Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1329/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 84 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 56/19 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2018 r. nr SKO 4145/2/18 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 28 października 2014 r. Prezydent Wrocławia cofnął A. Z. (skarżący, strona, diagnosta) uprawnienia do wykonywania badań technicznych nr [...], wydane [...] r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z 17 grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 373/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, pełnomocnik strony nie miał zapewnionego czynnego udziału w sprawie. Nadto, zdaniem WSA organ winien wyjaśnić dlaczego w sprawie uznano za konieczne przeprowadzenie specjalnego badania LPG, a także odnieść się do kwestii terminu ważności zezwolenia na używanie samochodu określonego w zaświadczeniu Policji. Konieczna będzie także ocena ciężaru uchybień diagnosty w zakresie nieuwidocznienia w zaświadczeniu kodu usterek.

W efekcie ww. wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 5 kwietnia 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Wrocławia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W związku z tym, sprawa powróciła na etap postępowania przed organem I instancji.

II.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Wrocławia kolejną decyzją z 26 kwietnia 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 1-2 w zw. z art. 81 ust. 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. - dalej jako p.r.d.) ponownie cofnął A. Z. uprawnienie do wykonywania badań technicznych nr [...], wydane [...] r.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania A. Z., SKO we Wrocławiu decyzją z 4 lipca 2018 r. nr SKO 4145/2/18 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

IV.

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 56/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Z.

Zdaniem WSA, organy wyjaśniły dlaczego konieczne było przeprowadzenie specjalnego badania instalacji LPG w pojeździe Mercedes-Benz [...] nr rej. [...] w ramach dodatkowego badania technicznego. Z akt sprawy wynika, że pojazd ten brał udział w "kolizji drogowej", czego skutkiem było zatrzymanie przez funkcjonariusza Policji dowodu rejestracyjnego tego pojazdu na podstawie art. 132 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.r.d. i wydanie pokwitowania stanowiącego jednocześnie skierowanie na dodatkowe badanie techniczne. W pokwitowaniu wskazano, że pojazd brał udział w "kolizji drogowej". Akcentowana zarówno w odwołaniu jak i w skardze kwestia różnic terminologicznych pomiędzy pojęciem "wypadek" a pojęciem "kolizja" jest nietrafna, bowiem opiera się na prawnokarnej definicji "wypadku". Tymczasem stosowane w niniejszej sprawie przepisy nie należą do gałęzi prawa karnego, ale do działu prawa administracyjnego. Inna jest metoda regulacji, inny jest przedmiot, inny jest cel tych przepisów. Regulacje administracyjnoprawne dotyczące badań technicznych pojazdów służą m.in. zapewnieniu systemu kontroli stanu technicznego pojazdów celem minimalizowania ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu ze strony wadliwego technicznie pojazdu. Istotne jest tu stwierdzenie przez organ kontroli ruchu drogowego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu spowodowanego stanem technicznym pojazdu. Jakkolwiek pojęcie "wypadek" nie zostało zdefiniowane w ramach stosowanych aktów prawnych, jednak analiza poszczególnych przepisów wskazuje jednoznacznie, że pojęciem "wypadek" prawodawca posługuje się tu w szerokim, potocznym, znaczeniu. Zdaniem WSA pojęcie "wypadek" pojawia się wielokrotnie, zaś pojęciami "kolizja" lub "stłuczka" ustawa w ogóle się nie posługuje. Tak samo przepisy stosowanego rozporządzenia (Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 776 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) posługują się jedynie pojęciem "wypadek". W rezultacie pojęciem "wypadek" w rozumieniu stosowanych przepisów objąć należy każde nieszczęśliwe zdarzenie, które spowodowało straty materialne lub w którym ktoś ucierpiał. Nie bez znaczenia jest również i to, że w wyniku wypadku doszło do uszkodzenia: reflektora (przód prawy), błotnika (przód prawy), zderzaka (przód w części prawej).

Już tylko powyższe ustalenia nakazują jednoznaczne przyjęcie, że diagnosta zobligowany był do sprawdzenia dokumentów potwierdzających sprawność zbiorników LPG w tym pojeździe, wydanych przez dozór techniczny. Dopiero bowiem spełnienie tej przesłanki umożliwiało diagnoście pozytywną ocenę i to jedynie w przypadku, gdyby ocena dokonana przez dozór techniczny była pozytywna.

WSA podkreślił, że zawarte w pokwitowaniu zarządzenie skierowania przez funkcjonariusza Policji pojazdu marki Mercedes na dodatkowe badania należało traktować, jako skierowanie związane z "wypadkiem" (pomimo posłużenia się w tym zaświadczeniu sformułowaniem kolizja) w rozumieniu art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. "b" p.r.d. Policjant decydując się na zatrzymanie dowodu rejestracyjnego pojazdu na podstawie art. 132 ust. 1 pkt 1 lit. "a" p.r.d. i kierując go na dodatkowe badanie techniczne (art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. "b" p.r.d.) stwierdza tym samym, że pojazd ten uczestniczył w wypadku drogowym opisanym w tym przepisie, bez względu na sformułowanie zawarte w zaświadczeniu.

Z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że "Zakres dodatkowego badania technicznego pojazdu, o którym mowa w art. 81 ust. 11 ustawy: skierowanego przez organ kontroli ruchu drogowego, który uczestniczył w wypadku drogowym, w którym zostały uszkodzone zasadnicze elementy nośne konstrukcji nadwozia, podwozia lub ramy, z zastrzeżeniem pkt 4, lub noszącego ślady uszkodzeń albo którego stan techniczny wskazuje na naruszenie elementów nośnych konstrukcji pojazdu, mogące stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego - obejmuje sprawdzenie i ocenę spełnienia warunków technicznych dotyczących zespołów i układów, w sposób określony w pkt 0-10 działu I załącznika nr 1 do rozporządzenia i w dziale 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia;" Zgodnie z art 81 ust. 12 p.r.d. "Badanie techniczne pojazdu z zamontowanym urządzeniem technicznym podlegającym dozorowi technicznemu może być przeprowadzone po przedstawieniu dokumentu wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, stwierdzającego sprawność urządzenia technicznego."

Rozporządzenie w Dziale V reguluje sposób sprawdzania prawidłowości przystosowania pojazdu do zasilania gazem podczas przeprowadzania okresowego badania technicznego. Jednocześnie w pkt 1 załącznika nr 2 do tego działu określono wymagania dotyczące kontroli oraz wytyczne oceny usterek podczas przeprowadzania dodatkowego badania technicznego pojazdu. Ustawodawca wyraźnie więc zróżnicował badanie okresowe, któremu podlegają corocznie wszystkie pojazdy od "dodatkowego badania technicznego pojazdu". O ile w badaniu okresowym diagnosta ma szczegółowo opisany zakres czynności sprawdzających zainstalowaną instalację gazową, to w pkt 1 załącznika nr 2 takiego wyszczególnienia nie ma. Punkt 1 zatytułowany jest "Dodatkowe badanie techniczne pojazdu, który uczestniczył w wypadku drogowym, w którym zostały uszkodzone zasadnicze elementy nośne konstrukcji nadwozia, podwozia lub ramy lub noszącego ślady uszkodzeń albo którego stan techniczny wskazuje na naruszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego".

W podpunktach 1.1, 1.2, 1.3 i 1.4 wskazano, że dodatkowej kontroli podlega układ kierowniczy, zawieszenie, ustawienie kół jezdnych oraz urządzenia podlegające dozorowi technicznemu. W stosunku do trzech pierwszych układów opisano szczegółowo zakres badania. W odniesieniu do urządzenia polegającego dozorowi technicznemu zawarto jedynie zapis, że sprawdzeniu podlega dokument potwierdzający sprawność urządzenia technicznego, wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego, który to dokument ma być wydany po terminie wydania skierowania na badanie. W ramach "zdarzenia drogowego" (bez względu na jego rozmiar, w tym rozmiar obrażeń doznanych przez osoby w nim uczestniczące) oraz rozmiar szkód powstałych w pojazdach przyjąć należy, że zawsze istnieje możliwość oddziaływania "siły fizycznej" na zbiornik LPG (bez względu na miejsce jego lokalizacji). Zawsze zatem w wyniku takiego zdarzenia może dojść do uszkodzenia zbiornika LPG uniemożliwiającego jego dalszą eksploatację. Każdorazowo zatem pojazdy takie winny przechodzić dodatkową kontrolę techniczną.

Również § 28a ust. 3 rozporządzenia z 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych, bezsprzecznie wskazuje, że zbiorniki LPG zamontowane w pojazdach, które uczestniczyły w wypadku lub uległy awarii, powinny być wymontowane i zgłoszone przez eksploatującego do badania doraźnego.

W sprawie nie jest sporne, że właściciel pojazdu nie legitymował się wydanym przez właściwy organ dozoru technicznego wynikiem badania doraźnego wykonanym po dniu kolizji drogowej.

Zdaniem WSA za niewadliwe należy w tej sytuacji uznać przyjęcie przez organ odwoławczy, że posłużenie się przez organ kontroli ruchu drogowego pojęciem "kolizji drogowej" jako przyczyny skierowania pojazdu na dodatkowe badanie techniczne nie dawało diagnoście żadnych podstaw do uznania, że ma on do czynienia ze skierowaniem "niewypadkowym", a więc ze skierowaniem z art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. "a" p.r.d. Takie skierowanie musiałoby bowiem zawierać wskazanie konkretnych usterek (uszkodzeń) stwierdzonych przez policję w toku kontroli drogowej (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Skoro takich usterek nie wskazywało, zaś jako przyczynę dodatkowych badań podano tam jedynie "kolizję drogową", to uznanie tego skierowania za "wypadkowe" stanowiło konieczność (zob. wyroki WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 776/17 i III SA/Wr 477/18).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzeń skargi, że w sprawie znaczenie miało usytuowanie zbiornika LPG z tyłu samochodu, podczas gdy uszkodzony był przód samochodu. Powołane rozporządzenie w załączniku nr 2 mówi jedynie o uszkodzeniu zasadniczych elementów pojazdu uczestniczącego w wypadku drogowym. Sama okoliczność wypadku (kolizji, zdarzenia drogowego) warunkuje konieczność sprawdzenia zamontowanej instalacji gazowej. Inne rozumienie tych przepisów prowadziłoby do uznaniowości zakresu badań, co w świetle powołanych regulacji jest niedopuszczalne.

W konsekwencji diagnosta, wbrew ciążących na nim obowiązków, nie dysponował dokumentem potwierdzającym sprawność zamontowanego w pojeździe zbiornika LPG. Bezwzględnym warunkiem umożliwiającym diagnoście przeprowadzenie "dodatkowego badania technicznego pojazdu" jest uprzednie wydanie przez TDT dokumentu potwierdzającego sprawność (bądź brak tej sprawności) zamontowanych zbiorników LPG. Diagnosta nie posiada uprawnień umożliwiających mu samodzielną ocenę stanu urządzenia technicznego jakim jest zbiornik LPG. Tym samym, skoro w przypadku pojazdu Mercedes brak było wymaganych ustawą dokumentów wystawionych przez TDT, wynik dodatkowego badania technicznego przeprowadzonego przez diagnostę winien być negatywny. Dodatkowo badanie techniczne pojazdu Mercedes obejmowało również badanie okresowe. Z zaświadczenia dotyczącego tego pojazdu i rejestru wynika, że diagnoście okazano jedynie protokół TDT z 14 lutego 2012 r. Wobec tego w zaświadczeniu i rejestrze, wbrew obowiązującym przepisom - § 6 ust. 2 rozporządzenia załącznik nr 3 i ust. 4 załącznika nr 8 do rozporządzenia nie zawarto informacji o dacie i numerze decyzji dopuszczającej zbiornik LPG do eksploatacji.

Odnosząc się do pojazdu marki Ford Transit nr rej. [...] którego badanie techniczne zakończyło się wynikiem negatywnym, WSA podzielił ocenę SKO, że dopiero w korekcie zaświadczenia diagnosta prawidłowo wpisał numery kodów usterek, ich opisy, a także kwalifikację do rodzaju usterki. W treści wydanego pierwotnego zaświadczenia diagnosta nie zawarł prawidłowego opisu stwierdzonej usterki.

W odniesieniu do badania technicznego pojazdu Opel Combo nr rej. [...], diagnosta niewłaściwie określił kod stwierdzonej usterki "K.D-2" - "zużyte ogumienie osi przedniej" podczas gdy powinno zostać to zakwalifikowane do kodu 5.2.2. lit. "c" - "znaczące odkształcenie lub zużycie koła".

W przypadku badania technicznego pojazdu Renault Safrane nr rej. [...] przystosowanego do zasilania gazem, diagnosta nie zamieścił w polu "Uwagi" informacji o dopuszczeniu urządzenia technicznego do eksploatacji, przez podanie numeru i daty wystawienia decyzji dopuszczającej urządzenie do eksploatacji, wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego, a w rejestrze nie wskazał numeru i daty wystawienia decyzji dopuszczającej urządzenie do eksploatacji, przez co naruszył załącznik nr 3 i ust. 4 załącznika nr 8 do rozporządzenia.

Odnośnie do okresowego badania technicznego pojazdu Opel Kadett nr rej. [...] wskazano, że opisany w zaświadczeniu kod usterki oznacza "brak numeru (VIN) lub numeru nadwozia (podwozia/ramy) lub nie można go odszukać". W takiej sytuacji, tj. niezgodności cech identyfikacyjnych umieszczonych w pojeździe z danymi zapisanymi w dowodzie rejestracyjnym lub odpowiadającym mu dokumencie, choć usterka kwalifikowana jest jedynie jako istotna, stosownie do treści § 5 ust. 6 rozporządzenia diagnosta był zobligowany do zatrzymania dowodu rejestracyjnego wymienionego pojazdu. Diagnosta nie zastosował się jednak do dyspozycji powołanego przepisu.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu, a następnie w skardze zarzutu błędnego (wadliwego) działania systemu informatycznego, WSA zgodził się z SKO, że okoliczność ta nie zwalnia skarżącego, jako uprawnionego diagnosty, od odpowiedzialności z tytułu braków wymaganych prawem zapisów w rejestrze badań technicznych, jak i wystawionych zaświadczeniach o przeprowadzeniu badania technicznego pojazdu. Diagnosta jest osobą wyłącznie odpowiedzialną za prawidłowe przeprowadzenie badania technicznego pojazdu i właściwe udokumentowanie jego wyniku. Ponadto udokumentowane w aktach sprawy usterki działania systemu informatycznego dotyczyły jedynie numeru i daty wystawienia protokołu oraz decyzji dopuszczającej urządzenie do eksploatacji, wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego i to tylko w okresie od dnia 21 do 30 września 2013 r.

W przypadku pojazdów Toyota Avensis brak nr rej. [...] i Volkswagen Golf nr rej. [...], co do których przeprowadzono okresowe badania techniczne po raz pierwszy przed pierwszą rejestracją pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i które zakończyły się wynikiem pozytywnym, diagnosta nie ustalił prawidłowo ich daty produkcji (czemu nie zaprzeczał, wskazując, że podjęte działania nie spowodowały ustalenia tej daty w sposób prawidłowy). WSA zgodził się z SKO, że diagnosta nie wykorzystał wszystkich dostępnych metod i źródeł pozyskania danych o dacie produkcji badanych pojazdów (np. nie wystąpił do producenta pojazdów, czy nie skorzystał z opinii rzeczoznawcy samochodowego). Brak natomiast możliwości określenia roku produkcji pojazdu lub trudności w ustaleniu tej informacji powinny skutkować odmową określenia daty produkcji pojazdu wraz z odpowiednią adnotacją w zaświadczeniu o przeprowadzonym badaniu technicznym (w rubryce "Uwagi").

Końcowo WSA zauważył, że wbrew zaleceniom zawartym, w wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 373/15 organy nie podjęły próby oceny ciężaru uchybień diagnosty w zakresie nieuwidocznienia w zaświadczeniu kodu usterek, niemniej jednak nie mogło to stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W sprawie bowiem stwierdzono niewątpliwie przesłanki skutkujące cofnięciem diagności uprawnień, chociażby z powodu nieprawidłowo przeprowadzonego badania pojazdu Mercedes z instalacją gazową, który uczestniczył w zdarzeniu drogowym, czego konsekwencją był obowiązek sprawdzenia przez diagnostę dokumentów potwierdzających sprawność zbiorników LPG w tym pojeździe, wydanych przez dozór techniczny.

Skoro więc w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., to organy zobligowane były do cofnięcia skarżącemu (jako diagnoście) uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. Podkreślenia bowiem wymaga, że przywołany art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Sąd pierwszej instancji podkreślił również rolę, jaką pełni diagnosta w procesie weryfikacji stanu technicznego pojazdów.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. Z. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie czynu diagnosty jako wypełniającego tę normę co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że diagnosta swoim postępowaniem wypełnił znamiona ww. przepisów prawa poprzez umyślne przeprowadzenie badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydanie zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, zastosowanie ww. przepisu prawa w sytuacji gdy w postępowaniu nie doszło do rozważenia czy ciężar ewentualnie popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięcie uprawnień na okres 5 lat (albowiem zgodnie z art. 84 ust. 4 p.r.d. "w przypadku cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, ponowne uprawnienie nie może być wydane wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna") co skutkowało utrzymaniem w mocy poprzednio zapadłej decyzji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. w przypadku niezgodności tego uregulowania z wyrażoną w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, albowiem przepis ten jako unormowanie o charakterze sankcyjnym, nie określa gradacji kar ze względu na stopień winy co prowadzi do karania diagnosty cofnięciem uprawnień, w każdym przypadku naruszenia przez niego procedury badania albo wydania zaświadczenia z niego, bez względu na charakter, stopień zawinienia i skutki jego czynu co w konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji uniemożliwiającej ubieganie się o ponowne uprawnienia diagnosty wcześniej niż po upływie pięciu lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna (art. 84 ust.4 p.r.d.);

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie całokształtu akt sprawy lecz w wyniku niedokładnego jej zbadania i braku oceny zachowania diagnosty w kontekście zakresu i pełnego zbadania sposobu przeprowadzenia badania technicznego, skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, a tym samym braku rozważenia czy ciężar popełnionego przez diagnostę uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień na okres 5 lat, a także wydanie wyroku oddalającego skargę z pominięciem konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć na wstępnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi sformułowanymi przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy. Sąd z urzędu bierze natomiast pod rozwagę tylko i wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. i które w niniejszej sprawie nie zachodzą.

Zasada związania podstawami skargi kasacyjnej zakreśla Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu granice kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, za które NSA wykroczyć nie może.

W rozpatrywanym środku odwoławczym podniesione zostały zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tego rodzaju sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4608/21).

Procesowy zarzut naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (oznaczony nr 3 w skardze kasacyjnej) nie może zostać uznany za zasadny.

Nie jest trafne stanowisko skarżącego, że WSA wydał zaskarżony wyrok w wyniku niedokładnego zbadania okoliczności sprawy oraz w sytuacji braku oceny zachowania diagnosty, zwłaszcza w kontekście zakresu i sposobu przeprowadzenia kwestionowanych przez organy i WSA czynności, a także skutków i przyczyn naruszenia przepisów prawa przez diagnostę, co w konsekwencji skutkowało brakiem rozważenia czy ciężar popełnionego uchybienia jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu mu uprawnień na okres 5 lat, a także z pominięcie konieczności tłumaczenia istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego.

Po pierwsze, art. 133 § 1 k.p.a. nakłada na WSA obowiązek rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności i jednocześnie statuuje zakaz uwzględniania okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć ów przepis wówczas, gdyby przesłuchał świadków lub strony albo przyjął jakiś fakt nieznajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy (procedowałby wbrew jasnym i oczywistym przepisom prawa). Naruszeniem wskazanego przepisu nie jest natomiast zaakceptowanie bądź odmowa akceptacji jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe bądź nie ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Nawet bowiem w sytuacji, gdy stanowisko sądu było by w tym względzie błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego, to nie jest słuszne kwestionowanie tego rodzaju zachowania WSA w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie został również naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Z wynikającej z tego przepisu normy prawnej wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jakiegokolwiek stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (w tym zakresie por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).

Ponadto, jako uchybienie procesowe, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zpstać skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje konsekwentne stanowisko, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć zwalczaniu poglądu WSA wyrażonego tak względem ocenianego stanu faktycznego jak i kwalifikacji prawnej. Jeśli więc w uzasadnieniu orzeczenia WSA znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego, dokonana na podstawie akt, to nawet jeśli jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. podobnie wyrok NSA z 16 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1375/05).

Niewątpliwie analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji przemawia za tym, że Sąd ten orzekał na podstawie akt (por. odesłania do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych - zaświadczenia), a nadto ocenił stan faktyczny sprawy, prezentując własną ocenę prawną zaskarżonych decyzji.

VI.

Odnosząc się z kolei łącznie do zarzutu nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, Sąd także uznaje je za niezasadne. Strona podnosi naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 p.r.d. podważając wykładnię tych przepisów przyjętą przez SKO i zaakceptowaną przez WSA, również w kontekście naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i znacznej dolegliwości orzeczonej kary.

Należy zatem wyjaśnić, co raczej nie powinno budzić większych wątpliwości interpretacyjnych, że niewątpliwym celem art. 84 ust. 3 p.r.d. jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów, dokonujących wpisów do dowodów rejestracyjnych lub wystawiających zaświadczenia, w efekcie czego dopuszczone zostają do ruchu pojazdy już chociażby potencjalnie niesprawne bądź nie zweryfikowane kompleksowo pod względem technicznym, co z kolei naraża na niebezpieczeństwo uszkodzenia ciała lub utraty życia, co do zasady użytkowników drogi, a także generuje ryzyko wystąpienia szkody w mieniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 333/07; wyrok NSA z 1 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1450/07; wyrok NSA z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1251/12).

Podkreślić jednak należy potrzebę ścisłej wykładni tego przepisu i wynikających z niego przesłanek nałożenia sankcji administracyjnej. W tym przypadku szczególne znaczenie musi mieć i w istocie ma indywidualizacja oceny stwierdzonych w działaniu diagnosty nieprawidłowości, zwłaszcza ich swoisty ciężar gatunkowy, wpływający obiektywnie na ocenę, że wymagane w sprawie jest cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych. Sąd pierwszej instancji uczynił zadość wskazanym wymogom, wszechstronnie oceniając powody cofnięcia skarżącemu rzeczonych uprawnień. Nie można więc zarzucić WSA błędnej wykładni, ani też niewłaściwego zastosowania powołanych w petitum zarzutu nr 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisów prawa, w tym także naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Proporcjonalność i adekwatność sankcji z art. 84 ust. 3 p.r.d. pozostaje zawsze w ścisłym oraz bezpośrednim związku ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie cofnięcia uprawnień diagnosty. Nie jest więc kwestionowane to, że - jak wskazano wyżej - ocena wagi i znaczenia obowiązków, którym diagnosta uchybił podejmując działania powierzone mu w zakresie dbania o bezpieczeństwo ruchu drogowego, zawierają w sobie element wartościujący każde z naruszeń. Zadania i obowiązki diagnosty wynikają wszak z przepisów prawa i co oczywiste, są zróżnicowane. To wiec w kontekście owego zróżnicowania każdorazowo dokonywana jest ocena, czy stwierdzone uchybienia obowiązków to te, które należy zakwalifikować jako podstawę do zastosowania sankcji administracyjnej z art. 84 ust. 3 p.r.d. Wymaga to zatem zindywidualizowanej i obiektywnej oceny nieprawidłowości, a nie jedynie formalnego stwierdzenia, że do uchybień niewątpliwie doszło. Nie jest więc tak, że stosowanie art. 84 ust. 3 p.r.d. jest zawsze bezrefleksyjne, rzec by można "zero-jedynkowe". Oceny uchybień dokonywać bowiem należy przez pryzmat potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz eliminowania ryzyka związanego z ruchem pojazdów mechanicznych poddanych ocenie technicznej.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji dokonał zindywidualizowanej oceny naruszeń przypisanych skarżącemu, uwzględniając w istocie ich wagę i znaczenie. Nie można zarzucić WSA, ani błędnej wykładni, ani też wadliwego zastosowania powołanych w zarzutach przepisów.

Mając więc na uwadze powyższą wykładnię art. 84 ust. 3 p.r.d., nie można również zaakceptować stanowiska, że sądy administracyjne, a wcześniej organy powinny zawsze miarkować konsekwencje wynikające z naruszeń prawa dokonanego przez diagnostów, czy też uwzględniać jego intencje, stopień zawinienia, czy subiektywne podejście tak do obowiązków jak i przepisów prawa. Jakkolwiek odpowiedzialność diagnosty za naruszenia określone w tym przepisie ma charakter zobiektywizowany, to jednak uwzględniając powyższe uwagi, powinna być ona zarezerwowana tylko dla przypadków drastycznego naruszenia prawa przez diagnostę, wpływających - mówiąc w uproszczeniu - na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Skarżący kasacyjnie niewątpliwie przeprowadził badanie techniczne samochodu marki Mercedes niezgodnie z określonym zakresem i sposobem jego wykonania. Kluczowe było przy tym ustalenie, jaki powinien być zakres i sposób wykonania badań w przypadku tego pojazdu. Z art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. "a" i "b" p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia wynika, że zakres tych badań zależy od tego, czy pojazd został skierowany na dodatkowe badanie techniczne przez organ kontroli ruchu drogowego z powodu: 1) uzasadnionego przypuszczenia, że zagraża bezpieczeństwu ruchu lub narusza wymagania ochrony środowiska lub 2) uczestniczenia w wypadku drogowym, w którym zostały uszkodzone zasadnicze elementy nośne konstrukcji nadwozia, podwozia lub ramy lub gdy pojazd nosi ślady uszkodzeń albo jego stan techniczny wskazuje na naruszenie elementów nośnych konstrukcji pojazdu, mogące stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko SKO, które słusznie przyjęło, że posłużenie się przez Policję pojęciem "kolizji drogowej" jako przyczyną skierowania pojazdu na dodatkowe badanie techniczne, nie wykluczało zakwalifikowania tego skierowania jako skierowania, o którym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. "b" p.r.d. i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (a więc wystawionego z uwagi na uczestniczenie przez pojazd w wypadku drogowym). Sąd podziela stanowisko organów i WSA, że użyte w tych przepisach pojęcie "wypadek drogowy" należy rozumieć potocznie - jako obejmujące także przypadki drogowych "kolizji", "stłuczek", "zderzeń", itp. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko wskazujące, że pojęcie "wypadek drogowy" użyte w p.r.d. i rozporządzeniu należy interpretować w kontekście art. 177 obowiązującego Kodeksu karnego czy art. 93 § 1 obowiązującego Kodeksu wykroczeń. Prawnokarne rozumienie tego pojęcia, służące określeniu znamion czynu zabronionego, nie może zostać wprost przeniesione na grunt prawa administracyjnego. Precyzja w określaniu znamion odpowiedzialności karnej, jest uzasadniona na gruncie tej dziedziny prawa. Nie ma natomiast uzasadnienia na gruncie prawa administracyjnego (p.r.d. i rozporządzenia), nastawionego na osiągnięcie innych celów niż prawnokarne ściganie sprawy. Pojęcie "wypadku drogowego" należy więc wykładać z uwzględnieniem sensu przepisów, które się na to pojęcie powołują. Celem, tym niewątpliwie jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym m.in. poprzez zobowiązanie określonych podmiotów do kierowania na dodatkowe badania techniczne pojazdów, które zostały uszkodzone w zdarzeniach drogowych oraz do przeprowadzania przez diagnostów badań w celu sprawdzenia czy nie doszło do ukrytych uszkodzeń i w efekcie tego wyeliminowania z ruchu pojazdów, w których wystąpiły istotne usterki. "Wypadek drogowy" na gruncie prawa karnego należy zatem wykładać zawężająco, stosownie do celu prawnokarnej reakcji państwa, zaś to samo pojęcie na gruncie p.r.d. i rozporządzenia należy interpretować szeroko, w celu zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Podkreślenia jednakże wymaga to, że niezależnie od przyjętej przez SKO i WSA wykładni pojęcia "wypadek drogowy" oraz tego, że mogło to być może budzić wątpliwości, istotne znaczenie dla ustalenia zakresu dodatkowego badania technicznego pojazdu marki Mercedes miał fakt, że w skierowaniu na badanie techniczne Policjant nie wskazał usterek stwierdzonych w zespołach i układach tego pojazdu. Taka treść skierowania na dodatkowe badanie techniczne przesądzała, że nie było to skierowanie, o którym mowa w art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. a) p.r.d., które - stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - musiałoby wymieniać usterki, które stwierdzono w zespołach i układach pojazdu. Wobec tego diagnosta wskazane skierowanie pojazdu przez Policję na dodatkowe badanie techniczne winien był zakwalifikować jako wydane na podstawie drugiej ze wskazanych podstaw, czyli art. 81 ust. 11 pkt 1 lit. "b" p.r.d. To z kolei skutkowało tym, że zakres dodatkowego badania tego pojazdu powinien obejmować - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z jego pkt 1.4 działu I załącznika nr 2 - sprawdzenie dokumentu potwierdzającego sprawność urządzenia technicznego (zbiornika LPG), wydanego przez właściwy organ dozoru technicznego po terminie wydania skierowania na badanie. W postępowaniu ustalono, że w momencie przeprowadzenia dodatkowego badania technicznego wspomnianego pojazdu taki dokument nie został wydany, a zatem skarżący powinien był ustalić wynik dodatkowego badania technicznego jako negatywny, gdyż brak takiego dokumentu został w przywołanym załączniku nr 2 do rozporządzania i zakwalifikowany jako usterka istotna. Skoro w takich okolicznościach skarżący ustalił wynik badania jako pozytywny, to przeprowadził badanie techniczne niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania i nie jest to jedynie kwestia wątpliwości prawnych, które obecnie wskazuje. WSA prawidłowo zatem ocenił, że organy administracji zgodnie z prawem zakwalifikowały takie działanie skarżącego jako wypełniające hipotezę normy z art. 84 ust. 3 pkt 1 p.r.d., co z kolei musiało skutkować zastosowaniem sankcji wynikającej z tej normy, czyli cofnięciem uprawnień diagnosty.

Zestawiając to kluczowe naruszenie z pozostałymi stwierdzonymi uchybieniami (opisanymi i ocenionymi w zaskarżonym wyroku), w tym niezatrzymaniem dowodu rejestracyjnego, rysuje się na tle tej sprawy pogląd, że w działaniu organów i WSA nie można dopatrzeć się dowolności, czy podkreślanego w skardze kasacyjnej formalizmu i naruszenia zasady proporcjonalności sankcji względem stwierdzonego naruszenia.

Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając w tym względzie na podstawie art. 184 p.p.s.a.