Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 141/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
article: art. 210 ust. 1, art. 223
journal: Dz.U. 2024 poz 769
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S.L. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. L. (dalej: skarżący, strona) wniósł w dniu 29 stycznia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Jak wynika ze skargi oraz z akt administracyjnych, w dniu 10 sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W dniu 15 października 2021 r. organ wystąpił do służb z zapytaniem o cudzoziemca w trybie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i przedłożenia dodatkowych dokumentów. Skarżący stawił się osobiście oraz przedłożył dodatkowe dokumenty w dniu 10 listopada 2021 r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił z ponagleniem do organu wyższego stopnia. W dniu 29 sierpnia 2022 r. organ wezwał ponownie skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia wniosku i przedłożenia dodatkowych dokumentów, natomiast 30 sierpnia 2022 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej. Przy pismach z dnia 19 września 2022 r. oraz 1 sierpnia 2023 r. skarżący złożył kolejne dokumenty, a w dniu 30 stycznia 2024 r. do Wojewody wpłynęła skarga na bezczynność i przewlekłość kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze wniesiono o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania, 2/ stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 4/ zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 5/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej odszkodowania w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, 6/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na ogromną ilość wniosków składanych w urzędzie przez cudzoziemców, konieczność równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania oraz brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 17 sierpnia 2022 r., tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi.

Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Przewlekłość natomiast ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 346/17, dostępny w CBOSA). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, że nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, dostępny w CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły – z modyfikacjami wynikającymi z ustawy o cudzoziemcach w zakresie terminu wydania decyzji - niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (tj. w dniu 9 sierpnia 2021 r. – data nadania wniosku w placówce pocztowej). Wówczas termin na załatwienie sprawy o udzielenie ww. zezwolenia, na podstawie art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, wynosił 3 miesiące. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 39 zmieniono w ustawie o cudzoziemcach art. 210 poprzez ustalenie w ust. 1 nowego terminu na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały (a w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, także w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej). Nowy termin wynosi 6 miesięcy i biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ust. 2 ww. przepisu. Stosownie natomiast do brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, wymienione w tym artykule przepisy, w tym przepis art. 210, ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 noweli, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Powyższe oznacza, że mocą opisanej nowelizacji ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Regulacje te nie ograniczają jednak możliwości kontroli zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane przepisy nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym ich wprowadzenie, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wcześniej przepisów. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Przepis art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej należy bowiem rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie, czyli 29 stycznia 2022 r., jeszcze nie upłynęły (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, dostępne w CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej już upłynęły, naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął. Nadto przyjęcie, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań – w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości – wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji, która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, dostępne w CBOSA). Takiej wyraźnej regulacji w odniesieniu do zdarzeń (zaistniałych już stanów bezczynności lub przewlekłości w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt), mających miejsce przed wejściem w życie nowelizacji, brak.

Sąd miał również na uwadze, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: ustawa pomocowa), dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.), wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088) a następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)).

Przywołane wyżej uregulowania nie wyłączają możliwości przeprowadzenia przez Sąd kontroli zachowania organu w kontekście bezczynności/przewlekłości w okresie poprzedzającym ich wejście w życie. Należy je bowiem wykładać w taki sposób, że nie znajdują one zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości, które wówczas zaistniały. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu, prowadzącego postępowanie w sprawach o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. (obecnie do 30 czerwca 2024 r.) dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22, z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1878/22, z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22 – dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, po analizie akt sprawy, Sąd stwierdził, że Wojewoda już przed wejściem w życie omówionej wyżej nowelizacji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o cudzoziemcach i k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu w dniu 10 sierpnia 2021 r. Zgodnie z obowiązującymi w tej dacie przepisami (art. 61 § 1 k.p.a.) z tym dniem nastąpiło wszczęcie postępowania i rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy (art. 61 § 3 k.p.a.), który zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach upływał w dniu 10 listopada 2021 r. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero w dniu 15 października 2021 r., zwracając się do odpowiednich służb w trybie art. 223 w zw. z 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach i wzywając skarżącego do osobistego stawiennictwa i przedłożenia dodatkowych dokumentów, co stanowiło jedyne podjęte przez organ działanie przed zawieszeniem biegu terminów które nastąpiło po 14 kwietnia 2022 r.

Opisany wyżej przebieg zdarzeń potwierdza zatem, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie, a jego zachowanie wypełnia także znamiona bezczynności. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji lub podjęcie innej czynności zarówno przed dniem 15 kwietnia 2022 r. jak też do dnia wniesienia skargi – co miało miejsce 29 stycznia 2024r. (data nadania w placówce pocztowej). Organ bezspornie nie dochował trzymiesięcznego terminu określonego w art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 stycznia 2022r. jak też nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia jej sprawy. Mimo istniejącego obowiązku orzeczniczego – sprawa z wniosku skarżącego nie została załatwiona w terminie wynikającym z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, co wypełnia opisane wcześniej przesłanki bezczynności – organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym pomimo, że był do tego zobowiązany.

Wojewodzie należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. W analizowanym okresie aktywność organu sprowadzała się jedynie do wystąpienia do odpowiednich służb w trybie art. 223 w zw. z 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz do wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa i przedłożenia dodatkowych dokumentów, co organ uczynił prawie dwa miesiące po złożeniu wniosku. Pomimo, że skarżący stawił się w dniu 10 listopada 2021 r. oraz uzupełnił wniosek, organ zaprzestał działań. Kolejna czynność, polegająca na wezwaniu skarżącego do osobistego uzupełnienia wniosku oraz przedłożenia dodatkowych dokumentów, miała miejsce dopiero 29 sierpnia 2022 r., a więc już w okresie obowiązywania zawieszenia biegu terminów. Mając na uwadze, że pojęcie "przewlekłości" obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym terminie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1535/22, dostępne w CBOSA), brak aktywności organu przez ponad dwa miesiące oraz podjęcie wyłącznie jednej czynności przed zawieszeniem biegu terminów uznać należy, za przejawy przewlekłości. Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne, ale wręcz nie wykazywał w tym czasie żadnych postępów w sprawie. Organ nie przejawiał zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że powinien rozpatrzyć go w ciągu trzech miesięcy od jego wpływu, tj. do dnia 10 listopada 2021 r. Postępowanie w niniejszej sprawie bezsprzecznie prowadzone było zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny.

W ocenie Sądu opieszałość organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1055/23, z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2043/23, dostępne w CBOSA)

Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, ale w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miały one charakteru rażącego. Ze względu na opisane wcześniej regulacje ustawy pomocowej Sąd mógł oceniać zachowanie organu do dnia wejścia w życie jej przepisów, czyli do dnia 15 kwietnia 2022 r. W tym okresie trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy nie został zaś przekroczony w sposób znaczny. Natomiast po dniu 15 kwietnia 2022 r. nastąpiło zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z art. 100c ust. 4 oraz następnie art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej. Tym samym okres ten nie podlega uwzględnieniu przy ocenie stopnia naruszenia prawa.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz, że nie miały ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie do powyższego przepisu jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy, czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że pełni funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 846/23 oraz powołane tam orzecznictwo NSA – dostępne w CBOSA).

Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ustawodawca nie tylko nie wskazał bowiem przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 302/24, dostępne w CBOSA).

Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania bezczynności i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ, czego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA).

Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy liczony do momentu zawieszenia terminów bowiem jest niewielki i nie wskazuje aby działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo bowiem, że organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, to jednak podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku. Stwierdzone zaniechanie w załatwieniu sprawy nie było wyrazem złej woli ze strony organu, czy ignorowaniem uzasadnionego interesu skarżącej w terminowym jej załatwieniu. Wreszcie zauważyć trzeba, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca strona wykazała, że zachodziła konieczność zrekompensowania jej szkody lub innych negatywnych następstw jakie poniosła na skutek bezczynności i przewlekłości organu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).