Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1281/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2218/22 w sprawie ze skargi M. L. i J. L. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 27 listopada 2012 r., nr XXVIII/350/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2218/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi M. L. i J. L. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Raszyn z 27 listopada 2012 r., nr XXVIII/350/12 (dalej: "uchwała", "plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Raszyn (dalej: "Rada") podjęła 27 listopada 2012 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi Laszczki – rejon ul. Leśnej w Gminie Raszyn.

W skardze do WSA w Warszawie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej: "u.p.z.p." poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raszyn przyjętego uchwałą Rady z 16 grudnia 1999 r., nr 76/XIX/99 (dalej: "Studium") i ustalenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US/MN (obejmującego działkę nr [...]) jako terenu usług sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy zgodnie ze Studium na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem US/MN ustanowiono obszar o wiodącej funkcji mieszkaniowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a w konsekwencji powoduje nieważność uchwały; art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem ustaleń Studium i ustalenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US/MN (obejmującego działkę nr [...]) jako terenu usług sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy zgodnie ze Studium teren ten znajduje się w bliskości Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: "WOChK"), a celem zagospodarowania przestrzennego gminy Raszyn jest zachowanie i ochrona pomnika przyrody Źródliska Laszczki oraz umożliwienie rozwoju funkcji mieszkaniowej z zachowaniem uwarunkowań ochrony środowiska, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji powoduje nieważność uchwały; art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), dalej: "u.p." w zw. z rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2009 r., nr 19 w sprawie ustanowienia pomników przyrody położnych na terenie powiatu pruszkowskiego (dalej: "rozporządzenie nr 19") w związku z rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r., nr 3 w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: "rozporządzenie w sprawie WOChK"), co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały; art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U., nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: "ustawa ocenowa" w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia w procedurze planistycznej prognozy oddziaływania planu miejscowego na środowisko, podczas gdy przepisy prawa nakładają na organ obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu zagospodarowania przestrzennego gminy, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części, tj. w części tekstowej w zakresie § 6 ust. 1 pkt 2 i § 8 oraz w części graficznej w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...].

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie.

WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 2 lutego 2023 r., nie uwzględnił skargi. Podniesiono, że skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności działki nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Działka skarżących nie jest objęta planem. Plan został uchwalony m.in. dla działki sąsiedniej nr [...] (obecnie [...] i [...]), dla której ustalono przeznaczenie US/MN - teren usług sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu wojewódzkiego, skarżący wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości, bowiem dla działki sąsiadującej z ich nieruchomością nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) plan przewiduje przeznaczenie pod usługi (tj. ośrodek [...] wraz z towarzyszącymi usługami gastronomii, hotelarstwa i handlu), które mogą powodować uciążliwości (np. hałas, nieprzyjemne zapachy, oświetlenie). Zatem prawa właścicieli działki nr [...], leżącej poza granicami planu, mogą być ograniczone w stopniu mającym wpływ na sposób korzystania i zagospodarowania ich nieruchomości.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że Rada uchwaliła plan miejscowy z naruszeniem ustaleń Studium. Podniesiono, że w zaskarżonej uchwale teren oznaczony symbolem US/MN (obejmujący działkę nr [...], obecnie nr [...] i [...]) przeznaczony został jednocześnie pod usługi sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcja mieszkaniowa jest równorzędna z funkcją usługową. W ocenie Sądu wojewódzkiego ustalone w planie przeznaczenie terenu US/MN nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium. Wyjaśniono, że przeznaczenie w Studium jako terenu o wiodącej funkcji mieszkaniowej nie oznacza, że inne funkcje towarzyszące i niesprzeczne z funkcją mieszkaniową nie mogły być na tym terenie dopuszczone. Podniesiono, że przewidziane na tym terenie usługi sportu tj. ośrodek [...] wraz z towarzyszącymi usługami gastronomii, hotelarstwa i handlu nie są usługami, które nie mogłyby towarzyszyć funkcji mieszkaniowej. Nie stanowią one uciążliwych usług produkcyjnych, których łączenie z funkcją mieszkaniową nie jest dopuszczane w Studium. Zaznaczono, że ustalając przeznaczenie terenu organ powinien uwzględnić istniejący sposób jego zagospodarowania - ośrodek [...] w dacie uchwalenia planu już istniał.

Następnie podniesiono, że Studium nakazywało uwzględnienie uwarunkowań wynikających z położenia terenu w WOChK oraz w sąsiedztwie otuliny rezerwatu przyrody Stawy Raszyńskie i pomnika przyrody "Źródliska Laszczki". Zakładało ograniczenie inwestowania na obszarach objętych ochroną prawną, tj. w rezerwacie "Stawy Raszyńskie", na terenie pomnika przyrody "Źródliska Laszczki", na terenie "Łąk Falenckich" w WOChK, wokół drzew pomników przyrody. Wyjaśniono, że teren oznaczony w planie symbolem US/MN nie znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody lub pomnika przyrody. Przylega jedynie od strony południowej do terenu pomnika przyrody "Źródliska Laszczki". Zatem ograniczenie inwestowania na obszarach objętych ochroną prawną nie dotyczy tego terenu. Zdaniem Sądu wojewódzkiego treść Prognozy oddziaływania planu na środowisko wskazuje, że przyjęte rozwiązania planistyczne nie będą sprzeczne z ustaleniami Studium nakazującymi uwzględnienie uwarunkowań wynikających z położenia terenu w WOChK oraz w sąsiedztwie otuliny rezerwatu przyrody Stawy Raszyńskie i pomnika przyrody "Źródliska Laszczki". W § 8 pkt 3 uchwały określono zasady ochrony środowiska i przyrody na terenie US/MN, wśród których znajdują się zakazy mające na celu ochronę wód i ochronę źródlisk. Ponadto w § 8 pkt 4 planu wskazano, że w strefie zwykłej WOChK obowiązują przepisy odrębne, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 12 planu, tj., obowiązujące na dzień uchwalenia planu przepisy rozporządzenia w sprawie WOChK.

W odniesieniu do zarzutu związanego z położeniem terenu US/MN w WOChK wskazano, iż teren objęty planem znajduje się w strefie zwykłej tego obszaru. W § 8 pkt 4 planu wskazano, że w strefie zwykłej WOChK obowiązują przepisy odrębne, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 12 planu, tj., obowiązujące na dzień uchwalenia planu przepisy rozporządzenia w sprawie WOChK. Zakazy obowiązujące w tej strefie wymienione zostały w § 6 tego rozporządzenia i obowiązują na terenie objętym planem. Zaznaczono, że z akt sprawy wynika, że projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został uzgodniony i zaopiniowany bez uwag przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z 10 sierpnia 2012 r. oraz pismo WOOŚ-L410.439.2012.JD z 28 sierpnia 2012 r.).

Reasumując Sąd wojewódzki uznał, że przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organu w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. L. i J. L., zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona uchwała naruszała art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: a) przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz b) ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia dla terenu działki nr [...] innego niż było to przewidziane w Studium, a tym samym uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem zasad jego sporządzania i ustalenie w planie miejscowym "podstawowego" przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem US/MN (obejmującego działkę nr [...]) jako terenu usług sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podczas gdy zgodnie ze studium na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem US/MN ustanowiono obszar o "wiodącej funkcji mieszkaniowej" z dopuszczalnymi usługami towarzyszącymi, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, i w konsekwencji winno spowodować stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku określonych okoliczności wynikających wprost z akt sprawy (pominięcie przy orzekaniu okoliczności ustalonych przez Sąd) a wskazujących, że zgodnie ze Studium teren był przeznaczony pod wiodącą funkcję mieszkaniową, podczas gdy w planie uznano, że funkcją podstawową dla działki nr [...] będzie funkcja usługowa, co niweczy wiodący charakter funkcji mieszkaniowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności wynikających z akt sprawy, a mianowicie, że plan miejscowy zmieniał w części postanowienia uchwały Rady Gminy Raszyn z 30 marca 2000 r., nr 109/XXIII/00 w sprawie zmiany Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Raszyn, zgodnie z którymi celem regulacji było (co nie uległo zmianie na skutek uchwalenia skarżonej uchwały) m.in.: określenie zasad i warunków niezbędnych do zachowania i ochrony pomnika przyrody Źródliska Laszczki oraz umożliwienie rozwoju funkcji mieszkaniowej z zachowaniem uwarunkowań ochrony środowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżona uchwała naruszała art. 1 ust. 2 pkt 1,3 i 7 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych, polegające na niezgodnym z zasadą proporcjonalności i równości ograniczeniu prawa własności nieruchomości - działki nr [...], w tym uchwalenie planu w sposób arbitralny i dowolny bez odniesienia się do interesu publicznego lub interesu określonej grupy społecznej, co winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości, ewentualnie w zaskarżonej części oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza w szczególności podejmowanie rozstrzygnięcia na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt. Zdaniem NSA nie doszło do naruszenia tego przepisu, bowiem Sąd wojewódzki w oparciu o komplet akt planistycznych, w szczególności część tekstową i mapową Studium w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały oraz dokładną ich analizę, przeprowadził ocenę trybu oraz zasad sporządzenia planu i doszedł do uprawnionego wniosku, że nie doszło do ich naruszenia.

Skarżący kasacyjnie poprzez ten zarzut próbuje wykazać naruszenie przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji poprzez wadliwe przeprowadzenie procesu kontroli aktu prawa miejscowego i nieuwzględnienie treści kluczowego dokumentu jakim jest Studium (elementu akt planistycznych). Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż Sąd wojewódzki przy ocenie zasad sporządzania planu prawidłowo przyjął wersję Studium znajdującą się w aktach (potwierdzoną za zgodność z oryginałem w dniu 12 grudnia 2022 r. przez kierownika referatu Urbanistyki) i uczynił przedmiotem rozważań treść tego dokumentu w kontekście, czy plan nie naruszył ustaleń Studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Również bez znaczenia jest kwestia, że z dniem wejścia w życie niniejszego planu utracił moc w odpowiedniej części poprzednio obowiązujący na tym terenie plan uchwalony uchwałą nr 109/XXIII/00 Rady Gminy Raszyn z 30 marca 2000 r. (tak § 11 uchwały). Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Przepis ten statuuje zasadę, iż dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą (vide wyrok NSA z 16 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3102/14). Faktem jest, że nowy plan wprowadził odmienne regulacje dla tego terenu (przyjął zabudowę usługową), podczas gdy przewidziane przeznaczenie M w planie z 2000 r. zakładało jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 17 planu z 2000 r.). Taki jest cel uchwalenia nowego planu, aby zmienić poprzednie przeznaczenie i trudno tutaj zarzucić organowi jakiekolwiek uchybienie.

Kluczowym jest natomiast zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem NSA zasadnie Sąd wojewódzki stwierdził, że plan nie narusza postanowień studium w wersji obwiązującej na dzień jego uchwalenia. Podkreślić bowiem trzeba, że przywołane w skardze kasacyjnej konkretne regulacje studium odnoszą się do Studium w wersji obowiązującej zgodnie z uchwałą Rady Gminy Raszyn nr XL/590/14 z 21 października 2014 r., którą dokonano zmiany studium i wprowadzono obszary m.in. zabudowy mieszkaniowej M1, M2, M3, M4. Te dwa ostatnie symbole i wyznaczone dla nich przeznaczenie skarżący kasacyjnie przywołują na poparcie tezy, że wiodącą i zasadniczą funkcją tego rejonu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z kolei art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustala zasadę, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Wzajemna korelacja tych aktów zakłada zatem priorytetowy charakter kierunków wyznaczonych w studium przy uchwaleniu planu miejscowego. W studium bowiem określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.) i regulacje planów muszą się w taki sposób wkomponować w te kierunki i nadać im charakter normatywny, aby nie doszło do naruszenia wytyczonych w studium kierunków zagospodarowania gminy.

Analiza treści Studium przed nowelizacją dokonaną uchwałą Rady Gminy Raszyn z 21 października 2014 r. dawała podstawy do konkluzji przyjętej przez Sąd wojewódzki, że Studium jest na tyle ogólne i nieprecyzyjne, że nie można przyjąć, aby kierunki z niego wynikające nie zostały zrealizowane w planie. Otóż jedynym odniesieniem jest mapa studium, na której obszar planu zawiera się w obszarach o wiodącej funkcji mieszkaniowej (kolor brązowy). W tekście Studium przed wspomnianą nowelizacją (str. 40) przyjęto wyznaczenie obszarów o wiodącej funkcji magazynowo-usługowej oraz o wiodącej funkcji mieszkaniowej wytworzonej w obszarach istniejącego zainwestowania w Raszynie, Nowych Grocholicach, Rybiu i Jaworowej. Teren planu natomiast obejmuje miejscowość Laszczki. Nie oznacza to jednak, że nie można odnieść tych kierunków rozwoju do innego rejonu gminy, gdyż wówczas pozostałby ten rejon poza jakimikolwiek regulacjami Studium. Odpowiednie stosowanie tych kierunków do obszaru objętego planem należy wywieść z części graficznej Studium. Skoro mapa przewiduje teren zabudowy o wiodącej funkcji mieszkaniowej, zdaniem NSA należy odnieść regulacje Studium do wszystkich obszarów oznaczonym kolorem brązowym, w tym terenu niniejszego planu. Studium przewiduje zaś dla tego terenu utrzymanie i rozwój mieszkalnictwa jednorodzinnego we wszystkich formach wraz z urządzeniami obsługi lokalnej, funkcji usługowych z zakresu użyteczności publicznej (administracja, nauka, szkolnictwo, zdrowie, sport, handel, gastronomia). Funkcja mieszkaniowa ma być wiodąca, ale na równi z nią Studium przewiduje usługi publiczne, w tym usługi sportu. Jednocześnie nie można wywieść, że następuje segregacja, jeśli chodzi o podmioty prowadzące te usługi. Dotyczy to bowiem podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych.

Plan natomiast przewiduje teren usług sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej US/MN. Jako podstawowe przeznaczenie wskazuje usługi sportu - ośrodek [...] wraz z towarzyszącymi usługami gastronomii, hotelarstwa i handlu, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzoną, obiekty małej architektury. Porównanie obydwu funkcji prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że plan nie narusza Studium. Plan wprowadził tzw. funkcję mieszaną, tj. sportu i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na równorzędnych zasadach. Przeznaczenie mieszane oznacza, że dany teren może być wykorzystany na co najmniej dwa cele (ma dwie funkcje), które są względem siebie, co do zasady równoważne, choć możliwe jest nadanie jednej z nich charakteru determinującego. Tutaj jako równoważne potraktowano funkcję sportu wraz z towarzyszącymi usługami oraz funkcję zabudowy mieszkaniowej. W takim przypadku część graficzna planu powinna oddawać mieszane przeznaczenie terenu. I taka sytuacja została uwzględniona na załączniku graficznym do planu, tj. jasnobrązowy kolor zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zielono-czerwony terenów sportu i rekreacji. Oznaczenia kolorystyczne w pełni są kompatybilne z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587). Funkcje mieszane powinny być przy tym tego rodzaju, że ich współwystępowanie na danym terenie jest zgodne z wymogami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Innymi słowy, funkcje mieszane nie powinny się wykluczać. Przyjęte w planie dwie funkcje realizują dokładnie przyjęty w Studium rodzaj zainwestowania tego obszaru Gminy, który nie wyklucza na tym terenie usług sportu, a tego w istocie oczekują skarżący kasacyjnie. Wręcz przeciwnie, usługi z zakresu użyteczności publicznej (w tym sportu) traktowane są jako równorzędny z zabudową mieszkaniową kierunek rozwoju Gminy.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych, polegające na niezgodnym z zasadą proporcjonalności i równości ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżących. Ograniczenia prawa własności należy upatrywać z racji potencjalnego negatywnego oddziaływania stajni i usług towarzyszących na sposób wykorzystania nieruchomości skarżących.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy do uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości, czy nieruchomości sąsiednich. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się ponadto uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15; z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17).

Analizując te zarzuty należy stwierdzić, że plan w żaden sposób nie ogranicza bezpośrednio uprawnień właścicielskich skarżących, gdyż nie obejmuje swym zakresem ich działki. Natomiast pośrednie oddziaływanie mieści się w granicach władztwa planistycznego i nie narusza zasady równości oraz proporcjonalności. Taki konkretnie sposób zagospodarowania był podyktowany położeniem działki w rejonie wypoczynkowym i rekreacyjnym. Ponadto plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia muszą uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – vide wyroki NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Jak wynika z akt planistycznych przedmiotowa stadnina koni istnieje na tym terenie od jakiegoś czasu i bezspornie funkcjonowała w dacie uchwalenia planu. Przyjęcie zatem przedmiotowej funkcji dla tego obszaru, a nie tylko zabudowy mieszkaniowej jak oczekują skarżący kasacyjnie, jest skutkiem występującego dotychczas stanu zagospodarowania. Tym samym plan bezspornie ogranicza uprawnienia skarżącego poprzez dopuszczenie w sąsiedztwie uciążliwej funkcji i ta okoliczność ukonstytuowała legitymację skarżących, aby zaskarżyć ten plan (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Niemniej jednak owo ograniczenie prawa własności skarżących nie może zostać ocenione jako nadmierne i naruszające zasadę proporcjonalności. Plan jedynie konstytuuje dotychczasową wieloletnią funkcję tego terenu oraz prowadzonej tam działalności. Wykorzystuje bazę usługową zrealizowaną o uprzednio obowiązujący stan prawny.

Z tych wszystkich względów NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.