Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 347/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 688/22 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz Z. M. 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 688/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Z. M. (skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (SKO) z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Burmistrz B. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 5, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), wymierzył skarżącemu, prowadzącemu Z. O. Z. M. w B., karę pieniężną w wysokości 12.800 zł za zajęcie bez zezwolenia Burmistrza B. części pasa drogowego ul. K. i D., w celu ustawienia rusztowania przy budynkach mieszkalnych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w okresie od dnia 31 marca 2021 r. do 8 kwietnia 2021 r. Z ustaleń organu wynikało, że skarżący złożył wnioski o zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania przez wykonawcę w dniu 30 marca 2021 r. z terminem realizacji od 31 marca 2021 r. do 15 kwietnia 2021 r. – w przypadku ulicy K., natomiast w przypadku ul. D. – w dniu 31 marca 2021 r., z terminem realizacji od 31 marca 2021 r. do 23 marca 2021 r. Natomiast decyzje zezwalające na zajęcie prasa drogowego Burmistrz B. wydał w dniu 9 kwietnia 2021 r. Zatem kara pieniężna za zajęcie prasa drogowego bez wymaganego zezwolenia obejmowała okres przed wydaniem decyzji zezwalającej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że wobec niedopełnienia formalności przed umieszczeniem w pasie drogowym rusztowania, Burmistrz co do zasady był zobligowany do wymierzenia kary, jednakże organ ten nie rozważył w sposób przekonujący, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, o których stanowi art. 189f § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz B. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., po raz kolejny wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 12.800 zł za zajęcie bez zezwolenia Burmistrza B. części pasa drogowego ul. K. i ul. D., w celu ustawienia rusztowania przy budynkach mieszkalnych usytuowanych na działkach nr [...] i [...] w okresie od 31 marca 2021 r. do 8 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie przytoczył przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przedstawił sposób wyliczenia kary analogicznie jak w decyzji z dnia [...] maja 2021 r. Ponadto organ uznał, że skarżący, jako przedsiębiorca (profesjonalista), powinien znać obowiązki wynikające z zajęcia pasa drogowego określone w ustawie o drogach publicznych i się do nich stosować. Naruszenia prawa miało charakter istotny, a zatem wymierzenie kary pieniężnej jest uzasadnione. Na gruncie ustawy o drogach publicznych priorytetem zarządcy drogi jest ochrona pasa drogowego, natomiast wszelkie prace i działania wykraczające poza utrzymanie techniczne oraz zachowanie bezpieczeństwa dróg jest zabronione. Organ stwierdził też brak przesłanek do zastosowania art. 189e, 189f oraz 189g k.p.a. To na zarządcy drogi spoczywa odpowiedzialność za stan techniczny pasa drogowego i nie może pozwolić na samowolne wejście inwestorów /wykonawców w pas drogowy, ponieważ w przypadku zdarzenia, które skutkowałoby uszkodzeniem mienia bądź utratą zdrowia, odpowiedzialność spada na zarządcę drogi.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu pierwszej instancji dokonane zostały w sposób prawidłowy. Zgromadzone dowody potwierdzają okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ podkreślił, ze nie może wydać zezwolenia z mocą wsteczną. Ponadto kara za zajęcie pasa drogowego drogi bez zezwolenia zarządcy drogi – z założenia – nie może być uznana za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną. W ocenie WSA bezsporne jest, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a sam skarżący nie neguje przy tym sposobu wyliczenia kary wymierzonej przez Burmistrza B., zarzucając jedynie, że ani wspomniany Burmistrz, ani organ II instancji nie zastosowali art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. pomimo zaistnienia przesłanek obligujących organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu co do braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 189f § 1 k.p.a., jest wynikiem nienależytego i niepełnego przeanalizowania okoliczności sprawy. W ocenie WSA, niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, bowiem skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym od pewnego czasu własny zakład ogólnobudowlany i powinien był wiedzieć o prawach i obowiązkach związanych z prowadzeniem działalności. W niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organy w ramach analizy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary miały na uwadze wyłącznie okoliczność, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego zanim rozpoznany został wniosek o zezwolenie na zajęcie tego pasa, a więc sam fakt naruszenia prawa, pomijając w zupełności takie kryteria, jak całokształt okoliczności danego przypadku, w tym zwłaszcza skala naruszeń, czy skutki tych naruszeń. Tymczasem sam fakt, że skarżący dokonał zajęcia wspomnianego pasa drogowego przed rozpoznaniem wniosku o zezwolenie na jego zajęcie nie może, w ocenie Sądu, podlegać analizie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a., a to z tego względu, że przepis ten znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy do naruszenia prawa już doszło. Gdyby skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego po uzyskaniu stosownego zezwolenia, o jakimkolwiek naruszeniu prawa nie mogłoby być mowy, a zatem rozważanie możliwości zastosowania wspomnianego przepisu byłoby zbędne. W tym kontekście całkowicie niezrozumiały jest pogląd Kolegium jakoby "kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – z założenia – nie mogła być uznana za znikome naruszenie prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.". W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Kolegium jest błędne, bowiem ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, że zastosowanie tego przepisu jest wyłączone w wypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wobec tego, organ zobowiązany był rozważyć rzeczywistą skalę uszczerbku w konkretnej sprawie dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego, będącą skutkiem naruszenia sankcjonowanego karą pieniężną przepisu prawa, czego jednak nie uczynił. Analizując całokształt okoliczności tej sprawy WSA stwierdził, że skarżący złożył stosowne wnioski w dniach 30 marca i 31 marca 2021 r., jednakże zawierały one błędy, do usunięcia których wezwany został przez organ dopiero w dniu 6 kwietnia 2021 r. Po odebraniu pism tych pism w dniu 7 kwietnia 2021 r. skarżący niezwłocznie - w tym samym dniu – złożył poprawione wnioski, a dwa dni później – 9 kwietnia 2021 r. uzyskał decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego ul. K. oraz ul. D. Sąd Wojewódzki podkreślił, że rusztowanie w przypadku ul. D. nie zostało ustawione ani na jezdni ani na chodniku, lecz na trawnikach przed budynkiem, w związku z czym nie miało ono wpływu ani na ruch pieszych, ani pojazdów we wskazanym pasie drogowym. Natomiast rusztowanie na budynku przy ul. K. ustawiono na części chodnika o szerokości 1 m, pozostawiając możliwość swobodnego przejścia jego pozostałą częścią, przy czym także w tym wypadku nie miało to wpływu na ruch pojazdów na tej ulicy. Niewątpliwie błędem skarżącego było to, że wziął pod uwagę prośbę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. D. [...], ul. D. [...], ul. K. [...] w Bi. o przeniesienie rusztowania na front budynku z uwagi na zbliżający się okres świąteczny i poprawę warunków atmosferycznych (co potwierdza pismo Wspólnoty z [...] kwietnia 2021 r.) przed uzyskaniem stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednakże analizując skutki naruszenia sankcjonowanego karą pieniężną przepisu prawa należało stwierdzić, że nie były one znaczące. Nie doszło do jakiegokolwiek zakłócenia ruchu drogowego, a decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 r. potwierdza, że spełnione zostały wszelkie przesłanki do udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącego w ten sposób, że naruszenie sankcjonowanego przepisu prawa (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) nie było znaczące, podczas gdy waga naruszenia prawa nie była znikoma, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.;

2. przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej i zupełnej oceny materiału dowodowego w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W związku z powyższym organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – przez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, zgodnie z wzorcową sekwencją kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, dokonano oceny zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Strona skarżącą kasacyjnie sformułowała złożony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie normy odniesienia oraz normy dopełnienia, podnosząc, że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny legalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) działań procesowych organu odwoławczego w zakresie stosowania art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do wadliwej oceny materiału dowodowego na tle przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest dotknięty zasadniczym błędem konstrukcyjnym, który stanowi podstawę do jego formalnego oddalenia. Autor skargi kasacyjnej nie dokonał koniecznej konkretyzacji formy i treści naruszenia przywołanych wzorców kontrolnych, jak również nie przedstawił stanowiska w przedmiocie postulowanej treści wykładni lub zastosowania powyższych wzorców na tle określonych elementów stanu prawnego lub faktycznego sprawy, której dotyczy skarga.

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina w tym miejscu, że prawidłowe przytoczenie i sformułowanie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) powinno obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II GSK 1926/22). Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia już w treści podstaw kasacyjnych sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego w płaszczyźnie twierdzeń skonkretyzowanych na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego lub prawnego sprawy, a nie tylko w warstwie abstrakcyjnej odwołującej się ogólnie do wzorców kontrolnych. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w istocie przez błędną ocenę legalności ich wykładni lub zastosowania) lub postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) bez powiązania – w opisie samej podstawy – tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi stanu sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest także uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych.

Niezależnie od stwierdzonej wyżej wady konstrukcyjnej zarzutu, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż organ ten dokonał "wadliwej oceny materiału dowodowego", gdyż – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – negatywna weryfikacja legalności ustaleń i rozważań w zakresie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy jest bezpośrednią i logiczną konsekwencją ich dokonania na tle wadliwie zrekonstruowanej w administracyjnym toku instancji treści normatywnej wynikającej z art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast przyjęte w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji operatywne wnioski interpretacyjne Sąd kasacyjny podziela i końcowo akceptuje ich prawidłowość.

W drugiej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził weryfikację zasadności zasadniczego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że "prawidłowo interpretowany przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącego w ten sposób, że naruszenie sankcjonowanego przepisu prawa (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (...) nie było znaczące, podczas gdy waga naruszenia prawa nie była znikoma". Wynik tej weryfikacji – niezależnie od wadliwego wskazania sposobu naruszenia prawa materialnego (z treści postawionego zarzutu wynika, że kwestionowane jest zastosowanie – oczywiście kontrolne – prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji) oraz z uwzględnieniem niepodważonego stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania – jest oczywiście negatywny.

Sąd pierwszej instancji wyraził prawidłową ocenę prawną, że stanowisko interpretacyjne skarżącego kasacyjnie organu odwoławczego na tle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest wadliwe i nieakceptowalne już na gruncie wykładni językowej tego przepisu. Nie można bowiem zgodzić się z przyjętym apriorycznie poglądem, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nie może być ("z założenia", jak wskazano na str. 7 zaskarżonej decyzji) uznana za znikome naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu. Ustawodawca nie dokonał bowiem w tym zakresie jakiegokolwiek normatywnego zróżnicowania kategorialnego spraw administracyjnych lub kar pieniężnych, nakazując organom orzekającym w sprawach tego rodzaju sankcji odstąpienie w drodze decyzji od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli tylko zostanie stwierdzone, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). W konsekwencji warunkiem legalnego zastosowania (pozytywnego albo negatywnego) kompetencji do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest poczynienie szczegółowych ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych relewantnych prawnie na tle materialnoprawnych przesłanek znikomości wagi naruszenia prawa oraz jego zaprzestania. O ile przesłanka definitywnego ustania stanu naruszenia prawa, rozumianego jako przekroczenie administracyjnoprawnych nakazów lub zakazów, powiązane z powstaniem finansowej odpowiedzialności sankcyjnej, wymaga ustalenia, czy i kiedy stan ten ustał, o tyle w odniesieniu do przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa konieczne są bardziej złożone ustalenia faktyczne oraz wartościowania prawne.

Generalnie należy przyjąć, że organy będące adresatami kompetencji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. są zobowiązane uwzględnić skonkretyzowane i powiązane ze specyfiką podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej oraz stanu odpowiadającego sankcjonowanemu zachowaniu okoliczności faktyczne i prawne, które odnoszą się z jednej strony do samej złożonej podstawy prawnej orzekania o odpowiedzialności sankcyjnej (norma sankcjonowana i norma sankcjonująca) i istotności (na tle wzorców konstytucyjnych) wartości (dóbr) prawnych, które podlegają ochronie za pośrednictwem odpowiedniego reżimu sankcji, oraz znaczenia naruszonego obowiązku dla tej ochrony, z drugiej zaś – do zakresu (np. czasowego, przestrzennego, podmiotowego) i postaci (np. typ kwalifikowany deliktu) stwierdzonego naruszenia prawa, jego skutków negatywnych (w sferze założonych przez prawodawcę celów lub podlegających ochronie wartości wprowadzenia określonych nakazów lub zakazów i sankcji związanych z ich naruszeniem) oraz indywidualnych cech przedmiotowych (istotność lub wpływ okoliczności niezależnych od sprawcy, przyczynienie się osób trzecich) i podmiotowych (np. umyślność, natężenie złej woli) sankcjonowanego zachowania lub sytuacji faktycznej, w której zachowanie to nastąpiło.

Wobec powyższego może być uznana za prawidłową tylko taka wykładnia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., która pojęcie wagi naruszenia prawa wiąże z doniosłością aksjologiczną oraz znaczeniem ogólnosystemowym obowiązku prawnego, który został naruszony, istotnością zaistniałego naruszenia prawa (mierzoną stopniem, zakresem, oczywistością lub skalą i charakterem negatywnych skutków) oraz indywidualnymi cechami przedmiotowymi i podmiotowymi sankcjonowanego zachowania na tle okoliczności zewnętrznych względem podmiotu podlegającego ukaraniu.

Nawiązując do powyższych uwag, uzasadnione są wnioski Sądu pierwszej instancji, że kontrolowane organy nie uwzględniły wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku indywidualnych okoliczności, które – jako zgodne z ustaloną jako legalna wykładnią przepisu art. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – mają istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania rozważanej kompetencji do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Wobec powyższego bezzasadne są również dalsze zarzuty naruszenia przepisów konsekwencyjnych w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) lub art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.