Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 882/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2024 r., nr SKO Gd/7090/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzjącą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malborku nr 2113/ŚR/2023 z dnia 11 grudnia 2023 r.


UZASADNIENIE

E. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta M. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 9 października 2023 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynął wniosek E. H. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem A. H.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. nr 2113/ŚR/2023 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta M., odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej jako u.ś.r.) i wyjaśnił, że wnioskodawczyni jest matką osoby wymagającej opieki, a więc osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu w linii prostej z A. H., wobec którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Następnie powołano art. 3 pkt 21 u.ś.r. stanowiący definicję legalną znacznego stopnia niepełnosprawności oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ przypomniał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 11 października 2005 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zaliczające A. H. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stale. Ustalono, iż niepełnosprawność i znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od urodzenia. Wśród wskazań stwierdzono, że A. H. wymaga: zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Poza tym ze względu na charakter schorzenia, niezdolność do samodzielnej egzystencji w orzeczeniu wskazany jest wymóg stałej pomocy i opieki ze strony osób drugich.

Następnie organ przypomniał, że kolejną ważną kwestią przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczne sprawowanie osobistej, stałej opieki przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma być sprawowana nad osobą niepełnosprawną, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować, radzić sobie samodzielnie w życiu codziennym. Opieka ta musi być stała i absorbująca, a nie doraźna albo fikcyjna. Opieka ta wyraża się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy. W świetle powyższego świadczenie pielęgnacyjne może zatem zostać przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania, w szczególności takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, czy z krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach - przewracanie z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystanie z toalety, spożywanie posiłków i przyjmowanie napojów, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Gdy osoba niepełnosprawna nie może tego rodzaju czynności wykonać samodzielnie wówczas konieczna jest opieka nad nią, a więc stała obecność i opieka opiekuna. Na stałość ww. zabiegów opiekuna względem osoby niepełnosprawnej wskazuje zasadniczo m.in. wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną. Stała opieka to nie tylko ciągle przebywanie z osobą niepełnosprawną i wyręczanie jej we wszystkich czynnościach, lecz także pieczą nad taką osobą, stała gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność.

Na podstawie otrzymanego w dniu 26 października 2023 r. kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego (część IX) ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z synem A. H. Syn wnioskodawczyni ma 44 lata i jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Główną przyczyną jego niepełnosprawności jest mózgowe porażenie dziecięce - tetrapareza spastyczna - porusza się on na wózku inwalidzkim. Nie jest w stanie sam pisać. Jest niesamodzielny w zakresie higieny czy ubierania się. Wymaga opieki osób drugich we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Sam zjada przygotowane posiłki oraz pije. Przygotowywaniem posiłków i dawkowaniem leków zajmuje się wnioskodawczyni. Nie jest pampersowany - zgłasza potrzeby fizjologiczne, ale wymaga pomocy w toalecie. Jest niepełnosprawny intelektualnie, był uczniem szkoły specjalnej i miał indywidualne nauczanie. Przyjmuje leki na stałe. Jest uczestnikiem Środowiskowego Domu Samopomocy w K. od 1 września 2009 r. Na zajęciach przebywa przez 6 godzin dziennie i bierze udział w zajęciach z zakresu: treningu funkcjonowania w życiu codziennym, umiejętności interpersonalnych i rozwiązywania problemów, treningu spędzania czasu wolnego, treningu komunikacji, funkcji poznawczych - terapii ruchowej oraz korzysta z poradnictwa psychologicznego. Wnioskująca współpracuje z Zespołem Wspierąjąco - Aktywizującym i aktywnie współuczestniczy w realizacji Indywidualnego Planu Postępowania Wspierająco-Aktywizującego. Syn wnioskodawczyni nie podejmuje żadnych nieracjonalnych zachowań mogących stanowić zagrożenie dla siebie lub otoczenia. W opiece nad synem wnioskodawczyni nie może liczyć na pomoc męża (jedynie w kąpieli raz w tygodniu). Ma on żal, że syn jest osobą niepełnosprawną. Tymczasem ojciec jest zobowiązany do świadczenia wobec syna opieki i pomocy. W toku postępowania nie wykazano, by mąż wnioskodawczyni z jakichś obiektywnych przyczyn nie był w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Nie znaleziono przyczyny, która zwalniałaby z obowiązku zapewnienia pomocy i opieki nad niepełnosprawnym synem. Nawet jeśli nie jest możliwe osobiste sprawowanie opieki, osoba zobowiązana do alimentacji jest zobowiązana do zapewnienia opieki i pomocy w inny sposób, przykładowo poprzez dostarczenie środków finansowych na opłacenie profesjonalnej opieki.

Następnie powołując się na orzecznictwo organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Zgodnie zatem z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których zalicza się również świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z potrzebą zapewnienia opieki niepełnosprawnemu podopiecznemu. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji uznaje się, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. A zatem musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni (69 lat) jest w wieku poprodukcyjnym i posiada prawo do emerytury z ZUS, co zostało potwierdzone kserokopią decyzji o przyznaniu emerytury wydanej w dniu 30 listopada 2015 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku. Po raz ostatni wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie w 2021 r. prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą. Do ustalenia emerytury wnioskodawczyni udokumentowała następujące okresy: składkowe (14 lat 2 miesiące i 19 dni), uzupełniające (15 lat 8 miesięcy i 6 dni) i nieskładkowe ograniczone do 1/3 składkowych (4 lata 8 miesięcy i 27 dni). Wnioskodawczyni nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a posiadane przez nią schorzenia nie mają wpływu na sposób sprawowania opieki nad synem.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością zapewnienia niepełnosprawnemu synowi stałej opieki wynikający z art. 17 u.ś.r. Co najistotniejsze, wnioskodawczyni była aktywna zawodowo przez lata sprawowania opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem, tj. od 1979 r. Mimo to zdołała wówczas podjąć pracę i prowadzić działalność gospodarczą. Musiała zatem godzić obowiązki opiekuńcze nad synem z wykonywaniem pracy zarobkowej. Jest to okoliczność wykluczająca istnienie związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem. Wnioskodawczyni miała wolę podjęcia pracy zawodowej i łączenia tych obowiązków ze sprawowaniem opieki nad synem. Ponadto w ocenie organu, w momencie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również jest to możliwe. Opieka nad synem jest w pewnym stopniu uproszczona, gdyż od poniedziałku do piątku przez 6 godzin przebywa on w Środowiskowym Domu Samopomocy w K. A więc osoba, która sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ma możliwość pozostania aktywną zawodowo, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu stopień samodzielności syna wnioskodawczyni jest ograniczony, ale nie wykluczony - nie jest osoba stale leżącą, może samodzielnie spożywać przygotowane wcześniej posiłki, nie wymaga specjalistycznego podawania leków. Czynności opiekuńcze związane z osobą chorego to pomoc przy wykonywaniu codziennej toalety i kąpieli, pomoc w ubieraniu się, umawianiu wizyt lekarskich. Nie zajmują one stale czasu wnioskodawczyni, są realizowane w pewnych odstępach czasowych, jak np. czynności higieniczne, przygotowywanie posiłków - nie świadczą zatem o stałym i tak dużym zaangażowaniu. Organ wskazał, że normalną rzeczą jest pomoc członkowi najbliższej rodziny, osobom starszym i chorym, np. przy zakupach, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, przygotowywaniu posiłków i pomoc w czynnościach higienicznych, a nawet asystowanie w czasie wizyt u lekarza. Pomoc taka byłaby z pewnością świadczona synowi nawet w sytuacji, gdyby nie legitymował się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie bowiem do art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Przez wzajemne wsparcie, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć: pomoc materialną, psychiczne wsparcie w chorobie, cierpieniu, kalectwie, pomoc intelektualną, przy podejmowaniu ważnych decyzji lub załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności. Wzajemne wsparcie pomiędzy rodzicami i dziećmi powinno być całkowicie bezinteresowne, co wynika przede wszystkim z norm moralnych.

Oprócz powyższego w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Ta okoliczność stanowi kolejną negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Posiadanie prawa do emerytury wyklucza zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że nie budzi przy tym wątpliwości fakt, że osoba posiadająca prawo do emerytury z racji uprzedniej możliwości podejmowania w pewnym okresie zatrudnienia nie może być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i stwierdzeniem konieczności stałej pomocy innej osoby. Osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy. Uposażony z tytułu emerytury może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Obiektywnie oceniając zebrany materiał dowodowy, w świetle zasad doświadczenia życiowego nie można przyjąć, że wnioskodawczyni aktualnie byłaby w stanie podjąć pracę zawodową (sama oświadczyła: "żadna praca nie wchodzi w grę gdy ma się 69 lat"; " brak mi sił na dalszą pracę, wystarczy opieka nad synem"). Organ zauważył także, iż w aktualnych realiach świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia.

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 79a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wnioskodawczyni mogła uzupełnić zebrany materiał dowodowy, zapoznać się z zebranymi już dokumentami w sprawie, wypowiadać się na jego temat oraz składać ewentualne pisemne wyjaśniania oraz dokumenty co do okoliczności mających wpływ na toczące się postępowanie - nowych, nieznanych dotychczas dokumentów, które mogłyby zmienić zajmowane przez organ stanowisko. Strona w ustawowo przewidzianym terminie złożyła stosowne wyjaśnienia, jednak w ocenie organu nie wniosły one nic nowego i merytorycznego do sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. o sygn. SKO Gd/7090/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i przypomniał m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia Skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem dopiero zawieszenie pobierania emerytury przez wnioskodawczynię spowodowałoby, że mogłaby ona spełniać przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym Kolegium podkreśliło, że ta ostatnia konstatacja odnosi się w przedmiotowej sprawie tylko do stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. Innymi słowy, gdyby wnioskodawczyni zawiesiła prawo do pobierania emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r. oraz najpóźniej z tym dniem mogłaby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego), to w sprawie miałyby zastosowanie przepisy art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., które dawały podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również w przypadku opieki nad pełnoletnią osobą niepełnosprawną. Bowiem zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wpierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (ustawa o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem nie powstało (i nie może nawet hipotetycznie powstać) do dnia 31 grudnia 2023 r., albowiem skarżąca nie zawiesiła przed tym dniem pobierania emerytury z zakładu ubezpieczeń społecznych.

W tej sytuacji, skoro nie zachodzą przesłanki określone w ww. art. 63 ust. 1 ww. ustawy w przedmiotowej sprawie począwszy od dnia 1 stycznia 2024 r. zastosowanie ma art. 17 ust. 1 w jego aktualnym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje obecnie wyłącznie w przypadku sprawowania opieki nad osobą, która nie ukończyła 18 roku życia. Syn wnioskodawczym ma obecnie 44 lata. W ocenie Kolegium, skoro wnioskodawczyni nie zawiesiła prawa do pobierania emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r., to nawet w przypadku potwierdzenia w sprawie zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad synem nie spełnia ona (i nie będzie spełniała) przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść ww. art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W skardze na powyższą decyzję wnioskodawczyni wskazała, że ma prawo dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Skarżąca wskazała, że nie została poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, wówczas oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. SKO Gd/7090/23, którą utrzymano w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza M. decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 11 grudnia 2023 r. nr 2113/ŚR/2023 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 w ówczesnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 24 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których m.in. mowa w art. 17 u.ś.r. (ust. 1). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4).

Na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.) dokonano nowelizacji u.ś.r. i od 1 stycznia 2024 r. art. 17 ust. 1 u.ś.r. zyskał następujące brzmienie: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego

- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższa zmiana oznacza, że od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie w związku z opieką na osobami niepełnoletnimi.

W sprawach wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2024 r. kluczowy jest art. 63 ww. ustawy o świadczeniu wspierającym, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. (ust. 2). Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności (ust. 3). Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w ust. 1-3 przysługuje również po upływie okresu zasiłkowego w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 43, na który prawo zostało przyznane, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na nowy okres zasiłkowy zostanie złożony w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym zakończył się dotychczasowy okres zasiłkowy (ust. 4).

A zatem o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej treść art. 17 u.ś.r.) organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem bezspornie wniosek skarżącej z dnia 28 września 2023 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w dniu 9 października 2023 r. Organ I instancji wydał decyzję 11 grudnia 2023 r., a organ odwoławczy – 9 lipca 2024 r.

W niniejszej sprawie kluczowe jest również to, że skarżąca (ur. w 1954 r.) ma ustalone prawo do emerytury, którą pobiera od 2015 r. Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.

Jednakże jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2912/23, z 13 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 333/24, z 13 grudnia 2024 r. sygn. 253/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego) stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.) to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (zob. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 2852/20, z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20, z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, z 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, z 24 marca 2021 r. sygn. I OSK 2631/20, z 22 października 2021 r. sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie przyjmuje się, że o konieczności złożenia wniosku o rezygnację z określonego świadczenia oraz o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji z uprzednio przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także art. 79a k.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. sygn. I OSK 2631/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę opisane powyżej regulacje prawne, jednolite orzecznictwo i stan faktyczny niniejszej sprawy, w ocenie Sądu nie sposób podzielić wyrażonego przez Kolegium poglądu, że w sytuacji gdy wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pobierania emerytury do 31 grudnia 2023 r., to wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wpierającym oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Wyjaśnić należy, że z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym wynika, że przepisy u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. stosuje się w sytuacji, gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "powstało" do 31 grudnia 2023 r. Niewątpliwie decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter konstytutywny, to znaczy rozstrzyga o udzieleniu uprawnienia w postaci "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez określenie jego wysokości i okresu, w którym ma być wypłacane. Zauważyć należy, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 24 ust. 2 u.ś.r. (brzmienie sprzed 1 stycznia 2024 r.) prawo do świadczenia ustalane jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego, a także datę, od której się je ustala. Z powstaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego będziemy mieli zatem do czynienia w sytuacji, gdy w sposób obiektywny wystąpią pozytywne przesłanki z art. 17 u.ś.r., a jednocześnie brak będzie wskazanych w u.ś.r. przesłanek negatywnych. Innymi słowy, powstanie prawa do świadczenia powstanie w momencie wypełnienia hipotezy normy z art. 17 u.ś.r. w dacie jej obowiązywania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zmierza bowiem jedynie do weryfikacji występowania przesłanek nakazujących organowi ustalenie świadczenia, o które wnioskodawca wnosi na podstawie przysługującego mu prawa wynikającego z ustawy. W toku takiego postępowania organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy celem weryfikacji, czy istniało – najdalej na dzień 31 grudnia 2023 r. – prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego i czy w konsekwencji możliwa jest jego realizacja poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był brak umożliwienia skarżącej przez Kolegium, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym. W takim ujęciu, przesłankę rezygnacji ze świadczenia konkurencyjnego, traktować należy nie jako przesłankę powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie przesłankę do ustalenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem z mocy prawa, natomiast jego realizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej, w której organ konkretyzuje przyznane ustawą uprawnienie. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego zamiast emerytury nie jest przesłanką powstania prawa, a jedynie przesłanką konieczną do jego realizacji. Wybór świadczenia jest niezbędny bowiem jedynie do wydania decyzji realizującej przyznane przez prawo uprawnienie. Oczywistym jest bowiem, że należy odróżnić przysługujące na podstawie prawo od jego realizacji. Nie istnieje obowiązek korzystania ze swoich uprawnień, co nie oznacza, że uprawnienia takie nie przysługują. Tak samo oczywistym jest, że wyboru świadczenia można dokonać jedynie wśród świadczeń, do których wnioskodawca ma prawo wynikające z ustawy. W konsekwencji, w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne – w przypadku, gdy spełnione są inne przesłanki jego ustalenia – rezygnacja z innego świadczenia do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie będzie przyznane. Stwierdzić zatem należy, że skoro ustawodawca w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym posłużył się pojęciem "prawo powstało", a nie "prawo ustalono", to regulacje u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. należy stosować do wszystkich postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną w roku 2023 r. (zob. wyroki WSA w Gdańsku: 4 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Gd 828/24, z 11 września 2024 r. sygn. II SA/Gd 424/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, nie sposób zaakceptować, aby w demokratycznym państwie prawa strona postępowania miała ponosić negatywne konsekwencje sposobu prowadzenia postępowania w sprawie (braku stosownych pouczeń lub czasu prowadzenie postępowania). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd prowadziłby do stanu nierówności wobec prawa polegającej na rozróżnieniu sytuacji prawnej obywateli ze względu na niezależne od nich działania organu administracji publicznej, polegające na uniemożliwieniu wyboru świadczenia jedynie ze względu na czas prowadzonego przez te organy postępowania administracyjnego. Skoro zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego zmieniły się od 1 stycznia 2024 r., to w ocenie Sądu nie ma żadnych uzasadnionych powodów, aby uniemożliwiać osobom, którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwało (powstało) do końca 2023 r. realizację tego uprawnienia jedynie z powodu sposobu i długości prowadzonego przez organy postępowania w sprawie. Taka praktyka rażąco narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym nakazuje stosować normy prawne obwiązujące do 31 grudnia 2023 r. w każdej sprawie, w której wniosek o przyznanie świadczenia złożono przed tą datą – o ile wnioskodawca w tym czasie spełniał ustawowe przesłanki powstania przedmiotowego prawa. Jednocześnie przepis ten nie wyklucza ustalenia początku wypłaty świadczenia po 31 grudnia 2023 r. w przypadku rezygnacji z określonego świadczenia po tym okresie, ponieważ jego treść nie odnosi się do przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest konieczność dokonania wyboru jednego z przysługujących wnioskodawcy świadczeń.

Brak jest zatem podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie z powodu braku rezygnacji przez skarżącą z emerytury przed końcem 2023 r., co orzekło Kolegium. Podobnie, jak wyjaśniono powyżej, niesłuszne jest stanowisko organu I instancji, iż skoro skarżącej przysługuje prawo do emerytury to wyklucza to przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji organy powinny były odnieść się do przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad synem a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia wobec spełnienia przez nią innych przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu sądu stosownie do art. 153 p.p.s.a.