Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1807/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.54
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 68/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 68/22 oddalił skargę Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 25 czerwca 2021 r., nr SKO [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 2 grudnia 2021 r. o oddaleniu jego skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Sąd Wojewódzki przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że jego istota polega na wykonaniu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 22 lutego 2011 r. nr 3533/10 nakładającego na I. W. i A. W. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej ich własność działce nr [...], położonej w J., poprzez usunięcie z powierzchni tejże działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego. Sąd wyjaśnił m.in., że Z. W. wniósł 16 czerwca 2016 r. skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy [...]. Objęte kontrolą Sądu postanowienie jest kolejnym wydanym w sprawie przewlekłości postępowania egzekucyjnego i poprzedzone było wydaniem wyroków przez: Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 356/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – wyrok 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 486/20. Sąd Wojewódzki wskazał, że orzekając jest związany wyrażoną w nich oceną prawną. Z wyroków tych wynika, że przedmiotem kontroli winien być okres postępowania egzekucyjnego (objętego zarzutem przewlekłości postępowania) od 16 czerwca 2016 r. oraz ustalenie, czy zobowiązane A. W. i I. W. wykonały nałożony na nie obowiązek, zgodnie z jego istotą, tj. czy nastąpiło przywrócenie stanu poprzedniego na stanowiącej ich własność działce nr [...] (położonej w J.), poprzez usunięcie z powierzchni tej działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego.

Oceniając tą okoliczność Sąd Wojewódzki wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, w odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień przez biegłych sporządzających ekspertyzę hydrologiczną z 2016 r., biegli ci wskazali, że na podstawie przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych oraz analizy zebranych materiałów stwierdzili, że zobowiązane wykonały nałożony obowiązek poprzez usunięcie z działki nr [...] wszelkiego nawiezionego gruntu i ziemi oraz wszelkich innych nawiezionych substancji. Prace te polegały na wywiezieniu materiału nawiezionego oraz wyprofilowaniu rowu odwadniającego znajdującego się na nieruchomości, co pozwoliło na naturalny odpływ wody. Prace te zostały wykonane na przestrzeni lat 2013 - 2016.

Tak też skonstatował Sąd Wojewódzki przyjmując za udowodnioną okoliczność wykonania przez zobowiązane w latach 2013 - 2016 prac ziemnych stanowiących realizację obowiązku nałożonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 22 lutego 2011 r. Według ekspertyzy hydrologicznej z 2016 r., z terenu działki nr [...] usunięto wszelki nawieziony gruz i ziemię oraz inne substancje do głębokości gruntu rodzimego oraz wykonano roboty pozwalające na naturalny odpływ wód znajdujących się na tej nieruchomości. W związku z tym, w okresie od złożenia skargi z 16 czerwca 2016 r. organ egzekucyjny nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dysponował bowiem ekspertyzą hydrologiczną z roku 2013, jak również od 31 marca 2016 r. posiadał ekspertyzę hydrologiczną wykonaną w okresie styczeń-marzec 2016 r., a ponadto 13 kwietnia 2016 r. dokonał oględzin nieruchomości i prawidłowo w oparciu o tak zebrany materiał stwierdził, że nałożony decyzją obowiązek został wykonany. Tym samym brak było podstaw do zarzucania organowi egzekucyjnemu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i uwzględnienia złożonej 16 czerwca 2016 r. skargi.

W ocenie Sądu I instancji, fakt pełnego wykonania obowiązku wynikającego z tytułów egzekucyjnych skierowanych do zobowiązanych znajduje potwierdzenie w dowodach z oględzin nieruchomości, opiniach biegłych, w tym w szczególności z pisma wyjaśniającego z 2 stycznia 2021 r., w którym biegli szczegółowo odnieśli się do kwestii usunięcia warstw gruzu, ziemi i wszelkich substancji z działki nr [...] do poziomu gruntu pierwotnego, stwierdzając, że działania te zostały wykonane prawidłowo.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje obowiązku wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego w sytuacji, gdy w toku postępowania egzekucyjnego zostanie stwierdzone, tak jak w niniejszej sprawie, że podmiot zobowiązany wykonał egzekwowany obowiązek.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożył Z. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 54a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu do 29 lipca 2020 r.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do przewlekłości postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy K., podczas gdy postępowanie to nie zakończyło się do tej pory wyegzekwowaniem obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 22 lutego 2011 r. a zatem jest prowadzone przewlekle;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej określanej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy organ – SKO w G. (jak również Wójt) nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Gdańsku z 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 486/20;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, że organ II instancji (jak też Wójt) przyjął jako wiadomości specjalne - niezbędne dla oceny faktu przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] – wnioski płynące z opinii hydrologicznej, której przydatność dla postępowania została poddana w wątpliwość w wiążącym organy i Sąd wyrokach o sygn. akt II OSK 356/18 i III SA/Gd 486/20;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 85 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi na podstawie wnioskowania z treści przeprowadzonych oględzin z 13 kwietnia 2016 r. podczas gdy oględziny te nie mogą mieć znaczenia przy ponownym rozpoznawaniu skargi, gdyż zostały przeprowadzone przed doprecyzowaniem treści ekspertyzy hydrologicznej z 2016 r., które to doprecyzowanie stworzyło de facto nowy dokument w sprawie;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w wyniku oparcia się na analizie pisma wyjaśniającego z 2 stycznia 2021 r., które może stanowić jedynie materiał dodatkowy, a nie główny dokument w sprawie;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie sporządzonej ekspertyzy hydrologicznej z 2016 r. i w związku z tym niepoprawnie dokonanych na tej podstawie ustaleniach faktycznych, czego efektem było bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji ustalonego przez organy stanu faktycznego, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną organ nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu sąd II instancji bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku okazały się niezasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przypomnieć należy, iż zgodnie z jego treścią, wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporzadkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.

Przed wydaniem objętego skargą kasacyjną wyroku stanowisko w sprawie wyraził zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 356/18 wyjaśnił, że sens skargi wywiedzionej w oparciu o art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie należy analizować (zgodnie z istotą nałożonego obowiązku) okres po 21 września 2016 r. z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 298/16, którym oddalono wcześniejszą skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego w tej sprawie.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 486/20 za niewystarczające uznał uznanie przez organ (na podstawie oględzin przeprowadzonych 13 kwietnia 2016 r. i ekspertyzy hydrologicznej sporządzonej w okresie marzec - kwiecień 2016 r.) realizacji obowiązku przez wykopanie rowu odprowadzającego wodę, wyjaśniając, że wykonanie zobowiązania przez A. W. i I. W. należało ustalić zgodnie z istotą nałożonego na nie obowiązku wynikającego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 22 lutego 2011 r. Istotą tego obowiązku było przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] poprzez usunięcie z powierzchni tej działki nawiezionego gruzu i ziemi oraz wszelkich innych nawiezionych substancji do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego, tak aby woda z działki nr [...] odpływała w sposób naturalny.

Organ związany powyższymi wytycznymi Sądu zwrócił się do biegłych o uzupełnienie opinii hydrologicznej z 2016 r. przez wyjaśnienie, czy doszło do pełnego wykonania nałożonego obowiązku.

W pisemnych wyjaśnieniach z 2 stycznia 2021 r. dotyczących ekspertyzy hydrologicznej biegli przedstawili na czym polegały prace wykonane przez zobowiązane w latach 2013 – 2015 oraz w oparciu o przeprowadzone pomiary geodezyjne i analizę zebranych materiałów ustalili, że zobowiązane wykonały nałożony obowiązek poprzez usunięcie znajdującego się na działce nr [...] wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi oraz wszelkich innych substancji. Powyższe prace związane z wywiezieniem nawiezionego materiału oraz wyprofilowaniem rowu odwodniającego znajdującego się na nieruchomości pozwoliły na naturalny odpływ wody z działki.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności jednoznaczne w swej treści wyjaśnienia biegłych złożone w piśmie z 2 stycznia 2021 r., Sąd Wojewódzki miał wszelkie podstawy aby przyjąć za niewadliwe ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o pełnym wykonaniu przez zobowiązane nałożonego na nie obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z 22 lutego 2011 r. Przy czym, wbrew twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, uwzględnienie całego zebranego materiału dowodowego, w tym również wniosków z opinii hydrologicznej z 2016 r. oraz protokołu oględzin z 13 kwietnia 2016 r. nie wykraczało poza ocenę prawną wyrażoną w wiążących Sąd wyrokach, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zanegowały ich wartości dowodowej, stwierdzając jedynie, że wydane zostały w zbyt wąskim zakresie, co nie pozwalało na stwierdzenie, czy doszło do wykonania nałożonego na zobowiązane obowiązku w całości.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie uznać należało za chybione.

Tożsamo należało ocenić zarzut oparcia się przez Sąd Wojewódzki na treści pisma wyjaśniającego biegłych z 2 stycznia 2021 r., które zdaniem skarżącego kasacyjnie, może stanowić jedynie materiał dodatkowy a nie główny dokument w sprawie. Wyjaśnienia uzupełniające biegłych z 2 stycznia 2021 r. oparte były na wcześniejszych pomiarach geodezyjnych wykonanych w terenie przez autorów ekspertyz zarówno w 2013 r. oraz w 2016 r., o czym świadczy m.in. Tabela nr 1 Pomiar geodezyjny wykonany 15 marca 2016 r. oraz Rys. 1 Mapa geodezyjna. Próba umniejszenia wartości dowodowej ww. wyjaśnień i ustaleń nie została przez skarżącego kasacyjnie poparta przekonującą argumentacją lub jakimkolwiek przeciwdowodem.

Podkreślić należy, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. W ramach takiej oceny zostały uznane za kompletne, przekonujące i wiarygodne wyjaśnienia biegłych z dnia 2 stycznia 2021 r. Sprawy z zakresu stosunków wodnych są z reguły postępowaniami specyficznymi i skomplikowanymi, wymagającymi odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, wymagającymi również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Subiektywne przekonania stron postępowania, które nie posiadają fachowej wiedzy, nie zawsze są wystarczające do obiektywnej oceny okoliczności w danej sprawie.

W efekcie powyższego nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj. art. 54a u.p.e.a.

Art. 54a u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Sens skargi z art. 54 u.p.e.a. sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że w badanym okresie, tj. od złożenia skargi na przewlekłość z 16 czerwca 2016 r. organ egzekucyjny nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jak potwierdziły to ostatecznie wyjaśnienia biegłych złożone w piśmie z 2 stycznia 2021 r., na dzień wniesienia tej skargi obowiązki wynikające z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 lutego 2011 r. nr SKO [...] zostały przez osoby zobowiązane wykonane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.