Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 754/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2435/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2435/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylającą decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2016 r., którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dorocie Warownej pozwolenie na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, infrastrukturą techniczną tj. zewnętrznymi instalacjami wod-kan., gazową, elektroenergetyczną i oświetleniową oraz zbiornikiem ścieków na działkach nr [...] i [...], położonych w S. gmina R., przeniesionej decyzją Starosty R. z dnia [...] czerwca 2012 r., na rzecz [...] Sp. z o.o."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 151 p.p.s.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w konsekwencji:

– niepoddanie gruntownej analizie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, w których są wątpliwości, i w których ustalenia organu, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącej Spółki,

– nieprzeanalizowanie przez Sąd zarzutów zamieszczonych w skardze, tj. naruszenia przepisów art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a., nieodniesienie się do nich, nieskonfrontowanie ich z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy,

– niedokonanie oceny zasadności ww. zarzutów skarżącej Spółki w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanego aktu, – lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, zgodnie z którym "Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez decyzję organu pierwszej instancji powyżej przywołanego przepisu (dop. EK art. 153 p.p.s.a.), a także przepisów postępowania, które w ocenie organu odwoławczego miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy Krystyna Wnuk ma prawo żądać sprawdzenia przez organ administracji publicznej, czy inwestycja Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budynki chłodni oraz magazynu warzyw wraz z infrastrukturą techniczną na sąsiednich działkach nr [...] i [...] odpowiada prawu i nie ograniczy jej prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania czy też użytkowania jej nieruchomości" bez przedstawienia wywodu prawnego i uzasadnienia stanowiska,

– nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dowodów uzupełniających powołanych przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, tj. pisma architekta mgr inż. B. K. z dnia 20 września 2016 r., ponumerowanych zdjęć nieruchomości skarżącej i posadowionej na niej hali w liczbie 17 (opis zdjęć na ich drugiej stronie), opisu działki z dnia 20 września 2016 r. wykonanego przez geodetę R. R., kopii mapy zasadniczej – skala 1:1000. obręb nr [...], gmina/miasto R., powiat ryski, decyzji GINB z dnia [...] listopada 2015 r. sygn., akt. [...] w sprawie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, na okoliczność kierunku spływania wód opadowych z nieruchomości skarżącej, braku zmiany na skutek wykonania inwestycji naturalnego kierunku spływu wody z nieruchomości skarżącej, wykonanych instalacji i urządzeń zabezpieczających sąsiednie nieruchomości przed kierowaniem w ich kierunku wód opadowych oraz "Opinii dla Gminy w R." sporządzonej przez biegłego Ekspertyz i Opinii Sądowych – R. K. na okoliczność określenia wpływu prac wykonanych przez właściciela działek [...] i [...] w związku z prowadzonymi inwestycjami na zmiany stanu wody ze szkodą dla działki nr [...] poprzez zwrócenie się przez Sąd I instancji w trybie art. 250 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. do Gminy R., co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę;

2. art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 92/14 z dnia 21 maja 2014 r. wiąże organy administracji oraz Sąd, uniemożliwiając tym samym wydanie orzeczenia zgodnego z treścią skargi, podczas gdy Sąd w powołanym wyroku stwierdził wyłącznie, że zmiana sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości uzasadnia przyznanie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej status strony postępowania – był to jednak wyłącznie pogląd abstrakcyjny, który nie przesądzał jakiej treści decyzja ma zostać wydana przez Wojewodę L. w tej konkretnej sprawy; Sąd nie ustalił w wyroku wiążącego organy i Sąd stanu faktycznego (nie mógł tego nawet zrobić w świetle obowiązujących przepisów), wyraził tylko ogólny pogląd, który logicznie rozumując należy tłumaczyć w ten sposób, że jeśli organ ustali, że doszło do zmiany sposobu odpływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, powinien przyznać właścicielowi nieruchomości sąsiedniej status strony postępowania, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę;

3. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, i w konsekwencji nierozważenie, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania, podczas gdy organ nie dokonał wszechstronnego zbadania materiału dowodowego zebranego w sprawie w toku postępowania, co skutkowało bezzasadnym zakwestionowaniem prawidłowych ustaleń organu I instancji poczynionych w niniejszej sprawie i wydaniem decyzji na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sposób zupełnie wybiórczy, dowolny i oderwany od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności w zakresie zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a także odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji, zwłaszcza analizy ukształtowania terenu na obszarze inwestycji pod kątem zmiany kierunku spływu wód opadowych z działek objętych inwestycją na zajmowaną przez panią K. W. działkę nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji polegający na:

– braku uzasadnienia faktycznego poczynionych ustaleń, że wody opadowe z terenu skarpy są jedynie częściowo kierowane do ścieku drogowego, pozostała zaś część spływa w kierunku działki [...]zajmowanej przez K. W., jak i brak uzasadniania faktycznego co do tego, że taki kierunek spływu jest inny niż przed prowadzeniem inwestycji, gdy tymczasem stan zagospodarowania działki budową przeprowadzoną w oparciu o decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] skarżącej spółki nie spowodował zmiany kierunku spływu wód i o ile działka K. W. jest zalewana wodami opadowymi, to wynika to z jej położenia w naturalnym zagłębieniu, które było i nadal jest niezależnie od inwestycji skarżącej spółki,

– braku uzasadnienia poczynionych ustaleń dotyczących tego, że wzniesienie skarpy wzdłuż wschodniej ściany projektowanego budynku w południowej części skarpy, gdzie odległość nasypu od działki nr [...] wynosi ok. 1 m, wpływa na zmianę kierunku spływu wód opadowych, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę,

4. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę, zarówno przez organ II instancji, jak również Sąd I instancji, że proces inwestycyjny nieruchomości położonej na działkach strony skarżącej definitywnie się zakończył – inwestycja została przyjęta do użytkowania na mocy decyzji PINB w R. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]; wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie "konsumuje" pozwolenie na budowę i nadaje mu charakter decyzji nieodwracalnej (tak: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu w Bydgoszczy z 17 stycznia 2007 r., II SA/Bd 1003/06).

II. przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.:

1. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r. poz. 290) przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i w konsekwencji brak rozważenia, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że działka [...] położona w S., gmina R. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na dziatkach nr [...] oraz [...], co w konsekwencji skutkowałoby uznaniem K. W. za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie daje podstaw do rozszerzania obszaru oddziaływania inwestycji na tę działkę. Z tego powodu wykluczona jest możliwość nadania K. W. statusu strony w tym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie w zaskarżonym wyroku zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził, że organ ten w sposób nieuprawniony zakwestionował status strony K. W. i kolejny oraz umorzył postępowanie zainicjowane jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą. Słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 2013 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego już kilkakrotnie uchylał wcześniejsze decyzje Wojewody umarzające postępowanie z powodu stwierdzanego braku legitymacji procesowej wnioskodawczyni.

Przede wszystkim istotne było w sprawie to, że wcześniejsza decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. stała się prawomocna wskutek oddalenia skargi [...] Sp. z o.o. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r., VII SA/Wa 92/14.

Przypomnieć należy, że w wymienionej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wnioskodawczyni ma przymiot strony, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji i znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej budowy. Mianowicie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na oddziaływanie w zakresie spływu wód opadowych (§ 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz stwierdził, że wobec faktu zaliczenia spornej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie można wykluczyć negatywnego jej oddziaływania na sąsiednią nieruchomość, stanowiącą własność wnioskodawczyni (§ 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Z wytycznych zawartych w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2013 r. wynikało jednoznacznie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji obowiązany będzie do merytorycznego zbadania decyzji Starosty R. pod kątem wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W takim stanie sprawy oczywiście nieprawidłowe było wydanie przez Wojewodę L. kolejnych decyzji umarzających postępowanie, w tym decyzji z dnia [...] maja 2016 r.

Zaznaczyć należy, że omówiona wyżej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. została oceniona przez Sąd Wojewódzki w wyroku VII SA/Wa 92/14 jako zgodna z prawem. Co ważne, z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki modyfikował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwłaszcza jego wytyczne co do obowiązku merytorycznego rozpoznania wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę chłodni i magazynu z [...] maja 2012 r. Istotna treść uzasadnienia wyroku sprowadza się do zaaprobowania argumentacji organu drugiej instancji. W konsekwencji uprawnione było przyjęcie w niniejszej sprawie, że na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążąca stała się ocena co do przyznania wnioskodawczyni legitymacji procesowej w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Starosty R. z dnia[...] maja 2012 r.

Podkreślić należy w tym miejscu, że wnioskowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonym wyroku co do skutków prawnych wyroku WSA z 21 maja 2014 r., VII SA/Wa 92/14 znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1543/16, w którym analizowane było zagadnienie przymiotu strony K. W. w sprawie budowy drogi wewnętrznej, usytuowanej przy granicy z działką będącą jej własnością. W wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przede wszystkim, że pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej (decyzja Starosty R. z [...] listopada 2014 r.) dotyczy obiektu powiązanego z pozwoleniem na budowę chłodni i magazynów (decyzji Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r.).

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż związek tych dwóch postępowań pozwala przyjąć, że skoro skarżąca powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę głównego zamierzenia inwestycyjnego (chłodni i magazynów), to powinna mieć także status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że ocena, według której K. W. powinien przysługiwać status strony w sprawie o pozwolenie na budowę chłodni i magazynów została wyrażona w prawomocnym wyroku WSA z 21 maja 2014 r., VII SA/Wa 92/14. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem obu postępowań jest w istocie jedno zamierzenie budowlane, a przyznanie przymiotu strony K. W. ma związek z koniecznością zbadania, czy zamierzenie inwestycyjne wiąże się z niedozwoloną, w świetle art. 29 Prawa wodnego i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zmianą stosunków wodnych na działce stanowiącej jej własność.

Z przytoczonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika wiążąca ocena w zakresie przesądzonej wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/Wa 92/14 kwestii legitymacji procesowej K. W. w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty R. z dnia [...] maja 2012 r.

Zgodnie z przepisami art. 170 i art. 171 p.p.s.a. powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku II OSK 1543/16 korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a zatem musiało być uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej.

Na marginesie trzeba dodać, że również w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przesądzoną kwestię w zakresie przysługiwania K. W. przymiotu strony ze względu na charakter inwestycji, zarówno budowlanej, jak i drogowej, prowadzonej na nieruchomości sąsiadującej z jej nieruchomością (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 233/16).

W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji Wojewody wskutek niezastosowania się do wymogów art. 153 p.p.s.a. – stanowiło samodzielną przesłankę do oddalenia skargi. Tym samym drugorzędne znaczenie miały pozostałe kwestie podnoszone przez stronę skarżącą w skardze. Dlatego należało przyjąć, że pewne niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały wpływu na wynik sprawy. Przedstawiony stan faktyczny i prawny w zaskarżonym wyroku pozwolił na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, co czyniło zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. nieskutecznym.

Z uwagi na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Wojewodę L. oraz jego ocenę wyrażoną w decyzji z [...] maja 2016 r. należało stwierdzić, że wydanie decyzji kasacyjnej przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego było zasadne niezależnie od dostrzeżonego naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zarówno w zarzutach skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak też w skardze kasacyjnej nietrafnie zarzucono naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zarzuty kasacyjne w punktach: I.1, tiret drugie, trzecie, czwarte; I.3, II.1).

Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są konsekwencją błędnych założeń strony skarżącej w zakresie wykładni i stosowania przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dlatego w pierwszej kolejności przedstawione zostaną uwagi związane z regułami obowiązującymi przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę oraz ocenie legitymacji procesowej podmiotów inicjujących postępowania w tym przedmiocie.

W sprawach pozwolenia na budowę stronami – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r. II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09; wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

Powyższe reguły zostały prawidłowo zastosowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zanegował ocenę Wojewody co do braku legitymacji procesowej K. W., jako właścicielki nieruchomości sąsiadującej z inwestycją obejmującą budowę chłodni i magazynu warzyw i owoców wraz z infrastrukturą.

W decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda podał, że wnioskodawczyni inicjując postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. wskazała m.in. na oddziaływanie spornej inwestycji przez podwyższenie terenu w miejscu budowy drogi wewnętrznej, naruszenie gospodarki wodnej, brak rozwiązań dla gospodarki ściekami, zmianę charakteru terenu inwestycji z wiejskiego na wielkoprzemysłowe, połączoną z uciążliwym ruchem pojazdów (TIR-ów).

Następnie Wojewoda przedstawił obszerną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów techniczno-budowlanych z konkluzją, że usytuowanie przedmiotowego budynku chłodni oraz magazynu warzyw i owoców w niczym nie ogranicza sposobu zagospodarowania działki należącej do wnioskodawczyni, a tym samym nie ma on statusu strony w sprawie spornego pozwolenia na budowę.

Rzecz jednak w tym, że konieczność badania, czy zachowane zostały wymogi co do sytuowania poszczególnych obiektów względem działki wnioskodawczyni, zwłaszcza potrzeba przeprowadzenia szerokich czynności wyjaśniających co do spływu wód opadowych z terenu inwestycji – potwierdziła zasadność wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowych obiektów budowlanych poza teren inwestycji, w szczególności objęcie tym obszarem nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawczyni. Podkreślić należy, że przedstawione w decyzji Wojewody ustalenia faktyczne oraz analiza stanu prawnego jest adekwatna dla merytorycznego rozpoznawania sprawy, a nie dla etapu przewidzianego na badanie legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Ponadto organ pierwszej instancji weryfikując możliwe oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni nie uwzględnił całokształtu okoliczności wynikających z rozmiaru, usytuowania i przeznaczenia spornych obiektów, w tym ich obsługi komunikacyjnej i wiążącymi się z tym uciążliwościami w postaci hałasu, drgań, zanieczyszczeń powietrza.

Niewątpliwie charakter spornej inwestycji usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej przemawiał za tym, aby miała ona status strony z zagwarantowaną ochroną przed realizacją takich obiektów budowlanych, które generowałyby ponadnormatywne uciążliwości, naruszające jej uprawnienia do zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Tak więc w niniejszej sprawie, obowiązkiem Wojewody było merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z [...] maja 2012 r., a nie kolejne umarzanie postępowania.

Całkowicie chybione są zatem twierdzenia strony skarżącej, że przyznanie statusu strony wnioskodawczyni byłoby usprawiedliwione wówczas, "gdyby zostało wykazane, że inwestor dokonał naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...)".

Jeszcze raz trzeba podkreślić, ze według ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę analiza obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm techniczno-budowlanych (por. podane wyżej wyroki NSA i WSA).

Również w piśmiennictwie przyjęto pogląd, że stronami postępowania powinny być podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomości (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska-Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP Lex pkt II – stan prawny programu 09.05.2018).

Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że w sprawie ustalone zostały te okoliczności faktyczne, które były istotne dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawczyni.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewystarczającą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym dowodów przedstawionych przez stronę w postępowaniu sądowym.

Jako nietrafny należało uznać również zarzut sformułowany w punkcie I.4 podstawy kasacyjnej, bowiem istnienie w obrocie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.