Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 911/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, 134, 141, 145, 151a, 182, 183, 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, 64, 136, 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4, 9, 10, 15, 53, 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2, 21, 31, 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 660/23 w sprawie ze sprzeciwu M.C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 2 października 2023 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 27 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 660/23, oddalił sprzeciw M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 2 października 2023r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 września 2020 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek X sp. z o.o. z siedzibą w [...], o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" wraz z magazynem energii i niezbędną infrastrukturą przyłączeniową w [...] na działkach nr [...] i nr [...] (po korekcie wniosku działkę nr [...] wykreślono) gmina [...].

Decyzją z 21 marca 2022 r. (Nr [...]) Wójt ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" z magazynem energii w [...] na działce nr [...] gmina [...], obręb [...] o maksymalnej zainstalowanej mocy szczytowej do 100 MW".

Po rozpatrzeniu odwołania M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (SKO) decyzją z 18 lipca 2022 r. znak [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ramach zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia przez organ I instancji, czy rozpatrzenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie powinno nastąpić z uwzględnieniem przesłanek wynikających z treści przepisu art. 61 ust. 3, jak również przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało również na potrzebę ustosunkowania się w wydawanej decyzji do uwag wniesionych przez strony postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt wydał decyzję z 14 lipca 2023 r. (Nr [...]), którą odmówił spółce X sp. z o.o. z siedzibą w [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" z magazynem energii w [...] na działce nr [...] gmina [...], obręb [...] o maksymalnej zainstalowanej mocy do 100 MW". W uzasadnieniu Wójt podkreślił w szczególności wynikającą z decyzji Kolegium konieczność uwzględnienia w sprawie przesłanek wynikających z treści przepisów art. 61 ust. 3, art 10 ust 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując ponownej analizy sprawy organ stwierdził, że: 1) obszar wskazany we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie podlega obowiązkowi sporządzenia planu miejscowego, 2) dla inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 18 listopada 2021 r. znak [...], 3) pismem z 7 października 2022 r. inwestor wniósł o ograniczenie obszaru inwestycji w celu zdystansowania się od działki budowlanej nr [...] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Wójt uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi wprawdzie odnawialne źródło energii, jednakże interpretacja normy art. 61 ust. 3 ustawy powinna uwzględniać, w ramach wykładni systemowej, brzmienie art. 10 ust. 2a ustawy. Zdaniem organu intencją ustawodawcy było, aby o rozmieszczeniu na terenie gminy wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW decydowała de facto społeczność lokalna poprzez swoją reprezentację w radzie gminy oraz bezpośredni udział w procedurach planistycznych. Ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana przez wójta gminy, z pominięciem rady gminy, oraz bez konsultacji społecznych, wykorzystanie tego trybu dla ustalenia lokalizacji elektrowni słonecznej o mocy 100 MW godziłoby w zasadę ustaloną w art. 10 ust 2a i stanowiło niejako obejście przepisów, w myśl których, to nie wójt, a rada gminy jest władna do podjęcia tak istotnej dla społeczności lokalnej decyzji. Jak przyjął organ I instancji farma fotowoltaiczna o takich parametrach (o mocy do 100 MW, na powierzchni 62,25 ha) zlokalizowana na terenach górzystych, niezabudowanych, położonych pomiędzy polami uprawnymi a terenami zadrzewionymi, stanowi bezspornie radykalną ingerencję w zastany ład przestrzenny. Zdaniem organu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy dotycząca odnawialnego źródła energii może być wydana w oparciu o przepis art. 61 ust. 3 wyłącznie dla instalacji innych, niż wymienione w art. 61 ust. 2a, zaś wymienionych w art. 61 ust. 2a jedynie, gdy ich lokalizacja została uprzednio wskazana w studium. W przeciwnym razie Wójt wkroczyłby w kompetencje rady gminy i wyznaczył w ramach decyzji administracyjnej obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW bez wymaganej ustawowo procedury. Organ wskazał, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznaczają, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym, ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja tych urządzeń, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium.

Decyzją z 2 października 2023 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu odwołania spółki X sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy [...] z 14 lipca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, przyjęta przez Wójta interpretacja przepisów była nieprawidłowa. Jak podkreślono art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ani wprost nie przesądzają o tym, że lokalizowanie elektrowni fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej ponad 500 kW zarezerwowane jest do kompetencji prawodawcy lokalnego (musi być przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), ani też pośrednio, poprzez wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie rzutują na ocenę możliwości ich lokalizacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy (poprzez poddanie ich wymogom z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy). Kolegium wskazało jednocześnie, że w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej nie przesądziło wiążąco o wykładni przepisów art. 61 ust. 3 oraz art. 10 ust 2a i art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. W ramach sformułowanych zaleceń co do ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium wskazało bowiem jedynie na konieczność rozważenia przez organ I instancji, czy rozpatrzenie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie powinno nastąpić z uwzględnieniem przesłanek wynikających z treści przepisu art. 61 ust. 3, jak również przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - bowiem do przepisów tych Wójt nie odniósł się w wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że stanowisko przyjęte przez Wójta jest błędne i nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Ponieważ na skutek przyjęcia błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Wójt bezpodstawnie wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, konieczne było, w ocenie SKO, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto Kolegium wskazało, że pismem z 7 października 2022 r. inwestor dokonał modyfikacji wniosku - poprzez ograniczenie terenu inwestycji. W rezultacie konieczne było zatem sporządzenie przez uprawnionego urbanistę projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającego modyfikację wniosku. Po wtóre, dokonana zmiana projektu decyzji musi zostać rozważona pod kątem potrzeby przeprowadzenia ponownych uzgodnień z organami współdziałającymi (art. 53 ust. 3 ustawy) i ewentualnego wdrożenia uzgodnień. Uzgodnienia dokonane przez Wójta dotyczyły wyłącznie projektu decyzji odmownej. Jak stwierdziło Kolegium wniosek oraz projekt decyzji wymagają doprecyzowania w zakresie lokalizacji terenu inwestycji. Przede wszystkim, w świetle akt sprawy, wniosek inwestora definiuje teren inwestycji jako położony na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Tak też teren inwestycji określony został we wcześniejszej decyzji Wójta Gminy [...]. Tymczasem, w istocie wniosek odnosi się nie do całej, a jedynie do części działki nr [...] - co powinno zostać określone tak we wniosku, jak i zwłaszcza w wydawanej decyzji. Końcowo SKO wskazało na nieprawidłowości w zakresie załącznika graficznego do decyzji organu I instancji. Jak stwierdziło SKO jedynie w stosunku do inwestycji liniowych dopuszczalne jest wykorzystanie mapy w skali 1:2000. Elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi natomiast inwestycji liniowej (rozumianej jako inwestycja, której charakterystycznym parametrem jest długość). Tym samym, co do zasady nie jest dopuszczalne posłużenie się w tym wypadku mapą w skali 1:2000.

Sprzeciwem M. C. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 i § 2a k.p.a.; art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw uznał za trafne stanowisko SKO odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 3, art 10 ust 2a oraz art. 15 ust 3 pkt 3a u.p.z.p. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym obecnie w orzecznictwie NSA nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd podkreślił przy tym, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie objął wyłącznie kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że przyjęta przez SKO wykładnia doprowadziła do prawidłowego wydania decyzji kasatoryjnej. Z zaprezentowanych wyżej powodów Sąd nie podzielił także stanowiska zaprezentowanego w sprzeciwie sprowadzającego się w istocie do zakwestionowania interpretacji przepisów prawa materialnego przyjętej przez Kolegium.

W ocenie Sądu zasadne były również uwagi Kolegium odnoszące się do braków postępowania w zakresie uzgodnień, czy też doprecyzowania wniosku, ale również projektu decyzji w zakresie lokalizacji terenu inwestycji. Wymaga bowiem zauważenia, że organ I instancji przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia z 14 lipca 2023 r. (nr [...]) dokonał uzgodnień w zakresie decyzji odmownej. Zgodzić należy się przy tym z Kolegium, że dostrzeżone nieprawidłowości w sposób dostateczny uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Uchybienia te nie mogły być jednocześnie sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. o oddaleniu sprzeciwu.

Skargą kasacyjną M. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w oddaleniu sprzeciwu w wyniku zaaprobowania przez Sąd uchybień SKO polegających na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy:

a) nie jest realizowana podstawowa przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w postaci zaistnienia naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania odnoszących się do postępowania wyjaśniającego mających istotny wpływ na wynik sprawy,

b) główną podstawą wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej była wykładnia przepisów materialnoprawnych, która w świetle art. 138 § 2 k.p.a. nie stanowi uzasadnienia dla tego typu rozstrzygnięcia;

2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnym stwierdzeniu przez Sąd legalności decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego i oddaleniu sprzeciwu w oparciu o argument dotyczący zasadności uwag SKO wskazujących na braki postępowania administracyjnego (w zakresie uzgodnień, doprecyzowania wniosku i projektu decyzji w zakresie lokalizacji terenu inwestycji), podczas gdy:

a) nieprawidłowości te zostały wymienione przez SKO jedynie jako zalecenia dotyczące czynności, które organ I instancji winien docelowo przeprowadzić wydając przyszłą decyzję ustalającą warunki zabudowy, a wytycznych tych ani SKO, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie powiązali w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć ze stanowczym stwierdzeniem zaistnienia konkretnych uchybień przepisów proceduralnych w zakresie postępowania wyjaśniającego, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

b) wyżej wskazane uchybienia nie stanowią naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wyjaśnienie oraz rozstrzygnięcie sprawy i których zaistnienie uprawniałoby SKO do wydania decyzji kasacyjnej;

3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w oddaleniu sprzeciwu w wyniku błędnego uznania, iż wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. dokonana przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności oraz reguły uprawniającej organ do przeprowadzania postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie, podczas gdy:

a) regulacje z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. nie wyłączają konieczności zaistnienia podstawowej przesłanki warunkującej możliwość wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. w postaci stwierdzenia przez SKO naruszenia przez organ I instancji konkretnych przepisów postępowania odnoszących się do postępowania wyjaśniającego mających istotny wpływ na wynik sprawy, która to przesłanka nie była realizowana w niniejszej sprawie, co winno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

b) naruszenie zasady dwuinstancyjności może towarzyszyć wydaniu decyzji orzekającej co do istoty sprawy jedynie w takiej sytuacji, w której organ I instancji w ogóle nie przeprowadziłby postępowania wyjaśniającego lub uczyniłby to w niewystraczającym zakresie, co nie zostało stwierdzone ani przez SKO, ani przez Sąd;

4) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu w wyniku przeprowadzenia analizy legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej na podstawie przesłanek odnoszących się do wykładni prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. i dokonania na podstawie tej wykładni materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty, podczas gdy podstawą oceny legalności decyzji kasatoryjnej uregulowanej w art. 138 § 2 k.p.a. powinny być przesłanki dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a przepisy prawa materialnego mogą być uwzględniane w tej analizie jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia zakresu postępowania wyjaśniającego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w sprzeciwie od decyzji SKO oraz brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji SKO i winno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;

II. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a u.p.z.p., 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. i 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w stwierdzeniu, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji, a tym samym w/w przepisy nie mogą stanowić podstaw normatywnych uwzględnianych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy:

a) w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są poglądy odmienne wskazujące na konieczność uwzględniania przez organ podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy dyspozycji przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., mimo to Sąd nie przedstawił tych poglądów i nie uzasadnił, dlaczego od tych poglądów odstąpił na rzecz przyjęcia stanowiska niekorzystanego dla skarżącego;

b) prawidłowa wykładnia tych regulacji nakazuje stwierdzenie, iż realizacja spornej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o maksymalnej mocy szczytowej do 100 MW może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość wydania w niniejszej sprawie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i co obligowało organ odwoławczy do wydania odmiennej rodzajowo decyzji, tj. decyzji z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymującej zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w mocy.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu i zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd pierwszej instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe należy zatem podkreślić, że rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Podkreślić należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być zatem uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie. A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

W tych okolicznościach – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – zasadnie Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przyjęty przez organ I instancji kierunek ich interpretacji miał zasadnicze znaczenie dla ustalenia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a w konsekwencji miał wpływ na ocenę, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej. Podniesione zatem w tym kontekście w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku.

Uznając zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy za konieczne wyjaśnienie w pierwszej kolejności rozumienia przywołanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócenia uwagi wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy [...] wyrażonym w decyzji z dnia 14 lipca 2023 r. znak [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "[...]" z magazynem energii zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] [[...]] w Gminie [...] o maksymalnej mocy zainstalowanej 100 MW, regulacje zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 – przyp. NSA) oznaczają, że cyt. "realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczających wartości graniczne, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium (...) Tak więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, bez uprzedniego wprowadzenia odpowiednich regulacji w studium, możliwe jest jedynie dla inwestycji nie przekraczających progów określonych w art. 10 ust. 2a".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w niniejszym składzie, przedstawione powyżej stanowisko organu I instancji jest błędne, co słusznie zostało wytknięte zarówno przez orzekające w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Argumentacja zarówno Wójta jak i autora skargi kasacyjnej odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023r. nie miała przełożenia do przedmiotowej sprawy ponieważ przepisy te dotyczą innych aktów planistycznych (ich treści), tj. studium i planu miejscowego. Należy wyraźnie podkreślić, że przepisy te nie znajdują zastosowania na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, np. w przypadku braku planu miejscowego i pomimo obowiązywania studium (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 615/24). Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to w myśl reguły lege non distinguente, organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić. Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa – ustalania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23).

Z tych przyczyn nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust.3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię.

Aprobując natomiast wyrażone w powyższej kwestii stanowisko organu odwoławczego, stwierdzić należało, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zdeterminowany był przyjętą wykładnią art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., to z tego powodu organ ten nie przeprowadzał odpowiednich uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. bowiem przed wydaniem decyzji z 14 lipca 2023 r. dokonywał ich wyłącznie w zakresie decyzji odmownej. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił też za organem odwoławczym uwagę na braki w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy [...] związane z dokonaną przez inwestora pismem z dnia 7 października 2022 r. modyfikacją wniosku nieuwzględnioną przez urbanistę przy sporządzaniu projektu decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane powyżej uchybienia organu I instancji kwalifikowały się do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania temuż organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że wobec braku przeprowadzenia wymaganych uzgodnień stwierdzić należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało Kolegium do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Takich braków postępowania nie mógł dokonać organ odwoławczy nawet w sytuacji dokonania odmiennej oceny co do konieczności realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej wartości granicznej wyłącznie na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji zasadnie więc zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw. Nietrafne są tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższego przepisu w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie naruszył powołanych przepisów. Rozstrzygał sprawę w jej granicach, dokonując, zgodnie ze swoimi kompetencjami, oceny legalności zaskarżonej decyzji mając jednocześnie na względzie szczególny charakter procedury sądowoadministracyjnej wszczętej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Ocena ta w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a. jest kompletna co wynika z uzasadnienia wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie to zawiera wszystkie ustawowe elementy i w sposób prawidłowy wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia. Jeżeli podniesione przez stronę skarżącą w sprzeciwie zarzuty nie miały znaczenia przy ocenie zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, to brak odniesienia się do nich wszystkich nie oznacza naruszenia powołanych przepisów. Sąd nie zawsze zobligowany jest do odnoszenia się do każdego z argumentów mających w ocenie strony skarżącej świadczyć o zasadności środka zaskarżenia, o ile z wywodów wynika dlaczego Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.