Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1637/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz P. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., oraz art. 24 ust. 2a pkt 2, w związku z art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101), określanej dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania P. K. (określanego dalej jako strona, skarżący), od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], orzekającej o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykazaniu budynku na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r., zmienił decyzję organu I instancji w następujący sposób: zapis "działają z urzędu", zmienił na: "po rozpatrzeniu wniosku Pana P. K. z dnia [...] listopada 2015 r. zmodyfikowanego w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r."; zapis zamieszczony w orzeczeniu decyzji, oznaczył jako pkt 1, dodał pkt 2 orzeczenia o treści: "odmawiam wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].12.2016 r. pod nr [...]".

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

P. K. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił do organu ewidencyjnego o usunięcie rozbieżności, pomiędzy stanem wykazanym w ewidencji gruntów i budynków, a stanem faktycznym działki nr [...] z obrębu [...], polegającej na braku wykazania w ewidencji legalnie zbudowanego domu.

Pismem organu z dnia [...] grudnia 2015 r. wnioskodawca został poinformowany, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2006 r. budynek usytuowany na ww. działce został uznany za niepodlegający wykazaniu w operacie ewidencyjnym. W związku z powyższym nie został wykazany w części opisowej budynku, a kontur budynku usunieto z mapy ewidencyjnej. Organ dodał, że żadne uwagi ani zarzuty do danych ujawnionych w wyniku modernizacji ewidencji, nie zostały wówczas zgłoszone. Natomiast zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy, wniosek zgłoszony po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wniosek o zmianę danych objętych ewidencją.

W związku z załączoną przez właściciela kopią pozwolenia na budowę, organ ewidencyjny poinformował, że podejmie z urzędu czynności wyjaśniające w sprawie, a w przypadku stwierdzenia popełnienia błędu przez wykonawcę modernizacji ewidencji, zleci na własny koszt wykonanie opracowania geodezyjnego, dotyczącego wykazania budynku w operacie ewidencyjnym.

Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ poinformował P. K. o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...] opracowania geodezyjnego oraz o wykazanych w nim danych ewidencyjnych budynku. Poinformował także, że na pisemny wniosek właściciela zmiany, wynikające z tego opracowania mogą być wprowadzone w ewidencji, w drodze czynności materialno-technicznych.

W dniu [...] stycznia 2017 r. P. K. zgłosił zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, na podstawie opracowania wykonanego przez geodetę uprawnionego A. Ł., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2016 r. pod nr [...]. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. ponowił ten wniosek i poinformował organ, że nie zgadza się na wprowadzenie zmian, na podstawie opracowania [...].

Organ zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia [...] września 2017 r., że oba postępowania zostaną połączone.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent [...] W. orzekł, działając z urzędu, o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykazaniu budynku, usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z opracowaniem geodezyjnym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, dlaczego nie przyjął za podstawę aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków opracowania geodezyjnego, wykonanego na zlecenie wnioskodawcy nr [...].

P. K. złożył odwołanie od tej decyzji, wnosząc o wprowadzenie zmian na podstawie opracowania nr [...], wykonanego przez geodetę uprawnionego A. Ł.. Skarżący zarzucił, że geodetka I. Ł. wykonała opracowanie, bez właściwej oceny czy stojący na działce budynek jest letniskowy czy kempingowy. Skarżący podniósł także, że organ pominął znaczenie pisma z dnia [...] marca 2017 r. Zwrócił także uwagę, że wydano zgodę na budowę domu, bez wyodrębnienia z działki fragmentu, który nie jest lasem.

W postępowaniu wyjaśniającym organ ustalił, że miał obowiązek na własny koszt zlecić wykonanie opracowania, stanowiącego podstawę do ujawnienia w ewidencji błędnie usuniętego budynku. Przyjęcie przez organ, że w związku z tym postępowanie prowadzone jest z urzędu, zdaniem organu odwoławczego było niewłaściwe, szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawca skonkretyzował żądanie w kolejnych pismach. Nie jest to więc aktualizacja ewidencji, do której ma zastosowanie art. 24 ust. 2a pkt 1c ww. ustawy. Decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku strony, o jakim mowa w art. 24a ust. 12 ustawy.

W ocenie organu wadą zaskarżonej decyzji jest brak w sentencji rozstrzygnięcia o żądaniu strony wprowadzenia zmian na podstawie operatu.

Organ I instancji wprawdzie wyjaśnił dlaczego operat ten nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany użytku gruntowego Ls na B, jednak wobec jednoznacznego żądania strony, rozstrzygnięcie tej kwestii powinno być zawarte w sentencji. Pomimo stwierdzonych wad postępowania organ odwoławczy uznał, że nie istnieją wystarczające przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Nadto organ wskazał, że aktualizacja użytków gruntowych należy do zakresu prac wykonywanych podczas każdej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że w wyniku modernizacji ewidencji Dzielnicy W. użytek gruntowy "Ls" na działce nr [...] pozostał bez zmian, natomiast istniejący na niej budynek usunięty został z mapy ewidencyjnej, jako niepodlegający wykazaniu. Właściciel nie zgłosił we właściwym czasie uwag.

Organ zlecił wykonanie dokumentacji geodezyjnej, mającej na celu ujawnienie na działce nr [...], budynku błędnie usuniętego podczas modernizacji ewidencji.

Na podstawie pomiaru bezpośredniego oraz pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. i załączonej decyzji o pozwoleniu na budowę w opracowaniu tym wykazano budynek o powierzchni zabudowy [...] m², rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych - budynek niemieszkalny, klasa budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - budynek zakwaterowania turystycznego , główna funkcja - domek kempingowy.

Opracowanie to, z wykazem danych budynku, przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego [...] listopada 2016 r. pod nr [...].

Przesłany przez Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. projekt zagospodarowania działki, z dokonanym wpisem o zmianie usytuowania budynku potwierdza, że budynek usytuowany został, zgodnie z dokumentacją architektoniczno-budowlaną.

Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, osoby wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne maja prawo wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz dokonywania niezbędnych czynności, związanych z wykonywanymi pracami, a wykonanie zlecenia nie wymagało udziału właściciela.

Organ stwierdził, że wykonawca opracowania sporządzonego na zlecenie P. K. nie wziął pod uwagę zarówno dokumentacji architektoniczno-budowlanej, jak też przepisów ustawy o lasach.

Na terenie obecnej Dzielnicy W. w 1983 r., w ramach terenowej kontroli ewidencji gruntów, przeprowadzona została aktualizacja użytków gruntowych i ich klas bonitacyjnych, której wyniki zatwierdzone zostały decyzją Naczelnika Miasta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. Z załączonej mapy wynika, że grunty całej działki nr [...] zaliczone zostały do gruntów leśnych klasy IV. Zmiana w ewidencji użytku leśnego na nieleśny możliwa jest wyłącznie w odpowiednim trybie. Jak długo dany grunt w kategorii prawnej jest lasem, tak długo w ewidencji gruntów figurować musi jako grunt leśny oznaczony symbolem Ls.

W 1975 r., w świetle obowiązującej wówczas ustawy z 25 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów nie były wydawane decyzje zezwalające na wyłączenia gruntów. Nabywca uiszczał opłatę przy nabywaniu gruntów rolnych lub leśnych, przeznaczonych na cele nierolne i nieleśne.

Usytuowany na działce budynek, z uwagi na powierzchnię zabudowy, zarówno wówczas, jak też obecnie, nie powoduje konieczności zmiany zapisu na grunty zabudowane, bowiem nie przekracza 100 m² (§ 11 ust. 6 zarządzenia z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów - MP. Nr 11 poz. 98 oraz pkt 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1023 ).

Teren wokół budynku, nawet jeżeli nie występuje na nim drzewostan, nie przestał być gruntem leśnym. Z tego względu, jak też z uwagi na funkcję budynku określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę, teren wykazany w opracowaniu nr [...] nie spełnia kryteriów uzasadniających zaliczenie go do użytku "B".

Zarzut skarżącego, że organ pominął znaczenie merytoryczne pisma Biura Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. organ uznał za nieuzasadniony. W piśmie tym opisano stan zaobserwowany podczas oględzin działki nie rozstrzygając o zmianie rodzaju użytku. Organ I instancji nie odniósł się wprost do jego treści, ale na stronach 5 i 6, w uzasadnieniu decyzji, przytoczył i obszernie omówił przepisy uzasadniające brak podstaw do wprowadzenia zmian, w zakresie użytków gruntowych na podstawie wykazu zmian danych ewidencyjnych działki z opracowania [...].

W skardze P. K. zaskarżył w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] i wnosząc o jej uchylenie, zarzucił:

1. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

a/ art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało odmówieniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]:

b/ art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowanie w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, poprzez blokowanie uczestnika bez podstawy prawnej i niepodejmowanie właściwych czynności z urzędu pomimo powzięcia informacji o błędach w ewidencji;

c/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności uznanie, że sporządzone przez geodetę I. Ł. zostało wykonane w sposób prawidłowy;

d/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy sprawa nie została w całości przez organ wyjaśniona.

Skarżący zakwestionował, że organ nie wprowadził zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania nr [...], sporządzonego przez geodetę A. Ł.. Drugie opracowanie - o nr [...] sporządzone przez geodetkę I. Ł., wykonane zostało nieprawidłowo, ponieważ niewłaściwie oceniono czy stojący na działce budynek jest letniskowy czy kempingowy. Budynek jest niewidoczny z drogi, działka jest ogrodzona, a więc ocena stanu faktycznego była niemożliwa.

Zwrócił uwagę, że istniejący na działce o nr [...] od początku był budynek o pow. [...] m² jest wzniesiony legalnie.

Pominięcie tego budynku spowodowało, że działka została z przydzielonym jej zapisem Ls. Natomiast, naniesienie tego budynku z powrotem do zasobów ewidencji gruntów powinno skutkować również zmianą zapisu, jako że działka posiada budynek na trwałe związany z gruntem, który jest użytkowany jako budynek mieszkalny i jaki taki uzyskał pełnoprawne pozwolenie na budowę i tak był również eksploatowany nawet przez cały rok.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

I. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane.

II. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

III. Należy wskazać, że miernika spójności rozstrzygnięcia należy poszukiwać w art. 138 § 1 K.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Spójnik albo pomiędzy poszczególnymi częściami dyspozytywnymi przepisu w sposób niewątpliwy wskazuje na alternatywę, która z tego przepisu wynika.

Wobec tego sentencja decyzji administracyjnej nie może zawierać połączenia poszczególnych punktów art. 138 § 1 K.p.a., lecz jedynie ściśle odpowiadać któremuś z nich.

Rozstrzygniecie stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa do konkretnego przypadku, a uzasadnienie powinno być wobec niego koherentne, co wynika z roli uzasadnienia.

IV. Tymczasem zaskarżona decyzja tych podstawowych wymogów nie spełnia. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego:

1. zmienił zaskarżoną decyzję w następujący sposób:

a/ zapis "działając z urzędu" zmienił na " po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia [...].11.2015 zmodyfikowanego w piśmie z dnia [...].01.2017 r."

b/ zapis zamieszczony w orzeczeniu decyzji oznaczył jako pkt 1

II. Dodał pkt 2 orzeczenia o treści:

2. "Odmawiam wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].12.2016 r.".

Nie wiadomo wobec tego czy takie brzmienie sentencji zaskarżonej decyzji oznacza, że utrzymanie w mocy zawęża się do odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2016 r., a jednocześnie uchyla decyzję zaskarżoną (której sentencja stanowi, że Prezydent [...] W. orzekł, działając z urzędu, o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykazaniu budynku z określonymi atrybutami usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] - zgodnie z opracowaniem geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2016 r. pod nr [...]), czy też utrzymuje w mocy decyzję.

W takiej sytuacji nie wiadomo, czy rozstrzygnięcie jest oparte o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga explicite nie tylko uchylenia całości lub części decyzji, ale również orzeczenia, w miejsce uchylonego fragmentu, w formie umorzenia lub odmiennego orzeczenia od uchylonego.

Jeżeli natomiast wolą organu było utrzymanie w mocy decyzji, to konieczne było dodanie do sentencji słów: "w pozostałej części utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję". Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie oznaczając, że organ rozpatrujący sprawę w toku instancji w pełni podziela i podtrzymuje zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jednakże w przedmiotowej sprawie organ II instancji w ogóle nie zawarł rozstrzygnięcia odnośnie do decyzji organu I instancji, tym samym, nie wykonał zadań organu odwoławczego, który nie prowadzi postępowania w oderwaniu od postępowania prowadzonego przez organ I instancji, lecz ocenia zarówno przebieg postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i decyzję wydaną w toku tego postępowania. Brzmienie sentencji decyzji musi się zatem odnosić do aktu I instancji w sposób, z którego jasno wynika, czy i w jakiej części organ utrzymał w mocy lub uchylił decyzje organu I instancji. Wyjątek od powyższego, bezwzględnego wymogu, stanowi sytuacja umorzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji.

Brzmienie sentencji zaskarżonej decyzji, w sposób istotny narusza art. 138 § 1 i 2 K.p.a., co spełnia przesłankę uchylenia decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wątpliwości co do intencji organu nie rozwiewa treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższego rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 138 § 1 K.p.a., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

V. Innym aspektem proceduralnym jest niespełnienie przez organ w pełni wymogu z art. 107 § 1 K.p.a.

Do sentencji nie wprowadza się bowiem kwestii informacyjnych, tak jak to uczynił organ II instancji informując, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony. Sentencja wyraża sedno decyzji administracyjnej, tj. rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu administrowanego, konkretyzując relacje prawne, wynikające dla stron postępowania z prawa administracyjnego, w formie albo deklaratoryjnej albo konstytutywnej. Wprowadzenie informacji w jaki sposób wdrożone postępowanie powinno być części uzasadnienia decyzji, w której przytacza się przebieg sprawy, co wynika z art. 107 K.p.a. Brzmienie zaskarżonej decyzji z przedstawionego powodu, w sposób istotny narusza art. 107 K.p.a.

VI. Z orzecznictwa wynika, że uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 924/01, LEX nr 81816). Zarówno rozstrzygnięcie (osnowa), jak i uzasadnienie, stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadne z nich - poza wyjątkami określonymi w ustawie - nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 13/98, LEX nr 53448 i z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Te dwa elementy decyzji muszą być ze sobą ściśle powiązane, komplementarne względem siebie, a celem wyrażonej w uzasadnieniu jest nie tylko odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co umożliwia sądową kontrolę legalności decyzji, lecz także przekonanie strony o jego zasadności (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/08, oraz WSA w Warszawie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1182/08, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Uzasadnienie musi być wewnętrznie spójne i odpowiadać sentencji, czego uzasadnienie skarżonej decyzji nie spełnia z uwagi na niezrozumiałą sentencję decyzji.

VII. Kwestionowane przez Sąd brzmienie decyzji organu II instancji wynika z ustosunkowania się organu II instancji do brzmienia odwołania. Jednak samo ustosunkowanie się do odwołania nie zwalnia organu z konieczności zastosowania art. 138 K.p.a. i znosi wadliwości decyzji, ani jej skutków, w postaci uchylenia przez Sąd. W świetle przepisu art. 138 K.p.a. nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji, w której jedynie "oddala" lub "uwzględnia" odwołanie, albo wręcz "udzielenie odpowiedzi na odwołanie" w innej formie (w wyroku NSA w Warszawie z 13.12.1985 r., III SA 1003/85, LEX nr 10718, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 1987/7–8, poz. 163, przyjęto, że: "1. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może udzielać «odpowiedzi na odwołanie», lecz powinien wydać decyzję administracyjną. [...] 2. Ustanowienie przez organ administracji państwowej nowego obowiązku kolejną decyzją w sprawie zmienia sytuację prawną strony i jeżeli pierwsza decyzja jest ostateczna, ustanowienie tego nowego obowiązku może nastąpić wyłącznie za zgodą strony"). Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Między innymi nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w I instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy (wyrok NSA z 29 listopada 1995 r., SA/Kr 1552/95, POP 1997, nr 4, poz. 148; wyrok NSA z 13 lutego 1996 r., SA/Sz 2157/95, LEX nr 26709; wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., SA/Łd 1833/95, LEX nr 28964; teza czwarta wyroku NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1722/98, LEX nr 47896; teza pierwsza wyroku NSA z 13 czerwca 2000 r., III SA 1376/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 110), tak również Piotr Marek Przybysz, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex. Sądy wskazywały w szczególności, że: organ odwoławczy dopuszcza się naruszenia omawianego artykułu, jeżeli zmienia zaskarżoną decyzję, nie uchylając jej (teza pierwsza wyroku NSA z 31 października 1995 r., sygn. akt SA/Wr 586/95, LEX nr 27031), organ odwoławczy nie może uchylić zaskarżonej decyzji i równocześnie umorzyć postępowania I instancji oraz postępowania odwoławczego (teza druga wyroku NSA z 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214), "Uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania w I instancji, o czym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., całkowicie wyłącza możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (wyrok NSA z 29 listopada 1995 r., SA/Kr 451/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 17).

W orzecznictwie istnieją rozbieżności co do tego, czy taka ułomna decyzja narusza prawo w sposób rażący, powodując stwierdzenie jej nieważności, czy w sposób zwykły, prowadzący jedynie do jej uchylenia, przy czym Sąd w składzie orzekającym przychyla się do tego drugiego poglądu.

VIII. Z uwagi na daleko idące, opisane wyżej błędy procesowe, nie ma możliwości dokonania merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi i zastosuje ściśle oba przepisy.

IX. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania w wysokości [...] zł, obejmujących: koszty zastępstwa procesowego adwokata ([...] zł), wpis sądowy od skargi ([...] zł), Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.), w pkt 2 sentencji wyroku.