Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 288/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 124, art. 128 ust. 1, art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 55 ust. 2,  § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2024 roku sprawy ze skarg A. S. i A. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości. - oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. – po ponownym rozpoznaniu sprawy – Starosta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta"), ustalił na rzecz A. Sz., będącej właścicielką poniższej nieruchomości w dniu ograniczenia sposobu korzystania z części tej nieruchomości, odszkodowanie w wysokości 7 333 zł (w tym 3 746 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości, a 3 587 zł za wartość poniesionych szkód) płatne przez P. S.A. (dalej jako: "Spółka") w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z tytułu szkód oraz zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgi wieczyste KW nr [...] w związku

z budową linii 110 kV [...] i umorzył postępowanie wobec A. S.

W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał stan faktyczny sprawy i podał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że decyzją Starosty O.

z [...] 2016 r., został ograniczony sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej w dniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości własność A. Sz., poprzez zezwolenie Spółce na założenie

i przeprowadzenie przez nieruchomość linii 110 kV [...]. Organ pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutami K. S. – pełnomocnika A. Sz. i A. S. (dalej jako: "skarżące", "strony"), dotyczącymi operatu szacunkowego i wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, który podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód. Ocena ta ogranicza się jednak do względów formalnych, a nie może dotyczyć wiadomości specjalnych, takich jak metodyka szacowania nieruchomości. Wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, opierając się na transakcjach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n."), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniono w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy w operacie uwzględnił również przepisy § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: "Rozporządzenie"), zgodnie z którym przy określaniu zmniejszania wartości nieruchomości uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości i skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, Starosta uznał ustalenia rzeczoznawcy za prawidłowe, a wysokość odszkodowania ustalono według wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołała się A. Sz., reprezentowana przez ww. pełnomocnika, zarzucając jej:

I. rażące naruszenie art. 84 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.") w zw. z art. 124 ust.1, art. 128 ust. 1 i 4, art. 154 ust. 2 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., poprzez odmowę zgromadzenia dowodów w sprawie i odmowę dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a w rezultacie zastąpienie głównego dowodu w sprawie dowolnym operatem szacunkowym oraz ogólnym stwierdzeniem o niezgodzie Starosty na uwagi i zastrzeżenia wniesione pismem z 18 września 2023 r, do operatu szacunkowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji przed zgromadzeniem głównego dowodu w sprawie – na skutek tych uchybień Starosta doprowadził do drastycznego zaniżenia kwoty należnego odszkodowania;

II. rażące naruszenie art. 128 ust. 1 i 4, art. 154 ust.2, art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 pkt 1-2, § 43 ust. 3 pkt 1-4 Rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na mylnym ustaleniu szkody powstałej na skutek wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co doprowadziło do drastycznego zaniżenia kwoty należnego odszkodowania;

III. rażące naruszenie art. 6, art. 15, art. 28, art. 19 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wyjście ponad żądania wnioskującego

i bezpodstawne uznanie A. Sz. za stronę postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania, co doprowadziło do rażącego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co narusza konstytucyjną zasadę o dopuszczalności wywłaszczenia na cel publiczny tylko w przypadku wypłaty słusznego odszkodowania, wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, podczas gdy w przedmiotowej sprawie decyzja w żaden sposób nie rozstrzyga o prawach oraz obowiązkach A. Sz., ani też nie wpływa na jej prawa bądź obowiązki, zatem wobec powyższego należy przyjąć, że adresatka zaskarżonej decyzji nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co przesądza o nieważności postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z udziałem A. Sz. przed organem pierwszej instancji, uzyskanie odpowiedzi biegłego na wniesione uwagi do operatu szacunkowego, dokonanie oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego przyjętego do akt sprawy oraz odrzucenie operatu z 11 lipca 2023 r. z powodu braku przydatności do załatwienia sprawy oraz o uznanie A. S. za stronę postępowania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ewentualnie, w przypadku odmowy odrzucenia operatu, wniósł o powołanie biegłego z zakresu energetyki zawodowej, celem bezspornego wyznaczenia obszaru oddziaływania linii 110 kV, na przewody której podano w sposób trwały napięcie znamionowe 110 kV, co spowodowało trwałe obniżenie wartości rynkowej wycenianej działki.

W obszernym uzasadnieniu odwołania opisał przebieg postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej linii, zarzucając, że autor operatu bezpodstawnie powołał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz

o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie "odwrócił skutki wydanych decyzji, poprzez bezpodstawne założenie, że decyzje ww. Burmistrza G. z 2014 r. zawierają opis szkody legalnie wyrządzonej na postawie zezwolenia na budowę, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt

II OSK 2011/21 z 8 grudnia 2021 r. Na skutek tego uchybienia, biegły zamienił konieczne przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ze skutkami tej decyzji". Dodał, że rzeczoznawca nie uwzględnił, że badana przez sądy decyzja o pozwoleniu na budowę odcinka linii 110 kV uzyskała atrybut ostateczności 8 grudnia 2021 r., "a z tego powodu jest kluczowym skutkiem uprzednio wydanej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a zatem przesądza o zakresie szkody powstałej w trakcie budowy tego odcinka linii 11 kV, który należy uwzględnić w procedurze szacowania szkody". Wskazał nadto, że rzeczoznawca powołał się na decyzje Burmistrza G.

z 2014 r., pomijając ustalenia zawarte w Studium Gminy [...] i wydanych warunkach zabudowy, jak również w decyzji Wojewody z [...] 2019 r. Wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2021 r. trafnie wskazał, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest A. S., natomiast Starosta skierował decyzję o odszkodowaniu do A. Sz. (matki A. S.). Interes prawny A. S. został wielokrotnie potwierdzony w wyrokach sądu, więc na etapie ustalania odszkodowania organ nie może go podważać, ponieważ jest ona właścicielką działki, ujawnioną w księdze wieczystej i to ona jest uprawniona do otrzymania odszkodowania.

W dalszej części uzasadnienia odwołania Pełnomocnik, odnosząc się do operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, wskazał, że wbrew mylnym założeniom biegłego i organu, przedmiotem wyceny jest obszar całej działki o pow. 1,6626 ha, a fakt ten wynika z decyzji Starosty z [...] 2016 r. oraz decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę. Starosta nie dostrzegł, że termin "część nieruchomości oznaczona numerem ewidencyjnym [...]" użyty w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości odnosi się do obszaru całej działki, a nie do dowolnej jej części ustalonej przez rzeczoznawcę. Nie zachodzą żadne przesłanki, aby wyrządzona szkodę ograniczyć do obszaru ok. 900 m2, gdyż takie założenie nie ma potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W wyrokach dotyczących decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę sądy podkreśliły, że warunkiem wydania zezwolenia na budowę jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym właścicielka działki podkreśla, że z urzędu zachodzi obowiązek oszacowania szkody, która powstała na całej działce. Dodał, że "jeżeli w zleceniu organ nie wskazał jednoznacznie przedmiotu wyceny, natomiast biegły ma własną wiedzę o faktach w tym zakresie, to powinien zeznawać w przedmiotowej sprawie jako świadek, a wówczas czynności biegłego powinna wykonywać inna osoba". Zarzucił również, że autor operatu nie posiada uprawnienia biegłego z zakresu energetyki zawodowej, a mimo to w procedurze wyceny przyjęto bezpodstawne założenie, że obszar ograniczonego korzystania z nieruchomości jest zawarty w pasie o powierzchni 900 m2. Za bezpodstawne uznał założenie autora operatu, że celem wyceny jest określenie zmniejszenia wartości części przedmiotowej działki oraz wartości szkód w pożytkach, podczas gdy w decyzji o pozwoleniu na budowę mowa jest o całości działki. Prowadzi to do bezprawia administracyjnego, ponieważ biegły oraz Starosta nie uwzględnili wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwiła uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż w oparciu o oświadczenie projektanta złożone do projektu budowlanego, Spółka dysponuje całym obszarem działki na cele budowlane. Podkreślił, że do dzisiaj właścicielka działki została pozbawiona możliwości uzyskania pożytków z obszaru całej działki, z uwagi na brak koniecznych działań przywracających pierwotny stan działki. Bezpodstawne jest wobec tego twierdzenie operatu, że skutki decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. ustały 8 czerwca 2020 r., tym bardziej, że w tej dacie Spółka nie dysponowała prawomocnym pozwoleniem na budowę.

Pełnomocnik wyjaśnił, że organ winien był uwzględnić stan oraz cechy działki, poprzez ustalenie przeznaczenia wycenianej działki na podstawie art. 154 ust. 2 u.g.n., w oparciu o Studium Gminy [...] zaktualizowane decyzjami o warunkach zabudowy przedmiotowej działki. Co prawda autor operatu zauważył, że działka znajduje się w strefie potencjalnego rozwoju i przemysłu oraz usług, a dla działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy z [...] 2023 r. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, jednak nie wskazał działek podobnych do wycenianej, o podobnym potencjalne inwestycyjnym, wynikającym z dokumentów planistycznych. Ponadto Starosta nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji, że w Studium nie przewidziano zlokalizowania przedmiotowej linii 110 kV nad obszarem działki, a z dokumentu tego wynika, że przebieg przedmiotowej linii energetycznej został przewidziany w odległości ok. 400 m od granic działki. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę pełni funkcję dokumentu planistycznego, ponieważ zmienia zapisy Studium, a Spółka ponosi pełną odpowiedzialność za obniżenie wartości rynkowej nieruchomości. Dodał, że Spółce nie służył przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie warunków zabudowy, co oznacza, że właścicielka ma prawo do zagospodarowania działki w sposób przewidziany w Studium. Spółce nie służył również przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na wycinkę drzew kolidującą z wybudowaną linią 110 kV, mimo tego dokonała ona wycinki "metodą faktów dokonanych" w pasie gruntu o szerokości 40 m. Spółka bezpodstawnie podtrzymuje, że roboty budowlane polegające na wyznaczeniu placu budowy oraz usunięciu drzew nie wymagają zezwolenia na budowę. Z tego powodu, w ocenie pełnomocnika, autor operatu mylnie założył, że szkoda w tym zakresie (usuwania drzew) jest incydentalna i wymaga jednorazowego zrekompensowania wartości opałowej wyciętych drzew. Biegły naruszył też art. 152 ust. 2 u.g.n. ponieważ przy szacowaniu szkody trwałej pominął przeznaczenie wycenianej działki pod zabudowę mieszkaniową, wynikające z zapisów Studium i potwierdzone dwukrotnie przez Wójta w decyzjach o warunkach zabudowy.

Ostatecznie Pełnomocnik podkreślił, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że na skutek wybudowania linii 110 kV oraz podłączenia napięcia znamionowego na przewody tej linii zachodzi konieczność wspólnego korzystania z działki przez właścicielkę oraz gestora sieci energetycznej na obszarze ustalonym przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa

i higieny pracy, które zabraniają składowania materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej niż 15 m lub 30 m; przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które skutkują występowaniem ograniczeń w realizacji zabudowy mieszkaniowej, obiektów budowlanych oraz wykonywania nasadzeń, które nadmiernie zbliżają się do przewodów linii napowietrznej na obszarze przedmiotowej działki. Wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczą również tzw. szkód tymczasowych, ponieważ Starosta nie uwzględnił, że działka zajęta w pierwszych dniach kwietnia 2019 r. do aktualnej daty nie została zrekultywowana ani przekazana właścicielce, przez co właścicielka została pozbawiona możliwości uzyskania plonów w latach 2021, 2022 i 2023. Przeprowadzenie rekultywacji jest konieczne na obszarze całej działki – przywrócenie struktury glebowej i dokonanie ponownego zasiewu, podczas gdy Starosta założył, że rekultywację należy przeprowadzić jedynie na obszarze 900 m2. Raz jeszcze powtórzył też, że jedynym podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właścicielka ujawniona w księdze wieczystej – A. S., będąca następcą prawnym A. Sz., do której skierowana została zaskarżona decyzja.

Decyzją z [...] 2024 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania

i podał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że Rozporządzenie z 2021 r. straciło moc 9 września 2023 r., jednak w myśl § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) - do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z 11 lipca 2023 r., sporządzony przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego. Przystępując do szacowania szkód i zmniejszenia wartości części działki biegły ustalił przeznaczenie planistyczne oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, tj. na dzień [...] 2016 r, a także na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie ww. decyzji i przekazania przedmiotowej nieruchomości właścicielowi, tj. na dzień 8 czerwca 2020 r. Według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, działka nr [...] o pow. 1,6626 ha stanowiła działkę niezabudowaną, a w granicach działki przebiegał rów melioracyjny.

W północno-wschodnim narożniku działki występował teren zadrzewiony,

a w granicach działki przebiegała napowietrzna linia nn. Stan zagospodarowania nieruchomości na datę zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości biegły ustalił w oparciu

o protokół z 5 czerwca 2019 r. oraz 27 czerwca 2020 r. komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód w związku z budową linii 110 kV [...], kopię protokołu rozprawy administracyjnej z 28 marca 2022 r. oraz protokół oględzin z 29 marca 2021 r. w sprawie usuniętych drzew i krzewów, a także dokonaną wizje na gruncie 14 czerwca 2023 r. Stwierdził, że działka stanowi nieruchomość niezabudowaną, a w granicach działki przebiega rów melioracyjny. W północno-wschodnim narożniku działki występuje teren zadrzewiony - nieużytek, a w granicach działki przebiega linia elektroenergetyczna 110 kV przewody wraz z posadowionym słupem kratowym przelotowym oraz napowietrzna linia nn; linie nie kolidują ze sobą.

Wskazał, że warunki korzystania z nieruchomości nie uległy zmianie. Wystąpiły jednak czynniki 2-4 wskazane w § 43 ust. 3. Zmieniła się przydatność użytkowa nieruchomości, bowiem część pasa pod słupem kratowym będzie całkowicie wyłączona z działalności gospodarczej. Z faktu istnienia przedmiotowego słupa wynika również trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz z konieczności zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń oraz ludzi

i mienia w ich sąsiedztwie – strefa oddziaływania w obszarze pasa technologicznego traktowana jest jako teren zakładu, gdzie mogą być przekroczone standardy jakości środowiska, m.in. rozkład pola elektromagnetycznego. Ponadto występuje również czynnik 4, polegający na obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii, przewodów i urządzeń.

Wojewoda wyjaśnił, że w celu oszacowania zmniejszenia wartości części nieruchomości i powstałej szkody na jej gruncie biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określając wartość 1 m2 gruntu działki nr [...], jako wartości rynkowej dla faktycznego sposobu jej użytkowania, tj. terenu rolniczego. W tym celu przeanalizował rynek nieruchomości od 1 ha do 2 ha na terenie gminy [...] oraz O. i ustalając, jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, uzbrojenie, struktura użytków, dojazd) określił jednostkową wartość rynkową prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 5,12 zł / m2, a więc powyżej średniej ceny transakcyjnej (4,31 zł / m2). Następnie stosując sposób parametryczny określił zmniejszenie wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości na kwotę 3 746 zł. Organ odwoławczy dodał, że biegły dokonał także szacowania szkód w pożytkach w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, na szkody to które składają się uprawy łąki w pierwszym oraz drugim roku, koszt wykonania rekultywacji na powierzchni zniszczonej łąki, pomniejszona o powierzchnię zajętą pod naziemne elementy urządzenia wyłączoną z działalności, wartość odtworzenia łąki, wartość zmniejszonego plonowania w okresie porekultywacyjnym oraz wartość zadrzewień, ustalając ww. szkody na kwotę 3 587 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonana ocena operatu szacunkowego w świetle przepisów u.g.n. oraz Rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony operat nie zawiera nieprawidłowości i uchybie, które mogłyby mieć wpływ na końcowy wynik wyceny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że nie ma racji Pełnomocnik skarżących, że A. Sz. nie posiada przymiotu strony, co przesądzałoby o nieważności postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem

z art. 129 ust., 5 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. osobą uprawnioną do żądania odszkodowania jest osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy. Uprawnienia takiego nie ma natomiast nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Na dzień ostateczności decyzji Starosty z [...] 2016 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, właścicielką była A. Sz. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji uznał, że aktualnej właścicielce nieruchomości – A. S. – nie służy przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, o czym przesądziła uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. Wojewoda wskazał również, że chybiony jest zarzut dotyczący braku uwzględnienia przez biegłego w operacie szacunkowym pozwolenia na budowę odcinka linii 110 kV, ponieważ podstawę ustalania zakresu przedmiotu szkód stanowi dokumentacja inwestorska.

Za bezpodstawny uznał również zarzut, jakoby inwestor dysponował całym obszarem działki nr [...], a w konsekwencji przedmiotem odszkodowania powinny być szkody powstałe na całym jej obszarze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody na obszarze czasowo zajętym, który określa decyzja o zezwoleniu na takie zajęcie. Zakres ograniczenia wynika więc z decyzji Starosty z [...]

2018 r., która uprawniała Spółkę do wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych w obszarze pasa technologicznego, określonego jako obszar sięgający po 4 m od osi linii w każdą stronę, który to obszar stanowił

934,98 m2. Na czas budowy ustanowiono pas montażowy o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu ok. 30 m w miejscu lokalizacji słupa, odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. Kwestia szkód (rzeczywistych lub utraconych korzyści) nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., a ich ewentualne rozliczenie może nastąpić jedynie w trybie cywilnoprawnym.

Wojewoda wskazał, że zbędne jest w sprawie powoływanie biegłego

z zakresu energetyki zawodowej celem wyznaczenia obszaru oddziaływania linii 110 kV, ponieważ zasięg oddziaływania linii nie jest elementem szkody związanej

z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, ale ewentualnej "szkody planistycznej", związanej z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnił, że operat szacunkowy uwzględnia zapisy Studium, zgodnie

z którym przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie H – strefie wielofunkcyjnej, a zgodnie ze stanem faktycznym w istocie stanowiła ona grunt niezabudowany, użytkowany rolniczo – trawa nasienna na ziarno – biegły prawidłowo przyjął do analizy rynek gruntów niezabudowanych stanowiących tereny rolnicze. Tym bardziej, że w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości, a nawet po dacie zakończenia działań uzasadniających wydanie ww. decyzji, nie były dla działki wydane warunki zabudowy, na które powołuje się pełnomocnik.

Ostatecznie organ odwoławczy podniósł, że samo subiektywne odczucie skarżących o błędnie sporządzonej wycenie, w a konsekwencji o zaniżonej kwocie odszkodowania, w sytuacji gdy strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby na wadliwość operatu, nie świadczy o nieprawidłowo sporządzonym operacie. Powołując ugruntowana linie orzeczniczą Wojewoda wyjaśnił, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły. Ocena operatu możliwa jest więc pod względem formalnym – czy został on sporządzony przez uprawniona osobę oraz czy jego treść zawiera wymagane prawem elementy, ewentualnie czy nie zawiera on innych oczywistych wad. Organ takich uchybień nie stwierdził, a opinia biegłego jest pełna, logiczna i sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dodał również, że strona, jeśli miała zastrzeżenia do co rzetelności i prawidłowości operatu, na mocy art. 157 u.g.n., ma możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podobnie jak służy jej prawo do sporządzenia tzw. kontroperatu.

W rozpoznawanej sprawie strona z uprawnienia tego nie skorzystała, a Wojewoda nie dopatrzył się również uchybień przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik postępowania.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, pełnomocnik skarżących, zarzucił ww. decyzji:

I. rażące naruszenie art. 6, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 4, art. 154 ust. 2, art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., poprzez utrzymanie

w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej oraz skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania;

II. rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust.1, art. 128 ust. 1 i 4, art. 154 ust. 2 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, polegające na arbitralnym uznaniu, że przedmiot wyceny ogranicza się jedynie do niektórych składników szkody powstałej na niewielkiej części działki nr [...] obręb [...] o powierzchni 935 m2, podczas gdy obniżeniu uległa wartość rynkowa całej działki, a także wystąpią szkoda czasowa na tym obszarze, polegająca na całkowitym zniszczeniu uprawy polowej, gdyż szkody te powstały na skutek zrealizowania robót budowlanych polegających na wybudowaniu odcinka linii 110 kV;

III. wadliwe powołanie i zastosowanie przepisów prawa, w tym przepisów

z art. 154 ust. 2, art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz przepisów wykonawczych z § 43 Rozporządzenia, poprzez mylne ustalenie szkody, w oparciu o bezpodstawne założenie dokonane w ślad za rzeczoznawcą majątkowym, że przeznaczenie, stan

i cechy wycenianej działki opisuje wyczerpująco decyzja Burmistrza G.

z [...] 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] lub decyzja Burmistrza G. z [...] 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie organy pominęły ustalenia zawarte w decyzji Wojewody z [...] 2017 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz wydanej na jej podstawie decyzji Wojewody o zezwoleniu na budowę odcinka linii 110 kV, a także niezasadnie pominęły Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] r. wraz z decyzją o warunkach zabudowy z [...] 2018 r. oraz powtórnie wydaną decyzją z [...] 2023 r. dla inwestycji polegającej na zabudowie przedmiotowej działki dwoma budynkami mieszkalnymi typu rezydencjalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Te uchybienia wpłynęły w stopniu istotnym na wynik wyceny, poprzez drastyczne zaniżenie;

IV. pominięcie zapisów księgi wieczystej nr [...], a także pominięcie rozstrzygnięć Wojewody i sądów administracyjnych w sprawie zezwolenia na budowę przedmiotowej linii 110 kV, poprzez dowolne ustalenie przedmiotu wyceny oraz mylne przyjęcie, że osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania za skutki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest A. Sz. (poprzednia właścicielka działki nr [...]), podczas gdy z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielką działki jest A. S. – a jednocześnie jest następcą prawnym poprzedniej właścicielki. Rzeczoznawca majątkowy zignorował fakt, że A. S. trafnie została uznana za stronę postępowania w decyzji Wojewody o zezwoleniu na budowę, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych zapadłe w tej sprawie. Mimo tego rzeczoznawca mylnie założył, że szkody powstałe na obszarze działki nr [...] opisuje ww. decyzja Burmistrza G. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – z tego powodu zdaniem biegłego rzeczywiste szkody powstałe na skutek wybudowania linii 110 kV na podstawie zezwolenia na budowę nie mogą być uznane za skutki wydania decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.. Te mylne ustalenia wpłynęły w istotnym stopniu na wynik sprawy, poprzez drastyczne zaniżenie odszkodowania;

V. rażące naruszenie przepisu § 26 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 154 ust.1 i art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez wadliwe jego zastosowanie, polegające na uwzględnieniu przedmiotu, zakresu wyceny, dostępności danych oraz podobieństwa rynków w odniesieniu do nieruchomości z lokalnego rynku, niewykazujących podobieństwa do przedmiotu wyceny, gdyż biegły poszukiwał działek podobnych do działki wycenianej pośród działek z zakazem zabudowy, położonych poza obszarem miejscowości będących siedzibami gmin, podczas gdy stan i cechy wycenianej działki zostały ustalone w sposób dowolny – biegły bezpodstawnie założył, że przedmiotem wyceny jest mała część działki o powierzchni 935 m2 o przeznaczeniu na uprawy polowe niskopienne – te uchybienia wpłynęły w stopniu istotnym na wynik sprawy, poprzez drastyczne zaniżenie odszkodowania.

W oparciu o ww. zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł

o przeprowadzenie dowodu z pisma z 18 września 2023 r. zatytułowanego "Uwagi

i zastrzeżenia do operatu szacunkowego" na okoliczność, że organy przed wydaniem decyzji nie uzyskały odpowiedzi biegłego, a zatem nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących w istocie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji oraz dotychczasową argumentację wnosząc o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 11 kwietnia 2024 r. K. S. – w skardze wskazany jako pełnomocnik A. Sz. – został wezwany do wyjaśnienia, czy jest jednym z podmiotów wskazanych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do reprezentowania strony.

W odpowiedzi na ww. wezwanie K. S. wyjaśnił, że przedmiotową skargę złożył jako mąż A. S., a także jako uczestnik postępowania, "gdyż w zaskarżonej decyzji przymiot strony postępowania A. Sz. został uzasadniony jego aktywnym udziałem w sprawie. Natomiast A. Sz. podtrzymuje swoje stanowisko, że na skutek dowolnych działań organów, jej udział w przedmiotowej sprawie ma charakter pozorowany". Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uwzględnienie, że zaskarżoną decyzję Wojewoda wydał, gdy nie dysponował dowodem o wartości rynkowej działki, gdyż właściwy Minister pismem z 4 kwietnia 2024 r. zawiadomił, że wobec rzeczoznawczy (autora operatu szacunkowego) wszczęto z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, a zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca podlega wyłączenia od udziału w szacowaniu nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a.

Wobec złożonych wyjaśnień, Przewodnicząca Wydziału II zarządzeniem

z 14 maja 2024 r. zmieniła oznaczenie strony skarżącej na A. S., reprezentowaną przez pełnomocnika K. S., a jako uczestnika postępowania oznaczyła A. Sz. Następnie zarządzeniem z 28 sierpnia 2024 r. A. Sz. wskazano jako stronę skarżącą, wraz z pouczeniem, że K. S. (zięć) nie może być jej pełnomocnikiem

w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy piśmie z 16 września 2024 r., którym uzupełniła braki formalne skargi, A. Sz. przedłożyła również tożsamą skargę i pełnomocnictwo udzielone swojej córce A. S. do reprezentowania jej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie (k. 90 akt sądowych).

Na rozprawie 22 sierpnia 2024 r. pełnomocnik A. S. złożył pisemne stanowisko "właścicielki działki nr [...] obręb [...]", wnosząc "uzupełnienie w zakresie skargi". Podał, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane sprzecznie z obowiązującymi przepisami, ponieważ to Spółka złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania, gdyż bezpodstawnie stwierdziła, że 31 marca 2021 r. zakończyła legalne roboty budowlane, podczas gdy w tej dacie nie dysponowała ona ostatecznym zezwoleniem na budowę, które zostało przywrócone do obiegu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2011/21. Zarzucił, że organy nie otrzymały odpowiedzi biegłego na pismo skarżącej z 18 września 2023 r. i przyjęły jako własne dowolne założenia biegłego wyrażone w operacie szacunkowym. Ponadto ponowił zarzuty skarg, iż Wojewoda nie dokonał oceny operatu szacunkowego, rzeczoznawca dokonał dowolnego (fikcyjnego) podziału działki na małą część o obszarze 935 m2

i założył, że pozostała część działki nie podlega wycenie w zakresie szkody trwałej

i tymczasowej oraz Wojewoda nie uznał mocy wiążącej wyroków sądowych

i "zaaprobował mylne założenie biegłego, jakoby ten uprawniony był do ustalenia na nowo stanu faktycznego, w sposób odmienny niż w przywołanej decyzji z 27 czerwca 2019 r. o zezwoleniu na budowę". Ostatecznie wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest operat nieprzydatny do załatwienia sprawy, ponieważ pismem z 4 kwietnia 2024 r. Minister zawiadomił, że wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec autora operatu.

29 października 2024 r., odpowiedź na skargę wniosła pełnomocnik Spółki, wraz z wnioskiem o jej oddalenie.

Na rozprawie 19 listopada 2024 r. A. S. – działając w imieniu A. Sz. – złożyła pisemne stanowisko "byłej właścicielki działki nr [...] obręb [...]", w którym wniosła o uzupełnienie skargi w zakresie tożsamym ze stanowiskiem wniesionym w jej imieniu 22 sierpnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty są zgodne z obowiązującym prawem.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia przepisów proceduralnych. Zdaniem skarżących, organy administracyjne orzekające w sprawie naruszyły art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 124, art. 128 ust. 1 i ust. 4 i art. 154 ust. 2 oraz art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz skierowanie jej do osoby nie będącej stroną. W ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu zarzut ten jest bezzasadny. Art. 6 k.p.a. wyraża ogólną zasadę postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Do naruszenia tej zasady dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu nie ma w ogóle podstawy materialnoprawnej. Tymczasem podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia

w rozpoznawanej sprawie jest przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, tj. m.in. za ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości. Nie zaistniała zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Sąd z urzędu nie stwierdził także wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nieuzasadniony jest również zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą ww. interesu prawnego jest ustalenie materialnoprawnej więzi pomiędzy obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu praw. Możliwe jest, by przepisy szczególne wprost wyznaczały katalog podmiotów, którym w danej kategorii spraw administracyjnych przyznaje się przymiot strony. Rozwiązanie takie stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 i w takich przypadkach organ związany jest treścią przepisu ustawy, co skutkuje uznaniem wskazanego podmiotu jako obligatoryjnego uczestnika postępowania występującego w roli strony (zob. A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, LEX/el.). W rozpoznawanej sprawie taką normą jest przepis art. 128 ust. 1 u.g.n., który wprost stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w – powołanej z resztą przez Wojewodę – uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS1/22 (dostępna

w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA",

odczytanie ww. przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta

w art. 28 k.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny "stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, (...) jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej".

W rozpoznawanej sprawie A. Sz. przeniosła własność przedmiotowej nieruchomości na córkę A. S. umową darowizny, a więc czynnością z zakresu prawa cywilnego. Skoro natomiast ustawodawca w art. 128 ust. 1 u.g.n. użył sformułowania "za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej", to oznacza, że odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej (ewentualnie jej spadkobiercom w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej), a więc A. Sz. Ta sama zasada odnosi się bowiem do odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, chybione są zarzuty skarg odnoszące się do błędnego oznaczenia strony, do której skierowana jest decyzja. Nie ma bowiem wątpliwości, co do tego, że w dniu wydawania ostatecznej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] 2017 r., nr [...]w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, poddanej kontroli tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 277/17, właścicielką przedmiotowej nieruchomości była A. Sz. i to do niej prawidłowo została skierowana decyzja ustalająca odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Słusznie Wojewoda wskazał, iż skutek decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci ograniczenia prawa własności dotyczy właściciela nieruchomości, ponieważ to jego prawo zostało ograniczone. Jeżeli doszło do zbycia nieruchomości po dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, to nabywca nabył tę nieruchomość już z ograniczeniem. W konsekwencji jego prawa nie zostały w żadnym zakresie ograniczone, a tym samym nie przysługuje mu z tego tytułu odszkodowanie. Prawidłowo zatem odszkodowanie organ przyznał A. Sz., a nie A. S.

Skarżącym wyjaśnić należy, że na wyżej powołaną ocenę nie ma żadnego wpływu fakt, że A. S. była uznawana za stronę w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości, np. w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wyżej wskazano interes prawny wyznaczają przepisy prawa materialnego. W przypadku pozwolenia na budowę jest to przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 – obowiązujący na dzień udzielenia pozwolenia na budowę). Uprawnienia wynikającego z tej normy nie można przenosić na inne postępowania administracyjne toczące się na podstawie innych przepisów prawa materialnego,

w tym na podstawie przepisów u.g.n. Dla rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości nie miała znaczenia więc ani treść Księgi Wieczystej, w której ujawnione są prawa A. S., ani fakt, że była ona stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz w sprawach sądowych, w których kontroli sądowoadministracyjnej była poddawana decyzja o pozwoleniu na budowę. Oznaczenie A. Sz. jako adresata decyzji nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, iż to na jej rzecz zostało ustalone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z własności oraz że to jej sytuacja prawna jest regulowana zaskarżoną decyzją, co znajduje swoje umocowanie w przepisie art. 128 ust. 1 u.g.n.

W ocenie tutejszego Sąd na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skarg, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W sprawach, w których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, decyzja jest wydawana po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony. Tutejszy Sąd w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje jako własne, że "operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej,

a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania" (wyrok NSA z 26 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 327/23, LEX nr 3752982).

W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. Z. (nr uprawnień [...]), który został przez organy oceniony i zaaprobowany. Operat, jako dowód z dokumentu, podlega na zasadach ogólnych ocenie najpierw organów administracyjnych orzekających w sprawie a potem Sądu, tak jak każdy inny dowód przeprowadzony w sprawie. Przy czym – z uwagi na fakt, że organom i sądowi brak wiadomości specjalnych, które posiada biegły – ocena ta ogranicza się do sprawdzenia tego dokumentu pod względem formalnym, to znaczy oceny czy został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wszystkie wymagane elementy wymagane przepisami prawa oraz czy nie zawiera oczywistych wad, niejasności lub braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione tak, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2242/20, LEX nr 3219413). Wojewoda z tego obowiązku się wywiązał i ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Nie można mu zatem skutecznie zarzucić, że nie zebrał w sprawie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Również w ocenie tutejszego Sądu operat szacunkowy zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Znajduje się w nim szczegółowe przedstawienie wzorów obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, a z jego treści wynika również jaki obszar i okres objęto badaniem. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy decydują o podobieństwie działek przyjętych do porównania i określił wagi cech rynkowych wraz z zakresem współczynników korygujących. Podkreślenia też wymaga, że podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Natomiast samo ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy, posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości.

W miejscu tym trzeba też zaznaczyć, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczęte przez Ministra Rozwoju i Gospodarki zostało wszczęte po wydaniu zaskarżonej decyzji, a także po wniesieniu skargi na decyzję Wojewody do tutejszego Sądu. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Innymi słowy, orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt III GSK 1300/21, LEX

nr 3774310). Z tego względu okoliczność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec rzeczoznawcy pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że

w istocie wszystkie zarzuty skarg dotyczące operatu dotyczą jego meritum, a więc wyceny nieruchomości (w ocenie skarżących "rażąco zaniżonej"). Słusznie natomiast organ odwoławczy wskazał, że strona mogła zakwestionować operat przedstawiając kontroperat lub w drodze w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego, czego jednak nie uczyniła. W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, iż z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt

I OSK 364/23, LEX nr 3755180 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie tutejszego Sądu bezpodstawne są także zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy, które sprowadzają się do nieprawidłowo ustalonego odszkodowania, które zostało "rażąco naruszone".

Stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń,

o których mowa w art. 124 u.g.n. przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeśli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu. Z brzmienia ww. regulacji wprost wynika, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n. Kwestie dotyczące ustalenia odszkodowania należy więc odczytywać z uwzględnieniem treści art. 124 ust. 1 u.g.n. regulującego ograniczenie sposobu korzystania z własności. Ograniczenie to może następować poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Kwestią bezsporną jest to, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w przedmiotowej sprawie było związane z budową napowietrznej linii energetycznej 110 kV. Stosownie więc do art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje zatem za szkody powstałe wskutek budowy tejże linii. Ma ono bowiem zrekompensować wyłącznie te szkody, które powstały w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że z przepisu tego wynika, że odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. obejmuje wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej – w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Odszkodowanie to jednak nie obejmuje skutków realizacji, ujętej w planie miejscowym oraz w decyzjach o realizacji inwestycji celu publicznego. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p."). W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., przepis art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać

w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem (por. wyrok NSA z 28.06.2022 r., I OSK 890/19, LEX nr 3360615.)

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia przy ustalaniu wysokości odszkodowania zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] r. oraz wymienionych w skardze decyzji (wydanych już po dacie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości) ustalających warunki zabudowy na przedmiotowej działce dwóch budynków mieszkalnych typu rezydencjalnego, wyjaśnić skarżącym należy, że stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. zdanie drugie, w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Obydwie decyzje o warunkach zabudowy zapadły po dacie wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, brak było więc podstaw, by uwzględnić je w procesie szacowania odszkodowania. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia § 43 i § 26 ust. 3 Rozporządzenia. Jak wskazano wyżej, kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości mają dwie daty, tj. data wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz data zakończenia prac na nieruchomości, co do której orzeczono o ograniczeniu. Stan zagospodarowania działki, co do której ostateczną decyzją Starosty z 18 listopada 2016 r. orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości został prawidłowo ustalony na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, co było poprzedzone protokołem komisyjnego badania stanu nieruchomości z 27 czerwca 2020 r. oraz protokołami oględzin z 29 marca 2023 r. i 14 czerwca 2023 r., co potwierdzają akta sprawy.

Konkludując, zdaniem tutejszego Sądu sporządzony w sprawie operat zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, nie zawiera oczywistych niejasności

i błędów mogących dyskwalifikować go jako dowód w sprawie. Został on prawidłowo oceniony przez Wojewodę, co wynika z wyczerpującego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły też żadnych przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg.