Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1045/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8 , art 11 , art 16 , art 28 , art 107 par 3 , art 145 par 1 pkt 4 , art 146 par 2 , art 148 , art 149 , art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 3 , art 5 , art 28 , art 32 ust 4 a , art 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. P. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 27 stycznia 2017 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku I. P. i J. B. umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 2 sierpnia 2013 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody (w oparciu o studnię kopaną), kanalizacji sanitarnej (w oparciu o zbiornik wybieralny na nieczystości ciekłe), c.o., energii elektrycznej z wewn. linią zalicznikową (wlz), instalacji kanalizacji opadowej (w oparciu o zbiornik bezodpływowy), zjazd, dojścia przy ul. [...] w K. (na działce nr [...] obr. [...])", dalej "decyzja dotychczasowa", wydaną na rzecz R. R..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 105 § 1 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego na rzecz R. R..

Wobec niezaskarżenia decyzji w terminie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ona ostateczna w dniu 14 października 2013 r.

W dniu 26 sierpnia 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek I. P. oraz J. B. o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Jako podstawę żądania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu wnioskodawcy wyrazili pogląd, że organ prowadząc postępowanie pominął kilkadziesiąt stron postępowania - właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] w K., który znajduje się na działce nr [...] - tj. na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora. Zdaniem wnioskodawców nieruchomość zabudowana budynkiem przy ul. [...] w K. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnośnie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy wyjaśnili, że o przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się z informacji przekazanej przez zarządcę nieruchomości w dniu 30 lipca 2014 r. Informacja taka miała być wywieszona na klatkach schodowych budynku. Na dowód powyższego wnioskodawcy przedłożyli oświadczenie na piśmie o dacie dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji.

We wniosku podnieśli, iż jako właściciele mieszkań nr [...] i nr [...] na parterze budynku przy ul. [...] w K., powinni być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ze względu na położenie działki nr [...] w obszarze oddziaływania inwestycji i szkodliwe oddziaływanie tej inwestycji na ich nieruchomość w postaci, m.in.: - przenikania wód gruntowych (przewidywana budowa studni kopanej); - przenikanie nieczystości i odoru (przewidywana budowa szamba); - utrudniania w komunikacji mieszkańców bloku ze względu na zjazdy i dojścia do planowej inwestycji; - zasłonięcie widoku i pozbawienie naturalnego światła; - zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego ze względu na zbiornik oleju opałowego we wznoszonym budynku i położenie pobliskiej stacji benzynowej; - emisję dymu i spalin z kotłowni olejowej przez komin znajdujący się kilka metrów od ich okien.

Postanowieniem z 3 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania ze względu na niezachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (podnosząc, że zarząd wspólnoty dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę 7 lipca 2014 r., a wniosek o wznowienie wpłynął 26 sierpnia 2014 r.). Po rozpoznaniu zażalenia I. P. Wojewoda postanowieniem z 25 lutego 2015 r., znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 10 kwietnia 2015 r. ponownie odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało 2 września 2015 r. uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania organowi I instancji postanowieniem Wojewody, znak: [...]

Uwzględniając stanowisko Wojewody Prezydent Miasta K. postanowieniem z 2 lutego 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...], a 3 lutego 2016 r. nałożył na I. P. i J. B. obowiązek przedstawienia dowodu w postaci rzutów lokali, których są właścicielami. I. P. dostarczyła ww. rzut lokalu 16 lutego 2016 r., a J. B. 19 lutego 2016 r.

Organ nałożył również na inwestora obowiązek wykazania spełnienia warunków nieprzesłonienia lokali należących do I. P. i J. B. oraz wykonania analizy nasłonecznienia ww. lokali. Dowody te wpłynęły 22 lipca 2016 r.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji organ I instancji wskazał, po przeprowadzeniu analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie sporządzonej przez arch. W. B. analizy przesłaniania i zacieniania, iż projektowany obiekt może oddziaływać na budynek, w którym znajdują się mieszkania wnioskodawców (przy ul. [...]). [...] jednak projektowany budynek nie narusza warunków technicznych wynikających z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie". W związku z tym organ nie przyznał przymiotu strony wnioskodawcom podnosząc, że nie zdołali oni wykazać indywidualnego interesu prawnego. Dodatkowo organ I instancji uznał, iż "wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony (...) przez osobę uprawnioną, można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania wznowionego" i braku legitymacji procesowej, a w związku z tym na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzją umorzył wznowione postępowanie.

I. P. i J. B. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie.

W odwołaniu wnioskodawcy podnieśli, iż organ I instancji nie przeprowadził weryfikacji prawidłowości analizy nasłonecznienia dostarczonej przez inwestora oraz iż "istnienia interesu prawnego nie można utożsamiać z naruszeniem owego interesu" a "organ wydający decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie zweryfikował w sposób należyty obszaru oddziaływania inwestycji".

Wojewoda decyzją z 13 czerwca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 145, art. 151 i art. 146 § 2 K.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z powyższymi przepisami, w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść trzy rodzaje rozstrzygnięć: odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej połączone z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączone ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona (art. 151 § 2).

Organ omówił ww. rodzaje rozstrzygnięć.

Wskazał m.in., że w wyniku postępowania wznowieniowego organ może wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i orzekającą na nowo o istocie sprawy. Jest to jedyna decyzja zawierająca te dwa elementy, gdyż w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenia faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie lub zakończenie postępowania jurysdykcyjnego poprzez jego umorzenie. Będzie to dopuszczalne tylko w wyjątkowych przypadkach bezprzedmiotowości ze względu na zmianę stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji w ramach zwykłego toku instancji (wyrok NSA z 26 września 2007 r., sygn. I OSK 1926/06).

Stwierdził, że możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wznowieniowego, ale wyłącznie gdy zaistnieje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Taka sytuacja zachodzi, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania, np. mimo uchybienia przez stronę terminu wskazanego w art. 148 K.p.a. lub mimo braku swojej właściwości do prowadzenia takiego postępowania.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie koniecznym było wydanie przez organ I instancji jednej z decyzji określonej w art. 151 K.p.a., a nie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania. Organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie ww. tezy.

Organ odwoławczy nie przychylił się również do stanowiska organu I instancji w kwestii nieprzyznania statusu strony w postępowaniu wznowieniowym I. P. i J. B.. Analizy tej kwestii dokonuje się na podstawie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 P.b., który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej z K.p.a.. Regulacja kodeksowa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisów Prawa budowlanego wynika natomiast, iż stroną omawianego postępowania obok inwestora mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 P.b.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję oraz cechy charakterystyczne projektowanego obiektu budowlanego. Z drugiej strony, ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Dodatkowo obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 332/12).

Organ wskazał, że stroną postępowania powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero, gdy ten interes prawny zostanie naruszony (wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2759/14).

Dalej organ wskazał, że mieszkania I. P. i J. B., usytuowane w budynku na działce bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją, znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji na podstawie przepisów § 13 (dot. przesłaniania) i § 60 (dot. nasłonecznienia) rozporządzenia.

Organ I instancji błędnie przyjął, iż by uzyskać przymiot strony w omawianym postępowaniu konieczne jest naruszenie regulacji wynikających z § 13 i § 60 rozporządzenia. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem wystarczy sam fakt istnienia interesu prawnego, a nie jest konieczne naruszenie obowiązujących przepisów.

Organ odwoławczy wskazał, że lokale mieszkalne nr [...] w budynku przy ul. [...] znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na regulacje dot. przesłaniania i nasłonecznienia. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu samodzielnej analizy projektu budowlanego i dostarczonych przez inwestora analiz przesłaniania i nasłonecznienia opracowanych przez arch. W. B., stwierdził, że projektowany budynek nie narusza § 13 i § 60 rozporządzenia.

Z analizy przesłaniania dostarczonej przez inwestora jednoznacznie wynika, iż wysokość przesłaniania wynosi 4,55 m i wynika z faktu, iż najwyższą krawędzią przesłaniającą okna lokali mieszkalnych nr [...] jest krawędź okapu projektowanego budynku. Organ odwoławczy stwierdził również, iż między ramionami kątów 60°, wyznaczonych w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkami usytuowanymi w wewnętrznych licach ścian na osi okien pomieszczeń przesłanianych lokali nr [...], nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. W związku z powyższym projektowany budynek nie narusza § 13 rozporządzenia, jak słusznie orzekł organ I instancji.

Z analizy nasłoneczniania wynika zaś, że okna pomieszczeń lokalu nr [...] nie są zacieniane w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00 - 17:00, a okna lokalu nr [...] są zacieniane od godz. 16:30 do 17:00. Lokal nr [...] jest natomiast mieszkaniem wielopokojowym i ma zapewniony normatywny czas nasłonecznienia pomieszczenia usytuowanego od strony wschodniej, a pomieszczenie to nie ma okien skierowanych na planowaną inwestycję. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja nie narusza również § 60 rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy w zakresie odwołania złożonego przez I. P. i J. B. stwierdził, że wnioskodawcom tym przysługuje status strony ze względu na interes prawny wynikający z położenia ich nieruchomości lokalowych w obszarze oddziaływania inwestycji. Niemniej jednak w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż istniejący interes prawny stron nie jest naruszony. Z tego powodu na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. organ uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że wobec wadliwości decyzji I instancji musiał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy. Według organu odwoławczego planowana inwestycja nie narusza żadnych przepisów technicznych (m. in. regulacji dot. przesłaniania i nasłonecznienia), dlatego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści pierwotnego pozwolenia na budowę i z tego powodu należało na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. orzec o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

I. P. i J. B. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku zastosowania tych przepisów i braku uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 2 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że w przeciwieństwie do stanowiska Prezydenta Miasta K., organ II instancji opowiedział się za przyznaniem skarżącym statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie skarżący stanowiska Wojewody nie kwestionują i zgadzają się z nim.

Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z 13 czerwca 2017 r., nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Wojewody w zakresie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej i twierdzenia, że pozwolenie na budowę nie narusza żadnych przepisów i w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści pierwotnego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących uchylenie ostatecznego pozwolenia na budowę jest nieodzowne, zarówno z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych.

Zdaniem skarżących pierwszym argumentem przemawiającym za słusznością wniesionej skargi jest fakt rozpoczęcia przez inwestora zamierzenia budowlanego objętego decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 2 sierpnia 2013 r.. Ustawa Prawo budowlane ogranicza wolność inwestora w zakresie swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Jednym z instrumentów tej reglamentacji jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 P.b., gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, którego treść nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Dopiero bowiem przedmiotowa decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu.

Skarżący podkreślili jednocześnie, że zgodnie z art. 32 ust. 4a P.b. w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b., nie wydaje się pozwolenia na budowę. Przytoczony przepis stanowi zatem zabezpieczenie respektowania zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 P.b. szczególnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z prawem. Tryby legalizacyjne regulują bowiem odrębne przepisy i do ich stosowania powołane są co do zasady organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie jej wydania i skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli jednak pozwolenie na budowę zostało już udzielone dla inwestycji, która została już zrealizowana to znaczy, że taka decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należy przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności (wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1318/09).

W związku z powyższym nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, według którego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści pierwotnego pozwolenia na budowę. Taka decyzja nie mogłaby zapaść, ponieważ roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Na przeszkodzie wydania takiej decyzji stoi norma przewidziana w art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a P.b. W konsekwencji Wojewoda winien był uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie w sprawie. Nie dlatego jednak, jak chciał organ I instancji, z powodu braku legitymacji skarżących do udziału w postępowaniu, lecz z powodu takich, a nie innych przepisów prawa budowlanego.

Skarżący przywołali wyrok WSA w Gliwicach z 5 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gl 803/16, LEX nr 2203463, zgodnie z którym stwierdzając istnienie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz wadliwość materialną decyzji dotychczasowej w postaci braku tytułu prawnego do nieruchomości oraz naruszenia wymogów techniczno-budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest władny do wydania nakazów, czy nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków, dotyczących robót budowlanych już wykonanych. Kompetencje w tym zakresie zastrzeżone są bowiem do organów nadzoru budowlanego (art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 P.b.). Zatem np. wykonanie robót budowlanych i udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wyklucza możliwość wydania decyzji z art. 151 § 2 K.p.a. i uzasadnia uchylenie decyzji dotychczasowej oraz umorzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie § 1 pkt 2 tego przepisu.

Drugim argumentem przemawiającym zdaniem skarżących za słusznością wniesionej skargi jest niezgodność realizowanej inwestycji na podstawie decyzji dotychczasowej z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżona decyzja w rzeczywistości nie zawiera również uzasadnienia w rozumieniu nadanym przez art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie oceny zgodności wniosku i projektu budowlanego z obowiązującymi regulacjami. Uzasadnienia takiego nie może zastąpić jedynie odniesienie się do kwestii legitymacji skarżących i wymienienie możliwych w sprawie rozstrzygnięć.

W szczególności zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólnikowe stwierdzenia, które można ująć w każdej tego typu decyzji, nie zastępują wymaganego uzasadnienia prawnego i faktycznego, o jakim mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji dotyczące istnienia podstaw do uchylenia decyzji sprowadza się w zasadzie do kilku linijek tekstu. Zupełnie nie wiadomo, w jaki sposób Wojewoda dokonał analizy projektu budowlanego zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym, czy zbadał zgodność inwestycji z parametrami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamykając swoje rozważania ogólnikowym stwierdzeniem, że inwestor dostarczył wszystkie niezbędne dokumenty i spełnił wymogi ustawowe zaś sam projekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W ocenie skarżących pozwolenie na budowę zostało wydane pomimo, że projekt budowlany narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. W szczególności niezgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest lokalizacja objętego pozwoleniem na budowę budynku w związku z niedopuszczalnym zbliżeniem ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę działki skarżących, tj. nr [...]. Projekt przewiduje budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne (szamba) pomimo, że istnieje możliwości przyłączenia budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej.

Brak uznania skarżących za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę świadczy o tym, że w sposób nierzetelny została przeprowadzona analiza nasłonecznienia i zacienienia lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.. Usankcjonowane zostały również rozwiązania techniczne stwarzające niebezpieczeństwo pożarowe. Nie zostały wszakże zachowane minimalne odległości od znajdującej się na sąsiedniej działce stacji paliw płynnych, przewidziane w przepisach technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Naruszony został § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez brak zastosowania rozwiązań zapewniających w razie pożaru ograniczenie jego rozprzestrzeniania się na sąsiednie budynki szczególne, że pomimo bliskiego sąsiedztwa stacji paliw płynnych przewidziano w ramach objętej pozwoleniem na budowę inwestycji zbiornik oleju opałowego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na postawione zarzuty wyjaśnił m.in., że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest tzw. nadzwyczajnym trybem postępowania, który daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, której przysługuje przymiot ostateczności, w myśl przepisu art. 16 § 1 K.p.a. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia jest kwalifikowana wadliwość postępowania jurysdykcyjnego, w którym zapadła decyzja ostateczna. W przepisach art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a. wymieniono w sposób enumeratywny przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda zobowiązany jest orzekać w oparciu o stan prawny z daty wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W myśl podzielanego przez Wojewodę wyroku NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. I SA 1289/99 organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a stosując art. 146 § 2 K.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

W odniesieniu do postępowań zwykłych o wydanie pozwolenia na budowę, ukształtował się pogląd, iż w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem takiego postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa. Wojewoda podniósł, że pogląd ten nie może mieć jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może bowiem na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi braku umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda wskazał, że przed zbadaniem wymienionej kwestii (przesłanek art. 146 § 2 K.p.a.) nie wchodzi w rachubę umorzenie postępowania z tej przyczyny, że obiekt budowlany już powstał. Gdyby bowiem przyjąć tezę skarżących, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę pozwala na uchylenie decyzji (bo wystąpiła przesłanka wznowienia), to - stosując tok rozumowania skarżących – w każdej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę należałoby umorzyć postępowanie. Tymczasem przeprowadzenie postępowania wznowionego co do istoty ma prowadzić do oceny, czy przesłanka wznowienia prowadzi do takiego skutku w stanie naruszeń materialnoprawnych (będących niezbędnymi składnikami dyspozycji przepisów skutkujących wydaniem pozwolenia na budowę), że pozwolenie to nie mogło być wydane. Zatem winno się zbadać, czy przesłanki które wystąpiły, a są to jedynie kwalifikowane uchybienia proceduralne, uniemożliwiają dalszy byt ciągle istniejącej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

W toku postępowania organ odwoławczy przeprowadził kontrolę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego stwierdzając, że nie ma podstaw do jej uchylenia, bowiem znajduje ona oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i nawet gdyby było prowadzone z udziałem skarżących, to wydana decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda podkreślił, że pominięcie strony postępowania było jedynie wadą procesową, która nie miała wpływu na zastosowane w sprawie przepisy materialne.

Zatem Wojewoda, po potwierdzeniu, że przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. miała miejsce w badanej sprawie, ocenił, że zaistniała wadliwość proceduralna nie wpłynęła na merytoryczną treść decyzji, a zatem wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a., tym samym organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania.

Wobec stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania należałoby wydać ponownie decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc w swej istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej z 2 sierpnia 2013 r., słusznym było zastosowanie regulacji zawartej w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Oprócz ściśle wskazanych w przepisach K.p.a. przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W kontrolowanym przez Sąd przypadku powołaną przez skarżących przesłanką wznowienia była właśnie wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zastosowanie znajdzie art. 148 § 2 K.p.a.

Zgodnie zaś z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzją, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z kolei stosownie do art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W sprawie bezsporne było, że od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 2 sierpnia 2013 r. nie wniesiono odwołań i stała się ona ostateczna 14 października 2013 r. Organy prawidłowo ustaliły ostatecznie również, że prawidłowy pod względem formalnym (zawierający przesłankę wznowieniową) wniosek o wznowienie postępowania wniesiono w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie była również sporna okoliczność, że pełny materiał dowodowy został w sprawie należycie zebrany i zachodziły przesłanki do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji.

Należy tu wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej).

Po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Następnie postępowanie nadzwyczajne prowadzone, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 940/15, Lex Omega nr 2117249). Co do zasady, w takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyjątek od tej zasady stanowi ww. art. 146 § 2 K.p.a.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Organ właściwie opisał cele i przesłanki postępowania wznowieniowego.

Przechodząc dalej do oceny zaistnienia w sprawie podniesionej przez skarżących przesłanki wznowienia postępowania należy wskazać, że analizując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ odwoławczy trafnie przyjął, że krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. przepis art. 28 P.b. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez "obszar oddziaływania obiektu" - zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

Co istotne, dla budynku przy ul. [...] w K., została ustanowiona wspólnota mieszkaniowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty.

Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Warunkiem dopuszczenia właściciela wyodrębnionej nieruchomości lokalowej jako strony jest jednak wykazanie, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyroki: WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 17/14, Lex Omega nr 1525711; WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 325/15, Lex Omega nr 1926627).

Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, analiza wędrówki cienia projektowanego obiektu oraz zestawienie odległości między budynkiem przy ul. [...] i projektowanym obiektem, wskazuje na potencjalną możliwość naruszenia § 13 i § 60 rozporządzenia.

W konsekwencji należało podzielić ocenę organu odwoławczego, że działka, na której mieści się blok mieszkalny, w którym skarżący posiadają lokale, mieści się w obszarze oddziaływania obiektu planowanego przedmiotową inwestycją, a skarżący wykazali indywidualny interes prawny.

Organ słusznie stwierdził, przywołując adekwatne orzeczenia sądów administracyjnych, z którymi Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów.

Dla istnienia interesu prawnego wystarczy sam fakt istnienia potencjalności naruszenia praw osoby, której ten interes przysługuje. Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1721/12).

Organ odwoławczy rzetelnie opisał możliwe w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia i właściwie ocenił wadliwość umorzenia postępowania przez organ I instancji. W związku z powyższym niewątpliwie część poddanego kontroli sądowej rozstrzygnięcia uchylająca decyzję I instancji w całości, jako niespełniającą przesłanek z art. 105 K.p.a., jest prawidłowa.

W związku z powyższym organ odwoławczy słusznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie koniecznym jest wydanie przez organ administracyjny jednej z decyzji określonej w art. 151 K.p.a., a nie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania.

Natomiast rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej należy uznać za co najmniej przedwczesne i niemające pokrycia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co narusza art. 107 § 3 K.p.a.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do drugiego z argumentów skargi, należy wskazać, że jak słusznie podniósł Wojewoda w odpowiedzi na skargę, w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a zatem, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Mimo takiego trafnego stanowiska Wojewody, próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek wskazujących na takie przeprowadzenie w całości postępowania w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Należy zatem podkreślić, że nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie, iż w skutecznie wznowionym postępowaniu w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek wznowienia (w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), organ winien był przeprowadzić pełną kontrolę (merytoryczną ocenę) spełnienia przez wniosek inwestora i projekt budowlany wymogów z art. 35 P.b., w tym zgodności z przepisami z zakresu planowania przestrzennego, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, posiadanie wymaganych opinie, uzgodnień i sprawdzeń.

Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1-3 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, m.in.

- zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jak już wyżej wskazano, co trafnie zarzucili skarżący, organ odwoławczy, po przywołaniu i omówieniu przepisów i przesłanek wznowieniowych, w kwestii badania wymogów z art. 35 P.b. ograniczył się do kilku linijek tekstu odnoszących się do § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie".

Nie sposób uznać takiego wywodu za prawidłowe uzasadnienie konstatacji, że planowana inwestycja nie narusza żadnych przepisów technicznych. Takie pobieżne i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że nie poddaje się ona kontroli sądu administracyjnego, jako naruszająca art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 K.p.a..

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Tymczasem organ nie odniósł się w żaden sposób do:

- zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z odpowiednimi przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego – wydaną w sprawie decyzją o warunkach zabudowy, ani uchwalonym później miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym w kwestii tymczasowego zbiornika na nieczystości, ocenianego przez pryzmat art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289);

- zgodności z przepisami przeciwpożarowymi (m.in. § 207 i n. rozporządzenia),

- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, w tym spełnienia podnoszonych w skardze wymogów z § 12 rozporządzenia (kwestia odległości budynku od granicy działki, z uwzględnieniem, że w ścianie przewidziano m.in. otwory okienne w swoistej wnęce).

Pełna kontrola merytoryczna wniosku inwestora i projektu budowlanego, uwzględniająca m.in. wszystkie wyżej naprowadzone kwestie, winna znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowo wydanej przez organ decyzji.

Należy przy tym mieć na uwadze, że w celu zweryfikowania przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. konieczne jest porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną – tą, która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania, na podstawie, co trzeba w tym kontekście podkreślić, aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych (por. wyrok SN z 7 lipca 1994 r., sygn. III ARN 26/94, OSNP 1995, nr 11, poz. 127). Decyzja antycypowana, o którą idzie, nie zawsze będzie pokrywać się z decyzją, którą naówczas powinien był podjąć właściwy organ i która naówczas byłaby prawidłowa. Problem nie zawsze sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona już przyczyna wznowienia postępowania miała wpływ na treść rozstrzygnięcia. Liczy się coś innego – to, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., VII SA/Wa 1766/11, LEX nr 1155910).

Odnośnie natomiast argumentu wymienionego w skardze jako pierwszego, Sąd stwierdza, że nie był on zasadny.

Należy wskazać, że w sprawie miał miejsce następujący chronologicznie ciąg zdarzeń:

1. data 2 sierpnia 2013 r. - decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę;

2. data 14 października 2013 r. – uzyskanie przez ww. decyzję przymiotu ostateczności;

3. lata 2013 – 2017 proces inwestycyjny (budowa);

4. data 26 sierpnia 2014 r. – wniosek o wznowienie postępowania;

5. data 13 czerwca 2017 r. – zaskarżona decyzja.

Należy przy tym wskazać, że oczywiście trafne są podnoszone przez skarżących poglądy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a P.b. Tryby legalizacyjne regulują bowiem odrębne przepisy i do ich stosowania powołane są co do zasady organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Słusznie przy tym wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że powyższe nie może mieć zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia, dopóki nie zostanie uchylona decyzja dotychczasowa. Po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania organ może bowiem na nowo ukształtować rozstrzygnięcie, dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 K.p.a.

Gdyby bowiem przyjąć wykładnię skarżących, to w każdym wznowionym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w której rozpoczęto roboty budowlane, należałoby umorzyć postępowanie, a następnie przekazać sprawę zgodnie z właściwością organom nadzoru budowlanego celem prowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 – 51 P.b.

Fakt istnienia specjalnego trybu naprawczego, jaki przewidują przepisy art. 50-51 P.b. (szczególny tryb, który wyłącza udział organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu naprawczym), powinien być uwzględniony w trakcie postępowania wznowieniowego i podejmowania w tym trybie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 K.p.a. Tryb ten obejmuje swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji (pozwolenia na budowę), jednak w różnym trybie (np. odwoławczym, nieważnościowym, wznowieniowym) ten akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Jednak dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje możliwość i konieczność uzyskania rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie, które ureguluje stan prawny tego obiektu.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które może także stanowić istotę postępowania wznowieniowego, badaniu pod względem zgodności z prawem podlega nie to, co zostało już zrealizowane, lecz wyłącznie dokumentacja. Ocena legalności takiej dokumentacji przez organ architektoniczno-budowlany może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych; zaś w trybie wznowieniowym wtedy, gdy zaistnienie wad wznowieniowych nie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności z przyczyny, o jakiej mowa w art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2372/15, LEX nr 2321513).

Należy wskazać, że powyższemu nie przeczy powołany przez skarżących wyrok WSA w Gliwicach z 5 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Gl 803/16, który odnosi się do stanu faktycznego, w którym stwierdzono istnienie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz wadliwość materialną decyzji dotychczasowej w postaci braku tytułu prawnego do nieruchomości, co nie miało miejsca w sprawie niniejszej.

Podsumowując należy wskazać, że nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu. Organ, naruszając w zaskarżonej decyzji przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu, wynikające z kontroli legalności zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rozważając także i odnosząc się do zarzutów wyrażonych we wniosku o wznowienie postępowania.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że niniejszy wyrok nie rozstrzyga, jaka będzie decyzja organu odwoławczego po prawidłowej, rzetelnej analizie sprawy.

Na marginesie Sąd wskazuje, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, mają zastosowanie w przypadku lokalizacji np. stacji paliw względem innych obiektów budowlanych, a nie odwrotnie jak w niniejszej sprawie (lokalizacji budynku względem istniejącej stacji paliw).

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzone kwoty składa się uiszczony przez każdego ze skarżących wpis od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.