Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 581/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.285.2022.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta Gdyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.285.2022.DL, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 listopada 2022 r. nr WS-I.6821.31.2022.ER w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 21 kwietnia 2020 r. A. P., J. R., I. T., M.R., R. R., A. B. i K. D. wystąpili do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, położonych w Gdyni, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...]-[...] - zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], [...]-[...] - zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...] i [...] oraz [...], [...] - zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...].

Wnioskodawcy wskazali, że powyższe nieruchomości, wywłaszczone na podstawie: orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (dalej: "WRN")

w Gdańsku z 30 listopada 1951 r., orzeczenia Prezydium WRN w Gdańsku z 24 kwietnia 1956 r. wraz z postanowieniem o sprostowaniu z 1 lutego 1964 r. oraz decyzji Prezydium WRN w Gdańsku z 14 grudnia 1964 r., nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych.

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2021 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r., Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni od rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonych działek o numerach: [...]-[...], wyznaczając jednocześnie Prezydenta Miasta Gdańska.

Organ pierwszej instancji wydzielił do odrębnego rozpoznania sprawy o zwrot poszczególnych działek, zaś przedmiotem niniejszego postępowania, jak wskazał, jest działka oznaczona obecnie numerem [...] w zakresie, w jakim pokrywa się z nieruchomością wywłaszczoną na mocy orzeczenia Prezydium WRN za dnia 24 kwietnia 1956 r. sprostowanego postanowieniem z dnia 1 lutego 1964 r. Aktem tym zaś wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości ujętej w księdze wieczystej KW nr [...], tj. parcelę oznaczoną nr [...] o powierzchni 0.4100 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0207 ha. Nadto, organ ustalił, że w dacie wywłaszczenia nie żył już figurujący w księdze wieczystej A. S. ani też jeden z jego spadkobierców – F. S. a żyła spadkobierczyni jego i F. S. – Z. S. i na potrzeby niniejszego postępowania organ przyjął, że to ona była w istocie wywłaszczoną właścicielką.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych Prezydent ustalił, że działka nr [...], w jej obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania, powstała z kolejnych poddziałów i scaleń obu wywłaszczonych parcel nr: [...] oraz [...]. Działka nr [...] stanowi zgodnie z treścią księgi wieczystej współwłasność Gminy Miasta Gdyni i wskazanych w uzasadnieniu decyzji osób fizycznych, które to stały się współwłaścicielami z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co stwierdzają stosowne zaświadczenia wydane przez Prezydenta Miasta Gdyni. Wszystkie te osoby były uprzednio współużytkownikami wieczystymi działki na podstawie umów użytkowania wieczystego i sprzedaży lokali zawartych w większości przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem trzech lokali, które sprzedano po tej dacie. W konsekwencji organ uznał, ze w sprawie ma zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami czyli roszczenie o zwrot nie przysługuje. Nie ma więc możliwości skutecznego żądania zwrotu działki nr [...] w części, jaka pokrywa się z obszarem wywłaszczonych parcel nr [...] i [...] z uwagi na treść art. 229 ugn oraz fakt, że w przeważającym udziale ani Gmina Miasta Gdyni, ani też w żadnej części Skarb Państwa nie są już właścicielem nieruchomości, a tym samym przestał istnieć tytuł prawny, który umożliwiłby restytucję prawa własności. To zaś spowodowało konieczność wydania decyzji odmowie zwrotu jej części.

W konsekwencji Prezydent decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. odmówił zwrotu części działki nr [...], obręb [...] w Gdyni.

Na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda Pomorski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania skutkującego koniecznością ponownego badania sprawy przez organ I instancji w zakresie mającym wpływ na jej wynik. W szczególności zaś Wojewoda stwierdził, że z wnioskiem o zwrot wystąpiła jedynie część spadkobierców A. S. a organ I instancji prowadził postępowanie o zwrot nieruchomości w zakresie części obecnej działki nr [...], nie wskazując ani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, ani też w wydanej decyzji, że chodzi o udziały spadkobierców. Nadto, Wojewoda stwierdził, że sentencja decyzji Prezydenta Miasta Gdańska jest niejednoznaczna, gdyż dotyczy części działki nr [...] położonej w Gdyni obręb [...] w zakresie, w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium WRN za dnia 24 kwietnia 1956 r. sprostowanym postanowieniem z dnia 1 lutego 1964 r. Orzeczeniem tym zostały wywłaszczone parcele oznaczoną nr [...] i [...] a jak wynika z mapy archiwalnej obecna działka nr [...] obejmuje w całości część dawnej parceli [...] i [...], w jej skład nie weszła żadna inna parcela czy działka. W związku z tym niezrozumiałe jest stwierdzenie organu i instancji: "w zakresie, w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej". Wojewoda wskazał przy tym na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia powyższej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie, Wojewoda wypowiedział się w kwestii merytorycznej dotyczącej przeszkody do zwrotu nieruchomości w odniesieniu do wskazanych w uzasadnieniu decyzji lokali mieszkalnych z mocy art. 229 ugn, a także stanowiska opartego na uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14. Wojewoda ustalił przy tym, że w toku postępowania doszło do zbycia kilku lokali a mimo to ich byli właściciele byli stronami postępowania, a organ I instancji nie zawiadomił aktualnych właścicieli. Wreszcie, Wojewoda wskazał, że Gmina Miasta Gdyni ma udział 2732/10000 w prawie własności działki nr [...], co zostało pominięte przez Prezydenta Miasta Gdańska przy wydawaniu decyzji w sprawie. W tym zaś zakresie, w ocenie Wojewody nie występują przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, a zatem konieczne jest ustalenie celu wywłaszczenia i analiza jego realizacji, czego również nie uczynił organ I instancji.

Skarżąca wniosła sprzeciw od opisanej wyżej decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego bez potrzeby zbędnego przedłużania postępowania.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przekazując sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem przede wszystkim charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954).

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 listopada 2022 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Przede wszystkim słusznie Wojewoda zwrócił uwagę na nieprawidłowy sposób orzeczenia przez organ I instancji w wydanej w sprawie decyzji. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest bowiem nieprecyzyjne i niezrozumiałe, i w tym zakresie nie może być przedmiotem ustaleń na etapie postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w sprzeciwie nie chodzi w tym wypadku o wątpliwości, które mógł wyjaśnić Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego. Przedmiot postępowania odwoławczego i zakres rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wyznacza bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać przedmiotu sprawy administracyjnej w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy orzeka wyłącznie w granicach sprawy wyznaczonych decyzją organu I instancji. Tymczasem Prezydent w wydanej decyzji "odmówił zwrotu części działki nr [...], obręb [...] w Gdyni" "w zakresie, w jakim nieruchomość ta pokrywa się z częścią nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium WRN w Gdańsku z 24 kwietnia 1956 r. sprostowanym z dnia 1 lutego 1964 r.". Jednocześnie uzasadnieniu decyzji posługiwał się określeniami: "działka nr [...], w jej obszarze będącym przedmiotem niniejszego postępowania". Brak jest przy tym jakichkolwiek rozważań organu I instancji w kwestii dotyczącej zwrotu udziału w nieruchomości.

Powyższe kwestie mają istotne znaczenie, jako że zakres orzekania w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości wyznacza złożony wniosek. Stosownie zaś do treści art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie natomiast z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten wprowadza zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla jej zachowania nie jest wystarczające stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania, w tym podstawy prawnej. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Tożsamość przedmiotowa sprawy jest natomiast zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie, jak uczynił to organ I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy orzeka powtórnie w całokształcie sprawy i w granicach wyznaczonych decyzją organu l instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, sprawdzenie czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu w każdym jego aspekcie. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ I instancji. W szczególności zaś zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy czy też orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszej instancji prowadzi do naruszenia tożsamości sprawy, a w konsekwencji zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było wyeliminowanie wadliwie sporządzonej i zredagowanej decyzji, powodującej szereg wątpliwości co do treści i zakresu zawartego w niej rozstrzygnięcia. Również dostrzeżone przez Wojewodę nieprawidłowe określenie stron postępowania powinno być wyeliminowane w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. To zaś uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.

W tym miejscu wskazać należy, że niewątpliwie podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz musi i powinna zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy.

Należy mieć jednakże na uwadze, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ma specyficznie ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego w art. 64e p.p.s.a., który to jest przepisem szczególnym do art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym, choć niewątpliwie nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zupełności postępowania dowodowego pod kątem przesłanek prawa materialnego, to jednak uwzględniając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może zawrzeć wiążącej oceny co do materialnoprawnych przesłanek dotyczących załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2118/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań sądu mogą być zatem kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie przedwczesne byłoby jednakże wypowiadanie się przez Sąd w merytorycznych kwestiach, poruszonych w wydanej przez Wojewodę decyzji, jako że decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na przyczyny procesowe.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151 a p.p.s.a. o oddaleniu sprzeciwu.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.