Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 328/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 127 par. 1 i par. 3, art. 134, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 50 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 182, art. 183 ust. 1, art. 184 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 37d ust. 1, ust. 3, ust. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Nysa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4247.2023.li w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wysokości kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Gminę Nysa (dalej także jako: "strona", "skarżąca" lub "Gmina") postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4247.2023.li, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; w dacie orzekania Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 listopada 2023 r., SKO.40.3642.2023.li w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...], w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary pieniężnej – stwierdziło niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Nysy z 30 kwietnia 2019 r., nr [...], w pkt 1 wymierzającej J. G. karę pieniężną w wysokości 21.017,60 zł tytułem umieszczenia urządzenia reklamowego nq elewacji budynku przy ul. [...] nr [...] w N. (dz. nr a z k. m. [...], obręb Ś.), okresie od dnia 30 marca do 30 kwietnia 2019 r., oraz w pkt 2 nakładającej na J. G. obowiązek usunięcia ww. urządzenia reklamowego oraz orzekającej, iż decyzja w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 2 podlega natychmiastowemu wykonaniu - w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary pieniężnej. Następnie decyzją z 7 listopada 2023 r., nr SKO.40.3642.2023.li, Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary pieniężnej. Decyzja ta została doręczona Gminie Nysa w dniu 20 listopada 2023 r.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu drugoinstancyjnego Burmistrz Nysy, reprezentując Gminę Nysa, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., pismem z dnia 30 listopada 2023 r., nadanym w tym samym dniu, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 listopada 2023 r., SKO.40.3642.2023.li, dotyczącą stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...], (znak: [...]) w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary pieniężnej.

Rozpatrując złożony przez Gminę środek zaskarżenia Kolegium, opisanym we wstępie, postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W podstawie prawnej i w uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło m.in. art. 127 § 1 i 3 oraz art. 134 k.p.a., po czym wyjaśniło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie stronie. W tych ramach zaznaczyło, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydawania decyzji. Wskazało następnie, że w fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne. Obowiązek ten nakłada na organ art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Zaznaczył nadto, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei – jak dalej podniosło Kolegium – z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że w przytoczonych wyżej norm wynika, iż odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje jedynie stronie , o czym świadczy zwrot "służy stronie odwołanie". Zdaniem Kolegium z przepisów nie wynika natomiast, aby w taki środek prawny przysługiwał również organowi administracji publicznej.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu, jak wskazano we wstępie, Gmina Nysa reprezentowana przez jej organ wykonawczy – Burmistrza Nysy, zarzuciła postanowieniu Kolegium z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.40.4247.2023.li, naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje Gminie przymiot strony pomimo, że decyzja Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. niewątpliwie oddziałuje na jej interes prawny.

W motywach skargi skarżący wskazał m.in., że z decyzją z 30 kwietnia 2019 r., nr [...], (znak: [...]) Burmistrz Nysy, działając na podstawie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.), dalej: upzp, wymierzył J. G. karę pieniężną w wysokości 21.017,60 zł, tytułem umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku w N. przy ul. [...] (pkt 1) w okresie od dnia 30 marca 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r., nałożył na tę osobę obowiązek usunięcia ww. urządzenia reklamowego (pkt 2) oraz orzekł, iż decyzja w części dotyczącej obowiązku określonego w pkt 2 podlega natychmiastowemu wykonaniu. W dalszych motywach Burmistrz przypomniał, że SKO wszczęło z urzędu - w odniesieniu do jego decyzji - postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, w wyniku którego decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. stwierdziło jej nieważność w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary pieniężnej, tj. w zakresie pkt 1 decyzji. Zdaniem strony skarżącej Kolegium w podstawie prawnej nie wskazało, która konkretnie podstawa stwierdzenia nieważności wystąpiła w przedmiotowej sprawie, gdyż przywołano jedynie art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył następnie skarżący, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Kolegium zakwalifikowało stwierdzone naruszenie do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ decyzja ta została doręczona Burmistrzowi Nysy w dniu 20 listopada 2023 r., ten nie zgadzając się z nią, działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., reprezentując Gminę Nysa złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku szczegółowo przytoczył zarzuty skierowane do decyzji SKO w Opolu z dnia 7 listopada 2023 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...]. Jednocześnie podniósł, że na mocy tej decyzji Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2019 r. Gmina nabyła prawo do uzyskania kary pieniężnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to kara zasila jej budżet. Z tego – jak twierdzi – wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. Tym samym skarżący uznał, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Nysy dotyczy interesu Gminy Nysa chronionego przepisami prawa, tj. interesu opartego na uprawnieniu do uzyskania zasilenia budżetu gminy karami, których obowiązek egzekwowania wynika z art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarazem Burmistrz Nysy nie posiada kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do Gminy Nysa i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez Burmistrza Nysy. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego i podmiot wydający decyzję, poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego, nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji, to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakąkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne "odżycie" tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż - jak wspomniano - jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym.

Mając na uwadze sformułowany w skardze zarzut oraz przytoczone na jego poparcie argumenty, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek Gminy Nysa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nieważnościowej z dnia 7 listopada 2023 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Argumentując powtórzyło stanowisko wyrażone w objętym skargą postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 30 listopada 2023 r., nr SKO.40.4247.2023.li, jest zgodne z prawem.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Równocześnie mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, CBOSA).

Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy gmina, a zatem także ją reprezentujący jej organ wykonawczy, może kwestionować decyzję organu wyższego stopnia – właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji organu wykonawczy tej gminy, który wydał decyzję w pierwszoinstancyjnym toku postępowania – wydaną w toku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 156 i nast. k.p.a., wszczętego przez ten organ z urzędu.

Kolegium, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. wymierzającej J. G. karę pieniężną w wysokości 6 630,40 zł z tytułu umieszczenia urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. [...] w N., w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary. Kolegium wyjaśniło, że Gminie Nysa nie przysługuje prawo do skutecznego złożenia odwołania i tym samym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż taki środek przysługuje jedynie stronie.

Przeciwnego zdania jest skarżąca Gmina upatrując tego uprawnienia w tym, że kwestionuje decyzję – jak określiła – nadzorczą Kolegium, eliminującą z obrotu prawnego ostateczną decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r., na mocy której nabyła ona prawo do uzyskania kary pieniężnej, zasilającej jej budżet, z czego z kolei wynika jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Kolegium z dnia 7 listopada 2023 r.

W sprawie poza sporem jest, że objete skargą postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy Nysa o ponowne rozpoznanie sprawy podjęto po rozstrzygnięciu zapadłym w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnych k.p.a. Poza sporem jest, że stroną w tej sparwie był adresat decyzji pierwszoinstancyjnej, a o wszczętym z urzędu postępowaniu nadzwyczajnym Kolegium zawiadomiło organ pierwszoinstancyjny, którego decyzję poddało weryfikacji w tym trybie. Równocześnie nie jest kontestowane, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym stosuje się art. 28 k.p.a. Racje ma Kolgium podnosząc, że zgodnei z przytoczonym art., 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z kolei w 127 § 1-3 k.p.a. unormowano dopuszczalność zaskrżenia decyzji. Ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. ustanowił, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zatem – jak także zasadnie stwierdza Kolegium – z wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, analogicznie jak prawo odwołania (art. 127 § 1 k..p.a.), przysługuje stronie. Stąd niezbędnym jest odwołanie się do art. 28 k.p.a., stanowiącego definicje legalną strony w postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc dotychczas podniesione na grunt przedmiotowej sprawy nie można nie wskazać, że organ wydający decyzję w toku pierwszoinstancyjnym (niezależnie od trybu) działający jako organ wykonawczy gminy uprawniony do załatwienia spraw należących do tej gminy, nie traci cech organu a zatem nie jest, być nie może stroną. Poza sporem powinno być, że organ wykonawczy gminy nie ma bytu prawnego bez gminy. Jego pozycje prawna reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: usg. Nie powinno też budzić żadnych wątpliwości, że prawo przydaje mu kompetencje do wydawania decyzji właśnie z uwagi na sposób jego kreacji i jego ustrojowe usytuowanie w strukturach danej jednoski samorządu terytorialnego (zob. art. 30 usg, art. 39 usg). Jego pozycja i zadania ścisle związane są z posiadającą osobowośc prawną – gminą, jako jednostką samorządu terytorialnego, którą z mocy prawa reprezentuje na zewnątrz. Zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest organem właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepisy szczególne mogą zmieniać tę kompetencję. Art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi domniemanie kompetencji organu wykonawczego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dopuszczają również możliwość przeniesienia kompetencji z organu wykonawczego gminy na inny podmiot, co skutkuje zmianą organu właściwego do załatwienia spraw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli organy jednostek organizacyjnych gminy oraz innych podmiotów, z którymi gmina zawarła umowy w celu wykonywania zadań gminy, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zasygnalizowania li tylko wymaga, albowiem nie jest to istotą sporu, że upoważnienie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym powinno przybrać formę uchwały rady gminy. Przeniesienie kompetencji powoduje zmianę właściwości organu administracji publicznej, zatem taka uchwała ma generalny i abstrakcyjny charakter. Z tego powodu jest aktem prawa miejscowego, podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w tym dzienniku. Zakres kompetencji, które podlegają przeniesieniu zostały określony jako "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Pod tym pojęciem należy rozumieć załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach (art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Niedopuszczalne jest w związku z tym przeniesienie uchwałą kompetencji do załatwiania spraw, które nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej.

Zgodnie zaś z art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej nadal: upzp, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Na podstawie art. 37d ust. 3 tej ustawy karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kara ta mocą ust. 11 art. 37d ww ustawy, jako kara pieniężna stanowi dochód gminy.

Z powyższego unormowania ale także z pozycji prawnej organu nie da się wyprowadzić wniosku jak tego oczekuje strona skarżąca, że gmina jest stroną w postępowaniu nieważnościowym, którego wynik zanegowała. Skoro jednak złożyła wniosek to Kolegium rozpoznało go, dając temu wyraz w zaskarżonej przedmiotową skargą prawnej formie wydanej na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. może nastąpić m.in. z przyczyn podmiotowych, tj. braku legitymacji do wniesienia odwołania. Brak tej legitymacji – co należy podkreślić – jest brakiem, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka", sytuacja ta – zdaniem Sądu – wystąpiła w tej sprawie. Zatem, w ocenie Sądu, stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym skargą postanowieniu jest prawidłowe.

Gmina Nysa, co nie może budzić wątpliwości, nie posiada wymaganego prawem a zdefiniowanego w art. 28 k.p.a. interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym przez Kolegium, którego przedmiotem objęto decyzję Burmistrza Nysy. I o ile z decyzja Burmistrza Nysy, jak wskazano wyżej, stanowi o dochodzie gminy, to z przedstawionych powyżej względów nie są one wystarczające do przyznania Gminie Nysa przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kształtującej ten dochód.

Równocześnie skład orzekający w pełni uznaje za słuszny pogląd wypracowany w judykaturze w kwestii dopuszczalności kwestionowania przez gminę decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego, wydanej w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, Kwestia ta była przedmiotem rozważań tak Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 992/21, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1378/20; sygn. akt I OSK 1448/20; sygn. akt I OSK 1450/20; sygn. akt I OSK 1451/20; sygn. akt I OSK 1452/20; sygn. akt I OSK 1491/20; sygn. akt I OSK 1668/20; sygn. akt I OSK 1964/20 oraz w uchwale siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 jak i Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08. Sąd wyrażone tak stanowiska w pełni podziela i przyjmuje je za swoje. Wskazać chociażby należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego – zob. wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 992/21.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest kwestionowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego.

Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji. Jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że Gmina Nysa nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2019 r. Przeciwne stanowisko oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę Nysa decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, jak i popieranie jej przez Gminę Nysa, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych.

Powyższe nie pozbawia jednak gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób niewynikający z przepisów obowiązującego prawa. Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów. Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określone w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.