Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2972/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60  pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1341/15 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. R. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1341/15, po rozpoznaniu skargi S. R. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2015 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2014r.

W decyzji tej organ podał, iż Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak [...], na podstawie art. 7d, art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1, art. 40d, art. 40e, art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwanej dalej " P.g.k.", rozpoznając wniosek skarżącego, postanowił ustalić opłatę za uwierzytelnienie dokumentów w wysokości 95 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z 10 listopada 2014 r. skarżący wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2014 r., znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Skarżący, powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Główny Geodeta Kraju w oparciu o przepis art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż celem postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie ustalenie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Podniósł, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych, zaś uwierzytelnienie dokumentów następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego. Organem właściwym do ustalenia wysokości opłaty za uwierzytelnienie mapy z projektem podziału nieruchomości jest właściwy starosta. Właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W ocenie organu nie doszło zatem do naruszenia przepisów o właściwości organu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odniósł się do instytucji pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne i na poparcie swojego stanowiska powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2014 r., I OPS 1/14, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r. K 30/12 oraz zmienioną treść art. 40a ustawy P.g.k. na poparcie swojego stanowiska. Skarżący podniósł, że organem odwoławczym od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a wydana decyzja przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2014 r. wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Główny Geodeta Kraju, decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wskazał, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2014 r., I OPS 1/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., sygn. akt I OW 82/14, na które powoływał się skarżący, dotyczą stanu prawnego, obowiązującego przed 12 lipca 2014 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897). 12 lipca 2014 r. (po wejściu w życie nowych przepisów), wprowadzono opłaty za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 40a ust. 1 ustawy P.g.k.) oraz opłaty za czynności określone w art. 40b ust. 1 P.g.k. Powołując się na przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 lit e oraz art. 12a ust. 1 ustawy P.g.k., Główny Geodeta Kraju podał, że w przypadku prac geodezyjnych, których rezultatem jest mapa z projektem podziału nieruchomości, organem właściwym do uwierzytelnienia opracowania przeznaczonego dla zleceniodawcy jest starosta. W ocenie Głównego Geodety Kraju, mając na względzie, że wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty nastąpiło po 12 lipca 2014 r., w sprawie powinien mieć zastosowanie stan prawny wprowadzony ustawą o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązujący od 12 lipca 2014 r. Wobec powyższego właściwym organem do rozpoznania odwołania od decyzji starosty jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodetę Kraju z [...] marca 2015 r. złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności: naruszenie przepisu art. 12b ust. 5 P.g.k., przez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty – zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k. – jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący wniósł o orzeczenie bezskuteczności zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że mając na względzie przepisy ustawy o finansach publicznych organem odwoławczym od decyzji Starosty [...] powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje w wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] listopada 2014 r., nie są obarczone żadną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 7d, art. 40a ust. 1, art. 40b ust. 1, art. 40d, art. 40e, art. 40f P.g.k.

Sąd podkreślił, że kwestia opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została uregulowana w rozdziale 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Sądu organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów był starosta, w tym przypadku Starosta [...]. Od decyzji wydanej przez Starostę odwołanie służyło do organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k., tj. do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W mniejszej sprawie odwołanie powinien rozpoznawać [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Sąd podkreślił, że organ rozpoznający odwołanie był organem właściwym do jego rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...], mając na uwadze postępowanie nieważnościowe.

W ocenie Sądu nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, aby organ wydający zaskarżoną decyzję, tj. Główny Geodeta Kraju naruszył przepisy postępowania w tym art. 107 § 3 K.p.a. i nie dokonał należytej kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zaskarżona decyzja zawiera ustalenia faktyczne i prawne, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i wskazania dotyczące rozważań i wniosków organu zarówno w zakresie odnoszącym się do rażącego naruszenia prawa przepisów o właściwości oraz w zakresie przepisu art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd zauważył, że wywody i okoliczności podnoszone przez skarżącego nie dotyczące postępowania nieważnościowego, lecz odnoszą się do sporów w zakresie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Głównego Geodetę Kraju art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 885) dalej jako u.f.p., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo, że Główny Geodeta Kraju winien stwierdzić nieważność rzeczonej decyzji z [...] listopada 2014 r., bowiem została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Głównego Geodetę Kraju art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 b ust. 5 P.g.k., poprzez oddalenie skargi, mimo że Główny Geodeta Kraju zobowiązany był uznać rzeczoną decyzję z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r. za nieważną, jako że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji ww. organu z [...] lutego 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, do których zastosowanie znajduje ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z treścią ww. ustawy organem odwoławczym od decyzji starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie organ administracji geodezyjno kartograficznej. W zakresie organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez starostę w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowią samodzielnej podstawy pobierania i ustalania opłat za czynności geodezyjne w oderwaniu od przepisów ustawy o finansach publicznych, bowiem z żadnego przepisy tej ustawy nie wynika jakoby opłaty te jako daniny publiczne zostały wyłączone z zakresu zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych regulujących gospodarkę finansową sektora finansów publicznych. Skarżący, zgłaszając Staroście [...] zakończenie wykonania pracy, nie był zobligowany do składania wraz z zawiadomieniem i operatem, wniosku o uwierzytelnienie przygotowanych dokumentów klauzulami urzędowymi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 914). Opłata o której stanowi art. 40b ust. 1 pkt 3 P.g.k., pobierana jest za uwierzytelnianie dokumentów, a nie za potwierdzenie ich przyjęcia do zasobu, tym samym nie zobowiązuje skarżącego do złożenia wniosku, ani do uiszczenia opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wykazanie kwalifikowanej wady decyzji. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Oceniając, czy decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie wskazuje się, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Rozstrzygając w przedmiocie nieważności decyzji na uwadze mieć należy wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że sprawa opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zarówno w zakresie rozpoznawania sporów kompetencyjnych, jak i skarg na akty organów administracyjnych. Wynikało to także ze zmieniającego się stanu prawnego w tym zakresie. W poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienie zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 u.f.p. oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 u.f.p. określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym, w pkt 7 zaliczając do nich dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od rozstrzygnięcia starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach, jak rozpoznawana obecnie.

Po zmianie stanu prawnego, tj. od 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art. 40f ust. 1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art. 40f ust. 1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ilustracją zmieniającego się stanu prawnego w tym zakresie, a w konsekwencji także właściwości organów, jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r., I OW 44/15, w którym wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy w podobnej, lecz nie w analogicznej sprawie, gdyż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych (w poprzednim stanie prawnym), a więc konsekwentnie wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stąd też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego był organem właściwym do rozpoznania odwołania. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z zakresu geodezji rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (por. postanowienie NSA z 6 lipca 2016 r., I OW 80/16).

Dodatkowo zauważyć można, że ustawa o finansach publicznych w art. 61 ust. 1 wskazuje na właściwość organów w pierwszej instancji. Z woli ustawodawcy jest to przepis mający zastosowanie w przypadku braku odmiennej regulacji, wynikającej z przepisów odrębnych. Przepisom odrębnym, przede wszystkim przepisom materialnym, ustawodawca przyznał zatem prymat stosowania. Rzeczowa właściwość organu pierwszego stopnia, wynikająca z przepisów odrębnych rzutuje na właściwość organu odwoławczego. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 u.f.p., w kontekście braku odesłania do przepisów odrębnych, nie daje wystarczających podstaw do uznania, że brak ten stanowi celowe zamierzenie ustawodawcy, skutkujący wyłączeniem stosowania przepisów odrębnych na poziomie organu odwoławczego. Taki wniosek interpretacyjny nie wynika również z wykładni systemowej. Prowadziłoby to bowiem do uznania, że kryterium właściwości na poziomie organu pierwszej instancji wyznaczają przepisy odrębne (zazwyczaj materialne), natomiast na poziomie organu drugiej instancji – przepis ustawy o finansach publicznych. Nie ma podstaw do takiego zróżnicowania kryteriów, biorąc pod uwagę wykładnię celowościową. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o finansach publicznych wskazując na organy władzy publicznej jako organy należące do sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 1). Mieszczą się w tym pojęciu zatem te organy władzy publicznej, na których właściwość wskazują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Przepis art. 61 ust. 3 u.f.p. może natomiast znaleźć zastosowanie do tych podmiotów, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw sytuują jako organy wyższego stopnia, przy czym nie należą one do podmiotów należących do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 u.f.p.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy o właściwości, nie zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o art 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzję ustalającą opłatę za uwierzytelnienie dokumentów wydał Starosta [...], zaś odwołanie od niej rozpoznał, uwzględniając regulacje art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z zachowaniem swojej właściwości [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Uwzględniony nie mógł zostać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r., II GSK 1975/11). Również uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach: z 2 września 2011 r. II OSK 743/10, z 8 września 2009 r., II GSK 1061/08, z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06).

W przedmiotowej sprawie zaistnienie rozbieżnej wykładni przepisu art. 12b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza możliwość uznania, że organ naruszył ten przepis w sposób rażący. Wskazać przy tym należy, że interpretacja powyższego przepisu dotyczy jego brzmienia przed zmianą stanu prawnego dokonaną 1 lipca 2015 r. ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 831). W myśl powyższego przepisu przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8.

W tej materii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się dwa odmienne stanowiska. Jedno zawarte w wyroku z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1693/15, wedle którego opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami, następowało z urzędu. Zgodnie z drugim stanowiskiem zaprezentowanym w sprawach I OSK 785/15 (wyrok z 28 sierpnia 2015 r.) i I OSK 2676/15 (wyrok z 16 marca 2016 r.), organ dokonuje tej czynności na wniosek. Natomiast w wyroku z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15 Sąd opowiedział się za pierwszym stanowiskiem co do zasady działania organów geodezyjno-kartograficznych z urzędu, ale za drugim stanowiskiem co do działania na wniosek w zakresie uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Organ w ramach realizacji tego wniosku wydał decyzję ustalającą opłatę za uwierzytelnienie dokumentów, uznając tym samym, że w tej sprawie działa na wniosek. Znajduje to potwierdzenie w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w której organ wskazał, że czynności związane z uwierzytelnianiem dokumentów są odrębne od procesu przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisywania do ewidencji materiałów tego zasobu i są dokonywane na wniosek. Organ zajął zatem jedno ze stanowisk reprezentowanych w orzecznictwie, co jak wskazano powyżej stało na przeszkodzie oceny działania organu jako rażąco naruszające przepisy prawa.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego, uwzględniające koszty zastępstwa prawnego, zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.