Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1640/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2024 r., nr SKO.Dr./4122/208/2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. 732 zł (siedemset trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 1 sierpnia 2024 r., nr SKO.Dr./4122/208/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 26 marca 2024 r., nr 167/G/PK/KR/TŻ/24/ZDMK, na mocy której orzeczono o ustaleniu i nałożeniu na [...] Sp. z o.o. we W. (dalej "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 3477 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego Al. [...], dz. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], poprzez umieszczenie w dniach od 15 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. urządzenia reklamowego o całkowitej powierzchni reklamy 9,15 m2.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Organ pierwszej instancji orzekł jak wyżej.

Z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że 15 listopada 2023 r., podczas kontroli Al. [...] w K., stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez znajdujący się na chodniku w pasie drogowym słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak", o treści zmiennej ,o wymiarach: średnica 1,19 m, wysokość 2,45 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 9,15 m2), bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych oraz wykonanymi podczas kontroli fotografiami. Wymiary słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy dalmierza laserowego Leica Disto D810.

Przyjęto, że właścicielem urządzenia jest strona skarżąca. Na poparcie powyższego wskazano, że przedmiotowy słup reklamowy jest oznaczono numerem [...], a potwierdzeniem faktu, że dysponentem tego słupa plakatowo-reklamowego jest strona skarżąca miały być informacje przekazane przez podmioty publiczne, których plakaty widniały na przedmiotowym nośniku reklamowym. Jedną z nich, przekazała A. im. [...] w K. załączając umowę z 30 września 2021 r. wraz z załącznikiem, w którym znajduję się wykaz nośników na terenie K. znajdujących się w dyspozycji wykonawcy, w tym przedmiotowy nośnik reklamowy, pod pozycją "[...], Al. [...] x [...], [...]". W aktach sprawy znajduje się również informacja od [...] z 26 kwietnia 2023 r., z której wynika, że [...] zleciło plakatowanie strony skarżącej, a w załączonym do informacji wykazie widnieje przedmiotowy słup reklamowy. Zgromadzono też materiał dowodowy w postaci zabezpieczonego materiału ze strony internetowej [...], z którego wynika, że strona skarżąca wykupiła aktywa spółki [...] Sp. z o.o. w formie słupów ogłoszeniowych. W piśmie z 14 sierpnia 2023 r., Prezes Spółki [...] T. K. wskazał, że [...] sp. z o.o., 9 czerwca 2020 r. sprzedała na rzecz strony skarżącej wszystkie słupy i tablice reklamowe oraz zaprzestała działalności w zakresie reklamy zewnętrznej.

Na okoliczność posadowienia słupa w pasie drogowym. w aktach sprawy zgromadzono dokumenty geodezyjne w postaci: uproszczonego wypisu rejestru gruntów zawierającego mapę zasadniczą oraz ewidencyjną pozyskaną z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz mapę wygenerowaną z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych [...], która jest cyfrowym rozwinięciem książki drogi. Dodatkowo dołączono mapę ewidencyjną i zasadniczą z naniesioną szczegółową lokalizacją nośnika reklamowego oraz określeniem granicy pasa drogowego Al. [...], a także informację opisowo-graficzną z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów pozyskaną z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, która zdaniem organu potwierdza umieszczenie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Zawarto również wydruk z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, z którego wynika, że przedmiotowy słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" w całości był zlokalizowany na nieruchomości o nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] o klasoużytku "dr" (drogi).

Z materiałów pochodzących z przeprowadzonych kontroli wynikało, że przedmiotowy słup umieszczony był we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 15 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r.

Organ pierwszej instancji powołał również mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Rozważył też możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony skarżącej jednakże nie znalazł ku temu podstaw.

Od powyżej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, w którym wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

a/ naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne przesądzają, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie,

b/ naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym błędne uznanie przez organ I instancji, że należycie i wyczerpująco poinformował skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych będących podstawą wydania przedmiotowej decyzji, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne znane skarżącej przesądzają o tym, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą, całkowicie pomijając fakt, iż organy winny czuwać, aby uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinni udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,

c/ naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącej przesądzają, że organ I instancji błędnie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, m.in. poprzez błędnie wymierzone odległości oraz błędne numery działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,

d/ naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności: poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych, w celu ustalenia rzeczywistych odległości i lokalizacji słupa na przedmiotowym pasie drogowym, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego i uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących m.in. tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni obiektu znajdującego się w pasie drogowym oraz dokładnego położenia słupa; błędne uznanie, że właścicielem słupa jest strona skarżąca; sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala stronie skarżącej zrozumieć toku rozumowania organu, który wydał decyzję, ponieważ organ nie przedstawia dowodów znajdujących się w sprawie na poparcie twierdzeń, że słup jest własnością skarżącej i że to skarżąca umieściła słup w miejscu wskazanym przez organ I instancji,

e/ naruszenie art. 104 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie,

f/ naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie,

g/ naruszenie art. 20 pkt. 6-10 u.d.p., poprzez błędne zastosowanie i dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego.

Decyzją z 2 sierpnia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że zajęcie pasa drogowego wykazano urzędowym dokumentem geodezyjnym albowiem przedłożono do akt mapy, w których zaznaczono granicę pasa drogowego oraz położenie przedmiotowej reklamy.

Również okres zajęcia pasa drogowego zdaniem organu odwoławczego wynikał z dokumentacji przeprowadzonych kontroli wraz z materiałem zdjęciowym.

Zdaniem Kolegium nie ulega też wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie, urządzenie reklamowe należy do strony skarżącej. W tej kwestii podzielono stanowisko organu pierwszej instancji odwołując się do tych samych dowodów na tę okoliczność.

Końcowo uznano, że kara pieniężna została ustalona w sposób prawidłowy i nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne znane skarżącej przesądzają o tym, że organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny i błędnie uznał, że kara nałożona przez organ I instancji została nałożona zasadnie;

- art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji w sposób prawidłowy rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącej przesądzają, że organ II instancji błędnie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji jest prawidłowy, m.in. nie weryfikując dokładnie materiału dowodowego i całkowicie ignorując błędy organu I instancji, w postaci niezgodnych ze stanem faktycznym i prawdą okoliczności opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu;

- art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego, jak również podmiotu który dokonał zajęcia, podczas gdy z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy przez organ I instancji nie wynika że słup umieszczony w przedmiotowej lokalizacji stanowi własność skarżącej i że to skarżąca jest odpowiedzialna za umieszczenie słupa w tej lokalizacji, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonanie dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji, uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności: błędne uznanie przez organ, że to skarżąca jest właścicielem przedmiotowego słupa; przyjęcie obliczeń niezgodnych ze stanem faktycznym; skonstruowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający weryfikację rozstrzygnięcia;

- art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie przez organ II instancji że organ I instancji w sposób prawidłowy rozpatrzył cały materiał dowodowy - organ II instancji całkowicie pominął fakt, iż z żadnego dowodu przedłożonego przez organ I instancji nie wynika że właścicielem przedmiotowego słupa jest skarżąca; dokumenty i informacje pozyskane przez organ I instancji nie stanowią wystarczającego dowodu w przedmiotowej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organ I instancji udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że organ I instancji nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie, a organ II instancji błędnie uznał przedmiotowy materiał dowodowy za wystarczający i prawidłowy; organ II instancji nie udowodnił podstaw wydania decyzji i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu;

- art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, twierdząc że okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego udokumentowano i rozpatrzono prawidłowo oraz ustalono podmiot odpowiedzialny za dokonanie zajęcia pasa drogowego, podczas gdy organ I instancji nie przedłożył żadnego dowodu z którego wynikałoby że to skarżąca jest właścicielem przedmiotowego nośnika, a organ II instancji błędnie uznał przedstawiony materiał dowodowy za prawidłowy, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) dalej "p.r.d.", zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie Sądu, organy nie wykazały, że przedmiotowy słup w całym okresie wskazanym w decyzji znajdował się w pasie drogowym Al. [...]. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym.

Przede wszystkim za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21).

Następnie zauważyć należy, że z protokołu widniejącego na karcie 25 akt administracyjnych, dotyczącego kontroli przeprowadzonej 15 listopada 2023 r. wynika, że przedmiotowy słup reklamowy o nr [...] znajdował się na chodniku przy Al. [...], w pobliżu jezdni i murka. Porównując zdjęcie z tego protokołu z mapą ewidencyjną (k. 18 a.a.) i mapą zasadniczą (k. 17 a.a.), na których umieszczono zielonym punktem lokalizację słupa, a także mapą, na której oznaczono granice pasa drogowego (k. 20 a.a.) należy uznać, że dokumenty te potwierdzają, że 15 listopada 2023 r. słup znajdował się w pasie drogowym.

Natomiast zdjęcia zawarte w protokołach z okresu od 24 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. (k. 28 – 32 a.a.) wskazują, że słup o numerze [...] jest usytuowany w innym miejscu, tj. nad schodami, tuż przy ścianie frontowej budynku. To położenie słupa reklamowego nie zostało naniesione ani na mapę ewidencyjną, ani zasadniczą i w ocenie Sądu istnieje uzasadniona wątpliwość, czy słup ten znajdował się w pasie drogi publicznej. Z załączonych do akt sprawy map nie wynika, czy granica pasa drogi przebiega przed czy za słupem, patrząc od strony jezdni.

Zatem odnośnie umiejscowienia słupa reklamowego nr [...] w okresie od 24 listopada 2023 r. do 3 stycznia 2024 r., z uwagi na prawdopodobieństwo jego granicznego położenia, w ocenie Sądu, aby udowodnić, że obiekt ten znajdował się w pasie drogi publicznej, należy na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Następnie, na tak przygotowanej mapie, powinna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnośnie braku wykazania przez organy, że strona skarżąca jest dysponentem przedmiotowego słupa, a przez to jest podmiotem, na który może być nałożona kara pieniężna za zajęcia pasa drogi bez zezwolenia jej zarządcy.

Ustawa o drogach publicznych nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest właściciel obiektu zajmującego pas drogowy, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 143/24). Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 146/24).

W toku kontrolowanego postepowania, w ocenie Sądu organy wykazały, że przedmiotowy słup reklamowy znajduje się we władztwie strony skarżącej. Wskazują na to następujące dokumenty:

- treść pisma z 9 czerwca 2020 r. T. K., działającego w imieniu spółki [...] sp. z o.o. (dotychczasowego właściciela słupa) i J. R., działającego w imieniu strony skarżącej (nowy właściciel), złożonego do ZDMK 15 czerwca 2020 r., w którym wyżej wymienione osoby poinformowały, że z dniem 9 czerwca 2020 r. spółka [...] sp. z o.o. sprzedała część aktywów swojego przedsiębiorstwa na rzecz strony skarżącej. Głównym przedmiotem sprzedaży były słupy plakatowo - reklamowe i nośniki reklamowe związane z wykorzystywaniem przedmiotowych słupów i nośników do usług związanych z szeroko pojętą działalnością plakatowania. W piśmie tym wyraźnie też wskazano, że od 1 lipca 2020 r. (tj. dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej) strona skarżąca będzie prowadzić ww. działalność z wykorzystaniem słupów i nośników zakupionych od spółki [...];

- kopia umowy z 30.09.2021 r. zawartej przez stronę skarżącą z [...] im. K. P. na usługę plakatowania na nośnikach reklamowych należących do strony skarżącej, do której również załączono wykaz nośników reklamowych strony skarżącej uwzględniający słup będący przedmiotem obecnego postępowania, tj. nr [...] "Al. [...] x [...]";

- kopia pisma dyrektora [...] w K. z 26 kwietnia 2023 r., z którego wynika, że podmiot ten zawarł ze stroną skarżącą umowę na świadczenie usług związanych z plakatowaniem. Do pisma dołączono wykaz słupów i ich lokalizacji w tym słupa nr [...] "Al. [...] x [...]". Jak wskazano w treści pisma, strona skarżąca oświadczyła, że co do zamieszczonych w wykazie słupów posiada tytuł prawny i są one posadowione za zgodą zarządów lub właścicieli nieruchomości;

- wydruk ze strony internetowej skarżącej, gdzie zamieściła 23 czerwca 2020 r. wpis "[...].", w którym poinformowała o przejęciu od spółki [...] sp. z o.o. użytkowanych przez nią słupów i tablic ogłoszeniowych, a do wpisu dołączyła cennik plakatowania i innych usług na terenie K., z którego wynika, że posiada na terenie K. 320 punktów plakatowania.

Wobec powyższego, uwzględniając zasady doświadczenia życiowego i logicznego myślenia, w ocenie Sądu, całościowa ocena ww. dokumentów dawała organowi podstawy do przyjęcia, że strona skarżąca była dysponentem przedmiotowego słupa. Jednocześnie strona skarżąca, mając zapewniony czynny udział w postępowaniu, nie przedłożyła żadnych dowodów skutecznie kwestionujących ustalenia organu w tym zakresie opierając swoją argumentację na gołosłownej polemice ze stanowiskiem organu.

Sąd nie doszukał się również uchybień organu w ustaleniach dotyczących powierzchni reklamowej czy też wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Materiał dowodowy sprawy w postaci protokołów z kontroli pasa drogi potwierdza powierzchnię przedmiotowych reklam oraz sposób jej ustalenia. Organ wskazał jakiego rodzaju urządzeniem dokonywał pomiarów, dołączając do akt kserokopię certyfikatu jego kalibracji. Jednocześnie strona skarżąca skutecznie tych ustaleń nie zakwestionowała. Właściwie też zastosowano przepisy Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, gdzie w § 5 ust. 1 pkt. 2 ustalono stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej, jaką jest Al. [...], dla tablic reklamowych.

W tym stanie sprawy, uznając że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie obowiązany uwzględnić powyższe wskazania, celem pełnego zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę w jakim okresie nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą i na tej podstawie określenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się kwoty: 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 140 zł tytułem wpisu od skargi (§ 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r., poz. 535) oraz 900 zł należności z czynności adwokackie (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Kwota kosztów postępowania, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została zmiarkowana przy uwzględnieniu jednorodzajowości skarg strony skarżącej rozpoznanych wspólnie na rozprawie 17 stycznia 2024 r., nakładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także jedynie częściowej zasadności zarzutów skargi. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części (...). Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. (...) Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21).