Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 98/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2019 r. Nr O-235/19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrzną instalacją elektryczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. i Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] (dalej "strona skarżąca"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; zwana dalej "Pr.bud."), Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 18 lipca 2018 r. Nr 3583/2018 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. (dalej "Inwestor") pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...](1) z garażami wbudowanymi i zagospodarowaniem terenu oraz zewnętrzną instalację elektryczną przy ul. [...] we W., obręb P., AR_[...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z wyłączeniem sieci i przyłączy wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej nn zasilającej poszczególne budynki oraz międzyobiektowej sieci teletechnicznej i stacji transformatorowych.

C. Sp. z o.o. w treści odwołania zarzuciła m.in., iż w toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał "dowolnego (a nie swobodnego) uznania, że projektowana przez wnioskodawcę obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co projektowana inwestycja narusza przysługujące jej prawo służebności gruntowej ustanowionej na działce nr [...]. Zarzuciła także, że rozpatrując przedmiotową sprawę, organ pierwszej instancji nie poddał weryfikacji oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...], a także w sposób wadliwy ustalił obszar oddziaływania, co w konsekwencji realnie prowadzić może do pozbawienia odwołującego dostępu do drogi publicznej, a tym samym możliwości normalnego i efektywnego prowadzenia działalności gospodarczej.

W odwołaniu wniesionym przez stronę skarżącą zarzucono natomiast pominięcie w sprawie mieszkańców bloku [...], [...], [...], których okna bezpośrednio są skierowane na teren inwestycji, co stanowi rażące naruszenie praw współwłaścicieli nieruchomości, oraz naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działek objętych przedmiotową inwestycją. Zwrócono uwagę szczególnie na kwestię zgodności projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi przewidzianego w planie przeznaczenia terenu, prawdopodobnego przekroczenia dopuszczalnej intensywności zabudowy i zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz niewprowadzenia na obrzeżach terenów mieszkaniowych pasów zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 8 m z zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną. Ponadto, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej "rozp.techn.") poprzez m.in. niedostateczne zbadanie kwestii zgodności rozwiązań projektowych w zakresie przesłaniania oraz przepisów dotyczących miejsc postojowych oraz parkingów.

Motywując podjęte w sprawie orzeczenie, Wojewoda m.in. wyjaśnił, że na obszarze objętym przedmiotową inwestycją obowiązują przepisy uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. w obrębie P. we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2003 r. Nr 117, poz. [...]; dalej zwana "planem"). Działki objęte przedmiotową inwestycją położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U[...], na którym zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 12 planu, wśród dopuszczonych na tym terenie sposobów zagospodarowania wskazano m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna spełniająca następujące kryteria:

– zakaz lokalizacji budynków w strefie, o szerokości 40 m mierzonej od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], wyznaczonej jak na rysunku planu (lit. a),

– wartość wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej nie większa niż 1,4 (lit. b),

– zachowanie ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...], z możliwością wprowadzenia przerw nie większych niż 20% odcinka wyznaczonej linii zabudowy i wypełnionych zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną (lit. c),

– zapewnienie co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne (lit. d),

– wprowadzenie na obrzeżach terenów mieszkaniowych pasów zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 8 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną (lit. e).

Ponadto organ drugiej instancji opisał w uzasadnieniu treść ustaleń planistycznych mających zastosowanie w sprawie, wskazując w tym zakresie, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 planu, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną należy rozumieć jako budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków, a w myśl § 2 pkt 15 planu, wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej dla danego terenu należy rozumieć jako stosunek sumy powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków, liczonej w zewnętrznym obrysie ścian bez uwzględnienia balkonów, loggii i tarasów do powierzchni terenu. W § 7 ust. 3 planu określono m.in. następujące parametry dla projektowanej na tym terenie zabudowy:

– nieprzekraczalna linia zabudowy jak na rysunku planu,

– minimalna wysokość budynków określona została jako 15 m w pasie terenu o szerokości 40 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu (pkt 2 lit. a), oraz 12 m na pozostałym terenie, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu (pkt 2 lit. b),

– maksymalna wysokość budynków 35 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 40 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy; maksymalna wysokość nie dotyczy dominanty architektonicznej (pkt 3),

– staranne wyeksponowanie obiektów od strony al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KZ[...] (pkt 6),

– szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KZ[...] (pkt 7),

– specjalne zagospodarowanie stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KZ[...], poprzez staranne urządzenie elementów małej architektury, posadzki oraz odpowiednie oświetlenie (pkt 8),

– szpaler drzew wzdłuż linii rozgraniczającej al. [...] jak na rysunku planu (pkt 14).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach projektowanej inwestycji przewiduje się budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...](1) z garażami wbudowanymi dla samochodów osobowych dla mieszkańców oraz zagospodarowanie terenu, tj. chodniki, miejsca postojowe dla samochodów osobowych i rowerów, ogrodzenie, oświetlenie terenu, elementy małej architektury oraz zieleń. Wejścia główne do budynków zostały zaprojektowane od strony północnej i wschodniej. Projektowany w północno-wschodniej części działki budynek [...] zlokalizowany został w odległości przekraczającej 40 m od wyznaczonej na planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tworzy on zwartą zabudowę wzdłuż ul. [...]. Wysokość tego budynku (mierzona zgodnie z definicją zawartą w uchwale) wynosi 28,31 m. Z kolei wysokość budynku [...](1), z uwagi na zróżnicowanie w różnych częściach budynku, w najwyższym punkcie wynosi 27,98 m. Z uwagi na fakt, że zarówno na terenie objętym projektowaną inwestycją, jak też na sąsiadujących z nim działkach nr [...], [...] i [...], przewidziana bądź zrealizowana została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wzdłuż wschodniej i południowej granicy działek objętych projektowaną inwestycją zaprojektowano także pas zieleni ochronnej o szerokości 8 m z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną (pkt 3.1.3 "Ukształtowanie terenu i zieleni", s. 6 projektu budowlanego). Zgodnie z rysunkiem [...] "Projekt zagospodarowania terenu" (s. 11 projektu budowlanego) oraz opisem zawartym w pkt 3.1.2 "Układ komunikacyjny" (s. 6 projektu budowlanego) ustalono, że na terenie działek objętych przedmiotowym projektem przewidziano 113 ogólnodostępnych miejsc postojowych (w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych) oraz kolejne 455 miejsc postojowych zlokalizowanych w garażach podziemnych, co daje łączną sumę 568 miejsc postojowych na potrzeby 472 zaprojektowanych lokali mieszkalnych, zatem spełniony został wymóg zapewnienia co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej elementy, organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia kryteria określone w odnośnych przepisach § 7 ust. 2 pkt 12 oraz § 7 ust. 3 planu. Odnosząc się natomiast do danych zawartych w tabeli przedstawionej w pkt 4 "Zestawienie powierzchni" (s. 6 projektu budowlanego), ustalono, że całkowita powierzchnia terenu objętego opracowaniem wynosi 24539,6 m2, w związku z czym dla spełnienia wymogu zachowania wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1,4 powierzchnia wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków nie powinna przekroczyć 34355,44 m2. Z treści projektu wynika zaś, że powierzchnia całkowita zaprojektowanych budynków mieszkalnych - rozumiana zgodnie z § 2 pkt 15 planu jako suma powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków - wynosi 20678,8 m2 dla budynku [...] oraz 13692,3 m2 dla budynku [...](1), co łącznie daje 34371,1 m2 dla całej inwestycji. Biorąc jednak pod uwagę, że w stosunku do wskazanej w projekcie powierzchni całkowitej współczynnik intensywności zabudowy wynosi 1,4006, Wojewoda stwierdził, iż także wymagania określone w § 7 ust 2 pkt 12 lit. b planu należało uznać za spełnione.

Organ odwoławczy dokonał również analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozp.techn. ze szczególnym uwzględnieniem aspektów wskazanych przez stronę skarżącą w treści odwołania. Organ przywołał treść § 13 rozp.techn. i wskazał, że na podstawie projektu zagospodarowania terenu ustalono, iż projektowany budynek oddalony jest od budynku położonego na działce nr [...] o 31,2 m, zaś wysokość zaprojektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi 28,31 m. Z treści wyjaśnień złożonych przez Inwestora pismem z dnia 20 listopada 2018 r. wynika, że "istniejąca zabudowa nie jest przesłaniana przez projektowaną, zgodnie z § 13 rozp.techn., gdyż "wysokość przesłaniania" mierzona przy dolnej krawędzi okien balkonowych wynosi 25 m i jest mniejsza niż odległość 31,2 m pomiędzy istniejącą a projektowaną zabudową". W świetle powyższego należało stwierdzić, że inwestycja ta nie narusza przepisu § 13 ust. 1 rozp.techn. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedłożony projekt budowlany zawiera na s. 25-29 "Analizę oświetlenia światłem dziennym budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...], [...](1) oraz budynków sąsiednich przy al. [...] we W.", z której wynika, że projektowana inwestycja zawiera rozwiązania, które spełniają wymagania w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych ("zachowanie nasłonecznienia min. w godzinach 830 do 1230 dla najniższej kondygnacji"). Przedłożony projekt sprawdzono także pod kątem zgodności z przepisami § 18, § 19 i § 21 rozp.techn., w wyniku czego ustalono, że spełnia określone tam wymagania. Projektowaną inwestycję poddano także analizie pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki z pozostałymi przepisami rozp.techn., w wyniku której stwierdzono, że projekt budowlany spełnia wszystkie pozostałe wymagania określone przepisami roz.techn. Organ odwoławczy dokonał także ponownego sprawdzenia zgodności projektu z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.; dalej zwane "rozp.proj.bud."), w wyniku której ustalono, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i prawidłowo sporządzony.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zwartych w odwołania jak i w pismach z dnia 12 i 17 kwietnia 2019 r., Wojewoda uznał, że wskazane przez nią okoliczności, w tym dotyczące niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym na działkach objętych inwestycją planem, za nietrafne. Wyjaśniono również, że zarzucane "przekroczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wyznaczonym terenie usług symbolem U[...] (obecnie teren U[...] w ogóle nie jest zabudowany usługami, poza jednym wyjątkiem" nie znajduje uzasadnienia, gdyż z treści § 7 ust. 2 planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem U[...] dopuszczono szereg alternatywnych przeznaczeń, wśród których wskazano także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie jest dozwolone stosowanie rozszerzającej wykładni planu np. poprzez przyjęcie tezy, zgodnie z którą na terenie oznaczonym w planie jako teren usług zabudowa inna niż usługowa dopuszczalna jest tylko do tego momentu, kiedy nie zostanie przekroczony współczynnik intensywności zabudowy oznaczony w treści planu liczony łącznie dla całego terenu (wszystkich działek) oznaczonych tym samym symbolem. Taki sposób liczenia współczynnika intensywności zabudowy prowadziłby do sytuacji, kiedy właściciele ostatnich niezabudowanych działek na danym obszarze byliby praktycznie pozbawieni możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji budowlanej na należącym do nich terenie. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji ustalony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego oraz ponownie sprawdzony w postępowaniu odwoławczym został ustalony w oparciu o dane zawarte w przedłożonym projekcie.

W skardze strona skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów:

1) postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej oraz zbadania stopnia zacienienia, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o dowolne ustalenia organu poczynione bez zasięgnięcia wiedzy specjalnej wymaganej dla ustalenia okoliczności sprawy,

b) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 K.pa. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wskazanie jedynie w sposób ogólny sposobu załatwienia sprawy bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji, co skutkowało uniemożliwieniem stronie zapoznania się z motywami wydanych decyzji,

c) art. 15 K.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy na skutek złożonego odwołania i brak odniesienia do zarzutów strony skarżącej, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,

2) prawa materialnego, a to:

a) art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez pominięcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, tj. dwóch z pięciu członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej,

b) planu i rozp.techn. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji odnośnie planowanej inwestycji niezgodnie z zapisami planu, a to przepisów:

– § 2 pkt 13 i pkt 15, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z planem ustalenia wskaźnika intensywności do powierzchni terenu,

– § 7 ust. 2 pkt 12 lit. e, co w konsekwencji doprowadziło niewybudowania 8-metrowego pasa zieleni od strony ul. [...] na obrzeżach działki inwestora,

– § 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że inwestycja nie spełnia wymagań zapewnienia zieleni i rekreacji w 15% powierzchni działki, z wyłączeniem powierzchni przeznaczonej na zieleń ochronną, przy zastrzeżeniu, że dla terenu U[...] aż 70% powierzchni ma być przeznaczona na zieleń wysoką,

– § 7 pkt 1 poprzez przekroczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wyznaczonym terenie usług oznaczonym symbolem U[...] (obecnie teren U[...] w ogóle nie jest zabudowany usługami, poza jednym wyjątkiem), podczas gdy teren przeznaczony pod zabudowę został już wykorzystany,

– § 7 pkt 12 lit. e poprzez brak wskazania, że planowana inwestycja spełnia wymagania planu wprowadzenia na obrzeżach terenów mieszkaniowych pasów zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 8 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną,

– § 37 pkt 3 poprzez brak wskazania, że planowana inwestycja spełnia wymogi planu zapewnienia zieleni wysokiej w granicach parkingów terenowych, stanowiących co najmniej 10% powierzchni tych parkingów,

– § 48 pkt 4 poprzez brak wskazania, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek pokrycia zielenią wszystkich terenów niezabudowanych i utwardzonych,

– § 48 pkt 5 poprzez brak wskazania, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek posadzenia co najmniej 3 drzew w zamian za 1 wycięte, a inwestor dokonał już wycinki co najmniej kilkunastu drzew,

– § 13 pkt 2 przez brak dokonania pomiarów krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (budynek [...]),

– § 19 przez usytuowanie przez inwestora miejsc postojowych zbyt blisko okien pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi oraz zbyt blisko granicy działki, gdyż miejsc postojowych jest więcej niż 60,

– § 21 przez zaprojektowanie mniejszych miejsc postojowych niż wymaga tego norma,

– § 40 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 poprzez niezaprojektowanie placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dla osób niepełnosprawnych.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty, strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z postanowieniami planu oraz innymi przepisami, a ponadto nie zawiera stanowiska organu przyjętego w odniesieniu do zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Stwierdziła też, że wobec przyznanego przez inwestora wadliwego obliczenia wskaźnika zabudowy, dokonanego wbrew jednoznacznym zapisom planu, obowiązkiem organu odwoławczego było wnikliwe rozpoznanie sprawy na podstawie szczegółowych ustaleń faktycznych i uzasadnienie podjętej decyzji w sposób określony w art. 107 § 3 K.p.a., co nie nastąpiło ani w przypadku organu pierwszej ani drugiej instancji. Ponadto, kwestionując prawidłowość usytuowania w projekcie budowlanym miejsc postojowych, wyjaśniła, że odległość, w jakiej mają znajdować się miejsca postojowe od granicy działki, musi być oceniona w oparciu o łączną liczbę tych miejsc na danej nieruchomości, a nie rozdzielone, poszczególne części. Nadto, zaskarżona decyzja narusza § 48 pkt 1 i pkt 2, bowiem wynika z niej, że inwestycja nie spełnia wymagań zapewnienia zieleni i rekreacji w 15% powierzchni działki, z wyłączeniem powierzchni przeznaczonej na zieleń ochroną. Z tym zastrzeżeniem, że dla terenu U[...], aż 70% powierzchni ma być przeznaczona na zieleń wysoką. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli organ twierdzi, że możliwa jest zabudowa wielorodzinna na wnioskowanym terenie, to inwestora powinna obowiązywać norma 30% (w tym 25% jako jedna całość) z § 48 ust. 1 pkt 1 planu, a nie norma 15%. Wprost to wynika z definicji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. § 3 pkt 16 planu. Tym samym organ powinien zobowiązać inwestora do spełniania wymagań jak dla zabudowy wielorodzinnej, a nie jak dla usługowej. Z decyzji nie sposób wywieść, jak tą przesłankę planu badał organ. Zgodnie z § 48 planu, ustala się przeznaczenie zieleni i rekreacji dla terenów zabudowy wielorodzinnej co najmniej 30% powierzchni działki, z czego przynajmniej 25% ma stanowić jedną całość. Przepis ten mówi o jednej działce, a nie kilku działkach, których powierzchnie można sumować. Ma to istotne znaczenie, bo inwestor ma zamiar wybudować budynek [...](2) właśnie na terenie zielonym. A zatem, aby spełnić wymagania planu, inwestor powinien scalić działki i dopiero złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Plan bowiem nie przewiduje możliwości budowy inwestycji na kilku działkach w takiej postaci jak to przedłożył inwestor. Niezależnie od powyższego złożony wniosek nie spełnia wymagań opisanych w § 48 pkt 1 planu nawet dla zbioru działek, zatem w tym stanie rzeczy organ w sposób nieprawidłowy dokonał analizy projektu i mimo podniesionych zarzutów organ drugiej instancji nie dokonał weryfikacji decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Po rozpoznaniu wniesionej skargi na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 430/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł inwestor, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 450/21) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji) oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji). Sąd kasacyjny podzielił generalnie (szerzej będzie o tym mowa w uzasadnieniu prawnym) stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, eliminując je z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawionego na poparcie tego stanowiska – zdaniem NSA – potwierdza to, wskazując na brak właściwej oceny kwestionowanych decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu skargi – jak wskazał Sąd kasacyjny w końcowej części uzasadnienia – "należy przede wszystkim dokonać oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. a to oceny projektu budowlanego z uregulowaniami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zweryfikować prawidłowość przedstawionych w sprawie ocen z uwzględnieniem przedstawionych w tym wyroku rozważań".

Po powrocie akt do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. II SA/Wr 98/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia, o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Wpływ na takie rozstrzygnięcie badanej sprawy miał zapadły uprzednio wyrok NSA, którym orzekający obecnie skład jest związany. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza zatem kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania określone kwestie sporne uważać zatem trzeba za ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną.

Uwzględniając powyższe, należało zatem zwrócić z jednej strony uwagę na argumenty, które legły u podstaw uchylenia Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji, z drugiej zaś strony – na treść uzasadnienia sądu odwoławczego kwestionującą zasadność tych argumentów. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma zgodność projektu budowlanego planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie planem.

Ustalenia dla terenu zainwestowania zostały zawarte w § 7 planu. Zgodnie z ust. 1 § 7 planu, wyznacza się teren usług, oznaczony na rysunku planu symbolem U[...]. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się niżej wymienione przeznaczenia rozumiane zgodnie z określeniami zawartymi w § 3 (ust. 2 § 7 planu):

1) obsługa firm i klientów,

2) handel hurtowy,

3) handel detaliczny przy spełnieniu następujących warunków:

a) zakaz lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2,

b) zakaz prowadzenia działalności poza siecią sklepów,

c) zakaz lokalizacji targowisk,

4) finanse,

5) turystyka,

6) wypoczynek,

7) gastronomia,

8) kultura,

9) targi,

10) opieka zdrowotna i społeczna,

11) apartamenty mieszkalne pod warunkiem lokalizacji na ostatniej kondygnacji budynku usługowego lecz nie niżej niż na wysokości 12 m, mierzonej od poziomu terenu,

12) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy spełnieniu następujących warunków:

a) zakaz lokalizacji budynków w strefie, o szerokości 40 m mierzonej od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], wyznaczonej jak na rysunku planu,

b) wartość wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej nie większa niż 1,4,

c) zachowanie ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...], z możliwością wprowadzenia przerw nie większych niż 20% odcinka wyznaczonej linii zabudowy i wypełnionych zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną,

d) zapewnienie co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne,

e) wprowadzenie na obrzeżach terenów mieszkaniowych pasów zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 8 m, z zielenią wielopiętrową, w tym wysoką i zimozieloną.

Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia (§ 7 ust. 3 planu):

1) nieprzekraczalna linia zabudowy jak na rysunku planu,

2) minimalna wysokość budynków:

a) m w pasie terenu o szerokości 40 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu,

b) 12 m na pozostałym terenie, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu,

c) nie dotyczy dominanty architektonicznej oraz obiektu z Konserwatorskiego Spisu Zabytków Architektury i Budownictwa,

3) maksymalna wysokość budynków 35 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 40 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy; maksymalna wysokość nie dotyczy dominanty architektonicznej,

4) lokalizacja dominanty architektonicznej w północnej części terenu, jak na rysunku planu,

5) wysokość dominanty architektonicznej od 45 m do 50 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu,

6) staranne wyeksponowanie obiektów od strony al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KZ[...],

7) szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KZ[...],

8) specjalne zagospodarowanie stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych wzdłuż al. [...] i ul. [...] oznaczonej symbolem [...]KZ[...], poprzez staranne urządzenie elementów małej architektury, posadzki oraz odpowiednie oświetlenie,

9) zachowanie obiektu z Konserwatorskiego Spisu Zabytków Architektury i Budownictwa, oznaczonego na rysunku planu,

10) zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych,

11) zakaz lokalizacji wolno stojących budynków gospodarczych,

12) zakaz lokalizacji otwartych placów składowych,

13) staranne osłonięcie otwartych placów manewrowych i dostawczych:

a) budynkami od strony al. [...],

b) budynkami lub pasami zieleni ochronnej w formie żywopłotów od strony pozostałych ulic i przejść pieszych,

14) szpaler drzew wzdłuż linii rozgraniczającej al. [...] jak na rysunku planu,

15) strefa zakazu zabudowy mieszkaniowej jak na rysunku planu,

16) strefa od linii elektroenergetycznej 110 kV w oparciu o przepisy szczególne.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne są zapisy § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 planu. W pierwszym z wymienionych punków uchwałodawca dopuścił jako przeznaczenie terenu apartamenty mieszkalne pod warunkiem lokalizacji na ostatniej kondygnacji budynku usługowego lecz nie niżej niż na wysokości 12 m, mierzonej od poziomu terenu. Przy czym w § 3 ust. 1 pkt 1 planu wyjaśniono, że określenie "apartamenty mieszkalne" oznacza lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku usługowym, jako mieszkania służbowe, pokoje gościnne, przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną na danym terenie. W drugim natomiast – dopuszczono jako przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przy spełnieniu warunków skonkretyzowanych w zapisach zawartych w jednostkach redakcyjnych stanowiących podpunkty oznaczone literami a do e.

Odnosząc się do przywołanych wyżej przepisów, Sąd pierwszej instancji w wyroku II SA/Wr 430/19 stwierdził, że ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 planu oznaczają, iż uchwałodawca dopuszcza na terenie wyznaczonym w obszarze planistycznym jako teren usług warunkowo funkcję mieszkaniową w formie apartamentów mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale tylko jako współistniejącą w danej zabudowie z funkcją usługową. Jak dalej podkreślono, w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej prawodawca lokalny posługuje się kategorycznym sformułowaniem "przy spełnieniu następujących warunków". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na taki sposób interpretowania ustaleń planistycznych wskazuje też zawarte w § 2 pkt 15 planu wyjaśnienie określenia "wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej dla danego terenu", które oznacza stosunek sumy powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków, liczonej w zewnętrznym obrysie ścian bez uwzględnienia balkonów, loggi i tarasów do powierzchni terenu.

Pierwszy postawiony pod adresem kontrolowanych wyrokiem o sygn. II SA/Wr 430/19 decyzji zarzut dotyczył § 7 ust. 2 pkt 12 lit. c planu, a mianowicie z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, w tym przede wszystkim z jego części opisowej, nie wynikało – w ocenie Sądu pierwszej instancji – aby przedmiotowa inwestycja obejmowała w ogóle zabudowę usługową, w tym w koncepcji odpowiadającej warunkowi określonemu w § 7 ust. 2 pkt 12 lit. c planu. Po drugie, w uznaniu Sądu pierwszej instancji w dokonywanych w sprawie w warunkach art. 35 ust. 1 pkt Pr.bud. czynnościach sprawdzających nie uwzględniono również ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 planu. Organ planistyczny swoje oczekiwania w tym zakresie wyjaśnia w zapisach § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12, wskazując, że staranne wyeksponowanie obiektu oznacza wymóg takiego usytuowania zabudowy, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca, a szczególne wymagania architektoniczne oznaczają wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładanego na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych. Żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym nie przedstawił oceny koncepcji projektowej przedstawionej w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym dokonanej w kontekście powyższych zapisów i ustaleń obowiązujących na terenie zamierzonego zainwestowania przyjętych w § 7 ust. 3 pkt 6-8 planu. Jak zaważył Sąd pierwszej instancji, formułowane w akcie planistycznym wymagania w kategoriach wizualno-estetycznych dotyczące zabudowy od strony al. [...] wynikają zapewne z jej statusu aglomeracyjnego jako arterii wjazdowej od strony południowej do miasta, wymagającej z tego względu szczególnego traktowania i dbałości architektonicznej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, NSA stwierdził z jednej strony, że taki sposób oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami planu w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., gdy nie wypowiada się co do występującej w tym zakresie zgodności czy też sprzeczności a jedynie sugeruje potrzebę skonfrontowania tej oceny z innymi jeszcze przepisami planu, w sytuacji gdy organy administracji w sposób jednoznaczny wskazują na zgodność projektu budowlanego z prawem miejscowym, pozwala uznać, że Sąd pierwszej instancji tak naprawdę uchylił się od oceny prawidłowości zastosowania przez organy architektoniczno-budowlane przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i nie wypowiedział się co do przyjętej zgodności przedmiotowego projektu z prawem miejscowym. Jak wskazał sąd drugiej instancji: "Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy organ administracji dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z planem i przesądza jak w tej sprawie o takiej zgodności, to kontrola legalności Sądu administracyjnego w odniesieniu do zarzutu występującej w tym zakresie sprzeczności musi polegać na merytorycznej ocenie co do tej zgodności. Podnosząc zarzut pobieżnej oceny w takim zakresie Sąd, co wyżej wskazano, uchyla się od zajęcia stanowiska w sprawie. Przede wszystkim należy w tym miejscu zaznaczyć, iż akty prawa miejscowego jako przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art 87 ust. 2 Konstytucji RP), stanowią źródło prawa. Tym samym akty te jako przepis prawa miejscowego podlegają wykładni tak jak inne przepisy prawa materialnego, stąd też w kompetencji Sądu administracyjnego jest ich wykładnia w kontekście konkretnej sprawy, czego w okolicznościach niniejszego postępowania nie dokonano". Niezależnie od powyższego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wskazując na uregulowania § 7 ust. 2 pkt 11 i pkt 12 planu, przyjmuje, że lokalny uchwałodawca dopuszcza na terenie wyznaczonym w obszarze planistycznym jako teren usług warunkowo funkcję mieszkaniową w formie apartamentów mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej a w konsekwencji zaznacza, że z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, w tym przede wszystkim z jego części opisowej nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja obejmowała w ogóle zabudowę usługową. Takie stwierdzenie sugeruje jedynie sprzeczność projektu z planem. Gdy tymczasem Sąd nie wyprowadza z tego, co do zasady, sprzeczności projektu budowlanego z planem a więc naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. i nie stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Istotne jest jednak z drugiej strony, że NSA uwzględniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego § 7 ust. 2 pkt 11, pkt 12 lit. a-e w zw. z § 3 ust. 1 pkt 16 planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. oraz w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. przez ich błędną wykładnię, jednocześnie przesądził o rozumieniu ww. przepisów w kontekście ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu drugiej instancji, z § 7 ust. 2 pkt 12 planu wynika, że "na terenie oznaczonym symbolem U[...], co do zasady, przewidziano tereny usług. Przy czym jako dopuszczona została na tym terenie niezależnie od apartamentów mieszkalnych (z lokalizacją na ostatnim piętrze budynku usługowego) wskazanych w § 7 ust. 2 pkt 11 planu również samodzielna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy spełnieniu oczywiście wymagań wynikających z zamieszczonych w tym przepisie warunków ujętych odpowiednio w podpunktach od a do e. Ocena tych warunków musi być również uzależniona od tego, czy działki planowane do zainwestowania zlokalizowane są wzdłuż al. [...]". NSA stwierdził dalej jednoznacznie, że z "akt przedmiotowej sprawy wynika, że działki inwestycyjne nie są umiejscowione bezpośrednio wzdłuż al. [...], bowiem od tej arterii oddzielają je działki nr [...], [...], [...], co nie pozwala uznać, by zachodziła potrzeba badania spornego projektu w odniesieniu do koncepcji odpowiadającej warunkowi z § 7 ust. 2 pkt 12 ppkt c m.p.z.p., gdyż ten dotyczy zachowania ciągłości pierzei budynków usługowych wzdłuż al. [...]. Tym samym należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że dopuszczona przez m.p.z.p. na terenie o symbolu U[...] wśród kilkunastu przeznaczeń zabudowa mieszkaniowa może być realizowana na tym terenie przy zachowaniu warunków ujętych w ppkt a-e (§ 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p.), przy czym nie wobec każdej działki budowlanej i nie wobec każdej inwestycji muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki zawarte w tych podpunktach, albowiem należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie działki zlokalizowane na tym obszarze planistycznym umiejscowione są wzdłuż al. [...], a rysunek m.p.z.p. określa strefę zakazu zabudowy".

Ponadto, NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim zarzucono organom administracji w warunkach art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. niepodjęcie czynności sprawdzających wobec ustaleń zawartych w § 7 ust. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 planu na terenie planowanej inwestycji. "Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w szczególności organ odwoławczy w tej sprawie dokonał sprawdzenia w powyższym zakresie, a w motywach zaskarżonej decyzji przytoczył treść § 7 ust. 3 m.p.z.p. w tym również i pkt 6, 7 i 8 tego aktu planistycznego i wskazał na dokonanie ponownej analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z uregulowaniami m.p.z.p. a w konsekwencji, co niesporne, uznał, że projektowana inwestycja spełnia kryteria określone w przepisach § 7 ust. 2 pkt 12 oraz § 7 ust. 3 m.p.z.p. Rozważania te zamieszczone zostały w motywach zaskarżonej decyzji na stronie 3 i 4 i pozwalają przyjąć, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dokonywano w powyższym zakresie wymaganej oceny koncepcji projektowej, natomiast rzeczą Sądu było zweryfikowanie tej oceny, czego również nie dokonano w tym postępowaniu". Niezależnie od powyższego NSA dodał, że redakcja przepisu § 7 ust. 3 pkt 6, 7 i 8 planu "wskazuje, że dotyczą one sytuowania obiektów usługowych wzdłuż al. [...], bowiem obiekty zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mają zakaz lokalizacji w strefie 40 m mierzonej od nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż al. [...], wyznaczonej na rysunku planu. Natomiast jak wyżej wskazano projektowane budynki mieszkalne wielorodzinne nie są sytuowane wzdłuż al. [...]. Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego, usprawiedliwiony w realiach niniejszego postępowania pozostaje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego § 7 ust. 3 pkt 6, 7, 8 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, stanowiące wynik błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wymagania wizualno-estetyczne dotyczące zabudowy wzdłuż al. [...], sformułowane w § 7 ust. 3 pkt 6, 7, 8 m.p.z.p. mają zastosowanie do omawianej inwestycji, gdy tymczasem zaprojektowane budynki mieszkalne nie są zlokalizowane wzdłuż al. [...], w konsekwencji czego wspomniane przepisy nie mają zastosowania do zaprojektowanej inwestycji. Tym samym wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, nie można zgodzić się z poglądem, że dokonana przez organy administracji analiza zgodności projektu budowlanego z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była pobieżna i nie zawiera istotnych w sprawie ustaleń planistycznych. To Sąd pierwszej instancji, jak wyżej już wykazano, w realiach tej sprawy uchylił się od oceny tej zgodności sugerując potrzebę odniesienia się również i do innych treści przedmiotowego planu, gdy nie było to uzasadnione".

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził w uchylonym wyroku, że organy nie zweryfikowały prawidłowości wyliczenia w projekcie (tom IV, s. 7) wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, rozumianego w sposób określony w § 2 pkt 15 planu. Projektant przedstawił w tabeli powierzchnię budynku [...] i [...](1) oraz powierzchnię całkowitą stanowiącą ich sumę, określone w m2, a w rubryce – udział wskazał liczbę 1,4. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli elementami definicji zawartej w § 2 pkt 15 planu jest suma powierzchni wszystkich mieszkalnych kondygnacji budynków i powierzchnia terenu, to powierzchnie tych kondygnacji powinny być wyszczególnione, tym bardziej, że ich układ jest zróżnicowany i odniesione do wskazanej liczbowo wielkości powierzchni terenu zainwestowania.

Również kwestionując powyższe stwierdzenia, NSA ponownie zawarł w uzasadnieniu wykładnię prawa wiążącą obecnie orzekający skład. "Nie jest sporne, że w tym zakresie wypowiedział się zarówno Prezydent W., czyniąc to na stronie 5 decyzji pierwszoinstancyjnej zaś w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do danych zawartych w tabeli przedstawionej w pkt 4 "Zestawienie powierzchni" (str. 6 projektu budowlanego) i w efekcie mając na uwadze § 2 pkt 15 m.p.z.p., uznał, że całkowity współczynnik intensywności zabudowy wynosi 1,4006 a tym samym przyjął, że także wymagania określone w § 7 ust. 2 pkt 12 lit. b m.p.z.p. należało uznać za spełnione. Te rozważania zamieszczone zostały na stronie 4 zaskarżonej decyzji i świadczą o tym, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy co do zasady zweryfikowały prawidłowość wyliczenia w projekcie wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, rozumianego w sposób określony w § 2 pkt 15 m.p.z.p. To Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność przy weryfikacji zaskarżonej decyzji". Trafnie więc podniesiono – w ocenie NSA – w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, że "Sąd błędnie przyjął, że organy nie zweryfikowały prawidłowości wyliczenia w projekcie budowlanym wskaźnika intensywności zabudowy, podczas gdy Prezydent W. w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 lipca 2018 r. (str. 5) odnosząc się do wymogów zawartych w § 7 ust. 2 pkt 12 m.p.z.p., dotyczących warunków realizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie o symbolu U[...], w tym wartości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej, skonstatował, że inwestor spełnił na terenie projektowanej inwestycji warunki planu określone w tym zapisie, również Wojewoda Dolnośląski na str. 4 decyzji Nr O-235/19 dokonał ponownego sprawdzenia wskaźnika intensywności zabudowy i uznał ten warunek za spełniony". Czyniąc zadość ww. wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku kasacyjnym, orzekający obecnie skład stwierdził, iż organy w sposób prawidłowy uznały, że warunki określone w § 7 ust. 2 pkt 12 lit. b planu zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Trzeci zarzut sformułowany w poprzednio wydanym wyroku odnosił się braku zwrócenia przez organy uwagi na niezgodność projektu zagospodarowania terenu w części graficznej z jego częścią opisową dotyczącą ilości miejsc postojowych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w opisie układu komunikacyjnego (p.3.1.2) projektant podał, że na terenie zaprojektowano 113 miejsc postojowych, w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, a miejsca te będą ogólnodostępne. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie uwidoczniono miejsc postojowych w ilości podanej w części opisowej, w tym przede wszystkim pięciu miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, NSA przesądził, że "przywoływana przez Sąd pierwszej instancji sprzeczność w odniesieniu do 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w istocie nie występuje w tej sprawie". Jak wskazał w tym zakresie Sąd kasacyjny, "z projektu budowlane – Tom I w odniesieniu do pkt 3.1.2 "Układ komunikacyjny" wynika, że na terenie zaprojektowano 113 miejsc postojowych w tym 5 przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, a miejsca te będą ogólnodostępne. Taka sama ilość miejsc postojowych przewidziana została w projekcie zagospodarowania terenu. Potwierdza to przedstawiony do skargi kasacyjnej załącznik w postaci zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z zaznaczonymi miejscami postojowymi dla osób niepełnosprawnych. Zatem inwestor zgodnie z tym co odnotowano w części opisowej projektu budowlanego zapewnił także w terenie inwestycji wskazane w części tekstowej 5 miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Należy podkreślić, iż organ odwoławczy w sposób właściwy dla tej sprawy (strona 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) ocenił projekt zagospodarowania terenu w odniesieniu do układu komunikacyjnego, generalnie akcentując, że spełniony został wymóg zapewnienia co najmniej 1,2 miejsca postojowego dla samochodu osobowego na każde mieszkanie, w tym 10% stanowisk jako miejsca ogólnie dostępne".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakowało również – jak uznał skład orzekających w sprawie II SA/Wr 430/19 – oceny dotyczącej spełnienia przez przedłożony projekt budowlany wynikających z planu wymagań co do zakresu i sposobu lokalizowania na terenie inwestycji zieleni z uwzględnieniem zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej i zimozielonej.

Również w powyższym zakresie wypowiedział się NSA, wskazując, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – kwestia spełnienia przez przedłożony projekt budowlany wynikających z planu wymagań co do zakresu i sposobu lokalizowania na terenie inwestycji zieleni z uwzględnieniem zieleni wielopiętrowej, w tym wysokiej i zimozielonej, była przedmiotem wnikliwej analizy w toku prowadzonego postępowania. "Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że zagadnienie to stanowiło przedmiot bardzo szczegółowej weryfikacji organu I instancji, który dwukrotnie nakładał na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, w szczególności w zakresie zgodności projektu budowlanego z § 7 ust. 2 pkt 12 e m.p.z.p., a czynił to na podstawie postanowienia Prezydenta W. Nr 329/18 z dnia 30 stycznia 2018 r. oraz postanowienia Prezydenta W. Nr 1848/18 z dnia 1 czerwca 2018 r., a tym samym doprowadził przedmiotowy projekt do zgodności z ww. przepisem planu a dot. wskazywanych pasów zieleni. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w motywach zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 26 kwietnia 2019 r. dokonano również ponownej weryfikacji w tym zakresie i wprost wykazano, że inwestor zaprojektował pas zieleni ochronnej o szerokości 8 m z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną, co wynika z projektu budowlanego - pkt 3.1.3 "Ukształtowanie terenu i zieleni", str. 6 projektu budowlanego". Dokonując ponownie oceny w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jak i stanowiska przedstawionego w motywach zaskarżonej decyzji wynika, iż w sposób prawidłowy zaprojektowano pasa zieleni ochronnej, spełniając tym samym wymogi z § 7 ust. 2 pkt 12 lit. e planu.

Z uwagi na związanie – wynikające z art. 190 P.p.s.a. – powyższą wykładnią prawa dokonaną w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami planu, na obecnym etapie oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzuty skargi naruszenia przepisów planu nie mogły zostać uwzględnione.

Nieprawidłowa była również – w ocenie Sądu pierwszej instancji – przedstawiona graficznie analiza przesłaniania zabudowy, która nie spełnia warunków określonych w § 13 rozp.techn. Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozp.techn., odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej częścią (ust. 2 § 13 rozp.techn.). Na znajdującym się w aktach sprawy schemacie przesłaniania zabudowy, na którym nie określono skali, nie ujawniono osi okna pomieszczenia przesłanianego, dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego ani najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części, zatem tych elementów, które stanowią wyznaczniki pomiarów, od których zależy ustalenie, czy warunek naturalnego oświetlenia pomieszczeń został spełniony. W tych okolicznościach za dowolne Sąd pierwszej instancji uznał stwierdzenie Wojewody, że istniejąca zabudowa nie jest przesłaniania przez projektowaną zabudowę, a inwestycja nie narusza § 13 ust. 1 rozp.techn.

NSA w odniesieniu do powyższych twierdzeń uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, że przedłożona przez inwestora graficzna analiza przesłaniania zabudowy nie spełnia warunków określonych w § 13 ust. 1 rozp.techn., wskazując, iż "opracowana w tym zakresie dokumentacja przygotowana została przez osoby uprawnione, z której jasno wynika, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na przesłanianie lokali w budynku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, bowiem zachowane są wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 r.s.w.t." Ponadto, zdaniem Sądu odwoławczego, kwestia przesłaniania została szczegółowo wyjaśniona. "W sprawie, co jest niesporne, przedstawiony projekt budowlany zawierał wykonany przez uprawnionego architekta schemat przesłaniania zabudowy i z dokumentu tego wynikało jednoznacznie, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na przesłanianie i nasłonecznienie lokali skarżącej Wspólnoty, skoro zachowane zostały wymogi określone w § 13, 57 i 69 r.w.s.t. Istotne jest również w sprawie to, że w zaskarżonej decyzji powyższa analiza poddana została wnikliwej ocenie. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski przeprowadził analizę zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w kontekście w szczególności treści § 13 r.w.s.t. wskazał, że na podstawie projektu zagospodarowania terenu ustalono, iż projektowany budynek oddalony jest od budynku położonego na działce nr [...] o 31,2 m, zaś wysokość zaprojektowanych budynków w najwyższym punkcie wynosi 28,31 m. Z treści wyjaśnień złożonych przez inwestora pismem z dnia 20 listopada 2018 r. wynika, że "istniejąca zabudowa nie jest przesłaniana przez projektowaną, zgodnie z § 13 rozporządzenia, gdyż "wysokość przesłaniania" mierzona przy dolnej krawędzi okien balkonowych wynosi 25 m i jest mniejsza niż odległość 31,2 m pomiędzy istniejącą a projektowaną zabudową". W świetle powyższego organ stwierdził, że inwestycja ta nie narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że przedłożony projekt budowlany zawiera na stronach 25 - 29 "Analizę oświetlenia światłem dziennym budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...], [...](1) oraz budynków sąsiednich przy al. [...] we W.", z której wynika, że projektowana inwestycja zawiera rozwiązania, które spełniają wymagania w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokali mieszkalnych ("zachowanie nasłonecznienia min. w godzinach 8,30 do 12,30 dla najniższej kondygnacji")". Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż stwierdzenie Wojewody Dolnośląskiego o braku naruszenia § 13 r.w.s.t. ma charakter dowolny, nie zasługiwało – w ocenie NSA – na uwzględnienie.

Jak dalej wskazał Sąd kasacyjny, "organ udzielający pozwolenia na budowę nie ingeruje w rozwiązania przyjmowane przez projektanta i nie ma podstaw do ich weryfikacji. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., organ ten jest zobowiązany do badania kompletności projektu, już bez ograniczenia do którejś z jego części, lecz całego projektu. Oznacza to, że już z tego względu istotne jest zweryfikowanie zarzutów, że jakieś obligatoryjne elementy w treści projektu się nie znalazły". Ponadto projekt zagospodarowania działki winien w części rysunkowej określać w szczególności wymiary i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości (przepis § 8 ust. 3 pkt 2 rozp.proj.). Oznacza to, że jeśli ze względu na cechy zamierzenia budowlanego powstaje kwestia realizacji standardów związanych np. z zacienieniem lub przesłanianiem, które mają wpływ na lokalizację i odległość obiektu od zagospodarowania istniejącego, w tym na terenach sąsiednich, to w tym zakresie projekt zagospodarowania terenu winien ujawniać wymagane odległości i podlega on weryfikacji organu udzielającego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozp.techn. bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 927/10). Projekt zagospodarowania działki powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych w § 13, § 57 i § 60 rozp.techn., zaś analiza zacieniania i przesłaniania, stanowiąca element uszczegóławiający projekt zagospodarowania działki, podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jako część projektu zagospodarowania działki. Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy, NSA stwierdził, że "organy orzekające w tej sprawie, zdaniem Sądu odwoławczego, dysponowały materiałem dowodowym pozwalającym na wykazanie, iż planowana inwestycja nie będzie zacieniała i przesłaniała nieruchomości Wspólnoty. Wykazanie zgodności inwestycji w omawianym zakresie powinno być dokonane poprzez przedłożenie analizy przesłaniania, zawierającej stosowne rysunki i opis, co pozwoli na dokładne zobrazowanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz pozostałym stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że zamierzenie spełnienia wymagania, o których mowa w § 13 ust. 1, § 57 i § 60 r.s.w.t. Nie jest sporne, iż w tej sprawie inwestor przedłożył wymaganą analizę przesłaniania z której wynikały wnioski, o których była wyżej mowa, stąd organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął brak naruszeń w tym zakresie. Ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została skutecznie zakwestionowana w zaskarżonym wyroku, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w swoich motywach argumentów, które powodowałyby, iż Wojewoda w sposób dowolny dokonał oceny przesłaniania i nasłonecznienia. Poza tym brak jest w sprawie odmiennej analizy wykonanej przez uprawniony podmiot, która skutecznie zakwestionowałaby wyniki przedstawionej przez inwestora analizy w powyższym zakresie". Tym samym NSA nie uznał wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w odniesieniu do kwestii przesłaniania za usprawiedliwiony.

Powyższe prowadzi do wniosku, że również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie mogły zostać uznane za zasadne.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 i art. 15 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr.bud., należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca nie wykazała nawet, że sporządzenie uzasadnienia decyzji bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wskazanie jedynie w sposób ogólny sposobu załatwienia sprawy bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanej decyzji, brak rozpoznania istoty sprawy na skutek złożonego odwołania i brak odniesienia do zarzutów strony skarżącej, czy też pominięcie dwóch z pięciu członków zarządu (na marginesie – w ocenie Sądu – takie pominięcie nie stanowi "pominięcia strony", jak wskazuje się w skardze) miało jakikolwiek wpływ na wynika sprawy, a tym bardziej brak jest wykazania "istotnego wpływu na wynik sprawy", a wykazanie tylko takiego może dawać podstawę do uwzględnienia skargi, w świetle treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Powyższe rozważania – w świetle art. 151 w zw. z art. 190 P.p.s.a. – prowadzą do stwierdzenia, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie powinna zostać oddalona w całości jako nieuzasadniona.

Stąd orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.