Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 611/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o. o. z siedzibą w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 13 czerwca 2023 r., nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 682, dalej pr. bud.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.)

I. wstrzymał C. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca, strona, spółka lub C. sp. z o.o.) - inwestorowi, będącemu jednocześnie współwłaścicielem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. 41, obręb P.), prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie wymienionego wyżej budynku, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej;

II. nakazał zabezpieczenie wymienionego wyżej budynku przed dostępem osób postronnych;

III. nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej, która ma przewidzieć sposób doprowadzenia istniejących lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej mniejszej niż 25 m2 do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z § 94 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej r.w.t.). Ekspertyza ma być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymującą się aktualnym zaświadczeniem potwierdzającym przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że dnia 10 maja 2023 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P.. W trakcie kontroli stwierdzono prowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonywanie ścianek działowych STG, tynków gipsowych, podłóg i robót instalacyjnych. Obecne w trakcie kontroli osoby oświadczyły, że roboty prowadzone są w sposób przewidziany w projekcie budowlanym z sierpnia 2022 r. autorstwa M. G., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 22 listopada 2022 r. (znak: [...]).

W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w P. jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] Właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w P. są C. sp. z o. o. z siedzibą w P. oraz W. P..

Ustalono, że 11 czerwca 2002 r. Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] wydał pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu przy ul. [...] (lokalu na [...] piętrze budynku). Dnia 13 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta P., decyzją Nr [...], wydał pozwolenie na wykonanie budowę wewnętrznej instalacji gazu w lokalu mieszkalnym nr [...] (lokalu na [...] piętrze budynku).

Dnia 23 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję Nr [...] ([...]) - pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., którą zatwierdził projekt budowlany autorstwa mgr inż. arch. P. K..

Następnie decyzją z dnia 5 października 2011 r. nr [...] (sygn. [...]) zmieniono ostateczną decyzję z dnia 23 kwietnia 2009 r. i zatwierdzono projekt budowlany z czerwca 2011 r. autorstwa mgr inż. arch. P. K.. W projekcie zatwierdzonym wymienioną wyżej decyzją nie określono ilości lokali, jednak określono ilości pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach wraz z ich powierzchnią. I tak: kondygnacja -1 ma 12 pomieszczeń, kondygnacja 0 ma 17 pomieszczeń, kondygnacja 1 ma 28 pomieszczeń, kondygnacja 2 ma 28 pomieszczeń, kondygnacja 3 ma 29 pomieszczeń, kondygnacja 4 ma 28 pomieszczeń.

W dniu 30 listopada 2021 r. Prezydent Miasta P. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne LU1, LU2, LU3 i LU4 oraz lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P.. W aktach tej sprawy znajduje się zestawienie powierzchni dla 56 lokali określonych przez wnioskodawcę jako lokale mieszkalne. Dla 36 wyszczególnionych w tym zestawieniu lokali, określonych jako lokale mieszkalne, podano powierzchnie użytkowe mniejsze niż 25 m2.

Uzasadniając decyzję o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali Prezydent Miasta P. wskazał, że nie przedstawiono dokumentów pozwalających stwierdzić, że przebudowa budynku prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę (przebudowę) z dnia 23 kwietnia 2009 r. ([...]), zmienionego następnie decyzją z dnia 5 października 2011 r. nr [...] ([...]) została zakończona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Dnia 22 listopada 2022 roku Prezydent Miasta P. wydał decyzję - pozwolenie na budowę nr [...] ([...]), obejmujące przebudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w przyziemiu w zakresie szybu windowego wewnętrznego, remontu wnętrz i elewacji frontowej, przebudowę i ocieplenie elewacji tylnych, przebudowę dachu w zakresie nadszybia windy wewnętrznej i okien połaciowych oraz zmianę zagospodarowania terenu i rozbudowę o zewnętrzny szyb windy. W postępowaniu tym, postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku z dnia 25 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na wymienione wyżej postanowienie wnioskodawca C. sp. z o. o. pismem z dnia 25 października 2022 r. wyjaśniła, że "Ad 2.1 b) Zakres przebudowy nie obejmuje zmiany ilości lokali mieszkalnych i usługowych". ... Ad 2.3h Zgodnie z przedmiotem wniosku zakres opracowania dotyczy lokali mieszkalnych i usługowych, potwierdzający stan faktyczny obiektu".

Powyższe wyjaśnienia zdaniem PINB jednoznacznie wskazują, że w projekcie z sierpnia 2022 r. wkreślone były już istniejące lokale mieszkalne. Projekt budowlany zatwierdzony wymienioną wyżej decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. ([...]) nie przewidywał powstania w budynku 56 lokali mieszkalnych. W żadnym wypadku nie przesądza o tym zapis w punkcie 6 części opisowej projektu, że "w budynku znajduje się 56 lokali mieszkalnych i 2 lokale usługowe". Z analizy omawianego projektu (zestawienia powierzchni na rysunkach poszczególnych kondygnacji k. 110-155) wynika jedynie, że:

-w poziomie piwnicy jest 25 pomieszczeń;

-w poziomie parteru jest 41 pomieszczeń

-w poziomie 1. piętra jest 38 pomieszczeń

-w poziomie 2. piętra jest 38 pomieszczeń

-w poziomie 3. piętra jest 38 pomieszczeń

-w poziomie poddasza są 33 pomieszczenia.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia PINB stwierdził, że nie wydano decyzji administracyjnej, którą dopuszczono by przebudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. poprzez wydzielenie w nim 56 lokali mieszkalnych. Wydane w latach 2002 i 2006 decyzje dotyczące budowy wewnętrznych instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych nr [...] ([...] piętro) i nr [...] ([...] piętro) wskazują, że w budynku tym (budynek 4 piętrowy z poddaszem), nie było 56 lokali mieszkalnych. Było ich natomiast 10, przy czym lokal nr [...] mieścił się na poddaszu.

Powyższe ustalenia doprowadziły PINB do wniosku, że Inwestor prowadzi roboty budowlane zmierzające do wydzielenia w budynku przy ul. [...] w P. 56 lokali mieszkalnych.

Organ wyjaśnił, że złożony do akt sprawy odpis orzeczenia sądowego z dnia 21 września 2022 r. (sygn. akt [...]) nie stanowi o wydzieleniu w budynku lokali mieszkalnych, a jedynie znosi współwłasność nieruchomości w rozumieniu cywilno-prawnym. Orzeczenie to nie powoduje skutków w postaci wydzielenia samodzielnych lokali na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 j.t. dalej u.w.l.). Zgodnie z art. 3 u.w.l. spełnienie wymagań dla lokalu mieszkalnego, a także lokalu o innym przeznaczeniu, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Co istotne, postanowieniem z dnia 31 listopada 2021 r. ([...]) Prezydent Miasta P. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokali dla 56 lokali mieszkalnych i 4 lokali o innym przeznaczeniu na nieruchomości przy ul. [...] w P..

PINB następnie wyjaśnił, że z urzędu posiada wiedzę, że 24 kwietnia 2023 r. złożono do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali. Na skutek tego wniosku, w dniu 8 maja 2023 r., wezwano wnioskodawcę, C. Sp. z o. o. z siedziba w P., do usunięcia braków podania z dnia 24 kwietnia 2023 r. W wezwaniu tym wskazano na niezgodność parametrów lokali objętych wnioskiem z przepisami techniczo-budowlanymi w zakresie minimalnej powierzchni lokali mieszkalnych (k.160).

Złożone do akt sprawy wypisy z kartoteki lokali mieszkalnych wskazują, że w budynku przy ul. [...] w P. znajduje się 56 lokali określonych jako lokale mieszkalne, z których 41 ma powierzchnię mniejszą niż 25 m2. Zgodnie z § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2.

Wobec powyższych ustaleń PINB uznał, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. prowadzone są roboty budowlane zmierzające do wydzielenia lokali mieszkalnych, których znaczna część nie spełni wymagań dla tego rodzaju lokali.

Zdaniem organu roboty budowlane prowadzone w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a pr. bud. pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszym przypadku prowadzone roboty budowlane prowadzą do zmiany parametrów użytkowych, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane w wyniku których dochodzi do zmiany ilości lokali nie mogą być kwalifikowane jako roboty remontowe. Zgodnie z legalną definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 pr. bud. pod pojęciem remontu należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie można bowiem mówić o odtwarzaniu stanu pierwotnego skoro prowadzone roboty zmierzają do zwiększenia ilości lokali mieszkalnych. W tym miejscu wskazano, że Inwestor zmierza do wydzielenia 41 lokali mieszkalnych o powierzchni mniejszej niż 25 m2, co prowadzi do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

PINB wskazał, że roboty wykonywane przez skarżącą, z uwagi na wykonywanie ich na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagały dokonania zgłoszenia. Z uwagi na podjęte przez inwestora działania koniecznym stało się wdrożenie postępowania naprawczego. Wobec tego konieczne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej, która ma przewidzieć sposób doprowadzenia przebudowywanego budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez usunięcie niezgodności z przepisami polegającej na wydzielaniu lokali mieszkalnych o powierzchni mniejszej niż 25 m2. Ekspertyza ta pozwoli organowi nadzoru budowlanego, w dalszym etapie postępowania, na wskazanie koniecznych do wykonania robót budowlanych.

W związku z powyższym PINB skorzystał z dyspozycji zawartych w art. 50 ust. 3 pr.bud., która przewiduje nałożenie obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Zwrócono uwagę, że w niniejszym przypadku roboty budowlane nie są zakończone, co uzasadnia skierowanie postanowienia do inwestora, który jest jednocześnie współwłaścicielem budynku objętego postępowaniem.

Na powyższe postanowienie C. sp. z o.o. wniosła zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia PINB i zarzucając mu:

1) naruszenie art. 81c ust. 2 pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które uzasadniałyby zobowiązanie strony do przedstawienia dodatkowej ekspertyzy technicznej;

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. prowadzone są roboty budowlane zmierzające do wydzielenia 56 lokali mieszkalnych;

4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że C. sp. z o.o. jako inwestor prowadziła roboty budowlane zmierzające do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P..

Spółka wskazała, że wraz z W. P. nabyła nieruchomość, której częścią składową zgodnie z działem I-O księgi wieczystej KW nr [...] był budynek mieszkalny, w który znajdowało się 58 samodzielnych lokali. Lokale te zostały wybudowane i oddane do użytku przed 1 stycznia 1995 roku, co powoduje, że znajduje do nich zastosowanie dyspozycja art. 2 ust. 1a u.w.l. Potwierdzenie inwentaryzacji stanu zastanego stanowi kartoteka lokali. Zgodnie z jej wypisami w budynku przy ul. [...] w P. znajduje się 56 lokali określonych jako lokale mieszkalne, z których 41 ma powierzchnię mniejszą niż 25 m2.

Skarżąca podniosła, że ugodą sądową zawartą przed Sądem Rejonowym w G. w dniu 21 września 2022 r. w sprawie zawezwania do próby ugodowej, sygn. akt [...] (sprostowaną ugodą sądową z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt [...]), współwłaściciele dokonali całkowitego zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, polegającego na wyodrębnieniu wszystkich 58 lokali i przyznaniu 55 z nich na własność C. sp. z o.o., a 3 z nich na rzecz W. P.. Zdaniem skarżącej ugoda ta, mająca moc zrównaną prawomocnym orzeczeniem sądowym, stanowi potwierdzenie, że wydzielone lokale spełniają warunki dla samodzielnych lokali mieszkalnych mogących być przedmiotem odrębnej własności. W związku z powyższym w dniu 21 grudnia 2022 r. C. sp. z o.o. złożyła do Sądu Rejonowego P. wniosek o wyodrębnienie z księgi wieczystej nr [...] poszczególnych lokali i założenie dla nich nowych ksiąg wieczystych, o czym widnieje stosowna wzmianka.

W ocenie skarżącej organ administracji publicznej nie jest uprawniony do polemiki i podważania prawomocnych orzeczeń sądowych - a takim jest prawomocne orzeczenie sądowe ustanawiające odrębną własność lokali wydane w sprawie o sygn. akt [...], w szczególności że w tym orzeczeniu sąd dokonał weryfikacji stanu nieruchomości oraz orzekł, że znajdujące się w niej lokale spełniają warunki dla samodzielnych lokali i ich istnienie jest zgodne z prawem.

Skarżąca zaprzeczyła, aby w przedmiotowym budynku mieszkalnym prowadzone były roboty budowlane zmierzające do zmiany parametrów użytkowych, obiektu budowlanego, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych, czy też do wydzielenia lokali mieszkalnych, których znaczna część nie spełnia wymagań dla tego rodzaju lokali z uwagi na ich powierzchnię użytkową mniejszą niż 25 m2. Organ na żadnym etapie postępowania nie wykazał jakie według niego prace są prowadzone bez stosownego zezwolenia lub zgłoszenia i na czym miałyby one polegać.

Spółka wskazała, że w budynku prowadzone były dotąd wyłącznie prace w oparciu o zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 22 listopada 2022 r. ([...]) projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany autorstwa arch. M. G. oraz udzielone pozwolenie na budowę. Pozwolenie to swoim zakresem obejmowało jedynie prace związane z częściami wspólnymi nieruchomości i nie wchodziły swoim zakresem w żadnym miejscu w (architektonicznie i strukturalnie) w odrębność budowlaną lokali mieszkalnych. Spółka realizowała wyłącznie zamierzenie inwestycyjne obejmujące przebudowę części budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w przyziemiu w zakresie szybu windowego wewnętrznego wraz z remontem wnętrz, elewacji frontowej, przebudową i ociepleniem elewacji tylnych oraz rozbudową o zewnętrzny szyb windowy i przebudową dachu w zakresie nadszybia windy wewnętrznej i okien połaciowych. Lokale znajdujące się w budynku nie były objęte tym pozwoleniem na budowę, stąd nie były przebudowywane. Od czasu ich wyodrębnienia fizycznego nie były zmieniana ich struktura czy układ. Przeprowadzone w dniach 27 września 2022 r. i 10 maja 2023 r. kontrole PINB nie wykazały żadnych nieprawidłowości w tym zakresie. Nie zostało zatem wykazane, że inwestor dokonał odstępstwa od istniejącego projektu budowlanego, w postaci zmiany zakresu wykonywanych robót. Wobec powyższego bezpodstawne było nałożenie obowiązków zaskarżonym postanowieniem. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 81c pr. bud.

Pismem z dnia 19 lipca 2023 r. skarżąca przedłożyła wypisy z Kartoteki Lokali co wskazuje na fakt istnienia 58 lokali w budynku przy ul. [...] w P..

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) postanowieniem z 28 lipca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

Uzasadniając rozstrzygnięcie WWINB wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że inwestor - tj. C. sp. z o.o. z siedzibą w P. , nie dokonała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanemu zamiaru przebudowy budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w P..

Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził analizę archiwalnych akt Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. dotyczących kamienicy przy ul. [...] (działka nr [...], arkusz 41, obręb P.). Wynika z nich m.in., że decyzją z dnia 05 października 2011 r. nr [...] (sygn. [...]) zmieniono ostateczną decyzję z dnia 23 kwietnia 2009 r. Prezydenta Miasta P. nr [...] (znak: [...]) i zatwierdzono projekt budowlany z czerwca 2011 r. autorstwa mgr inż. arch. P. K.. W wyżej wymienionym projekcie nie wskazano ilości lokali mieszkalnych, ale wskazano ilość pomieszczeń które mają znajdować się na poszczególnych kondygnacjach, i tak na kondygnacji -1 ma być 12 pomieszczeń, na kondygnacji 0 ma być 17 pomieszczeń, na kondygnacji 1 ma być 28 pomieszczeń, na kondygnacji 2 ma być 28 pomieszczeń, na kondygnacji 3 ma być 29 pomieszczeń, na kondygnacji 4 ma być 28 pomieszczeń.

Zwrócono uwagę, iż Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne LU1, LU2, LU3 i LU4 oraz lokali mieszkalnych od nr [...] do nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].

Z kolei projekt budowlany zatwierdzony przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., nie przewidywał powstania w budynku 56 lokali mieszkalnych, bowiem w projekcie mowa jest o pomieszczeniach, a nie o lokalach mieszkalnych, a ilość pomieszczeń nie jest równoznaczna z ilością lokali.

WWINB stwierdził, że inwestor na żadnym etapie nie uzyskał decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta P., która dopuszczałaby przebudowę budynku przy ul. [...] w P. w taki sposób, by powstało 56 lokali mieszkalnych. Natomiast archiwalne decyzje administracyjne Prezydenta Miasta P. z lat 2002 i 2006 dotyczyły budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] na [...] piętrze i nr [...] na [...] piętrze ww. budynku. Powyższe zatem wskazuje, iż w obiekcie budowlanym przy ul. [...] nie było 56 lokali mieszkalnych, natomiast przez robotami budowlanymi znajdowało się tam około 10 lokali mieszkalnych (lokal nr [...] mieścił się na poddaszu).

Zdaniem WWINB oznacza to, że Inwestor w budynku przy ul. [...] realizował samowolnie roboty budowlane polegające na wydzieleniu 56 lokali mieszkalnych, z których 41 lokali ma powierzchnię mniejszą niż 25 m2, co jest niezgodne z § 94 r.w.t.

Tym samym w ocenie WWINB zasadnie zastosowano procedurę naprawczą oraz zasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowalnych. Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi z art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 pr. bud. Prawidłowo ustalono zakres ekspertyzy technicznej wymaganej od inwestora, a postanowienie skierowano do prawidłowo oznaczonego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, WWINB nie podzielił poglądu Skarżącej spółki, iż organ powiatowy naruszył art. 81 ust. 2 pr. bud., czy też dokonał błędu w ustaleniach faktycznych. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu niepodjęcia z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy wskazano, że PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas którego pozyskał dodatkowe dokumenty z Urzędu Miasta P., które pozwoliły organowi I instancji ustalić stan faktyczny sprawy oraz dokonać prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy.

C. sp. z o.o. zaskarżyła w całości postanowienie WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając:

1) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr. bud. oraz przyjęcie powołanego przepisu jako podstawy prawnej postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w wyniku wadliwego przyjęcia, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] były prowadzone przez skarżącą jako inwestora prace, które nie były zgłoszone lub które nie były objęte pozwoleniem na budowę;

2) naruszenie art. 81c ust. 2 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w okolicznościach sprawy nie istniały żadne uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które uzasadniałyby zobowiązanie strony do przedstawienia dodatkowej ekspertyzy technicznej;

3) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów;

4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak przyznania przymiotu stron postępowania poszczególnym właścicielom indywidualnych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P., a posiadających udział w częściach wspólnych ww. budynku, mimo iż w toku postępowania były ujawnione księgi wieczyste wyodrębnionych lokali, a prowadzona inwestycja będzie wpływać na poszczególne lokale i godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich;

5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że C. sp. z o.o. jako inwestor w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. prowadziła roboty budowlane zmierzające do wydzielenia w ww. budynku 56 lokali mieszkalnych;

6) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że C. sp. z o.o. jako inwestor w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. prowadziła roboty budowlane zmierzające do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, tj. zwiększenia ilości lokali mieszkalnych w ww. budynku.

Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień PINB i WWINB oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134).

W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stwierdzony w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego stan wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 682), zwanej dalej pr.b., tj. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zastosowania dalszych środków, przewidzianych w ust. 3, z obowiązkami organu wynikającymi z ust. 2.

Zgodnie z art. 50 pr.b.:

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub,

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określony w pozwoleniu na budowę lub w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót,

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu służy zażalenie.

Przepis art. 50 ust. 1 pr.b. ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr.b., które dotyczą budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.b. Tym samym przepis ten dotyczy robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W opinii Sądu przeprowadzone w budynku wielorodzinnym roboty budowlane, polegające na przebudowie i opisane w postanowieniu organu pierwszej instancji, stanowiły roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. To zaś uprawniało organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.b.

Strona skarżąca kwestionuje ustalenia PINB na podstawie których uznano, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku i stwierdzone w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 maja 2023 r. - polegające na postawieniu ścianek działowych, wykonaniu tynków gipsowych, podłóg i robót instalacyjnych, stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a pr.b., oraz że roboty te wymagały zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - urbanistycznemu. Według strony skarżącej były to jedynie roboty wykończeniowe, prowadzone w sposób przewidziany w projekcie budowlanym z sierpnia 2022 r. autorstwa M. G., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 22 listopada 2022 r. ([...]). Lokale znajdujące się w budynku nie były objęte tym pozwoleniem, stąd roboty nie stanowiły przebudowy budynku. Od czasu wyodrębnienia fizycznego pomieszczeń, nie były zmieniana ich struktura czy układ. Przeprowadzone w dniach 27 września 2022 r. i 10 maja 2023 r. kontrole PINB nie wykazały żadnych nieprawidłowości w tym zakresie. Nie zostało zatem wykazane, że inwestor dokonał odstępstwa od istniejącego projektu budowlanego, w postaci zmiany zakresu wykonywanych robót. Ponadto Spółka podniosła, że ugodą sądową zawartą przed Sądem Rejonowym w G. w dniu 21 września 2022 r. w sprawie zawezwania do próby ugodowej, sygn. akt [...] (sprostowaną ugodą sądową z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt [...]) współwłaściciele dokonali całkowitego zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, polegającego na wyodrębnieniu wszystkich 58 lokali i przyznaniu 55 z nich na własność C. sp. z o.o., a 3 z nich na rzecz W. P.. Ugoda ta, mająca moc zrównaną prawomocnym orzeczeniem sądowym, stanowi potwierdzenie, że wydzielone lokale spełniają warunki dla samodzielnych lokali mieszkalnych mogących być przedmiotem odrębnej własności. Skarżąca podniosła również, że do wydzielenia lokali mieszkalnych w budynku doszło przed wejściem w życie § 95 r.w.t., zatem wymóg zachowania powierzchni użytkowej 25m2 lokali mieszkalnych w odniesieniu do budynku przy ulicy [...] nie obowiązuje.

Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza i akceptuje w pełni ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego zarówno co do zakresu i charakteru wykonywanych aktualnie przez skarżącą Spółkę robót budowlanych, jak i tego, że nie były one objęte wcześniej wydanymi dla budynku przy ul. [...] decyzjami o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 3 pkt 7a pr.b. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy rozumieć przez to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji. Pojęcie przebudowy jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu, czego skutkiem jest zastosowanie do przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 pr.b., a nie legalizacyjnej z art. 48 pr.b. Nie ma innej generalnej reguły, wypracowanej w orzecznictwie, która pozwoliłaby na jednoznaczne uznanie określonego zakresu robót budowlanych jako przebudowy, w oderwaniu od konkretnych, ustalonych przez organy okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] ze stanu prawnego i faktycznego tego budynku i w konsekwencji, z zakresu tych robót.

W tym zakresie organ pierwszej instancji zasadnie i prawidłowo dokonał porównania wykonanych robót budowlanych z tymi, które były przedmiotem wniosku inwestora o pozwolenie na przebudowę przedmiotowego budynku złożonego wraz z projektem budowlanym autorstwa arch. autorstwa M. G. z sierpnia 2022 r., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 22 listopada 2022 r. (znak: [...]). Na tej podstawie prawidłowo uznano, że jedynie część robót budowlanych objętych przedmiotowym projektem budowlanym jest z nim zgodna.

Prawidłowo również ustalono, że zarówno ten projekt budowlany, jak i projekty budowlane zatwierdzone wcześniejszymi decyzjami Prezydenta Miasta P., nie zezwalały na wydzielenie tylu lokali mieszkalnych, których dotyczą sporne roboty budowlane. W tym zakresie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zarówno w projekcie budowlanym autorstwa mgr inż. arch. P. K., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr [...] ([...]), jak i w projekcie budowlanym tego samego architekta z czerwca 2011 r. zatwierdzonym decyzją z dnia 5 października 2011 r. nr [...] (sygn. [...]), którymi udzielono pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P., nie określono ilości lokali, a wyłącznie ilości pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach wraz z ich powierzchnią (karty nr [...] i następne akt admin. organu I instancji). Lokali mieszkalnych było tylko 10 - łącznie na wszystkich kondygnacjach. Także wydane w latach 2002 i 2006 decyzje dotyczące budowy wewnętrznych instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych nr [...] ([...] piętro) i nr [...] ([...] piętro) wskazują, że w budynku tym (budynek 4 piętrowy z poddaszem) nie było 56 lokali mieszkalnych, a było ich 10.

Trafna jest zatem kwalifikacja wykonywanych robót budowlanych jako przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wymagająca zgłoszenia. Na skutek tych robót mamy do czynienia ze zmianą parametrów użytkowych budynku, tj. zwiększeniem ilości lokali mieszkalnych.

Twierdzenia strony skarżącej zmierzające do wykazania, że były to jedynie roboty wykończeniowe nie może być zatem uznana za trafną, tym bardziej, że prace te obejmowały rozbudowę instalacji wewnętrznych tak, aby do wszystkich lokali mieszkalnych doprowadzić konieczne media.

Mając to na uwadze Sąd podzielił stanowisko organów, że każdy lokal mieszkalny musi spełniać wymogi w zakresie powierzchni określonej w § 94 r.w.t. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z tym przepisem mieszkanie powinno mieć powierzchnię użytkową nie mniejszą niż 25 m2.

Ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie były prawidłowe, a nadto znalazły potwierdzenie w czynnościach samej strony skarżącej która, jak wynika z treści decyzji PINB dla Miasta P. z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] (k. 215-218 akt admin. organu I instancji – strona 3 decyzji) ponownie podjęła próbę uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku przy ul. [...] w P. Tym samym wskazanie w zaskarżonym postanowieniu skarżącej Spółki jako Inwestora jako jedynego adresata nałożonych obowiązków (również w świetle zawieranych umów sprzedaży lokali mieszkalnych budynku), nie naruszało przepisów Prawa budowlanego, jak też wymienionych w skardze przepisów postępowania.

Prawidłowości tego stanowiska nie zmienia ugoda sądowa zawarta przed Sądem Rejonowym w G. w dniu 21 września 2022 r. w sprawie zawezwania do próby ugodowej, sygn. akt [...] (sprostowaną ugodą sądową z dnia 23 maja 2023 sygn. akt [...]). Zgodnie z tą ugodą współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] dokonali zniesienia współwłasności tej nieruchomości polegającego na wyodrębnieniu 58 lokali i przyznaniu 55 z nich na własność C. sp. z o.o., a 3 z nich na rzecz W. P.. Sąd podziela stanowisko organów, zgodnie z którym ww. orzeczenie nie stanowi o wydzieleniu w budynku lokali mieszkalnych, a jedynie znosi współwłasność nieruchomości w rozumieniu cywilno-prawnym. Orzeczenie to nie powoduje skutków w postaci wydzielenia samodzielnych lokali na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 3 u.w.l. spełnienie wymagań dla lokalu mieszkalnego, a także lokalu o innym przeznaczeniu, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zaświadczenia takiego Spółka nie uzyskała. Wskazać również należy, że w drodze zaświadczenia nie jest możliwe nadanie statusu lokalu o innym przeznaczeniu pomieszczeniu, które takiego statusu nie może uzyskać z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w normach prawa budowlanego. Stanowisko to gwarantuje spójność systemu prawnego w odniesieniu do wymogów stawianych lokalom (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3778/19 – LEX nr 3039245).

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego wykazały, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.b., co uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu. Z kolei wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.b. uprawniało do nakazania zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich, a także do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, która ma przewidzieć sposób doprowadzenia istniejących lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej mniejszej niż 25 m2 do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu zgodnego z § 94 r.w.t. Taki zakres punktów 2 i 3 sentencji postanowienia o wstrzymaniu odpowiada obowiązkom wynikającym z art. 50 ust. 2 i 3 pr.b.

Reasumując, w opinii Sądu materiał dowodowy zebrany został przez organy w sposób wyczerpujący, odpowiadający zasadom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a jego ocena dokonana prawidłowo i w zgodzie z art. 80 k.p.a. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia stawiane orzeczeniom administracyjnym wymagania. W szczególności uzasadnienia postanowień organów obu instancji w sposób jasny, rzeczowy i spójny wyjaśniają przesłanki, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu. W opinii Sądu podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Wszystkie zarzuty skargi zmierzające do podważenia ustaleń organów oraz oceny materiału dowodowego pod kątem zakwestionowania zakresu wykonanych robót budowlanych jako przebudowy są w opinii Sądu niezasadne, a stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami znajdującymi odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał niezasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.