Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1709/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, 9, art. 134 § 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 65 § 1, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 381/21 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. I SAB/Wa 381/21 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej również jako: "Skarżąca" albo "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii dotyczącą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 1998 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie, w zakresie w jakim decyzją tą umorzono postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez członków zarządu Spółki z 16 lutego 1949 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy zbiegu ul. [...] i ul. [...].

Spółka wystąpiła do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z nr [...] z [...] stycznia 1998 r., a następnie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu dotyczącą postępowania w tej sprawie - wnosząc o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie oraz o stwierdzenie, że dopuścił się on bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki oddalił powyższą skargę – bowiem, jak wskazał, nie mógł zobowiązać Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania tego wniosku. Jest on organem niewłaściwym rzeczowo do merytorycznego rozpoznania tego wniosku - o czym skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, powinna wiedzieć. Dlatego też przekazał on sprawę do rozpatrzenia przez organ właściwy rzeczowo - Wojewodę Mazowieckiego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że skoro Minister nie mógł merytorycznie rozpoznać tego wniosku - to nie mógł też pozostawać w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu go w terminie ustawowym i co za tym idzie - braku wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [...] z [...] stycznia 1998 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółka na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 176 § 1 pkt 1, 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.) (dalej również jako: "p.p.s.a.") zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt l SAB/Wa 381/21).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "załatwienie sprawy" w rozumieniu art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. sprowadza się li tylko do zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, tym samym że bezczynności może dopuścić się jedynie organ administracji publicznej będący właściwym do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego przez stronę, który w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy podjął takie czynności, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania we wskazanej powyżej formie; podczas gdy Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, że "załatwienie sprawy", o którym mowa w przywołanych powyżej przepisach, może nastąpić zarówno w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, jak i w formie innej prawem przewidzianej czynności, w tym czynności materialno-technicznej, a zatem że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął kończącej to postępowanie czynności; co obejmuje również przekazanie podania do właściwego organu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.; co w niniejszej sprawie powinno skutkować stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ponieważ Minister Rozwoju i Technologii w maksymalnym 2-miesięcznym terminie wynikającym z art. 65 § 1 w związku z art. 35 § 1-3 k.p.a. nie podjął czynności polegającej na przekazaniu wniosku spółki [...] SA z 15 czerwca 2021 r. do właściwego organu, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., dopuścił się on bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podstawy prawnej oraz zakresu wynikającego z zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze spółki [...] S.A. z [...] czerwca 2021 r. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii; podczas gdy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; co skutkowało przeprowadzeniem przez Sąd I instancji oceny postępowania Ministra Rozwoju i Technologii jedynie przez pryzmat bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. związanej z opieszałością organów administracji publicznej w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a.), przy jednoczesnym braku kontroli działalności Ministra Rozwoju i Technologii także pod kątem dopuszczenia się bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., do czego z uwagi na fakt, iż po dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organ administracji publicznej stwierdził brak swojej właściwości i przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie Mazowieckiemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był obowiązany;

3) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi spółki [...] S.A. z [...] czerwca 2021 r. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii i jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, że z uwagi na okoliczności sprawy, o których mowa w pkt 1 powyżej, Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz że stan owej bezczynności istniał w dacie wniesienia rzeczonej skargi; tym samym że skarga na bezczynność wywiedziona przez Skarżącą kasacyjnie powinna zostać uwzględniona, a zatem że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był wydać wyrok stwierdzający bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii oraz stwierdzający, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o ponowne rozpoznanie sprawy, w ten sposób, że Sąd stwierdzi, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na wypadek gdyby jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że podstawy skargi kasacyjnej nie są oczywiście usprawiedliwione, wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w ten sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, iż Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, względnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Zasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje wnoszenie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie jest zatem tak, jak przyjął Sąd Wojewódzki, że brak właściwości organu do załatwienia sprawy, zwalnia ten organ z jakichkolwiek obowiązków względem wnioskodawcy.

Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od oceny, czy Minister, który stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej kasacyjnie, w okresie poprzedzającym przekazanie wniosku według właściwości, wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w ustawowym terminie. Nie może być, bowiem wątpliwości co do tego, że nie podejmując terminowo działań wynikających z przepisów art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", organ administracji publicznej naraża się na uzasadniony zarzut pozostawania w bezczynności. Organ administracji pozostaje w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2122/14). Przekazanie podania według właściwości, względnie wywołanie sporu o właściwość jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Należy przyjąć, że organ do którego wpłynęło podanie tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi (art. 61 § 1 k.p.a.), albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.). To oznacza, że co do zasady, dla organu, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg z chwilą otrzymania podania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Organ, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, z chwilą doręczenia mu podania pozostaje związany ustawowymi terminami jej załatwienia.

Organ nie może zatem biernie przetrzymywać podania, nie podejmując żadnych działań, ale obowiązany jest nadać bieg przekazanemu mu podaniu, nawet jeżeli jest on, jego zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Tę kwestię niesłusznie, całkowicie pominął Sąd Wojewódzki ograniczając prowadzoną kontrolę sądowoadministracyjną do przesłanek zawartych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Słusznie też podnosi skarga kasacyjna, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Realizacji tych standardów Sąd Wojewódzki nie dał wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że "oddalił skargę - bowiem nie mógł zobowiązać Ministra Technologii do rozpoznania tego wniosku". Sąd Wojewódzki przyjął, że "skoro Minister nie mógł merytorycznie rozpoznać tego wniosku - to nie mógł też pozostawać w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu go w terminie (...)". Sąd Wojewódzki nie wziął pod rozwagę, że brak właściwości organu do załatwienia sprawy nie zwalnia z obowiązku działania na podstawie prawa. Uchylając się od dokonania oceny sprawności działań Ministra w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.