Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 21/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 21 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 w zw. z art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 30 stycznia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Wałbrzycha a Prezydentem Miasta Wrocławia w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

I

Prezydent Miasta Wałbrzycha reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu pismem z 30 stycznia 2023 r.(dalej jako: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Wrocławia reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej jako: "Dyrektor MOPS we Wrocławiu"), w sprawie wniosku Dolnośląskiego Szpitala Specjalistycznego im. T. Marciniaka – Centrum Medycyny Ratunkowej we Wrocławiu (dalej jako: "Szpital") o ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych F. B. (dalej jako: "świadczeniobiorca").

Wnioskodawca podał, że Szpital zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych świadczeniobiorcy zamieszkałemu we W., ul. [...]. Pismem z 22 grudnia 2022 r. Dyrektor MOPS we Wrocławiu zawiadomił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu o przekazaniu ww. sprawy według właściwości miejscowej na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej jako: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wnioskodawca podał także, że świadczeniobiorca zamieszkiwał przy ul. [...] w W.. Od sierpnia 2022 r. nie zamieszkuje pod ww. adresem, a jego obecne miejsce pobytu to Holandia – dokładny adres nie jest znany. Wynika to z adnotacji urzędowej MOPS we Wrocławiu z 8 września 2022 r., 21 grudnia 2022 r. Natomiast jak wynika z bazy PESEL świadczeniobiorca posiadał ostatnie zameldowanie na pobyt stały pod adresem ul. [...], [...].

Wnioskodawca podkreślił, że w uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu sprawy Dyrektor MOPS we Wrocławiu stwierdził na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających, że adres podany przez świadczeniobiorcę – W., ul. [...] – był jego ostatnim znanym miejscem zamieszkania.

W trakcie prowadzonych czynności wnioskodawca ustalił, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy był lokal przy ul. [...] w W.. W tym lokalu obecnie zamieszkuje jego matka, która poinformowała, że syn od dwóch lat nie przebywa w lokalu i nie ma z nim kontaktu. Wie, że zamieszkiwał w W., a następnie wyjechał do Holandii.

W związku z powyższym, wnioskodawca uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z uwagi na to, że organem właściwym będzie organ według miejsca zamieszkania nie zaś zameldowania.

W odpowiedzi na wniosek organ – Prezydent Wrocławia reprezentowany przez Dyrektora MOPS we Wrocławiu - wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku, ponadto wyjaśnił, że w trakcie prowadzonych czynności pracownik socjalny bezskutecznie, wielokrotnie próbował skontaktować się osobiście i korespondencyjnie z świadczeniobiorcą pod adresem wskazanym przez Szpital tj. we W. przy ul. [...]. W mieszkaniu nigdy nikogo nie zastano. Jedynie 24 sierpnia 2022 r. z pracownikiem socjalnym skontaktowała się telefonicznie kobieta, podająca się za znajomą świadczeniobiorcy, która wyjaśniła, że zatrzymał się u niej w maju 2022 r. na okres około miesiąca, a następnie wyjechał do Holandii.

Pracownik socjalny ustalił, że świadczeniobiorca nigdy nie korzystał z pomocy MOPS we Wrocławiu, nie jest zameldowany w W. ani nie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu. Z żadnych dostępnych ewidencji nie wynika, żeby świadczeniobiorca koncentrował swoje czynności życiowe w W.. Zdaniem Dyrektora MOPS we Wrocławiu, wnioskodawca nie przedstawił dowodów, które uprawdopodobniałyby fakt zamieszkiwania świadczeniobiorcy na terenie W..

Dyrektor MOPS we Wrocławiu wskazał również, że w ewidencji PESEL widnieje wpis o zameldowaniu na pobyt stały w W. przy ul. [...]. Ten sam adres zamieszkania wskazuje Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław-Fabryczna oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu, gdzie w systemie odnotowano w 2022 r. wpływ zeznania podatkowego tj. PIT-37 za rok 2021. Zdaniem Dyrektora MOPS we Wrocławiu, ustalając ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest przyjęcie m.in., że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Ponadto, jak podaje sam wnioskodawca, matka świadczeniobiorcy potwierdziła, że zamieszkiwał on w lokalu w W. przy ul. [...].

II

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – było to, że Prezydent Miasta Wrocławia reprezentowany przez Dyrektora MOPS we Wrocławiu uznał się za niewłaściwy w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – Prezydentowi Miasta Wałbrzycha. Organ ten, również uznaje się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy. W związku z tym wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wnosząc jednocześnie o wskazanie Prezydenta Miasta Wrocławia, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawa o świadczeniach, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem – jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony – ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Aby prawidłowo zastosować art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. na gruncie niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Zatem, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".

W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na osadzeniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 657) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania.

Z akt sprawy wynika, że nie jest znany obecne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy w kraju. Z ustaleń wnioskodawcy i Dyrektora MOPS we Wrocławiu wynika natomiast, że ostatnim adresem zamieszkania świadczeniobiorcy jest ul. [...] we W.. Mimo, iż od sierpnia 2022 r. nie zamieszkuje pod ww. adresem, to jednak sam świadczeniobiorca wskazał ten adres przebywając w Szpitalu jako swój adres zamieszkania. Fakt zamieszkania świadczeniobiorcy pod wskazanym adresem potwierdziła również jego znajoma wynajmująca mieszkanie pod wskazanym adresem. Jest to ostatni znany adres zamieszkania świadczeniobiorcy. Z tego względu – z uwagi na art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 25 k.c. – należało przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Wrocławia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.