Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 223/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 1945 nr 48 poz 270
law: Dekret z dnia 25 września 1945 r. Prawo małżeńskie.
article: art. 68 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 1; art. 2; art. 5 pkt 4; art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1; art. 16
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.
article: art. 2 § 1 pkt 10; art. 5 § 1 pkt 2; art. 15 § 1; art. 20 § 1 pkt 1; art. 26 § 5; art. 27 § pkt 10
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 35; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 2; art. 17 ust. 2, 3, 5, 7, 9 i 10
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Robert Hałabis,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi N. Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

[...] jest matką [...], urodzonego w 2007 r., który podlega obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zobowiązana nie zgłosiła się z dzieckiem w wyznaczonych terminach w celu wykonania szczepień przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, objętych obowiązkiem szczepień ochronnych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 947 z późn. zm.). W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wystawił w dniu 4 czerwca 2014 r. tytuł wykonawczy i dołączając dowód doręczenia upomnienia wystąpił do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na [...] grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków w zakresie obowiązkowych szczepień dziecka. Na to postanowienie skarżąca wniosła pismo z dnia 11 sierpnia 2014 r. zatytułowane jako "Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia". Na wezwanie Ministra Zdrowia rozpatrującego zażalenie skarżąca wyjaśniła, że jej pismo z 11 sierpnia 2014 r. należy traktować jednocześnie jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, jak i zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Skarżąca sformułowała w piśmie z 11 sierpnia 2014 r. cztery zarzuty. Po pierwsze zarzuciła niewykonalność obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzut skarżąca podniosła, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego jej dziecko nie miało przeprowadzonego badania kwalifikacyjnego, które zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi musi poprzedzać wykonanie szczepienia. Bez wykonania badania szczepienie byłoby niezgodne z prawem. Badanie kwalifikacyjne nie zostało określone w ustawie jako obowiązkowe, a więc zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 z późn. zm.) skarżąca oświadczyła, że sprzeciwia się badaniu. W związku z tym obowiązek szczepienia jest trwale niewykonalny.

W ocenie Sądu tak sformułowany zarzut może być uznany za odpowiadający podstawie zarzutu przewidzianej w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.; dalej jako: u.p.e.a.).

Po drugie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. ze względu na nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepisy ustawy i rozporządzeń wykonawczych wyznaczają na przeprowadzenie szczepień terminy określone wiekiem dziecka. Skoro w przypadku błonicy termin ten określono na okres od 7 tygodnia do ukończenia 19 roku życia, nie można stwierdzić, aby syn skarżącej przekroczył przedział wiekowy. Z kolei Program Szczepień Ochronnych na dany rok ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej także: GIS), nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie może więc stanowić podstawy określenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W opinii Sądu tak sformułowany zarzut może być uznany za odpowiadający podstawie zarzutu przewidzianej w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Pozostałe dwa zarzuty odnosiły się bezpośrednio do postanowienia o ukaraniu grzywną i dotyczyły braku prawidłowego uzasadnienia oraz niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów, a więc nie mieszczą się w podstawach zarzutów określonych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działający jako wierzyciel, uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, na które rodzic nie wyraził zgody, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Odnośnie zarzutu nieistnienia obowiązku wierzyciel wskazał, że programy szczepień na poszczególne lata wskazują przeciw jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu i roku życia dziecko powinno zostać zaszczepione. Wystawiony tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem szczepień. Wierzyciel nie uznał też zasadności pozostałych zarzutów.

Na postanowienie wierzyciela skarżąca wniosła zażalenie, podnosząc naruszenie konstytucyjnych gwarancji praw i wolności człowieka i obywatela, które wykluczają stosowanie przymusu w przypadku szczepień ochronnych; brak kompetencji i właściwości rzeczowej Wojewody w sprawach realizacji obowiązku szczepień ochronnych u osób zdrowych; fakt, że komunikat GIS nie jest źródłem prawa; brak prawidłowego postępowania administracyjnego; ignorowanie prawa pacjenta do wyrażenia zgody na zabieg medyczny.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy postanowienie wierzyciela.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych osoby przebywające na terytorium RP są zobowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym w stosunku do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tych obowiązków ponoszą rodzice. Jednocześnie zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych.

Szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych nadto określają przepisy art. 17-21 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest ogłaszany corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikat Programu Szczepień Ochronnych.

Wojewódzki Inspektor wskazał, że wbrew twierdzeniom zobowiązanej Program Szczepień Ochronnych stanowi prawne źródło obowiązku strony, bowiem jest wydawany na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego stanowi akt administracyjny wiążący także strony, wydawany przez właściwy i kompetentny organ administracji publicznej realizujący określone zadania publiczne w zakresie zapobiegania chorób zakaźnych, zawierający informacje oraz wytyczne dotyczące sposobu realizacji obowiązku szczepień ochronnych, w tym wskazuje wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone, zgodne z aktualną wiedzą medyczną.

Zgodnie z ustawą lekarze są zobowiązani do powiadomienia o obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Obowiązek poddania się szczepieniom aktualizuje się w terminie zgłoszenia się do badania kwalifikacyjnego do szczepienia wskazanym przez lekarza prowadzącego profilaktyczną opiekę zdrowotną w powiadomieniu wysłanym do osoby zobowiązanej i samego szczepienia, pod warunkiem, że w wyniku badania kwalifikacyjnego nie stwierdzono istnienia przesłanek zdrowotnych do czasowego lub długotrwałego odroczenia przeprowadzenia tego szczepienia.

Zadania organu egzekucyjnego w zakresie obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczące poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym powierzone zostały [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], na mocy porozumienia zawartego z Wojewodą [...] dnia 13 września 2010 r., Nr rej. 186/10, w oparciu o ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie z [...] dnia stycznia 2015 r. [...] zarzuciła po pierwsze naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji. Uzasadniając zarzut skarżąca stwierdziła, że nie istnieje obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Skarżąca powołała się na konstytucyjne gwarancje wolności człowieka oraz na prawo pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych. Z przepisów tych wynika, że nikt nie może być zmuszony do poddania się określonemu leczeniu czy innym świadczeniom zdrowotnym. Jest to istotne zwłaszcza w odniesieniu do sczepień, gdzie reakcja organizmu dziecka na zastosowane szczepienie nie jest do końca przewidywalna. Z przepisów prawa nie wynika więc obowiązek poddania się szczepieniom, który mógłby być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Ponadto skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przyznają Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia do prowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W związku z tym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie tylko nie miał prawa egzekwować obowiązku, ale nie był nawet uprawniony do prowadzenia jakichkolwiek czynności, w tym wystawienia tytułu wykonawczego.

Po drugie skarżąca podniosła zarzut niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na brak aktualnego badania kwalifikacyjnego w dniu wystawienia tytułu wykonawczego. Przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem.

Po trzecie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. ze względu na nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca powołała te same argumenty co w zgłoszeniu zarzutów: że jej syn nie przekroczył jednoznacznie przedziału wiekowego, w którym ma być wykonany obowiązek szczepień oraz że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego – Program Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia, niezbadanie kluczowego dla sprawy faktu – przyczyny, dla której szczepienie nie zostało wykonane oraz niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów.

W piśmie procesowym z 28 października 2015 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi podnosząc argument, że wojewodowie nie mogą upoważnić wojewódzkich inspektorów sanitarnych do prowadzenia w ich imieniu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczących szczepień ochronnych. Na poparcie tej tezy skarżąca dołączyła opinię prawną przygotowaną na zlecenie Biura Analiz Sejmowych.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi dającymi podstawę do jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności.

Przed przejściem do dalszych rozważań należy dokładnie określić przedmiot kontroli sądu, z uwagi na treść skargi, która w dużej mierze nawiązuje do postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Należy przypomnieć, że w sprawie zostały wydane postanowienia w dwóch zupełnie różnych kwestiach związanych z prowadzonym wobec skarżącej postępowaniem egzekucyjnym. Czym innym jest kwestia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, stanowiącej środek egzekucji świadczeń niepieniężnych (art. 119 i n. u.p.e.a.), a czym innym jest kwestia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, do których miał obowiązek ustosunkować się wierzyciel (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]) w formie postanowienia i na które służy zażalenie do organu wyższego stopnia nad wierzycielem (art. 34 u.p.e.a.). Choć obydwie kwestie dotyczą tego samego postępowania egzekucyjnego, są rozstrzygane niezależnie od siebie, na wydawane w tych kwestiach postanowienia służą odrębne zażalenia, podlegały też odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego (w aktualnym stanie prawnym wyłączona jest dopuszczalność skargi do sądu na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, nie dotyczy to jednak badanej sprawy, ze względu na datę wniesienia skargi w lutym 2015 r.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest wyłącznie kwestia stanowiska wierzyciela w sprawie podniesionych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem bezpośrednio zaskarżone postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., które może być objęte kontrolą sądu na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Sąd nie może natomiast kontrolować w tym postępowaniu postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wykraczałoby to bowiem poza zakres sprawy.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie szczególnego przepisu. Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny i państwowy powiatowy inspektor sanitarny są organami rządowej administracji zespolonej, pierwszy w województwie, drugi w powiecie (art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.). Do zadań organów inspekcji sanitarnej należy realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), definiowanego jako stan zdrowotny całego społeczeństwa lub jego części, określany na podstawie wskaźników epidemiologicznych i demograficznych (art. 2 pkt 35 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Wykonywanie przez organy inspekcji sanitarnej zadań z zakresu zdrowia publicznego polega między innymi na prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych (art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), w ramach której zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, między innymi, ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie (art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Sprawując z mocy ustawy nadzór nad realizacją ustawowego obowiązku szczepień, organy inspekcji sanitarnej są uprawnione i zobowiązane do jego egzekwowania. Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego dotyczącego ustawowego obowiązku szczepień ochronnych jako organ uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. (ściśle w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) – zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organem uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest niewątpliwie organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym a także powołanym do czuwania nad wykonaniem tego obowiązku. Jest zatem wierzycielem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego. Wynika to z wymienianych wcześniej art. 2 i art. 5 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Bezzasadny byłby zatem zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oparty na kwestionowaniu prawa Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do wystawienia tytułu wykonawczego.

Bezzasadne jest również kwestionowanie istnienia egzekwowanego obowiązku oraz wykonalności obowiązku szczepienia. Obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka. Z art. 5 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W art. 5 ust. 2 tej ustawy określono, że odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniom osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.).

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5).

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną jest powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Obowiązek osób przeprowadzających szczepienia ochronne prowadzenia dokumentacji medycznej dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych, w tym przechowywania kart uodpornienia oraz dokonywania wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia a także sporządzania sprawozdań z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych i sprawozdań ze stanu zaszczepienia osób objętych profilaktyczną opieką zdrowotną i przekazywania tychże sprawozdań państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinęły przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, to jest uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest miedzy innymi ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz odmiennie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Niesłuszne są również zarzuty naruszenia konstytucyjnych gwarancji wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wbrew argumentom skarżącej, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytaczane wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r. i z 4 lutego 2015 r., a także wyroki NSA z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i sygn. akt II OSK 97/13).

W ocenie Sądu nie można również uwzględnić argumentów skarżącej podważających istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym z uwagi na charakter komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego - Program Szczepień Ochronnych.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 10 ustawy w rozporządzeniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. Minister Zdrowia określił między innymi, że obowiązkiem szczepień ochronnych objęte są choroby zakaźne (§ 2): błonica ( pkt 1), tężec (pkt 11), krztusiec (pkt 5), ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis) (pkt 9). Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skarżąca odnosi bezpośrednio do postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, które – jak wskazano wyżej – nie jest przedmiotem oceny sądu w analizowanej sprawie. Gdyby odnieść je do postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, należałoby je uznać za bezzasadne. Postanowienia organów obydwu instancji są prawidłowo uzasadnione, uwzględniają wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Wątpliwe jest, czy w postępowania egzekucyjnym powinien znaleźć zastosowanie mechanizm zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, w celu umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a.), gdyż specyfika postępowania egzekucyjnego wyklucza raczej taką potrzebę. Niezależnie od tego, skarżąca miała w pełni zapewnione możliwości przedstawiania swoich racji w toku postępowania zmierzającego do wyrażenia stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Nie jest możliwa w tym postępowaniu ocena przez sąd podniesionego dopiero w postępowaniu sądowym w piśmie procesowym z dnia 28 października 2015 r. zarzutu braku podstaw prawnych do upoważnienia przez wojewodę wojewódzkich inspektorów sanitarnych do prowadzenia w jego imieniu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym dotyczących szczepień ochronnych.

Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważający jest pogląd, że - zgodnie z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - organem uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest odpowiedni wojewoda, a nie organy Inspekcji Sanitarnej (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 1039/13, wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12 oraz z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13). Jednakże w rozpoznawanej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prowadzi egzekucję administracyjną na podstawie porozumienia z dnia 13 września 2010 r. zawartego między tym organem i Wojewodą [...] na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 525). Porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 23 września 2010 r. Nr 104, poz. 1949.

Zgodnie z § 1 porozumienia Wojewoda [...] powierzył [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa [...] dotyczących poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie.

Ewentualna wadliwość postępowania egzekucyjnego ze względu na brak skuteczności omówionego wyżej porozumienia mogłaby być podstawą zarzutu sformułowanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny). Jednakże taki zarzut w badanej sprawie nie został sformułowany w piśmie skarżącej z dnia 11 sierpnia 2014 r., nazwanym zażaleniem. W piśmie tym dało zidentyfikować się tylko dwa zarzuty odpowiadające podstawom określonym w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., to jest zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz zarzut niewykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Należy w związku z tym jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu jest tylko pewien aspekt prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego – stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd ma ocenić, czy postanowienie wierzyciela w tym względzie i utrzymujące jej w mocy postanowienie organu II instancji są zgodne z prawem. Ocena sądu może więc odnosić się wyłącznie do kwestii zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji zgłoszonych przez skarżącą po doręczeniu jej tytułu wykonawczego, do których miał się ustosunkować wierzyciel (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]). Nie można w tej ocenie odnosić się do zarzutów nowych, które w ogóle nie zostały objęte kontrolowanym stanowiskiem wierzyciela, ponieważ nie zostały zgłoszone w siedmiodniowym terminie przewidzianym do zgłoszenia zarzutów (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Wierzyciel nie mógł więc zająć stanowiska do zarzutów, których nie było. Sąd nie kontroluje w tym postępowaniu całości prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, ale tylko i wyłącznie kwestie związane ze stanowiskiem wierzyciela. Natomiast stanowisko wierzyciela ograniczone jest z natury rzeczy tylko do tego co było przedmiotem zarzutów zobowiązanego. W zakresie innych czynności i aktów wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego, także z powołaniem się na okoliczności, których skarżąca nie przedstawiła w sformalizowanym środku w postaci zarzutów, służą jej odrębne środki prawnej ochrony, których zastosowanie także może być przedmiotem skargi do sądu, ale w oddzielnych sprawach.

Analogiczne stanowisko przyjmowane jest w orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2011 r. (II FSK 474/10) zarzut złożony w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, przysługujący wyłącznie zobowiązanemu. Można go złożyć skutecznie tylko powołując się na przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a., przy czym, co nie budzi wątpliwości, katalog tych przyczyn wskazany w powołanym przepisie ma charakter zamknięty. Złożenie zarzutu ograniczone jest także terminem. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Zatem zarówno organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jak i sąd administracyjny, do którego skierowano skargę na rozstrzygnięcia organu nadzoru nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego, a tym bardziej dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Stanowiłoby to bowiem naruszenie przepisu określającego termin do ich zgłoszenia. Organ – wobec konieczności wskazania przez zobowiązanego konkretnej przyczyny zarzutu – nie może także zastępować strony w formułowaniu zarzutu i przy okazji rozpoznawania zarzutu zgłoszonego przez stronę badać, czy nie zachodzą inne przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a., a niewskazane przez zobowiązanego bądź modyfikować jej zarzut. Ustawodawca – odmiennie niż przykładowo w odwołaniu (art. 128 k.p.a.) nakazuje bowiem zobowiązanemu w środku zaskarżenia wskazanie wad postępowania egzekucyjnego, a nie ograniczenie się do wyrażenia sprzeciwu wobec czynności tego organu.

Takie same ograniczenia dotyczą oczywiście także postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.