Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 768/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: at.3 par.2 pkt 4 oraz art.58 par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 976/23 o odrzuceniu skargi B.C. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: ML-09.7140.587.2023.DŚ w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku w sprawie programu "Mieszkanie za remont" postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: ML-09.7140.587.2023.DŚ Zastępca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta Krakowa, działający w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa, poinformował B.C., że złożony przez nią wniosek do programu "Mieszkanie za remont" nie spełnia wymogów formalnych i w związku z tym pozostaje bez rozpatrzenia. Skoro bowiem wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, to wniosek powinien obejmować małżonka wnioskodawczyni. W podstawie prawnej wskazano § 1 ust. 6 i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2022 r., poz. 2980, dalej w skrócie: "uchwała").

W dniu 24 maja 2023 r. B.C. złożyła skargę na powyższy akt (pismo) z dnia 18 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz wniosła o jego uchylenie w całości. Skarżąca zaskarżonemu aktowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 1 ust. 6 zd. 1 i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały oraz § 1 Regulaminu określającego tryb wyłonienia najemców lokali w ramach programu "Mieszkanie za remont" (załącznik nr 2 do uchwały nr LXXXII/2326/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2022 r., zmieniającej uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń), poprzez dokonanie błędnych ustaleń i nieprawidłowe stwierdzenie, że wniosek skarżącej nie spełnia wymogów formalnych oraz brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku;

b) błędną wykładnię i zastosowanie § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w oparciu o stwierdzenie, że wniosek do programu "Mieszkanie za remont" powinien obejmować również małżonka skarżącej, w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a nie wniosku do programu "Mieszkanie za remont", a jednocześnie Regulamin programu "Mieszkanie za remont", ani inne przepisy uchwały dotyczące tego programu i wnioski składane w jego ramach, nie przewidują obowiązku objęcia wnioskiem małżonka, w szczególności pozostającego z wnioskodawczynią w faktycznej separacji, niezamieszkującego z nią i nieprowadzącego wspólnego gospodarstwa domowego;

c) § 1 ust. 6 zd. 1 i § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, poprzez niewystosowanie uprzedniego (przed pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia) pisemnego powiadomienia o niespełnianiu wymogów formalnych przez wniosek i niewystosowanie wezwania, które powinno określać przedmiot i termin na usunięcie braków formalnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2, art. 5, art. 31 ust. 1 i 2, art. 47 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię oraz zastosowanie i niezgodne z tymi przepisami pozostawienie wniosku mieszkaniowego bez rozpatrzenia w oparciu o błędne zastosowanie § 1 ust. 6 zd. 1 i § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały i nieprawidłowe uznanie przez organ, iż aby wniosek mógł być rozpatrzony, powinien obowiązkowo obejmować niezamieszkującego ze skarżącą w Krakowie małżonka pozostającego z nią w faktycznej separacji (i nieutrzymującego z nią kontaktu, w sytuacji, gdy skarżąca nie zna nawet miejsca zamieszkania małżonka przebywającego w [...]), podczas gdy władze publiczne powinny prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i chronić ich prawo do decydowania o swoim życiu osobistym, a konstytucyjne prawa i wolności obywateli nie powinny być ograniczane w drodze pozaustawowej, ani w sytuacji braku konieczności ochrony dóbr wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i bez uwzględnienia zasad: państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (w tym w zakresie nakładania na obywatela obowiązków niemożliwych do spełnienia) oraz zapewniania przez RP wolności oraz praw człowieka i obywatela.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przestawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 976/23, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.C. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: ML-09.7140.587.2023.DŚ w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku w sprawie programu "Mieszkanie za remont", odrzucił skargę (pkt 1); zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz wskazał, że zaskarżone w tej sprawie pismo z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: ML-09.7140.587.2023.DŚ w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej w sprawie programu "Mieszkanie za remont" – nie należy do żadnej z wymienionych w w/w przepisach kategorii aktów lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W szczególności nie jest ono decyzją administracyjną, ani "innym aktem lub czynnością", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 725, dalej w skrócie "ustawa"). Stosownie do treści art. 4 ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków jest uchwała nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, która jako akt prawa miejscowego określa zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Krakowa lokale znajdujące się w dyspozycji Gminy. Regulacje uchwały wskazują, że wniosek podlega najpierw wstępnej weryfikacji, aby mógł przejść do etapu merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że akty wydawane na podstawie uchwały podlegają kognicji sądów administracyjnych, jeżeli wykazują cechy aktu indywidualnego, dotyczą uprawień skarżącego wynikających z przepisów prawa oraz kreują jego sytuację prawną (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 7 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1069/21; 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 251/20 oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie został podjęty akt, który dawałby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo z dnia 18 kwietnia 2023 r. informuje jedynie, że wniosek skarżącej pozostaje bez rozpatrzenia z uwagi na nieobjęcie nim męża skarżącej, co jest wymagane § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały. W w/w piśmie wskazano podstawę prawną, tj. § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały, w myśl którego wnioski niespełniające wymogów pozostają bez rozpoznania, po uprzednim pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy, a w przypadku ponownego ubiegania się przez wnioskodawcę o najem socjalny lokalu konieczne jest złożenie nowego wniosku. Zdaniem WSA w Krakowie, kwestionowane w sprawie pismo nie posiada cech rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani w znaczeniu materialnym. Pismo to ma bowiem wyłącznie charakter informacyjny i nie prowadzi do zakończenia postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W zaistniałej sytuacji można by ewentualnie rozważać dopuszczalność skargi na bezczynność organu, jednak przedmiotowa skarga nie jest taką skargą.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.C. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi wskutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie nie został podjęty akt, który dawałby podstawę do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego i nieprawidłowe uznanie, że zaskarżone pismo z dnia 18 kwietnia 2023 r. nie jest aktem, który mieści się w katalogu aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżone pismo należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zawierając rozstrzygnięcie dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a mianowicie pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżącej w ramach programu "Mieszkanie za remont" i stwierdzenie w ramach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, co zamknęło możliwość uwzględnienia skarżącej na liście remontowej, która zgodnie z § 2 pkt 24 uchwały stanowi listę osób uprawnionych do wynajęcia lokalu w ramach programu "Mieszkanie za remont";

2) art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i błędne podanie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, co było sprzeczne z pozostałą częścią jego uzasadnienia (w tym z wyjaśnieniem podstawy prawnej), w sytuacji, gdy uznano, że podjęty akt nie daje podstaw do przyjęcia kognicji sądu administracyjnego, co odpowiada przesłance określonej w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a jednocześnie nie podano "innych przyczyn", z powodu których wniesienie skargi jest niedopuszczalne, co jest brakiem uniemożliwiającym postawienie szczegółowych zarzutów w tym zakresie (naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) i spowodowało oparcie skargi na zarzucie naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Dodatkowo, w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wydruku z portalu informacyjnego Sądu Apelacyjnego w [...] – wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt [...], orzekającego rozwód pomiędzy skarżącą a A.B. – na okoliczność jego treści, w tym uznania, że doszło do trwałego i zupełnego rozkładu pożycia małżeńskiego pomiędzy skarżącą a A.B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: ML-09.7140.587.2023.DŚ w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku B.C. w sprawie programu "Mieszkanie za remont" – nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, należy podzielić stanowisko WSA w Krakowie, iż zaskarżone w tej sprawie pismo w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków. Chociaż ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji publicznej, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 stwierdzono, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (który to tryb, w ocenie składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie, można odnieść do regulacji zawartych w załączniku nr 1 do uchwały) nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta nie potwierdza bowiem, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Nie można także zgodzić się z poglądem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia procedowania w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie wystosowane przez organ do usunięcia braków podania było wadliwe albo nie było go wcale), to pozostaje on w bezczynności, gdyż odmawia rozpatrzenia sprawy. Już w 1983 r. w orzecznictwie NSA zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W konsekwencji uznać należy, że nieuprawnione pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania przez organ administracji publicznej nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność takiego organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż w okolicznościach tej sprawy B.C. – chcąc zakwestionować stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa wyrażone w piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: ML-09.7140.587.2023.DŚ, iż złożony przez nią wniosek do programu "Mieszkanie za remont" nie spełnia wymogów formalnych i w związku z tym zostaje pozostawiony bez rozpatrzenia – powinna uczynić to poprzez wniesienie do WSA w Krakowie skargi na bezczynność organu w tym zakresie, a nie poprzez zaskarżenie w/w pisma z dnia 18 kwietnia 2023 r., bowiem skarga na to pismo – jak już wyżej wykazano – jest niedopuszczalna, o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Wprawdzie należy przyznać skarżącej kasacyjnie rację, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to jako podstawę rozstrzygnięcia powinien był powołać art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (który dotyczy odrzucenia skargi w takiej właśnie sytuacji), zamiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem – jak wyżej wskazano – skarga i tak podlegała odrzuceniu, zaś właściwa podstawa prawna rozstrzygnięcia, a więc odrzucenie skargi z powodu braku kognicji sądu administracyjnego wynikała z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodu z wnioskowanego w skardze kasacyjnej dokumentu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wątpliwości nie zaistniały, jak również – biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację w zakresie niedopuszczalności skargi – wnioskowany dowód nie miał w tej sprawie znaczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).