Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 15,   art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.sp. zo.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określanego jako instalacja do produkcji gruntu antropogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Burmistrz S. działając na podstawie art. 75 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz.1235 z późn. zm., dalej ustawa), odmówił wydania na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą we W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.:"Instalacja do produkcji gruntu antrpogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego w R." planowanej na działce o nr ew. [...] obręb R., gm. S.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz S. wskazał, że art. 71 ust. 2 ustawy stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć przed uzyskaniem decyzji określonych w art. 72 ust. 1. Z przedstawionej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, iż projektowana jest instalacja do produkcji gruntu antrpogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego z wykorzystaniem komunalnych osadów ściekowych oraz odpadów z energetycznego spalania paliw stałych. Instalacja planowana jest na działce o nr ew. [...] obręb R., gm. S. W ocenie organu planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które zostały wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.). Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

W dniu [...] r. Burmistrz S. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie od tego złożyła E. sp. z o.o. Po przeanalizowaniu sprawy organ uznał zażalenie za zasadne i przyznał, że odniesienie się do kwestii merytorycznych w sprawie było przedwczesne. W zaistniałej sytuacji Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości postanowienie z dnia [...] r.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W niniejszej sprawie dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej S.z dnia [...] r. (Nr [...]), dla obszaru wschodniej części gminy S. obejmującej obręby: B., J., R., S., M. i M. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...] poz. [...]). W świetle jego postanowień działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny związane z powierzchniową eksploatacją kopalin (symbol na rysunku planu PE). W obrębie tych terenów znajdować się może obszar górniczy, tymczasowe zwałowiska wewnętrzne, zakład górniczy z zapleczem administracyjno-socjalnym, składowiska kopalin, urządzenia infrastruktury kopalni, zakłady obróbki kopalin.

Mając na względzie powyższe Burmistrz uznał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują na terenie nieruchomości działki nr [...] prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. W dalszej zaś części podniósł, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Jednocześnie nie podzielił on stanowiska wnioskodawcy, który przedkładając w dniu 17 listopada 2014 r. pismo zawierające uzupełnienia i wyjaśnienia do złożonej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia uznał, że planowana inwestycja wpisuje się wymogi miejscowego planu w punkcie dotyczącym urządzenia infrastruktury kopalni lub zakład górniczy z zapleczem administracyjno-socjalnym.

Organ wskazał, że w dniu 15 grudnia 2014 r. uzyskał opinię urbanistyczną dotyczącą zgodności lokalizacji niniejszej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynika że planowana lokalizacja instalacji jest niezgodna z jego postanowieniami. Ponadto podał, że także Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w S. zajęła stanowisko o niezgodności lokalizacji instalacji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodząc, że planowanej inwestycji nie można uznać za urządzenia infrastruktury kopalni ani zakładu górniczego, a ustalenia planu nie dopuszczają wprowadzenia przeznaczenia związanego z gospodarowaniem odpadami, w tym również instalacji do produkcji gruntu antropogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] r. złożyła E. sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- § 11 uchwały Rady Miejskiej S. dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wschodniej części gminy S. obejmującej obręby: B., J., R., S., M. i M. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że planowane przedsięwzięcie strony jest sprzeczne z planem miejscowym;

- art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 11 powyższej uchwały poprzez odmowę wydania decyzji ustającej środowiskowe uwarunkowania pomimo zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto podniesiono, że zaskarżona decyzja została doręczona bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi, a zatem z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a.

Uzasadniając postawione zarzuty strona odwołująca się przywołując poglądy doktryny oraz judykatury wskazała, że organ dokonując wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien go interpretować z poszanowaniem konstytucyjnie chronionego prawa własności, w sposób wąski – tak aby jak najpełniej uwzględnić prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, a wszelkie wątpliwości rozstrzygać na korzyść inwestora.

W ocenie skarżącej w realiach niniejszej sprawy powyższego zabrakło, gdyż organ błędnie uznał, że niniejsze zamierzenie inwestycyjne wykracza poza ramy działalności związanej z powierzchniową eksploatacją udokumentowanych złóż kopalin, o której mowa w § 11 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Jej zdaniem organ I instancji dokonał niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przepisu, stwierdzając, iż infrastruktura na tym terenie: "musi technologicznie i funkcjonalnie umożliwiać wydobycie kopaliny ze złoża". Ponadto podała, że w zaskarżonej decyzji niewłaściwie przyjęto, że katalog zawarty w zdaniu drugim wspomnianego ustępu ma charakter zamknięty, co rzekomo ma wykluczać możliwość realizowania na tym terenie innych obiektów/instalacji, niż wymienione w tym zdaniu - nawet jeśli są one zawiązane z powierzchniową eksploatacją złóż kopalin.

Dalej odwołująca się podała, że istnieje związek pomiędzy planowaną inwestycją a celami podstawowymi przewidzianymi w planie. Zarówno bowiem sama instalacja jak i działalność, którą zamierza z jej wykorzystaniem prowadzić strona mieści się w zakresie działalności związanej z powierzchniową eksploatacją udokumentowanych złóż kopalin. Wynika to z cech i przeznaczenia planowanej instalacji. Ma ona służyć do produkcji gruntu antropogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego, które mają być wykorzystywane do rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego kopalni, znajdującego się na działce nr [...], obręb R., gmina S. Tego rodzaju sposób rekultywacji przewidział Starosta Powiatowy w Ś. w decyzji nr [...]. Ponadto jest on także zgodny z kierunkiem rekultywacji przewidzianym w miejscowym planie (§ 11 ust. 7). Wspomniany grunt i kompozyt doskonale bowiem nadają się jako podłoże do zadrzewień (jest w tym celu tworzony), a więc do rekultywacji i zagospodarowania wyrobisk w kierunku leśnym. Powyższe uwarunkowania rzutowały na wybór lokalizacji w możliwie najbliższej odległości od wyrobiska, co ma niebagatelne znaczenie zarówno z uwagi na koszty przedsięwzięcia jak i ze względu na aspekt środowiskowy, w szczególności związany z transportem produktów i emisjami jakie on generuje. W tym miejscu spółka podkreśliła, iż sama rekultywacja jest immanentnie związana z powierzchniową eksploatacją kopalin. Na uzasadnienie tego przywołano przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (w tym art. 6 ust. 1 pkt 12), który stanowi, że robotą górniczą jest także likwidowanie wyrobisk górniczych. Odwołano się także do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Niezależnie od powyższego spółka podała, że nawet jeśli tego rodzaju bezpośredni związek by nie istniał, to nie oznacza to jeszcze, że inwestycja planowana przez stronę jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu. Trzeba bowiem pamiętać, iż zgodnie z treścią § 11 ust. 7 zdanie czwarte uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 18 października 2004 r.: "Tereny zakładów przeróbczych i obsługi technicznej po zakończeniu eksploatacji kopaliny przeznaczyć można pod inną działalność przemysłową". Uwzględniając, iż w myśl postanowień zdania drugiego wspomnianego ustępu 7 rekultywację powinno się przeprowadzić w terminie 5 lat od zakończenia eksploatacji, należy stwierdzić, iż jeszcze przed zakończeniem rekultywacji na powyższym terenie może być lokalizowana inna działalność - zwłaszcza ta, której celem i skutkiem (jak w rozpatrywanym przypadku) jest jak najszybsze doprowadzenie do rekultywacji. Zarówno bowiem możliwość lokalizowania innej działalności jak i prowadzenia rekultywacji wyznacza moment zakończenia eksploatacji. Przyjąć przy tym należy, iż z uwagi na wielkość zakładu do zastosowania tej możliwości wystarczy, zakończenie już poszczególnej kwatery/poszczególnego wyrobiska. Nieracjonalne byłoby czekanie z rekultywacją i prowadzeniem działalności z tym związanej do zakończenia eksploatacji na całości obszaru górniczego, skoro rekultywacja z natury rzeczy powinna następować sukcesywnie.

Powyższy aspekt został jednak pominięty przez organ I instancji, co w ocenie strony dodatkowo uzasadnia trafność odwołania.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z póżn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie art. 60, art. 71 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, jak również postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z § 11 uchwały Rady Miejskiej S. dnia 18 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wschodniej części gminy S. obejmującej obręby: B., J., R., S., M. i M.:

- Tereny oznaczone na rysunku planu symbolem PE przeznaczone są pod działalność związaną z powierzchniową eksploatację udokumentowanych złóż kopalin. W obrębie tych terenów znajdować się mogą: obszar górniczy, tymczasowe zwałowiska nadkładu i humusu oraz zwałowiska wewnętrzne, zakład górniczy z zapleczem administracyjnosocjalnym, składowiska kopaliny, urządzenia infrastruktury kopalni, zakłady obróbki kopalin;

- Eksploatacja złoża i przeróbka kamienia powodować będzie takie zagrożenie jak: rozrzut kamienia występujący podczas strzelania, drgania sejsmiczne, udarowe fale powietrza, przeobrażenia powierzchni terenu, hałas. Zasięg poszczególnych stref może ulegać zmianie, pod warunkiem nieprzekroczenia granicy terenu górniczego. Zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego powodowane zapyleniem w procesie eksploatacji granitu przez prace wiertnicze i urabianie skał oraz kruszenie i sortowanie surowca w zakładzie przeróbczym, nie może powodować na terenach poza granicami zakładu, stężenia przekraczającego dopuszczalne normy;

- Glebę z gruntów rolnych obszaru górniczego należy zdejmować sukcesywnie, z odpowiednim wyprzedzeniem w stosunku do postępującego frontu robót wydobywczych. Zwałowisko gleby nie powinno być wyższe niż 2-3 m. Zdejmowaną glebę zwałować w wyznaczonych miejscach poza granicami udokumentowanego złoża lub w jego obrębie, ale nie na obszarze projektowanej eksploatacji. Po zakończeniu eksploatacji, wykorzystać ją do rekultywacji wyrobiska i zwałowiska zewnętrznego;

- Przez okres stokowej eksploatacji złoża, spływ wód opadowych zapewni grawitacyjny system odprowadzania do rowów odwadniających. Po przystąpieniu do eksploatacji wgłębnej złoża, odprowadzanie wód opadowych z wyrobiska przewidzieć do rowów melioracyjnych znajdujących się na przyległych terenach, w oparciu o operaty wodno-prawne, sporządzane zgodnie z wymogami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.);

- Zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), dopuszczalne poziomy hałasu należy przyjmować zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, uwzględniając ustalone w planie przeznaczenie terenów. Na terenie zakładów przeróbczych zagrożenie hałasem eliminować poprzez dobór odpowiednich osłon izolacyjnych i ekranów dźwiękochłonnych oraz pasów zieleni;

- Tereny należące do przedsiębiorcy należy zagospodarowywać w sposób gwarantujący znaczne nasycenie zielenią wysoką. Należy uzyskać to poprzez: przeznaczenie na zalesienie gruntów położonych poza istniejącymi i projektowanymi zakładami górniczymi, zbędnych dla potrzeb technologicznych zakładów, wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej, w miarę możliwości terenowych o szerokości co najmniej 5,0 m, wzdłuż granic zakładów przeróbczych, obsadzenie zielenią o charakterze ozdobnym terenów w obrębie zakładów górniczych, niezainwestowanych i zbędnych dla celów technologicznych, wprowadzenie w miarę możliwości terenowych, nasadzeń drzew i krzewów wzdłuż rowów melioracyjnych;

- Ustala się wodno-leśny kierunek rekultywacji i zagospodarowania terenów poeksploatacyjnych. Rekultywację przedsiębiorca zobowiązany jest przeprowadzić w terminie do 5 lat od momentu zakończenia eksploatacji złoża. W rekultywacji docelowej, górne partie ociosów skalnych pozostawić jako element krajobrazu, przewidując odpowiednie zabezpieczenia. Wierzchowinę i skarpy nadkładów oraz tereny przyległe, po ulepszeniu gruntów drogą zabiegów agrotechnicznych, przeznaczyć pod las. Tereny zakładów przeróbczych i obsługi technicznej, po zakończeniu eksploatacji kopaliny przeznaczyć można pod inną działalność przemysłową. Przedsiębiorca zobowiązany jest do opracowania dokumentacji rekultywacyjnej i złożenia jej w Starostwie Powiatowym w Ś.

Ponadto organ nadmienił, że w piśmie z dnia 3 kwietnia 2015 r. wniesionym w postępowaniu odwoławczym, skarżąca spółka wskazała, że z uwagi na wielkość zakładu górniczego do zastosowania możliwości, o której jest mowa w § 11 ust. 7 uchwały (wykorzystanie terenu także pod inna działalność przemysłową) wystarczy, jeśli realizacja dotyczy zakończenia eksploatacji i/lub zakończenia rekultywacji części wyrobiska. Nieracjonalne byłoby bowiem czekanie z rekultywacją i prowadzeniem działalności z tym związanej do zakończenia eksploatacji na całości obszaru górniczego, skoro rekultywacja z natury rzeczy powinna następować sukcesywnie - szczególnie, jeżeli jest to proces rozciągnięty na kilkanaście lat, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Z tych względów przedmiotowy teren należy zakwalifikować także pod inną działalność przemysłową, a w konsekwencji zamierzenie strony należy uznać za zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do planowanego przedsięwzięcia Kolegium uznało, że nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki zawartego w odwołaniu. W tym kontekście podało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 października 2004 r. ustalił zamkniętą listę możliwych do lokalizowania na terenie form działalności. Instalacja do produkcji gruntu antrpogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego z wykorzystaniem komunalnych osadów ściekowych oraz odpadów z energetycznego spalania paliw nie stanowi zaś żadnego z wymienionych ustaleniami planu możliwego sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu. Planowany na terenie działki nr [...] proces technologiczny wytwarzania gruntu antrpogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego z wykorzystaniem komunalnych osadów ściekowych oraz odpadów z energetycznego spalania paliw oparty jest (co wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia) na odpadach energetycznych (tzw. ubocznych produktach spalania - UPS), zamiennie: żużlach i popiołach paleniskowych i pyłach z kotłów, popiołach lotnych z węgla (w stanie wilgotnym), mieszankach popiołowo żużlowych z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, mieszaninach popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych (metody suche i półsuche odsiarczania spalin oraz spalanie w złożu fluidalnym), odpadach stałych z oczyszczania gazów odlotowych innych niż wymienione w 10 12 09 oraz ustabilizowanych osadach ściekowych (str. 4 i 5 Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują natomiast na terenie nieruchomości działki nr [...] prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, co potwierdza zarówno znajdująca się w aktach organu I instancji opinia urbanistyczna dotycząca zgodności lokalizacji instalacji do produkcji gruntu antropogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego w R. (działka nr [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 grudnia 2014 r. jak i Opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w S. z dnia [...]r. Zdaniem Kolegium ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem PE nie dopuszczają wprowadzenia przeznaczenia związanego z gospodarowaniem odpadami, w tym również instalacji do produkcji gruntu antropogenicznego i kompozytu mineralno-organicznego. W jego ocenie planowanej instalacji nie można też uznać za urządzenia infrastruktury kopalni ani zakładu górniczego, jak również ustalony w planie miejscowym kierunek rekultywacji nie wskazuje na możliwość lokalizacji przedmiotowej instalacji.

W ocenie organu odwoławczego bez wpływu na poczynione ustalenia, jako nie mająca związku z niniejszą sprawą, pozostaje decyzja Starosty Ś. z dnia [...] r. o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów stanowiących część innej działki nr [...] położonej w R.

Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołującej się strony dotyczącym naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. wywodząc, że trudno jest usprawiedliwić nie doręczenie pełnomocnikowi odwołującej się strony decyzji przez organ I instancji. Jednakże w jego ocenie uchybienie w postaci doręczenia odwołującej się stronie zamiast jej pełnomocnikowi decyzji choć naruszające prawo, nie miało w okolicznościach kontrolowanej sprawy wpływu na skuteczność tej decyzji i możliwość wniesienia odwołania, skoro pełnomocnik strony od tej decyzji skutecznie się odwołał.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła E. sp. z o.o. z siedzibą we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- § 11 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wschodniej części gminy S., obejmującej obręby: B., J., R., S., M. i M. (Dolno.2004.[...].[...]) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie pn. "Instalacja do produkcji gruntu antropogenicznego i kompozytu mineralno- organicznego w R." jest sprzeczna z planem miejscowym;

- art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 11 powyższej uchwały, poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania pomimo zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia w oparciu o niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej i wieloaspektowej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie przeprowadzenie systemowej i kompleksowej analizy regulacji zawartych w planie,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodów, w szczególności przyjęcie, iż decyzja Starosty Ś. z dnia [...] r. o uznaniu rekultywacji za zakończoną nie ma związku z niniejszą sprawą i pozostaje bez wpływu na ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skarżąca podniosła, że teza jakoby ustalony w planie miejscowym kierunek rekultywacji wykluczał możliwość lokalizacji przedmiotowej instalacji jest zdecydowanie zbyt daleko idącą. Nie znajduje ona potwierdzenia ani w treści obowiązujących przepisów ani w realiach funkcjonowania zakładu górniczego, który znajduje się na tym terenie. W tym miejscu strona zwróciła uwagę, iż właśnie leśny kierunek rekultywacji w pełni uzasadnia wykorzystanie w tym procesie zarówno gruntu antropogenicznego jak i kompozytu mineralno-organicznego. Wspomniany bowiem grunt i kompozyt doskonale nadają się, jako podłoże do zadrzewień i będą w tym celu produkowane. Rzutowało to na wybór lokalizacji w możliwie najbliższej odległości od wyrobiska, co ma niebagatelne znaczenie zarówno z uwagi na koszty przedsięwzięcia jak i ze względu na aspekt środowiskowy, w szczególności związany z transportem produktów i emisjami jakie on generuje. W kontekście powyższego skarżąca nadmieniła, iż do przedmiotowej rekultywacji (w kierunku wodno-leśnym) mogą zostać wykorzystane także odpady, w tym o kodach 10 01 01, 10 01 02, 10 01 80 (tj. tożsame z tymi, które zamierza przetwarzać skarżąca w celu uzyskania produktu). Potwierdza to decyzja Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. zezwalająca spółce J. S.A. na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 na sąsiedniej działce nr [...], na której znajduje się wyrobisko (działka objęta tym samym planem miejscowym).

Od powyższego zdaniem skarżącej nie można abstrahować wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, jak też nie można zapominać, iż przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (w tym art. 6 ust. 1 pkt 12 powyższej ustawy), wyraźnie wskazują, że robotą górniczą jest także likwidowanie wyrobisk górniczych, co też znajduje swoje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Po 1007/13). Stwierdzono w nim, że działania podejmowane w ramach rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych są częścią składową działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, od chwili uzyskania koncesji a rekultywacja gruntów po działalności górniczej stanowi element składowy likwidacji zakładu górniczego. Skoro więc rekultywacja i wszelkie inwestycje z nią związane stanowią niezbędny, końcowy element działalności górniczej to istnieją pełne podstawy, by przyjąć, że lokalizowanie instalacji (obiektów pomocniczych) służących - jak w tym przypadku - do rekultywacji wyrobiska górniczego (a w konsekwencji do likwidacji zakładu górniczego) może nastąpić na terenie przeznaczonym pod działalność związaną z powierzchniową eksploatacją udokumentowanych złóż kopalin.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy administracyjne, że planowana działalność wykracza poza zakres przewidziany w §11ust. 1 i/lub ust. 7 miejscowego planu. W szczególności za błędne należy uznać wyrażone przez organy stwierdzenia, iż infrastruktura na tym terenie "musi technologicznie i funkcjonalnie umożliwiać wydobycie kopaliny ze złoża" oraz, że katalog zawarty w § 11 w zdaniu drugim ustępu pierwszego ma charakter zamknięty, co rzekomo ma wykluczać możliwość realizowania na tym terenie innych obiektów/instalacji, niż wymienione w tym zdaniu. W ocenie strony literalna treść uchwały nie upoważnia do tego rodzaju stwierdzeń, a w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni zapisów planu. Skarżąca podniosła przy tym akcentowane uprzednio w odwołaniu twierdzenia doktryny i judykatury odnośnie zasad wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazując jednocześnie, iż organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tych argumentów, naruszając tym samym art. 8 oraz 11 k.p.a.

Uzasadniając niniejszą skargę strona podniosła także, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że decyzja Starosty Ś. z dnia [...] r. o uznaniu rekultywacji za zakończoną nie ma związku z niniejszą sprawą i nie może mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej konstatacja ta jest chybiona i sprzeczna z treścią § 11 ust. 7 zdanie czwarte, który stanowi, że "tereny zakładów przeróbczych i obsługi technicznej po zakończeniu eksploatacji kopaliny przeznaczyć można pod inną działalność przemysłową". Powyższą decyzją Starosta Ś. uznał za zakończoną rekultywację części wyrobiska zakładu górniczego J. S.A. (zaznaczonej kolorem żółtym na mapie klasyfikacji gruntów, znajdującej się w aktach sprawy). Tym samym decyzja ta potwierdza fakt zakończenia eksploatacji kopaliny, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie. Z kolei teren, którego dotyczy niniejsze postępowanie po przejęciu go przez skarżącą przestanie być bezpośrednio wykorzystywany dla potrzeb eksploatacji kopaliny, ponieważ jest to teren, który w przeszłości służył do obsługi technicznej zrekultywowanej już części wyrobiska. Z tego powodu nie jest on już potrzebny zakładowi górniczemu do tego celu. Według skarżącej powyższe oznacza, iż na niniejszym terenie można prowadzić nie tylko działalność związaną z ruchem/zakończeniem ruchu zakładu górniczego, ale także inną działalność przemysłową, o której mowa w § 11 ust. 7 zd. 4 planu miejscowego. W kontekście tego strona podniosła, że postanowienia planu nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez działalność przemysłową, w związku z tym należy przyjąć, iż opisana w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia produkcja materiałów mieści się z powodzeniem we wspomnianym wyżej pojęciu działalności przemysłowej. Przyjąć przy tym należy, że z uwagi na wielkość zakładu górniczego, do zastosowania możliwości, o której mowa w § 11 ust. 7 miejscowego planu (wykorzystania terenu także pod inną działalność przemysłową) wystarczy, jeśli zrealizowanie dotyczy zakończenia eksploatacji i/lub zakończenia rekultywacji części wyrobiska (co potwierdza wspomniana decyzja Starosty Ś., pominięta przez Organ II instancji). Skarżąca w tym miejscu powtórzyła, że nieracjonalne byłoby czekanie z rekultywacją i prowadzeniem działalności z tym związanej do zakończenia eksploatacji na całości obszaru górniczego, skoro rekultywacja z natury rzeczy powinna następować sukcesywnie - szczególnie, jeżeli jest to proces rozciągnięty na kilkanaście lat, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. W konsekwencji, w ocenie strony, przedmiotowy teren należy zakwalifikować, jako przeznaczony także pod inną działalność przemysłową, a planowane zamierzenie uznać za zgodne z zapisami planu miejscowego.

Kierując się daleko posuniętą ostrożnością procesową skarżąca wskazała także, że najbardziej zbliżone przeznaczenie do działalności przemysłowej zawierają zapisy planu dotyczące terenów zabudowy produkcyjnej, oznaczone symbolem P, które ewentualnie poprzez analogię mogłyby zostać zastosowane w tym przypadku. Według definicji zawartej w § 4 pkt 14 planu miejscowego przez produkcję należy rozumieć wszelką działalność gospodarczą związaną z produkcją, przetwórstwem i magazynowaniem, mogącą znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem "P" - teren zabudowy produkcyjnej określa tabela nr 7 w § 16 planu. W jej treści jako przeznaczenie podstawowe wskazano: przemysł, magazyny i składy, budownictwo, bazy obsługi technicznej. Ani wspomniana tabela ani pozostałe przepisy planu nie przewidują zakazu przetwarzania na tym terenie odpadów. Wręcz przeciwnie. Z treści § 10 ust. 2 a contrario wynika, iż w granicach tego terenu może być prowadzona nawet taka działalność, która powoduje ponadnormatywne obciążenia dla środowiska. Skoro więc na wspomnianym terenie dopuszczono możliwość działalności produkcyjnej bez żadnych dodatkowych ograniczeń, to należy przyjąć, iż wspomniana możliwość dotyczy także produkcji z wykorzystaniem odpadów.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła też, iż rzekomej niezgodności nie można wywodzić z treści tabeli nr 13 (§ 16 Planu Miejscowego), która na terenie oznaczonym symbolem "NO" nakazuje zlokalizować składowisko odpadów komunalnych. Tabela ta nie dopuszcza możliwości prowadzenia na wspomnianym terenie jakiejkolwiek działalności związanej z zagospodarowaniem innych odpadów, niż odpady komunalne. W związku z tym jej treść nie może negatywnie rzutować na ocenę zamierzeń objętych wnioskiem strony (przetwarzania odpadów, innych, niż komunalne na terenie o przeznaczeniu pod działalność przemysłową). W kontekście powyższego skarżąca zwróciła uwagę, iż żaden przepis miejscowego planu nie wspomina o przetwarzaniu, zbieraniu lub magazynowaniu innych odpadów, niż komunalne. Nie oznacza to jednak, iż tego rodzaju działalność jest niezgodna z planem. Stanowisko przeciwne prowadziłoby bowiem do absurdalnego wniosku, że na całym obszarze objętym planem nie może być podjęta żadna działalność, która wiąże się z koniecznością zagospodarowania odpadów. Z natury rzeczy wyklucza to możliwość prowadzenia działalności górniczej, produkcyjnej, działalności usługowej, rzemiosła produkcyjnego, obsługi komunikacji samochodowej itp., w ramach prowadzenia, których powstają zazwyczaj także inne odpady, niż odpady komunalne. W związku z tym przeznaczanie terenów w planie na działalność przemysłową traciłoby sens.

Na zakończenie spółka nadmieniła, że zgodnie z utrwaloną praktyką orzeczniczą, w powiecie ś. powszechnie dopuszcza się zagospodarowywanie odpadów na terenach o przeznaczeniu przemysłowym i zbliżonym do przemysłowego. Dotyczy to w szczególności działalności podobnej do objętej wnioskiem, gdzie odpady są wykorzystywane w celu produkcji materiałów, w tym materiałów budowlanych. Odstąpienie od tej praktyki w niniejszej sprawie oznaczałoby nierówne traktowanie przedsiębiorców, co w świetle obowiązujących przepisów należy uznać za niedopuszczalne i dodatkowo uzasadnia niniejszą skargę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 listopada 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosząc i wywodząc jak w skardze przedłożył ekspertyzę dotyczącą zagospodarowania kompozytu z dnia 29 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2014 r. poz. 1647).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność, z zastrzeżeniem art. 145 a tej ustawy.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości ustalenie organów, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.).

Wobec tego należy powiedzieć, że w myśl art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Wydanie decyzji - w myśl art. 80 ust. 2 ustawy - następuje po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

W ocenie sądu wymieniony przepis art. 80 ust. 2 ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (tak WSA w wyroku z 23.04.2014r., sygn. II SA/Wr 48/14).

Przyjęcie, że występuje sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. W literaturze przedmiotu podkreśla się bowiem, że organ, dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji planowanej na ściśle określonym terenie, co oznacza, że winien dokonać interpretacji tych norm planowych i dokładnie wyjaśnić swoje rozumowanie ich znaczenia w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać dlaczego uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym. W żadnym razie wątpliwości w tym zakresie nie można interpretować na niekorzyść podmiotu zainteresowanego realizacją konkretnego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, sposób uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej i wyczerpującej argumentacji w odniesieniu do inwestycji, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W zasadzie organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia za organem I instancji jego argumentacji, bez wskazania własnej analizy przepisów planu miejscowego i wyjaśnienia dlaczego nie uznał za właściwą przedstawioną w odwołaniu analizę zapisów planu przez pełnomocnika strony odwołującej. Kolegium powołało się na opinię urbanistyczną i opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w S. Jednakże podkreślenia wymaga, że z żadnego przepisu ustawy o dostępnie do informacji o środowisku nie wynika aby opinie takie były wymagalne a tym bardziej wiązały organ rozstrzygający sprawę. To właśnie organ samodzielnie winien dokonać wykładni prawa miejscowego (m.p..z.p.), z zastosowaniem reguł obowiązujących dla aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Tego zabrakło w decyzji Kolegium.

Tak więc zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 jako zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do wszystkich istotnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a nie zawarcia tylko stwierdzeń organu, nie popartych analizą prawną obowiązującego planu miejscowego dla przedmiotowego terenu.

Zatem raz jeszcze podkreślić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać sprawę i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie obowiązujących przepisów oraz ich interpretacja a także opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania - a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując tą decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano decyzje organu I instancji, i przytoczono obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią. Cała merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadza się z jednej strony do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.

Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły istotnych problemów związanych z postępowaniem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zgłoszonego przedsięwzięcia. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, a które to kwestie są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy planu miejscowego mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący, z zachowaniem ww. reguł, do zarzutów wskazanych w odwołaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany będzie do rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle szerszej analizy wszystkich zapisów m.p.z.p. odnoszących się do przedmiotowego terenu, jak i w kwestiach poruszonych w odwołaniu od decyzji I instancji, które zresztą szczegółowo analizują zapisy wspomnianego planu w kontekście przedmiotowego przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn co do pkt I wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.