Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3875/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11b ust 3, 18a ust 5, 22 ust 1, 37a ust 1 51 ust3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 45/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 45/20, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. P. z dnia 30 października 2014 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia statutu gminy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy K. P. w dniu 30 października 2014 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia Statutu Gminy K. P. na podstawie art. 18 ust. 2, art. 22 ust. 1, 2 ustawy z 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) - dalej: "u.s.g.". Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Równocześnie utraciła moc uchwała Nr [...] z 14 lutego 2003 r. w sprawie statutu gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 6 listopada 2014 r.

W skardze z dnia 14 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów powtórzenia w treści Statutu Gminy norm ustawowych Sąd meriti stwierdził, że stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie. Słusznie wskazano bowiem w odpowiedzi na skargę, że normy statutowe stanowią podstawę działania organów i jednostek Gminy, od których jako od profesjonalnych podmiotów należy oczekiwać umiejętności stosowania i wykładni przepisów prawa zarówno rangi ustawowej jak i prawa miejscowego w szerokim znaczeniu tego słowa. Normy statutowe winny również być czytelne dla mieszkańców danej gminy, którzy nie muszą być przecież podmiotami profesjonalnymi. W tych okolicznościach powtórzenia norm ustawowych zawarte w ocenianym Statucie, a opisane w skardze należało oceniać również pod kątem ich czytelności i przydatności dla mieszkańców gminy. Gmina zasadnie prezentując swe stanowisko w sprawie odwołała się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym kontekście należało podkreślić, że każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru. Stanowienie przepisów wieloznacznych i niejasnych narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego, nie wyłączając aktu prawa miejscowego stanowi kierunek, do którego organy państwa, samorządu winny zmierzać. Jego osiągnięcie nie zawsze jest możliwe w praktyce. Warunki te spełniają w rozumieniu § 6 przywołanego rozporządzenia kwestionowane w skardze przepisy Statutu Gminy, a w konsekwencji zarzut skarżącego okazał się niezasadny.

Powyższe rozważania odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., który został powtórzony w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Gminy oraz do treści § 13 uchwały. Już z samej treści przepisów ustawy wynika jawność działalności organów gminy, co zapewnia szeroki dostęp do materiałów źródłowych, a Statut Gminy wskazał sposób dostępu do protokołów sesji rady gminy. W ocenie Sądu meriti Gmina słusznie podkreśliła, że kwestie dostępu do różnego rodzaju dokumentów regulowane są wieloma przepisami prawa, w tym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 października 2019r. sygn. akt IV SA/Po 586/19 należało w ślad za tym sądem podkreślić, że statuty nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów prawa dostępu do informacji, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby wywierać istotny wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizacji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18a ust. 5 u.s.g. na wstępie Sąd Wojewódzki podkreślił, że komisja rewizyjna i budżetu działała już na podstawie uchwały Nr [...] z 16 lutego 1996 r., a okoliczność ta była wielokrotnie przedmiotem działań nadzorczych skarżącego, co nie było kwestionowane. Skarżący w szczególności wskazując na niezgodność z prawem takiego uregulowania nie wskazał przepisu, który zostałby naruszony, a przywołany art. 18a u.s.g. nie zawiera takiego zakazu expressis verbis. Nadto ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji rady gminy w formie uchwały kwestie regulacji zawartych w statucie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), w tym możliwość powołania komisji, nakładając oblig powołania jedynie komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). W ocenie skarżącego przepisy załącznika Nr 3 do statutu (§ 2 ust. 5) oraz załącznika Nr 4 (§ 5) wymagają norm kolizyjnych, zaś stanowisko Gminy nie wskazuje by w praktyce dochodziło do wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów, co wskazuje na brak potrzeby ustanawiania takich norm. Zdaniem Sądu meriti należy również podzielić pogląd Gminy, że Regulamin Komisji Rewizyjnej i Budżetu Rady Gminy (załącznik Nr 4) zawiera przepisy szczególne w stosunku do Regulaminu Pracy Komisji Rady Gminy (załącznik Nr 3), nie budzi u adresatów wątpliwości interpretacyjnych, a nadto tożsame uregulowania zawierał poprzednio obowiązujący statut z dnia 14 lutego 2003 r., co nie było kwestionowane w trybie nadzorczym.

Przywołana uchwała Rady Gminy z dnia 14 lutego 2003 r. regulowała również tak jak zaskarżony akt zasady uczestnictwa określonych podmiotów w pracach rady gminy, a podnoszony w skardze w tym zakresie zarzut naruszenia art. 37a u.s.g. w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. W załączniku Nr 2 § 1 pkt określono zasady i tryb zawiadamiania wymienianych tam osób o pracach rady gminy. Wśród osób tam wskazanych znajdują się również sołtysi, a powyższe kwestie zostały umieszczone w jednej jednostce redakcyjnej Regulaminu Pracy Rady Gminy, co nie wskazuje na odmienny tryb zawiadamiania sołtysów w stosunku do innych podmiotów tam wskazanych. Podkreślić przy tym trzeba, że zarówno obecność sołtysa jak i przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy nie jest obowiązkowa.

Przywołany w skardze, jako naruszony, art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Gospodarka finansowa w odniesieniu do jednostek pomocniczych ograniczona jest wyłącznie do dokonywania wydatków i pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy. Przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi podstawę wprowadzenia w statucie postanowień umożliwiających przeznaczenie w budżecie gminy wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych i określenia modelu tej gospodarki w ramach tego budżetu.

Ponownie do powołanej wyżej uchwały Sąd Wojewódzki odwołał się dokonując oceny zarzutu bezpodstawnego określenia przez Radę Gminy jej granic, a nadto określenia wykazu jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.sg. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, a załącznik do badanej uchwały w postaci mapy geodezyjnej gminy obrazującej jej granice nie znosi, zmienia, modyfikuje tego uprawnienia. Art. 22 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, a wymienienie w załączniku do uchwały jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy nie modyfikuje treści wskazanego w skardze art. 3 ust. 3 i art. 22 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu meriti w odpowiedzi na skargę gmina zasadnie wskazała, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego zamieszczone są uchwały niekwestionowane przez organ nadzoru, a zawierające podważane przepisy. W załączniku do uchwały z 14 lutego 2003 r. zamieszczono zarówno mapę geodezyjną określająca granice gminy oraz wykaz jednostek organizacyjny, a jednostki pomocnicze zostały wykazane w złączniku do uchwały z 25 września 2012 r. W konsekwencji powyższych rozważań nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że z urzędu wiadomym mu jest, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] z 27 grudnia 2019 r. mocą której Gminie nadano nowy statut od dnia 29 stycznia 2020 r., a w konsekwencji powyższe rozważania nie mają bieżącej doniosłości.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 23250 - dalej: "P.p.s.a.", skargę jako niezasadną oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 134 P.p.s.a., a to poprzez nierozpoznanie sprawy w całości, a to poprzez:

a) nie odniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez Radę Gminy K. P. przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g.;

b) nie odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Radę Gminy K. P. umieszczenia w statucie regulacji stanowiących niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., a to poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nie odniesienie się do całości argumentacji zwartej w uzasadnieniu skargi oraz nie wskazanie dowodów i podstaw prawnych na których Sąd oparł swoje stanowisko,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. błędniej wykładni i zastosowania przepisu art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., a to poprzez uznanie, że powtórzenie treści ww. przepisów w statucie oraz wskazanie, że protokoły z posiedzeń Rady są udostępniane w gminnym Biuletynie informacji Publicznej, stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 11b ust. 3 u.s.g. tj. określenie zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.

2. art. 18a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dopuszczalnym jest połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy, a w konsekwencji powyższych naruszeń prawa procesowego, jak i materialnego, przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości mimo braku przesłanek ku temu, miast stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od Gminy K. P. na rzecz Wojewody Śląskiego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie od Gminy K. P. na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie tylko nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących braku elementów obligatoryjnych uchwały, ale również nie odniósł się do stanowiska organu nadzoru na poparcie tychże zarzutów, tym samym nie sposób ustalić na czym Sąd kierował się oddalając skargę w całości, jak i uznając za niezasadne poszczególne zarzuty skargi. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie rozpoznał zarzutu naruszenia przez Radę przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie organizacji wewnętrznej i trybu pracy Wójta Gminy, a to z uwagi na fakt, iż wszelkie regulacje uchwały w tym zakresie stanowią powtórzenie lub modyfikację przepisów ustawowych, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności jako istotnie naruszające prawo. Tymczasem uwzględnienie zarzutów skargi w tym zakresie skutkować by musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, miast oddalenia skargi w całości.

Sąd nie odniósł się także do zarzutów skargi umieszczenia w statucie regulacji stanowiących niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych to jest:

1) § 2 zd. 2 załącznika do uchwały stanowiącego modyfikację art. 8 u.s.g.;

2) § 6 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały stanowią modyfikację art. 5a ust. 1 u.s.g.

oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym;

3) § 9 ust. 3 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu

wyborczego;

4) § 9 ust. 8 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 24k u.s.g.,

5) § 11 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 20 ust. 2 u.s.g.;

6) § 1 ust. 1 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy K. P. stanowi modyfikację art. 15 ust. 1 u.s.g.;

7) § 1 ust. 5 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy K. P. stanowi modyfikację art. 20 ust. 3 u.s.g.;

8) § 2 ust. 3 zd. 2 i zd. 3 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy K. P. stanowią odpowiednio modyfikację i powtórzenie art. 11b ust. 1 u.s.g.;

9) § 2 ust. 6 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy K. P. stanowi modyfikację art. 20 ust. 1a i ust. 5 u.s.g.;

10) § 1 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy K. P. stanowi modyfikację art. 21 ust. 1 w związku z art. 24 u.s.g.;

11) § 2 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy K. P. stanowi modyfikację art. 15 ust. 1 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 21 ust. 1 u.s.g.;

12) § 3 ust. 3 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy K. P. stanowi modyfikację art. 21 ust. 4 u.s.g..

Tymczasem rozpoznanie tych zarzutów mogłoby skutkować uwzględnieniem ich w całości lub w części, co skutkowałoby unieważnieniem zaskarżonej uchwały choćby w części, nie zaś oddaleniem skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. Po. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki rozpatrywał skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy K. P. z dnia 30 października 2014 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia statutu gminy. Statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Owa szczególność wynika przede wszystkim ze sposobu zredagowania delegacji ustawowej, w oparciu o którą organy stanowiące uchwalają statuty. Taka delegacja zawarta jest w art. 169 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to, że materia statutowa może być kształtowania w statutach w stopniu pozwalającym na jej dostosowanie do lokalnych warunków, ale pod warunkiem, że nie zostaną naruszone przepisy ustaw wyznaczające niemodyfikowalne, (nie podlegające zmianom w statucie), granice tej materii.

Oczywistym jest, że z uwagi na konstytucyjną hierarchię źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) treść statutu nie może zmieniać treści aktów wyższego rzędu. Jednakże tam, gdzie ustawodawca nie uregulował zagadnień ustrojowych w pełni w ustawie, ten nieuregulowany ustawowo zakres podlega materii statutowej. W związku z tym, że samorząd terytorialny w wykonywaniu swoich zadań publicznych korzysta z samodzielności, pełne uregulowanie zagadnień ustrojowych w ustawach naruszyłoby samą istotę samorządu.

Należy podzielić stanowisko skarżącego Wojewody, że Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących braku elementów obligatoryjnych zaskarżonej uchwały.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd nie rozpoznał zarzutu naruszenia przez Radę przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie organizacji wewnętrznej i trybu pracy Wójta Gminy, pod kątem powtórzenia lub modyfikacji przepisów ustawowych. Ma to istotne znaczenie dla mocy obowiązującej uchwały. Ustawodawca w art. 22 u.s.g. nie dokonał enumeratywnego wyliczenia zakresu statutu gminy, natomiast przyznał jej prawo do samodzielnego (choć w granicach ustaw) określenia własnego ustroju (zob. P. Chmielewski, W sprawie pojęcia "materia statutowa", ST 2003 r., nr 12, s. 25-26). Jako akt prawa miejscowego statut podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie. Nie można więc kwestionować i pomijać generalnego upoważnienia rady gminy do kształtowania jej ustroju wynikającego z przywołanych wyżej przepisów Konstytucji i u.s.g. W ten sposób zanegowane zostałoby ich znaczenie prawne, z którego wynika samodzielność gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak aby w maksymalny sposób wypełniała swoje zadania.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP’. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170), których nakaz przestrzegania jest postrzegany jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Na pewno niedopuszczalne jest takie działanie organu samorządu terytorialnego realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności danej regulacji uchwały. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd nie rozpoznał zarzutów skargi związanych z powtórzeniem w statucie przepisów ustawowych, a w konsekwencji nie dokonał w każdym z przypadków oceny charakteru naruszenia prawa, w szczególności, czy w konkretnym przypadku powtórzenie w zaskarżonej uchwale regulacji ustawowej stanowi istotne czy nieistotne naruszenie prawa, czy też prawa nie narusza w ogóle.

Skarżący organ nadzoru podnosi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 141 § 4 P.p.s.a.. W tym przepisie wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Należy przy tym mieć na względzie specyfikę postępowania sądu administracyjnego wobec aktów prawa miejscowego. W przypadku aktów prawa miejscowego szczególnie mocno zarysowana jest powszechność skutków wyroku sądu administracyjnego. W ramach art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska, a zwłaszcza odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wobec aktu prawa miejscowego. Sporządzone uzasadnienie pozostaje bowiem jedynym wytłumaczeniem motywów, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia, co w przypadku oceny legalności (konstytucyjności) aktów prawa miejscowego ma istotne znaczenie w państwie prawa dla zupełności i koherentności systemu prawnego.

W ramach zarzutu błędniej wykładni podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez uznanie, że powtórzenie treści ww. przepisów statucie oraz wskazanie, że protokoły z posiedzeń Rady są udostępniane w gminnym Biuletynie informacji Publicznej, stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 11b ust. 3 ustawy tj. określenie zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że regulacje statutu w tym zakresie nie mogą dotyczyć materialnych, czy proceduralnych kwestii związanych z dostępem do dokumentów stanowiących informacje publiczną, jednakże w uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazywał wyraźnie, że wykonanie ww. delegacji ustawowej polega na określeniu aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich. Ponadto wskazał, że regulacja ta ma dotyczyć dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, a nie wyłącznie o protokoły z sesji rady gminy, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale. Do tej argumentacji Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle.

Wojewoda podnosi zarzut naruszenia przepisu art. 18a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i z art. 21 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dopuszczalnym jest połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy. Również w tym zakresie uzasadnienie wyroku jest enigmatyczne. Istotnie brak jest przepisu, który expresis verbis zakazywałby łączenia komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy, jednakże zakaz taki wynika z systematyki ustawy oraz regulacji szczególnych dotyczących składu komisji rewizyjnej, co umknęło Sądowi, przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 u.s.g.: Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (ust. 1); Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (ust. 3); w posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu (ust. 4). Z cytowanych wyżej przepisów ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe jak i doraźne, funkcjonowały w obrębie rady miasta i były jej organami wewnętrznymi. Rada miasta posiada swobodę zarówno w określeniu liczby komisji funkcjonujących w radzie miasta, jak również w określaniu zakresu zadań przypisanych komisjom oraz ustalaniu składów osobowych komisji. Pewne ograniczenia w tym zakresie zawiera u.s.g. , która nakazuje powołanie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1 u.s.g.), komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 1 u.s.g.) oraz zakazuje przewodniczącemu i wiceprzewodniczącym rady miasta uczestnictwa w składzie ww. komisji (art. 18a ust. 2 oraz art. 18b ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1u.s.g.), jak i nakazuje by skład tych dwóch komisji wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów radnych. Nadto przepis art. 24 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.

Z powyższego wynika, że radny może być członkiem dowolnej komisji rady. Ograniczenie dotyczy wyłącznie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy, którzy nie mogą być powoływani w skład komisji rewizyjnej oraz komisji skarg, wniosków i petycji. Zatem połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu w jedną w praktyce pozbawia przewodniczącego rady gminy i wiceprzewodniczących możliwości udziału w komisji budżetu gminy. Co więcej, przyjmując wykładnię Sądu, co do dopuszczalności łączenia komisji rewizyjnej z innymi komisjami możliwa jest sytuacja, w której w ramach rady gminy będą funkcjonowały wyłącznie dwie komisje obligatoryjne zajmujące się również inną materią niż przewidziana dla nich ustawowo. Należy zgodzić się z argumentacją Wojewody, że w konsekwencji radni pełniący funkcję przewodniczącego, czy przewodniczącego rady gminy nie będą mogli być powołaniu do żadnej komisji rady, co stanowiłoby niedopuszczalne ograniczenie wykonywania mandatu radnego rady gminy. Nie ma przy tym znaczenia, że poprzednio obowiązujące statuty zawierały podobne regulacje i nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku). Mając na względzie ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki ponownie oceni legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. P. z dnia 30 października 2014 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia statutu gminy, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Śląskiego.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku), mając przede wszystkim na uwadze, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było wyłącznie wynikiem błędów i uchybień jakich dopuścił się Sąd Wojewódzki.