Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5124/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.D. i Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20 w sprawie ze skargi A.D. na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. (skarżący) na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (organ), w punkcie pierwszym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie formy prowadzonych rejestrów umów oraz zobowiązań, jak również w zakresie punktu 3 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 września 2019 r. A.D. zwrócił się do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w trybie dostępu do informacji publicznej z wnioskiem o wskazanie:

"1. Jakie rejestry/ewidencje/systemy komputerowe/systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów/zobowiązań/wydatków Urząd prowadzi?

Odpowiedzi do każdego funkcjonującego zbioru:

I. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej? W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt I w odniesieniu do zbioru:

i. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

ii. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?

iii. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia/eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawiania/eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie/eksport ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawieniu/eksportu ze zbioru?

iv. Z jakim wyprzedzeniem, nie dłuższym niż 14 dni, należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru?

II. Jakie informacje odnośnie do pozycji gromadzi zbiór?

III. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? Wnoszę o przesłanie ich kopii.

IV. Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru?

2. W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 - Na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów?

3. Czy wprowadzony jest elektroniczny System Zarządzania Dokumentacją? Jeżeli tak, proszę o przesianie treści instrukcji kancelaryjnej i Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt".

W odpowiedzi na wniosek organ uznał, że zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej, bowiem forma klasyfikowania, czy też porządkowania dokumentów nie stanowi informacji publicznej, a dotyczy wyłącznie sfery wewnętrznej podmiotu zobowiązanego. Analogicznie stwierdzono, że pytania odnoszące się do danych związanych z funkcjonalnością programów komputerowych służących do prowadzenia rejestrów, jak i danych do nich wprowadzonych za pomocą określonego oprogramowania nie mają waloru informacji publicznej.

Skarżący pismem z dnia 27 września 2019 r., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że wnioski o analogicznym brzemieniu były wcześniej uznawane jako dotyczące informacji publicznej.

Dnia 14 października 2019 r. organ powtórzył przedstawioną uprzednio argumentację, iż zakres wnioskowanej informacji, w szczególności w części dotyczącej oprogramowania, kryteriów przeszukiwania zbioru oraz instrukcji kancelaryjnych, nie obejmuje informacji publicznej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że prowadzi system ewidencji umów oraz zobowiązań zgodnie z ustawą o finansach publicznych oraz ustawą o rachunkowości oraz poinformował, że nie planuje publikacji tego zbioru.

Pismem datowanym na dzień 25 sierpnia 2020 r. A.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wniosek skarżącego dotyczył zarówno udostępnienia informacji publicznych, jak i informacji nieposiadających tego przymiotu. W kontekście tych pierwszych organ udostępnił żądane informacje, natomiast co do pozostałych pytań uznał, że są to informacje dotyczące funkcjonalności oprogramowania komputerowego służącego do prowadzenia zbiorów, jak i danych do nich wprowadzonych za pomocą określonego programu komputerowego, które nie mieszczą się w ramach działalności publicznej, stąd też nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publiczne. Program komputerowy może być traktowany jako narzędzie, którego zainstalowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej, więc sam nie może być traktowany jako przedmiotowa informacja publiczna. Podobnie potraktować należy dane dotyczące sposobu działania systemu komputerowego i jego zawartości - jest to techniczna sfera funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne.

Stan bezczynności w kontekście dostępu do informacji publicznej ma miejsce, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje tej czynności bądź nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jednakże, gdy wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej podmiot, do którego się zwrócono obowiązany jest jedynie poinformować wnioskodawcę o tym fakcie wraz z uzasadnieniem. Organ uznał zatem, że wywiązał się z ustawowych obowiązków w związku z rozpatrywaniem wniosku skarżącego.

Pismem datowanym na dzień 22 października 2020 r. do postępowania zgłosiło się Stowarzyszenie C. z siedzibą w J. wskazując, że w zakresie działania stowarzyszenia jest prowadzenie obywatelskiego, internetowego programu pomocy prawnej pod nazwą "K.", działającego na rzecz przestrzegania prawa przez szeroko rozumiane instytucje publiczne, udzielania porad i podejmowania interwencji w indywidualnych sprawach obywateli.

Stowarzyszenie wskazało na kilka istotnych w jego opinii kwestii proceduralnych i materialnoprawnych, które mają znaczenie w niniejszej sprawie przy ocenianiu czy organ był w stanie bezczynności. Przede wszystkim zauważono, że przekazana do WSA w Warszawie dokumentacja była niekompletna – nie zawiera pism wskazanych przez organ wprost w odpowiedzi na skargę. Zwrócono również uwagę na wysokość pobranego wpisu od skargi, który ustalono w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (200 zł), zamiast na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 w/w rozporządzenia (100 zł). Sprawa dotyczyła bezczynności organu zatem niezrozumiałe jest dlaczego wpis ustalony został jak dla sprawy ze skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W opinii Stowarzyszenia żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w zakresie informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczą działalności organu władzy publicznej, jakim jest organ administracji. Podkreślono też, że organ błędnie zinterpretował wniosek skarżącego jako dotyczący "technicznych aspektów działania systemów komputerowych". Wskazano, że wnioski o identycznej lub bardzo podobnej treści do wniosku skarżącego wielokrotnie były przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które zawsze uznawały przedmiotowe informacje za mieszczące się w zakresie informacji publicznej.

Stowarzyszenie zakwestionowało stwierdzenie organu z odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym żądane przez skarżącego informacje nie dotyczyły (...) [zagadnień], które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też "są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa" wskazując, że samo Stowarzyszenie oraz jego członkowie są zainteresowani treścią odpowiedzi na wniosek.

Dnia 18 listopada 2020 r. do sprawy zgłosiło się Stowarzyszenie S. z siedzibą w W., wskazując na swój cel, jakim jest działalność na rzecz upowszechniania i realizacji idei dobrego rządzenia poprzez doprowadzenie do przejrzystości i rozliczalności instytucji publicznych oraz wzmocnienie obywatelskiej świadomości własnych praw. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy wskazano, że nie sposób zgodzić się z poglądem, iż używane przez organ rejestry, ewidencje i programy nie stanowią informacji publicznej, ponieważ pod pojęciem informacji publicznej powinna być rozumiana każda informacja o sprawach publicznych, natomiast przedmiotowe rejestry służą organowi do wykonywania ustawowych zadań. Zaznaczono również, że zgodnie z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakazane jest domaganie się od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 11 grudnia 2020 r. dopuścił Stowarzyszenie C. z siedzibą w J. oraz Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, w punkcie pierwszym zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie formy prowadzonych rejestrów umów oraz zobowiązań, jak również w zakresie punktu 3 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie organ jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to z faktu, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Sąd wyjaśnił również pojęcie informacji publicznej i powołując art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zauważył, że przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie kategorii informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, a co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną.

W ocenie WSA w Warszawie organ pozostawał w bezczynności wyłącznie w przypadku niektórych pytań objętych wnioskiem skarżącego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym wyroku, Sąd wskazał, że Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego pozostawał w bezczynności wyłącznie w przypadku pytania dotyczącego wskazania, jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, czy też systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów (zobowiązań, wydatków) prowadzi urząd obsługujący Szefa SKW, a także pytania, czy ów zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej (pytanie objęte punktem 1 ppkt I wniosku skarżącego z dnia 15 września 2019 r.) oraz w zakresie pytania dotyczącego informacji o elektronicznym Systemie Zarządzania Dokumentacją (pytanie objęte punktem 3 wniosku skarżącego z dnia 15 września 2019 r.), albowiem tylko w zakresie wskazanych wyżej pytań można mówić o obowiązku udzielenia informacji publicznej z uwagi na charakter zagadnień objętych tymi pytaniami.

Odnosząc się do pozostałego zakresu wniosku skarżącego z dnia 15 września 2019 r., Sąd uznał, że w zakresie pytań objętych punktami III i IV przedmiotowego wniosku, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego nie pozostawał w bezczynności, albowiem udzielił stronie skarżącej stosownych informacji, wyjaśniając w piśmie z dnia 14 października 2019 r., jakie przepisy regulują funkcjonowanie zbioru, a także informując, że Służba Kontrwywiadu Wojskowego nie planuje jego publikacji.

Z kolei, jeśli chodzi o zagadnienia objęte pytaniami oznaczonymi jako podpunkty i, ii, iii, a także iv wniosku skarżącego, Sąd stwierdził, że informacja objęta zakresem tych pytań nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że informacje żądane przez wnioskodawcę, a dotyczące danych w zakresie funkcjonalności oprogramowania komputerowego służącego do prowadzenia zbiorów, jak i danych do nich wprowadzonych za pomocą określonego programu komputerowego, nie stanowią informacji publicznej podzielając pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym program komputerowy nie stanowi informacji publicznej. Program komputerowy jest bowiem tylko narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu, jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy też organizacji organu. Informacje w zakresie funkcjonalności programu komputerowego i jego zwartości nie mieszczą się w ramach publicznej działalności podmiotu zobowiązanego. Dane dotyczące sposobu działania systemu komputerowego stanowią jedynie techniczną sferę funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne, same zaś informacją publiczną nie są (powołano wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 7/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 178/15). Sąd wskazał też, nawiązując do wyroku NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 586/18, że dane dotyczące sposobu działania i możliwości programu komputerowego nie są informacją publiczną. Program komputerowy jest narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu, jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest, bowiem program komputerowy nie określa zasad funkcjonowania, czy też organizacji organu. Nie są informacją publiczną dane dotyczące kryteriów przeszukiwania zbioru, czy też możliwości technicznych programu informatycznego lub jego funkcjonalności. Dane takie mają wyłącznie charakter techniczny. Jest to techniczna sfera funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne. Sąd I instancji podkreślił, że nie można utożsamiać problematyki regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej z problematyką związaną z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi dany organ posługuje się, realizując zadania publiczne.

Sąd stwierdził, że w zakresie, w jakim organ pozostawał w bezczynności, bezczynność ta nie miała znamion rażącego naruszenia prawa, bowiem w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.D. zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 3 sentencji wyroku, wnosząc o uchylenie wyroku w zakresie punktu 3 i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 września 2019 r. w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w zakresie punktu 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, a jedynie narzędzie;

2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż umowy wraz z fakturami i protokołami zdawczo-odbiorczymi, dotyczące oprogramowania służącego do prowadzenia zbiorów organu, nie stanowią informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący uznał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że program komputerowy nie stanowi informacji publicznej. Program komputerowy jest zbiorem poleceń napisanym w języku komputerowym, jest sekwencją symboli. Zawarte w nim informacje dotyczą funkcjonalności systemów, z których korzysta organ i możliwych do wygenerowania przy ich pomocy danych, tym samym dając obraz technologicznych możliwości organu. Zatem program komputerowy może dostarczać informacji o trybie działania władz publicznych. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że narzędzia służące wykonywaniu zadań publicznych nie stanowią informacji publicznej. Podkreślił, że informacje techniczne są nierozerwalnie związane ze sferą zadań publicznych organu, warunkują bowiem realne możliwości i drogi ich wykonywania.

Odnosząc się do żądania przesłania stosownych umów, faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych skarżący kasacyjnie wskazał, że stanowią one źródło informacji o dysponowaniu środkami publicznymi przez organ, a więc informacja ta powinna podlegać udostępnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w części oraz przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku A.D. z dnia 15 września 2019 r. w zakresie określonym w pkt 1 ppkt I i pkt 3, podczas gdy w niniejszej sprawie należało oddalić skargę również w tym zakresie, albowiem pytania ujęte w pkt 1 ppkt I i pkt 3 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na to, iż odnoszą się bezpośrednio sfery wewnętrznej organu;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stosunku do wnioskowanych przez skarżącego informacji ujętych w pkt 1 ppkt I oraz pkt 3 ww. wniosku, będących wynikiem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że pkt 1 ppkt I oraz pkt 3 ww. wniosku stanowią informację publiczną, podczas gdy należało prawidłowo przyjąć, że przedmiotowy wniosek zakresie pkt 1 ppkt I i pkt 3 nie stanowi informacji publicznej, albowiem pytania zawarte w ww. wniosku w powyższym zakresie dotyczą wyłącznie sfery wewnętrznej organu, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, że organ nie udostępnił informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie zakwalifikował pytania określone w punkcie 1 ppkt I i punkcie 3 wniosku jako dotyczące informacji publicznej. Organ stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, etc., znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Takie materiały, druki czy wzory, z których organ korzysta podczas realizacji swych zadań, dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą swą cechę abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej. Zatem zasadnie organ uznał, że pytanie "czy zbiór informacji prowadzony jest formie elektronicznej?" pozostaje poza zakresem informacji publicznej. Co więcej, żaden przepis prawa nie wymaga tworzenia i zbierania danych z rejestrów, których udostepnienia żąda skarżący. Dane te nie mają waloru oficjalności oraz nie stanowią też rejestru czy ewidencji w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prowadzone przez organ rejestry i systemy mają na celu ułatwienie wyszukiwania danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych – stricte wewnętrznych. Zatem pytanie "czy prowadzony jest elektroniczny system zarządzania dokumentacją? Jeżeli tak, proszę o przesłanie treści instrukcji kancelaryjnej i Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt" dotyczy wyłącznie sfery wewnętrznej organu. Natomiast cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym.

Pismem z dnia 25 maja 2021 r. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną A.D. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie organu Sąd I instancji prawidłowo uznał, że program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej, natomiast sam nie stanowi informacji publicznej.

Dodatkowo organ podniósł, że wniosek skarżącego nie pozwalał mu się odnieść merytorycznie do żądania o udzielenie informacji publicznej – nie określono ram czasowych dotyczących zakresu żądanych informacji, a wniosek miał charakter ogólnikowy i bardzo abstrakcyjny. Niemożliwe było zatem ustosunkowanie się do treści żądania skarżącego i podjęcie stosownych czynności przewidzianych ustawowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne, przy czym skarga kasacyjna Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, a skarga kasacyjna, którą złożył A.D. została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania tej podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna organu oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ wskazuje na art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w ich niewłaściwym zastosowaniu i uwzględnienie skargi w części oraz przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji w "zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku A.D. z dnia 15 września 2019 r. w zakresie określonym w pkt 1 ppkt I i pkt 3, podczas gdy w niniejszej sprawie należało oddalić skargę również w tym zakresie, albowiem pytania ujęte w pkt 1 ppkt I i pkt 3 wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na to, iż odnoszą się bezpośrednio do sfery wewnętrznej organu".

Zarzut powyższy dotyczy zatem wadliwej oceny treści konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia 15 września 2019 r. poprzez przyjęcie, że treść tego wniosku ujęta w punkcie 1 ppkt I i punkcie 3 obejmuje informację publiczną, podczas gdy treść wniosku ujęta w punkcie 1 ppkt I i punkcie 3 odnosi się do sfery wewnętrznej organu.

W odniesieniu do tego zarzutu należy stwierdzić, że niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, a zatem ocena jego treści mieści się w zakresie ocen i ustaleń stanu faktycznego sprawy. Drogą kwestionowania tego rodzaju ocen i ustaleń są zarzuty podnoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania), jednakże dla skuteczności tego rodzaju zarzutów konieczne jest ich prawidłowe skonstruowanie. Z treści omawianego zarzutu wynika, że objęto nim naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane i trafne jest stanowisko, że powyższe przepisy art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. mają podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana była zatem bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu, która nie ustała przed wydaniem wyroku, to nie można Sądowi zobowiązującemu organ do rozpatrzenia wniosku skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezasadnego niezastosowania art. 151 p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi ona wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał, np. wadliwą wykładnię pojęcia "bezczynności", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w przepisach stosowanych przez Sąd, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ich "niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w części" będące konsekwencją niewłaściwej oceny treści wniosku z dnia 15 września 2019 r. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, konieczne było wskazanie na przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny, aby wykazać nieprawidłowość oceny dokonanej przez Sąd, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W treści omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek innych przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym. Wpleciony w treść zarzutu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., określając przesłanki kwalifikowania informacji jako informacji publicznej, a zatem określający przedmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, zawiera normę materialnoprawną.

W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej należy mieć na uwadze treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Jak wyżej wskazano, chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest zatem nie tylko wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., lecz również powiązanie tego przepisu z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Z całą pewnością nie jest skuteczny zarzut, w którym ograniczono się do powołania art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej organu, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu organ skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. upatrując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów w wyniku "błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że pkt 1 ppkt I oraz pkt 3 ww. wniosku stanowią informację publiczną, podczas gdy należało prawidłowo przyjąć, że przedmiotowy wniosek w zakresie pkt 1 ppkt I i pkt 3 nie stanowi informacji publicznej, albowiem pytania zawarte w ww. wniosku w powyższym zakresie dotyczą wyłącznie sfery wewnętrznej organu, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, że organ nie udostępnił informacji publicznej". Również zatem treść tego zarzutu odnosi się do treści wniosku z dnia 15 września 2019 r., a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Jest to jednak zarzut podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Mając na uwadze treść omawianego zarzutu, w którym wskazuje się jednocześnie na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Organ skarżący kasacyjnie wskazując bowiem na "błędną wykładnię" nie nawiązuje w treści zarzutu do treści norm art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. ani do ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Omawiany zarzut koncentruje się na wadliwej ocenie treści wniosku. Nawet gdyby jednak przyjąć, że zarzut ten w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to również w takim przypadku nie mógłby on odnieść skutku. Skoro bowiem nie podważono skutecznie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, jak i ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że informacje objęte treścią punktu 1 ppkt I oraz punktu 3 wniosku z dnia 15 września 2019 r. podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Skoro jednak Sąd I instancji przyjął, na skutek dokonanej przez ten Sąd i niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w zakresie rozumienia informacji publicznej oraz na skutek niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń i ocen w zakresie treści wniosku, że zakres tego rodzaju informacji obejmuje treść punktu 1 ppkt I oraz punktu 3 wniosku z dnia 15 września 2019 r., to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że zakres tak rozumianej informacji publicznej obejmuje treść punktu 1 ppkt I oraz punktu 3 wniosku z dnia 15 września 2019 r. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie subsumcji przyjętego stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej jest konsekwentne i prawidłowe, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w jego konstrukcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej złożonej przez A.D.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., czego upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd instancji, że program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, a jedynie narzędzie.

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przy czym przedmiot publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna i wiążący pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W duchu regulacji konstytucyjnej należy odczytywać pojęcie informacji publicznej, do którego odwołuje się u.d.i.p. Ustawodawca zwykły określił to pojęcie w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Program komputerowy jest obecnie powszechnie wykorzystywanym narzędziem informatycznym. Nie jest to pojęcie zdefiniowane prawnie. Jego rozumienie przyjmowane w doktrynie i piśmiennictwie akcentuje jednak techniczny i instrumentalny charakter programu komputerowego. Przyjmuje się bowiem, że "program komputerowy jest zbiorem instrukcji, poleceń czy też rozkazów przedstawionym w takiej formie, aby można je było wykonać bezpośrednio lub pośrednio w komputerze i przez to osiągnąć określone przez twórcę programu cele" (zob. J. Szczotka, w: Prawo autorskie i prawa pokrewne – zarys wykładu, M. Poźniak-Niedzielska (red.), Bydgoszcz-Warszawa-Lublin 2007, s. 149; K. Sztobryn, Glosa do wyroku TS z dnia 22 grudnia 2010 r., C-393/09, LEX/el. 2011). Na techniczny charakter programu komputerowego wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w których akcentuje się, że "program komputerowy nie stanowi informacji publicznej, lecz jest narzędziem do stworzenia takiej informacji" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, Komentarz do art. 6, teza 41); "dane dotyczące sposobu działania i możliwości programu komputerowego nie są informacją publiczną. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy organizacji organu. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 586/18; wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., I OSK 719/13).

Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, program komputerowy nie spełnia kryteriów kwalifikowania go ani jako "aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych", ani jako nośnika informacji o takiej aktywności, a tym samym informacja o używanym przez organ programie komputerowym nie jest informacją o "sprawach publicznych". Jako rodzaj narzędzia informatycznego wykorzystywanego przez organ w zakresie prowadzonej działalności, program komputerowy pozostaje w sferze swojego rodzaju infrastruktury technicznej wykorzystywanej przez organ w jego działalności i ułatwiający tę działalność, ale to nie ten instrument determinuje bezpośrednio kierunek i treść realizowanych przez organ zadań publicznych. Nie sposób podzielić poglądu strony skarżącej kasacyjnie, że obraz technologicznych możliwości organu wynikający z informacji objętych programem komputerowym dostarczając informacji o trybie działania władz publicznych, zawiera się w treści pojęcia "sprawa publiczna" precyzowanym w treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest informacja o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych" jako "zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.". Pojęcie "zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p." jako doprecyzowujące ustawowe pojęcie informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), tj. pojęcie, którego interpretacja musi być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 61 ust. 1 Konstytucji, uzasadnia takie rozumienie pojęcia "zasad funkcjonowania podmiotów", które uwzględnia okoliczność, że informacja publiczna jest informacją o faktach w zakresie aktywności podmiotów ustawowo zobowiązanych, ukierunkowanej bezpośrednio na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Oznacza to, że "zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p." nie mogą obejmować zasad w rozumieniu prawnych norm-zasad, lecz związane są z takim rozumieniem zasad, które uwzględnia kontekst faktyczny. Zasadami takimi będą zatem te znaczenia pojęcia "zasada" przyjmowane w języku polskim, które obejmują tego rodzaju kontekst, jak np. kanony, prawidła (S. Skorupka (red.), Słownik wyrazów bliskoznacznych, Warszawa 1988, s. 271), a także zwyczaje, standardy, obyczaje, a w znaczeniu technicznym i organizacyjnym będą to "zasady działania czegoś", "sposób postępowania w danych okolicznościach" (internetowy Wielki słownik języka polskiego PAN). W zakresie "zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p." będą zatem mieściły się informacje o tym, czy w działalności organu wykorzystywany jest standardowo, zwyczajowo określony rodzaj instrumentarium o charakterze technicznym i pomocniczym, tj. np. informacje o tym, czy organ wykorzystuje w swojej działalności programy komputerowe, natomiast nie będą się mieściły informacje o konkretnej nazwie i specyfikacji poszczególnych programów komputerowych. Nie ma podstaw do utożsamiania informacji o wykorzystywaniu konkretnego narzędzia technicznego z informacją o zasadach funkcjonowania podmiotu. Narzędzie, jakim jest konkretny program komputerowy jest jedynie jednym ze środków ułatwiających wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych i jako takie ma jedynie pośredni związek z wykonywaniem tych zadań i realizacją interesów i celów publicznych. Charakteru programu komputerowego jako środka ułatwiającego wypełnianie określonych zadań publicznych w żaden sposób nie zmienia, akcentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jego charakterystyka jako zbioru poleceń napisanych w języku komputerowym i komunikatu możliwego do odcyfrowania. Należy zwrócić uwagę, że treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że informacją publiczną są objęte "rejestry, ewidencje i archiwa", lecz informacje o zasadach prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz o "sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Tok rozumowania prezentowany przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłby do nieznajdującego podstaw w treści art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wniosku, że również informacja o konkretnych markach długopisów, ołówków, papieru do drukarki, mebli biurowych itp. jako narzędziach technicznych wykorzystywanych w określonym miejscu i czasie ma charakter informacji publicznej. Dla stwierdzenia istnienia sprawy publicznej jako działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, nie jest wystarczające ustalenie jakiegokolwiek związku aktywności tych podmiotów z wypełnianiem przez te podmioty określonych zadań publicznych i realizowaniem określonych interesów i celów publicznych. Zwiazek ten musi być bezpośredni. W przeciwnym wypadku ustawowe sformułowanie "informacja o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) należałoby odczytywać wbrew treści tego przepisu i z zanegowaniem potrzeby i racjonalności unormowania art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako informacja o jakiejkolwiek aktywności organu w ramach wszelkich prowadzonych przez niego sprawach. Nie byłoby również potrzeby wprowadzania i definiowania w u.d.i.p. kategorii dokumentu urzędowego, skoro w istocie każdy nośnik jakiejkolwiek informacji miałby uzyskiwać walor informacji publicznej.

Nie mógł odnieść skutku również ostatni zarzut skargi kasacyjnej skarżącego, w ramach którego upatruje on niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "umowy wraz z fakturami i protokołami zdawczo-odbiorczymi, dotyczące oprogramowania służącego do prowadzenia zbiorów organu, nie stanowią informacji publicznej". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje bowiem, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tej części wniosku z dnia 15 września 2019 r., w której wnioskodawca domagał się "przesłania stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych", a tym bardziej nie wyraził stanowiska, że "umowy wraz z fakturami i protokołami zdawczo-odbiorczymi, dotyczące oprogramowania służącego do prowadzenia zbiorów organu, nie stanowią informacji publicznej". Sąd stwierdził, że informacją publiczną nie są informacje o tym, "jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, czy też systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów (zobowiązań, wydatków) prowadzi urząd obsługujący Szefa SKW". W oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób stwierdzić, czy brak wypowiedzi Sądu jest wynikiem oceny treści wniosku z dnia 15 września 2019 r., w którym "żądanie przesłania stosownych umów" zawarto po stwierdzeniu, "w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt. I w odniesieniu do zbioru" i konsekwencją negatywnej odpowiedzi Sądu na pytanie zawarte w punkcie 1. Z tego powodu zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, którego specyfikę i charakter wyżej wyjaśniono, nie mógł odnieść skutku, a zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ani zarzutów kwestionujących prawidłową ocenę treści wniosku z dnia 15 września 2019 r., nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną A.D., która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, w której skargi kasacyjne złożyli organ i strona skarżąca, a treść żadnej ze skarg kasacyjnych nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.