Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 430/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Z. i M. Z. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., znak [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia K. i M. Z., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 28 lutego 2023 r., znak [...], którym organ I instancji:

I. wstrzymał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] w P. (działki nr [...] i [...], arkusz 28, obręb W.) - Pani K. Z. i Panu M. Z. - prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części wymienionego wyżej budynku, to jest nad stropem pośrednim antresoli przewidzianym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 1979 r. sygn. [...];

II. nakazał zabezpieczenie ww. części budynku przed dostępem osób postronnych;

III. nałożył na ww. współwłaścicieli budynku obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a) czterech egzemplarzy projektu odbudowy i nadbudowy części ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego (...);

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzonego w formie określonej w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dni 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności odbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

W związku z informacją o prowadzeniu na nieruchomości przy ul. [...] w P. robót budowlanych wykraczających poza zakres zgłoszenia dokonanego w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej zwany także "PINB") dokonał kontroli w dniu 17 czerwca 2019 r.

W protokole nr [...] z dnia 17 czerwca 2019 r. ([...]) stwierdzono, że roboty budowlane w zakresie przegród zewnętrznych i wewnętrznych, a także elementów konstrukcyjnych budynku zostały zakończone, natomiast nie zostały zakończone roboty wykończeniowe (posadzkarskie, malarskie, instalacyjne). Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola wykazała, że pomieszczenia w piwnicy budynku mają wysokość około 2,50 m, gdzie zgodnie z projektem wysokość pomieszczeń w piwnicy powinna wynosić 2,30 m. Stwierdzono także zmianę rozmieszczenia pomieszczeń w piwnicy oraz istnienie pomieszczenia w części budynku, która zgodnie z projektem miała być niepodpiwniczona. Oględziny kondygnacji parteru wykazały zmianę lokalizacji schodów prowadzących na antresolę i wykonanie otworu w stropie w obrębie nowej lokalizacji schodów przy jednoczesnej likwidacji pierwotnego otworu antresoli. W miejscu antresoli o wysokości od 1,89 m do 2,19 m powstała dodatkowa kondygnacja (I piętro). Oględziny budynku z zewnątrz wykazały wykonanie nowych schodów zewnętrznych oraz skośnej przegrody zewnętrznej na poziomie pierwszego piętra z pokryciem z blachy, imitującej stromy dach, w której wykonano dwa okna połaciowe.

W trakcie kontroli pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości – K. i M. Z. (zwanych dalej "inwestorami") – okazała zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 05 grudnia 2016 r. złożone w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu 26 czerwca 2017 r. Z treści tego zgłoszenia wynika, że obejmowało ono wymianę tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w całym budynku. Pełnomocnik właścicieli oświadczyła także, że oprócz prac wymienionych w zgłoszeniu dokonano wymiany pokrycia dachowego i ocieplenie dachu.

PINB zwrócił się do Urzędu Miasta P. o archiwalne akta nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. Akta te zostały organowi I instancji wypożyczone.

W dniu 27 czerwca 2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Jednocześnie, PINB pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. wezwał właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P. do złożenia wyjaśnień czy roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane oraz czy sporządzony został projekt budowlany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 05 sierpnia 2019 r. (doręczone w organie w dniu 7 sierpnia 2019 r.) inwestorzy przedłożyli żądane wyjaśnienia, oświadczając, że roboty budowlane przy remoncie i przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. były prowadzone przez inwestorów we własnym zakresie i bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, były one realizowane bez projektu budowlanego, albowiem - jak stwierdzili oni - ich zakres nie wymagał sporządzenia takiego projektu. Zdaniem inwestorów roboty budowlane ograniczały się do prac wskazanych w zgłoszeniu z dnia 26 czerwca 2019 r. Dodatkowo inwestorzy realizowali roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku i dachu, które zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. nie wymagają zgłoszenia, o ile budynek nie jest wyższy niż 12 m (budynek ma wysokość 8,5 m). Oznacza to, zdaniem inwestorów, że realizowane przez nich roboty budowlane nie wymagają sporządzenia projektu budowlanego oraz prowadzenia ich pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi. Z ostrożności wyjaśniono, że jeśli roboty budowlane polegają na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniają charakterystycznych paramentów obiektu, w tym jego wysokości, to stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Gdyby zatem nawet uznać, że roboty budowalne zrealizowane przez inwestorów przekraczały nieznacznie zakres prac określonych we wskazanym powyżej zgłoszeniu i podlegają one pod obowiązek zgłoszenia, to mogłyby one zostać uznane co najwyżej za przebudowę budynku, a to włącznie w zakresie zmiany pokrycia dachu.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r., [...], PINB wezwał inwestorów do złożenia kolejnych wyjaśnień dotyczących robót budowlanych odnoszących się elementów konstrukcyjnych budynku, których wykonanie wynikało z ustaleń poczynionych w trakcie czynności kontrolnych z dnia 17 czerwca 2019 r., a to w terminie 21 dni od dnia otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 23 stycznia 2020 r. inwestorzy wskazali, że nie wykonywali wewnątrz budynku przy ul. [...] żadnych innych robót budowlanych, poza tymi wskazanymi w zgłoszeniu robót budowlanych dokonanym w dniu 26 czerwca 2017 r. Tym samym inwestorzy zaprzeczyli, aby w ramach wskazanego zgłoszenia realizowali roboty budowalne polegające na wykonaniu żelbetonowych schodów prowadzących z piwnicy na pierwszą kondygnację budynku, wykonaniu żelbetonowych schodów prowadzących do części budynku znajdującej się powyżej pierwszej kondygnacji budynku, rozbiórki istniejącej wcześniej klatki schodowej i likwidacji otworów w stropach w obrębie rozebranej klatki schodowej. Dodano, że w istocie inwestorzy wykonali schody żelbetonowe zewnętrzne i podest przy frontowym wejściu do budynku, które jednak zdaniem inwestorów zostały ujęte w przywołanym zgłoszeniu (ujęto je w załącznikach). Jednocześnie inwestorzy zaprzeczyli, że wykonali strop, pod którym powstało pomieszczenie pod częścią budynku, która zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie miała być podpiwniczona, gdyż pomieszczenie to istniało od dnia posadowienia budynku, na co przedłożyli zdjęcie archiwalne takiego pomieszczenia. Nadto, wskazano, że takie pomieszczenie występuje także we wszystkich budynkach przy ul. [...], w których inwestorzy mieli okazję być. Zwrócono także uwagę na to, że budynek był realizowany w oparciu o projekt domku atrialnego [...]. Jednakże analiza budynków znajdujących się przy ul. [...] w P. pozwala stwierdzić, że w każdym budynku zastosowano inne rozwiązania architektoniczne, przez co żaden z budynków nie odpowiada projektowi. Dodano, że w dacie budowy przedmiotowego budynku obowiązywała ustawa prawo budowlane z 1974 r., która nie znała definicji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem inwestorów należy założyć, że wprowadzone zmiany względem projektu uznane zostały w okresie realizacji budynku za nieistotne odstępstwa, co skutkowało oddaniem budynku do użytkowania.

Postanowieniem nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wstrzymał współwłaścicielom nieruchomości prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wymienionej wyżej nieruchomości i nałożył na wyżej wymienionych współwłaścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia określonych dokumentów.

Zdaniem PINB, roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie mogą być traktowane jako przebudowa obiektu budowlanego, gdyż zwiększono wysokość i kubaturę budynku. Tak samo przedmiotowe roboty budowlane nie mogą być kwalifikowane jako remont, gdyż nie jest remontem wykonanie ścian bocznych, dachu i skośnej przegrody imitującej stromy dach, choć z wykorzystaniem pewnej części elementów wcześniej nierozebranych, w tym przypadku fragmentów ścian bocznych istniejącej wcześniej antresoli. Zatem w sprawie doszło do budowy – odbudowy i nadbudowy, które miały miejsce bez wymaganego pozwolenia, co skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 P.b.

Pismem z dnia 08 września 2020 r. K. i M. Z., reprezentowani przez pełnomocnika fachowego, wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r ([...]). W zażaleniu tym sformułowano wnioski o uchylenie postanowienie w całości i wstrzymanie jego wykonania.

Postanowieniem nr [...] z dnia 01 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wstrzymał wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r ([...]) do czasu rozpatrzenia zażalenia na wyżej wymienione postanowienie przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z dnia 03 grudnia 2020 r. ([...]) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako "Inspektor") postanowił uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. w części dotyczącej terminu na realizację obowiązku wynoszącego 60 dni i wyznaczył nowy termin na przedstawienie dokumentacji, tj. 120 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Inspektor ustalił, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w P. inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na: zmianie wysokości pomieszczeń I kondygnacji (piwnica) z 2,30 m do 2,50 m oraz wykonaniu nowego pomieszczenia na I kondygnacji; wykonaniu dwóch okien połaciowych w imitacji stromego dachu; utworzeniu w miejscu antresoli nowej kondygnacji o stałej wysokości wynoszącej 2,60 m; oraz wykonaniu nowych schodów prowadzących do tej nowej kondygnacji. Inwestorzy wykonali także prace objęte zgłoszeniem z dnia 26 czerwca 2017 r., które to zgłoszenie obejmowało wymianę tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej w całym budynku, a także poza tym wykonali nowe schody zewnętrzne. Zdaniem Inspektora, z akt organu I instancji nie wynika kiedy przedmiotowe prace zostały wykonane, jednak należy domniemywać, że datą kiedy prace budowlane zamierzano rozpocząć jest dzień 18 lipca 2017 r. wskazany w zgłoszeniu z dnia 5 grudnia 2016 r.

Zdaniem Inspektora, w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia przesłanek zawartych w art. 29 ust 1 pkt 1a, gdyż nie jest wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny a jego obszar oddziaływania nie znajduje się w całości na działce, na której się znajduje. W takim sytuacji przed rozpoczęciem prac budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy roboty budowlane były prowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę a uzyskanie go było wymagane, wykonanie takich robót uznawane jest za wykonanie samowoli budowlanej. Inspektor stanął na stanowisku, że organ I instancji przyjął prawidłową podstawę prawną wydanego postanowienia. Skoro dokonano częściowej rozbiórki a następnie odbudowano i nadbudowano obiekt budowlany to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zasadnie zastosował procedurę z art. 48 P.b.

Wskazano za tym, że postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, organ I instancji zasadnie zażądał dokumentów określonych przez ustawodawcę, stosownie do art. 48 ust. 3 P.b. Zauważono dodatkowo, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza teren nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, pod budownictwo jednorodzinne, co oznacza, że rzeczona budowa spełnia przesłankę dla rozpoczęcia procedury legalizacyjnej. Przedstawienie żądanej dokumentacji umożliwi przejście do kolejnego etapu legalizacji samowoli budowlanej i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zatem zaskarżone postanowienie Inspektor ocenił jako prawidłowo wydane. Skierowanie obowiązków nałożonych skarżonym postanowieniem do aktualnych właścicieli budynku zdaniem Inspektora także odpowiada prawu.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. K. Z. i M. Z. (dalej także jako "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 03 grudnia 2020 r. ([...]), zaskarżając je w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 251/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr [...] (znak [...]).

Sąd wskazał m.in., że ma okoliczność robót wykonanych na poziomie dachu należało zatem przeprowadzić dowód z zeznań świadka P. W. (architekta i autora projektu tego budynku). Prawidło, w ocenie Sądu, organy uznały że postępowanie w sprawie należy prowadzić na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Ponadto Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych na poziomie dachu i odniesienie się do argumentacji skarżących, co do tego, że roboty te sprowadzały się jedynie do modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniały charakterystycznych paramentów obiektu.

W dniu 17 grudnia 2021 r. do siedziby PINB wpłynęło pismo pełnomocnika Państwa Z. , w którym wnosił on o przeprowadzenie dowodu z filmu pt.: "Domokrążcy", w którym autor projektu domu wypowiada się o budynkach powstałych przy ul. [...] w P..

Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. PINB wezwał Pana P. W. do osobistego stawiennictwa w siedzibie PINB celem złożenia wyjaśnień. PINB wzywając ww. osobę celem przesłuchania pismem również z dnia 24 listopada 2022 r. poinformował pozostałe strony postępowania o przesłuchaniu świadka.

W dniu 30 stycznia 2023 r. w siedzibie PINB zeznania złożył Pan P. W.. Pan P. W. oświadczył do protokołu i podtrzymał swoje stanowisko, że w przedmiotowej sprawie dokonano rozbiórki budynku w części nad pierwszą kondygnacją nadziemną. Świadek oświadczył, ze przedmiotowy budynek został zaprojektowany jako składający się z trzech poziomów: piwnicy, kondygnacji nadziemnej parteru oraz strychu zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Maksymalna wysokość strychu wynosiła 200 cm. Jak wskazał świadek, po dokonaniu rozbiórki strychu wybudowano w tym miejscu kondygnację wyższą niż poprzednio. Świadek wskazał, że roboty były wykonane w trakcie wysłania pisma do nadzoru. Ponadto, świadek wskazał, że w elewacji frontowej rozebrano istniejącą klatkę schodową oraz wybudowano nową zmieniając kierunek biegu schodów wejściowych na odwrotny, a także utworzono wejście do piwnicy. W trakcie przesłuchania Pan P. W. wskazał, że w trakcie realizacji budynku nr [...] przy ul. [...] wystąpiły niewielkie różnice materiałowe.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. (znak: [...]) organ powiatowy:

I. wstrzymał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (działki nr [...] i [...], arkusz 28, obręb W.) - Pani K. Z. i Panu M. Z. - prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części wymienionego wyżej budynku, to jest nad stropem pośrednim antresoli przewidzianym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 1979 r. sygn. [...]:

II. nakazał zabezpieczenie ww. części budynku przed dostępem osób postronnych;

III. nałożył na ww. współwłaścicieli budynku obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a) czterech egzemplarzy projektu odbudowy i nadbudowy części ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego (...);

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzonego w formie określonej w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dni 25 czerwca 2021 r. iv sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności odbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wnieśli Państwo K. i M. Z. repr. przez r.pr. M. S.-S.. W zażaleniu zakwestionowano ponownie kwalifikację prawną postępowania skutkującą wszczęciem postępowania legalizacyjnego zamiast naprawczego. Zarzucono brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości ewentualnej rozbiórki wykonanej odbudowy i nadbudowy. Podważano także zeznania złożone przez autora projektu budowlanego przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2023 r., znak [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 28 lutego 2023 r., znak [...]

Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 159/19) wskazał, że jeżeli w trakcie prac budowlanych powstała nowa kondygnacja w obiekcie budowanym, w takim przypadku mamy do czynienia z nadbudową. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z ustaleń organu powiatowego, w przedmiotowej sprawie w miejscu istniejącej antresoli, powstała nowa kondygnacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego o stałej wysokości wynoszącej 2,60 m, która została zamknięta przegrodami budowlanymi.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy w wyniku robót budowlanych oprócz zwiększenia wysokości antresoli, której pierwotna wysokość miała wynosić 2,00 m a obecnie wynosi 2,60 m, dokonali jej zamknięcia w wyniku czego możemy mówić o nowej kondygnacji. Ponadto, zgodnie z ustaleniami PINB zwiększyła się wysokość kondygnacji piwnicy z 2,30 m do 2,50 m, wykonano 2 okna połaciowe w imitacji stromego dachu oraz wykonano roboty budowlane objęte zgłoszeniem. Jednakże ze względu na powstanie nowej kondygnacji jak i zwiększeniu wysokości kondygnacji piwnicy, robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku nie można uznać za przebudowę. Nowa kondygnacja powstała w wyniku rozebrania dachu oraz ścian antresoli i odtworzeniu ich na nowo w wysokości większej niż pierwotna. W tym miejscu należy także wskazać, że PINB kierując się wskazaniem sądu zawartym w uzasadnieniu, przesłuchał projektanta przedmiotowego budynku - P. W., który w trakcie przesłuchania oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie dokonano rozbiórki budynku w części nad pierwszą kondygnacją nadziemną. Świadek oświadczył, że maksymalna wysokość strychu (antresoli) w przedmiotowym budynku wynosiła 200 cm. Jak wskazał świadek, po dokonaniu rozbiórki strychu wybudowano w tym miejscu kondygnację wyższą niż poprzednio. Ponadto, świadek wskazał, że w elewacji frontowej rozebrano istniejącą klatkę schodową oraz wybudowano nową zmieniając kierunek biegu schodów wejściowych na odwrotny, a także utworzono wejście do piwnicy, W trakcie przesłuchania Pan P. W. wskazał, że w trakcie realizacji budynku nr [...] przy ul. [...] wystąpiły jedynie niewielkie różnice materiałowe. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia PINB oraz zeznania świadka, należy stwierdzić, że PINB właściwie uznał roboty budowlane wykonane przy przedmiotowym budynku za odbudowę i nadbudowę. W tym miejscu należy wskazać, że WSA w Poznaniu w wyroku zapadłym w przedmiotowej sprawie wskazał, że organy trafnie przyjęły, że mogło dojść do dokonanej przez skarżących odbudowy wcześniej rozebranego dachu.

Zdaniem WWINB zarzut podnoszony przez pełnomocnika, iż pozostałe budynki powstałe na podstawie projektu na który wskazuje PINB, także odbiegają od zatwierdzonych projektów jest zarzutem nieuzasadnionym. Przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny położony na nieruchomości pod adresem ul. [...] w P., a nie pozostałe budynki znajdujące się przy tej samej ulicy.

Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. K. Z. i M. Z. (dalej także jako "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 15 maja 2023 r. ([...]), zaskarżając je w całości.

Skarżonemu postanowieniu zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji:

a. uznanie, iż doszło do odbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P., które to roboty budowalne wykonane zostały przez skarżących, co uzasadnia prowadzenie względem nich postępowania legalizacyjnego;

b. nieuwzględnienie twierdzeń skarżących w zakresie oddania budynku do użytkowania z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego;

c. uznanie, że roboty budowlane opisane przez PINB w protokole oględzin, odbiegające od zatwierdzonego do decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zrealizowane zostały przez skarżących i że nastąpiło to prawdopodobnie po dniu 18 lipca 2017 r.;

d. nieuwzględnienie dowodów załączonych do akt sprawy w postaci filmu "Domokrążcy", w którym autor projektu budynku przyznał, iż każdy budynek przy ul. [...] w P. był wykańczany indywidualnie przez ówczesnych właścicieli i każdy się od siebie różni, co przemawia za tym, iż projekt ten miał charakter "typowy";

e. uznanie wyjaśnień autora projektu budynku za wiarygodne, podczas gdy opisał on zmiany jakie zostały rzekomo dokonane wewnątrz budynku przez skarżących, które nie mogą zostać uwidocznione na zdjęciach wykonywanych z zewnątrz budynku, co każe przypuszczać, iż już na etapie projektowania i realizowania budynku zostały wprowadzone liczne zmiany w stosunku do projektu typowego.

2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji wyłącznie w zakresie terminu do wykonania nałożonych na skarżących obowiązków i utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

3. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż roboty budowlane zakwalifikowane zarówno przez organ I instancji jak i organ II instancji jako "odbudowa" i "nadbudowa" stanowią odrębną część budynku i będzie możliwe nakazanie ich rozbiórki na wypadek nieuiszczenia przez skarżących opłat legalizacyjnych lub nieprzedłożenia dokumentów określonych w art. 48 p.b.,

4. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie podczas gdy stwierdzone przez organy I i II instancji "odbudowa i nadbudowa" doprowadziły do powstania konstrukcji stanowiącej integralną część istniejącego budynku, co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanegoz dnia 5 maja 2023 r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 28 lutego 2023 r., znak [...], którym organ I instancji:

I. wstrzymał współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] w P. (działki nr [...] i [...], arkusz 28, obręb W.) - Pani K. Z. i Panu M. Z. - prowadzenie robót budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie części wymienionego wyżej budynku, to jest nad stropem pośrednim antresoli przewidzianym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 1979 r. sygn. [...];

II. Nakazał zabezpieczenie ww. części budynku przed dostępem osób postronnych;

III. nałożył na ww. współwłaścicieli budynku obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a) czterech egzemplarzy projektu odbudowy i nadbudowy części ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego (...);

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzonego w formie określonej w załączniku do Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dni 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności odbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Sąd dokonał kontroli przedmiotowego postępowania w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności biorąc pod uwagę przepisy wskazanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz oceniając prawidłowość postępowania organu w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.).

Istotne w niniejszej sprawie jest, że była ona już przedmiotem kontroli sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 251/21 rozstrzygnął pewne kwestie w niniejszej sprawie i nakazał organowi wykonanie określonych czynności.

Sąd wskazał m.in., że ma okoliczność robót wykonanych na poziomie dachu należało zatem przeprowadzić dowód z zeznań świadka P. W. (architekta i autora projektu tego budynku). Prawidło, w ocenie Sądu, organy uznały że postępowanie w sprawie należy prowadzić na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Ponadto Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych na poziomie dachu i odniesienie się do argumentacji skarżących, co do tego, że roboty te sprowadzały się jedynie do modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniały charakterystycznych paramentów obiektu.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jak i organ jest związany ww. wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Komentowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W ocenie Sądu organy w zaskarżonych postanowieniach wykazały, że zastosowały się do wskazań Sądu z ww. wyroku. Nie stwierdzono naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że w ww. wyroku Sąd wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń organów, co do wykonania przez Skarżących nowego pomieszczenia na I kondygnacji. Biorąc więc pod uwagę wskazania Sądu i poczynione ustalenia organów należy przyjąć, że to pomieszczenie (antresola) powstało na przełomie lat 70 i 80 XX wieku.

Konieczne jest w tych okolicznościach wskazanie, że zgodnie z definicją antresoli, która znajduje się w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zwanego dalej rozporządzeniem - przez antresolę należy rozumieć: górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Biorąc pod uwagę powyższą definicję i ustalony stan faktyczny sprawy (uzupełniony o pozyskane zgodnie ze wskazaniem Sądu zeznania projektanta budynku – P. W.) skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organy słusznie ustaliły, że inwestorzy zbudowali nową kondygnację w budynku.

Wynika to z faktu, że istniejąca od lat 70 – 80 XX wieku antresola miała pierwotnie wysokość: według projektu od 1,89m do 2,19m, a aktualnie wynosi 2,60 m i została zamknięta przegrodami budowlanymi.

Tym samym na skutek działań inwestorów przestała być antresolą i należy traktować tę część budynku jako nową kondygnację. W celu jej stworzenia dokonano rozbiórki ścian antresoli i dachu, a skoro podniesiono wysokość do 2,6m, to bezspornie zmieniła się kubatura budynku. Na marginesie należy wskazać, że zwiększono również wysokość kondygnacji piwnicy z 2,3 m do 2,6 m. Rozebrano klatkę schodową i wybudowano nową, zmieniając kierunek schodów.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w brzmieniu sprzed 19.09.2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1333; dalej: p.b.) pojęcie odbudowy i nadbudowy zalicza się do pojęcia budowy, jednakże nie zostało ono szczegółowo zdefiniowane przez ustawodawcę. Szczegółową definicję pojęcia odbudowy i nadbudowy zawiera orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak wskazuje NSA o odbudowie będziemy mówić gdy powstaje nowy obiekt budowlany lub jego część, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym (wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 971/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyroku z dnia 24 września 2015 r. (sygn. akt: II SA/Bk 505/15) wskazuje, że "Jeżeli doszło do rozebrania poprzedniego obiektu i wykonania w jego miejsce nowego, to omawiana inwestycja polega na odbudowie, która jest rodzajem budowy i bez wątpienia stanowi roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę".

NSA wskazuje również na fakt iż w odbudowie istotne jest czy doszło do całkowitego rozebrania części obiektu budowlanego i powstania nowej części. Organy prawidłowo ustaliły, że w przedmiotowej sprawie dokonano rozbiórki schodów zewnętrznych oraz murów antresoli a w ich miejsce powstały nowe elementy, zatem w tej części roboty budowlane prowadzone w tym obiekcie były odbudową. Odbudowując rozebrane ściany antresoli, prace budowlane wykonano tak, aby powstała nowa kondygnacja.

Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 159/19) jeżeli w trakcie prac budowlanych powstała nowa kondygnacja w obiekcie budowanym, w takim przypadku mamy do czynienia z nadbudową.

Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Słusznie organ uznał, że ze względu na powstanie nowej kondygnacji jak i zwiększeniu wysokości kondygnacji piwnicy, robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku nie można uznać za przebudowę. Nowa kondygnacja powstała w wyniku rozebrania dachu oraz ścian antresoli i odtworzeniu ich na nowo w wysokości większej niż pierwotna.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w istocie doszło do odbudowy (w zakresie schodów i dachu) i nadbudowy (w zakresie powstania nowej kondygnacji w miejsce istniejącej pierwotnie antresoli).

Generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust 1 p.b. jest zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawodawca w art. 29-31 wskazuje katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, które wymagają zgłoszenia do odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a które takiej reglamentacji nie wymagają. Roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały wykonane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Należy wskazać, że przed rozpoczęciem prac budowlanych polegających na odbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Należy podkreślić, że Sąd w wyroku IV SA/Po 251/21 nakazał udokumentowanie w aktach sprawy ustaleń dotyczących zakresu robót wykonanych na poziomie dachu i odniesienie się do argumentacji skarżących, co do tego, że roboty te sprowadzały się jedynie do modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale nie zmieniały charakterystycznych paramentów obiektu.

Istotne jest również, że Sąd w ww. wyroku wskazał, że załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna wskazuje, że trafnie organy przyjęły, że mogło dojść do dokonanej przez skarżących odbudowy wcześniej rozebranego dachu. Sąd wskazał, że na okoliczność robót wykonanych na poziomie dachu należało zatem przeprowadzić dowód z zeznań świadka P. W. (architekta i autora projektu tego budynku), który zgłosił fakt rozbiórki dachu II kondygnacji i wybudowania nowego na innym poziomie (k. 10 akt adm.).

W tym miejscu należy wskazać, że organ zgodnie z zaleceniem Sądu przeprowadził dowód z zeznań świadka P. W. (architekta i autora projektu tego budynku. W świetle zeznań projektanta prawidłowo ustalono, że dach przedmiotowego budynku został rozebrany (przy okazji rozbiórki antresoli i podniesienia wysokości nowej kondygnacji) i wykonany ponownie w ramach odbudowy. W ocenie Sądu nieistotne jest w tych okolicznościach jaki był szczegółowy zakres prac dotyczących odbudowy dachu. Istotne jest natomiast, że po podniesieniu wysokości dachu bezsprzecznie doszło do zmiany kubatury budynku (poprzez podniesienie wysokości nowej kondygnacji z około 2,0m na 2,6m), dlatego też faktyczne okoliczności rozwiązań techniczno – materiałowych w zakresie nowego dachu zostaną szczegółowo wyjaśnione w projekcie odbudowy i nadbudowy, do którego dostarczenia zobowiązuje się inwestorów.

Rację mają skarżący, że w sprawie istnieje pewna nieścisłość, polegająca na tym, że świadek wskazał, że maksymalna wysokość antresoli to 2,0m, natomiast z projektu (k. 192 akt adm.) wynika, że wysokość na antresoli wynosiła od 189cm do 219 cm. Skoro jednak nowa wysokość wynosi 2,6 m (wynika to z protokołu kontroli z dnia 17 czerwca 2019 r.), to należy uznać to nieścisłe ustalenie za niemające wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez względu na to, czy wysokość antresoli wynosiła 189cm, 200cm, czy 219 cm, to została ona podniesiona do wysokości 260cm, czym spowodowała zmianę pierwotnej kubatury budynku.

W ocenie Sądu w tych okolicznościach brak jest uzasadnionych podstaw by uznać zeznania projektanta budynku za niewiarygodne.

Ponadto w ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy filmu "Domokrążcy". Należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie dotyczy konkretnie przedmiotowego budynku, a nie potencjalnej zgodności z projektem innych budynków realizowanych na podstawie tych samych rozwiązań projektowych.

W odniesieniu do powtórnie sformułowanych zarzutów w zakresie stosowania procedury z art. 48, zamiast art. 50 i art. 51 p.b.należy wyjaśnić, że są one bezzasadne w świetle przesądzenia przez Sąd w ww. wyroku, że zastosowana przez organy procedura określona w art. 48 P.b. jest w niniejszej sprawie prawidłowa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.