Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 954/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXV/378/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Szydłowo na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 954/21

Uzasadnienie

T. W., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej p.p.s.a.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości uchwałę Nr XXXV/378/2021 Rady Gminy Szydłowo z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił: naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały bez uzasadnienia co czyni niemożliwym dokonanie oceny, czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę dokonał wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego nieudzielenia Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że podczas sesji w dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Gminy Szydłowo podjęła uchwałę Nr XXXV/378/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania. Z jej treści wynika, iż Rada Gminy Szydłowo nie udzieliła wotum zaufania Wójtowi Gminy Szydłowo na skutek głosowania nad uchwałą za udzieleniem wotum zaufania: 5 głosów "za" i 10 głosów "wstrzymujących się", przy 15 osobowym składzie Rady. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Skarżący przede wszystkim zarzucił, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Brak jej uzasadnienia stanowi w oceni skarżącego istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Szydłowo.

W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślono, że "chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności" (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawa i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Analogiczne stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19, WSA we Wrocławiu w wyroku 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20 i WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r" sygn. akt II SA/Sz 669/20.

Oczywistym jest, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady - dyskusji nad raportem - ani zapis audio z tego posiedzenia.

Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2021 r., IV SA/Po 1222/20 rozpoznawanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy-ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i sądem administracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Legitymację do zaskarżenia w/w uchwały skarżący wywiódł z art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niniejsza skarga jest wnoszona przez osobę pełniącą funkcję Wójta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym strona skarżąca posiada legitymację skargową gdyż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., IV SA/Po 1222/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 729/15, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17 wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18.

Rady Gminy Szydłowo w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie albo oddalenie.

Wyjaśniono, że Wójt Gminy Szydłowo sporządził i przygotował raport o stanie gminy za rok 2020. Był on rozpatrywany przez Radę Gminy Szydłowo na sesji w dniu 24 czerwca 2021 r., kiedy to odbyła się również debata nad przedmiotowym raportem. Po przeprowadzeniu debaty doszło do głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Za podjęciem uchwały głosowało 5 radnych, a 10 wstrzymało się od głosu. Nie osiągnięto wymaganej przepisami bezwzględnej większości, co z mocy art. 28aa ust. 9 u.s.g. było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (tj. z podjęciem uchwały). Obraz i dźwięk z przebiegu sesji był nagrywany oraz udostępniony publicznie, a ponadto sporządzono z niej protokół.

W pierwszej kolejności zarzucono, że skarżący nie dysponuje legitymacją do zaskarżenia uchwały, gdyż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt o charakterze politycznym, nie narusza interesu prawnego skarżącego. Takie naruszenie musiałoby mieć charakter naruszenia bezpośredniego, aktualnego i realnego. Uchwała samoistnie nie wpływa zaś na możliwość pełnienia przez skarżącego funkcji wójta (ani tej możliwości nie ogranicza). Nie doszło zatem naruszenia interesu prawnego. Nie ma również uprawnienia, które mogłoby zostać naruszone (odebrane lub ograniczone). Uchwała stanowi bowiem wyrażenie przez Radę Gminy swoistej oceny względem działalności wójta (ewentualnie - również w odniesieniu do treści raportu).

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1033/07 tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący: powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

W przypadku braku uzyskania wotum zaufania w kolejnym roku Rada Gminy mogłaby podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego odwołania wójta. Jednakże po pierwsze jest to kompetencja fakultatywna, a po drugie wymagane jest do tego uzyskanie bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Po trzecie wreszcie - nawet zupełnie teoretyczne uruchomienie procedury referendalnej nie oznacza, że jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostanie naruszony. To dopiero - niemożliwe w tym momencie do przewidzenia - decyzje indywidualnych mieszkańców gminy mogą rozstrzygnąć o dalszym pełnienie mandatu (przy założeniu, że osiągnięte zostanie ustawowo określone minimum frekwencyjne, wymagane do ważności referendum).

W niniejszej sprawie nie można zatem wykazać cechy "bezpośredniości" oraz "realności" naruszenia interesu prawnego skarżącego ze względu na podjęcie Uchwały. Dotyczy to również braku naruszenia uprawnień skarżącego.

Z ostrożności procesowej odniesiono się do merytorycznych zarzutów skargi. Podstawowym z nich jest zarzut braku sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Jest on bezzasadny z kilku powodów.

Wskazano, że uchwały rady gminy mają różny charakter prawny, co ma istotne znaczenie dla możliwości ich uzasadniania. Mogą one zawierać np.:

1) przepisy będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego (uchwały będące aktami prawa miejscowego);

2)rozstrzygnięcia indywidualne (uchwały indywidualne);

3) niewiążące apele, stanowiska itd.

Ustawodawca w odniesieniu do któregokolwiek z tych przypadków nie wprowadził jednoznacznie brzmiącego obowiązku uzasadniania uchwał ani ich projektów.

W przypadku aktów prawa miejscowego w ogóle należy uznać za dyskusyjną dopuszczalność zawierania w treści samej uchwały jakiegokolwiek uzasadnienia. Z § 143 w zw. z § 11 Zasad techniki prawodawczej wynika bowiem, że aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Możliwe i pożądane jest na gruncie zasady demokratycznego państwa prawnego uzasadnianie projektów aktów prawa miejscowego, ale po pierwsze uzasadnienie projektu nie jest elementem aktu (a jedynie materiałem legislacyjnym, który nie jest publikowany w dzienniku urzędowym województwa; nie jest to zatem uzasadnienie uchwały w ścisłym sensie), a po drugie może stać się nieadekwatne wskutek procesu legislacyjnego (poprawek).

Nieco inne standardy wypracowało orzecznictwo w odniesieniu do uchwał indywidualnych (a nie będących aktami prawa miejscowego lub wewnętrznego), w których rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach oznaczonych jednostek (np. w sprawie wygaśnięcia mandatu konkretnego radnego). Ze względu na potencjalną ingerencję w indywidualny interes prawny dąży się w tym wypadku do szczególnego zagwarantowania jego ochrony. Nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ stanowiący gminy obowiązków, których nie przewidział ustawodawca. Sprawa sądowa dotyczy bowiem obowiązującego stanu prawnego, a nie postulatów jego ewentualnego udoskonalenia. Analiza obowiązującej regulacji wskazuje, że Rada Gminy nie miała kompetencji do przygotowania i uchwalenia uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania (ani jej projektu). Tym samym nie tylko nie było to jej obowiązkiem, ale wręcz nie mogła tego zgodnie z prawem dokonać.

Wskazano, że instytucja wotum zaufania jest w doktrynie traktowana jako instrument polityczny. Ustawodawca nie uzależnił jego udzielenia lub nieudzielenia od jakichkolwiek przesłanek. Może to zatem nastąpić ze względu na negatywną ocenę działania organu w danym okresie, ze względu na ocenę treści raportu, niedopełnienie terminu jego przedstawienia czy wreszcie ze względu na przebieg debaty nad raportem. Żadna z ww. przesłanek nie została wprost wskazana przez ustawodawcę, a więc niewykluczone jest ustalenie również innych.

Rada Gminy uznała, że w przypadku braku uzyskania odpowiedniej większości dla uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, automatycznie następuje podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia wotum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. III SA/Gd 829/20, wskazał, że nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem i sporządzeniem uzasadnienia, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa.

W takiej sytuacji przyjęto, że podjęto zaskarżoną uchwałę, w której treści (§1) wskazano niesporne okoliczności faktyczne i prawne, tj. stwierdzono, że "Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, rada nie podjęła, bezwzględną większością głosów, ustawowego składu rady, uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania". Ma to decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro bowiem do podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum dochodzi automatycznie, to brak jakichkolwiek podstaw do sporządzenia uzasadnienia jej projektu lub uzasadnienia samej uchwały. Nie są one bowiem poddawane głosowaniu. Wręcz nie istnieje projekt uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, który mógłby zawierać uzasadnienie.

Sytuację, w której jakiś podmiot sporządziłby uzasadnienie uchwały zawierające ocenne lub sporne okoliczności (które nie podlegałoby weryfikacji i głosowaniu przez radę gminy) oraz próbował przedstawić je jako integralną część uchwały (albo jej projektu) należałoby uznać za istotne naruszenie prawa.

Nie przeprowadza się głosowania w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Gdyby przewodniczący rady gminy postanowił sporządzić rozbudowane uzasadnienie (zwłaszcza zawierające okoliczności inne niż stanowiące odtworzenie przebiegu sesji), a następnie załączyć je jako treść uchwały przekazywanej wojewodzie, należałoby uznać to za istotne naruszenie prawa. Również sama Rada Gminy - jako organ kolegialny - nie dysponowała podstawą prawną do przeprowadzenia kolejnego głosowania, w którym mogłaby uchwalić samo uzasadnienie podjętej wcześniej uchwały w sprawie wotum. Skoro organ gminy musi działać na podstawie i w granicach prawa, to brak odpowiedniego przepisu uniemożliwia jej owo "dodatkowe" głosowanie.

Ponadto przepisy Statutu Gminy Szydłowo nie przewidują regulacji dotyczących uzasadniania uchwał podejmowanych z mocy art. 28aa ust. 9 u.s.g. Pomijając już kwestię tego, czy w Statucie możliwe byłoby wprowadzenie takich rozwiązań, ich brak uzupełniająco pokazuje brak podstaw prawnych dla takich działań.

W konsekwencji zarówno sporządzenia post factum uzasadnienia do uchwały powstającej z mocy prawa (uchwały w sprawie nieudzielenia wotum), jak i podjęcie np. odrębnej uchwały w sprawie uzasadnienia owej uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie znajduje podstawy prawnej (i jako takie jest wykluczone na gruncie zasady legalizmu). Niedopuszczalne byłoby również sporządzenie uzasadnienia uchwały przed debatą nad raportem. Radni mogą bowiem podjąć decyzje związane z głosowaniem z różnych przyczyn - ani nie da się ich przewidzieć przy sporządzaniu uzasadnienia, ani nie należy zmuszać radnego, by przy głosowaniu nad wotum kierował się treścią takiego "uzasadnienia" (które niejako by sygnował). Wreszcie takie wcześniejsze "uzasadnienie" nie mogłoby nawet odnosić się do przebiegu debaty, gdyż nie wiadomo byłoby czy i kto zabierze na niej głos (nie mówiąc już o tym, co powie).

Brak możliwości sporządzenia uzasadnienia wynika zatem z charakteru instytucji wotum zaufania. Każdy radny samodzielnie ocenia działalność wójta, gdyż ustawodawca nie sprecyzował tu żadnych jednoznacznych kryteriów prawnych. Odnosząc te uwagi do działającego kolegialnie organu stanowiącego trzeba uznać, że tym samym zagwarantowana została mu daleko idąca dyskrecjonalność.

Rada Gminy nie była kompetentna do przygotowania uzasadnienia projektu uchwały lub uzasadnienia uchwały. Każdy z radnych mógłby dysponować własnym poglądem na określoną sferę działalności wójta. Z tego zbioru przekonań i intencji nie można próbować odtwarzać uzasadnienia prawnego dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Brak podstaw ustawowych do prób "uzgadniania" opinii radnych czy tworzenia skomplikowanych wyliczeń lub prób wartościowania poszczególnych argumentów celem przekształcenia je w spójne uzasadnienie.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest także to, że żaden z radnych nie zagłosował przeciw uchwale dotyczącej wotum zaufania. Większość z nich podjęła decyzję o wstrzymaniu się od głosu - nie musiało się wiązać to z odrzuceniem większości działań wójta w 2020 r. Natomiast to z mocy art. 28aa ust. 9 u.s.g. brak uzyskania bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy skutkuje automatycznie podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Nie zgodzono się z zarzutem jakoby uchwała w obecnym kształcie nie mogła być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd może i powinien badać takie kwestie jak zgodność z prawem trybu podjęcia uchwały (np. czy miało to miejsce na sesji, podczas której zaprezentowano raport i umożliwiono przeprowadzenie debaty). Może badać także to czy np. przewodniczący rady gminy w sposób bezprawny nie sporządził uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum (taka sytuacja mogłaby być rozpatrywana jako naruszenie prawa).

Skarżący próbuje wyprowadzić obowiązek uzasadnienia uchwały z przepisów Konstytucji RP. W kontekście przedstawionych wyżej uwarunkowań głosowania nad wotum zaufania (zwłaszcza "automatycznego" podejmowania uchwały w sprawie odmowy udzielenia wotum w przypadku braku uzyskania odpowiedniej większości) w żadnej mierze nie można uznać, by brak uzasadnienia (uchwały lub projektu uchwały) mógł być uznany za sprzeczność "oczywistą i bezpośrednią". Przeciwnie, sprzecznością "oczywistą i bezpośrednią" byłaby próba uzasadniania powstałej z mocy prawa uchwały przez osoby lub organy, które nie są kompetentne do jej podjęcia (np. przewodniczący Rady Gminy; wójt) albo przez Radę Gminy, która nie jest kompetentna do odrębnego głosowania w sprawie nieudzielenia wotum.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowuje się pogląd, zgodnie z którym "brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały".

Rada Gminy nie ma podstaw by zbierać lub przetwarzać przesłanek i intencji, którymi kierowali się poszczególni radni nie wyrażający poparcia dla udzielenia wotum zaufania. Może natomiast wskazać, że podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie wotum nastąpiło to po przeprowadzeniu prawem przewidzianej procedury, obejmującej w szczególności debatę nad raportem, która ponadto została należycie udokumentowana (protokół, nagranie).

W niniejszej sprawie Sąd dysponuje materiałami potwierdzającymi udział w dyskusji większości obecnych radnych (w tym kilka wypowiedzi "ad vocem") oraz samego Wójta.

W realiach niniejszej sprawy - jeżeli w ogóle dopuścić uzasadnienie uchwały - musiałoby się ono sprowadzać wyłącznie do kwestii niespornych i formalnych (czyli w dużej mierze pokrywałaby się z treścią uchwały skarżonej, zgodnie z której § 1: "Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, rada nie podjęła, bezwzględną większością głosów, ustawowego składu rady, uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania"). Wykluczone byłoby w nim przedstawianie argumentacji organu kolegialnego, jako pozbawionej jej akceptacji w głosowaniu. Sporządzone bez głosowania rady gminy mogłoby zatem (teoretycznie i co najwyżej) obejmować stwierdzenie faktów udokumentowanych już w odrębnych materiałach, przede wszystkim zaś nagraniu obrazu i dźwięku z sesji z dnia 24 czerwca 2021 r. Takie uzasadnienie w żadnej mierze nie mogłoby wpłynąć na poziom ochrony praw skarżącego. Próba uzależnienia ważności uchwały od takiego uzasadnienia - w kontekście dostępnych publicznie materiałów - nie może spotkać się z aprobatą.

Podsumowując stwierdzono, że sąd administracyjny dysponuje pełnią materiałów, które umożliwiają mu dokonanie oceny prawidłowości działań Rady Gminy w związku z podjęciem skarżonej uchwały (w tym przebiegu sesji):

1) Wójt sporządził i przedstawił Radzie Gminy raport o stanie gminy;

2) Rada Gminy rozpatrzyła raport na sesji, na której odbyła się również debata nad raportem (potwierdzona protokołem oraz nagraniem dźwięku i wizji);

3) uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania nie uzyskała wymaganej większości, co skutkowało z mocy prawa podjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania.

4) brak było wyraźnej podstawy prawnej do sporządzenia uzasadnienia projektu lub jej uzasadnienia.

Zachowano zatem wymogi, z którymi ustawodawca wiązał podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania oraz które mogą być badane przez Sąd. Rada Gminy nie mogła przygotować uzasadnienia wykraczającego poza informacje wynikające ze źródeł powszechnie dostępnych. Tym samym nie mogła w większym stopniu zadbać o ochronę interesu prawnego skarżącego. Nadmiernym formalizmem byłoby uzależnianie ważności uchwały od formalnego istnienia uzasadnienia, którego potencjalny zakres i tak został już odrębnie udokumentowany i upubliczniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej u.s.g.)

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była Nr XXXV/378/2021 Rady Gminy Szydłowo z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez osobę pełniącą funkcję wójta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Zaskarżona uchwała stanowi początek procedury mogącej w myśl art.28 aa ust.10 u.s.g. doprowadzić do przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania wójta, a w konsekwencji jego odwołania. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Tym samym narusza ona interes prawny skarżącego pełniącego tę funkcję. Tak więc uchwała została skutecznie zaskarżona. Skarżący posiada legitymację skargową, gdyż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. (podobnie np. wyrok WSA w Szczecinie z 25.02.2021 r. o sygn. II SA/Sz 669/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., o sygn. IV SA/Po 1222/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 729/15, publ. CBOSA)

Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2021 r. o sygn. III SA/Lu 915/20 podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu, wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17). Z tego względu interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jego przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko wójta, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia w/w uchwały.

T. W., jako Wójt Gminy Szydłowo, jest więc podmiotem legitymowanym do zaskarżenia takiej uchwały. Odnosi się ona bowiem bezpośrednio do sprawowanej przez niego funkcji i powoduje, że w przypadku nieuzyskania wotum zaufania w kolejnym roku rada gminy ma możliwość podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania wójta. Mimo, że są to zdarzenia przyszłe i niepewne, to niewątpliwie mają wpływ na jego interes prawny, ponieważ zaskarżona uchwała wypełniła jeden z elementów koniecznych do przeprowadzenia referendum dotyczącego odwołania wójta. To natomiast otwiera drogę do ewentualnego podważenia mandatu wyborczego wójta, zmniejszając gwarancję sprawowania jego mandatu mimo tego, że osoba sprawująca tę funkcję na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym, nie ponosi odpowiedzialności przed radą gminy, lecz przed wspólnotą samorządową gminy.

Wobec powyższego Sąd przystąpił do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi.

Jak wynika z normy kompetencyjnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

Instytucja wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy jest instytucją stosunkowo nową, wprowadzona została do u.s.g ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130, dalej: nowela do u.s.g.). W uzasadnieniu do ww. noweli ustawodawca wskazał, że wprowadzane są zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. Wśród wprowadzonych zmian jest właśnie coroczna debata o stanie samorządu połączona z udzieleniem wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Przepis art. 28aa u.s.g. unormował procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.

Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego – art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Jak stanowi art. 28aa ust. 10 w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania - jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały. Wniosek powyższy płynie bezpośrednio z treści art. 28aa ust. 9 u.s.g. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z z dnia 19 maja 2021 r. o sygn. IV SA/Po 213/21, publ. CBOSA). Tak więc art. 28aa ust.9 u.s.g. zawiera konstrukcję, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. Jeżeli właściwa rada nie podjęła uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi) wotum zaufania, jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. W świetle tych przepisów nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem. Ustawodawca wskazał bowiem, że w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Ma to zapewne w zamierzeniu ustawodawcy chronić przed powstaniem ewentualnego impasu, gdy niemożliwe byłoby podjęcie zarówno uchwały o udzieleniu, jak i o odmowie udzielenia votum zaufania.

Z przepisu wynika, że ustawodawca przewidział wyłącznie głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. A nadto, że uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Natomiast w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, ustawodawca wprowadził rozwiązanie w postaci zrównania ww. sytuacji z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. (ust. 9).

Należy podkreślić, że zarówno uchwała, w której bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy udzielono wójtowi wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (będąca wolą ustawodawcy następstwem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania), są uchwałami z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Powyższe wynika z powoływanych wyżej zapisów art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. A zatem nie ma podstaw, aby uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania traktować jako "milczącą" w znaczeniu braku określonych motywów jej "podejmowania".

Z powołanych przepisów wynika więc, że pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek. Wskazuje na to jednoznacznie przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie określił, że rada rozpatruje raport o stanie gminy oraz podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania "z tego tytułu".

Z omówionych przepisów wynika, że rada gminy realizując swoją kompetencję z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28 aa u.s.g nie działa w warunkach dowolności, ponieważ, wotum zaufania jest powiązane z raportem o stanie gminy (rozpatrzeniem przez radę gminy raportu), a nadto dochowane muszą być przewidziane procedury.

Sąd podziela stanowisko, że uchwała - której treścią jest nieudzielenie wójtowi wotum zaufania - powstaje z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez radę uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego.

Sądowi orzekającemu w tej sprawie znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021 r. o sygn. II SA/Ke 525/21, gdzie wskazano, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie oznacza, że została podjęta uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, lecz jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Skoro przy tym skutek ten następuje z mocy art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., tj. z mocy samego prawa, to nie jest ani potrzebne, ani dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie.

Niewątpliwie uchwała, o jakiej mowa w art. 28aa ust. 10 u.s.g. ma charakter szczególny, przejawiający się w tym, że źródłem jej powstania i wejścia do obrotu prawnego jest niepodjęcie przez organ stanowiący gminy innej uchwały (tj. uchwały o udzieleniu wotum zaufania), co jest zamierzonym zabiegiem ustawodawcy mającym na celu uniknięcie potrzeby podejmowania uchwały o przeciwstawnej treści. Innymi słowy, niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie oznacza, że została podjęta uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, lecz jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Sąd orzekający podziela to stanowisko, lecz nie podziela poglądu, że w takiej sytuacji nie jest potrzebne, ani dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie.

Sąd orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że wprawdzie brak uchwały w wersji "papierowej" nie oznacza braku jej podjęcia, a co najwyżej brak wystarczającej wiedzy w zakresie pożądanego sposobu procedowania organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak co najmniej zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2021 r. o sygn. III SA/Lu 915/20 (publ. CBOSA), że podjęcie odrębnej uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednak jest to defekt w istocie prawnie obojętny. W przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania przeredagowanie uchwały poprzez wskazanie, że podjęto uchwałę o odmowie udzielenia wotum zaufania nie może być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie wyrażenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w formie pisemnej jest nawet wskazane z przyczyn porządkowo – technicznych, skoro podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego i wymaga (o czym dalej) uzasadnienia. Zaskarżanie uchwały "wirtualnej", istniejącej jedynie abstrakcyjnie, jako równoznacznej w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wskutek niepodjęcia pozytywnej uchwały o udzieleniu wotum zaufania prowadziłoby choćby do problemów natury technicznej (kwestia np. oznaczenia zaskarżonej uchwały).

Mając powyższe na względzie Sąd stanął na stanowisku, że wyrażenie zaskarżonej uchwały w formie pisemnej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawa i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 05.11.202 r. o sygn. III SA/Wr 283/20, publ. CBOSA). Podkreślić należy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758).

W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności. Konsekwentnie przyjmuje się, że na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Konsekwentnie wskazuje się, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 maja 2021 r. o sygn. IV SA/Po 213/21, w wyroku z 25.11.2021 r. o sygn. IV SA/Po 758/21, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. o sygn. II SA/Sz 669/20, publ. CBOSA)

Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

Podkreślić trzeba wyraźnie, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna (tak trafnie wyrok WSA w Szczecinie z 25.02.2021 r. o sygn. II SA/Sz 669/20, publ. CBOSA)

Jak słusznie wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. o sygn. II SA/Ol 785/19 (publ. CBOSA) choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9,http://kj.edu.pl/wp-ontent/ uploads/2019/06/Wybrane-problemy-administracji.pdf).

W ocenie Sądu oczywistym jest także, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady - dyskusji nad raportem - ani zapis audio z tego posiedzenia. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19 wskazując, że uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji rady gminy.

Sądowi orzekającemu znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23.03.2020 r. o sygn. III SA/Lu 956/20 gdzie wskazano, że brak w pisemnym uzasadnieniu uchwały rady gminy szczegółowych motywów nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania, nie przesądza o niezgodności takiej uchwały z prawem. Argumentowano, że obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28 aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania. Z kolei przepis § 131 r.z.t.p., mający odpowiednie zastosowanie do uchwał, kreuje obowiązek sporządzenia uzasadnienia jedynie w przypadku projektu aktu normatywnego, a nie zaś samego aktu.

Znany jest także Sądowi pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. III SA/Gd 829/20, że skoro ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej, a procedowanie nad pierwszą z uchwał wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej, to w takim przypadku organ nie miał obowiązku sporządzenia odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej.

Sąd orzekający nie podziela jednakże tej argumentacji z opisanych wcześniej szeroko przyczyn.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela pogląd, że w przypadku, gdy wymagane uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone, co stanowi – co do zasady - istotne naruszenie prawa, to brak tego uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę, pozwalają bowiem sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 31 marca 2019 r., o sygn. akt IV SA/Po 1201/18, NSA w wyroku z 27.05.2020 r. o sygn. I OSK 1658/19).

W kontrolowanej sprawie Rada Gminy przedstawiła obszerną odpowiedź na skargę. Jednak w ocenie Sądu w odpowiedzi tej nie tyle przedstawiła motywy przemawiające za wydaniem zaskarżonej uchwały, ile skupiła się na próbie wykazania, że sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie jest konieczne. Tym samym nie sanowała braku polegającego na tym, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia.

Należy zauważyć, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148) za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się więc uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu orzekającego, w świetle wyżej przedstawionej argumentacji, brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez Radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się Rada.

Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, wg którego do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX 192932), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Tak też NSA w wyroku z 01.03.2019 r. o sygn. I OSK 1348/17, publ. CBOSA)

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy niespornym jest, że Rada Gminy Szydłowo w dniu 24.06.2021 r. na podstawie art.28aa ust.9 u.s.g. podjęła uchwałę w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania. W § 1 uchwały wskazano, że Rada po zakończeniu debaty nad raportem nie podjęła, bezwzględną większością głosów, ustawowego składu rady, uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W § 2 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie.

Sąd stwierdza, że zgodnie z zapisem art. 28aa ust. 9 u.s.g. podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w ustawowym składzie rady. Z protokołu wynika, że w rezultacie głosowania Rady Gminy Szydłowo nad wotum zaufania dla Wójta Gminy Szydłowo Wójt otrzymał 5 głosów za udzieleniem wotum zaufania oraz 10 głosów wstrzymujący się. Oznacza to, że bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Gminy podjęto uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi Gminy Szydłowo wotum zaufania. Podjęcie więc uchwały o udzielenie wotum zaufania czyli "kredytu zaufania" Wójtowi na przyszłość jest efektem samego głosowania radnych, przeprowadzonego na sesji rady gminy.

Wskazać należy, że z protokołu nie wynika o czym radni dyskutowali podczas omawiania raportu. Uchwała nie ma uzasadnienia. Sąd nie ma więc żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a zatem jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy - art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Gminy, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie (w § 1 zaskarżonej uchwały podano bowiem jedynie, że nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy nastąpiło po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. Ponadto, co trzeba podkreślić, nie ma podstaw, aby to na Sąd został przeniesiony ciężar poszukiwania uzasadnienia dla podjętej uchwały.

Brak uzasadnienia uchwały - jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu – co do zasady powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania jest niemożliwe. Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała (brak jej uzasadnienia), przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.