Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2113/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 889/22 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 889/22, oddalił skargę A. Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 10 listopada 2021 r. Gmina [...] wystąpiła o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid) polegającej na przebudowie z rozbudową drogi gminnej nr [...] [...] – od drogi wojewódzkiej nr [...] – do drogi krajowej nr [...], gm. [...], powiat [...], województwo podlaskie, klasa drogi D, w tym o nadanie zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. W piśmie z 23 listopada 2021 r. Wójt Gminy [...] dokonał sprostowania pierwotnej treści wniosku. O wszczęciu postępowania obwieszczono w prasie lokalnej i na tablicach ogłoszeń, natomiast wnioskodawcy, właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji wysłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adresy widniejące w ewidencji.

Postanowieniem z 8 grudnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: P.b.), Starosta [...] jako organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji przez przedłożenie poprawnie opracowanego projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1609) w terminie do 30 marca 2022 r.

W dniu 2 lutego 2022 r. inwestor uzupełnił projekt budowlany przez załączenie trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów aktualnymi na dzień opracowania projektu i jego aktualizacji oraz oświadczeniami projektantów sporządzonymi na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. O powyższej czynności Starosta poinformował w drodze obwieszczenia w urzędzie i w prasie lokalnej, a także w drodze indywidualnych zawiadomień.

Z możliwości wypowiedzenia się w trakcie postępowania korzystała A. Z. właścicielka działek nr [...], [...], [...], [...] objętych podziałem pod projektowaną drogę. Do uwag tych w toku postępowania odniósł się zarówno inwestor jak i organ.

Decyzją z 22 marca 2022 r. nr [...]Starosta [...]:

I. udzielił Wójtowi Gminy [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi gminnej nr [...] [...] – od drogi wojewódzkiej nr [...] – do drogi krajowej nr [...], gm. [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (w tym punkcie wskazał m.in. działki objęte inwestycją, w tym przeznaczone do czasowego zajęcia oraz przewidziane do podziału i wywłaszczenia);

II. zatwierdził podział nieruchomości, w tym podział należących do A. Z. działek nr [...], [...], [...] i [...];

III. określił, które nieruchomości przeznaczone pod drogę stają się własnością Gminy [...] (do katalogu tego należą m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...]);

IV. określił termin wydania nieruchomości jako 60 dni od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

V. zezwolił na usunięcie drzew kolidujących z planowaną inwestycją;

VI. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności;

VII. określił dane charakterystyczne inwestycji, w tym parametry drogi, linie rozgraniczające teren.

W podstawie prawnej decyzji Starosta wskazał art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa), art. 123 ust. 1, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.). O wydaniu decyzji obwieszczono na tablicach ogłoszeń urzędów oraz w prasie lokalnej, a także zawiadomiono właścicieli działek, przez które ma przebiegać inwestycja. Organ pierwszej instancji stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, tj. z art. 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 P.b., rozporządzenia Ministra Infrastruktury, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609 z późn. zm.) a także rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Starosta wskazał, że zakres inwestycji obejmuje przebudowę z rozbudową drogi gminnej o łącznej długości 901,50 m, zatem na podstawie § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.) inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W zakres inwestycji wchodzi wykonanie urządzeń wodnych, co wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i takie inwestor przedstawił (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 1 września 2021 r.). Projekt inwestycji w zakresie projektu stałej organizacji ruchu i jego zmiany uzgodniono z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Wniosek inwestora spełnia również wymagania formalne wynikające z art. 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 p.b. oraz inne wynikające ze specustawy drogowej, w tym z art. 11d ust. 1. Rygor natychmiastowej wykonalności Starosta uzasadnił uwzględnieniem argumentacji inwestora (ważnym interesem społecznym oraz faktem wystąpienia o dofinansowanie z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg).

Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania A. Z., decyzją z 14 października 2022 r., znak [...]:

I. uchylił decyzję Starosty w części obejmującej znajdujący się na s. 1, w wierszu piątym od dołu, zapis: 2. do czasowego zajęcia: - działki nr ... (m.in. działki A. Z. nr [...], [...], [...] i [...]) i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: 2. do czasowego zajęcia: działki nr ... (m.in. działki A. Z.);

II. uchylił decyzję Starosty w części tj. znajdujący się na s. 4, w wierszu piątym. zapis: 8. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i "specustawy drogowej": Właściciele nieruchomości przewidzianych do ustanowienia czasowego ograniczenia w korzystaniu na okres budowy (działki nr ew. ...: (w tym działki skarżącej nr [...], [...], [...] i [...]) zobowiązani są udostępnić nieruchomość w celu wykonania robót związanych z realizacją inwestycji drogowej. i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: 8. Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i "specustawy drogowej": Właściciele nieruchomości przewidzianych do ustanowienia czasowego ograniczenia w korzystaniu na okres budowy - działki nr ew.: ... (w tym ww. cztery działki A. Z.) zobowiązani są udostępnić nieruchomości w celu wykonania robót związanych z realizacją inwestycji drogowej. Inwestor zobowiązany jest do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu prac na ww. działkach, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku dokonania budowy lub przebudowy zjazdów stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899);

III. dodał w sentencji zaskarżonej decyzji punkt VIII, w którym nałożył na właściwego zarządcę drogi obowiązek: "Dokonania budowy lub przebudowy zjazdów na nieruchomościach stanowiących działki przeznaczone do czasowego zajęcia, o nr geod. gruntów: (wymienił 29 zjazdów z działek m.in. nr [...], [...], [...], [...]). Zezwolił na wykonanie ww. obowiązków";

IV. w pozostałej części zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że wniosek złożony przez zarządcę drogi na podstawie przepisów specustawy drogowej podlega ocenie tylko pod kątem jego kompletności i zgodności z obowiązującym prawem, natomiast poza zakresem oceny organów wydających decyzję zrid pozostaje planowany przebieg drogi czy zawarte w projekcie rozwiązania techniczne. Wojewoda jako organ drugiej instancji dokonał własnej analizy przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji stwierdzając konieczność jej uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a., jednak nie w zakresie wymagającym przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Inwestor braki uzupełnił, a tak uzupełniony materiał dowodowy wymagał zreformowania decyzji organu pierwszej instancji, w związku z treścią art. 11g ust. 3 specustawy drogowej. Orzekając na tej podstawie i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda uchylił zapisy zaskarżonej decyzji dotyczące usuniętej przez inwestora z wniosku działki nr [...] jako przeznaczonej do czasowego zajęcia i jednocześnie orzekł co do istoty sprawy poprzez prawidłowe wskazanie numerów działek przeznaczonych do czasowego zajęcia. Uzupełnił zapis dotyczący ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i dodał obligatoryjny zapis wymagany na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 "h" oraz "j" specustawy drogowej dotyczący budowy i przebudowy zjazdów. W pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Organ odwoławczy uznał, że po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym decyzja zrid jest zgodna z wymaganiami specustawy drogowej i brak było podstaw do jej zakwestionowania. W szczególności zawiera wymagane przepisami załączniki (art. 11d), w tym pozwolenie wodnoprawne z 1 września 2021 r., ale też wymagane oświadczenia projektantów i informację bioz (art. 34 ust. 3d pkt 3 i art. 20 ust 1 pkt 1b p.b.). Inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), w zakresie szerokości pasów ruchu, poboczy i zjazdów, w tym przewidziano budowę zjazdów na wszystkie nieruchomości. Zjazdy publiczne i indywidualne zostały zaprojektowane zgodnie z § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdzie szerokość jezdni zjazdów wynosi 5m a szerokość obustronnych poboczy po 1 m. Prawidłowo w decyzji zrid ujęto elementy wymagane przez art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w tym decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz projekty podziału nieruchomości, wskazano na skutek wywłaszczeniowy z momentem, w którym decyzja stanie się ostateczna i określono prawidłowo termin wydania nieruchomości. Wojewoda zgodził się z oceną Starosty, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Doszło również do prawidłowego poinformowania stron o toku postępowania i wydaniu decyzji, w tym przez obwieszczenia i w drodze indywidualnych zawiadomień.

W części odnoszącej się do uwag A. Z. Wojewoda wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji została ona poinformowana o powodach zastosowania konkretnych rozwiązań architektoniczno-projektowych. Organ właściwy do wydania decyzji zrid nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań architektoniczno-budowlanych przyjętych we wniosku, a zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać wydania decyzji zrid od spełnienia świadczeń i warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że: (-) w zakresie lokalizacji zjazdu na działkę nr [...] –wynika ona z najbardziej korzystnych warunków wysokościowych w danym miejscu, a zaprojektowanie zjazdu w miejscu o który wnosi odwołująca jest niemożliwe, gdyż w tym rejonie przewidziane jest wyniesienie drogi i wykonanie rowu, który zbierać będzie wody z terenów wyżej położonych i przeprowadzać przepustem pod drogą na teren niżej położony; (-) odnośnie lokalizacji zaprojektowanych rowów przydrożnych i rowu krytego pod koroną drogi w km 0+102,43 – został on zaprojektowany w miejscu naturalnego spływu wód i w sposób uwzględniający konieczność wyniesienia rzędnych niwelety jezdni tak aby nie spowodowało to gromadzenia się wody ale jej spływ. To rozwiązanie zostało zaakceptowane przez Wody Polskie przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego; (-) w zakresie wyprostowania przebiegu drogi – uwzględniono przebieg istniejącego pasa drogowego, tj. działki na [...] i zamierzono jak najmniejszą ingerencję w prywatne tereny przyległe. Za zgodność z prawem rozwiązań projektowych zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym pełną odpowiedzialność ponoszą projektanci; (-) odnośnie zarzutu dotyczącego przebiegu granic nieruchomości odwołującej – Wojewoda wskazał, że z dostępnej korespondencji między ww. a Wójtem Gminy [...] wynika istnienie długiego sporu o przebieg tych granic, a wobec braku możliwości jego rozstrzygnięcia Gmina zdecydowała skorzystać z możliwości wywłaszczenia niezbędnych do rozbudowy drogi części działek m.in. nr [...], [...], [...], i [...] w oparciu o specustawę drogową. Zakres wywłaszczeń określono tak, aby zachować minimalne parametry projektowanej drogi. Jak wskazał Wojewoda, mapa do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie mogą - co do zasady - kwestionować mocy prawnej dokumentu pochodzącego od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje tok aktualnych postępowań rozgraniczeniowych. Za wywłaszczoną nieruchomość zostanie też przyznane odszkodowanie.

Skargą A. Z. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając: ciągłe zmniejszanie szerokości działek, co wpływa na konflikty sąsiedzkie; ulokowanie przebudowanej drogi na działkach należących do skarżącej a nie w geodezyjnym pasie drogowym; niezgodne z projektem wykonanie zjazdu na działkę nr [...] oraz dodatkowe wykonanie rowu, który nie był uwzględniony w projekcie i według skarżącej powoduje odprowadzanie wody na tę działkę, co doprowadzi do zalewania gruntu i drogi dojazdowej z posesji do drogi gminnej w czasie roztopów i większych opadów; ulokowanie zjazdu na działkę nr [...](znajduje się przy działce nr [...]należącej do skarżącej) w sposób niezgodny z projektem, przez co po części znajduje się on na działce nr [...]; nieprawidłowe ulokowanie zjazdu na działkę [...], który częściowo został ulokowany na polu należącym do skarżącej z powodu nadmiernego zmniejszenie szerokości jej działek (nr [...]oraz [...]); działanie przez Gminę na szkodę skarżącej przez nieprawidłowe wyznaczenie granic działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega oddaleniu.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, a podniesione zarzuty nie mogą odnieść skutku zamierzonego przez skarżącą. Decyzja odpowiada prawu pod względem materialnym i została wydana w ramach prawidłowo przeprowadzonej procedury administracyjnej, tj. na wniosek właściwego zarządcy drogi mając na uwadze, że jest to droga gminna oraz po przeprowadzeniu procedury opiniowania wniosku (przez Zarząd Województwa Podlaskiego, Zarząd Powiatu [...], Wójta Gminy [...]) przy braku opinii negatywnych tych podmiotów (art. 11b ust. 1 specustawy drogowej). Do wniosku dołączone zostały dokumenty wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, co szczegółowo Wojewoda wymienił i ocenił na s. 7 swojej decyzji, a co sąd akceptuje jako zgodne z prawem i świadczące o rzetelnej analizie wniosku inwestora. Z decyzji odrębnych mających być dołączonymi – załączono pozwolenie wodnoprawne, bowiem inwestycja wymaga wykonania urządzeń wodnych w postaci rowów odkrytych i krytych oraz przepustów pod drogą. Na wykonanie tych urządzeń zezwala decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 września 2021 r., która stanowi załącznik do wniosku o wydanie zrid (art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej). O wnikliwym charakterze analizy Wojewody świadczy też zakres postępowania uzupełniającego przeprowadzonego na etapie odwoławczym na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. Zakres uzupełnienia materiału dowodowego wskazany w postanowieniu Wojewody z 10 sierpnia 2022 r. nie wymagał przeprowadzenia postępowania co do istoty, a dotyczył uzupełnienia w szczególności części projektu budowlanego o elementy niedopracowane, niezamieszczone przez organ pierwszej instancji, natomiast nie wpłynął na rozstrzygnięcie o istocie sprawy (nie ma takiego charakteru uzupełnienie rzędnych obiektów wyrysowanych na projekcie zagospodarowania terenu: rowy i przepusty, dorysowanie elementów wynikających z pozostałego materiału dowodowego, np. zatoki przystankowej, doprecyzowanie kwestii czasowego zajęcia nieruchomości, dopisanie obowiązku inwestora przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego; dołączenie aktualnych uzgodnień). Podobnie uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji w trybie reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) o punkt VIII formułujący obowiązek budowy i przebudowy zjazdów na nieruchomościach stanowiących działki przeznaczone do czasowego zajęcia (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej) nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności mając na uwadze, że zaprojektowanie tych części budowli jaką jest droga wynika z pozostałego materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja zrid jest decyzją złożoną, zawierającą nie tylko szereg różnorodnych rozstrzygnięć (z zakresu lokalizacji obiektu, pozwolenia na budowę, podziału nieruchomości, wywłaszczenia) ale też muszącą pogodzić wiele kwestii. Zatem doprecyzowanie na etapie odwoławczym niektórych z nich nie ingeruje w istotę rozstrzygnięcia, która pozostaje niezmienna w swym głównym nurcie – czyli zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego, zatwierdzenia podziału nieruchomości, wywołania skutku wywłaszczeniowego. Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie w drugiej instancji (art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a.).

Sąd wskazał, że najdalej idącymi zarzutami skargi są te wskazujące na możliwość innego ukształtowania przebiegu inwestycji. Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy nie uprawnia do wniosku o takiej ingerencji w prawa skarżącej przez wydanie decyzji zrid, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym zgodnie z art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Oznacza to, że nawet gdyby potwierdziły się zarzuty skarżącej, sąd i tak nie mógłby uchylić zaskarżonej decyzji w całości. Z taką sytuacją ani z sytuacją konieczności uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa skarżącej nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej. Przede wszystkim przebieg drogi nie jest dowolny ale jest wynikiem procesu rozłożonego na lata, zaś zaskarżona decyzja zrid jest końcowym etapem realizacji tej konkretnej drogi jako całości w sposób mający doprowadzić do powstania połączenia drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Jak szczegółowo wyjaśnił inwestor, oś zaprojektowanego pasa drogi gminnej została przewidziana możliwie w środku użytku drogowego "dr" działki nr [...] aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w tereny przyległe. W przebiegu drogi uwzględniono, że część gruntów została wcześniej wykupiona (za wyjątkiem gruntów skarżącej) – docelowo właśnie pod budowę drogi, a projekt nie przewiduje przekroczenia granic tak wykonanych wykupów. Jak twierdzi inwestor, "obecnie "wyjeżdżony" pas jest w znacznej mierze na działce Państwa Z. Bez związku z przebiegiem drogi jest też usytuowanie budowanego na działce nr [...] (przed podziałem) domu (ponownie pismo z 31 sierpnia 2022 r.). Granice użytku drogowego, zakres wykupów ale też wymagania techniczne drogi (konieczność zamieszczenia wszystkich niezbędnych elementów tworzących drogę jako budowlę – vide pismo z 31 sierpnia 2022 r. oraz załączony przez inwestora rysunek) usprawiedliwiają więc (jako konieczny, niezbędny) zaproponowany przez inwestora przebieg drogi i zakres przejęcia nieruchomości od skarżącej. Będzie on wynosił: w działce nr [...] (3,34 ha) – działkę nr [...]o powierzchni 0,0318 ha; w działce nr [...](4,81 ha) – działkę nr [...]o powierzchni 0,0466 ha; w działce nr [...](3,32 ha) – działkę nr [...]o powierzchni 0,0268 ha; w działce nr [...](2,00 ha) – działkę nr [...]o powierzchni 0,0176 ha. Trzeba też zauważyć, że powyższe powierzchnie występują wzdłuż przebiegu drogi zapewniając umieszczenie niezbędnej infrastruktury i zapewnienie właściwych granic pasa drogowego. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że ingerencja w prawo własności skarżącej jest nadmierna, nieusprawiedliwiona, czy że następuje z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a więc że założony cel publiczny nie usprawiedliwia ingerencji w prawo prywatne w zakresie w jakim została ta ingerencja zaakceptowana przez organy. Marginalnie Sąd wskazał, iż jak stwierdził Wójt Gminy [...] w piśmie z 31 sierpnia 2022 r., "przez niezmienne stanowisko A. Z. cała wieś [...] nie miała dobrego połączenia komunikacyjnego z drogą krajową nr [...], która jest najkrótszym dojazdem do [...] i Białegostoku, mieszkańcy nalegali na Wójta Gminy [...], aby rozwiązał ten problem".

Odnośnie kwestii granic działek Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału, nawet jeśli wiedziałyby o toczących się postępowaniach dotyczących granic działek (np. rozgraniczającym itp.). Skoro strona skarżąca nie przedstawiła wyroku sądu bądź ostatecznej decyzji administracyjnej ustalających przebieg granic jej działek w sposób odmienny niż wynika to z map i dokumentów geodezyjnych stanowiących podstawę dokumentacji projektowej służącej wydanej decyzji zrid – to, zdaniem sądu, granic działek wynikających z dokumentacji zasobu organy nie miały podstaw kwestionować, jak również nie ma ku temu podstaw Sąd w sprawie niniejszej.

Odnośnie zarzutów dotyczących też lokalizacji zjazdów, w szczególności na działkę nr [...], Sąd podniósł, że budowa zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być realizowana na podstawie decyzji zrid wydawanej w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstaw kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 z późn. zm., dalej: u.d.p.), zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości – inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku – stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p. – inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości.

Jak wynika z ustaleń organów obydwu instancji, których skarżąca nie podważyła, zlokalizowanie zjazdów odbyło się po wcześniejszych uzgodnieniach z właścicielami działek sąsiednich (pismo z 9 listopada 2020 r.), w trakcie których skarżąca zajmowała stanowisko na piśmie. W odniesieniu do jej nieruchomości zaprojektowano zjazdy m.in. z działek nr [...]– w miejscu wyjeżdżonego zjazdu, nr [...] – nie naprzeciwko zjazdu na działki nr [...], jak wnioskowała, ale w zbliżeniu do zjazdu na działkę nr [...]i [...]. Tę koncepcję organ uzasadnił najbardziej korzystnymi warunkami wysokościowymi, koniecznością wyniesienia drogi w miejscu żądanego (ale niezaprojektowanego) zjazdu na działkę nr [...] i wykonania w tym miejscu rowu zbierającego wody z terenów wyżej położonych, przeprowadzającego wody pod drogą na teren niżej położony. Zdaniem Sądu, oceniając powyższe wyjaśnienia trzeba mieć na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze, to nie organ lecz inwestor określa parametry inwestycji i dopóki nie naruszają one prawa, organ nie ma możliwości ingerencji w zaprojektowane rozwiązania. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Po drugie, w zakresie lokalizacji zjazdów projektant jest związany przepisami warunków technicznych wyznaczających dla zjazdów i całej drogi określone parametry, które muszą być dochowane. Skoro więc w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o zgodności wykonania inwestycji z przepisami prawa, warunkami technicznym i sztuką budowlaną, nie ma podstaw by je podważać. Żaden zarzut skarżącej nie wskazuje, aby przyjęte parametry zjazdów nie odpowiadały przepisom prawa. Natomiast organ dokonał oceny w tym zakresie w sposób prawidłowy (vide s. 8 zaskarżonej decyzji), w tym prawidłowo zastosował rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), na podstawie § 115 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518 z późn. zm.). Organ miał na uwadze wymagane szerokości jezdni, zjazdów, pasów ruchu z poszerzeniem na łukach poziomych, szerokość poboczy (§ 15, 16, 37, 79 rozporządzenia z 1999 r.). Argumenty skarżącej, że usytuowanie zjazdu z działki nr [...] inne niż naprzeciwko zjazdu z działki nr [...] będzie dla niej niekorzystne z uwagi np. na przyszły zamiar określonego gospodarowania (przepędzania zwierząt) nie mogą podważyć zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Także argumenty o zbliżeniu zjazdu z działki nr [...] (w wersji zaprojektowanej) do zjazdu na działce sąsiedniej nie mogą odnieść zamierzonego skutku wobec tego, że skarżąca nie przedstawiła opinii specjalisty bądź innej podważającej takie usytuowanie zjazdu.

W ocenie Sądu nie mogą też odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące na niebezpieczeństwo zalewania nieruchomości skarżącej po wykonaniu przepustu (rowu krytego pod drogą) ale też rowów otwartych. Zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm., dalej: p.w.), urządzeniem wodnym jest urządzenie lub budowla służąca do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia regulacyjne, a także kanały i rowy. Stosownie do treści art. 389 pkt 6 Prawo wodne, wykonanie urządzeń wodnych jest możliwe po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie jest odrębną decyzją, którą – zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej – należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji zrid. W sprawie miało to miejsce – załączono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 1 września 2021 r. o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych obejmujące budowę rowów krytych pod koroną drogi, budowę przepustów pod zjazdami, budowę rowów otwartych, w tym na działkach nr [...] i [...] należących do skarżącej (według parametrów szczegółowo wskazanych w tym pozwoleniu). Decyzja ta jest ostateczna od 7 października 2021 r. Została sporządzona po przedstawieniu przez inwestora operatu wodnoprawnego. Kwestia wymagań formalnoprawnych dla inwestycji w zakresie uzyskania decyzji odrębnych została zatem dopełniona. Pozwolenie wodnoprawne powoduje, że nie można w chwili obecnej przyjąć, iż sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, a także ingerencja w dotychczasowe stosunki wodne na tym terenie będą powodowały niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi czy gruntów sąsiednich. Nadto inwestor wyjaśniał wielokrotnie, że uwzględniono naturalny spływ wody na tym terenie i zaprojektowanie urządzeń wodnych, w tym przepustów pod drogą, miało to właśnie na uwadze. Nie można zatem zdaniem Sądu podważyć zaskarżonej decyzji kwestionowanie przyjętych rozwiązań, skoro ich celem było poszanowanie stosunków wodnych na tym terenie naturalnie występujących (naturalny kierunek spływu wód opadowych (dotychczasowy) od drogi w kierunku południowym (siedliska skarżącej i dalej lasu). Jak nadto wskazano, zaprojektowanie rowu krytego pod drogą wykluczy naturalną barierę dla wody spływającej dalej w tym samym kierunku, a jednocześnie zaprojektowanie rowu otwartego po drugiej stronie przepustu złagodzi strumień wody wypływającej z rowu krytego, co zapobiegnie naruszeniu stosunków wodnych. Podkreślono, że ten sposób rozwiązania został zaakceptowany przez właściwy organ Wód Polskich. Inną kwestią jest natomiast wydolność zaprojektowanych rozwiązań mających gwarantować właściwe odprowadzanie wód i chronić nieruchomość skarżącej przed niekorzystnymi skutkami wybudowania drogi w zakresie stosunków wodnych. Rolą organu i Sądu w procedurze wydania zrid jest jednak wyłącznie skontrolować, czy niezbędne rozwiązania zostały przewidziane. Spod tej weryfikacji wyłączono technologiczną prawidłowością przyjętych rozwiązań projektowych. W tej materii odpowiedzialność spoczywa na podmiotach projektujących.

Kontrolując spełnienie warunku dołączenia do wniosku o wydanie decyzji zrid innych decyzji wydawanych na podstawie przepisów odrębnych Sąd stwierdził, że prawidłowo organy oceniły brak konieczności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika też, że inwestycja została oddana do użytkowania 8 lipca 2022 r. Skarżąca formułowała zarzuty dotyczące zgodności wykonania inwestycji z projektem budowlanym. Nie jest to jednak przedmiotem postępowania o wydanie decyzji zrid, ale jest to kwestia wykonania inwestycji. Kontrola w tym przedmiocie do organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a.). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, przedstawia stan ustalony przez organ, dokonuje wykładni zastosowanych przepisów, wyjaśnia w jaki sposób je zastosowano i dlaczego, jak też ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, czym wypełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także obowiązki informacyjne z art. 8, 9 i 11 k.p.a. Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należałoby wskazać, który konkretnie przepis przewidujący dla skarżącej określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem spornej decyzji zrid. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem – jak wyżej wyjaśniono - ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji zrid nie może uwzględniać przesłanek słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Skarżąca nie wskazała konkretnego naruszonego przepisu, jak również Sąd nie stwierdził naruszeń w tym zakresie z urzędu. W sprawie została również zachowana procedura powiadamiania stron postępowania o podejmowanych w sprawie czynnościach (obwieszczenia, zawiadomienia kierowane do właścicieli nieruchomości objętych inwestycją). Interes społeczny i gospodarczy uzasadniał również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargą kasacyjną A. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. uf ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., dalej: specustawa drogowa) przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wydanie decyzji zrid wobec istotnych wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granic nieruchomości skarżącej oraz wadliwości przyjętych rozwiązań projektowych stanowi naruszenie jej uzasadnionych interesów;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja wydana została z uchybieniem przepisom postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. polegającym w realiach rozpoznawanej sprawy na zaniechaniu zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia rzeczywistego przebiegu granic nieruchomości będącej własnością skarżącej, w sytuacji gdy takie postępowanie toczyło się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Wraz z pismem procesowym z dnia 10 lipca 2024 r. skarżąca A. Z. przedstawiła szereg dokumentów oznaczonych od 1-9 mających na celu zamieszczenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie uzasadniających wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosząc kasację zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia 14 października 2022 r. udzielająca Wójtowi Gminy [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi gminnej nr [...] [...] - od drogi wojewódzkiej nr [...] - do drogi krajowej nr [...], gm. [...], powiat [...], Klasa drogi D. Sąd pierwszej instancji uznał, iż wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, w tym podkreślono, że dokonana ingerencja w prawo własności skarżącej nie była nadmierna, nieusprawiedliwiona i nastąpiła z zachowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Skarga kasacyjna wywiedziona w tej sprawie koncentruje się wyłącznie na kwestii podnoszonych wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granic działek skarżącej (określenia położenia punktów i linii granicznych) wydzielonych pod drogę i nowopowstałych, a więc nieruchomości, które w skutek zatwierdzonego podziału znalazły się w granicach pasa drogowego stając się mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Takie wątpliwości występujące, zdaniem skarżącej, w tym postępowaniu uzasadniały zawieszenie postępowania administracyjnego przed organami architektoniczno-budowlanymi do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tym bardziej, że takie postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] uruchomione wnioskiem skarżącej z dnia 11 października 2022 r. Natomiast brak zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, zdaniem strony, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. jak i obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (co wynika z uzasadnienia kasacji) w zw. z art. 11f ust.1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie bowiem doszło do naruszenia jej uzasadnionych interesów.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organów administracji w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego nie było uzasadnionych podstaw do ewentualnego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co podniesiono w kasacji, albowiem w realiach tej sprawy nie wystąpiły przesłanki zastosowania tej normy, skoro nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie nie doszło do naruszenia ww. normy gdyż nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, skoro ochrona ta obejmuje uzasadnione, obiektywne, znajdujące uzasadnienie w normie prawnej interesy indywidualne, zaś realizacja inwestycji drogowych, choć jest w interesie publicznym, to de facto służy zaspokojeniu również interesów indywidualnych, a ich naruszenie wiąże się z wypłatą odszkodowania.

Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może również dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił postępowanie organów, które zasadnie przyjęły, że wniosek zarządcy drogi spełnia wszelkie wymagania formalnoprawne i nie narusza obowiązującego prawa, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Również zagadnienie granic działek skarżącej zostało w sposób właściwy wyjaśnione na potrzeby niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu odwoławczego, właściwie w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, że postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału, nawet jeśli wiedziałyby o toczących się postępowaniach dotyczących granic działek (np. rozgraniczającym itp.). Zatem organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się na mapach pozyskanych od właściwego organu. Wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt, uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego w chwili orzekania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca nie przedstawiła. Słusznie zaznaczono, iż pomieszczone w aktach sprawy informacje o zainicjowaniu przez skarżącą postępowań rozgraniczeniowych, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, zresztą organy o nich wiedziały i nie pominęły, stąd prawidłowo konkludowano, że nie była to podstawa do zawieszenia postępowania ani do wydania decyzji kończącej o innej treści.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż zarówno inwestor, jak i organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opierają się na takim stanie geodezyjnym, jaki w chwili wydania decyzji wynika z katastru nieruchomości (danych z ewidencji gruntów). Organy nie są uprawnione do dokonywania jakiejkolwiek oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych ze stanem rzeczywistym; w szczególności prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. przebiegu granic nieruchomości. Stąd też organy nie mogą weryfikować granic działek przeznaczonych na realizację drogi bowiem nie są uprawnione do takich działań. Projektant posługuje się powszechnie dostępnymi mapami do celów projektowych i jeśli dane ewidencyjne tam zawarte są nieprawidłowe, niezgodne ze stanem rzeczywistym, to organy wydające decyzję, taką jak zaskarżona w tej sprawie, nie mogą ingerować w mapy oparte na takich danych geodezyjnych - patrz wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2254/22.

Zatem samo twierdzenie skarżącej o występujących, jej zdaniem, nieprawidłowościach w zakresie rzeczywistego przebiegu granic jej działek objętych sporną inwestycją, bez wykazania się w toku tego postępowania odpowiednim dokumentem urzędowym potwierdzającym tę tezę, nie mogło skutkować podważeniem dotychczasowych a ujawnionych w sprawie danych uwidocznionych w urzędowych dokumentach tj. mapach pozyskanych z państwowego zasobu, które co już wyżej wykazano, korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Samo zaś wniesienie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie uzasadniało zastosowania przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 k.p.a. albowiem sprawa rozgraniczeniowa nie stanowiła zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w zakresie inwestycji drogowej. Podnoszony zatem w tym zakresie zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie doszło również do naruszenia w realiach tej sprawy art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, stąd formułowany w tym zakresie zarzut pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z ww. normą, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Niewątpliwie prawo w ramach realizacji inwestycji drogowej zapewnia ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich, co należy rozumieć jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej oraz ochronę przed nadmiernym hałasem. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, poza zapewnianiem dostępu do drogi publicznej, wiąże się także z poszanowaniem prawa do korzystania z sąsiedniej nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania prawa własności nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę i uzasadnione przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...], które zawiera w swej treści również wskazane wymagania dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ramach pkt VII decyzji pierwszoinstancyjnej w jej ppkt 6 zamieszczono właśnie takie wymagania, opierając je na zapewnieniu w trakcie realizacji spornej inwestycji bezpieczeństwa ludzi i mienia, zadbania o to by prowadzone roboty były nieuciążliwe dla środowiska, by prowadzono je zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi (wskazanymi w tej decyzji), a także na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, nie ograniczaniu dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, energii elektrycznej czy też zapewnienia ochrony przez zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Tym samym wskazywane wyżej treści decyzji Starosty [...] realizują wymogi wynikające z dyspozycji art. 11f ust.1 pkt 4 specustawy drogowej.

Zdaniem Sądu odwoławczego obowiązek, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów - podobnie w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2023 r. II OSK 2010/22. Z takim przypadkiem jednak, co wyżej wykazano, nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Poza tym pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jej prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z należących do niej nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie jej interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od realizacji inwestycji. Oceniając to czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, która jak wynika ze sprawy jest konieczną inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2416/10).

Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego w nim przepisu, zaś podniesiony w tym zakresie zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy zauważyć, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, pełnomocnik z urzędu powinien złożyć stosowny wniosek o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W razie gdyby Sąd ten odmówił ich zasądzenia lub zasądził w niewłaściwej wysokości istnieje możliwość zaskarżenia postanowienia do NSA, co byłoby wykluczone gdyby o kosztach tych orzekł obecnie NSA.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.