Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2762/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 619/19 w sprawie ze skargi Z. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 7 maja 2019 r., nr SZ.ZUZ.1.424.1.2019.EI w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 619/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Zarząd Dróg Powiatowych w K. (dalej: skarżący) w piśmie z 6 marca 2019 r., dokonał zgłoszenia robót wodnoprawnych, polegających na przebudowie urządzeń odwadniających w pasie drogowym, w ramach inwestycji rozbudowy drogi powiatowej nr [...], na odcinku od pętli autobusowej do skrzyżowania z ulicą C. w G.

Decyzją z [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 423 ust. 5 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), Kierownik Nadzoru Wodnego w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji), właściwy na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, wniósł sprzeciw do zgłoszenia.

Skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji wniósł odwołanie do Dyrektora Zarządu Zlewni w G.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Nie zgadzając się z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w G., skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podając dodatkowo, że skarżący w swojej skardze odnosi się jedynie do części robót objętych zgłoszeniem, to jest to przebudowy rowu w zamknięty system kanalizacji, pomijając całkowicie to, że zgłoszenie obejmowało również zasypanie istniejących rowów w związku z podniesieniem niwelety drogi.

W skardze kasacyjnej Zarząd Dróg Powiatowych w K. (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.:

1) naruszenie art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że prace związane z przebudową rowu polegające na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi wylotami nie stanowią przebudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym, co wymagałoby pozyskanie pozwolenia wodnoprawnego,

2) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy prace związane z przebudową rowu polegające na zabudowie w zamknięty system kanalizacji deszczowej wraz z nowoprojektowanymi wylotami prowadzą do zachowania dotychczasowej funkcji urządzeń wodnych w zlokalizowanym pasie drogowym,

3) naruszenie art. 16 ust. 65 lit. f ustawy Prawo wodne przez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zaprojektowane wyloty służące do odprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych nie stanowią przebudowy urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym, co wymaga wyłącznie zgłoszenia wodnoprawnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o :

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, względnie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z [...] maja 2019 r., w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r. o zgłoszeniu sprzeciwu do zgłoszenia robot wodnoprawnych, a nadto uchylenie decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r.;

- zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz skarżącego.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że trafnie Sąd stwierdził, iż osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zakres robot przewidzianych w zgłoszeniu wymagał pozwolenia wodnoprawnego, jak wywodziły w swoich decyzjach organy obu instancji, czy też wystarczającym było dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego, o co wnosił Zarząd Dróg Powiatowych w K. Natomiast istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową urządzeń wodnych czy odwadniających, przy czym nie ma znaczenia zakres przebudowy, a wyłącznie co jest przedmiotem przebudowy. Ta okoliczność zupełnie uszła uwadze Sądowi. Po drugie Sąd nie wziął pod uwagę, że nawet gruntowna przebudowa systemu odwodnienia drogi zawsze stanowi tylko i wyłącznie "przebudowę" urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, co nie wymaga już zgłoszenia wodnoprawnego. Nie można również podzielić poglądu Sądu, że zastąpienie istniejących odcinków rowów odcinkami zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej prowadzi do powstania nowego rodzajowo urządzenia wodnego, bo taki tok wnioskowania nie znajduje uzasadnienia we wskazanych przez skarżącego w przepisach. Oceny tej nie może zmienić nawet fakt, że powstaną nowoprojektowane wyloty do urządzeń odwadniających drogę stanowiących całość funkcjonalno-użytkową, bo dalej cały czas mamy do czynienia z "przebudową" urządzeń odwadniających. Powyższe argumenty wskazują, że Sąd dokonał błędnej wykładni ustawowej definicji pojęcia "urządzenie wodne" położone w pasie drogowym, a "urządzeniem odwadniającym" zlokalizowanym w pasie drogowym. Uważna lektura wniosku skarżącego wskazuje, że istotą wniosku była przebudowa urządzeń odwadniających pas drogowy i zarówno organy obu instancji, jak WSA nie przedstawiły (opisały) ani jednego urządzenia wodnego (nie będącego urządzeniem odwadniającym), położonego w pasie drogowym. W tych okolicznościach uznać należy, że Sąd dokonał wadliwej oceny zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i organy obu instancji poprzedzające wydanie - zaskarżonego wyroku. W sprawie Sąd przyjął, że podlegający przebudowie rów w pasie drogowym jest urządzeniem wodnym, jednakże przeoczono, że przedmiotowy rów nie kształtuje zasobów wodnych oraz prowadzi wodę w sposób incydentalny (opady deszczowe), co pozwala mu na zachowanie dotychczasowej funkcji.

W piśmie z 8 sierpnia 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. wyciągu z Projektu rozbudowy drogi powiatowej nr [...]na odcinku od pętli autobusowej do skrzyżowania z ul. C. w G. na okoliczność zobrazowania - w formie graficznej - przebudowy urządzeń odwadniających pas drogowy i braku jakiegokolwiek przebudowywanego urządzenia wodnego położonego w pasie drogowym inwestycji.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie ww. dowodu z dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustaleń, w których zakwestionowano pogląd, że zakres robót objęty zgłoszeniem przekracza ramy przebudowy, o której mowa w art. 394 ust. 1 pkt 11 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.), mając na uwadze zasadę przyjętą w art. 183 § 1 p.p.s.a. - powodował, że poza granicami rozpoznawanej sprawy leżała ocena przyjętego w tym zakresie stanowiska przez Sąd I instancji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., elementem składowym skargi kasacyjnej jest, oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, ich uzasadnienie. Powinno ono zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy. Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zakres robót przewidzianych w zgłoszeniu wymagał pozwolenia wodnoprawnego, jak wywodziły w swoich decyzjach organy obu instancji, czy też wystarczającym było dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego, jak chciałby tego skarżący.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zgłoszenie wodnoprawne obejmuje znacznie szerszy zakres prac, aniżeli podnoszona przebudowa rowów w zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Zatem rzeczą organów było dokonanie oceny, czy tak określony zakres prac związanych z przebudową drogi i w konsekwencji konieczności wykonania prac niezbędnych do właściwego jej odwodnienia wymagał pozwolenia wodnoprawnego, czy też w tym wypadku wystarczające było dokonanie zgłoszenia. Ma rację Sąd I instancji, że ocena ta została dokonana prawidłowo.

Sąd I instancji zasadnie ocenił, że zamiana jednego systemu kanalizacji deszczowej na rodzajowo inny nie stanowi przebudowy. O przebudowie rowu można mówić wówczas, gdyby zakres prac obejmował jego poszerzenie, pogłębienie oraz inne prace, które nie zmierzałyby do zmiany jego charakteru. Nie jest natomiast przebudową całkowita zmiana parametrów i charakteru urządzenia, czyli jak w niniejszej sprawie zastąpienie jednego urządzenia wodnego innym. Ma rację Sąd I instancji, że tak potraktować należy wykonanie prac planowanych przez skarżącego w odniesieniu do zamiany odcinków rowów w zamknięty system kanalizacji deszczowej. Zastąpienie istniejących odcinków rowów odcinkami zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej prowadzi do powstania nowego rodzajowo urządzenia wodnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy będą one posiadały nowoprojektowane wyloty. Nie jest to zatem przebudowa a budowa wymagająca pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazać należy, że zgłoszenie obejmuje, poza wspomnianą przebudową, szereg innych prac, w tym likwidację pewnych odcinków rowów, budowę nowych odcinków rowów oraz budowę nowych wylotów, które obsługiwać będą zamknięte odcinki kanalizacji deszczowej.

Okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, bowiem zakres przewidzianych prac nie kwalifikował się do wykonania na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego.

Zasadnie Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji skarżącego, że doszło do naruszenia art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w. Prawidłowo bowiem organy uznały, że rowy i odcinki zamkniętej kanalizacji deszczowej stanowią urządzenia wodne.

Przesłanką powodującą, że organ ma obowiązek dokonania zmiany kwalifikacji ze zgody wodnoprawnej na pozwolenie wodnoprawne, jest przekroczenie parametrów określonych dla danych przedsięwzięć wynikające z ich kumulacji. Obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest skutkiem połączenia (zgromadzenia, zebrania razem) parametrów kilku przedsięwzięć. Sąd I instancji zasadnie zgodził się z orzekającymi organami, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiło połączenie parametrów kilku przedsięwzięć. Parametry skumulowane to połączone (zsumowane) wielkości charakteryzujące dane przedsięwzięcia. Słowo "parametr" w języku polskim to zmienna, którą (podkreślając odmienną jej rolę w porównaniu z innymi zmiennymi) przyjmuje się za stałą w danej sytuacji. W znaczeniu technicznym parametr oznacza wielkość charakterystyczną dla danego procesu lub urządzenia. Parametrem może być wreszcie wielkość fizyczna charakteryzująca dany materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności (Słownik języka polskiego, t. 2, red. M. Szymczak, Warszawa 1979, s. 602). Zakres planowanych przez skarżącego kasacyjnie przekracza przedsięwzięcie polegające przebudowie lub odbudowie urządzeń odwadniających zlokalizowanych w pasie drogowym dróg publicznych, obszarze kolejowym, na lotniskach lub lądowiskach 9art. 394 ust. 1 pkt 11 p.w.).

Prawidłowo Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że roboty te podlegały wyłączeniu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 p.w., o ile bowiem wyłączenie to mogłoby dotyczyć takich prac, które mogły służyć zachowaniu funkcji istniejących urządzeń wodnych, to jednak nie znajduje ono zastosowania do gruntownej przebudowy systemu odwodnienia drogi, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych względów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 65 lit. f, p.w.

W tych warunkach brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku. Objęte wnioskiem dokumenty mają potwierdzać fakt, że przebudowie podlegają urządzenia odwadniające pas drogowy, a brak jest jakiejkolwiek przebudowy urządzenia wodnego położonego w pasie drogowym inwestycji. Należy mieć na względzie to, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, i ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11). Tylko zatem przedstawienie sądowi istotnych dowodów może przemawiać za ich przeprowadzeniem przez sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustaleń, w których zakwestionowano pogląd, że zakres robót objęty zgłoszeniem przekracza ramy przebudowy.

Mając na uwadze powyższe, ze względu na bezzasadność powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.