Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 7/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 57 § 3a,art. 98  § 1 i § 2,  § 4, art. 107, art. 110,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 października 2022 r., nr SKO.40.3031.2022.li w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 266 (dwieście sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez J. G. (dalej także: strona, skarżący) decyzją z 17 października 2022 r., nr SKO.40.3031.2022.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., w dacie orzekania tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: Kpa, po zapoznaniu się z odwołaniem strony od decyzji Burmistrza Nysy z 30 kwietnia 2019 r., nr 2019/002, w pkt 1) wymierzającej stronie karę pieniężną w wysokości 6.630,00 zł tytułem umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. [...] nr [...] w N. (dz. nr a z k. m. [...], obręb [...]), w okresie od 30 marca do 30 kwietnia 2019 r. oraz w pkt 2) nakładającej na stronę obowiązek usunięcia ww. urządzenia reklamowego oraz orzekającej, iż decyzja w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 2 podlega natychmiastowemu wykonaniu – w związku z niezłożeniem w ustawowym terminie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego, na wniosek strony, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 6 września 2019 r., nr [...], postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że organ pierwszoinstancyjny przytoczoną powyżej decyzją z 30 kwietnia 2019 r., nr 2019/002, działając na podstawie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., aktualnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), dalej ustawa lub upup – w pkt 1 wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 6.630,00 zł tytułem umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. [...] nr [...] w N. (dz. nr a z k. m. [...], obręb [...]) w okresie od 30 marca do dnia 30 kwietnia 2019 r., oraz w pkt 2 nałożył na stronę obowiązek usunięcia ww. urządzenia reklamowego oraz orzekł, iż decyzja w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 2 podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszoinstancyjny zrelacjonował przebieg postępowania, przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r. Nr XLVI/676/17 regulujące m.in. sytuowanie tablic reklamowych na terenie gminy Nysa oraz przepisy dotyczące stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych, a w końcowej części przedstawił szczegółowe wyliczenie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w wywiedzionym odwołaniu zarzuciła Burmistrzowi Nysy wydanie go z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a to: art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 77-80 i i art. 107 § 3 Kpa oraz nieuwzględnienie przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/OP 195/18, stwierdzającego nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 19 grudnia 2017 r.

Jednocześnie – na co w dalszej kolejności zwrócił uwagę organ odwoławczy – wnioskiem z 13 sierpnia 2019 r. odwołujący zwrócił się do Kolegium o zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z 6 września 2019 r., nr [...], Kolegium – na wniosek strony – zawiesiło postępowanie. Orzeczenie to, skutecznie doręczone, nie zostało zaskarżone przez stronę.

W dalszych motywach wskazał organ odwoławczy, że stosownie do treści art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zgodnie zaś z art. 98 § 2 Kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Podkreśliło przy tym Kolegium, że zwrot "od daty zawieszenia postępowania" oznacza, że jego bieg zaczyna się w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie w dacie jego skutecznego doręczenia. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczył organ odwoławczy wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 303/22, a także wyrok NSA z 22 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2940/19 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA).

Mając to na względzie zaznaczył organ odwoławczy, że strona mimo poinformowania jej w postanowieniu z 6 września 2019 r., nr [...], o konsekwencji zaniechania złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, nie dokonała tej czynności procesowej w ustawowym terminie. Równocześnie podkreśliło Kolegium, że organ nie ma obowiązku zawiadomienia strony o zbliżającym się upływie 3-letniego terminu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 października 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 630/21). Upływ terminu, o którym mowa w przywołanej regulacji art. 98 § 2 Kpa, będącego nieprzywracalnym terminem prawa materialnego, skutkuje uznaniem, że żądanie wszczęcia postępowania zainicjowanego odwołaniem strony uważa się za wycofane, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o jego umorzeniu. Nadto zauważyło Kolegium, że zgodnie z art. 137 zd. 1 Kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Podsumowując podkreśliło Kolegium, że norma art. 98 § 2 Kpa zawiera w swej treści fikcję prawną polegającą na przyjęciu, iż brak inicjatywy strony w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania oznacza wycofanie odwołania od decyzji Burmistrza Nysy z 30 kwietnia 2019 r. – z mocy prawa – na skutek upływu terminu. Podniosło, że skoro strona rezygnuje z ubiegania się o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, postępowanie staje się bezprzedmiotowe (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 545/21.

Następnie, wyjaśniając podstawę prawną działania, wskazało Kolegium, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przesłanek zastosowania omawianego trybu, w związku z czym organ każdorazowo zobligowany jest ustalić przyczynę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w oparciu o normę art. 105 § 1 Kpa, w myśl której, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Może ona mieć charakter podmiotowy, bądź przedmiotowy, kiedy strona, na wniosek której organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § 1 Kpa, w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie. Taka sytuacja, jak uznało Kolegium, ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazano powyżej, strona do dnia 6 września 2022 r. nie złożyła podania w przedmiocie podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Kolegium z 6 września 2019 r.

Na marginesie Kolegium poinformowało, że wyrok, na który powołała się strona WSA w Opolu z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18, stwierdzający nieważność uchwały Nr XLVI/676/17 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy Nysa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2018 r. poz. 53 z późn. zm.), w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy Nysa, został uchylony mocą wyroku NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1052/19.

Mając to na uwadze – w ocenie – Kolegium ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniczej kwestii autor skargi zanegował prawidłowość ustalenia biegu terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na nieuwzględnianie przez Kolegium, że 16 grudnia 2020 r., na mocy art. 1 pkt 24 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255), dalej także ustawa COVID-19, dodany został do tej ustawy art. 15zzzzzn2.

Zarzucił autor skargi orzekającemu w sprawie organowi odwoławczemu naruszenie art. 98 § 2 Kpa w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, polegające na niezasadnym przyjęciu, że 3-letni termin na złożenie przez skarżącego wniosku o podjęcie postępowania upływał z dniem 6 września 2022 r., a tym samym zanegował, że zasadne było wydanie decyzji z dnia 17 października 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy – jak stwierdził – trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 Kpa, był zawieszony w okresie od dnia 14 marca do dnia 23 maja 2020 r., co – jak zaznaczył – oznacza, że termin na złożenie przez strony wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania został wydłużony o ww. okres (71 dni), tym samym zaskarżona decyzja SKO z dnia 17 października 2022 r. była przedwczesna i nieuzasadniona.

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz "wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji jak również jej poprzedzającej".

W jej uzasadnianiu skarżący rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum, akcentując i powtarzając, że bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 Kpa, rozpoczyna się od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie od daty jego doręczenia stronom. Podkreślił, że bieg 3-letniego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania był zawieszony w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. W ocenie autora skargi organ nie uwzględnił jednak, że 16 grudnia 2020 r., na mocy art. 1 pkt 24 w zw. z art. 10 ustawy COVID-19, do tej ustawy dodany został art. 15zzzzzn2. Zaznaczył tym samym, że zgodnie z nim art. 15zzzzzn2 ust. 1 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że stosownie zaś do art. 15zzzzzn2 ust. 2 ww. ustawy w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Ponadto zdaniem skarżącego, stwierdziwszy uchybienie przez stronę terminu 3 lat, o którym mowa w art. 98 § 2 Kpa, organ powinien na podstawie ww. art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zawiadomić ją o uchybieniu terminu z art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, a w zawiadomieniu powinien wyznaczyć jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ powyższego obowiązku zaniechał, pomijając ww. regulacje, co oznacza, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i podlega uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, podało Kolegium, że ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy covidowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) dodano do niej art. 15 zzr, który w ust. 1 pkt 1-6 stanowił, iż w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia (31 marca 2020 r.) i został uchylony przez art. 46 pkt 20 w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z art. 68 ust. 2 przywołanej ustawy terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie siedmiu dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (począwszy od 24 maja 2020 r.).

W ocenie Kolegium zasadnie skarżący podnosi, że termin, o którym mowa w art. 98 § 2 Kpa, jest terminem zawitym, a jego naruszenie implikuje negatywne konsekwencje dla strony (tu: umorzenie zawieszonego postępowania z powodu braku wniosku o jego podjęcie), wobec czego objęty jest dyspozycją art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej. Bieg 3-letniego terminu powinien być zatem wydłużony o okres zawieszenia, z tym, że nie - jak twierdzi skarżący - o 71 dni, tylko o 54 dni.

Jednocześnie zaznaczyło Kolegium, że podziela najnowszą linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącą wykładni regulacji stosowania przepisów zawieszających bieg postępowania prezentowaną m.in. w wyrokach NSA: z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II FSK 357/22, z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 5032/21, a także WSA w Gliwicach z 17 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 1529/21, WSA w Rzeszowie z 8 września 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 427/22, zgodnie z którą okres zawieszenia trwał od 31 marca 2020 r. (tj. dnia wejścia w życie powołanego przepisu) do 23 maja 2020 r. (tj. do dnia upływu siedmiodniowego terminu wyznaczonego w art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej, liczonego od dnia wejścia w życie art. 46 pkt 20 ustawy zmieniającej, czyli 16 maja 2020 r.). Ustawa nowelizująca, na mocy której wprowadzono do ustawy covidowej art. 15 zzr ust. 1 nie zawierała przepisów intertemporalnych (przejściowych), które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia wstecznego działania art. 15 zzr ust. 1, obejmującego czas przed jego dodaniem do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. W przywołanych wyrokach Sądy podkreślają, iż odwołanie się w ww. normie prawnej do stanu zagrożenia epidemicznego, mogące sugerować, że intencją ustawodawcy było objęcie jej zapisami nie tylko stanu epidemii, ale również stanu zagrożenia epidemicznego, .jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową, uwzględniającą założenia i postulaty płynące z wyrażonej w Konstytucji (art. 2) zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wyraża między innymi postulat pewności prawa, adresowany do ustawodawcy, w świetle którego obywatel, poza pewnymi wyjątkami, znajdującymi umocowanie w przepisach, nie może być zaskakiwany dokonywanymi zmianami. Aby ustawa działała wstecz (tu: od 14 marca 2020 r.) musiałaby, zawierać regulację w tym zakresie expressis verbis. Tymczasem jak zauważyło Kolegium w ustawie z dnia 31 marca 2020 r. takiego zapisu nie ma.

W ocenie Kolegium termin do złożenia przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upływał z dniem 31 października 2022 r. - w poniedziałek: 3 lata, począwszy od 6 września 2019 r. do 6 września 2022 r. (art. 57 § 3a Kpa) + 54 dni liczone od dnia następnego, tj. od 7 września 2022, co daje 30 października 2022 r. Ponieważ 30 październik 2022 r. przypadał w niedzielę, zgodnie z art. 57 § 4 Kpa, koniec czynności procesowej - złożenia przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, upływał dnia następnego, tj. 31 października 2022 r. (w poniedziałek).

Zaznaczyło przy tym Kolegium, że okoliczność, iż zawieszenie na 54 dni terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 Kpa, umknęła zespołowi orzekającemu przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, to niemniej jednak – jego zdaniem – nie ma ona żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazało Kolegium, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o "wydaniu decyzji" można mówić dopiero od jej wejścia do obrotu prawnego (skutecznego doręczenia stronie postępowania), ponieważ dopiero od tej chwili wywołuje skutki prawne (vide wyrok WSA w Poznaniu z 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/SAB/Po 87/22, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 478/19).

Przypomniało także Kolegium sekwencję zdarzeń akcentując, że J. G. odebrał objętą skargą decyzję z 17 października 2022 r., nr SKO.40.3031.2022.li, w dniu 3 listopada 2022 r. Zdaniem SKO skoro w tej dacie weszła ona do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne, to uznać należy, iż termin 3-letni (z art. 98 § 2 Kpa) wydłużony o 54 dni (z art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej) do wniesienia podania o podjęcie zawieszonego postępowania już nie obowiązywał, bowiem upłynął 31 października 2022 r. To w konsekwencji oznacza, iż w dniu 3 listopada 2022 r. rozstrzygnięcie decyzji z 17 października 2022 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego było zgodne z prawem.

Skonstatował zatem organ odwoławczy, że "uchybienie Kolegium, polegające na nieuwzględnieniu regulacji art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej w wymiarze 54 dni w dacie wydania orzeczenia (17 października 2022 r.) nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy". Następnie podniosło Kolegium, że "przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 wprowadzony został do ustawy covidowej przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem (...) - Dz. U. poz. 2255 - z dniem 16 grudnia 2020 r. Z brzmienia ww. regulacji wynika wprost, że miała ona zastosowanie wyłącznie do stanu epidemii, ogłoszonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 340). Rozporządzenie to, zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Pomimo tego, że przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej w dalszym ciągu obowiązuje, to ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy strona uchybiła terminowi do dokonania czynności procesowej w okresie stanu epidemii. J. G. uchybił terminowi do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, kiedy na obszarze RP stanu epidemii już nie było".

Zaznaczył organ odwoławczy, że – wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze – nie miał nie tylko obowiązku, ale również podstaw prawnych do zastosowania trybu, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy covidowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na decyzję Kolegium z 17 października 2022 r., mocą której umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem strony od – opisanej na wstępie – decyzji Burmistrza Nysy z 30 kwietnia 2019 r., nr 2019/002, zawieszone na wniosek strony z 13 sierpnia 2019 r. postanowieniem Kolegium z 6 września 2019 r. Zdaniem Kolegium skarżący, mimo poinformowania go w postanowieniu z 6 września 2019 r. nr [...], o konsekwencji zaniechania złożenia wniosku, o podjęcie zawieszonego postępowania, nie dokonał tej czynności procesowej w ustawowym terminie. Zaznaczyło, że do dnia 6 września 2022 r. skarżący nie złożył podania w przedmiocie podjęcia postępowania zawieszonego na jego wniosek.

Z kolei w ocenie skarżącego ponieważ termin, o którym mowa w art. 98 § 2 Kpa, jest terminem zawitym, a jego naruszenie implikuje negatywne konsekwencje dla strony (tu: umorzenie zawieszonego postępowania z powodu braku wniosku o jego podjęcie), to wobec czego objęty jest dyspozycją art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19. Tym samym bieg 3-letniego terminu powinien zostać wydłużony o okres zawieszenia, czyli o 71 dni.

Wskazania przy tym wymaga, że w odpowiedzi na skargę Kolegium przyznało, iż okoliczność, że zawieszenie biegu dni terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, umknęła zespołowi orzekającemu przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, to – w jego opinii – nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium, po pierwsze: bieg 3-letniego terminu powinien być zatem wydłużony o okres zawieszenia, z tym, że nie - jak twierdzi skarżący, o 71 dni, tylko o 54 dni. Kolegium podzieliło w tym zakresie najnowszą linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego; po drugie: skoro skarżący odebrał decyzję z 17 października 2022 r. w dniu 3 listopada 2022 r., to w tej dacie weszła ona do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne, zatem uznać należy, "iż termin 3-letni (z art. 98 § 2 Kpa) wydłużony o 54 dni (z art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej) do wniesienia podania o podjęcie zawieszonego postępowania już nie obowiązywał, bowiem upłynął 31 października 2022 r.".

W konsekwencji – zdaniem Kolegium – oznacza to, iż w dniu 3 listopada 2022 r. rozstrzygnięcie decyzji z 17 października 2022 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego było zgodne z prawem. W ocenie organu odwoławczego "uchybienie Kolegium, polegające na nieuwzględnieniu regulacji art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej w wymiarze 54 dni w dacie wydania orzeczenia (17 października 2022 r.) nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy".

Tym samym spór sprowadza się do oceny czy organ odwoławczy w dacie 17 października 2022 r. legitymowany był do działania i wydania objętej skargą decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego zawieszonego na wniosek strony postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r., jak uznaje Kolegium, czy wprost przeciwnie, jak wywodzi strona skarżąca.

Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca wywodząc, że zaskarżone postanowienie o umorzenie postępowania odwoławczego zawieszonego postanowieniem z 6 września 2019 r., na jej wniosek z 13 sierpnia 2019 r., zostało wydane przez organ odwoławczy przedwcześnie, albowiem w czasie, w którym termin do złożenia wniosku o jego podjęcie nie upłynął. Obowiązywanie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a wcześniej stanu zagrożenia epidemicznego z powodu rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 ("COVID-19") powoduje, że z mocy prawa bieg terminów w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczyna się, zaś bieg terminów rozpoczętych ulega zawieszeniu. Przez terminy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć terminy procesowe, ale także terminy prawa materialnego. Dopiero w przypadku odwołania stanu epidemii lub ewentualnie wprowadzonego w jego miejsce stanu zagrożenia epidemicznego, terminy, które nie uległy rozpoczęciu rozpoczynają swój bieg, natomiast terminy, które uległy zawieszeniu, biegną dalej. Rozpoczęcie biegu terminów, jak i kontynuowanie terminów zawieszonych następuje z mocy prawa.

Na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695, dalej: "ustawa zmieniająca") ustawodawca wprowadził kolejne wyjątki od zasady wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym, wskazując, że terminy wymienione w art. 15zzs ust. 2a i ust. 8a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej "ustawa"), z dniem 18 kwietnia 2020 r. rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie zawieszone na wniosek stron podlega umorzeniu w okolicznościach objętych hipotezą art. 98 § 2 Kpa. Umorzenie z mocy tego przepisu następuje w odniesieniu do postępowań zawieszonych na wniosek strony wyłącznie w sytuacji ziszczenia się zdarzeń prawnych w nim unormowanych, czyli jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej sprawie – co jest poza sporem – okoliczność ta nie wystąpiła z uwagi na władcze rozstrzygnięcie organu przed ustanowionym prawem terminem. Tym samym nie można za legalne uznać działania organu podjęte przed tym terminem, niezależnie od czasu jego uzewnętrznionego decyzją doręczenia.

Przesłankami umorzenia postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 Kpa są wyraźnie sztywno przy tym określone w jego § 2, a są to: brak wniosku o jego podjęcie oraz upływ czasu. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Umorzenie postępowania w tych przypadkach jest następstwem oznaczonej ustawą bezczynności stron (przejawianej przez wstrzymanie się od wszelkiej inicjatywy procesowej przez dłuższy czas – 3-letni), która pozwala domniemywać, że strony nie są zainteresowane dalszym tokiem procesu. Umorzenie postępowania następuje przy tym niezależnie od rzeczywistej woli stron, warunkiem jest jednak brak złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na jej wniosek w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania. Termin ten stanowi dla strony nie tylko gwarancję braku podstaw do działania organu w jej sprawie, ale nade wszystko gwarancję, że postępowanie nie zostanie zakończone.

Uwaga ta jest o tyle istotna, albowiem po upływie tego czasu strona traci prawo żądania podjęcia postępowania, choćby postanowienie o umorzeniu postępowania nie zostało jeszcze wydane. Z upływem 3-teniego okresu ustanowionego w art. 98 § 2 Kpa niezależnie od działania organu prawo strony zostało ex lege wygaszone. Tym samym przed upływem tego terminu kontynuacja postępowania zależy bowiem wyłącznie od woli stron. Tymczasem – przy tak unormowanych podstawach – organ odwoławczy w dacie kształtowania zaskarżona decyzja stosunku tak materialnego jak i procesowego nie był uprawniony. Umorzenie postępowania stanowi w rozważanych okolicznościach konsekwencję nieusunięcia przyczyny zawieszenia w ustawowym terminie, która – co wymaga podkreślenia – nie wystąpiła albowiem w czasie, w którym strona i tylko ona mogła usunąć przyczynę zawieszenia organ w sposób nieuprawniony umorzył postępowanie odwoławcze. Do czego nie był uprawniony w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Normatywna treść art. 98 § 1 i 2 Kpa przemawia za przyjęciem, że termin umorzenia uzależniony jest wyłącznie od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i upływu terminy ustalonego do jego podjęcia liczonego od daty zawieszenia, zatem irrelewantna jest okoliczność, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania było prawomocne, a nawet czy w ogóle zostało doręczone stronie. W związku z tym, że umorzenie zawieszonego postępowania może nastąpić wyłącznie w prawem przewidzianych sytuacjach i nie powinno być rozciągane na przypadki niewymienione w przepisie, a także ze względu na doniosłe dla stron skutki, jakie pociąga za sobą umorzenie, to wydając orzeczenie w przedmiocie umorzenia organ powinien ocenić, czy wystąpiła ustawowa przyczyna stanowiąca podstawę do władczego ukształtowania prawa strony.

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 Kpa i art. 8 Kpa podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 Kpa) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP, jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por.ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/w 1361/22).

Nadto dostrzec należy, że w judykaturze oraz w literaturze z przedmiotu rozpoznania jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w art. 6 Kpa, jak i przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. Zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Podkreślenia także wymaga, że zasada legalizmu wyrażona została w art. 7 Konstytucji RP, nakłada ona przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi, interpretowanymi w sposób ścisły i z odrzuceniem, w odniesieniu do organów władzy publicznej, zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone". Niedopuszczalne jest działanie organów władzy publicznej bez podstawy prawnej albo wykraczające poza jej granice. Organy władzy publicznej mają obowiązek rzetelnego wykonywania powierzonych im zadań. Organy te nie mogą zaniechać wykonania nałożonych na nie obowiązków z powodu ograniczonych środków finansowych, które pozostają w ich dyspozycji szczególnie wówczas, gdy do obowiązków tych organów należy nadzorowanie i kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów ustawowych (wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01). Zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z analizowanego unormowania, winny działać na podstawie i w granicach prawa, innymi słowy tak jak i inne organy władzy publicznej mogą podejmować działania wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zasada ta ogranicza w szczególności możliwość ingerencji organów władzy publicznej w prawa innych podmiotów tylko do przypadków wyraźnie wskazanych w Konstytucji i ustawach.

Trybunał Konstytucyjny zdefiniował też i wprowadził do porządku prawnego zasadę sprawiedliwości proceduralnej, której istota zasadza się na zapewnieniu stronom możliwości korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz zapewnieniu rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy (szerzej por. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym; Trybunał Konstytucyjny. Wydawnictwa, 2015; s. 17-22). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie zajmuje stanowisko, że zasada sprawiedliwości/rzetelności proceduralnej dotyczy wszystkich etapów postępowania sądowego i wynika nie 16 tylko z art. 45 ust. 1 Konstytucji, ale także z art. 2 Konstytucji, oraz jest wartością samą w sobie (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 16 stycznia 2006 r., SK 30/05, Legalis nr 72310; z dnia 2 październik 2006 r., SK 34/06, Legalis nr 77033; z dnia 1 lipca 2008 r., SK 40/07, Legalis nr 100244). W rezultacie przyjęcia wskazanych generalnych zasad, należy uznać, że przepis procedury, zwłaszcza taki, który stawia bariery formalne dla kontynuacji merytorycznego postępowania, nie może być interpretowany samoistnie, w oderwaniu od kontekstu systemowego i funkcjonalnego.

Ponadto wadliwie w ocenie Sądu organ utożsamia skutek wydania decyzji z jej doręczeniem. I o ile rację ma organ akcentując, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o "wydaniu decyzji" można mówić dopiero od jej wejścia do obrotu prawnego (skutecznego doręczenia stronie postępowania), ponieważ dopiero od tej chwili wywołuje skutki prawne o tyle już pominął, że to wydanie decyzji kończy proces decyzyjny i stanowi załatwienie indywidualnej sprawy. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień jej podpisania. W razie wątpliwości, przyjmuje się natomiast, że jest nią data umieszczona na decyzji. Wydana w sprawie decyzja wchodzi do obrotu z chwilą jej doręczenia. Ustawodawca kształtując proces decyzyjny oddziela kwestię wydania decyzji od jej doręczenia, tzn. są to dwie niezależne czynności procesowe. Wydanie decyzji pisemnej obejmuje sporządzenie i podpisanie rozstrzygnięcia. Art. 109 Kpa nie normuje formy wydania decyzji, lecz sposób zawiadomienia strony o jej treści. Pisemna forma wydania decyzji wynika z art. 14 Kpa. Natomiast wydanie decyzji nie może być utożsamiane z jej doręczeniem, tak: NSAw wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/12. Nadto zgodnie z art. 104 w zw. z art. 107 Kpa nie ma podstaw ku temu, by twierdzić, że doręczenie decyzji składa się na proces jej wydania. Doręczenie bowiem nie jest uznawane za element decyzji. Ma ono inne doniosłe znaczenie w fazie kształtowania m.in. praw i obowiązków stron i organu.

Rekapitulując, należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym czynność doręczenia decyzji nie mieści się w zakresie jej wydania, a doręczenie determinuje jej wejście do obrotu prawnego, a zatem dopiero z chwilą doręczenia decyzja administracyjna zaczyna wywoływać skutki materialnoprawne. Tym nie można za legalne uznać, że w dacie biegu terminu do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania organ mógł umorzyć postępowanie z uwagi na brak wniosku strony, uznając, że de facto nie mam znaczenia prawego czas jego działania – wydania decyzji, a wyłącznie czas doręczenia. To tak jakby organ wyznaczył czas stronie do wypowiedzenia się w sprawie i przed wyznaczonym terminem wydał decyzje uznając, że w dacie doręczenia termin ten się ziścił.

Zauważyć przy tym należy, że w judykaturze podnosi się, przy ocenie stanu bezczynności organu, że "(...) Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie" – tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 914/22.

Nadto w judykaturze akcentuje się, że uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia dowołania). Od tego też momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i strony. Zatem chociaż decyzja wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, to nie oznacza to, że wcześniej decyzja ta nie istnieje (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2459/00, z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, z 19 maja 2006 r., sygn. akt I ISK 1176/05, z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 174/06, z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07, z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08, z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt OSK 1171/11, z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12, z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1797/12). Także w doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym z przepisu art. 110 Kpa nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 Kpa nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie podkreśla się, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Datą wydania decyzji pisemnej nie jest zatem data jej doręczenia stronie, lecz data sporządzenia decyzji, czyli w przypadku decyzji pisemnej - dzień jej podpisania (por. M. Jaśkowska, M. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2015, komentarz do art. 110).

W przedmiotowej sprawie istotnym jest to, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z jej żądaniem, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w czasie ustawowo zagwarantowanym stronie do skorzystania z tego prawa organ władczo, samodzielnie ukształtował to prawo. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcia zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453). W przedmiotowej sprawie w dacie działania organu dyspozycyjność strony organ pominął. Zgodnie z art. 98 § 2 Kpa wyłącznie brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania żądania za wycofane. Tym samym nie od daty doręczenia, a od daty zawieszenia postępowania zaczyna bieg ww termin. Przy czym na marginesie należy zauważyć, iż ma rację organ, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek strony, to organ nie miał obowiązku ponownego informowania strony o treści art. 98 § 2 Kpa. Podobnie Sąd uznaje, że bieg 3-letniego terminu powinien być zatem wydłużony o okres zawieszenia, z tym, że nie – jak twierdzi skarżący – o 71 dni, tylko o 54 dni – jak uznaje organ.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzję tę należało uchylić.