Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 969/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 3a, art. 30
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Teza: Rozpoznanie merytoryczne części wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ZUS w odrębnej decyzji uniemożliwia uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej – bowiem ponownie zostałaby wydana decyzja w tej samej sprawie. Ewentualne uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji skutkowałoby zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

TEZY

Rozpoznanie merytoryczne części wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ZUS w odrębnej decyzji uniemożliwia uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej – bowiem ponownie zostałaby wydana decyzja w tej samej sprawie. Ewentualne uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji skutkowałoby zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 124/21 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 października 2020 r. nr 58/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 kwietnia 2021 r. oddalił skargę D.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 października 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne.

8 października 2020 r. D.K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą U., złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności względem ZUS za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. Wniosek obejmował należności z tytułu składek, w tym również ustawowe odsetki za opóźnienie w płatności i koszty egzekucyjne. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosi dochodów i nie jest ona w stanie spłacić powyższych należności, a ewentualne zaspokojenie należności spowoduje pozbawienie skarżącej środków do życia i miejsca zamieszkania. Skarżąca podkreśliła również, że z uwagi na treść art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s), należności z tytułu składek do września 2015 r. są przedawnione.

Decyzją z 30 października 2020 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia części wniosku. W zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych – organ powołał się na art. 30 u.s.u.s. Z kolei dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika – wskazaną przez organ podstawą był art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że treść art. 30 u.s.u.s. nie pozwala na podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. Przepis ten bowiem mówi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., na podstawie którego organ umarza należności z tytułu składek. Z kolei umorzenie należności z tytułu składek z powodu trudnej sytuacji na podstawie art. 28 ust. 3a może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu zaś do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, przywołany przepis nie ma zastosowania, stąd organ nie mógł podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu umożliwiającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s. Drugie rozstrzygnięcie natomiast odmawia wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W tym przypadku organ powołał się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Odnośnie do pierwszego z rozstrzygnięć, WSA wskazał, że art. 30 u.s.u.s. posługuje się terminem "składki", a nie "należności z tytułu składek". Drugie z tych pojęć jest szersze, bowiem obejmuje zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę. Tymczasem art. 30 u.s.u.s. wyraźnie odnosi się tylko do składek. Oznacza to, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie "należności z tytułu składek". Rozstrzygnięciem objął zatem nie tylko składki, lecz także odsetki za zwłokę. Organ zatem nie dostrzegł różnicy między zakresem znaczeniowym terminów "składki" i "należności z tytułu składek". Skoro wykluczenie stosowania unormowań w zakresie umarzania dotyczy tylko składek i nie dotyczy innych należności z tytułu składek, to organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie, zwłaszcza że wnioskodawca objął swym wnioskiem wszelkie zaległości. Odsetki za zwłokę mogą być bowiem umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Z kolei odnośnie do rozstrzygnięcia organu opartego na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika), to mając na uwadze przesłanki umorzenia zaległości składkowych wymienione w art. 28 ust 1-3, a także ust. 3a u.s.u.s., Sąd stwierdził, że umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności. Prawidłowo zatem organ wywiódł, że nie ma możliwości ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis formułuje wyjątkową możliwość umorzenia należności z tytułu składek także w przypadku niespełnienia przesłanki nieściągalności, jednakże jedynie w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

Brak możliwości umorzenia określonych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie determinuje jednak odmowy wszczęcia postepowania w sprawie ich umorzenia. Do należności z tytułu składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika może mieć bowiem zastosowanie inny przepis – art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Zdaniem WSA, podjęte przez organ rozstrzygnięcie mogło rodzić po stronie skarżącej wątpliwości co do zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych kwestii objętych wnioskiem. Organ bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w zakresie nieobjętym skarżoną decyzją prowadzi postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego wyda decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę umorzenia należności. Taki sposób procedowania godzi w zasadę nakazującą informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także zasadę przekonywania co do zasadności przesłanek, którymi się organ kierował przy załatwianiu sprawy.

Sąd zauważył przy tym, że – jak wynika z akt sprawy – organ w decyzji z 2 lutego 2021 r. rozpatrzył merytorycznie kwestie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika. Organ w chronologicznie późniejszej decyzji odniósł się zatem merytorycznie do tej części wniosku, w zakresie której odmówił wszczęcia postepowania.

W ocenie Sądu I instancji, wszystkie wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego nie mogą wpłynąć na wynik sprawy w tym znaczeniu, że wniosek strony został przez organ rozpatrzony. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do ponownego orzekania o żądaniu już przez organ rozpatrzonym, które to orzeczenie organu podlega wszak kontroli w odrębnym postępowaniu.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zdaniem WSA, przepis ten nie mógł być zastosowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu, które dotyczy odmowy wszczęcia postępowania. Ma zatem charakter formalny, nie zaś merytoryczny. Jak wynika natomiast z akt sprawy, spełnienie przesłanek z art. 24 u.s.u.s. było przedmiotem rozstrzygnięcia organu w decyzji merytorycznej z 2 lutego 2021 r. Sąd w ramach przedmiotowego postępowania dokonuje weryfikacji podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, zaś skarżąca mogłaby zwalczać ewentualne uchybienia organu w zakresie merytorycznych rozstrzygnięć, inicjując odrębne postępowanie skargą na decyzję merytoryczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i umorzenie wobec skarżącej należności z tytułu składek na ubezpieczanie społeczne i zdrowotne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r., uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie jest zasadne umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca wskazuje, że w sposób nieuprawniony zostało dołączone do akt sprawy i uwzględnione orzeczenie z 2 lutego 2021 r., które to orzeczenie dotyczyło innej sprawy i nie podlegało zaskarżeniu w tej sprawie;

2. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zaległości, jakie skarżąca posiada wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych są całkowicie nieściągalne i nie ma widoków na to, by mogła je spłacić;

3. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne; Niezastosowanie tego przepisu powoduje, że de facto wierzytelności względem ZUS nigdy się nie przedawnią.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść orzeczenia:

4. art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a – poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, co uniemożliwia dokonania oceny prawidłowości postępowania ZUS w toku postępowania administracyjnego i kontroli instancyjnej;

5. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a – poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, między innymi poprzez niezezwolenie mi na składanie wniosków dowodowych, nie wyznaczenie mi terminu do składania oświadczeń i wniosków. Jaskrawym tego przejawem było dołączenie do akt sprawy decyzji ZUS z 2 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego wyroku poprzez pryzmat postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przypomnieć, że zobowiązana z tytułu należności składkowych wystąpiła z wnioskiem o umorzenie tych należności. Wniosek obejmował należności z tytułu składek od lipca 2022 r. do września 2015 r., w tym również ustawowe odsetki za opóźnienie w płatności i koszty egzekucyjne. W motywach wniosku skarżąca kasacyjnie wskazała, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza nie przynosi dochodów i nie jest w stanie spłacić powyższych należności, a ewentualne zaspokojenie należności spowoduje pozbawienie jej środków do życia i miejsca zamieszkania. Podkreśliła również, że z uwagi na treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek do września 2015 r. są przedawnione.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia części wniosku. W zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych – organ powołał się na art. 30 u.s.u.s. Z kolei dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2002 r. do września 2015 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika – wskazaną przez organ podstawą był art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W pozostałej części wniosku organ wydał odrębną decyzję merytoryczną rozpoznającą złożony w tej części wniosek.

Na bazie tak ukształtowanego stanu faktycznego orzekał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W ocenie NSA zakwestionowane skargą kasacyjną orzeczenie należało utrzymać w mocy poprzez oddalenie skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W pierwszym z procesowych zarzutów kasacyjnych strona podniosła naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. – poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości postępowania ZUS w toku postępowania administracyjnego i kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do istoty tego zarzutu – nie poruszając w tym miejscu braku wskazania dalszych jednostek redakcyjnych art. 77 k.p.a. i art. 145 § 1 p.p.s.a. – a mianowicie sporządzenia uzasadnienia w sposób lakoniczny, co uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości postępowania administracyjnego i kontroli instancyjnej, stwierdzić należy, że rzeczywiście uzasadnienie decyzji nie jest zbyt obszerne, jednak pozwala na dokonanie oceny prawidłowości postępowania, jak i kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu przywołano przepisy i omówiono zajęte stanowisko co do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazano ponadto, że ZUS prowadzi postępowania dotyczące pozostałych kwestii poruszonych we wniosku i po zakończeniu tego postępowania Zakład wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności zobowiązanej. Godzi się dodać w tym miejscu, że Zakład rozpoznał w tej pozostałej części wniosek skarżącej kasacyjnie, wydając w tym przedmiocie stosowną merytoryczną decyzję, co zauważył Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i opierając na tej decyzji rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonym wyroku.

Zauważyć zatem należy, że zasadnie WSA wskazał, iż podjęte przez organ rozstrzygnięcie mogło rodzić po stronie skarżącej wątpliwości co do zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych kwestii objętych wnioskiem skarżącej. Organ bowiem wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w zakresie nieobjętym tą decyzją prowadzi postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego wyda decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę umorzenia należności. Taki sposób procedowania godzi w zasadę nakazującą informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także zasadę przekonywania co do zasadności przesłanek, którymi się organ kierował przy załatwianiu sprawy.

Słusznie też dalej Sąd skonstatował, że powyższe uwagi pozostają jednak rozważaniami właściwie doktrynalnymi, bowiem jak wynika z akt sprawy, organ w decyzji z 2 lutego 2021 r. rozpatrzył merytorycznie kwestie odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz należności z tytułu składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika. Organ w chronologicznie późniejszej decyzji odniósł się zatem merytorycznie do tej części wniosku, w zakresie której odmówił wszczęcia postępowania.

Usprawiedliwione też było stwierdzenie WSA, że wszystkie powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego nie mogą więc wpłynąć na wynik sprawy w tym znaczeniu, że wniosek strony został przez organ rozpatrzony. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do ponownego orzekania o żądaniu już przez organ rozpatrzonym, które to orzeczenie organu podlegać będzie kontroli w odrębnym postępowaniu.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1833/22, LEX nr 3728764).

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że rozpoznanie merytoryczne części wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ZUS w odrębnej decyzji uniemożliwia uchylenie zaskarżonej do WSA decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej – bowiem ponownie zostałaby wydana decyzja w tej samej sprawie. Ewentualne uchylenie zaskarżonej do Sądu decyzji skutkowałoby zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. byłby zatem tożsamy (odmowa wszczęcia postępowania), dlatego oddalenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w okolicznościach sprawy należało uznać za zasadne.

Zatem nie doszło w zakresie postawionego zarzutu do naruszenia prawa w stopniu implikującym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W drugim zarzucie procesowym skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, m.in. poprzez nie zezwolenie stronie na składanie wniosków dowodowych, niewyznaczenie jej terminu do składania oświadczeń i wniosków, czego jaskrawym przykładem było dołączenie do akt sprawy decyzji ZUS z dnia 2 lutego 2021 r.

Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim przywołać należy treść art. 8 i art. 11 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera trzy dalsze jednostki redakcyjne w postaci paragrafów. Z § 1 tego artykułu wynika, że prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z § 2 zaś wynika, że Rzecznik Praw Dziecka może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Z kolei § 3 przewiduje, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236). W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Natomiast treść art. 11 p.p.s.a. jest następująca - ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Uwzględniając zatem treść powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić jednoznacznie należy, że wskazane przepisy nie są adekwatne do powołanego w zarzucie sposobu ich naruszenia, a mianowicie: prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu, m.in. poprzez nie zezwolenie stronie na składanie wniosków dowodowych, niewyznaczenie jej terminu do składania oświadczeń i wniosków, czego jaskrawym przykładem było dołączenie do akt sprawy decyzji ZUS z dnia 2 lutego 2021 r.

Tym samym, tak postawiony zarzut kasacyjny nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Skarżącej kasacyjnie chodziło zapewne o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak w zarzucie kasacyjnym zabrakło precyzji co do wskazania naruszonych przepisów.

Przypomnieć zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

W zakresie powołanego w zarzucie art. 145 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten posiada dalsze jednostki redakcyjne, a konkretnie trzy punkty, a pierwszy z nich zawiera jeszcze trzy litery.

Konstrukcja skargi kasacyjnej dla swej skuteczności wymaga powołania konkretnych przepisów prawa poprzez podanie oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116).

Tym samym postawiony w złożonym środku zaskarżenia zarzut kasacyjny należało uznać za nieskuteczny.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a i art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez ich niezastosowanie, stwierdzić przede wszystkim należy, że błąd w zastosowaniu przepisów prawa materialnego ściśle wiąże się z ustaleniami faktycznymi. Brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych w sprawie, powoduje, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie lub ich niezastosowanie są nieskuteczne.

W okolicznościach faktycznych sprawy wskazać należy, że sprawa została rozpoznana procesowo, w części rozstrzygniętej zaskarżoną do WSA decyzją, wyjaśniono z przywołaniem i omówieniem stosownych przepisów, iż brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku. Przywołane zatem w zarzutach kasacyjnych przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie znajdowały zastosowania i nie mogły być naruszone. W zakresie zaś części wniosku rozpoznanego decyzją z 2 lutego 2021 r. nie zakwestionowano ustaleń faktycznych z niniejszej sprawy, iż winna ona obejmować swą treścią także drugą część wniosku. Tym samym także i w tym zakresie zarzut niezastosowania wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego należało uznać za zarzut, który nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.