Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 697/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi J. C. (C.), T. C. (C.), M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 marca 2024 r. nr SKO.4103.134.2023 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 13 lipca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżących solidarnie 1031 (jeden tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2024 r., nr SKO.4103.134.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 13 lipca 2023 r., numer [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku z 18 kwietnia 2023 r. złożonego przez U. S. (dalej "Uczestniczka postępowania" lub "Inwestorka"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] [...] (o łącznej powierzchni 16351 m2) położone w C. pomiędzy ulicami [...] i [...]. Decyzja dotyczy inwestycji z zakresu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inwestycja polega na budowie dziecięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, realizacji drogi wewnętrznej oraz niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy, a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji.

Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji jest wykazany w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe B, grunty orne RIVb, RV oraz pastwiska trwałe PsV. Teren inwestycji jest częściowo zabudowany.

Następnie Organ pierwszej instancji wskazał, że po wykonaniu analiz z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalono, że:

1) w obrębie terenu analizowanego wyznaczonego zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. na działkach dostępnych z ulicy [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zatem wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) wnioskowany teren jest dostępny z ulicy [...] i [...] ;

3) projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego;

4) wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) wydanie decyzji nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi;

6) nie mają miejsca ograniczenia z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Wymagania dla nowej zabudowy ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."). Linia zabudowy nie wymaga ustalenia. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia przyjmując wartość przewyższającą średnią w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przyjmując wartość przewyższającą średnią w obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono według § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia w oparciu o przeprowadzoną analizę. Układ połaci dachowych, kąt nachylenia oraz wysokość kalenicy głównej ustalono zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia.

Prezydent wyjaśnił, że Inwestorka planuje zainwestowanie terenu w przedziale od 14,5 % do 19,5 % oraz wnioskuje budynki o szerokościach elewacji frontowych w przedziale od 8 m do 20 m. Z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są tereny zainwestowane w przedziale od około 2% (ul. [...]) do około 39% (ul. [...]), średnio około 12,5% to ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy do 19,5 % jako wartość przewyższającą średnią, jednak mieszczącą się w wynikach analizy. Z kolei szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych w terenie analizowanym zawierają się w przedziale od około 5 m (ul. [...] ) do około 24 m (ul. [...] ), średnio około 11,5 m. W/w parametr ustalono na poziomie do 20 m jako wartość przewyższającą średnią, jednakże występującą w obszarze analizowanym, który wpisuje się w istniejące zainwestowanie terenów położonych przy ul. [...] i [...] .

Odnosząc się do kwestii wytyczenia drogi wzdłuż działki położonej przy ul. [...] , Organ pierwszej instancji wskazał, że na etapie wydawania warunków zabudowy nie przesądza się o usytuowaniu inwestycji w konkretnym miejscu na działce budowlanej czy terenie inwestycji. To organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto pismem z 21 czerwca 2023 r. wystąpiono do Miejskiego Zarządu Dróg w C. o uzgodnienie projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji. Termin uzgodnienia upłynął 5 lipca 2023 r., a zatem uznano przesłany projekt decyzji za uzgodniony.

Odwołanie od decyzji złożyli J. C. , T. C. , M. S. (dalej "Skarżący"). W odwołaniu wskazali, że decyzja została wydana bez należytego dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, tj. bez uwzględnienia działki Skarżących sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Na działce Skarżących posadowione są - na granicy działek - budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze z lat 60 ubiegłego wieku. Na granicy znajduje się także studnia z wodą pitną i ogródek warzywny. Realizacja planowanej inwestycji (w tym drogi wewnętrznej oraz uzbrojenia terenu inwestycyjnego) wywoła negatywne skutki dla nieruchomości Skarżących. Droga wewnętrzna z racji planowanego zamierzenia budowlanego obciążona będzie znacznym natężeniem ruchu i jej proces powstawania, a następnie i stałego wykorzystywania, może wywołać pękanie ścian i fundamentów budynków posadowionych na działce Skarżących. Nieprawidłowo przyjęto, że projektowane uzbrojenie oraz wyposażenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego przedsięwzięcia, podczas gdy konieczność doprowadzenia uzbrojenia (instalacja wodno-kanalizacyjna, gazowa i elektryczna) do terenu inwestycji nieodzownie związane jest z dokonaniem wykopów na znacznej głębokości pod planowaną drogą wewnętrzną, wzdłuż granicy z działką Skarżących, co wywołać może pękanie ścian i fundamentów budynków posadowionych na działce Skarżących.

Skarżący podkreślili, że prawidłowo dokonana analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja, powinna nastąpić z uwzględnieniem działki Skarżących jako działki sąsiedniej, a w okolicznościach faktycznych sprawy winno to skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety dla ustalenia czy cały teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Skarżących dostęp do drogi publicznej mają jedynie działki znajdujące się przy ul. [...] oraz ul. [...] , zaś działki wewnętrzne takiego dostępu nie posiadają. Natomiast w toku postępowania nie ustalono czy droga wewnętrzna może powstać bez naruszania praw Skarżących. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nienależyte bowiem zawarto w nim zbyt ogólne stwierdzenia, w szczególności nie wyjaśniono w którym dokładnie miejscu ma przebiegać droga wewnętrzna oraz w jakim miejscu ma powstać uzbrojenie.

Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji uznając zarzuty Skarżących za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Następnie wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno zabudowy, jak i funkcji. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. W obrębie terenu analizowanego, wyznaczonego zgodnie z zasadami z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na działkach dostępnych z ul. [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Kolegium podzieliło stanowisko Organu pierwszej instancji, że wskaźniki zabudowy zostały przyjęte w sposób zapewniający zachowanie ładu przestrzennego jako kontynuacji cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Znaczna rozbieżność w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym (powierzchnia zabudowy i szerokość elewacji) uzasadnia przekroczenie średnich wartości, nie powodując naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ odwoławczy wskazał m. in., że subiektywne odczucia właścicieli sąsiednich nieruchomości co do ewentualnych uciążliwości zamierzonej inwestycji nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Problematyka ewentualnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji jest regulowana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się lokalizacji budynków na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym ani też ich odległości od granic z działkami sąsiednimi. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi. Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni albo pośredni przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności. Odnośnie uzbrojenia terenu inwestycji to nie musi ono faktycznie istnieć w terenie, lecz musi być zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został w rozpoznawanej sprawie spełniony.

W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez należytego dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, tj. bez uwzględnienia działki Skarżących sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji;

2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego wymaga przeprowadzenia drogi wewnętrznej;

3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

5) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi przytoczono - identyczne jak w odwołaniu - argumenty na poparcie stanowiska Skarżących. Dodatkowo Skarżący zwrócili uwagę na brak poszanowania przez organy zasady dobrego sąsiedztwa i podkreślili, że nie jest możliwym spełnienie przez teren inwestycji warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez naruszenia ich interesów. Wskazali także, że nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej dla Inwestorki bez ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego z udziałem Skarżących poprzez przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania, z załączonych do odwołania fotografii, a także z pisemnej opinii biegłego z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 18 września 2024 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik Skarżących, który podtrzymał osobistą skargę Skarżących. Zaakcentował, że wybudowanie drogi wewnętrznej negatywnie wpłynie na nieruchomości sąsiednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 24 września 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 24 września 2023 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Rozpoznawana sprawa została wszczęta na wniosek Inwestorki z 18 kwietnia 2023 r. i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r. W sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Okolicznością bezsporną jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Uczestniczka postępowania zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Powołane regulacje wskazują, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu z 26 września 2003 r.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W myśl bowiem art. 61 ust. 5a w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu działek inwestycyjnych zachowując zasadę minimalnego zakresu, tj. trzykrotności szerokości frontu terenu oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m.

W obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z ulicy [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Prawidłowo zatem przyjęto, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, jaka znajduje się w obszarze analizowanym.

Wbrew zarzutom skargi teren działek inwestycyjnych posiada dostęp do drogi publicznej, tj. dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną. Zauważyć przy tym należy, że wnioskiem o wydanie warunków zabudowy została objęta również realizacja drogi wewnętrznej, a Organ pierwszej instancji stwierdzając spełnienie przez Inwestorkę warunku dostępu do drogi publicznej powołał się na uzgodnienie projektu decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w C.. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymóg posiadania dostępu do drogi publicznej analizować należy stosownie do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W świetle zaś art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje zatem dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. poprzez inną działkę obciążoną odpowiednią służebnością bądź przez drogę wewnętrzną. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Dodać należy, że konieczna dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., II OSK 2208/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 września 2017 r., II SA/Bk 464/17 – opubl. w CBOSA).

Z racji tego, że droga wewnętrzna stanowi obiekt liniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) to lokalizacja wnioskowanej przez Inwestorkę drogi wewnętrznej nie wymagała oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Prawidłowo organy przyjęły, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przy czym owo zagwarantowanie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ma natomiast stanowić gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona.

Przechodząc do kwestii poszczególnych wskaźników i parametrów określanych dla nowej zabudowy należy wskazać, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W myśl z kolei § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Z przytoczonych regulacji wynika, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej o wartości innej niż średnia (z zastrzeżeniem progu tolerancji do 20% w przypadku szerokości elewacji frontowej) dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne, ale tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.". Dopuszczalność wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od zasady z § 7 ust. 1 rozporządzenia także zależy od tego, czy możliwość taka "wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.". Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. To samo dotyczy wyznaczenia wskaźnika w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich (co do wskaźnika intensywności zabudowy - do 19,5 % przy średniej wartości ok. 12,5 %; co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej - do 20 m przy średniej wartości ok. 11,5 m, a powiększonej o próg tolerancji do 20% - ok. 13,8 m). Wyznaczenie wskaźników odbiegających od wartości średnich zostało umotywowane tym, że przyjęte wartości mieszczą się w wynikach analizy i wpisują się w istniejące zainwestowanie terenów położonych przy ul. [...] i [...] . Co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odwołano się ogólnikowo do wyników analizy.

Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do zastosowania odstępstw z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Organy nie odwołały się do żadnych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy, które mają uzasadniać zastosowane odstępstwa. Ustalenie parametrów planowanej inwestycji w oderwaniu od ich średnich wartości w obszarze analizowanym, nie może być uznane za prawidłowe, jeżeli poparte jest wyłącznie wskazaniem skrajnych wartości tych parametrów w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Argumenty uzasadniające zastosowanie odstępstw nie zostały uzupełnione również w zaskarżonej decyzji Kolegium. Organ odwoławczy jedynie w odniesieniu do wskaźnika wielkości zabudowy lakonicznie stwierdził, że odstępstwo od wartości średniej uzasadnione jest "znaczną rozbieżnością w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym" i nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej zabudowy.

W przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa jako wyjątki od zasady winny być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13; 21 listopada 2017 r., II OSK 493/16; 9 lutego 2018 r., II OSK 1265/17 - opubl. w CBOSA). Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta m. in. w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają przyjęte odstępstwo. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, opubl. w CBOSA).

Podkreślić także należy, że odstępstwo od parametrów wynikających z rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami (danymi) zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona analiza nie wskazuje żadnych powodów odstępstw od wskaźników średnich i wskaźnika z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Co więcej przeprowadzona analiza nie zawiera danych wyjściowych, tj. wielkości poszczególnych działek oraz wielkości zabudowy na tych działkach, a jedynie wyniki dokonanych obliczeń, co wyklucza zweryfikowanie, czy prawidłowo został obliczony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek.

Wobec powyższego należy uznać, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Przy czym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie należy utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej "u.o.g.r."). W świetle zaś art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące rolnego charakteru użytków mają charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wskazane we wniosku o wydanie warunków zabudowy działki inwestycyjne stanowią w części bądź w całości użytki rolne (działka nr [...] – symbol użytku RV; działka nr [...] – symbol użytku B, RIVb, PsV, RV; działka nr [...] – symbol użytku RV, B, RIVb; działka [...] – symbol użytku B, RV, RIVb).

Następnie należy wskazać, że organem właściwym do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, jest organ określony w art. 5 ust. 1 u.o.g.r, czyli w przypadku gruntów rolnych starosta. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Z tym, że przepis art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2007 r., II OSK 739/06 oraz z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08 – opubl. w CBOSA). Przepis ten zatem nie będzie miał zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i dokonania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ. Gdy organ prowadzący postępowanie główne i organ uzgadniający, to ten sam organ, to organ ma obowiązek załatwić kwestię wpadkową w ramach prowadzonego postępowania głównego, a tym samym zawrzeć stosowne rozstrzygnięcie w decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2007 r., II OSK 739/06, opubl. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy sprawuje także funkcję starosty, a zatem art. 106 k.p.a. nie miał zastosowania. Jednakże treść uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., powinna zostać zamieszczona w motywach rozstrzygnięcia, co nie zostało spełnione.

Sąd zwraca także uwagę, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest dowodu przekazania Miejskiemu Zarządowi Dróg w C. projektu decyzji celem jego uzgodnienia, co uniemożliwia zweryfikowanie terminu z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość Skarżących należy wskazać, że z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy, w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Same warunki zabudowy, które w ogóle nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane w kategoriach przyszłych i ewentualnych immisji oraz przyszłego, możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Te okoliczności są przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie szczegółowych ustaleń projektu i oceny, czy obiekt budowlany spełnia warunki techniczne jak np. zacienienie sąsiednich budynków czy hałas (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., II OSK 613/19, opubl. w CBOSA).

Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które wynikają z uzasadnienia niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (51 zł).