Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1380/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 67, art. 68
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.452.2022.ZS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 28 października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 czerwca 2023 r. znak: WINB.WOA.7721.452.2022.ZS Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z 28 października 2022 r. numer [...] w zakresie terminu realizacji zobowiązania oraz wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

PINB decyzją z 28 października 2022 r. nakazał Gminie [...] (dalej "skarżąca") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym położonym na działce o numerze geodezyjnym [...]obręb[...] , usytuowanej w M. przy ul. [...] poprzez wykonanie robót remontowych. Roboty te miały polegać na wymianie zniszczonych elementów dachu (krokwi, poszycia, pokrycia, obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych), uzupełnieniu ubytków głowic na trzonach kominowych, otynkowaniu kominów, wykonaniu izolacji termicznej na rurach wentylacji grawitacyjnej ponad dachem oraz uzupełnieniu na ścianach zewnętrznych tynków. Termin realizacji robót wyznaczono do 31 grudnia 2022 r. W tej samej decyzji nakazano skarżącej wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego położonego na ww. działce do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca przekazała do organu pierwszej instancji opinię techniczną z 31 maja 2022 r. dotyczącą budynku posadowionego na działce nr[...] . Z opinii tej wynikało, że segment od strony południowej w wyniku pożaru uległ zniszczeniu. W toku postępowania skarżąca przedłożyła opinię techniczną z lipca 2022 r., protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych oraz protokół z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego obiektu budowlanego. Podczas kontroli, która miała miejsce 9 czerwca 2022 r., PINB potwierdził stan techniczny budynku opisany w przedłożonej opinii z 31 maja 2022 r. W toku kontroli przeprowadzonej 19 sierpnia 2022 r. PINB dokonał ustaleń co do stanu technicznego budynku. Ponadto stwierdził, że skarżąca dokonała rozbiórki części budynku, która uległa zniszczeniu w czasie pożaru. W budynku są użytkowane trzy segmenty przez lokatorów, którzy nie mają umów najmu podpisanej z właścicielem budynku.

W protokołach i opiniach technicznych przedłożonych przez skarżącą nie stwierdzono, iż stan techniczny obiektu stwarza obecnie zagrożenie życia i zdrowia dla przebywających w nim osób. Aby nie dochodziło do zamakania konstrukcji drewnianej oraz pomieszczeń należy wykonać remont dachu. Z uwagi zaś na rodzaj wykonywanych robót należało wyłączyć budynek z użytkowania do czasu usunięcia nieprawidłowości.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji PINB zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie uwzględniania przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony i pominięcie okoliczności, że stan techniczny spornego budynku jest awaryjny;

- pominięcie treści ekspertyzy technicznej z lipca 2022 r., w której biegły wskazał, że z uwagi na stan techniczny budynku należy rozważyć jego rozbiórkę biorąc pod uwagę rozmiar i rodzaj powstałych uszkodzeń oraz koszty ewentualnego remontu, które przewyższają wartość budynku;

- zaniechanie uwzględnienia treści opinii technicznej z maja 2022 r., w której wskazano, że obiekt nie nadaje się do remontu i powinien zostać rozebrany.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 p.b. w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043; dalej "rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2004 r.") poprzez zaniechanie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku pomimo wykazania przez skarżącą, iż budynek nadaje się do remontu. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 66 p.b. poprzez jego niezasadne zastosowanie pomimo, że w sprawie ziściły się warunki uprawniające do nakazania rozbiórki budynku, nie zaś jego remontu. W sprawie doszło do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) bowiem nie zostało uwzględnione, że budynek posiada liczne i poważne uchybienia techniczne, w tym wynikające z § 315-219, tj. nieuwzględnienie awaryjnego stanu technicznego dachu, którego stan świadczy o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, że PINB nie poprzedził wydania decyzji wnikliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. W odniesieniu do spornego budynku nie istnieje możliwość zapewnienia zgodności jego stanu technicznego z prawem wskutek prac zleconych przez PINB w decyzji. Stan techniczny budynku jest awaryjny. Budynek nie nadaje się do remontu. PINB niezasadnie ustalił, że budynek jest użytkowany. Budynek jest zajmowany przez tzw. dzikich lokatorów. Kwestia zaś użytkowania na gruncie przepisów p.b. odnosi się wyłącznie do właściciela lub podmiotu mającego prawo do budynku (zarządcy).

Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie terminu realizacji nakazanych robót budowlanych i wyznaczył nowy termin realizacji zobowiązania do dnia 31 października 2023 r. W pozostałym zaś zakresie utrzymał decyzję PINB w mocy uznając, że odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły w sprawie zastosowanie. Zdaniem ŚWINB zebrany w sprawie materiał dowodowy jest na tyle wyczerpujący, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie postępowania wyjaśniającego. PINB prawidłowo ustalił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., a tym samym zachodzi konieczność nakazania skarżącej (będącej właścicielem spornego budynku) usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 67 p.b. dotyczy obiektów, które są nieużytkowane lub niewykończone. Przepis ten nie ma zastosowania do spornego budynku, gdyż jest on użytkowany. Okoliczność użytkowania obiektu przez tzw. dzikich lokatorów została potwierdzona w postępowaniu wyjaśniającym i przez samą skarżącą. Bez znaczenia pozostaje fakt, że osoby zamieszkujące budynek nie posiadają do niego żadnego tytułu prawnego. Z kolei art. 68 p.b. ma zastosowanie do obiektów grożących zawaleniem, a w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Czasowy zakaz użytkowania budynku nałożony w decyzji jest zasadny biorąc pod uwagę, że do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku istnieje zagrożenie naruszenia stateczności elementów konstrukcyjnych. Z uwagi na upływ terminu wykonania obowiązku, nałożonego przez PINB, organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania robót budowlanych.

Pismem z 28 lipca 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła decyzję ŚWINB w całości. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na fakt stanu technicznego obiektu, w tym przesłanek do wydania decyzji o rozbiórce obiektu oraz charakterystyki obiektu pod kątem definicji lokalu nieużytkowego, niezamieszkałego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę przejawiającą się w wydaniu decyzji w oparciu o art. 66 p.b zamiast na podstawie art. 67 p.b. W szczególności naruszenie to polega na braku wyczerpującego ustalenia stanu technicznego i stanu formalno-prawnego budynku i błędne przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych doprowadzi budynek do stanu zgodnego z prawem, a także błędne przyjęcie, że budynek jest budynkiem użytkowym, zamieszkałym. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu strony, tj. faktu, że stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, a także woli właściciela budynku w zakresie rozbiórki budynku, w tym również dbania o gospodarne i celowe wydatkowanie środków publicznych gminy.

Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 67 ust. 1 p.b. oraz rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o rozbiórce mimo, że obiekt spełnia przesłanki do rozbiórki. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 66 p.b. poprzez jego zastosowanie mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie ustalił prawidłowo stanu technicznego budynku (baraku), w tym w zakresie instalacji elektrycznej, bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz posiadania odpowiednich pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Zdaniem skarżącej wykonanie robót nakazanych w decyzji nie spowoduje przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi. Skarżąca prowadzi przeciwko tzw. dzikim lokatorom postępowanie sądowe o eksmisję przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygn. akt [...]

Nieprawidłowości stanu technicznego budynku wskazane w decyzji PINB nie były wynikiem zaniechań skarżącej, a związane są z zachowaniem lokatorów bezprawnie zajmujących lokale w tym budynku. Skarżąca nie ponosi zatem winy za nieprawidłowe utrzymanie obiektu. Obiekt został przekazany skarżącej jako obiekt techniczny w 2005 r. przez M. i jest obiektem o zaniżonych standardach. Konieczne było zatem przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytkowania tego obiektu, a także dokonanie analizy przepisów technicznych dotyczących tego rodzaju obiektu. Organy nadzoru budowlanego uznały za wystarczające nałożenie na skarżącą obowiązku usunięcia niektórych nieprawidłowości w obiekcie, pomijając kwestię celowości, trwałości naprawy. Organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo pominął wolę właściciela budynku w zakresie rozbiórki obiektu.

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi dotyczą zasadniczo dwóch kwestii. Po pierwsze zasadności nałożenia na skarżącą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie zlokalizowanym na działce nr [...] w M. przy ul. [...]. Po drugie prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru trybu z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. zamiast z art. 67 ust. 1 p.b. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu technicznego i stanu formalnoprawnego spornego obiektu. W konsekwencji błędnie przyjęły, że obiekt jest budynkiem użytkowanym, a wykonanie nakazanych robót budowlanych doprowadzi go do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca nie użytkuje budynku. Budynek jest zajmowany bezprawnie przez tzw. dzikich lokatorów. Stan techniczny obiektu jest awaryjny, tj. zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi. Skarżąca nie wyraża natomiast zamiaru remontowania ani odbudowywania obiektu.

Na wstępie zaznaczyć należy, że co do zasady sądowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna w pierwszej kolejności dotyczyć ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesną albo bezprzedmiotową kontrolę zaskarżonego aktu w aspekcie prawa materialnego. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie biorąc pod uwagę, że zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych należy w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. niezastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 p.b.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazana regulacja jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 pkt 1 p.b.). Wobec tego nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest rezultatem zużycia obiektu lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2 p.b. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., nie ma znaczenia przyczyna, która spowodowała nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 7/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Adresatem decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a nie sprawca, który spowodował powstanie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z 23.04.2020r., II OSK 1705/19, opubl. w CBOSA). Ewentualne szkody spowodowane w obiekcie budowlanym przez działania osób trzecich mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym.

Stosownie zaś do art. 67 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, że nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z treści tej regulacji wynika, że dotyczy ona dwóch rodzajów obiektów budowlanych, tj. niewykończonego bądź co prawda wykończonego, ale nieużytkowanego. Tym samym nie jest możliwe na podstawie tego przepisu nakazanie rozbiórki obiektu użytkowanego. W przepisach p.b. brak jest definicji "użytkowania obiektu". Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przyjmuje się zatem, że rozumienie pojęcia "użytkowanie obiektu" jest zbliżone do pojęcia cywilistycznego "korzystania z rzeczy" (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r., II OSK 383/06; WSA w Gliwicach z 16 marca 2011 r., II SA/Gl 1091/10, opubl. CBOSA). Użytkowaniem jest zatem każdy przejaw korzystania z obiektu bez względu na okoliczności i przyczyny, w jakich dochodzi do użytkowania, jego zakres i okres trwania. Wobec tego obiektem budowlanym nieużytkowanym będzie taki obiekt, który w ogóle nie jest wykorzystywany.

W rozpoznawanej sprawie za okoliczność bezsporną należy uznać, że w obiekcie budowlanym w datach wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego zamieszkiwało trzech lokatorów. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej aktualnie przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się sprawa o sygn. akt [...] o eksmisję przeciwko ww. lokatorom. Wobec tego sporny obiekt budowlany jest obiektem użytkowanym. Bez znaczenia prawnego jest przy tym fakt, ze to nie skarżąca jako właściciel korzysta z tego obiektu, lecz lokatorzy nie legitymujący się tytułem prawnym do obiektu. Relacja skarżącej z lokatorami podnoszona w odwołaniu i w skardze stanowi sprawę cywilnoprawną należącą do właściwości sądu powszechnego. Organy nadzoru budowlanego nie są władne orzekać o kwestiach cywilnoprawnych, czy też administracyjnych nie wchodzących w zakres ich kompetencji. Wobec tego za bezzasadny należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 67 ust. 1 p.b. oraz rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. poprzez ich niezastosowanie.

Przechodząc do kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego w aspekcie prawa procesowego należy podzielić stanowisko skarżącej, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie daje wystarczających podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.

Przede wszystkim należy wskazać, że tryb postępowania z art. 66 p.b. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego i może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 22.06.2021 r., II SA/Wr 138/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 26.11.2019 r. SA/Rz 976/19 – opubl. w CBOSA). Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach p.b.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły żadnych ustaleń dotyczących tego na jakiej podstawie prawnej powstał sporny obiekt budowlany, a zatem czy jest to obiekt wybudowany legalnie. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytkowania obiektu. W postępowaniu w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu konieczne jest natomiast wyjaśnienie w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, tzn. czy wynika on z samowoli budowlanej, czy też został zaaprobowany w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, czy też nastąpiło to w wyniku odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę bądź powstania innych okoliczności.

Uzyskanie dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytkowania spornego obiektu ma także znaczenie dla poczynienia ustaleń dotyczących charakteru tego obiektu oraz ram technicznych jego funkcjonowania. Podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości na podstawie przepisu art. 66 p.b., organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględnić indywidualne cechy konkretnego obiektu budowlanego. Oceniając stan techniczny budynku, organ powinien uwzględnić przeznaczenie i rozwiązania techniczne wynikające z projektu budowlanego, na podstawie którego obiekt ten został wybudowany. Oznacza to, że powinien przyjąć standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych zastosowanych w nim pierwotnie, mając na uwadze wyłącznie naprawczy, a więc remontowy charakter nakładanych na właściciela obowiązków. Organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan tego obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Niemniej nie może pomijać tego, jaki był standard budowlany budynku i czy wszystkie nałożone na właściciela obiektu roboty stanowią uzyskanie jego "odpowiedniego stanu", czy też nie stanowią ulepszenia tegoż budynku (por. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., II OSK 141/19, opubl. w CBOSA).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do dokumentacji związanej z budową i oddaniem spornego obiektu do użytkowania.

Nie ulega wątpliwości, że realizacja nakazu wykonania robót budowlanych z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. powinna doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celem bowiem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, a zatem takie określenie robót budowlanych, które zmierzają do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym uchybień. Organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku dokładnego wyjaśniania przyczyn i ich wpływu na stan techniczny obiektu, jednakże powinny przed nałożeniem obowiązku wykonania określonych robót budowlanych mieć pewność, że ich realizacja doprowadzi do skutecznego i w miarę trwałego skutku, a nie jedynie do chwilowej poprawy stanu technicznego obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2020 r., II SA/Kr 1370/19, opubl. w CBOSA).

Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że z ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby realizacja nakazanych przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych doprowadziła obiekt do stanu zgodnego z prawem. Ekspertyzy nie określają szczegółowo robót naprawczych, których realizacja doprowadziłaby obiekt do stanu zgodnego z prawem. Z ekspertyzy budowlanej z lipca 2022 r. wynika, że stan techniczny obiektu (baraku mieszkalnego) jest zły, miejscami awaryjny i nienadający się do zamieszkania. We wnioskach ekspertyzy wskazano, że biorąc pod uwagę uszkodzenia (m. in. stan dachu wraz z orynnowaniem, podmyte fundamenty, niesprawną instalację elektryczną narażoną na zawilgocenie, grzyb oraz pleśń) nakazuje się w trybie pilnym rozważyć rozbiórkę obiektu (baraku) ze względu na pogarszający się stan techniczny. Obiekt może w przyszłości stworzyć zagrożenie dla zamieszkujących lokatorów i osób postronnych. Z opinii technicznej z maja 2022 r. wynika natomiast, że obiekt nie nadaje się do remontu ze względu na zniszczenie pożarem i ogólną dewastację. Powinien być rozebrany, aby nie stwarzać zagrożenia dla sąsiadującego z nim osiedla mieszkaniowego.

Odmienne ustalenia wynikają z protokołu z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego z 10 sierpnia 2002 r. oraz z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z 8 sierpnia 2022 r. Zauważyć przy tym należy, że protokół z kontroli rocznej dotyczy obiektu o nazwie i funkcji "barak" (bez wskazania funkcji mieszkaniowej), a zakres robót remontowych w nim określony obejmuje "drobne naprawy pokrycia dachu i tynków ścian". Z kolei w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych stwierdzono, że objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy odpowiadają w całości przepisom p.b. oraz techniczno-budowlanym. Jedynie w uwagach protokołu wskazano, że wymagana jest izolacja termiczna rur z PCV wentylacji grawitacyjnej ponad dachem oraz uzupełnienie ubytków głowic na trzonach kominowych.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika zatem jednoznacznie jaki jest stan techniczny spornego obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie ustosunkowały się do istotnych różnic w zebranych dowodach, tj. ekspertyzach i protokołach, ani nie podjęły próby wyjaśnienia tych różnic i rozstrzygnięcia wątpliwości w toku prowadzonego postępowania.

Z uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego wynika, że nakazując skarżącej wykonanie robót budowlanych w istocie rzeczy oparto się na ustaleniach protokołu z okresowej kontroli z 10 sierpnia 2002 r. oraz protokołu z okresowej kontroli z 8 sierpnia 2022 r. Także ustalenie, że obiekt nie zagraża życiu ani zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska ani że nie grozi bezpośrednio zawaleniem oparto na protokole z okresowej kontroli rocznej z 10 sierpnia 2022 r. W ocenie Sądu oparcie przez organy nadzoru budowlanego swych decyzji na zaleceniach z ww. protokołów stanowi istotną wadę postępowania. Po pierwsze protokoły te nie stanowią opinii czy ekspertyz. Wady obiektu jak i zakres robót remontowych określone są w nich ogólnie i nie sposób na podstawie ustaleń w nich zawartych dokonać jednoznacznej oceny stanu technicznego obiektu i zakresu koniecznych robót zapewniających odpowiedni stan techniczny obiektu. Po drugie ustalenia wynikające z protokołów odnośnie stanu technicznego obiektu są odmienne od tych zawartych w ekspertyzach. Po trzecie zaś z protokołów w żaden sposób nie wynika czy dokonanie drobnych napraw pokrycia dachu i tynków oznacza wykonanie drobnych prac remontowych czy też w istocie wymaga – tak jak to zostało określone w decyzji PINB – wymiany zniszczonych elementów dachu ze wszystkimi obróbkami. W protokole z 10 sierpnia 2022 r. stan pokrycia dachowego i elementów odwodnienia określono jako zadowalający.

Organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do całościowej oceny wszystkich zebranych dowodów (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). W postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w zakresie zebrania całego materiału dowodowego i jego pełnej prawidłowej oceny. W świetle zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada ta zakłada ocenę dowodów w ich całokształcie, wzajemnych relacjach i zależnościach, przy uwzględnieniu wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic z nich wynikających.

Nie ulega wątpliwości, że fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. bądź art. 68 p.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Przepisy p.b. nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego prawa wyboru pomiędzy nakazaniem czynności zmierzających do utrzymania obiektu, a nakazaniem rozbiórki obiektu. Dla każdego z tych rozwiązań p.b. przewiduje inne przesłanki. Organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., musi jednoznacznie sprecyzować, na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego i którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów on nie odpowiada. Organ musi mieć także na względzie, że realizacja nakazu wykonania robót budowlanych z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. powinna doprowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec tego wydanie decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. musi być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie organy nie podjęły z urzędu koniecznych czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności. Wobec rozbieżności w zgromadzonych dowodach i stanowczych twierdzeń skarżącej co do tego, że stan techniczny baraku stanowi jednak zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi okoliczności te wymagały szczegółowego i wnikliwego wyjaśnienia. Wobec tego w zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby wydana decyzja wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, który musi przekonywać o słuszności wydanego rozstrzygnięcia Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia decyzji powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organy jednak nie uczyniły zadość temu obowiązkowi. Powyższe wskazuje także na naruszenie art. 11 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazane uchybienia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja nakazująca skarżącej wykonanie robót budowlanych jest co najmniej przedwczesna, gdyż nie została poprzedzona wystarczającą oceną spełnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., opartą na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. W rozpoznawanej sprawie zgromadzenie pełnego materiału dowodowego miało także i to znaczenie, że od bezspornego ustalenia wyżej wskazanych okoliczności faktycznych, zależało ustalenie uprawnień organu nadzoru budowlanego, do zastosowania nakazów z art. 66 - 68 p.b. lub innych środków prawnych przewidzianych w p.b. W tym miejscu wskazać jednak należy, że w sytuacji gdy właściciel obiektu budowlanego zajmowanego bez tytułu prawnego przez osoby trzecie nie jest zainteresowany dalszym użytkowaniem obiektu i wyraża wolę jego rozbiórki, może tego dochodzić w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W razie niespełnienia przesłanek z art. 68 p.b. brak jest bowiem podstaw, aby właściciel obiektu znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, w związku z trudnościami w wyegzekwowaniu opuszczenia tego obiektu przez osoby trzecie, osiągnięcie tego celu niejako "przerzucał" na organ nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2012 r., II SA/Bd 730/12, opubl. w CBOSA).

Odnosząc się do wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1003/20, opubl. w CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W zależności od poczynionych ustaleń zastosują odpowiedni środek prawny wynikający z przepisów p.b. służący wyeliminowaniu nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego spornego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).