Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 708/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi J. U. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 141/2024, znak WOP.7722.97.2024.DM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gastronomiczno – grillowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 37/2024, znak PINB.5142.2.2024.AC; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 141/2024 znak: WOP.7722.97.2024.DM Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 37/2024 znak: PINB.5142.2024.AC o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku gastronomiczno-grillowego.

1. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 24 maja 2024 r., P. U. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku gastronomiczno-grillowego na działce nr [...], obręb [...] i uznanie wnioskodawczyni J. U. za stronę postępowania.

2. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu wydał postanowienie z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 37/2024 znak: PINB.5142.2024.AC, którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku gastronomiczno-grillowego na działce [...], obręb [...] i uznania J. U. jako strony postępowania.

1. Organ w ww. postanowieniu wyjaśnił, że w dniu 17 października 2023 r. PINB w Wieluniu przeprowadził kontrolę w zakresie zgodności zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę nr 815/2016 z dnia 3 października 2016 r., ze zmienną decyzją 546/2020 z dnia 6 sierpnia 2020 r., przy czym podczas kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od wydanych pozwoleń na budowę.

2. Strona jednak zarzuciła organowi, że mimo wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę PINB w Wieluniu nie może dopuścić do użytkowania budynku, który nie jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie organ winien naprawić swój błąd, co nakazuje art. 81 Prawa budowlanego. Plan miejscowy nie dopuszcza bowiem prowadzenia działalności gastronomicznej na terenie 3UT. Prowadzenie działalności gastronomicznej na terenie 3UT i działce [...] nie będzie też nigdy zgodne z prawem.

3. Organ wyjaśnił, że kwestia prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnie z prawem miejscowym nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, stąd organ przekazał zarzuty w tym zakresie do organu właściwego tj. do Gminy K. (pismem z dnia 6 czerwca 2024 r.).

4. Organ w dalszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 59 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co ma zastosowanie również w odniesieniu do zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ust 2 w zw. z art. 57 ust. 1 P.b.). Przepis ten nie dotyczy co prawda sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej, czy też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, jednak w sprawie nie stwierdzono istotnych odstępstw podczas kontroli organu przeprowadzonej w dniu 17 października 2023 r. Przytoczony przez stronę art. 28 k.p.a. który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w przypadku, kiedy nie doszło do wyeliminowania pozwolenia na budowę, nie znajdzie zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie dopuszcza się niekiedy odstąpienie od stosowania przepisu art. 59 ust. 7 P.b. na rzecz art. 28 k.p.a., ale łączone jest to z sytuacją, gdy doszło do ostatecznego wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę. J. U. nie jest jednak inwestorem budowy budynku gastronomiczno-grillowego z częścią sanitarną, zrealizowanego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr geod. [...] w m. K., zatem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a ponadto z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W tym wypadku przez "inne uzasadnione przyczyny" można rozumieć brak przedmiotu postępowania, ponieważ wstępne czynności weryfikacyjne pozwoliły organowi dojść do przekonania, że brak jest merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania, a de facto w ogóle do jego wszczęcia. Przeprowadzona kontrola w dniu 17 października 2023 r. ma w tym wypadku walor przedprocesowy pozwalający zapoznać się z sytuacją faktyczną i zweryfikować, czy żądanie strony mieści się w zakresie ewentualnej sprawy administracyjnej, która mogłaby być przez organ rozpoznana.

3. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem J. U., reprezentowanej przez P. U.. Strona podniosła, że Starosta Wieluński naruszył prawo wydając pozwolenie na budowę budynku gastronomiczno-grillowego na działce nr [...], albowiem zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego na tym terenie obowiązuje zakaz zabudowy i prowadzenia działalności usługowej.

4. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 141/2024 znak: WOP.7722.97.2024.DM Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

1. Organ wojewódzki wyjaśnił, że pismem z dnia 24 maja 2024 r. J. U., reprezentowana przez P. U., wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku gastronomiczno-grillowego na działce nr [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być jednak wszczęte tylko na wniosek strony. Odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek J. U. organ powiatowy odwołał się do brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. PINB w Wieluniu wskazał, że J. U. jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej (dz. nr [...]) nie może zainicjować postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a zatem żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

2. Organ wojewódzki zgodził się z oceną organu powiatowego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, który może złożyć tylko inwestor, zatem wnioskodawczyni nie mogła więc samodzielnie wystąpić z takim żądaniem.

3. Jednakże w opinii organu wojewódzkiego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim kwestia legalności użytkowania inwestycji w związku z jej zrealizowaniem na podstawie pozwolenia na budowę wydanego z naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni, zarówno we wniosku z dnia 25 maja 2024 r., jak i w złożonym zażaleniu nawiązała do postanowienia tutejszego organu z dnia 28 lutego 2024 r. nr 51/1/2024 znak: WOP.7718.3.2024.DM. W tym rozstrzygnięciu stwierdzono, że inwestycja polegająca na budowie budynku gastronomiczno-grillowego w ramach rozbudowy Ośrodka Wypoczynkowego "A" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została dopuszczona do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, co do którego organ nadzoru budowlanego nie złożył sprzeciwu.

4. Organ wyjaśnił, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tylko decyzja o pozwoleniu na użytkowanie korzysta z domniemania jej prawidłowości i jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Nie można z tego względu prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny.

5. Organ podniósł, że J. U. usiłowała zakwestionować zgodność z prawem powstałego budynku gastronomiczno-grillowego położonego na działce nr [...] w K.. PINB w Wieluniu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i nie stwierdził istotnych odstępstw od projektu. Stwierdził jedynie nieistotne odstępstwa od projektu, które jednak nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. O swoich ustaleniach organ poinformował J. U.. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie (czy to w drodze wymaganej prawem decyzji organu czy też nie zgłoszenia przez ten organ sprzeciwu od przedłożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy) wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mogą natomiast weryfikować legalności pozwoleń na budowę wydawanych przez odrębne organy administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem J. U. usiłuje zakwestionować legalność zrealizowania i użytkowania budynku gastronomiczno-grillowego na działce [...] formułując zarzuty pod adresem prawomocnej i ostatecznej decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia 3 października 2016 r. znak: AB.6740.615.2016 o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr 546/2020 znak: AB.6740.448.2020. Wnioskodawczyni zarówno we wniosku z dnia 24 maja 2024 r., jaki i wniesionym zażaleniu podniosła, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie wzięto pod uwagę oddziaływania projektowanego obiektu na zabudowania na działkach sąsiednich. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zakaz zabudowy i prowadzenia działalności usługowej dla działki nr [...]. Dopóki jednak istnieje w obiegu prawnym ostateczne pozwolenie obejmujące wykonane roboty budowlane, tak długo organy nadzoru nie mają podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie naprawcze. Tylko uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę budynku gastronomiczno-grillowego może doprowadzić do zakwestionowania legalności powstania tego obiektu.

2. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. U., reprezentowana przez P. U..

1. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z wnioskiem strony, nadto zasądzenie kosztów postępowania w wysokości wynikającej z zapisów prawa. Strona wniosła także o "zobowiązanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 84b ust. 1 Prawa budowlanego" i "zobowiązanie PINB w Wieluniu do przeprowadzenia postępowania o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku gastronomiczno-grillowego na działce [...] obręb [...] z urzędu". W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że pobieżna analiza zapisów prawa miejscowego bezspornie prowadzi do wniosku, że pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji wydane zostało z wielokrotnym rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony organy nadzoru budowlanego mają przeciwdziałać takim praktykom i w tym celu został stworzony art. 84b ust 1 i 3 P.b., mimo, że PINB i WINB nie mają kompetencji do unieważnienia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie o pozwoleniu na użytkowanie i nie została wydana decyzja, co zdaniem skarżącej skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia takiego postępowania przez organy nadzoru budowlanego z urzędu.

3. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

4. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wywiedzione w skardze.

1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

2. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

3. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

4. Badając zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

5. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się postanowienie z dnia 14 sierpnia 2024 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi [dalej: "ŁWINB"] nr 141/2024, znak WOP.7722.97.2024.DM, utrzymujące postanowienie z dnia 6 czerwca 2024 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieluniu [dalej: "PINB"] nr 37/2024, znak PINB.5142.2024.AC z dnia 6 czerwca 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego "o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku gastronomiczno-grillowego na dz. [...], obręb [...] i uznania P. J. U. jako stronę postępowania". Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z treścią którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

6. Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych wskazuje na istotne braki formalne w prowadzonym postępowaniu, co dowodzi naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Sądu organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków, nie ustaliły w wystarczającym zakresie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

7. Jak wynika z akt sprawy poddane kontroli Sądu postępowanie zostało wszczęte wnioskiem datowanym 24 maja 2024 r., który wpłynął do PINB w dniu 23 maja 2024 r. (data pieczęci potwierdzającej wpływ pisma do organu). Należy tu zważyć, że z nagłówka pisma wynika, że pochodzi ono od P. U., jednak – co istotne w sprawie - nie zostało ono podpisane. Z odręcznego zapisku na ww. piśmie (o treści "ePuap RPW/[...]/2024") można byłoby wyciągnąć wniosek, że wpłynęło ono do PINB drogą elektroniczną przez ePuap, jednak taki wniosek nie płynie w ocenie Sądu z formy tego pisma. Brak jest także w materiale aktowym załączonego pisma przewodniego nadesłanego drogą elektroniczną, do którego wniosek ten stanowiłby załącznik. Nie wiadomo zatem czy wniosek został złożony przez P. U., czy też w imieniu J. U., jak przyjęły organy w niniejszej sprawie.

8. W dalszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych (7 teczek) odnaleźć można jedynie kopię pełnomocnictwa z dnia 14.09.2021 r. udzielonego P. U. przez J. U., dodatkowo pochodzącego z innego postępowania oraz pełnomocnictwo z dnia 25.07.2023 r. udzielone P. U. przez J. U. do reprezentowania jej w sprawie sygn. akt PINB L.dz.[...], które załączone zostało do akt sprawy dotyczącej postępowania z wniosku o stwierdzenia nieważności "decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku grillowo-gastronomicznego na działce nr [...]". Brak jest zatem w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego P. U. przez J. U. do prowadzenia sprawy z wniosku z dnia 24 maja 2024 r. Zdaniem Sądu organy nie wyjaśniły tym samym podstawowej kwestii, a mianowicie kto jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie.

9. W ocenie Sądu organy nie poczyniły ponadto wystarczających ustaleń jaka była intencja autora złożonego wniosku, a tym samym jaki jest przedmiot i podstawa prawna prowadzonego postępowania.

10. Z wniosku z dnia 24.05.2024 r. wynika, że jego autor domaga się wszczęcia postępowania o pozwolenie na użytkowanie budynku gastronomiczno-grillowego na dz. [...] oraz uznania w tym postępowaniu J. U. za stronę postępowania.

11. Organ I instancji potraktował wniosek dosłownie i uznał, że z uwagi na fakt, iż J. U. nie jest inwestorem, nie jest też stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 54 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ I instancji w uzasadnieniu wydanego postanowienia dodał ponadto, że brak jest także przedmiotu postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Wskazał jednocześnie, że wstępne czynności weryfikacyjne (przeprowadzona kontrola dnia 17 października 2023 r.) doprowadziły do uznania, że brak jest merytorycznych podstaw do prowadzenia i wszczęcia postępowania. Nie wiadomo jednak z jakich przyczyn i jakie postępowanie nie może zostać prowadzone i wszczęte. Powyższe zdaniem Sądu świadczy niechybnie o tym, że naruszony został również art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Organ ten nie uzasadnił bowiem w powyższym zakresie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w sposób wystarczający, czego organ II instancji nie dostrzegł.

12. Z kolei organ II instancji uznał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia legalności użytkowania "inwestycji w związku z jej zrealizowaniem na podstawie pozwolenia na budowę wydanego z naruszeniem prawa". Organ wyjaśnił następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. W dalszej kolejności ŁWINB wskazał, że organ I instancji stwierdził w toku postępowania nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania. Organ następnie dodał, że "udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym inwestycji. Organy nadzoru budowlanego nie mogą natomiast weryfikować legalności pozwoleń na budowę wydawanych przez odrębne organy administracji architektoniczno-budowlanej".

13. O ile rację ma organ II instancji, że istotnie organ nadzoru budowlanego nie może weryfikować legalności pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany, to w żaden sposób nie przeprowadził postępowania w zakresie wspominanej przez siebie legalności użytkowania spornej inwestycji. Skoro prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków, to rolą organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Organ II instancji w żadnej mierze takiej oceny własnej nie dokonał, a jedynie w jednym zdaniu powołał się na ustalenia organu I instancji co do nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkuje uznaniem, że naruszony został art. 80 K.p.a.

14. Już tylko na marginesie warto zaznaczyć, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego. Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Łd 780/19). Takiej oceny nie dokonał jednak organ II instancji.

15. Wątpliwości w zakresie przedmiotu wniosku strony, potwierdza także wniosek z dnia 22 sierpnia 2024 r. o przeprowadzenie kontroli, w treści którego wnioskodawca odnosi się do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

16. Wobec powyższego, mając na uwadze dostrzeżone przez Sąd naruszenia przepisów prawa procesowego, przede wszystkim art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., w ocenie Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne, stąd też Sąd dokonał kontroli zaskarżonych postanowień w ww. zakresie. Podniesione w skardze zarzuty nie miały więc co do zasady znaczenia z punktu widzenia wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Organ ponownie rozpoznający sprawę winien w pierwszej kolejności ustalić kto jest wnioskodawcą (stroną) w niniejszej sprawie i jaki jest jej przedmiot (jaka jest wola strony). W dalszej kolejności ustalić podstawę prawną prowadzonego postępowania oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, wydając stosowne rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i należycie je uzasadnić zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd zaznacza jednocześnie, że nie przesądza rozstrzygnięcia organów po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

17. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd - nie będąc stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).

ds