Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 692/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2 pkt 2, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 24, art. 24a, art. 39 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
article: par. 30, par. 31 i par. 33
journal: Dz.U. 2024 poz 219
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi S. S. i W. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 2 lipca 2024 roku nr GN-I.7221.19.2016 w przedmiocie odrzucenia zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 lipca 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Łaskiego z 25 kwietnia 2024 r. orzekającą o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo–kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic i powierzchni działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...] Gmina Ł. i wprowadzeniu zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę numerycznego opisu punktów załamania wszystkich linii granicznych działek i ich powierzchni oraz poprzez wpisanie: W jednostce rejestrowej G.45: działki oznaczonej numerem 194 o pow. 0,2044 ha, w tym Br/RV – 0,2044 ha; oraz działki oznaczonej numerem 197 o pow. 0,0780 ha, w tym RVI – 0,0780 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych zaewidencjonowanych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym za nr [...] w dniu 13 września 2023 r.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1967 r. na podstawie uczytelnionej fotomapy (operat nr [...] przenumerowany w 1997 r. na numer [...]). W protokole ogłoszenia stanu władania gruntami wsi [...] z 1965 r. pod numerem 6-62 zapisany został J.M. jako władający działkami nr 77, 387, 390 i 236 o powierzchni 2,56 ha. Jak wynika z dziennika obliczenia powierzchni, powierzchnie działek zostały obliczone metodą analityczno-graficzną, gdzie część elementów działki brano z pomiarów terenowych, a część graficznie z mapy. Obliczona powierzchnia działki nr 387 (obecnie nr 194) wyniosła 0,2075 ha, co po zaokrągleniu do 1 ara dało 0,21 ha. Powierzchnię działki nr 390 (obecnie 197) obliczono w podobny sposób i ostateczna powierzchnia wyniosła 0,0805 ha, po zaokrągleniu do ara 0,08 ha. W 1984 roku przeprowadzono odnowę operatu ewidencji gruntów obrębu [...], podczas której doliczono do działek sąsiednich rowy melioracyjne, niewywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. W związku z odnowieniem operatu, została zmieniona numeracja działek. Po odnowie działka oznaczona dotychczas nr 387 otrzymała numer 194, a działka o dotychczasowym nr 390 otrzymała numer 197. Powierzchnia ww. działek i dokładność zapisu powierzchni nie uległa zmianie. W 1987 r. J. i H. M. aktem notarialnym Rep [...]sprzedali H. i J.S. nieruchomość składającą się z działek nr 71, 194 i 197 o powierzchni 2,57 ha. W 1991 r. i 1995 r. umowami darowizny H. i J.S. przekazali W. i S.S. (dalej również: strony, strony skarżące lub skarżący) działki nr 71, 194 i 197.

W 2015 r. na terenie wsi [...] została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Czynności techniczne związane z opracowaniem projektu modernizacji wykonała firma inż. Z.B. W trakcie modernizacji, wykonawca w dniu 13 sierpnia 2015 r., po zawiadomieniu stron, przystąpił do wyznaczenia punktów granicznych przedmiotowych działek zgodnie z danymi z założenia ewidencji gruntów (operat [...]), w trybie § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Następnie obliczył ich współrzędne i powierzchnie działek z dokładnością do 1 m2. W dniu 22 grudnia 2015 r. Starosta Łaski w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 5683 opublikował ogłoszenie, iż z dniem 14 grudnia 2015 r. dane objęte modernizacją ewidencji gruntów i budynków, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego dotyczącego obrębu [...], Gmina Ł., stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 4 stycznia 2016 r. skarżący zgłosili zarzuty odnośnie zmodernizowanych danych ewidencyjnych dotyczących działek nr 194 i 197. W swoim piśmie podnieśli między innymi, iż podczas modernizacji ewidencji zmniejszono powierzchnie wyżej wymienionych działek w porównaniu do powierzchni wykazanych w księdze wieczystej.

W dniu 3 lutego 2016 r. Starosta Łaski wydał decyzję, w której orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych ewidencji gruntów dla działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w trakcie modernizacji granice przedmiotowych działek nie uległy zmianie i są zgodne z operatem z założenia ewidencji gruntów, a zmniejszenie powierzchni wynika z nowszych metod pomiaru i obliczeń dokonanych podczas modernizacji. W dniu 11 lutego 2016 r. skarżący złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Następnie, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, decyzją z 24 marca 2016 r. uchylił zaskarżoną doń decyzję Starosty Łaskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż organ I instancji nie w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto do akt postępowania nie załączono niezbędnych materiałów geodezyjnych i kartograficznych.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta w dniu 17 maja 2016 r. przeprowadził oględziny na gruncie z udziałem stron postępowania. W ramach tych czynności przeprowadzono ponowne okazanie granic działek nr 194 i 197 zgodnie z operatem z założenia ewidencji gruntów. Ponadto wykonawca modernizacji wyznaczył punkty nr 1 i 2 (numeracja wg szkicu) dotyczące części działki nr 194 o pow. 34 m2, znajdujące się pod drogą gminną (dz. nr 137). Jak wynika z załączonego protokołu skarżący odmówili złożenia podpisów. W dniu 17 czerwca 2016 r. Starosta wydał decyzję, w której orzekł o odrzuceniu zarzutów skarżących odnośnie działki nr 197 i uwzględnieniu zarzutów odnośnie granicy pomiędzy działkami 194 i 137 (droga) oraz o przyjęciu nowej powierzchni działki 194. Od decyzji odwołanie złożyli skarżący. Wobec powyższego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 20 września 2016 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Łaskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania, a także powinien wyjaśnić, czy materiały z założenia ewidencji gruntów spełniają obecne standardy dokładnościowe pozwalając na wykorzystanie ich do wyznaczenia punktów granicznych, czy raczej należało dokonać ustalenia przebiegu granic.

W trakcie prowadzonego kolejny raz postępowania, Starosta ustalił wszystkie strony postępowania. W dniu 6 sierpnia 2018 r. ponownie przeprowadzono procedurę wyznaczenia punktów granicznych działek 194 i 197. Niemniej jednak na przebieg granic skarżący się nie zgodzili i nie podpisali protokołu. W dniu 20 sierpnia 2018 r. Starosta wydał decyzję, w której orzekł - o ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych spornych granic działek nr 194 i 197; - o nie zmienianiu w bazie danych ewidencyjnych powierzchni działek nr 194 197 wyznaczonych z dokładnością do 1 ara w związku ze sporem granicznym. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta opisał stan faktyczny sprawy, stwierdzając m.in., że przebieg granic działek nr 194 i 197 został wykazany zgodnie z danymi z założenia ewidencji gruntów. Od decyzji tej złożono odwołanie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego po rozpatrzeniu tegoż odwołania, decyzją z 8 listopada 2018 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Łaskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten podniósł, że wobec braku dokumentacji, w której zawarte byłyby informacje umożliwiające jednoznaczne wyznaczenie punktów granicznych wykonawca nie powinien wyznaczać punktów granicznych w trybie art. 39 ust. 5 ustawy, ale dokonać ustalenia przebiegu tych granic zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia.

W dniu 28 lutego 2019 r. wykonawca modernizacji, po zawiadomieniu stron, przystąpił do czynności ustalania przebiegu granic działek 194 i 197 z działkami 137 (droga), 198,72 (droga), 192, 193, 195, 196 i 198 (droga). Jak wynika ze sporządzonego protokołu skarżący nie wyrazili zgody na proponowany przebieg granic działek 194 i 197 oraz odmówili podpisania protokołu. Ponieważ właściwe podmioty nie wskazały zgodnego przebiegu granic i nie złożyły do protokołu zgodnego oświadczenia (§ 39 ust. 1), geodeta przystąpił do ustalenia granic działek zgodnie z § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Następnie, w dniu 28 marca 2019 r. Starosta wydał decyzję o ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków obręb ewidencyjny [...]: 1) spornych odcinków granic działek ewidencyjnych 194 i 194 z działkami sąsiednimi, tj. 137, 198. 72, 192, 193, 195, 196; 2) powierzchni z 0,21 ha na 0, 2072 ha dla działki nr 194 oraz z 0,08 ha na 0,0780 ha dla działki nr 197 na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 marca 2019 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta opisał stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że w dniu 28 lutego 2019 r. zostały przeprowadzone czynności ustalenia przebiegu granic działek nr 194 i 197 z działkami sąsiednimi (operat nr [...]), podczas których udział wzięły wszystkie strony postępowania. Ponieważ strony nie złożyły zgodnego oświadczenia o przebiegu granic (§ 39 ust. 1), to zgodnie z § 39 ust. 2 część granic ustalono zgodnie z ostatnim stanem spokojnego posiadania, a część w myśl § 39 ust. 3 po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów. Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący. W piśmie podnieśli między innymi, że: nie zgadzają się ze zmniejszeniem powierzchni działek 194 i 197; błędnie podano datę przekazania darowizny działki nr 194; nie zgadzają się z ustalonymi granicami działek 194 i 197. Następnie skarżący wnieśli kolejne pismo, będące uzupełnieniem złożonego wcześniej odwołania. W piśmie tym wskazali m.in., że nie zgadzają się ze zmniejszeniem powierzchni ich działek oraz ich zdaniem geodeta wykonujący modernizację powinien przede wszystkim odszukać pierwotny przebieg granic działek i na ich podstawie dokonać obliczeń powierzchni. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z 15 lipca 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: ŁWINGiK), utrzymał w mocy decyzję Starosty Łaskiego z 28 marca 2019 r. o ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...], Gmina Ł. Organ stwierdził między innymi, iż jedynymi dokumentami określającymi przebieg granic działek nr 194 i 195 są dokumenty z założenia ewidencji gruntów z 1967 roku - w postaci zarysu pomiarowego, na którym jedynymi danymi liczbowymi dla przedmiotowych działek jest szerokość działki o nr 197 (poprzednio o nr 390) oraz dane z dziennika obliczeń powierzchni, w którym są podane szerokości przedmiotowych działek oraz wzięte graficznie z mapy długości tych działek. Brak jest natomiast innych dokumentów geodezyjnych, które pozwoliłyby obecnie na jednoznaczne wyznaczenie punktów granicznych w terenie. Dlatego organ II instancji za prawidłowe uznał działania organu I instancji oraz wykonawcy modernizacji zakończone ustaleniem granic przedmiotowych działek w trybie § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na wskazaną powyżej decyzję ŁWINGiK z 15 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej również: WSA lub WSA w Łodzi) złożyli skarżący. Wobec powyższego WSA w Łodzi wyrokiem z dna 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 752/19, uchylił zaskarżoną doń decyzję ŁWINGiK z 15 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łaskiego z 28 marca 2019 r. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził m.in., że ustalenia poczynione przez organy administracji budzą wątpliwości, a co za tym idzie stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności dotyczy to wyjaśnienia jakimi kryteriami kierował się wykonawca przy ustaleniu przebiegu granic. Ponadto sąd zarzucił, iż organy błędnie ustaliły jedną ze stron prowadzonego postępowania administracyjnego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Łaski wydał 1 października 2020 r. decyzję, od której odwołanie złożyli skarżący. W odwołaniu skarżący zarzucili organowi m.in., że nie odniósł się i nie realizuje ustaleń faktycznych i prawnych WSA wyrażonych w wyroku z 26 lutego 2020 r. oraz w dalszym ciągu nie wyjaśnił przyczyn zmiany granic i powierzchni działek nr 194 i 197. Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania ŁWINGiK decyzją z 8 grudnia 2020 r., uchylił zaskarżoną doń decyzję Starosty Łaskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Starosty nie wypełnia zaleceń WSA zawartych w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 752/19.

Wobec powyższego, Starosta Łaski decyzją z 24 lutego 2021 r. orzekł: o uwzględnieniu zarzutów i wprowadzeniu zmian w części przedmiotowej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji starosta opisał przebieg granic działek wynikający z operatu przyjętego do zasobu w dniu 18 marca 2019 r. za nr [...]. Nadto wyjaśnił, że powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic i obecne powierzchnie obliczone są metodą ścisłą ze współrzędnych punktów granicznych. Organ I instancji odniósł się też do zarzutu WSA, iż D.P. nie będąc właścicielem działki 196 w dniu 28 lutego 2019 r. nie mogła skutecznie składać jakichkolwiek oświadczeń, co do przebiegu granic w protokole ustalenia przebiegu granic, wyjaśniając, że po wpisaniu do ewidencji gruntów jako właściciela działki 196 D.K. został on uznany za stronę prowadzonego postępowania. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli S. i W. S. Po rozpoznaniu tegoż odwołania ŁWINGiK decyzją z 30 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną doń decyzję Starosty Łaskiego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że protokół z ustalenia granic z 2019 r. został sporządzony wadliwie - niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - gdyż został podpisany przez stronę nie będącą w tym momencie właścicielem jednej z działek. Z tego względu dane pochodzące z tego ustalenia nie mogą być podstawą do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, a tym samym nie mogły być podstawą dla wydania przez starostę decyzji z 24 lutego 2021 r., którą organ ten wprowadził zmiany w przebiegu granic i powierzchni działek właśnie na podstawie danych z operatu nr [...].

Starosta Łaski w trakcie ponownego postępowania zlecił kolejnemu wykonawcy, tj. Biuru Usług Geodezyjnych G.K. i J.K. s.c., wykonanie prac geodezyjnych polegających na wykonaniu czynności technicznych i opracowaniu dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 194 i 197 położonych w obrębie [...]. Operat techniczny z tych czynności został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 września 2023 r. za nr [...]. Wykonawca prac poddał analizie dokumentację archiwalną dotyczącą terenu opracowania, w tym operat z założenia ewidencji gruntów z 1967 r. i operaty podziałowe działek 399/1 i 384/3. W wyniku analizy uznał, że materiały te nie spełniają standardów dokładnościowych i są niewystarczające do jednoznacznego określenia granic przedmiotowych działek i wobec powyższego granice działek należy pozyskać w trybie ustalenie granic. Podczas ustalania przebiegu granic wykonawca posiłkował się niektórymi miarami pochodzącymi z dokumentacji archiwalnych. Po zawiadomieniu stron postępowania wykonawca przeprowadził w terenie czynności ustalenia przebiegu granic działek nr 194 i 197 z działkami sąsiednimi. Jak wynika z załączonego protokołu ustalenia przebiegu granic: 1) granicę pomiędzy działką nr 194, a działkami nr 192 i 193 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących; 2) granicę pomiędzy działką nr 194, a działką nr 195 ustalono na podstawie map jednostkowych – skarżący nie stawili się na gruncie; 3) granicę pomiędzy działką nr 194, a działką nr 137 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących; 4) granicę pomiędzy działką nr 194, a działką nr 72 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących; 5) granicę pomiędzy działką nr 197, a działką nr 195 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących; 6) granicę pomiędzy działką nr 197, a działką nr 196 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących; 7) granicę pomiędzy działką nr 197, a działką nr 198 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących; 8) granicę pomiędzy działką nr 197, a działką nr 72 ustalono na podstawie map jednostkowych – brak podpisów skarżących. Do protokołu załączono dwa szkice z ustalenia przebiegu granic. Jak wynika z protokołu oraz adnotacji sporządzonych, przez geodetę, na protokole skarżący nie zgodzili się na zgodne wskazanie przebiegu granic, ani na ustalenie granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Wobec powyższego geodeta ustalił granice na podstawie analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie. Następnie, w dniu 6 października 2023 r. Starosta Łaski wydał decyzję, w której orzekł o uwzględnieniu zarzutów i wprowadzeniu zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Gmina Ł., poprzez zmianę numerycznego opisu punktów załamania linii granicznych działek i ich powierzchni oraz poprzez wpisanie: w jednostce rejestrowej G.45: działki oznaczonej nr 194 o pow. 0,2044 ha, w tym Br/RV- 0,2044 ha, działki oznaczonej nr 197 o pow. 0,0780 ha, w tym: RVI – 0,0780 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych zaewidencjonowanymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym za nr [...] w dniu 13 września 2023 r. Odwołanie od wskazanej decyzji Starosty Łaskiego z 6 października 2023 r. złożyli skarżący, zarzucając jej rażące naruszenie m.in. przepisów art. 24a ust. 10 w związku z art. 24a ust. 9 oraz art. 24 ust. 2a uPGiK, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie skarżący reprezentowani przez radcę prawnego przesłali uzupełnienie odwołania. Decyzją z 29 lutego 2024 r. ŁWINGiK ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Łaskiego, wskazując, że organ ten nie w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy w szczególności dotyczy to czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała prawidłowego rozstrzygnięcia istoty niniejszej sprawy, gdyż nie określa w stosunku, do których granic (odcinków granic) działek nr 194 i 197 zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym zostały uwzględnione.

Wobec powyższego w dniu 18 marca 2024 r. geodeta uprawniony G.K. – wykonawca prac geodezyjnych - przesłał do Starosty Łaskiego wyjaśnienia dotyczące ustalenia przebiegu granic działek nr 194 i 197. Wykonawca stwierdził, że nie przyjęto możliwości ustalenia przebiegu granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, ponieważ właściciel działek nr 194 i 197 oświadczył, że istniejące ogrodzenie na gruncie zostało usytuowane niezgodnie z istniejącymi granicami i zawsze były przyczyną sporu sąsiedzkiego. Dlatego przy ustaleniu granic wzięto pod uwagę materiały archiwalne (zarys pomiarowy), a w szczególności miary czołowe działek nr 194 i 197 oraz działek sąsiednich. Następnie Starosta Łaski wydał w dniu 25 kwietnia 2024 r. decyzję, którą orzekł o: odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo–kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic i powierzchni działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...], Gmina Ł. i wprowadzeniu zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę numerycznego opisu punktów załamania wszystkich linii granicznych działek i ich powierzchni oraz poprzez wpisanie: w jednostce rejestrowej G.45: działki oznaczonej nr 194 o pow. 0,2044 ha, w tym Br/RV – 0,2044 ha; działki oznaczonej nr 197 o pow. 0,0780 ha, w tym RVI – 0,0780 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych zaewidencjonowanych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu 13 września 2023 r., za nr [...]. Odwołanie od wskazanej decyzji Starosty Łaskiego z 25 kwietnia 2024 r. złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając decyzji rażące naruszenie przepisów, w szczególności art. 24a ust. 10, art. 20 ust. 2b i art. 39 ust. 5 uPGiK oraz art. 107 § 1 kpa i § 33 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W szczególności zarzucając, że: granice działek powinny zostać ustalone zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia; przebieg granic ustalonych przez geodetę G.K. odbiega od granic ustalonych przez geodetę Z.B. i również powierzchnie przedmiotowych działek obliczone przez obu geodetów się różnią, a organ mimo to nie wyjaśnił przyczyny takiego stanu rzeczy; paliki nabite przez obu geodetów w punktach granicznych również nie pokrywają się we wszystkich miejscach; granice działki nr 197 zostały tak ustalone, że wchodzą w obszar dróg powiatowych (działka nr 137 i 72); granica pomiędzy działkami 196 i 197 została przesunięta o 40 cm na niekorzyść skarżących; w wyniku dokonanych pomiarów powierzchnie niektórych działek zostały zwiększone (działki nr 193, 192 i 195), a niektórych zmniejszone (działki 197, 194 i 196) zdaniem skarżących należało wezwać do udziału w sprawie PGW–Wody Polskie w związku z posadowieniem rowu melioracyjnego na granicy działki nr 193; z akt sprawy nie wynika, czy granice przedmiotowych działek zostały wyznaczone na podstawie dostępnych materiałów z założenia ewidencji gruntów spełniających obecne standardy dokładnościowe, czy też zostały ustalone w trybie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; wątpliwość budzi kwestia, czy wykonawca powinien wyznaczyć punkty graniczne w trybie § 31 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy też w trybie art. 39 ust. 5 uPGiK. Powołaną na wstępie decyzją z 2 lipca 2024 r. ŁWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty Łaskiego z 25 kwietnia 2024 r. Organ II instancji powołując materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, tj. przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej również: "ustawa" lub uPGiK, i rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 219) – dalej: "rozporządzenie" wyjaśnił, że aby móc wykazać w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie m.in. modernizacji ewidencji musi istnieć dokumentacja, o której mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawierająca dane pozwalające na odtworzenie położenia granic z dokładnością nie mniejszą niż 0,10 m względem punktów poziomej osnowy geodezyjnej lub pomiarowej. Ponadto zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są: numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych (§ 16 ust. 1 pkt 2) oraz pole powierzchni ewidencyjnej (§ 16 ust. 1 pkt 3). Tymczasem istniejące w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiały z operatu podstawowego dotyczące przebiegu granic działek nr 194 i 197, o których mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie zawierały danych pozwalających na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy. Wobec czego koniecznym było, w ramach prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, pozyskać je w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Organ II instancji wskazał nadto, że sposoby i kolejność ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych określa § 33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zależności od spełnienia bądź niespełnienia wymogów określonych w kolejnych częściach tego przepisu. Zaznaczono przy tym, że Starosta Łaski prowadząc ponownie postępowanie administracyjne zlecił wykonanie prac geodezyjnych polegających na przeprowadzeniu czynności technicznych i opracowaniu dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 194 i 197 położonych w obrębie [...], zgodnie z § 31- 33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wykonawcy, tj. Biuru Usług Geodezyjnych G.K. J.K. s.c. Operat z tych prac został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 września 2023 r. za numerem [...]. Przed przystąpieniem do wykonania czynności wykonawca przystąpił do analizy dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym stwierdzając, że w trakcie opracowania wykorzystał dane z: operatu do założenia ewidencji gruntów, w tym zarys pomiarowy wsi [...] ([...]), operatu podziału działki nr 399/1 ([...]), operatu podziału działki 384 ([...]) i operatu z modernizacji ([...]) - które jednak nie były wystarczające do jednoznacznego, z wymaganą dokładnością, wyznaczenia granic przedmiotowych działek. Następnie wykonawca, po zawiadomieniu stron postępowania, w dniu 4 lipca 2023 r. przystąpił na gruncie do czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek. Jak wynika z załączonego protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, skarżący nie zgodzili na ustalenie granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu (§ 33 ust. 1). Skarżący nie zgodzili się też na ustalenie granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (§ 33 ust. 2), uznając granice te za sporne (np. granica pomiędzy działką nr 194 a działką 192 i 193). Wobec powyższego wykonawca ustalił przedmiotowe granice na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz zbadaniu znaków i śladów granicznych zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika ze sprawozdania technicznego, wykonawca wykorzystał przede wszystkim dane z operatu do założenia ewidencji gruntów, w tym zarys pomiarowy wsi [...] ([...]). Ponieważ w terenie nie odnaleziono żadnych fotopunktów, wyznaczenia punktów granicznych dokonano na podstawie istniejących szczegółów terenowych (ogrodzenia, miedze itp.) wykorzystując miary ujawnione na zarysie pomiarowym z 1967 r. W szczególności uwzględniono tzw. czołówki: dla działki 387 (obecnie działka nr 194) od strony południowej – 25.00 m i dla działki 390 (obecnie działka nr 197) od strony północnej 25,00 m. Z zarysu przyjęto również szerokość działki nr 72 (droga) wynoszącą 17 m oraz działki nr 137 (droga) wynoszącą 6 m. Przebieg tak ustalonych granic przedstawiono na dwóch szkicach ustalenia przebiegu granic będących integralną częścią protokołu. Na podstawie tak pozyskanych danych określono współrzędne punktów granicznych i obliczono pola powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych: - działka nr 194 o powierzchni 0,2044 ha (przed modernizacją 0,21 ha); - działka nr 197 o powierzchni 0,0780 ha (przed modernizacją 0,08 ha). Zdaniem ŁWINGiK zarówno postępowanie geodety wykonującego czynności ustalenia granic, jak i orzeczenie Starosty Łaskiego należy uznać za prawidłowe. Organ II instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowych działek brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której można byłoby odtworzyć, z wymaganą dokładnością, przebieg ich granic (§ 30 rozporządzenia). Jedynym istniejącym dokumentem, jest operat z założenia ewidencji gruntów z 1967 r., zawierający zarys pomiarów, na którym widoczne są czołówki niektórych działek oraz ogólny przebieg ich granic. Mając na uwadze niską jakość wykonywanych wtedy pomiarów i obliczeń, dane te należy traktować jako dane przybliżone, które nie spełniają obecnych wymagań dokładnościowych, zarówno jeżeli chodzi o powierzchnie działek, jak i możliwość odtworzenia granic tych działek w terenie. Dlatego przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i budynków zarówno organ jak i wykonawca prac geodezyjnych, stwierdzili, że jedynym sposobem ujawnienia granic działek było ustalenie tych granic w odpowiedniej procedurze. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wykonawca próbował początkowo ujawnić punkty graniczne działek na podstawie dokumentacji archiwalnej, lecz na skutek decyzji organu odwoławczego przystąpił do procedury ustalenia przebiegu granic działek. Czynności ustalenia przebiegu granic zostały przeprowadzone dwukrotnie. W trakcie czynności ustalenia granic, przeprowadzonych w dniu 4 lipca 2023 r., skarżący nie zgodzili na ustalenie granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (§ 33 ust. 1), ani nie zgodzili się też na ustalenie granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (§ 33 ust. 2). Dlatego geodeta ustalił przebieg granic na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz zbadaniu znaków i śladów granicznych (§ 33 ust. 3). Zdaniem organu odwoławczego geodeta postąpił prawidłowo nie ustalając granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Kryterium to wymaga aby stan posiadania nie był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Jak wynika z akt sprawy brak jest dokumentów określających stan prawny tych gruntów bowiem operat podstawowy nie określa stanu prawnego gruntów. Operat podstawowy należy zakwalifikować do innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic, o których mowa w § 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i w przeciwieństwie do dokumentacji geodezyjnej, o której mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie wynika on z postępowania zakończonego, czy to orzeczeniem sądu, czy też decyzją właściwego organu administracji. Ustalając przebieg granic na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz zbadaniu znaków i śladów granicznych zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia, geodeta wykorzystał przede wszystkim dane z zarysu pomiarowego - ogólny przebieg granic, czołówki działek 194 i 197, szerokości dróg nr 72 i 137. Ponadto wziął pod uwagę znaki i ślady graniczne widoczne w terenie – takie jak miedze, ogrodzenie pomiędzy działkami oraz budynki istniejące na tych działkach. Organ wskazał, że ustalenie przebiegu granic nie jest czynnością jednoznaczną, opartą na precyzyjnych dokumentach geodezyjnych określających dokładnie położenie punktów granicznych, lecz jest czynnością podczas, której geodeta musi wykorzystać szereg niejednoznacznych dokumentów i dopiero na ich podstawie oraz badaniach terenowych precyzuje położenie punktów granicznych. Jest to poniekąd opracowanie autorskie geodety uprawnionego i dlatego dwóch różnych geodetów na podstawie tych samych materiałów może otrzymać nieco różne wyniki. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie co zarzucają skarżący, gdzie opracowania wykonane przez Z.B. i G.K. nieco się różnią położeniem punktów granicznych i w efekcie obliczonymi powierzchniami działek. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżących wyjaśnił, że przebieg granic ich działek, został ustalony w odpowiedniej procedurze, gdyż w zasobie brak jest innych dokumentów, które wskazywałyby na inny ich przebieg. Natomiast powierzchnia działki jest cechą fizyczną, wynikającą z określenia jej granic, a nie odwrotnie. Tym samym skoro dopiero w modernizacji ewidencji gruntów i budynków po raz pierwszy obliczono współrzędne punktów granicznych wyznaczonych podczas ustalenia przebiegu granic działek nr 194 i 197, to naturalnym jest, że zmianie uległy też powierzchnie tychże działek, tym bardziej, że powierzchnie te były dotychczas policzone i wykazane z małą dokładnością (0,01 ha). Organ odwoławczy podkreślił także, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji, w rozpatrywanym przypadku z operatów będących wynikiem prac modernizacyjnych i operatu sporządzonego na potrzeby rozstrzygnięcia zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku przeprowadzonej modernizacji. A co za tym idzie wykazanie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic między działkami nie zamyka możliwości ustalenia tych granic w trybie rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z rozdziałem 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do zarzutu strony, iż granice działki nr 197 zostały tak ustalone, że wchodzą w obszar dróg powiatowych (działka nr 137 i 72) organ wskazał, że granice dróg wykonawca ustalił, mając na uwadze stan faktyczny na gruncie oraz wykorzystując dane z zarysu pomiarowego, z którego wynika że szerokość działki nr 72 (droga) wynosi 17 m, a działki nr 137 (droga) wynosi 6 m. Ponadto granice pomiędzy działką nr 196 i 197 geodeta ustalił mając na uwadze istniejący budynek na działce 196 oraz szerokość działki 197 na zarysie pomiarowym. Co zaś się tyczy zarzutu dotyczącego wezwania do udziału w sprawie PGW – Wody Polskie w związku z posadowieniem rowu melioracyjnego na granicy działki nr 193 organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy rów melioracyjny został dołączony do działek 193 i 195 w 1984 roku i nie był on przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 ustawy dotyczy tylko nowych danych wynikających z modernizacji, a granica ta nie była przedmiotem niniejszej modernizacji. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że granice działek z powodu braku dokumentów spełniających obecne standardy dokładnościowe zostały ustalone w trybie § 33 rozporządzenia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 24a ust. 10 w zw. z art. 24a ust. 9 oraz art. 24 ust. 2a uPGiK, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 20 ust. 2b w zw. z art. 23 ust. 7 i art. 7d pkt. 1 lit, a) uPGiK, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych dotyczących działki nr 197, gdzie organ zmniejszył jej powierzchnie z wartości 0,08 ha do 0,0780 ha, zaś co do działki nr 194 zmniejszył jej powierzchnie z 0,21 ha do 0,2044 ha, przez co ujawnione dane nie są aktualne,

3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 5 uPGiK, poprzez jego niezastosowanie,

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli nie określenia w stosunku do których granic (odcinków granic) działek nr 194 i 197 zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym nie zostały uwzględnione;

5) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych przez geodetę uprawnionego według ostatniego spokojnego stanu posiadania, tak jak zalecił ŁWINGi K w decyzji z dnia 29 lutego 2024 r.;

6) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 33 ust. 3 rozporządzenia poprzez nie podanie w skarżonej decyzji jakie dokumenty organ poddał analizie oraz niewymienienie jakie znaki i ślady graniczne wziął pod uwagę przy ustalaniu granic.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 1267) – dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wskazanej powyżej ustawy ustrojowej (p.u.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: po pierwsze, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.); po drugie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); oraz po trzecie, stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem, stosownie do przywołanego powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ). W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola, według wyżej wskazanych kryteriów, wykazała, że zaskarżona doń decyzja z 2 lipca 2024 r. ŁWINGiK utrzymująca w mocy decyzję Starosty Łaskiego z 25 kwietnia 2024 r. odpowiada prawu. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ŁWINGiK, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Łaskiego z 25 kwietnia 2024 r. orzekającą o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo–kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic i powierzchni działek nr 194 i 197 położonych w obrębie [...] gmina Ł. i wprowadzeniu zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę numerycznego opisu punktów załamania wszystkich linii granicznych działek i ich powierzchni oraz poprzez wpisanie: w jednostce rejestrowej G.45: działki oznaczonej nr 194 o pow. 0,2044 ha, w tym Br/RV – 0,2044 ha; działki oznaczonej nr 197 o pow. 0,0780 ha, w tym RVI – 0,0780 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych zaewidencjonowanych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym za nr [...] w dniu 13 września 2023 r.

Kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie są dane dotyczące działek o numerach 194 i 197 - położonych w obrębie [...], Gmina Ł. – które zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej, jak już wskazywano: "uPGiK".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 powołanej ustawy (uPGiK), ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

W świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 uPGiK, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Według art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 uPGiK informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego w szczególności wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a także udostępnianie zainteresowanym wypisów z tych rejestrów, kartotek i wykazów, a także wyrysów z mapy ewidencyjnej oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 uPGiK). Zasady prowadzenia ewidencji zostały także określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 219) – dalej również: "rozporządzenie", które zastąpiło rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 393). Istotne znacznie ma także to, że stosownie do treści art. 24 ust. 2a uPGiK informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Natomiast w myśl art. 24 ust. 2b uPGiK aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, e) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c uPGiK).

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że procedura aktualizacji ma charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07, LEX/el nr 505313).

Zaznaczyć także należy, że art. 24 ust. 2a dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 897) zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 12 lipca 2014 r. wprowadził, jak wyżej wskazano, działanie starosty z urzędu w ściśle określonych przypadkach. Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika zatem, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 24a uPGiK. Zgodnie z art. 24a ust. 1 powołanej ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 2 uPGiK). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3 uPGiK). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (art. 24a ust. 4 uPGiK). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5 uPGiK). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 uPGiK). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7 uPGiK). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (art. 24a ust. 8 uPGiK). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 uPGiK). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 uPGiK).

W rozpoznawanej sprawie skarżący, w piśmie z 4 stycznia 2016 r., zgłosili zarzuty do danych objętych modernizacją, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków. Skarżący wskazali, że zgodnie z aktem notarialnym, księgą wieczystą KW [...] powierzchnia działki nr 194 od 29 stycznia 1991 r. wynosiła 2100 m2. Po pomiarach powierzchnia działki zaczęła się zmniejszać, w pierwszej wersji miała mieć 2000 m2, po interwencjach powiększyła się do powierzchni 2030 m2. Ponadto skarżący wskazali, że podobnie wygląda sytuacja z działką oznaczoną nr 197 o powierzchni 800 m2, która po dokonanych pomiarach uległa zmniejszeniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już wielokrotnie rozpoznawana przez organy administracji, zaś zaskarżona w tej sprawie decyzja jest już ósmą decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydaną w sprawie. Przy czym zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I i II instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi, wyrokiem z 26 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 752/19), decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 15 lipca 2019 r., jak również poprzedzającej ją decyzję Starosty Łaskiego z 28 marca 2019 r. Wobec powyższego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, a według art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu prawomocnego wyroku obejmuje nie tylko wykładnię przepisów prawa, tj. wyjaśnienie ich treści, lecz również sposób ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 654). Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna może dotyczyć m.in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu. Tym samym nie może być wątpliwości, że ocena prawna dotyczy całokształtu dotychczasowego postępowania organów w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 403/19, LEX/el nr 2769344).

W świetle powyższego, ponownie rozpatrując sprawę ŁWINGiK nie mógł odstąpić od oceny prawnej dokonanej przez WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 752/19. Jak wynika natomiast ze wskazanego wyroku (tj. wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 752/19), sąd uznał, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie odpowiada treści art. 24a ust. 10 uPGiK – zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ powinien uwzględnić lub oddalić zarzuty. Zdaniem WSA z sentencji decyzji organu I instancji nie wynika, czy organ uwzględnił czy oddalił zarzuty skarżących, a co za tym idzie nie wiadomo jakie jest stanowisko organu. W ocenie sądu w toku postępowania nie wyjaśniono też dokładnie jak działał wykonawca prac modernizacyjnych. Nadto WSA wskazał, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowych kręgu stron postępowania, gdyż jego stroną powinien być również właściciel działki nr 196. W wytycznych skierowanych do organu administracji WSA w Łodzi wskazał w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., że organ powinien przeprowadzić w sposób prawidłowy postępowanie w sprawie oraz wydać decyzję spełniającą wymogi z art. 107 k.p.a., a w szczególności rozpoznając zarzuty dotyczące ujawnienia danych w operacie opisowo-kartograficznym organ ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Równocześnie organ rozpatrując zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia przebiegu granicy, czy powierzchni działki w trakcie modernizacji powinien wnikliwie przeanalizować argumenty strony, a gdy jest to konieczne przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe. W konkluzji stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 752/19) WSA wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie: ustalenia dokonane w przedmiocie zarzutów budzą wątpliwości, zaś stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto rozstrzygnięcie organu w zakresie zarzutów narusza art. 24a ust. 10 uPGiK. Tym samym więc prowadząc ponownie postępowanie organy powinny mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę orzekające w sprawie organy uczyniły zadość wskazaniom sądu, gdyż wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem przez organ administracji publicznej materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 k.p.a., nie naruszono przy tym przepisu art. 80 k.p.a., zaś motywy rozstrzygnięcia zostały sformułowane przekonywująco – uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji jest zatem zgodne z wymaganiami określonymi w treści art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu, organ uwzględnił wszystkie aspekty wiążącej go oceny prawnej, która została wyrażona w uzasadnieniu prawomocnego wyroku tutejszego sądu - z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 752/19 - przez co w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, uwzględniając w prowadzonym postępowaniu aktualnego właściciela działki nr 196. Co więcej, wydane tym razem rozstrzygnięcie organu administracji odpowiada treści art. 24a ust. 10 uPGiK. W ocenie sądu organy obu instancji, zgodnie z zaleceniami sądu wydanymi w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 752/19 wyjaśniły również wątpliwości w zakresie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl § 30 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:

1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;

2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;

3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.

Jak z kolei stanowi § 31 wskazanego rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z odpowiednią dokładnością to wówczas dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Jak wynika z akt sprawy, istniejące w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiały dotyczące przebiegu granic działek nr 194 i 197, nie zawierały danych pozwalających na odtworzenie położenia ich granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 uPGiK. Wobec powyższego, jak słusznie wskazały orzekające w niniejszej sprawie organy, koniecznym było w ramach prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków pozyskanie ich w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Przy czym sposoby i kolejność ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych określa § 33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w zależności od spełnienia bądź niespełnienia wymogów określonych w kolejnych częściach tego przepisu. I tak w myśl tego przepisu:

- w pierwszej kolejności, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych dokonuje na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 7 i § 12 pkt 1, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic (§ 33 ust. 1 rozporządzenia).

- w przypadku jednak, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia).

- natomiast w przypadku, gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w przywołanym powyżej § 33 ust. 2 rozporządzenia, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów (§ 33 ust. 3 rozporządzenia).

Jak wynika z akt sprawy Starosta Łaski prowadząc ponownie w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, wobec licznych zastrzeżeń skarżących, w tym dotyczących braku obiektywizmu w zakresie czynności przeprowadzonych przez dotychczasowego wykonawcę zlecił (uwzględniając wniosek strony skarżącej) wykonanie prac geodezyjnych polegających na podjęciu czynności technicznych i opracowaniu dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oznaczonych numerami 194 i 197 położonych w obrębie [...], zgodnie z § 31 - 33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków kolejnemu wykonawcy, tj. Biuru Usług Geodezyjnych G.K. J.K. s.c., wykonawca ten podjął zlecone mu czynności zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wykonawca ten - przed przystąpieniem do wykonania powierzonych mu czynności, przystąpił do analizy dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i stwierdził, że dane z: operatu do założenia ewidencji gruntów, w tym zarys pomiarowy wsi [...] ([...]), operatu podziału działki nr 399/1 ([...]), operatu podziału działki 384 ([...]) i operatu z modernizacji ([...]) – nie są wystarczające do jednoznacznego wyznaczenia granic przedmiotowych działek z wymaganą dokładnością. Następnie wykonawca, po zawiadomieniu stron postępowania, 4 lipca 2023 r. przystąpił do czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek na gruncie. Jak wynika z załączonego protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, skarżący nie zgodzili się na ustalenie granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu (o czym mowa w treści § 33 ust. 1 rozporządzenia). Skarżący nie zgodzili się także na ustalenie granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (o czym stanowi § 33 ust. 2 rozporządzenia) - uznając granice te za sporne. Wobec powyższego wykonawca ustalił przedmiotowe granice na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz po zbadaniu znaków i śladów granicznych zgodnie z treścią § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ze sporządzonego przez wykonawcę sprawozdania technicznego wynika, że wykorzystał on przede wszystkim dane z operatu do założenia ewidencji gruntów, w tym zarys pomiarowy wsi [...] ([...]). Ponieważ w terenie nie odnaleziono żadnych fotopunktów, wyznaczenia punktów granicznych dokonano na podstawie istniejących szczegółów terenowych (ogrodzenia, miedze itp.) wykorzystując miary ujawnione na zarysie pomiarowym z 1967 r. W szczególności uwzględniono tzw. czołówki: dla działki 387 (obecnie działka nr 194) od strony południowej – 25.00 m i dla działki 390 (obecnie działka nr 197) od strony północnej - 25,00 m. Z zarysu przyjęto również szerokość działki nr 72 (droga) wynoszącej 17 m oraz działki nr 137 (droga) wynoszącej 6 m. Przebieg tak ustalonych granic przedstawiono na dwóch szkicach ustalenia przebiegu granic będących integralną częścią protokołu. Na podstawie tak pozyskanych danych określono współrzędne punktów granicznych i obliczono pola powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych, tj.: gdy chodzi o działkę nr 194 powierzchnia ta została ustalona na 0,2044 ha (przed modernizacją wynosiła ona 0,21 ha); natomiast, gdy chodzi o działkę nr 197 to jej powierzchnia została ustalona na 0,0780 ha (przed modernizacją wynosiła ona 0,08 ha).

Wobec powyżej wskazanych czynności i związanych z nimi ustaleń wykonawcy nie budzi wątpliwości, iż zalecenia WSA sformułowane w przywoływanym powyżej wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. zostały wykonane, a tutejszy sąd uznał, iż postępowanie geodety wykonującego czynności ustalenia granic jak i będące jego następstwem rozstrzygnięcia organów administracji należy uznać za prawidłowe. Dla przedmiotowych działek brak jest bowiem w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której można byłoby odtworzyć - z wymaganą obowiązującymi przepisami prawa dokładnością - przebieg ich granic (§ 30 rozporządzenia). Z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż jedynym istniejącym dokumentem, jest operat z założenia ewidencji gruntów z 1967 roku, zawierający zarys pomiarowy, na którym widoczne są jedynie czołówki niektórych działek oraz ogólny przebieg ich granic. Wobec powyższego uznać należy, iż orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy wyjaśniły, że mając na uwadze niską jakość wykonywanych wtedy pomiarów i obliczeń, dane te należy traktować jako dane przybliżone, które nie spełniają obecnych wymagań dokładnościowych, zarówno jeżeli chodzi o powierzchnie działek jak i możliwość odtworzenia granic tych działek w terenie. Dlatego przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i budynków zarówno wykonawca prac geodezyjnych, jak i orzekające w niniejszej sprawie organy słusznie stwierdzili, że jedynym sposobem ujawnienia granic działek było ustalenie tych granic w odpowiedniej procedurze. Przy czym z akt sprawy wynika, że wykonawca próbował początkowo ujawnić punkty graniczne działek na podstawie dokumentacji archiwalnej lecz na skutek decyzji organu odwoławczego przystąpił do procedury ustalenia przebiegu granic tychże działek. Nie może przy tym ujść uwadze, że czynności ustalenia przebiegu granic zostały przeprowadzone dwukrotnie. Jak już wcześniej wskazano, w trakcie czynności ustalenia granic, przeprowadzonych 4 lipca 2023 r., skarżący nie zgodzili na ustalenie granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (a więc zgodnie z § 33 ust. 1 rozporządzenia), co więcej, nie zgodzili się oni również na ustalenie granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (a więc zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia). Dlatego geodeta ustalił przebieg granic na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz po zbadaniu znaków i śladów granicznych (a więc zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia).

Ustalając przebieg granic na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz po zbadaniu znaków i śladów granicznych zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, geodeta - jak opisano powyżej - wykorzystał przede wszystkim dane z zarysu pomiarowego - ogólny przebieg granic, czołówki działek 194 i 197, szerokości dróg nr 72 i 137. Ponadto wziął on pod uwagę znaki i ślady graniczne widoczne w terenie – takie jak miedze, ogrodzenie pomiędzy działkami (tam gdzie ono było zachowane) oraz budynki istniejące na tych działkach. Tym samym wbrew zarzutom skarżących orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób wystarczający wyjaśniły jakie dokumenty stanowiły podstawę ustalenia granic oraz jakie czynności zostały podjęte przez wykonawcę. Granice dróg wykonawca ustalił, mając na uwadze stan faktyczny na gruncie oraz wykorzystując dane z zarysu pomiarowego, z którego wynika że szerokość działki nr 72 (droga) wynosi 17 m, a działki nr 137 (droga) wynosi 6 m. Z kolei granice pomiędzy działką nr 196 i 197 geodeta ustalił mając na uwadze istniejący budynek na działce 196 oraz szerokość działki 197 na zarysie pomiarowym. Ustalenia te tym razem nie budzą wątpliwości sądu.

Równocześnie orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż - gdy chodzi o zarzut dotyczący udziału w sprawie PGW – Wody Polskie w związku z posadowieniem rowu melioracyjnego na granicy działki nr 193 - iż przedmiotowy rów melioracyjny został włączony do działek 193 i 195 w 1984 roku i jak wynika z akt sprawy nie był on przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 uPGiK dotyczy tylko nowych danych wynikających z modernizacji, a granica ta nie była przedmiotem niniejszej modernizacji.

W ocenie sądu wobec dokumentów zgormadzonych w aktach sprawy brak było podstaw do poddawania w wątpliwość czynności uprawnionego geodety G.K. – tj. wykonawcy niniejszych prac. Opinia geodety nie budzi zastrzeżeń ani co do szczegółowości, ani co do jej rzetelności i kompletności. Nadto, zawiera ona uzasadnienie, które pozwoliło na dokonanie jej oceny, tj. analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Biegły wskazał i wyjaśnił przesłanki, które doprowadziły go do końcowych konkluzji. W świetle tej opinii nie budzi także wątpliwości ustalony stan faktyczny sprawy, który jest spójny z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach niniejszej sprawy. Powyższej oceny nie podważa skutecznie odmienna ocena wniosków i konkluzji prezentowana przez skarżących, albowiem nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. W tym miejscu należy wyjaśnić, że rola organów administracji publicznej przy ocenie środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego wyklucza ingerowanie w meritum tej opinii, a jej sprawdzanie ogranicza się wyłącznie do warunków formalnych, spójności, logiczności itp., z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Biegły, jako osoba posiadająca specjalistyczne wiadomości, ma bowiem najlepsze rozeznanie co do materii odnośnie której sporządzona została opinia. Organ ocenia natomiast swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. O ile w tym zakresie opinia nie budzi wątpliwości, to dowód w postaci opinii biegłego można skutecznie obalić tylko przez dowód przeciwny – kontr-opinię przedstawioną przez stronę (której jednak w niniejszym przypadku nie przedstawiono). Wynika to z faktu, że dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego, czyli organ (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2564/15). Zatem, wobec powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie uznały sporządzoną przez geodetę opinię za prawidłową. Równocześnie zauważyć należy, iż w uzupełnieniu tej opinii biegły odniósł się również, w sposób wyczerpujący, do wniesionych przez skarżących zastrzeżeń, w szczególności co do braku możliwości ustalenia granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Tutejszy sąd podziela stanowisko organu, iż geodeta postąpił prawidłowo nie ustalając granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Kryterium to wymaga bowiem, aby stan posiadania nie był sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, brak jest dokumentów określających stan prawny tych gruntów bowiem operat podstawowy nie określa stanu prawnego gruntów. Operat podstawowy – jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy - należy zakwalifikować do innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic, o których mowa w § 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, i w przeciwieństwie do dokumentacji geodezyjnej, o której mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie wynika on z postępowania zakończonego, czy to orzeczeniem sądu, czy też decyzją właściwego organu administracji. Nadto skarżący nie zgodzili się również na ustalenie granic na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (§ 33 ust. 2 rozporządzenia), uznając granice te za sporne (np. granica pomiędzy działką nr 194 a działką 192 i 193). Wobec powyższego wykonawca ustalił przedmiotowe granice na podstawie analizy dostępnych materiałów (map jednostkowych) oraz w wyniku zbadania znaków i śladów granicznych zgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazać w tym miejscu należy, że procedura modernizacji i ewidencji gruntów nie ma na celu ustalenia przebiegu granic działek lecz uzupełnienie oraz modyfikację istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu - administracyjnym lub sądowym - przeprowadzonym na wniosek strony (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1328/21, LEX/el nr 3349040). Również w wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I OSK 615/22, LEX/el nr 3574334) NSA wskazał, że o ostatnim spokojnym stanie posiadania, jako kryterium ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, możemy mówić przede wszystkim wówczas gdy posiadanie, jego zakres, nie jest przedmiotem sporu pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc stanem charakteryzującym się pewną trwałością. Nadto ma to być ostatni spokojny stan posiadania, a więc stan aktualny istniejący w czasie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie stan jaki kiedyś istniał w przeszłości. Nie można tym samym przyjąć, że ustawowa przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania jest spełniona jeżeli pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych jest spór co do zakresu posiadania i przebiegu granicy. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania może mieć miejsce wówczas gdy ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny".

Sąd podziela również stanowisko organów, iż ustalenie przebiegu granic nie jest czynnością jednoznaczną, opartą na precyzyjnych dokumentach geodezyjnych określających dokładnie położenie punktów granicznych, lecz jest czynnością, podczas, której geodeta musi wykorzystać szereg niejednoznacznych dokumentów i dopiero na ich podstawie oraz badaniach terenowych precyzuje położenie punktów granicznych. Jest to więc poniekąd – jak słusznie wskazał organ II instancji - opracowanie autorskie uprawnionego geodety i dlatego dwóch różnych geodetów, na podstawie tych samych materiałów może otrzymać nieco różne wyniki. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co zarzucają skarżący, gdzie opracowania wykonane przez geodetów: Z.B. i G.K. nieco się różnią, gdy chodzi o położenie punktów granicznych i w efekcie obliczonymi powierzchniami działek. W tym miejscu sąd wskazuje na prezentowane w judykaturze poglądy, które w pełni podziela, tj. zwraca uwagę na stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 204/24, LEX/el nr 3776587, zgodnie z którym: "(...) rolą organów ewidencyjnych w toku modernizacji nie jest rozstrzyganie wszelkich niejasności, niejednoznaczności i kwestii spornych dotyczących granic działek ewidencyjnych, chyba że możliwość taką daje zgromadzona w zasobie dokumentacja, ewentualnie zgodne oświadczenia stron. Z całą pewnością celem postępowania modernizacyjnego nie jest śledzenie prawidłowości wszystkich prowadzonych na przestrzeni lat przez geodetów czynności i sporządzanych przez nich operatów oraz naprawianie ewentualnie popełnionych błędów".

Zdaniem sądu organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że przebieg granic działek skarżących, co opisano powyżej, został ustalony w odpowiedniej procedurze a jak wynika z akt sprawy w zasobie brak innych (niż opisanych powyżej) dokumentów, które wskazywałyby na odmienny przebieg granic spornych działek. Natomiast, jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy powierzchnia działki jest cechą fizyczną, wynikającą z określenia jej granic, a nie odwrotnie. Przy czym zmiany powierzchni wykazywane w ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać nie tylko ze zmian położenia granic działki, ale również mogą być wynikiem zastosowania dokładniejszych metod obliczeniowych, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu argumentacja skarżących prezentowana w toku całego postępowania zmierza w istocie do wykazania powierzchni przedmiotowych działek jaka istniała przed modernizacją. Niemniej jednak stanowisko prezentowane przez skarżących nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który został zebrany w sposób prawidłowy i brak jest podstaw do jego kwestionowania. W ocenie sądu samo niezadowolenie strony oraz jej przeświadczenie, że dalsze opinie pozwolą na udowodnienie korzystanej dla niej tezy, nie stanowi podstawy do dopuszczenia dowodu z opinii kolejnego biegłego.

Po analizie zebranego materiału dowodowego sąd w całości podziela powyżej wskazane ustalenia i ocenę orzekających w niniejszej sprawie organów. Ustalenia te znajdują bowiem w pełni oparcie w sporządzonej przez biegłego geodety operacie, który został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w konsekwencji ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Powyższych ustaleń, zawartych w sporządzonej przez wykonawcę opinii, nie mogły również podważyć twierdzenia skarżących o utrwalonych w księgach wieczystych i aktach notarialnych innych powierzchniach działek. Powołana argumentacja stanowi bowiem wyłącznie polemikę z wnioskami zawartymi w operacie. Równocześnie sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/13 – dostępny w CBOISA, zgodnie z którym: "oznaczenie powierzchni nieruchomości nie jest objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3 u.k.w.h.), ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powierzchnia nieruchomości nie jest elementem, który w razie niezgodności z rzeczywistością powodowałby niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że wpis dotyczący obszaru nieruchomości nie rozstrzyga, iż nabywca nabył taki obszar gruntu, jaki był ujawniony w księdze wieczystej". Przy czym, jak dalej wywiedziono we wskazanym wyroku, dokumenty w postaci odpisu z księgi wieczystej oraz odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży, w oparciu o przepisy rozporządzenia (...) w sprawie ewidencji gruntów i budynków, "mogą być podstawą do uwidocznienia w ewidencji praw osób do nieruchomości, ale nie mogą stanowić podstawy dla organów ewidencyjnych do zmiany wpisu w tejże ewidencji dotyczącego powierzchni działki. Pole powierzchni działki oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych (...). Zmiany powierzchni działki w ewidencji dokonuje się tylko na podstawie dokumentacji pomiarowej".

W ocenie sadu analiza akt niniejszej sprawy potwierdza, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo wskazały, że skoro dopiero w modernizacji ewidencji gruntów i budynków po raz pierwszy obliczono współrzędne punktów granicznych wyznaczonych podczas ustalenia przebiegu granic działek nr 194 i 197, to naturalnym jest, że zmianie uległy też powierzchnie tychże działek, tym bardziej, że jak widać powierzchnie te dotychczas były policzone i wykazane z małą dokładnością (0,01 ha). W ocenie sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego, w tym operatu technicznego nie nosi cech dowolności, a stanowisko przyjęte przez orzekające w sprawie organy zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżących. Wiarygodność, jak i sposób pozyskania dowodów nie budzi wątpliwości, a tym samym stanowi pełnowartościowy materiał dowodowy. Samo zaś zakwestionowanie wartości dowodowej zebranych w sprawie dokumentów nie jest skuteczne. Strona skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dowodu na potwierdzenie tezy w zakresie sfałszowania dokumentów, na podstawie których oparto zaskarżoną decyzję. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji.

Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga ono sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie w ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji, w rozpatrywanym przypadku z operatów będących wynikiem prac modernizacyjnych i operatu sporządzonego na potrzeby rozstrzygnięcia zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku przeprowadzonej modernizacji.

Podkreślić przy tym należy, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic między działkami nie zamyka możliwości ustalenia tych granic w trybie rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z rozdziałem 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – tj. zgodnie z art. 29 – 39 uPGiK. Jeżeli zatem w postępowaniu rozgraniczeniowym zostałyby ustalone inne granice pomiędzy działkami, to w konsekwencji inne też będą powierzchnie tych działek.

W ramach kontrolowanej sprawy sąd nie dopatrzył się naruszenia ani art. 24a uPGiK, ani przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Starosta Łaski, jak wynika z sentencji jego decyzji z 25 kwietnia 2024 r., odrzucił zgłoszone przez skarżących zarzuty do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic i powierzchni działek oznaczonych nr 194 i 197 położonych w obrębie [...] Gmina Ł. i wprowadził zmianę numerycznego opisu punktów granicznych dla wszystkich granic działek nr 194 i 197. Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Z kolei gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez nie zastosowanie art. 39 ust. 5 uPGiK, to stwierdzić należy, że wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych zgodnie z art. 39 ust. 5 uPGiK może być dokonane tylko na zlecenie właścicieli działek (art. 39 ust. 2 uPGiK). Wskazać przy tym należy, że wznowienie granic ma charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie, a więc i koszt zainteresowanych osób. Przeprowadzania tej czynności nie dokonuje się w trybie administracyjnym, a w konsekwencji nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia, które mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wznowienie w powyższym trybie znaków granicznych (a nie granic działek) może nastąpić tylko przy braku sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości co do pierwotnego położenia tych znaków i przy istnieniu dokumentów potwierdzających to położenie. Przesłanką wznowienia znaków granicznych jest zabezpieczenie przebiegu granicy działek, aby zapobiec przyszłym wątpliwościom i sporom co do jej przebiegu (tak w wyroku NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 871/17, LEX/el nr 2475441, a także CBOSA). Przy czym w przypadku, gdyby zaistniał spór pomiędzy stronami co do położenia znaków granicznych, to w myśl art. 39 ust. 1 zdanie drugie uPGiK, podlega on rozstrzygnięciu wyłącznie w trybie sądowym i wymaga skierowania przez stronę odpowiedniego powództwa do sądu powszechnego (sąd cywilny).

W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia przez organy zasad postępowania dowodowego ujętych w art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 k.p.a. Organy rozpoznały bowiem niniejszą sprawę na podstawie kompletnego i wystarczającego materiału dowodowego, a motywy decyzji zawarte w jej uzasadnieniu wypełniają hipotezę normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

bg