Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 760/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a) i pkt 8), art. 51 ust. 1 pkt 1) i pkt 2)
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 125, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 11/20 w sprawie ze skargi Z. K. i I. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2019 r. nr 1241/2019 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oraz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 11/20 oddalił skargę Z. K. i I. K. (dalej jako Skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] Lipca 2019 r. nr [...], którą nakazano wykonanie określonych robót budowlanych oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego odnośnie do parterowej części budynku przy ul. [...] na terenie działki nr [...], [...], obr. [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. zażądała od Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej – PINB) interwencji odnośnie robót budowlanych polegających na nadbudowie części nieruchomości - lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] we W. wraz ze zmianą użytkowania w/w lokalu z lokalu użytkowego na lokal usługowy. Wskazała jakiego rodzaju roboty budowlane zostały przeprowadzone. Organ skonfrontował te twierdzenia z przedłożonym do organu [...] września 2013 r. zgłoszeniem Z. K. odnośnie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie obiektu budowlanego.

Prezydent W. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót, wskazując na niezgodność przeznaczenia planowanych w lokalu usług handlu "nieuciążliwego" z zapisami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Dolnośląski w [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Wobec umorzenia postępowania dotyczącego zgłoszenia PINB ocenił, że skarżąca mogła legalnie wykonać opisane w zgłoszeniu roboty remontowe.

Organ nadzoru budowlanego I instancji skonfrontował treść zgłoszenia z robotami budowlanymi wskazanymi przez wspólnotę mieszkaniową. Organowi zgłoszono zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zerwaniu płytek posadzkowych i starej izolacji, wykonaniu nowej izolacji cieplnej i przeciwwilgociowej, wykonaniu nowej posadzki z płytek, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na PVC, wymianie instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. po istniejącej trasie, wykonaniu robót malarskich oraz wymianie poszycia dachowego z papy. Z kolei Wspólnota wskazała na wykonanie innego zakresu robót budowlanych, wykraczających poza dokonane zgłoszenie, gdyż w części parterowej obiektu dokonano rozbiórki całego istniejącego zadaszenia, nie tylko pokrycia, które następnie wykonano z zastosowaniem innych materiałów oraz zmieniono wymiary i usytuowanie stolarki okiennej i drzwiowej, która zgodnie ze zgłoszeniem miała zostać jedynie wymieniona z zachowaniem istniejącej lokalizacji. Zakres robót analizowano także w oparciu o umowę dotyczącą wykonania robót budowlanych, protokół wykonania stropodachu drewnianego oraz "Opinię techniczną o stanie technicznym lokalu usługowego" z 2014 r..

Na podstawie wstępnych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...], na terenie działki nr [...], [...], obr. [...]. W dniu [...] listopada 2017 r. przeprowadzono oględziny wewnątrz parterowej części budynku przy ul. [...] we W., w której znajduje się lokal gastronomiczny, podczas których ustalono szczegółowo jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane. Sporządzono rzut przedmiotowego lokalu wraz z wymiarami i opisem pomieszczeń.

Ponadto ustalono, że nieruchomość przy ulicy [...] we W., zabudowana jest budynkiem mieszkalnym z częścią usługową i stanowi współwłasność. Część usługowa zlokalizowana na parterze nie stanowi odrębnego budynku, o czym świadczy wspólna ściana pomiędzy częścią mieszkalną trzykondygnacyjną i częścią parterową. Potwierdzać to miała też dokumentacja organu administracji architektoniczno-budowlanej i przedłożony akt notarialny dotyczący lokalu użytkowego.

PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), nakazał skarżącym jako inwestorom robót budowlanych polegających na: rozbiórce dachu nad parterową (użytkową) częścią budynku przy ul. [...] we W., wykonaniu wieńca betonowego na istniejących ścianach i wykonaniu nowego zadaszenia (w innej technologii oraz z zastosowaniem materiałów o innych parametrach), zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego w ścianie frontowej ww. części obiektu, rozbiórce części ścianki podokiennej oraz osadzeniu w wykonanym otworze stolarki okiennej o innych wymiarach, a także wykonaniu instalacji wentylacyjnej w ww. użytkowej części obiektu, doprowadzenie parterowej części budynku przy ul. [...] we W. do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę wykonanego zadaszenia wraz z betonowym wieńcem i attykami oraz odtworzenie istniejącego (przed wykonaniem robót) zadaszenia, rozbiórkę przewodów wentylacyjnych przechodzących przez w/w zadaszenie wraz z kominkami wentylacyjnymi, odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego w ścianie frontowej części parterowej obiektu, zlokalizowanego od strony części mieszkalnej, wraz z montażem stolarki drzwiowej, demontaż stolarki okiennej i drzwiowej w ścianie frontowej ww. części obiektu, zamurowanie rozebranego fragmentu ścianki podokiennej i montaż stolarki okiennej o wymiarach i podziale zgodnym z istniejącym przed wykonaniem samowolnych robót, demontaż urządzeń sanitarnych i kuchennych zamontowanych w obrębie lokalu użytkowego, demontaż stolarki drzwiowej (dwóch skrzydeł drzwiowych wraz z ościeżnicami), stanowiących wydzielenie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Wykonanie robót ma odbyć się pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i należy powiadomić organ o ich zakończeniu.

Organ uznał, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie części parterowej obiektu, zarówno w zakresie elementów budynku stanowiących części wspólne wspólnoty jak i w obrębie lokalu będącego własnością inwestorów. Wykonane roboty budowlane polegały na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterową budynku i wykonaniu nowego zadaszenia w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Konstrukcja zadaszenia części obiektu była pierwotnie wsparta na murłatach, które oparte były bezpośrednio na ścianach nośnych. W trakcie robót budowlanych, po rozbiórce istniejącego zadaszenia, wykonano natomiast wieniec betonowy, który zgodnie ze zleceniem robót posiada wymiary 25x30 cm. Na wieńcu ułożono murłaty, na których oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia. Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu, na poziomie uprzedniego oparcia murłat, spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu, bowiem w skutek jego wykonania powstał dodatkowy element konstrukcyjny - usztywniający i zapewniający przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie. Ponadto na skutek wykonania wieńca wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego. Zmiana konstrukcji zadaszenia i wprowadzenie innych przekrojów elementów konstrukcyjnych (krokwi) spowodowały ponadto zmianę wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm (tj. wysokość dwóch bloczków z betonu komórkowego).

Organ zakwestionował twierdzenia skarżących odnośnie do wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie. Przywołując definicję ustawową przebudowy stwierdził, że miała miejsce przebudowa części obiektu w zakresie zamurowania istniejącego otworu drzwiowego zlokalizowanego w ścianie frontowej, od strony części mieszkalnej budynku oraz rozbiórka części ścianki podokiennej i osadzenie w istniejącym otworze okiennym, stolarki o innym wymiarze. Przebudowano przegrody zewnętrzne, dach i ścianę frontową stanowiące elementy konstrukcyjne parterowej użytkowej części obiektu, będącej częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalno-usługowych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Według organu inwestorzy nie wystąpili o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych i zgłosili jedynie zamiar wykonania robót remontowych (odtworzeniowych) w części obiektu, zatem przebudowę części obiektu wykonano samowolnie.

Organ I instancji nie uznał za samowolę budowlaną wykonania w lokalu usługowym przebudowy instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. wewnątrz tego budynku ponieważ roboty w tym zakresie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Wskazał, że roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wentylacyjnej nie zostały zwolnione z tego obowiązku, bo nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie wystąpili o pozwolenie na wykonanie tych robót, zatem zostały one wykonane samowolnie.

Organ do ww. zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych zastosował art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ zwrócił też uwagę na zbadanie kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Skarżący przedłożyli na wezwanie odpisy z księgi wieczystej budynku oraz lokalu użytkowego, z których wynika, iż są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu użytkowego wraz z udziałami w częściach wspólnych budynku, a także zgodę ówczesnego zarządcy na wykonanie robót remontowych, objętych zgłoszeniem z dnia [...] września 2013 r. Organ uznał jednak, że dokumenty te nie świadczą o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, natomiast wspólnota poinformowała, że nigdy nie udzielono zgody w postaci uchwały na rozbiórkę istniejącego zadaszenia, wykonanie nowego o innych parametrach, wykonanie nowego otworu drzwiowego i okiennego oraz wykonanie nowych przyłączy wodno-kanalizacyjnego i c.o.

Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził konieczność eliminacji stanu niezgodnego z przepisami poprzez nałożenie obowiązku doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego (w odniesieniu do części wspólnych budynku, tj. dachu, ściany), poprzez wykonanie określonych w decyzji robót. Zaznaczono, że zakres nakazanych robót dotyczy części wspólnych obiektu, odnośnie których inwestorzy powinni posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zakwestionowali zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego wykazując, iż miały miejsce tylko roboty o odtworzeniowym charakterze. Nadto dach, ściany zewnętrzne i elewacja parterowej części budynku nie stanowią nieruchomości wspólnej lecz pozostają przedmiotem odrębnej własności jako część lokalu stanowiącego własność odwołujących się. Ponadto zarzucali brak wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, negowali kwalifikację wykonanych robót jako przebudowę oraz wykazywali brak podstaw do wydanego nakazu przywrócenia części obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił prawidłowość zakwalifikowania jako przebudowy wykonanych robót polegających na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterową budynku i wykonaniu nowego zadaszenia w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego uargumentował swoje stanowisko w tym zakresie.

Przebudowę dokonano w zakresie zamurowania istniejącego otworu drzwiowego zlokalizowanego w ścianie frontowej, od strony części mieszkalnej budynku oraz rozbiórki części ścianki podokiennej i osadzeniu w istniejącym otworze okiennym, stolarki o innym wymiarze (zamiast okna - okno i drzwi przeszklone). Nadto przebudowano częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego jak przegrody zewnętrzne, dach, ścianę frontową, stanowiące elementy konstrukcyjne parterowej użytkowej części obiektu, będącej. Uznał, że wykonane roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestorzy posiadali tylko zgłoszenie dotyczące robót remontowych.

Zdaniem organu, przebudowane instalacje wodna, kanalizacyjna i c.o. wewnątrz przedmiotowego budynku nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo odmiennie potraktowano instalację wentylacyjną, która z obowiązku takiego nie była zwolniona. Pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie wymagały też roboty wykonane wewnątrz lokalu użytkowego polegające na przebudowie ścianek działowych i otworów drzwiowych wewnętrznych. Inwestorzy wykonali także roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie części parterowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] we W. polegające na przebudowie elementów zewnętrznych tj. zadaszenia oraz ściany zewnętrznej, co uczyniono bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane na częściach obiektu budowlanego stanowiących współwłasność, natomiast inwestorzy nie uzyskali zgody od wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Brak tej zgody wyprowadzono m.in. z pisma Wspólnoty z dnia [...] czerwca 2018 r.. Brak zgody współwłaścicieli na rozbiórkę istniejącego zadaszenia, wykonanie nowego o innych parametrach, wykonanie nowego otworu drzwiowego i okiennego oraz wykonanie nowych przyłączy wodno-kanalizacyjnego i c.o. spowodował wedle organu odwoławczego brak możliwości wydania innego rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak tylko nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB nie zgodził się z poglądem, że roboty budowlane stanowiły remont, uzasadnił to przywołując zakres wykonanych robót. Nie zgodził się też ze stanowiskiem odwołujących się dotyczącym treści uchwał oraz koniecznością wydawania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych.

W skardze do WSA we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący powtórzyli kolejny raz zarzuty oraz argumentację odwołania. Ponadto zarzucili wydanie przez DWINB decyzji na podstawie sfałszowanego dokumentu tj. uchwały nr [...]. Zdaniem skarżących, nie ustalono czy instalacja wentylacyjna istniała wcześniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że brak było podstaw do zastosowania samokontroli.

Wskazanym wcześniej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie Sąd zauważył, że istota sporu sprowadza się do zakwestionowania skierowanego do skarżących nakazu, którzy uznają zrealizowane roboty budowlane za zgodne z prawem, gdyż w ich ocenie miał miejsce remont.

Sąd mając na uwadze dokonane przez skarżącą zgłoszenie robót remontowych i wydane odnośnie tego zgłoszenia decyzje: Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw a następnie uchylająca ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] stwierdził, że uzyskała ona formalne podstawy do realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Podkreślił, że przedmiotowa decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowi formalny dokument pozwalający na legalną realizację wyłącznie robót objętych zgłoszeniem. Oczywiście inwestor ma również prawo do wykonywania robót niewymagających pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza jednak wykonanie znacznie szerszego zakresu robót niż wskazano to w zgłoszeniu z 2013 r.. PINB dla miasta W. w ramach prowadzonego postępowania ustalił, że dokonano rozbiórki całego zadaszenia, które następnie wykonano w zmienionych wymiarach, zmieniono usytuowanie stolarki okiennej i drzwiowej, zrealizowano roboty instalacyjne, zamontowano urządzenia sanitarne i kuchenne, a także wykonano instalację wentylacyjną. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia wydanych decyzji, w tym w szczególności decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że w trakcie robót budowlanych w istocie doszło do przebudowy istniejącego lokalu użytkowego zmieniając jego parametry techniczne, a dodatkowo doszło do ingerencji w elementy konstrukcyjne przyległego budynku mieszkalnego. Sąd zauważył, że poza koniecznością poprzedzenia robót budowlanych polegających na przebudowie uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje także konieczność legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości, przy czym należy mieć tu na uwadze ingerencję w elementy wspólne budynku mieszkalnego przylegającego do lokalu użytkowego.

Sąd zauważył, że w tym stanie faktycznym służby nadzoru budowlanego uruchomiły procedurę naprawczą. Sąd przytoczył treść art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane wskazujące możliwe rozstrzygnięcia organu w trybie naprawczym. Stwierdził, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy o postępowaniu naprawczym w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego lokalu. Sąd zgodził się z PINB dla miasta W., że wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterową budynku i wykonano nowe zadaszenie w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Konstrukcja zadaszenia części obiektu była pierwotnie wsparta na murłatach, które oparte były bezpośrednio na ścianach nośnych. Po rozbiórce istniejącego zadaszenia wykonano wieniec betonowy o wymiarach 25x30 cm, na którym ułożono murłaty (na ścianie frontowej oraz tylnej). Z kolei na murłatach oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia. Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu na poziomie uprzedniego oparcia murłat spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu. Wskutek wykonania wieńca powstał dodatkowy element konstrukcyjny usztywniający i zapewniający przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie oraz wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego. Z kolei zmiana konstrukcji zadaszenia poprzez wprowadzenie innych przekrojów elementów konstrukcyjnych spowodowała ponadto zmianę wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm.

Sąd uznał, że zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na zakwestionowanie kwalifikacji poczynań inwestora jako przebudowy. Gruntowna analiza akt administracyjnych nie pozwala na przyznanie słuszności twierdzeniom skarżących, którzy poza zarzutami dotyczącymi naruszenia zasady prawdy obiektywnej i błędnego ustalenia stanu faktycznego zarzucają oparcie się przy wydawaniu decyzji na niewiarygodnych dowodach, czy dowodach spreparowanych (str. 13-14 skargi). Materiał dowodowy sprawy, w tym ustalenia poczynione w trakcie kontroli, (szczegółowe zapisy w protokole kontroli, szkice, dokumentacja fotograficzna), dowodzą prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a także zakresu wykonanych robót. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za nie możliwe, jak domagają się skarżący, zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Mając na uwadze definicję remontu Sąd zauważył, że istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. W niniejszej sprawie nie mogło być mowy o odtworzeniu stanu pierwotnego, skoro skutkiem działań skarżących jest istotna zmiana parametrów obiektu, a dodatkowo doszło do ingerencji w przyległy budynek mieszkalny. Dodatkowo, skoro strona skarżąca zarzuca oparcie się przez organy na niewłaściwych dowodach, nie wiedzieć z jakich przyczyn ani w toku postępowania administracyjnego, ani w samej skardze nie wskazała żadnych innych dowodów podważających choćby ustalenia czy pomiary wykonane w trakcie kontroli. Wobec tego Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, iż w następstwie robót budowlanych doszło do odtworzenia stanu pierwotnego, w tym wymiany istniejących elementów na inne. Trafnie zatem organy nadzoru budowalnego zakwalifikowały roboty budowalne jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanym przepisem ilekroć mowa w ustawie o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych zadaszenia, zrealizowano m.in wieniec betonowy zmieniający parametry budynku, a dodatkowo konstrukcyjnie powiązano obciążenia dachu w sposób inny niż miało to miejsce przed wykonaniem robót.

Sąd wskazał, że w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym niebagatelne znaczenie miało wykazanie się przez inwestora dysponowaniem tytułem prawnym do nieruchomości. W trakcie wykonanych robót doszło do ingerencji w elementy przyległego budynku mieszkalnego. Z kolei wspólnota nie wyraziła zgody w formie uchwały na poczynania inwestora. Z art. 51 Prawa budowlanego nie wynika wprost obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14). Sąd stwierdził, że niedopuszczalna jest w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11).

Sąd zauważył, że w kontrolowanej spawie inwestor nie przedstawił dowodu, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawo budowlane w celu przeprowadzenia opisanej przebudowy, zaś Wspólnota mieszkaniowa nie tylko zgody takiej nie udzieliła ale zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie. Wobec powyższego organy zasadnie uznały, iż do wykonania spornych robót budowalnych doszło z naruszeniem art. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisem. Ponadto inwestorzy nie uzyskali takiego prawa również po wykonaniu powyższej przebudowy. Tym samym zasadnie organy nadzoru stwierdziły, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy.

Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania bowiem nie istniały ku temu uzasadnione podstawy. Skarżący uważają, że w przypadku ustalenia przez sąd treści uchwały nr [...] decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają przepisy Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do zawieszania postępowania skoro skarżący nie kwestionowali rzeczonej uchwały w toku postępowania administracyjnego natomiast orzeczenia organów obu instancji zapadły przed zainicjowaniem przez nich postępowania w sądzie powszechnym. Art. 125 P.p.s.a. przewiduje dla sądu jedynie możliwość, nie zaś konieczność zawieszenia postępowania i to tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego postępowania. Sąd zauważył, że wstępnym będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. W badanej sprawie skarżący przystępując do robót budowlanych nie dysponowali zgodą wspólnoty mieszkaniowej i takiej zgody nie przedłożyli także w toku postępowania.

Zdaniem Sądu, nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego. Wykonane roboty budowlane z całą pewnością stanowią przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a zatem inwestorzy nie dysponowali wymaganą w tym względzie decyzją o pozwoleniu na budowę. Nadto doszło do ingerencji w część nieruchomości budowlanej, w stosunku do której nie dysponowali tytułem prawnym na cele budowlane. W tych okolicznościach niezbędne okazało się wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W świetle ustaleń organu nie było także możliwości wydania innego nakazu jak doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nietrafne są także twierdzenia skarżących domagających się poprzedzenia decyzji postanowieniem o wstrzymaniu robót. Z regulacji prawnomaterialnych nie wynika taka konieczność w każdym z badanych przypadków, co zresztą zostało skarżącym dostatecznie i prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji DWINB.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń w zakresie przepisów procedury administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi wydane decyzje nie naruszają zasad procesowych, a tym bardziej art. 107 § 3 k.p.a. Organy wskazały dowody, w oparciu o które ustalono stan faktyczny i odniosły się do twierdzeń strony skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi sentencja decyzji, czy inaczej skierowany do skarżących nakaz, także nie budzi trudności interpretacyjnych. Chybiony był zarzut braku zawiadomienia przez DWINB o wszczęciu postępowania odwoławczego. Formalnie przepisy nie przewidują takiego zawiadomienia tym bardziej, że organ II instancji nie prowadził we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd nie dopatrzył się także ,,nierównego traktowania stron" czy nakazania przez organy przywrócenia stanu zagrożenia bezpieczeństwa osób przebywających w obrębie lokalu. Nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego nie prowadzi przecież do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem, zaś zobowiązani wykonując decyzję nie mogą ignorować przepisów prawa materialnego i swoimi działaniami doprowadzić do ich naruszenia. Organ odwoławczy wystarczająco omówił problematykę przywrócenia do stanu poprzedniego w decyzji z dnia [...] października 2019 r.

W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej sprawie naruszenia przez organy nadzoru budowalnego przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z. K. i I. K. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucają naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 125 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie rozpoznanie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym we W. pod sygn. akt [...] o ustalenie treści uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości we W. przy ul. [...], albowiem skoro z powołanej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, że nieruchomość w postaci lokalu niemieszkalnego w obrębie którego został przeprowadzony remont stanowi przedmiot odrębnej własności skarżących, a postępowanie w sprawie ustalenia treści tej uchwały toczy się przed powołanym sądem powszechnym, to jego wynik ma wpływ na postępowanie sądowo administracyjne w niniejszej sprawie, albowiem w przypadku ustalenia przez Sąd Okręgowy we W. powołanej treści tej uchwały, w niniejszej sprawie skarżącym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym spełnione zostały przesłanki postępowania naprawczego, o których mowa w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 3 pkt 7a) i pkt 8) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, co na tym etapie wykluczało możliwość wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego;

2. rażące naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z przepisami art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 77 k.p.a., a to naruszenie odpowiednio stosowanej zasady prawdy materialnej oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające w szczególności na dokonaniu błędnych, nielogicznych i całkowicie oderwanych od rzeczywistości ustaleń faktycznych, w których Sąd I instancji za organami nadzoru budowlanego bezpodstawnie stwierdził, że:

- wykonanie remontu dachu na parterowej części budynku we W. przy ul. [...], który znajdował się w fatalnym stanie technicznym, polegającego na wykonaniu betonowego wieńca, wymianie zużytych elementów konstrukcji dachu oraz wymianie zużytego pokrycia dachowego, jak również wymianie zużytej stolarki okiennej i drzwiowej, czy też wymianie elementów instalacji wentylacyjnej zmieniły parametry użytkowe lub techniczne obiektu budowlanego i stanowiły przebudowę, czy też nadbudowę, podczas gdy prace te miały charakter odtworzeniowy, albowiem polegały tylko i wyłącznie na wymianie zużytych elementów na nowe egzemplarze, stanowiły remont i nie wymagały sporządzenia projektu budowlanego, ani uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,

- dach oraz ściany zewnętrzne i elewacja parterowej części budynku we W. przy ul. [...] stanowią nieruchomość wspólną w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j.Dz.U.2019 r., poz. 737 ze zm.) podczas gdy z postanowień uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości we W. przy ul. [...] w sprawie określenia granic nieruchomości wspólnej wynika, że ani dach, ani ściany zewnętrzne, ani elewacja parterowej części budynku we W. przy ul. [...] nie stanowią nieruchomości wspólnej, a pozostają przedmiotem odrębnej własności jako część lokalu stanowiącego własność skarżących Z. oraz I. K.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazano na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 3 pkt 7a) i pkt 8) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu że skarżący nie dysponują na cele budowlane nieruchomością w postaci lokalu niemieszkalnego w budynku we W. przy ul. [...] w zakresie dachu oraz ścian zewnętrznych, a organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały skarżącym przywrócenia stanu poprzedniego, który stanowił zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających z lokalu niemieszkalnego w budynku we W. przy ul. [...], podczas gdy skoro z postanowień § 2 uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości we W. przy ul. [...] w sprawie określenia granic nieruchomości wspólnej wynika, że ani dach, ani ściany zewnętrzne, ani elewacja parterowej części budynku we W. przy ul. [...] nie stanowią nieruchomości wspólnej, a pozostają przedmiotem odrębnej własności jako część lokalu stanowiącego własność Z. oraz I. K., to skarżącym przysługuje prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a tym samym brak było podstaw dla nakazania stronie przywrócenia niezgodnego z prawem stanu poprzedniego w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie z najdalej idącej ostrożności jest możliwe postępowanie naprawcze.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto domagają się wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji i stwierdzenia, że nie podlegają one wykonaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. K. i I. K. nie miała uzasadnionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy organy właściwie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane w budynku usługowym we W. przy ul. [...] jako przebudowę nie zaś remont jak uważają skarżący kasacyjnie.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) ilekroć mowa w ustawie o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony przez organy ale jego ocena prawna. Skarżący nie kwestionują, że przedstawione przez organy roboty budowlane zostały wykonane a jedynie nie zgadzają się, że zostały zakwalifikowane jako przebudowa. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji zbieżne ze stanowiskiem organów, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterową budynku i wykonano nowe zadaszenie w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Konstrukcja zadaszenia części obiektu była pierwotnie wsparta na murłatach, które oparte były bezpośrednio na ścianach nośnych. Po rozbiórce istniejącego zadaszenia wykonano wieniec betonowy o wymiarach 25x30 cm, na którym ułożono murłaty (na ścianie frontowej oraz tylnej). Z kolei na murłatach oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia. Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu na poziomie uprzedniego oparcia murłat spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu. Wskutek wykonania wieńca powstał dodatkowy element konstrukcyjny usztywniający i zapewniający przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie oraz wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego. Z kolei zmiana konstrukcji zadaszenia poprzez wprowadzenie innych przekrojów elementów konstrukcyjnych spowodowała ponadto zmianę wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm.

Skoro w sprawie doszło do powyższej modyfikacji konstrukcji zadaszenia budynku, która doprowadziła do powstania dodatkowego elementu konstrukcyjnego usztywniającego i zapewniającego przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie a nadto wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego, to zmieniły się parametry techniczne tegoż budynku Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu na poziomie uprzedniego oparcia murłat spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu.

Zatem bezpodstawne i obliczone tylko na polemikę i przedłużanie postępowania są twierdzenia skarżących kasacyjnie jakoby ww. roboty budowlane odpowiadały definicji remontu. Skoro pojawił się nowy element konstrukcyjny, nowe rozwiązanie konstrukcyjne wieniec zamiast osadzenia dachu na murłatach przytwierdzonych do ścian to nie sposób mówić o remoncie, który charakteryzuje wymiana elementów na nowe ale przy zachowaniu tej samej technologii co dotychczas.

W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych zadaszenia, zrealizowano m.in wieniec betonowy zmieniający parametry budynku, a dodatkowo konstrukcyjnie powiązano obciążenia dachu w sposób inny niż miało to miejsce przed wykonaniem robót.

Skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych dokumentów czy opracowań które pozwoliłyby na uznanie, że zakres wykonanych robót budowlanych pozostawia parametry techniczne i użytkowe budynku na dotychczasowym poziomie.

Brak jest podstaw do podważenia twierdzenia, że zmiana konstrukcji zadaszenia poprzez wprowadzenie innych przekrojów elementów konstrukcyjnych nie spowodowała zmian w budynku poza wymianą starych elementów na nowe. Nowa konstrukcja zadaszenia poza zmianą obciążeń doprowadziła do zmiany wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że doszło do przebudowy budynku i przebudowa ta miała charakter samowoli budowlanej bowiem skarżący kasacyjnie uzyskali jedynie formalne zezwolenie na prowadzenie remontu a nie przebudowy. Konsekwencją tego było prowadzenie postępowania naprawczego na zasadzie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W tym postępowaniu organ nakazał przywrócenie budynku do stanu poprzedniego bowiem prawidłowo uznał, że tylko w taki sposób może zostać osiągnięty cel jakim jest zgodność przebudowy z prawem.

Okazało się bowiem, że skarżący kasacyjnie nie dysponowali prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane a była ona wymagana bowiem przebudowa ingerowała w część budynku wielorodzinnego o charakterze nieruchomości wspólnej. Nie sposób uznać, że charakteru nieruchomości wspólnej dla budynku wielorodzinnego nie posiada dach i jego konstrukcja czy zmiana położenia okien i drzwi w elewacji frontowej albo podwyższenie ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej. Wspólnota mieszkaniowa jednoznacznie zakwestionowała fakt, że zgody takiej udzieliła inicjując postępowanie przed organami nadzoru budowlanego.

Zdaniem NSA, okoliczność istnienia uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości we W. przy ul. [...] w sprawie określenia granic nieruchomości wspólnej nawet o takiej treści, w której wskazuje się, że ani dach, ani ściany zewnętrzne, ani elewacja parterowej części budynku we W. przy ul. [...] nie stanowią nieruchomości wspólnej nie zmienia faktu, że obiektywnie rzecz ujmując, co potwierdza logika oraz doświadczenie życiowe, wskazane elementy każdego budynku wielorodzinnego stanowić będą nieruchomość wspólną. Art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.) stanowi, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ulega żadnej wątpliwości, że ściany zewnętrzne, dach z elementami zamocowania jego konstrukcji, czy elewacja budynku to części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie wątpliwości budzi np. charakter balkonu jako nieruchomość wspólna ale wskazane wyżej części budynku powszechnie uznawane są za nieruchomość wspólną. Nie możliwe jest by w budynku wielorodzinnym ww. elementy stanowiły wyłączną własność właściciela lokalu.

Skoro z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że część usługowa zlokalizowana w parterze budynku nie stanowi odrębnego budynku, jest objęta współwłasnością bowiem posiada wspólną ścianę pomiędzy częścią mieszkalną 3 kondygnacyjną i częścią parterową, to jej zewnętrzne elementy stanowią nieruchomość wspólną. Potwierdza ten fakt także dokumentacja organu architektoniczno-budowlanego oraz akt notarialny dotyczący lokalu użytkowego.

Mając powyższe na uwadze chybiony jest zarzut naruszenia wyrokiem art. 125 P.p.s.a. i nie zawieszenie postępowania sądowego na etapie skargi na wniosek skarżących kasacyjnie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy we W. sprawy o ustalenie treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] sygn. akt [...]. Słusznie Sąd uznał, że nie było podstaw do uznania, że wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne od którego rozstrzygnięcia zależy ocena legalności zaskarżonej decyzji. Nawet ewentualne ustalenie treści tej uchwały jako wskazującej na zakwalifikowanie budynku usługowego jako nieruchomości odrębnej będącej własnością skarżących nie ma przesądzającego znaczenia dla ustalenia co jest nieruchomością wspólną w okolicznościach niniejszej sprawy i czy dopuszczalne jest nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego zamiast nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada żadnych kompetencji w zakresie przesądzającego uznania danego obiektu za nieruchomość wspólną. Jej uchwała nie zmienia stanu rzeczy w tym zakresie. O uznaniu części nieruchomości za nieruchomość wspólną decydują obiektywne przesłanki z ustawy jakim jest okoliczność nie służenia danej części budynku czy urządzenia wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Dach, ściany zewnętrzne oraz elewacja w budynku wielorodzinnym z istoty swej nie przysługują wyłącznie właścicielom poszczególnych lokali zatem stanowią zawsze nieruchomość wspólną. Nie wiadomo skąd skarżący wywodzą swoje prawo do tego budynku usługowego skoro akt notarialny przedstawiony przez Wspólnotę Mieszkaniową nie potwierdza ich twierdzeń odnośnie do posiadania odrębnej własności tego lokalu.

Sąd słusznie uznał, że organy prowadzące postępowanie naprawcze nie naruszyły żadnych przepisów postępowania odnoszących się do prawidłowości i kompletności ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. (art. 7 , art. 77 k.p.a.), udzielały stronom niezbędnych wyjaśnień i informowały o okolicznościach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 9 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, pozwala na dokonanie ustaleń odnośnie wykonanych robót budowalnych i ich oceny prawnej, nie budzi wątpliwości oraz pozwala na wydanie rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzje organów wyjaśniają motywy jakie im przyświecały przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.

Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) w zw. z art. 3 pkt 7a) i pkt 8) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane NSA również uznał za nieuzasadniony. Okoliczności ustalone w sprawie uzasadniały przyjęcie, że doszło do przebudowy budynku usługowego na co skarżący nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę a także nie wykazali oni prawa do dysponowania tym lokalem na cele budowlane do czego byli zobligowaniu art. 4 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że sytuacja prawna inwestora występującego o pozwolenie na budowę czy legalizującego budowę nie może być gorsza od inwestora, który narusza prawo budowlane i działając w warunkach samowoli budowlanej nie musiałby wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należało przyjąć, że organ okoliczność posiadania tego prawa ustala samodzielnie i stosownie do ustaleń wydaje adekwatne rozstrzygnięcie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem w obliczu ustaleń organów nakaz doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i wydania rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie było możliwe albowiem skarżący do chwili wydania decyzji nakazującej przywrócenie budowli do stanu poprzedniego nie wykazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Zgody takiej nie mogli uzyskać bowiem roboty budowlane dotyczyły takich elementów budynku wielorodzinnego, które ze swej istoty są nieruchomością wspólną i nie zmieni tego jakakolwiek uchwała Wspólnoty. Wspólnota zgody w tym zakresie nie wyraziła i sama zainicjowała postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie wykonanych robót budowlanych w budynku usługowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.