Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 499/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 a par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. T. i S. T. na postanowienie nr 179/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r. znak: WOB.7722.359.2023.AJAN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz A. T. i S. T. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie postanowieniem nr 800/2023 z dnia 8 listopada 2023 r., znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53 - po rozpatrzeniu wniosków A. i S. T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K..

Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie przeprowadził z urzędu czynności kontrolne w związku z pismem A. T. z dnia 03.07.2023 r., które wpłynęło do PINB w dniu 03.07.2023 r. dotyczącym prowadzonej inwestycji przez Z. P. na nieruchomości nr [...] oraz [...] w m. F. . W piśmie zarzucono naruszenie prawa w zakresie prowadzenia prac budowlanych mimo niedysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na dz. nr [...] zawierające wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego. Powyższe podanie zostało uzupełnione dnia 14.07.2023 r., które wpłynęło do PINB 19.07.2023 r. złożonym również przez S. T. z informacją uzupełniającą o prowadzeniu robót budowlanych na dz. nr [...] z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania terenu zgłoszonego przez inwestora poprzez zwiększenie oddziaływania budowanego obiektu poza działkę [...]. Jednocześnie do PINB w dniu 04.08.2023 r. wpłynęło pismo A. T. i S. T. z dnia 04.08.2023 r. z dokumentacją uzupełniającą w sprawie w zakresie braku posiadania przez Z. P. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dz. nr [...]. W dniu 23.08.2023 r. wpłynęło pismo z dnia 17.08.2023 r. A. T. i S. T. z dodatkowymi materiałami dowodowymi w sprawie. W dniu 04.09.2023 r. wpłynęło do PINB pismo w sprawie z dnia 01.09.2023 r. złożone przez A. T. oraz S. T. podtrzymujące stanowisko złożone we wcześniejszych pismach kierowanych do PINB.

PINB w Krakowie dla powiatu krakowskiego ziemskiego wskazał, że w dniu 13.09.2023 r. przeprowadził kontrolę na podstawie art. 81a Prawa budowlanego na terenie działki nr [...] i [...] w m. F. dotyczącą realizowanych robót budowlanych przez inwestora Z. P.. W trakcie kontroli ustalono, że na dz. nr [...] w m. F. prowadzone są roboty związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z nieużytkowym poddaszem wraz z zagospodarowaniem terenu. Budynek w stanie zaawansowania - stan surowy otwarty. Zagospodarowanie terenu w trakcie realizacji. Wody opadowe z dachu odprowadzane na teren własny działki. Teren działki z naturalnym spadem z kierunku północnego w kierunku południowym tj. w kierunku dz. nr [...] oraz [...] i [...]. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. , związanych z doprowadzeniem przyłączy do przedmiotowego budynku.

W dniu 29.09.2023 r. oraz w dniu 02.10.2023 r. wpłynęło dodatkowo pismo A. T. i S. T. z dnia 28.09.2023 r. oraz z dnia 27.09.2023 r. z dodatkowymi wnioskami dowodowymi w sprawie.

Organ I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) cyt.: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Z treści powołanego przepisu art. 61 a K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku, a drugą, sytuacja gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Innymi słowy, podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61 a §1 K.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18 r.; wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2023, VII SA/Wa 95/23).

Organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanki przedmiotowej.

Przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek A. T. z dnia 03.07.2023 r. oraz A. T. i S. T. z dnia 17.07.2023 r. wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia uniemożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane na wniosek.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a ustawy Prawo budowlane - tj. tzw. Postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471).

PINB podniósł, że przepis art. 61a K.p.a. odwołuje się wprost do art. 61 K.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a więc powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.

Wobec powyższego PINB stwierdził, że art. 53a ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Jeśli przepisy szczegółowe wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, to organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do wszczęcia na wniosek A. T., działającej przez pełnomocnika adwokata, z dnia 03.07.2023 r. o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie prowadzonych robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. , gm. K., uzupełnionego pismem A. T. i S. T., działających przez pełnomocnika adwokata, informującym o prowadzeniu robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania terenu zgłoszonego przez inwestora, które były uzupełniane późniejszymi pismami z dnia 04.08.2023 r., 23.08.2023 r., 04.09.2023 r., 29.09.2023 r. i 27.09.2023 r. (daty wpływu pism do PINB). Ponadto organ nadmienił, że prowadzenie robót budowlanych na dz. nr [...] przez Z. P. nie miało miejsca, a roboty budowlane prowadzone na dz. nr [...] wykonywane są na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do skutecznego zgłoszenia robót nie wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, złożonego w Wydziale Architektury Starostwa Krakowskiego w dniu 20.04.2023 r. i zarejestrowanego pod znakiem: AB-IV.6743.2.226.2023. Proces budowlany jest w trakcie realizacji i nie jest zakończony, dlatego w chwili obecnej ocena zgodności zagospodarowania terenu z projektem jest przedwczesna. W zakresie budynku nie stwierdzono wykonania robót w sposób określony w art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Organ podniósł dodatkowo, że nie prowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w Dz. II Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie czynności kontrolne wynikające z art. 81a ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie na ww. postanowienie PINB nr 800/2023 z dnia 8 listopada 2023 r., znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, złożyli A. T. i S. T..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 179/2024 z dnia 15 lutego 2024 r., znak: WOB.7722.359.2023.AJAN, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr. bud." albo "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia A. i S. T., działających przez pełnomocnika adwokata, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 800/2023 z dnia 8 listopada 2023 r., znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o przesłany przez PINB materiał dowodowy, MWINB ustalił, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący: W dniu 3 lipca 2023 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wpłynęło pismo A. T. - działającej przez pełnomocnika adwokata, w którym wniosła o wszczęcie postępowania naprawczego wobec inwestycji prowadzonej przez Z. P. na nieruchomości nr [...] (...) oraz na działce nr [...], położonych w miejscowości F., a to wobec prowadzenia tej inwestycji z naruszeniem prawa (k: 26-30 akt PINB znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53, dalej: akta PINB).

W dniu 19 lipca 2023 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wpłynęło pismo A. i S. T. - działających przez pełnomocnika adwokata, z dnia 14 lipca 2023 r., w którym wnieśli o podjęcie pilnych czynności w (...) sprawie, gdyż Z. P., mimo nielegitymowania się prawem do dysponowania działką [...] na cele budowlane nie odstępuje od zamiaru prowadzenia (...) robót budowlanych (k: 60-61 akt PINB).

Kolejno w dniu 4 sierpnia 2023 r., 23 sierpnia 2023 r., 4 września 2023 r., 29 września 2023 r. oraz w dniu 2 października 2023 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wpłynęły pisma A. i S. T. - działających przez pełnomocnika adwokata, w których również wnoszono o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K..

W dniu 8 listopada 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wydał postanowienie nr 800/2023, znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53, którym - na podstawie art. 61 a K.p.a. po rozpatrzeniu wniosków A. i S. T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K..

Organ I instancji przekazując zażalenie do MWINB stwierdził brak przesłanek do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, zważył co następuje:

Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego postanowienia w oparciu o akta sprawy znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności odmowy wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K..

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w organie I instancji jest art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi: Gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną łub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Nadto, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Analiza art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną. Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono, stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda.

Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę natury formalnej do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12). Należy jednak rozumieć, że odmowa wszczęcia postępowania, z tej właśnie przyczyny, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. W wyroku NSA z dnia 7 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2159/12 wskazano, iż cyt. "Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania." Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia w/w postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, iż "organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do wszczęcia na wniosek A. T., działającej przez pełnomocnika adwokata, z dnia 03.07.2023 r. o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie prowadzonych robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. , gm. K. uzupełnionego pismem A. T. i S. T., działających przez pełnomocnika adwokata, informującym o prowadzeniu robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania terenu zgłoszonego przez inwestora, które były uzupełniane późniejszymi pismami z dnia 04.08.2023 r., 23.08.2023 r, 04.09.2023 r., 29.09.2023 r. i 27.09.2023 r. (daty wpływu pism do PINB). Ponadto organ nadmienia, że prowadzenie robót budowlanych na dz. nr [...] przez Z. P. nie miało miejsca, a roboty budowlane prowadzone na dz. nr [...] wykonywane są na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do skutecznego zgłoszenia robót nie wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę złożonego w Wydziale Architektury Starosta Powiatowego w dniu 20.04.2023 r. i zarejestrowanego pod znakiem: AB- IV.6743.2.226.2023. Proces budowlany jest w trakcie realizacji i nie jest zakończony, dlatego w chwili obecnej ocena zgodności zagospodarowania terenu z projektem jest przedwczesna. W zakresie budynku nie stwierdzono wykonania robót w sposób określony w art. 36a ustawy prawo budowlane. Organ podnosi dodatkowo, że nie prowadził postępowania dowodowego, o którym mowa w Dz. II Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie czynności kontrolne wynikające z art. 81a ustawy Prawo budowlane.".

W ocenie MWINB rozstrzygniecie PINB wydane na podstawie art. 61a K.p.a. jest prawidłowe. W rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek A. T. z dnia 3 lipca 2023 r. oraz A. i S. T. z dnia 14 lipca 2023 r. (data wpływu do PINB: 19 lipca 2023 r.) i jak słusznie wskazał organ I instancji wynika ona z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5b na wniosek.

Przywołane przepisy stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a., ograniczając tym samym możliwość wszczęcia postępowania we wskazanych w nich sprawach wyłącznie na zasadzie oficjalności. Ograniczeniem tym organ nadzoru budowlanego jest natomiast prawnie związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony w sprawach wskazanych w ww. przepisach. Jeżeli bowiem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19). W orzecznictwie wskazuje się także, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt: II OSK 1936/16).

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5b ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a P.b - tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego.

Przepis art. 53a ust. 1 P.b. oraz art. 72a P.b. zostały dodane do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do ww. nowelizacji (IX. 121) czytamy: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek".

Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że dodanie ww. przepisów do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze, legalizacyjne, w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego lub samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2175/21 wskazał, że "literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (...) Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji" (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 643/22, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2175/21).

W świetle powyższego MWINB uznał, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Przepis art. 61a K.p.a. odwołuje się wprost do art. 61 K.p.a., który stwierdza w §1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a więc powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w aprobowanym przez MWINB wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt: II OSK 444/22: Co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art 61 a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 P.b.). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 K.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż bezzasadnym jest odnoszenie się przez organ II instancji do argumentów podnoszonych w zażaleniu, a dotyczących meritum sprawy. Jak zostało wskazane powyżej, postępowanie administracyjne we wnioskowanym przedmiocie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, zatem wnioskodawcy mogą takie argumenty podnosić wyłącznie w pismach do organu I instancji, który jest właściwy do ewentualnego wszczęcia postępowania w zakresie podnoszonym przez skarżących.

Zakres zaskarżenia określa zakres orzeczenia organu I instancji, a w niniejszym przypadku pozostaje nim wyłącznie weryfikacja zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a K.p.a. z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania przez PINB z urzędu. Organ odwoławczy miałby taką możliwość wyłącznie w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia PINB dotyczącego meritum sprawy, a taki stan nie zaistniał na gruncie niniejszego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 800/2023 z dnia 8 listopada 2023r., znak: PINB-I-5160.126.23.5859.53 jest zgodne z prawem.

Odpowiadając na uwagi podnoszone przez pełnomocnika skarżących w zażaleniu, MWINB podkreślił, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. MWINB wyjaśnił również, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tej też przyczyny MWINB nie podzielił części argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, mianowicie tych odnoszących się merytorycznie do sprawy i wskazuje, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia pozostają one zbędne. Niemniej mimo powyższego MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Reasumując, MWINB wskazał, że skoro postępowanie w zakreślonych powyżej przypadkach (które to wynikają ze złożonego wniosku) może zostać wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Tym samym wniosek skarżących z dnia 1 września 2023r. nie mógł zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania w sprawie nimi objętej. W takiej sytuacji skarżący nie mogą skutecznie żądać od PINB wszczęcia postępowania, albowiem taką możliwość odbierają im przepis art. 53a P.b. Jeżeli skarżący, pomimo podjęcia przez PINB w reakcji na ich zgłoszenie czynności kontrolnych, nie zgadzają się z wnioskami organu przyjętymi w wyniku tych czynności, mogą domagać się inicjatyw innych uprawnionych podmiotów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22). Mając powyższe na uwadze MWINB stwierdził, że rozstrzygnięcie PINB oparte na przepisie art. 61 a K.p.a. jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zobowiązany był do jego utrzymania w mocy.

A. T. i S. T. wnieśli na ww. postanowienie nr 179/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r. znak: WOB.7722.359.2023.AJAN, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 53a ust. 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego błędną wykładnię - w ślad za organem I instancji - i w konsekwencji przyjęcie, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5b tego aktu prawnego nie mogą być wszczęte na skutek zasygnalizowania przez osobę trzecią realizacji zamierzenia budowlanego z naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy w takiej sytuacji (np. wniosku skarżących z dnia 3 lipca 2023 r.) organ nadzoru ma obowiązek ustalić i ocenić, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu;

2. art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne niezastosowanie - w ślad za organem I instancji - a to wobec co najmniej przedwczesnego przyjęcia, iż w toku budowy obiektu realizowanego na działce nr [...] nie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, podczas gdy nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt został zaprojektowany;

3. art 36a ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie - w ślad za organem I instancji - a to wobec co najmniej przedwczesnego przyjęcia, iż wtoku budowy obiektu realizowanego na działce nr [...] nie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu, podczas gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania części tego obiektu, a to jego poddasza;

4. art. 36a ust. 5 pkt 2 lit b ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie - w ślad za organem I instancji - a to wobec co najmniej przedwczesnego przyjęcia, iż w toku budowy obiektu realizowanego na działce nr [...] nie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu, podczas gdy nastąpiło takie odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a to wysokości w zakresie przekraczającym 2 %;

5. art. 36a ust. 1a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie - w ślad za organem I instancji - a to wobec co najmniej przedwczesnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie powstał obowiązek określony w art. 36 ust. 1a ustawy Prawo budowlane;

II. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie - w ślad za organem I instancji - i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest wyłącznie na żądanie strony, podczas gdy postępowanie z art. 53a ustawy Prawo budowlane może być prowadzone wyłącznie z urzędu;

- ewentualnie, w przypadku przyjęcia, iż art. 61a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie zgłaszam zarzut jego niewłaściwego zastosowania i niewydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, podczas gdy organy nadzoru budowlanego winny uznać wniosek skarżących za impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie zgodności z prawem zamierzenia budowlanego realizowanego na działce nr [...];

2. art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wybiórcze rozpoznanie zarzutów zgłoszonych przez skarżących i ich uzasadnienia, nieprzedstawienie wyczerpującej argumentacji przemawiającej za przyjęciem, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania - przede wszystkim zasady należytego uzasadniania postanowień administracyjnych oraz zasady przekonywania.

W oparciu o powyższe, na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia 8 listopada 2023 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania organom administracyjnym w celu wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...],[...] w m. F. , gm. K.. Jednocześnie, na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że przedmiotowe postanowienie MWINB, jak i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji, jest dotknięte istotnymi błędami na płaszczyźnie tak prawa procesowego, jak i materialnego.

Naruszenie prawa materialnego:

art. 53a ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1, 2b i 4 oraz art. 36a ust. 1a ustawy Prawo budowlane: w niniejszej sprawie tak organ II, jak i I instancji, niesłusznie uznał, że z uwagi na brzmienie art. 53a ust. 1 P.b. stanowiące, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek, postępowanie naprawcze nie może być prowadzone w stosunku do obiektu realizowanego na działce nr [...]. Skarżący wskazali na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 601/22: "po wpłynięciu do organu wniosku o wszczęcie postępowania w zakresie kontroli, czy wskazana przez nich inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa (tj. czy nie stanowi samowoli budowlanej), organ nadzoru winien ustalić i ocenić czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu,... Podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem stanowi bowiem źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu".

Pogląd ten jest ugruntowany w judykaturze w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 779/23: "postępowanie w trybie art 53a jest co do zasady wszczynane z urzędu, to jednak w tej konkretnej sprawie, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, organ nie powinien był w ocenie Sądu poprzestać jedynie na odniesieniu się do literalnego brzmienia przepisu. Skoro organ traktuje wniosek jako pewien impuls, który może, ale nie musi doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu, to konsekwentnie w uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania należy odnieść się do okoliczności, które uzasadniały w ocenie wnioskodawców wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego, a w ocenie organu skutku takiego odnieść nie mogą."

Tymczasem w niniejszej spawie skarżący wskazywali na szereg kwestii podających w co najmniej uzasadnioną wątpliwość realizację inwestycji na działce nr [...] zgodnie z przepisami prawa, w tym samą możliwość rozpoczęcia tej inwestycji w trybie zgłoszenia. Ani organ I, ani organ II instancji nawet nie rozważył tej argumentacji - mimo że WMINB przyznał, iż wniosek skarżących mógł stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy (str. 4 zaskarżanego postanowienia). Tym samym organy nadzoru budowlanego, na gruncie art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, miały obowiązek ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki (właśnie przesłanki przedmiotowe) uzasadniające wszczęcie postępowania z urzędu. Organ I instancji nie podjął w tym zakresie żadnych czynności, a uchybienie to zostało następnie bezkrytycznie powielone w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Skarżący nadmienili, że na skutek wniosku A. T. w dniu 11 grudnia 2023 r. Burmistrz Gminy K. wszczął postępowanie w trybie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W toku tego postępowania przeprowadzono oględziny, które w ocenie wnioskodawców potwierdziły problem nadmiernego spływu wód z działki nr [...], związanego z inwestycją realizowaną przez Z. P.. Pismem 2 dnia 15 stycznia 2024 r. Burmistrz Gminy K. poinformował o przekazaniu sprawy do rozpoznania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego.

W toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza Gminy K. Z. P. złożył pismo zatytułowane Realizacja pleceń pokontrolnych w budowanym domu jednorodzinnym w F. działka [...] — inwestor Z. P.. Z treści rzeczonego pisma oraz korespondencji email wymienianej z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wynika, iż w stosunku do w/w inwestycji przeprowadzono kontrolę doraźną, w wyniku której nałożono na Z. P., jako na inwestora, szereg obowiązków, a tym obowiązek rozwiązania problemu spływu nadmiaru wód z terenu działki oraz z realizowanego budynku. Mając na względzie daty przywoływane przez Z. P. w tym dokumencie, a to m. in. 20.10.2023 jako termin wykonania większości prac, w tym dotyczących problemu spływu wód, stwierdzić należy iż dokument ten nie powstał na potrzeby postępowania z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ale w związku z (wcześniejszą) kontrolą organów nadzoru budowlanego.

W związku z treścią cytowanego dokumentu A. T. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego z zapytaniem o prowadzenie przez ten organ postępowania dotyczące inwestycji Z. P.. Pismem z dnia 21 lutego 2024 r. organ wskazał, iż nie prowadził postępowania wobec obiektu wznoszonego na działce nr [...]. Rozbieżności zachodzące między oświadczeniami Z. P. i korespondencją email prowadzoną przez niego z inspektorem PINB oraz informacjami pochodzącymi od organów nadzoru budowlanego budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości działania tych organów, przede wszystkim w kontekście obowiązków wynikających z art. art. 53 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Nie można przy tym pomijać, iż został stwierdzony problem dotyczący spływu wód, oceniony przez organ samorządu terytorialnego jako stanowiący przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postępowanie zostało przekazane do prowadzenia organowi nadzoru budowlanego. Potwierdza to zatem argumentację skarżących, iż ich wniosek z lipca 2023 r. winien stanowić impuls (nawiązując do sformułowania użytego w wyroku NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 444/22, przywołanego na str. 4 zaskarżanego postanowienia), a nie prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a.

Skarżący podkreśli, że opisywane w postępowaniu administracyjnym podniesienie terenu na działce [...] i wywołaną tym zmianę tak co do kierunku jak i natężenia spływu wód opadowych - należy poddać kontroli organów nadzoru budowlanego, także ze względu na odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu w zakresie rzędnych terenu i sposobu odprowadzania wód opadowych. Stanowisko przedstawione w kwestionowanym postanowieniu jest zatem błędne, zwłaszcza, że już sama zmiana wysokości terenu ma istotne znaczenie dla oceny realizacji danej inwestycji zgodnie z prawem. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 1838/20, każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. Jeśli taka zmiana prowadzi do modyfikacji naturalnego spływu wód opadowych organy nadzoru budowlanego winny zająć się kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1869/17).

W niniejszej sprawie tak PINB, jak i WMINB, poprzez powielenie błędów popełnionych przez organ I instancji, naruszyły również art. 36a ust 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - w wyniku realizacji inwestycji na działce nr [...] nieruchomości sąsiednie są zalewane (co zostało udokumentowane m.in. na zdjęciach załączonych do zażalenia oraz wniosku dowodowego skarżących z dnia 27 września 2023 r.). Okoliczność ta dowodzi, że inwestycja istotnie oddziałuje na ich realność, co przesądza, że winna być prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę, a nie o zgłoszenie. W odniesieniu do części terenu dz. nr [...] projekt zagospodarowania nie zakładał żadnych zmian, a zostały wprowadzone, polegające na podwyższeniu i ukierunkowaniu spływu wód w stronę realności skarżących. Obie zatem sytuacje uzasadniają wszczęcie postępowania naprawczego.

Błędne jest zatem stwierdzenie, iż na aktualnym etapie ocena zgodności zagospodarowania terenu byłaby przedwczesna (zob. strona 2 postanowienia PINB). Już bowiem na tym etapie realizacji inwestycji owe odstąpienia są widoczne. Zaznaczyć przy tym należy, że po dacie kontroli PINB w dniu 13 września 2023 r. na dz. nr [...] nie były prowadzone żadne prace ziemne mające na celu doprowadzenie zagospodarowania terenu do zgodności z zatwierdzonym projektem, w tym do przywrócenia stanu sprzed zagospodarowania w części działki, dla której projekt nie przewidywał żadnych zmian, w szczególności polegających na podnoszeniu terenu. Przeciwnie, od dnia 7 listopada 2023 r. na wjeździe dz. nr [...] zalegają kolejne dwie wywrotki przywiezionej ziemi.

Skarżący nadmienili, że w związku z położeniem działki nr [...] na obszarze T. Parku Krajobrazowego, na tym terenie zakazane jest wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zaś art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne, zakazuje właścicielowi gruntu zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących są na jego gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Skarżący w pełni podtrzymali także twierdzenia dotyczące konieczności zbadania niezgodności geometrii dachu zrealizowanego przez inwestora z obowiązującym na terenie inwestycji MPZP, problemu użytkowego charakteru poddasza oraz kwestii zapewnienia przez inwestora odpowiedniej lokalizacji miejsc postojowych na działce nr [...], niepowodującej ograniczenia w możliwości dojazdu do sąsiednich nieruchomości, w tym dz. nr [...], a - po zapoznaniu się z projektem zagospodarowania terenu i projektem elewacji budynku - także istotnego odstępstwa w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości w zakresie przekraczającym 2%. Wszystkie te okoliczności mogły być zbadane, jako już zrealizowane, w trakcie kontroli PINB z dnia 13 września 2023 r., o której mowa w postanowieniu tego organu. W postanowieniu PINB zawarto natomiast stwierdzenie, iż w zakresie budynku nie stwierdzono wykonania robót w sposób określony w art. 36a ustawy Prawo budowlane (str. 2 postanowienia).

Organ II instancji błędnie, znów w ślad za ustaleniami przyjętymi przez PINB, stwierdził ponadto, iż na działce nr [...] (stanowiącej współwłasność skarżących) inwestor - realizujący obiekt budowlany na działce nr [...] - nie prowadził robót budowlanych. Okoliczność ta wynika zaś z przedłożonych przez skarżących dokumentów (vide pismo od spółki Wodociągi i Kanalizacja K. sp. z o.o.), jak również została przyznana przez samego inwestora w piśmie wystosowanym do skarżących przez jego pełnomocnika. Mimo nieosiągnięcia celu tych prac, jakim było

wykonanie przyłącza wodociągowego dla obsługi dz. nr [...], prace te można również traktować jako prace przygotowawcze w świetle art. 41 ust. 2 pkt 4 P.b.

Naruszenie prawa procesowego:

skarżący wskazali, że art. 61a § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a to wobec okoliczności, iż (co było wskazywane w zażaleniu, lecz zostało pominięte przez organ II instancji) - instytucja przewidziana w art 61a § 1 K.p.a. nie dotyczy postępowań uruchomianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., IOSK 3193/18).

Przepis art. 61 a § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na żądanie strony'' (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2586/21). Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu zatem nigdy nie może stanowić żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 K.p.a. Postanowienie to organ de facto wydałby wówczas dla siebie, gdyż jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania (wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 601/22).

Skoro postępowanie o jakim mowa w art. 53a Prawa budowlanego może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, stanowiąc lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej wart. 61 K.p.a., to tym samym organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek. W takiej sytuacji organ nie ma także podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., przepis ten — jak już wskazano powyżej — dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony" (wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 601/22). W niniejszej sprawie organ I instancji nie wypełnił opisanych powyżej powinności, a przez co skarżący zostali pozbawieni skutecznej ochrony należnych im praw.

Nawet gdyby jednak przyjąć, iż przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, skarżący podnieśli, że organ II instancji zastosował ową normę w sposób błędny. Jak wynika bowiem z cytowanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2023 r., sygn. II OSK 444/22 co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (...) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. Powyższe nie oznacza jednak, iż wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowlanego. Takie żądanie może, a nawet powinno, stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały ten impuls.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. skarżący wskazali, że właściwe uzasadnienie wydanego postanowienia (zwłaszcza negatywnego dla strony) jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich dowodów, wskazując w uzasadnieniu tylko fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogi te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Motywy zaskarżonego postanowienia ograniczają się jedynie to stwierdzenia, iż organy nadzoru budowlanego nie mogły podjąć czynności merytorycznych oraz do przytoczenia orzeczeń sądów administracyjnych, bez dokonania należytego ich odniesienia do realiów niniejszej sprawy. Tak skonstruowane uzasadnienie nie spełnia zatem ustawowych wymogów nałożonych w tym zakresie na organy administracji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem MWINB skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł dodatkowo, że wbrew treści zarzutu naruszenia art. 53a ustawy Prawo budowlane w skarżonym postanowieniu nie ma stwierdzeń, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane nie mogą być wszczęte z urzędu na skutek zasygnalizowania przez osobę trzecią realizacji zamierzenia budowlanego z naruszeniem przepisów prawa. Nadto z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i orzecznictwa cytowanego w jego treści wynika, że ewentualny wniosek o wszczęcie postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania. Natomiast w przypadku braku oczekiwanej przez wnioskującego reakcji, ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo - wnioskowym, określonym w Dziale VIII K.p.a.

Nadto MWINB organ podniósł, że przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy była zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., a nie weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu przez organ powiatowy.

Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego ani też nie rozstrzyga co do istoty sprawy; nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, tym samym stawiane zarzuty merytoryczne dotyczące prawidłowości prowadzonych robót budowlanych i ich kwalifikacji są na tym etapie bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił, że w analizowanym przypadku nie zaistniały wskazywane przez wnioskodawców przesłanki wynikające z przepisów dot. rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5b ustawy Prawo budowlane).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że rozstrzygniecie organu powiatowego, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest prawidłowe, bowiem w rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek A. i S. T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K., co wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a oraz rozdziale 6 Prawa budowlanego na wniosek.

Zdaniem Sądu oba te stanowiska są błędne i opierają się na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów, co uzasadniało uchylenie obu postanowień.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021, poz. 2351 ze zm., dalej P.b.), w szczególności art. 53a tej ustawy.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Przepis ten został dodany z dniem 19 września 2020 r. i już obecnie w orzecznictwie prezentowane są dwa poglądy co do jego interpretacji.

Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do kwestii możliwości wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie również na wniosek podmiotu mającego w tym interes prawny.

Wykładnia prezentowana przez organ odwoławczy sprowadza się do stwierdzenia, że od momentu wprowadzenia tego przepisu nie jest w ogóle możliwe wszczęcie postępowania w określonych tam kategoriach spraw przed organem nadzoru budowlanego na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Pogląd ten prezentowany jest między innymi w wyrokach powołanych w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę.

Na przykład w wyroku WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2281/21 (LEX nr 3354931) podkreślono: "organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Następnie w uzasadnionych przypadkach organ wszczyna postępowanie administracyjne, zaś osoba zgłaszająca uzyskuje przymiot strony postępowania, o ile legitymuje się aktualnym i indywidualnym interesem prawnym. W skrajnym przypadku osoba pozbawiona takiego statusu, w sytuacji całkowitej bezczynności organu nadzoru budowlanego może uruchomić tryb skargowy i zawiadomić organ wyższego rzędu sprawującego nadzór nad działalności organu I instancji. Ponadto podmiot, który nie jest stroną postępowania może zwrócić się do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowanie postępowania administracyjnego lub wstąpienie do toczącego się już postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. Nie zmienia to jednak zasadniczo konstatacji, że w aktualnym stanie prawnym postępowania w sprawach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się są z urzędu".

Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r., sygn. VII SA/Wa 558/22 (LEX nr 3448258): "W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Podkreślić należy, że skarżąca może zwrócić się ewentualnie z prośbą o interwencję w sprawie do prokuratora, któremu w świetle art. 182 K.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem".

Praktyczną konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest pozbawienie osób, które mają interes prawny w danej sprawie możliwości skutecznego dyscyplinowania organu do podjęcia wymaganych prawem czynności.

W wyrokach prezentujących ten pogląd podkreśla się ciążące na organach nadzoru budowlanego z mocy prawa obowiązki w zakresie kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Jednakże przepisy proceduralne muszą przewidywać również takie sytuacje, w których organy administracji publicznej nie wykonują należycie wszystkich nakazanych prawem obowiązków. Innymi słowy muszą zapewniać osobom, które mają w tym interes prawny możliwość skutecznego egzekwowania przysługujących im praw. Tymczasem zgodnie z analizowanym poglądem taki podmiot nie może domagać się wszczęcia postępowania, a jego wniosek w tym zakresie zawsze musi być załatwiony odmownie. Organy nadzoru budowlanego wprawdzie mają obowiązek dokonać sprawdzenia zasadności wniosku i w razie potrzeby wszcząć postępowanie z urzędu, jednakże brak takiego sprawdzenia, względnie błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako niepodlegających reżimowi prawa budowlanego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie podlega już żadnej dalszej kontroli. Organ nadzoru budowlanego nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, które podlegałoby zaskarżeniu. W sytuacji braku wszczęcia postępowania z urzędu, mimo istnienia okoliczności uzasadniających takie wszczęcie, osoba, której przysługuje interes prawny nie ma również prawa do wniesienia ponaglenia, bowiem status strony uzyskałaby dopiero we wszczętym i toczącym się postępowaniu. W konsekwencji nie ma też legitymacji do składania skargi na bezczynność organu. W orzecznictwie prezentującym ten pogląd zwraca się uwagę na możliwość wniesienia skargi w trybie skarg i wniosków, jednakże sposób załatwienia skargi także nie podlega kontroli sądowej. Wreszcie "odsyłanie" niedoszłej strony postępowania do prokuratora albo Rzecznika Praw Obywatelskich także może pozostać nieskuteczne, bowiem podjęcie interwencji w indywidualnych sprawach przez te podmioty zależy od ich uznania i również nie podlega żadnej kontroli.

Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zaprezentowanego wcześniej poglądu, który w istocie odbiera osobom uprawnionym możliwość skutecznego dochodzenia przysługujących im praw.

Należy zgodzić się z poglądem przeciwnym, zaprezentowanym np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. II SAB/Kr 89/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2158/21 przepis art. 53a ust. 1 P.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5a P.b. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 P.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 K.p.a. Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 P.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21".

Analogiczny pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, został zaprezentowany także w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 919/22; WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 264/23, WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1536/23 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych.

Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów ustawy Prawo budowlane jest konieczność merytorycznego odniesienia się do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania – winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, to należy wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie żadnym błędem wszczęciem postępowania "z urzędu", zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Stanowiska te syntetycznie zostały przedstawione w wyroku NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 444/22. W wyroku tym wskazano, że "zwolennicy jednego z tych poglądów (...) stoją na stanowisku, iż przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 pr. bud., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22, oba dostępne w CBOSA). Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a ustawy - Prawo budowlane nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 dostępne na CBOSA). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane." W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stanowiskiem drugim.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady także podziela stanowisko wyrażone w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, a to że postępowania określone w rozdziale 5b P.b. wszczyna się z urzędu.

Jednakże z orzecznictwa tego nie wynika automatyzm między złożeniem wniosku o zbadanie legalności robót budowlanych a odmową wszczęcia postępowania z uwagi na to, że postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Jak podnosi się w orzecznictwie wniosek (abstrahując od tego, czy pochodzi od strony czy nie) stanowi pewien impuls, który powinien skłonić organ do rozważenia w fazie przedprocesowej zasadności zbadania sprawy. To z kolei oznacza uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, zarówno tych wynikających z wniosku, jak i znanych organowi z urzędu.

W świetle powyższego, przyjęta w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jakoby każdy wniosek o wszczęcie postępowania w określonych kategoriach spraw przed organami nadzoru budowlanego - niezależnie od jego zasadności i niezależnie od tego od kogo pochodzi - podlegał załatwieniu w drodze odmowy wszczęcia postępowania, jest błędna.

Jakkolwiek prawidłowo organ II instancji wskazał, że postępowanie w trybie art. 53a P.b. jest co do zasady wszczynane z urzędu, to jednak w tej konkretnej sprawie, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym licznych zdjęć oraz pism skarżących, organ nie powinien był, w ocenie Sądu, poprzestać jedynie na odniesieniu się do literalnego brzmienia przepisu. Skoro organ traktuje wniosek jako pewien impuls, który może, ale nie musi doprowadzić do wszczęcia postępowania z urzędu, to konsekwentnie w uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania należy odnieść się do okoliczności, które uzasadniały w ocenie wnioskodawców wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wykonania obiektu budowlanego, a w ocenie organu skutku takie odnieść nie mogą.

Z akt sprawy wynika, że skarżący A. T. i S. T. są współwłaścicielami w Ľ działki nr [...] (nieruchomość gruntowa – droga dojazdowa), sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora Z. P. o nr [...] w miejscowości F..

W aktach sprawy zalega także dokumentacja fotograficzna pokazująca jak pierwotnie wyglądała działka [...], a jak wygląda obecnie (wybudowany dom mieszkalny).

Skarżący podnosili przed organami między innymi, że Z. P., mimo nielegitymowania się prawem do dysponowania działką [...] na cele budowlane, nie odstępuje od zamiaru prowadzenia i prowadzi roboty budowlane.

Organ I instancji poprzestał jedynie na wskazaniu, że "PINB w Krakowie dla powiatu krakowskiego ziemskiego w dniu 13.09.2023 r. przeprowadził kontrolę na podstawie art. 81a Prawa budowlanego na terenie działki nr [...] i [...] w m. F. dotyczącą realizowanych robót budowlanych przez inwestora Z. P.. W trakcie kontroli ustalono, że na dz. nr [...] w m. F. prowadzone są roboty związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z nieużytkowym poddaszem wraz z zagospodarowaniem terenu. Budynek w stanie zaawansowania - stan surowy otwarty. Zagospodarowanie terenu w trakcie realizacji. Wody opadowe z dachu odprowadzane na teren własny działki. Teren działki z naturalnym spadem z kierunku północnego w kierunku południowym tj. w kierunku dz. nr [...] oraz [...] i [...]. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. , związanych z doprowadzeniem przyłączy do przedmiotowego budynku."

To wystarczyło organowi odwoławczemu dla utrzymania w mocy postanowienia I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy – jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę (art. 15 K.p.a.) – winien był rozważyć okoliczności sprawy na dzień swojego rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest to tym bardziej istotne, że inwestor dynamicznie prowadził roboty budowlane związane z budową domu na działce [...] (vide: obszerna dokumentacja fotograficzna w aktach administracyjnych), co w sposób oczywisty musiało się wiązać z kwestią doprowadzenia mediów z wykorzystaniem działki [...], czego – na dzień 15 lutego 2024 r. (wydania postanowienia MWINB) w ogóle nie ustalił ani nie rozważył organ odwoławczy, poprzestając jedynie na stwierdzeniu PINB, że na dzień kontroli 13 września 2023 r. PINB nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...] w m. F. , związanych z doprowadzeniem przyłączy do przedmiotowego budynku.

Nadto skarżący A. T. i S. T. informowali organ I instancji między innymi o prawdopodobieństwie prowadzenia robót budowlanych na dz. nr [...] z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania terenu zgłoszonego przez inwestora - poprzez zwiększenie oddziaływania budowanego obiektu poza działkę [...]. T. wniosków i zarzutów skarżących organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę i nie rozważył.

Żadna z tych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przy dokonywanej przez organ ocenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych na dz. nr [...], [...] w m. F. , gm. K. - związanych z budową domu i przyłączy.

Tym samym, w ocenie Sądu, należy przyznać rację skarżącym, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiła co najmniej przedwcześnie.

Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że postępowanie takie organ może wszcząć jedynie z urzędu. Jednak w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a., w ocenie Sądu, nie może na tym poprzestać w sytuacji przedstawionej organom przez skarżących.

Jeśli w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie odnosi się do tych okoliczności, zdaniem Sądu, skutecznie można mu postawić zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie odniosły się też do okoliczności, że skarżący są współwłaścicielami działki [...].

W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - organ I instancji zawarł w wydanym przez siebie postanowieniu stwierdzenia co do stanu faktycznego w zakresie robót wykonanych na działce inwestycyjnej i sąsiedniej, z czym skarżący się nie zgadzają, zatem wnosząc środek odwoławczy od orzeczenia organu I instancji, skarżący - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a. – mieli prawo oczekiwać od organu odwoławczego, że sprawa zostanie przez organ II instancji ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta w jej całokształcie, a więc również w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutów dotyczących stanowiska organu I instancji co do meritum sprawy, w tym zakresu i rodzaju wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Tymczasem organ II instancji się jednak od tego uchylił, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu o formalnym charakterze wydanego postanowienia.

Z kolei odnosząc się do uzasadnienia organu I instancji należy je uznać za ogólnikowe i nieprzekonujące. Dlatego też na tym wstępnym etapie postępowania, poprzedzającym jego wszczęcie, przedwczesne było stwierdzenie braku przesłanki przedmiotowej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której wykonano i udokumentowano zdjęciami wskazywane przez skarżących roboty, ich weryfikacja – w aspekcie norm Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych winna nastąpić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, z zapewnieniem skarżącym (i ewentualnym pozostałym stronom postępowania) możliwości przedstawienia swojego stanowiska – także podczas oględzin czy kontroli.

Z kolei wnioski organu co do tego, czy wykonane roboty podlegają reglamentacji w świetle ustawy Prawo budowlane, po wnikliwym i wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co umożliwi wszystkim stronom postępowania ewentualne zainicjowanie kontroli instancyjnej kończącego sprawę rozstrzygnięcia.

Organ II instancji naruszył art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że zasada oficjalności postępowania przed organami nadzoru budowlanego wyklucza możliwość skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez jego stronę, z kolei organ I instancji przedwcześnie, bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy uznał, że brak materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania. Oba te organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się: 100 zł jako należny uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.