Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 354/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 61 par. 1, par. 3, art. 104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 7a-7i
journal: Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
law: Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
article: Art. 27 ust. 4, art. 32 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 354/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.), WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012r., sprawy ze skargi B. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 30 grudnia 2011r. nr [...], w przedmiocie odmowy wpisania do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2012r.

Decyzją z dnia 30 września 2011r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił wpisania do prowadzonej przez siebie ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę B. Z. z datą rozpoczęcia 31 sierpnia 2011r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 5 września 2011r. wpłynął (drogą pocztową) wniosek w sprawie wpisu informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. Organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowy wniosek nie został sporządzony na obowiązującym formularzu CEIDG-1, nie zawierał również oświadczenia przedsiębiorcy o niezatrudnianiu pracowników, a także wskazana data rozpoczęcia zawieszenia była wcześniejsza niż dzień złożenia wniosku, przedsiębiorca pismem z dnia 6 września 2011r. został wezwany do usunięcia wymienionych braków formalnych. W odpowiedzi na powyższe, w dniu 23 września 2011r. do Urzędu wpłynął wniosek CEIDG-1 B. Z. (w terminie określonym przez organ), z którego treści wynikło, że przedsiębiorca podtrzymuje żądanie wpisania informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia zawieszenia 31 sierpnia 2011r. Biorąc powyższe pod uwagę, organ ewidencyjny dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia 5 września 2011r., tj. z dniem, w którym wpłynął pierwszy wniosek.

Prezydent Miasta wyjaśnił, iż z treści art. 14a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że okres zawieszenia rozpoczyna się nie wcześniej niż z dniem, w którym wpłynął (został złożony) do organu stosowny wniosek. Organ I instancji stwierdził, iż gdyby przyjąć, że dzień złożenia wniosku jest tożsamy z datą nadania w placówce pocztowej operatora publicznego, prowadziłoby to do sytuacji, w której jednocześnie działalność gospodarcza byłaby prowadzona (do organu nie wpłynął jeszcze wniosek o wpis informacji o zawieszeniu działalności) i zawieszona (według przedsiębiorcy) z dniem wysłania wniosku. Zdaniem organu I instancji, za powyższą wykładnią przemawia, również cel jakiemu ma służyć ewidencja działalności gospodarczej, tj. zgromadzeniu w jednym, jawnym miejscu aktualnych informacji o przedsiębiorcach (osobach fizycznych) dla urzeczywistnienia zasady pewności obrotu gospodarczego. Natomiast wpisanie daty rozpoczęcia zawieszenia zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy stałoby w sprzeczności z tą zasadą. Organ I instancji wskazał również, iż użyte przez ustawodawcę w art. 7ba ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej zwroty: "jest obowiązany dokonać zgłoszenia" w zestawieniu z "zamierza zawiesić" oznacza, że obowiązek poinformowania organu powstaje już wówczas, gdy zaistnieje sam zamiar zawieszenia działalności gospodarczej.

Prezydent Miasta stwierdził zatem, iż przedsiębiorca zamierzający zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia 31 sierpnia 2011r. powinien nadać wniosek w placówce pocztowej (ze stosownym wyprzedzeniem), tak aby wpłynął do organu najpóźniej w dniu rozpoczęcia zawieszenia, bądź też złożyć wniosek osobiście (lub za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika) w lokalu organu ewidencyjnego najpóźniej w dniu 31 sierpnia 2011r. Skoro więc wniosek o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej wpłynął do organu w dniu 5 września 2011r., to zdaniem organu I instancji, data rozpoczęcia zawieszenia wpisana do ewidencji nie może być wcześniejsza niż 5 września 2011r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta B. Z. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu przez niego działalności gospodarczej od 31 sierpnia 2011r. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 14 ust. 1c i ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię, wedle której dniem zawieszenia działalności gospodarczej jest dzień wpłynięcia do urzędu pisma o zawieszeniu działalności nie zaś dzień nadania takiego pisma na poczcie. B. Z. zarzucił również organowi I instancji naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej przez wykładnię przepisów skutkującą przerzuceniem na interesanta ciężaru ryzyka związanego z czasem doręczania przez operatora publicznego przesyłki listowej do siedziby organu.

Zdaniem odwołującego się, stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z wykładnią gramatyczną przepisów prawa, także tych, na które powołuje się organ. B. Z. stwierdził, iż art. 14 ust. 1c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej rozstrzyga jednoznacznie, że do obliczania okresu zawieszenia działalności gospodarczej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi też wątpliwości odwołującego się, iż ustawodawca miał tu w szczególności na myśli odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących obliczania terminów. Z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem, że termin zostaje zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Odwołujący się uważa, iż Prezydent Miasta błędnie zinterpretował "dzień złożenia wniosku", o jakim mowa w art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – w sposób dosłowny – jako dzień złożenia określonego formularza w biurze podawczym Urzędu Miasta. Tymczasem przepis art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie usuwa art. 14 ust. 1c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem odwołującego się, ratio legis takiego rozwiązania prawnego jest oczywiste i polega na tym, by przedsiębiorca, jak każdy obywatel, mógł dokonać zawieszenia swej działalności w jeden z kilku sposobów wymienionych w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego zachowując w ten sposób termin zawieszenia.

B. Z. stwierdził również, iż organ I instancji błędnie zinterpretował także art. 7ba ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Przepis ten nie konkretyzuje bowiem żadnego obowiązku co do terminu i sposobu dokonania zgłoszenia, a rozpatrywać go należy tylko w powiązaniu z pozostałymi przepisami rozdziału 2 tej ustawy dotyczącego ewidencjonowania działalności gospodarczej. Zdaniem odwołującego się, wykładnia jakiej dokonał organ l instancji jest rozszerzająca i nie sposób się z nią zgodzić. W związku z powyższym odwołujący się uważa, iż organ I instancji naruszył jedną z elementarnych norm prawnych dotyczącą obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym.

Za nielogiczne B. Z. uznał stanowisko Prezydenta Miasta, że "prowadziłoby to do sytuacji, w której jednocześnie działalność byłaby prowadzona (do organu nie wpłynął jeszcze wniosek o wpis informacji o zawieszeniu działalności) i zawieszona (...) z dniem wysłania wniosku". Zdaniem odwołującego się, takie stanowisko jest nie tylko nielogiczne, ale jest też wyrazem skrajnej i nieuzasadnionej nieufności organu administracji do przedsiębiorcy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji zakłada, że przedsiębiorca będzie wbrew swemu oświadczeniu i wbrew prawu prowadzić swoją działalność przez kilka dni, w których Poczta Polska doręcza list do siedziby organu. Odwołujący się stwierdził, iż przedsiębiorca nie ma obowiązku antycypować tego jak długo list będzie dostarczany do siedziby organu za pośrednictwem Poczty Polskiej, co wprost sugeruje się w zaskarżonej decyzji. Nie może też ponosić konsekwencji tego, że potrzeba skorzystania z uprawnienia do zawieszenia działalności powstanie w okolicznościach, w których przedsiębiorca nie może w odpowiednim terminie złożyć wniosku w Urzędzie Miasta.

W ocenie B. Z., przez tworzenie sztucznych barier wynikających z nieprawidłowej wykładni przepisów prawa, organ I instancji naruszył także zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem opartym na omawianej zasadzie nie można interpretować w ten sposób przepisów, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Zdaniem odwołującego się, ułatwianie prowadzenia ewidencji działalności gospodarczej nie jest ważniejszym interesem społecznym niż interes wynikający z normy prawnej wyrażonej w art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiającej każdemu obywatelowi zachowanie terminu w różnych sytuacjach życiowych.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2011r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 14a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), art. 7c pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011r. Nr [...]. Kolegium wskazało, iż art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że okres rozpoczęcia zawieszenia działalności gospodarczej rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej do ewidencji działalności gospodarczej. Organ II instancji stwierdził, iż złożenie wniosku o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jest czynnością prawa materialnego i wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie, w której wniosek został złożony. Skuteczność takiego wniosku nie zależy jednak od zachowania przez wnioskodawcę przewidzianego przepisami prawa terminu, gdyż wniosek o wpisanie do ewidencji informacji o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej może być złożony w każdym czasie, a zatem przepis art. 57 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w której dla dokonania danej czynności został przewidziany przez ustawę lub zakreślony przez organ administracji termin, w którym ta czynność winna być dokonana. W takim przypadku termin uznaje się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Organ odwoławczy wskazał również, iż art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą złożenia wniosku o wpis w ewidencji informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej jest dzień doręczenia tego wniosku organowi administracji publicznej. W świetle art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma znaczenia, kiedy wniosek został nadany w urzędzie pocztowym. Skoro więc wniosek B. Z. został doręczony organowi prowadzącemu ewidencję w dniu 5 września 2011r., to zdaniem Kolegium -- przy założeniu, że jego braki formalne zostały uzupełnione w wyznaczonym przez organ terminie – z tym dniem może najwcześniej nastąpić rozpoczęcie zawieszenia działalności gospodarczej. Organ II Instancji stwierdził, iż B. Z. – mimo wezwania – nie uzupełnił braków formalnych złożonego wniosku w zakresie terminu rozpoczęcia zawieszenia działalności gospodarczej, a zatem odmowa dokonania wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia zawieszenia z dniem 31 sierpnia 2011r. była uzasadniona.

Zdaniem Kolegium, na powyższe stanowisko nie ma wpływu treść art. 14a ust. 1c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do obliczania okresów zawieszenia działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 14a ust. 1b w/w ustawy, okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej może być oznaczony w dniach lub w miesiącach, albo w dniach i w miesiącach. W ocenie Kolegium, regulacja art. 14a ust. 1c oznacza wyłącznie tylko to, że okresy zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej oznaczane w dniach, winny być ustalane stosownie do art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a okresy oznaczane w miesiącach – stosownie do art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się B. Z. i pismem z dnia 30 stycznia 2012r. wniósł na nią skargę, domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji jako naruszających prawo. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa poprzez bezzasadne wskazanie i niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez błędną wykładnię, iż wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jest czynnością wszczynającą postępowanie administracyjne. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 14a ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię określającą dzień złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jako dzień doręczenia tego wniosku organowi administracji. Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich całkowite pominięcie chociaż w dacie orzekania obowiązywały, a bez uznania za wyrażającą intencję ustawodawcy zawartej w nich definicji pojęcia złożenia wniosku nie jest możliwe prawidłowe stosowanie art. 14 ust. 1 oraz 14a ust. 6 ustawy. Ponadto skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez interpretację przepisów na jego niekorzyść oraz wykładnię przepisów skutkującą przerzucaniem na zainteresowanego ciężaru ryzyka związanego z określeniem czasu doręczenia, przez operatora publicznego przesyłki listowej do organu administracji. Ostatni zarzut dotyczył natomiast naruszenia przepisu art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyrażającego zasadę szanowania przez organ uzasadnionego interesu przedsiębiorcy.

Za całkowicie błędną i nie znajdującej żadnego uzasadnienia prawnego skarżący uznał przyjętą przez organy obu instancji wykładnię art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w szczególności wyrażenia "dzień złożenia". Skarżący wskazał, iż w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca jednoznacznie wskazał w jaki sposób przedsiębiorca może zawiesić działalność gospodarczą. Po pierwsze osoba fizyczna może złożyć wniosek o wpis do CEIDG za pośrednictwem formularza elektronicznego. Ponadto wniosek o wpis do CEIDG może być złożony na odpowiednim formularzu w wybranym przez przedsiębiorcę urzędzie gminy osobiście albo wysłany listem poleconym. Natomiast zgodnie z art. 14a ust. 6 tej ustawy ustawodawca pozostawił do swobodnej decyzji przedsiębiorcy wybór daty, od której rozpocznie się zawieszenie działalności gospodarczej zaznaczając, iż nie może być ona wcześniejsza niż dzień złożenia wniosku. Skarżący stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział, żadnych odstępstw pomiędzy poszczególnymi sposobami złożenia wniosku. Jedynym obowiązkiem nałożonym na przedsiębiorcę, w przypadku złożenia przez niego wniosku o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej przez nadanie go listem poleconym, jest opatrzenie takiego wniosku podpisem notarialnie poświadczonym. Ponadto zdaniem skarżącego, literalna wykładnia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje, że ustawodawca nie utożsamia pojęcia "wpłynął" z pojęciem "złożył", a wręcz przeciwnie różnicuje je. Jako przykład skarżący wskazał art. 26 ust. 4 i art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżący uważa również, że także pozostawione w mocy do 31 grudnia 2011r. przepisy art. 7a do 7i ustawy Prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999r., na podstawie których procedowały oba organy, nie różnicowały daty złożenia wniosku w zależności od tego czy wniosek został złożony w siedzibie organu czy za pośrednictwem poczty. Potwierdza to treść art. 7b ust. 9 zdanie drugie, który stanowił, że tylko w przypadku złożenia niepodpisanego wniosku w formie elektronicznej datą złożenia wniosku jest data jego finalnego podpisania.

W świetle powyższego skarżący stwierdził, iż w przypadku złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej przez nadanie go listem poleconym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, datą złożenia tego wniosku jest data stempla pocztowego placówki nadawczej na kopercie zawierającej wniosek, a nie jak bezzasadnie przyjął organ I instancji, data doręczenia do organu ewidencyjnego.

Za całkowicie niezasadne skarżący uznał również stanowisko SKO, iż wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jest pismem wszczynającym postępowanie administracyjne, a zatem do określenia daty złożenia wniosku zastosowanie znajduje art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi, iż datą złożenia wniosku jest data jego doręczenia organowi administracji. Zdaniem skarżącego takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia, gdyż dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jest tylko czynnością materialno-techniczną, jest informacją o fakcie zawieszenia działalności, zawiadomieniem organu administracji o skorzystaniu z prawa zawieszenia działalności gospodarczej. Decyzja o zawieszeniu jest bowiem prawem przedsiębiorcy, nie zaś władczym rozstrzygnięciem organu administracji, a wpis informacji jest czynnością faktyczną wykonywaną przez organy administracji i zatrudnionych urzędników.

Skarżący wskazał, iż organ II instancji powołując się na treść art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził w uzasadnieniu, że w przypadku przesłania wniosku przez pocztę datą złożenia jest data doręczenia pisma do organu. Tymczasem przepis ten określa datę wszczęcia postępowania administracyjnego, które z istoty zawsze musi kończyć się wydaniem decyzji (art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że wniosek o wpis nie wszczyna postępowania administracyjnego, bo sprawa ta ma charakter niejurysdykcyjny. Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu jest natomiast możliwe dopiero z chwilą, gdy do organu dotarł wniosek na właściwym formularzu z błędną, zdaniem urzędnika, datą rozpoczęcia zawieszenia. Data wpływu wniosku, zdaniem skarżącego, może mieć tylko znaczenie do obliczania terminu jego załatwienia przez organ gminy, a na pewno nie stoi w sprzeczności z możliwością zarejestrowania zawieszenia z datą wcześniejszą, nie wcześniejszą jednak niż złożenie wniosku na poczcie. W opinii skarżącego potwierdzać to ma fakt, iż wpis o zawieszeniu wskutek jego przedłużonego procedowania został dokonany równo miesiąc po dacie złożenia wniosku przez przedsiębiorcę.

Ponadto skarżący uważa, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z orzecznictwem opartym na zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, nie można interpretować przepisów w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa.

Skarżący zarzucił również, iż organy I i II instancji dokonały interpretacji przepisów, przerzucając na niego ciężar ryzyka zawiązanego z określeniem czasu doręczenia przez operatora publicznego przesyłki listowej do siedziby organu. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca przewidział możliwość złożenia wniosku o dokonanie wpisu informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej przez wysłanie go listem poleconym i wskazał, że okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego w tym wniosku, ale nie wcześniej niż w dniu jego złożenia, to skarżący wskazując we wniosku datę 31 sierpnia 2011r. jako datę rozpoczęcia zawieszenia działalności gospodarczej, działał w granicach prawa. Skarżący podniósł, iż możliwość składania wniosków o wpis drogą pocztową istniała już wcześniej, w okresie obowiązywania uchylonej ustawy Prawo działalności gospodarczej, jednak w poprzednim stanie prawnym działalność gospodarczą można było podjąć dopiero po uzyskaniu wpisu, a przepis o zawieszaniu działalności nie wprowadzał warunku, że dzień zawieszenia nie może być wcześniejszy, niż sama data złożenia wniosku. Skarżący wskazał, iż obecnie, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 obowiązującej ustawy, przedsiębiorca może podjąć działalność już w dniu złożenia wniosku, a zawiesić zgodnie z art. 14 ust. 6 nie wcześniej, niż z datą złożenia wniosku, a wznowienie następuje już w dniu złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Zdaniem skarżącego, tej zmiany stanu prawnego organ odwoławczy zupełnie nie dostrzegł, a z uwagi na obecną treść tych przepisów istotna jest prawidłowa wykładnia, co należy rozumieć przez złożenie wniosku oraz datę tej czynności przy składaniu wniosku za pośrednictwem poczty. Skarżący stwierdził, iż gdyby przyjąć tak jak chciały organy obu instancji, stosowanie tych przepisów w przypadku, gdy przedsiębiorca składa wniosek pocztą, nie byłoby w ogóle możliwe z uwagi na brak możliwości ustalenia, jaka będzie data doręczenia pisma do organu administracji samorządowej. Oczywiście porównując treść art. 7b ust. 7 Prawa działalności gospodarczej można by wbrew intencjom ustawodawcy dojść do wniosku, że stare przepisy za złożenie wniosku uważały tylko złożenie pisma w urzędzie lub w formie elektronicznej z uwagi na brak słowa złożenie w treści art. 7b ust. 7. Zdaniem skarżącego, jedyną rozsądną konstatacją jest przyjęcie, że racjonalny ustawodawca doprecyzowując treść przepisów tak, aby nowe uregulowania można prawidłowo stosować w art. 26 ust. 2, przedstawił wykładnię definicji złożenia wniosku, zrównując jego osobiste złożenie w organie gminy z wysłaniem listu poleconego, a sama data złożenia nie może być rozumiana inaczej, niż data stempla pocztowego.

Skarżący uważa, iż zachodzi tutaj sytuacja, w której w tym samym czasie obowiązują stare i nowe przepisy, te ostatnie precyzyjniej definiujące pojęcie złożenia wniosku. Jednak zdaniem skarżącego, wykładnia celowościowa i funkcjonalna nakazuje aby przyjąć, że również obowiązujące w dacie orzekania przepisy art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie, oprócz funkcji opisującej procedurę, zawierały także bardziej precyzyjną definicję pojęcia złożenia wniosku, a bez tej poprawionej definicji nie byłoby możliwe prawidłowe stosowanie art. 14 ust. 1 oraz art. 14a ust. 6, które winny być stosowane łącznie. Skarżący uważa zatem, iż pomimo tego, że jego wniosek procedowany był w drugiej połowie ubiegłego roku na podstawie starych przepisów, to organy obu instancji winny uwzględnić uściśloną definicję czynności dokonywanej przez przedsiębiorcę zawartą w ustawie o swobodzie. Taka sama wykładnia powinna dotyczyć starych przepisów, aby umożliwić w okresie przejściowym zastosowanie przepisów nowego prawa tym bardziej, że nie są one w oczywisty sposób sprzeczne. Skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcia, jakie zapadły w tej sprawie, rażąco naruszają art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i doprowadziły do sytuacji, w której pierwszy raz popadł w zwłokę w zapłacie zobowiązania z tytułu składek za miesiąc wrzesień 2011r. oraz musi ponosić dodatkowe koszty celem wyegzekwowania swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Organ powtórzył argumentację dotyczącą niemożliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 57 § 5 kpa oraz koniecznością zastosowania art. 61 § 3 kpa dotyczącego daty wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012, poz. 270, zwana dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia daty zwieszenia działalności gospodarczej w przypadku wniesienia wniosku o wpis zawieszenia do ewidencji działalności gospodarczej drogą pocztową, a nie osobiście w organie administracji publicznej. W ocenie Sądu trafny jest pogląd skarżącego, że w niniejszej sprawie organy w sposób nieuzasadniony zastosowały art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) jako podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonały błędnej wykładni, iż wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jest czynnością wszczynającą postępowanie administracyjne.

Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006r., VI SA/Wa 1852/05). Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm., zwana dalej u.s.d.g.) przedsiębiorca zawieszający lub wznawiający wykonywanie działalności gospodarczej składa wniosek o zmianę wpisu w ewidencji, który ma zawierać dane wymienione w art. 25 ust. 1 pkt 1-3, 5, 10 oraz oświadczenie o niezatrudnianiu pracowników. Art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustala sposób, w jaki przedsiębiorca może złożyć taki wniosek. Przewiduje on mianowicie, że osoba fizyczna może złożyć wniosek o wpis do CEIDG za pośrednictwem formularza elektronicznego, na odpowiednim formularzu w wybranym przez przedsiębiorcę urzędzie gminy osobiście, albo wysłać listem poleconym. W przypadku złożenia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej przez nadanie go listem poleconym, konieczne jest opatrzenie takiego wniosku podpisem notarialnie poświadczonym. W art. 14a ust. 6 tej ustawy przewidziano, że okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu, ustawodawca pozostawił zatem do swobodnej decyzji przedsiębiorcy wybór daty, od której rozpocznie się zawieszenie działalności gospodarczej, wprowadzając jedynie warunek, iż nie może być ona wcześniejsza niż dzień złożenia wniosku. Tylko w wypadku, gdy wniosek złożony we wskazany powyżej sposób przewidziany w art. 26 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej byłby niepoprawny, organ gminy niezwłocznie wzywa do skorygowania lub uzupełnienia wniosku, wskazując uchybienia, w terminie 7 dni roboczych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 27 ust. 4 u.s.d.g.).

Trafnie zwraca uwagę skarżący, że także pozostawione w mocy do 31 grudnia 2011r. przepisy art. 7a do 7i ustawy Prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999r. (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.), nie różnicowały daty złożenia wniosku w zależności od tego czy wniosek został złożony w siedzibie organu czy za pośrednictwem poczty, co potwierdza treść art. 7b ust. 9 zdanie drugie, który stanowił, że tylko w przypadku złożenia niepodpisanego wniosku w formie elektronicznej datą złożenia wniosku jest data jego finalnego podpisania.

Nietrafnie zatem organy w niniejszej sprawie przyjęły, że za dzień zawieszenia działalności gospodarczej może być uznany dopiero dzień, kiedy wniosek o wpis złożony w jeden ze wskazanych powyżej sposobów dopuszczonych przez ustawodawcę, faktycznie wpłynął do organu. Wszystkie wskazane powyżej sposoby złożeniu wniosku o wpis do ewidencji są traktowane przez ustawodawcę równoważnie. Interpretacja natomiast dokonana przez organ prowadziłaby do wniosku, że składając wniosek w dniu 31 sierpnia 2011r. osobiście w organie, skarżący mógłby z tą datą zawiesić działalność gospodarczą, natomiast korzystając z innej, równoważnej zdaniem ustawodawcy formy złożenia wniosku czyli przez pocztę, takiego uprawnienia by nie miał, musiałby bowiem czekać na doręczenie tego wniosku przez pocztę do organu. Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość złożenia wniosku o dokonanie wpisu informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej przez wysłanie go listem poleconym i wskazał, że okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego w tym wniosku, ale nie wcześniej niż w dniu jego złożenia, to skarżący wskazując we wniosku datę 31 sierpnia 2011r. jako datę rozpoczęcia zawieszenia działalności gospodarczej i nadając w tym dniu przesyłkę na poczcie, działał zgodnie z prawem. W przypadku złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej przez nadanie go listem poleconym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, datą złożenia tego wniosku jest data stempla pocztowego placówki nadawczej na kopercie zawierającej wniosek, a nie data doręczenia do organu ewidencyjnego.

Nieprawidłowo przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jest pismem wszczynającym postępowanie administracyjne, a zatem do określenia daty złożenia wniosku zastosowanie znajduje art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo zgłoszenie zawieszenia jest zawiadomieniem organu administracji o skorzystaniu z prawa zawieszenia działalności gospodarczej, a dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności jest tylko czynnością materialno-techniczną. Art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego określa datę wszczęcia postępowania administracyjnego, które z istoty zawsze musi kończyć się wydaniem decyzji (art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego), natomiast wniosek o wpis do ewidencji nie wszczyna postępowania administracyjnego, bo sprawa ta ma charakter niejurysdykcyjny.

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 14 ust. 1 i art. 14a ust. 6 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez błędną wykładnię określającą dzień złożenia pocztą wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej jako dzień doręczenia tego wniosku organowi administracji. Z tego powodu obie decyzje wydane w sprawie naruszające prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni przepisów.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składa się zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200zł.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.