Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2243/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Zgromadzenia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 7 I ART. 14
journal: Dz.U. 2015 poz 1485
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach
article: art. 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A [...] i [...] II S.A. [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 196/24 w sprawie ze skargi [...] S.A [...] i [...] II S.A. [...] na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie niewydania decyzji o zakazie zgromadzenia postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Burmistrza [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 28 czerwca 2024 r, sygn. akt II SA/Go 196/24, na podstawie

art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.), odrzucił skargę [...] S.A. i II S.A. (dalej jako: "spółki") na czynność Burmistrza [...]

w przedmiocie niewydania decyzji o zakazie zgromadzenia oraz zwrócił spółkom uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podał, że spółki, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 w zw. z art. 50 § 1, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę określając jako przedmiot zaskarżenia czynności Burmistrza [...] - niewydanie przez Burmistrza [...] decyzji o zakazie zgromadzenia w związku z zawiadomieniami organizatorów o z organizowaniu zgromadzenia w terminach: 25 lutego 2024 do 20 marca 2024 r., na terenie węzła drogowego na trasie [...] (droga [...]) z trasą [...] (droga [...]) oraz drogi od ww. węzła do [...] w obu kierunkach, pomimo istnienia takiego obowiązku z uwagi na zaktualizowanie się przesłanek z art. 14 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1389 – Pr.zgr.).

Sąd I instancji uznając że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna wyjaśnił, że stosownie do postanowień Pr.zgr., w celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jak stanowi art. 57 Konstytucji RP, "każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Wolność zgromadzeń obejmuje m.in. wolność ich organizowania (vide: M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 197, zob. też wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. III OSK 3002/23). Zgodnie art. 7 ust. 1 Pr.zgr., organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie jako akt notyfikacyjny nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a działania podejmowane w związku z nim są odrębnie uregulowane w Pr.zgr.

WSA w Gorzowie Wlkp. zwrócił też uwagę, że w sytuacji braku przeszkód do odbycia się zgromadzenia ustawodawca nie przewiduje wydania "decyzji o zezwoleniu na zgromadzenie". Ustawodawca czyni to wyłącznie w sytuacji przeciwnej, a więc zakazując zgromadzenia przewiduje się obligatoryjne wydanie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a. W przypadku wydania decyzji zakazującej organizacji zgromadzenia, przysługiwać będzie ściśle opisany w ustawie tryb odwoławczy do sądu powszechnego. Dopuszczalność podważenia zgody na zorganizowanie zgromadzenia wiązałaby się z możliwością kontroli tego na drodze postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego –

i to jeszcze przed odbyciem zgromadzenia, co równałaby się z koniecznością uzyskania zezwolenia na organizację zgromadzenia, a rozwiązanie to zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP jako naruszające wolność zgromadzeń (wyrok TK z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 4).

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona czynność, polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd I instancji jeszcze raz przypomniał, że przepisy Pr.zgr., nie przewidują formy prawnej dla "oprotestowania braku zakazania" przez organ organizacji zgromadzenia, co wynika, w ocenie Sądu, z istoty konstytucyjnego charakteru prawa do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji RP). WSA w Gorzowie Wlkp. wywiódł, że skoro wolność zgromadzeń jest konstytucyjnie chroniona, to jakiekolwiek jej ograniczenia muszą być wprost w ustawie wyrażone i wykluczone są wszelkie interpretacje rozszerzające czy wnioskowanie przez analogię. Tym samym ewentualna interwencja organów władzy publicznej w wolność zgromadzeń musi mieć charakter wyjątkowy i być wyraźnie wskazana w ustawie.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że - wbrew stanowisku spółek, objęta skargą czynność nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a.,

w szczególności nie podpada pod pkt 4 powołanego przepisu. Sąd zaznaczył przy tym, że istotne w sprawie pozostaje to, że skarżące spółki nie zarzucały organowi ogólnie ujmowanej bezczynności związanej z rozstrzygnięciem w zakresie zakazu zgromadzeń, lecz ograniczyły swój przedmiot skargi do czynności w zakresie niewydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Z kolei na tak zakreślony przedmiot zaskarżenia skarga jednak nie przysługiwała.

Dodatkowo WSA w Gorzowie Wlkp. wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w Pr.zgr., nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 1063/18).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosły spółki.

Skarżące kasacyjne wniosły, w związku z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.:

a. na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi - a w ramach tego:

1. ustalenie, że organ na podstawie art. 14 pkt 1 i 2 Pr.zgr., miał obowiązek wydać decyzję o zakazie zgromadzenia planowanego w dniach od 25 lutego 2024 r. do 20 marca 2024 r. na terenie węzła drogowego na trasie [...] (droga [...]) z trasą [...] (droga [...]) oraz drogi od ww. węzła do [...] w obu kierunkach;;

2. stwierdzenie, że zaskarżona czynność w postaci niewydania decyzji

o zakazie protestu rolników była niezgodna z prawem, ewentualnie – przypadku przyjęcia przez Sąd, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w wydaniu decyzji zakazującej protestu rolników stwierdzenie, że bezczynność organu w wydaniu decyzji o zakazie protestu rolników była niezgodna z prawem;

ewentualnie - w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona i nie ma podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a.:

b. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Skarżące kasacyjnie spółki wystąpiły ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyły też, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga na czynność Burmistrza [...] polegająca na niewydaniu przez organ decyzji o zakazie zgromadzenia zorganizowanego w dniach od 25 lutego 2024 r. do 20 marca 2024 r. na terenie węzła drogowego na trasie [...] (droga [...]) z trasą [...] (droga [...]) oraz drogi od ww. węzła [...] w obu kierunkach jest niedopuszczalna, ponieważ nie jest sprawą należącą do właściwości sądu administracyjnego, w szczególności nie dotyczy ona innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że skarga na czynność organu polegająca na niewydaniu decyzji zakazującej Protestu rolników jest dopuszczalna, gdyż czynność organu spełniała przesłanki do uznania jej za inną niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie miała ona charakteru decyzji lub postanowienia, była podejmowana w sprawie indywidualnej, miała charakter publicznoprawny oraz dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co z kolei powinno skutkować uznaniem, że skarga Spółek podlega kognicji sądu administracyjnego. Dodatkowo skarżące mają interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi i merytorycznym jej rozpoznaniu z uwagi na fakt, że Spółki identyfikują prawne oraz faktyczne możliwości wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi w związku z protestem rolników na drodze postępowania cywilnego, w których jedną z przesłanek na podstawie art. 4171 § 3 Kc jest konieczność uprzedniego uzyskania we właściwym postępowaniu orzeczenia (tzw. prejudykatu) stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania przez Burmistrza [...] decyzji o zakazie zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz [...], reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, organ podniósł, m.in., że

żaden przepis Prawa o zgromadzeniach nie jest adresowany w warunkach niniejszej sprawy do skarżących. Przepis też nie przewiduje innych działań organu, jeśli organ ocenia, iż zgromadzenie spełnia przesłanki pozytywne ustawy Prawo o zgromadzeniach. Nie można więc wywodzić, że istnieje jakaś niesprecyzowana inna czynność organu pomiędzy procedurą oceny legalności zgromadzenia

a wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej organizacji zgromadzenia, która mogłaby być przedmiotem skargi i mieściła się w dyspozycji

art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Wniesiona skargi kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu z poniższych względów.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w polskim porządku prawnym przyjmuje się wyłączność Pr.zgr., jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji RP wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do Pr.zgr. i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 259/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższej wyłączności są

następujące okoliczności: 1. stroną postępowania w przedmiocie zakazu zgromadzenia są tylko organizatorzy zgromadzenia, a nie podmioty trzecie wobec tychże organizatorów, 2. wyłączna kompetencji do przyjmowania zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i wydawania decyzji o ich zakazie w ściśle określonych przypadkach przypisana została organom gminy, 3. kontroli sądów powszechnych i tylko tych sądów poddano kwestię zakazu zgromadzeń i tylko zakazu zgromadzeń. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została całkowicie wyłączona w zakresie czynności, czy też braku czynności organów gminy w zakresie wydania decyzji – o zakazie zgromadzenia - na podstawie art. 14 Pr.zgr. Tym bardziej zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny legalności braku wydania takiej decyzji wskutek skargi podmiotu nie będącego organizatorem zgromadzenia.

Należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczone w wyroku z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 817/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego "art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń w sposób wyraźny, wskazując powody zakazu. Jeżeli organ widział niebezpieczeństwo naruszenia prawem określonych wartości, wynikających z art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach lub art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to mógł zakazać odbycia zgromadzenia. Skoro tego nie uczynił, to uznał, że zgłoszenie potwierdza legalność zgromadzenia i tym samym wyłączył możliwość ingerencji w jego przebieg na podstawie innych przepisów niż ustawy - Prawo o zgromadzeniach". Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną spółek.

Dlatego oczywiście bezzasadny jest postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga na czynność Burmistrza [...] polegająca na niewydaniu przez organ decyzji o zakazie zgromadzenia jest niedopuszczalna - ponieważ nie jest sprawą należącą do właściwości sądu administracyjnego, w szczególności nie dotyczy ona innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że skarga na czynność organu polegająca na niewydaniu decyzji zakazującej protestu rolników jest dopuszczalna,.

Należy jeszcze raz podkreślić, że brak właściwości sądu administracyjnego wynika z uregulowania ustawowego o charakterze szczególnym – ograniczającym wolność konstytucyjną, co wynika wprost z art. 57 Konstytucji RP. Przyjęcie zatem skargi podmiotu trzeciego przez sąd administracyjny, wbrew tej ustawie i tym samym wbrew właściwości sądu administracyjnego, oznaczałoby w istocie wprowadzenie do systemu prawnego ograniczenia prawa do zgromadzeń nie mającego podstawy w ustawie w rozumieniu art. 57 Konstytucji RP, czyli ograniczenia nie tylko pozaustawowego, ale także niekonstytucyjnego.

Z tej też przyczyny nie może również odnieść zamierzonego skutku dalsze powiązanie zarzutu naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z naruszeniem art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji w kontekście odrzucenia skargi nie była bowiem legitymacja skargowa skarżących, lecz konstytucyjne i ustawowe wyłączenie kontroli zgromadzeń z trybu sądowoadministracyjnego skutkujące brakiem właściwości sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.