Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2004/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KKU-53/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") decyzją z 9 czerwca 2022 r. nr KKU-53/20, na skutek odwołania Gminy [...] (dalej jako "gmina"), uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej jako "Wojewoda") z 27 września 2019 r. znak [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,6152 ha, w obrębie [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] wnioskiem z 4 października 2017 r. wystąpił do Wojewody o podjęcie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z 27 września 2019 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności ww. działki i wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła ona własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Również zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów, działka stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej wpisano [...] (dalej jako "[...]"). Na podstawie aktu notarialnego z 10 sierpnia 1928 r. Rep [...] działka, w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochrony służący prawidłowej eksploatacji linii w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele rozbudowy infrastruktury kolejowej linii nr [...], w związku z czym znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego [...]. Fakt ten potwierdzają pisma [...]: z 13 grudnia 2017 r. znak [...] oraz z 22 lutego 2018 r. znak [...]. W ocenie Wojewody, dowodami potwierdzającymi przynależność nieruchomości do majątku przedsiębiorstwa państwowego [...] są: mapy oraz archiwalny wypis z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. Z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest natomiast ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Wyłączeniu z komunalizacji podlegają bowiem nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy przekształciło się w prawo zarządu. Inaczej mówiąc, nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny, zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Wojewoda przywołał następnie art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568), zgodnie z którym "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo [...] własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie". Na podstawie art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo [...] prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1). Grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie [...] i jego poprzedników prawnych, oddane zostały zatem w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia. Tym samym, w ocenie Wojewody, [...] legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nawet w przypadku przyjęcia odmiennego stanowiska, w sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, bowiem ustawowo powierzone w zarząd [...] (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno-gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji gmina wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie nabycia przez nią ww. mienia Skarbu Państwa. W ocenie odwołującej się, skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego [...], to nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dlatego mienie to podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy.

KKU decyzją z 9 czerwca 2022 r. uchyliła decyzję Wojewody i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom. W dalszej kolejności, konieczne jest zbadanie, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej, a następnie, czy mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy tym zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, a więc do ww. organu należały. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową), świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istotnymi w sprawie są zatem tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. KKU zauważyła, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe, w tym dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Sąd przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy (...)". Z akt sprawy nie wynika natomiast, by w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nie należałaby ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne zaś władanie mieniem przez [...] bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. KKU podkreśliła przy tym, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało też z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały bowiem stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. To samo dotyczy aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca") wniosły o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej przez uznanie, że z ww. przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości ww. przepis warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym;

2. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U Nr 24. poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów wynika, że przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;

3. art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...], oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z przepisów dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...] oraz innych aktów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa wynika, że [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności. Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych, tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób pranych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającym współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Dlatego zaskarżona decyzja narusza art 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w ten sposób, że uznaje, że z przepisów tych wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przy czym pomija fakt, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania o charakterze ogólnokrajowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżoną decyzją KKU uchyliła w pkt 1 decyzję Wojewody odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez gminę własności spornej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 0,6152 ha, w obrębie [...], zaś w pkt 2 stwierdziła jej nabycie przez gminę, zgodnie z wnioskiem.

Przedmiotem ww. decyzji jest zatem komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez skarżącego na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., dotyczyć mogą wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dla procesu komunalizacji, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 937/22, z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 661/22, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 416/22, z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11; https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko potwierdzone zostało ponadto w uchwałach składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W ocenie Sądu, KKU zasadnie przyjęła zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu [...].

Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), którą zastąpiła ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności, [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz [...] w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Nie można też podzielić poglądu skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wydane bowiem przez Radę Ministrów, na podstawie ustawy komunalizacyjnej, rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało [...]. Z treści też żadnego dokumentu nie wynikało, że w omawianym przypadku przedsiębiorstwu [...] przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu.

W konsekwencji nie sposób zarzucić KKU w niniejszej sprawie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). W konsekwencji prawidłowo KKU uchyliła decyzję Wojewody oraz stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.