Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 290/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2024 r., nr WI.7023.1.234.2023.EWC w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku na rzecz P. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 15 stycznia 2024 r., nr WI.7023.1.234.2023.EWC, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.), Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku nałożył na P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością następujące obowiązki:

Zgłoszenie jako zakład zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (zwany dalej ZZR) przedłożone właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej przekazywać w takiej samej wersji równocześnie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w myśl art. 250 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze. zm.);

Zgłoszenie jako zakład zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (zwany dalej ZZR) przedłożone właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej przekazywać w takiej samej wersji równocześnie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w myśl art. 250 ust. 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska ;

Zgłoszenie jako zakładu ZZR przygotowywać zgodnie z wymogami art. 250 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska z uwzględnieniem wszystkich informacji wyszczególnionych w ustawie, także obejmujących:

- rodzaj i ilość substancji niebezpiecznej, w tym składowanej substancji niebezpiecznej, uwzględnianej przy zaliczaniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku oraz charakterystykę fizykochemiczną, pożarową i toksyczną tych substancji,

- charakterystykę terenu w bezpośrednim sąsiedztwie, zakładu, ze szczególnym uwzględnieniem czynników mogących przyczynić się do zwiększenia zagrożenia awarią przemysłową lub pogłębienia jej skutków, w tym- jeżeli są dostępne – informacje dotyczące zakładów sąsiednich i obiektów, które nie są zakładami o zwiększonym ryzyku oraz obszarów i zabudowań, które mogą być źródłem zagrożeń lub zwiększyć ryzyko ich wystąpienia lub pogłębiać skutki awarii przemysłowej lub nasilić efekt domina , stosownie do art. 250 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska;

4. Przekazywać zmienione zgłoszenie oraz program zapobiegania awariom dla zakład. ZZR do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska zgodnie z art. 258 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zawierające zaktualizowane dane w obu dokumentach;

5. Podawać informacje do publicznej wiadomości, o których mowa w art. 261a ust.2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska zgodne ze stanem faktycznym, także z uwzględnieniem informacji dotyczących charakterystyki składowanych substancji niebezpiecznych decydujących o zaliczeniu zakładu jako ZZR, z uwzględnieniem ich nazw lub kategorii oraz zagrożeń, jakie powodują, zgodnie z wymogami określonymi w art. 261a ust. 1 pkt 4 ustawy;

6. Nie przekraczać ilości substancji niebezpiecznych gromadzonych na terenie zakładu ZZR w stosunku do ilości podanej w zgłoszeniu zakładu jako ZZR przekazanym do właściwego organu PSP i wojewódzkiego inspektora Ochrony środowiska w myśl art. 250 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 138).

Termin wykonania tych obowiązków ustalono od dnia otrzymania zarządzenia. Ponadto, organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 29 lutego 2024 r.

Uzasadniając wydane zarządzenie, organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od 4 września 2023 do 19 października 2023 r. w P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska.

W trakcie kontroli stwierdzono, że zgłoszenie zakładu jako ZZR zostało przekazane przez prowadzącego zakład do Komendy Miejskiej PSP w dniu 14 grudnia 2021 r. oraz kolejne w dniu 2 lutego 2022 r., natomiast Pomorskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przekazano pismem z 14 grudnia2021 r. zgłoszenie niezmienione. W związku z powyższym zgłoszenie przedłożone do Komendy różni się od tego, jakie zostało przedłożone do organu, albowiem zakład kolejne zgłoszenie z dnia 2 lutego 2022 r. o innej treści niż z dnia 14 grudnia 2021 r. (pierwotne) przekazał tylko do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, a nie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast prowadzący zakład jest zobowiązany do przekazywania zgłoszenia równocześnie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, co oznacza, że te same dokumenty są składane do PSP i WIOŚ.

W trakcie kontroli ustalono też, że zgłoszenie zakładu nie zawiera istotnych informacji pozwalających określić:

rodzaj i ilość substancji niebezpiecznej, w tym składowanej substancji niebezpiecznej, uwzględnianej przy zaliczaniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku oraz charakterystykę fizykochemiczną, pożarową i toksyczną tych substancji,

charakterystykę terenu w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, ze szczególnym uwzględnieniem czynników mogących przyczynić się do zwiększenia zagrożenia awarią przemysłową lub pogłębienia jej skutków, w tym - jeżeli są dostępne - informacje dotyczące zakładów sąsiednich i obiektów, które nie są zakładami o zwiększonym ryzyku lub zakładami o dużym ryzyku oraz obszarów i zabudowań, które mogą być źródłem zagrożeń lub zwiększać ryzyko ich wystąpienia lub pogłębiać skutki awarii przemysłowej lub nasilić efekt domina.

Dalej ustalono, że informacje zawarte w zgłoszeniu oraz programie zapobiegania awariom różnią od siebie w zakresie podstawowych istotnych informacji na temat wykazu substancji niebezpiecznych znajdujących się na terenie zakładu i decydujących o zaliczeniu zakładu jako ZZR. W związku z powyższym organ przypomniał, że dokumenty przekazywane właściwemu organowi PSP oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska powinny być zmienione w myśl art. 258 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez co należy rozumieć, że oba organy powinny otrzymać jednobrzmiące dokumenty.

W trakcie analizy przeprowadzonej podczas kontroli, dotyczącej informacji podanych do publicznej wiadomości zamieszczonych na stronie www zakładu ustalono ponadto, że zamieszczone tam dane są nieaktualne i niezgodne ze stanem faktycznym wskazanym w zgłoszeniu zakładu w postaci nieaktualnego w swoim zakresie wykazu substancji niebezpiecznych. Prowadzący zakład w myśl art. 261a ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska ma obowiązek podawać informacje do publicznej wiadomości, zgodne ze stanem faktycznym.

Wreszcie, w trakcie kontroli zakładu, na podstawie złożonego oświadczenia wskazującego stany magazynowe na dzień kontroli ustalono, że podany stan magazynowy w zbiorniku 1 i 2, gdzie mogą być magazynowane odpady kwalifikujące go, zgodnie ze zgłoszeniem zakładu jako ZZR, przekracza ilości wskazane w zgłoszeniu. Wynika to z zastosowanego przez zakład sposobu zliczania ilości substancji niebezpiecznych, który jest nieprawidłowy i nie znajduje umocowania prawnego w żadnym z przepisów obowiązującego prawa. Prowadzący zakład dokonał bowiem procentowego zliczenia udziału w odpadach substancji ropopochodnych oraz paliw alternatywnych, do których zaliczono odpady przetwarzane przez zakład. Natomiast metoda zliczania substancji niebezpiecznych została określona w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 138). Metoda zastosowana przez kontrolowanego zliczania tych substancji za pomocą pomiarów warstwowych nie stanowi spełnienia wymogów o jakich mowa w ww. rozporządzeniu.

Ponadto, procent zawartości substancji na jaki powołuje się kontrolowany, nie został przez niego nigdzie określony ani ujawniony w żadnym dokumencie związanym ze zgłoszeniem zakładu. Jednocześnie organ przypomniał, że w zgłoszeniu zakładu jako ZZR wykazuje się ilość i rodzaj substancji niebezpiecznych, które decydują o zaliczeniu zakładu do grupy ZZR bądź ZDR. Prowadzący zakład jest zobowiązany do nieprzekraczania tych ilości, które powinny być określone jako maksymalne możliwe ilości do zmagazynowania na terenie zakładu tych substancji zgodnie z art. 250 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 138).

P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we wniesionej do Sądu skardze zakwestionowało powyższe zarządzenie pokontrolne w części co do rozstrzygnięć zawartych w punktach od 1, 3 i 5, i wniosło o jego uchylenie w tym zakresie, zarzucając:

1. wydanie zarządzenia pokontrolnego na podstawie wyników wadliwie przeprowadzonej kontroli, tj. przy:

a) naruszeniu uprawnień kontrolowanego do obrony swojego interesu prawnego, wyrażającym się w odmowie przyjęcie stanowiska skarżącego w toku kontroli, jak też prowadzeniu kontroli w sposób uciążliwy, istotnie utrudniającym możliwość tej obrony;

b) oparciu wyników kontroli wyłącznie na stanowisku organu, tj. zaniechaniu przez organ analizy wyjaśnień składanych przez skarżącego w trakcie kontroli, w tym za pomocą danych będących w posiadaniu organu (rejestry EPUAP, zgłoszenie ZZW i dokument PZA zarchiwizowane przez organ) lub objętych notoryjnością urzędową; braku odniesienia w protokole kontroli i uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego do stanowiska skarżącego odnośnie do zarzucanych naruszeń prawa skutkujących wadliwym zarzutem naruszenia art. 250 ust. 9 i art. 258 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska i wskazaniem na obowiązki określone w pkt. 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego;

c) braku rzetelności ustaleń przyjętych za wynik kontroli, w szczególności -przy zaniechaniu konfrontacji ustaleń obecnej kontroli z wynikami poprzednich kontroli (protokół kontroli organu nr WIOS-GDA 382/2021 z dnia 30.07.2021 r.) oraz wynikami kontroli w tym samym przedmiocie przeprowadzonych przez organy Państwowej Straży Pożarnej (w tym: Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej PSP znak PZ.55886.12.2.2021.MJ z 21.12.2021 r.), właściwe rzeczowo do przyjęcia zgłoszeń i dokumentów w zakresie zapobiegania poważnym awariom (które WIOŚ otrzymuje zgodnie z ustawą "do wiadomości")

w konsekwencji: wadliwe wskazanie w pkt 5 zarządzenia na naruszenie art. 250 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska i obowiązek skarżącego zmiany sposobu prowadzenia działalności, w sytuacji uzasadniającej co najwyżej sygnalizację organom PSP odmiennego stanowiska organu co do metody określania ilości substancji ropopochodnych i paliw alternatywnych w zbiorniku 1 i 2 i wskazanie na potrzebę weryfikacji przyjętego zgłoszenia skarżącego w tym zakresie.

2. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz weryfikację ustaleń kontroli poza postępowaniem kontrolnym (stanowisko organu przedstawione w piśmie znak WI.7023.234.2023.EWC z 15 stycznia 2024 r., doręczonym skarżącemu obok zarządzenia) w miejsce ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, tak by mogły poddawać się kontroli sądowej;

3. sformułowanie pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nieadekwatnie do ostatecznej oceny organu co do zarzucanego naruszenia, a łącznie - wydanie zarządzenia pokontrolnego w stanie, który nie uprawnia postawienia skarżącemu zarzutu naruszenia ww. przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska

a łącznie wydanie zarządzenia pokontrolnego w stanie, który nie uprawnia postawienia skarżącemu zarzutu naruszenia ww. przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z załączonego do skargi Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej PSP znak PZ.55886.12.2.2021.MJ z 21 grudnia 2021 r., na okoliczność stanowiska tego organu co do sposobu ustalania ilości substancji niebezpiecznych obecnych w zakładzie skarżącego i ilości tych substancji w zbiornikach na moment kontroli, jak też kolizji tego stanowiska z pkt 5 zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie od organów na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przyznając, że wycofał się z zawartych w protokole kontroli uwag dotyczących tego, że dwa zgłoszenia nie zostały przesłane równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Jednak organ wykrył takie naruszenie w innym przypadku - mianowicie stwierdził, że skarżąca w późniejszym czasie ponownie w dniu 22 lutego 2023 r. zaktualizowała załącznik (wykaz substancji niebezpiecznych będący podstawą kwalifikacji zakładu jako ZZR lub ZDR) do zgłoszenia i przesłała go jedynie Komendantowi Miejskiemu PSP. Wskazuje na to chociażby treść decyzji Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gdańsku (załącznik nr 27 do protokołu kontroli). Chodzi o zgłoszenie z 22 2023 r. jak zauważono, wykaz zaktualizowany ujawniony został w korespondencji mailowej w trakcie kontroli – załącznik nr 25 do protokołu kontroli. Jednak ostateczna wersja wykazu tych substancji, którą skarżąca przekazała do Komendy wraz z ww. zgłoszeniem, do chwili obecnej nie została przekazana do WIOŚ. Nie sposób więc uznać, ze skarżąca przestrzegała obowiązku nałożonego przepisem art. 250 ust. 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska i w pełni zasadne jest orzeczenie jak w pkt 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów:

1) wiadomość elektroniczna (e-mail) z dnia 26 września 2023 r. wysłana w trakcie kontroli przez skarżącego do pani Inspektor E. W. dot. informacji o zakłócaniu w sposób istotny działalności P. Sp. z o.o. - na okoliczność dokonania takiego zgłoszenia przez Skarżącego w trakcie kontroli zgodnie z przepisami Prawa przedsiębiorców;

2) wiadomość elektroniczna (e-mail) z dnia 8 września 2023 r. wysłana w trakcie kontroli przez Skarżącego do pani Inspektor E. W. dot. procedury sumowania substancji w zbiornikach nrZ-1 iZ-2 - na okoliczność faktu przedstawienia wyjaśnień w tym zakresie w toku kontroli, treści tych wyjaśnień oraz podnoszonego zarzutu braku konfrontacji stanowiska WIOŚ z przedstawionymi dokumentami kontroli Państwowej Straży Pożarnej.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2024 r. wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2024 r. wydane zostało na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.), zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w powołanym przepisie, jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu kontroli i adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej w celu wyeliminowania stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa.

Zauważyć bowiem trzeba, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687) w zakresie określonym w tym przepisie pod lit. od a do l. Stosownie przy tym do treści art. 9 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska Inspekcja ta prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe (ust. 1). Kontrole planowe planuje się, uwzględniając potrzebę zapewnienia systematycznej oceny zagrożeń życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności wynikających z działalności podmiotów korzystających ze środowiska, i ustala w planach kontroli (ust. 1a). Do kontroli pozaplanowych zalicza się kontrole: 1) przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem; 2) interwencyjne (ust. 1b). Przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia (ust. 1c). Z kolei, zgodnie z art. 11 powołanej ustawy z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej.

Tym samym, jeżeli w wyniku przeprowadzonej, na podstawie powołanych przepisów, kontroli organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzi naruszenia prawa ma prawo wydać zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego celem będzie wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 45/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma w związku z tym na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3937/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym, zdaniem Sądu, nie każde postępowanie kontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska może zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Brak jest oczywiście podstaw do wydania takiego zarządzenia w sytuacji, gdy w toku kontroli nie ujawniono żadnych nieprawidłowości – wszak jest ono wydawane w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 45/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest również podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (por. G. Klimek, M Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd prawa ochrony środowiska" 2014 r., nr 2, ss. 34-35). Ponadto, zdaniem Sadu, brak jest także podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy przepis szczególny przewiduje "rozliczenie" (zakończenie) postępowania kontrolnego w innej formie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 641/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, jak wskazuje się w orzecznictwie, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dlatego też, przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 360/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie a tym samym precyzyjnie wskazywać, jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego.

Dodatkowo, wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, jako że do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 428/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź gdy wyniki kontroli nie wypełniały przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 565/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 214/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie zaś Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne z dnia 15 stycznia 2024 r. nie spełnia powyższych wymogów.

W punkcie 1 i 2 kontrolowanego zarządzenia nałożono na skarżącego obowiązek przekazania przez skarżącego, będącego zakładem zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zgłoszenia przedłożonego organowi Państwowej Straży Pożarnej w takiej samej wersji równocześnie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w myśl art. 250 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze. zm.).

Przede wszystkim zaś obowiązek ten przyjął formę zalecenia na przyszłość dla skarżącego wypełnienia normy wynikającej z przepisu prawa a nie zalecenia w celu wyeliminowania stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa. W swojej treści odnosi się bowiem do przyszłych składanych zgłoszeń a nie do zgłoszeń, które zostały już złożone. Ponadto, w uzasadnieniu wydanego zarządzenia wskazano, że podczas kontroli stwierdzono, że do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie złożone zostało przez skarżącego zgłoszenie z dnia 2 lutego 2022 r., przedłożone do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, jednakże, jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ wycofał się z zawartych w protokole kontroli uwag dotyczących tego, że dwa zgłoszenia nie zostały przesłane równocześnie do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z informacji podanych przez skarżącego wynika przy tym, że okoliczność ta była wyjaśniana mailowa w trakcie trwania kontroli i w piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. organ wycofał się z zarzutu naruszenia przez skarżącego art. 250 ust. 9 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że ostatecznie organ nie stwierdził aby obowiązek, który nałożył w punkcie 1 i 2 zarządzenia, został przez skarżącego naruszony a tym samym aby wymagane było wydanie w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Z kolei, w punkcie 3 kontrolowanego zarządzenia nałożono na skarżącego, będącego zakładem zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, obowiązek składania zgłoszenia, zgodnego z wymogami art. 250 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w tym obejmującego: rodzaj i ilość substancji niebezpiecznej, w tym składowanej substancji niebezpiecznej, uwzględnianej przy zaliczaniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku oraz charakterystykę fizykochemiczną, pożarową i toksyczną tych substancji a także charakterystykę terenu w bezpośrednim sąsiedztwie, zakładu, ze szczególnym uwzględnieniem czynników mogących przyczynić się do zwiększenia zagrożenia awarią przemysłową lub pogłębienia jej skutków, w tym - jeżeli są dostępne – informacje dotyczące zakładów sąsiednich i obiektów, które nie są zakładami o zwiększonym ryzyku oraz obszarów i zabudowań, które mogą być źródłem zagrożeń lub zwiększyć ryzyko ich wystąpienia lub pogłębiać skutki awarii przemysłowej lub nasilić efekt domina.

Nałożony obowiązek ponownie przyjął formę zalecenia na przyszłość dla skarżącego wypełnienia norm wynikających z przepisu prawa a nie zalecenia w celu wyeliminowania stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa. Niewątpliwie, w uzasadnieniu wydanego zarządzenia wskazano, że podczas kontroli ustalono, że zgłoszenie zakładu nie zawiera istotnych informacji w powyższym zakresie, następnie wskazano zaś, że informacje zawarte w zgłoszeniu oraz w programie zapobiegania awariom różnią się od siebie w zakresie podstawowych istotnych informacji na temat wykazu substancji niebezpiecznych znajdujących się na terenie zakładu. Stwierdzenie to w sposób istotny podważa wcześniej wskazanie organu o braku w zgłoszeniu tych informacji, czyniąc zalecenie zawarte w punkcie 3 zarządzenia nieuzasadnione i niejasne.

W punkcie 4 kontrolowanego zarządzenia nałożono na skarżącego obowiązek przekazania zmienionego zgłoszenia i programu zapobiegania awariom do wiadomości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, zgodnie z wymogiem art. 258 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Nałożony obowiązek ponownie przyjął formę zalecenia na przyszłość dla skarżącego wypełnienia norm wynikających z przepisu prawa a nie zalecenia w celu wyeliminowania stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa. Nadto, nie znajduje on racjonalnego uzasadnienia w wydanym zarządzeniu, w którym wskazano jedynie, że informacje zawarte w zgłoszeniu oraz w programie zapobiegania awariom różnią się od siebie w zakresie podstawowych istotnych informacji na temat wykazu substancji niebezpiecznych, ze wskazaniem jednocześnie w uzasadnieniu, że w trakcie kontroli ustalono, że zgłoszenie zakładu nie zawiera istotnych informacji pozwalających określić rodzaj i ilość substancji niebezpiecznej.

W punkcie 5 kontrolowanego zarządzenia nałożono na skarżącego obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji, o których mowa w art. 261a ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie ze stanem faktycznych a także z uwzględnieniem informacji dotyczących charakterystyki składowanych substancji niebezpiecznych decydujących o zaliczeniu zakładu jako zakładu zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, z uwzględnieniem ich nazw lub kategorii oraz zagrożeń, jakie powodują.

Ponownie zaś obowiązek ten przyjął formę zalecenia dla skarżącego wypełnienia norm wynikających z przepisu prawa na przyszłość a nie zalecenia w celu wyeliminowania stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa. Niewątpliwie, w uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia wskazano, że podczas kontroli, dotyczącej informacji podanych do publicznej wiadomości zamieszczonych na stronie internetowej zakładu ustalono, że zamieszczone tam dane są nieaktualne i niezgodne ze stanem faktycznym wskazanym w zgłoszeniu zakładu w postaci nieaktualnego w swoim zakresie wykazu substancji niebezpiecznych. Jednakże, jak wskazano również w uzasadnieniu wydanego zarządzenia w trakcie kontroli ustalono, że zgłoszenie zakładu nie zawiera istotnych informacji pozwalających określić rodzaj i ilość substancji niebezpiecznej. Jednocześnie, w uzasadnieniu wydanego zarządzenia wskazano, że procent zawartości substancji na jaki powołuje się kontrolowany nie został przez niego nigdzie określony ani ujawniony w żadnym dokumencie związanym ze zgłoszeniem zakładu. Przy tym, jak wskazano w uzasadnieniu zarządzenia, niezgodność w tym zakresie wynika z zastosowanego przez zakład błędnego sposobu zliczania ilości substancji niebezpiecznych, która dokonana została w formie procentowego zliczenia udziału w odpadach substancji ropopochodnych oraz paliw alternatywnych a metoda zliczania substancji niebezpiecznych została określona w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z kolei, w uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia nie sposób odnaleźć racjonalnych podstaw do nałożenia powyższego obowiązku. Tym samym, ocena prawidłowości zastosowania odpowiedniej metody zliczania ilości substancji niebezpiecznych nie leży w kompetencji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, który to kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Również, z uwagi na powyższe, nie sposób odnaleźć racjonalnego uzasadnienia dla nałożonego na skarżącego w punkcie 6 zarządzenia obowiązku nieprzekraczania ilości substancji niebezpiecznych gromadzonych na terenie zakładu w stosunku do ilości podanej w zgłoszeniu.

Wprawdzie zarzuty zawarte w skardze dotyczyły jedynie punktów 1, 3 i 5 zaskarżonego zarządzenia, jednakże, na skutek ich uwzględnienia, zasadne było wyeliminowanie kontrolowanego zarządzenia w całości. Brak było bowiem podstaw do funkcjonowania zarządzenia w zakresie punktów 2, 4 i 6, które to stanowią jedynie powtórzenie przepisów ustawowych, jak to już zostało wyżej wskazane. Nadto, zarządzenie to nie ma charakteru podzielnego w zakresie rozstrzygnięcia i nie zawiera odrębnych, niezależnych od siebie rozstrzygnięć, które mogłoby funkcjonować w sposób oddzielny w obrocie prawnym, lecz stanowi jednorodne, kompleksowe rozstrzygnięcie dotyczące konkretnej kwestii.

Dlatego też, Sąd stwierdził, że kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne z uwagi na brak precyzyjnego i konkretnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia a także z uwagi na brak jego spójności z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli przeprowadzonej w Zakładzie w dniach od 4 września 2023 r. do 19 października 2023 r. nie może pozostać w obrocie prawnym.

Sąd wskazuje przy tym, że odpowiedź na skargę nie może stanowić uzasadnienia dla podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia ani też go uzupełniać. Dalsza argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogła być w związku z tym uwzględniona przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Stwierdzone zaś przez Sąd rozbieżności uniemożliwiały uznanie podjętego aktu za zgodny z prawem. Nie jest przy tym rzeczą Sądu dokonywanie ustaleń na potrzeby wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a jedynie sąd ustala stan sprawy rozstrzygniętej przez organ w celu dokonania oceny, czy podjęty akt jest zgodny z prawem. Nadto, kontroli sądowej nie podlega odpowiedź na skargę, lecz zaskarżony akt. Odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonego aktu. Strona ma bowiem prawo poznać argumentację organu, która powinna znajdować się w uzasadnieniu aktu administracyjnego, aby strona mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił kontrolowane zarządzenie pokontrolne.

O kosztach obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.