Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1779/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Rejonowego Kraków-Prądnik Biały w Krakowie skargi kasacyjnej A. Sp. j. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 602/21 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. j. w R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 602/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") przy udziale Prokuratora Rejonowego Kraków-Prądnik Biały w Krakowie oddalił skargę A. sp. j. w R. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. wydaną przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5 800 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godziny i 30 minut, oraz za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut.

Na skutek odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż opierając się na analizie zapisów z protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy a także z urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia, kierowca prowadził pojazd w okresie od godz. 09:57 do godz. 18:58 dnia 28.08.2020r. nie wykonując prawidłowej przerwy wjeździe. Oznaczało to, że kierowca prowadził pojazd przez 7 godzin i 8 minut i w konsekwencji przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 38 minut. Podczas kontroli kierowca okazał wydruk, który miał uzasadnić odstąpienie od norm czasu pracy. Na okazanym wydruku, jako przyczynę wskazano: "korki A., W., B., K.". W ocenie organu odwoławczego powyższa okoliczność nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. UE. L. z 2006 r. 102 .1; dalej jako: "rozporządzenie nr 561/2006"), gdyż niewłaściwa organizacja pracy nie może być taką okolicznością. Organ odwoławczy zważył bowiem, iż z analizy wszystkich okazanych wydruków wynika, że przyczyna odstąpienia od norm czasu pracy jest taka sama w każdym z przypadków i dotyczy tej samej trasy. Powyższe dowodziło, że nie była to okoliczność wyjątkowa.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca wywodzi możliwość zastosowania odstępstwa z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 z faktu zamieszczania przez kierowcę na wydrukach z tachografów adnotacji o przyczynach przekroczenia norm czasu pracy kierowców, to znaczy o korkach na trasie A. W. K. Jednakże w ocenie Sądu brak było usprawiedliwionych podstaw do uznania, iż tego rodzaju zdarzenia, powodujące przekroczenie czasu pracy kierowcy, mogły stanowić uzasadnienie dla zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Słusznie bowiem podkreślił organ administracyjny, iż wszystkie objęte zaskarżoną decyzją przypadki dotyczyły przewozu na tej samej trasie. Chodziło zatem o regularne przewozy, w przypadku których korki są okolicznością łatwą do przewidzenia przez kierowcę.

Sąd wyjaśnił także, że utrudnienia w ruchu drogowym (tzw. korki) nie należą do zdarzeń nagłych, niespodziewanych, trudnych do przewidzenia, a co za tym idzie ich wystąpienie nie uzasadniało zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej jako: "u.t.d.") Dlatego też to nie trudne warunki w ruchu drogowym, na które powoływała się skarżąca, lecz nieprawidłowa organizacja pracy kierowców stanowiła źródło naruszeń stwierdzonych podczas kontroli.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2023 poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. art. 7, 77 § 1,80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie oceniły całego materiału dowodowego odnośnie naruszeń opisanych w decyzji;

g) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu w zakresie nałożenia na skarżącą kar pieniężnych w łącznej kwocie 5.800 zł.

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię łub niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 92a u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 92c u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 12 rozporządzenia 561/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a - zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a skarżąca zrzekła się rozprawy.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - wobec ich prawidłowości - przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.800 zł. Zwłaszcza, że - zdaniem Sądu pierwszej instancji - organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki stosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.

W związku z powyższym podkreślić należy, że ocena zarzutów przedstawionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Tak więc wskazać należy, że sporządzenie skargi kasacyjnej jest ograniczone tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, sama zaś skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skoro w myśl art. 176 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i prawidłowe ich uzasadnienie ma istotne znaczenie z tej przyczyny, że Naczelny sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany tymi zarzutami. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11).

Powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny. Ze zgłoszonych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutów najdalej idącym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art.141 § 4 p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wad formalnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podważa poprawność uzasadnienia, a to oznacza, że w przypadku jego skuteczności pozostałe zarzuty nie mogłyby podlegać ocenie w postępowaniu kasacyjnym, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji nie dawałby podstawy do oceny ich trafności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.

Za nieuzasadniony uznać należało także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Zasadnicze znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Ponadto powołując się na przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów art.7, art. 77 § 1, art.80, art.107 § 3 i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie NSA brak podstaw do uznania tych zarzutów za zasadne zwłaszcza jeśli zauważyć, że strona skarżąca nie kwestionuje prawidłowo stwierdzonych okoliczności dotyczących przekroczenia norm czasu pracy kierowców i przyczyn które spowodowały naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że adnotacje kierowców na wydrukach tachografu o przyczynach przekroczenia norm czasu pracy kierowców winny skutkować uznaniem, że mamy do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 i tym samym powinno to stanowić uzasadnione odstąpienie od przepisów nakładających kary pieniężne za naruszenia opisane w zaskarżonej decyzji.

W tym zakresie podkreślić należy, że art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa, dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Wreszcie stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty przepisów postępowania tj. art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w tych przepisach.

Ponadto za całkowicie chybiony uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił stronie skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.- naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzuty oparte na wskazanej podstawie kasacyjnej powinny wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

W związku z powyższym w ocenie NSA nie jest zasadny zarzut opisany w punkcie 2 podpunkt b petitum skargi kasacyjnej.

W szczególności wskazać należy, że konstrukcja tego zarzutu skargi kasacyjnej jest wadliwa. Należy przypomnieć, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek wskazania, który konkretnie przepis prawa został naruszony oraz przedstawić argumentację uzasadniająca twierdzenia autora skargi kasacyjnej. Przepis art. 92c u.t.d. zawiera sześć jednostek redakcyjnych. Skarga kasacyjna nie wskazuje żadnej z tych jednostek redakcyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Ta sama uwaga dotycząca konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do dwóch pozostałych zarzutów opisanych w punkcie 2 podpunkt a i c petitum skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższych uwag podkreślić należy, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne nie mogły pozostawać bez znaczenia dla oceny odnośnie do podstaw stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 92c u.t.d. Z treści, logiki oraz funkcji rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przywołanego przepisu prawa, jasno i wyraźnie wynika, że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na braku wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". W świetle przywołanego przepisu prawa chodzi więc o brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności - w odniesieniu do których przyjmuje się w orzecznictwie, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyroki NSA z dnia: 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19).

Podjęcie oraz wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj reglamentowanej działalności gospodarczej (art. 5 u.t.d.), co wobec wysokich wymagań stawianych jej prowadzeniu nie pozostaje bez wpływu na miarę oceny staranności jej wykonywania. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. W tym stanie rzeczy skoro podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, to z pewnością obowiązkiem tego podmiotu jest takie zorganizowanie przewozu drogowego aby gwarantowało to przestrzeganie przez kierowców norm czasu pracy i aby podjęte działania umożliwiały przestrzeganie w tym zakresie obowiązujących przepisów prawa.

Regulacja zawarta w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 została wprowadzona, aby umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niemożliwych do spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie przejazdu. Przy czym chodzi o sytuacje nadzwyczajnych trudności niezależnych od woli kierowcy, a także nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Tak więc w stanie faktycznym sprawy zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności sprawy wskazujące jednoznacznie na przekroczenie norm czasu pracy kierowców na określonej trasie , na której powstają tzw. korki spowalniające ruch pojazdów, nie mogą stanowić okoliczności stanowiącej podstawę do zastosowania przedstawionych wyżej regulacji prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.