Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2516/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 3a,  art. 10 ust. 3b, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 355/20 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2020 r. nr SKO.4150.476.2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 355/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2020 r., nr SKO.4150.476.2019, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. D. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 3a oraz art. 10 ust. 3b ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), polegające na uznaniu przez organy I i II instancji, że niezawieszenie przez Burmistrza Miasta Łęczyca postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe z uwagi na fakt, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek nie jest obligatoryjne, w sytuacji, gdy zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łęczycy przyjętych uchwałą nr 276/XXXIX/2001 Rady Miasta Łęczycy z dnia 26 października 2001 r. realizacja zabudowy na obszarze, na którym znajdują się przedmiotowe działki (teren Ur) ma następować w oparciu o plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a nadto przepisy art. 10 ust. 3a i art. 10 ust. 3b ustawy stanowią regulację szczególną niezależną od przepisów dotyczących obligatoryjnego sporządzenia MPZP,

II. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 3a oraz art. 10 ust. 3b ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), polegające na uznaniu za prawidłowe, niezawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe, pomimo że wniosek inwestycji dotyczył inwestycji, w której planowana łączna powierzchnia sprzedaży wszystkich obiektów handlowych powiązanych funkcjonalnie (m.in. wspólną siecią komunikacyjną, wspólnymi parkingami i wspólną infrastrukturą towarzyszącą) stanowiących de facto jedną całość przekracza 2000 m2, co uniemożliwia organowi I instancji wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskami inwestora,

III. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów wyrażonych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 64 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), polegające na braku wszechstronnej oceny "Analizy funkcji oraz cech zabudowy" stanowiącej integralną cześć decyzji Burmistrza Miasta Łęczyca, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Burmistrza Miasta Łęczyca prawidłowo ustalił dopuszczalną wysokość elewacji frontowej, dopuszczalną szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu, przy tym brak analizy wpływu parametrów inwestycji na zachowanie ładu przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem zabytkowego charakteru otoczenia działki na której zlokalizowana jest inwestycja,

IV. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 64 oraz art. 54 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w zw. z § 4, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), polegające na uznaniu za prawidłowe wytyczenie w decyzji Burmistrza Miasta Łęczyca nr 32/19 nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy w przypadku inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja należałoby wyznaczyć obligatoryjną linię zabudowy,

V. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na braku wszechstronnej analizy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniającego warunki planowanej inwestycji, w zakresie wpływu planowanej inwestycji i związanego z tym zwiększenia natężenia ruchu drogowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zwłaszcza w aspekcie wskazywanej przez GDDKiA konieczności utrzymania jednokierunkowego ruchu na ulicy [...], braku dostosowania geometrii skrzyżowania do ruchu pojazdów, powodującego, że podstawowym zjazdem dla inwestycji będzie połączenie z ulica [...], co znacząco zwiększy natężenie ruchu na tej drodze, pogarszając bezpieczeństwo uczestników ruchu i poprzestanie w tym względzie na wskazaniu, że w sprawie zjazdów wydano odrębną decyzję Burmistrza Miasta Łęczycy z dnia 5 lipca 2019 r., znak: RK.7230.4.3.2019, w sytuacji gdy skarżący wskazywał na liczne błędy przeprowadzonej analizy natężenia ruchu i poprzestanie na wskazaniu, że organ jest związany dokonanym uzgodnieniem,

Skarżący wniósł o 1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 2. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2020 r. znak SKO.4150.476.2019 oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Łęczycy nr 32/19 z dnia 29 listopada 2019 r. znak GP.6730.13.2019 nr 52/2017 w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz 3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. sp. j. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego za postępowanie kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadność dwóch pierwszych zarzutów kasacji uwarunkowana jest tym, czy w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji znajdowały zastosowanie przepisy art. 10 ust. 3b w związku z art. 10 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.".

Stanowisko organów w tej mierze zostało zakwestionowane w skardze. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi podnoszących przekroczenie przez obiekty handlowe objęte wnioskiem powierzchni sprzedaży 2000 m2, a zarzuty kasacji polegają na powtórzeniu stanowiska skarżącego.

Stanowisko organów, a co za tym idzie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane.

Natomiast przepis 10 ust. 3b u.p.z.p. stanowi, że lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując wykładni obu przytoczonych norm, Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do pojęcia "powierzchni sprzedaży" zdefiniowanego w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Według tej definicji, przez powierzchnię sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).

Oznacza to, że w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest realizacja kilku obiektów handlowych, to obowiązek sporządzenia planu miejscowego dotyczy wyłącznie przedsięwzięć, o których można powiedzieć, że stanowią "całość techniczno-użytkową". Sąd pierwszej instancji zasadnie przywołał wyrażony w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2398/16, dokonał analizy pojęć "obiektu handlowego", "powierzchni sprzedaży" i "całości techniczno-użytkowej" oraz wzajemnej relacji tych pojęć na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA doszedł do wniosku, że w stosunku do odrębnych budynków nie można przyjąć, że stanowią "całość techniczno-użytkową" obiektu handlowego, nawet jeżeli będą posiadały wspólne instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią "urządzenia budowlane".

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15. NSA stwierdził, jakkolwiek odnotować należy, że przedmiotem sprawy była decyzja o pozwoleniu na budowę, przy czym decyzja ta była wydawana w warunkach związania decyzją o warunkach zabudowy, że skoro projekt budowlany obejmuje zespół budynków i to wielofunkcyjnych, przy czym każdy z obiektów stanowi samodzielną całość i podlega odrębnej analizie w zakresie przekroczenia przywołanego progu powierzchni sprzedaży, to ustalenia te nie mogą być skutecznie kwestionowane zarzutem błędnej wykładni art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotne znaczenie "funkcjonalnej całości" zauważono także w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1699/06.

Taka jest sytuacja w niniejszej sprawie. Skarżący nie podważył wynikającego z Wniosku inwestora oraz z Analizy urbanistycznej ustalenia, według którego, inwestycja ma polegać na budowie trzech nieprzylegających do siebie obiektów handlowych, w których ma być prowadzona sprzedaż. Budynki nie będą stanowić całości techniczno-użytkowej. Z uwagi na wzajemne oddalenie budynków od siebie uznać należy, że pod względem funkcjonalnym i użytkowym stanowią one odrębne obiekty handlowe. Inwestor wskazał, że powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2.

Oceny tej nie zmienia wspólna dla trzech obiektów handlowych obsługa w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, określona w punkcie V decyzji nr 32/19 o warunkach zabudowy.

W takiej sytuacji faktycznej przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku przedmiotowej inwestycji powierzchnia sprzedaży wszystkich projektowanych budynków powinna być zsumowana.

W konsekwencji, bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 3a oraz art. 10 ust. 3b u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi mimo niezawieszenia postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 64 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie MI", polegające na uznaniu za prawidłowe wytyczenie w decyzji Burmistrza Miasta Łęczyca nr 32/19 nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy w przypadku inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja należałoby wyznaczyć obligatoryjną linię zabudowy.

Wyznaczenie linii zabudowy jest uzależnione od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Jak wskazano w orzecznictwie, w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej, to jest linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym niż jest to niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny (patrz: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18).

Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], ul. [...] i ul. [...], w okolicznościach niniejszej sprawy, nie naruszało § 4 rozporządzenia MI.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, akceptującego ustalenia organu pierwszej instancji, opierającego się na Analizie urbanistycznej, teren objęty wnioskiem przylega do ul. [...] frontem działki nr ewid. [...] oraz fragmentem działki nr ewid [...].

Południowa część działki nr ewid. [...] przylega do ul. [...], a jej wschodnia część przylega fragmentem do ul. H. [...].

Działka nr ewid. [...] oraz fragment działki nr ewid [...] przylegający do ul. [...] znajdują się w pasie zabudowy przyulicznej, usytuowanej po wschodniej stronie ul. [...]. Pozostała, większa część działki nr ewid. [...] zlokalizowana jest w głębi, poza pasem zabudowy. Linia zabudowy po wschodniej stronie ul. [...] jest określona przez istniejące tam budynki. Linię zabudowy na działce nr ewid. [...] wyznaczono stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid. [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...]. Także linię zabudowy na fragmencie działki nr ewid. [...] przylegającym do ul. [...] wyznaczono stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr ewid. [...] i [...].

W powyższym zakresie analizowany zarzut kasacji jest więc oczywiście bezpodstawny.

Natomiast, z uwagi na planowaną lokalizację dwóch budynków oraz zjazdu od strony ulicy [...], wyznaczono także linię zabudowy wzdłuż tej ulicy. Na działce nr [...] leżącej u zbiegu ulicy [...] i [...], sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, zlokalizowany jest budynek, którego elewacja południowo-wschodnia usytuowana jest skośnie w stosunku do ulicy [...]. Jego narożniki usytuowane są w odległości 4,0 m i 10,0 m od krawędzi jezdni. Należy więc zgodzić się z oceną, według której, nie jest zatem możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ma również podstaw do jej ustalenia w oparciu o przesłanki § 4 ust. 2 (brak niezgodności istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi) i ust. 3 (linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nie tworzą uskoku). Linię zabudowy wyznaczono zatem w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, jako wynikającą z Analizy urbanistycznej, w odległości 10,0 m od północnej krawędzi jezdni ulicy [...], przyjmując odległość narożnika budynku usytuowanego na działce nr [...], znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego.

Linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie w opisany powyżej sposób linii zabudowy od ulicy [...] oraz od ulicy [...] narusza przepisy § 4 ust. 1-4 rozporządzenia MI. Ocena ta odnosi się także do wyznaczenia, w zakresie linii zabudowy w głębi terenu inwestycji, nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązkowej (jak to określił skarżący "obligatoryjnej") linii zabudowy.

Przypomnieć trzeba, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że stosownie do art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wnioskodawca pismem znak: O/ŁZ-3.4350.74.2019.vk z 30 września 2019 r. uzyskał zgodę GDDKiA na usytuowanie obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 ww. ustawy, to jest w odległości 13,0 m od krawędzi jezdni. Z uwagi na planowaną lokalizację przedmiotowych budynków w głębi wnioskowanego terenu, poza pasem zabudowy przy ulicy [...], oraz geometrię części działki nr ewid. [...] przylegającej do ul. [...], odstąpiono od określenia obowiązującej linii zabudowy na rzecz nieprzekraczalnej linii zabudowy, pozwalającej na usytuowanie obiektów w głębi działki bez prawa jej przekroczenia.

Od razu w tym miejscu można nawiązać do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przepisów postępowania wyrażonych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. polegającego na braku wszechstronnej analizy postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzgadniającego warunki planowanej inwestycji, w zakresie wpływu planowanej inwestycji i związanego z tym zwiększenia natężenia ruchu drogowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego i poprzestanie na wskazaniu, że organ jest związany dokonanym uzgodnieniem.

Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się jedynie do sformułowania stanowiska o związaniu postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Ocenił, że decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Podkreślił, że decyzja posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Odnotował dokonanie uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi publicznej (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 22 października 2019 r., znak: O.ŁZ-3.4351.363.2.2017.vk -w odniesieniu do obszaru przyległego do drogi krajowej nr 91), i z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z 23 października 2019 r., znak: WUOZ-PP.5151.592.2019.AJ).

Wskazał na treść przepisu art. 56 zdanie pierwsze w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się jednolicie, że stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję, bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający, co do zasady, w zakresie objętym uzgodnieniem, przesądza o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1021/11; z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 425/09; z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07). Przytoczył także wyrok z dnia 5 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 764/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym, dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że uzgodnienia dokonane zostały przez właściwe wyspecjalizowane organy, brak jest podstaw do gołosłownego kwestionowania ustaleń zapadłych w tym zakresie, a argumenty podnoszone przez skarżącego w toku postępowania m.in. w zakresie wpływu inwestycji na bezpieczeństwo dla ruchu drogowego, czy ochrony zabytkowego krajobrazu mogą być traktowane jedynie jako polemika. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na szczególną uwagę zasługuje fakt, że kwestia zjazdu z drogi publicznej była przedmiotem szczegółowych i wyczerpujących analiz i opinii przeprowadzanych z uwzględnieniem stanowiska Sądu, wyrażonego w poprzednim wyroku, a ponadto wydana została przez Burmistrza Miasta Łęczyca decyzja z dnia 5 lipca 2019 r., nr RK.7230.3.2019, zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej – ul. [...] w Łęczycy, do nieruchomości na działce nr [...] oraz z ul. [...] do nieruchomości nr [...]. Podobnie jednoznacznie wypowiedział się w sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że analizowany zarzut, oznaczony w skardze kasacyjnej jako zarzut nr V, nie jest skuteczny.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr III: naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez SKO przepisów wyrażonych w art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 64 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na braku wszechstronnej oceny "Analizy funkcji oraz cech zabudowy" stanowiącej integralną cześć decyzji Burmistrza Miasta Łęczyca, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Burmistrza Miasta Łęczyca prawidłowo ustalił dopuszczalną wysokość elewacji frontowej, dopuszczalną szerokość elewacji frontowej i geometrię dachu, przy tym brak analizy wpływu parametrów inwestycji na zachowanie ładu przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem zabytkowego charakteru otoczenia działki na której zlokalizowana jest inwestycja.

Najpierw zauważyć trzeba, że powołany przepis § 4 rozporządzenia MI dotyczy linii zabudowy. Zagadnienie to zostało omówione w poprzedzających rozważaniach.

Zasygnalizowano powyżej także uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Dotyczy to w szczególności sytuacji uznaniowych przewidzianych m.in. w przepisach § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków, dopuszczenie innego wskaźnika, niż wynika z przepisów ustanawiających w tym zakresie zasady, jest przecież uzależnione od wyników analizy.

Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.pz.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Weryfikacja takiego dowodu odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 K.p.a.

Do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy należał wybór dopuszczonych przez prawodawcę konsekwencji prawnych w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ten etap stosowania powołanych przepisów odbywał się więc w warunkach uznania administracyjnego (patrz: (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983 r., s. 63-64; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017 r., s. 582-583).

Wyznaczenie przez organ szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło bez przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wynikało z ustaleń i ocen zawartych w Analizie urbanistycznej.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, organ wyznaczył dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 2,3 m do 67,7 m. Z uwagi na fakt, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej jest większa od obliczonej szerokości średniej z tolerancją + 20 % oraz, że w obszarze analizowanym występują szerokości elewacji większe, niż obliczona średnia (np. obiekty na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]), a kilka elewacji o małych szerokościach tworzy zespoły zabudowy pierzejowej (np. obiekty na działkach nr [...], [...] ), szerokość elewacji frontowej przedmiotowych budynków wyznaczono stosownie do § 6 pkt 2 rozporządzenia, od 12,0 m do 67,7 m.

Organy, opierając się na Analizie urbanistycznej przyjęły, nie można wyznaczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ponieważ planowane budynki usytuowane będą w głębi, poza pasem zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...]. Z Analizy wynika, że wysokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 3,0 m do 15,0 m. Z uwagi na fakt, że inwestycja będzie realizowana w obszarze ekspozycji zabytkowych obiektów Ł. oraz, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, zlokalizowanych na terenie ograniczonym ulicami: [...], [...] i [...], kształtują się w przedziale od 3,0 m do 8,5 m, a budynki o większej wysokości usytuowane są na obrzeżu obszaru analizowanego, w znacznej odległości od przedmiotowych działek i nie mają z nimi żadnych relacji przestrzennych, wysokość elewacji frontowej wyznaczono stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako wynikającą z analizy - od 3,0 m do 8,5 m. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca planuje usytuowanie od strony ul. [...] budynków parterowych oraz, że po południowej stronie tej ulicy zlokalizowany jest ogród przyklasztorny zabytkowego zespołu kościoła i klasztoru [...], ograniczono wysokość elewacji od strony ul. [...], wyznaczając wysokość elewacji (jej gzymsu lub attyki) od 3,0 m do 5,0 m.

W odniesieniu do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie można zatem mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. w związku z art. 64 i art. 54 u.p.z.p. w związku z § 6 i § 7 rozporządzenia MI.

Także z § 8 rozporządzenia MI wynika pewien stopień uznaniowości w odniesieniu do ustalenia geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Jak bowiem stanowi § 8, geometrię tę ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego wynika, że wysokości głównej kalenicy budynków w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 2,5 m do 16,5 m. Budynki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, zlokalizowane na terenie ograniczonym ulicami: [...], [...] i [...], są budynkami jedno i dwukondygnacyjnymi. Ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa" w stosunku do ww. budynków oraz ochronę historycznej sylwety miasta od strony północnej, wyznaczonej dominantami obiektów zabytkowych - kościoła i klasztoru [...] oraz zamku, wprowadzono ograniczenie wysokości głównej kalenicy budynków planowanych w obszarze ekspozycji ww. zabytków - od 4,0 m do 8,5 m.

Zauważyć można nadto, że skarżący nie podważył zgodności z § 8 rozporządzenia MI pozostałych elementów geometrii dachu: kąt nachylenia połaci dachowych od 3 stopni do 25 stopni; układ połaci dachowych: dach jedno-, dwu- lub wielospadowy. Nie podważył także prawidłowości ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu: a) budynku planowanego w północnej części działki – równoległy do ul. [...]; b) budynków planowanych przy ul. [...] – równoległy do ul. [...] lub równoległy do zachodniej granicy działki nr ew. 787.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, niebędącego skarżącym przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W takiej sytuacji, na zasadzie art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Z tego powodu należało oddalić wniosek [...] sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.