Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1040/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 185
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia z [...] lutego 2016 r., nr [...] Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Fundacji [...] w [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] zmieniającą pozwolenie zintegrowane dla instalacji eksploatowanych w Oddziale Elektrownia [...], udzielone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., znak [...]

W uzasadnieniu decyzji, Minister Środowiska wskazał, że Fundacja [...], na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm. - zwanej u.u.i.ś.), zgłosiła zamiar przystąpienia do postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej na terenie Elektrowni [...], wnosząc jednocześnie odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015. Fundacja podniosła, że przedmiotowa zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, zatem organ pierwszej instancji naruszył art. 185 ust. 2a i art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie podał informacji o postępowaniu do publicznej wiadomości.

Minister Środowiska wskazał, że z art. 44 ustawy u.u.i.ś. wynika, że organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli zgłosi taką chęć, a prawo wniesienia odwołania od decyzji służy jej także wtedy, gdy nie uczestniczyła w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

Powołując się na art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska Minister Środowiska stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, a zatem organizacja ekologiczna nie mogła w nim uczestniczyć. Wydanie decyzji zmieniającej dotychczasowe pozwolenie nie dotyczyło istotnej zmiany instalacji. Zmiana pozwolenia zintegrowanego uwzględnia nowe instalacje do redukcji emisji tlenków azotu do powietrza, ale głównie wynika z konieczności dostosowania go do zmienionych przepisów w związku z transpozycją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych do polskiego systemu prawa.

Odnosząc się do stanowiska Fundacji co do tego, że zmiana instalacji wiąże ze znaczącym zwiększeniem emisji tlenków azotu NOx oraz z wytwarzaniem i składowaniem większej ilości mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, czyli odpadu o kodzie 10 01 80 Minister Środowiska wskazał, że aktualnie określona wielkość dopuszczalnej emisji w zakresie dwutlenku siarki, tlenków azotu i pyłu w porównaniu z dopuszczalną emisją tych substancji obowiązującą do dnia 31 grudnia 2015 r. jest zmniejszona odpowiednio o 65%, 56% i 88%, a więc znacząco. Zmiana pozwolenia, polegająca na zwiększeniu dopuszczalnej emisji przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania, nie świadczy sama w sobie o istotnej zmianie w instalacji, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska jako taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy uznał także, że argument podniesiony w odwołaniu o istotnej zmianie w Elektrowni [...], dotyczący wytwarzana i składowania większej ilości odpadów o kodzie 10 01 80, nie może być uwzględniony. W decyzji została wprawdzie zwiększona o 200 Mg/rok przewidziana do wytwarzania ilość mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, co stanowi zaledwie 0,002 % ilości przed zmianą, ale o tę samą wartość została zmniejszona przewidziana do wytwarzania ilość popiołów lotnych. Jest to wariant korzystniejszy z punktu widzenia ochrony powietrza, z uwagi na mniejsze pylenie. Ponadto w zaskarżonej decyzji ilość odpadów o kodzie 10 01 05 (stałe odpady z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) zmniejszono o 1 milion Mg/rok, a wielu rodzajów odpadów, ujętych pierwotnie w pozwoleniu, aktualnie nie przewidziano do wytwarzania. Stwierdzenia w odwołaniu, że w przypadku większego wytwarzania i składowania mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych będzie miało miejsce znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, niezależnie od ewentualnego zmniejszenia tegoż oddziaływania w odniesieniu do wytwarzania i składowania innych rodzajów odpadów, jak wskazał organ, Fundacja nie uzasadniła.

Odnosząc się do odpadu oznaczonego kodem 10 01 05 czyli gipsu, który z uwagi na jakość nie może być uznany za produkt uboczny i wykorzystany np. w budownictwie. Organ odwoławczy podał, że w Elektrowni [...] spaliny są dobrze odpylone, co wpływa na poprawę jakości gipsu powstającego przy odsiarczaniu spalin, a co za tym idzie znaczna część gipsu nie będzie zaliczana do odpadów i umieszczana na składowisku.

W ocenie organu odwoławczego w Elektrowni [...] nie wprowadzono żadnej istotnej zmiany w instalacji, a zmiany w pozwoleniu zintegrowanym nie wiążą się ze znaczącym zwiększeniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Dlatego Marszałek Województwa [...] słusznie przesądził, że w tym przypadku postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia nie wymaga udziału społeczeństwa i nie należy do określonego w art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska katalogu postępowań, w których organizacji ekologicznej mogą przysługiwać prawa strony. Fundacja[...] nie posiada więc legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji, a postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. wniosła Fundacja [...] podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) w zw. z art. 3 pkt. 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie, iż niniejszej postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a w związku z tym organizacja społeczna nie może być stroną postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie to dotyczy istotnej zmiany instalacji, a organizacja społeczna może brać w nim udział na prawach strony,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie w pełni zmian wprowadzanych w instalacji, jak również ich wpływu na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w okolicznościach sprawy nastąpiła zmiana sposobu funkcjonowania instalacji. Zmiana pozwolenia zintegrowanego wynika m.in. z uwzględniania nowych instalacji pomocniczych. Zmiana ta skutkuje większym oddziaływaniem na środowisko w postaci większej emisji pyłu z instalacji pomocniczych. Instalacje pomocnicze bloku nr 1-12 oraz instalacje pomocnicze bloku nr 14 w sumie emitować będą 267,28 ton pyłu rocznie, podczas gdy przed zmianą emisja ta wynosiła w sumie 257,4 ton rocznie. Zatem w związku ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji nastąpiło zwiększenie emisji pyłu do środowiska o 9,88 ton rocznie. Ilość ta stanowi znaczne negatywne oddziaływanie.

W ocenie skarżącej, instalacje pomocnicze, w których zachodzą zmiany, nie stanowią osobnych instalacji, a są częścią składową instalacji spalania paliw, odpowiednio bloków 1- 12 lub bloku nr 14 (o mocy 858 MWe).

W ocenie skarżącej instalacje do spalania paliw, tj. bloki 1-12 oraz blok nr 14 wraz z własnymi, pomocniczymi instalacjami tworzą dwa osobne zespoły stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, a więc tworzą dwie osobne instalacje.

Skarżąca Fundacja wskazała, że dotychczas obowiązujące roczne limity emisji substancji określone zostały w pierwszym pozwoleniu z 31 grudnia 2007 r. nr [...] wydanym przez Wojewodę [...] i do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie były zmieniane. W decyzji z [...] grudnia 2007 r. ustalono w tabeli nr 6 ilość substancji wprowadzanych do powietrza ze spalania paliw (emisja z 12 kotłów pyłowych) w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. i dla NOx przyjęto wielkość 29.982,00 ton rocznie. W zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji tabelka ta została zmieniona w ten sposób, że dla emisji NOx ustalono roczną wielkość na 29.447,7 ton rocznie. Zatem ustalona w niniejszej decyzji emisja NOx dla kotłów 1-12 spadła o 534,3 ton rocznie.

W decyzji z [...] grudnia 2007 r. określono ponadto w tabeli nr 13 dopuszczalną emisję roczną dla nowego bloku energetycznego o mocy 858 MWe i ustalono w niej roczną emisję NOx w wysokości 4.501,00 ton. Emisja ta określona została od momentu wydania decyzji, bez wskazania w niej konkretnego okresu obowiązywania. W związku z tym emisja ta obowiązywała przez cały okres pracy instalacji do momentu wydania zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji tabelka ta została zmieniona w taki sposób, że wielkość dopuszczalnej emisji NOx ustalono w wysokości 5.261,7 ton rocznie. Zatem emisja NOx z bloku nr 14 o mocy 858 MWe zwiększona została o 760,7 ton rocznie. Zmiana ta dotyczy funkcjonujących już limitów emisji, nie są to limity zmienione zanim zaczęły obowiązywać. Zatem stanowisko organu II instancji w tym zakresie było błędne.

Skarżąca powołując się na treść decyzji wskazała, że instalacja energetycznego spalania paliw składająca się z 12 bloków o numerach 1-12 jest osobną instalacją od instalacji składającej się z bloku nr 14 o mocy 858 MWe. W związku z tym należy osobno rozpatrywać zmiany w tychże instalacjach. Zwiększenie emisji z bloku nr 14 NOx rocznie o 760,7 ton uznać należy za znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko.

Skarżąca wskazała, iż błędne jest uwzględnianie przez organ I. instancji wyłącznie procentowej zmiany emisji, albowiem uwzględniać należy nie procentową zmianę, a faktyczną wielkość emisji ulegającą zwiększeniu. Dopiero analiza faktycznej zwiększonej ilości emitowanych zanieczyszczeń do powietrza pozwoli ustalić czy taka emisja będzie miała znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko czy też nie. Argumentacja organu sprowadza się do tego, że w przypadku podmiotu bardzo znacząco negatywnie oddziaływującego na środowisko zwiększenie o 1% jego oddziaływania nie będzie uznawane za negatywne. Podczas gdy w przypadku innych podmiotów prowadzących działalność tego samego rodzaju takie samo ilościowe zwiększenie negatywnego oddziaływania stanowiłoby np. 50% ich dotychczasowej emisji. Takie rozumowanie organu jest błędne, organ winien porównywać faktyczną ilość emisji - czy ilość ta może zostać uznana za znaczące oddziaływanie negatywne na środowisko czy też nie.

Skarżąca Fundacja wskazała, iż błędne jest stanowisko organu II. instancji zgodnie z którym fakt, że zmianie uległy wyłącznie dopuszczalne limity emisji nie świadczy o istotnej zmianie instalacji. W ocenie skarżącej gdyby nie dochodziło do zwiększenia rzeczywistej emisji nie zachodziłaby potrzeba zwiększenia dopuszczalnej emisji. Zatem samo wnioskowanie przez prowadzącego instalacje o zwiększenie limitów dopuszczalnej emisji wskazuje na zmianę w prowadzeniu instalacji, która może zostać uznana za zmianę znaczącą.

Skarżąca ponadto wskazała, iż zmianie ulegnie również ilość produkowanych odpadów o kodzie 10 01 80 mieszanki popiołowo - żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych. Roczna masa wspomnianego odpadu wytwarzanego w Elektrowni [...] zwiększy się o 200 000 ton rocznie.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że w bloku 14 nie wprowadzono zmian, choć w pozwoleniu zwiększono roczną dopuszczalną emisję substancji gazowych z tego bloku, dostosowując pozwolenie do stanu faktycznego. W dotychczasowym pozwoleniu bowiem nie uwzględniono, że możliwa jest większa emisja do powietrza, i określono ją na zbyt niskim poziomie. Zmiana pozwolenia, polegająca na zwiększeniu dopuszczalnej emisji przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania, nie świadczy sama w sobie o istotnej zmianie w instalacji. W decyzji została zwiększona o 200 Mg/rok przewidziana do wytwarzania ilość mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych i o tę samą wartość została zmniejszona przewidziana do wytwarzania ilość popiołów lotnych.

W piśmie procesowym z 24 czerwca 2016 r. Fundacja [...] podniosła, że wprowadzenie zmian korzystanych dla środowiska w jednym z elementów decyzji nie oznacza, że zmiany wprowadzone w pozostałych elementach decyzji nie będą znacząco negatywne oddziaływać na środowisko. Zdaniem skarżącej, faktycznie zmniejszeniu uległa roczna wielkość emisji z instalacji nr 1 - 12 (liczona bez emisji z instalacji pomocniczych). Jednakże znacznemu zwiększeniu uległa roczna wielkość emisji SO2 i NOx z bloku nr 14 (liczona bez instalacji pomocniczych). Zatem fakt, że w jednej instalacji roczna dopuszczalna wielkość emisji uległa zmniejszeniu, nie świadczy o tym, że znaczna negatywna zmiana nie nastąpiła w drugiej instalacji.

W ocenie skarżącej Fundacji zwiększona ilość rocznej dopuszczalnej emisji substancji wynika ze zwiększenia ilości spalanego węgla w instalacji numer 14. Przed zmianą wprowadzoną zaskarżoną decyzją w instalacji numer 14, zgodnie z tabelką numer 14 zawartą w decyzji z 29 maja 2013 r., w nowej instalacji wykorzystywany był węgiel brunatny w ilości: 5,117 - 6,791 min Mg. Natomiast zgodnie z aktualnie zaskarżoną decyzją ilość ta będzie wynosić 7,248 min Mg (7,248 milionów ton rocznie). Zatem w instalacji stanowiącej blok nr 14 będzie spalane więcej węgla o ilość: od 457 000 ton do 2,131 milionów ton rocznie. Taka zmiana świadczy o istotnej zmianie w instalacji, z którą wiąże się znaczne zwiększone negatywne oddziaływanie na środowisko. Większa ilość wykorzystywanego paliwa jest intensyfikacją sposobu wykorzystywana instalacji, a przez co można ją uznać za zmianę w instalacji. Zmiana ta powoduje znaczne zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, w związku ze zwiększoną emisją substancji (NOx, SO2, rtęć, inne metale ciężkie).

W ocenie skarżącej fakt, że wytwarzanie suspensji popiołowo - wodnej pozytywnie wpływa na pylenie ze składowiska odpadów paleniskowych nie oznacza, że sama instalacja nie oddziałuje w znaczny negatywny sposób na środowisko lub na inne jego elementy.

W piśmie z dnia 17 sierpnia 2016 r. uczestnik postępowania [...] S.A. podniosła, że wbrew twierdzeniu skarżącej na terenie Elektrowni [...] znajduje się jedna instalacja, składająca się z bloków 1-12 oraz bloku 14 wraz z instalacjami towarzyszącymi, nie zaś oddzielne 2 instalacje. Bloki znajdujące się na terenie zakładu, jaki stanowi Elektrownia [...], nie zostały objęte jednym pozwoleniem zintegrowanym jako osobne instalacje, tylko jako jedna instalacja, składająca się z bloków. Brak jest podstaw do rozdzielenia instalacji eksploatowanej na terenie Elektrowni [...] na dwie oddzielne instalacje, tj. instalacji składającej się z bloków 1 -12 i instalacji składającej się z bloku 14.

Uczestnik postępowania przedstawił również zestawienie porównawcze emisji dwutlenku siarki, tlenku azotu oraz pyłu z których wynika, że nastąpiło zwiększenie dopuszczalnej emisji rocznej NOx z bloku nr 14 o 760,7 Mg, zaś łączna emisja dopuszczalna zwiększyła się o 226,4 Mg.

Roczna emisja dopuszczalna, określona została w decyzji zmienianej (dla bloku nr 14) na etapie projektowania w oparciu o wskaźniki teoretyczne. W czasie eksploatacji okazało się, że rzeczywista ilość spalin powstających w podczas spalania, a tym samym emisja zanieczyszczeń, jest większa od przyjętej teoretycznie wartości. W związku z powyższym należało sprawdzić czy większa emisja tlenków azotu (wzrost z instalacji o 226,4 Mg/rok) zapewnia dotrzymanie standardów jakości powietrza. Zostało to sprawdzone i zawarte we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Zatem zwiększenie dopuszczalnej emisji rocznej nie może być traktowane jako zmiana w instalacji mająca charakter istotny. Nie dokonywano rozbudowy instalacji ani nie dokonywano zmian sposobu jej funkcjonowania. Łącznie z instalacji emisja roczna wyniosła 2 089,28 Mg. Pomimo planowanych zmian w instalacji i zwiększenia dopuszczalnej emisji rocznej pyłu z instalacji pomocniczych o 10 Mg, łączna emisja dopuszczalna zmniejszyła się o 13 834,12 Mg. Nową emisję dopuszczalną (dla całej instalacji) również sprawdzono pod kątem wpływu na stan jakości powietrza. Uczestnik postępowania podniósł również, że łączna ilość odpadów paleniskowych wytwarzanych w Elektrowni [...] nie uległa zmianie, a dzięki zmianie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji zlokalizowanej w Elektrowni [...], na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2015 r., możliwe było wprowadzenie modyfikacji, które nie tylko nie oddziałują znacząco negatywnie na środowisko, a wręcz są dla niego korzystniejsze - np. zastosowano rozwiązanie polegające na suspensji popiołowo-wodnej, która będzie umieszczana na składowisku odpadów paleniskowych, co pozwoli na ograniczenie pylenia ze składowiska i w konsekwencji zmniejszy ilość popiołów lotnych.

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1132/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując m.in. na konieczność oceny rodzaju i ilości instalacji objętych pozwoleniem zintegrowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, wyrokiem dnia 5 marca 2019 r., sygn. II OSK 909/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia była bowiem ocena, czy w analizowanym przypadku zachodzi istotna zmiana instalacji uzasadniająca udział w postępowaniu organizacji ekologicznej na prawach strony. Wskazał, że rozpoznając sprawę Sąd I. instancji winien uwzględnić rozważania poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku przyjmując, że na terenie Elektrowni [...] bloki energetyczne 1-12 i blok 14 stanowią jedną instalację do spalania paliw a następnie rozważyć i ocenić, czy stanowisko Ministra Środowiska, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi istotna zmiana instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwaną dalej Ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku NSA dnia 5 marca 2019 r., sygn. II OSK 909/17, ponowne rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sad Administracyjny rozstrzygnął że na terenie Elektrowni [...] bloki energetyczne 1-12 i blok 14 stanowią jedną instalację do spalania paliw. Kwestia ta stanowiła główną oś sporu między skarżącą Fundacją a Ministrem Środowiska. Skarżąca Fundacja, zarówno w samej skardze jak i pismach procesowych stała na stanowisku, że instalacja energetycznego spalania paliw składająca się z 12 bloków o numerach 1-12 jest osobną instalacją od instalacji składającej się z bloku nr 14 o mocy 858 MWe i w związku z tym należy osobno rozpatrywać zmiany w tychże instalacjach, a zwiększenie emisji z bloku nr 14 uznać należy za znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że wszystkie stacjonarne urządzania techniczne położone na terenie Elektrowni [...] służące do spalania paliw stanowią jedną instalację, co ma uzasadnienie zarówno w przepisach prawa materialnego – art. 3 pkt 6 p.o.ś., jak i w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika, że bloki energetyczne nr 1-12 i blok nr 14 stanowią stacjonarne urządzenia techniczne, powiązane technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje uczestnik postępowania – [...]S.A. z siedzibą w [...], położone na terenie jednego zakładu. NSA podkreślił, że fakt, że w pierwotnym pozwoleniu zintegrowanym z 31 grudnia 2007r. w pkt II.1.2. "Podstawowe wielkości charakteryzujące instalacje", jako odrębne wymieniono instalację istniejącą do energetycznego spalania paliw składającą się z 12 bloków i nową instalację do energetycznego spalania paliw, w skład której wchodzi 1 blok, wynikał głównie z tego, że nowa instalacja (blok 14) miała dopiero powstać. Uruchomienie nowego bloku planowano pierwotnie na 2010 r., ostatecznie jednak został on uruchomiony w 2011 r. Doskonałym zaś potwierdzeniem stanowiska, że bloki 1-12 i blok 14 stanowią jedną instalację są w istocie dokumenty przedłożone przez uczestnika postępowania w postaci decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Prezesa Regulacji Energetyki, decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz rysunków załączonych na kartach od 116 do 130 wraz z wnioskiem z 17 sierpnia 2016r. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tych dokumentów.

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne są zatem ponowne rozważania na temat tego, czy bloki energetyczne 1-12 i blok 14 stanowią jedną instalację do spalania paliw.

Do rozważenia natomiast pozostaje, w świetle wytycznych NSA, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi istotna zmiana instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., a tym samym czy są podstawy do dopuszczenia w postępowaniu odwoławczym Fundacji [...] z siedzibą w [...].

Stosownie do art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (p.o.ś) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są co do zasady prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis art. 185 ust. 2 p.o.ś. stanowi zaś, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 185 ust. 2a p.o.ś.). Przepis art. 44 ust. 1 o.o.ś. stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Wobec tego dla zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. w niniejszej sprawie zależało od tego, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji.

Z art. 3 pkt 7 p.o.ś. wynika, że przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Zatem organ oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony winien ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.

Zauważyć należy, że we wniosku z dnia 23 października 2015 r., [...]S.A. wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. (kilka razy zmienianą) na prowadzenia instalacji do wytwarzania energii i paliw, do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW. Jak wskazała, konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego wynikała ze zmian pracy bloku nr 1 od dnia 1 stycznia 2016 r., który jako jednostka szczytowa ma być użytkowana przez 1500 godzin, liczone jako średnia krocząca z okresu 5 lat, ze zmian w zakresie standardów emisyjnych dla instalacji energetycznego spalania paliw, a także z uwzględnieniem nowych instalacji tj. SNCR służącej redukcji emisji tlenków azotu oraz instalacji suspensji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska podał również, że zmiana w pozwoleniu zintegrowanym wynika również z obowiązku dostosowania go do zmienionych przepisów – w związku z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przesyłowych. Zmiana pozwolenia zintegrowanego uwzględnia nowe instalacje do redukcji emisji tlenków azotu do powietrza, ale głównie wynika z konieczności dostosowania go do zmienionych przepisów w związku z transpozycją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych do polskiego systemu prawa.

W ocenie Sądu, Minister oceniając wniosek [...] o zmianę pozwolenie zintegrowanego, trafnie uznał, ze zakres zmian nie powoduje konieczności przyjęcia, że miała ona, w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś, charakter istotny i tym samym nie było podstaw do udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.

W wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 55/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" (art. 3 pkt 7 p.o.ś.) należy uwzględnić definicję ustawową pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.) przez, które rozumie się "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Zmiana pozwolenia w zakresie ilości zużywanych paliw przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania nie oznacza, że doszło niejako "automatycznie" do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś. należy uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 p.o.ś. Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji.

W piśmiennictwie podnosi się, że "Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska" zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (zob. M Górski, (w:) Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623).

Sąd orzekający w niniejszym składzie powyższe stanowisko podziela. Z przedstawionych w toku postępowania administracyjnego oraz w toku postępowania sądowego danych wynika m.in., że zasadniczo wysokość emisji nie zwiększyła się. Na przykład określona wielkość dopuszczalnej emisji w zakresie dwutlenku siarki, tlenków azotu i pyłu w porównaniu z dopuszczalną emisją tych substancji obowiązującą do dnia 31 grudnia 2015 r. została zmniejszona. Również ilość odpadów o kodzie 10 01 05 (stałe odpady z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) zmniejszono o 1 milion Mg/rok. Ponadto za wiarygodne należy uznać stanowisko organów, że spaliny pochodzące od podmiotu, który wystąpił o zmianę pozwolenia, są dobrze odpylone, co wpływa na poprawę jakości gipsu powstającego przy odsiarczaniu spalin i tym samym część gipsu nie będzie zaliczana do odpadów. Zwiększona co prawda o 200 Mg/rok ilość mieszanki popiołowo-żużlowej z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych, ale jak wykazał organ, o tę samą wartość została zmniejszona przewidziana do wytwarzania ilość popiołów lotnych. Także łączna dopuszczalna ilość powstających odpadów paleniskowych przed zmianą pozwolenia zintegrowanego jak i po jego zmianie wyniosła 16100000 Mg/rok (przed zmianą 10900000 Mg odpadów o kodzie 10 01 80 oraz 5200000 Mg odpadów o kodzie 10 01 02, zaś po zmianie odpowiednio 11100000 Mg odpadów o jednym kodzie i 5000000 Mg odpadów o drugim kodzie).

Należało również wziąć pod uwagę także stanowisko prowadzącego instalację – jako podmiotu dysponującego właściwą wiedzą na temat tej instalacji, że ustaloną emisję dopuszczalną dla całej instalacji sprawdzono pod kątem wpływu na stan jakości powietrza. Łączna ilość odpadów paleniskowych wytwarzanych w Elektrowni [...] nie uległa zmianie, a dzięki zmianie pozwolenia zintegrowanego możliwe było wprowadzenie modyfikacji, które są korzystniejsze dla środowiska - np. ograniczenie pylenia ze składowiska i w konsekwencji zmniejszenie ilości popiołów lotnych.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało uznać, że także zwiększenie rocznej dopuszczalnej emisji substancji gazowych – które w efekcie stanowiło dostosowanie do stanu faktycznego (aktualnej emisji) – bez dokonywania zmian w instalacji, nie może zostać uznane za istotną zmianę instalacji.

W ocenie Sądu skoro wprowadzone zmiany w instalacji nie spowodują ani zmiany technologii instalacji, ani nie spowodują wzrostu emisji substancji lub energii do środowiska, zatem organy orzekające w sprawie miały podstawy do przyjęcia, że proponowana zmiana nie stanowi istotnej zmiany instalacji. Istotne jest, że nie zmieni się technologia wytwarzania energii elektrycznej – w dalszym ciągu będzie powstawała ze spalania węgla kamiennego. Zgodzić należy się z Ministrem, że o istotnej zmianie instalacji przesądza nie wielkość emisji ale stopień oddziaływania na środowisko. Z obliczeń dokonanych przez Ministra wynika, że instalacja nie zwiększy negatywnego oddziaływania na środowisko.

Skoro nie można przyjąć, aby zmiany w pozwoleniu zintegrowanym prowadziły do istotnych zmian w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś. zatem organy słusznie uznały, że udział skarżącej jako organizacji ekologicznej w toku postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego był niedopuszczalny.

W niniejszej sprawie nie zostały również naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a, w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy jak również wyczerpująco przeanalizował materiał dowody, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odniósł się również do opinii przedstawionej przez skarżącego jak również do kwestii ilości odpadów powstających w instalacji.

Reasumując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, by w świetle ustalonego stanu faktycznego organy naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.