Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 963/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 134 par 1, art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1628/20 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. VII SA/Wa 1628/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił A. W. (zwanej dalej "Skarżącą") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r. VII SA/Wa 718/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje.

Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymanym w mocy przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego realizowanego na podstawie ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zabezpieczenie robót i materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone Skarżącej 18 grudnia 2019 r.

Przeprowadzona w dniu 4 lutego 2020 r. kontrola wykazała, że roboty budowlane nadal są prowadzone. W dniu kontroli prowadzone były roboty budowlane związane z wykonywaniem belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz konstrukcją stalową dachu nad I piętrem części mieszkalnej przedmiotowego budynku.

Kierując się powyższym ustaleniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał Skarżącej rozbiórkę części budynku mieszkalnego wykonanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych poprzez rozbiórkę belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz z konstrukcją dachu nad pierwszym piętrem części mieszkalnej, stwierdzając, że takie rozstrzygnięcie wynika z uznania, iż nakaz organu nie był przez inwestora respektowany.

Na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] (zaskarżoną w tej sprawie) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a ww. ustawy nakazał Skarżącej rozbiórkę części ww. budynku mieszkalnego wykonanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych poprzez rozbiórkę wyłącznie konstrukcji dachu nad pierwszym piętrem części mieszkalnej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 50a ustawy Prawo budowlane ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Wskazał, że niezaprzeczalny jest fakt wykonania ww. robót związanych z budową budynku mieszkalnego na terenie działek nr ewid. [...] i [...] po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Powyższa okoliczność nie została zakwestionowana. Po 18 grudnia 2019r. doszło na przedmiotowym budynku do zmiany konstrukcji drewnianej dachu na stalową. Natomiast wpis odnoszący się do robót polegających na montażu belek żelbetowych pod konstrukcję dachu jest datowany na 18 grudnia 2019 r., a więc na dzień, w którym inwestor odebrał postanowienie o wstrzymaniu robót. W związku z powyższym nie można postawić mu zarzutu, że roboty te zostały wykonane po odebraniu ww. postanowienia, co nakazywało podjąć w sprawie rozstrzygnięcie reformatoryjne.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła wymieniona na wstępie Skarżąca, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa. Zdaniem Skarżącej organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Pominął, że w dacie wydania decyzji wyrok z dnia 4 października 2019r. VII SA/Wa 718/19 nie był prawomocny, co skutkowało wadliwym ustaleniem, iż utraciła moc decyzja zezwalająca na budowę oraz iż prowadzone roboty po doręczeniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. miały charakter zabezpieczający.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że jakkolwiek roboty budowlane na działkach nr [...] i [...] Skarżąca prowadziła na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże stan zgodności z prawem realizacji tychże robót ustał w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obu wskazanych decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 4 października 2019 r. VII SA/Wa 718/19. Okoliczność wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku (oddalonej wyrokiem NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 363/20) nie miała wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją z uwagi na art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. powoduje, że od momentu wydania wyroku na posiedzeniu jawnym przez sąd pozwolenie na budowę nie wywołuje skutków procesowych i materialnych, jakie wiążą się z jego uzyskaniem przez inwestora i stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Oznacza to, że uprawnienie inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywane. Skutek ten następuje z mocy prawa.

Następnie Sąd wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 4 lutego 2020 r. wynika, iż roboty na budowie były prowadzone, pomimo ich wstrzymania. Konieczne zabezpieczenie robót oraz materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych, zdaniem Sądu, nie obejmuje prowadzenia robót w zakresie wykonania dachu. W dzienniku budowy brak jest wpisu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i pochodnym względem niego obowiązku ich zabezpieczenia. Inwestor 18 grudnia 2019 r. wykonał betonowanie zbrojenia belek pod konstrukcję dachu, a następnie 8 stycznia 2020 r., tj. po 21 dniach od doręczenia nakazu wstrzymania prowadzenia prac, analiza rozwiązań projektowych doprowadzić miała do konieczności zmiany konstrukcji drewnianej na stalową dachu, co zostało zrealizowane 23 stycznia 2020 r., kiedy kierownik budowy miał zezwolić również na ułożenie płyt warstwowych dachowych. Powyższe, zdaniem Sądu, nie pozwala przyjąć, by wskazanym pracom można było nadać charakter dozwolonych robót zabezpieczających. Były one wyrazem dokonywania przez kierownika budowy wyboru typowych rozwiązań technologiczno-organizacyjnych nakierowanych na cele projektowe wynikające z procesu budowlanego i przyjętego przez inwestora normalnego harmonogramu prac.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1/ art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie sprawy i oddalenie skargi dotyczącej utrzymania w mocy nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] i [...], wykonanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o wstrzymaniu robót tj. konstrukcji dachu nad I piętrem części mieszkalnej, pomimo że wykonane roboty prowadzone były jedynie w trybie zabezpieczenia w oparciu o postanowienie nr [...], wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych oraz pominięcie niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegającym na:

a) braku uwzględnienia rozpoczęcia i prowadzenia prac jeszcze przed doręczeniem postanowienia nr [...], wobec czego dokończenie których było konieczne celem zabezpieczenia robót i materiałów oraz niewzięciu pod uwagę przez Sąd, że odebranie prac dopiero na 21 dni po ich wstrzymaniu nie było zależne od Skarżącej, a co wydłużyło prowadzenie prac zabezpieczających opisanych w dzienniku budowy;

b) nieprawidłowym nieuznaniu okoliczności prowadzenia robót w trybie zabezpieczenia robót i materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych, zgodnie z treścią postanowienia nr [...], co nie stanowi przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 50a ustawy Prawo budowlane;

c) nieprawidłowym uznaniu, że roboty związane z wykonaniem belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz z konstrukcją stalową dachu nad I piętrem części mieszkalnej przedmiotowego budynku nie były konieczne i wykraczały poza zakres robót koniecznych w trybie zabezpieczenia robót i materiałów budowalnych przed działaniem czynników atmosferycznych;

d) braku wystąpienia przesłanek do zastosowania najdalej idącego środka naprawczego jakim jest nakaz rozbiórki części obiektu budowalnego, ponadto wobec pominięcia, iż opisane roboty prowadziły do zabezpieczenia robót oraz materiałów, jak również budynku przed uszkodzeniami, mając na uwadze okres zimowy, a zatem służyły realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...];

2/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi na decyzję zaskarżoną w granicach danej sprawy i oparcie wyroku na okolicznościach hipotetycznych bądź potencjalnych (uznanie, że wykonane roboty nie były konieczne) nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 137 k.p.a. mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy tj. uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku odniesienia się do kwestii niezebrania i nieustalenia przez organy obu instancji okoliczności zakresu prac zabezpieczających zgodnie z treścią postanowienia nr [...], których zbadanie miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyeliminowania decyzji, która została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez wzięcia pod uwagę wymogu powzięcia informacji specjalnych oraz poprzez dokonanie ustaleń przez Sąd w zakresie niezbędnego zabezpieczenia robót samodzielnie, pomimo że jest to wiedza szczególna, wykraczająca poza uznaniowość Sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz bez ewentualnego wezwania strony w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącej przedłożył stanowiska w przedmiocie wniesionej skargi kasacyjnej i podtrzymał wszelkie twierdzenia skargi.

Natomiast w kolejnym piśmie procesowym z dnia 15 marca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów uzupełniających w postaci:

1. protokołu rozprawy w sprawie o wykroczenie z dnia 11 marca 2022 r. dowodzącego okoliczności braku rozeznania i ustalenia prac, które powinny być traktowane jako prace zabezpieczające przez organ pierwszej i drugiej instancji,

2. opinii technicznej sporządzonej przez mgr. inż. budowy A. N. dot. oceny wykonanych prac budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...], dowodzących konieczności wykonania prac objętych nakazem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesiona skargę kasacyjną wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim w niniejszej sprawie jest niesporne, iż na skutek wydanego dnia [...] grudnia 2019 r. postanowienia nr [...], utrzymanego w mocy przez organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego realizowanego na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zabezpieczenie robót i materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone Skarżącej 18 grudnia 2019 r. Nie budzi wątpliwości, iż od wydanego i doręczonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. złożone zostało zażalenie, ale stosownie do treści art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. W tej sprawie dnia 17 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wstrzymania ww. postanowienia. Zatem po doręczeniu przedmiotowego postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżąca zobowiązana była od dnia 19 grudnia 2019 r. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, a jedynie co dopuszczalne, to zabezpieczyć roboty oraz materiały budowlane. Taki stan sprawy w żadnym wypadku nie uzasadniał kontynuowania prac budowlanych.

W realiach tej sprawy prace budowlane po dniu 18 grudnia 2019 r. były kontynuowane, a ten fakt wynika z lektury akt sprawy. Dowodzi tego protokół kontroli z dnia 4 lutego 2020 r., gdzie wskazano, iż w tym dniu na terenie budowy obecni byli pracownicy, którzy prowadzili prace porządkowe, a wykonywali obróbki blacharskie. Do akt sprawy dołączono notatkę służbową z dnia 6 lutego 2020 r. w której inspektor PINB w [...] wskazał, iż w związku z przeprowadzoną kontrolą w dniu 4 lutego 2020 r. i poczynionymi ustaleniami przeprowadził rozmowę telefoniczną z kierownikiem budowy "Który był zaskoczony faktem, że budowa została wstrzymana" i zobowiązał się przybyć do organu. Właśnie w dniu 6 lutego 2020 r. wskazany kierownik budowy przedłożył dziennik budowy, w którym to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał wpisu o wstrzymaniu budowy. Z przedłożonego dziennika budowy wynika, że po otrzymaniu w dniu 18 grudnia 2019r. przez inwestora postanowienia nr [...] prowadzone były roboty budowlane. Nie jest kwestionowane, że w dzienniku budowy zapisano w dniu 8 stycznia 2020 r., iż podczas analizy projektu dach-budynek murowany nastąpiła konieczność zmiany konstrukcji drewnianej dachu na konstrukcję stalową dachu. Przywołane wyżej prace odebrano po ich wykonaniu dnia 23 stycznia 2020 r., co także potwierdza odpowiedni wpis z dziennika budowy. Wpis w tym dniu wskazuje również, że zezwolono na ułożenie płyt dachowych warstwowych. W tej sprawie prowadzone postępowanie wiązało się z koniecznością właśnie ustalenia tego kiedy były realizowane roboty budowlane. Organ takich ustaleń dokonał na podstawie wpisów do dziennika budowy, konfrontując go z protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2020r., w trakcie której potwierdzono stan zaawansowania robót budowlanych i wykonywanie w tym dniu dalszych prac związanych z realizacją dachu – obecni na budowie pracownicy wykonywali w szczególności obróbki blacharskie.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dziennik budowy w płaszczyźnie materialnej wyznaczonej w art. 76 k.p.a., czy art. 244 k.p.c. jest dokumentem urzędowym tylko w zakresie wpisów organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. W pozostałych fragmentach zaś jawi się jako dokument prywatny. Niemniej jednak zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dziennik budowy został uznany za dokument urzędowy w ujęciu formalnym. Odnosi się to do całokształtu wpisów w nim dokonywanych. Tym samym art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 76 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 244 k.p.c., który rozszerza pojęcie dokumentu urzędowego przedstawione w tych przepisach procesowych, wiążąc jednocześnie z dziennikiem budowy domniemanie prawdziwości i wiarygodności. (tak: Majchrzak Bartosz. Uwagi o charakterze prawnym dziennika budowy. Samorząd Terytorialny, 2015, nr 1-2. s. 144-154.).

W związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano przepis art. 50a ustawy Prawo budowlane, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tak ukształtowane aksjologiczne uzasadnienie wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego art. 50a ww. ustawy ma determinujący wpływ na wykładnię tego przepisu. Kategoryczne sformułowanie art. 50a ustawy Prawo budowlane oznacza, iż organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wydania decyzji na podstawie tego przepisu za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu – patrz: wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 1498/19.

W tej sprawie z uwagi na bezsporne, co wyżej wykazano, ustalenie kontynuowania po dniu 18 grudnia 2019 r. robót budowlanych, pomimo wydania wiążącego postanowienia nakazującego Skarżącej ich wstrzymanie, zdaniem NSA, organy nadzoru budowlanego w trybie wykazywanego wyżej przepisu art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zasadnie nakazały rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] (na działkach nr [...] i [...]) w miejscowości [...], wykonanych po doręczeniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych tj. rozbiórkę konstrukcji dachu nad pierwszym piętrem części mieszkalnej. Rozstrzygnięcie to zostało zaaprobowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji i, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania w jej realiach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem w sprawie tej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i przepisów procedury administracyjnej art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony zgodnie z regułami procedury administracyjnej. W sposób prawidłowy ustalono zakres prac wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Bez wpływu na treść podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia ma zarzut braku uwzględnienia rozpoczęcia i prowadzenia prac jeszcze przed doręczeniem postanowienia nr [...], których dokończenie było konieczne. Analiza akt sprawy wprost wskazuje, iż w dniu 18 grudnia 2019 r. wykonywano betonowe zbrojenie belek pod konstrukcję dachu i taki stan upoważniał Skarżącą do robót zabezpieczających w następnych dniach tak rozpoczętej inwestycji. Niemniej jednak dalej wykonywane prace już po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należały do prac zabezpieczających, skoro w dniu 8 stycznia 2020 r., analiza projektu budowlanego miała doprowadzić do konieczności zmiany konstrukcji drewnianej na stalową dachu, a następnie ułożono płyty dachowe warstwowe. Dodatkowo w dniu kontroli jaka miała miejsce w dniu 4 lutego 2020 r. wykonywano obróbki blacharskie dachu, co potwierdza tezę o prowadzeniu regularnych prac budowlanych zgodnie z projektem budowlanym. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił tak ustalony stan faktyczny sprawy uznając, że powyższe nie pozwala przyjąć, by wskazanym pracom można było nadać charakter dozwolonych robót zabezpieczających. Były one wyrazem dokonywania przez kierownika budowy wyboru typowych rozwiązań technologiczno-organizacyjnych nakierowanych na cele projektowe wynikające z procesu budowlanego i przyjętego przez inwestora normalnego harmonogramu prac.

Ocena zakresu wykonywanych prac po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie wymagała powołania biegłego na podstawie art. 84 k.p.a. Treść art. 84 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, należy rozumieć w ten sposób, że dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu – porównaj wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 361/08. Nie ma racji Skarżąca podnosząc, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 84 §1 k.p.a., by przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Ocena zakresu wykonywanych prac po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu tego przepisu. Pracownicy nadzoru budowlanego stanowią fachowy pion administracji posiadający szeroką wiedzę z zakresu budownictwa, która umożliwia im samodzielną ocenę tych kwestii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym tej sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Skarżącej wskazane prace wykonane po dniu 18 grudnia 2019 r. były pracami zabezpieczającymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego uznaje za nieusprawiedliwiony. Z przepisu art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że możliwość zastosowania przewidzianej w nim sankcji rozbiórki obiektu budowlanego albo doprowadzenia go do stanu poprzedniego uzależniona jest od ustalenia, że roboty wykonane zostały po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Sankcje te mogą odnosić się przy tym wyłącznie do tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Wskazane wyżej prace (wykonane po 18 grudnia 2019 r.) przy obiekcie Skarżącej były niewątpliwie robotami budowlanymi o jakich mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji robót zabezpieczających, natomiast z regulacji tego prawa wynika, że adresat postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może, a nawet powinien wykonać prace (roboty) budowlane o charakterze niezbędnych zabezpieczeń.

Do robót zabezpieczających zalicza się w zależności od okoliczności sprawy roboty polegające na stabilizacji i zabezpieczeniu ścian budynku, zabezpieczeń budynku przed opadami i innymi skutkami działań atmosferycznych. W tej sprawie w okresie wstrzymania prac wykonano w odniesieniu do projektu zmianę konstrukcji drewnianej dachu na konstrukcję stalową dachu, ułożono płyty dachowe warstwowe, a także wykonano też obróbki blacharskie, zatem wykonano w pełni konstrukcję dachu nad pierwszym piętrem części mieszkalnej. Taki zapis w dzienniku budowy w odniesieniu do przedmiotowego dachu świadczy o pracy w oparciu o projekt budowlany, który nie mógł stanowić podstawy podejmowania działań zabezpieczających po uchyleniu pozwolenia na budowę. Taki zakres prac nie może być więc zaliczony do robót zabezpieczających, gdyż w istocie stanowi zakończenie pewnego etapu realizacji projektu budowlanego, a nie roboty zabezpieczające. Wprawdzie słusznie Skarżąca wskazuje, iż w zależności od stanu budowy wybór zakresu robót zabezpieczających należy do inwestora, jednakże wybór ten nie może prowadzić do kontynuowania budowy zgodnie z projektem.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy na skutek kontroli instancyjnej czy sądowej, decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor już prowadzi roboty budowlane, zostaje uchylona powstaje stan, w którym roboty te należy przerwać. Nie ulega jednak wątpliwości, że utarta przez inwestora prawa do dalszego prowadzenia robót budowlanych nie może powodować negatywnych skutków dla wykonanych już elementów budowy czy też dla bezpieczeństwa ludzi ze strony tych niedokończonych elementów inwestycji. W związku z tym za dopuszczalne należy uznać wykonanie takich robót, które w niezbędnym zakresie zabezpieczą dotychczas zrealizowaną budowę przed warunkami atmosferycznymi czy też samoistnym zniszczeniem z uwagi na jej niepełną konstrukcję wpływającą na stabilność, a także takich, które służyć będą zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi ze strony niedokończonych fragmentów zabudowy. Natomiast przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż roboty budowlane oceniane w tej sprawie nie stanowiły prac zabezpieczających, lecz realizację określonych rozwiązań technologiczno-organizacyjnych nakierowanych na cele projektowe wynikające z procesu budowlanego i przyjętego przez inwestora normalnego harmonogramu prac.

Odmienne stanowisko Skarżącej stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem organów nadzoru budowlanego, podtrzymanym zasadnie przez Sąd pierwszej instancji.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów nadzoru budowlanego w zakresie orzeczonego wobec Skarżącej zakresu rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skuteczny, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Zaznaczyć też należy, iż brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazanego przepisu, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji odniósł się w swych motywach do ustalonego stanu faktycznego sprawy i uznał, że jest wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko Skarżącej stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, polemikę z tym stanowiskiem, zaś zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Na koniec należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów uzupełniających przedstawionych przy piśmie procesowym z dnia 15 marca 2022 r. Przede wszystkim podnieść w tym miejscu należy, iż ocena legalności zaskarżonego aktu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] dokonywana jest przed Sądem pierwszej instancji, jak i sądem odwoławczym według stanu prawnego z dnia wydania tego rozstrzygnięcia. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego sprawy nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Zarówno przedstawiony protokół rozprawy o wykroczenie z dnia 11 marca 2022 r., jak i opinia techniczna sporządzona przez mgr. inż. budowy A. N. (opinia biegłego) z dnia 14 marca 2022 r. opracowane zostały po dacie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, zatem nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Jednakże co do wskazanej wyżej opinii biegłego z dnia 14 marca 2022 r. przede wszystkim istotniejsze jest to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma charakter opinii biegłego. Istotnie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może dopuścić jedynie dowód z dokumentów, a więc przeprowadzenie w tym trybie dowodu z ww. opinii technicznej, która jest w zasadzie opinią biegłego nie jest dopuszczalne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego – porównaj wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 1003/20.

Zatem dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Tym samym należało ją w trybie art. 184 p.p.s.a. oddalić. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.