Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 594/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr SKO.441/149/2024 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Szepietowa z dnia 5 sierpnia 2024 r. numer MGOPS.5210.62.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącej K. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 sierpnia 2024 r., nr SKO.441/149/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej jako: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Szepietowa (dalej jako: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z 5 sierpnia 2024 r., nr MGOPS.5210.62.2024, uchylającą decyzję własną z 6 listopada 2009 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzję ją zmieniającą z 7 listopada 2018 r. oraz orzekł, że kwota wypłacona K. S.(dalej także jako: skarżąca) w okresie od 1 września 2019 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 12.455,88 zł stanowi nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny i podlega zwrotowi.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 listopada 2009 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzją z 6 listopada 2009 r. Burmistrz przyznał ww. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2009 r. do – bezterminowo.

Decyzją z 7 listopada 2018 r. Burmistrz zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że przyznał zasiłek z kwocie 184,42 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz w kwocie 215,84 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2019 r. do – bezterminowo.

Pismem z 24 lipca 2024 r. ZUS poinformował, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od 1 września 2019 r.

Decyzją z 5 sierpnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 6, 7 i 8, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323; dalej: u.ś.r.), Burmistrz uchylił decyzję własną z 6 listopada 2009 r. oraz decyzję ją zmieniającą z 7 listopada 2018 r. oraz orzekł, że kwota wypłacona skarżącej w okresie od 1 września 2019 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 12.455,88 zł stanowi nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny i podlega zwrotowi.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności nr Zz647-76/76 wydanego przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia decyzją z 6 listopada 2009 r. przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 listopada 2009 r. do - bezterminowo. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżąca została prawidłowo pouczona o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Natomiast na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 lipca 2024 r. ustalono, że skarżąca od 1 września 2019 r. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym organ uznał, że w okresie od 1 września 2019 r. do 30 czerwca 2024 r. skarżąca pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 12.455,88 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Zarzuciła jej naruszenie: art. 30 ust. i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W piśmie wskazała, że nie była należycie pouczona o tym, że nie może otrzymywać dodatku pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem pouczenie to nie było czytelne i dla niej zrozumiałe.

Decyzją z 26 sierpnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przywołał brzmienie art. 30 ust. 1, 2 pkt 1, 2b, 8, 9 u.ś.r. wskazując, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Natomiast stosownie do treści art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Dalej SKO wyjaśniło, że już we wniosku z 3 listopada 2009 r. skarżąca złożyła oświadczenie o tym, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Następnie w decyzji z 6 listopada 2009 r. w pouczeniu w pkt 1 znajduje się informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz w decyzji z 7 listopada 2018 r. w punkcie 2 pouczenia. SKO uznało, że oba pouczenia są wyraźne, czytelne i jednoznaczne, a ich treść nie pozostawia żadnych wątpliwości.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez adw. J. S., zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez bezzasadne uznanie, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 września 2019 r. do 30 czerwca 2024 r. w łącznej kwocie 12.455,88 zł. był świadczeniem nienależycie pobranym,

2) art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że strona pobrała świadczenie nienależnie i jest zobowiązana do jego zwrotu, podczas gdy nie działała w złej wierze, jak również nie została prawidłowo pouczona (skutecznie),

3) art. 7, art. 7a § 1, art. 11 i art. 77 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przede wszystkim z uwzględnieniem stanu zdrowia skarżącej, jej upośledzenia umysłowego w stopni znacznym - porażenia mózgowe dziecięcego, braku pouczeń ze strony pracowników MGOPS w Szepietowie i rozeznania skarżącej w sprawie,

4) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego co spowodowało ustalenie, że kwota wypłaconego zasiłku jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi, gdyż osoba uprawniona nie miała świadomości, iż pobiera świadczenie mimo braku ku temu podstaw,

5) prawa procesowego mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 8 k.p.a. przez niepodjęcie niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. przez przyjęcie, że kwota wypłaconego zasiłku jest świadczeniem nienależnie pobranymi i podlega zwrotowi, podczas gdy w zebranym materiale dowodowym brak jakichkolwiek dowodów wskazujących, że osoba uprawniona nie pozostawała w złej woli, nie miała świadomości, iż pobiera świadczenie pomimo braku ku temu podstaw, a zatem nie miała świadomości, iż wypłacane świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi,

6) art. 30 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu stała się ostateczna, a tym samym kwota wypłacona skarżącej w okresie od 1 września 2019 r. jest przedawniona.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie w tym zakresie co do istoty poprzez przyznanie jej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2019 r. do 30 czerwca 2024 r. Nadto skarżąca załączyła do skargi zaświadczenie lekarskie z informacją o upośledzeniu umysłowym w stopniu znacznym (mózgowe porażenne dziecięce) z 4 czerwca 2024 r. oraz decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku z 3 lipca 2024 r., a także postanowienie Sądu Okręgowego w Łomży I Wydział Cywilny z 6 września 2024 r. sygn. akt [...] w sprawie o ubezwłasnowolnienie ustanowienia doradcy tymczasowego w osobie I. S. celem ochrony jej mienia - reprezentowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych oraz Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Szepietowie.

Zdaniem skarżącej organy całkowicie pominęły ustalenie czy skarżąca rzeczywiście była świadoma, że pobiera świadczenie, które jej się nie należy i czy pobierała to świadczenie będąc w złej wierze. Podkreśliła też, że jest osobą niepełnosprawną, wobec czego podniosła okoliczność braku należytego pouczenia o jej obowiązkach oraz skutkach ich niedopełnienia w sferze zasiłku rodzinnego. Wniosek o przyznanie świadczenia był wypełniany z pomocą urzędnika, zaś skarżąca nie widziała szczegółowo wszystkich pól, w związku z tym nawet nie wiedziała, że powinna zgłosić fakt, że nabyła prawo do renty socjalnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kwestia prawidłowości pouczenia była wielokrotnie poruszana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pouczenie osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do jego pobierania, a więc pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to pouczenie sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Treść zamieszczonego w decyzji pouczenia jest bardzo ogólna i w żaden sposób nie nakreśla, kiedy konkretnie skarżący winien poinformować organy o zmianie swojej sytuacji. Strona skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że aktualnie przed Sądem Okręgowym w Łomży - I Wydział Cywilny w sprawie z wniosku siostry skarżącej trwa postępowanie o ubezwłasnowolnienie całkowite K. S. Dokumenty załączone do skargi uzasadniają fakt, iż skarżąca nie miała świadomości, iż pobrane świadczenie jest jej niezależne. Na koniec pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że skarżąca od urodzenia choruje na porażenie mózgowe dziecięce, a zatem w jej przypadku nie można mówić o czytelnym i zrozumiałym pouczeniu o sytuacji nienależnego pobranego świadczenia oraz świadomości osoby pobierającej świadczenie.

W odpowiedzi na skargę SKO zaznaczyło, że stan zdrowia skarżącej nie był znany Kolegium w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nawet w odwołaniu nie wskazała na przyczynę istnienia niepełnosprawności. Tymczasem jak wynika z załączonych dokumentów, to w zasadzie przyjąć należy, że być może nie powinna ona być w ogóle stroną decyzji, a działać przez przedstawiciela, bowiem mózgowe porażenie dziecięce raczej kwalifikuje ją do konieczności objęcia stałą opieką. Niemniej jednak, zarówno wniosek o przyznanie prawa do zasiłku oraz wniosek o wpłatę na rachunek bankowy przyznanego świadczenia, były podpisane przez skarżącą. Decyzje były kierowane do niej, pismo znajdujące się w aktach sprawy i zatytułowane Informacja z dnia 19 września 2017 r. zostało również podpisane przez skarżącą. Sam fakt bycia osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie oznacza, że osoba taka nie ma rozeznania i nie może świadomie podejmować decyzji i kierować własnym postępowaniem. Zaznaczyć przy tym należy, że orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu ma zawsze konstytutywny charakter i pozbawia daną osobę, całkowicie lub częściowo, zdolności do czynności prawnych ze skutkiem ex nunc, nigdy zaś wstecznym. Zaś w niniejszym postępowaniu, skoro został ustanowiony doradca tymczasowy, to ma to taki skutek, że skarżąca ma obecnie ograniczoną zdolność do czynności prawnych na równi z osobą ubezwłasnowolnioną częściowo. Kolegium podkreśliło, że w każdej doręczonej decyzji znajdowało się stosowne pouczenie o tym, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego i było to pouczenie jasne i klarowane. Zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy. Przy czym wobec obecnie wskazanego stanu zdrowia skarżącej, przyjąć raczej należy, że prawdopodobnie żadne pouczenie nie byłoby wystarczająco jasne i zrozumiałe. Natomiast odnosząc się do podniesionego zarzutu przedawnienia, organ wyjaśnił, że jest on chybiony, bowiem termin przedawnienia należy liczyć od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Chodzi więc o decyzję, która obecnie będzie przedmiotem oceny sądu, a to oznacza że z całą pewności termin przedawnienia nie upłynął.

Pismem z 18 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej poinformowała, że całkowicie ubezwłasnowolnionej skarżącej został ustanowiony opiekun prawny w osobie jej siostry.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja SKO z 26 sierpnia 2024 r., nr SKO.441/149/2024, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 5 sierpnia 2024 r., nr MGOPS.5210.62.2024, uchylającą decyzję Burmistrza z 6 listopada 2009 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego oraz decyzję ją zmieniającą z 7 listopada 2018 r. oraz orzekająca, że kwota wypłacona skarżącej w okresie od 1 września 2019 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 12.455,88 zł stanowi nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny i podlega zwrotowi.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323; dalej: u.ś.r.).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

W myśl art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

Punkt wyjścia w rozpoznawanej sprawie stanowiła regulacja art. 16 ust. 6 u.ś.r., w myśl której zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z tego, że obydwa świadczenia, a więc zarówno zasiłek pielęgnacyjny jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Dodatek pielęgnacyjny ma natomiast za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. z 2024 r. poz. 1631).

W myśl art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Stosownie do ust. 8 tego artykułu przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.

Fakt jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2019 r. nie jest przez strony kwestionowany. Skarżąca w skardze koncentruje się na zarzutach dotyczących braku świadomości pobierania nienależytego świadczenia oraz braku należytego pouczenia. Jednak zdaniem Sądu w sprawie zachodzą inne okoliczności, które skutkowały uchyleniem decyzji obu organów.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie - zdarzenie o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r. nie mieści się w przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. definicji nienależnego świadczenia i tym samym kwota nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być w aktualnym stanie prawnym postrzegana jako świadczenie nienależnie pobrane (zob. wyrok NSA z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, postanowienie NSA z 24 września 2021 r., I OSK 282/21, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA, oraz B. Chludziński (w:) Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 16).

Poglądu tego nie podzielił NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/22. Sąd w sprawie tej stanął na stanowisku, że w sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym, co wynika z art. 16 ust. 8 u.ś.r. i tym samym możliwe jest orzekanie przez organ administracji publicznej co do tego świadczenia na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Jednak również w tym wyroku NSA nie uznał, aby w przypadku zbiegu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu następowało w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 30 u.ś.r. Przeciwnie, Sąd wskazał że uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r.

Zgodnie z orzecznictwem NSA bez wątpienia art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten dotyczy bowiem tylko jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (zob.: wyrok NSA z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2075/22, LEX nr 3707865).

Jak wskazano w przywołanym powyżej orzeczeniu, z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (która wprowadziła instytucję z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.) wynika, że mechanizm ten wzorowany był na analogicznym rozwiązaniu funkcjonującym w ramach art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.s.). Wskazany przepis przewiduje, że osobie której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, ZUS oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W orzecznictwie NSA jednoznacznie przyjmuje się, że potrącenie dokonywane na podstawie art. 99 ust. 1 u.p.s. następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu decyzji administracyjnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., I OSK 1942/10 oraz z 20 czerwca 2017 r., I OSK 756/16, CBOSA).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że w sytuacji, w której pobierany jest jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny organ pierwszej instancji może wydać jedynie decyzję uchylającą decyzję, na mocy której przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny. W takiej sytuacji decyzja ta będzie wywierała wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Organ nie mógł jednak wydać decyzji uznającej zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrany bowiem osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (art. 16 ust. 7 u.ś.r.), a przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa powyżej, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8 u.ś.r.). Przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie miał bowiem zastosowania w sprawie.

Zatem organ, po powzięciu informacji o uprawnieniu skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego od 1 września 2019 r., nie mógł orzec o kwocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że organ, w zaistniałej w przedmiotowej sprawie sytuacji, nie miał kompetencji do orzekania w kwestii nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Działanie w trybie postępowania nadzwyczajnego ze skutkiem ex tunc (wstecznym) musi mieć bowiem wyraźną podstawę prawną, a art. 32 u.ś.r. nie daje organowi właściwemu takiego uprawnienia. Nie sposób takie uprawnienie wywieść jedynie z samej natury instytucji uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

Sąd wskazuje zatem, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by organ uprzednio wypłacający zasiłek wszczynał na zasadzie art. 30 ust. 2 u.ś.r. postępowanie zakończone wydaniem decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane. Jak podkreślono wcześniej przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Nieistotne jest w tej sytuacji, czy w przypadku normowanym art. 16 ust. 7 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny zostanie oceniony przez organy jako świadczenie nienależnie pobrane, gdyż zastosowanie znajdzie merytoryczna reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali, której konsekwencją będzie "uproszczony" tryb postępowania - wynikający z unormowań art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., I OSK 1559/23, LEX nr 3733381). W obecnym stanie prawnym nie wszczyna się postępowań o ustalenie (i ewentualnie o zwrot) nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych, z uwagi na jednoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego i nie wydaje się decyzji w tym przedmiocie. W świetle art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi dochodzi bowiem z mocy samego prawa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.