Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 214/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 listopada 2009 r. nr XLVIII/249/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kowary dla jednostki urbanistycznej Kowary - Krzaczyna B.1 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody Dolnośląskiego od strony przeciwnej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach nr XLVIII/249/09 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kowary dla jednostki urbanistycznej Kowary-Krzaczyna B.1. Wskazując na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.); § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 102 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2004r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 w części dotyczącej zapisów zawartych w pkt E – szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do poszczególnych terenów MN/U, UT, U, R, US, ZP, KP, E, Z, WS oraz wykreślonych na rysunku planu granic działek budowlanych.

Argumentując podniesione zarzuty Wojewoda wyjaśnił, że w § 4 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Kowarach wprowadziła zapis: "Następujące oznaczenia na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi: [...] 5) szczegółowe zasady i warunki podziału nieruchomości – granice działek budowlanych, z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały".

Jak wyjaśnił organ nadzoru, ustalenia szczegółowe o których mowa w ww. przepisie uregulowane zostały w punktach E § 5 - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do poszczególnych terenów. Brzmią one następująco dla terenu MN/U: - "1. Podział terenu na działki określa rysunek planu. Podział ten może ulec zmianie pod warunkiem, że: 1) respektowane będą ustalenia regulacyjne planu, 2) maksymalna liczba działek budowlanych nie przekroczy sześć, 3) minimalna powierzchnia działki budowlanej nie będzie mniejsza niż 500 m2. Ograniczenia zawarte w pkt 1,2,3 nie odnoszą się do działek o pow. 25 m2 wydzielonych pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej; dla terenu UT – " 1. W obrębie terenów UT.1 oraz UT.3 ustala się zakaz podziału na działki budowlane za wyjątkiem prawa wydzielenia na każdym z terenów jednej działki o pow. do 25 m2 przeznaczonej pod infrastrukturę techniczną 2. Podział terenu UT.2 na działki określa rysunek planu. Podział ten może ulec zmianie bez dodatkowych wymagań w celu: 1) przesunięcia granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami o maksimum 5 m, 2) połączenia dwóch sąsiadujących działek, 3)wydzielenia działki do powierzchni 25 m2 przeznaczonej pod infrastrukturę techniczną; 2. Wprowadzenie innego niż opisany w pkt 2 podziału terenu jest dopuszczalne na podstawie wstępnego projektu podziału opracowanego dla całego terenu, pod warunkiem, że: 1) powierzchnia samodzielnej działki budowlanej nie będzie mniejsza niż 3000 m2, zaproponowany podział umożliwi realizację ustaleń regulacyjnych planu, 2/ ewentualne działki wydzielone w celu dostępu komunikacyjnego nie będą większe niż 6 m."; dla terenu U: - " Podział terenu na działki określa rysunek planu. Podział ten może ulec zmianie bez dodatkowych wymagań w celu: 1) przesunięcia granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami o maksimum 5 m, 2) połączenia dwóch sąsiadujących działek, 3) wydzielenia działki do powierzchni 25 m2. 2. Wprowadzenie innego niż opisany w pkt 2 podziału terenu jest dopuszczalne, na podstawie wstępnego projektu podziału opracowanego dla całego terenu, pod warunkiem, że: 1) powierzchnia samodzielnej działki budowlanej nie będzie mniejsza niż 1500 m2: front działki nie będzie mniejszy niż 40 m2, 3/ zaproponowany podział umożliwi realizację ustaleń regulacyjnych planu."; dla terenu R: - "Nie dopuszcza się podziału terenu na działki budowlane za wyjątkiem wydzielenia maksimum 2 działek o powierzchni do 100 m2 pod obiekty infrastruktury technicznej."; dla terenu US:- "1. Nie dopuszcza się podziałów terenów US 1 i US 3 na działki budowlane. 2. Podział terenu US 2 określa rysunek planu. Zmiana podziału jest dopuszczalna na następujących warunkach: 1/ maksymalna liczba działek 4; 2/ minimalna powierzchnia działki – 800 m2, 3/ minimalna szerokość frontu działki (tj. granicy od strony granicy planu) – 60 m2 3. Ograniczenia zawarte w ust. 2 nie odnoszą się do działek o pow. do 100 m2 wydzielonych pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej."; dla terenu ZP, KP, E, ZWS, WS nie dopuszczono podziału na działki budowlane.

Wojewoda wskazał następnie, że według z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei z przepisu § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ustawy, wynika, że projekt rysunku planu powinien, między innymi, zawierać – określenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości polegających w szczególności na określeniu minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego.

W myśl przepisu art. 15 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być sporządzony zgodnie z przepisami odrębnymi. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości a szczegółowe warunki scalenia i podziału określa plan miejscowy. Scalenia i podziału można dokonać jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Wojewoda poinformował, że Burmistrz Miasta Kowary w odpowiedzi na zapytanie dotyczące ustalenia granic działek budowlanych w kontrolowanej uchwale, stwierdził, że są to obowiązujące ustalenia planu i są one elementem szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, a granice określają parametry działek budowanych. Burmistrz wyjaśnił również, że zapisy zamieszczone w § 5 w rubrykach "E", regulują dodatkowe warunki i wymagania dotyczące omawianej problematyki , w tym także warunki zmiany podziału określonego na rysunku planu.

W ocenie organu nadzoru zapisy uchwały zawarte w § 4 ust. 1 pkt 5 oraz w § 5 w punktach E – szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do poszczególnych terenów, jak też wykreślone na rysunku planu granice działek budowlanych, nie stanowią obligatoryjnych elementów planu, gdyż nie są to szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda podniósł, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie przyznał organom gminy żadnych kompetencji do określania zasad podziału nieruchomości. Organ zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości od postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Obydwa postępowania są przedmiotem regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami i znacznie się różnią. Istotne jednak jest, że w tym akcie ustawodawca wprost wskazuje na konieczność uwzględniania warunków wprowadzonych w planie miejscowym wyłączenie w przypadku scalenia i podziału nieruchomości. W art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdza bowiem, że "...Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscy", co wiąże się ściśle z ww. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku natomiast postępowania podziałowego (art. 93 i następne ustawy gospodarce nieruchomościami) stwierdza się, że podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do umieszczenia w planie warunków podziału – owe ustalania mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca ww. przepisie art. 93 ust. 2. Prowadzi to do wniosku, że organy gminy w ramach władztwa planistycznego nie posiadają uprawnienia do określenia szczegółowych zasad jakim miałyby podlegać podziały nieruchomości. Wojewoda podniósł, że skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Zdaniem Wojewody, w tekście ocenianej uchwały nie ma zapisów dotyczących warunków scalenia i podziału nieruchomości, spełniających wymagania wynikające z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem omawianej instytucji jest przekształcenie niekorzystnie ukształtowanych nieruchomości dla ich lepszego wykorzystania i zainwestowania zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu. W pierwszej kolejności dokonuje się scalenia, czyli zniesienia dotychczas istniejących granic działek, a następnie opracowuje geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki, umożliwiające lepsze zainwestowanie nieruchomości zgodnie ze wskazaniami planu. Proces ten obejmuje większą ilość nieruchomości a wydzielone działki zawierają się w granicach nieruchomości sprzed podziału. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że regulacje § 4 ust. 1 pkt 5 oraz ustalenia szczegółowe zawarte w punktach E uchwały, nie stanowią – tak jak wskazuje zastosowane w tych przepisach określenie - zasad i warunków scalenia i podziału lecz zasady podziału nieruchomości. W pozostałym zakresie, uchwała w żadnym miejscu – ani w części tekstowej ani graficznej – nie zawiera oznaczeń ani regulacji dotyczących nieruchomości podlegających scaleniu, w szczególności, nie oznaczono granic obszarów wymagających przeprowadzania scalenia i podziałów o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Wojewody przy uchwaleniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż we wskazanych w petitum skargi przepisach wprowadzono zapisy określające warunki podziału a nie scalenia i podziału nieruchomości. W świetle art. 28 ust. 1 ww. ustawy prowadzi to do konieczności unieważnienia aktu. Z tego względu uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zapisów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 5 oraz ustaleń szczegółowych zawartych w punktach E odnoszących się do poszczególnych terenów.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi strona przeciwna podniosła, że zaskarżona uchwała do chwili wniesienia skargi nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w związku z czym nie weszła w życie. Skoro nie istnieje w obrocie prawnym wniesienie skargi jest działaniem przedwczesnym i pozbawionym podstaw prawnych.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów przedstawiono argumenty mające wykazać, że określenie w zakwestionowanym przez Wojewodę planie miejscowym szczegółowych zasad "podziału i scalania" oraz sposób, w jaki zasady te zostały zredagowane, nie jest naruszeniem prawa a zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania przyjętej metodyki. W tym zakresie wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do kwestii scalenia i podziałów nieruchomości odnosi się w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 8 (obowiązkowe ustalenia dotyczące wszystkich nieruchomości objętych planem), art. 15 ust. 3 pkt 1 (fakultatywne elementy dotyczące nieruchomości położonych w obszarach których granice według uznania określa gmina) oraz w art. 22. Wymagania przepisu art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 22 ww. ustawy należy wiązać z procedurą scalania i podziału nieruchomości o których mowa w rozdziale 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast wymagania art. 15 ust. 2 pkt 8 należy traktować jako ustalenia o charakterze regulacyjnym, niezbędne do sformułowania innych obligatoryjnych ustaleń planu - w tym w szczególności ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 tj. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (...), wskaźników intensywności zabudowy.

Zdaniem strony przeciwnej, pogląd wyrażony przez Wojewodę, według którego ustalenie szczegółowych zasad "podziału i scalenia" nieruchomości następowałby wyłącznie gdyby gmina zdecydowała się rozszerzyć obligatoryjne ustalenia planu o nieobowiązkowy przedmiot i wyznaczyła w planie granice obszarów przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, prowadzi bezpośrednio do sytuacji, w której wprowadzenie obligatoryjnych elementów planu z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy uzależnione byłoby od subiektywnej decyzji gminy o wprowadzeniu ustaleń nieobowiązkowych, z czym nie można się zgodzić. Pogląd prezentowany przez Wojewodę prowadziłby przede wszystkim do sytuacji, w której: 1/ szczegółowe zasady podziału nieruchomości jako obowiązkowy element planu nie byłyby realizowane przez organ wykonawczy gminy ale przez geodetę nie posiadającego do tego kompetencji; 2/ decyzję co do przyjęcia proponowanego rozwiązania podejmowałby organ wykonawczy a nie organ stanowiący gminy. W dalszej konsekwencji prowadziłby natomiast do: 1/ nierównego traktowanie podmiotów objętych planem (właściciele nieruchomości znajdujących się w granicach obszarów określonych zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 będą związani określonymi w planie zasadami podziału a właściciele nieruchomości poza tym obszarem będą mieli swobodę w kwestii podziału); 2/ negatywnych skutków przestrzennych tak konstruowanych planów, a zwłaszcza braku możliwości zagwarantowania ładu przestrzennego ze względu na brak możliwości ustalenia w planie brzegowych parametrów działek budowlanych; brak możliwości racjonalnego wykorzystania ekonomicznych walorów przestrzeni; brak możliwości skutecznej kontroli podziału nieruchomości pod kątem ich prawidłowości z punktu widzenia docelowego zagospodarowania większego obszaru.

Reasumując strona przeciwna stanęła na stanowisku, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wszystkich nieruchomości w granicach planu miejscowego a jego wypełnienie winno obejmować szczegółowe ustalenia dotyczące zasad i warunków:

1/ scalania i podziału nieruchomości na wyznaczonych w planach miejscowych obszarach o których mowa w art. 101 i 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w ramach przedmiotu planu gmina zdecydowała o potrzebie wskazania granic takich obszarów na bazie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2/ scalania i podziału nieruchomości na obszarach scalania i wymiany gruntów rolnych w myśl ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów rolnych;

3/ scalania i podziału pozostałych nieruchomości objętych planem miejscowym wśród których mogą się znaleźć nieruchomości które nie wymagają scalenia a jedynie podziału oraz nieruchomości, o których mowa w art. 98 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na zastrzeżenia skargi dotyczące "sposobu zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" stwierdzono, że § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie ustala w którym dokumencie – tekście czy rysunku planu – mają być umieszczone podane w nim wartości. Zatem określenie przebiegu granic działek budowlanych na rysunku planu jest graficzną ilustracją zasad podziału terenu zrealizowanych według jego wymagań - pokazuje wszystkie parametry określone w § 4 pkt 8. Równocześnie, zgodnie z tekstem uchwały, od graficznie pokazanej zasady można odstąpić na rzecz parametrów i wymagań podanych w tekście.

W rezultacie stwierdzono, że plan rozstrzyga o szczegółowych zasadach scalania i podziału w następujący sposób:

- ustalając parametry działek budowlanych poprzez graficzne określenie przebiegu ich granic;

- dając alternatywną możliwość zmiany przebiegu tych granic według regulacji w tekście planu.

Ponieważ na obszarze planu nie występują tereny wymagające określenia szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości, taka konstrukcja zapisów planu spełnia wymóg obligatoryjnego przedmiotu planu, dając jednocześnie możliwość skorzystania z wariantu zawartego na rysunku planu lub dokonania innego podziału na warunkach ustalonych w tekście uchwały.

Odnosząc się do zarzutu braku ustawowej kompetencji do określania przez radę gminy w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości, strona przeciwna przytoczyła fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. (sygn.akt II OSK 1191/07) w którym wyrażono pogląd, że nie każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Ponadto przytoczono stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn.akt II SA/Gl 199/09) w którym stwierdzono, że nieustalenie dla części terenów szczegółowych zasad scalania i podziału stanowi pominięcie obligatoryjnego elementu planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Podczas rozprawy pełnomocnik Wojewody poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na brak obligatoryjnego elementu planu jakim są szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości. Pełnomocnik argumentował, że zapisy zawarte w planie stanowią zasady podziału nieruchomości. Modyfikując argumentację zawartą w skardze oświadczył również, że obligatoryjne elementy planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8, winny odnosić się do wszystkich nieruchomości na obszarze planu. Pełnomocnik strony przeciwnej podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Kowarach nr XLVIII/249/09 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kowary dla jednostki urbanistycznej Kowary –Krzaczyna B.1., podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p.; art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.).

Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały, wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. sąd odrzuci skargę jeżeli z innych przyczyn jest ona niedopuszczalna. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje w szczególności, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do skutecznego podjęcia przez Radę Miejską w Kowarach zaskarżonej uchwały. Podnoszona przez stronę przeciwną okoliczność braku opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nie stanowi formalnej przesłanki zaskarżenia uchwały ani na podstawie art. 93 ani na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również przepis art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. nie wskazuje, aby zaskarżeniu podlegały opublikowane akty prawa miejscowego podejmowane przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi może być każdy akt prawa miejscowego, który podjęty został przez organ jednostki samorządu terytorialnego a to oznacza, że warunkiem koniecznym, umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej kontroli uchwały organu gminy, jest właśnie podjęcie danej uchwały. Wejście w życie uchwały przed jej zaskarżeniem nie jest warunkiem koniecznym dla wniesienia skargi. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie prawo zaskarżenia podjętej przez radę gminy uchwały, jeżeli w terminie ustawowym nie podejmie rozstrzygnięcia nadzorczego. Oczywiście brak opublikowania uchwały powoduje, że nie wywołuje ona zamierzonych skutków prawnych. Nie oznacza to jednak, że opublikowanie uchwały jest warunkiem wniesienia skargi. Pozostawało by to w sprzeczności z zapisami ustawy o samorządzie gminnym regulującymi nadzór nad działalności gminy (art. 85-102a) i w sposób pozaustawowy ograniczało ten nadzór. Tym samym dopuszczalne jest złożenie takiej skargi po uchwaleniu uchwały a przed jej opublikowaniem. Odrębną kwestią – nie podlegającą jednak w niniejszej sprawie merytorycznej ocenie Sądu – jest niewątpliwie naganna praktyka (widoczna również na gruncie innych spraw) wstrzymywania się przez Wojewodę z publikowaniem uchwały w dzienniku urzędowym. Obowiązkiem Wojewody jest bowiem niezwłoczne opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 listopada 2009 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości wskazując na naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu nadzoru w zaskarżonej uchwale nie zawarto bowiem szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Przedstawionemu zarzutowi skargi nie można odmówić słuszności.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3 / naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08).

Zdaniem składu orzekającego w pierwszym rzędzie ocenie poddać należało przesłankę materialnoprawną określoną w art. 28 u.p.p.z., jako dalej idącą, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca nie stawia w tym przypadku warunku istotnego naruszenia prawa. Powyższe stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniania fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Dlatego też sam art. 6 ust. 1 nie może być stosowany jako dający pełne władztwo planistyczne ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r. II OSK 215/08). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603 z późn. zm. – zwanej dalej u.g.n.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.) jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem Rady, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenia procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem doktryny, stwierdzić zatem można, że rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny (np. plan obejmuje tylko jedną nieruchomość której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie).

Trafnie Wojewoda zwraca uwagę na konieczność odróżnienia instytucji scalania i podziału nieruchomości od instytucji podziału nieruchomości, pomimo, że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Strona przeciwna zdaje się tego nie dostrzegać, na co wskazuje treść odpowiedzi na skargę, zwłaszcza fragment w którym prezentowane jest stanowisko, że wykonanie treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. powinno obejmować również nieruchomości, które nie są poddane scaleniu lecz tylko podziałowi.

Istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno - powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonale ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2009). Jak zauważył organ nadzoru procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu który był objęty scaleniem. Scalenie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 u.g.n.) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały – zwłaszcza do treści zakwestionowanych w skardze przepisów - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanową szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości.

Określając w § 2 uchwały przedmiot planu w pkt 5 Rada odniosła się do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – stwierdzając, że ustalenia w tym zakresie zawiera § 5 rubryka E oraz rysunek planu. Z kolei treść § 4 ust. 1 pkt 5 uchwały stanowi, że widniejące na rysunku planu granice działek budowlanych są ustaleniami obowiązującymi w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, z zastrzeżeniem ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały.

Analiza zapisów zawartych w § 5 rubryce E: "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" dla poszczególnych terenów oznaczonych symbolami MN/U, UT, U, R, US, ZP, KP, E, Z, WS potwierdza stanowisko Wojewody, że zapisy te – wbrew oznaczeniu mieszczącej się w § 5 rubryki E - nie regulują szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości a ograniczone są tylko do podziałów. Brak natomiast w tekście planu zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Ocenę taką potwierdza również strona przeciwna wskazując w części końcowej odpowiedzi na skargę, że "na obszarze planu nie występują tereny wymagające określenia szczegółowych zasad i warunków scalenia nieruchomości". Pomijając w tym miejscu kwestię prawidłowości stanowiska wskazującego na możliwość oddzielnego traktowania instytucji "scalania" i instytucji "podziału" w ramach instytucji scalania i podziału nieruchomości, przywołane oświadczenie wskazuje, że zamiarem Rady nie było ustalanie zasad i warunków scalania i podziału a tylko zasad podziału nieruchomości - i takie też regulacje zawarto w części tekstowej i graficznej planu. W tekście planu brak natomiast jakichkolwiek regulacji dotyczących czynności która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział tj. scalania nieruchomości. W konsekwencji należy się zgodzić z zarzutem, że tekst planu nie zawiera zapisów dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n. Dla trafności tego stanowiska bez znaczenia pozostaje, zawarta w skardze argumentacja nawiązująca w tym względzie do przepisu art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i wskazująca, że skoro w uchwale nie określono granic obszarów wymagających scaleń i podziałów, to okoliczność ta potwierdza fakt, że nie ustalono obligatoryjnego elementu z art. 15 ust. 2 pkt 8. Argumentacja ta podczas rozprawy, trafnie została zmodyfikowana przez pełnomocnika strony skarżącej. Tym samym polemika z tym stanowiskiem prezentowana przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę traci na znaczeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Rada obowiązana jest wprowadzić do planu omawiane warunki i zasady niezależnie od tego czy wyznaczy obszary wymagające przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony przeciwnej, że plan rozstrzyga o szczegółowych zasadach scalania i podziału przez ustalenie parametrów działek budowlanych na rysunku planu poprzez graficzne określenie granic działek budowlanych z możliwością zmiany przebiegu tych granic według regulacji zawartych w tekście planu. Zauważyć należy, że jak wynika z legendy rysunku planu, linie przerywane wyznaczające granice działek budowlanych stanowią szczegółowe warunki i zasady podziału nieruchomości. Strona przeciwna przyznaje jednocześnie, że określenie przebiegu granic działek budowlanych na rysunku planu jest graficzną ilustracją zasad podziału terenu. Nie można zatem przyjąć, że poprzez samo graficzne wskazanie granic działek budowlanych na rysunku planu - jednakże bez określenia zasad scalania - plan określa zasady i warunki, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzenia scalania i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 102 ug.n. (w tym względzie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 września 2005 r. II OSK 43/05). Ponadto należy zwrócić uwagę, że w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu tekstu planu (zdanie wprowadzające), a nie jak podał w skardze Wojewoda "rysunku planu" (co Sąd traktuje jako oczywistą omyłkę). Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, prawodawca wyraźnie określił w którym dokumencie planu - mianowicie w tekście planu - powinny być zawarte określone w pkt 8 parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. W szczególności parametry te powinny dotyczyć minimalnych lub maksymalnych frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tekst ocenianej uchwały nie określa wszystkich wskazanych w rozporządzeniu parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału. Z treści rubryki E w § 5 uchwały w odniesieniu do poszczególnych terenów oznaczonych symbolami literowymi (MN/U, UT i następne) wynika, że w stosunku do części terenów dopuszczono podziały i wówczas wprowadzono generalną zasadę, że podział terenów na działki budowlane określa rysunek planu; co do niektórych terenów określono minimalne powierzchnie działek budowlanych (jako odstępstwo od zasady wynikającej z rysunku planu) i dla niektórych (nie dla wszystkich) minimalną szerokość frontu działki (również jako odstępstwo wynikające z rysunku planu).Fronty działek określono tylko w odniesieniu do niektórych i nie podano kąta położenia w stosunku do pasa drogowego. Już powyższe wskazuje, że w tekście planu nie określono wskazanych w rozporządzeniu parametrów. Ponadto dla części terenów wprowadzono zakaz podziałów, z czego wynika, że parametry wskazane w rubryce E nie są parametrami jakie działki powinny uzyskać po scaleniu i podziale. Rada określając powyższe parametry pominęła element scalania nieruchomości, gdyż jak sama stwierdziła, nie było potrzeby ustalania tych zasad.

Wobec przedstawionych okoliczności Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zaskarżony plan nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie wykazano również, aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Rada zobowiązana więc była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Tym samym zaistniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 u.p.z.p. Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości skład orzekający, podzielając w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przywołane w odpowiedzi na skargę, uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu. Pominięcie obligatoryjnego elementu planu oznacza, że pozostałym zakresie plan, dotknięty brakami, nie może funkcjonować.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podstawę dla orzeczenia zawartego w pkt II stanowił przepis art. 152 przywołanej ustawy a o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ww. aktu.

Zarządzenie:

1. proszę odnotować;

2. odpis wyroku wraz z uzasadnieniem proszę doręczyć pełnomocnikowi Wojewody (k- 70) oraz pełnomocnikowi strony przeciwnej (k-72) – bez pouczenia;

3. kal. 30 dni.