Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 930/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28 aa ust. 9 ust. 10, art. 101 ust. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 58 par. 1 pkt 5 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 675/21 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r. w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz A. K. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia od Gminy [...] na rzecz A. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 675/21 oddalił skargę A.K. (dalej jako skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr XXVII/145/2020 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi Miasta i Gminy K.

W motywach orzeczenia Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 525/21 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 14 sierpnia 2020 r. nr XXVII/145/2020 w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi wotum zaufania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stwierdzenie nieważności uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania w zmaterializowanej (pisemnej) postaci, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu powołanego wyroku, nie eliminuje prawnej dopuszczalności sądowej kontroli uchwały istniejącej w drodze fikcji prawnej wynikającej z art. 28 aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Zaskarżona uchwała jest uchwałą w znaczeniu ogólnym, a zatem aktem stanowiącym wyraz woli organu kolegialnego (art. 15 w związku z art. 14 u.s.g.), wynikającym z faktu, że poddana pod głosowanie uchwała w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania (uchwała pozytywna) nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady. Tak rozumiana uchwała tego organu nie była przedmiotem kontroli WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 525/21, co umożliwia Sądowi jej kontrolę w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Oceniając formalne przesłanki dopuszczalności skargi podkreślono, że uchwała w przedmiocie wotum zaufania dla wójta (burmistrza) mieści się w kompetencjach rady gminy (miejskiej), a w związku z tym należy ją zaliczyć do uchwał "z zakresu administracji publicznej" wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. A.K. posiada natomiast w niniejszej sprawie legitymację skargową, ponieważ interes prawny skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z jej przymiotu jako obywatela i jednocześnie osoby pełniącej stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy K., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zaakcentował, że treść art. 28aa u.s.g. i art. 18 ust. 2 pkt u.s.g. wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (za udzieleniem wotum zaufania oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady gminy) lub negatywną (w głosowaniu nad uchwałą oddano więcej głosów "przeciw" niż "za"). Ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął konstrukcję, w świetle której, niepodjęcie jednej uchwały (pozytywnej) jest równoznaczne z podjęciem innej (negatywnej), tym samym niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. W związku z tym niewadliwe procedowanie nad pierwszą z uchwał w całości wyczerpuje procedurę dla drugiej.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż jak wynika z protokołu z sesji z dnia 14 sierpnia 2020 r. w głosowaniu imiennym nad projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania brało udział 14 radnych, spośród których 5 głosowało za udzieleniem wotum zaufania, 9 głosowało przeciw, nikt nie wstrzymał się od głosu. Projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania nie uzyskał zatem wymaganej przez ustawę większości głosów. Nie ma więc wątpliwości, że Rada Miejska w K. w dniu 14 sierpnia 2020 r. nie podjęła uchwały o udzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania, co jest równoznaczne w skutkach z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. Tym samym w ocenie Sądu nie zachodziła konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa (por. art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 525/21). Z przepisów normujących instytucję wotum zaufania jednoznacznie wynika bowiem, że procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania (uchwała pozytywna), a nie uchwała negatywna (o nieudzielnemu burmistrzowi wotum zaufania). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, co potwierdza protokół z sesji Rady. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku Rada zrealizowała zatem w sposób prawidłowy całą ścieżkę proceduralną określoną w art. 28 aa u.s.g.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi stwierdzono, że organ nie miał obowiązku odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały. Każdy z radnych, może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania burmistrza. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Rada Miasta i Gminy K. może podejmować uchwały arbitralne, dowolne i naruszając konstytucyjne zasady: równego traktowania, słuszności i sprawiedliwości społecznej,

2) art. 28 aa ust. 9 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nieprzyjęcie uchwały o udzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania (co wywołuje z mocy prawa skutek w postaci podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania), może być podejmowana po pierwsze: bez faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy, a po drugie: bez konieczności sporządzania uzasadnienia uchwał - nie narusza prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi wniesionej przez stronę skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy strona skarżąca wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd do odrzucenia skargi.

Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

Uchwała nr XXVII/145/2020 Rady Miejskiej w K. z dnia 14 sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13).

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, jak i Sądu pierwszej instancji objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczyła interesu prawnego skarżącej będącej Burmistrzem Miasta i Gminy K. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał przy tym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w istocie w tej sprawie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania ani w sposób bezpośredni, ani nawet pośredni nie ingeruje w prawa lub obowiązki osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego Gminy K. Jedynym w istocie kryterium wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej przez Sąd pierwszej instancji było wskazanie, że naruszenie interesu prawnego miało charakter niepewny i przyszły. Sąd wskazał, że gdyby w kolejnym roku także rada gminy nie udzieliła wotum zaufania, to mogłaby podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum co do odwołania Burmistrza tej Gminy. Tak podana argumentacja, którą w całości podzieliła skarżąca kasacyjnie nie może wskazywać na naruszenie interesu prawnego A.K. w tej sprawie.

Należy podkreślić, że interes prawny uzasadniający wniesienie skargi powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi, a nie w nieokreślonej dacie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszona w skardze okoliczność dotycząca ewentualnego podjęcia w kolejnym roku uchwały w przedmiocie referendum w sprawie odwołania burmistrza w żaden sposób nie narusza żadnych uprawnień osoby piastującej takie stanowisko.

Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 oraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 i postanowieniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21. Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Rada gminy może, na podstawie art. 28b ust. 1 u.s.g. podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z dowolnie innej przyczyny niż nieudzielenie wotum zaufania.

Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17, postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14).

Nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy K. wotum zaufania narusza prawnie chroniony interes osoby pełniącej tę funkcję. Uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia takiej osoby mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla burmistrza.

Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu od skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W punkcie trzecim na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu w całości kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz A.K., ponieważ uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle niezasadnego działania skarżącej, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny dopuszczalności samej skargi. Ponadto Sąd uwzględnił również szczególny charakter tej sprawy.