Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2609/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 128 poz 1176
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
article: art. 133 § 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady do Spraw Uchodźców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 28 stycznia 2022 r. nr RdU-719-8/S/16 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 666/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 28 stycznia 2022 r. nr RdU-719-8/S/16 w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. A. (obywatel Federacji Rosyjskiej, narodowości czeczeńskiej) w dniu 5 sierpnia 2016 r. złożył pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że w kraju pochodzenia obawia się władz, ponieważ jego ojciec walczył przeciwko Rosji, jak też obawia się osób, przez które był zabierany z domu oraz bity. Wnioskiem objęci zostali również jego żona Z. P. oraz małoletni syn A.A.1. W trakcie przesłuchania 18 sierpnia 2016 r. cudzoziemiec zeznał, że jego ojciec G. A. ([...]) w trakcie wojen czeczeńskich [...]. W połowie drugiej wojny czeczeńskiej ojciec wyjechał do [...], a następnie do [...]. Wnioskodawca opuścił Czeczenię, ponieważ był nachodzony przez osoby ubrane w wojskowe mundury i wywożony przez nie z domu do nieznanego miejsca, w którym był bity. W lipcu 2016 r. był przez te osoby kilkanaście razy zabierany z domu lub z pracy i wypytywany o ojca.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 26 września 2016 r. nr DPU-420-3275/SU/2016 odmówił wnioskodawcy nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej. Decyzją objęto również jego żonę oraz syna. Decyzją z 8 czerwca 2017 r. nr RdU-719-2/S/2016 Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

Drugi wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej cudzoziemiec złożył 12 października 2017 r. Stwierdził, że w Czeczenii przez 3 tygodnie był przetrzymywany w piwnicy i bity. Ponadto przebywając w Polsce również był prześladowany przez Czeczenów, co związane być miało z działalnością jego ojca. Wskazał, że prześladują go kadyrowcy. Oświadczył, że zabrano jego matkę i nie wie, co się z nią dzieje.

Szef Urzędu decyzją z 14 marca 2018 r. nr DPU.420.1667.2017 uznał wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Decyzją z 10 kwietnia 2019 r. nr RdU-719-3/S/16 Rada utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Szefa Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/19 oddalił skargę cudzoziemca na tę decyzję.

Odrębny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożyła żona cudzoziemca Z. P. w dniu 6 listopada 2017 r., powołując się na problemy męża związane z zainteresowaniem kadyrowców jego ojcem. Szef Urzędu decyzją z 14 marca 2018 r. nr DPU.420.1764.2017 uznał wniosek cudzoziemki za niedopuszczalny, a Rada decyzją z 10 kwietnia 2019 r.nr RdU-188-1/S/18 utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/19 oddalił skargę cudzoziemki na tę decyzję.

A. A. złożył trzeci wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w dniu 9 maja 2019 r. Oświadczył, że na przełomie 2015 i 2016 r. doświadczał przemocy fizycznej i psychicznej ze strony kadyrowców, co było związane z ich zainteresowaniem osobą ojca aplikanta. Wnioskiem objął również żonę i małoletnie dzieci.

Decyzją z 2 grudnia 2019 r. nr DPU.420.635.2019 Szef Urzędu uznał ww. wniosek za niedopuszczalny. Decyzja została utrzymana w mocy przez Radę decyzją z 10 września 2020 r. nr RdU-719-5/S/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 25444/20 odrzucił skargę cudzoziemca na tę decyzję.

W dniu 14 października 2020 r. A. A. złożył czwarty wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, będący przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wnioskiem objęta została żona cudzoziemca Z. P. oraz małoletnie dzieci: A.A.1, U. A. i S. A. We wniosku wnioskodawca oświadczył, że nie może wrócić do kraju pochodzenia ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa jego rodziny. Wskazał, że jego problemy związane są z osobą jego ojca. Cudzoziemiec miał być nachodzony, wywożony na przesłuchanie oraz poddawany przemocy. Nachodzono również jego matkę, a członkowie jego rodziny mieli otrzymywać groźby. Cudzoziemiec wskazał również, że miała miejsce "sytuacja [...]", ale nie chciał o tym opowiadać. Po raz kolejny zadeklarował również problemy zdrowotne swoje ([...]) i swoich dzieci ([...]).

Szef Urzędu decyzją z 3 marca 2021 r. nr DPU.420.1126.2020 uznał powyższy wniosek strony za niedopuszczalny. Decyzją objęto także żonę i małoletnie dzieci wnioskodawcy.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Rada decyzją z 28 stycznia 2022 r. nr RDU-719-8/S/16 utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzję wydano w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 4 i art. 89p ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1264 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Rada przypomniała, że art. 38 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przewiduje wydanie decyzji o uznaniu wniosku za niedopuszczalny, gdy jest to kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Rada podzieliła stanowisko Szefa Urzędu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uznania kolejnego wniosku A. A. za niedopuszczalny na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie.

A. A. wnosząc po raz kolejny o udzielenie ochrony międzynarodowej poinformował, że na przełomie 2015 i 2016 r. był przetrzymywany przez kadyrowców i doświadczył przemocy fizycznej, co miało związek z działalnością jego ojca. We wcześniejszych postępowaniach zmieniały się podawane przez cudzoziemca okoliczności i częstotliwość zatrzymań. Modyfikacja w trakcie kolejnych postępowań informacji dotyczących częstotliwości i czasu trwania zatrzymań, które miały miejsce jeszcze przed wyjazdem cudzoziemca z kraju pochodzenia i które miał możliwość szczegółowo opisać już w trakcie pierwszego postępowania, zdaniem organu, wskazuje na brak ich spójności. Nie zmienia to zasadniczej oceny dotyczącej braku spełniania przez cudzoziemca przesłanek do ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, sformułowanej już w trakcie pierwszego postępowania. Analizując dotychczasowy przebieg postępowań Rada uwzględniła zarówno postępowania prowadzone odrębnie wobec cudzoziemca i jego żony, jak też postępowanie wspólne.

Organ odwoławczy za prawidłową uznał ocenę Szefa Urzędu, że cudzoziemiec nie przedstawił żadnych nowych dowodów dotyczących okoliczności, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, a sytuacja związana z ich oceną nie zmieniła się od czasu wydania ostatecznej decyzji negatywnej w sprawie cudzoziemca. Nie ujawniły się też nowe dowody, nieznane Radzie, które mogłyby doprowadzić do zmiany oceny zagrożenia cudzoziemca sformułowanej w decyzji Szefa Urzędu. Nadto Rada argumentowała, że Szef Urzędu dokonał zebrania i oceny aktualnych informacji, niezależnie od tego, że już na etapie poprzednich postępowań sytuacja w kraju pochodzenia cudzoziemca w kontekście okoliczności przedstawionych przez niego i pozostających podstawą złożenia kolejnego wniosku została poddana szczegółowej analizie. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się opracowanie Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 12 września 2019 r. na temat sytuacji w Czeczenii (DPU-WIKP-424/335/2019). Rada oparła się również na zaktualizowanym opracowaniu dotyczącym sytuacji w Czeczenii z 26 czerwca 2020 r. (DPU-WIKP-424/245/2020). Na podstawie tych opracowań Rada stwierdziła, że sytuacja w kraju pochodzenia jest nadal trudna, jednak nie wskazuje na pojawienie się nowych okoliczności lub dowodów uzasadniających rozważenie przesłanek do nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy czy ochrony uzupełniającej, uwzględniając także sytuację cudzoziemca.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Rada stwierdziła, że okoliczności przedstawione w poprzednich wnioskach zostały już ocenione przez organy orzekające, zaś kolejna ocena tych samych okoliczności w obecnie toczącym się postępowaniu byłaby naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. W związku z problemami zdrowotnymi, na które powołuje się cudzoziemiec, uwzględniając również to, że problemy zdrowotne były we wcześniejszych procedurach wskazywane jako jedna z okoliczności mających uzasadnić udzielenie ochrony międzynarodowej, Rada wskazała, że możliwość korzystania z pomocy socjalnej, medycznej lub innej na wyższym poziomie niż w kraju pochodzenia nie stanowi przesłanki udzielenia ochrony międzynarodowej.

Jako nowych fakty lub dowody Rada nie zakwalifikowała przypuszczeń cudzoziemca, że skoro – w jego ocenie – funkcjonariusze władzy w Czeczenii "podkładają broń osobom niewinnym, których członkowie rodziny uciekli z Rosji do Europy", to jemu to również grozi po powrocie do kraju pochodzenia. Również zarzut niewzięcia przez organ pod uwagę okoliczności, że jego ojcu nadano status uchodźcy w [...], gdzie przebywa do chwili obecnej, był podnoszony przez cudzoziemca już w toku pierwszego z postępowań w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej i nic nowego nie wnosi do sprawy.

A. A. zaskarżył powyższą decyzję Rady. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. oraz Protokołu Nowojorskiego z 1967 r., poprzez stwierdzenie, że cudzoziemiec nie jest uchodźcą w rozumieniu tych artykułów. Wskazano też na istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne decyzji, a ponadto na naruszenie art. 8 k.p.a. wskutek prowadzenia postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów państwa.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skarg, choć nie podzielił wszystkich zarzutów w niej zawartych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie. Sąd wyjaśnił, że przepis ten należy wykładać i stosować z uwzględnieniem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – wersja przekształcona (Dz.U.UE.L.2013.180.96; dalej: dyrektywa proceduralna). W wytycznych tej dyrektywy wskazano, że w przypadku, gdy Wnioskodawca występuje z kolejnym wnioskiem, nie przedstawiając nowych dowodów lub argumentów, zobowiązywanie państwa członkowskiego do przeprowadzenia nowej pełnej procedury rozpatrywania wniosku stanowiłoby niewspółmierne obciążenie. W takich przypadkach państwa członkowskie powinny mieć możliwość odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Sąd przywołał brzmienie art. 2 lit. q oraz art. 33 ust. 2 lit. d dyrektywy proceduralnej. Regulację tę uzupełnia m.in. art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy proceduralnej. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, do celów podjęcia decyzji w sprawie dopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d, kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest poddawany najpierw wstępnemu rozpatrzeniu, czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do rozpatrzenia, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE. W myśl zaś art. 42 ust. 3 tej dyrektywy, jeżeli we wstępnym rozpatrzeniu, o którym mowa w ust. 2, stwierdza się, że zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo, że wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE, wniosek jest rozpatrywany dalej zgodnie z rozdziałem II. Państwa członkowskie mogą również postanowić o dalszym rozpatrywaniu kolejnego wniosku z innych powodów. W art. 40 ust. 6 lit. a przewidziano, że procedura dotycząca kolejnego wniosku może być stosowana również w przypadku osoby pozostającej na utrzymaniu, która składa wniosek po tym, jak zgodnie z art. 7 ust. 2 wyraziła zgodę, aby jej sprawa została rozpatrzona na podstawie wniosku złożonego w jej imieniu. Sąd wskazał, że art. 42 ust. 3 zd. 1 dyrektywy 2013/32/UE odpowiada w swej treści art. 32 ust. 4 dyrektywy Rady 2005/85/WE z 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (która to dyrektywa została przekształcona dyrektywą proceduralną – zob. art. 53 i 54 Dyrektywy Proceduralnej oraz jej Załącznik III).

Z powołanych regulacji wynika, że dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie przez wnioskodawcę dokładnie tych samych okoliczności, co we wniosku pierwotnym. Kluczowe jest więc to, że chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których uprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę. Natomiast w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu ochrony (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą nowelizującą) charakter "nowości", uzasadniający przeprowadzenie postępowania co do istoty, mają tylko te okoliczności wskazywane w nowym wniosku, które zaistniały po wydaniu decyzji ostatecznej. Powołanie się przez cudzoziemca na nowe (nieujawnione) fakty i dowody, jeżeli odnoszą się one do zdarzeń uwzględnionych przez organ w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie kreuje bowiem nowej sprawy administracyjnej. Ten pogląd orzecznictwa Sąd uznał za aktualny również na gruncie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie w brzmieniu nadanym powołaną ustawą nowelizującą. Innymi słowy, wniosek jest rozpatrywany merytorycznie, jeżeli po wstępnym jego rozpatrzeniu zaistniały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub informacje, znacznie zwiększające prawdopodobieństwo spełnienia przez wnioskodawcę warunków statusu uchodźcy. Znaczenie może więc mieć ujawnienie nowych okoliczności faktycznych dotyczących indywidualnej sytuacji skarżącego czy jej sytuacji w kraju pochodzenia, jak również zmiana sytuacji w samym kraju pochodzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd podzielił stanowisko Rady, że w kolejnym wniosku statusowym cudzoziemiec nie wskazał na takie okoliczności (informacje), które w znaczący sposób zwiększałyby prawdopodobieństwo spełnienia przez niego warunków statusu uchodźcy. Organ odwoławczy słusznie przy tym zauważył, że potencjalnej nowości oraz istotności przywołanych w kolejnym wniosku cudzoziemca o objęcie ochroną międzynarodową okoliczności nie można separować od faktu, że poprzednie wnioski zostały szczegółowo przeanalizowane, a nadto wniosek skarżącego w prawomocny sposób został oddalony (wyrok WSA w Warszawie 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/2019), podobnie jak żony skarżącego (wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/19). W tych warunkach organ słusznie uznał, że w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy, choć podano nowe okoliczności, to nie można ich uznać za znaczące w ubieganiu się o ochronę międzynarodową. Organ dokonał również analizy sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego.

Jednak w ocenie Sądu przeprowadzenie prawidłowej i pogłębionej analizy i oceny sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca po 24 lutego 2022 r. ma istotne znaczenie przy rozpoznawaniu kolejnego wniosku cudzoziemca w kontekście oceny, czy znacząco zwiększa prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Za trafny uznał podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie i nieprzeanalizowanie przez organ odwoławczy, czy zmieniona sytuacja w kraju pochodzenia skarżącego znacząco zwiększa prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony międzynarodowej. W szczególności przeanalizowania wymaga, czy w świetle wskazanej wyżej agresji zbrojnej skarżący, będący obywatelem Federacji Rosyjskiej (narodowości czeczeńskiej), może po powrocie do kraju pochodzenia zostać przymusowo wcielony do armii rosyjskiej i skierowany do udziału w walkach w Ukrainie w sposób naruszający jego prawa. Przeanalizowania we wskazanym kontekście wymaga również, czy w wypadku odmowy może być on ukarany np. śmiercią.

Końcowo wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania Sądu, przeprowadzając pogłębioną analizę i ocenę sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego, w tym z uwzględnieniem i przeanalizowaniem kwestii przymusowego wcielania osób narodowości czeczeńskiej do armii oraz sytuacji tych osób, gdy odmówią odbywania służby wojskowej. Następnie, w oparciu o te ustalenia, organ rozważy, czy informacje te w sposób znaczący zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej skarżącemu.

Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił naruszenie prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie niniejszej zachodzi "inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu okoliczności sprawy winna prowadzić do wniosku przeciwnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Rady;

2. art. 38 ust. 2 pkt 3 a contrario w zw. z art. 2 pkt 7a ustawy o ochronie poprzez pominięcie, że w przypadku, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej zaistniały nowe okoliczności faktyczne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, skarżący jest uprawniony do złożenia kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak też poprzez wyrażenie w sposób dorozumiany tezy, że zaistnienie po wydaniu decyzji ostatecznej nowych okoliczności faktycznych, znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej będzie irrelewantne dla jego sytuacji prawnej, że zostanie on postawiony w sytuacji bez wyjścia, że nastąpią nieodwracalne i negatywne dla niego skutki, a tym samym dojdzie do naruszenia przysługujących mu praw, zagwarantowanych m.in. Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej;

3. art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 16 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zignorowanie ich i pominięcie w istocie, że porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje rozbudowany system odwoławczy tak w zakresie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, poręczający jak najszersze przestrzeganie praw człowieka, zagwarantowanych m. in. Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej;

4. naruszenie art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie w sposób dorozumiany, że istnienie i funkcjonowanie Rady do Spraw Uchodźców nie wyczerpuje wymogu zapewnienia stronie skutecznego środka zaskarżenia, zapewniającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania, pomimo że prawidłowość wdrożenia przez Rzeczpospolitą Polską tej dyrektywy nie była kwestionowana ani przez stosowne organy i instytucje Unii Europejskiej, ani przez sądy administracyjne RP, co więcej – porządek prawny RP poręcza nie tylko istnienie dwóch instancji merytorycznych, ale także dwóch instancji sądowych, przy czym sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, toteż zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogła podlegać uwzględnieniu przez Sąd ze względów zasadniczych.

W konsekwencji powyższego Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie przez jej oddalenie, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że oparta jest ona na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncertują się wokół zagadnienia, czy Sąd pierwszej instancji uprawniony był do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., biorąc pod uwagę jedynie okoliczność notoryjnie znaną, która jednak zaistniała po wydaniu zaskarżonej decyzji – inwazję zbrojną Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą dnia 24 lutego 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przywołane okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Słusznie skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż w polskim systemie prawnym zasadniczo sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. A zatem zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie podlega uwzględnieniu. Powyższą zasadę można wyprowadzić z art. 133 § 1 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w wyrokach z 20 października 2009 r., II OSK 1618/08 i z 4 stycznia 2023 r. II OSK 1554/22; CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie spraw dotyczących cudzoziemców pojawiła się już kwestia wojny rozpoczętej przez Federację Rosyjską 24 lutego 2022 r. na terytorium Ukrainy i oceny, czy zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła w związku z tym, powinna być brana pod uwagę przez sąd administracyjny, a jeśli tak – w jaki sposób należy ją uwzględnić.

Na gruncie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej uznano, że przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak i przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądom administracyjnym uprawnienia, żeby przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji brać pod uwagę okoliczności, które zaistniały po jej wydaniu. Oznacza to, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 180, poz. 60) nie została należycie implementowana do krajowego porządku prawnego, co skutkuje koniecznością bezpośredniego stosowania tej dyrektywy. Treść art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE jest sformułowana na tyle jednoznacznie, że pozwala to na jej bezpośrednie stosowanie przez sąd administracyjny. Przyjęto, że aby zagwarantować skarżącemu, który obawia się wrócić do kraju pochodzenia, uprawnienia wynikające z art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32/UE oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 14 grudnia 2007 r.), sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczny dotyczący sytuacji bezpieczeństwa w Ukrainie (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1178/21 i z 5 lipca 2022 r., II OSK 1753/21; CBOSA). Obowiązek wymieniony w art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej odnosi się także do decyzji wydanych na skutek rozpoznania kolejnych wniosków cudzoziemca (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., II OSK 2616/22; CBOSA). Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozpoczęcie działań wojennych na terenie Ukrainy nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Sąd ten uprawniony był zatem dopiero na tym etapie postępowania rozważać konieczność zastosowania art. 46 ust. 3 dyrektywy. Sąd doszedł do trafnego przekonania, że ocena okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji – rozpoczęcie działań wojennych – co do zasady nie może pozostawać bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uszło jednak uwadze Sądu, że ocena sytuacji skarżącego nie może odbywać się bez uwzględnienia treści wniosku i podanych w nim przyczyn, w których skarżący upatruje obowiązku udzielenia mu ochrony międzynarodowej. Odnotować w tym miejscu należy, że przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przywołanym wyżej) stanowisko o konieczności zastosowania art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej w kontekście agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę zostało wyrażone na gruncie spraw dotyczących obywateli Ukrainy ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Rozróżnienie sytuacji, w jakiej wobec wojny rozpoczętej przez Federację Rosyjską 24 lutego 2022 r. na terytorium Ukrainy znaleźli się obywatele Ukrainy od sytuacji cudzoziemców pochodzących z innych krajów uzasadnione jest wszak przyjętą regułą obowiązującą w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej. To nie sytuacja w kraju pochodzenia stanowi bowiem podstawę do udzielenia ochrony międzynarodowej, lecz indywidualna sytuacja cudzoziemca wpisana w tę sytuację.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że okoliczność trwania na terytorium Ukrainy międzynarodowego konfliktu o charakterze zbrojnym, który zagraża osobom cywilnym, wiąże się z ryzykiem dla obywateli Ukrainy, że w przypadku powrotu do kraju pochodzenia byliby oni narażeni na poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub zdrowia wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego i ze względu na to ryzyko nie mogą oni korzystać z ochrony kraju pochodzenia. Powyższe wyczerpuje określoną w art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie przesłankę udzielenia cudzoziemcowi ochrony uzupełniającej. Opisane zagrożenie będzie występowało, dopóki na terytorium Ukrainy będzie trwał ww. konflikt zbrojny. W stosunku do obywateli Ukrainy usprawiedliwiona jest przy tym ocena, że nie mają oni możliwości uniknięcia wskazanego zagrożenia poprzez zamieszkanie w innej części swojego kraju, ponieważ konflikt zbrojny obejmuje terytorium całej Ukrainy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu (z innych rozpoznawanych przez ten Sąd spraw dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej obywatelom Ukrainy), że ocena agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę jako przesłanki z art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie znajduje wyraz w decyzjach właściwych organów o udzieleniu obywatelom Ukrainy ochrony uzupełniającej w związku z tą właśnie okolicznością.

Opisanych wyżej skutków konfliktu zbrojnego wywołanego agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, jakie dotykają obywateli Ukrainy, nie można w prosty sposób przekładać na sytuację obywateli Federacji Rosyjskiej, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie konflikt ten nie jest odczuwany przez ludność cywilną zamieszkałą na terenie Federacji Rosyjskiej (w tym Czeczenii) w sposób odpowiadający hipotezie normy art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie. Sformułowane przez Sąd pierwszej instancji ryzyko przymusowego wcielania osób narodowości czeczeńskiej do armii oraz sytuacja tych osób, gdy odmówią odbywania służby wojskowej, są wprawdzie związane z tym konfliktem zbrojnym, ale w zupełnie inny sposób dotknąć mogą obywateli kraju będącego agresorem. Nie przesądzając z góry możliwości wystąpienia generalnie tego rodzaju zagrożeń stwierdzić trzeba, że prawdopodobieństwa ich wystąpienia w stosunku do konkretnego cudzoziemca nie można traktować w charakterze notorium, wykluczającego konieczność przeprowadzenia dowodu w sposób typowy dla spraw o udzielenie ochrony międzynarodowej (np. przez analizę dokonaną przez Wydział Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawartą w raporcie sporządzonym przez tę jednostkę). Brak oparcia stanowiska Sądu pierwszej instancji o wiarygodny materiał źródłowy potwierdzający ryzyko przymusowego wcielania osób narodowości czeczeńskiej do armii oraz opisujący sytuację tych osób, gdy odmówią odbywania służby wojskowej, prowadzić musi do wniosku, że sformułowane przez ten Sąd zagrożenie nie może być zakwalifikowane jako okoliczności faktyczne i prawne, których rozpoznanie "ex nunc" stanowi realizację skutecznego środka zaskarżenia w rozumieniu art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że jeśli skarżący uzna, że obecna sytuacja obywateli Federacji Rosyjskiej w związku z prowadzonymi przez ten kraj działaniami zbrojnymi w Ukrainie nie pozostaje bez wpływu na jego sytuację indywidualną, to ma on możliwość albo wystąpienia z kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w którym uprawdopodobni, że zaistniały okoliczności znacznie zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony międzynarodowej, albo też ze stosownym wnioskiem o udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.). Badanie, czy zaistniały przesłanki do udzielenia którejś z ww. form ochrony, wykracza poza zakres niniejszego postępowania nawet w szerokim kontekście określonym w art. 46 ust. 3 dyrektywy proceduralnej.

W świetle powyższego jako uzasadniony należało uznać zarzuty wymienione w pkt 2- 4 skargi kasacyjnej. Jedynie zarzut wymieniony w jej pkt 1 nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na jego wady konstrukcyjne. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (jak i art. 151 tej ustawy), w naruszeniu którego autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości wyroku, ma jedynie charakter blankietowy, wynikowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się natomiast jednolicie, że naruszenie takich przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zatem ograniczać się do wskazania naruszenia ogólnego przepisu – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Tym samym tak skonstruowany zarzut, bez wyszczególnienia przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, nie mógł zostać uwzględniony, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że istota sprawy została należycie wyjaśniona. Powyższe obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania skargi. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi, a jedynie granicami sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem organy administracji oceniły, że kolejny – czwarty wniosek cudzoziemca nie zawiera żadnych tego rodzaju nowości, które zwiększałyby znacząco prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Zarówno pierwszy, jak i kolejne wnioski cudzoziemca oparte były na twierdzeniu, iż opuścił on Czeczenię, albowiem był nachodzony przez osoby ubrane w wojskowe mundury. Mężczyźni ci mieli zabierać go z domu, bić, więzić. Wskazał, że przyczyną takiego działania była, prawdopodobnie, działalność jego ojca. W obecnie rozpoznawanym wniosku przywołał te same okoliczności będące przyczyną ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, wskazując jako nowe jedynie jego przypuszczenia, że grozi mu niebezpieczeństwo, albowiem funkcjonariusze władzy w Czeczenii prześladują niewinne osoby, których członkowie rodziny (jego ojciec przebywa w [...], gdzie posiada tytuł pobytowy) uciekli do Europy. W jego ocenie taki sam los może spotkać jego i jego rodzinę. Trafnie zatem organ administracji stwierdził, że okoliczność ta z przyczyn szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowiła takich nowych okoliczności, które znacznie zwiększyłyby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, zwłaszcza że od momentu wyjazdu z Czeczenii do momentu orzekania przez organ odwoławczy upłynęło ponad 5 lat i w okresie tym skarżący nie wracał do kraju pochodzenia. Tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadniało oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji), uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.