Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1407/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1,, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 b ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1, art. 3 i nast.
journal: Dz.U. 2019 poz 1781
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t. j.)
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 115/21 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. N. na rzecz Wójta Gminy S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 115/21 oddalił skargę Z. N. na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2021 r. drogą elektroniczną (e-mail) oraz [...] marca 2021 r. osobiście w Urzędzie Gminy S. Z. N. (dalej: "skarżący") złożył wniosek o udostępnienie mu najpierw protokołu, a następnie nagrania z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Nieruchomościami z 19 lutego 2021 r. Jako formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał formę elektroniczną - nagranie z posiedzenia wyżej wskazanej Komisji Rady Gminy S.

Pismem z 10 marca 2021 r. (doręczonym 15 marca 2021 r.) organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji do 19 marca 2021 r. z uwagi na konieczność przyjęcia powyższego protokołu na kolejnym posiedzeniu komisji.

Jednocześnie organ wyjaśnił, iż protokoły z posiedzeń komisji Rady sporządzane są jedynie w formie pisemnej. Posiedzenia komisji Rady Gminy S. nie są utrwalane za pomocą urządzeń nagrywających dźwięk i obraz - w sposób stanowiący utrwalenie w pełni przebiegu tych obrad i nie zastępują protokołu sporządzonego w formie pisemnej. Wykonanie nagrania podczas posiedzeń komisji ma charakter roboczy, pomocniczy w celu sporządzenia protokołu. Nagrania te nie stanowią więc informacji publicznej. Stąd też udostępnieniu podlega tylko protokół sporządzony w wersji papierowej.

Następnie pismem z 18 marca 2021 r. (doręczonym 29 marca 2021 r.) organ przekazał skarżącemu żądany protokół z posiedzenia Komisji z 19 lutego 2021 r. w formie pisemnej.

Z uwagi na podtrzymanie żądania przez skarżącego pismem z 2 kwietnia 2021 r. (doręczonym skarżącemu 12 kwietnia 2021 r.) organ wyjaśnił stronie przesłanki udostępnienia protokołu z posiedzenia komisji, zamiast wnioskowanego nagrania.

W piśmie tym organ szczegółowo przedstawił swoje stanowisko, wskazując iż nagranie z posiedzenia Komisji nie stanowi informacji publicznej. Wskazał i przytoczył liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że z treści art. 19 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") wynika, iż zasadą jest, iż organy sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów. Materiały audiowizualne i teleinformatyczne są jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji z przebiegu obrad organów kolegialnych i nie mogą być uznane za równoważnik protokołu lub stenogramów jako publicznych dokumentów zawierających oficjalne i zindywidualizowane potwierdzenie przebiegu posiedzenia.

Organ wskazał także, iż sporządzane zapisy dźwięku z posiedzeń Komisji Rady Gminy S. nie posiadają przymiotu oficjalności. Statut Gminy S. nie przewiduje obowiązku wykonywania nagrań z posiedzeń komisji rady. Nagrania z przebiegu komisji mają więc charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu.

Z. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podkreślić należy, że w realiach niniejszej sprawy sporządzone nagranie z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Mienia Komunalnego i Gospodarki Nieruchomościami z 19 lutego 2021 r. nie posiadało przymiotu oficjalności. Zgodnie bowiem z treścią § 25-26 Regulaminu Rady Gminy S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy S. z [...] listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy S. z przebiegu obrad Rady sporządza się protokół. Regulamin ten określa wymaganą treść protokołu, jednocześnie nie określa obowiązku sporządzenia nagrań z obrad Rady lub jej Komisji.

W ocenie Sądu okoliczności te jeszcze dobitniej wskazują, że roboczy charakter nagrania przemawia za tym, iż nie ma ono waloru informacji publicznej. Ocena ta znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14, według którego - także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK - A 2013, Nr 8, poz. 122).

Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że nagrania z przebiegu obrad organu mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu.

Ponadto Sąd zauważył, że materiały audiowizualne lub teleinformatyczne muszą stanowić pełny i wierny zapis przebiegu obrad, sporządzony w taki sposób, aby dyspozycja art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej była spełniona. Zupełność rejestracji przebiegu oznacza, że w zapisie tym nie mogą występować luki (przerwy) lub innego rodzaju wady (np. zniekształcenia, obniżenia poziomu głośności), które powodują, że osoba uprawniona nie ma możliwości nieograniczonego zapoznania się z treścią przebiegu obrad organu kolegialnego.

Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje przez dostęp do protokołów (zob. np. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 504/17). Oznacza to, że w razie sformułowania żądania udostępnienia protokołów z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych (np. rad gmin), które zostały sporządzone i są archiwizowane, właściwy organ dysponujący powyższymi protokołami ma obowiązek ich udostępnienia, nawet jeśli przebieg posiedzeń organów kolegialnych jest rejestrowany za pomocą odpowiednich urządzeń utrwalających dźwięk lub obraz, a sporządzone materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są udostępniane powszechnie. Materiały tego rodzaju są jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji z przebiegu obrad organów kolegialnych i nie mogą być uznane za równoważnik protokołu lub stenogramów jako publicznych dokumentów zawierających oficjalne i zindywidualizowane potwierdzenie przebiegu posiedzenia (por. np. wyrok z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14; wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I OSK 2829/14; wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10; wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09).

Sąd I instancji stwierdził, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika przy tym, że przy piśmie z 18 marca 2021 r. skarżącemu udostępniono pisemny protokół z przedmiotowego posiedzenia Komisji na jego wniosek złożony 25 lutego 2021 r., z tego względu nie mógł skutecznie żądać udostępnienia nagrań z jego przebiegu. Udostępnienie informacji w formie protokołu nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że cel określony w ustawy o dostępie do informacji publicznej, za jaki należy uznać umożliwienie zapoznania się z treścią informacji publicznej, został w niniejszej sprawie zrealizowany. Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga była niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności Dz.U. 1993.61.284 sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. z późn. zm. przez jego niezastosowanie;

- art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, 16 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie;

- art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.); przez jego niezastosowanie;

- art. 1, art. 3 i nast. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2018 poz. 1000)

II) naruszenie przepisów postępowania powodujące uchybienia mające wpływ na wynik sprawy

- nie doręczenie skarżącemu w terminie umożliwiającym ustosunkowanie się do jego treści przed wydaniem wyroku odpowiedzi organu na skargę i doręczenie tej odpowiedzi bez załączników;

- wydanie zaskarżonego wyroku przed upływem terminu na ustosunkowanie się do treści odpowiedzi na skargę skutkujące naruszeniem praw skarżącego do obrony jego praw, gdyż pismo w którym skarżący ustosunkował się do treści i argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę wpłynęło po wydaniu zaskarżonego wyroku; (doręczenie odpowiedzi na skargę w dniu 14 grudnia 2021 r., a wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 16 grudnia 2021 r. i jego doręczenie skarżącemu w dniu 29 grudnia 2021 r.). W konsekwencji doszło do naruszenia praw skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł "o zmianę zaskarżonej decyzji" i uwzględnienie skargi, ewentualnie "uchylenie zaskarżonej decyzji" i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zwolnienie od kosztów postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 25 marca 2022 r. Z. N. wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Na wstępie podkreślić należy, że pomimo tego, iż skarżący kasacyjnie zarzucił "naruszenie przepisów postępowania powodujące uchybienia mające wpływ na wynik sprawy", to jednak nie wskazał żadnych przepisów prawa, które miały zostać naruszone. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalistą.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych przez jego niezastosowanie; art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, 16 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 19 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie; art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie oraz art. 1, art. 3 i nast. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych - bez szczegółowego wskazania postaci naruszenia tych przepisów.

W odniesieniu do powyższych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Nawet jednak dopuszczając w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to jednak strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10).

W odniesieniu do wyżej przytoczonych zarzutów naruszenia prawa materialnego, powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie III OSK 2364/21, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści podniesionych zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poprzez błędną wykładnię lub błędne zastosowanie poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów. Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, a także dlaczego zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie nie zastosował powołanych przepisów. W taki sposób skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Zatem uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej w najlepszym przypadku zawiera powtórne wskazanie numeracji niektórych tylko z powołanych w zarzutach przepisów (art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 16 ust. 1u.d.i.p.), bez przytoczenia nawet ich treści, a tym bardziej jakiejkolwiek ich analizy i związanej z tym argumentacji.

Dodatkowo stwierdzić należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wydaje się wynikać, iż w pierwszej kolejności zarzucono błędne zaakceptowanie przez Sąd ustaleń faktycznych organu i ich oceny, a następnie - w konsekwencji wadliwie ustalonego i ocenionego stanu faktycznego - naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w zakresie ich stosowania, tj. błędnego zastosowania oraz niezastosowania.

Odnosząc się zatem do kwestii wadliwego zastosowania oraz niezastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w istocie skarżący kasacyjnie podnosząc te zarzuty odnosi się do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W niniejszej sprawie skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym w realiach tej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania i niezastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.