Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 881/18 w sprawie ze skarg G. T. M. i E. B.-S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 881/18, przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] – G. M.-W., oddalił skargi G. T. M. i E. B.-S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, 1688), podjęła w dniu [...] listopada 2017 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 23 listopada 2017 r. poz. 7618.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. T. M. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia w postaci zakłócenia sylwety pierzei ul. [...] i degradacji głównej elewacji budynku przy ul. [...] przez obce architekturze tej ulicy rozwiązania projektowe formy nadbudowy, co może prowadzić do uszkodzenia zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta [...] ze [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] lutego 1934 r., wpisanego także na Listę Światowego Dziedzictwa UNCESO; 2) naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia w postaci prawa współwłasności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], działka nr [...], poprzez legalizację samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...], co doprowadziło do uszkodzenia budynku skarżącego; 3) naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia w postaci prawa do ochrony niezbywalnych praw, tj. zdrowia i życia, poprzez legalizację samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] w zakresie wysokości zabudowy 18 m, co powoduje, że przewody kominowe budynku przy ul. [...] nadal nie będą funkcjonować; 4) naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia w postaci prawa własności i nie uwzględnienie w zaskarżonym planie zadaszenia całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowa parterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...], co narusza także uprawnienie skarżącego do równości wobec prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części – § 30 ust 2 pkt 3 i § 30 ust 6, oraz § 11 pkt 5 zadaszenia całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowy parterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...], oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skargę na ww. uchwałę wniosła również E. B.-S., zaznaczając, że zaskarżenie następuje w zakresie działek nr [...] i [...] położonych w [...] obr. [...] w obszarze oznaczonym symbolem ZPz.2. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania, a to z uwagi na fakt, że: a) zgodnie prognozą oddziaływania na środowisko (aktualizacja na sierpień 2017 r.) nieruchomości skarżącej nie są predysponowane do pełnienia funkcji przyrodniczych oraz kształtowania mikroklimatów w zabudowie miejskiej, a tym samym wskazanych do ochrony przed zabudową i likwidacją; b) fakt znajdowania się na nieruchomości skarżącej drzewa wskazanego do utrzymania nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z uwagi na to, że zgodnie z postanowieniami planu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego terenów oznaczonych jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej) to 24%, czyli w wypadku nieruchomości należącej do skarżącej (o łącznej powierzchni 1810 m2) to 434,4 m2, co jest powierzchnią gwarantującą zachowanie drzewa oznaczonego w planie, zgodnie z wytycznymi planu i prognozy środowiskowej przy jednoczesnym zachowaniu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z postanowieniami studium; 2) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako tereny zieleni urządzonej, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przewiduje, że jest to teren oznaczony jako UM – teren zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w zakresie działek nr [...] i [...] położonej w [...] obr. [...] w obszarze oznaczonym symbolem ZPz.2.

Organ wniósł o oddalenie skarg. W uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżących zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za niezasadne. Na wstępie Sąd ten ustalił, że skoro G. T. M. oraz E. B.-S. są współwłaścicielami nieruchomości położonych w obszarze objętym planem – odpowiednio działki nr [...] obr. [...] (nieruchomość przy ul. [...]) i działek nr [...] i [...] obr. [...] – to legitymują się prawem do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnych nieruchomości. Sąd meriti zwrócił jednakże uwagę, że zarzuty sformułowane w skardze G. T. M. są zrelatywizowane także co do ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiedniej (nieruchomości przy ul. [...]), do której skarżący tytułu prawnego nie ma. Mimo to Sąd Wojewódzki uznał, że pozostają one w granicach interesu prawnego skarżącego, przeto powinny być objęte kontrolą.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze G. T. M. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w istocie oscylują one wyłącznie wokół legitymacji skargowej skarżącego, natomiast nie naprowadzają na żadne naruszenie prawa rozumianego przedmiotowo, w którym można by upatrywać podstaw do uwzględnienia skargi. Ustalenia planu w założeniu kształtują treść tudzież sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i w tym sensie "naruszają" prawo podmiotowe – ale w toku kontroli sądowej liczy się jeszcze obiektywne naruszenie prawa przedmiotowego, a na nie skarżący w ogóle nie wskazuje. Bacząc mimo to na argumentację skarżącego, dokonawszy analizy kwestionowanych przezeń ustaleń planu, w ocenie Sądu meriti, są one zgodne z prawem, a w każdym razie nie mają one znamion, o których mowa art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika ze znajdujących oparcie w aktach planistycznych wyjaśnień organu, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla jednostki nr [...] i [...] przewiduje jako zasadę minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 30%, z zastrzeżeniem możliwości jego pomniejszenia, jeżeli wskazuje na to istniejące zagospodarowanie. Takie pomniejszenie przyjęto w planie miejscowym i dla terenu MW/U.11 minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 24% (§ 30 ust. 2 pkt 1). Jako, że w terenie Historycznego [...] nie jest dopuszczalne bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej inaczej niż na gruncie – na działce skarżącego min. 24% powierzchni musi stanowić teren biologicznie czynny. Zatem w tych okolicznościach Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że plan nie mógł dopuszczać zadaszenia całego podwórza, gdyż byłoby to niezgodne ze Studium i tym samym naruszałoby art. 15 u.p.z.p.

W przekonaniu o właściwym ukształtowaniu zakresu przedmiotowego dozwolenia dotyczącego wykonywania zadaszeń utwierdza dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyeksponowana w odpowiedzi na skargę geneza odnośnych ustaleń planu. Jak podkreślił organ, w projekcie planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu po raz pierwszy możliwość realizacji zadaszeń była regulowana jedynie poprzez ograniczenia wynikające ze wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego, wskaźnika miejsc parkingowych oraz zapisy dotyczące kształtowania zabudowy zawarte w rozdziale II projektu planu - tj. zasadach zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W edycji tej istniała możliwość zadaszenia podwórza strony skarżącej z zastrzeżeniem, że zadaszenie to musiało spełniać przyjęte planem wskaźniki zabudowy i zagospodarowania. W następstwie uwzględnienia uwag do planu zostały zmienione jego postanowienia, dając możliwość zadaszenia podwórzy tzw. lekką konstrukcją na całym obszarze planu. Przepis ten został jednak zakwestionowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem znak: [...] z dnia [...] września 2016 r. na etapie uzgodnień ustawowych. Konserwator stwierdził, że nie można go zaakceptować jako zapisu ogólnego, lecz organ sporządzający projekt planu powinien wskazać miejsca, w których zadaszenia te będzie można zlokalizować. Podczas spotkania pracowników Biura Planowania Przestrzennego z pracownikami służb konserwatorskich w dniu [...] października 2016 r. w oparciu o złożone uwagi ustalono miejsca, gdzie ze stanowiska konserwatorskiego można dopuścić lokalizację przedmiotowych zadaszeń – poza obszarem tzw. Historycznego [...] (z wyłączeniem terenów zieleni) oraz dla nieruchomości pod adresem: ul. [...]. Następnie projekt planu został ponownie w całości wyłożony do publicznego wglądu. W wyniku uwzględnienia uwag podczas drugiego wyłożenia, doprecyzowano zapisy dotyczące zadaszeń podwórzy (generalnie) na całym obszarze planu. Jedynie dla czterech nieruchomości pod adresem ul. [...] wprowadzono możliwość zadaszenia podwórzy w sposób opisany w ustaleniach szczegółowych. Ukształtowanego w tych okolicznościach § 11 pkt 5 planu, zdaniem Sądu meriti, nie można kwestionować.

Argumentacja skarżącego nawiązująca do zasady równości wobec prawa, a także do uzyskanych wcześniej pozwoleń konserwatorskich i decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci zadaszenia całego podwórka, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie może mieć istotnego, a zwłaszcza rozstrzygającego znaczenia. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie normuje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe.

Sąd meriti podzielił również stanowisko organu, że ustalenia planu, odczytywane kompleksowo, gwarantują zachowanie pierzei ul. [...] w niemal niezmienionym stanie i nie stwarzają zagrożenia dla zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta [...] ze [...]. W ramach procedury planistycznej zostały one uzgodnione przez organ wyspecjalizowany – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...].

Trafnie zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ zwraca uwagę w szczególności na: § 30 ust. 5 planu, zgodnie z którym: "w odniesieniu do budynków frontowych, o których mowa w ust. 3 i ust. 4 pkt 1, 4-7, 10 ustala się nakaz ochrony bryły i gabarytów budynku"; § 30 ust. 6 pkt 3 planu, zgodnie z którym "w odniesieniu do budynku frontowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 9 ustala się (...) nakaz ochrony kompozycji (rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych) i wystroju elewacji frontowej budynku (od ul. [...]) do wysokości gzymsu pod dachem". Istotny jest tu także § 8 planu, który ogólnie określa zasady kształtowania elewacji budynków. Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, 11 budynków z 13 zlokalizowanych w przedmiotowej pierzei musi pozostać w niezmienionej formie. Paragraf 30 ust. 7 planu stanowi o możliwości podniesienia jedynie kalenicy budynku, przy zakazie podnoszenia górnych krawędzi elewacji frontowych i tylnych, przy założeniu że połacie będą symetryczne, a maksymalny kąt nachylenia połaci wyniesie 40°. Przepis ten obejmuje tylko jeden z budynków zlokalizowanych przy ulicy [...] oraz dwa budynki zlokalizowane przy ul. [...]. Zatem tylko jeden budynek z 13 zlokalizowanych w przedmiotowej pierzei może nieznacznie zmienić swoją formę w związku z podniesieniem kalenicy. Organ przekonująco wyjaśnił również powody, dla których generalnie ustanowiono relatywnie dużą wartość maksymalnej wysokości zabudowy: wyznaczony w planie teren MW/U.11 obejmuje nie tylko budynki zlokalizowane od strony ulicy [...], ale także budynki zlokalizowane po północnej stronie tego kwartału przy ulicy [...]. Budynki zlokalizowane od strony ul. [...] są znacznie wyższe, co było przyczyną wyznaczenia parametru maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie wskazanym w planie miejscowym w zgodności z dokumentem Studium.

Odnośnie zarzutów skargi sformułowanych przez E. B.-S. Sąd pierwszej instancji podniósł, że działki, których współwłaścicielem jest skarżąca, położone są w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM). W świetle ustaleń Studium (III.1.4.), w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych: (...) UM – Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – Funkcja podstawowa – Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna – Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (tom III, s. 9).

Ustalenia te zdaniem Sądu meriti trzeba odczytywać łącznie z: "ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych" (III.1.2. – tom III, s. 5-6), które głoszą w szczególności, że: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania" (pkt 6); "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu" (pkt 7).

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w obszarze UM, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, można było wyznaczyć w planach miejscowych tereny o przeznaczeniu zgodnym z funkcją dopuszczalną – zieleń urządzona i nierządzona – aczkolwiek pod warunkiem, że udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekroczy wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Jak wykazano w odpowiedzi na skargę, warunek ten jest spełniony, zatem ustalenia planu nie popadają w kolizję ze Studium. Istota sporu między organem i skarżącą zdaje się w tym kontekście sprowadzać do tego, czy udział funkcji dopuszczalnej powinien być relatywizowany do powierzchni działki ewidencyjnej czy też do powierzchni wydzielonego w planie terenu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykładnia literalna odnośnych postanowień Studium nakazuje przyjąć, że idzie o powierzchnię wydzielonego w planie terenu; za takim ich rozumieniem przemawiają także względy funkcjonalne – niepodobna przyjąć, że nawiązują one do powierzchni działki ewidencyjnej, choćby dlatego że oznaczenia, granice działek i tym samym ich powierzchnie mogą ulegać zmianom. Z tego też względu podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w przypadku jej nieruchomości odnośne proporcje kształtują się tak, iż 16% przypada dla funkcji podstawowej, a 84% dla funkcji dopuszczalnej – nie implikuje wniosku o sprzeczności planu ze Studium.

W ocenie Sądu meriti, jako przekonujące należy ocenić nawiązujące do ustaleń Studium (tom III, s. 25 – kierunki zmian w strukturze przestrzennej, jednostka [...]) wyjaśnienia organu, w świetle których ochrona wnętrza kwartału zabudowy, ograniczonego ulicami [...] oraz torami kolejowymi odbywa się poprzez przeznaczenie terenu – wnętrza tego kwartału, które było i jest wolne od zabudowy – pod teren zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym wewnątrz kwartałów zabudowy (ZPz.2 – § 100 ust. 1 planu). Rehabilitacja tego wnętrza odbywała się będzie poprzez zapisy dotyczące zasad zagospodarowania terenu tj. wskaźniki zagospodarowania, zalecenia dotyczące małej architektury itd. (§ 100 ust. 2-3).

Skarżąca E. B.-S. zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia przedmiotowych działek jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania. W świetle powołanych przez skarżącą przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta w ramach sekwencji czynności po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd meriti zauważył, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. Prawo własności też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. T. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym oddalenia jego skargi, zarzucił naruszenie:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności sąd pominął iż zawnioskowany materiał dowodowy wykazuje, iż zabudowa istniejąca aktualnie na nieruchomości w [...] przy ul. [...] jest niezgodna z przepisami i ustalenie wysokości jej kalenicy na poziomie 18 m nadal nie będzie spełniało tego warunku, albowiem zgodnie z zawnioskowanym materiałem maksymalna wysokość umożliwiająca doprowadzenie tej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i usunięcie zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców budynku sąsiedniego wynosi 16 m, czego sąd w ogóle nie poddał analizie;

2) art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie art. 145 § 2 P.p.s.a. i oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały we wskazanym zakresie z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego art. 140 K.c., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 38 oraz 68 ust. 1 Konstytucji, art. 101 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu w uchwale wysokości dopuszczalnej wysokości kalenicy na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na poziomie do 18 m z naruszeniem praw osób trzecich tj. skarżącego polegających na prawie do ochrony życia, zdrowia oraz swojej własności, w sytuacji, w której w świetle dostępnych opinii nie ma możliwości zrealizowania zabudowy w sposób zgodny z przepisami prawa i poszanowaniem ochrony mienia, życia i zdrowia mieszkańców zabytkowego sąsiedniego budynku;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych w skardze i nie odniesienie się w uzasadnieniu do kwestii na jakiej podstawi sąd przyjął, iż prawidłowo Organ ustalił wysokość 18 m jako wysokość kalenicy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], podczas gdy zarzucano, iż nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto tę wysokość i wskazywano przypuszczenie, że oparcie ona ma w nieaktualnej opinii do czego sąd jednak się nie odniósł, co stanowi rażące naruszenie prawa procesowego;

4) art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie art. 145 § 2 P.p.s.a. i oddalenie skargi mimo naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez pominięcie przez sąd I instancji przekroczenia przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem i przyjęcie wykładni prowadzącej do uznania, że nie jest nadużyciem władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym Planem i nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] i pominięcie w zaistniałej sytuacji podwórka nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], jako możliwej do zabudowy pomimo uprzednich decyzji dopuszczających taką możliwość.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Ewentualnie, w sytuacji stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w części, tj. § 30 ust 2 pkt 3 i § 30 ust 6, oraz § 11 pkt 5 zadaszenia całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowa parterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]. Nadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano argumentacyjnie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska [...] wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami podniesionym przez skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę zaskarżonego aktu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu przewidują w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.11, co do zasady maksymalną wysokość zabudowy 24 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy 228 m n.p.m. (§ 30 ust. 2 pkt 3), przy czym w odniesieniu do budynku frontowego przy ul. [...] ustalono: 1) maksymalną wysokość kalenicy 18 m, jednak nie więcej niż do rzędnej 221,5 m n.p.m.; 2) nakaz realizacji od strony ulicy [...] dachu skośnego; 3) nakaz ochrony kompozycji (rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych) i wystroju elewacji frontowej budynku (od ul. [...]) do wysokości gzymsu pod dachem (§ 30 ust. 6). Z uwagi na powyższe należy zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że ani argumentacja sformułowana przez skarżącego, ani żadne inne okoliczności nie wskazują na niezgodność z prawem tych ustaleń, a w szczególności nie wskazują na ich niezgodność z prawem wykazującą związek z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

W nawiązaniu do powyższego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej uchwały dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 28 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 38, art. 68 ust. 1 Konstytucji i art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzić należy, że zarzuty te nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Niewątpliwie poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 K.c. stanowiącym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 595/11, LEX nr 1083663). W wyroku tym zwrócono ponadto uwagę na to, że uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym m.in. wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia należy uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i niejednokrotnie dochodzi przy tym do kolizji tych wartości z wartościami innymi, takimi jak prawo zagospodarowania własnej nieruchomości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to jednak dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności - jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji - mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, LEX nr 1080205). Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji obszerna analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości skarżącego, nie potwierdza stawianej w skardze kasacyjnej tezy o naruszeniu jego prawa do ochrony życia, zdrowia oraz własności.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć art. 145 § 2 P.p.s.a., skoro odnosi się on do przypadków, w których przedmiotem skargi do sądu administracyjnego są decyzje i postanowienia organów administracji publicznej, wydane w innym trybie niż uregulowane w przepisach K.p.a. i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę, której przedmiotem była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej mająca walor aktu prawa miejscowego – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., Sąd ten wyrokował więc na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie nie mógł więc znaleźć zastosowania przepis art. 145 § 2 P.p.s.a., dlatego zarzut jego naruszenia ocenić należy jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.