Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 832/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 3 pkt 6 i 7, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: Art. 6, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Par. 3 pkt 3 i 8
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: Art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 461
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
article: Art. 55(3)
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: Art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 333
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym - t.j.
article: Art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: Art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1553
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , , po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 lipca 2023 roku nr 183/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. nr 183/2023, znak: GPB-III.7721.112.2023 RK Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682, dalej również jako: "Prawo budowlane") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr DPRG-UA-V.619.2023, znak: [...] odmawiającą P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na "rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy" na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...], działka nr ewid. [...] oraz fragm. działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 23 stycznia 2022 r. pełnomocnik inwestora F.A. wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia pn. "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część z funkcją gospodarstwo-agroturystyczne wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie (wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektryczna)". Do wniosku (uzupełnionego ostatecznie w dniu 6 kwietnia 2023 r.) pełnomocnik inwestora załączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na terenie osiedla [...] w rejonie ulicy [...], uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 stycznia 2015 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego z dnia 02.03.2015 r., poz. [...], dalej również jako: "plan miejscowy", lub "m.p.z.p."). Teren objęty przedmiotowym wnioskiem znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 2RP, dla którego ustalono jako przeznaczenie podstawowe - tereny rolne, a jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa zagrodowa, gospodarstwa agroturystyczne, infrastruktura techniczna, publiczne i wewnętrzne drogi oraz ciągi piesze i pieszo-jezdne oraz dodatkowo: lasy i zalesienia. W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego plan dopuszcza lokalizację nowej zabudowy zagrodowej, w przypadku wydzielania nowego gospodarstwa rolnego o wielkości przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie Łódź i w odległości do 100 m od istniejących lub projektowanych dróg. W zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy plan ustala (§ 25 ust. 6):

1) powierzchnię zabudowy działki: nie większą niż 850 m2, w tym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie większa niż 150 m2,

2) dopuszcza się zwiększenie powierzchni zabudowy do 1000 m2 w przypadku realizacji gospodarstwa agroturystycznego, w którego skład wchodzi stadnina koni;

3) wysokość zabudowy:

a) dla budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, nie więcej niż 9,0 m,

b) dla pozostałych budynków związanych z obsługą gospodarstwa rolnego - 1 kondygnacja, nie więcej niż 9,0 m,

c) dla budowli związanych z obsługą gospodarstwa rolnego dopuszcza się zwiększenie wysokości o 20%,

d) dla obiektów inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych:

- wolnostojących - 20,0 m,

-zlokalizowanych na budynkach - do 14,0 m łącznie z budynkiem;

4) możliwość realizacji dachów dwu lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°;

5) kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do istniejącego układu działek;

6) dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej możliwość przebudowy, rozbudowy, nadbudowy bądź odbudowy zgodnie z warunkami ustalonymi w pkt. 1-5;

7) dla zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie planu, niespełniającej warunków ustalonych w pkt. 1-5, dopuszcza się wyłącznie: remont, przebudowę oraz prowadzenie innych robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego.

W wyniku sprawdzenia przedłożonych dokumentów w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowości wymagające usunięcia, m.in. dotyczące braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieprawidłowości dotyczyły funkcji i gabarytów rozbudowywanej części budynku oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem nr DPRG-UA-V.148.2023 z dnia 27 stycznia 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek, w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia, usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, m.in. poprzez:

1) doprowadzenie zamierzenia budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie:

- funkcji rozbudowywanej części budynku (§ 25 ust. 1),

-parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (§ 25 ust. 6),

- ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 7 ust. 1 pkt 1);

2) doprowadzenie projektów do zgodności z wymaganiami Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), tj.:

a) zastosowanie spójnej nazwy karty tytułowej z zawartością przedłożonej dokumentacji;

b) ujednolicenie spisów treści poszczególnych części projektu budowlanego, zgodnie z jego zawartością i ponumerowanie wszystkich stron i arkuszy projektu (§ 7 pkt. 5);

c) w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu:

- uzupełnienie strony tytułowej o podpis projektanta mgr inż. B.P., będącej autorem rysunku przekroju projektowanej drogi,

- rozwiązanie wszelkich kolizji projektowanego budynku z podziemnym uzbrojeniem terenu,

- ujednolicenie treści projektu w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych (w tytule mowa jest o instalacji kanalizacji deszczowej, natomiast w części opisowej stwierdza się, iż wody będą odprowadzane na teren zielony działki).

Pismem z dnia 6 marca 2023 r. F.A. wystąpił z wnioskiem korygującym nazwę zamierzenia budowlanego na: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o gospodarstwo-agroturystyczne wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie (wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektryczna)", przedkładając jednocześnie trzy egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

Pełnomocnik inwestora, pismem z dnia 23 lutego 2023 r. (data wpływu 27 lutego 2023 r.) wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o udzielenie informacji, czy inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o gospodarstwo agroturystyczne jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odpowiedział na powyższe pismem z dnia 16 marca 2023 r., wskazując, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. dotyczące usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno – budowlanym nie zostały wypełnione, tj. nie doprowadzono zamierzenia budowlanego do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto nie usunięto nieprawidłowości dotyczących rozwiązania wszelkich kolizji projektowanego budynku z podziemnym uzbrojeniem terenu oraz ujednolicenia treści projektu w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych.

W dniu 6 kwietnia 2023 r. pełnomocnik inwestora ostatecznie odpowiedział na postanowienie z dnia 27 stycznia 2023 r., doprowadzając zamierzenie budowlane do zgodności z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie nazwy zamierzenia budowlanego (zmiana nazwy z "rozbudowa budynku mieszkalnego o gospodarstwo agroturystyczne" na "rozbudowa budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy"). Jednocześnie przedłożył trzy egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił jednak inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na "rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy" na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...], działka nr ew. [...] oraz fragm. działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia wskazano, iż jedyną możliwą zabudową, zgodną z ustaleniami planu, o czym poinformowano inwestora również w postanowieniu, jest zabudowa zagrodowa, która wprost związana jest z prowadzeniem działalności rolniczej. Gospodarstwo agroturystyczne, jako uzupełniające przeznaczenie terenu rolnego, nie jest zaś funkcją budynku. Gospodarstwo agroturystyczne to czynne gospodarstwo rolne, które oferuje świadczenie usług turystycznych (głównie wynajmowanie pokoi) w oparciu o zabudowania (tj. zabudowę zagrodową), grunty i inne zasoby gospodarstwa, bez zmiany ich charakteru i naruszania podstawowej funkcji, jaką jest zachowanie zdolności do produkcji rolnej. Zapewnia ono formę wypoczynku zbliżoną do warunków wiejskich, gdzie goście mają możliwość mieszkania wraz z rodziną wiejską, poznania jej obyczajów i codziennych zajęć, bezpośredniego kontaktu ze zwierzętami i produkcją rolną. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, tylko z zabudową jednorodzinną, a więc niezgodną z przeznaczeniem terenu.

Plan wprawdzie dopuszcza rozbudowę istniejącej niezagrodowej zabudowy (mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej), zachowując jej obecną funkcję (§ 25 ust. 6 pkt. 6 planu), ale zgodnie z warunkami ustalonymi w § 25 ust. 6 pkt. 1-5. Przedmiotowy budynek spełnia powyższe warunki tj. ma 2 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe, wysokość zabudowy 8,97 m, powierzchnię zabudowy równą 101,70 m2, dach dwuspadowy o kącie nachylenia 39% (21,31°) oraz kierunek głównej kalenicy prostopadły do istniejącego układu działek. Tak więc, zgodnie z ww. przepisem może podlegać rozbudowie, ale nadal na zasadach opisanych w ww. paragrafie, tj. m.in. powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego po rozbudowie nie powinna przekraczać 150 m2, a nad częścią rozbudowywaną powinien zrealizowany być dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°.

Z przedłożonych w dniu 6 marca 2023 r. projektów wynika, że planowana inwestycja pierwotnie miała polegać na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] o użytku B (tereny budowlane) o część uzupełniającą istniejącą funkcję, w której znajduje się garaż i pomieszczenie gospodarcze oraz o część mieszkalną o charakterze zamieszkania zbiorowego, w której skład wchodzi wewnętrzna komunikacja oraz 8 lokali mieszkalnych składających się z dwóch pokoi, w tym jeden z aneksem kuchennym, sypialni i łazienki. Planowana rozbudowa ma powierzchnię 695 m2, co łącznie po rozbudowie daje powierzchnię zabudowy równą 796,70 m2. Ponadto nad rozbudowywaną częścią pełniącą funkcję łącznika i garażu zaplanowano dach płaski o kącie nachylenia połaci 3% (1,72°).

Inwestor argumentował zgodność inwestycji z planem miejscowym pisząc, że gospodarstwo agroturystyczne jest funkcją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dodając przy tym, że cyt. "Planowana funkcja gospodarstwo agroturystyczne (...) będzie służyć pogłębianiu więzi społecznych oraz integracji użytkowników z lokalną naturą oraz agrokulturą ziemi Łódzkiej". Tym samym inwestor, posiłkując się nazwą "gospodarstwo agroturystyczne" jako funkcją uzupełniającą tereny rolne RP, zamierzał rozbudować budynek mieszkalny jednorodzinny o część usługową, która nie jest dopuszczona w planie miejscowym, wykorzystując przy tym parametr powierzchni zabudowy przewidziany dla całej zabudowy zagrodowej włącznie z zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi. Jak jednak podkreślił organ pierwszej instancji, budynek z 9 lokalami mieszkalnymi nie jest już budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, tylko budynkiem usługowym zamieszkania zbiorowego. Ponadto inwestor przyjął błędne założenie, stosując nielogiczne i wzajemnie sprzeczne sformułowanie, bowiem nie można rozbudować budynku o budynek czy rzecz innego rodzaju, jaką jest gospodarstwo.

W ostatecznej wersji projektów złożonych do organu pierwszej instancji w dniu 6 kwietnia 2023 r. inwestor całkowicie zmienił funkcję części budynku będącej rozbudową z funkcji "gospodarstwo agroturystyczne" na "budynek gospodarczy". Osiem lokali mieszkalnych zamieniono na pomieszczenia gospodarcze, a w części opisowej projektu wskazano, iż cyt. "Planowana funkcja budynku gospodarczego (...) będzie służyć zachowaniu zdolności do produkcji rolnej oraz do prowadzenia działalności rolniczej". Pozostałe parametry i wskaźniki projektowanego obiektu budowlanego pozostały bez zmian, m.in. powierzchnia zabudowy budynku po rozbudowie wynosi 796,70 m2 a nad rozbudowywaną częścią budynku zaplanowano dach płaski o kącie nachylenia połaci 3 % (1,72°).

Przyjmując, że jeśli zmiana funkcji w ostatniej wersji projektu nie jest tylko zabiegiem technicznym w celu ominięcia przepisów i że przedmiotem wniosku byłaby po prostu rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dodatkowe pomieszczenia (mieszkalne czy gospodarcze) to, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, maksymalna powierzchnia takiego budynku po rozbudowie, w ocenie organu pierwszej instancji, nie powinna przekroczyć 150 m2, a nad częścią rozbudowywaną powinien zostać zrealizowany dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°. Tak więc, zdaniem organu, inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu nr DPRG-UA-V.148.2023 z dnia 27 stycznia 2023 r., tj. nie doprowadził projektów do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, wskazując iż przedstawiony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prawem budowlanym, Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie inwestora zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (§ 25 ust. 6 pkt. 1-7) dopuszcza się rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkalnej o budynki gospodarcze do powierzchni zabudowy 850 m2 włącznie.

Wojewoda Łódzki nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzją utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że planowana inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] oraz na fragmencie działek nr ewid. [...] i [...] obrębu [...], położonych przy ul. [...] [...] w Ł. Zaprojektowano jednokondygnacyjny budynek gospodarczy z dwuspadowym dachem głównej bryły budynku, przylegający ścianą zachodnią do ściany wschodniej istniejącego dwukondygnacyjnego (parter + poddasze użytkowe) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym w części przylegającej bezpośrednio do budynku mieszkalnego wydzielono m.in. pomieszczenie garażu oraz pomieszczenie gospodarcze, a w części pozostałej połączonej łącznikiem komunikacyjnym wydzielono pozostałe pomieszczenia gospodarcze dostępne zarówno z komunikacji ogólnej projektowanego budynku gospodarczego, jak i dostępne z zewnątrz tego budynku. Budynek gospodarczy objęty obszarem inwestycyjnym usytuowano po stronie zachodniej działki nr ewid. [...] w odległości ponad 65 m od granicy z działką sąsiednią tj. nr ewid. [...]. Ścianę północną budynku od strony projektowanego terenu utwardzonego stanowiącego przedłużenie wewnętrznej drogi dojazdowej (działka nr ewid. [...]) usytuowano w odległości około 12 m od granicy z działką nr ewid. [...], a od krawędzi utwardzonego terenu w odległości 6 m. Natomiast od strony południowej projektowany budynek gospodarczy tj. jego główna bryła znajduje się w odległości ponad 16 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w zakres zamierzenia inwestycyjnego wchodzi również budowa doziemnych instalacji zewnętrznych na terenie działki: instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej i elektrycznej. Przyłącza obsługujące projektowany budynek gospodarczy będą realizowane według odrębnego opracowania. Ponadto, przedłożona dokumentacja projektowa obejmuje: wykonanie utwardzenia terenu z kostki brukowej w postaci dojść i dojazdu do budynku wraz z dwoma miejscami postojowymi oraz wydzielenie miejsca na odpady stałe zlokalizowanego po stronie północnej terenu inwestycyjnego (przy istniejącej drodze dojazdowej). Teren inwestycji z projektowanym budynkiem gospodarczym i istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (zrealizowanym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o pozwoleniu na budowę z 2015 r. i 2019 r. i użytkowanym na podstawie zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Łodzi z dnia 4 lipca 2022 r.) obejmujący działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...], od strony północno-zachodniej graniczy z drogą dojazdową (działka nr ewid. [...]). Natomiast od północy, wschodu i południa graniczy z niezabudowanymi działkami: nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Część południowa działki inwestycyjnej, tj. nr ewid. [...] stanowi użytek gruntu oznaczonym jako "Lzr", a pozostała część użytek gruntu "RV". Od zachodu teren inwestycji graniczy z terenami zabudowanymi, tj. wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Obecnie teren inwestycyjny, zabudowany jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zagospodarowany jest częściowo zielenią urządzoną w postaci zieleni niskiej - traw oraz utwardzony nawierzchnią w postaci dojść i dojazdu do istniejącego budynku, z tarasem od strony ogrodowej - elewacji południowej. Teren inwestycyjny dostępny jest istniejącym zjazdem z drogi dojazdowej wewnętrznej (działka nr ewid. [...]).

Organ podkreślił, że plan miejscowy jako przeznaczenie uzupełniające terenu inwestycyjnego dopuszcza lokalizację nowej zabudowy ale zabudowy zagrodowej. Teren inwestycyjny objęty przedmiotowym postępowaniem jest już zabudowany budynkiem mieszkalnym. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie § 25 ust. 6 pkt 6 planu miejscowego, który stanowi, że dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej uwzględnia się możliwość przebudowy, rozbudowy, nadbudowy bądź odbudowy zgodnie z warunkami ustalonymi w pkt 1-5. Powyższy zapis wskazuje, że plan dopuszcza m.in. rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej, istniejącej zabudowy gospodarczej i istniejącej zabudowy garażowej. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją zaprojektowano budynek gospodarczy przylegający do istniejącego budynku o funkcji mieszkalnej. Pojęcie rozbudowy to także budowa, poprzez którą zmianie ulegają parametry obiektu budowlanego m.in. powiększenie powierzchni: użytkowej, zabudowy, czy też samej kubatury budynku. Zapis § 25 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p. w kwestii spełnienia określonych parametrów zabudowy odsyła do zapisów określonych w pkt 1-5 ww. paragrafu, w których ustalone zostało uszczegółowienie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy.

Jak wynika z opisu projektu zagospodarowania terenu, powierzchnia działek, na których lokalizowana jest przedmiotowa inwestycja (działki nr ewid. [...] i [...]) wynosi 6435 m2, a powierzchnia zabudowy (istniejącym budynkiem mieszkalnym) wynosi 101,70 m2. Natomiast, powierzchnia zabudowy projektowanym budynkiem gospodarczym wynosi 695,00 m2.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zapis § 25 ust. 6 pkt 6 dotyczący możliwości rozbudowy (pojęciu zawierającym się w definicji budowa zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) należy rozumieć jako dopuszczenie rozbudowy dla każdego rodzaju zabudowy oddzielnie, przy spełnieniu warunków związanych z ograniczeniem powierzchniowym (określonym w § 25 ust. 6 pkt 1), tj. zapis ten daje możliwość rozbudowy zabudowy budynkiem o funkcji mieszkalnej ograniczonej do maksymalnej powierzchni 150 m2, dalej istniejącej zabudowy gospodarczej budynkiem gospodarczym do wielkości zabudowy działki nie przekraczającej 700 m2 (maksymalna powierzchnia zabudowy 850 m2 pomniejszona o powierzchnię budynku mieszkalnego 150 m2) itd. Zgodnie z dokumentacją projektową planuje się budowę budynku gospodarczego o powierzchni 695,00 m2. Istniejący budynek mieszkalny ma powierzchnię 101,70 m2. Powyższy zapis daje możliwość rozbudowy tylko budynku mieszkalnego do maksymalnej powierzchni 150 m2, natomiast z uwagi na brak występowania na terenie inwestycyjnym zabudowy gospodarczej, biorąc powyższe rozważania pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego, plan miejscowy nie zezwala na rozbudowę (budowę) budynku gospodarczego.

Skoro zatem m.p.z.p. (§ 25 ust. 6 pkt 6) nie przewiduje na terenie objętym przedmiotową inwestycją, oznaczonym na planie symbolem 2RP, możliwości budowy budynku gospodarczego, w ocenie Wojewody Łódzkiego organ pierwszej instancji słusznie odmówił zatwierdzenia przedmiotowego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyprowadzenie z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, prowadzących do błędnych ustaleń, iż rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną jest niedopuszczalna, jako że nie jest funkcjonalnie powiązana z zabudową mieszkaniową, podczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że dozwolona jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa, bądź odbudowa istniejącej zabudowy: mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej, a jak wskazuje doświadczenie życiowe, zabudowa gospodarcza, zwłaszcza na terenach rolnych, stanowi nieodłączną część zabudowy mieszkaniowej, co uzasadnia planowaną inwestycję;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6, 35 ust. 1, 4 i 5 ustawy prawo budowlane w zw. z § 25 ust. 6 pkt 6) uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr [...] z 2 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na terenie osiedla [...] w rejonie ulicy [...] poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o budynek gospodarczy, pomimo, iż w świetle prawidłowo ustalonego stanu rzeczy planowana inwestycja spełnia wymagania ustawy i m.p.z.p., a powołane przepisy nie wskazują, aby budowa (rozbudowa) dopuszczalna była wyłącznie w takim rozumieniu, że następuje ograniczenie planowanej inwestycji do każdego rodzaju zabudowy oddzielnie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a na zasadzie z art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w ocenie organów to § 25 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p. nie pozwala na realizację planowanej inwestycji. Organy obu instancji rozumieją powołaną normę przez pryzmat art. 3 pkt 6) Prawa budowlanego jako umożliwiającą rozbudowę istniejącej zabudowy jedynie w zakresie tego samego rodzaju – oddzielnie. Skarżąca nie podziela przedstawionej w tym zakresie argumentacji organu. Takich wniosków nie sposób wywieść z ustawy prawo budowlane, ani z postanowień m.p.z.p. W szczególności do takiej konkluzji nie prowadzi literalne brzmienie § 25 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p.

W ocenie skarżącej intencją uchwałodawcy planu miejscowego było dozwolenie rozbudowy istniejącej zabudowy tak mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej ogółem, każdego rodzaju, choć z ograniczeniem do parametrów wskazanych w pkt 1-5. Z tych też przyczyn w cytowanym postanowieniu m.p.z.p. posłużono się koniunkcją, a nie alternatywą. Bez wątpienia zaś pierwszeństwo przy wykładni przepisów prawa nadać należy ich brzmieniu literalnemu. Z tego zaś nie sposób wnioskować inaczej. Wskazany przepis nie wspomina natomiast — jak nadmienił organ — o rozbudowie istniejącej zabudowy o dalszą zabudowę tego samego rodzaju. Przepisy prawa budowlanego nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego. W orzecznictwie ukształtował się jednak pogląd, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. Jak wynika z przedstawionego organowi projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkalnej o budynki gospodarcze także z racji na lokalizację nieruchomości i jej przeznaczenie zgodnie z m.p.z.p. stanowi o powiązaniu funkcjonalnym dodatkowych pomieszczeń gospodarczych, będących nieodłączną częścią istniejącego obiektu budowlanego. Błędnie ustalił zatem organ, iż tego powiązania brak, a zatem o "rozbudowie" nie może być mowy.

W konsekwencji skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej również jako: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Strona skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie wspomnianego art. 119 pkt 2 p.p.s.a., natomiast Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do powyższego wniosku. W związku z powyższym, należało uznać, iż organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 12 lipca 2023 r. znak: GPB-III.7721.112.2023 RK oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 13 kwietnia 2023 r. nr DPRG-UA-V-619.2023, znak: DPRG-UA-V-6740.2023 48744.MAF, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiadają one prawu, brak jest zatem podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tejże ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.") miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów jego zagospodarowania. Stosownie do treści art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel nieruchomości może zatem korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej bezwzględny obowiązek sprawdzenia, czy dokumentacja projektowa jest zgodna z ustaleniami tego planu, w taki sam sposób, jak sprawdzenia, czy dokumentacja projektowa jest zgodna z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej musi uwzględniać zarówno część tekstową, jak i graficzną planu miejscowego.

Stwierdzić zatem należy, że ocena zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi istotny element w procedowaniu organu właściwego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalony ład przestrzenny powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności", a więc nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2023 r., sygn. II SA/Gl 616/23, dostępny, podobnie jak pozostałe powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").

Jak prawidłowo ustaliły organy administracji, teren, na którym ma zostać zlokalizowana projektowana inwestycja, objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na terenie osiedla [...] w rejonie ulicy [...], uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 stycznia 2015 r. Teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "2RP" o przeznaczeniu podstawowym – tereny rolne, zaś jako przeznaczenie uzupełniające ustalono zabudowę zagrodową, gospodarstwa agroturystyczne, infrastrukturę techniczną, publiczne i wewnętrzne drogi oraz ciągi piesze i pieszo – jezdne oraz dodatkowo lasy i zalesienia. Ponadto plan dopuszcza lokalizację nowej zabudowy zagrodowej, jednak wyłącznie w wypadku wydzielania nowego gospodarstwa rolnego o wielkości przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie Łódź i w odległości do 100 m od istniejących lub projektowanych dróg (§ 25 ust. 2 pkt 1 lit. a m.p.z.p.). Plan miejscowy dopuszcza również rozbudowę istniejącej zabudowy o funkcji innej niż zagrodowa (mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej), przy zachowaniu jej obecnej funkcji, lecz spełnione muszą zostać warunki wskazane w § 25 ust. 6 pkt. 1-5 m.p.z.p. Powyższe okoliczności wskazują, iż organy administracji w niniejszej sprawie były zobowiązane do zbadania, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna w myśl postanowień planu miejscowego, a więc czy stanowi zabudowę zagrodową, gospodarstwo agroturystyczne, bądź mieści się w granicach dopuszczonej w planie miejscowym rozbudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 28 m.p.z.p. zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jak natomiast trafnie wskazały organy, teren inwestycyjny jest już zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wprawdzie inwestor w ostatecznej wersji projektu wskazał, iż planowana funkcja budynku gospodarczego będzie służyć zachowaniu zdolności do produkcji rolnej oraz do prowadzenia działalności rolniczej. Powyższa okoliczność, w ocenie Sądu, nie wskazuje jednak, iż planowaną inwestycję można zaliczyć do zabudowy zagrodowej. Według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) budowa zagrodowa to zwłaszcza budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Powyższe pokrywa się z definicją przyjętą w planie miejscowym. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2569 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarstwie rolnym" - należy przez to rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Art. 2 pkt 3 wskazanej ustawy mówi natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o "prowadzeniu działalności rolniczej" - należy przez to rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Stosownie zaś do treści art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Własne definicje gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej zawiera ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 333 ze zm.). Art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tejże ustawy za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.

Brak jest natomiast ustawowej definicji gospodarstwa agroturystycznego, jak i agroturystyki jako takiej. Pomocne do zdefiniowania tego pojęcia mogą być przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.). Art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż przepisów ustawy nie stosuje się do wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku wynajmowania przez rolnika całych domków. Wówczas znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1944). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy przez użyte w ustawie określenie "usługi hotelarskie" należy rozumieć krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych. Art. 35 ust. 3 tejże ustawy stanowi zaś, że za inne obiekty, w których mogą być świadczone usługi hotelarskie, uważa się także wynajmowane przez rolników pokoje i miejsca na ustawianie namiotów w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych, jeżeli obiekty te spełniają minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt 4, oraz wymagania określone w ust. 1 pkt 2.

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

W oparciu o wspomniane wyżej unormowania, a także poglądy judykatury (por. choćby wyrok WSA w Gliwicach z 21 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Gl 554/23 publ. CBOSA), należy stwierdzić, iż świadczenie usług agroturystycznych jest nierozerwalnie związane z czynnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wprawdzie przepisy choćby ustawy o podatku rolnym dopuszczają prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę prawną, jednak strona skarżąca, pomimo twierdzenia, iż planowany budynek gospodarczy służyć będzie kontynuacji produkcji rolnej, w żaden sposób nie wykazała, że jakakolwiek produkcja rolna ma miejsce na terenie inwestycyjnym. Dlatego też, w ocenie Sądu, planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa, ani również jako gospodarstwo agroturystyczne, gdyż są one nierozerwalnie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, którego w niniejszej sprawie brak. Należy zatem ocenić, czy w kontekście postanowień planu miejscowego możliwa była rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o budynek gospodarczy.

W myśl § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie definiuje wprost pojęcia rozbudowy, lecz umieszcza je w zbiorze takich robót budowlanych jak budowa, odbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W języku polskim rozbudowa to powiększenie jakiejś budowli lub zespołu obiektów urbanistycznych (zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego Polskiej Akademii Nauk, dostępny pod adresem "www.wsjp.pl"). W orzecznictwie natomiast rozbudowa rozumiana jest jako powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku, wskutek którego rozbudowywany obiekt zwiększa swoją powierzchnię zabudowy. Rozbudową będzie powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Co istotne, owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 199/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08, publ. CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podzielić stanowisko organów administracji, zgodnie z którym planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na uwzględnienie zasługuje argumentacja Wojewody Łódzkiego, zgodnie z którą zapis § 25 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p. dotyczący możliwości rozbudowy należy rozumieć jako dopuszczenie rozbudowy dla każdego rodzaju zabudowy oddzielnie, przy spełnieniu warunków związanych z ograniczeniem powierzchniowym (określonym w § 25 ust. 6 pkt 1). Zapis § 25 ust. 6 pkt 6 u.p.z.p., w ocenie Sądu, daje możliwość rozbudowy istniejącej na przedmiotowym terenie zabudowy (budynku mieszkalnego jednorodzinnego), lecz do granicy maksymalnej powierzchni określonej w 150 m2 i wyłącznie o dodatkowe pomieszczenie, funkcjonalnie z nim powiązane, skoro stanowić musi część rozbudowywanego obiektu budowlanego. Ustalenia planu miejscowego dopuszczają rozbudowę zabudowy gospodarczej do wielkości zabudowy działki nie przekraczającej 850 m2, lecz należy przez to rozumieć wyłącznie rozbudowę istniejących już zabudowań gospodarczych. Wojewoda Łódzki trafnie stwierdził, iż niemożliwe jest rozbudowanie budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy. Gdyby dopuszczono rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o powierzchni nieco ponad 100 m2 o budynek gospodarczy niemal siedmiokrotnie przekraczający jego powierzchnię, zmianie mogłaby ulec funkcja całego budynku.

Nawet gdyby jednak przyjąć, iż plan miejscowy dopuszcza rozbudowę budynku mieszkalnego o budynek gospodarczy, to skoro projektowany budynek gospodarczy miałby być częścią rozbudowywanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, łączna powierzchnia zabudowy tego obiektu nie mogłaby przekraczać 150 m2, stosownie do treści § 25 ust. 6 pkt 1 m.p.z.p. Tymczasem sam projektowany budynek gospodarczy miałby mieć powierzchnię 695 m2. Ponadto, jak słusznie wskazały organy administracji, projektowany budynek gospodarczy jest niezgodny z § 25 ust. 6 pkt 4 m.p.z.p., bowiem nad częścią projektowanego budynku, pełniącego funkcję łącznika, przewidziano dach płaski o kącie nachylenia 3 % (1,72°).

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, dotyczącej literalnej wykładni przepisu § 25 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p., podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc obowiązującego powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Co za tym idzie, należy stosować do niego takie reguły wykładni, jak do pozostałych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć zatem nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe. Wskazać należy również, że w języku prawnym spójniki takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" występują nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. Ma rację skarżąca, iż przepis ten dopuszcza rozbudowę każdego rodzaju zabudowy (mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej), lecz, aby dokonać rozbudowy "o budynek gospodarczy", budynek gospodarczy, który miałby być rozbudowany, musiałby już istnieć.

Z tych wszystkich względów, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.