Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 724/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. P. na czynność Burmistrza Miękini w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. P. jest czynność Burmistrza Miękini w przedmiocie wstrzymania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego.

Jak wynikało z akt sprawy na wniosek złożony przez Skarżącą w dniu 21 sierpnia 2018 r. organ decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. przyznał jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 31 lipca 2020 r. Okres na jaki przyznano świadczenie odpowiadał zakresowi czasowemu wynikającemu z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego na rzecz Skarżącej w dniu 12 lipca 2019 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Środzie Śląskiej.

W dniu 15 lipca 2020 r. organ orzekł o zmianie powołanej decyzji, ustalając prawo do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2020 r. do upływu 60 dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, dalej: ustawa z dnia 2 marca 2020r.). Wskazał, że na jego podstawie orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony, których ważność upłynęła w podanych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. okresach, zachowują ważność do upływu 60 dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze, że ważność orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Skarżącej upłynęła z dniem 31 lipca 2020 r. okres świadczenia uległ wydłużeniu do podanych w ustawie zdarzeń.

W dniu 2 października 2020 r. Skarżąca przedłożyła nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 24 września 2020 r., orzekające o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Skarżącej od dnia 6 sierpnia 2020 r. do dnia 30 września 2025 r.

W dniu 2 maja 2023 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego za okres od października 2020 r. do chwili obecnej. Skarżąca wskazała na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz orzecznictwo wywodząc, że do upływu 60 dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii jest uprawniona do pobierania świadczenia, chyba, że w okresie owych 60 dni uzyska nowe orzeczenie, wówczas końcowym dniem upływu tego terminu będzie data otrzymania orzeczenia. Zatem jest ona uprawniona do świadczeń, gdyż wskazane terminy nie upłynęły.

Decyzją z dnia 19 maja 2023 r. organ uchylił z dniem 23 września 2020 r. swoją decyzję z dnia 15 lipca 2020 r. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy i powołał się na art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Następnie wskazał na wydane w dniu 23 września 2020 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wywodząc, że z chwilą jego otrzymania nastąpiła utrata mocy poprzednio obowiązującego, a zatem organ nie był uprawniony do wypłaty świadczenia, gdyż stwierdzało ono umiarkowany, a nie znaczny stopień niepełnosprawności. Organ wskazał także, że wydanie nowego orzeczenia stanowi nową okoliczność, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz 390, dalej: u.ś.r.), co powoduje, że po wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności odpadła podstawa do dalszej wypłaty świadczeń.

Na skutek odwołania Skarżącej sprawę rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, które decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r. uchyliło orzeczenie organu I instancji i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w odwołaniu w zakresie interpretacji art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., to decyzja organu I instancji narusza prawo. Uchyleniu w trybie art. 32 u.ś.r. podlega bowiem decyzja ustalająca prawo do świadczeń, a nie decyzja ją zmieniająca. Poza tym nie można uchylić decyzji zmieniającej orzeczenie o przyznaniu świadczenia, która wygasła z mocy prawa. W decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. wprost wskazano, że zasiłek pielęgnacyjny został Stronie przyznany nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co nastąpiło w dniu 24 września 2020 r. Okoliczność ta nie jest zaś żadną z przesłanek wskazanych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Końcowo organ przywołał przesłanki wynikające z art. 16 ust. 3 u.ś.r. wyjaśniając, że przysługuje ono osobom powyżej 16 roku życia legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca od dnia 24 września 2020 r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. kierowanym do Strony organ w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 2 maja 2023 r. poinformował, że wypłata zasiłku pielęgnacyjnego nie jest możliwa. Organ powołał się na art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i okoliczności faktyczne sprawy wyjaśniając, że ważność dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności obowiązywała do czasu wydania nowego orzeczenia w tej sprawie, co miało miejsce w dniu 24 września 2020 r. W związku z tym świadczenie wypłacono Stronie zgodnie z postanowieniami decyzji z dnia 15 lipca 2020 r. do września 2020 r.

W dniu 29 sierpnia 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji organu I instancji z dnia 21 sierpnia 2019 r. zmienionej decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. W uzasadnieniu zwalczała pogląd o wygaśnięciu decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, podnosząc błąd w wykładni art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Pismem z dnia 7 września 2023 r. odpowiadając na pismo Strony organ podtrzymał dotychczasowy pogląd w sprawie wykładni przepisów, powołując się na argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartą w decyzji z dnia 20 czerwca 2023 r., a stwierdzającą że decyzja wygasła z mocy prawa.

Pismem z dnia 20 września 2023 r. Skarżąca odpowiadając na ww. pismo organu podtrzymała wniosek z dnia 29 sierpnia 2023 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia 3 października 2023 r., organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym w zakresie wykładni art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Nadto stwierdził, że wobec wygaśnięcia decyzji z mocy prawa, nie wystąpiły przesłanki do wszczęcia postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej: k.p.a.).

W dniu 20 października 2023 r. Strona wniosła skargę na pismo organu z dnia 3 października 2023 r. oraz na czynność Burmistrza Miękini dotyczącą wstrzymania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego na mocy decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. zmienionej decyzją z dnia 15 listopada 2020 r., w okresie od października 2020 r. do czerwca 2023 r.

Zarzucała naruszenie art. 61 § 1 i § 3, art. 61a § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prowadzące do uznania, że nie jest wymagane przez organ wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; art. 104 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy przez wydanie decyzji odmawiającej wydania decyzji wygaszającej; naruszenie art. 162 § 1 i art. 162 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że nie wykazała interesu uzasadniającego wydanie decyzji, zarzucała również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej. W zakresie prawa materialnego wskazała na art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i jego błędną wykładnię pomijającą, że okres wydłużenia ważności dotychczasowych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności – 60 dni tudzież wydanie nowego orzeczenia - dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub epidemii, co spowodowało wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2020 r. do czerwca 2023 r. pomimo, że bieg tego terminu rozpoczął się od dnia 1 lipca 2023 r., a do tego czasu decyzja ustalająca prawo do świadczenia nie została uchylona lub zmieniona. Zarzucała również naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak pouczenia, że wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych, a także wznowienie wypłaty tych świadczeń to czynności materialno-techniczne podlegające odrębnemu zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Wnioskowała o uznanie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., uprawnienia wynikającego z przepisów prawa poprzez wskazanie, że art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stan pandemii, tzn., że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w 2019 r. nie wygasło z chwilą wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zapadło jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii oraz stanu zagrożenia epidemicznego tylko z dniem 1 lipca 2023 r. Nadto na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na wstrzymaniu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od października 2020 r. do czerwca 2023 r. Wnioskowała także o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. lub wydanie decyzji odmawiającej wygaśnięcia tej decyzji.

W uzasadnieniu wskazała, że pomimo składanych żądań żaden z organów nie wyjaśnił jej dlaczego dokonuje wykładni art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z pominięciem orzecznictwa sądów administracyjnych. Powołując się na te źródła wywodziła, że brzmienie ww. przepisu nie jest do końca jednoznaczne i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji. Można dopuścić pogląd, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2019 r. nie wygasło z chwilą wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zapadło jeszcze przed ogłoszeniem odwołania stanu epidemii oraz zagrożenia epidemicznego. Stan epidemii odwołano w maju 2022 r., a zagrożenia epidemicznego 1 lipca 2023 r. Stosowanie różnych wykładni podważa zasadę zaufania i zasadę równości. W opinii Skarżącej organ dokonał błędnej wykładni tego przepisu i wstrzymał wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego pomimo że w maju 2023 r., kiedy Strona otrzymała pierwsze pismo organu, nie odwołano stanu zagrożenia epidemicznego, wobec czego okresy, o których mowa w art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie rozpoczęły biegu, a do tego czasu decyzja z dnia 21 sierpnia 2019 r. nie została uchylona bądź zmieniona, a Strona nie została poinformowana o wstrzymaniu wypłaty. Do dnia 1 lipca 2023 r. orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 2019 r. było ważne i nie wygasło pomimo wydania nowego orzeczenia. Dalej Skarżąca opisała czynności podjęte przez organ w jej sprawie zaznaczając, że nie została pouczona o możliwości zaskarżenia czynności wstrzymania wypłaty świadczenia, co wpłynęło na uchybienie terminu jej zaskarżenia. Wnosiła o uznanie, że nie nastąpiło to z winy Skarżącej. Podkreślała, że nie negowała kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, a swoim postępowaniem zmierza do uzyskania wykładni spornego w sprawie przepisu. Odpowiadając Skarżącej pismami organ zabrał Stronie możliwość formalnego potwierdzenia w drodze decyzji faktu wygaśnięcia orzeczenia przyznającego jej prawo do świadczenia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skargę Strony rozdzielono, do odrębnego rozpoznania przekazując sprawę skargi na odmowę wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego (sygn akt IV SA/Wr 660/23) i sprawę skargi na czynność wstrzymania zasiłku pielęgnacyjnego (niniejsza sprawa)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu opisując okoliczności faktyczne sprawy i żądania Skarżącej organ wywodził, że oczekuje ona od Sądu wykładni spornego w sprawie przepisu art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w sposób zgodny z argumentacją Skarżącej. Ponownie przedstawiając własny pogląd na rozumienie spornego zapisu organ wywodził, że uzyskanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności spowodowało wygaśnięcie decyzji przyznającej to uprawnienie. Organ podkreślał, że niezależnie od tego nowe orzeczenie stwierdzające umiarkowany stan niepełnosprawności wykluczało prawo Skarżącej do świadczeń. Wobec tego organ nie miał podstaw do wypłaty świadczenia, a to powoduje, że nie doszło do wstrzymania wypłaty świadczenia. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja przyznająca uprawnienia wygasła w 2020 r., a zatem skarga jest spóźniona. Przywołując zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące wstrzymania wypłaty świadczeń organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły wskazane przesłanki, a decyzja wygasła z mocy prawa, zatem nie doszło do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, co kwalifikuje skargę Strony jako niedopuszczalną. Poza tym sprawa z zakresu egzekucji świadczeń dochodzonych od organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał na wykładnię art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przedstawioną w pismach i decyzjach organu posiłkując się wykładnią celowościową. Odnosząc się do powołanych przez Stronę orzeczeń wywodził, że zapadły one na tle odmiennych okoliczności faktycznych.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2024 r. Skarżąca wskazywała, że nie została pouczona o możliwości zaskarżenia czynności organu, nie otrzymała żadnej decyzji informującej o utracie prawa do świadczeń, zatem nie miała świadomości biegu terminu na dokonanie czynności procesowej. Po ustaleniu, że wpłaty nie wpływają na jej konto niezwłocznie podjęła czynności procesowe. Zarzucała mylne postrzeganie przez organ wygaśnięcia decyzji i prawa do świadczenia, co powoduje bezpodstawność twierdzeń organów, że decyzja przyznająca jej prawo nie może zostać zmieniona, czy uchylona. Uznanie argumentacji organu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego pozbawia Stronę "prawa dwuinstancyjności". Skarżąca podkreślała niejasność spornego w sprawie przepisu, czego zdaje się nie dostrzegać organ administracji. Pogląd Strony dotyczący art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ma uzasadnienie w powołanym w piśmie orzecznictwie sądów administracyjnych, a zatem winien być stosowany jednolicie.

W piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że Strona wiedziała o czasowym przyznaniu świadczenia i zaprzestaniu jego wypłaty. Miała także świadomość przyczyn takiego stanu rzeczy, gdyż jej córka jest pracownikiem GOPS. Działania prawne podjęła dopiero po opublikowaniu orzeczenia, na które się powołuje w skardze. W dalszych wywodach organ podtrzymał stanowisko dotyczące wykładni art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

W kolejnym piśmie z dnia 7 maja 2024 r. organ wskazywał na niedopuszczalność skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia oraz bezprzedmiotowości skargi wobec wygaśnięcia decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Podtrzymał także dotychczasową argumentację odnoszącą się do braku uprawnienia Skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając pod sygn. akt IV SA/Wr 660/23 odrzucił skargę na pismo Burmistrza Miękini z dnia 3 października 2023 r., nr GOPS.431.63.2019 w przedmiocie odmowy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd bada dopuszczalność skargi na dzień jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie i gdy istnieje przedmiot sprawy i należy do właściwości sądu. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

Przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Szczegółowy zakres kognicji opisany jest w art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Zasadniczo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegają zaskarżeniu. Tym, co je wyróżnia jest podjęcie ich w sprawie indywidualnej, skierowanie do oznaczonego podmiotu administrowanego, odnoszenie się do uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, które zaś są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podmiot, którego uprawnienia do ochrony praw lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że "istnienie" lub "nieistnienie" uprawnienia do ochrony praw, wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 18/16 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przy czym, jak wskazano na wstępie rozważań, dla dopuszczalności skargi istotne znaczenie ma okoliczność istnienia czynności, czy aktu do której odnosi się skarga, w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia postępowanie nie może się toczyć, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stanowi on, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Okoliczność taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie i to zaważyło na kierunku rozstrzygnięcia. Jednocześnie trzeba wskazać, że kluczem do ustalenia istnienia zaskarżonego w sprawie aktu było ustalenie, czy w sprawie istniało prawo Skarżącej do pobierania świadczenia – zasiłku pielęgnacyjnego na mocy decyzji z dnia 21 sierpnia 2019r. zmienionej następnie decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. Słowem chodzi o wykładnię przepisu art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i datę obowiązywania powołanych orzeczeń.

Jednocześnie odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę i pismach procesowych postulujących odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji sądu z uwagi na na brak przepisów pozwalających na wstrzymanie przez organ wypłaty świadczeń rodzinnych w sytuacji będącej udziałem niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że instytucja wstrzymania wypłaty świadczeń istnieje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, co dostrzega sam organ. W art. 28 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie ustania wypłaty świadczenia na rzecz Skarżącej, tj. w październiku 2020 r. przepis ten w ust. 2 stanowił, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, 4e lub 4f, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień. Z dalszych zapisów – art. 28 ust. 3 i ust. 5 u.ś.r. wynika zaś, że wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (ust. 3). Wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, nie podejmuje świadczeń rodzinnych przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe (ust. 5).

Niewątpliwe zatem z przepisów prawa wynika uprawnienie osoby względem, której dokonano wstrzymania wypłaty świadczenia rodzinnego. Działanie organu w tym względzie podejmowane jest na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowi ono przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną, nie przybiera zatem żadnej formy procesowej, tj. postaci decyzji, czy postanowienia, a dokonywane jest przez organ administracji jednostronnie. Niewątpliwie ma charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą. Te cechy dowodzą, że czynność organu stanowi przejaw działania, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu. W opinii Sądu nie ma znaczenia, czy przesłanki wskazane w powołanym przepisie art. 28 u.ś.r. dotyczące wstrzymania wypłaty świadczenia wystąpią w danych okolicznościach faktycznych, czy nie. Badane jest bowiem to, czy w sytuacji powinności wypłaty świadczenia organ powstrzymał się do tych działań błędnie zakładając, że takie uprawnienie mu służy. Uznanie, że zaskarżeniu będzie podlegała wyłącznie czynność wstrzymania wypłaty świadczenia rodzinnego podjęta w okolicznościach wskazanych w art. 28 u.ś.r. zaś w przypadku innych sytuacji wstrzymania wypłaty świadczenia już nie, w opinii Sądu doprowadziłoby do pozbawienia obywatela należnej mu ochrony prawnej. To zaś godzi w konstytucyjne prawo do Sądu mające umocowanie także w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Innymi słowy rzecz ujmując czynność wstrzymania wypłaty świadczenia z innych powodów niż wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych, tj. z powodu wykładni i stosowania przepisu art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. trzeba uznać za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która może być przedmiotem kontroli sądowej. Powyższy pogląd nie jest odosobniony, wskazać tu trzeba na wyrok Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 199/23, dostępny w CBOSA).

Powyższa konkluzja nie oznacza dopuszczalności skargi, gdyż jak wskazano istotne w sprawie jest to czy doszło do dokonania czynności wstrzymania wypłaty świadczenia, czy też prawo do świadczenia wygasło z mocy prawa z upływem terminu na jaki zostało przyznane. To zaś wymaga analizy decyzji przyznającej Stronie prawo do świadczenia i wykładni powołanej w niej podstawy prawa materialnego, tj. art. 15h ust. 1 u.ś.r.

Zgodnie z brzmieniem ww. zapisu z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności; 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Z brzmienia tego przepisu (w szczególności art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.) wynika zasada przedłużenia ważności orzeczeń wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do czasu wskazanego w tym przepisie. Ta końcowa data ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ma w tej sprawie zasadnicze znaczenie, gdyż obie strony sporu odczytują ją inaczej.

W opinii Sądu w sporze tym należy przyznać rację organowi administracji. Z powołanego zapisu wynika, że orzeczenia, które utraciły ważność po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zachowują swoją moc do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wbrew poglądowi Skarżącej wcześniejsze uzyskanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, także w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii powoduje, że poprzedzające je orzeczenie już nie wiąże, skutki należy wiązać już z nowym aktem. Jeśli to nowe orzeczenie, wydane na czas określony wygaśnie we wskazanym okresie, tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. to jego moc będzie ponownie zachowana do okresów wskazanych w art. 15g ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Sąd nie podziela zatem wykładni prezentowanej przez Skarżącą, że aby wygasało dotychczasowe orzeczenie konieczne jest zakończenie stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego. Warunek ten wystąpi jeśli w sprawie nie zostanie wydane nowe orzeczenie. Teza ta jest wynikiem interpretacji wskazanego przepisu dokonanej nie tylko przy użyciu wykładni gramatycznej ale także systemowej i funkcjonalnej.

W warstwie językowej normę tę należy odczytywać w ten sposób, że terminem granicznym, do którego zachowują ważność orzeczenia o niepełnosprawności jest upływ 60 dnia od dnia odwołania stanu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Użycie spójnika "lub" w logice prawniczej określanego jako "funktor alternatywy nierozłącznej" – oznacza wybór jednej z dwóch możliwości, ale równie dobrze możemy wybrać oba. Słowo "lub" należy w tym przypadku rozumieć jako odpowiednik "co najmniej jedno z dwojga". Zatem zakończenie ostatniego z tych stanów rozpocznie bieg 60 dniowego terminu. Przy czym z dalszej części zdania wynika, że możliwy jest wcześniejszy moment utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności – wydanie nowego orzeczenia. Warunek zapisany w drugiej części zdania art. 15h ust. 1 pkt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odnosi się do ważności orzeczenia, którego termin ważności został przedłużony. Oznacza to, że uzyskanie nowego orzeczenia uchyla ważność dotychczasowego i to bez względu na istnienie stanu zagrożenia epidemicznego, czy epidemii.

Takie rozumienie tego przepisu uzasadnia także wykładnia systemowa zewnętrzna, która z obowiązywaniem określonego orzeczenia wiąże skutki w zakresie przyznania świadczeń lub ich utraty. Dowodzi tego przykład niniejszej sprawy. Jak słusznie podkreśla to organ, wskazując na art. 16 ust. 2 u.ś.r., legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności przez Skarżącą wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z treścią ww. zapisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. osobie, która ukończyła 75 lat. Wykładnia przepisów nie może prowadzić do skutków sprzecznych z prawem, a taki wystąpiłby w przypadku zastosowania wykładni stosowanej przez Skarżącą.

Wreszcie takiej interpretacji przeczy cel tego przepisu. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 2 marca 2020 r. podkreślano, że w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2 istnieje konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego, stanowiących uzupełnienie podstawowych regulacji zawartych w szczególności w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Warto podkreślić, że brak rozwiązań przyjętych w komentowanym przepisie doprowadziłby do znacznego pogorszenia sytuacji osób i tak szczególnie już doświadczonych przez los, jakimi są osoby z niepełnosprawnościami i ich rodziny. W przypadku, w którym osoba wnioskująca o wydanie orzeczenia nie uzyska orzeczenia jako dokumentu potwierdzającego jej niepełnosprawność, traci bowiem prawo do wielu ulg, uprawień i świadczeń pieniężnych, nie może też korzystać z różnych form rehabilitacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że przerwanie ciągłości orzekania i znaczne wydłużenie czasu oczekiwania na wydanie orzeczenia może wywołać wiele negatywnych skutków nie tylko dla osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin, ale także dla pracodawców, którzy w ten sposób także tracą ulgi i zwolnienia wynikające z zatrudniania osób z niepełnosprawnościami (por. M. Borski [w:] Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [w:] Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, red. K. W. Baran, Warszawa 2020, art. 15(h).

Z dalszych wyjaśnień zawartych w powołanym komentarzu wynika, że utrata ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i brak możliwości złożenia wniosku o ich przyznanie z uwagi na stan epidemii skutkowałaby wyłączeniem osoby spełniającej de facto warunki do wydania orzeczenia, to zaś stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Dwie osoby spełniające kryteria do przyznania orzeczenia byłyby bowiem traktowane w różny sposób w zależności od tego, czy orzeczenie stanowiące podstawę ich przyznania byłoby w danym momencie ważne czy też tę ważność utraciłoby (przy czym ze względów obiektywnych osoba, której orzeczenie utraciłoby ważność, nie miałaby faktycznej możliwości uzyskania jego przedłużenia). Warto jednak podkreślić, że zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności z przyczyn związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 możliwe stało się rozpatrywanie spraw w trybie zaocznym, bez udziału osób zainteresowanych (o ile oczywiście pozwala na to dostarczona dokumentacja).

Z przywołanych uwag wynika, że zasadniczym powodem wydłużenia ważności orzeczeń była sytuacja utrudniająca, a niekiedy uniemożliwiająca uzyskanie nowego orzeczenia, stąd konieczność ochrony osób objętych zakresem tej normy do czasu możliwości uzyskania nowego orzeczenia. W sytuacji, gdy stało się to możliwie ochrona stała się zbyteczna. Przyjecie innej wykładni naruszałoby zasadę sprawiedliwości, uczciwości i proporcjonalności. I tak jak w przypadku Skarżącej, przy promowanej przez nią wykładni przepisów prawa, pomimo braku podstaw do nabycia prawa do świadczenia (art. 16 ust. 2 u.ś.r.) – wobec uzyskania nowego orzeczenia - pobierałby ona świadczenie bez uzasadnienia prawnego w tym względzie. Taki sposób rozumienia tego przepisu godzi w powołane zasady stosowania prawa.

W świetle przedstawionej wykładni spornego w sprawie przepisu z chwilą uzyskania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wygasło prawo do świadczenia przyznanego na mocy decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. zmienionej decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. A skoro odpadła podstawa świadczenia na rzecz Skarżącej to organ nie miał obowiązku jego wypłaty, co uchyla twierdzenie, że dokonał czynności wstrzymania tejże wypłaty. Tym samym nie wystąpiła czynność, której w działaniu organu dopatrywała się Skarżąca, a to uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, co ma umocowanie w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tych okolicznościach zbędne jest rozważanie dochowanie przez Skarżącą terminu wniesienia skargi. Na marginesie jedynie wskazać trzeba, że brak pouczenia ze strony organów administracji o trybie zaskarżenia nie może stronie szkodzić. Jest to uwaga o charakterze uniwersalnym, nie odnosząca się do okoliczności tej sprawy. W tym kontekście przypomnieć jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Okolicznością uzgadniającą brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi jest również brak właściwego pouczenia.

Końcowo konieczne jest odniesienie się do argumentacji Skarżącej wspartej na powołanym przez nią orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym zakresie słusznie dostrzega organ, że rozstrzygnięcia te zapadły na gruncie odmiennych okoliczności faktycznych, przedmiotem rozważań sądów były okoliczności związane z pojęciem nienależnie pobranego świadczenia. W tych postępowaniach przedmiotem badania są zupełnie inne fakty, zatem nie mogą być one wprost odnoszone na grunt rozpoznanej sprawy. Niezależnie od tego poglądy tam wypowiedziane nie były dla organów wiążące, w sprawie samej Skarżącej nie wydano orzeczeń o odmiennej treści, a zatem nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania. W świetle odmiennej podstawy orzekania w sprawach powoływanych przez Skarżącą nie można wywodzić także naruszenia zasady wskazanej w art. 7a k.p.a.

Uznając, że w sprawie organ dokonał czynności wstrzymania wypłaty świadczenia lecz wygasło ono z mocy prawa na skutek wystąpienia wskazanych okoliczności skargę na czynność, która nie miała miejsca jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie istniał bowiem przedmiot zaskarżenia.