Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 202/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 3, art. 5a ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,  art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 26 czerwca 2003 r. nr V/35/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów osiedli – jednostek pomocniczych gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 26 czerwca 2003 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr V/35/2003 w sprawie uchwalenia statutów następujących osiedli – jednostek pomocniczych gminy Skarżyska-Kamiennej: Książęce, Pogorzałe, Bór, Skałka, Dolna Kamienna I, Zachodnie, które to statuty stanowiły załączniki nr 1-6 do tej uchwały (§ 1-6 uchwały). W treści uchwały zawarto stwierdzenie, że została ona podjęta "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów jednostki pomocniczej gminy Skarżyska-Kamiennej obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami poszczególnych osiedli w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli Gminy Skarżyska-Kamiennej – podczas gdy ww. przepisy wymagają przed podjęciem uchwały w przedmiocie nadania statutów jednostkom pomocniczym gminy przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych,

2) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 4 załączników do uchwały kompetencji należących do osiedla poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy u.s.g. nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów,

3) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 21 ust. 2 załączników do uchwały kompetencji należących do Zarządu Osiedla poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy u.s.g. nakłada na Radę Gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów,

4) art. 33 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 34 ust. 1 załączników do uchwały na Skarbnika Miasta Skarżyska-Kamiennej obowiązku kontrolowania gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy – podczas gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do nakładania obowiązków na pracownika Urzędu Gminy, jakim jest skarbnik gminy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z pisma otrzymanego w dniu 4 grudnia 2019 r. z Urzędu Miasta Skarżyska- Kamiennej wynika, że przed podjęciem zaskarżonego aktu Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych ani nie przeprowadziła takich konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli – co prowadzi do wniosku, że do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z istotnym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Co do przepisów § 4 i § 21 ust. 2 statutów to zdaniem skarżącego użycie przez Radę Miasta słowa "w szczególności" przekracza delegację ustawową, którą organ ten niejako otrzymał w art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem z tą regulacją rada gminy określa odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności elementy wskazane w pkt 1-5 tego ustępu. Tym samym użycie przez ustawodawcę w art. 35 zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest osiedle, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wysnuć wniosku, że rada gminy uprawniona jest do określenia kompetencji osiedla, jego organów, tj. m.in. zarządu osiedla, również w formie katalogu otwartego. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, użycie przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań osiedla (§ 4 załącznika do uchwały) oraz zarządu osiedla (§ 21 ust. 2 załącznika do uchwały) stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do zakwestionowanego § 34 ust. 1 statutów skarżący wskazał, że urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g., a jedynie od strony administracyjnej i technicznej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. W rezultacie, nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków przekracza delegację ustawową udzieloną organowi stanowiącemu gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 33 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie wskazując, że z treści uchwały i jej uzasadnienia wynika, że została ona podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych osiedli, w szczególności z radami osiedli. Tym samym został spełniony wymóg rzeczywistego omówienia z mieszkańcami proponowanych regulacji. Wskazano przy tym, że szczegółowa regulacja procedury przeprowadzenia konsultacji społecznych w Gminie Skarżysko-Kamienna została unormowana uchwałą Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 4 listopada 2010 r. nr LIV/109/2020 w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych. Ponadto zaskarżona uchwała nigdy nie była kwestionowana przez organy nadzoru, ani pod względem formalnym ani merytorycznym. Co się zaś tyczy § 4 i § 21 ust. 2 statutów to ustawa nie określa expressis verbis ani zadań ani kompetencji jednostek pomocniczych. Sfera uprawnień tych organów leży w gestii rady gminy, która najlepiej zna ramy działania pozwalające na prawidłowe funkcjonowanie całej gminy. Tym samym Rada Miasta spełniła warunek obligatoryjnego zamieszczenia zadań jednostek pomocniczych w statutach zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i pełnomocnik organu wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 27 maja 2020 r. i z dnia 10 czerwca 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm. - na datę podjęcia uchwały), dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie wskazanych przez lokalnego prawodawcę osiedli). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1

w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów jednostek pomocniczych Gminy Skarżyska-Kamiennej – Osiedli: Książęce, Pogorzałe, Bór, Skałka, Dolna Kamienna I, Zachodnie – obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami tych osiedli w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami poszczególnych jednostek pomocniczych Gminy Skarżysko-Kamienna.

Odnosząc się do argumentacji Prokuratora w tym zakresie należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 30 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 203/20, z dnia 11 września

2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. o sygn. akt sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. o sygn. akt sygn. akt II SA/Ke 55/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własną argumentację prawną, jaka legła u podstaw ww. orzeczeń, posłuży się tą argumentacją w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:

zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Jednym z przepisów, w których u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa bądź osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa/osiedla, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Tym samym przepisami prawa wymagane jest uprzednie podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r. o sygn. akt II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami osiedli, których dotyczy zakwestionowany akt. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 26 czerwca 2003 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. W szczególności nie można uznać, że uchwała nr LIV/109/2020 z dnia 4 listopada 2010 r. podjęta przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych (opubl. Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2010 r. Nr 343, poz. 3720) obowiązywała na datę 26 czerwca 2003 r., zwłaszcza, że z jej treści wynika, że wchodziła w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, nie wcześniej niż 1 stycznia 2011 r. (§ 4 tej uchwały). Sąd ustalił z urzędu, że ww. uchwała z dnia 4 listopada 2010 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2011 r. Organ nie wskazał na żadną inną – wcześniejszą – uchwałę regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, która miałaby obowiązywać na dzień 26 czerwca 2003 r. Z protokołu z sesji Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 26 czerwca 2003 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała, również nie wynika, że projekty statutów osiedli – jednostek pomocniczych gminy – zostały poddane konsultacjom z mieszkańcami osiedli w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g.

W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza zatem niepodjęcie przez Radę Miasta uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że konsultacje takie faktycznie zostały przeprowadzone, podobnie jak stwierdzenia zawarte w samej uchwale o tym, że została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Nie poddają się one jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Zaakcentować trzeba, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi bowiem o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy. Niezależnie od tego należy podnieść, że z pisma kierowanego do Prokuratury Rejonowej w Skarżysku-Kamiennej, datowanego na dzień 3 grudnia 2019 r., na które powoływał się skarżący, wynika – poza tym, że na datę uchwalenia zaskarżonego aktu brak było uchwały podjętej w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. – że brak jest dokumentów potwierdzających formę prowadzonych konsultacji. Skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 216/19).

Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

W rezultacie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi – z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji społecznych. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji przedstawionej w skardze nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.