Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1285/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 134 ust. 1, 148 ust. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. M. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Po 333/20 w sprawie ze skargi F. M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. III SA/Po 333/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu skargi F. M. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą kasacyjnie lub spółką) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 6/2020/O, w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 16 lutego 2021 r. wniosła spółka zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu orzeczeniu zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 149 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach (ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), przez brak odrzucenia oferty, oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, jako że podał on nieprawdę w zakresie spełnienia wymogu posiadania certyfikatu ISO dla Zespołu Transportu Medycznego, a jak to określił w uzasadnieniu WSA dla "wyjazdowego zespoły sanitarnego Typu N", bowiem jest to zupełnie inny zespół, tzw. zespół neonatologiczny, czyli dla dzieci, a nie dla dorosłych.

2) art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez brak odrzucenia oferty, oferenta który wygrał postępowanie prowadzone przez NFZ, pomimo, że nie spełniał wymogów określonych przez siebie w ofercie, tj. posiadał certyfikat ISO dla Zespołu Transportu Medycznego, a jak to określił w uzasadnieniu WSA dla "wyjazdowego zespoły sanitarnego Typu N", tj. innego zespołu, tzw. zespół Neonatologiczny, czyli dla dzieci, a nie dla dorosłych,

3) art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w związku w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r poz. 1372, 1555, z 2017 r poz. 498, 852,1279, 2364, 2484, z 2018 r. poz. 385,1383, z 2019 r. poz. 832,1887, 2316) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz.U. z 2017 r poz. 2295, z 2018 r poz. 2012, 2013, 2376, z 2019 r poz. 77, 401, 1062, 2224); przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w wyniku braku zweryfikowaniu tytułu prawnego do lokalu (przyjęcia jako tego tytułu umów przedwstępnych lub promes) z przyczyn wskazanych w punktach 1.1. oraz 1.2. skargi.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie w wyniku błędnego przyjęcia, że normy K.p.a. nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, w ten sposób, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz w stopniu niewyczerpującym zebrał i rozstrzygnął materiał dowodowy, w zakresie dotyczącym posiadania przez oferenta certyfikatu ISO dla świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania, tj. dla Zespołów Transportu Medycznego, nie zaś jak wskazał to w uzasadnieniu WSA dla "wyjazdowego zespoły sanitarnego Typu N",

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez błędne uznanie, jakoby nie zostały naruszone przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na okoliczności wskazane w punktach do 1.1. do 1.3. oraz w punkcie 2.1.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Oprócz tego spółka wystąpiła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że oferent, który został wybrany do udzielania świadczeń zdrowotnych przez Zespoły Transportu Medycznego, nie posiadał, według ustaleń WSA w Poznaniu, certyfikatu ISO na wykonywanie świadczeń przez te zespoły, ale certyfikat ISO dla "wyjazdowego zespoły sanitarnego Typu N".

Dyrektor WOW NFZ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W przedmiotowej sprawie formułując zarzuty skargi kasacyjnej spółka zarzuciła Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jej ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Uchybienie tym regulacjom, według niej miało się przejawiać w niezebraniu odpowiedniego materiału dowodowego, z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, niewłaściwej ocenie zgromadzonych dowodów, a poprzez to naruszeniu zasady, nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów do władzy publicznej.

Odnosząc się do tych stwierdzeń spółki stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego zebrany został bowiem odpowiedni, tj. adekwatny do potrzeb rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, a jego ocenie nie sposób zarzucić dowolności.

Skarżąca kasacyjnie, jak to wynika z uzasadnienia jej zarzutów, uchybienia wskazanym wyżej regulacjom, a także wynikającym z nich zasadom procesowym upatruje w zasadzie w jednej okoliczności, jaką stanowi kwestia przyjęcia posiadania przez jej konkurenta odpowiedniego, z punktu widzenia wymogów konkursu, certyfikatu ISO. W tym więc zakresie kwestionuje ona, co do zasady, stwierdzenie przez Sąd I instancji dokonania przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy.

Ustosunkowując się do przedmiotowego zarzutu nie sposób uznać jego zasadności. W ramach przeprowadzonego postępowania zebrano bowiem odpowiedni materiał dowodowy, odnoszący się do podnoszonej przez spółkę kwestii. Wezwano bowiem konkurenta skarżącej kasacyjne o przedłożenie, niezależnie od zaświadczenia o treści posiadanego certyfikatu, także samego certyfikatu, na który się on powoływał w trakcie postępowania. Taki dokument został też przedłożony, wraz z aneksem do niego.

Organ rozpatrujący odwołanie dysponował więc zarówno samym dokumentem certyfikatu, jak i wydanym na tę okoliczność zaświadczeniem jednostki certyfikującej. W tej więc sytuacji nie można mówić o tym, że w sprawie nie zebrano odpowiedniego materiału dowodowego.

Jeżeli chodzi natomiast o kwestię jego oceny, to również w tym wypadku nie można podzielić zarzutów spółki, gdyż w ramach całego postępowania rozstrzygający je organ posługiwał się stwierdzeniami odzwierciedlającymi rzeczywistą treść certyfikatu, wraz z jego załącznikiem wskazując, iż dotyczy on pomocy doraźnej i transportu sanitarnego od 2009 r.- świadczeń udzielanych przez wyjazdowy zespół sanitarny typu N.

Wbrew sugestiom skarżącej WSA w Poznaniu nie ustalił, że konkurent skarżącej nie posiadał certyfikatu na wykonywanie świadczeń, ale wyłącznie certyfikat zespołu wyjazdowego Typu N. Sąd bowiem, podobnie jak organ, w uzasadnieniu wydanego wyroku przytoczył jedynie pełne brzmienie pkt 2 aneksu do certyfikatu, nie wywodząc z jego treści odrębnego zakresu przedmiotowego, od tego wymaganego w konkursie.

Na tle tego rodzaju ustaleń, pełnych i jednoznacznych, zapadło rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy. Brak jest więc w związku z tym podstaw do czynienia Sądowi I instancji, a także organowi, którego stanowisko zostało uznane za prawidłowe, zarzutów w tym zakresie, opartych na twierdzeniach dotyczących przede wszystkim konieczności poszerzenia materiału dowodowego w sprawie, w ramach realizacji postulatu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Ocenie tegoż materiału nie można zarzucić dowolności, co sugeruje skarżąca kasacyjnie.

Jeżeli chodzi o drugi zarzut, oparty na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., poprzez błędne uznanie, jakoby nie zostały naruszone przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na okoliczności wskazane w punktach do 1.1. do 1.3. oraz w punkcie 2.1., to również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania jego zasadności. W jego treści spółka odwołuje się bowiem do zasady procesowej, nakazującej prowadzenie postępowania w sposób w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zarzuca tym samym Sądowi I instancji to, że nie stwierdził uchybienia tej zasadzie, z przyczyn enigmatycznie przez nią wskazanych, poprzez odesłanie do w pozostałych zarzutów.

Z brzmienia tego zarzutu wynika więc, że z uwagi na jego postać, tj. ogólnikowość i niesprecyzowany do końca charakter (czego wyrazem jest generalne odesłanie do treści wszystkich pozostałych zarzutów), nie stanowi on w istocie samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś i nie jest uprawniony do uzupełnienia za strony niekompletnych zarzutów, jak również nie może domniemywać ich pełnej treści, a także intencji jakie stały za ich przytoczeniem.

Przedmiotowy zarzut tego warunku nie spełnia, wobec czego nie może zostać uwzględniony.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, to w tym zakresie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszym przypadku formułując tego rodzaju zarzuty spółka nie wskazała którą z tych dwóch postaci naruszenia zarzuca, w odniesieniu do wskazanych przez siebie przepisów. W tej sytuacji nie wiadomo więc czy kwestionuje ich wykładnię, czy też zastosowanie, bądź też obie te formy naraz.

Poza tym skarżąca kasacyjnie, powołując się na naruszenie regulacji materialnoprawnych, w treści poświęconych tym zagadnieniom zarzutów wskazuje przepisy, które określają sposób rozstrzygania przez organ, a także odnoszą się do kwestii procesowych, tj. zasad prowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Do takich bowiem należy zaliczyć zarówno art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, stanowiący podstawę odrzucenia oferty, jak również art. 134 ust. 1 tej ustawy, statuujący zasadę równego traktowania świadczeniodawców oraz zagwarantowanie zasad uczciwej konkurencji.

Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje.

W niniejszym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, że oferta konkurenta spółki zawierała nieprawdziwe informacje, zwłaszcza w kwestii treści certyfikatu, w zakresie mającym znaczenie na gruncie niniejszego postępowania, co spółka w sposób szczególny akcentuje w treści swojej skargi kasacyjnej.

Oferta ta bowiem opiera się na treści zaświadczenia jednostki certyfikującej, a poza tym jej treść znajduje odzwierciedlenie w treści certyfikatu, a zwłaszcza załączniku do niego.

Z treści załączonego do oferty zaświadczenia wynika, że zakres certyfikacji w przypadku konkurenta skarżącej kasacyjnie spółki obejmuje pomoc doraźną i transport sanitarny. Potwierdza to treść certyfikatu, w szczególności pkt 2 aneksu do niego.

Oceny tej nie zmienia zamieszczona w tym punkcie aneksu do certyfikatu informacja dotycząca świadczeń udzielanych przez zespół wyjazdowy typu "N", która nie pozwala na podważenie przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd zakresu certyfikacji. Ma ona bowiem charakter dodatkowy i rozszerzający.

Przedmiotowy certyfikat został, na wezwanie organu, przedłożony przez konkurenta skarżącej kasacyjnie, wobec tego organ, w trakcie postępowania dysponował przedmiotowym dokumentem. Samodzielnie więc ustalił czy też zweryfikował jego treść nie stwierdzając niezgodności z treścią oferty. Taka ocena przedmiotowej okoliczności nie została zaś przez skarżącą kasacyjnie podważona, w ramach oceny zasadności jej zarzutów procesowych.

W związku z tym zarzut dotyczący naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie może zostać uznany za zasadny.

Tak samo na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia zasadzie równego traktowania świadczeniodawców. Poczynione ustalenia nie dają bowiem podstaw do przyjęcia, iż w sprawie doszło do faworyzowania konkurenta spółki, czy też dyskryminacji jej samej.

Skarżąca kasacyjnie poprzez swoje zarzuty, określone przez nią jako oparte na regulacjach materialnoprawnych, dąży przede wszystkim do zakwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie, co ze swej istoty nie może doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku. Poza tym uznanie ich zasadności wyklucza również sama wadliwość ich skonstruowania oraz nieprecyzyjny charakter.

Materię stricte materialnoprawną stanowią natomiast kwestie związane z kryteriami oceny ofert, do których odnosi się wymieniony przez spółkę art. 148 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W tym jednak wypadku zauważyć należy, że wymieniony wyżej przepis odnosi się do opinii, o której mowa w art. 95d ust. 1 tej ustawy, dotyczącej celowości inwestycji.

W tym zakresie zauważyć jednak należy, że o ile spółka podnosiła tego rodzaju okoliczności w trakcie poprowadzonego postępowania administracyjnego, to jednak całkowicie je pominęła w treści skargi kasacyjnej, w której zarzutach, poza przytoczeniem art. 148 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, nie pojawiły się jakikolwiek stwierdzenia odnośnie opinii o celu inwestycji. Tego typu okoliczności nie zawiera także uzasadnienie skargi kasacyjnej, wobec czego zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu oceniać należy jako wadliwie sformułowany, a przy tym gołosłowny, co wyklucza uznanie jego zasadności.

Jeżeli chodzi o trzeci zarzut skargi kasacyjnej, określony przez spółkę jako oparty na naruszeniu przepisów prawa materialnego – tj. art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ust. 2 pkt 2 w zw. z bliżej niewskazanymi przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, to choć w tym wypadku skarżąca kasacyjnie podała postać naruszenia przedmiotowych regulacji, wskazując że nastąpiło to poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jednak nie zmienia to faktu, że również ten zarzut nie został prawidłowo sformułowany. W istocie bowiem nie wiadomo naruszenie których to regulacji obu rozporządzeń spółka podnosi. Trudno więc domniemywać rzeczywistej postaci tego zarzutu (naruszenia), wyznaczającej zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakres rozpoznania sprawy.

Niewskazanie przepisów rozporządzeń, naruszenie których spółka zarzuca nie wyczerpuje katalogu wszystkich wad omawianego zarzutu. W jego treści spółka zarzuciła bowiem naruszenie zasad równego traktowania, w wyniku niezweryfikowania tytułu prawnego do lokalu, niemniej jednak zarówno w rozwinięciu zarzutów jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest nie tylko rozwinięcia, ale także jakichkolwiek wywodów dotyczących tego rodzaju okoliczności. Kwestia ta nie była podnoszona przez skarżącą kasacyjnie także w ramach postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, nie tylko z uwagi na wady jego konstrukcji, ale także ze względu na to, iż nie przystaje on do okoliczności sprawy.

Mając więc na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.