Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1259/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 148/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w Z. G. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. I SA/Go 148/21 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w L. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Zielonej Górze z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

P. Sp. z o.o. w L. (obecnie P. Sp. z o.o. w Z. G.) - złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2018 do działek rolnych o łącznym obszarze [...] ha.

Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] października 2020 r. odmówił spółce przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2018.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek by uznać, że Skarżąca jest spółką samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą, posiadającą autonomię w zakresie zarządzania, jak również brak jest dowodów potwierdzających samodzielność ekonomiczną gospodarstwa. Wszystkie jednostki produkcyjne tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z S. T. oraz J. G.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Spółka utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że skarżąca wraz z powiązanymi z nią podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności.

P. Sp. z o.o. w L. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznania skargi. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego tj.:

1. niezastosowanie art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i b), c) rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 1), 2) i 3) lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych " oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust. 1a oraz ust. 1d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 , oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo że zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności;

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

3. niezastosowanie art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przyjęcie że skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy;

4. niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020i przyjęcie że nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe;

5. niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

6. niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

7. niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstw a rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie art. 20 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie że skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów a faktycznym ich posiadaczem był S. T. lub J. G. lub spółka R. – W. sp. z o.o., czego Sąd I instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności;

10. niezastosowanie art. 24 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji i przyjęcie, że organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm., dalej: "p.u.s.a.");

11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ON W 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R.-W. w celu uzyskania wyższych płatności ONW;

b) regulacji 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo - spółka T. ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

c) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13 a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem J. G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

d) art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie że wszystkie podmioty powiązane, wespół ze spółką skarżącą działały w celu obejścia przepisów prawa;

e) § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW 2007- 2013 poprzez przyjęcie, że spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych;

f) § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW 2014-2020 § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia PRSK, § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 Ustawy OB, art. 8 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie w jakim ustalono, że czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierza do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności;

II. Przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to:

1. "niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.p.s.a)" w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 8 § 1 k.p.a. , art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów;

2. niezastosowanie art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 § 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy ARiMR obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 jak oraz w zakresie w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. G., L. G. i R. W. sp. z o.o. płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również za lata sporne;

3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej - organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organu obu instancji za własne;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku a tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym:

a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiórczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach;

b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej;

c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą w zakresie koniecznym dla wykazania że skarżąca ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działby w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE;

d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodów tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, a wykazujące że strona nie miała ani świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające że skarżąca nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności;

g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności ich rozważenia;

h) bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne;

i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie;

j) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji;

5. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a.;

6. przepisu art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności;

7. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 , § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności

8. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 , § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA;

9. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt I lit. a) - c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:

a) niewłaściwego sprawowania przez WSA kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

10. art. 1, art. 3 § 1), w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit .a)-c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu II instancji, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy że nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny;

11. art. 1, art. 3 § 1), w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) - c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie Sądu I instancji dokonania oceny naruszenia przez organy;

a) art. 24 ustawy PROW 2014-2020 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji , a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności,

b) art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. l pkt. 2) i 4) ustawy PROW 2014-2020 w związku z art. 9, art. 10, 75, 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, że ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi jak i w chwili składania wniosków spoczywa wyłącznie na skarżącej, a nie na organie administracji a także w zakresie w jakim Sąd za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje że skarżąca nie sprostała obowiązkowi dowodowemu pomimo że złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego;

d) art. 27 ust. 1 pkt. 1) i 3) ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw;

e) art. 27 ust. 1 pkt. 2) ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego

rozpatrzenia całego materiału dowodowy, zważywszy że Sąd I instancji również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie w jakim Sąd I instancji w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie;

f) art. 27 ust. 1 pkt. 3) ustawy PROW 2014-2020 w zakresie jakim Sąd pominął okoliczność że organy I i II instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; pomimo że strona kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła;

g) art. 27 ust. 1 pkt. 4) ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi do WSA na orzeczenie organu II instancji, choć zostało wykazane, że organ nie zapewnił skarżącej - pomimo zgłoszonego żądania możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

12. rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1) p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów ARiMR I i II instancji i zarzucanych im błędów takich jak:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 1) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady praworządności;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego , a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony;

c) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa albowiem organy ARiMR prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania;

d) naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. l i art. 3 ust. 2 pkt. 3) i 4) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie zasady informowania stron albowiem organy nie poinformowały strony - pomimo zgłoszenia żądania przez stronę - na żadnym etapie postępowania czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez ewidentnie wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania; a także naruszył zasady zasadności przesłanek albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień mimo złożonego w tym zakresie żądania;

e) naruszenie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie, tj. naruszenia zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony - albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;

f) naruszenie art. 12 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

g) naruszenie art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 2) oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR w Zielonej Górze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 30 czerwca 2024 r., I SA/Go 148/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2018 do działek rolnych o łącznym obszarze [...] ha. W wyniku kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił brak przesłanek by uznać, że spółka samodzielnie prowadzi działalność rolniczą. W postępowaniu administracyjnym zastosowano art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000 (WE) nr 1290/2005 (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. DE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.). W konsekwencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] października 2020 r. odmówił spółce przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ spośród jedenastu zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. tylko zarzuty z pkt I.2., I.7., I.8. petitum skargi kasacyjnej dotyczą przepisów prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie, ponieważ są podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ponadto, kasator zarzucając niewłaściwe zastosowanie tych przepisów posługuje się zwrotami: "poprzez przyjęcie, skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności"; "ma prawo do otrzymania płatności"; "przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy"; "przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego"; "poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego". Analiza językowa tych sformułowań jednoznacznie wskazuje na to, że kasator w istocie kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, które wojewódzki sąd administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które w sprawie nie miały zastosowania: niektóre przepisy kpc wskazane przez kasatora; niektóre przepisy k.p.a.; przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Decyzja powołująca błędną podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, jeśli ta podstawa prawna istnieje i ma zastosowanie w konkretnej sprawie. Decyzja taka narusza przepis postępowania - art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a., lecz na gruncie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie jest to "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Podstawą prawną decyzji ostatecznej odmawiającej przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2018 są przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane w drodze decyzji. Warunki przyznania płatności określono w art. 6: Płatności bezpośrednie oraz przejściowe wsparcie krajowe są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności i tego wsparcia określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Przepisy, o których mowa to między innymi,

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.) zwane "rozporządzeniem nr 1306/2013";

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwane "rozporządzeniem nr 1307/2013".

W tej sprawie ustalono, że rolnik nie spełnia warunków przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze: "Organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G. Wskazał na powiązania kapitałowe trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i J. G. Właściwie wreszcie ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia – koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowe degresywnych stawek płatności."

Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 8 maja 2024 r., I GSK 809/20 (LEX nr 3757073) w sprawie w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 wyraził następującą ocenę prawną: " (...) wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników."

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., I GSK 809/20 zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i ustaleń faktycznych, które są jednoznaczne. Zarejestrowanie spółki P. w Krajowym Rejestrze Sądowym 29 stycznia 2016 r. miało na celu uniknięcie zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych.

W pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji: "niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności’. Natomiast w pkt I.7. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji: "niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego."

Kwestionowanie stanu faktycznego sprawy w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. jest dopuszczalne, ale nie może być prawnie skuteczne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania dotyczące prawidłowości niepodważalnych ustaleń faktycznych dotyczących funkcjonowania spółki P. od 2016 roku, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawia następującą łączną ocenę zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów p.p.s.a. podniesionych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył "art. 3 § 1 § 2 pkt 1) prawo o ustroju sądów administracyjnych", ponieważ ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w art. 3 w dwóch paragrafach, bez punktów reguluje właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy ustrojowe, jakimi są te z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a., sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ gdyby było inaczej to Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadziłby skutecznej kontroli kasacyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnął w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia tego przepisu kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie sztucznych warunków. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Według art. 133 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Według art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. są, między innymi: art. 233 § 1 kpc (Zasada swobodnej oceny dowodów); art. 235 kpc (Zasada bezpośredniości); art. 236 § 1 kpc (Postanowienie dowodowe). W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu sąd powinien oznaczy środek dowodowy i fakty, które mają nim zostać wykazane. Postanowienie o przeprowadzeniu dowodu, winno oznaczyć precyzyjnie środek dowodowy, w przypadku dokumentów z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 kpc), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić wojewódzki sąd kiedy stwierdzi, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Tego ustalenia dokonuje Sąd I instancji, a nie strona postępowania, ponieważ owe istotne wątpliwości muszą istnieć w przekonaniu sądu, a nie strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekał na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej, a także na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w trybie art. 233 § 1 kpc przedstawił następującą ocenę dowodów uzupełniających: " Zdaniem Sądu (...) nie podważają one jednak zasadniczych ustaleń tj. że J. G. oraz S. T. w 2018 r. byli posiadaczami jednego dużego gospodarstwa rolnego, którego grunty zostały w sposób wcześniej w sposób sztuczny podzielone i rozdysponowane na poszczególne spółki i osoby fizyczne, celem uniknięcia skutków modulacji i degresywnych płatności."

Stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3, § 4, § 5 p.p.s.a.; art. 106 § 3 , § 4 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 kpc "poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej ocenie dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA" kasator w ogóle nie uzasadnił na czym konkretnie polegało naruszenie każdego ze wskazanych przepisów p.p.s.a. oraz na czym polegało naruszenie przepisów kpc, które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania. Skoro kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 233 § 1 kpc przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez niewłaściwą ocenę dokumentów, z których dowód przeprowadzono na rozprawie, to ustalenia Sądu dokonane w omawianym trybie pozostają niepodważone.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył tego przepisu, ponieważ nie stwierdził naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania środków tam określonych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi:

"Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści." Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.

Obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi:

"Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich.

Obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w Artykule 62 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa stanowi:

"Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności.

Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).