Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 613/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 77 par 1 , art 129 par 2 , art 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Piotr Froric po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na postanowienie nr 192/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie . z dnia 20 lutego 2024 r. znak: WOB.7721.443.2023.PWOL w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Akademii Górniczo-Hutniczej im Stanisława Staszica w Krakowie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z 23 października 2023 r., znak ROIK I.5160.90.2023.AST, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zalegalizował J. L. oraz S. L. budynek usługowy zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 49i ust. 2 Prawa budowlanego decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie, działająca przez pełnomocnika radcę prawnego. W odwołaniu zarzucono: naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez błędne wyznaczenie kręgu uczestników postępowania oraz brak uznania za stronę postępowania AGH; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 i art. 107 k.p.a., poprzez niewypełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, skutkujące nieprawidłową legalizacją budynku, a także naruszenie art. 49i ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 192/2024 z 20 lutego 2024 r. znak WOB.7721.443.2023.PWOL, na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zmian., dalej: "P.b.") - po wstępnym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Akademię Górniczo - Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 23 października 2023r., znak: ROIK 1.5160.90.2023.AST - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił stan faktyczny, którego najistotniejsze dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania odwoławczego elementy przedstawia poniżej:

W dniu 15 grudnia 2022 r. na dziennik podawczy PINB wpłynął wniosek J. L. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dot. budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K..

W związku z powyższym organ I instancji działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. poinformował współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku handlowo-usługowego (Restauracja [...]) zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r., znak: ROIK 1.5160.90.2023 .AST, PINB działając na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 P.b. nałożył na współwłaścicieli spornego budynku obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

Za pismem z dnia 4 sierpnia 2023 r. P. K. przedłożył do organu I instancji zdjęcie lotnicze z 2003 r. udostępnione przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii.

W dniu 25 września 2023 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo J. L. przekazujące dokumenty legalizacyjne dotyczące przedmiotowego budynku. Następnie za pismem z dnia 28 września 2023 r. (data wpływu na dziennik podawczy organu I instancji: 2 października 2023r.) J. L. przedłożyła inwentaryzację geodezyjną ww. budynku.

W toku dalszego postępowania PINB w Krakowie wydał w dniu 23 października 2023 r. decyzję znak: ROIK I.5160.90.2023.AST, którą na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 P.b. zalegalizowano J. L. i S. L. budynek usługowy zlokalizowany na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K..

Pismem z dnia 24 października 2023 r. J. L. poinformowała organ I instancji, iż zrzekła się prawa wniesienia odwołania od ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 17 listopada 2023 r. wniósł pełnomocnik, w imieniu Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie. Po wstępnej analizie przekazanego odwołania MWINB stwierdził, że do przedmiotowego odwołania - pomimo deklaracji zawartej w jego treści - nie zostało załączono stosowne pełnomocnictwo bądź inny dokument upoważniający pełnomocnika do reprezentowania Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie przed MWINB w Krakowie.

W związku z powyższym MWINB pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: WOB.7721.443.2023.MGRA działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał r. pr. do uzupełnienia ww. braku formalnego poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem (zgodnie z wymogami art. 33 § 3 k.p.a.) kopii pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na ww. wezwanie pełnomocnik AGH – radca prawny, za pismem z dnia 6 lutego 2024 r., dokonał uzupełnienia ww. braku formalnego poprzez przedłożenie pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania AGH przed organem odwoławczym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania wstępnego zważył, co następuje:

Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż tak w orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to min.: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych " (...) podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję " (tak: wyrok NSA z dnia 13 września 2017r., sygn. akt: II OSK 66/16, por także: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2018r., sygn. akt: II SA/Kr 455/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2018r., sygn. akt: III SA/Kr 1034/18).

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Akademia Górniczo- Hutnicza im Stanisława Staszica w Krakowie nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ponadto jak wynika z treści rozdzielnika skarżonej decyzji, nie została ona skierowana do odwołującej się Akademii.

Tak więc skarżąca - zgodnie z ww. stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyżej wyroku sądowym - mogła wnieść odwołanie w terminie otwartym dla jednej ze stron postępowania, której doręczono przedmiotową decyzję PINB.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzja została odebrana przez J. L. (którą została upoważniona przez S. L. do odbierania korespondencji w jego imieniu w toku prowadzonego postępowania przez PINB) w dniu 24 października 2023 r. (vide: urzędowe poświadczenie doręczenia k. 29 akta MWINB), która to okoliczność będzie równoznaczna z datą odebrania decyzji przez ostatniego uczestnika postępowania, z uwagi, iż J. L. zrzekła się prawa do wniesienia odwołani (strona, której najpóźniej doręczono decyzję).

Jak stanowi art. 57 § 1 k.p.a. cyt.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło".

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro przesyłka zawierająca skarżoną decyzję odebrana została przez ostatniego uczestnika postępowania w dniu 24 października 2023 r. (dzień tygodnia: wtorek), to zgodnie z przywołaną normą, termin na dokonanie czynności złożenia odwołania upływał w dniu 7 listopada 2023 r. (dzień tygodnia: wtorek) - który to był ostatnim dniem na dokonanie czynności.

Odwołanie AGH, reprezentowanej przez pełnomocnika r.pr., zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 17 listopada 2023 r., co potwierdza data nabita przez pracownika urzędu pocztowego na kopercie, w której nadano rzeczone odwołanie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja PINB w Krakowie-Powiat Grodzki wydana w dniu 23 października 2023 r. stała się ostateczna z upływem dnia 17 listopada 2023 r. i po tym terminie nie przysługiwało od niej odwołanie.

Jednocześnie MWINB wyjaśnia, że w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1614/16 cyt.: " Wskazać jednakże należy, iż o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W sytuacji jednakże, jeżeli odwołanie składa podmiot, który nie był (zasadnie bądź niezasadnie) traktowany przez organ jako strona postępowania administracyjnego, organ winien to odwołanie rozpoznać i orzec bądź to merytorycznie - uznając jednak, że odwołanie pochodzi od podmiotu, który ma interes prawny w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji i przez ten organ pominięty był niesłusznie, bądź to umorzyć postępowanie odwoławcze, jeżeli stwierdzi, iż podmiot składający odwołanie interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji jednak nie posiada. Jak mowa wyżej w sytuacji oczywistego, niebudzącego żadnych wątpliwości braku interesu prawnego po stronie składającego odwołanie, organ może także wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności dowołania. Rozstrzygnięcia te mogą zapaść jedynie w sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem odwołania nie ma przymiotu ostateczności. Przymiot ten decyzja uzyskuje po upływie terminów do złożenia odwołania przez podmioty, które przez organ I instancji jako strony są traktowanie. Nie do zaakceptowania byłby pogląd, iż podmiot nie traktowany przez organ jako strona (choćby bezzasadnie) ma nielimitowany przepisami prawa termin do złożenia odwołania. Podmiot taki (niesłusznie pominięty przez organ jako strona postępowania administracyjnego) ma środki prawne by decyzję podjętą bez jego udziału zwalczać. Środkiem tym jest wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, który jak mowa wyżej, upływa z dniem, kiedy termin do złożenia odwołania upływa stronom postępowania - podmiotom uznanym przez organ za strony. Okres ten - okres od wydania decyzji przez organ do czasu, kiedy upłynie stronom termin do złożenia odwołania, jest tzw. terminem otwartym, w którym jak mowa wyżej, także podmioty nie traktowane przez organ jako strony mają możliwość wniesienia odwołania, które organ II instancji winien rozpoznać i wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa wyżej tj. bądź rozpoznać odwołanie bądź umorzyć postępowanie odwoławcze. Upływ tego terminu skutkuje tym, że decyzja uzyskuje walor ostateczności, a podmiot pominięty przez organ jako strona postępowania ma prawną możliwość złożenia wniosku (podania) o wznowienie postępowania, a czy przysługuje mu przymiot strony organ bada na tym właśnie etapie. Odwołanie złożone po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie przysługuje jedynie od decyzji nieostatecznych. Te ostatnie można zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 565/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2020/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1299/10)".

W orzecznictwie i w doktrynie względnie jednolicie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka".

Skoro zatem przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z upływem 7 listopada 2023 r., to po tym terminie nie przysługuje od niej odwołanie. Zatem rozpatrzenie odwołania od ostatecznej decyzji, wobec której brak jest możliwości wniesienia środków zaskarżenia, stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1034/18 " Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest zaś niedopuszczalne; tego rodzaju decyzja może być "zwalczana" tylko w przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie zwykłym".

Jednocześnie mając na uwadze treść przedmiotowego odwołania, w którym to pełnomocnik odwołującej się Akademii Górniczo- Hutniczej wskazał, iż o wydaniu przedmiotowej decyzji AGH uzyskało informację w dniu 13 listopada 2023 r. podczas czynności zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie znak: ROIK 1.5160.170.2022.AST, MWINB zaznacza, iż powyższa okoliczność nie stanowi początku terminu do wniesienia odwołania dla strony, lecz stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt: II SA/Kr 742/21 cyt: "Żaden przepis k.p.a. nie wiąże początku terminu do wniesienia odwołania do decyzji administracyjnej z chwilą, w której strona się o tej decyzji dowiedziała. Moment dowiedzenia się o decyzji jest natomiast początkiem biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ".

Reasumując, rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji, która korzysta z wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości.

Dla porządku MWINB w Krakowie informuje, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie postępowania nadzwyczajnego.

Mając więc na uwadze stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie przywołanym powyżej (które organ w pełni podziela) stwierdzić należy, iż właściwe w niniejszej sprawie jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z dnia 17 listopada 2023 r. wniesionego przez Akademię Górniczo - Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 23 października 2023 r., znak: ROIK 1.5160.90.2023.AST.

Stwierdzając niedopuszczalność środka zaskarżenia organ odwoławczy nie może odnieść się do zarzutów zawartych w piśmie odwołującego, z uwagi na brak podstawy prawnej do działania w ww. zakresie. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa", co wyklucza rozpatrywanie merytoryczne spraw przez organ administracji publicznej, jeśli taka kompetencja nie wynika z przepisów prawa. Wobec powyższego właściwe w niniejszej sprawie jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, w oparciu o art. 134 k.p.a.

W dniu 7 marca 2024 r. do organu II instancji wpłynęło pismo AGH z 5 marca 2024 r., wnoszące o potraktowanie odwołania z 17 listopada 2023 r. jako wniosku o wznowienie postępowania, złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie o wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji legalizacyjnej. AGH w tym piśmie uzasadniała, że organ I instancji błędnie uznał, że AGH nie spełniało przesłanek do uznania za stronę postępowania legalizacyjnego, chociaż AGH dysponowała interesem prawnym, jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, którą organ legalizował w decyzji ROIK I.5160.90.2023.AST.

Pismem z 18 marca 2024 r. organ II instancji wezwał AGH do jednoznacznego wskazania czy pismo z dnia 5 marca 2024 r. stanowi skargę do WSA, wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 k.p.a. względem decyzji ROIK I.5160.90.2023.AST, czy też pismo o innym charakterze.

AGH odpowiedziała pismem z 25 marca 2024 r., że pismo złożono celem potraktowania przez organ II instancji odwołania od decyzji organu I instancji jako wniosku o wznowienie postępowania.

Tego samego dnia, za pośrednictwem organu II instancji, AGH wniosła również skargę z 25 marca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie nr 192/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 20 lutego 2024 r. znak WOB.7721.443.2023.PWOL, zaskarżając je w całości, wskazując naruszenie: art. 134 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy organ realizując obowiązek informowania stron o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia, winien skierować do strony pismo z zapytaniem, czy odwołanie z dnia 17 listopada 2023 r. powinno zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, biorąc pod uwagę ustalenie przez organ faktu, że odwołanie złożono po terminie, a strona je składająca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

W świetle przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia nr 192/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 lutego 2024 r. znak WOB.7721.443.2023.PWOL na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na niewłaściwe pominięcie AGH w postępowaniu przed organem I instancji, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej skuteczne wniesienie odwołania, które skarżąca AGH złożyła 17 listopada 2023 r. Skarżąca zarzuciła organowi, że po złożeniu odwołania nie została poinformowana o upłynięciu terminu do złożenia odwołania od decyzji legalizacyjnej, wskazując naruszenie art. 9 oraz 8 k.p.a.

Skarżąca przywołała orzecznictwo (sygn. akt II SA/Ke 83/23 oraz II SA/Ke 345/23) konkludując, że obowiązkiem organu, który ustalił, że wcześniej wydana decyzja jest ostateczna, było zwrócenie się do skarżącej AGH z zapytaniem, czy jej pismo powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Gdyby organ tak zrobił, nie doszłoby do wydania zaskarżonego postanowienia nr 192/2024 o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które zdaniem skarżącej zostało w konsekwencji wydane przedwcześnie, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i powinno być uchylone.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalanie skargi stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem organu skarżąca odwołanie wniosła od decyzji ostatecznej, a kwestia uznania przez organ I instancji, czy AGH jest stroną, zdaniem organu odwoławczego nie podlega ocenie w omawianym postępowaniu. Odnośnie odwołania, które powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, organ stwierdził, że nie było wątpliwości co do charakteru pisma, które zawierało tytuł "odwołanie", nie było zatem podstaw do potraktowania złożonego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo z treści odwołania wynika, że w dniu 13 listopada 2023 r. skarżąca zapoznawała się w siedzibie PINB z aktami dotyczącymi decyzji legalizacyjnej, gdzie dowiedziała się o wydanej przez organ I instancji decyzji legalizacyjnej, od której wniesiono odwołanie, a zatem miała możliwość ustalenia czy wnoszone przez nią środki będą zasadne w odniesieniu do dat doręczenia, będących informacjami o charakterze publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 20 lutego 2024 r., wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., którym "po wstępnym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Akademię Górniczo - Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 23 października 2023 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę odwołania i jego skutecznego wniesienia. Odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 k.p.a.

Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania.

Podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania dla innych stron postępowania.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy.

Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019).

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy też wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego.

Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el, wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony.

Nie przywołując ponownie rozważań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a zaprezentowanych szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Sąd wskazuje, że zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Jakkolwiek organ właściwie przytoczył teoretyczne rozważania oraz przywołał i zacytował adekwatne orzecznictwo sądowe, to jednak niewłaściwie przełożył je na sposób rozstrzygnięcia sprawy zaskarżonym postanowieniem.

Faktem jest, że pismo wniesione prze profesjonalnego pełnomocnika AGH w Krakowie, datowane na 17 listopada 2023 r., zostało zatytułowane "odwołanie od decyzji".

Jednakże z pisma tego jednoznacznie wynika, że podmiot je wnoszący – AGH w Krakowie – nie została uznana za stronę postępowania przed organem I instancji, nie brała udziału w postępowaniu i nie została jej doręczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 23 października 2023 r., znak: ROIK I.5160.90.2023.AST.

AGH podniosła, że jako właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się legalizowany obiekt, powinna być uznana za stronę postępowania, co nie nastąpiło. Legalizowany obiekt znajduje się na działce nr [...] obr. [...]. AGH jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o nr [...] obr[...] oraz nieruchomości składającej się z działki o nr [...] obr. [...]. Skoro obiekt ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do AGH, to AGH ma interes prawny w udziale w postępowaniu w sprawie, w której została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 października 2023 r. Zdaniem AGH decyzja legalizacyjna PINB z 23 października 2023 r. nie jest prawidłowa, a o fakcie jej wydania AGH dowiedziała się w dniu 13 listopada 2023 r., podczas czynności zapoznania się z aktami.

W piśmie z 17 listopada 2023 r. AGH wskazała między innymi na naruszenie przez organ art. 28 k.p.a. poprzez błędne wyznaczenie kręgu uczestników postępowania oraz brak uznania za stronę postępowania AGH, w sytuacji gdy obiekt, którego dotyczy decyzja legalizacyjna znajduje się na nieruchomości, która jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należących do AGH, co może skutkować wadą uzasadniająca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W opisanej wyżej sytuacji organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem stwierdza niedopuszczalność odwołania stwierdzając z jednej strony, że przedmiotowa decyzja legalizacyjna PINB "stała się ostateczna z upływem 7 listopada 2023 r., to po tym terminie nie przysługuje od niej odwołanie. Zatem rozpatrzenie odwołania od ostatecznej decyzji, wobec której brak jest możliwości wniesienia środków zaskarżenia, stanowiłoby rażące naruszenie prawa.".

Równocześnie z drugiej strony organ odwoławczy stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "mając na uwadze treść przedmiotowego odwołania, w którym to pełnomocnik odwołującej się Akademii Górniczo- Hutniczej wskazał, iż o wydaniu przedmiotowej decyzji AGH uzyskało informację w dniu 13 listopada 2023 r. (...) MWINB zaznacza, iż powyższa okoliczność nie stanowi początku terminu do wniesienia odwołania dla strony, lecz stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

MWINB przywołuje wyrok WSA w Krakowie z 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 742/21 cyt.: "Żaden przepis k.p.a. nie wiąże początku terminu do wniesienia odwołania do decyzji administracyjnej z chwilą, w której strona się o tej decyzji dowiedziała. Moment dowiedzenia się o decyzji jest natomiast początkiem biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ".

MWINB dalej wskazuje, że "Dla porządku MWINB w Krakowie informuje, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie postępowania nadzwyczajnego.".

W przywołanych wyżej okolicznościach MWINB nie wezwał wnoszącej pismo z 17 listopada 2023 r. AGH do wyjaśnienia, czy pismo to, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, stanowi odwołanie od ostatecznej decyzji PINB, czy też w istocie (z uwagi na zarzuty w nim podniesione) stanowi ono żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – co zdaniem Sądu – organ odwoławczy winien był uczynić kierując się zasadami: z art.7 k.p.a. – zasada prawdy obiektywnej; z art. 8 k.p.a. – zasada pogłębiania zaufania; z art. 9 k.p.a. – zasada udzielania informacji.

W zaskarżonym postanowieniu MWINB przywołując okoliczności wskazujące na: wniesienie odwołania z uchybieniem terminu (pierwszy akapit od góry strona 3 postanowienia), niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych "na pierwszy rzut oka" (drugi akapit od dołu strona 3 postanowienia), stwierdza niedopuszczalność odwołania, przez co – bez badania przymiotu strony po stronie AGH – nadal eliminuje ją z postępowania administracyjnego, zamykając jej drogę do wzruszenia kwestionowanej decyzji legalizacyjnej PINB.

Takie działanie organu odwoławczego, zdaniem Sądu, narusza przywołane wyżej zasady postępowania administracyjnego z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu MWINB winien wezwać stronę/pełnomocnika wnoszącą pismo z 17 listopada 2023 r. do wyjaśnienia, czy pismo to stanowi odwołanie od ostatecznej decyzji PINB, czy też w istocie (z uwagi na zarzuty w nim podniesione) stanowi ono żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – pod rygorem uznania, że zgodnie z literalnym brzmieniem stanowi ono odwołanie.

W zależności od udzielonej odpowiedzi, bądź jej braku, organ odwoławczy wyda stosowny akt.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz strony skarżącej koszty postępowania złożyła się kwota 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.