Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2166/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1566/13 w sprawie ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkół 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu G. na rzecz Wojewody Kujawsko – Pomorskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 1566/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkół.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Zarząd Powiatu G., działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), odwołał Z. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w G.

W motywach uchwały Zarząd Powiatu wskazał, że powodem odwołania Z. W. ze stanowiska Dyrektora było niewłaściwe zarządzanie przez niego placówką, co zagrażało interesowi publicznemu i destabilizowało jej funkcjonowanie. Z. W. nie stosował się do uwag organu prowadzącego odnośnie arkusza organizacyjnego Szkoły i nie usuwał niezgodności z przepisami prawa oświatowego. Arkusz organizacyjny na rok 2012/2013 nie został zatwierdzony w nakazanym prawem terminie majowym z powodu nieuwzględnienia uwag organu prowadzącego, wyrażonych w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. Organ prowadzący zatwierdził arkusz dopiero w dniu 31 sierpnia 2012 r., argumentując to dobrem uczniów. Realizacja arkusza organizacyjnego zmusiła Powiat do zwiększenia planu finansowego Szkoły w drugim półroczu roku 2012. Zagrożenie dla budżetu Powiatu, związane z realizacją arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2012/2013, przygotowanego przez Dyrektora, zachodziło również w roku 2013. Analiza i ocena organizacji i funkcjonowania Szkoły, dokonana przez podmiot zewnętrzny w lutym 2013 r., dowiodła, że Szkoła nie realizowała właściwie procesu dydaktycznego. Stwierdzone uchybienia dotyczyły w szczególności liczebności grup na zajęciach lekcyjnych (zbyt małe lub zbyt liczne grupy), a także rozbieżności między szkolnym planem nauczania dla klasy a zapisami arkusza organizacyjnego dla danego oddziału.

Kolejnym problemem, na który zwrócił uwagę organ w motywach uchwały, było umieszczenie w arkuszu organizacyjnym Liceum Ogólnokształcącego kilku klas dwuprofilowych, w których niemal wszystkie przedmioty realizowane są w podziale na grupy, co generuje dodatkowe koszty prowadzenia Szkoły w postaci finansowania dodatkowych 3,5 etatów nauczycielskich. Kontrola rozliczania godzin ponadwymiarowych nauczycieli wykazała błędy, skutkujące nieuzasadnionymi wypłatami lub niekorzystnymi zapisami dla niektórych nauczycieli. Z. W. naruszył także przepisy prawa oświatowego w związku z odwołaniem ze stanowiska Wicedyrektora Szkoły. Naruszenie to polegało na wprowadzeniu pod obrady Rady Pedagogicznej Szkoły głosowania w sprawie wyrażenia opinii na temat odwołania Wicedyrektora bez uprzedniego umieszczenia punktu dotyczącego głosowania w porządku obrad. Dyrektor nie uzasadnił też swojego wniosku w sposób zgodny z art. 38 ww. ustawy o systemie oświaty, a przeprowadzone głosowanie było tajne, co jest sprzeczne z przepisami prawa oświatowego i § 3 ust. 2 obowiązującego w Szkole Regulaminu działalności Rady Pedagogicznej, stanowiącego integralną część Regulaminu Zespołu Szkół Nr [...] w G. Dyrektor nie dopełnił również, w terminie, ciążącego na nim, wskutek złożonego przez Wicedyrektora Szkoły wniosku, obowiązku oceny jego pracy.

Zarząd Powiatu podniósł także, że z punktu widzenia organu prowadzącego Szkołę i powołującego jej Dyrektora niedopuszczalne jest ignorowanie uwag czy zaleceń Kuratorium Oświaty. W związku z tym zwrócił uwagę, że Dyrektor Szkoły nie podjął działań prowadzących do ustalenia przez Radę Pedagogiczną organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli, mimo że został do tego zobowiązany w wyniku kontroli doraźnej, przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2012 r. przez pracownika Kuratorium Oświaty. Dyrektor nie dokonał też zmian w Statucie Szkoły, do czego został zobowiązany kolejnym zaleceniem Kuratora Oświaty.

Ponadto, organ zwrócił uwagę, że na Z. W. wpływają do organu prowadzącego Szkołę i do Rady Powiatu skargi nauczycieli Zespołu Szkół Nr 1 im. [...] w G. dotyczące nierównego traktowania pracowników Szkoły. Dodał, że w przypadku, gdy sąd powszechny uzna, że pracownicy ci byli dyskryminowani przez pracodawcę, Szkoła zostanie narażona na dodatkowe koszty.

Zdaniem Zarządu Powiatu, przedstawione powyższej działania Dyrektora Szkoły powodują destabilizację jej pracy, niezgodną z prawem realizację zadań dydaktycznych Szkoły, wywołują konflikty w gronie nauczycielskim, co ma wpływ na ocenę Szkoły i jej prestiż w środowisku lokalnym i uniemożliwiają dalsze pełnienie przez Z. W. funkcji Dyrektora Szkoły.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko – Pomorski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły szczególnie uzasadnione przesłanki do odwołania Dyrektora Szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Fakt niestosowania się przez Dyrektora Szkoły do uwag organu prowadzącego Szkołę, dotyczących arkusza organizacyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej odwołanie Dyrektora w omawianym trybie, gdyż nie uniemożliwiał on funkcjonowania Szkoły. Wojewoda zwrócił również uwagę, że zatwierdzając kwestionowany arkusz organizacyjny, organ prowadzący zaakceptował możliwość dalszego kierowania Zespołem Szkół przez Z. W.. Natomiast, odnosząc się do argumentów dotyczących zagrożenia dla budżetu Powiatu, wynikającego z konieczności zatwierdzenia arkuszu organizacyjnego Szkoły, Wojewoda podniósł, że z uchwały zmieniającej budżet nie wynika, iż zapisy w arkuszu organizacyjnym skutkować będą zagrożeniem dla budżetu Powiatu.

Zdaniem Wojewody, powyższe zarzuty nie mogą uzasadniać odwołania Dyrektora w trybie nadzwyczajnym z uwagi na znaczny upływ czasu, jaki upłynął od dnia 22 maja 2012 r. (organ prowadzący Szkołę w tym dniu zgłosił uwagi dotyczące arkusza organizacyjnego) do dnia podjęcia ww. uchwały.

W ocenie Wojewody, argumentem przemawiającym za trafnością podjętej uchwały nie mogą być również wnioski wynikające z analizy i oceny organizacji i funkcjonowania Szkoły, przeprowadzonej w lutym 2013 r. przez podmiot zewnętrzny. Nie wskazują one bowiem na istnienie zagrożenia dla funkcjonowania Szkoły.

Ponadto, Wojewoda zwrócił uwagę na to, że do uchwały nie załączono dowodów, na które powołano się we wspomnianej analizie i ocenie organizowania i funkcjonowania Szkoły, a analiza ta stanowi jedynie dokument prywatny. Dodał też, że przedmiot analizy i oceny należy do kompetencji organu nadzoru pedagogicznego, a z akt niniejszej sprawy nie wynika, by organ ten zgłaszał tego rodzaju nieprawidłowości lub by organ prowadzący zlecał właściwemu organowi przeprowadzenie kontroli w tym przedmiocie.

W opinii organu nadzoru, również niezgodność między planami nauczania dla klas a przydziałem godzin dla klas i przedmiotów nauczania nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Organ nie wykazał bowiem, by tego rodzaju niezgodność przeszkadzała dalszemu funkcjonowaniu Szkoły. Niezgodność ta, zdaniem Wojewody, powinna być przedmiotem oceny pracy w innym trybie obowiązującym w stosunku do nauczycieli, wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. Nr 98, poz. 1066 ze zm.).

Odnosząc się do argumentu Zarządu Powiatu dotyczącego naruszenia przepisów na etapie wprowadzania przez Dyrektora pod obrady Rady Pedagogicznej głosowania w sprawie wyrażenia opinii na temat odwołania Wicedyrektora, bez uprzedniego umieszczenia tego punktu w porządku obrad, Wojewoda zwrócił uwagę, że Zarząd Powiatu nie wskazał, jakie przepisy prawa oświatowego zostały naruszone. Przywołany zaś przez Zarząd Powiatu Regulamin działalności Rady Pedagogicznej zawarty w rozdziale XII Regulaminu Zespołu Szkół Nr 1 im. [...] w G. nie stanowi aktu mającego oparcie w obowiązujących przepisach. W ramach ustawy o systemie oświaty aktem określającym działalność Szkoły lub Zespołu Szkół jest bowiem Statut. W przypadku zaś Rady Pedagogicznej takim aktem jest jej Regulamin, stanowiący odrębny akt, a nie część innego dokumentu. Również ewentualny brak oceny Wicedyrektora Szkoły oraz ignorowanie uwag czy zaleceń Kuratorium Oświaty, a także skargi innych nauczycieli nie stanowią, w ocenie Wojewody, okoliczności zagrażających funkcjonowaniu Szkoły, a tym samym nie mieszczą się w kategoriach szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Wojewoda dodał, że kwestie te powinny być przedmiotem oceny pracy Dyrektora w innym trybie obowiązującym w stosunku do nauczycieli. Zwrócił też uwagę, że Zarząd Powiatu nie załączył do uchwały dowodów na niedopełnienie, w terminie, przez Dyrektora obowiązku oceny pracy Wicedyrektora Szkoły, a także na to, że składano na Dyrektora skargi, i że były one zasadne.

Wojewoda, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, powołał się również na wyjaśnienia zawarte w piśmie Kujawsko – Pomorskiego Kuratora Oświaty, z których wynika, że przeprowadzone przez wizytatorów Kuratorium na przełomie roku 2012 i 2013 problemowe ewaluacje zewnętrzne w obszarach Efekty i Zarządzanie zostały zakończone raportami pozytywnie oceniającymi Szkoły Zespołu Szkół Nr 1. Zarówno w Gimnazjum, jak i w Liceum Ogólnokształcącym ewaluatorzy ustalili wyłącznie bardzo wysokie i wysokie poziomy spełniania wymagań. Istniejące na terenie Szkoły konflikty w dokumentach tych uznano zaś za niezagrażające jej funkcjonowaniu.

Tym samym, zdaniem Wojewody, uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, gdyż Zarząd Powiatu nie wykazał, że zarzucane Dyrektorowi uchybienia uniemożliwiają dalsze efektywne kierowanie Zespołem Szkół Nr 1 im. [...] w G. i uzasadniają przypuszczenie, że pozostawienie go na stanowisku zagraża interesowi publicznemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat G. podniósł zarzut naruszenia: art. 79 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała w sprawie odwołania Z. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym, przemawiającym za stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy, przyjmując nawet, że uzasadnienie uchwały nie jest wyczerpujące, wadę tę należało uznać za naruszenie nieistotne, w rozumieniu art. 79 ust. 4 ww. ustawy o samorządzie powiatowym; art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 8 kpa, poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, braki w materiale dowodowym i brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia prawnego, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 6 kpa w związku z art. 8 kpa, poprzez skierowanie pisma z dnia 27 września 2013 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2013 r. do osoby niebędącej stroną postępowania, tj. W. K., pełniącego funkcję Starosty G., nie zaś do właściwego organu – Zarządu Powiatu, a także poprzez podanie w podstawie prawnej zawiadomienia z dnia 27 września 2013 r. przepisu art. 91 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, co stanowiło naruszenie zasady praworządności i wprowadziło w błąd adresata zawiadomienia; art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i udzielenie rażąco krótkiego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie; art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 4 i art. 32 ust. 5 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie oceny uchwały Zarządu Powiatu i jej uzasadnienia; art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie oceny działania Dyrektora jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych przez pryzmat tego przepisu; art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, iż zawarte w uzasadnieniu uchwały Zarządu Powiatu okoliczności, stanowiące przesłanki odwołania Z. W. z funkcji Dyrektora, nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie omawianej normy prowadzi do wniosku, że odwołanie wyżej wymienionego z funkcji Dyrektora było konieczne i korzystne dla dobra Szkoły ze względu na stwierdzone naruszenia prawa, brak współpracy z organem prowadzącym, utratę zaufania Zarządu Powiatu, zaś pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami oraz pogorszeniem sytuacji Szkoły istnieje adekwatny związek przyczynowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest ograniczona przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według zaś art. 171 ust. 2 Konstytucji, organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem regulacji zawartych w art. 171 Konstytucji jest art. 77 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, w świetle którego nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, oraz art. 79 ust. 1 tejże ustawy, stanowiący, że uchwała powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

W kontekście powyższych przepisów WSA w Bydgoszczy uznał, że Wojewoda posiadał uprawnienia do kontroli legalności omawianej uchwały i – w jego ocenie – nie ma przy tym znaczenia, że odwołanie ze stanowiska Dyrektora Szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, bowiem tego rodzaju akt ma charakter administracyjnoprawny i jako taki podlega kontroli w trybie nadzoru.

Oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd w pierwszej kolejności przeszedł do zbadania zgodności z prawem samej uchwały, której nieważność stwierdził organ nadzoru. Sąd zaznaczył, że uchwała została wydana na podstawie art. 38 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty, określającego przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Zgodnie natomiast z punktem 2 omawianego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że w niniejszej sprawie Dyrektora Szkoły odwołano ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, który odnosi się do szczególnie uzasadnionych przypadków. Przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), i – zdaniem Sądu – powinien być w związku z tym interpretowany ściśle. Okolicznościami uzasadniającym zwolnienie dyrektora szkoły w tym trybie nie mogą być zatem w szczególności przypadki określone w pkt 1 omawianego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyczyną odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty mogą być zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Jednakże z uwagi na to, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, to zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego. Organ, opierając się na materiale dowodowym, powinien w sposób wyczerpujący wskazać okoliczności uzasadniające zastosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego i umotywować rozstrzygnięcie tak, aby wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie Zarząd Powiatu jako okoliczności uzasadniające odwołanie Dyrektora Szkoły w trybie nadzwyczajnym wskazał m.in.: niestosowanie się przez Dyrektora do uwag organu prowadzącego odnośnie arkusza organizacyjnego Szkoły i zagrożenie dla budżetu Powiatu związane ze skutkami realizacji arkusza organizacyjnego. W tym kontekście Sąd zgodził się z Wojewodą, że nie są to okoliczności uzasadniające zwolnienie Dyrektora w trybie nadzwyczajnym. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do niewłaściwej organizacji pracy Szkoły, a także do kwestionowania prawidłowości dysponowania środkami budżetowymi, co mogłoby stanowić jedynie przesłankę do odwołania Dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" omawianej ustawy. Zdaniem Sądu, nie jest to natomiast przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, a to z tego względu, że okoliczności te występowały od dłuższego czasu – co najmniej od maja 2012 r., i mimo to Z. W. został powołany na kolejną kadencję, trwającą od dnia 1 września 2012 r. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych, brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania.

W opinii WSA w Bydgoszczy, również uchybienia wskazane w przeprowadzonej w lutym 2013 r. przez podmiot zewnętrzny analizie i ocenie organizacji i funkcjonowania Szkoły nie mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dotyczą one bowiem kwestii organizacji pracy Szkoły (liczebność grup uczniów na zajęciach, wprowadzenie klas dwuprofilowych) i jako takie mogą co najwyżej stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania Dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu, podobnie sytuacja wygląda, jeśli chodzi o zarzucane Dyrektorowi naruszenie przepisów prawa oświatowego w związku z trybem odwołania ze stanowiska Wicedyrektora Szkoły, niesporządzeniem w terminie oceny pracy Wicedyrektora i ignorowaniem zaleceń Kuratorium Oświaty, dotyczących podjęcia działań prowadzących do ustalenia przez Radę Pedagogiczną organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli i zmian w Statucie. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być uznane za przypadek szczególnie uzasadniony. Nie można bowiem uznać ich za wyjątkowe, mogące prowadzić do destabilizacji funkcjonowania Szkoły. Mogłyby one co najwyżej stanowić jeden z argumentów świadczących o negatywnej ocenie pracy i wykonywaniu zadań przez Dyrektora, a w konsekwencji mogłyby prowadzić do zwolnienia go w trybie zwyczajnym (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy o systemie oświaty).

W ocenie Sądu, na podstawie uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu nie można również uznać konfliktów Dyrektora z niektórymi nauczycielami i związanych z nimi skarg na jego działania za okoliczności uzasadniające zwolnienie go w trybie nadzwyczajnym. Konflikty w pracy i skargi na pracodawcę nie są bowiem okolicznościami wyjątkowymi. Również ewentualne ryzyko ponoszenia konieczności wypłaty odszkodowania dla pracowników, którzy zostaliby przez sąd pracy uznani za dyskryminowanych przez Dyrektora, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Konflikty Dyrektora z pracownikami i skargi na jego działalność są elementami mającymi wpływ na ocenę pracy Dyrektora i jako takie mogą prowadzić do zwolnienia Dyrektora w trybie zwyczajnym. Ma to tym większe znaczenie, że w opinii Kuratora Oświaty stwierdzono, iż istniejące konflikty między nauczycielami nie mają wpływu na funkcjonowanie Szkoły. Z kolei uchybienia w zakresie gospodarki finansowej Szkoły nie stanowią – w ocenie Sądu – szczególnie uzasadnionych powodów natychmiastowego odwołania osoby z funkcji Dyrektora Szkoły. W świetle bowiem art. 34a ust. 2 ww. ustawy o systemie oświaty, przesłankę do negatywnej oceny pracy stanowić może naruszenie zasad gospodarki finansowej, brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem Szkoły, naruszenie przez Dyrektora Szkoły dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych.

Zdaniem Sądu, Wojewoda właściwie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, co oznacza, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż uchwała Zarządu Powiatu jest sprzeczna z prawem i jako taka na mocy art. 79 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym jest nieważna. Tym samym za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 79 ust. 4 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, jak i art. 7, art. 77 i art. 107 kpa w związku z art. 8 kpa.

Sąd nie podzielił również twierdzeń strony skarżącej, że została nieprawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, i że wskutek tego uniemożliwiono jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Doręczenie zawiadomienia Staroście Sąd uznał za prawidłowe. Z ustawy o samorządzie powiatowym wynika bowiem, że jest on organem, który reprezentuje Powiat na zewnątrz, a zatem Starosta, działając w imieniu Zarządu Powiatu, był upoważniony do zajęcia stanowiska w sprawie. Wprawdzie – w ocenie Sądu – wyznaczony Zarządowi Powiatu termin był na tyle krótki, że mógł utrudnić lub nawet uniemożliwić stronie złożenie wyjaśnień, jednakże analiza sprawy nie wskazuje, by uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, podobnie jak podanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania błędnej podstawy prawnej.

Za nietrafne Sąd uznał także zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 ust. 1 ww. ustawy o finansach publicznych, jak również pozostałe zarzuty postawione w skardze. Sąd wskazał, że Wojewoda oceniał legalność uchwały Zarządu Powiatu pod kątem zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, natomiast powołane przez stronę przepisy nie miały bezpośredniego zastosowania w sprawie. Mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby Zarząd Powiatu wykazał, że naruszenie innych przepisów stanowiło przesłankę do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Tym samym Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto, WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że oddalił wniosek o zawieszenie postępowania wobec braku zaistnienia przesłanek z przepisu art. 125 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), bowiem toczące się postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może być uznane za postępowanie, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, jego wynik nie wpływa na ocenę szczególnie uzasadnionego przypadku, natomiast może jedynie stać się w przyszłości podstawą do podejmowanych wobec Dyrektora Szkoły określonych czynności prawnych, stosownie do podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Dlatego też, uznając zarzuty strony skarżącej za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Powiat G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: art. 79 ust. 1 i 4 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, że uchwała Zarządu Powiatu G. –z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie odwołania Z. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] im. [...] w G. jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym, przemawiającym za stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy do ewentualnego naruszenia prawa przez tę uchwałę mogło dojść co najwyżej w stopniu nieistotnym, w rozumieniu art. 79 ust. 4 ww. ustawy, co oznacza, że podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały mogła stanowić wyłącznie kwalifikowana wada prawna; art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędne zastosowanie na skutek uznania, iż zawarte w uzasadnieniu uchwały Zarządu Powiatu okoliczności, będące podstawą odwołania Z. W. z funkcji Dyrektora Szkoły, nie stanowią "przypadku szczególnie uzasadnionego", podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. normy prowadzi do wniosku, że odwołanie Dyrektora było konieczne ze względu na stwierdzone naruszenia prawa, brak współpracy z organem prowadzącym, utratę zaufania Zarządu Powiatu, zaś pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami oraz pogorszeniem sytuacji Szkoły istnieje adekwatny związek przyczynowy.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek ich błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania i wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia, podczas gdy z treści wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania zawartego w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2014 r. oraz załączonych dokumentów wynika, że rozstrzygniecie sprawy przez WSA w Bydgoszczy zależało od wyniku postępowań zawisłych przed sądami i organami administracji, w tym postępowania dyscyplinarnego przed Regionalną Komisją Orzekającą w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych w Bydgoszczy; art. 85 ust. 1 pkt 3 zd. 2 ww. ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 49 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niezastosowanie, bowiem Sąd I instancji powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia skargi i nadesłania uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], tym bardziej, że uchwała ta została wymieniona jako załącznik do skargi; art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepełne uzasadnienie wyroku i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, naruszenie zasady praworządności, budowania zaufania obywateli do organów państwa i czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wyrażonych w art. 6, art. 8 i art. 10 kpa, w szczególności lapidarne odniesienie się w jednym zdaniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i udzielenie skarżącemu rażąco krótkiego i nierealnego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie, co w istotny sposób wpłynęło na wynik postępowania i podjęte w nim rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 191 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżono także postanowienie Sądu I instancji wydane na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. w przedmiocie oddalenia zawartego w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2014 r. wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, wnosząc o rozpoznanie tego wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest prawidłowy.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 grudnia 2014 r. również uczestnik postępowania – Z. W., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Natomiast Powiat G. podtrzymał zarzuty, wnioski i wywody skargi kasacyjnej, poddając pod rozwagę Sądu, jako przyczynę nieważności postępowania przed WSA w Bydgoszczy, okoliczność niezwrócenia się przez Sąd I instancji o nadesłanie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, która to uchwała została podjęta w dniu 28 października 2013 r., a nie została złożona do Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Najdalej idącym zarzutem procesowym jest podnoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut nieważności postępowania, wywodzony z faktu, że Sąd I instancji powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia skargi i nadesłania uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], tym bardziej, że uchwała ta została wymieniona jako załącznik do skargi. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 85 ust. 1 pkt 3 zd. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) w związku z art. 49 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając przedstawiony zarzut, należy zauważyć, że powołany w skardze kasacyjnej art. 85 ust. 1 pkt 3 zd. 2 ww. ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, co świadczy o wadliwym przywołaniu podstawy prawnej tego zarzutu. Przepis art. 85 tej ustawy składa się bowiem z 5 ustępów, z których żaden nie zawiera punktów. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do usuwania błędów i nieprecyzyjności zapisów skargi kasacyjnej, a tym samym nie ma obowiązku badania intencji strony skarżącej kasacyjnie, jednakże biorąc pod uwagę materię, której dotyczy omawiany zarzut, autorowi skargi kasacyjnej z pewnością chodzi o ustęp 3 tego przepisu, w szczególności zaś o tę jego część, która stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przedmiotowa uchwała jest podstawą do wniesienia skargi i jej podjęcie warunkuje złożenie tego środka zaskarżenia do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika zarówno z samej skargi, podpisanej przez Starostę G., i oświadczeń pełnomocnika strony skarżącej – uchwała taka została podjęta, lecz nie nadesłano jej do Sądu I instancji wraz ze skargą. Jakkolwiek Sąd I instancji powinien wezwać stronę skarżącą do nadesłania ww. uchwały, czego nie uczynił, niemniej jednak tego rodzaju uchybienie Sądu I instancji nie powoduje nieważności przeprowadzonego przed nim postępowania, skoro uchwała taka została wydana, natomiast nieuzupełnienie tego braku formalnego w sytuacji, gdy Sąd I instancji o jej nadesłanie nie wzywał, nie stwarza podstaw do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 49 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty procesowe dotyczą zarówno wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak i zawartego w nim rozstrzygnięcia, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostało podjęte przedwcześnie z uwagi na konieczność zwieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem ocena zaskarżonego do WSA w Bydgoszczy aktu nadzoru była uzależniona od wyniku postępowań zawisłych przed sądami i organami administracji, w tym postępowania dyscyplinarnego przed Regionalną Komisją Orzekającą w Sprawach Naruszenia Dyscypliny Finansów Publicznych w Bydgoszczy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, uchybienia procesowe Sądu I instancji świadczą o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu nadzoru, zważywszy że stronie skarżącej uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały i udzielono rażąco krótkiego i nierealnego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw ani do kwestionowania samego rozstrzygnięcia Sądu, ani jego uzasadnienia, które odpowiada treści art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie, o czym w dalszej części rozważań, bowiem personalny charakter prawny uchwały o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera jej owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności powiatu. Uchwała zarządu powiatu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej, wszak zakres oceny jej legalności każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych jej podjęcia i w tym aspekcie nie można dokonywanych przez organ nadzoru ocen postrzegać jako wkraczania w zakres autonomii powiatu.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o kontrolę sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na rozstrzygniecie nadzorcze. Dokonując kontroli aktu nadzoru, sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny legalności samej uchwały, której nieważność stwierdzono mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wszak jedynie w ten sposób może ocenić, czy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny, a więc, czy uchwała jest sprzeczna z prawem (nieważna), czy też naruszenie jest nieistotne i może prowadzić do wskazania, że uchwałę wydano jedynie z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 1 i 4 ww. ustawy o samorządzie powiatowym). Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie. Z kolei istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, jak w niniejszej sprawie, bez względu na skutki, jakie rozstrzygnięcie nadzorcze wywoła w przyszłości, uprawnia organ nadzoru do wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego.

Kontrolując legalność odwołania Z. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. [...] w G., Wojewoda Kujawsko – Pomorski już w dniu 22 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Starosty G. o przedłożenie stosownych dokumentów w tej sprawie, które w odpowiedzi zostały przekazane organowi nadzoru pismem z dnia 2 września 2013 r. W takiej sytuacji trudno uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu i była zaskakiwana czynnościami organu nadzoru. Choć termin na zajęcie stanowiska w sprawie, wynikający z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, może wydawać się zbyt krótki dla organu Powiatu, to jednak tego rodzaju uchybienie nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi, gdyż pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy. Istotna bowiem jest treść uchwały o odwołaniu Dyrektora Szkoły z pełnionej funkcji i jej uzasadnienie, wszak te elementy aktu Zarządu Powiatu nie mogą podlegać jakiejkolwiek zmianie w trybie usuwania wątpliwości czy składania wyjaśnień. Udział organu Powiatu w postępowaniu nadzorczym i zakres jego czynności w tym postępowaniu determinowany jest bowiem treścią samego aktu, podlegającego ocenie organu nadzoru i nie ma prawnego znaczenia – z punktu widzenia dokonywanej kontroli – czy Zarząd Powiatu podtrzymuje przyjętą w uchwale podstawę prawną odwołania Dyrektora ze stanowiska i zaprezentowaną w jej uzasadnieniu argumentację, gdyż ten aspekt sprawy wchodzi w zakres merytorycznej oceny organu nadzoru, na którą nie może mieć wpływu stanowisko strony skarżącej, będące wyrazem jej czynnego udziału w sprawie.

Oceniając natomiast zaskarżony wyrok w kontekście zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku o zwieszenie postępowania, należy dostrzec, że zarzuty autora skargi kasacyjnej w tym zakresie wymagają w pierwszej kolejności analizy prawa materialnego, będącego podstawą odwołania Dyrektora Szkoły ze stanowiska. Negując jednak zastosowaną w analizowanym przypadku podstawę prawną tego odwołania, nie można przyjąć, by oddalenie przez Sąd I instancji wniosku o zwieszenie postępowania było błędem tego Sądu i mogło prowadzić do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uwzględnienia skargi, gdyż Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że powoływane przez stronę skarżącą powody zawieszenia pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

WSA w Bydgoszczy nie tylko prawidłowo zinterpretował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ale także w okolicznościach niniejszej sprawy właściwie go zastosował. Trafnie przy tym Sąd I instancji zaakcentował, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Jednak sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest nieograniczona, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył dyrektorowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu administracyjnego. Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. o sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Prawidłowość wydanej przez organ powiatu uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy zatem oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty.

Powołany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.

"Szczególnie uzasadniony przypadek" jest określeniem nieostrym, niemniej jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem właściwemu organowi na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, przy czym użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast (np. w przypadku tymczasowego aresztowania dyrektora placówki). Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679).

Uwzględniając powyższe, należy w pełni podzielić stanowisko WSA w Bydgoszczy i Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, że powołane przez Zarząd Powiatu G. okoliczności nie wypełniały przesłanki szczególnie uzasadnionych przypadków, które mogłyby kwalifikować Z. W. do natychmiastowego odwołania go ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. [...] w G.. Oparcie uchwały o odwołaniu Dyrektora z pełnionej funkcji o stwierdzenia m.in. takie, jak: niestosowanie się do uwag organu prowadzącego odnośnie arkusza organizacyjnego Szkoły i nieusuwanie niezgodności z przepisami prawa oświatowego czy brak współpracy z organem prowadzącym, które miały powodować utratę zaufania Zarządu Powiatu i pogorszenie sytuacji Szkoły w taki sposób, że nie realizowała ona właściwie procesu dydaktycznego, jest niewystarczające dla przyjęcia, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Również kwestie związane z realizacją planu finansowego oraz sprawy organizacyjne, kadrowe i interpersonalne nie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Powoływane przez Zarząd Powiatu okoliczności mogą być jedynie kwalifikatorami pracy i wywiązywania się przez Dyrektora placówki z pełnionej funkcji kierowniczej, która to praca, choć podlega ocenie, odpowiedzialności i wynikającym z tego konsekwencjom, to jednak nie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Tak więc zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Zarządu Powiatu w sposób istotny naruszała prawo, zatem jako nieważna podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że także postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są nietrafne.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.