Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 4 grudnia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1349.2020.AJ w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 239/21 oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister") z dnia 4 grudnia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1349.2020.AJ w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Kierownik Delegatury w Jeleniej Górze Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu (dalej: "WKZ") decyzją z dnia 6 października 2020 r., nr 1804/2020 nakazał Spółce wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia tego organu, polegających na rozbiórce budynków starej szkoły ewangelickiej, nowej szkoły ewangelickiej, plebanii ewangelickiej oraz stodoły w N., gm. Z., położonych na terenie nieruchomości nr ew. [...] i [...], tworzących zespół budowlany, wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.1349.2020.AJ Minister po rozpatrzeniu odwołania Spółki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, a Spółka nie miała legitymacji do prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374; dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r."). Abstrahując od oceny zagadnienia, czy przedmiotowa inwestycja spełniała warunki, o których była mowa w art. 12 przywołanej ustawy, przepis ten utracił moc z dniem 5 września 2020 r. Oznacza to, że od tego dnia przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, wobec czego, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020, poz. 282; dalej: "u.o.z.") organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał je zaskarżoną decyzją.

Skargę na decyzję Ministra wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. oddalił skargę.

Sąd zauważył, że obowiązywanie art. 12 ust. 1-6 ustawy z 2 marca 2020 r. było z mocy art. 36 ust. 1 tej ustawy ograniczone czasowo. Przepis ten wygasł po 180 dniach od wejścia ustawy w życie, tj. 5 września 2020 r. Wprawdzie zatem rozpoczęcie w okresie obowiązywania ww. ustawy, przed 5 września 2020 r. robót budowlanych przy zabytku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie wymagało pozwolenia na budowę, to od 6 września 2020 r. ich kontynuowanie przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - w związku z odpadnięciem ww. podstawy prawnej -wymagało już decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), a do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie zaś z ówcześnie obowiązującym art. 31 ust. 1 pkt. 1 ustawy a contrario, rozbiórka budynków lub budowli wpisanych do rejestru zabytków wymagała pozwolenia na rozbiórkę.

Co więcej, w ocenie Sądu planowana przez Spółkę inwestycja, polegająca na rozbiórce istniejącego zabytku i budowie "kompleksu budynków wolnostojących w liczbie 70 sztuk z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19" lub "wybudowaniem nowego budynku hotelowego" w żadnej mierze nie wyczerpywała przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. Trudno było uznać, że przy tak wielkiej skali inwestycji, planowanej przez Spółkę, ogólnikowe i niesprawdzalne powołanie się na "przeciwdziałanie COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. mogło być uznane za wystarczające. Zwłaszcza, jeżeli z akt sprawy nie wynika, aby projektowane budynki mogły służyć jako izolatoria.

Ponadto w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7a, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej "K.p.a.") związku z odpadnięciem ww. podstawy prawnej, czy w odniesieniu do Ministra - art. 15 K.p.a. Postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, a ocena dowodów dokonywana na potrzeby subsumpcji prawnej nie była dowolna. Dlatego też organy nie naruszyły zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nie została również naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, gdyż rozważania organu odwoławczego czynione były przez Ministra i nie stanowiły wyłącznie akceptacji rozważań organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 w zw. art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art 15. zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 lipca 2021 r. w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP, polegające na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy przeprowadzenie rozprawy przed WSA w Warszawie z zachowaniem standardowego reżimu sanitarnego nie wywołałoby nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nadto bez rozważania zasadności przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; naruszenie ww. przepisów postępowania doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa Skarżącej do jawnego rozpoznania jej sprawy, a także prawa do obrony swoich praw w postępowaniu sądowo-administracyjnym (prawa do wysłuchania); w konsekwencji w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna nieważności postępowania przed WSA w Warszawie z art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a., a ponadto:

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 w zw. z art. 36 ustawy z 2 marca 2020 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że po dniu 5 września 2020 r. roboty budowlane (w tym rozbiórkowe) związane z przeciwdziałaniem COVID-19 rozpoczęte w trybie art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. mogły być dalej, od dnia 5 września 2020 r., realizowane wyłącznie z pełnym stosowaniem ustaw: z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, oraz co szczególnie istotne w niniejszej sprawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. należy przyjąć, że roboty budowalne rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. są legalne, co oznacza, że pomimo upływu okresu z art. 36 ustawy z 2 marca 2020 r. kontunuowanie danych robót budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (które wcześniej nie było wymagane okresie z art. 36 ustawy z 2 marca 2020 r.), czy też pozwolenia wojewódzkiego konserwatora budynków w oparciu o art. 36 ust. 1 u.o.z. (które wcześniej nie było wymagane w okresie z art. 36 ustawy z 2 marca 2020 r.)

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rozbiórka obiektu budowlanego nie mogła być zakwalifikowana jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem zakażenia oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2", podczas gdy wykładnia ta jest sprzeczna z literalną treścią przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., który wśród robót budowlanych, których prowadzenie jest dopuszczalne na podstawie regulacji szczególnej, wprost wymienia także "rozbiórkę obiektów budowlanych", jeśli jest ona "związana" z "przeciwdziałaniem COVID-19" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r.); powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca przyjął, że "rozbiórka obiektów budowlanych" może służyć przeciwdziałaniu COVID-19, tj. zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również zwalczaniu skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. pkt I ppkt 2 załącznika - Standard organizacyjny opieki w izolatorium w związku z przeciwdziałaniem zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. U. z 2020 r. poz. 539, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aby móc uznać obiekt budowlany za izolatorium, w sytuacji, gdy nie jest on w posiadaniu podmiotu wykonującego działalność leczniczą, posiadacz obiektu winien legitymować się zawartą umową z podmiotem wykonującym działalność leczniczą o udzielanie świadczeń zdrowotnych w izolatorium, przy czym do czasu zawarcia takiej umowy projektowane obiekty budowlane nie mogą być w świetle obowiązującego prawa uznane za izolatoria; podczas gdy obowiązujące przepisy, w szczególności Rozporządzenia w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach nie wprowadzają definicji legalnej pojęcia "izolatorium", w szczególności nie uzależniają kwalifikacji obiektu jako "izolatorium" od zawarcia przez jego posiadacza, czy wręcz (dopiero) inwestora niebędącego podmiotem wykonującym działalność leczniczą umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w izolatorium;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art 12 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do prowadzenia robót budowlanych (rozbiórkowych) składających się na inwestycję w postaci "budowy kompleksu 70 budynków wolnostojących z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19" na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy, nie jest wystarczające powołanie się przez inwestora na "przeciwdziałanie COVID-19" z racji wielkiej skali inwestycji, która prowadzona bez kontroli organu architektoniczno-budowlanego w zakresie zachowania wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 p.b. niosłaby za sobą poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i nieodwracalne zmiany w kształtowaniu przestrzennym, podczas gdy treść art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. nie różnicuje dozwolonych w tym trybie robót budowlanych (rozbiórkowych) w zależności od "skali" inwestycji, ani nie wprowadza dodatkowych wymogów w zakresie ich prowadzenia w oparciu o przepis ustawy szczególnej;

6) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie tych przepisów, chociaż z mocy wskazanego wyżej art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności powołany przepis art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. był wyłączony i nie miał w sprawie zastosowania;

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na Stronę obowiązku (wstrzymania robót budowlanych), a zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o rozstrzygnięcie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej z art. 12 w zw. z art. 36 ustawy z 2 marca 2020 r. na niekorzyść Skarżącej, w szczególności poprzez uznanie, że zgodne z prawem kontynuowanie robót budowlanych (rozbiórkowych) podjętych w ramach art. 12 z 2 marca 2020 r., po upływie okresu z art. 36 tej ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub pozwoleń innych organów, w tym organu ochrony zabytków, podczas gdy norma art. 7a §1 K.p.a. nakazywała rozstrzygnąć wątpliwości co do znaczenia upływu okresu z art. 36 ustawy z 2 marca 2020 r. dla legalności rozpoczętych robót budowlanych (rozbiórkowych) w ramach art. 12 tej ustawy - na korzyść Skarżącej; powyższe naruszenie doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść Skarżącej obligowałoby organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie związku prowadzonych robót budowlanych z "przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r.;

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy organ (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń faktycznych co do twierdzeń Skarżącej o prowadzeniu na nieruchomości nr ewid. [...] i [...] w N., gm. Z. celowych i uzasadnionych robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 uznając je za bezprzedmiotowe; powyższe naruszenie doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na okoliczność, iż zastosowanie w niniejszej sprawie wskazanych w treści zaskarżonej decyzji jako jej podstawa prawna przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami możliwe było wyłącznie po ustaleniu przez organ, że prowadzone przez Skarżącą roboty budowlane nie mają związku z "przeciwdziałaniem COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r.;

9) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) prowadził postępowanie administracyjne w sposób naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, takie jak: obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; w konsekwencji postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej; powyższe naruszenie doprowadziło do ostania się w obrocie prawnym decyzji organu naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na okoliczność, iż sposób i zakres prowadzonego przez organ postępowania pozbawił Skarżącą możliwości należytej obrony swoich praw na etapie postępowania administracyjnego;

10) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4 P.p.s.a. w zw. z ogłoszeniem od dnia 20 marca 2020 roku na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 roku (Dz.U. poz. 491, ze zm.), poprzez pominięcie faktów powszechnie znanych w postaci stanu pandemii wirusa SARS-CoV-2 także w Polsce i wynikającego stąd poważnego, bezprecedensowego współcześnie stanu powszechnego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego, zdrowia publicznego, poważnych konsekwencji społeczno-ekonomicznych tego stanu, niewystarczającej infrastruktury medycznej publicznej służby zdrowia oraz szerokich potrzeb leczniczych, zapobiegawczych i rehabilitacyjnych dla osób zagrożonych lub dotkniętych chorobą COVID-19, jak również powszechnie zgłaszanych przez środowiska lekarskie i pielęgniarskie oraz samorządowe postulatów w zakresie zwiększenia bazy izolatoriów, które to okoliczności uzasadniały (i uzasadniają nadal) zaangażowanie zarówno podmiotów prawa publicznego jak i prawa prywatnego w czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19; powyższe było jedną z przyczyn uznania przez Sąd I instancji, że inwestycja polegająca na rozbiórce istniejących na działkach Inwestora obiektów budowlanych i budowie kompleksu budynków z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID-19 nie wyczerpywała przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.

W oparciu o te podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, odniesiony do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 90 § 1 i art. 10 P.p.s.a. oraz art. 15 zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r., podnoszący nieważność postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., okazał się nie do odparcia.

Ostatnio powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Powszechnie przyjmuje się, że taki stan rzeczy występuje wówczas, gdy strona nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części w następstwie uchybień procesowych (zob. wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 936/17, LEX nr 2522358 i 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3079/17, LEX nr 2543564). Strona musi być bowiem pozbawiona możliwości obrony swych praw, co oznacza, że nie uczestniczyła w postępowaniu z powodu nieprawidłowości, także zaniechań sądu prowadzącego postępowanie, które doprowadziły do utraty możności skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1403/19, LEX nr 2743104 chociaż w przepisie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie zastrzeżono, że pozbawienie uprawnień ma być skutkiem naruszenia prawa, jak uczyniono to w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. konstruując przesłankę wznowienia postępowania sądowego, ale nie posłużono się też formułą odwołującą się do obiektywnej, tj. niezależnej od postawy prowadzącego postępowanie sytuacji procesowej, taką jak ta zastosowana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro zatem, w myśl art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., strona postępowania sądowego ma nie tylko nie brać udziału w postępowaniu w sposób niezawiniony, ale być tego udziału pozbawiona, to zastosowanie tego przepisu wymaga dodatkowo stwierdzenia, że sąd administracyjny w jakimś stopniu przyczynił się do tego położenia procesowego strony i wywołał je choćby pośrednio w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 P.p.s.a.). Do regulacji tej nawiązuje art. 90 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Prawo do publicznej rozprawy nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu. W okresie pandemii przepisem szczególnym uzasadniającym odstąpienie od rozpoznania sprawy na rozprawie był art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Według tego przepisu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niewątpliwie celem stosowania tej konstrukcji procesowej w okresie pandemii była ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. W pierwszej połowie 2021 r. istniały takie okoliczności, które nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. przykładowo: uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2011 r. nr 3, poz. 35, wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21, LEX nr 3205557). Jednakże akceptując to założenie należy mieć na uwadze, że niejawne rozpoznanie sprawy nie zwalnia sądu od powinności zagwarantowania praw przysługujących stronie postępowania.

Z przedstawionych akt sądowych wynika, że Przewodniczący WSA w Warszawie w dniu 8 lutego 2021 r. dokonał rejestracji skargi przedłożonej przez organ administracji wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Jednocześnie zarządził poinformowanie stron o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. (w tym wypadku uprzedził, że niezbędne jest złożenie wniosku) oraz - z uwagi na dynamiczny wzrost zakażeń i utrzymujący się stan epidemii i związane z tym ograniczenia liczby rozpraw jawnych - o możliwości skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2021 r. stwierdził, że po pierwsze nie wnosi o skierowanie sprawy do rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i po drugie - wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa nie jest bowiem "wieolopodmiotowa" i jej jawne rozpoznanie nawet bez użycia urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość nie spowoduje nadmiernego zagrożenia dla osób w niej uczestniczących. Przewodniczący zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. (k. 47 akt) zdecydował jednak o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. wyznaczając termin posiedzenia na 11 maja 2021 r.

Należy stwierdzić, że Przewodniczący miał prawo zarządzić skierowanie sprawy do rozpoznania w powyższym trybie, tym bardziej, że strony zostały o tym pouczone w skierowanych do nich pismach w wykonaniu zarządzenia z dnia 8 lutego 2021 r. Jednakże decydując się na taki sposób procedowania rzeczą sądu było uprzedzić o tym stronę skarżącą, skoro stanowczo domagała się jawnego rozpoznania sprawy oponując przeciwko rozpoznaniu jej na posiedzeniu niejawnym, poinformować o przyczynie niepodzielenia jej racji, wyjaśnić też, dlaczego nie było możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Następnie należało wyznaczyć rozsądny termin celem umożliwienia stronom złożenie pisma procesowego przedstawiającego dodatkowe stanowisko w sprawie, zawiadamiając również o terminie posiedzenia niejawnego lub informując, że taki termin uwidoczniony zostanie na stronie podmiotowej sądu w Biuletynie Informacji Publicznej. W niniejszej sprawie okazało się, że strona skarżąca oczekując na odpowiedź w następstwie pisma pełnomocnika z dnia 23 lutego 2021 r. zamierzała skorzystać z tego uprawnienia. Dał temu wyraz pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2021 r. zajmując dodatkowe stanowisko i zgłaszając wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (studium wykonalności inwestycji) w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze stanowiskiem strony skarżącej, pomijając jego znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie zdążył się zapoznać Sąd pierwszej instancji; pismo wprawdzie wpłynęło do siedziby sądu w dniu posiedzenia niejawnego, jednak dołączono go do akt następnego dnia (adnotacje na piśmie, k. 58).

Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu jawnym na rzecz posiedzenia niejawnego winno następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i innych uczestników postępowania (zob. wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1497/22, LEX nr 3624024). Uwzględniając powyższe podzielić należy pogląd pełnomocnika spółki wnoszącej skargę kasacyjną, że wskutek wskazanych zaniechań Sądu pierwszej instancji strona ta pozbawiona została prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o ile nie było to możliwe na rozprawie, w tym z przyczyn technicznych w formie zdalnej, to na posiedzeniu niejawnym z zachowaniem przedstawionych reguł.

Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oznacza konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej realizowanych w granicach obu podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uznając, że z uwagi na przyczynę podjęcia kasacyjnego orzeczenia zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.