Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 266/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz P. Z. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu [...] działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zmianami), dalej "u.s.p." oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320), w dniu 7 maja 2021 r. podjął uchwałę nr [...] w której w § 1 punkcie 1 rozwiązał umowę o pracę z P. Z. (dalej "skarżący") zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wskazanych w uzasadnieniu uchwały. Natomiast w § 1 punkcie 2 wskazał, że zwolnienie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano między innymi, że:

Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., do zadań zarządu powiatu należy

w szczególności: zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Stosownie do art. 52 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks pracy, pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych.

Skarżący zajmował stanowisko Dyrektora Domu Pomocy Społecznej

w [...], ul. [...].

Rolą kierownika jednostki jest zapewnienie jej właściwego zarządzania pod względem organizacyjnym, administracyjnym, finansowym oraz realizacji szczegółowych zadań z zakresu pomocy społecznej określonych ustawą.

Przeprowadzana w jednostce kontrola zgodnie z ustaleniami Zespołu kontrolującego, w ocenie Zarządu Powiatu świadczy o ciężkim naruszeniu podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na:

- nieprawidłowości w zakresie przyznawania premii uznaniowych, premii regulaminowych oraz nagród;

- nieprawidłowościach związanych z procedurami wewnętrznymi dot. zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy prawo zamówień publicznych;

- braku dokumentów potwierdzających należyte wykonanie dostaw i usług

w ramach udzielonych zamówień.

Ustalenia Zespołu kontrolującego potwierdzają wystąpienie nieprawidłowości w zakresie zarządzania pod względem organizacyjnym, administracyjnym i finansowym, brak dbałości w wykonywaniu zadań publicznych oraz o środki publiczne z uwzględnieniem interesu publicznego.

Wobec powyższego doszło do naruszenia jednego z podstawowych obowiązków pracownika samorządowego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Niecelowe i niegospodarne dokonywanie wydatków ze środków publicznych świadczy z kolei o naruszeniu obowiązku dbania o dobro zakładu pracy, o którym mowa w art. 100 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wywiódł P. Z.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie :

1) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w rozumieniu art. 79 ust. 1 tej ustawy, poprzez zrealizowanie przez Zarząd Powiatu [...] kompetencji wynikających z tego przepisu, w świetle motywów zaprezentowanych w uzasadnieniu uchwały, w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego wysłuchania przez organ w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą, czego wynikiem było wykorzystanie władczych kompetencji administracyjnych przez Zarząd Powiatu [...] w sposób nie odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego,

2) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego,

3) art. 18 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz. U. UE C z dnia 29 września 2011 r.) przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień i ustosunkowanie się do zarzutów na posiedzeniu Zarządu Powiatu przed podjęciem uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę,

3) art. 16 Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (201 l/C 285/03) (Dz. U. UE C z dnia 29 września 2011 r.) przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. poprzez nie uzasadnienie zaskarżonej uchwały w taki sposób, aby skarżący mógł się dowiedzieć jakie były faktyczne przyczyny rozwiązania z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia, czego wynikiem było naruszenie reguły obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia administracji publicznej,

4) art. 41 ust. 1 i 2 lit. a Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (UE 2012/C 326/02) poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień na posiedzeniu Zarządu Powiatu przed podjęciem uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia, co stanowi naruszenie prawa skarżącego do bycia wysłuchanym, zanim zostały podjęte indywidualne środki, które negatywnie wpłynęły na jego sytuację.

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnosił o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczono § 1 zaskarżonej uchwały gdzie wskazano, że powodem rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym było ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu uchwały wskazano natomiast, że ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych przez skarżącego polegało na nieprawidłowości w zakresie przyznawania premii uznaniowych, premii regulaminowych oraz nagród, nieprawidłowości związane z procedurami wewnętrznymi dot. zamówień publicznych, braku dokumentów potwierdzających należyte wykonanie dostaw i usług w ramach udzielonych zamówień.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu uchwały nie wskazano dokumentu z jakiego miałyby wynikać zarzuty przedstawione skarżącemu. Skarżący w dniu [...] maja 2021 r. otrzymał notatkę służbową z kontroli przeprowadzonej w DPS wraz z pismem Starosty zobowiązującym go do ustosunkowania się do treści notatki do [...] maja 2021 r. godz. 10:00, co skarżący uczynił. Następnie w dniu [...] maja 2021 r. od godz. 13.30 do godz. 14.10 odbyło się posiedzenie Zarządu Powiatu, na którym podjęto przedmiotową uchwałę oraz jeszcze jedną uchwałę nr [...]. w sprawie przyjęcia Regulaminu Konkursu filmów profilaktyczno - edukacyjnych o bezpieczeństwie w ruchu drogowym "[...]" oraz powołania Komisji Konkursowej, przyjął dwa protokoły z poprzednich posiedzeń i zapoznał się z pismem Prezydenta Miasta [...] w sprawie przedszkoli. Zdaniem skarżącego fakt ten jest istotny, gdyż obrazuje ile czasu mogli poświęcić członkowie Zarządu Powiatu na rozpatrzenie tej skomplikowanej i dotyczącej tak ważnej dla skarżącego kwestii. W ocenie skarżącego przy tak krótkim posiedzeniu Zarządu Powiatu projekt zaskarżonej uchwały wraz z uzasadnieniem musiał być przygotowany wcześniej, przed rozpoczęciem posiedzenia Zarządu Powiatu.

O godz. 14.10 po zakończeniu posiedzenia Zarządu Powiatu, skarżący został telefonicznie wezwany do Starostwa Powiatowego w [...]. Po przyjeździe do Starostwa ok. godz. 14.20 skarżącemu wręczono pismo z dnia [...] maja 2021 r. podpisane przez Starostę [...], do którego była dołączona uchwała Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2021r. o rozwiązaniu umowy o pracę ze skarżącym bez wypowiedzenia, wraz z uzasadnieniem.

Około godziny 15.00 w tym samym dniu kierowca Starostwa doręczył już skarżącemu wystawione z datą [...] maja 2021 r. świadectwo pracy. Dowód:

1) uchwała Nr [...] z uzasadnieniem,

2) protokół z posiedzenia Zarządu Powiatu [...] w dniu [...] maja 2021r.

Zdaniem skarżącego przedstawiona chronologia działań Starosty i Zarządu Powiatu [...] wskazuje jednoznacznie, że rozwiązanie z powodem umowy o pracę było zaplanowane i wcześniej przygotowane, a żądanie wyjaśnień miało wyłącznie charakter pozorny. Co najważniejsze - skarżący przy takim tempie działań Zarządu Powiatu nie miał żadnych możliwości wyjaśnienia osobiście Zarządowi Powiatu zarzutów, które wynikały z notatki służbowej.

Skarżący podkreślił, że nie został w ogóle poinformowany, nawet gdy osobiście złożył o godz. 10.00 żądane przez Starostę pisemne wyjaśnienie, że w tym samym dniu o godz. 13.30 odbędzie się posiedzenie Zarządu Powiatu, na którym będzie rozpatrywany projekt uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia. Skarżący nie został zaproszony na to posiedzenie. Takim postępowaniem pozbawiono go, respektowanego we wszystkich praworządnych krajach Unii Europejskiej, prawa do wysłuchania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2445/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zgodna

z obowiązującym prawem.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie bada przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 Kodeksu pracy, lecz ocenia prawidłowość podjęcia uchwały dotyczącej zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu.

W ocenie Sądu oznacza to konieczność zbadania, czy organ nie przekroczył swoich kompetencji wydając zaskarżoną uchwał i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Sąd bada również, czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy.

Dalej Sąd wskazał, że dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały biorąc pod uwagę ww. kryteria, zdaniem Sądu skażona uchwał została wydana w granicach kompetencji zarządu powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny (o czym świadczy jej uzasadnienie). Uchwała spełnia przy tym warunki formalne przewidziane dla tego typu aktów administracyjnych.

Sąd stwierdził, że dla skarżonej uchwały zostało również sporządzone uzasadnienie, chociaż w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Uzasadnienie zdaniem Sądu wprost wskazuje, że odwołanie skarżącego ze stanowiska kierowniczego nie ma w rozważanym przypadku charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wskazano bowiem szczegółowe motywy jej podjęcia. Wyjaśniono, że w jednostce prowadzonej przez skarżącego została przeprowadzona kontrola, która wykazała szereg nieprawidłowości. Ustalenia Zespołu kontrolującego w ocenie Zarządu Powiatu [...] świadczą o ciężkim naruszeniu, przez skarżącego, obowiązków pracowniczych, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu wbrew stanowisku skarżącego, że nie miał możliwości wypowiedzenia się w niniejszej sprawie, należy wskazać, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały skarżący miał możliwość ustosunkowania się do stawianych mu przez Zarząd zarzutów, co wprost wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tak więc doszło do zapewnienia stronie przez te organy możliwości czynnego udziału

w postępowaniu. Kwestia ewentualnego zaproszenia skarżącego do udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu [...] leży zgodnie z § 13 ust. 5 Załącznika nr 4 do Statutu Powiatu [...] w gestii Starosty i to on może takie zaproszenie wystosować.

Sąd podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy z Dyrektorem DPS ma charakter uznaniowej kompetencji władczej. Przepisy prawa nie zawierają bowiem materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych powiatu (podstawę taką stanowią bowiem przepisy prawa pracy). Z tego względu w akcie rozwiązującym stosunek pracy powinno wskazać się przesłanki jakimi kierował się organ, przy ustalaniu konieczności natychmiastowego rozwiązania tego stosunku. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wyczerpujący wyjaśnia, jakimi powodami kierował się organ podejmujący zaskarżone rozstrzygnięcie.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA").

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 349/22, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA na wstępie odnotował istotną sprzeczność zawartą

w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, co, zdaniem NSA, powoduje, że stanowisko Sądu I instancji nie jest jednoznaczne. Mianowicie na str. 5 uzasadniania w drugim akapicie znajduje się następujące stwierdzenie: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono, ponieważ podejmując zaskarżoną uchwałę organ

w sposób istotny naruszył prawo." To stwierdzenie pozostaje w sprzeczności zarówno

z sentencją wyroku jak i z dalszą częścią uzasadniania wyroku, w konkluzji której Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i dlatego skargę oddala. Powyższa okoliczność może budzić uzasadnione wątpliwości co do stanowiska Sądu I instancji

w rozpoznawanej sprawie.

Dalej NSA podniósł, że uchwała, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu jest wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu. Przeprowadzenie kontroli przez Sąd ma na celu zbadanie, czy akty w tym przypadku uchwała pochodzące od organów administracji publicznej, podjęte zostały w wyniku szerokiej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, a tym samym czy nie zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności.

W ocenie NSA dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak

i adresatów. Stąd też tak istotne jest uzasadnienie uchwały, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. To wskazanie określonych faktów i zdarzeń powinno cechować się niezbędną szczegółowością i konkretnością, albowiem tylko wówczas możliwa jest skuteczna kontrola prawidłowości podjętego aktu. Stąd też tak ważną rolę pełni uzasadnienie uchwały, przy czym istotnym zagadnieniem jest nie sam fakt, że uchwała posiada uzasadnianie, ale czy uzasadnianie to ze względu na swoją treść pozwala na przeprowadzenie skutecznej kontroli sądowej.

Drugim istotnym zagadnieniem, zdaniem NSA, jest kwestia zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały.

W ocenie NSA kwestią bezsporną jest, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., nie jest decyzją Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Za takim stanowiskiem wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 494/20 wskazując, że uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19, który również dotyczy uchwały zarządu powiatu, sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferą prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadniania. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zapewnienia skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień i bycia wysłuchanym na posiedzeniu Zarządu Powiatu, przed podjęciem uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w dniu [...] maja 2021 r. otrzymał od Starosty [...] pismo do którego była dołączona notatka służbowa z czynności kontrolnych w DPS w [...] ul. [...] (notatka nie zawierała daty, ani numeru) z wnioskiem o ustosunkowanie się do treści notatki do dnia [...] maja 2021 r. do godz. 10, co też uczynił w złożonym piśmie. Natomiast jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia [...] maja 2021 r. jak również z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu, złożone wyjaśnienia w ogóle nie były przedmiotem jakiejkolwiek oceny, czy wypowiedzi, w takich okolicznościach sprawy skarżący nie miał zapewnionej możliwości czynnego udziału w postaci prawa do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Tym samym niezasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżący poprzez złożenie wyjaśnień miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 349/22. Stosownie zaś do treści art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA. Sąd nie jest wówczas związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyroki: SN z dnia 9 lipca 1998r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNP z 1999 r., nr 15, poz. 486; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez NSA tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej). W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 420 - 421; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z ww. okoliczności pozwalająca Sądowi na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 17 stycznia

2024 r., sygn. akt I OSK 349/22.

NSA w powyższym wyroku uchylając wcześniej wydane orzeczenie zwrócił uwagę na dwie kwestie.

Pierwsza kwestia dotyczy treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały. NSA wskazał, że uzasadnienie w tego typu sprawach powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. To wskazanie określonych faktów i zdarzeń powinno zaś cechować się niezbędną szczegółowością i konkretnością, albowiem tylko wówczas możliwa jest skuteczna kontrola prawidłowości podjętego aktu.

Druga kwestia związana jest z koniecznością zapewnieniem skarżącemu

w postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą czynnego udziału.

Wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki

w sferze prawa pracy, jak i aktem podjętym w sprawie z zakresu stosunku służbowego, a więc administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlegać może ocenie nadzorczej właściwego wojewody, jak również kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała wywołuje skutki zarówno w sferze stosunku służbowego (zajmowanego stanowiska), jak również w sferze stosunku pracy (prawa pracy), to osoba odwołana ze swojej funkcji dochodzić może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych także przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Wymaga jednakże zwrócenia uwagi, że także i w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

W myśl art. 87 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Przy czym, ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, zatem legitymacja procesowa wynikająca z art. 87 ust. 1 u.s.p. ma charakter szczególny. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy

i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi jest uchwała odwołująca skarżącego ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...], a zatem jego interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powołał się również na art. 24 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282). Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz

o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli. Art. 24 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi natomiast do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie. Ponadto organ przywołał art. 100 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy (błędnie określony jako art. 104 § 1 pkt 4), który to przepis stanowi, że pracownik jest obowiązany w szczególności dbać o dobro zakładu pracy, chronić jego mienie oraz zachować w tajemnicy informacje, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę.

Jako podstawę faktyczną zaskarżonej uchwały organ przywołał fakt przeprowadzania kontroli w Domu Pomocy Społecznej w [...], której skarżący był dyrektorem, a w toku której ustalono, że doszło do ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych polegających na:

- nieprawidłowości w zakresie przyznawania premii uznaniowych, premii regulaminowych oraz nagród;

- nieprawidłowościach związanych z procedurami wewnętrznymi dot. zamówień publicznych, do których nie stosuje się przepisów ustawy prawo zamówień publicznych;

- braku dokumentów potwierdzających należyte wykonanie dostaw i usług w ramach udzielonych zamówień.

Organ zarzucił, że ustalenia Zespołu kontrolującego potwierdzają wystąpienie nieprawidłowości w zakresie zarządzania pod względem organizacyjnym, administracyjnym i finansowym, brak dbałości w wykonywaniu zadań publicznych oraz

o środki publiczne z uwzględnieniem interesu publicznego. Zdaniem organu w tej sytuacji doszło do naruszenia jednego z podstawowych obowiązków pracownika samorządowego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz obowiązku sumiennego wykonywania zadań, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Wprawdzie zaskarżona uchwała wydana została w granicach kompetencji zarządu powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że nastąpiło to w sposób dowolny i bez zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania

w sprawie.

Niezaprzeczalnie uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Za takim stanowiskiem wypowiedział się NSA między innymi w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 494/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który również dotyczy uchwały zarządu powiatu, sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferą prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadniania.

W niniejszej sprawie skarżący nie miał możliwości złożenia wyjaśnień i bycia wysłuchanym na posiedzeniu Zarządu Powiatu, przed podjęciem uchwały.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w dniu [...] maja 2021 r. otrzymał od Starosty [...] pismo do którego była dołączona notatka służbowa z czynności kontrolnych w DPS w [...] (notatka nie zawierała daty, ani numeru) z wnioskiem o ustosunkowanie się do treści notatki do dnia [...] maja 2021 r. do godz. 10, co też skarżący uczynił w złożonym piśmie. Jak wynika jednak z uzasadnienia uchwały z dnia [...] maja 2021 r. jak również z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu, złożone wyjaśnienia

w ogóle nie były przedmiotem jakiejkolwiek oceny, czy wypowiedzi. W takich okolicznościach sprawy skarżący nie miał zapewnionej możliwości czynnego udziału

w postaci prawa do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17). Tym samym – w ocenie Sądu – w pełni usprawiedliwione jest stanowisko skarżącego, że Zarząd Powiatu nie dał mu żadnych możliwości, a w istocie pozbawił go prawa wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się

z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy wreszcie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Spełnienie tego wymogu było

w okolicznościach faktycznych tej sprawy możliwe, bez istotnych trudności dla prowadzonego postępowania.

Ponadto zarzucić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przywołano wyłącznie tezy wynikające z przeprowadzonej kontroli w DPS w [...] nie analizując w sposób wyczerpujący ustaleń tej kontroli i okoliczności, w których skarżący miał się dopuścić podstawowych obowiązków pracowniczych. Organ nie wskazał, jakich konkretnie uchybień bądź zaniedbań dopuścił się skarżący. Nie podał na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości i w jakim stopniu winą za nie należy obarczyć skarżącego. Biorąc również pod uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odniesiono się

w żądnym stopniu do przedstawionego przez skarżącego stanowiska, zaskarżona uchwała jawi się jako dowolna, podjęta bez rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podnieść należy, że ważnym elementem aktu prawnego (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Stąd też tak istotne jest uzasadnienie uchwały, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. To wskazanie określonych faktów i zdarzeń powinno cechować się niezbędną szczegółowością i konkretnością, albowiem tylko wówczas możliwa jest skuteczna kontrola prawidłowości podjętego aktu. Stąd też tak ważną rolę pełni uzasadnienie uchwały, przy czym istotnym zagadnieniem jest nie sam fakt, że uchwała posiada uzasadnianie, ale czy uzasadnianie to ze względu na swoją treść pozwala na przeprowadzenie skutecznej kontroli sądowej.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały tych standardów nie wypełnia.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie pozwalały na przyjęcie, że zachodziła uzasadniona podstawa do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...].

Mając na względzie wskazane powyżej naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności, że zaskarżona uchwała posiada lakoniczne uzasadnienie oraz że w postępowaniu wyjaśniającym nie uczyniono zadość jednej z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi, jaką jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu, oznacza to, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa.

Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął okres ponad jednego roku, to uzasadnionym jest na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).