Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2578/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1595/20 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2020 r. nr 741/20 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1595/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. Z., dalej: "skarżący", na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 6 lipca 2020 r. nr 741/20, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. Z. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1996 r. (powinno być: 1994) (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm., dalej zwana w skardze kasacyjnej u.pr.bud.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, jakoby w stanie faktycznym sprawy zasadnym było wdrożenie procedury naprawczej, o której mowa w ww. przepisach, w sytuacji gdy dokonana przez uczestnika postępowania zabudowa, wykonana została bez wymaganych decyzji o pozwoleniu na rozbudowę a następnie stale i bezprawnie jest w użytkowaniu (postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało umorzone, zaś decyzja odnośnie zezwolenia na użytkowanie dotknięta była nieważnością);

b) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 4 u.pr.bud. przez błędną wykładnię

polegającą na uznaniu, jakoby odpowiedzialność projektanta za sporządzony oraz rzekomo zgodny ze "wszystkimi przepisami techniczno-budowlanymi" projekt rozbudowy, wyłączać mogła możliwość dokonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny poszczególnych prawidłowości realizacji rozwiązań przewidzianych w projekcie i tym samym ich weryfikacji i w konsekwencji ograniczeniu uprawnień quasi-kontrolnych organu jedynie do przyjęcia zatwierdzonego projektu (jakoby z wszystkimi wymaganymi oświadczeniami projektanta), niezależnie od występujących w nim wad, błędów oraz usterek;

c) art. 39 ust. 1 u.pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, w sytuacji braku uzyskania wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej jedynie pierwotnie przed laty w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę faktycznie nieistniejącej w obrocie prawnym, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, iż: "Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem

decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót,

wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków» - co dotyczy również projektu zamiennego, niezależnie już od prawidłowości zastosowanej procedury i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego;

d) § 13 w zw. z § 60 ust. 3 w zw. z § 3 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm., dalej zwanego w skardze kasacyjnej "Rozporządzeniem") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji tego dokonanie błędnej oceny dopuszczalności oddziaływania dokonanej rozbudowy bezpośrednio na nieruchomość skarżącego w kontekście uwarunkowań związanych z odstępem od granicy nieruchomości i zabudowy stanowiącej współwłasność nieruchomości, wymaganym czasem nasłonecznienia pomieszczeń, właściwej zabudowy "śródmiejskiej", przy jednoczesnym pominięciu okoliczności rzeczywistego użytkowania pomieszczeń przez współwłaścicieli i ich praw, oraz faktu iż w całym mieście Maków Mazowiecki tego rodzaju zabudowa w ogóle nie występuje, w tym również faktu, iż "rozbudowa" dokonana została w tylnej części budynku części budynku, tj. poza obszarem domniemanej "zabudowy śródmiejskiej";

e) § 6 ust. 1 uchwały Nr XI/55/2003 Rady Miejskiej w Makowie Mazowieckim z dnia 11.12.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Maków Mazowiecki — sektor C (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 320, poz. 10227, dalej zwanej "Planem", w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby ustalenie na obszarze objętym planem, funkcji ogólnomiejskiego centrum usługowego, chociażby wiodącej, przy jednoczesnym uwzględnieniu lokalizacji obszaru rozbudowy, determinować mogło uznanie, iż nieruchomości skarżącego oraz uczestnika znajdują się w "zabudowie śródmiejskiej", podczas gdy ww. przepisy wskazują literalnie, jakiego rodzaju zabudowa oraz lokalizacja nieruchomości, wchodzi w materialnoprawny zakres przedmiotowego pojęcia, a kompetencje organów administracji muszą odnosić się wyłącznie do obowiązującego prawa, nie zaś jego swobodnych nadinterpretacji;

f) art. 32 ust. 2 pkt 2a Planu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby obowiązek utrzymania zgodności nachyleń połaci dachów z dachami zabudowy istniejącej, obowiązywać miał jedynie w odniesieniu do zabudowy wewnątrz budynków przyrynkowych o wysokości od 1,5 do 2 kondygnacji, przy jednoczesnym pominięciu faktu, iż rzeczywiste urządzenie dachu zabudowy nie koresponduje w ogóle z zabudową macierzystą, a dokonana przez W.a W.ego rozbudowa w rzeczywistości liczy dwie kondygnacje (miejsce na garaż plus piętro);

g) art. 32 ust. 2 pkt 6 Planu poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na usankcjonowaniu projektu budowlanego zamiennego, przewidującego możliwość zastosowania w istocie płaskiego dachu w dokonanej rozbudowie, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika bezwzględny zakaz stosowania dachów płaskich przy modernizacji, rozbudowie i nadbudowie w istniejących budynkach;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 1960 r., Nr 30, poz. 168, z późn. zm., dalej zwanej K.p.a.) polegające na dokonaniu przez Sąd administracyjny niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji niezastosowaniu przewidzianego w ww. ustawie środka w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, w sytuacji gdy:

- zapadłe w sprawie orzeczenia PINB a następnie MWINB wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w wyniku zastosowania nieadekwatnego i bezprawnego w stanie faktycznym sprawy trybu "sanacyjnego" dla wykonanej uprzednio rozbudowy, formalnie bez wymaganych prawym zezwoleń, przewidzianego w art. 50 - 51 u.pr.bud., podczas gdy w niniejszej sprawie, przedmiotowa rozbudowa winna podlegać ocenie w trybie art. 48 u.pr.bud.;

- zapadłe w sprawie orzeczenia PINB a następnie MWINB były niewykonalne z dniem ich wydania, w dodatku w stopniu trwałym, w szczególności w związku z okolicznością użytkowania dokonanej rozbudowy przez uczestnika przez okres prawie dwunastu lat (bez wymaganych pozwoleń) powodująca tym samym bezzasadność wydawania decyzji zatwierdzającej projekt, z którą jednocześnie wiąże się konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy, z której notabene uczestnik korzysta stale nieprzerwanie do dnia dzisiejszego (na dodatek bez dokonania niezbędnych zmian w podstawach konstrukcji rozbudowy, których konieczność była podstawą umorzenia postępowania w przedmiocie wydania pierwotnej decyzji zezwalającej na rozbudowę, a następnie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie z rozbudowy);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75, 77 i 80 K.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji tego pozbawionym należytych podstaw dowodowych i faktycznych ustaleniu, jakoby:

- wykonana w tzw. "ostrej granicy" rozbudowa budynku na nieruchomości W.a W.ego, wbrew regulacjom zawartym w Rozporządzeniu jak również wbrew woli i bez zgody współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej (skarżącego), mogła być finalnie prawidłowa;

- sporządzony i zatwierdzony projekt, uwzględniający w rzeczywistości zastosowanie "płaskiego dachu" w dokonanej rozbudowie (vide: dokumentacja fotograficzna — w aktach sprawy) mógł być w pełni zgody z postanowieniami MPZP, podczas gdy z literalnej treści postanowień Planu, wynika bezwzględny zakaz stosowania tego rodzaju konstrukcji dachu, z wyraźnym wskazaniem na utrzymanie formy dachów spadzistych;

- zatwierdzona w projekcie rozbudowa była prawidłowa także w kontekście negatywnego oddziaływania na nieruchomość skarżącego pod względem znacznego zaciemnienia jego pomieszczeń przeznaczonych na całodzienny pobyt ludzi, przy jednoczesnym pominięciu, iż w dacie dokonania rozbudowy, lokal skarżącego znajdujący się na parterze budynku, miał charakter jedynie mieszkalny, zaś sama zmiana jego przeznaczenia nastąpiła wyłącznie na skutek fizycznego dokonania spornej rozbudowy, a następnie opieszałości oraz braku adekwatnej reakcji organów administracji architektoniczno-budowlanej (wstrzymanie prac, nakaz rozbiórki);

- wykonana faktycznie rozbudowa miała wysokość l-kondygnacji, podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów, tj. w szczególności przedłożonej w sprawie dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, iż dokonana przez W.a W.ego rozbudowa składa się z garażu oraz nadbudowy (nad garażem) o wysokości co najmniej od 1,5 do 2 kondygnacji; czego konsekwencją było nieuwzględnienie skargi i tym samym nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie przeprowadzeniu kontroli legalności decyzji jedynie pozorowanej;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. polegające na dokonaniu przez Sąd administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w wyniku uznania, jakoby nieuzasadniona odmowa sporządzenia kopii projektu, a następnie jego uwierzytelnieniu przez organ nie stanowiło uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ocena konsekwencji wadliwego procedowania organu w kontekście przyszłej i czysto hipotetycznej reakcji skarżącego stanowi jedynie dywagowanie Sądu, nie zmieniając przy tym znaczenia rażącego charakteru zaistniałego uchybienia i naruszenia praw strony, pozbawiających stronę możliwości podjęcia działań i ochrony praw;

d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i niezasadne oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

e) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na ograniczeniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie w granicach podniesionych zarzutów, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania kontroli orzeczenia w zakresie wszechstronnej wykładni oraz subsumpcji norm prawa materialnego oraz ewentualnych innych uchybień procesowych, niewskazanych bezpośrednio w treści skargi Z. Z.;

f) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej oraz faktycznej zaskarżonego orzeczenia, w tym w szczególności zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie zatwierdzono projekt (rzekomo zamienny), który w uprzednio prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na budowę, odznaczał się rażącymi błędami oraz uchybieniami, które skutkowały ostatecznie umorzeniem postępowania (w którym owa pierwotna decyzja o zezwalająca na rozbudowę, została wydana);

g) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przed MWINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 16.01.2009 r., znak: PINB 7114-2-25/08 (WOP.7721.484.2011.KZJ) na okoliczność bezprzedmiotowości decyzji zezwalającej na rozbudowę oraz jej użytkowanie i w konsekwencji trwałego nieistnienia w obrocie prawnym ww. orzeczeń i w konsekwencji dokonanie niewszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów i tym samym nieprawidłowej wykładni norm prawnomaterialnych;

h) art. 33 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony" poprzez procedowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z pominięciem uczestnictwa osób uprawnionych w tym postępowaniu (brak wskazania ich w sentencji wyroku).

Skarżący wniósł o:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości oraz uchylenie decyzji z 6.07.2020 r., nr 741/20 MWINB oraz poprzedzającej ją decyzji z 16.01.2020 r., nr 9/2020 PINB w Makowie Mazowieckim i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a.,

2) o zasądzenie od organu postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z ustawą, na podstawie art. 203 pkt 1) P.p.s.a.,

3) o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o załączenie akt sprawy znak: WOP.7721.484.2011.KZJ prowadzonej przed MWINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 16.01.2009 r., znak: PINB 7114-2-25/08, na okoliczności wskazane pkt 2 g) zarzutów skargi – na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.,

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2021 r. W. W. uzupełnił odpowiedź na skargę kasacyjną, ustosunkowując się do zarzutów merytorycznych.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2024 r. pełnomocnik wnoszącego kasację podtrzymał stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej. Do pisma dołączył kopię pisma procesowego E. i R. G. z dnia 6 lutego 2023 r., kopię wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17 i sześć fotografii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, jakoby w stanie faktycznym sprawy zasadnym było wdrożenie procedury naprawczej, o której mowa w ww. przepisach.

W tej kwestii obowiązuje ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3121/18 oraz w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17.

Oddalając skargę kasacyjną W. W. od wyroku WSA w Warszawie oddalającego sprzeciw od decyzji MWINB z dnia 6 czerwca 2018 r. uchylającej do ponownego rozpoznania decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3121/18, przytoczył wypowiedź NSA zawartą w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 285/17: "Usunięcie z obrotu prawnego np. na skutek uchylenia pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 3 lub 4, 5 prawa budowlanego".

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 3121/18, przywołana ocena prawna zawarta w wyroku II OSK 285/17, jest wiążąca z uwagi na dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Związanie to obowiązuje także w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, prowadzonej w granicach materialnych sprawy zmierzającej do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w stosunku do których wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji procesowej PINB w Makowie Mazowieckim prawidłowo, uwzględniając związanie powyższym stanowiskiem, przeprowadził procedurę określoną w art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzją Nr 37/2019, z dnia 8 kwietnia 2019 r., nakazał W. W. sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego. Z uwagi na zakończenie robót nie wydał postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie było więc podstaw do przyjęcia, że wobec rozbudowy należy zastosować tryb usuwania samowoli określony w przepisach art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

Nadto, warto podkreślić należy, że zmiana stanu prawnego w zakresie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., a więc już po wydaniu nie tylko decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, ale także po wydaniu w dniu 6 lipca 2020 r., decyzji MWINB utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 16 stycznia 2020 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt. 1 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby odpowiedzialność projektanta za sporządzony oraz rzekomo zgodny ze "wszystkimi przepisami techniczno-budowlanymi" projekt rozbudowy, wyłączać mogła możliwość dokonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny poszczególnych prawidłowości realizacji rozwiązań przewidzianych w projekcie i tym samym ich weryfikacji i w konsekwencji ograniczeniu uprawnień quasi-kontrolnych organu jedynie do przyjęcia zatwierdzonego projektu (jakoby z wszystkimi wymaganymi oświadczeniami projektanta), niezależnie od występujących w nim wad, błędów oraz usterek.

W odniesieniu do tego zarzutu najpierw zauważyć należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego podlega weryfikacji organu na zasadach przewidzianych w art. 35 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Według zaś art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W opisie naruszenia omawianego zarzutu nie skonkretyzowano w jakim zakresie, z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organy odstąpiły od weryfikacji projektu architektoniczno-budowlanego. Nie sprecyzowano zakwestionowanego zakresu także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Natomiast powiązane z treścią projektu kwestie usytuowania rozbudowy w granicy, rodzaju dachu, ilości kondygnacji, a także przesłaniania i nasłonecznienia są przedmiotem weryfikacji projektu w kontekście zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodność projektu z ustaleniami Planu została zbadana i omówiona.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, w sytuacji braku uzyskania wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej jedynie pierwotnie przed laty w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę faktycznie nieistniejącej w obrocie prawnym.

Odniesienie się do tego zarzutu poprzedzić można odnotowaniem wyrażonych w orzecznictwie poglądów dotyczących zakresu projektu budowlanego zamiennego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Jak zauważono, zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2740/15). Przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza więc art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem trzeba, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2534/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 922/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2222/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 174/19).

Podobnie w przypadku wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie instancyjnym, w postępowaniu naprawczym należy dążyć do usunięcia wad pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 331/09, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 608/08 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lutego 2008 r., nr 5/2008, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, (...) "organy administracji obu instancji wyczerpująco wypowiedziały się co do kwestii odległości oraz umiejscowienia inwestycji strony skarżącej kasacyjnie w granicy działki sąsiada, co Sąd I instancji ocenił jako stanowisko zgodne z prawem (§ 12 rozporządzenia), biorąc pod uwagę szerokości działek inwestora oraz sąsiada skarżącego decyzję. Stąd też powołanie się w skardze na brak podważenia tych ustaleń przez Sąd I instancji jest chybione także dlatego, że Sąd tych ustaleń nie tylko nie podważał i w związku z tym nie wskazał tego w uzasadnieniu, ale ustalenia te ocenił jako poprawne i zgodne z prawem. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że uszło uwadze organów, w tym organu odwoławczego, że należało także zbadać, czy skarżący zasadnie wskazywał na problem ograniczoności, związanego z realizowaną inwestycją, dostępu jego budynku mieszkalnego do światła naturalnego. W ocenie Sądu I instancji, akceptowanej przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie, ocena tego wymogu w ramach warunków technicznych, powinna była zostać dokonana".

Planowana i wykonana następnie rozbudowa nie została zakwestionowana przez organ ochrony zabytków. Nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 313/07, z dnia 14 grudnia 2007 r., która udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego, znajdującego się na działce nr ew. 1036, przy ul. Rynek 27 w Makowie Mazowieckim, utraciła aktualność i należy ponownie uzyskać decyzję konserwatora zabytków w trybie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

Przed odniesieniem się do zarzutów kasacji dotyczących usytuowania rozbudowy, należy najpierw odnotować, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego został złożony 10 czerwca 2019 r. W tej sytuacji, na mocy § 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), do zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem sprawy, stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej także: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie noweli, a więc od dnia 1 stycznia 2018 r.

Najpierw należy przypomnieć, że jak wynika z poprzedzających uwag, dopuszczalność samego usytuowania rozbudowy w granicy nie została, w trybie kontroli sądowej decyzji o pozwoleniu na budowę, zakwestionowana.

Niezależnie od tego dodać można, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia norm prawa materialnego w tej mierze, tj. przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określających warunki dopuszczalności usytuowania budynku w granicy działki budowlanej.

W zarzucie procesowym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75, 77 i 80 K.p.a. podniesiono brak podstaw dowodowych i faktycznych ustalenia jakoby: "wykonana w tzw. "ostrej granicy" rozbudowa budynku na nieruchomości W. W., wbrew regulacjom zawartym w Rozporządzeniu jak również wbrew woli i bez zgody współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej (skarżącego), mogła być finalnie prawidłowa". Nawet jednak w tym opisie naruszenia nie wskazano naruszonego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych normującego przesłanki usytuowania budynku w granicy działki.

Następnie, konieczne jest spostrzeżenie, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, stosowanych w niniejszej sprawie odpowiednio, jest mowa o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotny jest zatem stan prawny z okresu trwania postępowania naprawczego. Ten stan prawny jest zaś uwarunkowany aktualnymi okolicznościami faktyczno-prawnymi istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego.

Jest bezsporne, że punktem odniesienia dla kwestii przesłaniania oraz nasłonecznienia jest część budynku skarżącego niestanowiąca pomieszczeń mieszkalnych w rozumieniu § 3 pkt 10 w związku z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie są to zatem pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Taki charakter tych pomieszczeń trwa wiele lat, jest rezultatem dokonanego przez skarżącego zgłoszenia i nie ma podstaw aby tego stanu nie uwzględniać w procesie naprawczym.

W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 13 w zw. z § 60 ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnej oceny dopuszczalności oddziaływania dokonanej rozbudowy bezpośrednio na nieruchomość skarżącego.

Sąd pierwszej instancji, nawiązując do przeprowadzonych Analiz nasłonecznienia oraz przesłaniania odnotował brak obowiązku zastosowania wymogów rozporządzenia w tym zakresie, z uwagi na charakter pomieszczeń skarżącego.

Jednocześnie jednak zaaprobował ocenę organów, według której, niezależnie od braku tego wymogu, wykonane Analizy wskazują na spełnianie przez rozbudowę przepisów § 13 i § 60. Podkreślił, że jest to rezultatem przyjęcia, że rozbudowa została zrealizowana w zabudowie śródmiejskiej. W związku z tym skonstatować należy, że w dacie rozstrzygania obowiązywał § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w innym brzmieniu, niż stan opisany w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2442/16. Obecnie nie można opierać kwalifikacji zabudowy śródmiejskiej na faktycznym zagospodarowaniu przestrzennym w centrum miasta, tak jak to przewidywał przepis § 3 pkt 1 rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2017 r.

Uchybienie to nie miało jednak, z uwagi na charakter zabudowy sąsiedniej, istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie doszło zatem również do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia § 6 ust. 1 Planu miejscowego w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Nie mogą być uwzględnione zarzuty naruszenia § 32 ust. 2 pkt 2a oraz § 32 ust. 2 pkt 6 Planu miejscowego. Przepisy te nie dotyczą jednostki planistycznej na której położona jest działka nr [...]. Przepisy te normują jednostkę określoną symbolem MNU2, zaś sporna działka położona jest na terenie MU1 mieszana zabudowa mieszkaniowo-usługowa – przepisy § 34.

Niezależnie od tego można zauważyć, że ilość kondygnacji rozbudowy nie przekracza ograniczenia przewidywanego w § 34 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu, a kwalifikacja dokonana w projekcie była dla organu wiążąca. Nadto, niewątpliwie na obszarze zabudowy wokół rynku ustalono zakaz stosowania dachów płaskich, przy modernizacji, rozbudowie i nadbudowie w istniejących budynkach (§ 34 ust. 2 pkt 6). Według organu, mamy do czynienia z dachem jednospadowym, nawiązującym do zabudowy już istniejącej od strony rozbudowy. Ocena ta, o charakterze specjalistycznym, znajduje potwierdzenie w projekcie zamiennym, za który bierze odpowiedzialność projektant i sprawdzający.

Natomiast z treści § 34 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu niewątpliwie wynika rozróżnienie na: 1) zabudowę w pierzejach przyrynkowych oraz ulicach wychodzących z rynku, 2) zabudowę wewnątrz bloków przyrynkowych.

Interpretacja organów i Sądu, według której, do zabudowy wewnątrz bloków przyrynkowych stosuje się obowiązek utrzymania zgodności nachyleń połaci dachu z istniejącą zabudową, uwzględniając systematykę i treść kilkuzdaniowej normy Planu, jest możliwa. Zauważyć można, że norma ta może budzić wątpliwości interpretacyjne. W takiej sytuacji zaś, pamiętając o zasadzie wolności zabudowy oraz konieczności stosowania ograniczeń tylko wtedy, gdy niewątpliwie z normy planistycznej wynikają, należy uznać, iż zamierzenie inwestycyjne w tym zakresie nie jest sprzeczne z porządkiem planistycznym.

Nie są zasadne, w konsekwencji, zarzuty procesowe odnoszące się do naruszeń w zakresie postępowania wyjaśniającego w zakresie w jakim stanowią tylko aspekt procesowy wskazanych powyżej zagadnień materialnych.

Kontrowersja niewątpliwie dotyczy także ilości kondygnacji dokonanej rozbudowy. Kondygnacja użytkowa przylega do parteru budynku nr [...] stanowiącego część pierzei przyrynkowej. Z uwagi na ukształtowanie terenu przestrzeń pod parterem tego budynku osiąga poziom gruntu terenu stanowiącego zaplecze budynku nr [...], który to poziom jest usytuowany poniżej poziomu pierzei przyrynkowej. Przyleganie rozbudowanej części do parteru budynku nr [...] powoduje, że pod tym pomieszczeniem znajduje się przestrzeń pomiędzy poziomem gruntu a powierzchnią posadzki podłogowej rozbudowy (stropu przestrzeni ponad gruntem). Powstała przestrzeń pomiędzy jej stropem a ścianami bocznymi stanowiącymi swoisty fundament pomieszczenia dobudowanego do parteru budynku nr [...], otwarta od podwórka (placu na zapleczu budynku nr [...]), nie została zakwalifikowana w projekcie jako kondygnacja. Z materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego w sposób niewątpliwy wynika, że przestrzeń ta mogła pełnić funkcję pomieszczenia służącego do parkowania (postoju, przechowywania) pojazdów.

Organ odwoławczy, w krótkiej wypowiedzi, bez szczegółowej analizy, zaaprobował ocenę, według której, rozbudowa stanowi jedną kondygnację. W tej kontrowersyjnej sytuacji technicznej rolą Sądu pierwszej instancji było zbadanie, czy ocena projektanta nie jest w sposób oczywisty błędna oraz sprzeczna z § 34 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu w związku z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd pierwszej instancji powtórzył jedynie wypowiedź organu odwoławczego w tym zakresie.

W związku z tym należy skonstatować przede wszystkim, że w omawianym przepisie Planu jest mowa o nieprzekraczalnej wysokości od 1,5 do 2 kondygnacji. Uwzględniając to unormowanie oraz poprzedzające uwagi, należało, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uznać, że stanowisko techniczne projektanta nie prowadzi do sprzeczności projektu budowlanego z Planem. Stanowisko to determinuje ocenę, że organ był zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do przyjęcia, iż nie doszło do sprzeczności z § 34 ust. 2 pkt 2 lit. a zdanie drugie Planu.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że naruszenie w zakresie udostępnienia skarżącemu kopii projektu budowalnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie jest więc skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, skarżący miał 7 dni na zapoznanie się z aktami. Z uprawnienia tego skorzystał przy pomocy dwóch osób.

Uprawnione jest przyjęcie, że skarżący nie wykazał w odwołaniu, ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej, że odmowa przekazania mu kopii projektu budowlanego zamiennego pozbawiła go możliwości zapoznania się z zebranym materiałem.

Sąd orzekł w granicach sprawy, nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi, jakkolwiek rzeczywiście zarzutom skargi poświęcił znaczną część rozważań. Nie stanowiło to naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Rozważań Sądu pierwszej instancji w zakresie podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie można rozpatrywać w oderwaniu od części faktycznej uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji przytoczył obszernie stanowisko organu odwoławczego, w którym podano podstawę prawną prowadzenia sprawy w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Następnie wskazał na przepisy art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, a także art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd przedstawił także rozważania faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno przedstawiając stanowisko organu odwoławczego, jak i analizując zgodność decyzji z prawem Sąd pierwszej instancji podał przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz stosowne przepisy Planu miejscowego, a także przepisy procedury administracyjnej i sądowej. Zawarł w uzasadnieniu konstatacją o zaaprobowaniu ustaleń i stanowiska prawnego organu odwoławczego.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim podnosi naruszenia merytoryczne w stosunku do projektu budowlanego nie może być skuteczny. Niezależnie od tego konieczne jest przypomnienie, że w wiążącej ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 608/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 331/09) zakwestionowano tylko brak ustaleń dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Niniejsze postępowanie, w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, toczyło się właśnie na skutek podważenia stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania organu nadzoru budowlanego, a także na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczności te zostały przez Sąd pierwszej instancji ustalone w ramach orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), co zostało wyrażone w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten może podnieść osoba, która twierdzi, że na skutek naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a. nie brała udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Powyższe stanowisko oznacza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skoro nie doszło do naruszeń prawa materialnego i procesowego zastosowanie dyspozycji art. 151 P.p.s.a. było uprawnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.