Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1036/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit.a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 9, art. 79a, art. 15, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2, art. 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2020 poz 174
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135,  art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. D. J. (dalej: "skarżąca", "strona") wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku

z opieką nad matką Z. M..

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu stwierdzenia zaistnienia negatywnej przesłanki tj. ustalonego prawa do emerytury. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zobowiązując organ do uzupełnienia postępowania dowodowego. W dniu [...] marca 2021 r. wpłynął do organu I instancji kolejny wniosek skarżącej złożony przez radcę prawnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a.", oraz art. 2, art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej "u.ś.r." Burmistrz W. ponownie odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji argumentując odmowę wskazał, że znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 27 stycznia 2021 r., jednakże nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Dodał, że z akt sprawy nie wynika aby niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Burmistrza kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostało usunięte

z ustawy mimo, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, stwierdził częściową niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. - konkretnie zawartego w jego treści warunku, który uzależnia możliwość uzyskania świadczenia przez opiekuna od tego, czy niepełnosprawność członka rodziny pojawiła się zanim skończył 18 lub 25 lat (jeśli było to w trakcie nauki). Stąd też poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy i stanowi podstawę działań legislacyjnych do jego realizacji. Tym samym strona nie spełnia wymogu, o jakim mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą. Niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Nadto wskazał, że wnioskodawczyni uprawniona jest do pobierania emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi również przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności tego przepisu, co doprowadziło do naruszenia również art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej wykładni wobec przyjęcia, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy regulacja zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenie pielęgnacyjnego i emerytury, osobie uprawnionej przysługuje prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. Tym samym odwołująca się wskazała, że doszło do naruszenia przez organ administracji art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 par. 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania jej, o uznaniu okoliczności pobierania przez odwołującą się emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania strony do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury. Dlatego Jej zdaniem nie wyjaśniono okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z dnia 25 maja 2021 r., doręczonym w dniu 31 maja 2021 r., Kolegium w trybie art. 136 § 1 k.p.a. wezwało pełnomocnika strony do dostarczenia, w ciągu 14 dni od dnia otrzymania wezwania, kopii dokumentu złożonego do właściwego organu rentowo - emerytalnego świadczącego o złożeniu wniosku o zawieszenie emerytury lub renty na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub decyzję organu rentowego o wstrzymaniu emerytury lub renty, pod rygorem uznania, że strona nie rezygnuje z otrzymanej emerytury.

W dniu 15 czerwca 2021 r. do organu II instancji wpłynęło, nadane w urzędzie pocztowym w dniu 14 czerwca 2021 r., pismo w którym strona poinformowała

o rozwiązaniu umowy zlecenia z radcą prawnym i wypowiedzeniu mu pełnomocnictwa. Dodatkowo w dniu 8 lipca 2021 r. skarżąca pismami zwróciła się

o: wyjaśnienie kwestii kompletności akt sprawy co do braku dołączenia wypowiedzenia pełnomocnictwa, domagając się pisemnego informowania o wszystkich podejmowanych czynnościach oraz o wydanie z akt sprawy kserokopii m.in. odwołania i ww. wezwania z dnia 25 maja 2021 r.

W notatce urzędowej wskazującej, że w dniu 12 lipca 2021 r. skarżąca zapoznała się z aktami stwierdzono m.in., że poinformowano stronę o dacie odebrania przez pełnomocnika zobowiązania z dnia 25 maja 2021 r., o zarejestrowaniu oświadczenia o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, o tym, że wypowiedzenie pełnomocnictwa nie zwalnia pełnomocnika przez okres dwóch tygodni od dokonywania czynności w postępowaniu oraz o skutkach braku złożenia oświadczenia o tym czy strona złoży wniosek o wstrzymanie emerytury, na co skarżąca oświadczyła, że nie zamierza składać wniosku do organu emerytalno-rentowego, albowiem nie zamierza ryzykować pozostania bez świadczenia. Jednocześnie poinformowano stronę, że decyzja nie zostanie wydana do końca miesiąca, gdyż organ odwoławczy widzi potrzebę by skarżąca skonsultowała się z innym niż dotychczas profesjonalnym pełnomocnikiem.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r., odebranym przez stronę w dniu 12 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy przekazał stronie dokumenty z akt sprawy oraz poinformował, że oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa wpłynęło do SKO

w dniu 15 czerwca 2021 r. i wywołało skutki prawne w tym zakresie.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r., nadanym w dniu 13 sierpnia 2021 r. strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wykonania czynności określonych w piśmie z dnia 15 maja 2021 r. bez wykonania jednocześnie zobowiązania w nim określonego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 tj., prawidłowo: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dopisek WSA) oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. u.ś.r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 17 ust. 1, ust. 1a i 1b i ust. 5 u.ś.r. i wskazał, że istotą sporu jest stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a za niezgodny z Konstytucją RP (art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020r. sygn. I OSK 254/20, także: wyrok z dnia 28 czerwca 2019r. sygn. I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020r. sygn. I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020r. sygn. I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19), organ odwoławczy stwierdził, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości i dodał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń jest również regulowany w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ II instancji uwzględniając utrwaloną linię orzeczniczą sądów oraz obowiązek orzekania organów administracji na podstawie prawa przy uwzględnieniu nie tylko wykładni językowej ale i celowościowej i funkcjonalnej stwierdził, że osoba która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę czy rentę w wysokości niższej, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie emerytury. Z kolei zawieszenie prawa do emerytury czy renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na rozpoznawaną sprawę Kolegium wskazało, że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego i poinformowało stronę o potrzebie złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury czy renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie tego prawa będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (za: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2021r. sygn. II SA/Sz 1020/20).

Organ odwoławczy dodał, że biorąc pod uwagę, że strona nie przedłożyła kopii wniosku w przedmiocie wstrzymania emerytury w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, jak również złożoną deklarację, że nie zrezygnuje wcześniej z emerytury pod warunkiem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium uznało że strona nie zamierza zrezygnować z emerytury. Pomimo przedłużania postępowania z uwagi na okoliczności leżące, zdaniem organu II instancji, po stronie skarżącej, D. J. nie przedłożyła wyraźnego stanowiska w wyżej wymienionym przedmiocie. Na marginesie Kolegium dodało, że wiosek strony z dnia 12 sierpnia 2021 r. o przywrócenie terminu do wykonania czynności w wezwaniu z dnia 15 maja 2021 r. został uznany za złożony w celu przedłużenia postępowania, gdyż skarżąca nie dołączyła jednocześnie kopii złożonego do ZUS wniosku o wstrzymanie emerytury, a miała, zdaniem organu odwoławczego, świadomość skutków braku złożenia wniosku o wstrzymanie emerytury, co najmniej od maja 2021 r. Według Kolegium wstrzymywało się ono z zakończeniem postępowania umożliwiając stronie skorzystanie z innej pomoc prawnej bądź wypełnienia zobowiązania wyrażonego w piśmie z dnia 25 maja 2021 r., czego do dnia wydania decyzji skarżąca nie uczyniła.

D. J. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w celu uzupełnienia postępowania w zaskarżanym zakresie oraz zarzuciła rażące naruszenie art. 9 k.p.a., w związku z art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a. oraz naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 172 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że w związku z wypowiedzeniem pełnomocnictwa pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. działała osobiście, a jej wniosek

z dnia 12 sierpnia 2021 r. o przywrócenie terminu do dokonania czynności opisanej

w wezwaniu Kolegium z dnia 25 maja 2021 r., otrzymanego w kopii w dniu sporządzenia wniosku, został nieprawidłowo zinterpretowany przez organ odwoławczy, albowiem to na organie rozpatrującym sprawę ciąży obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Zdaniem skarżącej w tym konkretnym przypadku SKO winno było, zgodnie

z dyrektywą zawartą w art. 64 § 2 k.p.a., wezwać ją do uzupełnienia wniosku

o przywrócenie terminu, a nie odsyłać po poradę prawną do innej kancelarii prawnej.

Ponadto, w ocenie skarżącej, przed podjęciem zaskarżanej decyzji Kolegium powinno podjąć postanowienie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu, albowiem przywrócenie bądź odmowa przywrócenia terminu następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie w trybie art. 172 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Sąd przesłał w korespondencji odebranej w dniu 22 grudnia 2021 r. ww. stanowisko organu ustanowionemu dla skarżącej pełnomocnikowi z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akty te nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza W.

o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z kolei stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji jako powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką podał, że przeciwstawia się temu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., albowiem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Dodatkowo organ I instancji podniósł, że nie została spełniona także przesłanka wieku powstania niepełnosprawności, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Z kolei organ II instancji utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy stwierdził, przywołując poglądy orzecznictwa sądowego wskazujące, że wynik wykładni językowej, ale i celowościowej oraz funkcjonalnej, pozwala stwierdzić, że osoba która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę czy rentę w wysokości niższej, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a zawieszenie prawa do emerytury czy renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz że skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak Kolegium uznało, że skoro skarżąca mimo wezwania nie przedłożyła kopii wniosku w przedmiocie wstrzymania emerytury w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, jak również z uwagi na złożoną przez stronę deklarację, że nie zrezygnuje wcześniej z emerytury pod warunkiem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium uznało że skarżąca nie zamierza zrezygnować z emerytury, bowiem skarżąca nie przedłożyła wyraźnego stanowiska w wyżej wymienionym przedmiocie.

W odniesieniu do zagadnienia wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazać należy, że - wbrew stanowisku organu I instancji i zauważając prawidłowe wnioski organu odwoławczego, aczkolwiek wyrażone przedwcześnie - prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę odstąpienia od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej ww. przepisu na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz konieczności uwzględnienia zasad konstytucyjnych, tj. równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie) i osobom niepełnoprawnym (art. 69).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, słusznie powoływanym przez Kolegium, czy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenia było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Dlatego też w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zasadnie zwrócono uwagę, że rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W wyroku z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 772/21 NSA wskazał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości praw do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenia pielęgnacyjne. Z kolei wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Z tych też względów NSA aktualnie opowiada się za rozwiązaniem przyjętym

w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r., poz. 174), aczkolwiek przepis ten reguluje zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do ww. stanowiska. Celem bowiem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie zatem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających - tak jak w omawianej sprawie - emeryturę, w wysokości, jak wynika z twierdzeń skarżącej, niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Przyjęcie zaprezentowanej przez organ I instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bezwzględne eliminującej z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2021 r., poz. 291). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, a zatem zawieszenie tego prawa wyeliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego możliwe stanie się płynne przejście skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej świadczenie emerytalne, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Oznacza to, że fakt posiadania przez skarżącą prawa do emerytury nie może stanowić w realiach niniejszej sprawy przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę ze świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne, o czym organ powinien poinformować stronę umożliwiając jej skorzystanie

z tego wyboru i co będzie niżej omówione.

Przechodząc do oceny zastosowania przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyjaśnienia wymaga, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane

w ww. przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, a zatem w tym zakresie, wbrew stanowisku organu I instancji, spełniony został warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując rozważania stwierdzić należy, że organ I instancji dokonał

w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z kolei organ odwoławczy, zdaniem Sądu, niedostatecznie ocenił stanowisko znajdujące się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczące zastosowania

w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie formułując w tym zakresie swoich wniosków, naruszając w sposób istotny art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ odwoławczy ma ocenić kolejny raz postępowanie organu niższej instancji w ramach tych samych podstaw prawnych, a wynik tych ustaleń powinien znaleźć odzwierciedlenie w motywach uzasadnienia wydanej decyzji, które pozwolą stronie zapoznać się z przesłankami przemawiającymi za podjęciem danego rozstrzygnięcia organu administracji, a sądowi kontrolę tak podjętych działań.

Jednocześnie brak jest w sprawie wskazania, czy wynik wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. został poprzedzony porównaniem wysokości pobieranej przez skarżącą emerytury w stosunku do wysokości wnioskowanego świadczenia. Podjęcie takiej oceny wydaje się wskazane na wypadek gdyby wynik takiego ustalenia prowadził do stwierdzenia, że zachodzi jeden z elementów stanu faktycznego sprawy, który odpowiadałby hipotezie normy będącej podstawą przyznania świadczenia, nie przesądzający o braku przedmiotu postępowania, lecz o odmowie przyznania świadczenia. Jak i następczo nie doszło w prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym do uzyskania od skarżącej jednoznacznego stanowiska co do wyboru jednego z omawianych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Nie można za takie uznać zrelacjonowanego stwierdzenia mającego pochodzić od skarżącej, zawartego w notatce pracownika organu, uznając że jest to wystarczająca i wyłączna podstawa faktyczna wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie.

Należy bowiem zauważyć, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie zaś z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie

z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

O ile z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy podjął czynności w celu uzyskania potwierdzenia złożenia wniosku o zawieszenie emerytury w czasie, gdy stronę reprezentował radca prawny, o tyle, zdaniem Sądu, z okoliczności

i przedłożonych Sądowi akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca w piśmie nadanym w dniu 14 czerwca 2021 r., zarejestrowanym przez organ II instancji w dniu 15 czerwca 2021 r., co organ potwierdził stronie w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r., złożyła w sposób stanowczy i jednoznaczny oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Przy czym określony w wezwaniu termin 14 dni należy traktować jako termin urzędowy, ustalany przez organ administracji, który może być skracany lub wydłużany przez organy administracyjne, o ile jest to uzasadnione względami toczącego się postępowania.

Tym samym, uznając że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia i stwierdzeniu, że jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, następnym krokiem organu odwoławczego powinno było być

w oparciu o przepisy art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. wystosowanie do skarżącej działającej samodzielnie, korespondencji informującej skarżącą w sposób czytelny, że okoliczność pobierania emerytury stanowi jedyną przesłankę negatywną w sprawie oraz o istniejących możliwościach jej zawieszenia w sposób najbardziej korzystny dla skarżącej na osi czasu, z uwzględnieniem zasady kontynuacji w stopniu możliwym w tym wypadku, pozwalającego na rozpoczęcie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., nie dostrzegając innych wymienionych w skardze naruszeń, uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku ocenę prawną oraz wykładnię przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przeprowadzi niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy uwzględnieniu okoliczności, że skarżąca jako osoba pobierająca emeryturę w danej wysokości ma możliwość dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami na rzecz korzystniejszego, którym w tym wypadku może okazać się świadczenie pielęgnacyjne. W tym celu organ powinien udzielić skarżącej należytych informacji warunkujących jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz pouczyć o działaniach jakie winna podjąć by przesłanki do przyznania tego świadczenia mogła spełnić.