Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 148/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na postanowienie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 16 listopada 2023 r., znak DOZ-APN.65o.345.2o23.MW, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Miasta G., na postanowienie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...], nakładające na Gminę Miasta G., zw. dalej "Gminą", grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 (pięćdziesiąt tysięcy) złotych w związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowalnych i prac konserwatorskich przy reliktach B. nakazanych decyzją P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zw. dalej "k.p.a.", uchylił w całości zaskarżone postanowienie i nałożył na Gminę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 (dziesięciu tysięcy) złotych, z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] oraz wezwał zobowiązaną Gminę do uiszczenia nałożonej grzywny na rachunek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w G. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Nieuiszczenie grzywny w powyższym terminie skutkować miało ściągnięciem jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwano również Gminę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2023 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Niewykonanie obowiązku w powyższym terminie może skutkować nałożeniem dalszych grzywien w tej samej lub wyższej kwocie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nakazał Gminie Miasta G. wykonanie robót budowlanych i prac konserwatorskich z uwagi na zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku: reliktów B. przy ul. O., na działkach nr ew. [...], [...], [...], obręb [...], położonych na obszarze układu urbanistycznego Miasta G., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1947 r., uznanego ponadto za pomnik historii, zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 2003 r.

Ze względu na zły stan techniczny ww. zabytku i zagrożenie jego zniszczeniem, organ określił następujący zakres i sposób wykonania robót i prac:

1.wykonać prace konserwatorskie muru zewnętrznego baszty poprzez oczyszczenie i hydrofobizację.

2.wykonać doraźne zadaszenie reliktów B. w formie okrągłego dachu z zachowaniem 30-50 cm okapu wychodzącego poza obrys reliktów. Konstrukcja drewniana, pokryta papą lub inna zapewniająca odpowiednią ochronę reliktów przed warunkami atmosferycznymi i niezakłócająca ekspozycję odsłoniętych reliktów.

3.wokół reliktów baszty wykonać dren opaskowy typu francuskiego, zagłębiony poniżej istniejącego poziomu gruntu o ok. 50 cm i nadać mu odpowiedni spadek w kierunku instalacji kanalizacji deszczowej przy parkingu.

4.osłonić ścianę zewnętrzną reliktów baszty za pomocą geowłókniny przed zasypaniem wykopu drenarskiego.

5.wykonać opaskę z kostki kamiennej wokół reliktów w formie rynsztoku, posiadającego spadek w kierunku parkingu z możliwością odprowadzenia wody opadowej do czynnej kanalizacji deszczowej. Wyznaczając termin wykonania powyższych prac i robót do 60 dni licząc od dnia otrzymania ww. decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. Kontrola przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2022 r. wykazała, że roboty budowlane i prace konserwatorskie nakazane decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nie zostały wykonane.

Ponadto z dokumentacji przekazanej przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że Dyrekcja Rozbudowy G. pismem z 29 lipca 2021 r. zwróciła się w imieniu Gminy Miasta G. o zmianę terminu wykonania prac nakazanych decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. na dzień 30 grudnia 2021 r. Prośba została uzasadniona koniecznością przeprowadzenia niezbędnych - procedur związanych z zamówieniem publicznym na realizację robót określonych w ww. decyzji, w tym wykonanie dokumentacji projektowej i uzyskanie wszystkich niezbędnych uzgodnień i decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 24 września 2021 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. zwróciła się o przedłużenie terminu wykonania robót z dnia 25 września 2021 r. na dzień 30 września 2022 r., wskazując te same powody. Pismami z dnia 26 sierpnia 2021 r., i 20 września 2021 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. poinformowała o unieważnieniu postępowań przetargowych z dnia 26 sierpnia 2021 r. i z dnia 17 września 2021 r., z powodu braku złożonych ofert.

Jednocześnie Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. wnioskiem z dnia 26 lipca 2022 r. zwróciła się do P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń konserwatorskich. W związku z tym wnioskiem organ ochrony zabytków pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku, a następnie w piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. poinformował, że wniosek z dnia 26 lipca 2022 r. organ uznaje za bezprzedmiotowy, ponieważ zalecenia konserwatorskie zostały wydane w piśmie z dnia 22 lutego 2021 r., a roboty budowlane i prace konserwatorskie nakazane decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nie zostały wykonane. Ponadto Gmina została poinformowana, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych skutkować będzie nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny w celu przymuszenia.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2023 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. poinformowała, że ponownie ogłoszone zostało postępowanie przetargowe dotyczące zadania pn. Opracowanie dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego dla zadania inwestycyjnego pn. "Zabezpieczenie zabytkowych reliktów B. przy ul. O. wraz z wykonaniem zadaszenia", lecz w postępowaniu tym nie złożono żadnej oferty. O kolejnym zakończeniu postępowania przetargowego w taki sam sposób, tj. brak ofert, Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. zawiadomiła pismami z dnia 28 kwietnia 2023 r. i 28 czerwca 2023 r.

W dniu [...] czerwca 2023 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał tytuł wykonawczy, w którym wskazał ciążący na Gminie Miasta G. obowiązek określony w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. W tym samym dniu P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie, którym nałożył na Gminę Miasta G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł (pięćdziesiąt tysięcy) złotych, w związku z niedopełnieniem obowiązku wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich nakazanych decyzją P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2021 r. ustalił opłatę egzekucyjną w wysokości 100 zł z tytułu czynności egzekucyjnych oraz wezwał do dobrowolnego wykonania obowiązku w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. Gmina Miasta G. wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2023 r., w którym podnosi, że nie uchyla się od ciążącego na niej obowiązku wykonania nakazanych prac, lecz uniemożliwiają jej to procedury przetargowe kończące się brakiem złożenia ofert. Gmina Miasta G. wyjaśnia, że relikty B. znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i podejmowanie wszelkich działań wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Jednocześnie z uwagi na wysokość kosztów koniecznych do opracowania dokumentacji projektowej, która zostanie załączona do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego zachodzi konieczność przeprowadzenia procedury postępowania o udzielenie zamówienia. Dotychczas przeprowadzone postępowania w celu wyłonienia wykonawcy zamówienia na usługi projektowe i roboty budowlane określone w nakazie z dnia [...] lipca 2021 r, zakończyły się brakiem złożenia jakiejkolwiek oferty. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. z tego względu wnioskowała także dwukrotnie o przedłużenie terminu wykonania prac i robót nakazanych decyzją z dnia [...] lipca 2021 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia i analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), zw. dalej "u.p.e.a.", obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego podlegają egzekucji administracyjnej. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jednak zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U z 2017 r., poz. 131, ze zm.), egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, jeśli dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł ten powinien zawierać w szczególności pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia jest jednym z ustawowych sposobów egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i organ nakłada ją wówczas gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej nie może przekroczyć kwoty 50 000,00 zł. Natomiast grzywny nakładane wielokrotnie w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200 000,00 zł (art. 121 § 1 - 4 u.p.e.a.).

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 (jeśli jest wymagane) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Stosownie zaś do art. 643 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości do 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na Gminę Miasto G. obowiązek wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie reliktów B. znajdujących się przy ul. O. w G. Relikty zostały odkryte podczas robót budowlanych związanych z przebudową ulicy O. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że prace i roboty budowlane nakazane decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nie zostały wykonane. Z tych względów P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na Gminę Miasta G. grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej ustawowej wysokości jaką można nałożyć na zobowiązanego przy każdorazowym zastosowaniu tego środka przymusu, tj. w wysokości 50 000 zł. Grzywna jest środkiem mającym na celu zmusić zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jednak w przedmiotowej sprawie z całości zebranego materiału dowodowego wynika, że Gmina Miasta G. w sierpniu 2021 r. podjęła działania mające na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia [...] lipca 2021 r. i tytułu wykonawczego nr [...], dlatego tę okoliczność należało uwzględnić.

Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 9 pkt 2, 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2019 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270, ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego, w tym gmina, tworzą sektor finansów publicznych, który zobowiązany jest do stosowania Prawa zamówień publicznych. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G., która działa w imieniu Gminy Miasta G. we wnioskach o przedłużenie terminu wykonania prac określonych w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. powołuje się na konieczność przeprowadzenia niezbędnych procedur zamówienia publicznego. Jednocześnie Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. zawiadomiła o zamknięciu w tym dniu postępowania przetargowego. Powodem jego unieważnienia był brak złożonych ofert. O zakończeniu kolejnych postępowań przetargowych z tego samego powodu Dyrekcja Rozbudowy G. informowała w pismach z dnia 20 września 2021 r., 5 kwietnia 2023 r.28 kwietnia 2023 r. i 28 czerwca 2023 r.

Jednocześnie wskazano, że przy piśmie z dnia 6 maja 2021 r. do P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została przekazana dokumentacja projektowa mająca na celu, do czasu wykonania docelowych rozwiązań, eliminację zagrożeń dla ujawnionych zabytków oraz określenie warunków umożliwiających ich ekspozycję w przyszłości. Dyrekcja Rozbudowy Miasta G. pismem z dnia 26 lipca 2022 r. złożyła również wniosek o wydanie zaleceń konserwatorskich, który P. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. uznał za bezprzedmiotowy z uwagi na wydanie zaleceń konserwatorskich w dniu 22 lutego 2021 r. oraz z uwagi na brak wykonania prac i robót budowlanych nakazanych decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. Z dokumentów przekazanych wraz z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny, jak również z jego uzasadnienia nie wynika, czy P. Wojewódzki Konserwator Zabytków odniósł się do pisma z dnia 6 maja 2021 r. do którego załączono dokumentację projektową mającą na celu doraźne zabezpieczenie reliktów baszty. Z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2023 r. nie wynika również, czy P. Wojewódzki Konserwator Zabytków rozpatrzył wnioski o przedłużenie terminu wykonania nakazu z dnia 7 lipca 2021 r.

Minister uwzględnił stan prawny i faktyczny, tj. że Gmina jako zamawiający publiczny jest związana przepisami ustawy o zamówieniach publicznych i określonymi w tych przepisach procedurami przetargowymi, jak również fakt, że w krótkim czasie po wydaniu nakazu z dnia [...] lipca 2021 r. podjęła działania mające na celu wykonanie określonych w nim prac i robót. Jednocześnie P. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie rozpatrzył wniosków o przedłużenie terminu wykonania nakazu z dnia [...] lipca 2021 r., który był stosunkowo krótkim terminem, biorąc pod uwagę łączny czas trwania procedury przetargowej, która musi się zakończyć wyłonieniem wykonawczy, czasu koniecznego na opracowanie dokumentacji projektowej, złożenie wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego i jego uzyskanie oraz ewentualnie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na Gminę grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej ustawowej wysokości jaką można wymierzyć jednorazowo w przypadku osoby prawnej. Zwrócono również uwagę, że P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w sentencji zaskarżonego postanowienia ustalił opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 100 zł, lecz nie wskazał jakie konkretnie czynności składają się na tę kwotę. Zgodnie z przepisem art. 6ąa § i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne wymienione w tym przepisie i w określonej w nim wysokości, m. in za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 % nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Pozostałe czynności egzekucyjne wymienione w art. 6ąa § 1 pkt od 2 do 8 nie były w przedmiotowej sprawie podejmowane. Zatem bezpodstawne jest ustalenie kwoty 100 zł z tytułu podjętych czynności egzekucyjnych.

W świetle powyższego, Minister uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o nałożeniu na Gminę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych.

Skargę na postanowienie Ministra wniosła Gmina, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 6 § 1 oraz art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji, w tym nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy skarżąca nie uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2021 r., a ich niezrealizowanie w wyznaczonym terminie jest spowodowane okolicznościami niezależnymi od skarżącej przez co wnioskowała o zmianę terminu wykonania tych obowiązków;

2. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki do jego zastosowania, w szczególności nie występuje konieczność przymuszania Gminy do wykonywania obowiązków wynikających z decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2021 r.

Wskazując na powyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina podnosi, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Skarżąca, jako podmiot obowiązany na mocy decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podejmuje szereg działań, mających na celu wykonanie obowiązków z własnej inicjatywy, bez udziału organu jako wierzyciela. Brak ich realizacji w terminie wskazanym przez organ wynika z przyczyn całkowicie niezależnych od skarżącej, skutkiem czego nie może zostać ona obciążona negatywnymi konsekwencjami.

Gmina wnioskowała o przedłużenie terminu wykonania robót budowlanych i konserwatorskich, zwracała się do organu o wydanie szczegółowych wytycznych, kilkukrotnie prowadziła postępowania w celu wyłonienia wykonawcy prac i zmieniała zakres zadań, tak aby doprowadzić do rozpoczęcia ich realizacji. W ocenie Gminy, problemy z wyłonieniem wykonawcy robót, wynikają z braku precyzyjnego określenia sposobu ich wykonania, a także z długości postępowań przed organem ochrony zabytków.

Nakładanie na Gminę grzywny w celu przymuszenia jest zatem bezcelowe. Nie można bowiem zarzucić Gminie, że nie podejmuje działań niezbędnych do wyłonienia wykonawcy, który mógłby wykonać oczekiwane przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prace, przy poszanowaniu dyscypliny finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę Minister, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, zatem sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym.

W świetle art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

Co istotne, przepis ten różnicuje wysokość nałożenia grzywny co do podmiotu będącego osobą fizyczną, jak i osobą prawną. Natomiast nie różnicuje tej wysokości w zależności o bycia, czy też nie, jednostką sektora finansów publicznych, co próbuje wywieść Gmina w skardze. Tym samym, te argumenty Gminy należy uznać za niezasadne.

W niniejszej sprawie Minister nie uchybił przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne.

Niewątpliwie w czasie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązek istniał i był wykonalny. Zgromadzona zaś dokumentacja świadczy o niewykonaniu nałożonego obowiązku, co też przyznaje Gmina w złożonej skardze. Z tych względów, zasadnym było zastosowanie art. 119 u.p.e.a. celem przymuszenia do wykonania, nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., obowiązku przez Gminę.

Minister uwzględnił również działania podjęte przez Gminę, mające na celu wykonanie ciążącego na niej zobowiązania, tj. pismo z dnia 6 maja 2021 r., pismo z dnia 29 lipca 2021 r., pismo z dnia 24 września 2021 r., zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 26 sierpnia 2021 r., zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 20 września 2021 r., wniosek o wydanie zaleceń konserwatorskich z dnia 26 lipca 2022 r., wezwanie z dnia 25 sierpnia 2022 r., pismo z dnia 5 września 2022 r., pismo z dnia 6 grudnia 2022 r., zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 5 kwietnia 2023 r., zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 28 kwietnia 2023 r., zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 28 czerwca 2023 r., zaproszenie do złożenia oferty z dnia 21 grudnia 2023 r.), obrazujące fakt, kilkukrotnego ogłoszenia przetargu, który nie został rozstrzygnięty z powodu braku ofert. Jednak, w ocenie Sądu, podniesiona okoliczność nie zwalnia całkowicie Gminy z obowiązku wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich przy reliktach B., nakazanych decyzją P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2021 r.

Minister, ważąc racje Gminy dał temu ostatecznie wyraz w zaskarżonym postanowieniu poprzez zmniejszenie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia z 50 000 (pięćdziesięciu tysięcy) złotych na 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych.

Podkreślić również należy, że szacowanie, jak i szczegółowy opis przedmiotu zamówienia należy do zamawiającej Gminy. Dlatego, Sąd nie dostrzega przyczyn unieważnień przetargów, przez nie dość precyzyjnie określone roboty budowlane i prace konserwatorskie przez organ konserwatorski, w sytuacji kiedy zamawiającym jest Gmina. Nadto zgodnie z art. 305 pkt 2 Prawa zamówień publicznych, zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zamówienia z wolnej ręki, jeżeli w postępowaniu prowadzonym uprzednio w trybie podstawowym nie złożono żadnej oferty. Ponadto w omawianym przypadku został spełniony warunek określony w art. 214 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych, tj. zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia.

Mając powyższe na uwadze, nie można uznać, że Gmina podjęła wszelkie czynności zmierzające do wykonania zobowiązania i nie uchyla się od wykonania obowiązku (warunek zastosowania środków egzekucyjnych określony w art. 6 § 1 u.p.e.a.).

Zasadnie zatem Minister uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, stwierdzając wadliwość rozstrzygnięcia co do wysokości grzywny i w to miejsce orzekł o jej zmniejszeniu.

Sąd ma świadomość dolegliwości grzywny, która jednak ze względu na postanowienia art. 191 § 1 w zw. z art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. musiała zostać nałożona na zobowiązaną i to w takiej wysokości. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na art. 125 § 1. u.p.e.a., zgodnie z którym razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jest zatem możliwe uwolnienie się zobowiązanej od grzywny w sytuacji opisanej w przytoczonym przepisie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.