Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 372/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 145. par. 1 pkt 1 lit a art. 135 art. 151 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 3 i 1 pkt 1 art. 59 art. 9 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2012 roku, sygn. akt II SA/Bd 696/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2012 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 696/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z ze zm., dalej upzp bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił [...] Sp. z o. o. w [...] (dalej skarżąca bądź spółka) ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW - przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego, na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja z [...] 2012 r. wydana została na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej Kolegium lub organ II instancji) poprzedniej decyzji Wójta w tym samym przedmiocie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przyczyną ponownej odmowy ustalenia warunków zabudowy było uznanie przez Wójta, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a w konsekwencji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 upzp.

Skarżąca, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła odwołanie od decyzji z [...] 2012 r., zarzucając jej naruszenie:

– art. 6 kpa przez niezastosowanie przy wydawaniu decyzji przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ust 3 upzp, wprowadzającego wyłączenie konieczności uwzględniania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w sytuacji gdy przedmiotem planowanej inwestycji jest elektrociepłownia na biogaz z przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego, na którą składają się urządzenia infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp;

– art. 7 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez poczynienie ustaleń faktycznych, niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, ponieważ mimo, że organ uznał, że w wyznaczonym obszarze analizy wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa zagrodowa, to jednocześnie, mimo niewątpliwego funkcjonowania na tym obszarze gospodarstw rolnych, wyprowadził z tego wniosek, że na owym obszarze analizy nie występuje zabudowa o funkcji produkcyjnej, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia przez organ, że w sprawie o wydanie warunków zabudowy nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa i niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji do wydania przez Wójta decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, która to decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp;

– art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 upzp przez uznanie, że niemożliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, z uwagi na politykę przestrzenną gminy oraz zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Kolegium, po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przedmiotowa inwestycja niewątpliwie mieści się w pojęciu zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 upzp, dlatego wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stanowi nową zabudowę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co uzasadnia dokonanie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, a także jego zabudowy w sposób ustalony przez Ministra Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z 2003 r.).

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, a więc w oparciu o wiedzę fachową.

Załącznik do decyzji stanowiła sporządzona prawidłowo analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.).

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został, w opinii organu odwoławczego, wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., gdzie przy szerokości frontu działki – 240 m, granice tego obszaru sięgnęły odległości 720 m od granic terenu inwestycji. Metodyka jego wyznaczenia została w decyzji wyjaśniona.

Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania, prawidłowo interpretując przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ostatecznie, badanie tego obszaru pozwoliło stwierdzić, że planowana przez skarżącą zabudowa, nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wyniki analizy w tym zakresie Kolegium uznało za całkowicie uzasadnione.

Według art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, działka sąsiednia, poza tym, że dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób, tj. w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kolegium zgodziło się z dominującym poglądem, że podobnie jak pojęcie działki sąsiedniej, również kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko. Kontynuacja funkcji oznacza przy tym, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

W związku z powyższym organ uznał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego na badanym obszarze zagospodarowania zarówno pod względem urbanistycznym, jak i architektonicznym.

Kolegium podniosło, że choć w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości zabudowane, to zabudowa na nich istniejąca ma przede wszystkim charakter rozproszonej zabudowy zagrodowej i - w mniejszym stopniu - mieszkaniowej. Ten rodzaj zabudowy, głównie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, różni się od zabudowy produkcyjnej, którą skarżąca planuje realizować na działce nr [...].

W ocenie Kolegium, elektrociepłownia na biogaz, mimo że ma korzystać z biomasy pochodzenia rolniczego, nie zapewni zachowania ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. W konsekwencji, budowa tego kompleksu na niniejszej działce, byłaby sprzeczna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. To uzasadniło wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, zgodnie z zasadą, że nie spełnienie choć jednej przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp, nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony.

Organ nie mógł uznać za trafne stanowiska spółki, zgodnie z którym, w sprawie ma zastosowanie wyjątek z art. 61 ust. 3 upzp, a w rezultacie, przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp winna nie podlegać analizie. Ust. 3 art. 61 upzp stanowi bowiem, że postanowień ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Wbrew zarzutom odwołania, nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej" elektrociepłownia na biogaz jako całość, stanowiąca zorganizowane przedsięwzięcie produkcyjne.

Decyzja z [...] 2012 r., a przede wszystkim załączona do niej analiza, w ocenie Kolegium nie potwierdziły, by analizując spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i oceniając, że planowane zamierzenie przesłanki tej nie spełnia, organ opierał się na polityce przestrzennej gminy oraz zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak zarzucił odwołujący się.

Wobec powyższego, Kolegium doszło do przekonania, że decyzja z [...] 2012 r. jest prawidłowa i została wydana po przeprowadzeniu postępowania, które odpowiada ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca pismem z 22 czerwca 2012 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając decyzji z [...] 2012 r. naruszenie przepisów:

– art. 6 kpa, przez błędną wykładnię i niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 3 upzp, wprowadzającego wyłączenie konieczności uwzględniania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp;

– art. 7 i 77 kpa w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organy administracji wydające zaskarżone decyzje, nieuwzględnienie przez owe organy okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i nieprawidłowe przyjęcie, że elektrociepłownia na biogaz nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa;

– art. 127 § 1 w zw. z art. 140, 7, 77, 6 i 11 kpa przez nierozpoznanie zarzutu naruszenia decyzją Wójta art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 upzp.

W oparciu o postawione zarzuty, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2012 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi; ewentualnie o uchylenie decyzji z [...] 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca w sposób wyczerpujący przedstawiła stan faktyczny i prawny, uargumentowała swe zarzuty i przywołała liczne przykłady orzecznictwa administracyjnego, i tak:

1. skarżąca stanęła na stanowisku, że na opisaną we wniosku elektrociepłownię na biogaz, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, składać się będą urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 upzp, tym samym planowana inwestycja de facto nie musiała spełniać warunku "dobrego sąsiedztwa";

2. niezależnie od okoliczności, że elektrociepłownia na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowią w opinii skarżącej urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 upzp, skarżąca podkreśliła, że planowane przedsięwzięcie spełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a stanowisko wyrażone przez Wójta i Kolegium, że przedsięwzięcie wskazanej przesłanki nie spełnia, jest błędne;

3. w decyzji z [...] 2012 r. stwierdzono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi między innymi na politykę przestrzenną gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej Studium; s. 12 decyzji z [...] 2012 r.). Zdaniem skarżącej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem polityki przestrzennej. Studium nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, o których mowa w art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 upz, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiążą jedynie organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. W przeciwieństwie do planu miejscowego, studium nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności na terenie gminy. Zgodnie z obowiązującym prawem, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą mieć negatywnego wpływu na uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie rozpoznał powyższego zarzutu i nie uchylił decyzji Wójta.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie; nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ppsa. Wskazało, że zarzuty, na gruncie niniejszej sprawy, nie są uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił niniejszą skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie problemem wymagającym rozważenia jest charakter przedmiotowej inwestycji określonej jako elektrociepłownia na biogaz.

W ocenie Sądu I instancji obiekt ten nie ma charakteru elektrowni wiatrowych, które są urządzeniami służącymi do wykorzystania siły wiatru dla produkcji energii. Elektrociepłownie na biogaz nie mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, których lokalizacja nie wymaga spełnienia wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ nie są one, tak jak elektrownie wiatrowe, obiektami stanowiącymi funkcjonalną całość złożoną z różnych elementów budowlanych (w postaci między innymi fundamentów oraz wieży lub masztu), a także urządzeń technicznych, takich jak generator. Powyższe potwierdza stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z wnioskiem skarżącej, planowana inwestycja polega na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW – przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Zakres planowanej inwestycji obejmuje cały kompleks obiektów budowlanych, które składają się na inwestycję, służącą do przetwarzania biomasy pochodzenia rolniczego w obiekcie stanowiącym elektrociepłownię na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW.

Obiektami budowlanymi, które będą składały się na architektoniczną całość są:

- budynek techniczno-socjalno-bytowy o powierzchni zabudowy ok. 200 m²,

- stacja transformatorowa wewnętrzna o powierzchni zabudowy 20 m²,

- budynek suszarni o powierzchni zabudowy ok. 300 m²,

- silosy na kiszonkę roślin energetycznych o powierzchni zabudowy ok. 6100m²,

- płyta obornikowa o powierzchni zabudowy ok. 350 m²,

- podziemny zbiornik żelbetonowy szczelny na odcieki z silosów na kiszonki i płyta obornikowa o powierzchni zabudowy ok. 32 m²,

- dwa zbiorniki fermentacyjne o powierzchni zabudowy ok. 2 x 450 m²,

- trzy zbiorniki magazynowe na masę pofermentacyjną o powierzchni zabudowy ok. 3x 800 m²,

- drogi, place wewnętrzne i parking o powierzchni zabudowy ok. 1300 m²,

- pochodnia biogazu, studnia głębinowa i waga samochodowa o łącznej powierzchni zabudowy ok. 90 m²,

- stacja pomp o powierzchni zabudowy ok. 35 m²,

- zbiornik magazynowy na gnojowicę o powierzchni zabudowy ok. 78 m².

Wymienione zamierzenie, na które składa się budowa obiektów budowlanych lub wykonanie innych robót budowlanych, powoduje zmianę zagospodarowania terenu, dla którego obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wygasł. Zmianę taką powoduje również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Stosownie do art. 59 ust. 1 upzp, zamierzenie powyższe wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Charakter obiektów i robót budowlanych, które skarżąca zamierza wybudować w przeważającej większości wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Planowane zamierzenie wymaga oceny w całości. Winno być postrzegane jako kompleks architektoniczny, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy akceptuje zmianę zagospodarowania terenu spowodowaną budową obiektów i robót budowlanych, a nie finalny produkt otrzymany na skutek zrealizowanej inwestycji, jaką jest energia pozyskiwana z produktów odnawialnych.

Zdaniem Sądu I instancji, zamierzenie polegające na budowie elektrowni na biogaz, na którą składają się konkretne obiekty budowlane, wymaga spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Przyjmując przeciwne wnioskowanie, każda budowa zakładu służącego do produkcji energii, który obejmowałby kompleks obiektów budowlanych z zapleczem technicznym, stanowiłaby obejście warunku dobrego sąsiedztwa. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 upzp okazał się z powyższych względów niezasadny.

Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w decyzji z [...] 2012 r. i odpowiedzi na skargę, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, elektrociepłownie na biogaz nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Skarżąca słusznie wywodzi, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W celu ustalenia jego znaczenia niezbędne jest zastosowanie reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za właściwe uznano sięgnięcie do językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W wyroku z 3.3.2011 r., II OSK 2251/10 (cbosa) jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji "infrastruktury technicznej", z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, bazującej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i Prawie energetycznym. Pogląd, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 21.4.2010 r., II OSK 310/10; wyrok WSA w Poznaniu z: 6.5.2009 r., II SA/Po 1003/08; 27.5.2009 r., II SA/Po 1000/08; 17.11.2010 r., IV SA/Po 762/10; 1.12.2010 r., IV SA/Po 763/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.10.2009 r., II SA/Bd 533/09; wyrok WSA w Łodzi 30.11.2010 r., II SA/Łd 650/10; cbosa).

W ocenie Sądu I instancji należy stwierdzić, że elektrociepłownia na biogaz, obejmująca zamierzeniem kompleks obiektów, nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 upzp. Z tego względu, w przedmiotowej sprawie, w związku z planowanym przedsięwzięciem, znajdują zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Wiąże się to z koniecznością prowadzenia postępowania, mającego na celu wyjaśnienie przesłanek uregulowanych w przytoczonych przepisach.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie był wyłączony przez art. 61 ust. 3 upzp w tej sprawie, miał zastosowanie i stanowił podstawę rozstrzygnięć organów administracyjnych, które są zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz.U. z 2006, nr 89, poz.625 ze zm., dalej pe bądź Prawo energetyczne), podmiot prowadzący działalność przez prowadzenie elektrociepłowni na biogaz będzie spełniał kryteria przedsiębiorstwa energetycznego, przez które rozumie się podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi.

W procesie produkcji będzie powstawał biogaz rolniczy, przez który należy rozumieć paliwo gazowe, otrzymywane w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, z wyłączeniem gazu pozyskanego z surowców pochodzących z oczyszczalni ścieków oraz składowisk odpadów (art. 3 pkt 20a pe).

Biogaz rolniczy nie jest odnawialnym źródłem energii, o którym stanowi art. 3 pkt 20 pe, a przez które należy rozumieć źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, geotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych.

Z treści powyższych definicji wynika, że zależnie czy energia będzie powstawała z odnawialnych źródeł energii, czy też jako biogaz rolniczy, różne będą wymagania techniczne do ich pozyskania.

O ile same urządzenia infrastruktury technicznej podlegają zwolnieniu z rygorów art. 61 ust. 1 upzp, to tego przywileju pozbawione są obiekty budowlane, które stanowią budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, czy też budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – j.t. Dz. U. z 2010, nr 243, poz.1623 ze zm., dalej pb).

W związku z powyższym będą podlegały rygorom art. 61 ust. 1 upz: drogi, place wewnętrzne, parking, budynek techniczno-socjalno-bytowy, budynek suszarni.

Będą to obiekty budowlane powiązane ze sobą technologicznie i funkcjonalnie, czemu skarżący nie zaprzecza (s. 10 skargi). Surowiec do produkcji biogazu ma być pozyskiwany z okolicznych gospodarstw rolnych (s. 11 skargi).

Oznacza to, że planowane zamierzenie jest zaliczane do obiektów produkcyjnych, odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589, dalej rozporządzenie w sprawie oznaczeń).

Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium w decyzji z [...] 2012 r. słusznie zwróciło uwagę, że przedmiotowe przedsięwzięcie kłóci się z istniejącą w obszarze analizowanym rozproszoną zabudową zagrodową i w mniejszym stopniu mieszkaniową.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia z 2003 r. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, których nie spełnia zamierzenie inwestycyjne ustalono w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzona została na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządzona została z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Na obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ za szerokość działki przyjął wymiar 240 m. Granice tego terenu, sięgnęły odległości 720 m od każdej granicy terenu inwestycji. Analiza obszaru analizowanego potwierdziła istnienie działek z terenu gminy [...], zabudowanych zabudową zagrodową, rekreacji indywidualnej i niezabudowanych działek rolnych. W zachodniej części obszaru analizy sąsiedniej gminy Kikół znajdują się działki zabudowane zabudową zagrodową i rolne, niezabudowane.

Organ uwzględnił również, że na działce [...] znajduje się wyremontowany budynek po byłej spółdzielni, wykorzystywany obecnie na cele mieszkaniowe.

W sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest rozproszona zabudowa zagrodowa (budynki o funkcji mieszkalnej wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą i inwentarską), najbliższa zlokalizowana w odległości ok. 350 m od południowej granicy działki, rekreacyjna (rekreacja indywidualna), najbliższa zlokalizowana na działce sąsiedniej o nr ewid. [...], z wyremontowanym dworkiem, zlokalizowanym w odległości kilkudziesięciu metrów od miejsca planowanej inwestycji.

Kolegium wskazało, że architektonicznie i urbanistycznie planowane budynki i budowle odbiegają od istniejących w analizowanym obszarze. Cały obszar zabudowy planowanej przez skarżącą, tj. ok. 23500 m², na działce o powierzchni 4,90 ha (48% powierzchni działki), znacznie przekracza rozmiary dominującej, okolicznej zabudowy zagrodowej, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jako przykład, że na działce nr [...] istnieje zabudowa zagrodowa (użytki rolne zabudowane), zajmująca 0,2000 ha; na działce nr [...] zabudowa wynosi 0,6300 ha; na działkach [...] odpowiednio zabudowa ta wynosi: 0,3466 ha; 0,338 ha; 0,0881 ha; na działce nr [...] zabudowa wyniosła 0,12 ha. Organ zauważył, że w sąsiedniej gminie Kikół, zabudowa ta wynosi na działce nr [...] - 0,1300 ha, nr [...] - 0,1300 ha.

Sąd I instancji zaznaczył, że powyższe ustalenia stanu faktycznego potwierdzają, że planowane zamierzenie byłoby sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Normodawca w sposób czytelny rozdziela rodzaje zabudowy, na co Sąd I instancji zwrócił uwagę cytując § 2 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Przepis ów nakazuje zapisywanie rodzaju zabudowy, stosując w szczególności m.in. następujące nazewnictwo:

- zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

- zabudowa produkcyjna.

Zapisy powyższego aktu wykonawczego są bardzo czytelne. Brak regulacji, która dopuszczałaby zabudowę mieszaną, jak np. zagrodowo-produkcyjną, czy też odwrotnie produkcyjno-mieszkaniową.

Prawdą jest, że każdy z rodzajów zabudowy zawiera w sobie elementy obiektów budowlanych o charakterze mieszanym np. budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, czy budynki produkcyjne. Zamierzenie inwestycyjne należy postrzegać jako architektoniczną całość z uwzględnieniem funkcji, której ma ono służyć. Sąd I instancji zwrócił uwagę na legalną definicję zabudowy zagrodowej, zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). I tak przez użyte w tym rozporządzeniu pojęcie "zabudowy zagrodowej", należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Rozróżnienie wprowadza art. 61 ust. 4 upzp i jako wyjątek od zasady z ust. 1 pkt 1, dotyczy także zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W niniejszej sprawie inwestycja nie dotyczy zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r., ponieważ nie dotyczy ona rozbudowy rodzinnego gospodarstwa hodowlanego. Planowany obiekt ma powstać na cele produkcyjne.

Przy ocenie warunków zabudowy nie ma znaczenia, że produkcja biogazu będzie ściśle związana z rolnictwem przez wytwarzanie masy pofermentacyjnej, wykorzystywanej jako nawóz. To, że w ramach zamierzenia inwestycyjnego będą zlokalizowane budowle rolnicze, nie przesądza przy ocenie całego zamierzenia, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową.

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej odnośnie zgodności zabudowy z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą z dnia [...] 1994 r. nr [...] przez Radę Gminy [...], zgodnie z którym przeznaczenie działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja, uwzględniało tereny urządzeń produkcji zwierzęcej po Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej.

Ów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje. Zgodnie z art. 87 ust. "1" [winno być "3"] upzp, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 11 lipca 2003 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

W związku z powyższym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się skarżąca, wygasły. W chwili obecnej, zgodnie z wypisem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na podstawie Uchwały z dnia [...] 2002 r. nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o pow. 3,49 ha, położona w obrębie wsi [...], gmina [...], w Studium przeznaczona jest jako teren o funkcji mieszkaniowo-usługowej, o przewadze budownictwa jednorodzinnego z możliwością wyznaczania działek dla usług lokalnych, uciążliwych, z uciążliwością mieszczącą się w granicach władania.

Ustalenia Studium nie mogą stać na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest prawem. Zgodnie z art. 9 ust. 4 upz, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5). W rezultacie uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiąże organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej. Ustalenia studium nie mogą być jednak podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, C.H. Beck, 2004 r., s. 87). Treść projektu studium nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Ustalenia studium mogą jedynie poprzeć jako dodatkowy argument stanowisko organu, który dokonując analizy terenu znajdującego się w obszarze analizowanym ustali zakres kontynuacji funkcji zabudowy w sposób odpowiadający ustaleniom studium. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie uznał, by ustalenia Studium były istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Podał je jako jeszcze jeden argument przemawiający za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła [...] Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez radcę prawnego J. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 upzp przez jego niezastosowanie i uznanie, że elektrociepłownia na biogaz rolniczy nie mieści się w pojęciu "urządzenia infrastruktury technicznej", co doprowadziło do bezprawnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylenia decyzji z [...] 2012 r. i decyzji z [...] 2012 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW - przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...],

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 upzp przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie odpowiada faktycznie regule dobrego sąsiedztwa (mimo, że nie musi), gdyż nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, co doprowadziło do bezprawnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylenia decyzji z [...] 2012 r., i decyzji z [...] 2012 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW - przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...];

3) art. 87 ust.2 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 upzp przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzja z [...] 2012 r. i utrzymaną przez nią decyzja z [...] 2012 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o zainstalowanej mocy elektrycznej jednostki wytwórczej do 0,5 MW - przetwarzanie biomasy pochodzenia rolniczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], nie były również postanowienia Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie naruszają art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 9 ust. 4 i 5 upzp, co doprowadziło do bezprawnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, i uchylenia opisanych decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

1) uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 października 2012 r. II SA/Bd 696/12 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, jako sądowi I instancji zgodnie z art. 185 § 1 ppsa, względnie

2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi z 22 czerwca 2012 r. i uwzględnienie jej na podstawie 188 ppsa,

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym, 36 stronicowym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny i prawny sprawy i uzasadniła zarzuty skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927).

Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362, 378-379). W tej sytuacji należało uznać ustalenia stanu faktycznego, aprobowane zaskarżonym wyrokiem, za wiążące.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 upzp przez jego niezastosowanie. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów Administracyjnych jest pogląd, że przedsięwzięcie polegające na budowie elektrociepłowni na biogaz wraz z infrastrukturą towarzyszącą winno spełniać wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, gdyż nie jest to urządzenie infrastruktury technicznej. W art. 61 ust. 3 upzp mowa jest o urządzeniach infrastruktury technicznej, nie zaś o obiektach infrastruktury technicznej, zatem odniesienie do obiektów dotyczy jedynie obiektów liniowych. W przypadku infrastruktury technicznej ustawodawca nie odniósł tej infrastruktury również do obiektów wskazując, że chodzi tu jedynie o urządzenia infrastruktury technicznej. Nie jest uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (j.t. Dz. U. 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako pojęć tożsamych. Budynki nie są objęte pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15.2.2013 r., II SA/Łd 1109/12, Lex nr 1287051; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27.6.2013 r., II SA/Kr 393/13, cbosa).

Pojęcie urządzenia lub instalacje nie odnosi się do obiektów kubaturowych takich jak budynki czy budowle, wyszczególnione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie są to w szczególności budynki czy budowle, które mogą stanowić część infrastruktury (art. 3 pkt 1 lit. a) i b), pkt 2, 3 pb; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26.6.2013 r., II SA/Gd 248/13, cbosa).

Prawo energetyczne w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: "urządzenia" (urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych – art. 3 pkt 9 pe); "instalacje" (urządzenia z układami połączeń między nimi – art. 3 pkt 10 pe); "instalacja magazynowe" (instalację używaną do magazynowania paliw gazowych będącą własnością przedsiębiorstwa energetycznego lub eksploatowaną przez to przedsiębiorstwo z wyłączeniem tej części instalacji, która jest wykorzystywana do działalności produkcyjnej oraz instalacji służącej wyłącznie do realizacji zadań operatorów systemu przesyłowego gazowego – art. 3 pkt 10a); "instalacja skroplonego gazu ziemnego" (art. 3 pkt 10b pe – w sposób oczywisty nie dotycząca przedmiotowej sprawy) i "sieci" (instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego – art. 3 pkt 11 pe). Z przepisów Prawa energetycznego wynika, że "urządzenia" to urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, będące częścią "instalacji" a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym.

Podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi, jest przedsiębiorstwem energetycznym. Niewątpliwie zatem planowana inwestycja będzie "zakładem produkcyjnym" przedsiębiorstwa energetycznego, gdyż służyć będzie wytwarzaniu energii elektrycznej i cieplnej z uprzednio wytworzonego biogazu.

W żadnym miejscu Prawo energetyczne nie używa pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia "urządzenia" w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa energetycznego (urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych; red. Z. Muras, M. Swora, Prawo energetyczne. Komentarz, Wolterem Kluwer 2010, uw. 27, 40-44 do art. 3 pe) i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych (wyrok WSA w Krakowie z 7.1.2013 r., II SA/Kr 1588/12).

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012 s. 49-61; L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, z. 6, s. 22).

Wojewódzki Sąd dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowej wykładni logiczno-językowej przepisów art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 upzp, a rezultaty tej wykładni prawidłowo skontrolował dokonując pogłębionej wykładni systemowej i celowościowej. Każda z ustaw przyjmuje definicję dla pojęć stosowanych w danej ustawie. Tak też expressis verbis stanowi art. 3 Prawa energetycznego "Użyte w ustawie określenia oznaczają: ...". Zastosowanie zatem wykładni systemowej dla ustalenia pojęcia nie zdefiniowanego w przepisie prawa będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia jest w pełni zgodne z zastosowaniem zasad wykładni funkcjonalnej (wyrok NSA z 12.6.2013 r., II OSK 411/12, cbosa). W kontrolowanej sprawie oznacza to, że Wojewódzki Sąd, dokonując wykładni prawa, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w wyniku wykładni systemowej i celowościowej, nie znalazł podstaw do odstąpienia od rezultatu wykładni językowej powołanych przepisów (s. 11-14 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 372/13).

Argumenty podnoszone przez skarżącą, w szczególności z powołaniem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych i elektrowni wodnych wraz z towarzysząca im infrastrukturą, z przyczyn szczegółowo i przekonująco przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie przemawiały za odmiennym rezultatem wykładni prawa niż zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku II SA/Bd 372/13.

Skoro brak normy prawnej, zwalniającej objętą wnioskiem inwestycję od spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 upzp okazał się nietrafny. Niewadliwe i niezakwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia organów obu instancji wskazują, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa towarzysząca gospodarstwom rolnym, prowadzącym działalność rolniczą. Niezasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację i uzupełnienie produkcyjnej funkcji zabudowy zagrodowej (s. 26-27 skargi kasacyjnej). Sam fakt, że wśród budowli objętych wnioskiem wymieniono komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu, nie uzasadnia wniosku, że zamierzona inwestycja będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej (wyrok WSA w Krakowie z 7.1.2013 r., II SA/Kr 1588/12, Lex nr 1274546; red. Z. Muras, M. Swora – op. cit., uw. 222, 223, 224, 226 do art. 3 pe). Sąd I instancji nie twierdzi w zaskarżonym wyroku, że kontynuacja funkcji musi oznaczać dokładne powtórzenie tej samej zabudowy. Rozmiary i charakter planowanej inwestycji nie pozwala na przyjęcie, że będzie to uzupełnienie funkcji dotychczasowej.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946) w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 upzp. Wojewódzki Sąd jasno wskazał, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stać na przeszkodzie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ studium nie jest prawem (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, C. H. Beck 2013, s. 89, nb 14). Sąd I instancji trafnie przyjął, że ustalenia studium zostały przez kontrolowany organ przywołane jako dodatkowy argument stanowiska organu, który dokonując analizy terenu znajdującego się w obszarze analizowanym (co może być kwestionowane wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czego skarżący kasacyjnie nie uczynił), ustalił zakres kontynuacji funkcji zabudowy w sposób odpowiadający ustaleniom studium. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że organ nie uznał, by ustalenia studium były istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy (s. 17-18 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 696/12).

Z tych względów na mocy art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, bo organ nie wykazał, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził radca prawny bądź adwokat (k. 171-172 akt sądowych).