Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1278/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 15 ust. 2, 6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Protokolant specjalista Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Woźnikach z dnia 30 grudnia 2004 r. nr 234/XXI/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 ust. 21 pkt 1; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Woźniki na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Woźnikach (dalej – Rada Miejska, organ uchwałodawczy) w dniu 30 grudnia 2004 r. podjęła uchwałę nr 234/XXI/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy Woźniki (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2005 r. Nr 16, poz. 428 z późn. zm. – dalej uchwała, plan miejscowy).

W skardze z dnia 13 sierpnia 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik B. S. (dalej – Skarżąca) zakwestionował w całości powyższą uchwałę Rady Miejskiej zarzucając jej naruszenie:

1) art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 576 – dalej u.o.c.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315 – dalej rozporządzenie) poprzez wyznaczenie terenu oznaczonego jako ZC - cmentarze w odległości mniejszej niż 50 metrów od zabudowań mieszkalnych, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.);

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez odstąpienie w § 15 ust. 21 uchwały od określenia elementów obligatoryjnych: parametrów i wskaźników kształtowania terenu, linii zabudowy oraz gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co miało istotny wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem stanowi naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzi do jego niewykonalności ze względu na brak reguł zabudowy określonych na terenie oznaczonym jako ZC;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061) poprzez przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego w sposób nieuzasadniony i ingerujący nieproporcjonalnie w prawo własności Skarżącej poprzez wyznaczenie granic obszaru ZC pod rozbudowę cmentarza w miejscowości B. w części działki gruntu stanowiącego własność Skarżącej, co prowadzi do ograniczenia prawa własności do części działki o nr ewidencyjnym [...], obręb B. oraz co uniemożliwia realizację na tej części działki oraz na pozostałej części działki, tj. tej pozbawionej dojazdu, jakiegokolwiek zamierzenia rolnego, czy inwestycyjnego.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze zawarto również żądanie dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

– wypisu z kartoteki budynków według stanu na dzień 8 stycznia 2024 r. na okoliczność, iż dom [...] zgodnie z wypisem z kartoteki budynków jest budynkiem mieszkalnym - rodzaj wg KST 110, a wg klasy PKOB - budynkiem zbiorowego zamieszkania (1130), a także na okoliczność daty rozpoczęcia i zakończenia budowy domu [...];

– wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 czerwca 2024 r. wraz z potwierdzeniem nadania na okoliczność spełnienia warunku formalnego wniesienia skargi, daty wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. daty doręczenia wezwania przesyłką poleconą organowi;

– wydruku aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] na okoliczność wykazania interesu prawnego Skarżącej, a także na okoliczność, że nieruchomość o nr działki [...], obręb B. (identyfikator działki: [...]) stanowi własność Skarżącej;

– wydruku informacji o działce nr [...] (identyfikator działki: [...]) ze strony "Starostwo Powiatowe w L. System Informacji Przestrzennej" (www.e-mapa.net) na okoliczność, iż dom [...] znajdujący się na działce nr [...] posiada funkcję "mz2", tj. budynek mieszkalny zbiorowego zamieszkania.

Wyjaśniono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono organowi w dniu 27 czerwca 2024 r., na które nie otrzymano odpowiedzi. Z tego też względu, jak podniósł pełnomocnik, skargę należało wnieść w terminie 60 dni liczonych od dnia złożenia wezwania do usunięcia prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że działka Skarżącej sąsiaduje z cmentarzem wyznaniowym, który powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku. W zaskarżonym planie działka Strony przeznaczona została pod rozbudowę cmentarza. Jak wskazano, budowę cmentarza rozpoczęto w 1986 r., a więc w czasie, gdy istniał już dom [...] (budowa zakończona w 1985 r.). tym samym znalazł się on względem cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m. Dodała także, że dom [...] dopiero w późniejszym czasie został podłączony do sieci wodociągowej. Podkreślono przy tym, że dom [...] kwalifikowany jest jako budynek mieszkalny. Tym samym obiekt ten znajduje się w 50 m strefie ochronnej, o której mowa w § 15 ust. 21 pkt 5 planu miejscowego, wyznaczonej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem również działka nr [...] nie zachowuje wymaganej odległości od zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że lokalizacja cmentarza została wyznaczona w odległości mniejszej niż wymaga tego prawo. Fakty te – zdaniem pełnomocnika - świadczą o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego. Złamano bowiem art. 5 u.o.c. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W dalszej kolejności podniesiono, że w § 15 ust. 21 uchwały dotyczącym obszaru o funkcji oznaczonej symbolem ZC, nie określono parametrów dla nowej zabudowy do czego obliguje art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uniemożliwiono tym Skarżącej zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Okoliczność ta, zdaniem pełnomocnika, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego.

W kwestii trzeciego zarzutu wskazano, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego. Twierdzenie to wywiódł z faktu ograniczenia prawa własności Skarżącej do części działki, gdyż pozbawiono ją możliwości realizacji jakiegokolwiek zamierzenia rolnego lub inwestycyjnego, w tym także na tej części, która pozbawiona jest dojazdu. Przywołano szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące naruszenia władztwa planistycznego.

Końcowo uzasadniono interes Strony do zaskarżenia planu miejscowego. Wywiedziono go z faktu przeznaczenia pod cmentarz (jego rozbudowę) części działki stanowiącej własność Skarżącej, co ingeruje w jej prawo do tego gruntu.

W odpowiedzi na skargę z dnia 18 września 2024 r. Burmistrz Miasta Woźniki wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Dodatkowo zawnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

– protokołu z dnia 4 lutego 2005 r. kontrolno-przekazaniowy posesji w zakresie rozliczania zużycia wody - na okoliczność istnienia sieci wodociągowej w nieruchomości [...], gdzie rok plomby legalizacyjnej wodomierza to 1995 r., co pozwala na przyjęcie, iż przynajmniej od tego momentu istnieje sieć wodociągowa;

– dziennika budowy wraz z planem sytuacyjnym projektu sieci wodociągowej z przyłączami na okoliczność istnienia sieci wodociągowej w nieruchomości [...] od 1995 r.

Argumentując wniosek o oddalenie skargi zauważono, że dotyczy ona aktu prawa miejscowego obowiązującego od niemal 20 lat i obejmującego obszarem niemal całą gminę. Zwrócono uwagę, że w chwili podejmowania planu miejscowego Skarżąca nie zgłaszała żadnych uwag. Podobnie nie wniosła jakichkolwiek zastrzeżeń do uchwały nr [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Woźniki, w którym to akcie fragment działki nr [...] również został przeznaczony pod cmentarz.

Organ zwrócił również uwagę, że cmentarz, a także budynek kościoła wraz z budynkiem [...], powstał w latach 1985-1986. Natomiast Skarżąca nabyła działkę w 1997 r. Zatem winna domniemywać, że sąsiedztwo cmentarza może rzutować w przyszłości na wykonywanie prawa własności.

Podkreślono, że negowana uchwała została podjęta na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Woźniki przyjętego uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. Jak zaznaczył Burmistrz Miasta, akt ten był podstawą do określenia na części działki nr [...] terenu pod poszerzenie istniejącego cmentarza. Wskazano również, że w chwili uchwalania planu miejscowego istniał już cmentarz, jak i kościół z budynkiem [...]. Tym samym plan miejscowy niejako stał się odzwierciedleniem stanu istniejącego w terenie. W tym miejscu wspomniano, iż w Polsce, przez wieki, zmarłych chowano na cmentarzach położonych w sąsiedztwie kościołów.

W odpowiedzi na skargę zauważono ponadto, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczono w § 15 ust. 21 pkt 5 uchwały dwie strefy ochronne, których zasięg został zróżnicowany wyposażeniem nieruchomości w sieć wodociągową. Jednocześnie wskazano, że w obszarze 50 m nie przewidziano terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zgodzono się jednak, że dom [...] pełni m.in. funkcję mieszkalną.

Burmistrz Miasta nie podzielił także trafności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W jego opinii, intensywność zabudowy dotyczy działek budowalnych, do których nie zalicza się cmentarzy. Przewiduje się na jego terenie możliwość budowy domu pogrzebowego, jednakże w odniesieniu do całej przestrzeni cmentarza, budynek ten stanowiłby w przypadku jego realizacji marginalną cześć terenu oznaczonego symbolem ZC. Wskazał także, że przepis ten nie wyłącza możliwości, aby w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasady w nim wyrażonej. Należy go bowiem rozumieć w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Natomiast, w ocenie organu, lokalizacja nagrobków nie rodzi takiej potrzeby, aby w planie miejscowym dla tej funkcji określać kwestie wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Organ poddał pod wątpliwość wystąpienie interesu prawnego Skarżącej, który miałoby wynikać z naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Dodatkowo – zdaniem Burmistrza - nie wykazano, na czym miałby polegać wpływ rzekomego naruszenia na treść planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 skargi zwrócono uwagę, że w chwili uchwalania planu miejscowego nie obowiązywał art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Kontynuując rozważania w tym przedmiocie stwierdzono, że cmentarz zaliczany jest do inwestycji celu publicznego (art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast uchwalając plan miejscowy gmina realizuje przysługujące jej uprawnienie określane w doktrynie jako władztwo planistyczne. Zatem z woli ustawodawcy jej przedmiot stanowią regulacje w dwóch podstawowych obszarach, tj. określenia zasad kształtowania polityki przestrzennej przez organy administracji oraz określenia zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na konkretne cele wraz z ustaleniami zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zaznaczono, że prawo własności nie jest wartością bezwzględną i jak inne prawa podlega ograniczeniom. Uprawnienie do jego ograniczenia zawarte zostało m.in. w art. 6 u.p.z.p.

Z daleko idącej ostrożności Burmistrz Miasta wniósł, aby w przypadku niepodzielania jego stanowiska, uchylić uchwałę jedynie w części dotyczącej nieruchomości Skarżącej w zakresie symbolu ZC - teren cmentarzy. Podniesiono bowiem, że zarzuty dotyczą wąskiego fragmentu planu miejscowego, a tym samym potencjalne jego uchylenie w całości pozbawione jest podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Woźnikach z dnia 30 grudnia 2004 r. nr 234/XXI/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszczególnych miejscowości gminy Woźniki.

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów (m.in. aktów prawa miejscowego), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu sprzed nowelizacji – dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (organ uchwałodawczy nie zareagował na wystąpienie Skarżącej). Dlatego też stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., skarga została złożona z zachowaniem 60-dniowego terminu liczonego od daty wniesienia do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie nadano u operatora pocztowego w dniu 25 czerwca 2024 r., natomiast skarga wpłynęła do organu w dniu 19 sierpnia 2024 r.).

Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).

Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.

W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca są właścicielką działki o nr [...], która objęta została uregulowaniami Planu. Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w zakresie w jakim ingeruje on w jej prawo własności.

Zauważyć należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części planu miejscowego jest – w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ponieważ w wyznaczonej 50-metrowej strefie ochronnej cmentarza, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa w postaci domu [...]. Okoliczność ta – zdaniem Skarżącej – świadczy o naruszeniu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto za zasadnością żądania ma przemawiać brak sfomułowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Niezależnie do tego Skarżąca wskazała, że przeznaczenie w planie miejscowym części jej działki pod cmentarz ogranicza jej prawo własności. Twierdzi bowiem, że taki stan rzeczy pozbawia ją możliwości realizacji jakiegokolwiek zamierzenia rolnego lub inwestycyjnego, w tym także na tej części, która pozbawiona jest dojazdu. Zatem – w jej opinii – organ przeznaczając część jej działki pod cmentarza naruszył tzw. władztwo planistyczne.

Przystępując do oceny negowanej uchwały dokonać należy w pierwszej kolejności zbadania zgodności planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.

Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011).

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wykroczył poza ramy określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Woźniki, które zostało przyjęte przez Radę Miejską w Woźnikach uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. Mianowicie na załącznikach graficznych do Studium oznaczonych jako rysunek nr 1 i 2 wyznaczono obszar określony jako cmentarz. Skala załączników, jak i ogólność części tekstowej Studium nie pozwala na precyzyjne określenie powierzchni terenu przeznaczonego lub też przewidywanego pod ten rodzaj zagospodarowania. Zwrócić należy jednak uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, Studium przyjęte zostało w 2002 r., a więc w czasie, gdy cmentarz fizycznie istniał i funkcjonował. Po drugie, Studium jest aktem planistycznym, który z zasady cechuje się ogólnikowością. Dopiero plan miejscowy stanowi uszczegółowienie pewnych założeń wyrażonych w Studium. Dlatego też mało precyzyjne zapisy Studium nie mogą stanowić o niezgodności z nim kontrolowanego planu miejscowego.

Poza tym ukierunkowanie powiększenia powierzchni cmentarza w głąb terenów rolnych uznać należy za racjonalne. Otóż takie rozwiązanie pozwoliło na zminimalizowanie wyłączenia z zabudowy mieszkaniowej obszarów zlokalizowanych wzdłuż ciągów komunikacyjnych, a tym samym zakresu ingerencji w prawo własności. Oczywistym jest, że wobec braku miejsc pochówku powstaje potrzeba zwiększania terenów cmentarzy. W niniejszym przypadku powiększenie tej przestrzeni w kierunku zachodnim (w kierunku wschodnim jest to niemożliwe ze względu na tereny kultu religijnego) wpłynęłoby na rozszerzenie wyłączenia z zabudowy terenów położonych bezpośrednio przy drodze. Tym samym mając na uwadze zasadę proporcjonalności uzasadnionym było zwiększenie powierzchni cmentarza w kierunku północnym, gdyż w najmniejszym stopniu ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem.

Z powyższych względów stanąć należy na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, w tym prawa własności. Jedynie dodać należy, że art. 6 u.p.z.p. uprawniał Radę Miejską do ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtującego sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie gminy.

Za chybiony uznać należy również zarzut sformułowany w pkt 1 skargi. Zajmując się nim podnieść należy, że w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Analiza tego uregulowania wskazuje, że wyznacza on odległości względem cmentarza, jakie należy zachować przy lokowaniu m.in. zabudowy mieszkaniowej. Granice tak wyznaczonych stref ochronnych są warunkowane tym, czy nieruchomość jest wyposażona w sieć wodociągową, czy też nie. Podkreślenia wymaga jednak, że prawodawca wprowadził bezwzględny zakaz umieszczania w sąsiedztwie cmentarza budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż 50 m. Od tej zasady nie przewiduje się wyjątku.

Urzeczywistnieniem uregulowania z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest § 15 ust. 21 pkt 5 uchwały. Stanowi on, że wokół cmentarzy obowiązuje 50 m strefa ochronna w stosunku do zabudowy mieszkaniowej i 150 m strefa w przypadku braku sieci wodociągowej. Odzwierciedleniem tego jest wyznaczenie na załączniku graficznym do planu miejscowego strefy ochronnej wokół cmentarza w B.. Podkreślić należy, że w strefie 50-metrowej nie znajdują się tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym. Natomiast w strefie tej wyznaczono teren, o przeznaczeniu pod obiekty kultury i kościoły (symbol UK). Na nieruchomości tej, stosownie do przypisanej mu funkcji, posadowiono kościół oraz dom [...]. Ostatni z wymienionych budynków, tj. dom [...], klasyfikowany jest jako budynek o charakterze mieszkalnym. Oznacza to, że jego usytuowanie jest niezgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednak fakt ten nie stanowi o wadliwości kwestionowanego planu miejscowego, uzasadniającej jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mianowicie należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Po pierwsze, plan miejscowy w 50-metrowej strefie ochronnej nie przewiduje funkcji sensu stricto mieszkaniowej. Przepis § 15 ust. 14 uchwały mówi bowiem o obiektach kultury i kościołach. Nie są to natomiast obiekty typowo o charakterze mieszkalnym. Po drugie, cmentarz, jak i zespół budynków w skład, którego wchodzi kościół i dom [...], został wybudowany w latach 80-tych ubiegłego wieku. Plan miejscowy uchwalono natomiast w okresie późniejszym, tj. w 2004 r. W tej sytuacji zastaną funkcję terenu cmentarza oraz terenu zabudowy kultu religijnego uwzględniono w akcie planistycznym. Skoro cmentarz istniał już w dacie uchwalania planu, to organ musiał wziąć pod uwagę stan zastany na gruncie i uwzględnić jego położenie na planie miejscowym, łącznie ze strefami ochronnymi, regulowanymi ustawowo (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21, Lex nr 3755593). Nie było więc rolą organu uchwałodawczego oceniać zgodność z prawem położenia względem siebie tych obiektów. Jest to materia zastrzeżona dla innych organów administracji. Zatem potencjalne naruszenie prawa w procesie budowlanym, a tym bardziej w okresie poprzedzającym uchwalenie planu, nie mogą być brane pod uwagę, przy kontroli legalności tego rodzaju aktu planistycznego.

Ostatni zarzut związany jest z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten w dacie przyjęcia negowanego planu miejscowego miał następujące brzmienie: w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Podkreślić jednak należy, że obowiązek ujęcia w treści planu miejscowego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkiem bezwzględnym, ponieważ treść ustaleń planu, o których mowa w tym przepisie powinna być dostosowana do okoliczności faktycznych panujących w obszarze objętym planem. Oznacza to, że obowiązek określenia ustaleń wskazanych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. aktualizuje się wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (zob. wyroki NSA: z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 338/17, Lex nr 2342757; z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18, Lex nr 3098434; z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2640/18, Lex nr 3309744; z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1814/23, Lex nr 3765618, a także: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2023, s. 174 oraz A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15).

W niniejszym przypadku mamy do czynienia ze specyficzną funkcją terenu, tj. cmentarzem. Na tego typu nieruchomości znajdują się nagrobki. Są to obiekty o niewielkich rozmiarach mających upamiętniać zmarłego. Wyznaczanie parametrów i wskaźników dla tego typu obiektów uznać należy za nieuzasadnione. Zwraca natomiast uwagę § 15 ust. 21 pkt 1 uchwały, który dopuszcza możliwość budowy kaplicy domu pogrzebowego. Skoro na terenie cmentarzy dopuszczono zabudowę kubaturową, to istnieje obowiązek ustalenia parametrów dla tej zabudowy. Zabudowa, jeżeli powstanie, będzie stanowiła element przestrzeni, a więc ustalenie odpowiednich gabarytów zabudowy pozwoli na prawidłowe jej ukształtowanie. Rolą organu planistycznego jest dbałość o ład przestrzenny (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i jest oczywiste, że gabaryty zabudowy zawsze mają wpływ na ład przestrzenny. Zasadnie więc Skarżąca wskazała na obowiązek określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W konsekwencji zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 15 ust. 21 pkt 1 uchwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tego przepisu wykluczy możliwość lokowania na cmentarzu budynków, a w konsekwencji brak określenia dla terenów oznaczonych symbolem ZC parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy staje się zbędna ze względu na wspomnianą ich specyfikę. Ponadto wskazane wyjaśnienie przeczy potrzebie stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.