Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 231/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b;
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 151; art. 119 pkt 2;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 22 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/40/258/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., nr SKO.PS/40/258/2022, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. (dalej jako: "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Werbkowice z dnia 14 września 2022 r. znak: PS.4040-0000410.SP.09.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 29 sierpnia 2022 r., pełnomocnik M. Ł. złożył wniosek o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, L. Ł., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...], stwierdzającym jej stałą niezdolność do samodzielnej egzystencji.

Do wniosku załączono pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 20 marca 2022 r., z którego wynika, że wnioskodawca decyzją z dnia 28 marca 2019 r., ma przyznane prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym.

Decyzją z dnia 14 września 2022 r., Wójt Gminy Werbkowice odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na dwie negatywne przesłanki: powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz ustalone prawo do renty (art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.).

Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na ustalone na rzecz skarżącego prawo do renty. Organ wskazał, że z pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 12 września 2022 r. znak: 20/GI/02362855-1 wynika, że M. Ł. pobiera rentę rolniczą od 01 grudnia 2004 r. do 31 maja 2023 r.

Organ podniósł, że skarżący jest osobą niepełnosprawną i od dłuższego czasu nie pozostaje w zatrudnieniu. Decyzją Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego został uznany za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym. W celu uzyskania renty w pełnej wysokości wydzierżawił w roku 2004 posiadane gospodarstwo rolne. W oparciu o zgromadzoną dokumentację oraz informacje uzyskane od skarżącego, organ stwierdził, że skarżący od kilkunastu lat nie pracuje i pozostaje w domu.

W związku z powyższym organ wywiódł, że zachodzi brak bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, CBOSA). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyroki WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19; wyrok z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; wyrok z 18 maja 2023 r., II SA/Lu 212/23; wyrok z 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 197/23, CBOSA).

Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższych wywodów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna.

Ocenie Sądu podlegała sporna między stronami kwestia ustalenia, czy niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny bądź osoba będąca rodziną zastępczą, jeśli nie podejmują one lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Mając na uwadze zarówno literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jak i cel świadczenia pielęgnacyjnego należy stwierdzić, że z założenia miało ono stanowić pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki" nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Ten główny cel świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie stracił na aktualności. Nadal świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty osobie zobowiązanej do alimentacji, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – za rezygnację z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Dla uzyskania świadczenia, niezbędne jest bowiem niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz bezpośredniego związku rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Innymi słowy, niezbędna pozostaje konieczność wyjaśnienia, że zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej, a więc że niepozostawanie w zatrudnieniu ma swoją przyczynę w sytuacji rodzinnej.

Co szczególnie istotne, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, wszak świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty braku dochodu jedynie w takiej sytuacji i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Podkreślenia wymaga, że ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne nie może być okazją do zwiększenia (bądź uzyskania) dochodu w sytuacji, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle związana z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dla jego przyznania musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący ostatnią aktywność zawodową podejmował przed 1 grudnia 2004 r. Od tego czasu z uwagi na orzeczenie o niepełnosprawności pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Dodatkowo, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w celu uzyskania renty w pełnej wysokości, wydzierżawił w roku 2004 posiadane gospodarstwo rolne.

Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia, w ocenie Sądu uprawnione jest twierdzenie Kolegium, że w sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a opieką nad matką. Skoro ostatnia aktywność zawodowa była podejmowana kilkanaście lat temu (przed 1 grudnia 2004 r.), a od tego czasu skarżący jest bierny zawodowo, to trudno uznać zarzut pełnomocnika o nieuwzględnieniu okoliczności niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, za uzasadniony.

Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma bowiem na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej.

Z akt sprawy wynika natomiast, że w istocie wieloletnie niepozostawanie w jakiejkolwiek formie zatrudnienia przez skarżącego było wywołane tylko i wyłącznie jego stanem zdrowia. Nie sposób zatem uznać, że aktualnie została spełniona przesłanka niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką. Jak wykazały bowiem organy obu instancji, skarżący nie pracuje już od 2004 r., gdy jego matka wówczas nie legitymowała się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Co więcej sam skarżący oświadczył podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 5 października 2022 r., że jest osobą niepełnosprawną, choruje na cukrzycę insulinozależną, w roku 2021 r. przeszedł udar mózgu, decyzją Lekarza Rzeczoznawcy KRUS został uznany za niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym. Od 1 grudnia 2004 r. ma ustalone prawo do renty rolniczej przyznane okresowo do dnia 31 maja 2023 r.

Powyższe ustalenia, niekwestionowane przez strony, prowadzą do wniosku, że zaprzestanie wykonywania pracy przez skarżącego (czy też jej późniejsze niepodejmowanie) nie ma związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem.

Przypomnienia przy tym wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Należy więc w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do renty nie przekreśla - w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego - przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21) – to jednak nie zwalnia to organów z dokonania w takim przypadku oceny rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej wnioskodawcy, czy też – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – "wznowienia" takiej aktywności po ponad dziewiętnastu latach nieaktywności zawodowej. Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć poprawy sytuacji dochodowej wnioskodawcy (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad matką.

Tymczasem – co ponownie należy zaznaczyć - istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Koniecznym jest więc, istnienie wyraźnego i bezpośredniego związku, tak czasowego, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym krewnym, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi.

Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżący takiego związku nie wykazał. Sąd nie kwestionuje faktu, że matka skarżącego jest osobą mocno schorowaną i wymagającą pomocy oraz wsparcia w codziennej i samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie, wymaga opieki sprawowanej przez inne osoby, jednak należy podzielić stanowisko organów, że okoliczności sprawy nie pozwalają przyjąć, iż skarżący nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad rodzicem.

W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.