Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1972/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt: III SAB/Gl 49/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność T. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt: III SAB/Gl 49/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność T. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie drugim zobowiązał T. S..A. z siedzibą w K. do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części i zasądził od T. S.A. z siedzibą w K. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie/skarżący) zwróciło się do T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: Spółka/organ) o udostępnienie:

1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018,

2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018,

4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na wniosek udzielonej pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. Spółka podała, że nie należy do kategorii podmiotów publicznych zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto obowiązek informacyjny spoczywający na podmiotach zobowiązanych, niebędących organami władzy publicznej lub organami samorządu gospodarczego lub zawodowego, nie obejmuje wszelkich informacji o tych podmiotach, ale ograniczony jest jedynie do tych informacji, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych i gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa, a do takich informacji wnioskowana informacja nie należy. Końcowo Spółka wskazała, że dane osobowe pracowników podlegają ochronie prawnej i nie mogą być udostępnione.

Wobec udzielonej odpowiedzi, Stowarzyszenie pismem z dnia 12 marca 2019 r. wniosło skargę na bezczynność Spółki w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r., domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji w terminie 14 dnia od dnia doręczenia akt postępowania, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Spółka podtrzymała swoje stanowisko, obszernie wyjaśniając jego podstawy, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w związku z brakiem podstaw do uznania, że pozostawała w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach obszernie wyjaśniając pojęcie bezczynności w kontekście ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p., stwierdził, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w szczególności ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Sąd podzielił stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym zadania szeroko związane z gospodarowaniem tą energią należy traktować jako zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Sąd zauważył, że Spółka zajmuje pozycję dominującą w ramach Grupy T. i posiada w spółkach zależnych stu- lub niemal stuprocentowe udziały, co oznacza, że argumentacja Spółki dotycząca przeobrażeń struktury organizacyjnej i zadań podmiotów funkcjonujących na rynku energii elektrycznej nie powoduje wyłączenia Spółki z kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podkreślił także, że Spółka sama przyznała, że Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą, co powoduje, że jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W związku z powyższym Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu i nie obejmuje jej obowiązek udostępnienia wyłącznie takiej informacji, która jest związana z zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym; jest bowiem zobowiązana do udostępnienia każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną.

Dodatkowo Sąd zauważył, że wniosek dotyczy informacji wynikających z dysponowania majątkiem, w którym udziały posiada Skarb Państwa. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądało Stowarzyszenie podlegają udostępnieniu. O ile ilość środków wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, niepełniących funkcji publicznych, przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Żądanie w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki niepełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach.

Odnosząc się do argumentacji Spółki wskazującej na niemożność udzielenia żądanych danych ze względu na prawo do prywatności i ochronę danych osobowych jej pracowników, Sąd zauważając niekonsekwencję stanowiska Spółki (która z jednej strony wskazywała, że żądane dane nie stanowiły informacji publicznej, z drugiej strony odmowę udzielenia informacji uzasadniała prawem do prywatności pracowników) uznał, że prawo do uzyskiwania informacji w trybie u.d.i.p. nie jest prawem bezwzględnym. Ustawa ta daje podstawę organowi do odmowy udzielenia odpowiedzi, jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. W razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, poprzestając na wystosowaniu do skarżącego pisma, zawierającego lakoniczne stwierdzenie przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej, czego w ocenie Sądu nie można było uznać za działanie prawidłowe.

Zdaniem Sądu, po pierwsze, część informacji stanowi informacje publiczne, do których ujawnienia Spółka jest zobligowana (wysokość środków ogólnie przeznaczanych na premie i nagrody w poszczególnych latach, wysokość nagród i premii przyznanych osobom pełniącym funkcje publiczne) i z tego obowiązku Spółka się nie wywiązała, a po drugie, w zakresie w jakim żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prawa do prywatności pracowników Spółki niepełniących funkcji publicznych, Spółka zobowiązana była do załatwienia sprawy poprzez wydanie odmownej decyzji administracyjnej, czego również nie uczyniła.

W ocenie Sądu zaistniała bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Spółka nie zignorowała całkowicie żądania wnioskodawcy, a nieudostępnienie informacji publicznej nie było przejawem złej woli Spółki. Z tej przyczyny Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi na bezczynność, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że:

- przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się obrotem hurtowym energią i gazem wykonuje zadania publiczne i tym samym Spółka jako przedsiębiorstwo sektora energetycznego należy do kategorii podmiotów wskazanych w tym przepisie i zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej,

- kategoria podmiotów wymienionych w tym przepisie jest zróżnicowana, co polegać ma na tym, że podmioty wymienione przed spójnikiem "oraz" (podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym) zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub leż dysponują majątkiem publicznym i w stosunku do tych podmiotów informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym, natomiast tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się do drugiej grupy podmiotów wymienionych w tym przepisie, do których zalicza się Spółka (osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów), a które to podmioty - zdaniem Sądu - podobnie jak podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 (organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego) są zobowiązane do udostępnienia każdej posiadanej informacji, jaką ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy i niezależnie od tego, czy ten podmiot, mieszcząc się w kategorii podmiotów wymienionych w pkt 5 przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., faktycznie wykonuje zadania publiczne,

2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p polegającą na uznaniu, że sam charakter informacji, której dotyczył wniosek o udostępnienie (informacja o wypłaconych nagrodach i premiach w latach 2017 - 2018), stanowi informację o dysponowaniu majątkiem, która stosownie do art. 6 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu przez podmiot wymieniony w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p oraz uznaniu, że żądanie wnioskodawcy odnosiło się do informacji publicznej dotyczącej majątku publicznego, podczas gdy informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników w części dotyczącej nagród i premii, tj. informacje dotyczące kosztów bieżącego funkcjonowania spółki prawa handlowego, nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu przez Spółkę, a majątek Spółki jest jej własnym majątkiem i nie jest majątkiem publicznym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka wskazała, że jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada 30,06% akcji w jej kapitale zakładowym, ale równocześnie Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w Spółce w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie, jako spółka prawa handlowego prowadząca działalność m.in. (ale nie wyłącznie) w zakresie hurtowego obrotu energią elektryczną i gazem, nie spełnia żadnej z przesłanek z art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka nie jest bowiem organem władzy publicznej, nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem Skarbu Państwa, gdyż jako spółka kapitałowa posiadająca osobowość prawną, została wyposażona we własny majątek. Zdaniem Spółki implementacja dyrektyw: 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE oraz 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE, doprowadziła do istotnego przeobrażenia struktury organizacyjnej i zadań poszczególnych podmiotów funkcjonujących na rynku energii elektrycznej oraz gazu. Następstwem wskazanych zmian stanu prawnego było bowiem m.in. wyznaczenie operatorów systemów przesyłowych oraz prawne i organizacyjne wyodrębnienie operatorów systemów dystrybucyjnych (tj. przedsiębiorstw "sieciowych" działających w warunkach monopolu naturalnego) i konkurujących ze sobą przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się obrotem energią elektryczną i gazem. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów Prawa energetycznego na spółce obrotu hurtowego energią elektryczną lub gazem nie ciąży publicznoprawny obowiązek zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej lub gazu z odbiorcą. Spółek obrotu energią lub gazem nie dotyczą także te przepisy wymienionej ustawy, które odnoszą się do bezpieczeństwa energetycznego, bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej lub paliw gazowych czy bezpieczeństwa funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, gazowego lub sieci ciepłowniczej. Zróżnicowanie sytuacji przedsiębiorstw energetycznych jako adresatów wskazanych wyżej wymogów Prawa energetycznego oraz pełnienie przez te przedsiębiorstwa różnych ról na rynku energii, również w aspekcie zabezpieczenia dostaw energii elektrycznej dla odbiorców, prowadzić winno do wniosku, że nie jest uzasadnione jednakowe traktowanie wszystkich uczestników rynku energii i przypisywanie im realizowania zadań publicznych. Sprzedaż hurtowa energii elektrycznej lub gazu nie ma charakteru powszechnego, lecz skierowana jest do określonego segmentu rynku energii lub gazu. Co najwyżej, może ona jedynie pośrednio (poprzez zaopatrywanie także sprzedawców detalicznych) wpływać na zaspokajanie zbiorowych potrzeby ludności. Ustawodawca nie nałożył na spółki obrotu hurtowego publicznoprawnego obowiązku zawarcia umowy sprzedaży energii elektrycznej lub gazu, który to obowiązek jest immanentnie związany z realizacją zadań publicznych. W ocenie skarżącej kasacyjnie majątek Spółki nie jest majątkiem publicznym. Skarb Państwa jest jedynie właścicielem 30,06% akcji w kapitale zakładowym Spółki. Podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza mienie państwowe, komunalne oraz mienie należące do sektora finansów publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym. Tym samym należało uznać, że skarżąca kasacyjnie, jako podmiot niewykonujący zadań publicznych ani niedysponujący majątkiem publicznym (choć wobec którego Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów), nie należy do kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust.1 u.d.i.p. i tym samym nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o którą wystąpił skarżący.

Nawet jednak w razie prezentowania odmiennego poglądu, w ocenie Spółki wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Spółka mogłaby być zobowiązana do udostępnienia wnioskodawcy jedynie takich informacji, które służą realizacji zadań publicznych, czyli zadań szeroko związanych z gospodarowaniem energią bądź zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Uwzględniając charakter działalności Spółki jako spółki obrotu hurtowego energią elektryczną oraz gazem, informację publiczną mogłyby bowiem stanowić co najwyżej informacje dotyczące bezpośrednio tego rodzaju działalności (w kontekście zadań związanych z gospodarowaniem energią bądź zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i gazu). Wnioskowane informacje (wydatkowane środki na premie i nagrody pracowników) nie spełniają jednak tych przesłanek. Nie są one bowiem w żaden sposób związane z realizacją zadań z zakresu gospodarowania energią bądź zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego.

Zdaniem Spółki błędne jest stanowisko Sądu, iż podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. dzielą się na dwie zróżnicowane kategorie, co polegać ma na tym, że podmioty wymienione przed spójnikiem "oraz" zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też dysponują majątkiem publicznym i w stosunku do tych podmiotów informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym, natomiast podmioty wskazane po łączniku "oraz" są zobowiązane do udzielenia każdej posiadanej informacji, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy i niezależnie od tego, czy ten podmiot faktycznie wykonuje zadania publiczne. Tymczasem obowiązek udostępnienia przez Spółkę żądanych informacji powinien być rozważany w odniesieniu do przesłanki zawartej w art. 4 ust.1 u.d.i.p., polegającej na "wykonywaniu zadań publicznych'’. W przypadku wszystkich podmiotów wskazanych w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p., które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że wykonują zadania publiczne, zagadnienie podmiotowe nie może być badane w oderwaniu od wskazanej przestanki przedmiotowej. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Wyjaśniając podstawy zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 5 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie podniosła, że obowiązek informacyjny spoczywający na podmiotach zobowiązanych niebędących organami władzy publicznej lub organami samorządu gospodarczego bądź zawodowego nie obejmuje wszelkich informacji o tych podmiotach, ale ograniczony jest jedynie do tych informacji, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych. Za "sprawę publiczną" należy rozumieć każdy przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym. W tym kontekście, przy założeniu, że skarżąca kasacyjnie, jako przedsiębiorstwo energetyczne, należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej, mogłaby być zobowiązana do udostępnienia wnioskodawcy jedynie takich informacji, które służą realizacji zadań publicznych, czyli w tym przypadku informacji dotyczących zadań związanych z gospodarowaniem energią bądź zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Wnioskowane informacje (wydatkowane środki premie i nagrody pracowników) nie spełniają jednak tych przesłanek, stanowią informacje o ponoszonych kosztach na wynagrodzenia Spółki. Nie są informacjami odnoszącymi się do realizacji zadań związanych z gospodarowaniem energią bądź zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że Sąd błędnie uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną wynikającą z dysponowania majątkiem, w którym udziały posiada Skarb Państwa (rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Pojęcie "majątek publiczny" zdefiniować można jako mienie państwowe, komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów kapitale zakładowym. Majątek Spółki nie jest majątkiem Skarbu Państwa i nie jest majątkiem publicznym, bowiem Skarb Państwa jest jedynie właścicielem 30,06 % akcji w kapitale zakładowym Spółki.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 19 maja 2022 r., poinformowano strony o zmianie treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) zwrócono się o do stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2022 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej: p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie, w związku z wezwaniem Sądu, strony postępowania zgodnie oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa została rozpoznana na takim posiedzeniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przy czym naruszenia tego strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się jedynie w jednej z postaci naruszenia prawa materialnego, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. w błędnej wykładni tego prawa. W związku z taką konstrukcją skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z naruszeniem prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa a nie sfery faktów. Wykładnia to bowiem proces myślowy prowadzący do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych wraz z ich percepcją, a zatem – innymi słowy – proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Kwestia faktów (ustalonych i ocenionych w oparciu o normy postępowania) jest brana pod uwagę w kolejnym etapie stosowania prawa, tj. w procesie subsumcji, w którym badane jest czy określonych faktów dotyczy treść normy prawnej, a zatem czy norma ta ma do nich zastosowanie i jakie są konsekwencje tego zastosowania. Jeśli zatem strona skarżąca kasacyjnie podnosi wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to argumentacja odnosząca się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego oraz nawiązująca do kwestii prawidłowości procesu subsumcji nie może być brana pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów".

Strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni powyższego przepisu upatruje w pierwszej kolejności w uznaniu przez Sąd, że "przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się obrotem hurtowym energią i gazem wykonuje zadania publiczne i tym samym Spółka jako przedsiębiorstwo sektora energetycznego należy do kategorii podmiotów wskazanych w tym przepisie i zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej". W treści tak sformułowanego zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie koncentruje się nie na przyjętym przez Sąd rozumieniu tego przepisu, lecz wskazuje na nietrafność stanowiska, według którego konkretny podmiot wykonuje zadania publiczne, tj. właśnie strona skarżąca kasacyjnie – "jako przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się obrotem hurtowym energią i gazem i tym samym jako przedsiębiorstwo sektora energetycznego należy do kategorii podmiotów wskazanych w tym przepisie i zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej". W istocie zatem zarzut odnoszący się do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i sposobu jego odniesienia do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Jak bowiem wyżej wskazano, zarzut błędnej wykładni, w którym nie jest kwestionowana treść normy prawnej, lecz sposób jej zastosowania, nie może odnieść skutku. Na marginesie warto zauważyć, w odniesieniu do szerokiej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w kontekście stanu faktycznego sprawy, że strona skarżąca kasacyjnie akcentuje wyłącznie działalność w zakresie hurtowego obrotu energią elektryczną i gazem, co jak sama przyznaje nie jest jej wyłączną domeną. Wynika to wprost z informacji KRS oraz Statutu Spółki.

W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje również w uznaniu przez Sąd, że "kategoria podmiotów wymienionych w tym przepisie jest zróżnicowana", tj. że "podmioty wymienione przed spójnikiem "oraz" (podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym) zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub leż dysponują majątkiem publicznym i w stosunku do tych podmiotów informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym, natomiast tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się do drugiej grupy podmiotów wymienionych w tym przepisie", a które to podmioty "podobnie jak podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 (organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego) są zobowiązane do udostępnienia każdej posiadanej informacji, jaką ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy i niezależnie od tego, czy ten podmiot, mieszcząc się w kategorii podmiotów wymienionych w pkt 5 przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., faktycznie wykonuje zadania publiczne".

Tak skonstruowany zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. niewątpliwie dotyczy treści normy zakodowanej w tym przepisie, mógł być zatem merytorycznie oceniony jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego.

Sąd I instancji przyjmując, że w pojęciu "zadań publicznych", o jakich mowa w powyższym przepisie mieszczą się, "zadania szeroko związane z gospodarowaniem energią elektryczną" stanął na stanowisku, zgodnie z którym objęta treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. "grupa podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest jednorodna. Otóż wymienione przed spójnikiem "oraz" dotyczą takich podmiotów, które zasadniczo pozostają poza sferą publiczną, ale na mocy przepisów szczególnych w pewnym zakresie wykonują zadania publiczne lub też tylko dysponują majątkiem publicznym. W stosunku do tych podmiotów rzeczywiście informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z tymi zadaniami publicznymi lub majątkiem publicznym. Tego rodzaju ograniczenie nie odnosi się natomiast do drugiej grupy podmiotów, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządowe mają pozycję dominującą. Podobnie jak podmioty z art. 4 ust. 1 pkt 1-4 zobowiązane są one do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaką ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy".

Stanowisko Sądu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, i jako takie jest stanowiskiem prawidłowym. Treść powyższego przepisu nie daje natomiast podstaw do odkodowywania treści pojęcia informacji publicznej, a zwłaszcza przyjmowania z powołaniem się na ten przepis, że w stosunku do niektórych podmiotów informacją publiczną jest tylko taka informacja, która związana jest z wykonywanymi przez te podmioty zadaniami publicznymi lub z majątkiem publicznym. Unormowania zawarte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazują bowiem na podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a nie na zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej (który należy odczytywać z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Na tle treści objętego zarzutem przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowisko Sądu nie podlega weryfikacji, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii jego trafności. Można jedynie na marginesie wskazać, że powołanym wyżej art. 61 ust. 1 Konstytucja RP stanowi, że uregulowane w tym przepisie prawo m.in. obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie kwestionującej trafność różnicowania z punktu widzenia kryterium "wykonywania zadań publicznych" podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przed i po spójniku "oraz" użytym w treści tego przepisu, należy stwierdzić, że konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowiącego, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 559/21). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy, jest zatem prawidłowa. Sygnalizowana w treści uzasadnienia omawianego zarzutu kwestia "faktycznego wykonywania zadań publicznych" pozostaje irrelewantna w odniesieniu do podmiotów wymienionych w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ubocznie jedynie należy podkreślić, że pojęcie "zadań publicznych", jakim posługuje się ustawodawca w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. nie pozostaje w kolizji z pojęciem "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Uwzględniając zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną czy paliwa gazowe jako zadania publiczne nie sposób nie zauważyć, że zadania takie częściowo i pośrednio realizują przedsiębiorstwa energetyczne. Słuszność miał Sąd I instancji twierdząc, że dominująca pozycja skarżącej kasacyjnie Spółki w strukturze grupy spółek realizujących bezpośrednio zadania zaopatrzenia w energię elektryczną powoduje, że wynikające z implementacji wskazywanych Dyrektyw organizacyjne wyodrębnienie pozostaje bez znaczącego wpływu na uznanie skarżącej kasacyjnie za należącą do kręgu podmiotów objętych treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to poniekąd skarżąca kasacyjnie akceptuje, wskazując na jej pośredni wpływ na zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Niezależnie jednak od powyższego, nienegowana przez skarżącą kasacyjnie, dominująca pozycja Skarbu Państwa w strukturze Spółki sytuuje skarżącą kasacyjnie wprost w grupie podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela także argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 marca 2022 r., III OSK 1127/21, w którym przywołano ugruntowane stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania (produkcja, przesył, dystrybucja, obrót lub sprzedaż) wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. też wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., III OSK 906/21). Stanowisko takie jest uzasadnione tym, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określenie "zadania publiczne" posiada znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Wedle poglądów doktryny takimi zadaniami są też zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej. (S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna Warszawa 1994). Nie można zatem z tej kategorii wyłączyć zadań realizowanych przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 3195/15 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05). Tak więc, jak podniesiono w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., 1638/14 "bez względu na fakt czy przedsiębiorstwo energetyczne realizuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a (przy czym przesył paliw jest wyraźnie regulowany tymi przepisami - p. art. 1 ust. 1 i art. 3 pkt 4b), winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej" (podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., I OZ 811/13, oraz wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., I OSK 831/13, z dnia 5 września 2014 r., I OSK 2931/13).

Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W istocie bowiem strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje rozumienia treści wskazanych przepisów, lecz kwalifikację konkretnej treści konkretnego wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r. jako podpadającej pod rozumienie pojęcia informacji publicznej. Podnosi bowiem, że wadliwe było stanowisko Sądu, że "sam charakter informacji, której dotyczył wniosek o udostępnienie (informacja o wypłaconych nagrodach i premiach w latach 2017 - 2018), stanowi informację o dysponowaniu majątkiem, która stosownie do art. 6 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu przez podmiot wymieniony w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p." oraz że "żądanie wnioskodawcy odnosiło się do informacji publicznej dotyczącej majątku publicznego, podczas gdy informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników w części dotyczącej nagród i premii, tj. informacje dotyczące kosztów bieżącego funkcjonowania spółki prawa handlowego, nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu przez Spółkę, a majątek Spółki jest jej własnym majątkiem i nie jest majątkiem publicznym". W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – z wyżej wskazanych przyczyn – nie może odnieść skutku podważanie kwalifikacji i ocen jednego z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.