Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 578/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 145 7 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzb ust. 17, 18, 19
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr SKO.4131/19/2023 w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu dofinansowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu R. z dnia 1 czerwca 2023 r., nr IR.671.4.3.1.2023/KS, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Z. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. sp. z o.o. z/s w Rzeszowie (dalej: skarżąca, Spółka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.4131/19/2023, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z 1 czerwca 2023 r. nr IR.671.4.3.1.2023/KS w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że skarżąca Spółka jest beneficjentką dotacji przyznanej jej przez działającego z upoważnienia Starosty Powiatu [...] Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy [...], wypłaconej na zasadach określonych w przepisach art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19). Środki te wypłacono Spółce na podstawie umowy nr 18630/CV-19/12387304 zawartej 28 maja 2020 r. Nakazem zapłaty z [...] lutego 2022 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] nakazał pozwanej przez Powiat Rzeszowski Spółce zapłacenie na rzecz powoda kwoty [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami, kwotę [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz koszty procesu w kwocie [...]zł.

W piśmie z 7 lutego 2023 r. Dyrektor PUP w [...] wezwał Spółkę do zwrotu środków zasądzonych ww. nakazem zapłaty. W odpowiedzi, w piśmie z 8 marca 2023 r., Spółka zgłosiła wniosek o udzielenie jej ulgi poprzez rozłożenie należności na raty, z uwagi na brak możliwości jednorazowej spłaty tej należności ze względu na trudną sytuację majątkową. Wywołana ona została przez skutki pandemii COVID-19, agresji Rosji na Ukrainę, sporu prawnego ze spółką B.i konieczności zmiany nazwy sprzedawanych produktów z Z1.na inną wraz z oznaczeniem produktów znakiem towarowym "Z1". Wymagało to podjęcia działań w celu "rebrandingu", który wymagał czasu i znacznych nakładów finansowych. Problemy z płynnością finansową są wynikiem znaczącego wzrostu cen i wydłużeniem się terminów dostaw wskutek przestojów w licznych zakładach, a także zawieszeniem świadczeń transportowych i usługowych z i do Ukrainy i Rosji. Z uwagi na te trudności Spółka uzyskała już podobną pomoc, o jaką wnioskuje, od organu podatkowego.

W piśmie z 15 marca 2023 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] wezwał Spółkę do złożenia propozycji spłaty ratalnej, w tym liczby rat, a ponadto udokumentowania sytuacji finansowej i ekonomicznej. Natomiast w piśmie z 12 kwietnia 2023 r. organ zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o wydanie, w trybie określonym w art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19 opinii w sprawie zgłoszonego wniosku.

Wojewoda Podkarpacka 4 maja 2023 r. (pismo oznaczone nr S-V.6333.1.7.2023.AG) wydała pozytywną opinię w sprawie rozłożenia należności na raty. Wojewoda wzięła pod uwagę wynik finansowy Spółki za rok 2022 i 2021, wartość aktywów oraz sumę przychodów, a także fakt udzielenia spółce ulgi przez organ podatkowy. Wskaźnik bieżącej płynności finansowej wyliczono na 0,59 zaznaczając, że optymalny powinien wynosić od 1,5 do 2, co może świadczyć o problemach spółki z płynnością. Wskaźnik zadłużenia ogólnego określono na 0,73 za rok 2022 i wskazano, że w relacji do lat wcześniejszych zmniejsza się. Mając na względzie te okoliczności Wojewoda uznała, że Spółka będzie posiadać zdolność do spłaty ratalnej zadłużenia. Ponieważ Spółka nie złożyła propozycji układu ratalnego Wojewoda zarekomendowała, aby rozłożenie na raty nie trwało dłużej niż do 31 grudnia 2023 r.

W piśmie z 19 kwietnia 2023 r. skierowanym do Powiatowego Urząd Pracy Spółka zawnioskowała o rozłożenie należności na raty według przedstawionego harmonogramu, spłacane do 31 sierpnia 2025 r. W nawiązaniu do tego pisma Powiatowy Urząd Pracy zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie opinii w kwestii propozycji Spółki co do liczby i wysokości rat. W opinii z 23 maja 2023 r. Wojewoda podtrzymała stanowisko wyrażone w opinii z 4 maja 2023 r. co do rekomendacji ratalnej spłaty należności do 31 grudnia 2023 r.

W świetle powyższego decyzją z 1 czerwca 2023 r., działający z upoważnienia Starosty Powiatu [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] postanowił o rozłożeniu Spółce należności głównej w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od 30 lipca 2021 r. do dnia wydania decyzji w kwocie [...] zł, na 7 rat, przy czym 1. płatną do 30 czerwca 2023 r. w wysokości [...] zł, pozostałe 6. w wysokości [...] zł płatne do 20-go dnia każdego następnego miesiąca kalendarzowego. Pozostałe dochodzone należności w postaci kosztów procesu w kwocie [...] zł oraz wydatków związanych z uzyskaniem klauzuli wykonalności w kwocie [...] zł polecono spłacić niezwłocznie.

Starosta zwrócił uwagę, że Wojewoda pozytywnie zaopiniowała wniosek spółki o udzielenie jej ulgi uznając, że będzie w stanie spłacić posiadane zobowiązanie do 31 grudnia 2023 r., stwierdził, że świetle art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19 opinią tą był związany. Dlatego postanowił o rozłożeniu należności na 7 rat. Spółka w ramach tzw. tarcz antykryzysowych otrzymała pomoc w wysokości [...] zł, a obowiązkiem zwrotu objęto należność wypłaconą za jeden miesiąc odnośnie do określonych pracowników. Aktywa Spółki wykazują tendencję wzrostową i kształtują się na poziomie [...] zł. Spółka spłaca zaległości wobec organu podatkowego, z terminem ostatniej raty 29 czerwca 2023 r., a więc od tej daty będzie mieć realną możliwość uregulowania rat na poczet należności dochodzonych przez Starostę. Propozycja Spółki rozłożenia należności na czas do 31 grudnia 2025 r. nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda zaopiniowała udzielenie ulgi na czas nie dłuższy niż do 31 grudnia 2023 r. i opinia ta była dla Starosty wiążąca.

W piśmie z 6 czerwca 2023 r. Spółka, odnosząc się do opinii Wojewody z 23 maja 2023 r., przedłożyła Dyrektorowi PUP stanowisko z propozycją rozłożenia należności na 18 miesięcznych rat, z terminem płatności do 31 grudnia 2024 r. Podniesiono w niej, że z uwagi na sytuację majątkową Spółka nie jest w stanie spłacić należności jednorazowo.

W odwołaniu Spółka zakwestionowała decyzję w części odnoszącej się do liczby rat, na jaką podzielono należność oraz ich wysokość. Zarzuciła, że organ błędnie przyjął, że będzie w stanie regulować raty w wysokości [...] zł miesięcznie do 31 grudnia 2023 r., podczas gdy z przedłożonych dokumentów wynika, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej oraz posiada rozłożone na raty zadłużenia, które uniemożliwiają jej regulowanie rat w tak wygórowanej wysokości. Uznała, że stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony i nie uwzględniono zgłoszonych przez nią propozycji co do sposobu rozłożenia należności na raty, które zaspokoiłyby w całości roszczenia Urzędu Pracy i nie prowadziłyby do pogorszenia już skomplikowanej jej sytuacji majątkowej. Na sytuację tę wpływ ma m.in. wojna w Ukrainie i kryzys gospodarczy, zaś środki, które otrzymała, miały być wsparciem dla przedsiębiorców, a nie jedną z przyczyn ich upadku. Wskazała, że decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ nie ocenił również należycie zgromadzonego materiału dowodowego i odmówił wiarygodności przedłożonym przez nią dokumentom. Tymczasem znajduje się ona w bardzo trudnej sytuacji finansowej.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego Starosta nie przekroczył przy wydaniu decyzji granic uznania administracyjnego, na który oparto uregulowane z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Powody wskazane przez Spółkę stanowią przypadek uzasadniony względami gospodarczymi i możliwościami płatniczymi Spółki, pozwalający uwzględnić wniosek o rozłożenie należności z tytułu zwrotu dofinansowania na raty. Jednak w świetle art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19 Starosta był związany opinią/stanowiskiem Wojewody. Dlatego uwzględnienie wniosku spółki wymagało uwzględnienia rekomendacji Wojewody co do czasu spłaty dochodzonej należności. Zarzuty skargi oceniono zaś jako niezasadne. Decyzja Starosty zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie.

W skardze zarzucono naruszenie przez organy:

1) art. 7, art. 7a § 1 w zw. z art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej: K.p.a.) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że spółka jest w stanie regulować raty w wysokości [...] zł miesięcznie do 31 grudnia 2023 r., podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, posiada liczne rozłożone na raty zadłużenia, które uniemożliwiają jej regulowanie rat w tak wygórowanej wysokości, jak to ustalił organ,

2) art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 305, dalej: ustawa o finansach publicznych) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ wydający decyzję w ramach uznania administracyjnego wystarczająco dogłębnie rozważył wszystkie okoliczności faktyczne w sprawie,

3) art. 15zzb § 18 ustawy o COVID-19 poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że opinia Wojewody jest wiążąca dla organu z zakresie rekomendacji co do okresu, na jaki miało zostać orzeczone rozłożenie na raty.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżąca Spółka podniosła, że zgłosiła organowi propozycję spłaty zadłużenia w ratach po [...] zł. Tymczasem raty zostały określone w wysokości [...] zł, z tym że pierwsza rata płatna do 30 czerwca 2023 r. wynosiłaby [...] zł, a pozostałe 6 po [...] zł. Jej zdaniem organ błędnie założył, że będzie w stanie regulować raty w takiej wysokości. Występujący w ostatnim czasie poważny spadek sprzedaży produktów małego AGD, sięgający niemal 50% r/r, utrudnia funkcjonowanie i płynność finansową. Ciążą na niej także liczne zobowiązania finansowe oraz toczą się przeciw niej liczne postępowania. Dlatego byłaby w stanie regulować raty w zaproponowanej wysokości.

W ocenie Spółki, organ odwoławczy błędnie uznał, że Starosta był związany rekomendacją Wojewody w zakresie określenia daty ostatecznej spłaty zobowiązania spółki. Literalna wykładnia art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19 wskazuje, że do wydania decyzji wystarczająca jest pozytywna decyzja, a taka została wydana. Wskazana data spłaty stanowiła tylko rekomendację. Tak więc, Starosta powinien samodzielnie ocenić wniosek i odnieść się do niego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej przywoływanej skrótem "P.p.s.a.").

Kontrolowane decyzje dotyczyły ulgi, o jaką ubiegała się Spółka, w postaci rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie COVID-19. Środki te uzyskała od Starosty Powiatu [...] na podstawie umowy zawartej 28 maja 2020 r., w następstwie wniosku złożonego do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Podstawę przyznania pomocy stanowiły przepisy art. 15zzb ustawy o COVID-19. Natomiast obowiązek zwrotu środków wynika z nakazu zapłaty wydanego przez Sąd Okręgowy w [...].

W myśl art. 15zzb ust. 17 ustawy o COVID-19, w przypadkach, o których mowa w ust. 9 lub 15, starosta, z urzędu albo na wniosek przedsiębiorcy, może:

1) umorzyć w całości albo w części należności z tytułu zwrotu części dofinansowania;

2) odroczyć terminy spłaty należności z tytułu zwrotu części dofinansowania;

3) rozłożyć na raty spłatę należności z tytułu zwrotu części dofinansowania.

Z mocy art. 15zzb ust. 19 ustawy o COVID-19, do spraw, o których mowa w ust. 17, stosuje się odpowiednio przepisy art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika z kolei, że należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może:

1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4;

2) na wniosek zobowiązanego:

a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym,

b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

Przy czym ulgi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2, należy udzielać przy uwzględnieniu dodatkowych warunków określonych w art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Decyzje podejmowane na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jak i na podstawie15zzb ust. 17 ustawy o COVID-19, mają charakter rozstrzygnięć opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Wskazuje na to użyty w treści przepisu zwrot "może". Rozstrzygnięcia te nie oznaczają jednak pełnej dowolności. Do podjęcia decyzji uznaniowej konieczne jest bowiem ustalenie przez organ, że zachodzi co najmniej jedna z przesłanek warunkujących udzielenie ulgi, a zatem czy za jej przyznaniem przemawia: 1) ważny interes zobowiązanego, lub 2) interes publiczny. Dopiero ustalenie, że warunki te są w danych okolicznościach spełnione, umożliwia podjęcie swobodnego rozstrzygnięcia, pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast niewystąpienie żadnej z przesłanek skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie udzielenia ulgi i rozstrzygnięcie takie ma charakter związany, a nie uznaniowy. Co jednak istotniejsze, w przypadku ulgi, o jaką ubiegała się spółka, warunkiem jej udzielenia jest uzyskanie pozytywnej opinii wojewody, ponieważ kwota dotacji była wyższa niż [...] zł (art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19). W postępowaniu dotyczącym uzyskiwania przez starostę opinii wojewody przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z powyższego wynika, że opinia Wojewody ma dla postępowania ulgowego podstawowe znaczenie. Jej brak wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku, chociażby organ stwierdził, że za jej przyznaniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Natomiast pozytywna opinia umożliwia udzielenie ulgi, ale nie przesądza takiego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że pomimo tak istotnego charakteru opinii wojewody, ustawodawca nie określił żadnych kryteriów, w oparciu o które organ ten powinien sformułować swoje stanowisko w przedmiocie udzielenia przedsiębiorcy ulgi. Wyłączył też stosowanie postępowania określonego w przepisach art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co strona nie może na etapie postępowania administracyjnego poddać aktu wojewody kontroli instancyjnej, ale jednocześnie związał jej treścią organ rozpoznający podanie o udzielenie ulgi. Nie można na tej podstawie wyzbyć się jednak wrażenia, że choć literalnie w przepisie postanowiono o zasięgnięciu opinii wojewody, to faktycznie, w wymiarze skutków procesowych, stanowisko wojewody, o którym mowa w art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19, wykazuje prawne cechy uzgodnienia (zgody), która nie ma, tak jak opinia, charakteru doradczego, lecz współdziałający w załatwieniu sprawy. Opinia w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne, podczas gdy zgoda wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (do art. 106), LEX/el.2024; H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (do art. 106), wyd. 3., WKP 2003). Dodać należy jeszcze, że kontrola takiej opinii, jak wydana w okolicznościach sprawy przez Wojewodę, jest możliwa dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym i tylko w trybie określonym w art. 135 P.p.s.a. Ponadto, w tej części postępowania strona wnioskująca o udzielenie ulgi nie bierze udziału, ponieważ wyłączono stosowanie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postępowanie w sprawie udzielenia ulgi, o jakiej mowa, obejmuje kilka etapów. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie istnienia należności publicznoprawnej, jej wymagalności, podmiotu odpowiedzialnego do jej uregulowania, zidentyfikowanie przepisów, według których możliwe jest rozpatrzenie podania o udzielenie ulgi w zapłacie takiej należności (proceduralnych i materialnoprawnych). Niezbędne jest też przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zaistniały ustawowe przesłanki do zastosowania danej ulgi.

Z większości ww. obowiązków organy wydające kontrolowane przez Sąd decyzje się wywiązały. Należność objęta wnioskiem Spółki jest potwierdzona tytułem egzekucyjnym w postaci nakazu zapłaty. Wykazano że jej źródłem była umowa zawarta ze Starostą (Powiatowym Urzędem Pracy), a podstawa dochodzenia zwrotu została określona w przepisach art. 15zzb ustawy o COVID-19. Podmiotem zobowiązanym do zwrotu jest Spółka. Jednak decyzja Starosty nie została podjęta z poszanowaniem zasady autonomii (samodzielności) proceduralnej organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia powierzonego mu zagadnienia, czym poważnie naruszono art. 6 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego poważnego uchybienia nie dostrzegło i samo nie zrealizowało w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, nie dopełniając standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). Starosta absorbował nie tylko wyrażoną przez Wojewodę pozytywną opinię co do możliwości udzielenia spółce ulgi (w tym zakresie był nią związany), ale także zawartą w jej uzasadnieniu rekomendację co do okresu spłaty należności w systemie ratalnym. Z analizowanych przepisów prawa nie wynika jednak, aby Wojewoda został uprawniony do ferowania takiej rekomendacji, ani to, żeby miała ona dla starosty wiążący charakter. Postępowanie w sprawie uzyskania stanowiska wojewody ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego, w którym to starosta obowiązany jest samodzielnie ustalić fakty i ocenić zgromadzony materiał dowodowy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz samodzielnie ustalić treść decyzji w sprawie ulgi, dysponując zgodą wojewody na jej udzielenie. Stanowisko wojewody, zwłaszcza gdy jest pozytywne dla wniosku strony ubiegającej się o ulgę, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w danej instancji. Przedmiot tego incydentalnego postępowania, ani rozstrzygnięcie w nim podjęte, nie mają samodzielnego bytu prawnego. Organ współdziałający powinien ograniczyć swoją wypowiedź ściśle tylko do tych aspektów, które mieszczą się w zakresie jego kompetencji i nie może odnosić się do innych, które z przedmiotem opinii nie są związane. Wymaga tego przestrzeganie zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także zasady współdziałania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, Starosta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonały autonomicznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie zadośćuczyniły zasadzie przekonywania (zob. art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego). Trafnie zarzucono w skardze naruszenie przez nie art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19 w zakresie, w jakim uznały się związanie rekomendacją Wojewody. Odwołując się w uzasadnieniu decyzji do rekomendacji Wojewody Starosta i Kolegium, zamiast zrealizować dyskrecjonalne uprawnienie, jakie przyznał im ustawodawca w art. 15zzzb ust. 17 ustawy o COVID-19, faktycznie nie rozstrzygnęły sprawy samodzielnie, lecz podjęły (przejęły) rozstrzygnięcie zaproponowane przez Wojewodę, któremu w tym postępowaniu powierzono jedynie zadanie wydania opinii co do możliwości udzielenia ulgi, ale już nie określenia warunków, pod jakimi taka ulga może być udzielona. W rekomendacji tej nie wyjaśniono zresztą, dlaczego przyjęto ograniczenie czasowe do 31 grudnia 2023 r. i na jakiej podstawie wyliczono wysokość zaproponowanych rat. Starosta i Kolegium nie mogły tej części wypowiedzi organu opiniującego traktować jako warunku wydanej przez siebie decyzji. Takiego dodatkowego warunku, w ustawie o COVID-19 ani ustawie o finansach publicznych nie przewidziano. Po uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewody co do możliwości udzielenia ulgi Starosta powinien podjąć autonomiczną decyzję w kwestii jej udzielenia, a następnie – w razie uwzględnienia wniosku strony, ustalenia liczby rat, na które rozłoży dochodzoną należność i ich wysokości. Ustaleń w tym zakresie powinien dokonać na podstawie materiału dowodowego, jakim dysponuje, przy uwzględnieniu stanowiska strony wnioskującej. Rozstrzygając w tym zakresie powinien kierować się przesłankami udzielenia ulgi, dążąc do należytego wyważenia interesu przedsiębiorcy i interesu publicznego. Wprawdzie przywołane wyżej przepisy nie przewidują możliwości zawarcia między organem administracji publicznej a stroną umowy administracyjnej, ale charakter wnioskowanej przez Spółkę ulgi w postaci rozłożenia należności na raty jest bliski tej koncepcji. Dlatego poszukując równowagi między interesem przedsiębiorcy a interesem publicznym za dopuszczalne uznać należy skorzystanie z doświadczeń i postulatów, jakie wiążą się z regulacjami z art. 13 § 1 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasadą polubownego rozstrzygania kwestii spornych i zasadą przekonywania. Starosta powinien więc pochylić się nad treścią wniosku podmiotu ubiegającego się o udzielenie ulgi, zgłoszonych w nim propozycji układowych, jego faktycznej sytuacji majątkowej oraz skutków społecznych i gospodarczych, jakie mogą wyniknąć z podejmowanej decyzji, a stosowne ustalenia zaprezentować w uzasadnieniu decyzji, realizując zasadę przekonywania. W okolicznościach faktycznych kontrolowanej przez Sąd sprawy organy powinny mieć przy tym na uwadze, że w czasie rozpoznawania wniosku i długiego czasu trwania postępowania nie uzyskano od Spółki żadnych środków objętych nakazem zapłaty, choć Starosta (PUP) skierował do niej kilkukrotnie wezwania do zapłaty pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Jako korzystniejszą dla obu stron uznać należałoby sytuację, w której odzyskanie należności publicznoprawnej mogłoby odbyć się bez przymusu, z jakim wiąże się każde postępowanie egzekucyjne, choćby miało to trwać dłużej, aniżeli termin zarekomendowany przez Wojewodę. Dlatego, o ile to możliwe, należy w szczególności w takich sprawach, jak dotycząca udzielenia ulgi w postaci rozłożenia spłaty należności na raty, dążyć do koncyliacyjnego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w interesie publicznym leży odzyskanie dochodzonej należności w jak największej części oraz przy poniesieniu jak najniższych kosztów. Czas, w jakim to nastąpi, także jest istotny, ale nie odgrywa pierwszorzędnego znaczenia. Alternatywą, przed jaką stoi Starosta (administracja publiczne), jest bowiem postępowanie egzekucyjne.

Sąd nie jest uprawniony do wskazania, czy i w jakim zakresie wniosek Spółki powinien być uwzględniony, ponieważ rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawiono uznaniu organu. Ale organy właściwe w sprawie przy podejmowaniu decyzji powinny niewątpliwie uwzględnić także wielkość zakładu przedsiębiorcy i koszty jego utrzymania, w tym liczbę zatrudnianych pracowników oraz związane z tym wydatki osobowe i rzeczowe. Jest to tym bardziej istotne, że wniosek w pierwszej instancji powierzono do rozpatrzenia Powiatowemu Urzędowi Pracy (instytucji rynku pracy – publicznej służby zatrudnienia w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), który powinien mieć na uwadze także kwestie związane z ochroną miejsc pracy na lokalnym rynku pracy. Podejmowane rozstrzygnięcie powinno służyć interesowi publicznemu.

W uwagi na powyższe Sąd postanowił o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, stosownie do art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 15zzb ust. 17 pkt 3 i ust. 18 ustawy o COVID-19.

Sąd nie objął rozstrzygnięciem opinii Wojewody, ponieważ uznał, że zawarta w tym akcie rekomendacja nie jest częścią rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 15zzb ust. 18 ustawy o COVID-19 i nie ma ona dla organów właściwych w sprawie charakteru wiążącego. Opinia jest natomiast dla spółki pozytywna i umożliwia dalsze, prawidłowe procedowanie jej wniosku.

Obowiązkiem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie samodzielnych ustaleń odnoszących się do sytuacji majątkowej spółki, z pominięciem dotychczasowego założenia o wiążącym charakterze rekomendacji Wojewody co do okresu, do jakiego powinna nastąpić spłata należności.

Na marginesie wskazać należy, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych, należy uznać za właściwe do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przepisach art. 15zzb ustawy o COVID-19 ustawodawca nie wskazał unormowań proceduralnych, według których należy prowadzić postępowanie ulgowe, ale poprzez odesłanie z art. 15zzb ust. 19 ustawy o COVID-19, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest najbardziej właściwe.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie to dotyczy zwrotu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz spółki wpisu od skargi w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz wynagrodzenia reprezentującego ją pełnomocnika – radcy prawnego (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).