Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1504/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 i pkt 7a art. 48 ust 1 pkt 1 art. 51 ust 1 pkt 1 i ust 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 884/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 4.050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...], zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 884/17 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Ostatnim z wymienionych postanowień organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wykonywaniu balkonów budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...][...], na działce o nr ew. [...] oraz nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. ustalił natomiast dla Inwestorów (Gminy [...], E. K., R. K. oraz A. T.) opłatę legalizacyjną w wysokości 100.000 zł za samowolną odbudowę balkonów stanowiących rozbudowę wyżej wskazanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2017 r.

Organ Odwoławczy, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2018 r., zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości.

I. W oparciu o postawę kasacyjną przewidzianą przez art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami (dalej "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, że w kontrolowanej sprawie na nieruchomości przy ul. [...][...] (działka o nr ew. [...]) miała miejsce kompletna rozbiórka wcześniej istniejących dwóch drewnianych konstrukcji balkonów i podtrzymujących je drewnianych słupów, i że odbudowano je w ten sposób, iż wybudowano dwa balkony w konstrukcji żelbetowej, z tyłu oparte na belkach mocowanych do ściany budynku, a z przodu na dwóch słupach, zakotwionych w murowanych tarasach istniejących w części parterowej budynku, w konsekwencji doszło do błędnego ustalenia i błędnej oceny, że "(...) w opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, przytoczone ustalenia faktyczne nakazują przyjąć, że doszło do przebudowy części budynku obejmującej balkony, bowiem doszło do przebudowy elementów konstrukcyjnych - słupów pod balkonami";

2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnego ustalenia i błędnej oceny, że samowolnie odbudowane balkony nie są na tyle samodzielne i niezależne od pozostałej części budynku, że nie mogą zostać rozebrane bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku, a w konsekwencji zakwestionowanie ustaleń faktycznych nadzoru budowlanego, że odbudowane balkony są częścią obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane: "Nie budzi wątpliwości, że balkony nie mają samodzielnego bytu i są przynależne do budynku/lokalu mieszkalnego. Zgodnie z poglądem reprezentowanym przez część orzecznictwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 668/15; wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, wyrok WSA w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, wyrok WSA w Krakowie z 4.11. 2015 r. sygn. akt, II SA/Kr 941/15

- użyte w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyrażenie część obiektu budowlanego należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania starej substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyte w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pojęcie część obiektu budowlanego należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania starej substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie skład orzekający w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 792/17 (Lex nr 2406528)";

3. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd, wewnętrznie sprzecznego, zakwestionowania ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego - wewnętrzna sprzeczność wyraża się w tym, że Sąd jednocześnie zakwalifikował wykonane roboty jako przebudowę (pkt 1 zarzutów) z obowiązkiem stosowania postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że jest uprawniony do wskazania przepisu bez wskazania ustępu i punktu, gdyż tak uczynił Sąd na stronie 15 uzasadnienia wyroku) i jako budowę części obiektu budowlanego (pkt 2 zarzutów), co z kolei wymusza stosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;

4. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd poprawności ustalenia przez organy nadzoru budowlanego podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

II. W oparciu o podstawę kasacyjną przewidzianą przez art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów

art. 50-51 Prawa budowlanego (wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że jest uprawniony do wskazania przepisu bez wskazania ustępu i punktu, gdyż tak uczynił Sąd na stronie 15 uzasadnienia wyroku).

Podnosząc powyższe zarzuty, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. nr [...], przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o:

1. oddalenie skargi kasacyjnej;

2. zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, według norm przepisanych;

3. przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu przewodniczący, zarządzeniem z 14 stycznia 2021 r., z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Istota trzech pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonego postanowienia w zakresie obejmującym podjęcie przez organy nadzoru budowlanego czynności zmierzających do prawnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w 2014 r. na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] (działka o nr ew. [...]).

Kontrola wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2018 r. w granicach określonych wskazanymi zarzutami obejmowała więc dokonaną przez ten Sąd weryfikację prawidłowości zebrania przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i jego oceny w celu ustalenia, czy będące przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego roboty budowlane stanowiły odbudowę schodów (jak przyjęto w wydanych w sprawie postanowieniach), czy inny rodzaj takich robót, tj. przebudowę budynku (jak przyjął Sąd).

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że wedle przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy "(...) na nieruchomości w [...] przy ul. [...][...], na działce o nr geodezyjnym [...], w 2014 roku wykonano roboty budowlane, w ramach których, po uprzednim rozebraniu istniejących balkonów wykonane zostały dwa balkony konstrukcji żelbetowej, oparte z przodu na dwóch słupach (każdy) i belkach mocowanych do ściany budynku. Słupy zostały zakotwione w istniejących w części parterowej murowanych tarasach. Tarasy nie noszą znamion rozbiórki i odbudowy. W płytach zamocowano po dwa nowo wykonane słupy żelbetowe, do których przytwierdzono nowe - stalowe balustrady. Stwierdzono, że nie wszystkie balustrady są jednakowe. Wymiary balkonów w rzucie wynoszą 3,70 m x 2,26 m, wymiary słupów 0,21 m x 0,25 m. Z przedstawionej przez inwestorów ekspertyzy wynika, że schematy statyczne balkonów przed i po remoncie pozostały niezmienione. Z akt sprawy nie wynika, że została zmieniona kubatura balkonów [...]".

Z wyjątkiem informacji odnoszącej się do kubatury balkonów, tożsame ustalenia przedstawił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") na str. 1 postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Przyjął je także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") w postanowieniu z [...] lipca 2017 r., odwołując się w tym zakresie do informacji zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji i poprzedzając jest stwierdzeniem, że wykonanie balkonów nastąpiło "(...) w miejsce istniejących wcześniej drewnianych balkonów (...)". Organ odwoławczy powołał się także na oświadczenie autora "Ekspertyzy technicznej wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dwóch istniejących balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" z listopada 2015 r. (K.P.), który w piśmie z 15 grudnia 2015 r. oświadczył, że "(...) balkony o konstrukcji żelbetowej przy (...) budynku powstały po uprzedniej rozbiórce balkonów konstrukcji drewnianej [...]". Ponadto, WINB stwierdził, że za kwalifikacją wykonanych robót budowlanych jako odbudowy, przemawia dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym jest, co do istoty sprawy tożsamy ze stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym wyroku. W szczególności, mając na uwadze argumentację podnoszoną w skardze kasacyjnej, trzeba podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podał w wątpliwość faktu "uprzedniego rozebrania istniejących balkonów".

Istota stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania w zakresie prawnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, sprowadzała się więc do wadliwości rozpatrzenia i oceny prawidłowo zebranych dowodów. Jednoznacznie potwierdza to przytoczona w skardze kasacyjnej konstatacja, zgodnie, z którą - zdaniem Sądu - przytoczone ustalenia faktyczne nakazywały przyjąć, że doszło do przebudowy części budynku obejmującej balkony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, a tym samym argumentację wnoszącego skargę kasacyjną uznaje za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie ma wątpliwości co do tego, że balkony nie stanowią samodzielnego obiektu budowlanego, lecz część budynku, tj. obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach [art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b."]. Elementy konstrukcyjne balkonu, jak strop (będący zarazem stropodachem nad lokalem znajdującym się na niższej kondygnacji), warstwy izolacyjne, czy ściany w przypadku loggii, stanowią części wspólne budynku [podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1139/16 (niepublikowany

- dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl); zob. też uchwałę Sądu Najwyższego z 7 marca 2008 r. sygn. akt II CZP 10/08 (Biuletyn SN z 2008 nr 3, poz. 6)]. Kubaturę balkonów wlicza się natomiast do kubatury brutto budynków, obliczając ją z uwzględnieniem wysokości balustrady (§ 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji). Należy przy tym zaznaczyć, że do kubatury tej nie wlicza się m.in. kubatury zewnętrznych schodów (§ 3 pkt 24 lit. b powołanego rozporządzenia).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w realiach przedmiotowej sprawy nie wykonano robót budowlanych przy (samodzielnym) obiekcie budowlanym w postaci schodów, czy to przez odbudowę, czy przebudowę. Roboty objęły część budynku wielorodzinnego przy ul. [...][...] w [...]. Zdaniem WINB stanowiły one odbudowę wskazanej części tego budynku, a zdaniem Sądu pierwszej instancji, przebudowę budynku.

Po drugie, o prawnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych nie przesądza to, czy balkony są na tyle niezależne technicznie od budynku, że możliwa jest ich rozbiórka bez istotnej ingerencji w ten budynek. Możliwość taka jest istotna z punktu widzenia wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego, co wiąże się z koniecznością oceny przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji, czy wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego jest wykonalne technicznie, bez zagrożenia pozostałej części budynku (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2726/19, z 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1010/17, z 7 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1052/05

- niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to tak decyzji wydanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. ("Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę"), jak i decyzji podejmowanych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. ("Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego") lub art. 51 ust. 5 P.b. ("W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego").

W związku z powyższym, konstatacja, że "część obiektu budowlanego", o której mowa w art. 48 P.b., to taka część, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu budowlanego wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie miała znaczenia dla ustalenia, czy wykonane roboty budowlane podlegają legalizacji w trybie przewidzianym przez art. 48 P.b. (jako odbudowa, czyli budowa), czy w tzw. trybie naprawczym, przewidzianym przez art. 50 i art. 51 P.b. Co za tym idzie, polemika z przywołanym stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, którą zawarto w skardze kasacyjnej, również nie ma wpływu na kalifikację prawną przedmiotowych robót budowlanych. W tym zakresie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na poparcie stanowiska, że w sprawie nie doszło do odbudowy, przedstawiono więc argumentację nieadekwatną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i do przepisów, których treść określa, czym jest budowa, w tym odbudowa (art. 3 pkt 5 P.b.), a czym przebudowa (art. 3 pkt 7a P.b.). Uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla prawnej kwalifikacji wykonanych robot budowlanych, która okazała się prawidłowa.

Po trzecie bowiem, trafne jest spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym art. 48 ust. 1 P.b. nie ma zastosowania, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstaje konstrukcja stanowiąca taką integralną cześć dotychczasowego obiektu budowlanego, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej substancji" tego obiektu (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2015 r. sygn. akt II OSK 28/14 – niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega natomiast wątpliwości, że takie powiązanie istnieje pomiędzy balkonem a budynkiem mieszkalnym. Korzystanie z balkonu nie jest wszakże możliwe z wyłączeniem korzystania z budynku.

Po czwarte, powołany w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2017 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2323/14 nie wiąże Sądu w przedmiotowej sprawie. Ponadto, został on wydany w odmiennych okolicznościach. W realiach sprawy, w której wydano ten wyrok, roboty budowlane polegały na wykonaniu zewnętrznych schodów stalowych w miejsce dotychczasowych schodów drewnianych, o innym kształcie i biegu niż wcześniejsze schody drewniane. Sąd drugiej instancji zakwalifikował wprawdzie ich wykonanie, jako budowę nowych schodów, nie stwierdzając jednak przy tym, że była to odbudowa wcześniej istniejących drewnianych schodów. Z uzasadnienia wyroku z 31 maja 2016 r. nie wynika też, w jakich okolicznościach, a przede wszystkim, kiedy powstały schody metalowe, co pozwoliłoby stwierdzić, czy ich zrealizowanie stanowiło efekt ciągu czynności, mających w istocie charakter naprawczy. Taka kolejność podjętych działań niewątpliwie miała natomiast miejsce w realiach sprawy zakończonej postanowieniem WINB z [...] lipca 2017 r. Chociaż przedmiotowe roboty budowlane nie mieszczą się w normatywnym pojęciu remontu (art. 3 pkt 8 P.b.), co zresztą nie zostało zakwestionowane skargą kasacyjną skarżących, to akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że roboty te miały na celu naprawę starych drewnianych balkonów, czego dokonano, zastępując konstrukcję drewnianą konstrukcją żelbetową. Takiemu charakterowi wykonanych robót nie przeczy ani znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (a wręcz go potwierdza), ani oświadczenie z 15 grudnia 2015 r. złożone przez autora "Ekspertyzy technicznej wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dwóch istniejących balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym". Za niezasadnością odniesienia do realiów przedmiotowej sprawy oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 31 maja 2016 r. do realiów przedmiotowej sprawy przemawia wreszcie wzmiankowana wyżej zasada wliczania do kubatury brutto budynków kubatury balkonów, a niewliczenia do niej kubatury zewnętrznych schodów.

Po piąte, zgodnie ze stanem faktycznym sprawy przyjętym w zaskarżonym wyroku, balkony budynku przy ul. [...][...] w [...] nie stanowią nadwieszonych elementów architektonicznym budynku, lecz wsparte są na słupach, które z kolei są zakotwione w tarasach znajdujących się w części parterowej budynku. Tarasy nie noszą znamion rozbiórki i odbudowy. Tak słupy, jak i tarasy stanowią części konstrukcyjne balkonów. Organy nadzoru budowlanego, w istocie natomiast zrównały z "odbudową balkonów" "kompletną rozbiórkę wcześniej istniejących dwóch drewnianych konstrukcji balkonów i podtrzymujących je drewnianych słupów, a następnie ich odbudowę (...) w ten sposób, iż wybudowano dwa balkony w konstrukcji żelbetowej, z tyłu oparte na belkach mocowanych do ściany budynku, a z przodu na dwóch słupach zakotwionych w murowanych tarasach istniejących w części parterowej budynku". Tymczasem, jeżeli w sprawie miałoby dojść do odbudowy balkonów po ich uprzedniej całkowitej rozbiórce, to rozbiórka ta musiałaby objąć także tarasy na poziomie parteru, a przynajmniej tę ich część, w której zakotwione były drewniane słupy stanowiące wparcie dla płyty balkonowej. Taka sytuacja nie miała miejsca.

Po szóste, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b., przez przebudowę rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Trafnie także Sąd stwierdził, że zastąpienie, stanowiących elementy konstrukcyjne balkonów, drewnianych slupów, słupami żelbetowymi, było równoznaczne z dokonaniem przebudowy. Do takiej samej kwalifikacji wykonanych robót doprowadziła także wymiana płyty balkonowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeśli – co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego – nie uległy zmianie takie charakterystyczne parametry, ja kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, to zastąpienie konstrukcji drewnianej konstrukcją żelbetową spowodowało z jednej strony, wzrost ciężaru całej konstrukcji, a z drugiej strony zwiększenie jej wytrzymałości, czemu zresztą miały w zamierzeniu służyć wykonane roboty budowlane.

Po siódme, z powyższych względów, należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego błędnie oceniły materiał dowodowy, kwalifikując wykonane roboty budowlane, jako odbudowę balkonów, a także trafnie ustalił, że roboty te polegały na przebudowie budynku przy ul. [...][...] w [...]. Dlatego trzy pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną wyrażone w uzasadnieniu czwartego z postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z prawidłowo powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 52 P.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Odnosząc treść powołanego przepisu do realiów sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z "Ekspertyzy technicznej wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dwóch istniejących balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym" z listopada 2015 r., wynika, że została ona sporządzona na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], którą wskazano również, jako inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Członkiem tej Wspólnoty jest m.in. Gmina [...]. Także w projekcie budowlanym z września 2016 r., jako inwestora wskazano m.in. Gminę [...].

Dalej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. nie jest przypadkowa, a obowiązki nakładane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 tej ustawy w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora, jako sprawcę stwierdzonych naruszeń. Niemniej organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b., powinien uwzględniać nie tylko tę kolejność, lecz także prawną możliwość zadośćuczynienia nałożonym obowiązkom. Właśnie z tego powodu powinien kierować wydawane rozstrzygnięcia do podmiotu, który posiada prawo do nieruchomości, pozwalające na podjęcie działań prowadzących do zrealizowania czynności nakazanych w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W przeciwnym razie wydane rozstrzygnięcie może okazać się niewykonalne, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b. w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ma więc zastosowanie tylko w tych przypadkach, kiedy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie prawo takie przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...][...] w [...], czyli ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład tej nieruchomości (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 ze zm.).

Trafnie natomiast podniósł wnoszący skargę kasacyjną, że ustalenie, czy przebudowa balkonów nastąpiła za zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości może mieć znaczenie w postępowaniu przed sądem cywilnym, którego przedmiotem byłoby rozstrzygnięcie sporu dotyczącego rozporządzenia rzeczą wspólną w zakresie przekraczającym zwykły zarząd (art. 19 ustawy o własności lokali w zw. z art. 199 K.c.).

W zakresie określonym granicami czwartego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania skargę kasacyjną należało uznać za opartą na usprawiedliwionej podstawie. Niemniej, z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił skargę Gminy [...] z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego sprawy w zakresie obejmującym prawną kwalifikację wykonanych robót budowlanych, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Obejmują one wynagrodzenie adwokata za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38), art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wynagrodzenie zostało ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).