Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 505/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2 i 5, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 5 września 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] [...] w P. (dz. nr [...], [...], ark. [...] i dz. nr [...] ark. [...], obręb Ł.).

W trakcie kontroli PINB ustalił, iż prace budowlane prowadzone są w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. [...], wydaną przez Prezydenta Miasta P.. Podczas realizacji zmieniono lokalizację szybu windowego oraz wymiary zewnętrzne. Pierwotnie szyb projektowany był we wnęce zlokalizowanej w wewnętrznym narożniku budynku. Szyb oddalono od przyległej ściany wschodniej o 34cm, natomiast w projekcie szyb przylegał do tejże ściany. Ponadto zmieniono lokalizację szybu wysuwając go z wnęki w kierunku podwórza, dodatkowo zacieniając jeszcze bardziej okna pomieszczeń mieszkalnych.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r., znak: [...] PINB wstrzymał A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w usługami wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowanego na funkcję mieszkalną, przy ul. [...] [...] w P..

Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o umorzenie postępowania w sprawie rzekomego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ") utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W treści uzasadnienia organ podzielił stanowisko PINB i uznał, że zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 t.j. ze zm. dalej: "Prawo budowlane"), ponieważ roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określony w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ podkreślił, że przyczyną wstrzymania robót budowlanych było naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie naruszenie powyższych przepisów polega na tym, że połowa obrysu wykonanej windy przesłania pomieszczenia mieszkalne w znacznej części.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. sp. z o.o. zarzucając mu, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego polegającego na tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy, której dotyczy to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie ziściły się przesłanki wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, określone w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż Skarżąca nie dopuściła się popełnienia czynu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co — nawiasem mówiąc — przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (s. [...] akapit [...] zaskarżonego postanowienia organu).

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości;

2. umorzenie postępowania w sprawie rzekomego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz innych warunków pozwolenia na budowę;

3. rozpoznanie skargi podczas rozprawy oraz

4. orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, w uzupełnieniu do wskazanego zarzutu Skarżąca wskazała, że przesunięcie szybu windy o 10-19 cm nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu. Ponadto wskazała, że pozwolenie konserwatorskie nie określało precyzyjnie lokalizacji szybu windy. W ocenie Skarżącej zmiana lokalizacji szybu windy była konieczna, żeby uniknąć kolizji z istniejącą ławą fundamentową budynku. Skarżąca podniosła, że w jej opinii decyzja nr [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę jest legalna i obowiązująca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż "odpowiedź na skargę" nie stanowi w istocie żadnej odpowiedzi.

Odpowiedź skargę wniosła również J. R., L. R. oraz K. P. reprezentowani przez radcę prawnego M. F. wnosząc w piśmie z dnia 6 września 2024 r. o jej oddalenie.

W ocenie stron postępowania Skarżąca sugeruje, że nie dopuściła się istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, lecz wada tkwiła w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem stron postępowania skarżąca próbuje uwolnić się od odpowiedzialności poprzez jej przerzucanie na organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w piśmie z dnia 06 września 2024 r. Uczestniczka postępowania J. R. przychyliła się do stanowiska pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymującego roboty budowlane.

Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane".

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przy czym stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Z kolei art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonych postanowień była zmieniona lokalizacji szybu windowego oraz jego wymiarów zewnętrzne, co miało wpływ na naturalne oświetlenie pomieszczeń.

Wobec powyższego wskazać należy, iż porównanie rzutów kondygnacji (k. [...], [...] i [...] projektu architektoniczno-budowlanego) z dokumentacją sporządzoną w trakcie czynności kontrolnych w dniu 5 września 2023 r. jednoznacznie wskazuje, iż szyb windowy (projektowany we wnęce) oddalono od przyległej ściany wschodniej o 34cm (zgodnie z projektem szyb przylegał do tejże ściany). Ponadto przedmiotowy szyb wysunięto z wnęki w kierunku podwórza.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż swoje ustalenie opiera na ostemploowany jako załącznik do decyzji nr [...] projekcie architektoniczno-budowlanym. Sąd przy tym zauważa, iż projekt (z adnotacją bez poprawek) przewidywał inną lokalizację windy, to jednakże dla organu i dla Sądu istotny jest wyłącznie projekt zatwierdzony, a nie wcześniejsze projekty które nie zostały zatwierdzone. Na marginesie Sąd zauważa, iż projekt, który nie został zatwierdzony, nie zawierał analizy oświetlenia, a ta z punktu widzenie niniejszej sprawy ma istotne znaczenie. Ponadto należy mieć na uwadze, iż postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. organ wezwał inwestora do wykazania czy zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm. – dalej jako " rozporządzanie" ).

Wracając do istoty sprawy tj. dokonanych odstępstw wskazać należy, iż zakres dokonanych modyfikacji obrazuje najlepiej przedstawiony przez inwestora przy piśmie z dnia 12 października 2023 r. szkic lokalizacji szybu (k. [...] akt administracyjnych) sporządzony przez osobę sporządzającą projekt architektoniczno-budowlany.

Z tego dokumentu wynika, iż niewątpliwie nastąpiły odstępstwa od projektu budowlanego. Jednakże w niniejszej sprawie ważniejszą sprawą jest fakt, iż na skutek zmiany lokalizacji szybu nie zostanie spełniony warunek odpowiedniego naświetlenia.

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Oba warunki muszą zostać spełnione łącznie.

Z analizy oświetlenia znajdującej się na str. 26 zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że tylko w projektowanej lokalizacji szybu tj. lokalizacja we wnęce, ww. warunek zostałby spełniony. Natomiast, co wynika z załącznika nr [...] do pisma z dnia 12 października 2023 r. po dokonanych modyfikacjach warunek oświetlenia nie został spełniony, co potwierdził projektant na omawianym szkicu. Z dokumentu tego w sposób jednoznaczny wynika, że połowa obrysu wykonanej windy przesłania pomieszczenia mieszkalne.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż obecna zmiana lokalizacji windy i spowodowane tym naruszenie § 13 rozporządzenia stanowi odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Sąd w tym miejscu wskazuje, iż zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, oraz nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Co najistotniejsze w niniejszej sprawie w myśl art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5b.

Z ww. regulacji bezspornie wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, m.in. w sytuacji wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 286/20).

W tym miejscu Sąd posiłkowo odwoła się do treści art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższego przepisu wprost wynika, że jakiekolwiek naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi istotne odstępstwo wymagające zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu podobnie należy kwalifikować odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W ocenie Sądu każde odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych należy kwalifikować jako istotnie naruszające przepisy i uzasadniające wszczęcie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż skoro ustawodawca wyłączył możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, m.in. w sytuacji wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, to w ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego nie jest władny do dokonywania oceny czy odstępstwo to nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych.

Takiej oceny może dokonać wyłącznie organ architektoniczno-budowlany, a nie organ nadzoru budowlanego i to wyłącznie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Natomiast przyjęcie odmiennego stanowiska może tworzyć pokusę do działania nielegalnego formalnie (niezgodnie z projektem) i materialnie (niezgodnie z przepisami technicznymi), gdyż stanowiłoby to swoistą "furtkę" do legalizacji czegoś, co zrealizowane zostało bez poszanowania prawa materialnego i z obejściem procedury uzyskania stosownej zgody.

Podkreślić należy, iż niedopuszczalna jest w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa - poprzez brak uzyskania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie.

Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, iż słusznie uznały organy, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego tj. realizacja inwestycji niezgodnie z przepisami. Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostają okoliczności z powodu których inwestor zdecydował się realizować inwestycję z odstępstwem od projektu budowlanego, a co istotne z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z przepisów techniczno budowlanych.

Przy czym zaznaczyć należy, iż organy nie kwestionowały, że decyzja nr [...] z dnia 12 kwietnia 2022 r. Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę jest nielegalna. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż decyzja ta obowiązuje. Jednakże - co stara się bagatelizować strona skarżąca - inwestor dokonał modyfikacji lokalizacji szybu windowego względem tego projektu, co zaś doprowadziło do istotnego naruszenia § 13 ust. 1 rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, iż w sytuacji stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości przy realizacji inwestycji, czy inaczej - jej niezgodności z przepisami prawa organ nadzoru budowlanego ma nie tylko uprawnienie ale i obowiązek podjęcia działań mających na celu dostosowanie tych robót do stanu zgodnego z prawem.

O ile zgodzić należy się ze Skarżącą, iż odstąpienie od przepisu nie stanowi istotnego odstąpienia projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego, to jednakże omawiany art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprost wskazuje na odstępstwo nie tylko od projektu budowlanego ale również od przepisów.

Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Końcowo odnosząc się do akcentowanej mocno w skardze kwestii, iż pozwolenie konserwatorskie nie określało precyzyjnie lokalizacji szybu windy wskazać należy, że w pozwoleniu Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 listopada 2021 r. jednoznacznie wskazano, że prace należy prowadzić zgodnie z projektem autorstwa mgr inż. arch. M. S., mgr inż. arch. M. P.. Przy czym Sąd wskazuje, iż z akt sprawy nie wynika który projekt był przedłożony Konserwatorowi Zabytków, a więc nie da się jednoznacznie przesadzić jaką lokalizację zaakceptowano.

Jednakże z uwagi na istotne naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, które to naruszenie stanowiło podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, brak dokładnego ustalenia powyższej kwestii nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.