Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3107/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 365 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2092/19 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.W. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 lipca 2019 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyniku kontroli przeprowadzonej od 17 stycznia do 2 marca 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (organ I instancji) ustalił, że skarżący eksploatuje nowo zbudowaną instalację do chowu drobiu (brojlerów kurzych), składającą się z 4 budynków inwentarskich o łącznej liczbie stanowisk dla drobiu wynoszącej 235 200. Skarżący nie posiada pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Postanowieniem z 13 kwietnia 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Pismem z 1 czerwca 2018 r. skarżący poinformował, że ostatni cykl chowu drobiu rozpoczęto 14-15 maja 2018 r., a przewidywany termin zakończenia cyklu to 27-29 czerwca 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Siedlcach pismem z 6 czerwca 2018 r. potwierdził informacje przekazane przez skarżącego, dodatkowo wskazując, że przerwa między cyklami wynosi około 10 dni i następne wstawienie ptaków planowane jest 5-6 lipca 2018 r.

Decyzją z 17 października 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie instalacji do dnia 6 grudnia 2018 r.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący wskazując, że toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego przez Marszałkiem Województwa

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 października 2018 r. w części dotyczącej terminu wstrzymania użytkowania instalacji i wyznaczył nowy termin wstrzymania użytkowania instalacji do 31 sierpnia 2019 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa instalacja została wymieniona w pkt 6 ppkt 8 lit. a) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169) i jest objęta obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Skarżący nie uzyskał pozwolenia zintegrowanego, a zatem organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin wstrzymania użytkowania instalacji upłynął 6 grudnia 2018 r. Wyznaczając nowy termin wstrzymania uwzględniono potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania instalacji, w tym konieczność zakończenia trwającego cyklu chowu. Z informacji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Siedlcach z 6 czerwca 2018 r. wynika, że cykl chowu trwa około 42 dni, a przerwa między cyklami wynosi około 10 dni. Termin zakończenia ostatniego cyklu chowu (na dzień wydania decyzji organu I instancji) planowany był 4-5 października 2018 r. Dzień 31 sierpnia 2019 r. będzie odpowiednim terminem, do którego powinno nastąpić wstrzymanie użytkowania instalacji, z uwzględnieniem około 2 tygodni z przeznaczeniem na wywóz drobiu, przeprowadzenie higienizacji oraz innych niezbędnych czynności pozwalających na bezpieczne dla środowiska i ptaków zakończenie użytkowania instalacji.

W ocenie organ odwoławczego, toczące się przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie ma wpływu na stwierdzenie, że na dzień wydania decyzji w tej sprawie, skarżący nie posiadał pozwolenia zintegrowanego. Z tego powodu wniosek skarżącego o niewstrzymywanie użytkowania instalacji do końca 2019 r. nie mógł być uwzględniony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę decyzji stanowił art. 365 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Decyzja tego rodzaju ma charakter związany. Ustawodawca zobowiązał organ administracji do wstrzymania użytkowania instalacji w razie stwierdzenia wystąpienia wymienionej w nim przesłanki, a więc braku pozwolenia zintegrowanego.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie wyczerpuje przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem zagadnienie wstępne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego z wniosku skarżącego nie jest kwestią prawną, która ujawniła się w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia. Również z przepisów prawa materialnego nie wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., a ewentualnym uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na niewłaściwym zastosowaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i braku zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa Mazowieckiego sprawy z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 365 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 366 ust. 3 p.o.ś., polegającą na uznaniu, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie tego przepisu, w razie stwierdzenia braku pozwolenia zintegrowanego, można wydać jedynie decyzję nakazującą wstrzymanie użytkowania instalacji, niezależnie od pozostałych okoliczności faktycznych sprawy, w tym także okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z tego też powodu zarzut ten podlega ocenie jedynie w zakresie, w jakim podnosi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się postępowania z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji tego organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że "przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygniecie sprawy, w której toczy się postępowanie główne, ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). Toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego z wniosku skarżącego, nie jest kwestią prawną, która ujawniła się w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Ponadto z przepisów prawa materialnego nie wynika konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej. Pomiędzy sprawą wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, a kwestią toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia zintegrowanego nie istnieje taki związek normatywny, o jakim stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., a ewentualnym uzyskaniem pozwolenia zintegrowanego przez skarżacego. Wskazać również należy, że gdy w sprawie "wyłania się" zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia, nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2023 r. III OSK 2088/21, LEX nr 3568842). W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, nie jest przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w postępowaniu wyjaśniającym opartym na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś., organ ma obowiązek ustalić, czy użytkowanie instalacji miało miejsce bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Stwierdzenie takiego stanu powoduje powstanie po stronie organu obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Tego rodzaju decyzja ma charakter prewencyjno-interwencyjny i realizuje założenia zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Z treści zasady prewencji wynika nakaz podejmowania działań, żeby nie dopuścić do pogorszenia istniejącego stanu środowiska. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Celem tych czynności jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Jednym z takich instrumentów prawnych przewidzianych w prawie ochrony środowiska jest wstrzymanie w drodze decyzji, użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. W tej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa instalacja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

W doktrynie wyrażono prawidłowy pogląd, zgodnie z którym przyjęta konstrukcja obligatoryjnego wstrzymania użytkowania instalacji: "(...) oznacza, że w razie stwierdzenia przez inspektora zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach nie ma on pola manewru, musi wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Podkreślić tu trzeba bardzo wyraźnie - obowiązujące przepisy nie dają żadnych możliwości odejścia od wydania takiej decyzji, jej niewydanie jest naruszeniem prawa. (...) Stwierdzenie przez wojewódzkiego inspektora faktu funkcjonowania instalacji bez pozwolenia zintegrowanego wymusza wydanie decyzji o wstrzymaniu użytkowania, a także złożenie wniosku o ukaranie do sądu [...], jest to bowiem równocześnie wykroczenie z art. 351 ust. 1 p.o.ś. Użytkowanie bez pozwolenia będzie miało miejsce również wówczas, gdy dla funkcjonującej instalacji stare pozwolenie straciło moc, a nie uzyskano przed tą chwilą właściwej nowej decyzji. Dotyczy to także sytuacji, w której instalacja funkcjonująca dotychczas na podstawie pozwoleń sektorowych przechodzi do kategorii instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego - pozwolenie takie musi być uzyskane przed dniem, w którym ten obowiązek jest wymagany na podstawie odpowiedniego przepisu" (M. Górski, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Warszawa 2008 s. 88-89.). Jedyną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. jest zatem użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Ustawodawca nie przewidział badania i uwzględniania innych okoliczności i przesłanek (innych niż wymienione w art. 365 ust. 1 p.o.ś.), które powinien uwzględnić wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydając decyzję na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Badanie przesłanek, na które wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego oznaczałoby niemożność podjęcia obowiązkowych działań przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. Jak wynika z tezy 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola, Dz.U.UE. L. 2010. 334. 17 z 2010.12.17), w celu zapewnienia zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, każda z instalacji powinna być eksploatowana wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub, w przypadku pewnych instalacji i czynności, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne, wyłącznie wtedy, gdy posiada pozwolenie lub jest zarejestrowana. Pozwolenie emisyjne ma charakter instrumentu prewencyjnego w takim znaczeniu, że musi być uzyskane przed podjęciem eksploatacji instalacji skutkującej powstaniem emisji. Jeżeli ustawa dla określonego rodzaju instalacji wymaga uzyskania pozwolenia, nie można rozpocząć jej eksploatacji nie uzyskując wcześniej takiego pozwolenia (zob. M. Górski, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 551). Pozwolenie zintegrowane niewątpliwie jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 9 maja 2023 r. III OSK 2088/21.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.