Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3480/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9h ust. 1 i 6, art.9x ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. spółka jawna J., J.W. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/GI 19/20 w sprawie ze skargi W. spółka jawna J., J.W. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2019 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz W. spółka jawna J., J.W. z siedzibą w B. kwotę 6.242 (sześć tysięcy dwieście czterdzieści dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 19/20 oddalił skargę W. s.j. J., J. W. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych.

Za okoliczność niekwestionowaną Sąd Wojewódzki uznał, że skarżąca Spółka pomimo wpisania do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy B. w 2013 r. nigdy usług takich nie świadczyła. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji orzekające w sprawie dokonały właściwej wykładni art. 9n ust. 1 i 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) dalej określanej jako "ustawa o utrzymaniu czystości", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. kiedy weszła w życie ustawa zmieniająca z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) wprowadzono dla takich podmiotów obowiązek składania sprawozdania zerowego w okresach półrocznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby obowiązek ten dotyczył jedynie tych podmiotów, które tylko w danym okresie sprawozdawczym nie świadczyły usług w zakresie odbierania odpadów, lecz ją faktycznie podjęły.

Skarżąca Spółka wobec nieodbierania w I półroczu 2018 r. odpadów na terenie Gminy B. zobligowana była, na podstawie art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości, do przekazania Prezydentowi Miasta – w terminie do 31 lipca 2018 r. sprawozdania zerowego. Przedmiotowe sprawozdanie, opatrzone datą 7 stycznia 2019 r., złożone zostało 8 stycznia 2019 r., tj. 161 dni po terminie.

Za prawidłowe Sąd Wojewódzki uznał stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że z mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości niezłożenie sprawozdania zerowego przez podmiot, który nigdy nie prowadził działalności rejestrowanej skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Powyższe wynika z jednolitego rozumienia pojęcia "podmiot odbierający odpady komunalne".

W myśl art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany jest do uzyskania wpisu do rejestru. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady" w stosunku do podmiotu, który nie mógł jeszcze legalnie podjąć faktycznie takiej działalności, pozwala uznać, że zwrot ten nie odnosi się jedynie do czynności faktycznej (odbierania odpadów) ale też do oznaczonego rodzaju czynności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić. Obowiązek składania sprawozdania zerowego jest niezbędny dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Organy nie mogą domniemywać, że dany podmiot, mimo wpisu do rejestru nie prowadzi działalności.

Przepis art. 9x ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości odsyła do ust. 1 stanowiąc o obowiązkach podmiotu odbierającego odpady komunalne, który w danym okresie tych odpadów nie odbierał. Chodzi zatem o każdy podmiot wpisany do ewidencji. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości penalizuje przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n, a zatem każdego sprawozdania, w tym zerowego o którym mowa w ust. 6. Zatem za prawidłowe należało uznać stanowisko organów administracji, że kara pieniężna obejmuje także przypadek złożenia po terminie sprawozdania zerowego.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W przypadku uchybienia terminowi do złożenia sprawozdania nie ma bowiem mowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu tego przepisu. W sprawach tych nie ma w ogóle zastosowania dział IVa k.p.a. Nawet gdyby dopuścić pogląd, że dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Przekroczenie terminu do złożenia sprawozdania o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Złożenie sprawozdania po terminie nie sanuje deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Odstąpienie wobec skarżącej od kary za inny okres sprawozdawczy nie stanowi naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Skarżąca składając kolejne sprawozdanie zerowe po terminie nie zaprzestała naruszenia. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy było przeprowadzenie dowodu z decyzji Kolegium umarzającej postępowanie za inny okres sprawozdawczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 9n ust. 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji w zw. z art. 9n ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem "odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" zobowiązanym do złożenia sprawozdania zerowego za I półrocze 2018 r. w związku z nieodbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w tym półroczu, w sytuacji gdy skarżąca pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej nigdy faktycznie tej działalności nie prowadziła;

b) art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 9n ust. 6 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji – przez błędną wykładnię i uznanie skarżącej za "przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" podczas gdy w rzeczywistości skarżąca jest jedynie wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, natomiast fizycznie nigdy tej działalności nie wykonywała, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu, który podlega karze na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, a także przez błędne uznanie, że norma ta przewiduje sankcję za niezłożenie "sprawozdania zerowego" podczas gdy norma ta stanowi, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości, a nie sprawozdanie zerowe, o którym mowa w art. 9n ust. 6 – w ocenie skarżącej pojęć tych nie można utożsamiać;

c) art. 9zf oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 189a § 1 i 2 k.p.a., art. 189f § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że dział IVa k.p.a. nie ma zastosowania do nałożonych kar pieniężnych na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o czystości w zakresie odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej lub udzielenia pouczenia, podczas gdy dział IVa k.p.a. w ocenie skarżącego ma zastosowanie bowiem brak jest odrębnej regulacji w przepisach ww. ustawy oraz przepisach działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa regulujących ww. kwestię, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, pomimo, że zaistniały przesłanki jego zastosowania;

d) art. 189f § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie sprawozdania po terminie nie sanuje deliktów już popełnionych za każdy dzień przekroczenia terminu, wobec czego nie można stwierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, podczas gdy upływ terminu na wykonanie tego obowiązku (złożenie sprawozdania zerowego) nie powoduje, że obowiązek złożenia sprawozdania wygasa, a zatem późniejsze złożenie sprawozdania jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa, które w tym przypadku przybiera postać czynu ciągłego w postaci zaniechania oraz, że przesłanką negatywną dla zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. jest składanie kolejnych sprawozdań zerowych po terminie za inne okresy sprawozdawczości, podczas gdy są to odrębne czyny, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 189f § 1 k.p.a. i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I i II instancji, w sytuacji gdy spełniły się przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, tj. waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa;

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak rzetelnego ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do przyczyn dla których przyjął, że w niniejszej sprawie dział IVa k.p.a. nie ma zastosowania, co uniemożliwia skarżącej ocenę stanowiska Sądu I instancji i jej zgodności z prawem;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I i II instancji w sytuacji, gdy Sąd oraz organ wadliwie ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z którego jednoznacznie wynika, że strona zaprzestała naruszenia prawa albowiem złożyła sprawozdanie zerowe za I półrocze 2018 r., a dla zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy strona dopuściła się kolejnych naruszeń za inne okresy sprawozdawcze, które są przedmiotem odrębnych postępowań;

c) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO wydanych w innych sprawach, w sytuacji gdy wniosek dowodowy został powołany na okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

d) art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, w sytuacji gdy organ II instancji odstąpił od ugruntowanej praktyki, co w rezultacie doprowadziło do wydania dwóch decyzji o rozbieżnych sentencjach wobec skarżącej przy przyjęciu, że w przypadku wydania pierwszej decyzji (25 października 2019 r.) organ był obowiązany do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, zaś w przypadku zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał, że nie odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na stwierdzenie kolejnego naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym i naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podzielając w całości pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wskazał m.in. z jakiego powodu uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Odrębną kwestią jest natomiast ocena prawna zaprezentowana przez Sąd Wojewódzki. Tej jednak nie można skutecznie kwestionować zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

W sprawie nie został również naruszony przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Niemniej dopuszczenie tych dowodów do sprawy nie może stanowić podstawy do dokonywania przez sąd własnych ustaleń faktycznych. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Przepis ten pozwala jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Ponadto, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie podmiot wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07). Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego z którymi częściowo wiązały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 9n ust. 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Strona skarżąca kasacyjnie wywodziła, że skoro, pomimo wpisu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów, faktycznie nigdy działalności polegającej na zbieraniu odpadów nie prowadziła, to nie była obowiązana do złożenia sprawozdania o którym mowa w art. 9n ust. 6 ww. ustawy, a w konsekwencji brak podstaw prawnych do nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ww. ustawy.

Przypomnieć wypada, że zgodnie z przepisem art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w stanie prawnym obowiązującym w 2018 r., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. W myśl zaś art. 9n ust. 6 ww. ustawy podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87).

W konsekwencji regulacji obowiązujących od 1 lutego 2015 r. każdy podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości, nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia i złożenia sprawozdania. Wprost przeciwnie, obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego.

Za przyjęciem takiej wykładni powołanego przepisu przemawia zarówno wykładnia systemowa jak i celowościowa. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), poprzednio ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym, zgodnie z art. 9b ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, rejestr ten prowadzi się w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach, która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami. W myśl zaś art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne. W powołanym jako ostatni przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne", w odniesieniu do podmiotu, który nie rozpoczął jeszcze faktycznie prowadzenia danej działalności, albowiem rozpoczęcie tej działalności możliwe jest dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Skoro wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie to temu zwrotowi należy nadać jednolite znaczenie i rozumieć je jednakowo w całym akcie prawnym. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ustawodawca posługując się zwrotem "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" odnosił się nie tylko do pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę), ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych).

Za takim rozumieniem przepisów przemawia również wykładnia celowościowa. Zaznaczyć należy, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie, to po nowelizacji z 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został jednoznacznie określony w art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 9x ust. 1 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości, którego adresatem jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera.

O ile Sąd I instancji dokonał należytej wykładni ww. przepisów, o tyle nie można uznać za prawidłowe stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykładni i zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co przesądza o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Zgodnie z przywołanym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki w istocie uznał, że przepisy działu IVa k.p.a., w tym w szczególności przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie mogą mieć zastosowania, bowiem złożenie sprawozdania zerowego po terminie nie sanuje deliktów już popełnionych.

Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie istniały rozbieżności co do możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości. Z tego względu w uchwale z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego". W motywach ww. uchwały wyjaśniono, że wprowadzenie do k.p.a. przepisów działu IVa należy odczytywać jako przejaw realizacji wniosków wypływających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i dostosowania procedury wymierzania administracyjnych kar pieniężnych do standardów wynikających z art. 6 EKPcz. Stwierdzono także, że w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości nie ma konstrukcji prawnej odpowiadającej instytucji określonej w art. 189f k.p.a., zatem co do zasady, do postępowań administracyjnych dotyczących kar pieniężnych w tej ustawie zastosowanie ma art. 189f k.p.a. Przy czym, ponieważ przepis ten nie określa rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, należy przyjąć, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości. Nie oznacza to jednak swoistego automatyzmu w stosowaniu tego przepisu, gdyż odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uzależnione jest od ustalenia spełnienia przesłanek wymienionych w art. 189f k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.

Z przedstawionych względów nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przepisu art. 189f § 1 k.p.a. nie można stosować do kary biegnącej. Przede wszystkim nietrafny jest pogląd, że każdy dzień zwłoki w wypełnieniu obowiązku jest odrębnym deliktem administracyjnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1354/21, nie ma również żadnego uzasadnienia aksjologicznego ani systemowego, aby dokonywać swoistego rozczłonkowania stanu bezprawia polegającego na niewypełnieniu obowiązku na delikty administracyjne jednodniowe.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa przez stronę w zakresie sprawozdawczości polegało na braku złożenia sprawozdania zerowego za I półrocze 2018 r., przy czym po powiadomieniu telefonicznym przez pracownika organu o powyższym naruszeniu, sprawozdanie zostało złożone w dniu 8 stycznia 2019 r. Została zatem spełniona przesłanka zaprzestania naruszenia prawa wbrew stanowisku wyrażonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Interpretacja przedstawiona przez organ jak i przez Sąd I instancji prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji oceniając drugą z przesłanek zawartych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skłaniało się do uznania, że waga naruszenia prawa polegającego na przekazaniu po terminie półrocznego sprawozdania zerowego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2018 r. wydaje się być znikoma. Jak wskazało Kolegium, taka ocena skłoniła organ do wydania decyzji w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienia od nałożenia na skarżącą kasacyjnie kary za złożenie po terminie tożsamego sprawozdania zerowego za I półrocze 2017 r. (str. 13 uzasadnienia).

Skoro ocena wagi naruszenia prawa, jako znikomej, nie jest w sprawie kwestionowana, zaś wadliwie została zinterpretowana przez Sąd I instancji oraz organ przesłanka zaprzestania naruszenia prawa w kontekście zaprzestania deliktu polegającego na zaniechaniu złożenia w ustawowo określonym terminie sprawozdania, to za naruszającą prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać decyzję zaskarżoną do Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie zasadności odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary za złożenie po terminie sprawozdania zerowego z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wobec uznania skargi kasacyjną za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami procesowymi, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.