Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 186/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 129 ust. 5 pkt 3, art. 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 649/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 8 lipca 2022 r. nr WG-VI.7534.108.2022.SI w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 listopada 2022 r. II SA/Bk 649/22, oddalił skargę J.M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 8 lipca 2022 r. nr WG-VI.7534.108.2022.SI w przedmiocie umorzenia postępowania o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędne uznanie, że normy prawne zawarte w wymienionych wyżej przepisach nie mają zastosowania do ustalenia odszkodowania z tytułu nieruchomości należącej do spadkodawców skarżącego, podczas gdy stanowią one podstawę do przyznania odszkodowania za wywłaszczenie należącej do spadkodawców skarżącego nieruchomości;

2. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach poprzez błędne uznanie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa co wyklucza możliwość przyznania odszkodowania;

3. art. 216 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że treść tego przepisu wyłącza możliwość jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy przepis dotyczy jedynie możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, a z jego treści nie wynika wykluczenie możliwości domagania się odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie opisanym we wzmiankowanej ustawie;

II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu administracji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy nie

zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, ponieważ obowiązujące przepisy prawa umożliwiają zastosowanie ich do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie wskazanych wyżej przepisów, w tym do wywłaszczenia następującego w oparciu o art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast jej istota zawiera się w zarzutach materialnych, bowiem zarzut procesowy oparty jest na przepisach wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a.), które samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

W niniejszej sprawie przejęcie części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (za którą dochodzono odszkodowania) nastąpiło na skutek jej podziału, dokonanego w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łapach z 14 marca 1968 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.). Art. 11 tej ustawy przewidywał, że "Z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych." Zgodnie z art. 9 ustawy z 1958 r. podział nieruchomości mógł nastąpić "z urzędu lub na wniosek zainteresowanych właścicieli nieruchomości", jednak w tym wypadku (co jest istotne dla sprawy, o czym później) podział odbył się na wniosek M. M., błędnie określonej w decyzji jako M.

Ponieważ z art. 11 ustawy z 1958 r. wynikało, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania, powstało zagadnienie, czy takiego odszkodowania można dochodzić obecnie, w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: u.g.n.). Ten ostatni przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Na tym tle pojawiły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżne stanowiska.

Z jednej strony podkreśla się (i na tym poglądzie oparta jest skarga kasacyjna w niniejszej sprawie), że "(...) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane. Z woli zatem ustawodawcy kształtującego jego brzmienie przepis ten może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Takie zapatrywanie pozwala na dochowanie konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji), a przede wszystkim zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Nadto, brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk" (zob. wyrok NSA z 21.07.2020 r. I OSK 3326/19, LEX nr 3035003).

Drugi pogląd (przeważający), do którego przychylił się Sąd I instancji, wskazuje, że "Dla zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania" (por. wyrok NSA z 26.01.2021 r. I OSK 2011/20, LEX nr 3179617). W tym ostatnim wyroku stwierdzono, że nieusprawiedliwione okazały się również te zarzuty, które odnosiły się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 17 Karty praw podstawowych UE i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela co do zasady to ostatnie stanowisko, choć opiera je na nieco innej argumentacji.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to sprowadza się on do tezy, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, a zatem wywłaszczonemu właścicielowi (jego spadkobiercom) powinno przysługiwać słuszne odszkodowanie, które jako prawo majątkowe jest chronione art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Dlatego też powinno ono zostać wypłacone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a materialnoprawną podstawą powinny być wskazane wyżej przepisy Konstytucji.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (2). Powszechnie przyjmuje się, że "(...) konstytucja obejmując zasadniczo ochroną jedynie własność "istniejącą", rozciąga ją także – jak wynika z utrwalonego w tej kwestii orzecznictwa TK – na nabyte już tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, a więc spełniające "wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. np. wyrok z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, pkt III.3). Po wejściu w życie konstytucji z 1997 r. w orzecznictwie TK przyjęto, iż jakkolwiek ochrona tego rodzaju uprawnionych oczekiwań ukształtowała się na tle praw socjalnych (zob. też L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, uwaga 26 do art. 67, [w:] Konstytucja..., t. II, Warszawa 2016), to jednak "nie ma powodu, by wyłączać ich odniesienie także do prawa własności, zwłaszcza jeżeli wziąć pod uwagę rangę, jaką art. 21 konstytucji temu prawu przypisuje. Jeżeli można więc stwierdzić, że po stronie danego podmiotu istniała już «ekspektatywa maksymalnie ukształtowana», należy do tej ekspektatywy odnieść podobny reżim ochrony, jaki przysługuje prawom nabytym". W takich przypadkach właściwym wzorcem kontroli będzie zatem art. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz ewentualnie z art. 21 ust. 1 konstytucji (tak np. w wyroku z 24 października 2000 r., SK 7/00, pkt III.3)" – zob. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64. Odnieść to należy także do prawa majątkowego, jakim jest roszczenie o odszkodowanie.

Skarżący kasacyjnie, który w momencie dochodzenia odszkodowania był już od wielu lat pozbawiony własności (także jego spadkodawczyni), musiałby zatem wykazać, że posiadał maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę otrzymania odszkodowania, aby mogła być ona chroniona na gruncie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skoro jednak art. 11 ustawy z 1958 r. takiego odszkodowania nie przewidywał, to w żaden sposób nie można mówić o maksymalnie ukształtowanej ekspektatywie otrzymania odszkodowania. Zwłaszcza jeśli się zważy, że "(...) poza art. 21 ust. 2, odnoszącym się do odszkodowania należnego w przypadku wywłaszczenia, i art. 77 ust. 1, przewidującym odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, w konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności "Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej" (K. Zaradkiewicz, Instytucjonalizacja..., s. 528 i tam powołana literatura). Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie ETPC" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21).

Na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji sprawa wcale nie jest tak oczywista, jak wynikałoby to z pierwszego stanowiska orzecznictwa (patrz wyżej), niepodzielanego przez skład orzekający w tej sprawie. Podobny problem rozstrzygał już Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 23 września 2014 r. SK 7/13 (OTK-A 2014, nr 8, poz. 93) stwierdził, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. TK dostrzegł konstytucyjnie istotną różnicę między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym. Ponadto, Trybunał zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od ustawowej koncepcji wywłaszczenia. Wprawdzie TK dostrzegł, że "Porównanie podstawy podziału nieruchomości według art. 98 ust. 1 u.g.n. z podziałem nieruchomości według art. 9 i art. 11 ustawy z 1958 r. prowadzi do wniosku, że są to różne instytucje prawne. Podczas gdy ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje podział jedynie na wniosek, a przejęcie wyodrębnionej działki przez podmiot publiczny odbywa się zawsze za stosownym odszkodowaniem, to w art. 9 i art. 11 ustawy z 1958 r. podział mógł z urzędu przeprowadzić organ powiatowej administracji państwowej, a efekt wywłaszczeniowy podziału tkwił dodatkowo w przejęciu bez odszkodowania 33% powierzchni gruntu przechodzącego na własność podmiotu publicznego".

W okolicznościach tej sprawy nie można jednak pominąć, że w 1968 r. podział nieruchomości odbył się na wniosek właściciela, podobnie jak ma to miejsce na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n., to po pierwsze. Po drugie, według art. 11 ustawy z 1958 r. przejmowana na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania część nieruchomości mogła być przeznaczona na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przepis nie określał więc konkretnego celu publicznego przejęcia (co jest konieczne przy wywłaszczeniu, w tym z mocy ustawy), a umożliwienie prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami, w powiązaniu z brakiem odszkodowania za przejęcie własności, bliższe jest nacjonalizacji niż wywłaszczeniu. W doktrynie podnosi się natomiast, że "Poza konstytucyjnym pojęciem "wywłaszczenia" pozostaje natomiast nacjonalizacja, rozumiana jako przymusowe odjęcie własności na dużą skalę, obejmujące całe dziedziny gospodarki (odmiennie B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo..., s. 48). Można zresztą zastanawiać się, na ile nacjonalizacja byłaby w ogóle dopuszczalna na tle gwarancji, jakie dla roli własności prywatnej formułuje art. 20" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21). Nie budzi przy tym wątpliwości, że obecnie nie jest możliwa wypłata odszkodowania za nacjonalizację przemysłu, czy za reformę rolną (określane jako akty ustrojowej nacjonalizacji), bez uprzedniej ingerencji ustawodawcy (uchwalenia odpowiedniej ustawy reprywatyzacyjnej).

Podobnie rzecz się ma na gruncie wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Akapit 1 art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego." Jak już wcześniej wspomniano, także na gruncie konwencji chodzi o ochronę mienia istniejącego oraz oczekiwanej ekspektatywy. "Pojęcie mienia ma znaczenie autonomiczne i nie ogranicza się do własności rzeczy. Na potrzeby tego artykułu również niektóre inne prawa i korzyści majątkowe mogą być uważane za mienie. Odnosi się to zarówno do istniejącego mienia, jak i do wartości majątkowych, w tym także wierzytelności i roszczeń, w związku z którymi dana osoba może twierdzić, że ma przynajmniej uprawnione oczekiwanie ich realizacji" (M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 1). "W sprawach związanych ze zwrotem mienia odebranego w drodze nacjonalizacji, konfiskat lub wywłaszczeń Trybunał [ETPC] m.in. podkreślił, że rozważanie wchodzących w grę praw, a także korzyści i strat osób dotkniętych procesem transformacji gospodarki i systemu prawnego państwa jest zabiegiem wyjątkowo trudnym. Państwo musi więc mieć (...) szeroką swobodę działania. Korzystanie z niej nie może jednak – nawet w związku z najbardziej skomplikowaną reformą – prowadzić do rezultatów sprzecznych ze standardami Konwencji. Artykułu 1 Protokołu nr 1 nie można interpretować w sposób oznaczający ograniczenie swobody państw w określaniu, które mienie przejęte przed ratyfikacją Konwencji podlega zwrotowi, na jakich warunkach i którym kategoriom byłych właścicieli". (...) "Jeśli jednak po ratyfikacji Konwencji wchodzą w życie przepisy przewidujące pełny lub częściowy zwrot mienia skonfiskowanego pod rządami poprzedniego reżimu, można uznać, że powstaje w ten sposób nowe prawo majątkowe podlegające ochronie. Dotyczy to również zwrotu mienia i odszkodowań na podstawie przepisów nadal obowiązujących, pochodzących z okresu sprzed ratyfikacji Protokołu nr 1" (M. A. Nowicki, j.w.).

W tej sprawie w chwili przejęcia nie obowiązywały i nie obowiązują obecnie przepisy przewidujące odszkodowanie za przejęcie nieruchomości w trybie art. 11 ustawy z 1958 r., które mogłyby stanowić podstawę reżimu ochronnego na gruncie art. 1 Protokołu nr 1. Nie uchwalono też prawa po ratyfikacji Konwencji, które tworzyłoby "nowe prawo majątkowe podlegające ochronie." Za takie prawo nie można bowiem uznać art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który odnosi się do wywłaszczeń, za które przewidziane było odszkodowanie. Jak wykazano też wyżej, prawo do takiego odszkodowania nie powstało też bezpośrednio z mocy przepisów Konstytucji, a Państwo musi mieć przy regulowaniu stanów z zaszłości historycznych – na gruncie tego przepisu konwencji – szeroką swobodę działania "w określaniu, które mienie przejęte przed ratyfikacją Konwencji podlega zwrotowi, na jakich warunkach i którym kategoriom byłych właścicieli.

W tej kwestii nic nowego nie można wywieść także z art. 17 Karty praw podstawowych UE. "O specyfice ochrony własności w porządku prawnym UE świadczy fakt ujęcia jej nie tylko w kategoriach prawa podmiotowego, ale także jako elementu wolności podstawowych. Takie pozytywnoprawne uregulowanie nastąpiło dopiero w art. 17 Karty praw podstawowych UE (a pełny charakter wiążący uzyskało na mocy art. 6 TUE w wersji Traktatu z Lizbony), wyraźnie nawiązującym do art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC (tak też R. Wieruszewski, zdaniem którego KPP nie tworzy w tym zakresie "nowego standardu, lecz odzwierciedla jedynie standard istniejący", Postanowienia Karty Praw Podstawowych w świetle wiążących Polskę umów międzynarodowych i postanowień Konstytucji RP z 1997 r., [w:] Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008, s. 126)" – zob. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.