Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 834/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 105 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Go 357/23 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 9004-2022-000289 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Go 357/23 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. 2024.935 dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę A (dalej: spółka, skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Lubuskiego OR ARiMR w Zielonej Górze z 16 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013–2016.

Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości wniosła spółka, a powołując się na treść art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 177 § 1 oraz art. 174 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organy niewystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy i nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, polegające na:

a) jedynie ogólnikowym stwierdzeniu, że naruszenia, których dopuściła się Skarżąca miały charakter "ciągły" i "powtarzający się", bez wyjaśnienia stronie na podstawie jakich okoliczności faktycznych Organ dokonał takiej klasyfikacji czynności podejmowanych przez Spółkę (zwłaszcza, iż jednoczesne uznanie naruszenia jako ciągłego i powtarzającego się jest samo w sobie sprzeczne);

b) niewyjaśnieniu o jakie płatności, w ramach jakich programów i kiedy Spółka występowała za lata 2018 i 2019 r., a także czy, kiedy i dlaczego wnioski za te lata zostały rozpoznane odmownie, co nie pozwala dokonać jednoznacznej oceny, czy złożone wnioski o przyznanie płatności za lata 2018 i 2019 r. pozostają w jakimkolwiek związku z wnioskami składanymi za lata 2013, 2014, 2015 i 2016, a tym bardziej czy ich złożenie można uznać za nieprawidłowość "ciągłą" albo "powtarzającą się" względem rzekomych naruszeń, których miała dopuścić się Spółka składając wnioski o przyznanie płatności PRS za lata 2013, 2014, 2015 i 2016;

c) braku jednoznacznego wskazania od kiedy Organ liczył bieg 4-letnicgo terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "Rozporządzenie nr 2988/95), wobec przedstawienia przez Organ w uzasadnieniu decyzji kilku różnych wariantów,

d) braku ustaleń w zakresie końcowej daty biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit czwarty Rozporządzenia nr 2988/95,

podczas gdy ustalenia te odnoszą się do istotnych kwestii dotyczących ewentualnego przedawnienia, co powinno doprowadzić do uznania przez Sąd I instancji o nierozpoznaniu istoty sprawy przez organy w tym zakresie;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą następnie nieprawidłowym zastosowaniem polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organami, iż "nieprawidłowość", której miała dopuścić skarżąca Spółka miała jednocześnie charakter "ciągły" jak i "powtarzający się", trwała w okresie od 15 maja 2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) do 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy z definicji tych pojęć wynika, iż zakwalifikowanie nieprawidłowości, jako mającej charakter "powtarzający się" wyklucza jednocześnie uznanie jej za czynność o charakterze "ciągłym", gdyż powtarzający się charakter świadczy o ich wyodrębnieniu w czasie, zaś o naruszeniach ciągłych można mówić jedynie wtedy, gdy poszczególnych czynności wykonywanych przez naruszającego nie da się wyodrębnić, zaś stan naruszenia trwa, co powoduje, że wyrażona przez organy, jak i Sąd ocena jest wewnętrznie sprzeczna;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu rzekomych "nieprawidłowości", których miała się dopuścić się Skarżąca w latach 2013, 2014, 2015, 2016 oraz rzekomych nieprawidłowości, których miała dopuścić się w latach 2017, 2018 i 2019 łącznie, jako mających charakter "powtarzający" i "ciągły", podczas gdy na podstawie wniosków złożonych po 2016 r. nigdy nie doszło do wypłaty Spółce płatności, przez co nie można uznać, że wnioski składane w późniejszych latach powtarzały rzekome nieprawidłowości, które wystąpiły w latach 2013–2016 r., a które miały polegać na uzyskaniu nienależnych korzyści ekonomicznych w ramach programu PROW 2007–2013, za które Spółka otrzymała korzyść ekonomiczną, co powoduje, że tych dwóch grup rzekomych nieprawidłowości nie można kwalifikować łącznie;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić skarżąca w latach 2013, 2014, 2015, 2016 oraz po 2016 r., jako jednej czynności mającej charakter ciągły i trwający od 15 maja 2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) aż do 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy:

a) to nie był jednolity ciąg tych samych zdarzeń (przez fakt, że za lata 2013–2016 spółka otrzymała płatność, a za rok 2017 nie), co nie pozwała ich rozpoznać łącznie;

b) skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności za każdy rok odrębnie, co nie pozwala ich uznać za czynność ciągłą, lecz złożenie każdego wniosku da się wyodrębnić w czasie;

c) zdarzenia te nie miały jednakowego charakteru, a przez to nie powinny być kwalifikowane jako naruszenia o charakterze ciągłym, lecz powinny być rozpoznane odrębnie;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić skarżąca w latach 2013, 2014, 2015, 2016 oraz po 2016 r., jako nieprawidłowości powtarzających się od dnia 15 maja 2013 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2013) aż do 8 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy ewentualne naruszenie polegające na dysponowaniu prawem do nieuprawnionego otrzymania płatności przyznanych za lata 2013, 2014, 2015 i 2016 trwało od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności za 2013 r. i zakończyło się z dniem uzyskania ostatniej z tych płatności, tj. z dniem 23 lutego 2017 r., kiedy skarżąca otrzymała płatność za 2016 r. Pomimo bowiem że strona złożyła wniosek o płatność za 2017 r., to Organ odmówił Spółce przyznania płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii i uzyskania przez Spółkę korzyści ekonomicznej. Tymczasem nieprawidłowość stanowiąca podstawę do żądania zwrotu wypłaconej płatności musi wiązać się z: 1) działaniem strony i 2) powstaniem szkody w budżecie UE, przez co za dzień ustania nieprawidłowości nie można uznać dnia, w którym Spółka złożyła ostatni wniosek o przyznanie płatności rozpoznany odmownie, gdyż Spółka nie uzyskała na jego podstawie żadnej korzyści ekonomicznej, przez co zdarzenie to nie może być oceniane w powiązaniu z wnioskami, za które Spółka uzyskała płatność;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013 przyznanych za lata 2013, 2014 i 2015 w warunkach przedawnienia, tj. po upływie okresu odpowiadającemu podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, liczonego od dnia dopuszczenia się rzekomych nieprawidłowości, tj. od złożenia przez skarżącą poszczególnych wniosków o przyznanie płatności – odpowiednio 15 maja 2013 r., 14 maja 2014 r., 15 czerwca 2015 r. – a więc upływającemu odpowiednio 15 maja 2021 r., 14 maja 2022 r., 15 czerwca 2023 r., pomimo że do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, iż wszczęcie przez Organ I instancji postępowania w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przez podmiot płatności PRS w dniu 7 czerwca 2021 r. (zawiadomienie nr 0077-2021-00048258) przerwało bieg terminu przedawniania, podczas gdy do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji (a tym bardziej samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania) lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie upłynął 4-letni okres przedawnienia;

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013 podczas gdy nawet jeżeli przyjąć, że 4-letni okres przedawnienia dla zwrotu winien być liczony od daty 8 kwietnia 2019 r., to upłynął on 8 kwietnia 2023 r. i nie został przerwany, bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu 29 sierpnia 2023 r., czyli już po upływie terminu przedawniania, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego;

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I Instancji i oddalenie skargi w przypadku wydania przez Organ II instancji decyzji na podstawie uchylonych przepisów, tj. art. 7 Rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2023 r., co oznacza, że przepisy wskazane przez Organ w sentencji decyzji, jako jej podstawa prawna oraz w uzasadnieniu prawnym decyzji, nie obowiązywały w dniu jej wydania przez co nie mogły stanowić podstawy prawnej jej wydania, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany przepisów, które nastąpiły' na etapie postępowania odwoławczego i wydać decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania;

10. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 75 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżeniu przez Sąd I Instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania polegające na: 1) braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego wobec pobieżnej i tendencyjnej analizy przedłożonych przez stronę dowodów; 2) pominięciu części dowodów' składanych przez Stronę i niepoddania ich jakiejkolwiek ocenie, w szczególności opinii prywatnej w sprawie działań restrukturyzacyjnych podjętych przez B i A Sp. z o.o. sporządzonej przez A. Z. przedłożonej przy piśmie z 11 października 2022 r., 3) nie rozpoznaniu wniosków dowodowych złożonych przez stronę przy piśmie z dnia 21 czerwca 2021 r., w tym w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgłoszonych, pomimo że WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. akt: I SA/Go 432/21 polecił organom poddanie ich analizie, co dodatkowo stanowi niewykonanie wiążących wskazań sądu administracyjnego, a także w ocenie Spółki uzasadnia twierdzenie, że wbrew stanowisku wyrażonym przez Sąd w ww. wyroku, organy ARiMR ponownie rozpatrując sprawę ponownie oparły się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w postępowaniach w sprawie płatności na 2017 r. i automatycznie przeniosły swoje wnioski z ww. sprawy na grunt niniejszej sprawy, stwarzając jedynie pozory i iluzje przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie;

11. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 76 § 1, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że Organ nie poczynił niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie rzekomego wykreowania z udziałem skarżącej tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło, w szczególności wobec niepoczynienia przez Organ jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistych intencji przeprowadzenia podziału gospodarczego gospodarstwa rolnego A i B, podczas gdy stwierdzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności z systemu wsparcia wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści przez Spółkę, tj. że wyłącznym powodem podziału gospodarstw rolnych było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia w latach 2013, 2014, 2015 i 2016, ocenianymi rok do roku samodzielnie;

12. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. w zw. z § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (dalej: rozporządzenie PRŚ) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że Organ nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, nie rozważył dostatecznie okoliczności sprawy, podczas gdy prowadząc postępowanie na podstawie § 39 Rozporządzenia PRŚ powołanego przez organy obydwu instancji w uzasadnieniu decyzji, organy ARiMR zobowiązane był ustalić, czy Spółka dopuściła się uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego, w szczególności czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie Spółka zaprzestała realizacji warunków zgłoszonego do płatności programu rolnośrodowiskowego, a brak tych ustaleń powoduje, że Organ nie udowodnił, aby Spółka pozorowała status rolnika tym bardziej, że wydana decyzja w przedmiocie wniosku o płatności za ostatni rok realizacji programu nie wiązała w zakresie poczynionych w niej ustaleń faktycznych, a wykazanie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu przyznanych płatności spoczywało na Organie.

W efekcie Spółka alternatywnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego lub uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także wydania orzeczenia w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego żądając zasądzenia od Organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od spółki zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało.

Uwzględniając powyższe wywody w dalszym toku rozważań wskazać trzeba, że płatność rolnośrodowiskową skarżąca Spółka otrzymała w latach 2013–2016, a więc w okresie czterech lat. Dopiero 14 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. do działek o łącznej powierzchni 62,92 ha.

W efekcie złożonego odwołania Organ II instancji decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 36/20 oddalił skargę Spółki uznając, że nie doszło – na wcześniejszych etapach prowadzenia – do naruszenia prawa procesowego i materialnego. Tę koncepcję podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2024 r. sygn. I GSK 1363/20 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez spółkę.

Ostatni judykat – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozprawy 2 października 2024 r. (vide protokół rozprawy) – ma o tyle istotne znaczenie, że strona – po pierwsze – nie spełniała warunków aby uzyskać płatność rolnośrodowiskową za 2017 r., a w konsekwencji dało to ARiMR asumpt do żądania zwrotu wypłaconych kwot za lata wcześniejsze i – po drugie – wydany wyrok przez NSA, stosownie do treści art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe.

W motywach wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1363/20 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób dobitny wykazał – w ujęciu historycznym – powiązania osobowe i kapitałowe w obrębie funkcjonujących spółek, a to w celu uzyskania korzyści poprzez stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych korzyści przez 10 spółek kapitałowych (wśród których mieściła się skarżąca Spółka) i wskazanych osób fizycznych. Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzyły w istocie jeden organizm gospodarczy (jedno gospodarstwo rolne). Jest oczywiste, że J. G. i S. T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu, a ich działania były sprzeczne z celami prawa unijnego, co skutkuje zwrotem otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013–2016.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia dochodzenia z tego tytułu roszczeń wynosi cztery lata i w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Przerwanie okresu przedawnienia jest zaś spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Niewątpliwie – biorąc pod uwagę realizację przez ARiMR płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013–2016 datę, w której nieprawidłowość ustała, jest doręczenie Spółce decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żarach z 14 stycznia 2019 r. Jest to akt dotyczący "postępowania w sprawie nieprawidłowości" – o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95. Ponieważ decyzja Organu II instancji, wyrok Sądu I instancji, a także II instancji nie dzieli ponad czteroletni okres, to przedawnienie nie nastąpiło.

Przedawnienie nie miało miejsca także w ramach toczącego się postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013–2016 (sprawa I GSK 834/24), gdyż – uwzględniając ten sam (co wyżej) moment rozpoczęcia biegu przedawnienia, to po każdym jego przerwaniu nie przekroczono okresu czterech lat. Wskazać zatem należy, że Organ I instancji decyzją z 2 lipca 2021 r. ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013–2016 w łącznej kwocie 306 016 zł, co zaaprobował Organ II instancji decyzją z 27 września 2021 r. Wprawdzie WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 31 marca 2022 r. sygn. I SA/Go uchylił zaskarżoną decyzję, a to samo uczynił Organ II instancji względem decyzji Organu I instancji, to jednak ten ostatni wydał identyczną decyzję z 15 listopada 2022 r. Utrzymał ją w mocy Organ II instancji w dniu 16 sierpnia 2023 r. Akt ten został oceniony przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. I SA/Go 357/23 skargę oddalił.

Na marginesie – w kontekście biegu terminu przedawnienia – NSA podziela pogląd Sądu I instancji (str. 45 uzasadnienia Sądu I instancji), że stwarzanie przez Spółkę sztucznych warunków do uzyskania płatności oraz ubieganie się przez nią w kolejnych latach jest nieprawidłowością zarówno ciągłą jak i powtarzającą się. To rozróżnienie nie ma jednak istotniejszego znaczenia, gdyż w obu sytuacjach okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd nie naruszył przepisów prawa materialnego, o których mowa w pktach 2–6, 8 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (w pkcie 2 powołano dodatkowo art. 107 § 3 k.p.a.) gdyż – po pierwsze – Sąd nie stosował regulacji zawartych w k.p.a., a – po drugie – nie wskazano w treści stawianych zarzutów potrzeby umorzenia postępowania administracyjnego. Wyjątkiem jest zarzut 6 i 8, w których – in fine – na taką możliwość wskazano. Jest jednak oczywiste, że w obu przypadkach w postępowaniu sądowoadministracyjnym – gdyby w sprawie zaistniała potrzeba konieczność "uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego", to podstawę wyroku stanowiłyby regulacje pomieszczone w p.p.s.a.

Żądanie ujęte w cudzysłowie pozwala też dostrzec, że w sprawie wydano dwie decyzje, a zatem gdyby ten postulat zrealizować w sensie dosłownym, to w obrocie prawnym pozostałaby decyzja Organu I instancji, co uniemożliwiałoby umorzenie postępowania administracyjnego.

Powracając zaś do zarzutu 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, iż również i on nie zasługuje na uwzględnienie. Brak powołania w podstawie zarzutu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 sprawia, że opis naruszenia tej regulacji (zawarty w pkcie a i b) zawieszają w przysłowiowej "próżni". Ani wskazane przepisy k.p.a., jak też p.p.s.a. nie dotyczą nieprawidłowości o charakterze ciągłym lub powtarzającym się, a także problematyki płatności za lata 2018 i 2019.

Równocześnie wskazać należy, że wyżej Sąd II instancji poczynił obszerne wywody odnośnie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95. Upływ terminu przedawnienia następuje zaś najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut 7 petitum skargi kasacyjnej, gdyż z przepisu art. 3 ust. 1 petitum skargi kasacyjnej nie wynika aby warunkiem przerwania biegu terminu przedawnienia było doręczenie stronie decyzji ostatecznej; unijny ustawodawca – w tym przepisie – w ogóle nie wskazuje na "decyzję" jako podstawę przerwania biegu przedawnienia, a tym bardziej nie wymaga jej ostateczności.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 9 petitum skargi kasacyjnej gdyż "w sentencji decyzji" w ogóle nie powołano art. 60 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (WE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L 347/549 z 20 grudnia 2013 r.) jako podstawy rozstrzygnięcia, co – w tym zakresie – pozwala uznać zarzut za całkowicie bezzasadny. Powołany zaś został w decyzji Organu II instancji art. 7 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE L 227/63 z 31 lipca 2014 r.), tyle że konstatacja zawarta na str. 32 uzasadnienia skargi kasacyjnej "Nieuwzględnienie zmian w stanie prawnym powoduje, że zaskarżona decyzja wydana z istotnym uchybieniem" nie spełnia wymogu, o jakim mowa w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; w ocenie Sądu II instancji konieczne jest w ramach tego przepisu wykazanie – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty 10, 11 i 12 petitum skargi kasacyjnej, w których zarzuca się przeprowadzenie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji; ich wadliwość polega miedzy innymi na tym, że w podstawie każdego z nich powołano przepis art. 151 § 1 p.p.s.a., który jako jednostka redakcyjna nie istnieje. Wskazanie tak wadliwie oznaczonej normy na pierwszym miejscu i powiązanie z szeregiem regulacji pomieszczonych w k.p.a. sprawia, iż tylko one pozostają tymi, które Sąd I instancji rzekomo naruszył. W istocie nie mógł tego uczynić, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosuje się regulacje zawarte w p.p.s.a.

Dostrzec również wypada, że powołanie w każdym z zarzutów treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie łączy się z wskazaniem – w jego opisie – że sąd winien w efekcie dostrzec inne naruszenia przepisów postępowania (jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) i uwzględnić skargę, a tym samym uchylić zaskarżoną decyzję.

Istotną wadliwością konstrukcji zarzutu 10 petitum skargi kasacyjnej jest także to, że nie powołano żadnego przepisu p.p.s.a. odnoszącego się do postępowania dowodowego, które przeprowadza się przed Sądem I instancji – vide np. art. 106 § 2, § 3 oraz § 5 p.p.s.a.; jest oczywiste – o czym już wyżej była mowa – że Sąd II instancji nie może z własnej inicjatywy uzupełnić tego braku, a zatem nie ma prawnych podstaw do oceny treści stawianego w tym względzie zarzutu.

Nie narusza także dyspozycji art. 153 p.p.s.a. oparcie się przez Organy na ustaleniach dokonanych w postępowaniach w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2017 r.; poczynione tam konstatacje wykorzystał Sąd II instancji w niniejszej sprawie.

Poczynione w powyższej sprawie ustalenia pozwalają uznać, że wykreowanie z udziałem skarżącej Spółki tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie przez stronę płatności rolnośrodowiskowej w kwotach wyższych niż te, które by stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło (vide zarzut 10) zostało wszechstronnie wykazane w wieńczącym sprawę uzasadnieniu wyroku NSA, które dotyczy lat 2013–2016. Rozważania tam poczynione dowodzą trafności zastosowania – także w niniejszej sprawie – art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2023.1199 ze zm.) w odniesieniu do lat wcześniejszych.

Jest także oczywiste, że tych ocen nie może podważyć powołanie w zarzucie 12 § 39 rozporządzenia PRŚ, zwłaszcza iż przepis ten dzieli się na kilkanaście jednostek redakcyjnych; Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie – z własnej inicjatywy – wskazywał, które przepisy § 39 rozporządzenia PRŚ stanowią podstawę zarzutu.

Na marginesie zauważyć należy, że w zarzucie 10 i 11 nie wskazano miejsca publikacji ani ustawy o ARiMR, jak też rozporządzenia PRŚ (Dz.U.2013.361 ze zm.).

Mając na względzie to, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo nieprecyzyjnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie, o czym mowa w skardze kasacyjnej. Jedynym zatem skutkiem będzie wyeliminowanie wadliwej części uzasadnienia Sądu I instancji. Oznacza to, że w to miejsce wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.