Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 864/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, 146 i art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...], którą ustalono R. K. (dalej powoływanemu jako "Skarżący") opłatę adiacencką w wysokości 3517,20 zł z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. 0,1295 ha, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. [...], położonej w Ł.. Podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wskutek zrealizowania przez Miasto Ł. inwestycji polegającej na budowie drogi - ulicy [...] stworzono warunki do skorzystania z nowo wybudowanej drogi m.in. dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, stanowiącej własność R. K. Budowę drogi potwierdzono w protokole odbioru końcowego z dnia [...] listopada 2017r. W ramach wykonanych prac wybudowano jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz chodniki i wjazdy z kostki polbruk, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej ulicy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...] listopada 2017 r. Termin umożliwienia użytkowania wybudowanej ulicy rozpoczął się zaś od dnia [...] grudnia 2017 r.

W oparciu o powyższe okoliczności Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej ulicy [...]. Na podstawie wykonanego w dniu [...] kwietnia 2020r. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w zakresie szacowania nieruchomości organ I instancji ustalił, że wskutek wybudowania ul. [...] w Ł., wartość nieruchomości Skarżącego wzrosła o kwotę 8223,00 zł. Ten dowód stał się w dalszej kolejności podstawą do wydania instancji w dniu [...] listopada 2020r. decyzji nr [...] ustalającej Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 3289,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,1295 ha, na wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej - ul. [...].

Na skutek odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części oznaczonej punktem 1 (pkt 1) i ustaliło Skarżącemu opłatę adiacencką na rzecz Miasta Ł. w wysokości 3517,20 zł z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości oznaczonej nr [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. [...] (pkt 2), a w pozostałej części utrzymało w mocy w zaskarżoną decyzję (pkt 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpatrzeniu skargi R. K., wyrokiem z dnia 25 marca 2021r. sygn. akt II SA/Bk 179/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2020 r. argumentując, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji ustalającą Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 3289,20 zł i ustalając nową opłatę adiacenką w wysokości 3517,20 zł w oparciu o nowy operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2020r. naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz orzekło na niekorzyść Skarżącego.

Prezydent Miasta Ł. rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] ustalił Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 3517,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] o pow. 0,1295 ha, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi utwardzonej o nawierzchni asfaltowej ul. [...], położonej w Ł.. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") oraz uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

W uzasadnieniu organ I instancji przypomniał, że Miasto Ł. zrealizowało inwestycję polegającą na budowie ulicy [...], stwarzając warunki do korzystania z tej drogi nieruchomościom przylegającym, w tym m.in. działce będącej własnością Skarżącego. W ramach wykonanych prac wybudowano jezdnię o nawierzchni asfaltowej oraz chodniki oraz wjazdy z kostki polbruk, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Oceniając z kolei dowód z nowego operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2020r. organ I instancji stwierdził, że dokument ten nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości albowiem został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 555 ze zm.). Zgodnie zaś z przedłożonym operatem wartość rynkowa nieruchomości Skarżącego przed wybudowaniem drogi wynosiła 207.239 zł, a po jej wybudowaniu (na dzień [...] grudnia 2017r.) wzrosła do 216.032 zł. Stąd też organ I instancji doszedł do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 8.793 zł, co dało podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na kwotę 3517,20 zł, stanowiącej 40 % wykazanego w operacie wzrostu wartości działki zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...]

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, 15, 77, 80 i 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie materiału dowodowego, który nie został zebrany w sposób należyty, posiadający błędy w zakresie stanu faktycznego sprawy, naruszający zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2) art. 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie czynnego udziału stron w postępowaniu;

3) art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą położną w innej miejscowości niż nieruchomość wyceniana, a także z uwagi na położenie, powierzchnię i przeznaczenie.

Uzasadniając podniesione zarzuty Skarżący podkreślił, że SKO jako organ II instancji oceniło już operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty we wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., która była przedmiotem skargi do WSA w Białymstoku. SKO dokonało zatem oceny tego dowodu, przed możliwością ocenienia go przez Skarżącego, a nawet przez organ I instancji. Zdaniem Skarżącego nowy operat szacunkowy sporządzony na wniosek SKO w Ł. nie może być podstawą do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Ł., bo decyzja wydana na podstawie w/w operatu pozbawia, stronę do dwuinstancyjnego merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem już przed wniesieniem odwołania znane jest stanowisko organu II instancji odnośnie kluczowego dowodu i jego decyzja w tym zakresie. Tym samym niedopuszczalna jest sytuacja, że najpierw organ II instancji zarządza przeprowadzenie dowodu i ocenia go, po czym po uchyleniu decyzji, ten sam dowód jest podstawą do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyjaśniło, co należy rozumieć pod pojęciem nieruchomości podobnej i stanu nieruchomości. Dalej za bezsporny SKO uznało fakt, że ulica, przy której położona jest działka Skarżącego została utwardzona asfaltem, nie minął trzyletni okres od wybudowania i oddania jej do użytku oraz, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości Skarżącego z tego powodu, co skutkuje tym, że organ I instancji miał podstawę prawną do naliczenia opłaty.

W kontekście podniesionych zarzutów co do naruszenia zasady dwuinstancyjności Kolegium przypomniało, że przedmiotowa sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej po uchyleniu wróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stąd też wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia i oceny wyrażone we wcześniej wydanych decyzjach organów I i II instancji utraciły swoją moc prawną, a zatem wbrew obawom Skarżącego nie wiążą organów przy procedowaniu w niniejszej sprawie. Dlatego też nowej ocenie podlega operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2020 r. SKO dokonując takiej właśnie nowej oceny doszło do wniosku, że biegły uzasadnił w wystarczający sposób wybór metody wyceny nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wybrał dziewiętnaście transakcji do porównania z lokalnego rynku nieruchomości, z obszaru miasta Ł., które spełniają kryteria zapewniające reprezentatywność w zakresie przeznaczenia, położenia, powierzchni, wyposażenia w media, uzbrojenie terenu oraz poziomu przeciętnych cen na rynku lokalnym. Dlatego też za chybiony Kolegium uznało zarzut Skarżącego, że nieprawidłowo przyjęto transakcje, służące do określenia średniej wartości nieruchomości z innego położenia w Ł.. SKO stwierdziło również, że transakcje zostały przyjęte z okresu 24 miesięcy, a wiec z okresu, jaki uznaje się za reprezentatywny dla określenia wartości metodą korygowania ceny średniej, a transakcje przyjęte do porównania spełniają kryterium podobieństwa nieruchomości do szacowanej nieruchomości. W ocenie Kolegium biegły w sporządzonym operacie szacunkowym opisał też precyzyjnie stan nieruchomości: stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, stąd też zarzut naruszenia przepisu art. 4 pkt. 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny. Końcowo organ też zwrócił uwagę, że operat szacunkowy sporządzono na dzień 15 grudnia 2020r. a więc zachowany został 12 miesięcy okres jego ważności określony w art. 156 u.g.n. i może służyć nadal do określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z utwardzeniem ulicy.

Na podstawie tychże okoliczności Kolegium nie stwierdziło podstaw do podważenia ustaleń operatu, a w konsekwencji do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów proceduralnych podkreśliło, że Skarżący miał możliwość zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, czyli brania czynnego udziału w postępowaniu, mógł składać wnioski i wyjaśnienia, czego faktycznie nie zrobił.

Skargę na decyzję SKO złożył do sądu administracyjnego wniósł Skarżący zarzucając jej rażące naruszenie przepisów:

1) art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie materiału dowodowego, który nie został zebrany w sposób należyty, posiadający błędy w zakresie stanu faktycznego sprawy, naruszający zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2) art. 9 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału strony w postępowaniu,

3) art. 78 §1 k.p.a. i art. 79 §1 i 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o terminie przeprowadzonego dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy t.j. przeprowadzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości Skarżącego, co spowodowało, iż organ administracji nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy niezbędny do ustalenia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi to umożliwienie użytkowania wybudowanej infrastruktury technicznej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (w tym przypadku - drogi utwardzonej), podczas gdy za moment ten należy przyjąć na dzień dokonania odbioru końcowego inwestycji (tj. dzień [...] listopada 2017 r.);

5) art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą, z uwagi na położenie, powierzchnię i przeznaczenie,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi wskazał, że organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności albowiem na dzień sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości z dnia [...] grudnia 2020 r. sprawa toczyła się w II instancji przed SKO w Ł. i to właśnie ten organ zarządził sporządzenie tego operatu. Operat został więc uzyskany w czasie przebiegu postępowania, którego decyzje zostały uchylone przez WSA w Białymstoku. Nadto, zdaniem Skarżącego, SKO w Ł. oceniło już ten dowód w wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] stycznia 2021r., która to decyzja była przedmiotem skargi do WSA w Białymstoku. Z podanych względów dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzony dnia [...] grudnia 2020 na wniosek SKO w Ł. w czasie trwania "pierwszego" postępowania uchylonego wyrokiem WSA w Białymstoku nie mógł być podstawą do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Ł.

Odnosząc się zaś do samego operatu szacunkowego Skarżący zwrócił uwagę, że nie zawiera uzasadnienia obliczeń i wyników wyceny wymaganych przez § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca nie uzasadnił też przyjęcia takich, a nie innych cech nieruchomości mających wpływ na wartość poszczególnych współczynników korygujących, w tym przypisanie odpowiedniej wagi cechom nieruchomości (przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej). Ponadto, jak zaznaczył Skarżący, z treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca ustalając poszczególne wagi cech. Operat zawiera jedynie dane liczbowe i enigmatyczne informacje, których nie można odnieść do konkretnych (fizycznych i funkcjonalnych) cech nieruchomości.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując wydaną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca Skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej i utwardzonej nawierzchnią asfaltową drogi - ulicy [...] w Ł.

Już na wstępie należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy art. 144, 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej jako: "u.g.n.").

W myśl art. 4 pkt 11 tej ustawy opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ug.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych – art. 143 ust. 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 145 ust. 2 tej ustawy, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) została wybudowana droga z udziałem środków publicznych; (2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi; (3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; (4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ, gdyż dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny jej odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 2351) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane, a nie – jak sugeruje to Skarżący - data dokonania odbioru końcowego inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Ł. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. o zakończeniu budowy ul. [...] w dniu [...] listopada 2017r., wskazując, że do użytkowania przedmiotowej ulicy zamierza przystąpić z dniem [...] grudnia 2017r. Wobec braku sprzeciwu PINB PG w Ł., w dniu [...] grudnia 2017 r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi, i od tej daty należy liczyć okres 3 lat, uregulowany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Prezydent Miasta Ł. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 18 września 2020 r., zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za nietrafiony. Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 40 % różnicy wartości nieruchomości i uchwała ta była obowiązująca w dacie wydania decyzji ustalającej kwestionowaną opłatę adiacencką.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły też, że w związku z budową drogi - ulicy [...] wzrosła wartość nieruchomości będącej własnością Skarżącego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych, operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu.. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Stąd też organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat, pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. W przypadku zatem istniejących wątpliwości lub niejasności organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu (tak m.in. NSA w wyroku z 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 3286/19, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 2listopada 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 418/18, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Podstawę określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2020r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie szacowania nieruchomości M. A., w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości Skarżącego przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tych warunków.

Dokonując oceny tego dowodu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ I instancji w ponowie prowadzonym postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej miał uzasadnione prawo, wbrew wywodom Skarżącego, skorzystać z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2020r., tj. przed wydaniem przez SKO decyzji z dnia [...] stycznia 2021r., uchylonej następnie przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021r. sygn.. akt II SA/Bk 179/21. Wyjaśnić bowiem należy, że po uchyleniu przez Sąd decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 10 listopada 2020r., sprawa w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Skarżącego, wróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stąd też, jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, wszystkie dotychczasowe rozstrzygnięcia i oceny wyrażone we wcześniej wydanych w tym postępowaniu - decyzjach utraciły swoją moc prawną, i nie wiązały organu I instancji w dalszym procedowaniu, a mianowicie przy wydawaniu decyzji z dnia . Dlatego też organ I instancji oraz SKO w Ł. prawidłowo poddały nowej ocenie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2020 r.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca, ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu), zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (s. 7 operatu). Należy podzielić stanowisko organów, że prawidłowo określony został też przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegły przedstawił opis i stan nieruchomości, uwzględniając stan przed i po wybudowaniu drogi. Przedstawił także analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek lokalny miasta Ł. w zakresie nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, uwzględniając transakcje zawarte w okresie od [...] czerwca 2016r. do [...] listopada 2017r. Biegły wybrał dziewiętnaście transakcji do porównania (tab. nr 4 i 5 - str. 12 i 13 operatu) i czternaście transakcji (tab. nr 8 i 9 - str. 15 i 16 operatu szacunkowego), z lokalnego rynku nieruchomości, z obszaru miasta Ł., które spełniają kryteria zapewniające reprezentatywność w zakresie przeznaczenia, położenia, powierzchni, wyposażenia w media, uzbrojenie terenu oraz poziomu przeciętnych cen na rynku lokalnym.

Chybiony jest zatem zarzut Skarżącego, jakoby rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą, z uwagi na położenie, powierzchnię i przeznaczenie. Dokonując pod tym kątem analizy operatu nie ulega wątpliwości, że wszystkie nieruchomości są z obszaru miasta Ł., a dwie kwestionowane przez Skarżącego położone są w pobliżu należącej do niego - nieruchomości. W ocenie Sądu dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą próbkę reprezentatywną nieruchomości położonych w mieście Ł., w niedalekiej odległości od wycenianej nieruchomości, o podobnej wielkości oraz o podobnym przeznaczeniu. Przy czym oczywistym jest, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania nie mogą być identyczne jak wyceniana, gdyż każda z nieruchomości posiada swoje indywidualne cechy, tym niemniej różnice nie są istotne, a ponadto zostały skorygowane zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości. Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza bowiem identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (tak NSA w wyroku z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18, CBOSA).

Wybór metody wyceny – biegły przyjął metodę korygowania ceny średniej mieszczącą się w podejściu porównawczym – jest jedną z przewidzianych przepisami prawa metod wyceny. Wybór właściwej metody adekwatnej dla danej wyceny jest decyzją biegłego rzeczoznawcy. Podkreślenia nadto wymaga, iż stosownie do art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze wyceny nieruchomości polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości przy zastosowaniu wskazanej metody nie polega zatem na odnalezieniu przez biegłego transakcji identycznej do dotyczącej wycenianej nieruchomości, lecz na doborze większej ilości nieruchomości porównawczych o podobnych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu uzyskanych cen ze względu na cechy różniące nieruchomość wycenianą oraz nieruchomości podobne.

Działanie biegłego polegające na analizie wielu transakcji nieruchomościami w mieście Ł., wyborze spośród tych transakcji do porównania nieruchomości z bliskiego sąsiedztwa wycenianej nieruchomości, nieruchomości o zbliżonych cechach do nieruchomości wycenianej, a następnie skorygowaniu w oparciu o odpowiednie współczynniki wszelkich różnic w zakresie poszczególnych cech nieruchomości wycenianej i podobnych, ocenić trzeba jako w pełni prawidłowe z perspektywy podejścia porównawczego wyceny nieruchomości. Biegły jako osoba dysponująca wiedzą i doświadczeniem w przedmiocie wyceny nieruchomości posiada przy tym niezbędne kompetencje do wyważenia, jakie cechy konkretnej wycenianej nieruchomości powinny decydować o doborze nieruchomości podobnych. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zarazem przedstawienie w opinii przyczyn doboru określonych nieruchomości podobnych, celem umożliwienia stronom, organom a następnie sądowi przeprowadzenia kontroli prawidłowości zastosowanej przez biegłego metodologii. W ocenie Sądu biegły wywiązał się z przytoczonych obowiązków, gdyż wyjaśnił w sporządzonej opinii jasno i zrozumiale kryteria decydujące o doborze nieruchomości podobnych. Tymczasem Skarżący poza ogólnym stwierdzeniem braku podobieństwa w zakresie położenia, powierzchni i przeznaczenia, nie uszczegółowił tychże zarzutów. Nie wskazał, jakie konkretnie działki spośród wybranych do wyceny przez rzeczoznawcę wskazywały na błąd biegłego i tym samym naruszenie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy sporządzeniu operatu. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do podważenia sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z [...] grudnia 2020r., a zarzuty kierowane pod adresem w/w operatu, do których szczegółowo odniesiono się wyżej, okazały się niezasadne.

Jako niezasadny Sąd ocenił również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 10 k.p.a. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych. Jednocześnie, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, podzielany także przez skład w niniejszym składzie, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex X nr 2108318; z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, Lex nr 2108802). Z akt kontrolowanego postępowania wynika zaś jednoznacznie, że Skarżący miał zapewniony czynny udział w sprawie. Wysłane przez organ I instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i materiałem sprawy – zostało doręczone Skarżącemu. Miał zatem możliwość zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, czyli brania czynnego udziału w postępowaniu, mógł składać wnioski i wyjaśnienia, z czego jednak nie skorzystał.

W tych okolicznościach zarzut uniemożliwienia Skarżącemu czynnego udziału strony w postępowaniu, jawi się jako całkowicie bezpodstawny.

Jako nieuzasadniony należy też ocenić zarzut naruszenia art. 78 §1 k.p.a. i art. 79 §1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącego o oględzinach nieruchomości przez biegłego. Powyższą kwestię przesadził już bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2016r. (sygn. akt II OSK1829/14), także w wyroku z dnia 24 stycznia 2020r. (sygn. akt II OSK 1307/19, CBOSA) wyjaśniając, że sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Czynności te służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą ich zatem rygory określone w art. 79 k.p.a., a organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 k.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Podkreślenia natomiast wymaga, że wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 k.p.a. są spełniane w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy, a strona postępowania może się z nim zapoznać. Bez wątpienia organ tego obowiązku dochował zawiadamiając Skarżącego pismem z dnia 26 czerwca 2021r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje te zostały wydane po wyczerpującym wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z poszanowaniem kwestionowanych przez Skarżącego zasad i przepisów wynikających z art. 7, art. 9, art. 15, art. 77 i art. 80 i art. 84 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.