Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1434/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 347
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 59/22 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2021 r., nr DOiR-I-6250-328/2021/PO w przedmiocie odmowy przywrócenia obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 59/22, oddalił skargę R. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia obywatelstwa polskiego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister), po rozpoznaniu wniosku R. P. (dalej: skarżący), obywatela K., decyzją z 30 września 2021 r. odmówił skarżącemu przywrócenia obywatelstwa polskiego, uznając, że stanowiłoby to zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister, decyzją z 19 listopada 2021 r., utrzymał w mocy swoją decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że skarżący nabył obywatelstwo [...] w [...] r. Decyzją z [...] r. Minister Spraw Zagranicznych udzielił skarżącemu zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Tym samym skarżący utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1962 r. Nr 10, poz. 49), co wyczerpuje przesłankę pozytywną z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2020 r. poz. 347, dalej: ustawa o obywatelstwie polskim).

Minister ustalił, że Prokuratura Rejonowa w P., Ośrodek Zamiejscowy w S. nadzorowała śledztwo w sprawie przeciwko skarżącemu. W dniu [...] r. skarżący prowadził samochód osobowy i w miejscowości D. uczestniczył w wypadku komunikacyjnym z udziałem dwóch innych pojazdów. W chwili zdarzenia skarżący znajdował się w stanie nietrzeźwości (1,1 promila). W wyniku wypadku śmierć poniosły dwie osoby, a cztery osoby odniosły poważne obrażenia ciała. Stwierdzono także uszkodzenia lub zniszczenia pojazdów, biorących udział w zdarzeniu. Czynności procesowe wskazywały, że wypadek spowodował skarżący, który nie zachował ostrożności. Z uwagi na to, że skarżący wyjechał z Polski przed zakończeniem czynności postępowania, nie doszło do postawienia mu zarzutów. Postępowanie zawieszono 30 listopada 1990 r., podjęto 20 stycznia 2011 r., a 17 marca 2011 r. uzyskano opinię biegłego z zakresu ruchu drogowego. W toku postępowania prowadzono czynności poszukiwawcze podejrzanego skarżącego – w kraju i za granicą. Postanowieniem z 3 listopada 2014 r. za skarżącym rozesłano poszukiwania listem gończym, a od 5 listopada 2014 r. skarżący został objęty poszukiwaniem zwyczajnym przez policję. Wobec przedawnienia karalności przestępstwa zarzucanego skarżącemu, a zagrożonego karą pozbawienia wolności do lat 8, postanowieniem z 31 lipca 2015 r. Prokuratura Rejonowa w P., Ośrodek Zamiejscowy w S. umorzyła śledztwo przeciwko skarżącemu.

Minister podkreślił, że odmowa przywrócenia obywatelstwa ma miejsce w przypadku, gdy nabycie obywatelstwa powodowałoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego – art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim. Przywołana ustawa nie definiuje tych pojęć, a więc organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, ma obowiązek uwzględnić wszelkie przesłanki wpływające na stosunek zainteresowanego do Rzeczypospolitej Polskiej i jej obywateli, w szczególności respektowanie prawa polskiego. Organ ocenia dotychczasową postawę cudzoziemca i dokonuje jej prognozy na przyszłość.

Skarżący nie został skazany za popełnienie opisanego wcześniej czynu prawomocnym wyrokiem sądu, ale fakt umorzenia śledztwa nie wyłącza potrzeby dokonania oceny przestrzegania przez niego prawa. Minister stwierdził, że postawa skarżącego nakierowana była na uniknięcie odpowiedzialności i stanowi zaprzeczenie poszanowania norm ustalających porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej. Do stwierdzenia, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystarczające było ustalenie, że jego dotychczasowe działanie godziło w bezpieczeństwo lub porządek publiczny w Polsce, a przyjęcie go do grona obywateli skutkować może obniżeniem poziomu ochrony tych wartości u współobywateli. Minister uznał, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa polskiego stanowi takie zagrożenie, a więc zobowiązany był mu odmówić jego przywrócenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę R. P., uznając za prawidłowe ustalenia Ministra co do stanu faktycznego sprawy i spełnienia negatywnej przesłanki, wskazanej w art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim.

Choć rację ma skarżący, że nie udowodniono mu przypisanego czynu karalnego, to art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim nie wymaga, aby nastąpiło przypisanie winy i skazanie zainteresowanego. W sprawie nie wydano wyroku, o którym mowa w art. 11 p.p.s.a., ale wystarczającym dowodem na okoliczności istotne według art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim, jest postanowienie o umorzeniu śledztwa wydane przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. Postanowienie jest dokumentem urzędowym, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową. Skarżący nie zaprzecza ustaleniom zawartym w postanowieniu o umorzeniu śledztwa, koncentrując się na dokonanej przez organ ocenie jego zachowania, które nastąpiło po tym zdarzeniu.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ zasadnie ocenił zachowanie skarżącego i przebieg postępowania karnego jako wskazujące, że skarżący stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwym, wskutek zdarzenia doszło do śmierci dwóch uczestników kolizji, a inne osoby doznały poważnych uszkodzeń ciała. Opinia biegłego sporządzona po wielu latach przedstawia prawdopodobną wersję wypadku i prowadzi do konkretnych ustaleń faktycznych, których skarżący nie kwestionuje. Strona przez szereg lat miała możliwość wykazania swojej niewinności. W skardze podano kolejne terminy wizyt skarżącego w Polsce, mimo to nie poddał się on weryfikacji w procesie karnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący unikał odpowiedzialności, a twierdzenia, że był do dyspozycji organów ścigania, nie znajdują potwierdzenia. Po latach prokuratura była zobowiązana wystawić list gończy. Wniosek o przywrócenie obywatelstwa skarżący złożył po prawomocnym umorzeniu postępowania karnego. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że całokształt okoliczności faktycznych wskazywał na to, że przywrócenie skarżącemu obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do wniosków dowodowych zawartych w skardze, dotyczących dat pobytu skarżącego w Polsce po wypadku i podkreślił, że nie był uprawniony do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, gdyż pozostaje to w oczywistej kolizji z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim poprzez błędne zastosowanie niniejszego przepisu, stwierdzając, że skarżący stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony i bezpieczeństwa porządku publicznego, w przypadku gdy wnioskodawca takiego zagrożenia nie stanowi;

II. prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji pominął istotną część akt sprawy, a to akta postępowania przed Prokuraturą Rejonową w P. Ośrodek Zamiejscowy w S., sygn. akt [...], z których bezpośrednio wynika, że skarżący nie posiadał wiedzy o toczącym się wobec niego postępowaniu karnym, a także że nie unikał on odpowiedzialności karnej i współpracował z organami postępowania przygotowawczego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący oświadczył też, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wyraża zgodę na rozpatrzenie skargi kasacyjnej w trybie niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

2. Skarga kasacyjna została oparta o zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i uznanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę wydania decyzji i przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji.

3. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że Sąd opiera swoją ocenę zaskarżonego aktu na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i bierze pod uwagę okoliczności z niego wynikające. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zależy od tego, czy przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy pozostaje w sprzeczności z jej aktami. W sprawie do takiej sprzeczności nie doszło. Należy też podkreślić, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1388/21, LEX nr 3580779). Podniesiony przez skarżącego zarzut i jego uzasadnienie zdaje się dążyć właśnie do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, jak również podaje w wątpliwość kompletność zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, akta postępowania karnego dotyczące wypadku drogowego nie stanowiły części materiału dowodowego w sprawie i z tego względu nie mogły zostać pominięte przez organ, a następnie przez Sąd pierwszej instancji. Do akt administracyjnych dołączono natomiast postanowienie o umorzeniu śledztwa i zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji wzięły je pod uwagę.

4. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim. Na podstawie przywołanego przepisu, mimo spełnienia pozytywnych przesłanek, wskazanych w ust. 1, nie przywraca się obywatelstwa polskiego cudzoziemcowi, jeżeli stanowi to zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazane w nim pojęcie: "[zagrożenie dla] ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" nie zostało w ustawie o obywatelstwie polskim zdefiniowane, choć pojawia się w niej kilkakrotnie, w tym także w art. 31, dotyczącym odmowy uznania za obywatela polskiego.

Na tle ustawy o obywatelstwie polskim, "bezpieczeństwo i porządek publiczny" można rozumieć jako "pewne dodatnie stany panujące w organizacji społeczeństwa [...], których dochowanie gwarantuje uniknięcie szkód, niekorzystnych sytuacji, negatywnych oddziaływań itd. przez całość organizacji, jak i poszczególnych jej członków. [...] Bezpieczeństwo publiczne [...] to taki stan, w którym ogółowi jednostek, nieoznaczonym indywidualnie, ale także innym podmiotom, w tym państwu i instytucjom publicznym, nie zagraża zakłócenie normalnego toku życia społecznego i funkcjonowania instytucji i urzędów publicznych. Z kolei porządek publiczny kojarzyć można ze stanem pewnego ładu w sferze życia publicznego, polegającego na przestrzeganiu zasad współżycia społecznego, respektowaniu istniejących i powszechnie akceptowanych norm zachowania się w kontaktach społecznych, przy korzystaniu z urządzeń publicznych itp." (J. Jagielski [w:] Obywatelstwo polskie. Komentarz do ustawy, Warszawa 2016, art. 11, s. 106). Brak definicji legalnej, prowadzący do dużej różnorodności w interpretacji tych pojęć, daje organom administracji swobodę oceny, czy przesłanka z art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim została spełniona (op. cit., komentarz do art. 31, s. 244). Na gruncie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, dalej: ustawa o cudzoziemcach), pojęcie zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jako przesłanka negatywna wydania decyzji (np. na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 10, 100 ust. 1 pkt 4, 197 ust. 1 pkt 4 czy 215 ust. 1 pkt 2 tej ustawy), również nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących cudzoziemców, wskazuje się, że pojęcie bezpieczeństwa publicznego dotyczy ochrony przed bezprawnymi zamachami naruszającymi określone dobra (np. życie, zdrowie, mienie), zaś porządek publiczny obejmuje stan przestrzegania zasad konstytucyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania prawa, zasad współżycia społecznego, respektowania istniejących i powszechnie akceptowanych norm zachowania w kontaktach społecznych i przy korzystaniu z urządzeń publicznych. [...] Nie każde popełnienie przestępstwa czy wykroczenia musi a priori oznaczać zaistnienie omawianej przesłanki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3012/19, LEX nr 3038103). Jednocześnie, zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nie można oceniać tylko przez pryzmat przepisów karnych.

Terminy "porządek publiczny" i "bezpieczeństwo publiczne" w sprawach dotyczących obywatelstwa UE, znane są prawodawstwu unijnemu przewidzianemu w art. 20 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) i w art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30) i związanych z nim uprawnień oraz ograniczeń. O konieczności uwzględniania zasady proporcjonalności w sprawach obywatelstwa, gdy jego pozbawienie wiąże się z ochroną "interesu ogólnego", wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości UE (C-135/08 Janko Rottmann przeciwko Freistaat Bayern, LEX nr 559242).

5. Z ustaleń faktycznych wynika, że skarżący brał udział w wypadku drogowym w [...] r., i że prowadzone w tej sprawie śledztwo zostało umorzone, a sam skarżący unikał udziału w postępowaniu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, do akt sprawy administracyjnej nie muszą być dołączone akta postępowania karnego, zakończonego wydaniem postanowienia o jego umorzeniu. Organ administracji nie jest zobowiązany do oceny ani zgromadzonego tam materiału dowodowego, ani sposobu czy czasu prowadzenia tego postępowania. Postanowienie o umorzeniu śledztwa jest dokumentem urzędowym, wystarczającym dla wykazania zaistnienia zdarzenia i towarzyszących mu okoliczności.

Dla oceny spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim istotne było nie tyle ustalenie, że skarżący brał udział w wypadku drogowym, ale to, jaką postawę w stosunku do państwa polskiego prezentował w kolejnych latach. Zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, o którym mowa w art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim, może się przejawiać także w tym, że cudzoziemiec, chcąc uniknąć odpowiedzialności, nie kontaktuje się z organami ścigania. Ponadto, należy mieć na względzie, że obywatelstwo (tu: jego przywrócenie), jako szczególna więź między jednostką a państwem, niesie za sobą istotne konsekwencje prywatno- oraz publicznoprawne i w przeciwieństwie np. do zezwolenia na pobyt, uregulowanego w ustawie o cudzoziemcach, jest nadawane na stałe (por. art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). Skutki przywrócenia obywatelstwa są w zasadzie nieodwracalne, a sama instytucja obywatelstwa jest istotna zarówno dla państwa, jak i dla jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1217/15, LEX nr 2239470). Okoliczność ta wpływa na ocenę przesłanek przywrócenia obywatelstwa. Wobec osób składających wniosek w tym przedmiocie należy stosować wyższe wymagania w zakresie podporządkowania się porządkowi prawnemu państwa czy lojalności wobec jego organów. Wyższemu standardowi oceny zachowania wnioskodawcy odpowiada też wyższa staranność organu w jej dokonaniu.

Zachowanie skarżącego prawidłowo zostało uznane za zagrażające ochronie bezpieczeństwa i porządkowi publicznemu. Nie zasługuje na aprobatę postawa skarżącego, który nie podejmując współpracy z właściwymi organami, mimo częstych wizyt w kraju, jednocześnie twierdzi, że materiał zgromadzony w sprawie karnej ma wątpliwą wartość dowodową. Wydany w sprawie list gończy za skarżącym, wskazujący przede wszystkim na brak innej możliwości ustalenia miejsca pobytu skarżącego, podaje w wątpliwość ewentualną gotowość skarżącego do współpracy z organami państwa. Istotne jest, że podstawą odmowy przywrócenia skarżącemu obywatelstwa polskiego nie był sam fakt udziału w wypadku drogowym, ale to, w jaki sposób skarżący postępował w kolejnych latach po tym zdarzeniu i jaką prezentował postawę wobec państwa polskiego. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodów świadczących o częstych wizytach w Polsce. Jego twierdzenia o nieunikaniu odpowiedzialności z uwagi na przyjazdy do kraju w latach 1990-2015 budzą wątpliwość, skoro w listopadzie 2014 r. skarżący poszukiwany był listem gończym. Ponadto, skarżący nadal jest obywatelem [...] – wydanie zaskarżonej decyzji zachowuje wymóg proporcjonalności. Jeszcze raz należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym przywrócenia obywatelstwa, w związku z negatywną przesłanką, wskazaną w art. 38 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim, ocenie podlegają wszystkie okoliczności sprawy i postawa cudzoziemca-wnioskodawcy. Wpływa to na analizę przyszłych zachowań wnioskodawcy, tj. czy aktualnie, w chwili oceny wniosku, stanowi on rzeczywiste, poważne zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a przez to, czy należy mu odmówić przywrócenia obywatelstwa.

6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.