Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 769/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 738/19 w sprawie ze skargi K. Z. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 738/19 w ten sposób, że jako datę czynności wskazuje "[...] marca 2018 r." w miejsce: "[...] marca 2019 r."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od K. Z. na rzecz Burmistrza M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. II SA/Sz 738/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K.Z. (Skarżący) na czynność Burmistrza M. (Burmistrz) z [...] marca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.

a) § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej i może zwiększyć bezpieczeństwo, podczas gdy do zamknięcia drogi doszło zanim [...] Domki Letniskowe zaczęły przyjmować pierwszych gości;

b) § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie nieefektywności wprowadzonej zmiany organizacji ruchu dla uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 stycznia 2017 r. wydanej przez Burmistrza M.;

c) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji naruszenie równości wobec prawa przez uznanie, że ustanowienie zakazu wjazdu pojazdów na drodze 12/4 podyktowane jest przyznaniem prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu pieszych, podczas gdy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z konfliktem prywatno -prywatnym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 złotych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i w konsekwencji niesłusznie uznał, że wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej i może zwiększyć bezpieczeństwo pieszych i turystów. Jednocześnie Sąd całkowicie pominął okoliczność, iż w marcu 2018 r. podczas spotkania mieszkańców w gminie, Skarżący zaproponował przeprowadzenie modernizacji ul. W. oraz budowę oświetlenia, czemu Burmistrz M. się sprzeciwił i zamknął drogę dla pojazdów, co skutkowało brakiem dostępu do miejsc parkingowych położonych na działce skarżącego. Zamontowanie słupków przeszkodowych wzdłuż miejsc parkingowych również nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Skarżący próbował wskazać na rozwiązanie korzystne zarówno z punktu widzenia bezpieczeństwa turystów jak i jego potencjalnych klientów, jednakże spotkał się z niechęcią mieszkańców i władz.

Skarżący wskazał, że w jego ocenie istotne znaczenie mają wydarzenia, na tle których właściciele sąsiednich nieruchomości zwrócili się do Burmistrza o wprowadzenie zakazu ruchu pojazdów, a czego zdaje się sąd I instancji kompletnie nie dostrzega. Otóż, od momentu wywieszenia baneru z informacją o rodzaju planowanej inwestycji, skarżący spotykał się z niechęcią zarówno mieszkańców jak i władz. To właściciele sąsiednich resortów bojkotują możliwość swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego i przy wsparciu Burmistrza dążyli do zamknięcia ruchu pojazdów w związku z rzekomym zagrożeniem związanym ze wzmożonym ruchem pojazdów. Tymczasem do zamknięcia drogi doszło zanim resort skarżącego zaczął faktycznie przyjmować pierwszych gości.

Skarżący podkreślił, że zdecydowana większość właścicieli tych resortów nie mieszka na co dzień w G., prowadzą tam jedynie działalność gospodarczą w okresie letnim. Tym samym nie można mówić o jakimś realnym odczuwaniu przez nich zagrożenia. Zwrócił uwagę, że kładka stanowiąca przejście na plażę przy ul. W. w G. została zlikwidowana w 2018 r., bowiem w niedalekiej odległości zostało otwarte nowe zejście na plażę. Tym samym umożliwienie ruchu pojazdów na drodze na działce [...] nie wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa zarówno mieszkańców jak i turystów, bowiem droga ta faktycznie nie prowadzi do zejścia na plażę.

W ocenie Skarżącego Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia pomijając fakt, że 19 stycznia 2017 r, Burmistrz wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżącego. W punkcie dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej organ wskazał, iż dla planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez zjazd przez działki nr [...] i [...]. Dodatkowo określił, że wymagalna ilość miejsc parkingowych wynosi minimum jedno miejsce postojowe w granicach działki na każdą jedną jednostkę mieszkalną. Co istotne w momencie ustalania warunków zabudowy organ doskonale znał projekt inwestycji i sposób rozmieszczenia miejsc parkingowych. W tym zakresie nie składał żadnego sprzeciwu, a wręcz przeciwnie - zaakceptował projekt skarżącego w całości.

W ocenie Skarżącego istotne jest również to, że 4 grudnia 2017 r., gdy jego inwestycja była już zrealizowana w ok. 80% Burmistrz zmienił decyzję dotyczącą warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowych oraz budynku gospodarczego na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną przez skarżącego decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Wobec tego zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu, który pozbawia Skarżącego możliwości korzystania z miejsc parkingowych zaprojektowanych zgodnie z ustalonymi uprzednio przez niego warunkami zabudowy, mając jednocześnie świadomość, że obecnie nie jest możliwa zmiana położenia miejsc parkingowych na działce Skarżącego. Zatem wprowadzona zmiana organizacji ruchu jest nieefektywna z punktu widzenia Skarżącego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że kwestia parkingów na samej nieruchomości to problem jej właściciela, podczas gdy dojazd do tych miejsc parkingowych był uprzednio akceptowany przez organ, a sam Skarżący przedstawiał alternatywne środki zapewniające bezpieczeństwo pieszym.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Skarżący podkreślił, że realizacja celu jakim jest bezpieczny ruch na drodze zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. Cel jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu pieszych jest jak najbardziej szlachetny, jednakże Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł, że zmiana organizacji ruchu w sposób zatwierdzony przez Burmistrza jednocześnie prowadzi do naruszenia równości wobec prawa. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że Skarżący widząc potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa turystom i mieszkańcom proponował inne rozwiązania, które nie wpływałyby aż tak negatywnie na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Zgodzić się należy z sądem I instancji, że uprawnienie do korzystania z nieruchomości nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Jednakże nie sposób uznać realizowania interesu prywatnego mieszkańców - pod pretekstem zapewniania bezpieczeństwa turystom - za okoliczność wystarczającą do ograniczenia korzystania z własności nieruchomości przez skarżącego.

W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi konflikt interesów ale jest to konflikt prywatno-prywatny, a nie publiczno-prywatny. Bowiem to właściciele sąsiednich resortów bojkotują możliwość swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz korzystania z wybudowanych miejsc parkingowych i są w tej kwestii wspierani przez Burmistrza. Skarżący podkreślił, że jego inwestycja jest bardziej nowoczesna, a tym samym bardziej atrakcyjna niż ośrodki sąsiednie oraz przypomniał, że większość właścicieli sąsiednich resortów nie mieszka na co dzień w G., a jedynie prowadzi tam działalność gospodarczą sezonową.

W sprawie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Bowiem w momencie, gdy inwestycja była już na takim etapie, że nie dało się przeorganizować położenia miejsc parkingowych, organ pod wpływem oburzonych nowoczesną inwestycją sąsiadów, podjął działania na szkodę skarżącego zasłaniając się interesem publicznym. Trudno uznać aby zakaz ruchu pojazdów i zamontowanie słupków przeszkodowych bezpośrednio przy miejscach parkingowych [...] Domki Letniskowe w odległości 1 m od siebie przy ogromnym zaangażowaniu służb mundurowych miał na celu rzekome bezpieczeństwo pieszych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się Skarżący nie znajduje się w aktach niniejszej sprawy i nie ma żadnego znaczenia dla jej rozpoznania. Podkreślił, że przedmiotem skargi jest zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu, a nie wspomniana decyzja o warunkach zabudowy. Na marginesie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie mówi o tym, że powinien być ustanowiony zjazd z drogi wewnętrznej na parkingi.

Podkreślił, że Skarżący ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, tym samym organizacja ruchu nie narusza jego praw podmiotowych.

Wskazał, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania zasadności zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, a Skarżący stara się wykazywać, że organizacja nie jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej, a także, że konflikt dotyczy interesów prywatnych różnych podmiotów a nie konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym. Zdaniem organu stanowisko to jest błędne. Wyjaśnił, że konsekwentnie stoi na stanowisku, że zmiana organizacji ruchu konieczna była właśnie ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pieszym i turystom, których wzmożony ruch występuje w miejscu, którego dotyczy zmiana. Z całym przekonaniem stwierdzić należy, że zapewnienie bezpieczeństwa wielu osobom, stanowi interes publiczny, który musi być realizowany przez władze danej jednostki samorządu terytorialnego.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że poprzez zatwierdzenie stałej organizacji ruchu doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP i dyskryminacji Skarżącego. Podkreślił, że w przypadku podejmowania tego typu czynności administracyjnych za każdym razem okazać się może, że jedna z osób posiadających nieruchomość sąsiadującą z drogą, na której ustanawiana jest organizacja ruchu, może czuć się tym faktem pokrzywdzona lub uznać, że zostały naruszone jej prawa. Konieczne jest jednak rozsądne rozważenie wagi interesu prywatnego wskazanej osoby oraz interesu publicznego.

Burmistrz w pełni podzielił stanowisko Sądu, że celem wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, która stanowi dojście do plaży (deptak) było właśnie zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu pieszym (mieszkańcom, turystom) korzystającym z tej drogi w dojściu na plażę. Oczywistym jest, że wyłączenie ruchu pojazdów na drodze wewnętrznej (deptak) dotąd przeznaczonej jednocześnie dla ruchu pieszych stanowi poprawę bezpieczeństwa ruchu na tej drodze i nie wymaga pogłębionej analizy i opisu.

W piśmie z 8 lutego 2023 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o :

1. zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Burmistrza o nadesłanie akt sprawy związanych z wnioskiem Skarżącego (akta oznaczone znakiem [...]) o wydanie warunków zabudowy dotyczących działki nr [...] położonej w miejscowości G., a następnie przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach:

a. wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 17 listopada 2016 r. (wpłynął do organu 18 listopada 2016 r.) wraz z Załącznikiem graficznym i opisowym,

b. pisma Wójta M. z 1 grudnia 2016 r. z załączonym projektem Decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Skarżącego

c. decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza 19 stycznia 2017 r. -

d. postanowienia Starosty K. z 12 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy

e. postanowienia Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2016 r.

2. o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w aktach Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Skarżącemu dla zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości G., w szczególności z dokumentacji projektowej.

3. o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć dokumentów załączonych do złożonego pisma na okoliczność zakresu warunków zabudowy wydanych dla inwestycji skarżącego na działce nr [...] w miejscowości G., w szczególności na okoliczność wiedzy i pełnej akceptacji Burmistrza dla sposobu umiejscowienia i dojazdu do zaprojektowanych na ww. działce przez skarżącego miejsc postojowych.

W uzasadnieniu wniosku podkreślił, że w związku z podniesieniem przez Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jakoby "decyzja o warunkach zabudowy nie mówi o tym, że powinien być ustanowiony zjazd z drogi wewnętrznej na parkingi", co nie polega na prawdzie, niezwykle ważne jest przedstawienie okoliczności i dowodów wskazujących na, to, że skarżący uzyskał od Burmistrza warunki zabudowy z których wynikało uprawnienie do takiego umiejscowienia miejsc parkingowych na przedmiotowej działce które zakładało dojazd na każde miejsce postojowe bezpośrednio z dróg [...]i [...]. Wyjaśnił również, że złożone przez niego pismo nie stanowi wyjścia poza postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, lecz stanowi jedynie dopełnienie poprzez złożone powyżej wnioski dowodowe, materiału dowodowego który dowodzi okoliczności podnoszonych w skardze, zwłaszcza, że w odpowiedzi na skargę Organ przeczy tym okolicznościom.

Skarżący wyjaśnił również, że w świetle składanych przez niego wniosków o wydanie warunków zabudowy oraz uzyskanych kolejnych decyzji organom znane było szczegółowe rozmieszczenie budynków oraz miejsc postojowych, zaplanowanych prostopadle do drogi [...] i [...], ponadto w ten sposób, że do każdego z nich dojazd miał się odbywać bezpośrednio z drogi gminnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie :

Burmistrz zarządzeniem z dnia 20 marca 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie § 3 ust. 1a pkt. 3 oraz § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.2017.784, dalej "rozporządzenie") zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej położonej na dz. Nr [...] w G. pn.: "Oznakowanie drogi wewnętrznej na przedłużeniu ul. W. w G. (dz. Nr [...])".

Skarżący wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że będąc właścicielem nieruchomości położonej przy drodze objętej zarządzeniem, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. Ustawiając słupki przeszkodowe U-1a oraz znak B-1 - zakaz ruchu na przedmiotowej drodze Burmistrz pozbawił go dostępu do jego nieruchomości i utrudnił prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Na etapie planowania na tej drodze inwestycji "[...]Domki Letniskowe" projekt architektoniczno-budowlany zakładał jedno miejsce postojowe na jedną jednostkę mieszkalną w granicach działki. Miejsca postojowe zostały zaplanowane prostopadle do działki drogowej nr [...], tak aby turyści wynajmujący domek letniskowy mogli, korzystając z drogi publicznej, zaparkować auto. Taki sposób rozplanowania miejsc parkingowych był znany Burmistrzowi M. już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 stycznia 2017 r. Organ nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń co do takiego usytuowania miejsc parkingowych. Wprowadzenie zmian uniemożliwia korzystanie z miejsc parkingowych przez gości domków letniskowych w sposób wyżej opisany. Obecnie pojazdy muszą wjeżdżać na miejsca parkingowe jeden za drugim, w sposób uniemożliwiający następnie wyjazd samochodom "zastawionym" przez inne auta. Ze względu na słupki przeszkodowe parking nie jest w stanie pomieść tyle samo samochodów, co przy wcześniejszym układzie miejsc parkingowych.

Następnie Skarżący zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie rozwijając argumentację przedstawią w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Burmistrz w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że ulica W. przechodzi w deptak i zmiana organizacji ruchu konieczna była właśnie ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa pieszym i turystom, których wzmożony ruch występuje w miejscu, którego dotyczy zmiana. Nie zgodził się również z twierdzeniem Skarżącego, że nadużył władztwa administracyjnego poprzez całkowitą dowolność zatwierdzenia projektu. Wyjaśnił, że zmiany zostały przeprowadzone po konsultacji z mieszkańcami oraz zgodnie z przewidzianą obowiązującym prawem procedurą i – co istotne – dopiero po tym, gdy mieszkańcy ul. W. złożyli wniosek o jej dokonanie argumentując, że dotychczasowy sposób organizacji ruchu na ulicy był uciążliwy, powodował niszczenie nawierzchni oraz znacząco utrudniał, a nawet uniemożliwiał dojście do morza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zaskarżone zarządzenie nie narusza przepisów prawa.

Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że zgłoszone w piśmie z 8 lutego 2023 r. wnioski dowodowe podlegały oddaleniu. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego wskazuje, że jego celem nie jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów ale pełnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie jaki był zakres wiedzy organów różnych instancji, zarówno samorządowych jak i rządowych co do planowanej przez niego inwestycji. Skarżący dąży również do wykazania, że organ wydający zaskarżone zarządzenie miał wiedzę w związku z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania o tym gdzie będą umiejscowione miejsca parkingowe na jego działce, jak również o tym, że wyjazd z tychże miejsc parkingowych będzie możliwy wyłącznie poprzez stanowiącą własność Gminy działkę [...], na tym odcinku nie stanowiącą drogi publicznej ale drogę wewnętrzną.

Sąd kasacyjny nie podziela również stanowiska Skarżącego, że zgłoszone wnioski dowodowe mieszczą się w ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Skarżący składając skargę kasacyjną nie kwestionował stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania, zarzucał mu jedynie naruszenie prawa materialnego. Tymczasem zgłoszone wnioski dowodowe mają na celu – jak wskazuje sam Skarżący – wykazanie pewnych, istotnych z jego punktu widzenia elementów stanu faktycznego.

W konsekwencji, wnioski dowodowe jako niespełniające wymogów z art. 106 § 3 p.p.s.a. należało oddalić.

Punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego są zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którymi Skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości względem działki nr [...], prowadzi w tym miejscu działalność gospodarczą (domki letniskowe), a nowa organizacja ruchu (wyłączenie z ruchu pojazdów) na części działki nr [...] (stanowiącej drogę wewnętrzną) modyfikuje dotychczasowe warunki wjazdu i parkowania samochodów na działce Skarżącego nr [...] i w tym znaczeniu nowa organizacja ruchu na części drogi ul. W. narusza jego prawa wynikające z dotychczasowej organizacji ruchu

Przystępując do ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących zarządzenia wprowadzającego nową organizację ruchu przypomnieć należy, że przez "organizację ruchu" rozumie się mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi; b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast przez "projekt organizacji ruchu" rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Do kompetencji organu zarządzającego ruchem należy w szczególności: rozpatrzenie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu; opracowanie lub zlecenie do opracowania projektów organizacji ruchu uwzględniających wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 1-3 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia).

Pozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian, lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

Odrzucenie projektu organizacji ruchu obligatoryjnie następuje w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8 ust. 5 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem może także odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 6 rozporządzenia).

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, to jest § 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia.

W zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi naruszenie § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. Jednak ani w samym zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegał błąd Sądu przy dokonywaniu wykładni powołanego przepisu, nie wskazano również, na czym polegać by miała jego prawidłowa wykładnia. Sposób uzasadnienia zarzutu wskazuje natomiast, że w ocenie Skarżącego, w ustalonym stanie faktycznym, wbrew stanowisku Sądu, zachodziły podstawy do zastosowania § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia.

Skarżący stawiając zarzut nie odnosi się jednak do niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej, kładąc nacisk na wadliwe w jego ocenie uznanie, że zmiana organizacji ruchu jest uzasadniona potrzebami społeczności lokalnej. Postawienie tego zarzutu wymagałoby jednak zakwestionowania ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, który wskazał w uzasadnieniu wyroku, że wyjaśnienia przyczyn wprowadzenia powyższego zakazu wynikają z wniosku mieszkańców z dnia 2 marca 2018 r., który stanowi podstawę omawianego opracowania. Celem wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, która stanowi dojście do plaży (deptak) było właśnie zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu pieszym (mieszkańcom, turystom) korzystającym z tej drogi w dojściu na plażę. Oczywistym jest, że wyłączenie ruchu pojazdów na drodze wewnętrznej (deptak) dotąd przeznaczonej jednocześnie dla ruchu pieszych stanowi poprawę bezpieczeństwa ruchu na tej drodze i nie wymaga pogłębionej analizy i opisu.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że jak konsekwentnie wskazywał organ, już na etapie wydawania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 4 listopada 2015 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dróg w miejscowości G. ustalone było, iż ulica W. na odcinku, w którym staje się drogą wewnętrzną nie będzie przeznaczona dla ruchu pojazdów. Innymi słowy, wprowadzona zmiana zgodna była z wcześniejszymi założeniami polityki transportowej.

Skarżący upatrując przyczyn wydania zarządzenia w niechęci innych przedsiębiorców, którzy jak podkreśla – nie zamieszkują w G. – pomija jednak, że ze spornej drogi wewnętrznej, co jest oczywiste, korzystają nie tylko mieszkańcy ale i turyści zmierzający nad morze. Zwrócić należy również uwagę, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy (m.in. z projektu organizacji ruchu) ul. W. na odcinku na którym wyłączony został ruch pojazdów, nie jest wyposażona ani w chodniki, ani w utwardzoną nawierzchnię, ma ona również szerokość 6 m (na wcześniejszym odcinku szerokość ulicy wynosi 10 m). Zasady doświadczenia życiowego pozwalają na uznanie, że dopuszczenie na niej ruchu przeszło 30 samochodów mogłoby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo poruszających się po niej osób pieszych. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu jest również okoliczność, że na spornym odcinki ul. W. jest drogą wewnętrzną, a zatem nie jest to droga, która spełniać ma wymogi powszechnej dostępności. Nie stanowi ona również połączenia z siecią dróg publicznych a jedynie dojście na plażę przez pas nadbrzeżny.

W konsekwencji zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Uzasadniając zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący podnosi, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu jest nieefektywna z jego punktu widzenia.

Sąd kasacyjny dostrzega, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu już po rozpoczęciu realizacji inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz pozwolenia na budowę oznacza z punktu widzenia Skarżącego ograniczenie możliwości korzystania przez jego potencjalnych klientów z miejsc parkingowych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił jednak w uzasadnieniu, że jak wynika z akt, w tym z odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, działka Skarżącego na długości 46 m posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej stanowiącej część ulicy W. Tej części zmiana organizacji ruchu nie dotyczy. Skarżący nie jest zatem pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Zmiana organizacji ruchu nie prowadzi również do wyłączenia możliwości prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że pojęcie efektywności, o którym mowa w § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia winno być odczytywane przez pryzmat delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia. Uwzględniając treść art. 12 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) uznać należy, że celem zarządzania ruchem na drogach jest zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz przy uwzględnieniu potrzeb społeczności lokalnej. W konsekwencji okoliczność, że z punktu widzenia interesów faktycznych, w tym przypadku ekonomicznych, jednego podmiotu dana organizacja ruchu nie jest zadowalająca, nie oznacza, że zachodzi przesłanka z § 8 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji.

Sąd kasacyjny przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Przepis art. 32 Konstytucji składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: zgodnie z ust. 1 cytowanego artykułu "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Stosowanie zaś do ust. 2 "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Ze sposobu sformułowania zarzutu objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej oraz z uzasadnienia wynika, że w ocenie Skarżącego naruszona została zasada równości wobec prawa, poprzez ograniczenie go w sposobie korzystania z własnej nieruchomości.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że Skarżący nie został ograniczony w sposobie korzystania z własnej nieruchomości – Skarżący wykorzystuje nieruchomość na cele prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, na długości około 46 metrów jego nieruchomość przylega do drogi publicznej. Rzeczywiście, jak wynika z argumentacji Skarżącego, planując swoją inwestycję zamierzał korzystać nieodpłatnie z działki stanowiącej własność Gminy i nie będącej drogą publiczną, poprzez umożliwienie wyjazdu z miejsc parkingowych zlokalizowanych wzdłuż tejże działki. Sąd kasacyjny dostrzega, że konieczność zorganizowania parkingów bez możliwości korzystania z działki Gminy mogłaby wiązać się z koniecznością np. ograniczenia terenu przeznaczonego pod budowę domów wakacyjnych. Sytuacja taka nie stanowi jednak ani nierównego traktowania przez władzę publiczną ani dyskryminacji w życiu gospodarczym. Okoliczność, że na drogach publicznych, w tym nawet na terenie G., znajdują się miejsca parkingowe nie może być traktowana jako dyskryminowanie Skarżącego. Skarżący w toku postępowania nie wykazał, by owe miejsca były przeznaczone do wyłącznego korzystania przez właścicieli posesji, znajdujących się przy tych drogach, tak by nie było konieczne przeznaczanie powierzchni ich działek dla parkowania pojazdów przez nich czy też przez ich klientów.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a zasądzając od Skarżącego na rzecz organu kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.