Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 125/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2; art. 15 ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: § 3 pkt 5; § 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1611
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2373
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w  zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura  Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej  oraz ich rodzin
article: art. 75 § 1; art. 217 § 2-3; art. 218
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2023 r. nr 5256/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 7 kwietnia 2023 r. do Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu wpłynął raport asp. szt. (w st. spocz.) M. M. (dalej: skarżący) w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 2006 - 2023 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w myśl art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 1280), dalej: ustawa, w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), dalej rozporządzenie z 2005 r.

Komendant Miejski Policji we Wrocławiu na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające i postanowieniem z 23 maja 2023 r. (1259/2023) odmówił wydania zaświadczenia. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, po rozpoznaniu którego, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu postanowieniem z 12 lipca 2023 r. (1813/2023) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji przed podjęciem ponownego rozstrzygnięcia w sprawie, winien wystąpić do Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu o uzupełnienie kwerendy dokumentacji za okres od 1 maja 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz dokonać sprawdzeń w systemach policyjnych w zakresie toczących się postępowań, w których wnioskodawca jako funkcjonariusz Policji był osobą pokrzywdzoną gdzie w szczególności doszło do czynnej napaści na funkcjonariusza, bądź też do naruszenia jego nietykalności.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Komendant Miejski Policji we Wrocławiu postanowieniem z 25 października 2023 r. (2131/2023) ponownie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia wskazując, że w wyniku analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono, aby spełnione zostały warunki określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Podstawę do wydania postanowienia stanowiły wyniki uzupełnionego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego Komendant Miejski Policji we Wrocławiu wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu (za okres od 4 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2013 r.), Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu (za okres od 1 września 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r.) oraz do Komendanta Komisariatu Policji Wrocław Fabryczna (za okres od 1 maja 2020 r. do 17 lutego 2023 r.) o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w ich dyspozycji oraz zasobów archiwalnych w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że skarżący wykonywał czynności służbowe określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Realizując zaś wskazania Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu zawarte w postanowieniu z 12 lipca 2023 r., wystąpiono do Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjne KWP we Wrocławiu o przeprowadzenie kwerendy dokumentacji za okres od 1 maja 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu, Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu, Komendanta Komisariatu Policji Wrocław Fabryczna o dokonanie sprawdzeń w systemach policyjnych w zakresie toczących się postępowań, w których wnioskodawca jako funkcjonariusz Policji był osobą pokrzywdzoną gdzie w szczególności doszło do czynnej napaści na funkcjonariusza, bądź też do naruszenia jego nietykalności. Ponadto 24 sierpnia 2023 r., w obecności pełnomocnika, rozpytano skarżącego na okoliczność pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Według skarżącego we wszystkich latach pełnienia służby brał udział w zdarzeniach, które w jego ocenie zagrażały jego życiu i zdrowiu. Skarżący nie był w stanie wskazać dat konkretnych czynności oraz wskazać gdzie może znajdować się jeszcze dodatkowa dokumentacja z tych zdarzeń. Pełnomocnik skarżącego zadeklarował, że przekaże spis wszystkich zdarzeń i sytuacji, które zdaniem skarżącego zagrażały życiu i zdrowiu za cały okres służby. W piśmie z 5 września 2023 r. pełnomocnik wskazał ogólny zarys czynności jakie podejmował skarżący podczas służby w Policji, bez określenia konkretnej daty i miejsca zdarzenia. Pismo to przesłano do przełożonych skarżącego, celem odniesienia się do podanych w nim informacji.

W odpowiedzi, Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu stwierdził, że dokumentacja obejmująca okres służby skarżącego w OPP we Wrocławiu została przekazana do archiwum. Wobec powyższego zwrócono się do Wydziału ds. Ochrony Informacji Niejawnych (Wydział Bezpieczeństwa Informacji) KWP we Wrocławiu o udostępnienie do wglądu akt oznaczonych sygnaturą archiwalną: wskazując właściwe dla okresu od 4 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2013 r. numery spisów książek wydarzeń oficera dyżurnego OPP we Wrocławiu, książek służby, notatników służbowych, raportów dot. zdarzeń, notatek służbowych, ustaleń, wywiadów dotyczących zdarzeń i osób, notatek służbowych, informacyjnych, meldunków, raportów dotyczących zdarzeń, notatników służbowych policjantów OPP we Wrocławiu. W wyniku tych czynności pozyskał informację, że zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt Policji okres przechowywania wymienionych dokumentów upłynął, w związku z czym zostały one wybrakowane (wskazano sygnatury archiwalne i numery protokołów brakowania). Udostępniono natomiast pozostałe dokumenty przechowywane w Archiwum KWP we Wrocławiu w związku z czym poddano kwerendzie "Książki wydarzeń Oficera Dyżurnego KWP we Wrocławiu za lata 2006-2013". Po analizie dostępnych dokumentów Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji we Wrocławiu wskazał, że nie zawierają one informacji, aby skarżący w okresie od 4 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2013 r., podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Ponadto stwierdził; że "zakładać należy, że zainteresowany mógł brać udział w ochronie porządku w trakcie imprez masowych, zgromadzeń, manifestacji lub protestów społecznych. Jednakże sam udział w zabezpieczeniu imprezy masowej, zgromadzeń, manifestacji czy protestów społecznych - nawet imprezy o podwyższonym ryzyku, nie jest przesłanką do uznania, że opisana wyżej sytuacja miała miejsce (szczególne zagrożenie życia lub zdrowia). Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas legalnych zgromadzeń publicznych oraz w czasie imprez masowych i protestów społecznych należy do zakresu działania oddziałów prewencji Policji i samodzielnych pododdziałów prewencji Policji, o czym stanowi § 35 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji.

Dowódca Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu w uzupełnieniu czynności w piśmie z 18 sierpnia 2023 r. wskazał, że po przeprowadzeniu analizy zapisów w systemach: KSIP (Krajowy System Informacji Policji) oraz SWD (Systemu Wspomagania Dowodzenia) za okres pełnionej służby przez ww. w OPP KWP we Wrocławiu od 4 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2013 r., nie stwierdzono by skarżący uczestniczył w czynnościach operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo w interwencjach w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie Dowódca Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu w piśmie z 27 września 2023 r. odnosząc się do informacji zawartych w piśmie pełnomocnika skarżącego z 5 września 2023 r. ponownie poinformował, iż dokumentacja dla której upłynął okres przechowywania, została zniszczona protokołem brakowania dokumentacji niearchiwalnej kategorii "B" i "BE" zatwierdzonym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu zgodnie z Zarządzeniem nr 920 Komendanta Głównego Policji z 11 września 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej w Policji.

Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu pismem z 4 maja 2023 r., uzupełnionym pismem z 10 maja 2023 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu stwierdził, że dokonano analizy dostępnej dokumentacji za okres pełnienia służby przez skarżącego od 1 września 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r., złożonej w teczkach zastosowania technicznych środków wsparcia zadań operacyjnych, rejestrowanych w pomocniczym Rejestrze Teczek Operacyjnych (RTP) oraz w teczkach kontroli operacyjnej rejestrowanych w Rejestrze Teczek Kontroli Operacyjnej (RTKO). Jednak ze względu na upływ czasu część dokumentacji została już wybrakowana (wskazano nr spisów akt przekazanych, pozycje, numery protokołów brakowania oraz datę zniszczenia). Ponadto Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu stwierdził, że w toku podjętych czynności w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez skarżącego w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, analizie zostały poddane materiały operacyjne (RTKO, RTP za lata 2016-2018, na potwierdzenie wskazał: spisy akt, kryptonimy, daty rozpoczęcia i zakończenia sprawy). Przeprowadzona kwerenda dostępnej dokumentacji nie potwierdza, by skarżący podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Pismem z 26 lipca 2023 r. Naczelnik Wydziału techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu poinformował, że uzupełniono kwerendę dokumentacji za okres pełnienia przez skarżącego za brakujący okres tj. od 1 sierpnia 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. Wskazał, że skarżący "wykonywał czynności na potwierdzenie których sporządzona była dokumentacja ujęta w teczkach zastosowania technicznych środków wsparcia zadań operacyjnych rejestrowanych w pomocniczym Rejestrze Tarczek Operacyjnych (RTP) oraz teczkach kontroli operacyjnej rejestrowanych w Rejestrze Teczek Kontroli Operacyjnej (RTKO). Czynności operacyjne, w których brał udział skarżący realizowane były na rzecz innych jednostek i komórek organizacyjnych policji, jednak zawsze pod ścisłym nadzorem kierownictwa Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu. Każda czynność wykonana przez byłego funkcjonariusza w ramach działań operacyjnych obowiązkowo dokumentowana była w formie pisemnej i akceptowana przez kierownika i naczelnika tutejszego wydziału." Na potwierdzenie wskazał spisy złożonej dokumentacji w archiwum tj. spisy akt, numery spraw daty rozpoczęcia i daty zakończenia prowadzonych RTP. Ponadto Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu stwierdził, że zakres oraz charakter czynności wykonywanych przez skarżącego nie wymagał dokonywania jakichkolwiek rejestracji w systemach: Krajowym Systemie Informacyjnym Policji, czy też w Systemie Wspomagania Dowodzenia.

Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu w piśmie z 26 września 2023 r., odniósł się do zapisów zawartych w piśmie z 5 września 2023 r. i wskazał, że podczas przeglądu dostępnej dokumentacji z czynności operacyjnych wykonywanych skarżącego w Wydziale Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu, nie stwierdzono zapisów potwierdzających zaistnienie zagrożeń wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Ponownie wskazał, iż spora część dokumentacji potwierdzającej czynności podejmowane przez skarżącego, została wybrakowana, o czym informowała wcześniejsza korespondencja. Podsumowując, Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu stwierdził, że brak jest dokumentacji, która potwierdzałaby podejmowanie przez skarżącego w okresie od 1 września 2013 r. do 30 kwietnia 2020 r czynności spełniających przesłanki o jakich mowa jest w przytoczonych przepisach prawa.

Komendant Komisariatu Policji Wrocław - Fabryczna w piśmie z 25 września 2023 r. podsumował wcześniejsze ustalenia przekazane w piśmie z 4 maja 2023 r., zalecenia wynikające z postanowienia z 12 lipca 2023 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu oraz pismo pełnomocnika wnioskodawcy z 5 września 2023 r., pod kątem realizowania przez byłego policjanta czynności w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Poinformował, że sprawdzono zapisy w systemach KSIP i SWD za okres służby skarżącego w Komisariacie Policji Wrocław - Fabryczna od 1 maja 2020 r. do 17 lutego 2023 r. Prowadzono dwa rejestry operacyjne tj. - RDEiT-Z-2/2017 okres od 2 stycznia 2017 r. do 1 września 2020 r., RDEiT- pf-7/2020 od 1 września 2020 r. - prowadzony aktualnie. Dokonano analizy spraw skarżącego RTO-5/21, RTO-6/21, RTO-23/21, RTO-29/21, RTO-18/22, RTO-19/22, RTO-24/22, RT054/22. Przeprowadzono analizę dokumentacji ze zdarzeń w dniach w których uczestniczył wnioskodawca: 11 maja 2021 r. - JED-175075/21 (zatrzymanie i doprowadzenie osoby), 8 października 2021 r.- JED-141064/22 (realizacja sprawy, zatrzymanie osoby), 13 sierpnia 2022 r. - JED- 141064/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej), 15 sierpnia 2022 r. - JED-142331/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej), 1 października 2022 r. - JED-171069/22, (zatrzymanie i doprowadzenie osoby) 8 października 2021 r. - JED-141064/22 (realizacja sprawy, zatrzymanie osoby), 20 listopada 2022 r. - JED- 200656/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej), 20 listopada 2022 r. - JED-200656/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej). W powyższych zdarzeniach nie potwierdzono okoliczności szczególnego zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza.

Od września 2023 r. do 17 lutego 2023 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, w związku z czym nie mógł uczestniczyć w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

Od niniejszego postanowienia skarżący wywiódł zażalenie, po rozpoznaniu którego, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu postanowieniem z 28 grudnia 2023 r. (5256/2023) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący pełnił służbę w następujących okresach:

- 4 grudnia 2006 r. – 31 sierpnia 2013 r. - początkowo kursant, aplikant, policjant, a następnie referent Kompanii Prewencji Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu,

- 1 września 2013 r. – 30 kwietnia 2020 r. - początkowo asystent, p.o. kierownika Sekcji I, a następnie specjalista Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu,

- 1 maja 2020 r. – 17 lutego 2023 r. (do dnia zwolnienia ze służby w Policji) - detektyw Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji Wrocław - Fabryczna KMP we Wrocławiu.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (m.in. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności, ujawnianie zjawisk, zdarzeń, osób i miejsc wymagających zainteresowania bądź bezpośredniej interwencji służb policyjnych w ramach zadań służbowych wynikających z kart opisu stanowiska pracy), prowadzenia rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowania wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń. Z kart opisu stanowiska pracy skarżącego z 20 września 2013 r., 15 listopada 2013 r., 10 marca 2015 r., 27 marca 2018 r., 2 maja 2018 r., 10 czerwca 2019 r. na stanowisku asystenta, następnie specjalisty Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu wynika, że celem stanowiska było "Zapewnienie realizacji zadań operacyjnych w zakresie kontroli operacyjnej oraz obserwacji, poprzez wykonywanie czynności związanych z realizacją zadań z zakresu technicznych środków wsparcia zadań operacyjnych oraz kontroli operacyjnej, dokonywanie drobnych napraw sprzętu techniki operacyjnej, i usuwanie awarii zainstalowanego sprzętu techniki operacyjnej oraz awarii kablowych. Jako pełniący obowiązki służbowe na stanowisku kierownika Sekcji l Wydziału Technik Operacyjnej w okresie od 1 sierpnia 2017 r. - 31 marca 2018 r., nadzorował, koordynował realizacje czynności służbowych związanych z prowadzeniem kontroli operacyjnej przez sekcje I oraz stosowaniem środków technicznego wsparcia na potrzeby wykonywanych czynności operacyjnych. Na stanowisku detektywa Wydziału Kryminalnego KP Wrocław - Fabryczna, skarżący prowadził pracę operacyjną związaną z rozpoznaniem i zwalczaniem przestępczości przeciwko życiu i zdrowiu, mieniu oraz poszukiwaniem i identyfikacją osób.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia w dostatecznym zakresie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu oparte zostało o akta osobowe oraz wszelkie dostępne dokumenty z okresu pełnienia służby w odpowiednich jednostkach i komórkach organizacyjnych. Zdaniem Komendanta, organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, a zaskarżone postanowienie jest aktem wiedzy organu, nie zaś woli strony czy organu administracyjnego. Samo postępowanie o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, z 28 sierpnia 2013 r. sygn akt IOSK 605/12).

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podniósł nadto, że w trakcie postępowania wyjaśniającego skarżący został rozpytany na okoliczność pełnienia przez niego czynności w myśl cyt. przepisów, złożył za pośrednictwem pełnomocnika pismo, w którym wskazał rodzaj wykonywanych czynności ich charakter, jednak nie wskazał konkretnych dat, miejsc i charakteru zdarzeń, jedynie przywołał hasła, które nie mają żadnego pokrycia w dokumentacji zgromadzonej w aktach osobowych i dokumentacji w jednostkach i komórkach organizacyjnych w których pełnił służbę. Ponadto organ I instancji mając na uwadze treść zażaleń oraz uwagi wskazane w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 12 lipca 2023 r., uzupełnił informacje w zakresie sprawdzeń w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji (KSIP) oraz Systemie Wspomagania Dowodzenia (SWD) za okres pełnionej służby przez wymienionego w latach 2006 - 2023, pod kątem wystąpienia sytuacji, w których zaistniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Wystąpił do właściwych przełożonych o przeanalizowanie systemów KSIP i SWD. Wskazane systemy nie potwierdziły jednak żadnych wpisów świadczących o udziale strony w czynnościach w myśl wskazanych przepisów.

Za chybiony organ odwoławczy uznał również zarzut dot. prawnego obowiązku organu Policji do prowadzenia rejestrów, w zakresie gromadzenia danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Przez cały okres pełnienia służby przez skarżącego gromadzona była bowiem stosowna dokumentacja, natomiast brakowanie dokumentacji za okres pełnienia służby w Oddziale Prewencji Policji we Wrocławiu czy niektórej w Wydziale Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu zostało przeprowadzone w oparciu o Zarządzenie nr 93 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji z 17 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 1 z 2008 r., ze zm.). Dokumentacja ta jest oznaczana symbolem "B" z dodatkiem cyfr arabskich (odpowiednio: B-2, B-5, B-10), ma znaczenie praktyczne i po upływie obowiązującego okresu przechowywania (odpowiednio: 2 lata, 5 lat i 10 lat) podlega brakowaniu, poczynając od 1 stycznia roku następnego.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu zaznaczył również, że brak jest przepisu prawa materialnego nakazującego przełożonym prowadzenie takich rejestrów oraz przepisu, który zabraniał zabrania policjantowi złożenie do jego akt osobowych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. To policjant powinien zabezpieczyć swój interes prawny i faktyczny na poczet przyszłego postępowania przed Zakładem Emerytalno - Rentowym. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu nadmieniał również, że 26 maja 2020 r., wydał decyzję nr 140 w sprawie algorytmu postępowania w zakresie dokumentowania okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przez funkcjonariuszy Policji garnizonu dolnośląskiego, która weszła w życie z dniem podpisania. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 12 kwietnia 2022 r. (121). Zgodnie z § 2 tej decyzji w przypadku zaistnienia okoliczności określonych m.in. gdy funkcjonariusz podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno- rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacji, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia; przedkłada on przełożonemu dokumentację potwierdzającą jego udział w wymienionych czynnościach. Przełożony po otrzymaniu karty wykonywanych czynności dokonuje weryfikacji, celem oceny czy zostały spełnione przesłanki określone w cyt. przepisach prawa oraz uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 roku, sygn. akt U 12/13. Z treścią wpisu zapoznaje się funkcjonariusz, co potwierdza w sporządzonej karcie wykonywanych czynności własnoręcznym podpisem. Karta wykonywanych czynności jest dokumentem dowodowym potwierdzającym wykonywanie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza w myśl cyt. przepisów i będzie stanowiła podstawę do wydania przez właściwy organ Policji zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...). Po upływie roku kalendarzowego, przełożony przekazuje imienną kartę wykonywanych czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu do akt osobowych funkcjonariusza. W przypadku przeniesienia policjanta w ciągu roku kalendarzowego do innej jednostki organizacyjne] przełożony przekazuje niezwłocznie wymienioną kartę do komórki kadrowej, celem włączenia do akt osobowych. Skarżący natomiast, pomimo własnego interesu, nie przedstawił żadnej dokumentacji swojemu przełożonemu.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasad Zarządzenia nr 678 KGP z 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowych policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych poprzez ich zastosowanie. Zgodnie z zarządzeniem organ właściwie gromadzi w aktach osobowych policjanta wszystkie dokumenty służące do ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych, emerytalnych i nagród jubileuszowych. Wszystkie dokumenty związane ze stosunkiem służbowym skarżącego, które były doręczane przez cały okres służby w Policji przez poszczególne jednostki/komórki w których służył policjant, zostały włączone do akt osobowych. Podczas przeglądu akt osobowych skarżącego nie ujawniono dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek do sporządzenia zaświadczeni o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu pełnomocnika skarżonego w zakresie braku należytej staranności w prowadzeniu postępowania, przejawiający się m.in.: w pominięciu pozyskania dokumentacji pionu kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu oraz wykonywaniu czynności na zlecenie Komend Powiatowych, CBŚP, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podniósł, że czynności operacyjne jakie skarżący wykonywał na rzecz innych jednostek były zlecone przez jego przełożonego. Przełożony organizował, zabezpieczał, nadzorował i odpowiadał za zadania służbowe realizowane przez jego podwładnych na rzecz innych jednostek. Skoro Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu stwierdził na podstawie posiadanej dokumentacji, że podczas pełnienia służby nie wystąpiły okoliczności w myśl przywołanych przepisów, to znaczy, że wykonywane obowiązki służbowe nie miały do czynienia z zagrożeniem życia i zdrowia i nie przekraczają togo zagrożenia. Z oczywistych względów kwerenda materiałów nie może obejmować wszelkich dokumentów pozostających w dyspozycji Policji. W przypadku nie posiadania przez komórkę/jednostkę organizacyjną, w której policjant pełnił służbę dokumentacji o żądanej treści, która wskazywałaby określone zdarzenia mające charakter współdziałania takich jednostek, czy komórek, a w których istniałoby prawdopodobieństwo uczestnictwa wnioskodawcy, mogłoby to zdeterminować do weryfikacji całość dokumentacji zgromadzonej przez te jednostki czy komórki organizacyjne Policji. Lakoniczne twierdzenia wnioskodawcy wskazującego na podmioty, na rzecz których wykonywał on określone rodzajowo (a nie konkretnie) czynności służbowe, wobec niepotwierdzenia przez komórkę organizacyjną, w której policjant przez dany czas pełnił służbę i która dokumentowała jego przebieg służby, wykonywania takich czynności, nie może prowadzić do kwerendy całości dokumentacji zgromadzonej we wszystkich sprawach prowadzonych przez inne komórki lub jednostki organizacyjne Policji, a także inne podmioty.

Od niniejszego postanowienia skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając (w szczególności) naruszenie:

- art. 7, 9, 10, 12, 35, 36, 75, 77, 78, 80, 81 i 86 k.p.a. w zakresie w jakim wskazane przepisy postępowania administracyjnego stosuje się do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia poprzez ich niezastosowanie przez organ, który jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym poprzez :

- ich niezastosowanie oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się w trakcie postępowania na okoliczność wskazania przez niego udziału

w zdarzeniach, które w sposób szczególny zagrażały jego życiu i zdrowiu, prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły,

- utrzymanie w mocy decyzji odmownej o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy odmowa wydania zaświadczenia wynika, ze zdarzeń niezależnych od strony /zniszczenie, brakowanie dokumentacji/,

- naruszenie art. 218 i art. 217 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności poprzez zaniechanie przez KMP przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, ograniczając się jedynie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism od poszczególnych jednostek Policji, w sytuacji, gdy organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winny były także ustalić na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby,

- zarządzenia nr 1041 KGP z 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji,

- zarządzenia nr 678 KGP z 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z 28 grudnia 2023 r. nie narusza przepisów prawa.

Kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz. 1626), dalej: ustawa.

Istotne znaczenie mają także wydane, na podstawie upoważnień zawartych w ustawie, akty wykonawcze, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611), dalej: rozporządzenie z 2005 r. oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Służby Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373), dalej: rozporządzenie z 2018 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: a) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach, b) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających, c) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów, d) w służbie wywiadowczej za granicą.

W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy przewidziano zaś podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Konkretyzacji powyższych przepisów prawodawca dokonał w ramach rozporządzenia z 2005 r., wydanego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 6 ustawy. Według § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r., emeryturę podwyższa się o 1 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio: w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera - pirotechnika lub pirotechnika.

W myśl § 4 rozporządzenia z 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 lipca 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z 6 czerwca1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniające podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji.

Z przedstawionych powyżej regulacji prawnych wynika zatem, że dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi.

Niemniej jednak, w dalszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII k.p.a. (tj. art. 217 i następne). Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 16/16).

Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując ww. wniosek skarżącego, procedowały z powołaniem się na przepisy art. 217 i następne k.p.a.

Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Z kolei stosowanie do art. 218 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Nadto – zważywszy na treść zarzutów procesowych – podkreślenia wymaga okoliczność, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., III SA/Kr 1485/11). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Niedopuszczalne jest zatem tworzenie – na potrzeby wydania wnioskowanego zaświadczenia – jakichkolwiek nowych dokumentów, w tym tych wynikających z przesłuchań, zeznań świadków. Do postepowania uproszczonego nie mają zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie sięga się do reguł ogólnych i to w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Stąd też przy wydawaniu zaświadczenia organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie (tak jakby tego oczekiwał skarżący), rozstrzygać spornych kwestii, tak jak to czyni w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego też, przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, czy też przesłuchania samego skarżącego – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie mogło zostać przez organy uwzględnione. Co oznacza, że zarzuty w tym zakresie, są niezasadne.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy w ocenie Sądu bezsporne jest, że organy prawidłowo ustaliły przebieg służby skarżącego oraz zajmowane przez niego stanowiska. Spór sprowadza się w istocie do odmiennej oceny charakteru realizowanych przez skarżącego na poszczególnych stanowiskach czynności pod kątem przesłanek uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego. W ocenie skarżącego to na organach (a nie na nim) ciążył obowiązek gromadzenia danych o faktach wskazujących na pełnienie przez niego służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Jak wynika bowiem ze skargi, zdaniem skarżącego "dokumentacja winna być gromadzona szczególnie skrupulatnie również z uwagi na rodzaj wykonywanych obowiązków oraz fakt, iż funkcjonariusz nie jest uprawniony do gromadzenia dokumentów potwierdzających udział w takich zdarzeniach".

Jak wynika z zaskarżonych postanowień – wbrew twierdzeniom skarżącego –organy obu instancji przeprowadziły przy tym szeroką, dokładną i wszechstronną analizę akt osobowych skarżącego oraz dostępnej dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby (treści wniosków personalnych, rozkazów personalnych, zakresów czynności, akt opisu stanowisk pracy i opinii służbowych, protokołów powypadkowych i orzeczeń komisji lekarskich) nie naruszając przy tym wskazanych w skardze przepisów k.p.a. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego Komendant Miejski Policji we Wrocławiu wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu (za okres od 4 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2013 r.), Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu (za okres od 1 września 2013 r. do 30 kwietnia 2018 r.), oraz do Komendanta Komisariatu Policji Wrocław Fabryczna (za okres od 1 maja 2020 r. do 17 lutego 2023 r.) o przeprowadzenie analizy i oceny materiałów będących w ich dyspozycji oraz zasobów archiwalnych w celu ustalenia dokumentów potwierdzających, że skarżący wykonywał czynności służbowe określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Realizując zaś wskazania Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu zawarte w postanowieniu z 12 lipca 2023 r., wystąpiono również do Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjne KWP we Wrocławiu o przeprowadzenie kwerendy dokumentacji za okres od 1 maja 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji we Wrocławiu, Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu, Komendanta Komisariatu Policji Wrocław Fabryczna o dokonanie sprawdzeń w systemach policyjnych w zakresie toczących się postępowań, w których wnioskodawca jako funkcjonariusz Policji był osobą pokrzywdzoną gdzie w szczególności doszło do czynnej napaści na funkcjonariusza, bądź też do naruszenia jego nietykalności. Informacje w zakresie sprawozdań w Krajowym Systemie Informacyjnym Policji (KSIP) oraz Systemie Wspomagania Dowodzenia (SWD) za okres pełnionej przez skarżącego służby w latach 2006-2023, pod kątem wystąpienia sytuacji, w których zaistniało szczególne zagrożenia życia i zdrowia zostały zatem uzupełnione. Nie potwierdziły one jednak istnienia wpisów świadczących o udziale skarżącego w czynnościach o powyższym charakterze. Ponadto 24 sierpnia 2023 r., w obecności pełnomocnika, rozpytano skarżącego na okoliczność pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Co więcej pismo pełnomocnika skarżącego z 5 września 2023 r. (zawierające zarys czynności podejmowanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby) przesłano do przełożonych skarżącego, celem zajęcia w tym zakresie stanowiska i uzyskano w tym zakresie wyczerpujące informacje (co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji). Tym samym nie sposób uznać za skarżącym, iż aby w tym zakresie, doszło do uchybień proceduralnych podniesionych w skardze. W szczególności nie można przyjąć, aby organy "zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego", a tym samym naruszyły art. 218 k.p.a. Zebrana przez organy dokumentacja (wbrew twierdzeniom skarżącego) nie potwierdza jednak, aby skarżący podejmował w czasie służby czynności wymienione w § 3 pkt 5 oraz § 4 rozporządzenia z 2005 r., szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

W świetle takich okoliczności Sąd podziela stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było dowodów dających podstawę do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści tj. zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków wyjątkowych, szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie nie może być potencjalne. Musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie może być to zagrożenie związane z wykonywaniem zwykłych czynności właściwych dla danego stanowiska służbowego w Policji. Podkreślić przy tym trzeba, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

Skarżący (jak to wynika z akt sprawy) niewątpliwie wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (m.in. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności, ujawnianie zjawisk, zdarzeń, osób i miejsc wymagających zainteresowania bądź bezpośredniej interwencji służb policyjnych w ramach zadań służbowych wynikających z kart opisu stanowiska pracy), prowadzenia rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowania wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń. Niemniej jednak czynności te, jako czynności wykonywane przez skarżącego na powierzanych mu stanowiskach nie mogą być (automatycznie) zakwalifikowane jako uprawniające do podwyższenia emerytury. Nie stanowiły one bowiem "służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że w pojęciu warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Aby możliwe było przyjęcie, iż skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego funkcjonariusza, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., III OSK 359/22).

Skarżący w toku postępowania podnosił, że organy nie uzyskały informacji o toczących się postępowaniach, gdzie jako funkcjonariusz Policji był osobą pokrzywdzoną, w szczególności tych, w których doszło do naruszenia jego nietykalności. Niemniej jednak – jak słusznie organy wskazały – skarżący (również w piśmie z 5 września 2023 r.) nie podał żadnych konkretnych dat i miejsc tych zdarzeń, czy też sygnatur akt toczących się spraw. Tymczasem na podstawie dostępnych akt nie stwierdzono, aby w trakcie pełnienia służby skarżący uczestniczył w zdarzeniach stanowiących realne niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia, za wyjątkiem przypadków znajdujących potwierdzenie w aktach osobowych skarżącego tj. w protokole powypadkowym z 26 listopada 2009 r. (nr 175/2009) i z 30 stycznia 2012 r. (nr 4/2012). Pierwsze zdarzenie miało jednak miejsce w drodze do pełnienia służby i nie było wynikiem wypadku na służbie, a drugie choć miało miejsce podczas wykonywania czynności służbowych, to też nie było wynikiem wypadku na służbie. Dlatego też nie sposób przyjąć, aby te dwa (incydentalne) zdarzenia wyczerpały definicję pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (poza tym winno ich być 6 w ciągu roku, czego nie potwierdzają dostępne dokumenty). Podkreślenia też wymaga, że pismo pełnomocnika skarżącego z 5 września 2023 r. zawierające zakres czynności jakie podejmował skarżący (zagrażające w jego ocenie życiu i zdrowiu) przesłano do przełożonych skarżącego, celem ustosunkowania się do jego treści. W następstwie tego, Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji we Wrocławiu, Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu, oraz Komendant Komisariatu Wrocław - Fabryczna udzielili wyczerpujących i zbieżnych odpowiedzi, iż w wyniku przeglądu dostępnej i niewybrakowanej dokumentacji z powodu upływu okresu jej przechowywania z czynności operacyjnych wykonywanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby nie stwierdzono zapisów potwierdzających zaistnienie zagrożeń z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z uwagi na uproszczony charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia niedopuszczalne jest natomiast kompletowanie - w tym postępowaniu - materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (wyrok NSA z 19 października 2022 r., I OSK 2085/19). Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a do tego tak de facto zmierzają zarzuty skarżącego. Dlatego też nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi, że "podstawą podwyższenia emerytury jest posiadanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających to podwyższenie, które winien wydać Komendant Policji". Owszem prawdą jest, że "podstawą podwyższenia emerytury jest posiadanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających to podwyższenie", niemniej jednak skoro z akt sprawy nie wynika, aby skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (§ 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.), to tym samym brak podstaw prawnych do wydania przez organ takiego zaświadczenia. W konsekwencji powyższego jako nieuprawnione należało uznać twierdzenie skargi, iż Komendant Policji "winien" wydać skarżącemu żądanej treści zaświadczenie.

Bezspornym jest również, że skarżący (jak wynika ze stanowiska wyrażonego przez Zastępcę Dowódcy Oddziału Prewencji we Wrocławiu) "mógł brać udział w ochronie porządku w trakcie imprez masowych, zgromadzeń, manifestacji lub protestów społecznych". Jednakże sam udział w zabezpieczeniu imprezy masowej, zgromadzeń, manifestacji czy protestów społecznych (nawet imprezy o podwyższonym ryzyku) nie stanowi przesłanki do uznania, że opisana wyżej sytuacja miała miejsce (szczególne zagrożenie życia lub zdrowia). Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas legalnych zgromadzeń publicznych oraz w czasie imprez masowych i protestów społecznych należy bowiem do zakresu działania oddziałów prewencji Policji i samodzielnych pododdziałów prewencji Policji, o czym – jak słusznie wskazały organy – stanowi § 35 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji. Dlatego też, również zarzut skargi w tym zakresie, trudno uznać za zasadny. Ostatecznie Zastępca Dowódcy Oddziału Prewencji we Wrocławiu wskazał, że z dostępnych mu dokumentów nie wynika, aby skarżący w okresie od 4 grudnia 2006 r. do 31 sierpnia 2013 r. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Analogiczne stanowisko zajął Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu, który stwierdził, że "brak jest dokumentacji, która potwierdzałaby podejmowanie przez skarżącego w okresie od 1 września 2013 r. do 30 kwietnia 2020 r. czynności spełniających przesłanki o jakich mowa jest w przytoczonych przepisach prawa". Z kart opisu stanowiska pracy skarżącego z 20 września 2013 r., 15 listopada 2013 r., 10 marca 2015 r., 27 marca 2018 r., 2 maja 2018 r., 10 czerwca 2019 r. na stanowisku asystenta, następnie specjalisty Wydziału Techniki Operacyjnej KWP we Wrocławiu wynika, że celem stanowiska skarżącego było "zapewnienie realizacji zadań operacyjnych w zakresie kontroli operacyjnej oraz obserwacji, poprzez wykonywanie czynności związanych z realizacją zadań z zakresu technicznych środków wsparcia zadań operacyjnych oraz kontroli operacyjnej, dokonywanie drobnych napraw sprzętu techniki operacyjnej, i usuwanie awarii zainstalowanego sprzętu techniki operacyjnej oraz awarii kablowych. Pełniąc natomiast obowiązki służbowe na stanowisku kierownika Sekcji l Wydziału Technik Operacyjnej w okresie od 1 sierpnia 2017 r. - 31 marca 2018 r., skarżący nadzorował, koordynował realizacje czynności służbowych związanych z prowadzeniem kontroli operacyjnej przez sekcje I oraz stosowaniem środków technicznego wsparcia na potrzeby wykonywanych czynności operacyjnych.

I wreszcie Komendant Komisariatu Policji Wrocław - Fabryczna stwierdził, że w przypadku skarżącego "nie ma zastosowania" § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Komendant Komisariatu Policji Wrocław – Fabryczna, po sprawdzeniu zapisów w systemach KSIP i SWD za okres służby skarżącego w Komisariacie Policji Wrocław - Fabryczna od 1 maja 2020 r. do 17 lutego 2023 r. (wyczerpująco) wskazał, że prowadzono dwa rejestry operacyjne tj. - RDEiT-Z-2/2017 okres od 2 stycznia 2017 r. do 1 września 2020 r., RDEiT- pf-7/2020 od 1 września 2020 r. - prowadzony aktualnie. Podniósł, że po dokonaniu analizy spraw skarżącego (RTO 5/21, RTO-6/21, RTO-23/21, RTO-29/21, RTO-18/22, RTO-19/22, RTO-24/22, RT054/22) oraz dokumentacji ze zdarzeń w dniach w których uczestniczył ((z 11 maja 2021 r. - JED-175075/21 (zatrzymanie i doprowadzenie osoby), 8 października 2021 r.- JED-141064/22 (realizacja sprawy, zatrzymanie osoby), 13 sierpnia 2022 r. - JED- 141064/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej), 15 sierpnia 2022 r. - JED-142331/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej), 1 października 2022 r. - JED-171069/22, (zatrzymanie i doprowadzenie osoby) 8 października 2021 r. - JED-141064/22 (realizacja sprawy, zatrzymanie osoby), 20 listopada 2022 r. - JED- 200656/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej), 20 listopada 2022 r. - JED-200656/22 (zatrzymanie osoby poszukiwanej)), nie stwierdzono okoliczności szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Natomiast w okresie od września 2023 r. do 17 lutego 2023 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, a tym samym nie mógł uczestniczyć w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zapisy zachowanej i dostępnej dokumentacji obrazującej czynności skarżącego wykonywane w czasie służby, nie wskazują zatem na wystąpienie sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza, a sam skarżący kwestionując stanowisko organów, wyprowadzone z analizy zachowanych zapisów dokumentacji, nie wskazuje na konkretne zdarzenia pominięte przez organ, ale ogólnie powołuje się na charakter pełnionej służby wymieniając w szczególność czynności, które w jego ocenie były podejmowane w warunkach zagrożenia życia i zdrowia np. ewakuacja przed grożącym zawaleniem, zabezpieczanie niewybuchów, zabezpieczenie terenu w przypadku ulatniania się gazu, pożaru, zabezpieczanie pogorzelisk, zabezpieczenie manifestacji, wielokrotny udział w zatrzymaniu osób uznanych za niebezpieczne (...), str. 4 skargi. Tymczasem oczywistym jest, że służba w Policji wiąże się z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, ale dla podwyższenia emerytury, samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, co najmniej przez określoną w rozporządzeniu liczbę dni w ciągu roku, co w sprawie nie znalazło jednak potwierdzenia w dostępnej dokumentacji i jako takie nie mogło zostać poświadczone przez organy, w rozumieniu art. 218 k.p.a.

Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia (wybrakowania) części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego, będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentacji (szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji), nie pozwalał zatem organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego w okresie wskazanym przez skarżącego we wniosku, gdyż podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Specyfika zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy (jak to miało miejsce w sprawie skarżącego), to tym samym nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Tym samym zarzut "utrzymania w mocy decyzji odmownej o wydanie zaświadczenia w sytuacji, gdy odmowa wydania zaświadczenia wynika, ze zdarzeń niezależnych od strony /zniszczenie, brakowanie dokumentacji/", należy uznać za niezasadny.

Końcowo podnieść należy, że skarżący dowodząc, że to na organie ciąży obowiązek gromadzenia dokumentacji wskazującej na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu przywołał treść § 3 ust. 2 pkt a lit. 1a Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z 17 czerwca 2005 r. (nr 678) w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. z 2018 r., poz. 104 oraz z 2019 r. poz. 49). Powołany przez niego przepis obowiązuje jednak dopiero od 12 stycznia 2022 r. (a zatem nie obejmuje okresu wskazanego przez skarżącego od 2006 r. do 2023 r.), gdyż został on dodany w § 1 pkt 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z 22 lutego 2022 r. nr 13 (Dz.Urz. z 2022 r., poz. 84).

Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.