Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 344/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 października 2022 r., nr IN.I.7721.10.7.2022.AS w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. P. (P., dalej: skarżący lub inwestor) decyzją z dnia 21 października 2022 r., nr IN.I.7721.10.7.2022.AS, Wojewoda Opolski (dalej również: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej w skrócie: "Kpa", i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania A. T. (dalej jako: strona lub wnioskodawca), reprezentowanego przez pełnomocnika, od decyzji Starosty Prudnickiego (dalej również jako: Starosta) z dnia 15 września 2022 r., nr AB-III.6740.2.80.2021, stwierdzającej wydanie ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości R. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a obręb R., z naruszeniem prawa w postaci pominięcia A. T. bez własnej winy udziału w postępowaniu na prawach strony oraz odmawiającej uchylenia wyżej wymienionej decyzji z uwagi na stwierdzenie, że w następstwie wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – decyzję pierwszoinstancyjną uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wywiedzenie sprzeciwu i wydanie zaskarżonego nim rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.

Starosta Prudnicki decyzją nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r. (znak sprawy [...]), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości R., na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a obręb R. W związku z nie wniesieniem odwołania od tego rozstrzygnięcia, stało się ostateczne, a inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2021 r. (data wpływu do organu I instancji, to: 1 grudnia 2021 r.) A. T. wniósł o wznowienie postępowania, wskazując, że nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że o "prawdopodobieństwie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji" powziął informację w dniu 18 listopada 2021 r., kiedy to rozpoczęte zostały prace budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego. Strona podkreśliła, że w wykazie pozwoleń na budowę znajdujących się na stronach internetowych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie znalazła przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy z uwagi na lokalizację budynku w bezpośrednim sąsiedztwie z granicą jego nieruchomości, przysługuje mu przymiot strony.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124 i art. 150 § 1 Kpa, Starosta odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że nieruchomość należąca do wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku gospodarczego, objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, a tym samym wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu.

W wyniku wniesionego przez wnioskodawcę zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Starosta dopuścił się uchybień procesowych, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przytaczając przy tym regulacje dotyczące postępowania wznowieniowego, akcentując etapy tej procedury. Przypomniał, że badanie przymiotu strony następuje dopiero po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania, a nie jak miało to miejsce w kwestionowanym rozstrzygnięciu organu I instancji przed jego zainicjowaniem. Wojewoda podniósł również, że nie wyjaśniono okoliczności zachowania terminu do założenia wniosku o wznowienie. Następnie wskazał, że organ nie doręczył postanowienia innym stronom postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tj. M. P. i S. P. Z powyższym względów procesowych Wojewoda Opolski uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy po ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 Kpa.

Starosta postanowieniem z dnia 15 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 Kpa, wznowił postępowanie zakończone własną tego organu ostateczną decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania rozstrzygnięciem z dnia 7 marca 2022 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, organ I instancji odmówił uchylenia wyżej wymienionego pozwolenia obejmującego rozbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Argumentując opisał przebieg postępowania, okoliczności faktyczne dla których uznał, że wnioskodawca zachował termin z art. 148 Kpa, a także wyjaśnił opierając się o przepisy prawa materialnego, dlaczego wnioskodawca nie posiada przymiotu strony.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca, działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewody odwołanie, kwestionując poczynione przez organ I instancji ustalenia.

Decyzją z dnia 13 maja 2022 r., organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, na wstępie opisał przebieg prowadzonego postępowania, wraz z zarzutami podniesionymi w odwołaniu po czym wskazał, że nie podziela stanowiska Starosty wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której podano, że inne formy zagospodarowania terenu, jak hałas czy spaliny wykraczają poza zakres Prawa budowlanego i tym samym nie mogą być uwzględniane w ocenie obszaru oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu winno być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie, których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia. Zdaniem Wojewody organy są obowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W swoim rozstrzygnięciu organ II instancji uznał, że "analiza zaskarżonej decyzji Starosty Prudnickiego wskazuje, że organ I instancji błędnie ocenił obszar oddziaływania obiektu stwierdzając, że zawiera się on w granicach działki inwestora".

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pełnomocnik wnioskodawcy, wystąpił w piśmie z dnia 23 maja 2022 r. o wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na budowę. W odpowiedzi postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r., na podstawie art. 123 w związku z art. 152 § 1 Kpa, Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu podał, że możliwość zastosowania art. 152 § 1 Kpa uzależnione jest od prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. W zaistniałej sprawy ta przesłanka – zdaniem organu I instancji – nie występuje.

Następnie decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, Starosta ponownie odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego, jak i prawnych regulacji dotyczących przedmiotu postępowania, stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu "zamyka się w granicy działki inwestora". W motywach odniósł się do kwestii posiadanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą zostało wydane pozwolenie na budowę, odniósł zakres przebudowy obiektu do regulacji z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej jako "warunki techniczne". Jednocześnie uznał, iż inwestycja nie narusza regulacji dotyczących stosunków wodnych terenu w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). Nadto podkreślił Starosta, że zatwierdzony projekcie budowlanym przewiduje odprowadzanie wód gruntowych na teren inwestora, a przepływ wód nie będzie wywierał wpływu na sąsiednie działki. Organ I instancji wskazał również, że inwestycja nie jest objęta żadną formą ochrony przewidzianą w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.). Uzasadniając organ I instancji zauważył także, że sam fakt usytuowania istniejącego budynku w granicy nie powoduje objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu regulacji zawartych w warunkach technicznych. Wskazał również Starosta, że zakres rozbudowy nie zakłóci korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej: Kc.

W konkluzjach analizy organ I instancji podał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji po wznowieniu postępowania.

W wyniku wniesionego odwołania przez wnioskodawcę, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr [...], ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 Kpa. Wskazując w uzasadnieniu na prowadzoną przez inwestora działalność na działce nr a, która powoduje uciążliwości wynikające z emisją hałasu. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, znajdującego się w granicy działek, a zatem zakres jej oddziaływania nie może być badany wyłącznie w odniesieniu do rozbudowywanej jego części, ale w odniesieniu do całości obiektu. Zauważył Wojewoda, że projekt budowlany zakłada wykonanie w ścianie istniejącej jego części otworu na przejście o szerokości 400 cm, co zdaniem organu uzasadnia przyjęcia, że inwestycja obejmować będzie również przebudowę obiektu. W konsekwencji powyższego uznał organ odwoławczy, że obszar oddziaływania przedmiotu inwestycji przekracza działkę inwestora, a zatem wnioskodawca winien być uznany za stronę postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. podniósł, że Starosta w ramach kompetencji dotyczących ochrony środowiska, przeprowadził w roku 2022 kontrolę obiektów znajdujących się na terenie inwestora. Przypomniał, że z ustaleń wynika, iż na nieruchomości nie znajduje się zabudowa zagrodowa, ale zakład zajmujący się handlem i wstępną obróbką wyrobów hutniczych. Zaakcentował, że kwestionowane pozwolenie na budowę obejmuje rozbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, a w jej treści nie ma żadnego odniesienia do prowadzonej przez inwestora działalności. Dalej pełnomocnik strony podkreślił, że działalność ta nie jest nowa, a organ I instancji udzielił już uprzednio zgody budowlanej na budowę namiotu magazynowego, który "teoretycznie miał służyć na magazynowanie płodów rolnych". W ocenie autora pisma w ten sposób przedłużono istnienie magazynu na wyroby hutnicze, bowiem pozwolenie zostało wydane po upływie roku od dokonanego zgłoszenia budowy tego obiektu jako obiektu tymczasowego. Dalej podkreślił, że częściowe przeprowadzenie rozbudowy budynku gospodarczego doprowadziło do zalania wodami opadowymi posesji należącej do wnioskodawcy. Zdaniem pełnomocnika projekt budowlany nie przewiduje "odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych".

Na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2022 r. inwestor wywiódł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, niemniej jednak z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych w terminie, postanowieniem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Op 260/22, odrzucono sprzeciw (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Następnie przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 15 września 2022 r. organ pierwszoinstancyjny, działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 Kpa, stwierdził wydanie swojej decyzji z dnia 6 sierpnia 2021 r. z naruszeniem prawa tj. jak wskazał "strona (A. T.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem w wyniku uchylenia decyzji zapadłoby rozstrzygnięcie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że – wobec wytycznych organu odwoławczego – wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym jego decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r. Następnie odniósł się organ I instancji do zarzutów ponoszonych przez pełnomocnika wnioskodawcy dotyczących jego wątpliwości odnośnie kwalifikacji inwestycji, podkreślając, że wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową, która wiąże się z koniecznością przebudowy jedynie części budynku w celu połączenia go z częścią rozbudowywaną nie oznacza, że nazwa zamierzenia we wniosku o pozwolenie na budowę została sformułowana nieprawidłowo. Podniósł, że ponownie przeanalizował dokumentację projektową przedłożoną przez inwestora pod względem jej zgodności z art. 35 ust. 1 Pb i przypomniał, że dla potrzeby realizacji zamierzenia budowlanego skarżący otrzymał decyzję o warunkach zabudowy, w której Burmistrz G. ustalił warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji, będącej przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zdaniem Starosty, jest on bezzasadny, przypomniał, że w decyzji o warunkach zabudowy został on ustalony dla części rozbudowywanej budynku, a organ ten nie miał również wątpliwości, co do usytuowania projektowanej części względem nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuując Starosta podkreślił, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi regulacjami, a za przyjęte w nim rozwiązania odpowiada projektant. Zaznaczył, że dokonując sprawdzenia projektu nie miał wątpliwości, co do określenia orientacji położenia działki, bowiem została ona wskazana przez autora tego opracowania, podobnie jak inne oznaczenia graficzne z uwzględnieniem terenu utwardzonego jak i biologicznie czynnego, a także charakterystyczne rzędne i ilość kondygnacji. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez pełnomocnika wnioskodawcy tj. przeprowadzonej kontroli przez Starostę w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do prowadzonej przez inwestora działalności, organ I instancji podkreślił, że badanie poziomu hałasu nie jest przedmiotem postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przypomniał, że przedmiotem inwestycji była rozbudowa istniejącego budynku, a nie budynku związanego z "inną działalnością prowadzoną na działce inwestora" i przytoczył treść projektu, w którym jego autor odnosi się do kwestii emisji hałasu, wibracji, promieniowa i innych. Następnie szczegółowo odniósł się do zarzutu odprowadzania wód opadowych na teren wnioskodawcy, cytując ponownie stosowną część zatwierdzonego projektu budowlanego. W konkluzjach rozstrzygnięcia podkreślił organ, że pomimo uwzględnienia A. T., jako strony postępowania, i ponownie przeanalizowania sprawy, uwzględniając podnoszone przez jego pełnomocnika zarzuty, Starosta nie znalazł podstaw do uchylenia swojego dotychczasowego rozstrzygnięcia.

Przed wydaniem wyżej wymienionego rozstrzygnięcia wnioskodawca wniósł do Wojewody ponaglenie na przewlekłość i bezczynność Starosty Prudnickiego w sprawie ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie, w wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia 21 września 2022 r., nr [...], organ II instancji nie stwierdził naruszeń z art. 35 i 36 Kpa.

Z decyzją Starosty nie zgodził się wnioskodawca, w odwołaniu wywiedzionym do Wojewody jego pełnomocnik, zakwestionował poprawność sporządzonego projektu budowlanego. Podkreślił, że w sprawie zaistniała "niewątpliwa niezgodność projektu zagospodarowania działki z projektem architektoniczno-budowlanym" wymieniając szczegółowo ich rozbieżności. Podniósł niezgodność inwestycji z treścią decyzji o warunkach zabudowy, zaznaczając, że rozstrzygnięcie to obejmuje rozbudowę obiektu o pomieszczenie na maszyny rolnicze w zabudowie zagrodowej, podczas, gdy w projekcie przewidziano rozbudowę posiadającą dwa wydzielone pomieszczenia gospodarcze. Zaakcentował nadto, że istniejąca zabudowa na nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, nie stanowi zabudowy zagrodowej, a działalność prowadzona przez M. P. stanowi "zakład zajmujący się handlem i wstępną obróbką wyrobów hutniczych", o czym nie wspomniano w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 21 października 2022 r., nr IN.I.7721.10.7.2022.AS, będącą przedmiotem sprzeciwu do tut. Sądu, Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu analogicznie jak dotychczas w wydawanych w sprawie rozstrzygnięciach przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania (zgodny z powyższym), i przyznał rację autorowi odwołania, podkreślając, że w sprawie występuje zasadnicza niezgodność projektu zagospodarowania terenu względem projektu architektoniczno-budowlanego. Wskazał Wojewoda, że w projekcie zagospodarowania terenu "rozbudowa budynku zlokalizowana jest w odległości 4 metry od działki b, natomiast rzut przyziemia w projekcie architektoniczno - budowlanym (...) przedstawia obie części (starą i nowoprojektowaną) jako zlicowane. Ściana elewacji zachodniej istniejącego budynku gospodarczego przebiega bezpośrednio przy granicy z działką nr b, a zatem zgodnie ze wskazanymi rysunkami projektowana rozbudowa ma powstać w granicy z działką nr b". W ocenie organu odwoławczego ze względu na powyższe rozbieżności nie ma możliwości oceny załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zagospodarowania działki lub terenu pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Zwrócił również organ odwoławczy na niezgodność rysunków przekroi A - A i B - B z rysunkiem elewacji zachodniej w zakresie wysokości okapów dachu nad pomieszczeniem 1.1 oraz 1.2. Podniósł też, że "na rysunku elewacji zachodniej okapy wskazanych dachów znajdują się na tej samej wysokości, gdy na rysunku przekroju B - B okap znajduje się na wysokości 3,8 m, a w przekroju A - A na wysokości 5,0 m", czym również potwierdził zarzut podniesiony w odwołaniu. Zaznaczył Wojewoda, że do podnoszonych rozbieżności nie odniósł się Starosta w swoim rozstrzygnięciu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, działając przez pełnomocnika, w sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił decyzji, przytoczone zasadniczo in extenso zarzuty, tj:

I) "niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem Organ powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według skarżącego, organ nie zbadał sprawy także pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania z zebraną w sprawie dokumentacją";

II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 40 § 2 w związku z art. 32 Kpa "poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku postępowania i nie informowanie go o czynnościach podejmowanych przez organ w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w tym także o wydaniu decyzji",

2) art. 40 § 2, art. 8, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa "polegające na przyjęciu, że decyzja organu II instancji - doręczona bezpośrednio stronie skarżącej z pominięciem pełnomocnika - skutecznie weszła do obrotu prawnego, co w sposób oczywisty poderwało jej zaufanie do działania organów administracji publicznej",

3) art. 40 § 2 Kpa "poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji organu II instancji a także całkowite pominięcie pełnomocnika w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w konsekwencji czego uniemożliwiono stronie prawa do czynnego udziału w sprawie",

4) art. 32.w związku z art. 40 Kpa "poprzez pozbawienie strony możliwości działania przez ustanowionego pełnomocnika, o którym organ wiedział",

5) art. 7 w związku z art. 6 Kpa "poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie",

6) art. 7, 11, 76 § 1, art. 75, 77 § 1 i art. 80 Kpa "polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w "zaniechaniu przez organ II instancji zbadania sprawy w sposób wyczerpujący i nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowo postawione twierdzenia skarżącego A. T. i w konsekwencji wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego i postawienie hipotetycznych założeń, a nie ustalonych i podlegających weryfikacji faktów, co skutkowało uchyleniem skarżonej decyzji, podczas gdy nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia",

7) art. 7a § 1 Kpa "poprzez nierozstrzyganie pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony mimo, że z uwagi na nieoczywisty charakter sprawy wydanie decyzji o określonej treści nie było właściwym rozwiązaniem",

8) art. 8 Kpa "poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego",

9) art. 9 Kpa "poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania",

10) art. 11 Kpa "poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji",

11) art. 81 w związku z art. 10 Kpa "polegające na usankcjonowaniu przez organ II instancji działania organu I instancji polegającego na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione — mimo braku podstaw, wydaniu decyzji przed upływem terminy wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowód, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona reprezentowana przez pełnomocnika zajęła stanowisko",

12) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa "przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji",

13) art. 107 § 1 Kpa "przez wadliwe rozstrzygnięcie skarżonej decyzji",

14) art. 138 § 2 Kpa "poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy skarżona decyzja była prawidłowa i jako taka nie pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie";

III) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 28 ust. 2 w związku a art. 3 pkt 20 Pb "poprzez jego wadliwe zastosowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomość A. T. znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy decyzja z dnia 6 sierpnia 2021 roku nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do błędnego uznania A. T. jako strony w postępowaniu",

2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "poprzez wadliwe uznanie, że A. T. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę",

3) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego "poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni definicji zawartej w ustawie, zgodnie z którą w obszarze oddziaływania obiektu mogą również znajdować się nieruchomości, wobec których, zgodnie z założeniami projektowymi, nie dochodzi do ograniczeń w ich zagospodarowaniu i na które przedsięwzięcie budowlane może oddziaływać w inny sposób, w sytuacji gdzie prawidłowo zastosowany przytoczony wyżej przepis prawa nie powinien prowadzić do takich wniosków, czyniąc tym samym skarżone orzeczenie wadliwym".

Podnosząc te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie kwestionowanego rozstrzygięcia oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W sprzeciwie zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, niemniej w jego uzasadnieniu pełnomocnik inwestora nie wskazał i doprecyzował, jakie okoliczności przemawiają za wstrzymaniem wykonania decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 21 października 2022 r.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor rozwinął sformułowane w jego petitum zarzuty, podniósł bardzo obszernie kwestię pominęcia go – jako pełnomocnika M. P. – w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, akcentując, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zostało doręczone "bezpośrednio do strony" z naruszeniem art. 40 § 2 Kpa. Przypomniał, że do pisma z dnia 18 października 2022 r. załączono pełnomocnictwo ogólne, które upoważniało autora sprzeciwu do reprezentowania inwestora w sprawie. Dalej przytoczył szereg orzeczeń wskazujących na wagę naruszenia związanego z pozbawieniem pełnomocnika strony możliwości udziału w postępowaniu oraz kwestii pominięcia przez organ pełnomocnika strony, jako równoznaczengo z pominięciem strony w postępowaniu. Akcentując przy tym, jak – w jego ocenie – stwierdzone naruszenia skutkowało niedochowaniem przez organ pozostałych przepisów procedury administracyjnej, podniesionych w zarzutach sprzeciwu.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego, związanych z uznaniem wnioskodawcy w sprawie jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb, jak również z wadliwym – zdaniem autora sprzeciwu – ustaleniem obszaru oddziaływania z art. 3 pkt 20 Pb, szczegółowo przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej materii. Pełnomocnik inwestora zaakcentował, że wnioskodawca nie wykazał, aby przedmiotowa inwestycja jako całość oddziaływała na jego nieruchomość. Podkreślając przy tym, że zdaniem strony skarżącej organ II instancji przedstawił rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 20 Pb. Zauważył również, że organy obu instancji oparły się o wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 128/20 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2020 roku, sygn. akt II SA/Wr 138/20 (CBOSA), które odnosiły się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie Prawa budowlanego, a tym samym zdaniem autora sprzeciwu "nie sposób uznać twierdzeń zawartych w skarżonej decyzji za prawidłowe i skuteczne, albowiem przy rozparzeniu przedmiotowej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące na dzień wydawania decyzji". Dalej przypomniał, że inwestycja obejmuje wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową, która wiąże się z koniecznością przebudowy jedynie części budynku w celu połączenia go z częścią rozbudowaną. Zauważył, że inwestycja obejmuje rozbudowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w miejscowości R., a nie budynku związanego z działalnością prowadzoną przez inwestora. W konkluzjach sprzeciwu jego autor podkreślił, że twierdzenia A. T. "są czysto hipotetyczne i nie znajdujące odniesienia do istniejącego w chwili wydawania kwestionowanej decyzji stanu faktycznego". W jego ocenie realizacja inwestycji nie oznacza, że wnioskodawca – zdaniem pełnomocnika skarżącego – będzie pozbawiony możliwości zagospodarowania swojej działki zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z postanowień miejscowego planu. Zaakcentował, że hipotetyczne niedogodności jak emisja hałasu czy też emisja pyłów/płynów w trakcie realizacji inwestycji same w sobie nie dają podstaw do uznania, że właścicielowi sąsiedniej działki przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do naruszenia art. 40 § 2 Kpa przypomniał, że w aktach organu I instancji znajdowało się pełnomocnictwo, którego M. P. udzielił H. T. W toku postępowania administracyjnego do niej, zgodne z wolą mocodawcy, kierowana była korespondencja, a skarżący nie podnosił jego ewentualnego wygaśnięcia. Tym samym organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 40 § 2 Kpa w przypadku ustanowienia kilku pełnomocników organ pisma doręcza tylko jednemu z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a), wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (lit. b), ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lit. c), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (lit. c).

Przepis art. 35 ustawy przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy projekt budowlany składa się m.in. z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego. W wyniku nowelizacji art. 35 tej ustawy (art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do przepisów prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zmiana ta spowodowała, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały ograniczone w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego do kompetencji organu obejmującej sprawdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast sprawdzanie zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2089/18 wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1535/13; wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3103/14, CBOSA).

Zgodnie z § 12 ust. 5 warunków technicznych usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazana regulacja wprost określa sytuacje, kiedy obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki sąsiednie, czyli skutkuje automatycznym włączeniem sąsiedniej działki do obszaru oddziaływania. Obowiązek taki istnieje w gdy usytuowanie projektowanego obiektu bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od niej, stosownie do § 12 ust. 2 warunków technicznych.

Dokonując subsumcji powyższych przepisów do stanu faktycznego sprawy, wskazać należy, że już podniesiona przez pełnomocnika A. T. oraz Wojewodę w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia, okoliczność dotycząca rozbieżności w projekcie zagospodarowania terenu z treścią zapisów projektu budowlanego uzasadniała konieczność ponownej analizy sprawy. Ponownie przypominać należy, że w trybie art. 64a p.p.s.a., Sąd bada wyłącznie przesłanki, jakie legły u podstaw wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa, a tym samym nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Stąd nietrafne są zarzuty zaprezentowane w sprzeciwie tak odnoszące się do naruszeń prawa procesowego jak i prawa materialnego, jak i argumenty przytoczone na ich poparcie.

W zaistniałym stanie, co należy uwypuklić, przedmiotem jest wniosek o wznowienie postępowania, gdzie strona podnosi, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Niewątpliwie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy naniesionym w projekcie zagospodarowania terenu usytuowaniem obiektu a zapisami w projekcie budowlanym jest koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, który będzie mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Notabene zauważyć należy, że znaczna część zarzutów sformułowanych w sprzeciwie także odnosi się do nie wyjaśnienia stanu faktycznego. Autor sprzeciwu akcentuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie "niewyczerpującego i niepełnego materiału dowodowego". Takiej właśnie oceny orzeczenia pierwszoinstancyjnego dokonał Wojewoda, uznając, że materiał dowodowy musi został uzupełniony a jego zakres wykracza poza możliwości organu odwoławczego, o czym także poniżej. Tym bardziej, że jednym z zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez pełnomocnika wnioskodawcy była okoliczność odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedni. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda wskazał również na niezgodność rysunków przekroi w projekcie budowlanym w zakresie wysokości okapu dachu.

Do podstawowych obowiązków projektanta, zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, należy m. in. do określenie obszaru oddziaływania obiektu (pkt 1c) oraz wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (pkt 3). Nie ulega wątpliwości, że o ile organ administracji architektoniczno budowlanej nie posiada uprawnienia do kontroli projektu budowlanego, bowiem za jego treści i przyjęte rozwiązania odpowiada wyłącznie jego autor, o tyle organ w toku prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, że stosownie do art. 7 Kpa i w związku z art. 20 ust. 1c i ust. 3 Prawa budowlanego winien wyjaśnić rozbieżności między zapisami w projekcie budowlanym a projektem zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że wskazane okoliczności są niezbędne dla ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji, jak również wyjaśnienia kwestii odprowadzania wód opadowych na teren wnioskodawcy.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 40 § 2 Kpa, poprzez pomięcie pełnomocnika, zgodzić się należy z Wojewodą, że z akt sprawy w sposób klarowny wynika, że M. P. udzielili i nie odwołał pełnomocnictwa H. T. Inwestor nie wskazał również do którego z pełnomocników mają być doręczane pisma, a zatem organ miał uprawnienie do jego wyboru. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 Kpa, a zarzuty naruszenia procedury administracyjnej w tym zakresie, podniesione w treści sprzeciwu, a wynikające z doręczenia rozstrzygnięcia z pominięciem drugiego z pełnomocników, są oczywiście niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów błędnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu przez Starostę w postępowaniu wznowieniowym, a w konsekwencji niezasadnego uznania A. T., jako strony postępowania, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd przypomina, że w trybie art. 64a (i nast.) p.p.s.a nie jest badana sprawa co do meritum, a wyłącznie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 Kpa. W zaistniałej sprawie zasadnie Wojewoda nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego z art. 138 § 1 Kpa.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, wskazać należy, że pełnomocnik nie podał w sprzeciwie przesłanek uzasadniających jego żądanie, poza powołaniem treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.- nie sprecyzował wniosku. Mając na względzie specyfikę postępowania prowadzonego w trybie sprzeciwu oraz jego ekonomikę, fakt trwania postępowania wznowieniowego (od 1 grudnia 2021 r.) oraz oczywistą niezasadność wniosku w zaistniałej sprawie, Sąd odstąpił od wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie samego wniosku. Skutkowałoby to zbędnym wydłużeniem samego postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Rozstrzygnięcie Wojewody było prawidłowe, a pomimo prowadzenia postępowania wznowieniowego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie uznały za zasadne wydania postanowienia w trybie art. 152 § 1 Kpa, a zatem nie doszło do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 sierpnia 2021 r. W zaistniałej sytuacji wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji kasacyjnej z dnia 21 października 2022 r., z art. 61 § 3 P.p.s.a., uznać należy za niezasadny, Sąd nie dopatrzył się powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku konieczności ponownego rozpoznania sprawy, a sam pełnomocnik innych okoliczności nie podał.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.