Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 348/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. P. na akt Starosty Powiatu Lubińskiego z dnia 5 grudnia 2023 r. nr 253/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych powiatu lubińskiego – G. w zakresie dotyczącym umieszczenia trzech słupków blokujących o symbolu U-12c (rysunek 1 opisu technicznego) stwierdza nieważność aktu w zaskarżonym zakresie.


UZASADNIENIE

Aktem z dnia 5 grudnia 2023 r. nr 253/2023 Starosta Lubiński (dalej: organ) działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm., dalej: u.p.r.d. ) oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r.) zatwierdził w zakresie drogi powiatowej [...] projekt docelowej organizacji ruchu pn.: "Opracowanie projektów stałej organizacji ruchu na drogach powiatowych powiatu lubińskiego – G.".

W skardze na ten akt w zakresie dotyczącym umieszczenia trzech słupków blokujących o symbolu U-12c (rysunek 1 opisu technicznego) Z. P. (dalej: strona, skarżący) podniósł zarzut, iż zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w części dotyczącej montażu trzech słupków blokujących U-12c, stanowiących urządzenia bezpieczeństwa ruchu, nie uwzględnia istotnych okoliczności oraz skutków, jakie wiążą się z ww. zatwierdzeniem oraz utrudnia wg skarżącego prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, ponieważ zamontowane słupki U-12c uniemożliwiają wykonanie manewru wjazdu i wyjazdu przez kierowców autobusów na drogę wewnętrzną (dz. nr [...]/[...], obr. G., gm. R.), z której skarżący posiada jeden z wjazdów na swoją nieruchomość. Ponadto skarżący wskazuje na zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazując, że zarządca drogi powinien uwzględnić potrzeby społeczności lokalnej oraz zapewnić efektywne wykorzystanie dróg publicznych. Wskazał, że jego firma pełni istotną rolę w lokalnej społeczności ze względu na dowóz do miejsc pracy pracowników K. S.A. oraz dzieci do szkół i przedszkoli na terenie Gminy R. Montaż słupków blokujących argumentowany ochroną pobocza, wydaje się nieuzasadniony ponieważ nie ma dowodów na faktyczne naruszenie pobocza przez pojazdy. Słupki zamontowane na poboczu drogi stanowią przeszkodę, która w sytuacji awaryjnej uniemożliwia bezpieczne wykonanie manewru przez kierowców autobusów i może przyczynić się do zwiększenia ryzyka wypadków, co jest sprzeczne z intencją zapewnienia bezpieczeństwa na drogach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż zatwierdzenie stałej organizacji ruchu jest czynnością organizacyjno-techniczną wynikającą z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jak również aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r. poz. 935). Natomiast uprawienia zarządcy drogi do podejmowania działań mających na celu ochronę drogi zdefiniowaną w art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych są prowadzone na podstawie art. 20 ust. 12 w związku z art. 39 ustawy o drogach publicznych. Słupki U-12c są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu, zostały zamontowane w poboczu drogi i nie stanowią zagrożenia dla pojazdów poruszających się jezdnią, natomiast zwiększają bezpieczeństwo pieszych poruszających się przylegającym do jezdni utwardzonym poboczem - art. 11 ust. 1 u.p.r.d., gdyż droga powiatowa [...] w tym miejscu nie posiada chodnika oraz przeciwdziałają niszczeniu drogi, rozjeżdżaniu pobocza przez pojazdy - art. 20 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych. Ponadto działka skarżącego ( dz. nr [...]/[...], obr. G., gm. R.) na którą wjeżdżają autobusy ma dostęp do drogi powiatowej [...] poprzez dz. nr [...]/[...] stanowiącą również własność skarżącego, a istniejący do niej szeroki zjazd dostosowany jest do wjazdu i wyjazdu wykorzystywanych przez skarżącego pojazdów. Skarżący posiada również kolejny zjazd z drogi powiatowej [...] na przedmiotowym odcinku drogi stanowiący bezpośredni wjazd na posesję skarżącego tj. dz. nr [...]/[...], obr. G., gm. R. Jednocześnie organ wskazał, że istnieje możliwość poprawy zjazdu (wykorzystywanego przez skarżącego) z drogi powiatowej na działkę nr [...]/[...], obr. G., gm. R., będącą drogą wewnętrzną i stanowiącą własność Gminy R. - poprzez przebudowę istniejącego tam zjazdu w zakresie zapewniającym odpowiednie parametry techniczne dla ruchu autobusów. W związku z tym organ przyjął, że przedmiotowa organizacja ruchu nie utrudnia znacząco prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.

Organ przytoczył treść § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. i wskazał, że organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, przy czym § 5 ust.1 nakazuje, co każdy projekt organizacji ruchu ma zawierać. Zdaniem organu projekt zawiera wszystkie elementy.

Ponadto do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej, powinny być dołączone opinie komendanta powiatowego policji i zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt (§7 ust.2 pkt 2 i 4 rozporządzenia). Projekt stałej organizacji ruchu przedmiotowego zakresu - przedłożony do zatwierdzenie Staroście Lubińskiemu, został zlecony przez zarządcę drogi powiatowej nr [...], z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu pieszych i ochronę drogi. Do projektu została dołączona opinia zarządu drogi (pismo z dnia 27 listopada 2023 r. znak: DIT.7121.1.42.2023) oraz opinia komendanta powiatowego policji (pismo z dnia 29 listopada 2023 r. znak:R-5321- A-159/2023). Na podstawie projektu stałej organizacji ruchu oraz przedstawionych opinii zostało wydane zatwierdzenie nr 253/2023 z dnia 5 grudnia 2023 r. W dniu 26 czerwca 2024 r. na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. zostało złożone zawiadomienie (pismo z dnia 26 czerwca 2024 r. Znak: DIT.7021.1.70.2024) o wprowadzeniu do dnia 8 lipca 2024 r. stałej organizacji ruchu. Na podstawie §12 ust. 3 ww. rozporządzenia przeprowadzono kontrolę wykonania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu, w trakcie kontroli stwierdzono stan zgodny z zatwierdzeniem 253/2023 (protokół z dnia 19 lipca 2024 r. znak: DIT.7120.253.2023). W związku z tym zostały dopełnione wszystkie wymagane prawem czynności do wprowadzenia zatwierdzonej stałej organizacji ruchu.

Ponadto w dniu 4 lipca 2024 r. zostało złożone przez skarżącego pismo dotyczące usunięcia słupków blokujących U-12c będących częścią wprowadzonej organizacji ruchu na podstawie zatwierdzenia 253/2023. Odpowiedź w zakresie wprowadzenia przez zarządcę drogi organizacji ruchu została udzielona pismem z dnia 23 lipca 2024 r. znak: DIT.7021.1.189.2024.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności stanowił akt Starosty Lubińskiego z 5 grudnia 2023 r. zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu szczegółowo opisany w części historycznej uzasadnienia.

Choć organ nie kwestionował dopuszczalności skargi, wyjaśnić należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów 26 czerwca 2014 r., (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 u.p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - określanej dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga taka nie musi zatem być poprzedzona środkiem zaskarżenia i może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

W następnej kolejności zbadaniu podlegała legitymacja skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi. Powołany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga wniesiona w tym trybie nie jest skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy czym naruszenie to powinno być realne i aktualne. Powyższe oznacza, iż skarżący jest zobligowany wykazać, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę skarżącą, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie jego uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, w sytuacji bowiem stwierdzenia braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżący wykazując interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g., wskazał, że jest właścicielem działki nr [...]/[...] sąsiadującej ze zjazdem na drogę objętą przedmiotową stałą organizacją ruchu. Zdaniem skarżącego zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w części dotyczącej montażu trzech słupków blokujących U-12c, stanowiących urządzenia bezpieczeństwa ruchu, nie uwzględnia istotnych okoliczności oraz skutków, jakie wiążą się z ww. zatwierdzeniem oraz utrudnia wg skarżącego prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, ponieważ zamontowane słupki U-12c uniemożliwiają wykonanie manewru wjazdu i wyjazdu przez kierowców autobusów na drogę wewnętrzną (dz. nr [...]/[...], obr. G., gm. R.), z której skarżący posiada jeden z wjazdów na swoją nieruchomość.

Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na podstawie u.s.g. winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. Nie ulega wątpliwości, iż właściciel nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu znajduje się w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właściciela wynikających z art. 233 kodeksu cywilnego. W orzecznictwie przeważa pogląd, iż właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż zmiana organizacji ruchu, w zakresie dotyczącym umieszczenia trzech słupków blokujących o symbolu U-12c, zatwierdzona przez organ 5 grudnia 2023 r. miała wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, co uzasadniało przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Skarżący jest bowiem właścicielem nieruchomości, położonej bezpośrednio przy granicy pasa drogi powiatowej [...], dla której zaskarżonym aktem zatwierdzono projekt docelowej zmiany organizacji ruchu. Dodatkowo przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, Sąd wziął pod uwagę fakt prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej, która w sposób immamentny związana jest z dostępem do drogi powiatowej.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie tym samym kontroli zaskarżonego aktu.

Należy przy tym zauważyć, iż obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm., dalej u.p.r.d. ) oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.r.d. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem że nie dotyczy to zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Ruchem na takich drogach zarządza prezydent miasta. Mając na uwadze powyższe, jak również lokalizację dokonywanych zmian w organizacji ruchu, zaskarżony akt wydany został przez organ do tego uprawniony.

Warunki sporządzania, opiniowania, zatwierdzania i wprowadzania organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z 23 września 2003 r. W rozumieniu tego rozporządzenia przez organizację ruchu rozumie się mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady i sposób działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust. 2 pkt 1). Z kolei przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem (§ 1 ust. 2 pkt 2). Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Projekt organizacji ruchu powinien zatem zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

W myśl § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna zostać dołączona opinia m.in. komendanta powiatowego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę powiatową. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a) bez zmian,

b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt. (§ 8 ust. 2).

Przy czym zgodnie z § 8 ust. 5 analizowanego rozporządzenia projekt podlega odrzuceniu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto - stosowanie do § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. - organ zarządzający może odrzucić projekt w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami ludności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu Sąd wskazuje, że zarówno w zaskarżonym akcie jak i w części opisowej projektu stałej zmiany organizacji ruchu nie wskazano dlaczego projektuje się ustawienie słupków blokujących U-12c w lokalizacji wskazanej w planie sytuacyjnym.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z punktem 5.5 załącznika nr 4 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.) słupki blokujące U-12c stosuje się w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe. Słupki U-12c mogą być wykonane z metalu, drewna lub tworzyw sztucznych. Wysokość słupków powinna wynosić od 0,6 do 0,8 m.

Rozporządzenie w załączniku nr 4 przewiduje szereg zróżnicowanych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego określając ich parametry techniczne i funkcje. Rozporządzenie przewiduje m.in.: urządzenia optycznego prowadzenia ruchu (załącznik 4, pkt.2), Czynne urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego (załącznik 4 pkt 7). Istnieje zatem możliwość dostosowania typu urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego do potrzeb organizacji ruchu. Organ zarządzający ruchem, w myśl § 8 ust. 5 pkt 2 weryfikować musi czy projekt organizacji ruchu jest zgodny z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Brak takiej zgodności jest obligatoryjną przesłanką odrzucenia projektu organizacji ruchu. Sytuacja niezgodności projektu organizacji ruchu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie pozostawia zatem organowi marginesu oceny, lecz obliguje do zakwestionowania projektu organizacji ruchu. W kontekście powyższego wskazać należy, że na żadnym etapie postępowania związanego z przygotowaniem i zatwierdzeniem zmiany stałej organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej nie wyjaśniono czy projektowana infrastruktura drogowa (słupki blokujące U-12c) mogą być zastosowane, jak również czy sposób ich umiejscowienia jest zgodny z przepisami prawa.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r. projekt organizacji ruchu powinien zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Jednocześnie wskazać należy, że w myśl § 8 ust. 6 tego rozporządzenia zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., I OSK 2497/18 – CBOSA). Zatwierdzenie projektu ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej drodze, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego, dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Tym samym, zatwierdzenie projektu musi zawierać umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczenia danego urządzenia bezpieczeństwa ruchu na drodze.

W rozpoznawanej sprawie zatwierdzony przez Starostę w dniu 5 grudnia 2023 r. projekt zmiany organizacji ruchu w zakresie dotyczącym umieszczenia trzech słupków blokujących o symbolu U-12c nie świadczy o przeprowadzeniu takiej analizy i oceny. Nie jest bowiem wystarczające samo powołanie się w ww. akcie na projekt stałej organizacji ruchu.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd stwierdza, że Starosta nie udokumentował, żeby przed zatwierdzeniem projektu zmiany organizacji ruchu zostały zbadane potrzeby społeczności lokalnej, przy czym skarżący także zalicza się do społeczności lokalnej. Ingerencja w uprawnienie skarżącego do korzystania z prawa własności oczywiście może nastąpić, jednak aby pozostała zgodna z prawem musi być uczyniona w interesie publicznym. Ograniczenie takie musi być potrzebne społeczności lokalnej i proporcjonalne, powinno ważyć racje wszystkich zainteresowanych podmiotów. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, zakończonej wydaniem zaskarżonego aktu, przed wydaniem aktu nie wyjaśniono efektywności projektowanej organizacji ruchu i nie wykonano jakiejkolwiek analizy skutków ustawienia słupków U-12c. Tym samym organ nie ocenił czy wprowadzone zmiany poprawią czy też odwrotnie pogorszą bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że słupki U-12c są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu, zostały zamontowane w poboczu drogi i nie stanowią zagrożenia dla pojazdów poruszających się jezdnią, natomiast zwiększają bezpieczeństwo pieszych poruszających się przylegającym do jezdni utwardzonym poboczem.

Wskazać należy, że organ zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu drogowego powinien sformułować uzasadnienie swojego stanowiska. Jest to szczególnie pożądane w sytuacjach mogących potencjalnie wywoływać konflikty, lub gdy stan sprawy jest niejednoznaczny lub złożony. Organ zarządzający ruchem może wskazać na motywy dla których nie zdecydował się skorzystać z fakultatywnego uprawnienia do odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia wynikającego z § 8 ust. 6 rozporządzenie z 23 września 2003 r.

Podkreślić należy, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Jak już wskazano organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., w tym odesłać projekt w celu wprowadzenie zmian. Zwrócić również należy uwagę na fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 tego rozporządzenia, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17). W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez wnikliwej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonej organizacji oraz bez należytego jej uzasadnienia, zwłaszcza w kontekście tego, że nie oceniono czy zmiana organizacji ruchu odpowiada potrzebom społeczności lokalnej (§ 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenie z 23 września 2003 r.), jak również nie badano czy zmiany organizacji ruchu będą efektywne i poprawią bezpieczeństwo ruchu (§ 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenie z 23 września 2003 r.).

Podkreślenia wymaga, że organ zatwierdzający projekt zmian organizacji ruchu rozważyć winien jego wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Obowiązek ten może być wyprowadzony z brzmienia § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie z 23 września 2003 r. To organ winien był dokonać ustaleń w tym zakresie. Ustalenia te winny znaleźć swoje odzwierciedlenie, jeśli nie w uzasadnieniu aktu zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu to w aktach sprawy. Podsumowując wskazać należy, że organ w sposób niedostateczny ocenił zgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należało do jego obowiązków stosownie do § 8 ust. pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Ponadto analiza akt sprawy wskazuje, iż zaskarżony akt wydany został także z naruszeniem § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Organ nie ocenił bowiem czy zmiana organizacji ruchu odpowiada potrzebom społeczności lokalnej jak również nie ocenił efektywności projektowanych zmian.

Skoro zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając Sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 zdanie pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwał (zarządzeń): pierwszej w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz drugiej, określanej jako "sprzeczność z prawem", która obejmuje, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał (wyroki WSA: z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 305; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170). Niewątpliwie istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi pochodną generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). Jest to szczególnie istotne przy aktach wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, ocenne, czy też odwołujące się do pojęć nienormatywnych. Zauważyć jednak należy, że kontrolowany akt nie jest wprost objęty dyspozycją powyższego przepisu, co oznacza, że każdorazowo w przypadku takiego aktu należy rozważyć, na ile brak uzasadnienia wpływa na jego ewentualną wadliwość. W przypadku aktów sporządzanych na podstawie bardzo szczegółowych przepisów i wytycznych ich sporządzania, brak uzasadnienia nie zawsze będzie prowadził do uznania, że doszło do istotnego z tej przyczyny naruszenia prawa. Brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933).

Stwierdzone powyżej naruszenia przepisów prawa należało ocenić jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.

Wobec stwierdzonych powyżej naruszeń - na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w zakresie dotyczącym umieszczenia trzech słupków blokujących o symbolu U-12c (rysunek 1 opisu technicznego), o czym orzeczono w wyroku.