Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 214/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 815/13 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 815/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta w P. odmówił przyznania G. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem K. M. Powołał się na art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ ustalił, że wnioskodawczyni była zatrudniona do [...] maja 1993 r., natomiast niepełnosprawność męża K. M. datuje się od stycznia 1985 r. Rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła więc w związku z koniecznością sprawowania opieki.

G. M. złożyła odwołanie. Podkreśliła w nim, iż od stycznia 1985 r. mąż został zakwalifikowany do I grupy inwalidzkiej. Choroby jakie przebył w latach 1985 - 1990 spowodowały duży uszczerbek na zdrowiu i generowały duże koszty leczenia. Musiała pracować aby utrzymać rodzinę, gdyż trzyosobowa rodzina nie byłaby w stanie utrzymać się wyłącznie z renty męża.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 16a ustawy. Przepis ten określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą. Dodatkowo organ wskazał, iż istotą tego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi, jest zrekompensowanie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę określonej kwoty. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia i ustalenia tego strona nie kwestionuje. W aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy o rozwiązaniu umowy o pracę z inicjatywy pracodawcy, potwierdzające fakt zatrudnienia strony w okresie od dnia [...] stycznia 1979 r. do dnia [...] maja 1993 r. Organ ustalił nadto, że małżonek strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony od dnia [...] czerwca 1985 r. na stałe. Organ wskazał, iż pomiędzy ustaniem zatrudnienia strony, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności nie istnieje związek przyczynowy wymagany w przepisie art. 16a ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. M. opisała przebieg choroby i leczenia męża. Wyjaśniając powody, dla których nie zrezygnowała z pracy na początku choroby męża oświadczyła, iż po pierwsze mąż bardzo długo przebywał w różnych szpitalach, po wtóre stan zdrowia męża powodował duże wydatki na leczenie. Mąż nie był zaniedbywany. Cały swój czas poświęcała i poświęca jego osobie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Kolegium powtórzyło, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia skarżącej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jako podstawę materialnoprawną wskazał przepis art. 16a. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Według Sądu, istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd ustalił, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę do dnia [...] maja 1993 r. Wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w dniu [...] czerwca 2013 r. W tym czasie nie pozostawała w zatrudnieniu i nie świadczyła także innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności te nie wyczerpują jednak stanu faktycznego. W toku postępowania skarżąca podniosła bowiem okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 16a omawianej ustawy. Organy natomiast pominęły je, poprzestając na konstatacji o braku zatrudnienia skarżącej w momencie ubiegania się o powyższy zasiłek, przy jednoczesnym – trwającym już od wielu lat – stanie zdrowia jej męża, powodującym brak możliwości jego samodzielnej egzystencji.

Zdaniem Sądu, takie stanowisko jest obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, a nadto dotknięte jest błędną interpretacją faktów ujawnionych w sprawie, ale przede wszystkim jest wynikiem wadliwej wykładni przepisu art. 16a ustawy. Jako niemożliwą do zaakceptowania określił Sąd dokonaną przez organy interpretację polegającą na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taką interpretację uznał za sprzeczną z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Sąd wywodził, że jedną z przesłanek specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym rodzajem orzeczenia o stanie zdrowia. Analizując powyższą przesłankę Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że celem powyższego świadczenia – podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Na tle rozumienia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" Sad zauważył, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów nie wymienia się osób bezrobotnych. Zdaniem Sądu, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione w powyższym przepisie. Jest to ważna konstatacja, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle problematyki dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., ugruntowało się stanowisko, dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie bezrobotnej. Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także na gruncie przepisu art. 16a omawianej ustawy, bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Tak więc skoro specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może przysługiwać także osobom bezrobotnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674), to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Sąd kontynuował, że aczkolwiek na gruncie art. 17 ustawy, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., pojęcia "nie podejmowania" i "rezygnacji" mogły być rozłącznie definiowane, to jednak nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" mając szerszy krąg znaczeniowy obejmowało także "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro zatem ustawodawca w dodanym przepisie art. 16a nie powtórzył znanej z art. 17 przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" posługując się ogólnym pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to aktualne jest zapatrywanie o potrzebie objęcia nim także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy. Sąd wskazał nadto, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 r. formułowany był pogląd, według którego, błędna jest taka interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna.

Podsumowując tę część wywodu Sąd stwierdził, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy ma miejsce także wówczas, gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia. Sąd przypomniał, że skarżąca po raz ostatni pozostawała w zatrudnieniu ponad 20 lat temu, ale w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W dniu [...] grudnia 2010 r. zrezygnowała z gotowości do podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną siostrą i przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec śmierci siostry, w dniu [...] kwietnia 2013 r., skarżąca rozpoczęła opiekę nad niepełnoprawnym mężem, składając w dniu [...] maja 2013 r. – w związku ze sprawowaniem tejże opieki – wniosek o przyznanie specjalnego świadczenia opiekuńczego. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, nie powinny a priori wykluczać skarżącej z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organy przez to, że nie zbadały zarówno okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i z możliwością oraz gotowością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art.. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 16a omawianej ustawy.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że organ obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą dla wykazania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Szczególnie istotna będzie ocena powyższych okoliczności z uwzględnieniem normy art. 80 K.p.a.. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisu art. 16a omawianej ustawy.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżyło w całości powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

- art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.r." przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż użyte w art. 16a ust. 1 cyt. ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce także wówczas, gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej,

- art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 u.s.r. faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,

- art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w sytuacji kwestionowania zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 16a ust. 1 u.s.r.;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 16a ust. 1 u.s.r. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013r., wskutek błędnego przyjęcia, iż w/w decyzja naruszała powołany przepis u.s.r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż w/w decyzja naruszała powołane przepisy K.p.a.,

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga G. M., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe, wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi

ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

3) zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła G. M., reprezentowana przez radcę prawnego. Wniosła o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej,

2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, wskazując, iż koszty te nie zostały zapłacone w całości lub części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Od razu skonstatować można, że trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zależy od rozstrzygnięcia spornego zagadnienia materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zauważyć można, że jest oczywiste, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja były pozbawione istotnych ustaleń, z uwagi na przyjęcie oceny materialnoprawnej, według której, norma z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), nie zawiera w hipotezie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia.

Przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie wnoszące kasację Kolegium także zarzuciło, nie ma samodzielnego charakteru. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Analizując zasadność materialnej podstawy kasacji zacząć trzeba od zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych faktycznej oceny zgodności tego przepisu z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Z zagadnieniem tym łączy się zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w sytuacji kwestionowania zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygniecie sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Nadto, sąd ma obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, gdy ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39).

W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Rzeczywiście, w sytuacji, gdy sąd rozpoznający sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, regułą powinno być przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego. Orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą. Jednak, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Odnotować można, że w przeszłości, w szeregu orzeczeniach, Trybunał Konstytucyjny uznawał kontrolę konstytucyjności prawa za wyłączną kompetencję Trybunału (por. m.in. postanowienie TK z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt P 12/98, OTK 2000/2/67). Trybunał nie wykluczał jednak sytuacji, w których taka kontrola sądowa jest dopuszczalna (por. postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). W związku z tym, zauważyć można, że rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące zgodności art. 16a ust. 1 o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, Trybunał stwierdził, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w spornej kwestii powinny być usuwane przez sądy administracyjne w drodze "interpretacji zakwestionowanego przepisu, przynoszącej rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją" (patrz: uzasadnienie postanowienia TK z dnia dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny, którego kompetencji organ wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, przyjął, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w art. 16a ust. 1 pkt 2 wskazaniami, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85). Ocena prawna Sądu pierwszej instancji została zatem potwierdzona stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko to, w sprawie z pytania prawnego dotyczącego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażone zostało co prawda nie w sentencji orzeczenia, więc nie ma skutku wynikającego z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/11), ale umorzenie postępowania w sprawie P 1/14 wynikało z dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).Trybunał stwierdził zaś w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 lipca 2014 r., że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. świadczenie pielęgnacyjne, które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wskazał, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z 2012 r. Tak sformułowane stanowisko, skutkujące oceną o zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia merytorycznego, wskazuje na podważenie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie wiąże ono w sensie dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ale nie może pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy.

W sytuacji procesowej, która miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Trybunał Konstytucyjny niejako "równolegle" zakwestionowały brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uprawniona w świetle powyższych wywodów odnoszących się do dopuszczalności kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, okazała się zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest to interpretacja trafna. Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je z uwagi na śmierć jednej osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, a która po śmierci tej osoby i wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad inną osobą, wobec której ma obowiązek alimentacyjny, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to, że skarżąca miała poprzednio prawo do świadczenia na inną osobę nie wyłącza oceny, że także znalazła się w niedopuszczalnej "pułapce prawnej', o której mowa w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13.

Na zakończenie podkreślić należy, że rozważana sytuacja nie ma charakteru zaniechania ustawodawczego, które nie podlega kontroli. Możliwa jest natomiast kontrola tzw. pominięć prawodawczych, czyli ocena, czy w kontrolowanym akcie normatywnym nie brakuje unormowań, bez których budzi on wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w tym akcie pominął. Ocenie podlega zawsze treść normatywna przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (patrz: wyrok TK z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01). Jak wynika z powyższych uwag, brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma charakter niekonstytucyjnego pominięcia prawodawczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.