Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5336/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par 14 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1170
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i  norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.G., E.G., D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 862/20 w sprawie ze skargi J.G., E.G., D.K na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2021 r., II SA/Wa 862/20, oddalił skargę J.G.E.G.D.K (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z 31 stycznia 2020 r., nr 2/2020, w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Rejonowy Policji (...) (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z 6 grudnia 2019 r., nr 2/O/2019, powołując się na art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), nakazał J.G.E.G. i D.K. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego [...] .

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia bezprawnego korzystania przez skarżących z lokalu mieszkalnego posiadającego status lokalu funkcyjnego, przyznanego funkcjonariuszowi T.K. decyzją Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej w Warszawie z 14 sierpnia 1975 r., Nr Kb - 115/75 r., do wspólnego zamieszkania z żoną A,K., córką E.K. oraz synami: B.K., D.K. i J.K. T.K. zmarł [...] 2018 r. Obecnie w lokalu zamieszkują syn zmarłego D.K. oraz córka zmarłego E.G. wraz z mężem J.G. Jedyną osobą, która posiadała tytuł prawny do przedmiotowego lokalu był zmarły T. K. Prawo do zamieszkiwania w niniejszym lokalu jakie posiadali członkowie jego rodziny wymienieni w przydziale Nr Kb - 115/75, wygasło z chwilą śmierci funkcjonariusza.

Wobec powyższych ustaleń, zasadnym było wydanie w oparciu o art. 95 ust 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wobec skarżących, którzy będąc członkami rodziny zmarłego zajmują je bez tytułu prawnego.

Organ podkreślił, że z art. 88 ust 1 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej oraz członkom jego rodziny, do których zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, dalej: "ustawa emerytalna") zalicza się: małżonka, dzieci do 25 roku życia oraz rodziców funkcjonariusza i jego małżonka. Jeżeli skarżący nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami lub rencistami policyjnymi, ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, to nie mają żadnego prawa do lokalu mieszkalnego. Ponadto mieszkanie pozostaje w dyspozycji organów Policji, co oznacza, że w tym zakresie nie mają zastosowania regulacje wynikające z Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611).

Jednocześnie Komendant Stołeczny Policji wskazał, że w związku z treścią wydanych decyzji nie ma on obowiązku zapewnienia lokalu zastępczego dla skarżących. Obowiązek taki został bowiem nałożony na właściwą gminę.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wyrokiem z 17 lutego 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania, wynikające z innych regulacji prawnych, rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych czy też ochrony praw lokatorów.

W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy emerytalnej mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego.

Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji organów Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego.

W rozpoznanej sprawie okolicznością niesporną jest to, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym T.K., wymienionymi w art. 29 ustawy emerytalnej. Dlatego też Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogą tego tytułu prawnego uzyskać. W konsekwencji zasadnym było wydanie w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzji o opróżnieniu lokalu.

Sąd zgodził się również, że nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem.

Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżących kwestii wystąpienia do organu Policji o przekazanie spornego lokalu Miastu Stołecznemu Warszawa, Sąd uznał, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sporny lokal, pomimo złożenia wniosku o jego nabycie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawał nadal w dyspozycji KRP [...], co skutkowało wydaniem decyzji o jego opróżnieniu wobec wszystkich zamieszkujących w nim osób. Decyzja ta ma charakter związany.

Od powyższego wyroku skarżący E.G. i J.G. wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (pismo z 21 maja 2021 r.), zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego pomięte zostały okoliczności i fakty związane z wydaniem w 1975 r. decyzji o przydziale mieszkania [...] dla członków rodziny, w tym dla skarżących oraz stałym zamieszkiwaniem skarżących od tej daty w przedmiotowym lokalu.

Wobec powyższych zarzutów E.G. i J.G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorzy przedstawili argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów

Jednocześnie pełnomocnik skarżących adw. J.W. wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącym z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z 16 października 2023 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł również skarżący D.K., zarzucając wydanemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż członek rodziny policjanta, który otrzymał mieszkanie służbowe z zasobu lokali znajdujących się ówcześnie w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, co uzasadnia wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy członkowie rodziny policjanta posiadają prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym na podstawie decyzji o przydziale kwatery stałej - mieszkania służbowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji nie podjęły czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, w tym bezzasadnym pominięcia faktów związanych z wydaniem [...] 1975 r. decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego [...], członkom rodziny skarżącego D.K., w którym to lokalu mieszkalnym skarżący nadal zamieszkuje, co miało istotny wpływ na treść decyzji organów obu instancji, a także treść zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższych zarzutów skarżący D.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego adw. J.S wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Odpowiedź na skargę kasacyjną D.K. nie została złożona.

Postanowieniem z 25 października 2023 r., II SA/Wa 862/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywrócił skarżącemu D.K. termin do złożenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej D.K. należy wskazać, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Z kolei E.G. i J.G. w swej skardze kasacyjnej podnieśli jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie mnie jednak również i te zarzuty mają wspólny mianownik ze skargą D.K., sprowadzający się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji, niewzięcia pod uwagę faktu, że tytuł prawny członków rodziny zmarłego funkcjonariusza do spornego lokalu wynikał z decyzji przydziałowej z 1975 r. oraz zamieszkiwania skarżących w spornym lokalu nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat. Wszyscy skarżący zwracali również uwagę na ciężką sytuację finansową uniemożliwiającą im pozyskanie innego mieszkania.

Przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi dyspozycję do wydania decyzji związanej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania lokalu, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyroki NSA z 5 lipca 2023 r., III OSK 2405/21, z 21 sierpnia 2020 r., I OSK 653/20 oraz z 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2887/14).

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadali jakikolwiek tytuł prawny uprawniający ich do zajmowania lokalu mieszkalnego, co słusznie ocenił organ, a Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję zaaprobował to rozstrzygnięcie, mając ku temu uzasadnione podstawy. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność długotrwałego zamieszkiwania oraz zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu, które wygasa z chwilą śmierci policjanta pierwotnie uzyskującego przydział mieszkania służbowego.

Powyższe oznacza, że za nieuprawniony należało uznać zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tytuł prawny skarżących do zamieszkiwania w lokalu można wywieść z decyzji w przedmiocie przydziału funkcjonariuszowi kwatery stałej, czyli z decyzji z 1975 r. o przydziale kwatery stałej T.K.

Wbrew stanowisku skarżących tytułu prawnego do lokalu nie można również wywodzić z samego faktu niezakłóconego zamieszkiwania w nim przez kilkadziesiąt lat. Żaden bowiem przepis ustawy pragmatycznej czy też aktów wykonawczych normujących materię przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów, nie zawiera rozwiązania zawartego w art. 691 k.c. wskazującego na możliwości wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy jego zstępnych, jeżeli stale zamieszkiwali z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci.

Bez wpływu na wydaną decyzję miało również powoływanie się przez skarżących na ich złą sytuację finansową, skutkującą niemożnością zapewnienia sobie mieszkania na zasadach wolnorynkowych. Problematyka ta wykracza bowiem poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania sytuacji życiowej oraz możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do opuszczenia lokalu. Ponadto obowiązkiem organów Policji nie jest zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, odpowiadając na pytanie, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (...) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji, orzekł w ten sposób, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (...), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (...) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdują zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd (...). Lokal mieszkalny będący w dyspozycji Policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny.

Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy emerytalnej, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nikt ze skarżących nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Nie mogli oni zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po T.K.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, iż niezasadne są podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania tego Sądu, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez ten Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy.

Tymczasem, kastorzy w obu skargach kasacyjnych zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów dotyczącego samego postępowania administracyjnego, bez niezbędnego powiązania go z przepisami ustawy Prawo o postępowania administracyjnego, zarzucając jedynie wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, z co czyniło te zarzuty bezskutecznym.

W przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożone w sprawie skargi kasacyjne nie zawierają uzasadnienia odnośnie zarzutów procesowych, co oznacza, że nie odpowiadają one wymogom stawianym temu środkowi odwoławczemu określonym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kasatorzy, w ramach zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., zarzucili Sądowi pierwszej instancji niepoddanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i błędne ustalenia faktyczne, poprzez pominięcie okoliczności i faktów związanych z wydaną w 1975 r. decyzją o przydziale spornego lokalu członkom rodziny T.K. Nie wskazali i nie uzasadnili jednak jakie fakty związane z wydaniem decyzji przydziałowej z 1975 r. zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte i jakie miały one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez uzasadnienia podniesionych zarzutów procesowych, nie wiadomym jest jakie okoliczności zadaniem skarżących zostały w niniejszej sprawie przez Sąd niedostrzeżone lub zlekceważone. Przypomnieć przy tym należy, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, iż gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok byłby inny. Ten warunek nie został w przedmiotowej sprawie zrealizowany.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut zawarty w skardze kasacyjnej D.K. (w zarzutach procesowych) dotyczące naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym. Normuje on zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 ustawy ustrojowej określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, dokonał oceny działania organów przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem i zastosował środki przewidziane w ustawie.

Konkludując Naczelny Sądu Administracyjnego uznał, że analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, przy czym autorzy skarg kasacyjnych nie wskazali żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organy administracyjne w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które organy pominęły albo nie przeprowadziły. Wydana w sprawie decyzja nie budzi także wątpliwości co do swej treści.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.

Należy podkreślić, że przyznanie kasatorom prawa pomocy w zakresie całkowitym nie implikuje obowiązku odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części (ustawodawca nie przewidział takich skutków), inne są cele tych regulacji: przyznanie prawa pomocy ma umożliwić stronie nieposiadającej wystarczających środków finansowych dochodzenie jej praw przed sądem, art. 207 § 2 p.p.s.a. znajduje natomiast zastosowanie, gdy sąd dopatrzy się szczególnych racji przemawiających za odstąpieniem od zasady odpowiedzialności stron za wynik postępowania.

Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie zaistniała jednak sytuacja przemawiająca za odstąpieniem od zasądzenia od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego). W szczególności przemawia za tym nieduży stopień skomplikowania sprawy oraz fakt, że pełnomocnik organu udzielił odpowiedzi jedynie na skargę kasacyjną E. i J. G. Oznaczałoby to, że obowiązek zwrotu kosztów postępowania, o którym mowa w art. 204 pkt 2 p.p.s.a, spoczywałby jedynie na ww. kasatorach, co patrząc przez pryzmat sytuacji życiowej w jakiej się znaleźli w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.