Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1519/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1,2 ,3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi N. S. H. [...] N. S. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), po rozpatrzeniu odwołania N. H. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] nakazującą N. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego (ok. 12,0 m x 7,5 m) na działce nr ew. [...] z obr. [...] wzdłuż ciągu pieszego Al. [...] w [...].

Organ wskazał, że 16.07.2015 r. PINB dla [...] podczas kontroli ustalił, że na bazarze ustawiono pawilon handlowy w linii istniejących pawilonów jako skrajny, w miejscu budek kontenerowych z kwiatami i kebabem "[...] i składa się on z 6 połączonych kontenerów mobilnych. Ściana frontowa jest całkowicie przeszklona w ramie aluminiowej, boki i tył ściany z płytek warstwowych, pawilon ustawiony na fundamentach z płyt i bloczków betonowych. Powierzchnia pawilonu ok. 12,5 m x 7,5 m. Na ścianie frontowej znajdują się 3 sztuki drzwi wejściowych. W trakcie kontroli trwały prace wykończeniowe wewnątrz pawilonu. Uzyskano informację, że właścicielem (inwestorem) jest N. H..

W dniu 13.08.2015 r. w trakcie oględzin stwierdzono, że na zapleczu kontenerów mobilnych - pawilon handlowy - istnieje sieć kanalizacyjna (sanitarna) wykonana na powierzchni z rur PCV z odprowadzeniem do gruntu.

W dniu 08.09.2015 r. podczas kontroli ustalono, że pawilon podzielono na 3 odrębne pomieszczenia. W jednym jest gabinet kosmetyczny, a dwa pozostałe są nieużytkowane. Nie przedstawiono aprobaty organu architektonicznego. Nadal następuje korzystanie z wody i kanalizacji w użytkowanym pawilonie. Nie przedstawiono dokumentów na przyłącza. Na oględziny nie stawił się właściciel terenu ani jego pełnomocnik.

Postanowieniem z dnia [...].09.2015 r. organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenia terenu przed dostępem osób trzecich, oraz nałożył na N. H. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Następnie organ powiatowy wydała ww. decyzję z dnia [...].11.2015 r.

Organ odwoławczy przytoczył art. 48 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego z 1994r. wskazując, że w świetle ww. przepisu obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdzi, że kontrolowany przez niego obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest sprawdzenie, przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, czy jest możliwość jego legalizacji.

Dalej wyjaśnił, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest możliwe przy łącznym spełnieniu przez inwestora przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Wykonanie czynności nakazanych postanowieniem legalizacyjnym nie jest bowiem obowiązkiem inwestora, lecz jego prawem, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Spełnienie obowiązków, skutkuje odstąpieniem od nakazu rozbiórki. Powyższe potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych, wyrażona m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19.12.2006r. sygn. II SA/Bk 120/05.

Następnie organ wskazał, że inwestor nie zastosował się do postanowienia PINB z dnia [...].09.2015 r. Ponadto pawilon istnieje w jednym miejscu przynajmniej od 16.07.2015 r. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3,stosuje się przepis ust. 1 (tj. nakazuje się rozbiórkę obiektu). O rozbiórce decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego.

Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwej kwalifikacji pawilonu handlowego złożonego z 6 sztuk przyczep specjalistycznych, zarejestrowanych w Rzeczypospolitej Polskiej, w ocenie organu II instancji, wyczerpująco zebrano i wszechstronnie rozpatrzono cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonano prawidłowych ustaleń okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia.

Organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt samowolnego postawienia przez skarżącego, na ww. działce przyczep na kołach (odwołanie), połączonych w całość jako pawilon handlowy, którego ściana fontowa jest całkowicie przeszklona.

Odnośnie wskazywanego charakteru tymczasowego obiektu organ wyjaśnił, że pierwsze czynności przeprowadzono 16.07.2016 r., zatem niewątpliwie okres 120 dni przeznaczony na obiekt tymczasowy, już upłynął. Z uwagi na faktyczny okres użytkowania (ponad 120 dni) oraz brak wymaganego pozwolenia na budowę - obiekt podlega art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Nadto, całokształt okoliczności wskazuje, iż głównym przeznaczeniem pawilonu, pomimo jego zarejestrowania jako pojazdu mechanicznego (przyczepy), było użytkowanie jako pomieszczenia użytkowego, stacjonarnego (usługowego). Świadczy o tym samo podłączenie tego pawilonu do kanalizacji. W wyroku z dnia 06.11.2011 r" sygn. akt IV SA/Po 151/11 WSA w Poznaniu wyjaśnił, że orzeczeniu i wykonaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na kołach nie stoi na przeszkodzie fakt zarejestrowania tego obiektu jako pojazdu mechanicznego i zawarcia związanej z tym umowy ubezpieczenia OC. jeżeli z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że czynności te zostały podjęte przez inwestora jedynie dla pozoru, tj. ir celu uniknięcia nakazu rozbiórki, a rzeczywistym (głównym) przeznaczeniem tego pojazdu pozostaje użytek niemobilny.

Zatem nie ma wątpliwości, iż inwestor winien w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Natomiast o własności pawilonu świadczą jego "dowody rejestracyjne" oraz umowa dzierżawy gruntu przy ul. [...] w [...]. Wskazują na P. N. H..

Zdaniem organu złożenie samego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dopiero po ponownym wezwaniu przez WINB służy jedynie wydłużeniu postępowania, a nie woli zalegalizowania samowoli. Jeżeli inwestor rzeczywiście zmierzałby do zalegalizowania obiektu, przedłożyłby wszystkie inne wymagane dokumenty, w tym projekty budowlane.

Skargę na powyższą decyzję złożył N. H. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucił zwłaszcza naruszenie:

- art.10 § 1 kpa w zw. z art.81 kpa przez brak umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym np. przez zawiadomienie organu II instancji o możności zapoznania się z materiałem sprawy, a tym samym także przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym jako prowadzące do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ II instancji oraz do pozbawienia skarżącego jednej instancji (z naruszeniem m.in. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 15 kpa),

- art. 97 §1 pkt 4) kpa w zw. z art. 100 §1 kpa przez odmowę zawieszenia postępowania lub przez brak przedłużenia terminu (mimo wniosku) do złożenia żądanych dokumentów (w tym przy stosowaniu art. 77 § 2 kpa), a tym samym także uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, w tym do składania dokumentów, innych dowodów i rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia warunków zabudowy (z naruszeniem m.in. art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa),

- art.10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa przez błędne pominięcie braku umożliwienia skarżącemu przez organ I instancji przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym np. przez zawiadomienie ze strony organu I instancji o możności zapoznania się z materiałem sprawy, a tym samym także przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym jako prowadzące do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, a w konsekwencji organ II instancji, a także do pozbawienia skarżącego jednej instancji i prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym (z naruszeniem m.in. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art.1 5 kpa), w tym także przez błędne i bezpodstawne przyjęcie okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji (wbrew art. 81 kpa); a wreszcie przez błędne wydanie decyzji merytorycznej zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (m.in. art.138 § 2 kpa),

- art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa w zw. z art.10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa, art. 77 § 1 kpa przez błędną ocenę faktu braku doręczenia skarżącemu przez organ I instancji postanowienia z dnia [...].09.2015 r.; a wskutek tego przez błędne pominięcie znaczenia wadliwości ww. postanowienia prowadzącej do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, a tym samym do pozbawienia merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji - w jednej instancji (art.15 kpa); przez błędne i bezpodstawne przyjęcie okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji (wbrew art.81 kpa); a wreszcie przez błędne wydanie decyzji merytorycznej zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (m.in. art.138 §2 kpa),

- art. 7 kpa, art. 9 kpa w zw. z art. 10 §1 kpa w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 75 §1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu skarżącemu, a tym samym błędne i bezpodstawne ustalenie stanu faktycznego, w tym wobec pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa (w zw. z naruszeniami organu I instancji, m.in. ww. naruszeniami art. 7 kpa, art. 9 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art.78 § 1 kpa, art. 80 kpa) przez błędne wydanie decyzji merytorycznej zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

- art. 8 kpa, art. 9, art.10 § 1 kpa, art. ll kpa oraz art. 77 §1 kpa i art. 107 § 3 kpa przez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, a tym samym także niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a także do naruszenia wymogów uzasadnienia decyzji,

w zakresie kontroli organu I instancji i utrzymania decyzji organu I instancji:

a) błędne niepełne ustalenia faktyczne przez brak wyczerpującego zbadania stanu faktycznego i usunięcia wątpliwości - skutkujące błędnym niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego, w tym przez błędne:

- pominięcie, że w istocie sprawa dotyczy przyczep samochodowych, a przy tym przez błędne niedokonanie ustalenia czy kwestionowany "obiekt" - przyczepy samochodowe są zarejestrowane jako przyczepy,

- niedokonanie ustalenia czy kwestionowany "obiekt" jest trwałe związany z gruntem czy nie jest trwale związany z gruntem, w tym brak oceny znaczenia faktu pozostawania przyczepy z kołami i jednoczesnego zastosowania bloczków podporowych,

- niedokonanie ustalenia czy kwestionowany "obiekt" jest mobilny i używany do przemieszczania czy nie jest "obiektem" mobilnym, w tym czy jest przeznaczony lub nieprzeznaczony do używania nieruchomego na okres do 120 dni lub powyżej 120 dni, błędne niedokonanie ustalenia czy kwestionowany "obiekt" jest obiektem wystawowym i umiejscowionym na terenie wystawowym,

- niedokonanie ustalenia kto jest właścicielem nieruchomości oraz czy nieruchomość, na której umiejscowiono kwestionowany "obiekt" jest przedmiotem własności spółki wskazanej w skarżonej decyzji jako właściciel,

- niedokonanie ustalenia kto jest inwestorem oraz czy skarżącego, należy traktować jako inwestora, czy jako jednego z inwestorów czy jedynie jako posiadacza, czy dzierżyciela niebędącego inwestorem - a w tym kontekście zwłaszcza, czy skarżący powinien być adresatem decyzji.

- pominięcie, że nie doszło do doręczenia postanowienia z dnia [...].09.2015 r., nr [...], a tym samym, że wydanie skarżonej decyzji jest przedwczesne i błędne, wadliwość wskazanego postanowienia z dnia [...].09.2015 r., nr [...] (w tym jako stanowiącego podstawę wydania skarżonej decyzji), w tym jako wydanego z pozbawieniem strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, brak właściwego uzasadnienia decyzji organu I instancji,

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa (w tym w zw. z art.8 kpa, art.9, art. 10 § 1 kpa, art. 11 kpa oraz art. 77 § 1 kpa) przez brak właściwego uzasadnienia skarżonej decyzji,

- skierowanie decyzji do skarżącego jako adresata decyzji, zamiast do właściciela nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że:

Ad 1.1)

1. Strona może dowiedzieć się o stanie sprawy z zebranego materiału dowodowego wskutek zawiadomienia przez organ o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego, który będzie podstawą rozstrzygnięcia (art. 10 §1 kpa). Skarżony organ II instancji zobowiązany był zgodnie z art. 10 §1 kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomić skarżącego o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgłoszonych żądań i zebranego materiału dowodowego, który miał być podstawą rozstrzygnięcia w II instancji.

Organ II instancji nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego (art. 10 §1 kpa). W tym kontekście pozbawiono skarżącego uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w tym do okoliczności faktycznych przez zakończeniem postępowania przed organem II instancji (art.10 §1 kpa).

Ponadto, do przyjęcia za udowodnione okoliczności faktycznych w ramach materiału dowodowego zgromadzonego przez organ II instancji konieczne było zaistnienie stanu, w którym strona miała możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych (art. 81 kpa). Stan taki nie wystąpił w postępowaniu, a zatem niemożliwe było przyjęcie za ustalone okoliczności faktycznych ani przed skarżonym organem II instancji, ani przed organem I instancji, zwłaszcza w zakresie jakim korzystano z ustaleń organu I instancji. W razie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania przed organem II instancji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w tym do okoliczności faktycznych (w tym w razie uprzedniego, tj. przed wydaniem decyzji oddalenia wniosku o zawieszenie postępowania czy odmowie przedłużenia terminu), skarżący m.in. wobec uprzedniej informacji np. o odmowie zawieszenia postępowania mógłby wskazać m.in. na zasadność wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej z uwagi na samą wadliwość postanowienia z dnia [...].09.2015 r., a poprzez takie rozstrzygnięcie na możliwość zapewnienia przez organ II instancji rozpatrzenia sprawy skarżącego merytorycznie w postępowaniu dwuinstancyjnym, a w ten sposób również na prawdopodobną możliwość przedłożenia przed zakończeniem postępowania decyzji o warunkach zabudowy (w celu legalizacji).

Ad 1.2)

Skarżony organ II instancji przyjmując wadliwość postanowienia z dnia [...].09.2015 r., pismem z dnia 22.02.2016 r. wezwał skarżącego do złożenia w terminie 30 dni wskazanych w wezwaniu dokumentów. W odpowiedzi skarżący złożył: odpis wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów do 05.09.2016 r. - wskazując na niemożność złożenia wszystkich żądanych dokumentów w terminie 30-dniowym, zwłaszcza z uwagi czas potrzebny do przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji [...].04.2016 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i wydał skarżoną decyzję.

Nie ustosunkował się do wniosku o przedłużenie terminu. W konsekwencji uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, w tym przez uniemożliwienie składania dokumentów, innych dowodów i rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia warunków zabudowy jako warunkujących korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 21.04.2016 r. (od Zarządu Dzielnicy [...] [...]), skarżący złożył pismo z odpowiedzią, iż nadal prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (w załączeniu: wezwanie z dnia 21.04.2016 r. oraz odpowiedź skarżącego z dnia 16.05.2016 r.). W tym kontekście, wbrew stwierdzeniu organu z uzasadnienia skarżonej decyzji, skarżący działa w celu zalegalizowania przyczep, zwłaszcza w razie ewentualnego potwierdzenia (kwestionowanych przez skarżącego) ocen organu (odnośnie przyczep).

Ad 1.3) i 1.4)

Organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się odnośnie m.in. zebranego materiału dowodowego (art. 10 §1 kpa), czym pozbawił skarżącego uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w tym do okoliczności faktycznych przez zakończeniem postępowania przed organem I instancji (art. 10 §1 kpa). Uchybienie to zostało pominięte i niewłaściwie ocenione przez organ II instancji.

Ponadto, do przyjęcia za udowodnione okoliczności faktycznych w ramach materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji konieczne było zaistnienie stanu, w którym strona miała możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych (art. 81 kpa). Stan taki nie wystąpił w postępowaniu, a zatem niemożliwe było przyjęcie za ustalone okoliczności faktycznych w postępowaniu przed organem I instancji, a także przed organem II instancji, zwłaszcza w zakresie jakim korzystano z ustaleń organu I instancji. Pozbawiono zatem skarżącego uprawnienia do wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań i okoliczności faktycznych przez zakończeniem postępowania przed organem I instancji (art. 10 § 1 kpa), w tym zwłaszcza odnośnie wadliwości postanowienia z dnia [...].09.2015 r.

W razie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do żądań, materiału sprawy, w tym okoliczności faktycznych przed zakończeniem postępowania przed organem I instancji, skarżący mógłby wskazać zwłaszcza wadliwość postanowienia z dnia [...].09.2015 r., a w razie wydania czy ponowienia przesłania niewadliwego postanowienia - skarżący mógłby w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego zebrać i złożyć organowi I instancji dokumenty warunkujące ewentualną legalizację.

Uniemożliwiono więc skarżącemu czynny udział w postępowaniu w dwóch instancjach oraz pozbawiono prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym.

Do przyjęcia za udowodnione okoliczności faktycznych przez organ I instancji konieczne było zaistnienie stanu, w którym strona miała możliwość wypowiedzenia się (art. 81 kpa). Stan taki nie wystąpił, a zatem niemożliwe było przyjęcie za ustalone okoliczności faktycznych w postępowaniu przed organem I instancji, ani przed skarżonym organem II instancji w zakresie jakim korzystano z ustaleń organu I instancji.

W rezultacie organ II instancji, w tym jako kontrolujący postępowanie przed organem pierwszej instancji: błędnie pominął, że organ I instancji nie zapewnił skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałem sprawy (art.10 § 1 kpa), błędnie ocenił fakt braku doręczenia skarżącemu przez organ I instancji postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2015 r., błędnie pominął znaczenie wadliwości postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2015 r. jako wadliwości prowadzącej do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, a tym samym jako wadliwości prowadzącej do pozbawienia skarżącego merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji i tym samym w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym, błędnie i bezpodstawnie przyjął okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu przed organem I instancji (wbrew art. 81 kpa), błędnie wydał decyzję merytoryczną zamiast decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ad 1.5) i 1.6)

Organ II instancji błędnie przyjął za ustalone okoliczności faktyczne w postępowaniu przed organem I instancji oraz przed skarżonym organem w zakresie w jakim korzystano z ustaleń organu I instancji. Wobec naruszeń praw proceduralnych skarżącego doszło m.in. do naruszenia art. 81 kpa. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo.

Brak udowodnienia okoliczności faktycznych z uwagi na niezachowanie wymogu z art. 81 kpa (wskutek naruszenia art.10 § 1 kpa), jest jednoznaczne z brakiem materiału dowodowego i tym samym brakiem podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nawet w razie braku innych wadliwości postępowania w II instancji, w tej sytuacji samodzielne rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ II instancji byłoby wyłącznie rozpoznaniem w postępowaniu jednoinstancyjnym z pozbawieniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym oraz z pozbawieniem prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach.

Pominięcie przez organ II instancji wadliwości postępowania dowodowego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wskazywany jest jako samodzielny zarzut związany m.in. z naruszeniem art. 9 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa.

Organ II instancji błędnie ocenił uchybienia organu I instancji związane z naruszeniem praw proceduralnych skarżącego, a w rezultacie błędnie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa, wydał decyzję merytoryczną zamiast kasatoryjnej, a tym samym pozbawił skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym oraz prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym.

Ad 1.7.

Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym: nie ustalił i nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie rozpatrzył sprawy z zachowaniem prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, organ nie uzasadnił decyzji zgodnie z wymogami uzasadnienia decyzji. W istocie jedynie częściowo i ogólnikowo odniesiono się do kilku zarzutów z punktu 1.2) odwołania. Tym samym organ II instancji pominął zarzuty błędnego niedokonania ustalenia czy kwestionowany "obiekt" jest trwale związany z gruntem, w tym braku oceny faktu pozostawania przyczepy z kołami i jednoczesnego zastosowania bloczków podporowych, czy jest mobilny i używany do przemieszczania, czy jest przeznaczony do używania nieruchomego na okres do 120 dni lub powyżej 120 dni, czy jest obiektem wystawowym i umiejscowionym na terenie wystawowym, czy nieruchomość, na której umiejscowiono "obiekt" jest własnością spółki wskazanej w decyzji jako właściciel, czy skarżącego, należy traktować jako inwestora czy jako jednego z inwestorów czy jedynie jako posiadacza czy dzierżyciela niebędącego inwestorem - a w tym kontekście zwłaszcza czy skarżący powinien być adresatem decyzji, pominięcia, że nie doszło do doręczenia postanowienia z dnia [...].09.2015 r., a więc wydanie skarżonej decyzji jest przedwczesne i błędne, wadliwości ww. postanowienia, wadliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji (punkt 1.4. odwołania).

Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie, co oznacza obowiązek rozpoznania wszystkich wniosków i zarzutów strony, a następnie konieczność ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., IVSA 274/97, Lex nr 48234) - za: wyrokiem NSA z dnia 22.06.2009 r., II OSK 1016/08-wyrok NSA. Dalej skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 27.03.2013 r., II OSK 2286/11.

Z uwagi na to również skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty względem decyzji organu II instancji podniesione w odwołaniu.

Następnie powtórzył zarzuty odwołania zaznaczając m.in., że sprawa dotyczy zarejestrowanych przyczep samochodowych, co ma istotne znaczenie, czy "obiekt" jest przyczepą samochodową czy tymczasowym obiektem budowlanym lub obiektem budowlanym. Wskazał na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.11.2009 r., II SA/G1 521/09: w którym wskazano, że zaopatrzona w tablicę rejestracyjną, sprawna technicznie przyczepa samochodowa, która zgodnie z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stanowi pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ I instancji przy tym nie ustalił, czy "obiekt" jest trwale związany z gruntem, w tym brak oceny faktu pozostawania przyczepy z kołami i jednoczesnego zastosowania bloczków podporowych, a zatem czy jest przyczepą samochodową czy tymczasowym obiektem budowlanym lub obiektem budowlanym. Następnie skarżący przytoczył wyrok NSA z dnia 10.09.2010 r.. II OSK 1360/09): (...) W sprawie podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu fakt, że w ustawie - Prawo budowlane próżno szukać wyjaśnienia sformułowania "trwałego związania z gruntem". Ustawodawca nie poddał jakie przesłanki determinują uznanie, że obiekt budowlany jest trwale związana z gruntem. Wobec braku stosownych regulacji normatywnych, próbę zdefiniowania powyższego sformułowania podjęła judykatura. Przede wszystkim uznano, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem, to czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo.A także wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20.04.2011 r.. II SA/Go 117/11:

Pominął, że sprawa dotyczy przyczep samochodowych, nie ustalił, czy "obiekt" jest mobilny, w tym czy jest przeznaczony do używania nieruchomego i na jaki okres, w tym czy na okres do 120 dni lub powyżej 120 dni. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia czy kwestionowany "obiekt" jest przyczepą samochodową czy tymczasowym obiektem budowlanym lub obiektem budowlanym.

Organ I instancji w istocie błędnie pominął, że sprawa dotyczy przyczep samochodowych, a przy tym błędnie pominął dokonanie jednoznacznego ustalenia czy kwestionowany "obiekt" jest obiektem wystawowym i umiejscowionym na terenie wystawowym zwolnionym z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia.

Nadto, nie ustalono kto jest właścicielem nieruchomości oraz czy nieruchomość jest ona własnością wskazanej spółki, kto jest inwestorem oraz czy skarżącego, należy traktować jako inwestora czy jako jednego z inwestorów, czy jedynie jako posiadacza czy dzierżyciela niebędącego inwestorem.

Postępowanie legalizacyjne/rozbiórkowe powinno być związane z udziałem inwestora i właściciela, a tym samym decyzja powinna być zaadresowana do osób będących inwestorem i właścicielem.

Następnie skarżący powtórzył ponownie zarzut, że nie doszło do doręczenia postanowienia z dnia [...].09.2015 r.

Organ II instancji dokonał błędnej kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego i decyzji tym samy zarzuty odwołania są także zarzutami odnośnie decyzji organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2. w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 tegoż artykułu wskazuje się, iż jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązki wymienione w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem organ powiatowy wszczął postepowanie legalizacyjne zobowiązując skarżącego do przedstawienia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] września 2015r. niezbędnych do legalizacji w tym m.in. decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podzielić stanowisko organów, że sporny obiekt budowlany został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a zatem bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

Podkreślić należy, jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Jednak niespełnienie obowiązków wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem skarżący, wezwany postanowieniem z dnia [...] września 2015r., nie złożył wymaganej dokumentacji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że inwestor połączył w jedną całość 6 sztuk przyczep specjalistycznych na kołach, zarejestrowanych jako pojazdy mechaniczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W wyniku ich trwałego połączenia powstał jeden pawilon handlowy, z przeszkloną częścią frontową, który został podzielony następnie na trzy pomieszczenia. W jednym z nich świadczone są usługi. Przyczepy mobilne zostały zatem trwale przekształcone w stacjonarny pawilon usługowo – handlowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zaznaczyć trzeba, że definicja tymczasowego obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów za tymczasowe. Pierwszą stanowią obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Drugą stanowią obiekty nietrwale połączone z gruntem takie jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy, mogą być zatem zaliczane do tego rodzaju obiektów także inne, o podobnych cechach. Co do zasady budowa tymczasowych obiektów budowlanych jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tylko wymaga zgłoszenia, jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Dotyczy to jednak wyłącznie tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określone w zgłoszeniu. Tym samym, jeżeli obiekt pozostaje w jednym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, to obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z całokształtu okoliczności faktycznych ustalonych w rozpatrywanej sprawie wynika, że sporny obiekt budowlany pozostawał w jednym miejscu ponad 120 dni, skoro już podczas pierwszych oględzin, to jest 16 lipca 2015r. przeprowadzonych z udziałem N. H., stwierdzono jego ustawienie na działce [...] położonej wzdłuż Al. [...].

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że sporny obiekt nie miał charakteru tymczasowego, a zatem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność tą potwierdza również umowa dzierżawy z dnia [...] marca 2015r dotycząca części działki [...] zawarta między, N. H. prowadzącym działalność gospodarczą pn. "[...] N. H." reprezentowanym przez V. P. a właścicielem gruntu "M. N. [...]" reprezentowanym przez M. N.. Natomiast podczas kontroli w dniu 8 września 2015. ustalono, że obiekt posiada przyłącza do wody i kanalizacji.

Z przedstawionych ustaleń wynika ponadto, że inwestorem pawilonu jest N. H., który złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wniosek z dnia 5 kwietnia 2016r.) Faktu tego nie kwestionował również sam skarżący w trakcie pierwszych oględzin przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2015r.

W świetle powyższej argumentacji jako niezasadne, albo pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie należało zatem ocenić zarzuty skargi zarówno dotyczące nieustalenia, czy obiekt jest mobilny, czy jest trwale związany z gruntem, kto jest właścicielem nieruchomości, kto jest inwestorem, czy obiekt jest obiektem wystawowym i znajduje się na terenie wystawowym. Dodać w tym miejscu trzeba, że na charakter usługowo – handlowy, a nie wystawowy wskazał sam skarżący we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewątpliwie funkcji wystawowej nie spełnia również gabinet kosmetyczny urządzony w jednym z pomieszczeń pawilonu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku doręczenia postanowienia z dnia [...] września 2015r. wzywającego inwestora do przedstawienia wymaganej dokumentacji wskazać trzeba, ze stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie w myśl art. 44 § 4 k.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie wprawdzie nie odbito na kopercie stempla pocztowego potwierdzającego drugie awizowanie przesyłki, niemniej z informacji Biura Ładu Korporacyjnego i Zgodności Poczty Polskiej wynika, że przesyłka została skierowana do doręczenia 18 września 2015r. i tego samego dnia awizowana po raz pierwszy. Powtórna awizacja nastąpiła w dniu 28 września 2015r., a w wyniku niepodjęcia w terminie została zwrócona do nadawcy w dniu 5 października 2015r.

Ponadto zauważyć trzeba, że – na adres pełnomocnika strony – w dniu 22 lutego 2016r. organ II instancji ponownie wezwał skarżącego do złożenia w terminie 30 dni dokumentów niezbędnych do legalizacji. W odpowiedzi pismem, które wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2016r., skarżący przesłał jedynie kopię wniosku z dnia 5 kwietnia 2016r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i wnosił o przedłużenie terminu do 5 września 2016r.

Mając natomiast na uwadze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu złożenia żądanych dokumentów Sąd wyjaśnia, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Po 861/16, LEX nr 2192386). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oczekiwanie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym , o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a stanowiącym bezwzględną przeszkodę do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Podobnie, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § k.p.a. Skarżący brał bowiem czyny udział w postępowaniu zarówno przed organem powiatowym (zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 2015r. oględziny), jak i wojewódzkim tak osobiście, jak i przez pełnomocników tj. początkowo przez V. P., a na etapie postępowania odwoławczego przez r.pr. T. K.. Należy mieć na uwadze, że art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w każdym stadium postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym. W tym przypadku to pismo (odwołanie) stanowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zawiera zgłoszone żądanie. Nie można zatem uznać, że w sposób realny doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro w postępowaniu rozpoznawczym skarżący, miał możliwość zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami, a postępowanie odwoławcze nie tylko ograniczyło się do rozpoznania pisemnego żądania strony zawartego w odwołaniu, ale również organ II instancji, jak to już wskazano wyżej, po raz kolejny umożliwił skarżącemu złożenie żądanej dokumentacji. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., V SA/Wa 1004/06, LEX nr 339635).

Pozbawione uzasadnionych podstaw jest ponadto twierdzenie skarżącego, że błędnie skierowano decyzję do skarżącego, zamiast do właściciela nieruchomości. Przepis art. 52 Prawa budowlanego określa bowiem krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszym rzędzie podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Z umowy dzierżawy wynika, że została ona zawarta na 6 lat, z możliwością przedłużenia na kolejne sześć.

Sąd nie dopatrzył się przy tym takich naruszeń przepisów procedury administracyjnej, które skutkowałyby uchyleniem skarżonych rozstrzygnięć. W oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy trafnie uznały organy obydwu instancji, że wobec niespełnienia przez inwestora przesłanek do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, należało wydać nakaz rozbiórki.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.