Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1225/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 185 § w zw. z art. 182 § 2a i § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/24 w sprawie ze sprzeciwu Y. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 21 grudnia 2023 r., znak: MO.224.40.2023.AP w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz Y. sp. z o.o. z siedzibą w W. od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/24, oddalił sprzeciw Y. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka/skarżąca) od decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 21 grudnia 2023 r., znak: MO.224.40.2023.AP, którą uchylono decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie z 6 lutego 2023 r., znak ZS.224.220.2022.7, zezwalającą skarżącej na trwałe wyłączenie 0,1416 ha gruntów leśnych z produkcji, wchodzących w skład działek o nr [..], [..], [..], obr. [..], gmina N., na cele budowy napowietrznej linii wysokiego napięcia Farmy Wiatrowej N..

Jak wynika z akt sprawy, Spółka wnioskiem z 12 grudnia 2022 r. wystąpiła do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 1416 m2, stanowiących części działek ewidencyjnych o numerach [..], [..], [..] w obr. ew. [..], gm. N., w celu budowy napowietrznej linii wysokiego napięcia Farmy Wiatrowej N., oświadczając, że naliczone w decyzji opłaty będą ponoszone przez Spółkę. Na skutek ww. wniosku Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krośnie w decyzji nr 11/23 z 6 lutego 2023 r. w punkcie pierwszym zezwolił Spółce na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych wchodzących w skład działek objętych wnioskiem, zaś w punkcie drugim ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśnie przedmiotowych gruntów leśnych oraz jednorazowe odszkodowanie na przedwczesny wyrąb drzewostanu.

Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, legitymuje się bowiem umowami służebności przesyłu – w stosunku do działek o nr [..] i [..] ustanowioną w akcie notarialnym z 4 lutego 2011 (rep. A nr [..]), a do działki o nr [..] ustanowioną w akcie notarialnym z 17 maja 2011 r. (rep. A nr [..]). Grunty leśne mające podlegać wyłączeniu, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenów położonych w miejscowościach: N., W. i H. Część [..] (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. nr [..] z 19 maja 2014 r.) położone są w terenach oznaczonych symbolem E110KV – tereny projektowanej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110KV. Organ I instancji stwierdził, że zaszły podstawy do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409; dalej: u.o.g.r.i.l.).

Odwołanie od decyzji wniósł S.S. – właściciel działek nr [..] i [..], podkreślając, że działka nr [..] nie jest jego własnością i podnosząc, że umowa służebności przesyłu zawarta aktem notarialnym z 4 lutego 2011 r. wygasła wskutek niewykonywania jej przez lat dziesięć.

W zaskarżonej do sądu decyzji kasatoryjnej z 21 grudnia 2023 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych potwierdził, że postępowanie dotyczyło gruntów leśnych (co stwierdzono na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków) oraz potwierdził, że w decyzji słusznie przyjęto także domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że organ odwoławczy uznał wpisaną w księgach wieczystych służebność przesyłu ustanowioną aktem notarialnym nr [..], rep. A nr [..]. Za pozbawione znaczenia dla sprawy organ uznał także złożenie przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Podstawą uchylenia decyzji w całości i przekazania jej organowi I instancji, na podstawie przepisów art. 127 § 2 i 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 u.o.g.r.i.l., było natomiast uznanie, że warunkiem koniecznym do uzyskania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych jest uzyskanie zgody właściciela nieruchomości. Organ uznał, że umowa służebności zawarta na czas określony uprawnia do wyłączenia gruntów z produkcji osobę niebędącą ich właścicielem w rozumieniu prawa cywilnego tylko wtedy, gdy wynika to wyraźnie z jej treści. Ograniczenie w czasie prawa do korzystania z nieruchomości, przy braku zgody właściciela na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku. Wydanie decyzji bez zgody właściciela na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji stanowiło podstawę uchylenia decyzji w całości, a więc także w zakresie działki nr [..], gdyż także wobec tego gruntu nie uzyskano zgody właściciela na trwałe wyłączenie z produkcji. W konsekwencji organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do wezwania wnioskodawcy do przedstawienia zgody właścicieli na trwałe wyłącznie gruntów z produkcji albo tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wraz ze zgodą na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji.

W sprzeciwie od decyzji Spółka wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie Decyzji RDLP i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja Dyrektora RDLP (jak również postępowanie uwieńczone jej wydaniem) nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ. W uzasadnieniu w szczególności podniesiono, że organ II instancji w decyzji nie wskazał na naruszone przepisy. Zakwestionowano stanowisko, że zawarta umowa przesyłu nie uprawnia Spółki do żądania wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na trwałe. Podniesiono również, że wadliwie i z naruszeniem zasady skargowości organ odwoławczy uchylił decyzję w całości, bez odwołania złożonego przez właścicieli trzeciej z działek, do której odwołujący się nie ma tytułu prawnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał na ograniczony zakres kontroli wynikający z art. 64e p.p.s.a. oraz na przesłanki do wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sad I instancji uznał, że przesłanki do wydania takiej decyzji w sprawie zaistniały. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy, decydując o konieczności przedłożenia przez skarżącą tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wraz ze zgodą właścicieli przedmiotowych działek na trwałe wyłączenie z produkcji albo zgody na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji zawartej w odrębnym dokumencie "miał niewątpliwie rację".

Nadto Sąd I instancji wskazał, że ocena istnienia interesu prawnego po stronie Spółki opierać się powinna na analizie indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji Starosty Powiatowego w Brzozowie, wydanej po rozpatrzeniu wniosku Spółki w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. O złożeniu takiego wniosku poinformowała strona, natomiast sposób jego załatwienia nie jest znany. Wskutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podmiot nabywający uprawnienie z decyzji uzyskuje konkretne prawo, polegające na możliwości założenia i przeprowadzenia na cudzej nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Uprawnienie to konkretyzuje się na dalszych etapach jego wykonywania, a jednym z nich jest konieczność wyłączenia z produkcji gruntu dotychczas wykorzystywanego na cele leśne. Z uprawnienia nadanego decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości wynika interes prawny podmiotu w dochodzeniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji. O tyle też fakt wydania przez Starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej był istotny dla niniejszego postępowania, bowiem na tejże decyzji opiera się uprawnienie wnioskującej Spółki do dochodzenia zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, a tym samym jej interes prawny warunkujący możliwość uzyskania przymiotu strony w postępowaniu - zgodnie z art. 28 k.p.a. Zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia w sprawie należy dokonać ustaleń, w których mieści się np. kwestia, czy wydano decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, informacja taka nie wynika z akt postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Spółka wniosła alternatywnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie merytoryczne skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia Decyzji Dyrektora RDLP w przedmiocie wyłączenia z wniosku skarżącej gruntów z produkcji leśnej;

2. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji błędne podzielenie przez Sąd ustaleń organu II instancji, iż skarżąca nie posiada zgody właściciela nieruchomości na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, podczas gdy skarżąca legitymuje się takową w postaci umowy służebności z 04.02.2011 r.;

3. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego dla ubiegania się o uzyskanie decyzji Dyrektora RDLP, podczas gdy skarżąca legitymuje się takowym na podstawie umowy służebności z 04.02.2011 r. oraz realizowanego przez nią przedsięwzięcia budowy farmy wiatrowej na objętych decyzją Dyrektora RDLP gruntach;

4. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż decyzja GDLP uchyla decyzję Dyrektora RDLP w zakresie w jakim nie została ona zaskarżona w odwołaniu;

5. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art 127, 134 i 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż decyzja GDLP uchyla decyzję Dyrektora RDLP w zakresie w jakim odwołanie było niedopuszczalne z powodu braku wniesienia go przez stronę postępowania;

6. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

7. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójnego i nielogicznego przedstawienia stanowiska co do stanu faktycznego sprawy, w tym przypisaniu organowi II instancji stanowiska wprost sprzecznego ze stanowiskiem tego organu przyjętym w Decyzji GDLP, co uniemożliwia skarżącej rzeczową polemikę z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym i arbitralnym przyjęciu za organem II instancji, iż skarżąca ubiegając się o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej musi legitymować się zgodą właściciela nieruchomości;

2. art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w świetle okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, skarżąca nie legitymowała się interesem prawnym uprawniającym do ubiegania się o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na poparcie powołanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zbędne i wręcz niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie pozbawionym istotności dla wydania rozstrzygnięcia. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Przepisy prawa materialnego, określając przesłanki do wydania określonej decyzji, wyznaczają w ten sposób zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie. Treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2384/20).

Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i zarzutami sprzeciwu pozwala na uwzględnienie skargi kasacyjnej w granicach postawionych w niej zarzutów.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na rekonstrukcję stanowiska Sądu I instancji względem przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji na merytoryczną kontrolę instancyjną.

Sąd I instancji skoncentrował się na kwestii ubiegania się przez Spółkę o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n, która to okoliczność nie stanowiła podstawy dla organu odwoławczego do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie uznał, aby trwające w tej sprawie postępowanie miało znaczenie dla rozpoznania wniosku, co wyraźnie zadeklarowano w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji.

Powodem do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było zakwestionowanie przez organ możliwości ubiegania się o wydanie decyzji na podstawie art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm., dalej: u.o.g.r.i.l.) i wyłączenie gruntu z produkcji leśnej na podstawie ustanowionej w umowie służebności. To stanowisko Sąd I instancji skwitował stwierdzeniem, że "organ odwoławczy decydując o konieczności przedłożenia przez skarżącą tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wraz ze zgodą właścicieli przedmiotowych działek na trwałe wyłączenie z produkcji albo zgody na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji zawartej w odrębnym dokumencie, miał niewątpliwie rację". Przyznanie racji nie zostało jednak poparte żadną argumentacją.

Sąd nie wyjaśnił, dlaczego wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., zezwalającej na założenie napowietrznej linii wysokiego napięcia będzie stanowiło tytuł do wnioskowania o wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, a ustanowiona służebność tytułu takiego nie daje. Sąd nie poddał analizie ani zakresu uprawnień wynikających co do zasady z umowy służebności przesyłu, ani zakresu uprawnień wynikających z faktycznie ustanowionego prawa rzeczowego. Nie odniósł też stanowiska organu o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie do regulacji prawnomaterialnej. Przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych i przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. koniecznością jest wskazanie, że określony dowód wymaga przeprowadzenia, a przesłanki do zastosowania prawa materialnego nie zostały przez organ I instancji potwierdzone. Zasadny jest wobec tego zarzut naruszenia zarówno art. 11 u.o.g.r.i.l., jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji za ważkie z punktu widzenia zastosowania art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. uznał, że wniosek dotyczył wyłączenia z produkcji na stałe. Organ nie uzasadnił jednak, że przepis art. 11 u.o.g.r.i.l. różnicuje przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie od tego kryterium. Do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji u.o.g.r.i.l. odwołuje się w definicji opłaty rocznej (art. 4 pkt 13), gdzie wskazuje się, że okres jej ponoszenia uzależniony jest od czasookresu, na jaki grunt ulega wyłączeniu z produkcji. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o opłacie rocznej - rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Wobec wniosku o trwałe wyłączenie, Spółce została naliczona opłat na okres 10 lat, mieści się on w długości trwania przedłożonej umowy ustanawiającej służebność. Również ta kwestia, związana bezpośrednio z zasadnością żądania uzupełnienia materiału dowodowego, nie została przez Sąd I instancji rozstrzygnięta.

Zasadny jest także, rozpoznany w kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut dotyczący art. 138 § 2 w zw. z art. 127 k.p.a. Sąd I instancji zupełnie pominął rozpatrzenie tego zarzutu sprzeciwu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w tym trybie możliwe jest uchylenie decyzji w całości. Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że ma taką możliwość, mimo że odwołanie zostało złożone przez właściciela tylko części działek objętych zezwoleniem. Zarzut w tym zakresie został zgłoszony w sprzeciwie, ale pozostał poza zakresem rozważań Sądu I instancji.

Z powołanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. i art. 64b § 1 p.p.s.a.