Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 495/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 271
journal: Dz.U. 2024 poz 1530
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Rady Gminy Osiek Mały na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 24 lipca 2024 r. nr 15/806/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały absolutorium za 2023 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym - uchwałą z 24 lipca 2024 r. nr 15/806/2024 - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, powołując się na art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.; dalej: u.s.g.), stwierdziło nieważność uchwały Nr 19/24 Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 r. o nieudzieleniu Wójtowi Gminy Osiek Mały absolutorium za 2023 rok.

Z uzasadnienia tej uchwały wynikało, co następuje:

Rada Gminy Osiek Mały powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 28 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, postanowiła o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy Osiek Mały z tytułu wykonania budżetu Gminy Osiek Mały za 2023 rok.

Organ ustalił, że wydanie uchwały poprzedziła III sesja Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 roku, podczas której Skarbnik Gminy przedstawiła i omówiła sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za rok 2023.

Z treści protokołu posiedzenia Rady Gminy wynika, że radni podjęli uchwałę o zatwierdzeniu sprawozdanie finansowego Gminy Osiek Mały wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy za 2023 rok.

Organ nadzoru dostrzegł jednak, że z protokołu nie wynika, by na sesji prezentowane było sprawozdanie finansowe i informacja o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego.

Organ ustalił, że Komisja Rewizyjna Rady Gminy Osiek Mały wystąpiła z wnioskiem do Rady Gminy o nieudzielenie Wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2023 rok, a Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w uchwale Nr SO- 6/0955/243/2024 z dnia 14 czerwca 2024 roku wyraziła opinię, że wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Osiek Mały o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy Osiek Mały za 2023 rok nie został należycie uzasadniony.

Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, przebieg sesji absolutoryjnej, a w konsekwencji uzasadnienie podjętej uchwały wskazuje, że podstawę podjęcia przez Radę uchwały o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi Gminy były uwagi dotyczące realizacji inwestycji pn. "Budowa ścieżki pieszo - rowerowej Osiek Wielki - Plebanki", a mianowicie:

(a) wysokość kwoty za opracowanie dokumentacji projektowej, która zgodnie z przedstawionym kosztorysem wynosi 2.541.550,89zł (netto). Wzbudziło to podejrzenie o jakość i zakres samych robót budowlanych;

(b) Rada Gminy posiada jednak inne dowody, które wskazują na to, iż prace budowlane były prowadzone w 2023 roku (bez wskazania tych dowodów);

(c) brak wbudowanych oporników (z wyjaśnień Wójta wynika, że w dniu 6 lipca 2023 roku odbyło się spotkanie Inwestora z Wykonawcą i na mocy wzajemnych uzgodnień dokonano zmian, które nie były uwzględnione w postępowaniu przetargowym). W ocenie Komisji Rewizyjnej nastąpiła zmiana istotna zakresu przedmiotu zamówienia, a taką jest zaniechanie wbudowania oporników, a w miejsce tego wykonanie poboczy z kruszywa łamanego, stanowi naruszenie ustawy - Prawo zamówień publicznych.;

(d) utrata zaufania do organu wykonawczego w związku z problemami z otrzymaniem pełnej dokumentacji;

W ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, Rada Gminy Osiek Mały podjęła uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi absolutorium na podstawie uwag dotyczących realizacji jednej inwestycji (stanowiącej wycinek realizowanego w 2023 roku budżetu), bez wskazania w jaki sposób nieprawidłowości przy realizacji tej inwestycji wpłynęły na całość realizacji budżetu Gminy w 2023 roku.

Wskazano, że ze sprawozdania Gminy Osiek Mały z wykonania budżetu za 2023 rok wynika trymczasem, że:

- prognozowane dochody budżetu w wysokości 42.742.135,08 zł, zrealizowano w kwocie 42.430.586,31 zł, co stanowi 99,27% planu, z tego: dochody bieżące - 35.885.995,24 zł, co stanowi 99,13% i dochody majątkowe - 6.544.591,07 zł, co stanowi 100,08%,

- planowane wydatki budżetu w wysokości 49.996.933,08 zł, zrealizowano w kwocie 45.603.420,77 zł, co stanowi 91,21% planu, z tego: wydatki bieżące - 34.198.633,63 zł, co stanowi 89,46%, wydatki majątkowe - 11.404.787,14 zł, co stanowi 96,90%.

W 2023 roku Gmina nie zaciągała nowych przychodów zwrotnych (przychody budżetu wyniosły 10.435.467,06 zł i stanowiły je: przychody jednostek samorządu terytorialnego z niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach /§ 905/, przychody z wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt. 6 ustawy /§ 950/ oraz przychody stanowiące nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych /§ 957/), natomiast rozchody budżetu z tytułu spłaty otrzymanych krajowych pożyczek i kredytów /§ 992/ wyniosły 114.892,00 zł. Na dzień 31 grudnia 2023 r. Gmina posiadała zadłużenie z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek długoterminowych w wysokości 439.323,00 zł, co stanowi 1,04 % zrealizowanych dochodów budżetu.

Z uchwały budżetowej po zmianach oraz ze sprawozdania z wykonania budżetu wynika, że w 2023 roku Gmina realizowała blisko 40 zadań majątkowych na łączną kwotę 10.870.882,51 zł, w tym wydatki na zadanie związane z zaprojektowaniem i wykonaniem inwestycji pn. "Budowa ścieżki pieszo - rowerowej relacji Osiek Wielki - Plebanki": wkład własny" wykonano w 2023 roku w kwocie 686.222,00 zł (przy planowanej wielkości 691.600,00 zł) oraz środki z Funduszu Inwestycji Strategicznych Polski Ład wydatkowano w kwocie 2.441.607,60 zł (łącznie zapłacona w 2023 roku za prace wykonane na zadaniu 3.127.829,60 zł, co stanowiło 27,42% wydatków majątkowych, a 6,86% wydatków budżetu ogółem). Zadanie ujęte jest w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Osiek Mały z okresem realizacji w latach 2022-2024 i łącznymi nakładami w wysokości 6.576.700,00 zł.

W ocenie Kolegium Izby debata absolutoryjna nie dała podstaw do stwierdzenia, że budżet Gminy nie został zrealizowany w całości czy też w części. Kolegium wskazało dalej, że w toku oceny wykonania budżetu Radni powinni ustalić, czy uchwała rady zatwierdzająca granice liczbowe założonych w budżecie dochodów i wydatków została w sposób prawidłowy, przez organ wykonawczy, wykonana. Niezbędne jest zatem ustalenie jaki jest stan zrealizowanych dochodów i wydatków w stosunku do zaplanowanych w budżecie wielkości oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy.

Dokonując oceny wykonania budżetu Rada Gminy winna to uczynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonywania planu finansowego, czego zdaniem Kolegium Izby, w postępowaniu gminy nie dokonano. W ocenie organu nadzoru, uchwała Rady Gminy Osiek Mały w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Osiek Mały z tytułu wykonania budżetu za 2023 rok została oparta na niewłaściwych przesłankach materialno-prawnych, tj. niezgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4. Z powyższego wynika, że absolutorium powinno być udzielone (albo nieudzielone) z tytułu wykonania budżetu. Dokonując oceny wykonania budżetu, rada gminy powinna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania budżetu (planu finansowego), nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach.

Rada Gminy Osiek Mały nie zgodziła się z rozstrzygnięciem nadzorczym i pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. wniosła od niej skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez uznanie, że uchwała Nr 19/24 Rady Gminy Osiek Mały jest sprzeczna z prawem i winna zostać uchylona poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze ze względu na brak kompleksowej oceny wykonania budżetu i merytorycznych przesłanek do podjęcia uchwały.

2. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała Rady Gminy w sprawie absolutorium jest sprzeczną z prawem ze względu na niezachowanie zasad określonych w art. 271 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530).

Podnosząc tej treści zarzuty Rada Gminy Osiek Mały wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Gminy Osiek Mały nie podzieliła argumentów przytoczonych przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym. Rada Gminy stwierdziła, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta przez Radę Gminy w ramach przysługujących jej kompetencji. Komisja Rewizyjna Rady a następnie Rada Gminy dokonały w sposób kompleksowy oceny wykonania budżetu i przedstawiła na sesji argumenty za podjęciem takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Rady Gminy stwierdzone w trakcie oceny wykonania budżetu nieprawidłowości dotyczące kontrolowanych inwestycji były wystarczającą przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały absolutorium za rok 2023. W trakcie dyskusji przed przeprowadzeniem głosowania Rada Gminy w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko. Rada Gminy Osiek Mały uznała, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony dokonał modyfikacji kontrolowanej inwestycji co miało oczywisty związek z nieprawidłowym wykonaniem budżetu za rok 2023. Rada Gminy zauważa, iż po przeanalizowaniu całości sprawy związanej z w/w postępowaniem doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych, Prawa Budowlanego oraz Dyscypliny Finansów Publicznych. Wszystkie te działania spowodowały utratę zaufania do organu wykonawczego to jest Wójta Gminy Osiek Mały w zakresie zarządzania i dysponowania środkami publicznymi. Argumenty te zostały szczegółowo opisane w pismach stanowiących akta niniejszej sprawy. Dlatego też mimo negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie wniosku Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium Rada Gminy jako organ kontrolny w gminie uznała, że istnieją merytoryczne przesłanki do negatywnej oceny wykonania budżetu za rok 2023 co zostało wykazane w trakcie procedowania nad uchwałą i w takiej sytuacji w głosowaniu została podjęta uchwał Nr 19/24 Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy Osiek Mały absolutorium. W ocenie Rady Gminy uchwała ta została podjęta na podstawie przepisów prawa i w granicach obowiązujących przepisów. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. W jej ocenie, organ nadzoru nie udowodnił w sposób wystarczający, że rada gminy naruszyła dyspozycję przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 u.f.p.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podnosząc dodatkowo, że Rada Gminy, przed wydaniem uchwały w sprawie absolutorium, nie zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym oraz informacją o mieniu komunalnym, do czego była zobowiązana zgodnie z art. 271 ust. 1 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd, podobnie jak Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, doszedł do przekonania, że uchwała Rady Gminy Osiek Mały w sposób istotny naruszała prawo.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi absolutorium z tego tytułu. Art. 18a ust.1 u.s.g. wskazuje radę gminy jako organ kontrolujący działalność wójta (burmistrza), który powołuje w tym celu komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową ( art.18a ust.2 u.s.g.). Rada przed podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium zapoznaje się z wnioskiem komisji i opinią regionalnej izby obrachunkowej. Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 28a ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Z kolei z art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie mowa jest o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansami gminnymi odpowiada wójt. Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje kryteriów prawidłowej gospodarki finansami komunalnymi. Przyjąć należy, że prawidłową jest taka gospodarka, która jest zgodna z prawem i zasadami ekonomii, celowa i rzetelna. Biorąc pod uwagę, że o celach komunalnej gospodarki finansowej w decydującym stopniu przesądza rada gminy w uchwale budżetowej, należy uznać, że wójt gminy odpowiada głównie za zgodne z prawem oszczędne (ekonomiczne), celowe i rzetelne wydatkowanie.

Instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu. Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której organ wykonawczy ponosi odpowiedzialność. Udzielenie absolutorium oznacza więc aprobatę organu stanowiącego dla działań organu wykonawczego i uznanie, że plan w postaci budżetu uchwalonego przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego został należycie wykonany. Absolutorium dotyczy zatem wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do oceny całokształtu działania organu wykonawczego.

W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej. Wprawdzie zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada wyłączną kompetencję do dokonania oceny wykonania budżetu, jednak w swoich działaniach związanych z udzieleniem absolutorium nie jest nieskrępowany, tak aby absolutorium nie mogło być wykorzystywane jako instrument stricte polityczny. Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 271 u.f.p. (por. np. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., II GSK 231/14, wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2009 r., I SA/PO 1053/08 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołane przepisy nie stawiają wprost wymogu odbycia dyskusji przed głosowaniem w sprawie wniosku o udzielenie (nieudzielenie) absolutorium, ani też nie przewidują obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielenia (nieudzielenia) absolutorium, to jednak, co należy podkreślić, konieczne jest, aby motywy nieudzielenia absolutorium były możliwe do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru – Kolegium RIO i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

W rozpoznawanej sprawie uznać należy, że protokół posiedzenia Rady Gminy Osiek Mały pozwala na poznanie motywów, które przyjęto za podstawę nieudzielania Wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, lecz uznać należy, że motywy te nie stanowiły dostatecznych i jasnych podstaw do nieuwzględnienia wniosku Wójta. Nadto, z opisanego w protokole przebiegu posiedzenia nie wynikało, by Rada Gminy Osiek Mały zapoznała się ze wszystkimi dokumentami, których przedstawienie jej i ocena są obligatoryjne.

Przed wydaniem uchwały w sprawie absolutorium analizie powinien być poddany nie tylko wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie nieudzielenia absolutorium, ale również inne dokumenty enumeratywnie wymienione w art. 271 ust. 1 u.f.p. Tymczasem protokół posiedzenia Rady Gminy Osiek Mały z dnia 27 czerwca 2024 r. potwierdza, że rada nie zapoznała się ze sprawozdaniem finansowym (art. 271 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) oraz informacją o stanie mienia gminy (art. 271 ust. 1 pkt 5 u.f.p.), które należy uznać za niezbędne dla oceny prawidłowości wykonania budżetu. Wszystkie dokumenty wymienione w art. 271 ust. 1 u.f.p. przepisie dają bowiem dopiero łącznie pełen obraz wydatków oraz przychodów gminy, jak również - w szczególności sprawozdanie finansowe - obrazują decyzje organu wykonawczego w zakresie gospodarki finansowej gminy. Sama informacja o stanie mienia gminy zawiera natomiast - zgodnie z art. 267 ust. 1 pkt 3 u.f.p. - m. in. dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności i innych niż własność praw majątkowych, dane o zmianach w stanie mienia komunalnego, dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania, inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia jednostki samorządu terytorialnego.

Nie budzi wątpliwości, że nieprzedstawienie tych dokumentów Radzie Gminy spowodowało, iż nie miała ona możliwości zapoznania się z całokształtem informacji potrzebnych do ustalenia, czy budżet gminy został wykonany. Z tej przyczyny Rada Gminy nie mogła dokonać całościowej oceny gospodarki finansowej prowadzonej przez Wójta w poprzednim roku budżetowym. Trzeba też wskazać, że w ustawie mowa jest o zapoznaniu się dokumentami przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (tu: radę gminy). Nie może być więc uznane za wystarczające zapoznanie się, czy nawet wnikliwa analiza dokumentów przez Komisję Rewizyjną, gdyż przedmiotem oceny w toku procedury absolutoryjnej nie jest jej sprawozdanie, lecz wykonanie budżetu przez organ wykonawczy gminy.

Ostatecznie Sąd ocenił, że niezapoznanie się przez radnych Rady Gminy Osiek Mały ze sprawozdaniem finansowym oraz informacją o stanie mienia gminy, spowodowało, że w postępowaniu w sprawie absolutorium doszło do istotnego naruszenia art. 271 ust. 1 u.f.p., co już samo w sobie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowym uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11; z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 412/11; z 5 września 2017 r., I OSK 124/17 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto - co już wprost stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności badanej tu uchwały przez RIO - treść protokołu posiedzenia Rady Gminy Osiek Mały wskazuje, że podstawą nieudzielania Wójtowi absolutorium - nie były w istocie okoliczności wprost związane z wykonaniem budżetu. Z zapisów tego dokumentu wynika mianowicie, że zastrzeżenia wobec Wójta, które ostatecznie zaważyły na nieudzielaniu absolutorium, a były niejako potwierdzeniem części uwag Komisji Rewizyjnej, dotyczyły prawidłowości prowadzenia wieloletniej inwestycji gminy, czyli budowy ścieżki rowerowej. Radni przy tym nie wskazali jaki wpływ stwierdzone uchybienia miały na wykonanie budżetu gminy ograniczając się do wskazania na nieprawidłowości w inwestycji polegające na:

1) zaaprobowaniu przez wójta wygórowanej kwoty zapłaty dla usługodawcy za opracowanie dokumentacji projektowej, co miało wzbudzić u radnych "podejrzenie o jakość i zakres prac budowlanych", przy czym radni ani komisja rewizyjna nie wskazywali bliższych okoliczności mających świadczyć o niewspółmierności wynagrodzenia w stosunku do faktycznej wartości prac, za które miano zapłacić; ograniczono się więc tylko do hasłowego zakwestionowania prawidłowości rozliczeń;

2) podjęciu prac budowlanych przez uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę wobec stwierdzenia o istnieniu dowodów potwierdzających tę okoliczność, których to dowodów jednak radni, nawiasem mówiąc bliżej nie określili;

3) dokonaniu zmian w dokumentacji projektowej przekraczających dopuszczalne zmiany, a tym samym naruszeniu przepisów prawa o zamówieniach publicznych;

Zastrzeżenia te podsumowano rozstrzygającym stwierdzeniem o utracie zaufania do Wójta, przy czym wynikało to nie z wadliwości rozliczeń finansowych, lecz z nieudostępniania radnym przez Wójta całości dokumentów związanych z inwestycją, w szczególności dokumentów potwierdzających fakt oraz zakres zmian w projekcie budowlanym.

Sąd - podobnie jak Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu - uznał, że takie uzasadnienie uchwały po pierwsze nie wskazuje na związek podnoszonych uchybień w z wykonaniem budżetu, po drugie nie jest oparte na konkretnych dowodach wskazujących na niewłaściwą gospodarkę finansową prowadzoną przez Wójta Gminy Osiek Mały. Ani motywy wynikające z wystąpień radnych, ani uzasadnienie sprawozdania Komisji Rewizyjnej nie wskazują na rzeczowe argumenty potwierdzające niecelowość wydatków i niegospodarność Wójta. Powoływano się wyłącznie na nieopisane bliżej "dowody", czy też wiedzę radnych co do niezgodnego z prawem sposobu prowadzenia inwestycji przez Wójta.

W dyskusji skupiono się tylko na tej kwestii. W ogóle nie dokonano natomiast oceny sposobu wykonania budżetu w innym zakresie. Tymczasem instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania całości budżetu. Stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy i środek kontroli rady nad działalnością organu wykonawczego. Przedmiotem absolutorium jest ocena gospodarki finansowej gminy, za prawidłowość której wójt – jako organ wykonawczy – ponosi odpowiedzialność. Rada Gminy Osiek Mały - jak wskazuje treść protokołu jej posiedzenia (k. 115-119 akt WSA) takiej całościowej oceny nie dokonała. Radni wybiórczo skupili się wyłącznie na rozliczeniu jednego, zaplanowanego w budżecie, wydatku. Kontrola ta zwieńczona została nieuzasadnioną, gdyż niewspartą rzetelnymi danymi, oceną negatywną. Tym samym należało uznać, że Rada Gminy nie wywiązała się z obowiązku dokonania całościowej oceny realizacji budżetu przez Wójta. Nawiasem mówiąc, nieudzielenie absolutorium budzi zdziwienie wobec zaaprobowania sprawozdania finansowego oraz sprawozdania w wykonania budżetu (uchwała Rady Gminy Osiek Mały nr 18/24 - k. 125 akt WSA).

Z tych wszystkich względów należało podzielić stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, że uchwała Rady Gminy Osiek Mały, kontrolowana przez organ w trybie nadzoru, została podjęta przez Radę Gminy z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 271 ust. 1 u.f.p.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie zarówno ww. termin, jak i tryb zostały przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej dochowane, co zresztą nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Sformułowane tu uwagi odpowiadają na wszystkie zarzuty skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).