Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2430/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 184 w zw. z art. 193 zd. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1124/22 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r., nr SKO Gd/3449/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1124/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.Z. (dalej również: "wnioskująca", "odwołująca się", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 9 listopada 2022 r., nr SKO Gd/3449/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.Z., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr") zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nad matką nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy – jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – skarżąca sprawuje nad matką opiekę w pełnym zakresie, a w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej;

2. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, przez Sąd, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w tej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W środku zaskarżenia zawarto również żądanie zwrotu kosztów "postępowania administracyjnego" w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Środek zaskarżenia nie formułuje zarzutów dotyczących błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, co czyni ów s tan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem wpływa na zakres kontroli przeprowadzanej przez Sąd kasacyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniany próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia materialnoprawnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Określona w art. 174 pkt 1 ppsa podstawa kasacyjna, może zaś zostać podniesiona poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na ich błędnej wykładni – co implikuje konieczność wykazania przez skarżącego kasacyjnie błędu w wykładni przeprowadzonej przez organy lub Sąd I instancji oraz wskazania, jak prawidłowo powinno się te przepisy interpretować. Błąd wykładni prawa materialnego, polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu wpisanego w przepis sensu normatywnego przez sąd wojewódzki.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego ma postać błędu subsumpcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ocena ww. zarzutu w określonej skargą kasacyjną formie, może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie przepisu prawa. Przy czym, nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z uzasadnienia wynika, że skarżący kwestionuje ustalenia okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania, jakie normy postępowania Sąd I instancji naruszył. "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego." (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2024 r., I OSK 74/23 i z 7 czerwca 2024 r., I OSK 1313/23).

Założeniem zarzutu wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr winno być więc nieprawidłowe odkodowanie przez Sąd I instancji sensu ww. przepisu prawa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wadliwość taka wyraża się w przyjęciu przez WSA rozumienia określenia "opieka", zakładającego przypisanie jej cech: stałości i długotrwałości – w znaczeniu opieki całodobowej. Podniesiono przy tym, że rodzaj schorzenia i aktualny stan zdrowia matki strony determinuje sprawowanie przez nią opieki "w pełnym zakresie". Autor skargi kasacyjnej argumentuje również w zarzucie nr 2 (pozbawionym wskazania podstawy prawnej), że stanowisko Sądu I instancji oparte zostało na założeniu niepodejmowania przez nią pracy zarobkowej bez związku przyczynowego z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych wobec matki, legitymującej się orzeczeniem ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ponieważ opieka ta nie jest wykonywana w sposób stały.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że wobec braku przywołania podstawy prawnej zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej, tak sformułowane naruszenie nie powinno podlegać ocenie Sądu kasacyjnego. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy podniesione zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 ppsa, czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (vide: wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide: wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

Wobec powyższego oraz argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia w zakresie zarzutu nr 2 – skonstruowanego w postaci niepełnej (brak podstawy prawnej) i opartego głównie na przytoczeniu orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie związku przyczynowo-skutkowego objętego normą art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podnoszona wadliwość również dotyczy naruszenia prawa materialnego w ramach ww. przepisu uśr, a zarzuty nr 1 i 2 podlegać będą łącznemu rozpoznaniu. Sąd kasacyjny zwraca jednak uwagę autorowi środka zaskarżenia, że ww. uchybienia konstrukcyjne nie powinny mieć miejsca w sytuacji sporządzania skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i co do zasady, zarzuty takie mogą zostać pominięte w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Przechodząc do oceny wskazanych w środku zaskarżenia naruszeń Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w myśl art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

Art. 17 ust. 1 uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których współwystępowanie jest konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ust. 1 pkt 1 do 4 wylicza enumeratywnie podmioty uprawnione do otrzymania opisywanej formy wsparcia, wskazując na niezbędne atrybuty, którymi wykazać muszą się ww. osoby: 1. istnienie obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego; 2. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i 3. legitymowanie się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z ww. elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie zostanie przyznane.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – opisywana forma wsparcia nie jest należna wnioskodawcy za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym, ale za faktyczne wyłączenie możliwości podjęcia zatrudnienia, czy rezygnację z aktywności zawodowej, powodowane koniecznością sprawowania opieki. Skoro zaś świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na pomoc dla osoby bliskiej, jej wymagającej – musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie bierność wnioskodawcy w zakresie świadczenia pracy jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia, jednak aktualizacja tej przesłanki nie może być sprowadzana wyłącznie do jej współwystępowania z faktem opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z potencjalnym beneficjentem świadczenia obowiązkiem alimentacyjnym.

Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (vide np.: wyroki NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20, czy z 7 grudnia 2023 r., I OSK 584/22). Istotnym jest również, by opieka nad osobą niepełnosprawną posiadała cechy opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej – w odmiennej sytuacji związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki oraz że podopieczna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporna zaś jest ocena organu odwoławczego i Sądu I instancji w zakresie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia/jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki i związany z nią bezpośrednio zakres świadczonej pomocy.

Odnosząc powyższe rozważania do analizowanej sprawy, zgodzić należy się z Sądem Wojewódzkim, że sytuacja skarżącej nie cechuje się opisanym powyżej związkiem, a zakres czynności opiekuńczych nie determinuje braku możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Z przyjętego przez WSA i niekwestionowanego zarzutami skargi kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że opieka wykonywana przez skarżącą w ciągu dnia ma wymiar 4 razy dziennie po 20 minut. Podopieczna może pozostawać w miejscu zamieszkania sama nawet na kilka godzin – co ma miejsce np. w razie wyjazdu córki po zakupy, do lekarza, czy w przypadku załatwiania przez nią spraw urzędowych (wywiad środowiskowy z 5 maja 2022 r.). Opieki takiej nie można więc uznać za opiekę sprawowaną stale i uzasadniającą bierność zawodową wnioskodawczyni. Rację w tej sytuacji przyznać należy organowi odwoławczemu oraz Sądowi I instancji, które uznały, że czynności opiekuńcze nie wykluczają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze godzin, czy pracy dorywczej. Powyższe okoliczności wskazują, że strona nie spełnia warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przypisania Sądowi I instancji wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 ust. 4 uśr, zakładającej, że sprawowana opieka ma być całodobowa.

Dodatkowego zauważenia wymaga, że ustalania zakresu sprawowanej opieki nie można utożsamiać ze wskazaniami dotyczącymi niepełnosprawnej, a wynikającymi z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jasnym jest, że w odniesieniu do ww. grupy osób zachodzi konieczność sprawowania opieki i udzielania im pomocy – wynika ona bowiem z samej istoty legitymowania się takim dokumentem. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego konieczne jest w takim przypadku ustalenie, czy rodzaj oraz ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki wykonywanej przez osobę ubiegającą się o świadczenie, uniemożliwia jej podjęcie pracy. Oceny charakteru opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr, nie można więc utożsamiać z kwestionowaniem stanu zdrowia podopiecznego.

Odnośnie argumentacji skargi kasacyjnej, zarzucającej WSA błędną wykładnię w zakresie ww. związku przyczynowo-skutkowego oraz niespełnienia przesłanki wykonywania opieki w sposób stały, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca autorowi środka zaskarżenia uwagę, że twierdzenia części uzasadnienia ww. zarzutu w rzeczywistości zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wyjaśnia mianowicie, że opieka nad matką obejmuje: przygotowywanie posiłków, ubieranie, asekurację podczas przemieszczania się, kąpanie, "wspomaganie przy porannej toalecie", robienie zakupów, sprzątanie, podawanie lekarstw, pozostawanie w ciągłej gotowości pomocy w sytuacji pogorszenia się stanu, itd. - str. 3 środka zaskarżenia. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że de facto kwestionowana jest ocena Sądu I instancji w zakresie okoliczności, które zdaniem strony były decydujące dla uznania opieki za stałą. W tej części zarzut naruszenia prawa materialnego nie dotyczy zatem błędnej wykładni art. 17 ust. 1 uśr, ani też błędnego rozumienia pojęcia "opieka", o którym mowa w tej normie. Nie można go również uznać za ewentualne podnoszenie błędu subsumpcji (niewłaściwego zastosowania prawa materialnego), co stałoby w sprzeczności z treścią petitum zarzutu – obligując w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny do kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Sąd kasacyjny przypomina, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować zarzutami w obrębie podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa, wskazując odpowiednie przepisy normujące sposób jego ustalania i oceny – nie zaś w granicach art. 174 pkt 1 ppsa. Skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, zarzutu naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "kpa"), zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzutu takiego skarga kasacyjna nie zawiera.

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej mogłaby być usunięta poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, jednak wobec braku przywołania jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego, który zdaniem skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje do tego podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, uznając, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej i pełnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.