Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 595/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4 i 5,art. 21a, art. 21b ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1103
law: Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt. 1-4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1782/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w L. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. w przedmiocie warunków umowy pożyczki płynnościowej w ramach programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) odrzucił skargę H. Sp. z o.o. w L. (dalej jako: strona, skarżąca, spółka) na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej jako: PFR, Fundusz) z 16 maja 2022 r., w przedmiocie zmiany formy finansowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Spółka wniosła skargę na pismo PFR z 16 maja 2022 r. w sprawie warunków dotyczących zawartej umowy pożyczki płynnościowej w ramach programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" stanowiącego załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 nr 51/2020. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego pisma w całości, jak też zwrotu kosztów postępowania, zarzucając m.in. niepowołanie podstawy prawnej decyzji, niewskazanie uzasadnienia i pouczenia i przysługującej skardze do WSA.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zaprezentował dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących, że działania PFR w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następują w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Istota tego zapatrywania, zasadza się na ustaleniu, że źródłem praw i obowiązków jest dla beneficjenta cywilnoprawna umowa pożyczki płynnościowej. Jak wskazał Sąd I instancji – taki też stan faktyczny i prawny występuje co do istoty w przedmiotowej sprawie, gdzie zarówno wypłata, jak i rozliczenie pożyczki płynnościowej, w tym sporna informacja Funduszu ("decyzja") w sprawie zrzeczenia się spełnienia przez skarżącą warunków zawieszających wypłaty pożyczki i wydłużenia terminu na spełnienie warunków zawieszających, wynika zasadniczo z zawartej z przedsiębiorcą umowy pożyczki płynnościowej z dnia 30 września 2021 r.

WSA wskazał, że bez znaczenia dla kognicji sądu administracyjnego pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że PFR udziela wsparcia w związku z programem rządowym. Nie zmienia to bowiem faktu, że stosunek między Funduszem a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy, a wobec tego brakuje w tym zakresie podstawowego komponentu stosunku administracyjno-prawnego, tj. władczego charakteru działania Funduszu.

Z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodziła się skarżąca spółka. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od PFR kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucono naruszenie:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). poprzez błędne przyjęcie, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a więc nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie jest aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi, w sytuacji gdy czynność PFR S.A. spełnia wszystkie wymogi do uznania jej za inną niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest to bowiem czynność zrealizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej lecz czynność dokonana przez PFR S.A. w ramach zadań z zakresu administracji publicznej zleconych Funduszowi przez Radę Ministrów o charakterze jednostronnym i władczym, co z kolei powinno skutkować uznaniem, że skarga przedsiębiorcy podlega kognicji sądu administracyjnego,

- art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej jako: p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązków orzeczniczych polegające na braku wszechstronnego zapoznania się ze skargą celem oceny jej dopuszczalności, nierozpatrzeniem stanowiska wyrażonego w skardze, pominięciem szerokiej argumentacji Skarżącej zawartej w skardze uzasadniającej dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, co uwidacznia m.in. dokonanie przez Sąd pobieżnej analizy przepisów oraz niewyjaśnienie skarżącemu w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, dlaczego prezentowane przez niego stanowisko - poparte konkretnymi argumentami opartymi na przepisach prawa - nie zasługuje na uwzględnienie,

b) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 2la ust. 1-2, art. 12 ust. la pkt 7 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2024 r., poz. 923, dalej jako: ustawa o SIR) programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że PFR podejmując czynności związane z realizacją programu "Tarcza Finansowa" działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego, podczas gdy przyznając subwencję finansową, PFR w znaczeniu funkcjonalnym występuje jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, tj. w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publiczne" podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów (art. 2 i 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym), a realizacja programu rządowego jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami,

- art. 12 ust. 1 i la pkt 7, art. 21a ust. 1-7 ustawy o SIR w zw. z §1 ust. 1-4 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm" poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, które skutkowało wadliwym uznaniem, że żaden przepis prawa stanowiący źródło prawa nie przyznaje uprawnienia do uzyskania dofinansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm", podczas gdy rządowy Program, o którym mowa w art. 21a ust. 1-2 ustawy o SIR przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. może i powinien być uznawany, jako akt, z którego bezpośrednio wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania wsparcia finansowego, należący do źródeł prawa administracyjnego, gdyż stanowi on dokument składający się. na system realizacji programu rządowego, w którym wydatkowane są środki publiczne, a w konsekwencji jest źródłem prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu,

- art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec uznania, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd cywilny, podczas gdy: 1) skarżącej nie przysługuje względem PFR żadne roszczenie o wypłatę środków, gdyż z uwagi na wydanie przez PFR decyzji odmawiającej przyznania subwencji finansowej umowa subwencji finansowej wygasła i pomiędzy PFR a skarżącą nie istnieje żaden stosunek cywilnoprawny, który kreowałby po stronie PFR obowiązek z umowy podlegający wykonaniu, a po stronie skarżącej odpowiadające temu obowiązkowi roszczenie i jej wykonanie; 2) w sytuacji, gdy w wyniku skutków związanych z epidemią COVID-19 i wprowadzanymi przez organy zakazami, ograniczeniami i nakazami uderzającymi w swobodę wolności gospodarczej wielu polskich przedsiębiorców stoi na krawędzi bankructwa, a gospodarka z dnia na dzień znajduje się w coraz gorszej kondycji, sądowa kontrola działalności PFR sprawowana przez sądy cywilne (Sąd Okręgowy w Warszawie) byłaby w takim wypadku wyłącznie iluzją, której nie można zaakceptować.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła argumentację na poparcie wywiedzionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w tak wyznaczonych granicach nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).

Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).

Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym należy dokonać analizy aktywności PFR w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Dużych Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie działanie polegające na skierowaniu pisma dt. warunków umowy pożyczki płynnościowej w ramach programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy SIR.

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla dużych firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm".

Dokładna analiza regulaminu prowadzi do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz przedsiębiorcy ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyżej ustalono, iż PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Na marginesie należy odnieść się do argumentacji skarżącej spółki zawartej w skardze kasacyjnej, wskazującej na jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I GSK 139/21. Skarżąca starając się dowieść, że pismo otrzymane z PFR jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, wskazała na treść orzeczenia o wskazanej wyżej sygnaturze. Jednakże wskazać należy, że stan faktyczny sprawy o sygn. akt I GSK 139/21 różnił się od tego w przedmiotowej sprawie. Tamto orzeczenie dotyczyło pisma, jakie skarżący otrzymał od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: PARP). Podkreślenia wymaga, że PARP funkcjonuje w innym reżimie prawnym niż PFR, zatem nie są to podmioty tożsame.

Wskazać należy, że podstawę złożenia wniosku na Kapitał Obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy, którym zawiadywała PARP, stanowiła ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 694 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19). NSA w tamtej sprawie uznał, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła w zakresie wniosków na Kapitał Obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy stosuje się w sposób odpowiedni regulacje Ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, ze zm., dalej jako: ustawa wdrożeniowa).

W związku z powyższym wymaga podkreślenia, iż art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Zatem nie można się zgodzić z argumentacją skarżącej – w niniejszej sprawie nie zachodzi analogia do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie I GSK 139/21.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach nie rozstrzygnięto ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. Uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).