Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4803/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 959/20 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 9 marca 2020 r. nr BP-DZ.412.7.2020/2 w przedmiocie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. W. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 959/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. (dalej jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 9 marca 2020 r., nr BP-DZ.412.7.2020/2, w przedmiocie odmowy przyznania odprawy mieszkaniowej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., nr OW-DZ.402.184.2019/8, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 z późn. zm.) oraz art. 47 ust. 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o zakwaterowaniu"), odmówił skarżącemu przyznania odprawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść przepisów ustawy o zakwaterowaniu wyjaśniając, że odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej otrzymał od Agencji Mienia Wojskowego lokal mieszkalny, jako zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych i realizację prawa do zakwaterowania. Nadto, Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zajmowania tego lokalu.

W odwołaniu od decyzji został zawarty zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80, art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 6, art. 8, art. 9 i art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm., dalej jako: "k.p.a.").

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 9 marca 2020 r., nr BP-DZ.412.7.2020/2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że z ww. przepisów ustawy o zakwaterowaniu wynika, że odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej wówczas, gdy jest zwalniany z zawodowej służby wojskowej i nabył uprawnienia do emerytury wojskowej, a poza tym zamieszkuje w kwaterze albo do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W sytuacji gdy żołnierz zamieszkuje w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje mu prawo do zajmowania tego lokalu, które jest realizowane poprzez zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Wynika to z faktu, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego, na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej, w chwili zwolnienia go ze służby wojskowej nie był wpisany do wykazu kwater, zaś – jak wynika z akt niniejszej sprawy – strona nie zwolniła zajmowanego lokalu mieszkalnego przed dniem zwolnienia ze służby.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący osobiście w dniu 18 października 2005 r. wystąpił z wnioskiem do Oddziału Regionalnego WAM w Krakowie o przekazanie zajmowanego lokalu, który został mu przydzielony decyzją przydziału osobnej kwatery stałej, do gminy [...], gdyż chciał wykupić przedmiotowy lokal. Na tej podstawie Oddział Regionalny WAM w Krakowie w dniu 8 listopada 2005 r. przesłał pismo do Urzędu Miasta [...] o zrzeczeniu się dysponowania lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] w celu umożliwienia zainteresowanemu jego zakupu. W wyniku ustaleń doszło do podpisania protokołu z dnia 25 stycznia 2006 r. w sprawie przekazania lokalu Miastu [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma w tym przypadku znaczenia, że lokal ten nie znajduje się obecnie w dyspozycji Agencji, istotne jest to, że Garnizonowa Administracja Mieszkań posiadała przedmiotowy lokal w dyspozycji i zgodnie z przepisami i swymi kompetencjami przydzieliła go decyzją Dowódcy Garnizonu [...] nr [...], jako osobną kwaterą na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Skarżący zachował prawo do zajmowania lokalu a jego umowa najmu z zawarta w dniu 2 marca 2006 r. zachowała moc prawną, pomimo zmieniających się przepisów i kolejnych nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Zgodnie z brzmieniem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 116 poz. 1203 ze zm.) osoby, którym do dnia wejścia w życie ww. ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania kwatery. Oznacza to, że żołnierz mógł nadal zajmować lokal na podstawie wcześniej wydanej decyzji przydziału osobnej kwatery stałej.

Organ odwoławczy podał, że jak wskazuje zaistniały w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, prawo do zakwaterowania skarżącego było realizowane poprzez przydział lokalu położonego przy ul. [...] m. [...] w [...], który zajmuje nieprzerwanie do dnia dzisiejszego.

Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek Agencji Mienia Wojskowego w świetle uregulowań ustawy, sprowadza się do zapewnienia warunków mieszkaniowych żołnierzom. Przepisy dotyczące wypłaty odprawy mieszkaniowej praktycznie dotyczą sytuacji, gdy żołnierz z uwagi na zakończenie zawodowej służby wojskowej, nie może zajmować danego lokalu albo nie otrzymał przydziału lokalu. Żołnierz ma również prawo, przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej zdać przydzielony mu lokal mieszkalny, bez podania przyczyny i wówczas może wystąpić o odprawę mieszkaniową. Wypłata odprawy mieszkaniowej w tych sytuacjach ma na celu pomoc w nabyciu lokalu na wolnym rynku po zakończeniu służby.

Konkludując, skarżący na dzień zwolnienia ze służby stałej posiadał wydaną decyzję uprawniającą do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, którego nie zwolnił a zatem nie nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej.

Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotową decyzję organu odwoławczego zarzucając temu organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu oraz naruszył przepisy postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 ust. 4 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przede wszystkim argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną przesłanką odmowy przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej stanowi przepis art. 23 ustawy o zakwaterowaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem ściśle związanym z ważnym elementem stosunku służbowego żołnierza zawodowego, którym jest prawo do kwatery, jako elementu zabezpieczającego dyspozycyjność żołnierza zawodowego – dlatego też świadczenie określone w art. 23 ustawy o zakwaterowaniu nie może być przyznawane w oderwaniu od uprawnienia do lokalu.

Sąd, w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10, iż ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność dla zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa. W konsekwencji, odprawa jest świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty faktu utraty dotychczasowej kwatery stałej. Odprawa jest zatem związana z koniecznością "powrotu" zajmowanego lokalu do swego rodzaju "puli lokali", z której innym, pełniącym czynną służbę wojskową żołnierzom zawodowym będzie przydzielone mieszkanie służbowe, tak aby zabezpieczyć prawidłowe wykonywanie przez nich zadań służbowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy nie można uznać, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na wypłatę żołnierzowi świadczenia, ponieważ na dzień zwalniania strony z zawodowej służby wojskowej (jak i na dzień wydawania skarżonej decyzji) lokal jaki zajmował skarżący, nie był ujęty w wykazie kwater. Jak wynika bowiem z akt sprawy, tj. z wykazu kwater zatwierdzonego przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, w dniu 17 lipca 2019 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w G [...] zarówno w dacie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, tj. dnia 18 września 2019 r., jak też w dacie złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej (11.10.2019 r.) nie znajdował się w wykazie kwater, a zatem mimo jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, brak jest podstaw do przyznania odprawy mieszkaniowej zgodnie z powyższą regulacją. Dalej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyższy lokal przestał być kwaterą stałą z inicjatywy skarżącego, który sam złożył wniosek do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie o przekazanie zajmowanego lokalu, który został przydzielony decyzją przydziału osobnej kwatery stałej, do gminy [...]. W konsekwencji w dniu 8 listopada 2005 r. Oddział Regionalny Agencji Mienia Wojskowego w Krakowie przesyłał do Urzędu Miasta [...] pismo o zrzeczeniu się dysponowania lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...]w celu umożliwienia skarżącemu jego zakupu. Dnia 25 stycznia 2006 r. doszło do podpisania protokołu w sprawie przekazania lokalu mieszkalnego Miastu [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia, że lokal ten nie znajduje się obecnie w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, istotne jest to, że Garnizonowa Administracja Mieszkań posiadała przedmiotowy lokal w dyspozycji i zgodnie z przepisami i swymi kompetencjami, przydzieliła go decyzją Dowódcy Garnizonu [...] nr [...], jako osobną kwaterą, na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Następnie to właśnie skarżący swoimi działaniami doprowadził do przekazania powyższej kwatery na rzecz gminy [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro przynależny lokalowi status kwatery, związany jest nierozerwalnie z faktem ujęcia danego lokalu w wykazie kwater, to konsekwentnie brak ujęcia spornego lokalu w omawianym wykazie sprawia, iż nie jest on kwaterą. Powyższe sprawia więc, że w odniesieniu do skarżącego nie zaistniała przesłanka oznaczona w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu, zaś odnosząc się do przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu skarżący nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego przed dniem zwolnienia ze służby i nadal zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że skarżący nie spełnia kolejnej przesłanki określonej w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu, bowiem z akt administracyjnych bezspornie wynika, że na dzień zwolnienia ze służby stałej skarżący posiadał wydaną decyzję uprawniającą do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], którego nie zwolnił a zatem nie nabył uprawnienia do odprawy mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 pkt 1 w z art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący zajmuje lokal na podstawie decyzji uprawniającej do jego zamieszkiwania a zatem tym samym nie nabył on uprawnień do odprawy mieszkaniowej – w sytuacji, gdy zajmowane przez skarżącego mieszkanie jest na podstawie tytułu umowy najmu z Miastem [...] (właścicielem), nie pozostaje ono w dyspozycji Agencji (od 2005 r.) oraz nie stanowi kwatery w myśl przepisów ww. ustawy – zaś skarżący nie korzysta z niego na podstawie przydziału lecz umowy cywilnoprawnej (najem);

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organy I i II instancji w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy co skutkowało odmową przyznania skarżącemu kasacyjnie odprawy mieszkaniowej – podczas gdy zajmowane przez skarżącego mieszkanie stanowi własność i pozostaje w wyłącznej dyspozycji gminy – Miasta [...] a także iż było mu wypłacane świadczenie mieszkaniowe z uwagi na brak posiadania w okresie pełnienia służby wojskowej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 23 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz uchylenie się od dokonania oceny powodująca rozstrzygnięcie na korzyść strony;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z:

I) art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż organ II instancji zaniechał rozpatrzenia sprawy na podstawie wszystkich i w pełni obowiązujących przepisów prawa zaskarżonej decyzji ograniczając się do dowolnie wybranej części obowiązujących przepisów, regulujących instytucję odprawy mieszkaniowej w zakresie art. 23 ustawy o zakwaterowaniu,

II) art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, przez co należy uznać, iż organ II instancji nie rozpatrzył w sposób należyty istoty sprawy;

III) art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej.

Wskazując ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm obowiązujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu II instancji podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje kilka podstaw uzasadniających takie stanowisko.

Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny, którym strona skarżąca wyznacza granice sprawy rozpoznawanej przez sąd drugiej instancji. Wyznaczenie tych granic wiąże sąd odwoławczy, a ich modyfikacja może mieć miejsce tylko na zasadach określonych w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, to i pozostałe przywołane niżej orzeczenia publikowane w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem prowadzić postępowania w zakresie ani w kierunku, które nie zostały wyznaczone zarzutami kasacyjnymi.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia.

Na wstępie należy zauważyć, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w pkt 2a, 2b i 2c petitum skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji na ich poparcie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto zarzutów wskazanych w ww. punktach jej petitum i nie wyjaśniono w ogóle, w czym strona skarżąca upatrywała ich naruszenia. Przedstawiono jedynie przebieg prowadzonego postępowania i oczekiwania skarżącego odnośnie do sposobu jego zakończenia w zakresie złożonego wniosku o przyznanie odprawy mieszkaniowej. Brak uzasadnienia zarzutów naruszenia ww. przepisów ma istotne znaczenie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06). Zatem to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Dodatkowo należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane niestarannie. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Z przywołanych w ramach omawianych zarzutów artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko pięć nie składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (art. 6, 7, 9, 11, 15 i 80 k.p.a.). Pozostałe zaś (art. 8, 75, 77 i 107 k.p.a.) dzielą się na szereg jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej, zaś w skardze kasacyjnej zostały uszczegółowione wyłączenie art. 77 i 107 k.p.a. poprzez podanie mniejszej jednostki redakcyjnej.

Co więcej, jako bezzasadny, a zarazem bezprzedmiotowy należało uznać również zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w pkt 2c petitum skargi z uwagi na niestarannie, a przez to i błędnie sformułowany zarzut o treści "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a.". Po pierwsze art. 1 p.p.s.a. stanowi wyłącznie samodzielną jednostkę redakcyjną w postaci artykułu i wbrew wskazaniom skarżącego kasacyjnie nie dzieli się na mniejszą jednostkę w postaci paragrafu 1 i 2. Po drugie, skarżący błędnie wskazał podstawę prawną jako art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., zamiast prawidłowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – w tym wypadku skarżący pominął jednostkę redakcyjną występującą po paragrafie, tj. punkt. Wprawdzie, z urzędu, sąd odwoławczy posiada wiedzę, że skarżącemu chodziło o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, dalej jako: "p.u.s.a.") oraz intencją skarżącego było wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04). Dalej, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I GSK 831/20). Uwzględniając powyższe zarzut wywiedziony w pkt 2c petitum skargi w całości uznać należy za błędnie postawiony.

Notabene, podobna sytuacja ma miejsce w pkt 2a i 2b petitum skargi, gdzie skarżący także pominął dalszą, mniejszą jednostkę redakcyjną w postaci punktu i odpowiednio wskazał na art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 2a) oraz art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. (pkt 2b), co czyni podniesione w tym przedmiocie zarzuty kasacyjne również jako nieprawidłowe.

Niezależnie od powyższego należy dodać, że wskazując na naruszenia przepisów prawa procesowego (pkt 2a i 2c petitum skargi kasacyjnej) to samo ogólne przywołanie treści przepisów prawa nie mogło być wystarczające do uznania, że autor skargi kasacyjnej wykazał wystąpienie tego uchybienia i jego istotny rzeczywisty lub potencjalny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej nie spełnił powyższego wymogu.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a. – i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. podlegają konkretyzacji przez organ prowadzący postępowanie, który według swojej wiedzy i doświadczenia oraz przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych dowodów, określając, jaki wpływ mają okoliczności wynikające z tych dowodów na całokształt sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.

Organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Kolejnym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki.

Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10).

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, co również uwzględnił Sąd pierwszej instancji, organ szczegółowo omówił i stan prawny, i zgromadzone w sprawie dowody, które doprowadziły zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przekonania, że skarżącemu należało odmówić przyznania odprawy mieszkaniowej. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie zdyskredytował ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu "wybiórczego przedstawienia stanu sprawy, nie odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz uchylenia się od dokonania oceny" (pkt 2b petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).

Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydania wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Analiza treści zarzutu wskazuje zaś ponad wątpliwość, iż przepis ten służy do wyrażenia przez skarżącego dezaprobaty dla przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń faktycznych. Zamiar ten jest skrywany pod zwrotami "wybiórcze przedstawienie stanu sprawy", jak i "uchylenie się od dokonania oceny" i dalej "(...) powodująca rozstrzygnięcie na korzyść strony". Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Dalej, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż z treści zarzutu nie wynika jakie elementy stanu sprawy zostały pominięte oraz jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione czy też nieocenione.

Ponadto "Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze" (zob. wyrok NSA z 10.01.2023 r. I GSK 1995/22, LEX nr 3453007). Z tak pojętych obowiązków Sąd I instancji się wywiązał, a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu poprzez ich błędną wykładnię (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Odpowiadając na tak postawiony zarzut kasacyjny przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego lub mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 31 października 2023 r., I GSK 44/20).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że uzasadniając przedmiotowy zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i dalej należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ten warunek w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został zrealizowany. Dalej, odnosząc się do tak odczytanego zarzutu wskazać należy, że nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowanym zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie w istocie starał się zakwestionować stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy i następnie przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Taki zabieg proceduralny nie mógł przynieść zamierzonych efektów w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej nie zdołał wcześniej skutecznie zakwestionować stanu faktycznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem jednolity pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3217/16).

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organ i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, nie zostały skutecznie podważone, co prowadzi do wniosku o nieskuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).