Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 907/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. D. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 8 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w całości co do legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. W.. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Wnioskodawczyni zgłosiła do PINB fakt rozbudowy nieruchomości należącej do E. H. (zwanej dalej "inwestorem") w ten sposób, że na wysokości pierwszego piętra powstał taras. To zaś sprawia, że sąsiedzi nieustannie mogą obserwować co się dzieje w domu wnioskodawczyni. W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika – J. K. – wniosła o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalności i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. .

Podczas przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2022 r. kontroli, pracownicy PINB ustalili, że obecnie trwają roboty budowlane polegające na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego. Roboty te toczą się z inicjatywy inwestora. Inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...], nr [...] z dnia 8 maja 2018 r. (zwanej dalej "decyzją z 2018 r."), która jest ostateczna od dnia 28 maja 2018 r. Jest to już stan wykończeniowy, obiekt jest użytkowany, stale pojawiają się wpisy w dzienniku budowy. Poza budynkiem mieszkalnym znajduje się tam również budynek garażowy oraz wiata. Co do tych obiektów toczą się odrębne postępowania.

Budynek mieszkalny, który podlega przebudowie, nadbudowie oraz rozbudowie, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia 5 lutego 1990 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nr [...], nr [...] z dnia 18 grudnia 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającą poprzednią decyzję. Nie stwierdzono żadnych zagrożeń zdrowia i życia ludzi, a także zagrożenia dla mienia. Właściciel nieruchomości przedłożył pracownikom PINB projekt budowlany budynku gospodarczego, mieszkalnego oraz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. PINB wezwał wnioskodawczynię do wyjaśnienia oraz udowodnienia, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy jej żądnie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wszelkiej zabudowy na działce nr ew. [...] w K. . W odpowiedzi na wezwanie PINB, wnioskodawczyni podniosła, że jej interes prawny wynika z prawa własności do jej nieruchomości, która znajduje się w obszarze potencjalnego oddziaływania obiektów usytuowanych na działce sąsiedniej. Jak wskazała, kategoria interesu prawnego zawiera w sobie element potencjalności. Wystarczy, że może dojść do naruszenia interesu prawnego, aby stwierdzić, że istnieje on, a więc jest realny.

Wnioskodawczyni wskazała swój interes prawny poprzez przywołanie przepisów prawa: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c i art. 29 ust. 2 pkt 2, a także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., zwanej dalej "p.b.").

Decyzją z dnia 8 września 2022 r., nr [...] PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne. PINB zrelacjonował w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny. Stwierdził, że mieć interes prawny oznacza tyle co wskazać przepis prawa, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Interes faktyczny nie jest przedmiotem ochrony prawnej.

Obiekt budowlany, tj. taras, który został rozbudowany, będący na działce E. i P. małż. H. , jest zlokalizowany w granicy z działką należącą do wnioskodawczyni. Ta odległość świadczy, zdaniem PINB, o istnieniu podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego.

PINB wyjaśnił, że wszystkie roboty budowlane realizowane przez inwestora są legalne. To samo dotyczy tarasu, który został zrealizowany w ramach inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego. PINB nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego, a więc, w jego ocenie, nie było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB umorzył postępowanie administracyjne.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnioskodawczyni zakwestionowała ją w całości. Wnioskodawczyni wyraziła swoją dezaprobatę dla zapadłego rozstrzygnięcia. Uważa, że doszło do naruszenia prawa. PINB nie wyjaśnił, dlaczego ulokowanie tarasu w granicy z działką wnioskodawczyni jest zgodne z przepisami prawa.

Pismem z dnia 19 października 2022 r. WINB zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów w sprawie poprzez uzupełnienie akt organu I instancji o projekt budowalny zatwierdzony decyzją z 2018 r.

Pismem z dnia 21 października 2022 r. wnioskodawczyni nadesłała kopie dokumentów – decyzję Wojewody [...] z dnia 26 września 2022 r., nr [...], w której stwierdzono nieważność decyzji z 2018 r. w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego w części dotyczącej budowy tarasu w granicy z działką nr ew. [...] (pkt 1 osnowy decyzji), a w pozostałym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji (pkt 2 osnowy decyzji). Dołączono również kopię odwołania wnioskodawczyni od pkt 2 osnowy decyzji Wojewody [...], a także pismo o przekazaniu tego odwołania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wnioskodawczyni wniosła o uwzględnienie dowodu z dokumentów na okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Następnie przeszedł do zasadniczych rozważań swojego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazał, że kwestia legalności tarasu powinna być realizowana w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, a więc właściwym miejscowo starostą. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z 2018 r., organ nadzoru budowlanego nie może podejmować żadnej interwencji.

Jak wynika z przedłożonych w toku postępowania odwoławczego dokumentów, Wojewoda [...] stwierdził nieważność części decyzji z 2018 r., w wyniku którego E. i P. małż. H. mogli zbudować taras. Co do rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy, trwa postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą. WINB wskazał, że decyzja Wojewody [...] nie jest ostateczna, ponieważ trwa postępowanie odwoławcze. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji organu rozpoznawczego, dlatego nie może uwzględnić tych okoliczności sprawy. Nie ma więc podstaw, aby na tym etapie kwestionować wybudowany taras, szczególnie na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b.

Zdaniem WINB, nie ma więc podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem umorzono, w jego ocenie, całość postępowania administracyjnego.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowała w całości decyzję organu II instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich zastosowanie w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi w przedmiotowej sprawie. W oparciu o tak postawiony zarzut, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez WINB w ramach tzw. autokontroli, a jeśli skarga zostałaby przekazana do Sądu, uchylenie przez Sąd jej oraz poprzedzającej ją decyzję PINB, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jeżeli WINB uznał, iż prawomocność częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z 2018 r. stanowi zagadnienie wstępne, to powinien on zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, jeżeli niezbędne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, to kwestia ta nie może być rozpoznana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie skarżąca zacytowała fragment orzeczenia na poparcie swoich twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę w dniu 10 sierpnia 2023 r. nie stawił się nikt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż podniesiono w jej treści.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy tarasu w budynku należącym do inwestora. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy p.b. Inwestor zrealizował taras w oparciu o prawomocną decyzję z 2018 r. Wobec części decyzji z 2018 r. orzeczono nieważność przez Wojewodę [...]. Zdaniem skarżącej, nie można polecić organom administracji architektoniczno-budowlanej kontynuowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sprawą powinien zająć się, zdaniem skarżącej, organ nadzoru budowlanego. WINB natomiast uznał, że postępowanie administracyjne nie powinno się toczyć przed nim, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji z 2018 r. nie jest ostateczne, a nawet jeśli jest, to zastosowanie znajduje przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. Sąd w składzie orzekającym nie jest w stanie w tym momencie przyznać racji żadnej ze zwaśnionych stron postępowania sądowoadministracyjnego. Występują bowiem niejasności, które muszą zostać wyjaśnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć bardzo istotne zagadnienie. Otóż nie wiadomo, czy pkt 1 osnowy decyzji Wojewody [...] o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji z 2018 r. jest prawomocny. Tylko dzięki życzliwości skarżącej Sąd powziął wiadomość o fakcie wydania tej decyzji Wojewody [...]. Co prawda skarżąca przesłała kopię odwołania od tej decyzji, pismo przewodnie Wojewody o przekazaniu odwołania do GINB, jak i samą decyzję, jednakże nie jest wiadome, czy E. i P. małż. H. wnieśli odwołanie od tej decyzji czy nie, a to leży w ich interesie. Z nadesłanej korespondencji nie wynika, czy rzeczywiście pkt 1 osnowy decyzji Wojewody [...] jest prawomocny. Wiadomo tylko tyle, że skarżąca wniosła odwołanie co do pkt 2, natomiast nie wiadomo, czy pkt 1 został zaskarżony przez małż. H,. Doniosłość tego zagadnienia pozostaje w ścisłym związku z następną okolicznością wymagającą ustalenia.

Druga okoliczność, która musi zostać wyjaśniona przez WINB to kwestia, czy E. i P. małż. H., po sfinalizowaniu swojej inwestycji w części, tj. po wybudowaniu tarasu, złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w części, w jakiej dotyczy to rzeczonego tarasu i czy dostali prawomocne pozwolenie na użytkowanie tarasu. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2022 r. pracownicy PINB dali do zrozumienia, że taras jest skończony i już jest użytkowany. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w części jest dopuszczalne, a to również ma istotne znaczenie dla dalszego postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca zacytowała w uzasadnieniu skargi większy fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym mowa jest o tym, że po wykonaniu robót budowlanych, a następnie po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, nie można dalej prowadzić postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2068/20, podobnie: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 924/17, wyrok WSA w Olsztynie 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 823/17 [we wszystkich sprawach inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie], dostępne w CBOSA). Zacytowany w uzasadnieniu skargi wyrok jest jak najbardziej trafny, jednakże skarżąca nie spostrzegła, że zapadł on w innym stanie faktycznym. Otóż, w sprawie, której dotyczy cytowany wyrok zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie, co determinowało rozstrzygnięcie sądu warszawskiego. W niniejszej sprawie zaś, nie wiadomo czy to nastąpiło. Wyjaśnienie tej okoliczności będzie miało fundamentalne znaczenie. Jeżeli bowiem okaże się, że E. i P. małż. H. uzyskali prawomocne pozwolenie na użytkowanie tarasu, to po ustaleniu, że pkt 1 osnowy decyzji Wojewody [...] o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji z 2018 r. jest prawomocny, nie będzie możliwości mówienia, że postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy tarasu podlega umorzeniu. W tej sytuacji PINB będzie miał obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne wg przepisów art. 48 i następnych p.b. Jeżeli okaże się z kolei, że E. i P. małż. H. nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie, a pkt 1 osnowy decyzji Wojewody [...] jest prawomocny, zastosowanie znajdzie przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. Przepis ten dotyczy bowiem takich stanów prawnych, w których inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, a proces budowlany nadal trwa. Mówiąc o procesie budowlanym, nie trzeba mieć wcale na względzie robót budowlanych. Ustawodawca w art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. stanowi o możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo zakończenia robót budowalnych.

Procedura z art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. przewiduje możliwość ponownego wydania pozwolenia na budowę według reżimu określonego w art. 28 ust. 1 p.b., jeżeli roboty budowlane były prowadzone legalnie (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 303/23, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że E. i P. małż. H. prowadzili roboty budowlane legalnie, do momentu stwierdzenia nieważności decyzji z 2018 r. w zakresie tarasu. Stwierdzenie nieważności, które jak wspomniał Sąd w składzie orzekającym, nie wiadomo czy doszło do skutku, wywołało stan, w którym trzeba będzie zdecydować, czy można jeszcze raz uzyskać pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), czy trzeba będzie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 1 p.b.). Aby rozwiązać te wątpliwości, WINB musi wyjaśnić, czy stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w części, w jakiej dotyczy budowy tarasu jest prawomocne. Ponadto ustalenia wymaga to, czy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tarasu. To bowiem zdeterminuje dalszą procedurę co do reżimu, w jakim powinna się toczyć. Gdyby okazało się, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w zakresie tarasu, nieistotne czy administracyjne, czy sądowoadministracyjne trwa, WINB powinien zastanowić się nad sugestią skarżącej co do zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się przed nim.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, jednakże z innych względów, niż podniesiono w jej treści. WINB dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 997 zł, na co złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od udzielonego pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.