Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3873/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Nowecki asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F. w W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2022 r.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ") postanowieniem z 17 marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561, z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego 21 września 2022 r. przez [...]Spółka Akcyjna - Spółka komandytowa z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z 8 września 2022 r. wydane przez Prezesa NFZ, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umów zlecenia zawartych z [...] Spółka Akcyjna - Spółka komandytowa z siedzibą w W. przez W. K. (dalej: "Zainteresowany", "Uczestnik"), w okresach: od dnia 7 kwietnia 2015 r. do 30 września 2016 r., od 1 listopada 2016 r. do 30 września 2017 r., od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r., od 1 czerwca 2018 r. do 31 października 2018 r., od 1 grudnia 2018 r. do31 grudnia 2018 r., od 1 kwietnia 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r., od 1 czerwca 2019 r. do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, że Spółka pismem z 15 czerwca 2022 r. wystąpiła do Prezesa NFZ o wydanie decyzji o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez Zainteresowanego z tytułu wykonywania umów zlecenia na rzecz Skarżącej we wskazanych we wniosku okresach. Do wniosku załączono: 1) umowę zlecenia nr [...] z 7 kwietnia 2015 r., 2) umowę zlecenia [...] z 4 stycznia 2016 r. 3) umowę zlecenia [...] z 31 grudnia 2019 r., 4) listę płac pracownika, 5) druk ZUS P ZZA - zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego, 6) decyzję ZUS z 24 maja 2022 r. nr [...] stwierdzającą, że podstawa wymiaru i składka na ubezpieczenie zdrowotne Zainteresowanego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia w Spółce wynosi: 0,00 zł, za miesiące: 05.2015-10.2016,12.2016-10.2017,12.2017-05.2018, 07.2018-11.2018, 01.2019, 05.2019, 07.2019-12.2020 oraz 7) pismo ZUS z 21 lipca 2022 r. znak: [...].

Rozpatrując wniosek, Prezes NFZ w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora ds. Służb Mundurowych O. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z 8 września 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umów zlecenia zawartych z płatnikiem składek przez Zainteresowanego we wskazanych wyżej okresach.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes NFZ wskazał, że w treści uzasadnienia przedmiotowego wniosku, płatnik składek wskazał, że Zainteresowany we wskazanych okresach posiadał dwa niezależne tytuły do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, wykonywał umowę zlecenia zawartą ze Spółką oraz świadczył pracę na podstawie umowy o pracę w innym podmiocie. W opinii Spółki uzasadnione jest wydanie decyzji dotyczącej podlegania przez Zainteresowanego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy zlecenia.

Organ wyjaśnił również, że pismem z 21 lipca 2022 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu poinformował, że została przeprowadzona kontrola u wymienionego płatnika składek. W wyniku kontroli ZUS ustalił, że płatnik składek zgłosił, iż "W wyniku kontroli ZUS ustalono, że płatnik składek zgłosił do ubezpieczenia zdrowotnego 122 ubezpieczonych z tytułu wykonywania umów zlecenia. Jednocześnie te same osoby były zgłoszone do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów o pracę w [...] Sp. z o. o. (...) (dalej: "Pracodawca"). Z warunków wykonywanych czynności w ramach zawartych umów zlecenia wynika, że umowy zostały zawarte celem obejścia przepisów prawa dla pozoracji zbiegu tytułów na ubezpieczenie społeczne i obniżenie kosztów wynikających z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne od pełnego przychodu (z umów o pracę i umów zlecenie)".

Organ wskazał dalej, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu w decyzji nr [...] z 24 maja 2022 r. wskazał, że: "W trakcie kontroli ustalono na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS, że większość ubezpieczonych objętych kontrolą (122 ubezpieczonych) zostali zgłoszeni do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w tytułu umowy o pracę w spółce [...] SP. Z O. O. NIP [...] w różnym wymiarze czasu pracy (pół etatu, pełen etat, trzy czwarte etatu, cztery piąte etatu) z podstawą wymiaru składek równą lub wyższą minimalnemu wynagrodzeniu. Z tytułu umowy zlecenia zawartej z firmą [...] S.A.-S.K. NIP [...] zostali objęci ubezpieczeniem zdrowotnym, w większości przypadków z podstawami wyższymi niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Z analizy zgłoszeń ubezpieczonych wynika, że [...] SP Z O.O. najpierw zawierała umowy o pracę, a następnie w tym samym miesiącu lub okresie późniejszym z tymi samymi ubezpieczonymi [...] S.A.-S.K. zawierała umowy zlecenia".

Prezes NFZ podkreślił, że umowę zlecenia, która to została zawarta przez pracownika z osobą trzecią, nie będącą pracodawcą, w ramach której pracownik wykonuje pracę na rzecz pracodawcy z którym pozostaje w stosunku pracy, należy traktować w istocie jako przejaw kontynuacji świadczenia pracy na rzecz tego płatnika składek na mocy stosunku pracy. Oznacza to, że wynagrodzenie z tytułu wykonania takiej umowy zlecenia należy traktować jako wynagrodzenie z umowy o pracę. Przedmiotowa umowa zlecenia, jako wymieniona w art. 8 ust 2 a ustawy o systemie, nie stanowi samodzielnego tytułu obowiązkowego podlegania ubezpieczeniom społecznym pracownika. Zatem pracownik winien być zgłoszony do ubezpieczeń z kodem 0110 (tj. jako pracownik podlegający ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu), wykonujący pracę na mocy umowy o pracę (tym samym winno się zliczyć wysokość wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia i umowy o pracę), a nie odrębnie wykazywać objęcie ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym z kodem 0110 oraz wykazywać objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym z kodem 0411 (tj. osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług).

Natomiast w niniejszym stanie faktycznym, jak wskazał organ, płatnik składek zgłosił 122 osoby zarówno do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu stosunków pracy zawartych z pracownikami w różnych wymiarach czasu pracy. Jednocześnie zgodnie z twierdzeniami ZUS we Wrocławiu zawartymi w jego decyzji, płatnik składek wykazał na mocy w/w stosunków pracy z w/w osobami, podstawę wymiaru składek w wysokości wyższej lub równej minimalnemu wynagrodzeniu. ZUS we Wrocławiu, wskazał ponadto, że: "Jednocześnie te same osoby były zgłoszone do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów o pracę w [...]Sp. z o.o. (...). Z warunków wykonywanych czynności w ramach zawartych umów zlecenia wynika, że umowy zostały zawarte celem obejścia przepisów prawa dla pozoracji zbiegu tytułów na ubezpieczenie społeczne i obniżenie kosztów wynikających z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne od pełnego przychodu (z umów o pracę i umów zlecenie) ".

W zaskarżonym rozstrzygnięciu słusznie zatem wskazano, zdaniem Prezesa NFZ, że: "Sprawa w istocie sprowadza się do ustalenia objęcia ubezpieczeniem społecznym z tytułu umowy zlecenia tj. rozstrzygnięcia kto jest płatnikiem składek. W przypadku ustalenia, że określona osoba podlega obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym w związku z wykonywaniem zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia, to podleganie z tego tytułu ubezpieczeniom zdrowotnym wynika wprost z ustawy o świadczeniach, wobec czego potwierdzanie tej okoliczności deklaratoryjną decyzją Prezesa NFZ byłoby zbędne i bezprzedmiotowe". Prezes NFZ dodał, że w przedmiotowej sprawie ZUS wydał decyzję, w której stwierdził, że podstawa wymiaru i składka na ubezpieczenie zdrowotne Zainteresowanego z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia u płatnika – Spółki wynosi: 0,00 zł, uzasadniając, że faktycznym płatnikiem składek pozostaje Pracodawca. Przychód uzyskany z obu umów tzn. Spółki oraz Pracodawcy należy potraktować jako przychód osiągnięty z jednego tytułu do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego u płatnika – Pracodawcy. Jedynym płatnikiem składek jest w istocie firma, w której była zawarta umowa o pracę czyli u Pracodawcy. Utworzenie zaś drugiego tytułu - umowy zlecenie u płatnika – Spółki i przeniesienie na niego części wynagrodzenia należnego za realizację umowy o pracę miało doprowadzić do utworzenia fikcyjnego drugiego tytułu ubezpieczeń".

Prezes NFZ wyjaśnił, że art. 109 ustawy o świadczeniach dotyczący rozpatrywania m.in. spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, wskazuje, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osoby podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Tym samym, żądanie płatnika składek jest nieuprawnione i bezprzedmiotowe wobec faktu objęcia Zainteresowanego ubezpieczeniem zdrowotnym przez płatnika składek na mocy umowy o pracę z płatnikiem – Pracodawcą, a późniejsze zawarcie umów zlecenia z tymi samymi osobami przez drugi podmiot tj: Spółkę z Zainteresowanym i zgłoszenie go jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu jest błędne. A w konsekwencji, należy zsumować wysokość przychodów z tytułu umowy zlecenia i umowy o pracę, a nie zaś dokonywać zgłoszeń do objęcie ubezpieczeniem społecznych i zdrowotnym Zainteresowanego z kodem 0110 oraz wykazać objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym z kodem 0411.

Zdaniem Prezesa NFZ, ponieważ w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych leży obowiązek wydania decyzji dotyczącej wymierzania i pobierania składek zdrowotnych, zatem Prezes NFZ nie jest władny do rozpoznania tych kwestii.

Organ, powołując się i cytując orzecznictwo sądów dodał, że powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie i potwierdzenie aktualnego poglądu judykatury i doktryny.

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa NFZ z 17 marca 2023 r., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., przez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i jedynie w oparciu o stanowisko zaprezentowane przez ZUS, przy jednoczesnym zupełnym pominięciu stanowiska Skarżącej w ww. sprawie, bezkrytyczne przyjęcie argumentacji ZUS i zaniechanie skonfrontowania stanowiska ZUS ze stanowiskiem Skarżącej, brak zapoznania się z argumentacją Skarżącej, którą Skarżąca prezentowała w toku kontroli ZUS i późniejszego postępowania administracyjnego, a która ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie, zaniechanie rozpatrzenia sprawy w sposób obiektywny, przyznanie prymatu stanowisku wyrażonemu przez ZUS i pozbawienie Skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przedstawionych przez ZUS,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, dowolną i jednostronną ocenę materiału dowodowego, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających w szczególności na błędnym przyjęciu, że płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne Ubezpieczonego z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia, zawartej/ych ze Skarżącą jest pracodawca – [...] Sp. z o.o., mimo iż płatnikiem składek dla Uczestnika w niniejszej sprawie jest Skarżąca, bowiem to na jej rzecz Uczestnik świadczył usługi, w związku z zawarciem umowy/umów zlecenia, wskazanej/ych we wniosku,

3) art. 66 ust. 1 pkt 1 lit a) i e) ustawy o świadczeniach w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i błędne uznanie, że Uczestnik w ramach umowy/umów zlecenia, wskazanej/ych we wniosku, wykonywał pracę na rzecz Pracodawcy, w związku z czym powinien być traktowany jako pracownik i jako taki podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego u płatnika składek - Pracodawcy, mimo że Uczestnik jako zleceniobiorca, na podstawie ww. umowy/umów zlecenia, świadczył usługi wyłącznie na rzecz Skarżącej i Skarżąca jest wyłącznym i jedynym beneficjentem świadczonych przez Uczestnika usług,

4) art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., przez uznanie, że: "w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych leży obowiązek wydania decyzji dotyczącej wymierzania i pobierania składek zdrowotnych, zatem Prezes NFZ nie jest władny do rozpoznania tych kwestii", a w efekcie odmówienie Skarżącej wszczęcia postępowania dot. podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez Uczestnika z tytułu wykonywania umowy/umów zlecenia na rzecz Skarżącej, pomimo iż nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby, że decyzja ZUS o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne zastępuje decyzję Prezesa NFZ, co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu bądź wyklucza w jakikolwiek sposób procedowanie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania ww. decyzji przez Prezesa NFZ, a ponadto wydanie ww. decyzji przez ZUS w żaden sposób nie wyłącza prawa strony do jej skorygowania przez wystąpienie do Prezesa NFZ o wydanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.

W związku z tymi zarzutami Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem skargi jest bowiem postanowienie organu administracji, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.".

Sposób rozumienia zacytowanego przepisu był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności wykładni takiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1740/21, zaś poglądy w tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela i uznaje za swoje.

Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających jego merytoryczne rozpatrzenie. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może w szczególności gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Nie podejmując zatem próby wyczerpującego określenia przypadków wypełniających niedookreślone pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 61a § 1 K.p.a. ("inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania), stwierdzić trzeba, że pojęcie to należy interpretować zawężająco, mając na uwadze, że zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie i załatwienie sprawy, a nie uchylanie się od tego działania (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2019 r. o sygn. VI SA/Wa 1541/19). Należy zatem zgodzić się z poglądem, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. powinna mieć miejsce wyjątkowo (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lutego 2017 r. o sygn. akt I OSK 821/15, z 7 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1625/15) i można dodać, że jedynie wówczas, gdy po badaniu wstępnym wniosku nie ma żadnych wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone z powodu stwierdzenia pierwotnych przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 211-212; cytowane za: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Warszawa 2016 r., 6 wydanie, komentarz do art. 61a § 1 kpa, pkt 3, s. 395-396). Przesłanki te bada się, jak już zostało to wyżej zaznaczone, na etapie formalnego badania wniosku, bez potrzeby wnikania w przepisy prawa materialnego niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r. o sygn. II GSK 3985/16). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach nie budzących wątpliwości i nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów i jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (zob. A. Skóra, komentarz do art. 61a kpa [w:] red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Olsztyn 2020, a także powołane tam orzecznictwo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 717/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 70/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 615/17, z 4 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 693/17, z 3 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 3484/15, z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I GSK 329/14, z 22 maja 2015 r. o sygn. akt II OSK 2671/13). W celu ustalenia, czy faktycznie istnieją takie "oczywiste przypadki" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, organ nie może gromadzić dowodów, na podstawie których dokona oceny, czy taki stan faktyczny zaistniał, zaś jeżeli konieczne jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, to nie mamy do czynienia z "oczywistym przypadkiem" i organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne (A. Skóra, komentarz do art. 61a kpa [w:] red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Olsztyn 2020). Jeżeli dopiero na późniejszym etapie postępowania organ stwierdzi, że wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bezprzedmiotowe, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1268/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 stycznia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 696/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Op 633/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 9 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 117/12).

Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.pa. może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli nie zachodzi stan "oczywistości" bezzasadności żądania albo organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zarówno zawartość akt administracyjnych, jak i treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazują, że Prezes NFZ nie miał podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Po pierwsze, przed wydaniem postanowienia I instancji Prezes NFZ za niezbędne uznał zwrócenie się do ZUS o udzielenie informacji, czy organ ten prowadził kontrolę u Skarżącej. Tym samym Prezes NFZ musiał przyjąć, że sam wniosek Skarżącej o wydanie przez Prezesa NFZ decyzji w trybie art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach oraz załączone do niego dokumenty były niewystarczające do uznania, że prowadzenie postępowania w tej sprawie jest w sposób oczywisty zbędne. Z podjętych przez Prezesa NFZ działań wynika, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie za konieczne uznał poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych, które odnosiły się do kwestii podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego Uczestnika wskazanego we wniosku Skarżącej. Co więcej, dokonane w ten sposób ustalenia faktyczne stanowiły w istocie podstawę rozważań i ocen zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadnienie tegoż postanowienia w znacznej części składa się bowiem z cytatów lub podsumowań stanowiska ZUS wyrażonego w piśmie z 21 lipca 2022 r. lub w załączonej do tego pisma kopii decyzji ZUS dotyczącej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne Uczestnika z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia zawartej ze Skarżącą. Konieczność dokonania wskazanych ustaleń faktycznych, jak i oparcie zaskarżonego postanowienia na tych ustaleniach wskazuje, że przeszkoda, która - zdaniem Prezesa NFZ - wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Skarżącej nie była oczywista, lecz wymagała ustaleń, które co do zasady mogą być dokonywane dopiero po wszczęciu postępowania. Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania administracyjnego wiąże się z przyznaniem jego stronie szeregu uprawnień procesowych, których - co oczywiste - nie uzyskuje, jeśli organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sprawie forma rozstrzygnięcia przyjęta przez Prezesa NFZ wykluczyła przyznanie Skarżącej takich uprawnień procesowych, w istocie m.in. uniemożliwiając jej czynny udział w czynnościach zmierzających do ustalenia stanu faktycznego.

Po drugie, w zaskarżonym postanowieniu Prezes NFZ zawarł oceny dotyczące meritum sprawy, której dotyczył wniosek Skarżącej, mimo że postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, a zatem nie może zawierać ocen dotyczących istoty sprawy.

Konkludując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wydał bowiem to postanowienie, mimo podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, które powinny być podejmowane dopiero w toku postępowania, m.in. w celu zagwarantowania stronie stosownych uprawnień procesowych. Ponadto Prezes NFZ w rozstrzygnięciu, które ma wskazywać na zbędność prowadzenia postępowania, zawarł oceny dotyczące istoty sprawy związanej z podleganiem Uczestnika obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w zakresie objętym wnioskiem Skarżącej. Z tych powodów zaskarżone postanowienie musiało zostać uchylone.

Sąd stwierdza przy tym, że zarzuty postawione w skardze Skarżącej zmierzają w istocie do zakwestionowana oceny merytorycznej wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu, a opierającej się na ocenie zaprezentowanej przez ZUS w decyzji załączonej do pisma z 21 września 2022 r. Jak wskazano wyżej, Prezes NFZ nie był uprawniony do wyrażania takich ocen w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania, zaś zajęcie przez organ stanowiska co do istoty sprawy było jednym z powodów uchylenia tego postanowienia. W takiej sytuacji nie tylko zbędne, ale i nieuprawnione na obecnym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do kwestii objętych zarzutami skargi, skoro nie dotyczą one zagadnień istotnych z punktu widzenia podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, czyli art. 61a § 1 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes NFZ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda decyzję administracyjną adekwatną do ustaleń faktycznych, jakich już dokonał w sprawie i jakich ewentualnie dokona po umożliwieniu Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

Ze wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.