Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 976/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 145 poz 868
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi  uprawianych na włókno - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1337/18 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 maja 2018 r. nr RR.po.027.29.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr 59/CE/2017; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. Sp. z o.o. w G. kwotę 1 240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1337/18, oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ) z dnia 15 maja 2018 r., nr RR.po.027.29.2017, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 21 sierpnia 2017 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) wydał decyzję nr 59/CE/2017, którą stwierdził nieważność decyzji ostatecznej wydanej przez Marszałka Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek) z dnia 14 czerwca 2011 r., znak: ROI.7166.I.2.2011.IO, stwierdzającej spełnienie przez spółkę warunków wstępnego uznawania grup i dokonującej wstępnego uznania ww. spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw i ustalającej wpisanie do rejestru grup producentów prowadzonego przez Marszałka.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARR stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Marszałka przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, - art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacjach rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868; dalej: ustawa) oraz art. 113 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2007.350.1; dalej: rozporządzenie nr 1580/2007), poprzez brak przeprowadzenia kontroli w zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych informacji dotyczących spełnienia przez spółkę warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw, a także art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27; dalej: rozporządzenie z 16 grudnia 2008 r.), poprzez wydanie przez Marszałka decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania, pomimo braku dokumentów potwierdzających spełnienie przez stronę kryteriów wstępnego uznania.

Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania Minister decyzją z dnia 15 maja 2018 r., nr RR.po.027.29.2017, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ARR.

Zdaniem organu odwoławczego, Marszałek przeprowadzając kontrolę w oparciu o art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy zobligowany był do sprawdzenia, czy wszyscy członkowie spółki są producentami owoców oraz czy łączna wartość produktów wytworzonych przez nich i sprzedanych w 2010 r. wyniosła 474,61 tys. zł. Powinien był zatem dysponować stosownymi dokumentami potwierdzającymi powyższe informacje oraz przeprowadzić kontrolę na miejscu. Tymczasem Marszałek ustalił, że przedłożone certyfikaty zgodności procesu produkcji z wymaganiami rozporządzenia nr 834/2007 świadczą o tym, że pięcioro członków spółki prowadziło w 2010 r. działalność rolniczą w zakresie produkcji owoców, natomiast J. P. ubiegała się dopiero o certyfikat. Ponadto z akt sprawy wynika, że wskazane w certyfikatach powierzchnie upraw owoców są odmienne od widniejących na przedłożonych certyfikatach w przypadku czterech członków spółki. Dodatkowo w aktach sprawy brak innych dokumentów potwierdzających rodzaje upraw, obszar powierzchni i wielkość produkcji, w szczególności brak dowodów przeprowadzenia kontroli na miejscu u wszystkich członków spółki. Brak również dowodów na przeprowadzenie kontroli w zakresie dysponowania przez każdego producenta maszynami i urządzeniami do produkcji i zbioru owoców, a pracownik organu nie zweryfikował twierdzeń prezesa spółki W. P. w tym zakresie. Organ wskazał też, że nie przeprowadzono kontroli na miejscu u wszystkich członków spółki celem weryfikacji i dokładności informacji podanych w planie dochodzenia do uznania. W kwestii weryfikacji wartości produktów sprzedanych w 2010 r. wymieniono przedłożone dokumenty, w tym oświadczenia członków i zestawienia sprzedaży, ale nie zweryfikowano, podanej we wniosku i w planie dochodzenia do uznania, wartości produktów wytworzonych i sprzedanych w 2010 r. przez wszystkich członków spółki w oparciu o dokumenty wymagane w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Natomiast organ winien zweryfikować przedłożone oświadczenia i zestawienia faktur sprzedaży wszystkich członków spółki, żądając okazania faktur widniejących w zestawieniach lub innych dokumentów potwierdzających wartość sprzedaży. Oświadczenia te były dowodami, ale trzeba było je zweryfikować. Zdaniem więc Ministra wydanie przez Marszałka decyzji przyznającej stronie status wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzającej jej plan dochodzenia do uznania, było dokonane w oparciu o niepełny materiał dowodowy z naruszeniem przepisów materialnych, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., przepisów dotyczących kontroli, tj. art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy i art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 oraz przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, ww. naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto nie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 2 ust. 2 pkt 1 lit.1 a) ustawy w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r. oraz art. 113 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1580/2007. Zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 75 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 i § 2 k.p.a., art. 220 § 2 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podniosła m.in., że Marszałek dysponował niezbędnymi informacjami niezbędnymi do wydania decyzji, w tym oświadczeniami spółki i jej poszczególnych członków, które stanowiły dostateczny dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. W jej ocenie w postępowaniu przed Marszałkiem nie było także obowiązku przedkładania przez spółkę faktur VAT bądź umów, a także organ nie był zobowiązany w trakcie kontroli sporządzać kopii lub odpisów tych dokumentów. Przede wszystkim zaś spółka podniosła, że jej zdaniem wykazywane przez organy naruszenia nie stanowiły rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 czerwca 2011 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę, a w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, że w jego ocenie organ odwoławczy ma rację, że oświadczenia poszczególnych członków skarżącej spółki dotyczące sprzedaży za 2010 r. oraz zestawienia sprzedaży czterech członków skarżącej za 2010 r. nie są dokumentami potwierdzającymi informacje przedstawione we wniosku. Nie są to bowiem dokumenty potwierdzające wartość sprzedaży produktów, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. Zawierają one jedynie informacje o fakturach sprzedaży. Wobec tego Marszałek powinien był zweryfikować przedłożone oświadczenia i zestawienia faktur sprzedaży wszystkich członków skarżącej, żądając okazania faktur widniejących w zestawieniach lub innych dokumentów potwierdzających wartość sprzedaży. Dokumenty te powinny się również znaleźć w aktach sprawy.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji, Marszałek błędnie przyjął, że oświadczenia i zestawienia sprzedaży potwierdzają rzeczywiste informacje na temat wartości sprzedaży produktów wytworzonych przez członków strony. Jego obowiązkiem było sprawdzenie dokumentów świadczących o tym, że wszyscy członkowie skarżącej są producentami co najmniej jednego produktu z grupy produktów "owoce". Był on także obowiązany do kontroli prawidłowości informacji podanych w planie dochodzenia do uznania odnoszących się do powierzchni upraw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczących roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o wstępne uznanie. Winien też zweryfikować informacje odnoszące się do liczby i opisu maszyn i urządzeń służących do produkcji oraz zbioru owoców i warzyw, środków transportowych i innych środków służących do przygotowania do sprzedaży owoców i warzyw, w jakie wyposażeni są poszczególni członkowie grupy. Kontrola w tym zakresie w siedzibie spółki to za mało.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że wskazane w certyfikatach powierzchnie upraw owoców są zbieżne z powierzchniami podanymi w planie dochodzenia do uznania w odniesieniu do dwóch członków skarżącej, natomiast dane dotyczące powierzchni upraw i wielkości zbiorów pozostałych osób są odmienne od widniejących na przedłożonych certyfikatach. Nadto, zdaniem Sądu I instancji, kontrola odbyła się w siedzibie spółki i znajdowały się tam tylko dokumenty wymienione w decyzji Prezesa ARR. Nie było tam innych dokumentów, m.in. 27 faktur VAT potwierdzających sprzedaż produktów w 2010 r. przez M. P., M. K. i W. P. (skarżąca załączyła je do skargi i wniosła o ich dopuszczenie jako dowodu). Jednakże w aktach sprawy nie ma tych faktur i nie są one wymienione w protokole z kontroli. Skarżąca nie przedkładała ich w postępowaniu przed organami, w postępowaniu zwyczajnym ani nieważnościowym. Stąd Sąd I instancji uznał, iż dowody te są spóźnione i zmierzają jedynie do przewlekania postępowania. Poza tym ich rzetelność musiałaby być zbadana w postępowaniu przed organami, co wykracza poza ramy zakreślone przez art. 106 § 2 p.p.s.a.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest również dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. potwierdzających informacje o łącznej wartości produktów wytworzonych przez członków skarżącej i sprzedanych w okresie wskazanym we wniosku, a to oznacza, iż za niesłuszny należy uznać również zarzut skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007. Brak jest też dowodów na przeprowadzenie kontroli w odniesieniu do wszystkich członków skarżącej zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach dotyczących prowadzenia uprawy i sprzedaży przynajmniej jednego z produktów z grupy produktów "owoce". Działania Marszałka ograniczyły się do przyjęcia wniosku wraz z załącznikami. Nie było wśród nich najważniejszych dokumentów, tj. dokumentów potwierdzających prowadzenie produkcji i sprzedaży owoców przez wszystkich członków grupy. Zatem nie zostały przeprowadzone przez Marszałka dowody mające charakter obligatoryjny, a za takie uznać należy dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, które powołane zostały w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. Za rażące naruszenie przepisów postępowania trzeba zatem uznać nie tylko wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, ale i wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie mamy też do czynienia z sytuacją odmiennej oceny dowodów, czy niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Naruszenie przepisów było bowiem nie tylko oczywiste, ale i rażące (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd I instancji stwierdził też, że co do danych dostępnych z systemu ZSZiK, to system ten jest narzędziem kontroli wydatków przeznaczonych na rolnictwo, zarządzanym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W jego ramach prowadzony jest rejestr producentów, gospodarstw rolnych i wniosków o przyznanie płatności na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). Dane tamże zawarte nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie niniejszej.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, a zaskarżając wyrok w całości zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (dalej: ustawa) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (dalej: rozporządzenie z 16 grudnia 2008 r.), poprzez ich wadliwą interpretację skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że:

- skarżąca nie dopełniła wymogów przewidzianych ww. przepisami, tj. nie przedłożyła dokumentów dostatecznie potwierdzających informacji i oświadczenia skarżącej oraz jej poszczególnych członków, co ma być jednoznaczne z ich niezweryfikowaniem, podczas gdy zarówno sam organ orzekający - Marszałek Województwa Łódzkiego dysponował niezbędnymi informacjami nie tylko wynikającymi z przedłożonych dokumentów, ale również znanych mu z urzędu oraz w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 31 maja 2011 r. w siedzibie skarżącej i dostępnych za pośrednictwem systemu ZSZiK, ale co więcej - posługiwał się m.in. oświadczeniami i zestawieniami sprzedaży poszczególnych członków grupy, fakturami VAT, certyfikatami zgodności procesu produkcji z wymaganiami rozporządzenia Rady WE, potwierdzającymi informacje o ilości i wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów w okresie odniesienia, deklaracjami w sprawie wymiaru podatku rolnego, które to w świetle obowiązujących przepisów stanowiły dostateczny dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, a które to dowody łącznie stanowiły dostateczną podstawę uznania wniosku skarżącej i wydania pozytywnej decyzji oraz przesądzały o braku wadliwości procedury decyzyjnej organu,

- złożone przez członków grupy oświadczenia oraz zestawiania sprzedaży nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających informacje o wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia,

- przepisy te nakładają obligatoryjny obowiązek potwierdzenia wartości sprzedaży produktów w drodze faktur VAT bądź umów, podczas gdy okoliczności te mogą zostać wykazane każdym dowodem przydatnym do rozstrzygnięcia sprawy;

b) art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 r. oraz art. 104 i art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007, poprzez ich wadliwą interpretację skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że:

- Marszałek zobowiązany był w trakcie kontroli sporządzić kopię lub odpisy dokumentów w postaci faktur VAT, podczas gdy przepis ten nakłada jedynie obowiązek przeprowadzenia kontroli,

- Marszałek zobowiązany był w trakcie kontroli zweryfikować wartość produktów wytworzonych i sprzedanych przez każdego z członków grupy, podczas gdy zgodnie z § 1 pkt 3) rozporządzenia z 16 grudnia 2008 r., zobowiązany był jedynie ustalić łączną wartość produktów wytworzonych przez producentów,

- Marszałek przeprowadził kontrolę w sposób nieprawidłowy, podczas gdy treść protokołu kontroli z dnia 31 maja 2011 r. potwierdza zweryfikowanie spełniania wszystkich wymaganych warunków przez skarżącą oraz treść protokołu zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 104 rozporządzenia nr 1580/2007;

c) art. 7 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji, że Marszałek zobowiązany był w trakcie kontroli sporządzić kopię lub odpisy dokumentów w postaci faktur VAT, podczas gdy przepis ten daje jedynie uprawnienie organom kontrolującym do wykonania takich czynności, nie nakłada zaś obowiązku.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przepis art. 156 § 2 k.p.a. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., zaś nie ma zastosowania, gdy podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w toku postępowania przedstawionego w skardze (pkt II ust. 2 lit. c) skargi) na decyzję z 15 maja 2018 r. zarzutu skarżącej, w przedmiocie wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez wydaną decyzję Marszałka z dnia 14 czerwca 2011 r.;

b) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że decyzja Marszałka z dnia 14 czerwca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy decyzja ta nie spełniała przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, w szczególności z powodu braku przypisaniu ewentualnym naruszeniom cechy "rażących";

c) art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- stwierdzenie, że Marszałek nie przeprowadził postępowania dowodowego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, mimo że z ustaleń poczynionych wynika, iż wszelkie niezbędne działania weryfikacyjne w tym zakresie były podejmowane, a także zebrane zostały obligatoryjne dowody wymagane przepisami prawa materialnego, w tym także przeprowadzono kontrolę w siedzibie spółki, potwierdzającą spełnienie kryteriów wstępnego uznania wedle przepisów unijnych, jak i krajowych, a ponadto brak było podstaw do kwestionowania złożonych przez skarżącą w toku procedury wnioskowej dokumentów i oświadczeń, w tym także - ustaleń zawartych w planie dochodzenia do uznania, pozytywnie zaopiniowanym przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w dn. 24 marca 2011 r.;

- odmówienie mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom załączonym do wniosku o wstępne uznanie grupy producentów skutkujące przyjęciem, że organ nie przeprowadził dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie dawał wystarczające podstawy do wydania decyzji z dnia 14 czerwca 2011 r. przez Marszałka;

d) art. 151 w zw. z art. 75 § 1 i 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że oświadczenia złożone przez członków grupy oraz zestawienia transakcji sprzedaży produktów nie mogą być dowodem;

e) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci faktur VAT, potwierdzających sprzedaż produktów przez członków grupy: W. P., M. P. oraz M. K. uznając, że dowody te prowadzą do przewlekania postępowania, podczas gdy przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, opartą na obydwu wskazanych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie.

Z analizy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie podważała stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji. Zarzuty z pkt 2 lit. c), d) i e) petitum skargi kasacyjnej dotyczą zasadniczo kwestii, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że Marszałek nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym prawem zakresie, a ponadto Sąd I instancji nie dopuścił zawnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci faktur VAT.

Oceniając te zarzuty trzeba stwierdzić, że są one nieuzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy jak i Sąd I instancji precyzyjnie wskazały i przeanalizowały przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i wyjaśniły, jakie dokumenty i dowody winny być zgromadzone w postępowaniu przed Marszałkiem, zakończonym wydaniem przez niego decyzji z dnia 14 czerwca 2011 r. stwierdzającej spełnienie przez E. Sp. z o.o. w G. warunków wstępnego uznawania grup i dokonującej wstępnego uznania ww. spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw i ustalającej wpisanie do rejestru grup producentów prowadzonego przez Marszałka Województwa Łódzkiego. Czym innym jednak jest przyznanie racji tym organom i Sądowi I instancji odnośnie stwierdzonych naruszeń tego postępowania w zakresie zgromadzonych dowodów i dokumentów, a czym innym ocena tych naruszeń w kontekście ich zakwalifikowania jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym będzie niżej).

Jeśli zaś chodzi o zarzut z pkt 2 lit. e) petitum skargi kasacyjnej, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on niezasadny z tego względu, że skarżąca kasacyjnie nie wykazuje skutecznie, że w okolicznościach sprawy brak dopuszczenia dowodu przez Sąd I instancji stanowił uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie bowiem Sąd I instancji zauważył, że w wydanym wyroku oceniał zaskarżoną decyzję na podstawie materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, zaś skarżąca kasacyjnie miała możliwość przedłożenia składanych dokumentów już na etapie postępowania przed organami, czego jednak nie uczyniła.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w pkt 2 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, bowiem w ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem przepisy te, jakkolwiek zostały umieszczone w ustawie generalnie o charakterze procesowym, to są w istocie przepisami prawa materialnego. Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać je z zarzutem naruszenia postępowania, dotyczącym uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1523/21).

W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie podniosła w petitum skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania chociaż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz, że błędnie zastosowano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że jej intencją jest kwestionowanie wykładni i zastosowania powyższych przepisów. Należy więc podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej powyższe zarzuty, pomimo ich wadliwej konstrukcji, dają podstawę do ich rozpoznania, gdyż pozwalają na to powołana podstawa prawna i argumentacja użyta do ich uzasadnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut z pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. W ramach tego zarzutu strona skarżąca wskazuje, że Sąd i instancji nie zajął się kwestią, czy nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia 14 czerwca 2011 r. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że przeszkody uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi art. 156 § 2 k.p.a. (a zatem również wtedy, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne) odnoszą się tylko do przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. i nie odnoszą się do przesłanki z pkt 2 tego przepisu. Zdaniem zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka w postaci okoliczności, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku każdej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (por. K. Glibowski (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 2 zmienione i uzupełnione, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015. Wobec tego zauważyć należy, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3032/14, nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 in fine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Taką zaś sytuację przedstawia skarżąca kasacyjnie w sprawie niniejszej. Wskutek wejścia w życie w dniu 3 października 2015 r. ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1419), zmianie uległa treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., która polega na tym, że uchylono dotychczasową treść art. 2 ust. 1 pkt 1, która zawierała kompetencję do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy producentów za organizację producentów owoców i warzyw. Aktualnie przepis ten przewiduje kompetencję do wydawania decyzji już tylko w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację owoców i warzyw. Zatem w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut z pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnego dotyczący naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno oba organy jak i Sąd I instancji stanęły na stanowisku, że Marszałek wydał decyzję z dnia 14 czerwca 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 r., a także rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia, na mocy art. 156 1 pkt 2 k.p.a., stanowiły podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć szereg propozycji zdefiniowania pojęcia rażącego naruszenia prawa. Najczęściej wskazuje się, że warunkiem koniecznym do uznania naruszenia prawa za rażące jest oczywisty charakter tego naruszenia. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22). Ponadto cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zatem dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego, powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy.

Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie tezy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Innymi słowy rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości, co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Co do zasady nie może też być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie utarty jest też pogląd, że rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19).

Zauważenia także wymaga, że zarówno w obu decyzjach jak i w zaskarżonym wyroku wskazano zarówno na rażące, zdaniem organów, naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie braku dokumentów potwierdzających informacje zawarte we wniosku, oraz braku kontroli przez organ w zakresie spełniania warunków przez spółkę, które to zarzuty powiązano z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie braków w wyjaśnianiu sprawy i braków prowadzonego postępowania dowodowego. Zatem stwierdzić należy, że wszystkie te zarzuty w istocie dotyczą zarzucanej Marszałkowi wadliwości odnośnie prawidłowości prowadzonego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w wymaganym przez przepisy prawa materialnego zakresie. Tymczasem stwierdzić trzeba, że wprawdzie jest dopuszczalne przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego a poza tym owo naruszenie przepisów procesowych (notabene występujące bardzo rzadko) musi być ewidentne (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19). Także podkreślenia wymaga, że dla wykazania rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wskazanie naruszenia przepisów czy to prawa materialnego, czy procesowego, bez udowodnienia, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z normą prawną, na podstawie której rozpoznano i rozstrzygnięto sprawę (por. wyrok NSA z 10 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 1587//19). Organy oraz Sąd I instancji kwestii tej nie rozważyły i nie uwzględniły. Podnoszona zaś przez Sąd I instancji okoliczność niepełnego materiału dowodowego w żaden sposób nie wykazuje, że decyzja Marszałka pozostaje w rażącej sprzeczności z normą prawną, na podstawie której została wydana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza przedmiotowej sprawy nie uzasadnia tezy sformułowanej przez organy i Sąd I instancji, że kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił, że decyzja Marszałka została wydana z naruszeniem prawa. Nie można podzielić jednak jego stanowiska, że naruszenie to miało charakter rażący. Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że Marszałek w ramach prowadzonego postępowania zgromadził następujące dokumenty: 1) spis załączników; 2) kopię odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Przedsiębiorców dotyczącego wnioskodawcy, stan na dzień 12 kwietnia 2011 r.; 3) kopię wypisu aktu notarialnego z dnia 11 grudnia 2008 r. Repertorium A nr 6010/2008 dotyczącego umowy spółki, zawierającego oświadczenie o działaniu przez M. P. i W. P. w imieniu własnym i ich małoletniej córki J. K. P.; 4) uchwałę Nr 1/03/2011 w sprawie złożenia wniosku o wydanie decyzji wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw wraz z listą członków Strony i ich zgodą na przetwarzanie danych osobowych; 5) oświadczenie strony z dnia 25 marca 2011 r. zawierające zobowiązanie, że w każdym roku realizacji planu dochodzenia do uznania ponad połowa przychodów ze sprzedaży produktów należących do grupy produktów, ze względu na które wnioskuje o wstępne uznanie, będzie pochodziła ze sprzedaży produktów wytworzonych przez producentów zrzeszonych w tym podmiocie (podpisane przez W. P.); 6) oświadczenia wszystkich sześciu członków skarżącej (W. P., M. P., K. P., R. S., M. K. i J. P.) zawierające informacje na temat powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, zbiorów i wartości sprzedaży w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku; 7) oświadczenia wszystkich sześciu członków Strony o nie przynależności do innej wstępnie uznanej grupy lub uznanej organizacji producentów owoców i warzyw dla tego samego produktu lub grupy produktów; 8) dowód uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł na konto urzędu miasta Łodzi; 9) pozytywną opinię o planie dochodzenia do uznania z dnia 24 marca 2011 r. wydaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 10) plan dochodzenia do uznania; 11) kopie zestawień sprzedaży za 2010 rok czterech członków Strony (W. P., K. P., M. K. i M. P.); 12) kopie ośmiu faktur sprzedaży wystawionych na nazwiska trzech członków strony: K. P., R. S. i J. P., dotyczących sprzedaży porzeczki czarnej i aronii w 2010 r.; 13) kopie sześciu decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2011 r. dla czterech członków strony: W. P., K. P., J. P. i M. P. oraz jednej decyzji w sprawie podatku rolnego za 2010 r. dla M. P.; 14 kopie ośmiu umów dzierżawy dotyczących wydzierżawienia gruntów rolnych na rzecz czterech członków strony: W. P., M. K., R. S. i J. P. zawartych w dniu 14 października 2009 r. (siedem umów) i w dniu 1 kwietnia 2010 r. (jedna umowa), w tym pięciu umów dotyczących dzierżawy gruntów w woj. podkarpackim; 15) kopię umowy użyczenia przez W. P. na rzecz E. Sp. z o.o. lokalu biurowego w G., ul. [...], [...]; 16) kopię zaświadczenia z dnia 9 lipca 2010 r., że M. K. figuruje w ewidencji KRUS i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników wraz z potwierdzeniem zameldowania na pobyt czasowy w G., ul. [...]; 17) kopię zaświadczenia z dnia 9 lipca 2010 r., że R. S. nie figuruje w ewidencji KRUS wraz z potwierdzeniem zameldowania na pobyt czasowy w G., ul. [...]3; 18) kopię zaświadczenia z dnia 5 lutego 2009 r. o otrzymaniu przez E. Sp. z o.o. numeru REGON; 19) kopię decyzji z dnia 16 lutego 2009 r. w sprawie nadania numeru NIP wraz z kopią potwierdzenia zarejestrowania Strony jako podatnika VAT z dnia 19 lutego 2009 r.; 20) kopię protokołu z nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników E. Sp. z o.o. w dniu 14 października 2009 r. dotyczącego zbycia dwóch udziałów w spółce panom: M. K. i R. S. przez K. P. i M. P. wraz z umowami sprzedaży udziałów i notarialnym poświadczeniem podpisów na tych umowach oraz zgodą zarządu strony na zbycie tych udziałów; 21) kopię wypisu z aktu notarialnego z dnia 14 października 2009 r. dot. udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania M. P. jej mężowi, W. Pi.; 22) certyfikaty zgodności procesu produkcji z wymaganiami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 wystawione przez E1 Sp. z o.o. dla pięciu członków Strony – R. S., W. P., M. P., K. P. i M. K., ważne od 31.10.2010 do 31.12.2011 r. W załączniku do każdego certyfikatu podano rodzaj produktu, obszar i wielkość produkcji; 23) protokół z kontroli z dnia 31 maja 2011 r. przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska organów i Sądu I instancji, że w ramach postępowania przed Marszałkiem nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym nie zgromadzono wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów. Stwierdzić jednakże należy, że Marszałek przeprowadził w sprawie "uproszczone" postępowanie dowodowe. Zweryfikował też wniosek skarżącej spółki pod kątem jego wymagań formalnych o których mowa w art. 4 ustawy. Zatem uchybienie Marszałka przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z 14 czerwca 2011 r. nie polegało na zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Wprawdzie w sprawie naruszono wskazane w decyzjach przepisy prawa materialnego i procesowego, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia. Zresztą jednoznacznie trzeba wyjaśnić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2550/19). Z taką zaś sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

W okolicznościach sprawy stwierdzić zatem należy, ze Marszałek dopuścił się zwykłego naruszenia przepisów postępowania polegającego na pobieżnej ocenie przedstawionych przez skarżącą spółkę dokumentów. Natomiast z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ ten oparł się na innych niż wskazane przez spółkę dokumentach, wśród których przeważały dokumenty prywatne. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że organ przeprowadził jednak postępowanie dowodowe. Co najwyżej wadliwie ocenił dokumenty prywatne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7 ust. 6 pkt 3 ustawy. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych do sporządzania odpisów, wyciągów lub kserokopii dokumentów, a nie obowiązek ich sporządzenia. Obowiązkiem kontrolującego jest zaś sporządzenie z tej czynności protokołu (art. 7 ust. 6 pkt 7).

Natomiast jako niezasadne należy uznać pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy, art. 7 ustawy i § 1 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 r. Z ich analizy wynika bowiem, że skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w postępowaniu przed Marszałkiem przedstawiono wszystkie wymagane prawem dokumenty i właściwie nie doszło do żadnego naruszenia tych przepisów. Ze stanowiskiem tym zgodzić się jednak nie można. Zarówno bowiem organy jak i Sąd I instancji precyzyjnie i jednoznacznie ustaliły, a następnie opisały wszelkie braki i naruszenia, które wystąpiły w tym postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie spółka nie ma racji twierdząc, że przedłożone przez nią dokumenty w postępowaniu przed Marszałkiem w pełni odpowiadały wymogom wynikającym ze wskazanych przepisów. Oświadczenia poszczególnych członków spółki oraz przedłożone zestawienia nie są dokumentami o których mowa w tych przepisach. Na ich podstawie Marszałek winien wezwać członków spółki do okazania faktur widniejących w zestawieniach lub innych dokumentów potwierdzających wartość sprzedaży. Nie czyniąc tego, naruszył przepisy postępowania, ale naruszenie to, jak już wyżej wykazano, nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności dotyczącą wykładni przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).