Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 741/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 703/22 oddalającego sprzeciw W. K. od decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 29 lipca 2022 r. nr PR.9206.3.2022, ldz.21535/07/2022/GB w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia warunków określonych w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 703/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw W. K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z 29 lipca 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia warunków określonych w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w dniu 10 listopada 2021 r. powziął wiadomość, że w wyniku prowadzonych na zlecenie W. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą K. w W. (zwanego dalej: inwestorem), robót geologicznych w otworach M., R. oraz K., zlokalizowanych w M., nawiercono horyzont wód leczniczych. W związku z powyższym pracownicy organu I instancji w dniach 1 i 2 grudnia 2021 r. przeprowadzili kontrolę, której wyniki szczegółowo opisano w Protokole nr [...]. Wskazane otwory poszukiwawczo-rozpoznawcze były wykonane w granicach obszaru górniczego "M.", w oparciu o plany ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających użycia środków strzałowych, dla H. s.c. na wykonanie otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych w celu ujęcia wód podziemnych zwykłych z utworów trzeciorzędowych w M., w obrębie działek nr ew. [...] i [...] oraz działki nr ew. [...], zatwierdzone decyzjami organu I instancji odpowiednio w dniu 10 stycznia 2020 r. oraz 8 stycznia 2020 r.

Przeprowadzona kontrola wykazała, że w trakcie całego procesu wiercenia nie wykonywano w sposób właściwy pomiarów wskaźnikowych nawierconej wody. Próbki wody do analizy zostały pobrane przez pracowników zakładu górniczego "M.", zgodnie z pkt 16 Planów ruchu oraz przez L. w P. Wyniki analiz chemicznych pobranych próbek wody wykazały na nawiercenie w ww. otworach wód leczniczych. Na leczniczy charakter wody w otworze K. wskazała również przedstawiona przez inwestora analiza chemiczna wykonana przez laboratorium A. w K. Pomimo, że zgodnie z pkt 9 Planów ruchu, w przypadku stwierdzenia w otworach wody leczniczej należy przerwać wiercenie i przystąpić do likwidacji otworów, do takiej sytuacji nie doszło.

W ocenie organu I instancji, badania próbek wody wykazały, że woda ta spełnia wymogi wody leczniczej. Wobec powyższego organ I instancji, decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez likwidację otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych M., R. i K., uznając, że wykonanie otworów prowadzono niezgodnie z ustaleniem planów ruchu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1. art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm., powoływanej dalej jako: p.g.g.) przez bezzasadne nakazanie usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia warunków określonych w Planach ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne pomimo, że ruch zakładu był prowadzony zgodnie z tymi planami, a mianowicie:

- w stosunku do otworu M. prowadzone są działania mające na celu etapową likwidację tego otworu, wobec nawiercenia wody leczniczej,

- w stosunku do otworu K. wobec uzyskania odpowiedniej ilości wody zwykłej roboty geologiczne zostały zakończone i sporządzono dokumentację hydrogeologiczną, która oczekuje na zatwierdzenie przez Starostę N.,

- w stosunku do otworu R. wobec uzyskania odpowiedniej ilości wody zwykłej roboty geologiczne zostały zakończone oraz sporządzono badania laboratoryjne wody uzyskanej z tego otworu, na podstawie których planowane jest sporządzenie dokumentacji hydrogeologicznej;

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. przez bezpodstawne uznanie, że w otworach K. i R. nawiercono wodę leczniczą podczas, gdy po długotrwałym pompowaniu wynika, że nawiercona w tych otworach woda jest wodą zwykłą; pominięcie dowodów w postaci wyników analizy wody z otworów K. i R., wykonanych zgodnie z Planami ruchu przez zewnętrzne laboratoria: laboratorium hydrogeochemiczne A. oraz laboratorium P., z których jednoznacznie wynika, że w otworach tych nawiercono wodę zwykłą; dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie wyników badań (posiadających brak opisów, informacji o stosowanych normach, wskaźnikach niepewności wyników) przedstawionych przez spółkę "M." S.A. nie uwzględniając faktu, że podmiot ten nie cechuje się obiektywizmem, bowiem posiada koncesję na wydobywanie wód leczniczych w granicach obszaru górniczego "M." i może być zainteresowany ograniczeniem działalności innych przedsiębiorców wydobywających na terenie obszaru górniczego wodę zwykłą; ustalenie, że w otworze R. nawiercono wodę leczniczą na podstawie badania próbki z dnia 8 października 2021 r., przeprowadzonego przez laboratorium A., którego wynik nie udowodnił przekroczenia CO2, właściwej dla wody leczniczej. Art. 5 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. przez bezpodstawne uznanie przez organ I instancji, na podstawie badań wykonanych przez laboratorium M. i A., że w otworach K. i R. nawiercono wodę leczniczą podczas, gdy badania w tych laboratoriach nie były przeprowadzone pod kątem wszystkich przesłanek dla uznania wody za wodę leczniczą, w myśl art. 5 ust. 2 pkt 1 p.g.g.,

3. art. 171 ust. pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu dotyczącego ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, bowiem art. 171 ust. pkt 1 p.g.g. dotyczy wyłącznie nakazania usunięcia nieprawidłowości powstałych w ruchu zakładu górniczego.

Decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutu art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g., w świetle którego, zdaniem inwestora nie można było nakazać usunięcia nieprawidłowości związanych z prowadzeniem robót geologicznych, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie ruchu zakładu górniczego W tym zakresie organ powołał się na art. 86 p.g.g. i wskazał, że do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom, wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. Prezes WUG zwrócił uwagę, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji winien przywołać również art. 86 p.g.g.

Dalej organ odwoławczy uznał za bezsporny w sprawie fakt nawiercenia w otworze M. wody leczniczej. Zauważył, że etapowa likwidacja otworu jest niezgodna z zapisami Planu ruchu. W tym zakresie Prezes zobowiązał organ I instancji do dokonania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy szczegółowej analizy działań przedsiębiorcy po nawierceniu poziomu wodonośnego na głębokości 45 m oraz likwidacji tego otworu, o czym zapewnia odwołujący się i wydania stosownej decyzji odnoszącej się tylko do likwidacji tego otworu.

W zakresie otworów K. i R. organ odwoławczy zwrócił uwagę na spór miedzy stronami, zaznaczając, że zdaniem inwestora w otworach tych stwierdzono wodę zwykłą na podstawie dużej analizy wody, wykonanej przez laboratorium A. oraz laboratorium P. Wyniki analiz chemicznych tych próbek wody pokazują, że w otworach tych nie występują wody lecznicze. Odmienne natomiast wyniki pobranych próbek wody z tych otworów przedstawia M. sp. z o.o., której pracownicy, uprzednio pobrali próbki wody i wykonali w laboratorium zakładowym spółki ich analizę chemiczną. Analiza ta wykazała, że w otworach tych znajduje się woda lecznicza. Prezes zaznaczył, że wyniki badań służące określeniu rodzaju wody znajdującej się w otworach wykazują znaczne rozbieżności.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na złożony przez skarżącego wniosek dowodowy w postaci "Opinii hydrogeologicznej w sprawie określenia rodzaju wody (zwykła/lecznicza) ujętej w otworach wiertniczych "K. i "R.", wykonanych w 2021 r. w M. na działkach o numerach ewidencyjnych – [...] i [...]". Przedmiotowa opinia została sporządzona na zlecenie skarżącego, zaś jej autor udowadnia, że woda ujęta otworami R. i K. jest wodą zwykłą, co jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez M. Sp. z o.o.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób w oparciu o powyższe stwierdzić jednoznacznie, czy istotnie w otworach R. i K. została nawiercona woda lecznicza, a zatem dla rozwiania wszelkich wątpliwości w tym zakresie organ I instancji winien, mając na uwadze treść art. 172 ust. 2 p.g.g. w nawiązaniu do art. 86 p.g.g., wydać decyzję nakazującą inwestorowi dokonanie pomiarów służących ocenie stanu środowiska w związku z ruchem zakładu górniczego za pomocą pomiarów polowych (temp. wody, pH, Eh, PEW, CO2 na karacie), określając, że pomiary te będą przeprowadzone po uprzednim pompowaniu oczyszczającym, o czasie trwania zgodnym z projektem robót geologicznych, a w przypadku stwierdzenia podwyższonych wartości pomierzonych parametrów wskazujących na możliwość wystąpienia wód leczniczych należy uwzględnić treść art. 171 ust. 1 pkt 4 p.g.g. w nawiązaniu do art. 86 p.g.g. i nakazać pobór próbek wód do analiz chemicznych na zawartość CO2 oraz składu chemicznego. Wszystkie ww. czynności winny być wykonane pod nadzorem pracowników organu I instancji i w obecności przedstawicieli M. sp. z o.o. Wyniki przedstawione w tej opinii dodatkowo wskazują na konieczność przeprowadzenia niezależnych badań, których wyniki powinny jednoznacznie określić rodzaj wód występujących w otworach R. i K. i pozwolić podjąć właściwą decyzję w odniesieniu do tych otworów.

Sprzeciw od powyższej decyzji do WSA w Gliwicach wniósł W. K., domagając się dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - decyzji Starosty N. z 25 lipca 2022 r. (znak [...]) zatwierdzającej "Dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Ł., K., T. ujmujących wody zwykłe w miejscowości M.", celem wykazania faktu ustalenia przez organ administracji geologicznej, iż w otworze K. nawiercono wodę zwykłą.

Wnoszący sprzeciw podkreślił, że organy obu instancji stanowią organy nadzoru górniczego, zatem nie mają kompetencji w zakresie interpretacji wyników prac geologicznych i wykonywanych w ramach tych prac robót geologicznych. Prawo takie posiadają organy administracji geologicznej, w ramach podejmowania decyzji w sprawie zatwierdzania dokumentacji geologicznych, w tym hydrogeologicznych, stosownie do art. 93 ust. 2 p.g.g. Do organów administracji geologicznej, należy starosta (art. 156 ust. 1 p.g.g.).

Dalej skarżący wskazał, że roboty geologiczne w otworze K. zostały zakończone 25 sierpnia 2021 r., a w otworze R. 21 października 2021 r. Dla otworu K. (wraz z nieobjętymi niniejszym postępowaniem otworami Ł. i T.) została sporządzona dokumentacja hydrogeologiczna, w której jednoznacznie ustalono, iż w otworze K. nawiercono wodę zwykłą. Decyzją Starosty N., a więc organu administracji geologicznej z dnia 25 lipca 2022 r. zatwierdzono "Dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Ł., K., T. ujmujących wody zwykłe w miejscowości M.".

Dokumentacja ta przedstawia wyniki prac geologicznych, ich interpretację, określenie stopnia osiągnięcia zamierzonego celu robót geologicznych wraz z uzasadnieniem. Cel robót, jakim było ujęcie wód podziemnych zwykłych został osiągnięty, co stwierdził Starosta N. stosownie do art. 88 ust. 1 p.g.g.

W ocenie skarżącego pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji prowadziłoby do sytuacji, w której organ nadzoru górniczego w swojej decyzji, kwestionuje ustalenia organu administracji geologicznej, stwierdzone w prawomocnej i ostatecznej decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną. Dojdzie zatem do sytuacji, w której z decyzji organu administracji geologicznej (Starosty N.) wynika, iż w otworze K. nawiercono wodę zwykłą, ale okoliczność ta jest kwestionowana przez organ nadzoru górniczego, który nakazuje organowi I instancji podjęcie działań, w celu ustalenia rodzaju wody nawierconej w otworze.

Zdaniem skarżącego, pomiary o których mowa w art. 172 ust. 2 p.g.g. nie służą uzyskiwaniu przez organ nadzoru górniczego materiału dowodowego na cele innych postępowań. Przepis ten dotyczy pomiarów służących ocenie stanu bezpieczeństwa w zakładzie górniczym oraz ocenie stanu bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska w związku z ruchem zakładu górniczego. Tym samym organ odwoławczy błędnie wskazał, iż pomiary powinny być zrobione ze względu na konieczność oceny stanu środowiska. Przepis art. 172 ust. 2 p.g.g. pozwala na dokonanie dodatkowych pomiarów ze względu na konieczność oceny stanu bezpieczeństwa środowiska a nie ocenę środowiska. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż realną przyczyną nakazania wykonania dodatkowych pomiarów ma być ustalenie rodzaju wody, która dopływa do otworów na potrzeby niniejszego postępowania, a nie ocena stanu bezpieczeństwa środowiska.

Wnoszący sprzeciw podkreślił, że organy nadzoru górniczego nie mają właściwych instrumentów do ustalenia rodzaju wody dopływającej do otworów, bowiem tego rodzaju ustalenia nie należą do ich kompetencji, tylko do kompetencji organów administracji geologicznej.

Wskazał również, że nawet w razie uznania za zasadne stanowiska organu odwoławczego dotyczącego konieczności wydania decyzji nakazującej wykonanie pomiarów na podstawie art. 172 ust. 2 p.g.g., zaskarżona decyzja WUG byłaby błędna, bowiem jeśli w stosunku do otworów R. i K. powinno się toczyć postępowanie z tego przepisu, to niniejsze postępowanie, prowadzone na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Podkreślił, iż przepisy art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. oraz art. 172 ust. 2 p.g.g. statuują dwa zupełnie odrębne postępowania administracyjne. Przepis art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. pozwala organowi na ingerencję w pracę zakładu górniczego ze względu na koniczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zaś przepis art. 172 ust. 2 p.g.g. pozwala organowi nadzoru górniczego na monitorowanie określonych zagrożeń, przy czym każde z tych postępowań zakończone powinno być wydaniem stosownej decyzji. Wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego wskazują, że w toku dalszego postępowania powinny być wydane dwie decyzje: jedna nakazująca dodatkowe pomiary (art. 172 ust, 2 p.g.g.) oraz druga nakazująca usunięcie nieprawidłowości (art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g.), bowiem nakazanie przeprowadzenia pomiarów nie stanowi elementu postępowania dowodowego, a odrębne postępowanie administracyjne.

Powyższe rozważania zostały również odniesione do otworu R. W stosunku do tego otworu nie została jeszcze sporządzona dokumentacja hydrogeologiczna, jednak zdaniem skarżącego, jedynym organem właściwym do oceny charakteru wody dopływającej do otworu jest Starosta N., a nie organy nadzoru górniczego, niemające żadnych kompetencji w tym zakresie.

Zaskarżoną decyzję inwestor uznał za błędną także w stosunku do otworu M. Nie zakwestionował, że w otworze tym nawiercono wodę leczniczą, jednak za bezzasadnie uznał powołanie się na Plany Ruchu, które nie przewidują możliwości częściowej likwidacji otworu M. Podkreślił, że zamierza przeprowadzić częściową likwidację tego otworu nie na podstawie Planów ruchu, ale na podstawie dodatku nr 1 do Projektu robót geologicznych, który został przedłożony do zatwierdzenia właściwemu organowi administracji geologicznej, tj. Staroście N. Dopiero ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne prowadzony będzie na podstawie dodatku do Planu ruchu, a tym samym Skarżący podejmuje działania mające na celu likwidację otworu M.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do decyzji organu nadzoru geologicznego z dnia 25 lipca 2022 r. podkreślił, że dotyczyła ona zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej przedstawionej przez stronę skarżącą, co jednakże nie wyklucza jej wzruszenia w wyniku odmiennych ustaleń organu nadzoru górniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości zastosowania art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja dotyczy robót geologicznych, a została wydana przez organ nadzoru górniczego. W tym zakresie zasadnie organ odwoławczy wskazał na treść art. 86 p.g.g., stanowiącego o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego. WSA stwierdził, że okolicznością niewątpliwą jest korzystanie przez skarżącego w jego działalności wydobywczej z otworów wiertniczych, co uzasadnia zastosowanie tego przepisu w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania oraz istotnego wpływu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie, które uprawniały organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

WSA wskazał, że organ I instancji przyjął na podstawie dokumentacji dostarczonej przez jeden podmiot – M. S.A.- leczniczy charakter wód wydobywanych z otworów wiertniczych R. i K., natomiast nie wziął pod uwagę analogicznej dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, jak również nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego. Tym samym organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a oceny dokonał jedynie na podstawie jego fragmentu, naruszając art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem WSA, kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy, tj. dalszego statusu ww. otworów wiertniczych, a zatem konieczne jest dokonanie czynności szczegółowo wskazanych przez organ odwoławczy, znajdujących umocowanie w art. 171 i art. 172 p.g.g.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wnoszącego sprzeciw, by uprawnienia organów nadzoru górniczego określone w tych przepisach pozostawały ze sobą w sprzeczności, bowiem art. 171 p.g.g. dotyczy decyzji będących wynikiem nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku nadzoru i kontroli, a art. 172 p.g.g. uprawnień do dokonywania określonych czynności w trakcie nadzoru i kontroli. W tym zakresie mieści się także dokonywanie pomiarów służących ocenie stanu bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska zarówno przez organ, jak i przez stronę w wyniku nakazania przez organ nadzoru górniczego. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ewentualne ubytki wody leczniczej powstałe w wyniku działalności skarżącego stanowią poważne zagrożenie zarówno dla stanu bezpieczeństwa powszechnego, jak i dla stanu bezpieczeństwa środowiska.

W odniesieniu do trzeciego z otworów wiertniczych – otworu M. Sąd I instancji stwierdził, że w jego wypadku leczniczy charakter wydobywanej wody jest bezsporny, a spór dotyczy wyłącznie sposobu likwidacji tego otworu. Dlatego w tym wypadku brak jest potrzeby dodatkowego postępowania dowodowego, jednakże na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzja może być uchylona jedynie w całości. Tym samym - skoro kwestia nienależycie ustalona przez organ I instancji stanowi przeważającą część przedmiotu sprawy, niemożliwie było odrębne rozstrzygnięcie kwestii otworu "M." przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby zatwierdzenie przez organ nadzoru geologicznego dokumentacji hydrogeologicznej otworów wiertniczych "R." i "K." było wiążące w niniejszym postępowaniu i przesądzało o nieleczniczym charakterze wód wydobywanych z tych otworów. W jego ocenie organ odwoławczy trafnie zauważył, że decyzja Starosty N. opierała się wyłącznie na dokumentacji dostarczonej przez skarżącego, a ponadto – odwołując się do treści art. 93 ust. 3 p.g.g., zgodnie z którym właściwy organ odmawia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej (w tym hydrogeologicznej) jedynie wówczas, gdy nie odpowiada ona przepisom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem - na tym etapie organ nadzoru geologicznego nie bada treści dokumentacji, ani nie weryfikuje podanych w niej danych. Dlatego też decyzja Starosty N. z 25 lipca 2022 r. nie tyle stanowi samoistny, przesądzający dowód w sprawie, ile w pewnym tylko stopniu wspiera inne dowody przedłożone przez stronę skarżącego.

Reasumując WSA stwierdził, że przekazanie sprawy organowi I instancji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 k.p.a. miało charakter właściwy, brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy, a nadto strony nie skorzystały z przewidzianych przez art. 136 § 2 i 3 k.p.a. uprawnień do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia decyzji WUG w całości na skutek uwzględnienia sprzeciwu, zaś na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g. w zw. z art. 93 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 83 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 80a ust. 1 i 2 p.p.g. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 i 2 p.p.g. w zw. z art. 172 ust. 2 p.p.g. poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącego kasacyjnie, a to na skutek uznania, że niewyjaśnienie przez OUG okoliczności dotyczących rodzaju wody występującej w otworach wiertniczych K. i R. uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy okoliczność ta nie powinna być badana w niniejszym podstępowaniu, bowiem organy nadzoru górniczego w ramach nadzoru nad zakładem prowadzącym roboty geologiczne nie mają kompetencji do ustalania rodzaju wody dopływającej do otworów wiertniczych, co stanowi to wyłączną kompetencję organów administracji geologicznej;

2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2 p.g.g. poprzez wydanie wyroku z pominięciem dowodu znajdującego się w aktach sprawy, w postaci uzasadnienia decyzji Starosty N. z dnia 25 lipca 2022 r. (znak [...]), na podstawie której zatwierdzono "Dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne otworów poszukiwawczo-rozpoznawczych Ł., K., T. ujmujących wody zwykłe w miejscowości M." (dalej jako: Decyzja zatwierdzająca dokumentację hydrogeologiczną"), w którym to uzasadnieniu wskazano, iż Starosta N. rozważał wątpliwości zgłaszane przez OUG w sprawie rodzaju wody nawierconej w otworze K. oraz analizował przyczyny różnic w próbkach wody pobranych w ramach "małej analizy" oraz "dużej analizy", co skutkowało błędnym ustaleniem przez WSA, że Starosta N. zatwierdził dokumentację hydrogeologiczną, wyłącznie na podstawie dokumentacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie, bez weryfikacji rodzaju wody, a w konsekwencji uznaniem, iż do ustalenia rodzaju wody uprawnione są organy nadzoru górniczego, co skutkowało oddaleniem sprzeciwu;

3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie całości materiału dowodowego oraz oparcie wyroku na własnych ustaleniach WSA, który stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że ewentualne ubytki wody leczniczej powstałe w wyniku działalności skarżącego kasacyjnie stanowią poważne zagrożenie zarówno dla stanu bezpieczeństwa powszechnego jak i dla stanu środowiska, podczas gdy z całego materiału dowodowego wynika, iż w ramach podlegającego nadzorowi ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, wykonano pompowania pomiarowe w celu przeprowadzenia badań wody, a poza tym nie eksploatowano żadnego z otworów objętych postępowaniem, nie mogło zatem dojść do ubytku w warstwach wodonośnych wody leczniczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że OUG oraz WUG, jako organy nadzoru górniczego, nie mają kompetencji do oceny nawierconych warstw wodonośnych, bowiem wyłącznie właściwe w tym zakresie są organy administracji geologicznej. Ocena rodzaju wody nawierconej w otworach R. i K. wykracza zatem poza kompetencje organów nadzoru górniczego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku pominął istotne dla sprawy przepisy prawa materialnego, co skutkowało błędnym oddaleniem sprzeciwu wobec uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślił, że z treści art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g. wynika, iż organy nadzoru górniczego (OUG, WUG) uprawnione są do kontroli ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne pod kątem naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu wykonującego. Organy nadzoru górniczego nie mają jednak kompetencji do rozstrzygania w sprawie wyników prac geologicznych, w ramach których wykonane zostały roboty geologiczne, a zatem w szczególności do ustalania rodzaju nawierconej wody, jako że kompetencję w tym zakresie mają wyłącznie organy administracji geologicznej. OUG kontrolując roboty geologiczne polegające na wykonaniu otworów R., K. i M. uprawniony był do kontroli przestrzegania Planów Ruchu w zakresie posiadanych kompetencji tj. w zakresie zgodności z Planami Ruchu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ stwierdził, że Sąd I instancji, wobec istnienia braków w materiale dowodowym, zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie konieczne jest ponowne rozpatrzenie przez dokonanie czynności szczegółowo wskazanych w decyzji organu II instancji dla jednoznacznego wykazania rodzaju wód występujących w otworach R. i K. oraz sposobu likwidacji otworu M., w którym stwierdzono wodę leczniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., będzie niewystarczające.

Jednocześnie zaakcentować należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż organ odwoławczy skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, które w niniejszej sprawie – z uwagi na ich charakter – należy rozpoznać łącznie. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum przepisów w związku z tym, że w jego ocenie WSA skupił się na postępowaniu dowodowym koniecznym do przeprowadzenia przez organ I instancji. W tym miejscu ponownego wskazania wymaga, iż treść art. 64e p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznawania sprzeciwu jedynie poprzez badanie istnienia w sprawie przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Tym samym nie zachodzi możliwość dokonania takiej kontroli sądowej, o której mowa w ww. przepisie, bez zbadania zakresu uchybień, które zostały wytknięte organowi I instancji przez organ odwoławczy. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, ocena naruszeń prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytoryczną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, na etapie badania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest przedwczesna i powodowałaby przesądzenie o meritum sprawy. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Sąd I instancji nie mógł odnieść się do meritum sprawy oraz rozstrzygnąć w zakresie nałożonego na skarżącego nakazu usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia warunków określonych w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne. Jak słusznie zauważył WSA, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż do wyjaśnienia pozostał zasadniczy zakres sprawy, zaś organ pierwszoinstancyjny, z uchybieniem przepisom postępowania, nie dokonał jednoznacznych i kompletnych ustaleń faktycznych, bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a jego ocena została dokonana na podstawie jedynie fragmentu tego materiału. Zasadnie zatem na te uchybienia zwrócił uwagę organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji oraz przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał na zakres niewyjaśnionych okoliczności. Podkreślenia również wymaga fakt, iż organ odwoławczy nie mógł dostrzeżonych braków postępowania uzupełnić w dodatkowym postępowaniu dowodowym. Skala koniecznych do poczynienia ustaleń w zakresie rozbieżności stanowisk odnośnie rodzaju wody znajdującej się w otworach wiertniczych uzasadniała zatem wydanie decyzji kasatoryjnej, zaś Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny tej decyzji w oparciu o wspomniany powyżej art. 64e p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w sposób wyczerpujący wykazał zasadność kasatoryjnej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z uwagi na brak wystarczającego zgromadzenia przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego materiału dowodowego, umożliwiającego dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, czy inwestor - wykonując swoją działalność w postaci robót geologicznych w otworach M., R. oraz K., zlokalizowanych w M. - naruszył warunki określone w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne, które skutkowały powstaniem nieprawidłowości, co do których wydano nakaz usunięcia. Wskazany przez organ odwoławczy zakres uchybień dokonanych przez organ I instancji w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji, obejmował kwestie zasadnicze dla rozpoznawanej sprawy, w tym konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość i z wykluczeniem rozbieżności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, iż w toku wykonywanych robót geologicznych faktycznie doszło do nawiercenia horyzontu wód leczniczych. Dostrzeżone przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, iż w trakcie całego procesu wiercenia pomiary wskaźnikowe nawierconej wody wykonywano w sposób niewłaściwy, co z kolei determinowało wydanie przez organ nadzoru górniczego decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości.

Zdaniem NSA, skala rozbieżności wyników badań mających zasadnicze znaczenie dla ustalenia rodzaju wody znajdującej się w otworach, ich niepełna ocena dokonana przez organ I instancji oraz dostrzeżona konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, były niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, bowiem zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niniejsza sprawa wymagała, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, dokonania ustaleń przez organ I instancji w zakresie stwierdzenia bez żadnych wątpliwości rodzaju wód znajdujących się w wykonanych otworach, bowiem od tej okoliczności zależało uznanie, czy wnoszący sprzeciw inwestor naruszył warunki określone w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne (przerwanie wiercenia i przystąpienie do likwidacji otworów w przypadku stwierdzenia w nich wody leczniczej), a zatem ustalenie objęcia go dyspozycją normy, o której mowa w art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g. W tym miejscu, odnosząc się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż organy nadzoru górniczego w ramach nadzoru nad zakładem prowadzącym roboty geologiczne nie mają kompetencji do ustalania rodzaju wody dopływającej do otworów wiertniczych, bowiem stanowi to wyłączną kompetencję organów administracji geologicznej, wskazać należy na treść art. 170 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad wykonywaniem robót geologicznych, o których mowa w art. 86 p.g.g., a zatem - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - również robót geologicznych wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą otworów wiertniczych.

Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy był niekompletny, rozbieżny oraz dokonano jego niepełnej oceny w takim zakresie, że tak przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, iż w stosunku do skarżącego zasadne było wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Za prawidłowe należało również uznać stanowisko Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia podwyższonych wartości pomierzonych parametrów, wskazujących na możliwość wystąpienia wód leczniczych, należy zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 4 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g. nakazać pobór próbek wód do analiz chemicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej zabrakło wyjaśnienia i oceny zasadniczych kwestii w sprawie. Na te braki prawidłowo wskazał organ odwoławczy podkreślając, że organ I instancji zobowiązany był do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym również – w celu zbadania ponad wszelką wątpliwość, czy istotnie w otworach R. i K. została nawiercona woda lecznicza - organ I instancji winien rozważyć wydanie decyzji nakazującej inwestorowi dokonanie pomiarów służących ocenie stanu środowiska w związku z ruchem zakładu górniczego na podstawie art. 172 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 86 p.g.g.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane okoliczności uniemożliwiały zatem uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na umorzenie postępowania przez organ II instancji. Możliwość taka była wykluczona z uwagi na powyżej wskazane braki w wyjaśnieniu sprawy przez organ pierwszoinstancyjny. Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mógłby doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem zakres sprawy konieczny i pozostały do wyjaśnienia miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie rodzaju wód w otworach wiertniczych, zakresu naruszeń warunków określonych w planie ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne oraz powstałych w ten sposób nieprawidłowości, stanowiło zasadniczą kwestię, która winna podlegać zbadaniu przez organy obu instancji, nie zaś tylko przez organ odwoławczy, a zatem okoliczność ta wymagała procedowania ponownie przez organ pierwszoinstancyjny. Tym samym przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji i co zasadnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z treścią przywołanego na wstępie art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie fakt wystąpienia w sprawie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Za w pełni uprawnione należy więc uznać stanowisko Sądu I instancji, który przeprowadził kontrolę decyzji kasatoryjnej w rozpoznawanej sprawie i który uprawniony był jedynie do sprawdzenia, czy organ II instancji mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wystąpienie w tej decyzji naruszeń prawa procesowego i to na tyle znamiennych w skutkach, że zakres, który pozostał niewyjaśniony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie mógłby zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy niewątpliwie wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w ww. art. 15 k.p.a. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ustawodawca kompetencję do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej przyznał właśnie wyłącznie w przypadkach, gdy uchybienia procesowe popełnione w toku orzekania przez organ I instancji były na tyle istotne, że nie nadawały się do uzupełnienia przed organem drugoinstancyjnym na podstawie art. 136 k.p.a. i nie pozwalały mu na rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez orzeczenie co do istoty sprawy na skutek uchylenia decyzji. Organ administracji publicznej I instancji, wydając ponownie rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego decyzji decyzją kasatoryjną, będzie mógł zastosować normę prawa materialnego regulującą nakaz usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 1 p.g.g. dopiero po ustaleniu kwestii zasadniczych w sprawie oraz jej zakresu, który pozostawał do wyjaśnienia, a był na tyle istotny, że miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dostrzeżonych braków w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na wskazaną powyżej zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2019, t. 13 do art. 138 oraz orzecznictwo powołane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.