Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1460/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę , zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 4 , art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Barbara Pasternak Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącemu M. R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta K podjęła w dniu 8 lipca 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

M. R. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuty skargi zmierzają do zakwestionowania legalności upoważnienia dyrektora jednostki organizacyjnej (Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji i postanowień w sprawach, o których mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, z późn. zm.) tj., miedzy innymi określania opłaty za korzystanie z przystanków i dworców na terenie K oraz wystawiania na tej podstawie not księgowych, co w konsekwencji skutkuje prowadzeniem postepowania egzekucyjnego, a tym samym występowania w roli wierzyciela.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego, bezsprzecznie została podjęta z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej w skrócie u.s.g., podjęcie przez Radę Miasta K uchwały upoważniającej Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do określenia opłaty za korzystanie z przystanków i dworców na terenie K oraz wystawiania na tej podstawie not księgowych. Możliwość przekazania kompetencji nie wynika wprost z przepisów prawa, które zostały powołane tj. art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta K z dnia 30 marca 2011 r. Z treści przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. wynika, że do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organ jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g.

Skarżący powołując się na konstytucyjną zasadę działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) podniósł, że ani ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, ani również uchwała Nr [...] Rady Miasta K z dnia 30 marca 2011 r. nie dotyka materii w zakresie przekazywania kompetencji do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Z uwagi na powyższe przepisy możliwość przekazania kompetencji powinna wynikać wprost z przepisów prawa, których w żadnym wypadku nie można, przy stanowieniu przepisów powszechnie obowiązujących interpretować rozszerzające. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, Dyrektor Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie jest właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym nie posiadał upoważnienia do występowania w roli wierzyciela Prezydenta Miasta K czy w sprawach dotyczących ustalenie opłat za przystanki.

Skarżący podniósł, że z mocy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Opłatę pobiera się za faktyczne korzystanie z przystanku. Rada gminy (rada miasta), ustala stawkę w drodze uchwały, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). W przypadku Gminy wykonanie uchwały w sprawie stawki opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miasto K powierzono Prezydentowi Miasta K. Wskazane przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w ocenie skarżącego, zawierają upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 u.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Tym samym nie można zakwalifikować przepisów prawa w przedmiotowym zakresie do kategorii przepisów o charakterze jedynie dyscyplinującym, realizującym formę sprawowania władztwa publicznego. Przepisy te wprowadzają bowiem realne obciążenie finansowe, które sam uchwałodawca zakwalifikował jako opłatę za korzystanie z przystanków, która to stanowi dochód Gminy Miejskiej (art. 16 ust. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym mówiąca, że rada gminy (rada miasta) ustala wysokość opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, oraz sposób jej pobierania. Wskazana regulacja nie uprawnia Rady Miasta K czy Prezydenta Miasta K do upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do:

a) kierowania w imieniu Prezydenta Miasta do zobowiązanych przed wszczęciem egzekucji administracyjnej upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych i dworców;

b) wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta tytułów wykonawczych dotyczących egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców;

c) występowania w imieniu Prezydenta Miasta w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców.

W ocenie skarżącego nie do zaakceptowania jest, aby tytuł wykonawczy wystawiony był przez jednostkę nie będącą wierzycielem czy też organem egzekucyjnym. Bowiem Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest jedynie jednostką organizacyjną gminy (potwierdza to § 1 Statutu ). Tym samym nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Na tę okoliczność skarżący powołał prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt. I SA/Gd 1201/12.

Ze względu na powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego art. 39 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały, na mocy której organ stanowiący byłby legitymowany do przekazania każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

Z uwagi na przedstawioną powyżej analizę przepisów prawa skarżący bezapelacyjnie stwierdził, iż występuje konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonej uchwały wobec jej sprzeczności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta K wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. do określenia opłaty za korzystanie z przystanków i dworców na terenie K i wystawiania na tej podstawie not księgowych, stwierdzono, że wbrew poglądowi skarżącego Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie określa opłaty za korzystanie z przystanków i dworców na terenie K. W myśl art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty, a stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Na terytorium Gminy obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym, jest Gmina Miasto K. Zgodnie z § 1 tego aktu prawa miejscowego ustalono stawki opłat w wysokości: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu, Tak więc obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika z mocy samego prawa, a w konsekwencji nie jest ustalany czy wymierzany w drodze decyzji administracyjnej, bądź innego indywidualnego atu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniwszy powyższe, również zarzut wystawiania not księgowych jest chybiony. Skoro bowiem obowiązek poniesienia przedmiotowej opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością, to nota księgowa wystawiona w tym przedmiocie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjne. Nota księgowa ma charakter informacyjny i nie władczy i wyraża się wyłącznie w przypomnieniu o obowiązku uiszczenia opłaty.

W odpowiedzi na zarzut niedopuszczalności przyjęcia art. 39 ust. 4 u.s.g. jako samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały i przekazania każdej formy działalności administracji publicznej na rzecz innego podmiotu, wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może skutkować zawężeniem możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania, a zatem stanowi uniwersalna podstawę dla udzielania przez rady gmin upoważnień do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, bez kategoryzacji ich przedmiotu. W ocenie organu zakres jego zastosowania obejmuje również kompetencje cło wystawiania upomnień oraz tytułów wykonawczych.

W doktrynie prawa publicznego powołując się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje się, że co do zasady właściwy organ nie może mocą własnych działań czy zaniechań (bezczynności) wyzbywać się swych kompetencji na rzecz innego organu, ani też odebrać kompetencji innemu organowi właściwemu w sprawie, chyba że przepis szczególny dopuszcza wyjątek od tego zakazu. Jednym z takich wyjątków jest art. 39 ust. 4 u.s.g.

Organ wyjaśnił co w doktrynie prawa rozumie się pod pojęciem organu, kompetencji organu i jakie są formy działania organu.

Organ wskazał, że użyte w art. 39 ust. 4 u.s.g. określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" obejmuje niewątpliwie sprawy indywidualnie rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. ale jego zakres jest szerszy, o czym świadczy już sama wykładnia gramatyczna analizowanego przepisu odnoszącego się do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji uprawnione jest zapatrywanie, iż w pojęciu załatwienie sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej mieści się nie tylko działanie organu polegające na wydaniu decyzji administracyjnej. Za powyższym przemawia również fakt coraz częstszego odchodzenia ustawodawcy od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej, stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami), a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi (a więc załatwienia ich indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej), na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

Niezależnie jednak od powyższego stwierdzono, iż w oparciu o art. 39 ust. 4 u.s.g. na mocy zaskarżonej uchwały Rada Miasta K dokonała przeniesienia na dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie określonym w 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały statutowej, odniesionym do aktów normatywnych rangi ustawowej, w tym ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy też ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przykładem takich rozstrzygnięć wydawanych w innemu własnym przez dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu mogą być: decyzja o potwierdzeniu zgłoszenia przewozu na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 4 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym bądź też decyzja o udzieleniu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym - na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Wreszcie w odniesieniu co do zarzutu występowania dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do występowania w roli wierzyciela w sprawach opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie K i prowadzenia w stosunku do osoby skarżącego postępowania egzekucyjnego, podniesiono, że wbrew twierdzeniu zawartemu na s. 2 skargi, dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie prowadzi postępowania egzekucyjnego w stosunku do osoby skarżącego, lecz Prezydent Miasta będący organem egzekucyjnym i podejmujący w szczególności zarówno czynności obejmujące: badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz poprawności formalnej tytułu wykonawczego, nadanie klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, wybór środka egzekucyjnego, jak również wszelkie czynności w stadium stosowania egzekucji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie miedzy innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego będące aktami prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997, Nr 3, poz. 104). Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest jedynie § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 roku w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urzęd. Woj. z 2015 r. poz. 4509), zwany dalej w skrócie "Statutem", co wynika wprost z pisma skarżącego z dnia 3 stycznia 2018 r. (błędnie oznaczonego przez skarżącego jako 3 stycznia 2017 r., akta sprawy karty nr 27-29).

Tak sprecyzowany przez skarżącego zakres zaskarżenia wyznaczający przedmiot zaskarżenia ma znaczenie w tej sprawie także dlatego, że jedną z pierwszych czynności Sądu jest zbadanie, czy skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga w tej sprawie została wniesiona w dniu 18 października 2017 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do treści ww. przepisu skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi jest po pierwsze ustalenie, że zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej, po drugie ustalenie, że akt ma naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

W niniejszej sprawie przedstawione wyżej wymogi wniesienia skargi nie zostały spełnione. Zaskarżony Statut (w zakresie jego § 6 ust. 4 pkt 4) niewątpliwie dotyczy sfery administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8, poz. 125). Nie budzi wątpliwości, że skoro podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis ustawy o samorządzie gminnym i obejmuje ona materię regulowaną ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, z późn. zm.), a zarazem publiczny transport zbiorowym należy do zadań własnych gminy, to Statut w zaskarżonym zakresie obejmuje sprawę z zakresu administracji publicznej.

Nie ulega także wątpliwości, że § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu stanowi akt prawa miejscowego, który objęty jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W powołanym § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu Rada Miasta udzieliła, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnienia Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach o których mowa w ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 zawarł tezę, zgodnie z którą uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi akt prawa miejscowego, gdyż przekazując kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Do tego stanowiska przychyla się także skład orzekający w tej sprawie.

Skarga by była skutecznie wniesiona, musi spełniać jeszcze jedną przesłankę, tj. Statut w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia musi naruszać interes prawny skarżącego. Przyjmuje się, że interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną, obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie materialnym. O istnieniu tego interesu decyduje przepis prawa materialnego dający prawo wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Tak rozumiany interes prawny musi być własny, skonkretyzowany, realny i bezpośredni.

Naruszenie własnego interesu (lub prawa) skarżącego polega na tym, że prawo (uprawnienie lub obowiązek) przysługujące lub wynikające z ustawy zostanie zmienione lub zmodyfikowane w zaskarżonym akcie (uchwale lub zarządzeniu). Własny interes to interes konkretny, na który może się powołać sam skarżący i który bezpośrednio jego dotyczy. Interes prawny skonkretyzowany, to taki interes prawny, którego treść jest kształtowana zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem. Oznacza to, że jeżeli przepis uchwały lub zarządzenia spowodował ingerencję w prawa lub obowiązki nakładane na skarżącego, to wówczas spełniona zostaje przesłanka naruszenia własnego i skonkretyzowanego interesu prawnego osoby skarżącej.

Z kolei interes prawny realny i bezpośredni dotyczy rzeczywistego naruszenia (a nie potencjalnego) prawa skarżącego, czyli sytuacji, w której bezpośrednim skutkiem danego przepisu uchwały lub zarządzenia jest ingerencja w prawo osoby lub podmiotu skarżącego.

Rekapitulując ten zakres uzasadnienia należy stwierdzić, że naruszenie interesu prawnego, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczy tylko takiej sytuacji, w której konkretny przepis uchwały był lub jest podstawą do bezpośredniego ingerowania w uprawnienia lub obowiązki przysługujące lub wynikające dla skarżącego z przepisów prawa materialnego (w szczególności z ustaw).

Takie stanowisko niepodzielnie dominuje w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, opub. w LEX nr 594835, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2187/16, opub. w LEX nr 2325454; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 3021/12, opub. w LEX nr 1657902).

Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, opub. w OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4 stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tzn. skargi przysługującej każdej osobie niezaleniez od stopnia naruszenia jej interesu prawnego), a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnej osoby. Tym samym uchwała lub jej konkretne postanowienia muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego i dopiero wówczas skarżący ma legitymację do zaskarżenia takiej uchwały.

Przenosząc te rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że w zakresie zaskarżonym przez skarżącego, tj. § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu, jego treść nie narusza interesu prawnego skarżącego. W samej skardze skarżący celem uzasadnienia naruszenia swojego interesu prawnego wskazał, że na podstawie ww. przepisu Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dalej w skrócie Dyrektor ZIKIT) prowadzi przeciwko skarżącemu postępowanie egzekucyjne, występuje w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym i wystawia noty księgowe. Odpowiadając na wezwanie Sądu co do sprecyzowania, na czym polega naruszenie w § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu interesu prawnego skarżącego, udzielono odpowiedzi z której wynika, że owo naruszenie interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że Dyrektor ZIKIT-u jest upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji i postanowień w sprawach objętych ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, tj. określenia opłaty za korzystanie z przystanków i dworców na terenie Miasta i wystawiania na tej podstawie not księgowych. To zaś skutkuje tym, że prowadzone jest wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, w którym Dyrektor ZIKIT-u występuje w roli wierzyciela i prowadzi postępowanie egzekucyjne. Na potwierdzenie swojej argumentacji skarżący dołączył kopię noty księgowej wystawionej przez Dyrektora ZIKIT-u, upomnienia wystawionego przez Prezydenta Miasta z upoważnienia którego wydał to upomnienie Dyrektor ZiKIT-u, odpisu tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta z upoważnienia którego wystawił ten tytuł Dyrektor ZiKIT-u oraz pisma Kierownika Referatu w Urzędzie Miasta skierowane do Dyrektora ZIKIT-u celem zajęcia stanowiska (akta sprawy, kart nr 30-34).

Mając na uwadze taką argumentację skarżącego oraz kopie dokumentów przedłożonych przez samego skarżącego mających uzasadnić naruszenie w § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu jego interesu prawnego, Sąd doszedł do przekonania, że nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uzasadnienie tego stanowiska wymaga w pierwszej kolejności odniesienie się do istoty uchwały podejmowanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, upoważnić między innymi organy jednostek tworzonych przez radę gminy do realizacji określonych zadań publicznych jednostki samorządu. Upoważnienie o którym mowa w ww. art. 39 ust. 4 u.s.g. udzielone przez radę gminy nie jest pełnomocnictwem do działania ani w imieniu rady gminy (rady miasta) ani też do działania w imieniu wójta (prezydenta miasta), ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi na organ jednostki organizacyjnej danej Gminy. Na podstawie przywołanego przepisu rada gminy wyposażona została w prawotwórczą kompetencję przyznania uprawnień orzeczniczych określonym podmiotom niemającym w tym zakresie takich uprawnień. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia podmiot w nim wskazany przejmuje funkcję administracji i wydaje decyzje oraz podejmuje inne czynności w zakresie załatwiania spraw indywidualnych we własnym imieniu, a nie w imieniu wójta czy też rady gminy (por. K. Bandarzewski, komentarz do art. 39, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa wyd. IV, 2010 r. s. 449-452). Na podstawie tak podjętej uchwały organ wykonawczy gminy traci swoje uprawnienia na rzecz organu wskazanego w upoważnieniu. Podjęcie takiej uchwały stanowi wyraz tzw. dekoncentracji zewnętrznej polegającej na tym, że upoważniony ustawowo podmiot (rada gminy) ma prawo do przekazanie kompetencji ustawowo przypisanych organowi wykonawczemu gminy innemu organowi lub organowi jednostce organizacyjnej. W wyniku takiego działania wykreowany zostaje nowy organ w ujęciu funkcjonalnym.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że czynności egzekucyjne, których prowadzenie wobec skarżącego przez Dyrektora ZIKIT-u ma stanowić w rozumieniu skarżącego naruszenie interesu prawnego skarżącego, nie znajdują podstaw w § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu i nie stanowią naruszenia interesu prawnego mającego swoje źródło w powołanym przepisie Statutu. Jak bowiem wskazywał na to sam skarżący, czynności egzekucyjne podejmuje Dyrektor ZIKIT-u w imieniu (z upoważnienia) Prezydenta Miasta, co potwierdzają przedkładane przez skarżącego dokumenty. Ani art. 39 ust. 4 u.s.g., ani też § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu nie był podstawą do upoważniania przez Prezydenta Miasta Dyrektora ZIKIT-u do podejmowania jakichkolwiek czynności. Działanie w imieniu innego organu jest traktowane jako działanie samego organu. Tym samym wbrew stanowisku skarżącego, czynności egzekucyjne wobec skarżącego podejmował nie Dyrektor ZIKIT-u, ale Prezydent Miasta. Powołany art. 39 ust. 4 u.s.g. nie dopuszcza, aby rada gminy udzieliła upoważnienia do wykonywania jakichkolwiek czynności przez inny podmiot w imieniu wójta. Takiego zapisu nie zawiera także § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu.

Jak wynika z akt sprawy, jedynie notę księgową wystawił Dyrektor ZIKIT-u w imieniu własnym. Wystawienie jednak noty księgowej nie spowodowało żadnego uszczerbku w interesie prawnym skarżącego i tym samym nie naruszyło prawnie chronionego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 3531/15, stwierdził, że w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym brak jest przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia" lub "wymierzenia" opłaty za korzystanie z przystanków i dworców. Opłaty tej nie ustala się (nie wymierza się) ani w drodze decyzji administracyjnej, ani też w drodze innego indywidualnego aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje kontrola czynności mających na celu pobieranie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina takich jak nota księgowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 314/17 stwierdził, że nota księgowa przypomina jedynie o obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków i dworców i taka nota nie nakłada na adresata obowiązku prawnego ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień, gdyż te wynikają wprost z normy ustawowej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1404/16 oraz w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 5571/16.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że treść § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu nie narusza interesu prawnego skarżącego. W szczególności interes prawny skarżącego nie został naruszony wystawieniem noty księgowej, ponieważ nota ta ani nie kreuje stosunku prawnego, ani też nie nakłada jakiegokolwiek obowiązku lub uprawnienia na skarżącego. Także prowadzenie postępowania egzekucyjnego (które wszczynane jest z chwilą wystawienia tytułu wykonawczego) nie jest objęte § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu, ponieważ postępowanie to wobec skarżącego prowadził Prezydent Miasta, a nie Dyrektor ZIKIT-u. § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu nie był podstawą do upoważnienia Dyrektora ZIKIT-u przez Prezydenta Miasta do podejmowania czynności w imieniu organu wykonawczego Gminy.

Także i pismo z dnia 15 lipca 2015 r. skierowane przez Kierownika Referatu w Urzędzie Miasta do Dyrektora ZIKIT-u dotyczące zajęcia stanowiska co do zarzutów zobowiązanego nie stanowiło naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Sąd jedynie wyjaśnia, że skutkiem art. 39 ust. 4 u.s.g. jest jedynie prawna możliwość przenoszenia kompetencji na inny podmiot, a brak możliwości podjęcia uchwały na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. musiałby wynikać z wyraźnego przepisu ustawy wyłączającego możliwość przekazywania kompetencji lub przynajmniej wyznaczającego zakres przekazania. Nie jest więc potrzeby przepis, który pozwalałby na stosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro ani opisane przez skarżącego czynności Dyrektora ZIKIT-u, ani też przedłożone przez skarżącego kopie dokumentów, jak również czynione przez Sąd ustalenia w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia nie doprowadziły do uznania, że § 6 ust. 4 pkt 4 Statutu naruszył własny, indywidualnie chroniony normą prawa materialnego interes prawny skarżącego, to skarga skarżącego jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g.

W przypadku odrzucenia skargi, Sąd nie może przejść do merytorycznej oceny samego aktu w zakresie objętym przedmiotem zaskarżenia.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi.