Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1282/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 8.2 U-A, w zakresie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...]; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "sąd") skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2011r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej: "uchwała", "plan").

Przedmiotową skargą skarżąca zaskarżyła ww. uchwałę w części postanowień tekstowych i graficznych odnoszących się do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], obr. [...] składającej się z działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], zabudowanej komercyjnym wielofunkcyjnym budynkiem biurowym, a w szczególności w zakresie § 4 ust. 1 pkt 10, § 4 ust. 2 oraz § 60 uchwały i załącznika nr 1 uchwały, zarzucając naruszenie:

- § 1 uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2002 r. wyrażającej zgodę na zawarcie aneksu nr 4 do Umowy Dzierżawy oraz określającej przeznaczenie budynku posadowionego na nieruchomości, jako obiekt biurowy z możliwością przeznaczenia części powierzchni na cele usługowo- handlowe wraz z funkcjami towarzyszącymi, które to naruszenie polega na przyjęciu planu, którym w załączniku graficznym nr 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 10 uchwały określa przeznaczenie nieruchomości jako "U-A - teren usług administracji publicznej" i w § 4 ust. 2 uchwały przeznacza Nieruchomość do realizacji celu publicznego "Tereny [...] przeznacza się do realizacji inwestycji celu publicznego" oraz określa w § 60 uchwały szczegółowe przeznaczenie Nieruchomości jako "[...] teren usług administracji, przeznaczenie terenu podstawowe: usługi administracji-zabudowa-biurowa" - które to ustalenia stoją w sprzeczności z § 1 uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2002 r. i zawartą przez Miasto Umową Dzierżawy z dnia [...] sierpnia 1997r.;

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenie polega na przyjęciu uchwały, której ustalenia dotyczące nieruchomości ([...]- teren usług administracji publicznej; tereny [...] przeznacza się do realizacji inwestycji celu publicznego; szczegółowe przeznaczenie Nieruchomości: [...] teren usług administracji, przeznaczenie terenu podstawowe: usługi administracji-zabudowa- biurowa") są niezgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] (dalej "Studium"), i pominięcie faktu, że ustalenia Studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych. Projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, a Rada [...] przyjęła Uchwałę pomimo okoliczności, iż narusza ona ustalenia Studium dotyczące Nieruchomości;

- naruszenie art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), które to naruszenie polega na przyjęciu zaskarżonej uchwały, co prowadzi do (i) nieuzasadnionego ograniczenia sposobu korzystania z Nieruchomości przez skarżącą, (ii) uniemożliwienia Skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, jakie zostało określone w Umowie Dzierżawy (iii) ograniczenia prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej i (iv) pozbawienia ją uprawnień do ubiegania o bezprzetargowe nabycie nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 – dalej: "u.g.n.") z naruszeniem zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw skarżącej do nieruchomości i zasady wolności gospodarczej;

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz w części graficznej dotyczącej działek [...] oraz [...] tj. w szczególności o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 10, § 4 ust. 2 oraz § 60 uchwały i załącznika graficznego nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym ww. działek. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała na swój interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały oraz szeroko uzasadniła stawiane w skardze zarzuty odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podkreśliła przy tym, że jest dzierżawcą nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] stanowiących własność [...]. Zgodnie z zapisami umowy dzierżawy skarżąca przejęła od miasta nieruchomość do używania w celu wybudowania obiektu biurowego z możliwością przeznaczenia części powierzchni na cele usługowo-handlowe wraz z funkcjami towarzyszącymi (§ 2 Aneksu nr 4 do Umowy Dzierżawy). Skarżąca, zgodnie z umową, ze środków własnych wybudował budynek o funkcjach określonych ww. umowie oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Budynek ten jako budynek wielofunkcyjny został przyjęty do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Zauważono również, że w momencie przystąpienia przez skarżąca do Umowy Dzierżawy została ona zapewniona przez przedstawicieli Miasta o woli zbycia jej tej nieruchomości. Ponieważ jednak Miasto po wybudowaniu przez skarżącą budynku nie podejmowało żadnych działań w celu zbycia tej nieruchomości na rzecz skarżącej, to w 2009r. wystąpiła ona z wnioskiem o jej nabycie w trybie bezprzetargowym. Mimo jednak upływu 9 lat od złożenia tego wniosku skarżąca nie doczekała się żadnej odpowiedzi od Miasta. W czerwcu 2018r. skarżąca złożyła wniosek, którym potwierdziła swą wolę nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W odpowiedzi została poinformowana, że spełnia wszystkie przesłanki do bezprzetargowego nabycia nieruchomości prócz jednej dotyczącej zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w rezultacie spowodowało odmówienie dalszego procedowania wniosku o bezprzetargowe zbycie nieruchomości.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że zaskarżona uchwała planistyczna została przyjęta [...] stycznia 2011 r. a zatem już po: zawarciu przez [...] Umowy Dzierżawy nakazującej skarżącej zabudowę nieruchomości budynkiem biurowym z możliwością przeznaczenia części powierzchni na cele usługowo-handlowe wraz z funkcjami towarzyszącymi; po dokonaniu zabudowy zgodnej z Umowa Dzierżawy; oraz po złożeniu przez skarżącą wniosku o bezprzetargowe nabycie nieruchomości.

W ocenie skarżącej zapisy uchwały dotyczące zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...]: naruszają jej interes prawny; naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności; są niezgodne z prawem oraz zawartą przez Miasto Umową Dzierżawy; ograniczają konstytucyjne prawo skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej; pozbawiają ją uprawnienia do ubiegania się o bezprzetargowe nabycie nieruchomości, co powoduje zasadność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Podniesiono także, że zapisy uchwały dotyczące działek nr ew. [...] i [...] są niezgodne z ustaleniami Studium. Zapisy Studium a dokładnie rys. nr 1 uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego i rys. nr 14 struktura funkcjonalno-przestrzenna kierunki zagospodarowania przestrzennego określiły bowiem uwarunkowania zagospodarowania i strukturę funkcjonalną terenu, na którym znajduje się nieruchomość, określając je jako teren usług oznaczony literą [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że zarówno tekst Studium jak i wskazane wyżej rysunki określają osobną kategorie terenu dedykowaną dla usług administracji oraz innych obiektów użyteczności publicznej oznaczaną symbolem [...] - teren usług administracji, która jednak nie została użyta dla określenia w Studium przeznaczenia tej konkretnej nieruchomości.

Skarżąca wskazała również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien w sposób niewspółmierny ingerować w sferę prywatną i zmieniać sposobu zagospodarowania nieruchomości bez uzasadnienia tego ważnym interes publicznym. Jednak do takiej sytuacji, w jej ocenie, doszło w niniejszej sprawie. Miasto określając w uchwale sposób zagospodarowania nieruchomości - dzierżawionej przez skarżącą na której pobudowała ona z własnych środków budynek - jako teren administracji publicznej, nie uzasadniło tego w jakikolwiek sposób i dokonało niewspółmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji wobec prywatnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W wyniku zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, doszło także do nieuzasadnionej ingerencji w prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą, która polega na wynajmowaniu powierzchni w wybudowanym przez nią budynku. A zatem zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości do funkcji administracji publicznej - powoduje niemożność wynajmowania na wolnym rynku powierzchni np. najemcom prowadzącym działalność usługową. Takie ograniczenie i ingerencja w prawa dzierżawcy, w ocenie skarżącej, stanowi zbyt daleką ingerencją w prowadzoną przez nią działalność gospodarczą. A nadto w istocie przyjęty plan pozbawia skarżącą również możliwości ubiegania się o nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] (dalej: "organ") wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie oddalenie skargi w wypadku nieuwzględniania powyższego wniosku.

W uzasadnieniu skargi organ podniósł, iż w jego ocenie, skarżąca będąca dzierżawcą działek nr ew. [...] i [...] nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet bowiem sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Natomiast interes dzierżawcy należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu -właściciela nieruchomości. W ocenie organu posiadacz nieruchomości, nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Wprawdzie ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną skarżącego, jako dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tego też względu, w ocenie organu skarga winna podlegać obrzuceniu bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia tej uchwały.

Jednocześnie organ wskazał, że gdyby Sąd nie podzielił wskazanej argumentacji, to wnosi o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność, gdyż w przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Plan został bowiem sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskał wszystkie niezbędne, wymagane prawem uzgodnienia formalne. W procesie sporządzania planu rozpatrzono wszystkie wnioski do planu. Projekt planu wraz z prognozą został wyłożony do publicznego wglądu, przeprowadzona została dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu miejscowego rozwiązaniami. Wszystkie złożone do projektu uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta [...]. Skarżąca do projektu planu nie składała żadnych uwag mimo, iż prawo do dzierżawy tego terenu nabyła na podstawie Umowy Cesji w formie aktu notarialnego w dacie [...] października 2002 r., czyli jeszcze przed I wyłożeniem planu.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej braku zgodności przedstawionego planu z ustaleniami Studium, organ stwierdził że zarzut ten jest nietrafiony. Działki dzierżawione przez skarżącą położone są w obszarze [...], który przewiduje rozwój szeroko pojętych funkcji usługowych, w tym także usług z zakresu administracji publicznej. Zapisy studium nie wykluczają w tego typu obszarach inwestycji celu publicznego o ile są one inwestycjami usługowymi i są zbieżne z generalną funkcją obszaru. Przykładowo, właśnie w obrębie wspomnianych jednostek U zlokalizowane są prawie wszystkie Urzędy Dzielnicowe [...], gdyż szeroki katalog zawarty w studium daje taką możliwość. I tak, dopiero w planach miejscowych Urzędy Dzielnicowe, zlokalizowane w Studium w jednostkach [...], są wskazywane jako lokalizacje inwestycji celu publicznego i administracji publicznej. Przywołany w skardze zapis studium dla jednostek [...], dotyczący "niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej" nie oznacza, że inwestycje celu publicznego są zawężone wyłącznie do infrastruktury społecznej. Oznacza on, że oprócz funkcji głównej, czyli usługowej, w tym usług administracji publicznej, studium dopuszcza lokalizowanie obiektów infrastruktury społecznej. Ma to związek z tym, że dla jednostek [...] dopuszczone jest lokalizowanie w nich także zabudowy mieszkaniowej, która potrzebuje swojej obsługi w infrastrukturę społeczną. Odwołując się do zapisów Studium dla jednostki planistycznej [...], organ wskazał także, że skarżąca twierdzi, iż ustalenia Studium nie przewidują lokalizowania usług administracji publicznej w ramach jednostek [...], gdyż przewidziane na ten cel są jednostki planistyczne [...]. Jednak takie twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w treści Studium. Jednostki te są bowiem wskazane w Studium dla jednostek administracji szczebla centralnego, związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa publicznego, funkcjonowaniem Państwa i jego najważniejszych organów oraz placówek dyplomatycznych, których istnienie zostało zapewnione wyznaczeniem zasięgu na rysunkach Studium. Inne placówki administracji publicznej, jak wspomniane Urzędy Dzielnicowe i inne publiczne jednostki szczebla niecentralnego znalazły się natomiast w ramach zwykłych jednostek usługowych [...]. Dopiero w planach miejscowych Urzędy Dzielnicowe, zlokalizowane w Studium w jednostkach [...], zostały wskazane jako lokalizacje inwestycji celu publicznego i administracji publicznej.

Uwzględniając powyższe wyjaśnienia organ stanął również na stanowisku, że także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady proporcjonalności, zasady ochrony praw skarżącej do nieruchomości i zasady wolności gospodarczej są bezzasadne. Podniesiono, że w skardze podnoszone są prawa dzierżawcy, natomiast w sposób niezasadny pomniejszone zostało prawo własności, jakie przysługuje Miastu do omawianej nieruchomości, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując organ wskazał, że w jego ocenie wszelkie wymogi prawne w odniesieniu do zapisów zaskarżonej uchwały zostały spełnione, a gminie nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania wskazanego przez skarżącą terenu.

W dniu 10 lipca 2020r. do Sądu wpłynęła replika na odpowiedź na skargę, w której podtrzymano w całości zarzuty i wnioski wyrażone w skardze oraz szczegółowo wywiedziona dlaczego w ocenie skarżącej przysługuje jej legitymacja do zaskarżenia ww. uchwały. Podkreślono przy tym, że skarżąca nie kwestionuje faktu, iż istnieje orzecznictwo sądowo administracyjne zgodnie z którym uznaje się, że co do zasady legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Jednakże, to orzecznictwo dotyczy innych stanów faktycznych. Wskazano również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że również dzierżawca w niektórych stanach prawnych będzie legitymowany do zaskarżenia uchwały. W ocenie skarżącej taka sytuacja występuje po jej stronie gdyż Umowa Dzierżawy uzasadnia jej legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Umowa ta wiąże skarżącą z [...], a zatem jednostką samorządu terytorialnego, której organ wydał zaskarżoną uchwałę. Ponadto, w związku z zawartą Umową Dzierżawy w ocenie [...] skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do ubiegania sie o nabycie nieruchomości w bezprzetargowym trybie na podstawie art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n. oraz § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, z wyjątkiem przesłanki zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęty przez organ plan pozbawia skarżącą uprawnienia do ubiegania się o bezprzetargowe nabycie nieruchomości, które to uprawnienie wynika wprost z prawa materialnego. Nadto w ocenie skarżącej zaskarżona uchwała ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości przez skarżącą oraz narusza zasadę swobody działalności gospodarczej poprzez ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej przy wykorzystaniu budynku wzniesionego na nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli sądu pod względem legalności była uchwałę Rady [...] z [...] stycznia 2011r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 u.s.g. uprawnienia służącego do ochrony prawnej podmiotów przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

A zatem w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały, gdyż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do zbadania zgodności z prawem skarżonej uchwały. Dodać przy tym należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała planistyczna jako akt prawa miejscowego kształtuje sposób korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że reguluje sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów tego prawa. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma zasadniczo swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Zatem skarżąca, co do zasady, winna wykazać się przy wnoszeniu skargi do sądu, tytułem prawnym do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą.

Jak wynika z niespornych okoliczności skarżąca nie jest i nigdy nie była właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...] i [...], objętych postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego. Właścicielem tych działek było i jest [...]. Natomiast na mocy umowy z [...] sierpnia 1997r. (akt notarialny rep. [...]) następnie kilkakrotnie aneksowanej i cedowanej gminę oraz skarżącą wiąże umowa dzierżawy ww. nieruchomości na okres od dnia [...] sierpnia 1997r. do [...] lipca 2027r. (uwierzytelnione za zgodność z oryginałem kopie umów w aktach sądowych). Treść umowy pierwotnie określała, że "Dzierżawca wyłoniony został w drodze nieograniczonego przetargu pisemnego (...) w celu wybudowania obiektu wystawienniczo-handlowo-usługowego z częścią biurową" (§ 4 umowy z 1997r.). Następnie Aneksem nr 4 do Umowy Dzierżawy z [...] października 2002r. (akt notarialny rep. [...]) w § 2 pkt 1 i pkt 2 dokonano zmiany planowanego do wybudowania obiektu poprzez określono, że w umowie dzierżawy określenie "obiekt wystawienniczo-handlowo-usługowy z częścią biurową" zostaje zastąpione określeniem "obiekt biurowy z możliwością przeznaczenia części powierzchni na cele usługowo—handlowe wraz z funkcjami towarzyszącymi". Przy czym dzierżawca został zobligowany do zakończenia budowy tego obiektu do [...] grudnia 2003r.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skarżąca posiada prawo obligacyjne do spornej nieruchomości objętej zapisami planu, którego źródłem jest opisana umowa. Z tego też stosunku obligacyjnego oraz z przepisu art. 37 ust. 3 pkt 2 u.g.n. i § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady [...] z [...] kwietnia 2004r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, oraz z ograniczenia przez zapisy zaskarżonej uchwały sposobu zagospodarowania dzierżawionej nieruchomości mimo istnienia na niej konkretnej zabudowy - wywodzi ona swoją legitymację skargową do skarżenia uchwały w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...].

Należy zatem zauważyć, że prawo cywilne w ograniczonym zakresie może być źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niekwestionowanym w doktrynie i orzecznictwie źródłem tych atrybutów jest prawo własności i inne prawa rzeczowe do nieruchomości, z których można wywodzić legitymację do zaskarżenia planu miejscowego. Akt ten bowiem z istoty swej reguluje kwestie związane z przeznaczeniem terenów (nieruchomości), a więc może wpływać na sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do nieruchomości, w szczególności je ograniczając. Właściciel lub osoba dysponująca prawem rzeczowym do nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym może więc wykazać swój interes prawny w zaskarżeniu tego planu potwierdzając swój tytuł prawny do tej nieruchomości (przy czym zupełnie odrębną rzeczą jest wykazanie naruszenia tego interesu na skutek uchwalenia planu miejscowego określonej treści, co stanowi kolejny etap oceny zasadności skargi). Inaczej jest natomiast w odniesieniu do podmiotów, którym przysługuje tytuł obligacyjny do nieruchomości objętej planem. Legitymacja skargowa bowiem w takiej sytuacji nie ma swego źródła w prawie przedmiotowym, lecz w stosunku obligacyjnym, który kreuje określone uprawnienia dzierżawcy do nieruchomości skuteczne tylko w odniesieniu do wydzierżawiającego, a nie erga omnes. Interes taki ma w konsekwencji charakter faktyczny, a nie prawny – co słusznie, co do zasady, zostało zauważone przez organ w odpowiedzi na skargę.

Zauważenia wymaga również w tym miejscu, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza jednak w pewnych przypadkach możliwość dysponowania legitymacją skargową przez dzierżawców nieruchomości, odnosi je do szczególnych przypadków, uzasadniających pewne odstępstwa od opisanej wyżej reguły ogólnej. Z jednej strony chodzi o sytuację dzierżawców opartą na szczególnych przepisach prawa materialnego, z którego mogą wynikać określone obowiązki dotyczące nieruchomości adresowane do szerszej kategorii podmiotów niż właściciele, tj. do posiadaczy nieruchomości, w której to grupie niewątpliwie znajdują się także dzierżawcy. Źródłem takiej szczególnej sytuacji dzierżawców może być np. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (jt. Dz. U. z 2020 r., poz. 282), ustanawiająca określone formy ochrony zabytków, które podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w aktach planowania przestrzennego (art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków) i z którymi mogą wiązać się ograniczenia, adresowane do posiadaczy zabytków, a nawet wprost ich dzierżawców, a nie tylko ich właścicieli – np. w art. 5, 6, 25 - 30 i 71 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, z dnia 4 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1387/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inną sytuacją wymienianą w orzecznictwie NSA, na co słusznie wskazał skarżący, która mogłaby uzasadniać szczególne podejście do pozycji dzierżawców jako ewentualnie legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, jest związanie dzierżawcy stosunkiem obligacyjnym z gminą, wydzierżawiającą nieruchomość, której organy opracowują plan miejscowy, a której postanowienia mogą zostać zniweczone przez uchwalony akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, LEX nr 597664). W takim bowiem wypadku, identyfikacja interesu prawnego po stronie dzierżawcy może być uzasadniona konkretnymi postanowieniami umowy, które muszą pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem zaskarżenia (podobny pogląd został zaprezentowany również w wyroku NSA : z 14 grudnia 2016r. sygn. akt. II OSK 745/15; z 24 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 226/09).

Sąd orzekający w niniejszym składzie reprezentuje pogląd, że co do zasady brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego, jak to przyjął organ. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem.

Przechodząc zatem do rozważenia czy w niniejszej sprawie skarżąca spółka będąca dzierżawcą gruntu legitymuje się prawem do wniesienia skargi na ww. plan, podnieść należy, że umowa dzierżawy łączy skarżącą z samorządem gminy- [...], które jest właścicielem gruntu. Jednocześnie to ten w właśnie podmiot, korzystając z praw przysługujących mu na podstawie przepisów prawa publicznego, to jest ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2010r. nr 80 poz. 717 z późn. zm - w brzmieniu na dzień uchwalenia planu - dalej: "u.p.z.p."), w uchwalonym przez radę miasta miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawarł normę ograniczającą prawo skarżącej do dysponowania wybudowanym przez nią obiektem biurowym z możliwością przeznaczenia części powierzchni na cele usługowo-handlowe wraz z funkcjami towarzyszącymi poprzez określenie, że położony jest on na terenie usług administracji publicznej w ramach realizacji inwestycji celu publicznego. Co w wypadku gdy skarżący zajmuje się wynajmem powierzchni w pobudowanym przez siebie i na własny koszt budynku biurowym a zatem wynajmem na cele komercyjne, powoduje w oczywisty sposób ograniczenie jego praw odmiennie określonych w łączącej strony Umowie dzierżawy, gdzie nie zostały zawarte ograniczenia co do przeznaczenia na cele administracji publicznej tej nieruchomości oraz posadowionego na niej obiektu. A to niewątpliwie może prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu, a w konsekwencji nawet całkowicie uniemożliwić prowadzenie konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej. Wypada również zauważyć, że z § 13 ust. 4 Umowy Dzierżawy zawartej [...] sierpnia 1997r. wynikają również konsekwencje dla dzierżawcy, gdyż w przypadku nie wykorzystania przedmiotu dzierżawy zgodnie z jej przeznaczeniem umowa może być rozwiązana przed terminem. Ze wskazanej wyżej umowy wynika również, że jest ona umową wieloletnią (umowa zawarta na lat trzydzieści z możliwością jej przedłużenia).

Z przedłożonych przez skarżącą dokumentów wynika również, że brzmienie zapisów planu ogranicza jej również możliwość bezprzetargowego nabycia tej nieruchomości w trybie art. 37 u.g.n.

Powyższe w ocenie sądu, oznacza że nie można się zgodzić z poglądem reprezentowanym przez organ, że w tej konkretnej sprawie dzierżawca nie jest legitymowany do skutecznego wniesienia skargi.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi odnoszących się do planu, należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej sądowi dokumentacji planistycznej i uchwała została podjęta przez właściwy organ. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest bowiem wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. W szczególności określa kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72 i wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, niepubl.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 72; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688).

Konsekwencją unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 563/08 - Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium.

W niniejszej sprawie w ocenie sądu racje ma skarżąca podnosząc, że zapisy planu dla obszaru [...] pozostają w sprzeczności z zapisami Studium. Ze Studium wynika bowiem, że działki nr ew. [...] i [...] znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku 14 Studium symbolem [...] – teren usług, dla którego Studium ustala priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, inkubatory przedsiębiorczości, itp.), szkolnictwa, handlu, oświaty, gastronomii, hotelarstwa, turystyki, sportu (w tym dużych obiektów sportowych dla organizacji imprez międzynarodowych), transportu, łączności, itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim. Dopuszczając jednocześnie w tym obszarze lokalizowanie: funkcji mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie, niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie, funkcji uzupełniających związanych z funkcją podstawową.

Jednocześnie, co słusznie zauważa skarżąca, w Studium (rys. 1 i 14) wyodrębnione zostały obszary oznaczone symbolem [...] – tereny usług administracji, co oznacza, że nie można przyjąć, iż obszar [...] obejmuje również i ten rodzaj usług, skoro został on wyodrębniony w Studium.

Z kolei w planie wskazane wyżej działki znalazły się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] Jest to zgodnie z § 4 ust.1 pkt 10 i ust. 2 – teren usług administracji publicznej, który został przeznaczony do realizacji inwestycji celu publicznego. Obszar ten zgodnie z § 60 jako przeznaczenie podstawowe ustala – usługi administracji-zabudowa biurowa.

Zauważenia zatem wymaga, że zapis § 60 (dot. obszaru oznaczonego na rys. planu symbolem [...]) planu przy jednoczesnym uwzględnieniu zapisów § 4, jednoznacznie wskazują, na sprzeczność zapisów planu ze Studium. Szczególnie, że Studium przewiduje zarówno tereny pod usługi ([...]), jak również odrębnie pod tereny usług administracji ([...] - rys. nr 1 i 14 – w aktach sądowych oraz zapis Studium str. 103-104- dostępne na stronie internetowej - https://[...]), a nieruchomość dzierżawiona przez skarżącą znajduje się zgodnie z zapisami Studium na terenie przeznaczonym pod usługi. Wskazać także należy, że Studium dla obszaru oznaczonego symbolem U.30, w którym znajduje się nieruchomość dzierżawiona przez skarżącą, dopuszcza lokalizowanie inwestycji celu publicznego, jednak wyłącznie jako niezbędnych z zakresu infrastruktury społecznej obejmujących: inwestycje oświaty, zdrowia i opieki społecznej, oraz kultury. Tym samym również w tym zakresie zapisy planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium. Na marginesie jedynie w tym miejscu sąd wskazuje, że sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji budowlanej lub decyzji zezwalającej na użytkowanie jest wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (v. wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn. akt: II OSK 1676/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przy opracowywaniu projektu planu gminna zobligowana jest uwzględnić sposobu zagospodarowania terenu jeśli na tym terenie istnieją już obiekty budowlane o konkretnej funkcji, szczególnie gdy tak jak w niniejszej sprawie obiekty te powstały przed uchwaleniem a nawet przystąpieniem do procedowania nowego planu.

Za niezasadny natomiast, w tym postępowaniu, sąd uznał zarzut zawarty w pkt 1 skargi dot. naruszenia § 1 uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2002r., którą wyrażono zgodę na zawarcie aneksu nr 4 do Umowy Dzierżawy. Niezgodność bowiem zapisu planu nie jest oceniana w kontekście umowy cywilnoprawnej nawet poprzedzonej uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego. Ewentualne spory na tym tle mogą podlegać jedynie ocenie sądu powszechnego.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i w tym stanie rzeczy – na mocy art. 147 § p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postanowiono orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.