Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 705/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w całości
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. P. – K. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz T. P.-K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty – odwołał z dniem 2 sierpnia 2011 r. T. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych .

W uzasadnieniu zarządzenia Wójt wyjaśnił, że skarżąca od 1 września 2007 r. piastowała stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych. W dniu 14 lipca 2011 r. Sąd Rejonowy II Wydział Karny w sprawie sygn. [...] wydał wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne przeciwko T. P. o przestępstwa określone w przepisach art. 271 § 1 k.k. w związku z art. 271 § 1 k.k. w zbiegu z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. i art. 12 k.k., stwierdzając, że T. P. wykonując obowiązki Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych, dopuściła się przekroczenia uprawnień (niedopełnienia obowiązków), czym działała na szkodę interesu publicznego lub prywatnego oraz poświadczenia nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne. Według sądu powszechnego wskazanych przestępstw skarżąca dokonała organizując konkurs na stanowisko głównej księgowej w Zespole Szkół Publicznych, w wyniku którego stanowisko to zostało powierzone osobie nieposiadającej stosownego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, to jest niespełniającej wymogów określonych przez przepisy ustawy o finansach publicznych. Sąd ustalił, że wina T. P. i okoliczności czynu nie budzą wątpliwości.

Zatrudnienie na stanowisku głównej księgowej osoby bez odpowiednich kwalifikacji spowodowało powstanie znacznych szkód dla Gminy , bowiem osoba ta prowadziła wadliwie księgowość Zespołu Szkół Publicznych , a w pewnym okresie czasu zaniechała prowadzenia ksiąg rachunkowych, dopuściła się niekompletności dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, nie aktualizowała zakładowego planu kont. Powyższe okoliczności zostały ustalone przez audytora wewnętrznego w ramach postępowania kontrolnego w przedmiocie oceny prawidłowości prowadzenia rachunkowości w Zespole Szkół Publicznych w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 1 października 2010 r. Aktualnie są one przedmiotem postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową.

W ocenie Wójta Gminy jako organu prowadzącego Zespół Szkół Publicznych, w takiej sytuacji zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony" dający podstawę do odwołania dyrektora. Decyduje o tym nie tylko fakt popełnienia przez skarżącą przestępstwa, ale także społeczne konsekwencje piastowania stanowiska dyrektora szkoły przez osobę, której zachowanie jest oceniane w sposób negatywny przez przepisy prawnokarne. Zdaniem Wójta, stwierdzenie przez Sąd faktu popełnienia przez dyrektora przestępstwa, pomimo braku formalnego skazania powoduje, że dyrektor traci zdolność do piastowania zajmowanego stanowiska. Właściwe piastowanie stanowiska przez dyrektora szkoły jest bowiem w znacznym stopniu determinowane cechami osoby zajmującej to stanowisko: osoba taka musi mieć nieposzlakowaną opinię, cieszyć się nieskazitelnym charakterem, stanowić wzór do naśladowania dla swoich podopiecznych, reprezentować najwyższe przymioty ducha i charakteru. Stwierdzenie popełnienia przestępstwa mimo braku skazania powoduje destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej. Gdy zachowanie dyrektora szkoły jest oceniane negatywnie nie tylko w zakresie dyscyplinarnym (skarżącą ukarano karą dyscyplinarną), ale też prawnokarnym, osoba taka traci zdolność do realizacji obowiązku, o którym mowa w ustawie Karta Nauczyciela, to jest dbałości o dydaktyczny i wychowawczy poziom szkoły. Szkoła kierowana przez osobę poświadczającą nieprawdę, działającą z przekroczeniem swoich uprawnień, czym powoduje szkodę w interesie publicznym jest placówką niezdolną do wypełniania ustawowych obowiązków. Dyrektor traci bowiem niezbędny do wykonywania swoich obowiązków autorytet, przestaje stanowić wzór uczciwego i rzetelnego obywatela, przez co nie może sprostać obowiązkowi właściwego formowania dzieci i młodzieży.

Dodatkowo – według wójta – popełnienie przez skarżącą przestępstwa zdyskredytowało ją w środowisku mieszkańców gminy , przez co rodzice z niepokojem wysyłają dzieci do placówki, którą kieruje osoba o niejasnej kondycji etycznej. Dlatego T. P. nie ma kwalifikacji niezbędnych do pełnienia funkcji dyrektora placówki oświatowej, co rodzi konieczność natychmiastowego odsunięcia jej od wykonywania obowiązków kierowniczych w szkole.

Wskazano również, że na tle zachowań skarżącej jako dyrektora szkoły Prokuratura Rejonowa we Włodawie prowadzi jeszcze inne postępowania w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przekroczenia uprawnień w zakresie projektu "Lepszy start", polegającego na bezumownym wypłacaniu wynagrodzeń z tytułu zarządzania tym projektem.

Zdaniem organu, za brakiem kwalifikacji do piastowania stanowiska dyrektora przez skarżącą przemawia również okoliczność, że w sytuacji ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora w chwili obecnej, byłaby ona wykluczona z udziału w konkursie z uwagi na niespełnianie wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i rodzajach publicznych placówek

(Dz. U. Nr 184, poz. 1436). Z uwagi na treść zapadłego wyroku wskazanego na wstępie nie spełnia ona wymogu określonego w § 1 pkt 8 tego rozporządzenia (przeciwko T. P. toczy się bowiem nadal postępowanie karne).

W dniu [...] lipca 2011 r. Kurator Oświaty pismem nr [...] – wyraził pozytywną opinię w przedmiocie odwołania T. P. z zajmowanego stanowiska.

W obszernej skardze skierowanej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżąca T. P. zaskarżyła w całości zarządzenie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójta Gminy w sprawie odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych .

Zarzuciła, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem przepisów:

1) art. 7 i 10 k.p.a., poprzez naruszenie przez Wójta Gminy zasad wynikających z tych przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie realnego i czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jej odwołania ze stanowiska i przedstawienia w jego toku swoich racji, w szczególności poprzez niepoinformowanie o wszczęciu postępowania w sprawie jej odwołania ze stanowiska dyrektora oraz niezapewnienie realnej możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania, przede wszystkim zaś przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia;

2) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przedmiotowego zarządzenia mimo nie zaistnienia ustawowej przesłanki w postaci "przypadku szczególnie uzasadnionego", z przekroczeniem przewidzianego luzu decyzyjnego;

3) art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34b ustawy o systemie oświaty, poprzez wyrażenie przez Kuratorium Oświaty w Lublinie pozytywnej opinii w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora z przekroczeniem ustawowego zakresu oceny dokonywanej przez organu nadzoru pedagogicznego; opinia wyrażona przez Kuratorium Oświaty wykracza poza dopuszczalną ocenę w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej;

4) art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34b ustawy o systemie oświaty, poprzez dokonanie przez organ prowadzący szkołę oceny działalności skarżącej jako Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w zakresie niedopuszczalnym ustawowo, to jest w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej mimo nieposiadania uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego.

Wskazując na te zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że o zamiarze odwołania ze stanowiska dyrektora ZSP dowiedziała się w dniu 27 lipca 2011 r. z informacji zostawionej przed jej domem przez pracownika Urzędu Gminy. Nie zostało jej doręczone wezwanie do zapoznania się z materiałami postępowania w przedmiocie jej odwołania, nie został także wskazany żaden termin do stawienia się w Urzędzie Gminy celem zapoznania się z aktami. Co więcej, organ prowadzący postępowanie nie doręczył skarżącej postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie jej odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W dniu 29 lipca 2011 r. skarżąca otrzymała pismo, w którym poinformowano ją, że w związku z niestawieniem się w Urzędzie Gminy w dniu 28 lipca 2011 r. o godz. 900, Wójt Gminy przesyła kserokopie dokumentów stanowiących podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora. Organ prowadzący szkołę zwrócił się do skarżącej o zapoznanie się z nimi celem wniesienia ewentualnych uwag, nie wyznaczając przy tym żadnego terminu.

W ocenie skarżącej stosowana przez wójta forma i sposób wzywania, czy też jej zawiadomienia o konieczności stawienia się w Urzędzie Gminy, bez wskazania terminu i godziny, bez zachowania wymogów prawa administracyjnego, wreszcie bez zachowania odpowiedniego wyprzedzenia – są niezgodne z wymogami procedury. Podkreśliła, że w zakreślonym przez organ terminie nie była w stanie zgromadzić dokumentacji (w postaci opinii dotyczących jej pracy, umiejętności oraz kompetencji, dokumentów z akt toczących się postępowań, prywatnych opinii, czy też ekspertyz dotyczących kwestii raportu finansowego), celem złożenia do akt postępowania dotyczącego jej odwołania. W ocenie skarżącej wyznaczony termin był nierealny na zajęcie stanowiska i miał na celu pozbawienie jej możliwości ustosunkowania się do zarzutów, czym Wójt Gminy uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim jednak – według skarżącej – w jej przypadku nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez wójta przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w tym trybie dojść może jedynie wówczas, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie sprawowania funkcji przez dyrektora, bowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W niniejszej sprawie organ prowadzący szkołę wydał zarządzenie na podstawie okoliczności rzekomo prawdziwych – znanych mu od stycznia 2009 r. Podkreśliła, że nie jest osobą karaną, a tym bardziej nie jest osobą skazaną, gdyż wyrok, na który powołuje się organ nie nałożył na nią żadnej kary. W związku z tym, że wskazany wyrok jest nieprawomocny, gdyż toczy się w sprawie postępowanie apelacyjne, zaznaczyła, że w świetle prawa jest osobą niewinną do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. O braku zaistnienia ustawowej przesłanki do wydania przedmiotowego zarządzenia świadczą – w ocenie skarżącej – także lata jej nienagannej pracy i nieposzlakowanej opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zarzuty zawarte w skardze nie są uzasadnione, a przedstawiony przez skarżącą stan faktyczny sprawy został zrelacjonowany w sposób nierzetelny.

W szczególności wskazano, że skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania w sprawie odwołania z funkcji dyrektora w dniu 27 lipca 2011 r. podczas rozmowy telefonicznej prowadzonej przez Sekretarza Gminy, w której wyznaczono w tym celu dzień 28 lipca 2011 r. na dokonanie tych czynności. W dniu 27 lipca 2011 r. pracownik Urzędu Gminy dodatkowo udał się do mieszkania skarżącej w celu doręczenia pisma. Drzwi otworzyła matka skarżącej informując pracownika, że skarżącej nie ma w domu. Z tego powodu pracownik pozostawił pismo na szafce koło drzwi. Z uwagi na niestawiennictwo skarżącej na zaproszenie Wójta w dniu 28 lipca 2011 r., dokumenty zawierające materiały, na podstawie których dokonano odwołania doręczono skarżącej w dniu 29 lipca 2011 r. za pośrednictwem usługi kurierskiej Poczty Polskiej. Skarżąca w żaden sposób nie zareagowała na korespondencję pochodzącą z Urzędu Gminy. W szczególności nie stawiła się na wyznaczone spotkanie, z premedytacją nie przyjmowała pracowników urzędu udających się do niej z korespondencją, w sytuacji zaś otrzymania dokumentów nie poczyniła żadnych kroków, by skontaktować się z Wójtem Gminy. Tym samym według organu uprawnienie skarżącej do czynnego udziału w sprawie zostało zachowane.

W ocenie Wójta niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez niego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem sprawa odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 1 k.p.a., a zatem przepisy tej ustawy procesowej nie znajdą tu zastosowania. Akt odwołania nie jest decyzją administracyjną, tylko zarządzeniem wójta gminy, dlatego kontrola jego legalności odbywa się w trybie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podniesiono, że wójt wziął uwagę okoliczność, że omawiany wyrok nie jest prawomocny jak i fakt, że jest to wyrok warunkowo umarzający postępowanie. Okoliczności te choć niewątpliwie zmniejszają prawnokarny wymiar zachowania skarżącej, są jednak prawnie relewantne dla możliwości dalszego piastowania przez skarżącą stanowiska dyrektora, jest ona bowiem pozbawiona zdolności kandydowania na stanowisko dyrektora szkoły – nie spełniając wymogu, o którym mowa w przepisie § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 27 października 2009 r. W konsekwencji należało uznać, że skoro przepis prawa pozbawia danej osoby zdolności do kandydowania na stanowisko dyrektora szkoły, to tym bardziej wyklucza możliwość pełnienia przez taką osobę funkcji dyrektora.

Podkreślono nadto, że osoba która piastuje stanowisko dyrektora szkoły, na skutek wyroku warunkowo umarzającego traci nieposzlakowaną opinię, przestaje swoją postawą dawać gwarancję właściwego wykonywania obowiązków dyrektora. W ocenie Wójta Gminy wyczerpanie przez zachowanie dyrektora przesłanek przestępstwa, co zostało potwierdzone w toku przewodu sądowego w postępowaniu karnym, winno być zawsze uznawane za "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Jako niezasadny organ uznał zarzut skarżącej, jakoby Wójt Gminy działał z przekroczeniem ustawowej kompetencji, bowiem ocenił jej działalność w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej. Zauważył, że podstawę odwołania skarżącej stanowił "przypadek szczególnie uzasadniony", a nie negatywna ocena jej działalności, o której mowa w przepisie art. 38 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji Wójt nie dokonał oceny pracy skarżącej (sposób wykonywania pracy nie był przedmiotem oceny), ustalił jedynie, jaki wpływ będzie miało pozostawienie osoby, która popełniła przestępstwo na stanowisku dyrektora szkoły mając na względzie konieczność właściwego wypełniania przez placówkę funkcji dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując zarzuty skargi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie obszernie odniósł się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę (k. 65-73 akt sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w swoich wnioskach, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia, które jest w niespornych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – wadliwe.

Co do zasady, uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Oznacza to, że zarządzenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego (wójta gminy) działający jako organ prowadzący taką placówkę o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej (dyrektora szkoły), jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie podlegała legalność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie odwołania T. P. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych , przede wszystkim w świetle przyjętej podstawy odwołania w trybie natychmiastowymi. Podstawę tę stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm., dalej jako "u.s.o."). W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Wskazany przepis wprowadza nadzwyczajny (wyjątkowy) tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły). Wyjątkowy charakter przewidzianego trybu odwołania przejawia się z jednej strony przesłankami na jakich odwołanie może nastąpić, z drugiej strony stanowi odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej, stąd też omawiany przepis powinien być interpretowany ściśle. Oznacza to jednocześnie, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora uzasadniać może zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu (por. przykł. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2001 r., sygn. II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001/9/41; z dnia 19 września 2001 r., sygn. II SA 1657/01, Prawo Pracy 2002/2/39; z dnia 23 września 2005 r., sygn. I OSK 91/05, LEX nr 192086).

W omawianej regulacji ustawodawca zamieścił dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym (istnienie przypadku szczególnie uzasadnionego) oraz drugą proceduralną (uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty), których łączne wystąpienie uzasadnia możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Druga z przesłanek nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, bowiem pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w sprawie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych .

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadzała się do tego, czy w okolicznościach tej sprawy – mając na względzie wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia przyczynę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – można było ją zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Nie ulega wątpliwości, że ta przesłanka materialnoprawna z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem ogólnym, nieostrym i niedookreślonym, powoduje trudności praktyczne kwalifikowania wielu, bądź jednego zachowania, jako "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Wyjaśniono już, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez osobę pełniąca funkcję dyrektora szkoły, a także iż winno być ono rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 86/08, Lex nr 470925).

Uwzględniając powyższe uwagi, w pierwszej kolejności należało odwołać się do treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, bowiem to z niego wynikać winna zasadność podjętego rozstrzygnięcia w kontekście przesłanki określonej w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a co za tym idzie jego zgodność z prawem.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia motywem odwołania dyrektora szkoły przez wójta był fakt popełnienia przez skarżącą przestępstwa, które stwierdzone zostało nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. [...], warunkowo umarzającym postępowanie karne przeciwko T. P.. Wskazują na to również dołączone akta administracyjne, z których wynika, że czynności związane z odwołaniem skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły podjęte zostały przez wójta jako organ prowadzący szkołę dopiero w chwili doręczenia gminie tego wyroku. W dalszej dopiero kolejności w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano na społeczne konsekwencje piastowania stanowiska dyrektora szkoły przez osobę, która na skutek wyroku wydanego przez sąd powszechny straciła zdolność piastowania swojego stanowiska.

Skoro w ten sposób należy odczytywać podstawę faktyczną odwołania, to trzeba zwrócić uwagę, że podstawę odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji stanowi zawsze określony czyn dyrektora szkoły stanowiący naruszenie prawa (bez względu na to, czy może on zostać zakwalifikowany jako czyn przestępny, czy też nie). Niewątpliwie bowiem nie tylko czyny stanowiące przestępstwo popełnione przez dyrektora szkoły w związku z pełnioną przez niego funkcją – stanowić mogą "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W związku z tym należy zaakcentować, że przypisany omawianym wyrokiem czyn skarżącej polegał na tym, że T. P. w dniach 10, 11 i 29 lipca 2008 r. oraz w dniu 29 października 2008 r. [...], w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w tym w dniach 10 i 11 lipca 2008 r. wspólnie i w porozumieniu z G.W. i B.C., jako funkcjonariusz publiczny – Dyrektor Zespołu Szkół Publicznych , będąc na podstawie własnego zarządzenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze – przewodniczącym komisji do przeprowadzenia naboru na stanowisko księgowego, przekroczyła swoje uprawnienia w ten sposób, że jako jedna z osób uprawnionych do wystawienia dokumentów w postaci protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnej, poświadczyła w tych dokumentach nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a mianowicie co do faktu, że wymagania formalne określone w ogłoszeniu Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych spełniało 4 kandydatów, w tym W.M. w sytuacji, gdy jednym z wymagań było posiadanie wykształcenia wyższego ekonomicznego lub wykształcenia średniego o kierunku rachunkowość, a W.M. posiadała wykształcenie średnie zawodowe o profilu sprzedawca magazynier i wykształcenie wyższe na kierunku zootechnika w zakresie hodowli i użytkowania zwierząt, co skutkowało jej zatrudnieniem na stanowisku księgowej w Zespole Szkół Publicznych pomimo niespełniania wskazanych powyżej wymagań formalnych, a ponadto własnym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. powierzyła jej obowiązki i odpowiedzialność w zakresie spraw wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), ustanawiając ją tym samym głównym księgowym pomimo, że W.M. nie spełniała warunków określonych art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy działając przez to na szkodę interesu publicznego – Gminy , tj. o czyn z art. 271 § 1 k.k. w zb. z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Sąd ustalając, że oskarżona dopuściła się tego czynu przyjął wypadek mniejszej wagi określony w art. 271 § 2 k.k. i warunkowo umorzył wobec niej postępowanie karne na okres 2 lat tytułem próby i orzekł od oskarżonej świadczenie pieniężne w wysokości 2.000 zł na cel społeczny.

Opis przypisanego skarżącej przez sąd czynu wskazuje zatem, że chodzi o jej zachowania, jakie miały miejsce w 2008 roku. Natomiast z niekwestionowanych twierdzeń skargi wynika, że organ prowadzący szkołę o fakcie prowadzenia postępowania karnego przeciwko skarżącej wiedział już w 2009 roku, zaś pierwsza rozprawa w postępowaniu karnym przeciwko skarżącej odbyła się w dniu 21 czerwca 2010 r.

Trafnie zwrócono w judykaturze uwagę, że ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uzasadnia tezę, że zastosowanie trybu odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, jako trybu nadzwyczajnego, uzasadnionego wystąpieniem "przypadku szczególnie uzasadnionego" powinno przebiegać w relatywnie krótkim przedziale czasowym od momentu wystąpienia okoliczności mających uzasadniać ich kwalifikację jako przypadku szczególnie uzasadnionego. A zatem powinien zachodzić związek czasowy między przyczynami odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego a faktem odwołania dyrektora szkoły z tych powodów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2011 r., sygn. IV SA/Wr 5/11, LEX nr 1101393).

Przemawia za tym również treść przepisu art. 38 ust. 2 u.s.o., zgodnie z którym kurator oświaty wydaje opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu [...], zaś niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Wskazana konstrukcja potwierdza sposób interpretacji pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony", jako wystąpienie okoliczności wyjątkowych, uniemożliwiających prawidłowe funkcjonowanie szkoły, dając podstawę na dokonanie odwołania po upływie stosunkowo krótkiego czasu od ujawnienia istotnego naruszenia prawa przez dyrektora.

W tym kontekście stwierdzić należy, ze prowadzone przez Wójta Gminy postępowanie nie wpisuje się w ramy czasowe, które uzasadniałyby zastosowanie trybu określonego w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ciąg podejmowanych działań przez organ prowadzący szkołę i ich dokumentacja, a w konsekwencji wydanie zarządzenia po upływie znacznego okresu czasu od wystąpienie zdarzeń zakwalifikowanych ostatecznie przez organ jako przypadek szczególnie uzasadniony, wskazuje, że wójt oczekiwał na ocenę działalności dyrektora szkoły przez sąd powszechny. Tymczasem to czyn (działania), osoby kierującej szkołą powinny podlegać ocenie przy kwalifikowaniu go jako "przypadku szczególnie uzasadnionego", a nie jego ewentualna penalizacja.

Podkreślić również należy, że wprawdzie wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2011 r. uznano T. P. za winną dopuszczenia się przestępstwa, jednakże orzeczenie to do chwili rozstrzygania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uzyskało przymiotu prawomocności. Tym samym należało uznać, że skoro organ prowadzący zdał się na ocenę czynu dokonanego przez dyrektora placówki oświatowej przez organ wymiaru sprawiedliwości, to dopiero prawomocny wyrok sądu mógłby wiążąco przesądzać omawianą kwestię.

Analiza uzasadnienia zarządzenia i zawarte w niej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że w dniu 2 sierpnia 2011 r. zaistniała konieczność natychmiastowego działania ze strony organu prowadzącego placówkę oświatową. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że zarządzenie zostało wydane – w tych okolicznościach – co najmniej przedwcześnie, tym bardziej, że niesporne jest, iż skarżąca złożyła apelację od wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2011 r.

Reasumując oznacza to, iż uprawniona jest teza, że nie jest uzasadnione odwołanie przez wójta jako organ prowadzący szkołę dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. z powołaniem się na czyn (działanie) dyrektora szkoły stanowiący naruszenie prawa, który mógłby uzasadniać wydanie zarządzenia o odwołaniu na tej podstawie, jeżeli od chwili dowiedzenia się przez organ prowadzący szkołę o naruszeniu prawa przez dyrektora upłynęły ponad 2 lata, wówczas bowiem – z uwagi na upływ czasu – nie zachodzi już adekwatny związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa przez dyrektora a zarządzeniem organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora z pełnionej funkcji.

Jeżeli natomiast – tak jak w niniejszej sprawie – organ prowadzący szkołę rezygnuje z samodzielnej oceny zaistniałego czynu dyrektora w kontekście przesłanki określonej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ("przypadku szczególnie uzasadnionego"), posiadając wiedzę, że przeciwko dyrektorowi za czyn, którego ten się dopuścił, toczy się postępowanie karne, oczekując na prawnokarną ocenę tego czynu, wówczas ewentualne zastosowanie trybu odwołania przewidzianego na takiej podstawie z uzasadnieniem, że dyrektor dopuścił się przestępstwa (występku) w związku z pełnioną funkcją – nastąpić może dopiero po prawomocnym, nie zaś nieprawomocnym przypisaniu dyrektorowi szkoły faktu popełnienia przestępstwa.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy oznacza to, że w sytuacji, kiedy wójt gminy jako organ prowadzący szkołę wydając zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie zdecydował się na samodzielną ocenę czynu dyrektora, lecz oczekiwał na wynik procesu karnego, to wydanie zarządzenia na podstawie nieprawomocnego wyroku sądu powszechnego w postępowaniu karnym stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu.

W konsekwencji z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż argumentacja skargi, która odnosiła się do naruszenia zaskarżonym zarządzeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. okazała się uzasadniona.

Na marginesie wskazać również należy, uwzględniając charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły, iż organ winien umożliwić skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed podjęciem aktu odwołania.

Naruszenie prawa przez dyrektora musi być należycie wywiedzione, udokumentowane i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Charakter prawny zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie – na zasadzie analogii legis – wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), tak aby strona przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808; wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10). Gdyby zaś nawet uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym nie wywodzić z art. 10 k.p.a., należałoby je wywieść z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Twierdzenie organu, że skarżąca brała czynny udział w niniejszym postępowaniu, gdyż mogła składać wnioski – nie jest uprawnione i nie prowadzi do uznania, iż wobec niej wskazana zasada była zachowana. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie odwołania dyrektora ze sprawowanej funkcji jakkolwiek prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nie może być podstawą do wprowadzania iluzorycznych terminów np. do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

W kontekście zaś prawidłowości uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu można zwrócić uwagę, że nie są uzasadnione argumenty organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, jakoby za jego zasadnością przemawiała okoliczność, że w istniejących realiach skarżąca nie spełnia warunków do powołania na stanowisko dyrektora szkoły. Zaakcentować należy, że w niniejszej sprawie nie ma to żadnego znaczenia, skoro przedmiotem postępowania było zarządzenie o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora, nie zaś kwestia jej powołania na to stanowisko.

Jeżeli dojdzie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ, należy uwzględnić wskazania Sądu odnośnie prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. oraz konieczność zachowania podstawowych reguł postępowania administracyjnego odnoszących się do praw strony takiego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.