Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 708/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 par 1 i 2, art. 77 par 1, art. 107 par 1 pkt 6 i par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr UP – 632/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 900/2022.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 sierpnia 2022 r., nr UP – 632/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z 29 kwietnia 2022 r., nr 900/2022 o odmowie umorzenia S.C.:

1. odsetek liczonych na dzień przedawnienia przypadających od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 158 086 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 128 678 zł z tytułu:

- odsetek w kwocie 84 387 zł przypadających od składek za okres styczeń 1999 r. – grudzień 2000 r. , luty 2001 r. – wrzesień 2002 r., luty 2003 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 44 291 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres styczeń 1999 r. – grudzień 2000 r., luty 2001 r. – wrzesień 2002 r., luty 2003 r. – luty 2004r.,

b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 25 770 zł z tytułu:

- odsetek w kwocie 16 763 zł przypadających od składek za okres wrzesień 1999 r. – marzec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty – czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 9 007 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres wrzesień 1999 r. – marzec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty – czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r. – luty 2004 r.,

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu odsetek w kwocie 3 638 zł przypadających od składek za okres listopad 2001 – luty 2004 r.,

2. odsetek liczonych na dzień przedawnienia przypadających od nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 60 165 zł, w tym z tytułu:

- odsetek w kwocie 41 980 zł przypadających od składek na ubezpieczenia społeczne za okres maj 1999 r. – grudzień 2000 r., luty 2001 r. – wrzesień 2002 r., luty 2003 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 16 763 zł przypadających od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień 1999 r. – marzec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty – czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 1 422 zł przypadających od składek na Fundusz Pracy za okres listopad 2001 r. – luty 2004 r.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 10 stycznia 2022 r. wpłynął wniosek S.C. o umorzenie odsetek od nieopłaconych w terminie składek.

We wniosku wskazano, że skarżąca podjęła kroki w celu uregulowania należności głównej zobowiązania. Nie jest jednak w stanie zapłacić należnych odsetek za zwłokę. W celu spłaty zadłużenia zdecydowała się sprzedać działkę nr 812/8 położoną przy ul.[...]. 6 grudnia 2021 r. zawarła umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości. Kwota uzyskana ze sprzedaży będzie wystarczająca na pokrycie należności głównej. Zapłata należnych odsetek za zwłokę spowodowałaby, że skarżąca nie mogłaby zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych swoich i syna. Już teraz znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej. Syn skarżącej J.J. jest chory na schizofrenię i przebywa w szpitalu z powodu zakażenia koronawirusem. Prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi straty i zdany jest na jej pomoc. 19 grudnia 2021 r. zmarł drugi syn skarżącej, który chorował na koronawirusa. W wyniku jego śmierci doszło do znacznego pogorszenia jej sytuacji życiowej, gdyż zawsze mogła liczyć na jego wsparcie materialne i niematerialne. Pomagał w utrzymaniu, a także wykonywał drobne prace wokół domu. Skarżąca wraz z synem prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe. Otrzymuje emeryturę w wysokości 1 500,00 zł miesięcznie. Syn skarżącej jest właścicielem zajazdu pod Z., który nie przynosi dochodów. Środki finansowe, które w ten sposób uzyskują, przeznaczają na podstawowe wydatki, do których należą koszty utrzymania domu, leczenia oraz bieżącego utrzymania (np. jedzenie, odzież, środki czystości). Skarżąca dodatkowo jest zmuszona korzystać z ulg przyznawanych przez Państwo np. zasiłek celowy na pożywienie. Miesięczne wydatki kształtują się następująco: leki – od 300,00 zł do 500,00 zł, wizyty u lekarza – 200,00 zł, prąd – 200,00 zł, szambo – 100,00 zł, gaz – około 600 zł, podatek od nieruchomości – 200,00 zł. Miesięczny dochód jest bardzo niski i w odniesieniu do dwuosobowego gospodarstwa domowego, w którym jeden z dorosłych członków jest osobą chorą, pozwala na zaspokojenie jedynie podstawowych potrzeb, a często – w przypadku wydatków nieprzewidzianych – i na takie nie wystarcza.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 29 kwietnia 2022 r. odmówił S.C. umorzenia odsetek od nieopłaconych składek ponieważ uznał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Nie wykazano zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego. Nie wskazano, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Nie wykazano, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że organ słusznie wyjaśnił, że należności uległy przedawnieniu. Identyczną regulację do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zawierał art. 70 § 6 o.p. W wyroku z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 70 § 6 O.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia należy więc poddać pod rozwagę to, czy wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są identyczne w zakresie podstaw, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności). Wprawdzie powyższy wyrok Trybunału odnosił się do kwestii przedawnienia podatku, lecz składki na ubezpieczenia społeczne są również należnościami publicznoprawnymi. Obowiązek ich uiszczania wynika z ustawy, a zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) dochodami publicznymi są, m. in. daniny publiczne, do których zalicza się m. in.: podatki, składki, opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Z kolei z art. 9 pkt 8 ustawy o finansach publicznych wynika, że sektor finansów publicznych tworzą, m. in. ZUS i zarządzane przez niego fundusze. Wreszcie na podstawie art. 31 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są traktowane na równi z zobowiązaniami podatkowymi i egzekwowane zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. W rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych. W konsekwencji nie można zgodzić się z organem, że w odniesieniu do spornych należności nadal istnieje możliwość dochodzenia z uwagi na zabezpieczenie ich hipoteką na nieruchomości. W odniesieniu do tych należności termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych i organ potwierdził, że uległy one przedawnieniu.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję z 29 kwietnia 2022 r. stwierdził, że w decyzji tej prawidłowo uznał, że skoro zaległości zostały zabezpieczone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wpisem hipoteki na należącym do skarżącej majątku nieruchomym, to nie uległy przedawnieniu, jednakże w związku z upływem terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. 20 maja 2020 r. Trybunał Konstytucyjny w związku z pytaniem prawnym Sądu Okręgowego w Gliwicach VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrażonym w postanowieniu z 5 lutego 2018 r., czy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (sygn. akt P 2/18), wydał większością głosów wyrok, w którym orzekł, że wskazany przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim wyłączą możliwość przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipotecznie jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Potwierdza to prawidłowość dotychczasowego stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ administracji stwierdził, że z przedłożonego "oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym ..." z 4 lutego 2022 r. wynika, że od 1 marca 2020 r. skarżąca pobiera emeryturę (nr świadczenia 21/05/E/059816/20) przyznaną w kwocie 1 516,01 zł brutto, a wypłacaną w kwocie 1 155,73 zł netto. Nie osiąga dochodów z innych źródeł. Pobiera zasiłek z pomocy społecznej w wysokości 250,00 zł. Nie korzysta z innych form pomocy. Ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu czynszu w kwocie 350,00 zł i opłat eksploatacyjnych w kwocie 1 300,00 zł oraz koszty związane z leczeniem w kwocie 150,00 zł. Gospodarstwo domowe prowadzi wraz z synem J.J., który z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej ponosi straty. Skarżąca posiada zobowiązania pieniężne, które nie są dobrowolnie spłacane, tylko egzekwowane w ramach egzekucji prowadzonej przez Komornika Sądowego, tj.: z tytułu podatków za 2021 r. w kwocie 1 400,00 zł, z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie około 70 000,00 zł, w Urzędzie Gminy w kwocie 16 000,00 zł. Skarżąca jest właścicielką domu o powierzchni 200 m2 w miejscowości w C. przy ul. [...] (nr[...]) oraz działki leśnej o powierzchni 5 074 m2 położonej w tej samej miejscowości przy ul. [...] (nr [...]). Posiada składniki mienia ruchomego (telewizor, lodówka, pralka) o łącznej wartości 1 050,00 zł. Skarżąca nie posiada innych praw majątkowych ani żadnych wierzytelności.

Według organu administracji w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

- ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe;

- nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – 1 czerwca 2004 r. nastąpiło wykreślenie z ewidencji Zakładu C. (NIP[...]), którego skarżąca była wspólnikiem.

Jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem skarżąca uzyskuje dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego, którego kwota pozwala na skuteczne egzekwowanie zaległości innych wierzycieli. Dokonywane są potrącenia z wypłacanego skarżącej świadczenia na rzecz Komornika Sądowego, które wynoszą aktualnie 405,53 zł.

Z ustaleń własnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że skarżąca jest właścicielem: nieruchomości gruntowej – działek budowlanych o powierzchni 0,3924 ha (nr 814/8, 814/9, 814/10) mieszczących się w miejscowości C., dla której prowadzona jest KW nr [...] , nieruchomości gruntowej – działek budowlanych o powierzchni 0,5074 ha (nr 812/9, 812/10, 812/11) mieszczących się w miejscowości C. przy ul. [...], dla której prowadzona jest KW nr [..], nieruchomości gruntowej – działki budowlanej o powierzchni 0,1683 ha (nr 812/8) mieszczącej się w miejscowości C. przy ul. [...], dla której prowadzona jest KW nr [...], nieruchomości gruntowej – działki niezabudowanej o powierzchni 0,0599 ha (nr 814/14) mieszczącej się w miejscowości C. przy ul. [...], dla której prowadzona jest KW nr[...].

Nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.

Nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Nie zachodzi przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., gdyż należności nie uległy przedawnieniu z uwagi na zabezpieczenie hipoteką. Jednakże w związku z upływem terminu przedawnienia mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Na nieruchomości gruntowej – działkach budowlanych o powierzchni 0,3924 ha (nr 814/8, 814/9, 814/10) w miejscowości C., dla której prowadzona jest KW nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia hipotecznego na kwotę 43 386,28 zł (1 miejsce wpisu). Z treści księgi wieczystej wynika, że swoją wierzytelność zabezpieczyła również Gmina Z. na kwotę łączną 12 097,00 zł (2 i 3 miejsce wpisu). Na nieruchomości gruntowej – działkach budowlanych o powierzchni 0,5074 ha (nr 812/9, 812/10, 812/11) w miejscowości C. przy ul.[...], dla której prowadzona jest KW nr [..] , jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał wpisu do hipoteki na kwotę 87 799,10 zł. Na nieruchomości gruntowej – działce budowlanej o powierzchni 0,1683 ha (nr 812/8) w miejscowości C. przy ul. [...], dla której prowadzona jest KW nr [...], jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał wpisu do hipoteki na kwotę 87 799,10 zł. Nieruchomość gruntowa – działka niezabudowana o powierzchni 0,0599 ha (nr 814/14) w miejscowości C. przy ul. [...], dla której prowadzona jest KW nr [..], wolna jest od zabezpieczeń hipotecznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest w posiadaniu wyceny nieruchomości. Na stronie internetowej www.otodom.pl znaleziono jednak ogłoszenie o sprzedaży działki budowlanej położonej w miejscowości C., gdzie cena takiej nieruchomości o powierzchni 1 000 m2 wynosi 99 000,00 zł. Ewentualna licytacja lub sprzedaż pozwoli na pokrycie należności z tytułu składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz z odsetkami za zwłokę. Jest więc możliwe odzyskanie należności z tytułu nieopłaconych składek w wyniku przeprowadzenia egzekucji z tego majątku. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy, działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. W ocenie organu administracji w związku z powyższym nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek, w tym nawet samych tylko odsetek za zwłokę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanym dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia, tylko jest skutkiem nieopłacenia przez skarżącą w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Przywłaszczenie pieniędzy w kwocie około 5 000,00 zł i złotego łańcuszka o wartości 10 000,00 zł miało miejsce w 2020 r., czyli długo po tym jak skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wykorzystywane jest w bardzo wyjątkowych przypadkach i każda sytuacja jest oceniana indywidualnie. Ponoszenie konsekwencji negatywnych rezultatów decyzji podejmowanych, czy to w życiu prywatnym, czy przy prowadzonej działalności jest rzeczą oczywistą i społecznie uzasadnioną. Gdyby odpowiedzialność za podejmowane działania i ich rezultaty mogła funkcjonować w sferze fakultatywnej, to zarówno system zasad społecznych, jak i obowiązujące prawo nie miałyby racji bytu. Z wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika bowiem, że podjęcie działalności gospodarczej skutkuje powstaniem obowiązku ubezpieczenia. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy osoba, która podjęła się prowadzenia działalności faktycznie ją wykonuje i w jakim zakresie. Na każdym etapie prowadzenia działalności skarżąca, jako przedsiębiorca, winna oceniać celowość jej kontynuacji, a także skutki niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek. Racjonalnym zachowaniem przedsiębiorcy, którego działalność nie dostarcza wystarczających dochodów do pokrycia składek jest rozważenie jej zawieszenia, zamknięcia bądź restrukturyzacji, a nie rezygnacja z opłacania wszelkich składek i dalsze prowadzenie działalności. Jeżeli w danym okresie skarżąca nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że ten zysk rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty. Mimo to pozostaje działalnością zarobkową. Decydując się na założenie działalności gospodarczej skarżąca powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością i negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżąca wzięła na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Skutki finansowe działalności skarżącej nie mogą być przerzucane na ogół obywateli. Stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek, jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Każdy przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i bierze na siebie obciążenia z tym związane. Nie może tego ryzyka przerzucać żądając umorzenia zaległości. Podejmując działalność gospodarczą skarżąca powinna była liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek. Prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem. Niedopuszczalne jest przenoszenie niedogodnych dla podmiotu podejmującego działalność konsekwencji na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Organ administracji stwierdził, że skarżąca powoływała się na stan zdrowia swój oraz synów, a na potwierdzenie chorób, z którymi się zmagają, przedłożona została stosowna dokumentacja medyczna: zaświadczenie lekarskie z 3 lutego 2022 r., z informacją, że rozpoznano u skarżącej zaburzenia depresyjno-lękowe i nawracający stres sytuacyjny, zaświadczenia lekarskie o hospitalizacji z 1 lutego 2022 r. i z 3 lutego 2022 r. potwierdzające, że J.J. był hospitalizowany na Oddziale Nefrologicznym w okresie od 28 grudnia 2021 r. do 13 stycznia 2022 r., wcześniej, tj. od 12 grudnia 2021 r. do 28 grudnia 2021 r. przebywał na Oddziale OITZ, a od 13 stycznia 2022 r. na Oddziale Rehabilitacyjnym; historia choroby leczenia psychiatrycznego J.J. z 2006 r., karta informacyjna leczenia szpitalnego z Oddziału Kardiologicznego z 19 grudnia 2021 r. dotycząca zmarłego J.C.

Organ administracji uznał za udokumentowane problemy zdrowotne skarżącej i członków jej rodziny. Jednocześnie stwierdził, że wskazane problemy z całą pewnością są utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż nie pozbawiają skarżącej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że skarżąca i jej syn wymagają opieki lub pomocy osób trzecich. Syn skarżącej J.J., z powodu istniejących chorób leczy się od 2006 r. i przez cały ten okres (bo od 1 czerwca 2002 r.) czynnie prowadzi działalność gospodarczą. Źródłem utrzymania skarżącej od 1 marca 2020 r. jest świadczenie emerytalne, które to jest wypłacane niezależnie od stanu zdrowia i co roku przewidziana jest jego waloryzacja. Uzyskiwany w ten sposób dochód pozwala na skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego. Kwota świadczenia daje skarżącej możliwość przystąpienia do dobrowolnej spłaty zadłużenia, np. w układzie ratalnym, z ratą dostosowaną do możliwości finansowych. Podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest sam fakt zaistnienia choroby, choćby nawet uniemożliwiającej świadome pokierowanie własnym postępowaniem, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby. Bardzo ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną i wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie i w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja skarżącej ma charakter trwały. Zakład Ubezpieczeń Społecznych upatruje szansę na wyegzekwowanie całości należności w przyszłości. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie udowodniono, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło "oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym ..." wypełnione przez skarżącą. Informacje tam zawarte nie zostały w żaden sposób zaktualizowane, zatem organ przyjął, że obrazują one najbardziej aktualną sytuację finansową i posłużył się nimi w obecnie rozpatrywanej sprawie. Skarżąca jest rozwiedziona. Gospodarstwo domowe prowadzi wraz z synem J.J., który z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej ponosi straty. Wynika z niego ponadto, że pobiera emeryturę przyznaną w kwocie 1 516,01 zł brutto, wypłacaną w kwocie 1 155,73 zł netto oraz otrzymuje zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 250,00 zł. Uzyskiwane w ten sposób dochody są jedynym źródłem utrzymania dwuosobowego gospodarstwa domowego. Organ administracji we własnym zakresie ustalił, że od 1 marca 2020 r. skarżąca pobiera emeryturę obecnie przyznaną w kwocie 1 622,13 zł brutto, która pomniejszana jest m.in. o kwotę 405,53 zł tytułem miesięcznych potrąceń na rzecz Komornika Sądowego, więc wypłacane świadczenie wynosi 1 323,05 zł netto (w tym dodatek pielęgnacyjny). Dochód jest regularny i zasadniczo nie różni się od dochodów innych osób pobierających świadczenia. Uciążliwość wynikająca z postępowania egzekucyjnego nie zmienia faktu, że jest ono prowadzone zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, która stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości. Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęć są ustalone przepisami prawa. Organ administracji ustalił również, że syn skarżącej J.J. zgłoszony jest do ubezpieczeń społecznych jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych. Organ nie jest w posiadaniu informacji o osiąganych z tego tytułu dochodach. Nie dostarczono bowiem żadnych dokumentów potwierdzających wysokość przychodu oraz ponoszonych kosztów z tytułu prowadzonej przez syna działalności gospodarczej, co uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej analizy obecnej sytuacji finansowej gospodarstwa domowego. W analizie sytuacji materialnej rodziny konieczne jest uwzględnienie wszystkich dochodów, w tym w szczególności otrzymywanych przez J.J. Ponoszone miesięcznie koszty zostały oszacowane przez skarżącą na kwotę 1 800,00 zł, w tym: czynsz – 350,00 zł, opłaty eksploatacyjne – 1 300,00 zł, koszty związane z leczeniem – 150,00 zł, przekraczają więc deklarowane osiągane miesięcznie dochody. Materiał dowodowy jest niejednoznaczny i nie daje podstaw do uznania, że sytuacja materialna gospodarstwa domowego skarżącej jest ciężka. Wspomniane wydatki nie są też nadzwyczajnymi kosztami, jakie skarżąca musi ponosić, a podniesione okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się również od realiów finansowych osób, które także borykają się z trudnościami finansowymi. Sytuacja skarżącej w kontekście przedstawionych wyżej wydatków jest również na tyle stabilna, że reguluje bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Z akt sprawy nie wynika, aby zalegała z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu i wody itp. Jest reprezentowana przez pełnomocnika i należy domniemywać, że nie jest to pomocą pro bono, więc ponosi również koszty związane z pełnomocnictwem udzielonym adwokatowi J.C. Według organu administracji skarżąca może liczyć na wsparcie finansowe syna, chociażby przy opłacaniu podstawowych potrzeb życiowych. Fakt wykazywania straty z działalności gospodarczej nie jest tożsamy z nieosiąganiem dochodów pozwalających na utrzymanie. Z decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wynika, że wypłata zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 100,00 zł odbyła się jedynie w marcu 2020 r., a świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 200,00 zł w kwietniu 2020 r. W ich uzasadnieniu wskazano, że skarżąca prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe i nie osiągała ustalonego kryterium dochodowego. Jest to związane z tym, że w tamtym okresie oczekiwała na przyznanie świadczenia emerytalnego. W związku z faktem, że skarżąca uzyskuje obecnie stałe dochody, to zapewne pomoc nie jest kontynuowana i jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne bez pomocy państwa. Brak jest również informacji, aby korzystała z innych instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku. Gdyby sytuacja materialna skarżącej była bardzo ciężka, to zapewne taka pomoc zostałaby przyznana. Posiadanie zobowiązań wobec innych wierzycieli: z tytułu podatków za 2021 r. w kwocie 1 400,00 zł, z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie około 70 000,00 zł, w Urzędzie Gminy w kwocie 16 000,00 zł również nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem odsetek od nieopłaconych w terminie składek. Przepisy, w oparciu o które Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Swoją wieloletnią bierną postawą w stosunku do spłaty zadłużenia skarżąca przyczyniła się i do tego, że na kwotę zadłużenia w zdecydowanej mierze składają się uciążliwe do spłaty odsetki za zwłokę, dwukrotnie przewyższające kwotę należności głównej. Zaległości dotyczą bowiem okresu lat 1999-2004. Analizując aktualną sytuację finansową skarżącej należy wziąć pod uwagę posiadany przez nią majątek nieruchomy. Skarżąca nie wskazała, aby uzyskiwała z niego środki finansowe, które miałyby wpływ na wynik miesięcznego dochodu, więc jego sprzedaż nie pogorszyłaby jej sytuacji materialnej. Otrzymana w ten sposób kwota z całą pewnością pozwoliłaby na pokrycie znacznej części lub nawet całości zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, gdyż nawet w sytuacji, gdy skarżąca nie posiada środków na zaspokojenie całości należności, istnienie zaległości z tytułu składek nie zmienia sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. Wobec braku wdrożonego postępowania egzekucyjnego istniejąca zaległość z tytułu składek nie jest w chwili obecnej w żaden sposób zaspokajana, a sam fakt jej istnienia nie ma jakiegokolwiek wpływu na poziom zaspokojenia potrzeb bytowych skarżącej. Nie istnieją też, opisane w treści rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem skarżącej od ciążącej zaległości. Podjęcie decyzji o umorzeniu zaległości byłoby przedwczesne i nieuzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.C. wniosła o jej uchylenie i umorzenie odsetek od zaległych składek.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. przez błędną wykładnię tego przepisu oraz uznanie przez organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, podczas gdy z zebranej dokumentacji wynika, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić odsetek od należności składkowych, ponieważ pociągnęłoby to dla niej zbyt ciężkie skutki.

W uzasadnieniu podniesiono, że S.C. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej. Skarżąca ma jednego syna J.J., który jest chory na schizofrenię i obecnie przebywa w szpitalu z powodu zakażenia koronawirusem. Syn prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi straty i zdany jest na pomoc matki. 19 grudnia 2021 r. zmarł drugi syn skarżącej, który chorował na koronawiriusa. W wyniku jego śmierci doszło do znacznego pogorszenia sytuacji życiowej skarżącej, która zawsze mogła liczyć na jego wsparcie materialne i niematerialne. Pomagał jej w utrzymaniu, a także wykonywał drobne prace wokoło domu. Skarżąca prowadzi wraz z synem dwuosobowe gospodarstwo domowe. Otrzymuje emeryturę w wysokości 1 500 zł miesięcznie. Jej syn jest właścicielem zajazdu pod Z., który nie przynosi dochodów. Środki, które uzyskują przeznaczają na podstawowe wydatki, do których należą koszty utrzymania domu, leczenia oraz koszty bieżącego utrzymania (np. na jedzenie, odzież, środki czystości). Dodatkowo skarżąca zmuszona jest korzystać z ulg przyznawanych przez Państwo takich, jak np. zasiłek celowy na pożywienie. Miesięczne wydatki wnioskodawczyni kształtują się w sposób następujący: leki od 300 do 500 zł, wizyty u lekarza 200 zł, prąd 200 zł, szambo 100 zł, gaz około 600 zł, podatek od nieruchomości 200 zł. Wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa skarżącej jest bardzo niska. W odniesieniu do dwuosobowego gospodarstwa domowego, w którym jeden z dorosłych członków jest osobą chorą, pozwala ona na zaspokojenie jedynie podstawowych potrzeb, a często, w przypadku wydatków nieprzewidzianych, i na takie nie wystarcza.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej "ustawą o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia z 13 października 2022 r. o rozprawie zdalnej poinformowano pełnomocnika skarżącej o tym, że sąd przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zwrócono się także do pełnomocnika skarżącej o udzielenie informacji, czy posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji informując, że uczestnictwo w rozprawie zdalnej wymaga wskazania sądowi w terminie 7 dni adresu elektronicznego na platformie ePUAP zgodnie z art. 74a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." (zawiadomienie o rozprawie zdalnej, zwrotne potwierdzenie odbioru k. 14-16).

W związku z brakiem oświadczenia skarżącej co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej zarządzeniem z 14 listopada 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnicy skarżącej i organu administracji zostali zawiadomieni.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 29 kwietnia 2022 r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ administracji utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie umorzenia należności z tytułu:

1. odsetek liczonych na dzień przedawnienia przypadających od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 158 086 zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 128 678 zł z tytułu:

- odsetek w kwocie 84 387 zł przypadających od składek za okres styczeń 1999 r. – grudzień 2000 r. , luty 2001 r. – wrzesień 2002 r., luty 2003 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 44 291 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres styczeń 1999 r. – grudzień 2000 r., luty 2001 r. – wrzesień 2002 r., luty 2003 r. – luty 2004r.,

b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 25 770 zł z tytułu:

- odsetek w kwocie 16 763 zł przypadających od składek za okres wrzesień 1999 r. – marzec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty – czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 9 007 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres wrzesień 1999 r. – marzec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty – czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r. – luty 2004 r.,

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z tytułu odsetek w kwocie 3 638 zł przypadających od składek za okres listopad 2001 – luty 2004 r.,

2. odsetek liczonych na dzień przedawnienia przypadających od nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 60 165 zł, w tym z tytułu:

- odsetek w kwocie 41 980 zł przypadających od składek na ubezpieczenia społeczne za okres maj 1999 r. – grudzień 2000 r., luty 2001 r. – wrzesień 2002 r., luty 2003 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 16 763 zł przypadających od składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres wrzesień 1999 r. – marzec 2000 r., sierpień – grudzień 2000 r., luty – czerwiec 2001 r., sierpień 2001 r. – luty 2004 r.,

- odsetek w kwocie 1 422 zł przypadających od składek na Fundusz Pracy za okres listopad 2001 r. – luty 2004 r.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi natomiast, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że przez wnioskodawcę nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek, objęty art. 30 u.s.u.s., jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, jednakże z wyłączeniem sytuacji określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., tj. całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialność za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, nie ma możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania są odsetki od nieopłaconych składek od stycznia 1999 r. do lutego 2004 r. Zaskarżona decyzja natomiast została wydana 3 sierpnia 2022 r., czyli po 23 latach od daty powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek za styczeń 1999 r. i po 18 latach od daty powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek za luty 2004 r.

W tym czasie miała miejsce kilkukrotna nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. I tak w dacie powstania najstarszego zobowiązania – za styczeń 1999 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6".

Dodać należy, że stosownie do art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Jak wskazał organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji jednakże było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy i kiedy uległy przedawnieniu, czy prawidłowo i we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia, zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający uznanie, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 24 ust. 5 u.s.u.s. umożliwiający ich egzekwowanie z przedmiotu hipoteki lub zastawu pomimo upływu terminu przedawnienia. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji w uzasadnieniach wydanych decyzji stwierdził w tym zakresie jedynie dość ogólnie, że skoro należności zostały zabezpieczone wpisem hipoteki na należącym do skarżącej majątku nieruchomym, to nie uległy przedawnieniu. Wskazał przy tym wyłącznie na wpisy hipotek, jakie miały zostać dokonane na jego rzecz w księgach wieczystych nr [...], nr [...] i nr [...] dla nieruchomości gruntowych – działek budowlanych o powierzchni 0,3924 ha (nr 814/8, 814/9, 814/10) w miejscowości C., działek budowlanych o powierzchni 0,5074 ha (nr 812/9, 812/10, 812/11) w miejscowości C. przy ul. [...] i działki budowlanej o powierzchni 0,1683 ha (nr 812/8) w miejscowości C. przy ul.[...]. Z akt sprawy oraz uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wynika jednak, czy wpisy hipotek dotyczą należności objętych wnioskiem skarżącej, czy innych należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli nawet są to wpisy dotyczące tych należności, to i tak nie można na podstawie akt sprawy i uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji stwierdzić, czy prawidłowo i we właściwym czasie – przed upływem terminu przedawnienia, dokonano zabezpieczenia należności hipotekami w sposób umożliwiający organowi administracji skorzystanie z możliwości ich egzekwowania z przedmiotu hipoteki stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tak zabezpieczenie objętych wnioskiem należności z tytułu składek hipoteką, jak i skuteczność tego zabezpieczenia oraz jego dokonanie we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia. Za niewystarczającą podstawę ustaleń faktycznych w tym zakresie uznać trzeba wewnętrzny dokument z 28 stycznia 2022 r. zatytułowany "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika", który nie został podpisany. Jednocześnie organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznał, że nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące objętych wnioskiem należności. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie wewnętrzny dokument zatytułowany "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym", bez podpisu, z 17 lutego 2022 r., z którego wynika, że postępowanie egzekucyjne dotyczące należności za okres styczeń 1999 r. – luty 2004 r. zostało wszczęte 17 lutego 2022 r., czyli po 23 latach, zaś zastosowanym środkiem egzekucyjnym było "przeniesienie odpowiedzialności". Tego rodzaju dokument nie stanowi wystarczającego dowodu, że postępowanie egzekucyjne dotyczące wskazanych należności zostało w ogóle wszczęte, a tym bardziej, że prawidłowo zabezpieczono należności hipoteką w sposób umożliwiający zastosowanie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Dodać trzeba, że na podstawie akt administracyjnych nie można też stwierdzić, czy decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 czerwca 2003 r. i z 28 listopada 2008 r. określające zobowiązania składkowe skarżącej są ostateczne, prawomocne i pozostają w obrocie prawnym.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie przez skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu składek spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnień decyzji narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne bowiem jest, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Dodać trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Zdaniem sądu organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był zatem zebrać w prawidłowy sposób materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Pracy. Materiał ten powinien znajdować się w aktach sprawy, zaś poczynione na tej podstawie ustalenia faktyczne winny zostać właściwie przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający sądowi kontrolę, a skarżącej w trakcie postępowania administracyjnego zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonej decyzji nie pozwala nadto uznać, aby organ administracji w prawidłowy sposób ustalił, rozważył i ocenił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do poszczególnych przesłanek umorzenia należności. Użycie w art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. sformułowań "należności ... mogą być umarzane", "może umorzyć" oznacza, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. organ może, lecz nie musi umorzyć zaległości (por. np. uchwałę SN z 6 maja 2004 r., II UZP 6/04, OSNP z 2004 r. nr 16, poz. 285; wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07; wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2427/06). Na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw zwrócił wprawdzie uwagę organ administracji, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji stwierdził, że przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji podjął jakąś aktywność w celu poczynienia w tego rodzaju ustaleń.

Organ administracji niewystarczająco ustalił sytuację materialną i zdrowotną skarżącej, wysokość jej zobowiązań oraz możliwość ich spłaty. Organ administracji zarzucił skarżącej, że nie zaktualizowała swojego oświadczenia i nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających wysokość przychodu oraz ponoszonych kosztów z tytułu prowadzonej przez syna działalności gospodarczej. Wysnuł także przypuszczenie, że może liczyć na jego wsparcie finansowe chociażby przy opłacaniu podstawowych potrzeb życiowych. Uznał, że skoro skarżąca uzyskuje stałe dochody w postaci emerytury, to nie otrzymuje już wsparcia w formie świadczeń z pomocy społecznej. Powołał się przy tym na brak informacji.

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócił się do skarżącej o udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie, czy złożenie dodatkowych dokumentów, w tym świadczących o wystąpieniu w prowadzonej przez syna skarżącej działalności gospodarczej straty zadeklarowanej we wniosku i jej wysokości. Organ administracji nie wyjaśnił, czy skarżąca w dalszym ciągu korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Wprawdzie organ administracji ustalił, że syn skarżącej J.J. jest zgłoszony do ubezpieczenia społecznego, jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, lecz zaniechał ustalenia na podstawie posiadanych przez siebie danych, czy z tego tytułu są odprowadzane przez niego składki na ubezpieczenia społeczne i jaka jest podstawa ich wymiaru, a także czy i w jakich okresach był niezdolny do pracy.

W sprawie nie został też zastosowany art. 79a § 1 k.p.a. stanowiący, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jej celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19), a tym bardziej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zwrócić należy uwagę, że nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, że syn skarżącej od 2006 r. leczy się z powodu schizofrenii, zaś skarżąca ma ukończone 76 lat i rozpoznano u niej zaburzenia depresyjno-lękowe. Niewątpliwie więc stan zdrowia skarżącej i jej syna, z którym pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym, stanowią okoliczności mogące mieć wpływ na możliwość spłaty zobowiązań oraz strukturę koniecznych do utrzymania wydatków – służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, w tym leczeniu.

Oczywistym jest, że zaistnienie przesłanki do umorzenia nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia organu, skoro ten został wyposażony w tzw. luz administracyjny, co oznacza że jego decyzji pozostawiono możliwość umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak dowolności, gdyż organ musi wykazać dlaczego – mimo wystąpienia przesłanki umożliwiającej umorzenia należności z tytułu składek – odmówił umorzenia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do "słusznościowej" oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w ramach uznania administracyjnego, ale ma kompetencje, przeradzającą się w obowiązek, skontrolowania czy motywy organu są przekonujące, racjonalne i nie noszą cech dowolności (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21).

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organ administracji niedostatecznie ustalił stan faktyczny zarówno w zakresie przedawnienia należności z tytułu odsetek objętych wnioskiem, jak i w zakresie sytuacji materialnej skarżącej. Nie przeprowadził wystarczającej analizy sytuacji materialnej skarżącej uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącej i nie skonfrontował jej sytuacji materialnej z wysokością zaległej należności.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 29 kwietnia 2022 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przedwczesne wydanie decyzji o odmowie umorzenia należności określonych w decyzji z 29 kwietnia 2022 r.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 29 kwietnia 2022 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie oceni w pierwszej kolejności kwestię przedawnienia należności, a następnie dopiero po ustaleniu, że należności istnieją i mogą być egzekwowane, oceni spełnienie przez skarżącą przesłanek umorzenia należności. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie wyjaśnić należy, że sąd stwierdza wyłącznie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 29 kwietnia 2022 r. zostały przedwcześnie wydane na skutek naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej.

d.j.