Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 213/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 8, 11, 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2023 r., nr 557/OR06/2023 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T. B. 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 grudnia 2023 r. nr 557/OR06/2023 Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie (dalej: OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję z 5 października 2023 r. nr 0104-2023-007549 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: Kierownik) w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 dla T. B. (dalej: skarżący).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 31 maja 2023 r. Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie na 2022r. jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO) i płatności za zazielenienie (PZ) oraz płatności dodatkowej (PD) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPP). Łącznie (po uwzględnieniu zmian i wycofań części deklaracji) skarżący zadeklarowała 30,79 ha do płatności JPO/PZ/PD. Skarżący wycofał się z deklarowania płatności UPP .

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z 24 kwietnia 2023 r. nr 0104-2023-005943 umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 13 czerwca 2022 r. oraz odmówił przyznania płatności obszarowej, o którą skarżący ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na 2022 r. i nałożył sankcję w wysokości 7.231,42 zł oraz płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 2.505,69 zł.

W wyniku odwołania od ww. decyzji Dyrektor OR ARiMR, decyzją z 20 lipca 2023 r. nr 278/OR06/2023, uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z 5 października 2023 r. nr 0104-2023-007549, umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 13 czerwca 2022r., przyznał płatność za zazielenienie w 2022 r. w wysokości 4.481,34 zł oraz odmówił przyznania: jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 7.231,42 zł oraz płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcję w wysokości 2.505,69 zł. . Kierownik ustalił powierzchnię uprawnioną do płatności ONW na poziomie 9,17 ha.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł odwołanie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest efektem błędnych ustaleń dot. stanu faktycznego, nierzetelnego, pobieżnego i wycinkowego rozpatrzenia mat. dowodowego (zamiast wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia dowodów) oraz nieuzasadnionego nieuwzględnienia nieprawidłowości dot. czynności kontrolnych sygnalizowanych przez stronę w toku sprawy. Skarżący podniósł niezrozumiałość i nieczytelność protokołu z kontroli terenowej oraz brak czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu skuteczne wykazanie błędnych ustaleń dot. stanu działek strony w 2022 r. W odwołaniu podkreślił, że do płatności zadeklarował łączną pow. 27,05 ha a pow. uprawniona do tych płatności wyniosła wg organu 9,17 ha. Organ nie wykazał braku spełniania przez skarżącego warunków dot. płatności z art. 5 i 6 ustawy o płatnościach z 2015 r. i art. 31 ust. 2 rozporządzenia wspólnotowego nr 1305/2013. Zakwestionowane grunty były użytkowane przez skarżącego głównie jako trwałe użytki zielone, przy czym organ nie uwzględnił, że ich stan wynikał z równolegle realizowanych na tych gruntach wariantów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wymagającej pozostawienie części gruntów bez koszenia, przez co organ naruszył w ten sposób art, 64 ust. 2 pkt c rozporządzenia wspólnotowego 1306/2013. Skarżący podkreślił również, że organy nie uwzględniły opinii biegłego, którą przedłożył przy piśmie z dnia 4.07.2023 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor, wydał opisana na wstępie decyzję z 14 grudnia 2023 r.

Na wstępie organ odwoławczy, streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że: łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona na poziomie: 30,79 ha - obejmowała ona obszar dz. Rolnej a o pow. 2,35 ha [dz.ewid nr [...], 285,14], dz. rolnej B o pow. 9,64 ha [dz. ewid. nr [...]], dz. rolnej C o pow. 1,39 ha [dz. ewid. [...]], dz. rolnej D o pow. 0,71 ha [dz. ewid. [...]], dz. rolnej E o pow. 2,43 ha [dz. ewid. nr [...]], dz. rolnej F o pow. 0,98 ha [dz. ewid. nr. [...]], dz. rolnej G o pow. 4,84 ha [dz. ewid. nr [...]], dz. rolnej H o pow. 2,39 ha [dz. ewid. nr [...]], dz. rolnej J o pow. 4,26 ha [dz. ewid. nr [...]], dz. rolnej K o pow. 0,69 ha [dz. ewid. nr [...]], dz. rolnej L o pow. 1,12 ha [dz. ewid. nr [...]]; łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchnia stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ/PD za 2022 r. została ustalona w niniejszej sprawie na poziomie 12,89 ha (6,58 ha na dz. rolnej B, 1,37 ha na dz. rolnej C, 0,60 ha na dz. rolnej D, 1,99 ha na dz. rolnej E, 0,00 ha na dz. rolnych F, G, H, J, K, L i całość pozostałych dz. rolnych).

W ocenie Dyrektora OR ARiMR zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności (działek rolnych zadeklarowanych w ramach tych płatności) prawidłowo został przez organ l instancji wykluczony z wniosku strony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. Wielkość różnicy między łączną powierzchnią zadeklarowaną a uznaną za uprawnioną oraz łączna wielkość pow. uznanej za uprawnioną do wsparcia wpłynęła na wysokość kwot przysługujących stronie, co również zostało w zaskarżonej decyzji określone prawidłowo. W przypadku działek i płatności odnośnie których nie stwierdzono ww. różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych działek.

Uprawnienia skarżącego do poszczególnych płatności zostały ustalone w oparciu o analizę wyników kontroli terenowej, ortofotomap i deklaracji skarżącego z wniosku o płatności. Wyniki ww. analizy nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej odnośnie zakwestionowanych terenów, zgodnie z normami i wymogami prowadzona była przez skarżącego działalność rolnicza uprawniająca do otrzymania żądanych płatności.

Podstawą ustalenia powierzchni uprawnionej do wsparcia na zakwestionowanych w sprawie działkach były wyniki kontroli terenowej i w mniejszym zakresie zdjęcia lotnicze i satelitarne (te wykonane w 2022 r.).

Ww. kontrola terenowa została wykonana w dniach 22-23 listopada 2022 r. metodą inspekcji terenowej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Małopolskiego OR ARiMR. Czynności kontrolne polegały na pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności przy pomocy urządzeń nawigacji satelitarnej (GPS) i określeniu charakterystyk sprawdzanych działek, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone (kontrola dot. tylko dz. ewid. nr [...]). W jej ramach wykonano kilkaset zdjęć kontrolowanego terenu oraz szkice pokazujące miejsca i kierunki wykonanych zdjęć.

Zastrzeżenia skarżącego dot. samej ww. kontroli były analizowane przez jej wykonawcę a strona została o wynikach tej analizy wyczerpująco poinformowana.

Następnie Dyrektor OR ARiMR przedstawił szeroko materiał zdjęciowy tj. zdjęcia lotnicze i satelitarne (obrazujące tereny zakwestionowane), oraz dokonał analizy tych powierzchni. Podkreślił jednak, że decydujące znaczenie w przypadku działki ewid. nr [...] miały jednak wyniki ww. kontroli terenowej - m.in. z uwagi na możliwość dokładnego sprawdzenia i udokumentowania w jej ramach stanu gruntu. W przypadku dz. ewid. nr [...] za najbardziej wiarygodne źródło informacji o ich stanie uznano zdj. lotnicze z 2022 r. - taka ocena wynikała z tego, że ta działka nie była kontrolowana w kontroli terenowej.

Zdaniem Dyrektora wyniki kontroli terenowej jednoznacznie wskazują na zaniedbanie rolnicze działek rolnych skarżącego lub ich części (w przypadku dz. rolnej C wynika to ze zdj. lotniczych z 2022 r.). Analiza zawartości ww. materiałów wskazuje, że w rejonach zakwestionowanych widać liczne zachwaszczenia, niekoszone trawy, pozostałości samosiejek oraz przygniecioną do ziemi wysuszoną roślinność polną znacznej wysokości. Obecność roślinności tego rodzaju wskazuje na brak rzeczywistego i odpowiednio intensywnego użytkowania rolniczego tego gruntu w 2022 r. Zgodnie z art. 32 ust, 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. - Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) obszar uprawniony (deklarowany) do płatności powinien być faktycznie użytkowany rolniczo (zgodnie z wymogami i normami) przez cały rok kalendarzowy, którego dot. wniosek o te płatności. Z kolei zgodnie z § 2 rozporządzenia o warunkach płatności z 2015 r., do uznania gruntu za kwalifikujący się do wsparcia konieczny jest przynajmniej jeden zabieg związany z usuwaniem zachwaszczenia, zakrzewienia czy zadrzewienia wykonany do końca lipca. Z uwagi na stan zakwestionowanych działek rolnych stwierdzony w wyniku kontroli terenowej i na zdjęciach lotniczych niemożliwe było przyjęcie, że części te znajdowały się w odpowiednim (uprawniającym do płatności) stanie przez cały 2022 r.

Na zakwestionowanych częściach zabrakło zabiegów nakierowanych na faktyczne i trwałe usunięcie zachwaszczeń (koszeń) i innej roślinności niepożądanej (np. samosiejek krzewów). Przygnieciona do ziemi roślinność zalegająca na znacznej części obszaru dz. ewid. nr [...] wskazuje na to, że wzmiankowany przez stronę zabieg wałowania mógł mieć miejsce dopiero między zawiadomieniem o kontroli a jej wykonaniem, tj. w listopadzie 2022 r. Zgodnie z zapisami rozporządzenia RŚK ww. wałowanie nie jest dopuszczalne na działkach z wariantami 4.5 i 5.5. Stan ww. obszaru wymagał innych zabiegów agrotechnicznych (koszeń przede wszystkim), a powinny być one wykonane od połowy czerwca 2022 r. do końca września 2022 r.

Dalej Dyrektor podkreślił, że w związku z tym, że organy ARiMR musiały uwzględnić wszystkie jej okoliczności i wszystkie dowody istotne dla tej sprawy, oprócz wyników ww. kontroli terenowej istotna była zawartość zdjęć lotniczych i satelitarnych z 2022 r. oraz z lat wcześniejszych (wyj. dot. działki rolnej C, której nie kontrolowano w terenie). Analiza ww. zdjęć nie jest sprzeczna z wynikami kontroli terenowej dot. dz. ewid. nr [...], ale uzupełnia ją. Analiza ta dawała podstawy do uznania, że do płatności nie kwalifikują się obszary, gdzie nie wykonano wymaganych zabiegów agrotechnicznych oraz obszary, na których wykonano zabieg mulczowania wałem. Ww. zdjęcia potwierdzają problemy z wykonywaniem koszeń na zakwestionowanych działkach strony.

Następnie Dyrektor uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące naruszeń art. 5 i 6 ustawy o płatnościach z 2015 r, i art. 31 ust. 2 rozporządzenia wspólnotowego nr 1305/2013 są niezasadne. Dyrektor wyjaśnił, że art. 5 i 6 ww. ustawy nie dotyczą warunków dot. przyznanie płatności bezpośrednich a właściwości organów ws. płatności. Warunki takie zawarto głównie w art. 7 i 8 tej ustawy, ale skarżący nie dopełnił części tych warunków, zwłaszcza tych dot. faktycznego użytkowania rolnego powierzchni zakwestionowanych. Art. 31 ust. 2 rozporządzenia wspólnotowego dot. przyznawania płatności ONW dla rolników którzy kontynuują zobowiązania związane z wsparciem tego rodzaju. Na obszarach zakwestionowanych stwierdzono brak takiej kontynuacji z uwagi na brak prawidłowego i zgodnego z wymogami użytkowania (także tych wynikających z przepisów dot. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych) rolniczego tych obszarów.

Odnosząc się do zarzutu, nie uwzględnienia opinii biegłego, którą skarżący przedłożył w toku postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. opinia dotyczy sposobu użytkowania działki ewid. nr [...], położonej w woj. [...]. Dokument obejmuje część opisową, szkic dot. upraw i 8 fotografii tej działki. Na szkicu wskazano obszary deklarowane w wariantach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zaznaczając obszary, które miały pozostać niekoszone mniej więcej zbieżnie z wnioskiem skarżącego za 2022 r. Według skarżącego zakwestionowane tu grunty były użytkowane przez skarżącego kośnie jako trwałe użytki zielone, a organy ARiMR nie uwzględniły, że ich stan wynikał z równolegle realizowanych na tych gruntach wariantów płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wymagającej pozostawienie części gruntów bez koszenia (organ naruszył w ten sposób art. 64 ust. 2 pkt c rozporządzenia wspólnotowego 1306/2013). Ponieważ ww. opinia została sporządzona w maju 2022 r. zdjęcia będące jej części nie dają obrazu stanu działki ewid. nr [...] w 2022 r. Nie pozwala na to także ich ilość, która jest wielokrotnie mniejsza od ilości zdjęć wykonanych podczas ww. kontroli terenowej (wtedy wykonano ponad 200 zdjęć). Dodatkowo w tej opinii brakuje wskazania miejsc i kierunków wykonania tych zdjęć, co utrudnia jednoznaczne ustalenie jakich rejonów ww. działki te zdjęcia dotyczą. Na części zdjęć z tej opinii widoczna jest wysoka niekoszona roślinność, ale przez niedoskonały sposób opisania tych zdjęć trudno się zorientować, czy przedstawiają one obszary, które miały pozostawać niekoszone w 2022 r. lub w 2023 r. Ww. opinia stwierdza, że działek rolnych strony na dz. ewid. nr [...] nie dotyczył brak użytkowania wynoszący ponad 2 lata. Jednak organy ARiMR stwierdziły, że problemy z prawidłowym użytkowaniem dotyczyły roku 2022 r.

Za niezasadne uznano również, że zarzuty dot. nieprawidłowego procedowania organów ARiMR w sprawie strony. Powodem takiej oceny jest przyznawanie ww. płatności tylko na wniosek (art. 22 ustawy o wspieraniu) oraz ograniczenia praw strony w postępowania dot. takich płatności (art. 27 ustawy o wspieraniu). Ww. przepisy ograniczają zastosowanie niektórych z ww. regulacji, co dot. np. tego, że: organy ARiMR na żądanie strony udzielają jej niezbędnych pouczeń dot. okoliczności mogących wpływać na sposób załatwienia sprawy strony (ograniczenie stosowania art. 9 k.p.a.), organy ARiMR na żądanie strony zapewniają jej czynny udział w postępowaniu i wypowiadanie się przed jego zakończeniem (ograniczenie stosowania art. 10, 79a i 81 k.p.a.), strona (wnioskujący o płatność) jest obowiązana wykazywać swoje prawo do płatności a organy ARiMR są obowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (ograniczenie stosowania art. 7 i 77 k.p.a.).

Jeżeli wnioskodawca kwestionuje ustalenia organów ARiMR dot. powierzchni uprawnionej do wnioskowanych płatności, to z uwagi na ww. regulacje postępowanie dowodowe jest oparte przede wszystkim dowodach przedstawionych przez stronę. Znajduje to uzasadnienie w związku z ilością wniosków o wsparcie tego rodzaju i dążeniem do sprawnego ich załatwiania, a więc ekonomiką prowadzonych postępowań, tj. celem wspomnianym m.in. w art. 12 k.p.a.

Analizowana sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy dot. płatności, o które strona wnioskowała i okoliczności stwierdzone w związku z tym wnioskowaniem. Aby sprawę rozpatrzyć możliwie wnikliwie, wykonano na gruntach strony kontrolę terenową (z dużą ilością zdjęć) a także pozyskano wszystkie dostępne zdjęcia lotnicze działek strony. Analizowane postępowanie było prowadzone możliwie bezstronnie. Nie utrudniano stronie aktywnego udziału w postępowaniu lub dostępu do akt swojej sprawy (strona otrzymała skany dokumentów związanych z kontroli). Cały zebrany w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony odnośnie jego przydatności dla oceny stanu działek strony w 2022 r. względem wsparcia, o które starała się strona. Stan wszystkich działek skarżącego w ww. roku był ustalany w oparciu o wyczerpującą analizę całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - wyniki ww. kontroli zostały uznane za najbardziej wiarygodne źródło informacji o stanie gruntów strony a z uwagi na charakter tego dowodu (jego aktualność, szczegółowość) dowód ten nie mógł zostać zignorowany np. poprzez bezkrytyczne uwzględnienie twierdzeń strony. To właśnie taka sytuacja mogłaby powodować zarzuty arbitralności czy dowolności materiału dowodowego. Strona nie przedłożyła dowodów mogących podważyć wyniki ww. kontroli. Zaskarżona decyzja zawiera dokładny opis i ocenę stanu faktycznego i prawnego będącego przesłanką jej wydania. Decyzja wprost wskazuje również na czym polegały nieprawidłowości (zmniejszenie powierzchni faktycznie użytkowanej zgodnie z wymogami ww. płatności) i jakie były tego konsekwencje (zmniejszenie płatności). W toku sprawy strona była informowana o możliwości zapoznania się z jej materiałami i zgłoszenia żądań czy wniosków. Strona otrzymała również cały materiał z kontroli terenowej i zdjęcia lotnicze zakwestionowanych działek. Na swoje zastrzeżenia dot, przebiegu i wyników ww. kontroli strona otrzymała wyczerpującą (i w ocenie organów wiarygodną i konkretną) odpowiedź wykonawcy tej kontroli. Zawartość ww. protokołu nie została uznana za na tyle niejednoznaczną czy niezrozumiałą, aby zasadne były twierdzenia strony o niemożliwości wykorzystania tego protokołu do oceny sprawy strony.

W związku z powyższym, płatności do zakwestionowanych działek nie mogły zostać przyznane a konsekwencje ich zadeklarowania nie mogły zostać zignorowane czy umorzone. Wynika to z tego, że w sprawie, nie zaistniała żadna przesłanka do takich działań wskazana (także w odwołaniu) w art. 64 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 (zaistnienie i zgłoszenie siły wyższej, oczywisty błąd, pomyłka organu przy niemożliwości wykrycia nieprawidłowości przez stronę, brak zawinienia rolnika, niewielka skala nieprawidłowości) lub w art. 15 rozporządzenia 640/2014 (odpowiednio wczesne zawiadomienie organu o nieprawidłowościach we wniosku). W szczególności nie można mówić o rozstrzygnięciu będącym wynikiem błędu organów ARiMR. To rozstrzygnięcie opiera się na uznanych za wiarygodne wynikach kontroli na działkach skarżącego oraz na tak samo ocenionej zawartości zdjęć lotniczych i sat. działek strony. Twierdzenia skarżącego negujące tak dokonane oceny zostały uznane za bezpodstawne.

Naruszone przez skarżącego przepisy to przede wszystkim § 2 ust. 1 pkt 2 t § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW z 2015 r., które dotyczą zadeklarowania do płatności obszaru nieużytkowanego rolniczo.

Konsekwencje zawyżenia (przedeklarowania) powierzchni uprawnionej do jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników, płatności ONW regulują art. 18 i art, 19a rozporządzenia wspólnotowego nr 640/2014. Wyliczenia zmniejszeń płatności zastosowane w decyzji zaskarżonej zostały uznane za dokonane prawidłowo. Ponieważ różnica między obszarem zatwierdzonym a obszarem zadeklarowanym w ramach tej płatności przekracza 3% obszaru zatwierdzonego lub 2 ha, płatności JPO i PD zostały oszacowane wg powierzchni zatwierdzonej, ale pomniejszonej o kwotę tej płatności przysługującą do 1,5-krotności różnicy między pow, zadeklarowaną i zatwierdzoną. Ten szacunek doprowadził do odmowy przyznania płatności JPO i PD i nałożenia na skarżącego sankcji 3-letnich.

Według organu odwoławczego nieprawidłowości, jakie stwierdzono w przedmiotowej sprawie obciążają producenta. Brak okoliczności, które pozwoliłyby ocenić tą kwestię inaczej. Przy ocenie uchybień przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zdaniem ARiMR w przypadku osoby prowadzącej gospodarstwo uprawnione jest domniemanie, że znane jej są podstawy mechanizmów związanych z płatnościami, z których chce ona skorzystać. W związku z tym to sama strona powinna postarać się o to, by dane z wniosku o płatności odpowiadały rzeczywistości oraz odpowiednio wcześnie powiadomić ARiMR o ewentualnych zmianach w tym zakresie. Zwłaszcza, że składając wniosek strona podpisała się pod ujętym w tym wniosku oświadczeniem, że znane są jej zasady przyznawania żądanych płatności. Podpis pod wnioskiem o płatności istotne w niniejszej sprawie oznaczał tu zatem swego rodzaju poręczenie znajomości zasad przyznawania płatności, gwarancję rzetelności deklarowanych we wniosku informacji, jak i zgodę na poddanie tych informacji weryfikacji. Zgodnie z obowiązującym przepisami organ I instancji nie mógł zignorować stanu stwierdzonego w wyniku czynności kontrolnych. Rozstrzygając sprawy wniosków o płatności ARiMR musi bowiem respektować wymogi związane z udzieleniem wsparcia danego rodzaju i podobnie traktować rolników w podobnych sytuacjach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu [...] w zw. z art. 7-9 k.p.a., poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego,

2) art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodu i nieuwzględnienie opinii biegłego załączonej do odwołania od decyzji organu I instancji,

3) art. 4 ust. 1 lit. h rozporz. wspólnotowego nr 1307/2013 poprzez zignorowanie definicji trwałego użytku zielonego,

4) art. 5-6 ustawy o płatnościach [...], art. 31 ust. 2 rozporz. wspólnotowego nr 1305/2013, art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu [...] w zw. z art. 7-9 k.p.a., poprzez brak odpowiednio wnikliwej analizy zastrzeżeń strony do kontroli terenowej i nieprawidłowe ustalenie pow. uprawnionej do płatności,

5) art. 64 ust. 2 pkt c rozporz. wspólnotowego nr 1306/2013 w zw. z art. 7-9 k.p.a., poprzez nieuzasadnione zastosowanie sankcji w okolicznościach tej sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w Krakowie z 14 grudnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z 5 października 2022 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z uwagi na zarzuty w niej wskazane.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach. Poza tym istotne są również przepisy unijne zawarte w:

- rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem 1307/2013 oraz

- rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem 640/2015.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia legalności odmowy przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz redystrybucyjnej na 2022 rok oraz nałożenia sankcji (kary administracyjnej) w wysokości 7231,41 zł z tytułu naruszenia zasad przyznawania jednolitej płatności obszarowej oraz 2505,69 zł z tytułu naruszenia zasad dotyczących przyznawania płatności redystrybucyjnej. Organ rozpoznający sprawę uznał, że w odniesieniu do skarżącego zaistniały nieprawidłowości skutkujące zarówno odmową płatności, jak i nałożeniem kar. Skarżący twierdził natomiast, że organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, bowiem na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2022 nie występowały żadne nieprawidłowości to jest były stosowane właściwe zabiegi agrotechniczne..

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że podstawa wprowadzenia jednolitej płatność obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej została uregulowana w rozporządzeniu 1307/2013. Zasady dotyczące jednolitej płatności obszarowej wcześniej były regulowane na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 30, str. 16 z późn. zm.). Należy jednak zauważyć, że wcześniej obowiązujące rozporządzenia nie ma już znaczenia w niniejszej sprawie. Jest ono istotne jednie w tym zakresie, że Pastwa Członkowskie mogły pozostać przy systemie jednolitej płatności obszarowej na podstawie rozporządzenia 1307/2013 jedynie sytuacji, gdy stosowały w 2014 r. system jednolitej płatności obszarowej ustanowiony w tytule V rozdział 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara zadeklarowanego przez rolnika zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Jest ona obliczana każdego roku poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu przez łączną liczbę kwalifikujących się hektarów zadeklarowanych w danym państwie członkowskim zgodnie z art. 72 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Z kolei zgodne z art. 41 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013 Państwa członkowskie mogą do dnia 1 sierpnia każdego roku podjąć decyzję o przyznaniu, od kolejnego roku, corocznej płatności rolnikom, którzy są uprawnieni do otrzymywania płatności w ramach systemu płatności podstawowej, o którym mowa w rozdziale 1 sekcje 1, 2, 3 i 5, lub w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w rozdziale 1 sekcja 4 ("płatność redystrybucyjna"). Państwa członkowskie mogą podjąć taką decyzję do dnia 19 lutego 2021 r. w odniesieniu do roku kalendarzowego 2021 oraz do dnia 1 sierpnia 2021 r. w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022. Państwa członkowskie, które już stosują płatność redystrybucyjną, mogą dokonać przeglądu swojej decyzji o przyznaniu takiej płatności lub przeglądu szczegółów systemu do dnia 19 lutego 2021 r. w odniesieniu do roku kalendarzowego 2021 oraz do dnia 1 sierpnia 2021 r. w odniesieniu do roku kalendarzowego 2022. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o każdej takiej decyzji we właściwym terminie, o którym mowa w akapicie pierwszym.

Dalej w odniesieniu do płatności redystrybucyjnej mowa jest o tym, że bez uszczerbku dla stosowania dyscypliny finansowej, zmniejszania płatności zgodnie z art. 11, liniowych zmniejszeń, o których mowa w art. 7 niniejszego rozporządzenia, oraz stosowania art. 63 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, płatność redystrybucyjna przydzielana jest co roku po aktywowaniu przez rolnika uprawnień do płatności lub, w państwach członkowskich stosujących art. 36 niniejszego rozporządzenia, po zadeklarowaniu przez rolnika kwalifikujących się hektarów (ust. 3 art. 41 rozporządzenia 1307/2013). Płatność redystrybucyjna obliczana jest co roku przez państwa członkowskie poprzez pomnożenie liczby, która ma być ustalona przez państwo członkowskie i która nie może przekraczać 65 % średniej krajowej lub regionalnej płatności na hektar, przez liczbę uprawnień do płatności aktywowanych przez rolnika zgodnie z art. 33 ust. 1 lub przez liczbę kwalifikowalnych hektarów zadeklarowanych przez rolnika zgodnie z art. 36 ust. 2. Liczba takich uprawnień do płatności lub hektarów nie może przekraczać wielkości maksymalnej, która ma być ustalona przez państwa członkowskie i która nie może przekraczać 30 hektarów lub średniej wielkości gospodarstwa rolnego określonej w załączniku VIII, jeżeli ta średnia wielkość przekracza 30 hektarów w danym państwie członkowskim (ust. 4 art. 41 rozporządzenia 1307/2013). Dalej rozporządzeni stanowi, że o ile maksymalne limity ustalone w ust. 4 są przestrzegane, państwa członkowskie mogą ustalić na poziomie krajowym gradację w odniesieniu do liczby hektarów ustalanej zgodnie z tym ustępem, która będzie stosowana w ten sam sposób do wszystkich rolników.

Istotne w niniejszej sprawie są jeszcze przepisy rozporządzenia 640/2014, to jest rozdział IV zatytułowany obliczanie pomocy i kar administracyjnych związanych z systemami płatności bezpośrednich i środkami rozwoju obszarów wiejskich w ramach systemu zintegrowanego i jego sekcja 2 Systemy pomocy obszarowej, z wyjątkiem płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska lub środków wsparcia obszarowego. Art. 17 niniejszej sekcji wprost wskazuje, że ma ona zastosowanie do obszarów zgłoszonych w celu aktywowania uprawnień do płatności w ramach systemu płatności podstawowej lub w celu uzyskania jednolitej płatności obszarowej oraz do obszarów dających prawo do ubiegania się o płatność redystrybucyjną, określanych jako "grupy upraw".

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemu płatności podstawowej i systemu dla małych gospodarstw, płatności redystrybucyjnych, płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi oraz, w stosownych przypadkach, płatności z systemu dla młodych rolników, i w przypadkach, w których państwa członkowskie stosują system płatności podstawowej, stosuje się następujące przepisy:

a) jeżeli liczba zgłoszonych uprawnień do płatności przekracza liczbę uprawnień do płatności przysługujących beneficjentowi, liczbę zgłoszonych uprawnień do płatności zmniejsza się do liczby uprawnień do płatności przysługujących beneficjentowi;

b) jeżeli istnieje różnica między liczbą zgłoszonych uprawnień do płatności a zgłoszonym obszarem, obszar zgłoszony dostosowuje się do najniższej wartości.

W przypadku płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi i w przypadku, gdy państwo członkowskie wybierze metodę płatności ustanowioną w art. 48 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, jeżeli obszar zgłoszony w ramach systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza maksymalną liczbę hektarów wyznaczoną przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony zmniejsza się do tej liczby (ust. 4 art. 18 rozporządzenia 640/2014).

Dalej art. 18 rozporządzenia 640/2014 stanowi, że w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw jest większy niż obszar zgłoszony we wniosku o przyznanie pomocy, do obliczenia pomocy wykorzystuje się obszar zgłoszony. Z kolei bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.

Następnie prawodawca unijny przewidział, że nie naruszaja przepisów art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jeżeli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy bezpośredniej ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub całkowitym obszarem zgłoszonym do objęcia płatnością w ramach środka wsparcia obszarowego jest mniejsza lub równa 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy obszarowi zgłoszonemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1. Akapitu drugiego nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20 % całkowitej powierzchni obszaru zgłoszonego do objęcia płatnością.

Z kolei art. 19 rozporządzenia 640/2014 dotyczący kar administracyjne w przypadkach zawyżenia deklaracji rozporządzenia 640/2014 stanowi w ust. 1, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Z kolei jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 19 rozporządzenia 640/2014 jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

Dalej w rozporządzeniu 640/2014 znajduje się art. 19a, który został dodany na podstawie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1393 z dnia 4 maja 2016 r. zmieniające rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 225, str. 41 z późn. zm.).

Artykuł 19a rozporządzenia 640/2014 został zatytułowany "Kary administracyjne w przypadku zawyżenia deklaracji obszaru w odniesieniu do systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, systemu dla młodych rolników, płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi, systemu dla małych gospodarstw, płatności z tytułu obszarów Natura 2000, płatności związanych z ramową dyrektywą wodną oraz płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami". Zgodnie z jego ust. 1 jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Dalej przewidziane zostało, że kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

Ust. 2 art. 19a rozporządzenia 640/2014 przewiduje dodatkową zasadę łagodzącą przyjęty w rozporządzeniu system kar administracyjnych. Mianowicie jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej zgodnie z ust. 1 za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną, o której mowa w tym ustępie, zmniejsza się o 50 %, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10 % obszaru zatwierdzonego. Można te zasadę ująć jako swoiste prawo do błędu w stosunku do osoby, która jeszcze nie była karana. Natomiast jeżeli beneficjentowi zmniejszono już karę administracyjną zgodnie z ust. 2 i ten beneficjent ma zostać ponownie objęty karą administracyjną, o której mowa w niniejszym artykule i w art. 21, w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia w kolejnym roku składania wniosków, wówczas płaci on pełną karę administracyjną w odniesieniu do tego kolejnego roku składania wniosków oraz płaci kwotę, o jaką kara administracyjna obliczona zgodnie z ust. 1 została zmniejszona zgodnie z ust. 2.

W świetle ust. 4 art. 19a rozporządzenia 640/2014 jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1, 2 i 3 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty.

W powołanym rozporządzaniu zmieniającym 2016/1393 brak jest w motywach wskazania stosunku nowego art. 19a do dotychczasowego i utrzymanego w mocy art. 19 rozporządzenia 640/2014. Jedynie jego motyw 7 stanowi, że biorąc pod uwagę zmiany zachodzące w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli oraz w celu uproszczenia, należy dostosować kary administracyjne w odniesieniu do systemów pomocy lub środków wsparcia, w przypadku których możliwe jest przeprowadzenie skutecznych administracyjnych kontroli krzyżowych z systemem identyfikacji działek rolnych i gdzie możliwe jest odzyskanie z mocą wsteczną nienależnych kwot, to znaczy w odniesieniu do systemów pomocy obszarowej przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia obszarowego, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Kary należy wprowadzić z uwzględnieniem zasady ich odstraszającego charakteru i proporcjonalności, aby zapewnić przestrzeganie zasady należytego zarządzania finansami wspólnej polityki rolnej. Stąd należy te przepis stosować równolegle, a nie wykluczać z zasad obliczania kar art. 19 rozporządzenia 640/2014. Istotne jest bowiem, że ust. 1 art. 19a rozporządzenia 640/2014 nie precyzuje zasad obliczania kar, a jedynie wskazuje w jaki sposób oblicza się pomoc lub wsparcie w sytuacji zawyżenia obszaru deklarowanego do płatności w stosunku do obszaru zatwierdzonego oraz wprowadza zasadę, że sama kara administracyjna nie może przekraczać 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar. Dodatkowe zasady dotyczące systemu kar wynikają z ust, 2, 3 i 4 art. 19a rozporządzenia 640/2014. Nie umniejsza jednak ten przepis potrzeby stosowania przy obliczaniu kar administracyjnych art. 19 rozporządzenia 640/2014. Istotny w niniejszej sprawie jest art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, który stanowi, że jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18, przy czym kara ta z uwagi na brzmienie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2013 nie może przekraczać 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar.

Wracając na grunt polskich aktów normatywnych zaznaczyć należy, że stosownie do art. 6 ustawy o płatnościach płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności i tego wsparcia określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Dalej zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz;

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Na podstawie art. 8 ustawy o płatnościach zostały wskazane kryteria decydujące o zakwalifikowaniu działki rolne do płatności. Tak więc jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Dalej w ust. 2 art. 8 ustawy o płatnościach stwierdza się, że elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 pkt 2.

Z kolei art. 14 ustawy o płatnościach przewiduje ogólne zasady dotyczące przyznawania płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej jest większa niż 3 ha. Ponadto płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika:

1) nie większej niż 30 ha oraz

2) pomniejszonej o 3 ha.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Dalej ustawodawcy wprowadził zasadę, że zgłoszenia zmian we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego dokonuje się w terminie do dnia 31 maja roku, w którym dany wniosek został złożony. Wskazane terminy nie podlegają przywróceniu.

Z kolei art. 24 ustawy o płatnościach precyzuje kwestie związane z wydawaniem decyzji w sprawie przyznania płatności – ich treść, odwołań od nich oraz terminów ich wydawania. Zgodnie z jego ust. 1 płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane w drodze decyzji. W decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego:

1) określa się zmniejszenia tych płatności i tego wsparcia, wykluczenia z tych płatności oraz pozostałe kary administracyjne, jeżeli wynikają z przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz

2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.

Od wyżej wymienionej decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, które rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Samo odwołanie od decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego nie wstrzymuje jej wykonania. Dalej w ust. 7 powołanego przepisu wskazuje się, że decyzje w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego są wydawane od dnia określenia stawek tych płatności na podstawie art. 20. Z kolei o każdym przypadku niezałatwienia sprawy o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (ust. 8 art. 24 ustawy o płatnościach). Dalej przepis ten reguluje kwestię doręczania decyzji w sytuacji ich pozytywnego rozpatrzenia.

Istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy jest jeszcze art. 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1 art. 3 ustawy o płatnościach). Dalej w ust. 2 powołanego przepisu zostało przewidziane, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przytoczonych przepisów wynika, że w postępowaniach w przedmiocie płatności bezpośrednich Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie składającej wniosek.

W orzecznictwie podnosi się, że ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r. I SA/Ol 790/19).

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje skarżąca, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyr. NSA z 29 marca 2019 r. I GSK 1369/18).

Takie uregulowanie prawne nie zwalnia jednak organów od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności - art. 6 k.p.a., zasady przekonywania - art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania - art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Istotne jest również, że do tegoż postepowania stosuje się art. 15 k.p.a., a więc że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ponadto w postępowaniu w sprawie przyznania płatności organy administracyjne nie są zwolnione z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego i dokonania jego oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Co więcej, decyzja musi spełniać standardy wynikające z art. 107 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i materiał dowodowy zawiera wady, które uniemożliwiają jej merytoryczną kontrolę przez sąd.

Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., który na podstawie art. 3 ustawy o płatnościach miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że uzasadnienie decyzji: spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; daje podstawę kontroli poprawności decyzji; może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; pełni inne rozmaite dalsze funkcje (wpływa na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Niezbędnym elementem tego elementu uzasadnienia decyzji jest przy tym m.in. kwalifikacja faktów sprawy, która zakłada dokonanie operacji subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowany przepis prawa materialnego. Przesłanką kwalifikacji jest dostatecznie precyzyjne ustalenie znaczenia powołanego przepisu; wyznaczenie konsekwencji prawnych faktów uznanych za udowodnione, gdy istnieją dyrektywy wyboru konsekwencji, których użycie się kwestionuje, lub też gdy neguje się zasadność ocen, jakie zostały dokonane i które rzutują na to, jakie konsekwencje się orzeka; rozumowania, którymi posługuje się podmiot wydający decyzję, kiedy rozważa się ich prawidłowość; oceny, dokonywane przez podmiot wydający decyzje wówczas, gdy uważa się, że nie są one trafne w danym przypadku (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 107).

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2022r. Znajduje się jedynie wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2023 (dołączona została płytka DVD zawierająca ten wniosek). Nie sposób więc sprawdzić prawidłowości obliczeń dokonanych przez organ I instancji w tabeli nr 1 będącej częścią decyzji, a więc jakie obszary zostały faktycznie w 2022r. przez skarżącego zgłoszone. Należy przy tym podkreślić, że samo oznaczenie literowe obszarów z wniosku z 2023r. jest różne od tego wskazanego w decyzji organu I instancji, jak również różne są zgłoszone obszary. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Skoro w aktach administracyjnych brak wniosku skarżącego z 2022r., to również organ II instancji nim nie dysponował, a więc tym samym została naruszona zasada dwuinstancyjności poprzez brak kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego.

Kolejną kwestią jest czytelność plików załączonych do akt administracyjnych. Należy przyjąć, że sama płyta DVD jest uzupełnieniem akt administracyjnych – zawiera stosowną dokumentację – materiał dowodowy, której brak w formie papierowej. Nieporozumieniem jest natomiast przesyłanie do Sądu płyty z plikami, których nie sposób otworzyć i skontrolować. Sąd nie jest więc w stanie ocenić zebranego przez organ materiału dowodowego. Należy także przyjąć, że organ II instancji również nie dokonał oceny materiałów tam zgromadzonych. Oczywiście, część plików, np. fotografie można otworzyć, ale znaczny ich zakres jest zapisany w programach do których Sąd nie ma dostępu. Nie wynika również z akt sprawy, aby organ II instancji dokonał ich stosownej kontroli.

Dalej w ocenie Sądu z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób dociec jaki został ustalony stan faktyczny. Organ I instancji odnosi się do wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2022r., a organ II instancji do wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2023r., a kara dotyczy roku 2022r. Nie wiadomo również, czy płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz płatność redystrybucyjna z wniosku z 2022r. została skarżącemu wypłacona i w jakiej wielkości. Dalej organ obu instancji mieszają obszary zadeklarowany przez skarżącego do płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej. W niektórych miejscach w uzasadnieniu wskazuje się na obszar zadeklarowany 30,79 ha, a obszar zatwierdzony to 12,89 9,17 ha (s. 2 decyzji organu I instancji), a jednocześnie w tej samej decyzji wskazuje się jako obszar zadeklarowany 27,05 ha i uprawniony 9,17 (także s. 2 decyzji organu I instancji).

W odniesieniu do postępowania przed organem I instancji należy wskazać, że w decyzji brakuje dokładnego określenia i uzasadnienia w jaki sposób została obliczona sankcja administracyjna w wysokości 3039, 63 zł. Jako podstawa jej obliczenia został wskazany art. 19 a rozporządzenia 640/2014. Organ nie odniósł się z kolei do art. 19 rozporządzenia 640/2014, a sam art. 19a powołanego rozporządzenia wprowadza jedynie określone zasady – to jest wskazuje jedynie na sposób określenia wielkości wsparcia, zasadę, że kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar oraz zasadę łagodzenia odpowiedzialności administracyjnej w razie po raz pierwszy popełnionego deliktu. Nie wiadomo więc w jaki sposób wskazane kwoty kar administracyjnych: 7231,42 zł oraz 2505,69 zł zostały obliczone przez organ. Stąd zdaniem Sądu zaistniała również konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż organ ten musi prawidłowo obliczyć kwotę sankcji administracyjnych i wskazać precyzyjne zasady jej wyliczenia oraz przepisy prawne, które mają do niej zastosowanie, a organ II instancji powinien to skontrolować pod względem prawidłowości ich wyliczenia oraz orzec na podstawie zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze, że niniejsza sprawa dotyczy płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej. Konieczne jest również precyzyjne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a zwłaszcza treści wniosku z 2022r. i skrupulatne sprawdzenie, wielkości zadeklarowanych obszarów we wniosku skarżącego na 2022r. Wniosek bowiem złożony przez skarżącego w 2023r. dotyczy płatności na rok 2023.

Mając na uwadze powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postepowaniu organy zastosują się do powyższych wskazań sądu i wydadzą rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie będzie poddawało się merytorycznej kontroli sądu na podstawie nie tylko zebranego materiału dowodowego, ale również precyzyjnego ustalenia podstawy i wielkości nałożonej na skarżącego kary administracyjnej oraz zastosowanych przy jej obliczaniu przepisów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.