Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 63/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 550/22 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 25 marca 2022 r., nr KO.411.510.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz H.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 550/22 oddalił skargę H.M. (dalej: wnioskodawczyni/ skarżąca/ skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej także: organ II instancji) z 25 marca 2022 r., nr KO.411.510.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy B. decyzją z 9 lutego 2022 r., znak: GOPS.5233.73odm.SP.02.2022 odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. W ocenie organu, nie doszło do spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym tym przepisem. Ponadto, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Wnioskodawczym nie spełnia także przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wobec jej uprawnienia do emerytury, zaś ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, bądź też możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 25 marca 2022 r., znak: KO.411.510.2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie zgadzając się jednak ze stanowiskiem organu I instancji co do niespełnienia przez wnioskodawczynię warunków określonych w art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzono, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z ww. wyroku wymogu ich równego traktowania, bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie można pomijać treści ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym, przepis ust. 5 pkt 2 lit. a) tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, że w stanie faktycznym sprawy ziściła się negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, zaś ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami.

Wnioskodawczyni nabyła prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego, a zatem świadczenie to nie zostało jej przyznane w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W niniejszej sprawie, konieczność sprawowania opieki nie wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc z utratą uzyskiwanych dochodów. Nie ma zatem w tym przypadku potrzeby rekompensaty utraconych przez wnioskodawczynię dochodów. Ponadto Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni jest w wieku poprodukcyjnym i jej wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia, co wynika z przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) oraz ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).

Skarżąca we wniesionej do sądu administracyjnego skardze zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w dalszej kolejności zarzuciła także naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą oraz naruszenie przepisów k.p.a., na podstawie których organy były zobowiązane do podjęcia działań, mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Obszernie wyjaśniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła, że nawet uznając stanowisko organu, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przesłanka ta nie była nieusuwalna w toku postępowania, skoro skarżąca jest uprawniona do zawieszenia prawa do emerytury, o czy organ winien ją poinformować, umożliwiając wybór jednego ze świadczeń. Ponadto skarżąca podniosła, że fakt pobierania emerytury nie uniemożliwia podjęcia dodatkowego zatrudnienia, jednak skarżąca jest tej możliwości pozbawiona z uwagi na konieczność stałego sprawowania opieki nad mężem. Wbrew twierdzeniom organów, skarżąca nie może podjąć pracy nie ze względu na wiek i pobieranie świadczenia emerytalnego, a z uwagi na niesporny fakt opieki nad osobą niepełnosprawną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu, ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełniać osoba sprawująca opiekę oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Opowiadając się za ścisłym rozumieniem normy określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., Sąd stwierdził, że skoro skarżąca ma przyznaną emeryturę rolniczą, to stanowi to przeszkodę w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo, skoro z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma związku czasowego z zaprzestaniem działalności rolniczej, a powstaniem niepełnosprawności podopiecznego, co więcej, skarżąca jest osobą w wieku poprodukcyjnym - ma 75 lat, zatem nie spełnia przesłanki o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd podkreślił, że skarżąca od momentu złożenia wniosku reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem aby doprowadzić do usunięcia przeszkody do uwzględnienia wniosku, skarżąca mogła podjąć działania zmierzające do usunięcia kolizji w korzystaniu ze świadczeń i podjąć ryzyko związane z zawieszeniem świadczenia emerytalnego, choć i to na gruncie obowiązujących przepisów jest wątpliwe, gdyż przeszkodą do wypłaty świadczenia nie jest sam fakt pobierania emerytury, lecz fakt ustalenia prawa do emerytury. Organ nie może tej przeszkody usunąć, gdyż nie jest organem właściwym do decydowania o świadczeniu przyznanym przez inny organ. Ustawodawca nie przewidział też możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, czy ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej przyznana, co skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie przewidział także możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w przypadku zbiegu innych świadczeń.

Odnosząc się do podnoszonej w orzecznictwie sądowym, w tym w wyrokach przywoływanych w skardze, argumentacji o charakterze historycznym, Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem brak wprowadzenia przez okres tylu lat w przepisach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego mechanizmu ’’złotówka za złotówkę" nie może być uznane za wynik przeoczenia ustawodawcy, lecz za jego świadome zaniechanie prawodawcze, które nie może być usunięte ze względów słusznościowych, przez orzekający w sprawie sąd poprzez wprowadzenie do systemu prawnego odpowiedniej normy. Nawet bowiem w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, orzekający w sprawie indywidualnej sąd, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, lecz nie do tworzenia prawa i zastępowania wyeliminowanej normy inną. Okoliczność, że świadczenie emerytalne, bądź rentowe pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego (winno być: kasacyjnego – przyp. NSA), w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.:

- naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), przez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w oparciu o powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podniosła, że organ miał obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, gdyż sam fakt ustalenia prawa do emerytury nie uniemożliwia ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zasadny jest zarzut dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim odnosi się do osób mających ustalone prawo do emerytury - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W okolicznościach sprawy problem dotyczy tego, czy skarżąca, mająca ustalone prawo do emerytury rolniczej, jest z tego powodu pozbawiona możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest przy tym wątpliwe, że skarżąca, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia.

Należy dostrzec, że modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Dowodzi tego w szczególności wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrowersje dotyczące tego wyroku, związane ze składem w jakim zapadł, nie mogą oddziaływać negatywnie na możliwość uznania praw obywateli. Należy mieć na względzie, że wyrok zapadł na skutek skargi konstytucyjnej, której wniesienie stanowi realizację uprawnienia konstytucyjnego, za pomocą którego sami obywatele mogą dochodzić ochrony swoich praw konstytucyjnych. Skutków ochronnych wynikających z zastosowania tego mechanizmu obywatele nie mogą być pozbawieni.

Na zmianę kontekstu normatywnego (dowodzącego jednocześnie modyfikacji pierwotnych założeń ustawy) wpływa także rozwiązanie przyjęte w art. 12 ustawy z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r., poz. 2314). Przepis ten nie dotyczy świadczenia wyrównawczego, będącego tytułowym przedmiotem ustawy, lecz odnosi się do sytuacji osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, które po dniu 1 stycznia 2022 r. złożyły wniosek o emeryturę lub rentę, lub rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, lub rodzicielskie świadczenie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W takim przypadku osobom tym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeśli jest korzystniejsze, przy czym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie stosuje się. Regulacja ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również potwierdza, że ustawodawca odstępuje od modelu, zgodnie z którym prawo do emerytury ma pierwszeństwo względem świadczenia pielęgnacyjnego i jego nabycie stoi na przeszkodzie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek regulacja ta dotyczy bezpośrednio tylko osób, które nabyły prawo do emerytury w toku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (a zatem zazwyczaj częściowo także z tego tytułu), to stanowi argument przy rozstrzyganiu, czy zgodne z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie opiekunów ze względu na moment podjęcia się opieki. Wskazuje też, że nabycie prawa do emerytury nie jest bezwzględną przeszkodą do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jest ono korzystniejsze dla opiekuna mającego prawo do emerytury.

Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytalnego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości, zazwyczaj niskiego, świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, iż osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego.

Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia. Nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali z różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki, znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia.

Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prezentowaną w orzecznictwie, dotyczącą zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2022 r., I OSK 1590/21; z 14 czerwca 2022 r., I OSK 1562/21; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z 25 czerwca 2021 r., I OSK 563/21; z 12 października 2021 r., I OSK 544/21; z 12 stycznia 2022 r., I OSK 917/21; z 9 lutego 2022 r., I OSK 1072/21; z 11 lutego 2022 r., I OSK 1166/21.

W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych). Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja w ujęciu systemowym przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r.. poz. 53 ze zm., dalej jako: u.e.r.FUS), w razie świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych na podstawie tej ustawy, oraz w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021., poz. 266 ze zm., dalej jako: u.u.s.r.), w razie świadczeń rolniczych. Zgodnie z ostatnim z ww. przepisów, w razie zbiegu prawa do emerytury rolniczej z prawem do renty rolniczej, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie – wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4, natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury rolniczej lub renty rolniczej z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4. Przepisy każdej z ww. ustaw regulują przy tym zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 33 ust. 4 u.u.s.r.). W sytuacji natomiast gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20).

Powołany powyżej wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 potwierdza brak zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, które ogranicza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mająca możliwość podjęcia pracy, czyli znajdującą się w analogicznej sytuacji, jak osoba nie mająca prawa do emerytury. Jakkolwiek wyrok TK nie wywołuje skutku uchylającego moc obowiązującą przepisu w zakresie wprost nie objętym skargą konstytucyjną, to wobec podważenia konstytucyjności regulacji, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Skarżąca pobiera emeryturę rolniczą. Zbieg uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych w przypadku świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych rolników uregulowany jest w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten pozwala zarówno na rozwiązanie zbiegu świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników (ust. 1), jak i zbiegu świadczeń z różnych systemów (ust. 2 i ust. 4). Ustawodawca nie przewidział wprost rozwiązania problemu zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym, jednakże takie rozwiązanie da się odnaleźć w systemie prawnym. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę rolniczą, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 u.s.r., zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście uznaje różnicę między instytucjami ustalenia prawa do emerytury i zawieszenia jej wypłaty. Zwraca jednak uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania emerytury za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury lub renty, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest zatem skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest raczej sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta.

Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić prawidłowości wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Pomija ona kontekst celowościowy i systemowy, prowadząc do wyników nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).

W konsekwencji za zasadny uznać należało także zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 79a § 1 k.p.a. przez zaniechania poinformowania strony o warunkach uzyskania świadczenia, jak tez zaniechanie ustalenia, czy warunki te zostały spełnione.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna ją z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, regulującego przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. O zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.