Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 428/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: SKO.41/1832/IN/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.41/1832/IN/2024 - po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 marca 2024 r. nr KP-PP.1.1431.40.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści części oferty Stowarzyszenia S. (tj. w zakresie stron 2-71), wybranej w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Miasta Lublin w 2024 roku - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze z., aktualny t.j. - Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2024 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Z. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin o udostępnienie informacji publicznej w zakresie konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie miasta Lublin w 2024 roku, poprzez przesłanie na adres mailowy wnioskodawcy zestawienia złożonych ofert wraz z punktacją ofert, protokołem komisji konkursowej oraz kartą oceny ofert, a także wybranej oferty, bez załączników.

Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r., przesłanym na wskazany przez wnioskodawcę adres mailowy, organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, udostępniając wnioskodawcy protokół z prac komisji konkursowej powołanej do oceny ofert złożonych przez organizacje pozarządowe we wskazanym konkursie ofert oraz karty oceny formalnej i merytorycznej. Odnośnie do żądania udostępnienia zestawienia złożonych ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, organ wskazał, że żądane informacje są zawarte w załączniku nr 3 do przekazanego protokołu z prac komisji konkursowej. Z kolei odnośnie do żądania udostępnienia ofert wybranych w konkursie, organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność analizy co do możliwości i zakresu udostępnienia tej informacji, wniosek w tym zakresie zostanie zrealizowany w terminie, o którym jest mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to jest w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji - 19 lutego 2024 r.) wnioskodawca złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność ww. organu w sprawie wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 35/24.

Pismem z dnia 27 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Stowarzyszenia S. o przekazanie dodatkowych, szczegółowych informacji odnoszących się do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy i braku zgody na udostępnienie treści oferty ww. Stowarzyszenia wybranej w konkursie ofert. Odpowiedzi na powyższe pismo Stowarzyszenie udzieliło w piśmie z dnia 4 marca 2024 r.

Pismem z dnia 6 marca 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę, że rozważa wydanie decyzji administracyjnej i w związku z tym, na podstawie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 1-3a k.p.a., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r. poprzez złożenie wniosku opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, a także do wskazania adresu do doręczeń wnioskodawcy, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania.

Wnioskodawca w zakreślonym terminie uzupełnił braki formalne wniosku zgodnie z wezwaniem.

W dniu 15 marca 2024 r. organ pierwszej instancji udostępnił wnioskodawcy zanonimizowaną treść wybranej we wskazanym konkursie oferty "P. " - Fundacji R. oraz oferty Stowarzyszenia S. - w części obejmującej strony 1-2 oraz 72-88.

Jednocześnie w tym samym dniu Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydał decyzje o odmowie udostepnienia

informacji publicznej w zakresie treści oferty Stowarzyszenia S. (tj. w zakresie stron 2-71), wybranej w konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Miasta Lublin w 2024 roku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że odmowa udostępniania informacji publicznej dotyczy części oferty objętej oświadczeniem oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie organu pierwszej instancji, skoro Stowarzyszenie S. podjęło środki ochrony w celu zachowania tej części oferty w poufności, a jednocześnie dane zawarte we wskazanej części oferty posiadają wartość gospodarczą (zobiektywizowaną wartość ekonomiczną) dla Stowarzyszenia, zasadne jest zakwalifikowanie ich jako tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzucił naruszenie art. 7, art.8, art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że oferta stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji, gdy Stowarzyszenie S. nie prowadzi działalności gospodarczej, a ofertę złożyło w ramach działalności pożytku publicznego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 15 kwietnia 2024 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępniania informacji publicznej.

Organ odwoławczy ocenił jako zasadne objęcie części oferty złożonej przez Stowarzyszenie S. odmową udostępniania – jako objętej tajemnicą przedsiębiorcy. W ocenie Kolegium, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy dotyczy szerszego grona podmiotów, niż tylko podmiotów wykazanych w rejestrze przedsiębiorców KRS. Upublicznienie informacji dotyczących autorskich sposobów realizacji zadania może natomiast skutkować przejęciem tych rozwiązań przez inne podmioty aplikujące w analogicznych, corocznych konkursach ofert na powierzenie tego samego zadania publicznego, zwłaszcza, że o wygraniu nie decyduje wnioskowana kwota dotacji, a jedynie doświadczenie, potencjał oraz innowacyjność, pomysłowość i efektywność w sposobie wykonania zadania. Dobrze sformułowana i zaplanowana oferta, opisana w niej logika projektowa, harmonogram, sposoby dokumentowania wskaźników, wykazane doświadczenie i autorskie pomysły na

realizację działań, które mają spowodować osiągnięcie konkretnych rezultatów - zwłaszcza w sytuacji powierzenia zadania, gdzie oferenci konkurują w ramach tej samej, z góry ustalonej kwoty dotacji - to oceniane elementy oferty, będące odzwierciedleniem wiedzy i doświadczenia autora oferty, co za tym idzie, mający istotne znaczenie i wartość gospodarczą dla Stowarzyszenia. Poza technicznym, koncepcyjnym, czy organizacyjnym charakterem, zawarte w ofercie informacje stanowią dla Stowarzyszenia szczególną wartość, która pozwala na skuteczną rynkową konkurencję z podmiotami prowadzącymi podobny profil działalności w kraju. Nie pozostaje zatem wątpliwe, iż udostępnienie wzoru oferty znajduje się w kręgu zainteresowań podmiotów konkurencyjnych, co w przypadku ich ujawnienia grozi powstaniem dla Stowarzyszenia znaczącej szkody w skali ogólnokrajowej - ryzykiem utraty konkurencyjności oferty na realizację zadań w postaci prowadzenia 162 punktów nieodpłatnej pomocy, w 92 powiatach na terenie 13 województw, o łącznej wartości ponad 9 min zł.

Kolegium podkreśliło, że Stowarzyszenie S. podjęło starania techniczne, organizacyjne i proceduralne wewnątrz własnej organizacji, w celu zachowania poufności, zaś treść oferty nie została wcześniej ujawniona do wiadomość publicznej. Informacje zawarte w ofercie, a stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy, są chronione m.in. treścią zobowiązania poufności, które podpisują wszyscy pracownicy Stowarzyszenia. Ponadto dane w wersji elektronicznej są chronione również za pomocą stosowanych rozwiązań informatycznych. Organ odwoławczy zaznaczył, że również w trakcie realizacji zadania nie następuje ujawnianie na zewnątrz zastrzeżonych informacji, bowiem na zewnątrz są widoczne i dostępne jedynie efekty i produkty.

Kolegium zaznaczyło, że jakkolwiek Stowarzyszenie S. nie posiada statusu przedsiębiorcy, to zadania, jakich dotyczył konkurs ofert, wykonuje odpłatnie, konkurując - w ramach wachlarza oferowanych działań, ich atrakcyjności, niezawodności, czy sprawności organizacyjnej - z innymi podmiotami mającymi status OPP. W ocenie organu odwoławczego, możliwe jest zatem zastosowanie ochrony informacji przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do Stowarzyszenia, w zakresie prowadzonej odpłatnej działalności statutowej.

Z. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy informacje te w znacznej mierze są co roku upubliczniane przez Stowarzyszenie S. na jego stronie internetowej, gdzie oficjalnie są zaprezentowane wszystkie działania związane z edukacją prawną Stowarzyszenia, nie tylko z nazwy, ale przede wszystkim upubliczniony jest sposób i forma realizacji tych zadań, jak również działania edukacyjne zostały de facto udostępnione skarżącemu w treści oferty, która została udostępniona skarżącemu (udostępnione strony 73-77 oraz 82-83 oferty), tym samym nie można w tym przypadku mówić o tajemnicy przedsiębiorcy, ponadto organ w żaden sposób nie przeanalizował, czy w odniesieniu do poszczególnych konkretnych informacji spełnione zostały przesłanki uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, a jednocześnie, w razie potwierdzenia tej okoliczności, należało w treści decyzji odpowiednio uzasadnić odmowę udzielenia informacji publicznej, a w jej motywach wyjaśnić, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku konkretnej informacji publicznej wynikającej z danego dokumentu znajdującego się w dyspozycji podmiotu, czemu organ nie sprostał, ponadto nie dokonał ustaleń koniecznych do zdefiniowania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczone zostały poglądy NSA odnośnie tego, co składa się na element materialny tajemnicy przedsiębiorcy, jednakże do poglądów tych organ w praktyce się nie zastosował, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na woli oferenta, nie dokonując ustaleń, mających umożliwić ocenę, czy dana informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorcy z uwagi na jej element materialny, ponieważ z uzasadnienia nie wynika, aby skarżony organ podjął jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie, czy podane w ofercie informacje: techniczne, technologiczne, organizacyjne

przedsiębiorstwa lub inne, są informacjami nieujawnionymi do wiadomości publicznej, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a ponadto sam organ stwierdził w treści decyzji na stronie 9, iż Stowarzyszenie nie posiada statusu przedsiębiorcy, jednakże błędnie przyjął, iż zadania, jakich dotyczył konkurs ofert, Stowarzyszenie wykonuje odpłatnie (str. 9 decyzji), podczas gdy w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadzono podział działalności pożytku publicznego na nieodpłatną i odpłatną działalność pożytku publicznego, odróżniając ją tym samym od działalności gospodarczej, a działalnością nieodpłatną pożytku publicznego jest działalność statutowa organizacji, za którą nie jest pobierana opłata, co oznacza, że organizacja pozyskuje z różnych źródeł środki finansowe na swoją działalność, a następnie realizuje zadania, które nie pobiera opłat od odbiorców swoich działań (świadczy usługi nieodpłatnie), vide strona 80 udostępnionej oferty przez Stowarzyszenie: deklaracja o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania jadania publicznego - nie przewiduje się odpłatności, tym samym w nieuprawniony sposób organ przyjął, iż do podmiotu, któremu organ nie przypisał statusu przedsiębiorcy, ma zastosowanie ochrona przewidziana dla przedsiębiorców w art. 11 ast. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na:

a) obrazę art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

b) obrazę art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez

przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący, w terminie 14 dni od daty doręczenia jego pełnomocnikowi zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Co istotne, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Akt ten – jako rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ustawy zasadniczej – reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, określając przy tym również ograniczenia w dostępie do tego rodzaju informacji.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Dostęp do informacji publicznej nie jest jednak nieograniczony, przez co przepisy u.d.i.p. przewidują również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą w szczególności w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, która podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach i na przewidzianych ustawą zasadach wymaga jednak przede wszystkim jednoczesnego zaistnienia dwóch pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądanie udostępnienia informacji wyrażone przez skarżącego w piśmie (wiadomości e-mail) z dnia 16 stycznia 2024 r., które w części zostało rozpatrzone poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zostało skierowane do podmiotu, na którym ciąży obowiązek informacyjny wynikający w przepisów u.d.i.p. Wszakże Prezydenta Miasta Lublin – jako organ władzy publicznej – jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy, powyższy wniosek skarżącego w znacznej części został załatwiony przez Prezydenta Miasta Lublin zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Mianowicie organ udostępnił wnioskodawcy skan protokołu z prac komisji konkursowej powołanej do oceny ofert złożonych przez organizacje pozarządowe w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego w zakresie powierzenia prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Miasta Lublin w 2024 r. Przekazany protokół zawierał wykaz ofert złożonych w przedmiotowym konkursie, wraz z informacją o liczbie punktów przyznanych poszczególnym ofertom. Ponadto organ udostępnił wnioskodawcy treść wybranej w ww. konkursie oferty "P. " – Fundacji R. , a także część treści drugiej z wybranych ofert, tj. oferty Stowarzyszenia S. – w zakresie stron 1-2 i 72-88 (po uprzednim zanonimizowaniu tych dokumentów).

Zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie udostępniania informacji dotyczy natomiast pozostałej części informacji objętych wnioskiem skarżącego, tj. treści oferty Stowarzyszenia S. w zakresie stron 2-71, tj. w części, w jakiej oferent ten zastrzegł poufność złożonej oferty powołując się na tajemnicy

przedsiębiorcy. Decyzja o odmowie udostępniania skarżącemu tej części żądanej oferty została tym samym oparta o przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wydając w tym zakresie decyzję odmowną organ nie kwestionował natomiast publicznego charakteru spornej informacji.

Tymczasem według Sądu, to jednak nie ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, lecz właśnie charakter informacji zawartych w żądanej ofercie, był w niniejszej sprawie zasadniczą przeszkoda dla uwzględnienia wniosku skarżącego i udostępniania mu treści przedmiotowej oferty w trybie u.d.i.p.

Jak już wyżej wskazano, w trybie tej ustawy można skutecznie domagać się udostępnienia jedynie takich informacji, które posiadają walor informacji publicznej. Pojęcie to ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest

publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18 - opubl. w CBOSA). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz [red.], Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).

Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

W niniejszej sprawie organy obu instancji w istocie w żaden sposób nie wyjaśniły przyjętej kwalifikacji na gruncie u.d.i.p. informacji w postaci treści ofert wybranych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Analiza treści kontrolowanych decyzji prowadzi do wniosku, że zakwalifikowanie przedmiotowych ofert jako informacji publicznych w istocie nastąpiło na zasadzie automatyzmu.

Tymczasem dokonując oceny powyższej kwestii, organy powinny były wziąć pod uwagę fakt, iż w toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 16 stycznia 2024 r. skarżący skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił Prezydentowi Miasta Lublin bezczynność w zakresie załatwienia powyższego wniosku w części dotyczącej treści ofert wybranych we wskazanym konkursie. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 35/24.

Wydanie w niniejszej sprawie powyższego wyroku ma znaczenie, bowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania

wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Pomimo, że wobec braku wniosku stron, nie doszło do sporządzenia przez Sąd uzasadnienia powyższego wyroku, to jednak również jego sama sentencja nie może zostać pominięta przy ocenie charakteru żądanych przez skarżącego informacji w dalszym toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. Sentencja prawomocnego wyroku, również w przypadku braku jego uzasadnienia, winna być uwzględniona przez organy i sąd w dalszym toku postępowania w danej sprawie zwłaszcza wówczas, gdy przedmiot i okoliczności sprawy w zestawieniu z rozstrzygnięciem zawartym w owej sentencji, umożliwia odkodowanie oceny prawnej, która była tego rozstrzygnięcia podstawą

Taka możliwość zachodzi w przypadku ww. wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r. Należy bowiem zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podstawowe znaczenie ma zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., tj. czy podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej oraz, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Negatywna ocena choćby jednej z tych przesłanek determinuje oddalenie skargi na bezczynność. Oddalenie takiej skargi może też mieć w miejsce pomimo pozytywnej oceny tych przesłanek, jednak ma to miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej nie popadł w bezczynność, bowiem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnił żądaną informację publiczną lub wydał na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania.

Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przedmiotem bezczynności zarzuconej Prezydentowi Miasta Lublin skargą oddaloną ww. wyrokiem było załatwienie wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2024 r. w części dotyczącej udostępnienia treści ofert wybranych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego, a więc w części wchodzącej w zakres przedmiotowy zaskarżonej obecnie decyzji odmownej. Oczywiste jest, że sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p., albowiem - jak już wyżej wskazano - Prezydent Miasta Lublin jest organem władzy publicznej, a zatem należy do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych

(art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy bezspornie przy tym wynika, że ww. część żądnych przez skarżącego informacji nie została udostępniona skarżącemu w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani też w terminie tym nie została wydana decyzja przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw oddalenia skargi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r. legła negatywna ocena spornych informacji pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. Za takim odczytaniem oceny Sądu przemawia też okoliczność, iż wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/24 tutejszy Sąd, orzekając w takim samym składzie, co w sprawie o sygnaturze II SAB/Lu 35/24, oddalił skargę Z. K. na bezczynność innego organu w sprawie udostępniania tego samego rodzaju informacji (tj. również treści ofert wybranych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej), zaś w uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że informacje takie nie mają charakteru informacji publicznej. Ocenę tę podziela również Sąd orzekający obecnie w sprawie niniejszej.

Uznanie, że przedmiotowa informacja nie posiada charakteru informacji publicznej, oznacza, że zbędne w okolicznościach niniejszej sprawy było wydawanie decyzji odmowej. Ponownie wskazać należy, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji ani o umorzeniu postępowania, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Dla prawidłowego załatwienia wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r. w zakresie żądania udostępnia treści ofert wybranych w konkursie, wystarczyło zatem pisemne poinformowanie skarżącego, że ze względu na charakter tej informacji, nie może zostać ona udostępniona w trybie u.d.i.p. Wadliwe zastosowania przez organy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skargi i wzruszenia kontrolowanych decyzji, albowiem nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro przedmiotowa informacja – jako niestanowiąca informacji publicznej – i tak nie mogła zostać skarżącemu udostępniona.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.