Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 199/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par, 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 4 ust. 1e, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 366/20 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 16 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 366/20, oddalił skargę A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 16 marca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego o uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 151 р.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej także jako "k.p.a."), art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie prasa drogowego bez zezwolenia i uznanie, że organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w wyczerpujący sposób oraz dokonał jego właściwej oceny, co stanowi konsekwencję braku rzetelnej kontroli zgromadzonych dokumentów, przy jednoczesnym nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego, zaakceptowaniu przez Sąd braku uzupełnienia materiałów postępowania o wytyczne wskazane przez organ odwoławczy, powyższe uzasadnia stanowisko, że postępowanie przed Sądem zostało przeprowadzone w sposób szablonowy, przejawiające się w bezkrytycznym zaaprobowaniu ustaleń, organów, co powoduje, iż Sąd pozbawił się możliwości dokonania samodzielnej oceny i analizy stanu faktycznego;

2. naruszenie przepisów postępowania które mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd niewyczerpującego zebrania i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co spowodowało, iż stan faktyczny sprawy jest niekompletny, co przejawia się w szczególności zaaprobowaniem:

a. braku zachowania wzajemnej spójności co do szerokości pasa drogowego;

b. braku zrealizowania wytycznych organu drugiej instancji wydawanych w toku kolejnych decyzji uchylających, np.: niewyjaśnienia czym jest starodroże;

с. braku dokumentacji dotyczącej ewidencji gruntów i ewidencji drogowej dla ustalenia przebiegu pasa drogowego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organy podjęły wszelkie czynności, niezbędne do załatwienia sprawy w najkrótszym możliwym terminie, w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, oraz że zarzuty skarżącego o braku kontaktu nie zasługują na uwzględnienie, w sytuacji gdy skarżący co prawda nie kwestionował czasu i miejsca usytuowania reklamy, jednakże od samego początku wskazywał, iż istniały sposoby i metody szybszego poinformowania go o wszczęciu kontroli, organ dysponował trzema numerami telefonów zamieszczonych na reklamie i dzięki nim, za pomocą wyszukiwarki Google mógł w ciągu kilku dni ustalić właściciela przyczepki;

4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w granicach skargi, a jedynie przedstawienie przebiegu postępowania, co z uwagi na obowiązek samodzielnego, ponownego i całościowego rozpoznania sprawy jawi się jako tym bardziej jako nieudolne, niespełniające elementarnych wymogów ustawowych, nie pozwalające na dokonanie sądowo administracyjnej kontroli poprawności zastosowanych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dwa pierwsze zarzuty wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 151 р.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pozostają one ze sobą w ścisłym związku, dlatego zostały rozpoznane łącznie.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w całości zaakceptował decyzje organów w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, w sytuacji gdy organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie przeprowadziły wszystkich dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy nośnik reklamowy, za który została ustalona kara w zaskarżonej decyzji, faktycznie znajdował się w pasie drogowym. Według skarżącego kasacyjnie postępowanie przed WSA przeprowadzone zostało w sposób szablonowy i polegało na bezkrytycznym zaaprobowaniu ustaleń organów, nie uwzględniało wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do uzupełnienia materiału dowodowego oraz pozbawione było rzetelnej kontroli zgromadzonych dokumentów.

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy powołać kilka ogólnych zasad rządzących postępowaniem kasacyjnym.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Mając na uwadze powyższe, niniejsza skarga kasacyjna ww. wymagań nie spełnia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania może on być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego wykazanie należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak powinien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który i w jaki sposób przepis postępowania został naruszony oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów, na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie, podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie budzi wątpliwości, że sprawy wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm. – dalej jako: "u.d.p.") nie są szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych. Niewątpliwie w tego rodzaju sprawach ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia muszą być precyzyjne i pewne. Muszą one mieć oparcie w wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia.

Zauważyć też należy, że w tego rodzajach sprawach dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego za wiarygodną i wystarczającą organy uznają kopię mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:500), która stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r., poz. 1990). Oczywistym jest, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane.

Środkami dowodowymi służącymi do ustalenia granicy pasa drogowego może być także dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. wynika, że ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Dane takie nie są oczywiście jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędne do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle zebranych w aktach niniejszej sprawy dowodów (protokół kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, książka drogi) nie sposób twierdzić, że doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej zasad przeprowadzenie postępowania i oceny dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, książka drogowa oraz wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi - jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - przyjęte przez organy obu instancji granice pasa drogowego wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania przyczepy, na której umieszczona była obustronna reklama, szkic pomiaru nośników reklamowych, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonym do akt szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono przebieg pasa drogowego. Proste zestawienie mapy zasadniczej zawierającej oznaczenie miejsca usytuowania spornego nośnika reklamowego z dokumentacją fotograficzną i książką drogi, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do usytuowania reklamy. Z dokumentów tych wynika, że sporny nośnik reklamowy umieszczony został na przyczepie w przestrzeni pasa drogowego [...], tj. w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać. Brak było w konsekwencji podstaw do stwierdzenia, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszono wymienione na wstępie zasadę prawdy obiektywnej, obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów oraz zasadę oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie skarżący, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej, umieścił sporną reklamę w przestrzeni pasa drogowego, w taki sposób by była ona widoczna dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że wbrew twierdzeniom organów, reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jej umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

W świetle zarzutu braku dokumentacji dotyczącej ewidencji gruntów i ewidencji drogowej podkreślenia wymaga, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi. Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Potwierdza to również art. 21 ust. 1 u.p.g.k., który ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 § 1 k.p.a., w ramach którego autor skargi kasacyjnej podnosi, że organy nie podjęły w najkrótszym możliwym terminie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia sprawcy zajęcia pasa drogowego, w pierwszej kolejności należy odwołać się do treści art. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p, z którego wynika obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to tzw. decyzja związana, w przypadku której organ, co wynika z istoty tej decyzji, jest pozbawiony swobody co do możliwości wydania rozstrzygnięcia, jak i określenia w sposób dowolny wysokości kary pieniężnej. W przypadku zatem ustalenia, że: 1) doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, 2) czasu od którego stan naruszenia trwa oraz 3) zajętej powierzchni pasa drogowego organ ma obowiązek określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 stwierdził, że dokonując ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego i dlatego organ nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Podkreślić również należy, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia (w niniejszej sprawie reklamy), a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Wysokość kary wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 6 u.d.p., nie jest bowiem spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (zob. wyroki NSA z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2078/15 i z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16).

Dodać też trzeba, że zarówno przepisy u.d.p. jak i k.p.a. nie precyzują w jakim terminie organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego po ujawnieniu naruszenia prawa przez dany podmiot w zakresie bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Przepisy u.d.p. nie zobowiązują zarządcy drogi do działań o charakterze sygnalizacyjnym, których celem byłoby wezwanie właściciela reklamy do usunięcia naruszenia prawa. Żadne przepisy nie nakładają też na zarządcę drogi obowiązku powiadamiania o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bezpośrednio po stwierdzeniu zajęcia.

W tym stanie rzeczy zarzut wskazany w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej pozbawiony jest uzasadnionych podstaw.

W ocenie NSA nie jest trafny również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegający na nierozpoznaniu sprawy w granicach skargi, a jedynie przedstawienie przebiegu postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sądy administracyjne nie są wprost adresatami przepisów prawa administracyjnego. Oznacza to, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Przepisy te stanowią wyłącznie normatywny wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli aktów administracyjnych. A zatem orzekający w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż go nie stosował.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.