Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2055/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/18 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr SKO.GP.4000.1471.2017 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. podejmuje zawieszone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., IV SA/Po 1069/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (SKO lub Kolegium) z 27 sierpnia 2018 r., nr SKO.GP.4000.1471.2017, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta [...] decyzją z 2 sierpnia 2016 r., nr WGA.6733.15.2015, działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., Upzp) oraz art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o. (Spółka, inwestor), ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na terenie działki nr [...], obręb [...], ul. [...], w gm. [...]. Wskazano w niej warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalając lokalizację inwestycji, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, w pasie ograniczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Organ I instancji ustalił, że inwestycja składać się będzie z wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o maksymalnej wysokości całkowitej 62 m nad poziomem terenu, stanowiącej platformę do zawieszenia anten sektorowych i radiolinii oraz prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację i systemowego ogrodzenia o łącznej powierzchni maksymalnie 25 m². W ustaleniach decyzji lokalizacyjnej sprecyzowano rodzaj anten sektorowych, ich azymuty oraz wysokość zawieszenia, niezbędna liczba anten radiolinii MW dla potrzeb transmisji (MW), oraz zestaw modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi ww. anten sektorowych zawieszony poniżej anten. W rozstrzygnięciu decyzji wskazano sumaryczną moc EiRP dla poszczególnych anten. Określono warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wskazując, że:

1) przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 335, Uioś),

2) przedmiotowy teren położony jest poza obszarami prawnie chronionymi na mocy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013, poz. 627 ze zm., Uop).

W decyzji wskazano, że w sprawie nie zachodzi potrzeba określenia warunków i wymagań w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, określono także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do tej decyzji. Określono ponadto inne warunki wynikające z przepisów odrębnych, wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym należy przygotować zgodnie z przepisami: ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462). Wskazano też, że inwestor winien spełnić wymagania zawarte w uzgodnieniach i opiniach uzyskanych od odpowiednich organów oraz zainteresowanych jednostek uzgadniających, a wszelkie kolizje z istniejącą infrastrukturą należy usunąć w porozumieniu z właściwymi gestorami sieci, natomiast niezbędne elementy sieciowe winny być uzgodnione branżowo oraz przez Starostę [...], zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, na podstawie której podjęto decyzję, wskazano, że przedsięwzięcie nie niesie ryzyka występowania znaczącego oddziaływania na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, z przeprowadzonych obliczeń i rysunków (analizy załączonej przez Spółkę) wynika, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (k. 932 akt adm.).

Dalej w wyroku IV SA/Po 1069/18 przywołano, że odwołanie od ww. decyzji złożył Powiat [...], a także szereg osób fizycznych, zaś decyzją z 31 stycznia 2017 r., SKO utrzymało w mocy decyzję lokalizacyjną organu I instancji. Na tę decyzję organu odwoławczego złożono skargę, a WSA w Poznaniu wyrokiem z 27 [...] 2017 r., IV SA/Po 1069/18, uwzględnił ją uchylając powyższą decyzję Kolegium i wskazując, że z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł Powiat [...], a także grupa 37 osób, w tym E. F. i R.F. W imieniu R.F. podpis pod odwołaniem złożyła E. F. W aktach sprawy sąd wojewódzki stwierdził brak pełnomocnictwa udzielonego E. F. przez R. F., z którego wynikałoby umocowanie do wniesienia odwołania. Oznaczało to, że odwołanie było obarczone brakiem formalnym, którego usunięcie było niezbędne do nadania odwołaniu dalszego biegu. W ocenie wówczas orzekającego WSA w Poznaniu organ odwoławczy powinien wezwać stronę do nadesłania właściwego pełnomocnictwa, względnie podpisania odwołania. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia tego braku oznaczało wadliwość powodującą konieczność uwzględnienia skargi.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po zwrocie akt, Kolegium wezwało E. F. do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego jej przez R.F., pod rygorem pozostawienia jego odwołania bez rozpoznania. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, SKO powołaną na wstępie decyzją z 27 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję lokalizacyjną organu I instancji.

W zaskarżonym wyroku przywołano argumentację zawartą w decyzji Kolegium, gdzie wskazano, że odwołania złożyli Powiat [...], a także szereg osób fizycznych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek inwestora wskazuje na okoliczności pozwalające na uznanie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sporządzonej w marcu 2015 r. "Kwalifikacji przedsięwzięcia" planowanej inwestycji pod względem wymogu wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podano wszystkie istotne aspekty oddziaływania anten sektorowych. Wyliczenia, zestawienia (tabele), zobrazowania i wnioski przedmiotowego opracowania w tym zakresie są jednoznaczne i pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko w taki sposób, który wymagałby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej Kolegium wskazało, że ustawodawca wymaga, aby ustalona była moc promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny, nawet w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z tej przyczyny, jak wyjaśniło Kolegium, organ był zobligowany do oceny wyłącznie parametrów wnioskowanej inwestycji, nie zaś do oceny mocy promieniowania instalacji podobnych zlokalizowanych w okolicy lub planowanych w przyszłości i ich zsumowania. SKO podzieliło ustalenia poczynione przez organ I instancji i wskazało, że to inwestor określa cechy planowanego przez siebie przedsięwzięcia.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium Powiat [...] wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Inwestor wniósł o oddalenie skargi w całości.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów oraz inwestora, że inwestycja o charakterystyce technicznej określonej w decyzji lokalizacyjnej, w tym w załączonej do wniosku inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na terenie wyznaczonym w załączniku graficznym – nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem tegoż sądu organy doszły do trafnego wniosku, że równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji swoimi parametrami nie osiąga wyznaczników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010. W ocenie sądu wojewódzkiego kwalifikacja instalacji słusznie obrazuje zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w azymutach 0°, 105°, 180°, 290° dla odległości do 200 m od miejsca zawieszenia, przy maksymalnym pochyleniu elektrycznym wynoszącym 12°. W ocenie sądu pierwszej instancji nie miał racji skarżący Powiat [...], który domniemywał obowiązek sumowania oddziaływania poszczególnych anten w oparciu o przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM z 2010. Zdaniem tegoż sądu przepisu tego nie stosuje się do inwestycji związanej z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, albowiem wykluczają to § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia. Co więcej, § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 nie mógłby znaleźć zastosowania do stacji bazowych telefonii komórkowej, nawet gdyby w rozporządzeniu nie zawarto omawianych wyżej końcowych zdań w jego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Z logicznego punktu widzenia – zdaniem sądu a quo – nie sposób bowiem wyobrazić sobie w jaki sposób mogłoby dojść do kumulacji parametru określonego wyłącznie dla "pojedynczej anteny" i określonego jako odległość od jej środka mierzoną w osi głównej tej właśnie anteny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w badanej sprawie parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego zostały wskazane w sposób odpowiadający wymogom prawa. Podkreślono, że parametry anten rozsiewczych zostały określone precyzyjnie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat [...], zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów prawa materialnego:

a/ przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010; błędna wykładnia polegać ma na przyjęciu założenia, iż § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 i w konsekwencji niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, co stanowi o niewłaściwym zastosowaniu przepisów; w ocenie wnoszącego kasację § 3 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia ma zastosowania w niniejszej sprawie;

b/ niewłaściwe zastosowanie pkt 11 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. 2003, Nr 192, poz. 1883, rozp. MŚ 2003) poprzez uznanie, że miejsca dostępne dla ludności to przestrzenie do wysokości 2 metrów nad powierzchnią ziemi albo nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie; niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu wskazanego przepisu, pomimo, że w/w rozporządzenie dotyczy metody przeprowadzenia badań dla istniejących instalacji; w ocenie wnoszącego kasację, przepis wskazanego rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania:

a/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przejawiającego się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie przez organ administracji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy; sąd przez niezastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nie przeprowadził postępowania w zakresie ustalenia czy na terenie zakładu lub obiektu są planowane, realizowane bądź zrealizowane bazy telefonii komórkowej i ewentualnie nie dokonał sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu czy obiektu;

b/ art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. przejawiający się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, że organ administracji w świetle zgromadzonego materiału w postępowaniu w sposób niespójny i dowolny ustalił strony postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ administracji w pierwszej kolejności winien był ocenić inwestycję w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010, a następnie powinien dokonać oceny planowanej inwestycji zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia.

W odpowiedzi SKO na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wywiodła również Spółka, która wniosła o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz oświadczyła, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie uczestnika postępowania argumentacja skargi kasacyjnej jest chybiona. WSA w Poznaniu prawidłowo ustalił, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem uczestnika sąd niewątpliwie słusznie podzielił stanowisko organów obu instancji odnośnie do kwalifikacji inwestycji jako takiej, której realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. Oświadczenia podobnej treści złożyło SKO oraz Spółka.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Postanowieniem z 5 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. III OPS 1/22.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono. Natomiast skarga kasacyjna była pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 Ppsa. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. Z przywołanego w podstawach kasacyjnych przepisu art. 3 § 1 Ppsa wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Poznaniu wydając zaskarżony wyrok dokonał aktu kontroli działalności administracji publicznej – decyzji Kolegium – zaś oddalając skargę na zasadzie art. 151 Ppsa, zastosował "środek określony w ustawie". Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa z samego faktu braku uwzględnienia skargi, nie stanowi naruszenia cyt. przepisu.

B. Kolejny przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję, skoro w tej sprawie skargę na tego typu akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Wypadnie przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa, na podstawie którego wyrokował sąd wojewódzki.

C. Bezzasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego i zarzucanie w tym aspekcie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji i organów, nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Sąd wojewódzki nie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ trafnie ocenił, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a zgromadzona w sprawie dokumentacja odpowiadała wymogom wynikającym z Upzp. W skardze kasacyjnej zresztą nie wskazano jakie to dowody miałby jeszcze pozyskać organ dla wydania zaskarżonej decyzji.

D. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. stwierdzić należy, że ewentualne pominięcie określonego podmiotu jako strony postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317), zaś naruszenia tegoż przepisu przez sąd pierwszej instancji wszak nie podnoszono. Podzielając w pełni to stanowisko stwierdzić trzeba, że wywodzenie przez skarżącego zarzutu pominięcia w postępowaniu określonych osób – a nie przez te osoby osobiście – nie mogło stanowić podstawy do badania tej kwestii. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. nie mógł w tej sytuacji zostać uwzględniony.

E. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozwijając ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że ratio legis przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010 ma na celu dokładne badanie każdej anteny z osobna, z uwagi na kierowanie anten na różne azymuty. W przypadku instalowania większej ilości anten bądź ich znajdowania się w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia – zdaniem skarżącego kasacyjnie – konieczne jest zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010 przewidującego sumowanie mocy promieniowania poszczególnych anten.

W odniesieniu do tak postawionego zarzutu przywołać należy uchwałę NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 (LEX nr 3429156), zgodnie z którą "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdzać to mają wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozp. RM 2010 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony – jak to wskazano w motywach przywołanej uchwały jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.

Z art. 269 § 1-3 Ppsa wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269). W rezultacie nieskuteczne są zarzuty kasacji oparte na tezie o konieczności ustalenia łącznej mocy EIRP wszystkich anten.

F. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia pkt 11. załącznika nr 2 rozp. MŚ 2003 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sądowi pierwszej instancji zarzuca się, że wadliwie uznał, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepisy cyt. rozporządzenia określają metody prowadzenia badań dla już istniejących instalacji. Skarżący kasacyjnie podnosi, że pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" uregulowane jest w art. 124 ust. 2 uPoś, który to przepis ma zastosowanie w sprawie.

Rzecz w tym, że w zaskarżonym wyroku takiego stanowiska, które skarżący kasacyjnie Powiat [...] w skardze kasacyjnej przypisuje sądowi a quo, w istocie nie wyrażono. Sąd pierwszej instancji swe rozważania odnośnie przepisów rozp. MŚ 2003 zawarł na s. 14 uzasadnienia, gdzie wskazano, że na etapie pozwolenia na budowę na organie architektoniczno-budowlanym spoczywa obowiązek zbadania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd wojewódzki w tym fragmencie swoich wywodów przywołał jedynie podstawę wydania tego rozporządzenia, jego zasadniczy przedmiot oraz wypowiedział się, że "na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bada się, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi". Nie jest więc tak, że w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji opowiedzieć się miał za tym, aby w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należało stosować przepisy rozp. MŚ 2003, przeciwnie – jednoznaczna wypowiedź sądu pierwszej instancji przywołana powyżej temu przeczy. Usprawiedliwienia dla trafności roztrząsanego zarzutu kasacyjnego nie można upatrywać w tym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 9), gdzie sąd wojewódzki zamieścił zdanie: "Z kolei zgodnie z załącznikiem 2 pkt 11 tego rozporządzenia za "miejsca dostępne dla ludzi" uznaje się przestrzenie do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie.". Wyłącznie taka fraza w zaskarżonym wyroku zawiera przywołanie "załącznika 2 pkt 11", z tym, że sąd pierwszej instancji odniósł to to ogólnikowo do aktu normatywnego, który określił mianem "tego rozporządzenia". Do tego fragmentu wywodów w części zważeniowej sąd pierwszej instancji nie przywoływał rozp. MŚ 2003, przeto nawet trudno uznać za jednoznaczną wypowiedź tego sądu, że w przywołanym zdaniu odnoszono się do tegoż właśnie rozp. MŚ 2003. Tę niezręczność czy też wadliwość wypowiedzi sądu pierwszej instancji można byłoby zwalczać zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, zarzutu takiego w skardze kasacyjnej wszak nie podniesiono. Na nietrafność rozważanego zarzutu kasacyjnego wskazuje chociażby i to, że powyżej przywołane zdanie, zostało poprzedzone inną wypowiedzią sądu pierwszej instancji: "Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018, poz. 799 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."), przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". W jeszcze innym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywodzi się, że "Wskazana skala oraz legenda, jak również wykreślenie granicy miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 uPoś powoduje, że ustalenia organów nie tylko poddają się kontroli, ale ich weryfikacji powoduje, że należy uznać je za prawidłowe.". Nie jest więc tak, że sąd wojewódzki miałby wykluczać, aby w sprawie nie znajdował uzasadnienia art. 124 ust. 2 uPoś, natomiast miał się opowiadać za zastosowaniem pkt 11 załącznika nr 2 rozp. MŚ 2003.

G. O podjęciu zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postanowiono na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały III OPS 1/22, na skutek postanowienia z 5 kwietnia 2022 r., wydanego w sprawie III OSK 703/21, ustała przyczyna zawieszenia postępowania.

H. Z wyłożonych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzec należało o oddaleniu skargi kasacyjnej.