Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 24/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 i 16, art. 98a ust. 1, art. 107 ust. 1, 2,3, i 4, art. 148 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 8 par. 1 i 2, art. 80, art. 84 par. 1, art. 123 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. A., D. P. i G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 września 2023 r., nr SKO 4111.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydzielonej wskutek scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] (zmienioną uchwałą z dnia [...] maja 2017 nr [...]) Rada Miasta O. postanowiła o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R. w rejonie ulic [...] – [...]. Według § 1 tej uchwały obszar scalenia i podziału obejmował, między innymi, działkę nr [...] która stanowiła przedmiot współwłasności skarżących.

Następnie uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulic [...] – [...], Rada Miasta O. postanowiła dokonać scalenia i podziału nieruchomości położonych w rejonie objętym uchwałą. Wśród nieruchomości tych znalazła się także działka nr [...] o pow. [...]m2. W wyniku scalenia i podziału skarżącym przyznano dwanaście działek (oznaczonych geodezyjnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) o łącznej pow. [...] m2.

Jednocześnie w § 3 pkt 1 ww. uchwały, Rada Miasta O. określiła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości dotychczas posiadanych przez uczestników scalenia i podziału, ustalając termin zapłaty opłaty adiacenckiej do dnia 31 grudnia 2023 r.

Wobec powyższych postanowień Burmistrz O. w dniu 21 września 2021r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek wydzielonych w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości dokonanych ww. uchwalą w stosunku do wartości nieruchomości stanowiącej przed scaleniem i podziałem działkę nr [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania, po uzyskaniu operatu szacunkowego, decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. organ ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 138 050, 00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uzyskanych w zamian za objętą scaleniem i podziałem działkę nr [...].

Na skutek odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza były zastrzeżenia organu odwoławczego do operatu szacunkowego w zakresie spełnienia przez dobrane do porównania transakcje, warunku podobieństwa pod względem powierzchni działek. Kolegium przedstawiło także wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych w zakresie dostępu do sieci infrastruktury technicznej.

W ponownym postępowaniu organ I instancji wyłączył z postępowania biegłe które sporządziły zakwestionowany przez Kolegium operat szacunkowy, w związku z wszczęciem wobec nich postępowania dyscyplinarnego przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych w W.

Burmistrz zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu D. K. Nowy operat wykonany został 29 lipca 2022 r. jednak organ stwierdził, że sporządzony on został z naruszeniem przepisów (dlatego też nie włączył go do akt sprawy). W sierpniu 2022 r. Burmistrz wezwał rzeczoznawcę do poprawienie operatu. Biegła przedłożyła nowy operat z dnia 10 sierpnia 2022 r. Organ nie przyjął tego operatu występując do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o sporządzenie opinii o jego prawidłowości. Niezależnie od powyższego, Burmistrz zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. W styczniu 2023 r. do akt wpłynęła opinia [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która potwierdziła, że ww. operat nie może stanowić podstawy dla ustalenia opłaty adiacenkiej. Dodać należy, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego pełnomocnik skarżących zapoznał się z tymi dokumentami w trybie dostępu do informacji publicznej. W efekcie, dokumentacja związana ze zleceniem operatu i sam opisany wyżej operat dołączone zostały do akt.

W dniu 14 listopada 2022 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. Operat ten wykazał, że w wyniku dokonanego scalenia i podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości objętej postępowaniem.

Z tym operatem zapoznał się pełnomocnik skarżących, który w piśmie z dnia 23 lutego 2023 r. złożył do niego zarzuty kwestionując podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą dla stanu sprzed scalenia i podziału, ze względu na charakter i stopień zurbanizowania. Zdaniem pełnomocnika przy określeniu wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem, biegły przyjął do porównania transakcje nieruchomościami z rynku obejmującego małe miejscowości które nie są podobne do O. pod względem ludności jak też atrakcyjności lokalizacji względem W.(1), a przy określeniu wartości nieruchomości po scaleniu, do porównania przyjął transakcje z samej O. W konsekwencji do porównania przyjęte zostały nieruchomości niepodobne pod względem lokalizacji oraz charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości w której położona jest wyceniana działka gruntu. Autor uwag zawnioskował także o sporządzenie nowej wyceny.

Powyższe uwagi przekazane zostały biegłemu, który odnosząc się do nich wskazał, że nieruchomość podobna to nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość. Nie oznacza to jednak, że cechy te muszą być spełnione łącznie lecz jedynie tyle, że jeśli nieruchomość spełnia większość wymienionych atrybutów, to może być uznana za nieruchomość podobną - nawet jeżeli nie posiada jednej lub kilku z wymienionych cech. Biegły wyjaśnił także, że nie było możliwe przyjęcie dla tego samego stanu, do porównania, działek z terenu O., gdyż nie odnotowano tam transakcji nieruchomościami przeznczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o zbliżonej powierzchni. O ile działki o mniejszej powierzchni występują w obrocie na terenie O., to brak jest działek o powierzchni przekraczającej hektar. Odnosząc się do zarzutu dobrania do porównania nieruchomości które nie mają tak atrakcyjnego połączenia z W.(1) jak O., biegły podkreślił, że przy doborze kierował się także cenami gruntów w lokalizacjach porównawczych. Zdaniem rzeczoznawcy, zarzut zaniżenia wyceny nieruchomości przed podziałem i scaleniem poprzez przyjęcie transakcji z małych miejscowości jest bezzasadny, dopóki nie zostaną przedstawione transakcje potwierdzające ten fakt. Z uwagi na brak transakcji nieruchomościami o dużych powierzchniach, nie tylko w O., ale i w innych podobnych wielkością miastach powiatowych, wartość przed scaleniem została określona w oparciu o dostępne transakcje z lokalizacji o podobnym poziomie cen jednostkowych i podobnej odległości od W.(1)

Przy piśmie z dnia 6 marca 2023 r. wyjaśnienia biegłego przekazane zostały pełnomocnikowi skarżących. Biegły odniósł się także do kolejnych uwag złożonych przez pełnomocnika pismem z dnia 22 marca 2023 r. w zakresie żądania ujęcia w porównaniu transakcji z M.

Organ I instancji uznając wyjaśnienia biegłego za wyczerpujące uznał, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo. W ocenie tego organu spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej w konsekwencji czego, decyzją z dnia 31 marca 2023 r. Burmistrz orzekł: w pkt 1 o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej w wysokości 96 428, 50 zł; w pkt 2 - że zwaloryzowana opłata adiacencka w wysokości 135 820 zł płatna jest stosownie do wielkości udziałów w prawie własności gruntu, w kwotach po 45.273,00 zł przez każdego ze współwłaścicieli; w pkt 3 - że zwaloryzowaną opłatę adiacencką w udziałach i wysokościach określonych w pkt 2 każdy ze współwłaścicieli winien wnieść w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r. w formie jednorazowej wpłaty.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik skarżących przedstawiając zarzuty kwestionujące prawidłowość przyjętego przez organ operatu szacunkowego, jako dowodu na podstawie którego ustalony został wzrost wartości nieruchomości, oraz wskazujące na naruszenie procedury administracyjnej.

W kwestii operatu szacunkowego pełnomocnik podtrzymał zarzuty, że w wycenie według stanu sprzed scalenia i podziału nieruchomości, nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniają kryterium podobieństwa pod względem lokalizacji oraz charakteru i stopnia zurbanizowania miejscowości w której położona jest wyceniana działka gruntu. W tym względzie powtórzył wcześniejszą argumentację. Dodatkowo pełnomocnik zarzucił przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych ze względu na powierzchnię co skutkowało dokonaniem wyceny jako sumy powstałych po scaleniu i podziale poszczególnych działek, podczas gdy na potrzeby wyceny przed scaleniem, do porównania powinny być przyjęte nieruchomości o podobnej powierzchni z przedmiotem wyceny (pkt 1c ). Autor odwołania zwrócił także uwagę, że w opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest analogicznej regulacji jak w przepisie art. 98a ust. 1 b tej ustawy, który stanowi, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Na tej podstawie wywiódł, że jeżeli ustawodawca zaniechał wprowadzenia takiej samej regulacji w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału, to koniecznym jest dokonanie wyceny działek powstałych w wyniku scalenia i podziału według całego areału nieruchomości - tym bardziej, że działki te objęte są jedną księgą wieczystą.

W odwołaniu zarzucono także, że przy sporządzaniu operatu biegły połączył metodę wyceny porównywania parami z metodą korygowania ceny średniej, podczas gdy rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości nie dopuszcza takiej możliwości (pkt 1 f) oraz, że do operatu szacunkowego nie dołączono wszystkich dokumentów z których rzeczoznawca pobrał informację o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz o stanie uzbrojenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej, podczas, gdy do operatu szacunkowego powinny zostać dołączone wszystkie dokumenty na podstawie których autor ustalił stan wycenianej nieruchomości. Postawiono także zarzut zaniechania przekazania przez organ operatu szacunkowego do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych pomimo, że organ uzyskał dwa operaty dotyczące tych samych nieruchomości i sporządzone w tym samym celu w których rozbieżnie określono wartość tych nieruchomości.

Argumentując zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarzucono, że Burmistrz nie dołączył do akt wszystkich dowodów dokumentujących czynności procesowe (w szczególności, związane ze zleceniem sporządzenia operatów szacunkowych) oraz zaniechał wydania postanowienia wskazującego w sposób precyzyjny rzeczoznawcę majątkowego, któremu zlecone zostało wykonanie operatu szacunkowego. Zdaniem pełnomocnika, czynność powołania biegłego powinna być wykonana w drodze postanowienia.

Ze względu na powyższe zarzuty pełnomocnik zawnioskował o wydanie decyzji kasacyjnej oraz o wystąpienie przez organ odwoławczy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2022 r.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wystąpiło do Burmistrza O. o wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do ustosunkowania się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. Biegły ustosunkował się do nich pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. do którego dołączył także aneks do operatu szacunkowego zawierający uzupełniający opis nieruchomości porównawczej nr [...] (str. 25 operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2022r. wymienionej również pod pozycją nr 8 w tabeli nr 3 na str. 16 ).

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego SKO zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.: w pkt I - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 1 i pkt 3 rozstrzygnięcia; w pkt II - uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekając co do istoty ustaliło, że zwaloryzowana opłata określona w pkt 1 na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej oraz zaokrąglona do pełnych złotych, wynosi 131 255,00 zł.

Kolegium po przywołaniu materialnoprawnych podstaw orzekania zawartych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału może być wydana jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki:

- nastąpiło scalenie i podział nieruchomości, dokonane w drodze uchwały rady gminy,

- terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich zostały ustalone przez organ wykonawczy gminy w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, bądź rozstrzygnęła o nich rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości,

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek scalenia i podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi zarazem podstawę ustalenia wysokości opłaty.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaistnienie dwóch pierwszych przesłanek nie budzi wątpliwości, sporne jest natomiast, czy w wyniku scalenia i podziału nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych przez skarżących w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej.

Odnosząc się do powyższej kwestii spornej, Kolegium stwierdziło, że kluczowym w tym względzie dowodem jest operat szacunkowy, przy czym organ uznał, że - wbrew zarzutom odwołujących się – przyjęty w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2022 r., uzupełniony o aneks z dnia 18 maja 2023 r., a także wyjaśnienia biegłego z dnia 6 marca 2023 r. oraz 30 czerwca 2023 r. - stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Organ II instancji dokonał własnej oceny operatu szacunkowego, w takim zakresie w jakim dowód ten może podlegać weryfikacji organu administracji. Stwierdził, że biegły prawidłowo uwzględnił stan przedmiotowej nieruchomości w obydwu miarodajnych datach, co potwierdzone zostało wypisami i wyrysami z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kopiami mapy zasadniczej oraz wykazem powierzchni nieruchomości przed scaleniem i podziałem. Z dokumentów tych wynika, że przed scaleniem i podziałem przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) stanowiła jedną dużą działkę gruntu o mieszanym przeznaczeniu – na powierzchni [...] m2 przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] MN, [...] MN i [...] MN w planie ) a na obszarze [...]m2 pod tereny ulic dojazdowych ([...] KD-D, [...] KD-D, [...] KD-D). Nieruchomość otrzymana w zamian za nieruchomość objętą scaleniem i podziałem stanowi natomiast 12 działek gruntu o pow. od [...]-[...] m2 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (alternatywnie [...] MN, [...] MN lub [...] MN) które posiadają parametry działek budowlanych.

Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że zarzut odwołania dotyczący niedołączenia do operatu kopii niektórych dokumentów stanowiących podstawę wyceny nie może podważyć jego wartości dowodowej, gdyż dokumenty te znajdują się w aktach sprawy a ich treść znana jest stronom. Co kluczowe, stan wynikający z tych dokumentów uwzględniony został w wycenie. Wskazany brak pozostawał więc bez wpływu na wynik sprawy.

Kolegium zwróciło także uwagę, że w przypadkach objętych regulacją art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem wyceny jest wykazanie, czy w wyniku scalenia i podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Kolegium podkreśliło, że ze względu na charakter tej procedury, na zmianę wartości nieruchomości może wpływać cały zespół czynników cenotwórczych. Wynika to z technicznych aspektów scalenia i podziału polegających na zmianie parametrów geodezyjnych działek gruntu, które stanowią nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym przed oraz po scaleniu i podziale. Może to obejmować przede wszystkim zmiany w ilości, kształcie i powierzchni działek gruntu, tudzież całej nieruchomości, w tym, w związku z proporcjonalnym jej pomniejszeniem pod drogi publiczne, stosownie do art. 105 ust. 1 ustawy. Jako, że granice działek gruntu otrzymanych w wyniku scalenia i podziału nie muszą mieścić się w geodezyjnych granicach nieruchomości wniesionej do tej procedury, może ona prowadzić do zmiany położenia otrzymanych działek gruntu względem pierwotnej lokalizacji nieruchomości (oczywiście w ramach obszaru objętego uchwałą o scaleniu i podziale). Powyższe może skutkować zmianami w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej, czy też nawet w strukturze przeznaczenia otrzymanych działek gruntu.

Kolegium wyjaśniło, że biegły zastosował w wycenie podejście porównawcze. które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego ( art. 153 ust. 1 ustawy). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości która była przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym przez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Przy określeniu wartości nieruchomości które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia).

Analizując przyjęte w operacie szacunkowym podejście i metody szacowania nieruchomości Kolegium stwierdziło, że biegły dokonał analizy odpowiednio zdefiniowanych segmentów i obszarów rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, mianowicie:

1/ dla nieruchomości przed scaleniem i podziałem – w pierwszej kolejności o adekwatnym mieszanym przeznaczeniu na obszarze kolejno rynku lokalnego, a następnie regionalnego (sąsiednie powiaty), po czym, wobec braku takich nieruchomości podobnych na tym obszarze, przeprowadził dwie odrębne analizy rynkowe:

- nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – stanowiących pola inwestycyjne - gdzie wobec braku adekwatnych obiektów na terenie rynku lokalnego (powiat [...]) biegły zbadał rynek regionalny, skupiając się na miastach powiatowych województwa dolnośląskiego (w pierwszej kolejności powiatów sąsiednich) z którego wyselekcjonował 8 obiektów podobnych (stanowiących pola inwestycyjne przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o powierzchniach od 7062 m2 do 10661 m2 ), a także określił wpływ na wartość nieruchomości cech rynkowych "lokalizacja (40%)", "sąsiedztwo i otoczenie (25%)", "powierzchnia (15%"), "dostęp do infrastruktury (10%)", "możliwość zagospodarowania (10%)";

- nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, w tym przypadku wobec braku wystarczających nieruchomości podobnych na rynku lokalnym (j.w.), zbadał również rynek regionalny rozszerzony do powiatów [...] i [...], z którego wyselekcjonował 6 obiektów podobnych (przeznaczonych pod drogi publiczne), a także określił wpływ na wartość nieruchomości cech rynkowych "lokalizacja (55%)", "sąsiedztwo i otoczenie (20%)", "powierzchnia (30%)";

2/ dla nieruchomości otrzymanej w wyniku scalenia i podziału stanowiącej dwanaście działek budowlanych o podanych wcześniej parametrach, biegły zbadał rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stanowiących działki budowlane o małych powierzchniach od 600 m2 do 1000 m2 na obszarze rynku lokalnego (obrębów R., O. i L.), z którego wyselekcjonował 18 obiektów podobnych (stanowiących działki budowlane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o powierzchniach od 602 m2 do 980 m2 ), a także określił wpływ na wartość nieruchomości cech rynkowych "lokalizacja (40%)", "sąsiedztwo i otoczenie (25%)", "dostępność infrastruktury technicznej (20%)", "powierzchnia (15%)".

Uwzględniając opisany stan przedmiotowej nieruchomości w obydwu miarodajnych datach, a także wyniki analizy rynkowej, Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca wykonał 14 odrębnych szacunków. Dwa z nich, określające wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem, biegły wykonał z zastosowaniem metody porównywania parami. Pozostałe dwanaście, określające wartość dwunastu nowych działek gruntu, biegły wykonał stosując metodę korygowania ceny średniej.

W ocenie Kolegium, we wszystkich tych przypadkach, rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy określił przedmiot analizy rynkowej, a także wyznaczył obszar badanych rynków. Konsekwentnie przeprowadzona analiza rynkowa skutkowała prawidłowym doborem nieruchomości podobnych - w tym pod względem położenia i powierzchni - a także uzasadniała przyjętą metodykę, w tym odrębne określenie wartości poszczególnych działek gruntu otrzymanych w zamian za nieruchomość objętą scaleniem i podziałem.

Organ II instancji stwierdził zatem, że bezpodstawne są zarzuty odwołania wskazujące na brak podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości przy określeniu wartości przed scaleniem, określenie wartości nieruchomości otrzymanej po scaleniu jako sumy wartości poszczególnych działek, oraz wskazujące na łączenie w jednej wycenie dwóch metod szacowania co naruszać ma przepis rozporządzenia (czyli zarzut z pkt c), d), e), f) uzupełnienia odwołania).

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie, najbardziej oczywistym skutkiem scalenia i podziału było uzyskanie przez właścicieli nieruchomości - w zamian za jedną dużą działkę gruntu o mieszanym przeznaczeniu - dwunastu działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co istotne, każda z tych działek gruntu może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego. Logicznym zatem jest istnienie w badanym przypadku czynnika cenotwórczego polegającego na zmianie stanu ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego możliwe jest zbycie nie całej "dużej" nieruchomości, lecz poszczególnych "mniejszych" nowopowstałych działek gruntu, mających charakter działek budowlanych. W oczywisty sposób zachodzi tu analogia do skutków decyzji podziałowej, w przypadku której wpływ takich zmian geodezyjnych na wartość nieruchomości wprost zakłada ustawodawca w przepisie art. 98a ust. 1b ustawy. Zdaniem Kolegium, to że żaden przepis prawa nie wymaga zastosowania podobnego sposobu wyceny w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału, nie oznacza, że nie jest to dozwolone, gdy rozwiązania takie uzasadniają wyniki badania rynku, wykonanego zgodnie z wiedzą specjalistyczną biegłego i uwzględnieniem indywidualnych cech przedmiotu wyceny.

Mając na uwadze wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego (pismo z dnia 30 czerwca 2023 r.) uzasadniające zastosowany sposób określenia wartości nieruchomości po scaleniu z których wynika, że analiza rynku wykazała:

- występowanie niewystarczającej liczby transakcji dużymi nieruchomościami składającymi się wielu działek budowlanych przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

- przy jednoczesnym występowaniu tych nielicznych transakcji na zróżnicowanym obszarze;

- a także zróżnicowaniu pod względem powierzchni i ilości działek budzącym wątpliwości co do podobieństwa;

organ odwoławczy uznał, że opisany sposób wyceny jest uzasadniony. Autor operatu w prawidłowy sposób dobrał bowiem próbkę reprezentatywną transakcji porównawczych w postaci pojedynczych działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o podobnym areale do poszczególnych działek otrzymanych w wyniku scalenia i podziału (dodatkowo korygując różnice w tym zakresie z wykorzystaniem cechy liniowej "powierzchni").

Według Kolegium taki sposób wyceny nieruchomości jest zarazem zgodny z przepisem art. 150 ust. 2 ustawy, w myśl którego, wartość rynkową określa się dla nieruchomości które są lub mogą być przedmiotem obrotu. W opisanym przypadku przedmiotem obrotu może być nie tylko "wielodziałkowa" nieruchomość w znaczeniu "wieczystoksięgowym", lecz również poszczególne działki budowlane, które w chwili sprzedaży staną się odrębnymi nieruchomościami.

Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał obszernie argumentowane zarzuty z lit. d), e), braku podobieństwa w zakresie "położenia". W szczególności bowiem rzeczoznawca wykazał, że na terenie miasta O. nie odnotowano obiektów podobnych do nieruchomości w granicach działki nr [...], co uzasadniało sięgnięcie do transakcji na rynku regionalnym obejmującym sąsiednie powiaty. Takie rozszerzenie rynku dopuszczają przepisy rozporządzenia w § 26. Dodatkowo rzeczoznawca na potwierdzenie swojej argumentacji przedstawił dwa zestawienia transakcji działkami budowlanymi mieszkalnymi, odnotowanymi na terenie obrębu D. i gminy W.

Kolegium zaznaczyło, że "położenie", tak jak każdy inny atrybut nieruchomości, może podlegać korekcie. Przepisy prawa nie wymagają bowiem wykorzystania w wycenie nieruchomości identycznych, w tym, o tożsamym położeniu lecz jedynie zachowujących pod tym względem podobieństwo. Także żaden przepis prawa nie wymaga tożsamości rynków, a jedynie § 26 ust. 3 rozporządzenia, wymaga ich podobieństwa. W zestawieniu z analizą i wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego - opartymi na wiedzy specjalistycznej, wynikach analizy rynkowej i uzasadnionych w logiczny sposób - nie znajdują uznania Kolegium wywody odwołujących się dotyczące obszaru badanego rynku i położenia nieruchomości porównawczych. Przedmiotem analizy rynkowej są bowiem zjawiska rynkowe, czyli czynniki ekonomiczne, a nie same tylko dane o populacji. Liczba mieszkańców danej miejscowości, jest zaledwie jednym z wielu czynników determinujących procesy cenotwórcze na danym obszarze. Badając kilka odrębnych segmentów rynku, dla każdego z nich rzeczoznawca osobno określa obszar analizy i w zależności od ilości dostępnych transakcji porównawczych, poszerza ten obszar o inne podobne rynki, do momentu uzyskania wystarczającej ilości danych. W logiczny sposób może to powodować, że dla różnych segmentów rynku wykorzystane będą nieruchomości porównawcze położone w innych miejscowościach. W szczególności z przepisów prawa nie wynika, że wycena każdego z segmentów rynku musi być oparta o ten sam obszar. Nie wynika z nich również wymóg wykorzystania w szacunkach dotyczących odrębnych segmentów rynku nieruchomości położonych na tym samym obszarze, a tym bardziej w tej samej miejscowości. Ten sam obszar rynku jest wyłącznie punktem wyjścia dla analizy dotyczącej tej samej nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że kluczowe jest, ażeby w przypadku akceptowalnych różnic w położeniu - między przedmiotem wyceny, a obiektami porównawczymi - dokonać stosownej korekty, którą zresztą wprost przewidują przepisy § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie różnice pod względem położenia w odmiennych miejscowościach i podobnych rynków zostały skorygowane de facto w ramach aż dwóch cech rynkowych tj. lokalizacji oraz sąsiedztwa i otoczenia. Natomiast przyznanie większej wagi tym cechom świadczy o dokładności tek korekty, a nie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych.

Kolegium nie zgodziło się także z zarzutem wskazującym na nieuprawnione łączenie w ramach jednej wyceny dwóch metod wyceny (porównywania parami i korygowania ceny średniej). Zdaniem organu brak jest podstaw aby obydwie metody wyceny określone w przepisach § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia uznać za wzajemnie wykluczające się. W szczególności nie wynika to z przepisów prawa, a wybór pomiędzy tymi metodami może być uzależniony od ilości adekwatnych obiektów porównawczych. W tym względzie Kolegium podzieliło pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. (sygn. akt VIII SA/746/13). W ocenie organu odwoławczego, jeżeli operat szacunkowy zawiera kilka odrębnych wycen, to przepisy § 4 rozporządzenia odrębnie stosuje się do każdej z nich. Kluczowe jedynie jest, ażeby każda z wycen konsekwentnie i prawidłowo zrealizowana jedną wybraną metodą. W niniejszym przypadku, rzeczoznawca wykazał, że zastosowanie obydwu metod wyceny było jedynym możliwym rozwiązaniem, w obliczu innej ilości materiału porównawczego dla nieruchomości objętej scaleniem i podziałem oraz dla otrzymanych w zamian za nią działek gruntu (zob. pismo z dnia 30 czerwca 2023 r.).

Podsumowując ocenę zarzutów dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego Kolegium zauważyło, że operat szacunkowy jest niezwykle złożonym dowodem gdyż jego prawidłowe sporządzenie wymaga od rzeczoznawcy majątkowego, aby w granicach określonych przepisami prawa dokonał specjalistycznej analizy mechanizmów rynkowych, z zachowaniem zasad logiki i dbałością o dokładność działań matematycznych. Na tle utrwalonego już poglądu, z oceny operatu szacunkowego wyłącza się kwestie czysto rynkowe, oparte na wiedzy specjalistycznej (do których niewątpliwie zalicza się ocena, jakie - nieprzewidziane przepisami prawa - cechy nieruchomości i w jakim stopniu mają wpływ na jej wartość, a także jaki sposób wyceny - zgodny z przepisami prawa - najlepiej odda jej wartość rynkową, czy też jaki obszar rynku powinien być przedmiotem analizy). W przypadkach szczególnych należy dopuścić niestandardowe rozwiązania, które choć nie są wprost przewidziane przepisami prawa, nie są również z nimi sprzeczne, a są przy tym uzasadnione wynikami badania rynku.

Zdaniem Kolegium także wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. i z dnia 30 czerwca 2023 r. mają charakter wiedzy specjalistycznej. W wyjaśnieniach tych – kierując się wynikami badania rynku – biegły uzasadnił swój wybór sposobu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Nie naruszył przy tym żadnych reguł ustalonych w ustawie oraz w rozporządzeniu. Kolegium uznało, że rzeczoznawca w sposób logiczny wyjaśnił przyjęte rozwiązanie, a jego argumentacja znajduje oparcie zarówno w realiach sprawy jak i w prawidłowej wykładni omówionych wcześniej przepisów.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że wszystkie szacunki poprzedzone zostały szczegółowym opisem przedmiotem wyceny, a także trzech nieruchomości podobnych wybranych do bezpośrednich porównań (porównywanie parami) bądź nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej (korygowania ceny średniej). Przy czym braki i omyłki w opisie zostały uzupełnione w aneksie z dnia 18 maja 2023 r. i nie miały one wpływu na wynik wyceny.

Analizując operat szacunkowy Kolegium wskazało, że wszystkie szacunki przedstawiono w dwóch tabelarycznych zestawieniach. W przypadku metody porównywania parami rzeczoznawca dokonał tego pozycjonując cechy poszczególnych nieruchomości porównawczych:

-względem tych samych cech poszczególnych wycenianych obiektów – przypisując tym atrybutom poprawki kwotowe. Wartość każdej z poprawek uwzględnia wagę i zakresy kwotowe atrybutu, a także różnice pomiędzy cechą nieruchomości wycenianej a cechą nieruchomości porównywanej. Umożliwiło to skorygowanie jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych o sumę poprawek ich atrybutów, a średnia arytmetyczna tych wartości, przemnożona przez powierzchnię gruntu o danym przeznaczeniu, stanowiła o łącznej wartości gruntu w granicach działki nr [...] w kwocie 1 082 740 zł. Natomiast dla metody korygowania ceny średniej cechom rynkowym każdej z działek budowlanych przyporządkowano odpowiednie współczynniki korygujące. Iloczyn średniej ceny jednostkowej, sumy współczynników korygujących oraz powierzchni danej działki gruntu pozwolił natomiast określić jej wartość, gdzie łączna wartość 12 działek budowlanych wyniosła 1 275 597 zł.

Przeprowadzona przez organ analiza działań biegłego wynikających z operatu szacunkowego wykazała, że w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zgodności z przepisami prawa, doboru materiału porównawczego, wyliczeń matematycznych, a także logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że kontrolowany operat stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości otrzymanej przez strony nowej nieruchomości wydzielonej w wyniku scalenia i podziału, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej, a także wysokości należnej z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Waloru takiego przypisać natomiast nie można operatowi z dnia 10 sierpnia 2022 r. Słusznie zatem organ pierwszej instancji odmówił nawet formalnego odebrania tego operatu w skierowanym do autorki piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. Zasadność tej oceny - w kontekście przyczyn stanowiska Burmistrza Miasta O. - potwierdza negatywna opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych sporządzona w dniu 23 stycznia 2023 r. w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednoznacznie wykazano w niej bowiem wady tego opracowania obejmujące nieprawidłowości w zakresie: analizy rynku lokalnego, przyjętego zbioru nieruchomości podobnych oraz cech różnicujących (rynkowych) i ich podziału, a także wykonanych obliczeń (zob. str. 3, 17 i 21-22).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że skoro spełnione zostały wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenkciej uzasadnionym było utrzymanie w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji.

Kolegium dostrzegło także, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej waloryzacji ww. kwoty. Burmistrz skorzystał bowiem z "miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych" - określających zmiany w danym miesiącu w stosunku do poprzedniego miesiąca, które stanowią informacje sygnalne. Zdaniem Kolegium należało zastosować waloryzację opartą na wskaźnikach podlegających w publikacji Dzienniku Urzędowym i bardziej precyzyjnych. Co istotne waloryzacja tą metodą daje inny wynik końcowy niż zastosowana przez organ pierwszej instancji – korzystniejszy dla skarżących. Z tego też względu Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło w tym względzie reformatoryjnie.

Zdaniem Kolegium na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego. Co do zarzutu braku w aktach sprawy kopii dokumentów z korespondencji między organem a rzeczoznawcą majątkową która sporządziła operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2022 r., a dotyczących pierwszej wersji opracowania wykonanego przez nią 29 lipca 2022 r., to nie ma on żadnego wpływu na wynik sprawy. Zastąpienie przez biegłą pierwszego opracowania nową, poprawioną wersją, wynikało z wezwania Burmistrza z dnia 3 sierpnia 2022 r.- wbrew zarzutowi odwołujących się zamieszczonego w aktach sprawy w formie kopii. Oznaczało to de facto wycofanie tego dokumentu w uznaniu zastrzeżeń organu. Z kolei, druga jego wersja i tak nie może być uznana za wiarygodny dowód w sprawie, co organ stwierdził już w piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. w którym odmówił przyjęcia tego dokumentu jako realizującego umowę zlecenia zawartą z biegłą, a zasadność tego stanowiska potwierdza opisana wyżej negatywna opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Nawet jeżeli skarżący nie mogli zapoznać się z częścią tej korespondencji na etapie postępowania pierwszej instancji, to uczynili to w postępowaniu odwoławczym w dniu 5 września 2023 r. Nie skutkowało to jednak uzupełnieniem ich argumentacji co do istoty sprawy. Zarzut ten pozostawał zatem bez wpływu na wynik sprawy. Za całkowicie nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut nie powołania nowego biegłego w formie postanowienia, gdyż art. 123 § 1 oraz § 2 Kpa do tego nie obligują. Wystarczające jest zawarcie z rzeczoznawcą majątkowym stosownej umowy cywilnoprawnej, która też w operacie z dnia 14 listopada 2022 r. została wskazana jako podstawa formalna opracowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut braku przekazania operatu do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie z art. 157 ustawy, stanowi bowiem uprawnienie a nie obowiązek organu. W sytuacji gdy organ we własnym zakresie mógł dokonać oceny mocy dowodowej operatu – co też uczynił i co Kolegium podzieliło – zlecanie w stosunku do niego oceny przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych jest bezcelowe. Mając natomiast uzasadnione wątpliwości co prawidłowości sporządzenia operatu z dnia 10 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji był uprawniony do poddania takiej ocenie tylko tego opracowania, celem potwierdzenia własnych zastrzeżeń, choćby na potrzeby wykazania, że wywiązała się ona z zawartej umowy. Co przy tym istotne, analiza porównawcza obydwu operatów szacunkowych i opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wykazała, że opracowanie z dnia 14 listopada 2022 r. nie zawiera ww. wad operatu z dnia 10 sierpnia 2022 r. wykazanych przez organizację.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania miało tylko wymiar procesowy a strony nie wykazały wpływu rzekomych uchybień na wynik sprawy. Natomiast uchybienia procesowe, które nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszym przypadku nie budzi żadnych wątpliwości organu odwoławczego, że wynik postępowania dowodowego jest wiarygodny i obiektywny, a stronom w pełnym zakresie zapewniono czynny udział na każdym jego etapie oraz realizację wszystkich przysługujących im uprawnień procesowych, zgodnie z racjonalnie rozumianymi regułami Kpa. Jednocześnie - w świetle zebranych dowodów, w tym operatu szacunkowego z dnia 14 listopada 2022 r., wraz z wyjaśnieniami ich autora - nie było możliwości orzec inaczej niż uczyniono w pierwszej instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem współwłaściciele nieruchomości, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając w niej:

1) naruszenie przez organ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj:

- art. 138 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy pkt 3 decyzji organu I instancji, podczas gdy w przepisach powszechnie obowiązujących brak jest podstawy prawnej dla rozstrzygania w decyzji w przedmiocie terminu wniesienia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wejściem w życie uchwały o scaleniu i podziale. Doszło zatem do wydania decyzji bez podstawy prawnej co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie. Argumentując ten zarzut autor skargi powołał się na wyrok WSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 239/09 w którym stwierdzono, że "określenie w decyzji terminu zapłaty opłaty adiacenckiej oraz obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę stanowiło przekroczenie upoważnienia do władczego rozstrzygnięcia, wynikającego z ort. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

- art. 138 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy pkt 1 oraz uchylenie pkt 2 decyzji organu I instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, pomimo, że postępowanie przeprowadzone było z naruszeniem przepisów procesowych poprzez:

- niedołączenie przez organ I instancji wszystkich dowodów dokumentujących podejmowane czynności procesowe, co świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej;

- zaniechanie wydania postanowienia wskazującego w sposób precyzyjny biegłego rzeczoznawcy majątkowego któremu zlecone zostało sporządzenie operatu szacunkowego, przedmiotu oraz celu wyceny, czego wymaga art. 123 § 2 k.p.a. i co w istocie prowadzi także do podważenia zaufanie do organów władzy publicznej (organ całkowicie dowolnie decyduje który operat szacunkowy ma znaleźć się w aktach sprawy).

Dalej wskazano na naruszenie, obok przepisów prawa procesowego (art. 138 § 1 ust. 1 i 2 , art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości: art. 4 pkt 16 i pkt 17, art. 153 ust. 1) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 535 - § 4 ust.1, § 26) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. 2005 nr 86 poz. 736) w zw. z art. 104 ust 2 pkt 7 oraz w zw. z art. 108 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe zarzuty powiązano z uznaniem przez organy operatu szacunkowego za zgodny z przepisami prawa pomimo, że przy jego sporządzeniu określono wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem przyjmując do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa ze względu na:

- ich powierzchnię co spowodowane było dokonaniem wyceny nieruchomości jako sumy powstałych po scaleniu i podziale poszczególnych działek gruntu;

- ich lokalizację (która nie była tożsama z przedmiotem wyceny) oraz wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której znajduje się nieruchomość wyceniania (przyjęto transakcje z miejscowości mniejszych, miej atrakcyjnych niż O.),

- stan ich zagospodarowania.

Powtórzono także zarzut, że organ odwoławczy za zgodny z przepisami uznał operat szacunkowy przy sporządzeniu którego zastosowano do wyceny metodę porównywania parami połączoną z metodą korygowania ceny średniej w sytuacji, gdy rozporządzenie nie dopuszcza takiej możliwości. Wskazano, że organ rozstrzygnął w tej kwestii odmiennie niż w tożsamych przedmiotowo sprawach, w których prawomocnie stwierdzono, że połączenie metody wyceny porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej w jednym operacie szacunkowym jest niezgodne z prawem. Pomimo tego, orzekające w sprawie organy administracji bez uzasadnionej przyczyny nie uwzględniły praktyki rozstrzygania przez sądy administracyjne spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zarzucono wreszcie, że organ II instancji dokonał waloryzacji opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej. W tym względzie wskazano, że ustanowiona w § 13 rozporządzenia waloryzacja opłaty adiacenckiej stanowi dodatkowe obciążenie publicznoprawne którego wprowadzenie, zgodnie z art. 217 ustawy zasadniczej, możliwe jest jedynie w drodze ustawy - jak ma to miejsce chociażby w przypadku art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, zasadnym jest niezastosowanie przez Sąd wymienionego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji; 2/ umorzenie postępowania administracyjnego w całości; 3/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację polemiczną do stanowiska Kolegium w większości stanowiącą powtórzenie argumentacji podnoszonej w postępowaniu przed organami.

Wyeksponowana została argumentacja uzasadniająca zarzut łączenia metody wyceny porównywania parami z metodą korygowania ceny średniej w jednym operacie szacunkowym. Autor skargi wskazał, że kwestia ta była przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego a także przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Na potwierdzenie przywołano fragment wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 157/15 (opublikowany CBOSA) w którym NSA wskazał (powołując się na wiążący w przywołanej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu), że w "wyroku tym Sąd zakwestionował przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób szacowania wartości nieruchomości i wyraził pogląd, że dla czytelności i przejrzystości głównego dowodu w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, biegły winien stosować jedną metodę". W uzasadnieniu skargi przywołano także wyrok Wojewódzkiego Sądu we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 422/18 w którym odwołano się do wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 516/16 podkreślając, że wyrok ten zapadł w sprawie w której orzekało wcześniej SKO we Wrocławiu. Zdaniem skarżących Kolegium orzekając w rozstrzyganych sprawach powinno kierować się jednolitym orzecznictwem Sądu, który ze względu na swoją właściwość miejscową dokonuje kontroli decyzji wydawanych przez organ II instancji, a już na pewno orzecznictwem w tożsamej przedmiotowo sprawie, w której organ ten orzekał, a także w której wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję tegoż Kolegium z powodu tego samego uchybienia, którego organ dopuścił się w niniejszej sprawie. Skarżący powołali się na art. 8 k.p.a. zgodnie z którym, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Podnieśli także, że z zasad najprościej ujmowanej sprawiedliwości wynika, że zupełnie niezrozumiałym byłoby ustalenie im opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego, w którym dokonano wyceny w sposób, który w przypadku ustalenia tej opłaty innym podmiotom uznany został za niezgodny z prawem i to w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez ten sam organ administracji publicznej

Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego, skarżący podnieśli, że z powodu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2018 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulic [...] – [...], termin wnoszenia opłat adiacenckich upływa w dniu 31 grudnia 2023 r. Zdaniem stron, termin ten jest terminem prawa materialnego, ustanowionym we władczym akcie stosowania prawa - wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego. Skoro wymieniony termin jest terminem wnoszenia opłat adiacenckich z tytułu dokonanego przedmiotową uchwałą scalenia i podziału, tym bardziej jest terminem, w którym należy w drodze ostatecznej decyzji taką opłatę ustalić. W związku z tym w przypadku niewydania do jego upływu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, obowiązek uiszczenia wymienionej daniny publicznej wygasa. Wskazano także, że decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej wydana po upływie tego terminu byłaby niewykonalna w dniu jej wydania oraz, że niewykonalność ta miałaby charakter trwały, przez co obarczona byłaby kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.

W podsumowaniu skargi, jej autor podał także, że będący sprawozdawcą członek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, który wydał zaskarżoną decyzję, jako pracownik Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego prowadził w II instancji sprawy oraz przygotował projekty wydanych przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na skutek wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale oraz uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, które to decyzje, z powodu błędnej oceny operatów szacunkowych będących podstawą ich wydania, zostały uchylone przez WSA we Wrocławiu wyrokami z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 148/21 (CBOSA) oraz z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 151/21

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 poz.935 - dalej jako p.p.s.a.), stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny przez jego uchylenie konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisu prawa dającego podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części możliwe jest jedynie jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 2 p.p.s.a). Z przedstawionych regulacji jasno wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa może doprowadzić do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu, ale tylko naruszenie o charakterze kwalifikującym do wznowienia postępowania lub takie, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ na wynik sprawy" orzecznictwo rozumie natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, który to związek przyczynowy, musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla stwierdzenia nieważności przez sąd zaskarżonego aktu wymagane jest natomiast stwierdzenie, że jest on dotknięty jedną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 k.p.a.

Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona przez zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami wykazała, że poddana ocenie Sądu decyzja Kolegium nie jest dotknięta wskazanymi wyżej naruszeniami prawa. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości otrzymanej przez skarżących w procesie scalenia i podziału w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej.

Materialnoprawną podstawę wydanego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2023, poz. 344- dalej jako u.g.n.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że opłata adiacencka w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ww. ustawy, to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Opłata adiacencka stanowi daninę publiczną na rzecz gminy, a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a u.g.n), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 u.g.n), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 u.g.n). [por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 09 października 2000r. w sprawie OPK 8/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 15, LEX Nr 44491].

Z kolei kwestia scalenia i podziału nieruchomości oraz obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej z tego tytułu uregulowane zostały w Rozdziale 2 Działu III u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 107 ust. 1 ww. ustawy osoby które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości w stosunku do wartości dotychczas posiadanych. Z przywołanego przepisu wynika, że ustalona nim opłata adiacencka jest konsekwencją dokonanego przez gminę scalenia i podziału nieruchomości. Celem scalenia i podziału jest przede wszystkim, stworzenie korzystniejszej niż dotychczas konfiguracji przestrzenno-powierzchniowej nieruchomości umożliwiającej zagospodarowanie ich zgodne z planem miejscowym. Korzyści jakie odnoszą właściciele poszczególnych nieruchomości ze scalenia i podziału ich nieruchomości (poprawa kształtu, dostępności komunikacyjnej) co do zasady powodują wzrost wartości ich nieruchomości.

Zgodnie z art. 107 ust. 2 u.g.n. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Z kolei terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej – art. 107 ust. 3 u.g.n. Według art. 107 ust. 4 ww. ustawy opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz, prezydent w drodze decyzji zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości o którym mowa w ust. 3.

W sprawie nie jest kwestionowane, że uchwałą nr [...] z [...] listopada 2016 r. która weszła w życie z dniem jej podjęcia, Rada Miasta O. przystąpiła do scalenia i podziału nieruchomości położonych w O. w obrębie R. w rejonie ulic [...] – [...]. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Rada Miasta O. dokonała scalenia i podziału nieruchomości objętych uchwałą z 2016 r. - w tym stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących działki nr [...]. Zgodnie z § 3 ww. uchwały, stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustalono w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia i podziału w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych przez uczestników scalenia i podziału, a termin zapłaty opłat adiacenckich z tytułu scalenia i podziału ustalono do dnia 31 grudnia 2023 r. Ustalono także sposób wnoszenia opłat adiacenckich jako jednorazową zapłatę z możliwością kompensaty opłaty z odszkodowaniem za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących.

Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie część przesłanek wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostało spełnionych. Nastąpiło bowiem scalenie i podział nieruchomości w drodze uchwały w której rada gminy rozstrzygnęła także o terminach i sposobie wnoszenia opłat adiacenckich. Sporna pozostaje natomiast kwestia udowodnienia, czy na skutek scalenia i podziału nieruchomości doszło w wzrostu wartości nieruchomości w wysokości ustalonej przez organy.

Przed przystąpieniem do oceny powyższej kwestii spornej, konieczne jest odniesienie do podniesionego w skardze zarzutu wskazującego, że decyzja organu I instancji w części w której określa termin uiszczenia zwaloryzowanej opłaty adiacenckiej (pkt 3), oraz utrzymująca ją w tym zakresie decyzja organu odwoławczego, dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydane zostały w tym względzie bez podstawy prawnej.

Argumentując ten zarzut pełnomocnik skarżących podnosił, że określenie w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej terminu zapłaty tej należności stanowiło przekroczenie przez organy upoważnienia do władczego rozstrzygnięcia w drodze decyzji, gdyż uprawnienie do orzekania w tym zakresie nie wynikało z przepisu prawa materialnego. Na potwierdzenie przywołano fragment wyroku z dnia 16 lica 2009 r. II SA/Go 239/00.

W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. Według przywołanego już art. 107 ust. 4 u.g.n. opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz, prezydent w drodze decyzji zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości o którym mowa w ust. 3. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma być zgodna z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale w zakresie terminu i sposobu wnoszenia opłat adiacenckich. Należy więc podzielić stanowisko, że organ wykonawczy gminy, także w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej określa termin i sposób wniesienia opłaty, które powinny być tożsame z ustaleniami w tym zakresie zawartymi w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości (por. wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2023 r. II SA/Bk 133/23, CBOSA). W przywołanym wyroku stwierdzono wręcz, że istotnym elementem decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest, oprócz określenia wysokości opłaty, wskazanie także terminu i sposobu jej wniesienia, który powinien być elementem sentencji decyzji. W niniejszej sprawie uchwała o scaleniu i podziale zobowiązywała właścicieli nieruchomości do wniesienia opłaty adiacenckiej do dnia 31 grudnia 2023 r. Taki też termin został określony w zaskarżonej decyzji.

Z tych względów brak jest podstaw do kwestionowania tej części decyzji w której określony został termin uiszczenia opłaty adiacenckiej – w szczególności poprzez zarzucenie jej kwalifikowanej wady prawnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brzmienie art. 107 ust. 4 u.g.n. nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ nie może wskazać terminu jej płatności w sposób zgodny z treścią uchwały. Organ ma bowiem ustalić opłatę zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale. Przywołane w skardze orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie znajduje natomiast zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosi się ono bowiem do opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 148 ust.1 i art. 98 a ust. 1 u.g.n. – należnej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz na skutek podziału nieruchomości. W tych zaś przypadkach termin uiszczenia opłaty został określony wprost w przepisach ustawy. W przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału sytuacja jest jednak inna. Ustawodawca wprost wskazał bowiem, że wójt ustala opłatę w drodze decyzji zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości o którym mowa w ust. 3. Regulacja zawarta w ust. 4 odsyła zatem do ustaleń poczynionych zgodnie z ust. 3 – czyli co do terminu i sposobu płatności opłaty – nakazując wprowadzenie ich do decyzji o ustaleniu opłaty. Uwaga skarżących, że organy rozstrzygnęły o obowiązku wynikającym z mocy samego prawa, mogłaby być więc uznana za słuszną, gdyby chodziło o opłatę adiacencką z innego tytułu (art. 148 lub 98a ust. 1 u.g.n.).

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w części określającej termin uiszczenia opłaty.

Zdaniem Sądu brak było także podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na przesłanki wskazane w art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a

Za uchyleniem decyzji nie przemawiają postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Część z tych zarzutów powiązana jest z oceną dowodu w postaci operatu szacunkowego a część dotyczy prawidłowości samego postępowania.

Zarzuty kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oparte zostały na naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. Według skarżących postępowanie prowadzone było w sposób podważający zaufanie do organów władzy ze względu nie dołączanie do akt sprawy wszystkich dowodów dokumentujących czynności procesowe w wyniku których pozyskano dowody w sprawie (chodzi o korespondencję z poprzednim rzeczoznawcą majątkowym, w tym dotyczącą poprzedniego operatu szacunkowego) oraz o nie powołanie w drodze postanowienia rzeczoznawcy majątkowego który sporządził operat stanowiący podstawę orzekania, co stanowi o naruszeniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.

Odnosząc się do powyższych zarzutów zaznaczyć najpierw trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego jedynie wywczas gdy zostanie wykazane, że naruszenia te mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Nawet zatem w przepadku gdy zostanie stwierdzone, że organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych to uchybienie to może być podstawą do uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że istnieje związek pomiędzy danym naruszeniem a wynikiem sprawy (tj. rozstrzygnięciem sprawy). Inaczej mówiąc, konieczne jest wykazanie, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez sąd środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych.

Zarzuty dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego podniesione w skardze takiego charakteru jednak nie mają. Jak słusznie zauważyło Kolegium – nawet jeżeli przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego z przyczyn wskazywanych w skardze – to jej autor nie wykazał, że uchybienia te miałyby wpływ na wynik sprawy.

Takiego charakteru nie mają zarzuty nie włączenia do akt sprawy dowodów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłą w dniu 29 lipca 2022 r. oraz w dniu 10 sierpnia 2022 r. Przez akta administracyjne należy bowiem rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty stron postępowania. Mając powyższe na uwadze zauważyć wypada, że istotnie na pewnym etapie postępowania, organ I instancji nie włączył do akt sprawy przywołanej przez skarżących korespondencji z rzeczoznawcą i przedłożonych przez nią operatów szacunkowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że przed zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji ostatecznej dokumenty te zostały włączone do akt, a strony, na etapie postępowania przed Kolegium miały możliwość zapoznania się z nimi. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że nie spowodowało to jednak przedstawienia (w związku z tymi dokumentami) nowej argumentacji lub dowodów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Istotne także jest, że wskazane wyżej operaty nie zostały przyjęte przez organy jako dowód w sprawie i nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Burmistrz, jako strona umowy zlecająca ich wykonanie, zakwestionował prawidłowość ich sporządzenia uznając, że rzeczoznawca nie wywiązała się z warunków umowy. W konsekwencji pierwszy z tych operatów ( z dnia 29 lipca 2022 r.) w wyniku zastrzeżeń organu został przez rzeczoznawcę wycofany – zastąpiony nową poprawioną wersją sporządzoną w dniu 10 sierpnia 2022 r. Także ta wersja – jako wykonana niezgodnie z umową - nie została przez organ przyjęta. W efekcie zlecona została ocena tego dowodu przez organizację rzeczoznawców majątkowych, która potwierdziła zastrzeżenia organu zlecającego sporządzenie operatu. Również ten dokument nie stanowił zatem podstawy rozstrzygania organów.

W tych okolicznościach fakt, że na pewnym etapie postępowania dokumenty te nie były włączone do akt sprawy – w sytuacji, gdy później uchybienie to zostało wyeliminowane a strony mogły się z nimi zapoznać – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł także spowodować zarzut wskazujący na naruszenie art. 123 § 1 k.p.a. ze względu na nie wydanie przez organ I instancji postanowienia o powołaniu biegłego. Zgodnie bowiem z treścią art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Postanowienia wydawane na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. są niezaskarżalne – strona nie może wnieść na nie zażalenia ani skargi do sądu administracyjnego. Istotne także jest, że dla organu, podstawę dla powołania rzeczoznawcy majątkowego stanowi przede wszystkim przepis art. 84 k.p.a. oraz stosowne przepisy u.g.n. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zlecając rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego organ I instancji tych przepisów nie naruszył a wręcz działał zgodnie z nimi. W związku z tym, niedochowanie formy postanowienia przy powołaniu biegłego pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Skarżący byli bowiem w toku postępowania informowani o sporządzonej przez biegłego opinii, zapoznali się nią i mieli możliwość przestawienia swoich uwag i zastrzeżeń - z którego to prawa zresztą nie skorzystali.

W takim też kontekście należy oceniać połączony z powyższymi zarzutami zarzut naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. polegający na uchybieniu zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skoro podnoszone przez skarżących naruszenia dotyczące przebiegu postępowania – z którymi to naruszeniami skarżący wiążą uchybienie ww. zasadzie - nie miały wpływu na wynik sprawy, to tak samo, należy oceniać ewentualne naruszenie tej zasady. Bezsporne bowiem jest, że operaty szacunkowe z których czasowym brakiem w aktach sprawy skarżący wiążą naruszenie tej zasady, nie stanowiły podstawy orzekania o prawach i obowiązkach skarżących (w okolicznościach tej sprawy nawet podstawy takiej stanowić nie mogły). Na treść rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wpływa też forma w jakiej organ powołał biegłego do sporządzenia operatu szacunkowego.

Argumentacja skarżących, że podważenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa już samo w sobie - niezależnie od wpływu na wynik sprawy - stanowi wystraczającą okoliczność do uchylenie decyzji, celem przeprowadzenia postępowania w sposób eliminujący to uchybienie nie znajduje oparcia w jednoznacznym brzmieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, który uzależnia uchylenie decyzji od tego czy ma ono wpływ na wynik sprawy. Natomiast cytowany w skardze pogląd zawarty w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r. IV SA/Po 1119/19 wyrażony został na tle innych okoliczności faktycznych i innego rodzaju uchybień. W wyroku tym Sąd wyraźnie bowiem stwierdził, że do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej doszło w związku z tym, że ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenił ten sam stan faktyczny nie podając żadnych uzasadnionych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami. W tych okolicznościach stwierdzone przez Sąd naruszenie mogło zatem mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołany pogląd odnosi się jednak do innego rodzaju uchybień (o innym ciężarze gatunkowym) i nie może być automatycznie przenoszony na grunt niniejszej sprawy, w której waga omawianych naruszeń i ocena ich wpływu na wynik sprawy, jest zupełnie inne.

W zasadniczej kwestii spornej jaką jest ocena kluczowego dla sprawy dowodu w postaci operatu szacunkowego na podstawie którego ustalono wzrost wartości nieruchomości a w efekcie ustalono wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału Sąd podzielił natomiast stanowisko prezentowane przez organy administracji.

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek swobodnej jego oceny jako elementu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W konsekwencji, organ administracji powinien na podstawie art. 80 k.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego – dokonać oceny jego wiarygodności i przydatności w danej sprawie. Ocena ta nie może jednak dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, dostępne CBOSA- oraz powołane tam orzecznictwo). Czynności jakich dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości – zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny – wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej której organ administracji nie ma możliwości ani też podstaw podważania. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy które można podzielić na te, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych i te, które w tę sferę wkraczają. Zwraca się w związku z tym uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji jak i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałby to dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2021 r. I OSK 3145/18, z dnia 21 lipca 2020 r. I OSK 3284/19, CBOSA). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1521/14, dostępny jw.).

Dokonując kontroli operatu szacunkowego organ administracji a następnie sąd administracyjny ma więc obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami prawa tj. mającymi zastosowanie w sprawie ustawy – tu ustawy o gospodarce nieruchomościami i jak też przepisami wykonawczymi. Na gruncie niniejszej sprawy jest to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które określa także warunki formalne jakim winien odpowiadać operat szacunkowy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 86, poz. 736).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium dokonało kontroli operatu zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami i doszło do przekonania, że mógł on stanowić wiarygodny dowód wzrostu wartości otrzymanej przez skarżących w wyniku scalenia i podziału nowej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanej. Dokonana przez Kolegium szczegółowa analiza prawidłowości sporządzania operatu w zakresie weryfikowalnym dla organu (której wynik przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) wykazała, że operat sporządzony został w sposób prawidłowy zarówno w kontekście zgodności z przepisami prawa, doboru materiału porównawczego, wyliczeń matematycznych oraz logicznego i spójnego zastosowania rzez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. W świetle wnikliwej oceny operatu szacunkowego uzupełnionego o aneks z 18 maja 2023 r. oraz wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z dnia 6 marca i 30 czerwca 2023 r. przeprowadzonej przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu brak uzasadnionych podstaw do podważenia jego mocy dowodowej przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Trafnie Kolegium zauważyło, że w świetle przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia z 2005 r. rzeczoznawca majątkowy obowiązany był określić: 1/ wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału (czyli [...] listopada 2016 r.); 2/ wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (tj. [...] marca 2018 r.) , przy uwzględnieniu planowanych do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej określonych w uchwale o scaleniu i podziale (por. § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2005 r.) przyjmując ceny na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości ( por. § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Dla prawidłowego określania wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem i po scaleniu i podziale. Słusznie przy tym Kolegium zaznaczyło, że na zmianę wartości w związku ze scaleniem i podziałem może wpływać szereg czynników cenotwórczych, co z wynika z technicznych aspektów procedury scalania i podziału polegających na zmianie parametrów geodezyjnych działek gruntów które stanowią nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym przed i po scaleniu. W efekcie granice działek otrzymanych w wyniku scalenia i podziału często nie pokrywają się z granicami nieruchomości wniesionej do tej procedury. Dochodzi nawet do zmiany położenia otrzymanych działek gruntu względem pierwotnej lokalizacji nieruchomości. Powyższe skutkuje zmianami w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej, czy też samego przeznaczenia otrzymanych działek.

Z treści operatu wynika, że kierując się przywołanymi wyżej przepisami, biegły w oparciu o wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też kopie mapy zasadniczej oraz wykaz powierzchni nieruchomości przed scaleniem i podziałem określającym udział przeznaczeń wynikających z planu ustalił, że przed scaleniem i podziałem działka nr [...] o pow. [...] m2 posiadała mieszane przeznaczenie (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny ulic dojazdowych), natomiast nieruchomość uzyskana w wyniku procedury scalenia i podziału obejmująca dwanaście działek gruntu o pow. od [...]-[...] m2 przeznaczona była na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W procesie wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej a wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty ceny średniej nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę poszczególnych cech nieruchomości (art. 153 ust. 1 u.g.n). Podejście porównawcze stosuje się jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( por. § 4 ust. 1 rozporządzenia). Istotą podejścia porównawczego jest więc istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny, przy czym nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością wycenianą. Pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (np. co do powierzchni) a wówczas ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym zdefiniowany jest w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten wskazuje, że nieruchomość podobna to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości ( § 4 ust.3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości ( § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia) .

W kontrolowanej sprawie stosując podejście porównawcze biegły określił wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem uwzględniając jej mieszane przeznaczenie w adekwatnej dacie (tj pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod drogi publiczne). Jak trafnie zauważyło Kolegium, określając wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem rzeczoznawca w istocie wykonał dwa szacunki ustalając wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Określając natomiast wartość nieruchomości otrzymanej w wyniku scalenia i podziału rzeczoznawca uwzględnił, że stanowiła one dwanaście nowych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustalając ich wartość rzeczoznawca w istocie wykonał dwanaście szacunków.

Co istotne w kontekście zarzutów skargi określając wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami a dla określenia wartości nieruchomości otrzymanej w wyniku procedury scalenia i podziału zastosował metodę korygowania ceny średniej. Tymczasem, najistotniejszym zarzutem skargi mającym podważyć prawidłowość operatu szacunkowego jest właśnie połączenie w jednym operacie metody wyceny porównywania parami z metodą korygowania ceny średniej pomimo, że rozporządzenie nie dopuszcza takiej możliwości.

Uzasadniając ten zarzut autor skargi odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, w tym orzeczenia tut. Sądu z dnia 21 sierpnia 2018 r. II SA/Wr 422/18 w którym z kolei przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn.akt I OSK 516/16 uchylającym wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 491/15. Przywołane orzeczenia zapadły w sprawach, w których przy określeniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oraz uchwalenia/zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości nieruchomości przed i po podziale oraz przed i po zmianie/uchwaleniu planu określona została przez rzeczoznawcę przy zastosowaniu w podejściu porównawczym obu omawiane metod wyceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r. istotnie wyraził pogląd (powtórzony w wyroku WSA z dnia 21 sierpnia 2018 r.), że rozporządzenie nie zakłada możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej.

Orzekający obecnie Sąd stwierdził jednak, że powyższe stanowisko nie zostało w sposób jednolity podzielone w orzecznictwie. Przeprowadzona w tym względzie analiza wykazała, że istnieją wyroki, w których prezentowane jest stanowisko zdecydowanie przeciwne. Przede wszystkim wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego który zapadł w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu renty planistycznej, w dniu 17 marca 2020 r. II OSK 428/19 - a więc już po orzeczeniu z dnia 1 grudnia 2017 r. - w którym NSA zdecydowanie stwierdził, że z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia w żadnym razie nie wynika zakaz łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. W istocie bowiem, rzeczoznawca dokonuje w ramach jednego operatu szacunkowego określenia dwóch lub trzech wartości nieruchomości. Okoliczność, że przykładowo wartość nieruchomości według przeznaczenia w starym planie będzie określona metodą porównaniu parami z uwagi na niewielką ilość transakcji, a według nowego planu metodą korygowania ceny średniej, jest jak najbardziej prawidłowa. Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA Po 53/23 stwierdzając, że dopuszczalne jest łączenie w ramach jednej wyceny w podejściu porównawczym metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera bowiem dwie odrębne wyceny – wycenę uwzględniającą pierwotne przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym i w czasie luki planistycznej oraz wycenę uwzględniającą przeznaczenie po uchwaleniu planu. W wyroku tym wyjaśniono także, że rzeczoznawca majątkowy może przy ustaleniu wartości nieruchomości zastosować różne metody wyceny dla każdej z tych wartości przy mieszanym przeznaczeniu, co przykładowo wynikać może ze specyfiki rynku nieruchomości i braku znacznej liczby transakcji nieruchomości podobnych o określonym przeznaczeniu lub istotnych cen przyjętych próbek. Tego rodzaju zabieg nie został co prawda przewidziany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzania wykonawczego w sprawie wycen, ale też nie został wkluczony. Metodyka wyceny powinna zaś być tak dobrana przez rzeczoznawcę, aby jak najpełniej realizowała cel wyceny. Rzeczoznawca cieszy się przy tym szeroką swobodą z woli ustawodawcy. Nie może być ona podważana bez uzasadnienia a środki podważania opinii określone zostały w art. 157 u.g.n. Podobne stanowisko wyraził także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn.akt II SA/Gd 651/13 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 746/13.

Z przywołanych orzeczeń wynika zatem, że linia orzecznicza odnosząca się do omawianej kwestii kształtowała się zmiennie, aczkolwiek w większości orzeczeń wydanych w ostatnim okresie, akceptuje pogląd odmienny od prezentowanego w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę, orzekający obecnie Sąd uznał, że pomimo, iż wcześniej – w jednostkowej sprawie dotyczącej innej opłaty (z tytułu renty planistycznej) i innych podmiotów - przyjął zapatrywanie prawne odmienne od omówionego, to argumentacja zawarta w przywołanych wyżej wyrokach skłania do jego przyjęcia. W szczególności przekonuje teza, że rzeczoznawca sporządza co prawda jeden operat szacunkowy ale dokonuje w nim określenia dwóch lub trzech wartości nieruchomości. Istotne także jest, że § 4 ust. 2 rozporządzenia wskazuje jedynie rodzaje metod które mogą być stosowane w przypadku podejścia porównawczego, nie zawiera natomiast regulacji dotyczących sposobu ich stosowania - zakazu lub nakazu ich łączenia albo alternatywnego stosowania. Mając na uwadze, że przepis ten powinien być także odczytywane w kontekście innych regulacji z których wynika, że to rzeczoznawca (w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie a także uwzględniając cel wyceny) decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania, należy więc zgodzić się ze stanowiskiem, że z przywołanego przepisu nie wynika zakaz łączenia ww. metod gdy w ramach jednego operatu rzeczoznawca dokonuje określania w istocie dwóch lub więcej wartości nieruchomości.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy za przyjęciem tezy, że rzeczoznawca dokonuje w ramach jednego operatu szacunkowego określenia dwóch lub trzech wartości nieruchomości przemawia także okoliczność, że w wyniku scalenia i podziału nieruchomości uczestnicy tego postępowania mogą otrzymać całkiem inne (pod względem powierzchni i położenia) nieruchomości w stosunku do posiadanych przed scaleniem i podziałem. W tym przypadku biegły może zatem określić wartość innych nieruchomości.

Z tych względów Sąd uznał, że dopuszczalne i nie naruszające § 4 rozporządzenia było w niniejszej sprawie określenie wartości nieruchomości sprzed scalenia i podziału przy zastosowaniu metody porównywania parami a po scalaniu i podziale metody korygowania ceny średniej - tym bardziej, że z wyjaśnień biegłego wynika, że ze względu na specyfikę nieruchomości sprzed scalenia i podziału (duża ponad hektarowa działka o mieszanym przeznaczeniu mieszkaniowo –drogowym), transakcji nieruchomościami tego rodzaju jest bardzo mało. Jest to okoliczność uzasadniająca łączenie metod.

W konsekwencji, wobec przywołanych wyżej poglądów orzeczniczych, nie znajduje także akceptacji argumentacja skargi wskazująca na konieczność kierowania się przez organ jednolitym orzecznictwem sądu, który ze względu na swoją właściwość miejscową dokonuje kontroli decyzji wydawanych przez organ II instancji, a już na pewno orzecznictwem w tożsamej przedmiotowo sprawie, w której organ ten orzekał. Po pierwsze, przywołane w skardze orzeczenia NSA i WSA oraz wyrażone w nich poglądy nie wiązały orzekającego w niniejszej sprawie organu odwoławczego. Po drugie - jak wykazano wcześniej, orzecznictwo dotykające omawianej problematyki nie kształtuje się jednolicie, przy czym, obecnie przeważające jest stanowisko przeciwne do prezentowanego w skardze. Także tut. Sąd w wielu orzeczeniach akceptował decyzje administracyjne w które oparte były na operatach szacunkowych w których przy określeniu wartości nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej lub opłaty planistycznej biegły stosował w podejściu porównawczym metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej (por. np. wyrok z dnia 4 lutego 2014 r. II SA/Wr 501/14, z dnia 15 września 2016 r. II SA/Wr 451/16, z dnia 2 lutego 2017 r. II SA/Wr 620/16, z dnia 12 listopada 2020 r. II SA/Wr 398/20, II SA/Wr 397/20 i II SA/Wr 395/20, CBOSA).

W rezultacie, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Kolegium art. 8 § 2 k.p.a. przez rozstrzygnięcie w odmienny sposób, niż miało to miejsce w innych tożsamych przedmiotowo sprawach, w których prawomocnie stwierdzono, że połączenie wskazanych wcześniej metod jest niezgodne z prawem. Nie uwzględnienie przez Kolegium przywoływanego w skardze stanowiska wyrażonego w jednostkowych sprawach, w sytuacji, gdy w orzecznictwie prezentowany jest także inny pogląd, nie może być uznane za odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak bowiem wyjaśnił NSA przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (wyrok z dnia 5 marca 2024 r. I OSK 2195/22). Zakaz określony w art. 8 § 2 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których w danej kategorii spraw zostało już wypracowane orzecznictwo, nie budzi ono wątpliwości, linia orzecznicza jest stała, a jeżeli są od niej odstępstwa, to mają one charakter wyjątkowy i nie wpływają na utrwalony pogląd. Zasady tej nie stosuje się w sytuacjach, gdy w sprawie indywidulanej zapadło dotychczas tylko jedno orzeczenie. Trudno bowiem w takiej jednej indywidulanej sprawie mówić o "utrwalonej praktyce" organów ( wyrok z dnia 18 kwietnia 2024 r. II GSK 1808/23, CBOSA).

W efekcie nie można też uznać, że w związku z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a. doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). To, że przyjęta przez Kolegium interpretacja przepisów okazała się odmienna niż w przywołanych w skardze jednostkowych prawomocnych wyrokach które zapadły na gruncie innych spraw, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że naruszona została zasada równości wobec prawa lub prawo do równego traktowania przez organy władzy publicznej. Skarżący, przez wzgląd na art. 32 ust. 1 Konstytucji, nie mogą bowiem się domagać by w ich sprawie zastosowana została "równo" interpretacja przepisów uznana obecnie za niewłaściwą, tylko z tego powodu, że pozwoliłby to na wzruszenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skierowanych przeciwko operatowi szacunkowemu, Sąd podziela ocenę Kolegium co do prawidłowości wyznaczenia przez rzeczoznawcę przedmiotu analizy rynkowej i w związku z tym wyznaczenia obszaru badanych rynków, w efekcie czego, biegły określił wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem jako sumę wartości działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni najbardziej zbliżonej do wycenianej oraz wartości działek o przeznaczeniu drogowym, a po scaleniu i podziale jako sumę działek powstałych po scaleniu i podziale działek.

Raz jeszcze podkreślić należy, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Jak już zaznaczono, o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje zatem dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku i jego obszaru oraz przeprowadzenie jego analizy, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Podobnie, w orzecznictwie przyjmuje się, że polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. II OSK 1409/19 CBOSA). W sytuacji zatem, gdy rzeczoznawca przekonująco wyjaśnił (por. treść operatu szacunkowego oraz pisma z dnia 6 marca 2023r.i 30 czerwca 2023r.), że przeprowadzona przez niego analiza rynku wykazała brak na terenie miasta O. transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do pow. działki nr [...] (a więc przed scaleniem), uprawnione było sięgnięcie do transakcji położonych na rynku regionalnym (por. § 26 rozporządzenia). Natomiast kwestia wyboru konkretnej nieruchomości jako nieruchomości podobnej pozostaje poza sferą oceny organów administracji i sądu. Jeżeli bowiem biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie organy administracji, nie miały podstaw do uwzględniania twierdzeń kwestionujących dobór przez biegłego nieruchomości podobnych przy wycenie nieruchomości przed scaleniem i podziałem. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że ani organy, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównania takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny, do czego organy nie mają uprawnienia (por. np. NSA w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. II OSK 947/21, CBOSA).

W świetle powyższego za nieuzasadnione należy zatem uznać zarzuty wskazujące na przyjęcie do porównania dla potrzeby określenia wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem, nieruchomości nie będących podobnymi ze względu na ich powierzchnię, lokalizację (która nie jest tożsama z lokalizacją nieruchomości wycenianej) oraz wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości w której znajduje się działka wyceniana, czy też ze względu na stan zagospodarowania.

Sąd zwraca uwagę, że przez nieruchomości| podobne - porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza jednak identyczności parametrów nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy jednak od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu. Nadto z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cechy różniące, a takie zawsze występują, nie mogą być więc przedmiotem nadmiernego eksponowania prowadzącego do zanegowania istnienia podobieństwa. Ponadto tego rodzaju cechy różnicujące, tak długo nie stanowią przeszkody do uznania istnienia podobieństwa, jak długo istnieje możliwość ich zniwelowania współczynnikami korygującymi, których stosowanie należy do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że w niniejszej sprawie proces korygowania ceny nieruchomości z tytułu różnic został w przedmiotowym operacie dokonany, co zostało poddane ocenie organu odwoławczego, który szczegółowo kwestę tę omówił w uzasadnieniu decyzji. Między innymi, Kolegium zwróciło uwagę, że różnice pod względem położenia w odmiennych miejscowościach i podobnych rynków zostały skorygowane de facto w ramach dwóch cech rynkowych: lokalizacja oraz sąsiedztwo i otoczenie.

Zastrzeżeń Sądu nie budzie także zaakceptowany przez Kolegium sposób określenia wartości nieruchomości jako sumy powstałych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. W tym względzie przypomnieć najpierw trzeba, że kluczowym kryterium podejścia porównawczego stosowanego do wyceny nieruchomości będącej lub mogącej być przedmiotem obrotu, jest cena uzyskiwana w obrocie nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Wartością nieruchomości wycenianej w takim przypadku jest bowiem najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określana na podstawie cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne do wycenianej.

Nie ulga także wątpliwości, że na skutek scalenia i podziału nieruchomości skarżący uzyskali, w miejsce jednej dużej działki gruntu o przeznaczeniu mieszanym (mieszkaniowo – drogowym) dwanaście działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę, nie byłoby zatem możliwe bez uprzedniego dokonania scalenia i podziału nieruchomości w wyniku którego te działki zostały wyodrębnione. Scalenie i podział nieruchomości stworzyło więc możliwość zbycia nieruchomości sprzed scalenia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność. Powstanie takiej możliwości było bezpośrednim wynikiem dokonanego scalenia i podziału. W tej sytuacji nie można wykluczyć dopuszczalności wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanego scaleniem i podziałem, poprzez przyjęcie do porównań transakcji sprzedaży działek gruntu o powierzchni zbliżonej do powierzchni działek powstałych w ramach scalenia i podziału. Wszak w wyniku procedury scaleniowej powstała możliwość zbycia nieruchomości objętej tą procedurą na odrębną własność, właśnie w takich częściach w jakich przyjęto do porównań w ramach wyceny, nieruchomości podobne. Przedmiotem wyceny nadal była więc cała nieruchomość po podziale, jedynie metodologia tej wyceny, przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego, została oparta na podobieństwie przedmiotu.

Prawidłowo zatem Kolegium uznało w tym względzie poprawność operatu szacunkowego. Nie można bowiem zapominać, że u podstaw wyceny legł jej cel, jakim jest wzrost wartości nieruchomości wywołany scaleniem i podziałem, który stworzył skarżącym możliwość zbycia jej wyodrębnionych terytorialnie części (działek gruntu) na odrębną własność. Skoro zadaniem biegłego było określenie wartości wycenianej nieruchomości mającej stanowić najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku, to nie stanowi naruszenia prawa przyjęcie do porównań transakcji nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni działek gruntu wydzielonych w ramach podziału. Wysokość najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania za całą wycenianą nieruchomość, jest bowiem wynikiem cen możliwych do uzyskania na rynku ze sprzedaży poszczególnych działek gruntu wydzielonych w ramach podziału.

Zasadnie zatem Kolegium zwróciło uwagę na nasuwającą się w oczywisty sposób analogię do skutków decyzji podziałowej które to skutki od 2017 r. uregulowane są w przepisie art. 98a ust.1 b u.g.n. Słusznie również organ odwoławczy zauważył, że okoliczność, iż ustawodawca nie wprowadził analogicznego rozwiązania w regulacjach dotyczących opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości nie oznacza, że przyjęcie takiego sposobu wyceny narusza przepisy ustawy. Wręcz przeciwnie, jak zostało wykazane, pozwala ono osiągnąć zgodny z ustawą cel wyceny jakim jest ustalenie wartości wycenianej nieruchomości po scaleniu i podziale mającej stanowić najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku. Sąd zwraca także uwagę, że w sprawach dotyczących opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości w stanie prawnym sprzed wejścia w życie przywołanej w skardze nowelizacji (dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw – Dz.U z 2017 r. poz. 1509) wprowadzającej przepis art. 98a ust. 1b, pomimo braku stosownej regulacji, w orzecznictwie sądowym prezentowane było stanowisko uznające omawiany sposób wyceny za prawidłowy (por. np. NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. I OSK 1758/15, CBOSA).

Podsumowują powyższe uwagi, Sąd nie dostrzegł uzasadnionych podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego. Co do zasady jest to bowiem możliwe ale w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Tego rodzaju naruszeń w niniejszej sprawie nie wykazano. Organy wypełniły obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu dokonano szczegółowej analizy operatu szacunkowego a w toku postępowania (także odwoławczego) dla wyjaśnienia powstałych wątpliwości pozyskano wyjaśnienia biegłego, które należy uznać za wyczerpujące i logiczne. W konsekwencji tego, zasadnie stwierdzono, że opracowany operat szacunkowy nie zawierał uchybień, które powodowałyby, że nie mógł on stanowić podstawy ustaleń na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z procesem scalenia i podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu, ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również uchybień decyzji w zakresie dokonania waloryzacji opłaty adiacenckiej bez podstawy prawnej i w związku z tym naruszenia § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości w związku z art. 104 ust.2 oraz art. 108 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 92 ust. 1, art. 8 ust. 2 i art. 217 Konstytucji RP.

W odniesieniu do tego zarzutu przypomnieć trzeba, że opłata adiacencka jest daniną publiczną stanowiącą wpływy budżetu gminy i zgodnie z art. 217 Konstytucji RP obowiązek ponoszenia tej opłaty ustanowiony został w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku opłaty adiacenckiej w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości stosowne uregulowania znalazły się w art. 107 i następnych ww. ustawy. W art. 107 określone zostały zdarzenia z którymi ustawa wiąże obowiązek daninowy, podmiot, przedmiot oraz maksymalną stawkę daniny której ostateczną wysokość – jednak w granicach wyznaczonych ustawą – ustala rada gminy w drodze uchwały o której mowa w art. 104 u.g.n. Natomiast w art. 108 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. zawarta została delegacja dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu scalania i podziału nieruchomości oraz sposobu i trybu ustalania opłat adiacenckich, z uwzględnieniem rodzajów dokumentów i rozliczania kosztów postępowania. W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r. Rada Ministrów w § 13 ust. 2 wprowadziła regulację, która stanowi, że opłata adiacencka ustalona na podstawie wartości o której mowa w § 12 ust. 1 podlega waloryzacji na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, zgodnie z art. 5 i art. 227 u.g.n. (ten ostatni przepis uchylony został w 2015 r.). Omawiane rozporządzenie przewiduje zatem jedynie konieczność waloryzacji daniny jaką jest opłata adiacencka ale jej nie ustala. Zgodnie z art. 217 Konstytucji obciążenie daniną publiczną w postaci opłaty adiacenckiej miało zaś miejsce w przepisie rangi ustawowej (art. 107 u.g.n.). Także w przepisie rangi ustawowej (art. 5 u.g.n.) określone zostały szczegółowo sposoby waloryzowania kwot nałożonych z tytułów określonych w u.g.n. Zaakcentowania przy tym wymaga, że waloryzacja, jako taka, nie stanowi wynikającego z art. 217 konstytucyjnego elementu daniny publicznej. Jest to jedynie jeden ze wskaźników który kształtuje wysokość daniny publicznej. W ujęciu językowym waloryzacja to ustalenie wysokości istniejących świadczeń pieniężnych np. emerytur lub płac w związku ze zmianą sytemu pieniężnego lub jednostki monetarnej ( Słownik Języka Polskiego PWN). Powyższe oznacza, że wyrażony w skardze pogląd jakoby waloryzacja stanowiła nowe, dodatkowe obciążenie nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy jak też w wykładni gramatycznej. Z tych względów podniesiony w tym względzie zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Biorąc powyższe pod uwagę, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego jak też prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione – zgodnie z art. 151 p.p.s.a skargę należało oddalić.