Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1188/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 572/20 w sprawie ze skargi K. S. M. i R. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. i R. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 8 czerwca 2020 r., nr 606/2020, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białobrzegach (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 31 marca 2020 r., nr PINB.7141/28/19 nakazującą inwestorowi C. P. wykonanie na budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] podwyższenia istniejącej ściany tego budynku (od strony działki nr [...]) przez nadmurowanie jej z pustaka gazobetonowego. Podwyższona ściana ma docelowo wystawać ponad pokrycie dachu budynku mieszkalnego na wysokość co najmniej 0,3 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. M. i R. M. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził po stronie organu nadzoru budowlanego zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem zarzutów oraz twierdzeń skarżących i w konsekwencji utrzymaniem w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej decyzji Wojewódzkiego inspektora;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U z. 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") wyrażającego się w uznaniu, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17, podczas gdy ograniczono się jedynie do zbadania kwestii zabezpieczenia przeciwpożarowego;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi dotyczących niedokładnego zbadania przez organy [na etapie postępowania administracyjnego] argumentów skarżących, zwłaszcza dotyczących stanu fundamentów budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz spełniania przez ten budynek warunków określonych w z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 P.b. oraz § 12 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.);

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do wskazanego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i w konsekwencji uznanie, że odstąpienie od nakazania rozbiórki całości domu mieszkalnego przez organy jest prawidłowe, pomimo iż nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa (niespełnienie wymogów prawa wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a przy tym wykonane przez C. P. roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe K. M. i R. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Niniejsza sprawa ma rozbudowany, szerszy kontekst faktyczny i procesowy (przed wydaniem decyzji objętej kontrolą organy nadzoru budowlanego wydały szereg decyzji dotyczących spornego budynku na działce C. P., a także wydano kilka wyroków sądów administracyjnych). Rozpoznanie zarzutów obecnie złożonej skargi kasacyjnej K. M. i R. M. wymaga przytoczenia pewnych istotnych kwestii w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie K. M. i R. M. są właścicielami zabudowanej działki nr [...] ([...]) sąsiadującej z działką inwestora C. P. . Inwestor już wiele lat temu rozbudował drewniany budynek mieszkalny na działce nr [...] w [...]. Ujmując to w dużym uproszczeniu: w istocie rzeczy niejako obmurował go, co stało się przedmiotem kontrowersji odnośnie kwalifikacji, czy mamy do czynienia z obiektem powstającym w całości w warunkach samowoli (art. 48 P.b.), względnie, czy substancja budowlana spornego budynku może być oceniana jako częściowo legalna. Omawiany budynek znajduje się blisko granicy działki nr [...], należącej do K. M. i R. M. .

Początkowo, decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 31 grudnia 2012 r., utrzymaną następnie w mocy, nakazano C. P. owi rozbiórkę budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. (wedle wtedy obowiązującego brzmienia). Organy działały wówczas w przeświadczeniu, że budynek w [...], jako taki, należy uznać za samowolę. Ostatecznie jednak C. P. uzyskał korzystny dla siebie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2877/13. Sąd ten uchylając zarówno zaskarżony wyrok oddalający skargę, jak i nakaz rozbiórki, przyznał mu rację, że o ile dokonano samowolnie rozbudowy budynku, to jednak jego wewnętrzna drewniana konstrukcja z 1961 r. jest legalna i nie może być objęta nakazem z art. 48 ust. 1 P.b.

Następnie Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 22 kwietnia 2016 r. orzekł o częściowej rozbiórce elementów budynku w [...]. Decyzję tym razem kwestionowali w trybie instancyjnym i sądowym K. M. i R. M. . Przekonali do swoich racji dopiero Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę i obie wydane decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego, nakazując jego rozbiórkę w części, powinny się także wypowiedzieć co do pozostałej części, skoro nie podlega ona rozbiórce. Polecił, aby ocena taka znalazła się zarówno w rozstrzygnięciu jak i uzasadnieniu decyzji (np. o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki). Sąd dodał, że organy uprawnione są do wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie art. 51 P.b., jeżeli jest to konieczne dla doprowadzenia pozostałej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Następnie wydano kolejną decyzję z dnia 9 października 2019 r., po raz kolejny nakazującą C. P. owi rozbiórkę części rozbudowanego budynku mieszkalnego. Zarazem w sentencji decyzji zaznaczono, że roboty rozbiórkowe nie dotyczą elementów budynku drewnianego. Decyzja ta była kwestionowana przez K. M. i R. M. na poziomie instancyjnym i sądowym, jednakże wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., VIII SA/Wa 185/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił skargę. Już wówczas skarżący podnosili, że organy powinny ocenić kondycję całości drewnianego budynku, w tym także stan jego fundamentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VIII SA/Wa 185/20) nie uznał tych argumentów. Przypomniał, że gdy chodzi o kwestię zgodności z prawem istnienia pozostałej części obiektu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte zostało odrębne postępowanie.

Obecna sprawa dotyczy właśnie tak odrębnie wszczętego postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 P.b., w którym nakazano C. P. owi wykonanie podwyższenia ściany budynku mieszkalnego od strony działki nr [...] przez nadmurowanie jej z pustaka gazobetonowego. Decyzję tę wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Tak wydane rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

K. M. i R. M. w obecnej skardze kasacyjnej – przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego (art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a.) – domagają się, aby rozpoznano i uznano ich zarzuty podniesione w skardze. Uważają oni, że z wyroku o sygn. akt II OSK 1687/17 wynika, że budynek mieszkalny C. P. należy ocenić jako całość w kontekście przepisów przeciwpożarowych i innych warunków technicznych. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę decyzji przedstawioną w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) niezasadnie ograniczył do weryfikacji rozstrzygnięcia organu wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i tylko przez pryzmat wymogów zabezpieczenia przeciwpożarowego. Rozważania Sądu powinny uwzględnić przepisy art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 P.b. (odpowiednie usytuowanie obiektu na działce budowlanej i poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich) oraz § 12 i nast. r.w.t. Wreszcie K. M. i R. M. stwierdzili – formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. – że organy powinny nakazać rozbiórkę domu mieszkalnego C. P. , gdyż nastąpiło "niedające się usunąć naruszenie prawa (niespełnienie wymogów prawa wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a wykonane przez C. P. roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący niewłaściwie oceniają, że wyrok o sygn. akt II OSK 1687/17 otwierał drogę do weryfikacji całego budynku mieszkalnego C. P. w kontekście zgodności z prawem, z perspektywą tak daleko idącej ingerencji, jak na przykład badanie usytuowania budynku i stanu fundamentów (co skarżący podnoszą w skardze kasacyjnej) i z tego powodu wydanie nakazu rozbiórki.

W wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazano organom ocenić z zakresie głównego postępowania (na podstawie art. 48 P.b.) zgodność legalnej części budynku z przepisami, a organy miały się wypowiedzieć, w rozstrzygnięciu decyzji i jej uzasadnieniu, czy dawna, wcześniej istniejąca (od 1961 r.) część obiektu budowlanego podlega, czy nie podlega rozbiórce.

Wykonując wyrok o sygn. akt II OSK 1687/17 Powiatowy Inspektor, w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. zaznaczył, że pierwotna część spornego budynku nie podlega rozbiórce. Takie rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane przez Wojewódzkiego Inspektora i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku (sygn. akt VIII SA/Wa 185/20).

Aktualna sprawa dotyczy tylko obowiązku nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków mających na celu doprowadzenia pozostałej części budynku do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym pamiętać, że procedura ta nie może zmierzać do ponownego badania legalności budynku w części z 1961 r. Postępowanie z art. 51 P.b. nie jest alternatywą dla postępowania z art. 48 P.b. Prowadzone jest ono w granicach przesłanek wyjściowych z art. 50 ust. 1 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1683/17 wskazał na ewentualność przeprowadzenia takiego postępowania w kontekście przepisów przeciwpożarowych i tym prawidłowo zajął się nadzór budowlany.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej i jej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący obecną sprawę zaznacza, że oczywiście dostrzega wypowiedź zawartą w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt II OSK 1683/17: "Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające ocenią czy pozostała część budynku spełnia wymogi prawa, w tym wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przede wszystkim przepisów przeciwpożarowych". Rzeczywiście, jak twierdzą skarżący kasacyjnie, można z tego zdania prima facie wywodzić, że budynek C. P. , powinien być badany w kontekście szerszego wachlarza regulacji techniczno-budowlanych, aniżeli dotyczące przepisów przeciwpożarowych. Trzeba jednak zarazem podkreślić, że w tym samym akapicie uzasadnienia wymienionego orzeczenia pada stwierdzenie: "Jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków, które doprowadziłyby pozostałą część obiektu do stanu zgodnego z prawem, to winien z urzędu wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 1683/17, choć nie przywołuje przepisów prawa, wyraźnie nawiązuje do nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ("obowiązków, które doprowadziłyby pozostałą część obiektu do stanu zgodnego z prawem"). Wypowiedź na powinna być także odczytywana w szerszym kontekście – otóż Sąd (II OSK 1683/17) dostrzegał, że pewna część budynku nie będzie podlegała rozbiórce, stąd dopuścił ewentualność nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa w sferze przeciwpożarowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecną skargę kasacyjną organy nadzoru budowlanego właściwie wywiązały się z obowiązków, które zalecił Sąd w wyroku o sygn. akt II OSK 1683/17, do weryfikacji i zapewnienia zgodności z prawem pozostałej części budynku C. P. w trybie art. 51 P.b.

W skardze kasacyjnej R. M. i K. M. wskazują, że na sąsiedniej działce budynek, poza niestabilnymi fundamentami, narusza ich interesy i jest niewłaściwie usytuowany w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 P.b. i § 12 r.w.t. Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest jednak zwrócić uwagę, że tak postawione zarzuty (i postulaty) nie są dostatecznie prawnie skonkretyzowane, jeśli chodzi o wymogi skargi kasacyjnej, której granicami sąd drugiej instancji jest związany. Art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 P.b. wyrażają ogólne zasady projektowania uwzględniające odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasady te skonkretyzowane są w dalszych przepisach ustawy i przepisach wykonawczych, których skarżący nie wskazali. O sytuowaniu budynku względem granicy stanowi wprawdzie przywołany § 12 r.w.t., jednak jest to przepis rozbudowany, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podjednostki redakcyjnej tekstu prawnego, która została naruszona.

Poza tym, w ocenie skarżących należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał nie odnieść się do tej regulacji stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a.). Tak postawiony zarzut nie jest zasadny. K. M. i R. M. pomijają, że część budynku z 1961 r. została uznana w wyroku II OSK 2877/13 za legalną, a w każdym razie nie podlegającą postępowaniu w trybie art. 48 P.b. Nie można nakazywać jej rozbiórki w trybie art. 51 P.b., który w tym przypadku maiłby być – a tak zdają się rozumować skarżący – trybem stosowanym niejako w wymiennie z art. 48 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że procedura naprawcza z art. 50-51 P.b. prowadzona jest z uwagi na sprecyzowane w niej przesłanki i w określonych ramach prawnych. Jeżeli skarżący kasacyjne podważają prawidłowość usytuowania budynku na działce 353/2, to powinni skoncentrować się na przesłankach z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i w tym kontekście dopiero formułować zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. K. M. i R. M. nie wykazali jednak, że część spornego budynku C. P. (nie objęta nakazem rozbiórki na podstawie poprzednio prowadzonych postępowań) zrealizowana została z odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę, jak i nie sprecyzowali przepisów, które miałaby naruszać (o tym wyżej). W skardze kasacyjnej nie przedstawiono także zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. (w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.), który dotyczy sytuacji, gdy roboty budowlane zrealizowano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.