Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3624/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 94, art. 178 ust. 1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 94 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 363/17 w sprawie ze skargi [A.] sp. j. w S. na uchwałę Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXIX/367/2016 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "[A.]" wpisać "[A.]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 4. zasądza od Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego na rzecz [A.] sp. j. w S. 1407 (tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę [A.] spółki jawnej z siedzibą w S. (dalej: Skarżąca), na uchwałę Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego (dalej: Rada) z dnia 24 listopada 2016r. nr XXXIX/367/2016, wydaną w przedmiocie ustalenia, na okres od 1 stycznia 2017r. do dnia 21 grudnia 2017r., rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, mających swoją siedzibę na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego.

Ze stanu sprawy przyjętej przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu 24 listopada 2016 r. Rada podjęła Uchwałę nr XXIX/367/2016, w sprawie ustalenia na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, mających swoją siedzibę na terenie powiatu łódzkiego wschodniego, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814, poz. 1579, dalej: ustawa o samorządzie) oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 823, poz. 960, dalej: p.f.).

Uchwała ustaliła w § 1. pkt 1, że na okres od dnia 1.01.2017 r. do dnia

r. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych, mających swoją siedzibę na terenie powiatu łódzkiego wschodniego, zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

W § 1 ust. 2 postanowiono, że apteki, o których mowa w ust. 1, w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnią dyżury w porze nocnej od poniedziałku do soboty w godzinach od 20.00 do 8.00, a w niedziele i święta oraz inne dni ustawowo wolne od pracy od godziny 8.00 do godziny 8.00 dnia następnego, zgodnie z załącznikiem nr 2, załącznikiem nr 3 i Załącznikiem nr 4 do niniejszej uchwały.

Zgodnie natomiast z § 2 uchwały zobowiązano właścicieli aptek do przestrzegania zapisów niniejszej uchwały oraz umieszczenia w widocznym miejscu:

Rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, soboty i niedziele w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r.", stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

Rozkładu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gminy Andrespol", stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; "Rozkładu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia

r. do dnia 31.12.2017 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gminy Koluszki", stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.

3. Rozkładu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gmin: Tuszyn, Rzgów i Brojce, stanowiącego Załącznik nr 4 do niniejszej uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono zgodnie z § 3 uchwały Zarządowi Powiatu Łódzkiego Wschodniego.

W § 4 postanowion natomiast, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Uchwałę podjęto po zasięgnięciu opinii burmistrzów i wójtów miast i gmin z terenu powiatu łódzkiego wschodniego oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej w Łodzi.

Po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego uchwałą odmówiła uwzględnienia wezwania.

Na powyższą uchwałę Skarżąca wniosła skargę do Sądu I instancji, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 94 ust. 1 i 2 p.f., w zw. z art. 22 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i ustalenie dyżurów nieuzasadnionych potrzebami miejscowej ludności, a więc bez istnienia ważnego interesu publicznego, naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. am.), poprzez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie uzasadnionych interesów Skarżącej i przez to ograniczenie jej prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, oraz art. 64 ust. 2 i art. 65 Konstytucji RP, poprzez narzucenie Skarżącej bezpłatnych dyżurów wprowadzając w ten sposób zróżnicowanie wśród podmiotów ochrony zdrowia.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017r., oddalił skargę Skarżącej.

Uznał, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 p.f., podzielając w tej mierze poglądy wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Jest to bowiem akt prawa miejscowego o charakterze powszechnym, obejmującym szerszy krąg osób i skierowanym do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie powiatu.

Podkreślił, ze z redakcji art. 94 ust. 1 p.f. wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". Wskazał, ze w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Rozróżnił przy tym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 p.f., najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych, w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób bowiem uwzględniać potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku, chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie ma istotnego znaczenia.

Za nieuzasadnione uznał stanowisko Skarżącej, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia przesłanki ustawowej dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności, gdyż pomija' fakt, iż na terenie pobliskich miejscowości całodobowo dostępne są placówki lecznicze, a z reguły pacjenci korzystający ze świadczeń medycznych w porze nocnej oraz ze świątecznej pomocy lekarskiej zaopatrywani są w niezbędne leki w takich placówkach od razu na miejscu. Z art. 94 ust. 1 p.f. nie wynika, aby ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych przez radę powiatu miało uwzględniać godziny funkcjonowania placówek medycznych na terenie tego powiatu. Czym innym jest bowiem dostępność do całodobowej opieki medycznej, a czym innym konieczność zapewnienia przez Radę całodobowej dostępności do aptek na terenie powiatu. W sytuacji, gdyby osoby potrzebujące dokonać wyłącznie zakupu środków farmaceutycznych miały każdorazowo w porze nocnej oraz w niedziele i święta zgłaszać się w tym celu do placówek medycznych funkcjonujących na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego, to chorzy, wymagający pomocy medycznej, dostęp do tej pomocy mieliby znacznie ograniczony.

Podkreślił, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 94 ust. 2 pf., to jest po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu (opinie pozytywne) i samorządu aptekarskiego (opinia negatywna). Przy czym, jak wskazał przepis ten nie wymaga, aby opinie wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego miały dla organu powiatu charakter wiążący. Tym samym to, że uchwałą z dnia 20 października 2016 r. Okręgowa Rada Aptekarska w Łodzi, negatywnie zaopiniowała projekt uchwały rady powiatu, w sprawie określenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych, na terenie tego powiatu, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej uchwały.

Za nietrafny uznał zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez nieuprawnioną i nadmierną ingerencję Rady w sferę swobody prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej.

Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie i doktrynie wskazał, że wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że

może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób.

Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, które uzasadniają ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

Natomiast, sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie. Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 p.f.) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Ograniczenia te, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 p.f.) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego.

Niewątpliwie, zdaniem Sądu I instancji, zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu, nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Ponadto podkreślił, że procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych określona w art. 94 ust. 2 p.f. uwzględnia wynikającą z art. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zasadę współdziałania organów administracji publicznej, przy wykonywaniu działań z organizacjami pracodawców, organizacjami pracowników, organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi, zobowiązując organ do zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. Organ natomiast spełnił swój obowiązek w tym zakresie, bowiem Okręgowa Izba Aptekarska w Łodzi uchwałą z dnia 20 października 2016 r. zaopiniowała przedstawiony projekt uchwały. Natomiast przepis art. 94 ust. 2 p.f., czy też art. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wynika obowiązek konsultacji przez organ administracji, przy wykonywaniu swych zadań, z poszczególnym przedsiębiorcą tzn. podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną.

Z tego powodu, za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia Konstytucji RP, tj. art. 22, art. 31, art. 64 i art. 65. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu doświadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki - wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3, art. 22 i 64 Konstytucji RP. Nie jest to bowiem ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wolności czy też własności - odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnej chronionych.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 65 Konstytucji RP, w ocenie Sądu I instancji, ograniczenie wynikające z uchwały Rady, polegające na zobowiązaniu Skarżącej, by prowadzona przez nią apteka świadczyła usługi farmaceutyczne całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest nadmierne, czy też nieproporcjonalne w stosunku do innych aptek. Załączony do uchwały harmonogram rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego przewiduje rotacyjne dyżury aptek w układzie tygodniowym.

Dyżury te obejmują apteki z całego terenu powiatu. Odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 p.f. i jest sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą.

W ocenie Sadu nie zasługiwał również na uwzględnienie, zarzut naruszenia przez Radę art. 167 ust. 4 Konstytucji RP.

Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, by Powiat Łódzki Wschodni otrzymał z budżetu państwa środki na zapewnienie zadań określonych w art. 94 p.f. i otrzymanych środków nie przekazał właścicielom aptek zapewniających dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy.

Sąd I instancji stwierdził również, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę powiatu obowiązku uzasadniania uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Uchwała ta może mieć uzasadnienie i jeśli je ma, to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, iż uchwała rażąco narusza prawo.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest :

1 .art. 8 ust.2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie bezpośrednio,

2. art. 94 ust. 1 i ust. 2 p.f., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

A. akceptujące mechaniczne, nie mające odzwierciedlenia w logice i doświadczeniu zawodowym i życiowym ustalenie uchwałą Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, niedziele i święta oraz w dni wolne od pracy,

naruszające treść art. 32 Konstytucji RP statuującą zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne a także art. 64 Konstytucji RP, poprzez nałożenie tylko na jeden rodzaj podmiotu gospodarczego działającego w sferze ochrony zdrowia obowiązek bezpłatnej pracy,

C. naruszające treść art. 20 Konstytucji RP ustanawiającą jako podstawę ustroju gospodarczego RP oparcie społecznej gospodarki rynkowej na dialogu i współpracy partnerów społecznych poprzez nieuwzględnienie niekonstytucyjności przepisu art. 94 ust. 2 p.f. w zakresie uzyskania opinii samorządu aptekarskiego , reprezentującego co najwyżej mniej 50 % właścicieli aptek zamiast opinii samych właścicieli aptek ogólnodostępnych, czyli 100 % zobowiązanych do dyżurów,

art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego, jest źródłem prawa miejscowego , podczas gdy uchwała ta zawiera określoną z imienia i nazwiska i nazwy ilość podmiotów na które nakłada określone ściśle obowiązki i nie odpowiada doktrynalnemu pojęciu "prawa miejscowego" a nadto nie zawiera uzasadnienia, przez co ani Skarżąca ani Sąd nie mógł zapoznać się z motywami podjęcia uchwały w określonym brzmieniu, co sprzeczne jest ze standardami dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego , z którego wynika, iż Rada Powiatu / Starostwo/ dysponowała w roku 2015, a także w latach ubiegłych przydzielone środki finansowe na ochronę zdrowia a konkretnie na " usługi zdrowotne";

Przedstawiając powyższe zarzuty wniosła o

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy i stwierdzenie , iż uchwała Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 24 listopada 2016r. nr XXIX/367/2016 jest nieważna.

2. rozważenie, z uwagi na zawiłość sprawy między innymi istnieniem rozbieżności pomiędzy teorią prawa i doktryną a orzecznictwem co do pojęcia " prawo miejscowe", rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do niezbędnych elementów uchwały rady powiatu nakładającej obowiązki na obywateli (istnienia uzasadnienia uchwały) i skutki prawne braku uzasadnienia uchwały, sprzeczności zapisu art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego ze wskazanymi powyżej postanowieniami Konstytucji RP, przedstawienia zagadnienia prawnego w powyższych kwestiach powiększonemu składowi siedmiu sędziów i przejęcie sprawy do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów/ art. 187 § 1 i § 3 p.p.s.a.

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty były zasadne.

Nie zasadny okazał się zarzut określony w punkcie 1.1, to jest naruszenia art. 8 ust.2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie bezpośrednio.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Zasadniczo, samoistne stosowanie Konstytucji RP polega zastosowaniu samoistnym Konstytucji RP, jej współstosowaniu z ustawą oraz stosowaniu kolizyjnym ustawy i Konstytucji RP. Stosowanie samoistne przepisów Konstytucji RP, ma miejsce wówczas, gdy nie ma regulacji ustawowej dotyczącej danej materii, a regulacja konstytucyjna jest na tyle precyzyjna, że możliwe jest jej bezpośrednie

stosowanie. Natomiast współstosowanie Konstytucji RP i ustawy, umożliwia ustalenie rozumienia przepisu ustawy w sposób uwzględniający treść norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Stosowanie kolizyjne ma zastosowanie wówczas, gdy materia jest regulowana przez przepis konstytucyjny i pozakonstytucyjny, ale ich równoczesne stosowanie, z uwagi na zachodząca sprzeczność między nimi, nie jest możliwe. ( M. Florczak-Wątor, Komentarz do art.8 Konstytucji RP, Lex, za TK- P 12/08, K 36/01, K 38/01).

Skarżąca formułując powyższy zarzut ograniczyła się jedynie do przytoczenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, a także do przedstawienia postulatu orzekania przez sądy na podstawie Konstytucji RP, a nie na ich literalnym brzmieniu, wskazując na art. 92 ust. 2 p.f., który stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Nie zawarła natomiast, w treści zarzutu oraz jego uzasadnieniu tego, w jaki sposób należałoby rozumieć ten przepis, tak aby jego rozumienie uwzględniałoby treść norm i zasad oraz wartości konstytucyjnych i w konsekwencji byłoby możliwe jego zastosowanie, w proponowanym przez Skarżącą rozumieniu.

Tak więc, podzielając postulat Skarżącej, co do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, poprzez ustalenie rozumienia przepisu ustawy w sposób uwzględniający treść norm, zasad i wartości konstytucyjnych, zarzut powyższy uznać należy za niezasadny, bowiem został on przedstawiony w kształcie, nie dającym możliwości jego oceny.

Brak było również podstaw do uznania zasadności zarzutu sformułowanego w punkcie I.2.B.

Dla określenia treści konstytucyjnej zasady równości istotne znaczenie ma zasada sprawiedliwości społecznej określona w art. 2 oraz zasada wolności określona w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada sprawiedliwości, w szczególności wynikające z niej, formuły sprawiedliwości dystrybutywnej, np. każdemu według potrzeb czy według zasług, determinuje rozumienie równości oraz uzasadnia dokonywane od niej odstępstwa. Natomiast zasada wolności współwyznacza granice realizowania zasady równości. Ustanawianie instytucji prawnych mających gwarantować równość może bowiem prowadzić do ograniczania wolności. Zasada równości nakazuje stanowienie norm o takiej samej treści dla wszystkich osób oraz

identyczne ich stosowanie w konkretnych przypadkach. Jednakże takie rozumienie równości prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości. Porównanie sytuacji faktycznej dwóch lub więcej podmiotów prowadzi do wniosku, że nie ma dwóch osób znajdujących się w takiej samej sytuacji. Z prawnego punktu widzenia więc, należy brać pod uwagę tylko te cechy, które mają znaczenie dla danej regulacji prawnej. W oparciu o takie cechy, określane jako cechy relewantne, możemy określić, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo (Piotr Tuleja, Komentarz do art.32 Konstytucji RP, Lex).

W orzecznictwie dominuje pogląd, iż norma wyrażona w art. 94 p.f. nie narusza prawa i jest zgodna z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., IV SA/Po 169/14) Apteki ogólnodostępne prowadzą bowiem działalność gospodarczą, a ta zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co nie musi mieć związku z osiąganiem zysku. Takiego statusu nie posiadają natomiast inne podmioty działające w ochronie zdrowia.

Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki - wśród nich obowiązek pełnienia dyżurów. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno równości, czy wolności działalności gospodarczej, jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Nie jest to bowiem ograniczenie nadmierne, naruszające istotę praw, odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnie chronionych.

Konstytucyjnie dopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której następuje zróżnicowanie, ze względu na konieczność realizacji zasad konstytucyjnych, o ile ograniczenie zasady równości dokonywane jest z zachowaniem zasady proporcjonalności.

Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Jednakże, prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych i związanych z tym, ciężarami ekonomicznymi ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 p.f.) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego.

Nie zasadny okazał się także zarzut określony w punkcie I.2.C. Skarżąca bowiem w skardze kasacyjnej nie uzasadniła powyższego zarzutu, ograniczając się do wskazania, iż po wejściu w życie w 1997r. Konstytucji RP i zmianie układu własnościowego w aptekach oraz rozwoju gospodarki rynkowej, brzmienie przepisu art. 94 ust. 2 p.f. stało się nieadekwatne do rzeczywistości.

Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 2 p.f. wydanie uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych musi być poprzedzone zasięgnięciem przez radę powiatu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Z przepisu tego wynika, iż zasięgnięcie takich opinii jest obligatoryjne. Rada nie ma obowiązku zwracania się o wydanie opinii do innych niż wskazane w tym przepisie podmioty, w tym zwłaszcza do przedsiębiorców i farmaceutów (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 585/12).

W takiej sytuacji nie można uznać za uzasadniony zarzutu braku udziału tych podmiotów w wydaniu opinii przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Nie zasadny okazał się również zarzut określony w punkcie I.2.D, a więc naruszenia art. 94 ust. 1 i ust. 2 p.f., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego, jest źródłem prawa miejscowego.

Nie może ulegać wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała podjęta w przedmiocie rozkładu godzin pracy aptek normuje materię o charakterze ogólnym, podejmowana jest na podstawie upoważnienia ustawowego i obejmuje swym zasięgiem nieokreślony krąg odbiorców. Uchwała nie jest decyzją administracyjną, ale ma charakter aktu zewnętrznego, abstrakcyjnego i generalnego ( por. II GSK 1136/10, Wojciech L. Olszewski Komentarz do art. 94 ustawy - Prawo farmaceutyczne, Lex)

Stosownie bowiem do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatu (t.j. 2016 poz. 814)., w myśl którego radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że rada powiatu ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Uchwała podjęta przez radę powiatu zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, jednakże nie pozbawia to uchwały charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów prowadzących apteki. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów prowadzących apteki pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany. Akt miejscowego jakim jest uchwała rady powiatu nie musi być adresowana do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium, wystarczy bowiem wskazanie adresatów, co najmniej grupowo, wyodrębnionych na podstawie określonego kryterium, którym jest w niniejszej sprawie prowadzenie apteki (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13).

Powyższy pogląd, nie budził wątpliwości w orzecznictwie sądowym już na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6.08.2001 r., II SA/Kr 1079/01). Natomiast dokonana ustawą z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne zmiana stanu prawnego nie wpłynęła na zmianę treści i zakresu obowiązywania przedmiotowych uchwał.

Za nie zasadne należało również uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, określone w punkcie II.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem Skarżącej został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r" FSK 2302/04).

Tak więc, Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Nie jest bowiem uprawniony do prawidłowego sformułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżąca natomiast, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, zarzuciła sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego, co do przydzielonych środków finansowych na ochronę zdrowia, nie wskazując przepisów postępowania które zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak też nie wskazała, czy wskazane naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik postępowania, a więc, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowałyby lub współkształtowałyby treść zaskarżonego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uzasadniony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 i ust. 2 p.f. w powiązaniu z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wskazany w skardze kasacyjnej i rozwinięty jej w uzasadnieniu, polegający na braku uzasadnienia uchwały.

Podkreślić należy, że uchwały rady powiatu podejmowane na podstawie art.

94 ust. 2 p.f., powinny posiadać uzasadnienie. Uregulowania prawa

farmaceutycznego, co prawda nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak obowiązek jego należy wywieść z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2016 r., II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065).

Niedopuszczalne jest więc podejmowanie uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też w sposób uniemożliwiający, z uwagi na brak stosownych informacji,

poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA, wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I GSK 2020/18).

Uwzględniając powyższe uwagi, wskazać należy, że podjęta uchwała Rady nie zawiera uzasadnienia. Brak jest też informacji, co do okoliczności, które wskazywałyby na motywy uchwalenia uchwały, a więc w zakresie wskazanego rozkładu dyżurów aptek w porze nocnej i w niedziele i święta. Nie jest nią natomiast, lakoniczna informacja, iż rozkład dyżurów wynika z zasady równego obciążenia obowiązkiem pełnienia dyżurów aptek z terenu powiatu i zapewnienia dostępu do aptek na terenie gmin powiatu.

W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut braku uzasadnienia wskazanej uchwały, jak też zarzut określony w punkcie I.2.A., bowiem brak uzasadnienia nie daje podstaw do oceny zasadności jej podjęcia, przy uwzględnieniu racji podmiotów prowadzących apteki i potrzeb ludności w zakresie dostępności świadczeń w porze nocnej i niedziele i święta.

Naczelny Sad Administracyjny uznał również, że brak było podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego w przedstawionych w skardze kasacyjnej kwestiach powiększonemu składowi siedmiu sędziów i przejęcie sprawy do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów.

Zauważyć należy, ze jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu (art. 187 § 1 p.p.s.a.).

Dopuszczalność wydania takiej uchwały uzależniona jest od wystąpienia poważnej wątpliwości prawnej, a rozstrzygniecie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozpoznania skargi kasacyjnej. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Poważne wątpliwości prawne występują, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczy to więc kwalifikowanych wątpliwości.

W sprawie natomiast te poważne wątpliwości nie wystąpiły.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę kasacyjną Skarżącej, uchylając zaskarżony wyrok, a uznając, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o kosztach orzekając stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od Rady na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 1407,0 zł., punkt 4 wyroku.

Natomiast wobec omyłkowego określenia Skarżącej, w części wstępnej wyroku, jako [A.] spółki jawnej, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. sprostował nazwę Skarżącej, na [A.] spółka jawna.

-----------------------

II GSK 3624/17

II GSK 3624/17

II GSK 3624/17

18