Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 901/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 15,  art. 91
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: par. 5,  ust. 1, par. 4,
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 12 września 2024 r. nr VI/35/2024 w przedmiocie odmowy przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 1 października 2024 r. K. sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła ze skargą na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 12 września 2024 r. w sprawie odmowy przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Jak wynika z treści uchwały na jej mocy odmówiono przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości dla obszaru obejmującego działki nr: [...], [...], [...] położonych w obrębie B..

Skarżąca zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie prawa materialnego:

1. art. 101 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, iż procedura podziałowa oraz procedura scalenia i podziału są zupełnie odrębnymi postępowaniami, unormowanymi w odrębnych rozdziałach u.g.n. i różniące się istotnie trybami postępowania i wymogami, przez co organ I instancji błędnie przyjął, że § 17 ust. 7 Miejscowego Planu odnosi się do scalania i podziału, podczas gdy odnosi się on jedynie do wydzielania, czyli procedury podziałowej;

2. art. 102 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 15 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 października 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego B. (dalej "Miejscowy Plan") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieją w Miejscowym Planie ograniczenia w zakresie scalania i podziału nieruchomości, podczas gdy § 15 Miejscowego Planu jako jedyny odnosi się do scaleń i podziałów i nie wprowadza w tym względzie żadnych postulowanych nakazów scaleń, ani też ograniczeń;

3. art. 103 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek o dokonanie scalenia i podziału nieruchomości musi pochodzić od co najmniej dwóch właścicieli nieruchomości bądź dotyczyć nieruchomości co najmniej dwóch właścicieli, podczas gdy użyta w u.g.n. liczba mnoga nie wyłącza przeprowadzenia postępowania scaleniowego również względem działek jednego właściciela.

W uzasadnieniu powyższego wniosku wyjaśniono, iż Skarżąca posiada interes prawny w myśl art. 101 u.s.g., ponieważ była inicjatorem wszczęcia postępowania o scalenie i podział, a także jest właścicielem nieruchomości, których scalenie i podział miały dotyczyć.

Natomiast w zakresie merytorycznych podstaw skargi wskazano, że organ jako jedną z dwóch podstaw dla odmowy przystąpienia do procedury scalania i podziału działek podał okoliczność, iż przepisy Miejscowego Planu wyłączają możliwość przeprowadzenia tejże procedury, jako że licząc łącznie powierzchnie działek podlegających zgodnie z wnioskiem scaleniu i podziałowi, ich łączna powierzchnia wynosi mniej niż 1 ha, a zatem jedna z dzielonych finalnie działek musiałaby być mniejsza niż 0,5 ha, na co Miejscowy Plan zezwala (vide: § 17 ust. 7 Miejscowego Planu).

Organ nie dostrzega jednak, iż postępowanie o scalenie i podział nieruchomości jest odrębnym względem postępowania podziałowego postępowaniem administracyjnym. Oba te tryby są unormowane w osobnych rozdziałach w u.g.n. Co więcej, sama procedura prowadzenia obu postępowań jest diametralne różna. Świadczy to dobitnie o ich autonomiczności. Również cel tych postępowań jest rozbieżny - przy postępowaniu podziałowym następuje rozbicie jednej działki gruntu na kilka i wobec tego jej rozdrobnienie. Uzasadnionym jest zatem niekiedy wprowadzenie minimalnej powierzchni dla działki gruntu, aby przeciwdziałać temu procesowi. Natomiast w przypadku scalenia i podziału następuje kumulacja powierzchni kilku działek, a dalej ich podział według pewnego określonego klucza. Łącznie zatem nie dochodzi z założenia do rozdrabniania działek. Poza tym proces ten jest zatwierdzany przez radę gminy, co w świetle faktu, iż to rada gminy przyjmuje plan miejscowy, który m.in. może określać minimalną wielkość działki gruntu po podziale, jest pod kontrolą tego samego organu, który opracowuje te zasady.

Jak wskazano dalej, Gmina K. nie unormowała minimalnych powierzchni nieruchomości powstałych wskutek scalenia i podziału również z innego powodu - brak jest w ustawie kompetencji do tego dla organów uchwałodawczych gminy. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie daje takiej delegacji, a co za tym idzie rady gminy poprzez uchwałę jako akt prawny niższej rangi, bez upoważnienia ustawowego, nie może uzurpować sobie kompetencji do takich działań.

W efekcie należy odróżnić procedurę scalenia i podziału, nieprowadzoną w trybie postępowania administracyjnego, posiadającą więcej autorytatywności niż postępowanie podziałowe, od postępowania podziałowego, które spełnia inną funkcję i kieruje się zupełnie innym trybem i uwieńczone jest innym rozstrzygnięciem.

Zdaniem Skarżącej odmowy podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nie uzasadniała też rzekoma próba obejścia przepisów o podziałach działek. Po pierwsze, Organ w żaden sposób nie wykazał, że intencją Skarżącej było obejście prawa w zakresie ograniczeń dotyczących podziałów działek. Skarżąca bowiem korzystając z posiadanych na gruncie u.g.n. uprawnień do zainicjowania postępowania postanowiła wnioskować o przeprowadzenie postępowania o scalenie i dokonanie podziału nieruchomości, bowiem dysponuje kilkoma rozdrobnionymi działkami, które samodzielnie funkcjonować nie mogą jako działki budowlane, a już docelowo po scaleniu i podziale uzyskają parametry właściwe do celu, jaki Skarżąca zamierza zrealizować. Po drugie, brak jest w ustawie u.g.n., czy też ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów analogicznych, jakie posiada Kodeks cywilny o tym, że przesłanką negatywną dla uznania ważności czynności prawnej jest inkryminowany zamiar obejścia prawa, aby uzyskać inny niż pozorny cel przez stronę. Z tego względu należy wysnuć wniosek, iż powyższe ustawy i regulacje nimi wprowadzone nie przewidują możliwości obchodzenia prawa i penalizowania takiego zjawiska sankcją czy to nieważności, czy dawania postawy organowi dla wydawania decyzji, czy innego aktu władzy publicznej o odmowie spełnienia żądania wnioskodawcy. Podkreślono dalej, iż Organy bez wyraźnego umocowania w przepisie, nie mogą podejmować żadnych rozstrzygnięć, szczególnie ograniczających prawa i swobody obywatelskie.

W optyce Skarżącej, nieuzasadnionym i contra legem jest przyjęte w uzasadnieniu uchwały stanowisko organu, iż intencją Skarżącej jest obejście przepisu ograniczającego wielkość działek mogących powstać wskutek podziału.

Zdaniem Spółki organ I instancji błędnie utożsamia cytowany zapis § 17 ust. 7 Miejscowego Planu z postępowaniem o scalenie i podział nieruchomości. Zapis Miejscowego Planu jest wypełnieniem normy przepisu planistycznego odwołującego się do procedury podziałowej, a w żadnym razie do scalania i podziału, bowiem to opisuje inny przepis (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), o innej treści. Przepis w oparciu, o który został do Miejscowego Planu wprowadzony § 17 ust. 7 winno się odczytywać w sposób ścisły, bez wykładni rozszerzającej.

Zdaniem Skarżącej organ czytając liczbę mnogą przepisu art. 102 ust. 2 u.g.n błędnie doszedł do wniosku, że nie może o scalenie i podział ubiegać się właściciel mający ponad 50% powierzchni gruntów podlegających scaleniu i podziałowi, jeżeli występuje indywidualnie, a nie dla nieruchomości jeszcze innej osoby. Jest to interpretacja nieuzasadniona, bowiem w żadnym miejscu w rozdziale nie ma wymogu, aby sprawa miała dotyczyć gruntów co najmniej dwóch właścicieli. Gdyby miało być inaczej, to ustawodawca wprowadziłby wprost taki wymóg, choćby w art. 101 u.g.n., gdzie opisany jest zakres zastosowania przepisów.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśniono, że wbrew zarzutom Skarżącej Organ w pełni dostrzega różnicę pomiędzy procedurą podziałową uregulowaną w przepisach art. 92–100 u.g.n. a procedurą scalania i podziału nieruchomości uregulowaną w przepisach art. 101-108 u.g.n. Wyraźnym potwierdzeniem powyższego jest fakt podjęcia Uchwały przez Radę Gminy, a więc aktu przewidzianego właśnie dla procedury scalania i podziału nieruchomości, a nie dla procedury samego podziału, która prowadzona jest przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta i finalizowana jest decyzją wydaną przez tenże organ wykonawczy.

Zdaniem organu Skarżąca stara się wykazać w skardze, że procedura scalenia i podziału (art. 101-108 u.g.n.), w przeciwieństwie do procedury samego podziału (art. 92-100 u.g.n.) "nie zawiera ograniczeń w zakresie chociażby powierzchni minimalnej działki po podziale", a co miałoby świadczyć o możliwości stosowania przez Radę Gminy w ramach procedury scalenia i podziału, rozwiązań odmiennych od tych ujętych w skarżonej uchwale.

Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić, albowiem rozstrzygnięcia w ramach procedury scalenia i podziału nieruchomości nie mogą pozostawać w sprzeczności z postanowieniami Miejscowego Planu. Żaden przepis prawa, w szczególności przepisy art. 101-108 u.g.n, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości nie dają podstawy do twierdzenia o tym, że w ramach procedury scalenia i podziału nieruchomości Rada Gminy posiada kompetencje do tworzenia zasad scalenia i podziału nieruchomości odmiennych od tych zamieszczonych w Miejscowym Planie.

Całkowicie nietrafny jest również zarzut Skarżącej, że Gmina K. nie unormowała w Miejscowym Planie minimalnych powierzchni nieruchomości powstałych wskutek scalenia i podziału, a także że Gmina K. w procedurze planistycznej nie ma do tego kompetencji.

Zgodnie z § 17 ust. 7 Miejscowego Planu "minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek 0,5 ha (nie dotyczy wydzielenia działek pod infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, których wielkość wynika z przyjętej technologii)". Postanowienie to wbrew zarzutom Skarżącej nie jest ograniczone swoim zakresem wyłącznie do procedury podziałowej, ale powinno być stosowane również do postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. W obu tych postępowaniach dochodzi do wydzielenia nowych działek, a tym samym regulacja ta odnosi się do obu tych postępowań. Na powyższe nie wpływa fakt, że w ramach procedury scaleniowo-podziałowej w pierwszej kolejności dochodzi do scalenia działek, albowiem finalnym celem tego postępowania jest podział nieruchomości, a więc wydzielenie nowych działek.

Co do kompetencji Gminy K. ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek w ramach procedury scaleniowo-podziałowej, wskazać należy, że zgodnie z § 4 pkt 9 lit a) Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej zamieszczone mogą być ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości, które zawierają określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych powierzchni działek. Powyższa kompetencja nie jest ograniczona do działek budowalnych, a tym samym argumentacja Skarżącej, że procedura podziałowa nie determinuje powstania działek budowalnych o zbyt niskich parametrach nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Powyższemu stanowisku nie przeczy również treść postanowienia §15 Miejscowego Planu, w którym wskazano jedynie, że na obszarze objętym Miejscowym Planem nie określa się granic obszarów wymagających przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu UGN. Brak wyznaczenia granic tych obszarów oczywiście nie wyklucza przeprowadzenia scalenia i podziału na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych gruntów, ale jednocześnie nie jest równoznaczne z uprawnieniem do przeprowadzenia tego postępowania w oderwaniu od pozostałych postanowień Miejscowego Planu, w szczególności § 17 ust. 7.

Organ podtrzymał też swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały, że poprzez złożony przez Skarżącą wniosek o dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, a przede wszystkim w kontekście oczekiwania Skarżącej, co do sposobu procedowania wniosku o scalenie i podział nieruchomości, która to procedura w ocenie Skarżącej "nie zawiera ograniczeń w zakresie chociażby powierzchni minimalnej działki po podziale". Skarżąca oczekiwała pominięcia przepisów o podziale nieruchomości (art. 92-100 u.g.n.) które bezspornie i bezsprzecznie nie pozwalały na osiągnięcie zamierzonego przez Skarżącą celu. Ocena ta oczywiście nie miała decydującego znaczenia dla rozpoznania wniosku złożonego przez Skarżącą i została poczyniona jedynie dodatkowo, albowiem Organ stoi konsekwentnie na stanowisku, że oczekiwanie to nie miało i w dalszym ciągu nie ma uzasadnionej podstawy, albowiem zastosowanie procedury scalenia i podziału nie może doprowadzić do pominięcia stosowania postanowień Miejscowego Planu.

Organ oświadczył także, iż nigdy nie odmawiał Skarżącej prawa do wnioskowania o przeprowadzenie procedury scalenia i podziału nieruchomości, a tym samym wbrew zarzutom Skarżącej nie kwestionował korzystania z uprawnienia przyznanego Skarżącej ustawowo. Skarżąca złożyła wniosek o dokonanie scalenia i podziału, który następnie został poddany procedurze przewidzianej przez Rozporządzenie. Podkreślono, że przeprowadzono analizę okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości i orzeczono na podstawie wyników przeprowadzonej analizy.

W ramach przeprowadzonej analizy Organ uznał, że przeprowadzenie scalenia i podziału wskazanych przez Skarżącą nieruchomości nie znajduje uzasadnionych podstaw (nie występują okoliczności uzasadniające dokonanie scalenia i podziału nieruchomości), albowiem obiektywnie niemożliwe jest wydzielenie (po uprzednim scaleniu wskazanych przez Skarżącą działek) co najmniej 2 nowych działek, które spełniałyby warunki Miejscowego Planu, co najmniej w zakresie ich minimalnej powierzchni 5.000 m2.

Według Mapy z projektem scalenia i podziału, która została załączona przez Skarżącą do pierwotnego wniosku o scalenie i podział, Skarżąca oczekiwała scalenia działki nr [...] o powierzchni 7.251 m2 oraz dwóch kolejnych działek tj. działki nr [...] o powierzchni 77 m2 oraz działki nr [...] o powierzchni 21 m2.

Następnie, w wyniku podziału miałyby powstać 2 działki tj. działka nr [...] o powierzchni 5.800 m2 oraz działka [...] o powierzchni 1.500 m2.

Nawet więc w oderwaniu od projektu przedstawionego przez Skarżącą łączna powierzchnia nieruchomości po ich ewentualnym scaleniu wynosiłaby 7.349 m2. a tym samym obiektywnie niemożliwe jest dokonanie podziału, w ramach którego powstałyby dwie działki o powierzchni co najmniej 5.000 m2.

Organ podkreślił, że uchwała podejmowana przez Radę Gminy nie ma charakteru związanego. Nie powinna ona mieć oczywiście charakteru dowolnego, czemu bezpośrednio przeciwdziała fakt, że rozstrzygnięcie to następuje po uprzednio dokonanej przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta analizie.

Organ podtrzymał też swoje stanowisko, iż przepisy u.g.n. dotyczące scalenia i podziału powinny być interpretowane w ten sposób, że procedura ta nie ma zastosowania w indywidualnej sprawie. Procedura ta przewidziana jest dla obszaru, który jest własnością przynajmniej dwóch właścicieli, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Nadto ustawodawca konsekwentnie używa liczby mnogiej we wszelkich przepisach dotyczących procedury scalenia i podziału. W celu prawidłowej interpretacji powyższych przepisów odnieść się również należy do dalszych regulacji procedury scaleniowo-podziałowej, a mianowicie instytucji Rady uczestników scalenia. Zgodnie z przepisem art. 103 u.g.n. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i podziałem mogą wybrać ze swojego grona radę uczestników scalenia w liczbie do 10 osób. Rada ta posiada uprawnienia opiniodawcze. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1-3 Rozporządzenia - po wejściu w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, wójt wyznacza termin zebrania informacyjnego i powiadamia o nim uczestników postępowania w sprawie scalenia i poddziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

W badanej sprawie skarga dotyczy wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, z późn. zm.) oraz art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736, dalej: Rozporządzenie) uchwały o odmowie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości stanowiących własność Skarżącej.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

W myśl art. 102 ust. 3 u.g.n. o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Stosownie do § 5 ust. 1 Rozporządzenia na podstawie wyników przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 4, wójt przedstawia radzie gminy projekt uchwały: o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w granicach określonych w tym projekcie (pkt 1) albo o odmowie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości (pkt 2).

Natomiast analiza, o której mowa w § 4 dotyczy okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, a w szczególności:

1) przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu, ustalonych w planie miejscowym;

2) wniosków, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1;

3) dotychczasowej struktury przestrzennej nieruchomości;

4) stanu istniejącej infrastruktury technicznej i potrzeby jej rozbudowy;

5) możliwości sfinansowania przez gminę wydatków związanych z budową lub rozbudową urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych kosztów związanych z przeprowadzeniem scalenia i podziału nieruchomości;

6) zgodności dokumentów określających stan prawny nieruchomości z danymi z katastru nieruchomości.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, iż gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości w dwóch niezależnych od siebie sytuacjach. Po pierwsze, może tego dokonać wtedy, gdy nieruchomości mające być scalonymi i następnie podzielonymi położone są w granicach obszarów określonych w planie miejscowym. Należy przez to rozumieć obszary wymienione w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W takim przypadku powyższe dokonywane jest z urzędu, niezależnie od woli właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, jeżeli w planie miejscowym określone zostały granice obszarów mających być poddanymi scaleniu i podziałowi.

Po drugie, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości także wtedy, gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów wnioskowanych do objęcia scaleniem i podziałem. W takim przypadku scalenie i podział są efektem wyrażenia przez właścicieli woli przez dokonania scalenia i podziału nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia skarżonej uchwały, w rozpatrywanej sprawie organ gminy ustalił, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, działki objęte wnioskiem znajdują się na terenach, dla których minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek wynosi 0,5 ha (nie dotyczy wydzielenia działek pod infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, których wielkość wynika z przyjętej technologii). Tymczasem suma powierzchni działek wskazanych we wniosku wynosi 0,7349 ha, a więc jest mniejsza niż 1 ha, co powoduje, że obiektywnie niemożliwe jest scalenie i wydzielenie chociażby dwóch działek o minimalnej powierzchni 0,5 ha.

Powyższe ustalenie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia odmownego, bowiem uznano, iż zaaprobowanie zamierzenia Wnioskodawcy, w tym zawnioskowanego sposobu procedowania, stanowiłoby niedopuszczalne obejście zapisów planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek. Suma powierzchni działek wskazanych we wniosku jest bowiem zbyt mała, aby możliwe było wydzielenie chociażby dwóch działek o pow. minimum 5.000 m2.

Warto zauważyć, że Skarżąca we wniosku uzasadniała swój wniosek o scalenie i podział tym, iż będące własnością Spółki grunty wymagają poprawy sposobu gospodarowania poprzez zmniejszenie ilości działek oraz poprawę kształtu działek, czego sama Spółka z uwagi na brzmienie zapisów miejscowego planu nie może dokonać. Natomiast procedura scalenia i podziału nieruchomości dokonywana uchwałą Rady Gminy nie zawiera ograniczeń w miejscowym planie co do chociażby powierzchni minimalnej działki po podziale, toteż Gmina posiada stosowne prerogatywy w tym względzie.

W tym miejscu warto podkreślić, iż w przepisach u.g.n. nie został określony status prawny uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, że uchwała ta jest aktem z zakresu administracji publicznej. Taka uchwała nie jest jednak aktem prawa miejscowego, mimo iż posiada władczy charakter oddziaływania na prawa i obowiązki innych osób. Brakuje jej bowiem do uznania jej za akt prawa miejscowego charakteru podmiotowo-abstrakcyjnego. Nie jest ona adresowana do z góry nieokreślonej w sposób zindywidualizowany grupy osób, które cechuje jedynie prawna okoliczność przynależności do kręgu adresatów uchwały. Omawiana uchwała jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym. Dotyczy z góry określonej grupy osób, tj. tych, którym przysługują wskazane przez ustawodawcę prawa rzeczowe lub samoistne posiadanie skonkretyzowanych nieruchomości. Uchwała ta jest aktem jednorazowym skierowanym do konkretnie określonych osób i obejmuje z góry określony przedmiot (nieruchomości znajdujące się w obszarze scalenia i podziału) i po jej wydaniu elementy te nie ulegają żadnej zmianie.

Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dlatego też, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze. Jednocześnie, wiążą one organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na ich podstawie.

Mając na względzie powyższy zróżnicowany charakter planu miejscowego oraz uchwały w przedmiocie scalenia i podziału, w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania za naruszające prawo, a tym bardziej jako istotnie naruszające prawo stanowiska organu, iż Wnioskodawca składając wniosek o zastosowanie procedury scaleniowej w istocie oczekiwał obejścia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie procedury podziału nieruchomości, a objęte wnioskiem scalenie i podział nie daje się pogodzić z przyjętymi na tym obszarze na mocy planu miejscowego zasadami, w tym w szczególności dotyczącymi zasad parcelacji nieruchomości. Stąd uprawnionym i dopuszczalnym w świetle obowiązujących zasad jawi się stanowisko organu gminy, że w rozpytywanym przypadku brak jest podstaw do zainicjowania procedury scalenia i podziału.

Wskazywana w skardze okoliczność, iż procedura podziałowa oraz scalenia i podziału mają charakter odrębny nie daje podstaw do twierdzenia, iż zapisy planu miejscowego mogą a nawet powinny być przez gminę ignorowane przy rozważaniu podstaw podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Wręcz przeciwnie, skoro dokonując analizy organ gminy ma między innymi badać przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenu, ustalone w planie miejscowym zapisy planu miejscowego mają istotne znacznie w ocenie zasadności wniosku o scalenie i podział. Organ gminy prawidłowo odnosił się zatem do roli planu miejscowego jako podstawowego aktu kształtowania polityki przestrzennej przez gminę uwzględniającego w szczególności takie wartości jak wymagania ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walory architektoniczne i krajobrazowe, czy zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art.1 ust. 2 u.p.z.p.)

Chybionymi są zarzuty skargi dotyczące stanowiska Rady w zakresie zmierzania przez Spółkę do obejścia przepisów w sytuacji, w której sama Skarżąca wnioskując o scalenie i podział wskazywała, iż oczekuje opisanego przez siebie scalenia i podziału jako niemożliwego do przeprowadzenia w zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Okoliczność, iż w prawie administracyjnym nie uregulowano instytucji obejścia prawa nie zmienia tego, że wniosek ewidentnie zmierza do osiągnięcia pożądanego efektu w sposób pośredni, mimo obowiązujących regulacji planistycznych niedopuszczających oczekiwanego podziału.

Jeśli chodzi natomiast o możliwość czy też istnienie podstaw do rozpatrywania wzainicjowanym postępowaniu wniosku jednego właściciela, to w rozpatrywanej sprawie, mimo, iż z wnioskiem o scalenie i podział wystąpił jeden właściciel, organ wykonawczy poddał go stosownej analizie a następnie organ stanowiący gminy podjął uchwałę zawierającą rozstrzygnięcie dopuszczone przez ustawę. Stąd wniosek w istocie podlegał stosownemu rozpatrzeniu przez Radę Gminy. W konsekwencji powyższego całkowicie chybione jest stanowisko skargi jakoby organ błędnie doszedł do wniosku, że nie może o scalenie i podział ubiegać się właściciel mający ponad 50% powierzchni gruntów podlegających scaleniu i podziałowi, jeżeli występuje indywidualnie. W istocie powyższa argumentacja stanowiła jedynie dodatkowy argument, którym organ zobrazował, jak rozumie ratio legis przepisów o scaleniu o podziale oraz wykazywał, iż postępowanie takie co do zasady jest przewidziane dla całkowicie odmiennych celów niż oczekiwane przez wnioskodawcę. W tym zakresie, w ocenie Sądu, stanowisko organu jest racjonalne i przekonujące a przyjęcie możliwości dowolnego stosowania procedury scalenia i podziału dla "poprawy sposobu gospodarowania poprzez zmniejszenie ilości działek oraz poprawę kształtu działek" – jak oczekiwała tego Skarżąca - mogłoby prowadzić do niweczenia zapisów planów miejscowych będących efektem szczegółowego i transparentnego, bo prowadzonego z udziałem społeczeństwa procesu uchwalania planu miejscowego. Okoliczność, iż zapisy planu miejscowego nie są zdaniem Spółki dostosowane do potrzeb właściciela nieruchomości i jego planów inwestycyjnych może stanowić uzasadnienie zmian obowiązującego planu miejscowego, ale nie stanowi okoliczności obligującej Radę Gminy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości nalężących do Spółki. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Skarżącą prowadzić by mogło do podważenia fundamentalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, umożliwiając parcelację nieruchomości w całkowitym oderwaniu od planu zagospodarowania przestrzennego, w celu realizacji interesów wyłącznie jednego podmiotu.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów wskazywanych w skardze, bowiem Rada Gminy rozpatrzyła wniosek Spółki stosownie do obowiązujących w tym zakresie zasad i procedur a swoje negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach dopuszczalnego uznania należycie uzasadniła. Tym samym, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.