Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3041/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1451/13 w sprawie ze skargi C.D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dni a[...] marca 2013 r., 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz C. D. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1451/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę C. D. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 marca 2013 r. do PINB dla m.st. Warszawy wpłynęło podanie C. D. zawierające żądanie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., stanowiących samowolę budowlaną. Wnioskodawca do podania załączył m.in. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. orzekającą o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni 618,00 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest KW nr [...], na rzecz C. D.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] PINB dla m.st. Warszawy na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych z uwagi na fakt, iż wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zażalenie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. wniósł C.D.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia posterowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek C. D.w sprawie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., jako osoby nie będącej stroną.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, z którego wynika, iż istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie przesądza o tym, że osoba, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu może być traktowana jako użytkownik wieczysty gruntu, zwłaszcza w sytuacji niedopełnienia przez nią warunków wynikających z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż warunkiem powstania prawa użytkowania wieczystego jest zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i wpisu takiego prawa do księgi wieczystej.

Dodatkowo wskazał, że jakkolwiek decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2011 .r., którą legitymuje się C. D. jest decyzją ostateczną to jednak do chwili obecnej nie została zawarta w formie aktu notarialnego umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i nie dokonano wpisu prawa do księgi wieczystej. Dopóki takiego wpisu nie dokonano C. D. nie jest użytkownikiem wieczystym i nie posiada legitymacji procesowej aby móc skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektów.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na treść decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., z której wynika, że decyzja podlega wygaszeniu w przypadku nie stawienia się C. D. bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu pierwszej instancji nie zostało sformułowane w sposób prawidłowy dlatego należało je uchylić i jednoznacznie orzec o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony składającego wniosek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. złożył C. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1451/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa). Żądanie skarżącego domagającego się wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wydania decyzji rozbiórki zespołu garaży zostało oparte o fakt wydania na jego rzecz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu, na którym usytuowane są garaże. Treść art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jednoznacznie wskazuje, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego i wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Oba te wymagania muszą być spełnione kumulatywnie. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny co oznacza, że powstanie określonego prawa i jego przejście na nabywcę uzależnione zostało od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Taki skutek konstytutywnego wpisu jest oczywisty, a zaprzeczenie trafności tego wniosku pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podkreślił, że odnosząc te uwagi do treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ), na podstawie którego Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] o ustanowieniu na rzecz skarżącego na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu, na którym usytuowane są garaże, należy stwierdzić, iż sam fakt wydania przedmiotowej decyzji nie doprowadził do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz C. D.

Przedmiotowa decyzja z prawnego punktu widzenia stanowi dla organu administracji publicznej podstawę do zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jednakże samej umowy nie zastępuje. Zgodnie z tym w pkt 6 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] znalazł się zapis, że decyzja ta z chwilą "gdy stanie się ostateczna będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonych na nim budynków (garaży) stanowiących własność komunalną". Jednocześnie w pkt 7 ww. decyzji zawarto zapis, iż "nie stawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej".

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uzależnione jest nie tylko od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] dotyczącej przedmiotowej nieruchomości lecz także od następującego po niej zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego i wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Stanowisko to w stosunku do nieruchomości objętych tzw. dekretem Bieruta zostało wyraźnie sformułowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt. I CSK 293/06, zgodnie z którym "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu w razie uwzględnienia wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela, na podstawie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz zawarcia na jej podstawie umowy (art. 234 k.c. w zw. z art. 158 k.c.)".

Bezspornym jest, iż skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego prawo użytkowania wieczystego w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] w postaci aktualnego odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości oraz nie przedstawił umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego. Dlatego też zdaniem Sądu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, iż skarżący nie jest użytkownikiem wieczystym, a tym samym nie posiada interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które maiło istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem jego zgodności z prawem, tj. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 Konstytucji RP;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ, administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny);

3) rażące naruszenie art. 151 oraz 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać w całości uwzględniona, a zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinno zostać uchylone, z uwagi na następujące naruszenia:

a) naruszenie art. 28 k.p.a. w z w. z art. 64 § 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej usytuowanej na nieruchomości przy ul [...] w W., podczas gdy skarżącemu przysługuje tzw. maksymalnie ukształtowana ekspektatywa ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości (wynikająca z ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]), która – w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt: SK 7/00 – podlega ochronie na równi z prawami słusznie nabytymi (por. także: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt: OPS 14/00, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OSK 386/09, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 200/06),

b) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię w sytuacji, w której pojęcie "strony postępowania" powinno być rozumiane możliwie szeroko, zaś jego wykładnia nie może ograniczać się do zbadania czy wnioskodawca jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i każdorazowo prowadzić do konkluzji, iż osoby nie posiadające powyższego statusu wyłączone są z kręgu stron postępowania (por.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Bd 842/08, Lex nr 487280),

c) naruszenie art. 138 § k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu orzeczenia w zasadzie tożsamego z zaskarżonym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy poprzez w pełni błędne przyjęcie, iż spadkobierca dawnego właściciela nieruchomości, na rzecz którego prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, w której istniały podstawy prawne i faktyczne do wszczęcia postępowania w sprawie, w szczególności zaś skarżący posiada interes prawny (art. 28 k.p.a.) oraz istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

d) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji, w której do obowiązków organu nadzoru budowlanego należało wyjaśnienie, czy obiekt budowlany został zrealizowany legalnie, czy też stanowi samowolę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt: OSK 322/04, Lex nr 837517),

e) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem osoba, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntu i która na mocy decyzji administracyjne] jest zobowiązana do nabycia budynków garażowych posadowionych na tym gruncie po winna być uznana za w pełni uprawnioną do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, a odmowa wszczęcia tego postępowania w konsekwencji doprowadziła do rażącego naruszenia słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym oraz do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i oddziaływania Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa materialnego:

1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię w sytuacji, w której pojęcie "strony postępowania" powinno być rozumiane możliwie szeroko, zaś jego wykładnia nie może ograniczać się do zbadania czy wnioskodawca jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości i każdorazowo prowadzić do konkluzji, iż osoby nie posiadające powyższego statusu wyłączone są z kręgu stron postępowania (por.: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Bd 842/08, Lex nr 487280);

2) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 Prawa budowlanego (dalej jako "pr.bud.") poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co prowadziło do uznania, iż Organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z art. 84 pr.bud. wynika zasada prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowań z urzędu, niezależnie od tego czy podmiotowi występującego z wnioskiem wszczęcia postępowania można przypisać przymiot strony tego postępowania,

3) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 § 1 pr.bud. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego w sprawach samowoli budowlanej jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek osoby mającej w tym interes prawny, w związku z czym Organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, podczas gdy regulacja art. 48 pr.bud. nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania, zaś zgodnie z doktrynalną zasadą, wszczęcie postępowania, którego przedmiotem jest określenie ciążących na jednostce obowiązków następuje co do zasady z urzędu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej zostały uzasadnione, co uniemożliwia ich rozpoznanie. Niezależnie jednak od tego, odnosząc się tylko do tych zarzutów, które zostały prawidłowo uzasadnione, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W istocie tak, jak podnosi się w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Nie przeanalizował też sprawy, wykraczając poza przyjęty przez organy w zaskarżonym postanowieniu zakres rozważań, na co zezwala przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

Powyższe pozwala na przyjęcie poglądu, że zaskarżonym wyrokiem naruszono przepisy wskazane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Nie wiadomo jednak co autor skargi kasacyjnej miał na myśli, pisząc o wybiórczym i sprzecznym z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawieniu stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonym wyroku, podobnie jak w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, przyjęto błędne założenie, że jedyną podstawą do istnienia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest posiadanie przez niego prawa użytkowania wieczystego. Niewykluczone, że przekonanie to wynika z brzmienia art. 3 pkt 11 pr.bud., zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane między innymi może przysługiwać inwestorowi z prawa użytkowania wieczystego, co dalej znajduje potwierdzenie i rozwinięcie w art. 28 ust. 2 pr.bud.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w tym przypadku dla określenia przymiotu strony, należy mieć na uwadze brzmienie art. 28 k.p.a., bo ten przepis miał ustawodawca na myśli, mówiąc w art. 61a § 1 k.p.a. o osobie niebędącej stroną. Nie można bowiem zapominać, że przepisy Prawa budowlanego różnie kształtują pojęcie strony w zależności od postępowania prowadzonego w oparciu o tę ustawę. Pojęcie strony zdefiniowane w art. 28 ust. 2 pr.bud. ma zastosowanie jedynie w sprawach pozwolenia na budowę, w pozostałych przypadkach, z wyjątkiem wynikających z art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 pr.bud., stosuje się art. 28 k.p.a. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd w ogóle nie przeanalizował art. 28 k.p.a., którego rozumienie w tej sprawie ma podstawowe znaczenie. Pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma szerszy zakres podmiotowy i przedmiotowy niż pojęcie strony zdefiniowane w art. 28 ust. 2 pr.bud. Trafnie zatem podnosi się w skardze kasacyjnej, ze zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 28 k.p.a. przez jego błędną, zawężającą wykładnię. W niniejszej sprawie wystarczającym dla wykazania własnego interesu prawnego strony było powołanie się skarżącego na ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., ustanawiającą na rzecz C. D. prawo użytkowania wieczystego. Z postanowień powyższej decyzji wynika też, że skarżący po zawarciu umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste będzie zobligowany do zakupu położonych na nim budynków garażowych. Trudno więc w tej sytuacji przyjąć pogląd, że skarżący przed zawarciem umowy nie ma interesu prawnego w wyjaśnieniu sytuacji prawnej tych obiektów, takie stanowisko organów i Sądu sprzeczne jest z przepisami art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., co słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej.

Pojęcie strony oraz interes prawny mogą być różnie definiowane w prawie admisntiracyjnym i w prawie cywilnym. W tym przypadku ustanowienie prawa użytkowania wieczystego regulowane jest jednocześnie przepisami prawa administracyjnego i prawa cywilnego. Należy więc uznać, że dla wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, wystarczające jest kiedy zostaną spełnione ustawowe wymagania wynikające z przepisów prawa administracyjnego – zostanie wydana ostateczna decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego, za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają również powołane w skardze kasacyjnej poglądy doktryny i orzecznictwo sądowe. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przypadku, faktycznie stanowi odmowę honorowania będącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] marca 2011 r. oraz próbę kontrolowania realizacji tej decyzji przez ograny nadzoru budowlanego do czego nie mają prawa.

Nie pozbawione racji są również zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 2, 3) zamieszczone na stronie 4 skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa wyjaśnienia czy przedmiotowe budynki garażowe położone na gruncie, na którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, niezależnie od tego, powinna być przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, wszczętego z urzędu, do czego obligują te organy przepisy art. 83, 84 i inne Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wszczynając postępowania z urzędu i odmawiając wszczęcia takiego postępowania na żądanie strony, skutecznie blokują wyjaśnienie sprawy, co narusza bez wątpienia zasadę wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że zaskarżonym wyrokiem naruszono również art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w tej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.