Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 2033/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3,4 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , Protokolant Referent Stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 26 października 2022 r. nr LXIX/965/22 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 pkt 1, § 16 pkt 1,2 i 4, § 20 i § 21 jej załącznika.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LXIX/965/22 z dnia 26 października 2022 r. Rada Miasta Zawiercie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 z późn. zm.) przyjęła "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zawiercie", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§ 1). Wykonanie jej powierzono Prezydentowi Miasta Zawiercie (§ 3). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 4).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski (Wojewoda, skarżący), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zawiercie Nr LXIX/965/22 z dnia 26 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Zawiercie (dalej ja"uchwała"), w części określonej w:

- § 6 pkt 1 załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "lub REGON, numer NIP (o ile wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą)", jako sprzecznej z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 - dalej "ustawa"), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej "Konstytucja RP";

- § 16 pkt 1, 2 i 4 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 19 ust. 8 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- § 20 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 19 ust. 5 pkt 9 w związku z art. 22 pkt 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- § 21 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 87 Konstytucji RP.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały skarżący uznał, iż jest ona w części niezgodna z prawem. W uzasadnieniu podał między innymi, że przedmiotowa uchwała nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 ustawy.

Zauważył, że ustawa w art. 19 ust. 5, ściśle określiła zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Natomiast uchwała podjęta na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Skarżący stwierdził, że uchwała w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie:

-regulacja § 6 pkt 1 Regulaminu w zakresie zwrotu "lub REGON, numer NIP (o ile wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą)" jest sprzeczna z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 ustawy. Zdaniem Wojewody zobowiązanie wnioskodawcy do podania powyższych danych narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- regulacja § 16 pkt 1, 2, 4 Regulaminu jest sprzeczna z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy, gdyż Rada Gminy nie posiada kompetencji do nakładania na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązków dotyczących udostępnia wszystkim zainteresowanym w swojej siedzibie informacji o taryfach, regulaminie, wieloletnim planie. W ocenie skarżącego Rada Miasta Zawiercie w wyżej wymienionym zakresie, istotnie naruszyła przepis art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP;

- jako przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy skarżący uznał § 20 ust. 1 Regulaminu, który stanowi częściowe powtórzenie, połączone z nieuprawnioną modyfikacją, regulacji ustawowej. Z kolei § 20 ust. 2 Regulaminu odnosi się do podstawy rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Powyższa materia nie mieści się w kategorii warunków dostarczania wody. Uregulowanie zasad rozliczeń przekracza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy. Zdaniem Wojewody § 20 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 w związku z art. 22 pkt 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

- jako sprzeczne prawem Wojewoda uznał postanowienie zawarte w § 21 Regulaminu wskazujące, że w sprawach nieuregulowanych treścią regulaminu zastosowanie mają przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Tego typu postanowienia pozostają sprzeczne z art. 87 Konstytucji RP.

Opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy, zdaniem skarżącego, zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Jednocześnie skarżący podkreślił, że możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wskazanej części uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zawiercie wniosła o jej oddalenie oraz

zasądzenie od skarżącego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Odniosła się do zarzutów skargi. Wskazała, że kwestia właściwej identyfikacji osoby czy przedsiębiorcy ma istotne znaczenie i stąd koniecznym jest podanie dodatkowego identyfikatora. Wskazała, że obowiązek posiadania nr PESEL, nr NIP czy nr REGON nr NIP, czy nr REGON wynika z przepisów odrębnych. Zauważyła, że brzmienie art. 19 ust. 2 ustawy wskazuje, iż katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty. Zawarte w tym przepisie pkt 1-9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Rada Miasta Zawiercie stwierdziła, że postanowienia zawarte w § 16 pkt 1, 2, 4 Regulaminu mają charakter organizacyjny, a dokumenty, które regulują sytuację odbiorcy usług wodociągowo - kanalizacyjnych powinny być dostępne dla wszystkich. Ponadto w Regulaminie powinny znaleźć się postanowienia dotyczące sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, regulacja ta ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich usług tj. dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Stwierdziła, że § 20 Regulaminu stanowi wypełnienie normy ustawowej. Natomiast § 21 Regulaminu jest standardowym zapisem, który stosuje się powszechnie w umowach, regulaminach i nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to ustawowe uprawnienie Wojewody.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Sąd wskazuje dodoatkowo, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Jednocześnie, pominięcie przez organ stanowiący któregoś z elementów obligatoryjnych aktu, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 5 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które są objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Zasadnie Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Zawiercie w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP wprowadziła § 6 pkt 1 Regulaminu obowiązek podania nr REGON bądź też nr NIP (o ile wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą). Przede wszystkim należy stwierdzić, że podanie numeru PESEL, numeru REGON lub numeru NIP nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody. Określenie, w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy w Regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oznacza, że powinny się w nim znaleźć tylko niezbędne dane konieczne do zawarcia umowy. Domaganie się dodatkowych danych osobowych jak numer PESEL, nr NIP czy też nr REGON nie jest warunkiem koniecznym do zawierana umów na dostawę wody. Tym samym stanowisko Wojewody w tym zakresie jest zasadne.

Na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy organ stanowiący gminy był obowiązany określić standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, a nie wskazywać obowiązki przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych dotyczących treści i formy udostępniania dokumentów.

Za zasadne również uznać należy stanowisko Wojewody, iż Rada Gminy nie posiada kompetencji do nakładania na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązków dotyczących udostępnia wszystkim zainteresowanym w swojej siedzibie informacji o taryfach, regulaminie, wieloletnim planie. A wobec powyższego § 16 pkt 1, 2 i 4 Regulaminu nie stanowi wypełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Odnosząc się do brzmienia art. 20 Regulaminu zgodzić się należy z oceną skarżącego, że przepis ten odnosi się do podstawy rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Powyższa materia nie mieści się w kategorii warunków dostarczania wody. Uregulowanie zasad rozliczeń przekracza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy. Ponadto § 20 ust. 1 Regulaminu stanowi częściowe powtórzenie, połączone z nieuprawnioną modyfikacją, regulacji ustawowej zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy.

Z kolei § 20 ust. 2 Regulaminu odnosi się do podstawy rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe. Powyższa materia nie mieści się w kategorii warunków dostarczania wody. Uregulowanie zasad rozliczeń przekracza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy

Słusznie również Wojewoda wskazał, że postanowienie zawarte w § 21 Regulaminu w brzmieniu: "W sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy Ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie." pozostają sprzeczne z art. 87 Konstytucji RP, który określa źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ przyznają pierwszeństwo przepisom regulaminu nad ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Takie zastrzeżenie w niniejszej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 87 Konstytucji RP i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego wskazanej regulacji.

Wskazane uchybienia mają charakter istotnych naruszeń przepisów prawa, dlatego konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Sąd stwierdził, że pomimo stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny może nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.