Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 765/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej B. W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 765/08

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zwane dalej "SKO", uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz zmianie konstrukcji dachu na terenie położonym w S. przy ulicy [...] – działka ew. nr [...] w obrębie [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, iż decyzją pierwszoinstancyjną ustalono na rzecz B. G. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniosła T. G., podnosząc, iż na realizację inwestycji nie wyraża zgody. Rozpatrzywszy odwołanie SKO wskazało, iż je uwzględnia w całości, niemniej z przyczyn innych niż w nim wskazane. W ocenie SKO postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.24§1 pkt 4 oraz art.107 k.p.a. Odnośnie pierwszego z naruszeń SKO podniosło, iż ta sama osoba, tj. mgr inż. arch. P. S. – Kierownik Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta S. sporządził w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie, z upoważnienia Burmistrza, wydał decyzję pierwszoinstacyjną. Sytuacja taka jest prawnie niedopuszczalna. Osoba, która sporządza projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (zgodnie z art.60 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm. - osoba taka musi być wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów) wykonuje w postępowaniu administracyjnym funkcję quasi biegłego. Z tego tytułu podlega wyłączeniu od orzekania w tym postępowaniu na zasadzie art.24§1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był biegłym. Odnośnie drugiego z naruszeń SKO wskazało, iż art.107§1 k.p.a. wskazuje niezbędne składniki decyzji administracyjnej, m.in. obowiązkowe oznaczenie strony lub stron postępowania. Obowiązek ten nie został wykonany przez organ I instancji, albowiem w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nie wskazano adresów stron.

Skargę na decyzję SKO wniosła B. W. (poprzednio G.), podnosząc, co następuje.

1. SKO rozpoznało odwołanie osoby nie posiadającej interesu prawnego w sprawie, tj. nie będącej ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

2. Osoba, która wydała decyzję z upoważnienia Burmistrza S., a która jednocześnie była autorem analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, nie występowała w sprawie w charakterze biegłego. W szczególności nie została powołana do pełnienia tej funkcji w trybie art.84§1 k.p.a., a wykonała powyższe czynności jako pracownik urzędu. Art.60 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazuje osobie upoważnionej do wydawania decyzji sporządzania analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji. Rozwiązanie takie usprawnia pracę organu. Ponadto z art.3§1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) wynika, iż to organ sporządza analizę urbanistyczną, a ponadto analiza ta nie jest fakultatywną opinią w sprawie, zleconą w celu wyjaśnienia wątpliwości urbanistycznych, lecz obowiązkową podstawą merytoryczną, tj. dokumentem służącym ustaleniu faktów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Analiza (załączana do decyzji) wiąże organ prowadzący postępowanie, inaczej niż opinia biegłego sporządzona w trybie art.84§1 k.p.a.

3. Stanowisko SKO w kwestii interpretacji art.107§1 k.p.a. w części dotyczącej oznaczenia stron postępowania administracyjnego jest zbyt daleko idące. Wprawdzie przepisy kodeksu nie precyzują sposobu tego oznaczania, niemniej winien on wykluczać możliwość pomyłki co do podmiotu, którego decyzja dotyczy. Oznaczenie osoby fizycznej winno polegać przede wszystkim na podaniu jej danych personalnych. W świetle art.6 ust.1, art.23 ust.1 pkt 1 oraz art.26 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. nr 101, poz.926 z późn.zm.) określenie strony w postępowaniu należałoby rozumieć jako zindywidualizowanie stron, nie zaś jako podanie danych umożliwiające skontaktowanie się z nią przez inne strony postępowania. Ponadto należy zauważyć, iż adresy stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie muszą być tożsame z adresami nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Strony te mogą sobie nie życzyć, aby organ udostępniała sąsiadom ich aktualny adres zamieszkania lub zameldowania inny niż adres nieruchomości, której dotyczy sprawa. Organ I instancji działał zatem z zamiarem ochrony interesów tychże stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargi na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.138§2 k.p.a., stosując ten przepis pomimo niespełnienia się wskazanych w nim przesłanek. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafnie przyjęło SKO, iż osoba podpisana pod decyzją pierwszoinstancyjną, działająca z upoważnienia Burmistrza S. (Kierownik Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Miasta S., zwany dalej "Kierownikiem Referatu") podlegała wyłączeniu od orzekania w sprawie – jako biegły - na podstawie art.24§1 pkt 4 k.p.a. Kierownik Referatu nie pełnił bowiem czynności biegłego w postępowaniu. Wniosku przeciwnego nie można wywieść z faktu, iż wyżej wspomniany sporządził na potrzeby tego postępowania analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zgodnie z art.84§1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Po pierwsze wskazać należy, iż z formalnego punktu widzenia nie doszło do zwrócenia się przez organ I instancji do Kierownika Referatu – w trybie cytowanego przepisu - o wydanie opinii w sprawie. Po drugie ani projektu decyzji pierwszoinstancyjnej ani analizy urbanistycznej nie można zakwalifikować jako opinii biegłego, o której mowa w art.84§1 k.p.a. Wymóg sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy (i to przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów) ustala art.60 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg sporządzenia analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji ustanawia §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Bez wątpienia wspomniana analiza stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Istotą tego postępowania jest bowiem zbadanie, czy charakter planowanej inwestycji pozostaje w zgodzie z funkcją, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu występującymi sąsiedztwie (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy). W analizie bada się pod tym kątem otoczenie terenu inwestycji, a wyniki tej analizy dają podstawę do orzekania o warunkach zabudowy. Sporządzenie projektu decyzji przez profesjonalistę ma gwarantować, iż materiał analityczny ujawniony w analizie został prawidłowo zinterpretowany a ustalenie konkretnych warunków zabudowy albo też odmowa ich ustalenia ma profesjonalne uzasadnienie. Powyższe dowodzi niewątpliwie wagi obu dokumentów. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż do sporządzenia obu wskazanych wyżej dokumentów potrzebne są wiadomości specjalne w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie i w doktrynie (wiadomości wykraczające poza zakres tych, jakimi dysponuje ogół osób inteligentnych i wykształconych, ewentualnie wiadomości przekraczające zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne). W postępowaniu administracyjnym wiadomościami specjalnymi nie dysponują jednakże wyłącznie biegli. Wiadomościami takimi dysponują również pracownicy organów administracji, którzy wykorzystują je w ramach wykonywania obowiązków orzeczniczych. Jest to odmienna sytuacja niż np. w sądownictwie powszechnym, gdzie sąd złożony z profesjonalnego prawnika lub prawników jest zobligowany do korzystania z opinii biegłego o ile pojawi się kwestia wymagająca wiadomości specjalnych (nawet jeżeli członek składu sądzącego posiada rozeznanie w stosownej materii). Do kompetencji takiego sądu należy bowiem wyłącznie stosowanie przepisów prawa do oceny wniosków wynikających ze stanu faktycznego sprawy. O ile zatem ocena taka wymaga wiadomości specjalnych zachodzi konieczność zwrócenia się do profesjonalisty o przedstawienie stosownej opinii. Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku wyspecjalizowanych organów administracji albowiem przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej są one zobowiązane nie tylko do stosowania przepisów prawa, ale i do merytorycznej kompetencji w obrębie przypisanej im właściwości. Ustalanie warunków zabudowy jest rutynowym zadaniem organu wykonawczego gminy, a w konsekwencji rutynowym zadaniem jednostki organizacyjnej urzędu gminy, zajmującej się zagospodarowaniem przestrzennym (w szczególności dotyczy to ustalania warunków zabudowy dla inwestycji o charakterze typowym, wykazującym niski stopień skomplikowania, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). Zadanie to polega na ustaleniu zasadniczych parametrów planowanej inwestycji na podstawie danych pochodzących z analizy już istniejącego stanu zagospodarowania terenów sąsiednich. Powyższe pozostaje całkowicie w zakresie właściwości i kompetencji pracowników wskazanej wyżej jednostki organizacyjnej gminy. O ile zatem uznać, iż ustalanie warunków zabudowy wymaga wiadomości specjalnych, tj. wykraczających poza wiadomości ogólne, potwierdzonych uprawnieniami, o których mowa w art.60 ust.3 ustawy, to uznać również należy, iż wiadomościami takimi, winien organ dysponować z urzędu, tj. posiadać pracowników z odpowiednimi kwalifikacjami. Pracownik taki nie jest zatem biegłym, a zatem z punktu widzenia organu podmiotem zewnętrznym, pomagającym organowi w ocenie kwestii faktycznych, która to ocena przekracza kompetencje organu, a wręcz przeciwnie jest podmiotem wykonującym bezpośrednio w imieniu organu jego ustawowe kompetencje. W efekcie w niniejszej sprawie do Kierownika Referatu nie znajduje zastosowania art.24§1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, iż mógł on wydać – z upoważnienia Burmistrza S. – decyzję organu I instancji.

Na marginesie wskazać należy, iż podzielenie poglądu SKO w kwestii wyłączania autorów projektów decyzji w przedmiocie warunków zabudowy od ostatecznego orzekania w tych sprawach, mogłoby nieść za sobą ryzyko zakłócenia pracy jednostek organizacyjnych gmin zajmujących się zagospodarowaniem przestrzennym, a co najmniej mogłoby nie stwarzać postulowanej przez SKO gwarancji obiektywizmu w ocenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W niniejszej sprawie osobą, która miałaby podlegać wyłączeniu od orzekania, byłby Kierownik Referatu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Zważywszy na funkcję tej osoby przyjąć należy, iż posiada ona wysokie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Przyjąć również należy, iż w gminach o małej lub średniej wielkości (tak jak w niniejszej sprawie) jednostka organizacyjna zajmująca się zagospodarowaniem przestrzennym jest jednostką o stosunkowe niedużej obsadzie kadrowej. Konsekwencją postulowanego wyłączenia byłoby to, iż albo kierujący jednostką nie sporządzałby projektów decyzji (co odbiłby się na sprawności działania jednostki, ewentualnie wiązałoby się z koniecznością zatrudnienia kolejnej osoby posiadającej stosowne uprawnienia), ograniczając się do wydawania decyzji w imieniu Burmistrza, albo sporządzałby wspomniane projekty, natomiast ostateczne decyzje wydawałaby inna osoba. W tymże ostatnim przypadku wydającym decyzję musiałby być podwładny kierownika, który oceniałby projekt decyzji (podwładny oceniały zatem pracę przełożonego), ewentualnie inny pracownik urzędu, pełniący jednakże obowiązki w innej jednostce organizacyjnej (takie rozwiązanie stawiałoby z kolei pod znakiem zapytania profesjonalizm weryfikacji projektu decyzji).

Odnośnie drugiej przyczyny uchylenia przez SKO decyzji Burmistrza S. (niekompletne oznaczenie stron postępowania) wskazać należy, iż wprawdzie art.107 k.p.a. nie stanowi wprost, iż w decyzji administracyjnej organ zamieszcza adresy stron postępowania (w przepisie mówi się ogólnie o obowiązku oznaczenia strony lub stron), to w doktrynie (A.Wróbel "Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego" Zakamycze 2005 wydanie II, teza 8 do art.107 k.p.a.) oraz w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA 4725/03) podnosi się, iż obowiązek taki istnieje. Uchybienie tej powinności przez organ I instancji nie jest jednakże uchybieniem procesowym dającym podstawę do zastosowania instytucji kasacji z art.138§2 k.p.a. w sytuacji, w której (tak jak w niniejszej sprawie), organ odwoławczy może uzupełnić decyzję pierwszoinstancyjną w stosownym zakresie orzeczeniem reformatoryjnym, dysponując adresami stron zgromadzonymi w aktach postępowania pierwszoinstancyjnego. SKO wadliwie zatem przyjęło, iż brak adresów stron upoważnia do zastosowania art.138§2 k.p.a.

Nie budzi natomiast wątpliwości, wbrew twierdzeniom skargi, to, iż odwołująca się T. G. ma interes prawny w sprawie. Jego źródłem jest ograniczone prawo rzeczowe (służebność osobista mieszkania), które posiada wyżej wymieniona, obciążające nieruchomość sąsiednią.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz 200 p.p.s.a.