Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 784/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 214a  ust. 1  pkt 9 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [... z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] w części, w której odmówiono uwzględnienia wniosku K. M. z [...] września 1949 r. w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] stanowiących części dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. "[...]" rej. hip. [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. "[...]" rej. hip. [...] – w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...], wszystkie z obrębu [...].

Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] nr hip. "[...]" rej. hip. [...] składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...], wszystkie z obrębu [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 50.279), dalej "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy, a w dalszej kolejności (po zniesieniu gmin) rzecz Skarbu Państwa. Na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta st. Warszawy grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością [...].

Właścicielem nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu był K. M., który w dniu 21 września 1949 r. zwrócił się do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie mu tymczasowego tyłu własności nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. "[...]".

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 10 czerwca 1960 r. odmówiono byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej. Decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z 6 lipca 1960 r. nr [...] utrzymano to orzeczenie w mocy.

Na skutek wniosku M. M. – następcy prawnego byłego właściciela Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją częściową z dnia 10 grudnia 2015 r. nr [...] w pkt 2 sentencji stwierdził nieważność Ministra Gospodarki Komunalnej z 6 lipca 1960 r. nr [...] oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z 10 czerwca 1960 r., nr [...] w części obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W tym też zakresie aktualny pozostał wniosek K.M. z dnia 21 września 1949 r. o przyznanie tymczasowego tyłu własności nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. "[...]".

Decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania J. N. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. "[...]" rej. hip. [...] – w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...], wszystkie z obrębu [...].

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił na podstawie jakich dokumentów ustalił legitymacje procesową strony. Stwierdził dalej, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako droga i stanowi publiczną drogę gminną, część pasa drogowego ulicy [...], takie jej przeznaczenie wynika również z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To w ocenie organu pierwszej instancji oznaczało, że zachodzi przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego prawa zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto jak zauważył Prezydent działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy z [...] maja 2020 r. zawartej z I. i A. C. przez Miasto [...], zaś działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są objęte umowami dzierżawy z osobami trzecimi. Zatem w odniesieniu do tych działek zachodzi przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego prawa zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 9 nieruchomościami. Jednocześnie organ pierwszej instancji zauważył, że stosownie do art. 214a ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się także przypadku, gdy wyłączenia, o których lilowa w ust. 1 dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Oznaczało to – w ocenie organu pierwszej instancji brak możliwości oddania w użytkowanie wieczyste także działki nr [...].

J. N. złożyła odwołanie od decyzji Kolegium zaskarżając ją w części, tj. z wyłączeniem rozstrzygnięcia dotyczącego działki oznaczonej nr [...]. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wyszczególnił zawartych umów dzierżawy oraz że zawarte umowy dzierżawy są nieważne.

Kolegium uznając odwołanie za niezasadne utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu SKO decyzji argumentowało, że bezspornie negatywne przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste zachodzą w odniesieniu do działki nr [...], przy czym – jak dostrzegło – w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie została zaskarżona. Niezależnie jednak od tego Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 214a ust. 2 przepis ust. 1 (art. 214a u.g.n.) stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych.

Wprawdzie Kolegium stwierdziło, że przepis ten może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne, poprzez zamienne stosowanie przez ustawodawcę pojęć "gruntu", "części gruntu", "części nieruchomości", jednak zgodnie z kierunkiem wykładni zaproponowanym przez SKO na podstawie art. 214a ust. 2 organ ma obowiązek odmówić oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu.

Z taką sytuacją, w ocenie Kolegium, miał do czynienia organ pierwszej instancji, gdyż część gruntu objętego wnioskiem zajęta jest pod drogę publiczną. W tych okolicznościach za niezasadne uznało SKO zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia powództw złożonych przez Skarżącą o ustalenie nieważności kwestionowanych umów dzierżawy.

J. N. zaskarżyła decyzję Kolegium w całości zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez:

- ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji I instancji i wskutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, wraz z rozpoznaniem zarzutów J. N. przedstawionych w odwołaniu, które to ponowne rozpoznanie sprawy stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, brak dokonania ustalenia, iż działki ew. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] są odrębnymi nieruchomościami gruntowymi, a każda z nich jest objęta odrębną księgą wieczystą,

- brak dokonania ustalenia, iż umowy dzierżawy, których przedmiotem dzierżawy były działki ew. o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], są nieważne z mocy prawa, na podstawie art. 58 § 2 k.c., jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, albowiem zostały zawarte w trakcie tzw. postępowania dekretowego, po wejściu w życie nowelizacji art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, w celu uniemożliwienia zadośćuczynienia wnioskowi J N,

- brak dokonania ustalenia, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...], począwszy od dnia I stycznia 2023 r., nie jest przedmiotem dzierżawy ani innej umowy o przekazaniu nieruchomości do odpłatnego korzystania, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, iż w stosunku do ww. nieruchomości istnieją podstawy do odmowy ustanowienia na rzecz J. N. prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przesłanki z przepisu art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 214a ust. 2 w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez:

- brak wydania przez SKO postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania o przyznanie J. N. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiących obecnie działki ew. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw o ustalenie nieważności umów dzierżawy, których przedmiot dzierżawy stanowiły ww. nieruchomości, a będące skutkiem błędnej wykładni przepisu art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. błędnego uznania, że pojęcie gruntu, o którym mowa we wskazanym przepisie, należy odnosić do całego gruntu dekretowego objętego wnioskiem, w sytuacji gdy pojęcie to należy wiązać wyłącznie z nieruchomością gruntową w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, wchodzącą w skład gruntu dekretowego,

- błędne uznanie, że na etapie rozpoznania sprawy przed SKO wniosek o przyznanie na rzecz J. N. prawa do użytkowania wieczystego dotyczył gruntu dekretowego, który w części jest zajęty pod drogę publiczną, tj. działka ew. nr [...] z obrębu [...], podczas gdy rozstrzygnięcie Organu I instancji dotyczące wskazanej działki nie było przedmiotem odwołania, a więc na etapie rozpatrzenia sprawy przez Organ II instancji nie zaistniała sytuacja, w której część gruntu objętego wnioskiem dekretowym była zajęta na cel publiczny (drogę publiczną), tj. nie zaistniała przesłanka z art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, iż w stosunku do ww. nieruchomości istnieją podstawy do odmowy ustanowienia na rzecz J. N. prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przesłanki z przepisu art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stanowiska Organu I instancji i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 214a ust. 2 w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stosunku do nieruchomości stanowiących działki ew. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w sytuacji gdy, po pierwsze, żadna część ww. gruntu dekretowego nie była objęta przesłanką, o której mowa w art. 214a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i po wtóre, każda z ww. działek ew. stanowi odrębną wieczystoksięgową nieruchomość gruntową, a więc nie stanowi części gruntu, o którym mowa w przepisie art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne nieuwzględnienie dekretowego;

2) art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezwrócenie się przez Organ II instancji do podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, o których mowa w art. 191 Konstytucji RP, celem ich wstąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisem art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, w sytuacji gdy sprzeczność ww. przepisu ustawowego ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP jest nad Wraz widoczna, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP i bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku dekretowego.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 2023 r., znak: [...] – na potwierdzenie faktu, iż nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę ew. nr [...] z obrębu [...], na dzień wydania decyzji przez Organ II instancji nie była objęta umową dzierżawy ani inną umową o przekazaniu nieruchomości do odpłatnego korzystania. Zwróciła się także o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Organ II instancji, o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarżąca zwróciła się wreszcie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obecnych działek ew. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obecnej działki ew. nr [...] z obrębu [...], oraz poprzedzającej ją decyzji

Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej obecnej działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Ewentualnie zwróciła się o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy przepis art. 214a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z przepisem art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Skarżąca zażądała też zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Kolegium w odpowiedzi na skargę zwrócił się o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku dekretowego w oparciu o art. 214a ust. 1 pkt 6 u.g.n. Przyczyną odmowy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji było to, że działka nr [...], stanowiąca część dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" oznaczona jest w ewidencji gruntów jako droga i stanowi publiczną drogę gminną, część pasa drogowego ulicy [...]. Przeznaczenie działki nr [...] pod drogę publiczną wyłączało w ocenie Prezydenta możliwość przyznania Skarżącej prawa użytkowania wieczystego z uwagi na treść art. art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt1 u.g.n.

Ponadto Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku ponieważ działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy z [...] maja 2020 r. zawartej z I. M. i A. C. przez Miasto [...], natomiast działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są objęte umowami dzierżawy z osobami trzecimi. To w ocenie Prezydenta oznaczało, że zachodzi przesłanka odmowy przyznania wnioskowanego prawa zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 9 u.g.n.. Jednocześnie organ pierwszej instancji zauważył, że stosownie do art. 214a ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się także przypadku, gdy wyłączenia, o których lilowa w ust. 1 dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Oznaczało to – w ocenie organu pierwszej instancji brak możliwości oddania w użytkowanie wieczyste także działki nr [...].

Decyzja Kolegium utrzymywała w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy, przy czym organu odwoławczy, choć również powoływał się na art. 214a ust. 1 pkt 9 u.g.n., to Kolegium przyjęło, że bezspornie przesłanki negatywne, wyłączające przyznanie prawa użytkowania wieczystego zachodzą w odniesieniu do działki ozn. nr [...]. To, według Kolegium powodowało, że wniosek dekretowy nie mógł być uwzględniony również odnośnie do innych działek z uwagi na treść art. 214a ust. 2 u.g.n., który przewiduje, że przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Organ odwoławczy stoi bowiem na stanowisku, że art. 214a ust. 2 ugn należy odnosić do gruntu, tj. terenu dawnej nieruchomości [...], nie zaś do działki ewidencyjnej, działki gruntu bądź nieruchomości gruntowej, tj. terminów właściwych dla współczesnego opisu działek.

Z tych względów, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała wykładnia art. 214a ust. 1 pkt 2, 6 i 9 oraz ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się do opisanych wyżej zagadnień Sąd zauważa, że art. 214a u.g.n. został dodany na mocy art. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271).

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr VII.3195) wynika, że dodanie projektowanego art. 214a w u.g.n. w proponowanym brzmieniu umożliwi wydawanie decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, w oparciu o jedną konkretną podstawę prawną w przypadku m.in. zbycia gruntu na rzecz osób trzecich.

Z kolei art. 214a ponownie zredagowano dodając ust. 1, a w tym ustępie pkt 1-12 oraz dodano ust. 2 - na mocy art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1709).

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr IX.420) wynika, że w przedmiotowym projekcie zaproponowano również dodanie do art. 214a u.g.n. pkt 10, na podstawie którego możliwa będzie odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby uprawnionej, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia na rzecz osób trzecich praw rzeczowych na gruncie, budynku lub ich części albo oddanie nieruchomości lub jej części do odpłatnego korzystania, w szczególności na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego - bez względu na czas trwania stosunku cywilnoprawnego z osobą trzecią. Autor projektu wskazał, że projektowana regulacja ma na celu ochronę osób trzecich, które uzyskały na nieruchomości [...] odpowiednio prawa rzeczowe oraz uprawnienia wynikające z oddania do odpłatnego korzystania, w szczególności na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wedle projektodawcy u podstaw opracowania powyższych regulacji legła konieczność zapewnienia ochrony praw osób, które nabyły odpłatnie prawo rzeczowe na nieruchomości [...], często przedstawiających znaczną wartość rynkową. Z drugiej natomiast strony, w trakcie działalności Komisji ujawniono liczne przypadki naruszenia praw najemców lokali przez beneficjentów decyzji, na mocy których ustanowiono użytkowanie wieczyste. Zastosowane rozwiązanie zapewnia, więc w tej sytuacji ochronę praw osób które nabyły na nieruchomości odpłatnie prawo rzeczowe lub prawo do odpłatnego korzystania z nieruchomości [...], których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu wskutek ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego.

Ponadto, projektowana zmiana przewiduje dodanie w art. 214a ust. 2, regulacji rozszerzającej przesłanki odmowy, o których mowa w ust. 1 w nowym brzmieniu na części gruntu, budynku albo ich części składowych.

Zdaniem Sądu art. 214a ust. 1 pkt 2 dotyczy tych przypadków, gdy podmiot publicznoprawny (Miasto [...], Skarb Państwa), jako właściciel nieruchomości, dokonał na rzecz osób trzecich sprzedaży prawa własności gruntu lub oddał grunt osobom trzecim w użytkowanie wieczyste. Przepis ten nie obejmuje przypadków przeniesienia prawa własności lub przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3b u.g.n.) na rzecz osób trzecich.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 podzielił ocenę Prezydenta [...], że art. 214a pkt 2 u.g.n. stanowi wyraz poszanowania zasady pewności obrotu prawnego oraz stabilizacji sytuacji prawnej osób fizycznych i prawnych, którym służy obecnie prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, będących przedmiotem wniosku podlegającego rozpoznaniu w trybie art. 7 dekretu. Należy bowiem dążyć do zadośćuczynienia słusznym roszczeniom byłych właścicieli nieruchomości [...], jednakże nie za cenę wyrządzenia nowych krzywd obecnym właścicielom i użytkownikom wieczystym przedmiotowych nieruchomości, w tym właścicielom lokali mieszkalnych, z którymi są związane udziały w nieruchomości wspólnej obejmującej prawo własności budynku, z którego lokale te zostały wyodrębnione oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym ten budynek został wybudowany. Trybunał stwierdził, że oceniany przepis w istocie nie zmienia obowiązującego stanu prawnego, a skutkiem jego wejścia w życie będzie usunięcie wątpliwości, które - wobec rozproszenia materiału normatywnego - pojawiają się w praktyce. W konsekwencji doprowadzi do pełnego jej ujednolicenia.

Z kolei – w ocenie Sądu – art. 214a ust. 1 pkt 9 u.g.n. dotyczy sytuacji niewymienionych w art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. innych przypadków obrotu nieruchomością (art. 13 u.g.n.) na rzecz osób trzecich, np. poprzez zamianę, darowiznę, najem, dzierżawę, obciążenie nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi. Przy czym obrót ten, w zakresie niedotyczącym ustanawiania praw rzeczowych, musi być odpłatny. Poza tym przepis ten obejmuje również sytuację przeniesienia praw rzeczowych na rzecz osób trzecich. Przepis ten w zakresie praw rzeczowych obejmuje przypadki ustanowienia lub przeniesienia takich praw na gruncie, budynku lub ich części. W zakresie oddania nieruchomości do odpłatnego korzystania przepis ten dotyczy także części nieruchomości.

Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy miało również to, co jest przedmiotem regulacji z art. 214a u.g.n..

Z przepisu tego wynika, że posługuje się on naprzemiennie pojęciami "grunt" (art. 214a ust. 1 i 2) oraz "nieruchomość" (art. 214a ust. 1 pkt: 5,7,9,12).

Znamienne jest to, że w art. 214a ust. 1 pkt 9 u.g.n. ustawodawca posłużył się obydwoma tymi pojęciami.

Zatem należało uznać, że ustawodawca w art. 214a u.g.n. nie odwołał się do historycznego pojęcia "gruntu" jakim operuje dekret, ale do aktualnego pojęcia nieruchomości gruntowej określonego w art. 4 pkt 1 u.g.n., tj. gruntu wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

W przypadku, gdy dla danej nieruchomości gruntowej urządzona jest księga wieczysta pojęcie nieruchomości należy, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2022 r. poz. 1728) – dalej zwanej "u.k.w.h.", utożsamiać z rozumieniem tego pojęcia w znaczeniu wieczystoksięgowym według zasady: jedna nieruchomość jedna księga wieczysta, niezależnie od tego, czy nieruchomość gruntowa jest jedną działką gruntu (działką ewidencyjną), czy składa się z kilku działek gruntu.

W tej sytuacji ustawodawca nie utożsamia pojęcia "gruntu" z pojęciem "działki gruntu", tj. niepodzielonej, ciągłej części powierzchni ziemskiej stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.).

Normodawca nie odwołał się w art. 214a do pojęcia działki ewidencyjnej określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.). Ugn nie operuje tym pojęciem.

Zdaniem Sądu w art. 214a ust. 1 u.g.n. stypizowano w formie katalogu zamkniętego (pkt 1-12) dodatkowe (pozadekretowe) przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, uwzględniając wypowiedzi orzecznictwa sądowego pojawiające się na przestrzeni lat w praktyce stosowania art. 7 ust. 1 dekretu. Idea wprowadzenia tego przepisu miała ułatwić pracę organu administracji publicznej orzekającego w sprawach dekretowych, usunąć pewne wątpliwości związane z rozpatrywaniem tego typu spraw. Regulacja ta ma też walor informacyjny, ponieważ pozwala zorientować się obywatelom w jakich konkretnych przypadkach wniosek dekretowy nie zostanie uwzględniony. Przepis ten w zakresie niektórych podstaw odmowy ma także zapobiegać sytuacjom wymienionym w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, aby decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy nie była trwale niewykonalna.

Z uzasadnień projektów ustaw zmieniających oraz wypowiedzi trybunalskiej wynika, że przepis ten ma zapobiegać kolizji praw osób uprawnionych dochodzących roszczeń dekretowych m.in. z mającymi charakter odpłatny prawami do korzystania z rzeczy (rzeczowymi, obligacyjnymi) osób trzecich, które już istnieją na nieruchomości. Stosowanie tej regulacji ma chronić tego typu prawa już ustanowione na nieruchomości, zapobiegać powstawaniu krzywd w przyszłości.

W ocenie Sądu samo zatem ustanowienie na części nieruchomości (gruntu, budynku) określonych praw do korzystania z fragmentu tego typu rzeczy nie kwalifikuje tej sytuacji jako podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy części nieruchomości (gruntu, budynku) nieobciążonej żadnymi prawami osób trzecich.

Taką interpretację art. 214a ugn wzmacnia treść działającego na przyszłość art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1495). Przepis ten nie uległ zmianie, mimo nowelizacji art. 214a ugn. Art. 23 nadal dopuszcza możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego po 1 stycznia 2019 r. w przypadku gdy dotyczy on gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Wówczas to przenosi się prawo własności gruntu.

Zatem ustawodawca nie wyklucza przeniesienia własności nieruchomości lub jej części w trybie art. 7 dekretu nawet, gdy żądanie wniosku dekretowego dotyczy nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, a więc także budynkiem wielorodzinnym, w którym zostały już wyodrębnione lokale mieszkalne.

Sąd zwraca uwagę, że dawna nieruchomość hipoteczna nr hip. "[...]" rej. hip. [...] składa się obecnie z kilkunastu nieruchomości gruntowych w znaczeniu wieczystoksięgowym w tym m.in. z działki nr [...] (KW nr [...]), zabudowanej garażem, działki nr [...] (KW nr [...]), zabudowanej garażem, działki nr [...] (KW nr [...]) zabudowanej garażem, działki nr [...] (KW nr [...]), zabudowanej garażem, działki nr [...] (KW nr [...]), zabudowanej garażem, działki nr [...] (KW nr [...]), zabudowanej garażem, działki nr [...] (KW nr [...]), działki nr [...] (KW nr [...]), działki nr [...] (KW nr [...]), działki nr [...] (KW nr [...]) oraz działki nr [...] stanowiącej część pasa drogowego ul. [...].

W ocenie Sądu z akt sprawy i decyzji organów obu instancji wynika, że działka ozn. nr [...], wchodząca w granice dawnej nieruchomości [...], jest własnością Miasta [...] i nie jest obciążona ani w całości, ani w części żadnymi prawami osób trzecich. Wobec tego należało uznać, że regulacja z art. 214a ust. 1 pkt 2, 6 i 9 oraz ust. 2 u.g.n. nie będzie miała do tej nieruchomości zastosowania.

Jeżeli natomiast chodzi o nieruchomości stanowiące działki oznaczone nr [...], [...] i [...], z których działki [...] i [...] zabudowane są garażami, zaś działka [...] zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym, to organ pierwszej instancji przyjął, że te stanowią przedmiot zawartych umów dzierżawy. Z tego względu w ocenie Prezydenta nie mogły zostać oddane w użytkowanie wieczyste, gdyż wcześniej były oddane do odpłatnego korzystania osobom trzecim, a to stanowi przesłankę negatywną przewidzianą w art. 214a ust. 1 pkt 9 u.g.n. Sąd podziela zapatrywanie organu, który stoi na stanowisku, że dzierżawa jest formą oddania nieruchomości do odpłatnego korzystania. Wynika to ze stosunku dzierżawy, regulowanego w art. 693 § 1 k.c., będącego rodzajem stosunku zobowiązaniowego, mocą którego jedna jej strona udostępnia korzystanie z jej rzeczy drugiej stronie. Przy czym by umowa nabrała cech dzierżawy, osoba korzystająca z cudzej rzeczy uprawniona jest także do pobierania z niej pożytków, a cechą konieczną dzierżawy jest jej odpłatność. Dlatego Sąd uznał, że zasadnie Prezydent odmówił wnioskodawcy oddania w użytkowanie wieczyste działek ozn. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Nieruchomości te istotnie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy były oddane w dzierżawę, co stanowiło przesłankę negatywną z art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowiącą podstawę do odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

Niemniej jednak w dacie orzekania już przed organem pierwszej instancji wygasły znajdujące się w aktach umowy dzierżawy, na które powoływał się organ, dotyczące nieruchomości [...], [...] i [...] wygasły. W tych warunkach Sąd nie znajdował wystarczających podstaw, by uznać za prawidłową decyzję organu w zakresie w jakim dotyczyła odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego tych działek.

Nie było zaś wątpliwości i w istocie pozostało poza sporem w niniejszej sprawie, że działka oznaczona nr geod. [...] stanowi fragment drogi publicznej, co wyklucza możliwość oddania jej w użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n. W tym jednak zakresie decyzja Prezydenta nie była przedmiotem odwołania, co oznacza, że po upływie terminu przewidzianego na złożenie odwołania stała się ostateczna.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Prezydent [...] odmawiając uwzględnienia wniosku dekretowego w odniesieniu do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], która to nieruchomości pozostają w majątku [...] i nie były – na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji – obciążone jakimikolwiek prawami osób trzecich, w tym prawem dzierżawy – naruszył art. 214a ust. 1 pkt 2 i 6 oraz ust. 2 ugn w zw. z art. 4 pkt 1 ugn i art. 24 ust. 1 u.k.w.h. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 uwl, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 214a ust. 1 pkt 9 i ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n. i art. 24 ust. 1 u.k.w.h. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.w.l., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał za konieczne i niezbędne do końcowego załatwienia sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, z tego względu, że Kolegium nie uwzględniło tego, że J. N. złożyła odwołanie od części rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazując, że poza zakresem jej zaskarżenia pozostaje działka ozn. nr geod. [...]. Natomiast – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – SKO w Warszawie rozpoznało sprawę dekretową w postępowaniu odwoławczym w całości.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] rozpozna wniosek dekretowy w zakresie w jakim dotyczy on działek ozn. nr geod. [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiących własność Miasta [...], a będących częścią gruntu dawnej nieruchomości [...]. Organ I instancji wyjaśni, czy załatwienie żądania wniosku dekretowego w opisanym wyżej zakresie pozostaje w kolizji z prawami osób trzecich, powoduje wyrządzenie tym osobom krzywd, uniemożliwia lub znacznie utrudnia wykonywanie dotychczas ustanowionych praw. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ dekretowy wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).