Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 374/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 2, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 marca 2023 r. nr 534/2023 (380000/71/33569/2023) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ), zaskarżoną decyzją z 17 marca 2023 r., nr 534/23, odmówił J.M. (dalej: skarżący) na podstawie:

1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, dalej: u.s.u.s) umorzenia odsetek z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, odsetek z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 80 348,00 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne - za okres: od 11.1999 r. do 12.1999 r., od 06.2002 r. do 12.2007 r. w kwocie 62 388,00 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od 11.1999 r. do 12.1999 r., 05.2000 r., od 12.2002 r. do 12.2007 r. w kwocie 15 688,00 zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: od 11.1999 r. do 12.1999 r., od 12.2003 r. do 12.2007 w kwocie 2 272,00 zł;

2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie), umorzenia odsetek z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 55 536,00 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne - za okres: od 11.1999 r. do 12.1999 r., od 06.2002 r. do 12.2007 r. w kwocie 41 183,00 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od 11.1999 r. do 12.1999 r., 05.2000 r., od 12.2002 r. do 12.2007 r. w kwocie 12 144,00 zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: od 11.1999 r. do 12.1999 r., od 12.2003 r. do 12.2007 w kwocie 2 209,00 zł.

Z akt sprawy wynika, że pismem z 4 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że posiada zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 43 818,88 zł plus odsetki za okres od 11.1999 r. do 12.1999 r., od 06.2002 r. do 12.2007 r., ubezpieczenia zdrowotne w kwocie 11 628,94 zł plus odsetki za okres od 11.1999 r. do 12.1999 r., 05.2000 r., od 12.2002 r. do 12.2007 r. , na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 2 006,91 zł plus odsetki za okres od 11.1999 r. do 12.1999 r., od 12.2003 r. do 12.2007 r.

W odpowiedzi, skarżący zwrócił się o wskazanie nr rachunku bankowego celem zapłaty wskazanych kwot oraz o umorzenie odsetek od tych należności. Jednocześnie wskazał, że starał się o umorzenie zadłużenia w czasie kiedy było to możliwe. Na wezwanie organu, skarżący przedłożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz dokonał wpłat w łącznej kwocie 57 455,00 zł.

Organ, wówczas, zaskarżoną decyzją z 17 marca 2020 r., nr 534/23, odmówił skarżącemu umorzenia odsetek od zaległych składek.

Organ ustalił, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej 1 stycznia 2008 r. Jest dłużnikiem ZUS, bo nie wywiązywał się z opłacania składek.

Organ wskazał, że zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek reguluje art. 24 u.s.u.s. Zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat.

Organ stwierdził, że przedmiotowe należności są wymagalne, bowiem Zakład zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości skarżącego, co potwierdzają wpisy z 29 października 2004 r., 18 listopada 2005 r. oraz 30 stycznia 2009 r.

Organ wskazał, że od 1 stycznia 2003 r. zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Wyjątkiem od tej zasady są hipoteki ustanowione w okresie od 25 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., do których zastosowanie miał przepis art. 26 ust. 4 u.s.u.s., bowiem Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12) stwierdził niezgodność art. 70 § 6 ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja Podatkowa) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny skutków wyroku wskazał, że zabezpieczenia hipoteczne wskazane w art. 70 § 6 ustawy - Ordynacja Podatkowa z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw przestają wywierać skutek określony w tym przepisie, polegający na wyłączeniu przedawnienia zabezpieczonych należności podatkowych. Wobec powyższego organ stwierdził, że zaległości figurujące na koncie skarżącego mogą być dochodzone jedynie z przedmiotu hipoteki. Potwierdzeniem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r. w którym TK orzekł, że art. 24 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695;) przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniając wydany wyrok Trybunał odniósł się do kwestii odrębności charakteru zobowiązań z tytułu należnych składek na ubezpieczenia społeczne i zobowiązań podatkowych. Wskazał, że to co odróżnia składki od podatków to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią jeden z zasadniczych przychodów FUS. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych - uprawnionych do uzyskania świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki, jak podkreślił Trybunał, oznacza natomiast jej powiązanie, ze wzajemnym świadczeniem ze strony Funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na FUS, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Dalej, organ przeszedł do analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, stwierdzając, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z 22-letnią córką, która nie ma żadnych dochodów. Jest żonaty, jednak nie wskazał, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia na podstawie innego tytułu w kwocie 20 000,00 zł brutto tj. 13 650,00 zł netto. Według informacji Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS zgłoszony jest do ubezpieczeń społecznych z dwóch tytułów:

- jako pracownik wykonujący umowę o pracę w firmie Z Sp. z o.o. Z., ale od 30 kwietnia 2022 r. przebywa na urlopie bezpłatnym udzielonym na jego wniosek;

- od 29 kwietnia 2022 r. jako osoba wykonująca umowę agencyjną/ umowę zlecenie lub umowę o świadczenie usług w firmie Z Sp. z o.o.

W styczniu 2023 r. uzyskał z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 20 141,00 zł brutto tj. 14 059,50 zł netto.

Ponosi stałe wydatki związane z opłatami eksploatacyjnymi w kwocie 3 200,00 zł oraz ponosi wydatki z innego tytułu w kwocie 2 800,00 zł. Oprócz przedmiotowego zadłużenia posiada zobowiązania finansowe z tytułu:

- podatków w kwocie 2 200,00 zł za okres od 1996 r. do 2023 r., które spłaca w miesięcznych ratach po 250,00 zł;

- zaciągniętych kredytów w kwocie 53 000,00 zł za okres od 2020 r. do 2029 r., które spłaca Pan w miesięcznych ratach po 2 100,00 zł;

- w instytucjach w kwocie około 102 000,00 zł za okres 1996 r. do nadal, które spłaca w miesięcznych ratach po 1 000,00 zł. Wskazał, że miesięcznie na spłatę zadłużenia przeznacza około 4 000,00 zł.

- Jest właścicielem domu o powierzchni 130 m2 położonego w Z. o nr [...]. Zakład dokonał zabezpieczenia należności z tytułu składek na tej nieruchomości. Na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że na nazwisko skarżącego zarejestrowane są pojazdy: FSO Polonez Truck rok produkcji 1995,Fiat Ducato rok produkcji 2007, Volkswagen Passat rok produkcji 2005, Volkswagen Transporter rok produkcji 2004, Citroen Cl rok produkcji 2007 ; ZNEN ZN125T-E rok produkcji 2011, Mercedes Benz 307D Furgon rok produkcji 1983, AVIA A31 N rok produkcji 1990, Yamaha XJ rok produkcji 1995, AVIA A31 N rok produkcji 1988.

Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia odsetek, zaskarżoną decyzją, odmówił stronie umorzenia należności odsetkowych, ponieważ:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

Organ od 22 stycznia 2008 r. prowadził postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone 25 czerwca 2008 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Zakład dokonał jednak zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki na nieruchomości skarżącego tj. hipoteki przymusowej w kwocie 34 274,97 zł, i 13 789,61 zł oraz hipoteki kaucyjnej w kwocie 25 606,42 zł.

W dniach 14 i 15 lutego 2023 r. skarżący dokonał wpłat na poczet składek w łącznej kwocie 57 455,00 zł co wskazuje, że jest w stanie zabezpieczyć środki na spłatę zadłużenia.

Organ nie znalazł również przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu, które pozwoliłyby na umorzenie zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W ocenie organu powyższe przesłanki nie zachodzą, co ustalono w wyniku analizy zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzję zaskarżył w całości, zarzucając własnymi słowami, że nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentację organu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z 4 stycznia 2023 r., został poinformowany o zaległościach z tytułu ubezpieczenia. Oświadczył, że w ramach ustawy z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551)., złożył do organu rentowego stosowny wniosek, na który nie uzyskał żadnej odpowiedzi i uznał, że zaległości zostały umorzone, tym bardziej, że w myśl przepisów, osoby występujące z wnioskiem o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej nie muszą składać odrębnego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Przez okres ponad 10 lat, organ rentowy nie wysłał do skarżącego żadnej informacji, co utwierdziło go w przekonaniu, że zaległości zostały umorzone. Na pismo organu rentowego, zareagował natychmiast, w rozmowie telefonicznej otrzymał informację, że jeśli spłaci należność główną, odsetki po złożeniu wniosku zostaną umorzone. Zauważył przy tym, że w piśmie z 4 stycznia 2023 r., odsetki nie zostały wyliczone, tylko umieszczona informacja o ich istnieniu. Uczynił dokładnie tak jak został poinstruowany przez pracownika organu rentowego, tj. spłacił zobowiązanie główne i równocześnie złożył wniosek o umorzenie odsetek. Zaskarżoną decyzją organ rentowy odmówił umorzenia odsetek.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest odmowa umorzenia odsetek od zaległych składek.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16). Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem, po pierwsze organ nie wyjaśnił czy skarżący składał wcześniej wniosek o umorzenie zaległości składkowych w trybie tzw. ustawy abolicyjnej oraz czy w trybie tej ustawy było prowadzone postępowanie, a jeśli tak, to kiedy i w jaki sposób się zakończyło, a po drugie uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia co do kwestii przedawnienia zaległych należności jest tak ogólnikowe i lakoniczne, że całkowicie wymyka się spod kontroli Sądu, zwłaszcza, że akta administracyjne są niekompletne.

Zaległości w opłacaniu składek dotyczą okresu od listopada 1999r. do grudnia 2007r. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania są natomiast odsetki od nieopłaconych składek od listopada 1999 r. do grudnia 2007 r. Zaskarżona decyzja została wydana 17 marca 2023 r., czyli po prawie 23 latach od daty powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek za listopad 1999 r. i po 16 latach od daty powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu nieopłaconych składek za grudzień 2007 r.

Zaległości składkowe częściowo zostały zabezpieczone wpisami hipoteki zwykłej na łączną kwotę 48 064,58 zł oraz kaucyjnej na kwotę 25 606 ,42 zł.

Dodać przy tym należy, że stosownie do art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Jak wskazał organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeśli zaległości składkowe skarżącego uległy przedawnieniu, co jednak nie wynika jednoznacznie z uzasadnienia organu, to zaległości te mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał na ogólne zasady przedawnienia zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek, ale nie powiązał ich ze stanem faktycznym sprawy. Organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy w odniesieniu do zaległości za poszczególne okresy składkowe nie nastąpiło przedawnienie należności. Ponadto organ nie wyjaśnił czy i jakie okoliczności spowodowały, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony w stosunku do poszczególnych należności skarżącego. Organ nie przedłożył również kompletnych akt administracyjnych sprawy, pozwalających zweryfikować podane informacje.

Odnośnie okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, spowodowanego toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie datę umorzenia postępowania egzekucyjnego, co nie wyjaśnia, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zatem zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób wyraźny i jasny dla strony. Skarżący powinien bowiem mieć pełną informację, czy i które należności składkowe uległy przedawnieniu, a które są nadal wymagalne. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany.

Organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Z dniem 1 stycznia 2003 r., art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu.

Ponadto, przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia.

Na mocy powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r.. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r.. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

Niezależnie od powyższego, na podstawie:

a) przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłacenia składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. nr 1551).

Bieg terminu przedawnienia należności ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji o:

1) umorzeniu należności,

2) odmowie umorzenia należności (art. 1 ust. 15),

b) przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. z 2017 r. poz. 2042).

Bieg terminu przedawnienia płatności należności objętych restrukturyzacją ulega zawieszeniu na okres od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, do dnia wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, tj. decyzji, w której organ restrukturyzacyjny:

1) stwierdza umorzenie należności podlegających restrukturyzacji, jeżeli warunki restrukturyzacji zostały spełnione albo

2) umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki restrukturyzacji nie zostały spełnione ( art. 14 ust. 3).

W przedmiotowej sprawie, obowiązkiem organu było wyjaśnienie terminu przedawnienia składek za okres listopad 1999 r. - grudzień 2007 r., z uwzględnieniem wszystkich zdarzeń modyfikujących bieg terminu przedawnienia tj. powodujących jego zawieszenie z uwagi na toczące się postępowanie egzekucyjne czy też z uwagi na postępowanie abolicyjne.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek na tyle go wydłużyły, że termin ten nie upłynął.

W postępowaniu w sprawie umorzenia należności, organ, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącego istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia.

Konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia należności składkowych i wymagalności oraz wyliczenia należności odsetkowych, a jedynie skupił się na ocenie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu odsetek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia odsetek) może być wydana wyłącznie w przypadku istnienia należności, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności.

Z uwagi na brak należytego wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. W sprawie nie został też zastosowany art. 79a § 1 k.p.a. stanowiący, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jej celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji (...) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, jako wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Wyjaśnienia wymaga, czy w przypadku skarżącego miały zastosowanie przepisy ustawy abolicyjnej, czy skarżący wnosił o umorzenie składek w tym trybie. Organ wyjaśni sposób kapitalizacji i wymagalności odsetek od zaległych należności składkowych. Dodać trzeba, że odsetki za zwłokę, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa.

Organ p rzystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był zatem zebrać w prawidłowy sposób materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Pracy. Materiał ten powinien znajdować się w aktach sprawy, zaś poczynione na tej podstawie ustalenia faktyczne winny zostać właściwie przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający sądowi kontrolę, a skarżącemu w trakcie postępowania administracyjnego zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się.

W tym stanie rzeczy należy wskazać, że przedwczesna jest ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, zbierze niezbędny materiał dowodowy i powtórnie rozpatrzy wniosek skarżącego, oceniając w pierwszej kolejności kwestię przedawnienia należności, a następnie po ustaleniu, że należności istnieją i mogą być egzekwowane, oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek umorzenia zaległości. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Organ uwzględni przy tym w jakim zakresie zaległości składkowe zostały zabezpieczone hipoteką.

Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.