Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2345/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 815/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.4106.39.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 815/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 25 marca 2022 r. nr SKO.4106.39.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X. decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr OPS.524.29.1.2021 odmówił A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem B. B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał, że wniosek skarżącego nie mógł jednak zostać uwzględniony, ponieważ posiada on prawo do emerytury i ją pobiera.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z 25 marca 2022 r. nr SKO.4106.39.2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury. Według Kolegium nie jest możliwy zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata, a organy nie mają podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak zauważył organ II instancji, przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest samo prawo do emerytury, lecz jego realizacja w postaci wypłaty emerytury. Kolegium stwierdziło, że skarżący może wystąpić z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jego przyznanie będzie uzależnione od przedstawienia decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. A. na decyzję organu II instancji.

Sąd I instancji podkreślił w pierwszej kolejności, że w sprawie bezsporna jest okoliczność sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który wymaga całodobowej opieki i nadzoru, a także jest całkowicie zależny od innych osób. Sprawowana przez skarżącego opieka ma przy tym charakter stały, bezpośredni oraz całodobowy i zabezpiecza wszystkie potrzeby egzystencjalne jego syna. Wynika to jednoznacznie z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w toku postępowania przed organem I instancji. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie jest sporne również to, że skarżący nie pracuje zawodowo, ani nie posiada gospodarstwa rolnego.

Natomiast, jak wskazał Sąd I instancji, skarżący pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wynika to zresztą wprost z wniosku skarżącego o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, do którego załączono decyzję ZUS o waloryzacji jego emerytury. Ponadto, w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się własnoręcznie sporządzone oświadczenie skarżącego, z którego wynika, że został on poinformowany o możliwości zawieszenia jego prawa do emerytury i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd I instancji zaznaczył, że dla organów jedyną przeszkodę do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stanowiło pobieranie przez niego emerytury z ZUS. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika przy tym, że przeszkoda ta ma dla Kolegium charakter usuwalny. Do jej wyeliminowania konieczne jest zawieszenie przez skarżącego prawa do emerytury.

Sąd I instancji podzielił tym samym prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy umożliwić osobie mającej prawo do emerytury czy renty wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Zawieszenie prawa do emerytury, które skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Sąd I instancji wyjaśnił dlaej, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie organ I instancji wywiązał się ze wskazanego obowiązku poinformowania o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, o czym świadczy wskazane wyżej oświadczenie skarżącego, znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto, w toku całego postępowania administracyjnego, poczynając już od etapu złożenia wniosku, skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zatem, skarżący już na etapie postępowania przed organem I instancji mógł uzyskać wnioskowane świadczenie, o ile wystąpiłby do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury i przedstawił organowi I instancji decyzję ZUS o zawieszeniu tego prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tym razem wraz z decyzją ZUS o zawieszeniu prawa do emerytury, organ I instancji nie tylko nie mógłby odmówić jego merytorycznego rozpatrzenia, ale wobec usunięcia przeszkody w postaci pobierania emerytury "nie sposób zakładać, że wydałby decyzję inną niż przyznającą skarżącemu wnioskowane przez niego świadczenie". Zwłaszcza, że organ poinformował skarżącego o możliwości zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że Kolegium postąpiło prawidłowo, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Przy tym, Kolegium wskazało w sposób jednoznaczny, że usunięcie tej przeszkody w przyszłości pozwoli na uwzględnienie wniosku skarżącego.

Na koniec, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że uwzględnienie wniosku skarżącego nie mogło i w dalszym ciągu nie może wywrzeć skutku wstecz. Świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane za okres przypadający po zawieszeniu prawa do emerytury, gdyż wykluczone jest równoległe pobieranie obu świadczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez A. A. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad synem B. B., posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niepoinformowanie przez organ II instancji strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez A. A. emerytury, jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wybór świadczenia pielęgnacyjnego można zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty). Zawieszenie prawa do emerytury (renty) będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a K.p.a.

Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sytuacji gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez niego emerytury, powinien go o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin. W niniejszej sprawie, wbrew poglądowi Sądu I instancji, organ nie wypełnił jednak wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych.

Wnoszący skargę kasacyjną od samego początku miał świadomość konieczności zawieszenia pobieranej przez siebie emerytury. Nie zrobił tego, ponieważ chciał "płynnie przejść z jednego świadczenia na drugie" i czekał na wezwanie organu II instancji. Zawieszenie emerytury już na etapie składania wniosku spowodowałoby pozbawienie strony środków do życia przez minimum kilka miesięcy, bez pewności, że organ I instancji przyzna świadczenie pielęgnacyjne.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Skarga kasacyjna w sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie należało zatem najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawa materialnego w kontekście zarzucanej błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powiązanego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...).

W skardze kasacyjnej wskazano, że naruszenie powyższego przepisu polegało na błędnym uznaniu Sądu I instancji, że pobieranie przez A. A. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad synem B. B., posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowane zostało, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż "zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone praw do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne." (w kolejności s. 2 i 3 skargi kasacyjnej nienumerowanej). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podana została argumentacja prezentowana w wyrokach sądów administracyjnych.

Zaznaczyć należy, że pierwotnie, w istocie sądy administracyjne w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) opowiedziały się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Tym niemniej na przestrzeni ostatnich kilku lat linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie. Wyrazem zmiany stanowiska sądów administracyjnych jest choćby argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Wyjaśnienia wymaga przy tym, że Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić przyjęcia wyłącznie wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i opowiedzenia się za wykluczeniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom pobierającym świadczenie emerytalne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno bowiem wynika, że Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko sądów co do wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie było jednolite. Sąd przedstawił kolejno zasadnicze założenia ukształtowanych linii orzeczniczych i zgodził się z Kolegium, że konieczne jest uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Z argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5 jw) należy wywieść kolejno, że jej autorka upatruje błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozwiązaniem problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W ocenie autorki skargi kasacyjnej rozwiązanie tego problemu powinno nastąpić przez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto).

Nie można podzielić stanowiska autorki skargi kasacyjnej. Kwestia ta również była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie stanowisko prezentowane przez autorkę skargi kasacyjnej nie zyskało większości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podzielić należało zatem stanowisko Sądu I instancji, który opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie choćby w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Trafnie zatem zgodził się Sąd I instancji z organami, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Słusznie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane za okres przypadający po zawieszeniu prawa do emerytury, gdyż wykluczone jest równoległe pobieranie obu świadczeń.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez dokonanie błędnej wykładni należało uznać za chybiony.

Nie można było również podzielić skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 79a K.p.a.

Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).

Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika wprawdzie, aby Sąd I instancji dostrzegł, że organ I instancji nie wystosował do skarżącego pisma w trybie art. 79a K.p.a. ani że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie uczyniło tego w ramach art. 136 K.p.a., to jednak nie można przyjąć, że było to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia. Przy czym dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 1276/14).

Pomimo wskazanego uchybienia, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji wywiązał się z obowiązku poinformowania o możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Przede wszystkim świadczy o tym złożenie przez skarżącego przed organem I instancji oświadczenia (k-26 akt administracyjnych), w którym podał, że został poinformowany o możliwości zawieszenia prawa do emerytury w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne.

Kolejno, analiza akt sprawy wskazuje, że zarówno z decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, jasno wynika, że jedynym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalone na rzecz skarżącego prawo do emerytury, której wypłata nie została zawieszona. Organy administracyjne nie negowały bowiem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając ustalenia organu I instancji, w uzasadnieniu decyzji zawarło także informację w jaki sposób strona może zrealizować wybór jednego z tych świadczeń, a także poinformowało, że w razie doprowadzenia do zawieszenia prawa do wypłaty emerytury "możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.". Okoliczności te wskazują, że w istocie zasada informowania strony w trybie art. 79a §1 K.p.a., która sprowadza się do wyrażeniem oceny organu w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, została zrealizowana i choć doszło w tym zakresie do uchybienia, to nie można uznać, że nie zrealizowany został obowiązek organu czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa.

Trafnie też zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w toku całego postępowania administracyjnego, poczynając już od etapu złożenia wniosku, skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, któremu, co wynika ze skargi, a wcześniej z odwołania, znana jest przedstawiona powyżej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Słusznie więc Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący mógł już na etapie postępowania przed organem I instancji uzyskać wnioskowane świadczenie, o ile wystąpiłby do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury i przedstawił organowi I instancji decyzję ZUS o zawieszeniu tego prawa. Rację ma Sąd Wojewódzki twierdząc, że taka możliwość istniała niezależnie od wszczętego na skutek odwołania postępowania drugoinstancyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepisy art. 9 i art. 79a K.p.a. nie stawiają organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalniają od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tych przepisach obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 66/96, wyrok NSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Z taką sytuacją zaś w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia.

Za nieusprawiedliwione należy uznać także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, zasadnie Sąd I instancji uznał, że Kolegium prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Brak było bowiem podstaw do jej uchylenia w sytuacji, w której skarżący poinformowany przez organ I instancji o możliwości zawieszenia prawa do emerytury z tej możliwości nie skorzystał i nie usunął w ten sposób jedynej przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało przy tym w sposób jednoznaczny, że usunięcie tej przeszkody w przyszłości pozwoli na uwzględnienie wniosku skarżącego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.