Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 784/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXIV/744/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jelonek - rejon ulic Złotnickiej i Sosnowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 11 pkt 2 lit. g w zakresie słów: "przy czym zakazuje się bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową położoną poza granicą planu"; 2. zasądza od Gminy Suchy Las na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16.09.2024 r. Wojewoda Wielkopolski wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LXIV/744/23 Rady Gminy Suchy Las z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jelonek - rejon ulic Złotnickiej i Sosnowej (dalej jako plan lub uchwała) zaskarżając ją w części, tj. zakresie § 11 pkt 2 lit. g) w zakresie wyrazów "przy czym zakazuje się bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową położoną poza granicą planu". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w § 11 pkt 2 lit. g) uchwały ustalono obsługę komunikacyjną dla terenów 1U i 2U z drogi KDW, przy czym zakazano bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową położoną poza granicą planu.

Zdaniem skarżącego wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako rozporządzenie).

Skarżący podkreślił, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów regulują przepisy art. 29 pkt 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej jako u.d.p.) zgodnie, z którymi lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne określa zezwolenie zarządcy drogi wydane w formie decyzji administracyjnej. Ponadto zgodnie z ww. przepisami ze względu na wymogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, to właśnie zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu, w świetle art. 29 ust. 3 u.d.p., określa się m.in. lokalizację zjazdu i jego parametry techniczne.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, iż zapisy planu miejscowego, które zakazują realizacji nowych zjazdów, czy bezpośrednich zjazdów, stoją w sprzeczności z brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych.

Przywołując poglądy panujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżący wskazał, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2097/15). Należy bowiem zauważyć, że zarządcą drogi nie jest organ uchwałodawczy gminy. Podobnie w wyroku z 21 maja 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 184/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że dopuszczalność budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej, a w konsekwencji tego w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to do modyfikacji przepisów zawartych w ustawie. W świetle powyższych okoliczności podkreślino, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Tak więc regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa w istotnym stopniu narusza porządek prawny.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdził, że wprowadzając do treści planu ww. regulację organ wykroczył poza przyznany mu zakres delegacji ustawowej, co stanowi o istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Gminy Suchy Las w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzut skarżącego opiera się na błędnej interpretacji treści planu. W przekonaniu organu uchwała nie określa ani wyłącza lokalizacji zjazdów z terenów 1U i 2U. Wyjaśniono, że zaskarżony § 11 pkt 2 lit. g) uchwały powinien być odczytywany łącznie z § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały, który w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala "powiązanie z układem zewnętrznym poprzez połączenie drogi KDW z ul. Złotnicką (pas akcesyjny), znajdującą się poza granicą planu".

Organ uzasadnił, że rozwiązania te były podyktowane konkretnymi uwarunkowaniami dotyczącymi istniejącej drogi powiatowej, której element stanowi droga akcesyjna, zapewniająca dojazd do położonych przy niej nieruchomości. Na załączonych do odpowiedzi na skargę mapach organ uwidocznił: jezdnię główną przy ul. Złotnickiej i przylegający do niej pas akcesyjny zawierający pas pieszo-jezdni i pas zieleni graniczący bezpośrednio z terenem objętym planem. Dojazd z ul. Złotnickiej do działek 265, 266 i 267 odbywa się faktycznie poprzez pas akcesyjny, określany jako droga serwisowa. Droga ta jest jednokierunkowa z wjazdem od strony skrzyżowania ul. Złotnickiej z ul. Sosnową. Pierwszy wyjazd z drogi serwisowej znajduje się dopiero z granicą działki 264, na wysokości działki 263. Z uwagi na te uwarunkowania nie ma możliwości, by przecinając pas akcesyjny (prostopadle do granicy działek 265, 266 i 267) włączać się do jezdni głównej ul. Złotnickiej.

Organ wyjaśnił, że właśnie ta kwestia była zasadniczym przedmiotem uzgodnień z Zarządem Dróg Powiatowych w Poznaniu. Organ podał, że kierując sprawę do uzgodnienia przez ZDP po czwartym wyłożeniu projektu planu miejscowego Wójt Gminy Suchy Las w piśmie z dnia 13.07.2023 r. wskazał, że w związku z zapisem § 11 pkt 2 lit. g) projektu uchwały dla terenów 1U i 2U wyłączono możliwość dostępu z ul. Złotnickiej. Wójt wskazał przy tym na powiązanie powyższego zapisu z § 16 ust. 1 pkt 1 projektu uchwały, który w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalał "powiązanie z układem zewnętrznym poprzez połączenie drogi KDW z ul. Złotnicką (pas akcesyjny), znajdującej się poza granicą planu". Zapis ten - jak wskazano w ww. piśmie - miał na celu literalne ograniczenie sposobu włączenia drogi KDW do ul. Złotnickiej wyłącznie poprzez pas serwisowy. Jak wyjaśnił organ, proponowane rozwiązania zostały zaakceptowane przez ZDP i uzgodnione postanowieniem z dnia 25.07.2023 r., w którym zarządca dróg podkreślił, że "Powiązanie terenu KDW z ul. Złotnicką realizowane będzie poprzez jezdnię serwisową drogi powiatowej - tzw. drogę akcesyjną."

Następnie organ wyjaśnił, że jego celem było określenie obsługi komunikacyjnej poprzez pas akcesyjny, a nie limitowanie liczby i lokalizacji zjazdów dla terenów objętych planem. Wskazuje na to również Załącznik nr 2 do Uchwały rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z pkt 14 tabeli wynika, że przedmiotem uwagi była komunikacja terenu o symbolu U bezpośrednim zjazdem na ul. Złotnicką. Była to uwaga zgłoszona po czwartym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Rada Gminy nie uwzględniła jej, uzasadniając to następująco: "Brak możliwości bezpośredniego połączenia ulicy Złotnickiej z terenem U, z uwagi na uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych w Poznaniu. Zgodnie z powyższym uzgodnieniem komunikacja ma się odbywać wyłącznie poprzez drogę serwisową ulicy Złotnickiej i tak to zaproponowano w projekcie wyłożonym po raz czwarty do publicznego wglądu. (...)".

Zdaniem organu zapisy uchwały nie zakazują więc lokalizacji zjazdów z terenów 1U i 2U, tylko narzucają obsługę komunikacyjną tych terenów za pośrednictwem pasa akcesyjnego (z uwzględnieniem istniejącej tam organizacji ruchu). Zakaz bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową należy rozumieć jako zakaz bezpośredniego zjazdu na jezdnię główną ul. Złotnicką ("na wprost" - przez pas akcesyjny, zawierający pas zieleni i pieszo-jezdnię).

Podsumowując organ wskazał, że plan nie wprowadził zakazu lokalizacji zjazdu z terenów 1U i 2U. Są to kwestie, o których nadal może rozstrzygać ZDP jako organ właściwy do wydawania decyzji, o których mowa w art. 29 u.d.p. Zdaniem organu nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego w sytuacji, gdy konkretne rozwiązanie planistyczne jest podyktowane uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr LXIV/744/23 Rady Gminy Suchy Las z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jelonek - rejon ulic Złotnickiej i Sosnowej. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20.12.2023 r. pod pozycją 12229.

Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części, tj. w zakresie: § 11 pkt 2 lit. g) w zakresie wyrazów "przy czym zakazuje się bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową położoną poza granicą planu".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzut wywiedziony przez skarżącego okazał się zasadny.

W odniesieniu do zaskarżonej części § 11 pkt 2 lit. g) uchwały ustanawiającego zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów zabudowy usługowej, oznaczonych w planie symbolami 1U i 2U, poprzez zakaz lokalizacji bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową położoną poza granicą planu Sąd podzielił argumentację Wojewody, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego – w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego.

Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, że ustawowo uregulowano, iż kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 981/21).

Jak stanowi bowiem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który zaś stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 03.08.2016 r. o sygn. akt: II SA/Bd 473/16, iż stanowiąc o zakazie lokalizacji zjazdów z drogi publicznej organ przekroczył zakres upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a także naruszył uprawnienia zarządcy drogi określone w ustawie o drogach publicznych, które również zostały szczegółowo określone w cyt. ustawie (art. 29). W sytuacji, gdy kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej, nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak jest przepisu, który w ogóle pozwalałby radzie gminy na dokonywanie regulacji powyższych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd w tym składzie powyższe stanowisko w pełni podziela.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu (np. wyroki WSA w Olsztynie z 21.05.2024 r. o sygn. II SA/Ol 184/24 oraz w Poznaniu z dnia 03.04.2024 r. o sygn. IV SA/Po 79/24). Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (por. wyrok WSA z 25.06.2015 r., II SA/Go 218/15; por. też wyroki NSA: z 01.04.2011 r., II OSK 109/11; z 12.04.2017 r., II OSK 2097/15; z 29.03.2022 r., II OSK 981/21; a także wyroki WSA: z 20.02.2013 r., II SA/Wr 859/12 i II SA/Wr 14/13; z 10.04.2019 r., II SA/Bd 1298/18; z 14.02.2024 r., IV SA/Po 787/23, z 23.05.2024, sygn. IV SA/Po 252/24, CBOSA).

Jak już wspomniano zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w rezultacie do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, CBOSA). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, CBOSA). Narusza to bowiem kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, CBOSA).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, ustanowienie zakazu lokalizowania bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową nie stanowi realizacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje określić w zapisach planu zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, lecz niczym nieuzasadnioną modyfikację przepisów ustawowych, co stanowi wyjście poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Nie zasługuje na aprobatę argumentacja organu nakazująca odczytywanie znaczenia zaskarżonego § 11 pkt 2 lit. g) uchwały w powiązaniu z § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że z treści zaskarżonego fragmentu uchwały wynika kategoryczny zakaz lokalizowania bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową, zaś wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowią tylko niczym niepopartą własną interpretację organu. W szczególności nie wynika z treści § 11 pkt 2 lit. g) uchwały żadne odwołanie do treści § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być natomiast tak sformułowane, aby nie pozostawiały wątpliwości znaczeniowych i były czytelne dla odbiorcy treści planu. Także w orzecznictwie akcentuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z 02.12.2019 r., sygn. akt: II SA/Bd 697/19, CBOSA).

Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że motywy jakie przyświecały organowi wprowadzającemu zaskarżone postanowienie do planu - jakkolwiek zasługujące na uznanie - nie mogły jednak stanowić podstawy do zamieszczania w planie takich postanowień, które wkraczają w kompetencje zastrzeżone dla innych organów. Sąd dostrzega, że celem organu było takie zagospodarowanie terenu, które umożliwi zachowanie bezpieczeństwa i porządku w zakresie obsługi komunikacyjnej, jednak nawet tak słuszne pobudki nie uzasadniają wyjścia poza granice określone w art. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Nie przecząc racjonalności proponowanego przez organ rozwiązania komunikacyjnego, Sąd wskazuje, że przyświecające organowi cele nie uzasadniają rozstrzygania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestii możliwości technicznych, czy też ich braku w zakresie budowy zjazdu – rozstrzygnięcia w tym przedmiocie powinny bowiem zapadać w trybie art. 29 u.d.p. Tylko bowiem zarządca drogi władny jest dokonać indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako ZTP) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09; wyrok WSA w Poznaniu z 24.10.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 510/24, CBOSA).

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 11 pkt 2 lit. g) uchwały zakazu lokalizacji bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową położoną poza granicą planu. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został niejako narzucony przez Zarząd Dróg Powiatowych.

Odnosząc się do argumentu organu, że zaskarżone postanowienia planu są wynikiem uwzględnienia stanowiska ZDP, należy zauważyć, że – po pierwsze – zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień projektu m.p.z.p. z właściwymi podmiotami, w tym z zarządcą drogi (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.). Oznacza to, że na ewentualną odmowę uzgodnienia przysługuje organowi planistycznemu zażalenie, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.). Po drugie, okoliczność, że sporne ustalenie planistyczne jest w istocie wyrazem woli zarządcy drogi, nie świadczy o jego niewadliwości, gdyż – jak to już wyżej wyjaśniono – wola zarządcy drogi w kwestii (nie)dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powinna się manifestować w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 764/24, CBOSA). Ponadto wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest powoływanego przez organ postanowienia z dnia 25.07.2023 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały przez Zarząd Dróg Powiatowych w Poznaniu.

Interpretacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 24 maja 2022 r., w sprawie II OSK 1210/19, 3 kwietnia 2019 r., w sprawie II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r., w sprawie II OSK 75/17; 7 grudnia 2021 r., w sprawie II OSK 451/21).

Nie ulega zatem wątpliwości, że na kanwie niniejszej sprawy doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.