Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 675/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 16, art. 28,art. 127 par. 1, art. 129 par. 2, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi K. Z. i P.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4130.11,12.23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżących K. Z. i P.W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., znak: SKO.4130.11,12.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. Z. i P. W. od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r., nr [...], znak: WU-A.6831.52.2018.MJ, w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 7 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Sieradza, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.), art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 - dalej w skrócie "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto S., zatwierdził podział nieruchomości położonych w S. (obręb geodezyjny [...]) nr ew. [...] o pow. 0,0925 ha oraz nr ew. [...] o pow. 0,0024ha, stanowiących własność Gminy Miasto S., dla których prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Sieradzu księga wieczysta nr [...] w następujący sposób:

- z działki o nr ew. [...] wydzielone zostały działki: nr ew. [...] - pow. 0,0074 ha, nr ew. [...] - pow. 0,0044ha, nr ew. [...] - pow. 0,0044ha, nr ew. [...] - pow. 0,0045ha, nr ew. [...] - pow. 0,0044ha, nr ew. [...] - pow. 0,0045ha, nr ew. [...] - pow. 0,0040ha, nr ew. [...] - pow. 0,00589ha,

- z działki o nr ew. [...] wydzielone zostały działki: nr ew. [...] - pow. 0,0007ha i nr ew. [...] - pow.0,0017ha.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku zaproponowanego podziału zostaną wydzielone wskazane wyżej działki, przy czym między innymi działki o nr ew. [...] wydzielane są na powiększenie działek sąsiednich nr ew. [...]. Obsługa komunikacyjna nowo wydzielonych działek odbywać się będzie z ulicy [...]. Proponowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Każda z wydzielonych działek ma zapewniony, zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. dostęp do drogi publicznej.

W dniu 14 marca 2023 r. K. Z. i P. W. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Sieradza, pismo zatytułowane "Odwołanie" od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, z powodu naruszenia: art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe pominięcie ich i nieuznanie jako stron postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, podczas gdy ów podział pozbawił ich dostępu do drogi publicznej, wobec czego oddziaływał on na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich; art. 94 u.g.n., ponieważ dokonany podział jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, gdyż narusza prawo własności działek sąsiednich, poprzez pozbawienie tych działek dostępu do drogi publicznej; art. 93 u.g.n., poprzez dokonanie podziału na powiększenie nieruchomości, a nie w celu ich nieodpłatnego zwrotu i uregulowania granic nieruchomości sąsiednich.

W uzasadnieniu odwołania jego autorzy podkreślili, że na skutek podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Sieradzu z 16 marca 1994 r., Gmina Miasto S. przejęła na własność część nieruchomości pod drogę publiczną i uchylała się od podjęcia rokowań w celu wypłaty należnych odszkodowań. Gmina uchylała się także od wybudowania drogi z chodnikiem przy ul. [...], co ostatecznie uczynili właściciele działek graniczących. W ocenie odwołujących Gmina Miasto S. powinna była dokonać podziału działek nr [...] według rzeczywistego stanu ich władania i naprawić tym samym decyzję podziałową z 1994 r. Zamiast tego, Gmina Miasto S. dokonała 7 grudnia 2018 r. podziału działek na powiększenie działek sąsiednich, żądając od właścicieli tych działek odszkodowania za bezumowne korzystanie oraz wynagrodzenia za wykup wydzielonych działek. Zdaniem skarżących, podział z 2018 r. nie mógł odbyć się bez udziału właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż w jego wyniku doszło do naruszenia przysługującego im prawa własności.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie to instytucja procesowa umożliwiająca uprawnionym podmiotom zaskarżanie decyzji administracyjnych. Według art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ ma obowiązek zbadać czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc, czy zostało ono wniesione przez legitymowany podmiot oraz, czy akt administracyjny, który został zaskarżony, jest decyzją administracyjną, a następnie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Do podjęcia tych czynności organ odwoławczy zobligowany jest z mocy art. 134 k.p.a.

W ocenie Kolegium analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że K. Z. i P. W., jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną należącą do Gminy Miasta S., nie są i nie mogą być stronami kwestionowanego przez nich postępowania podziałowego.

Legitymację do wniesienia odwołania należy oceniać według art. 28 k.p.a. zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa i obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu osób, którym można przyznać przymiot bycia stroną postępowania, winno być określenie jego przedmiotu. Dopiero na tej podstawie może nastąpić badanie interesu prawnego, który warunkuje możliwość bycia stroną danego postępowania. Przedmiot postępowania ustala się natomiast na podstawie analizy przepisów prawa materialnego, będących podstawą wydania decyzji. W postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości pojęcie strony ustala się, na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Podstawowym wyznacznikiem dopuszczalności wnioskowania o podział nieruchomości jest przysługiwanie interesu prawnego w zatwierdzeniu podziału wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Oznacza to, że postępowanie podziałowe może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, którego sfery prawnej będzie dotyczył ewidencyjny podział nieruchomości. W postępowaniu podziałowym interes prawny ma przede wszystkim właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Tytuł prawny do nieruchomości może mieć charakter prawnorzeczowy, np. własność, użytkowanie wieczyste, bądź obligacyjny, np. dzierżawa, ale w obu przypadkach musi zostać wykazany interes prawny w uzyskaniu decyzji podziałowej. Interesu prawnego nie można wywodzić z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA: z 24 września 2003 r., I SA 2515/01 - Lex nr 159259; z 7 lutego 2002 r., I SA 1710/00 - Lex nr 82813; z 21 października 1999 r., I SA 285/99 – Lex nr 48618). Takie wnioskowanie wiąże się z faktem, że ewidencyjny podział nieruchomości nie wpływa na wykonywanie prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości sąsiednich, nawet wtedy, gdy właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje do nieruchomości dzielonej prawo służebności (bo także na wykonywanie tej służebności nie wpływa ewidencyjny podział nieruchomości obciążonej służebnością). W konsekwencji osoba nie mająca tytułu prawnego do nieruchomości nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. W praktyce trudno faktycznie interesu tego upatrywać pośród innych osób niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości dzielonej. Wskazać także warto, iż o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Według Kolegium, ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący nie byli i nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej podziałem. Nie zostali też uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania zakończonego kwestionowaną przez nich decyzją Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w S. (obręb geodezyjny [...]) nr ew. [...] o pow. 0,0925 ha oraz nr ew. [...] o pow. 0,0024 ha. Odwołując się od tej decyzji swój interes prawny wywodzą z okoliczności braku dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej spowodowanego podziałem. Zdaniem organu, powyższe nie jest prawdą, ponieważ ów dostęp faktycznie zostaje zachowany w sposób dotychczasowy, a skarżącym przysługuje roszczenie do właściciela dzielonej nieruchomości o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Tym samym, powyższy stan faktyczny nie może skutkować wprost oceną, iż doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które określają sytuację prawną skarżących, a były podstawą wydania ostatecznej decyzji podziałowej. Dostępność projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej przesądza o możliwości dokonania podziału nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek dotyczy wyłącznie nieruchomości podlegającej podziałowi. Stosownie do treści art. 93 ust. 3 u.g.n., na który powołują się skarżący w odwołaniu, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Cytowany przepis odnosi się do nieruchomości dzielonej, a nie do nieruchomości sąsiadujących.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy skarżącym przysługuje roszczenie do właściciela nieruchomości podzielnej o ustanowienie służebności drogi koniecznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Powyższe z kolei, ma charakter cywilnoprawny i w tym trybie należy poszukiwać ochrony prawnej. Z punktu widzenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniały w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw materialnoprawnych do przyznania skarżącym statusu stron w postępowaniu podziałowym dotyczącym nieruchomości, do której nie posiadają aktualnie żadnego tytułu prawnego.

Wobec uznania, że podmioty wnoszące odwołanie w niniejszej sprawie nie posiadają statusu stron postępowania administracyjnego, Kolegium w trybie art. 134 k.p.a., orzekło o niedopuszczalności odwołania.

Powyższe postanowienie Kolegium K. Z. i P. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie z powodu naruszenia: art. 28 k.p.a., art. 94 i art. 93 u.g.n. Ponadto skarżący wnieśli o zweryfikowanie prawidłowości postępowania o wyznaczenie granic oraz ważności protokołu okazania projektowanych granic, które odbyło się 29 października 2018 r., ponieważ zawiera ono liczne uchybienia, gdyż skarżący nie byli uczestnikami postępowania o ustalenie przebiegu granic przy dokonywaniu podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r., co jest sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w tym z przepisami rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U.1999.45.453 ze zm.), w tym z art. 9 tegoż rozporządzenia.

Zdaniem skarżących, podział nieruchomości dokonany na skutek wskazanej wyżej decyzji, doprowadził do wydzielenia działek nr ew. [...], które posiadają dostęp do drogi publicznej, ale tak dokonany podział oddziałuje na sytuację prawną wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości stanowiących działki nr [...], gdyż pozbawia właścicieli tych działek dostępu do drogi gminnej i drogi publicznej ul. [...] w S., gdy na przykład z powodu braku środków finansowych nie mogliby skorzystać z prawa wykupu.

Skarżący przytoczyli również obszernie okoliczności związane z wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Sieradzu decyzji z 16 marca 1994 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr [...] na działki: nr [...], z przeznaczeniem działki nr [...] o pow. 0,0925 ha i działki nr [...] o pow. 0,0024 ha pod drogę gminną stanowiącą dojazd do działek nr [...], zabudowanych domkami jednorodzinnymi zlokalizowanymi w systemie szeregowym.

Gmina Miasto S. dokonała 7 grudnia 2018 r. podziału na powiększenie działek sąsiednich, żądając od właścicieli tych działek odszkodowania za bezumowne korzystanie oraz wynagrodzenia za wykup tychże wydzielonych działek. W ocenie skarżących, podział dokonany w 2018 r. nie mógł się odbyć bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, ponieważ w wyniku takiego podziału naruszenia doznaje prawo własności nieruchomości sąsiadujących. Skoro zatem na skutek podziału nieruchomości uszczerbku doznaje nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością dzieloną zasada, że stroną postępowania podziałowego i pochodnych jest tylko właściciel nieruchomości dzielonej, doznaje załamania. W takiej sytuacji nie można wykluczyć właścicieli nieruchomości sąsiadujących, których prawo naruszono z kręgu stron postępowania. Powyższe stanowisko poparte jest również wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. I OSK 2236/14 i z 19 kwietnia 2021 r. I OSK 2805/20.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie byli i nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej podziałem. Nie byli także stronami postępowania podziałowego. Odwołując się od decyzji podziałowej swój interes prawny wywodzili z faktu naruszenia prawa własności ich nieruchomości i braku dostępu do drogi publicznej. Zdaniem organu ów dostęp faktycznie został zachowany w sposób dotychczasowy, a skarżącym przysługuje roszczenie do właściciela dzielonej nieruchomości o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Tym samym, powyższy stan faktyczny nie może skutkować wprost oceną, iż doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które określają sytuację prawną skarżących, a były podstawą wydania ostatecznej decyzji podziałowej.

W dniu 27 września 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe zatytułowane "Replika na odpowiedź na skargę", w którym skarżący podtrzymali wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W treści pisma zwrócili uwagę na treść § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690). Podtrzymali także dotychczas sformułowane w skardze zarzuty i przytoczoną na ich poparcie argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania administracyjnego.

Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu stwierdził, że zostało ono wydane co najmniej przedwcześnie, z istotnym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. Z.i P. W. od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonych w S. (obręb geodezyjny [...]) nr ew. [...] o pow. 0,0925ha oraz nr ew. [...] o pow. 0,0024ha, stanowiących własność Gminy Miasta S. . Zdaniem organu odwoławczego, skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu podziałowym, przeciwne stanowisko w tym przedmiocie prezentują skarżący.

Celem rozstrzygnięcia powyższych kwestii spornych w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.).

Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Aby dany podmiot miał interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, musi istnieć związek normatywny między tym interesem (lub obowiązkiem) a postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne powinno "dotyczyć" interesu prawnego konkretnej osoby, aby miała ona status strony tego postępowania. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 259 i nast.). Interes prawny musi być "własny", nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt II OSK 22/09). Interes prawny musi nadto być realny, nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Wyjaśnić wobec tego należy, że po wniesieniu odwołania przez określony podmiot, obowiązkiem organu odwoławczego w ramach tzw. postępowania wstępnego jest w pierwszym rzędzie ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Użyty w art. 134 k.p.a. zwrot "stwierdza" ma charakter kategoryczny i uzasadnia konkluzję, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego zastosowania w każdym przypadku, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek niedopuszczalności odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z dwojakiego rodzaju przyczyn, a mianowicie z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Wychodząc z tych przesłanek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu co do zasady trafnie przyjęło, że punktem wyjścia do ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot stron postępowania administracyjnego, winno być określenie jego przedmiotu. Ten zaś ustala się w oparciu o normy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia). W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z 7 grudnia 2018 r., od której skarżący wywiedli pismo zatytułowane "Odwołanie", stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. Wobec tego, jak przyjęło Kolegium, pojęcie strony postępowania podziałowego należało ustalić uwzględniając brzmienie art. 97 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi mianowicie, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Na tle powyższego unormowania w judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, do którego zresztą wielokrotnie odwoływał się w motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, iż w przypadku postępowania o podział nieruchomości interes prawny co do zasady ma każdy podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do tego gruntu, tj. właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty, albowiem tylko te podmioty mogą dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i żądać podziału nieruchomości. Konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1061/20, z 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3108/18, z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17, z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1002/17, 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2922/20, wyrok NSA w Warszawie z 24 września 2003 r. sygn. akt I SA 2515/01 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od tej generalnej zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się jednak pewne wyjątki. Chodzi tu o specyficzne sytuacje, w których podział nieruchomości sąsiedniej oddziałuje na uprawnienia prawnorzeczowe właściciela sąsiedniej nieruchomości. W wyrokach z 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/09 i z 14 października 2009 r. o sygn. akt. I OSK 91/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistą jest rzeczą, że właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek, działki powstałe w wyniku podziału mają powiększyć nieruchomości sąsiednie, i gdy podziałowi nieruchomości towarzyszy cel zapewnienia tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie na nich odpowiednich służebności drogowych. Pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby niczym innym, jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego ani postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w tym przedmiocie nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy, brak tytułu prawno-rzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku nowa działka ma powiększyć działkę sąsiednią, a dostęp do jednej z wydzielonych działek ma być zapewniony poprzez ustanowienie służebności dojazdu przez nieruchomość sąsiednią, powiększoną na skutek podziału. Przenoszenie wszystkich negatywnych konsekwencji podziału nieruchomości gminnej na właściciela nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości podlegającej podziałowi, w tym odmówienie mu przymiotu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, a w konsekwencji naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za koniecznością udzielenia ochrony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przemawia także wyjście podziału poza granice dzielonej nieruchomości i naruszenie prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1288/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsame stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2236/14). Z kolei, w wyroku z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kręgu podmiotów mogących być stronami postępowania podziałowego nie można utożsamiać z kręgiem podmiotów uprawnionych do wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania, ale w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek może dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej, bądź też gdy podział ten w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich prawo własności, odmówienie im statusu strony prowadzić może do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej.

Z powyższego wynika więc, że ocena czy konkretny podmiot posiada interes prawny w postępowaniu podziałowym nie powinna być dokonywana automatycznie. Przy analizie tego problemu należy wykazać się szczególną ostrożnością, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się swój interes prawny w tym postępowaniu.

W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, kierując się ogólną regułą z art. 97 ust. 1 u.g.n., niejako automatycznie przyjęło, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący są właścicielami działek nr [...]. Rzeczone działki przed wydaniem decyzji podziałowej graniczyły bezpośrednio z działkami nr [...], objętymi późniejszym podziałem, które w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem dr – drogi S., ul. [...]. Jak wynika z wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z 9 października 2018 r. podział nieruchomości nr [...] dokonywany jest w celu wydzielenia działek przeznaczonych do zamiany. (...) W zakresie planowanego sposobu zagospodarowania nowo powstałych działek gruntu wskazano: działki oznaczone nr [...] będą przeznaczone na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej nr działek [...], czyli działek stanowiących własność skarżących, natomiast działki oznaczone nr [...] będą użytkowane w sposób dotychczasowy jako ulica [...]. Jak wynika z postanowienia Prezydenta Miasta Sieradza z 29 października 2018 r. pozytywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości o nr ew. [...] jako niesprzeczny z przepisami odrębnymi, działki nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów oznaczone są symbolem dr - droga i stanowią ulicę [...]. Ulica [...] jest drogą gminną, ale nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222). Z działek nr [...] będą wydzielone działki zgodnie z ich faktycznym użytkowaniem. Działki o nr [...] pozostaną użytkowane jako droga wewnętrzna, natomiast działki nr [...] docelowo przeznaczone są na powiększenie działek sąsiednich. (...) Nowopowstałe działki pozostaną w dotychczasowym użytkowaniu, nie zostaną naruszone przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei, jak wynika z decyzji o zatwierdzeniu podziału z 7 grudnia 2018 r. podział dokonywany jest zgodnie z ich faktycznym użytkowaniem. (...) W wyniku proponowanego podziału zostanie wydzielonych dziewięć działek o nr ew. [...], przy czym zgodnie z pkt 7 - działki o nr [...] wydzielane są na powiększenie działek sąsiednich o nr [...].

Powyższy zapis decyzji podziałowej, czyni wadliwą, a zarazem przedwczesną konkluzję organu orzekającego, że dokonany podział w istocie nie oddziałuje na sferę praw i obowiązków właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym zaś konkretnym wypadku na sferę praw i obowiązków skarżących, wobec czego nie służy im przymiot strony w postępowaniu podziałowym, zakończonym decyzją z 7 grudnia 2018 r. Uwadze organu umknął niewątpliwie fakt, że na skutek podziału wydzielone działki mają służyć powiększeniu ich nieruchomości, co z oczywistych względów oddziałuje na służące im uprawnienia właścicielskie wobec działek nr [...]. Nadto w sytuacji, gdy warunek ten nie zostanie spełniony, ponieważ decyzja podziałowa nie określa żadnego terminu na jego spełnienie, skarżący na skutek podziału zostaną pozbawieni dostępu do drogi - ul. [...], która zgodnie z zapisami ewidencji gruntów - stanowi drogę, zaś według uchwały nr XXX/270/2005 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Sieradza zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 54 stanowi drogę gminną. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że drogi gminne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645) są drogami publicznymi. Nadto zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl) jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 3 musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy ferowane przez Kolegium stanowisko, że dokonany podział nie ingeruje w wykonywane przez skarżących prawo własności, należało ocenić jako niezasadne, co czyni wadliwym wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a.

O wadliwości kontrolowanego postanowienia świadczy dodatkowo fakt, że organ odczytując literalnie pismo skarżących z 9 marca 2023 r., bez bliższej refleksji potraktował je, jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z 7 grudnia 2018 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Niewątpliwie, w dacie wniesienia spornego pisma do organu decyzja podziałowa posiadała przymiot ostateczności i prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Upłynął bowiem termin do wniesienia odwołania przewidziany dla stron w art. 129 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W treści pisma zatytułowanego "Odwołanie" skarżący podnieśli między innymi zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., zaś w jego uzasadnieniu wyrazili przekonanie, że podział dokonany w 2018 r. nie mógł się odbyć bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w treści pisma jego autorzy podnoszą zarzut przeprowadzenia postępowania bez ich udziału, organ powinien podjąć czynności wyjaśniające celem doprecyzowania treści żądania, ponieważ niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Samodzielne ustalenie przez organ treści żądania mogłoby w istocie prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom podmiotów wnoszących podanie, którzy nie muszą dysponować wiedzą prawniczą i nie zawsze wystarczająco precyzyjnie formułują swoje żądania. W razie wątpliwości, jakie są rzeczywiste intencje autorów pisma, organ administracji, mając na względzie brzmienie art. 7 i art. 9 k.p.a., powinien zwrócić się do skarżących o wyjaśnienie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo, a więc czy jest to, jak przyjął organ odwołanie od decyzji, czy też wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego bądź też pismo o innym charakterze, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego pismo zostało skierowane. Zatem, w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu było dokładne ustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, czyli w tym wypadku trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji podziałowej. Obowiązkom tym na gruncie rozpatrywanej sprawy Kolegium ewidentnie uchybiło, kwalifikując samodzielnie pismo skarżących jako odwołanie od decyzji podziałowej, co świadczy dodatkowo o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przypadku wątpliwości co do treści żądania skarżących, to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł.

Na marginesie wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania wznowieniowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest ustalenie, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego oraz czy spełniona została przesłanka z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania co do zasady nie może być twierdzenie o braku legitymacji czynnej wnioskodawcy, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego należnych solidarnie skarżącym od organu Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku.

Kontynuując postępowanie organ ustali rzeczywistą intencję pisma skarżących zatytułowanego "Odwołanie" i rozważy z uwzględnieniem poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań przysługujący im interes prawny w postępowaniu podziałowym, następnie zaś podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

dj