Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 403/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 1 zd. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu N. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania N. B. od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 17 stycznia 2023 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) o obsadzie do 1996 szt. tuczników (do 279,44 DJ) wraz z infrastrukturą towarzyszącą - działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 570), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 dalej k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) o obsadzie do 1996 szt. tuczników (do 279,44 DJ) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w m. W. na działce nr [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej ponieważ na terenie działki inwestycyjnej nie znajduje się dom mieszkalny. W omawianym przypadku nie można mówić o gospodarstwie rodzinnym, ani zabudowie zagrodowej ze względu na brak zabudowy charakterystycznej dla takiej zabudowy, w tym budynku mieszkalnego, a planowana inwestycja jest typową zabudową fermową, nie mieszczącą się w pojęciu gospodarstwa rodzinnego.

Od powyższej decyzji odwołała się inwestorka N. B.. Wskazała, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 października 2022 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy [...] w dniu 17 stycznia 2023 r. wydał decyzję znak [...] i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ stwierdził, że w omawianym przypadku nie można mówić o gospodarstwie rodzinnym, ani zabudowie zagrodowej ze względu na brak zabudowy charakterystycznej, w tym budynku mieszkalnego, a planowana inwestycja jest typową zabudową fermową nie mieszczącą się w pojęciu gospodarstwa rodzinnego. Organ uznał, że inwestycja jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 ze zm. dalej u.p.z.p.).

Od powyższej decyzji ponownie odwołała się N. B..

Rozpatrując ww. odwołanie Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta wydawana jest po spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie jest związana z zabudową zagrodową, z uwagi na brak budynku mieszkalnego na działce inwestycyjnej, a także, iż tucz warchlaków będzie odbywał się z warchlaków zakupionych w wieku około 2-3 miesięcy; nie wykazano, że dla planowanej inwestycji zostanie wyprodukowana pasza w istniejącym gospodarstwie, a wręcz stwierdzono, że żywienie trzody będzie odbywać się poprzez zakup gotowej mieszanki paszowej. Twierdzenie to było powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.- sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Powyższe działanie organu I instancji było nieprawidłowe dlatego SKO uchyliło zaskarżoną decyzje.

Inwestorka wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla budynku inwentarskiego o obsadzie 1996 szt. tuczników wraz infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr [...].

W zaskarżonej decyzji organ I instancji uznał, iż skoro planowana inwestycja nie jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej to powoduje sprzeczność z przepisami odrębnymi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Powyższe twierdzenie jest błędne, na co wskazywało już Kolegium w poprzednio rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych wskazanych w decyzji z dnia 26 października 2022 r. znak [...]. Organ I instancji co prawda zasadnie wezwał inwestora do wyjaśnienia kwestii związanych z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, i poddał te wyjaśnienia ocenie, jednakże wydał decyzję wewnętrznie sprzeczną.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż "powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy wynosi 25,1618 ha, (średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 5,5384 ha). W związku z tym nie ma zastosowania wymóg spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 61 ust. 1 pkt 1 - nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej spełniającej ww. wymogi w zakresie wielkości gospodarstwa rolnego." Natomiast w dalszej części analizy czytamy, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 - nie jest spełniony . W omawianym przypadku nie można mówić o gospodarstwie rodzinnym, a planowana inwestycja jest typową zabudową fermową nie mieszczącą się w pojęciu gospodarstwa rodzinnego. Zatem organ I instancji przyjmuje, że planowana inwestycja jest zabudową zagrodową i dlatego nie analizuje względem niej czy spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, a z drugiej strony stwierdza, iż planowana inwestycja nie jest zabudową zagrodową bo nie jest to gospodarstwo rodzinne lecz typowa zabudowa fermowa. Decyzja z taką wadą nie może się ostać w obrocie prawnym.

SKO stwierdziło, że Organ I instancji nie zastosował się do zaleceń z poprzedniej decyzji, a zatem konieczne stało się ich ponowne przytoczenie. Kolegium nakazało Wójtowi rozważenie dwóch wariantów:

- organ I instancji uznaje, iż : średnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią w gminie + uznaje, że inwestycja pozostaje w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora = brak podstaw do stwierdzenia sprzeczności z przepisami odrębnymi z uwagi na "gospodarstwo rodzinne" (spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) oraz brak konieczności badania "dobrego sąsiedztwa" (spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), albo

- organ I instancji uznaje, iż: średnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią w gminie + uznaje, że inwestycja nie pozostaje w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym inwestora z uwagi na to, iż to zabudowa fermowa, przemysłowa = brak podstaw do stwierdzenia sprzeczności z przepisami odrębnymi z uwagi na "gospodarstwo rodzinne" (spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) oraz konieczność badania "dobrego sąsiedztwa" ( konieczność przeprowadzenia analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Podsumowując, Kolegium uznało, iż wydana przez organ I instancji decyzja jest błędna i dlatego należało ją uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższej decyzji sprzeciw do tut. Sądu wniosła N. B. zaskarżajac decyzję SKO w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej (kasacyjnej) decyzję Wójta Gminy [...], zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania na podstawie ww. przepisu decyzji reformatoryjnej polegającej na ustaleniu warunków zabudowy dla dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) o obsadzie do 1996 szt. tuczników wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W ocenie skarżącej Kolegium winno orzec w przedmiocie warunków zabudowy, a nie ponownie uchylać decyzję I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji sam winien ocenic zgromadzone w sprawie dowody (w tym analizę urbanistyczną) a ewentualnie może je – w ramach postępowania odwoławczego- uzupełnić. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli. Skarżąca podkreśliła, że nie może uzyskać decyzji merytorycznej w sprawie, wniosła o wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z petitum niniejszego sprzeciwu. Ponowne przekazanie sprawy do organu I instancji, tj. do Wójta Gminy [...] doprowadzi bowiem do dalszej przewlekłości w wydaniu decyzji merytorycznej.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. SKO wskazało, że sprzeczne ustalenia organu co do inwestycji (czy jest zabudową zagrodową czy nie jest i stanowi gospodarstwo fermowe) stanowi o naruszeniu art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, co oznacza że Sąd nie mógł oceniać kwestii dotyczących odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem N. B..

Należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium wytknęło organowi I instancji, że jest nieprecyzyjny i niekonsekwentny, bowiem z jednej strony uznaje, iż inwestycja stanowi zabudowę zagrodową i nie jest konieczne analizowanie spełnienia tzw. "warunku dobrego sąsiedztwa" a z drugiej, że jest to zabudowa fermowa, czyli nie stanowi zabudowy zagrodowej rozumianej potocznie jako dom i zabudowania gospodarskie. Kolegium uznało, że organ I instancji winien niejako "zdecydować się" jaki wariant inwestycji podlegać będzie analizie i pod tym kątem ponownie przeprowadzić postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu przyznać należało rację skarżącej, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Kolegium nie wskazało na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego i w istocie uchyliło się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie sprawy SKO jest władne samo merytorycznie ocenić czy średnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią w gminie, czy pozostaje lub nie w związku z prowadzonym przez inwestorkę gospodarstwem rolnym oraz jakie konsekwencje te ustalenia powodują w kontekście oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji Kolegium nie uzasadniło okoliczności, które przemawiały za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w uprzednio wydanej decyzji z dnia 26 października 2022 r., lecz również ten argument nie stanowi podstawy do zastosowania trybu wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. Brak podporządkowania się rozstrzygnięciu organu II instancji nie usprawiedliwia powstrzymywania się organu odwoławczego od rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, szczególnie jeśli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a do oceny pozostają wyłącznie kwestie merytoryczne.

Należy w szczególności zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i zaniechało wskazania, jakie przepisy postępowania Wójt Gminy [...] naruszył. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie a więc ustalić lub odmówić ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku kwestii, jeśli organ II instancji mógł je potwierdzić, bądź wykluczyć w toku postępowania odwoławczego. W szczególności Kolegium było władne ocenić czy inwestycja dotyczy gospodarstwa w ramach zabudowy zagrodowej czy zabudowie przemysłowej/fermowej i pod tym kątem analizować przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasatoryjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w istocie uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, a rozpatrując jeszcze raz odwołanie N. B..

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu.