Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 657/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 15 art. 28, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 29 ust. 2 pkt 20, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 4 pkt 2, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 2, § 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi J. W. i A. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 1 lipca 2024 roku nr 152/2024 znak: WOP.7721.46.2024.ATK w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących J. W. i A. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 152/2024, znak: WOP.7721.46.2024.ATK, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie jako: "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku z dnia 11 stycznia 2024 r., nr 6/2024, znak: PINB.5160/21/DG/22/24, nakazującą J.W. i A.W. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. [...] i [...]), wykonanego niezgodnie z przepisami prawa miejscowego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 147 z dnia 5 czerwca 2003 r., poz. 1467, tj. § 8 pkt 2 ww. planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Pismem z dnia 19 lipca 2022 r. Wójt Gminy Wodzierady zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości usytuowania ogrodzenia działek nr [...] i [...] położonych w obr. [...] gmina Wodzierady w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ stopnia powiatowego ustalił, iż właścicielami ww. działek są J.W. i A.W. W toku oględzin w dniu 20 września 2022 r. stwierdzono, iż inwestorzy wykonali ogrodzenie działki nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. gruntu [...] i [...]). Ogrodzenie wykonano z prefabrykowanych elementów betonowych wraz z częściowym wypełnieniem z desek drewnianych. Wykonane ogrodzenie jest z 13 przęseł w tym 5 pełnych, 6 z wypełnieniem ażurowym z desek drewnianych w 50%, 2 przęsła z wypełnieniem ażurowym w 25%. Długość ogrodzenia wynosi ok 26,50 m. Wysokość ogrodzenia mierzona na działce nr ewid. gruntu [...] wynosi od 1,80 m do ok. 1,96 m i mierzona od strony drogi wynosi od ok. 1,80 m do ok. 1,92 m. Do robót budowlanych przy wykonywaniu ogrodzenia J.W. i A.W. przystąpili w maju 2022 r. i zakończyli w lipcu 2022 r.

W dniu 19 października 2022 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej legalności prowadzenia robót budowlanych przy wykonywaniu ogrodzenia działki nr ewid. gruntu [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. gruntu [...] i [...]). Organ I instancji pismem z tego samego dnia zwrócił się do Wójta Gminy Wodzierady o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek. Wójt Gminy Wodzierady udzielił odpowiedzi pismem z dnia 25 października 2022 r. Zgodnie z § 8 pkt 2 uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady plan ustalił w zakresie zagospodarowania i użytkowania przestrzeni m.in. zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulic.

Pismem z dnia 18 listopada 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy Wodzierady o udzielenie informacji, jaki jest status drogi składającej się z działek nr ewid. gruntu [...] i [...] położnych w miejscowości [...] gm. Wodzierady. W piśmie z dnia 25 listopada 2022 r. Wójt Gminy Wodzierady poinformował, iż droga ta jest drogą gminną wewnętrzną.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. nr 1/2023, znak: PINB.5160/20/DG/22/23 organ I instancji nakazał J.W. i A.W. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. gruntu [...] i [...]), wykonanego niezgodnie z przepisami prawa miejscowego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 9 czerwca 2023 r. nr 115/2023, znak: WOP.7721.36.2023.ATK. Organ odwoławczy zobowiązał PINB do ustalenia, czy droga składająca się z działek nr [...] i [...] jest drogą główną, zbiorczą, lokalną, dojazdową i czy faktycznie jest ulicą, a ponadto do oceny, czy zapis § 8 pkt. 2 m.p.z.p. dotyczący zakazu stosowania ogrodzenia z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulicy będzie miał zastosowanie w tym konkretnym przypadku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku wystąpił do Wójta Gminy Wodzierady o udzielenie informacji, czy droga gminna wewnętrzna, składająca się z działek nr ew. gruntu [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. Wodzierady, jest ulicą. W piśmie z dnia 3 lipca 2023 r. Wójt Gminy Wodzierady poinformował, iż pojęcie ulicy użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy rozpatrywać w kontekście obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124, dalej również jako: "rozporządzenie z 2 marca 1999 r."). Zgodnie z § 3 pkt 3 tegoż rozporządzenia ulicą jest droga na terenie zabudowy. W myśl zaś § 3 pkt 2 rozporządzenia terenem zabudowy jest teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagający urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W otoczeniu przedmiotowej drogi w planie miejscowym wyznaczono m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej. Na takim terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem V14MNL, zlokalizowane są działki nr ewid. [...] i [...]. W związku z tym należy stwierdzić, że tereny przedmiotowych działek są przeznaczone w planie miejscowym pod zagospodarowanie o miejskich zasadach zagospodarowania, w konsekwencji czego droga przebiegająca wzdłuż tych działek, zlokalizowana na działkach nr ewid. [...] i [...], jest ulicą w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. i tym samym jest ulicą w rozumieniu planu miejscowego. Zatem zakaz określony w § 8 pkt. 2 planu miejscowego ma zastosowanie dla ogrodzeń działek nr ewid. [...] i [...] lokalizowanych od strony drogi usytuowanej na działkach nr ewid. [...] i [...].

Opisaną powyżej decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. nr 5/2024, znak: PINB.5160/20/DG/22/24 PINB nakazał J.W. i A.W. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. [...] i [...]), wykonanego niezgodnie z przepisami prawa miejscowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami. W przypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w chwili wydawania decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej również jako: "Prawo budowlane"), dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem.

PINB podkreślił, iż przedmiotowe ogrodzenie wykonane jest z prefabrykowanych elementów betonowych z częściowym wypełnieniem z desek drewnianych. Wobec powyższego ogrodzenie narusza przepisy prawa miejscowego w zakresie materiału, z jakiego zostało wykonane.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.W. i A.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, jednak Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż okolicznością przesądzającą o konieczności rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. gruntu [...] i [...]) wybudowanego z prefabrykowanych elementów betonowych jest niezgodność jego budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano klasy dróg zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oznaczone na rysunku planu symbolami literowymi: 1) KG-drogi (ulice) główne "G", 2) KZ-drogi (ulice) zbiorcze "Z", 3) KL-drogi (ulice) lokalne "L", 4) KD-drogi (ulice) dojazdowe. Przedmiotowe działki J. i A. W. leżą wzdłuż drogi oznaczonej w m.p.z.p. symbolem KD 1/2, świadczącym o tym, iż jest to droga dojazdowa. W § 45 m.p.z.p. wskazano również, że symbol KD 1/2 oznacza "wybrane drogi gminne bez numeru obsługujące istniejącą i projektowaną zabudowę, postulowane do uchwalenia jako drogi publiczne".

Ponadto z decyzji Wójta Gminy Wodzierady nr GG.6831.20.2.2019 dołączonej przez skarżących do złożonego odwołania wynika, iż działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie drogi gminnej oznaczonej nr [...] i przechodzi na własność Gminy Wodzierady za odszkodowaniem. W związku z czym dysponentem przedmiotowej drogi stała się gmina Wodzierady. Zatem argument stron, iż działki nr [...] i [...] są działkami gruntowymi, wykorzystywanymi jako dojazd wewnętrzny do posesji, organ odwoławczy ocenił jako chybiony. Jak również zarzut, iż organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż działki te na dzień wykonywania ogrodzenia stanowiły ulicę, które w opinii skarżących ulicy nie stanowią.

Z sentencji decyzji podziałowej wynika, że wydzielana działka nr [...] została przewidziana pod drogę. Powyższe stwierdzenie w zestawieniu z mapą projektowanego podziału prowadzi do wniosku, że przedmiotowa działka spełniała warunki pozwalające na zaliczenie jej do kategorii ulic, tj. miała charakter ogólnodostępny (dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli działek, którym zapewniała dojazd, ale i dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać) i była przeznaczona do zapewnienia dojazdu z drogi publicznej do działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wziąć należy także pod uwagę, na co słusznie wskazał Wójt Gminy Wodzierady w swoim piśmie, że pojęcie ulicy należy także rozpatrywać podług regulacji obowiązujących w dacie uchwalenia miejscowego planu, aby w sposób prawidłowy zdekodować zamiary uchwałodawcy, które w tym przypadku niewątpliwie dążyły do ograniczenia możliwości budowania ogrodzeń z prefabrykatów także na ocenianej nieruchomości.

ŁWINB za nietrafny uznał również zarzut skarżących, dotyczący błędnej wykładni przez organ I instancji § 8 pkt 2 m.p.z.p. uznający, iż przepis ten wprowadza zakaz stosowania prefabrykatów betonowych w ogrodzeniach, podczas gdy z treści zakazu wynika, że w istocie dotyczy sytuowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych zatem sytuowania ogrodzeń wykonanych w 100% z prefabrykatów, a nie ogrodzeń z wykorzystaniem prefabrykatów. Organ podkreślił, że zapis § 8 pkt. 2 m.p.z.p. zakazujący stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulic obejmuje cały obszar objęty przedmiotowym planem. Co więcej, nie ma w nim żadnych innych informacji czy wyjaśnień odnośnie tego typu ogrodzeń. Zatem wybudowanie ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych wraz z częściowym wypełnieniem z desek drewnianych jest również niedopuszczalne, gdyż każde przęsło zawiera sporny prefabrykat czy to w 25%, czy w 50%. Skoro plan miejscowy wprowadził zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, nie precyzując, ile procent powierzchni danego ogrodzenia ma się z nich składać, znaczy to, że nie przewidział żadnych odstępstw od tego zakazu. Skoro więc ogrodzenie wykonane przez inwestorów nie spełnia powyższego wymogu, co potwierdza m.in. zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna, zasadnym było orzeczenie jego rozbiórki.

Biorąc zatem pod uwagę niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy uznał, iż PINB prawidłowo nakazał rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...]. Według ŁWINB dla oceny rozpatrywanej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w sąsiedztwie znajdują się podobne ogrodzenia, wybudowane z użyciem prefabrykatów betonowych w mniejszym lub większym stopniu, co w ocenie skarżących powoduje nierówne traktowanie inwestorów. Okoliczność ta stanowić może podstawę do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych czynności kontrolnych i naprawczych w odniesieniu do tych obiektów, nie może natomiast prowadzić do usankcjonowania sprzecznego z prawem działania inwestorów w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J.W. i A.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 § 1 i art. 28 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności i równego traktowania, bez wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie "doprowadzenia do zgodności z planem" pozostałych ogrodzeń z prefabrykatów sytuowanych na terenie planu, z udziałem Gminy Wodzierady jako strony postępowania - wobec braku spełnienia przesłanek do bycia stroną w postępowaniu przez Gminę Wodzierady - podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne związane z wykonaniem ogrodzenia objętego zaskarżoną decyzją bezpośrednio nie wpływają na interes prawny lub obowiązek Gminy Wodzierady,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy objętej odwołaniem i ograniczenie się wyłącznie do nieudolnej kontroli zaskarżonej decyzji i częściowego odniesienia się do zarzutów skarżących,

c) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. i § 2a k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku nie zastosował się do wytycznych (stanowiska) Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i pomimo tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku poczynił w decyzji nr 151/2024 z dnia 28 czerwca 2024 roku, znak sprawy WOP.7721.45.2024.ATK (RPW/887/2024 N) błędne ustalenia faktyczne i prawne oraz dokonał błędnej wykładni prawa materialnego,

d) art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz brak zachowania obiektywności w prowadzeniu postępowania co doprowadziło organ l i II instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

e) art. 7a k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 81a § 1 k.p.a poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co w rezultacie doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie,

f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, a w szczególności brak wskazania jakie okoliczności organ I instancji uznał za udowodnione i na podstawie jakich dowodów, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, poprzez brak wyjaśnienia w zakresie zastosowanych przez organ reguł interpretacyjnych Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. oraz pominięcia definicji legalnych drogi publicznej zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2022 roku,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

g) rażące naruszenie § 8 pkt. 2 Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady poprzez rozszerzającą wykładnię ustaleń planu, która doprowadziła do ograniczenia prawa do zabudowy przysługującego odwołującym,

h) art. 4 pkt 2 i 3ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2022 roku poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, tj. zdjęć ogrodzeń wraz zdanymi lokalizacji na okoliczność tego, że na terenie objętym planem powszechnie dopuszczono sytuowanie ogrodzeń z elementami z prefabrykatów betonowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wszystkie podniesione zarzuty są ze sobą powiązane i wynikają z jednej strony z wadliwego, błędnego ustalenia charakteru działek [...] i [...] tj. organ bezpodstawnie uznał, że działki te stanowią ulicę (znamienne jest, że organ w sentencji decyzji używa określenia "droga"), przy czym powszechnie wiadomo, że każda ulica jest drogą, ale nie każda droga stanowi ulicę, a w szczególności działki [...] i [...] ulicy nie stanowią, gdyż nie są budowlą i to budowlą, w ciągu której może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z drugiej strony wynikają z błędnej (rozszerzającej) wykładni § 8 pkt 2 planu i uznania, że przepis ten wprowadza zakaz stosowania prefabrykatów w ogrodzeniach, podczas gdy zakaz w istocie dotyczy sytuowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, zatem sytuowania ogrodzeń wykonanych w 100% z prefabrykatów. W aspekcie ww. wykładni organ II instancji zdaje się nie zauważać, że przyjmowana przez ten organ rozszerzająca wykładnia § 8 pkt. 2 m.p.z.p. prowadzi do absurdu, gdyż jej konsekwencją jest zakaz stosowania w ogrodzeniu nawet 1 sztuki prefabrykatu betonowego.

Organ I instancji nie zbadał przy tym, jakie ogrodzenia są sytuowane na terenie objętym planem w tym w pobliskim sąsiedztwie. Gdyby organ pokusił się o zbadanie ww. faktów dostrzegłby, że większość ogrodzeń wykonanych na terenie objętym planem została wykonana z użyciem prefabrykatów betonowych w mniejszym lub większym stopniu. W ocenie skarżących, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczyna z urzędu (na skutek powiadomienia sygnalizacyjnego Gminy Wodzierady) postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzeń, to w celu zapewnienia zasady równego traktowania, zasady proporcjonalności i zasady zaufania do organów publicznych powinien wszcząć postępowanie kontrolne wobec innych właścicieli ogrodzeń z prefabrykatów, które znajdują się na terenie objętym planem i występują niemal powszechnie.

W ocenie skarżących organ II instancji naruszył również przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy objętej zażaleniem oraz ograniczenie się wyłącznie do odniesienia się do wybranych przez ten organ zarzutów skarżącego. Organ II instancji powinien natomiast przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające analogiczne do tego, jakie powinien przeprowadzić organ I instancji. Przykładowo ŁWINB w Łodzi powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy działki nr. ewid. gruntu [...] i [...] są budowlą i stanowią ulicę. Tymczasem organ ten ograniczył się wyłącznie do pobieżnej próby kontroli zaskarżonej decyzji oraz odniesienia się do wybranych przez ten organ zarzutów skarżących. W świetle powyższego, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dalej skarżący podkreślili, że zarówno organ I jak i II instancji nie dokonały wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem nie ustaliły charakteru dziatek nr [...] i [...], jak też nie dokonały prawidłowej wykładni zwrotu "stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych". Organy nawet nie podjęły próby ustaleń co do działek nr [...] i [...] tj. jaką mają one szerokość, jak są zbudowane itp. Takie ustalenia są niezbędne do oceny czy działki stanowią budowlę oraz czy w ciągu tych działek może być zlokalizowane torowisko tramwajowe tj. czy cechy tych działek pozwalają na przyjęcie, że mogą stanowić one ulice. Nie zostało także zbadane jakie ogrodzenia są sytuowane na terenie objętym planem w tym w pobliskim sąsiedztwie. Gdyby organ pokusił się o zbadanie ww. faktów, z pewnością dostrzegłby, że większość ogrodzeń wykonanych na terenie objętym planem została wykonana z użyciem prefabrykatów betonowych w mniejszym lub większym stopniu, i jest to akceptowane przez Gminę Wodzierady jako uchwałodawcę, zatem wykładnia, zgodnie z którą na terenie planu obowiązuje "zakaz stosowania prefabrykatów w ogrodzeniach", prowadzi do absurdu. Czy innym jest "zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych" a czym innym "zakaz stosowania prefabrykatów w ogrodzeniach". Organ ustalił, że ogrodzenie skarżących zostało wykonane z wypełnieniem z desek drewnianych. W konsekwencji ogrodzenie skarżących nie jest "ogrodzeniem z prefabrykatów" a ogrodzeniem, w którym tylko częściowo zastosowano prefabrykaty, zatem nie zostało wykonane w całości z prefabrykatów betonowych. Z wykładni językowej zakazu wynika, że zakaz odnosi się do "ogrodzeń" jako całości ogrodzenia, a nie jakichkolwiek części. Gdyby uchwałodawca chciał wprowadzić zakaz stosowania prefabrykatów w ogrodzeniach to oczywistym jest, że zupełnie inaczej by sformułował ten zakaz. Dlatego też organ II instancji nie mógł precyzyjnie wyjaśnić podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, gdyż ich nie ustalił w sposób prawidłowy. Natomiast wprowadzanie rozszerzającej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść właściciela nieruchomości jest rażącym naruszeniem praw skarżących.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący podkreślili, iż organ prawidłowo ustalił, że roboty związane z wykonaniem ogrodzenia zakończono w lipcu 2022 r. W związku z powyższym dla oceny legalności wykonania tych robót należało przyjąć stan prawny obowiązujący w dacie ich zakończenia. Różnice pojęć "droga i ulica" widoczne są w ich definicjach legalnych zawartych w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2022 r. Najistotniejszym elementem definicji legalnej drogi jest to, że droga jest budowlą. Pojęcie drogi obejmuje także wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje stanowiące całość techniczno-użytkową. Dodatkową cechą drogi jest jej funkcja polegająca na przeznaczeniu drogi do prowadzenia ruchu drogowego oraz lokalizacja w pasie drogowym. Drogi dzieli się na dwa zasadnicze typy: publiczne i niepubliczne. Z kolei z definicji ulicy stanowiącej rodzaj drogi wynika, że elementem wyróżniającym ulicę jest możliwość jej lokalizacji w ciągu torowiska tramwajowego. Według skarżących działki nr [...] i [...] są działkami gruntowymi, które są wykorzystywane jako dojazd wewnętrzy do posesji, ale nie są budowlą i z pewnością nie można w ich ciągu zlokalizować torowiska tramwajowego, zatem nie sposób ich uznać za ulicę. Organ nie przeprowadził, żadnych czynności dowodowych i wyjaśniających w związku z wyżej opisywanymi faktami gdyż nie zastosował ww. przepisów.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżący wnieśli jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona została wydana z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest przywołana powyżej decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku, nakazującą skarżącym rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. Wodzierady od strony drogi (działka nr ewid. [...] i [...]).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725) dalej także jako: "p.b.". Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego lub zrealizowania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego, odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 684/19, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem przypadkiem polegającym na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w związku z czym, na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy może być stosowany także do robót budowlanych, które zostały już zakończone. (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 151/17, CBOSA).

Wobec ustaleń faktycznych poczynionych w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe ogrodzenie jest wykonane z 13 przęseł, w tym 5 przęseł w pełni betonowych, 6 z wypełnieniem z desek drewnianych w 50%, 2 przęsła z wypełnieniem w 25%. Długość ogrodzenia wynosi ok 26,50 m. Wysokość ogrodzenia mierzona na działce nr ewid. gruntu [...] wynosi od 1,80 m do ok. 1,96 m i mierzona od strony drogi wynosi od ok. 1,80 m do ok. 1,92 m. Ogrodzenie zostało wybudowane w okresie od maja do lipca 2022 r. Nie jest również sporne, że dla obszaru na którym zrealizowana została powyższa inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwała Nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r. przy czym § 8 pkt. 2 planu statuuje zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych wzdłuż ulic. Zakaz ten dotyczy całego obszaru objętego planem.

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 20 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, iż przedmiotowe ogrodzenie nie przekracza tej wysokości. Jednakże w uchwale NSA z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16 jednoznacznie wskazano, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nawet nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego a także art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Organy trafnie zatem przyjęły, że pod pojęciem "przepisów" użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, w tym ustalenia m.p.z.p.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie ogniskowała się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze - czy przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem wykonanym z prefabrykatów betonowych w rozumieniu § 8 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po drugie – czy działki nr ewid. [...] i [...] stanowią ulicę.

Odnośnie pierwszej kwestii Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organów, zgodnie z którym przedmiotowe ogrodzenie działki nr ewid [...] w miejscowości [...] gm. Wodzierady zostało wykonane z prefabrykatów betonowych. Przepis § 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, nie wprowadzając przy tym żadnych wyjątków czy ograniczeń dotyczących rozwiązań, w których prefabrykaty te byłyby częściowo wypełnione innym materiałem. Prefabrykat to gotowy fabryczny element budowlany, który jest łączony w całość z innymi elementami na miejscu budowy. W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy, każde z przęseł przedmiotowego ogrodzenia stanowi prefabrykat betonowy. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że niektóre z prefabrykatów wykonanych z betonu posiadają częściowe wypełnienie z desek drewnianych. Spośród 13 przęseł składających się na sporne ogrodzenie sześć z nich posiada wypełnienie z desek w 50%, dwa wypełnione są deskami w 25% a pozostałe pięć w całości wykonane są z betonu. Zatem ogrodzenie to składa się w całości z gotowych fabrycznie elementów (prefabrykatów), których podstawowym i przeważającym budulcem jest beton. Organy trafnie zatem zakwalifikowały przedmiotowe ogrodzenie, jako ogrodzenie wykonane z prefabrykatów betonowych w rozumieniu § 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do ustaleń odnośnie spełnienia przesłanki w postaci położenia spornego ogrodzenia wzdłuż ulicy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzą wątpliwości ustalenia organów co do tego, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] stanowią drogę publiczną. W stosunku do działki nr ewid. [...] należy bowiem zważyć, że w aktach postępowania znajduje się decyzja Wójta Gminy Wodzierady z 31 stycznia 2020 r., znak: GG.6831.20.2.2019, zatwierdzającą podział nieruchomości położonej w miejscowości [...], obr. [...], Gmina Wodzierady, oznaczonej jako działka nr ewid. [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr ewid. [...], stanowiąca zgodnie z treścią decyzji drogę. Z tego względu działka przeszła ona na własność Gminy Wodzierady za odszkodowaniem. Nie może także budzić wątpliwości status działki nr ewid. [...] jako drogi. Jej przeznaczenie zostało bowiem określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KD ½, a więc droga dojazdowa. W planie miejscowym wskazano również, że symbol KD ½ oznacza "wybrane drogi gminne bez numeru obsługujące istniejącą i projektowaną zabudowę, postulowane do uchwalenia jako drogi publiczne" o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu, o minimalnej szerokości jezdni drogi (ulicy) – 5,0 m. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 4 uchwały Nr VI/39/3003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady, symbol KD oznacza drogi (ulice) dojazdowe "D". Trzeba też zauważyć, że plan miejscowy posługuje się dwoma terminami: "droga" oraz "ulica", przy czym w przepisie § 11 ust. 6, odnoszącym się wyłącznie do terenów określonych w jako tereny zabudowane, używa się jednego tylko określenia: "ulica". W pozostałych przepisach tegoż paragrafu, które (jak wynika z ich treści) dotyczą zarówno terenów zabudowanych jak i pozostałych, plan posługuje się zarówno terminem "droga" jak i "ulica". Zakładając racjonalność lokalnego prawodawcy należało zatem uznać, że określenie "ulica" w rozumieniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy Wodzierady odnosi się do drogi znajdującej się na terenie zabudowanym. Uchwała nie podaje co prawda definicji terenu zabudowanego, jednakże w § 2 pkt 6 znalazła się definicja terenu jako najmniejszej wydzielonej jednostki ustaleń planu o określonym przeznaczeniu, wyznaczoną na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczoną symbolami (literami i cyframi). Przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] (jak słusznie wskazuje organ I instancji) znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i letniskową oznaczonych symbolem V14MNL. W kontrolowanej sprawie organy zasadnie również przyjęły, że pojęcie "ulicy" wprowadzone przez lokalnego prawodawcę do przedmiotowego planu miejscowego należy intepretować stosując wykładnię systemową, z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie podejmowania uchwały Rady Gminy Wodzierady nr VI/39/2003 tj. w dniu 31 marca 2003 r. Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w marcu 2003 r., użyte w ustawie określenie ulicy oznacza drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Powyższa definicja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ulicą może być droga położona zarówno w obszarze miasta jak i wsi, natomiast elementem ją wyróżniającym jest to, że znajduje się na terenach zabudowy.

Z kolei odnośnie terenu zabudowy organ przywołał definicję terenu zabudowy określoną w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.), który to przepis obowiązywał do 21 września 2022 r. Stanowił on. że teren zabudowy to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu jednak powyższa definicja terenu zabudowy nie może mieć zastosowania na potrzeby wykładni Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003. W orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych sprawach, w których podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych, wskazuje się, że rozporządzenie powyższe ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych. O wyłączeniu stosowania definicji z rozporządzenia rozstrzyga jego § 2, którego treść nie pozostawia wątpliwości co do zakresu stosowania rozporządzenia. Przepis ten określa zakres przedmiotowy rozporządzenia i stanowi, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. W orzecznictwie wyrażany jest natomiast pogląd, że termin "teren zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie może być interpretowany w odniesieniu do ww. rozporządzenia lecz termin ten odnosi się zarówno do obszarów, które są już zagospodarowane istniejącą zabudową, jak i do takich, które są dopiero przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do takiego zagospodarowania (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2017 r., II SA/Kr 1339/17, CBOSA). Odnosząc powyższe do przepisów Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003, w ocenie Sądu należy wskazać, że organy, pomimo nieprawidłowego powolania rozporządzenia z 1999 r., trafnie ustaliły, iż otoczenie spornej drogi, na którą składają się działki nr [...] i [...] zostało przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. Teren w rozumieniu § 2 pkt 6 uchwały, na którym usytuowane są ww. działki drogowe oznaczony został na rysunku planu symbolem V14MNL. Stosownie do § 6 ust. 2 pkt 6 jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej w jednostce planistycznej Ł – Wodzierady. Powyższe skutkuje zasadnością uznania otoczenia działek [...] i [...] za teren zabudowy.

Podsumowując, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] tworzą ulicę w rozumieniu § 8 pkt. 2 uchwały Nr VI/39/3003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady.

Jednakże, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ pominął wymóg wynikający z § 8 pkt 2 miejscowego planu, polegający na tym aby ogrodzenie, którego dotyczy zakaz położone było wzdłuż ulicy. Według Słownika Języka Polskiego PWN przyimek "wzdłuż" komunikuje, że coś znajduje się lub odbywa równolegle do długości danego obiektu. Zaskarżona decyzja nakazuje rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony ulicy, przy czym jak wynika z uzasadnienia przez "ogrodzenie od strony ulicy" należy rozumieć wszystkie 13 przęseł wykonanych a prefabrykatów betonowych. Tymczasem jak wynika ze znajdującego się w aktach postępowania szkicu spornego ogrodzenia, jedynie część z jego przęseł położona jest wzdłuż ulicy, tj. wzdłuż działki nr ewid. [...]. Fragment ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki skręca w głąb działki nr ewid. [...] i przebiega wzdłuż granicy działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...]. Wykładnia językowa zakazu ustanowionego w § 8 pkt 2 planu miejscowego wskazuje natomiast, że zakaz ten nie dotyczy tych części ogrodzenia, które nie zostały usytuowane wzdłuż ulicy (w tym przypadku – działki nr ewid. [...]). Zatem kierując się postulatem niestosowania wobec norm ograniczających prawa właścicielskie wykładni rozszerzającej, należało stwierdzić, że nakaz rozbiórki ogrodzenia w zakresie, w jakim dotyczy części innej niż położona wzdłuż ulicy, nie znajduje podstawy prawnej. Budowa ogrodzenia z prefabrykatów betonowych w tym fragmencie nie narusza bowiem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm) dalej jako: "k.p.a." poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie "doprowadzenia do zgodności z Planem" pozostałych ogrodzeń z prefabrykatów usytuowanych na obszarze innych nieruchomości na terenie objętym przedmiotową uchwałą, należało stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu co do tego, że okoliczność, iż w sąsiedztwie znajdują się podobne ogrodzenia, wybudowane z użyciem prefabrykatów betonowych nie dotyczy kontrolowanego postępowania ani też decyzji lecz jedynie może stanowić podstawę do podjęcia czynności kontrolnych i wszczęcia odrębnych postepowań. Z tego względu nie można mówić o naruszeniu zasady prowadzenia postepowania z poszanowaniem równego traktowania ani też o odstępstwie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W dalszej kolejności skarżący formułuje zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Odnośnie naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania wyrażonej w art. 5 k.p.a. skarżący podnosi, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postepowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy działki nr ewid. [...] i [...] są budowlą i stanowią ulicę. Zdaniem skarżącego organ wojewódzki ograniczył się do pobieżnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz odniósł się nie do wszystkich a jedynie do wybranych zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W związku z tak uzasadnionym zarzutem należy wskazać, że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji, co jednak nie oznacza ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego, tj. dwukrotnego dokonania oceny dowodów i przeanalizowania istotnych okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ drugiej instancji dokonał analizy ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia; w szczególności odnośnie położenia spornego ogrodzenia, jego konstrukcji oraz materiałów z jakich zostało wykonane, a także zgromadzonych dowodów w postaci dokumentów dotyczących działek nr ewid. [...] i [...]. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do norm zawartych w przepisach Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady, pisma Wójta Gminy Wodzierady z dnia 3 lipca 2023 r., decyzji Wójta Gminy Wodzierady nr GG.6831..20.2.2019, powołał niekwestionowane wyniki kontroli z dnia 20 września 2022 r. Warto zauważyć, że w istocie skarżący nie kwestionuje faktów ustalonych przez organy obu instancji, lecz ich interpretację i dokonaną przez organy subsumpcję. Ponadto skarżący podnosi brak ustaleń faktycznych odnośnie tego, czy działki [...] i [...] są budowlą. W ocenie Sądu jednak okoliczność ta nie jest istotna w niniejszej sprawie. Wiąże się to z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia. Odnośnie natomiast zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania merytorycznego przez organ odwoławczy, jest on w ocenie Sądu uzasadniony tylko o tyle, że oceniając zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, że sporne ogrodzenie objęte nakazem rozbiórki obejmuje fragment, który nie jest usytuowany wzdłuż ulicy, tj. działki nr ewid. [...]. Odnośnie zarzucanego przez stronę skarżącą braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, należy wskazać, że organ wojewódzki przytoczył istotę podnoszonych w odwołaniu zarzutów i odniósł się do nich w zakresie ustaleń i interpretacji przepisów odnośnie terminów "ulica" oraz ogrodzenie z "prefabrykatów betonowych". Sąd zauważa, że organ nie odniósł się w pełni do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji z dnia 11 stycznia 2024 r., jednakże nie czyni to zasadnym zarzutu naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podnosi, że organ powiatowy nie zastosował się do wytycznych Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, jednakże nie precyzuje, które z wytycznych nie zostały zrealizowane. Należy w związku z tym zauważyć, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, zgodnie z wytycznymi pozyskał wypisy z rejestru gruntów m.in. dla działki nr ewid [...], dołączył odpisy z ksiąg wieczystych oraz zweryfikował informację zawartą w piśmie Wójta Gminy Wodzierady z 25 listopada 2022 r., że przedmiotowa droga jest drogą gminną wewnętrzną. W konsekwencji również w zakresie tego zarzutu skargi są nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Kolejne podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wiążą się z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2022 r. Należy zatem w pierwszej kolejności przypomnieć, że podstawą prawną decyzji nakazującej rozbiórkę spornego ogrodzenia są przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dające podstawę do wydania w drodze decyzji nakazu rozbiórki obiektów wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Do tych przepisów zalicza się regulacje zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy podstawę nakazu rozbiórki w kontrolowanej sprawie stanowi naruszenie zakazu ustanowionego przepisem § 8 pkt 2 Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady, nie zaś naruszenie przepisu ustawy o drogach publicznych. Trzeba wziąć pod uwagę, że przepis § 8 pkt. 2 tej uchwały posługuje się pojęciem "ulicy", który to termin nie został w uchwale zdefiniowany. Z tego względu koniecznym stało się dokonanie wykładni przepisów Uchwały Rady Gminy Wodzierady, celem zrekonstruowania znaczenia terminu "ulica" w rozumieniu ww. uchwały z 2003 r. W opinii Sądu organ prawidłowo przyjął, że w ramach wykładni systemowej należy odwołać się do przepisów obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przez Radę Gminy Wodzierady. Przedstawiona powyżej analiza tego terminu doprowadziła Sąd do przekonania, że pomimo wadliwego odwołania się do definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, prawidłowa jest konkluzja organu co do tego, że droga na którą składają się działki [...] i [...] stanowi ulicę w rozumieniu § 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady. W ocenie Sądu do takiego wniosku prowadziłaby również wykładnia tego przepisu prawa miejscowego w świetle definicji ulicy zawartej w art. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2022 r. Wykładnia ta bowiem zawsze musi uwzględniać to, że termin "ulica" w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Wodzierady odnosi się do terenów wiejskich, do których nie można stosować wprost definicji stanowiącej, że przez ulicę należy rozumieć taką drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że torowisko, zgodnie z legalną definicją to część ulicy, a ulica to droga, która zlokalizowana jest w pasie drogowym zaś obiekt inżynierskie są jej częścią (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2024 r., II OSK 526/23; II OSK 691/23, CBOSA). W konsekwencji w powyższym zakresie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postepowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia § 8 pkt 2 Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady poprzez jego rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin "ogrodzenie z prefabrykatów betonowych" obejmuje przedmiotowe ogrodzenie, w którym prefabrykaty betonowe są częściowo wypełnione deskami drewnianymi. Z wykładnią rozszerzającą mielibyśmy bowiem do czynienia wówczas, gdyby jej wynik był szerszy od literalnego znaczenia zinterpretowanego przepisu. Tymczasem w § 8 pkt. 2 uchwały lokalny prawodawca nie wymaga aby prefabrykaty betonowe były pełne. Nie ogranicza ustanowionego w tym przepisie zakazu do elementów wykonanych w całości wyłącznie z betonu ani też nie określa jaki ma być procentowy udział betonu. Istotne jest to że wszystkie elementy (przęsła) przedmiotowego ogrodzenia są połączonymi ze sobą prefabrykatami betonowymi.

Podsumowując Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego czyli § 8 pkt. 2 Uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady. Mianowicie organ nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pomijając okoliczność, że znajdujący się w aktach sprawy szkic przedmiotowego ogrodzenia oraz dokumentacja zdjęciowa wskazują, że fragment ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki położony jest wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], nie zaś wzdłuż ulicy, tj. działki nr ewid. [...]. W konsekwencji doszło do nieprawidłowego zastosowania ww. przepisu prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ zobligowany jest uwzględnić oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku, dokonać ustaleń odnośnie fragmentu ogrodzenia, który wg szkicu położony jest w granicy z działką nr ewid. [...], a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanej interpretacji obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.

dc