Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 728/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4, art. 61, art. 61 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 maja 2023 r. spawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 2 czerwca 2022 r., [...], odmawiającą odwołującej się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości W. , na działce nr [...], obręb [...]

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2021 r. M. G. zwróciła się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (k. [...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...], Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej "u.p.z.p.") (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. M. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia (k. [...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., [...], Kolegium uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazało, że Wójt ustalił szerokość frontu działki na poziomie 55,0 m, a zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości minimalnej 165,0 m wokół działki inwestycyjnej. Granice obszaru zostały zaznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:1000, jednakże weryfikacja mapy wskazuje na zaznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż minimalne w kierunku północnym. Analiza załącznika graficznego nie potwierdza i nie wskazuje, że organ wyznaczył obszar analizowany w sposób zgodny z przepisami, a więc że wyznaczył jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skoro więc w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z prawem, to tym samym nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto Kolegium ustaliło, że front działki inwestycyjnej przylegający do drogi wynosi około 72,0 m, a zatem jej trzykrotna szerokość wynosi 216,0 m. W związku z tymi rozbieżnościami Wójt powinien wyjaśnić w sposób precyzyjny w jaki sposób ustalił szerokość frontu działki oraz granice obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy. Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została sporządzona przez osobę legitymująca się uprawnieniami, o których mowa w przepisach. Na dokumentach widnieje jedynie pieczęć Sekretarza Gminy i jego podpis. Brak jest pieczęci i podpisu osoby, o której mowa w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Powyższe okoliczności przesądzają o naruszeniu przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt w dniu 22 marca 2022 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia przedmiotowego wniosku o mapę zasadniczą w skali 1:1000 obejmującą swoim zakresem minimum trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W dniu 20 kwietnia 2022 r. organ otrzymał wymaganą mapę zasadniczą, na podstawie której ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej "r.MI") sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Szerokość frontu działki położonej bezpośrednio przy ul. [...] wynosi 75,0 m, wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach minimum 225,0 m od granic nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja (wartości zmienne w zależności od istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości), tj.:

- 240,0 m w kierunku wschodnim,

- 230,0 m w kierunku zachodnim,

- 238,0 m w kierunku północnym,

- 229,0 m w kierunku południowym.

W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację zamierzenia, stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej Wójt stwierdził, że na analizowanym obszarze brak jakiejkolwiek zabudowy oraz sieci infrastrukturalnych, w związku z czym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe.

Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. G. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie (k. [...] akt administracyjnych).

W uzasadnieniu wskazała, że decyzja jest rażąco niesprawiedliwa. Jednocześnie wniosła o zmianę urbanisty, ponieważ "ten sam urbanista nie był zainteresowany zmianą swoich poprzednich ustaleń faktycznych i merytorycznych". M. G. zaznaczyła, że Wójt nie wykonał wskazówek i poleceń Kolegium zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej oraz działa w sposób dowolny. Zdaniem odwołującej się Wójt jest j jednostronny i nieobiektywny, gdyż wydał decyzję o warunkach zabudowy dla właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Decyzja Wójta z dnia 2 czerwca 2022 r., [...], musi ulec uchyleniu, a sprawa powinna zostać rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu wskazało, że analiza sprawy pozwala stwierdzić, że Wójt zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia 8 lutego 2022 r. i prawidłowo zastosował przepisy u.p.z.p. oraz r.MI.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 r.MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze. Prawidłowe zastosowanie przepisu nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki objętej wnioskiem, przy czym granica wyznaczonego obszaru z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 m.

Szerokość frontu terenu wynosi 75,0 m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi 225,00 m. Wjazd na działkę będzie odbywał się od ul. [...]. Wójt wyznaczył obszar analizowany w odległości nieco większej od minimalnej, głównie zgodnie z granicami nieruchomości, pozwalających wyodrębnić tzw. "całość urbanistyczną". Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie występuje jakakolwiek zabudowa, działki sąsiednie stanowią niezabudowane grunty oraz brak jest jakichkolwiek sieci infrastrukturalnych.

Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Wójt słusznie stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe, Wójt odstąpił od analizy pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 u.p.z.p. W ocenie Kolegium organ I instancji mógł nie badać tych przesłanek, gdyż do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek łącznie.

Kolegium odnosząc się do treści odwołania stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie Wójt szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko ze wskazaniem podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "K.p.a."). W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie, a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Nadto Kolegium nie wskazało w decyzji z dnia 8 lutego 2022 r., że urbanista sporządzający projekt decyzji o warunkach zabudowy jest niewłaściwy i niekompetentny tylko wskazało na obowiązek podpisania projektu decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej przez urbanistę. Poprzedni projekt decyzji o warunkach zabudowy był niepodpisany. Wójt uzupełnił ten brak, a zatem w niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały sporządzone w sposób prawidłowy.

Pismem z dnia 27 września 2022 r. M. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie (k. [...] akt sądowych).

W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja Kolegium jest rażąco niesprawiedliwa i niezgodna z prawem oraz stanem faktycznym. Skarżąca wskazała, że poważnie choruje i utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł miesięcznie. Musi ponosić koszty leczenia. Jednocześnie wniosła o ustanowienie pełnomocnika i zwolnienie jej z kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych).

Pismem z dnia 7 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny M. M. uzupełniła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania (k. [...]-[...] akt sądowych). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6, art 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie brak rozpatrzenia przez organ istoty sprawy oraz uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiający się w niezebraniu pełnego materiału dowodowego, w tym uznanie, że uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zależne jest od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, gdy tymczasem wystarczające jest jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, braku oceny spełnienia przez inwestycję skarżącej wszystkich przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie przeprowadzenie wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej co miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji;

2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, polegające na tym, że organ nie ustosunkował się do tego, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcia kwestii spełniania przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.;

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. co doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą pomimo, że w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co doprowadziło do bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżącej, obejmującego także prawo zabudowy i zagospodarowania nieruchomości gruntowej oraz godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa i w zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej zarówno Kolegium, jak i Wójt błędnie uznali, że wnioskowana inwestycja nie spełnia koniecznych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Wójt uznał, że inwestycja nie spełnia również przesłanki, zgodnie z którą istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), do czego Kolegium nie odniosło się w uzasadnieniu swojej decyzji. Kolegium przyjęło bowiem, że nie ma konieczności badania spełnienia przez inwestycję wszystkich przesłanek skoro w ocenie tego organu przynajmniej jedna nie została spełniona.

Skarżąca wskazała, że art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdą osobę, która dysponuje tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Powyższe stanowi wyraz zasady swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy powinno być przesądzenie o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Weryfikacji przesłanek ustalenia warunków zabudowy opisanych powyżej dokonuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej analizą architektoniczno-urbanistyczną. Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną uznać należy, że przyjęta w niej wielkość obszaru analizowanego co prawda odpowiada wymogowi minimalnej odległości przewidzianej w r.MI jednak jest niewystarczająca do rozstrzygnięcia czy planowana inwestycja spełnia przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, co w jego ocenie zostało wykonane. Podkreślić jednak przy tym należy, że powołany przepis określa w sposób bezwzględnie wiążący wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, że dopuszczalne jest wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. W takiej sytuacji dokonanie rozszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki, należy powiązać z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz należycie uzasadnić, np. specyfiką planowanego przedsięwzięcia lub uwarunkowaniami obszaru podlegającego zainwestowaniu.

W niniejszej sprawie organy nie uwzględniły specyfiki planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji nie zbadały konieczności szerszego wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem za takim działaniem przemawia fakt rodzaju zabudowy na przedmiotowym terenie, tj. z jednej strony jest to zabudowa rozproszona, ale z drugiej strony widoczne są tendencje do wydzielania mniejszych działek budo walnych celem budowania na nich domów jednorodzinnych, stanowiących zamknięte osiedla. Dodatkowo przemawia za tym również fakt, że skarżąca złożyła w tym samym czasie dwa wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla należących do niej dwóch działek, tj. działki nr [...] i działki [...] Zamierzeniem skarżącej było powstanie jednego osiedla domów jednorodzinnych, na które składałyby się 3 domy na działce o nr [...] oraz [...] domów na działce o nr [...]. Jest to o tyle istotne, że gdyby organ potraktował inwestycję skarżącej jako pewną całość, to w szerszej perspektywie zauważył by, że warunek "dobrego sąsiedztwa" został w niniejszej sprawie spełniony. W niedalekiej odległości od działki o nr [...], należącej do skarżącej, znajdują się zabudowane działki o nr [...] i [...] oraz wiele mniejszych działek, zapewne budowlanych, o nr od [...] do [...] - do [...]. Ponadto z informacji posiadanych przez skarżącą wynika, że jej sąsiadka posiadająca działkę graniczącą z działką o nr [...] otrzymała pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, o czym skarżąca wspominała w pismach do organów. Skarżąca wskazuje również, że przyjęcie przez organy do analizy całego terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej, a nie tylko działki o nr [...], skutkować mogło innym sposobem wyznaczenia obszaru na rzecz analizy architektoniczno-urbanistycznej. Teren przyjęty do analizy charakteryzował by się bowiem mocno wydłużonym kształtem, gdzie front działek byłby o wiele krótszy w stosunku do boków, a wjazd na teren inwestycji (domy zlokalizowane w północnej części działki) odbywał by się z drogi wewnętrznej biegnącej pośrodku działki. Organ mógłby wówczas rozważyć przyjęcie za punki wyjścia, tj. za front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 r.MI nie szerokości tego z boków, który przylega do drogi publicznej, lecz tego dłuższego. Nadto w odniesieniu do działki nr [...] zauważono, że w odległości ok. 350 m od tej działki – również przy ul. [...], a więc przy tej samej drodze publicznej – znajduje się zabudowana działka nr [...]. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono jednak w odległości 244 m w kierunku zachodnim, co jak Kolegium wskazało w decyzji z dnia 17 sierpnia 2022 r. stanowiło wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości jedynie "nieco" większej od minimalnej.

Powyższa argumentacja co do charakteru zabudowy na całym terenie sąsiadującym z działką skarżącej, wskazuje na konieczność poszerzenia granic obszaru analizowanego, który w niniejszej sprawie został przyjęty w odległości prawie minimalnej od granic działki. Skarżąca jest świadoma, że poszerzanie obszaru analizowanego nie może być dokonywane w celu poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednak w przedmiotowej sprawie mając na uwadze fakt, że w niedalekiej odległości, znajduje się zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej oraz, że zamierzeniem skarżącej była budowa domów jednorodzinnych również na działce [...] uzasadnione jest uznanie, że faktycznie przeprowadzona analiza i ustalenie obszaru analizowanego są niewystarczające, do oceny spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Należy zaznaczyć, że obszar analizowany wyznaczony w kierunku północnym w odległości 238 m obejmuje właściwie działkę o nr [...] należącą do skarżącej, o której mowa była powyżej.

Prawidłowe sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia czy w danym przypadku zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy o których mowa w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji oparcie decyzji o nieprawidłowo sporządzoną analizę stanowi istotne naruszenie art. 6, art 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które ze względu na finalny brak rozpatrzenia przez organy istoty sprawy miało istotny wpływ na jej wynik. Doprowadziło to również do uznania, że inwestycja skarżącej nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa i odmowy wydania pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem skarżącej Kolegium powinno ocenić jej wniosek przez pryzmat spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie ograniczając się tylko do przesłanki dobrego sąsiedztwa. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Kolegium pominięto całkowicie kwestię braku sieci infrastrukturalnych na analizowanym obszarze, która również legła u podstaw odmowy wydania przez Wójta warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza uzasadnienia decyzji Wójta pokazuje, że kwestia spełnienia przesłanki związanej z istnieniem sieci infrastrukturalnych nie była badana. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie na wstępie, że "na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa, ani sieci infrastrukturalne". Również w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 czerwca 2022 r. Wójt wskazał, że na analizowanym obszarze brak jakiejkolwiek zabudowy oraz sieci infrastrukturalnych wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Z powyższego wynika, że brak sieci infrastrukturalnych na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym zamyka skarżącej drogę do uzyskania pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Biorąc zatem pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej, ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej nie wymaga weryfikowania przez organy posiadania przez inwestora umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną w zakresie wykonania przyłączenia budynków do istniejącej miejskiej kanalizacji deszczowej. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych.

Powyższych okoliczności organy nie zbadały w ogóle, mimo że skarżąca przedłożyła do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy m.in. pismo E. z dnia 21 lipca 2021 r., z którego wynika, że podmiot ten zapewni dostawę energii elektrycznej dla inwestycji (w późniejszym okresie, po spełnieniu wymaganych warunków) oraz informowała, że dostęp do sieci wodociągowej nie jest konieczny z uwagi na fakt, że dostęp do wody zapewniony będzie przez wybudowanie studni głębinowych. Wójt nie poinformował skarżącej, że w związku z tym powinna zmienić wniosek lub go uzupełnić i jakie dokumenty powinna przedstawić na powyższą okoliczność. Nawet wzór wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera rubryki gdzie można by poinformować, że uzbrojenie terenu dopiero powstanie i będzie gwarantowało prawidłowe korzystanie z inwestycji. Tym samym Wójt, a za nim również Kolegium nie dążyły do wszechstronnego rozpatrzenia istoty sprawy i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto zawarte w decyzji Wójta stwierdzenie, że "na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa, ani sieci infrastrukturalne" narusza również zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej. Organ nie wyjaśnił czy na objętym zamierzeniem budowlanym terenie konieczna infrastruktura dopiero powstanie, tylko przyjął, że jej brak uniemożliwia otrzymanie przez skarżącą pozytywnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie oparto na stanowisku, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Należy podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do wskazania, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – tak też: A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021.

Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast dopiero w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa – brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach musi skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Wobec stwierdzenia, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa nie jest naruszeniem prawa sytuacja, w której organy odstąpiły od analizy spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. pozostałych warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można zatem podzielić argumentacji pisma strony skarżącej dotyczącego konieczności analizy projektowanego uzbrojenia terenu i faktu czy będzie ono wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponieważ na analizowanym obszarze brak jakiejkolwiek zabudowy, nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W piśmie strony skarżącej pojawiła się także argumentacja dotycząca możliwości powiększenia wielkości obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2022 r., II OSK 1952/21; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OSK 2184/21; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Należy zwrócić uwagę w szczególności na fakt, że – ze względu na znaczną szerokość frontu działki skarżącej wynoszącą 75,0 m – granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach minimum wynoszących aż 225,0 m od granic nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja (wartości te były zmienne w zależności od istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości), tj.:

- 240,0 m w kierunku wschodnim,

- 230,0 m w kierunku zachodnim,

- 238,0 m w kierunku północnym,

- 229,0 m w kierunku południowym.

Zatem obszar analizowany został wyznaczony w odległości nieco większej od minimalnej, głównie zgodnie z granicami nieruchomości pozwalającymi wyodrębnić tzw. całość urbanistyczną. Należy podkreślić, że obszar analizowany w niniejszej sprawie był znacznych rozmiarów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej należy wyjaśnić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jednakże nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego sytuacja, w której organ odmawia ustalenia warunków zabudowy w razie stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania takowej decyzji. Sąd nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).