Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1876/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 102/22 w sprawie ze skargi E.I. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.253.2021.ARO w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 maja 2022 r., II SA/Po 102/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę E.I. (skarżący, inwestor) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 28 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.253.2021.ARO, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, WWINB postanowieniem z 9 lipca 2021 r. na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) wyznaczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (PINB, organ powiatowy) w miejsce Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (wyłączonego z mocy prawa) do załatwienia sprawy polegającej na sprawdzeniu legalności budowy stawu wraz z okalającymi brzegami-wałami, który jest zlokalizowany na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...], którego właścicielem jest E.I., pełniący funkcję starosty średzkiego. PINB przeprowadził w dniu 7 września 2021 r. kontrolę na wyżej opisanej nieruchomości, w wyniku czego ustalił, że znajduje się tam budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a także staw, który zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora postał w 2007 r. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że powierzchnia stawu wynosi 1682,61 m², przy jego budowie nie użyto materiałów budowlanych, powstał w wyniku wybrania ziemi i piasku przy użyciu sprzętu mechanicznego. W trakcie kontroli przedłożono: 1) operat szacunkowy dotyczący nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym w trakcie realizacji i zbiornikiem wodnym (stawem), sporządzony na dzień 8 czerwca 2007 r., oraz 2) operat wodnoprawny wykonania urządzenia wodnego – stawu, zatwierdzony decyzją Starosty Średzkiego z 17 kwietnia 2007 r. Z dokumentów tych wynika, że powierzchnia stawu w chwili ich sporządzania wynosiła 640 m². Powiększenie stawu nastąpiło w wyniku wydobycia piasku do akcji przeciwpowodziowej w latach 2010-2011 r. Organ I instancji pozyskał zdjęcia lotnicze przedstawiające stan przedmiotowej nieruchomości.

Dalej w wyroku II SA/Po 102/22 przywołano, że organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania "w sprawie legalności budowy stawu wraz z okalającymi brzegami – wałami, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (jedn. ewid. Gmina [...], obręb ewid. [...]), położona w m. [...] 11". Postanowieniem z 5 listopada 2021 r. nr rej. 2468, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), PINB wstrzymał prowadzenie budowy stawu na działce nr [...] położonej w Młodzikówku, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował E.I. o: a) możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1), b) konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 2a i 2b) oraz c) zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył E.I.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że WWINB wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy wydane w I instancji postanowienie PINB, oceniając je za prawidłowe. Organ II instancji wyjaśnił, że staw należy uznać za budowlę ziemną, która mieści się w pojęciu budowli zdefiniowanym w art. 3 pkt 3 uPb (Dz. U. 2021, poz. 2351). Ponadto organ wojewódzki wskazał, że art. 14 ust. 1 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021, poz. 2233, uPw) zalicza staw do urządzeń wodnych, którymi są m. in. budowle służące do kształtowania zasobów wodnych. Na tej podstawie organ wojewódzki uznał przedmiotowy staw za budowlę, której powstanie podlega przepisom uPb. Odnosząc się do treści art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 18 uPb, organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia przedmiotowego stawu wynosiła [pierwotnie] 640 m², natomiast w dniu powierzchnia stawu wynosiła 1 682,61 m², co było wynikiem dalszych robót przy użyciu ciężkiego sprzętu w okresie 2010-2011 r. Powierzchnia stawu znacznie przekracza powierzchnię wskazaną w art. 29 ust. 1 pkt 18 uPb (500 m²), stąd też budowa przedmiotowego stawu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wojewódzkiego, jak wynika z pisma Starosty Średzkiego z 18 maja 2021 r., w okresie od 1990 r. do dnia sporządzenia tego pisma pozwolenie na budowę stawu nie zostało wydane. Zarazem organ II instancji zauważył, że operat wodnoprawny zatwierdzony przez Starostę Średzkiego nie jest równoznaczny z uzyskaniem pozwolenia na budowę stawu, dlatego też uznał za nieuzasadniony zarzut, że przedmiotowy staw powstał za zgodą właściwego organu. W takich warunkach stwierdzono, że przedmiotowy staw od momentu swego powstania w 2007 r. był samowolą budowlaną.

Wyrokując w sprawie II SA/Po 102/22 kolejno wskazano, że w skardze na postanowienie organu II instancji E.I. zarzucił naruszenie:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu, działającemu przez ustanowionego do sprawy na etapie sporządzania skargi pełnomocnika, zapoznanie się z aktami sprawy po wydaniu zaskarżonego postanowienia – a to wobec faktu, że w dniu 17 stycznia 2022 r. w siedzibie organu nie znajdowały się akta sprawy organu I instancji, co czyni niemożliwym zweryfikowanie przez skarżącego materiału dowodowego, który był podstawą dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a nadto stanowi uzasadnione przypuszczenie, że organ orzekał w sprawie na podstawie niekompletnych akt, co zdecydowanie mogło mieć wpływ na poczynione przez organ ustalenia faktyczne w sprawie;

2. art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie ustalenia, że skarżący dokonał zgłoszenia stawu w momencie jego budowy do Starosty Średzkiego.

Ponadto z ostrożności podniósł dalsze zarzuty naruszenia:

3. art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne – co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – w zakresie m. in. pominięcia:

a) że staw został zlokalizowany na gruncie rolnym z zabudową siedliskową (co ma znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 32 uPb) i w konsekwencji ustalenia istnienia samowoli budowlanej,

b) że staw mógłby zostać zakwalifikowany jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (co ma znaczenie dla zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. 1 uPb w brzmieniu na dzień budowy stawu i w konsekwencji ustalenia istnienia samowoli budowlanej), w szczególności wobec zaistniałych w sprawie wątpliwości co do kwalifikacji stawu jako budowli,

c) znaczenia działania skarżącego dla ratowania dobra wspólnego podczas powodzi w gminie [...] w latach 2010-2011, ich konieczności i w konsekwencji braku możliwości przypisania skarżącemu odpowiedzialności za ewentualnie powstałą samowolę budowlaną;

4. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – art. 29 ust. 1 pkt 18 uPb – a następnie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 18 uPb, przejawiającą się w tym, że:

- nie uwzględniono zmian treści przepisu w okresie od powstania stawu, jego powiększenia,

- nie ustalono dokładnej treści przepisu, który miałby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (według jakiego stanu prawnego organ powinien orzec w przedmiocie samowoli budowlanej),

- zastosowano normę prawną z pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia już samej treści przepisu, tj. ustalenia co do posadowienia stawu na gruncie rolnym z zabudową siedliskową,

- ustalono, że pobudowanie stawu wymagało dokonania zgłoszenia;

5. prawa materialnego: art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a uPb według stanu z 2007 r., przez ich niezastosowanie, przejawiające się w tym, że uznano, iż staw – który mógłby zostać uznany za urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (przy czym organ zaniechał dokonania tych ustaleń) – jest obiektem, którego budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy przywołany przepis z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zwalnia;

6. prawa materialnego: art. 29 ust. 2 pkt 32 uPb, przez ich niezastosowanie, przejawiające się w tym, że uznano, iż staw o powierzchni do 1000 m² "(a więc w sprawie w odniesieniu do stawu w wielkości przede wszystkim pierwotnej)" zlokalizowany na gruncie rolnym jest obiektem, którego budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy przywołany przepis z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zwalnia;

7. zasad demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności i sprawiedliwości społecznej, wynikających m.in. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez takie zastosowanie przepisów uPb, które nie da się pogodzić z tymi zasadami, skutkującymi wymierzeniem skarżącemu sankcji w postaci uznania za samowolę budowlaną obiektu powstałego jako skutek ratowania dobra wspólnego, tj. mienia Gminy [...], mienia jej mieszkańców, a także uchylenie niebezpieczeństwa realnego zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców tej gminy poprzez udostępnienie materiału do budowy wałów przeciwpowodziowych – co jednoznacznie wskazuje, że "dobro poświęcone miały znacznie większą wartość niż dobro poświęcone", nawet w przypadku, gdyby w ten sposób miało dojść do naruszenia porządku prawnego poprzez naruszenie określonych przepisów uPb.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo błędów w zakresie zastosowania przepisów art. 29 uPb w brzmieniu aktualnie obowiązującym, staw ziemny został prawidłowo uznany za obiekt budowlany, który nie był wyłączony spod reglamentacji prawnobudowlanej. Uchybienia organów nadzoru budowlanego, na które częściowo zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego, w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy i nie mogły stanowić przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa)

Zdaniem tegoż sądu przedmiotowy staw nie był i nie jest urządzeniem melioracji wodnych, którego wykonanie nie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę czy uprzedniego zgłoszenia. Nie jest również innym rodzajem budowli (ziemnej), która ówcześnie, jak i aktualnie byłaby zwolniona ze wspomnianych rygorów reglamentacyjnych. Wobec tego zasadne było – w ocenie WSA – wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy stawu wraz z okalającymi brzegami, a następnie – wobec niewątpliwego ustalenia, że obiekt ten powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – prawidłowe było wydanie przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 5 uPb postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E.I. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa - naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, podczas gdy skarżącemu kasacyjnie działającemu przez ustanowionego na etapie sporządzania skargi pełnomocnika uniemożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy, wobec faktu, że 17 stycznia 2022 r. w siedzibie WWINB nie znajdowały się akta sprawy organu I instancji, co czyni niemożliwym zweryfikowanie przez skarżącego kasacyjnie materiału dowodowego, który był podstawą dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a nadto stanowi uzasadnione przypuszczenie, że organ orzekał w sprawie na podstawie niekompletnych akt, co mogło mieć wpływ na poczynione przez organ ustalenia faktyczne w sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd I instancji, że to na skarżącym kasacyjnie ciążył obowiązek ustalenia, że dokonał zgłoszenia stawu w momencie jego budowy do Starosty Średzkiego, podczas gdy fakty te powinny być ustalone przez organ z urzędu;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa - naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 29 ust. 1 pkt 18 uPb przez błędną jego wykładnię, a następnie zastosowanie przejawiającą się w tym, że:

— nie uwzględniono zmian treści przepisu w okresie od powstania stawu, jego powiększenia i obecnie nie ustalono dokładnej treści przepisu, który miałby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (według jakiego stanu prawnego organ powinien orzec w przedmiocie samowoli budowlanej) zastosowano normę prawną z pominięciem okoliczności istotnych z punktu widzenia już samej treści przepisu, tj. ustalenia co do głębokości stawu, jego posadowienia na gruncie rolnych z zabudową siedliskową,

— ustalono, że pobudowanie stawu wymagało dokonania zgłoszenia;

a) art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a uPb (według stanu na dzień budowy stawu, tj. w 2007 r.) poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że uznano, że staw - który mógłby zostać uznany za urządzenie melioracji wodnej szczegółowej - jest obiektem, którego budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy ww. przepis z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zwalnia;

b) art. 29 ust. 2 pkt 32 uPb poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w tym, że uznano, że staw o powierzchni do 1000 m² (a więc w sprawie w odniesieniu do stawu w wielkości przede wszystkim pierwotnej) zlokalizowany na gruncie rolnym jest obiektem, którego budowa wymagała zgłoszenia, podczas gdy ww. przepis z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia zwalnia;

c) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności i sprawiedliwości społecznej, poprzez takie zastosowanie przepisów uPb, które nie da się pogodzić z ww. zasadami, skutkującymi wymierzeniem skarżącemu kasacyjnie sankcji w postaci uznania za samowolę budowlaną obiektu powstałego jako skutek ratowania dobra wspólnego, tj. mienia Gminy [...], mienia jej mieszkańców, a także uchylenie niebezpieczeństwa realnego zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców tej gminy poprzez udostępnienie materiału do budowy wałów przeciwpowodziowych, co jednoznacznie wskazuje, że dobro poświęcone miały znacznie większą wartość niż dobro poświęcone, nawet w przypadku, gdyby w ten sposób miało dojść do naruszenia porządku prawnego poprzez naruszenie określonych przepisów uPb.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,

2) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Ponadto w myśl art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie – i według jego najlepszej wiedzy – budowa stawu była zgłoszona do Starosty Średzkiego w 2007 r. Skarżący kasacyjnie, który wówczas działał przez upoważnione do określonych czynności osoby, nie jest jednakże w posiadaniu żadnych dokumentów to potwierdzających, jednakże okoliczności te powinny być ustalone przez organ I instancji z urzędu. Zdaniem skarżącego w sprawie w dalszym ciągu konieczne jest rozważenie czy mamy do czynienia ze zbiornikiem wodnym, stawem – i o jakich parametrach (m.in. na jakim gruncie posadowionym), albo urządzeń melioracji wodnej w rozumieniu przepisów uPw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Powołany w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów dot. naruszenia przepisów postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy) i odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, która za przedmiot miała m. in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższego przepisu sąd wojewódzki w tym przypadku nie stosował, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Zarówno jednak art. 151 Ppsa, jak i przywoływany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Wyrok oddalający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, czy niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów, które doprowadziły sąd wojewódzki do wniosku, że skarga nie była zasadna.

B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a.

Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Z treści tego przepisu wynika więc, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu. m. in. poprzez udostępnienie im akt sprawy, czy możliwość zgłaszania dowodów, jak również zapewnić im prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05 – LEX nr 1089832) warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Skarżący kasacyjnie od początku prowadzonego postępowania dotyczącego legalności budowy przezeń stawu brał w nim aktywny udział, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji, kierował do tego organu swoje pisma, został zawiadomiony o przeprowadzeniu kontroli w/w obiektu, w której brał udział jego pełnomocnik, skarżący zawiadomiony został także przez PINB o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a później złożył zażalenie na postanowienie tegoż organu wydane w przedmiocie wstrzymania prowadzenia budowy.

Zgodnie zaś z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Już zatem z samej treści art. 73 § 1 K.p.a. wynika, że uprawnienie w nim sformułowane skierowane jest do strony i to od jej aktywności (wgląd w akta, sporządzanie notatek etc.) uzależnione jest skorzystanie z niego. Z w/w przepisu wynika przede wszystkim dostęp do akt, gwarantujący uprawnienie wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedstawione mu akta administracyjne pozwalały na zweryfikowanie stanowiska organu II instancji i brak było uzasadnionych przesłanek do uznania, że miałby on orzekać na podstawie niekompletnych akt sprawy. Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu, w piśmie przewodnim z 25 listopada 2021 r. (k. 107 akt adm. I inst.) organ powiatowy zaznaczył, że w załączeniu przekazuje organowi II instancji zażalenie inwestora wraz z kartą przeglądową i aktami sprawy znak PINB.450.7.2021.WW. Nadto WWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazywał na takie okoliczności, których przedstawienie wymagało zapoznania się z aktami organu I instancji – jak np. fakt zawiadomienia stron postępowania w piśmie z 8 października 2021 r., znak PINB.450.7.2021.WW, o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego stawu (k. 93 akt adm. I inst.). Okoliczność ta nie została odnotowana w uzasadnieniu postanowienia PINB z 5 listopada 2021 r., zatem wiedzę o tym fakcie organ odwoławczy mógł uzyskać wyłącznie w wyniku analizy akt administracyjnych organu I instancji. Ta argumentacja słusznie uznana została przez sąd wojewódzki za logiczną. Dodatkowo zwrócić należy, że w pkt 4. rozdzielnika zawartego w ostatniej części zaskarżonego postanowienia znajduje się informacja, że decyzję otrzymuje PINB wraz ze zwrotem jego akt. Wreszcie, organ wojewódzki w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wyjaśnił, z jakiego powodu już po wydaniu zaskarżanego postanowienia nie mógł udostępnić pełnomocnikowi skarżącego akt organu I instancji, skoro je odesłał do organu powiatowego. Przepisy K.p.a. nie zawierają analogicznego unormowania, jak w art. 234a ustawy z 19 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 2383), wedle którego organ odwoławczy zwraca akta sprawy organowi pierwszej instancji nie wcześniej niż po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro zatem organ wojewódzki odesłał akta I instancji i w trakcie wizyty pełnomocnika skarżącego w swojej siedzibie nimi nie dysponował, to suponowanie orzekania przez organ II instancji bez akt sprawy jest chybione. Nie stało na przeszkodzie, by pełnomocnik mógł uprzedzić organ II instancji o chęci zapoznania się z aktami sprawy i ustalenia terminu, w którym akta byłyby kompletne.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. jest zarzutem chybionym.

C. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Decydując się na podjęcie robót budowlanych, których skutkiem było zrealizowanie przedmiotowej budowli, na inwestorze ciążył obowiązek dopełnienia wymaganych prawem formalności w postaci dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Informacji w tym zakresie, w wypadku wątpliwości, można było oczekiwać od organów administracji architektoniczno-budowlanej. To jednak inwestor winien dysponować nie budzącym wątpliwości oznaczonym dokumentem, z którego wynikałoby, że podjęte roboty budowlane były legalne. Należy jednakże podkreślić, co też słusznie zauważył sąd I instancji, że wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie nakłada całego ciężaru dowodzenia na organ administracji.

W wyroku trafnie uwypuklono za organem II instancji, że z pisma Starosty Średzkiego z 18 maja 2021 r. wynika, że w okresie od 1990 r. pozwolenie na budowę stawu na przedmiotowej nieruchomości nie zostało wydane. Natomiast skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że stan faktyczny mógł w tym względzie przedstawiać się odmiennie. Co oczywiste, sporządzenie operatu wodnoprawnego i wystąpienie w 2007 r. do właściwego organu (według art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, był starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej), a następnie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie danego urządzenia wodnego, nie zastępuje pozwolenia budowlanego z art. 28 ust. 1 uPb, ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, ani też nie jest równoznaczne z przyjęciem takiego zgłoszenia. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom nadzoru budowlanego, jak stara się to czynić skarżący kasacyjnie, że nie przeprowadziły takich ustaleń w sprawie, które miały wyjaśnić wątpliwości polegające na tym czy faktycznie budowa stawu była wcześniej zgłaszana czy też wystąpiono o wydanie pozwolenia budowlanego.

D. Nie jest skuteczny również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 18 uPb poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia tego przepisu był przedmiotem rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, który stwierdził, że organ II instancji popełnił błąd, bowiem przywołany przepis obecnie obwiązującej ustawy dotyczy zwolnienia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – a w to miejsce wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 – na realizację m. in. stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 500 m² i głębokości nieprzekraczającej 2 m od naturalnej powierzchni terenu, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, sytuowanych na obszarze Natura 2000. Tego rodzaju obiektem przedmiotowy staw – nie tylko z uwagi na jego powierzchnię i głębokość, ale przede wszystkim z uwagi na rodzaj gruntów, na jakich się znajduje – nie jest. Działka inwestora nr [...] o pow. 0,7219 ha, stanowi bowiem grunty orne (symbol użytku RVI – o pow. 0,6632 ha) i tereny mieszkaniowe (symbol użytku B – pow. 0,0587 ha), należy do osoby fizycznej (według wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach adm. – k. 24). Zatem, jak trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, jeżeli organ chciał powołać odpowiedni przepis aktualnie obowiązującego uPb, który mógłby ewentualnie znaleźć zastosowanie w sprawie, powinien był wskazać art. 29 ust. 2 pkt 32 cyt. ustawy – tak, jak uczynił to (jakkolwiek również błędnie) organ I instancji. Zarzut naruszenia tegoż przepisu został przy tym sformułowany w skardze kasacyjnej (pkt 2b).

Skarżący kasacyjnie podnosząc raz jeszcze tożsame zarzuty nie podważył jednak w ten sposób skutecznie stanowiska sądu a quo, wedle którego powyższe uchybienia organów nadzoru budowlanego nie miały wpływu na wynik sprawy. Do kwestii związanych z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub odpowiedniego zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych należało bowiem przed wszystkim odnieść przepisy obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowego obiektu – w tym wypadku odpowiednio w 2007 r. i 2010-2011 r. Wskazać bowiem należy, że wykonanie w 2007 r. przedmiotowego stawu w pierwotnym kształcie (pow. 640 m², głębokość do 3,5 m) wymagało zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 uPb (wg ówczesnego stanu prawnego).

E. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a uPb (wg stanu na dzień budowy stawu, tj. w 2007 r.). Jak trafnie zauważył sąd wojewódzki znajdujący się w aktach sprawy odpis operatu wodnoprawnego z marca 2007 r. dotyczy wykonania urządzenia wodnego – stawu o powierzchni 640 m² i głębokości do 3,5 m, dotyczy urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c Prawo wodnego z 2001 r., który do urządzeń wodnych, rozumianych jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, zalicza stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów. Wynika z tego, że staw wykonany w 2007 r., ani tym bardziej w postaci, jaka była wynikiem jego powiększenia na skutek pozyskania piasku na cele związane ze zwalczaniem powodzi, a następnie "uformowania, wyrównanie i zabezpieczenia brzegów" tego stawu (co zostało wykonane pod koniec 2011 r.) na działce skarżącego, nie stanowił urządzenia melioracji wodnych, tj. nie był ziemnym stawem rybnym służącym celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., w związku z tym nie był objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 uPb (albo zgłoszeniem); nie udzielono też skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie takiego urządzenia melioracyjnego. Również w świetle aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne przedmiotowy staw jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 tej ustawy, tym niemniej nie jest jednak urządzeniem melioracji wodnych. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie są chybione.

F. Gdy idzie z kolei o zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 32 uPb (w wersji z 2021 r.), który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m² i głębokości nieprzekraczającej 3 m, położonych w całości na gruntach rolnych, stwierdzić należy, że – jak wynika z wcześniejszych wywodów Sądu – nie mógł on być stosowany do stawu w wersji z 2007 r. ani 2011 r., przeto uznać należy go za nietrafny.

G. Samo niezadowolenie strony z powodu zapadłych rozstrzygnięć nie dowodzi, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP. Celowość pozyskania piasku z terenu nieruchomości skarżącego kasacyjnie na rzecz zwalczania powodzi, nie usprawiedliwia a priori zalegalizowania powstania budowli – stawu. Skarżący sam pełniąc oznaczoną funkcję publiczną w samorządzie terytorialnym, winien mieć świadomość powszechnego nakazu przestrzegania przepisów prawa, źródłem tego obowiązku jest art. 83 Konstytucji RP.

H. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.