Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 103/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 i 2, ar. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 2561
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 stycznia 2023 r. nr 3/10/2023/PDT w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 stycznia 2023 r. nr 3/10/2023/PDT Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia działający w imieniu Prezesa NFZ oddalił odwołanie F. Spółka z o.o. w W. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 27 października 2022 r. Podlaski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1938 z późn. zm., dalej: u.ś.o.z.), ogłosił postępowanie o kodzie [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie na obszarze powiatów: 2001 augustowski, 2009 sejneński, 2012 suwalski, 2063 Suwałki świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie; świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż 1.360.928,88 PLN na okres rozliczeniowy 1 marca 2023 r. - 31 grudnia 2023 r., a okres obowiązywania umowy 1 marca 2023 r. - 31 grudnia 2027 r. Wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawarta maksymalnie jedna umowa. Zgodnie z informacją zawartą w ogłoszeniu, maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest to maksymalna liczba odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń określonych w ofertach, które zostaną wybrane w wyniku postępowania. Oferty należało złożyć do 14 listopada 2022 r.

Czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym oraz postępowaniu odwoławczym wykonywane były przez Dyrektora Podlaskiego OW NFZ, zwanego dalej "Dyrektorem Oddziału bądź organem" w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie udzielonych w tym zakresie pełnomocnictw. Komisja konkursowa powołana przez Dyrektora Oddziału prowadząca niniejsze postępowanie, działała na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1858), zwanego dalej: "rozporządzeniem o pracach komisji".

Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełnić wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem szpitalnym", a także wymagania określone przez Prezesa NFZ w :

1. Zarządzeniu Nr 157/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, zmienionym Zarządzeniem Nr 173/2019/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 grudnia 2019 r., Zarządzeniem Nr 111/2020/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 lipca 2020 r., Zarządzeniem Nr 180/2020/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 listopada 2020 r. oraz Zarządzeniem Nr 166/2021/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 października 2021 r., zwanym dalej "warunkami zawierania i realizacji umów";

2. Zarządzeniu Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym Zarządzeniem Nr 19/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 marca 2017 r. oraz Zarządzeniem Nr 15/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 lutego 2019 r., zwanym dalej "warunkami postępowania".

Powyższe zarządzenia zostały wydane przez Prezesa NFZ w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. Ocena ofert w postępowaniu dokonywana była w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. poz. 1372 z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem kryterialnym".

Ogłoszenie o konkursie ofert, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia o pracach komisji, zawierało wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, w tym powyższych zarządzeń. Każdy z oferentów potwierdził znajomość aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu składając w ofercie oświadczenia, zgodne z załącznikiem nr 3 do warunków postępowania. W oświadczeniach oferenci stwierdzili m.in.: w pkt 1 "zapoznałem się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłaszam do nich zastrzeżeń oraz przyjmuję je do stosowania", w pkt 12 "spełniam inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej", w pkt 13 "dane przedstawione w ofercie i niniejszych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym". Zgodnie z § 9 warunków postępowania oferent obowiązany jest spełniać wymagania określone w ogłoszeniu o postępowaniu, warunkach postępowania oraz warunkach zawierania umów.

Zostały złożone trzy oferty, w tym oferta F. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca", "spółka" bądź "strona"). Otwarcie ofert nastąpiło 16 listopada 2022 r. W części jawnej postępowania komisja konkursowa dokonała sprawdzenia ofert w zakresie spełniania warunków formalnych. Oceniła, że oferta spółki spełnia warunki formalne, a pozostali oferenci zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych, które uzupełnili.

Następnie dwaj oferenci zostali wezwani do złożenia wyjaśnień dotyczących przedstawionych ofert. F. Sp. z o.o. została wezwana do złożenia wyjaśnień odnośnie wskazanego w ofercie zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz wyjaśnień i dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów wykazanych w odpowiedziach ankietowych na pytania 2.1.1, 3.1.1 oraz 6.1.1 zawartych w VIII cz. Formularza ofertowego, przedstawienia kopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem dotyczących wykazanego w części V Formularza ofertowego "Wykaz zasobów'' ambulansu. Drugi z oferentów - Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Suwałkach (dalej: WSPR SP ZOZ) został wezwany do wyjaśnień odnośnie wskazanego w ofercie zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz wyjaśnień i dokumentów potwierdzających spełnianie kryteriów wykazanych w odpowiedziach ankietowych 2.2.1 (certyfikat systemu zarządzania), 3.1.1 oraz 6.1.1. Wyjaśnienia obu oferentów wpłynęły w wymaganym terminie.

W celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofertach ze stanem faktycznym, komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację oferty WSPR SP ZOZ w wykazanym w ofercie miejscu udzielania świadczeń.

Po rozpatrzeniu wyjaśnień komisja konkursowa uznała, że zarówno skarżąca spółka jak i jej kontroferent WSPR SP ZOZ nie potwierdzili spełniania warunku określonego zapytaniem ankietowym 3.1.1 "Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń nie może być większa niż 20 minut". Komisja konkursowa uznała również, że WSPR SP ZOZ nie potwierdził spełniania warunku określonego zapytaniem ankietowym 6.1.1 "Świadczeniodawca przekazuje w terminie dane, o których mowa w art. 31lc ust. 2 ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania - dotyczy okresu po dniu 22 lipca 2017 r.". Skutkowało to zmianą punktacji u obu oferentów za niespełnienie poszczególnych warunków, o czym komisja konkursowa zawiadomiła każdego z oferentów w dniu dokonania zmiany, tj. 2 i 5 grudnia 2022 r. Następnie, 2 grudnia 2022 r. wskutek niespełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., komisja konkursowa odrzuciła ofertę trzeciego z oferentów - Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Sejnach.

W dniu 7 grudnia 2022 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, zgodnie z którym do zawarcia umowy został wybrany jeden oferent - Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Suwałkach.

W dniu 14 grudnia 2022 r. spółka skorzystała z przysługującego jej prawa wglądu do akt postępowania konkursowego.

W dniu 20 grudnia 2022 r. do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie spółki, w którym zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 148 u.ś.o.z.: a) przez porównanie ofert ze względu na ilość świadczeń i ceny narastająco a nie według ilości i ceny wskazanej w ofercie, w ten sposób że z dokumentu "ranking otwarcia" oraz "ranking zamknięcia" wynika, że ilość świadczeń podanych w ofercie przez oferenta została zwiększona narastająco dwukrotnie, co spowodowało zwiększenie ceny świadczeń narastająco, pomimo niższej ceny jednostkowej wskazanej przez oferenta - zwiększenie ilości świadczeń narastająco (a tym samym i ceny narastająco) nastąpiło wbrew woli oferenta wyrażonej w ofercie; b) brak uznania, iż oferent, zgodnie ze sprawozdaniami składanymi do NFZ zapewnia medianę czasu dojazdu uprawniającą go do uzyskania dodatkowych punktów z tego tytułu.

Odwołanie zostało wniesione w terminie. Przy piśmie z 21 grudnia 2022 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przekazał Dyrektorowi Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie skarżącej do rozpatrzenia w ramach udzielonego pełnomocnictwa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ (działający w jego imieniu Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ) wydał zaskarżoną decyzję z 3 stycznia 2023 r. dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania konkursowego o kodzie [...] – oddalając odwołanie. Zasadniczym celem tego organu było zbadanie czy rozstrzygnięcie komisji konkursowej zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy w wyniku okoliczności podniesionych w odwołaniu interes prawny spółki doznał uszczerbku. Zgodnie z u.ś.o.z. zasadami przeprowadzania postępowania były w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji.

Oceniając przedmiotowe postępowanie konkursowe organ stwierdził, że działania komisji konkursowej nie naruszyły przedmiotowych zasad. Oferty złożone w postępowaniu, w tym również oferta skarżącej, zostały poddane jednolitej ocenie zarówno poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, jak i ocenione pod kątem kryteriów oceny ofert obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdził, że w postępowaniu konkursowym nie został naruszony art. 134 u.ś.o.z. zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione potencjalnym oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania, skarżąca miała możliwość zapoznania się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które zostały podane w ogłoszeniu o konkursie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołującego w rozpatrywanym postępowaniu konkursowym nie zostały dokonane żadne zmiany w zakresie zaproponowanej w ofertach liczby świadczeń, ceny jednostki rozliczeniowej i wynikającej z tego wartości świadczeń. Po zapoznaniu się z propozycjami oferentów, komisja konkursowa dokonała analizy oferowanej liczby i ceny w kontekście potencjału wykonawczego każdego z oferentów i wymagań jakościowych. Z uwagi na to, że potencjał każdego z oferentów zapewniał realizację świadczeń na oferowanym poziomie ilościowo-cenowym, a żadna z oferowanych cen nie była ceną rażąco niską w stosunku do ceny oczekiwanej, obie oferty zostały przyjęte i podlegały ocenie punktowej zgodnie z rozporządzeniem kryterialnym. Maksymalna możliwa liczba punktów do uzyskania za kryterium ceny wynosiła 5 punktów. Obydwaj oferenci wskazali w ofertach cenę jednostki rozliczeniowej niższą od ceny oczekiwanej 4 447,48 zł, w związku z czym otrzymali maksymalną liczbę 5 punktów w zakresie tego kryterium, co oznacza, że dalsze obniżenie ceny przez tych oferentów nie spowodowałoby zwiększenia liczby punktów za powyższe kryterium. Organ wskazał, że zmiana ceny oraz liczby świadczeń wskazanej przez oferenta mogła odbyć się w toku negocjacji, które przeprowadza się w celu ustalenia stanowiska stron w tym zakresie zgodnie z art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. W rozpatrywanym postępowaniu konkursowym nie miało to zastosowania, gdyż wybór komisji konkursowej nastąpił przez proste przyjęcie oferty - bez negocjacji.

W konsekwencji, zdaniem organu, postępowanie konkursowe było prowadzone prawidłowo, a zarzuty spółki zawarte w odwołaniu są niezasadne. Zdaniem organu, odwołujący nie wykazał, aby zostały naruszone zasady postępowania konkursowego wynikające z u.ś.o.z., aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie lub dokumentów wydanych przez Prezesa Funduszu. W szczególności nie wykazano naruszenia podstawowych zasad takich jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur, które skutkowałyby naruszeniem interesu prawnego spółki.

W dniu 5 stycznia 2023 r. pełnomocnik spółki zapoznawał się z aktami postępowania konkursowego oraz aktami postępowania odwoławczego. Tego dnia wpłynęło także drogą elektroniczną pismo spółki zatytułowane "uzupełnienie odwołania". Termin na wniesienie odwołania upłynął 14 grudnia 2022 r. W dniu 10 stycznia 2023 r. do spółki skierowane zostało pismo informujące o rozpatrzeniu odwołania w wymaganym terminie.

Skargę na rozstrzygnięcie Prezesa NFZ złożyła do sądu administracyjnego F. Spółka z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art 6 k.p.a., art 7 k.p.a., art. 8 § 1 kpa., art 10 § 1 k.p.a. - przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w ten sposób, że zawiadomienie przesłane na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone pełnomocnikowi 4 stycznia 2023 r., a decyzja została wydana 3 stycznia 2023 r.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. przez:

A) porównanie ofert ze względu na ilość świadczeń i ceny narastająco, nie według ilości i ceny wskazanej w ofercie, w ten sposób, że z dokumentu "ranking otwarcia" oraz "ranking zamknięcia" wynika, że ilość świadczeń podanych w ofercie, przez oferenta, została zwiększona narastająco dwukrotnie, co spowodowało zwiększenie ceny świadczeń narastająco, pomimo niższej ceny jednostkowej wskazanej przez oferenta - zwiększenie ilości świadczeń narastająco (a tym samymi i ceny narastająco) nastąpiło wbrew woli oferenta wyrażonej w ofercie;

B) brak uznania, że oferent, zgodnie ze sprawozdaniami składanymi do NFZ zapewnia medianę czasu dojazdu uprawniającą go do uzyskania dodatkowych punktów z tego tytułu;

2.2. art. 134 ust. 2 u.ś.o.z. przez:

A) porównanie ofert ze względu na ilość świadczeń i ceny narastająco, nie według ilości i ceny wskazanej w ofercie, w ten sposób, iż z dokumentu "ranking otwarcia" oraz "ranking zamknięcia" wynika, że ilość świadczeń podanych w ofercie, przez oferenta, została zwiększona narastająco dwukrotnie, co spowodowało zwiększenie ceny świadczeń narastająco, pomimo niższej ceny jednostkowej wskazanej przez oferenta - zwiększenie ilości świadczeń narastająco (a tym samym i ceny narastająco) nastąpiło wbrew woli oferenta wyrażonej w ofercie;

B) brak uznania, że oferent, zgodnie ze sprawozdaniami składanymi do NFZ zapewnia medianę czasu dojazdu uprawniającą go do uzyskania dodatkowych punktów z tego tytułu.

2.3. art 148 u.ś.o.z. przez:

A) porównanie ofert ze względu na ilość świadczeń i ceny narastająco, nie według ilości i ceny wskazanej w ofercie, w ten sposób, że z dokumentu "ranking otwarcia" oraz "ranking zamknięcia" wynika, iż ilość świadczeń podanych w ofercie, przez oferenta, została zwiększona narastająco dwukrotnie, co spowodowało zwiększenie ceny świadczeń narastająco, pomimo niższej ceny jednostkowej wskazanej przez oferenta - zwiększenie ilości świadczeń narastająco (a tym samym i ceny narastająco) nastąpiło wbrew woli oferenta wyrażonej w ofercie;

B) brak uznania, że oferent, zgodnie ze sprawozdaniami składanymi do NFZ, zapewnia medianę czasu dojazdu uprawniającą go do uzyskania dodatkowych punktów z tego tytułu.

2.4. ponadto skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia § 17 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U .. poz. 1858).

Skarżąca podkreśliła, że w "ewidencji, rejestrów lub innych zbiorach danych" dostępne są sprawozdania składane przez oferenta dotyczące mediany czasu dojazdu, wynikające ze sprawozdań składanych przez oferenta. Dodatkowo złożono dane zawarte w sprawozdaniach składanych do NFZ, z których dane są dostępne dla komisji konkursowej w "ewidencji, rejestrach lub innych zbiorach danych" NFZ. Ze wskazanych danych wynika, że oferent zachowywał medianę czasu dojazdu, a w związku z tym powinien w tym zakresie otrzymać dodatkowe punkty, których przyznanie doprowadziłoby do zmiany punktacji i konieczności wyboru oferenta do udzielania świadczeń zdrowotnych.

W treści skargi spółka podtrzymała dotychczasowe zarzuty i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia spornego postępowania w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów niesformułowanych wcześniej w odwołaniu wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem postępowanie było prowadzone prawidłowo, strony na każdym etapie miały zapewniony czynny udział, możliwość złożenia protestu i odwołania, zaś krótki termin rozpoznania odwołania (14 dni) wynikał z treści art. 154 ust. 2 i 3 u.ś.o.z., który jest przepisem szczególnym w stosunku do k.p.a. Tym samym rozpoznanie odwołania nastąpiło w terminie ustawowym. Ponadto wskazał, że skarżąca nieprawidłowo obliczyła medianę w ramach przedłożonych do skargi danych wyłącznie na podstawie czasu: Czas dotarcia od wyjazdu do szpitala do przyjazdu - który obejmuje tylko czas jazdy z miejsca wyczekiwania do szpitala zlecającego transport medyczny, z pominięciem czasu, który upłynął od chwili przyjęcia zlecenia do chwili wyjazdu z miejsca wyczekiwania, a zatem nie obejmuje całego czasu dotarcia do szpitala zlecającego od chwili otrzymania zlecenia. Było to nieprawidłowe, ponieważ każdy przyjazd odbywa się na zlecenie szpitala zlecającego i stanowi podstawę do realizacji świadczenia transportu medycznego. Czas dotarcia od przyjęcia zlecenia do przyjazdu do szpitala zlecającego określa łączny, realny czas dotarcia do szpitala zlecającego i tylko na tej podstawie można miarodajnie oceniać spełnienie warunku dodatkowo punktowanego w zakresie oczekiwanej mediany przyjazdu. Różnice między czasem przyjazdu do szpitala zlecającego od chwili przyjęcia zlecenia w stosunku do czasu wyjazdu z miejsca wyczekiwania występują w ramach wszystkich sprawozdanych przez skarżącą świadczeń i często są duże. Podstawą do obliczania mediany są natomiast świadczenia realizowane w kategorii pilności przewozu pacjenta (wartość: 1-PILNY niezbędny natychmiastowy wyjazd ZTM do szpitala zlecającego). Następnie organ przedstawił, na podstawie sprawozdawczości skarżącej, przykładowe przypadki czasu realizacji świadczenia w przypadku poważnych rozpoznań chorobowych. W ocenie organu, nie sposób uznać, że dodatkowe punkty w postępowaniu konkursowym miałyby zostać przyznane za stosowną medianę czasu dotarcia obliczoną wyłącznie od wyjazdu z miejsca wyczekiwania do przyjazdu do szpitala zlecającego, a zatem z pominięciem czasu od chwili przyjęcia zlecenia - który jak wskazano wyżej, niejednokrotnie jest długi i ma znaczenie z perspektywy pacjenta któremu ma zostać udzielone świadczenie. Zlecenie transportu medycznego inicjuje jego wykonanie, dlatego jest istotne dla realizacji świadczenia. Dla właściwego wykonywania świadczenia wobec świadczeniobiorców z poważnymi rozpoznanymi chorobowymi, jak we wskazanych przypadkach, przy zleceniu transportu medycznego o charakterze pilnym znaczenie ma realny czas dotarcia zespołu transportu medycznego do szpitala zlecającego, a nie wyłącznie sam czas jazdy zespołu transportu medycznego. Powyższe skutkowało odpowiednim zmniejszeniem punktacji w celu uniknięcia bezpodstawnego przyznania dodatkowych punktów skarżącej, ale również i kontroferentowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2561 z późn. zm., dalej: u.ś.o.z.), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1858, dalej: rozporządzenie o pracach komisji), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz.U. z 2021r. poz. 290 ze późn. zm., dalej: rozporządzenie szpitalne), a także wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu nr 157/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny (NFZ.2019.157 ze zm., zwanym dalej: warunkami zawierania i realizacji umów); zarządzeniu nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2017.18 ze zm., zwanym dalej: warunkami postępowania). Ocena ofert w postępowaniu dokonywana była natomiast w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U poz. 1372 ze zm., dalej: rozporządzenie kryterialne).

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.ś.o.z., Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu, co oznacza, że za spełnienie określonego kryterium otrzymuje się wskazaną ilość punktów i nie można tych punktów w żaden sposób różnicować. Konkurs ofert składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 u.ś.o.z.). Zakończenie tego etapu następuje w momencie ukończenia weryfikacji formalnej wszystkich złożonych ofert. Przy czym niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty. W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 u.ś.o.z.).

Rozstrzygnięcie kończące konkurs ofert, jeżeli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., co do zasady kończy to postępowanie. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszym przypadku, którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem nie stanowi jednak kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a organ prowadzący postępowanie nie przejmuje w nim uprawnień komisji konkursowej (por. wyroki NSA z 18 lutego 2015 r. II GSK 55/14; z 3 października 2018 r. II GSK 2947/16, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W samym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązują dwie podstawowe zasady, tj. zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Zadaniem Prezesa NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego (art. 154 u.ś.o.z.) jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z tymi przepisami prawa, w tym z zachowaniem wymienionych zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2018 r., II GSK 1288/18). Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 lutego 2019 r., II SA/Bk 735/18).

W ocenie sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie przez komisję konkursową postępowanie odnośnie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jak i jego ocena dokonana przez organ rozpatrujący odwołanie spółki, nie naruszają prawa. W postępowaniu tym, wbrew zarzutom skargi, nie naruszono też zasady równego traktowania i zagwarantowano oferentom zachowanie uczciwej konkurencji.

Na przedmiotowe postępowanie zostały złożone trzy oferty: oferta Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Suwałkach (dalej: WSPR SP ZOZ), oferta F. Sp. z o.o. w W. oraz oferta Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Sejnach. Otwarcie ofert nastąpiło 16 listopada 2022 r.

Podkreślić przy tym należy, że ogłoszenie o konkursie ofert, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia o pracach komisji, zawierało wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, w tym zarządzeń Prezesa NFZ. Każdy z oferentów potwierdził znajomość aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu składając w ofercie oświadczenia zgodne z załącznikiem nr 3 do warunków postępowania. Przyjęli zatem warunki zawierania umów i nie zgłosili do nich zastrzeżeń. Potwierdzili również, że dane przedstawione w ofercie i oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym, co było zgodne z § 9 warunków postępowania.

W części jawnej postępowania komisja konkursowa dokonała sprawdzenia ofert w zakresie spełniania warunków formalnych, a po wezwaniu do ich uzupełnienia – dysponowała wszystkimi ofertami spełniającymi warunki formalne. Dwaj oferenci, tj. skarżąca spółka i WSPR SP ZOZ zostali też wezwani do złożenia wyjaśnień w kwestiach budzących wątpliwości. Ponadto w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofertach przeprowadzono weryfikację u jednego z oferentów na miejscu. Podkreślić należy, że obaj ww. oferenci zostali wezwani do wyjaśnień odnośnie wskazanego w ofercie zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz spełnienia kryteriów wskazanych w odpowiedziach ankietowych, a mianowicie poz. 2.1.1 (jakość - personel – liczba osób uprawnionych do wykonywania czynności medycznych), 3.1.1. (dostępność – mediana czasu dotarcia zespołu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń nie może być większa niż 20 minut) oraz 6.1.1. (współpraca z Agencją – świadczeniodawca przekazuje w terminie dane, o których mowa w art. 31lc ust. 2 u.ś.o.z.). Na tym etapie postępowania ani zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.) nie zostały naruszone.

Wskazać trzeba, że taki sposób działania komisji konkursowej wynika z § 17 rozporządzenia o pracach komisji, w którym wskazano, że w toku postępowania można żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, a także przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także żądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i przekazane w ofercie informacje. Paragraf 17 ust. 3 ww. rozporządzenia wskazuje, że komisja nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane, jeśli jest w ich posiadaniu – co też w sprawie zostało częściowe zweryfikowane przez organ na podstawie posiadanych danych, w zakresie mediany czasu dotarcia.

Po przeprowadzeniu weryfikacji w dniu 1 grudnia 2022 r. i rozpatrzeniu wyjaśnień oferentów ustalono, że zarówno skarżąca jak i jej kontroferent nie potwierdzili spełniania warunku określonego zapytaniem ankietowym 3.1.1 "Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut". Komisja konkursowa uznała również, że WSPR SP ZOZ nie potwierdziła spełniania warunku określonego zapytaniem ankietowym 6.1.1 "Świadczeniodawca przekazuje w terminie dane, o których mowa w art. 31lc ust. 2 ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania - dotyczy okresu po dniu 22 lipca 2017 r.". Skutkowało to zmianą punktacji u obu oferentów za niespełnianie poszczególnych warunków dodatkowo punktowanych, o czym komisja konkursowa zawiadomiła każdego z tych oferentów w dniu dokonania zmiany, tj. 2 i 5 grudnia 2022 r. Oferta trzeciego oferenta, tj. SP ZOZ w Sejnach została odrzucona z uwagi na niespełnienie warunków wynikających z przepisów prawa, w tym z art. 146 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. Zaakcentować przy tym należy, że zarówno skarżącej spółce, jak i uczestnikowi postępowania odjęto 17 pkt za dostępność, czyli medianę - czas dotarcia na miejsce, stosując te same kryteria i ten sam sposób rozumienia pojęcia "mediany" i udzielając odpowiedzi na to pytanie "NIE". Dodatkowo WSPR SP ZOZ odjęto jeszcze dodatkowe 2 punkty za kryterium 6.1.1. "Współpraca z Agencją".

W ocenie sądu ten etap procedury konkursowej również w żaden sposób nie wskazuje, aby naruszono zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, czy też by prowadzono postępowanie w sposób niegwarantujący uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.).

Istotne w sprawie jest również to, że skarżąca spółka nie złożyła protestu, co jednoznacznie potwierdza, że nie kwestionowała weryfikacji dokonanej przez komisję konkursową oraz dokonanych w następstwie tej weryfikacji zmian w ofercie.

Komisja Kkonkursowa nie stwierdziła przy tym potrzeby przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (takie uprawnienie ale nie obowiązek wynika z art. 142 ust. 6 u.ś.o.z.).

W dniu 7 grudnia 2022 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, zgodnie z którym do zawarcia umowy został wybrany jeden oferent – WSPR SP ZOZ w Suwałkach.

W dniu 14 grudnia 2022 r. przedstawiciel skarżącej spółki zapoznał się z aktami postępowania i następnie spółka wniosła w terminie odwołanie.

Mając na uwadze powyższy tok postępowania należy wskazać, że co do zasady był prawidłowy i znajdował umocowanie w przepisach mających zastosowanie w sprawie.

Sąd z urzędu stwierdził natomiast potrzebę dostrzeżenia regulacji art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., zgodnie z którą odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. W przedmiotowej sprawie komisja konkursowa po weryfikacji zmodyfikowała oferty obu oferentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd wskazujący, że nieprawdziwość informacji zawartych w ofercie nie może prowadzić do pomniejszania punktacji, bo tego rodzaju kompetencji komisji konkursowej art. 149 u.ś.o.z. nie przyznaje, natomiast może skutkować odrzuceniem oferty (m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II GSK 1927/18). Ponadto w wyroku NSA z 27 maja 2021 r. w sprawie II GSK 1319/20 wskazano, że "zgodnie z art. 142 ust. 1-3 w związku z ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach, oferta składana przez świadczeniodawcę jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego – a więc po terminie składania ofert – jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. W orzecznictwie uznano, że skoro oferent – świadczeniodawca – nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1489/12; 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1539/12, 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1288/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1908/15). O ile bowiem jest ona uprawniona do oceny, a w konsekwencji ewentualnego przyjęcia, nieprzyjęcia lub odrzucenia oferty, to nie jest uprawniona do podejmowania jakichkolwiek działań odnoszących się do rozporządzania treścią zawartych w niej oświadczeń." Przyjmując powyższe poglądy należałoby uznać, że obie oferty w niniejszej sprawie podlegałyby odrzuceniu, co de facto prowadziłoby do konieczności podjęcia nowej procedury w tym zakresie i ogłoszenia nowego konkursu. Z drugiej strony uprawniony jest wniosek, że złożenie tych samych ofert przez tym samych oferentów (powód odrzucenia trzeciej oferty był inny i nie wpłynął na wynik postępowania konkursowego), przy wyeliminowaniu dostrzeżonych przez komisję nieprawidłowości, prowadziłby i tak do wybrania tego samego oferenta.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest także następujące stanowisko: "zgodnie z art. 149 ust. 2 u.ś.o.z. w przypadku gdy braki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko części oferty, ofertę można odrzucić w części dotkniętej brakiem. Z kolei na podstawie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Podsumowując podkreślenia wymaga, że przytoczony przepis art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. określa zamknięty katalog przypadków, w których oferta zostaje odrzucona. (...) Zatem, skoro ustawodawca wskazał expressis verbis na "nieprawdziwe informacje" to podstawą działania w tym przypadku jest ujawnienie, czy stwierdzenia, że dane podane w ofercie są niezgodne z prawdą. Innymi słowy, w przypadku stwierdzenia przez komisję, niepełności czy niedokładności w ofercie to będzie to podstawą nie do odrzucenia jej jako nieprawdziwej, a podstawą do wezwania oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty, stosownie do art. 149 ust. 3 ustawy" (wyroki NSA z 9 marca 2017 r., II GSK 1751/15, z 4 lutego 2021r., II GSK 1006/19 - w sprawach tych mimo zmodyfikowania punktacji w toku postępowania skargi kasacyjne zostały oddalone). Podobnie NSA w wyroku z 27 kwietnia 2023 r., II GSK 806/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wydanego w sytuacji, gdy dokonano zmiany oferty w zakresie punktacji dostępności tj. mediany. Również w wyroku z 20 listopada 2018 r., II GSK 1449/18 NSA wskazał, że w przypadku wystąpienia jakiejś niezgodności w złożonej ofercie, czy powstania innego rodzaju wątpliwości, cytowane regulacje dostarczają narzędzi, z których komisja konkursowa powinna skorzystać chcąc wątpliwości te wyjaśnić. Zwłaszcza w przypadku, w którym – jak w realiach rozpatrywanej sprawy – wątpliwość odnosi się do prawdziwości informacji zawartych w ofercie (por. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach), celem weryfikacji tych okoliczności komisja konkursowa sięgnąć powinna po § 17 ust. 1 lub ust. 2 rozporządzenia o pracach komisji. (...) Tymczasem, bez dogłębnej analizy okoliczności faktycznych sprawy – z uwzględnieniem zastosowanego już przez organ § 17 rozporządzenia o pracach komisji i rozważenia zasadności podjęcia ewentualnych dalszych czynności wyjaśniających – uznanie konieczności zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jest przedwczesne".

Powyższe orzecznictwo wskazuje, że w każdej sprawie indywidualnie badany jest stan faktyczny i nieprawidłowości oferty nie zawsze skutkują jej odrzuceniem (tym bardziej gdy nieprawidłowości dotyczą wszystkich oferentów), zaś w razie wątpliwości stosuje się § 17 rozporządzenia o pracach komisji, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Okoliczność natomiast, iż miało to zastosowanie do obu stron postępowania w sposób jednoznaczny potwierdza, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, bowiem zmiana punktacji dotyczyła obu oferentów. Tym bardziej, że sposób wyliczania mediany przedstawiony przez oferentów i organ wynikał z odmiennego rozumienia definicji tego pojęcia. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że uznanie, iż doszło do podania "nieprawdziwych informacji" w ofertach w zakresie mediany, byłoby w tych okolicznościach nieuprawnione.

Przechodząc do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że wprawdzie skarżąca spółka wskazuje na naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 a także naruszenie art. 148 u.ś.o.z., jednakże sama skarga faktycznie sprowadza się do dwóch zarzutów tj. porównania ofert ze względu na ilość świadczeń i ceny narastająco a nie według ilości i ceny wskazanej w ofercie odnosząc to do rankingu otwarcia oraz rankingu zamknięcia. Natomiast druga kwestia dotyczy braku uznania, iż skarżąca spółka, zgodnie ze sprawozdaniami składanymi do NFZ, zapewnia medianę czasu dojazdu uprawniającą do uzyskania dodatkowych punktów z tego tytułu.

W kwestii spełnienia warunku mediany - czasu dotarcia transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń (mniej niż 20 minut) w okresie przed zawarciem umowy, to w tym zakresie obu oferentom odmówiono przyznania punktów. Komisja konkursowa zweryfikowała dane sprawozdawcze dedykowane świadczeniom realizowanym przez zespoły transportu medycznego określone szczegółowo w załączniku nr 1 do Zarządzenia Nr 128/2021/DI Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie ustalania jednolitego pliku sprawozdawczego w postaci szczegółowych komunikatów sprawozdawczych XML (Komunikat szczegółowy NFZ: Świadczeń ambulatoryjnych i szpitalnych (I fazy) - 2.2.12 Element "transport"). Dane te były przekazywane obowiązkowo od października 2021 r. W sprawozdaniach tych skarżąca przekazywała dane odnoszące się do pytania ankietowego, które były przedmiotem sprawdzenia przez komisję konkursową: identyfikator miejsca udzielania świadczeń, data przyjęcia zlecenia + czas (przyjęcie informacji o potrzebie zadysponowania zespołu), kategoria pilności przewozu pacjenta (wartość: 1-PILNY niezbędny natychmiastowy wyjazd ZTM do szpitala zlecającego), wyjazd zespołu transportu medycznego, przyjazd zespołu transportu medycznego do szpitala zlecającego (data i czas przyjazdu zespołu transportu medycznego do szpitala zlecającego). Dane pochodzące ze sprawozdawczości spółki zdaniem organu nie potwierdziły, że zapewnia ona medianę czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń, która nie jest większa niż 20 minut.

W ocenie sądu budzi wątpliwości tok rozumowania organu uznający, że skarżąca obliczyła medianę w ramach przedłożonych do skargi danych wyłącznie na podstawie czasu dotarcia od wyjazdu do szpitala do przyjazdu - który obejmuje tylko czas jazdy z miejsca wyczekiwania do szpitala zlecającego transport medyczny, z pominięciem czasu, który upłynął od chwili przyjęcia zlecenia do chwili wyjazdu z miejsca wyczekiwania, a zatem nie obejmuje całego czasu dotarcia do szpitala zlecającego od chwili otrzymania zlecenia. Zdaniem organu jest to nieprawidłowe, ponieważ każdy przyjazd odbywa się na zlecenie szpitala zlecającego, które stanowi podstawę do realizacji świadczenia transportu medycznego. Czas dotarcia od przyjęcia zlecenia do przyjazdu do szpitala zlecającego określa łączny, realny czas dotarcia do szpitala zlecającego i tylko na tej podstawie można miarodajnie oceniać spełnienie warunku dodatkowo punktowanego w zakresie oczekiwanej mediany przyjazdu. Należy jednakże zwrócić uwagę, że organ wskazując na te rozbieżności nie odniósł się do konkretnych przepisów, które wyjaśniałyby to pojęcie, dokonując samodzielnej wykładni definicji "mediana" i odnosząc to do sprawozdawczości skarżącej spółki.

Tymczasem w zarządzeniu Prezesa NFZ określającym warunki zawierania i realizacji umów, w odniesieniu do świadczeń opieki zdrowotnej realizowanych w zakresie: świadczenia udzielanego przez zespół transportu medycznego, wprowadzono m.in.: dokumentację zbiorczą i indywidualną, która powinna być prowadzona przez świadczeniodawców udzielających przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, w tym kartę pracy zespołu transportu medycznego (zał. nr 4). Spełnienie spornego kryterium dostępności (mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń nie większa niż 20 minut) powinno zostać wykazane w oparciu o rzeczywiste informacje zawarte w określonych w zał. nr 4 do zarządzenia kartach pracy zespołów transportu medycznego.

Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1720) wojewoda podejmuje działania organizacyjne zmierzające do zapewnienia następujących parametrów czasu dotarcia na miejsce zdarzenia dla zespołu ratownictwa medycznego od chwili przyjęcia zgłoszenia przez dyspozytora medycznego określając medianę czasu dotarcia w stosunku do ilości mieszkańców w mieście i poza miastem. Ponadto w art. 40 tej ustawy wskazuje się, że akcja medyczna rozpoczyna się w momencie przyjęcia zgłoszenia alarmowego lub powiadomienia o zdarzeniu przez dyspozytora medycznego. Na podstawie tych regulacji nie można przyjąć, jak wskazuje organ, że "znaczenie ma zatem realny czas dotarcia zespołu transportu medycznego do szpitala zlecającego", w sytuacji kiedy samo zapytanie ankietowe w pkt 3.1.1 - czas dotarcia transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielenia świadczeń (mniej niż 20 minut) wskazuje również, że chodzi o czas dotarcia na miejsce wezwania (czy też zdarzenia jak w ww. ustawie) od chwili zlecenia. Przedstawione regulacje wprawdzie nie mają bezpośredniego zastosowania w sprawie, jednakże wskazują, że stanowisko organu w tym zakresie jest nieuprawnione. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem punktacja za spełnienie przedmiotowego kryterium nie została przyznana obu oferentom, co wskazuje że w przypadku obu oferentów zastosowano takie same kryteria. To zaś potwierdza zapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Nawet więc jeśli organ dokonał w tym zakresie nieprawidłowych wyliczeń, to nie miało to wpływu na zapewnienie równego traktowania i uczciwej konkurencji. A zatem na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. iskarga nie podlegała w tym zakresie uwzględnieniu.

Skarżąca nota bene w toku postępowania wyjaśniła, że udziela obecnie świadczeń na terenie województwa podlaskiego i ma doświadczenie dotyczące tego, jak osiągnąć medianę czasu dojazdu 20 minut oraz przedstawiła kilka sposobów jak zamierza to osiągnąć. Słusznie zatem organ wskazuje, że przyznała w ten sposób, iż nie zapewnia mediany czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń, nie większej niż 20 minut. Ponadto w toku postępowania nie złożyła nawet protestu w tym zakresie, co oznacza że zgadzała się z ustaleniami organu.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia § 17 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia o pracach komisji, w sytuacji kiedy organ oparł się na dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu, a nie dostarczanych cyklicznie przez spółkę w trakcie realizowania świadczeń. Dane ze sprawozdawczości, które były załącznikiem do pisma zatytułowanego uzupełnienie odwołania, zostały wniesione przez skarżącą po terminie na wniesienie odwołania i już po wydaniu decyzji przez organ. Ponadto dane te przedstawiają sprawozdawczość skarżącej także po ostatecznym dniu na składanie ofert, tj. po 14 listopada 2022 r., od 1 stycznia 2022r. Nie są miarodajne do oceny spełnienia warunku zapewnienie mediany dojazdu. Stanowisko, że określone dla oferentów warunki muszą zostać spełnione przez wszystkich oferentów w tym samym czasie, jakim jest najdalej ostatni dzień składania ofert, a informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i sąd w sprawie niniejszej w pełni je podziela (por. wyrok NSA z 11 marca 2011r., II GSK 373/10, wyrok WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r., II SA/Bk 508/17).

Oceniając natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 148 u.ś.o.z. przez porównanie ofert ze względu na ilość świadczeń i ceny narastająco, odnosząc to do "rankingu otwarcia" oraz "rankingu zamknięcia", wskazać należy, że nie znajduje on potwierdzenia w dokumentacji konkursowej. Skarżąca zarzuciła, że ilość świadczeń podanych w ofercie przez oferenta została zwiększona narastająco dwukrotnie, co spowodowało zwiększenie ceny świadczeń narastająco pomimo niższej ceny jednostkowej wskazanej przez oferenta - zwiększenie ilości świadczeń narastająco (a tym samym i ceny narastająco) nastąpiło wbrew woli oferenta wyrażonej w ofercie. Należy podzielić argumenty organu, że w rozpatrywanym postępowaniu konkursowym nie zostały dokonane żadne zmiany w zakresie zaproponowanej w ofertach liczby świadczeń, ceny jednostki rozliczeniowej i wynikającej z tego wartości świadczeń. Po zapoznaniu się z propozycjami oferentów komisja konkursowa dokonała jedynie analizy oferowanej liczby i ceny w kontekście potencjału wykonawczego każdego z oferentów i wymagań jakościowych. Z uwagi na to, że potencjał każdego z oferentów zapewniał realizację świadczeń na oferowanym poziomie ilościowo-cenowym, a żadna z oferowanych cen nie była ceną rażąco niską w stosunku do ceny oczekiwanej, obie oferty zostały przyjęte i podlegały ocenie punktowej zgodnie z rozporządzeniem kryterialnym. Maksymalna możliwa liczba punktów do uzyskania za kryterium ceny wynosiła 5 punktów. Obydwaj oferenci wskazali w ofertach cenę jednostki rozliczeniowej niższą od ceny oczekiwanej, w związku z czym otrzymali maksymalną liczbę 5 punktów w zakresie tego kryterium. Dalsze obniżenie ceny przez tych oferentów nie spowodowałoby zwiększenia liczby punktów za powyższe kryterium. Wskazać należy, że zmiana ceny oraz liczby świadczeń wskazanej przez oferenta może odbyć się w toku negocjacji, które przeprowadza się w celu ustalenia stanowiska stron w tym zakresie zgodnie z art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. W kontrolowanym postępowaniu konkursowym nie miało to zastosowania, gdyż wybór komisji konkursowej nastąpił przez proste przyjęcie oferty - bez negocjacji.

Zaakcentować trzeba, że dane o liczbie świadczeń, cenie jednostki rozliczeniowej i wartości świadczeń zawarte w cz. VI formularzy ofertowych obu oferentów są identyczne z danymi zawartymi w odpowiednich pozycjach rankingów sporządzonych w trakcie postępowania konkursowego: rankingu otwarcia z propozycjami Funduszu z dnia 25 listopada 2022 r., rankingu kwalifikacyjnego z 5 grudnia 2022 r. oraz rankingu końcowego z 7 grudnia 2022 r. Wszystkie te rankingi wskazują, że proponowana przez skarżącą w ofercie liczba, cena i wartość świadczeń nie uległa zmianie na żadnym etapie postępowania. Wartość narastająco stanowi natomiast jedynie narzędzie pomocnicze komisji konkursowej służące do ustalenia, kiedy następuje przekroczenie wartości zamówienia. Taki techniczny sposób prezentacji danych w rankingach nie przekłada się jednak na odmienną punktację i nie wskazuje na żadne nieprawidłowości w ocenie ofert w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym wszystkie zarzuty skarżącej odnośnie nieuprawnionych zmian w ofercie ilościowo-cenowej mających wpływ na niewłaściwą jej ocenę należy uznać za bezzasadne. Skarżąca bowiem zarówno w rankingu otwarcia jak i zamknięcia dostała taką samą ilość punktów.

Podsumowując wskazać należy, że zgodnie z art. 148 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Szczegółowe kryteria wyboru zostały ustalone w drodze rozporządzenia wykonawczego przez ministra właściwego do spraw zdrowia, zgodnie z dyspozycją art. 148 ust. 3 u.ś.o.z. Na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem ww. kryteriów wyboru. Dodatkowo, zgodnie ze wskazaniem zawartym w § 9 rozporządzenia kryterialnego, w przypadku uzyskania jednakowej łącznej oceny oferty przez co najmniej dwóch oferentów (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), kryterium różnicującym oferty jest ocena uzyskana w kolejności według następujących kryteriów: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość oraz cena. Powołana przez organ komisja konkursowa zobligowana była przepisami prawa do wyboru ofert przedstawiających najwyższy wynik punktowy zgodnie z obowiązującymi kryteriami, co wyklucza dowolność jej działań w przedmiotowym zakresie.

Odnosząc się więc do zastrzeżeń skarżącego w zakresie sklasyfikowania jego oferty w rankingu końcowym poniżej oferty uczestnika postępowania, pomimo uzyskania przez obie oferty takiej samej oceny punktowej, tj. 59 punktów, wskazać należy że nastąpiło to zgodnie z § 9 rozporządzenia kryterialnego. Organ szczegółowo wyjaśnił i wskazał sposób obliczenia oceny obu ofert, z którego wynikało, iż konkurent w zakresie kompleksowości (drugie kryterium) otrzymał więcej punktów niż skarżąca spółka (za pierwsze kryterium jakości obie oferty otrzymały taką samą ilość punktów). Komisja konkursowa dokonała więc prawidłowego wyboru oferenta, kierując się - przy jednakowej punktacji łącznej - wyższą oceną jaką w kryterium kompleksowości uzyskał we wszystkich miejscach udzielania świadczeń oferent WSPR SP ZOZ. Czyni to niezasadnym zarzuty naruszenia art. 134 u.ś.o.z.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Nie potwierdza zarzutów skargi zgromadzona w sprawie dokumentacja przebiegu postępowania konkursowego. Wynika wręcz z niej, że komisja konkursowa zapewniła równe traktowanie wszystkich oferentów i zagwarantowała przebieg konkursu ofert zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji. W szczególności, gdy wyszły na jaw nieścisłości w ofertach złożonych przez oferenta WSPR SP ZOZ oraz skarżącą wszyscy zostali wezwani do ich wyjaśnienia, a następnie przedłożone dokumenty i oświadczenia komisja odpowiednio uwzględniła.

Nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 § 1 i 10 § 1 k.p.a. W dniu 14 grudnia 2022 r. przedstawiciel skarżącej zapoznał się z aktami sprawy i w tym samym dniu spółka złożyła odwołanie. Zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 u.ś.o.z. odwołanie rozpatrywane jest terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie dwóch dni od dnia jej wydania na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Funduszu po dokonaniu anonimizacji w zakresie danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową osób niebędących stronami postępowania. Zgodnie z ww. regulacją, organ rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. W sprawie niniejszej termin 14 dni biegł, jak bez naruszenia prawa ustalił organ, od dnia wpływu odwołania do NFZ, co nastąpiło 20 grudnia 2022 r.

Decyzja oddalająca odwołanie została wydana 3 stycznia 2023 r., a więc w ustawowo przewidzianym terminie określonym w art. 154 ust. 2 u.ś.o.z., do którego zachowania zobligowany jest organ, mając na uwadze że są to przepisy lex specialis wobec k.p.a. Jak stanowi art. 152 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 u.ś.o.z. Niezasadne są zatem zarzuty jakoby doszło do nieprawidłowości, gdyż skarżąca dopiero 4 stycznia 2023 r. zwróciła się z wnioskiem o przeglądanie akt, które zostały udostępnione pełnomocnikowi skarżącej 5 stycznia 2023 r. Fakt dłuższego nieodbierania korespondencji – szczegółowo opisany w odpowiedzi na skargę – po wniesieniu odwołania przez skarżącą spółkę, nie oznacza, że organ pozbawił ją możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zwraca uwagę, że po wniesieniu odwołania organ nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania, zaś przepis art. 154 ust. 2 u.ś.o.z. nie uzależnia wydanie decyzji od skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto słusznie wskazuje organ, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji jedynie w sytuacji, gdy miało wpływ na wynik sprawy, co w sprawie niniejszej nie wystąpiło.

Zastrzeżenie części dokumentacji konkursowej czy też jej zanonimizowanie jest dopuszczalne w takim postępowaniu, skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca zarówno w art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z. jak i w § 11 ust. 1 zarządzenia Prezesa NZF nr 18/2017/DSOZ. Sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w załączniku nr 8 do zarządzenia Prezesa NFZ. Skoro przepisy te były znane oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących w tym zakresie regulacji (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II GSK 1784/15). Trzeba również zaznaczyć, że oferenci skorzystali z możliwości złożenia oświadczenia o zastrzeżeniu określonej części oferty jako tajemnicy przedsiębiorcy, zaś sama skarżąca spółka skorzystała z tego uprawnienia.

Skarżąca nie wskazała też na czym miałoby polegać naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. w inny sposób i jakie miało wpływ na niniejsze postępowanie. Marginalnie należy wskazać, że Prezes NFZ może upoważnić Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ do wydania w jego imieniu decyzji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a co potwierdzają akta postępowania odwoławczego.

Podsumowując, w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ocenił postępowanie konkursowe dając temu wyraz w motywach decyzji i wskazując przyczyny nieuwzględnienia odwołania. Tym samym nie potwierdziły się zarzuty naruszenia 134 ust. 1 i 2 oraz art. 148 ust. 1 u.ś.o.z. Dlatego orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.