Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1057/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 32,  art. 33,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 888 par. 1,  art. 509 par. 1,  art. 510 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Monika Nowicka (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 nr [...] w części, w której decyzja ta odmawia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, a także uchyla decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 nr [...] w wyżej wymienionej części; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr

[...] odmawiającą stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września

1975 r. nr [...] oraz utrzymującej ją mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 11.1975 r. nr [...] orzekających o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność N. W. oraz umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji - w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 1975 r. nr [...] Prezydent G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej na wstępie nieruchomości a rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] Wojewoda [...] decyzję tę utrzymał w mocy.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpił Z. W., na rzecz którego N. W. - była właścicielka wywłaszczonej nieruchomości - zrzekła się roszczeń, związanych z uprzednio przysługującym jej prawem własności do w/w gruntu.

Następnie pismem z dnia 4 września 2007 r. wnioskodawca ograniczył wniosek, żądając jedynie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września 1975 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Na skutek rozpoznania w/w wniosków, decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt oraz umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności obu decyzji - w części dotyczącej wywłaszczenia.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie podnosząc, że w związku z ograniczeniem przez wnioskodawcę żądania jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji orzekających o wywłaszczeniu i odszkodowaniu tylko do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt, postępowanie nadzorcze - w części dotyczącej wywłaszczenia - stało się bezprzedmiotowe i jako takie - zgodnie z art. 105 kpa – zostało umorzone.

W związku z powyższym organ nadzoru ograniczył zakres kontroli kwestionowanej decyzji wyłącznie do części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania. Z tego powodu Minister uznał za niezasadny, podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzut nieprzeprowadzenia przez organ naczelny analizy celu wywłaszczenia, tj. budowy ośrodka OHP. Zasadność bowiem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany powyżej cel oraz jego zakwalifikowanie jako celu publicznego - w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. - stanowiła kwestię związaną bezpośrednio z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Ocena więc zasadności wywłaszczenia i kwalifikacji wskazanego w decyzji celu - jako celu użyteczności publicznej - mogłaby zostać dokonana w sytuacji objęcia przez organ nadzorczy oceną legalności kwestionowanych decyzji także w części dotyczącej wywłaszczenia.

Odnosząc się zaś do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ naczelny postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie Z. W. na okoliczność braku biegłych na rozprawie w sprawie o wywłaszczenie wskazano, iż dowód ten nie miał istotnego znaczenia dla wyjaśnienia przedmiotowej kwestii. Stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada1975 r. była bowiem N. W., a nie Z. W.

Ponadto z uzasadnienia decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. wynikało, iż N. W. brała udział w rozprawie wywłaszczeniowej, podczas której złożyła - w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 1894 ze zm.) – uwzględniony przez organ wywłaszczający, wniosek o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości o powierzchni [...] m2.

Odnośnie zaś zarzutu, iż organ nadzoru dokonał dowolnej interpretacji uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż biegli uczestniczący w rozprawie byli biegłymi powołanymi dla dokonania oszacowania nieruchomości podniesiono, iż z uzasadnienia obu kwestionowanych decyzji wynikało, iż w sprawie o wywłaszczenia przedmiotowego gruntu, powołani zostali biegli rzeczoznawcy, którzy potwierdzili słuszność stanowiska wyrażonego przez Wydział [...], zgodnie z którym, pozostająca poza wywłaszczeniem część przedmiotowej nieruchomości nie nadawałaby się do zagospodarowania na cele dotychczasowe.

Brak kompletnych akt wywłaszczeniowych uniemożliwiał wprawdzie jednoznaczną ocenę, czy w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, który zobowiązywał organ do ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, ale w związku z tym nie można również ustalić, czy postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania, było przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły w tym przypadku przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

Minister zatem stwierdził, że ponieważ mimo poszukiwań nie udało się jednak uzyskać pełnych akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w tym również protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 11 czerwca 1975 r. a z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z uzasadnienia decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. wynikało, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym brali udział biegli rzeczoznawcy, to uznano, że tym samym organ wywłaszczeniowy spełnił nałożony na niego przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymóg powołania w toku postępowania biegłych i ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o ich opinię.

Uzupełniająco Minister wyjaśnił również, że powołany powyżej art. 22, jak również art. 19 i art. 21 cytowanej ustawy z 1958 r. które zobowiązywały organ wywłaszczeniowy do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji rozprawy, miały na celu umożliwienie stronom postępowania wyjaśnienie całokształtu okoliczności, mających istotne znaczenie dla ustalenia celowości i zasadności wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. Brak biegłego mógł natomiast pozbawić stronę możliwości wyjaśnienia wszelkich wątpliwości dotyczących zaoferowanej ceny bądź nieruchomości zamiennej, a także wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia bądź nieuwzględnienia wniosku strony, złożonego w trybie art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Z zebranego materiału dowodowego wynikało przy tym jednoznacznie, iż wniosek N. W. o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości został poddany badaniu, nie tylko przez Wydział [...], ale także przez powołanych w toku postępowania biegłych rzeczoznawców. W ocenie organu powyższa okoliczność pozwalała również na przyjęcie, iż odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone po przeprowadzeniu rozprawy i po wysłuchaniu opinii biegłych rzeczoznawców.

W tych warunkach, skoro w toku postępowania organ wywłaszczeniowy zapewnił udział biegłych rzeczoznawców, na podstawie opinii których ustalił, po przeprowadzeniu rozprawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a także uwzględnił wniosek strony o objecie wywłaszczeniem całej nieruchomości o powierzchni [...] m2, to brak było - w ocenie Ministra - podstaw do twierdzenia, iż w omawianym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności objętych wnioskiem nadzorczym decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyżej przedstawiona decyzja - w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu wywłaszczeniowym - stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła, nie biorąca udziału w postępowaniu administracyjnym, N. W.

Wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. wraz z decyzją poprzedzającą - w części objętej skargą, skarżąca podniosła, że postępowanie nadzorcze było prowadzone bez jej udziału. Wprawdzie - jak przyznała - dokonała na rzecz syna – Z. W. zrzeczenia się wszelkich roszczeń związanych z należącymi do niej poprzednio nieruchomościami, ale oświadczenie jej miało wyłącznie charakter upoważnienia syna do występowania w jej imieniu.

Ponadto podniosła również zarzuty, analogiczne do tych, jakie podnosił Z. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. zarzuciła organowi, że nie przeprowadził dowodu z przesłuchania Z. W. w charakterze świadka ewentualnie z przesłuchania samej skarżącej a także twierdziła, iż rzeczoznawcy, którzy brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowym nie byli powołani do szacunku całej wywłaszczanej nieruchomości, bo w uzasadnieniu decyzji brak było jakiejkolwiek wzmianki odnoszącej się do "ich" opinii szacunkowej.

Skarżąca wywodziła zatem, że rzeczoznawcy ci byli jedynie powołani do ustalenia, czy pozostała część nieruchomości nadaje się do uprawy na cele dotychczasowe.

Ponadto podnoszono w skardze, że błędnie przyjął Minister, iż ograniczenie wniosku do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji jedynie do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, skutkowało brakiem oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i oceny celu tego postępowania tj. czy cel wywłaszczenia spornej nieruchomości był celem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W szczególności, odnosząc się do interesu prawnego skarżącej, organ wyjaśnił, że N. W. zrzekła się na rzecz swojego syna – Z. W. wszelkich roszczeń związanych z należącymi uprzednio do wierzycielki nieruchomościami, w tym m. in. roszczeń wynikających z wydania decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września 1975r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...]. Dokonana w drodze darowizny z podpisem notarialnie poświadczonym cesja wierzytelności wynikających z w/w decyzji wywłaszczeniowych, do skuteczności której zgodnie z art. 509 § l kodeksu cywilnego nie jest wymagana zgoda dłużnika, spowodowała, iż N. W. utraciła interes prawny do występowania jako strona postępowania nadzorczego w stosunku do w/w decyzji wywłaszczeniowych a taki interes prawny uzyskał Z. W., który był stroną niniejszego postępowania.

Podniesiono także, że wspomniane wyżej oświadczenie o zrzeczeniu się przez N. W. roszczeń nie mogło być uznane za jedynie upoważnienie Z. W. do występowania w imieniu matki w zakresie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji wywłaszczeniowych i reprezentowania w toku postępowania administracyjnego, gdyż umocowanie do występowania w imieniu mocodawcy następuje w drodze udzielenia pełnomocnictwa procesowego o którym mowa w art. 32 i art. 33 kpa. Natomiast w trybie art. 509 § 1 i § 2 k.c. wierzyciel przenosi na osobę trzecią wszelkie prawa związane z wierzytelnością, a tym samym osoba trzecia wchodzi w miejsce dotychczasowego wierzyciela jako podmiot uprawniony.

W omawianym oświadczeniu N. W. z jednoznacznie wskazała, iż zrzeka się na rzecz syna wszelkich roszczeń wynikających z w/w decyzji wywłaszczeniowych, nie zaś, że upoważnia go do dochodzenia w jej imieniu roszczeń wynikających z faktu wywłaszczenia nieruchomości położonej w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest m. in. każdy, kto ma w tym interes prawny. Powyższa regulacja prawna przesądzała zatem w niniejszej sprawie za dopuszczalnością – pod względem formalnym skargi N. W., choć nie brała udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skargę należało przy tym uznać za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. w części zaskarżonej a także decyzji ją poprzedzającej – w części, w której odmawiała ona stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanych (w zakresie dotyczącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość).

W skardze podniesiono szereg zarzutów, a wśród nich zarzut pozbawienia skarżącej N. W. udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym w charakterze strony.

W sprawie było bezsporne, że N. W. była poprzednią właścicielką wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] i oznaczonej jako działki o numerach: [...] o łącznej powierzchni [...] m2 i do niej były również skierowane kwestionowane decyzje organów obu instancji dotyczące wywłaszczenia w/w nieruchomości i ustalenia za nią odszkodowania.

Jest przy tym rzeczą nie wymagającą dodatkowego wyjaśnienia (wskazuje na to treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę), że były właściciel wywłaszczonego gruntu ma generalnie interes prawny w uczestniczeniu w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym. Interes ten wynika z posiadanego poprzednio prawa własności wywłaszczonego mienia.

Istota zagadnienia, które wystąpiło w tej sprawie sprowadzała się natomiast do dokonania oceny skutków prawnych, jakie wystąpiły, czy nie wystąpiły, na skutek złożenia przez N. W. oświadczenia o cyt. "zrzeczeniu się na rzecz syna" Z. W. wszelkich roszczeń związanych m. in. z przedmiotowym gruntem, pod którym to oświadczeniem figuruje własnoręczny podpis skarżącej, a którego autentyczność została potwierdzona przez notariusza w dniu 31 maja 2006 r.

Jak wskazuje na to przebieg postępowania tj. sam fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w postępowaniu wywłaszczeniowym na skutek wniosku wniesionego przez pełnomocnika Z. W. i w jego imieniu oraz prowadzenie tego postępowania tylko z udziałem syna skarżącej a także treść odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury - za osobę, która posiadała interes prawny w prowadzonym postępowaniu nadzorczym - uznał Z. W. Pogląd taki organ wyprowadził z faktu, że była właścicielka złożyła wspomniane wyżej oświadczenie "o zrzeczeniu się swych praw" do spornego gruntu i związku z tym - zdaniem Ministra - to oświadczenie (jak wynika zwłaszcza z treści odpowiedzi na skargę) stanowiło przelew wierzytelności - w rozumieniu art. 509 § 1 k.c.

Innym razem organ posłużył się na określenie powyższego oświadczenia sformułowaniem "dokonania w drodze darowizny z podpisem notarialnie poświadczonym cesji wynikających z decyzji wywłaszczeniowych".

Powyższe stanowisko nie było jednak zasadne i okoliczność ta przesądzała o uwzględnieniu skargi.

Zgodnie z art. 888 § 1 k.c. darowizna jest czynnością dwustronną tj. umową. Tak samo zresztą jest nią przelew uregulowany w art. 509 § 1 k.c. W myśl tego ostatniego przepisu, wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Literalnie wskazuje na to zwłaszcza treść art. 510 § 2 k.c., w którym ustawodawca posługuje się wprost zwrotem "umowa przelewu".

Uszło zatem uwagi organu, że oświadczenie N. W., której podpis poświadczył notariusz w dniu 31 maja 2006 r. jest oświadczeniem jedynie jednostronnym. Zawiera wyłącznie jej oświadczenie i jej podpis. Brak jest natomiast oświadczenia kontrahenta o wyrażeniu zgody na darowiznę czy przelew. W tych warunkach omawiane oświadczenie nie mogło być traktowane jako cesja wierzytelności skarżącej na rzecz syna ani darowizna a zatem nadal jedynie N. W. winna być traktowana, jako osoba mająca interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych.

Dodatkowo należy zwrócić również uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego nie jest w ogóle możliwe, ze względu na właściwość zobowiązania stron, zarówno w postępowaniu wywłaszczeniowym, jak i w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dokonanie przelewu uprawnień przysługujących stronie bez zgody dłużnika. Nie jest możliwe zatem w takim przypadku zastosowanie, przy przenoszeniu powyższych roszczeń, w ogóle art. 509 § 1 k.c. (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. III CZP 29/96).

Mając powyższe na uwadze wskazać też trzeba, że nie jest kwestią w tym momencie jasną i oczywistą, na jakiej podstawie zostało wszczęte przedmiotowe postępowanie nadzorcze. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, W niniejszym postępowaniu wniosek - czytając go literalnie - był złożony w imieniu Z. W., który - w świetle tego co zostało wyżej powiedziane - nie miał żadnych praw do spornego gruntu.

Skoro zatem syn skarżącej nie miał interesu prawnego w tym postępowaniu a wniosek - biorąc pod uwagę jego literalną treść - nie był złożony w imieniu N. W. to przede wszystkim w pierwszej kolejności należałoby wyjaśnić -kwestię wnioskodawcy i dopuszczalności prowadzenia przedmiotowego postępowania nadzorczego.

W tych warunkach wypowiadanie się przez Sąd, co do zasadności zarzutów merytorycznych, było całkowicie zbędne jako czysto teoretyczne, a co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym w związku z tym rozpatrzeniu sprawy organ przede wszystkim ustali, czy dokument zatytułowany "oświadczenie" podpisany przez N. W. może być traktowany jako pełnomocnictwo udzielone przez nią synowi. Wprawdzie w tej kwestii organ wyraził swój pogląd w odpowiedzi na skargę, ale odpowiedź na skargę nie jest objęta ramami postępowania administracyjnego.

W przypadku, gdyby okazało się, że dokument ten nie stanowi w/w pełnomocnictwa należało by rozważyć możliwość zobowiązania, w zakreślonym terminie, osoby występującej z wnioskiem do prawidłowego określenia wnioskodawcy i uzupełnienia wniosku o stosowne pełnomocnictwo a następnie należało by orzec - stosownie do zaistniałej sytuacji traktując jednak jako podmiot mający interes prawny w postępowaniu nadzorczym - byłą właścicielkę wywłaszczonego gruntu

Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.