Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 254/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędzia WSA Piotr Kieres, Sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie przed organem.

Przedmiotem skargi L. C. (dalej: skarżąca, strona), obywatelki U., jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Z akt sprawy wynika, że strona wnioskiem datowanym na 30 maja 2020 r., złożonym 16 czerwca 2020 r., wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. We wniosku wskazała, że ostatni wjazd na terytorium RP nastąpił 6 lutego 2020 r.

26 listopada 2020 r. do organu wpłynęło udzielone stronie przez Wojewodę Łódzkiego 21 października 2020 r. Zezwolenie typ A na pracę cudzoziemca na terytorium RP nadane na poczcie 25 listopada 2020 r.

5 lutego 2021 r. strona stawiła się osobiście składając jednocześnie odciski linii papilarnych.

Pismem z 31 maja 2022 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354, ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 11 sierpnia 2022 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała Wojewodę, że z dokonanych sprawdzeń nie wynika aby pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak wynika z adnotacji w aktach administracyjnych stosownych odpowiedzi udzieliła również Straż Graniczna (14 czerwca 2022 r.) oraz Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (14 czerwca 2022 r.).

Pismami z 9 czerwca 2023 strona wystąpiła o przyspieszenie załatwienia sprawy oraz wniosła ponaglenie.

Pismem z 13 czerwca 2023 r., które wpłynęło do Wojewody 16 czerwca 2023 r., strona skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu.

Decyzją z 28 sierpnia 2023 r. znak SOC-PCII.6151.1.2515.2020.API Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 28 sierpnia 2025 r.

Postępowanie przed Sądem.

20 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W skardze wniesiono o:

1. stwierdzenie bezczynności organu,

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku,

4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 15 000 zł,

5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Strona zarzuciła organowi, że mimo upływu ustawowych terminów i złożonego ponaglenia jej sprawa pozostaje niezałatwiona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wnioskując o oddalenie skargi podniósł organ, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem napływu dużej liczby wniosków, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców w latach 2018 – 2022. Wskazał, że w okolicznościach tak znacznej liczby wpływających spraw dochodzi do zaległości w prowadzonych postępowaniach mimo podejmowanych działań, aby zminimalizować powstałe opóźnienia.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w będącej przedmiotem skargi sprawie, wobec niewypełnienia znamion, brak jest podstaw do przyjęcia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu dłuższy termin rozpoznawania sprawy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej liczby wniosków, a przez to procedowania w wielu różnych postępowaniach przy konieczności wnikliwej analizy prowadzonych spraw.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w ocenie organu zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch (alternatywnych) środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych przypadkach sumy pieniężnej. W konkluzji organ przywołując okoliczności sprawy zauważył, że w jego ocenie wymierzenie organowi grzywny bądź przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami.

Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm. - dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.].

Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14).

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.s. uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego bezczynność lub przewlekłe działanie jest przedmiotem skargi.

Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519, ze zm.). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendant oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzki Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ww. ustawy), to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności lub przewlekłości działania organu. Należy mieć jednak na uwadze, że obowiązek konsultacji nie występuje w odniesieniu do cudzoziemca, który w dniu złożenia wniosku nie ukończył 13. roku życia (art. 109 ust. 5 ww. ustawy).

Odnotować należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca).

W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Na mocy ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a, stosownie termin na wydanie decyzji wynosi 60 dni, a biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Stosownie do brzmienia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Konkludując, na mocy przywołanych przepisów ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach już wszczętych przed 29 stycznia 2022 r. i będących w toku w tym dniu.

Należy również mieć na uwadze, że 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583, ze zm.) art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

– przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

– organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten ma zastosowanie od 15 kwietnia 2022 r.

Następnie do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono z 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zasady tożsame do zasad wprowadzonych art. 100c, dotyczycące biegu terminu załatwiania spraw, wprowadził w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. (czyli w istocie przedłużył do 24 sierpnia 2023 r. obowiązywanie ww. zasad biegu terminu załatwiania spraw wprowadzone z 15 kwietnia 2022 r.). Kolejną zmianą ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r.

Definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa , że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w art. 1 ust 1 i 2, w ocenie Sądu jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Odnotować bowiem należy, że wniosek został złożony 16 czerwca 2020 r., tj. przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie (co miało miejsce 24 lutego 2022 r.), a ze złożonego wniosku wynika, że strona wjechała na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej 6 lutego 2020 r. Nie przybyła więc na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Skarga została złożona po 29 stycznia 2022 r. dlatego Sąd wyrokując w sprawie ocenił ją z uwzględnieniem obowiązywania wyżej opisanej zmiany wprowadzonej do ustawy o cudzoziemcach w okresie od 29 stycznia 2022 r. do dnia złożenia skargi do Sądu.

Jak stanowi Konstytucja RP w jej art. 2, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wywodzonych jest szereg fundamentalnych zasad ustrojowych, w tym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (lojalności państwa względem obywateli). Jak rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny zasada zaufania obywatela do państwa stwarza w dziedzinie prawodawczej obowiązek nie nadawania mocy wstecznej tym przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988, sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6). Przywołana zasada opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor, (w:) Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Zasada zaufania (lojalności) odnosi się nie tylko do trybu i formy stanowionego prawa, ale do całego procesu stosowania prawa, począwszy od jego wykładni (L. Garlicki (red.), M. Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, 2016, Lex/el.; podobnie wypowiedział się TK w U 11/97 z 27 listopada 1997 r. oraz SN w orzeczeniu z 5 marca 2002 r., I CKN 1079/00).

W świetle zakresu poczynionych przez ustawodawcę 29 stycznia 2022 r. zmian, dokonując ich wykładni w zgodzie z powołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami, w ocenie Sądu ww. nowelizacja przepisów pozostaje obojętna dla oceny przez Sąd bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przed dniem wejście w życie przywołanej regulacji.

W okolicznościach wyrokowanej sprawy wnioskodawca ma prawo oczekiwać – w zaufaniu do państwa i prawa - że zainicjowana przez niego ocena sposobu prowadzenia przez organ postępowania zostanie dokonana przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia procesu i podejmowania bądź niepodejmowania przez organ czynności w sprawie. Z wyżej powołanych przepisów zmieniających nie można wywodzić wprost sanacji dla dotychczasowej ewentualnej zwłoki organów. Nie znoszą one stanu potencjalnej bezprawności. W przypadku zmienianych przepisów, tak jak w wyrokowanej sprawie, w szczególności przy opisanym wyżej braku jednoznacznej regulacji uchylającej retroaktywnie ewentualną zwłokę organu, bezczynność lub przewlekłość procedowania organu powinna zostać oceniona według czasu, gdy ww. stan bezprawności nastąpił.

Stan pozostawania przez organ w zwłoce w załatwianiu sprawy, tj. stan bezczynności bądź przewlekłości, jeżeli już wystąpił to jest faktem, który wywołał już określony skutek prawny. Relacja faktyczna i prawna pomiędzy wnioskodawcą i prowadzącym postępowanie organem została ukształtowana. Wnioskodawca zainicjował proces, a organ ewentualnie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Późniejsza zmiana przepisów pozostaje obojętna dla już ukształtowanej relacji pomiędzy wnioskodawcą a organem administracji. Nie można uchylić faktów, które miały miejsce, ani – przy braku jednoznacznej regulacji prawnej - skutków prawnych wystąpienia tych faktów. Jeżeli faktem jest, że organy pozostawały w zwłoce, to ich skutkiem jest stan bezczynności lub przewlekłości. Nie jest dopuszczalnym takie odczytywanie analizowanych przepisów, żeby wyłącznie na podstawie późniejszej zmiany opisanych rozwiązań prawnych, wywodzić, że z mocą wsteczną, retroaktywnie zniesiono ewentualny stan bezczynności lub przewlekłości w sytuacji, gdy przed tą zmianą i przed wniesieniem środka zaskarżenia stan ten już wystąpił.

Przechodząc do oceny przebiegu postępowania wyjaśnić należy, że przedmiotem wyrokowania Sądu jest ocena prowadzenia przez organ postępowania od dnia jego zainicjowania wnioskiem strony do dnia złożenia skargi do Sądu na bezczynność Wojewody.

Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu 16 czerwca 2020 r. Następnie strona 5 lutego 2021 r. stawiła się osobiście składając jednocześnie odciski linii papilarnych. Do dnia złożenia skargi organ nie dopatrzył się braków formalnych podania ani potrzeby uzupełnienia dokumentów, stanowiących przeszkodę do rozpoznania wniosku. Decyzją z 26 sierpnia 2023 r. Wojewoda udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. wniosek strony powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki. Jako, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - przy czym nie była szczególnie skomplikowaną - powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Organ dopiero po upływie blisko 2 lat od wpływu wniosku (31 maja 2022 r.) wystąpił do organów bezpieczeństwa ze stosownym zapytaniem. Ostatnia odpowiedź wpłynęła do Wojewody 11 sierpnia 2022 r. i wobec braku jakichkolwiek przeszkód do załatwienia sprawy (z akt administracyjnych ani odpowiedzi na skargę nie wynika jakoby takowe wystąpiły) organ winien był bez zbędnej zwłoki zakończyć postępowanie. Organ tego nie zrobił mimo pisemnej prośby strony i złożonego ponaglenia. Dopiero skarga złożona do Sądu, która wpłynęła do organu 16 czerwca 2023 r., zmobilizowała Wojewodę do zakończenia postępowania decyzją z 28 sierpnia 2023 r.

Przy czym odnotować należy, że wobec niepodjęcia jakichkolwiek działań od 16 czerwca 2020 r. do 31 maja 2022 r. stan bezczynności wystąpił przed 29 stycznia 2022 r., już do tego czasu (nowelizacji przepisów) upłynęło blisko 20 miesięcy, gdy organ mógł zakończyć postępowanie, a tego nie zrobił.

Należy zauważyć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie wykonywał ww. obowiązku.

Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie nosi znamiona bezczynności.

Konkludując Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie kończy postępowania, wobec braku jakichkolwiek ku temu przeszkód. Co szczególnie istotne w świetle powołanych wyżej zasad postępowania, w ustawowym terminie i później organ nie realizował – co zaznaczono już wyżej - obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a.

Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji wyjaśnienia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania w celu zminimalizowania powstałych opóźnień.

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r., poz. 190 ze zm.) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda po zidentyfikowaniu ryzyka niezałatwiania w terminach wniosków w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy powinien był podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związane z trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący Wojewodę urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (zasadą ochrony godności człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Z uwagi na wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Zasądzona kwota ma stanowi przede wszystkim sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego oraz ma walor dyscyplinujący organ do zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

O kosztach postępowania sądowego (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.