Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 923/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Inne z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2022r. L.dz.BP/1408/2022 Inne odmówiono udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy programu emisji obligacji zwykłych, objętej żądaniem wniosku J. G. z dnia [...] lipca 2022 r. W decyzji powołano się na tajemnicę przedsiębiorcy o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że umowa programu emisji obligacji była negocjowana indywidualnie, zatem posiada wartość negocjacyjną i stanowi cenne źródło informacji dla innych podmiotów gospodarczych. Skutkiem jej udostępnienia mogłoby być, że wynegocjowane warunki umowy mogłyby stanowić "dolne warunki negocjacyjne" w toku przyszłych inwestycji. Zaznaczono, że umowa nie została wcześniej udostępniona i nie była objęta obowiązkiem stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych. Podjęto też działania mające zapobiegać jej udostępnieniu. Zwrócono też uwagę, że przedmiotem wniosku była cała umowa a nie konkretne dane w niej zawarte.

Skarżący J. G. złożył skargę na decyzję Inne o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem wniosku z dnia [...] lipca 2022 r.

Skarżący wskazał, że wystąpił z wnioskiem w dniu [...].6.2022r. dotyczącym dokumentów emisji obligacji. Po wymianie korespondencji z przedstawicielem Urzędu M. G., Skarżący wprost zwrócił się do właściwego podmiotu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy programu emisji obligacji zwykłych w dniu [...] lipca 2022 r.

Skarżący w skardze wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając Spółce naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "udip") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryteria wskazane wart. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności podjęcie działań mających na celu utrzymanie informacji w poufności stanowią wystarczającą podstawę do zakwalifikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu nakazuje uwzględnić, iż w posiadaniu informacji jest spółka komunalna, co podwyższa rygor wymagany dla uznania, że dana informacja nie może zostać ujawniona, a który to rygor nie jest spełniony jedynie z tego względu, że w odniesieniu do niej powzięto działania mające na celu zachowanie poufności;

2) art. 5 ust. 2 udip poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że udostępnienie żądanych przez Skarżącego informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy udostępnienie wnioskowanej informacji, tj. treści umowy programu emisji obligacji zawartej przez Spółkę - emitenta obligacji z bankiem nie naruszyłoby tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu;

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę spółka uznała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma podstaw do stwierdzenia zaistnienia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 145 p.p.s.a.

W ocenie spółki nietrafiony i nieuzasadniony jest pierwszy zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia przez podmiot zobowiązany art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. Wskazując na uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, spółka zaprzeczyła, jakoby miało dojść do przyjęcia, że kryteria wskazane w art. 11 ust, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności podjęcie działań mających na celu utrzymanie w poufności stanowiły dla podmiotu zobowiązanego podstawę do zakwalifikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy. Informacja ta została zakwalifikowana jako tajemnica przedsiębiorcy, ponieważ jest to informacja poufna, a nie dlatego, że podjęto wobec niej działania mające ją zachować w poufności. Umowa o której udostępnienie wnioskował Skarżący zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, dzięki temu, że zostaje poufna (chodzi o wartość gospodarczą nie dla Podmiotu zobowiązanego, lecz wartość gospodarczą dla banku), umowa była negocjowana indywidualnie, posiada więc wartość negocjacyjną i oczywiście stanowiłaby cenne źródło informacji dla innych podmiotów. Powyższe przesądza o tym, że w przypadku ujawnienia umowy Podmiot zobowiązany naraziłby się na odpowiedzialność odszkodowawczą względem banku z tytułu udostępnienia informacji objętych klauzulą poufności. Natomiast działania podjęte celem zachowania poufności były konieczne dla zachowania umowy w poufności, co z kolei wypełnia postanowienia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zatem Skarżący zdaje się nietrafnie zinterpretował podstawę do zakwalifikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy i nietrafnie podnosi tę okoliczność jako zarzut. W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia zastrzeżonej umowy (dokumentu źródłowego), a nie informacji. Podmiot obowiązany nie twierdził, że umowa, której udostępnienia żądał Skarżący we wniosku nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, wręcz przeciwnie, wydanie decyzji w niniejszej sprawie świadczy właśnie, że Podmiot zobowiązany umowę tę zakwalifikował oczywiście jako informację mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej.

Nietrafiony i nieuzasadniony jest również i drugi zarzut Skarżącego, naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie.

Udostępnienie informacji w sposób żądany przez Skarżącego z pewnością stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (banku). Podmiot obowiązany przed wydaniem decyzji dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności poszczególnych treści umowy, o której udostępnienie wnioskował Skarżący, jednak biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, Podmiot obowiązany wykazał w decyzji, że informacje zawarte w umowie, co do których zastrzega się jawność, są tego rodzaju, że wpisują się w tajemnicę przedsiębiorstwa, powyższe oczywiście należy analizować biorąc pod uwagę również charakterystykę przedmiotu umowy, dlatego Podmiot obowiązany dokonując oceny zasadności wyłączenia jawności, co do udostępnienia umowy w sposób żądany przez Skarżącego uznał to wyłączenie za zasadne, czego wyraz dał w uzasadnieniu decyzji. Nadto, Podmiot obowiązany podnosi, że w toku postępowania wystąpił do banku z pytaniem o zgodę na udostępnienie umowy - pomimo zawartej w umowie klauzuli poufności, bank odmówił wyrażenia takiej zgody (akta sprawy, str. nr 46-48). Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego wskazanych w uzasadnieniu skargi, Podmiot obowiązany zauważa, że nie doszło w zaskarżonej decyzji do "lakonicznego" przywoływania postanowień umowy. Otóż Podmiot obowiązany daleki był od lakoniczności, a w zaskarżonej decyzji nie przywoływał żadnych postanowień umowy, uznając właśnie, że nawet takie przywołanie mogłoby naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot obowiązany zamiast przywoływać postanowienia umowy wskazał na ich charakterystykę i rodzaj. Podmiot obowiązany nie dopuścił się prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą, w szczególności nieużytecznych w grze rynkowej, lecz wskazał na rodzaj informacji zawartych w umowie, które mają wartość gospodarczą - m.in. negocjacyjną, istotną z punktu widzenia innych podmiotów. Z tych względów zarzut Skarżącego należy uznać jako nieuzasadniony.

Nietrafiony i nieuzasadniony jest także trzeci zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Podmiotu obowiązanego, udostępnienie Skarżącemu wnioskowanych informacji byłoby naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nadto naraziłoby spółkę komunalną na rzeczywiste straty finansowe w postaci konieczności zapłacenia odszkodowania bankowi za udostępnienie informacji poufnej, która stanowi dla banku wartość gospodarczą. Podmiot obowiązany dokonał oceny proporcjonalności ograniczania ustawowego prawa do informacji publicznej, biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także wagę ewentualnego naruszenia poufności i tym samym niechybnego narażenia się na odpowiedzialność odszkodowawczą względem banku, a interesem Skarżącego, a także celami ustawy. Dokonując tej oceny Podmiot obowiązany zauważa, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Jednak celem wniosku Skarżącego, jak zresztą wymieniony sam wskazał w mailu z dnia [...] czerwca 2022 r. nie jest przywołany powyżej cel ustawy, lecz realizacja prywatnego interesu, polegającego na chęci zrealizowania przez Skarżącego projektu, którego celem jest opisanie rozwoju i perspektyw na przyszłość tzw. zielonych obligacji komunalnych. Powyższe utwierdza w przekonaniu, że żądanie ujęte we wniosku zmierzało do uzyskania przez Skarżącego informacji, które będą wykorzystane na realizacje własnych zadań (potrzeb). Prywatny interes Wnioskodawcy nie może być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie u.d.i.p., ponieważ z pewnością nie odpowiada to ani celowi, ani funkcji jakie wynikają z ustawy. W związku z powyższym, wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr, nie może być inne niż dokonane przez Podmiot obowiązany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Spółka jest podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Spółka jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ta okoliczność jest bezsporna.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Istotna dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczył informacji publicznej, jest również treść art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Wedle tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informację publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12 wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14 – dostępne na stronie orzczenia.nsa.gov.pl).

Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Dostęp do informacji nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. konkretyzują powyższą zasadę, wskazując wprost na ochronę informacji niejawnych, innych tajemnic prawnie chronionych, np. danych osobowych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. tzw. anonimizacja danych czy częściowe udostępnienie informacji tj. części, która dotyczy spraw publicznych.

Należy jednak zauważyć, że kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części, czy też zanonimizować część danych, jest przede wszystkim to, czy informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się niejako "przy okazji" udostępniania informacji publicznej.

Spółka odmawiając udostępnienia informacji powołała się na treść żądania w postaci umowy jako całości. Należy jednak wskazać, że Strona skarżąca we wniosku z dnia 8. 06. 2022r., pierwotnie skierowanym do Urzędu M. G., (zamiast skarżonej spółki), domagała się udostepnienia informacji w zakresie dokumentów emisji obligacji. Przedstawiciel UM G. poinformował w dniu 14. 6. 2022r., że spółka MWiO udostępnia materiały dotyczące obligacji, przesyłając stosowny link. W wyniku wymiany korespondencji poinformowano 24. 06. 2022r. o posiadaniu wyłącznie umowy programu emisji obligacji zwykłych, która zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Podmiot nie posiada zaś ogólnych warunków emisji obligacji ani nie posiada umowy o przeprowadzenie emisji. Wniosek został więc zmodyfikowany przez żądanie udostępnienia umowy programu emisji obligacji zwykłych w dniu [...] lipca 2022r. Jak już podkreślono, Spółka wskazywała, że skarżący żądał umowy w całości a nie konkretnych danych, zatem nie mogła jej udostępnić, gdyż umowa zawierała dane podlegające ochronie. Jednocześnie spółka nie wskazywała na możliwość udostępnienia części danych tj. w zakresie, w którym miały one charakter informacji publicznej. Byłoby to natomiast celowe zwłaszcza wobec konkretyzowania przedmiotu żądania w ramach wymiany korespondencji między stronami. Nie można zatem z góry przesądzić, że skarżący nie byłby zainteresowany udzielonym w części zakresem informacji, które mają walor informacji publicznej, zwłaszcza, że w związku z programem emisji obligacji należy uznać, że umowa zawierała informacje o charakterze informacji publicznej, gdyż dotyczy majątku, jakim dysponują podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Jest to informacja o majątku spółki.

Tego rodzaju informacja jest również informacją, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., tj. o majątku publicznym odpowiednio zadysponowanym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednocześnie przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w ograniczonym zakresie w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach". Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295; z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063; z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07, LEX nr 470867).

Pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej", o którym mowa w przywołanym przepisie, art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Mając na uwadze konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej i brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP należy przyjąć, iż użyte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" powinno być wykładane ściśle, z każdorazowym poszukiwaniem wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji, jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm.

Zagadnieniem odrębnym jest ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawia systemowe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Znajduje on zastosowanie wyłącznie po uprzednim ustaleniu, że wnioskowane do udostępnienia dane stanowią informację publiczną. Jeżeli informacja publiczna nie podlega udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że żądana informacja w sprawie obligacji spółki jest informacją publiczną lecz spółka powołała się na wyłączenie jawności z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Przy odkodowaniu pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy należy w pierwszej kolejności nawiązać do tajemnicy przedsiębiorstwa i tu odnieść się trzeba do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), który definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowiąc, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoją na stanowisku, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Dokonując rozróżnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią, jak już wskazano nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie spółka powołała się na tajemnicę bankową strony umowy i szczególny walor takiej umowy, a więc walor negocjacyjny, co w jej ocenie z góry stanowi o wystąpieniu przesłanki negatywnej tj. naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia treści umowy. Takiej argumentacji nie sposób podzielić, gdyż oznaczałaby, że każda umowa bankowa pomimo, że dotyczy informacji publicznej, jest objęta tajemnicą. Niweczyłoby to z uwagi na podmiot dostęp do informacji publicznej. Dodatkowo przy powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorcy, powinna ona dotyczyć podmiotu zobowiązanego a nie innego. W przypadku tajemnicy bankowej jest to inny rodzaj ograniczenia niż ochrona własnej tajemnicy. Wymaga to zatem takiego wyłączenia w trybie i formie informacji publicznej, które pozwoli na realizację prawa dostępu do informacji publicznej, a jednocześnie zapewni ochronę tajemnicy prawnie chronionej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia minimalnych warunków o których mowa w art. 107 § 3 Kpa., w szczególności nie wyjaśnia dostatecznie podstawy prawnej decyzji i uzasadnienia do zastosowanej odmowy udzielenia informacji publicznej. Wprawdzie spółka nie jest organem administracji publicznej i nie stosuje się do niej przepisów k.p.a., jednak celem uzasadnienia decyzji jest odniesienie się do okoliczności konkretnej indywidualnej sprawy w rzetelny sposób.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt; oraz formalny - wola utajnienia danych informacji.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że żądane informacje mają charakter tajemnicy ustawowo chronionej, poufny, prawnie chroniony. Jak wskazywała spółka skoro umowa była negocjowana indywidualnie to posiada wartość negocjacyjną i stanowić może cenne źródło informacji dla innych podmiotów gospodarczych. Skutkiem jej udostępnienia mogłoby być to, że wynegocjowane warunki umowy mogą stanowić dolne warunki negocjacyjne w toku przyszłych inwestycji. W ocenie Sądu nie chodzi jednak o reperkusje rynkowe dotyczące sfery negocjacyjnej lecz wskazanie na elementy, które stanowią informację publiczną - informację o majątku spółki, rozporządzeniach majątkowych czy stanie majątku, przy jednoczesnej ochronie szczegółowych warunków prawnie chronionych.

Nie ma uzasadnienia stwierdzenie, że umowa objęta wnioskiem stanowi przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa w jej całokształcie, skoro została wypracowana w ramach negocjacji. W zakresie danych stanowiących o majątku spółki komunalnej, stanowi ona informację publiczną, która nie może być kwalifikowana jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Skoro Spółka zamierza wyemitować obligacje co jest zadłużeniem mienia komunalnego, jest to informacja publiczna. Nie może w tych warunkach stanowić tajemnicy przedsiębiorcy informacja o stanie majątku publicznego i sposobie dysponowania nim przez spółki realizujące zadania publiczne.

Wymagające ustalenia było: jaki jest zakres żądania i czy były podstawy do udostępnienia informacji, czyli załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Te zaś kwestie budzą zastrzeżenia i wątpliwości Sądu, bowiem nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący przez organ wyjaśnione. Niedostatecznie wyjaśniono czy może zostać spełnione żądanie w części z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i zbyt ogólne odniesienie się do podstaw korzystania z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Powołanie się na wartość negocjacyjną umowy jest niewystarczające, gdyż niweczyłoby dostęp do informacji publicznej w każdym przypadku zawarcia umowy z bankiem, pomimo zawarcia w niej informacji o majątku publicznym.

Zaprezentowane przez organ stanowisko jest zatem arbitralne i przedwczesne.

Dodać należy, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie sposób odnosić do prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla podmiotów działających także na rynku, w szczególności gdy nie są one użyteczne w grze rynkowej dla podmiotów konkurencyjnych, a dotyczą np. dysponowania majątkiem publicznym. Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą. Nie może to jednak prowadzić do utajnienia danych dotyczących majątku publicznego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.

Rozpatrując ponownie sprawę, spółka uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.