Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 528/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 76 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 211/21 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 211/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 12 marca 2020 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W., obręb [...], oznaczonego nr ewid. [...] o pow. [...]ha (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., część działki nr [...] o pow. [...]ha), objętego księgą wieczystą nr [...].

Pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Dolnośląskiego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że na gruncie tym co najmniej od 1968 r. istniał Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Zgodnie z wypisem z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych Polskiego Związku Działkowców ROD "[...]" oznaczony jest numerem [...], utworzony został w 1966 r. i jest rodzinnym ogrodem działkowym o charakterze stałym.

Minister Rozwoju postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawcy.

Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie, podzielając stanowisko w nim zawarte.

W skardze złożonej na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci obrazy: a) art. 11 K.p.a.; b) art. 28 K.p.a.; c) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 25 i art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych; d) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy: a) art. 7b K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach; b) art. 8 K.p.a.; c) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; d) art. 75 § 1 K.p.a.; e) art. 124 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaznaczył, że skarżący nie przedstawił żadnego aktu indywidualnego, czy też decyzji, która kreowałaby jego prawo do użytkowania gruntu zajmowanego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", który powstał w dniu 15 lipca 1995 r. w drodze uchwały walnego zebrania działkowców kolonii "[...]" po odłączeniu z Ogrodu pn. "[...]". Przedstawiona umowa patronacka z dnia 10 kwietnia 1987 r. nie sposobna zastąpić takiego aktu, czy wywołać tożsame skutki. Umowa ta bowiem, zawarta pomiędzy PKP Oddziałem Socjalnym w W. a Zarządem Wojewódzkim Polskiego Związku Działkowców w W., świadczyła o nawiązaniu stałej współpracy w zakresie organizowania i zagospodarowania oraz utrzymania pracowniczych ogrodów działkowych, w których użytkownikami są pracownicy, renciści i emeryci Polskich Kolei Państwowych. Decyzja zaś Prezydium Rady Narodowej we Wrocławiu z dnia 12 marca 1966 r., na którą powołuje się skarżące Stowarzyszenie, stanowiła jedynie o przekazaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W. w użytkowanie niezabudowanego państwowego gruntu w obrębie [...], obejmującego parcelę nr [...] pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych.

Jednocześnie wskazano, że interes prawny skarżącego w sprawie o uwłaszczenie innego podmiotu nie może wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów. Zaakceptowano też stwierdzenie, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.). Sąd podkreślił, że relewantnym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii jest stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak decyzji, która kreowałaby jakiekolwiek prawo do przedmiotowego gruntu, co czyni uprawnienie do gruntu ustalone umową patronacką jako faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie określające stosunku prawnorzeczowego po stronie skarżącego, który uzasadniałby powstanie interesu prawnego. Ustalony zaś w decyzji z dnia 12 marca 1966 r. cel związany z przekazaniem DOKP gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), jakim było urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, nie mógł wywołać tożsamego skutku wobec skarżącego. Legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie można wreszcie upatrywać w wyprowadzanej wadliwości tej decyzji, do czego zmierza argumentacja skargi akcentując nieprawidłowe przypisanie Polskim Kolejom Państwowym prawa zarządu tą nieruchomością.

Zdaniem Sądu źródłem uprawnienia do występowania w tej sprawie nie mogły stać się także poniesione przez działkowców nakłady w postaci nasadzeń, urządzeń i obiektów, wykonanych lub nabytych z własnych środków finansowych. Kwestia ta będzie miała znaczenie przy dokonywaniu ewentualnych rozliczeń na drodze cywilnej, nie może natomiast stać się okolicznością służącą skutecznemu wyprowadzeniu interesu prawnego legitymującego stowarzyszenie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.".

Tym samym skarżący nie posiada przymiotu strony, której prawa nie mogą być przez decyzję uwłaszczeniową naruszone, bowiem taką osobą może być jedynie podmiot, który posiada uprawnienie do gruntu i którego uprawnienie to zbiega się z uprawnieniem państwowej osoby prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez bledną jego wykładnie polegająca na uznaniu, że:

a) prawo ograniczone rzeczowe - użytkowanie do przedmiotowej nieruchomości - przysługujące takiemu podmiotowi, jakim jest Polski Związek Działkowców, nie legitymuje go jednak do występowania z żądaniami do organów administracji publicznej dotyczącymi statusu własnościowego nieruchomości, na której PZD prowadzi rodzinny ogród działkowy ROD "[...]" w W., w sytuacji kiedy zarówno ani Polski Związek Działkowców, jak i sami działkowcy nie chcą nabyć na własność przedmiotowej nieruchomości, a jedynie podjąć w granicach i na podstawie prawa środki zapobiegające likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, która w perspektywie czasu byłaby nieuchronna, gdyby decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2020 r., o której stwierdzenie nieważności w całości wystąpił skarżący kasacyjnie - ostałaby się w obrocie prawnym, co spowodowałoby że Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie mogą mieć własne plany związane z tą nieruchomością i zwrócić się do PZD i działkowców o wydanie im nieruchomości, co prowadziłoby do likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, której Polski Związek Działkowców powinien zapobiegać;

b) w kontekście niniejszej sprawy jedynym kryterium, o jakie należy oprzeć badanie interesu prawnego skarżącego przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego do ww. nieruchomości oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tej nieruchomości legitymuje skarżącego kasacyjnie do występowania do organów administracji z jakimkolwiek żądaniem, odnośnie statusu własnościowego będącej w użytkowaniu nieruchomości, co stanowić powinno o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., co zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organ administracji publicznej powinny brać pod uwagę, w sytuacji kiedy z żądaniem występuje podmiot, jakim jest Polski Związek Działkowców, którego nie sposób zrównywać z przeciętnym użytkownikiem, który z całą pewnością nie zarządza, tak jak Polski Związek Działkowców - ok. 40 tys. ha ziemi w Polsce;

2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 11 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego na podstawie których przyjęto, iż skarżący jako posiadający ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu nie ma prawa do bycia stroną niniejszego postępowania oraz że nie przysługują PZD żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...];

b) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176) poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji nie przypisanie skarżącemu przymiotu strony, a co za tym idzie uniemożliwienie PZD skorzystania z praw określonych w ww. artykule ustawy o rod;

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływy na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7b K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., także w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego - uchylenie skarżonych postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od wniesionego pełnomocnictwa.

Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rozpoznawana obecnie sprawa jest tożsama z rozpoznaną już sprawą o sygn. akt I OSK 2321/21. W sprawie I OSK 2321/21 wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 210/21, którym oddalona została skarga Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie - Okręgowego Zarządu w W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z dnia 27 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 czerwca 2009 r. Wskazaną decyzją Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w W., obręb [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. działkach, natomiast postępowanie w sprawie I OSK 2321/21 dotyczyło wniosku skarżącego stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r. w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...], który w uzasadnieniu argumentował, że na działce nr [...] co najmniej od 1949 r. istniał Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", wobec czego przedmiotowa działka nie znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych, o którym mowa w art. 200 u.g.n. Istota rozważań organu i Sądu sprowadzała się natomiast do oceny czy wnioskodawca posiada interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2009 r.

Natomiast obecnie rozpoznawana sprawa I OSK 528/22 dotyczy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2020 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W., obręb [...], oznaczonego nr ewid. [...] o pow. [...]ha (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., część działki nr [...] o pow. [...]ha). W sprawie tej Polski Związek Działkowców - Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie - Okręgowy Zarząd w W. wywodził, że na działce nr [...] co najmniej od 1968 r. istniał Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w W., a zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych, przy czym rozważania także koncentrowały się wokół braku legitymacji skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W obu sprawach uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierają zbliżoną argumentację, a wniesione skargi kasacyjne tożsame zarzuty i praktycznie te same uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją zawartą w wyroku w sprawie I OSK 2321/21.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania, uściślania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej. Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie. Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu. Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno korespondować z formułowanymi zarzutami i stanowić ich rozwinięcie. Nadto obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego właściwymi dla przedmiotu danej sprawy, w tym przypadku konkretnymi przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, czy do naruszenia tych przepisów doszło w drodze ich błędnej wykładni czy w drodze niewłaściwego zastosowania. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przepisy postępowania to nie tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale mogą być również przepisy szczególne dotyczące danego rodzaju postępowania.

To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących formułowania skargi kasacyjnej, a szczególnie podstaw kasacyjnych stało się konieczne ze względu na sposób ich sformułowania w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., tj. z uwagi na brak legitymacji do bycia stroną tego postępowania przez wnioskodawcę czyli Polski Związek Działkowców – Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie – Okręgowy Zarząd w W. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie nie są sporne, natomiast istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy wnioskodawca posiada interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 marca 2020 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawo wieczystego użytkowania gruntu. Stąd też w okolicznościach tej sprawy istotne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego i do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności.

W pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że prawo rzeczowe ograniczone – użytkowanie do nieruchomości jakie przysługuje wnioskodawcy nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W zarzucie tym poza art. 28 K.p.a. nie wskazano żadnego przepisu materialnoprawnego z którego miałby wynikać interes prawny wnioskodawcy, a który poprzez błędną wykładnię został naruszony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pojęcie interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Natomiast przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania. Stad też taka konstrukcja zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego ograniczająca się do wskazania art. 28 K.p.a. bez powiązania z przepisami prawa materialnego jest nieprawidłowa.

Skarżący kasacyjnie źródła interesu prawnego upatruje w prawie rzeczowym ograniczonym – użytkowaniu tyle tylko, że skarżący kasacyjnie poza odwoływaniem się do tego prawa nie wykazał, że nabył to prawo rzeczowe. Stąd też nie można wywodzić interesu prawnego z prawa, którego wnioskodawca nie posiadał. Taka konstrukcja zarzutu dotycząca naruszenia prawa materialnego ograniczająca się do wskazania naruszenia art. 28 K.p.a. i ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania jest nieprawidłowa.

Natomiast z uzasadniania skargi kasacyjnej wynika, że na podstawie z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, z wniosku skarżącego kasacyjnie toczy się postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji.

Z cytowanej treści art. 76 ust. 2 w zestawieniu z art. 80 powołanej ustawy wynika, że nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy następuje z mocy samego prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. Nabycie to wymaga jednak potwierdzenia decyzją właściwego organu - działającego w imieniu właściciela nieruchomości, co wynika z art. 75 ust. 5 w zw. z art. 76 ust. 3 powołanej ustawy. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny służący dokumentowemu potwierdzeniu zaistnienia skutku prawnorzeczowego z mocy samego prawa, którą to decyzję organ wydaje po ustaleniu spełnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 1 powołanej ustawy warunkujących powstanie tego skutku w postaci nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Powołany art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych może stanowić podstawę prawną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z tym przepisem nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe następuje z dniem 19 stycznia 2014 r. Tym samym w przypadku prowadzenia postępowania z art. 76 ust. 2 powołanej ustawy, które może zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, nabycie tego prawa następuje z dniem 19 stycznia 2014 r. Natomiast zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 marca 2020 r., wydanej na podstawie art. 200 u.g.n., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego przez PKP S.A. Tym samym dla wydania decyzji z dnia 12 marca 2020 r. istotny był stan prawny istniejący na datę 5 grudnia 1990 r. Powyższe wskazuje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo ograniczone rzeczowe – użytkowanie nie stanowi o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. (niezależnie od uwag dotyczących sformułowania samego zarzutu) jest niezasadny, a to z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie nie posiadał prawa użytkowania.

W pkt 2 skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego na podstawie których przyjęto, że skarżący kasacyjnie jako posiadający ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu nie ma legitymacji strony, oraz naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez uniemożliwienie skorzystania z praw określonych w powołanym art. 9. Zarzut ten jest niezasadny. Powołany art. 9 ustawy stanowi: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD - w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815).". Powołany art. 9 znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zakładanie i funkcjonowanie ROD", przepis ten stanowi kontynuację art. 8 ustawy i opisuje następny etap w tworzeniu rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nadto przepis ten wskazuje trzy rodzaje możliwych tytułów prawnych do nieruchomości gruntowej, na której ma być założony ROD. Zważywszy na zakres przedmiotowy art. 9 przepis ten nie był ani stosowany, ani kwestionowany w niniejszej sprawie, stąd też nie mogło dojść do jego naruszenia. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. jest oczywiście bezzasadny.

Natomiast zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie koresponduje ze sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej, czyli podstawami zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnosi szereg uwag dotyczących samej decyzji z dnia 12 marca 2020 r., którą Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przez przedsiębiorstwo państwowe PKP. Jednak wszelkie merytoryczne uwagi dotyczące decyzji z dnia 12 marca 2020 r. nie mogły być rozważane w zaskarżonym postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., którym odmówiono wszczęcia na wniosek skarżącego kasacyjnie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 marca 2020 r. z uwagi na brak legitymacji strony.

Jak wskazano na wstępie, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych, a wobec niezasadności tych zarzutów niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Inaczej ujmując, przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Natomiast okoliczność iż skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sadu I instancji nie oznacza wadliwości uzasadniania.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.