Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1226/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 155, art. 162
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151. art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. sp. j. T. G., B. G. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 258/20 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa P. sp. j. T. G., B. G. z siedzibą w M.oraz B. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r. nr ZOA-VIII.7721.4.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 258/20 oddalił skargę P. Spółki jawnej T. G., B. G. z siedzibą w M. oraz B. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.4.2020, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej także: PINB) z 12 grudnia 2019 r., znak: PINB.5160/13-G/19 i nakazującą T. i B. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu magazynowego o wymiarach w rzucie 6,40 m x 2,40 m i wysokości ok. 2,5 m, położonego na działce nr [...] w M..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

T. i B. G. w 2017 r. na działce nr [...] w M. wybudowali bez pozwolenia na budowę - w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - kontener magazynowy o wymiarach w rzucie ok. 6,40 m x 2,40 m i wysokości ok. 2,5 m, nie posiadający fundamentów. Z dwóch stron obudowany jest płytą warstwową, zaś z pozostałych stron blachą trapezową. Od strony drogi - działki nr [...] w ścianie nie ma okien i drzwi, a jego odległość od granicy działki nr [...] wynosi ok. 3,0 m.

PINB w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ usytuowanie obiektu jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. z [...] r. nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. z [...] r., poz. [...]). Według planu, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami T41RP przeznaczonym pod uprawy polowe oraz T53RZ przeznaczonym pod łąki i pastwiska.

Skoro nie było możliwości wykazania zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, ze jedyną formą przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie wydanie nakazu jej rozbiórki.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także: WINB) decyzją z 13 lutego 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.4.2020, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał T. i B. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu magazynowego o wymiarach w rzucie 6,40 m x 2,40 m i wysokości ok. 2,5 m, położonego na działce nr [...] w M..

W ocenie WINB, PINB trafnie uznał, że omawiany budynek powstał w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego zasadnym było nakazanie rozbiórki magazynu gdyż wyczerpane zostały przesłanki określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie zaistniały podstawy do jego legalizacji.

Jako przyczynę uchylenia decyzji PINB i wydania decyzji co do istoty sprawy WINB wskazał potrzebę skonkretyzowania i doprecyzowania nakazu zawartego w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., domagając się jej uchylenia w całości jak i uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd oceniając niedopuszczalność legalizacji wzniesionego na działce nr [...] magazynu stwierdził, że niespornym jest, że wzniesienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Obiekt magazynowy o wskazanych wyżej parametrach nie został wymieniony w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporne było, że skarżący tego pozwolenia nie uzyskali.

Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu.

Ustawodawca wprawdzie wprowadził możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego), jednak – w ocenie Sądu – organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legalizacja samowoli jest niedopuszczalna z uwagi na sprzeczność usytuowania spornego obiektu z przepisami obowiązującego na obszarze tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zasadnie przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki tych obiektów.

Sąd zwrócił uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugim zaś – brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie w razie łącznego spełnienia tych przesłanek.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek, gdyż istnieje sprzeczność usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu z postanowieniami obowiązującego na działce nr [...] w M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. z [...] r. nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą tej Rady Nr [...] z [...] (Dz. U. Woj. Lub. z [...] r., poz. [...]), działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem T41RP, przeznaczonym pod uprawy polowe oraz symbolem T53RZ przeznaczonym pod łąki i pastwiska. Na tym terenie w planie nie przewidziano budowy żadnych obiektów budowlanych, co stanowi zasadniczą i wystarczającą barierę dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego magazynu.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy okoliczności wszczęcia procedury zmiany studium i procedury uchwalenia nowego planu miejscowego, która ma w założeniu zmienić przeznaczenie działki nr [...] w sposób umożliwiający w przyszłości legalizację samowoli budowlanej, Sąd uznał go za całkowicie bezzasadny.

Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy – tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, z 10 marca 2010 r., II OSK 475/09 i z 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11).

Wbrew zarzutowi skargi, Sąd stwierdził, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność wszczęcia przez radę gminy procedury zmiany obowiązującego na działce nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedury uchwalenia dla terenu obejmującego tę działkę nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podjęcie uchwał intencyjnych. Zmiana studium i przyjęcie nowego planu miejscowego są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Następują one w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Zdaniem Sądu, samo wszczęcie procedury planistycznej nie obligowało rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Stąd nie można wykluczyć, że przewidywane przez stronę skarżącą zdarzenia w postaci zmiany studium i uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpią, bądź też jeżeli akty te zostaną podjęte przez radę, nie sposób przewidzieć ich rezultatu. Sąd zauważył, że postępowanie planistyczne jest procesem legislacyjnym, w którym treść finalnych ustaleń jest wypadkową stanowisk różnych organów administracji (nie tylko organów gminy), podmiotów uzgadniających i opiniujących projekt uchwały, a nawet członków społeczeństwa wnoszących wnioski i uwagi do projektu uchwały. Nie sposób więc przewidzieć na etapie inicjującym proces uchwałodawczy ani tego, czy uchwała w ogóle zostanie podjęta, ani tego, jakie będą przyjęte w niej ustalenia.

Z tego względu Sąd nie mógł przyjąć, by ewentualność przyszłej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych planem miejscowym kluczowym elementem stanu prawnego jest treść obowiązującego planu. Stąd organy związane są treścią planu obowiązującą w dacie wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej.

Sąd uznał, że z powyższym nie koliduje w jakikolwiek sposób powołana w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w pełni podzielił, że "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 K.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97). Sąd wskazał, że wyrok ten został wydany w stanie prawnym, w którym zmiana planu miejscowego już nastąpiła, po drugie zaś, NSA wyraził w nim pogląd dotyczący możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznej, niewadliwej decyzji administracyjnej, a nie wypowiadał się na temat wpływu zmiany planu na ocenę legalności tej decyzji.

Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów K.p.a. dokonanego przez organy nadzoru budowlanego w toku instancyjnego postępowania administracyjnego, polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny w kontekście niniejszej sprawy kwestii powzięcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M., co w konsekwencji rzutuje na przedwczesność decyzji o nakazie rozbiórki;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów postępowania administracyjnego.

Naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały środek prawny w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej podczas gdy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Przedsiębiorstwo domaga się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. Spółkę jawną T. G., B. G. z siedzibą w M. nie miała uzasadnionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia podjęcia przez Radę Gminy M. czynności w celu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej gminie nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Dopóki plan ten nie utraci mocy organy administracji oraz sądy mają obowiązek brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć zawarte w miejscowym planie przepisy. Organy administracji nie mają też obowiązku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uregulowania będą korzystniejsze dla inwestora.

Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przedstawiły szczegółową argumentację przemawiającą za tym, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Sąd I instancji argumentów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.