Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 163/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: 1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 100c ust.3 i 4, art.1, art. 100d
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
article: art.12, art. 35, art. 36, art.37 par.1 pkt 1, art. 44 , art. 58, art. 64 par.2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 112a ,
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 149 par.1 pkt 3, art. 149 par.1a, art. 149 par.1 pkt 1, art. 200, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. S. z dnia [...] II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 września 2023 r. do Wojewody Zachodniopomorskiego wpłynął, za pośrednictwem operatora pocztowego, wniosek A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 13 września 2023 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Punkcie Obsługi Cudzoziemców Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu 29 września 2023 r. wraz z ważnym dokumentem podróży, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jako podstawę wezwania wskazano art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Korespondencja zawierająca wspomniane wezwanie została zwrócona nadawcy w dniu 5 października 2023 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie".

Pismem z dnia 12 października 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach zawiadomił stronę o pozostawieniu jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy bez rozpoznania z dniem 30 września 2023 r. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 13 września 2023 r. wzywał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa, a termin do dokonania czynności upłynął w dniu 29 września 2023 r. Przedmiotowe pismo nie zostało odebrane, a korespondencja została zwrócona do nadawcy. Powołując się na treść art. 41 § 1 k.p.a., Wojewoda wskazał, że w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.

Korespondencja zawierające powyższe pismo została zwrócona do nadawcy w dniu 6 listopada 2023 r.

Pismem z dnia 16 października 2023 r. strona wniosła o przywrócenie jej terminu do osobistego stawiennictwa z ZUW w Szczecinie. Wskazała, że ani cudzoziemiec ani pełnomocnik nie otrzymali zawiadomienia o wezwaniu do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców. Dodała, że do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo, które strona ponownie dołącza do niniejszego pisma. Zwróciła się o kierowanie korespondencji na adres wskazany w pełnomocnictwie.

W dniu 26 listopada 2023 r. do organu wpłynęło pismo sporządzone przez pełnomocnika wnioskodawcy, z tej samej daty, zatytułowane "Ponaglenie i wniosek o zaświadczenie", w którym zawarty został wniosek strony o "pilne wyznaczenie terminu do złożenia (...) odcisków palców i dalsze procesowanie nad wnioskiem złożonym do tutejszego Urzędu w dniu 7 września 2023 r. o zezwolenie na pobyt czasowy".

W piśmie zawarty został ponadto wniosek o wydanie zaświadczenia, że przed tutejszym Urzędem toczy się postępowanie wszczęte w dniu 7 września 2023 r. o zezwolenie na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej A. S..

Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że wymieniony został zatrzymany przez Straż Graniczną, która poinformowała go, że jego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w RP, "został odrzucony". Po wyjaśnieniu sprawy okazało się, że został mu wyznaczony termin na osobiste stawienie się w tutejszym Urzędzie i złożenie odcisków linii papilarnych. Jednak pismo informujące o tym, zostało wysłane do niego, a nie do ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Taki sposób doręczenia stanowi jawne naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. i jako takie nie może być uznane za skuteczne. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że nieprawidłowe doręczenie doprowadziło do przewiezienia wnioskodawcy do Niemiec, gdzie na dzień 29 listopada 2023 r. została wyznaczona rozprawa deportacyjna i grozi mu, że zostanie wydalony do kraju pochodzenia strona wniosła o pilne wyznaczenie terminu odebrania odcisków palców i wydanie zaświadczenia, że przed tutejszym Urzędem toczy się postępowanie wszczęte w dniu 7 września 2023 r. o zezwolenie na pobyt czasowy w RP.

Pismo tej samej treści, lecz datowane na dzień 25 listopada 2023 r. wpłynęło do organu w dni 27 listopada 2023 r. (eDORĘCZENIE).

W dniu 28 listopada 2023 r. Wojewoda Zachodniopomorski wydał zaświadczenie, w którym potwierdził, że w dniu 7 września 2023 r . wpłynął do niego wniosek A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, który następnie w dniu 12 października 2023 r. został pozostawiony bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 28 listopada 2023 r. strona uzupełniła ponaglenie, wskazując dodatkowo, że adres podany przez nią we wniosku, nie był miejscem zamieszkania, a jedynie adresem "udostępnionym grzecznościowo przez Panią A. M.", stale tam zamieszkałą. Pełnomocnik wnioskodawcy poinformowała go, że musi wskazać jakiś adres do korespondencji w Polsce. A. M. oraz T. Z., również zamieszkujący tę posesję, wskazali, że często zdarza się, iż korespondencja kierowana na adres ul [...] w S. nie trafia do adresatów. Jest to związane z położeniem ul. [...], która jest trudno dostępna, nie jest utwardzona, a numeracja posesji przy niej położonych jest niejasna. W efekcie zdarza się często, że listonosz wkłada listy nie do skrzynki adresata, ale do sąsiadów lub w ogóle nie wkłada do skrzynki, nie mogąc ustalić właściwego numeru danej posesji. Zdarza się tak zwłaszcza w sytuacji, gdy przesyłki doręcza osoba zastępująca stałego listonosza z tej okolicy.

Przedstawione powyżej okoliczności oraz oświadczenia właścicielki mieszkania i sąsiadów, przemawiają za przyjęciem, że przesyłka z wezwaniem do stawienia się na pobranie odcisków linii papilarnych nie została prawidłowo awizowana z powodu występujących często w tej okolicy problemów z doręczaniem przesyłek.

Wnioskodawca nie miał powodów do unikania odbioru przesyłki, był żywotnie zainteresowany jej odebraniem, gdyż wiązało się to, przynajmniej z tymczasowym, prawem pobytu na terenie RP.

Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. wnioskodawca sprostował oczywistą pomyłkę w ponagleniu przesłanym w dniu 26 listopada 2023 r. oraz jego uzupełnieniu z dnia 28 listopada 2023 r. wskazując jako jego adresata Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Kolejnym pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. strona wniosła o ponowne wydanie aktualnego zaświadczenia dotyczącego cudzoziemca wraz z informacją, że do organu wpłynęły pisma dotyczące wnioskodawcy, które będą poddane analizie.

W tym samym dniu – 1 grudnia 2023 r. Wojewoda wydał zaświadczenie, w którym potwierdził wpływ w dniu 7 września 2023 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP strony oraz wskazał, że wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania w dniu 12 października 2023 r. Poinformował także o wpływie w dniach 17 października, 25 listopada, 26 listopada, 28 listopada i 30 listopada 2023 r. korespondencji dotyczącej tego wniosku.

Pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. Wojewoda zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w Szczecinie o przesłanie akt sprawy prowadzonej przez ww. Komendanta w sprawie zobowiązania wnioskodawcy do powrotu.

Z kolei pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. organ poinformował pełnomocnika strony, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został pozostawiony bez rozpoznania z dniem 30 września 2023 r. i przedmiotowa sprawa z jej wniosku nie jest prowadzona. W przypadku zamiaru dalszego pobytu na terytorium Polski A. S. winien złożyć nowy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że do wniosku, który wpłynął w dniu 7 września 2023 r. nie załączono żadnych dodatkowych dokumentów. Co więcej – miejsce przeznaczone w formularzu na wskazanie załączników do wniosku pozostawiono niewypełnione. Organ poinformował także, że pismo zatytułowane "Ponaglenie" nie zostało przekazane organowi wyższego stopnia z uwagi na przewidziane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakazu wywodzenia środków prawnych oraz wiążącego się z nim ogólnego wyłączenia stosowania przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego w "postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy dla A. S..

Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe dokonanie doręczenia wezwania na termin złożenia odcisków palców, do rąk strony postępowania, podczas gdy w sprawie został ustanowiony pełnomocnik i bezpodstawne przyjęcie, że pismo wzywające skarżącego do złożenia odcisków palców zostało mu doręczone, a jego niestawienie się na wyznaczony termin skutkowało pozostawieniem jego wniosku z dnia 7 września 2023 r., bez rozpoznania, ewentualnie

2. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 i 44 k.p.a. poprzez uchybienie przepisom dotyczącym doręczania pism w postępowaniu administracyjnym i bezpodstawne przyjęcie, że pismo wzywające skarżącego do złożenia odcisków palców, zostało mu doręczone, a jego niestawienie się na wyznaczony termin, skutkowało pozostawieniem jego wniosku z dnia 7 września 2023 r. bez rozpoznania.

Strona wniosła o zobowiązanie organu do wyznaczenia terminu odebrania od skarżącego odcisków palców oraz stwierdzenia, w drodze zaświadczenia, że przed Zachodniopomorskim Urzędem Wojewódzkim toczy się postępowanie wszczęte w dniu 7 września 2023 r. o zezwolenie na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej A. S.. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że pismo wyznaczające jej termin na osobiste stawienie się i złożenie odcisków linii papilarnych zostało wysłane bezpośrednio na adres wskazany we wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Z uwagi na treść art. 40 § 1 k.p.a. takie doręczenie nie może być uznane za skuteczne.

Zdaniem strony, o tym, że pełnomocnictwo było załączone do wniosku świadczy pismo pełnomocnika J. P. z dnia 16 października 2023 r. – "wniosek o przywrócenie terminu" oraz "dowód nadania wniosku z dnia 7 września 2023 r. o pozwolenie na pobyt czasowy, które zostało nadane przez firmę "W.".

Nawet gdyby jednak uznać rację organu, że na dzień 13 września 2023 r. nie był poinformowany o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie, to należy zauważyć, że skarżący nigdy nie otrzymał tego kluczowego dla sprawy pisma z dnia 13 września 2023 r., a potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy przesyłka z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie".

W ocenie strony, korespondencja kierowana na adres przy ul. [...] w S. często nie trafia do adresatów, a związane jest to z tym, że ulica ta leży na uboczu, nie jest utwardzona, a dostęp do niej utrudniają tory kolejowe. Znajduje się na terenie byłej fabryki W., pośród jej starych zabudowań, z których aktualnie każde należy do innego właściciela. Dodatkowo numeracja poszczególnych posesji nie jest oczywista. Ulica skręca w prawo, a budynek oznaczony numerem 1 jest położony w lewo od tego skrętu, wymaga więc pójścia w przeciwną stronę niż bieg samej ulicy. Okoliczność tę potwierdza także w swoim oświadczeniu pracujący na tej samej ulicy R. N.. Wskazuje on, że ul. [...] to strefa przemysłowa, w rejonie znajduje się wiele wyburzeń i często prowadzone są prace budowlane. Korespondencja nie jest więc doręczana w sposób prawidłowy, pozostawiana w niewłaściwej bramie innej nieruchomości lub nawet odnajdywana przypadkowo na trawniku. Dzieje się tak w szczególności, gdy przesyłki doręcza osoba zastępująca stałego listonosza z tej okolicy.

A. M. zamieszkująca posesję przy ul. [...] wskazuje, że nigdy nie miała miejsca próba doręczenia przedmiotowej przesyłki bezpośrednio adresatowi. W związku z tym należy rozpatrzyć czy zostały dochowane reguły doręczenia zastępczego, określone w art. 44 k.p.a. Uchybienie któremukolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

Powołując się na orzecznictwo, strona podniosła, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, znajdujący się w aktach sprawy dowód mający potwierdzać doręczenie przesyłki nie zawiera tego typu adnotacji. Zawiera jedynie adnotację "powtórnie awizowano dnia 25.09.2023" i nieczytelny podpis oraz pieczątkę "zwrot nie podjęto w terminie", obie opatrzone pieczątkami placówki pocztowej z datą dzienną. Brak jest adnotacji o dacie i sposobie zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej.

Pozostawienie zawiadomienia w innym miejscu niż miejsca określone w art. 44 § 2 k.p.a. prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego. Podobnie w sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia przesyłki doręczyciel nie wskazał miejsca pozostawienia tzw. awiza.

W ocenie strony, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą podstawy do uznania, że wezwanie z 13 września 2023 r., kierowane do niej przez organ, jako doręczone w sposób nieprawidłowy, nie mogło wywrzeć określonych w nim skutków. W konsekwencji zaś należy uznać, że wniosek z 7 września 2023 r. został pozostawiony bez rozpoznania bezpodstawnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, wskazując, że wniosek strony został nadany w dniu 6 września 2023 r., jednak nie dołączono do niego pełnomocnictwa, na które wskazuje jej pełnomocnik. Dokument wpłynął do organu dopiero w dniu 17 października 2023 r.

Zaznaczył, że wezwanie do osobistego stawiennictwa w organie wysłano na adres wskazany przez cudzoziemca we wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Przesyłka zawierająca to wezwanie nie została podjęta przez wnioskodawcę wobec czego zwrócono ją do nadawcy. Została ona przy tym opatrzona przez doręczyciela i Urząd Pocztowy stosownymi adnotacjami, co wskazuje na skuteczne doręczenie wezwania stronie w rozumieniu art. 44 k.p.a.

Ponadto, zdaniem organu, skarga jest niedopuszczalna w świetle art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem została złożona przez stronę po wejściu w życie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r . o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 44 wprowadziła zmianę do tej ustawy poprzez dodanie art. 100c ustanawiający w ust. 3 i 4 m.in. wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności organu, jak również negatywne przesłanki wymierzania przez sąd administracyjny grzywien lub zasądzania sum pieniężnych od wojewody za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie argumenty podnoszone przez stronę są trafne.

Niniejszą sprawę Sąd rozpoznał na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a." - w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na zamieszczony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o uznanie skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenie w pierwszej kolejności zasadnym jest odniesienie się do stanowiska organu, według którego w sprawie zastosowanie winny mieć przepisy art. 100c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167). Według Wojewody, w okresie od dnia wejścia w życie art. 100c ww. ustawy, wyłączone jest stosowanie przepisów o bezczynności organu, jak również zachodzą negatywne przesłanki wymierzania przez sąd administracyjny grzywien lub zasądzania sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Wojewody za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W art. 100c ust. 4 wspomnianej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. wprowadzono ponadto zakaz wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości w związku z zaprzestaniem czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywaniem z opóźnieniem w okresie o którym mowa w ust. 1. Dodatkowo, art. 100d tej ustawy przedłużył z dniem 1 stycznia 2023 r. czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że już samy tytuł ustawy "o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa", wskazuje jej adresatów. W art. 1 ust. 1 tej ustawy podano, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Przepisy tej ustawy nie dotyczą zatem skarżącego, który jest obywatelem I. i nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Do skarżącego nie mają zastosowania również przepisy art. 1 ust. 3 ustawy. Podsumowując, przepisy art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie mają zastosowania do terminów załatwiania spraw cudzoziemców, o których mowa w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Tożsamą ocenę analizowanych przepisów można odnaleźć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 158/22 oraz w wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 256/23, dostępnym na stronie www.nsa.orzeczenialgov.pl).

W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w części orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym stosowanie przepisów art. 100d, a wcześniej także art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa obejmuje sprawy dotyczące udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie tylko obywateli Ukrainy, lecz wszystkich cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo. Stanowisko to opiera się na twierdzeniu, że specustawa nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemiec w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wobec czego wyżej wskazane art. 100d i 100c odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP

W tej mierze, zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 256/23), zgodnie z którym wspomniane wcześniej stanowisko pomija treść art. 100a specustawy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Ponadto, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, ale stałaby także wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), który w pierwszym zdaniu przewiduje, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/23 dostępny w CBOSA). Ponadto podkreślić należy, że specustawa w art. 2 ust. 1 i art. 22 ust. 1 udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu (do 4 marca 2024 r.) oraz prawa do wykonywania pracy obywatelom Ukrainy przybyłym w związku z wojną w ich kraju na terytorium RP. Przy czym w art. 42 ust. 5a specustawy przewidziano także instytucję automatycznego przedłużenia okresu legalnego pobytu tym obywatelom Ukrainy, którzy uprzednio legalnie przebywali na terenie naszego kraju na podstawie zezwolenia pobytowego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 4 marca 2024 r. Powyższe regulacje wyłączają zatem konieczność wydawania do 4 marca 2024 r. w sprawach obywateli Ukrainy wymaganych w odniesieniu do pozostałej grupy cudzoziemców zezwoleń na pobyt i pracę, co z kolei uzasadniać może przewidziane w art. 100d i art. 100c specustawy wyłączenie ochrony przed bezczynnością i przewlekłości organów w tych postępowaniach.

Samo literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 specustawy pojęciem "cudzoziemiec" nie jest w ocenie sądu wystarczające do wyprowadzenia generalnego wniosku, jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Zresztą na niekonsekwencję samego ustawodawcy w odróżnianiu pojęcia "cudzoziemiec" od pojęcia "obywatel Ukrainy" w omawianej ustawie trafnie zwrócono uwagę w zdaniu odrębnym do wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 334/23 z 12 października 2023 r. na przykładzie art. 42 ust. 16 w zw. z art. 42 ust. 13 specustawy, gdzie ustawodawca pojęć tych używa zamiennie. Słusznie też wskazano, że regulacja z art. 100c i art. 100d specustawy ogranicza przysługujące każdemu w państwie prawa fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach specustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa ta takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d specustawy ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości.

Z uwagi na powyższe, wobec ściśle określonego w art. 1 specustawy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepis art. 100c i art. 100d specustawy nie mają, w ocenie Sądu, zastosowania w postępowaniu toczącym się przed wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 215/22, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22, dostępne w CBOSA).

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności zarzuconej organowi w rozpoznaniu wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - powoływanej dalej jako: "k.p.a."). Bezczynność ma miejsce, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".

Zarówno z doktryny, jak i z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Podkreślić należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91 - zwana "ustawą zmieniającą"). Przepisy ustawy zmieniającej ściśle określają terminy, w których wniosek osoby ubiegającej się m.in. o zezwolenie na pobyt czasowy ma zostać rozpatrzony (art. 112a) oraz obowiązki organu zmierzające do przyspieszenia postępowania w sytuacji, gdy złożony wniosek zawiera np. braki formalne (art. 106 ust. 2a i nast.). Jednocześnie zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy dotychczasowej (zmienianej), wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r. mają zastosowanie przepisy ustawy o cudzoziemcach w nowym brzemieniu, w tym między innymi przepis art. 112a, który określa termin do wydania decyzji i zasady biegu tego terminu.

Przystępując do rozpoznania sprawy ze skargi A. S., w pierwszej kolejności należy uwzględnić, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 25 listopada 2023 r. (uzupełnionym pismem z dnia 28 listopada 2023 r.), do podjęcia działań w celu rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 6 września 2023 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższe oznacza, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 w zw. art. 53 § 2b p.p.s.a., co umożliwia merytoryczne rozpatrzenie skargi.

Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, że w dniu 7 września 2023 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. We wniosku tym wskazano adres strony – ul. [...], [...]. W sprawie bezsporne jest przy tym zarówno to, że organ wystosował do skarżącego wezwanie z dnia 13 września 2023 r. do stawiennictwa (w Punkcie Obsługi Cudzoziemców Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie) w dniu 29 września 2023 r., jak i to, że skarżący korespondencji tej nie odebrał wobec czego w dniu 2 października 2023 r. została ona zwrócona nadawcy jako nie podjęta w terminie. W tej sytuacji organ - zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu – pismem z dnia 12 października 2023 r. poinformował stronę, że jej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pozostawiono bez rozpoznania z dniem 30 września 2023 r.

W sprawie sporne jest natomiast to, czy przesyłka zawierająca wezwanie do stawiennictwa w dniu 29 września 2023 r. została prawidłowo awizowana a co za tym idzie czy mogła zostać uznana za doręczoną w rozumieniu art. 44 k.p.a.

Zgodnie z 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Z kolei w myśl art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że przesyłka zawierająca wezwanie do stawiennictwa w dniu 29 września 2023 r. była awizowana dwukrotnie – w dniach 15 września 2023 r. oraz 25 września 2023 r. – na co wskazują adnotacje oraz stemple na kopercie.

Jak słusznie jednak wskazuje strona, samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma, pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Konieczna jest bowiem także wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony we wspomnianym przepisie.

Zastępczy tryb doręczenia jest bowiem wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, a przepis art. 44 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle, nie mogą zachodzić jakiekolwiek wątpliwości, co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie, doręczona.

Co prawda nie ma racji skarżący twierdząc, że na kopercie "brak jest w ogóle adnotacji o pierwszym awizo" bowiem z zapisów na kopercie wynika jednoznacznie, że pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 15 września 2023 r. Nie zmienia to jednak faktu, że zapisy poczynione na potwierdzeniu odbioru nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie gdzie zostało umieszczone zawiadomienie o przesyłce.

Nawet gdyby przyjąć, że zaznaczenie zamieszczone na zawiadomieniu ponad pozycją "w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata" dotyczy tej właśnie pozycji, to w realiach sprawy takie oznaczenie budzi jednak istotne wątpliwości.

Z cytowanego wcześniej art. 44 § 2 k.p.a. wynika bowiem bez wątpienia kolejność miejsc, w których powinno być pozostawione zawiadomienie o przesyłce. Wskazano w nim, że w pierwszej kolejności zawiadomienie umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, na co wskazuje zwrot "lub, gdy nie jest to możliwe", czyli jeżeli nie jest możliwe pozostawienie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, to umieszcza się je w innych miejscach. Tymi miejscami są, w świetle treści wspomnianego przepisu, wskazane w kolejności miejsca, a mianowicie: drzwi mieszkania adresata, drzwi jego biura, lub innego pomieszczenia, w których adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, a w następnej kolejności mowa jest o "miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata". Kolejność taj jest nieprzypadkowa, gradacja ta jest usprawiedliwiona, chodzi bowiem o jak najskuteczniejsze doręczanie korespondencji adresatowi. Niezachowanie tej kolejności skutkuje naruszeniem tego przepisu i w konsekwencji niedoręczeniem przesyłki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 318/20, kolejność miejsc umieszczania zawiadomienia o pozostawieniu pisma jest wiążąca dla podmiotu doręczającego pismo, nieuzasadniona zmiana kolejności miejsc pozostawienia zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego. Podzielając w pełni powyższy pogląd, wskazać należy, że w sprawie istotne wątpliwości budzi okoliczność ewentualnego pozostawienia awiza w "widocznym miejscu przy wejściu na posesję" z pominięciem wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności sposobów pozostawienia zawiadomienia – czy to "w oddawczej skrzynce pocztowej" czy też "na drzwiach mieszkania adresata". O ile możliwym jest, że w budynku przy ul. [...] w S. w chwili obecnej nie ma skrzynki pocztowej, o tyle nie sposób stwierdzić, z jakich względów zawiadomienia nie pozostawiono na drzwiach. Co prawda sam skarżący pod wskazanym wyżej adresem nie zamieszkuje, jednak wskazał ul. [...] w S. jako adres dla doręczeń po uzyskaniu zgody zamieszkującej tam A. M.. Wspomniane wątpliwości są tym większe, że ulica [...] położona jest w strefie przemysłowej, gdzie dokonano wielu wyburzeń, prowadzone są prace ziemne utrudniające przejazd do poszczególnych obiektów, a przy tym sama ulica położona jest na uboczu, zaś numeracja budynków jest nietypowa. Na części budynków brak jest widocznych numerów, a w części z nich mieszczą się różne firmy, podające ten sam adres (tj. ten sam numer budynku). Fakty te są powszechnie znane, a dodatkowo wskazuje na nie także wspomniana A. M., jak również - w oświadczeniu dołączonym do skargi - R. N. - zatrudniony przy ul [...].

Pomimo niejednoznacznych zapisów na potwierdzeniu odbioru korespondencji kierowanej do strony, jak również wątpliwości co do miejsca pozostawienia zawiadomienia o przesyłce, organ uznał korespondencję za prawidłowo doręczoną. Tym samym, w ocenie Sądu, przedwcześnie uznał, że zachodzą przesłanki do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania bez zwrócenia się do placówki pocztowej o wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości.

Dodatkowo, nawet gdyby z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że zawiadomienie o przesyłce zostało pozostawione prawidłowo, to w dalszym ciągu organ pozostawałby w bezczynności z uwagi na nierozpoznanie złożonego przez stronę w dniu 16 października 2023 r. wniosku o przywrócenie terminu do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia odcisków palców.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie przedstawiony w odpowiedzi na skargę pogląd organu, że z uwagi na instrukcyjny charakter tego terminu nie ma możliwości jego przywrócenia.

Problematyką dopuszczalności stosowania instytucji przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając rozważania w tym zakresie m.in. w wyrokach z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22 oraz z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 185/22.

Należy w pełni podzielić stanowisko tego Sądu, że do wyznaczonego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jako terminu procesowego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu (art. 58 i art. 59 k.p.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Choć analizowany przepis 58 § 1 k.p.a. mówi ogólnie o terminach, to niewątpliwie chodzi o przywrócenie terminu procesowego, tj. dotyczącego czynności procesowej podejmowanej przez podmiot postępowania administracyjnego w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Zauważyć też należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost nie wyłączają możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, inaczej niż np. w odniesieniu do terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 3). Jak wskazał NSA, także wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 58 § 1 k.p.a. nie pozwala na przyjęcie stanowiska o nieprzywracalności terminu do uzupełnienia braków formalnych podania. Przede wszystkim brak jest w Kodeksie postępowania administracyjnego odpowiednika art. 86 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. Podobną regulację zawiera art. 168 § 2 k.p.c., który stanowi, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie pociąga za sobą ujemnych dla strony skutków procesowych. Procedura administracyjna nie zna instytucji gravamen, czyli pojęcia pokrzywdzenia strony, zatem nie uzależnia wprost dopuszczalności środka zaskarżenia (środka prawnego) od jego istnienia. Kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy strona ma interes prawny w przywróceniu terminu do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Zauważyć należy, że nawet pomimo braku wyraźnego przepisu w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidującego wymóg istnienia gravamen w odniesieniu do instytucji przywrócenia terminu, zawsze będziemy mieli do czynienia z jakimiś negatywnymi skutkami uchybienia terminu procesowego. Przykładowo, J. Borkowski wskazuje, że przesłanką zastosowania instytucji przywrócenia terminu w k.p.a. jest to, że uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne skutki dla tych osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego lub narażając je na negatywne tego skutki (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, str. 191). W przypadku nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. już sam przewidziany w tym przepisie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania uznać należy za negatywny skutek dla strony, uzasadniający skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu jako środka prawnego chroniącego ją przed brakiem merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. W końcu, co ma szczególne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, interes prawny strony w przywróceniu omawianego terminu może być związany z ustaleniem daty wszczęcia postępowania. Gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, a braki podania zostaną uzupełnione w wyznaczonym terminie, następuje wówczas konwalidacja dokonanej czynności. W takiej sytuacji wniosek wywołuje skutki prawne od dnia jego złożenia i datą wszczęcia postępowania jest dzień wniesienia podania, nie zaś dzień uzupełnienia tych braków podania. Data wszczęcia postępowania może mieć znaczenie np. w aspekcie regulacji intertemporalnych, gdy złożenie wniosku w oparciu o "stary" stan prawny jest korzystniejsze dla strony. Wprawdzie nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w doktrynie oraz orzecznictwie zajmowane są stanowiska o instrukcyjnym charakterze terminu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej okoliczność ta, zdaniem Sądu, pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności zastosowania do tego terminu instytucji przywrócenia terminu w sytuacji, gdy data złożenia wniosku nie rodzi skutków materialnoprawnych.

Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego termin instrukcyjny nie jest pojęciem prawnym, a prawniczym. Zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie posługują się - inaczej niż Kodeks postępowania karnego, pojęciem terminu zawitego, który podlega przywróceniu (art. 126 k.p.k.). Prezentowany pogląd o niemożności przywrócenia terminu instrukcyjnego jest ściśle związany ze wspomnianym wcześniej problemem wymogu gravamen, czy też ujemnych skutków procesowych uchybienia terminowi. Przyjmuje się, że termin instrukcyjny to termin, którego naruszenie nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, dla której został wyznaczony lub dla strony, która uchybiła temu terminowi (por. np. A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, str. 77). Tymczasem owe negatywne konsekwencje wynikają już z samej treści art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienie bez rozpoznania), a nadto mogą to być konsekwencje wynikające z prawa materialnego, w tym z ustawy o cudzoziemcach.

W prawie administracyjnym wyodrębnić można szczególny rodzaj terminów, które wprawdzie dotyczą czynności procesowej, jaką jest złożenie wniosku, ale niewątpliwie nie mają charakteru procesowego, a materialny - z uwagi na skutki materialnoprawne, jakie wiążą się z jego zachowaniem lub naruszeniem. Oczywistym jest, że z uwagi na materialnoprawny charakter takiego terminu na złożenie wniosku nie jest możliwe jego przywrócenie na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. W tych jednak sprawach, w których data złożenia wniosku wszczynającego postępowanie rodzi określone skutki materialnoprawne dla wnioskodawcy, należy dopuścić możliwość przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).

W ocenie Sądu, pozostawiając przedwcześnie (z przyczyn, o których była mowa wcześniej) wniosek skarżącego z dnia 6 września 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy z ww. wniosku skarżącego (która trwa do chwili obecnej i znacznie przekracza okres wskazany w cytowanym wyżej przepisie).

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez stronę zarzut wadliwego "doręczenia wezwania na termin złożenia odcisków palców, do rąk strony postępowania" zamiast do rąk ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

Podkreślić bowiem należy, że do wniosku z dnia 6 września 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostało dołączone jakiekolwiek pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed Wojewodą Zachodniopomorskim. Jak słusznie wskazał organ, na formularzu wniosku, miejsce przeznaczone na wskazanie załączników do wniosku pozostało niewypełnione. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że wspomniane pełnomocnictwo, udzielone J. P. [...] wpłynęło do organu dopiero w dniu 19 października 2023 r. wraz z pismem zawierającym wniosek "o przywrócenie terminu do osobistego stawiennictwa w ZUW w Szczecinie". Biorąc pod uwagę okoliczność, że w dniu 13 września 2023 r., kiedy to wystosowano do strony wezwanie do stawiennictwa w Punkcie Obsługi Cudzoziemców Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie w dniu 29 września 2023 r., organ nie dysponował wspomnianym wcześniej pełnomocnictwem, zatem prawidłowo przesłał wezwanie bezpośrednio do strony, na adres wskazany we wniosku z dnia 6 września 2023 r.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że choć organ wysłał wezwanie na prawidłowy adres, to jednak przedwcześnie uznał, że doręczenie dokonane w trybie art. 44 k.p.a. było prawidłowe.

Z tego względu zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy okazał się w pełni uzasadniony i dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W zaistniałej sytuacji, obowiązkiem Sądu jest zbadanie czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).

Bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ dopuścił się bezczynności jednak nie miała ona charakteru rażącego. Należy zaznaczyć, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął już 13 września 2023 r. Co prawda okazały się one wadliwe i nie mogą uwalniać organu od odpowiedzialności za stan bezczynności, tym niemniej mogą w pewnym stopniu wpływać na ocenę jej charakteru. Z tego względu Sąd, orzekł odpowiednio jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Ponieważ wniosek skarżącego z dnia 6 września 2023 r. (o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP) nie został do chwili obecnej rozpoznany, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącego od organu, Sąd orzekł, jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając, poniesione koszty wpisu od skargi (100 zł) oraz niezbędne koszty postępowania strony skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.