Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 135/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 106 par. 1 i par. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 27 grudnia 2022 r. nr SKO 4111/89/2022 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 14.09.2022 r. Wójt Gminy W. wystąpił do zarządcy drogi powiatowej nr [...] – Zarządu Powiatu Wałbrzyskiego o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – dalej: u.p.z.p. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa domku letniskowego" przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i nr [...], obręb Z., gmina W.

Postanowieniem z 03.11.2022 r. nr 667/2022 Zarząd Powiatu Wałbrzyskiego (dalej: Zarząd Powiatu) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Starosta pod którego przewodnictwem działa Zarząd Powiatu wskazał, że w analizowanej sprawie, działki nr [...] i nr [...] położone są w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej (działka nr [...], obręb [...], Z., ul. [...]). W przedłożonym projekcie decyzji wskazano, że dopuszcza się realizację budowy domku letniskowego przy jednoczesnym ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 1,3 m od granicy z działką nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, co daje odległość 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem Zarządu Powiatu, takie ustalenia w drastyczny sposób naruszają ustawę z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) – dalej: u.d.p., a w szczególności art. 43 ust. 1 lp. 3 kolumna 3 tabeli tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku drogi powiatowej, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 8 m w terenie zabudowy i 20 m poza terenem zabudowy. Powołano się także na uregulowanie art. 43 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W ocenie Zarządu Powiatu budowa domu letniskowego w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej w żadnym wypadku nie mogła zostać uznana za przypadek, na który zarządca drogi mógł się zgodzić. Przewidziane w decyzji usytuowanie obiektu uniemożliwi zarządcy drogi realizację ustawowych zadań związanych z utrzymaniem drogi powiatowej.

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem przez T. B., w którym zarzucono Zarządowi Powiatu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niedoręczenie wydanego postanowienia właściwej stronie postępowania, tj. zamiast T. B. – Wójtowi Gminy W. W związku z tym wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postanowieniem z 27.12.2022 r. (nr SKO 4111/89/2022) SKO w Wałbrzychu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO uznało postanowienie organu I instancji za zgodne z prawem wskazując, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący obszarów przyległych do pasa drogowego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania tej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przytaczając brzmienie art. 35 ust. 3 u.d.p. SKO stwierdziło, że zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

Przedkładając powyższe rozważania na stan faktyczny sprawy Kolegium stwierdziło, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ocenie Zarządu Powiatu, tak ustalona linia zabudowy jest niezgodna z wymaganiami określonymi w art. 43 ust. 1 lp.3 kolumna 3 tabeli u.d.p. Kolegium podzieliło taką ocenę. Skoro w przedłożonym projekcie rozstrzygnięcia ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3 m od krawędzi jezdni, to naruszono tym samym przywołany przepis ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy poniżej minimalnej odległości przewidzianej dla terenu zabudowanego na 8 m w przypadku drogi powiatowej.

Za chybiony Kolegium uznało zarzut nieważności zaskarżonego postanowienia. Kolegium przytoczyło brzmienie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z którego wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi powiatowej jest to zarząd powiatu. Oznacza to, że dysponentem postępowania uzgodnieniowego jest wnioskodawca (wójt, burmistrz albo prezydent miasta), i to do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta organ uzgadniający przekazuje wydane prze siebie postanowienie. Rozstrzygnięcie te doręcza się również inwestorowi, któremu w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przysługuje wyłączne prawo wniesienia zażalenia. Natomiast okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nie zachodzi okoliczność niedoręczenia postanowienia właściwej stronie, gdyż postanowienie zostało doręczone tak do Urzędu Gminy W., jak i do inwestora, skoro złożył zażalenie. Kolegium nie stwierdziło, by kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

T. B. wywiódł skargę na postanowienie SKO w Wałbrzychu zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez: niepełne, nierzetelne, wybiórcze zebranie materiałów dowodowych, w tym m.in. pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy: 1) decyzji o warunkach zabudowy wydanych na działkach sąsiednich wskazujących na linię zabudowy występującą w odległości 1,3 — 1,5 m oraz 2) stanowiska Starosty Powiatowego z 26.03.2021 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację domku letniskowego w odległości mniejszej niż 8 m.

Ponadto autor skargi podniósł zarzut naruszenia przez Kolegium prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że inwestycja polega na budowie;

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.b. poprzez niewłaściwe uzgodnienie projektu planu z zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych w sytuacji, gdy ustawodawca wprost nie określił kryteriów normatywnych, jakimi winien kierować się organ dokonując uzgodnienia, gdzie pośrednio, na podstawie powołanych przepisów, można było wskazać, że zarząd powiatu uzgadniając projekt planu, zobligowany był uwzględnić wpływ zagospodarowania terenów przylegających do drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, samej drogi oraz - możliwości prawnych realizacji zaplanowanych inwestycji drogowych, czego nie uczynił;

- art. 60 ust. 1 w zw. z art 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przejawiające się w sytuacji negatywnego zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia linii zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej, podczas gdy istnieje w obrocie prawnym tzw. "ciche uzgodnienie" wydane przez ten sam organ w stosunku, co do analogicznych przedsięwzięć inwestycyjnych zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi powiatowej, a nadto istnieje oficjalne stanowisko zarządu powiatu, co do wyrażenia zgody na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 8 m na działkę nr [...], a zatem jedną z działek objętych negatywnym uzgodnieniem.

Przy tak sformułowanych zarzutach skargi jej autor wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia; 2) zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia postanowienia o pozytywnym uzgodnieniu przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Ponadto autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i nr [...] oraz stanowiska Starosty Powiatu z 26.03.2021 r.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co sankcjonuje jego uchylenie i orzeczenie w odmienny sposób. Wskazane bowiem warunki uzgodnienia planu miejscowego są niedopuszczalne. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., uzgodnienie projektu planu następuje z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Jednocześnie jak stanowi art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p., uzgodnienie projektu planu następuje z wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. W niniejszym przypadku uzgodnienie projektu planu miejscowego dokonywane jest przez zarząd powiatu w zakresie kompetencji zarządcy drogi oraz kompetencji związanych z zadaniami samorządowymi. Taki stan rzeczy może rodzić pewne komplikacje, albowiem podstawy uzgodnienia i zakres możliwości dyskrecjonalnej ingerencji w projekt planu mogą być odmienne w przypadku realizacji kompetencji w ramach administracji drogowej i w ramach zadań samorządowych.

Rozwijając zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 3 u.d.p., pełnomocnik skarżącego wskazał, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą w szczególności na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do już istniejącej drogi mającego się pojawić ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W toku opracowywania warunków zabudowy uzgodnienia powyższe winny mieć miejsce, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy. Dlatego ze względu na istniejący sposób zagospodarowania a także istniejące warunki zabudowy dla działek sąsiednich należało uznać, że albo istnieją uzgodnienia zarządu powiatu pozytywne, wszak zostały wydane warunki zabudowy dla działek sąsiednich bądź istnieją "ciche uzgodnienia", skoro istniejąca zabudowa przy pasie drogi jest w granicach w jakich odmawia się udzielenia pozytywnych uzgodnień skarżącemu.

Skarżący zaznaczył także, że w niniejszej sprawie zarząd powiatu nie wziął pod uwagę wpływu zagospodarowania terenów przylegających do drogi na nią samą (kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego, funkcjonowania trasy oraz prawnych możliwości realizacji zaplanowanych inwestycji drogowych). Uwypuklił przy tym fakt, że wzdłuż ulicy [...] (w odległości do 150 m od działki nr [...]) znajduje się już szereg zabudowanych działek, na których posadowiona jest m.in. zabudowa rekreacyjna w postaci restauracji czy inna zabudowa, która znajduje się w odległości ok. 1,5 m od granicy drogi powiatowej działki nr [...] (ul. [...]). Powołując się na dołączone do skargi decyzje administracyjne skarżący zwrócił uwagę, że w przypadku jednej z działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, tj. działki nr [...] zostały ustalone na warunki zabudowy, gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy od granicy działki nr [...] wynosi 1,5m. Identyczne ustalenia ma również działka sąsiednia nr [...]. Z tych powodów wątpliwości skarżącego budzi fakt wydania negatywnej opinii dla jego działki, która znajdującej się pomiędzy wskazanymi działkami.

Podsumowując autor skargi wskazał na brak normatywnych podstaw do negatywnego zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], w sytuacji gdy zarząd powiatu wydał już zgodę na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni i nie wskazał przy tym na ewentualne zmiany jakie zaszły od tego czasu, a które uprawniałby ten organ do zmiany wyrażanego na przestrzeni lat dotychczasowego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów postanowienia. Jednocześnie wyjaśniło, że na etapie wystosowania zażalenia strona nie przedłożyła dokumentów o których wspomniała w skardze i nie podnosiła kwestii "cichego przyzwolenia". Wskazane przez skarżącego okoliczności nie były znane SKO, jednakże podstawą działania organu odwoławczego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a nie inne orzeczenia organów administracji. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w trakcie rozpatrywania niniejszej sprawy nie działał na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p., gdyż przedmiotem sprawy nie było uzgadnianie projektu miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie SKO w Wałbrzychu nie dopuściło się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy stwierdzić, że w sprawie prawidłowo ustalony został stan faktyczny i na tej podstawie orzekające organy administracyjne właściwie zastosowały i zinterpretował przepisy prawa, w oparciu o które wydano kwestionowane postanowienie.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz.1693 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przypadku drogi powiatowej jest to Zarząd Powiatu. Uzgodnień tych, w świetle art. 53 ust. 5 powołanej ustawy, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.p.b. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W związku z tym, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, a takim z pewnością jest domek letniskowy, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane w oparciu o dwie, niezależne przesłanki. Pierwsza z nich dotyczyła naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p., druga odnosiła się do negatywnego wpływu planowanej inwestycji na możliwość realizacji przez Zarząd Powiatu ustawowych zadań związanych z utrzymaniem drogi powiatowej. Przyjdzie przy tym zauważyć, że kryterium odległości obiektu budowlanego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny dopuszczalności usytuowania obiektu budowlanego przy drodze. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z 02.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1198/12 niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są wskazywane wyżej kwestie dotyczące niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie zarządca drogi wskazał na prawidłowe przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji i załącznika graficznego do tego projektu wynika bowiem, że odległość przedmiotowego obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej wynosi 3,0 m (nieprzekraczalną linię zabudowy określono w odległości 1,3 m od granicy z działką nr [...]), podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 kolumna 3 tabeli ustawy o drogach publicznych powinna wynosić na terenie zabudowy co najmniej 8 m. Odnosząc się w tym miejscu do przedłożonych wraz ze skargą kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działek sąsiednich względem działki zainwestowania, tj. działek nr [...] i nr [...], to przede wszystkim należy zwrócić uwagę na różnicę w zakresie ustalonej linii zabudowy, którą wyznaczono w odległości większej, tj. 1,5 m od granicy działki nr [...], nie zaś jak w przypadku projektu decyzji, który spotkał się odmową uzgodnienia - w odległości 1,3 m od granicy działki nr [...]. Odnosząc się z kolei do drugiego z przywołanych w skardze dokumentów, którym jest pismo Starosty Wałbrzyskiego z 36.03.2021 r. zawierające stanowisko w zakresie zgody na lokalizację budynku - domu letniskowego przy drodze powiatowej nr [...] - ul. [...] w Z., to również w tym przypadku należy wskazać na różnicę pomiędzy parametrem dotyczącym odległości lokalizacji domu letniskowego. Starosta bowiem zapewnił o wyrażeniu zgody jeśli odległość będzie nie mniejsza niż 4m od granicy działki drogowej nr [...]. W przedłożonej do uzgodnienia decyzji taka odległość został zmniejszona do 3m. Nie można zatem twierdzić, że w badanym przypadku zarządca drogi bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, skoro projekt decyzji o warunkach zabudowy, który spotkał się z odmową uzgodnienia dopuszczał realizację budowy domu letniskowego przy ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 1,3 m od granicy działki nr [...], co daje odległość 3 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W żadnym z powołanych przez skarżącego przykładów zarządca drogi nie wyraził zgody na takie zbliżenie do istniejącej drogi. Brak jest zatem zarzucanej w skardze niekonsekwencji pomiędzy stanowiskiem zarządcy drogi wyrażonym w postanowieniu z 03.11.2022 r. a przywołanymi przez skarżącego przykładami pozytywnego uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do drugiej przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, którą jest negatywny wpływu planowanej inwestycji na możliwość realizacji przez zarządcę drogi ustawowych zadań związanych z utrzymaniem drogi powiatowej, to przede wszystkim należy zauważyć, że do zadań zarządcy drogi należy, stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.

Skarżący poza powołaniem się na omówione wyżej przypadki uzgodnienia warunków zabudowy dla działek sąsiednich nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji – podstawą do odmowy uzgodnienia projekt decyzji na tej podstawie. Przyjdzie natomiast zauważyć, że lokalizacja domów (w tym letniskowych) w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, (która nie posiada pobocza) i brak jest możliwości parkowania samochodu, utrudnia niewątpliwie obsługę takiej drogi, a w okresie zimowym uniemożliwia odśnieżanie.

Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 3 u.p.b. przez uznanie, że inwestycja polega na budowie, to po pierwsze, co słusznie podniosło Kolegium, organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Ograniczenia te natomiast dotyczą oceny zgodności projektu decyzji w części dotyczącej przedmiotu uzgodnienia przez organ, do którego wystąpiono o uzgodnienie. Po drugie, przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. dotyczy każdej zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Zakres tego przepisu dotyczy także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W każdym z tych przypadków zarządca drogi dokonuje uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie można przy tym zapomnieć, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa właśnie art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego nie tylko budową obiektu budowlanego ale także każdą zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z czym niewątpliwie wiąże się lokalizacją domku letniskowego. Kwestią nie mającą jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje natomiast ocena, czy taki przypadek należy zakwalifikować jako budowa budynku w rozumieniu prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, uznać należało za trafną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ustaleń tych nie podważono skutecznie w złożonej skardze. Przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji i wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z prawidłowym przytoczeniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Konsekwencją powyższych ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi.

Wypowiadając się natomiast braku doręczenia skarżącemu postanowienia z 03.11.2022 r. to w ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce. Tym niemniej należy stwierdzić, że skarżący złożył zażalenie w terminie (15.11.2022 r. - data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym), który dla niego należało liczyć od dnia doręczenia postanowienia Gminie, co miało miejsce 08.11.2022 r.

Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.