Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 674/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 297/19 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 6 maja 2019 r. nr 9001-2019-003213 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 297/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. A. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: "organ") z dnia 6 maja 2019 r., nr 9001-2019-003213 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się: uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA, że organ nie zastosował się do wskazań i oceny prawnej zawartych w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 808/15, co do dotychczasowego i dalszego przebiegu postępowania w sprawie, który nakazał skonfrontować wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, a także szczegółowo i logicznie wyjaśnić rozbieżności w pomiarach powierzchni dokonanych w ramach każdej z nich, przyczynę i podstawę prawną przyjęcia danych pochodzących z jednego rodzaju kontroli (administracyjnej) za rozstrzygające wobec danych uzyskanych w toku kontroli na miejscu oraz skonkretyzowanie, w oparciu o jaki dokładnie materiał dowodowy przeprowadzona została kontrola administracyjna. Naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie wyroku, ponieważ skutkowało oddaleniem przez WSA skargi i pozostawieniem w obrocie decyzji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") wobec niedostrzeżenia przez WSA, że organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności oparł ustalenia w sprawie na podstawie kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że powierzchnia wskazana we wniosku o płatność jest powierzchnią rzeczywistą uprawniającą do płatności oraz niemal identyczną z ustaleniami kontroli na miejscu. W ocenie skarżącego błędne jest oparcie się na kontroli administracyjnej przeprowadzonej na podstawie danych nieaktualnych i niewyjaśnionego pochodzenia oraz nie uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu i rzeczywistej powierzchni działek, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Zebrany przez organ materiał dowodowy w postaci kontroli administracyjnej okazał się być nieaktualny oraz niewystarczający i budzący wątpliwości, więc nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji. Nieprawidłowo ustalono także stan działki rolnej [...] (ewidencyjnej nr[...]), którą wyłączono z płatności, podczas gdy działka ta w 2012 r. była użytkowana rolniczo. Działka rolna [...] w 2012 r. była użytkowana, na działce tej w dniu 1 października 2012 r., a więc w okresie wegetacji dokonano wypasu. Działka rolna [...] położona jest na obszarze Natura 2000, pełni funkcję gruntów wodochronnych i od początku była deklarowana w programie rolnośrodowiskowym. Kontrola działki w terenie odbyła się przed ostatecznym terminem realizacji zobowiązania, a więc użycie kodu DR18 było niczym nieuzasadnione, gdyż nie można zakładać, że działka jest nieużytkowana rolniczo w trakcie trwania sezonu pastwiskowego. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wydanie wyroku, ponieważ skutkowało oddaleniem przez WSA skargi i pozostawieniem w obrocie decyzji. Tym samym WSA winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA, że organ pominął w uzasadnieniu decyzji szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego po przeprowadzeniu kontroli na miejscu nie dokonał aktualizacji swojej bazy danych, lecz wydał decyzję w oparciu o nieaktualne dane oraz, że w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia, na podstawie jakich dokumentów i danych (kiedy stworzonych, przez kogo, w jakiej dacie) dokonano kontroli administracyjnej;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA, że postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. WSA przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;

f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm. – dalej: "ustawa PROW 2007-2013") przez uznanie, że w postępowaniu przed organami nie ma zastosowania art. 7 k.p.a., a także przyjęcie i zaaprobowanie poglądu, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób wyczerpujący rozważyły materiał dowodowy w sprawie, w sytuacji gdy w sprawie nadal nie zostały w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione rozbieżności między wynikami kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, bez czego nie można uznać, że w sprawie ustalono w sposób jednoznaczny stan faktyczny, będący warunkiem koniecznym prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i wydania decyzji zgodnej z prawem, a tylko taki stan uzasadniałby oddalenie skargi przez WSA;

g) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo braku poczynienia przez organ własnych ustaleń faktycznych i dokonania w postępowaniu odwoławczym wyłącznie sprawdzenia poprawności postępowania organu pierwszej instancji;

h) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ (a także organ pierwszej instancji) sporządziły uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienia decyzji są niezrozumiałe, a ich poszczególne fragmenty wewnętrznie sprzeczne;

i) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 i art. 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA błędów w ustaleniach faktycznych skutkujących brakiem wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem kodu DR 50 w toku kontroli, wskutek czego organy dokonały niezasadnego pomniejszenia płatności należnej skarżącemu;

j) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie wyjaśnił dlaczego pomiary działek rolnych były dokonywane łącznie (blokowo), by następnie w toku kontroli administracyjnej dokonywać odliczeń powierzchni działek niezadeklarowanych;

k) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2007 -2013 przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił materiał zgromadzony w sprawie, w tym w szczególności oparł ustalenia w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu, przeprowadzonych później wynika, że powierzchnia działek uprawnionych do płatności jest zgodna z powierzchnią wskazaną we wniosku, a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że płatności winny ulec pomniejszeniu. W sprawie nie uwzględniono wyników ostatniej lustracji (kontroli), która była przeprowadzona w gospodarstwie w dniach 20 - 31 października 2017 r. i potwierdziła prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni 257,78 ha. Była to weryfikacja powierzchni MKO (PEG), uwzględniająca jedynie działki deklarowane przez skarżącego we wnioskach, definiująca wielkość powierzchni użytkowanej rolniczo wyłącznie w granicach deklarowanych działek referencyjnych. Powierzchnie MKO (PEG) zmierzone przez inspektorów realizujących oględziny działek referencyjnych jednoznacznie potwierdzają prawidłowość powierzchni użytkowanych rolniczo deklarowanych przez rolnika. Zebrany przez organy materiał dowodowy w postaci kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej okazał się być rozbieżny, a tym samym niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji;

l) art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, a jego poszczególne fragmenty wewnętrznie sprzeczne;

m) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a w konsekwencji oddalenie przez WSA skargi i pozostawienie w obrocie decyzji wydanej bez podstawy prawnej;

n) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez WSA, że organ nie orzekł według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a tym samym zastosował przepisy nieobowiązujące w dacie orzekania, a w konsekwencji oddalenie przez WSA skargi i pozostawienie w obrocie decyzji wydanej bez podstawy prawnej.

II. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1122/2009"), poprzez uznanie, iż organ prawidłowo wydał decyzję z ich zastosowaniem, pomimo tego, że przepisy te utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej: "rozporządzenie (WE) nr 73/2009") poprzez uznanie, iż organ prawidłowo wydał decyzję z 15 marca 2016 r. z jego zastosowaniem i dokonaniem zmniejszenia powierzchni faktycznie stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu na podstawie danych zawartych w systemie LPIS, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pomimo tego, że przepis ten utracił moc z dniem 1 stycznia 2015 r.;

c) art. 77, art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w art. 16 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia nr 65/2011 mimo, że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o dokumenty otrzymane od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto powierzchnie działek stwierdzonych podczas kontroli-lustracji w 2017 r. w pełni pokrywają powierzchnie działek zadeklarowanych we wniosku o płatność w roku 2012;

d) art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 przez jego niezastosowanie, tj. przez zaakceptowanie przez WSA, że organ nie określił precyzyjnie dokumentów umożliwiających lokalizację oraz pomiar działek rolnych, jakie dokumenty powinien skarżący załączyć do wniosku o przyznanie płatności.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.

Dla pewnego usystematyzowania należy wskazać, że spór w sprawie dotyczy powierzchni obszaru kwalifikującego się do płatności. Skarżący wniósł o przyznanie płatności bezpośredniej na 2012 r., deklarując do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 235,42 ha. Organ opierając się na analizie z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), uwzględniając wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącego w 2012 r. i 2014 r. przyjął mniejszą powierzchnię obszaru kwalifikującego się do płatności.

Należy zaznaczyć, że sprawa była już wcześniej dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięć WSA. Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 361/14 WSA uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji, zwracając uwagę na rozbieżności między danymi z LPIS a danymi uzyskanymi podczas kontroli we wrześniu 2012 r., a także nakazał ustosunkować się do pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa z 29 kwietnia 2014 r. nr[...], w którym stwierdzono błędy w procedurze kontroli, mogące skutkować nieprawidłowością ustalenia powierzchni działek, w związku z czym konieczne było przeprowadzenie ponownej kontroli, jak również do kopii raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2014 r.

Z kolei wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15 WSA uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji uznając, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny rozbieżności pomiędzy danymi z LPIS, z których wynikało znaczne przeszacowanie powierzchni zadeklarowanej względem kwalifikowalnej, a danymi uzyskanymi podczas prawidłowo przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie skarżącego w maju i czerwcu 2014 r., która wykazała powierzchnię działek zbliżoną do deklarowanej we wniosku. WSA nakazał wyjaśnienie tych różnic, powstałych pomimo bezbłędnego zastosowania obu metod, jak również wyjaśnienie, dlaczego organy przyjęły jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. WSA uznał również za niezbędne wskazanie konkretnego materiału, który stanowił podstawę ustalenia powierzchni w ramach kontroli administracyjnej.

WSA w skarżonym kasacyjnie wyroku stwierdził, że organy obu instancji zastosowały się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15. WSA uznał również, że organy zasadnie oparły się, przy określeniu powierzchni działek, na systemie identyfikacji działek rolnych LPIS.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie przedstawiła podstaw do przyjęcia, że stanowisko WSA nie jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Przepis art. 20 ust. 2 powyższego rozporządzenia stanowi natomiast, że kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Jednocześnie rozporządzenie (WE) nr 73/2009 nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia i prowadzenia zintegrowanego systemu administrowania i kontroli (art. 14). Zintegrowany system składa się m. in. z systemu identyfikacji działek rolnych – (ang. Land Parcel Identification System – LPIS) - (art. 15 ust. 1 lit. b). System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (art. 17). Zasady działania tego systemu zostały szczegółowo opisane przez organ w zaskarżonej decyzji a także w wyroku WSA i nie wymagają kolejnego powtórzenia.

Rozporządzenie (WE) nr 1122/2019 ustanawia natomiast szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 73/2019. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2019, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w tym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2019, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych. Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, w stosownym przypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu (art. 28 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2019).

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie kontroli administracyjnej.

Skarżący w skardze kasacyjnej sformułował liczne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do zarzutów sformułowanych w pkt I lit. m-n oraz pkt II lit. a-b petitum skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił w nich bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ przepisy art. 6 ust. 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r.

Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

O ile zgodzić się należy ze skarżącym, że rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r. zgodnie z art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, to jednak w tym samym przepisie ustawodawca unijny postanowił, że przepisy rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 stosuje się nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005;

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Z kolei rozporządzenie (WE) nr 73/2009 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 r. zgodnie z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, jednakże w przepisie tym ustawodawca unijny postanowił, że rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o pomoc odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.

Oznacza to, że rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i nr 73/2009 miały zastosowanie w sprawie (skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej w dniu 8 maja 2012 r.), a zatem zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej.

Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie I lit. a dotyczy niezastosowania się przez organ do wskazań i oceny prawnej WSA zawartych w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15. Ponieważ jednak grupa zarzutów skargi kasacyjnej (pkt II lit. b – e, h - j, l) dotyczy w szczególności przyjęcia przez WSA do rozpoznania sprawy niewłaściwie ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz niedostrzeżenia przez WSA braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnym jest dokonanie oceny powyższych zarzutów łącznie.

Przypomnieć należy, że w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15 WSA nakazał dokonanie wnikliwej analizy wyników obu kontroli (administracyjnej i na miejscu) i wyjaśnienie istotnych różnic w pomiarach powierzchni, powstałych pomimo bezbłędnego zastosowania obu metod, jak również wyjaśnienie, dlaczego organy przyjęły jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. WSA uznał również za niezbędne wskazanie konkretnego materiału, który stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej. Wytyczne WSA dotyczyły więc braku wszechstronnej i kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego i niedostatecznego uzasadnienia decyzji.

Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaaprobowanego przez WSA, skarżący we wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na 2012 r., zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 235,42 ha. W gospodarstwie skarżącego miały miejsce dwie kontrole – w 2012 r. i 2014 r. Kontrola w 2012 r. dotyczyła zakresu kwalifikowalności powierzchni, zakresu spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz spełnienia wymogów wzajemnej zgodności. Kontrola w 2014 r. została przeprowadzona w związku z zarzutami skarżącego dotyczącymi nieprawidłowości pomiaru powierzchni deklarowanych działek i wykazała powierzchnię 235,39 ha, a więc w zasadzie zbieżną z podaną we wniosku. Niezależnie od powyższych kontroli w gospodarstwie skarżącego, organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę administracyjną z wykorzystaniem narzędzi informatycznych, o której mowa w art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA odnośnie do wykonania przez organ zaleceń zawartych w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15. Jak już wyżej wyjaśniono, kontrola administracyjna ma znaczenie zasadnicze, zaś kontrola na miejscu może stanowić jej uzupełnienie. Kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. W niniejszej sprawie kontrola administracyjna wykazała mniejszą powierzchnię działek do płatności, aniżeli kontrola na miejscu. Powodem tego było obarczenie poszczególnych działek kodem nieprawidłowości DR50, który oznacza, że granice uprawy działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Błąd ten informuje organy, że powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wskazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza granice odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Jak wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, w celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchnia PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej, koniecznym jest odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia tychże wyników stało się możliwe określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. W praktyce wygląda to tak, że po naniesieniu śladu przejścia inspektorów na ortofotomapy i porównania tego śladu z granicami wektorowymi działek ewidencyjnych zgłaszanych we wniosku, tj. granic odniesienia w przypadku zastosowania kodu DR50 wykluczana jest powierzchnia gruntów, która wprawdzie była objęta pomiarem GPS w terenie, ale która poza te granice referencyjne działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku wykracza.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA prawidłowo więc stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z czego wynikały różnice między powierzchniami niektórych z działek, stwierdzonymi podczas kontroli na miejscu w 2014 r. a ustaleniami pozyskanymi w trakcie kontroli administracyjnej, co przedstawił w formie tabeli w uzasadnieniu decyzji. W wyniku porównania danych z wyników z kontroli na miejscu w 2014 r. z wynikami otrzymanymi z LPIS/GIS organ ustalił, jaka część konkretnej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej. Nie budzi również wątpliwości sposób dokonania pomiarów działek, który został szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał również, że oparł się na danych z systemu LPIS według stanu z dnia 12 czerwca 2012 r. WSA prawidłowo również stwierdził, że organ zasadnie wykluczył z dopłat działkę T, opierając się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej w 2012 r., w trakcie której stwierdzono, że nie jest ona użytkowana rolniczo i nie są na niej przestrzegane normy dobrej kultury rolnej. Jak już wyżej wskazano, kontrola przeprowadzona w 2012 r. została skutecznie zakwestionowana wyłącznie co do zakresu kwalifikowalności powierzchni, w pozostałym zaś zakresie, a więc zakresie spełniania warunków realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz spełnienia wymogów wzajemnej zgodności, organ uprawniony był do uwzględnienia jej wyników. Wobec powyższego należy uznać, że WSA, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, trafnie uznał, że organ prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe wyjaśnienie zarówno przyczyn różnic w pomiarach powierzchni dokonanych podczas obu kontroli (administracyjnej i w gospodarstwie skarżącego), jak również przyczyn przyjęcia wyników kontroli administracyjnej jako decydujących dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ uzupełnił swój wywód również o wskazanie materiału, stanowiącego podstawę pomiarów podczas kontroli administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ oparł się na danych z systemu LPIS z dnia 12 czerwca 2012 r. Jak już zaś wyżej wskazano, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów nie można również skutecznie zarzucić naruszenia przez WSA przepisów wymienionych w pkt II lit. b – e, h - j, l petitum skargi kasacyjnej.

Nie można podzielić zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez WSA art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 (pkt I lit. f, k petitum skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie nie znajdowały bowiem zastosowania przepisy ustawy PROW 2007-2013, lecz przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach").

Tylko na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawidłowe jest stanowisko WSA, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach stanowi natomiast, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy ustawy o płatnościach stanowią lex specialis w stosunku do k.p.a. i mają pierwszeństwo stosowania.

Nie jest również trafny zarzut pkt I lit. g petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania), ponieważ zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15, organ nie miał na nowo dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie, lecz na bazie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, dokonać wszechstronniej jego oceny oraz wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. WSA zasadnie uznał i wykazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 807/15, a więc nie naruszył art. 153 p.p.s.a., prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał jego wszechstronnej oceny, należycie uzasadniając swoje stanowisko.

Należy zatem przejść do oceny pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 77, art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a także art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień dokładając przy tym należytej staranności, aby wskazane we wniosku okoliczności odpowiadały rzeczywistości mając świadomość, że organy ARiMR dysponują instrumentami pozwalającymi stwierdzić prawidłowość przedstawionych danych. W niniejszej sprawie stwierdzone uchybienia wynikały z błędnej deklaracji przez skarżącego części gruntów, a zatem przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 nie mógł mieć zastosowania. W sprawie nie mogły być wzięte pod uwagę wyniki przeprowadzonej w 2017 r. kontroli w gospodarstwie skarżącego na okoliczność stanu działek w 2012 r., gdyż oczywistym jest, że po upływie 5 lat stan działek mógł ulec zasadniczej zmianie. Odnośnie zaś naruszenia art. 77 rozporządzenia nr 1122/2009 należy zauważyć, że skarżący nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej, na czym ono miało by polegać.

Nie został naruszony również przepis art. 6 ust. 1 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej.

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec, płatności do tytoniu, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności niezwiązanej do skrobi i zgody, o której mowa w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych oraz przesłanych lub udostępnionych przez Agencję. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach stanowi, że Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) lub udostępnia je na stronie internetowej Agencji, zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. Formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) udostępniony na stronie internetowej Agencji zabezpiecza się przed dostępem osób nieuprawnionych. Do udostępnienia materiału graficznego (materiału geograficznego) na stronie internetowej Agencji przepisy w zakresie loginu i kodu dostępu wydane na podstawie ust. 7 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o płatnościach, w przypadku, o którym mowa w ust. 2, rolnik składa kolejny wniosek o przyznanie płatności obszarowych na formularzu przesłanym lub udostępnionym przez Agencję i dołącza do niego materiał graficzny (materiał geograficzny) przesłany lub udostępniony przez Agencję.

Nie można więc przyjąć, tak jak to twierdzi skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że państwo polskie nie wdrożyło w praktyce ww. przepisu rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, a skarżący pozostaje w stanie niepewności prawnej, na podstawie jakich dokumentów ma wykazywać przysługujące mu uprawnienia do płatności.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.