Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 830/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 2-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. i A. [...] spółka jawna w likwidacji z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1204/22 w sprawie ze skargi P. i A. [...] spółka jawna w likwidacji z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1204/22, oddalił skargę P. [...] sp.j. w likwidacji z siedzibą w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w skardze kasacyjnej P. [...] sp.j. w likwidacji z siedzibą w Krakowie zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uzbrojenie terenu, o którym mowa w tym przepisie nie obejmuje uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej oraz na przyjęciu, iż z przepisu tego nie wynika obowiązek badania przez organy administracji czy planowane zamierzenie budowlane ma wystarczające istniejące lub planowane uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury drogowej, tj. takie które pozwoli na korzystanie z drogi publicznej bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu (tj. nie doprowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu ulicznego), mimo iż taki obowiązek wynika ze wskazanego przepisu;

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie wynika z niego obowiązek zbadania przez organ administracji w ramach postępowania o udzielenie warunków zabudowy czy planowane zamierzenie budowlane ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej, tj. dostęp pozwalający na korzystanie z drogi publicznej bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu (tj. nie doprowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu ulicznego), mimo iż taki obowiązek wynika ze wskazanego przepisu;

3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło właściwie wydając decyzję z dnia [...] września 2022r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2018r. nr [...], mimo iż zamierzenie budowlane nie posiada wystarczającego istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że SKO postąpiło właściwie utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2018 r. mimo, iż planowane zamierzenie budowlane w rzeczywistości nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej;

5) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w Krakowie, iż doszło do wykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazań Sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 83/22 i uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w tym wyroku, pomimo:

a) braku zweryfikowania przez Kolegium oświadczenia inwestora z dnia [...] września 2021 r. o strukturze ruchu generowanego przez planowaną inwestycję,

b) ponownego oparcia przez Kolegium rozstrzygnięcia na niezweryfikowanym oświadczeniu inwestora,

c) nie poddanie przez Kolegium stosownej ocenie stanowiska Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz z oświadczeniem inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją stosownej ocenie zgodnie z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a..,

d) oparcia rozstrzygnięcia na wadliwych wyjaśnieniach (opinii) Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2022 r.,

e) braku pozyskania od inwestora niewadliwego oświadczenia, które mogłoby się stać podstawą dalszych ustaleń,

f) zaniechania przez Kolegium wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i wiarygodny struktury ruchu generowanego przez planowaną inwestycję,

g) braku ustalenia przez Kolegium wielkości wzrostu ruchu pojazdów w związku z planowaną inwestycją oraz brak ustalenia skutków tego wzrostu dla bezpieczeństwa ruchu,

h) zaniechania samodzielnych ustaleń i dokonania wnikliwej i obiektywnej oceny kwestii bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej z uwagi na wnioskowaną zmianę zagospodarowania terenu (zaniechanie ustalenia, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu),

i) braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie; nieuzupełnienie materiału dowodowego mimo wskazań Sądu, w szczególności brak pozyskania niewadliwej opinii zarządcy drogi odnośnie do zagadnienia bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej, z uwagi na wnioskowaną zmianę zagospodarowania terenu, poprzez brak pozyskania wyjaśnień inwestora, które miałyby charakter jasny i pewny oraz odnosiłyby się zarazem do zmiany parametrów budynku obejmowanego decyzją o warunkach zabudowy,

j) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez SKO, braku rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w poprzedniej skardze, w szczególności dotyczących blokowania przejezdności ul. S. i braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji stosownych rozważań w miarodajnych dla sprawy kwestiach;

6) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezrealizowanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 83/22 oraz nie uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w tym wyroku, w szczególności poprzez sformułowanie nowej oceny prawnej i nieuwzględnienie wytycznych sądu zawartych w tym wyroku z dnia [...] marca 2022 r. w procesie kontroli legalności decyzji SKO, w tym pominięcie faktu, iż SKO naruszyło obowiązek wykonania wytycznych Sądu, w sposób wskazany w pkt II. ppkt 1) lit. a.

7) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA w Krakowie, iż doszło do wykonania przez SKO wskazań sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. i uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w tym wyroku, pomimo:

a) braku zweryfikowania przez SKO (brak poddania ocenie) oświadczenia inwestora z dnia [...] września 2021 r. o strukturze ruchu generowanego przez planowaną inwestycję,

b) ponownego oparcia przez SKO rozstrzygnięcia na niezweryfikowanym oświadczeniu inwestora,

c) nie poddanie przez SKO stosownej ocenie stanowiska Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz z oświadczeniem inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją stosownej ocenie zgodnie z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a.,

d) oparcia rozstrzygnięcia na wadliwych wyjaśnieniach (opinii) Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2022 r.,

e) braku pozyskania od inwestora niewadliwego oświadczenia, które mogłoby się stać podstawą dalszych ustaleń,

f) zaniechania przez Kolegium wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i wiarygodny struktury ruchu generowanego przez planowaną inwestycję,

g) braku ustalenia przez Kolegium wielkości wzrostu ruchu pojazdów w związku z planowaną inwestycją oraz brak ustalenia skutków tego wzrostu dla bezpieczeństwa ruchu,

h) zaniechania samodzielnych ustaleń i dokonania wnikliwej i obiektywnej oceny kwestii bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej z uwagi na wnioskowaną zmianę zagospodarowania terenu (zaniechanie ustalenia, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu),

i) braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie; nieuzupełnienie materiału dowodowego mimo wskazań sądu, w szczególności brak pozyskania niewadliwej opinii zarządcy drogi odnośnie do zagadnienia bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej, z uwagi na wnioskowaną zmianę zagospodarowania terenu, poprzez brak pozyskania wyjaśnień inwestora, które miałyby charakter jasny i pewny oraz odnosiłyby się do zarazem do zmiany parametrów budynku obejmowanego decyzją o warunkach zabudowy, j) braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez SKO, k) braku rozpatrzenia przez SKO zarzutów podniesionych przez skarżącą w poprzedniej skardze, w szczególności dotyczących blokowania przejezdności ul. S., I) braku zawarcia w uzasadnieniu decyzji stosownych rozważań w miarodajnych dla sprawy kwestiach;

8) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezrealizowanie wskazań sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. oraz nie uwzględnienie oceny prawnej Sądu wyrażonej w tym wyroku, w szczególności poprzez sformułowanie nowej oceny prawnej i nieuwzględnienie wytycznych sądu zawartych w tym wyroku z dnia 24 marca 2022 r. w procesie kontroli legalności decyzji SKO, w tym pominięcie faktu, iż SKO naruszyło obowiązek wykonania wytycznych Sądu, w sposób wskazany w pkt II. ppkt 1) lit. a.

9) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewykonania przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. i nie uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w tym wyroku, w szczególności:

a) poprzez brak zweryfikowania przez SKO (brak poddania ocenie) oświadczenia inwestora z dnia [...] września 2021 r. o strukturze ruchu generowanego przez planowaną inwestycję,

b) poprzez ponowne oparcie przez SKO rozstrzygnięcia na niezweryfikowanym oświadczeniu inwestora,

c) poprzez nie poddanie przez SKO stosownej ocenie stanowiska Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz z oświadczeniem inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją stosownej ocenie zgodnie z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.o.,

d) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych wyjaśnieniach (opinii) Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2022 r.,

e) poprzez brak pozyskania od inwestora niewadliwego oświadczenia, które mogłoby się stać podstawą dalszych ustaleń,

f) poprzez zaniechanie przez Kolegium wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i wiarygodny struktury ruchu generowanego przez planowaną inwestycję,

g) poprzez brak ustalenia przez Kolegium wielkości wzrostu ruchu pojazdów w związku z planowaną inwestycją oraz brak ustalenia skutków tego wzrostu dla bezpieczeństwa ruchu,

h) poprzez zaniechanie samodzielnych ustaleń i dokonania wnikliwej i obiektywnej oceny kwestii bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej z uwagi na wnioskowaną zmianę zagospodarowania terenu (zaniechanie ustalenia, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu),

i) poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie; nieuzupełnienie materiału dowodowego mimo wskazań sądu, w szczególności brak pozyskania niewadliwej opinii zarządcy drogi odnośnie do zagadnienia bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej, z uwagi na wnioskowaną zmianę zagospodarowania terenu, poprzez brak pozyskania wyjaśnień inwestora, które miałyby charakter jasny i pewny oraz odnosiłyby się do zarazem do zmiany parametrów budynku obejmowanego decyzją o warunkach zabudowy,

j) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez SKO,

k) poprzez brak rozpatrzenia przez SKO zarzutów podniesionych przez skarżącą w poprzedniej skardze, w szczególności dotyczących blokowania przejezdności ul. S.,

I) poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji stosownych rozważań w miarodajnych dla sprawy kwestiach;

10) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezrealizowanie wskazań sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. oraz nie uwzględnienia oceny prawnej Sądu wyrażonej w tym wyroku, w szczególności poprzez sformułowanie nowej oceny prawnej i nieuwzględnienie wytycznych sądu zawartych w tym wyroku z dnia 24 marca 2022 w procesie kontroli legalności decyzji SKO, w tym pominięcie faktu, iż SKO naruszyło obowiązek wykonania wytycznych Sądu, w sposób wskazany w pkt II. ppkt 1) lit. a) j;

11) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach stanu faktycznego oraz błąd w dokonaniu przez WSA oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez SKO oraz oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo iż SKO oparło decyzję na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy czym wadliwość ustaleń polegała w szczególności na:

a) błędnym przyjęciu przez SKO, iż wzrost liczby pojazdów spowodowany planowaną realizacją zamierzenia inwestycyjnego został przez ZDMK zweryfikowany, kiedy z pisma z dnia [...] lipca 2022 r. ZDMK wynika wprost, iż oparł się on na liczbie wskazanej przez inwestora, bez jej weryfikacji,

b) braku ustalenia przez SKO jaka będzie struktura ruchu generowanego przez planowaną inwestycję (chodziło o strukturę ruchu, która pojawi się w związku z tą konkretną inwestycją tj, planowaną rozbudową i nadbudową budynków). Nie chodziło zatem o ustalenie, że ruch może wzrosnąć "ponieważ natężenie ruchu wzrasta z roku na rok", ponieważ jest to fakt powszechnie znany i do ustalenia go nie byłoby potrzebne ani oświadczenie inwestora, ani opinia ZDMK.

c) błędnym przyjęciu przez SKO, iż Zarząd Dróg Miasta Krakowa wydając stanowisko z dnia [...] lipca 2022r. "w sposób wszechstronny zweryfikował zagadnienie możliwości włączenia do ruchu drogowego dodatkowych potoków ruchu pojazdów generowanych przez planowaną inwestycję oraz ich wpływu na przyległy układ drogowy [...] oraz bezpieczeństwa ruchu.

d) błędnym przyjęciu przez SKO, iż planowane zamierzenie inwestycyjne posiada wystarczające istniejące lub projektowane uzbrojenie w zakresie infrastruktury drogowej,

e) błędnym przyjęciu przez SKO iż teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego teren ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej;

f) błędnym przyjęciu przez SKO, iż uzupełniony materiał dowodowy udziela odpowiedzi w przedmiocie uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie dróg i infrastruktury drogowej;

12) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez poczynienie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, w tym w szczególności poprzez oparcie się na błędnych ustaleniach poczynionych przez SKO wskazanych powyżej w pkt II. ppkt 3 lit. a -f powyżej oraz poprzez błędne przyjęcie:

- iż pismo ZDMK z dnia [...] lipca 2022 spełnia wymogi wynikające z wytycznych sądu zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2022 r.,

- iż SKO dokonało wystarczającej oceny (weryfikacji) stanowiska ZDMK,

- iż dla wykonania zaleceń Sądu wynikających z wyroku z dnia 24 marca 2022 r. wystarczy pozyskanie jakiegokolwiek stanowiska ZDMK, bez względu na jego wartość merytoryczną, oraz twierdzenia SKO, że to stanowisko zweryfikowało,

- iż dla wykonania zaleceń sądu nie jest wymagane poddanie ocenie oświadczenia inwestora o strukturze generowanego ruchu stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

- iż SKO wykonało zalecenia Sądu i uwzględniło ocenę prawną WSA zawartą w wyroku z dnia 24 marca 2022 r.

13) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą w szczególności na tym, iż :

a) brak jest w zaskarżonym wyroku odniesienia się przez Sąd do zarzutów Skarżącej zawartych w skardze, w szczególności zarzutów dotyczących braku weryfikacji oświadczenia inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją, wadliwości wyjaśnień (stanowiska) Zarządu Dróg Miasta Krakowa, braku weryfikacji stanowiska Zarządu Dróg Miasta Krakowa, braku wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i wiarygodny kwestii "struktury ruchu", i braku zbadania kwestii, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu w zakresie korzystania z drogi publicznej.

b) uzasadnienie wyroku jest niezwykle lakoniczne i nie daje możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się WSA w Krakowie wydając zaskarżony wyrok,

c) przedstawiona ocena stanu faktycznego wskazuje, że kontrola legalności postępowania SKO przeprowadzona przez WSA została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, w szczególności pominięto istnienie opinii ZIKIT z dnia z dnia [...] marca 2017 r.;

14) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium wskazanych powyżej w niniejszym punkcie przepisów k.p.a. w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi, w szczególności zaniechania przez Kolegium podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zaniechania przez Kolegium zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności:

a) poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie,

b) poprzez brak ustalenia czy jest możliwe zapewnienie prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. ul. S.,

c) poprzez brak dokonania ustaleń wskazanych przez Sąd (brak ustalenia struktury ruchu generowanego przez planowaną inwestycję, jaka będzie wielkość wzrostu ruchu w związku z planowaną inwestycją oraz jakie będą skutki tego wzrostu dla bezpieczeństwa ruchu, czy jest możliwość zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. S., etc.)

d) poprzez niewyjaśnienie kwestii, czy istniejący zjazd pozwala na wjazd i wyjazd z terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez łamania przepisów ruchu drogowego,

e) poprzez brak odniesienia się do zarzutów negatywnej z dnia ZIKiT z dnia [...] marca 2017 r.,

f) poprzez pominięcie dowodu z opinii ZIKiT z dnia [...] marca 2017 r. zawierającej szczegółowe uzasadnienie i konkretne informacje na temat zagrożenia dla ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, a oparcie się na niezweryfikowanej opinii ZDMK z dnia [...] lipca 2022 r. mimo jej oczywistej wadliwości,

g) poprzez wadliwe ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, iż planowane zamierzenie posiada należyte uzbrojenie w zakresie infrastruktury drogowej;

15) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium wskazanych w niniejszym punkcie przepisów k.p.a. w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania na jakiej podstawie organ dokonał ustaleń faktycznych, poprzez sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, poprzez brak wskazania dlaczego organ II instancji odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej negatywnej opinii ZIKIT z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzez brak uwzględnienia wytycznych i oceny prawnej WSA zawartej w wyroku z dnia 22 marca 2022, w tym poprzez brak rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w poprzedniej skardze, w szczególności dotyczących blokowania przejezdności ul. S. oraz poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu stosownych rozważań w miarodajnych dla sprawy kwestiach, brak jednoznacznego wskazania na jakim oświadczeniu inwestora oparły się organy (SKO i ZDMK);

16) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku art. 136 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium wskazanego w niniejszym punkcie przepisu k.p.a. w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi, polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji;

17) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kolegium wskazanych w niniejszym punkcie przepisów k.p.a w stopniu przesądzającym o konieczności uwzględnienia skargi, poprzez brak poddania stosownej ocenie stanowiska Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz z oświadczeniem inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;

18) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie w procesie orzekania okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, w szczególności przyjęcia iż SKO dokonało oceny stanowiska ZDMK, mimo iż ani z akt sprawy, ani z samej decyzji nie wynika iż taka ocena została przeprowadzona;

19) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przy której to ocenie wymagane jest uwzględnienie doświadczenia życiowego i reguł logicznego myślenia, poprzez przyjęcie iż stanowisko ZDMK z dnia [...] lipca 2022 r. odpowiada wymaganiom wynikającym z wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. oraz przyjęcie, iż SKO dokonało oceny wiarygodności tego dokumentu;

20) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze i nie dokonanie prawidłowej kontroli prawidłowości przeprowadzonego przez organ administracyjny postępowania, rozpoznanie skargi z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie na podstawie art.188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022r. nr [...], a ponadto o zasądzenie na rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego nie uwzględniono wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie sformułował nowe oceny prawne, które są sprzeczne z wcześniej wyrażonymi poglądami. Z wyroku z dnia 24 marca 2022 r., wynikało jednoznacznie, że organ miał w sposób jednoznaczny i wiarygodny wyjaśnić kwestię "struktury ruchu" w celu ustalenia, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu w zakresie korzystania z drogi publicznej. W tym celu organy zostały zobowiązane do uzyskania od inwestora oświadczenia o dokładnym natężeniu ruchu w związku z planowaną inwestycją oraz do oceny wiarygodności tego oświadczenia i do uzyskania od Zarządu Dróg Miasta Krakowa odpowiedniej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia w aspekcie generowanego ruchu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy uzyskał jedynie od inwestora oświadczenie z dnia [...] września 2021 r. W oświadczeniu tym inwestor stwierdził, że sporna inwestycja nie wygeneruje dodatkowego ruchu drogowego, który na obecnym etapie implikuje ruch 25 samochodów dziennie. W opinii Sądu stwierdzenie Kolegium, że powyższe oświadczenie jest klarowne i przekonujące - jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego myślenia. Skoro planowana inwestycja nie polega wyłącznie na modernizacji istniejącego obiektu ale na jego rozbudowie i nadbudowie, to oczywiste jest, że pociągnie ona za sobą zwiększenie ruchu samochodowego. Wątpliwości organu powinno wzbudzić oświadczenie inwestora w zakresie, w jakim stwierdził on, że w chwili obecnej nastąpiło zmniejszenie intensywności ruchu (z 37 do 25 samochodów dziennie), która to zmiana wynika z modyfikacji profilu działalności. Wiarygodność tego oświadczenia wymaga dodatkowego zweryfikowania z tego względu, że doświadczenie życiowe wskazuje, iż ruch samochodowy na przestrzeni lat ma tendencję do zwiększania, a nie do zmniejszania się. Ponadto na intensywność ruchu drogowego mają wpływ nie tylko samochody należące do inwestora, a to wyłącznie na ich liczbie oparto dane w oświadczeniu. Opierając się na tak sformułowanym oświadczeniu inwestora organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. SKO nie tylko nie dokonało oceny oświadczenia inwestora o strukturze generowanego ruchu, ale nawet nie twierdziło, że oświadczenie to zostało takiej ocenie poddane. Organ nie przeprowadził również oceny samego stanowiska ZDMK, która uwzględniałaby wymogi wynikające z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium zobowiązane zostało do wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i wiarygodny kwestii "struktury ruchu" a następnie ustalenia, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu w zakresie korzystania z drogi publicznej. W tym celu Kolegium zobowiązane było w szczególności do:

1. oceny wiarygodności oświadczenia inwestora o dokładnym natężeniu ruchu w związku z planowaną inwestycją przy uwzględnieniu okoliczności wskazanych przez Sąd,

2. uzyskania od Zarządu Dróg Miasta Krakowa odpowiedniej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia w aspekcie generowanego ruchu,

3. poddania stanowiska Zarządu Dróg Miasta Krakowa wraz z oświadczeniem inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją stosownej ocenie zgodnie z art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie wykonał powyższych wskazań Sądu..

Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji ponownie nie spełnia wymogów z art. 107 par. 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a, a przeprowadzone postępowanie narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ,a nie wykonanie zaleceń co do dalszego postępowania stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W opinii Sądu stwierdzenie Kolegium, że powyższe oświadczenie jest klarowne i przekonujące - jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego myślenia. Skoro planowana inwestycja nie polega wyłącznie na modernizacji istniejącego obiektu ale na jego rozbudowie i nadbudowie, to oczywiste jest, że pociągnie ona za sobą zwiększenie ruchu samochodowego. Ponadto wątpliwości organu powinno wzbudzić oświadczenie inwestora w zakresie, w jakim stwierdził on, że w chwili obecnej nastąpiło zmniejszenie intensywności ruchu (z 37 do 25 samochodów dziennie), która to zmiana wynika z modyfikacji profilu działalności. Wiarygodność tego oświadczenia wymaga dodatkowego zweryfikowania z tego względu, że doświadczenie życiowe wskazuje, iż ruch samochodowy na przestrzeni lat ma tendencję do zwiększania, a nie do zmniejszania się. Fachowe opinie, podpisane przez osoby posiadające do tego stosowne uprawnienia są i powinny być normą, w ramach ustaleń czynionych na potrzeby analizy ruchu, w ramach postępowań o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oba budynki zostaną nadbudowane, przy czym budynek biurowo - magazynowy aż o dwie kondygnacje, nadto budynek biurowo - magazynowy będzie rozbudowany, w wyniku czego powierzchnia użytkowa budynków istotnie wzrośnie - budynku A z dotychczasowej 618 m² do 1236 m², budynku B z dotychczasowej 135 m² ma do 573 m².) .Opierając się na oświadczeniu inwestora na temat ruchu generowanego w związku z planowaną inwestycją bez jego weryfikacji, zwłaszcza, że w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. Sąd uznał twierdzenia inwestora na temat struktury ruchu za nieprawdopodobne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powieliło swój błąd popełniony w ramach poprzedniego postępowania. Kolegium w celu realizacji obowiązku weryfikacji oświadczenia inwestora mogło się zwrócić do niego o złożenie dodatkowych wyjaśnień (ewentualnie stosownej fachowej opinii) lub złożenie nowego oświadczenia wskazując na wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. W zaskarżonym wyroku. Sąd w ogóle nie odnosi do istnienia obowiązku organu weryfikacji (oceny) oświadczenia inwestora, który to obowiązek wynika wyraźnie z oceny prawnej i wytycznych sądu zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2022 r., jak również nie odnosi się do braku wykonania tego obowiązku przez organ. Pozyskane wyjaśnienia (opinia) Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2022 r. nie uwzględniają wytycznych i oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. i nie zawierają rzetelnej analizy dotyczącej obsługi przedsięwzięcia w aspekcie generowanego ruchu. Przede wszystkim ZDMK nie ustalił, podobnie jak nie ustaliło tego wcześniej Kolegium, o ile wzrośnie generowany ruch w związku z planowaną inwestycją. Wręcz przeciwnie ZDMK wprost wskazuje, iż w zakresie generowanego ruchu oparł się wyłącznie na oświadczeniu inwestora. Skarżąca powołała dodatkowo opinie z dnia [...] marca 2017 r. gdzie stwierdzono m.in. ,że z przesłanych dodatkowych dokumentów obrazujących strukturę generowanego ruchu oraz zobrazowanej przejezdności dla największych pojazdów normatywnych wynika, że warunek dotyczący przejezdności zarówno na zjeździe jak również na ulicy S., Z. i tarczy skrzyżowania tych ulic nie są spełnione. (...) Pokazana przejezdność dla pojazdów ciężarowych typu TIR jasno obrazuje, że istniejący zjazd nie spełnia warunków technicznych wystarczających dla obsługi tego typu pojazdów. Pojazd blokowałby całe skrzyżowanie ulic S.- Z. uniemożliwiając ruch innym pojazdom. Wyjazd z terenu inwestycji na ulicę Z. wymagałby manewru cofania pojazdu na ul. S.. Wjazd na teren inwestycji byłby możliwy wyłącznie w przypadku cofania pojazdu na ulicy S. (wjazdu tyłem) blokując tym samym ruch na ulicy S., Z. oraz skrzyżowaniu tych ulic. ZIKIT jako zarządca dróg w mieście oraz zarządzający ruchem (zgodnie z art. 35 ustawy o drogach publicznych) nie może dopuścić do blokowania dróg przez pojazdy obsługujące planowaną inwestycję nie drogową oraz do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze. Obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy przez wskazane pojazdy stwarzałaby realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym co jest sytuacją nieuprawnioną i niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa m.in. § 113 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz.U. 2016 poz. 124).W świetle powyższego istniejący w terenie zjazd nie posiada parametrów technicznych a także lokalizacji wystarczających dla spełnienia warunku prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. W wyjaśnieniach (opinii) z dnia [...] lipca 2022r. ZDMK nie odnosi się w żaden sposób do przedstawionych powyżej zagrożeń i nie przeprowadza ich analizy, mimo iż wobec wagi podnoszonych zagrożeń, niewątpliwie należało to zrobić. W wyjaśnieniach ZDMK twierdzi co prawda, iż "przy ponownym opiniowaniu wniosku był brany pod uwagę również fakt, iż inwestycja obejmuje rozbudowę i nadbudowę budynków biurowo - magazynowych", ale twierdzenie jest zupełnie gołosłowne i nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ani w treści wyjaśnień (opinii) przedkładanych najpierw przez ZIKIT, a następnie przez ZDMK w trakcie całego postępowania. Wskazano ,że uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] września 2022 r. nie spełnia wymagań wynikających z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.. Na podstawie decyzji skarżąca nie jest w stanie ustalić na jakim materiale dowodowym oparł się organ przy wydawaniu decyzji, w szczególności nie jest jasne na jakim oświadczeniu inwestora na temat struktury generowanego ruchu oparły się organy (ZDMK i SKO). Ponadto nie wiadomo na jakiej podstawie organ dokonał ustaleń faktycznych, ustalenia te są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, nie wyjaśniono dlaczego organ II instancji odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej negatywnej opinii ZIKIT z dnia [...] marca 2017 r.

Kolegium zaniechało wykonania obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie zgromadził niezbędnego materiału dowodowego, nie rozpatrzył go wszechstronnie i nie ustalił należycie stanu faktycznego. Ponadto Kolegium nie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przekraczając granice swobodnej oceny dowodów naruszyły art. 80 k.p.a. Wobec faktu, że organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy nie usunął uchybień wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku (nie wykonał zaleceń Sądu) i utrzymał (w przeważającej części) decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2018r. mimo, iż zamierzenie budowlane nie spełniało wymogu wystarczającego istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej oraz wymogu odpowiedniego dostępu do drogi, organ ponownie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezwykle lakoniczne i nie daje możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się WSA w Krakowie wydając zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kontroli Sądu I instancji poddana była ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków biurowo-magazynowych. Wydane w sprawie decyzje organu II instancji były przedmiotem kontroli Sądu, który decyzje te trzykrotnie uchylał uznając, że organ nie wyjaśnił czy przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu ulicznego ul. Z., z której to ulicy jest zjazd na działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Na samym wstępie zauważyć należy, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w pkt. 7 – 10 pokrywają się z zarzutami opisanymi w pkt.5 i 6 dlatego w tym zakresie zostanie przedstawione jedno stanowisko.

Zarzuty opisane w tych punktach nie zasługują na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego. Jak mowa wyżej, decyzje organu odwoławczego w zakresie w jakim utrzymywały w mocy decyzję organu I instancji były przedmiotem kontroli sądu w sprawach II SA/Kr 1068/19, II SA/Kr 1307/20, oraz II SA/Kr 83/22 i po eliminacji zastrzeżeń, co do niektórych parametrów nowej zabudowy jakie Sąd wyraził w sprawie II SA/Kr 1068/19, ponownie oceniając wydane kolejno decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach II SA/Kr 1307/20, oraz II SA/Kr 83/22 zastrzeżeń - tak wykazania przez zamierzenie inwestycyjne zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jak i ustalonych parametrów zabudowy - nie wyraził, mimo przeprowadzonej kontroli także w tym zakresie. Tym niemniej wskazać należy, iż organ wykazał, że w obszarze analizy występują działki dostępne do tej samej drogi publicznej co przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, które zapewnią tej inwestycji kontynuację funkcji i cech nowej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ przeprowadził też prawidłową kontrolę parametrów nowej zabudowy. Odstępstwa od ustalania wartości współczynników tych parametrów jako wartości średniej z obszaru analizy, uzasadnione były wynikami analizy, które to wyniki były poddane szczegółowej kontroli organu II instancji.

Co do kwestii bezpieczeństwa ruchu ulicznego ul. Z., z której to ulicy jest zjazd na działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym, to w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak jest podstaw do badania, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w aspekcie dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej. W orzecznictwie ta ostatnia kwestia jest przedmiotem rozbieżności głównie w tym zakresie, czy dostęp do drogi publicznej z terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym na etapie ustalania warunków zabudowy ma być jedynie faktyczny, czy także prawnie zagwarantowany. Kwestie bezpieczeństwa związanego z tym dostępem w ocenie sądu nie wynika z brzmienia tego art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. Z kolei istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu odnosi się do kwestii związanej z dostępnością terenu inwestycji do mediów - uzbrojenia tego terenu i to uzbrojenia które nie musi istnieć ale może być dopiero projektowane.

Tym niemniej Sąd I instancji, będąc związany wcześniejszymi wyrokami, poddał analizie zaskarżoną decyzję także w tym aspekcie. Zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi w ostatnim zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r. II SA/Kr 83/22 "organ miał w sposób jednoznaczny i wiarygodny wyjaśnić kwestię "struktury ruchu" w celu ustalenia, czy zrealizowanie objętej wnioskiem inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu w zakresie korzystania z drogi publicznej. W tym celu organy zostały zobowiązane po pierwsze do uzyskania od inwestora oświadczenia o dokładnym natężeniu ruchu w związku z planowaną inwestycją, po drugie - do oceny wiarygodności tego oświadczenia, a po trzecie - do uzyskania od Zarządu Dróg Miasta Krakowa odpowiedniej opinii dotyczącej obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia w aspekcie generowanego ruchu. Zalecenia wyrażone w tym wyroku w stosunku do dalszego postępowania jakie ma przeprowadzić organ to "ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zatem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte zarówno w niniejszym orzeczeniu, jak i w poprzednich prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu. W tym celu organ uzyska stanowisko Zarządu Dróg Miasta Krakowa, które zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ,podda stosownej ocenie wraz z oświadczeniem inwestora o strukturze ruchu w związku z planowaną inwestycją". Ponownie rozpoznając sprawę organ pozyskał pismo Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2022 r. w którym wyjaśniono między innymi, że "Nie można wykluczyć wzrostu natężenia ruchu w przyległym układzie drogowym, ponieważ natężenie ruchu wzrasta z roku na rok. Niemniej jednak wzrost ten nie powinien spowodować pogorszenia warunków ruchu na tyle aby bezpieczeństwo w ruchu drogowym było zagrożone". Organ w zaskarżonej decyzji ocenił też wiarygodność tego dokumentu podzielaną zresztą przez sąd. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ do wskazań sądu co do dalszego przebiegu postępowania się zastosował.

Skarga kasacyjna kwestionuje ten wyrok w całości, a jak wynika z analizy treści zarzutów naruszenia prawa materialnego i motywów skargi kasacyjnej osią sporu w niniejszej sprawie jest właściwa ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., tzn. czy teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja ma właściwy dostęp do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta stanowiła już przedmiot zarzutu wniesionej skargi i Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, iż w tym zakresie nie można skutecznie mówić o naruszeniu prawa. Stanowisko to jest podzielane przez Sąd odwoławczy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Zarzuty przedstawione w tym zakresie jak i ich argumentacja nie zasługują więc na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p przesłanek. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

W tej sprawie, co już wyżej zaznaczono, kwestią sporną jest ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., tzn. czy działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej i czy posiada wystarczające istniejące lub planowane u zbrojenie terenu w zakresie infrastruktury drogowej.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem ustaleń organu na podstawie art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Podnieść trzeba, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną do korzystania z niej . Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. i prawidłowo uznał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów dróg ani też spełnienia wymagań z zakresu warunków technicznych jakim powinny one odpowiadać. Wprost przeciwnie stanowisko to jest prawidłowe i wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA. Podkreślić należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać(patrz wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 755/19) Również standard drogi ,która zapewnia dostęp do drogi publicznej ,nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust,1 pkt 2 u.p.z.p .W konsekwencji nie jest skuteczne twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie ze względu na parametry drogi ,nie posiada dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze .Wskazać również należy , że dostęp działki budowlanej do drogi publicznej podlega badaniu także na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas badane jest spełnianie przez dostęp warunków technicznych określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.