Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 793/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność odmowy przyznania dotacji, uznano uprawnienie do wypłaty dotacji wraz z odsetkami za opóźnienie
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 146
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek (spr.) Sędziowie: WSA Michał Niedźwiedź WSA Urszula Zięba Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi S. w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za lipiec 2023 r. I. stwierdza bezskuteczność odmowy przyznania dotacji za lipiec 2023 r.; II. uznaje uprawnienie S. w R. do wypłaty na jego rzecz dotacji za lipiec 2023 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych; III. zasądza od Zarządu Powiatu Nowosądeckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. w R. (dalej: Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego (dalej: Zarząd PN) w przedmiocie odmowy przyznania dotacji za lipiec 2023 r.

W skardze zarzucono:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1400 – dalej: u.f.z.o.) w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wraz z załącznikiem - Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820) poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie oraz w skutego tego niewypłacenie przez Zarząd PN na rzecz Stowarzyszenia dotacji za miesiąc lipiec 2023 roku, podczas gdy dotacja na rzecz Stowarzyszenia powinna zostać przyznana i wypłacona na wskazaną w informacji liczbę wychowanków, z uwzględnieniem wszystkich dzieci, którzy korzystali z edukacji w Domu Wczasów Dziecięcych w R.;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Stowarzyszeniu dotacji, a mianowicie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) poprzez nieprzyczynienie się przez Zarząd PN do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania Stowarzyszeniu dotacji za lipiec 2023 roku, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu Stowarzyszenia, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o:

1/ stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem Stowarzyszenia w zakresie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za lipiec 2023 roku;

2/ uznanie uprawnienia Stowarzyszeni do wypłaty na jego rzecz nieprzyznanej w lipcu 2023 roku dotacji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 u.f.z.o. tj. do wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości;

3/ zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Stowarzyszenie jest organem prowadzącym Dom Wczasów Dziecięcych w R.. Ewidencję szkół i placówek niepublicznych w powiecie nowosądeckim prowadzi Zarząd PN, który jest między innymi odpowiedzialny za przekazywanie oraz ustalanie kwot dotacji dla organów prowadzących szkoły i placówki niepubliczne. Sama kwota dotacji nie jest sporna, gdyż ustalana jest w oparciu o obowiązujące w tym względzie przepisy. Wadliwość czynności Zarządu PN należy upatrywać w tym, że błędnie nie przekazał dotacji za miesiąc lipiec 2023 roku, odmawiając jej wypłaty i ustalenia. Z informacji uzyskanych

przez Stowarzyszenie wynika, że Zarząd PN nie przekazuje tych środków z uwagi na to, iż stoi na stanowisku, że dotacja dla domów wczasów dziecięcych nie jest należna w miesiącach wakacyjnych. Nie sposób się z tym zgodzić, albowiem żaden przepis nie ogranicza dotacji dla domów wczasów dziecięcych jedynie do miesięcy wrzesień - czerwiec. Stowarzyszenie podkreśliło, że wszyscy wskazani w miesięcznej informacji o liczbie uczniów wychowankowie korzystali z edukacji i rozwoju w Domu Wczasów Dziecięcych w R., a tym samym brak było podstaw do odmowy wypłaty dotacji. Zarząd PN a priori przyjął, że dotacje dla domu wczasów dziecięcych nie są należne w miesiącach wakacyjnych, nie dokonał przy tym żadnej kontroli w zakresie zasad funkcjonowania Domu Wczasów Dziecięcych w R. oraz sposobu organizacji w placówce edukacji i rozwoju. Dotacja przysługuje jednak na tych samych zasadach na każdego wychowanka domu wczasów dziecięcych, niezależnie od miesiąca, w którym korzysta z edukacji i rozwoju w placówce. W efekcie, w opisanej sytuacji, należy przyznać dotację na każdego wychowanka domów wczasów dziecięcych, przy czym dotację oblicza się na tym samych zasadach, co w miesiącach wrzesień - czerwiec.

W odpowiedzi na skargę Zarząd PN wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że Stowarzyszenie dokonało nieprawidłowej wykładni art. 29 u.f.z.o. Nadto wielokrotnie, nietrafnie dokonuje wykładni wyrażenia "wypoczynek" oraz "wychowankowie", skupiając się jedynie na ich literalnym brzmieniu. Co więcej, Stowarzyszenie zamiennie używa wyrażenia "uczeń", "dziecko", "wychowanek", a które to posiadają definicję legalną. Zdaniem Zarządu PN, nie ulega wątpliwości, że domy wczasów dziecięcych zgodnie z art. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900 – dalej: u.p.o.), należą do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. W skardze z niewiadomych przyczyn, zupełnie pominięty został § 71 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz.U. z 2023 r. poz. 651 – dalej: Rozporządzenie MEN). Stowarzyszenie domagając się dotacji na podstawie art. 29 u.f.z.o. pominęło kluczową kwestię, że jest ona otrzymywana na wychowanka. Definicję "wychowanka domu wczasów dziecięcych" zawiera § 73 Rozporządzenia MEN. Twierdzenie Stowarzyszenia jakoby Zarząd PN nie przekazywał dotacji, gdyż jest ona nienależna w miesiącach wakacyjnych, jest nieprawdziwa. Jedyną podstawą odmowy udzielenia dotacji jest fakt, że Stowarzyszenie nie spełniało przesłanek określonych w art. 29 u.f.z.o. W toku całej przedmiotowej sprawy Stowarzyszenie zasadność przyznania dotacji uzasadniało faktem, że dzieci przebywające w domu wczasów dziecięcych wcale nie wypoczywają, lecz biorą udział w szeregu aktywności. Zdaniem Zarządu PN, przebywające w tym domu dzieci brały udział w "wypoczynku", którego definicja została określona przepisami art. 92a-92t u.s.o. oraz rozporządzenia w sprawie wypoczynku dzieci i młodzieży. W związku z powyższym, podstawą do odmowy udzielenia dotacji przez Zarząd PN był fakt, że dzieci i młodzież korzystające z wypoczynku organizowanego przez dom wczasów dziecięcych, na podstawie powołanych przepisów, są uczestnikami wypoczynku, a nie jego wychowankami. Sam pobyt w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Dom wczasów dziecięcych może organizować zarówno wypoczynek dzieci i młodzieży, jak i krajoznawstwo i turystykę (np. wycieczki szkolne) na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

Stowarzyszenie w piśmie z 13 września 2023 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę podniosło, że w sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi, przytaczając adekwatne orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska.

Ponadto w piśmie tym wskazano, że nie może schodzić z pola widzenia fakt, iż wszystkie dzieci wykazane w miesięcznych informacjach o liczbie uczniów realizowały edukację w Domu Wczasów Dziecięcych w R.. Zasadą jest, że każde dziecko przebywające w domu wczasów dziecięcych jest jego wychowankiem, co wynika z § 73 Rozporządzenia MEN. Jak wskazuje natomiast art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacja oświatowa dla domu wczasów dziecięcych należna jest na każdego wychowanka. Stowarzyszenie w miesięcznej informacji o liczbie uczniów wykazało wyłącznie te dzieci, które przebywały w domu wczasów dziecięcych i spełniały kryterium wychowanka w myśl § 71 i 73 Rozporządzenia MEN. Tym samym odmowa wypłaty dotacji była bezprawna oraz niezgodna z treścią obowiązujących przepisów prawa.

Zarząd PN w piśmie z 27 września 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i na jego uzasadnienie powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z 16 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 799/22, którym oddalono analogiczną skargę.

Na rozprawie 20 października 2023 r., Sąd na wniosek Stowarzyszenia, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), dopuścił dowód z następujących dokumentów: (1) Karty uczestnika turnusu edukacyjno-szkoleniowego; (2) Planu pracy turnusu edukacyjno-szkoleniowego wspierającego kształcenie i kondycję psychofizyczną; (3) Dziennika zajęć turnusu odbywającego się w dniach 21 sierpnia 2023 r. do 29 sierpnia 2023 r.; (4) Opini psychologicznej uzasadniającej potrzebę realizacji turnusów wraz z programami edukacyjnymi; (5) pisma Ministra Edukacji i Nauki z 8 lipca 2022 r. ustalającego kierunki realizacji polityki oświatowej państwa w roku szkolnym 2022/2023; (6) protokołu kontroli Małopolskiego Kuratora Oświaty z 20 lipca 2023 r. Dowody te zostały przeprowadzone na okoliczność, że Stowarzyszenie realizuje w okresie wakacyjnym w Domu Wczasów Dziecięcych w R., wymogi kształcenia związane z prowadzeniem domów wczasów dziecięcych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o odrzuceniu skargi, który zdaniem Sądu jest bezzasadny. Powołać w tym miejscu można argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w postanowieniu z 22 września 2023r., sygn. akt I GSK 999/23 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), którym uchylono postanowienie tutejszego Sądu odrzucające skargę Stowarzyszenia w analogicznej sprawie, którą Sąd wykorzysta w dalszej części uzasadnienia.

W związku z tym przypomnieć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).

Czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Z art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Przepis posługuje się sformułowaniem "czynności podejmowane (...) w celu ustalenia wysokości i przekazania dotacji" i pod tym pojęciem należy rozumieć przede wszystkim obliczenie kwoty dotacji i zlecenie jej przelewu. Na podstawie lektury pozostałych przepisów ustawy nie sposób byłoby wskazać, o jakie inne czynności poprzedzające wypłatę dotacji miałoby chodzić, a pamiętać należy że rezultat wykładni nie może prowadzić do takiego wyniku oznaczającego, że hipoteza przepisu ustawy byłaby pusta. Można zakładać, że ustalenie wysokości dotacji i zlecenie przelewu środków poprzedzone są przez sekwencję operacji myślowych, obliczeń rachunkowych, które jednak pozostają z istoty rzeczy sferą niedostępną dla beneficjenta. Finalizacja i zarazem uzewnętrznienie tych działań odbywa się dopiero z chwilą zlecenia przelewu i pojawienia się środków na rachunku uprawnionego. W ten sposób wykonywany jest przez administrację przewidziany przepisem ustawy obowiązek udzielenia beneficjentowi środków. Sens przewidzianej w art. 47 u.f.z.o. sądowej kontroli sprowadza się przecież do weryfikacji zgodności z prawem realizowania tego obowiązku przez administrację, a zatem tego, czy i jaka kwota dotacji i komu została udzielona.

Tożsame uwagi odnieść należy do sytuacji, w której uprawniony do wypłaty organ odmawia dokonania przyznania i wypłaty dotacji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jest to bowiem również czynność, która polega na zaniechaniu wypłaty dotacji z uzasadnieniem, że jest ona nienależna. W takim przypadku beneficjent twierdzi, że dotacja jest mu należna, zaś właściwy organ wyraża stanowisko odmienne. Wobec tego, zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych.

Przechodząc do rozstrzygnięcia sporu, czy Stowarzyszenie powinno otrzymać dotację za miesiąc lipiec 2023 r., wskazać należy, że jak wynika z art. 29 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. przewidziano, że wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie 123 ust. 1 pkt ustawy - Prawo oświatowe, jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym. W sprawie niespornym jest, że prowadzony przez Stowarzyszenie Dom Wczasów Dziecięcych w R. (dalej: DWD), jest niepubliczną placówką edukacyjną, o której mowa w tych przepisach, czyli Stowarzyszenie uprawnione jest, po spełnieniu warunków przewidzianych przepisami prawa do otrzymania dotacji.

Sposób przekazania dotacji został przewidziany w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Po myśli art. 34 ust. 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.

Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami DWD. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. wskazano, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w DWD, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach Rozporządzenia MEN, które wydane zostało na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. Jak wynika z § 68 ust. 1 tego rozporządzenia, dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2).

Pojęcie "wychowanka" zostało zdefiniowane w § 70 ust. 1 Rozporządzenia MEN, w którym wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 6 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).

Z przytoczonej definicji DWD nie wynika, aby placówka taka nie mogła działać także w okresach wakacji lub ferii. Dla otrzymania dotacji koniecznym jest, aby była w nim realizowana działalność o której mowa w § 68 ust. 1 Rozporządzenia MEN. Okolicznością potwierdzającą funkcjonowanie DWD także w okresach wakacyjnych lub ferii, jest treść § 77 Rozporządzenia MEN, w którym wyraźnie przewidziano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, akcentując jednocześnie, że w organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych. Oznacza to, że realizacja zadań dla których powołano DWD trwa przez cały rok. Świadczy o tym zwrot normatywny "prowadzi działalność", który powinien być odnoszony do takiej działalności dla której utworzono DWD, czyli działalności przewidzianej w § 68 ust. 1 Rozporządzenia MEN. Przepis § 77 Rozporządzenia MEN wyraźnie akcentuje, że realizacja zadań dla których przewidziano utworzenie DWD nie jest ograniczona jedynie do okresu roku szkolnego, lecz wykracza poza niego.

Podstawowym celem utworzenia DWD, zgodnie z § 71 Rozporządzenia MEN, jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci lub młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia. Przewidziano zatem dwa obszary zadań dla realizacji których funkcjonują DWD. Pierwszym z nich jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś drugim wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. W przepisie tym mamy do czynienia z alternatywą nierozłączną, co oznacza, że prowadzone w DWD zajęcia będą realizowały cel dla którego zostały powołane i tym samym będzie im przysługiwała dotacja, jeżeli będzie realizowany co najmniej jeden obszar o którym mowa w powyższym przepisie. Wystarczającym będzie wobec tego, że w DWD prowadzone będą zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Prowadzenie zajęć w tym obszarze nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Każdy uczeń może skorzystać z takiej formy dokształcania w dowolnie wybranym przez siebie terminie (bądź wybranym przez rodziców). Nie wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jest oczywistym, że brak jest zakazu uzupełniania swojej wiedzy poza rokiem szkolnym. Jeżeli jakiś uczeń zamierza uzupełnić swoje kształcenie w okresie wakacji lub ferii, czyli w czasie wolnym od zajęć szkolnych może to uczynić, zaś DWD swoją ofertą umożliwiają takie działanie. Zasadnie w tym kontekście podniosło Stowarzyszenie, że ustawodawca w żadnym akcie prawnym nie zakazał kształcenia, czy tym bardziej wspierania i uzupełnienia kształcenia w okresie ferii letnich czy zimowych.

Słusznie także wskazano w piśmie Stowarzyszenia z 12 września 2023 r., że celem z § 71 ust. 1 jest zatem, albo kształcenie, albo po drugie wspieranie kształcenia. Oba te cele podlegają dotacji w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o.

Podsumowując tę część rozważań, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, z których by wynikało, że w okresie wakacji lub ferii, DWD nie realizują celów dla których zostały powołane. Dlatego też z tego powodu nie można odmówić wypłaty dotacji.

Drugim spornym zagadnieniem i w istocie jak wynika z odpowiedzi na skargę, podstawą do odmowy wypłacenia dotacji, była okoliczność, że przebywających w DWD dzieci, nie można uznać za wychowanków w rozumieniu zacytowanego wcześniej § 73 Rozporządzenia MEN. Poglądu takie nie można jednak podzielić.

Przesłanką pozytywną uznania dzieci i młodzieży za "wychowanków" w rozumieniu powyższego przepisu, jest przebywanie w DWD w jednym z celów określonym w § 71 ust. 1 Rozporządzenia MEN. Jeżeli zatem cele te są realizowane, przebywające w DWD dzieci i młodzież będzie uznana za "wychowanków". Jednocześnie wskazano na dwie przesłanki negatywne, które nie pozwalają uznać takich osób za "wychowanków". Pierwszą z nich jest pobyt w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. Drugą zaś, przebywanie w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż DWD, w którym przebywają.

Zarząd PN uznał, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek negatywnych, która uniemożliwia wypłatę dotacji. Definicja "wypoczynku" zawarta została w art. 92a ust. 1 u.s.o., w którym wskazano, że ilekroć jest mowa o wypoczynku należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jedynie na tym przepisie skupił się Zarząd PN i a priori uznał, że sam pobyt w DWD w okresie wakacji i ferii stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu". Stwierdzenie takie wyraźnie wskazuje na przyjęcie poglądu, że w okresie wakacji lub ferii, uczniowie nie mogą się kształcić, bądź też uzupełniać swojego kształcenia. Jak już zostało to wcześniej wskazane, pogląd taki jest błędny.

Przede wszystkim jednak błędnie ograniczył się Zarząd PN jedynie do definicji wypoczynku przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.s.o., pomijając dalsze regulacje odnoszące się do "wypoczynku", zaś przede wszystkim warunki jakie muszą być spełnione, aby pobyt uczniów mógł zostać za taki wypoczynek uznany, co zostało uregulowane w dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 92b -92t. Podkreślić należy, że w § 73 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MEN, znalazło się wyraźne odesłanie do wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., nie zaś jedynie do art. 92a ust. 1. Oznacza to, że jedynie w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w tych przepisach, będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co może uzasadniać odmowę wypłaty dotacji. Nie ma w tym miejscu konieczności powoływania wszystkich warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było mówić o wypoczynku, uregulowanym powyższymi przepisami. Przepisy je określające są znacznie rozbudowane i zawierają szczegółowe dane, które organizator wypoczynku jest zobowiązany spełnić. Wskazać jedynie można, że wypoczynek, trwający powyżej trzech dni (ze zgłoszenia Stowarzyszenia o liczbie wychowanków wynika, że pobyt trwał powyżej trzech dni) musi być zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty (art. 92d u.s.o.), czy też powinna zostać założona karta kwalifikacyjna (art. 92k u.s.o.).

Pobyt dzieci i młodzieży w DWD nie może być z założenia uznany za wypoczynek w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, jeżeli nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki ustawowe. Rację ma zatem Stowarzyszenie twierdząc, że co do zasady każde dziecko przebywające w DWD, jest jego wychowankiem w rozumieniu § 73 ust. 1 Rozporządzenia MEN.

Odmowa przyznania dotacji mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdyby Zarząd PN ustalił, że Stowarzyszenie udostępnia swój obiekt, ewentualnie pracowników, celem zapewnienia wypoczynku, w rozumieniu art. 92a – 92t u.s.o. (niewystarczające jest jedynie powołanie się na art. 92a ust. 1), dla osób przebywających w DWD. Tymczasem jak wskazało Stowarzyszenie, przedłożyło Zarządowi PN jedynie informację o wychowankach, którzy spełniają warunki z § 73 ust. 1 Rozporządzenia MEN. Z tego też powodu, Zarząd PN nie mógł odmówić wypłaty dotacji, opierając się jedynie na z góry przyjętym, aczkolwiek błędnym założeniu, że w czasie wakacji lub ferii, uczniowie mogą jedynie wypoczywać i tym samym nie mogą być realizowane cele, dla których utworzone zostały DWD.

Prawidłowość działania DWD prowadzonego przez Stowarzyszenie, była przedmiotem kontroli Małopolskiego Kuratora Oświaty 20 lipca 2023 r., czyli w okresie, którego dotyczy wniosek (k: 176 – 187). W protokole kontroli nie stwierdzono żadnych uchybień, co jednoznacznie wskazuje, że w DWD w sposób prawidłowo prowadzona jest działalność o której mowa § 71 Rozporządzenia MEN. Podkreślić należy, że kontrola prowadzona była w okresie wakacyjnym i wynika z niej, z uwagi na brak jakichkolwiek zaleceń pokontrolnych, że również w okresie wakacyjnym DWD realizuje zadania dla których został powołany, nie zaś jak chce tego Zarząd PN, zapewnia jedynie wypoczynek dla uczniów w okresie wolnych od zajęć szkolnych. Również z pozostałych dokumentów, które zostały dopuszczone jako dowód wynika, że pobytu w nim nie można uznać za wypoczynek, czyli osoby korzystające z oferty DWD powinny zostać uznane za wychowanków.

Z tych wszystkich powodów, Sąd nie podziela poglądów zaprezentowanych w powołanym przez Zarząd PN wyroku WSA we Wrocławiu z 16 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 799/22. Za niezrozumiały uznać należy wywód zaprezentowany w uzasadnieniu tego wyroku, że "(...) w okresie wakacji (ferii) realizowany może być wyłącznie wypoczynek, który mieści się co prawda w celach DWD, ale nie jest tożsamy z kształceniem". Nie sposób bowiem uznać, że przekazywanie takiej samej wiedzy, umiejętności i kompetencji w okresie roku szkolnego będzie można uznać za kształcenie, lecz już nie w okresie wakacji i ferii. Ponadto za błędny uznać należało pogląd, że "(...) jeżeli dzieci i młodzież przebywa w DWD w okresie ferii, to nie realizuje kształcenia w rozumieniu § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., a co najwyżej wpisuje się cel DWD jakim jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia". Jak już bowiem wskazano, wspieranie i uzupełnianie kształcenia jest wystarczającą podstawą do uznania uczniów lub młodzieży przebywających w DWD za jego wychowanków, co uzasadnia przyznanie dotacji.

Ponadto stan faktyczny rozpatrywany przez WSA we Wrocławiu, dotyczył odmiennego stanu faktycznego, gdyż okoliczność, że przebywanie osób w DWD uznać należy za wypoczynek, wykazano na podstawie przedłożonych przez organ dokumentów (zgłoszenia wypoczynku dzieci i młodzieży w trybie przepisów u.s.o.). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie stanowisko Zarządu PN opiera się jedynie na założeniu, że w czasie wakacji lub ferii uczniowie i młodzież mogą jedynie wypoczywać, nie zaś pogłębiać swoją wiedzę.

Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w powołanym już postanowieniu NSA z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 999/23, dotyczącego Stowarzyszenia. Wskazano w nim, że przepisy art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. wprost stanowią o prawie niepublicznej placówki do otrzymania dotacji na każdego wychowanka, precyzując jej wysokość w przypadku domu wczasów dziecięcych. Ani te przepisy ani przepisy Rozporządzenia MEN nie uzależniają prawa do dotacji od tego, w jakim terminie opieka i wychowanie uczniów poza miejscem zamieszkania jest świadczona. W szczególności nie ma mowy o tym, by dotacja przysługiwała wyłącznie za opiekę i wychowanie w okresie roku szkolnego. Przeciwnie – już z samej nazwy "dom wczasów dziecięcych" oraz z jego definicji, zamieszczonej w § 68 i 69 Rozporządzenia MEN wynika, że istota działalności domu polega na organizowaniu i prowadzeniu kształcenia dzieci i młodzieży, połączonego ze wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju, wzmacnianiu kondycji psychofizycznej, zachowań prozdrowotnych z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, organizowanie aktywnych form wypoczynku. Pogląd zaprezentowany w tym postanowieniu potwierdza stanowisko Stowarzyszenia, że również w okresie wakacyjnym, dotacja jest należna.

Z tych wszystkich powodów, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności Zarządu PN.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał uprawnienie Stowarzyszenia do otrzymania dotacji. Przepis ten stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1927/10). Żądanie Stowarzyszenia dotyczyło wypłaty dotacji, której wysokość wynika z przepisu prawa, miało ono zatem prawo żądać wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, co powodowałoby konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Jedyną podstawą do odmowy wypłaty dotacji przez Zarząd PN, była błędna wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przyjął on bowiem błędne założenie, że w okresie wakacji lub ferii, DWD nie może realizować funkcji wynikających z § 71 ust. 1 Rozporządzenia MEN. Była to jedyna podstawa do odmowy przyznania dotacji. Uznając ją za niezasadną, brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby należna dotacja została Stowarzyszeniu wypłacona. Dlatego też zasadne było stwierdzenie uprawnienia Stowarzyszenia, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uwzględnia treść art. 40 ust. 1 u.f.z.o.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika Stowarzyszenia (480 zł) wysokość którego została określona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).