Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 467/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2024 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2024 r. znak SKO.4110.42.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 kwietnia 2024 r., nr SKO.4110.42.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 2 ust. 1, ust. 2, art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 246 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lutego 2024 r., znak: SOCII.8181-4.048816.2014.123867.000001.2024, o odmowie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r.

Kolegium wyjaśniło m.in., że wnioskiem z 30 maja 2014 r. K. R. wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad Z. R.. Prezydent Miasta Łodzi po ustaleniu, że wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów decyzją z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, przyznał K. R. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad Z. R. w okresie od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony.

Następnie, w związku z oświadczeniem strony o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 17 września 2015 r., znak: SOC.II.8181- 4/048816/14/123867/000002/15, uchylił od 1 września 2015 r. ww. decyzję własną z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, o przyznaniu K. R. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad Z. R..

Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z 14 sierpnia 2023 r. strona wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, o przyznaniu K. R. prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad Z. R. za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. i przyznanie jej w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że strona wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie domagała się zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W związku z tym Kolegium zwróciło uwagę, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Analiza tego przepisu wskazuje, że działania organu, do którego został skierowany wniosek o zmianę decyzji, powinno obejmować ustalenie czy obowiązujące przepisy nie stanowią przeszkody do dokonania wnioskowanej zmiany, czy w sprawie występuje interes społeczny lub słuszny interes strony, który przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Zauważyć przy tym należy, że zacytowany przepis posługuje się kategorią interesu (społecznego lub słusznego interesu strony], który ma być dostatecznym argumentem wskazującym na potrzebę dokonania zmiany albo uchylenia decyzji ostatecznej. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, iż przewidziana w art. 154 jak i art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej odnosi się jedynie do sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy administracyjnej organ administracji publicznej mógł był podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 jak i art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwe w sprawach, które nie są rozpoznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W ocenie Kolegium powyższe oznacza, że ostateczna decyzja podjęta na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, zatem nie może zostać wzruszona w trybie art. 155 (analogicznie art. 154) k.p.a., gdyż decyzja ta nie zostawiała organowi ją stosującemu żadnego "luzu decyzyjnego" jest decyzją związaną. W związku z tym w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości dokonania zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181- 4/048816/14/123867/000001/14, w trybie art. 155 k.p.a.

Organ II instancji dodał, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, w przedmiocie zasiłku dla opiekuna przestała kształtować uprawnienie strony z dniem 1 września 2015 r., a zatem nie pozostaje w obrocie prawnym. Również z tego powodu decyzja ta nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy dodał, że uchylenie decyzji z 1 października 2015 r. w przedmiocie zasiłku dla opiekuna nie byłoby zgodne ze słusznym interesem strony. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wynikająca z art. 155 k.p.a. Powyższa konkluzja wynika z tego, że uchylenie decyzji z 1 października 2014 r. skutkowałoby obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres, w którym zgodnie z tą decyzją zasiłek dla opiekuna był stronie wypłacany.

W ocenie Kolegium Odwoławczego w uchyleniu powyższej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zgodnie z wnioskiem strony nie zachodzi także słuszny interes społeczny. Jak wynika z akt sprawy prawo do zasiłku dla opiekuna zostało przyznane na wniosek strony. Strona korzystała ze swojego uprawnienia i w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, pobierała świadczenia w kwocie 520,00 zł miesięcznie, co stanowi łącznie kwotę 5720,00 zł. Za ten okres zostały opłacone również składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne finansowane ze środków z budżetu państwa. Świadczenia finansowe (zasiłek dla opiekuna + składki) zostało sfinansowane ze środków publicznych, które zostały rozliczone i ujęte w sprawozdaniach finansowych. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji rozpatrzenie wniosku zgodnie z wolą strony i utrwalenie się takiej powszechnej praktyki skutkowałoby także chaosem i niepewnością w zakresie finansów publicznych i zabezpieczeniem środków na wypłatę świadczeń w budżecie, bowiem finansowanie świadczeń z budżetu oznacza konieczność zaplanowania i zapewnienia środków na finansowanie świadczeń i ich rozliczenie. Zmiana polegająca na żądaniu teraz innego świadczenia w zamian za przyznane i wypłacone kilka lat temu także nie może znaleźć usprawiedliwienia społecznego. Przychylenie się organu do wniosku, jego uwzględnienie i utrwalenie się takiej praktyki skutkowałoby możliwością zmiany decyzji dawno już wykonanych i rozliczonych, w ramach budżetu państwa lub gminy. Powyższe skutkowałoby nie tylko chaosem prawnym, możliwością zmiany zdania w zakresie rodzaju przyznanego i zrealizowanego świadczenia w każdej chwili po wykonaniu decyzji, lecz również poczuciem niesprawiedliwości społecznej wśród osób, które takiego postępowania nie akceptują.

Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że przed wszczęciem postępowania w niniejszej uległ zmianie, bowiem osoba wymagająca opieki Z. R. zmarła 23 lutego 2022 r. Skoro zatem zmianie uległ stan faktyczny, w oparciu o który Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, to ze wszech miar oczywistym jest, iż w stosunku do tej decyzji wykluczona jest możliwość dokonania jej zmiany w oparciu o wyżej powołany art. 155 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pomocowego - orzekającej o odmowie żądanej zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku dla opiekuna, poprzez jego uchylenie za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. - bez uwzględnienia, iż dokonanie żądanej zmiany leży w szeroko rozumianym interesie społecznym oraz w słusznym interesie strony;

2) art. 7 i art. 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że 11 sierpnia 2023 r. złożył w Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi (dalej organ pomocowy) dwa bardzo zależne od siebie wnioski:

˗ pierwszy wniosek dotyczył przedmiotu sprawy tj. zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, poprzez uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r.;

˗ drugi wniosek dotyczył zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 grudnia 2014 r., znak: SOC.II.8181-2/069919/14/123867/000004/14, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., w miejsce orzeczonej odmowy od 1 września 2013 r.

W ocenie skarżącego rozpatrywanie obu tych spraw, zainicjowanych ww. wnioskami winno być prowadzone równolegle z porównaniem i uwzględnieniem wszystkiego co w czasie wydawania tych decyzji zostało ustalone w obu tych sprawach. Wydanie decyzji w obu sprawach także winno nastąpić w zbliżonym terminie, aby następnie skarżący mógł się odwołać do organu nadrzędnego, a organ ten mógł rozpoznać i wydać decyzję w oparciu o wiedzę z obu zależnych od siebie spraw. Obie sprawy tj. dotycząca zmiany decyzji poprzez uchylenie zasiłku dla opiekuna oraz druga dotycząca zmiany innej decyzji poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce orzeczonej odmowy do świadczenia pielęgnacyjnego (w miejsce tegoż właśnie uchylonego zasiłku), są ściśle ze sobą związane i nie można ich rozdzielać i tracić z pola widzenia jednej (pierwszej) sprawy rozstrzygając drugą lub na odwrót, rozstrzygając drugą nie dostrzegać pierwszej.

Niestety stało się inaczej organ postanowił działać nielogicznie, dlatego zaskarżając decyzję SKO w Łodzi z 22 kwietnia 2024 r., znak: SKO.4110.42.2024, nie można pominąć faktów związanych z równolegle złożonym drugim wnioskiem skarżącego i wydaną w tej sprawie przez organ pomocowy decyzją z 26 kwietnia 2024 r., znak: SOCII.5111.069919.2014.123867.000001.2024, oraz nie można pominąć najważniejszego, czyli tego co stanowiło dla skarżącego asumpt do złożenia jego dwóch wniosków z 11 sierpnia 2023 r. i co działo się przed ich złożeniem.

Skarżący oświadczył jednoznacznie, że nigdy nie było jego zamiarem uzyskać prawa i pobierać, za ten sam okres czasu, dwóch różnych świadczeń tj. zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego, co wydaje się sugerowanym przez dotychczas orzekające organy. Także i teraz nie jest jego zamiarem skorzystać, za wskazany w ww. wnioskach okres czasu, z ustalonego prawa do dwóch różnych świadczeń tj. zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego skarżący podjął takie a nie inne działania w kierunku zmian decyzji (tj. najpierw uchylenia zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 155 k.p.a., a następnie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres wcześniej przysługującego, zrealizowanego i mającego być uchylonym, zasiłku dla opiekuna).

Zmiany, o które wniósł skarżący poprzez złożenie dwóch zależnych od siebie wniosków wypełniają wprost zasadę obowiązku działania w interesie społecznym oraz w słusznym interesie strony. Zdaniem skarżącego zmiany te są dla niego oraz dla organu pomocowego korzystne. Niestety organ pomocowy nie zamierza ich wykonać, mimo, że zmiany te leżą bez wątpienia przede wszystkim w interesie społecznym.

Skarżący zaznaczył, że jego rezygnacja z zasiłku z roku 2014 została przez orzekające organy całkowicie zignorowana, a przecież, jeśli organ pomocowy uchyliłby wówczas zasiłek dla opiekuna to przyjmując, że organ administracji nie mógł wydać decyzji na podstawie przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za przepis niekonstytucyjny w zakresie wskazanym w sentencji tego wyroku, to pozostałoby organowi pomocowemu jedynie wydać decyzję orzekając o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 23 października 2014 r. na czas nieokreślony (gdyż wtedy jeszcze nie było w obrocie prawnym decyzji z 24 lutego 2017 r., znak: SOC.II.8181-2/010166/17/123867/000001/17, orzekającej o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2015 r. na czas nieokreślony). Organ pomocowy w tamtym czasie postanowił zrobić wszystko, aby skarżący nie uzyskał tego czego wtedy oczekiwał i niestety sytuacja powtarza się dzisiaj.

Zmiany obu ww. decyzji, o które skarżący zawnioskował w sierpniu 2023 r. wymagały od organu pomocowego logicznego działania, tzn. uruchomienia równolegle dwóch ściśle związanych ze sobą postępowań i w tychże postępowaniach skarżący oczekiwał od organu, najpierw uchylenia zasiłku dla opiekuna za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., a następnie w drugim postępowaniu skarżący oczekiwał zmiany innej decyzji poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce i w terminie uchylonego zasiłku dla opiekuna.

Skarżący dodał, że jest świadomy, iż żądane przez niego zmiany decyzji, poprzez w pierwszej sprawie - uchylenie zasiłku dla opiekuna i w drugiej sprawie poprzez - przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, sprawią konieczności zwrotu pełnej kwoty wypłaconego mu zasiłku dla opiekuna za wskazany wyżej okres czasu. W związku z tym skarżący oświadczył, że jest zdeterminowany dokonać po uchyleniu zasiłku dla opiekuna jego zwrotu za ww. okres, aby następnie móc w jego miejsce otrzymać pełną kwotę świadczenia pielęgnacyjnego, przysługującego mojej osobie, za ww. okres czasu, a takie zachowanie bez wątpienia leży w jego słusznym interesie oraz w pełni zaspokoi interes społeczny i nie spowoduje, czego obawia się organ pomocowy, lawiny wniosków z podobnymi żądaniami od innych opiekunów, także w wielu sprawach "oszukanych" przez ten organ (poprzez nagminne naruszanie przepisów).

Skarżący przedstawił dalej historię ubiegania się przez niego świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie stwierdził, że w jego ocenie skoro świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało mu w okresie od 1 września 2015 r. na czas nieokreślony, po skutecznym uchyleniu zasiłku dla opiekuna od 1 września 2015 r. (bo spełniał wszystkie inne przesłanki ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące uzyskanie prawa do ww. świadczenia) to tym bardziej to samo świadczenie pielęgnacyjne winno mu przysługiwać na wcześniej złożony wniosek za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., gdyż już wtedy także spełniał wszystkie przesłanki ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące uzyskanie prawa do ww. świadczenia i wówczas organ pomocowy nie miał żadnych podstaw, aby nie rozpatrywać w oddzielnym postępowaniu mojej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna wyrażonej we wniosku z grudnia 2014 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący wyjaśnił, że w 2014 r. zdecydował się na uchylenie zasiłku dla opiekuna, by w jego miejsce i za okres jego pobrania uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym mieć ciągłość w pobieraniu świadczeń i nie pozostać przez nie wiadomo jak długi okres czasu bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego, zdając sobie także sprawę z tego, że po uchyleniu zasiłku nie będzie możliwości otrzymać tego zasiłku ponownie, ani nie będę miał możliwości skorzystania z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Według skarżącego wyłącznie błędy popełnione przez organ pomocowy sprawiły, że sprawa potoczyła się tak, jak zaplanował sobie organ pomocowy, a nie tak jak wynikałoby z wtedy ustalonego stanu faktycznego, posiadanej dokumentacji (w tym przede wszystkim mojej rezygnacji z zasiłku dla opiekuna) oraz zmienionego w październiku 2014 r. wyrokiem TK i bezwzględnie obowiązującego stanu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w związku z tym wniosło oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Podlegające kontroli decyzje organów obu instancji wydane zostały w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. są dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków, które muszą wystąpić łącznie. Po pierwsze, ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie, strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; po trzecie, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a po czwarte, za wzruszeniem tej decyzji przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.

Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym jest mowa w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96, LEX nr 32215). Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, LEX nr 164973). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688).

Decyzje, na podstawie których strona nabywa prawa, mają charakter konstytutywny. Niewątpliwie do takich rozstrzygnięć należą decyzje przyznające uprawnienia z zakresu świadczeń rodzinnych. Skoro zatem przepis art. 155 k.p.a. dopuszcza przełamanie zasady ochrony praw nabytych to oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie opiekuńcze, jak i jej uchylenie również mają charakter konstytutywny. Decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. zmienia bowiem lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Sąd w tym względzie w pełni bowiem podziela utrwalony zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, pogląd, że wydanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że są to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1494/14, Lex nr 2100528). Innymi słowy, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. wywołuje skutki od daty nabycia przymiotu ostateczności (ex nunc - czyli na przyszłość), a więc odmiennie niż w przypadku decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., która wywołuje skutki z mocą wsteczną (ex tunc). Przepisy k.p.a. nie dają podstaw do przypisania takich skutków decyzji wydanej na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. (zob. J. Borowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania. Komentarz, Warszawa 2008, s. 723).

Skoro zatem konstytutywny charakter decyzji przesądza, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, to brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń opiekuńczych z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji, które już nie funkcjonują w obrocie prawnym (np. zostały wykonane, uchylone lub wygasły). Przepis ten ma bowiem zastosowanie do takich decyzji, które cały czas wywołują skutki prawne i nie zostały jeszcze "skonsumowane", a więc takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Wynika to z omówionego wyżej konstytutywnego charakteru decyzji rozstrzygającej o nabyciu prawa. W związku z tym, gdy decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Innymi słowy, gdy decyzja traci swoją moc obowiązującą, nie podlega już egzekucji administracyjnej i nie może wówczas być już uchylana lub zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1154/20 – dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, jest niedopuszczalne po pierwsze dlatego, że decyzja ta nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, bowiem na żądanie samego skarżącego została ona uchylona od 1 września 2015 r. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 17 września 2015 r., znak: SOC.II.8181- 4/048816/14/123867/000002/15. Z tego wniosek, że decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna nie określa już sytuacji prawnej jego adresata w znaczeniu przyznania uprawnia lub nałożenia obowiązku, a w związku z tym niemożliwe staje się jej uchylenie przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Sformułowanie zawarte w art. 155 k.p.a. "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w tej decyzji uprawnienie lub obowiązek musi kształtować sytuację strony w dacie dokonywania jej uchylenia. Nie można zatem uchylać decyzji w sytuacji, gdy decyzja nie kształtuje już sytuacji prawnej strony.

Po drugie decyzja z 1 października 2014 r., znak: SOC.II.8181-4/048816/14/123867/000001/14, przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad Z. R. w okresie od 15 maja 2014 r. na czas nieokreślony nie mogła być uchylona w trybie art. 155 k.p.a. również z tego powodu, że skarżący domagał się jej uchylenia za okres od 23 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. i przyznanie jej w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast, jak już zostało to wyżej podkreślone, zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może wywołać wyłącznie skutek na przyszłość. Tym czasem skarżący konsekwentnie domagał się uchylenia decyzji o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną - ex tunc.

Na koniec podkreślić wypada, że tryb uchylenia decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. W związku z tym podzielić należy stanowisko organów administracji, że rozpatrzenie wniosku zgodnie z wolą strony i utrwalenie się takiej powszechnej praktyki skutkowałoby także chaosem i niepewnością w zakresie finansów publicznych. Zmiana polegająca na żądaniu innego świadczenia w zamian za wcześniej przyznane i wypłacone kilka lat temu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przychylenie się organu do takiego wniosku, jego uwzględnienie i utrwalenie się takiej praktyki skutkowałoby możliwością zmiany decyzji dawno już wykonanych i rozliczonych, w ramach budżetu państwa lub gminy. Powyższe skutkowałoby chaosem prawnym, polegającym na umożliwieniu zmiany zdania w zakresie rodzaju przyznanego i zrealizowanego świadczenia w każdej chwili po wykonaniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

ds