Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1835/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Zatrudnienie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 81a par. 1, art. 84 par. 1, art. 89 par. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 408/22 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w P. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. nr DE HPN/02162/2021 w przedmiocie choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 408/22 oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej: MPWIS, Inspektor Wojewódzki) z 29 grudnia 2021 r. nr DE HPN/02162/2021 w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 29 stycznia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płocku (dalej: PPIS, Powiatowy Inspektor) stwierdził u E. K. (dalej: Uczestniczka, Zainteresowana) chorobę zawodową – przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy w postaci obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienioną w pozycji 20.1. wykazu chorób zawodowych. Podstawą stwierdzenia choroby zawodowej było orzeczenie lekarskie z 12 października 2019 r. nr 38/2019, wydane przez Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w Płocku (dalej: jednostka orzecznicza I stopnia) oraz ocena narażenia zawodowego Uczestniczki, opracowana przez Sekcję Nadzoru Higieny Pracy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Płocku.

Organ uzasadnił, że podczas postępowania diagnostyczno-orzeczniczego dokonano analizy kart informacyjnych leczenia operacyjnego oraz specjalistycznych badań zawartych w dokumentacji medycznej, a także analizy absencji chorobowej Uczestniczki poczynając od 2017 r., spowodowanej chorobami, które stanowiły podstawę do postępowania orzeczniczego w kierunku choroby zawodowej. Okres wcześniejszych 3 lat- rok 2014, 2015 i 2016 nie był obarczony nadmierną absencją, gdyż w wykazie nieobecności w pracy widniały również dni urlopu wypoczynkowego. Podniósł PPIS również, że lekarz orzecznik dokonał analizy karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej 11 września 2019 r. przez pracodawcę – Spółkę, w której przedstawiono opis czynności wykonywanych w czasie wieloletniej pracy zawodowej Uczestniczki, która wykonywała ruchy powtarzalne w stawach ramiennych, łokciowych i nadgarstkowych w zakresie zginania, prostowania, przywodzenia, odwodzenia i rotacji, w tym również ruchy powtarzalne zginania i prostowania palców rąk i kręgosłupa odpowiadający czynnikom wywołującym stwierdzoną chorobę zawodową.

Dlatego też PPIS nie dopatrzył się potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, w szczególności postulowanych przez Spółkę przesłuchań lekarza orzecznika, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika, jak również występowania do jednostki orzeczniczej II stopnia.

Na skutek odwołania Spółki, decyzją z 18 marca 2020 r. Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję PPIS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA), który wyrokiem z 15 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/20, uchylił decyzję kasatoryjną Wojewódzkiego Inspektora. Zdaniem WSA, właściwa ocena akt przez organ odwoławczy połączona z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie, mogła pozwolić na samodzielne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.

Po zwrocie akt, w odpowiedzi na wezwanie MPWIS Uczestniczka wyjaśniła, że podczas całego okresu zatrudnienia w Spółce pracowała na liniach produkcyjnych na stanowisku operatora maszyn produkcyjnych; w okresie od 7 grudnia 2003 r. do 19 listopada 2006r. była zarejestrowana jako bezrobotna, a w okresie od 20 listopada 2006r. do 31 grudnia 2006 r. była zatrudniona przez agencję pracy tymczasowej na stanowisku pracownik pomocniczy w produkcji.

Wojewódzki Inspektor, po uzyskaniu zgody jednostki orzeczniczej I stopnia, wystąpił o dodatkową konsultację Uczestniczki do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (dalej: jednostka orzecznicza II stopnia; Instytut). Instytut w pisemnym stanowisku z 22 października 2021r. podał, że na podstawie analizy całości zgromadzonej dokumentacji medycznej i dotyczącej narażenia zawodowego, są podstawy do rozpoznania u Uczestniczki zespołu cieśni w obrębie nadgarstka o etiologii zawodowej (poz. 20.1.). Zaskarżoną decyzją MPWIS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PPIS z 29 stycznia 2020r.

Organ odwoławczy zgodził się z PPIS, że zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności orzeczenie lekarskie nr 38/2019 z 12 października 2019 r., dawał podstawę do stwierdzenia u Uczestniczki choroby zawodowej wywołanej pracą w Spółce. Kierując się zaleceniami WSA w wyroku w sprawie VII SA/Wa 740/20, Wojewódzki Inspektor nie powziął wątpliwości odnośnie zakresu, sposobu, czasu i organizacji wykonywanych przez Uczestniczkę czynności podczas pracy na liniach produkcyjnych. Nie było więc potrzeby dalszego uzupełniania materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy czy przesłuchanie dodatkowo świadków w zakresie pracy Uczestniczki na liniach produkcyjnych, skoro Spółka przedstawiła szczegółowy opis wykonywanych przez nią czynności, z którym Uczestniczka zgodziła się w piśmie z 29 stycznia 2021 r. i na którym oparła się jednostka orzecznicza I stopnia oraz Instytut.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem w sprawie V SA/Wa 408/22, rozpoznając skargę Spółki, w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) oddalił ją, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Odwołując się do definicji choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. -Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 z późn. zm.; dalej: k.p.) oraz zasad postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej uregulowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1836; dalej: rozporządzenie z 30.06.2009 r.) stwierdził, że podstawowym warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie rozporządzenia, która jest wiążąca dla organu inspekcji sanitarnej, jeżeli została wydana z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie to dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. mający walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Oznaczało to, że organy inspekcji sanitarnej uprawnione są zasadniczo wyłącznie do kontroli formalnej tych orzeczeń. Z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., w ramach tej kontroli ocenie podlegało, czy wywody i wnioski sformułowane w orzeczeniach lekarskich są należycie uzasadnione i zgodne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie.

Zgodził się z MPWIS, że ww. przepisy kształtują domniemanie, że jeżeli właściwy lekarz uznał, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie chorób zawodowych, a ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie wynika świadczenie pracy przez pracownika w warunkach narażenia zawodowego, to dane schorzenie należy uznać za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, gdy zebrany materiał dowodowy pozwala bezspornie albo z wysokim prawdopodobieństwem, wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać etiologię choroby inną niż zawodowa. Według art. 235¹ k.p., nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku między warunkami pracy w warunkach narażenia, a stwierdzoną dolegliwością. W konkretnym przypadku stwierdzenie przez organ z wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia czynnika szkodliwego w miejscu pracy, skutkującego powstaniem choroby zawodowej, nie wymaga potwierdzenia tej okoliczności bezspornym dowodem.

Zauważył WSA, że inspektor sanitarny nie jest władny w ramach swoich kompetencji decyzyjnych wystąpić z żądaniem ponownego badania pracownika przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, mając jedynie uprawnienie do żądania dodatkowej konsultacji ze strony takiej jednostki.

W kontrolowanej sprawie organy inspekcji sanitarnej dysponowały prawidłowym pod względem formalnym orzeczeniem lekarskim nr 38/2019, stwierdzającym przewlekłą chorobę obwodowego układu nerwowego wywołaną sposobem wykonywania pracy w postaci obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienioną w pozycji 20.1. wykazu chorób zawodowych. W jego uzasadnieniu lekarz orzecznik wskazał na szczegółowy opis czynności wykonywanych przez pracownika, znajdujący się w karcie narażenia zawodowego i dokonał jego analizy, która w jego ocenie potwierdziła związek schorzenia z pracą wykonywaną w Spółce. Orzeczenie to, zdaniem WSA, nie budziło wątpliwości jako jednoznaczne i konkretne, zawierające argumentację odpowiadającą zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, a tym samym nie było podstaw do jego zakwestionowania pod względem formalnym.

Oprócz wspomnianego orzeczenia lekarskiego, organy wzięły też pod uwagę wszystkie dowody mające znaczenie dla wydanej decyzji, a w szczególności uwzględniły przebieg zatrudnienia Uczestniczki w Spółce (trwający ponad 12 lat), w tym rodzaj wykonywanych czynności, przerwy spowodowane absencją z przyczyn zdrowotnych i urlopowych oraz jej zatrudnienie przed rozpoczęciem pracy w Spółce.

Sąd I instancji uznał, że MPWIS uwzględnił i w całości zrealizował również zalecenia wynikające z wyroku WSA o sygn. akt VII SA/Wa 740/20. Wyjaśnił rozbieżności między twierdzeniami Uczestniczki zawartymi w pozwie, a ustaleniami postępowania orzeczniczego, zasadnie uznając, że podczas całego okresu zatrudnienia w Spółce wykonywała ona pracę na liniach produkcyjnych, co potwierdzała karta oceny narażenia zawodowego sporządzona przez samego pracodawcę. Organ odwoławczy uwzględnił również zastrzeżenia Skarżącej związane z orzeczeniem lekarskim i zwrócił się do jednostki orzeczniczej I stopnia o wyrażanie zgody na dodatkową konsultację Uczestniczki przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, która w dodatkowej opinii z 22 października 2021 r. podtrzymała orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu u Uczestniczki zespołu cieśni w obrębie nadgarstka o etiologii zawodowej.

Sąd I instancji przyjął, że MPWIS prawidłowo odstąpił od ponownego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, do czego – wbrew stanowisku skargi – nie zobowiązywał go wyrok w sprawie VII SA/Wa 740/20.

Za chybione WSA uznał zarzuty dotyczące zaniechania przez organy zgromadzenia i dołączenia do akt sprawy pełnej dokumentacji medycznej pracownika, w tym orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż organ orzekając w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest upoważniony do analizy dokumentacji medycznej pod względem merytorycznym i nie gromadzi w tej sytuacji dokumentacji medycznej w aktach administracyjnych, gdyż wydaje decyzję kierując się opiniami medycznymi upoważnionych placówek służby zdrowia, które gromadzą dokumentację medyczną.

Reasumując, WSA za zasadny uznał wniosek organów inspekcji sanitarnej o wystąpieniu w sprawie wszystkich elementów normatywnych wymaganych do stwierdzenia choroby zawodowej: (1) Uczestniczka pozostawała w narażeniu zawodowym; (2) u Zainteresowanej stwierdzono schorzenie kwalifikowane jako choroba zawodowa; (3) wykazano związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy narażeniem występującym w środowisku pracy, a występującą u Uczestniczki chorobą zawodową.

Z wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła w jednym piśmie z dwiema, jednobrzmiącymi skargami kasacyjnymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając kontrolowany wyrok, a także wyrok w sprawie VI SA/Wa 827/22 i oba orzeczenia zaskarżyła w całości.

Wyrokom zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2351 k.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że obie choroby zawodowe zdiagnozowane przez orzecznika I stopnia (co Instytut mogący występować w roli orzecznika II stopnia, ale w sprawie występujący jako biegły, potwierdził tylko co do jednej choroby czyli drugą chorobę zdyskwalifikował!) w tej sprawie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że zostały one spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy,

2. art. 80 k.p.a. w związku z § 8. 1. i 2 rozporządzenia z 30.06.2009 r. poprzez błędne zastosowanie poprzez zignorowanie przez WSA opinii Instytutu wskazującej na brak drugiej choroby zawodowej, a w tym samym pośrednio podważającej kompetencje względnie niezależności i bezstronności orzecznika I stopnia w obu sprawach, jak również zignorowanie wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w skargach do WSA przez Skarżącą;

3. art. 75 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie poprzez zignorowanie przez WSA opinii IMP (Instytutu) wskazującej na brak drugiej choroby zawodowej, a w tym samym pośrednio podważającej kompetencje względnie niezależności i bezstronności orzecznika I stopnia w obu sprawach, jak również zignorowanie wszystkich twierdzeń, zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w skargach do WSA przez Skarżącą;

4. art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tolerowanie możliwości odbywania przez Sanepid rozpraw za plecami Skarżącej, aby pozorować wiarygodność spreparowanych w taki sposób zeznań uczestniczki i uniemożliwiać prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności sprawy;

5. art. 81a § 1 k.p.a. i § 2 pkt 3) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uchylanie się przez WSA od wyjaśnienia wskazywanych przez Skarżącej i częściowo także przez Instytut wątpliwości, których wyjaśnienie jest w interesie publicznym, jak i w interesie Skarżącej w związku z obowiązkami nakładanymi na nią przepisami art. 235 k.p. i nast.;

6. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie istoty sprawy, jak również poprzez nieanalizowanie w żaden sposób argumentacji przedstawionej przez Skarżącą, przyjęcie w sposób bezrefleksyjny oczywiście wątpliwej argumentacji organu; w tym celowe przemilczenie lub zignorowanie istotnych okoliczności m.in. takich, jak:

a) brak uwzględnienia wpływu niepełnosprawności Uczestniczki od 2011 roku, który nie może być przecież żaden,

b) deklarowanie przez Uczestniczkę zupełnie innej choroby w pozwie z prawa pracy (polineuropatia), gdy już uczestniczka była otoczona od lat fachową opieką lekarską (wieloletnie leczenie, wiele operacji, wieloletnia rehabilitacja) i prawną, z czego jasno wynika, że choroba zawodowa została zlecona do diagnozy w ostatniej chwili jako reakcja na wypowiedzenie umowy o pracę, bo przecież nie jest tak, że od lat uczestniczka była źle diagnozowana, leczona i operowana przez lekarza prowadzącego, który akurat nagle dopiero po wypowiedzeniu umowy o pracę skierował Uczestniczkę do lekarza orzecznika i rzekomo dopiero wtedy się okazało, że to "dwie oddzielne choroby zawodowe", a nie polineuropatia (czyli zespoły wielonerwowe); celowe pomijanie tej okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego i tłumaczenie jej w taki sposób, jak to uczynił Sanepid i teraz potwierdził WSA jest niepoważne i nie przystoi powadze urzędu;

c) brak prawidłowej weryfikacji obu opinii lekarskich lekarza orzecznika, mimo że bezpośrednio jedna została zdyskwalifikowana przez IMP, co wskazuje na maskowanie ewidentnych wątpliwości (sprzeczność orzeczenia lekarskiego i opinii lekarskiej IMP) poprzez powołanie się na nieistniejący element treściowy orzeczenia lekarskiego;

d) brak uwzględnienia niezawodowych przyczyn zachorowania, mimo ich jasnego definiowania w literaturze przedmiotu;

e) brak uwzględnienia faktu, że uczestniczka jest jedyną osobą - spośród setek osób zatrudnionych na analogicznych stanowiskach przy linii produkcyjnej przez cały ten wieloletni okres - z rozpoznaniem przedmiotowych chorób zawodowych;

f) brak badania narażenia zawodowego w poprzednich miejscach pracy, co przy nieuwzględnieniu tak licznych nieobecności Uczestniczki od początku stażu u Skarżącej wskazuje na pewność albo duże prawdopodobieństwo, jeżeli już, wystąpienia choroby zawodowej nie u Skarżącej, ale w poprzednim miejscu pracy uczestniczki;

g) brak narażania zawodowego według literatury przedmiotu rozpowszechnianej przez Instytut i wskazanej w skargach przez Skarżącą;

h) brak wyciągnięcia wniosków z motywacji do takiego reżyserowania rozprawy przed organem I instancji, aby uniemożliwić Skarżącej udział w tej rozprawie i pozbawić go gwarancji procesowych.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie wyroków w obu sprawach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postpowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto wnosiła o zawiadomienie ZUS o toczącym się postępowaniu celem umożliwienia przyłączenia do sprawy na prawach strony, gdyż ZUS występuje do Spółki z zapytaniami o stan sprawy, a powinien bezpośrednio mieć możliwość udziału w sprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ – Wojewódzki Inspektor wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, połączenie sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej ze skargą kasacyjną od wyroku ż 17 marca 2023r., sygn. akt V SA/Wa 827/22 celem łącznego rozpoznania; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz MPWIS kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 marca na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach: II GSK 1828/23 i II GSK 1835/23.

Obecni na wspomnianej rozprawie: pełnomocnik Spółki, Uczestniczka podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do wniosku Spółki o dopuszczenie w charakterze strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie można było go podzielić. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie tej wypowiadał się już WSA w wyroku w sprawie VII SA/Wa 740/20 i nie dostrzegł wówczas takiej możliwości, a nadto Skarżąca nie wykazała interesu prawnego ZUS, podając jako podstawę żądania jego dopuszczenia - konieczność udzielania ZUS informacji o stanie sprawy (obowiązek ten wynika m.in. z art. 81 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; opubl.: Dz. U. z 2016 r. poz. 963).

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok ten byłby inny.

W konkluzji należy więc wyjaśnić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kierując się powyższymi wytycznymi, należało skargę kasacyjną uznać za niezasadną.

Natomiast oceniając zarzuty skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że oparte zostały na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wprost nie powołała tej podstawy, ale przepisy, które miały zostać naruszone, wskazane w poszczególnych zarzutach skargi kasacyjnej, są przepisami regulującymi postępowanie przed organem administracji, a przepisy powołane w pkt 6. petitum skargi kasacyjnej - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., odnoszą się do postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka powinna powiązać naruszenie przepisów k.p.a. z regulacjami p.p.s.a. Zdaniem NSA, jednakże takie niepełne zredagowanie poszczególnych zarzutów nie może powodować odmowy oceny tychże zarzutów, mając na uwadze stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1): "w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a.".

Wskazana sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy rozpoznał merytorycznie skargę kasacyjną.

Należy także zauważyć, że oceniane zarzuty są tożsame w dwóch skargach kasacyjnych, odnoszą się bowiem do dwóch wyroków WSA o sygn.: V SA/Wa 408/22 i V SA/Wa 827/22, a do tego bardziej ukierunkowane są na podważenie wyroku w sprawie V SA/Wa 827/22.

Ponadto wymaga podniesienia, że WSA prawomocnym wyrokiem z 15 maja 2020 r. w sprawie VII SA/Wa 740/20, po rozpoznaniu sprzeciwu Spółki, uchylił decyzję MPWIS z 18 marca 2020 r. nakazując temu organowi załatwienie sprawy co do istoty. Uznał wówczas WSA, że właściwa ocena akt przez organ odwoławczy połączona z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie może pozwolić na samodzielne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia u Uczestniczki choroby zawodowej, gdy zgromadzony w sprawie został zasadniczo cały materiał dowodowy, a przy tym jednostka orzecznicza I stopnia, działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30.06.2009 r. w piśmie z 22 listopada 2019 r. podała PPIS już uzasadnienie swojego orzeczenia, wyjaśniając, że przeanalizowana przez niego absencja chorobowa pacjentki od 2017 r. była spowodowana chorobami stanowiącymi podstawę postępowania orzeczniczego w kierunku choroby zawodowej, natomiast okres wcześniejszy (2014-2016) nie był w jego ocenie obarczony nadmierną absencją. Dlatego, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, zastrzeżenia skargi i MPWIS, WSA w sprawie VII SA/Wa 740/20 stwierdził, że Wojewódzki Inspektor ma przede wszystkim właściwie ocenić akta sprawy i połączyć ich analizę z przeprowadzeniem postępowania dowodowego w nieznacznym zakresie.

W orzeczeniu w sprawie VII SA/Wa 740/20 Sąd zawarł ocenę mocy dowodowej orzeczenia lekarskiego: "orzeczenie jednostki organizacyjnej służby zdrowia odnośnie do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organu inspekcji sanitarnej, jeżeli zostało wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie to dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. mający walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organy inspekcji sanitarnej uprawnione są zasadniczo wyłącznie do kontroli formalnej tych orzeczeń. Z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., w ramach tej kontroli ocenie podlega, czy wywody i wnioski sformułowane w tych orzeczeniach są należycie uzasadnione i zgodne z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie".

Sąd w sprawie VII SA/Wa 740/20 zajął także stanowisko w kwestii rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej przez PPIS bez uprzedniego zawiadomienia Spółki o zmianie jej terminu. Odwołując się do przyjętych w art. 89 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) przesłanek wyznaczenia rozprawy administracyjnej, polecił MPWIS zbadanie, czy w sprawie którakolwiek z tychże przesłanek wystąpiła. Jednocześnie zauważył, że wystąpienie przez stronę o przeprowadzenie rozprawy nie determinuje decyzji procesowej, jaką powinien względem wniosku zająć organ prowadzący postępowanie oraz zgłosił wątpliwości, "czy w świetle przyjętych ustaleń konfrontowanych ze zgłoszonymi przez spółkę zastrzeżeniami faktycznie zachodziła konieczność podjęcia dalszych czynności procesowych w trybie rozprawy administracyjnej".

W kontrolowanym obecnie wyroku Sąd I instancji stwierdził, że MPWIS uwzględnił i w całości zrealizował zalecenia wynikające z wyroku VII SA/Wa 740/20, czyli postąpił zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ze stanowiskiem WSA należy się zgodzić.

Wyjaśnił bowiem MPWIS bowiem rozbieżności między twierdzeniami Uczestniczki zawartymi w pozwie, a ustaleniami postępowania orzeczniczego, zasadnie uznając, że podczas całego okresu zatrudnienia w Spółce wykonywała Zainteresowana pracę na liniach produkcyjnych, co potwierdzała karta oceny narażenia zawodowego sporządzona 11 września 2019 r. przez samą Skarżącą, przez każdą ze stron zaakceptowana i uwzględniona przy wydawaniu orzeczeń lekarskich. W trakcie postępowania przed PPIS została przesłuchana Uczestniczka na okoliczności charakteru prac wykonywanych u innych pracodawców przed 2007 r., czyli przed zatrudnieniem się u Skarżącej. Zostały następnie przez jednostkę organizacyjną organu I instancji sporządzone karty oceny narażenia zawodowego co do prac wykonywanych przez Zainteresowaną przed 2007 r. (w aktach adm.) i lekarz orzecznik I stopnia odniósł się do tychże dokumentów w uzupełniającej opinii z 22 listopada 2019 r., w której potwierdzono, że stwierdzone u Uczestniczki choroby z poz. 20.1. i 20.2. mają podłoże zawodowe. Organ odwoławczy uwzględnił również zastrzeżenia Spółki związane z orzeczeniem lekarskim i po uzyskaniu zgody jednostki orzeczniczej I stopnia, uzyskał opinię od Instytutu, który po dodatkowej konsultacji Uczestniczki podtrzymał orzeczenie lekarskie I stopnia o rozpoznaniu u Uczestniczki obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka o etiologii zawodowej (poz. 20.1. wykazu). Zatem opinie lekarskie obu jednostek orzeczniczych co do charakteru choroby z poz. 20.1. wykazu, stwierdzonej u Uczestniczki, były zbieżne.

W ocenie WSA, organ odwoławczy zasadnie odstąpił od ponownego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, prawidłowo odczytując stanowisko Sądu w sprawie VII SA/Wa 740/20, który odwołując się do przesłanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej określonych w art. 89 k.p.a., uznał jej ponawianie w istocie za zbędne. Ze stanowiskiem tym Sąd odwoławczy się zgadza. W prawidłowym wyroku obecnie orzekający WSA także nie dostrzegł, aby ewentualne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej spowodowało przyspieszenie lub uproszczenie postępowania (art. 89 § 1 k.p.a.), a tym bardziej potrzebę uzgodnienia interesów stron, w sytuacji gdy Uczestniczka postępowania została już poddana lekarskiemu procesowi orzeczniczemu i uzyskała dwie zbieżne opinie biegłego – orzeczenia lekarskie, a pracodawcy ani organom inspekcji sanitarnej, a tym bardziej świadkom nie przysługują kompetencje do ich merytorycznej oceny (art. 89 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.

W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyroku WSA w sprawie VII SA/Wa 740/20, zwłaszcza że Instytut wydał opinię po przeprowadzeniu badania Uczestniczki, szczegółowej analizie danych dotyczących narażenia zawodowego za cały okres zatrudnienia Uczestniczki, przebiegu choroby i obecności chorób współistniejących. Spółka nie podważała zasadności dodatkowej konsultacji zleconej Instytutowi na mocy § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30.06.2009r., tylko wysnuwała wniosek, że jest to wyłącznie opinia biegłego, a nie jednostki orzeczniczej II stopnia, chcąc chyba w ten sposób pomniejszyć wartość dowodową opinii Instytutu, zapominając jednakże o treści § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30.06.2009 r., w którym jest mowa o dodatkowej konsultacji w jednostce orzeczniczej II stopnia, jak i o tym, że sama wnioskowała do MPWIS o przeprowadzenie tego dowodu (pismo Spółki z 9 grudnia 2019 r.).

Ale w zasadzie Spółka w skardze kasacyjnej opinii Instytutu co do rozpoznania u Uczestniczki obustronnego zespołu cieśni nadgarstka jako choroby zawodowej (poz. 20.1. wykazu chorób zawodowych) nie podważała. Jeżeli już, to poprzez wnioski Instytutu, zawarte w tej samej opinii, o braku podstaw do rozpoznania u Uczestniczki choroby zawodowej zespołu rowka nerwu łokciowego (poz. 20.2. wykazu chorób zawodowych) próbowała bezpodstawnie podważyć opinię lekarską orzecznika I stopnia dotyczącą choroby zawodowej ujętej pod poz. 20.1. wykazu, nie dostrzegając stanowiska WSA w sprawie VII SA/Wa 740/20 co do mocy dowodowej także tej ostatniej opinii, wynikającej z art. 84 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.

Spółka w skardze kasacyjnej nie podnosiła naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a., co oznaczało prawidłowość stanowiska WSA w kontrolowanym wyroku o wypełnieniu przez MPWIS wskazań wyrażonych w orzeczeniu VII SA/Wa 740/20, a w konsekwencji o przeprowadzeniu postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.

Słusznie WSA za MPWIS, opierając się na zbieżnych opiniach jednostek orzeczniczych obu stopni co do tego, że stwierdzona u Uczestniczki przewlekła choroba obwodowego układu nerwowego – obustronny zespół cieśni w obrębie nadgarstka jest chorobą zawodową, co do przyczyny choroby potwierdzonych w kartach oceny narażenia zawodowego, przyjął, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a tym samym nie było potrzeby dalszego jego prowadzenia, zwłaszcza że zgłaszane dowody nie miały istotnego znaczenia.

Co do przepisu art. 81a § 1 k.p.a. nie doszło do jego naruszenia, gdyż celem tej regulacji jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i jego ocena nie budziła wątpliwości, także że nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego.

Wobec powyższego zarzuty sformułowane w pkt 1-5 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Nietrafne okazały się także zarzuty zgłoszone w pkt 6 lit. a) -h) petitum skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 134 i art. 135 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07; 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2294/14; 5 lipca 2020, sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17), a zarzut jego naruszenia wymaga wykazania, że sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał jej istoty (por. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Wobec braku wykazania przez Skarżącą kasacyjnie zaistnienia chociażby jednej w przywołanych sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnych zarzuty naruszenia wymienionego przepisu prawa nie mogą być uznane za zasadne, ani też skuteczne. Również i w tym przypadku Spółka nie dostrzegła, że granice sprawy zostały zawężone z uwagi na ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku w sprawie VII SA/Wa 740/20.

Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 40/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK735/19; 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 2649; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14), a do tego zmierzały podniesione zarzuty.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów skargę kasacyjną Spółki na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Mając na uwadze, że jednym pismem wniesiono dwie skargi kasacyjne, co do których zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkujące, że Spółka, jak i organ pozostają względem siebie uprawnionym i zobowiązanym do uiszczenia kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.