Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 702/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 135, art. 134 § 2, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Asystent Sędziego Renata Rombel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2023 r. nr Adm.105.336.2023 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2023 r. nr A-060-152/23, 2. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S. (dalej również jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2023 r., nr Adm.105.336.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2023 r., nr A-060-152/23, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 4 września 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał, że domaga się w opisanym trybie udostępnienia mu kserokopii dokumentów dotyczących kompetencji i kwalifikacji wpisanego na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Bydgoszczy biegłego sądowego W. G. z dziedziny pożarów i elektrotechniki oraz badania oznaczeń identyfikacyjnych pojazdów i ich podzespołów oraz badań mechanoskopijnych (to jest dokumentów przedłożonych przez W. G. wraz z wnioskiem o wpis na listę biegłych sądowych).

Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy decyzją z dnia 14 września 2023 r., nr A-060-152/23, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako "u.d.i.p." ), odmówił udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej.

W podstawie prawnej wydania decyzji wskazano ponadto art. 104 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 115 § 13 kodeksu karnego, biegły sądowy nie jest funkcjonariuszem publicznym. Ponadto, nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że znajduje się w jego posiadaniu. Takim dokumentem jest dyplom ukończenia studiów, a także zaświadczenia o promocji i przebiegu kształcenia w celu podnoszenia kwalifikacji uzyskane przez osobę zatrudnioną przez organ. Dyplom dotyczy nawiązania stosunku pracy i nie ma charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy też spraw publicznych. Inne dokumenty wiążą się z przebiegiem kształcenia kończącym się wydaniem dyplomu. Organ podkreślił, że zakres przedmiotowy ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wyznacza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Organ stanął na stanowisku, że nie stanowią informacji publicznej dokumenty, które osoba ubiegająca się o wpis na listę biegłych sądowych przedłożyła prezesowi sądu okręgowego wraz z wnioskiem w celu wykazania swoich kwalifikacji. Uzasadniając stanowisko powołano się na treść wyroku WSA w Szczecie z dnia 11 maja 2017 r. o sygn. akt II SAB/Sz 37/17. W oparciu o wskazany wyrok zaznaczono, że prezes sądu okręgowego po ustanowieniu określonej osoby biegłym sądowym, czyli po wytworzeniu informacji publicznej, ma obowiązek udzielenia informacji o przesłankach stanowiących podstawę do wpisu na listę biegłych. Nie oznacza to jednak obowiązku udostępnienia dokumentów, które osoba ubiegająca się o wpis przedłożyła prezesowi sądu okręgowego, które nie są informacją publiczną i są to dokumenty prywatne.

Reasumując, wskazano, że dokumenty prywatne biegłego sądowego W. G. nie stanowią informacji publicznej.

J. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że Prezes Sądu Okresowego w Bydgoszczy naruszył jego prawa dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał ponadto, iż prawo to wynika z samej Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. W oparciu o powyższe wnioskodawca wniósł o zmianę ww. decyzji poprzez udostępnienie mu żądanej informacji i przesłanie mu ksera dokumentacji przedstawiającej kompetencje i kwalifikacje wpisanego na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Bydgoszczy biegłego sądowego W. G. z dziedziny pożarów i elektrotechniki oraz badania oznaczeń identyfikacyjnych pojazdów i ich podzespołów oraz badań mechanoskopijnych.

Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku decyzją z dnia 13 października 2023 r., nr Adm.105.336.2023, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy.

W podstawie prawnej wydania decyzji wskazano ponadto art. 104 § 1, art. 127 § 2 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.")

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.

Opierając się na tezach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., II SAB/Sz 37/17, Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku stwierdził, że w odniesieniu do biegłego sądowego obowiązek udostępnienia informacji obejmuje informacje o spełnieniu przez niego przesłanek warunkujących wpis na listę biegłych, czyli możliwości wykonywania funkcji biegłego, a nie wskazanie posiadanych przez biegłego kwalifikacji. Prezes Sądu Apelacyjnego wskazał, że powołany wyrok został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 2391/17, oddalającym skargę kasacyjną.

Jednocześnie Prezes Sądu Apelacyjnego stwierdził, że informacje o posiadaniu wiadomości specjalnych i doświadczeniu dotyczą spełniania przez kandydata wymagań do ustanowienia biegłym sądowym w danej dziedzinie i mają wpływ na decyzję prezesa sądu o jego wpisie na listę biegłych, tym samym uzyskują walor informacji publicznej. Jednakże prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ powołując się na orzecznictwo stwierdził, że biegły sądowy nie jest funkcjonariuszem publicznym i nie pełni funkcji publicznej. Biegli sądowi to organy pomocnicze sądu, któremu służą swoją wiedzą specjalną z różnych dziedzin, jeżeli jest ona niezbędna do ustalenia istotnych okoliczności koniecznych do wydania orzeczenia. Ich opinia zawsze podlega ocenie sądu, który nie jest nią związany. Wobec tego wniosek dotyczący biegłego dotyczy osoby fizycznej nie pełniącej funkcji publicznej. Ponadto, w § 8 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych ustawodawca określił rodzaj informacji, które powinny zawierać udostępniane listy i wykazy biegłych sądowych, to jest adres biegłego i termin, do którego został ustanowiony, a także inne dane dotyczące specjalizacji. Brak w nich informacji o kwalifikacjach czy doświadczeniu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze, J. S. zakwestionował decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku i wniósł o jej zmianę poprzez zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z decyzjami, ponieważ naruszają prawa skarżącego i przysługujący skarżącemu z mocy ustawy dostęp do informacji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Następnie do Sądu wpłynęło pismo procesowe strony z dnia 28 lutego 2024 r. wraz z dołączonym pełnomocnictwem procesowym dla ustanowionego przez skarżącego adwokata.

Podtrzymując skargę, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego i poprzedzającej ją decyzji Sądu Okręgowego w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wskazano, że zgodnie z tezami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartymi w wyroku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/17 dokumentacja dotycząca kwalifikacji biegłego sądowego nie stanowi informacji publicznej, mimo że znajduje się w posiadaniu Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy (ponieważ jest do dokumentacja prywatna).

Natomiast w myśl art. 16 ust.1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji jedynie wówczas, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podmiot ten odmawia jej udostępnienia.

Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacją publiczną, organ nie może wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji.

Z tego względu strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy zostały wydane bez podstawy prawnej, bowiem żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności decyzji przez Sąd następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem m.in. sytuacja wydania decyzji bez podstaw prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W sprawach skarg na decyzje wydane w innym postępowaniu niż uregulowane w k.p.a przepisy 145 § 1 p.p.s.a. stosuje się z uwzględnianiem przepisów regulujących to postepowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję (art. 145 § 2 p.p.s.a.). Takimi decyzjami są m.in. decyzje administracyjne wydawane w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji według powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2023 r., nr Adm.105.336.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2023 r., nr A-060-152/23 odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, której skarżący domagał się w postaci kserokopii dokumentów przedstawiających kwalifikacje posiadane przez biegłego sądowego W. G. wpisanego na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Bydgoszczy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 922 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.")

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w zakresie proceduralnym powołano przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych oraz art. 16 ust 1 i 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że adresat wniosku - Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu ust. 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).

Natomiast, przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj. Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 25 i nast.; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02).

Zgodnie z treścią art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm., dalej jako "u.s.p") prezes sądu okręgowego jest organem sądu i sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. (art. 9a § 1 u.s.p. w zw. z art. 8 pkt 2). Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p. do kompetencji prezesa sądu należy kierowanie sądem i reprezentowanie sądu na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu. Prezes sądu przewodniczy zgromadzeniu ogólnemu sędziów sądu okręgowego (art. 35 § 4 u.s.p.) oraz zwołuje posiedzenia zgromadzenia (art. 35 § 6 u.s.p.).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że to prezes sądu, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, działa w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem jako organ administracji właściwy do rozpoznania wniosku, w tym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 124/20 za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., IV SAB/Wr 350/17). Okoliczność ta nie była też sporna miedzy stronami, to jest, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Z powyższego nie wynika automatycznie, że Prezes Sądu jest zobowiązany do udostępnienia każdej informacji, którą wnioskodawca uważa za publiczną. Aby taki obowiązek powstał ustalenia wymaga, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, w więc czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p.

Rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji w postaci kserokopii dokumentacji przedstawiającej kompetencje i kwalifikacje wskazanego przez wnioskodawcę biegłego sądowego, Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy odmówił udostępnienia informacji, twierdząc, że dokumenty prywatne biegłego sądowego nie stanowią informacji publicznej. Natomiast Prezes Sądu Apelacyjnego rozpoznając odwołanie skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji formułując jednak odmienną argumentację i wskazując inną podstawę prawną. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na zasadniczym założeniu o publicznym charakterze żądanych informacji. Prezes Sądu Apelacyjnego uznał bowiem, że informacje o posiadaniu wiadomości specjalnych i doświadczeniu biegłego sądowego poprzez to, że dotyczą spełniania wymagań do ustanowienia biegłym sądowym w danej dziedzinie i że służą prezesowi sądu okręgowego do podjęcia decyzji o wpisie na listę biegłych sądowych, nabierają waloru informacji publicznej i winny zostać udostępnione z ograniczeniami przewidzianymi w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego informacje, wbrew stanowisku Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, nie stanowią informacji publicznej. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w całości podzielił pogląd i argumentację wyrażoną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w analogicznej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Gd 124/20 i przyjął ten pogląd za własny.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP, poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazując czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa katalog podmiotów, o działalności których informacje mają charakter publiczny, tj. organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego, a także inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności wskazanych tam podmiotów uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) (zob. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04).

Prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Informacją publiczną nie jest informacja o sprawach "niepublicznych". Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10 ), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit., s. 19 i 24). Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej.

U.d.i.p. nie może być zatem i nie jest środkiem, który można wykorzystać w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji o sprawach publicznych, a nie do wszelkich informacji. W piśmiennictwie trafnie zwraca się przy tym uwagę, że u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku.

Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, aby stanowiły informację publiczną żądane przez skarżącego informacje w postaci dokumentów, jakie osoba wpisana następnie na listę biegłych sądowych przedłożyła uprzednio prezesowi sądu wraz z wnioskiem o wpis na listę biegłych w celu wykazania swoich kompetencji i kwalifikacji w określonej dziedzinie.

Przede wszystkim bowiem biegły sądowy, którego dotyczy rozpatrywany wniosek, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30), stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko Trybunału, NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2130/15) trafnie stwierdził, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji".

Biegły sądowy powoływany jest natomiast w postępowaniu sądowym w celu przedstawiania fachowych opinii o okolicznościach mających znaczenie dla wyniku sprawy sądowej, a których wyjaśnienie wymaga specjalistycznej wiedzy. Biegły może występować w jednej z dwóch ról: konsultanta (udzielanie porad i wskazówek, np. podczas oględzin) lub opiniodawcy (przeprowadzenie konkretnej ekspertyzy i wydanie opinii). Wydawana przez biegłego sądowego opinia niewątpliwie jest uwzględniana przez sąd podczas wydawania rozstrzygnięcia ale nie ma ona bezpośredniego wpływu na ukształtowanie sytuacji prawnej innych osób, albowiem podlega ocenie przez sąd, jak każdy dowód w sprawie. Biegły sądowy pełni funkcję "służebną" względem organów wymiaru sprawiedliwości poprzez wydawanie opinii i dlatego też nie może być traktowany jako osoba pełniąca funkcje publiczne (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2019 r., II SAB/Op 62/19).

Jeżeli zaś informacja o wykształceniu i kompetencjach nie ma związku z wykonywaniem funkcji publicznych, to nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna. Jedynie informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowią informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit., s. 143).

Nie można zatem przyjąć, że złożony przez skarżącego wniosek służy uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej. Skarżący żąda bowiem dokumentów dotyczących kwalifikacji i kompetencji biegłego sądowego nie pełniącego funkcji publicznych i nie wykonującego zadań publicznych.

W ocenie Sądu, sam fakt, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz.U. nr 15, poz. 133 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") posiadanie teoretycznych i praktycznych wiadomości specjalnych a także umiejętności jest wymagane do ustanowienia danej osoby biegłym nie świadczy o tym, że informacje te nabywają z chwilą wyboru biegłego waloru informacji publicznych. Nadal bowiem są to informacje o osobie prywatnej, nie wykonującej funkcji publicznych i nadal nie są one potrzebne do wykonywania zadań publicznych. Opinia biegłego nie ma bowiem charakteru wiążącego sąd i przez to bezpośrednio kształtującego sytuację prawną stron postępowania.

Weryfikacja opinii biegłego następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach procesowych regulujących określone rodzaje postępowań. To w wyłącznej gestii sądu, przed którym toczy się postępowanie, leży wybór biegłego z uwzględnieniem przedmiotu i specyfiki sprawy a także kwalifikacji i specjalizacji biegłego, weryfikacja wiarygodności i rzetelności wydanej przez niego opinii a także podjęcie decyzji o ewentualnym wyłączeniu biegłego, a rozstrzygnięcia w tym zakresie mieszczą się w sferze niezawisłości sędziowskiej.

Ponieważ zarówno Prezes Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, Prezes Sądu Apelacyjnego w Gdańsku jak i skarżący odwoływali się uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko bezpośrednio do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/17, w ocenie Sądu w tej sprawie zasadnym było bliższe przedstawienie wskazanego orzeczenia, co do stanu faktycznego, w jakim zapadło oraz co do postawionych w nim tez.

W powołanym wyroku WSA w Szczecinie stwierdzono, że prezes sądu okręgowego po ustanowieniu określonej osoby biegłym sądowym, czyli po wytworzeniu informacji publicznej, ma obowiązek udzielenia informacji o przesłankach stanowiących podstawę do wpisu na listę biegłych. W ocenie Sądu przez przesłanki (warunki) do pełnienia funkcji rozumieć należy te, które wymieniono w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem biegłym może być ustanowiona osoba, która: 1) korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich; 2) ukończyła 25 lat życia; 3) posiada teoretyczne i praktyczne wiadomości specjalne w danej gałęzi nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, a także innej umiejętności, dla której ma być ustanowiona; 4) daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków biegłego; 5) wyrazi zgodę na ustanowienie jej biegłym. Warunki te stanowią podstawę wpisu na listę biegłych. Informacja w tym zakresie staje się informacją publiczną, z uwagi na wytworzenie jej przez podmiot wykonujący funkcję publiczną, w zakresie wykonania zadania publicznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 u.s.p. do kompetencji prezesa sądu okręgowego należy ustanawianie biegłych sądowych i prowadzenie ich listy. Jednakże zakresem udostępnienia objęte są tylko informacje o spełnieniu przesłanek warunkujących wpis na listę biegłych, czyli o możliwości wykonywania funkcji biegłego, a więc wskazanie, czy biegły posiada teoretyczne i praktyczne wiadomości specjalne a także inne umiejętności. Nie obejmuje natomiast wskazania konkretnych kwalifikacji, w tym wykształcenia i doświadczenia biegłego.

Reasumując ocena, czy posiadanie wiadomości specjalnych zostało dostatecznie wykazane, stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia, należała w tym wypadku tylko do prezesa sądu, który podjął uprzednio decyzję o wpisaniu danej osoby na listę biegłych sądowych. Informacja w tym zakresie pomimo wykorzystania jej przez podmiot wykonujący zadania publiczne nie traci waloru informacji prywatnej.

Jednocześnie, jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w analizowanym wyroku, lista biegłych również stanowi informację publiczną. Podobnie, jak wyżej, informacja w tym zakresie staje się informacją publiczną, z uwagi na wytworzenie jej przez podmiot wykonujący funkcję publiczną, w zakresie wykonania zadania publicznego, o którym mowa w art. 157 u.s.p. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia prezes sądu okręgowego prowadzi listy biegłych sądowych według poszczególnych gałęzi nauki, sztuki, rzemiosła a także innych umiejętności. Prezes prowadzi również wykazy biegłych sądowych na kartach założonych dla każdego biegłego. W listach i wykazach podaje się adres biegłego i termin, do którego został ustanowiony a także inne dane dotyczące specjalizacji. Listy biegłych sądowych, stosownie do treści § 8 ust. 3 rozporządzenia, są dostępne dla zainteresowanych w sekretariatach sadowych. W szczególności listy te udostępnienia się stronom, uczestnikom postępowania oraz organom prowadzącym postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych i sądom wojskowym. W związku z tym tylko w tym zakresie informacje o biegłych sądowych stają się informacją publiczną. Zakres ten nie obejmuje natomiast konkretnych kwalifikacji i doświadczenia biegłego, w tym dokumentów, które te kwalifikacje i doświadczenie stwierdzają.

Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że informacja w postaci dokumentów takich jak dyplomy czy zaświadczenia o posiadanym wykształceniu, kwalifikacjach czy umiejętnościach, dołączone przez kandydata na biegłego do wniosku o wpis na listę biegłych sądowych nie stanowią informacji publicznej.

Taki też wniosek w istocie wynika wprost z wyroku WSA w Szczecinie, który został ujęty zarówno w uzasadnieniu decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, jak i Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, gdzie jednak wyprowadzono z tego orzeczenia odmienne wnioski. W powołanym wyroku wskazano, że prezes sądu prowadzący listę biegłych nie ma obowiązku udostępnienia dokumentów, które osoba ubiegająca się o wpis przedłożyła mu uprzednio, bowiem są to dokumenty prywatne i nie stanowią informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy rozstrzyganej przez WSA w Szczecinie należy uznać za pozostający w istotnej analogii ze sprawą rozstrzyganą przez tutejszy sąd przede wszystkim jeżeli chodzi o zakres żądania, z jakim wystąpiono do prezesa sądu jako organu wykonującego zadania publiczne. Tezy WSA w Szczecinie zostały bowiem odniesione również właśnie do sytuacji, gdy w trybie dostępu do informacji publicznej wnioskodawca zażądał przedłożenia dokumentów lub innych dowodów potwierdzających posiadanie wiadomości specjalnych, które stanowiły podstawę do dokonania wpisu na listę biegłych. Za prawidłowe w tym zakresie uznano działanie prezesa sądu, który odniósł się do pytania dotyczącego samej możliwości wykonywania przez wskazaną osobę funkcji biegłego w określonej specjalności. Natomiast nie udostępnił załączonych przez wskazaną osobę do wniosku o wpis na listę biegłych dokumentów, które osoba ta przedłożyła do wiadomości Prezesa Sądu Okręgowego w Szczecinie celem dokonania oceny jej kwalifikacji i umiejętności. O braku możliwości udostępnienia dokumentów stronę prawidłowo poinformowano zwykłym pismem, gdzie wskazano, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Podejście takie należy uznać za słuszne również w świetle przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących procedury wpisania na listę biegłych, w której jako jedyny podmiot kompetentny do oceny ww. dokumentów został wskazany prezes sądu. Procedura dostępu do informacji publicznej nie powinna zaś służyć podważaniu kompetencji prezesa sądu w zakresie oceny przedłożonych przez kandydata na biegłego dokumentów, mających niewątpliwie charakter dokumentów prywatnych. Bezpośrednio przed wyznaczoną w przedmiotowej sprawie rozprawą strona skarżąca poprzez złożone pismo procesowe przychyliła się ostatecznie do stanowiska Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy, że żądała od niego informacji, które nie stanowią informacji publicznej i których nie mógł on jej udzielić.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, to orzekające w sprawie organy nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Zgodnie bowiem z art. 16 ust.1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji jedynie wówczas, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot ten odmawia jej udostępnienia (por. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/08). Oznacza to, że wskazany przepis ma zastosowanie tylko wtedy, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, op. cit., s. 314 – 315).

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w Bydgoszczy wydane zostały bez podstawy prawnej. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności opisanych wyżej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Podkreślić należy, że podjęcie takiego rozstrzygnięcia było dopuszczalne ze względu na dyspozycję art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wobec uwzględnienia skargi poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych wyżej decyzji, stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku o zasądzeniu od Prezesa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).