Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1356/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 93/19 w sprawie ze skarg A. Ś. i Prokuratora Regionalnego w Krakowie na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 9 listopada 2018 r. nr 431/OR06/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Ś. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 93/19, oddalił skargi A. Ś. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") i Prokuratora Regionalnego w Krakowie (dalej: "Prokurator") na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: "organ", Dyrektor ARiMR") z 9 listopada 2018 r., nr 431/OR06/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Od powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, A. Ś. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wydany wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., nr 35, poz. 217, dalej: "ustawa o płatnościach"), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organ w zaskarżonych decyzjach wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że strona nie spełniła warunków dla uzyskania płatności, a uprawnionym do uzyskania płatności był J. J. uznany za faktycznego użytkownika działki z uwagi na to, że był bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na tej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej, nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, jak również powierzenie to nie doprowadziło do utraty posiadania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145; aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1610; dalej: "K.c."), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organ błędnie zastosował wymieniony przepis prawa materialnego stwierdzając, że strona nie była posiadaczem działek [...,[...] i [...] położonych w W.,, podczas gdy jej posiadanie przejawiało się zarówno w sferze woli (posiadania dla siebie, ujawnionego wobec osób trzecich) jak i w sferze faktycznego władztwa (wyłącznego dysponowania nieruchomością);

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 73 ust. 5 i art. 81 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U.UE L z 2004 r., nr 141, poz. 18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organ błędnie zastosował przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwierdzając, że skarżący występując o płatności działał w złej wierze w wyniku czego przyjął 10 letni termin przedawnienia, jak również Sąd dokonał błędnej wykładni wymienionego przepisu uznając, że terminem powiadomienia o nienależytym charakterze płatności jest termin otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustaleniowego, podczas gdy zawiadomienie to nie zawierało informacji o kwocie płatności wypłaconych nienależnie, więc do przerwania terminu przedawnienia doszło dopiero w momencie doręczenia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności;

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że dokonują one błędnej oceny:

- zeznań świadka J. J., a poprawna ocena zeznań tego świadka prowadziłaby do wniosku, że strona uprawniona była do uzyskania płatności;

- zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przypisują stronie działanie w złej wierze i to poprzez wywiedzenie takiego wniosku jedynie w oparciu o wadliwą ocenę zeznań świadka J. J., podczas gdy poprawna ocena zeznań tego świadka jak i pozostałego materiału dowodowego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, że strona działała w dobrej wierze;

- zeznań świadków M. K., K. H. i M. M., podczas gdy poprawna ocena tych zeznań prowadziłaby do wniosku, że strona uzyskała płatności zgodnie z przepisami prawa;

- zeznań świadków Z. F., S. K., E. K., na podstawie m.in. których organ sformułował wniosek o braku uprawnienia strony do uzyskania płatności, podczas gdy na podstawie tych zeznań można było jedynie stwierdzić, że bezpośrednim wykonawcą prac rolnych na działkach położonych w W. był J. J. i jest to stwierdzenie bezsporne, które jednocześnie nie przesądza o braku uprawnień strony do uzyskania płatności;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 6 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo, że uzasadnienie skargi zawierało wyliczenie przez skarżącego wadliwości i wniosków sprzecznych z doświadczeniem życiowym i logicznym wnioskowaniem zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, które w związku z tym nie spełniało wymogów ustawowych;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przejawiające się w tym, że dokonując analizy wyjaśnień skarżącego, Sąd odmowę przyznania im przymiotu wiarygodności uzasadnił faktem prowadzonego przeciwko stronie postępowania karnego i możliwością uniknięcia przez stronę odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń, co w świetle braku prawomocnego skazania strony stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady domniemania niewinności;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że skarżący został przez organ wprowadzony w błąd co do zakresu zebranego materiału dowodowego w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie z 22 października 2018 r., w którym to organ nie bacząc na termin odbioru korespondencji przez pełnomocnika wyznaczył termin do zapoznania się z materiałem postępowania do 6 listopada 2018 (zamiast określając go poprzez podanie liczby dni od dnia odbioru korespondencji) i wprost wskazał że "w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody wobec tych, z którymi reprezentant strony zapoznawał się przed wydaniem decyzji w I instancji", podczas gdy dokonał obszernych i niekorzystnych dla skarżącego ustaleń faktycznych na podstawie wcześniej nie ujawnianego materiału dowodowego, tj.: planów dostępnych na witrynach internetowych w tym na:[...] , kopii listów referencyjnych firmy P., materiałów dostępnych na forum internetowym skyscrapercity, tymczasem takie procedowanie przez organ stanowiło o poważnym naruszeniu uprawnienia strony do czynnego udziału w sprawie i sprzeczne jest z zasadą praworządności i wzmacniania zaufania obywateli do organów władzy państwowej;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a szczegółowo przytoczonych w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, przez co Sąd nie dokonał wymaganej od niego kompleksowej oceny przedstawionej mu skargi.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 20 marca 2024 r. Przewodniczący składu sędziowskiego stwierdził m.in., że w aktach sądowych sprawy o sygn. akt I GSK 1359/20 znajduje się odpis wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie, III Wydział Karny z 23 czerwca 2016 r. w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem (k.176) oraz odpis wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie w II Wydziale Karnym z 16 lutego 2021 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem (k. 308) dot. skazanego A.. Ś. wraz z klauzulą prawomocności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez skarżącego skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd administracyjny nie może zatem badać i we własnym zakresie oceniać, czy ustalenia te były prawidłowe i czy znajdowały potwierdzenie w zebranym przez sąd karny materiale dowodowym (zob. wyrok NSA z dnia 1.06.2023 r., sygn. akt I FSK 1979/18). Z kolei wynikające z art. 11 p.p.s.a. związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (zob. wyrok NSA z 19.01.2024 r., sygn. akt I FSK 2211/19).

Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie w II Wydziale Karnym z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem dotyczący skazanego A. Ś. wraz z klauzulą prawomocności.

Z uzasadnienia ww. wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd Apelacyjny w Krakowie ustalenia faktów poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organy administracyjne, które następnie ujęto w decyzjach administracyjnych uznał za wiarygodne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na postanowienia art. 11 p.p.s.a. nie ma możliwości podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych ujętych w art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutów, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., (niezależnie od treści art. 11 p.p.s.a.) należy zwrócić uwagę, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza również samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej, nasuwa się spostrzeżenie, że autor środka zaskarżenia pomimo wyraźnego obowiązku wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nawet nie podjął się wykazania tej okoliczności.

Zatem już z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zweryfikować zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w zakresie zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że wszystkie te zarzuty opierają się na wadliwym (błędnym) zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, bowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, za wyjątkiem zarzutu ujętego w punkcie 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji zarzuty zawarte w punkcie 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 73 ust. 5 i art. 81 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 należało dojść do wniosku o ich nietrafności.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 tego aktu prawnego obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania nie może być uznane za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące stanowisko organów, że ustalenie nienależnie pobranych płatności nastąpiło przed upływem 10 letniego terminu, określonego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Jak wynika z akt sprawy pierwsze powiadomienie skarżącego o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło doręczeniem w dniu 27 kwietnia 2016 r. przez organ administracyjny zawiadomienia z 20 kwietnia 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie wypłaconych stronie płatności obszarowych za lata 2005-2007. Stanowisko powyższe znajduje zdecydowanie oparcie w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z dnia 11.02.2015 r., sygn. akt II GSK 2300/13; z dnia 10.12.2021 r., sygn. akt I GSK 1004/21 i inne).

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jednocześnie na czym miał polegać zarzut wadliwej wykładni art. 81 rozporządzenia nr 796/2004. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej lub też do uzupełniania tego środka zaskarżenia przez stronę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).