Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8  par. 1, art. 16  par. 1, art. 77  par. 1, aart. 80, art. 105  par. 1, art. 110  par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody O. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. S., wcześniej noszącej nazwisko: F. (zwaną dalej także: "skarżącą"), reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego K. A., jest decyzja Wojewody O. z dnia [...], nr [...], uchylająca w całości decyzję Starosty B. z dnia [...], nr [...] – zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę lokalu mieszkalnego, przebudowę wewnętrznej instalacji gazu z montażem kotła gazowego dwufunkcyjnego i dobudowę przewodu kominowego wentylacyjnego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., dz. nr a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor załączył do wniosku wymagane dokumenty, a projekt został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. D. Kwestionując rozwiązania zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym opracowanie przez inwestora nowych rozwiązań projektowych oraz wykonanie nowego projektu. Wskazała, że inwestorka złożyła nieprawidłowe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w projekcie nienależycie określono obszar oddziaływania na sąsiednie lokale - w szczególności na lokal nr [...], a we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w dokumentacji projektowej inwestorka podała nieprawdziwe informacje lub pominęła istotne fakty.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda O. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. D. Postanowienie to zostało doręczone stronom postępowania w dniu 22 maja 2020 r.

Wnioskiem z dnia 22 maja 2020 r. skarżąca wystąpiła do Starostwa Powiatowego w B. o wydanie dziennika budowy.

Następnie, na skutek skargi D. D., wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 227/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Wojewody O. wskazując organowi odwoławczemu, że winien rozpatrzyć wniesione odwołanie.

Powyższy wyrok stał się prawomocny od dnia 16 marca 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. Wojewoda O., działając na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej "K.p.a.", wezwał D. D. do złożenia dodatkowych wyjaśnień wskazujących precyzyjne usytuowanie lokalu mieszkalnego nr [...] oraz interes prawny, z którego wywodzi uprawnienia strony w postępowaniu.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. z aktami sprawy zapoznała się J. F. W toku tej czynności wskazała, że lokal nr [...] jest usytuowany częściowo nad lokalem mieszkalnym nr [...]. Przedłożyła też pismo z dnia 22 kwietnia 2021 r., w którym poinformowała, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały całkowicie zakończone z dniem 29 stycznia 2021 r. i w żadnym zakresie nie ingerowały w lokal nr [...]. Na etapie budowy zostały wprowadzone zmiany, które nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu naniesione na kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. Do złożonego pisma skarżąca załączyła: kserokopię dziennika budowy wydanego dnia 25 maja 2020 r., nr [...] wraz z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 29 stycznia 2021 r. o zakończeniu robót budowlanych, protokół z próby szczelności instalacji gazowej przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2020 r., a także wykaz zmian w projekcie budowlanym.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 9 kwietnia 2021 r., w dniu 4 maja 2021 r. do organu wpłynęło pismo D. D., do którego załączone zostały rysunki elewacji południowo - wschodniej oraz północno - wschodniej budynku przy ulicy [...], z oznaczeniem położenia lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...]. W piśmie strona wskazała też na swój interes prawy i wniosła kolejne zastrzeżenia i uwagi do przedmiotowych robót.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że przedsięwzięcie budowlane objęte zaskarżoną decyzją zostało zrealizowane. Decyzja Starosty B. stała się ostateczna z dniem 19 maja 2020 r., a zakończenie robót budowlanych, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy nastąpiło dnia 29 stycznia 2021 r. Decyzja Starosty B. utraciła wprawdzie walor ostateczności na skutek wyroku WSA w Opolu z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 227/20, jednak skoro przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, to decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę należy uchylić, a postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę należy w całości umorzyć.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej też: "Prawo budowlane") - uchylonym wprawdzie z dniem 19 września 2020 r., jednak znajdującym w sprawie zastosowanie na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Stąd, z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestorkę, decyzji o pozwoleniu na budowę udzielić nie można. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana, postępowanie przed organem odwoławczym w tej sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. O zbędności rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy co do jej istoty, świadczy także to, że Prawo budowlane przewiduje inne postępowania w przypadku, kiedy roboty budowlane rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 8 § 1 K.p.a., przez wydanie rozstrzygnięcia, które narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i wymusza na skarżącej konieczność wszczynania procedur legalizacyjnych w stosunku do robót budowlanych, które zostały przeprowadzone w sposób legalny, przez co jest sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli;

2. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji pierwszej instancji z uwagi na to, że roboty budowlane zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego oraz umorzenia postępowania przed I instancją z uwagi na to, że stało się bezprzedmiotowe, gdyż roboty budowlane zostały zakończone; podczas gdy w rzeczywistości:

- roboty budowlane nie zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego i nie było podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji;

- z uwagi na zakończenie prac budowlanych bezprzedmiotowe stało się nie postępowanie przed pierwszą instancją, ale postępowanie odwoławcze;

3. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przez jego niezastosowanie, tj. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego; podczas gdy w rzeczywistości postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zakończenie robót budowlanych i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.;

- art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez błędne przyjęcie, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; podczas gdy w rzeczywistości skarżąca rozpoczęła roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i zakończyła je jeszcze przed utratą przez ww. decyzję waloru ostateczności - stąd też naruszenie art. 28 Prawa budowlanego nie miało miejsca.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o:

- dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. uzupełniających dowodów z następujących dokumentów: dziennika budowy nr [...] oraz oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych z dnia 29 stycznia 2021 r. - dla wykazania dat rozpoczęcia i zakończenia budowy oraz wykazania faktu, że prace budowlane były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończyły się zanim wyrok z dnia 19 listopada 2020 r. stał się prawomocny, a decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła walor ostateczności, a także dowodu z decyzja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w B. z dnia 28 maja 2021 r. dla wykazania faktu zmiany nazwiska przez skarżącą z F. na S.;

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała walor ostateczności z dniem 19 maja 2020 r., a rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło z dniem 10 czerwca 2020 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt: II SA/Op 227/20, został jej doręczony dnia 13 lutego 2021 r., natomiast prace budowlane zostały zakończone dnia 29 stycznia 2021 r. Stosownie do stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w szczególności zaś przesłanka bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przez D. D. w sytuacji, w której nastąpiło już zakończenie prac budowlanych (prowadzonych w pełni zgodnie z prawem i w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę), czyni bezprzedmiotowym jedynie postępowanie odwoławcze, dla umorzenia którego właściwy jest art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę prowadzi natomiast do niepożądanych i absurdalnych konsekwencji. Traci bowiem moc decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której wykonano roboty budowlane, a skarżąca staje przed koniecznością legalizacji prac, które były wykonywane legalnie. Skarżąca podniosła, że przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nie miało miejsca naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła walor ostateczności dopiero w momencie uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu z dnia 19 listopada 2020 r., a więc już po zakończeniu prac budowlanych. Tym samym prace budowlane zostały przeprowadzone w sposób w pełni legalny, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej w dniu 18 stycznia 2022 r. pełnomocniczka skarżącej podtrzymała skargę i wywody w niej zawarte oraz cofnęła wnioski dowodowe z dokumentów w postaci: dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy z zarzutami skargi, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) i w konsekwencji błędnie przyjął, że w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, według stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) - która na zasadzie art. 25 tej ustawy nie znajdowała zastosowania do niniejszej sprawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że z zastrzeżeniem art. 29-31 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując wykładni powyższych regulacji na gruncie niniejszej sprawy przyjąć należy, że prawodawca wykluczył możliwość ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały choćby rozpoczęte lub całkowicie ukończone jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Chodzi tu zatem o sytuacje, gdy inwestor dopuszcza się samowoli w ogóle nie posiadając pozwolenia na budowę, tj. gdy prowadzi roboty budowlane bez uzyskania uprzednio, wymaganej w tym przedmiocie, ostatecznej decyzji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę ustala uprawnianie inwestora do rozpoczęcia robót. Pozwolenie na budowę może zatem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń. Oznacza to, że w świetle art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które chociażby w części zostały już wykonane, należy uznać za bezprzedmiotowe i w związku z tym podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W każdym przypadku wykluczone jest orzekanie o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie, niezależnie od tego na jakim znajduje się etapie. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót.

Podkreślić jednak stanowczo należy, że nie sam fakt rozpoczęcia, czy zakończenia robót budowlanych będzie przeszkodą do udzielenia pozwolenia na budowę i podstawą do umorzenia postępowania w tym przedmiocie, lecz wyłącznie rozpoczęcie ich z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia. Powołany art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego formułuje bowiem bezwzględny zakaz wydania pozwolenia na budowę wówczas, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte lub ukończone jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sam fakt zrealizowania lub rozpoczęcia inwestycji nie powoduje tym samym w każdym przypadku, automatycznie, bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na mocy art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wykluczona została możliwość ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, dla której w ogóle uprzednio nie uzyskano wymaganego ostatecznego pozwolenia. Dostrzec tym samym należy, że odmienna jest sytuacja inwestora, który realizuje roboty budowlane bez uzyskania wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia budowlanego, a inna inwestora, który rozpoczął i zakończył budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli została ona następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W każdym przypadku, rozważając przesłanki zastosowania art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego należy zatem ustalić, czy roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej rozumianej jako zrealizowanie ich bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że sytuacja, o której mowa w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie miała w niej miejsca, gdyż nie można traktować robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącą jako samowoli budowlanej.

W okolicznościach faktycznych sprawy uwzględnić należy, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda O. stwierdził natomiast niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. D. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego skutkowało tym, że w dacie doręczenia tego postanowienia stronom postępowania – które nastąpiło w dniu 22 maja 2020 r., decyzja organu pierwszej instancji uzyskała przymiot ostateczności. Od tego też momentu weszła do obrotu prawnego i wywoływała skutki określone przez przepisy prawa.

Na zasadzie art. 110 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo. Związanie strony i innych organów treścią decyzji administracyjnej stosownie do art. 16 § 1 K.p.a. powstaje natomiast, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, to jest wówczas, gdy nie przysługuje od niej odwołanie w toku instancji, czy to na skutek wyczerpania procedury odwoławczej, czy to na skutek upływu terminu do wniesienia odwołania lub stwierdzenia jego niedopuszczalności.

Przepis art. 16 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Ustalona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, która ma na celu przede wszystkim zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochronę praw nabytych jednostki. Jej wyrazem jest to, że ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności oraz prawidłowości i dopóki funkcjonują w obrocie prawnym, dopóty mają moc prawną. Stwarzają obowiązujące stany prawne kształtujące stosunki administracyjnoprawne. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracji nie są uprawnieni do kwestionowania ostatecznej decyzji, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani, dopóki pozostaje w obrocie prawnym.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 § 1 K.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie realizować inwestycję objętą tym pozwoleniem. W takim przypadku, w odniesieniu do robót budowlanych zrealizowanych na podstawie ostatecznej decyzji nie można mówić o samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie przyjąć tym samym należało, że w wyniku doręczenia stronom postępowania postanowienia Wojewody - stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. D., od dnia 23 maja 2020 r. skarżąca mogła legalnie przystąpić do realizacji inwestycji, na którą uzyskała pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty B. z dnia [...].

Formalnym wyrazem obowiązywania decyzji było prawidłowe działanie organu pierwszej instancji polegające na wydaniu skarżącej dziennika budowy. Z zawartych w nim zapisów wynika, że skarżąca przystąpiła do realizacji inwestycji w dniu 10 czerwca 2020 r. Zakończenie całości robót budowlanych, jak bezspornie wynika z zapisów dziennika budowy i oświadczenia kierownika, nastąpiło natomiast w dniu 29 stycznia 2021 r. Oznacza to, że całość robót budowlanych zrealizowana została na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w sposób legalny.

Zaznaczyć trzeba, że zaskarżenie do sądu postanowienia organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania D. D. nie powodowało, że decyzja organu pierwszej instancji utraciła przymiot ostateczności. Zawarte w niej rozstrzygnięcie miało nadal moc prawną i było wykonalne. Do czasu prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny postanowienia organu odwoławczego, skutkującego powrotem sprawy administracyjnej do ponownego rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, stan prawny wynikający z przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji był obowiązujący i wywierał skutki prawne. Dopiero prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 227/20, uchylający postanowienie Wojewody - jako wiążący formalnie na podstawie art. 153 P.p.s.a. i materialnie na zasadzie. art. 170 P.p.s.a., skutkował pozbawieniem przedmiotowej decyzji przymiotu ostateczności, a to w związku z tym, że powodował konieczność ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W konsekwencji nie było samowoli w przeprowadzonych robotach budowlanych i nie było podstaw prawnych do uchylenia przez organ odwoławczy z tego powodu decyzji Starosty B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na wykonanie spornych robót oraz do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.

Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Ustalając kompetencję organu odwoławczego do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie określa jego przesłanek. Zgodnie jednak z art. 105 § 1 K.p.a. przesłaną umorzenia postępowania administracyjnego jest jego bezprzedmiotowość.

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Inaczej mówiąc wówczas, gdy jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W konsekwencji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania może być wydane, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznawania w drodze postępowania administracyjnego.

Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy. Ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., związane jest tym samym z naruszeniem przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i łączącą się z tym wadliwością jego decyzji wiążąca się z przesłanką umorzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., tj. bezprzedmiotowością postępowania. Słusznie wskazano w skardze, że podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu jest zasadne wówczas, gdy organ pierwszej instancji podjął - po dokonaniu błędnej oceny - nieprawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sytuacji, gdy są podstawy do umorzenia postępowania, tj. wówczas gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. W takim tylko przypadku organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zdaniem Sądu ocena organu odwoławczego co do bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji nie jest prawidłowa i nie mogła uzasadniać zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na dzień podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Decyzja ta została podjęta w sprawie administracyjnej mieszczącej się w zakresie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i dotyczyła przyszłych, planowanych robót budowlanych. W toku całego postępowania, zarówno pierwszoinstancyjnego jak i odwoławczego nie zaistniały też okoliczności mieszczące się w hipotezie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, albowiem inwestycja nie został zrealizowana z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jej wykonanie, jak już wcześniej wskazano, w całości nastąpiło w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach nie można uznać, że postępowanie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe i należało je umorzyć.

Zauważyć przyjdzie, że rozpoznając sprawę, stosownie do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W niniejszej sprawie wiązało się to z koniecznością uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym tego, że decyzja organu pierwszej instancji uzyskała przymiot ostateczności i weszła skutecznie do obrotu prawnego, a roboty budowlane objęte postępowaniem zostały wykonane w okresie kiedy była ostateczna. Niewątpliwie więc decyzja ta wywołała skutki prawne w zakresie stosunku administracyjnoprawnego ustalonego na jej podstawie.

W świetle tych okoliczności umorzenie postępowania pierwszej instancji prowadzi do bezpodstawnego kreowania samowoli budowlanej i stoi w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jako godzące w interes prawny i prawa nabyte skarżącej, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 K.p.a.) i zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Fakt wykonania ostatecznej decyzji nie może bowiem świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej wydania.

Słusznie skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie można mówić wyłącznie o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, która związana jest z wykonaniem robót budowlanych objętych postępowaniem na podstawie ostatecznej decyzji, a więc w warunkach nie mieszczących się w hipotezie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które tak jak w niniejszej sprawie, pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają bowiem organowi drugiej instancji podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wadliwości te miały istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania, na wysokość których składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 500 zł, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie przy uwzględnieniu, że roboty budowlane objęte postępowaniem zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wobec tego nie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Brak było tym samym podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.