Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 499/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 48 ust. 1, art. 103 ust. 2, art. 63 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 13 maja 2024 r. nr 115/2024 znak: WOP.7721.39.2024.RW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 46/2024, znak: PINB/7355/1029-20/R-198/2024/S/EM; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2024 r. nr 115/2024, znak: WOP.7721.39.2024.RW Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołań W. S. i J.S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 15 stycznia 2024 r. nr 46/2024, znak: PINB/7355/1029-20/R-198/2024/S/EM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego.

Wspomniana wyżej decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie katastrofy budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (określany dalej w skrócie jako "organ pierwszej instancji" lub "PINB") decyzją z 18 lutego 2019 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 10 maja 2019 r., nałożył na K. B. i P.G., pod rygorem natychmiastowej wykonalności, obowiązek zabezpieczenia miejsca katastrofy budowlanej nieużytkowanej części budynku warsztatowego z częścią mieszkalną przy ul. [...] w sposób szczegółowo opisany w decyzji.

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 544/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.B. i P.G. na powyższą decyzję organu odwoławczego.

Pismem z 12 marca 2020 r. W.S. i J.S. zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki pozostałej po katastrofie budowlanej z 15 lutego 2019 r. parterowej części o długości 10,18m oraz dwukondygnacyjnej części o długości 4,00m, od strony północnej, budynku przy ul. [...] w Ł. (dawniej ul. [...]). Zdaniem wnioskodawców, skoro z pism Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi z 23 października 2019 r. oraz Archiwum Państwowego w Łodzi z 20 maja 2019 r. wynika, że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku ani dokumentów związanych z jej wydaniem, to budynek został zrealizowany bez pozwolenia na budowę, wobec czego zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Decyzja z 31 grudnia 1965 r. nr IV A-1391/30a/65 nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, która planowana była w granicy działki. Obszar oddziaływania obiektu przekraczał granice działki inwestora, zatem decyzja o pozwoleniu na rozbudowę została wydano z rażącym naruszeniem prawa. Nadto z rzutów przyziemia i I piętra nie wynika, by decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku nr 1 obejmowała również dwukondygnacyjną zabudowę wolnej przestrzeni między budynkiem nr 1 a parterowym budynkiem gospodarczym nr 2. Nadbudowa budynku nr 1 mogła być dokonana na parterowej ścianie północnej o długości 10,18 m, a faktycznie dokonano zabudowy od strony północnej na długości 14,18m. Autorzy pisma stwierdzili także, że zgodnie z załączonym Szkicem Inwentaryzacji budynków, sporządzonym przez geodetę uprawnionego P.F., wpisanego do ewidencji zasobów Łódzkiego Ośrodka Geodezji w dniu 3 lutego 2020 r. nr zasobu [...] budynek ten ścianą północną wchodzi 10-15 cm na teren ich działki nr [...], na co nigdy nie wyrażali zgody ich poprzednicy prawni. Stwierdzili także, że realizacja budynków o długości 10,8 i 4,00m była sprzeczna z przepisami ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, co w świetle art. 48 ust. 2 Pr. bud., wyklucza możliwość legalizacji naniesień budowlanych. Zwrócili również uwagę na spoczywające na właścicielu nieruchomości obowiązki wynikające z art. 61 i 66 ust. 1 Pr. bud., które w tym przypadku zostały całkowicie zignorowane przez współwłaścicieli nieruchomości. Wnioskodawcy dodali również, że prowadzenie postępowania w sprawie okien usytuowanych w granicy z ich działką jest zbędne, skoro parter budynku został wybudowany bez pozwolenia na budowę oraz jak wynika z rzutów przyziemia i 1 piętra w ścianie północnej nie zaprojektowano żadnych otworów okiennych. Z powyższych względów zbędne jest również wyjaśnianie charakteru budynku, który zawsze pełnił funkcje warsztatowe. Stan techniczny budynków zagraża życiu i mieniu oraz uniemożliwia korzystanie z nieruchomości wnioskodawców. Ponadto, skoro ściana północna znajduje się częściowo na działce wnioskodawców, to usunięcie stwierdzonych wyżej nieprawidłowości jest możliwe wyłącznie poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z 12 marca 2020 r. W toku postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji postanowieniem z 19 czerwca 2020 r. uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z 28 lipca 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek z 12 marca 2020 r. postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku mieszkalnego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (działka nr ew. [...], obręb [...]) w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Ł.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji w związku z prowadzonym uprzednio postępowaniem dotyczącym katastrofy budowlanej na działce nr [...] zgromadził następujący materiał dowodowy:

- decyzję z 11 grudnia 1965 r. nr 105/65 o lokalizacji szczegółowej dotyczącą nadbudowy budynku mieszkalnego z planem sytuacyjnym;

- decyzję z 31 grudnia 1965 r. znak IVA.1391/30A/65 o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z projektem;

- protokół oględzin rozbudowy budynku mieszkalnego z 1 grudnia 1966 r.;

- decyzję z 2 grudnia 1966 r. znak: IVA.1391/30A/66 odmawiającą pozwolenia na użytkowanie części piętrowej budynku jednorodzinnego,

- decyzję z 13 grudnia 1966 r. znak IVA.1391/30A/66 o pozwoleniu na użytkowanie części piętrowej budynku jednorodzinnego,

- decyzję z 23 października 1968 r. znak IVA.1391/30A/66 w sprawie usunięcia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia - nakaz rozebrania ściany zewnętrznej i frontowej wykonanych samowolnie w celu rozbudowy garażu,

- decyzję z 23 października 1968 r. znak: IVA.1391/30A/66 o wstrzymaniu robót budowlanych - samowolna rozbudowa garażu,

- decyzję z 11 maja 1970 r. znak: AB.IV-614/167/68-70 o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy działki wraz z projektem budowlanym budynku mieszkalnego oraz pismami dotyczącymi sprawy (5 sztuk),

- pisma z 16 sierpnia 1971 r. znak IVA-1391/30A/71 wraz z wnioskiem adwokata S. D. z 11 sierpnia 1971 r.,

- projekt inwentaryzacji budynku mieszkalnego z magazynem i garażem z marca 1971 r.,

- kopię poświadczonej za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości z 13 marca 1981 r.

W tym stanie rzeczy decyzją z 15 stycznia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 - dalej w skrócie "k.p.a."), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]) w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Ł.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego katastrofy budowlanej i poczynione w toku niniejszego postępowania ustalenia dotyczące legalności budowy spornego budynku.

Zdaniem organu pierwszej instancji, sporny budynek, usytuowany obecnie w północnej granicy działki przy ul. [...] w granicy z nieruchomością przy ul. [...], według dokumentacji archiwalnej zgromadzonej w aktach sprawy nigdy nie był sklasyfikowany jako budynek garażowy. Sporny budynek został objęty decyzją z 31 grudnia 1965 r. znak IVA.1391/30A o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z projektem. Z planu sytuacyjnego załączonego do tej decyzji wynika, że jest on częścią projektu rozbudowy i nadbudowy budynku parterowego oznaczonego nr [...] przy ul. [...] w Ł.. Z załączonego do decyzji projektu wynika, że stan projektowany pozwala zidentyfikować budynek jako budynek objęty katastrofą budowlaną z 15 lutego 2019 r. o czym świadczą projektowane elewacje i dokumentacja fotograficzna PINB stanowiąca załącznik do protokołów oględzin z 15 lutego 2019 r. w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie stanu technicznego budynku.

Ponadto, jak wskazał organ, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Łódź-[...], Wydział Budownictwa i Architektury wydało na rzecz adwokata S. D. 16 sierpnia 1971 r. zaświadczenie, zgodnie z którym zezwolenie na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] zostało wydane [...] w dniu 31.12.1965 r., pozwolenie na użytkowanie nadbudowanej części budynku zostało wydane przez Wydział 13 grudnia 1966 r. Według organu pierwszej instancji, z oceny zgromadzonego w sprawie materiału archiwalnego wynika jednoznacznie, że sporny budynek, usytuowany w północnej granicy działki przy ul. [...] (dawniej [...]) od początku był budynkiem mieszkalnym, który po nadbudowie uzyskał pozwolenie na użytkowanie z 13 grudnia 1966 r. W stanie faktycznym sprawy nie sposób stwierdzić, że objęty pozwoleniem na nadbudowę i rozbudowę budynek mieszkalny stanowi samowolę budowlaną. Istotnie, w zasobach Archiwum Państwowego w Łodzi i Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Łodzi nie odnaleziono pierwotnego pozwolenia na budowę parterowego budynku mieszkalnego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dawniej [...]) usytuowanego w północnej granicy działki, jednakże biorąc pod uwagę, że takowa decyzja musiała być wydana przed grudniem 1965 r., a zatem co najmniej 55 lat temu, sam fakt nieodnalezienia w/w dokumentacji nie jest wystarczający do przyjęcia, że parterowy budynek mieszkalny był samowolą budowlaną. Trudno jest uznać za racjonalne i prawdopodobne, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję z 31 grudnia 1965 r. znak IVA.1391/30A/65, dotyczącą spornego budynku zezwoliłby na jego nadbudowę i rozbudowę, gdyby pierwotnie istniejący budynek stanowił samowolę budowlaną.

Odwołując się do poglądów judykatury PINB podniósł, że żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. Niedopuszczalne jest domniemywanie samowoli budowlanej. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym dziennika budowy, dowodzi jedynie jego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne lub niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty. Ubocznie organ stwierdził, że nawet gdyby uznać sporny budynek za samowolę budowalną, to zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak tego żądają wnioskodawcy, nie byłoby możliwe. Przepis art. 103 ust. 1 Pr. bud. statuuje zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z zastrzeżeniem ust. 2, który do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest przed dniem 01.01.1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Zatem, skutki samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r., należy likwidować stosując środki prawne określone przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która jako zasadę statuuje legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, zawężając możliwość wydania nakazu rozbiórki do przypadków enumeratywnie wymienionych w art. 37 ust. 1 i 2.

PINB, odnosząc się do twierdzenia, iż sporny budynek przekracza granicę działki i częściowo znajduje się na działce wnioskodawców stwierdził, iż K.B. w toku postępowania o sprawdzenie zgodności z prawem budowy prowadzonej na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...], 17 lutego 2020 r. przedłożyła zaświadczenie Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 17 stycznia 2020 r., wydane na podstawie art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 k.p.a., w którym organ, w oparciu o dane z rejestru gruntów zaświadcza, że budynek mieszkalny, jednorodzinny nr [...], w całości usytuowany jest na działce nr [...], położonej w obrębie [...] (nie przekracza północnej granicy działki).

Dodatkowo organ nadmienił, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w toku postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki spornego budynku, była również przedmiotem skargi wnioskodawców z 5 listopada 2019 r., która została oddalona postanowieniem ŁWINB z 27 lutego 2020 r.

Podsumowując, organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko dotyczące legalności istnienia przedmiotowego budynku. W sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie istnieje prawne domniemanie legalności objętej tymi decyzjami inwestycji. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, a brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie świadczy o samowoli budowlanej.

Wobec ustalenia, że sporny budynek mieszkalny usytuowany przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...]) jest budynkiem legalnym, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, co uzasadniało konieczność jego umorzenia.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołali się W.S. i J.S..

W.S. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji nakazującej natychmiastową rozbiórkę pozostałej po katastrofie budowlanej z 15 lutego 2019 r. parterowej części o długości 10,18 m i dwukondygnacyjnej części o długości 4,00m od strony północnej budynku przy ul. [...] w Ł. w sposób nie ingerujący w sąsiednią nieruchomość i zabezpieczający nowo wybudowany budynek mieszkalny na działce nr [...] przed uszkodzeniem i zabrudzeniem oraz usunięcie z działki nr [...] pozostałości fundamentów rozbieranego budynku, a przynajmniej rozbiórkę ścian zawalonego budynku na odległość 4m od granicy z działką nr [...] oraz usunięcie fundamentów znajdujących się na działce nr [...]. W motywach odwołania strona przedstawiła dotychczasowy stan faktyczny sprawy, poczynając od katastrofy budowlanej i prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Jej zdaniem, PINB w wydanej decyzji nie odniósł się do żądania rozbiórki pozostałości zawalonego budynku, który jest w bardzo złym stanie technicznym, nie odwołał się także do wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie stanu technicznego budynku. Nadto, PINB nie wyegzekwował obowiązków wynikających z decyzji z 18 lutego 2019 r. Odwołująca ponownie stwierdziła, że z zgodnie z załączonym szkicem inwentaryzacji budynku, ściana północna i fundamenty zawalonego budynku 25-35cm znajdują się na działce nr [...]. Usunięcie nieprawidłowości jest możliwe jedynie poprzez całkowitą rozbiórkę budynku lub ścian na odległość 4m od granicy z działką nr [...], na podstawie art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 1-4 i art. 67 ust. 1 Pr. bud.

J.S. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odwołujący zakwestionował stanowisko organu o legalności spornego budynku, skoro ściana północna i fundamenty zawalonego budynku 25-35 cm znajdują się na działce nr [...]. Stanowisko organu jest oparte na wydanym wcześniej zaświadczeniu z 17 stycznia 2020 r. aniżeli szkic inwentaryzacji z 3 lutego 2020 r., do którego organ pierwszej instancji nie ustosunkował się w wydanej decyzji.

W piśmie z 18 marca 2024 r. zatytułowanym "Wyjaśnienie" współwłaściciele nieruchomości nr [...] ponownie powtórzyli i podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Jednocześnie stwierdzili, że nigdy nie składali wniosków o ustalenie legalności zawalonego budynku, o ustalenie legalności okien na parterze zawalonego budynku, ani o ustalenie charakteru zawalonego budynku, na których to sprawach organy skupiły uwagę. Dodali również, że sporny budynek nie dość, że jest w bardzo złym stanie technicznym, to swym wyglądem oszpeca otoczenie i uniemożliwia im korzystanie z nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Autorzy pisma podkreślili, że nie wyrażają zgody by sporny budynek naruszał granicę ich nieruchomości.

W dniu 30 kwietnia 2024 r. do ŁWINB wpłynęło drogą elektroniczną pismo P.G. odnoszące się do zarzutów odwołania.

W dniu 30 kwietnia 2024 r. do organu wpłynęło pismo J.S. działającego w imieniu własnym i żony W.S. zatytułowane "Uzupełnienie odwołań". Autor pisma stwierdził, że decyzją z 31 grudnia 1965 r. wyrażona została zgoda na nadbudowę budynku parterowego (10,18m), w którym projekt jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2274/21 nie przewiduje realizacji okien w granicy z działką nr [...]. Wynika z tego, że legalny jest tylko budynek o długości 10,18m, na parterze którego nadbudowano piętro, które uległo zawaleniu. Decyzja z 13 grudnia 1966 r. udziela pozwolenia na użytkowanie części piętrowej budynku jednorodzinnego (nadbudowanej na parterze), natomiast nie stwierdza oddania do użytkowania wybudowanego przedłużenia budynku parterowego dwukondygnacyjnego budynku o długości 4m. Zatem, wybudowany na przedłużeniu budynku parterowego dwukondygnacyjny budynek o długości 4m jest budynkiem wybudowanym ponad zgodę wynikającą z decyzji znak IVA.1391.30A/65, a więc wybudowanym w ramach samowoli budowlanej i jako taki również z uwagi na jego stan techniczny winien zostać rozebrany. Strona przypomniała również, że toczące się przez prawie 4 lata postępowanie w sprawie legalności okien w przedmiotowym budynku nie zostało dotychczas rozstrzygnięte przez PINB.

Postanowieniem z 29 marca 2024 r. organ drugiej instancji zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego spornego budynku mieszkalnego w tym aktualnego sposobu użytkowania obiektu i prowadzonych robót budowlanych oraz stanu prawnego nieruchomości w oparciu o dane w księgach wieczystych, wypisie z rejestru gruntów i budynków lub innych dokumentów potwierdzających legitymację stron postępowania.

Przy piśmie z 25 kwietnia 2024 r. PINB przesłał informacje pozyskane z rejestru gruntów i budynków oraz protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych 24 kwietnia 2024 r.

Powołaną na wstępie decyzją z 13 maja 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że przepisem materialnoprawnym stanowiącym podstawę rozpoznania sprawy były przepisy normujące sprawy legalności obiektów budowlanych, to jest art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 - dalej w skrócie "Pr. bud."), ponieważ w żądaniu W.S. i J.S. inicjującym postępowanie wniesiono o nakazanie rozbiórki z powodu nieodnalezienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...].

Wobec powyższego organ stwierdził, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Pr. bud., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zastosowanie do takich obiektów znajdują przepisy dotychczasowe. Nadto organ podniósł, że upływ czasu nie może w sytuacjach kontrowersyjnych być wykorzystywany przeciwko aktualnym właścicielom obiektu, jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana. Jednoznaczny wyraz dał temu ustawodawca, ponieważ w art. 49f Pr. bud. ustanowiono uproszczone postępowanie legalizacyjne w stosunku do budynków zrealizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od zakończenia ich budowy upłynęło co najmniej 20 lat, przy czym w przypadku obiektów budowlanych, których budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się wyłącznie na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Zdaniem ŁWINB, nie budzą wątpliwości ustalenia organu pierwszej instancji, co do daty budowy o jego legalności. Wprawdzie nie odnaleziono pierwotnego pozwolenia na budowę, zebrano szereg innych dowodów, w tym decyzji świadczących o legalności obiektu. W szczególności PINB pozyskał z zasobów archiwalnych decyzję z 11 grudnia 1965 r. nr 105/65 o lokalizacji szczegółowej budynku mieszkalnego, decyzję z 31 grudnia 1965 r. znak: IVA.1391/30a/65 o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, decyzję z 13 grudnia 1966 r. znak: IVA.1391/30A/66 o pozwoleniu na użytkowanie części piętrowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz kopię mapy sytuacyjnej z 13 marca 1981 r. z projektem podziału nieruchomości i zaświadczenia z 16 sierpnia 1971 r. odnoszące się do legalności prowadzonych w budynku robót.

Niewątpliwie obiekt istniał już w latach 60 XX wieku o czym świadczy pozyskana kopia "Planu zdjęcia z natury budynków na działce przy ul. [...] z proponowanym podziałem działki i usytuowaniem nowego budynku mieszkalnego". Z przekazanej przez organ pierwszej instancji informacji z kartoteki budynków wynika nawet, że budowę zakończono w 1958 r. Nie sposób również przyjąć, że pomimo prowadzenia przez właściwy organ postępowań w sprawie naruszeń prawa budowlanego, pominąłby on okoliczność samowolnej budowy przedmiotowego budynku. Wobec powyższego organ drugiej instancji stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, pomimo podnoszonych zarzutów, jest bezsporny i z tego względu ŁWINB uznał ustalenia PINB jako własne nie wnosząc zastrzeżeń, co do braku przesłanek do zakwalifikowania obiektu jako zrealizowanego samowolnie. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena materiału dowodowego nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, tym samym brak jest podstaw do jej kwestionowania. Zasadnie uznał PINB, że przedmiotem badania nie mogły być inne okoliczności dotyczące stanu technicznego budynku, na których skupili się odwołujący w piśmie z 12 marca 2020 r. przywołując art. 48 ust. 1 Pr. bud. i wskazując, że pozostałości po katastrofie budowlanej stanowią samowolę budowlaną, wobec której winien być wydany nakaz rozbiórki równocześnie kontestując usytuowanie obiektu jako przekraczającego granicę pomiędzy nieruchomościami. Samowoli budowlanej, zwłaszcza tak odległej w czasie, której skarżący przed 2019 r. nie kwestionowali nie można domniemywać zarówno w kontekście legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę, jak i zgodności budowy z tym pozwoleniem.

Dodatkowo ŁWINB podniósł, że art. 66 Pr. bud. został zamieszczony w rozdziale "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że przepisy te winny byś stosowane do przypadków, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 Pr. bud. Nadto niedopuszczalne jest w świetle art. 62 Pr. bud. połączenie do jednego postępowania administracyjnego różnych spraw o odmiennych trybach postępowania, prowadzonych na podstawie różnych podstaw prawnych - czyli postępowania legalizacyjnego z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 66 Pr. bud. Przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych mają zastosowanie do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Pr. bud., nie dotyczą zaś obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Obowiązki nakładane w trybie art. 66 Pr. bud. mają charakter naprawczy, zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania należytego stanu technicznego obiektu, nie służą natomiast do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 48 Pr. bud. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji trafnie wszczął i prowadził postępowanie w sprawie legalności spornego budynku.

Jeśli chodzi o inne okoliczności takie jak brama garażowa czy kanał samochodowy w budynku, to świadczyć może wyłącznie o zlokalizowaniu w bryle budynku mieszkalnego części garażowej, a nie o użytkowaniu obiektu jako niemieszkalnego. Zdaniem ŁWINB, nawet jeśli doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów, to okoliczność ta również nie może w żaden sposób wpływać na przedmiotowość postępowania w sprawie legalności budynku i możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Organ odwoławczy przyznał następnie, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, co potwierdzają przeprowadzone czynności kontrolne i decyzja PINB z 18 lutego 2019 r. wydana w związku z katastrofą budowlaną w spornym budynku. Okoliczność ta powinna stanowić podstawę wszczęcia odrębnego postępowania z urzędu, o ile właściciele nie wykażą zamiaru odbudowy czy przebudowy tego obiektu i uzyskają stosowne zgody na takie zamierzenie budowlane.

Co się zaś tyczy kwestii przekroczenia granic nieruchomości, to kwestia ta z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie miała żadnego znaczenia, a odwołujący nie kwestionowali, że do przekroczenia granic doszło po rządami przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albo ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy ŁWINB, odwołał się do przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, ponieważ brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji do wydania decyzji o legalizacji ewentualnie o nakazie rozbiórki.

W skardze na powyższą decyzję ŁWINB wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do argumentacji przedstawionej w odwołaniach i w piśmie uzupełniającym do tych odwołań; art. 79 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego prawa do uczestnictwa w czynnościach dowodowych, poprzez nie wpuszczenie skarżącego na teren nieruchomości nr [...], w trakcie oględzin nieruchomości z 24 kwietnia 2024 r., co zgodnie z żądaniem skarżącego, powinno być uwzględnione w protokole; art. 80 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, polegającą na nie wykonaniu podczas oględzin faktycznych pomiarów budynku i jego usytuowania oraz nie odniesienie stanu faktycznego do projektu.

W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył dotychczas podnoszone zarzuty w sprawie. Dodał przy tym, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nie wynika, żeby decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku nr 1 obejmowała również dwukondygnacyjną zabudowę wolnej przestrzeni między budynkiem nr 1 i parterowym budynkiem gospodarczym nr 2. Nadbudowa budynku nr 1 mogła być dokonana na parterowej ścianie północnej o długości 10,18m, faktycznie dokonano zabudowy od strony północnej na długości 14,18m. Poprzednicy prawni skarżącego nigdy nie wyrażali zgody na to, by budynek ten ścianą północą częściowo był usytuowany na ich działce. Autor skargi stwierdził, że katastrofa budowlana ujawniła fakt, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami oddylatowanymi od siebie, posiadającymi układ niezależnych ścian i ustrojów konstrukcyjnych, co dowodzi, że nie były one przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego. Są to więc dwa budynki: pierwszy o długości 10,18m, uznany przez organ za legalny i drugi o długości 4m - ewidentna samowola budowlana; dodatkowo budynek ten nie jest budynkiem mieszkalnym bo są w nim dwie duże metalowe bramy wjazdowe oraz samochodowy kanał obsługowy, co świadczy o tym, że sporny obiekt powstał jako budynek warsztatowy. Istnienie w budynku kanału obsługowego o głębokości przekraczającej głębokość ław fundamentowych stanowi ryzyko dalszego zawalenia się budynku. Decyzja z 13 grudnia 1966 r. stwierdza udzielenie pozwolenia na użytkowanie części piętrowej budynku jednorodzinnego, nie stwierdza natomiast oddania do użytkowania wybudowanego na nieistniejącym parterze, czyli w powietrzu (na przedłużeniu budynku parterowego) piętra o długości 4m. Wybudowany na przedłużeniu budynku parterowego dwukondygnacyjny budynek o długości 4m w granicy z działką nr [...] oraz wybudowana parterowa część budynku są zrealizowane samowolnie, bo nie wynikają z decyzji znak IVA/1391/30A/65 i winny zostać rozebrane. Uznany przez organ za legalny budynek o długości 10,18m również jest nielegalny bo, położony jest częściowo na działce nr [...]. Skarżący stwierdził, że od katastrofy budowlanej minęło 5 lat i nadal pod opieką organów nadzoru budowlanego utrzymywany jest obiekt zagrażający życiu i zdrowiu. Także prowadzone 4 lata przez PINB postępowanie dotyczące legalności okien nie zostało dotychczas zakończone. Dotychczas nie zostały również wykonane prace zabezpieczające wynikające z Projektu Zabezpieczenia Budynku Mieszkalnego Po Katastrofie Budowlanej Mającej Miejsce 15 lutego 2019 r. sporządzonego przez mgr inż. T.K. określone na str. 3 Projektu Prace projektowane oraz na str. 4 i 5 Projekt obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że kwestia stanu technicznego obiektu i katastrofy budowlanej nie może mieć wpływu na tok postępowania w sprawie legalności budynku. Organy nadzoru budowlanego nie mogą domniemywać samowoli budowlanej, a stan techniczny obiektu nie świadczy o budowie bez pozwolenia na budowę.

Odpowiadając na pismo Sądu z 18 lipca 2024 r. dotyczące wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uczestniczka postępowania W.S. w pismach z 6 sierpnia 2024 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę stwierdziła, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, odpowiedź jest lakoniczna i ogólnikowa. Stwierdziła także, że poprzednicy prawni obecnych właścicieli nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku.

Pismem z 20 lipca 2024 r. K. B. wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W dniu 27 września 2024 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika uczestniczki postępowania K.B., w którym jego autor wniósł o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z dokumentu w zakresie zaświadczenia Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 25 września 2024 r.

Pełnomocnik za całkowicie bezzasadny uznał zarzut dotyczący rzekomej samowoli budowlanej budynku tylko i wyłącznie z tego powodu, że w Archiwum Miasta Łodzi nie odnaleziono pozwolenia na budowę w zakresie dalszej rozbudowy budynku przy ul. [...] po roku 1966. Faktycznie decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku nr 1 z 31 grudnia 1966 r. obejmowała wyłącznie jego rozbudowę w zakresie drugiej kondygnacji istniejącego parteru na długości 10,18m. W tym zakresie budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, czego dowodzi uzyskane pozwolenie na użytkowanie części piętrowej budynku jednorodzinnego - decyzja z 13 grudnia 1966 r. Brak jest przy tym dowodu, aby rozbudowa w tamtym czasie obejmowała jakikolwiek inny zakres, a w szczególności, iż obejmowała dalszą rozbudowę parteru w zakresie 4m wzdłuż północnej ściany działki. Nie mniej jednak nie była to jedyna rozbudowa spornego budynku. Jeśli chodzi o rozbudowanie części parteru od strony północnej działki na długości 4 m - zabudowanie przestrzeni pomiędzy dotychczasowym budynkiem mieszkalnym a garażem (tzn. plomby) ale tylko i wyłącznie do wysokości parteru - w tym zakresie nie odnaleziono pozwolenia na budowę, jednak z pozostałych dokumentów organów budowlanych wynikało, że rozbudowa została zrealizowana w sposób legalny. W kwestii rozbudowy części parteru powstałej wcześniej między pierwotnym budynkiem mieszkalnym a garażem (tzw. plomby) - na tej części dobudowano 1 piętro na długości 4 m od strony północnej - w tym zakresie również nie odnaleziono pozwolenia na budowę odnoszącego się do rozbudowy tej części parteru, jednak z pozostałych dokumentów organów budowlanych wynikało, że rozbudowa została zrealizowana w sposób legalny. Nadto, skarżący w tym zakresie nie przedstawili dowodów odmiennych. Według pełnomocnika, całkowicie bezzasadna jest argumentacja skarżącego, z której wynika, że katastrofa budowalna ujawniła, iż mamy do czynienia z dwoma odrębnymi budynkami, wobec czego sporny obiekt nie stanowi jednego domu jednorodzinnego z garażem. Pełnomocnik stwierdził, że dobudowana część parteru tzw. plomba do budynku pierwotnego jest na całej wysokości połączona konstrukcyjnie. Chybione w świetle akt sprawy jest także twierdzenie skarżącego, że budynek nie pełni funkcji mieszkalnych, bowiem według słów skarżącego na przełomie lat działał tam warsztat samochodowy i odlewnia brązu. Jeśli chodzi o twierdzenie, że głębokość kanału samochodowego stanowi ryzyko dalszego zawalenia się budowli, to stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi wyłącznie niepotwierdzoną hipotezę, nadto po katastrofie budowlanej uczestnicy wypełnili wszystkie zalecenia PINB.

Podsumowując pełnomocnik stwierdził, że przedmiotem pozwolenia na rozbudowę z 1965 r. nie była część parteru o dodatkowe 4m wzdłuż ściany północnej (ta była bowiem rozbudowana później), część ta nie mogła być także przedmiotem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1966 r., wydanej po zakończeniu budowy na podstawie pozwolenia z 1965 r. Zakres decyzji o pozwoleniu na budowę z 1965 r. jest tożsamy z zakresem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 1966 r. - dotyczył on tylko rozbudowy piętra w pierwotnym budynku.

Chybione jest także twierdzenie skarżącego, iż przedmiotowa budowa jest nielegalna bowiem budynek znajduje się częściowo na jego działce. Twierdzeniu skarżącego przeczą dokumenty urzędowe w postaci zaświadczeń z 17 stycznia 2020 r. i 25 września 2024 r. wystawionych przez Łódzki Ośrodek Geodezji.

W dniu 30 grudnia 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z 27 grudnia 2024 r., w którym wniósł o uwzględnienie skargi w całości i oddalenie wniosku uczestniczki postępowania o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 25 września 2024 r. jako wydanego bez uwzględnienia Szkicu Inwentaryzacji budynku. Skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wnioski w sprawie. Wskazał także, że w aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie kolejnych etapów rozbudowy budynku po 1965 r. Snucie domniemania, że brak dokumentów świadczy o tym, że budowa jest legalna jest - zdaniem skarżącego - absurdalne.

Na rozprawie 28 stycznia 2025 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie pełnomocnika uczestniczki postępowania K.B. z dnia 27 września 2024 r.

Skarżący poparł skargę i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w jej treści. Oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości od 2012 r., a jego żona jest właścicielką działki nr [...] od 1974 r.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania K. B. wniósł o oddalenie skargi.

Strony postępowania oświadczyły, że nie toczy się pomiędzy nimi spór graniczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonując na gruncie rozpatrywanej sprawy oceny legalności zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 13 maja 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 15 stycznia 2024 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] (obręb [...]) w Ł. przy ul. [...] w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w Ł. stwierdził, że zostały one wydane co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ocena legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] usytuowanego przy ul. [...] w Ł..

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że rolą organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organ, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązany jest zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie powinien zostać poddany, zgodnie z art. 80 k.p.a., wszechstronnej i wnikliwej ocenie, by na jego podstawie ustalić niewadliwy stan faktyczny sprawy. Wyniki poczynionych w toku postępowania ustaleń organ powinien przedstawić w motywach wydanego rozstrzygnięcia sporządzonych z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej, unormowaną w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału aktowego w konfrontacji z poddanymi sądowej kontroli decyzjami organów obu instancji dowodzi, że organy orzekające w sprawie nie sprostały spoczywającym nań obowiązkom wynikającym z przywołanych wyżej unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego i w rezultacie przedwcześnie umorzyły w całości postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego stojąc na stanowisku, iż został on wybudowany legalnie.

W sprawie niespornym jest, że objęty kontrolowanym przez Sąd postępowaniem budynek mieszkalny został wybudowany ponad 55 lat temu, w latach 60 XX wieku. Z kartoteki budynków wynika, że jego budowę zakończono w 1958 r. Pierwotnie sporny obiekt był parterowym budynkiem mieszkalnym. Niewątpliwie w późniejszym okresie budynek był kilkukrotnie rozbudowywany i nadbudowywany aż do ostatecznego kształtu, w jakim znajduje się obecnie.

Skarżący wraz z małżonką W.S. we wniosku inicjującym postępowanie w rozpatrywanej sprawie trafnie twierdzili, że decyzja z 31 grudnia 1965 r. dotyczyła rozbudowy budynku a nie jego budowy, wychodząc jednak z błędnego założenia, że skoro dotychczas w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego i Urzędu Miasta Łodzi nie odnaleziono pozwolenia na budowę, to budynek zrealizowano samowolnie. W toku kontrolowanego postępowania wyraźną intencją skarżącego i jego małżonki, akcentowaną niemalże na każdym jego etapie, jest wydanie przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki spornego budynku mieszkalnego w trybie art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę, która stanowi najdalej idącą sankcję dla inwestora / właściciela nieruchomości nie decyduje wola właściciela sąsiedniej nieruchomości, lecz przepisy obowiązującego prawa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, jak trafnie zauważył PINB, wykluczone jest, przynajmniej na obecnym etapie postępowania, zastosowanie nakazu rozbiórki spornego budynku w trybie art. 48 Pr. bud., z uwagi na dyspozycję art. 103 ust. 2 Pr. bud., który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgodnie z jej art. 108, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem, wobec obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, z późn.zm.). Na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca przewidział postępowanie legalizacyjne, zawężając możliwość wydania nakazu rozbiórki do przypadków enumeratywnie wymienionych w art. 37. Przepis ten stanowi mianowicie, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: pkt 1 - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub pkt 2 - powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1). Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 (ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 40 Pr. bud. z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Uwzględniając okoliczność, że sporny budynek w pierwotnej postaci powstał w latach 60 XX w., a następnie podlegał kolejnym nadbudowom i rozbudowom, w ślad za organami nadzoru budowlanego wyjaśnić trzeba, że w dacie budowy aż do dnia 1 stycznia 1995 r. nie obowiązywały regulacje prawne nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z jego wzniesieniem. Odpowiednie wymogi dotyczące obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentów oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania wprowadził dopiero art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która o czym była już wyżej mowa weszła w życie dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jak i uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane, zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego budową i użytkowaniem, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63, zaś organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Dlatego też obowiązki wynikające z aktualnie obowiązującego przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych, względnie przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Brak obowiązku przechowywania dokumentacji powoduje, iż nie można żądać przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej.

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji weryfikując zarzut samowolnej budowy budynku mieszkalnego zakres poszukiwania dokumentacji archiwalnej ograniczyły zaledwie do lat 1965 -1972. PINB pismami z 9 maja 2019 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Łodzi i Urzędu Miasta Łodzi Departament Architektury i Rozwoju Wydział Urbanistyki i Architektury o nadesłanie, w sprawie dotyczącej budowy budynku warsztatu wraz z piętrem mieszkalnym zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...] w obrębie [...]), oryginałów dokumentów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem fotokopii związanych z pozwoleniem na budowę budynku, decyzją o pozwoleniu na budowę, decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (projekt lub inne dokumenty poświadczające legalność budynku) z lat 1965-1972. Jednocześnie pismem z 9 maja 2019 r. organ zwrócił się do Łódzkiego Ośrodka Geodezyjnego o przesłanie oryginałów inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, i kopii mapy zasadniczej dotyczących zakończenia budowy. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji pozyskał dokumenty archiwalne, które wymienione zostały w uzasadnieniu wydanej przezeń decyzji, a następnie w zaskarżonej decyzji, obalając zarzut samowolnej budowy budynku w pierwotnej postaci oraz samowolnej jego nadbudowy o piętro z uwagi na to, że inwestor legitymował się decyzją z 31 grudnia 1965 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku i decyzją z 13 grudnia 1966 r. o pozwoleniu na użytkowanie części piętrowej budynku. Organy orzekające w sprawie uchyliły się jednak od rzetelnej i wszechstronnej oceny wszystkich pozyskanych w toku postępowania wyjaśniającego dokumentów, która winna zostać przedstawiona w motywach poddanych kontroli tutejszego Sądu rozstrzygnięć, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Mianowicie, za niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej uznać należy ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że inwestor legitymował się decyzją z 31 grudnia 1965 r. o pozwoleniu na nadbudowę budynku. Rola organu w postępowaniu dotyczącym oceny legalności budynku, który o czym była już wcześniej mowa na przestrzeni lat był nadbudowywany i rozbudowywany, winna sprowadzać się do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości ustalenia czego konkretnie dotyczyła decyzja z 31 grudnia 1965 r. o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego ze wskazaniem w oparciu o zebrany materiał dowodowy parametrów obiektu, który podlegał nadbudowie i parametrów obiektu, który ostatecznie powstał na podstawie tej decyzji. Organy winny również odwołując się do konkretnych, zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego dokumentów ustalić, kiedy sporny obiekt polegał kolejnym rozbudowom i nadbudowom, co one obejmowały, jaki obiekt, o jakich parametrach powstał w wyniku tych robót budowlanych, czy inwestor legitymował się pozwoleniem na ich realizację. Ustalenia w tym zakresie bez wątpienia są kluczowe dla oceny legalności całego spornego obiektu. Pozyskane w toku postępowania wyjaśniającego dokumenty i poczynione na ich podstawie ustalenia powinny zostać następnie skonfrontowane z obecnym stanem budynku. Tymczasem, na podstawie akt sprawy, poza dokumentacją fotograficzną, pozyskaną w trakcie oględzin z 24 kwietnia 2024 r., obrazującą niewątpliwie zły stan techniczny obiektu, nie sposób ustalić ponad wszelką wątpliwość chociażby wymiarów budynku mieszkalnego z odniesieniem do jego usytuowania na mapie bądź szkicu sytuacyjnym.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydane na jego podstawie decyzje organów obu instancji nie odnoszą się, choć powinny, do ferowanych w toku całego postępowania administracyjnego zarzutów skarżącego i jego małżonki, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Mianowicie, J.S. oraz W.S. twierdzili, że decyzja z 31 grudnia 1965 r. znak IVA.1391.30A/65 dotyczyła wyłącznie udzielenia pozwolenia na nadbudowę parterowego budynku mieszkalnego o długości 10,18m, na parterze którego nadbudowano piętro, które uległo zawaleniu. Z rzutów przyziemia i I piętra wynika, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku nr 1 nie obejmowała dwukondygnacyjnej zabudowy wolnej przestrzeni pomiędzy budynkiem nr 1 a parterowym budynkiem gospodarczym nr 2. Nadbudowa budynku nr 1 mogła być dokonana na parterowej ścianie północnej o długości 10,18m, a faktycznie została zrealizowana od strony północnej na długości 14,18m. Twierdzili także, że decyzja z 13 grudnia 1966 r. dotyczyła udzielenia pozwolenia na użytkowanie części piętrowej budynku jednorodzinnego, natomiast nie stwierdza ona oddania do użytkowania wybudowanego przedłużenia budynku parterowego dwukondygnacyjnego o długości 4m, zrealizowanego - zdaniem skarżącego - ponad zgodę wynikającą z decyzji z 31 grudnia 1965 r. Nie stwierdza ona również oddania do użytkowania wybudowanego na nieistniejącym piętrze "czyli w powietrzu", na przedłużeniu budynku parterowego, pietra o długości 4m. Wybudowany na przedłużeniu budynku parterowego dwukondygnacyjny budynek o długości 4m w granicy z działką nr [...] oraz wybudowana parterowa część budynku zrealizowane są samowolnie, ponieważ nie wynikają z decyzji z 1965 r.

Co równie istotne, w motywach decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że z załączonego do decyzji projektu wynika, że stan projektowany pozwala zidentyfikować budynek jako objęty katastrofą budowlaną z 15 lutego 2019 r. o czym świadczą projektowane elewacje i dokumentacja fotograficzna PINB stanowiąca załącznik do protokołów oględzin z 15 lutego 2019 r. w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie stanu technicznego, która jednak - co wyraźnie umknęło organom obu instancji - nie została załączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ drugiej instancji, przedwcześnie orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku mieszkalnego, czym naruszyły również w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy art. 105 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy i wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia, przeczą w istocie twierdzeniom organów orzekających o bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych. Wobec stwierdzonych wyżej uchybień natury procesowej Sąd zobligowany był usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.

Mając na uwadze ferowane przez skarżącego oraz jego małżonkę w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego zarzuty wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego katastrofy budowlanej, czy postępowań przewidzianych w przepisach art. 61, art. 66 i art. 67 Pr. bud. Przesłanki uzasadniające wszczęcie i prowadzenie każdego z tych postępowań są odmienne i nie mogą być stosowane zamiennie. Innymi słowy, w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej poza zakresem kontroli Sądu pozostaje kwestia wykonania obowiązków nałożonych na współwłaścicieli nieruchomości decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w ramach postępowania związanego z katastrofą budowlaną. W tym zakresie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niewykonania przez współwłaścicieli działki prac zabezpieczających wynikających z Projektu Zabezpieczenia Budynku Mieszkalnego Po Katastrofie Budowlanej Mającej Miejsce 15 lutego 2019 r. sporządzonego przez mgr inż. T.K. określone na str. 3 Projektu Prace projektowane oraz na str. 4 i 5 Projekt obowiązków okazały się nieskuteczne.

Chybione są także zarzuty skarżących dotyczące zlekceważenia obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 61 i 66 Pr. bud. W tym zakresie organ prowadzi odrębne postępowanie administracyjne. Na etapie postępowania w sprawie legalności budynku kwestia stanu technicznego budynku i ewentualnych zaniedbań właścicieli jest irrelewantna dla kontrolowanego postępowania.

Nadto, godzi się wyjaśnić, że czym innym jest samowola budowlana, czyli realizacja inwestycji bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia a czym innym realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak wniosku skarżących w sprawie samowolnie wykonanych okien nie wyklucza zaś wszczęcia postępowania z urzędu. Organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do wszczynania postępowań w tym przedmiocie z własnej inicjatywy.

Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek uczestniczki postępowania o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia Łódzkiego Ośrodka Geodezji z 25 września 2024 r., ponieważ uznał, że na obecnym etapie postępowania, w świetle stwierdzonych wyżej uchybień natury procesowej, pozostaje on bez istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że zaświadczenie o analogicznej treści, choć wydane wcześniej, zalega już w aktach sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu, Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 500 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi.

Kontynuując postępowanie wyjaśniające organ oceni dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, czemu da jednoznaczny wyraz w motywach wydanego rozstrzygnięcia, które winno odpowiadać prawu. Organ rozważy również możliwość uzupełnienia materiału aktowego o dokumenty archiwalne dotyczące spornego obiektu powstałe po roku 1972, jeśli dotychczas zgromadzony materiał dowodowy okaże się niewystarczający dla oceny legalności całego spornego obiektu. Jednocześnie organ uwzględni, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sąd na obecnym etapie postępowanie nie przesądza ostatecznego wyniku sprawy, która w ponownie prowadzonym postępowaniu, po dokonaniu rzetelnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego i ewentualnym jego uzupełnieniu, może zakończyć się wydaniem decyzji umarzającej postępowanie.

dc