Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1868/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa E. w M. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej zwanej "p.o.ś."), utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wymierzającą [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana "Spółką" lub "Skarżącą") opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za 2013 r., której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej Marszałkowi Województwa [...] w dniu 16 października 2014 r. korekty "Wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji

0. zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat", w kwocie 18.831 zł.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Spółka wnioskiem z dnia 13 października 2014 r., na podstawie art. 284 ust. 1

1. art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 81 § 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.; dalej zwanej "O.p.") wystąpiła o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, przedkładając jednocześnie skorygowany wykaz zawierający informacje o ilości i rodzajach gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz dane, na podstawie których określono te ilości za 2013 r. Ze złożonego wykazu wynika, że wysokość należnej opłaty za wprowadzanie gazów łub pyłów do powietrza za wskazany rok wynieść powinna 29.639 zł.

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 oraz art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1107, ze zm.; dalej zwanej "ustawą o systemie zarządzania emisjami"), wymierzył Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza za 2013 r., w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą ze złożonej korekty w kwocie 18.831 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, iż w wykazie za 2013 r. wysokość opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza Spółka ustaliła i naliczyła w oparciu o teoretyczne wskaźniki emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW, opracowane przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE), natomiast we wniosku z dnia 13 października 2014 r. dokonała zmiany zadeklarowanych w pierwotnie złożonych wykazach ilości wprowadzonych do powietrza następujących zanieczyszczeń: dwutlenku siarki, tlenku węgla, dwutlenku azotu i pyłu ze spalania węgla kamiennego w dwóch kotłach WLM 2,5 o mocy 2,9 MW. W korekcie wykazu Spółka naliczyła opłaty za wprowadzenie ww. zanieczyszczeń do powietrza w oparciu o wyniki pomiarów przeprowadzonych w latach 2011-2013 przez [...] Sp. z o.o., zaś opłaty za emisję sadzy, dwutlenku węgla i benzopirenu pozostały w pierwotnej wysokości, nie uległy również zmianie naliczenia opłat za emisję zanieczyszczeń ze spalania węgla kamiennego w trzecim kotle WLM 2,5 o mocy 2,9 MW oraz w kotle WLM- 2.5/WR o mocy 4,5 MW.

Pierwotnie złożony wykaz przez Spółkę zawierał naliczenie opłaty na łączną kwotę 48.470 zł, która została uiszczona w ustawowym terminie. W złożonej korekcie Skarżąca zadeklarowała opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za 2013 r. w wysokości 29.639 zł, a tym samym różnica opłat wskazanych w obu wykazach wyniosła 18.831 zł. Spółka wskazała, iż powodem sporządzenia ww. korekty było naliczenie wysokości opłaty w oparciu o wskaźniki ministerialne, bez uwzględnienia rzeczywistej emisji substancji do powietrza, która w ten sposób naliczana, nie była adekwatna do realnego wpływu działalności instalacji Spółki na środowisko. Jednocześnie Spółka przedłożyła wyniki okresowych pomiarów emisji gazów i pyłów do powietrza dla kotła WLM 2,5 o mocy 2,9 MW.

W dalszej części uzasadnienia organ I wskazał, iż przedłożone przez Spółkę wyniki okresowych pomiarów emisji gazów i pyłów do powietrza dla dwóch kotłów odnoszą się co prawda do rzeczywistej emisji zanieczyszczeń, ale tylko i wyłącznie w czasie wykonywania pomiarów w danym dniu, w konkretnych warunkach, przy spalaniu węgla kamiennego o określonych parametrach i przy danym obciążeniu kotłów. Tym samym, w ocenie organu I instancji, wyniki te nie obrazują rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym 2013 r. W zależności bowiem od pory roku, pory dnia czy też warunków atmosferycznych powodujących większe lub mniejsze zapotrzebowanie na wytwarzaną energię, obciążenie kotła ulega zmianie, a tym samym zmienia się ilość gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza. Ustalenie rzeczywistej emisji gazów i pyłów do powietrza z instalacji możliwe jest poprzez wykonywanie pomiarów ciągłych w całym okresie czasu pracy instalacji, do których Spółka nie była zobowiązana.

Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że przedstawione przez Spółkę wyniki okresowych, jednostkowych pomiarów emisji zanieczyszczeń obrazujące wielkość emisji w czasie wykonywania konkretnego pomiaru, nie odzwierciedlają rzeczywistej emisji zanieczyszczeń w całym okresie użytkowania instalacji i nie mogą być uznane za bardziej miarodajne od wystandaryzowanych wskaźników emisji opracowanych przez KOBiZE. Ponadto stwierdził, że Spółka dokonała korekty naliczeń na podstawie tych samych danych i dokumentów, zatem nie zaistniały żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność skorygowania wykazów. W konsekwencji organ I instancji stanął na stanowisku, że pierwotny wykaz złożony przez Spółkę zawierał prawidłowe naliczenie opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty należnej za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza za 2013 r., jako bezprzedmiotowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisów, w tym: art. 281 ust. 1 p.o.ś w zw. z art. 75 § 2 pkt 1 lit. b) O.p., art. 284 ust. 1 p.o.ś., art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., art. 284 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 i 2 p.o.ś., a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy regulujące tryb ustalania opłat za korzystanie ze środowiska i wskazało, że wykorzystanie w pierwotnie złożonym wykazie wskaźników emisji opracowanych przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami było uprawnieniem Spółki a nie obowiązkiem. Spółka mogła bowiem oprzeć się przy ustalaniu wysokości należnej opłaty z tytułu korzystania ze środowiska, o pomiary dokonane we własnym zakresie, jakkolwiek ze względu na parametry emitorów dokonywanie takich pomiarów było również jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że to na podmiocie występującym z korektą złożonej przezeń deklaracji spoczywa ciężar dowodu, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione. Tym samym, Spółka winna była wykazać, że sposób obliczenia poziomu emisji gazów i pyłów do powietrza, przyjęty w poprawionej deklaracji, co do wysokości opłaty należnej z tego tytułu, jest prawidłowy, a jednocześnie sposób obliczeń przyjęty na potrzeby pierwotnej deklaracji - błędny.

Następnie Kolegium wskazało, że Spółka na dowód trafności swego żądania przedstawiła jedynie wyniki pomiarów z trzech dni dla jednego kotła, z dwóch dni dla drugiego z kotłów, zaś dla pozostałych dwóch kotłów nie przedstawiła wyników jakichkolwiek pomiarów. Tym samym zdaniem Kolegium przedstawione wyniki pomiarów uwzględniają jedynie w niewielkim stopniu faktyczne rozmiary emisji gazów i pyłów do powietrza przez urządzenia użytkowane przez Spółkę, a w konsekwencji nie mogą stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów przez te urządzenia w 2013 r. Tym bardziej, że wyniki pomiarów dokonanych na zlecenie wnioskodawcy zostały przeciwstawione ustandaryzowanym danym dla urządzeń o parametrach odpowiadających parametrom urządzeń użytkowanych przez Spółkę, opracowanym przez KOBiZE. W ocenie organu II instancji wyniki opracowane przez KOBiZE bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż kilkukrotne badania przeprowadzone na potrzeby podmiotu korzystającego ze środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 281 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 75 § 2 pkt 1 lit. b) O.p. poprzez niezastosowanie oraz odmowę przyjęcia skorygowanych wykazów, a w konsekwencji, odmowę zmiany wysokości opłat za korzystanie ze środowiska, pomimo tego, że organy nie wykazały by metoda zastosowana do wyliczenia wysokości opłaty była mniej wiarygodna niż oparcie się na wystandaryzowanych wskaźnikach emisji,

2. art. 284 ust. 1 p.o.ś. poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącej prawa do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, a także prawa do określenia sposobu i metody jej naliczania, pomimo, że wskazany przepis daje Skarżącej, a nie organowi, uprawnienie do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska, a także możliwość dokonania korekty wysokości opłaty; błędne przyjęcie, iż zarzut naruszenia ww. przepisu jest niezrozumiały i nietrafiony, w sytuacji gdy organy obu instancji pozbawiając Skarżącej zagwarantowanego w tym przepisie prawa do ustalenia we własnym zakresie wysokości tej opłaty, poprzez złożenie korekt wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska,

3. art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie pomiarów emisji wykonanych przez Skarżącego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na teoretycznych wskaźnikach zanieczyszczeń pochodzących z materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (zwane dalej "MOŚZNiL") oraz teoretycznych wskaźnikach emisji zanieczyszczeń ze spalania paliw dla kotłów o nominalnej mocy cieplnej do 5 MW opracowanych przez KOBiZE; a ponadto brak wykazania, że metoda obliczenia opłaty zastosowana przez Skarżącą na podstawie własnych pomiarów daje wyniki bardziej odbiegające od rzeczywistej emisji, aniżeli ustalenie opłaty na podstawie wystandaryzowanych wskaźników emisji,

4. art. 284 ust. 1 w zw. z art. 288 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, iż zasadne było oparcie się przez Skarżącą w pierwotnie złożonych wykazach na ustandaryzowanych wskaźnikach KOBIZE, które w ocenie organu bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i pyłów do powietrza niż pomiary wykonane przez Skarżącą (przy czym organ swojego stanowiska nie oparł na innych pomiarach, wiadomościach specjalnych, czy też jakimkolwiek innym dowodzie, który mógłby prowadzić do wysnucia takich wniosków), podczas gdy przepis wprost wskazuje na ustalenia dokonane przez podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie,

5. art. 284 ust. 1 i art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 i 2 p.o.ś. poprzez uznanie metody wyliczania opłat za korzystanie ze środowiska opartej na własnych pomiarach za przypadkową, nieprawidłową i nasuwającą zastrzeżenia, a samych wyników pomiarów za niemogące stanowić wiarygodnego źródła wiedzy na temat faktycznej emisji gazów i pyłów, podczas gdy przepisy prawa nie nakładają na Skarżącego obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych a w konsekwencji nałożenie na Skarżącego poza u stawowe go obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych,

6. art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a poprzez przyjęcie, iż to na podmiocie korzystającym ze środowiska występującym z korektą wykazu spoczywa ciężar wykazania, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione oraz uznanie, że Skarżąca nie wykazała, że to przyjęty przezeń sposób obliczenia należnej opłaty jest prawidłowy, a także poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i zupełny okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nieustalenie realnego negatywnego wpływu działalności przedsiębiorstwa Skarżącej na środowisko;

7. art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, w szczególności zakwestionowanie mocy dowodowej i prawidłowości pomiarów emisji szkodliwych substancji wprowadzanych do środowiska, na podstawie których Skarżąca ustaliła i skorygowała wysokość opłat za korzystanie ze środowiska oraz przyjęcie, iż ustandaryzowane wskaźniki MOŚZNiL i KOBiZE bardziej odzwierciedlają faktyczny poziom emisji gazów i powietrza niż badania przeprowadzone przez Skarżącą we własnym zakresie;

8. art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów przyczyn, dla których organ uznał, że ministerialne wskaźniki emisji, czy też wskaźniki KOBIZE oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Skarżącej na środowisko niż pomiary dokonywane przez Skarżącą.

Skarżąca wskazała, że z analizy niniejszej sprawy wynika, iż w ocenie organu ustalenie rzeczywistej emisji szkodliwych substancji, a więc wzorca, z którym porównane mogłyby być rezultaty metod ustalania emisji z instalacji należących do Skarżącej, wymagałoby prowadzenia pomiaru ciągłego emisji. Jednak ustawodawca nie uregulował prawnie metod szacunkowego ustalania emisji, a ich wybór pozostawił podmiotom korzystającym ze środowiska. Podmioty te nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji związanych z istnieniem niekompletnej i niejasnej regulacji prawnej w tym zakresie. Natomiast organy władzy publicznej, wskutek braku odpowiednich norm, nie mogą tak stosować przepisów prawa, by interpretować regulacje prawne w sposób niekorzystny dla podmiotów zobowiązanych, wprowadzać nieznane lub sprzeczne z prawem kryteria ustalenia opłat i oceny metod stosowanych przez podmioty korzystające ze środowiska. Zdaniem Skarżącej metody szacunkowego określenia wysokości należnych opłat, w tym te stosowane przez nią, są najbardziej miarodajne dla ustalenia i rzeczywistej emisji zanieczyszczeń do środowiska, co powoduje, że zastosowanie przez organ w takim przypadku "wskaźników ministerialnych", czy też wskaźników KOBIZE, które ze swej istoty pozostają całkowicie oderwane od emisji z konkretnej instalacji i sprowadzają się do ryczałtowej opłaty, jest niezgodne z postanowieniami p.o.ś., a zatem zupełnie nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe Skarżąca uznała, że w każdym przypadku, gdy dostępne są indywidualne pomiary emisji należy przyznać pierwszeństwo metodom szacunkowym przed metodom ryczałtowym opierającym się na wskaźnikach ministerialnych, czy też teoretycznych wskaźnikach KOBIZE.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza podlega opłacie za korzystanie ze środowiska (art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), przy czym wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 p.o.ś.).

Stosownie natomiast do postanowień art. 284 ust. 1 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 p.o.ś.).

Podmiot korzystający ze środowiska w określonym przepisami prawa terminie, przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat (art. 286 ust. 1 p.o.ś.).

Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Natomiast stosownie do postanowień zawartych w art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Jednocześnie ustawa wskazuje, że marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.).

Wbrew stanowisku Spółki wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w sprawie. Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób jej stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcia organów obu instancji, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a, a także art. 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w rozpoznanej sprawie, postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte zostało wskutek złożenia przez Skarżącą w dniu 16 października 2014 r., w oparciu o art. 281 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 81 § 1 i art. 81 § 2 O.p., wniosku o stwierdzenie nadpłaty i zmianę wysokości opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Stosownie do przepisów O.p., nadpłata powstaje z dniem zapłaty podatku (tu: daniny publicznej w postaci opłaty za korzystanie ze środowiska) w wysokości nienależnej lub wyższej od należnej (art. 73 § 1 pkt 1 O.p.). Przy tym nadpłata powstaje również w wypadku zapłaty podatku (daniny) wynikającego ze złożonej deklaracji. Podatnik (podmiot zobowiązany do uiszczenia daniny publicznej) ma prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Dopuszczalne jest również dokonanie korekty złożonej deklaracji. Wobec przewidzianego w art. 281 ust. 1 p.o.ś odpowiedniego stosowania przepisów O.p. do opłat za korzystanie ze środowiska, należy przyjąć że podmiotowi korzystającemu środowiska i ponoszącemu opłaty z tego tytułu, przysługuje prawo do złożenia wniosku stwierdzenia nadpłaty w zakresie poniesionej opłaty wraz ze skorygowaną deklaracją.

W ocenie Sądu, uprawniony jest pogląd, iż w razie skorzystania z prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, organowi przysługuje prawo do zbadania zasadności tego wniosku, w szczególności do zbadania prawidłowości wysokości opłaty, wynikającej z korekty złożonej deklaracji. Korekta deklaracji bowiem winna zawierać informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat. W przypadku, gdy te informacje lub dane nasuwają zastrzeżenia, znajdzie zastosowanie przepis art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś, w myśl którego w razie powzięcia wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w wykazie, marszałek województwa wymierza - w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Rację ma zatem Kolegium wskazując, iż to na podmiocie składającym korektę deklaracji spoczywa obowiązek udowodnienia, że przedstawione wykazy są prawidłowe. W przeciwnym wypadku, tj. w razie gdy dane zawarte w wykazach nie są prawidłowe, ewentualnie nasuwają wątpliwości, to marszałkowi województwa przysługuje uprawnienie do ustalenia wysokości opłaty z tytułu korzystania ze środowiska. Ze wskazanego wyżej przepisu wynika zatem, iż skorzystanie z uprawnienia tam sformułowanego zależy wyłączne od tego czy przedstawione dane i informacje nie budzą zastrzeżeń. Korzystając z tego prawa, organ ma niewątpliwie obowiązek wyjaśnić przyczyny, z których te zastrzeżenia wynikają, nie zmienia to jednak faktu, że obowiązek wykazania, iż dane zawarte w wykazie są prawidłowe, spoczywa na podmiocie, który złożył skorygowaną deklarację wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty.

Powyższa teza ta jest tym bardziej uzasadniona, gdy postępowanie administracyjne, które zakończone zostało zaskarżoną do Sądu decyzją - jak w rozpoznanej sprawie - zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty. W przypadku uwzględnienia tego wniosku, organ byłby zobligowany do zapłaty odsetek. W tej sytuacji szczególnie istotną okolicznością, jest stwierdzenie zasadności wniosku. Dla dokonania takiej oceny natomiast, konieczne jest stwierdzenie, iż złożony przez Skarżącą wykaz jest - przy przyjęciu przynajmniej metody szacunkowej - miarodajny. Jak wyżej wskazano, okoliczność tę winien wykazać podmiot korzystający ze środowiska. Zadaniem organu jest zaś ocena czy przedstawione okoliczności uwiarygadniają wyciągane na ich podstawie wnioski.

Zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie, ocena taka została przedstawiona i jest ona zasadna. Organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały w przekonujący sposób, że w wykazie przekazanym przez Skarżącą Marszałkowi Województwa [...], na podstawie art. 286 ust. 1 p.o.ś., zawarto informacje i dane nasuwające zastrzeżenia, w związku z czym zaszła konieczność wymierzenia opłaty na podstawie własnych ustaleń organu.

Zastrzeżenia organów obu instancji, co do danych zawartych w wykazie, są uzasadnione. Wskazać bowiem należy, iż wykonane na zlecenie Skarżącej pomiary dotyczące emisji gazów i pyłów do powietrza za 2013 r. nie są miarodajne dla okresu, którego dotyczy opłata. Nie można bowiem uznać, że pomiary dla 2013 r. wykonane w dwóch dniach, tj. 26 marca 2013 r. dla dwóch kotłów i 15 maja 2013 r. dla jednego kotła, są wystarczające dla wyznaczenia wskaźników, mogących stanowić podstawę do ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska w okresie całego roku.

Zauważenia również wymaga, iż zakwestionowanie wiarygodności przedstawionych przez Spółkę wyników pomiarów, z uwagi na ich incydentalny charakter nie może być utożsamiane - jak chce tego Skarżąca - z nałożeniem na Spółkę obowiązku prowadzenia pomiarów ciągłych. W ocenie Sądu, nie można bowiem mylić obowiązku pomiarów nałożonego na podmiot korzystający ze środowiska odrębną decyzją, ze wskazaniem przez marszałka województwa, iż dla pomiarów przedstawionych przez podmiot korzystający ze środowiska, konieczne w jego ocenie - jest przeprowadzenie pomiarów o większej częstotliwości niż jednorazowe. Zatem to w interesie podmiotu korzystającego ze środowiska leży takie wykazanie danych, które nie będą budziły zastrzeżeń marszałka województwa, jako organu właściwego do zweryfikowania tych danych i ustalenia wysokości tej opłaty. Tym samym fakt, że w rozpoznanej sprawie, organy nie uwzględniły danych wynikających z pomiarów wykonanych przez Skarżącą za stanowiące wiarygodną i miarodajną podstawę ustalenia opłaty z tytułu korzystania ze środowiska, nie oznacza, że faktycznie nałożyły obowiązek dokonywania pomiarów ciągłych. Organy wskazały jedynie, że pomiar jednostkowy nie może odzwierciedlać rzeczywistej emisji gazów i pyłów. Jakkolwiek brak jest podstaw do nakładania na Skarżącą obowiązku dokonywania pomiarów ciągłych, to jednak pomiędzy pomiarami ciągłymi a dokonywaniem pomiarów o większej częstotliwości w okresie rocznym istnieje rozbieżność czasowa na tyle doniosła, iż z całą pewnością można mówić o możliwości dokonania pomiarów częstszych (przez co stają się bardziej miarodajne, choćby z uwagi na uwzględnienie różnych czynników atmosferycznych, jak temperatura, siła wiatru itp.), a cały czas nie będą to jeszcze pomiary ciągłe.

Zauważyć również należy, że rację ma Skarżąca, iż wobec braku regulacji ustawowej, w szczególności w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek prowadzenia wyłącznie pomiarów okresowych lub gdy prowadzenie takich pomiarów nie jest w ogóle wymagane, istnieje wyłącznie możliwość oszacowania faktycznej wielkości emisji. Przy tym przepisy nie precyzują stopnia dokładności takiego szacunku. Nie zmienia to jednak faktu, że prawo takiego szacowania oraz dokonywania oceny wiarygodności przedstawionych przez stronę wielkości emisji, przysługuje organowi określającemu opłatę. Jak wskazał bowiem sąd administracyjny w przywołanym przez Skarżącą wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 142/09, z konstrukcji systemu ponoszenia opłat wynika, że metoda szacowania należnej wielkości opłaty w oparciu o dostępne dane, jest dopuszczalna również w przypadku gdy opłata jest wymierzana na podstawie ustaleń organu administracji. Okoliczność, iż w wyroku tym sąd odnosi te tezy do sytuacji gdy podmiot nie wnosi należnej opłaty (na zasadzie art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś), nie zmienia faktu, iż teza ta znajdzie zastosowanie również w razie wymierzenia opłaty w oparciu o art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., tj. w razie gdy marszałek województwa wymierza opłatę wobec stwierdzenia, że dane i informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych nasuwają zastrzeżenia.

Należy zaznaczyć, że Skarżąca nie kwestionowała tej zasady, gdy pierwotnie opłata była wymierzona w oparciu o dostępne dla organu dane przekazane przez stronę (tj. wykazy emisji substancji do środowiska w oparciu o wskaźniki MOŚZNiL i KOBiZE). Natomiast w sytuacji, gdy przedłożyła sporządzone na swoje zlecenie pomiary wielkości emisji, uznała że opłata - z samego faktu dokonania pomiarów - winna być ustalona w oparciu o przedłożone wyniki pomiarów. Tymczasem - wbrew stanowisku Skarżącej - organ któremu strona przedstawiła wyniki sporządzonych na swoje zlecenie badań, w razie gdy w jego ocenie informacje te budzą zastrzeżenia, miał prawo ustalić wysokość należnej opłaty w trybie m.in. własnych ustaleń, bądź w oparciu o inne dane techniczne i technologiczne (art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.). Stąd nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej, co do braku po stronie marszałka województwa prawa wyboru metody, czy też kwestionowania wybranej przez korzystającego metody, jeżeli nie wykaże wadliwości metody przyjętej przez podmiot korzystający ze środowiska. Nie chodzi bowiem o kwestionowanie metody poczynionych pomiarów, ale o fakt, że pomiary te - wobec ich incydentalnego dokonania - nawet przy uwzględnieniu specyfiki kotłów faktycznie eksploatowanych przez Skarżącą, a w konsekwencji związanych z parametrami instalacji Skarżącej, nie mogą być uznane za bardziej miarodajne niż abstrakcyjne wskaźniki KOBiZE czy MOŚZNiL.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie argumenty Skarżącej w zakresie naruszenia przepisów p.o.ś., których upatruje w niezasadnym zakwestionowaniu przedstawionego wykazu oraz niezasadnym uznaniu przez organ, że dokonane pomiary mogą być traktowane, jako miarodajne wyłącznie dla tego konkretnego pomiaru. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w warunkach rozpatrywanej sprawy, Spółka przedstawiła pomiary, które wykonywane były dla 2013 r., przy czym materiał dowodowy wskazuje, że przedstawiono dla tego okresu wyłącznie pomiary wykonane w dniu 26 marca i 15 maja 2013 r., zatem w I półroczu 2013 r. Jak najbardziej uprawnione są zatem twierdzenia organu, że pomiary te odzwierciedlają wyłącznie wielkość emisji w danym dniu oraz dla konkretnie panujących warunków. Siłą rzeczy nie mogą być one miarodajne dla całego roku. To, że danego dnia wykonano dwa pomiary nie usprawiedliwia twierdzenia, że średnia z nich wyciągnięta, może stanowić średnią dla całego roku. Jak wskazuje organ w decyzji I instancji, nawet pomiary wykonane dla tego samego kotła w tym samym dniu, nie dały jednorodnych wyników, zatem z całą pewnością uzasadnione jest - szczególnie w sytuacji, gdy Spółka pierwotnie przedstawiła wykaz w oparciu o ustandaryzowane wskaźniki KOBiZE, które nie budziły wątpliwości ani zastrzeżeń organu, a następnie po upływie kilku lat żąda zmiany opłaty, w oparciu o jednostkowe pomiary - że organ dokonuje oceny wiarygodności tych pomiarów i wskazuje, że przedstawione pomiary nie są miarodajne dla całego roku. Tym bardziej, że jak wiadomo I półrocze roku kalendarzowego, w którym dokonano pomiarów, charakteryzuje się w każdym kwartale odmiennymi warunkami atmosferycznymi, które z kolei wpływają na ilość, natężenie używanego paliwa, a w konsekwencji na wielkość emisji do środowiska. Zatem nawet uwzględnienie, że pomiary przedstawione przez stronę wykonane były dla instalacji eksploatowanej przez dany podmiot i stąd winny być bardziej wiarygodne od wskaźników KOBiZE, nie uprawnia automatycznie uznania, że są one miarodajne i nie mogą budzić zastrzeżeń. Zdaniem Sądu wskazane powyżej okoliczności przesądzają o uzasadnionym charakterze wątpliwości, co do odzwierciedlenia rzeczywistej ilości emisji gazów i pyłów do powietrza dla całego 2013 r. w pomiarach przedstawionych przez Skarżącą.

Z przywołanych wyżej przyczyn nie budzi również zastrzeżeń Sądu uznanie przez organy obu instancji, że opłata winna zostać wymierzona w oparciu o wskaźniki przyjęte pierwotnie przez Skarżącą przy składaniu w terminie przewidzianym prawem wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za 2013 r., w którym strona wykorzystała teoretyczne wskaźniki unosu zanieczyszczeń opracowane przez KOBiZE oraz wskaźniki MOŚZNiL.

Jak wyżej bowiem wskazano, prawo weryfikowania przez marszałka województwa danych przekazywanych przez podmioty korzystające ze środowiska na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. Przepisy te wprost przewidują możliwość wymierzenia przez marszałka województwa opłaty, w razie gdy dane o zakresie korzystania ze środowiska złożone w wykazie nasuwają zastrzeżenia oraz wskazują na jakiej podstawie organ dokonuje ustaleń, tj. pomiarów technicznych dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat (pkt 1), bądź innych danych technicznych i technologicznych (pkt 2). Z powyższego wynika, na co również wskazał Sąd w ww. wyroku, że instrumenty, za pomocą których weryfikacja danych odnośnie wielkości emisji do środowiska może być dokonywana, nie są ujęte w katalogu zamkniętym. W szczególności "inne dane techniczne i technologiczne", o których mowa w art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. uznać należy za instytucję o charakterze ogólnym, dającym organom pewien zakres swobody, w ramach którego bez wątpienia mieści się posłużenie danymi wynikającymi z opracowań wykonanych przez KOBiZE oraz wskaźników pochodzących z materiałów informacyjno- instruktażowych MOŚZNiL. Tym bardziej, że pierwotnie Skarżąca sama posłużyła się danymi wynikającymi z tego opracowania.

Jednocześnie okoliczność zakwestionowania danych przedstawionych przez Skarżącą nie powoduje przeniesienia ciężaru dowodzenia w zakresie ich prawidłowości na organ, bowiem to Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa [...], wskazując że wykaz złożony za 2013 r. nie był prawidłowy i w konsekwencji opłata za korzystanie ze środowiska w tym okresie powinna być niższa. Zatem to na Spółce spoczywał obowiązek wykazania, że wysokość opłaty ustalona w oparciu o pomiary wykonane na jej zlecenie, jest prawidłowa i uzasadniona. Jakkolwiek bowiem postępowania administracyjne, co do zasady, nakłada na organy obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, to jednak obowiązek ten nie jest nieograniczony. W szczególności brak jest podstaw do żądania od organu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy dotyczy to ustalenia stanu faktycznego sprawy, która - jak w tym przypadku - dotyczy stanów przeszłych, których w żaden sposób nie da się odtworzyć. Z oczywistych względów, nie można bowiem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty kilka lat po upływie okresu, którego dotyczy wniosek, dokonać ponownych pomiarów miarodajnych dla całego 2013 r. Okres ten już minął i wymaganie od organu odtworzenia warunków panujących w tym okresie, jest niemożliwe do wykonania. Organ zatem jedynie mógł ocenić materiał dowodowy przedłożony przez stronę. Z natury rzeczy nie był bowiem w stanie zgromadzić materiału dowodowego (swoich pomiarów) dla okresu, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nadpłaty.

Odnotowania wymaga, że zasadnie wywodzi strona Skarżąca, iż wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska powinna odpowiadać rzeczywistemu wpływowi działalności podmiotu zobowiązanego na środowisko. Ministerialne wskaźniki jak i wskaźniki KOBiZE zakładające uśrednione wskaźniki, istotnie mogą pomijać fakt rozwoju technologicznego, jaki dokonał się w ostatnich latach i różnorodności technologicznej kotłów posiadających tę samą nominalną moc. Jednak nie zmienia to faktu, że są to wskaźniki, które w myśl art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś mogą być uznane za inne dane techniczne i technologiczne, na podstawie których dozwolone jest dokonywanie ustaleń w przedmiocie należnej opłaty za emisję gazów i pyłów do środowiska. Stąd posłużenie się nimi nie może stanowić o błędnie ustalonej opłacie. Skoro natomiast Skarżąca jest zdania, że opłaty te, z uwagi na nowoczesność kotłów powinny być ustalone na podstawie jej własnych obliczeń, to powinna przedstawić takie ustalenia, które nie będą mogły być zasadnie podważone. Przedstawienie badań wykonanych w ciągu dwóch dni, nawet z uwagi na ich wykonanie na emiterze używanym przez Skarżącą, nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia opłaty za dany rok, bowiem nie odzwierciedla rzeczywistych emisji dla całego roku.

Stąd za nietrafne należało uznać te argumenty skargi, które oparte zostały na zarzucie niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, iż to na podmiocie korzystającym ze środowiska występującym z korektą wykazu spoczywa ciężar wykazania, że żądanie zawarte we wniosku o uwzględnienie tej korekty jest uzasadnione. Z tych samych przyczyn, Sąd uznał zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., polegający na pominięciu dowodów oraz art. 8, w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ uznał, że ministerialne wskaźniki emisji, czy też wskaźniki KOBiZE oddają w sposób bardziej wiarygodny wpływ przedsiębiorstwa Skarżącej na środowisko niż pomiary dokonywane przez Skarżącą. Organ przyczyny te wyjaśnił w sposób wystarczający.

Za niezasługujący na aprobatę należało również uznać zarzut dotyczący pozbawienia Spółki prawa do korekty złożonego wykazu. Samo wszczęcie postępowania w zakresie nadpłaty w związku ze złożonym wnioskiem oraz korektą wykazu, potwierdza bowiem respektowanie przez organy prawa strony do dokonania zmiany. Nie można jednak prawa tego utożsamiać z automatycznym obowiązkiem przyjęcia złożonego wykazu za wiarygodny i prawidłowy. Organ, przyznając stronie prawo do dokonania korekty wszczął postępowanie i po jego przeprowadzeniu stwierdził, że przedstawione dokumenty nasuwają jego zastrzeżenia, stąd ustalił opłatę w kwocie wynikającej z decyzji utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją.

W świetle powyższych okoliczności nie ma - w ocenie Sądu - podstaw do wywodzenia, że poprzez ustalenie przez organy orzekające w sprawie opłaty w oparciu o wskaźniki KOBiZE, po dokonaniu przez nie uprzedniej weryfikacji prawidłowości ustaleń wykazu sporządzonego przez Skarżącą, doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów, tj. art. 284 ust. 1 p.o.ś. Strona miała zagwarantowane prawo do zmiany wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska, jak również prawo do określenia sposobu i metody jej naliczania. Samo zakwestionowanie miarodajności przedstawionych wyliczeń, nie oznacza bowiem zakwestionowania wskazanych powyżej uprawnień. Zasadnie co prawda wywodzi Skarżąca, że zastosowana do wyliczenia opłaty metoda winna być oparta na wiarygodnych danych, zaś przyjęta za podstawę tego wyliczenia wielkość emisji powinna jak najdokładniej odzwierciedlać stan rzeczywisty, jednakże, jak wykazano, dane przedstawione przez Skarżącą, z uwagi na ich incydentalny charakter, nie posiadają wskazanych wyżej cech.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.