Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 524/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP S.A. Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/08 w sprawie ze skargi PKP S.A. Warszawa na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1493/09, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 stycznia 2008 r. nr KKU-217/07 w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę Żmigród.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia 24 stycznia 2008 r. nr KKU-217/07, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 31 października 2007 r. nr SP.3K.7723.G.167-7/07 o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę Żmigród prawa własności nieruchomości położonej w Żmigrodzie, w obrębie Żmigród, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 6 AM-5, nieuregulowanej wieczystoksięgowo.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312) gdyż po drugiej wojnie światowej, na skutek zmian granic Państwa Polskiego obejmowanie majątku ogólnonarodowego (państwowego) istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich w skład których wchodziła gmina Żmigród następowało na zasadzie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17), oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62).

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. - na własność państwa bez odszkodowania, przeszły między innymi przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe Rzeszy Niemieckiej, a wśród nich koleje niemieckie na obszarze Ziem Zachodnich, wraz z całym ich majątkiem.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła przy tym, że ponieważ majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych, ani fizycznie przejmujące jego składniki najpierw jednostki wojskowe, a następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia na rzecz innych podmiotów w obowiązującym wówczas trybie.

Tytułu prawnego nie można zdaniem tego organu wywodzić także z treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138), w którym ustawodawca ustalił, że: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę".

Podkreślono, że z przepisu art. 38 ust. 2 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości ustanawiany był w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Wykazanie dopełnienia tego obowiązku należy zatem do PKP S.A., która mimo wezwań tej okoliczności, zdaniem organu, nie wykazała.

Wobec powyższego przepis art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny PKP do faktycznie posiadanego przez to Przedsiębiorstwo każdego składnika mienia.

Niezasadne w niniejszym sporze byłoby też zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny iż przedsiębiorstwo PKP nigdy takim organem nie było.

W ocenie organu odwoławczego, uzasadnione jest uznanie przez organ pierwszej instancji braku tytułu prawnego PKP do przedmiotowej nieruchomości i tym samym braku podstaw do wyłączenia jej z komunalizacji następującej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, prowadzone przez organ I instancji, wykazało zaistnienie przesłanek nabycia przez gminę Żmigród prawa własności zabudowanej nieruchomości, objętej kwestionowaną decyzją, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przed dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła składnik mienia ogólnonarodowego i należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). W związku z tym stała się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy Żmigród, na obszarze której była wtedy położona.

Skargę od powyższej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych do rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia od kiedy PKP S.A. dysponuje nieruchomością położoną w Żmigrodzie, Gminie Żmigród, w obrębie Żmigród, oznaczoną w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 6 AM-5, w sytuacji gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.12.1930 r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było normalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia (wydawać decyzje w tym zakresie) na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał,

2. art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że ww. nieruchomość stanowi mienie Gminy Żmigród, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie "PKP" S.A.,

3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Żmigród, podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie "PKP" S.A. w stosunku do którego wykonywała one wszelkie uprawnienia,

4. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika że "PKP" S.A. została powołana do wykonania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP.

Zgodnie z treścią obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) prawo zarządu do gruntu realizowało się jedynie w ściśle określonych sytuacjach.

Dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być, zgodnie z treścią art. 38 ww. ustawy decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

Państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej, na co wskazuje treść ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo chociażby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Dotyczy to również art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe".

Podsumowując wywody dotyczące tytułu prawnego do nieruchomości Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Dlatego też stwierdzenie, że gmina Żmigród nabyła w ten sposób prawo własności przedmiotowej nieruchomości, co wynika z zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji, odpowiada temu przepisowi.

Błędny zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie jest także zarzut skargi, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywania zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

W dacie komunalizacji obowiązywała bowiem ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy PKP w dacie komunalizacji było przedsiębiorstwem państwowym, posiadającym osobowość prawną, podlegającym wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, którym zarządzał i reprezentował Dyrektor Generalny PKP. Z regulacji tej wynika, że PKP nie były jednym z podmiotów wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie tego przepisu.

Wnosząc skargę kasacyjną od tego wyroku, Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżyły tenże wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz.U. z 1945 r., Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969, Nr 22, poz. 159.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych,

2. naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 roku w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz.U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76) w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3. naruszenie art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5. naruszenie art.5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6. art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

7. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 roku o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty PKP S.A. wniosła o :

1. uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr KKU-217/07 z dnia 24 stycznia2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr SP.3K.7723.G. 167-7/07 z dnia 31 października 2007 r. i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania

ewentualnie,

uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość, nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, wg których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy, gdyż przedmiotem skarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, gdyż należały do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Przedmiotowe mienie jako służące PKP przy wykonywaniu zadań statutowych komunalizacji nie podlega a zatem organ I oraz II instancji dokonały nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sposób nieuzasadniony pominięto obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Podkreślono, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym.

W skardze kasacyjnej podkreślono również, że zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87) z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in,. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecka- art. 2 ust. 1. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust.4 majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa.

Także ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946r. , nr 3 , poz. 17) wskazuje w art. 2 i art. 3 na odrębny stan prawny nieruchomości należących do przedsiębiorstw osób prawa publicznego i kontrolowanych przez administrację niemiecka. Te pierwsze były nabywane z mocy samego prawa przez odpowiadające im przedsiębiorstwa polskich osób prawnych, drugie zaś przejmowane przez Państwo Polskie.

Należy także mieć na względzie normę art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, z której wynika, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Jak wskazuje ust. 2 tegoż artykułu mienie PKP obejmuje zarówno środki będące w jego dyspozycji jak i nabyte w toku działalności. Zgodnie zaś z ust. 4 PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do tego rodzaju mienia. Powyższe wskazuje wyraźnie, iż mienie to nie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tych powodów nie mogło stać się przedmiotem komunalizacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie komunalizacji nie jest możliwe ze względu na istniejącą regulację przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który wyłącza skomunalizowanie mienia PKP.

Odnosząc się do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego PKP S.A. podniosło, że postępowanie to było już od samego początku obarczone istotną wadą prawną, albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działka ta zaliczała się, co też zostało już wyżej omówione, do składników mienia państwowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Również art. 11 tej ustawy wyklucza zdaniem kasatora możliwość komunalizacji wymienionych działek. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego za niezasadne.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.

Postępowanie komunalizacyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Wskazać należy, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Taka interpretacja ww. przepisu była szeroko omawiana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko takie w pełni podziela (por. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195, z dnia 27 listopada 2009 r., o sygn. akt I OSK 240/09 niepubl.). Analogiczna wykładnia terminu "należące do" przeprowadzona również została przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. Akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Wyraźnego wskazania wymaga, że jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. (zob. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03).

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Rozważania na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które - co ważne - w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 240/09 niepubl.).

Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie nie stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 187/07). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie nie stanowią także przepisy aktów prawnych dotyczących gospodarowania gruntami, regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz aktów ustawowych, na podstawie których przeprowadzano nacjonalizację kolei, wymienione w punktach 1, 2, 4 i 7 skargi kasacyjnej. Akty te mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw i składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki: NSA z dnia 1 września 2009 r. I OSK 1183/08, NSA z dnia 27 listopada 2009 r., I OSK 240/09 niepubl.).

Niezasadnym jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez pominięcie wynikającej z tego przepisu negatywnej przesłanki komunalizacji. Należy bowiem wskazać, że wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ww. ustawy, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako sąd jednoinstancyjny, jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służą" oznacza stan faktyczny, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 1998 r. I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. I SA 777/98 - niepublikowane, a także z dnia 30 kwietnia 1998 r. I SA 1683/97). Pogląd ten zachowuje aktualność także obecnie. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" w dniu 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość, stanowiąca przedmiot komunalizacji w rozpoznawanej sprawie, faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, na co powołuje się autor skargi kasacyjnej. Wobec tego brak jest podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.