Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3765/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1   okt 3, art. 26 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2901/19 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.W. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 września 2019 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zawiadomieniem z 12 maja 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego nawiezienia odpadów na działkę nr ewid. [...]/8 położoną w miejscowości [...]. W dniu 30 czerwca 2016 r. przeprowadzony został dowód z oględzin na terenie działki w obecności właścicielki nieruchomości.

Decyzją z 23 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno nakazał skarżącej usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych na niej odpadów w postaci ziemi oraz gruzu, w terminie 3 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia z uprawnionym przedsiębiorcą. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z 25 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z 23 czerwca 2016 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 25 maja 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2017 r. IV SA/Wa 1910/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 25 maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 23 czerwca 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno decyzją z 3 września 2018 r. nakazał skarżącej usunięcie z powyższej nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, zgromadzonych na niej odpadów określając jednocześnie w jaki sposób ma nastąpić wykonanie tej decyzji.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 13 grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję organu I instancji 3 września 2018 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno decyzją z 11 marca 2019 r. nakazał skarżącej, jako właścicielce przedmiotowej działki:

1. usunięcie z powierzchni nieruchomości zgromadzonych na niej odpadów ziemi o kodzie odpadu 17 05 04 w ilości 25 197 m3;

2. określił, że odpady należy usunąć do rzędnych terenu pierwotnego-rodzimego, które zostały wykazane na szkicu pomiaru rzędnych gruntu rodzimego i odkrywek w operacie technicznym, sporządzonym przez uprawnionego geodetę;

3. określił, że dokonanie usunięcia odpadów ma nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

4. określił, że wykonanie decyzji nastąpi przez przekazanie odpadów przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania tej grupy odpadów lub przekazanie ich osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej do wykorzystania na potrzeby własne w procesie R5;

5. określił, że potwierdzeniem wykonania decyzji będzie umowa z przedsiębiorcą posiadającym aktualne uprawnienia w zakresie transportu odpadów oraz dokumenty potwierdzające przekazanie odpadów do miejsca ich odzysku lub unieszkodliwienia.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 19 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 11 marca 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę decyzji stanowiły ustalenia wynikające z następujących dowodów: protokołu oględzin z 18 kwietnia 2018 r. z udziałem uprawnionego geodety, operatu technicznego sporządzonego 24 kwietnia 2018 r. przez geodetę uprawnionego oraz protokołu oględzin z 6 czerwca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy wskazuje, że masy ziemi z kamieniami w ilości 25 197 m3 stanowią odpady o kodzie odpadu 17 05 04 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Jako odpad nie została zakwalifikowana ziemia pochodząca z budowy (wykopu pod budynek gospodarczy) w ilości 1 228 m3, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), jak również tłuczeń o kodzie 17 05 08, który mógł zostać wykorzystany do utwardzenia ciągów pieszo-jezdnych wskazanych w pozwoleniu na budowę i na terenie nim objętym.

Organ odwoławczy wskazał, że działka nr ewid. [...]/8 leży w granicach Chojnowskiego Parku Krajobrazowego ustanowionego na podstawie rozporządzenia nr 7 Wojewody Mazowieckiego z 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1976). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr 7, w parku zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowvm lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Z akt sprawy nie wynika, żeby przedmiotowe odpady zostały wykorzystane w jednym z dopuszczalnych celów zmiany rzeźby terenu. Tym samym podwyższenie gruntu odpadami o kodzie 17 05 04 nastąpiło w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia. Odnosząc się do możliwości wykorzystania odpadów zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r., organ odwoławczy wskazał, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach rozporządzenia i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Natomiast działka nr ewid. [...]/8 stanowi grunt rolny, niewyłączony z produkcji rolnej, którego utwardzenie masami zanieczyszczonej ziemi powodować może jego degradację. Ponadto pozwolenie na budowę budynku na działce nr ewid. [...]/8 nie przewiduje możliwości wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04. Wyłącza to możliwość uwzględnienia wykorzystania odpadów pochodzących z nieznanego źródła w postaci zanieczyszczonych mas ziemnych o kodzie 17 05 04 w oparciu o art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości nawiezienie na działkę skarżącej odpadów o kodzie 17 05 04. Ich ilość w sposób prawidłowy i zgodny z zaleceniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2017 r. została ustalona przez organ, w oparciu o operat techniczny sporządzony przez biegłego geodetę. W sposób prawidłowy ustalono również, że odpady są składowane w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Ponadto skarżąca nie obaliła domniemania, że jest posiadaczem odpadów. W toku postępowania skarżąca wskazywała, że przez odpady zostały przywiezione przez nieznanych sprawców, natomiast na innym etapie postępowania wyjaśniła, że odpady zostały przywiezione w celu wyrównania powierzchni działki.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa była przedmiotem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1910/17. W ocenie Sądu I instancji, zalecenia zawarte we wskazanym wyroku zostały przez organy zrealizowane. Organ powołał biegłego geodetę, który sporządził po wizji w terenie operat techniczny określając ilość znajdujących się na nieruchomości odpadów, w tym pochodzących z wykopu pod fundamenty budowanego przez skarżącą na działce budynku gospodarczego. Całkowita ilość zeskładowanych odpadów wynosiła 26 425 m3 z czego 1228 m3 (masy ziemne) pochodziło z wykopu pod budynek. Organy uwzględniając te ustalenia dokonały pomniejszenia ustalonej ilości odpadów o masy ziemne pochodzące z wykopu pod fundamenty budynku, ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów tej ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Organy dokonały również prawidłowej klasyfikacji nawiezionych odpadów w postaci ziemi zanieczyszczonej gruzem i kamieniami. W decyzji w oparciu o operat techniczny określono również do jakich rzędnych terenu należy usunąć odpady. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo rozważyły, czy w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 10 listopada 2015 r., uwzględniając także przepisy rozporządzenia nr 7 Wojewody Mazowieckiego w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego wynika, że skarżąca nie została zobowiązana do usunięcia wszystkich ustalonych podczas kontroli na nieruchomości odpadów. Organy nie uznały bowiem za odpad ziemi pochodzącej z wykopu pod fundamenty realizowanego na działce przez skarżącą budynku (1228 m3) oraz pomimo, że uznały za odpad tłuczeń i ziemię zanieczyszczoną tłuczniem (15m3), to mając na względzie możliwość jego wykorzystania do utwardzenia ciągów pieszo jezdnych wskazanych w pozwoleniu na budowę również nie uwzględniono tego odpadu w ilości, która ma być usunięta z terenu nieruchomości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach tylko ziemia wydobyta w trakcie robót budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym została wydobyta nie jest odpadem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art 151 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, podczas gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ zarówno decyzja I instancji, jak również decyzja organu odwoławczego, po uchyleniu poprzednich decyzji w tej samej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2017 r, IV SA/Wa 1910/17 zostały ponownie wydane przez te same osoby.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1, art. 6 i art 8 k.p.a. oraz art 26 ust 6 ustawy o odpadach w związku z art 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo, że decyzja organu I instancji nie zawiera w swojej sentencji istotnych, niezbędnych elementów, które powodują, że jest wadliwa w stopniu uniemożliwiającym faktycznie jej wykonanie. Dotyczy to części, w której nie sprecyzowano konkretnego obszaru działki, z której mają być usunięte odpady, jak i nie wskazano rzędnych terenu pierwotnego, do których mają być usunięte odpady. Decyzja ogranicza się wyłącznie do ogólnego wskazania, że odpady należy usunąć do rzędnych terenu pierwotnego-rodzimego przedstawionych w szkicu pomiaru rzędnych gruntu rodzimego i odkrywek znajdującego się w operacie technicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Operat nie stanowi jednak integralnej części decyzji, a tym samym decyzja nie spełnia wymogów niezbędnych do prawidłowego jej wykonania, a w konsekwencji zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ była faktycznie niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, dotyczących braku wskazania przez organ, czy istnieje konieczność wykorzystania części opadów na potrzeby prowadzonych prac budowlanych z ich konkretnym wskazaniem. Dotyczy to również zarzutów wskazujących na niezasadne przyjęcie, że nawieziona przez skarżącą ziemia na teren nieruchomości stanowi odpad i zanieczyszczenie działki, podczas gdy została wykorzystana do wyrównania terenu pozwalającego na jej gospodarcze wykorzystanie. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji ograniczył uzasadnienie wyroku do powtórzenia kwestii mających odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ właściwie i wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. jak i w związku z art. 7, art 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art 151 p.p.s.a. Polegało to na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji w całości zrealizowały wskazania (wytyczne) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyroku z 6 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1910/17. W ocenie skarżącej, organy zignorowały wskazania w części, w jakiej powinny bez wątpliwości określić do jakich rzędnych terenu należy usunąć odpady i z jakiego konkretnie obszaru nieruchomości. Powinno ponadto ustalić, w jakim miejscu nieruchomości została rozplantowana ziemia pozyskana z wykopu pod fundamenty budynku.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2020 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z opinii prywatnej sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu rolnictwa w sprawie uprawy nostrzyka wraz z dokumentacją fotograficzną, a także podania z 13 października 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy Piaseczno Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej na okoliczność faktycznego stanu nieruchomości, rzeczywistego wykorzystania nieruchomości pod kątem rolniczym i działań podjętych przez skarżącą w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art 151 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w związku z art. 8 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r. I OSK 905/20, z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20, a także z 28 października 2019 r., II OSK 1157/19). Oznacza to, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r., I OSK 570/18). Stąd też brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że w tej sprawie zaskarżona decyzja została wydana pomimo zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Skarżąca powołała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wprawdzie dotyczą wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ale w odniesieniu do innego stanu faktycznego i prawnego. Przykładowo w wyroku z 26 stycznia 2016 r. II OSK 1286/14, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. [...] Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji ostatecznej". Stanowisko zaprezentowane w cytowanym wyroku dotyczy zatem relacji między postępowaniem zwyczajnym, a nadzwyczajnym, a nie sytuacji, w której organy orzekają ponownie na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1, art. 6 i art 8 k.p.a. oraz art 26 ust 6 ustawy o odpadach w związku z art 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącego, polegało to na oddaleniu skargi, pomimo, że decyzja organu I instancji nie zawiera w swojej sentencji istotnych, niezbędnych elementów, które powodują, że jest wadliwa w stopniu uniemożliwiającym faktycznie jej wykonanie. Dotyczy to części, w której nie sprecyzowano konkretnego obszaru działki, z której mają być usunięte odpady, jak i nie wskazano rzędnych terenu pierwotnego, do których mają być usunięte odpady. Zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ odnosi się do przesłanki nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem powinien zostać powiązany z zarzutem niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a nie zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Dodatkowo należy podkreślić, że nie może jednocześnie dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., ponieważ pierwszy z tych przepisów stanowi podstawę uwzględnienia skargi, a drugi z nich oddalenia skargi. Tego rodzaju powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. wymaga jednoznacznego wskazania, na czym polega naruszenie tych przepisów (brak zastosowania, niewłaściwe zastosowanie), czego skarżąca nie uczyniła.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, powołany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie skarżącej, decyzja ogranicza się wyłącznie do ogólnego wskazania, że odpady należy usunąć do rzędnych terenu pierwotnego-rodzimego przedstawionych w szkicu pomiaru rzędnych gruntu rodzimego i odkrywek znajdującego się w operacie technicznym sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Operat nie stanowi jednak integralnej części decyzji, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi uchybienie, ale nie jest to uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, które powodowałoby, że decyzja jest niewykonalna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy operat znajduje się w aktach sprawy i jest dostępny dla stron postępowania. Ponadto operat został prawidłowo i jednoznacznie opisany, więc "odnalezienie" szkicu pomiaru rzędnych gruntu rodzimego i odkrywek nie nastręcza żadnych trudności. Z punktu widzenia zasady szybkości i ekonomiki postępowania, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego tylko w celu wydania przez organ decyzji o tożsamej treści przy jednoczesnym załączeniu kopii przedmiotowego szkicu jako integralnej części decyzji.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi rozpoznając istotę sprawy, natomiast okoliczność, że Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organów nie stanowi o wadliwości zaskarżonego wyroku.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dalszego wykorzystania odpadów do prac budowlanych. Z akt sprawy nie wynika, żeby jakiekolwiek prace budowlane były przez skarżącą prowadzone. Trudno przyjąć, że okoliczność ta powinna być szerzej wyjaśniona. Jeżeli skarżąca twierdzi, że planuje dalsze roboty budowlane, to powinna tę okoliczność wykazać stosownymi dokumentami, stosownie do zasady, że to strona powinna udowodnić okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji w zakresie możliwości wykorzystania nawiezionych mas ziemi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że utwardzenie masami zanieczyszczonej ziemi części działki, która powinna być użytkowana rolniczo może powodować degradację gruntu.

Bez znaczenia jest podnoszona w skardze kasacyjnej i niezawierająca szerszego uzasadnienia kwestia uprawy m.in. nostrzyka białego, ponieważ jest to okoliczność podniesiona dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Do uprawy nostrzyka białego skarżąca nie odnosiła się w skardze do Sądu I instancji. Natomiast załączona do skargi kasacyjnej opinia prywatna nie została opatrzona datą, ale z jej treści wynika, że została sporządzona po 30 września 2020 r., a zatem po wydaniu zaskarżonego wyroku. Również wniosek skarżącej o powołanie komisji w celu stwierdzenia rzeczywistego wykorzystania gruntu rolnego, opatrzony datą 30 października 2020 r., został wniesiony po dacie wydania zaskarżonego wyroku. Dokument ten nie potwierdza ponadto jakiejkolwiek okoliczności istotnej z punktu widzenia tej sprawy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił tych dokumentów jako dowodów w sprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a zarzuty formułowane na ich podstawie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po piąte, powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut określony przez skarżącą jako zarzut naruszenia prawa materialnego podnoszący naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 78 § 1 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art 151 p.p.s.a. Przede wszystkim w świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że organy zrealizowały wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynikające z wyroku z 6 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1910/17. Ustaliły bowiem jaka ilość ziemi została nawieziona na działkę, jaką ilość uzyskano z wykopu pod fundamenty, dokonano prawidłowej kwalifikacji odpadów oraz ustalono rzędne terenu, do poziomu których należy usunąć odpady. Dodatkowo organy rozważyły możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Należy jednak zaznaczyć, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ art. 151 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 78 § 1 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to przepisy prawa procesowego, a nie przepisy materialne. Natomiast art. 3 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i dzieli się na dodatkowe jednostki redakcyjne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, jak również nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do naruszenia tej normy prawnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.