Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 119/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, ust. 5b, ust. 5f, art. 28
journal: Dz.U. 2024 poz 497
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2023 r. nr UP-937/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek - uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku wniosku D. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z 27 października 2023 r. o odmowie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ – po przeanalizowaniu wniosku - odmówił skarżącej umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Wskazał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne wymieniona w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Skarżąca nie wykazała, zgodnie z treścią art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb gospodarstwa domowego. Nie wykazała też, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnego zdarzenia lub by przewlekła choroba albo konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiła ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca oświadczyła, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy spłata zaległych składek wraz z odsetkami pociąga zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Podkreśliła, że nie ma racji dla argumentu, że nie wykazała zaległości z tytułu miesięcznych opłat, ponieważ zamieszkuje u rodziców, którzy nie dopuszczają do powstania zadłużenia. Według skarżącej, ZUS zlekceważył odniesienie się do poziomu minimum socjalnego ustalonego przez IPPiS za I kwartał 2023 r. nadając mu wymiar jedynie statystyczny, nie wskazując jednocześnie jakie parametry kwotowe dochodów w rodzinie, bądź jaką wysokość deficytu finansowego uznaje za "minimum do przeżycia rodziny". Nie dokonano też analizy biegu przedawnienia każdej z należności.

W toku sprawy skarżącą dodatkowo oświadczyła, że od grudnia 2023 r. jej dochody uległy zmniejszeniu w związku z kończącą się umową na zastępstwo i wynoszą około 1.100 zł netto.

Na podstawie danych wskazanych przez stronę w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej organ ustalił, że skarżąca jest mężatką. Od 21 stycznia 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r. pracowała na podstawie umowy o pracę w B. F. spółce z o.o. z wynagrodzeniem w wysokości 1.800 zł brutto tj. 1.413,43 zł netto. Nie pobiera świadczeń emerytalnych lub rentowych. Posiada dochód z tytułu świadczenia wychowawczego z programu "500+" w wysokości 1.000 zł. Nie pobiera świadczeń z Urzędu Pracy, zasiłków z pomocy społecznej, ani nie korzysta z innych form pomocy. Ponosi wydatki z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 300 zł, z tytułu kosztów związanych z leczeniem w wysokości 100 zł oraz inne w wysokości 500 zł. Prowadzi gospodarstwo domowe z mężem A. L., który osiąga miesięczny dochód w wysokości 5.350 zł, córką N. L. (18 lat), córką U. L. (13 lat) oraz synem M. L. (4 lata). Posiada inne zobowiązania finansowe w kwocie 24.000 zł, które dochodzone są w formie egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego w miesięcznej kwocie 1.000 zł. Nie posiada nieruchomości, majątku ruchomego, innych praw majątkowych, ani wierzytelności. Aktualnie poszukuje nowej pracy, która pozwoli spłacić zaległość, podejmuje również prace dorywcze. Skarżąca dodatkowo podała, że cierpi na chorobę tarczycy – Hashimoto.

Z danych pozyskanych przez organ z rejestrów centralnych wynika, że od 1 stycznia 2015 r. skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a 9 stycznia 2017 r. nastąpiło wykreślenie wpisu z rejestru CEiDG. Od 1 września 2023r. jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako pracownik przez płatnika składek Szkoła Podstawowa [...], z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za wrzesień 2023 r. w wysokości 4.200,24 zł tj. 3.163,19 zł netto, za październik 2023 r. w wysokości 4.525,79 zł tj. 3.384,82 zł netto, a za listopad 2023 r. w wysokości 3.200,24 zł tj. 2.481,96 zł netto, tj. średniomiesięcznie 3.249,41 zł. Nie widnieje jako właścicielka pojazdu, ani nieruchomości. A. L. jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych jako pracownik przez płatnika składek Dom Pomocy Społecznej [...] z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za sierpień 2023 r. w wysokości 4.055,81 zł tj. 3.064,77 zł netto, za wrzesień 2023 r. w wysokości 4.160,91 zł tj. 3.136,32 zł netto, za październik 2023 r. w wysokości 6.377,86 zł tj. 4,648,14 zł netto, za listopad 2023 r. w wysokości 5.846,31 zł tj. 4.285,76 zł netto, tj. średniomiesięcznie 4.023,40 zł.

Organ wskazał, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a szczegółowe informacje o stanie zadłużenia oraz czynnościach zawieszających bieg terminu przedawnienia zawarte zostały w utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz w piśmie z 7 listopada 2023 r.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s, w tym wymieniona w pkt 3 tego przepisu, bowiem skarżąca wprawdzie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie wystąpiło kryterium braku majątku, ponieważ posiada dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę. Wysokość odsetek od nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (16 zł), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. 2 2021 r., poz. 67), zaś organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 4 i 5 art. 28 ust. 3 u.s.u.s.).

Organ wskazał, że w trakcie egzekucji dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę, zaś postępowanie egzekucyjne – wobec zaistnienia zbiegu – prowadzi obecnie komornik sądowy. Wyklucza to przesłankę całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki bowiem postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

W ocenie organu, nie zachodzi też podstawa do umorzenia należności, wskazana w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Działalność gospodarcza nie jest już prowadzona, zaś wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczącej stanu zdrowia, uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Skarżąca wskazała, że cierpi na chorobę tarczycy – Hashimoto, nie przedłożyła jednak żadnej dokumentacji medycznej świadczącej o stałym leczeniu oraz wykluczeniu z rynku pracy z powodów zdrowotnych. Nie zachodzi zatem przesłanka ciężkiej choroby dłużnika, bądź sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny.

Organ podkreślił, że skarżąca jest osobą w wieku pełnej aktywności zawodowej, ma 41 lat, osiąga dochód z tytułu pracy w średniomiesięcznej wysokości 3,249,41 zł (w toku postępowania poinformowała, że wynagrodzenie uległo zmniejszeniu do kwoty około 1.100 zł netto). Prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, który osiąga średniomiesięczny dochód netto w wysokości 4,023,40 zł. Ma na utrzymaniu troje dzieci, ale korzysta również ze wsparcia rodziców, którzy w części opłacają rachunki. Pobiera świadczenie wychowawcze z programu 500* na dwoje dzieci w łącznej kwocie 1.000 zł.

Oceniając powyższe organ nawiązał do tzw. minimum socjalnego, które wyznacza kwotę niezbędną gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do utrzymania. Minimum socjalne dla pięcioosobowego gospodarstwa pracowniczego w II kwartale 2023 r. zostało określone na kwotę 6.982,20 zł. Obecne dochody w gospodarstwie domowym skarżącej wynoszą około 6.123,40 zł, zatem są nieco niższe od wskazanej kwoty minimum socjalnego (o ponad 800 zł). Są one jednak wyższe od kwoty minimum egzystencji również określonej przez IPPiS dla pięcioosobowego gospodarstwa pracowniczego na kwotę 3.490,46 zł. Zatem – zdaniem organu - uznać należy, że rodzina skarżącej nie znajduje się w sytuacji ubóstwa, choć bez wątpliwości jej obecna sytuacja finansowa jest trudna.

Skarżąca w piśmie z dnia 9 października 2023 r. wskazała, że ponosi stałe wydatki na utrzymanie dzieci w kwotach: na syna Michała ok. 400 zł, na córkę Urszulę ok. 200 zł, na córkę Natalię: za internat 282 zł, za dojazdy do internatu 220 zł, za wyżywienie dodatkowe 200 zł. Partycypacja w kosztach i opłatach związanych z utrzymaniem domu to kwota 800 zł. Pozostałe koszty i opłaty stałe (ubezpieczenie, telefony, dojazdy do pracy) stanowią kwotę 720 zł, koszty żywności 2.000 zł, koszty leczenia dzieci i dorosłych 150 zł, obciążenia wynikające ze spłaty zobowiązań: raty z tytułu umowy ratalnej z ZUS męża skarżącej - ok. 360 zł, spłaty do komorników ok. 800 zł. Łączne koszty utrzymania rodziny wynoszą 6.132 zł. Oznacza to, że rodzina skarżącej na koszty te przeznacza całość dochodów.

Organ jednak podkreślił, że posiadanie innych zobowiązań finansowych nie stanowi przesłanki do umorzenia należności składkowych. Zobowiązania cywilnoprawne były zaciągane świadomie, z uwzględnieniem możliwości finansowych. Nawet gdyby ZUS umorzył przedmiotowe należności, to inni wierzycie będą egzekwować pozostałe zadłużenia. Jest to niedopuszczalne, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Ponadto, skarżąca ma przed sobą jeszcze wiele lat pracy do uzyskania wieku emerytalnego, podejmuje prace dorywcze. Przy podjęciu działań i starań mających na celu zwiększenie swoich dochodów jest zatem w stanie wygospodarować środki na spłatę przedmiotowych należności w formie ratalnej, tym bardziej że może liczyć na wsparcie rodziny.

W tych warunkach, zdaniem organu, umorzeniu zaległości sprzeciwia się interes publiczny, byłoby ono przedwczesne z uwagi na realne możliwości spłaty.

W skardze na powyższą decyzję D. L. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 9 i 11 k.p.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek utrzymania w mocy decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 października 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek, w tym brak odniesienia się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

b) art. 7, 75, 77, 80 i 81, 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co skutkowało gołosłownym stwierdzeniem, że zarówno należności z tytułu składek są wymagalne, jak i odsetki objęte przedmiotowym postępowaniem pomimo, iż nie znajduje to odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym;

c) art. 8 i 107 § 1 k.p.a poprzez brak podstawy prawnej decyzji, brak nienależytego uzasadnienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

d) art. 107 § 2 i 3 k.p.a poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, niewskazaniu dowodów, na których oparł się organ, przemilczeniu faktów, które strona podnosiła w odwołaniu, w tym braku analizy i uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające wywołanie skutku z art. 24 ust. 5b oraz 24 ust. 5f ustawy systemowej (na który to skutek powołuje się organ), z wyszczególnieniem historii postępowań oddzielnie dla każdej z należności;

e) art. 59 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania z powodu przedawnienia wierzytelności, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym należało uznać, że nastąpiło przedawnienie wierzytelności objętych niniejszym postępowaniem (przynajmniej w części), co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 24 ust. 4 ustawy systemowej poprzez błędne niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zaszły przesłanki warunkujące przedawnienie wierzytelności, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym należało uznać, że nastąpiło przedawnienie wierzytelności objętych niniejszym postępowaniem;

b) art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy systemowej przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że występuje majątek, z którego można prowadzić egzekucję, podczas gdy skarżąca takiego majątku nie posiada;

c) 28 ust. 3a i art. 32 ustawy systemowej oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że sytuacja finansowa rodziny skarżącej pozwala na zapłacenie w pełni zaległości bez uszczerbku, a zagrożenie dla bytu rodziny jest jedynie subiektywnym odczuciem dłużnika.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że pomimo wniosku organ nie zbadał dostatecznie, czy zobowiązania nie uległy przedawnieniu. Według organu bieg terminu przedawnienia składek został zawieszony na podstawie art. 24 ust. 5f ustawy systemowej - od daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy - tj. 05.09.2012 r. Zgodnie z pismem, to doręczenie zawiadomienia było pierwszą czynnością zawieszającą bieg terminu przedawnienia, natomiast konsekwencją zakończenia niniejszego postępowania było wydanie w dniu 1 października 2012 r. decyzji stwierdzającej wysokość oraz okres zadłużenia, informujących o konsekwencjach braku jego spłaty - obowiązku skierowania zaległości do przymusowej realizacji w trybie egzekucji. Według organu odbiór decyzji nastąpił przez osobiste potwierdzenie w dniu 4 października 2012 r. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu 27 listopada 2012 r. i zawiesiło bieg terminu przedawnienia należności tj. składek, odsetek i kosztów egzekucyjnych. Skarżąca przyznała, że pismo ZUS zawierało załącznik, który stanowił szczegółowe zestawienie zadłużenia wg stanu na 7 listopada 2023 r. Jednak decyzja z dnia 27 października 2023 r. nie zawierała żadnych szczegółowych wyjaśnień ani dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego i podejmowanych w nim czynności, które miałyby wpłynąć na przerwanie biegu przedawnienia. Ponadto niezrozumiałym wydała się skarżącej argumentacja dotycząca rozpoczęcia biegu zawieszenia przedawnienia w 2012 r. wobec różnych dat wymagalności zaległych należności, które obejmowały także okres po 2012 roku. Załącznik do pisma z dnia 7 listopada 2023 r. obrazuje okres rozliczeniowy dotyczący zaległych składek od sierpnia 2010 r. do grudnia 2014, natomiast zawiadomienie komornika o przejęciu sprawy wskazuje na tytuły wykonawcze z kolejnych lat 2012, 2013, 2014 i 2015. Skarżąca zatem nie ma pewności co do tego, czy przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu, tym bardziej, że także w trakcie zapoznania z materiałem dowodowym nie przedstawiono żadnych dokumentów, czy zestawień, które obrazowałyby poszczególne czynności egzekucyjne i ich skuteczność, zważywszy choćby na skuteczności powiadomień, doręczeń itd. Bieg terminu przedawnienia zawiesza tylko taka czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Do akt sprawy nie została dołączona żadna dokumentacja dotycząca podjętych czynności, ani też wskazująca na zawiadomienie o tych czynnościach zobowiązanej. Oznacza to, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy faktycznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia i w jakiej dacie. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Nie jest przy tym wystarczające zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności, a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia.

Nie jest też zrozumiałą dla skarżącej sytuacja przejęcia prowadzenia postępowania (wszczętego w 20112 r.) przez komornika sądowego.

Poza tym skarżąca nie zgodziła się z argumentacją dotyczącą braku uznania, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy, spłata zaległych składek wraz z odsetkami pociągnie zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Podniosła też zarzut braku wskazania w sentencji decyzji jej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, popierając stanowisko prezentowane w decyzji.

W uzasadnieniu stanowiska podkreślono, że skarga nie została podpisana przez składającą. Niezależnie jednak od tej okoliczności organ odniósł się szczegółowo do zarzutu przedawnienia zaległości składkowych. W szczególności wskazano na okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Organ podkreślił też, że skarżąca posiada dochód umożliwiający prowadzenie egzekucji.

Na wezwanie Przewodniczącej skarżąca uzupełniła w terminie brak formalny skargi, a sprawie nadano dalszy bieg.

Zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który nakazuje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od sierpnia 2010 r. do grudnia 2014 r., zdrowotne za okres od lutego 2010 r. do grudnia 2014 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2011 r. do grudnia 2014 r. w łącznej kwocie 43.422 zł. Szczegółowe zestawienie zaległych należności z tytułu składek, kosztów egzekucyjnych i odsetek przedstawiono w załączniku do pisma z 7 listopada 2023 r., skierowanym do skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Organ uznał, że skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek udzielenia ulgi. Jej rodzina nie tylko posiada źródło dochodu gwarantujące minimum socjalne, ale przede wszystkim skarżąca i jej mąż są osobami w wieku pełnej aktywności zawodowej, nie cierpiącymi na choroby eliminujące ich z rynku pracy, mają zatem obiektywnie możliwość podejmowania zatrudnienia (choćby dorywczego lub sezonowego), by z jednej strony móc wywiązać się ze zobowiązań, z drugiej zaś – wzmocnić podstawy egzystencji rodziny. Nie oznacza to równocześnie, że skarżąca jest w stanie zapłacić należność jednorazowo (co oczywiste zważywszy na jej wysokość), ale istnieje pole do negocjowania z organem układu ratalnego.

Podkreślenia jednak wymaga w pierwszej kolejności, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: nie tylko składek, ale też odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia, opłaty dodatkowej), unormowane w art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy systemowej, dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. Kluczowym, a zarazem wstępnym zagadnieniem dla rozpatrywanej sprawy, jest więc zagadnienie przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącej. Decyzja o umorzeniu zaległości ma bowiem charakter wtórny wobec stwierdzenia ich wygaśnięcia z uwagi na upływ terminu przedawnienia. O umorzeniu zaległości na podstawie art. 28 u.s.u.s. można orzekać tylko wówczas, gdy one istnieją i mogą być egzekwowane, w tym nie wygasły uprzednio poprzez upływ terminu przedawnienia. Na gruncie instytucji umorzenia zobowiązań podatkowych (wprawdzie uregulowanej w art. 67a § 1 pkt 3 O.p., ale tożsame wnioski dotyczą również postępowania o przyznanie ulgi w oparciu o ustawę systemową), w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że organ podatkowy procedujący w przedmiocie przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych zobowiązany jest do ustalenia, czy zaległość podatkowa (tu: składkowa) jest zaległością istniejącą (zob. np. wyroki NSA: z 22 marca 2024 r., sygn. akt III FSK 1049/23, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10; z 5 stycznia.2022 r., sygn. akt I GSK 868/21). Przedawnienie zobowiązania nakłada na właściwy organ obowiązek umorzenia postępowania, przy czym dotyczy to także postępowania o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązania, które staje się bezprzedmiotowe w sytuacji przedawnienia objętego tym postępowaniem zobowiązania (tak: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 495/22). Organ rozpoznając powyższą kwestię powinien zatem zebrać materiał dowodowy odnośnie przedawnienia należności objętych decyzją i szczegółowo przedstawić jego ocenę w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji i odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że "należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Odwołał się przy tym do szczegółowych informacji o stanie zadłużenia oraz czynnościach zawieszających bieg terminu przedawnienia zawartych w piśmie z 7 listopada 2023 r. oraz w decyzji organu pierwszej instancji z 27 października 2023 r. Z kolei w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, z powołaniem się na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s., że "wszczęcie 27 listopada 2012 r. postępowania egzekucyjnego i sukcesywne kierowanie należności do egzekucji zawiesiło bieg terminu przedawnienia należności i nadal trwa".

W piśmie z dnia 7 listopada 2023 r. organ przywołał z kolei dwie odrębne podstawy zawieszenia biegu terminu przedawnienia – oprócz wskazanej w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., także z art. 24 ust. 5f tej ustawy. Odwołał się w tym względzie do zawiadomienia o jednym z wielu wszczętych z urzędu postępowań w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek stwierdzając, że doręczenie skarżącej zawiadomienia w tym względzie stanowiło "pierwszą czynność zawieszającą bieg terminu przedawnienia należności". Kolejną stanowiło wydanie i doręczenie stronie decyzji w tym przedmiocie. Jak podkreślono, działania te stanowiły "stanowiły czynności zmierzające do wyegzekwowania należności i spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Postępowanie egzekucyjne jest realizowane (...), tym samym nie ustała też przyczyna powodująca zawieszenie biegu terminu przedawnienia ww należności".

W odpowiedzi na skargę organ odwołał się z kolei wyłącznie do art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i wskazał na daty doręczeń dla strony informacji o wszczęciu postępowań w sprawie określenia wysokości zadłużenia z tytułu składek (dokumenty dotyczące tych zawiadomień i wydanych w postępowaniach decyzji znajdują się w aktach administracyjnych), traktując te czynności jako "podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek".

W skardze skarżąca wskazała, że tak przeprowadzona ocena tej zasadniczej w sprawie kwestii jest pobieżna, niepełna i nie pozwala jej na sformułowanie wobec niej zarzutów, a Sądowi na kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Z twierdzeniem tym nie sposób się – zdaniem Sądu – nie zgodzić.

Przypomnieć należy, że płatnik składek na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.u.s. jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy systemowej obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należnościami z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata. Zgodnie z treścią art. 24 u.s.u.s., należności, których płatnik składek nie uregulował w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może jednak na drodze egzekucji administracyjnej lub sądowej dochodzić należności z tytułu składek tylko wówczas, gdy nie uległy one przedawnieniu. W odróżnieniu od przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych, w przypadku których upływ terminu przedawnienia nie powoduje wygaśnięcia zobowiązania, przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania składkowego.

Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosił 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Z dniem 1 stycznia 2012 r. doszło do zmiany treści art. 24 ust. 4 u.s.u.s., skrócony został okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat (art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378). Przepis art. 27 ust. 1 ustawy zmieniającej, regulujący zagadnienia intertemporalne stanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Według zatem zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 przywołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby wcześniej zgodnie z przepisami dotychczasowymi, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej.

Z kolei składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r., nr 28, poz. 153 ze zm.) ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W przypadku przerwania biegu przedawnienia, termin dochodzenia należności ulegał wydłużeniu do 10 lat, licząc od dnia wymagalności składki. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty lub każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej dłużnik został zawiadomiony. Należności z tytułu składek nie można było dochodzić, jeżeli od terminu wymagalności upłynęło 10 lat. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r., nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Odnośnie składek na Fundusz Pracy, to ma do nich również zastosowanie termin przedawnienia odnoszący się do składek na ubezpieczenie społeczne. Wynika to z treści art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 514 ze. zm.) oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Termin przedawnienia należności w przypadkach określonych w art. 24 ust. 5a-6 u.s.u.s. ulega przerwaniu lub zawieszeniu. Przerwanie biegu przedawnienia ma ten skutek, że po ustaniu okoliczności powodującej przerwanie biegu przedawnienia, termin przedawnienia biegnie od nowa. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia sprawia zaś, że w terminie przedawnienia nie uwzględnia się co prawda okresu, w którym bieg przedawnienia był zawieszony, ale uwzględnia się okres przedawnienia, który poprzedzał okres zawieszenia.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że należności składkowe, o których mowa w sprawie, nie są przedawnione. Nie wskazał jednak ani dat, w których upłynąłby ten termin dla każdego ze zobowiązań, ani też nie dokonał szczegółowej analizy okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia. Odwołał się do treści decyzji organu pierwszej instancji i do pisma z 7 listopada 2023 r., jednak także i tam nie zawarto wystarczających ustaleń i ocen w omawianym przedmiocie. Co istotne, organ w piśmie z dnia 7 listopada 2023 r. wskazał na dwie odrębne przyczyny zawieszenia biegu terminu przedawnienia - z art. 24 ust. 5f i art. 24 ust. 5b u.s.u.s, jednak nie odniósł ich do stwierdzonych w sprawie okoliczności. Te same fakty (wszczęcie egzekucji, wszczęcie postępowań w sprawie określenia wysokości zaległości składkowych i zawiadomienie o nich skarżącej) zostały następnie ocenione (odpowiedź na skargę) jako okoliczności tamujące bieg terminu przedawnienia wskazane wyłącznie w art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Przepis art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w obecnie obowiązującym brzmieniu (zmienionym przez art. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 1621) stanowi, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Dokonana - na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. - modyfikacja art. 24 ust. 5f ustawy systemowej, nie zmieniła zasadniczej treści przepisu co do momentu zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Poprzednio obowiązująca jego wersja również zakładała, że w przypadku wydania przez ZUS decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu "od dnia wszczęcia postępowania" do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W obu zatem brzmieniach tego przepisu bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu "od momentu wszczęcia postępowania" w sprawie wydania odpowiedniej decyzji. Zostało to jednoznacznie przesądzone w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego. W szczególności w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., II USKP 53/21 (OSNP 2022 nr 3, poz. 28) przyjęto, że bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy ulega zawieszeniu od dnia dokonania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pierwszej czynności, o której powiadomiono strony, we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że dany podmiot jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek oraz ustalającej kwotę zaległości składkowych (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyroki: z dnia 20 lutego 2020 r. II GSK 3776/17; z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10; z dnia 8 grudnia 2017 r., II OSK 815/16; z dnia 8 grudnia 2017 r., II OSK 650/16; z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; oraz M. Romańska, Komentarz do art. 61 k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka H. [red.], Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. II, 2019, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., I SA/Gl 1321/19 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 października 2021 r., II SA/Go 813/21 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II USKP 115/21).

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, art. 24 ust. 5f u.s.u.s. stosuje się do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne nieopłaconych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, jeżeli nie upłynął jeszcze termin ich dochodzenia; w takich przypadkach okoliczności uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia, określone w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w brzmieniu nadanym tą ustawą, uwzględnia się również wtedy, gdy okoliczności te wystąpiły przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak już powiedziano, z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ (i zaprezentowanych w decyzji) wynika, że o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek organ rentowy zawiadomił płatnika w dniu 5 września 2012 r., a zatem przed upływem terminu przedawnienia należności określonych następnie w decyzji z dnia 1 października 2012 r. stwierdzającej wysokość oraz okres zadłużenia (decyzję doręczono skarżącej 4 października 2012 r.). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło natomiast w dniu 27 listopada 2012 r. Organ wskazał nadto, że od tego dnia organ sukcesywnie kierował należności do egzekucji, co zawiesiło bieg terminu przedawnienia, a zawieszenie to trwa nadal, bo postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.

Skarżąca zasadnie podniosła, że w kontekście tak przedstawionej oceny zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia, organ nie dokonał pełnej analizy w odniesieniu do poszczególnych zobowiązań składkowych, podczas gdy przecież powstawały one w różnym okresie (także po wskazanej w decyzji dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego). W tych okolicznościach stwierdzenie, że "organ podejmował sukcesywnie czynności" mające wpływ na przedawnienie jest bez wątpliwości niewystarczające. Skarżąca słusznie uznała, że nie jest w stanie odnieść się do twierdzeń organu, które nie zostały dodatkowo wsparte materiałem dowodowym.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał co prawda na inne niż w decyzji okoliczności wpływające na bieg terminu przedawnienia zobowiązań składkowych, rozszerzył uzasadnienie dla twierdzenia o braku wygaśnięcia zobowiązań, jednak żadne pismo procesowe nie może zastąpić ocen dokonanych w treści decyzji. Sąd nie jest też uprawniony i obowiązany do wyręczania organu w dokonaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, zważywszy nie tylko na treść art. 3 § 1 p.p.s.a., ale także na gwarancje jakie wynikają dla strony z tytułu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jak wskazał organ, do egzekucji skierowano tytuły wykonawcze obejmujące wszystkie objęte wnioskiem zaległości składkowe wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi (egzekucję sukcesywnie rozszerzano o kolejne tytuły wykonawcze). Jakkolwiek jednak w aktach sprawy znajdują się zawiadomienia o zajęciach wierzytelności z rachunków bankowych w różnych placówkach bankowych, dotyczące poszczególnych tytułów egzekucyjnych, to jednak dla wielu z nich nie przedstawiono dowodów doręczenia dla strony. Kompletny materiał dotyczy wyłącznie zawiadomień o wszczęciu postępowań w przedmiocie określenia wysokości zadłużenia strony za poszczególne okresy składkowe oraz decyzji wydawanych w tych sprawach (w aktach znajdują się zarówno wskazane dokumenty, jak i dowody ich doręczenia dla skarżącej). Nie wiadomo jednak, jak ostatecznie fakty te subsumuje organ – czy uznaje je za istotne z punktu widzenia przesłanki tamującej z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., czy z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. i – w konsekwencji – w jakim okresie okoliczności te realnie oddziaływały na bieg terminu przedawnienia. Jeśli bowiem uznać, że zawieszają one bieg terminu przedawnienia zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s., to niezbędnym staje się również ustalenie daty prawomocności decyzji wydanych w sprawach określenia wysokości zadłużenia (data końcowa okresu zawieszenia). Jeśli zaś w ocenie organu, dla wykazania prawa do dalszego egzekwowania wszystkich tych należności niezbędne jest również powołanie się na podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., to zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązany był do przedstawienia (zarówno w treści decyzji, jak i w ramach zebranego materiału dokumentowego) informacji w zakresie dat: podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek i zawiadomienia o tej czynności dłużnika. W aktach przedstawionych przez organ wraz ze skargą znajdują się wprawdzie tytuły wykonawcze oraz zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych, jednak organ nie dołączył wszystkich dowodów doręczenia zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych, które z punktu widzenia przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. mają istotne znaczenie dla oceny zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Stąd też – niezależnie od podnoszonych przez skarżącą zarzutów w omawianym zakresie – koniecznym staje się wyjaśnienie powyższej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu, bowiem – w ocenie Sądu – organ nie odniósł się do niej w sposób zupełny, umożliwiający dokonanie kontroli decyzji, zaś akta administracyjne przedstawione wraz ze skargą nie obejmują całości dokumentacji, która – nawet w wypadku braków uzasadnienia decyzji – pozwoliłyby na zweryfikowanie stawianej w niej tezy o braku przedawnienia zaległości, a tym samym i należności ubocznych. Organ w tym względzie naruszył w sposób istotny zasady prowadzenia postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobligowany do usunięcia tych wadliwości i do przeprowadzenia szczegółowej analizy (odzwierciedlonej w treści decyzji oraz w materiale zebranym w aktach administracyjnych) w przedmiocie przedawnienia każdej z zaległości składkowych, z którą związane są egzekwowane należności odsetkowe objęte wnioskiem strony o zastosowanie ulgi. Zobowiązany będzie w szczególności wskazać daty, w których każde ze zobowiązań ulegało przedawnieniu i okoliczności, które na daty te - w stosunku do każdej z należności - oddziaływały. Analizując przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia z konkretnie przywołanego przepisu ustawy systemowej, odniesie je do ustalonych w sprawie faktów, a stwierdzając istnienie przyczyny tamującej – wskaże jej początek i ewentualny koniec.

Dopiero całościowa i rzetelna ocena tej kwestii (i ustalenie, że żadna z należności nie uległa przedawnieniu) będzie stanowić kanwę do podjęcia analizy przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia zaległości wskazanych w ustawie systemowej. Oznacza to, że na obecnym etapie przedwczesnym jest odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania przez organ przepisów art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.