Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1161/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 18
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 1523/22 w sprawie ze skargi D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 września 2022 r. nr SKO.FE/41.4/85/2022/13576 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę D. Z. (dalej jako: skarżący, strona, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: SKO, organ II instancji) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Prezydent Miasta Gliwice, działając jako wierzyciel, postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r., zajął stanowisko w sprawie zarzutu nieistnienia obowiązku wniesionego przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 8 czerwca 2022 r. obejmującego należności z tytułu opłat dodatkowych za nieopłacone postoje pojazdu marki P. w Strefie Płatnego Parkowania w Gliwicach (dalej jako: SPP) poprzez jego oddalenie.

Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do SKO. Organ II instancji po rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W ocenie SKO wierzyciel wykazał, że pojazd zobowiązanego we wskazanych w tytule wykonawczym dniach parkował w SPP. Organ II instancji wskazał, że sporządzone przez inkasentów obsługujących strefę płatnego parkowania zawiadomienia o nieopłaconych postojach, są wystarczające dla przyjęcia, że dany pojazd w określonych dniach i godzinach był zaparkowany w miejscu znajdującym się w takiej strefie. Jednocześnie na podstawie dokumentacji fotograficznej w dniach nieopłaconych postojów pojazdu zobowiązanego, sporządzonej przez kontrolerów strefy, stwierdzono, że pozostawiono zawiadomienia za wycieraczką pojazdu w widocznym miejscu. Ponadto konieczność uregulowania opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie w Gliwicach powstaje z mocy samego prawa w momencie parkowania pojazdu na terenie strefy bez uiszczenia opłaty za parkowanie i żadne inne rozstrzygnięcia, ani ponaglenia nie są już wymagane. W ocenie SKO wydruki zdjęć z nieopłaconych postojów pojazdu w wyznaczonych dniach w SPP, potwierdzają iż pozostawiano pojazd bez opłaty.

WSA po przeanalizowaniu sprawy stwierdził w uzasadnieniu wyroku,

że w dniach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, ustawione znaki pionowe, jednoznacznie informowały uczestników ruchu drogowego o wyznaczonych miejscach postojowych. Ponadto, jak stwierdził Sąd I instancji – zdjęcia wykonane w dniach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, wskazują że w ramach chodnika wydzielone zostały kostką brukową zatoki, a zatem stanowiska te zostały wydzielone konstrukcyjnie.

Dodatkowo WSA podkreślił, że w dniach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, ustawione znaki pionowe, jednoznacznie informowały uczestników ruchu drogowego o wyznaczonych miejscach postojowych (wydzielonych konstrukcyjnie). W ustalonym stanie faktycznym, wystąpiła sytuacja, w której poza wyznaczeniem granic strefy płatnego parkowania, wewnątrz tej strefy, określenie miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, nastąpiło poprzez zamontowanie znaku D-18 "parking".

Sąd I instancji wskazał również, że określenie sposobu poboru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu pozostawiono w gestii rady gminy.

WSA orzekł także, że skarżący nie wykazał w tej sprawie, aby dokumentacja sporządzona przez kontrolerów została sporządzona w sposób wadliwy, nierzetelny. Brak jest zatem podstaw aby negować rzetelność kontrolerów czy też ich dobrą wolę. Dokumentacja ta, w tym fotograficzna stanowiła dowód w sprawie podlegający swobodnej ocenie, której granic organy nie przekroczyły.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W złożonej skardze kasacyjnej zarzucił:

naruszenie prawa materialnego w postaci:

I. naruszenie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505, dalej jako: u.p.e.a.) w związku z art. 13b ust. 1, 2 i 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych(Dz. U. z 2024 r., poz. 320, dalej jako: u.d.p.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a to przyjęcie, iż pobór opłaty może nastąpić za postój samochodu w miejscu innym, niż wyznaczone miejsce, oraz że miejsca, w których zaparkowany był pojazd skarżącego były wyznaczone w sposób czyniący zadość przepisom;

II. naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 13b ust. 1, 2 i 6 u.p.e.a. w związku z art. 13b ust. 5 u.d.p. i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłowe zastosowanie ew. błędną wykładnie - brak uwzględnienia zarzutu w sytuacji, w której tytuł wykonawczy obejmował pobór opłaty w podwyższonej wysokości w oparciu o przepisy uchwały Rady Miasta, które są sprzeczne z przepisami ustawy, a to dopuszczają zróżnicowanie opłaty wg czasu jej uiszczenia, które to stanowi przekroczenie delegacji ustawowej,

III. naruszenie pkt. 5.2.4 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w zw. z pkt. 5.2.5 tegoż załącznika poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a to uznanie, że wyznaczonym miejscem postojowym jest miejsce oznakowane niezgodnie z tymi przepisami;

IV. naruszenie art. 34 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a to wadliwe oddalenie skargi na postanowienie o oddaleniu wniesionego w sprawie egzekucji administracyjnej zarzutu, podczas gdy zostały spełnione przesłanki uznania tego zarzutu w całości;

naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

I. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) w zw. z 77 k.p.a., 80 k.p.a. art. 18 u.p.e.a., a to pominięcie tego, że przytoczone przepisy k.p.a. i u.p.e.a. zostały naruszone przez organ, a także oparcie się przez sąd na nie w pełni i nieprawidłowo zebranym materiale dowodowym, który również został błędne jego rozpatrzony, co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki wymierzenia opłaty i opłaty dodatkowej,

II. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a błędną ocenę dowodu z dokumentów, co istotnie wpłynęło na wynik postępowania poprzez doprowadzenie Sądu I instancji do przekonanie, że zostały spełnione przesłanki wymierzenia opłaty i opłaty dodatkowej oraz pominięcie naruszenia prawa przez skarżone postanowienie.

Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazuje sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie przytoczył w treści skargi kasacyjnej argumentację na poparcie zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty naruszenia przepisów dotyczących postępowania. W pierwszym z tych zarzutów wskazano na art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a., 80 k.p.a. art. 18 u.p.e.a poprzez błędne zastosowanie

i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zarzut ten ma bardzo ogólny charakter, nawiązuje do nie w pełni i nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego, który też został błędnie rozpatrzony, w konsekwencji tych naruszeń uznano, że zostały spełnione przesłanki wymierzenia opłaty i opłaty dodatkowej. W zarzucie tym brak precyzji. Skarżący nie wskazał na czym polegało to nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i jego błędne rozpatrzenie. Zarzut kasacyjny powinien określać sposób naruszenia wskazanych w tym zarzucie przepisów prawa, gdyż każdy z przepisów może być naruszony na wiele sposobów.

Wskazać należy, że sąd kasacyjny nie ma uprawnienia ani też obowiązku do poprawiania, uzupełniania, czy też modyfikowania zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Z orzecznictwa wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w gestii autora skargi kasacyjnej jest wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. NSA nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył profesjonalnym pełnomocnikom procesowym (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 150/21 oraz z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1211/20 wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).

Zauważyć także trzeba, że autor skargi kasacyjnej pominął także odpowiednie umotywowanie zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a., 80 k.p.a. art. 18 u.p.e.a w treści skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 177a p.p.s.a. jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wynika zatem z powołanych przepisów, że zarzuty i ich uzasadnienie nie podlegają uzupełnieniu. Uznać zatem należy, że brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej w przypadku jej nieprecyzyjności uniemożliwia odniesienie się poprzez treść takiego zarzutu do zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 2166/18, LEX nr 3022237).

Wymaga również podkreślenia, że autor skargi kasacyjnej w jej treści zawarł kilka odesłań do innych pism procesowych, składanych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego: "mój mocodawca podtrzymuje wszelkie złożone dotąd twierdzenia i zarzuty. Nie będzie ich powielał w całości w niniejszym piśmie, niezmiennie je jednak powołuje, gdyż stoi na stanowisku, iż są one bezsprzecznie trafne[...]", "Tak więc nieustannie poprawne są zarzuty nielegalności zróżnicowania stawki opłat poprzez podwyższenie stawki na skutek nieopłacenia jej w oznaczonym w uchwale terminie. Podtrzymuję argumentację ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez powtarzania jej.", "Wciąż w ocenie mojego Mandanta, przedstawiona przez Organ dokumentacja zdjęciowa nie jest kompletna w ten sposób, że nie wykazuje spełnienia przesłanek naliczenia opłaty i opłaty dodatkowej w każdym wskazanym przez Organ dniu. W tym zakresie zachowuje aktualność dotychczasowa argumentacja.", "Wskazane w zażaleniu orzecznictwo przywołuję również przy okazji niniejszej skargi".

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że z uwagi na to, iż skarga kasacyjna jest pismem sformalizowanym, wyznaczającym zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w niej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do organu lub sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., I OSK 118/08, LEX nr 478300).

W zakresie drugiego z zarzutów procesowych wskazano na naruszenie

art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć w okolicznościach sprawy wypada, że powołany przepis nie mógł być naruszony, bowiem nie był w sprawie przez Sąd I instancji w ogóle stosowany. Omawiana regulacja znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy WSA zdecyduje się na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów. Podkreślenia wymaga, że jest to sytuacja szczególna, ze względu na wyjątkowy charakter postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Piśmiennictwo wskazuje, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. W orzecznictwie zasadnie się podnosi, że sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do ustalenia nowego stanu faktycznego sprawy administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, gdyż w takim przypadku sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność. Innymi słowy, celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 106).

W konsekwencji uznania zarzutów procesowych za nieskuteczne bądź nieusprawiedliwione należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, jest wiążący podczas oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej.

Tym samym za wiążące należało uznać ustalenia, że przedmiotowy samochód był parkowany w miejscach przewidzianych do płatnego parkowania, oznaczonych w sposób wynikający z przepisów prawa, w tym wyodrębnionych konstrukcyjnie, z uwzględnieniem wysokości opłat przewidzianych w stosownych regulacjach prawnych.

Wspomnieć w tym zakresie bowiem wypada ścisły związek jaki zachodzi pomiędzy ustaleniami faktycznymi a zastosowaniem prawa materialnego, inaczej mówiąc dokonaniem subsumcji.

Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego, gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jak miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Inaczej mówiąc, zarzuty naruszenia wyspecyfikowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego sprowadzające się do ich niewłaściwego zastosowania, nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na brak podważenia dokonanej przez organy, a zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji, oceny dowodów (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I FSK 187/20).

W konsekwencji takiego uznania wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie lub ich niezastosowanie należało uznać za nieskuteczne. Odnosi się to do zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej jako: "a.i", "a.ii", "a.ii"i, "a.iv".

Za nieusprawiedliwiony należało też uznać zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wobec niewyjaśnienia, na czym ta błędna wykładnia polegała. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie dokonał bowiem w tym zakresie odesłania do skargi złożonej przez stronę do Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.