Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 610/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 386/20 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., nr KOA/3514/Ar/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 386/20, oddalił skargę S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., nr KOA/3514/Ar/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 7 czerwca 2019 r. S.D. wniósł o stwierdzenie nieważności wydanej na rzecz H.K. i R.K. decyzji Burmistrza T. z dnia 16 lipca 2007 r., nr 72/07, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą przy granicy z działkami o numerach ewidencyjnych [...]1 i [...]2 na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...]3 i [...]4 w mieście T. przy ul. R.

Decyzją z dnia 30 września 2019 r., nr KOA/2462/Ar/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza T. z dnia 16 lipca 2007 r.

W dniu 21 października 2019 r. wpłynął wniosek S.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono, że działka nr [...]3 nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej ul. R. winien przebiegać przez działkę nr [...]5, stanowiącą własność Skarbu Państwa. Ponadto wskazano, że w sprawie tej nie podjęto żadnych czynności, aby ustanowić służebność drogową – drogę konieczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazało, że działki oznaczone numerami [...]3 i [...]4 posiadają dostęp do ul. R. (działki numer [...]6) za pośrednictwem działki numer [...]5. Z załączników nr 1 i nr 2 do decyzji z dnia 16 lipca 2007 r. oraz z nadesłanego przez S.D. wyrysu z mapy ewidencyjnej z 2 kwietnia 2013 r. i mapy wynika, że działki [...]3 i [...]4 od działki [...]6 oddziela działka [...]5. Ponadto zarówno z ww. wyrysu z mapy ewidencyjnej, jak również z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki [...]5 wynika, że nieruchomość ta stanowi działkę oznaczoną jako "dr". Skoro działka ta stanowi działkę drogową, to teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej działki [...]6 i nie było konieczności ustanowienia służebności przejazdu.

W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego i prawnego organ stwierdził, że weryfikowana decyzja Burmistrza T. z dnia 16 lipca 2007 r., nr 72/07, nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium dokonało oceny prawidłowości wydanej decyzji, biorąc pod uwagę pozostałe przesłanki wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. i nie znalazło podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

W skardze na decyzję z dnia 18 grudnia 2019 r., nr KOA/3514/Ar/19 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.D. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Główny z zarzutów, choć przedstawiony w sposób opisowy, sprowadza się do naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z dnia 16 lipca 2007 r. z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm., dalej: "u.p.z.p."), tj. przez błędne przyjęcie, że działka [...]3 posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej (działki [...]6) przez działkę [...]5 w sytuacji, gdy nie podjęto żadnych czynności prawnych, aby ustanowić stosowną służebność drogową.

Ponadto ze skargi wynikało, że skarżący zarzuca organowi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w odniesieniu do działki [...]5, która jego zdaniem nie stanowi działki drogowej, a znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W istocie więc zarzut ten dotyczy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu skargi (pismo datowane na 4 maja 2020 r.) skarżący ponownie przedstawił swoje stanowisko w sprawie, załączając szereg dokumentów. Podobnie przy piśmie datowanym na 1 października 2020 r. przedstawione zostały kolejne dokumenty, wskazujące zdaniem skarżącego na fałszerstwo dokumentów przez władze gminne i powiatowe.

Na rozprawie 9 października 2020 r. uczestnik R.K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, okazał złożony następnie do akt odpis postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt I Ns 1072/19, o stwierdzeniu zasiedzenia przez R. i H. małżonków K. z dniem 25 stycznia 2009 r. własności działek o numerach ewidencyjnych [...]5/1 i [...]5/2, położonych przy ul. R. w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają dokumenty złożone przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ skarżący wysnuwa z nich wnioski niezwiązane z sednem niniejszej sprawy.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 lipca 2007 r., przez "dostęp do drogi publicznej" należało rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że teren inwestycji objętej decyzją z dnia 16 lipca 2007 r. posiadał w dacie jej wydania i posiada nadal dostęp do drogi publicznej, tj. ul. R. Wskazują na to wszystkie mapy znajdujące się w aktach administracyjnych.

Według Sądu nie doszło także do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., odnoszących się do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ.

W ocenie Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, a ustalenia zostały dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Dalej Sąd zaznaczył, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdzono również, aby badana decyzja z 16 lipca 2007 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez uznanie, że działki oznaczone numerami [...]3 i [...]4 posiadają dostęp do drogi publicznej (działki numer [...]6) za pośrednictwem działki numer [...]5, podczas gdy działka [...]5 mimo oznaczenia jako "dr" nie stanowi działki drogowej, nie jest na niej zlokalizowana droga wewnętrzna ani nie ustanowiono na niej odpowiedniej służebności, w związku z czym należało przyjąć, że działki [...]3 i [...]4 nie posiadają dostępu do drogi publicznej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 i 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i okoliczności ujawnionych w sprawie, co przejawiło się przede wszystkim w błędnym ustaleniu, że w dacie wydania decyzji organu I instancji teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej.

Na podstawie powyższych zarzutów, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W załączeniu do pisma z 29 listopada 2021 r., sygnowanego podpisem S.D., skarżący kasacyjnie, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, przesłał kserokopie: decyzji nr 1 Naczelnika Miasta w T. z dnia 14 października 1978 r., znak: GM/Tł/E-10/1/78, zatwierdzającej projekt podziału działki nr ewid. [...]7 i [...]8 położonej w miejscowości T.; aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] r. z 25 stycznia 1979 r., Państwowe Biuro Notarialne w W.; pisma Burmistrza Gminy T. z 10 marca 1999 r. kierowanego do Wojewody Mazowieckiego w sprawie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. przedmiotowej działki nr [...] (obecny nr [...]5), obręb [...], miasto T.; pisma Starostwa Powiatu W. z 14 maja 1999 r. kierowanego do Urzędu Gminy T., znak: WGG 7221/Z-26/863/99 w związku z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przedmiotowej działki nr [...] (obecny nr [...]5), obręb [...], miasto T.; Burmistrza Gminy T. z 17 czerwca 1999 r. kierowanego do Starostwa Powiatu W., znak: 7228/16/99, stanowiącym odpowiedź na pismo z 14 maja 1999 r.; wniosku Z.D. z 8 marca 2000 r. kierowanego do Starostwa Powiatowego w W. o zwrot przedmiotowej działki nr [...] (obecny nr [...]5), obręb [...], miasto T.; pisma z 2 maja 2019 r. kierowanego do Starosty Powiatu W., dot. WGN.6845.1.5.20.2017.MK1, w sprawie operatu szacunkowego określenia wartości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości działki nr [...]5; pisma z 8 czerwca 2019 r. kierowanego do Starosty W., dot. WGN.6845.1.5.49.2017.AM, w sprawie operatu szacunkowego określenia wartości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości działki nr [...]5; kserokopii skargi na działanie Naczelnika I Wydziału Geodezji Starostwa W. z 4 września 2018 r.; skargi na Naczelnika Wydziału Geodezji Starostwa Powiatu W. z 3 października 2018 r.

Skarżący kasacyjnie dodał, że w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ zostało odjęte prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 18 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, bez ustalenia należnego odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Należy podzielić ocenę dokonaną przez Sąd I instancji dotyczącą prawidłowości rozstrzygnięcia i argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Z wskazanego w wyroku Sądu I instancji materiału zawartego w aktach sprawy wynika, że teren będący przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy posiadał w dacie wydania decyzji Burmistrza dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]5.

Wypada wyjaśnić, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 5.04.2022 r., II OSK 2569/21, LEX nr 3338611 oraz z 20.07.2022 r., II OSK 2294/19, LEX nr 3413330). Zatem dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp jest ustalany w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 16.11.2022 r., II OSK 1808/21, LEX nr 3503339). Jeżeli więc, inwestor wskazuje teren, który będzie miał dostęp do drogi publicznej przez inne działki, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z 29.01.2021 r., II OSK 438/20, LEX nr 3416280).

Innymi słowy, dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob. m.in. wyrok NSA z 23.11.2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751).

Mając powyższe na względzie należało uznać za niezasadny zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Z tych też powodów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7 i 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma określać między innymi warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości (w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu) podlega badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 4.04.2023 r., II OSK 917/20, LEX nr 3555739).

Gdy chodzi zaś o możliwość faktycznego wykorzystania danej nieruchomości, przez którą teren objęty decyzją o warunkach zabudowy ma być skomunikowany z drogą publiczną, to została ona potwierdzona w analizie architektoniczno-urbanistycznej, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę, a której wyniki zostały uwzględnione w treści decyzji Burmistrza T. nr 72/07 z dnia 16 lipca 2007 r.

Końcowo należy zaznaczyć, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Z akt administracyjnych, jak i z treści samej decyzji z dnia 16 lipca 2007 r., nie wynika by w sprawie dotyczącej inwestycji polegającej na budowie budynku garażu trzystanowiskowego z częścią gospodarczą na terenie działek nr [...]3 i [...]4 doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., o czym miałyby świadczyć bezsporne okoliczności tej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.