Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4520/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 797/20 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od B. K. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 797/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. z [...] listopada 2019 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 17 ust. 3, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o AMW"), art. 48d ust. 12 i 13 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zakwaterowaniu") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), orzekł o nadpłaconym w okresie od 9 marca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. na rzecz B. K. świadczeniu mieszkaniowym w kwocie 2.464,00 zł i zobowiązał go do jego zwrotu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że 14 listopada 2011 r. B. K. jako żołnierz służby stałej, wykonujący obowiązki służbowe w garnizonie [...], złożył do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, otrzymywał świadczenie mieszkaniowe w kwocie 660,00 zł miesięcznie od 22 września 2011 r. W dniu 25 lipca 2019 r. do organu wpłynęły kserokopie dokumentów: odpis skrócony aktu małżeństwa B. K. i A. F. o zawarciu związku małżeńskiego w dniu 9 marca 2019 r., wyrok z 16 września 2013 r. sygn. akt [...] o rozwiązaniu przez rozwód małżeństwa O. R. i B. K., wyrok z 28 maja 2015 r. sygn. akt [...] o rozwiązaniu związku małżeńskiego M. B. i A. B. (z domu F.) oraz akt notarialny [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że małżonka B. K.– A. K. nabyła w dniu 4 kwietnia 2008 r. od Gminy Miejskiej lokal mieszkalny nr [...], położony w [...], z zastosowaniem 90-procentowej bonifikaty w cenie nabycia.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że żołnierz utracił uprawnienia do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 9 marca 2019 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2019 r. wezwał stronę do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 9 marca 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w kwocie 2.464,00 zł, a w dniu 3 września 2019 r. upłynął termin na zapłatę żądanej należności. Z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego żołnierz został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu świadczenia mieszkaniowego nadpłaconego przez organ pierwszej instancji. W oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy w sprawie ustalono, że wypłata świadczenia mieszkaniowego przysługiwała stronie do dnia 8 marca 2019 r. W związku z tym, że obecna małżonka żołnierza nabyła lokal mieszkalny od Gminy Miejskiej [...] z uwzględnioną 90-procentową bonifikatą w cenie nabycia, to utracił on prawo do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od 9 marca 2019 r. (tj. od dnia zawarcia związku małżeńskiego z obecną małżonką) do 30 czerwca 2019 r. w kwocie 2.464,00 zł. Świadczenie to, jako nienależne, stało się wymagalne od żołnierza od 14 dnia od dnia doręczenia wezwania do zapłaty, tj. 3 września 2019 r. Do dnia wydania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie zostało jednak zwrócone.

B. K. pismem z 7 stycznia 2020 r. wniósł w ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał m.in., że nabycie w/w lokalu nastąpiło przed zawarciem związku małżeńskiego i przed wstąpieniem przez niego do służby wojskowej, w związku z czym żądanie zwrotu wypłaconego świadczenia jest niezasadne. W chwili nabycia mieszkania z bonifikatą A. B. (obecnie K.) nie była jego żoną. Ponadto odwołujący w chwili nabycia mieszkania przez jego obecną małżonkę był w poprzednim związku małżeńskim.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o AMW oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, wydając decyzję o nadpłaconym na rzecz strony świadczeniu mieszkaniowym i zobowiązaniu do zwrotu przedmiotowego świadczenia, prawidłowo powołał się na negatywną przesłankę realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

W sprawie, jak argumentował organ, nie jest sporne, że B. K. od 9 marca 2019 r. pozostaje w związku małżeńskim z A. K. (z domu F.), która w dniu 4 kwietnia 2008 r. nabyła od Gminy Miejskiej [...] lokal mieszkalny przy ul. [...], na podstawie aktu notarialnego [...], a przy sprzedaży tego lokalu zastosowano bonifikatę w wysokości 90% wartości nieruchomości. Fakt ten stanowi – w świetle art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu – negatywną przesłankę do wypłacenia odwołującemu świadczenia mieszkaniowego.

Zdaniem organu odwoławczego, w tej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w K. był zobowiązany zażądać zwrotu kwoty 2.464,00 zł nadpłaconej na rzecz żołnierza od dnia 9 marca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., którą B. K. otrzymał w ramach wypłaty świadczenia, mimo zaistnienia negatywnej przesłanki do realizacji prawa do zakwaterowania. Fakt ten decyduje o obowiązku jej zwrotu (art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu).

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że w sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że zakup mieszkania z bonifikatą nastąpił przed zawarciem małżeństwa, jak również to, że w tamtym czasie B. K. nie był żołnierzem. W tym kontekście przedstawił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12, w którym podano, że tego rodzaju okoliczność, jak nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza zawodowego lub jego małżonka, bez względu na datę nabycia takiego lokalu (przed powołaniem żołnierza do zawodowej służby wojskowej, czy przed zawarciem związku małżeńskiego), panujący małżeński ustrój majątkowy w dacie jego nabycia oraz okoliczność, czy lokal ten pozostaje nadal własnością żołnierza lub jego małżonka, stanowi przeszkodę w uznaniu, że żołnierzowi przysługuje prawo do zakwaterowania.

W ocenie organu odwoławczego, konstruując normę negatywną, określoną w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, zamysłem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza uprawnienie żołnierza do otrzymania świadczenia mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż jego małżonka przed zawarciem związku małżeńskiego z żołnierzem nabyła, a następnie zbyła lokal mieszkalny z bonifikatą, która to błędna wykładnia doprowadziła do niezasadnego zastosowania przepisu;

2) art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich niezasadne zastosowanie i orzeczenie o nadpłaconym świadczeniu mieszkaniowym oraz zobowiązaniu do jego zwrotu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki utraty uprawnienia do świadczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi podał, że żołnierzem służby stałej jest od 22 września 2009 r. Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) z [...] listopada 2011 r. przyznano mu świadczenie mieszkaniowe w kwocie 660 zł miesięcznie. 9 marca 2019 r. zawarł związek małżeński z A. K. Wyżej wymieniona, wówczas jako A. B., wspólnie z ówczesnym mężem M. B. 4 kwietnia 2008 r. na mocy aktu notarialnego [...] nabyła mieszkanie od Gminy [...] z bonifikatą. Lokal ten następnie zbyła w dniu 22 lipca 2010 r.

W ocenie skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na wadliwej wykładni przepisów prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy występuje bowiem szczególne nagromadzenie okoliczności, które każą uznać wykładnię dokonaną przez organ za leżącą poza zakresem zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Lokal z bonifikatą nabyła osoba, która w chwili jego nabycia nie była małżonką skarżącego (małżonką żołnierza), lecz innej osoby (cywilnej), zbyła lokal krótko później, a dopiero długo potem weszła w związek małżeński ze skarżącym. Fakt nabycia lokalu nie miał zatem żadnego przełożenia na sytuację kwaterunkową skarżącego. Dodatkowo w chwili nabycia lokalu przez A. B. skarżący nie pełnił jeszcze służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uzasadnił swoje stanowisko w sprawie wnioskami płynącymi z wykładni językowej przepisu. Tymczasem już na poziomie wykładni językowej stanowisko organu budzi wątpliwości. Wykładnia przepisu wymaga bowiem interpretacji określeń "żołnierz" oraz "małżonka żołnierza". Skoro art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (...) nabył lokal mieszkalny (...), określić trzeba, czy chodzi o żołnierza w chwili nabycia czy żołnierza kiedykolwiek, a ponadto jakie znaczenie ma data zawarcia małżeństwa przez osobę będącą nabywcą lokalu. Sama wykładnia gramatyczna nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na te pytania, czego dowodzą liczne spory na tym tle i orzeczenia sądów przyjmujące, że omawiany przepis wymaga, by nabywca miał status żołnierza w chwili nabycia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 919/17).

Skarżący stwierdził, że skoro sama wykładnia językowa tego przepisu nie daje jasnych rezultatów, konieczne jest sięgnięcie po inne jej metody. Organ, uzasadniając zaskarżoną decyzję powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, który nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie miał bowiem możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy mieszkania nabytego z bonifikatą. Możliwości takiej nie miała także jego rodzina, ponieważ A. K. (wcześniej B.) w chwili nabycia, jak i zbycia lokalu z bonifikatą, nie tworzyła z nim rodziny. Rodzina ta powstała dopiero później. Wprawdzie w polskim prawie brak jest ogólnej definicji legalnej rodziny, to jednak w doktrynie prawa rodzinnego zgodnie przyjmuje się, że stanowią ją w sensie prawnym strony stosunków charakterystycznych dla tej gałęzi prawa, tj. pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia i małżeństwa. Małżeństwo powstaje z chwilą jego zawarcia i ustaje z chwilą rozwiązania. Skoro zasadniczym celem art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zapewnienie żołnierzowi oraz jego rodzinie zakwaterowania, to pozbawienie żołnierza i jego obecnej rodziny prawa do jednej z form zakwaterowania dlatego, że w przeszłości inna rodzina skorzystała z możliwości nabycia mieszkania z bonifikatą, jest nie do pogodzenia z ratio legis normy w kształcie, jaki ustalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której żołnierz dla zachowania uprawnienia swojej faktycznej rodziny musiałby unikać jej sformalizowania (odstąpić od zawarcia związku małżeńskiego na rzecz pozostawania w konkubinacie), co byłoby skutkiem absurdalnym oraz z pewnością niemożliwym do pogodzenia z aksjologią przyjmowaną przez ustawodawcę.

Ponadto skarżący podał, że zważywszy na dominujące przy interpretacji w/w przepisu znaczenie wykładni celowościowej przyjmuje się, iż prawo do zakwaterowania z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest sposobem, za pomocą którego państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma zatem charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, lecz wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Przy czym także względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają przeciwko stanowisku prezentowanemu przez organ. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ma pięć punktów. Punkty 1, 2, 4, i 5 ewidentnie dotyczą takich sytuacji, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje konkretne specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej. Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Cel omawianych uregulowań zawartych w tych punktach ustępu 6 art. 21 tej ustawy, w kontekście brzmienia całego ustępu analizowanego zapisu ustawowego, jawi się wyraźnie jako wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi (wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Skoro zatem powyższe względy tak silnie podkreślają związanie regulacji z osobą i sytuacją żołnierza, odbieranie mu świadczenia w przypadku zupełnego braku przełożenia nabycia mieszkania z bonifikatą na jego sytuację mieszkaniową jest nieuzasadnione.

Skarżący dodatkowo wskazał również na jeszcze jeden element, stanowiący o nieprawidłowości wykładni stosowanej przez organ, tj. złamanie zasady exceptiones non sunt extendendae, której wagę podkreśla się m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 712/14 czy z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1635/15. Zasadą statuowaną w art. 21 ust. 1 ustawy jest to, że żołnierz ma prawo do zakwaterowania. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu wymienia równorzędne sposoby realizacji uprawnienia, w tym wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W związku z tym ust. 6 wprowadza wyjątki od reguły. Językowe rozumienie tego fragmentu normy nie daje jednoznacznych wyników, zaś wypracowana linia orzecznicza opiera się na wykładni celowościowej. Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych. Tak zaś zdaje się postępować organ, podając, że zamysłem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia. Jest to cytat z omawianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, który był jednak osadzony w diametralnie innym kontekście. Odnosił się do wpływu ustroju majątkowego istniejącego w rodzinie (małżeństwie) żołnierza na zastosowanie normy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny jasno zdefiniował cel ustawodawcy, w ramach którego istotne jest rozważenie sytuacji żołnierza i jego rodziny. Biorąc pod uwagę owe wskazanie oraz stan faktyczny sprawy rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jasne jest, że szerokie ujęcie oznaczało zastosowanie normy do wypadków odnoszących się do możliwych układów nabycia mieszkania w obrębie rodziny żołnierza, a nie jak najszerszego wykładania pojęcia "małżonka żołnierza".

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Zauważył, że interpretacja organu, według której nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, mogło nastąpić zanim małżonek żołnierza wstąpił z nim w związek małżeński, jak również zanim żołnierz wstąpił do służby, wynika z treści ustawy o zakwaterowaniu w wersjach poprzednio obowiązujących, a które "prawo do kwatery" gwarantowały nie tylko żołnierzom, ale także innym osobom. Do dnia 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu regulowały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po w/w dacie – innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po dniu 1 lipca 2010 r. – innym osobom, o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o AMW). Przepis mówiący o nabyciu lokalu od jednostki samorządu terytorialnego nie ogranicza czasowo owego nabycia, a jak wiadomo od takich podmiotów mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Również od Agencji mogli nabywać lokale nie tylko żołnierze, ale również inne osoby. Przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o AMW) były i są nadal wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA (art. 87, art. 88 ustawy o AMW). Powyższe wywody uzasadniają wykładnię organu, w myśl której jeżeli obecny żołnierz lub jego obecny małżonek nabyli w przeszłości (nie będąc w związku małżeńskim bądź przed wstąpieniem do służby) lokal od m.in. jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą, to spełniona jest przesłanka z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Stąd nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że nabycie lokalu może dotyczyć tylko żołnierza lub jego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Co więcej, Agencja nie ma wpływu na dalsze losy nabytego z pomocą Państwa lokalu (sprzedaż, darowizna), zatem kwestia posiadania nadal tego lokalu przez żołnierza lub jego małżonka jest okolicznością obojętną.

Organ dodał także, że na tle art. 23 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu zostało już wykształcone orzecznictwo sądów administracyjnych, które traktuje nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą przez współmałżonka żołnierza zanim wstąpił w związek małżeński jako przeszkodę w realizacji uprawnień do zakwaterowania (sygn. akt: I OSK 2871/12,1 OSK 2497/12,1 OSK 2506/12, OSK 1240/13, II SA/Wa 1838/15, II SA/Wa 1006/16).

Skarżący w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2020 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że podana przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacja oraz przytoczone w niej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przekreślają zasadności stanowiska skarżącego. Nie stara się on bowiem uzyskać drugi raz świadczenia w celu uregulowania jego sytuacji kwaterunkowej, bowiem nie otrzymał go nigdy wcześniej w żadnej formie. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzono po to, aby żołnierz, którego prawo do zakwaterowania zostało zrealizowane w formie umożliwienia zakupu lokalu na preferencyjnych warunkach, nie mógł ubiegać się ponownie o zrealizowanie tego prawa w oparciu o to, że nadal pełni służbę wojskową, a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania (tj. wprowadzone po 2010 r. świadczenie mieszkaniowe). Tak więc wykładnia historyczna, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, potwierdza jedynie prawo skarżącego do otrzymania świadczenia mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W świetle art. 21 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, ustawodawca daje żołnierzowi służby stałej możliwość wyboru jednej spośród następujących form zakwaterowania:

- przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby,

- przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej),

- wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Odrębną kwestią pozostaje natomiast sama realizacja prawa do zakwaterowania, która to następuje w warunkach określonych przez przepisy prawa.

Ustawodawca w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 zawarł katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Z dyspozycji art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu wynika natomiast, że zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W ustępie 13 tego przepisu został określony tryb postępowania dyrektora oddziału regionalnego Agencji w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego – dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną.

Istotą żądania zwrotu świadczenia jest zatem ustalenie istnienia nadpłaty przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji i w konsekwencji wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub w nienależnej wysokości. Z kolei świadczenie nienależne to świadczenie, które nie przysługuje żołnierzowi.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w przedmiotowej sprawie jest niesporne, że skarżący od 9 marca 2019 r. pozostaje w związku małżeńskim z A. K. (z domu F.), która to w dniu 4 kwietnia 2008 r. nabyła od Gminy Miejskiej [...] lokal mieszkalny przy ul. [...], na podstawie aktu notarialnego [...], a przy sprzedaży tego lokalu zastosowano bonifikatę w wysokości 90% wartości nieruchomości. Sporne jest natomiast to, czy w dość specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy, fakt ten winien stanowić – w świetle art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu – negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, w dalszej konsekwencji skutkującą koniecznością uznania, że od 9 marca 2019 r. pobierał on nienależne świadczenie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący trafnie podnosi, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparto jedynie na wykładni językowej w/w przepisu, z całkowitym pominięciem wykładni celowościowej, która powinna znaleźć zastosowanie w tej sprawie. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy występują bowiem takiego rodzaju szczególne okoliczności, które przemawiają za uznaniem wykładni dokonanej przez organ za leżącą poza zakresem zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Za prawidłowością przyjęcia takiego stanowiska przemawia to, że fakt nabycia lokalu w 2008 r. przez obecną małżonkę skarżącego nie miał żadnego przełożenia na sytuację kwaterunkową skarżącego. Ratio legis przepisu art. 21 ustawy jest zaś zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów, przewidzianych w cytowanym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stwierdzenie organu, że takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może rzeczywiście wykorzystać tylko jeden raz. Zauważył jednak, że skarżący i jego rodzina w żadnym czasie nie mogli skorzystać z mieszkania nabytego na preferencyjnych warunkach przez jego obecną małżonkę. Skarżący nigdy nie miał zatem możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy mieszkania nabytego z bonifikatą. Możliwości takiej nie miała także jego rodzina, ponieważ jego obecna małżonka w chwili nabycia, jak i zbycia lokalu z bonifikatą, tworzyła rodzinę, ale z inną osobą, a nie ze skarżącym. Rodzina skarżącego z jego obecną małżonką powstała bowiem dopiero 9 marca 2019 r. Skoro zasadniczym celem art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zapewnienie zakwaterowania żołnierzowi oraz jego rodzinie, to pozbawienie żołnierza i jego obecnej rodziny prawa do jednej z form zakwaterowania tylko dlatego, że w przeszłości inna rodzina skorzystała z możliwości nabycia mieszkania z bonifikatą, jest nie do pogodzenia z ratio legis tej normy w kształcie, jaki ukształtował się w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Skarżący trafnie wskazał, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której żołnierz dla zachowania uprawnienia swojej faktycznej rodziny musiałby unikać jej sformalizowania, tj. odstąpić od zawarcia związku małżeńskiego na rzecz pozostawania w konkubinacie, co byłoby skutkiem absurdalnym oraz z pewnością niemożliwym do pogodzenia z aksjologią przyjmowaną przez ustawodawcę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że prawo do zakwaterowania z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest sposobem, za pomocą którego państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma zatem charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, lecz wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi. Względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają zatem przeciwko stanowisku prezentowanemu przez organ. Celem uregulowania zawartego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jest wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Zasadą jest, że żołnierz ma prawo do zakwaterowania. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu wymienia równorzędne sposoby realizacji uprawnienia, w tym również wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dlatego tak bardzo istotne jest rozważenie specyficznej sytuacji skarżącego jako żołnierza i jego rodziny, czego jednak organy obu instancji w niniejszej sprawie zaniechały, dokonując jedynie językowej, a nie celowościowej wykładni przepisów ustawy o zakwaterowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko skarżącego zawarte w piśmie procesowym z 12 sierpnia 2020 r. Zaprezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacja oraz przytoczone w niej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przeczą zasadności stanowiska skarżącego. W niniejszej sprawie istotne jest to, że skarżący nie stara się uzyskać drugi raz świadczenia w celu uregulowania swojej sytuacji kwaterunkowej – nie otrzymał go bowiem nigdy wcześniej w żadnej formie. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzono zaś w tym celu, aby żołnierz, którego prawo do zakwaterowania zostało zrealizowane w formie umożliwienia zakupu lokalu na preferencyjnych warunkach nie mógł ubiegać się ponownie o zrealizowanie tego prawa w oparciu o to, że nadal pełni służbę wojskową, a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania, tj. wprowadzone po 2010 r. świadczenie mieszkaniowe. Sensem wprowadzonego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyjątku od immanentnego dla stosunku służby wojskowej prawa do zakwaterowania jest uniknięcie niejako podwójnego uprzywilejowania żołnierza, którego sytuacja mieszkaniowa została już uregulowana poprzez korzystanie z lokalu nabytego z bonifikatą. Niezasadne jest zatem pozbawianie prawa do świadczenia mieszkaniowego żołnierza, na którego sytuację lokalową nabycie mieszkania z bonifikatą żadnego wpływu nie miało.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w następstwie niewłaściwej wykładni w/w przepisów i uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy nabycie lokalu z bonifikatą przez małżonkę skarżącego nie powoduje utraty uprawnień do zakwaterowania.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, albowiem w swoich rozważaniach pominął, że powyższa norma odnosi się nie tylko do żołnierza. Zapis "żołnierz lub jego małżonek" oznacza, że nabycie lokalu z bonifikatą przez małżonka żołnierza także wyłącza prawo żołnierza do zakwaterowania. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że orzecznictwo ukształtowane na tle tego przepisu nie przeczy zasadności stanowiska skarżącego. W konsekwencji przyjmuje się, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, jeżeli on sam lub jego małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystali z jednej z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 21 ust. 6 tej ustawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1006/16; 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/14 oraz 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 322/19).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, istotą art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu jest sam fakt nabycia lokalu z bonifikatą przez żołnierza lub jego małżonka, a w pozostałych przesłankach negatywnych – sam fakt otrzymania wsparcia finansowego bez odniesienia do korzyści z tym związanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył także, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Jak wynika z powyższego opisu stanu sprawy, treści rozstrzygnięć organów obu instancji, uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, a także podstawy i uzasadnienia skargi kasacyjnej, istota problemu sprowadza się wyłącznie do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Ustalenia faktyczne w żadnym zakresie nie pozostawały i nie pozostają sporne. Spór stron dotyczy wyłącznie rozumienia przesłanki wyłączającej uprawnienie żołnierza do zakwaterowania w sytuacji gdy jego małżonka "nabyła lokal mieszkalny od (...) jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą". Problemem w sprawie pozostaje to, czy pod ww. przepis podpada nabycie lokalu przez małżonka do którego doszło przed zawarciem związku małżeńskiego z żołnierzem i w czasie pozostawania małżonka w poprzednim związku małżeńskim. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy, przyjmując, że powyższe okoliczności wyłączają uprawnienie do zakwaterowania, oparły się wyłącznie na językowym brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt ustawy o zakwaterowaniu, pomijając "względy wykładni systemowej i celowościowej". W wywodach prawnych Sąd zwrócił uwagę na specyfikę stanu faktycznego przejawiającą się w tym, że w dacie nabycia lokalu od gminy obecna małżonka żołnierza pozostawała w innym związku małżeńskim, co oznacza, że na nabyciu lokalu z bonifikatą nie skorzystała rodzina żołnierza, lecz inna rodzina i fakt ten, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest nie do pogodzenia z ratio legis normy "w kształcie jaki ukształtował się w orzecznictwie NSA". Następnie, odwołując się do kilku orzeczeń NSA, w których wskazano, że prawo do lokalu nie ma charakteru pomocy dla rodziny żołnierza oraz że celem uregulowania art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jest wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania po raz drugi, wywiódł, że w sprawie nie rozważono "specyficznej sytuacji skarżącego jako żołnierza i jego rodziny". Sensem zaś wprowadzonego w art. 21 ust. 6 pkt 3 wyjątku, jak argumentował Sąd, "jest uniknięcie niejako podwójnego uprzywilejowania żołnierza, którego sytuacja mieszkaniowa została już uregulowana poprzez korzystanie z lokalu nabytego z bonifikatą".

Powyższe stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak prawidłowe. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że wykładnia przepisu prawa oznacza pewien proces intelektualny, myślowy, pozwalający na zrozumienie treści przepisu i ustalenie jego znaczenia, a także wynik tego procesu. Rezultat tej operacji czyli wynik wykładni nie może być zatem zależny od specyficznych okoliczności faktycznych sprawy. Wyprowadzona z przepisu prawa, według różnych reguł i zabiegów prawniczych, norma prawna powinna znaleźć zastosowanie do wielu możliwych i teoretycznie podpadających pod dany przepis przypadków bez ich różnicowania ze względu na specyficzne okoliczności faktyczne. Owszem, niekiedy specyfika danego stanu faktycznego w sprawie może uzmysłowić błąd w dotychczasowym przyjętym w orzecznictwie rozumieniu przepisu prawa, tym niemniej sama wykładnia, a raczej jej rezultat, nie może być podyktowany, jak określił to Sąd, specyficznymi okolicznościami sprawy. Wykładnia przepisu nie może być odmienna w zależności od okoliczności faktycznych. To wyjaśnienie wydaje się w rozpoznawanej sprawie konieczne, albowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, podkreślając właśnie specyfikę zaistniałego stanu faktycznego, nie zakwestionował dotychczasowego przyjętego w orzecznictwie rozumienia wyjątku, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Także skarżący, kwestionując wykładnię przyjętą przez organy argumentował, że "w stanie faktycznym niniejszej sprawy występuje swego rodzaju szczególne nagromadzenie okoliczności, które każą wykładnię dokonaną przez organ uznać za leżącą poza zakresem zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu". Wyjaśnić zatem trzeba, że dokonana dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy analiza dorobku orzeczniczego wprawdzie nie potwierdza zaistnienia dokładnie takiego samego przypadku, jaki był przedmiotem rozstrzygnięć organów i oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, wskazuje natomiast, że rozumienie tego przepisu jest utrwalone w orzecznictwie i obejmuje sytuacje w których do nabycia lokalu od podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego) dochodzi:

1) bez względu na status obecnego małżonka tj. czy był małżonkiem żołnierza w chwili nabycia lokalu, czy też stał się nim dopiero po nabyciu lokalu (por. przykładowo: wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. III OSK 454/21, wyrok WSA z 7 maja 2015 r. II SA/Wa 1282/14 czy wyrok z 20 października 2016 r. II SA/Wa 10106/16; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl)

2) bez względu na łączące małżonka z żołnierzem stosunki majątkowe tj. czy lokal jest objęty małżeńską wspólnością ustawową, czy też wchodzi w skład majątku odrębnego (por. przykładowo wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. I OSK 3038/12),

3) bez względu na fakt zbycia lokalu przed zawarciem związku małżeńskiego z żołnierzem (przykładowo: także wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., I OSK 3038/12).

Nadmienić należy, że w jednym z wyżej przywołanych orzeczeń (II SA/Wa 1282/14) przedmiotem badania sądu administracyjnego było uprawnienie żołnierza do zakwaterowania w sytuacji gdy jego małżonka nabyła lokal od gminy w trakcie trwania poprzedniego związku małżeńskiego na prawach wspólności ustawowej z poprzednim partnerem. W odróżnieniu od okoliczności rozpatrywanej sprawy lokal ten jednak nadal pozostawał w posiadaniu małżonka. Z kolei w stanie faktycznym sprawy I OSK 3038/12 lokal, z powodu którego żołnierz nie nabył uprawnienia do zakwaterowania, nabyła jego małżonka przed zawarciem związku małżeńskiego i zbyła go także zanim została żoną żołnierza. Z okoliczności sprawy wynikało, że w dacie nabycia lokalu małżonka żołnierza była osobą stanu wolnego.

We wszystkich powołanych orzeczeniach sądy administracyjne jednolicie przyjęły, że dla wyłączenia uprawnienia do zakwaterowania w świetle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wystarczający jest wyłącznie fakt nabycia lokalu od podmiotu publicznoprawnego na preferencyjnych warunkach przez któregokolwiek z małżonków, bez względu na to kiedy miał on miejsce i bez względu na łączące ich stosunki majątkowe. Również możliwość korzystania z lokalu w dacie rozstrzygania o uprawnieniu do zakwaterowania nie miała istotnego znaczenia skoro także fakt zbycia lokalu pozostawał bez znaczenia.

Powyższa praktyka orzecznicza wskazująca na objęcie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wszystkich możliwych przypadków nabycia lokalu od podmiotów publicznoprawnych z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia zaistniałych w różnych konfiguracjach i układach małżeńsko-majątkowych nie pozwala przyjąć, że ujęta w tym przepisie przesłanka negatywna jest w jakikolwiek sposób warunkowana "skorzystaniem z lokalu przez rodzinę żołnierza", a do takiego wniosku w istocie doszedł Sąd pierwszej instancji, powołując się na wynik wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

W orzecznictwie wyjaśnia się m. in., że "[p]rzepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu posługuje się pojęciem "małżonek" w znaczeniu podmiotowym. Określa dwie kategorie osób, których przedmiotowa norma prawna dotyczy: żołnierza i jego małżonka. Zatem istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystali z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Nie ma też znaczenia czy obecny małżonek był nim, kiedy skorzystał z bonifikaty przy zakupie lokalu mieszkalnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na kanwie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w odniesieniu do stanów faktycznych, w których organy podejmowały rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz wnioskodawcy - żołnierza zawodowego, którego małżonek nabył lokal mieszkalny w sposób wskazany w powołanym przepisie. Tego rodzaju okoliczność, tj. nabycie przez małżonka lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia - bez względu na datę nabycia takiego lokalu, małżeński ustrój majątkowy między małżonkami w dacie nabycia lokalu, okoliczność czy lokal ten pozostaje nadal własnością małżonka, czy też nie, a także bez względu na okoliczność, czy małżonek w dacie nabycia lokalu pozostawał w związku małżeńskim z wnioskodawcą, czy też nie - traktowana była jako przeszkoda w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy. Takie stanowisko wyrażono między innymi w wyrokach NSA: z 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1139/12, z 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2506/12, z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12, z 12 lutego 2015 r. sygnatury akt I OSK 1037/13 i I OSK 2768/13, z 25 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1240/13, z 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2425/14, z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18, z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1480/18. (pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w już wyroku z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, wskazał, że "(...) ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy (...) pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Oczywistym jest też, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., III OSK 454/21).

Podzielając w pełni powyższy pogląd należy wyjaśnić, że użycie w kilku orzeczeniach argumentu, jakoby za przyjęciem szerokiego rozumienia wyłączenia prawa do zakwaterowania z uwagi na przesłankę nabycia lokalu od któregoś z podmiotów publicznoprawnych z bonifikatą miałoby przemawiać to, że z takiego uprawnienia "rodzina żołnierza może skorzystać tylko raz" nie uprawnia do nadinterpretacji tego wyjętego z kontekstu sformułowania i stawiania tezy, że z nabycia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu powinna skorzystać "rodzina żołnierza", gdyż "takie jest ratio legis normy art. 21 w kształcie, jaki ustalił się w dotychczasowym orzecznictwie NSA". Ww. przepis nie wprowadza takiego wymagania, a co więcej faktu nabycia lokalu nie odnosi do "rodziny żołnierza", lecz odrębnie do "żołnierza" i "jego małżonka", każdego z nich, bez względu na łączące ich wcześniejsze lub późniejsze związki małżeńskie i stosunki majątkowe. Należy zauważyć, że gdyby przyjąć sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji, że na nabyciu lokalu od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na preferencyjnych warunkach powinna skorzystać rodzina żołnierza, to w większości przywołanych wyżej orzeczeń rozstrzygnięcia sądów administracyjnych musiałyby być odmienne. Na nabyciu lokalu nie skorzysta bowiem rodzina żołnierza w każdym przypadku gdy do jego zbycia dojdzie jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego, a także gdy lokal nabyty w trakcie małżeństwa będzie wchodził w skład majątku odrębnego żołnierza lub jego małżonka i nie będzie służył zaspokojeniu potrzeb rodziny. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie uzależnia wyłączenia uprawnienia do zakwaterowania od "posiadania" prawa do lokalu, czy "korzystania" z lokalu nabytego na preferencyjnych warunkach, lecz wyłącznie od faktu jego "nabycia". Podkreślić należy, że ratio legis normy zawartej w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu to rzeczywiście, jak wskazywał Sąd pierwszej instancji, prawo do zakwaterowania, ale prawo to jest realizowane w jednej z form, o których mowa w ustępie 2 tego artykułu m. in. przez wypłatę świadczenia mieszkaniowego i nie przysługuje w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustępie 3 m. in. wówczas "gdy żołnierz lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia." Treść przepisu nie uprawnia do konstruowania czy wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych warunków wyłączających zaistnienie przesłanki negatywnej. Ratio legis wyłączenia to wprawdzie niemożność ponownego korzystania ze środków publicznych, ale nie przez "rodzinę żołnierza", jak przyjął Sąd, lecz przez "żołnierza" lub "małżonka". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy małżonka żołnierza skorzystała z pomocy publicznej i tylko ta okoliczność ma znaczenie z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. To, jak ta pomoc publiczna ostatecznie została wykorzystana i kogo finalnie i w jakim stopniu wzbogaciła w wyniku ewentualnych podziałów majątkowych nie ma najmniejszego znaczenia. Analiza wszystkich przypadków wyłączenia prawa do zakwaterowania zawartych w punktach 1-5 ustępu 6 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu przekonuje, że istotny jest jedynie fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia itp.) przez któregokolwiek z małżonków bez względu na późniejsze jej wykorzystanie. Słusznie podnosi skarżący, że na poziomie językowym wykładni przepisu można mieć pewne wątpliwości co do tego czy przesłanka negatywna nabycia lokalu z bonifikatą odnosi się wyłącznie do nabycia w czasie trwania małżeństwa osób o statusie "żołnierz" i "jego małżonek", czy też dotyczy nabycia lokalu przez którąkolwiek z tych osób i w jakimkolwiek czasie. Za przyjęciem tej drugiej ewentualności przemawia jednak nie tylko wzgląd na pozostałą treść przepisu i kolejne wyłączenia, o których mowa w punktach 1, 2, 4 i 5, ale także względy sprawiedliwości i równości przejawiające się w odwołaniu do ratio legis wyłączenia, a mianowicie, że z pomocy państwa dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie powinno korzystać się kilkukrotnie, tylko jeden raz, i to bez względu na to czy korzyść ta dotyczyła żołnierza, czy też jego małżonka. Gdyby opowiedzieć się za pierwszą możliwością, osoby, które nabyły lokale na preferencyjnych warunkach w przeszłości, mogłyby ponownie korzystać z pomocy państwa w postaci prawa do zakwaterowania. Wbrew też obawom i sugestiom skarżącego, podzielonym zresztą przez Sąd pierwszej instancji, to właśnie ta koncepcja interpretacji art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ograniczająca nabycie jedynie do ram czasowych trwania małżeństwa żołnierza i jego małżonka, częściej sprzyjałaby podejmowaniu decyzji o pozostawaniu w konkubinacie niż ta prezentowana przez organy w sprawie. Argument ten jednak, z oczywistych względów, nie powinien być rozstrzygający. Dodatkowo należy zauważyć, że z punktu widzenia normy zawartej w analizowanym przepisie nie ma znaczenia, czy aktualna małżonka żołnierza nabyła lokal na preferencyjnych warunkach, będąc stanu wolnego, czy jak w rozpoznawanej sprawie, pozostając w związku małżeńskim z inną osobą, a także czy nabycie to nastąpiło do jej majątku odrębnego, czy na prawach wspólności ustawowej z inną osobą. Wykreowanie jednak przez Sąd pierwszej instancji dodatkowej przesłanki dla zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu w postaci konieczności skorzystania na nabyciu lokalu przez "rodzinę żołnierza" wymagałoby w dalszej kolejności badania także stosunków majątkowych w jakich pozostawała w przeszłości jego małżonka i ustalenia w jaki sposób nabycie lokalu przełożyło się na sytuację mieszkaniową żołnierza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść przepisu odczytywana literalnie i w ujęciu celowościowym i funkcjonalnym nie daje ku temu jakichkolwiek podstaw.

Wyjaśnić też należy, że przyjęta w zasadzie jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia negatywnej przesłanki z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu polegająca na przyjęciu, że nabycie lokalu, o którym mowa w tym przepisie odnosić należy wyłącznie do faktu nabycia lokalu bez względu na czas tego nabycia i bez względu na stosunki majątkowe łączące małżonków, nie została wyprowadzona w wyniku zastosowania metod i zabiegów rozszerzających stosowanie ww. przepisu, a zatem argument, że wyjątków nie należy wykładać rozszerzająco, nie jest tu przydatny. Przepis odczytywany na poziomie literalnym, celowościowym i funkcjonalnym ostatecznie prowadzi bowiem do tego samego rezultatu. Użycie w kilku uzasadnieniach sądowych sformułowania o konieczności szerokiego pojmowania wyłączenia z punktu 3 ustępu 6 art. 21 nie świadczy jeszcze o zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Określenie, że "nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą" należy traktować szeroko oznacza tylko tyle, że konstrukcja przepisu jest bardzo ogólna i obejmuje w zasadzie wszystkie przypadki tego nabycia bez ich kategoryzowania, czy klasyfikowania z uwagi na inne okoliczności, takie jak czas tego nabycia czy małżeńskie stosunki majątkowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.