Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 659/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 ust. 2 pkt 3 pkt 7  art. 6 ust. 2 pkt 2 art. 52 art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1 pkt 1  art. 63 ust. 3 zd. 1 art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 5 ust. 2 par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skarg E. P., A. P., W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2023 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu sprawy z wniosku Ł. B., decyzją z dnia 6 października 2022 roku (nr [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingiem i pylonem reklamowym, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...]., ark. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalone zostały:

- obowiązująca linia zabudowy w odległości 14m od frontowej granicy terenu z dopuszczeniem wysunięcia przed tę linię na odległość nie większą niż 1,5m elementów drugorzędnych budynku, takich jak: okapy, zadaszenia wejść, daszki, podcienie, gzymsy, przedsionki, tarasy, schody zewnętrzne;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem na maksymalnie 17% oraz maksymalną powierzchnię zabudowy 2450m;

- udział powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji minimum 50%;

- szerokość elewacji frontowej maksymalnie 33m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki maksymalnie 8m od istniejącego poziomu terenu, na obowiązującej linii zabudowy;

- dach płaski o spadku 12°;

- pylon reklamowy o maksymalnej szerokości 1m i wysokości od 2m do 3m włącznie.

W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono:

- bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy [...];

- zagospodarowanie terenu, które uwzględnia rozwiązania wynikające z opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - [...] - [...]" część [...] w P., tj. lokalizację zabudowy, miejsc postojowych i nasadzenia zieleni wysokiej na działce całkowicie poza pasem przeznaczonym pod drogę wewnętrzną [...] oraz drogę publiczną [...];

- obsługę komunikacyjną budynku handlowo-usługowego z parkingiem, zjazdem z drogi publicznej, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną wyłącznie jednym istniejącym zjazdem z ulicy [...] (działka nr [...], [...]), który wymaga przebudowy do normatywnych parametrów zjazdu publicznego w celu przystosowania do przeniesienia generowanego nowego ruchu samochodowego, projekt przebudowy wymaga uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich przed wystąpieniem na budowę budynku handlowo-usługowego, realizacja robót drogowych przed oddaniem budynku do użytkowania;

- lokalizacja pylonu reklamowego zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, tj. 6m od krawędzi jezdni drogi gminnej ulicy [...];

- zapewnienie pełnych potrzeb parkingowych na terenie inwestycji, minimum 45 miejsc parkingowych oraz 10 miejsc dla rowerów na 1000m˛ powierzchni użytkowej obiektu usługowego pomniejszonej o powierzchnię pomieszczeń pomocniczych, technicznych, gospodarczych i technologicznych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, powierzchnię magazynową oraz zaplecze komunikacyjne, w tym powierzchnię garażową;

- odprowadzanie ścieków sanitarnych zgodnie z opinia wydaną przez A. z dnia 1 października 2021 roku oraz umową z dnia 28 lutego 2022 roku zawartą z Spółdzielnią "[...]" w sprawie przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oraz partycypowania w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej przy ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołań M. L., E. P., A. P., M. W., L. W. W. H. oraz W. H., decyzją z dnia 14 lipca 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji.

W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowa wielorodzinna, usługowo-handlowa, usług oświaty i usług sportu. Planowana inwestycja kontynuuję funkcję usługowo-handlową, a ponadto stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej.

W badanym obszarze budynki są zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek. Usytuowanie budynków w głębi terenu dotyczy budynków oświaty i sportu. Wzdłuż ulicy [...] budynki są zlokalizowane w odległości 8m, 29m, 32m oraz 62m od frontowych granic działek. Z uwagi na brak ukształtowania jednolitej linii zabudowy w badanym obszarze oraz z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna od ulicy [...] przybiera formę łuku wyznaczona linia zabudowy nie stoi w sprzeczności z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ zaznaczył, że żadna ze stron postępowania nie kwestionowała ustalenia tego parametru.

W obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 46%, zawiera się w przedziale od 2% do 77%. Dla budynków usługowych ten wskaźnik wynosi średnio 21%. Zaplanowany wskaźnik (17%) nie nawiązuje do średniego występującego w obszarze analizowanym. Jednak nie odbiega znacznie od wskaźnika budynków usługowych.

Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, która jest usytuowana na działkach o mniejszej powierzchni niż teren inwestycji. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym nie byłby adekwatny dla planowanej zabudowy. Zasadne było odniesienie się do wartości średniego wskaźnika dla zabudowy usługowej. Dopuszczenie realizacji zabudowy o mniejszym wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy uwzględnia, że kwestią budząca wątpliwości odwołujących jest okoliczność zbyt dużych gabarytów mającej powstać inwestycji.

Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi około 12m, co z tolerancją ± 20% daje wartość od 9,6m do 14,4m. Średnia wartość tego parametru dla budynków usługowych wynosi około 44m, co z tolerancją ± 20% wynosi od 35,2m do 52,8m. Inwestor zaplanował ten parametr na poziomie 32,5m, co wykracza poza dopuszczalny zakres wyznaczony dla całego obszaru analizy, ale sytuuje się nieznacznie poniżej dolnej granicy dla zabudowy usługowej. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a tym samym bardziej adekwatne jest odnoszenie tego parametru do zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją.

Budynki mieszkalne mają dwie kondygnacje nadziemne o wysokości do około 8m przy dachu płaskim i do około 9m przy dachu stromym. Budynki wielorodzinne mają trzy i cztery kondygnacje o wysokości od 10m do 12m. Sąsiednie budynki mają wysokość 9,8m (budynek jednorodzinny przy ulicy [...]) około 8,5m (zespół zabudowy szeregowej wzdłuż ulicy [...]) oraz około 12,1m, 18,3m i około 24,1m (budynki o funkcji oświaty przy ulicy [...]). Wnioskowana przez inwestora wysokość 8m nie przekracza wysokości budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, która wynosi 8,5m. Planowana inwestycja nie będzie zatem dominować nad najbliżej usytuowaną zabudową mieszkaniową. Budynki w obszarze analizowanym przykryte są dachami płaskimi i stromymi o zróżnicowanej geometrii i kątach nachylenia. Z uwagi na różnorodność tego parametru ustalenie dachu płaskiego o spadku 12ş nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.

Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z ulicy [...] oraz nie wymaga zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że gabaryty planowanego obiektu są większe niż gabaryty zabudowy mieszkaniowej, ale wielkość planowanego budynku nie odbiega od gabarytów obiektów o funkcji usługowej występujących w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa jest mniejsza od zabudowy o funkcji usług sportowych.

W obszarze analizowanym występują budynki o charakterze usługowo-handlowym. Na kampusie występują budynki pełniące funkcję usługową o charakterze sportowym, czy usług z zakresu oświaty. Skoro na badanym obszarze występuje zabudowa o funkcji usługowej i usługowo-handlowej, to brak jest podstaw do formułowania twierdzeń, że budynek nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym, tylko wyłącznie z tego względu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa.

Kwestia wzmożenia ruchu samochodowego nie jest badana na tym etapie procesu inwestycyjnego. Organ podkreślił, iż zarządca drogi wydał pozytywną opinię co do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Zarzut ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej (33m) niezgodnie z wnioskiem inwestora (32,5m) może podnosić dysponent wniosku, a nie inne strony postępowania. W odpowiedzi na odwołanie pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że określona przez organ wartość jest zgodna z jego zamiarami.

W odniesieniu do geometrii dachu przepisy nie odsyłają do średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż geometria dachu winna nawiązywać do nieruchomości znajdujących się po tej samej stronie drogi co projektowana inwestycja. W przepisach mowa o ustaleniu tego parametru odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania od tego, czy na danym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu. Ustalona geometria dachu niewątpliwie nawiązuje do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Skoro obszar nie jest pod tym względem jednorodny, to brak było podstaw do odmowy ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora. Realizacja dachu skośnego automatycznie wiązałaby się z podwyższeniem zabudowy, a to w konsekwencji wpłynęłoby na niezgodność z wysokością nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Włączona do akt dokumentacja (pismo spółki A. oraz umowa ze Spółdzielnią "[...]") potwierdzają, iż gestorem sieci kanalizacyjnej w pobliżu terenu inwestycji jest Spółdzielnia "[...]". Na obecnym etapie postępowania bez znaczenia jest okoliczność, że istnieją problemy natury prawnej co do kwestii własności sieci kanalizacyjnej. Skoro gestorzy sieci są zgodni co do władania przez nich określonym odcinkiem sieci, to brak jest podstaw do tego, aby organ wydający decyzje w przedmiocie warunków zabudowy podważał tę okoliczność.

Podsumowując Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja sytuowana jest wprawdzie w sąsiedztwie zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, jednak poza terenem tej zabudowy i posiada bezpośredni dostęp do drogi. Jej lokalizacja nie ingeruje w czytelnie ukształtowany układ urbanistyczny osiedla "[...]".

Wnioskdowny budynek handlowo-usługowy sytuowany jest poza osiedlem, przy drodze klasy [...], która stanowi również drogę dojazdową dla ruchu samochodowego odbywającego się do oraz z [...] i [...]. Taka lokalizacja predestynuje wnioskodawcy teren pod planowaną zabudowę.

E. P., A. P. oraz W. H., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Strona skarżąca zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że projektowana inwestycja spełnia wymogi warunkujące ustalenie dla niej warunków zabudowy, w tym zwłaszcza, że spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji i wskaźników zabudowy,

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji na poziomie nieznajdującym uzasadnienia w analizie urbanistycznej, gdyż ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 17% spowoduje, że powierzchnia planowanej zabudowy będzie ośmiokrotnie większa niż średnia powierzchnia zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, co doprowadzi do powstania obiektu wyróżniającego się na tle ukształtowanego ładu przestrzennego, nie wpisującego się w otoczenie, który ze względu na tak znaczne gabaryty nie będzie stanowił dopełnienia istniejącej zabudowy,

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez określenie szerokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnie 33m, przyjęta wartość jest aż około 20m większa niż średnia wartość w obszarze analizowanym dla wszystkich budynków, a realizacja takiej szerokości elewacji frontowej spowoduje ewidentnie, iż będzie on stanowił dominantę przestrzenną zakłócając zastany ład urbanistyczny po stronie ulicy [...],

4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez brak zapewnienia przy określaniu warunków zabudowy ochrony prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, w tym nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia jej uciążliwości dla tych nieruchomości i terenów zielonych, cennych przyrodniczo, chronionych postanowieniami uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego omawianego obszaru,

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 oraz art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na zaniechaniu przeprowadzenia wszechstronnej i wyczerpującej analizy urbanistyczno-architektonicznej, mającej na względzie w szczególności interes społeczny i słuszny interes obywateli, z której wynikałoby, że projektowana inwestycja nie spełnia wymogów warunkujących ustalenie dla niej warunków zabudowy, a w konsekwencji, że jest sprzeczna z ustalonymi funkcjami oraz cechami zastanej zabudowy, co przesądza o niemożności pogodzenia jej z istniejącą zabudową,

6) art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co znalazło odzwierciedlenie w dowolnie ustalonych warunkach zabudowy, z pominięciem uwzględnienia obowiązujących na analizowanym obszarze funkcji, parametrów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Ł. B. (inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądał oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Strony nie żądały rozpoznania sprawy na rozprawie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz.1634 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 30 września 2021 roku. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 3 stycznia 2022 roku, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Sporne warunki zabudowy zostały ustalone z poszanowaniem treści art. 52 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Organ działał na wniosek inwestora, a zmiana zagospodarowania dotyczyła terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W aktach sprawy znajduje się zarówno części opisowa wniosku, jak i graficzne przedstawienie zamierzenia inwestycyjnego wraz zagospodarowaniem terenu planowanej inwestycji.

Opis zamierzenia inwestycyjnego jest wyczerpujący z punktu widzenia potrzeb określonych koniecznością oceny spełnienia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. kwestionowana decyzja rozstrzyga, co do: rodzaju inwestycji, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także ustala linie rozgraniczające teren inwestycji, w zakresie innych warunków zawiera postanowienia dotyczące ochrony rowu [...] (nazwa zwyczajowa: S. R.), usunięcia drzew z terenu inwestycji, kompensacyjnych nasadzeń oraz kwestii zgodności z uchwałą krajobrazową szyldu reklamowego w formie wolnostojącego pylonu.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie wyjaśniające odnośnie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które przeprowadzono z zachowaniem warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzja organu pierwszej instancji posiada wymagane załączniki oraz została uzgodniona z Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego oraz zaopiniowana przez: Zarząd Dróg Miejskich, Miejską Pracownię Urbanistyczną, Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska oraz Wydział Działalności Gospodarczej i Rolnictwa.

Dowody włączone do akt sprawy potwierdzają, że teren inwestycji posiada wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego uzbrojenie w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej.

Brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80, czy art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W aktach sprawy znajduje się część tekstowa oraz graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, do której włączono analizę wysokościową przeprowadzoną na podstawie mapy 3D z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P..

Obszar analizowany organ wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, którą pomniejszono do skali 1:1000. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie nie budzi zastrzeżeń. Wynosi on 397,5m, co odpowiada trzykrotność granicy frontowej terenu inwestycji przylegającego do drogi publicznej ulicy [...] (około 132,5m). Tak wyznaczony obszar, zgodnie z treścią analizy urbanistycznej, stanowi urbanistyczną całość, która jest wystarczająca do wychwycenia jej specyfiki i określenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Ustalenia faktyczne w zakresie parametrów i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym zostały przedstawione tabelarycznie w części tekstowej analizy, pozostają bezsporne pomiędzy stronami, a Sąd z urzędu nie ujawnił podstaw do ich zakwestionowania.

Argumentacja przedstawiona w odwołaniu oraz skardze nie wskazuje na wady sporządzonej analizy urbanistycznej (nieprawidłowe ustalenia faktyczne). Zarzut naruszenia zasady prawdy materialnej powiązany został z dowolną oceną materiału dowodowego, przez które autor skargi rozumie przyjęcie przez organy stanowiska, że planowana zabudowa spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, gdy w ocenie strony skarżącej ustalone decyzją warunki zabudowy są sprzeczne z zastaną zabudową w zakresie jej funkcji oraz cech/parametrów kształtowania zabudowy.

W ocenie Sądu brak jest podstaw dla przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.

Organy dokonały prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmując, że kontynuacja funkcji zabudowy rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok NSA z 20.06.2023 r., II OSK 2241/20, LEX nr 3604829; wyrok NSA z 27.06.2023 r., II OSK 2323/20, LEX nr 3614102).

Sąd nie znalazł żadnych postaw do przyjęcia stanowiska, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zaburza ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym.

Osiedle domów jednorodzinnych powinno być oddzielone od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczalna jest jednak budowa obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe wybudowanie na terenie o funkcji mieszkaniowej sklepu spożywczego z uwagi na jego czysto usługowy charakter (wyrok NSA z 28.09.2023 r., II OSK 3301/20, LEX nr 3610721).

Przenosząc powyższe na okoliczności kontrolowanej sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z informacją pozyskaną z Wydziału Urbanistyki i Architektury (pismo z dnia 19 lipca 2022 roku) działka inwestycyjna w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miast [...] znajduje się na terenie [...] - tereny użytków ekologicznych, obszaru chronionego krajobrazu i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzących w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni oraz częściowo na terenie [...] - kierunek przeznaczenia wiodący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz kierunek przeznaczenia uzupełniający: zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.

W treści powyższego pisma jednoznacznie stwierdzono, że zapisy projektu Studium umożliwiają na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze o kierunku przeznaczenia [...] wyznaczenie między innymi towarzyszącej zabudowy usługowej.

Sąd w całości podziela stanowisko skarżonych organów, że funkcja usługowa występuje w obszarze analizowanym. Planowana zabudowa usługowo-handlowa nie ma charakteru wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w rozumieniu przepisu art. 10 ust. 3a u.p.z.p. Projektowany do pobudowania obiekt o powierzchni sprzedaży 1800m˛ niewątpliwie można rozpoznać, jako uzupełnianie istniejącej w sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, niewchodzące z nią w kolizję.

Wadliwości prawnej kwestionowanych decyzji nie dowodzi zarzut "stawiania znaku równości pomiędzy różnymi rodzajami działalności usługowej".

W ocenie Sądu nie ma istotnej różnicy pomiędzy usługami sportu i oświaty o rozmiarach istniejących w analizowanym obszarze oraz usługami handlowymi o planowanych rozmiarach z punktu widzenia uciążliwości dla terenów mieszkalnych.

Organy trafnie argumentują, że projektowany obiekt ma być usytuowany poza osiedlem mieszkaniowym, na nieruchomości posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Inwestycja nie ma charakteru wielkopowierzchniowego centrum handlowego, które z zasady generuje dodatkowy ruch samochodowy klientów przybywających spoza danej lokalizacji, w tym nawet spoza danej miejscowości.

Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania przyjmować można, że obiekt o planowanych rozmiarach będzie zaspokajał potrzeby okolicznych mieszkańców, ewentualnie podróżnych już generujących ruchu samochodowy odbywający się do oraz z [...] i [...].

Argumentacja odwołująca się do usług w postaci salonu kosmetycznego, gabinetu dentystycznego, sklepu spożywczego, czy punktu skupu złomu nie przystaje do okoliczności kontrolowanej sprawy, a przez to nie stanowi właściwej podstawy dla formułowania stanowiska w przedmiocie legalności kwestionowanych decyzji.

Organy trafnie rozpoznały brak uzasadnionych podstaw dla ograniczania wolności zabudowy do usług o charakterze tożsamym z salonem kosmetycznym, sklepem spożywczym, czy gabinetem dentystycznym. Takie usługi standardowo lokalizowane są w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych lub budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Planowany obiekt handlowo-usługowy ma zostać usytuowany poza osiedlem mieszkaniowym, na jego uboczu, ale w sąsiedztwie. Nieprawdziwe są twierdzenia odwołania, że "zastana zabudowa jednorodzinna otacza teren inwestycji". Teren inwestycji od zachodu i południa graniczy z działkami niezabudowanymi, od wschodu z ulicą [...], a od północy z zabudową szeregową jednorodzinną Osiedla [...].

Uciążliwość planowanej działalności handlowo-usługowej nie jest tożsama z uciążliwością punktu skupu złomu, który niewątpliwie nie tylko nie stanowi uzupełniania dla terenów o funkcji mieszkaniowej, ale pozostaje z funkcją takich terenów w ewidentnej kolizji.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ustalenie parametrów wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej odmiennych od wartości średnich z obszaru analizowanego nie jest działaniem contra legem, bo znajduje wyraźną podstawę w przepisach prawa.

Przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem stosowania zasady podobieństwa (kontynuacji) uwzględnia się wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się według średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia).

Przyjmuje się więc, że w konkretnym przypadku w odniesieniu do powołanych powyżej parametrów kształtowania warunków nowej zabudowy możliwe jest rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej (A. Plucińska-Filipowicz [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011).

W ocenie Sądu ustalenie powyższych parametrów nie zostało dokonane z naruszeniem art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, bo ma uzasadnienie w analizie oraz zostało omówione w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji.

Wbrew sugestiom z analizy i wskazań, co do dalszego postępowania, a także uzasadnienia kwestionowanych decyzji, wynika jednoznacznie, że odstępstwo od wartości średnich zostało odniesione do okoliczności stwierdzonych w materiale dowodowym, a dotyczących sposobu zagospodarowania i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Ustalając parametry dla nowej zabudowy organ uwzględnił cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej. Z uwagi na zastosowane odstępstwa organ wyjaśnił, iż za punkt wyjścia dla ustalenia parametrów planowanej zabudowy, ze względu na jej rodzaj handlowo-usługowy, przyjął średnie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji fontowej dla zabudowy usługowej istniejącej w obszarze analizowanym.

Prezydent wyjaśnił przy tym, że ustalone parametry nie przekraczają parametrów zabudowy usługowej oraz z uwagi na odmienną funkcję różnią się do sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że parametry zabudowy mieszkaniowej nie są adekwatne dla planowanej zabudowy usługowo-handlowej.

W ocenie Sądu takie działanie nie nosi cech istotnego naruszenia prawa procesowego, czy prawa materialnego. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (wyrok NSA z 13.02.2024 r., II OSK 2311/22, LEX nr 3694439 oraz powołane tam orzecznictwo).

Dowodu niezgodności zaskarżonych decyzji z powołanymi powyżej przepisami nie stanowi wzajemnie wykluczająca się argumentacja, że "organ w niewystarczający sposób uzasadnił zastosowanie odstępstwa", w szczególności "nie jest prawidłowe dopuszczenie znacznych parametrów zabudowy działki inwestora w oparciu o nawiązanie do budynków oświatowych". Taka argumentacja stanowi nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organów, która zbudowana została na oczekiwaniu pominięcia zabudowy usługowej istniejącej w obszarze analizowanym, jako podstawy określania warunków zabudowy dla inwestowanej działki.

Sąd nie znalazł podstaw, aby sformułować ocenę, że planowany budynek o ustalonych w decyzji gabarytach będzie stanowił dominantę wśród istniejącej zabudowy, czy też zaburza zastany ład przestrzenny obszaru analizowanego.

Inwestycja nie koliduje z cechami architektoniczno-urbanistycznymi zagospodarowania przestrzeni w obszarze analizowanym, w tym Osiedla [...]. Inwestycja nawiązuje do układu przestrzennego zabudowy istniejącej, tj. intensywnej zabudowy (średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 46%) mieszkaniowej wolnostojącej, szeregowej i bliźniaczej z enklawami budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków/obiektów usługowych (handlu, sportu i oświaty).

W ocenie Sądu projektowany budynek z uwagi na jego gabaryty (powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej) nie będzie stanowił dominanty dla zabudowy mieszkaniowej obszaru analizowanego. Na Osiedlu [...] usytuowane są bowiem budynki mieszkalne o powierzchni zabudowy 1612m˛, 708m˛, 2676m˛, 1567m˛, 1141m˛, 1224m˛, 1254m˛, 3199m˛, 1482m˛. Wysokość planowanego budynku została dostosowana do sąsiadującej z działką inwestycyjną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej/bliźniaczej, przy czym planowany budynek ma być niższy od budynków sąsiednich.

Sąd nie ujawnił żadnych podstaw dla przyjęcia stanowiska o istotnym naruszeniu przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

O nielegalności zaskarżonej decyzji nie stanowi argumentacja odwołująca się do cennych przyrodniczo terenów zielonych oraz braku rozstrzygnięcia o własności kanalizacji sanitarnej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ustawową regulacją decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.(art. 63 ust. 3 zdanie pierwsze u.p.z.p.).

Autorka skargi trafnie dostrzega, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji. Na etapie projektowania inwestycji przepis art. 144 Kodeksu cywilnego nie znajduje zastosowania. Dotyczy on bowiem zagrożeń rzeczywistych, a nie hipotetycznych (B. Sitek [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. J. Ciszewski, P. Nazaruk, LEX/el. 2023, art. 144).

Skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym, korzystali z prawa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, a także z prawa skargi do sądu administracyjnego, a zatem mieli oni zapewnioną możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

O możliwości realizacji prawa własności w zakresie zabudowy nieruchomości nie rozstrzygają oczekiwania właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sąd nie ujawnił podstaw do tego, aby przyjmować ocenę, że prawo zabudowy spornej działki zostało ustalone sprzecznie z prawem.

Projekt decyzji poddany został procedurze opiniowania przez Miejską Pracownię Urbanistyczną, Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska oraz Wydział Działalności Gospodarczej i Rolnictwa. W treści decyzji zawarte są postanowienia dotyczące ochrony rowu [...] (nazwa zwyczajowa: S. R.), usunięcia drzew, które kolidują z planowaną budową, a także wykonania nasadzeń kompensacyjnych na gruncie rodzimym.

Autorka odwołania w żadnym zakresie nie wyjaśniła dlaczego w jej ocenie z punktu widzenia ochrony terenów cennych przyrodniczo, jako względniejsza od planowanej miałaby być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tymczasem zasadnie jest przyjmować, że otwarta przestrzeń 14486m˛ zabudowana jednym budynkiem o powierzchni zabudowy 2450m˛ z gwarancją zachowania obszaru biologicznie czynnego na poziomie 50% jest środowiskiem bardziej przyjaznym dla migracji zwierząt niż taki sam obszar, ale podzielony ogrodzeniem na działki budowlane dla zabudowany jednorodzinnej szeregowej, bliźniaczej, czy nawet wolnostojącej.

Sąd w całości podziela stanowisko organów, że przedłożone przez inwestora dokumenty potwierdzają spełnienie warunku dostępu do infrastruktury technicznej w zakresie kanalizacji sanitarnej. Strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów podważających wnioski płynące z pisma spółki A. oraz umowy ze Spółdzielnią "[...]". Przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest rozstrzyganie o stosunkach własnościowych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.