Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 823/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 67a, art. 67b, art. 165b § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art, 24 ust.3, art. 26 ust.3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2024 poz 1218
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 969/20 w sprawie ze skargi Ł. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2020 r. nr 1801-IGC.48.2.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 15 października 2019 r. nr 408000-COC2.48.35.2019.AS.4 Naczelnik Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu, na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g), art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm. - dalej jako ustawa o SENT), nałożyć na przewoźnika Ł. Sp. z o.o. w W. (dalej jako spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT za podanie w zgłoszeniu [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, decyzją z 30 czerwca 2020 r. znak 1801-IGC.48.2.2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że 2 lipca 2018 r. ok. godz. 13:20 w miejscowości L. na drodze krajowej nr [...], funkcjonariusze zatrzymali do kontroli pojazd ciężarowy marki VOLVO o numerze rejestracyjnym [...], przewożący 22.720 kg towaru o nazwie M. (zadeklarowany kod CN 3824).

Kierowca do kontroli przedstawił:

1. dokument CMR nr [...],

2. dokument [...] nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r.,

3. protokół ważenia nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r.,

4. dowód rejestracyjny naczepy,

5. dowód rejestracyjny ciągnika,

6. prawo jazdy,

7. licencję nr [...].

Z dokumentów tych wynikało, że nadawcą towaru była firma K. [...] M. (Słowacja), a podmiotem odbierającym R. w J. Sp. z o.o. w K.. Towar przewożony był do miejsca dostarczenia w J., przez skarżącą spółkę.

W wyniku kontroli przedmiotowego zgłoszenia i dokumentów towarzyszących ww. przewozowi towarów ustalono, że przewoźnik w zgłoszeniu SENT zgłosił dane niezgodne ze stanem faktycznym, tj. wpisał w rubryce "Dokumenty przewozowe towarzyszące przesyłce: LIST DOSTAWA [...], podczas gdy kierowca okazał dokument o nazwie [...] nr [...] oraz dodatkowo dokument CMR nr [...].

W ocenie organu fakt popełnienia naruszenia jest bezsporny.

Nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.

III.

Wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 969/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę spółki na ww. decyzję DIAS, podzielając ustalenia i ocenę dokonaną przez organy obu instancji.

IV.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie wywiodła spółka zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na przebieg tego postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie pomimo, iż w sprawie istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, a tym samym wydanie przez WSA w Rzeszowie wyroku w oparciu o całkowicie wadliwie ustalony i oceniony przez WSA w Rzeszowie stan faktyczny sprawy, w tym:

▪ nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, mimo że Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Naczelnika nakładającą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie przez przewoźnika obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. g) ustawy o SENT, w sytuacji gdy doszło do przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania, co stanowiło naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 210 § 1 pkt 5 w zw. z art. 165b § 1 ustawy Ordynacja podatkowa i rażące naruszenie prawa;

▪ poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie wadliwie ocenił materiał dowodowy w wyniku czego nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ocenił dowody przedstawione w sprawie, przez co naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zaufania obywateli do organów podatkowych;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) błędną wykładnię art. 24 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT poprzez:

▪ pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego" zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;

▪ pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego" rzeczywistej intencji ustawodawcy, co doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia kary pomimo braku uszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i podatku od towarów i usług.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie . W obu przypadkach wniosła również o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów. Ta szczególna regulacja prawna w sposób istotny ogranicza odpowiednie stosowanie względem uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnym wymogów dotyczących tych jego koniecznych elementów, które ustanawia art. 141 § 4 p.p.s.a., redukując ową "standardową" formułę uzasadnienia na rzecz oceny przedstawiającej w głównej mierze stanowisko Sądu odnośnie do zarzutów przedstawionych przez stronę.

Z kolei zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W dalszej kolejności wyjaśnić również należy, że zasadą postępowania kasacyjnego jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, co ma ten doniosły skutek, że wskazanie przez stronę wnoszącą środek odwoławczy konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego lub procesowego, przesądza o zakresie kontroli kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonym sformułowanymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

Zauważyć również trzeba, że sporządzenie skargi kasacyjnej zostało przez ustawodawcę intencjonalnie powierzone profesjonalistom (co do zasady adwokatom lub radcom prawnym). Ratio legis takiego rozwiązania stanowiło niewątpliwe oczekiwanie prawodawcy, że profesjonalizm osób zaangażowanych ustawowo w przygotowywanie skarg kasacyjnych, przełoży się na ich jakość i lepiej wpłynie na wyjaśnienie występującego w sprawie problemu prawnego, przedstawianego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Konsekwencją powyższego jest oczywiste twierdzenie, że skarga kasacyjna, jako silnie sformalizowany środek prawny, wymaga od jej autora nie tylko należytej znajomości prawa, ale także umiejętności jego praktycznego zastosowania. To zastosowanie sprowadza się przy tym m.in. do obowiązku odpowiednio precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych, co zakreśla granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, za które ten wykroczyć nie może.

Idąc dalej wyjaśnienia wymaga także i to, że w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca uregulował m.in. wymogi formalne skargi kasacyjnej wskazując, że powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W związku z tym granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski, ale także przez jej uzasadnienie, które pełni istotną rolę doprecyzowującą postawione zarzuty. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega więc na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym ani obowiązku ani też prawa domyślać się i uzupełniać argumentację autora skargi kasacyjnej, w tym łączenia jej z okolicznościami sprawy bądź wywodzenia ponad to, co w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być bardzo precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami tego środka - możliwe jest uwzględnienie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie jest natomiast władny badać, czy WSA nie naruszył również innych regulacji, o ile nie dotyczą kwestii uwzględnianych z urzędu.

Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd kasacyjny nie zastępuje więc strony i nie precyzuje przytoczonych podstaw kasacyjnych, w tym nie poszukuje przepisów analogicznych do tych, jakie strona wprost zarzuciła w skardze kasacyjnej lub chciała zarzucić, a tego nie uczyniła.

VII.

Uwzględniając powyższe uwagi o charakterze ogólnym i porządkującym za niezasadny w całości uznano zarzut procesowy, sprecyzowany w punkcie 1 lit. a) tiret pierwsze i drugie skargi kasacyjnej.

Strona błędnie wskazuje przede wszystkim, że w sprawie doszło do przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wskazania wymaga, że art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w postępowaniach regulowanych ustawą o SENT, prowadzonych w sprawach nałożenia kar pieniężnych. Jak wyjaśniono w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r. sygn. akt II GPS 1/23, co Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do kontroli podatkowej, którą nie jest kontrola przewozu (i wykonywane w jej ramach czynności), podejmowana na podstawie ustawy o SENT, zwłaszcza, że każda z tych kontroli realizuje inne cele, wywołuje inne skutki i wiąże się z innymi obowiązkami tak po stronie podmiotów kontrolowanych, jak i organów administracji, co prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 26 ust. 5 ustawy o SENT odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie obejmuje swoim zakresem art. 165b tej ustawy, a co za tym idzie do wniosku, że przepis ten nie ma zastosowania w prowadzonych na podstawie ustawy o SENT postępowaniach w sprawach nałożenia kary pieniężnej.

Błędnie również zarzuca skarżąca kasacyjnie spółka niedostrzeżenie przez WSA jakoby organ odwoławczy wadliwie ocenił materiał dowodowy w wyniku czego nie rozpatrzył jego całości oraz błędnie ocenił dowody przedstawione w sprawie, przez co naruszył zasadę prawdy obiektywnej, czy zasadę zaufania obywateli do organów podatkowych.

Twierdzenie w tym zakresie jest polemiczne.

Po pierwsze, fakt popełnienia deliktu administracyjnego podlegającego karze pieniężnej nie może być w ogóle kwestionowany. Spółka podała bowiem w zgłoszeniu dane niezgodne ze stanem faktycznie ustalonym, co trafnie stwierdził organ i co zdaje się pozostawać poza jakimkolwiek rzeczowym sporem.

Po drugie, rozważaniom organów w tym zakresie, zwłaszcza zaś co do podstaw zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, również nie można zarzucić braku dostatecznej wnikliwości, czy też pominięcia jakichkolwiek istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jej końcową ocenę. Organy oceniły wszystkie zebrane dowody, zwłaszcza te odnoszące się do przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary.

Po trzecie, strona jedynie polemizuje z ustaleniami organów, kwestionując ocenę stanu faktycznego, dokonaną na podstawie niewadliwie zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji końcowy wynik sprawy. Trudno w świetle zebranych dowodów mieć jakiekolwiek wątpliwości co do powstania deliktu, jak również kompletności postępowania w zakresie ustalenia wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie do nałożenia kary. Podkreślić należy, że ocenę prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zwalcza się zarzutami jego błędnej subsumcji do ustalonej niewadliwie treści normy prawnej. W skardze kasacyjnej brak tego rodzaju zarzutów (uchybienie materialne podnosi wadliwą wykładnię prawa).

VIII.

Niezasadny jest również zarzut materialny nr 2 wskazujący na błędną wykładnię art. 24 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT poprzez pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego" zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a także pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego" rzeczywistej intencji ustawodawcy, co doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia kary pomimo braku uszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i podatku od towarów i usług.

W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów należy ogólnie nakreślić pewien schemat prawidłowego rozumienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, o których stanowi art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Pominąć należy natomiast analizę art. 26 ust. 3 wskazanej ustawy, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy organ ustali, że zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określone w art. 24 ust. 3, czego w niniejszej sprawie brak.

W myśl art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, podmiotu nabywającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-1b, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Wynikające z tego przepisu przesłanki odstąpienia od nałożenia kary wskazują, że kompetencje organu administracji zostały w tym przypadku oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych takich jak "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny", co prowadzi do konstatacji, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" - jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa - a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego, o którym jest mowa m.in. w ust. 1, służy sprawdzeniu - bo takie są jego cele oraz funkcje - czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT oznacza jego dowolność. Z całą pewnością bowiem o "luzie decyzyjnym" szerszym niż przyznany nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że przesłanki stosowania przywołanego przepisu prawa zostały określone w przedstawiony powyżej sposób, a mianowicie przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych.

Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie - co trzeba podkreślić - nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika", "interesu publicznego" - jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji założonych celów - wiąże się bowiem z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tych pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego stanu faktycznego, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcia "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też wyłącznie do jego kondycji finansowej (ekonomicznej) - co nie oznacza jednak, że okoliczność tego rodzaju może być pomijana - podobnie, jak i nie uzasadnia, aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b Ordynacji podatkowej, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inny jest przedmiot regulacji ustawy o SENT oraz jej cele, a co za tym idzie cele oraz funkcje regulacji wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością nie realizują również celu fiskalnego.

Operowanie przez ustawodawcę spójnikiem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika", jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 24 ustawy o SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika - czy też podmiotu wysyłającego lub podmiotu odbierającego - lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze, w relacji do celów ustawy o SENT po drugie zaś, w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem - w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy - jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy o SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędne dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe uwagi ogólne trzeba zatem stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia jest prawidłowa, a proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia funkcji art. 24 ust. 3 ustawy o SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wystarczającym stopniu uwzględnia znaczenie konsekwencji wynikających z celów tej ustawy w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, stanowiska skarżącego, jego zachowania przed i po kontroli.

Podkreślając z perspektywy przedstawionych argumentów, że przedmiot regulacji ustawy o SENT oraz jej cele - ukierunkowane na zapobieganie i przeciwdziałanie ryzykom, a także niepożądanym zjawiskom, działaniom, zaniechaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarami wrażliwymi - wymagały, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli, znajomości regulacji prawnych i bardzo silnej samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie (w tym przypadku chodzi o przewoźnika), stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, to jednak ustanowenie na gruncie wymienionej ustawy instytucji sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych nie zostało zdeterminowane wyłącznie funkcją represyjną i nie ma charakteru obligatoryjnego, a co więcej, nakładanie kar pieniężnych dalekie jest od jakiegokolwiek automatyzmu.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie rodzaj i charakter naruszonego obowiązku, kładąc na to szczególny nacisk (stanowi to przy tym uwzględnienie zasady proporcjonalności w swoistej skali makro). Co więcej, wobec treści i funkcji art. 24 ust. 3 ustawy o SENT (a także innych przepisów zawierających postanowienia dotyczące odstąpienia od nakładania kar pieniężnych), nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną, o czym była już mowa. Jest bowiem poprzedzane oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną niezbędnością zapewnienia realizacji celów ustawy.

Instytucja kary administracyjnej stanowi zatem nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu środków władczych typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z 25 marca 2010 r. sygn. akt P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11).

Skoro zatem - jak już wspomniano - system monitorowania drogowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o silnej samokontroli, gruntownej znajomości stawianych przez prawo wymagań i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie o SENT, pilnujących w stopniu wyższym niż przeciętny prawidłowości realizacji spoczywających na nich obowiązków, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostająca w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość stanowi zaś konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz wagi chronionego dobra, mierzonej stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego.

Wobec więc tego, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy o SENT -którymi nie są cele fiskalne, zaś nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie - oraz w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności w aspekcie odnoszącym się do tzw. przesłanki niezbędności, za uzasadniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku ważnego interesu przewoźnika czy interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać szerszą perspektywę.

Mając powyższe na względzie należy wyjaśnić stronie, że organy i WSA nie dokonały wadliwej wykładni wskazanego przepisu prawa. Wykładnia art. 24 ust. 3 ustawy o SENT prezentowana przez organ i WSA uwzględnia zasadę proporcjonalności (uwzględnioną zarówno w zróżnicowaniu wysokości samych kar - skala makro, jak i w indywidualizacji jej nałożenia w kontekście danego przypadku - skala mikro). Z kolei zasada bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych nie może być rozumiana jako naruszona tylko dlatego, że strona nie zgadza się z oceną organu, wiążącą możliwość odstąpienia z charakterem i zakresem naruszonego obowiązku przy czym pominąć należy fakt, że czym innym jest zarzucona wadliwa wykładnia a czym innym niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa. Strona błędnie podnosi wadliwą wykładnię art. 24 ust. 3 czego w sprawie nie stwierdzono. Zarzut wadliwej wykładni tego przepisu jest więc chybiony, bowiem organy i WSA zasady podnoszone przez stronę uwzględniają jako mieszczące się w normie prawnej wywodzonej z tej regulacji, nakazującej rozważenie szereg okoliczności pozytywnie i negatywnie wpływających na stwierdzenie wystąpienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Nie doszło również do pominięcia przy wykładni przesłanek odstąpienia od nałożenia kary rzeczywistej intencji ustawodawcy, przez co nałożono ją pomimo braku uszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i podatku od towarów i usług. Podkreślenia wymaga, że kwestia braku uszczuplenia należności budżetowych, tak samo jak kwestia np. wartości zarobku przewoźnika względem kwoty kary, nie ma kluczowego znaczenia w procesie stwierdzania naruszenia i nakładania za nie kary administracyjnej. W powyższych wywodach nader jasno wskazano, że kluczowe znaczenie ma kwestia wagi stwierdzonego naruszenia. Pozostałe okoliczności mają charakter uzupełniający względem powyższego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).