Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 765/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B., R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 544/21 w sprawie ze skarg H. R., P. M., B. B., R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr IR-IV.7721.492.2020.12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., IV SA/Po 544/21, oddalił skargi H. R., P. M., B. B., R. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Poznania, decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku X. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę stacji paliw X. o instalację LNG z wiatą nad stanowiskami tankowania i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] (ark. [...], obręb [...]) przy ul. [...] w Poznaniu.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania H. R. i P. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na tę decyzję H. R. i R. M. (współwłaściciele działki nr [...]) oraz B. B. i R. B. (współwłaściciele działki nr [...]) wnieśli skargi do WSA w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesione skargi.

W ocenie Sądu organy zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) prowadziły postępowanie z udziałem właścicieli nieruchomości obejmujących działki nr [...] i [...]. Właściciele działki nr [...] brali czynny udział w postępowaniu (pismo z 8 października 2020 r., wniosek z 23 listopada 2020 r. o doręczenie skanu operatu środowiskowego i decyzji środowiskowej, odwołanie z 27 listopada 2020 r., zgoda na mediację z 18 marca 2021 r.). Właściciele działki nr [...] ograniczyli swój udział w postępowaniu administracyjnym do przejrzenia akt sprawy oraz sporządzenia z nich fotokopii (protokół z czynności służbowej z dnia 19 marca 2021 r.), co uczynili na etapie postępowania przed organem odwoławczym, po doręczeniu zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanych decyzji w oparciu o zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.).

W ocenie Sądu, Wojewoda przyjął błędną wykładnię prawa materialnego wskazując, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku stosować i egzekwować zapisów Polskiej Normy powołanej w § 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań technicznych dla stacji gazu ziemnego. Zdaniem WSA, żądań stron postępowania nie można odczytywać w ten sposób, że zmierzały one do wymuszenia na organie oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej. Właściciele działki nr [...] żądali jedynie dokonania oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Analiza uzasadnienia kwestionowanych decyzji nakazuje uznać, że organy zaniechały sprawdzenia, czy projektowana lokalizacja inwestycji, projektowane zagospodarowanie działki nr [...], spełnia wymogi techniczno-budowlane określone wskazanymi strefami bezpieczeństwa. Organ nie wypowiedział się ani w kwestii tego, czy zachowane są odległości instalacji LNG od budynków na działkach sąsiednich oraz nie przedstawił ani oceny tych ustaleń, ani wynikających z nich konsekwencji dla załatwienia kontrolowanej sprawy. Jednak analiza dokumentacji włączonej do akt administracyjnych oraz dokumentacji przedstawionej na etapie postępowania sądowego, a także stanowiska stron skarżących, ujawniają bezspornie, że ww. naruszenie przepisów postępowania nie prowadziło do istotnego naruszenia prawa materialnego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Bark jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zostało dokonane niezgodnie z wymogami określonymi w normie PN-EN ISO 16924 w zakresie zagospodarowania działki. Dowody zgromadzone w sprawie ujawniają, że obszar wyznaczony przez strefy zagrożenia wybuchem nie wychodzi poza granice działki inwestora.

Sąd wskazał, że obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego wyznaczony przez strefy bezpieczeństwa pożarowego wynosi 20m dla budynków przeznaczonych na pobyt do 10 osób, 30m dla budynków przeznaczonych do 100 osób oraz 50m dla budynków przeznaczonych na pobyt powyżej 100 osób. W tym zakresie analiza dowodów i stanowisk stron postępowania (skarżących), ujawnia następujące bezsporne okoliczności kontrolowanej sprawy. Nieruchomość należąca do B. B. i R. B. (działka nr [...]) była niezabudowana w dniu wydania decyzji i ten stan nie uległ zmianie. Brak budynków na działkach sąsiednich w strefie bezpieczeństwa pożarowego skutkuje tym, że zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnego z wymogami zagospodarowania działki wynikającymi z normy PN-EN ISO 16924 co do zlokalizowania inwestycji w odległości 50m od budynków nie mogło warunkować zmniejszenia tej odległości ścianą oddzielenia przeciwpożarowego do nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działek nr [...] i nr [...]. O konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowiły zarzuty wskazujące, że planowana inwestycja ingeruje w "gwarantowane konstytucyjne nieograniczone prawo własności nieruchomości". W ocenie Sądu kwestie oddziaływania samych stref zagrożenia pożarowego na prawo własności niezabudowanych części nieruchomości sąsiednich, w tym zmniejszenie atrakcyjności wizualnej nieruchomości sąsiednich, pozostają okolicznością indyferentną z punktu widzenia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli B. B. i R. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

a) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2021.137; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo iż organ potwierdził fakt oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących, co potwierdza niepełne i fragmentaryczne rozważenie materiału dowodowego w zakresie spełnienia przez inwestycję przesłanki poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i nierówne traktowanie uczestników postępowania wyrażające się w nieuwzględnieniu faktu oddziaływania projektowanej inwestycji na obszar stanowiący własność skarżących i w konsekwencji przyjęcie, że oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżących nie stanowi przeszkody w wydaniu pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 p.b. poprzez niewystarczającą ochronę interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja,

- § 98 ust. 1 pkt 3 i § 124 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2014.1853 ze zm.; dalej rozporządzenie MG), przez co narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2018.1945; dalej u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie odległości, jakie winny być zachowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżących z uwzględnieniem tego, że do chwili obecnej jest ona niezabudowana wyłącznie z przyczyn uporczywej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] i [...] (działka nr [...] art. 12 obręb [...]), które to trwają nieprzerwanie począwszy od 2015 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do stanowiska skarżących kasacyjnie, że przedmiotowa inwestycja uniemożliwi im zagospodarowanie należącej do nich działki w sposób przez nich pożądany, gdyż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji określając odległości, jakie winny być zachowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym w stosunku do ich nieruchomości, nie uwzględniono, że na obecnie niezabudowanym terenie chcą oni wznieść budynki, których nie będą mogli wybudować po zrealizowaniu projektowanej rozbudowę stacji paliw o instalację LNG. Z tego względu uważają, że zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem uniemożliwia im w przyszłości zagospodarowanie działki zgodne z ich zamierzeniami.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z powołanego przepisu wynika, że prawo podmiotu do zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości lub posiadający inny tytuł prawny nie ma pełnej swobody w kształtowaniu zagospodarowania danej nieruchomości, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, aby decyzja dotycząca kształtowania zabudowy na tym gruncie za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W istotę planowania przestrzennego na poziomie gminy wpisane jest ważenie różnych, częstokroć sprzecznych, interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego, czy też różnych interesów indywidualnych (np. wyroki NSA z 24 listopada 2022 r., III OSK 6248/21, LEX nr 3506082; z 22 sierpnia 2017 r., II OSK 2967/15, LEX nr 2378089).

Powyższe ograniczenie dotyczy zarówno działki inwestora, jak i działek z nią sąsiadujących. Przewidziane w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zagospodarowania terenu dotyczy zarówno właścicieli działek inwestycyjnych, jak i właścicieli działek sąsiednich. Żaden z nich nie dysponuje prawem o charakterze absolutnym. W sytuacji zatem, gdy – jak w niniejszej sprawie – dochodzi do konfliktu interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, konieczne jest ważenie tych interesów, uwzględniające realnie istniejący stan faktyczny.

W realiach niniejszej sprawy organy administracyjne prawidłowo oceniły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i niewadliwie przyjęły, że fakt, iż działka skarżących kasacyjnie nie jest zabudowana, sprawiał, że nie było podstaw w chwili wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę do traktowania jej tak, jak gdyby była zabudowana i to w ściśle określony sposób, pożądany w danym momencie przez skarżących kasacyjnie. Zaznaczyć trzeba, że – co podkreślają sami skarżący – to, że ich działka nie została w pożądany przez nich sposób zabudowana i że dotychczas nie dysponują oni decyzją ustalającą warunki dla takiej zabudowy, wynika "z przyczyn uporczywej odmowy ustalenia warunków zabudowy". W tych okolicznościach nie było uzasadnionych podstaw do traktowania niezabudowanej działki jak zabudowanej lub przeznaczonej do konkretnego zabudowania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przyczyny "uporczywej odmowy ustalenia warunków zabudowy", bowiem nie mogą one być oceniane w niniejszym postępowaniu. Istotne jest jedynie, że działka skarżących kasacyjnie w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji nie była zabudowana i nie dysponowali oni dotyczącą tej działki decyzją o warunkach zabudowy. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy kierują się stanem prawnym i faktycznym istniejącym w czasie podejmowania tej decyzji i nie mogą brać pod uwagę stanu hipotetycznego, mogącego ewentualnie mieć miejsce w przyszłości.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji nie naruszył bowiem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również nie naruszała art. 28 ust. 2 p.b. oraz § 98 ust. 1 pkt 3 i § 124 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia MG, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i art. 6 ust. 2 pkt u.p.z.p., gdyż w realiach niniejszej sprawy WSA dokonał właściwej kontroli działalności organów administracji i prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie naruszała powyższych przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Nie miał więc podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania. Zastosowanie ma w tej sytuacji ogólna zasada wyrażona w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.