Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1732/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 §  1a art. 149 §  2 art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 35 §  1 i 3 art. 36 §  1 art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B., A. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 13/24 w sprawie ze skargi W. B., A. B. i A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B., A. B. i A. B. (dalej "skarżący") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "SKO w Warszawie") w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania:

- w pkt 1 ww. wyroku stwierdził, że SKO w Warszawie dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia z dnia 30 stycznia 2023 r.;

- w pkt 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

- w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie;

- w pkt 4 zasądził od SKO w Warszawie solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 złotych.

Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. nr OŚR.6331.8.2018, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dz. ew. nr [...] i [...] w S. ze szkodą dla dz. ew. nr [...] położonej w S., Gmina [...].

Na powyższe postawienie skarżący pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. wnieśli zażalenie do SKO w Warszawie.

Wobec braku rozpatrzenia zażalenia skarżący pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. złożyli do SKO w Warszawie ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Wobec dalszego nierozpoznania przez SKO w Warszawie wspomnianego zażalenia skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą "na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie", zarzucając organowi naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące i notoryczne przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wskazali, że przez prawie 12 miesięcy sprawa nie została załatwiona - nie wydano orzeczenia w sprawie, a także nie poinformowano skarżących o przyczynach jej niezałatwienia w terminie oraz nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy.

W związku z postawionymi zarzutami skarżący wnieśli o:

1) zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia temu organowi akt sprawy;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.";

4) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. SKO w Warszawie podniosło, że w dniu 18 grudnia 2023 r. wydało postanowienie nr KO A 548/Wo/23 w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem przewlekłość organu nie ma miejsca. SKO w Warszawie wyjaśniło ponadto, że w sprawach dotyczących usunięcia odpadów, co do których Kolegium rozważało ich wpływ na zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na ww. działkach [...] i [...] – na które to sprawy Wójt Gminy [...] powołał się w kwestionowanym przez skarżących postanowieniu z dnia 4 stycznia 2023 r. - postępowanie obecnie toczy się przed organem pierwszej instancji, a nie przed SKO w Warszawie. W sprawie o nakazanie usunięcia odpadów składowanych na dz. ew. nr [...] w S. został bowiem wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 795/23, uchylający decyzję SKO w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r., nr KO A 5524/OŚ/22, oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 listopada 2022 r., nr 4/2022, nakazującą usunięcie odpadów z dz. ew. nr [...]. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 21 września 2023 r., a jego odpis został przekazany do SKO w Warszawie wraz z aktami sprawy w dniu 18 października 2023 r. Natomiast w sprawie usunięcia odpadów z dz. ew. nr [...] SKO w Warszawie decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. KO A 10/OŚ/23, uchyliło do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 13 grudnia 2022 r., nr 6/2022, nakazującą usunięcie odpadów z tej działki. Z kolei, jak już uprzednio wspomniano, 18 grudnia 2023 r. SKO w Warszawie wydało postanowienie nr KO A 548/Wo/23 w sprawie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie dotyczącego zmiany stanu wody na dz. ew. nr [...] i nr [...] w S.

Opisaną skargę WSA w Warszawie rozpoznał powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2024 r.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd meriti wskazał, że wniesiona skarga jest w istocie skargą na bezczynność organu. Wynikająca z uzasadnienia skargi argumentacja wskazuje bowiem, że skarżący rażącego naruszenia prawa upatrują w okolicznościach związanych z niezałatwieniem sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Strony kwestionują prawidłowość postępowania z uwagi na to, że organ nie rozpoznał złożonego zażalenia pomimo upływu wskazanego w ustawie terminu i podnoszą, że organ nie podjął działań mogących tę zwłokę usprawiedliwić.

Sąd pierwszej instancji przytoczył dalej treść art. 12, art. 35 § 1 – 3 i 5 k.p.a. wskazując, że co do zasady sprawa powinna zostać rozpatrzona przez organ odwoławczy w okresie miesiąca od przekazania organowi zażalenia (tj. w realiach omawianej sprawy do dnia 10 marca 2023 r.) chyba, że zachodziłyby okoliczności usprawiedliwiające wydłużenie toku postępowania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a P.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał czy nie, miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na dzień złożenia skargi sprawa nie została ponownie rozpoznana przez organ odwoławczy na skutek złożonego przez skarżących zażalenia. W dniu wniesienia skargi upłynął wynikający z przepisów k.p.a. termin do jej załatwienia, a organ przed wniesieniem skargi nie podejmował żadnych działań, które usprawiedliwiałyby stwierdzoną zwłokę. Jednocześnie przed upływem ustawowego terminu do załatwienia sprawy organ nie skorzystał z instytucji przedłużenia terminu, przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym na dwa dni przed upływem terminu do rozpatrzenia zażalenia SKO w Warszawie wezwało Wójta Gminy [...] do przekazania zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania, co - w ocenie Sądu pierwszej instancji - usprawiedliwiało brak możliwości rozpatrzenia zażalenia, ale tylko do dnia 22 marca 2023 r., kiedy to organ pierwszej instancji uzupełnił braki. Z tego względu, zdaniem Sądu meriti, SKO w Warszawie powinno rozpoznać przedmiotową sprawę do dnia 29 marca 2023 r. Tymczasem okres zwłoki w rozpoznaniu sprawy trwał około 9 miesięcy, tj. do dnia wydania postanowienia w dniu 18 grudnia 2023 r.

Według Sądu pierwszej instancji wydanie postanowienia w tym samym dniu, w którym przedmiotowa skarga, nadana w urzędzie pocztowym 15 grudnia 2023 r., wpłynęła do SKO w Warszawie nie stanowiło przeszkody w jej rozpoznaniu. Organ do tego dnia nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do jej rozpatrzenia, co oznacza, że wydanie postanowienia w dniu 18 grudnia 2023 r. nie było przypadkowe, a stanowiło rezultat wpływu skargi na bezczynność do organu. Wobec takiego stanu rzeczy Sąd meriti przyjął na korzyść skarżących, że wniesienie przez nich skargi poprzedzało rozpatrzenie zażalenia przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu meriti przedstawione okoliczności sprawy uzasadniały stwierdzenie bezczynności po stronie SKO w Warszawie (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z uwagi jednak na wydanie przez organ postanowienia z dnia 18 grudnia 2023 r. nie zachodziła potrzeba zobowiązania organu do rozpatrzenia zażalenia skarżących z dnia 30 stycznia 2023 r.

Odnosząc się z kolei do oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczności związane z charakterem sprawy i okresem zwłoki w jej załatwieniu nie pozwalały na jednoznaczne uznanie, iż po stronie SKO w Warszawie doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Okres zwłoki, choć do niej niewątpliwie doszło, nie przekroczył roku. Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kilkumiesięczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie organu wpłynął też na ocenę o braku zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżących, o co wnoszono w skardze, czy nałożenia na organ grzywny. Nie zachodzi bowiem potrzeba dyscyplinowania organu, a okres oczekiwania na załatwienie sprawy nie był znacząco długi. Jednocześnie suma pieniężna ma charakter pewnego rodzaju rekompensaty za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ, jednak nie jest równoważna z odszkodowaniem za poniesioną szkodę. Jej przyznanie zostało pozostawione uznaniu sądu i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd meriti wskazał nadto, że stwierdzenie bezczynności otwiera skarżącym drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia. Wówczas będą oni zobligowani udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody, jej wysokość i związek przyczynowy między szkodą, a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 k.c.). Z tych względów Sąd meriti instancji oddalił skargę w zakresie żądania dotyczącego sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od zapadłego w dniu 8 marca 2024 r. wyroku o sygn. akt IV SAB/Wa 13/24 wnieśli W. B., A. B. i A. B., zaskarżając to orzeczenie w części, tj. odnośnie pkt 2, 3 i 4 oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

(1., 2. i 3.) - art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach) – pisownia oryginalna; uwaga Naczelnego Sadu Administracyjnego;

4. - art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania -nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(1., 2. i 3.) - art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach) – pisownia oryginalna; uwaga Naczelnego Sadu Administracyjnego;

(4.) - art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach) - nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. odnośnie pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnosądowego trwającego 6 lat, a nie jak rażąco błędnie ustalił WSA w zaskarżonym wyroku jako 9 miesięcy;

2., 3. i 4. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 25.000 (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczającą rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 6 pełnych lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 6 latach);

5. na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zakazującego "fragmentaryzacji" postępowania, skarżący wnieśli o uwzględnienie długości przewlekle prowadzonego postępowania, licząc od dnia wszczęcia postępowania (w aktach sprawy) jako trwającego 6 lat i nie zakończonego prawomocnie postępowania (licząc do dnia rozpoznania niniejszej skargi) i na tej podstawie o przyznanie oddzielnie dla każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 25.000 (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych;

6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw (3 x 17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oświadczyli ponadto, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Podkreślenia nadto wymaga, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zaakcentowania wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Przytoczenie powyższych zapatrywań jest istotne z uwagi na to, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Należy przede wszystkim podkreślić, że autor wniesionego środka odwoławczego postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego częściowo w oderwaniu od przedmiotu i realiów sprawy podkreślając, że przewlekłość postępowania trwa w sprawie już sześć lat. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji dotyczył jedynie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżących kasacyjnie na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 4 stycznia 2023 r., a nie przewlekłości postępowania przed tym organem, to jest organem pierwszej instancji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...], stanowiącej drogę wojewódzką nr [...] w S. ze szkodą dla wnioskodawców, tj. działki nr [...], położonej w S., gmina [...]. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej, nie mogły zatem mieć relewantnego znaczenia okoliczności, dotyczące zarzucanej przewlekłości ww. postępowania jurysdykcyjnego w ogólności, a zatem od momentu jego wszczęcia.

Przechodząc do stricte merytorycznej oceny zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie podnieśli zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jak i zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Ze względu na konstrukcję zarzutów kasacyjnych, ich warstwę opisową oraz uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się do tych zarzutów łącznie.

Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że istotą i zasadniczym celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej. Prawidłowe postępowanie administracyjne powinno być przy tym prowadzone przez właściwy organ, zgodnie z przepisami proceduralnymi i kończyć się wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę materialnoprawną bądź podjęciem innej czynności przewidzianej przepisami prawa administracyjnego. Niewątpliwie skarga na bezczynność organów administracyjnych ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Istotą skargi na bezczynność jest bowiem walka z biernością organów. Bierność ta może przy tym przyjmować różne postacie, np., gdy organ w ogóle nie podejmuje czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania czy gdy wyraźnie odmawia załatwienia sprawy, pomimo że organ ten na danym etapie postępowania jest właściwy do jej załatwienia. Niezależnie od tego, z którym z wymienionych typów bezczynności ma się do czynienia, ich cechą wspólna jest, że organ nie wywiązuje się z obowiązku podejmowania czynności w celu załatwienia sprawy należącej do jego właściwości.

Podkreślenia nadto wymaga, że celem wyprowadzenia do systemu sądowej kontroli skargi na bezczynność organu administracji było umożliwienie jednostce wykorzystania środków prawnych w celu zdyscyplinowania organu, tj. przymuszenia do podjęcia żądanego działania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r.; sygn. akt I OPS 6/08; publ. ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. II OSK 894/12). W sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej kontrola sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do weryfikacji, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz czy zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia przekroczyła terminy określone w art. 35 k.p.a. bądź w przepisach szczególnych.

Stanowczego podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie sprawa prowadzona przed Sądem pierwszej instancji dotyczyła wyłącznie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał tę sprawę w jej granicach wyznaczonych skargą, tj. bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 4 stycznia 2023 r. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji wskazał na cezurę czasową, w jakiej co do zasady sprawa powinna zostać rozpatrzona przez organ odwoławczy, tj. w okresie miesiąca od przekazania organowi zażalenia wniesionego przez skarżących tj. do 10 marca 2023 r. chyba, że zachodziłyby okoliczności usprawiedliwiające wydłużenie toku postępowania. Uwzględniając skargę w części Sąd meriti stwierdził, że w dniu wniesienia skargi upłynął wynikający z ustawy termin do załatwienia sprawy (to jest termin do rozpoznania zażalenia). W sprawie nie ma sporu co do tego, że SKO w Warszawie nie skorzystało z instytucji przedłużenia terminu przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a. przed upływem ustawowego terminu do załatwienia sprawy. W terminie do rozpatrzenia zażalenia (dwa dni przed upływem tego terminu) organ wezwał organ pierwszej instancji do przekazania zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia o zawieszeniu postępowania, co usprawiedliwiało brak możliwości rozpatrzenia zażalenia, ale tylko do 22 marca 2023 r., kiedy to organ pierwszej instancji uzupełnił braki. Z tego względu organ odwoławczy powinien rozpoznać przedmiotową sprawę do 29 marca 2023 r. Okres zwłoki w rozpoznaniu sprawy trwał zatem około 9 miesięcy. W dniu 18 grudnia 2023 r. SKO w Warszawie w następstwie rozpoznania wniesionych zażaleń wydało postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Powyższe okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornie uzasadniały stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji bezczynności po stronie organu, co wynika z pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć w tym zakresie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy (ad casum). Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r.; sygn. akt II OSK 1610/20). Sytuacja taka, jak skonstatował Sąd pierwszej instancji uwzględniając charakter sprawy i okres zwłoki, nie miała jednakże miejsca w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na skutek złożonego ponaglenia, a następnie skargi, niezwłocznie wydało rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpływa bardzo duża ilość tego typu spraw, o czym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu, a co również negatywnie przekłada się na szybkość prowadzonych przez ten organ postępowań.

Przedstawienie powyższych zapatrywań, niezależnie od tego, że wniesiony środek odwoławczy nie zawiera zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a P.p.s.a. było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane z uwagi na to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd meriti nie znalazł podstaw do przyznania skarżącym kasacyjnie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu został z kolei zawarty w petitum wniesionej skargi kasacyjnej.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Środek prawny, ujęty w ww. przepisie, stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2021 r.; sygn. akt II OSK 627/21, z dnia 16 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 2591/20 oraz z dnia 9 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II OSK 36/24). Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2018 r.; sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18). Co istotne, sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2022 r.; sygn. akt II OSK 557/22 oraz z dnia 3 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II OSK 965/23). Dotyczy to zarówno przypadku, gdy sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw.

W realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować nieprzyznanie sumy pieniężnej, gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie motywy skłoniły go do nieprzyznawania tego świadczenia. Motywy podjętego rozstrzygnięcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego były z kolei wystarczające do uznania, że Sąd meriti prawidłowo skorzystał z uprawnienia, jakie daje sądowi administracyjnemu art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. uzasadniane przewlekłością postępowania trwającą w ocenie skarżących sześć lat uznać należało za niezasadne i nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Dodać przy tym należy, że art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności to przepis, który statuuje obowiązek państw członkowskich ustanowienia środków niezbędnych dla skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej. Ukształtowane konstytucyjnie i ustawowo kompetencje polskich sądów administracyjnych mieszczą się w standardzie wymaganym przez art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trudno tym samym skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu stosującemu regulacje zawarte w art. 149 § 1 i n. P.p.s.a. naruszenie regulacji konwencyjnych obligującej dane państwo członkowskie do ustanowienia środków niezbędnych dla skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej. Odmiennego zapatrywania w rozważanej kwestii nie mogła zatem determinować argumentacja skarżących kasacyjnie mająca za przedmiot orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. może odnieść oczekiwany skutek jedynie w przypadku jednoczesnego zakwestionowania podstaw faktycznych bądź prawnych, w oparciu o które sąd pierwszej instancji rozstrzygał. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd meriti, jak i wykładni prawa materialnego. Obiter dicta wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy skonstatował, że stwierdzenie bezczynności otwiera skarżącym drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wszystkie podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.