Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1387/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4; art. 4b
journal: Dz.U. 1991 nr 41 poz 179
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 3 par 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a, art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 126 poz 1381 art. 99 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 4 pkt 2; art. 104 ust. 1 pkt 4, ust.1a, ust. 1b, ust. 5
law: Ustwa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 905/19 w sprawie ze skargi E.W. Sp. z o.o. Sp. j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od "E." M. spółka jawna w M. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. c.v.s


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 906/19, po rozpoznaniu skargi E.W. Sp. z o.o. Sp. j. w O. (dalej: skarżąca, spółka), uchylił decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1990 r., znak: [...], Minister Zdrowia i Opieki Społecznej udzielił "E." Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie apteki otwartej typu A w P. przy ul. [...].

Przedmiotowe zezwolenie zostało następnie zmienione:

1. decyzją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...] w zakresie zmiany siedziby spółki z P. ul. [...] na Ł. ul. [...] i w zakresie zmiany administracyjnej nazwy ulicy, przy której znajduje się apteka z "[...]" na "[...]";

2. decyzją Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], w zakresie zmiany siedziby spółki na M. nr [...], [...] J.;

3. decyzją WIF z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], w zakresie podmiotu posiadającego zezwolenie na "E." M. Sp. j. z siedzibą w M.;

4. decyzją WIF z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], w zakresie nazwy apteki na "D.".

Na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie dokonania zmiany ww. zezwolenia na prowadzenie apteki - w zakresie nazwy oraz adresu podmiotu prowadzącego aptekę z E. M. Sp. j. z siedzibą w [...] na E.W.M Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna z siedzibą w O. ul. [...]. Złożenie powyższego wniosku uzasadnione było dokonanymi przekształceniami w spółce, chociaż numery NIP, REGON i KRS spółki nie uległy zmianie.

Po przeprowadzeniu postępowania, WIF decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], odmówił dokonania zmiany zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że wnioskowana zmiana dotyczyła faktycznie zmiany kręgu wspólników spółki jawnej, nie zaś samej firmy spółki oraz jej siedziby. Zawnioskowane zmiany nie mogą być więc dokonane z uwagi na obecne brzmienie przepisów Prawa farmaceutycznego, w tym przede wszystkim art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. W ocenie organu przystąpienie do spółki nowego wspólnika prowadzi do uzyskania przez tego wspólnika zezwolenia, natomiast w świetle zmienionych przepisów wspólnikiem może być wyłącznie farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka, w którym zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2001 r. Nr 126, poz. 1381 ze zm.; dalej: P.f.), ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015; dalej: ustawa nowelizująca) oraz ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292).

Po rozpoznaniu odwołania GIF decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, że podmiot występując o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego. Jego zdaniem przepis art. 2 ustawy nowelizującej zawiera normę intertemporalną, zgodnie z którą "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust. 2)". Przy czym przepis ten jest jedynym przepisem przejściowym zawartym w ustawie nowelizującej i odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Treść tego przepisu, w ocenie GIF wskazuje, że intencją prawodawcy było uregulowanie powstałych zdarzeń prawnych w odniesieniu do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie dotyczy natomiast wniosków o zmianę zezwolenia. Oznacza to, że jeżeli ustawodawca nie objął przepisami intertemporalnymi kwestii zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, to należy przyjąć, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony jeżeli chodzi o datę początkową - datą jej wejścia wżycie. W konsekwencji ustawę nowelizującą należy stosować także do stosunków (zezwoleń) zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie).

Ponadto zdaniem organu, celem ustawodawcy było, aby poza sytuacjami wyraźnie uregulowanymi przepisem intertemporalnym, od dnia 25 czerwca 2017 r. stosowane były przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, która zmieniła także treść art. 99 ust. 4 P.f. Zatem zmianie zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Tymczasem nowy wspólnik strony to spółka kapitałowa – W. Spółka z o.o. z siedzibą w O. Nowy wspólnik posiada numer KRS [...], został wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS w dniu [...] września 2018 r. Wspólnik ten nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa wykonywania zawodu farmaceuty.

Ponadto zdaniem organu, żądana wnioskiem zmiana nie dotyczy wyłącznie zmiany nazwy i siedziby spółki, a faktycznie dotyczy zmiany wspólników spółki jawnej, która to implikuje zmianę firmy w tym zakresie. Zatem w sprawie nie chodzi o samą zmianę abstrakcyjnej części nazwy, ale o faktyczne zmiany osobowe w spółce, której to działalność w obecnym stanie prawnym została ograniczona w zakresie prowadzenia apteki w ten sposób, że wspólnikami takiej spółki mogą być jedynie osoby wykonujące zawód farmaceuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję GIF z dnia [...] lutego 2019 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję WIF z dnia [...] listopada 2018 r.

Zdaniem tego Sądu w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy do wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie dotyczącym zmiany nazwy i adresu prowadzonej działalności, mają zastosowanie wprowadzone nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. ustawy - Prawo farmaceutyczne przepisy zawierające ograniczenia osobowe dla firm prowadzących apteki ogólnodostępne.

Sąd I instancji przywołał treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i wyjaśnił, że wynika z nich, że ustawodawca dokonał podziału wydawanych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych na: zezwolenia funkcjonujące w obrocie na "starych" oraz na "nowych" zasadach. Jednocześnie w znowelizowanych przepisach Prawa farmaceutycznego ustawodawca uregulował jedynie zasady uzyskiwania nowych zezwoleń. Brak jest zatem jednoznacznie określonego trybu dokonywania zmiany zezwoleń dotychczas funkcjonujących. Zdaniem Sądu I instancji w tym przypadku nie można opierać się wyłącznie na treści nowych przepisów Prawa farmaceutycznego, w szczególności brzmieniu art. 99 ust. 4, bez należytej oceny hipotezy i dyspozycji cytowanych wyżej regulacji intertemporalnych, określających de facto zakres jego stosowania.

Sąd I instancji odniósł się też do pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. (dopuścił dowód z tego pisma). Zdaniem Sądu z treści cytowanego pisma organu i argumentacji w nim zawartej wynika, że nowe regulacje prawne, w szczególności wymagania określone w art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, de nomine nie mają zastosowania do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, wydanych na dotychczasowych zasadach.

W ocenie Sądu I instancji brak jednoznacznie określonego trybu dokonywania zmiany zezwoleń dotychczas funkcjonujących, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku zezwoleń nowych, świadczy jednoznacznie o ich pozostawieniu poza zakresem dokonanej zmiany przepisów Prawa farmaceutycznego, które de facto dotyczą zezwoleń nowych. Odmienna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z ratio legis przepisów intertemporalnych uznających "stare" zezwolenia za równoprawne w obrocie gospodarczym.

W zakresie wskazań kierowanych do organów Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien rozpatrzeć co do meritum wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w żądanym zakresie, mając na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GIF wnosząc o rozpoznanie jej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) poprzez:

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 99 ust. 4 P.f., poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że:

- ustawodawca dokonał podziału wydawanych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych na: zezwolenia funkcjonujące w obrocie na "starych" oraz na "nowych" zasadach,

- ustawodawca nie określił żadnego terminu dostosowania funkcjonujących wcześniej zezwoleń do nowych zasad, co ma oznaczać, że nie ustają skutki prawne działania "starego" prawa, a co za tym idzie w bieżącym obrocie pozostawać mają, na równych prawach lecz odmiennych zasadach, dwa rodzaje zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, w zależności od terminu wystąpienia z wnioskiem o ich wydanie,

w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 99 ust. 4 ustawy P.f. prowadzić powinna do wniosku, iż:

- ustawodawca nie dokonał podziału wydawanych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych na: zezwolenia funkcjonujące w obrocie na "starych" oraz na "nowych" zasadach,

- ustawodawca przyjął w tym zakresie zasadę, iż wydane zezwolenia zachowują moc, a zatem co do zasady pozostają one w obrocie prawnym bez konieczności spełniania przez podmioty, na rzecz których zostały one wydane, żadnych dodatkowych warunków (zasada ochrony praw nabytych),

- ustawodawca nie nałożył na przedsiębiorców, którym udzielono zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych obowiązku dostosowania się do nowych warunków podmiotowo-przedmiotowych dotyczących udzielania i prowadzenia aptek ogólnodostępnych i nie ustanowił w tym zakresie żadnego okresu dostosowawczego, co niewątpliwie stanowiło emanację zasady ochrony praw już nabytych;

- jednocześnie ustawodawca nie ustanowił w stosunku do tej grupy podmiotów (posiadających zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na dzień 25.06.2017 r.) wyjątku od zasady stosowania prawa obowiązującego w momencie orzekania (do zdarzeń, które zaistnieją po dniu 25.06.2017 r.), albowiem rozwiązanie takie - jako ewidentny wyjątek od zasad ogólnych, a w szczególności zasady bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej, zasady równości wobec prawa, zasady wydawania przez organy rozstrzygnięcia na podstawie przepisów materialnych obowiązujących w dniu wydania przezeń decyzji - powinno być jednoznacznie wyartykułowane w normach intertemporalnych o charakterze lex specialis względem wskazanych powyżej zasad ogólnych, a w sytuacji braku w tym zakresie wyraźnej regulacji ze strony ustawodawcy nie jest prawnie dozwolone podejmowanie prób wykreowania istnienia takowych norm prawnych o charakterze lex specialis w wyniku rozszerzającej wykładni prawnej; zestawienie brzmienia przepisów intertemporalnych zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne tym bardziej uprawnia do stwierdzenia, iż w sytuacji gdyby intencją ustawodawcy było przyjęcie zasady, iż do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych dotychczas funkcjonujących (wydanych przed dn. 25.06.2017 r.) nie będą miały zastosowania przepisy P.f. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25.06.2017 r. to redakcja przedmiotowej normy intertemporalnej powinna brzmieć w następujący sposób, tj.: "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność i mają do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe'';

b) błędną wykładnię art. 99 ust. 2 ustawy P.f. w zw. z art. 99 ust. 4 ustawy P.f. i wywiedzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowego wniosku, iż w znowelizowanych przepisach ustawy P.f. ustawodawca uregulował jedynie zasady uzyskiwania nowych zezwoleń, a jednocześnie brak jest jednoznacznie określonego trybu dokonywania zmiany zezwoleń dotychczas funkcjonujących, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 99 ust. 2 ustawy P.f. prowadzić powinna do wniosku, iż:

- ustawodawca - zresztą po raz kolejny - dokonał zmian katalogu warunków (zasad) podmiotowo-przedmiotowych uzyskiwania nowych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (modyfikacja niektórych warunków, dodanie nowych warunków),

- tryb dokonywania zmian jest jednolity bez względu na okoliczności, czy zmiana dotyczyć ma zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dn. 25.06.2017 r., czy też zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dn. 25.06.2017 r.;

- ustawodawca nie wprowadził odmiennego trybu dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dn. 25.06.2017 r. oraz zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych po dn. 25.06.2017 r., gdyż jego intencją nie było ustanawianie dla tej kategorii żadnych wyjątków od generalnej zasady bezpośredniego obowiązywania ustawy nowej, na równych zasadach do wszystkich podmiotów, znajdujących się w tożsamej sytuacji prawnej;

- jedyny wyjątek w zakresie stosowania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej został ustanowiony expressis verbis w dyspozycji przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, w którym przewidziano, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe,

- wobec braku pozytywnej/wyraźnej regulacji ustanawiającej na zasadzie wyjątku odmienny tryb dokonywania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dn. 25.06.2017 r., do dokonywania zmian tej kategorii zezwoleń powinny znaleźć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy P.f., w tym również art. 99 ust. 4 P.f.

c) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 99 ust. 2 i ust. 4 ustawy P.f. w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w efekcie błędne zastosowanie ww. norm prawnych, przyjęcie przez Sąd I instancji , iż pomimo braku uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę w przepisach intertemporalnych, wykładnia na jakich zasadach ma dokonywać się zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi mieć z istoty rzeczy złożony charakter, wymaga bowiem dokonania kompleksowej wykładni przepisów, a nie jedynie dopuszczenia podstawowego jej rodzaju, jaką stanowi wykładnia gramatyczna, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 99 ust. 2 i ust. 4 ustawy P.f. w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. prowadzić powinna do wniosku, iż:

- w sytuacji gdy wykładnia gramatyczna oparta na literalnym brzmieniu przepisów intertemporalnych wskazuje, że ustawodawca nie przewidział w ich treści - poprzez umieszczenie wyraźnej normy o charakterze lex specialis - wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, to Sąd I instancji nie jest uprawniony do ich kreowania poprzez zabiegi interpretacyjne (poprzez dokonywanie rozszerzającej wykładni prawa przepisów intertemporalnych), i to tym bardziej w wyniku nieprawidłowego i nieuprawnionego stosowania poza wykładnią gramatyczną innych metod wykładni (wykładni celowościowej, wykładni historycznej, wykładni systemowej), co prowadzi w efekcie do wyjścia przez sąd administracyjny poza ramy przyznanej mu kognicji, polegającej na sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej i stosowaniu środków określonych w ustawie (władza sądownicza) i de facto wejściu przez sąd administracyjnych w rolę i w kompetencje władzy ustawodawczej, wyrażającej się tak naprawdę w kreowaniu nowych regulacji prawnych, których ustawodawca nie zdecydował się zawrzeć w brzmieniu przepisów prawa materialnego administracyjnego, tu w przepisach ustawy P.f. oraz w przepisach ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne;

- zestawienie brzmienia przepisów intertemporalnych zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej tym bardziej uprawnia do stwierdzenia, iż w sytuacji gdyby intencją ustawodawcy było przyjęcie zasady, iż do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych dotychczas funkcjonujących (wydanych przed dn. 25.06.2017 r.) nie będą miały zastosowania przepisy u.P.f. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25.06.2017 r. to redakcja przedmiotowej normy intertemporalnej powinna brzmieć w następujący sposób, tj.: "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność i mają do nich zastosowanie przepisy dotychczasowe;

d) niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 99 ust. 2 i ust. 4 ustawy P.f. i w zw. z art. 7a k.p.a. pomimo, iż analizowany stan faktyczny nie mieści się w hipotezie normy określonej w art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców ustanawiającej zasadę przyjaznej interpretacji przepisów i stanowiącego, iż w sytuacji jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, albowiem w przypadku analizowanego stanu faktycznego nie zachodziły podstawy do dokonania jego subsumcji do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego albowiem:

- nie mieliśmy tu do czynienia z nałożeniem na przedsiębiorcę nowych obowiązków, bądź ograniczeniem lub odebraniem uprawnienia w związku z przyjęciem w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej koncepcji utrzymania w mocy pozwoleń znajdujących się w obrocie prawnym przy jednoczesnym braku nałożenia obowiązku oraz okresu dostosowawczego,

- nie można uznać, iż mieliśmy tu do czynienia z odrębną kategorią prawa/uprawnień nabytych, które miałoby zostać ograniczane, i którego treścią miałaby obejmować posiadanie prawa do możliwości "dokonywania zmiany zezwolenia na dotychczasowych zasadach", abstrahując od następujących zmian przepisów prawa materialnego administracyjnego:

- w analizowanej sprawie "nie pozostają" wątpliwości co do treści normy prawnej, albowiem nawet jednokrotna lektura ich brzmienia oraz zastosowanie wykładni literalnej przepisów powinno prowadzić do usunięcia wszelkich wątpliwości interpretacyjnych,

- prawidłowo dokonana wykładnia ww. przepisów prawa powinna dać asumpt do tzw. subsumpcji negatywnej, a więc oceny, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym wobec braku wątpliwości co do treści normy prawnej nie zachodzą przesłanki, ani konieczność do zastosowania reguł interpretacji określonych w art. 11 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez uwzględnienie skargi E.W. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w O., pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja GiF została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 99 ust. 4 ustawy P.f., art. 99 ust. 2 ustawy P.f., art. 2 ust. 2 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, art. 11 ust. 1 ustawy dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, art. 7a k.p.a. w sytuacji, w której brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja GIF została wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi E.W. sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w O. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia i oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych co do treści pisma Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. które stały się podstawą rozstrzygnięcia, a mianowicie iż z treści cytowanego pisma organu i argumentacji w nim zawartej wynika, że nowe regulacje prawne, w szczególności wymagania określone w art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, de nomine nie mają zastosowania do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, wydanych na dotychczasowych zasadach, pomimo iż prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne w tym zakresie nie dawały podstaw do takich ustaleń faktycznych, albowiem sformułowanie takie zostało wyrwane z kontekstu w jakim zostało użyte w treści ww. pisma Ministra Zdrowia, co spowodowało wypaczenie jego treści;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi E.W. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w O. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, a jednocześnie:

- ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego wskazania podstaw i motywów tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawierające dodatkowo w swojej treści stwierdzenia niejasne lub wewnętrznie sprzeczne, które uniemożliwiają dokonanie oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia sądu I instancji w tym zakresie,

- poprzez ograniczenie się przez sąd administracyjny do lakonicznego i niewystarczającego określenia w treści uzasadnienia zaskarżanego wyroku w zakresie wskazań dla organu co do dalszego postępowania (tzw. wytycznych sądu dla organu), które sprowadzało się do sformułowania, iż ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien rozpatrzeć co do meritum wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki w żądanym zakresie, mając na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisów, co pociągało za sobą - po pierwsze - brak możliwości dokonania oceny kasatoryjnej prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym zakresie, jak również brak możliwości dokonania oceny kasatoryjnej podstaw i motywów, na których oparł się Sąd I instancji formułując rozstrzygnięcie w tym zakresie oraz po drugie - czyniąc wytyczne Sądu dla organu realnie niewykonalnymi przez organ administracji publicznej, który był ich adresatem, z uwagi na ich lakoniczną, niejasną i nieprecyzyjną treść.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ rozwinął podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 stycznia 2020 r. dopuścił Związek A. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podmiot ten wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. dopuścił Związek P. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podmiot ten wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i szeroko uzasadnił swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. dopuścił N.I.A. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Podmiot ten wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i również szeroko uargumentował swoje stanowisko.

Dodatkowo swoje stanowiska w sprawie wyraziła N.I.A. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz Związek P. w W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazany w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. W ocenie NSA uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi ustawowe, pomimo pewnej lakoniczności dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W kontekście powyższego dodać jeszcze należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku z osobna do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, a może je ocenić całościowo (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje jednak powyższe wymagania.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 99 ust. 4 ustawy P.f. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, zawarte w pkt 1. lit. a, b i c petitum skargi kasacyjnej.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy do wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wniesionego po wejściu w życiu ustawy nowelizującej, mają zastosowanie przepisy obowiązujące po wejściu w życie ustawy nowelizującej, czyli po 25 czerwca 2017 r., czy przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, czyli przed 25 czerwca 2017 r.

Podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącej z dnia 17 października 2018 r. dotyczył dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie nazwy oraz adresu podmiotu prowadzącego aptekę z E. M. Sp. j. z siedzibą w J.M. [...] na E.W. Sp. z o.o. Sp. j. z siedzibą w O. ul. [...]. Jednakże z treści wniosku wynikało, zgodnie z ustaleniami faktycznymi organów, których skarżąca spółka nie podważa, że chodziło o to, że do spółki wstąpił nowy wspólnik, którym jest spółka kapitałowa – W. Spółka z o.o. z siedzibą w O. Wspólnik ten nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa do wykonywania zawodu farmaceuty.

W ustawie nowelizującej w art. 1 lit c wprowadzono zmianę treści art. 99 ust. 4 P.f. poprzez wprowadzenie istotnych ograniczeń dotyczących uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki. Wprowadzone przepisy zawierają ograniczenia osobowe dla podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne. Przy czym, z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stanął na stanowisku, że te nowe przepisy mają zastosowanie do zmiany zezwoleń uzyskanych po 25 czerwca 2017 r. i nie mają zastosowania do zmiany zezwoleń uzyskanych przed tą datą. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że "Brak jednoznacznie określonego trybu dokonywania zmiany zezwoleń dotychczas funkcjonujących, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku zezwoleń nowych, świadczy jednoznacznie o ich pozostawieniu poza zakresem dokonanej zmiany przepisów Prawa farmaceutycznego, które de facto dotyczą zezwoleń nowych". Na tej podstawie Sąd I instancji przyjął, że ustawodawca dokonał podziału wydawanych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych na zezwolenia funkcjonujące w obrocie na starych oraz na nowych zasadach, co oznacza, że nie ustają skutki prawne starego prawa, a także, że w bieżącym obrocie pozostają na równych prawach lecz odmiennych zasadach dwa rodzaje zezwoleń na prowadzenie aptek.

Na samym początku zauważenia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wobec tego, że przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne nie zawierają wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia, gdyż art. 99 ust. 2 P.f., zgodnie z którym udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, jest przepisem kompetencyjnym, wobec tego za taką podstawę trzeba uznać art. 155 k.p.a., który dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła konkretne prawo (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1414/16).

Zgodnie zaś z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Przedmiotowa spółka jawna sprzed zmiany składu wspólników jest nadal tą samą spółką jawną po dołączeniu do niej nowego wspólnika w postaci spółki z o.o. Przez to spełniony jest pierwszy z warunków zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. dotyczącego zmiany decyzji ostatecznej.

W ocenie NSA, w stanie faktycznym sprawy nie są natomiast spełnione pozostałe dwie przesłanki z art. 155 k.p.a. Nie została spełniona trzecia przesłanka z art. 155 k.p.a. w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Nadto zaś wskazano, że nie można uwzględnić wniosku zgodnego z interesem strony w sytuacji, gdy mogłoby to godzić w interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 3329/10).

Jak wynika z uzasadnienia ustawy nowelizującej wprowadzone do niej wymogi i ograniczenia dotyczące prowadzenia aptek ogólnodostępnych miały na celu ochronę interesu społecznego (publicznego). Projektodawca zaznaczył, że "dalsze tworzenie aptek w obecnym kształcie narusza ważny interes publiczny, ponieważ powoduje, że dysfunkcjonalne apteki, które nie realizują swoich podstawowych zadań, eliminują z rynku prawidłowo funkcjonujące apteki". Ponadto przepisy prawa obowiązujące przed nowelizacją ustawy – Prawo farmaceutyczne, zakładające dużą liberalizację w zakresie zakładania i funkcjonowania aptek, stanowią warunki do powstawania i rozwoju szeregu patologii w ich działaniu, w szczególności w obszarze zaopatrywania pacjentów w leki, a zatem bez wątpienia nie realizują interesu społecznego (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Sejm VIII kadencji, druk nr 1126).

Ponadto zastosowaniu art. 155 k.p.a. sprzeciwiają się przede wszystkim przepisy szczególne. Przepisami tymi w tym przypadku są przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne zmienione ustawą nowelizującą.

Ustawa nowelizująca wprowadziła zmianę kilku przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne: chodzi o art. 99, art. 100, art. 101, art. 103, art. 104 i art. 105. W sprawie niniejszej najbardziej istotna jest zmiana art. 94 ust. 4, który do zmiany miał brzmienie: "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego". Po zmianie ten przepis brzmi następująco: "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1) farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą; 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1".

Ponadto ustawa nowelizująca zawiera przepis intertemporalny, którym jest art. 2 ust. 1, który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność.

W sprawie poza sporem jest, że przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej są przepisami intertemporalnymi. Przy czym o ile z ust. 1 wynika, że przepisy dotychczasowe stosuje się do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, o tyle ust. 2 tej ustawy nie zawiera regulacji, że do zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W przepisie tym jest tylko mowa o tym, że zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność. Przepis art. 2 ani w ust. 1 ani w ust. 2 nie reguluje, jakie przepisy mają zastosowanie do wniosków o zmianę zezwolenia wniesionych w postępowaniu wszczętym i prowadzonym po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest nieprzypadkowa i oznacza, że jedyna norma, która wynika z tego przepisu to norma o zachowaniu ważności zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Dlatego podmioty posiadające te zezwolenia nie mają obowiązku dostosowywania swojej struktury podmiotowej do zmienionego przepisu art. 99 ust. 4 P.f. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, podmioty te mogą funkcjonować bez żadnych ograniczeń i utrudnień w granicach posiadanych zezwoleń. Powyższe oznacza zatem, że do zezwoleń uzyskanych pod rządami przepisów dotychczasowych, ale tylko w zakresie ich ważności, nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym przepis art. 94 ust. 4 P.f. Z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika jednak, że przepisy dotychczasowe stosuje się do tych zezwoleń w jakimś innym zakresie, w tym również do zmiany zezwolenia, o które strona ubiega się pod rządami prawa nowego.

W tym miejscu dochodzimy do kwestii, czy w stanie faktycznym sprawy, do zmiany zezwolenia mają w ogóle zastosowanie przepisy znowelizowanego art. 94 P.f., czy też przepis ten należy stosować jedynie do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia. Sąd I instancji, jak wskazano powyżej, dopuszcza stosowanie tego przepisu nie tylko do ubiegania się o uzyskanie nowych zezwoleń, ale też do ich zmiany, nie dopuszcza zaś stosowania do zmiany zezwoleń tzw. starych.

Tymczasem NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20, stanął na stanowisku, że w ustawie Prawo - farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. Ponadto stwierdził on, że przepisy art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 P.f. po nowelizacji mają charakter kompetencyjny, a zatem można je stosować tylko w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, a nie w postępowaniu o zmianę zezwolenia.

Niniejszy skład orzekający podziela powyższe stanowisko w zakresie, iż postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest postępowaniem, które w sensie prawnym jest odrębnym od postępowania administracyjnego w sprawie wydanego już zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie podziela zaś tego stanowiska co do tego, że przepis art. 99 ust. 4 P.f. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań o udzielenie zezwolenia i że nie ma zastosowania do postępowań o zmianę zezwolenia.

Przedmiotem obu tych postępowań administracyjnych są odrębne sprawy administracyjne w znaczeniu materialnoprawnym. Przy czym zauważenia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej nie jest ocena decyzji o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż sprawa tamta zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej pod rządami starego prawa. Przedmiotem postępowania o zmianę zezwolenia jest natomiast kwestia, czy w danym stanie faktycznym określonemu przedsiębiorcy można udzielić zezwolenia na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów.

Znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. jest przepisem prawa materialnego, który wskazuje, kto posiada prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w przepisie tym jest mowa o prawie do uzyskania zezwolenia, a nie o uzyskaniu zezwolenia. Jak trafnie zatem wskazano w piśmie procesowym N.I.A. z dnia [...] kwietnia 2021 r., norma prawna z art. 99 ust. 4 P.f. konstytuuje podmiotowy warunek prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej. Znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. ma zatem zastosowanie nie tylko w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia, o które podmiot ubiega się po dniu 25 czerwca 2017 r., ale też do zmiany zezwoleń uzyskanych po dniu 25 czerwca 2017 r., a także do zmiany zezwoleń uzyskanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., gdy wniosek o ich zmianę został złożony po dniu 25 czerwca 2017 r. Wynika to zarówno z tego, że znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. określa wymagania podmiotowe, które warunkują istnienie prawa do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ale też z celu ustawy nowelizującej.

Przyjęcie interpretacji, że postanowienia art. 99 ust. 4 P.f. stosowane są tylko przy wydawaniu zezwolenia, prowadziłoby do sytuacji, że zezwolenia wydane do 25 czerwca 2017 r. nie podlegałyby już żadnej kontroli. A przecież należy odróżnić ochronę praw nabytych od kwestii przestrzegania warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Otrzymanie zezwolenia na starych zasadach i posiadanie go po wejściu w życie nowych przepisów nie oznacza, że podmiot ten nie musi spełniać warunków do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Przepisem określającym te warunki jest m.in. art. 94 ust. 4 P.f. Ponadto organy zezwalające uprawnione są do kontrolowania spełniania przez przedsiębiorcę określonych ustawowo warunków prowadzenia działalności nie tylko przed podjęciem tej działalności, ale i w jej trakcie (por. Maciej Rogalski, Glosa do wyroku WSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 904/19, opublikowana: St. Iur. Lub. 2020/4/341-354). Przepisy art. 99 ust. 4 P.f. są sformułowane w ten sposób, że dotyczą oceny spełniania kryteriów w nich wskazanych na chwilę udzielania zezwolenia, ale ze względu na cel ich wprowadzenia, konieczne jest ich przestrzeganie przez cały okres prowadzenia apteki (por. M. Szydło, Opinia prawna o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne, Druk Sejmowy nr 1126 z 9 stycznia 2017 r.).

Celem ustawy nowelizującej było wstrzymanie otwierania nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie, czyli takim, który nie odpowiada m.in. wymogom wynikającym ze znowelizowanego przepisu art. 99 ust. 4 P.f. Jak stwierdzono na str. 6 uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, że jedyną efektywną gwarancję prawidłowego prowadzenia apteki stanowi zasada, że apteka może być prowadzona przez farmaceutę lub spółkę osobową prawa handlowego, w której osobami w pełni odpowiedzialnymi za sprawy spółki są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu farmaceuty. Z uzasadnienia projektu nie można wywieść, że celem tym jest również dopuszczenie możliwości, aby spółki jawne, w skład których jako wspólnicy nie wchodzą spółki kapitałowe, posiadające zezwolenia uzyskane przed dniem 25 czerwca 2017 r., mogły po tej dacie zmieniać swój skład podmiotowy poprzez przyjmowanie jako wspólnika spółki kapitałowej. Przeciwko temu stoi znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f.

Zauważenia też wymaga, że ustawa nowelizująca wprowadziła szereg innych zmian, które dotyczą wszystkich zezwoleń, zarówno wydanych przed, jak i po wejściu tej ustawy w życie. I tak dotyczy to: normy z art. 99 ust. 2a pkt 1 i 2 P.f. wyłączającej przejście zezwolenia z mocy prawa na podmioty uczestniczące w łączeniu, podziale lub przekształceniu spółek; normy z art. 104 ust. 1 pkt 4 P.f. stanowiącej, że zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku przekształcenia podmiotu prowadzącego aptekę w podmiot inny niż wskazany w art. 99 ust. 4 pkt 2; norm z art. 104 ust. 1a i 1b P.f. stanowiących niewygaszanie zezwoleń w przypadku śmierci osoby fizycznej; normy z art. 104 ust. 5 P.f. przewidującej możliwość wydania przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego zgody na zbycie do hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych znajdujących się w aptece w dniu wygaśnięcia zezwolenia; normy z art. 104a P.f. przewidującej prawo do przeniesienia zezwolenia na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną.

W kontekście powyższego jednoznacznie trzeba stwierdzić, że nieuprawnione jest twierdzenie, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych uzyskane do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej funkcjonują w jakimś innym reżimie prawnym (starym, dotychczasowym), do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy zmieniającej. W zakresach wskazanych powyżej do zezwoleń tych stosuje się niewątpliwie przepisy nowe.

Szczególnego podkreślenia wymaga też, że przepis art. 99 ust. 2a pkt 2 P.f. wprost wyznaczył dozwolony kierunek przekształceń zarówno spółek cywilnych, jak i pozostałych spółek handlowych (także posiadających stare zezwolenia) tylko w spółki o których mowa w ust. 4 pkt 2, czyli w spółki jawne lub partnerskie, w których przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w których wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1.

Ponadto zauważenia wymaga, że od dnia 25 czerwca 2017 r. obowiązuje przepis art. 99 ust. 4 P.f. w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą, a nie obowiązuje przepis w dotychczasowym brzmieniu. Aby zatem przy wydaniu decyzji można było stosować przepis ustawy, który nie obowiązuje, to inna norma prawna, co najmniej ustawowa, musiałaby wyraźnie przewidywać, że do wydania decyzji stosuje się nieobowiązujące przepisy prawa. Tymczasem art. 2 ustawy nowelizującej ani w ust. 1 ani w ust. 2 takiej regulacji nie wprowadził. Przepisy dotychczasowe, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, stosuje się tylko do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Z powyższego wynika wprost, że do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki wszczętych po dniu 25 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy nowe. Z racji natomiast na charakter przepisu art. 99 ust. 4 P.f., zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa, w ocenie niniejszego składu orzekającego, przepis ten winien być również stosowany do zmiany zezwoleń nowych (uzyskanych po 25 czerwca 2017 r.) i starych (uzyskanych przed 25 czerwca 2017 r., gdy wnioski o ich zmianę wpłynęły po 25 czerwca 2017 r.).

W tej mierze zauważenia wymaga, że jak trafnie wskazali J. Mikołajewicz i A. Skoczylas (w:) Intertemporalna Problematyka Prawa Administracyjnego. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXXIV-zeszyt 1- 2012, s. 11, zasada aktualności w prawie administracyjnym odpowiada zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, głoszącej, iż od chwili wejścia w życie "nowego prawa" wyznacza ono sytuacje prawne także z elementem dawnym. Oznacza to, że wobec braku: a) postanowień konstytucyjnych dotyczących prawa międzyczasowego, b) przepisów ogólnych prawa administracyjnego, c) przepisów regulujących tę kwestię w Kodeksie postępowania administracyjnego, d) przepisów intertemporalnych zawartych w ustawach szczególnych, e) niemożności wyprowadzenia kulturowego rozstrzygnięcia zasad konstrukcyjnych danej gałęzi prawa administracyjnego – stosuje się prawo nowe. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Od 25 czerwca 2017 r. obowiązuje art. 99 ust. 4 pkt 1 i 2 P.f. w nowym brzmieniu i nie ma innego obowiązującego przepisu dotyczącego tej samej materii, a także brak jest przepisu, który dawałby podstawę do zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 99 ust. 4 w brzmieniu sprzed zmiany.

W sprawie niniejszej nie można abstrahować od celów ustawy nowelizującej wyrażonych w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy oraz wynikających z samej konstrukcji zmienionych przepisów. Celem ustawy nowelizującej było wprowadzenie wymogów, aby powstawały nowe apteki prowadzone przez farmaceutów albo przez spółki jawne lub partnerskie, których wspólnikami albo partnerami są wyłącznie farmaceuci. Uprawnione też jest twierdzenie, że celem zmiany ustawy było, aby nie powstawały podmioty, które tych warunków nie spełniają. Fakt, że pozwolono funkcjonować aptekom prowadzonym przez inne podmioty, które uzyskały zezwolenia pod rządami ustawy starej nie oznacza, że podmioty te mogą się przekształcać w podmioty inne niż wymienione w art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Skoro ustawodawca zabronił przekształceń wszystkich spółek (także cywilnych) w spółki nie spełniające warunków z art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f., to mimo, że jak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim przekształceniem, gdyż do spółki jawnej wstąpił wspólnik w postaci spółki kapitałowej, który nie jest farmaceutą, to jednak w istocie powstał podmiot (chociaż dalej to ta sama spółka jawna), który nie odpowiada wymogom przewidzianym w przywoływanym art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. Działanie takie jest więc zatem próbą ominięcia zakazów nałożonych w cytowanym przepisie i zmierza do obejścia ustawy.

W ocenie NSA organy uprawnione były zatem w postępowaniu o zmianę zezwolenia badać istnienie normatywnych przesłanek umożliwiających taką zmianę mimo złożenia wniosku do organu tylko w zakresie zmiany nazwy i adresu. W istocie bowiem zmiana nazwy i adresu spółki (a tak naprawdę firmy spółki jawnej) wiązała się nierozerwalnie w tym przypadku z niedozwolonymi zmianami podmiotowymi w spółce.

Zdaniem NSA uzasadnione są zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przywołanych w nich przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne. Sąd I instancji dokonał w szczególności wadliwej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. To z kolei przełożyło się na wadliwą wykładnię i zastosowanie przepisów art. 99 ust. 2 i ust. 4 P.f.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także za zasadny zarzut z pkt 1. lit. d petitum skargi kasacyjnej. Organ podniósł w nim naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zdaniem NSA ma rację organ, że po pierwsze przepisy zmienianej ustawy nie nałożyły na spółkę żadnych nowych obowiązków, gdyż może ona funkcjonować zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Brak też jest podstaw do przyjęcia, że spółka wraz z uzyskaniem zezwolenia uzyskała, jako prawo nabyte, prawo do jego zmiany wyłącznie na podstawie tych samych przepisów, na podstawie których uzyskała zezwolenie. Uprawnienie takie nie wynikało ani z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne sprzed zmiany, ani nie wynika też ze zmienionych przepisów tej ustawy. Ponadto nieuzasadnione jest twierdzenie, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie można też tracić z pola widzenia, że zgodnie z ust. 2 art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeśli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego. Interesem publicznym, jak wynika z projektu zmiany ustawy jest, aby funkcjonowały apteki spełniające wymogi m.in. z art. 99 ust. 4 pkt 1 i 2 P.f.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę, do czego podstawę stwarza art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do rozpoznania skargi i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Farmaceutycznego uchylając zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł. Koszty te zasądzono na rzecz organu od "E." M. Spółka jawna w M., gdyż w międzyczasie nastąpiła zmiana nazwy skarżącej E.W. Sp. z o.o. Sp. j. w O. na "E." M. Spółka jawna w M.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Kabat-Rembelskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1387/19

Nie podzielam stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2023 r., uważam, że istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Istota problemu prawnego występującego w sprawie dotyczy dopuszczalności stosowania art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (dalej: P.f.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015, dalej: ustawa nowelizująca), do wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w zakresie nazwy i siedziby podmiotu, który uzyskał wspomniane zezwolenie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zaś wniosek został złożony po 25 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2023 r. wyraził pogląd, że znowelizowany przepis art. 99 ust. 4 P.f. ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia, o które podmiot ubiega się po dniu 25 czerwca 2017 r., ale też do zmiany zezwoleń uzyskanych przed dniem 25 czerwca 2017 r., gdy wniosek o ich zmianę został złożony po tym dniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki wniosek wynika ze znowelizowanego przepisu art. 99 ust. 4 P.f., który określa wymagania podmiotowe warunkujące istnienie prawa do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a także z celu ustawy nowelizującej. Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej stwierdził, że wprowadzone nią wymogi miały na celu ochronę interesu publicznego, poprzez wstrzymanie otwierania nowych aptek i punktów aptecznych w dotychczasowym kształcie i wprowadzenie zasady "apteka dla aptekarza". W ocenie NSA przyjęcie interpretacji, że postanowienia art. 99 ust. 4 P.f. stosowane są tylko przy wydawaniu zezwoleń, prowadziłoby do sytuacji, w której zezwolenia wydane do 25 czerwca 2017 r. nie podlegałaby żadnej kontroli.

Nie zgadam się z takim rozumieniem art. 99 ust. 4 P.f., gdyż pomija ono wnioski wynikające z wykładni językowej powołanego przepisu.

W orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się, że wykładając normę prawną pierwszeństwo należy dać wykładni językowej. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 99 ust. 4 P.f, w stanie prawnym obowiązującym od 25 czerwca 2017 r., "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: 1) farmaceuta posiadający prawo do wykonywania zawodu, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą; 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1". W realiach rozpoznawanej sprawy organ odmawiając zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej powołał się na art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. i stwierdził, że w wyniku zmiany zezwolenia doszłoby do naruszenia powołanego przepisu, gdyż wspólnikiem spółki jawnej prowadzącej aptekę ogólnodostępną została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc wspólnik, który nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa wykonywania zawodu.

W związku z tym należy zauważyć, że konstrukcja art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. jest jasna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do użytych zwrotów. Posłużenie się w przepisie sformułowaniem "Prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:" świadczy o tym, że przewiduje on wymagania jakie mają spełniać podmioty, które dopiero starają się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wobec tak jednoznacznego sformułowania woli ustawodawcy nie ma podstaw do przyjęcia, że analizowany przepis może być stosowany w innych przypadkach, niż udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym w sprawie zmiany takiego zezwolenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 92). Wykładnia celowościowa art. 99 ust. 4 P.f. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny podważa wynik wykładni językowej. Przyjęcie, że powołany przepis może być stosowany w innych postępowaniach, niż w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wszczętym po wejściu w życie ustawy nowelizującej wykracza poza ramy sensu słów zawartych w tekście prawnym, a więc jest działaniem niedopuszczalnym.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i postępowanie w sprawie zmiany takiego zezwolenia są postępowaniami odrębnymi. Jednocześnie jednak uznaje za słuszne stosowanie przepisu, który wprost odnosi się do udzielenia zezwolenia (ustalenie prawa do uzyskania zezwolenia), do jego zmiany. Takie stanowisko jest niezrozumiałe i nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy – Prawo farmaceutyczne.

W mojej ocenie stosowanie art. 99 ust. 4 P.f., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, aktualizuje się wyłącznie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym po 25 czerwca 2017 r. Nie ma natomiast podstaw do zastosowania powołanego przepisu w przypadku zmiany zezwolenia uzyskanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej także z uwagi na przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że "Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność." Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie określił terminu ważności takich zezwoleń, ani nie przewidział żadnych warunków, które muszą być spełnione by zezwolenie zachowało ważność. W związku z tym nie jest trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie zezwolenia wydanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej jest możliwe jedynie w niezmienionym kształcie i treści, gdyż taki warunek nie został ustanowiony w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Odnotować także należy, że ustawodawca nie przewidział by zmiany podmiotowe w składzie wspólników (partnerów) spółki, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej mogły powodować cofnięcie zezwolenia. Przeciwnie, z art. 103 ust. 1 pkt 3 P.f. wynika, że cofnięcie zezwolenia w przypadku niespełniania wymogu podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 P.f., jeśli powoduje brak możliwości prowadzenia apteki, dotyczy tylko zezwoleń wydanych po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Wspomniane zmiany, o ile nie prowadzą do przekształcenia podmiotu prowadzącego aptekę, nie są także podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia (art. 104 ust. 1 pkt 4 P.f.). Podkreślenia wymaga, że rozpoznawana sprawa nie dotyczyła przekształcenie spółki jawnej w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych.

Przedstawiony na wstępie problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 477/20 oraz II GSK 384/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach podniósł, że w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania "nowych" wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. "stare" zezwolenia (zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania. W przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w omawianym zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że celem wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę – Prawo farmaceutyczne było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny.

Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do całkowicie dysfunkcjonalnych wniosków, gdyż możliwa byłaby sytuacja, że w tym samym czasie (już po wejściu w życie nowelizacji) jeden podmiot mógłby uzyskać nowe zezwolenie na "starych" zasadach, gdy tymczasem inny podmiot już dysponujący "starym" zezwoleniem nie mógłby uzyskać jego zmiany na dotychczasowych zasadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że w ustawie - Prawo farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach ustawy – Prawo farmaceutyczne po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia ("zezwolenia [...] nie wydaje się", "zezwolenie wydaje się"), a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. W art. 99 ust. 4 P.f. uregulowano także kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki po nowelizacji, wskazując że "prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada (...) 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1". W literaturze i orzecznictwie zwracano uwagę na konieczność szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 P.f. po nowelizacji), podkreślając że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art.7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18 – 27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można stwierdzić, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 4 P.f. zostały objęte również te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które zostały udzielone pod rządami "starych" przepisów i co do których z jakichś przyczyn wystąpiono o ich zmianę. Wykładnia językowa powołanego przepisu, wsparta wykładnią celowościowo-funkcjonalną warunkowaną także wyżej omówionym celem wprowadzenia nowelizacji, prowadzi zatem do takiego samego rezultatu – że przepis ten znajduje zastosowanie przy udzielaniu nowych zezwoleń, a nie zmianie "starych", udzielonych w innym reżimie prawnym.

Takiej wykładni, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 4 P.f. po nowelizacji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 2003 r. w sprawie sygn. akt SK 12/03, podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Trybunał wskazał również, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie<< przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. (...) Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki można mówić raczej o odwróceniu »domniemania« przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowania się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998 r., K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości intertemporalne zostały rozwiązane przez ustawodawcę, który przyjął zasadę działania prawa dotychczasowego w stosunku do "starych" zezwoleń i jednocześnie odstąpił od uregulowania kwestii czasu i trybu dostosowania dotychczas prowadzonej działalności do nowych wymagań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również objaśnienie prawne, wydane przez Ministra Zdrowia na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w piśmie z 12 kwietnia 2019 r. Minister Zdrowia we wspomnianym objaśnieniu jednoznacznie stwierdził, że w jego ocenie wymagania zakreślone w art. 99 ust. 4 P.f. dotyczą wyłącznie podmiotów, które wystąpiły o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w dacie obowiązywania przedmiotowego przepisu. W ocenie Ministra Zdrowia, za taką interpretacją przemawia w szczególności brzmienie przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 7 kwietnia 2017 r., które ograniczone zostały do zapisu mówiącego o zachowaniu mocy obowiązującej przez zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydane przed wejściem w życie ustawy (art. 2 ust. 2). Regulując kwestie intertemporalne, ustawodawca nie wprowadził nakazu dostosowywania się posiadaczy uprzednio wydanych zezwoleń do wymagań zakreślonych w nowym brzmieniu art. 99 ust. 4 P.f. Jeżeli więc przepisy przejściowe zawarte w ustawie z 7 kwietnia 2017 r. zakładają zachowanie mocy obowiązującej zezwoleń wydanych przed jej wejściem w życie, a jednocześnie nie nakazują ich posiadaczom dostosowania się do nowych wymagań wprowadzonych ustawą, to bezpodstawne jest twierdzenie, że wymagania te mają charakter retroaktywny.

W pełni podzielam przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 24 lutego 2022 r.

Z podanych przyczyn uważam, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona.