Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 436/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 326
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
article: art. 15 ust. 2h
journal: Dz.U. 2022 poz 1327
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del.WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 702/22 w sprawie ze skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie nierozpatrzenia oferty realizacji zadania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. J. na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 listopada 2022r., sygn. akt III SA/Gl 702/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1964 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. J. (dalej też: "strona", "skarżący") na czynność Prezydenta Miasta Gliwice (dalej też: "organ", "Prezydent") w przedmiocie nierozpatrzenia oferty realizacji zadania.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, a to art. 146 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez wskazanie, iż uchybienie co do formy załatwienia oferty "nie ma jednak w sprawie żadnego znaczenia", podczas gdy w ocenie skarżącego naruszenie prawa materialnego, a to § 5 ust. 9 zarządzenia (...) Prezydenta Miasta Gliwice i art. 14 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez załatwienie oferty w formie nieznanej ani zarządzeniu, ani ustawie miało kluczowe znaczenie dla sprawy. Błędne wskazanie formy, a także nieumieszczenie danych skarżącego w Zarządzeniu (...)Prezydenta Miasta Gliwice wytworzyło sytuację, w której tak naprawdę nie było wiadome w jaki sposób oferta skarżącego została załatwiona przez organ - czy nie spełniała warunków formalnych, czy w ogóle została oceniona przez komisję konkursową, a jeśli tak to dlaczego nie została umieszczona w Zarządzeniu (...);

II. art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w zarządzeniu podaje się wyłącznie wybrane oferty, podczas gdy przepis nakazuje ogłoszenie wyników otwartego konkursu, a co za tym idzie ogłoszenie winno zawierać informację o wszystkich złożonych ofertach i sposobie ich załatwienia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.

W pierwszej kolejności podnieść jednak należy, że skarga kasacyjna dotknięta jest wadami formalnymi, bowiem skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu naruszonego przez Sąd I instancji, a jedynie powołał przepisy stosowane przez organy administracji publicznej. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa administracyjnego przez Sąd wymagało wskazania przede wszystkim przepisów p.p.s.a., jako regulujących działalność orzeczniczą tych Sądów. Sądy administracyjne z uwagi na zakres kognicji nie stosują przepisów prawa administracyjnego, co oznacza iż nie mogą ich naruszyć w sposób bezpośredni. Przepisy te stanowią natomiast normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Aby zatem zarzuty skargi kasacyjnej były skuteczne muszą one odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymagało nadto wskazania jak Sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymagało to zatem wykazania, że Sąd nieprawidłowo odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Ten rodzaj wad nie czyni jednakże rozważanych zarzutów bezprzedmiotowymi, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie argumentacji skargi kasacyjnej.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej jak i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty te pozostają w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

Przypomnieć należy, że Zarządzeniem Prezydenta Miasta Gliwice z 15 czerwca 2022r., nr (...), ogłoszony został otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego miasta Gliwice w dziedzinie organizacji opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka. Konkurs ogłoszono na podstawie art. 30 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 559, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 13 ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1057) w zw. z art. 61 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 75).

Konkurs został rozstrzygnięty zarządzeniem Prezydenta Miasta Gliwice z 19 lipca 2022r., nr (...). W zarządzeniu tym organ przyznał dotację w łącznej kwocie 613.320 zł na wsparcie realizacji zadania zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik do niniejszego zarządzenia. Załącznik do zarządzenia zawierał listę podmiotów, którym przyznano dotację. Treść zarządzenia została opublikowana w BIP oraz na tablicy ogłoszeń urzędu miejskiego.

Pismem z tej samej daty organ poinformował skarżącego o rozstrzygnięciu konkursu oraz, że jego oferta na prowadzenie trzech wyżej opisanych żłobków "nie została rozpatrzona ze względu na błędy formalne i merytoryczne:

1. nie wskazano jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami – co jest niezgodne z § 5 ust. 4 ogłoszenia konkursowego; 2. nie wypełniono oświadczeń znajdujących się pod ofertą – co jest niezgodne z § 5 ust. 2; 3. brak było spójności odnośnie wysokości świadczeń pieniężnych i rzeczowych pobieranych od rodziców wskazanych w części VII oferty – co jest niezgodne z § 5 ust. 3; 4. nie wskazano numeru konta bankowego w części II pkt 1.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zlecić podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1, organizację opieki sprawowanej w formie żłobka lub klubu dziecięcego lub przez dziennych opiekunów. Do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W myśl art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert. W zarządzeniu (...)wskazano, że warunkiem przystąpienia do konkursu jest złożenie oferty, zgodnej ze wzorem określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia (§ 5 ust. 1), oferta musi zawierać wszystkie wskazane w jej treści informacje ( § 5 ust. 2), podane informacje powinny umożliwić ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu ( § 5 ust. 3), natomiast w § 5 ust. 9 zarządzenia wskazano, że oferty niespełniające wymogów wskazanych w ust. 1-8 będą odrzucane.

Bezsporne jest, że w protokole z posiedzenia komisji konkursowej wskazano, że oferty złożone przez stronę na prowadzenie żłobków nie spełniają wymogów formalnych określonych w ogłoszeniu o konkursie i zostają odrzucone. Wobec trzech ofert strony podano te same uchybienia wymienione w części historycznej niniejszego uzasadnienia, a w piśmie z tej samej daty strona została poinformowana, że jej oferty nie zostały rozpatrzone ze względu na błędy formalne i merytoryczne. Podano te same uchybienia oferty, które znalazły się w protokole komisji konkursowej.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że uchybienie co do formy załatwienia oferty nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Niezależnie od zastosowanej nazwy, oferta nie spełniała wymogów stawianych w regulaminie konkursu. Nie mogła podlegać ocenie merytorycznej, skoro już na etapie badania warunków formalnych dostrzeżono braki skutkujące odrzuceniem oferty. Stwierdzenie tylko z tej przyczyny bezskuteczności czynności jest niecelowe. I tak nie doprowadziłoby do innego załatwienia oferty strony. Uchybienie przepisom procedury konkursowej nie wpłynęło na wynik niniejszej sprawy. Podkreślić też należy, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2h ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. W art. 15 ust. 2j ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewidziano możliwość żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Skarżący po ogłoszeniu wyników konkursu zwrócił się do organu o uzasadnienie nierozpatrzenia jego oferty i takie uzasadnienie uzyskał. Natomiast rozstrzygnięcie konkursu w sposób niezadowalający skarżącego nie świadczy o nierozpatrzeniu jego oferty.

Podkreślić też należy, że naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji).Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. Opublikowano: LEX/el. 2021, art. 145).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, iż niezależnie od zastosowanej nazwy, oferta nie spełniała wymogów stawianych w regulaminie konkursu, co doprowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1936), zasądzając od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice kwotę 360 (75% z kwoty 480 zł) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.