Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 352/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 2,5,6, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 147 par. 2,  art. 151, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 154, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 18  ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 552/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/52/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 552/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Krakowie (prokurator) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO) z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO.NA/4130/52/2023, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

II. Stan sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (GKRPA) w Gdowie, działając na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (u.w.t.), zaopiniowała pozytywnie wniosek w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży napojów alkoholowych (Niegowić 17, 32-420 Gdów).

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., nr LVI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów.

Dnia 26 października 2022 r. prokurator wniósł sprzeciw od ww. postanowienia, żądając stwierdzenia jego nieważności oraz zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t., tj. na podstawie "nieistniejących wówczas w obiegu prawnym" uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów, tj. "bez podstawy prawnej".

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r. SKO, po rozpatrzeniu sprzeciwu prokuratora, orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia GKRPA w Gdowie.

W dniu 2 lutego 2023 r. prokurator złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po rozpoznaniu wniosku prokuratora, SKO postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r., nr SKO.NA/4130/52/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie złożył prokurator, żądając jego uchylenia oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 18 ust. 3a u.w.t. przez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Wiśniowa w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy będących podstawą prawną postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Wiśniowej (GKRPA), to w momencie wydania przez tę Komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywała powołana wyżej uchwała, gdyż dopiero później została ona uznana za nieważną przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej - uchwała ta z uwagi na swą wadliwość nigdy nie weszła do obiegu prawnego; 2) art. 147 § 2 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko - jako zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia I instancji, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności ww. postanowienia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

III. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku.

Opisanym na wstępie wyrokiem (pkt I) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd I instancji na wstępie podniósł, że prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu prokurator wskazał, że postanowienie GKRPA zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a u.w.t. w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada i 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21 oraz III SA/Kr 857/21, stwierdzającymi nieważność aktów prawa miejscowego, tj. uchwał rady gminy stanowiących podstawę do zaopiniowania wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach sprzedaży alkoholu. W treści sprzeciwu, tj. w jego wnioskach i uzasadnieniu, nie zostały jednak wskazane jakiekolwiek inne okoliczności prawne i faktyczne. Zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest, zdaniem Sądu, ustalenie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie "istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej" (art. 18 ust. 3a u.w.t.) oraz zbadanie pozostałych okoliczności uzasadniających wzruszenie aktu prawnego, w szczególności z uwzględnieniem zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych. Sąd I instancji podkreślił, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie wniosek. Wskazał przy tym, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 u.w.t., nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd I instancji podniósł, że w rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawiał się inaczej niż w powołanym przez prokuratora wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 maja 2019 r., gdyż tej sprawie uchwała rady gminy utraciła moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości), ale na skutek stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W kontekście przepisu art. 147 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że już literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego. Powołując się na stanowiska przedstawiane w literaturze przedmiotu, Sąd I instancji podkreślił, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie, gdyż należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane na podstawie norm z niego wynikających. Sąd I instancji stwierdził, że w procedurach administracyjnych zostały przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej). Sąd I instancji zauważył, że gdyby "iść tokiem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości)". W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy, prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia zaskarżonego postanowienia w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył prokurator, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz z art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (u.w.w.t.) poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia GKRPA, w momencie wydania przez tę Komisję zaskarżonego postanowienia nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały rady gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko – jako: zmianę lub uchylenie, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego – również stwierdzenia nieważności;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji – błędne zastosowanie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało w całości uchylić zaskarżone postanowienie wobec zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. postanowienia GKRPA.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną prokuratora.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna prokuratora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena prawidłowości stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna prokuratora jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją dwie podstawy uzasadniające takie stanowisko.

Pierwsza z nich wynika ze stwierdzenia, że skarga kasacyjna jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wadliwość ta nie dawała podstawy odrzucenia tej skargi, jednak w sposób znaczący wpływa na zakres weryfikacji zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez NSA. Wyznaczenie tych granic wiąże NSA, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia.

We wszystkich trzech zarzutach skargi kasacyjnej (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) zarzucono naruszenie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił jednak na czym jego zdaniem miałoby polegać ich naruszenie. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny konstytuuje skargę kasacyjną. Już w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Wymogów tych, jak już wskazano, nie spełnia wywiedziona skarga kasacyjna.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a., wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś uchybić temu przepisowi, dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego postanowienia i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony.

Zdaniem NSA nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Także tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie sprecyzował i nie uzasadnił. Przepis ten wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych, wymieniając w pkt 2 niektóre rodzaje postanowień, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty). Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności niewątpliwie mieści się we wskazanym przez art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zakresie kognicji, a zatem także tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie może zostać przez NSA uwzględniony.

Pozostałe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (pkt 1 i 2 petitum) i ich uzasadnienie koncentrują się na kwestii błędnego według skarżącego kasacyjnie przyjęcia przez Sąd w ślad za organem, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z 25 stycznia 2021 r. i błędnego przyjęcia, że użyte w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie" należy interpretować wąsko, tj. jako zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie nieważności uchwały wywołało skutek ex tunc, powinno zatem skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego na podstawie tej uchwały postanowienia ze względu na fikcję prawną, że uchwała, której nieważność stwierdzono, nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Użyte zaś w art. 147 § 2 p.p.s.a. pojęcie "wzruszenie", zdaniem skarżącego, obejmuje również stwierdzenie nieważności.

Zdaniem NSA również w tym przypadku mamy do czynienia z wadliwością formalną, bo nie wskazano w tych zarzutach prawidłowo przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w postaci tzw. normy odniesienia, wyprowadzanej z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.; por. uzasadnienie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Przepisy te powinny być powołane łącznie z tzw. normą dopełnienia, stanowią one bowiem dla NSA wzorce kontroli wyroku sądu pierwszej instancji.

Wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów spowodowała zatem ograniczenie zakresu ich rozpoznania przez NSA jedynie do granic wyznaczonych treścią zrekonstruowaną samodzielnie przez NSA na podstawie ich uzasadnienia (por. cyt. powyżej uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, NSA samodzielnie zidentyfikował te zarzuty, uznając, że ich istota oparta jest na założeniu, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i w ten sposób przeprowadził wadliwą kontrolę działań administracji publicznej, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Wadliwość ta sprowadzała się do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, będącej jedną z podstaw prawnych postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż tych napojów, prowadzi do "wzruszalności" takiego aktu, a nie jego "nieważności" jako wydanego bez podstawy prawnej.

Zdaniem NSA zarzut ten jest merytorycznie nietrafny.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, co podkreślił na wstępie także Sąd pierwszej instancji, że nie jest prawidłowy pogląd skarżącego kasacyjnie, że z powodu stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do których odwoływało się sporne postanowienie Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, "nie istniała" (bo "nigdy nie weszła do obiegu prawnego" z powodu stwierdzenia nieważności tej uchwały z mocą ex tunc) podstawa prawna do wydania tego postanowienia. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że norma kompetencyjna do wydania postanowienia wynika z ustawy (art. 18 ust. 3a u.w.t.) i ta norma nie zmieniła się (nie została wyeliminowana) na skutek stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do której odwoływał się organ w treści tego postanowienia, tj. uchwały Rady Gminy z 25 stycznia 2021 r. Argumentacja skarżącego kasacyjnie dotycząca "nieistnienia podstawy prawnej" do wydania postanowienia jest zatem niezasadna.

W ocenie NSA nie jest także zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie co do wadliwości przyjętej przez Sąd wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. Z wywodu Sądu Wojewódzkiego wynika trafny wniosek, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie pociąga za sobą w sposób bezpośredni (automatyczny) nieważności decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie tego aktu, lecz wymaga uruchomienia odpowiedniego trybu wzruszenia tego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w treści art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwał lub aktów, o których mowa w § 1 (czyli uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Na tle powyższych uwag wystarczy jedynie przypomnieć, że art. 147 § 2 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze lex specialis (por. m.in. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17 i cytowane tam orzecznictwo) względem art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten reguluje w sposób odrębny – na zasadzie szerokiego odesłania do przepisów normujących postępowania administracyjne ogólne lub szczególne – skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że uchwały lub akty wydane zostały z naruszeniem prawa, dla dalszego obowiązywania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie tego rodzaju aktów lub uchwał. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wzruszenie" nie zostało normatywnie zdefiniowane, co przemawia za technicznoprawnym znaczeniem użycia powyższego terminu, bez bezpośredniego nawiązania do uznanych koncepcji doktrynalnych z zakresu teorii prawa administracyjnego, w tym koncepcji wadliwości aktów administracyjnych, jak również bez wyraźnego odesłania do określonego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ustawodawca opowiedział się w analizowanym przepisie za ściśle określonym rozumieniem pojęcia wzruszania rozstrzygnięć administracyjnych wydanych na podstawie wadliwych aktów lub uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w tym za takim rozumieniem, które preferuje sankcję stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono ponadto przekonujących i poważnych argumentów doktrynalnych lub wykładniczych na rzecz stawianej tezy, co skutkuje zakończeniem procesu kontrolnego w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – pozostając związany zakresem podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia – uznał, że nie jest zasadny ani zarzut dotyczący wadliwości wykładni przez Sąd pierwszej instancji terminu "wzruszenie" przewidzianego w art. 147 § 2 p.p.s.a., ani też – w konsekwencji – zarzut braku podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia z powodu stwierdzenia nieważności jednej z uchwał, do których zaskarżone postanowienie się odnosiło. Wobec powyższego pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia art. 18 ust. 3a u.w.t.p.a.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Wobec niezasadności omówionych powyżej zarzutów kasacyjnych, nie doszło bowiem również do zarzucanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

2