Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2861/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105b, art. 105 e ust. 1-3, ust. 5 i ust. 7, art. 133  § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1313
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
article: art. 106  § 3, art. 133 § 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 376/19 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. B. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., III SA/Lu 376/19 oddalił skargę R. B. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (...) z (...) maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej (...) (dalej jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z 15 marca 2019 r., nr 091.1.4.2019 na podstawie art. 105e ust. 1, ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm., zwanej dalej: "ustawa o PSP"), orzekł o utracie przez skarżącego prawa do uposażenia (w kwocie [...] zł.) za okres nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich.

Organ pierwszej instancji wskazał, że z protokołu powołanej przez niego Zarządzeniem (...) Komisji "do kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od służby (pracy) przeprowadzonej w dniach (...) – (...) lutego 2019 r. R. B." wynikało, iż skarżący pełniący służbę w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej (...), przebywał w okresie od (...) listopada 2018 r. do (...) stycznia 2019 r. na następujących zwolnieniach lekarskich:

od (...) listopada 2018 r. do (...) listopada 2018 r., numer zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy (...), wystawionego przez lekarza (...);

od (...) grudnia 2018 r. do (...) grudnia 2018 r., numer zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy (...), wystawionego przez lekarza (...);

od (...) grudnia 2018 r. do (...) grudnia 2018 r., numer zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy (...), wystawionego przez lekarza (...).

Komisja ustaliła, że R. B. w okresie objętym zwolnieniem od służby, wykonywał osobiście pracę w dniach (...), (...) i (...) listopada 2018 r. oraz (...), (...), (...), (...), (...), (..) i (...) grudnia 2018 r. na rzecz innego pracodawcy – Urzędu Gminy (...), na podstawie umowy zlecenia zawartej (...). Fakt wykonywania tej pracy, potwierdzał zebrany w sprawie materiał dowodowy, m. in. karty ewidencji godzin wykonywania umowy zlecenia, które wraz z wystawionym po zakończonym miesiącu rachunkiem stanowiły podstawę wypłaty wynagrodzenia funkcjonariusza.

Zdaniem organu ustalenia Komisji potwierdziły, że skarżący w okresie orzeczonej niezdolności do służby, wykorzystywał zwolnienia lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, poprzez wykonywanie pracy zarobkowej na rzecz innego podmiotu. Konsekwencją powyższego jest utrata uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich za okres od (...) listopada do (...) grudnia 2018 r.

Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (...) (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z (...) maja 2019 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skarżący we wskazanym okresie świadczył pracę zarobkową, która nie miała charakteru czynności sporadycznych, wymuszonych okolicznościami, skoro umowa zlecenia zawarta była na okres roku i przewidywała wykonywanie określonych czynności przez określoną z góry liczbę godzin w miesiącu, co jest typowe dla stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym charakter wykonywanych czynności oraz okoliczność, że skarżący kontynuował już wcześniej podjętą pracę zarobkową w Urzędzie Gminy (...).

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 105e ust. 1 ustawy o PSP, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie strażaka, o którym mowa w art. 105c pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do ust. 2 art. 105e ustawy o PSP, kontrolę przeprowadzają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (pkt 1), bądź właściwy przełożony - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich (pkt 2).

Z art. 105e ust. 3 ustawy o PSP wynika, że jeżeli w wyniku kontroli ustalone zostanie nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, strażak traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy strażak w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 105e ust. 7 ustawy o PSP).

W świetle przywołanej regulacji zadaniem organu było dokonanie wyłącznie kontroli tego, w jaki sposób wykorzystywane jest zwolnienie lekarskie udzielone skarżącemu (strażakowi). W toku kontroli dokonywanej w trybie art. 105e ust. 1, 2 i 7 ustawy o PSP, organ nie ustala stanu zdrowia strażaka i nie ocenia prawidłowości realizacji przez niego procesu leczenia i zaleceń medycznych. Organ bada jedynie, czy strażak w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z Komendantem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazywał, iż skarżący w okresie zwolnienia lekarskiego z powodu choroby w okresie od (...) listopada do (...) grudnia 2018 r. świadczył pracę na rzecz Urzędu Gminy (...). Dla utraty uposażenia bez znaczenia jest charakter podejmowanych przez skarżącego prac świadczonych na rzecz innego pracodawcy. Ustawodawca bowiem wprost przewidział sankcję w postaci utraty uposażenia w przypadku nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego przez strażaka. O nieprawidłowym wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego świadczy wykonywanie pracy zarobkowej w okresie, kiedy strażak zwolniony jest ze służby z powodu choroby Wystarczające było zatem samo ustalenie, że w okresie zwolnienia lekarskiego skarżący wykonywał pracę i że miała ona charakter zarobkowy, tj. zmierzała do osiągnięcia korzyści materialnych (wynagrodzenia). Wykonywania pracy zarobkowej na rzecz innego pracodawcy nie można było uznać za podejmowanie przez skarżącego zwykłych czynności dnia codziennego, niezbędnych dla egzystencji, czy leczenia (rekonwalescencji).

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że należycie udokumentowane nieprawidłowe wykorzystywanie przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w listopadzie i grudniu 2018 r. przesądziło o utracie prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a) naruszenie art. 105b ustawy o PSP, polegające na całkowitym braku pochylenia się przez WSA nad zakresem zwolnienia lekarskiego, tj. na faktem jakich prac skarżący nie może wykonywać, czy zwolnienie obejmuje jakąkolwiek aktywność zawodową i pozwala na wykonywanie jedynie podstawowych czynności życia codziennego, czy jednak wyklucza wykonywanie jedynie pewnych określonych czynności zawodowych;

b) naruszenie art. 105b ustawy o PSP, polegające na całkowicie błędnym przyjęciu przez WSA o limine, że fakt wystawienia jakiekolwiek zwolnienie lekarskiego powoduje, że osoba przebywająca na zwolnieniu nie może podejmować jakiejkolwiek aktywności zawodowej, w całkowitym oderwaniu do przyczyn wystawienia takiego zwolnienia;

c) naruszenie art. 105b ustawy o PSP, polegające na całkowicie błędnym przyjęciu przez WSA, że wykonywanie czynności sporadycznych ma charakter pracy stałej i ciągłej;

d) całkowite zaniechanie przez WSA dokonania krytycznej oceny decyzji wydanej przez organ, w zakresie w jakim odnosi się ona do oceny charakteru czynności wykonywanych przez skarżącego w okresie zwolnienia, które to czynności miały charakter czynności doradczych, a więc były w całości odmienne od czynności wykonywanych przez skarżącego w [...] Państwowej Straży Pożarnej, poprzez co aktywność zawodowa wykonywana w Gminie (...) nie była objęta zwolnieniem lekarskim, wobec tego była dozwolona.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania o postępowaniu administracyjnym oraz przepisów dotyczących kontroli nad zwolnieniami lekarskimi udzielanymi strażakom oraz przyznawania i odbierania uposażenia strażakom, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik spraw tj:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w całości bez wyraźnych ku temu przesłanek;

2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 7a k.p.a. poprzez wydanie przez WSA orzeczenia z pominięcie obowiązku do wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Dodatkowo skarżący złożył wniosek wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący nie zaprzeczył, że przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od (...) listopada do (...) grudnia 2018 r. świadczył pracę na rzecz Urzędu Gminy (...). Zarzucił jednak Sądowi pierwszej instancji, że nie ustalając charakteru zwolnienia lekarskiego dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procesowego. Ustalenie tej okoliczności jest bowiem kluczowe dla sprawy, ponieważ w sytuacji kiedy zwolnienie dotyczy jedynie aktywności zawodowej polegającej na stricte czynnościach fizycznych, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby aktywność zawodowa w formie pracy czysto umysłowej były wykonywana. Interpretowanie zwolnienia w sposób rozszerzający poprzez przyjęcie, że obejmuje ona wszystkie czynności zawodowe jest niedozwolone i wykracza znacząco poza cel i treść samego zwolnienia, jak również jest ingerowaniem w kompetencje lekarza specjalisty.

Skarżący podkreślił, że czynności, które wykonywał w ww Urzędzie miały charakter stricte doradczy w formie czysto umysłowej, co nie mogło szkodzić jego zdrowiu. Na zwolnieniu lekarskim wskazane było zresztą, iż pacjent może chodzić. Zachowanie skarżącego mieściło się więc w ramach wyznaczonych przez zalecenia sformułowane przez lekarza, który wydal mu zwolnienie lekarskie obejmujące pracę (służbę) fizyczną w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej (...).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z września 2020 r., I OSK 1252/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).

Uwagi powyższe są w realiach niniejszej sprawy niezbędne ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej oraz wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie determinuje ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105e ustawy o PSP, co w sposób jednoznaczny wynika z jej treści. Przepis ten dotyczy kontroli prawidłowości wystawienia i wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się bowiem do ustalenia, czy wykonywanie przez skarżącego, podczas korzystania ze zwolnień lekarskich, pracy na rzecz Urzędu Gminy (...) na podstawie umowy zlecenia (...), nie oznaczało nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Zgodnie bowiem z art. 105 e ust. 1 ustawy o PSP prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, może podlegać kontroli. Kontrolę taką może przeprowadzić - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego właściwy przełożony (ust. 2 art. 105e ustawy o PSP). W myśl art. 105e ust. 3 ww. ustawy jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, strażak traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy strażak w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 105e ust. 7 ustawy).

Badanie legalności zakażonej decyzji sprowadzało się zatem do ustalenia czy nieprawidłowe wykorzystanie przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w listopadzie i grudniu 2018 r. zostało należycie udokumentowane i czy mogło przesądzić o utracie prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego. Wyniki tej kontroli doprowadziły Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, na które to rozstrzygnięcie została złożona skarga kasacyjna. W skardze tej, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie wskazano jednak na naruszenie art. 105e ustawy o PSP, a jedynie na naruszenie art. 105b tej ustawy. Przepis ten jednak nie znajdował w rozpoznawanej sprawie zastosowania, co w sposób oczywisty oznacza, że nie mogło dojść do jego naruszenia, tym bardziej, że jako formy naruszenia nie określono braku jego zastosowania. W świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Ten wymóg w sprawie niniejszej jednak nie został spełniony. Przepis art. 105b ustawy o PSP reguluje kwestie uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Składa się z ośmiu ustępów, z których większość podzielona jest na punkty i podpunkty, zawierających różne treści normatywne. Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie art. 105b ustawy o PSP nie sprecyzował poszczególnych jednostek redakcyjnych, do których odnoszą się poszczególne zarzuty. Ta nieprawidłowość nie miała jednak w ostateczność wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku, skoro przepis ten, jak wskazano, nie znajdował zastosowania w sprawie. Nie mógł zatem stanowić podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.

Zauważenia także wymaga, że spośród czterech zarzutów naruszenia prawa materialnego, w trzech wskazano na naruszenie art. 105b ustawy o PSP, w czwartym zaś pominięto podanie jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, co nie może zostać uznane za prawidłowe skonstruowanie zarzutu.

W sposób wadliwy opracowane zostały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Przepis art. 151 p.p.s.a może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwał na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Ustosunkowując się do ostatniego z zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej konieczne jest zatem wykazanie błędów w rozumowaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięcia.

Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Ponadto postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że w drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Zauważyć zresztą należy, że skarżący kasacyjnie nie wnioskował o przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów.

Zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., statuującego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, jest kierowany do organu, a nie do sądu administracyjnego, co oznacza, że nie mogło dojść do jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, na co wskazuje skarżący kasacyjnie w opisie zarzutu. Nadto zauważenia wymaga, że przepis ten składa się z dwóch ustępów, o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, który z nich wskazuje jako naruszony. Co więcej skarżący kasacyjnie nie określa w jaki sposób miało dojść do naruszenia powyższego przepisu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.