Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 584/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 840/18 w sprawie ze skargi Województwa L. na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 marca 2018 r., FG6.4144.2.2018.2.WN w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 840/18 po rozpoznaniu skargi Województwa Lubelskiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 marca 2018 r. nr FG6.4144.2.2018.2.WN w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 stycznia 2018 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 389.589,06 zł wraz z odsetkami; w pkt 2. zasądził od Ministra Finansów na rzecz Województwa Lubelskiego kwotę 14.696 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 6 w "zw. " ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1077 z poźn. zm., dalej: u.f.p.), w zw. z § 8 ust. 1 umowy dotacji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., poprzez:

• błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w sprawie nie doszło do zmniejszenia kosztów inwestycji (kara umowna nie ma w sprawie znaczenia) oraz do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, ponieważ na gruncie przepisów prawa cywilnego kara umowna ma przede wszystkim rolę kompensacyjną, jest surogatem odszkodowania za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania niepieniężnego, ma na celu naprawienie szkody poniesionej wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania zadania,

- podczas gdy, w związku w realizacją zadania Skarżąca pobrała przyznaną jej dotację w nadmiernej wysokości z uwagi na okoliczność, iż potrącenie, na gruncie ustawy o finansach publicznych i zawartej umowy dotacji, kwot z tytułu naliczenia kary umownej z przysługujących wykonawcy należności skutkuje zmniejszeniem wartości wydatków niezbędnych na realizację zadania. W stanie faktycznym i prawnym sprawy istniała podstawa do wydania decyzji o jej zwrocie do budżetu państwa określona w art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 u.f.p., co znajduje także uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wydanym na gruncie ustawy o finansach publicznych w związku z zastosowaniem instytucji kary umownej,

• błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że nie mają w sprawie znaczenia rozważania, czy kary umowne są dochodem własnym Województwa, czy też nie, bowiem w tym przypadku roszczenie o zapłatę kar umownych przysługiwało nie Województwu, ale samorządowej osobie prawnej, która nie musiała jej zwrócić, ponieważ, zdaniem Sądu, zachowaną kwotę z tytułu kary umownej C. O. Z. L. im. św. J. z D. w L. ul. J. [...], mogło wydatkować na inne cele. Stanowisko to nie uwzględnia istoty dotacji celowej, która podlega szczególnym zasadom rozliczania,

• błędną wykładnię wskutek niezasadnego oparcia interpretacji na art. 483 i 484 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm., dalej: k.c.), i w efekcie niezasadne utożsamienie pomniejszonej w sprawie kwoty z tytułu kary umownej z jego rzeczywistym zapotrzebowaniem na dotację celową, w sytuacji gdy miarą wykorzystania dotacji są kwoty faktycznie wydatkowane - zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., nie wyższe niż niezbędne na dofinansowanie zadania - zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p., a rozliczenie dotacji należy odnieść do rzeczywistego kosztu realizacji zadania mierzonego faktycznymi wydatkami,

• błędną wykładnię wskutek niezasadnego oparcia interpretacji na art. 483 i art. 484 k.c., i w efekcie niezasadne utożsamienie funkcji jaką pełni kara umowna z funkcją dotacji celowej, która podlega, zgodnie z art. 126 u.f.p., szczególnym zasadom rozliczenia, określonymi przez przepisy prawa, na podstawie których jest udzielana. Błędna wykładnia wskazanych przepisów wynika m.in. z pominięcia przy jej dokonywaniu art. 169 ust. 2 u.f.p., z którego wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są m.in. dotacje otrzymane w kwocie wyższej niż konieczna na realizację zadnia,

2) art. 168 ust. 4 u.f.p. oraz art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że:

• w stanie faktycznym sprawy prawidłowym jest twierdzenie, że dotacja została wykorzystana w pełnej wysokości poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie, pomimo

że faktycznie na rachunek wykonawcy została przekazana należność w kwocie nie wyższej niż niezbędna do finansowania zadania (pomniejszona o kwotę odpowiadającą wysokością kwocie z tytułu kary umownej), a to oznacza, że pozostała część dotacji przypada do zwrotu do budżetu państwa oraz do budżetu Skarżącej w wysokości odpowiadającej procentowemu udziałowi ww. środków w realizacji zadania,

• w sprawie doszło do zapłaty za wykonane zadanie, poprzez potrącenie należności z tytułu naliczenia kary umownej, w sytuacji gdy potrącenie nie stanowi zapłaty, o której mowa w art. 168 ust. 4 u.f.p., a jest jedynie tylko jednym ze sposobów zwolnienia z wzajemnych zobowiązań, bowiem pod względem językowym zapłata oraz potrącenie są odrębnymi terminami, które w żaden sposób nie są tożsame. Przyznanie dotacji w kocie wyższej (odpowiadającej potrąconej przy dokonywaniu płatności kwocie z tytułu kary umownej) nie było konieczne do rozliczenia zadania z wykonawcą,

II. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

• zawarcie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie ustaleń wewnętrznie sprzecznych. Z jednej strony Sąd stwierdził, że dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości, z drugiej zaś wskazał na kwestie (przykładowe), które generuje kara umowna w relacjach dotacyjnych z punktu widzenia dysponenta środków budżetowych. Jednocześnie, zdaniem Sądu nie można dokonywać rozliczeń z tytułu kar w ramach rozliczania dotacji, gdyż są to całkowicie odrębne kwestie. W tym samym akapicie znajduje się stwierdzenie, że udzielający dotacji powinien mieć możliwość kontroli jakie kary umowne beneficjent otrzymał. Następnie Sąd jednak stwierdza, że "z wyżej wyłożonych względów brak było podstaw do orzekania o zwrocie do budżetu państwa dotacji celowej,

• oparcie rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 483 i art. 484 k.c. i orzeczeniach wydanych w sprawach cywilnych (pomimo, że ich przedmiotem nie było rozliczenie dotacji), z drugiej strony całkowite pominięcie linii orzeczniczej w sprawach wydanych na gruncie tożsamego lub podobnego stanu faktycznego przez Sąd administracyjny, bez żadnego wyjaśnienia w tym zakresie,

• brak wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu, istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że to nie Skarżąca dokonała potrącenia, ale C. W efekcie, zdaniem Sądu, nie mają w sprawie znaczenia rozważania, czy kwota pozostała w wyniku obniżenia należnej wykonawcy kwoty w związku z notą księgową jest dochodem własnym Skarżącej, czy też nie. C. bowiem, zdaniem Sądu, pozostawioną część otrzymaną od Skarżącej z przeznaczeniem na inwestycję mogło pozyskać i wydatkować na podstawie art. 55 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 160), zatem także na inne niż dofinansowana inwestycja, cele

- podczas gdy na gruncie ustawy o finansach publicznych przyznana dotacja (kwota, która pozostała w wyniku rozliczenia należności z wykonawcą) mogła być wykorzystana wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem, na jakie dotację przyznano,

• pominięcie w sprawie art. 169 ust. 2 u.f.p. - jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA zawiera ono odniesienie do kwestii dotyczących wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo że sprawa nie była procedowana w trybie art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.f.p. W efekcie Sąd pominął fakt, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest pobranie dotacji w kwocie wyższej niż konieczna na realizację zadania, a w niniejszej sprawie kwotą, która była konieczna na realizację zadania była kwota odpowiednio pomniejszona o kwotę równą kwocie kary umownej,

• pominięcie § 1 ust. 2 i 3, ust. 8 ust. 1 oraz 9 ust. 1 umowy dotacji, co w efekcie doprowadziło do uznania, że niewydatkowana część dotacji odpowiadająca wysokością kwocie należnej z tytułu kary umownej mogła być wydatkowana przez C. na inne cele,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 6 u.f.p., poprzez niezastosowanie ww. przepisu, uchylenie decyzji wydanych w sprawie i umorzenie postępowania, pomimo braku ku temu podstaw, co wynika m.in. z niedokładnego wyjaśnienia sprawy przez Sąd z należytym uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych i umowy dotacji,

5) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107, z poźn. zm., dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a), art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.) i art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 6 u.f.p., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonych decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów i decyzji Wojewody Lubelskiego oraz umorzenie postępowania, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi wniesionej w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2019 r. Województwo Lubelskie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państw pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Według art. 169 ust. 2 ww. aktu prawnego dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Natomiast w myśl art. 169 ust. 4 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie "zapłata" użyte w art. 169 ust. 4 u.f.p. obejmuje również potrącenie wierzytelności na podstawie art. 498 kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 498 § 1 kodeksu cywilnego, gdy dwie osoby są jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami, każda z nich może potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej strony, jeżeli przedmiotem obu wierzytelności są pieniądze lub rzeczy tej samej jakości oznaczone tylko co do gatunku, a obie wierzytelności są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem lub przed innym organem państwowym. Ponadto wskutek potrącenia obie wierzytelności umarzają się nawzajem do wysokości wierzytelności niższej (art. 498 § 2 kodeksu cywilnego).

W nauce prawa cywilnego wskazuje się, że efektem potrącenia jest taki stan, jaki nastąpiłby, gdyby obaj dłużnicy spełnili swoje świadczenia (funkcja zapłaty). Co prawda żaden z nich nie uzyskuje świadczenia, ale każdy zostaje zwolniony ze swojego długu. Potrącenie spełnia również funkcję egzekucyjną. Dzięki jego zastosowaniu następuje skutek taki, jakby potrącający wymusił wykonanie zobowiązania. Wreszcie potrącenie pełni funkcję gwarancyjną. W momencie, kiedy staje się dopuszczalne, wierzyciel ma pewność zaspokojenia wierzytelności (zob. G. Sikorski, w: M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak (red.), Kodeks cywilny. Komentarz WKP 2022; J. Ciszewski, P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023).

W związku z powyższym, mając na względzie, że jedną z funkcji potrącenia jest funkcja zapłaty, dokonanie zapłaty w ten sposób (przez potrącenie) powinno być co do zasady poczytane, jako zgodne z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji przez zapłatę za zrealizowane zadania. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2147/14.

Niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie II. 3) petitum skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazany przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie można natomiast mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów, co w istocie w ramach tego zarzutu uczynił autor skargi kasacyjnej.

Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie II. 4) i 5) petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia z art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty te nie mogły być rozpoznane przede wszystkim dlatego, że nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Nie wyjaśniono w szczególności czy ich naruszenie wiązało się z wadliwą wykładnią, czy też z wadliwym zastosowaniem. Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej i mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Analogiczna do tej ostatniej kwestii uwaga dotyczy ewentualnego naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a.

Z kolei art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. to tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uznanie jest warunkowane stwierdzeniem naruszenia prawa, które w tym przypadku miało miejsce, a konsekwencją tego było umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do oddalenie skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W niniejszej sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi Województwa Lubelskiego w dniu 4 marca 2019 r. Skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 marca 2019 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 27 marca 2019 r. przekazał odpowiedź na skargę kasacyjną do WSA w Warszawie. W związku z powyższym za datę wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną do WSA w Warszawie, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., uznaje się datę 27 marca 2019 r. tj. datę przekazania tego pisma przez Naczelny Sąd Administracyjny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.