Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 1480 (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina Miejska [...] i Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pięć decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) z dnia [...] kwietnia 2016 r. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...].

Wniesione skargi zostały zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami (I SA/Wa 781/16 – decyzja nr [...], I SA/Wa 782/16 – decyzja nr [...], I SA/Wa 783/16 – decyzja nr [...], I SA/Wa 784/16 – decyzja nr [...], I SA/Wa 785/16 – decyzja nr [...]) a następnie na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. skargi te połączono do wspólnego rozpoznania, rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 781/16.

Powyżej wskazane decyzje utrzymywały w mocy decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2014 r. nr: [...],[...],[...],[...] i z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

Zaskarżone orzeczenia zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: ustawa z 10 maja 1990 r.) w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako: ustawa z dnia 13 października 1998 r.) – decyzjami:

1) z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], stwierdził, że Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], położonego w [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr 46, objętego księgą wieczystą KW nr [...],

2) z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdził, że Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], położonego w [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr 20, objętego księgą wieczystą KW nr [...],

3) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], stwierdził, że Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], położonego w [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr 20, objętego księgą wieczystą KW nr [...]

4) z dnia [...] września 2011 r., nr [...], stwierdził, że Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonego w [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr 20, objętego księgą wieczystą KW nr [...],

5) z dnia [...] września 2011 r., nr [...], stwierdził, że Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności mienia oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], położonego w [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie nr 20, objętego księgą wieczystą KW nr [...].

Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych wyżej decyzji Wojewody [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Administracji i Cyfryzacji decyzjami z dnia [...] października 2014 r. nr: [...],[...],[...],[...] i z dnia [...] października 2016 r. nr [...] stwierdził nieważność uprzednio wymienionych orzeczeń Wojewody [...] wskazując, że są one obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, dalej jako: ustawa z dnia 24 listopada 1995 r.).

Po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej [...] oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzjami z dnia [...] kwietnia 2016 r. o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] utrzymał w mocy wyżej wymienione decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji.

W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ przytaczając treść art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazał, że ustawa z dnia 24 listopada 1995 r., co do zasady weszła w życie z dniem 1 stycznia 1996 r., co oznacza, że nabycie z mocy prawa określonego mienia Skarbu Państwa przez gminy o statusie miasta objętego powołaną wyżej ustawą nastąpiło z dniem 1 stycznia 1996 r. Tym samym warunkiem komunalizacji danej nieruchomości Skarbu Państwa w trybie powołanego na wstępie przepisu było służenie danej nieruchomości wykonywaniu zadań własnych danej gminy według stanu faktycznego i prawnego na dzień 1 stycznia 1996 r.

W ocenie organu nadzoru, zarówno decyzje wojewody wydawane na podstawie ww. art. 23 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r., jak również wydawane na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mają charakter decyzji deklaratoryjnych, tzn. potwierdzających powstanie określonego skutku prawnego z mocy prawa na dzień 1 stycznia 1996 r. Organ uznał zatem, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia w przedmiocie nabycia mienia w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zmian które weszły w życie po 1 stycznia 1996 r.

Organ przytaczając treść art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. wskazał, że odnosi się on m.in. do gmin o statusie miasta, określonych w załączniku, w tym [...]. Organ przytoczył również treść art. 19 ust. 1 pkt 3 lit. a) i pkt 4 lit. a) i art. 14. ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; art. 31 ust.1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. oraz wyjaśnił, że załącznik nr 5 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie jednostek organizacyjnych oraz dróg nie podlegających przejęciu przez gminy o statusie miasta (Dz. U. Nr 145, poz. 711 ze zm.) zawierający wykaz dróg krajowych i wojewódzkich nie podlegających przejęciu przez gminy o statusie miasta, nie wskazuje na drogi znajdujące się w granicach administracyjnych miasta [...]. Podał, ze rozporządzenie to jako jednorazowy akt normatywny o fakultatywnym charakterze nie ograniczało wynikających z odrębnych przepisów rangi ustawowej kompetencji wojewodów do stwierdzania nabycia z mocy prawa mienia.

Wg organu w sprawie istotne było ustalenie, czy ul. [...], w skład której wchodziła działka nr [...] (decyzja nr [...]), oraz czy ul. [...] w skład której wchodziły działki nr: [...] (decyzja nr [...]),[...] i [...] (decyzja nr [...]),[...] (decyzja nr [...]) i [...] (decyzja nr [...]), położone w jednostce ewidencyjnej [...],w obrębie nr 20 były autostradą, drogą ekspresową, obwodnicą lub drogą o przeważającym ruchu tranzytowym.

W tym zakresie organ stwierdził, że z pism Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia 20 lipca 2009 r., 4 sierpnia 2009 r., 25 sierpnia 2009 r., 8 października 2009 r. wynika, iż działka nr: [...], obręb 46, jednostka ewidencyjna [...] na dzień 1 stycznia 1996 r. była zajęta w całości pod drogę publiczną - ul. [...], a działki nr: [...],[...],[...] i [...],[...], obręb 20, jednostka ewidencyjna [...] na dzień 1 stycznia 1996 r. były zajęte w całości pod drogę publiczną - ul. [...]. Natomiast z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 kwietnia 2014 r. wynika, że ww. ulice wchodziły w skład drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...] - [...] - [...] wymienionej w Uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Na mocy zarządzenia nr 6 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 maja 2000 r. w sprawie nadania numerów dróg krajowych dotychczasowa droga nr [...] otrzymała nr [...]. Organ podał również, że Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad Oddział w [...] pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. wyjaśniła, że według stanu na dzień 1 stycznia 1996 r. droga krajowa [...] [...] - [...] - [...] - [...] - [...] (obecnie droga krajowa nr [...]) była drogą o przeważającym ruchu tranzytowym. Nie miała ona natomiast kategorii autostrady jak również drogi ekspresowej.

Organ nadzoru przedstawił zasady, przesłanki oraz charakter postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przytoczył występującą w doktrynie i judykaturze sądów administracyjnych definicję rażącego naruszenia prawa. Podzielił następnie stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji wyrażone w decyzjach o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...], że powołane na wstępie decyzje Wojewody [...] w sposób rażący naruszyły art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r., ponieważ miasto [...] przejęło do prowadzenia jako zadanie własne, m.in. utrzymanie i ochronę dróg z wyłączeniem autostrad, dróg ekspresowych, jak również obwodnic i dróg o przeważającym ruchu tranzytowym, gdzie do tej ostatniej kategorii zalicza się droga krajowa nr [...], w skład której wchodzi m.in. ulica [...], w ciągu której leży sporna działka nr [...] oraz ulica [...] w ciągu której leżą sporne działki nr: [...],[...],[...] i [...],[...]. Zatem wg organu decyzje wojewody są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Organ nadzoru stwierdził jednocześnie, że w rozpatrywanych sprawach nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jak również nie wystąpił znaczny upływ czasu od dnia wydania kontrolowanej decyzji.

We wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargach Gmina Miejska [...] oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] zaskarżyli powyższe decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając im naruszenie:

1) art 77 § 1 w związku z art 7 kpa przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy, skutkiem czego organ błędnie przyjął, że nie było podstaw do nieodpłatnego nabycia przez Gminę [...] spornych działek,

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przyjęcie, że komunalizacyjne decyzje Wojewody [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. skutkującym nieważnością decyzji, podczas gdy Wojewoda wydając decyzje uwzględnił zmiany przepisów, które weszły w życie po dniu 1 stycznia 1996 r., co powoduje, że nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności;

3) art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że sporne działki wchodzące w skład ulicy [...] i ulicy [...] będących częścią drogi krajowej nr [...] nie podlegają nabyciu na własność z mocy prawa przez Gminę [...], podczas gdy nieruchomości te będące w zarządzie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w [...], a następnie w zarządzie miejskich jednostek drogowych podlegają przejęciu na własność Gminy [...].

W uzasadnieniu skarg przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów skarg.

W oparciu o powyższe zarzuty strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało zastosowaniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane decyzje wojewody z 2011r. zostały wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że organ oparł swoje rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, iż przy komunalizacji doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez stronę skarżącą są uzasadnione. W ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnych w 2011r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

Gdy chodzi o stan prawny decyzji badanych w trybie nadzoru, to przedstawiał się on następująco. Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, co do którego nie została wydana decyzja wojewody, dokonuje wojewoda, stosując odpowiednio przepisy art. 16 ust. 1 oraz art. 17-20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Art. 23 ust. 1 ww ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w/w decyzji stanowił, że mienie służące wykonywaniu zadań własnych, o których mowa w tejże ustawie, staje się z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy z dniem 1 stycznia 1996 r., mieniem gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2 (tj. gmin o statusie miasta wymienionych w załączniku oraz gmin [...] i Miasta [...]). Jednocześnie art. 2 ust. 3 ww. ustawy stanowił, że gminy o statusie miasta, określone w załączniku, a zatem m.in. [...], przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 2 ust. 3 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 780), a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 40 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Chodziło o zadania określone pierwotnie w art. 19 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz pkt 4 lit. a) a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Art. 19 ust. 1 pkt. 3a ustawy o drogach publicznych wskazywał, że planowanie i finansowanie w zakresie dróg publicznych należy do wojewódzkich rad narodowych - w odniesieniu do utrzymania i ochrony dróg krajowych w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej jest prezydent miasta, z wyłączeniem dróg określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit c) tj. odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym i obwodnic położonych w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej jest prezydent miasta. Te ostatnie były objęte planem i budżetem centralnym a zadania ich dotyczące nie podlegały przekazaniu gminom jako ich zadania własne a w konsekwencji mienie służące do wykonywania tych zadań nie podlegało komunalizacji w trybie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r.

Art. 22 ust. pkt. 1 ustawy o dogach publicznych w dniu 1 stycznia 1996r. stanowił z kolei, iż siecią krajowych i wojewódzkich dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej jest Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, zarządzają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego.

Istota sprawy sprowadzała się do zanegowania przez organ nadzoru charakteru drogi, z którą powiązano sporne decyzje komunalizacyjne z 2011r. Powołując się na pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 kwietnia i 4 sierpnia 2014r, których to pism zresztą nie było w żadnych aktach administracyjnych dotyczących zaskarżonych decyzji (k. 25 i 26 akt sądowych) minister wskazał, że droga krajowa nr [...] (poprzednio [...]) była drogą o przeważającym ruchu tranzytowym a zatem stosownie do wyłączenia wynikającego z art. 14 ust. 1 pkt. 1c ustawy o drogach publicznych zadania z nią związane nie mogły przejść do kompetencji gmin jak również mienie z nimi związane nie podlegało komunalizacji. Stąd organ przyjął, że decyzje komunalizacyjne zostały wydane z rażącym naruszaniem przytoczonych na wstępie przepisów.

Poza powołaniem się na ww pisma z dnia 10 kwietnia i 4 sierpnia 2014r organ nie przedstawił na poparcie swojej tezy żadnych innych argumentów a to w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, iż zarzuty skargi wskazujące na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i 77 kpa – są uzasadnione. Powyższe skutkowało uznaniem, że zaskarżone decyzje utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnych z 2011r. są co najmniej przedwczesne.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że gdy chodzi o kwestie normatywne to w sprawie nie tyle było istotne czy sporna droga krajowa nr [...] w dacie 1 stycznia 1996r. była drogą o przeważającym ruchu tranzytowym lecz czy poszczególne odcinki tej drogi charakteryzowały się tego typu ruchem. Wynika to wprost z przytoczonych wyżej regulacji, wskazał na to także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie I OSK 668/13. Art. 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c stanowił o "odcinkach dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym". Istotne jest przy tym, że w świetle ówczesnych regulacji ocena charakteru danej drogi czy też jej odcinka nie może opierać się o jednostronne i niczym nieudokumentowane oświadczenie jakiegokolwiek organu państwowego czy instytucji. W spornym okresie czasu (do 1999r.) obowiązywało bowiem zarządzenie Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986r. w sprawie prowadzenia ewidencji gród publicznych (MP 1986, nr. 18, poz. 122), zgodnie z którym (§ 1 ) ww ewidencja dróg publicznych obejmowała m.in "odcinki dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym..." Negując zasadność komunalizacji terenów wzdłuż ul. [...] i [...] organ całkowicie pominął ww regulację a zatem nie zbadał i nie wykazał czy istotnie nieruchomości objęte decyzjami komunalizacyjnymi z 2011r. leżały w ciągu drogi krajowej, której dane odcinki (jako charakterystyczne i osobno zarządzane) podlegały ewidencjonowaniu stosownie do obowiązujących wówczas przepisów.

Zarzucając nieważność decyzjom z 2011r. organ winien również w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że sporne odcinki drogi krajowej nr [...] ([...]) stosownie do obowiązujących wówczas przepisów były w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. W tym zakresie organ winien się odnieść do wydanego na podstawie art. 21 ust. 1 i.2 oraz 24 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 65, poz. 332). Z przepisów ww rozporządzenia wynika bowiem, że funkcję zarządu dróg dla odcinków dróg krajowych o przeważającym ruchu tranzytowym pełniła na terenie ww województwa Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] ( § 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 i pkt 7 załącznika do rozporządzenia).

Pominięcie w zaskrzonych decyzjach rozważań co do ww kwestii, tj. kwestii wynikających z obowiązujących w dacie 1 stycznia 1996r. regulacji i oparcie się jedynie na oświadczeniu GDDiK (którego jak wskazano nie było nawet w aktach administracyjnych) stanowi o zbyt pobieżnym przeanalizowaniu stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Stwierdzenie powyższego, zwłaszcza w świetle przytoczonych na wstępnie rozważań co do podstaw nieważności decyzji administracyjnych i zasady trwałości decyzji administracyjnych – musiało skutkować uchyleniem wszystkich zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji musi wiązać się z ustaleniami nie budzącymi żadnych wątpliwości a ponadto naruszenie prawa musi mieć charakter rażący czyli oczywiste musi być wydanie orzeczenia wbrew treści danego przepisu. Tego jednak w sprawie nie wykazano a zatem postępowanie winno zostać przeprowadzone od początku. Ponownie rozpoznając sprawę minister winien zastosować się do ww uwag i ocenić zaistniały stan faktyczny sprawy w kontekście regulacji obowiązujących w dniu 1 stycznia 1996r. tj. w dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji.

Na obecnym etapie postępowania Sąd nie przesadza wyniku sprawy, gdyż w świetle braku niezbędnych w tym zakresie ustaleń – byłoby to przedwczesne.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa.