Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 84/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 147 § 1 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2264/18 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok, stwierdza nieważność § 4 pkt 6, § 8 pkt 1 zdanie 2 oraz § 11 załącznika do Uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] oraz oddala skargę w pozostałej części, 2. odstępuje od zasądzenia od Gminy W. na rzecz Wojewody M.zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. oddalił skargę Wojewody M. (Wojewoda) na uchwałę Rady Gminy W. (Rada) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada [...] marca 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy W. w 2018 roku.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 z późn. zm. – dalej: u.o.z. lub ustawa).

Wojewoda zaskarżył uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem organu nadzoru:

- postanowienia § 4 ust. 6 załącznika do uchwały z dnia 27 marca 2018r. w sposób istotny narusza przepis art. 11a ust.2 pkt 3 u.o.z., bowiem w programie przyjętym przez Radę brak jest wskazania podmiotu odpowiedzialnego za odławianie bezdomnych zwierząt, tym samym program nie wyczerpuje zakresu zadań, o których mowa w art. 11a u.o.z. Zdaniem Wojewody Rada przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie określenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie powinna pominąć żadnego z elementów, które ustawodawca wymienia w art. 11a ustawy. Rada w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust.2 powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot realizujący ustawowy obowiązek dotyczący odławiania bezdomnych zwierząt;

- organ stanowiący nie wywiązał się z ustawowego obowiązku, gdyż nie wskazał konkretnego lekarza weterynarii (lecznicy weterynaryjnej wraz ze wskazaniem adresu), czyli podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych i umieszczonych w schroniskach. Organ ograniczył się w § 7 ust.2 załącznika do uchwały wyłącznie do sformułowania, że: "Zabiegi sterylizacji i kastracji mogą być prowadzone wyłącznie przez lekarza weterynarii", a to zdaniem Wojewody nie wypełnia normy zawartej w art. 11a u.o.z.;

- analogicznie Rada użyła sformułowania, odnoszącego się do obowiązku ustawowego dotyczącego usypiania ślepych miotów. W treści § 8 ust.1 zdanie drugie załącznika do uchwały wskazano bowiem, że: "Usypianie odłowionych ślepych miotów zwierząt, które nie zostały jeszcze umieszczone w schronisku, mogą być usypiane przez lekarza weterynarii w lecznicach dla zwierząt". Nie wskazano przy tym konkretnego podmiotu, który będzie realizował wskazane obowiązki;

- postanowienia § 11 załącznika do uchwały nie wypełniają delegacji wynikającej z art. 11a ust.2 pkt 8 ustawy, w myśl którego program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, gdyż Rada ograniczyła się do zawarcia sformułowania: "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest przez Gminę W. poprzez zawarcie umowy z lecznicą weterynaryjną, która posiada możliwość świadczenia usług całodobowych". A zatem uchwalając program Rada nie wskazała konkretnego podmiotu, z którym zawarto umowę. Tymczasem w ocenie organu nadzoru uchwała podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać wskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt a zatem Rada nie wypełniła normy wskazanego wyżej przepisu.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że § 4 załącznika do uchwały zawarte zostały szczegółowe postanowienia dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt, tym samym wypełniła prawidłowo delegację ustawową w tym zakresie. Wskazano przy tym że żaden z przepisów ustawy nie nakłada na Radę obowiązku wskazania konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie zwierząt. Podmiot ten wybierany jest co rocznie przez gminę w procedurze otwartej, a jego dane są ogólnie dostępne dla mieszkańców Gminy, gdyż są publikowane chociażby w Biuletynie Informacji Publicznej. Zdaniem Rady zamieszczenie w programie danych konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt jest nie tylko nie wymagane przepisami u.o.z., ale jest również niecelowe, bowiem z uwagi na fakt, że gmina nie wykonuje tego rodzaju zadań własnymi środkami, lecz zleca je podmiotom zewnętrznym, to każdorazowa zmiana podmiotu wymagałaby podjęcia uchwały w sprawie zmiany programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Zdaniem Rady Wojewoda przyjmując, że Rada zobowiązana byłą do wskazania w Programie konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem zwierząt, dokonał nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej przepisu ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewody Rada wskazała, iż w tym zakresie również nie zgadza się z interpretacją przepisów u.o.z. dokonaną przez ten organ. Zdaniem Rady przepisy art. 11a ust.2 ww. ustawy wskazują, że program opieki obejmować winien obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (usypianie ślepych miotów - pkt 6), i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8). Uchwalony przez Radę Program obejmuje wszystkie ww. obowiązkowe elementy (§ 7, 8 i 11 załącznika do zaskarżonej uchwały). Natomiast żaden przepis ustawy, zdaniem Rady nie nakłada na nią obowiązku wskazania w programie danych konkretnego podmiotu, z którym gmina zawarła umowę na realizację ww. działań. Podkreślono przy tym że informacje te są ogólnie dostępne dla mieszkańców, gdyż są m. in. umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej a zatem umieszczanie danych ww. podmiotów w Programie jest niecelowe, gdyż każdorazowa zmiana lecznicy świadczącej usługi weterynaryjne wymagałaby podjęcia uchwały w sprawie zmiany Programu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy obligatoryjne wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z., zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie jest nie to, czy zaskarżona uchwała zawiera obligatoryjne elementy, ile to, czy regulacje w nich zawarte są wystarczająco szczegółowe i precyzyjne, przy czym zdaniem Wojewody tak nie jest.

Sąd wyjaśnił dalej, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, aczkolwiek podzielił pogląd organu nadzoru, iż w Programie winny być zawarte na tyle precyzyjne zapisy by pozwalały one na jednoznaczne ustalenie podmiotów, które będą w danym roku zajmować się np. odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt, usypianiem ślepych miotów, zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program opieki nad zwierzętami niewątpliwie ma bowiem również istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Jednakże sam fakt nie wskazania w uchwale konkretnego podmiotu a jedynie określenie, że czynności te realizowane na podstawie umowy zawartej przez gminę z wyspecjalizowanym i uprawnionym przedsiębiorcą przy określeniu innych regulacji w tym zakresie nie może zdaniem Sądu być uznane za takie naruszenie art. 11a ustawy, które powinno skutkować wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego, szczególnie że sama uchwała, zgodnie z tym co zostało wskazane powyżej, zawiera wszystkie obligatoryjne elementy w tym dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt (§ 4 załącznika do uchwały), obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych (§ 7), usypiania ślepych miotów, (§ 8 załącznika do uchwały), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 11 załącznika do uchwały). Naruszenie to bowiem nie powoduje nienależnej ochrony zwierząt, która jak wynika z wyjaśnień gminy zawartych w odpowiedzi na skargę na terenie gminy jest realizowana na podstawie indywidualnych umów zawartych z podmiotami wyspecjalizowanymi.

Sąd zaznaczył, że z treści uchwały (§ 7 ust.1, § 8 ust.1 zd. 1 w zw. z § 3 ust.2 pkt 4 i 5 załącznika do uchwały) w sposób jednoznaczny wynika, że czynności w zakresie usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt oraz kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt umieszczonych w schronisku będą odbywały się w schronisku [...]w P., Schronisko dla bezdomnych Zwierząt w C. co pozostaje w zgodzie z zapisem art. 11a ust. 4 ustawy stanowiącym, że zadania o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 art. 11a ustawy, mogą zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt i co w wystarczający i jednoznaczny sposób określa podmiot odpowiedzialny za czynności podejmowane we wskazanym zakresie. Dodatkowo w uchwale zostało określone, że czynności te mogą być wykonywane wyłącznie przez lekarza weterynarii oraz że zasady kastracji i sterylizacji oraz usypiania ślepych miotów bezdomnych zwierząt będą określone w umowie zawartej ze schroniskiem.

Podkreślając, że ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6) Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu :

1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1992 r. o ochronie zwierząt (Dz, U. z 2017 r. poz. 1840, z późn. zm.), zwana dalej "u.o.z." poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy obligatoryjne, tj. wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3, 4, 6 i 8 u.o.z., w tym dotyczące odławiania bezdomnych zwierząt (§ 4 załącznika do uchwały), obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt odłowionych (§ 7 załącznika do uchwały), usypiania ślepych miotów (§ 8 załącznika do uchwały), zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 11 załącznika do uchwały), tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały;

b) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 11 ust. 2 o u.o.z., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na równoczesnym oddaleniu skargi w całości oraz uznaniu poglądu organu nadzoru, iż w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winne być zawarte na tyle precyzyjne zapisy, by pozwalały na jednoznaczne ustalenie podmiotów, które będą w danym roku zajmować się np. odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacją lub kastracją zwierząt, usypianiem ślepych miotów, zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, tym bardziej, przy podkreśleniu w wyroku istotnego znaczenia informacyjnego dla mieszkańców.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na braku w wyroku analizy konkretnych zarzutów postawionych wobec przedmiotowej uchwały;

b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art, 151 p.p.s.a, poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku sprzecznego z sentencją orzeczenia co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi zwykłej Wojewody;

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn, zm.) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia do wyroku poprzez jednoczesne uznanie, że Sąd I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały przy jednoczesnym uznaniu za słuszny poglądu organu nadzoru odnośnie stwierdzenia, iż w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winne być zawarte na tyle precyzyjne zapisy, by pozwalały na jednoznaczne ustalenie podmiotów, które będą wdanym roku zajmować się np. odławianiem bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizacją lub kastracją zwierząt, usypianiem ślepych miotów, zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, tym bardziej, przy podkreśleniu w wyroku istotnego znaczenia informacyjnego dla mieszkańców.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2264/18 z 4 grudnia 2018 r. oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, opcjonalnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2264/18 z 4 grudnia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wojewoda zarówno w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym stał na stanowisku, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. winna wskazywać konkretnym indywidualnie określony podmiot, który dokonywać będzie czynności określonych w pkt 11a ust. 2 pkt 3, pkt 4, pkt 6 i pkt 8. Przyczyny nieważności uchwały upatrywał w zaniechaniu skonkretyzowania owych podmiotów.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaniechanie owej konkretyzacji nie może być uznane za wyraźną sprzeczność z określonym przepisem prawa, w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazujące na konieczność zawierania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. postanowień indywidualno-konkretnych (por. wyroki NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, 14 czerwca 2017 r. II OSK 1001/17).

W § 4 ust. 6 Programu wskazano "Odławianie, transport oraz sprawowanie dalszej opieki nad bezdomnymi zwierzętami do czasu umieszczenia ich w schronisku realizowane będzie w oparciu o umowę zawartą przez Gminę W. z wyspecjalizowanym i uprawnionym przedsiębiorcą". Zgodnie natomiast z § 11 Programu : "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizowane jest przez Gminę W. poprze zawarcie umowy z lecznicą weterynaryjną, która posiada możliwość świadczenia usług całodobowo."

Wojewoda kwestionował również uznanie przez Sąd Wojewódzki, że nie naruszają ustawy w sposób rażący postanowienia § 8 pkt 1 Programu zgodnie z którym "Usypianie ślepych miotów zwierząt odłowionych i umieszczonych w schronisku może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii. Usypianie odłowionych ślepych miotów zwierząt, które nie zostały jeszcze umieszczone w schronisku mogą być usypiane przez lekarza weterynarii w lecznicach dla zwierząt."

Z zacytowanego paragrafu wynika, że usypianie ślepych miotów zwierząt odłowionych umieszczonych w schronisku dokonywane będzie przez lekarza weterynarii. W ocenie Sądu kasacyjnego prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że w świetle brzmienia 3 Programu czynności wskazane w § 7 pkt 1 i pkt 2 oraz w § 8 pkt 1 zdanie pierwsze Programu wykonywane będą w Schronisku [...]w P., Schronisko dla bezdomnych Zwierząt w C. co pozostaje w zgodzie z zapisem art. 11a ust. 4 ustawy stanowiącym, że zadania o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 art. 11a ustawy, mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt i co w wystarczający i jednoznaczny sposób określa podmiot odpowiedzialny za czynności podejmowane we wskazanym zakresie.

Odmiennie przedstawia się jednak kwestia skonkretyzowania podmiotów wykonujących czynności, o których mowa w § 8 pkt 1 zdanie drugie Programu. Zgodnie z zacytowanym zdaniem, czynności obejmujące usypianie odłowionych ślepych miotów zwierząt, które nie zostały jeszcze umieszczone w schronisku mogą być przeprowadzane przez bliżej nieskonkretyzowanych lekarzy weterynarii.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ustalenie w programie konkretnego podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów będzie przesądzać o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z.

Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od podpisania przez organy gminy umowy. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się bowiem w granicach ustawowej podstawy (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 22 lutego 2020 r. II OSK 1087/20).

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. program uchwalany jest przez organ stanowiący gminy corocznie, do 31 marca danego roku kalendarzowego. Wymusza to uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiąże się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, czy też wskazania podmiotów zajmujących się odławianiem bezdomnych zwierząt czy usypianiem ślepych miotów. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 30 marca 2016 r. II OSK 221/16).

Z powyższych przyczyn uznać należy, że przepis § 4 pkt 6, § 8 pkt 1 zdanie 2 oraz § 11 Programu nie wypełniają ustawowych wytycznych dla stanowienia tego rodzaju aktu prawa miejscowego, naruszając w sposób istotny przyporządkowane mu przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Postanowienia te uznać należy zatem za nieważne. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art.11a ust. 2 pkt 3, 6 i 8 u.o.z. uznać należało za zasadne.

W tym zakresie zasadny był również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

Niezasadne były natomiast zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia sporządzonego przez Sąd Wojewódzki wskazuje, że podzielił on stanowisko, co do zasadności wskazania konkretnych podmiotów wykonujących zadania określone w Programie jednak uznał, że zaniechanie takiego wskazania nie powoduje nienależytej ochrony zwierząt. Okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela, nie może przesądzać o zasadności zarzutów objętych punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Nie można bowiem przyjąć, by sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy konkretnych zarzutów, sporządził uzasadnienie wyroku w sposób sprzeczny z sentencją czy też, by uzasadnienie było wewnętrznie sprzeczne.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność § 4 pkt 6, § 8 pkt 1 zdanie 2 oraz § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym orzekł w pkt 1 wyroku, oddalając jednocześnie skargę w pozostałym zakresie.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia od Gminy na rzecz Wojewody zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.