Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1472/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54a par. 1 i 2, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, T. S.A. w W., P. Sp. z o.o. w W., A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1495/18 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. w W., T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 4 czerwca 2018 r. nr DZC.WAP.514.16.2017.148 w przedmiocie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych po wznowieniu postępowania 1. ze skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargi kasacyjne T. S.A. w W. i A. Sp. z o.o. w W.; 3. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W.; 4. zwraca P. Sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1495/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. i T. S.A. w W., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 4 czerwca 2018 r. w przedmiocie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych po wznowieniu postępowania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 21 maja 2007 roku Prezes UKE ogłosił przetarg na dwie rezerwacje częstotliwości z zakresu 1800 MHz (1710-1730 MHz i 1805-1825; dalej "przetarg 2007").

Decyzją z 30 listopada 2007 r. Prezes UKE dokonał rezerwacji częstotliwości na rzecz: C. S.A. w T. oraz M. sp. z o.o. w W. (dalej "decyzja rezerwacyjna"). Decyzją z 23 kwietnia 2009 r. Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję rezerwacyjną.

Powyższa decyzja została zmieniona, w odniesieniu do M. decyzją Prezesa UKE z 29 maja 2009 r.

W dniu 23 października 2007 r. T. S.A. w W. (dalej "T.") złożyła do Prezesa UKE wniosek o unieważnienie Przetargu 2007. To samo uczynili uczestnicy Przetargu 2007: I. GmbH, P.1.

Decyzją z 4 sierpnia 2017 roku Prezes UKE unieważnił przetarg 2007, a następnie utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Postanowieniem z 23 listopada 2017 r. Prezes UKE odmówił wstrzymania wykonalności decyzji z 23 kwietnia 2009 r.

T. złożyła wniosek o wznowienie postępowania rezerwacyjnego zakończonego wydaniem decyzji z 23 kwietnia 2009 r.

Decyzją z 28 listopada 2017 r. Prezes UKE odmówił uchylenia tej decyzji.

Następnie T. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji z 28 listopada 2017 r. co do zawartego w niej rozstrzygnięcia, aby rozstrzygnięciem tym była objęta także decyzja Prezesa UKE z 23 kwietnia 2009 r.

Prezes UKE odmówił uzupełnienia tej decyzji zgodnie z wnioskiem.

W dniu 5 grudnia 2017 r. T. złożyła do Prezesa UKE wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Prezesa UKE z 23 listopada 2017 r. odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji z 23 kwietnia 2009 r.

P. Sp. z o.o. w W. (dalej "P.") złożyła do WSA w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa UKE, skargę na decyzję z 28 listopada 2017 r. T. nadała zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją.

W dniu 12 lutego 2018 r. P. złożyła, za pośrednictwem Prezesa UKE, kolejną skargę do WSA w Warszawie na decyzję Prezesa UKE z 28 listopada 2017 r.

Decyzją z 4 czerwca 2018 r. na skutek wniosku T. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz (drugiej) skargi P. rozpoznanej jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE utrzymał w mocy decyzję z 28 listopada 2017 r. Decyzja ta została zaskarżona przez P. oraz przez T. skargami wniesionymi do WSA w Warszawie.

Pierwsza skarga P. została odrzucona przez WSA w Warszawie postanowieniem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 218/18. Postanowieniem z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 1662/18, NSA uchylił powyższe postanowienie.

Postanowieniem z 11 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2264/18, WSA w Warszawie przekazał Prezesowi UKE skargę P. z 28 grudnia 2017 r. w trybie art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.").

Wyrokiem z 11 marca 2019 r. WSA uchylił decyzję Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r.

WSA swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniu, że zarówno T., jak i P. złożyły po dwa środki zaskarżenia od tego samego rozstrzygnięcia, tj. od decyzji z 28 listopada 2017 r. W przypadku T. miały to być wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 5 grudnia 2017 r. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 1 lutego 2018 r., natomiast w przypadku P. – skarga z 28 grudnia 2017 r. oraz skarga z 12 lutego 2018 r.

WSA uznał, że po upływie terminu wynikającego z art. 111 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a."), Prezes UKE winien był nadać bieg "pierwszemu" wnioskowi T. z 5 grudnia 2017 r. oraz pierwszej skardze P. z 28 grudnia 2017 r., ponieważ złożenie przez T. tego wniosku wymuszało zastosowanie art. 54a § 1 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi P. jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że byłoby to zgodne z wykładnią dokonaną przez NSA w postanowieniu z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 1662/18.

Sąd wyjaśnił, że sprawy z pierwszej skargi P. (sygn. akt: VI SA/Wa 2264/18) nie mógł rozpoznać merytorycznie. W tej sytuacji przekazał pierwszą skargę P. organowi, w istocie nakazując Prezesowi UKE zakwalifikowanie tej skargi jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z 28 listopada 2017 r. i podjęcie dalszego procedowania w zakresie tego wniosku.

W ocenie WSA, stosunek konkurencji pomiędzy pierwszą i drugą skargą P. (uznaną za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) musiał prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania pierwszej skargi P. do Prezesa UKE.

WSA określił wniosek T. z 1 lutego 2018 r. oraz skargę P. z 12 lutego 2018 r. jako "nieaktualne". W ocenie WSA, pisma te powinny być potraktowane przez Prezesa UKE jako "dodatkowe argumenty" na poparcie stanowiska spółek.

WSA dostrzegł również, że zarzuty obu skarg P. były zbieżne, z czego wyprowadził wniosek, że na skutek wyroku P. nie dozna uszczerbku w zakresie obrony swoich praw.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły: T., organ, A. Sp. z o.o. w W. oraz P.

T. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, przy jednoczesnej zmianie treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach WSA, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku; do naruszeń doszło w wyniku nieuzasadnionego, niemającego oparcia w aktach sprawy ustalenia, że T. wniosła od decyzji odmawiającej dwa wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. z 5 grudnia 2017 r. oraz z 1 lutego 2018 r., podczas gdy w oparciu o akta sprawy WSA winien był ustalić, że T. wniosła od decyzji odmawiającej wyłącznie jeden wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – z 1 lutego 2018 r., albowiem wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. nie dotyczył decyzji odmawiającej, lecz postanowienia Prezesa UKE z 23 listopada 2017 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej; naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ w wyniku błędnych ustaleń WSA przyjął m.in., że pismo T. z 1 lutego 2018 r. nie jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co najwyżej jego uzupełnieniem i że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w celu umożliwienia Prezesowi UKE rozpoznania (rzekomego) wniosku T. z 5 grudnia 2017 r., uznanego za wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej wydaniem decyzji odmawiającej;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku, dlaczego rozpoznanie przez Prezesa UKE, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skargi P. z 12 lutego 2018 r., a nie, jak winno to mieć miejsce – skargi P. z 28 grudnia 2017 r., oraz wniosków T. z 1 lutego 2018 r., a nie – prawidłowo – z dnia 5 grudnia 2017 r., miało istotny wpływ na wynik sprawy, co nie pozwala ustalić motywów, którymi kierował się WSA, wydając zaskarżony wyrok;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez objęcie uzasadnieniem zaskarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia w innej sprawie sądowoadministracyjnej, tj. postanowienia WSA w Warszawie z 11 marca 2019 r., sygn. akt: SA/Wa 2264/18 o przekazaniu akt sprawy do Prezesa UKE na podstawie art. 54a § 1 p.p.s.a., co ma wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ może prowadzić do nieuzasadnionego związania Prezesa UKE wytycznymi co do postępowania w innej sprawie;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127a k.p.a. w zw. z art. 54a § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na konieczność rozpoznania przez Prezesa UKE, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skargi P. z 28 grudnia 2017 r., a nie, jak miało to miejsce – skargi P. z 12 lutego 2018 r., podczas gdy rozpoznanie przez Prezesa UKE, jako, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skargi P. z 12 lutego 2018 r., a nie skargi z 28 grudnia 2017 r., nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ obie skargi P. były w warstwie merytorycznej całkowicie jednobrzmiące;

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej "p.u.s.a."), poprzez zaniechanie kontroli zaskarżonego wyroku w pełnym zakresie i ograniczenie kontroli do kwestii formalnych.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie: uzasadnienia wyroku niespełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a także poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skargach, stanowisk pozostałych stron postępowania: w szczególności argumentacji Prezesa UKE i T. oraz P. oraz przedstawionej na rozprawie, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które przejawiało się nieodniesieniem się do poszczególnych kwestii podnoszonych szczegółowo przez Prezesa UKE w toku postępowania oraz brak wyjaśnienia z odniesieniem się do okoliczności rozpoznawanej sprawy, dlaczego WSA uznał, iż wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. dotyczył zaskarżonej decyzji, gdy z jego treści jednoznacznie wynikało, iż pismem z 5 grudnia 2017 r. (data wpływu do UKE: 11 grudnia 2017 r.) T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa UKE postanowienia z 23 listopada 2017 r., nr DZC.WAP.514.16.2017.58 odmawiającego wstrzymania wykonania "Decyzji ostatecznej" utrzymującej w mocy "decyzję rezerwacyjną". A nadto brak wyjaśnienia przez WSA, dlaczego wniosek T. z 1 lutego 2018 r. nie może zostać zakwalifikowany jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od zaskarżonej decyzji, co doprowadziło Sąd do wadliwego wniosku, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniem przepisów postępowania wskazanych w brzmieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., które w rzeczywistości nie miały miejsca, przez co wymienione uchybienia miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z aktami sprawy i uznanie, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy T. z 5 grudnia 2017 r. dotyczył decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy pismem z 5 grudnia 2017 r. (data wpływu do UKE: 11 grudnia 2017 r.) T. złożyła wprawdzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale od postanowienia Prezesa UKE z 23 listopada 2017 r., odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, tj. decyzji z 23 kwietnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję rezerwacyjną z 30 listopada 2007 r. Gdyby bowiem Sąd prawidłowo zapoznał się z treścią wspomnianego wniosku w aktach sprawy, doszedłby do konkluzji, że dotyczy on zupełnie innego aktu administracyjnego, a przez to WSA uznałby, iż nie zachodzi uchybienie wskazane w brzmieniu art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddaliby skargi zwłaszcza że wniosek T. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z 28 listopada 2017 r., tj. decyzji pierwszoinstancyjnej, wpłynął do UKE dopiero 7 lutego 2018 r.,

art. 170 p.p.s.a. i 171 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1. p.p.s.a. poprzez uznanie, iż tut. Sąd w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1495/18 był związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r., sygn. II GSK 1662/18, w szerszym zakresie, niż wynika to z jego treści uzasadnienia oraz był związany nieprawomocnym postanowieniem kończącym postępowanie z 11 marca 2019 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 2264/18. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w taki sposób że gdyby sąd uznał że nie jest związany powyższymi postanowieniami w tak w szerokim zakresie, mógłby wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści,

art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 54a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 111 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy nie zachodziło jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy; w szczególności, gdy została już rozpatrzona przez Prezesa UKE tożsama ze skargą P. z 28 grudnia 2017 r pod względem treści, zarzutów i wniosków skarga P. z 12 lutego 2018 r., potraktowana przez Prezesa UKE jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz gdy wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. nie dotyczył decyzji pierwszoinstancyjnej i ponadto został już rozpoznany ostatecznie i prawomocnie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., a także przed przekazaniem do WSA skargi P. z 28 grudnia 2017 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej nie wpłynął do Prezesa UKE żaden wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wspomnianej decyzji. Powyższe uchybienia mogą mieć wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że gdyby Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta powyższymi uchybieniami, to mógłby oddalić skargi T. i P. na zaskarżoną decyzję jako niezasadne,

art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez WSA, iż organ nie był zobowiązany do przekazania skargi P. z 28 grudnia 2017 r. do WSA w 5 lutego 2018 r., bowiem jak uznał Sąd, już wcześniej do organu wpłynął wniosek T. od decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy w rzeczywistości istotnie do Prezesa UKE wpłynęło pismo T. z 5 grudnia 2017 r. zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale dotyczyło postanowienia o odmowie wtrzymania decyzji ostatecznej, przez co nie mogło być zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że gdyby Sąd uznał, że Prezes UKE był zobowiązany przekazać powyższą skargę do Sądu to mógłby wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści,

art. 54 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1,2,3 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie niezwłocznego przekazania Prezesowi UKE skargi P. z 28 grudnia 2017 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej do rozpoznania w sytuacji, gdy po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, co nastąpiło 5 lutego 2018 r., inna strona tego postępowania pismem z 1 lutego 2018 r., ale które wpłynęło do UKE 7 lutego 2018 r., zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od zaskarżonej decyzji, a organ niezwłocznie zawiadomił o tym WSA. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ mimo, że postępował zgodnie z prawem, nie otrzymał do rozpoznania pisma (skargi) P. z 28 grudnia 2017 r. aż do 27 maja 2018 r., kiedy to sąd zwrócił akta sprawy VI SA/Wa 2264/18 oraz zaniechanie otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, w sytuacji przekazania powyższej skargi nieprawomocnym postanowieniem WSA z 11 marca 2018 r. w sprawie SA/Wa 2264/18 zaskarżalnym skargą kasacyjną. Powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w taki sposób, że gdyby Sąd otworzył rozprawę na nowo Prezes UKE wykazałby, że pismo T. z 5 grudnia 2017 r. nie stanowiło wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji pierwszoinstancyjnej.

A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. był wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z 28 listopada 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa UKE z 23 kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa UKE z 30 listopada 2007 r. w sprawie rezerwacji częstotliwości, podczas gdy wniosek ten dotyczył postanowienia Prezesa UKE z 23 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji rezerwacyjnej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ nie powinien kwalifikować jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma T. z 1 lutego 2018 r., co w efekcie mogło wpływać na treść wydanego w sprawie orzeczenia, a także doprowadziło do sformułowania w uzasadnieniu wyroku niemożliwych do wykonania wskazań co do dalszego postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 127a k.p.a. oraz w zw. z art. 54a § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa UKE z 28 listopada 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa UKE z 30 listopada 2007 r. w sprawie rezerwacji częstotliwości, w sytuacji gdy decyzja ta odpowiadała prawu, organ dokonał w niej prawidłowej oceny przesłanek warunkujących możliwość uchylenia decyzji rezerwacyjnej po wznowieniu postępowania, a sposób prowadzenia postępowania nie naruszał w sposób istotny uprawnień stron.

Skargę kasacyjną wniosła również P.

P. wniosła dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną T.

Pismem z 17 grudnia 2021 r. P. i A. poinformowały, że doszło do połączenia tych spółek. P. – jako spółka przejmująca – wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki A.

Pismem z 17 marca 2023 r. pełnomocnik P. cofnął jej skargę kasacyjną od ww. wyroku i podtrzymał w całości skargę kasacyjną A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa UKE zasługiwała na uwzględnienie, skargi kasacyjne A. i T. jako pozbawione uzasadnionych podstaw podlegały oddaleniu, natomiast postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej P. zostało umorzone.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Kontroli Elektronicznej w przedmiocie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa UKE w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 23 kwietnia 2009 r. o rezerwacji częstotliwości.

Wszystkie skargi kasacyjna zostały oparta wyłącznie na zarzutach z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarówno Prezes UKE, jak również pozostali skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przedstawił stan faktyczny sprawy poprzez uznanie, że wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. był wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 27 listopada 2017 r., podczas gdy wniosek ten dotyczył postanowienia Prezesa UKE z 23 listopada 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z 23 kwietnia 2009 r. o rezerwacji częstotliwości. Wszyscy skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe uchybienie Sądu, zwrócili uwagę na niemożliwość zastosowania się przez organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponadto według Prezesa UKE Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zarzuty skarg P. z 28 grudnia 2017 r., z 12 lutego 2018 r. oraz z 5 lipca 2018 r. są tożsame, co jego zdaniem świadczyło o "braku jakiegokolwiek uchybienia" z jego strony podczas rozpoznawania niniejszej sprawy (s. 17 uzasadnienia skargi kasacyjnej Prezesa UKE). Prezes UKE podniósł również, że wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiały prześledzenia procesu myślowego składu orzekającego, co w konsekwencji sprawiło, że jego zdaniem zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej.

Prezes UKE w swojej skardze kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a, twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany niezgodnie z aktami sprawy. W pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej organ połączył zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 170 i 171 p.p.s.a i wskazał, że do naruszenia powyższych przepisów doszło poprzez uznanie, że Sąd związany był postanowieniem NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II GSK 1662/18 oraz postanowieniem WSA z 11 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2264/18.

Podobny w swej treści wniosek w zakresie zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a sformułowała skarżąca kasacyjnie T. Dodatkowo wskazała na wyeksponowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku problem "konkurencji" pomiędzy skargami złożonymi przez P. z 28 grudnia 2017 r. i z 12 lutego 2018 r. i na zagadnienie związane z naruszeniem art. 127 § 3 w związku z art. 127a k.p.a. w związku z art. 54a § 1 p.p.s.a. Wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku T. upatrywała w niewyjaśnieniu przez WSA, na czym polegał stosunek konkurencji pomiędzy powyższymi skargami P. oraz przyczyn uznania, że doszło do naruszenia art. 127 § 3 w związku z art. 127a k.p.a. w związku z art. 54a § 1 p.p.s.a. i dlaczego miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

T. połączyła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z zarzutami naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy, które nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów rozstrzygnięcia w innej sprawie sądowoadministracyjnej, tj. postanowienia WSA w Warszawie z 11 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2264/18.

Natomiast w skardze kasacyjnej A. zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do treści i skutków prawnych pisma T. z 5 grudnia 2017 r.

W związku z wielością zarzutów i ich bliskim powiązaniem Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odnieść się do nich łącznie.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Nie dość, że z uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego nie wynika – jak należałoby tego oczekiwać w świetle konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – na czym dokładnie miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz jakie miałyby być tego konsekwencje dla wyniku sprawy, co nakazuje uznać ten zarzut za nieusprawiedliwiony, to również nie sposób jest za uzasadniony uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skargach kasacyjnych. Wadliwość uzasadnienia wyroku może bowiem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez stronę wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego jednoznacznie, jakimi motywami kierował się Sąd, wydając orzeczenie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Tym niemniej zauważyć należy deficyty w zakresie opisu stanu faktycznego, błędnego ustalenia charakteru pisma T. z 5 grudnia 2017 r. oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów skarg.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dość ogólne w części dotyczącej stanu faktycznego sprawy, jednakże z całokształtu tego uzasadnienia w sposób wystarczający wynika, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o brak odniesienia się do zarzutów skarg, to zauważyć należy, że sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi. Z tego w orzecznictwie wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Przyjmuje się, że nie oznacza to, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód – zgodnie z tym, co podniesiono już wcześniej – w sposób jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące stwierdzonych naruszeń, wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie.

Dodać należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym kwestionowanie przez skarżących kasacyjnie ustaleń stanu faktycznego i oceny prawnej pisma T. z 5 grudnia w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło być skuteczne, co czyniło zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Reasumując, NSA uznał, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skargi kasacyjne jednak nie wskazują. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu – kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji – jest więc ocenić, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy – w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego – podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z: 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11).

Skoro w skargach kasacyjnych organu i T. w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podjęto próbę podważenia stanu faktycznego, to - w świetle powyższego stanowiska judykatury - nie mogło przynieść spodziewanego przez skarżących kasacyjnie skutku.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zgłoszone samodzielnie, jak również w połączeniu z art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a, jak również z art.1 § 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej T.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Granice rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Sąd ten jest zatem zobowiązany rozpatrzeć z punktu widzenia zgodności z prawem sprawę, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. np. wyroki NSA z: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97, 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Z uzasadnień skarg kasacyjnych Prezesa UKE i T. nie wynika, aby skarżący kasacyjnie wskazywali na zaistnienie sytuacji, które mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, że WSA dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza jej granice.

Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej T. upatrywał w podjęciu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań na temat postanowienia WSA w Warszawie wydanego w innej sprawie VI SA/Wa 2264/18.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znalazł akceptacji NSA. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny skutków prawnych orzeczenia Sądu w innej sprawie nie prowadzi do naruszenia powyższego przepisu. Czym innym była natomiast kwestia prawidłowości stanowiska Sądu, co powinno być zgłoszone w zakresie innego zarzutu kasacyjnego.

Nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie A. i T. skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 127a k.p.a. w związku z art. 54a § 1 p.p.s.a.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w znaczącym stopniu wpływa na możliwy zakres ich rozpoznania przez NSA, bowiem wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej, dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Sformułowane w skargach kasacyjnych przez A. i T. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. w zw. z art. 127 § 3 i art. 127a k.p.a. i w zw. z art. 54a § 1 p.p.s.a. wskazują jedynie na istniejące uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia skarg kasacyjnych A. i T. nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 127a k.p.a. w związku z art. 54a § 1 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez A. i T.

Powyższych błędów nie zawiera natomiast skarga kasacyjna Prezesa UKE.

Do zarzutów wskazanych w pkt 3-6 petitum skargi kasacyjnej organu, mając na uwadze sposób ich sformułowania i uzasadnienia, należy odnieść się łącznie.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargi P. i T. od decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzje o odmowie uchylenia decyzji rezerwacyjnej, nie był związany ani oceną prawną, ani wskazaniami zawartymi w postanowieniu NSA z 23 października 2018 r. Postanowienie to nie odnosi się formalnie, ani też merytorycznie do zaskarżonej decyzji Prezesa UKE. Z powyższego postanowienia wynikało jedynie, że skarga P. z 28 grudnia 2017 r. została złożona w terminie. Podobne uwagi należy poczynić także co do postanowienia WSA w Warszawie z 11 marca 2019 r.

Sąd pierwszej instancji powinien zatem samodzielnie dokonać oceny zasadności zarzutów skarg wniesionych przez P. i T. od decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r. Tymczasem Sąd ten uchylił się od tego, koncentrując się niezasadnie wyłącznie na zagadnieniach procesowych.

WSA prawidłowo zinterpretował istniejący w rozpoznawanej sprawie problem prawny odnoszący się do zawiłego wątku proceduralnego, lecz wadliwie go rozpoznał. Niewątpliwie wynika to ze skomplikowanych okoliczności rozpoznawanej sprawy m.in. ze sposobu procedowania organu i WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2264/18, której przedmiotem była skarga P. z 28 grudnia 2017 r. na decyzje Prezesa UKE z 27 listopada 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie o rezerwacje częstotliwości z 2009 r. (pierwszoinstancyjna).

Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie w toku procedowania dopuścił się kardynalnych błędów wpływających w istotny sposób na wynik sprawy. Po pierwsze, wadliwie "zakwalifikował" wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z Prezesa UKE z 28 listopada 2017 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej rezerwacyjnej, a nie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 23 listopad 2017 r. o odmowie wstrzymania decyzji ostatecznej z 23 kwietnia 2009 r. o rezerwacji częstotliwości. Kolejny błąd dotyczył uznania, że wniosek T. z 1 lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Prezesa UKE z 27 listopada 2017 r. stanowił jedynie pismo zawierającego dodatkowe argumenty na poparcie stanowiska zawartego w ww. wniosku z 5 grudnia 2017 r.

Podstawowym skutkiem powyższych błędów było oczywiście wadliwe sformułowanie przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego procedowania przez Prezesa UKE. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "nakazał" organowi procedowanie wniosku T. 5 grudnia 2017 r., tak jakby był on wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 27 listopada 2017 r.

Kolejnym skutkiem wadliwego określenia charakteru pisma T. z 5 grudnia 2017 r. było uznanie, że pismo T. z 1 lutego 2018 r. stanowiło kolejny, drugi, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 28 listopada 2017 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie rezerwacji częstotliwości.

Przedstawione wyżej uchybienia Sądu pierwszej instancji miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uchybienia te wpłynęły bowiem w istotny sposób na treść zaskarżonego wyroku, w którym uchylono decyzję Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r. z uwagi na konieczność uprzedniego łącznego rozpoznania skargi P. z 28 grudnia 2017 r. wraz z wnioskiem T. z 5 grudnia 2017 r., który – co zostało już przesądzone – nie dotyczył niniejszej sprawy, a sprawy o odmowę wstrzymania decyzji z 27 listopada 2017 r.

Naczelny Sad Administracyjny uznał, że konkluzja Sądu pierwszej instancji w zakresie rozważań związanych z koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku celem rozpoznania wniosku T. z 5 grudnia 2017 r. była całkowicie błędna. Skarga P. z 12 lutego 2018r. i wniosek T. z 5 grudnia 2017 r. nie zostały złożone w tożsamej sprawie. Nie zachodziła więc potrzeba, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, rozpoznania – w trybie art. 52a § 1 p.p.s.a. – skargi P. z 12 lutego 2018 r. łącznie z wnioskiem T. z 5 grudnia 2017 r., który – co już na wstępie uznano – nie dotyczył zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r.,

W tym miejscu należy przejść do omówienie zagadnienia "konkurencji" pomiędzy obiema skargami P. z 28 grudnia 2017 r. i z 12 lutego 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że obie powyższe skargi P. wymagają odrębnego rozpoznania.

W ocenie NSA skarga P. z 12 lutego 2018 r. zawierała tożsame zarzuty i uzasadnienie jak skarga z 28 grudnia 2017 r.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł co prawda zbieżność zarzutów obu skarg P., jednakże wywód dotyczący naruszenia praw P. do obrony praw w sytuacji nierozpoznania skargi z 28 grudnia 2017 r. był powierzchowny, oparty jedynie na formalnej analizie środków odwoławczych złożonych przez powyższy podmiot. Zabrakło merytorycznej oceny i wyjaśnienia, dlaczego "konkurencja" pomiędzy dwoma środkami odwoławczymi wniesionymi przez P. musiała skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na treść zarzutów skarg P. z 28 grudnia 2017 r. i z 12 lutego 2018 r. i ich uzasadnienie nie można przyjąć, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji nierozpoznania skargi z 28 grudnia 2017 r. mogłoby dojść do ograniczenia praw procesowych P. Nie było uzasadnionych podstaw – w tym wskazanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku – aby uchylić zaskarżoną decyzje li tylko z tego powodu, że należało rozpoznać skargę P. z 28 grudnia 2017 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy łącznie z podobnym wnioskiem T. z 1 lutego 2018 r. Po raz kolejny podkreślić należy z całą mocą, że skarga P. z 28 grudnia 2017 r. zarówno pod względem treści, jak i zarzutów była tożsama ze skargą z 12 lutego 2018 r. Jedyną różnicą było, że została złożona z "ostrożności procesowej". Obie skargi w warstwie merytorycznej były całkowicie jednobrzmiące, co nie powinno ujść uwadze Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle omówionych wyżej okoliczności dotyczących tożsamości skarg P. z 28 grudnia 2017 r. i z 12 lutego 2018 r. – wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji – nie występowała "konkurencja" pomiędzy obiema skargami skutkująca koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UKE.

Podkreślić trzeba, że Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję, rozpoznał zarówno wniosek T. z 1 lutego 2018 r., jak również skargę P. z 12 lutego 2018 r. potraktowaną słusznie – zgodnie z art. 54a § 1 p.p.s.a. – jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Świadczyła o tym jednoznacznie zarówno sentencja zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, jak również jej uzasadnienie.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, skupił zaś całą swoją uwagę wyłącznie na zagadnieniach procesowych, gdy tymczasem powinien rozpoznać merytorycznie obie skargi wniesione w niniejszej sprawie przez P. i T.

Skutkiem błędnych ustaleń co do charakteru pism T. z 5 grudnia 2017 r. i z 1 lutego 2018 r. oraz przyjęcia stanowiska o tożsamości skarg P. z 28 grudnia 2017 r. i z 12 lutego 2018 r. był nietrafny pogląd Sądu pierwszej instancji, że był związany postanowieniem WSA w Warszawie z 11 marca 2019 r. wydanym na podstawie art. 54a § 2 p.p.s.a. o zwrocie organowi skargi P. z 28 grudnia 2017 r. na decyzje Prezesa UKE z 27 listopada 2017 r. ( pierwszoinstancyjną). Nie było podstaw, na co słusznie zwrócił uwagę Prezes UKE w skardze kasacyjnej (str. 27), do zastosowania w sprawie WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2264/1 przepisu art. 54a § 2 p.p.s.a. Przekazanie skargi P. z 28 grudnia 2017 r. identycznej co do zarzutów i treści uzasadnienia ze skargą tego podmiotu z 12 lutego 2018 r., potraktowanej prawidłowo przez organ w trybie art. 54a § 2 p.p.s.a. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej rezerwacyjnej, należało uznać za nieuzasadnione. Postanowienie WSA z 11 marca 2019 r. wydane w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2264/18 w zaistniałej, skomplikowanej procesowo sprawie należało uznać – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – za niewiążące w niniejszej sprawie.

Niecelowe i nieracjonalne było zatem uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r., w której rozpoznano skargę P. z 12 lutego 2018 r. (jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) po to, aby rozpoznać identyczną skargę z 28 grudnia 2017 r.

Konsekwencją niniejszego wyroku jest to, że sprawa trafi na właściwe proceduralne tory i doprowadzi do merytorycznego rozpoznania skarg P. i T. od decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r., wydanej na skutek zarówno wniosku T. z 1 lutego 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargi P. z 12 lutego 2018 r. (tożsamej co do zarzutów i ich uzasadnienia ze skargą z 28 grudnia 2017 r.) potraktowanej zgodnie z art. 54a § 2 p.p.s.a. jako wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa UKE z 27 listopada 2017 r.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt 3-6 petitum skargi kasacyjnej organu zasługiwały na uwzględnienie.

Rzeczą Sądu pierwszej instancji – po skorygowaniu wyżej omówionych błędów – będzie merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji Prezesa UKE z 4 czerwca 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że z uwagi na zasadność zarzutów organu zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. podlegał uchyleniu, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Skargi kasacyjne T. i A. zostały oddalone na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Postępowanie ze skargi kasacyjnej P. zostało umorzone na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Wpis od skargi kasacyjnej został zwrócony na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).