Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 74/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Łomianek z dnia 20 września 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Łomianek a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 20 września 2022 r. Burmistrz Łomianek wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Wniósł o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do załatwienia sprawy lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia na terenie działki nr ewid. [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z 12 maja 2020 r. P. Sp. z o.o. w T. wystąpiła do GDDKiA Oddział w Warszawie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizacje w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie budowy gazociągu średniego ciśnienia DN 40 PE w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 odcinek skrzyżowania z ul. [...] w kierunku północnym na działce nr ew. [...] obr. [...].

Zawiadomieniem z 15 czerwca 2020 r. GDDKiA przekazało przedmiotowy wniosek Burmistrzowi Łomianek argumentując, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę gminną i leży poza siecią dróg krajowych.

Pismem z 4 sierpnia 2020 Burmistrz Łomianek przekazał zwrotnie przedmiotowy wniosek wskazując, że działka nr [...] leży w ciągu drogi ul. K. tj. w zakresie właściwości zarządcy drogi GDDKiA.

Pismem z 4 sierpnia 2020 r. GDDKiA zwróciło dokumentację Burmistrzowi Łomianek podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zdaniem Burmistrza zgodnie z załączonym wydrukiem informacji z rejestru gruntów, działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, przy czym władającym na zasadach samoistnego posiadania jest GDDKiA. Zgodnie z wydrukiem z mapy ewidencyjnej przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi krajowej ul. K..

Wnioskodawca wskazał na art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm. - dalej jako u.d.p.).

II.

W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniosła o wskazanie Burmistrza Łomianek jako organu właściwego do rozpoznania sprawy.

Zdaniem GDDKiA przedmiotowa droga stanowi odcinek drogi gminnej będący w zarządzie Wnioskodawcy.

W trakcie realizacji inwestycji drogowych w liniach rozgraniczających inwestycji znalazły się pasy dróg różnej kategorii, m.in. droga krajowa oraz drogi gminne.

Droga wskazana we wniosku leży w ciągu istniejącej drogi gminnej. Na działce nr ewid. [...] znajduje się zarówno droga krajowa nr 7 zarządzana przez GDDKiA jak i droga o znaczeniu lokalnym, która nie może być zarządzana przez GDDKiA z uwagi na jej przeznaczenie.

Określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Odcinek drogi, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony jest do kategorii drogi gminnej.

Powyższe wiąże się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. W związku z powyższym przedmiotowy odcinek drogi gminnej bezwzględnie kwalifikuje się do zaliczenia do kategorii dróg gminnych.

GDDKiA nie może być zarządcą drogi niższej kategorii niż droga krajowa oraz innej klasy.

Odnosząc się do argumentu Burmistrza, mówiącego że sporna droga znajduje się na działce będącej we władaniu GDDKiA i dlatego powinna pełnić funkcję zarządcy przedmiotowej drogi wyjaśniono, że zarząd nad tymi drogami uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod tą droga.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Burmistrzem Łomianek a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku o lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia na terenie działki nr ewid. [...].

Stosownie zatem do aktualnej treści art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. (...).

Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ust. 2 art. 19 u.d.p. wskazano, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

To, który organ jest zatem zarządcą drogi i równocześnie posiada kompetencję do wydania zezwolenia na lokalizację infrastruktury "niedrogowej" w pasie drogowym, określa kategoria, do której dana droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Cywilnoprawny tytuł do określonej działki, na której posadowiona jest droga (np. prawo własności), nie jest jednakże wystarczający dla ustalenia jaki podmiot jest zarządcą drogi (tak m.in. NSA w postanowieniach z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r. sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OW 67/15).

Należy jednakże w tym miejscu zauważyć, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko taki stan faktyczny (jasny i niesprzeczny) pozwala na zastosowanie właściwej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, a ściślej prawa, z którego owe kompetencje mają dla danego organu wynikać (tak NSA w postanowieniach z 26 września 2014 r. sygn. akt II OW 64/14; z 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GW 4/16; z 24 marca 2013 r. sygn. akt II GW 9/15).

Ustalenie w rozpoznawanej sprawie jaki status ma droga, a właściwie jej część leżąca za barierkami rozdzielającymi pasy ruchu, której dotyczy planowana inwestycja w postaci lokalizacji gazociągu średniego ciśnienia na terenie działki nr ewid. [...], ma więc zasadnicze znaczenie. Jest to w ocenie Sądu kluczowy element stanu faktycznego, wymagający w miarę precyzyjnego ustalenia przed przystąpieniem do oceny kto jest zarządcą drogi i który z organów jest właściwy do jej rozpoznania. Dokładne ustalenie stanu faktycznego należy przy tym do obowiązków organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny w przedstawionym mu stanie faktycznym, który nie może być przedmiotem wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga bowiem w ramach oceny wniosku sporu o stan faktyczny. W zasadzie ustalenie zarządcy drogi, ów spór jednoznacznie rozstrzygnie.

Zdaniem GDDKiA nie jest on zarządcą drogi, albowiem wniosek dotyczy drogi o znaczeniu lokalnym, a więc w ocenie tego organu gminnej. Z kolei Burmistrz Łomianek powołuje się na to, że w wypisie z rejestru gruntów jako władający na zasadach samoistnego posiadania wskazana jest GDDKiA.

Analiza zarówno argumentacji obu organów jak również map dostępnych np. w Geoportalu (https://mapy.geoportal.gov.pl - wyszukiwanie po identyfikatorze działki [...]) wskazuje, że na spornej działce nr ewid. [...] niewątpliwie znajduje się droga krajowa S7 (Warszawa-Gdańsk) oraz równolegle do niej położona jednojezdniowa droga, której status nie został dotychczas wyjaśniony (tj. czy jest to element drogi krajowej czy też droga gminna). Należy przy tym wskazać, że trasa S7 w tym miejscu została wybudowana wiele lat temu o czym świadczy wgląd w archiwalne mapy tego terenu. Nie jest przy tym rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnianie organom sposobu pozyskiwania materiałów dowodowych obrazujących istotne elementy stanu faktycznego. Należy jednak wskazać, że w powołanym już narzędziu jakim jest ów portal mapowy, udostępnia się funkcjonalność "Danych archiwalnych", a w jej ramach podgrupy "Ortofotomapa" przedstawiające archiwalne dane przestrzenne. W przypadku ortofotomapy istnieje możliwość przeglądania zasobów według wybranej przez użytkownika daty. W tym celu należy rozwinąć menu przy warstwie "Standardowa" tj. "kliknąć" w symbol skierowanej ku dołowi strzałki wyświetlany po ustawieniu kursora na nazwie warstwy, a następnie skorzystać z opcji "Pasek czasu" i dokonać odpowiedniego sprawdzenia wybranej ortofotomapy według daty.

Jak wskazano, analiza tych ogólnodostępnych danych wskazuje, że droga S7 w tej lokalizacji powstała wiele lat temu, zatem proste stosowanie do niej obecnych przepisów określających warunki przejmowania dróg w wyniku wybudowania nowych odcinków dróg krajowych, nie jest działaniem prawidłowym.

W zasadzie organy powołują się w tej sprawie na to, że istnieje poważny spór faktyczny o status części działki nr ewid. [...], tj. czy jest to objęte drogą krajową, czy też stanowi odrębną drogę, mającą status drogi gminnej. Brak jest przy tym przedstawienia jakichkolwiek dowodów, które jednoznacznie przesądzałyby taki stan sprawy np. książka drogi krajowej S7, w której podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, ewentualne decyzje budowlane określające zgodę na budowę lub przebudowę trasy S7, czy wreszcie dowody na to, jaki podmiot odpowiada np. za zimowe utrzymanie tego odcinka drogi (kto go odśnieża). Elementy te być może, na co Sąd kładzie szczególny nacisk, mogłyby pomóc w określeniu charakteru spornego odcinka i w istocie rozstrzygnąć zaistniały spór, który od 3 lat blokuje podłączenie obywatela do sieci gazowej.

Stwierdzić tym samym należy, że w niniejszej sprawie spór między organami jest sporem co do faktów, a nie co do prawa i dotyczy ustalenia charakteru drogi objętej wnioskiem wydanie zgody na lokalizację krótkiego odcinka gazociągu średniego ciśnienia.

Dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia mapa oraz informacja z rejestru gruntów wątpliwości tych nie wyjaśniają. Podkreślić bowiem należy, że sam fakt odnotowania w informacji z rejestru gruntów, że samoistnie władającym działką nr [...] jest GDDKiA, nie świadczy jeszcze, że jest on zarządcą spornego odcinka. O tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zgody, przesądza kategoria, do której droga została zaliczona na mocy prawa (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Przedłożony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na weryfikację twierdzeń organów dotyczących stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Brak jest możliwości odniesienia się przez Sąd do wzajemnie sprzecznych twierdzeń organów, albowiem przedłożone materiały nie zawierają niezbędnych danych i są życzeniowym a nie rzeczowym przytaczaniem argumentów, mających wskazywać na oponenta, jako zarządcę drogi.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku Burmistrza Łomianek, gdyż konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co nie należy do Sądu. Braki w tym zakresie powodują, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy uznać za przedwczesny i jako taki podlegający oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co należy do organów administracji (por. m.in. postanowienia NSA z 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, z 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II GW 21/13).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a.