Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2165/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2033/21 w sprawie ze skargi R. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego R. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2033/21 oddalił skargę R. F. (dalej jako skarżący) na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego w imieniu M. R. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 13 maja 2021 r. udzielającej Q. D. [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie określonych w decyzji urządzeń wodnych realizowanych na terenie budowanego C. L. przy ul. B. w Ł. oraz pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie R. F. nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem uprawniającym go do reprezentowania uczestniczki postępowania. Ponadto z uwagi na stanowisko właścicielki nieruchomości zasadnie przyjęto, że skarżący nie uzyskał takiego pełnomocnictwa w toku postępowania prowadzonego przez organy Wód Polskich.

Zdaniem Sądu z zakresu pełnomocnictwa udzielonego skarżącemu w formie aktu notarialnego nie da się w ogóle wywieść jego uprawnienia do działania w imieniu M. R. w postępowaniu wodnoprawnym wywołanym wnioskiem Q. D. [...] Sp. z o. o. Sp. k. w W. Podkreślono, że sprawa zakończona decyzją wodnoprawną Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 13 maja 2021 r. rozstrzygała w przedmiocie innego podmiotu niż reprezentowany przez skarżącego tj. I. P. D. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Strona zdaje się nie dostrzegać różnicy w tym, że zakres jej pełnomocnictwa enumeratywnie wyliczony w § 9 pkt 1-9, zawiera wprawdzie szereg bardzo daleko idących uprawnień, jednakże dających jej prawo jedynie inicjowania w imieniu współwłaścicielki nieruchomości, postępowań, w tym wodnoprawnych. Pełnomocnictwo to daje szeroki wachlarz możliwości działania względem nieruchomości M. R., jednakże w ujęciu czynnym tzn. do inicjowania spraw np. do uzyskania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego w imieniu mandantki. Nie daje jednak uprawnienia do występowania w jej imieniu w ujęciu biernym, a więc wszędzie tam, gdzie to inny niż M. R. podmiot inicjuje postępowanie np. wodnoprawne lub budowlane, względem działek stanowiących przedmiot jej współwłasności.

Nie może zmienić takiego poglądu Sądu postanowienie pełnomocnictwa, zgodnie z którym "Mocodawczyni oświadcza, że pełnomocnictwo to obejmuje prawo składania i podpisywania wniosków i innych dokumentów, ich zmiany, cofania oraz do odbioru decyzji, postanowień, wypisów, wyrysów, map i pism oraz korespondencji związanej z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, a w szczególności z uzyskaniem pozwolenia na budowę i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z zastrzeżeniem, że wszelkie koszty oraz opłaty przyłączeniowe związane z warunkami technicznymi, decyzjami i umowami przyłączeniowymi określonymi powyżej będą obciążały Kupującą". Powyższe doprecyzowanie pełnomocnictwa odnosi się wyłącznie do zakresu wymienionego w § 9 pkt 1-9, o czym świadczy sposób jego zredagowania. Nadto, nawet gdyby doszukiwać się w tym właśnie zapisie jakiegoś dalej idącego sensu, to nie można, w ocenie Sądu, byłoby wywieść z niego uprawnienia do składania przez skarżącego w imieniu M. R. odwołań w sprawach inicjowanych przez inne podmioty, a dotyczących nieruchomości, których mandatka jest współwłaścicielką. Nie wynika to z jego treści. Dlatego też w sprawie nie doszło do naruszenia art. 32 w związku z art. 127 § 1 oraz art. 134 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej w skrócie K.p.a.

Nie naruszono także art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 § 1 K.p.c. Art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mógłby stanowić w niniejszej sprawie podstawy zawieszenia postępowania, bowiem po pierwsze nie toczy się jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie ważności pełnomocnictwa i jego zakresu (strona na to nie wskazuje, a organ tego rodzaju sprawy zainicjować nie może), po drugie zakres pełnomocnictwa nie upoważnia skarżącego do reprezentowania M. R. w postępowaniu wodnoprawnym wywołanym wnioskiem Q. D. [...] sp. z o. o. sp. k. Nie występuje zatem jakiekolwiek zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wymagałaby niniejsza sprawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. polegające na przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy i rozstrzygnięcie w kwestii zakresu pełnomocnictwa udzielonego R. F. przez M. R., pomimo że organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły w oparciu o powyższe pełnomocnictwo R. F. do udziału w sprawie, a kwestia dopuszczenia R. F. do udziału w sprawie nie była przedmiotem zaskarżenia;

2) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s..a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i błędnym przyjęciu (odmiennie od ustaleń poczynionych przez organy pierwszej i drugiej instancji), że zakres pełnomocnictwa udzielonego R. F. przez M. R. nie obejmuje prawa do złożenia odwołania od decyzji wodnoprawnej, która została wydana na wniosek Q. D. [...] sp. z o.o. sp.k, pomimo że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do samodzielnego poczynienia takich ustaleń, a ponadto z treści ww. pełnomocnictwa wyraźnie wynika, że wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, zakres pełnomocnictwa obejmuje również prawo do składania odwołań od decyzji wodnoprawnych wydanych na wniosek podmiotów trzecich;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów zawartych w skardze tj. nierozpoznania zarzutu dot. braku możliwości badania w postępowaniu administracyjnym materii cywilistycznej (skuteczności odwołania pełnomocnictwa nieodwoływalnego) oraz zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że nieodwoływalne pełnomocnictwo udzielone R. F. zostało skutecznie odwołane;

4) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 32 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. polegające na nieprawidłowym oddaleniu skargi, pomimo że R. F. był właściwie umocowany do złożenia odwołania w imieniu M. R. i spełnił wszystkie wymogi formalne skutecznego złożenia odwołania;

5) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 100 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 2 § 1 K.p.c. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, pomimo że organ drugiej instancji nieprawidłowo samodzielnie rozstrzygnął, iż pełnomocnictwo udzielone R. F. przez M. R. wygasło, podczas gdy stwierdzenie takiej okoliczności należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych;

6) art. 134 § 2 P.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na rozstrzygnięciu na niekorzyść skarżącego poprzez ustalenie, że pełnomocnictwo udzielone R. F. przez M. R. nie obejmuje umocowania do występowania w sprawie o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wszczętego przez Q. D. [...] sp. z o.o. sp.k., pomimo że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji ustaliły, że pełnomocnictwo to uprawniało R. F. do udziału w ww. sprawie i R. F. został dopuszczony przez te organy do udziału w sprawie, zaś organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez R. F. nie ze względu na niewystarczający zakres pełnomocnictwa, ale ze względu na to, że zdaniem organu drugiej instancji pełnomocnictwo to zostało skutecznie odwołane - co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zarzutu dotyczącego możliwości odwołania - nieodwoływalnego pełnomocnictwa udzielonego R. F. oraz zarzutu dotyczącego legalnej możliwości badania przez organy administracji skuteczności odwołania takiego pełnomocnictwa;

II. prawa materialnego, tj. art. 101 § 1 K.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albo wykładnię, czego skutkiem było oddalenie skargi, pomimo że pełnomocnictwo udzielone R. F. przez M. R. nie wygasło w wyniku odwołania albowiem z treści tego pełnomocnictwa wyraźnie wynika, iż M. R. zrzekła się odwołania pełnomocnictwa, a zrzeczenie się odwołania pełnomocnictwa uzasadnione jest treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Q. D. [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Jak wynika z akt sprawy stroną w postępowaniu administracyjnym była M. R. R. F. powołując się na pełnomocnictwo udzielone przez tę stronę wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej i organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że osoba wnosząca odwołanie nie reprezentuje tej strony.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W tej sprawie skargę wniósł R. F., który niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym nie posiadał statusu strony.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wezwał skarżącego o wykazanie, czy skarga została wniesiona w imieniu własnym skarżącego, czy też w imieniu M. R. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżącym jest zarówno R. F., jak i M. R. (akta sądowe, karta nr 18). W związku z tym Sąd pierwszej instancji wezwał także samą stronę M. R. do złożenia oświadczenia, czy podtrzymuje skargę wniesioną w jej imieniu (akta sądowe, karta nr 20). Ponieważ strona M. R. wyraźnie oświadczyła, że nie wnosi żadnej skargi w tej sprawie i wniesiona przez R. F. skarga nie jest skargą tej strony, pozostało do ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy skarżący ma własny interes prawny w jej wniesieniu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości, co wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Nie może skutecznie uruchomić kontroli sądowej podmiot, który nie ma legitymacji do wniesienia skargi.

Wnosząc skargę R. F. wskazał na reprezentowanie M. R. jako jej pełnomocnik. Do skargi nie zostało jednak dołączone żadne pełnomocnictwo upoważniające R. F. do reprezentowania tej strony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Wprawdzie w takiej sytuacji zgodnie z art. 49 § 1 w związku z art. 37 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało wezwać pełnomocnika do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod rygorem odrzucenia skargi, jednakże wobec jednoznacznego stanowiska zajętego przez samą stronę, która po wniesieniu skargi w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. wprost oświadczyła, że skargi nie wnosi i R. F. działał przy jej wnoszeniu bez jej umocowania (akta sądowe, karta nr 24), brak wezwania o uzupełnienie skargi o stosowne pełnomocnictwo nie stanowiło istotniejszego naruszenia prawa. Jeżeli bowiem sama strona wprost oświadcza, że w danej sprawie skargi nie wnosi i działanie innej osoby nie może być uznane za działanie jej pełnomocnika, wzywanie pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa od tej strony nie jest konieczne.

Ponadto R. F. nie mógł wnieść skargi jako strona (strona odrębna od M. R.), ponieważ ani nie występował w postępowaniu administracyjnym jako strona, ani też wynik postępowania nie dotyczy w żadnym zakresie jego interesu prawnego. Sam skarżący nie wskazywał nadto, aby był jakąkolwiek stroną w związku z przedmiotem tej sprawy i aby jej przedmiot dotyczył jego własnego interesu prawnego. Jedyna argumentacja skarżącego sprowadzała się do wskazania, że w związku z udzielonym w dniu 8 lutego 2021 r. oraz w dniu 17 marca 2021 r. pełnomocnictwem przez M. R. przysługuje mu status pełnomocnika i to pełnomocnictwo nie może być odwoływalne przed dniem 30 czerwca 2023 r. Nie budzi przy tym najmniejszych wątpliwości, że M. R. odwołała pismem z dnia 30 marca 2021 r. pełnomocnictwo udzielone R. F. Ponadto pełnomocnictwo z dnia 8 lutego 2021 r. w żadnym zakresie nie upoważniało R. F. do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Błędnie skarżący upatruje posiadanie przymiotu strony z tego powodu, że nadal uważa się za pełnomocnika M. R. Nawet gdyby skarżący był pełnomocnikiem strony, to i tak pełnomocnik nie jest odrębną stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak np. NSA w wyroku z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1023/14; NSA w postanowieniu z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II FSK 1525/18) i tym samym we własnym imieniu nie może skutecznie wnieść skargi. Pełnomocnik zawsze reprezentuje jedynie stronę.

Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Takim podmiotem jest w tej sprawie skarżący R. F., który ani nie jest pełnomocnikiem strony M. R., ani też sam nie jest stroną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wymagane jest bowiem odrębne pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym i nie jest wystarczającym samo pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym które dodatkowo i tak zostało w tej sprawie odwołane przez stronę przed organami administracyjnymi.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w tej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ została wniesiona przez skarżącego, który jedynie powoływał się na swój status pełnomocnika, a pełnomocnikiem nie był, a ponadto nawet gdyby był pełnomocnikiem, to i tak nie mógł być stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Stosownie do treści art. 25 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikowi nie przysługuje zdolność sądowa rozumiana jako zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Taką zdolność ma strona, a nie jej pełnomocnik.

Stosownie do art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

Stwierdzenie w tej sprawie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia jedynie o charakterze formalnym bez możliwości oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie sprawy w punkcie pierwszym orzeczenia na podstawie art. 189 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

W punkcie drugim na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie wpisu od skargi.