Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2104/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1241/19 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. nr IX/163/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1241/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. nr IX/163/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej J. P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a przejawiło się brakiem przeprowadzenia przez Sąd jakiejkolwiek analizy pod kątem zgodności treści zapisów planu z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego oceny w sposób nieuprawniony i arbitralny co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 20 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.) i uznania, że zapisy planu są zgodne z zapisami Studium;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu innych okoliczności mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, a także brak wyjścia przez Sąd poza granice skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania organu administracji publicznej,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, bez jakiejkolwiek analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poprzestanie de facto na skopiowaniu do uzasadnienia wyroku treści odpowiedzi na skargę sporządzonej przez organ, a tym samym wykazanie tak sporządzonym uzasadnieniem braku prawidłowej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi wskazane w ww. przepisach u.p.z.p. tj. brak jest zgodności zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Stare Włochy w rejonie ul. Mikołajskiej - cz. II w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż przyjęty miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ww. przepisu w sytuacji, gdy uchwała ta, wobec stanowiska tak organu jak i Sądu, w sposób rażący narusza prawa innych właścicieli terenów objętych uchwałą co potwierdził de facto sam Sąd w uzasadnieniu wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych – z punktu widzenia niniejszej sprawy – zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, że za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r., I OSK 2559/20; z 11 stycznia 2023 r., II OSK 446/22 oraz z 31 stycznia 2023, III OSK 7524/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z przepisów ma jedynie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca.

Sąd I instancji nie mógł także dopuścić się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowi podstawy uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego. Podstawę rozstrzygnięcia w takim przypadku stanowi bowiem art. 147 p.p.s.a. Po drugie, w toku sądowej kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogło dojść do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te mają zastosowanie w postępowaniach objętych kodeksową regulacją, w szczególności w postępowaniach w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Zatem w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Również zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zgodności zaskarżonej uchwał w ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 731/15 oraz z 14 marca 14.03.2023 r., II OSK 2728/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić trzeba, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16 oraz z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty sprzeczności postanowień planu z ustaleniami studium, zdaje się nie dostrzegać wskazanych powyżej różnic między tymi dwoma aktami. Teren objęty przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w studium znajduje się w jednostce funkcjonalno-przestrzennej M2.12, stanowiącej teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, z zaleceniem by udział funkcji usługowej kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na tym terenie. Taki zapis studium nie oznacza, tak jakby chciał tego autor skargi kasacyjnej, że dla całego terenu objętego planem, organ planistyczny zobowiązany był ustalić przeznaczenie terenu jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Taka interpretacja zapisów studium oznaczałby, iż proces ustalania przeznaczenia i przyszłego zagospodarowania terenu polegałby na bezrefleksyjnym powtórzeniu ustaleń studium. Studium określając kierunki zagospodarowania, zakreśla jedynie granice, których organ planistyczny przekroczyć nie może. Istotne z punktu widzenia oceny braku sprzeczności planu i studium jest to, że wskazane w studium proporcje zostaną zachowane dla wszystkich terenów położonych w jednostce funkcjonalno-przestrzennej M2.12. Ustalenia studium nie sprzeciwiają się zatem ustaleniu w planie terenów, przeznaczonych tylko i wyłącznie pod zabudowę usługową, pod warunkiem oczywiście zachowania proporcji wskazanych w studium dla całej jednostki funkcjonalnej. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w studium sformułowanie dotyczące przewagi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie wyklucza możliwości ustalenia innego przeznaczenia terenu. Podobnie w przypadku kwestionowanych w skardze kasacyjnej, a ustalonych w planie parametrów zabudowy wskazać trzeba, że rolą organu planistycznego nie było przeniesienie tych wartości ze studium, lecz ich uwzględnienie, jako pewnego rodzaju wytycznych w toku procedury planistycznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

7