Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 409/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 4, art. 34 ust. 4 pkt 2, art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 35  ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 224.2022 z dnia 29 kwietnia 2022 r. Starosta Giżycki (dalej jak: "organ

I instancji", "starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i P. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 2 w zabudowie zagrodowej w miejscowości W., na działkach nr [...].

Wnioskiem z 17 sierpnia 2022 r. A sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") wystąpiła do organu I instancji o przeniesienie powyższego pozwolenia. Do wniosku załączyła umowę dzierżawy działek nr [...] o łącznej powierzchni 3,3483 ha, zawartą 10 sierpnia 2022 r., w której ustalono, że skarżąca będzie użytkowała nieruchomości zgodnie

z przeznaczeniem i przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej oraz będzie miała prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w zakresie objętym ww. pozwoleniem na budowę. W umowie tej ustalono, że spółka wystąpi o przeniesienie pozwolenia na budowę.

Decyzją z 8 listopada 2022 r. starosta odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę. Uzasadnił, że wnioskodawca nie wykazał możliwości prowadzenia działalności rolniczej

i nie spełnia warunków w zakresie zgodności z definicją zabudowy zagrodowej, zawartą

w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Organ I instancji stwierdził, że w wyniku przeniesienia pozwolenia spółka uzyskałaby pozwolenie, którego w normalnym trybie nie mogłaby uzyskać. Wydanie decyzji w tego rodzaju przypadkach prowadziłoby do obejścia prawa, a także

do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu. Starosta podniósł,

że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 461) nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednocześnie w myśl art. 2b ust. 1 tej ustawy nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Organ I instancji ustalił, że pierwotny inwestor nabył nieruchomość w 2021 r., co zgodnie z powyższymi przepisami uniemożliwia mu przekazanie przedmiotowej nieruchomości innemu podmiotowi, czyli wnioskującej spółce.

Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 1 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę przeniesienia na rzecz spółki wnioskowanego pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest "decyzją związaną", a wskazane w tym przepisie warunki formalne przeniesienia pozwolenia na budowę zostały w pełni spełnione;

- art. 2a ust. 1 i art. 2b ust. 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te wykluczają możliwość przeniesienia na rzecz skarżącej pozwolenia, podczas gdy przepisy te nie znajdą zastosowania, gdyż decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest "decyzją związaną",

a wskazane w art. 40 u.p.b. warunki formalne przeniesienia pozwolenia na budowę zostały w pełni spełnione;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez organ

I instancji materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oparciu także o ugruntowane stanowisko judykatury i w konsekwencji dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy wykluczona jest możliwość przeniesienia na rzecz spółki wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżąca powołała wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1322/20 oraz wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1713/20, podkreślając, że ani przepisy Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis prawa materialnego nie zabrania uzyskania pozwolenia na budowę obiektów stanowiących zabudowę zagrodową tylko z tego powodu, że inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego, z którym ta zabudowa jest związana. Pełnomocnik podał, że w celu stworzenia staroście możliwości rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem, w dniu 22 września

2022 r. podjęta została uchwała w sprawie zmiany umowy spółki. Na mocy tej uchwały skarżąca rozszerzyła przedmiot działalności o uprawy rolne, chów i hodowlę zwierząt i ryb, łowiectwo, a także wynajem i dzierżawę. Zmiana przedmiotu działalności oczekuje na ujawnienie w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Decyzją z 27 marca 2023 r. nr WIN-II.7840.4.21.2023 Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dale jakoj: "organ odwoławczy", "wojewoda") utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji. W uzasadnieniu potwierdził, że decyzja w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Wojewoda uznał, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego przeniesienia domaga się spółka, obejmuje jedynie budynek mieszkalny jednorodzinny w planowanej

w przyszłości zabudowie zagrodowej. W ocenie wojewody, na gruncie niniejszej sprawy,

w kontekście jej figurowania faktycznego, wydając decyzję na podstawie art. 40 u.p.b. organ jest uprawniony i zobowiązany do zweryfikowania, czy złożone przez skarżącą oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne, a konkretnie, czy w sensie prawnym jest możliwe, aby skarżąca te warunki przejęła. Z treści decyzji o pozwoleniu wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny ma zostać zrealizowany w planowanej zabudowie zagrodowej. Przez pojęcie "zagrody" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Są to zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza więc zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarczo-inwentarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Sam dom mieszkalny jednorodzinny, co oczywiste, nie wyczerpuje pojęcia zabudowy zagrodowej. W konsekwencji, aby można było przyjąć, że spółka - w sensie prawnym - przyjmuje warunki z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr 224.2022

z dnia 29 kwietnia 2022 r., konieczne jest zapewnienie że planowane przedsięwzięcie stanowić będzie zabudowę zagrodową i przede wszystkim kształtować będzie ustrój rolniczy. Aktualnie, jak wynika z akt sprawy, właścicielem działek nr [...] jest spółka. W tej sytuacji, wobec tego, że skarżąca jako właściciel przedmiotowej nieruchomości jest

w statusie prawnym spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, nie można przyjąć,

że będzie ona mogła zrealizować pozwolenie na budowę, jako zespół tworzący zabudowę zagrodową o funkcji rolniczej. Potwierdzeniem powyższego są zapisy ustawy

o kształtowaniu ustroju rolnego, stanowiące, iż spółki nie mogą być rolnikiem indywidualnym, gdyż nie są osobami fizycznymi, a nabycie przez nie nieruchomości rolnej może nastąpić wyłącznie w specjalnym trybie przewidzianym w art. 2a u.k.u.r., tj. za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych. Zaistniały stan sugeruje obejście prawa,

a także naruszenie konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu. Potwierdzeniem powyższego jest sytuacja, w momencie której przeniesienie pozwolenia na budowę

w przedmiotowej sprawie sprawia, iż wnioskodawca a mianowicie spółka z o.o. uzyskałaby pozwolenie na budowę w zabudowie zagrodowej, którego w normalnym trybie administracyjnym nie mogłaby uzyskać.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że właścicielem ww. działek jest spółka, podczas gdy prawo własności przysługuje nieprzerwanie od 2021 r. pierwotnym inwestorom,

co skutkowało błędnym uznaniem, że spółka zmierza do obejścia prawa. Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zobowiązanie organu do wydania decyzji przenoszącej na rzecz spółki pozwolenie na budowę, rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów od organu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja odmawiająca przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wydana została zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako: "u.p.b.") z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i został rozważony w całokształcie. Dokonanej przez organy orzekające ocenie poczynionych ustaleń faktycznych nie można też przypisać dowolności, gdyż jest ona zgodna z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i obowiązującymi przepisami.

Skarżąca spółka z o.o. bez wątpienia nie jest właścicielem przedmiotowych działek rolnych. Zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569) co do zasady nabywcą nieruchomości rolnych może być rolnik indywidualny. Ustawodawca jednak przewidział wyjątki od tej zasady określone w ust. 3 i 4 art. 2a. Zgodnie z art. 2a ust. 4 nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty lub w innych przypadkach niż wymienione w ust. 1 i 3, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka (przepis zmieniony w 2017 r.), wyrażoną

w drodze decyzji administracyjnej, po spełnieniu warunków w tym przepisie określonych. W omawianym przypadku bezspornym jest, że spółka nie wszczynała takiej procedury

i ogólnie nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż do wydania pozwolenia na budowę, a tym samym jego przeniesienia nie jest konieczny tytuł własności, ale wystarczające jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 u.p.b. przez prawo takie należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Takim tytułem jest na przykład umowa dzierżawy, w której zostanie określone prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 u.p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie takiego uprawnienia jest podstawowym warunkiem uzyskania i realizacji pozwolenia na budowę. Prawem takim musi się bezwzględnie legitymować także podmiot wnioskujący o przeniesienie pozwolenia na budowę. Art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.b. wprost wskazuje, że organ, który wydał decyzję

o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Z przytoczonych przepisów wynika, że do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczy, że wnioskodawca złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru. Skarżąca takie oświadczenie złożyła i poparła je zawartą umową dzierżawy. Nie oznacza to jednak braku możliwości badania zgodności z prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć trzeba, że czym innym jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor rzeczywiście może realizować prawo zabudowy na nieruchomości (por. wyroki NSA: z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1338/21; z 28 maja 2020 r. sygn. II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 714/19, publ. w CBOSA).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zawarta umowa dzierżawy wprawdzie stanowi, że spółka może korzystać z nieruchomości w zakresie objętym ww. pozwoleniem na budowę, jednak umowę tę należy uznać za zawartą sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym za nieważną. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610) czynność prawna sprzeczna

z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. W tym zakresie słusznie organ

I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 b ust. 1 i 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nabywca nieruchomości rolnej przez okres co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia nie może jej zbyć ani oddać w posiadanie innym podmiotom. Dzierżawca jest posiadaczem zależnym, co wynika bezpośrednio z art. 336 Kodeksu cywilnego. Ponieważ pierwotny inwestor nabył przedmiotowe nieruchomości rolne 8 października 2021 r., co podkreślała sama skarżąca, to nie może skutecznie ich wydzierżawić przed upływem 8 października 2026 r. Dlatego nie można uznać, aby skarżąca legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku.

Niezależnie od powyższego organy prawidłowo oceniały również, czy realizacja wnioskowanego pozwolenia na budowę przez skarżącą doprowadziłaby w rzeczywistości do powstania zabudowy zagrodowej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie działki, dla których wydane zostało pozwolenie na budowę objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza je wyłącznie pod zabudowę zagrodową i tylko ściśle taki charakter może mieć zabudowa tego terenu. Jest to teren rolny i tylko zabudowa zagrodowa nie zmieni charakteru tego terenu. Dlatego organy musiały mieć na uwadze, czy przeniesienie pozwolenia na budowę nie spowoduje zmiany przeznaczenia terenu, będzie służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony. Zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę, która musi być respektowana także podczas stosowania art. 40 u.p.b.

Zabudowa zagrodowa to szczególny rodzaj zabudowy, który musi być funkcjonalnie połączony z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Prawodawca w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) zdefiniował pojęcie zabudowy zagrodowej, wskazując, że należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jak wskazano w tym przepisie chodzi tu o zabudowę w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Definicję tego pojęcia zawiera zaś art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, który stanowi, że za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne:

1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. W świetle tych unormować realizacja zabudowy zagrodowej przysługuje rolnikowi indywidualnemu, który prowadzi gospodarstwo rolne związane z planowaną zabudową. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 337/22, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 174/23, publ. w CBOSA).

Nawet jeżeli uznać, że definicja w § 3 pkt 3 cytowanego rozporządzenia nie jest definicją legalną, gdyż zamieszczona została w akcie podustawowym, to uwzględnić należy, że wykładnia pojęcia "zabudowy zagrodowej" wypracowana w orzecznictwie sądowym także wskazuje, że uprawnienie do realizacji zabudowy zagrodowej mają rolnicy indywidualni, a więc osoby fizyczne, a nie osoby prawne.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W doktrynie przyjęto - w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego - że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2674/17). W wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służąca prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r. sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703). Również w wyroku z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2262/20, publ. w CBOSA, NSA opowiedział się za powyższym rozumieniem zabudowy zagrodowej. Za istotne uznał, przy ustaleniu prawa do realizacji zabudowy zagrodowej, czy inwestor jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, z którym funkcjonalnie ma być powiązana zabudowa zagrodowa, w tym budynek mieszkalny wchodzący w skład takiej zabudowy. Podkreśla się w judykaturze, że zabudowa zagrodowa to zespól budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. Chodzi więc o zabudowę tworzącą zagrodę, tzn. budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia i stanowiące zaplecze mieszkaniowe i gospodarcze dla gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2860/16, z 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2267/16, z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2829/17, CBOSA).

Reasumując, stwierdzić należy, że zabudowa zagrodowa ma zapewnić zamieszkiwanie rolnika w pobliżu prowadzonego gospodarstwa rolnego. Zamieszkiwać może tylko osoba fizyczna, a nie osoba prawna, dlatego co do zasady nie można uznać uprawnienia spółki kapitałowej do wnioskowania o zabudowę zagrodową. Osobie prawnej nie przysługuje status rolnika, gdyż zgodnie z cytowanym przepisem może nim być tylko osoba fizyczna. Ponadto nie budzi wątpliwości Sądu, że spółka nie prowadzi działalności rolniczej. Na podstawie uchwały nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników z 22 września 2022 r. dodano do przedmiotu działalności zapis o uprawach rolnych, chowie

i hodowli zwierząt, łowiectwie, chowie i hodowli ryb. Jednak uczyniono to wyłącznie na potrzeby uzyskania przeniesienia pozwolenia na budowę w związku z zawartą umową dzierżawy, której jak wyjaśniono, nie można uznać za prawnie skuteczną. Dlatego słusznie organy orzekające wywiodły, że skarżąca nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej, a tym samym nie może zostać na nią przeniesione pozwolenie na budowę, gdyż stanowiłoby to obejście prawa. Poza tym realizacja tylko budynku mieszkalnego o powierzchni 51,61 m2 w pobliżu jeziora, który miał być pierwszym etapem zabudowy zagrodowej, a umowa dzierżawy tylko w tym zakresie ustalała prawo zabudowy, wskazuje, że faktycznie nie doszłoby do realizacji zabudowy zagrodowej.

Z podanych przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.