Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 406/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r. nr WOP.7722.32.2023.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy polegającej na budowie garażu.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 19 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie przeprowadził kontrolę w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz [...] przy ul. M. [...] w T.

W toku kontroli M. K. (dalej też jako: "Inwestor") przedstawiła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgłoszenie z dnia 8 września 2021 r., którego dokonała w Starostwie Powiatowym w Tczewie. Zgodnie z przedłożonym zgłoszeniem na przedmiotowej działce miały zostać pobudowane dwa obiekty:

Garaż konstrukcji szkieletowej drewnianej, pokryty tynkiem i blachodachówką. Garaż ma dwa okna, drzwi oraz bramę wjazdową. Posadzka wykonana z płyty chodnikowej. Szerokość 5m, długość 7m, wysokość 5m. Dach dwuspadowy.

Garaż konstrukcji szkieletowej, drewnianej, pokryty tynkiem i blachodachówką. Garaż ma dwa okna i trzy bramy. Szerokość 5m, wysokość 5m, wysokość 4,5m. Posadzka z płyty chodnikowej. Dach jednospadowy.

Do zgłoszenia dołączone zostały wizualizacje budowanych garaży, na których widać dwa osobne wolnostojące budynki.

Podczas kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że na działce [...] wykonano dwa budynki - garaże. Faktyczne wymiary budynku nr 1. to: 7,06 m x 4,9 m, budynek posiada dach dwuspadowy, wysokość około 5 m do kalenicy; brak jest ściany tylnej. Natomiast wymiary obiektu nr 2. to: 3,8 m x 4,9 m, wysokość 3,2 m posiada dach płaski. W budynku nr 2. nie wykonano bramy w ścianie bocznej oraz ścian frontowej i tylnej. Konstrukcja szkieletowa ścian obu budynków jest przymocowana za pomocą kołków rozporowych poprzez belkę podwalinową do podmurówki (cokołu) z bloczków betonowych fundamentowych o szerokości około 12 cm - tworzącym "murowaną opaskę" bez przerwy dylatacyjnej pod ściany obydwu budynków. Pomiędzy dwiema ścianami bocznymi wykonanymi w konstrukcji drewnianej szkieletowej, ustawionymi wzdłuż podmurówki, występuje przerwa około 5 cm "przechodząca" na dach, która wg oświadczenia Inwestora jest przerwą między budynkami. W obiekcie w trakcie kontroli przechowywane były deski - materiały do wykończenia obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie (dalej: "PINB", organ pierwszej instancji), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Pr. b."), postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. nakazał M. K. wstrzymanie budowy polegającej na budowie garażu o pow. zabudowy 53,21m2 w T. [...] na działce nr [...]. Jednocześnie poinformował w uzasadnieniu postanowienia o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o zasadach legalizacji robót budowlanych. Organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe budynki są odrębnymi wolnostojącymi garażami. Sporne budynki posiadają wspólną podmurówkę (cokół) z bloczków betonowych fundamentowych o szerokości ok. 12 cm, do których za pomocą kotew, poprzez belkę podwalinową przytwierdzono drewniany szkielet ścian. Budynki nie są wydzielone wewnątrz z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Pomimo wykonania przez Inwestora niewielkiej przerwy pomiędzy ścianami oraz wzdłuż dachu (ok. 5 cm) budynki zarówno z zewnątrz i w wewnątrz tworzą całość, bez możliwości obejścia oraz wejścia do budynku nr 2., bez przejścia przez budynek nr 1. Okoliczności te, w ocenie organu nadzoru, przesądzają o braku możliwości zakwalifikowania garaży jako oddzielnych obiektów wolnostojących, które powinny się cechować całkowitym oddylatowaniem pomiędzy jednym a drugim budynkiem. W konsekwencji organ uznał, że jest to jeden budynek garażowy o powierzchni zabudowy 53,21 m2.

Wskazując na powyższe oraz na fakt, że M. K. dopełniła zgłoszenia, a nie dopełniła obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem budowy organ nakazał wstrzymanie robót budowlanych oraz pouczył o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Inwestor zażądał jego uchylenia i umorzenie postępowania w sprawie, alternatywnie wnosząc o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu oznaczonego nr 2. M. K. wskazała w uzasadnieniu zażalenia, że zrezygnowała z pierwotnego planu zawartego w zgłoszeniu wybudowania dwóch garaży, a jej obecnym zamiarem jest posadowienie jednego garażu oraz wiaty o powierzchni w obrysie podpór ok. 18,62 m2 oddylatowanej od sąsiednich budynków garażowych. Zarzuciła także PINB objęcie postępowaniem w trybie art. 48 Prawa budowlanego legalnie wybudowanych elementów garażu nr 1. Wskazała, że wprawdzie jego wymiary różnią się od deklarowanych z zgłoszeniu, to jednak nie o więcej niż o 2%, co jest dopuszczalne zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 wskazanej ustawy. Jej zdaniem organ pierwszej instancji pominął tę okoliczność. M. K. podniosła także, że wiata wznoszona na posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że działka nr [...], na terenie której wznoszona jest wiata oddylatowana od innych obiektów, ma powierzchnię ponad 1.000 m2, a wiata ta jest jedynym tego typu obiektem na przedmiotowej nieruchomości, co jest zgodne z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania odnośnie garażu nr 1. oraz wiaty. Jednocześnie zadeklarowała rezygnację w całości z budowy garażu oznaczonego w zgłoszeniu numerem 2. Wskazała także na konieczność kontynuowania robót w zakresie rozbiórki tymczasowej osłony od strony zaplecza (ściana tylna będzie rozebrana i zastąpiona słupami).

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację i wyznaczył nowy termin. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując treść i wykładnię przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit.b, art. 48, a także art. 50 i 51 Prawa budowlanego wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z protokołu kontroli z dnia 5 września 2022 r. wynika, że Inwestor wybudował jeden budynek o łącznej powierzchni 53,21m2, a zatem obiekt wymagający pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 48 Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe obiekty (nr 1. i 2. według pierwotnych założeń w zgłoszeniu) stanowią obecnie całość - jeden budynek. Dach znajdujący się nad "garażem nr 2" (który według zgłoszenia miał być wolnostojący) według pierwotnego założenia (w zgłoszeniu) miał zostać wykonany "ze spadkiem", natomiast obecnie - przy zrealizowanym już dachu płaskim (blacha trapezowa) - na etapie dalszych prac budowlanych, konstrukcja tego dachu została połączona ze ścianą zrealizowanego garażu nr 1 (według dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy). Wykonanie dachu innego niż w zgłoszeniu spowodowało, że za przedmiot postępowania należy uznać jeden obiekt - budynek składający się z przewidzianych w zgłoszeniu "garaży" nr 1 i 2. Wspomniany dach "ze spadkiem" był przewidziany - według rysunków załączonych do zgłoszenia - jako widoczny na elewacjach "przód" i "tył", przy czym w elewacjach tych miały zostać umieszczone wrota garażowe, a w jednej z elewacji bocznych otwory okienne. Obecna lokalizacja realizowanego "garażu nr 2" - według widocznych i zrealizowanych otworów okiennych (wyglądem różniących się od tych przewidzianych na ww. rysunkach)- wskazuje, że garaż ten jest usytuowany -względem ww. elewacji "przód" i "tył" - pośrodku zabudowy tzn. pomiędzy "garażem nr 1" i jeszcze innym (trzecim) budynkiem.

Dodatkowo budynki - "garaże" nr 1 i 2 posiadają wspólną podmurówkę wykonaną z bloczków betonowych, a drewniany szkielet ścian przymocowany jest do podmurówki za pomocą kotew. Budynki nie są wydzielone wewnątrz z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, jak również nie ma możliwości ich obejścia oraz wejścia do budynku - "garażu" nr 2 bez przejścia przez budynek - "garaż" nr 1. W tej sytuacji, z uwagi na zakres prac realizowanych w sposób dalece odmienny od przewidzianego w zgłoszeniu i wobec faktycznej realizacji obiektu - budynku o łącznej powierzchni 53,21m2 wymagającego - zamiast zgłoszenia - pozwolenia na budowę, uzasadnione jest zastosowanie art. 48 prawa budowlanego.

PWINB podkreślił, że wobec dokonanych zmian w świetle zgłoszenia w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nowym obiektem, którego legalność polega odrębnej ocenie w świetle art. 28 i art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane.

Organy nadzoru budowlanego nie mogą uzależniać oceny sprawy od zamiarów strony co do realizacji innych, dalszych robót budowlanych, zmiany funkcji obiektu lub jego konstrukcji itp. Działania i rozstrzygnięcia w trybie nadzoru budowlanego są podejmowane w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Zatem deklarowany przez stronę w zażaleniu zamiar wykonania innych robót budowlanych nie może mieć, zdaniem organu, wpływu na ocenę zasadności zastosowanego na obecnym etapie sprawy trybu art. 48 ustawy Prawo budowalne. Jednocześnie PWINB nie wykluczył możliwości ewentualnej weryfikacji stanowiska przez organ nadzoru budowlanego I instancji w sytuacji, gdy w toku postępowania (przed jego zakończeniem w trybie ostatecznym rozstrzygnięciem) stan faktyczny ulegnie zmianie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują kategorii odstępstw od zgłoszenia. Przepisy art. 36a ww. ustawy ("istotne" i "nieistotne" odstępstwa) mają zastosowanie wyłącznie do pozwoleń na budowę i zatwierdzonych projektów budowlanych i nie mogą być analogicznie stosowane do zgłoszeń.

Końcowo PWINB wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z uwagi na to, że M. K. złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z 24 stycznia 2023 r. termin do złożenia wniosku o legalizację upływa 30 dnia od dnia wydania przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia, tj. od 8 marca 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wniosła uchylenie rozstrzygnięcia organu I i II instancji w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 77, art. 75 § 1 , art. 77, art. 80, art. 105 i art. 138 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a."). Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, zarzuciła organom nadzoru budowlanego niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz błędną ocenę dowodów, skutkującą błędnym ustaleniem, że sporna inwestycja jest budynkiem, podczas gdy faktycznie jest to inwestycja posadowiona na istniejącym podjeździe wykonanym z płyt MEBA do istniejącego (legalnego) garażu, tj. bez fundamentów, co oznacza, że nie wyczerpuje ona definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzuciła ponadto błędne przyjęcie przez organy, że roboty budowlane zostały ukończone, w sytuacji, gdy żadna z części inwestycji nie nadaje się, ani się nie nadawała w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji do użytkowania, a także przyjęcie, że inwestycji nie stanowią obiekty wolnostojące.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z 24 stycznia 2023 r. w części informującej o terminie złożenia wniosku o legalizację budynku będącego przedmiotem postępowania i w tym zakresie ponownie informujące o możliwości złożenia takiego wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, a w pozostałym zakresie - obejmującym wstrzymanie budowy polegającej na budowie garażu - utrzymujące postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie, w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., doprowadziły do zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i trafnie zastosowały właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Powodem wdrożenia w kontrolowanej sprawie powyższej procedury było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego w trakcie przeprowadzonej kontroli na wskazanej działce samowoli budowlanej w postaci budynku garażowego o powierzchni zabudowy 53,21 m2, który skarżąca, jako inwestorka, zrealizowała bez pozwolenia na budowę.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29 - 31. Organy nadzoru budowlanego, jako ustawowo powołane do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, stwierdzając wystąpienie takiej sytuacji odbiegającej od wzorców normatywnych są zobligowane do podjęcia działań przewidzianych przez Prawo budowlane celem przywrócenia stanu zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności organ nadzoru winien dokonać kwalifikacji prawnobudowlanej zaistniałej samowoli i jej oceny z punktu widzenia wymogów wskazanej ustawy. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być bowiem adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z dnia 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z dnia 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 dnia grudnia 2010 r. II OSK 1974/10).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W pierwszej kolejności należy zaakceptować stanowisko organów, co do tego, że ze względu na przedmiot postępowania jakim jest wybudowany na podstawie zgłoszenia budynek garażowy przekraczający 35 m2 powierzchni zabudowy podstawą podejmowanych czynności orzeczniczych powinien być art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przed przystąpieniem do wykonywania robót budowalnych skarżąca dokonała zgłoszenia zamiaru wybudowania dwóch garaży o konstrukcji szkieletowej drewnianej, pokrytych tynkiem i blachodachówką przy ul. M. [...] w T., na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym T., gmina Tczew. Zgłoszenie zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowlanego budowa wolno stojących garaży, nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia.

Skuteczne dokonanie zgłoszenia powoduje, że inwestor jest zobowiązany wykonać roboty budowlane zgodnie z treścią zgłoszenia. Jeśli roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe np. organ przyjął na zgłoszenie budowę obiektu, który w istocie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem stawiać inwestorowi zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji nieprawidłowego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast, w sytuacji, gdy roboty budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie było prawidłowe (np. organ prawidłowo przyjął zgłoszenie, ale inwestor realizuje inny obiekt lub inne roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę), należy przeprowadzić postępowanie, na podstawie właściwych przepisów wskazanej ustawy. W przypadku zamiaru wykonania robót innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor jest obowiązany albo dokonać kolejnego zgłoszenia albo uzyskać pozwolenie na budowę.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zgodnie ze złożonym zgłoszeniem z dnia 8 września 2021 r. na przedmiotowej działce inwestorka planowała pobudować dwa obiekty:

1. Garaż konstrukcji szkieletowej drewnianej, pokryty tynkiem i blachodachówką, z dwoma oknami, drzwiami oraz bramą wjazdową; posadzka miała być wykonana z płyty chodnikowej. Wymiary garażu: szerokość 5m, długość 7m, wysokość 5m; dach dwuspadowy.

2. Garaż konstrukcji szkieletowej, drewnianej, pokryty tynkiem i blachodachówką, z dwoma oknami i trzema bramami. Wymiary garażu: szerokość 5m, wysokość 5m, wysokość 4,5m. Posadzka z płyty chodnikowej; dach jednospadowy.

Tymczasem z ustaleń poczynionych podczas oględzin wynika, że wbrew zgłoszeniu oraz dołączonej do niego wizualizacji, skarżąca wybudowała jeden budynek o łącznej powierzchni 53,21 m2. Podczas kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, że wskazane w zgłoszeniu obiekty oznaczone nr 1. i 2. w rzeczywistości stanowią jeden budynek. Sporne budynki posiadają bowiem wspólną podmurówkę (cokół) z bloczków betonowych fundamentowych o szerokości ok. 12 cm, do których za pomocą kotew, poprzez belkę podwalinową przytwierdzono drewniany szkielet ścian. Budynki nie są wydzielone wewnątrz z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Pomimo wykonania przez inwestora niewielkiej, ok. 5 cm, przerwy pomiędzy ścianami oraz wzdłuż dachu budynki zarówno z zewnątrz i z wewnątrz tworzą całość, bez możliwości obejścia oraz wejścia do budynku nr 2., bez przejścia przez budynek nr 1. Podczas kontroli stwierdzono ponadto, że dach znajdujący się nad garażem nr 2., który według pierwotnego założenia miał zostać wykonany "ze spadkiem", zrealizowano jako dach płaski pokryty blachą trapezową. Konstrukcja tego dachu została połączona ze ścianą zrealizowanego garażu nr 1. Wspomniany dach "ze spadkiem" był przewidziany - według rysunków załączonych do zgłoszenia - jako widoczny na elewacjach "przód" i "tył", przy czym w elewacjach tych miały zostać umieszczone wrota garażowe, a w jednej z elewacji bocznych otwory okienne. Obecna lokalizacja realizowanego garażu nr 2. - według widocznych i zrealizowanych otworów okiennych, wyglądem różniących się od tych przewidzianych na rysunkach, wskazuje, że garaż ten jest usytuowany - względem elewacji "przód" i "tył" - pośrodku zabudowy tzn. pomiędzy garażem nr 1. i jeszcze innym (trzecim) budynkiem. Wykonanie dachu innego niż w zgłoszeniu spowodowało, że organy prawidłowo stwierdziły, że za przedmiot postępowania należy uznać jeden obiekt - budynek składający się z przewidzianych w zgłoszeniu garaży nr 1. i 2.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęto, że w takiej sytuacji inwestorowi, który wykonał sporne roboty objęte zgłoszeniem można postawić zarzut samowoli budowalnej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, albowiem jego rzeczywistym zamiarem było obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zakres odstępstw wykonanych prac od prac wskazanych w pierwotnym zgłoszeniu pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do budowy jednego budynku, o powierzchni znacznie przekraczającej 35m2.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut, że przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że posadowiona została bez fundamentów. Zgodnie z wskazanym w tym przepisie pojęciem przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z przytoczonej definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Cecha "trwałego związania z gruntem" wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1234/09, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2014 r., II OSK 2928/12). Cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 764/20.

W ocenie Sądu nie można zaakceptować twierdzenia skarżącej, że w tej sprawie mamy do czynienia z doraźnym związaniem z gruntem i nie nosi ono cech trwałości. Z akt sprawy wynika, że garaże 1. i 2. posiadają wspólny fundament, taką bowiem rolę pełni podmurówka wykonana w bloczków betonowych. Sposób jej zamocowania w podłożu nosi cechy trwałego związania z gruntem, co potwierdzają zdjęcia wykonane podczas oględzin. Obiekt został wybudowany w taki sposób, że do bloczków betonowych fundamentowych o szerokości ok. 12 cm – tworzących pod oboma budynkami murowaną opaskę bez, co należy podkreślić, przerwy dylatacyjnej - za pomocą kotew, poprzez belkę podwalinową przytwierdzono drewniany szkielet ścian. W ocenie Sądu sporny obiekt, jego konstrukcja, wielkość i przeznaczenie, potwierdza niezbędność jego trwałego związania z gruntem, tak by fundament był w stanie opierać się czynnikom atmosferycznym.

Zdaniem Sądu nie można uznać za niepełne i nie dające podstaw do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła takich dowodów, które podważyłyby stanowisko organów o przeprowadzeniu odbudowy.

W konsekwencji, w ustalonych okolicznościach wykonanie przedmiotowych robót budowlanych powinno było zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego skarżąca nie uzyskała. Przepis art. 29 Prawa budowlanego nie zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie garażu o powierzchni 53,21 m2, a jego brak oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

W związku z tym istniały podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dającego możliwość legalizacji samowoli w przypadku, gdy zamiar taki wyrazi inwestor. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie robót budowlanych i udzielenie informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji stanowiło prawidłową normatywnie i adekwatną faktycznie odpowiedź organów nadzoru budowlanego na stan faktyczny odbiegający od wymogów Prawa budowlanego. Przy tym wyjaśnić należy, że w świetle treści art. 48a ust. 1 i 3 Pr. b. nie powinno budzić wątpliwości, że termin złożenia wniosku o legalizację wynika wyraźnie z przepisów prawa. Zgodnie z art. 48a ust. 1 Pr. b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). W tej sytuacji nie było potrzeby doprecyzowania informacji o terminie złożenia wniosku o legalizację zawartej w postanowieniu organu I instancji poprzez wydanie postanowienia reformatoryjnego przez organ II instancji dostosowującego informację o terminie złożenia wniosku do treści przepisu art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy i nie mogło przesądzić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, które w swojej istocie zawiera prawidłowe procesowo i merytorycznie rozstrzygnięcie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.