Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, 135, 141, 145, 151, 153, 174, 182, 183, 188, 189, 203, 204
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 80, 138, 145, 146, 151, 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51, art. 53
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 371/23 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 371/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. K. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...]" (dalej: PSZOK), na części działki nr [...], a. m. [...], obręb ewidencyjny [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej: u.p.z.p.). Decyzję doręczono pełnomocnikowi inwestora dnia 18 lipca 2019 r. Jednocześnie organ zawiadomił pozostałe strony o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości (publikując obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] w dniu 16 lipca 2019 r. oraz wywieszając obwieszczenie na tablicach ogłoszeń).

Pismem z dnia 12 marca 2020 r. uzupełnionym pismem z dnia 21 października 2020 r., A. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją podnosząc, że przysługiwał mu status strony w sprawie dotyczącej lokalizacji planowanej inwestycji, w tym w postępowaniu w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdził, że nie został poinformowany o budowie PSZOK, pomimo że jego działki znajdują się w bardzo bliskiej odległości od działki, na której jest planowana sporna inwestycja. Wskazał też, że o przedmiotowym przedsięwzięciu dowiedział się przypadkiem podczas rozmowy z sąsiadem, a o decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. dowiedział się w dniu odebrania pisma Wójta Gminy [...] z dnia 12 lutego 2020 r., tj. 14 lutego 2020 r.

Na skutek powyższego wniosku skarżącego o wznowienie Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie. Następnie decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 15 lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 18 grudnia 2020 r. w całości i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Op 303/21) uchylił decyzję Kolegium z dnia 19 lutego 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 18 grudnia 2020 r.

Decyzją z dnia 16 marca 2023 r. Wójt Gminy [...] ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z 15 lipca 2019 r. Podał, że skarżący wskazał na przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Stwierdził m.in. w kwestii przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż zgodnie z zaleceniem WSA w Opolu uznał A. K. za stronę postępowania, przy czym w ocenie organu nie sposób przyjąć, by skarżący - jak twierdzi - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy strony, za wyjątkiem inwestora, informowane były o czynnościach postępowania (o wszczęciu postępowania, zgromadzeniu materiału dowodowego, wydaniu decyzji) wyłącznie przez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...], na tablicy w Urzędzie Gminy [...] oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]. Wójt Gminy [...] końcowo stwierdził brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 15 lipca 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 września 2023 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 16 marca 2023 r. i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło, że ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium przyjęło, iż żadna z okoliczności podanych w skardze nie odpowiada podstawom wznowienia postępowania przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 3, 5 -7 k.p.a., co też szczegółowo wyjaśniło. Kolegium w tym zakresie w pełni podzieliło zapatrywania organu I instancji. Odniosło się przy tym w treści uzasadnienia decyzji własnej do wszystkich powoływanych przez skarżącego istotnych okoliczności w kontekście podstaw wznowienia postępowania.

Kolegium - odmiennie od Wójta Gminy [...] - stwierdziło jednak, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazało na świadczące o tym okoliczności faktyczne: że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. umieszczono w BIP Urzędu Gminy [...] oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...]; że organ I instancji wysyłał stosowne zawiadomienia o poszczególnych czynnościach postępowania (w tym o wydaniu decyzji) do J. G. (sołtysa [...]); że obwieszczenia wywieszane były przez J. G., na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...], w dniu odbioru pism przez sołtysa. Kolegium zarzuciło jednak, traktując jako wadliwość to, że organ I instancji nie zadbał o to, by wskazaną wyżej okoliczność udokumentować należycie w aktach sprawy, choćby poprzez zamieszczenie w nich dokumentacji zdjęciowej lub przesłanych zwrotnie obwieszczeń z adnotacją o miejscu i terminie ich wywieszenia. Powyższe zaś - choć nie stanowi w ocenie Kolegium o nieskuteczności doręczenia decyzji - przemawia na korzyść strony (tj. przemawia za brakiem winy strony) niebiorącej udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium A. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia z 15 lipca 2019 r. Powyższe ustalenie pozwoliło Kolegium przejść do merytorycznej oceny istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. W tym zakresie zarzuciło ostatecznej decyzji lokalizacyjnej: że narusza art. 52 ust. 1 u.p.z.p. przez określenie parametrów wnioskowanej inwestycji w sposób odmienny od tego, jak parametry te zostały określone we wniosku; że narusza art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c oraz art. 54 u.p.z.p. bo wniosek inwestora z dnia 14 maja 2019 r. był niekompletny i nie został zweryfikowany przez organ I instancji; że wadliwie odnosi się do około 1/3 części działki nr [...], a powinna odnosić się do całej. Niemniej Kolegium zauważyło, że z uwagi na art. 53 ust. 8 u.p.z.p. nie było możliwe uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. W badanej sprawie od doręczenia przedmiotowej decyzji (inwestorowi na piśmie w dniu 18 lipca 2019 r., w drodze obwieszczenia opublikowanego na BIP UM w [...] i wywieszonego na tablicy UM w [...] 16 lipca 2019 r. - z dniem 30 lipca 2019 r., w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w [...] - zgodnie z twierdzeniem organu - w dniu 18 lipca 2019 r. - z dniem 1 sierpnia 2019 r.) upłynęły ponad 4 lata. Stanowi to bezwzględną przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego omawianego rozstrzygnięcia bo art. 53 ust. 8 u.p.z.p. zakazuje uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Czyli - w ocenie Kolegium - prawo organu do uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. przedawniło się, a w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 151 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium.

Skargą A. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucają jej naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt. 3 – 7 oraz art. 149 § 2 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 53 ust. 8 ustawy, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych; art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227); § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.).

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny prawnej i wskazań wyrażonych w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym. W konsekwencji przy ponownym rozstrzyganiu organy obu instancji i Sąd były związane wyrażą w nim oceną prawną oraz wskazaniami. Kontrola legalności obecnie zaskarżonej decyzji Kolegium ogranicza się więc do tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do nich. Przy czym analizując treść uzasadnienia wyroku WSA w Opolu z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21, ogólnie Sąd zauważył, że oceny prawne oraz wskazania w nim zawarte koncentrowały się na wadliwych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, czyli na naruszeniu przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a regulujących tryb dochodzenia do prawdy materialnej. Sąd ww. wyrokiem uchylił bowiem decyzję Kolegium i poprzedzająca ją decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności Sąd za prawidłowe uznał zatem wznowienie postępowania w sprawie i przejście przez Kolegium do drugiego, rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego. Wskazał następnie, że w zakresie rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21, sformułował konkretne poglądy prawne i wytyczne - stwierdził brak rozpatrzenia sprawy pod kątem wystąpienia drugiej przesłanki, na której opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu. W tym zakresie zarzucił, że SKO nie wyraziło żadnego stanowiska, w szczególności nie zbadało prawidłowości zastosowanego przez organ pierwszej instancji trybu informowania stron przedmiotowego postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczenia, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Sąd, w części historycznej wyroku wskazał okoliczności, na które "słusznie zwrócił uwagę skarżący", a mogące świadczyć o wadliwości postępowania tj.: "że decyzja o lokalizacji inwestycji nie została skutecznie ogłoszona, gdyż nie była ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...], który to sposób polega na wywieszeniu informacji na tablicy ogłoszeń znajdującej się przy ul. [...] - na wysokości stawu. Wskazał, że obwieszczenie z dnia 15 lipca 2019 r. nie zawiera adnotacji o jego wywieszeniu przez okres 14 dni i nie podaje konkretnie, jaki to był okres". W konsekwencji Sąd nakazał uwzględnienie ocen prawnych i wytycznych wskazanych powyżej, obejmujących w pierwszej rzędzie konieczność zbadania kwestii pozwalających na przeprowadzenie omawianego postępowania nadzwyczajnego. Nakazał też odnieść się do wszystkich "istotnych zarzutów i twierdzeń" podnoszonych przez skarżącego (również w postępowaniu sądowym), poczynając od zweryfikowania argumentów dotyczących zakresu wniosku i zgłoszonych podstaw wznowienia postępowania.

Sąd, w obecnie prowadzonym postępowaniu skontrolował zatem, czy Kolegium, w pierwszej rzędzie zbadało kwestie pozwalających na przeprowadzenie omawianego postępowania nadzwyczajnego w zakresie wystąpienia drugiej przesłanki ("braku winy strony"), na której opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd zauważył, że Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadziło w tym celu postępowanie wyjaśniające. W jego ramach zbadało okoliczności mogące świadczyć o braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu, w zakresie wskazanym przez Sąd, tj. kwestii prawidłowość zastosowanego przez organ I instancji trybu informowania stron postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczeń. Kolegium m.in. ustaliło, iż w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r., strony o czynnościach i podjętych aktach były zawiadamiane w trybie obwieszczeń publikowanych: na stronie BIP Urzędu Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] a także w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...]. Kolegium ustaliło, że organ wysyłał stosowne zawiadomienia o czynnościach postępowania (o wszczęciu postępowania, o postanowieniu uzgadniającym, o wydaniu decyzji lokalizacyjnej) do sołtysa [...] J. G.. Obwieszczenia te były następnie przez niego wywieszane na tablicy ogłoszeń w [...] w dniu odbioru pism przez sołtysa. Zgodnie z ustaleniami i zwyczajowo przyjętą praktyką w Gminie [...], sołtys wywieszał obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w [...] i w dniu jego otrzymania. Na potwierdzenie faktu i terminu wywieszania obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w [...] do akt przedłożono oświadczenie pracowników organu I instancji oraz J. G. uzyskane ex post. Ustalenie faktyczne Kolegium w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu i – co podkreślono - mają swoje odzwierciedlenie w przedłożonych aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo ustaliło, że skarżący, który nie był ani inwestorem, ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której została zlokalizowana inwestycja, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, o postanowieniu uzgadniającym oraz o wydanej decyzji lokalizacyjnej, poprzez udostępnienie obwieszczenia na stronie podmiotowej Urzędu Gminy [...] w BIP, ale także przez jego umieszczenie: na tablicy ogłoszeń w tym Urzędzie oraz na tablicy ogłoszeń w [...], przez okres 14 dni. Był to sposób ogłaszania zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości. W taki sposób wywieszono również obwieszczenie organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r. o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły, że opisany sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej odpowiadał wymogom zawartym w art. 53 ust. 1 ustawy i art. 49 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że podniesiony w skardze zarzut wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci "braku winy strony", skarżący wywodził z tego, że "decyzja nie została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]", że "obwieszczenie nie zostało nigdzie wywieszone, a decyzja lokalizacyjna nie została skutecznie ogłoszona". Tym samym twierdzi, że został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r. Sąd dostrzegł, że skarżący ponowił zarzut identyczny jak ten zgłoszony w postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21. Przeoczył, że organ odwoławczy przeprowadził postępowania dowodowe w tym zakresie i zweryfikował twierdzenia wnioskodawcy; że dokonał własnych ustaleń w spornej kwestii i utrwalił je w aktach administracyjnych; że fakt wywieszenia został tym razem udowodniony i udokumentowany. W ocenie Sądu nie było wad i uchybień w tym zakresie. Ponowne podniesienie przez skarżącego identycznego zarzutu, bez odniesienia się do tego zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedstawienia jakichkolwiek wiarygodnych dowodów na jego poparcie, dających się obiektywnie zweryfikować, które podważałyby ustalenia Kolegium, czyni zarzut chybionym i gołosłownym. Abstrahuje on od materiału dowodowego, który został zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu.

Podnoszony zarzut przeczy też w ocenie Sądu wcześniejszym oświadczeniom skarżącego. Skarżący wnosząc o wznowienie przywołał okoliczności w jakich powziął informację o decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r. Wskazał jedynie, że o przedmiotowym przedsięwzięciu dowiedział się przypadkiem podczas rozmowy z sąsiadem. Wyjaśnił, że o decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. dowiedział się w dniu odebrania pisma Wójta Gminy [...] z dnia 12 lutego 2020 r., tj. 14 lutego 2020r. Z własnej inicjatywy nie podał żadnych okoliczności dotyczących zaniechań po stronie pracowników organu I instancji, czy sołtysa wsi [...] J. G., w postaci braku wywieszania obwieszczeń o decyzji lokalizacyjnej, w sposób zwyczajowo przyjęty, na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...]. Sąd zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 12 marca 2020 r. oświadczył, że: "w okresach wywieszenia obwieszczeń chwilowo nie uczestniczyłem w życiu mieszkańców gminy z powodu poważnych problemów zdrowotnych zarówno swoich jak i rodziców, którymi się opiekuję. W związku z częstymi wyjazdami do lekarzy i szpitali z powodu wypadku, którego wcześniej doznałem a także choroby nowotworowej mojej mamy, nie miałem czasu, ani głowy do spraw gminnych. Nie śledziłem na bieżąco obwieszczeń na tablicy ogłoszeń, a do tych umieszczanych na stronie internetowej nie mam dostępu, gdyż nie posiadam internetu". Na etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował zatem faktu wywieszania obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w [...]. Podawał zupełnie inne powody braku wiedzy o obwieszczeniach, leżące po jego stronie.

Zdaniem Sądu o ile stan faktyczny sprawy został prawidłowo przez Kolegium ustalony i nie budzi wątpliwości Sądu, to wyrażając stanowisko, że brak udziału skarżącego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji był przez niego niezawiniony, organ odwoławczy dokonał jego wadliwej oceny. Kolegium dopatrzyło się bowiem wadliwości w trybie podania komunikatu o wydaniu decyzji lokalizacyjnej w sposób zwyczajowo przyjęty. Kolegium upatruje "brak winy strony" w tym, że organ nie udokumentował faktu wywieszenia komunikatu przez sołtysa J. G., na tablicy ogłoszeń w [...], w postaci "dokumentacji zdjęciowej lub przesłanej zwrotnie adnotacji o miejscu i terminie ich wywieszenia". Kolegium traktuje to jako "uchybienie zaistniałe po stronie organu" i kwalifikuje jako skutkujące po stronie skarżącego "niemożnością wzięcia udziału w czynnościach postępowania". W ocenie Kolegium: "Jako brak winy należy bowiem zakwalifikować zdarzenia, gdy strona nie mogła wziąć udziału w czynnościach postępowania na skutek przeszkód o charakterze obiektywnym, jak też gdy absencja jest konsekwencją jakichkolwiek uchybień zaistniałych po stronie organu". Sąd taką ocenę uznaje za błędną, bo nie ma ona dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Kolegium nie wskazało przepisu prawa procesowego na bazie którego formułuje powyższy zarzut zaniechania leżącego po stronie organu I instancji. Nie przytoczyło przepisu, który kreowałyby wzorzec prawny dokumentowania faktu wywieszenia komunikatu w formie "dokumentacji zdjęciowej" lub "przesłanej zwrotnie adnotacji o miejscu i terminie ich wywieszenia". Z przepisów prawa procesowego wynika co innego. Dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem mając na uwadze otwarty katalog dowodów znajdujące się w aktach wyjaśnienia pracowników organu I instancji (z 12 lutego 2020 r. i 31 sierpnia 2023 r.) oraz samego sołtysa [...] J. G. (z 31 sierpnia 2023 r.) (k. 76 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1. oraz k. 7 i 8 akt admin. Kolegium) mogły być źródłem wiedzy o sposobie wywieszenia na tablicy ogłoszeń w [...] komunikatów: o wszczęciu postępowania, o postanowieniu uzgadniającym oraz o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Mogły być źródłem wiedzy o zwyczajowo przyjętej praktyce publikacji takich obwieszczeń w tej miejscowości i o fakcie jej zachowania przez sołtysa [...] J. G.. Skoro nie ma przepisu nakazującego dowodzić powyższe fakty w ściśle określony sposób, to niedopuszczalne było powoływanie się na formalną teorię dowodów, czyli twierdzenie przez Kolegium, że dane zdarzenie (tu: wywieszenie obwieszczenia) może być udowodnione wyłącznie za pomocą określonego rodzaju dowodów lub w określony sposób, a tym bardziej na zaniechanie organu w tym zakresie, w celu oceny tej okoliczności jako egzoneracyjnej (tj. uwalniającej skarżącego od winy) w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd stwierdził, że nie kwestionuje tu prawa organu odwoławczego do swobodnej ich oceny (art. 80 k.p.a.), ale Kolegium nie odmówiło ww. dokumentom mocy dowodowej, tym bardziej, że nie miało dowodów przeciwnych, a sam skarżący, poza prostą ich negacją, takich kontrdowodów nie przedstawił. Kolegium prezentując powyższą ocenę pominęło też wiążąca, dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 303/22, wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że wskazany w tym przepisie "brak winy strony" będzie miał miejsce w dwóch przypadkach: 1) niedopuszczenia strony do uczestnictwa; 2) gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 303/22, nie zamieścił jednak ocen prawnych i wskazań dotyczących kwestii "przeszkód nie do przezwyciężenia". Nie były one w tym wyroku przedmiotem rozważań. Sąd nakazał zbadanie kwestii "braku winy strony", ale w określonym, konkretnym zakresie, tj. prawidłowości trybu informowania stron przedmiotowego postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczenia. Wśród podnoszonych wówczas okoliczności, na które słusznie zwrócił uwagę skarżący, nie zostały wymienione okoliczności rozumiane jako "przeszkody nie do przezwyciężenia", choćby takie jak wskazane w ww. jego piśmie z dnia 12 marca 2020 r. (k. 80 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1.). Kwestia wystąpienia w sprawie sytuacji nagłych i niezależnych od wiedzy i woli zainteresowanego, bliskich pojęciu siły wyższej, uniemożliwiających zapoznanie się z obwieszczeniami wywieszonymi na tablicy ogłoszeń w [...] nie mogła być zatem w ocenie Sądu obecnie badana i wzięta pod uwagę przez Kolegium oraz Sąd, bo nie mieściła się w granicach sprawy indywidualnej ograniczonej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 303/22.

Skoro jak ustaliło Kolegium, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r., strony postępowania były zawiadamiane o czynnościach w trybie obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń w [...], to tym samym nie można zdaniem Sądu twierdzić, że "brak winy" skarżącego spowodowany był przypadkiem "niedopuszczeniem strony do uczestnictwa" w postępowaniu. Niedopuszczalne jest bowiem powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo zawiadamiania w trybie obwieszczeń, w tym o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 ustawy. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu. W tym kontekście, wbrew przeciwnej ocenie Kolegium, ma racje organ I instancji, że skoro ustalono, że doręczenia miały miejsce poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty, to brak udziału skarżącego w postępowaniu był zawiniony.

Sąd zwrócił uwagę, że w skardze ponownie podniesiono zarzut wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodzony z faktu, że wywieszone na tablicy ogłoszeń w [...] "obwieszczenie z dnia 15 lipca 2019 r. nie zawiera adnotacji", że powinno "zawierać adnotację o jego wywieszeniu przez okres 14 dni". Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SA/Kr 540/11). Sąd zwrócił uwagę, że żaden przepis prawa, w tym art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 49 k.p.a., czy też wskazany w skardze art. 75 § 1 k.p.a., nie wprowadzają formalnego wymogu zamieszczenia na obwieszczeniu takiej adnotacji. Sąd taki zarzut uznał za nieusprawiedliwiony, bo nie ma on jego zdaniem dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Nie można zatem z tego powodu czynić skutecznie zarzutu organom. Brak takiej adnotacji nie czynił wadliwym wywieszenia obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, a tym bardziej nie oznaczał "niedopuszczenia strony do uczestnictwa" w postępowaniu.

Reasumując w ocenie Sądu skarżący nie udowodnił, że nie miał możliwości zapoznania się z obwieszczeniami w trakcie postępowania tym bardziej, że komunikatów wydanych w toku postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r. było trzy, obwieszczanych kolejno: 27 maja, 21 czerwca i 15 lipca 2019 r., a każdy z nich był wywieszony w trzech różnych miejscach (strona BIP, tablica ogłoszeń w Urzędzie Gminy, tablica ogłoszeń w [...]) i przez kilkanaście dni. Kolegium w ustalonym stanie faktycznym nie mogło stwierdzić, że w sprawie wystąpiła druga z przesłanek na jakiej opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("brak winy skarżącego"). W związku z tym nie mogło, w ramach rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego, przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeśli bowiem podstawa nowacyjna nie wystąpiła, to - jak wynika z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ odwoławczy powinien był odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak ku temu podstaw. W przypadku odmowy uchylenia nie rozstrzyga się sprawy załatwionej decyzją dotychczasową (tu: decyzją organu I instancji z dnia 15 lipca 2019r.), w szczególności nie dokonuje się merytorycznej oceny tej decyzji, tak jak to uczyniło Kolegium. W rezultacie Sąd uznał, że organ odwoławczy wadliwie rozpatrzył sprawę pod kątem przesłanki, na której oparł podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszył prawo procesowe w stopniu mający wpływ na wynik sprawy. Wydanie zaskarżanej decyzji oparł na wadliwej ocenie (subsumcji) prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu wadliwym było uznanie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ta błędna kwalifikacja miała swoje dalsze konsekwencje, bo otworzyła drogę do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasowa, czego organ odwoławczy uczynić nie mógł. Z tego powodu zaskarżona decyzja Kolegium została zatem w ocenie Sądu wydana z naruszeniem art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wnioski i motywy, w kwestii nie wystąpienia podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. zgłoszonych przez skarżącego, są – w ocenie Sądu - prawidłowe. Przedstawioną przez Kolegium w tym zakresie argumentację, spójną ze stanowiskiem organu I instancji, Sąd traktuje jak własną. Sąd uznał, że jest ona wyczerpująca, znana stronie i niecelowe jest w tym miejscu wyroku jej pełne przytaczanie. Kolegium zrealizowało tym samym wytyczną Sądu, tj. odniesienia się do wszystkich "istotnych" zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, poczynając od zweryfikowania argumentów dotyczących zakresu wniosku i zgłoszonych podstaw wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu Kolegium, za organem I instancji, prawidłowo stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja lokalizacyjna nie została bowiem wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Wnioskodawcą w sprawie była Gmina [...], działająca przez upoważnionego pracownika gminy. Decyzję lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r. wydał Wójt Gminy [...]. Wójt nie jest pracownikiem organu w rozumieniu art. 24 k.p.a. ale jego piastunem. Jest organem w rozumieniu art. 25 k.p.a. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Jako organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej tylko jego osobistych interesów majątkowych, jako osoby fizycznej, co wynika z art. 25 k.p.a. Sprawa załatwiona ostateczną decyzja lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r. nie dotyczy interesów majątkowych osoby fizycznej Wójta [...], bo dotyczyła interesów majątkowych inwestora, osoby prawnej – Gminy [...]. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest przepisu nakazującego wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Tym bardziej, że wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie było związane z przysporzeniem majątkowym dla gminy, a celem jest utworzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych poprawiającego warunki funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami i selektywnego ich zbierania, co leży w interesie społecznym. Przytoczone natomiast w skardze wyroki i tezy z literatury prawniczej, są albo nieaktualne albo dotyczą innych stanów faktycznych (np. vacatu na stanowisku organu), czy jak w uchwale OPS 1/03 specyficznej sytuacji.

W ocenie Sądu odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium słusznie stwierdziło, że nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nieznane organowi wcześniej. W badanej sprawie skarżący powołał się na okoliczności faktyczne (tj. potwierdzony dokumentacją zdjęciową fakt podtapiania terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna), które miały miejsce po dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. po dniu 15 lipca 2019 r. Także powoływane dowody z dokumentów w postaci artykułów ze stron internetowych dotyczą zdarzeń, które miały miejsce w roku 2020. Prawnie istotne jest jednak to, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie leży na terenie zagrożonym powodzią, co znajdowało potwierdzenie w obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego. Powyższe czyniło zbędnym podejmowania dalszych czynności wyjaśniających w postępowaniu zakończonym decyzję lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r., w tym w postaci uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy. Czynienie z tego powodu zarzutów jest chybione.

Odnośnie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Kolegium prawidłowo zdaniem Sądu podtrzymało stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została po uzyskaniu wymaganych prawem stanowisk innych organów. Prawidło uznało m.in., że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie jest przedsięwzięciem o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ("do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku złomu"). Tym samym jej wydanie nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Słusznie zauważyły, że odpady objęte planowaną zbiórką w PSZOK to odpady komunalne. Ich kod i rodzaj został wskazany w załączniku do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej pn. "Program Funkcjonalno-Użytkowy budowy punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...] w gminie [...]" (k. 7 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1.).

Nadto Sądu zwrócił uwagę, że PSZOK służy zbieraniu odpadów komunalnych czyli powstających w gospodarstwach domowych oraz odpadów pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych (por. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach). PSZOK nie jest więc punktem do zbierania lub przeładunku złomu nawet jeśli są w nim zbierane – jako odpady komunalne - metale. Przedmiotowa inwestycja, jako PSZOK, nie wymagała zatem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Trafnie zdaniem Sądu w ocenie organów obu instancji nie zaistniała także przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w kontekście braku wystąpienia, przez organ I instancji, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, do PGW Wody Polskie o ustalenie, czy teren na którym planowana jest inwestycja nie znajduje się w obszarze zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego. Z przeprowadzonej analizy lokalizacji planowanego zamierzenia na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego (MPZ) oraz map ryzyka powodziowego (MRP) opublikowanych na Hydroportalu PGW Wody Polskie wynika, iż działka nr [...], [...], obręb [...], nie znajduje się na obszarze zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego. Przedmiotowa działka zgodnie z ewidencją gruntów i budynków stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz. W związku z tym projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych, ponieważ uzgodnienie takie dokonuje się w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Nadto szczegółowe kwestie dotyczące technicznych rozwiązań inwestycji nie stanowią przedmiotu sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i będą rozstrzygane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Słuszna jest też zdaniem Sądu ocena Kolegium, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., której skarżący upatruje w tym, iż ustalenia innych organów, o które wystąpił Wójt Gminy [...] przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, poczynione były na podstawie wniosku inwestora, w którym parametry wnioskowanej inwestycji określone zostały w sposób odmienny o parametrów określonych w decyzji o lokalizacji. Wskazało, że zgodnie z przywołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 100 § 2 k.p.a. jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 (tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia tub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Kolegium oceniło słusznie, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mieszczą się w kategorii zagadnień wstępnych, o których mowa w przywołanych przepisach. Zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji lokalizacyjnej sporządzony przez uprawnionego urbanistę, odpowiadający w swym kształcie (w tym w zakresie określonych parametrów inwestycji) treści wydanej decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. Przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami był ów projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora, zawierający jak akcentuje skarżący odmienne (od ostatecznie określonych) parametry wnioskowanej inwestycji.

W ocenie Sądu, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ocen, że w zakresie "istotnych" zarzutów i twierdzeń skarżącego co do wystąpienia podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw nowacyjnych zgłoszonych przez niego. Materiał i zarzuty zostały poddane przez organy obu instancji wnikliwej ocenie z uwzględnieniem jego znaczenia dla sprawy, zaś rozumowanie, w wyniku którego ustalono istotne okoliczności faktyczne, jest zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nietrafne okazały się w tym zakresie zatem zarzuty skargi, wielokrotnie powtarzane, wskazujące na wadliwość poczynionych ustaleń i ocen, z uwagi na naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., czy w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, 5-7 k.p.a. Mimo wskazania na naruszenie wielu przepisów prawa materialnego i procesowego skarżący nie uzasadnił tych naruszeń przekonująco i wyczerpująco. Poza kwestionowaniem ustaleń w tym zakresie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby stwierdzić stan faktyczny sprawy odmienny od ustalonego przez Kolegium. Zdaniem Sądu, Kolegium w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zweryfikowało "istotne" argumenty i zgłoszone przez skarżącego podstawy, co do braku przesłanek nowacyjnych z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. Kolegium zgodnie z wytycznymi Sądu, szczegółowo i obszernie, wypowiedziało się w uzasadnieniu decyzji do "istotnych" zarzutów, które skarżący podniósł w toku postępowania. Kolegium zebrany materiał dowodowy poddało rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Jednocześnie z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby Kolegium mogło uwzględnić z urzędu inne podstawy nowacyjne niż wskazywane przez skarżącego.

W ocenie Sądu nie mogły być poddane ocenie przez Kolegium, a tym samym przez Sąd, te kwestie, które w skardze do Sądu koncentrowały się nie na podstawach nowacyjnych, ale na wadach tkwiących w decyzji lokalizacyjnej, na kwestionowaniu zgodności z prawem i celowości zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budowa punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...], gmina [...], na działce nr [...].

Odnosząc się natomiast do ocen, które wprost w decyzji Kolegium zostały wyrażone Sąd stwierdził, że Kolegium zarzuciło ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r., że narusza ona art. 52 ust. 1 u.p.z.p. przez określenie parametrów wnioskowanej inwestycji w sposób odmienny od tego, jak parametry te zostały określone we wniosku (szerokości elewacji frontowych we wniosku: "do 5,0 m" i "do 6,0 m", a w decyzji zbiorczo: "do 10,0 m") oraz, że narusza art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c oraz art. 54 u.p.z.p., bo wniosek inwestora z dnia 14 maja 2019 r. był niekompletny (nie określał zapotrzebowania na energię i danych o wpływie na środowisko) oraz, że nie został on zweryfikowany przez organ I instancji. Nie jest sporne, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy oraz, że wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a. i w art. 52 ust. 2 ustawy. Wniosek wyznacza przedmiot postępowania, a zatem jest oczywiście wiążący dla organów orzekających w sprawie. W toku postępowania wniosek może zostać jednak przez inwestora zmodyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ, na co Kolegium słusznie zwróciło uwagę. W sytuacji zatem, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Z kolei elementy formalnoprawne wniosku także mogą zostać usunięte w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 k.p.a. W ocenie Sądu takie działania mogą być prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego o ile dojdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy co jej istoty. Dopiero zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji dotychczasowej, obejmującego także postępowanie naprawcze lub modyfikujące podanie, można obiektywnie stwierdzić, czy wada podania, którą wg. Kolegium "było niekompletne, zwłaszcza w zakresie warunków ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzeci", wyklucza negatywną przesłankę uchylenia decyzji z art. 146 § 2 k.p.a. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego (tu: wznowieniowego), tylko ze względu na stan zawisłości sprawy, nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych pierwotnego podania lub modyfikacji jego żądań, co skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu umknęło uwadze Kolegium, że w realiach tej konkretnej sprawy Wójt Gminy [...] występował w sprawie w podwójnej roli: raz jako piastun organu administracji publicznej, dwa jako organ osoby prawnej będącej w sprawie inwestorem. Jako jej organ mógł samodzielnie zmodyfikować treść pierwotnego wniosku, bez potrzeby wzywania Gminy [...] do uzupełnienia jego braków, co też uczynił. W projekcie decyzji lokalizacyjnej, który poddał uzgodnieniom, zmienił szerokość elewacji frontowych. W ten sposób wyraził rzeczywiste intencje gminy.

W zakresie prawidłowości wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r. Kolegium zarzuciło, że wadliwie odnosi się ona do około 1/3 części działki, a powinna odnosić się do całej działki inwestycyjnej, a nie tylko tej jej części, którą inwestor planuje zabudować. Sąd uznał, że odnośnie tego zarzutu rację ma organ I instancji. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, by teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy miał obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości. Istotne jest to, by "teren" lub "działka" objęte wnioskiem nadawały się do jednoznacznego wyodrębnienia przedstawienia na załączniku graficznym. Nadto teren inwestycji winien być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego. Uprawnione jest zatem twierdzenie organu I instancji, że treść przepisów ustawy nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Przepisy obowiązującego prawa nie zabraniają wydania decyzji lokalizacyjnej w stosunku do części działki ewidencyjnej.

Prawidłowym jest natomiast w ocenie Sądu pogląd prawny Kolegium, że art. 53 ust. 8 u.p.z.p. stanowi bezwzględną przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niespornie zakazuje on "uchylenia" decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, czego jednak nie można utożsamiać z zakazem wznawiania postępowania i ewentualnie - stwierdzania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy zaktualizuje się zakaz jej uchylenia. Jednak zastosowanie w sprawie art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 8 u.p.z.p., było przedwczesne, skoro w stanie faktycznym sprawy Kolegium nie mogło uchylić decyzji dotychczasowej z przyczyny podstawowej - nie wykazało zaistnienia podstawy nowacyjnej.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o włączenie akt sprawy sygn. akt II SA/Op 303/21 do akt obecnej sprawy, bo są one znane dla Sądu z urzędu i tym samym nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 1 sentencji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem uzasadnienie zaskarżonego wyroku na niekorzyść skarżącego wbrew zawartemu w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazowi reformationis in peius, w sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od powyższego zakazu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 1 i rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz uchylenie decyzji o lokalizacji a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej, wniesiono o nieobciążanie skarżącego kosztami procesu ze względu na to, że nie jest on w stanie ich ponieść bez uszczerbki utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc kasację zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a przede wszystkim podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem uzasadnienie zaskarżonego wyroku na niekorzyść skarżącego wbrew zawartemu w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazowi reformationis in peius, w sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od powyższego zakazu. Przy czym uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. (co zostanie wykazane w dalszej części tego uzasadnienia), niemniej jednak usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie zaskarżonym wyrokiem na niekorzyść skarżącego.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tak oznaczonym zakresie należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2023 r., którą organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 15 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz Gminy [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...]" na części działki nr [...], a. m. [...], obręb ewidencyjny [...] i uznał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja organu pierwszej instancji podjęta została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zaś organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. przyjmując jednocześnie, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której wystąpienie wykluczył organ pierwszej instancji.

Nie jest sporne, iż pierwszoinstancyjna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 15 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz Gminy [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydana została na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 marca 2022 r. II SA/Op 303/21, którym uchylono zarówno zaskarżoną wówczas do tego Sądu decyzję SKO w Opolu z dnia 19 lutego 2021 r. eliminującą w całości decyzję Wójta Gminy [...] z 18 grudnia 2020 r. i orzekającą o istocie sprawy, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uchylając te rozstrzygnięcia na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd w motywach ww. wyroku stwierdził brak rozpatrzenia sprawy pod kątem wystąpienia drugiej przesłanki, na której opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu. W tym zakresie zarzucił, że SKO nie wyraziło żadnego stanowiska, w szczególności nie zbadało prawidłowości zastosowanego przez organ pierwszej instancji trybu informowania stron przedmiotowego postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczenia, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący.

Przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy, w decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono m.in. w kwestii przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż zgodnie z zaleceniem WSA w Opolu uznano skarżącego za stronę postępowania, przy czym w ocenie organu nie sposób przyjąć, by skarżący - jak twierdzi - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.z.p. strony, za wyjątkiem inwestora, informowane były o czynnościach postępowania (o wszczęciu postępowania, zgromadzeniu materiału dowodowego, wydaniu decyzji) wyłącznie przez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...], na tablicy w Urzędzie Gminy [...] oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]. Wójt Gminy [...] końcowo stwierdził brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 15 lipca 2019 r., uznając brak zaistnienia wskazywanych przez wnioskodawcę przesłanek wznowienia z art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a., co stanowiło podstawę wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jak wynika z analizy akt sprawy, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie dowodów z dokumentów potwierdzających fakt i termin wywieszenia na tablicy ogłoszeń w [...]obwieszczeń skierowanych do sołtysa [...], Kolegium - odmiennie od Wójta Gminy [...] - stwierdziło jednak, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazało na świadczące o tym okoliczności faktyczne: że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. umieszczono w BIP Urzędu Gminy [...] oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...]; że organ I instancji wysyłał stosowne zawiadomienia o poszczególnych czynnościach postępowania (w tym o wydaniu decyzji) do sołtysa [...]; że obwieszczenia wywieszane były przez tegoż sołtysa na tablicy ogłoszeń w miejscowości [...], w dniu odbioru pism przez sołtysa. Kolegium zarzuciło jednak, traktując to jako wadliwość, że organ I instancji nie zadbał o to, by wskazaną wyżej okoliczność udokumentować należycie w aktach sprawy choćby poprzez zamieszczenie w nich dokumentacji zdjęciowej lub przesłanych zwrotnie obwieszczeń z adnotacją o miejscu i terminie ich wywieszenia. Powyższe zaś - choć nie stanowi w ocenie Kolegium o nieskuteczności doręczenia decyzji - przemawia na korzyść strony (tj. przemawia za brakiem winy strony) niebiorącej udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia z 15 lipca 2019 r. W przeprowadzonym postępowaniu rozpoznawczym Kolegium uznało jednak brak wystąpienia dalszych wskazywanych przez stronę przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 5-7 k.p.a. A w konsekwencji mając na uwadze przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p. zastosowano konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia, że decyzja Wójta Gminy [...] z 15 lipca 2019 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Ta decyzja organu odwoławczego została następnie zaskarżona do Sądu administracyjnego, a ten w zaskarżonym wyroku przyjął, iż zdaniem Sądu o ile stan faktyczny sprawy został prawidłowo przez Kolegium ustalony i nie budzi wątpliwości Sądu, to wyrażając stanowisko, że brak udziału skarżącego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji był przez niego niezawiniony, organ odwoławczy dokonał jego wadliwej oceny. Kolegium dopatrzyło się bowiem wadliwości w trybie podania komunikatu o wydaniu decyzji, której Sąd nie podzielił. W rezultacie Sąd uznał, że organ odwoławczy wadliwie rozpatrzył sprawę pod kątem przesłanki, na której oparł podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszył prawo procesowe w stopniu mający wpływ na wynik sprawy. Wydanie zaskarżanej decyzji oparł na wadliwej ocenie (subsumcji) prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu wadliwym było uznanie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ta błędna kwalifikacja miała swoje dalsze konsekwencje, bo otworzyła drogę do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, czego organ odwoławczy uczynić nie mógł. Z tego powodu zaskarżona decyzja Kolegium została w ocenie Sądu wydana z naruszeniem art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że Kolegium w ustalonym stanie faktycznym nie mogło stwierdzić, że w sprawie wystąpiła druga z przesłanek na jakiej opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("brak winy skarżącego"). W związku z tym nie mogło, w ramach rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego, przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeśli bowiem podstawa nowacyjna nie wystąpiła, to - jak wynika z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ odwoławczy powinien był odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak ku temu podstaw.

W dalszej części motywów zamieszczonych w zaskarżonym wyroku wyjaśniono, iż w ocenie Sądu, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ocen, że w zakresie "istotnych" zarzutów i twierdzeń skarżącego co do wystąpienia podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw nowacyjnych zgłoszonych przez niego.

W takim stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, zgłoszony został usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie zaskarżonym wyrokiem na niekorzyść skarżącego, bowiem uchylając kwestionowaną decyzję podjętą w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. wbrew zawartemu w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazowi reformationis in peius, w okolicznościach tej sprawy orzeczono na niekorzyść strony skarżącej przyjmując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia, w tym ta z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w kontekście całości wywodów wyraźnie zobowiązywało SKO, przy ponownym rozpoznawaniu odwołania skarżącego, do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Co do zasady zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niemniej jednak w § 2 tej normy procesowej Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie. Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (zob. uwagi do art. 153) i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (podobnie J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366; internetowy komentarz do art. 134 P.p.s.a. autorstwa Dauter Bogusław, Niezgódka-Medek Małgorzata, 2021 r.).

Użyty w przepisie art. 134 § 2 p.p.s.a. termin "niekorzyść", należy rozumieć takie sformułowanie przez sąd oceny prawnej w wyroku uwzględniającym skargę, która zdeterminowałaby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonego aktu. Innymi słowy omawiana niekorzyść dotyczy sytuacji, gdy po uchyleniu zaskarżonej decyzji, ze względu na zakres związania wyrokiem, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym musiałoby zapaść rozstrzygnięcie mniej korzystne od zaskarżonego - na zasadzie art. 153 p.p.s.a.

Norma art. 134 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius - zakaz rozstrzygania na niekorzyść skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie ww. zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022r., II OSK 2731/19). Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1398/16). Zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej dotyczy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Sąd łamie zakaz reformationis in peius, kiedy orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla strony, nie mając ku temu podstaw - patrz wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r. II OSK 1714/20.

Nie jest kwestionowane, że zaskarżonym wyrokiem oceniano decyzję SKO, w której przyznano skarżącemu status strony postępowania administracyjnego uznając, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], ustalającej na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia obejmującego "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...]" (dalej: PSZOK), na części działki nr [...], a. m. [...], obręb ewidencyjny [...]. Zatem decyzja ta potwierdzała, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, a w konsekwencji przyjęto, że to naruszenie pozwala na zastosowanie w toku wznowionego postępowania przepisu art. 53 ust. 8 u.p.z.p., stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 146 § 1 k.p.a. Dlatego też w konsekwencji uznano wydanie decyzji z 15 lipca 2019 r. z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Skutki prawne ocenianej przez Sąd pierwszej instancji decyzji stwierdzającej wydanie badanej we wznowionym postępowaniu decyzji z naruszeniem prawa są takie, iż decyzji takiej się nie eliminuje z obrotu prawnego, lecz stanowi ona podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym - patrz strona 970, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski , C.H.Beck Warszawa 2022.

Natomiast uchylając zaskarżoną decyzję, która przyznawała takie uprawnienie stronie skarżącej w tej sprawie, Sąd pierwszej instancji całkowicie pomijając art. 134 § 2 p.p.s.a. orzekł na niekorzyść skarżącego przyjmując, że w sprawie organ odwoławczy wadliwie rozpatrzył sprawę pod kątem przesłanki, na której oparł podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu wadliwym było uznanie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ta błędna kwalifikacja miała swoje dalsze konsekwencje, bo otworzyła drogę do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, czego organ odwoławczy uczynić nie mógł. Zatem nie uznano w tej sprawie, iż ujawnione naruszenie ma charakter kwalifikowany, co pozwoliłoby na odstąpienie od zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a. Skoro przyjęto za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji regulację art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a., to nie pozwalała ona na odstąpienie od wymogu badania przez Sąd czy taki wyrok jaki wydano nie pogorszy sytuacji skarżącego. Z zaskarżonego wyroku wprost wynika, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu odwołania skarżącego w tym postępowaniu winien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś taka decyzja oznacza brak zaistnienia przyjętej przez organ odwoławczy przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niemożności skorzystania z ewentualnej drogi do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, na co zezwalała zaskarżona decyzja. Takie sformułowanie oceny prawnej w zaskarżonym wyroku w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy pozwala na stwierdzenie, że doszło w związku z wydaniem zaskarżonego wyroku do naruszenia zakazu reformationis in peius, z czym wiąże się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zatem ta przesłanka uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy zaznaczyć, iż nie jest usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym dokonaniu oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Generalnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego - patrz wyrok z dnia 14 czerwca 2024 r. III OSK 2040/22.

Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, nawet jeśli stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe w zakresie zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a., ale to już odrębna kwestia.

W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Zaskarżony wyrok nadto poddaje się kontroli instancyjnej a to, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną - nota bene słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zarzutu z art. 134 §2 p.p.s.a. - nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawiona argumentacja wskazywała na potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na ujawnione naruszenie rzez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W tej sprawie jednak taki wniosek został zgłoszony w kasacji przez skarżącego.

Rozpoznając zatem skargę A. K. na ostateczną decyzję SKO w Opolu, NSA przyjął, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sprawie tej zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wykazana przez organ odwoławczy, co już wyżej ujawniono. Zasadnie przyjęto w kwestionowanej skargą decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym, że skarżący A. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia z 15 lipca 2019 r. Z kolei przechodząc do merytorycznej oceny tej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. w postępowaniu nadzwyczajnym jednoznacznie prawidłowo Kolegium w uwzględnieniu przepisu art. 53 ust. 8 u.p.z.p. uznało, że nie było możliwe uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. W badanej sprawie od doręczenia przedmiotowej decyzji (inwestorowi na piśmie w dniu 18 lipca 2019 r., w drodze obwieszczenia opublikowanego na BIP UM w [...] i wywieszonego na tablicy UM w [...] 16 lipca 2019 r. - z dniem 30 lipca 2019 r., w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w [...] - zgodnie z twierdzeniem organu - w dniu 18 lipca 2019 r. - z dniem 1 sierpnia 2019 r.) upłynęły ponad 4 lata. Stanowi to bezwzględną przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego omawianego rozstrzygnięcia bo art. 53 ust. 8 u.p.z.p. zakazuje uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Czyli – zasadnie - prawo organu do uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r. przedawniło się, a w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 151 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium. Jednocześnie prawidłowo wykazano w realiach tej sprawy, iż pozostałe przesłanki wznowienia wykazywane w sprawie z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 3, 5-7 k.p.a. nie wystąpiły. Należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dokonując oceny w zakresie zaistnienia ww. przesłanek wznowienia nie podzielił stanowiska skarżącego w tym zakresie. Sąd odwoławczy poczynione w tym zakresie rozważania Sądu pierwszej instancji, przyjmuje za własne. Z tych powodów skarga nie zasługiwała na uwzględnienia, stąd potrzeba zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i jej oddalenia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz oddalił skargę.

W wyroku nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego albowiem w ramach przepisów art. 203 i 204 p.p.s.a brak było ku temu podstawy prawnej.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.