Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 276/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 8
journal: Dz.U. 1973 nr 48 poz 282
law: Ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] - Miejski Konserwator Zabytków, działając na podstawie porozumienia nr [...] z [...] września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem [...] w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...] poz. [...]) oraz na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 8, ust. 3 i 5, w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 - dalej jako u.o.z.) odmówił [...] S.A. w [...] (dalej jako Spółka, Skarżąca) wyrażenia zgody na podział zabytku [...] [...] tj. nieruchomość przy ul. [...] (dz. nr [...],[...], obr. [...] o pow. 0,2112 ha) wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] dnia [...].02.1962 r., na dwie nowe działki nr [...] i [...], o pow. po 0,1056 ha w celu przyłączenia wydzielonej działki nr [...] do sąsiedniej dz. nr [...] (powiększenie) oraz przyłączenie wydzielonej działki nr [...] do sąsiedniej dz. nr [...] (powiększenie).

Zdaniem organu nie można udzielić pozwolenia konserwatorskiego na podział przedmiotowej działki (stanowisko takie MKZ zajął już w 2007 roku w opinii nr [...], kierowanej do Wydziału Nabywania i Sprzedaży Nieruchomości Urzędu Miejskiego [...]), ponieważ:

- podział niekorzystnie pogłębi zmiany utrwalonych granic działek w obrębie objętego ochroną założenia Parku [...] we [...]; nastąpi deformacja pierwotnego układu kompozycyjnego zabytku wprowadzająca wtórny podział, który uniemożliwi rewaloryzację dawnego ogrodu, jako ogrodu willowego;

- zaprojektowany podział może doprowadzić do niekorzystnej zmiany historycznego wyglądu (zagospodarowania) przedmiotowej działki, związanej np. z wykonaniem ogrodzenia lub tym podobnych podziałów;

Obszar ulicy [...] to część d. [...], który od końca XVIII w. stał się osiedlem rezydencjonalnym z zabudową willową otoczoną dużymi ogrodami. Działka nr [...] jest fragmentem d. ogrodu otaczającego dużą willę (konsulat) przy ul. [...], powstałą w latach 20-tych XX w. (wcześniej istniał tam inny budynek). Pierwotna parcela (obecne dz. nr [...],[...],[...],[...] i [...]) miała trapezoidalny kształt rozszerzający się ku tyłowi działki (widoczny na mapach z 1899, 1910 i 1934 r.) i była jedną z większych przy ówczesnej ulicy [...]. Jak wszystkie w tym rejonie, zagospodarowano ją jako park otaczający willę, urządzony ostatecznie w latach 20-tych XX w. Ponadto warto zaznaczyć, że na wartość zabytkowego Parku [...] składają się łącznie wartości dendrologiczne poszczególnych drzew ich skupisk oraz kompozycja całego założenia. W obecnym stanie, d. duża działka przy ul. [...] jest podzielona na kilka mniejszych, a willa jest odizolowana katastralnie od swojego otoczenia. Działka nr [...] z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej oraz usytuowanie poza liniami zabudowy wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi samodzielnej działki budowlanej.

Wyrażenie zgody na proponowane w projekcie zamierzenie, spowoduje następujące skutki faktyczne i prawne:

1) zatwierdzony projekt byłby niezgodny z duchem aktu prawnego (ustawy) i intencją organu wydającego decyzję o wpisaniu do rejestru zabytków, gdyż podział umożliwiłby dalsze zmiany założenia parkowego w tym miejscu, a w konsekwencji trwałą deformację układu i powiązań funkcjonalno-przestrzennych; realizacja zamierzenia przedstawionego w projekcie, niewątpliwie doprowadziłaby do stanu, w którym powiększyłyby się zmiany obiektu zabytkowego - nie byłby już zachowany, tak jak w momencie wpisania do rejestru zabytków;

2) doszłoby do utraty wartości historycznej zabytków (nieruchomości), której posiadanie było powodem zaistnienia interesu społecznego zachowania obszaru parku, poprzez wpis do rejestru zabytków i zachowania ich stanu w momencie wpisu - art. 3 ust. 1 u.o.z.;

3) organ, któremu przynależy wykonywanie ochrony, nie zapewniłby warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie i utrzymanie zabytku, nie zapobiegłby zagrożeniu powodującemu uszczerbek dla wartości zabytku.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wyjaśnił, że objęta projektem podziału nieruchomość nr ewid. [...] przy ul. [...] we [...] zlokalizowana jest w granicach Parku [...], wpisanego do rejestru zabytków. Granice obszaru wpisanego do rejestru opisane zostały w sentencji tej decyzji a w uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że zabytek ten stanowi przykład założenia parkowego z przełomu XVIII i XIX w.

Zakres ochrony nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] we [...] określają jednocześnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...]i [...] we [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...]z [...] października 2014 r. Przedmiotowa działka położona jest w strefie oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem [...], stanowiącej teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usług. Zgodnie z § 8 ust. 4 i 5 planu ustala się strefę ochrony konserwatorskiej na całym obszarze nim objętym. Przedmiotem ochrony w powyższej strefie jest m.in. układ urbanistyczny oraz zabytkowe ogrody. § 13 dopuszcza scalanie oraz podział nieruchomości objętych planem, na zasadach w nim określonych.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...]we [...]zależy od ustalenia, z jakimi skutkami wiązałby się on dla chronionych prawnie wartości zabytkowych Parku [...], jego układu przestrzennego oraz wchodzących w jego skład ogrodów zabytkowych (willowych).

W ocenie Ministra planowane wydzielenie dwóch mniejszych działek ewidencyjnych z działki będącej fragmentem historycznego ogrodu, przynależącego pierwotnie do willi przy ul. [...], doprowadziłoby do utrwalenia i pogłębienia zmian, które w sposób degradujący wpłynęły na wartość historyczną układu przestrzennego dawnego osiedla willowego, wykształconego na przełomie XVIII i XIX w., położonego w granicach założenia Parku [...].

W dyspozycji Ministra znajdują się kopie map archiwalnych, przedstawiających pierwotny wygląd parceli przy ul. [...] we [...]. Ich zestawienie z mapami współczesnymi wykazuje, że w aktualnym kształcie działka nr ewid. [...] odzwierciedla historyczny przebieg północno-zachodniej oraz południowo-zachodniej granicy dawnej parceli willowej, a jej zasięg pozwala na odczytanie jej historycznej przynależności i funkcji ogrodu willowego. Biorąc pod uwagę fakt, że na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochronie konserwatorskiej podlega m.in. układ urbanistyczny dawnego osiedla willowego, to w świetle art. 3 pkt 12 u.o.z. występujące na tym obszarze pozostałości układu historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych muszą podlegać zachowaniu, a w perspektywie - rewaloryzacji. W ocenie organu odwoławczego dopuszczalne i zasadne byłoby scalenie działki nr ewid. [...] z pozostałymi nieruchomościami, tworzącymi niegdyś parcelę willową przy ul. [...], nie zaś jej dalsze rozdrabnianie.

Wtórne podziały historycznych parceli zostały dokonane na omawianym obszarze w latach 1969-1989. Chociaż w tamtym czasie Park [...] we [...] był już wpisany do rejestru zabytków, to jednak nie obowiązywały jeszcze przepisy u.o.z., które w bardziej szczegółowy sposób niż poprzednia ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury regulują zakres kompetencji organów ochrony zabytków i zasady ochrony zabytków. W poprzedniej ustawie brak było również przepisów definiujących cechy historycznych układów urbanistycznych, jakie mają znaczenie dla zachowania ich wartości ustawowo chronionych. W omawianym okresie nie obowiązywały także aktualne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika potrzeba ochrony układu urbanistycznego dawnego osiedla willowego w rejonie ul. [...]i ul. [...] we [...], jak również zabytkowych ogrodów willowych. Dokonane kilkadziesiąt lat temu działania, które wywarły negatywny wpływ na wartości zabytkowego obszaru Parku [...], nie mogą obecnie przemawiać za dopuszczalnością kolejnych tego rodzaju działań, sprzecznych z zasadami ochrony zabytków.

Działanie polegające na rozdrobnieniu działki nr ewid. [...]na dwie mniejsze nieruchomości pozbawiłoby ją jednorodności przestrzennej, istotnej z uwagi na to, że jej aktualne granice odzwierciedlają historyczny zasięg zachodniej części dawnej parceli willowej przy ul. [...]. W obecnych granicach działka ta dokumentuje zasięg zachodniej części ogrodu willowego, który podlega ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podziału geodezyjnego mogłoby być ogrodzenie nowo utworzonych działek, które, zgodnie z przedstawionym we wniosku celem podziału, zostałyby dołączone do kilku sąsiednich działek budowlanych, należących do różnych podmiotów. Doprowadziłoby to nie tylko do naruszenia wyglądu tego obszaru, lecz również całkowitego zatarcia czytelnych jeszcze powiązań funkcjonalno-przestrzennych z willą przy ul. [...] oraz wprowadzenia kolejnych wtórnych podziałów własnościowych i funkcjonalnych.

Minister przyjął, że organ I instancji dopuścił się uchybień w przestrzeganiu przepisów regulujących prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ ten nie zawiadomił Spółki o zakończeniu postępowania administracyjnego, ani o możliwości zapoznania się przez Stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Pomimo obowiązującego stanu epidemii organ administracji publicznej ma obowiązek respektowania wyrażonego w art. 10 § 1 k.p.a. prawa stron do udziału w postępowaniu, chyba że strony zrzekły się tego prawa na podstawie art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).

W aktach sprawy nie znajduje się pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...]z [...]sierpnia 2007 r. znak: [...], o którym organ ten wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kopia tego dokumentu znajduje się jednak w dyspozycji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (w aktach sprawy odrębnego postępowania administracyjnego). Stanowi ono odpowiedź na pismo dawnego dzierżawcy części działki nr ewid. [...]dotyczące możliwości podziału tej działki. Organ konserwatorski poinformował w nim, że działka ta stanowi część historycznego ogrodu domu z lat 20. XX w. (przy ul. [...]) i jest cennym przykładem kompozycji ogrodowej z tego okresu. Na terenie ogrodu zachowany jest historyczny układ przestrzenny i ukształtowanie terenu (wgłębnik) oraz starodrzew. Obszar ten stanowi otulinę Parku [...] i jest objęty wpisem do rejestru zabytków. Ze względów konserwatorskich propozycja podziału została więc zaopiniowana negatywnie.

Dokument ten nie stanowi jednak istotnego dowodu w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zdaniem Ministra został wydany w sprawie odrębnej. Wspominając o nim organ I instancji chciał jedynie zaakcentować, że jego stanowisko w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości, będącej częścią dawnego ogrodu, wynika z przyczyn obiektywnych (przesłanek konserwatorskich) i jest niezmienne od wielu lat.

Pomimo naruszeń procesowych Minister stwierdził, że zostały one wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym przez co nie miały ostatecznie wpływu na wynik sprawy.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła [...] S.A. w [...], kwestionując ją w całości.

Rozstrzygnięciu Ministra zrzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia całokształtu okoliczności w sprawie, tj. w szczególności:

a. nieuwzględnienia w ustaleniach faktycznych relacji właścicielskich działek o nr ew. [...],[...]i parceli przy ul. [...] i pominięcie faktu, iż wobec nabycia działki o nr ew. [...]przez właściciela działki o nr ew. [...] (parcela przy ul. [...]), zerwane zostały powiązania funkcjonalno-przestrzenne z willą przy ul. [...],

b. nieuwzględnienie w ustaleniach faktu nabycia przez Skarżącą działki o nr ewid [...]w trybie przetargu ograniczonego przeprowadzonego za zgodą Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...].

2. przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i g) i art. 7 pkt 1 u.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie istnienia szczególnych, chronionych wartości obszaru - w tym układu urbanistycznego, uzasadniających odmowę wydania pozwolenia konserwatorskiego na podział nieruchomości zgodnie z wnioskiem, podczas gdy w niniejszej sprawie brak zagrożenia dla zabytkowego charakteru Parku [...], a ponadto, w wyniku uprzednich decyzji konserwatorskich, doszło do zupełnego zatarcia powiazań, na które powołuje się organ II instancji uzasadniając zaskarżoną decyzję i brak jest szczególnych wartości podlegających ochronie,

b. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji nieproporcjonalnie ograniczającej prawo własności strony w imię konieczności ochrony zabytków, w sytuacji braku przesłanek do takiego ograniczenia.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania doszło do wydania orzeczenia, które w sposób nieuzasadniony i nadmierny ogranicza prawo własności strony.

Organ wprawdzie ustalił, że Spółka jest właścicielem działki nr ewid. [...], jednak zupełnie pominął okoliczność, iż działka ta znajduje się pod adresem ul. [...], nie zaś pod adresem ul. [...], powiązania z którą organ odwoławczy akcentuje jako podstawa rozstrzygnięcia.

Pominął również fakt, że działka nr ewid. [...] została przez Spółkę nabyta w drodze przetargu ograniczonego, do którego dopuszczeni zostali wszyscy właściciele działek sąsiadujących z przedmiotową działką. Przetarg ten odbył się za zgodą Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...], wyrażoną w decyzji nr [...] z [...].01.2019 r.

Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie wskazanych powyżej okoliczności, doprowadziły do rozstrzygnięcia, w którym Minister, jako podstawową przesłankę przemawiającą za ochroną zabytku, wskazuje zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń i konieczność utrzymania powiazań funkcjonalno-przestrzennych z willą przy ul. [...], podczas gdy powiązania te zostały zatarte w wyniku uprzedniej decyzji organu ochrony konserwatorskiej, który wyraził zgodę na zbycie nieruchomości w przetargu ograniczonym. Gdyby bowiem wartości wskazywane zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy faktycznie podlegały ochronie, Miejski Konserwator Zabytków we [...]odmówiłby zgody na sprzedaż w trybie przetargowym, dopuszczając jedynie sprzedaż na rzecz właścicieli parceli przy ul. [...].

Skoro więc organ ochrony konserwatorskiej wydał zgodę na sprzedaż nieruchomości w trybie przetargowym to dopuszczał on nabycie działki przez podmiot inny, niż właściciel parceli przy ul. [...]. Oznacza to, że Miejski Konserwator Zabytków zgodził się na utratę powiązań funkcjonalnych willi z przynależącym do niej historycznie fragmentem ogrodu i połączenie przedmiotowej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą własność nabywcy. Za niezasadne zatem i sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy należy uznać na obecnym etapie argumenty, o konieczności zachowania zabytkowego układu przestrzennego.

Jeżeli stanowisko organów w zakresie ochrony spornej działki byłoby niezmienne, to sam organ administracyjny, we wszystkich swoich rozstrzygnięciach, dążyłby do zachowania substancji zabytku. Decyzją z [...].01.2019 r. MKZ wyraził natomiast zdanie odmienne co do konieczności zachowania powiązań z willą, położoną przy ul. [...]. Takie działanie organu administracji publicznej narusza, w ocenie skarżącego, zasadę zaufania do władzy publicznej, wprowadzając stan niepewności co do jednolitości orzeczniczej organu.

Zdaniem Strony utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister błędnie zastosował art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.

Jakkolwiek działania organów ochrony konserwatorskiej mają charakter prewencyjny, to nie mogą one być nieograniczone i niczym nieuzasadnione. Każdorazowo organ powinien wykazać, dlaczego zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania i układu ogrodów.

Niezrozumiałe dla Skarżącej jest to, w jaki sposób podział katastralnie odizolowanej od dostępu publicznego działki o powierzchni 0,2112 ha, miałby nieść dalekie konsekwencje dla całego terenu Parku [...], którego obszar przekracza 100 ha.

Za odmową udzielenia zgody na podział nieruchomości w imię ochrony Parku [...] nie przemawia także kilkukrotnie podkreślane przez Ministra w uzasadnieniu decyzji powiązanie funkcjonalne działki nr ewid. [...]z parcelą przy ul. [...]. Jak wskazano powyżej, powiązanie to zostało w sposób faktyczny zniwelowane poprzez sprzedaż - za zgodą MKZ, działki będącej przedmiotem sprawy podmiotowi niebędącemu właścicielem parceli funkcjonalnie powiązanej z działką nr ewid. [...].

Organy pomijają w zupełności fakt, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żadnych skutków w sferze chronionego układu urbanistycznego i parku. Sam przez się nie powoduje więc zagrożenia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tego układu.

Ograniczenia prawa własności wynikające z u.o.z., w zakresie w jakim stwierdzane są uznaniowymi decyzjami administracyjnymi, nie mogą doprowadzić do naruszenia relacji pomiędzy wartościami chronionymi a prawem własności, przyznając bezwzględny prymat interesowi publicznemu. Wprowadzenie ustawą zasad ochrony zabytków, ingerujących per se w prawo własności, nie wyłącza konieczności uwzględniania przy wydawaniu rozstrzygnięć indywidulanych w oparciu o przedmiotową ustawę konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia praw i wolności mogą wynikać tylko z ustawy i mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W ocenie Strony ingerencja w jej prawo własności była idąca na tyle daleko, że w praktyce uniemożliwiła wykonywanie jakichkolwiek uprawnień właścicielskich wobec nieruchomości. Zaskarżone rozstrzygnięcie prowadzi do kuriozalnej sytuacji, w której historyczne powiązania zniweczone następnie działaniami własnymi organów ochrony konserwatorskiej i perspektywa rewaloryzacji założenia ogrodowego oraz zasadność potencjalnego scalenia z pozostałymi nieruchomościami tworzącymi parcelę nr 10, podlegają ochronie szerszej niż prawo własności. Tym samym, organy administracyjne przyznają szerszą ochronę przyszłym i potencjalnym działaniom, które w obecnym układzie właścicielskim są niemożliwe do zrealizowania zgodnie z oczekiwaniami organów, niż realnemu prawu własności Skarżącej.

Organy obu instancji, pomijając w zupełności nabycie nieruchomości przez właściciela parceli przy ul. [...], w ocenie skarżącego próbują obecnie tuszować wadliwość rozstrzygnięcia MKZ co do trybu sprzedaży nieruchomości, przerzucając wszelkie niekorzystne skutki tego rozstrzygnięcia na stronę skarżącą. To bowiem w wyniku działań własnych organów ochrony konserwatorskiej doszło do wprowadzenia wtórnych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Strona skarżąca nabyła nieruchomość w prawidłowo zorganizowanym przetargu ograniczonym, w celu poprawy użyteczności parceli przy ul. [...]. W myśl natomiast uzasadnienia zaoferowanego przez organ II instancji, skarżący nie będzie mógł nabytej przez niego działki nawet ogrodzić i przyłączyć do posiadanej parceli, działanie to bowiem zatrze "czytelne jeszcze powiązania funkcjonalno-przestrzenne z willą przy ul. [...]". Stanowisko takie przemawia za zupełnym oderwaniem rozstrzygnięcia od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Co więcej, obecne stanowisko organu może doprowadzić do sytuacji, w której, pomimo nabycia działki w trybie przetargowym, przy potencjalnej chęci zbycia działki [...], krąg potencjalnych nabywców zostanie zawężony jedynie do właściciela parceli przy ul. [...]. Możliwość ta czyniłaby zatem prawo własności skarżącego prawem jedynie iluzorycznym.

Spółka podkreśliła, że wnioskowany podział ma charakter jedynie podziału ewidencyjnego, który nie doprowadzi do utraty przez nieruchomość walorów zabytkowych. Co więcej, może on korzystnie wpłynąć na rewaloryzację ogrodu, z uwagi na willowy charakter parceli, do których działki wydzielone miałyby zostać przyłączone. Podział taki umożliwi utrzymanie zabytku w należytym stanie i zniesie sztuczne odseparowanie działki ogrodowej od pozostałych parceli. Działania takie nie miałyby charakteru deformacyjnego i zmniejszającego wartość zabytku, wręcz przeciwnie, pozwoliłby na należytą rewitalizację działki i przywrócenie jej walorów. Nie można zatem przyjąć, że samo dokonanie podziału uniemożliwi zapewnienie warunków pozwalających na trwałe zachowanie i utrzymanie zabytku - dokonanie podziału, a także ewentualne przyłączenie wydzielonej działki do nieruchomości innego właściciela, nie zwalnia bowiem przyszłego dysponenta działki od obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

W niniejszym postępowaniu Sąd ocenia decyzje organów konserwatorskich odmawiające udzielenia Skarżącej Spółce zgody na podział nieruchomości nr ewid. [...] (księga wieczysta nr [...]) znajdującej się na terenie zabytkowego układu parkowego - Parku [...], który jest ujęty w rejestrze zabytków nieruchomych Województwa [...]. Nie jest i nie może być w sprawie sporne to, że mamy w niej do czynienia z żądaniem podziału nieruchomości, wchodzącej w skład zabytku nieruchomego, a zatem właściwość organów konserwatorskich i konieczność uzyskania, przed dokonaniem podziału, zgody konserwatorskiej jest oczywistym i prawem wymaganym warunkiem takiego działania. Zabytek ten, wedle aktualnie obowiązującej ustawy, mieści się w pojęciu zabytku nieruchomego - zob. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.o.z.

Z art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Przewidziane w tym przepisie prawo organów ochrony zabytków do ingerowania w plany podziału nieruchomości składających się na zabytek wpisany do rejestru, motywowane jest tym, że zmiana struktury podziałów geodezyjnych może pociągać za sobą zmiany sposobu zagospodarowania dzielonych w ten sposób działek ewidencyjnych, często w sposób degradujący wartości, które podlegają ochronie konserwatorskiej. Podział spornej nieruchomości na mniejsze działki może więc doprowadzić do naruszenia substancji zabytkowej, którą w niniejszym przypadku jest w szczególności układ zieleni i istniejąca zabudowa. Podział doprowadzi więc do rozdrobnienia przestrzennego tej części Parku [...] i tak już w sposób nieuzasadniony rozdrobnionego wcześniejszymi podziałami z lat 1969-1989.

Skarżąca Spółka uważa, że Minister naruszył normy procesowe bowiem wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy. Naruszyć miał również prawo materialne gdyż przyjął, że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia zgody konserwatorskiej w sytuacji, gdy brak ku temu powodów, zaś same działania organów naruszają konstytucyjnie chronione prawo własności Skarżącej poprzez nieproporcjonalną ingerencję i w istocie zabranianie swobodnego rozporządzania swoją własnością.

Sąd zwraca zatem uwagę, że u podstaw tego rodzaju twierdzeń Skarżącej leży przekonanie, że organ pod pozorem ochrony wartości zabytkowej, wynikającej z powiązania przestrzennego działki [...] z nieruchomością przy ul. [...] we [...] nie dostrzegł, że na skutek wcześniejszych zaniedbań i wadliwości doszło do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości nr [...] na rzecz właściciela wprawdzie działki sąsiedniej, jednakże oznaczonej numerem porządkowym nieruchomości [...] we [...], a więc nie działki, z którą obecnie wiąże się istnienie substancji zabytkowej.

Sąd nie podziela żadnego z zarzutów Skarżącej Spółki.

Po pierwsze, niniejsza sprawa dotyczy kwestii zgody na podział nieruchomości, a nie na jej zbycie, pomiędzy czym Spółka zdaje się stawiać swoisty znak równości. Należy zatem wskazać, że w ramach uznania administracyjnego w warunkach którego orzekały oba organy wyjaśniono precyzyjnie i wystarczająco powody, dla których dalsze rozdrobnienie ewidencyjne nieruchomości niegdyś tworzącej jednolitą całość (zob. mapa z 27 lutego 1942 r.) stoi na przeszkodzie w wyrażeniu żądanej zgody. Strona wskazuje, że organ zignorował już wcześniej potrzebę owego łącznego spojrzenia na nieruchomość nr [...] (w łączności z nieruchomością przy ul. [...]) wyrażając w 2019 roku zgodę na jej bezprzetargowe zbycie właścicielom działek sąsiednich. Nie ma to jednak zdaniem Sądu żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organy mogły i słusznie zakazały dalszego podziału nieruchomości, wskazując na przeszkodę w postaci rozdrabniania nieruchomości zabytkowej.

Po drugie, Skarżąca znaczną część wywodów poświęca wadliwości decyzji z [...] stycznia 2019 r. nr [...], w której organ konserwatorski wyraził zgodę na ograniczony do właścicieli działek sąsiednich względem działki [...]sposób jej zbycia, co ma jej zdaniem wskazywać na oczywiste i jednoznaczne zerwanie więzów spornej działki z nieruchomością przy ul. [...] we [...]. Skoro bowiem nabywcą działki nr [...]okazał się ostatecznie właściciel nieruchomości przy ul. [...] we [...], to już wówczas organ nie przykładał większej wagi do jej połączenia z nieruchomością przy ul. [...].

Wskazać należy, że Skarżąca jest beneficjentem decyzji z[...]stycznia 2019 r. To właśnie dzięki temu rozstrzygnięciu było możliwe nabycie przez nią własności działki o nr ewid. [...]. Podkreślić jednakże należy, że owa decyzja ani nie wskazała podmiotu, który winien tę nieruchomość nabyć (decydowała tutaj cena i zainteresowanie właścicieli działek z nią graniczących) ani też nie zezwalała na podział tej nieruchomości. To czego Skarżąca nie dostrzega w całej sprawie to fakt, że organy organizujące przetarg oraz organ konserwatorski wyrażający zgodę na zbycie nieruchomości, związane były postanowieniami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), która w art. 37 ust. 1 przewiduje jako podstawową formę zbywania nieruchomości publicznych przetarg nieograniczony. Skoro więc zbycie działki nr ewid. [...] z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej mogło nastąpić wyłącznie na rzecz któregokolwiek z właścicieli nieruchomości do niej przyległych, to decyzja o zorganizowaniu przetargu ograniczonego tylko do tych podmiotów nie może być widziana jako zerwanie z potrzebą ochrony zabytku i powiązania z parcelą przy ul. [...]. W odróżnieniu od Skarżącej będącej podmiotem komercyjnym, jednostki samorządu terytorialnego i Skarb Państwa są związane przy zbywaniu swojego mienia ścisłymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, narzucającymi zarówno transparentność jak i obiektywizm przy zbywaniu mienia publicznego. Podkreślenia wymaga, że przetarg nie miał z góry określonego "zwycięzcy" a Skarżąca nie była ani przymuszana do zakupu tej nieruchomości ani też nie była jednym z adresatów przetargu. Wręcz przeciwnie, z uwagi na warunki przetargu, była świadoma ograniczeń dotyczących tej nieruchomości, a mimo to zdecydowała się na jej zakup. Twierdzenie obecnie, że odmawiając podziału tej działki na dwie mniejsze, celem dalszej odsprzedaży jednej z nich sąsiadowi organ narusza prawo własności Skarżącej, nie może zostać zdaniem Sądu uznane za trafne. Organy słusznie przyjęły, że dalszy podział nieruchomości negatywnie wpłynie na zabytek, utrudniając jego kontrolę i utrzymanie przez nadzór konserwatorski. I nie jest to tylko kwestia ewidencyjnego podziału działki bowiem ten pociągnie za sobą dalsze zbycie prawa własności, możliwe ogrodzenie jak i utrudni kontrolę organów konserwatorskich, jeszcze bardziej oddalając tę nieruchomość od chronionej substancji.

Po trzecie, czym innym jest zgoda na zbycie nieruchomości, a czym innym zgoda na jej podział. Strona jest przy tym świadoma tego, że nabyła własność działki nr ewid. [...] w określonych i znanych jej warunkach prawnych, która to nieruchomość objęta była ograniczeniami wynikającymi z jej zabytkowego charakteru.

W związku z powyższym Sąd nie podziela zarzutów procesowych nr 1a i 1b wskazujących na dowolność oceny materiału dowodowego i brak rozważenia zerwania powiązania funkcjonalno-przestrzennego z willą przy ul. [...] oraz nabycia przez Skarżącą działki w trybie przetargu ograniczonego za zgodą konserwatora.

Jak już wskazano, nie ma to w sprawie większego znaczenia, bowiem Strona uzasadnia nabyciem własności działki wchodzącej niegdyś w skład nieruchomości przy ul. [...] chęć jej podziału. Organ zaś, w kontekście rysu historycznego owej nieruchomości wskazuje, że podział nie jest możliwy.

Sąd to stanowisko akceptuje. Pomimo wcześniejszych podziałów nieruchomości przy [...] i przysługiwania prawa własności działki nr [...] Skarżącej (właścicielka nieruchomości przy ul. [...]), już sam ogląd i położenie owej działki wskazuje na nadal czytelne powiązanie z nieruchomością przy ul. [...] a przez to potrzebę ochrony przed dalszymi podziałami.

W sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i g) i art. 7 pkt 1 u.o.z. Skarżąca uważa, że zgoda na podział działki nr ewid. [...] nie spowoduje zagrożenia dla zabytkowego charakteru Parku [...]. Dopiero dokonanie podziału działki, takiego jak wcześniejsze z lat 1969-1989, spowoduje zerwanie z potrzebą dążenia do zachowania status quo w układzie przestrzennym nieruchomości i Parku. Nadto, Skarżąca może zbyć udział w tej nieruchomości, bez dokonywania jej podziału prawnego w zamian za podział quoad usum wiążący nie organy konserwatorskie a strony takiej umowy.

Wreszcie w sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia po raz kolejny wymaga to, że Skarżąca Spółka, przystępując do przetargu ograniczonego, była w pełni świadoma ograniczeń związanych z własnością działki nr ewid. [...]. Twierdzenie po jej nabyciu, że organy w istocie doprowadziły ją do niekorzystnego rozporządzenia mieniem bowiem odmawiają obecnie zgody na podział tej nieruchomości jest nietrafne. Skarżąca nie może twierdzić, że została "zaskoczona" stanem prawnym tej nieruchomości, czy też możliwymi trudnościami w jej podziale. Nie można działań organów traktować jako nieuprawnionego wkraczania w prawo własności, taka ingerencja bowiem nie następuje. Przedstawiana decyzja z 2019 roku nie świadczy o zatarciu powiązań z nieruchomością przy ul. [...]. Jak wskazano owa zgoda nie została wydana na zbycie działki [...] na rzecz właściciela nieruchomości przy ul. [...] (Skarżąca) a na zbycie jej któremuś z sąsiadów otaczających tę działkę. W tamtym czasie nie było wiadome ani pewne, że to właśnie Skarżąca nabędzie własność spornej nieruchomości.

Sąd nie widzi w związku z tym jakichkolwiek powodów aby podważać ocenę organów konserwatorskich, co do odmowy podziału zabytku nieruchomego, a ściślej jego części jaką jest działka nr ewid. [...].

W tej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

Augustyniak-Pęczkowska