Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1673/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.- H. B., G. P. sp. j. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2321/21 w sprawie ze skargi S.- H. B., G. P. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2021 r. znak DOA.7110.436.2017.ROS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.- H. B., G. P. sp. j. z siedzibą w O. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwraca S.- H. B. G. P. sp. j. z siedzibą w O. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn akt VII SA/Wa 2321/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S.- H. B., G. P. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2021 r. znak DOA.7110.436.2017.ROS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z 14 sierpnia 2009 r. nr 209/09 Prezydent Miasta Ostrołęki zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. i G. P. - S. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową na działce o nr ew. [...],[...] w O. przy ul. Z..

Pismem z 16 września 2013 r. P. S.A. z siedzibą w L. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego żądania podano, że wykonywana inwestycja posadowiona jest na podziemnym kablu linii energetycznej średniego napięcia SN 15 kV, co wynika z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją nr 83/2013 z 20 listopada 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z 14 sierpnia 2009 r. nr 209/09. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z 11 lutego 2014 r. znak: DOA/ORZ/7110/1542/13/14.

Decyzją nr 23/2014 z 16 kwietnia 2014 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 14 sierpnia 2009 r. uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem przed jej wydaniem nie zażądano od inwestora opinii w zakresie kolizji inwestycji z linią elektroenergetyczną kablową w sytuacji, gdy z projektu wynikało, że w obrysie budynku znajduje się linia kablowa do przeniesienia. Organ dodał, że powyższe zaniechanie doprowadziło do usytuowania rozbudowywanej części magazynowej budynku hali magazynowej na linii kablowej SN 15 kV.

GINB decyzją z 23 lipca 2014 r., znak: DOA/ORZ/7110/634/14 EDA uchylił ww. decyzję Wojewody z 16 kwietnia 2014 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB. Następnie wyrokiem z 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok oraz decyzję GINB z 23 lipca 2014 r. W ocenie NSA właściciel sieci elektroenergetycznych przebiegającej przez nieruchomość, na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane, może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi na swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB decyzją z 6 października 2017 r. znak: DOA.7110.436.2017.KKR, DOA/ORZ/7110/634/14/17 uchylił decyzję Wojewody z 16 kwietnia 2014 r. nr 23/2014 w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB. Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż kolizja z linią kablową nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania dotyczącego rozbudowy hali magazynowej i mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu. Do wniosku o pozwolenie na budowę czy dokumentacji budowlanej nie załączono żadnego pisma Spółki P. wyrażającego zgodę na przesunięcie odcinka linii kablowej pozostającego w kolizji z projektowaną inwestycją, jak i na zamiar wykonania takich robót. Nie sposób zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną - w kolizji z tą linią. Dlatego też uznał, że wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, projekt ten wymagał uzupełnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2922/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Ponownie orzekając w sprawie GINB decyzją z 22 października 2020 r. znak DOA.7110.436.2017.KKR GINB uchylił decyzję Wojewody z 16 kwietnia 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta.

Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2411/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB. Sąd uznał, że kwestia wydania decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego została już przesądzona. Zadaniem GINB w sprawie pozostało jedynie dokonać gradacji stwierdzonego naruszenia prawa. Nie sposób podzielić stanowiska organu, że stwierdzone w sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. W ocenie Sądu, ponownie oceniając sprawę GINB winien uwzględnić, że: w związku z nieuzupełnieniem projektu budowlanego, inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV; w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia tej linii, co skutkowało zakłóceniem dostaw energii, do czego to zobowiązują P. - będącą operatorem systemu dystrybucyjnego - przepisy Prawa energetycznego; uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV pomiędzy stacjami 15/0,4 kV Baza Społem Nr 0799 a T-2 Nr 1878. Organ nadzorczy winien mieć też na uwadze możliwość znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Spółki, ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, nałożonych na spółkę obowiązków wynikających z ustawy Prawo energetyczne. Sąd nie podzielił oceny GINB, że nie można w sprawie zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że rozbudowa istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową spowodowała uszkodzenie znajdującej się pod nią legalnie zrealizowanej linii kablowej SN 15kV; uszkodzenie to dotychczas (tj. od 2010 r.) nie zostało usunięte; naprawa będzie wiązała się najprawdopodobniej z wymianą całego odcinka kabla o długości ok. 2000 m; uszkodzony odcinek linii kablowej SN 15kV stanowi fragment ciągu liniowego SN 15 kV OSG - Miasto I, którego przerwanie pozbawiło rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną obiektów handlowo-usługowych i biurowych w rejonie ulic T., L., Z., Z. w O., i uniemożliwiło P. prowadzenia właściwej eksploatacji swoich urządzeń. Powyższe stanowi wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia, że skutków naruszenia prawa popełnionego przy wydaniu badanej decyzji nie da się zaakceptować. Co więcej, ocenę tę wzmacniają obowiązujące przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, na mocy których P. (będąc przedsiębiorstwem energetycznym, operatorem systemu dystrybucyjnego) jest obowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, a także jest odpowiedzialna za eksploatację, konserwację i remonty sieci dystrybucyjnej w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego; zapewnienie rozbudowy sieci dystrybucyjnej, a tam gdzie ma to zastosowanie, rozbudowy połączeń międzysystemowych w obszarze swego działania.

Decyzją z 9 września 2021 r. znak: DOA.7110.436.2017.ROS GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr 23/2014. W ocenie GINB przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118.ze zm.; zwanej dalej: p.b.), a w konsekwencji - art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. W wyroku z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/20 WSA w Warszawie przesądził, że powyższe naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w niniejszym postępowaniu nie stosuje się art. 37b Prawa budowlanego, obowiązującego od 19 września 2020 r.,

Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn akt VII SA/Wa 2321/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S.- H. B., G. P. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję GINB z dnia 9 września 2021 r. Zdaniem Sądu GINB prawidłowo przyjął, że przy wydawaniu spornej decyzji z 14 sierpnia 2009 r. doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 p.b.

Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej W uzasadnieniu wyroku TK m.in. wskazał, że wyrok ten "ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym", że "nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji (...) przepisu" oraz że "stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Obowiązek ten został przez ustawodawcę wykonany dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), którą (z mocą od 16 września 2021 r.) zmieniono art. 156 § 2 k.p.a. Do tego czasu jednakże, mimo zadeklarowanego przez TK niederogacyjnego charakteru wyroku, w praktyce działania organów administracji oraz sądów administracyjnych przyjmowano niekiedy, że ma on istotny wpływ na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. oraz powiązanego z nim art. 158 § 2 k.p.a. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości. Domaganie się przez stronę skarżącą, aby sądy administracyjne określały w sprawach indywidualnych dekodowały przyjęte przez TK kryterium "znacznego upływu czasu" nie znajduje usprawiedliwienia konstytucyjnego ani systemowego. Ustawodawca może bowiem określić ten termin zgodnie z zasadą (względnej) swobody prawodawczej, tj. w granicach wyznaczonych przez normy hierarchicznie wyższe niż ustawa.

W skardze kasacyjnej S.- H. B., G. P. sp. j. z siedzibą w O. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. in fine poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta w sytuacji gdy znaczny upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez arbitralne ustalenie, że upływ ponad 10 lat od doręczenia decyzji o Prezydenta Miasta nie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta;

3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę mimo upływu ponad 10 lat od jej doręczenia, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

4) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. in fine poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało pominięciem, że wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może ulec sanacji z uwagi na upływ czasu, a tym samym mimo, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została z naruszeniem przepisów prawa, to z uwagi iż od daty jej doręczenia upłynęło ponad 10 lat, to tym samym wada tego orzeczenia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uległa sanacji,

5) art. 2. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej pochodne zasady pewności prawa i zaufania obywatela wobec państwa poprzez przyjęcie, że dopuszczalnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta, mimo upływu ponad 10 lat od jej doręczenia, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji GINB oraz zmianę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2014 r., nr 23/14 znak sprawy WIŚ-0.7840.39.6.2013.JL poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2014 r., a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie dokonano błędnej oceny co do możliwości wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta, obarczonej kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w sytuacji gdy znaczny upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego znowelizowano przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyłączając możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa po upływie 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Niewątpliwą intencją ustawodawcy wprowadzającego art. 156 § 2 k.p.a. i jego nowelizację z dnia 11 sierpnia 2021 r. było urzeczywistnienie zasad pewności prawa i umacniania zaufania obywatela wobec państwa, czyli zasad stojących u podstaw polskiego systemu prawa administracyjnego. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez wprowadzenie górnej granicy czasu, w jakim możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa i ustawodawca uznał, iż górną granicę winien wyznaczyć okres lat 10. Zgodnie z art. 2 ust 1. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Tym samym w przypadku wydania decyzji tydzień później, w niniejszej sprawie zastosowanie znalazłby już przepis art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu znowelizowanym. W myśl zasad praworządności, rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela i budowania zaufania, organy państwowe nie powinny rozstrzygając w sprawach indywidualnych niweczyć celu nowelizacji poprzez postępowanie wprawdzie w zgodzie z literą dawnego brzmienia przepisów, ale na niekorzyść obywatela, dla którego sytuacji korzystniejsze są przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja której dotyczy niniejsze postępowanie została wydana 14 sierpnia 2009 r., a zatem w myśl art. 156 § 2 k.p.a. termin w jakim można było stwierdzić jej nieważność upłynął w 2019 r.

Skarżąca kasacyjnie dodała, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 37b p.b., jednak ma on w niniejszej sprawie inne, bardzo ważne znaczenie. Dokonując nowelizacji art. 37b p.b., będącego przepisem szczególnym wobec rozważanego przez TK art. 156 § 2 k.p.a., ustawodawca wykonał swój obowiązek doprecyzowania wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny terminu znacznego upływu czasu i ustalił że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wynosi on 5 lat. Z tego powodu, podążając za merytorycznymi motywami wynikającymi z ustawy zasadniczej, a zidentyfikowanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015r., sygn. akt. P46/13, tym bardziej zasadne jest twierdzenie, że dokonanie stwierdzenia nieważności decyzji znajdującej się w obrocie prawnym od ponad 12 lat stanowi rażące naruszenie Konstytucji RP, w szczególności jej art. 2. Konstytucja RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnienia związanego z możliwością stwierdzenia nieważności decyzji wynikającego ze znacznego upływu czasu od jej wydania. Skarżąca kasacyjnie zasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji jakoby okoliczność ta nie stała na przeszkodzie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta udzielającej pozwolenia na budowę.

Okoliczność wydania decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki z 14 sierpnia 2009 r. nr 209/09 z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. przesądzona została w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/20.

W wyroku z dnia 12 maja 2015r. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, stwierdził, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych- również w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji, zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (wyroku NSA z 30 czerwca 2023 II OSK 2164/20).

Stan niezgodny z Konstytucją usunięty został dopiero w wyniku nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Znowelizowany przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa po upływie 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Zgodnie z art. 2 ust 1. ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę nie oznacza to jednak, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozostawał bez znaczenia dla oceny możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanego w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wyroku TK, oraz mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z Konstytucją RP, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł pominąć mocy wiążącej wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Z tych też powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a, a o zwrocie na nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej na podstawie art. 225 p.p.s.a.