Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 62/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3, art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 63
journal: Dz.U. 2017 poz 1057
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] września 2017 r., znak: [...], o odmowie uchylenia przez ten organ własnej decyzji z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...], wydanej na wniosek inwestora M sp. z o.o.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], Burmistrz, uwzględniając wniosek inwestora M sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...]. Decyzja poprzedzona była uzyskaniem przez organ postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2016 r. znak: [...] uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się do otrzymanego 4 lipca 2016 r. wniosku A S.A. o uznanie jej za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, iż jest koncesjonariuszem autostrady płatnej wobec czego przysługuje je status zarządy autostrady [...] na odcinku [...] i, mimo jej sprzeciwu, DGDKiA pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. znak: [...] Burmistrz odmówił uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...].

SKO decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Pismem z [...] września 2016 r. spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2016 r., znak: [...], powołując się na okoliczność, że mimo posiadania statusu strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bez swej winy nie brała w nim udziału. Ponownie też przedstawiła argumentację za posiadaniem interesu prawnego.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. znak [...] Burmistrz na podstawie art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako : K.p.a. ), odmówił wznowienia, na wniosek spółki, postępowania w sprawie zakończonej jego decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy z [...] lipca 2016 r., znak: [...].

Decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], Burmistrz, po przeprowadzeniu postępowania, wznowionego na wniosek A SA, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], inwestorowi M sp. z o.o. dotyczącej inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...], z uwagi na brak podstawy na jej uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśniał, że analizując całość postępowań trybu odwoławczego z wniosku A SA, dotyczących uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznał brak podstaw do przyjęcia, że spółce przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, nie posiada zatem legitymacji strony, ocenianej na podstawie przepisów art. 28 K.p.a. Burmistrz stwierdził, że uznanie spółki za stronę postępowania wymagało wykazania przez nią swego interesu prawnego ze wskazaniem normy prawa materialnego, które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa" za którą uznaje się art. 140 Kc. Przedstawiona przez spółkę argumentacja nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Interes musi mieć oparcie w normie prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił postawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Przy ocenie istnienia interesu prawnego spółki wzięto pod uwagę cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszar poza terenem inwestycji. Uwzględniono również dyrektywy art. 144 Kc, który zobowiązuje właściciela nieruchomości do niewykonywania działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiedniej, wynikające z przeznaczenia terenu. Pod uwagę wzięto wpływ planowanego przedsięwzięcia - czy wykracza poza teren inwestycyjny i czy występują ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni objętej koncesją z uwzględnieniem tego, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania, tj. dotyczącym pozwolenia na budowę. Ochrona może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji.

Burmistrz powołując się na dokonane oględziny inwestycji w celu szczegółowej analizy wpływu na ograniczenia w swobodnym korzystaniu z dzierżawionej przez spółkę nieruchomości, stwierdził, że nie występują działania, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości przylegającej do przedmiotowej inwestycji. Planowana inwestycja nie będzie generować uciążliwości w zakresie akustycznym, drgań, emisji substancji. Jej oddziaływanie nie wykracza poza teren inwestycyjny. Działka, na której będzie posadowiony budynek obsługiwana jest z publicznej drogi wojewódzkiej nr ewid. [...]. Krąg uprawnionych do udziału w charakterze strony w tym postępowaniu nie ograniczył się do inwestora i działek sąsiednich, ale został ustalony w oparciu o analizę strefy oddziaływania przez planowaną inwestycję. Biorąc pod uwagę możliwość negatywnego oddziaływania w przyszłości organ stwierdził, że budowa tego rodzaju budynku nie będzie miała żadnego wpływu na przebieg ruchu na autostradzie [...]. Realizacja przedsięwzięcia nie wykracza poza teren inwestycji i nie oddziałuje na działkę dzierżawioną przez spółkę.

W konsekwencji organ pierwszej instancji uznał, że związku z art. 151 § pkt 1 K.p.a., spółka A w tym konkretnym postępowaniu nie może uczestniczyć na prawach strony. Działka nr [...], objęta warunkami zabudowy sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a przez koncesjonariusza A SA jest jedynie dzierżawiona. Realizacja inwestycji z tej części działek przylegających do pasa drogowego autostrady nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...]. Burmistrz podkreślił, że decyzję o warunkach zabudowy wydano po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, którym pozostawał GDDKiA. Wskazał, że nie jest możliwe łączenie w danym postępowaniu statusu strony i organu uzgadniającego. Konstrukcja współdziałania przewidziana w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści w sobie formę współdecydowania, dając GDDKiA realny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej indywidualnej sprawie, działa władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. A SA jest posiadaczem zależnym nieruchomości, zarządza odcinkiem autostrady [...] na odcinku [...] w określonym zakresie zgodnie z przedstawioną umową koncesyjną. Działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, w zarządzie GDDKiA. Burmistrz przeprowadził całość postępowania w oparciu o uzgodnienia z posiadaczem samoistnym działki przedstawicielem Skarbu Państwa tj. GDDKiA. W istniejącym stanie rzeczy spółka, w związku z przedstawionym stanem prawnym i faktycznym, nie mogła uczestniczyć na prawach strony ani na prawach organu uzgadniającego w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy wobec czego zachodziły podstawy do odmowy uchylenia decyzji z [...] lipca 2016 r., znak: [...].

W odwołaniu od decyzji A zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 oraz 8 § 1 K.p.a., polegającą na nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej,

2. naruszenie przepisów postępowania przez obrazę art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz 8 § 1 K.p.a. polegającą na niespełnieniu proceduralnych wymogów dotyczących uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez obrazę art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię w przedmiocie statusu strony postępowania administracyjnego,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 19 ust. 3 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do okoliczności, że skarżąca pełni rolę zarządcy nieruchomości położonych w pasie drogowym,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, co powinno skutkować nieważnością decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odwołująca się spółka wniosło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Po przedstawieniu specyfiki trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy, były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., powoływanej jako u.p.z.p.), nie wskazującej wprost kręgu osób, którym przypisany jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, wobec czego ustalenie stron tego postępowania musi być oparte o reguły przepisu art. 28 K.p.a. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zatem bez wątpienia wnioskodawca - podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane. Ponadto zgodnie z utrwalonym w tym zakresie poglądem doktryny prawniczej i orzecznictwa sądów administracyjnych można przyjąć, że stronami postępowania będą, co do zasady, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. Poza tym, przy analizie komu przysługuje przymiot strony takiego postępowania, bierze się także pod uwagę brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei wedle drugiej regulacji, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W oparciu o powyższe wyprowadza się wniosek, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, a ponadto mogą być nimi także właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek. Przy czym najczęściej przyjmuje się, że status taki przysługuje właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi, których dotyczy dana inwestycja, a w konkretnych przypadkach także właścicielom działek położonych dalej. Uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga wykazania przez taki podmiot istnienia swojego interesu prawnego. Oznacza to konieczność wskazania przez podmiot wnoszący odwołanie, normy prawa materialnego z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu planistycznym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 Kc. Ocena istnienia interesu prawnego następuje przy wzięciu pod uwagę możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji. W każdym jednak przypadku musi istnieć konkretny przepis prawa, z którego taki interes prawny da się wyprowadzić. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika, że źródłem tego interesu muszą być regulacje materialnoprawne, przy czym niekoniecznie te z zakresu prawa administracyjnego, ale również mieszczące się w prawie cywilnym. Za taki przepis należy w szczególności uznać art. 144 Kc. Przy prowadzeniu rozważań co do legitymacji strony chodzi więc o uwzględnienie sytuacji, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich. To zatem, czy dany podmiot - posiadający prawo do nieruchomości znajdującej się w bliższej lub dalszej odległości względem działki, na której ma być zrealizowana inwestycja - ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla tejże inwestycji, wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. Jego istnienie zależy więc od ustalenia występowania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikają określone ograniczenia w zagospodarowaniu określonej przestrzeni. Z uwagi na tak ogólnie ujęte ramy oceny czy konkretnemu podmiotowi przysługuje legitymacja strony w danym postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu, kwestie te winny być poddane wnikliwemu rozważeniu z uwzględnieniem wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności konkretnej sprawy z zastrzeżeniem, że kwestia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, czyli na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi.

W konsekwencji krąg osób uprawnionych do udziału w charakterze stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ogranicza się do wnioskodawcy (inwestora) oraz właścicieli działek objętych wnioskiem. Definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinno być ustalone w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji przy czym wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych następstw.

Odnosząc się do wywodów spółki, że jej interes prawny oparty jest m.in. na przepisach ustawy o drogach publicznych, SKO stwierdziło, że w przepisach art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 1- 20 tej ustawy zawarte zostały normy prawne dotyczące zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W przypadku autostrad zarządcą tej drogi jest GDDKiA, będący centralnym organem administracji rządowej, właściwy do czasu ewentualnego jej przekazania w drodze porozumienia spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, jednakże z wyjątkiem zadań zastrzeżonych do kompetencji tego organu (art. 19 ust. 3 u.d.p.). Natomiast w art. 20 pkt 1-20 u.d.p. zawarte zostały normy o charakterze zadaniowym. Jak wynika z przywołanych w decyzji poglądów doktryny, z norm kompetencyjnych (reguł kompetencyjnych) wynikają kompetencje organów administracji rozumiane jako określone możliwości działania, natomiast z norm zadaniowych wynika pojęciowo odrębna kategoria zadań tych organów, czyli ich obowiązków. Oznacza to, że tak jak normy kompetencyjne (reguły kompetencyjne) nie mogą być źródłem obowiązków organów administracji, tak z norm zadaniowych nie mogą wynikać kompetencje tych organów, a co za tym idzie - zadania organów administracji publicznej nie mogą być źródłami ich kompetencji. Zadania, sformułowane z natury w sposób ogólny, nie mogą być uznawane za podstawę działania administracji ze względu na konstytucyjne zasady legalizmu i określoności przepisów prawa. Zatem w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni, nie może być mowy o "uzurpowaniu" sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej.

Zdaniem SKO, powyższe rozważania w całej rozciągłości odnieść należy do spółki, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (UBE). Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że nie mogą jej zostać przekazane do realizacji zadania, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 u.d.p., które w dalszym ciągu wykonuje GDDKIA. Zatem to dopiero z umowy, a nie wprost z ustawy o drogach publicznych wynikają zadania i kompetencje spółki jako zarządcy autostrady, w tym również w zakresie "bezpieczeństwa" co wyraźnie wynika z przytoczonych przepisów. Wskazane przepisy wyżej przepisy nie mogą więc stanowić źródła interesu prawnego spółki, który miałby przemawiać za możliwością przyznania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że do zadań, których nie można przekazać spółce w drodze umowy, należy m.in. zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 u.d.p.). Do wyłącznych zadań GDDKiA należy więc obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a autostrada [...] - odcinek [...] jest częścią tej sieci, co wynika z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE. LNr 348, s. 1) w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającego decyzję nr 661/2010/UE Parlamentu Europejskiego i Rady nr 661/2010/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz. Urz. WE L 228 z 09.09.1996, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 364, ze zm.), do którego odsyła obecnie art. 4 ust. 26 u.d.p. Z art. 18 pkt b) rozporządzenia nr 1315/2013 r. wynika, że państwa członkowskie zapewniają, aby bezpieczeństwo infrastruktury transportu drogowego było zapewniane, monitorowane i, w razie konieczności, poprawiane zgodnie z procedurą określoną w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/96/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie zarządzania bezpieczeństwem infrastruktury drogowej (Dz. Urz. UE L 319 z 29.11.2008, s. 59). W konsekwencji, zdaniem SKO, przepisy o charakterze ustrojowym nie mogą stanowić źródła interesu prawnego.

SKO zaznaczyło również, że z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 u.d.p., w których w różnych konfiguracjach ustawodawca posługuje się zwrotem "bezpieczeństwo" nie wynika, że spółka posiada status zarządcy odcinka Autostrady [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa" ruchu drogowego. Po pierwsze, art. 20 pkt 10 u.d.p. wyraźnie wskazuje, że do zadań zarządcy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Mając na uwadze definicję legalną drogi zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. (przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym), zadanie to nie obejmuje więc całego pasa drogowego, a tym bardziej nieruchomości położonych w sąsiedztwie pasa drogowego, takich jak działka nr [...] i planowanych na nich dopiero zamierzeniach budowlanych. Zatem do spółki nie należy zapewnienie ogólnie pojętego "bezpieczeństwa ruchu drogowego", ponieważ wskazane przepisy expressis verbis wskazują, że kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi przesłankę do dokonywania konkretnych działań polegających na przeprowadzaniu "okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych".

Po drugie, w art. 20 pkt 10a u.d.p. zadanie zarządcy drogi określone zostało jako "badanie wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego". Roboty drogowe należy wiązać z pojęciem budowy drogi, czyli wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 udp), przebudowy drogi, czyli wykonywaniem robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.) oraz z remontem drogi, czyli wykonywaniem robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (art. 4 pkt 19 udp). W żadnym z powyższych wariantów kwestie bezpieczeństwa nie obejmują innych robót budowlanych, bowiem dotyczą jedynie robót na drodze, a nie poza pasem drogowym na znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomościach.

Po trzecie, w art. 20 pkt 14 u.d.p. kwestia bezpieczeństwa związana jest bezpośrednio z wprowadzaniem ograniczeń lub zamykaniem dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Zagrożenie to obejmuje więc zdarzenia nagle, ale jednocześnie krótkotrwałe, takie jak wypadki, niekorzystne zjawiska pogodowe, które mogą mieć miejsce na samej drodze bądź w ciągu pasa drogowego. Trudno bowiem przyjąć, że zamknięcie autostrady (jej fragmentu) czy wprowadzenie objazdu innymi drogami miałoby mieć charakter trwały, a nie jedynie przejściowy. Stąd też w tym ujęciu nie można mówić o bezpieczeństwie w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, które miałyby wynikać z zaplanowanych działań w postaci nowych inwestycji w pobliżu autostrady. Po czwarte, jak już zostało to przedstawione, zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, o czym stanowi art. 20 pkt 20 udp, należy do wyłącznej właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i nie może zostać przekazane w drodze porozumienia żadnemu innemu podmiotowi, w tym spółce, z którą zawarta została umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady.

Ochrona interesu prawnego (szerzej interesu publicznego) w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy do podmiotu posiadającego status zarządcy drogi, którym w przedmiotowej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie skarżąca spółka. Organ ten pozytywnie uzgodnił projekt "decyzji o ustaleniu warunków zabudowy", mimo że spółka pismem z dnia [...] listopada 2015 r. negatywnie odniosła się do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Jako niezasadne SKO oceniło również upatrywanie źródła interesu prawnego spółki dla uznania jej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy art. 63 pkt 6 lit. e) i art. 63b) ust. 1 i 2 ustawy o autostradach w zw. z pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) UBE w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a), 14 i 20 w zw. z art. 4 pkt 1 i 21 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. Kolegium zauważyło, że to w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady powinny zostać określone zobowiązania spółki w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników (art. 63 pkt 6 lit. e) ustawy o autostradach). W punkcie 7.2.1 UBE zapisano: "Spółka będzie uprawniona i zobowiązana do Eksploatacji Odcinka na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w Umowie w sposób zgodny z przepisami prawa. Spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową Eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę Odcinka w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych". Z powyższego zestawienia przepisów wynika, że to na podstawie ustawowego upoważnienia mogą zostać przekazane określone obowiązki spółki w drodze porozumienia jako zarządcy autostrady i sprecyzowane w umowie, natomiast nie można wyprowadzać z tego wniosku, że sam fakt zawarcia umowy pozwala na przyjęcie domniemania, że spółka przejęła wszystkie obowiązki zarządcy autostrady, o których mowa w art. 20 w zw. z art. 4 ust. 21 u.d.p., a tym bardziej bez uwzględnienia zastrzeżenia znajdującego się w art. 19 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o autostradach oraz u.d.p. zawierają bowiem katalog określonych zadań zarządcy autostrady, które mogą zostać scedowane na daną spółkę przez GDDKiA, jednakże w każdym konkretnym przypadku katalog ten może posiadać mniejszy bądź większy zakres, o czym decydują każdorazowo strony zawierające umowę. W rozpatrywanej sprawie, katalog ten zamieszczony został w punkcie 7.6. UBE zatytułowanym "Kompetencje Zarządcy Drogi". W myśl brzmienia podpunktu 7.6.1. UBE: "Strony uzgadniają, że zamawiający powierza spółce, natomiast Spółka od dnia przekazania jej Pasa Drogowego Odcinka, zobowiązana jest wykonywać w ramach Opłaty za Dostępność następujące kompetencje zarządcy drogi w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych", po czy następuje wyliczenie kompetencji Spółki. W lit. i) podpunktu 7.6.1. UBE znalazł się zapis, zgodnie z którym Spółka ma obowiązek "przeprowadzania okresowych kontroli stanu Odcinka, ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". A zatem nie ma w nim mowy o ogólnie pojętym bezpieczeństwie ruchu drogowego, na co wpływać by miały różnorodne czynniki o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, a jedynie te wynikające z samego stanu drogi, czyli jej właściwości fizycznych, technicznych, np. stopnia zużycia nawierzchni autostrady. Natomiast w lit. m) podpunktu 7.6.1. UBE znalazł się zapis, będący powtórzeniem art. 20 pkt 14 u.d.p., wedle którego do kompetencji zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia." Jak zostało to już wyjaśnione "w punkcie IV skargi kasacyjnej"( :tak w decyzji ), ograniczenia w ruchu, zamykanie drogi (autostrady) oraz wyznaczanie objazdów związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu zagrożonego przez zjawiska czy zdarzenia o charakterze nagłym i krótkotrwałym, a nie będące konsekwencją zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów znajdujących się w pobliżu autostrady. Z powyższego wynika, że nie wszystkie zadania i obowiązki zarządcy autostrady, które mogą zostać powierzone spółce na podstawie powołanych przepisów ustawowych zostały jej przekazane do wykonywania w UBE, a jedynie ściśle określone w pkt 7.1.2. i pkt 7.6.1. lit. i) i m) UBE i związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego na samym odcinku Autostrady [...] w obszarze jej pasa drogowego, a nie w jego sąsiedztwie.

SKO wskazało, że niezależnie od powyższego, Burmistrz rozpatrując sprawę wziął pod uwagę wpływ planowanego przedsięwzięcia, tj. czy wykracza poza teren inwestycyjny; zbadał też, czy występują ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni objętej koncesją. SKO w tym zakresie w całości przytoczyło stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu jego decyzji.

Reasumując SKO uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołującej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie objętej wznowionym postępowaniem i słusznie organ I instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, wobec stwierdzenia braku powoływanej przez spółkę podstawy wznowienia określonej w art. 145 §1 pkt 4 Kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w sprawie ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo na działce nr ewid., [...]. Odwołująca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, lecz jedynie dzierżawcą nieruchomości znajdujących się w obrębie pasa drogowego autostrady, a wskazywane przez nią normy prawne nie mogą być podstawą jej interesy prawnego. Status spółki jako strony postępowania nie może wynikać przy tym z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, bo niniejsza sprawa nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę, lecz ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się zaś do przywołanego przez spółkę orzecznictwa SKO uznało, że nie potwierdza ono statusu odwołującej jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz dotyczy posiadania przez nią interesu prawnego i w konsekwencji statusu strony w innych postępowaniach, przesądzając jednocześnie, w konkretnych przypadkach, o posiadaniu przez nią statusu zarządcy drogi. W odniesieniu zaś do powoływanego przez spółkę wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2017 r. w sprawie II SA/Go 64/17 wydanego, jak podaje odwołująca, w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do sąsiednich działek nr [...] i nr [...], wskazało, że wniosło od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze na decyzję SKO spółka zarzuciła:

1. naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 20 w zw. z art. 19 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 63 i 63b ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2004 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego i nie jest stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

2. naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza z [...] września 2017 r., w szczególności dotyczących przeprowadzonych przez ten organ oględzin,

3. naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez SKO na skutek pominięcia przez ten organ uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się Burmistrz w związku z przeprowadzonymi oględzinami,

4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

5. naruszenie art. 19 ust. 1 i 3 oraz 20 w zw. z art. 19 ust. 3 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawierają one normy o charakterze zadaniowym.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy posiadania przez skarżącą statusu strony postępowania w którym nie brała udziału bez własnej winy czyli zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygając ten spór wskazać należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania, wobec braku przepisu szczególnego w u.p.z.p., ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz inwestora a także właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykazane zostanie w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek tych podmiotów. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez podmioty posiadające do niej tytuł prawny statusu strony postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Oznacza to konieczność wskazania przez podmiot, powołujący się na posiadanie statusu strony w danym postępowaniu, normy prawa, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 Kc.

Nie da się jednakże wykluczyć, iż status strony w postępowaniu o warunki zabudowy może być związany w okolicznościach konkretnej sprawy także z innym stosunkiem prawnym niż wypływający z prawa własności czy użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zarysował się pogląd, zgodnie z którym może się zdarzyć, iż za stronę ze względu na okoliczności danej sprawy zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawa) czy trwałym zarządem. Nie można zatem wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (vide: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Beck, Warszawa 2005 r., s. 415-416 oraz wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r. w sprawie II OSK 878/06, wyrok WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2010 r., w sprawie II SA/Kr 215/10, wyrok WSA w Gdańsku z 26 sierpnia 2015 r., w sprawie II SA/Gd 241/15, wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2015 r. w sprawie II SA/Bk 247/2015 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca nie była właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (w szczególności działki nr [...]), wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca pozostaje bowiem stroną (koncesjonariuszem) zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z, działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury, umowy o budowę i eksploatację odcinka autostrady płatnej [...] (powoływanej jako:UBE).

Charakter prawny umowy koncesyjnej jest budzi liczne wątpliwości ( vide: Zb. Leoński, Charakter prawny koncesji i umowy koncesyjnej w świetle przepisów ustawy o autostradach płatnych – Samorząd terytorialny Nr 4, str. 39 i n. ). Treść umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację autostrady jest w znacznym stopniu zdeterminowana przepisami prawa. Jej konieczną treść określa art. 63 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (obecnie t.j. Dz.U z 2017, poz. 1057). Stanowi on, że umowa taka powinna określać w szczególności prawa spółki do korzystania z gruntu, zobowiązania spółki do zachowania nieprzerwanej dostępności do autostrady i jej przejezdności oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ( pkt 5 i 6 lit. e) oraz szczegółowy zakres uprawnień spółki jako zarządcy autostrady ( pkt 8 ). Natomiast zgodnie z art. 63b) ust. 1 tej ustawy spółka jest obowiązana do utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 utrzymanie wchodzących w skład pasa drogowego autostrady przejazdów z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi w części drogowej i mostowej obejmującej skarpy nasypów i wykopów, urządzenia odwadniające, nawierzchnie, torowiska, chodniki, pobocza, poręcze oraz urządzenia organizacji i bezpieczeństwa ruchu należy do zarządców właściwych dla tych dróg lub linii komunikacyjnych, w których ciągu są one zlokalizowane.

Z kolei stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (Dz.U z 2016 r., poz. 1440), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( GDDiK ) jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje GDDKiA.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że od momentu przekazania autostrady spółce, z którą zawarto stosowną umowę (UBE), GDDKiA nie sprawuje już zarządu nad taką drogą, lecz swoje kompetencje w tym zakresie ceduje na spółkę (z wyjątkiem określonych w art. 20 pkt 1,8, 17 i 20). Zarządca autostrady ma z tego tytułu ściśle określone obowiązki wynikające z umowy o budowę i eksploatację autostrad (UBE), ale też wynikające wprost z przepisów u.d.p. oraz ustawy o autostradach płatnych (...).

Wynikające z art. 20 u.d.p. dla zarządcy autostrady obowiązki dotyczą: opracowywania projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2); pełnienia funkcji inwestora (pkt 3), utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4); realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5); przygotowania infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju (pkt 6); koordynacji robót w pasie drogowym (pkt 7); prowadzenia ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom (pkt 9); sporządzania informacji o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 9a); przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 10); badania wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 10a); wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11); przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12); przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg (pkt 13); wprowadzania ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia (pkt 14); dokonywania okresowych pomiarów ruchu drogowego (pkt 15); utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (pkt 16); nabywania nieruchomości innych niż wymienione w pkt 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa (pkt 18); zarządzania i utrzymywanie kanałów technologicznych i pobieranie opłat, o których mowa w art. 39 ust. 7 (pkt 19).

SKO przeanalizowało obowiązki spółki jako zarządcy autostrady wynikające z regulacji art. 19 i 20 u.d.p. uznając w konsekwencji, że z uwagi na charakter odcinka autostrady [...] jako drogi wchodzącej w skład transeuropejskiej sieci drogowej, obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem takiej drogi należy do GDDKiA, a przepisy u.d.p., nie nakładają na skarżącą obowiązków w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdziło, że ochrona interesu publicznego w tym zakresie spoczywa na zarządcy drogi, którym jest w tym aspekcie GDDKiA, który to organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie. Obowiązkiem spółki - jak zasadnie wskazało SKO - jest m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego – co wynika z art. 20 pkt 10 u.d.p. Przez drogę – zgodnie z ustawą – rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Słuszna jest zatem uwaga SKO, iż zadanie to nie obejmuje całego pasa drogowego a już tym bardziej nieruchomości położonych w sąsiedztwie pasa drogowego, takich jak działka nr [...].

Kolejny obowiązek spółki wynikający z art. 20 pkt 10a u.d.p. dotyczy badania wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Roboty budowlane należy – jak słusznie uznało SKO – wiązać z budową drogi czyli wykonywaniem połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę, oraz przebudowę drogi i remont drogi. W tych przepisach kwestie bezpieczeństwa dotyczą zatem robót budowlanych tylko na drodze, a nie poza pasem drogowym na znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomościach.

Zgodnie z art. 20 pkt 14 u.d.p. zadaniem spółki jest wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. To zagrożenie dotyczy więc zdarzeń nagłych np. wypadków drogowych. Dlatego też wyjątkowo słuszna jest uwaga SKO, iż w tym ujęciu nie można mówić o bezpieczeństwie w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, które miałyby wynikać z działań w postaci nowych inwestycji w pobliżu autostrady.

Przechodząc do obowiązków zarządcy autostrady wynikających z ustawy o autostradach płatnych (...), wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 63 pkt 6 lit. e tej ustawy umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady powinna określać w szczególności m.in. zobowiązania spółki do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników. Z punktu 7.2.1 UBE wynika, że "Spółka będzie uprawniona i zobowiązana do Eksploatacji Odcinka na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w Umowie w sposób zgodny z przepisami prawa. Spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową Eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę Odcinka w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych". Słuszna jest zatem uwaga SKO, iż z powyższego zestawienia przepisów wynika, że to na podstawie ustawowego upoważnienia mogą zostać przekazane określone obowiązki spółki w drodze porozumienia jako zarządcy autostrady i sprecyzowane w umowie, natomiast nie można wyprowadzać z tego wniosku, że sam fakt zawarcia umowy pozwala na przyjęcie domniemania, że spółka przejęła wszystkie obowiązki zarządcy autostrady, o których mowa w art. 20 w zw. z art. 4 ust. 21 u.d.p., a tym bardziej bez uwzględnienia zastrzeżenia znajdującego się w art. 19 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o autostradach (...) oraz u.d.p. zawierają bowiem katalog określonych zadań zarządcy autostrady, które mogą zostać scedowane na daną spółkę przez GDDKiA, jednakże w każdym konkretnym przypadku katalog ten może posiadać mniejszy bądź większy zakres, o czym decydują każdorazowo strony zawierające umowę. W rozpatrywanej sprawie – jak zasadnie wskazało SKO - katalog ten zamieszczony został w punkcie 7.6. UBE zatytułowanym "Kompetencje Zarządcy Drogi". W myśl brzmienia podpunktu 7.6.1. UBE: "Strony uzgadniają, że zamawiający powierza spółce, natomiast Spółka od dnia przekazania jej Pasa Drogowego Odcinka, zobowiązana jest wykonywać w ramach Opłaty za Dostępność następujące kompetencje zarządcy drogi w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych", po czy następuje wyliczenie kompetencji Spółki. W lit. i) podpunktu 7.6.1. UBE znalazł się zapis, zgodnie z którym Spółka ma obowiązek "przeprowadzania okresowych kontroli stanu Odcinka, ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie ma w nim mowy - jak słusznie podniosło SKO - o ogólnie pojętym bezpieczeństwie ruchu drogowego, na co wpływać by miały różnorodne czynniki o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, a jedynie te wynikające z samego stanu drogi, czyli jej właściwości fizycznych, technicznych, np. stopnia zużycia nawierzchni autostrady. Natomiast w lit. m) podpunktu 7.6.1. UBE znalazł się zapis, będący powtórzeniem art. 20 pkt 14 u.d.p., wedle którego do kompetencji zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia." Ograniczenia w ruchu, zamykanie drogi (autostrady) oraz wyznaczanie objazdów związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu zagrożonego przez zjawiska czy zdarzenia o charakterze nagłym i krótkotrwałym, a nie będące konsekwencją zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów – tak jak w rozpoznawanej sprawie - znajdujących się w pobliżu autostrady.

W sprawie posiadania przez spółkę legitymacji strony postępowania – zdaniem Sądu – istotne znaczenie ma położenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...]. Działka ta sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez GDDKiA a przez skarżącą jest dzierżawiona. Istotne jest jednak to, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest przy drodze wojewódzkiej nr [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Teren inwestycji z uwagi na umiejscowienie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej obsługiwany jest z publicznej drogi wojewódzkiej nr [...], poprzez istniejący zjazd na działce nr [...]. Zatem realizacja inwestycji nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...], czy też zakłóca korzystanie z nieruchomości znajdujących się w posiadaniu spółki a już z całą pewnością nie może – jak twierdzi skarżąca – w skrajnych wypadach doprowadzić do całkowitego paraliżu węzła autostrady.

Z powyższych względów zasadnie SKO uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie objętej wznowionym postępowaniem, co z kolei oznacza, iż prawidłowe było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo na działce nr ewid., [...].

Rozpatrywana sprawa stanowi przypadek analogiczny do przypadku w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznając zasadność zarzutów skargi złożonej przez spółkę, uchylił decyzje organów obu instancji (wyrok z 31.10.2017 r., sygn. akt II SA/Go 737/17). Okoliczności jednak tej sprawy przekonały Sąd, że w rozważanym przypadku nie można mówić o istnieniu legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

W świetle powyższego bezzasadne są argumenty podniesione w skardze. Z tych względów skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).