Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 486/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r., którą po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez w/w Spółkę utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu na cele punktu zbierania odpadów obojętnych, na części działki o nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] – [...] gmina [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Dnia [...] lutego 2023 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu na cele punktu zbierania odpadów obojętnych, na części działki o nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] - [...], gm. [...]. Wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.z.p.".

Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej przez Spółkę inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 i 6 u.p.z.p. Natomiast nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy tj. zgodność z przepisami odrębnymi.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. uchyliło decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium między innymi wskazało, że organ I instancji nie ustalił czy będą wykonywane roboty budowlane, nie rozważył czy planowana inwestycja będzie wymagała pozwolenia na budowę i czy nie stanowi tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Ponadto wskazano na konieczność przeprowadzenia analizy, czy wnioskowana inwestycja nie jest składowiskiem odpadów. Niezrozumiałym dla Kolegium była kwalifikacja przedsięwzięcia do zabudowy usługowej i wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r., Burmistrz [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dla wyżej określonej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania i przyczyn w oparciu o które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylało poprzednie decyzje wydane w tym przedmiocie (również odmowne), organ I instancji wskazał, że część działki o nr ewid. [...], która jest objęta wnioskiem, zlokalizowana jest poza granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla pozostałej części działki o nr ewid. [...] obowiązuje uchwała Nr XI/83/2011 Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów walów przeciwpowodziowych w [...],[...],[...] i [...]. Zatem planowana inwestycja usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym konieczne jest ustalenie zagospodarowania terenu i warunków zabudowy (zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 56 ww. ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym), zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, o czym mówi art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

Organ I instancji podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 u.p.z.p., a w tym jego ust. 1, który z kolei uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów określonych w zawartych tam przepisach, które organ przytaczał. Wskazywał, że w przedmiotowym postępowaniu wykonano analizę, stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół części działki nr ewid. [...] wyznaczono obszar analizowany, który przedstawiono na załącznikach nr 3.1 i 3.2 do decyzji i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Następnie Burmistrz [...] podnosił, że przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu na cele punktu zbierania odpadów obojętnych, stąd odstąpiono od analizy parametrów i wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy w obszarze analizy. W związku z tym analizę wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przeprowadzono tylko w zakresie zachowania kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Odstąpiono od analizy istniejących linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki, maksymalnej wysokości zabudowy oraz parametrów dachu. Dla zmian sposobu użytkowania nie ma bowiem potrzeby analizowania wskaźników i parametrów, które nie podlegają zmianie.

Dalej organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Inwestycja nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioskowane przeznaczenie zakwalifikowano jako teren usługowy na podstawie obowiązujących przepisów, w tym polskiej klasyfikacji wyrobów i usług. Po uwagach stron postępowania organ I instancji uznał, że zachodzi potencjalna kolizyjność wnioskowanej funkcji z terenami rolniczymi, na których prowadzone są uprawy. Odmienność sposobu zagospodarowania tych przeznaczeń powoduje, że ich współwystępowanie jest sprzeczne, wręcz kolizyjne względem siebie. Teren inwestycji wraz z bliskim sąsiedztwem stanowi teren rolniczy i jest częścią przestrzeni rolniczej, która od drogi krajowej nr [...] została ograniczona wałem przeciwpowodziowym, leżącym m.in. na działkach nr ewid. [...]. Część obszaru analizowanego stanowiącego obszar zabudowy wsi [...] stanowi odrębną enklawę terenu aniżeli teren rolniczy, w granicach którego leży teren inwestycji. Specyfika obszaru analizowanego polega na tym, że jest on podzielony na dwie części: obszar przestrzeni rolniczej oraz obszar zabudowany. Ustalenie nowego rodzaju zagospodarowania związanego ze zbieraniem odpadów stoi w sprzeczności za terenem rolniczym, na którym prowadzona jest uprawa płodów rolnych.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy powoduje, iż wydając rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest baczyć by nie doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa własności (prawa do zabudowy). Przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i wskazywał, iż na podstawie ww. orzecznictwa ustalono, że wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania nie nawiązuje do funkcji zastanych i nie da pogodzić się punktu zbierania odpadów z prowadzeniem upraw rolniczych.

Organ I instancji dokonał także oceny wniosku poprzez pryzmat przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazał, że uważa ten interes społeczny za słuszny, gdyż naczelną zasadą w planowaniu przestrzennym jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego czy też walory krajobrazowe. W przedmiotowej sprawie, wobec położenia terenu inwestycji wśród terenów upraw rolniczych, w ocenie organu ustalającego warunki zabudowy, interes społeczny powinien być nadrzędnym w stosunku do interesu wnioskodawcy albowiem realizacja wskazanej we wniosku inwestycji może doprowadzić do powstania chaotycznej czy też przypadkowej zabudowy.

Rozważania w tym zakresie organ I instancji podsumowywał stwierdzając, że wnioskowane zamierzenie stoi w sprzeczności z zasadą kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji uznał także, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie podniósł, że w punkcie 8.1. wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaznaczono pośredni dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji wyjaśniał, że zgodnie z ewidencją gruntów: działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako dr i stanowi publiczną drogę krajową nr [...], działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako RIVb, RV, W-RIVb, W-RV, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako RIVb, RV, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako RlVb LIV, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako LIV, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako RIVb, LVI, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako RIVb, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako W, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako dr, działka nr ewid. [...] sklasyfikowana jest jako dr i stanowi gminną drogę wewnętrzną. Działki nr ewid. [...] nie stanowią dróg wewnętrznych. Działki nr ewid. [...] stanowią własność Skarbu Państwa - w gospodarowaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...]. Księgi wieczyste prowadzone dla działek nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] - [...] nie potwierdzają obciążenia służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działki o nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] - [...]. Zatem, po weryfikacji dokumentów poświadczających służebności gruntowej przejścia i przejazdu ustalono, że dla działki nr ewid. [...] objętej wnioskiem nie ma ustalonych służebności gruntowej przejścia i przejazdu na działkach nr [...]. Tylko dla działki nr ewid. [...] ustanowiono służebność gruntową przejścia i przejazdu przez działki nr ewid. [...] Samo sąsiedztwo z gminną drogą wewnętrzną (działka nr ewid. [...]), która dalej nie jest połączona bezpośrednio z żadną drogą publiczną nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że teren inwestycji posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. oraz zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Natomiast kwestie szczegółowe przestawione w pismach z dnia [...] lutego 2024 r. i [...] lutego 2024 r. przez uczestników postępowania dotyczące czy przetwarzania, przerobu, składowania, sortowania odpadów, transportu odpadów, hałasu oraz inne wątpliwości i zapylania stron postępowania, nie mogą być przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując Burmistrz [...] stwierdził, że zachowując ustawowy obowiązek zapisany w art. 61 ust. 1, że inwestycja musi spełniać wszystkie wymienione wyżej warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika J. P. Odwołująca podnosiła, że w uzasadnieniu decyzji, jako podstawę wydania decyzji odmownej, wskazano niespełnienie warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2023 r. Burmistrz [...] jednoznacznie wskazał, że warunki określone art. 61 ust. 1 pkt. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. są spełnione. Jak podnosiła odwołująca, przez okres między wydanymi decyzjami nie zaszły zamiany mające wpływ na zmianę stanowiska w tym zakresie. Niezrozumiałym dla wnioskującego jest wydawanie różnych rozstrzygnięć na podstawie tych samych dokumentów. Takie podejście organu I instancji zaprzecza zasadzie wolności zagospodarowania oraz blokuje inwestycje.

Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium na wstępie stwierdziło, że podstawę prawną podjętej decyzji stanowią przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz, U. z 2023 r. poz. 1688) oraz art. 104, 107 §1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Zastosowanie w sprawie mają, jak wyżej wskazano, przepisy ww. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nie obejmującym zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688). Przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 7 lipca 2023 r. weszły w życie z dniem 24 września 2023 r., natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.

Dalej Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ I instancji przyjął brak spełnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - zasady kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym dla zamierzenia objętego wnioskiem. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, służy zagwarantowaniu ładu przestrzenne i wymaga dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta zabudowa ma się wpisać. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza nawet tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić ( wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie II OSK 2611/11, LEX nr 1559654).

Odnosząc poczynione wyżej wywody do rozpatrywanej sprawy Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odniósł zasadę kontynuacji funkcji do funkcji usługowej, bo tak należało zakwalifikować zamiar prowadzenia przez wnioskodawcę na wskazanej działce punktu zbierania odpadów obojętnych jak betonu, cegły, płyty i ceramiki mieszaniny betonu, cegieł, płytek i ceramiki, gleby i kamieni, szkła. Zastanymi funkcjami na tym terenie jest funkcja usługowa, rolnicza oraz gospodarcza, jednakże jego specyfika polega na tym, że jest on podzielony na dwie części: obszar przestrzeni rolniczej oraz obszar zabudowany. Teren inwestycji wraz z bliskim sąsiedztwem stanowi teren rolniczy i jest częścią przestrzeni rolniczej, która od drogi krajowej nr [...] została ograniczona wałem przeciwpowodziowym, leżącym m.in. na działkach nr ewid. [...]. Część obszaru analizowanego stanowiącego obszar zabudowy wsi [...], znajdujący się w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem, stanowi odrębną enklawę terenu aniżeli teren rolniczy, w granicach którego leży teren inwestycji i tam koncentrują się wskazywane przez organ funkcje, w tym usługowa. Powyższe obrazuje załączona do decyzji analiza w postaci graficznej, z której wynika, że teren objęty wnioskiem wraz z otoczeniem do linii wału przeciwpowodziowego stanowi wyłącznie teren upraw rolniczych. Skutkuje to tym, że ustalenie nowego rodzaju zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, związanego ze zbieraniem odpadów, stoi w sprzeczności z zastanym przeznaczeniem tej dającej się wyodrębnić jednostki obszarowej do linii wału przeciwpowodziowego, na której prowadzona jest uprawa płodów rolnych. Słusznie zatem uznał organ I instancji, że planowany sposób zagospodarowania terenu, co prawda nie związany z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych, jednakże obejmujący zbieranie wskazanych we wniosku odpadów wyłącznie w sąsiedztwie pól uprawnych, nie znajduje analogii w obszarze analizowanym i nie stanowi kontynuacji przeznaczenia terenu z obszaru analizowanego. Brak spełnienia już spełnienia tego warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi wystarczającą przesłankę do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy.

Za uzasadnione stanowisko organu I instancji Kolegium uznało także brak spełnienia warunku dostępu nieruchomości, dla której zgodnie wnioskiem miały być ustalone warunki zabudowy, do drogi publicznej. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi wątpliwości, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] (sąsiadująca z działką, na której ma być realizowana inwestycja) stanowi wewnętrzną drogę gminną i co do tej działki inwestor nie musi się legitymować służebnością przejazdu i przechodu. Natomiast pozostałe wskazane przez inwestora - w zakresie dostępu do drogi publicznej działki [...] stanowią własność Skarbu Państwa - w gospodarowaniu Państwowe Gospodarstwa Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...]. Wszystkie te działki, poza działką nr [...], nie stanowią dróg wewnętrznych. W konsekwencji, celem wykazania dostępu do drogi publicznej krajowej na działce nr [...], inwestor musi się legitymować służebnością przejazdu i przechodu przez te działki. Dotyczy to również działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa - w gospodarowaniu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...]. Inwestor na żądanie organu nie przedłożył dokumentów potwierdzających ustanowienie takich służebności. Podkreślono, że z chwilą wybudowana wału przeciwpowodziowego z działki o nr [...] stanowiącej wspomnianą drogę wewnętrzną nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji skutkuje to, zdaniem Kolegium, tym, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej krajowej na działce nr [...], co również stanowi samodzielną przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, stanu faktycznego działki [...] (gminnej drogi wewnętrznej) oraz pozostałych działek stanowiących dojazd do działki objętej wnioskiem;

2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie bez wyczerpującego udokumentowania przyjętych decyzji;

3) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie na jakiej podstawie planowana inwestycja nie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz błędne wskazanie, że strona odwołująca nie kwestionuje faktu braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

5) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie sprzeczne stwierdzanie zgodności lub nie zgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.,

6) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. po poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z przedstawianymi w toku postępowania wyjaśnieniami oraz spełnia wymagania art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp przez drogę wewnętrzną gminną (dz. nr ewid. [...]) dla której ustanowiona jest służebność przejazdu poprzez działki [...]. Celem takiego podziału działek w ramach budowy wału przeciwpowodziowego było zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla działek, które mogłyby go stracić w wyniku inwestycji, co potwierdza fizycznie wybudowany jest przejazd przez wał przeciwpowodziowy w celu połączenia drogi krajowej nr [...] z drogą wewnętrzną gminną (dz. nr ewid. [...]), z której odbywa się zjazd na działkę objętą wnioskiem.

Według skarżącej organ nie wykazał także w jaki sposób planowana inwestycja narusza interes społeczny oraz na jakiej podstawie podjął taką ocenę w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ nie wykazał na jakiej postawie stwierdził, że planowana inwestycja jest zagrożeniem dla "wymagań ładu przestrzennego czy też walorów krajobrazowych". Brak informacji na jakiej podstawie organ stwierdził wpływ inwestycji na walory krajobrazowe, choć inwestycja nie jest sprzeczna z obszarem chronionego krajobrazu [...] wyznaczonym na podstawie uchwały Nr XXXI/470/2017 Sejmiku Województwa [...] z dnia 24 maja 2017 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". Skarżąca podniosła, iż wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie do tego jakie są okoliczności sprawy oraz wskazała, że podziela pogląd NSA sygn. akt. OSK 1931/14 z dnia 91 lipca 2016 r. "Należy podkreślić, że wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu."

W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy wydały prawidłowe decyzje. Z uwagi na istotę postepowań związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ewentualna zasadność niektórych z podniesionych w skardze zarzutów nie zawsze uzasadnia uchylenie zaskarżonej w tym przedmiocie decyzji.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2024 r., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu na cele zbierania odpadów obojętnych , na części działki o nr ewid. [...], obręb ewid. [...] -[...] gmina [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do powyższego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Należy przy tym wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. (z wyjątkiem zmian wymienionych w art. 78 tej ustawy, które wchodzą w życie odpowiednio w dniu 1 stycznia 2025 r. lub w dniu 1 stycznia 2026 r.). Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu [...] lutego 2023 r. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:

1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;

2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

Z art. 65 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika przy tym, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK , z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16,).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów stawianych nowej inwestycji należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Przywołany przepis uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, dostępny jw.). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19).

W orzecznictwie podkreśla się zarazem, że praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą urbanistyczną. Sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 688/23 zgodnie z którym "W sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego". Z uwagi na sposób uzasadnienia braku zachowania w niniejszej sprawie "zasady dobrego sąsiedztwa" Sąd pragnie także odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020 roku, sygn. akt II OSK 850/18, w którym stwierdzono, że jakkolwiek pojęcie strefy (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie ma charakteru normatywnego, to jednak nie można wykluczyć , że w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno- architektonicznych może okazać się uzasadnione. Podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi być jednak stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno- architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji, w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywanie jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia lub wykluczenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie przeprowadzona przez organ analiza urbanistyczna wskazuje, że w obszarze analizowanym, prawidłowo wyznaczonym w promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości frontu działki nr [...], znajdują się działki z zabudową mieszkalną, usługową, a także działki – grunty rolne. Te ostanie występują w szczególności w sąsiedztwie terenu, dla którego wnioskodawca wystąpił o ustalenia warunków zabudowy. Stanowiło to podstawę do wyodrębnienia przez organy w obszarze analizowanym strefy obejmującej grunty o przeznaczeniu rolnym co miało skutkować uznaniem, że nie została spełniona "zasada dobrego sąsiedztwa". Stanowisko organów w tym zakresie, zdaniem Sądu, uznać należy za błędne, a co najmniej za przedwczesne z uwagi na brak poddania dokładnej analizie funkcji występujących na obszarze analizowanym, w tym na wyodrębnionej przez organy strefie sąsiadującej z działką, na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, oraz braku wykazania, że funkcje (istniejące i planowana) te wzajemnie się wykluczają. Zdaniem organów funkcja planowana dla działki [...] nie nawiązuje do funkcji zastanych na obszarze analizowanym, a w szczególności w wyodrębnionej strefie będącej w bezpośrednim sąsiedztwie wspomnianej działki i nie da się pogodzić punktu zbierania odpadów z prowadzeniem prawa rolniczych.

Negując takie stanowisko organów, uznając taką ocenę, co najmniej za przedwczesną, nie uwzględniającą wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nawiązać w pierwszej kolejności należy do definicji legalnej pojęcia zbierania odpadów określonej w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022r.poz. 699 ze zm.). Zgodnie z powyższą regulacją przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportowaniem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o których mowa w pkt 5 lit. b ustawy, czyli tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Należy również uwzględnić okoliczność, a którą organy pominęły, że zgodnie z wnioskiem we wskazanym punkcie zbierania odpadów miały być zbierane odpady obojętne, które to pojęcie także zostało zdefiniowane w ustawie o odpadach w art. 3 ust. 1 pkt 9. Rozumie się przez takie odpady, które nie ulegają istotnym przemianom fizycznym, chemicznym lub biologicznym: są nierozpuszczalne, nie wchodzą w reakcje fizyczne ani chemiczne, nie powodują zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, nie ulegają biodegradacji nie wpływają niekorzystnie na materię, z którą się kontaktują: ogólna zawartość zanieczyszczeń w tych odpadach oraz zdolność do ich wymywania, a także negatywne oddziaływanie na środowisko odcieku są nieznaczne, a w szczególności nie stanowią zagrożenia dla jakości wód podziemnych, gleb i ziemi. Z złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że mają to być takie odpady jak beton, cegły, płyty i ceramika, mieszaniny betonu, cegieł, płytek i ceramiki, szkło, glebę i kamienie. Zdaniem Sądu stwierdzenie w takich okolicznościach, iż nie jest możliwe pogodzenie istniejącego przeznaczenia terenów wykorzystywanych dla celów rolniczych – upraw z planowaną funkcją na działce o nr [...] – usługową – punkt zbierania odpadów obojętnych nie związaną z uprzednim wykonaniem robót budowlanych jest nieuzasadnione. Funkcje te nie wykluczają się wzajemnie. Nadto należy uwzględnić, że na obszarze z analizowanym stwierdzono występowanie funkcji usługowej. Samo zakłócenie walorów krajobrazowych poprzez wprowadzenie innej funkcji nie może uzasadniać przyjęcia, że funkcja występująca i planowana uniemożliwiają przyjęcie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Dotyczy to w szczególności sytuacji gdy na obszarze objętym analizą urbanistyczną już występuje funkcja usługowa (na terenie wsi).

Za trafne natomiast Sąd uznał stanowisko organów obu instancji o braku dostępu terenu, dla którego miały zostać ustanowione warunki zabudowy do grogi publicznej tj. braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co skutkować musi wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia tych warunków. W ramach tego zarzutu, wniesiona skarga kwestionowała stanowisko organów co do braku dostępu działki o nr [...] dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 14 powołanej ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę powyższego wymogu jako przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest m.in. to, aby teren przyszłej inwestycji miał zapewniony realny dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej rozumieć należy nie tylko jako zapewnienie dostępu w znaczeniu prawnym także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka, przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 2078/11). Skarga złożona w tej sprawie nie kwestionowała dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego. Z ustaleń tych wynika jednoznacznie, iż działka, dla której skarżąca wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy tj. działka o nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej będącej działką o nr [...] (działki te ze sobą graniczą), a stanowiącą własność gminy [...]. W przeszłości działka ta – droga wewnętrzna prowadziła bezpośrednio do drogi krajowej usytuowanej na działce o nr [...]. Z chwilą jednak wykonania wału przeciwpowodziowego bezpośrednia styczność tych dróg uległa przerwaniu. Wał ten został wykonany na zjeździe z drogi wewnętrznej na drogę krajową. Z tą chwilą z drogi wewnętrznej brak jest możliwości zjazdu na jakąkolwiek inną drogę. Może to nastąpić jedynie poprzez przejazd przez działki nr ewid. [...]. Należy przejechać przez wszystkie te działki, które są położone jedna obok drugiej. Działki te nie stanowią drogi publicznej jak również nie są wewnętrzną drogą należącą do gminy. Stanowią one własność Skarbu Państwa – w gospodarowaniu Państwowego gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...]. Z chwilą powstania wału przeciwpowodziowego tylko dla działki o nr ewid. [...] ustanowiono służebność gruntową przejścia i przejazdu obciążającą działki o nr ewid. [...]. Służebność taka nie została natomiast ustanowiona na rzecz działki o nr [...], tj. działki dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy. Zatem inwestor jako właściciel przedmiotowej działki nie legitymuje się służebnością przejazdu i przechodu przez działki będące w gospodarowaniu Wód Polskich. Powyższa okoliczność jest w niniejszej sprawie bezsporna. Jednocześnie z oświadczenia złożonego na rozprawie przez przedstawiciela skarżącej Spółki wynika, że brak jest innej możliwości zapewnienia działce o nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z definicją służebności gruntowej zawartej w art. 285 kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości władnącej może między innymi korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Taka służebność nie została ustanowiona na rzecz działki o nr ewid. [...], dla której miano ustalić warunki zabudowy. Z faktu, że właściciel działki o nr ewid. [...] może korzystać z drogi wewnętrznej nie można wywodzić, że może również korzystać z działek o nr ewid. [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, a będących w gospodarowaniu Wód Polskich. Uprawnienia wynikające z obciążającej te działki służebności gruntowej przysługują właścicielowi działki o nr [...]. Natomiast jak trafnie podkreśliły organy taka służebność obciążająca powyższe działki nie została ustanowiona na rzecz właściciela działki o nr ewid. [...].

W niniejszej sprawie zaakcentowanie powyższej okoliczności jest istotne z uwagi na usytuowanie na powyższych działkach wału przeciwpowodziowego i związane z tym również ograniczenia faktyczne związane między innymi z maksymalnym obciążeniem prowadzącego przez nie szlaku komunikacyjnego mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej. Jest oczywistym, że skarżąca może wystąpić o ustanowienie stosownej służebności przez w/w działki w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, jednak sprawy z tym związane należą do właściwości sądów powszechnych. W ramach takiego postępowania rozstrzyga się nie tylko o ustanowieniu służebności, ale także jej zakresu. Fakt, że obecnie właściciel działki korzysta faktycznie z w/w działek będących w gospodarowaniu Wód Polskich, przy uwzględnieniu realiów niniejszej sprawy nie oznacza, że zachodzą przesłanki do przyjęcia, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji materiał dowodowy pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. Organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia powyższych przepisów nie wskazała w szczególności przeprowadzenia jakich dowodów zaniechał organ i na jakie okoliczności mające istotne znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z podniesionych zarzutów jak i z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje wskazanych przez organ okoliczności, a jedynie dokonuje odmiennej ich oceny w świetle spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. uzasadniającej wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów. Dotyczy do wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p..

Dokonując analizy zawartości akt sprawy administracyjnej jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia naruszenia art. 8 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd nie bada stanowiska zajętego przez organ I instancji tj. Burmistrza [...]. Przedmiotem wskazanej przez skarżącą w uzasadnieniu innej sprawy nie było tak jak w niniejszej wydanie warunków zabudowy, a jedynie wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami w procesie odzysku R12. Inny w takich sprawach jest w szczególności stan prawny jaki winien uwzględnić organ jak i również okoliczności istotne do jej rozstrzygnięcia. Tym samym nie można mówić o identycznym stanie faktycznym i prawnym. Należy także podkreślić, że organ ponownie rozpatrując sprawę w następstwie uwzględnienia przez organ II instancji odwołania od wcześniej wydanej decyzji nie jest związany swoimi ustaleniami zawartymi w uchylonej decyzji nawet w odniesieniu do tych, które nie były w odwołaniu zakwestionowane.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, w szczególności co do braku, z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, konieczności dokonania analizy i ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Zasadnie uznano, że nie zachodzi konieczność w niniejszej sprawie ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (okapu) lub attyki, maksymalnej wysokości zabudowy oraz parametrów dachu. Takie stanowisko organu jest zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przytoczonym przez organ, w którym wielokrotnie potwierdzono, iż dla zmiany sposobu użytkowania nie ma potrzeby analizowania wskaźników i parametrów, które nie podlegają zmianie lub nie będą występowały.

Sąd potwierdza także stanowisko organów co do spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 oraz 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Brak jednak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – dostępu do grogi publicznej - jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą wydanie decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.