Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 633/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1269/21 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 marca 3021 r. nr DSZ.V.5321.1.153.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1269/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] (k. 49, 52-61 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister), reprezentowany przez r. pr. P.G., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1269/21, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa:

1. art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej uśr) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu wbrew niebudzącej wątpliwości treści wykładni językowej tego przepisu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje nie tylko osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821 ze zm., dalej uwr), lecz również osobom będącym rodziną zastępczą niespokrewnioną;

2. art. 7, art. 178 ust. 1 oraz art. 188 pkt 1 w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP), przez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na uznaniu art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr za niezgodny z Konstytucją RP, mimo że przepis ten w brzmieniu zastosowanym przez organy w przedmiotowej sprawie nigdy nie został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego (dalej Trybunał), a tym samym Trybunał nie stwierdził niezgodności tego przepisu z Konstytucją;

3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej pusa) przez jego bezpodstawne niezastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego bezpodstawne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organy administracji w sprawie nie naruszyły przepisów prawa przy wydawaniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji;

4. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr przez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy organy administracji orzekające w sprawie nie zastosowały tego przepisu jako przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 ppsa); rozpoznanie sprawy na rozprawie; rozważenie przez Sąd przedstawienia na podstawie art. 193 Konstytucji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa - w zakresie, w jakim przepis ten pozwala sądom administracyjnym na stosowanie tzw. wykładni prokonstytucyjnej, wbrew ich jednoznacznej wykładni językowej, przepisów ustaw, które nigdy nie były poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego - z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP; zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 76-81 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Najdalej idący zarzut naruszenia art. 7, art. 178 ust. 1 oraz art. 188 pkt 1 w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) okazał się niezasadny. Wbrew zarzutowi (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), zaskarżony wyrok nie rozstrzygnął o uznaniu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730) za niezgodny z Konstytucją RP, zatem nie doszło do naruszenia art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Tym samym nie doszło do naruszenia zaskarżonym wyrokiem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) ani zasady niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Zaskarżony wyrok zapadł zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP ("Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom"). Skoro Sąd I instancji nie nabrał wątpliwości co do zgodności art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi [...], to nie miał obowiązku przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (s. 8 akapit 1 skargi kasacyjnej). Obowiązek przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu nie wynikał także z tego, że art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr w brzmieniu zastosowanym przez organy obu instancji w kontrolowanej sprawie nigdy nie został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, a Trybunał nie stwierdził niezgodności tego przepisu z konkretnym wzorcem kontroli zawartym w Konstytucji RP.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie rozumie zasadę clara non sunt interpretanda.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie, zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

System prawa, który prawodawca traktuje jako spójny w aspekcie pionowym i poziomym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 262-265, nb 544-547; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi, Poznań 2005, s. 98, 100-111), jest zjawiskiem charakterystycznym dla drugiej połowy XX w., gdy powszechnie przyjęto, że podstawą orzekania są normy prawne, nie zaś przepisy prawa. Współcześnie korzystamy częstokroć z dorobku kultury prawnej, tworzonej we wcześniejszych czasach - zwłaszcza z dorobku prawa rzymskiego. W polskiej kulturze prawnej powszechnie przyjmuje się, że "Chociażby edykt pretorski był jak najbardziej oczywisty, nie należy zaniedbywać jego interpretacji" (Ulp. Dig. 24,4,1,11), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z paremią przywołaną przez skarżącego kasacyjnie.

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi [którymi bezspornie są normy konstytucyjne - uw. NSA] albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 51-57, nb 88-97; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...); O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie najwyższych organów władzy sądowniczej, Wyd. Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego 2001, s. 51-81, 159-174, 236-252;L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009/6/22; M. Zieliński, Z. Radwański, Wykładnia prawa cywilnego, St. Pr. Pryw. 2006/1/20.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/ 18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale 7 Sędziów NSA z 2.4. 2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie w ogóle nie było dopuszczalne stosowanie przez Sąd I instancji "tzw." [użycie określenia "tzw." jest nieuprawnione - uw. NSA] wykładni prokonstytucyjnej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr, a co więcej, przyjęty przez Sąd I instancji sposób tej wykładni również wydaje się niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym (s. 3 skargi kasacyjnej). Pogląd skarżącego kasacyjnie jest odosobniony. NSA w punkcie 6.4 uzasadnienia uchwały pełnego składu Izby Gospodarczej z 22.6.2011 r. I GPS 1/11 stwierdził: "metoda wykładni w zgodzie z Konstytucją RP zakłada m.in., że w braku wypowiedzi prawodawcy odnośnie do pewnego zagadnienia może zajść konieczność odtworzenia normy regulującej to zagadnienie bezpośrednio na podstawie innych regulacji obowiązujących w systemie prawa, w tym regulacji konstytucyjnych. Zabieg taki polega na wyprowadzeniu normy prawnej nie tylko na podstawie przepisu ustawy, lecz również przy użyciu przepisów Konstytucji RP. Skoro zatem, jak już powiedziano, Ordynacja podatkowa nie zawiera pełnej definicji "nadpłaty", a także przepisy podatkowe nie wypowiadają się na temat przesłanki "zubożenia" podatnika, to zachodzi konieczność podjęcia próby odnalezienia norm regulujących to - nieuregulowane przez ustawodawcę zwykłego - zagadnienie w przepisach Konstytucji RP (art. 1, art. 64, art. 77 ust. 1 Konstytucji RP; ONSAiWSA 2011/5/93, s. 33). Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od wykładni językowej przepisów instytucji nadpłaty, uznając, że wykładnia językowa nie może prowadzić do rezultatu naruszającego w sposób rażący normy Konstytucji RP, a także prowadzić do wypaczenia ratio legis interpretowanej instytucji prawnej, przywołując m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z 22.3.2007 r. III CZP 8/07 (OSNC 2008/2/21, s. 38; postanowienie SN z 29.9.2004 r. I KZP 18/04, OSNK 2004/9/89, s. 86; uchwałę NSA z 17.12.2007 r. I FPS 5/07, ONSA 2008/2/22, s. 24). Wykładnią zgodną z Konstytucją RP okazała się wykładnia systemowa, w której ratio legis przepisu odszukano przez odwołanie się do przepisów Konstytucji [...] Jeżeli sąd stosuje wykładnię zgodną z Konstytucją, to nie może w jej rezultacie odmówić zastosowania istniejącego przepisu ustawy, lecz modyfikuje jego znaczenie tak, by doprowadzić do jego zgodności z Konstytucją (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H. Beck, Instytut Nauk 2012 Prawnych PAN, Tom 4, s. 410-411, nb 215, 217).

Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r. I OPS 8/09 [ONSAiWSA 2010/2/21]; M. Zirk-Sadowski - op. cit., s. 205-207, nb 97-101; M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, wykładnia prokonstytucyjna ustaw jest prawem i obowiązkiem każdego sądu.

W doktrynie rozróżnia się dwie sytuacje: pierwszą - gdy norma konstytucyjna jest kryterium kontekstowym dla rekonstrukcji normy z przepisów aktów "podkonstytucyjnych", oraz drugą - gdy rekonstrukcja ta odbywa się odbywa się przy bezpośrednim udziale przepisów konstytucyjnych. W wyroku z 12.2.2008 r. II OSK 2034/06 NSA wskazał: "Zasadą ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest bezpośrednie stosowanie Konstytucji. Oznacza to, że każdy organ władzy publicznej ma obowiązek uwzględniać w podejmowaniu decyzji treść postanowień konstytucji. Art. 8 Konstytucji upoważnia do zastosowania ustawy zasadniczej bezpośrednio tylko wtedy, gdy nie istnieje przepis ustawy regulujący materię objętą orzekaniem, czyli luka w prawie. Norma ta gwarantuje wówczas zupełność systemu prawnego i osadzenie orzeczenia na mocnych konstytucyjnych podstawach". Wykładnia prawa administracyjnego przez organy administracyjne napotyka pewne "przeszkody" rzutujące na sposób uwzględnienia regulacji konstytucyjnej w ramach rekonstrukcji systemowej. Dotyczy to zwłaszcza drugiej z wyróżnionych wyżej sytuacji, gdyż "test konstytucyjności" nie wywołuje zwykle odrębnej argumentacji konstytucyjnej organu administracji. Bezpośrednie uwzględnienie przepisów konstytucyjnych w katalogu źródeł tej rekonstrukcji oznacza samodzielność dokonywanej wykładni odpowiednich fragmentów tekstu konstytucji i innych składników jej struktury, stąd też organy te w praktyce od tego raczej stronią, przynajmniej co do wskazywania tej samodzielności w uzasadnieniach decyzji. Związanie organów administracyjnych prawem (art. 6 i 7 kpa wzmocniony treścią art. 2 czy art. 7 Konstytucji RP) nie pozostawia wątpliwości co do konieczności dokonania "operacji systemowej", z tym że w przypadku administracyjnego stosowania prawa koncentruje się to na poziomie ustawowym. Stąd tak ważna jest ewentualna korekta, jaka w tym kontekście może być dokonywana przez sądy administracyjne. Wykładnia przepisów prawa konstytucyjnego, niezależnie od tego, w ramach której z wyróżnionych wyżej sytuacji ma miejsce, jest istotnym składnikiem tej kontroli, zarówno jeśli stanowi to argument skargi, jak i wtedy, gdy takim argumentem nie jest (art. 134 § 1 ppsa) i może stanowić podstawę uchylenia decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa; L. Leszczyński w: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, s. 230-231, nb 72-78). Prokonstytucyjna wykładnia ustaw i bezpośrednie stosowanie Konstytucji jest także obowiązkiem organów administracji publicznej (K. Działocha w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016 r., t. I, s. 320, uw. 19 do art. 8), bowiem adresatami art. 8 Konstytucji RP są wszystkie organy władzy publicznej, a nie tylko sądy (mimo że pojawiają się także poglądy odrębne). Z praktyki wiadomym jest, że organy administracji publicznej rzadziej niż sądy sięgają do wykładni prokonstytucyjnej. Z tych względów nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "[...] organy administracji zobowiązane są do rozstrzygania spraw w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, bez możliwości ich oceny pod kątem zgodności z Konstytucją" (s. 6 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1269/21). Mimo nietrafności tego poglądu - wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) - uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr w zw. z art. 2, art. 7, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zaś poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie tychże wzorców kontroli i art. 135 ppsa.

Przełamanie rezultatu wykładni językowej jest powszechnie aprobowane przez doktrynę (M. Kondej, Przełamanie rezultatów wykładni językowej zgodnie z zasadą nadrzędności konstytucji, RPEiS 2019/3/s. 39-52 i przywołane przez Autora orzeczenia sądów i Trybunału, poglądy nauki). W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.").

Świadczą o tym - przykładowo - wyżej przywołane uchwały NSA w składach poszerzonych: pełnego składu Izby Gospodarczej z 22.6.2011 r. I GPS 1/11; uchwały 7 sędziów z: 10.12.2009 r. I OPS 8/09; 2.4.2012 r. II FPS 3/11; 9.12.2013 r. I OPS 5/13; 17.2.2020 r. II FPS 4/19.

Obowiązująca w Polsce Konstytucja z 1997 r. przyjęła rozwiązanie kompleksowej regulacji systemu źródeł prawa. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Na podstawie analizy orzecznictwa sądów administracyjnych w doktrynie przyjęto klasyfikację form bezpośredniego stosowania Konstytucji: 1. oparcie wyroku bezpośrednio na przepisie konstytucji; 2. oparcie wyroku na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego; 3. oparcie wyroku na odpowiedzi na pytanie prawne; 4. prokonstytucyjne stosowanie przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia (J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer 2023, s. 35) i wystąpienie Prof. J. Trzcińskiego na Konferencji z okazji 100- lecia NTA.

Za potrzebą wykładni prokonstytucyjnej wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniach P 38/09 (OTK-A 2010/5/53) i S 1/10. Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1 czerwca 2010 r. (wydania postanowienia S 1/10) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i NSA dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i orzekały uchylenie zaskarżonych decyzji. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu.

Przy rozpatrywaniu skarg na decyzje w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonkiem wykładnię prokonstytucyjną zastosowano w jedenastu orzeczeniach (wyroki: WSA w Łodzi z 6.11.2008 r. II SA/Łd 814/08; WSA w Olsztynie z: 11.9.2009 r. II SA/Ol 748/09 i 6.10.2009 r. II SA/Ol 747/09; WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r. II SA/Bd 718/09; WSA w Białymstoku z 20.10.2009 r. II SA/Bk 546/09; WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r. II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16.12.2009 r. II SA/Rz 467/09; WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r. II SA/Sz 947/09; WSA w Warszawie z: 4.3.2009 r. I SA/Wa 7/09; 10.3.2010 r. VIII SA/Wa 671/09 i NSA z 26.2.2009 r. I OSK 533/08), a literalną w trzech orzeczeniach (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 18.2.2009 r. II SA/Bd 47/09; WSA w Lublinie z 12.2.2009 r. II SA/Lu 847/08; WSA w Opolu z 29.9.2009 r. II SA/Op 219/09). W sprawie świadczeń w związku z opieką nad ojcem lub matką, to wykładnia prokonstytucyjna została zastosowana w sześciu orzeczeniach (wyroki WSA w Olsztynie z: 11.3.2009 r. II SA/Ol 60/09; 11.3.2009 r. II SA/Ol 61/09; 6.5.2009 r. II SA/Ol 386/09; wyrok WSA w Krakowie z 22.3.2010 r. III SA/Kr 1236/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 722/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 61/09; NSA z 7.12.2009 r. I OSK 723/09 - oddalający skargę kasacyjną od powołanego wyroku II SA/Ol 60/09), a literalna w dwu (wyroki: WSA w Bydgoszczy z 19.8.2009 r. II SA/Bd 502/09; WSA w Krakowie z 4.11.2009 r. III SA/Kr 649/09 - nieprawomocny; wyroki niepublikowane, dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uzasadnienie postanowienia P 38/09).

Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego).

Za wykładnią prokonstytucyjną opowiedział się także Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z 19 sierpnia 2022 r. (pkt III uzasadnienia uchwały I OPS 2/22; ONSAiWSA 2023/1/2/s. 40/41).

Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 41/07, jako do przykładu dekodowania przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej przy uwzględnieniu nie tylko norm ustawowych, ale i konstytucyjnych (art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wyrok P 41/07 nie zapadł w wyniku "skargi konstytucyjnej" (s. 7 akapit 2 in fine skargi kasacyjnej), a w wyniku pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jest też oczywiste, że wyrok P 41/07 "nie pozbawił mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1 uśr w zakresie dotyczącym pkt 3 tego przepisu (który nie istniał w momencie orzekania przez Trybunał)" (s. 7 akapit 3 skargi kasacyjnej), lecz wskazał, jakiego rodzaje regulacje ustawowe czynią konieczną wykładnię prokonstytucyjną.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu wbrew niebudzącej wątpliwości treści wykładni językowej tego przepisu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje nie tylko osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.), nie zasługiwał na uwzględnienie.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 uśr).

Sąd I instancji trafnie uznał, że rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr w badanej sprawie nie uwzględniają zasad i wartości wyrażonych w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP.

Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości.

Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie obowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (uchwała SN z 20 .6.2000 r. I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16). Uznając ustalony stan faktyczny sprawy za własny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie mając na względzie cel regulacji zawarty we wskazanych przepisach należy zastosować wykładnię systemową, celowościową i prokonstytucyjną, która pozwala urzeczywistnić zasady i wartości wyrażone w Konstytucji RP.

Przyznanie przez ustawodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, godzi w konstytucyjne zasady: sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się trudnej sytuacji materialne i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP).

Wykładnia w art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr uwzględniająca zasady wyrażone w art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału. Świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej (wyroki Trybunału z: 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 22.7.2008 r. P 41/07, OTK-A 2008/6/109).

Wykładnia przepisów zgodnie z normami konstytucyjnymi oznacza, że niezależnie od tego, z jakiego rodzaju przepisów prawnych dokonuje się rekonstrukcj[i] wzoru zachowania (normy do zastosowania), wykorzystanie reguł systemowych powinno prowadzić do uzyskania wzoru o treści zgodnej z normami konstytucyjnymi. W wyroku z 17.4.2007 r. I OSK 763/06 NSA wskazał: "Wykładnia powoływanych wcześniej przepisów ustawy w zgodzie z Konstytucją zakłada, iż treść normy zrekonstruowanej w przepisu ustawy jest tak ustalana, aby nie pozostawać w sprzeczności z normą konstytucyjną. Dotyczy to także powoływania się na zasady konstytucyjne, przy czym zawartość aksjologii w tych ostatnich konstrukcjach powoduje, iż konieczne jest w takich przypadkach ważenie argumentów aksjologicznych po to, aby norma ustawowa uzyskała jednoznaczność". Należy przez to rozumieć jako zgodność ze wzorem zrekonstruowanym z odpowiedniego przepisu (przepisów) konstytucyjnego, chociaż brane pod uwagę winny być także reguły pozasytemowe, do których te przepisy odsyłają, a także zwyczaje konstytucyjne oraz orzecznictwo sądów konstytucyjnych (L. Leszczyński - op. cit., s. 230 nb 72-74).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo przywołał wyroki Trybunału - w szczególności P 41/07 - i wyprowadził z tych wyroków trafny wniosek, że w wyroku P 41/07 Trybunał wskazał, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasady równości) wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy. [...] zarówno rodzina naturalna, jak o rodzina zastępcza są podmiotami obowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Trybunał uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trybunał stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne jest subsydiarną formą pomocy rodzinie, a dobrowolność rezygnacji z pracy zarobkowej wskazuje na to, że instytucja ta jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości. [...] argumentacja zawarta w wyroku P 41/07 przemawia za uznaniem, że świadczenie pielęgnacyjne winno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej, której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej [...] (s. 6-8 uzasadnienia I SA/Wa 1269/21).

W wyroku z 15 listopada 2006 r. P 23/02 (OTK-A 2006/1/10) Trybunał wskazał, że "choć zasiłek nominalnie przysługuje opiekunowi to korzyść czerpie podopieczny, który dzięki zasiłkowi ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej".

Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że spełniając opiekę nad chorym opiekun wyręcza państwo, na którym ciąży obowiązek zapewnienia takiej opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Skoro wyręcza on państwo od zapewnienia opieki chorej osobie, to obowiązkiem państwa jest udzielić wsparcia opiekunowi, który z tytułu sprawowanej opieki nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia. Odmowa przyznania świadczenia, co do zasady, może skutkować koniecznością podjęcia przez skarżącą pracy i rezygnacją ze sprawowanej funkcji, co byłoby sprzeczne z dobrem skierowanego do rodziny zastępczej małego, niepełnosprawnego dziecka.

Należy podzielić pogląd WSA, że pozycja rodzin zastępczych (zarówno spokrewnionych, jak i niespokrewnionych) i charakter ich relacji z dzieckiem, zbliżonej do relacji rodziców, przemawiają za uznaniem, że winni oni mieć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem powierzenie dziecka rodzinie zastępczej niespokrewnionej następuje w sytuacji gdy brak jest krewnych, którzy mogliby (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub chcieliby podjąć się funkcji rodziny zastępczej spokrewnionej. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w takim przypadku w znaczny sposób zawęża krąg osób, które mogłyby podjąć się funkcji rodziny zastępczej dla dziecka niepełnosprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zróżnicowanie sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i pozostałych rodzin zastępczych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych stanowi naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przywołał wyroki Trybunału - w szczególności P 41/07 - i wyprowadził z nich trafny wniosek, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasady równości) wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa obrębie określonej klasy. Wynika z tego, że zarówno rodzina naturalna, jak o rodzina zastępcza, w której umieszczono dziecko, są podmiotami obowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że argumentacja zawarta w wyroku P 41/07 przemawia za uznaniem, że świadczenie pielęgnacyjne w przysługiwać będzie także rodzinie zastępczej niespokrewnionej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 2 pusa przez jego bezpodstawne niezastosowanie, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez jego bezpodstawne zastosowanie. Art. 1 § 2 pusa określa kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Do naruszenia art. 1 § 2 pusa mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (wyrok NSA z 2.3.2023 r. II OSK 895/22). W niniejszej sprawie żadna z powyższych sytuacji nie zaszła.

Przekonanie skarżącego kasacyjnie o tym, że "wszelkie wątpliwości konstytucyjne co do wcześniejszego brzmienia art. 17 ust. 1 uśr zostały ostatecznie wyeliminowane przez ustawodawcę na mocy noweli z 2012 r." (s. 6 akapit 1 in fine skargi kasacyjnej), jawi się jako nadmiernie optymistyczne. Często ustawodawca dostrzega wady dotychczasowej regulacji ustawowej dopiero w postępowaniu przed Trybunałem. Jako przykład należy wskazać, że mimo zmiany stanu prawnego, nadal aktualne pozostaje stanowisko Marszałka Sejmu wskazujące, że 23 marca 2009 r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy [z 2009 r. - uw. NSA], przepis ten [o nieprzysługiwaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - uw. NSA] winien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowym, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Organy administracji publicznej i sądy orzekają na podstawie norm prawa, dekodowanych z przepisów prawa, nie zaś na podstawie przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr nie nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości rezultaty wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr starannie przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Na ocenę tego zarzutu nie wpływa to, że organ nie wskazał jako podstawy rozstrzygnięcia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr, nietrafnie ograniczając się jedynie do rezultatu wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr.

Treść normatywna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr prowadzi do wniosku, że status rodziny zastępczej spokrewnionej z niepełnosprawnym stanowi przesłankę zaliczenia danej osoby do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzina zastępcza spokrewniona, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a uwr, jest formą rodzinnej pieczy zastępczej, przy czym zgodnie z art. 41 ust. 2 uwr, rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Termin "rodzina zastępcza spokrewniona" jest terminem prawnym, a krąg podmiotowy tej rodziny wyznaczają wstępni (dziadkowie, pradziadkowie) i rodzeństwo osoby podlegającej pieczy. Organy uznały, że skarżąca nie znajdowała się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ była krewną małoletniego dziecka w linii bocznej. Małoletnie dziecko zostało umieszczone w rodzinie zastępczej ustanowionej w osobie skarżącej i jej męża prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Biłgoraju z 19 lutego 2014 r. III Nsm 18/14 (dalej postanowienie z 19 lutego 2014 r. - k. 14 akt administracyjnych). Z kopii opinii Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego nr 1 w Katowicach przy Sądzie Okręgowym w Katowicach z 20 maja 2013 r., poprzedzającej wydanie postanowienia z 19 lutego 2014 r. jednoznacznie wynika, że w grudniu 2011 r. ojciec dziewczynki zmarł; matka postanowieniem z 22 marca 2012 r. została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Od 3 miesiąca życia dziewczynki faktyczną opiekę nad wnuczką sprawowała babcia dziewczynki. Na podstawie gromadzonych dowodów, w tym w oparciu o obserwacje pracownika socjalnego MOPS i przywołanej, pogłębionej opinii, Sąd Rejonowy uznał, że babcia, mimo dobrej woli, nieprawidłowo opiekuje się wnuczką, dlatego umieścił dziewczynkę z rodzinie zastępczej H.S. (bratanicy babki małoletniego dziecka i K.S. (męża H.S.; art. 365 § 1 i art. 366 kpc).

Stosowanie rezultatów ograniczonej wyłącznie do wykładni językowej nie może być uznane w kontrolowanej sprawie za uprawnione, bowiem pozostaje w sprzeczności z celem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych i zakotwiczoną w Konstytucji RP aksjologią leżącą u podstaw przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doniosłe racje prawne i społeczne uzasadniają przyjęcie, że przy analizie przywołanych wyżej regulacji prawnych dać należy prymat wykładni celowościowej i funkcjonalnej, odstępując od treści przepisu wyznaczonego jego dosłownym brzmieniem. Wspomniane racje oparte są na założeniu, że dla samego sposobu realnego i efektywnego wypełniania obowiązków rodzinnych wobec niepełnosprawnego w znacznym stopniu dziecka - bez znaczenia pozostaje w istocie to, czy jego opiekun – wyznaczony jako rodzina zastępcza prawomocnym postanowieniem Sądu opiekuńczego, jest krewnym w linii prostej, czy też w linii bocznej. Bez względu bowiem na to, czy w przypadku pieczy nad dzieckiem mamy do czynienia z rodzina zastępczą spokrewnioną, czy niespokrewnioną (w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziny), zakres obowiązków opiekuńczych nad dzieckiem pozostaje każdorazowo tożsamy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w nieuzasadniony zatem sposób różnicuje obie te rodziny stawiając, z nieuchwytnych przyczyn, w niekorzystniejszej sytuacji rodziny zastępcze niespokrewnione - w prawnym znaczeniu tego słowa. W aspekcie samego wykonywania funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka, węzeł pokrewieństwa nie jawi się jako najważniejszy. Istotniejsze jest bowiem to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje i czy wypełnia zadania, jakich nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona. Skoro państwo systemowo wspiera rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci, to również osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo (mocą orzeczenia sądowego) powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem ma prawo domagać się od tego państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej (prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 24.1.2022 r. III SA/Kr 622/21). Nie sposób doszukać się aksjologicznego uzasadniania objętego przywołanymi wyżej przepisami zróżnicowania obu typów rodzin zastępczych, w szczególności - jak to ma miejsce w kontrolowanym w przypadku, w którym rodzinę zastępczą niepełnosprawnego dziecka, tworzy przecież jego krewny, tyle że w linii bocznej, a przez to nieobjęty ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym.

Być może pod wpływem prokonstytucyjnej wykładni wskazanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych - jak się wydaje - także ustawodawca dostrzegł to, że regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie wyżej analizowanym, narusza przywołane standardy konstytucyjne. Efektem powyższego jest zmiana prawa, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. Zgodnie bowiem z art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) nowe brzmienie uzyskuje przepis art. 17 ust. 1 uśr. Stosownie do punktu 4 tegoż przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie "rodzinie zastępczej". Nowe brzmienie regulacji nie różnicuje więc rodzin zastępczych mogących ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne na spokrewnione i niespokrewnione (art. 41 ust. 1-3 uwr nie uległ normatywnej zmianie). W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniu wspierającym brak wyjaśnienia nowego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 in princ. uśr. Pozwala to przyjąć, że ustawodawca wycofał się z unormowania postrzeganego przez sądy administracyjne jako dyskryminującego rodziny zastępcze niespokrewnione, które w efektywny sposób realizują pieczę względem niepełnosprawnego dziecka.

Jak podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem III SA/Kr 622/21, Sąd nie powinien uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji, gdy na podstawie posiadanej wiedzy, w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem kierowanej do niego skargi (wyrok NSA z: 9.10.1998 r. II SA 1246/98; 27.2.2008 r. I OSK 194/07; 7. 12.2009 r. I OSK 722/2009, wyrok WSA w Poznaniu z 27.11.2008 r. IV SA/Po 210/08).

Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego, stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Nie podzielając zarzutów i wątpliwości skarżącego kasacyjnie, Sąd nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący kasacyjnie (s. 3 skargi kasacyjnej). Wniosek ten nie był dla Sądu wiążący, gdyż stosownie do art. 193 Konstytucji RP, to sąd musi mieć wątpliwości, by wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.