Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 984/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1  pkt 3, art. 30  ust. 1  pkt 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skarg Miasta [...] i M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej również: Komisja) decyzją z [...] lutego 2020 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267), uchyliła w całości decyzję Prezydenta miasta [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta została wydana przy uwzględnieniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona dawniej hip. jako "[...]" rej. hip. nr [...] znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta [...], na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret).

Wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r. K. R. zwrócił się o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w W. w obrębie ulic [...] i [...] o powierzchni całkowitej [...] ha [...] m2 oznaczonej w księdze hipotecznej nieruchomości pod nazwą "[...]", która na podstawie dekretu przeszła na własność państwa. Z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. L.dz. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]", której częścią były parcele pozostające w obrębie nieruchomości hip. nr [...], o aktualnych numerach: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], wynika, że właścicielem gruntu była H. R., na mocy aktu notarialnego z [...] lipca 1942 r., nr rep. [...]. Spadek po H. R., zmarłej [...] listopada 1980 r., nabył wnuk K. R. W oparciu o umowę sprzedaży spadku i umowę o dział spadku, dokonaną aktem notarialnym z [...] stycznia 2011 r., M. K. uzyskała udział w ¼ spadku i w ten sposób nabyła część nieruchomości w postaci działek, oznaczonych numerami hipotecznymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent [...] na podstawie art. 4 pkt 9b, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i 5 oraz art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku K. R. w sprawie odszkodowania za nieruchomości położone przy ul. [...] i [...] pochodzące z nieruchomości hipotecznej "[...]", uzupełnionego wnioskiem w zakresie odszkodowania za nieruchomość ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2 wydzieloną z nieruchomości hipotecznej "[...]", ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych za przejętą dekretem nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], która obecnie stanowi cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...] i przyznał powyższe odszkodowanie na rzecz M. K.

Prezydent [...] na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, że według ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] położona była w strefie [...], w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach oraz 50% powierzchni zabudowania. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć. W ocenie Prezydenta [...] powyższe wskazuje, że grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a zatem nieruchomość spełnia pierwszy z warunków umożliwiających przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną. W kwestii drugiej przesłanki tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent [...] wskazał, że w piśmie z [...] lipca 2010 r., znak: [...] Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] poinformował Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], że nieruchomość ozn. nr hip. [...] weszła w skład obszaru, na którym zrealizowane zostały obiekty warsztatowe na podstawie następujących decyzji:

- z [...] marca 1969 r. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu usługowego ślusarskiego przy ul. [...] i decyzji z [...] stycznia 1970 r. zezwalającej na jego użytkowanie,

- z [...] marca 1969 r. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu usługowego ślusarskiego przy ul. [...] i decyzji nr [...] zezwalającej na jego użytkowanie,

- z [...] kwietnia 1969 r. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatu mechaniki pojazdowej przy ul. [...],

- z [...] czerwca 1973 r. zezwalającej na budowę warsztatu samochodowego przy ul. [...],

- potwierdzającej przyjęcie w użytkowanie warsztatu blacharstwo samochodowe przy ul. [...],

- potwierdzającej przyjęcie w użytkowanie warsztatu mechanika pojazdowa przy ul. [...].

Z powyższego Prezydent [...] wywiódł, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością nr hip. [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące ww. działkę do wypłacenia odszkodowania. Kwota odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony dnia [...] lutego 2011 r. operat szacunkowy.

W dniu [...] października 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] wniósł sprzeciw od powyższej ostatecznej decyzji Prezydenta [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie.

Uchylając w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2011 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz M.K. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Komisja wskazując, że podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n., zwróciła uwagę na następujące okoliczności.

Komisja podkreśliła, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o odszkodowanie było precyzyjne ustalenie, czy osoba składająca wniosek była poprzednim właścicielem gruntu lub jego następcą prawnym na dzień [...] listopada 1945 r. W tym zakresie – zdaniem Komisji - organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości podmiotu, któremu prawo to przysługiwało, ale także wszelkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na skuteczność wykonywanego prawa. Prezydent [...] ustalając, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H. R., wskazał, że: "Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr L.Dz. [...] tytuł własności nieruchomości zapisany był na imię H. R., na mocy wniosku nr [...] z dnia [...] marca 1944 r.". Pominął przy tym istotne treści przywołanego zaświadczenia, tj. sformułowanie wskazujące, że "(...) część przedmiotowej księgi hipotecznej uległa zniszczeniu, a na podstawie pozostałej części nie można określić czy zaginiona część zawierała wpisy i jakiej treści, wobec czego księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r. oraz nie można wydać zaświadczenia o treści księgi wieczystej". Jak zaznaczyła Komisja, już z pierwszego zdania przytoczonego zaświadczenia wprost wynika, że część księgi hipotecznej pod nazwą "[...]" inw. Nr [...] przeznaczona na wpisy w postaci wykazu hipotecznego tomów [...], [...], [...] i [...] uległa zniszczeniu, zaś na podstawie pozostałej części nie można określić czy część zaginiona zawierała wpisy i jakiej treści. W kolejnym akapicie wprost wskazano, iż księgę hipoteczną należy uznać za zniszczoną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych z dnia 6 lipca 1982 r., i z uwagi na to, zaświadczenie o treści księgi nie może być wydane.

Ponadto Komisja zauważyła, że występuje rozbieżność nazwiska notariusza, jak również samej daty sporządzenia aktu notarialnego. W ww. zaświadczeniu wskazano, iż akt na podstawie którego H. R. nabyła prawa własności nieruchomości o pow. [...] ha [...] m2 ozn. jako "[...]" hip. [...], został "zdziałany [...] lipca 1942 roku za rep. [...] przed A. G. notariuszem w W.".

W tym przedmiocie Komisja podkreśliła, że zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. będące jedyną podstawą ustalenia faktycznego w decyzji Prezydenta [...] nie wskazuje w sposób jednoznaczny okoliczności, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie, w tym przede wszystkim w jakim zakresie. W ocenie Komisji, Prezydent [...] opierając swoje ustalenia wyłącznie na ww. zaświadczeniu nie zebrał dostatecznej dokumentacji uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku. Zdaniem Komisji, wobec niejasności treści przedmiotowego zaświadczenia, jak również braku samego aktu notarialnego, organ winien zachować szczególną ostrożność przy ocenie prawa własności poprzedniego właściciela nieruchomości. Winien zatem dążyć do zgromadzenia jak największej liczby innych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie lub weryfikację dokonanych ustaleń, i dokonać także krytycznej jego weryfikacji. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak jest jakichkolwiek szerszych rozważań organu w tym zakresie, poprzestano przy tym wyłącznie na fragmentarycznym odesłaniu do treści zaświadczenia Sądu Rejonowego. Organ naruszył przez to zasadę bezpośredniości w prowadzeniu postępowania dowodowego, bowiem konstruując przedmiotowe ustalenie faktyczne nie oparł się na dowodzie o charakterze pierwotnym, lecz wykorzystał w tym celu dowód o charakterze pochodnym. Zgodnie zaś z powołanym wyżej dokumentem: w treści wniosku nr [...] z [...] marca 1944 r. H. R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze [...] ha [...] m2 wskazanego na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu I tej księgi. Grunt ten został rozparcelowany, zgodnie z planem złożonym pod nr [...] zbioru dowodów tomu IV, na działki oznaczone na tym planie miejskim numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ...], [...], [...], [...], [...]. Komisja podkreśliła przy tym, że treść analizowanego zaświadczenia Sądu Rejonowego nie wskazuje w sposób precyzyjny okoliczności dobrowolnego odstąpienia przez H. R. Gminie [...] nieruchomości odchodzących pod regulację ulic [...] i pięciu projektowanych, prostopadłych do ulicy [...], tj. gruntu o powierzchni [...] h [...] m2 oraz odchodzącego pod użyteczność publiczną placu o powierzchni [...] m2. Sformułowanie zaś zawarte w treści zaświadczenia: "Do działu II wykazu została zaprojektowana następująca treść: H. R.a/ co do gruntu o obszarze [...] ha [...] m2, odchodzącego pod regulacje ulic [...] i pięciu projektowanych w granicach określonych na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dowodów tomu IV tej księgi literami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; b/ co do gruntu o obszarze [...] m2, odchodzącego na cele użyteczności publicznej, w granicach określonych na tymże planie [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]/ co do działek oznaczonych na tymże planie: nr [...] o obszarze [...] m2, nr [...] o obszarze [...] m2, nr [...] o obszarze [...] m2, nr [...] o obszarze [...] m2, nr [...] o obszarze [...] m2 i nr [...] o obszarze [...] m2" - jest nieprecyzyjne i lakoniczne, przy czym nie oddaje istoty projektowanej w tym czasie treści wpisu. Prawidłowe odkodowanie tego zapisu analizowanego zaświadczenia następuje dopiero po zestawieniu tej treści z pełną treścią odpowiednich aktów notarialnych. Powyższe zaś czynności prawne zostały dokonane aktami notarialnymi z [...] lutego 1943 r. nr rep. oraz [...] lutego 1943 r. nr rep. [...] zeznanymi przed K. J. Czynności te niewątpliwie miały miejsce przed datą sporządzenia wniosku z marca 1944 r. Ponadto wskazane akty notarialne znajdowały się w zbiorze dokumentów Sądu Rejonowego wystawiającego przedmiotowe zaświadczenie.

Dalej Komisja zauważyła, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. nr rep. [...] sporządzonego przez notariusza W. R, H. R. i Z. U. oświadczyły, że H. R. będąc właścicielką nieruchomości położonej w W. na [...], urządzonej w księdze wieczystej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - [...], wydzielonej z księgi wieczystej "[...]", powiatu [...], z tej nieruchomości sprzedała Z. U. działkę gruntu niezabudowaną o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ulicy [...], oznaczoną nr [...] i projektowanym nr hipotecznym [...] i że akt sprzedaży wymienionej działki został zawarty przez nie oświadczające w końcu lipca roku 1944, jednak nie pamiętają nazwiska notariusza, który akt ten sporządził, przy czym akt ten ujawniony został w pomienionej księdze wieczystej lecz księga ta zaginęła w czasie ewakuacji hipoteki w roku 1944 i posiadane przez U. wypisy aktu kupna uległy spaleniu w czasie działań wojennych. Przedmiotowym aktem notarialnym ww. potwierdziły sprzedaż działki nr [...], o powierzchni [...] m2. W ocenie Komisji, zestawienie treści analizowanego zaświadczenia z treścią aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. nr rep. [...] kreuje kolejne wątpliwości co do wiarygodności powołanego dokumentu, przede wszystkim w kontekście dokonania ustalenia przez organ okoliczności, iż H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie. W ocenie Komisji, budowanie ustalenia, że H. R. była poprzednią właścicielką na podstawie wniosku nr [...] z [...] marca 1944 r. jest niepewne i nieprecyzyjne - gdyż przedmiotowy dokument obliguje na datę odległą do dnia [...] listopada 1945 r. (tj. ostatniego dnia przed wejściem w życie dekretu). Ponad 1,5 roczna przerwa nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie okoliczności, że H. R. od dnia [...] marca 1944 r. do dnia [...] listopada 1945 r. nie dokonywała kolejnych rozporządzeń przedmiotowymi nieruchomościami. Tym bardziej mając na uwadze okoliczność, że H. R. w lipcu 1944 r. dokonała rozporządzenia nieruchomością hip. [...] na rzecz Z. U.

Ponadto, Komisja zwróciła uwagę na okoliczność, że w treści aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. nr rep. [...] H. R. i Z. U. nie wymieniają dawnych działek hipotecznych nr [...] i [...] jako wchodzących w skład własności H. R. Natomiast w treści analizowanego zaświadczenia Sądu Rejonowego dawne działki hip. [...] i [...] zostały wymienione jako należące do H. R.

Komisja zaznaczyła dalej, że złożony w sprawie wniosek K. R. dotyczył odszkodowania za całą nieruchomość o obszarze [...] ha [...] m2, przy czym to organ podjął decyzję o rozbiciu jego rozpoznania na szereg kolejnych decyzji, a więc na wydaniu decyzji częściowych zgodnie z treścią art. 104 § 2 k.p.a. Organ nie wskazał zaś, ani nie wyjaśnił metodologii jaką przyjmował przy podziale na poszczególne decyzje rozpoznanie wniosku o odszkodowanie, przez co kontrola wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest wysoce utrudniona. Powyższe nabiera pełnej wyrazistości po zestawieniu treści wszystkich dotychczas wydanych decyzji w niniejszej sprawie z treścią powołanego w uzasadnieniu zaświadczenia Sądu Rejonowego. W ocenie Komisji poważne wątpliwości budzą ustalenia organu, co do zakresu w jakim H. R. była właścicielką przedmiotowej działki, tj. czy H. R. była właścicielką w przededniu [...] listopada 1945 r. całej nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 objętej pierwotnym wnioskiem o odszkodowanie.

W związku z powyższym Komisja stwierdziła, że ustalenia w opisanym wyżej zakresie kontrolowanej decyzji są nieprecyzyjne, niepełne i niejasne, a przy tym budzą uzasadnione wątpliwości, bowiem organ nie zetknął się ze wszystkimi istotnymi dokumentami sprawy w toku prowadzonego postępowania w sposób bezpośredni, jak również części z nich w ogóle nie zgromadził. Z tego względu koniecznym będzie usunięcie dostrzeżonych naruszeń przez organ przy ponownym rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie, w szczególności w odniesieniu do ustalenia kluczowej okoliczności sprawy, tj. następcy prawnego dawnej właścicielki nieruchomości.

Niezależnie od powyższego Komisja wskazała, że pomimo zaginięcia aktu notarialnego z [...] lipca 1942 r. nr rep. [...], na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji możliwym do ustalenia jest, że przedmiotowy akt notarialny został sporządzony przez niemieckiego notariusza w Generalnym Gubernatorstwie A. E. Powyższe jest o tyle istotne, gdyż w takim przypadku nie jest wykluczona okoliczność, że na mocy obowiązującego prawa czynność prawna zeznana przed niemieckim notariuszem w okresie okupacji może okazać się nieważną i jako pozbawiona podstaw prawnych i faktycznych, powinna zostać poddana szeroko pojętej weryfikacji. Komisja nawiązała przy tym do przepisów Dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej z 6 czerwca 1945 r. (Dz. U. Nr 25, poz. 151, dalej: Dekret o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych), który został znowelizowany w dniu 11 kwietnia 1947 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 144) poprzez wprowadzenie unormowania, że orzeczenia sądów niemieckich nakazujące wniesienie wpisów w księgach hipotecznych są ważne i rodzą skutki prawne, jeżeli nie zostały oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu albo jego obywatelom lub na nieważnych orzeczeniach albo zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego. Na podstawie powyższego oraz w oparciu o dokumentację zgromadzoną w zbiorze dokumentacji akt księgi dawnej "[...]" hip. [...], akt prokuratorskich oraz ustaleń prokuratora zawartych we wniesionym sprzeciwie Komisja stwierdziła, że czynność prawna na mocy której H. R. nabyła nieruchomość w oparciu o akt notarialny z [...] lipca 1942 r. nr rep. [...] zeznany przed niemieckim notariuszem w Generalnym Gubernatorstwie A. E. budzi uzasadnione wątpliwości co do jej ważności w świetle treści art. 1 i ust. 2 Dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych. Oprócz kwestii podmiotowych Komisja zwróciła uwagę na okoliczność, że ww. dokument sygnowany jest godłem III Rzeszy Niemieckiej, tj. wizerunkiem czarnego orła ze swastyką, ponadto opatrzony jest pieczęcią notariusza dr. A. E. zawierającego także wizerunek symbolu III Rzeszy Niemieckiej. W ocenie Komisji uzasadnione wątpliwości budzić musi transakcja zakupu nieruchomości dokonana przez H. R. z wysokimi przedstawicielami III Rzeszy Niemieckiej. Trudno ją przy tym uznać za typową tego typu transakcję, dokonywaną przez przeciętnego obywatela Polski w okresie okupacji. W zakresie analizowanej transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że wskazana czynność prawna została oparta na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu. Komisja zaznaczyła jednocześnie, że ewentualne stwierdzenie nieważności umowy cywilnoprawnej pozostaje poza zakresem jej kompetencji. Dlatego też, działania Komisji sprowadzone zostały wyłącznie do zasygnalizowania organowi administracji konieczności podjęcia odpowiednich rozważań w tym zakresie, nie wykluczając konieczności skorzystania przez Prezydenta [...] z posiadanego interesu prawnego do wniesienia powództwa na zasadach ogólnych do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia przez Sąd o ważności tego aktu z punktu widzenia regulacji Dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych.

W ocenie Komisji uzasadnione wątpliwości budzą także ustalenia organu poczynione w zakresie dotyczącym przesłanki przeznaczenia przedmiotowych działek pod budownictwo jednorodzinne. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta [...] w toku postępowania nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne ustalenie, w jakiej określonej strefie planu rzeczywiście przedmiotowe działki się znajdują. Wykreślenie sporządzone przez geodetę A. R. jest nieczytelne i nieprecyzyjne. Nie zawarto w nim wykreśleń dawnych działek hipotecznych, czy też chociażby współczesnych działek. W związku z powyższym niemożliwym jest w tym zakresie zweryfikowanie rzeczywistego położenia określonych działek w danej strefie w sposób precyzyjny. Komisja podkreśliła przy tym, że przedmiotowe wykreślenie należało ocenić jako dokument prywatny. Dokumenty prywatne zaś nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym. Ich wiarygodność zaś winna być oceniana tak samo, jak innych dowodów w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Komisja zauważyła dodatkowo, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego Prezydent [...] zaniechał dokonania czynności w postaci dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na opisaną wyżej okoliczność, która miała istotne znaczenie przy ustalaniu kolejnej kluczowej przesłanki niniejszej sprawy. Mając zatem na uwadze ogólnikowość i niejasności przedmiotowego planu zabudowy z 1931 r., tj. brak możliwości precyzyjnego odniesienia go do przebiegu dawnych działek hipotecznych przez osobę nieposiadającą odpowiedniej wiedzy specjalistycznej, zasadnym było powołanie przez organ biegłego specjalisty geodety na okoliczność sporządzenia precyzyjnego wykreślenia granic dawnych działek hipotecznych na tym planie.

Następnie Komisja uznała, że Prezydent [...] nie zbadał w sposób prawidłowy spełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Prezydent [...] przywołał pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] lipca 2010 r., że nieruchomość ozn. nr hip. [...] weszła w skład obszaru, na którym zrealizowane zostały obiekty warsztatowe na podstawie wydanych decyzji. W ocenie Komisji, takie uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] jest w powyższym zakresie zbyt ogólnikowe i niejasne, przez co nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Prezydent [...] w sposób blankietowy odsyła w nim do treści pisma z [...] lipca 2010 r. Organ nie jest zaś uprawniony do oddelegowywania kluczowego ustalenia w sprawie do treści pisma innej jednostki organizacyjnej, gdyż stanowi to naruszenie reguł zbierania dowodów, jak i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, tj. kolejne już stwierdzone naruszenie zasady bezpośredniości w prowadzeniu postępowania dowodowego. Ponadto, zdaniem Komisji, wskazane w piśmie informacje nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia ustalenia, iż poprzedni właściciel utracił możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Przede wszystkim organ przemilczał pełną treść przedmiotowego pisma, w którym wskazano: "jednocześnie informujemy, że nie posiadamy informacji czy przed realizacją powyższych inwestycji powyższe tereny były zagospodarowane przez osobę inną niż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca". Mając zatem na uwadze okoliczność, iż przedmiotowe inwestycje zostały zainicjowane w znacznym odstępie czasu od dnia 5 kwietnia 1958 r., koniecznym było poczynienie przez Prezydenta [...] dalszych poszukiwań odpowiedniego materiału dowodowego w tym zakresie, celem wyjaśnienia sposobu władania przedmiotowym terenem we wcześniejszych latach, do czego organ nie przystąpił.

Zdaniem Komisji, wadliwości poczynionych przez Prezydenta [...] ustaleń nie usuwają również dołączone do pisma kopie wydawanych rozstrzygnięć, bowiem w tym zakresie stanowią niewystarczający materiał dowodowy w tym przedmiocie. Zauważono, że Prezydent powołał się na przekazane potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego w postaci warsztatu samochodowego na mocy potwierdzenia [...] i [...]. Jak wynika zaś z treści potwierdzenia [...] przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na mocy pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] lipca 1973 r. i jej wnioskodawcą był E.K. Natomiast zgodnie z treścią potwierdzenia [...] wykonanie robót budowlanych nastąpiło na podstawie pozwolenia z [...] czerwca 1973 r., którego beneficjentem był K. M. Na podstawie ww. potwierdzeń niemożliwym jest ustalenie istotnych okoliczności dot. przedmiotowej przesłanki, chociażby kubatury budynków, obszaru działki na której znajdowały przedmiotowe inwestycje, czy też faktycznych dat rozpoczęcia realizacji przedmiotowych zamierzeń. W takim przypadku należy przyjąć, że niezbędne informacje w tym zakresie może dostarczyć kompletna dokumentacja dot. przedmiotowych inwestycji, w tym m.in. zawierająca projekt budowlany czy też odpowiednie dokumenty wskazujące dokładną datę rozpoczęcia faktycznej realizacji inwestycji. W istocie zaś rzeczy organ winien czynić starania do uzyskania kompletnego materiału dowodowego dot. przedmiotowych zamierzeń budowlanych, czego dokonania zaniechał w toku toczącego się postępowania.

Tożsame uwagi, zdaniem Komisji, należy poczynić w odniesieniu do powołanych w treści pisma zdarzeń dot. inwestycji W. S., tj. decyzji o pozwoleniu na wykonanie robot budowlanych z [...] marca 1969 r. znak : [...] i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku z [...] listopada 1970 r. nr [...], bowiem żaden z tych dokumentów nie określa kubatury budynku, czy też dokładnego terminu faktycznego rozpoczęcia inwestycji. Zauważono przy tym, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robot budowlanych z [...] marca 1969 r. odsyła do projektu zatwierdzonego w dniu [...] lutego 1969 r. Nr [...]. Niemniej jednak organ nie dostrzegł już potrzeby przeprowadzenia dowodu z powołanego wyżej projektu budowlanego.

W ocenie Komisji, udzielone organowi informacje powinny stanowić wytyczną dla Prezydenta [...] do dalszego poszukiwania dowodów na okoliczność ustalenia przedmiotowej przesłanki określonej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Koniecznym jest zatem uzupełnienie zebranego materiału dowodowego m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze, czy też wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością.

Komisja przyjęła również, że kontrolowana decyzja nie spełnia wymogów ustalonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy jest bowiem niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Wnioski Prezydenta [...] wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z innych dowodów. Część ustaleń faktycznych poczynionych przez organ budzi uzasadnione wątpliwości, co świadczy przy tym o braku ich wszechstronnego wyjaśnienia ze strony Prezydenta [...].

Wątpliwości Komisji wzbudziło oświadczenie M. K. z [...] marca 2011 r., w którym wskazano, że "(...) po zapoznaniu się z operatem szacunkowym dot. Nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], nie wnoszę do niego żadnych uwag ani zastrzeżeń oraz oświadczam, że nie złożę odwołania od decyzji w sprawie przyznania odszkodowania w zakresie jego wysokości". W ocenie Komisji, powyższe oświadczenie należy powiązać z pismem Urzędu [...] z [...] lutego 2011 r. w którym zobowiązano pełnomocnika strony do złożenia oświadczenia o tożsamej treści. Komisja zauważyła, że oświadczenie strona złożyła przed wydaniem decyzji z [...] maja 2011 r. Jak wynika zaś z pisma z [...] lutego 2011 r. do takich działań zobowiązywał sam organ przed wydaniem rozpoznaniem wniosku. W ocenie Komisji, zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia oświadczenia dot. rezygnacji ze środka odwoławczego od decyzji jeszcze nie wydanej stanowi naruszenie norm procesowych określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Komisja zaznaczyła przy tym, że normatywne uregulowanie możliwości zrzeczenia się odwołania wprowadzono dopiero na mocy ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Możliwość taką przewiduje art. 127a § 1 k.p.a., aczkolwiek nawet obowiązujące aktualnie przepisy nie przewidują możliwości nakładania przez organ administracji obowiązku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wniesienia odwołania przed wydaniem decyzji. Nałożenie zatem na stronę obowiązku zrzeczenia się odwołania stanowiło działanie nie posiadające umocowania w obowiązujących przepisach prawa, jak również stanowiło działanie które naruszało zaufanie obywateli do organów Państwa, przy czym naruszono także zasady praworządności.

W świetle powyższego, zdaniem Komisji, w sprawie zrealizowały się przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu to prawo przysługiwało, występujących wątpliwości co sposobu ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne oraz ustalenia rzeczywistego momentu utraty przez poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania nieruchomością gruntową. Nadto organ rozpoznający niniejszą sprawę naruszył liczne reguły i zasady prowadzenia postępowania dowodowego, m.in. zasadę bezpośredniości jak i zakaz zastępowania opinii biegłego prywatnymi wyjaśnieniami strony postępowania. Tymczasem ustalenie powyższych okoliczności jest warunkiem niezbędnym by móc stwierdzić, że w sprawie wystąpiły kumulatywnie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania. Prezydent [...] naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] podlega uchyleniu w całości i przekazaniu do jej ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Miasto [...], reprezentowane przez adwokata, wywiodło skargę na powyższą decyzję. Skargą objęto fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.

- w pkt. III.1.3. w zakresie: "W tym zaś zakresie organ nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu prawo to przysługiwało, ale także wszelkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na skuteczność wykonywanego prawa. Prezydent [...] zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego poprzestając w tym zakresie na niezweryfikowanych, fragmentarycznych informacjach, co skutkowało przyjęciem ustalenia, że stroną uprawnioną do przyznania odszkodowania są następcy prawni H. R." (str. 18.), "W ocenie Komisji Prezydent [...] opierając swoje ustalenia wyłącznie na ww. zaświadczeniu nie zebrał dostatecznej dokumentacji uprawniającej do przyjęcia takiego wniosku w sprawie, że H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem’' (str. 19.), "W takim przypadku, wobec niejasności treści przedmiotowego zaświadczenia, jak również braku samego aktu notarialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne winien zachować szczególną ostrożność przy ocenie prawa własności poprzedniego właściciela nieruchomości. Prezydent [...] w takiej sytuacji winien dążyć do zgromadzenia jak największej liczby innych źródeł dowodowych pozwalających na potwierdzenie lub weryfikację dokonanych ustaleń, i co nader istotne - dokonać także krytycznej jego weryfikacji. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak jest jakichkolwiek szerszych rozważań organu w tym zakresie, poprzestano przy tym wyłącznie na fragmentarycznym odesłaniu do treści zaświadczenia Sądu Rejonowego." (str. 19.), "Zgodnie zaś z treścią art. 7 k.p.a. organ był z urzędu zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego zaś w niniejszej sprawie w zaakcentowanym wyżej przypadku nie uczynił." (str. 19.), "Zestawienie zaś treści analizowanego zaświadczenia z treścią aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. nr repertorium [...] kreuje kolejne wątpliwości co do wiarygodności powołanego dokumentu, przede wszystkim w kontekście dokonania ustalenia przez organ okoliczności, iż H. R. była poprzednią właścicielką nieruchomości objętej wnioskiem o odszkodowanie." (str. 21-22.), "Należy przy tym także zauważyć, że powołane w treści uzasadnienia decyzji zaświadczenie nie odzwierciedla rzeczywistego stanu własności przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] marca 1944 r., bowiem przeczą temu wnioski płynące z analizy innych dokumentów zbioru dokumentacji akt księgi [...] hip. [...]. Prezydent [...] nie zawarł przy tym w treści uzasadnienia decyzji jakichkolwiek rozważań w tym zakresie." (str. 22.), "W związku z powyższym, Komisja stwierdziła, że ustalenia w opisanym wyżej zakresie kontrolowanej decyzji są nieprecyzyjne, niepełne i niejasne, a przy tym budzą uzasadnione wątpliwości, bowiem organ nie zetknął się z wszystkimi istotnymi dokumentami sprawy w toku prowadzonego postępowania w sposób bezpośredni, jak również część z nich w ogóle nie zgromadził. Dlatego też koniecznym będzie usunięcie dostrzeżonych przez Komisję naruszeń prawa przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu niniejszego wniosku o odszkodowanie." (str. 23.);

- w pkt. III.2. w zakresie: "Decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o budzące wątpliwości i niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia istnienia i zakresu prawa własności do nieruchomości, podmiotu któremu to prawo przysługiwało (...)" (str. 47), "Ponadto w niniejszej sprawie w ocenie Komisji doszło do naruszeń norm proceduralnych które stanowią o obowiązku wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji." (str. 47.);

podczas gdy: (1) Prezydent [...] ustalenia w zakresie przysługiwania H. R. prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" inw. nr [...], dotyczącej hip. nr [...], oparł na dostępnym w dacie orzekania materiale dowodowym sprawy, tj. zaświadczeniu Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r. L.dz. [...] dotyczącego hip. [...] "[...]", posiadającego moc dokumentu urzędowego, zaś sama Komisja, kwestionując ustalenia Prezydenta oraz treść ww. zaświadczenia nie przedstawiła żadnego innego, nowego materiału dowodowego, który podważałby te ustalenia, a opiera się wyłącznie na przypuszczeniach i domniemaniach, z których nie wywodzi kategorycznych wniosków istotnych dla sprawy; (2) kwestia nabycia przez H. R. przedmiotowej nieruchomości oraz następstwa prawnego po niej stanowiła przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, w toku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 2116/05, nie zakwestionował tego, że H. R. przysługiwało prawo własności do rzeczonej nieruchomości; (3) sam fakt sporządzenia aktu notarialnego, na podstawie którego H. R. nabyła przedmiotową nieruchomość przez niemieckiego notariusza jest niewystarczający, aby uznać ten akt za nieważny, szczególnie zważywszy na fakt, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła na rzecz osoby posiadającej obywatelstwo polskie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komisja zwróciła się o rozważenie zasadności odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), ewentualnie – mając na uwadze prawidłowość i słuszność zaskarżonej decyzji – wniosła o oddalenie skargi.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o uzupełnienie decyzji Komisji z [...] lutego 2020 r. odmówiła uzupełnienia decyzji w zakresie żądania o orzeczenie o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia.

W tych warunkach pismem z [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego Miasta podtrzymując skargę w całości uzupełnił jej zarzuty w postaci wyprowadzenia naruszenia przepisów art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa poprzez odmowę - mocą postanowienia Komisji z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt [...] - uzupełnienia decyzji Komisji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia; podczas gdy: (1) decyzja Prezydenta [...], stanowiąca podstawę przyznania, a następnie wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...] jest decyzją reprywatyzacyjną w rozumieniu ww. ustawy; (2) wydanie przez Komisję decyzji o charakterze kasacyjnym nie wyklucza orzeczenia w tym samym rozstrzygnięciu o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia; (3) decyzja Komisji, wydana w sprawie niniejszej, podpada pod przepis art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, a w sprawie niniejszej ziściły się przesłanki faktyczne oraz prawne do orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu na rzecz [...] nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.; (4) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy dotychczasowej praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta [...] zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlegających zwrotowi; (5) nieorzeczenie przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości świadczenia narusza interesy majątkowe [...], jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez [...] dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania.

Skargę na decyzję Komisji z [...] lutego 2020 r. wniosła również M. K. podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8 § 1, art. 9 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...), poprzez pominięcie jako strony postępowania K. R. - spadkobiercy dawnej właścicielki nieruchomości, mimo że był on uczestnikiem postępowania reprywatyzacyjnego,

2. art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione kwestionowanie istnienia i zakresu prawa własności H. R. do nieruchomości przy ul. [...];

3. art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez błędne uznanie, że Prezydent [...] nie ustalił daty faktycznej utraty władania nieruchomością przez byłego właściciela i że nastąpiła ona przed 5 kwietnia 1958 roku;

4. art. 215 ust. 2 u.g.n oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez błędne uznanie, że Prezydent [...] nie ustalił w sposób prawidłowy przesłanki planistycznej pozwalającej na przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną;

5. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydent [...] przyjmując od skarżącej oświadczenie w zakresie wysokości odszkodowania naruszył przepisy postępowania;

6. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art 30 ust. 1 pkt 4, 4b, 5 i 6 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji przez Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. doszło z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym zachodzą przesłanki do jej uchylenia;

7. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Komisję w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i równego traktowania. Komisja uchyliła decyzję Prezydenta [...] wydaną na rzecz skarżącej, nie wszczynając nawet postępowania wyjaśniającego odnośnie do tożsamej decyzji Prezydenta [...] wydanej na rzecz innych osób;

8. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Komisję w sposób sprzeczny z zasadą obiektywizmu, bezstronności i równego traktowania. Komisja z góry przesądziła o przestępczej działalności prowadzonej przez skarżącą, co wyklucza prowadzenie postępowania zgodnie z zasadą obiektywizmu i równego traktowania.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. do udziału w sprawie zgłosił się Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Regionalnej we [...].

Postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg Miasta [...] i M. K. celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z 29 listopada 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] w [...].

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przedłożyła pisemne stanowisko w sprawie ponawiając wniosek o odrzucenie, jako niedopuszczalnej, skargi Miasta [...] i odwołując się do aktualnego orzecznictwa w sprawach z udziałem Komisji.

Pełnomocnik Miasta [...] również przedłożyła pismo procesowe, w którym zawarty był wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonego dokumentu pn. "Opinia geodezyjna" wraz ze "Szkicem rozliczenia nieruchomości", sporządzonych przez geodetę uprawnionego J. W. Podtrzymując wniosek o przeprowadzenie dowodu pełnomocnik Miasta [...] wniosła o odroczenie rozprawy wskazując, że w trakcie przygotowywania pozostaje opinia biegłego do tej sprawy, która będzie podlegać złożeniu do Sądu.

Do wniosku o odroczenie rozprawy przyłączył się pełnomocnik Komisji. Prokurator oponował temu wnioskowi.

Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił odmówić przeprowadzenia wnioskowanego przez Miasto [...] dowodu mając na uwadze, że przedłożona kopia opinii biegłego jak i dołączony do niej szkic, nie spełniają wymogów, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Sąd uwzględnił, że dowodami uzupełniającymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Niepotwierdzone za zgodność kserokopie takimi dowodami w postępowaniu przed sądem administracyjnym być nie mogą. Brak ich uwierzytelnienia sprawia, że nie posiadają waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie mogą być przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić ponadto trzeba, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.

Sąd postanowił jednocześnie o nieuwzględnieniu wniosku o odroczenie rozprawy uznając, że nie zaistniała ku temu ważna przyczyna. Nie doszło bowiem do sytuacji, w której przywoływany przez stronę skarżącą powód odroczenia posiedzenia (sporządzenie opinii przez biegłego), prowadził do naruszenia zasadniczych założeń postępowania przed sądem administracyjnym. Wypada przy tym zauważyć, że – jak wywiedziono powyżej - sąd administracyjny uprawniony jest z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. jedynie do przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wykraczałoby poza zakres uprawnień sądu przewidziany przywołanym przepisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesionej w nich argumenty Sąd podzielił.

W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że wniesione skargi Sąd uznał za dopuszczalne. Zostały wniesione w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wątpliwości zgłoszone przez Komisję w odniesieniu do terminowości skargi wniesionej przez Miasto [...], nie potwierdziły zasadności wniosku o jej odrzucenie. Jak stanowi art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Z kolei w myśl art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (art. 111 § 1b k.p.a.). W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia (art. 111 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Komisji, skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na dzień doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Przed doręczeniem tego postanowienia termin ten zatem nie biegnie, a wniesiona skarga jest przedwczesna.

Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie jest jednolite jeśli chodzi o rozumienie regulacji zawartej w art. 111 § 2 k.p.a., tj. czy przepis ten należy odczytywać, jako przesunięcie terminu do wniesienia środka odwoławczego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 795/21, CBOSA), czy też termin ten ulega przedłużeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2005/18, CBOSA). W tych warunkach, wobec sprzecznych stanowisk orzecznictwa, Sąd w składzie orzekającym uznał, że odrzucenie skargi Miasta [...] wniesionej przed rozpatrzeniem złożonego przez nie wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji, stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa podmiotowego do sądu w aspekcie uruchomienia procedury przed sądem. Skargę zatem wniesioną przez Miasto [...] Sąd uznał za dopuszczalną.

W ocenie Sądu dopuszczalna jest też możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. (zob. Turski J., Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 1 (70) 2017)

Sąd nie podzielił najdalej idącego zarzutu podniesionego w skardze M. K. opartego na wyprowadzeniu przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w zw. z art. 28, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na pominięcie strony postępowania – K. R. Zauważyć należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał ustalić, iż K. R. aktem notarialnym z [...] stycznia 2011 r. (teczka nr 21, k. 32) sprzedał spadek po H. R. osobom trzecim, w tym w 1/4 części skarżącej M. K. Powyższe oznacza, że utracił przymiot strony w postępowaniu odszkodowawczym na rzecz skarżącej, a tym samym nie posiadał go w postępowaniu przed Komisją. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Przystępując do dalszej kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, Sąd, po dokładnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, nie podzielił stanowiska Komisji, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji), warunkujące możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który decyzję tę wydał.

Sąd uznał za bezzasadne argumenty Komisji w zakresie niewystarczających ustaleń poczynionych przez Prezydenta [...] w odniesieniu do przynależnego H. R. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zauważyć przyjdzie, że ustaleń w powyższym zakresie organ dokonał będąc w posiadaniu i w oparciu o dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., jakim jest zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2005 r., L.dz. [...] dotyczące hip. [...] "[...]". Co prawda, w dokumencie tym zawarto informację, że część księgi hipotecznej po nazwą "[...]" inw. Nr [...] przeznaczona na wpisy w postaci wykazu hipotecznego tomów I, II, III i IV uległa zniszczeniu, na podstawie zaś pozostałej części nie można określić czy i ewentualnie jakie wpisy zawierała; niemniej wskazywano w nim także, iż w zachowanego wniosku nr [...] z [...] stycznia 1943 r. na k-137 księgi umów tomu IV wynika, że aktem notarialnym z [...] lipca 1942 r. rep. [...] zbywcy sprzedali H. R. należącą do nich część nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2. Potwierdzono nadto, że na k. 231 księgi umów tomu IV znajduje się wniosek nr [...] z dnia [...] marca 1944 r., z którego wynika, że H. R. figurowała jako właścicielka gruntu o obszarze [...] ha [...] m2. Grunt ten został rozparcelowany podlegając oznaczeniu odpowiednimi numerami parcel, pośród których wymieniono także i te, za które kontrolowaną przez Komisję decyzją przyznano odszkodowanie. Zaświadczenie to - jako sporządzone w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania - stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dopiero przeprowadzenie przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a. mogło doprowadzić do wzruszenia domniemania prawdziwości treści z zaświadczenia wynikających. Takiego przeciwdowodu w sprawie Komisja nie przeprowadziła, a jej stanowiska, że treść ww. zaświadczenia jest niejasna, Sąd nie podziela. Powołanie się przez Prezydenta [...] w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej, na treść tego zaświadczenia i przyjęcie na tej podstawie, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność H. R. na mocy aktu z dnia [...] lipca 1942 r., nie może być traktowane w kategoriach uchybienia reguł postępowania. Zauważyć trzeba, że w prawie administracyjnym nie istnieje tzw. "zasada bezpośredniości przeprowadzenia dowodu". Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przepisu tego wynika zatem, że dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania wieczystoksięgowego (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/11, CBOSA). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach w czasie rozprawy. Organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, wyjaśnień utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu. Brak zatem przeszkód, by organ powoływał się także na dowody pośrednie.

W odniesieniu do spostrzeżenia Komisji w zakresie występujących w dokumentach rozbieżności nazwiska notariusza, przed którym zdziałany został akt nabycia prawa własności nieruchomości przez H. R., jak również samej daty sporządzenia aktu notarialnego, Sąd dostrzega jego trafność, jednakże zauważa, że okoliczność ta per se nie może zaprzeczyć przysługującemu H. R. prawa własności. Dostrzeżoną nieścisłość może usprawiedliwić upływ czasu, niepamięć, a także szczególny czas okupacji oraz powstań z 1943 r. i 1944 r. Osłabieniu wartości dowodowej przedłożonego zaświadczenia nie mógł też posłużyć fakt uwzględnienia w nim nieruchomości hipotecznych o nr [...] i [...], podczas gdy w treści aktu notarialnego z [...] maja 1947 r. H. R. nie wymieniła tych nieruchomości jako stanowiących jej własność. Zauważyć przy tym trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia ustalenia odszkodowania za część nieruchomości objętej hip nr [...], nie zaś za nieruchomości ozn. nr [...] i [...].

Zastrzeżenia Komisji co do wartości dowodowej zaświadczenia nie mogły znaleźć potwierdzenia w okoliczności, że H. R. w lipcu 1944 r. dokonała rozporządzenia nieruchomością hip. [...] na rzecz Z. U. Oparte na tym zdarzeniu prawnym przypuszczenia co do możliwości dokonania obrotu również innymi nieruchomościami są jedynie domysłami, które nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Same przypuszczenia Komisji w tym zakresie stanowią presumpcję, założenie, które samo w sobie nie może świadczyć o utracie doniosłości prawnej zaświadczenia, które – jak wywiedziono powyżej - jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakty lub stan prawny wynikające z danych znajdujących się w posiadaniu Sądu Rejonowego [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek dokumentów, które uprawdopodobniłyby, że H. R. dokonała innych rozporządzeń w zakresie nabytej przez nią [...] lipca 1942 r. nieruchomości, co czyniłoby nieaktualnym zaświadczenie Sądu z [...] czerwca 2005 r. i przywołany w nim wniosek nr [...] z [...] marca 1944 r. Komisja zaś uchylając decyzję i przekazując sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia, nie wskazała gdzie organ powinien poszukiwać innego, nowego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia wskazanych wątpliwości.

Przechodząc do podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości przed notariuszem niemieckim w okresie okupacji, co może wiązać się z nieważnością tej czynności prawnej na podstawie art. 1 i ust. 2 Dekretu o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, Sąd zwraca uwagę, iż Prezydent [...] nie był uprawniony do badania tej okoliczności ani także inicjowania stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Potrzebę zainicjowania takiego postępowania, zdaniem Sądu, nie uzasadniały też okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie. Sąd zauważa, że nie jest uprawniony do orzekania w kwestii ważności ww. umowy, niemniej jednak nie sposób pominąć, że dekret z 6 czerwca 1945 r. odnosi się do orzeczeń wydanych podczas okupacji przez sądy niemieckie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu wyroki i inne orzeczenia, wydane podczas okupacji przez sądy niemieckie są nieważne i pozbawione skutków prawnych. Stosownie do ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się do orzeczeń, nakazujących w postępowaniu hipotecznym i rejestrowym wniesienie wszelkiego rodzaju wpisów w księgach hipotecznych, rejestrze handlowym i innych rejestrach publicznych tylko wówczas, jeżeli orzeczenia te zostały oparte na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom albo na nieważnych orzeczeniach sądowych czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku publicznego. Podniesiona przez Komisję okoliczność, że sporządzony akt notarialny opatrzony jest godłem III Rzeszy Niemieckiej, tj. wizerunkiem czarnego orła ze swastyką oraz pieczęcią notariusza Dr A. E. zawierającą także wizerunek symbolu III Rzeszy Niemieckiej - jest zatem bez znaczenia, jeśli sam akt notarialny nie został oparty na przepisach skierowanych przeciwko Państwu Polskiemu lub jego obywatelom albo na nieważnych orzeczeniach sądowych, czy też na innych orzeczeniach lub zarządzeniach sprzecznych z zasadami obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Sąd nie podzielił również wątpliwości Komisji w odniesieniu do uznania przez Prezydenta [...] za spełnioną w niniejszej sprawie przesłankę planistyczną, warunkującą przyznanie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. za nieruchomość ozn. nr hip. [...] wydzieloną z nieruchomości hipotecznej "[...]". Brak precyzji wykreślenia sporządzonego przez geodetę A. R., zdaniem Sądu, nie dyskwalifikuje przydatności tego dokumentu (jego wartości dowodowej). Co prawda, położenie planistyczne dawnych działek hipotecznych i ich odniesienie do działek współczesnych nie zostało odzwierciedlone w tym dokumencie, jednakże powyższe możliwe jest do ustalenia przy uwzględnieniu znajdujących się w aktach sprawy innych dokumentów. Pomocna w tym zakresie okazuje się treść aktualnej mapy nieruchomości dekretowej sporządzonej przez tego samego geodetę, na której wykreślone są obecne działki istniejące w obrębie dawnej całości (zielony segregator Teczka 1B – mapy 2 szt. w koszulce, k. 436 i 437), a ponadto sporządzona przez geodetę uprawnionego – Z. O. w 2007 r. mapa sytuacyjna przedstawiającą nałożone na rysunek ogólnego planu zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r. aktualne działki ewidencyjne (czarny segregator - k.159). Powyższe dokumenty pozwalały dokonać ustaleń w odniesieniu do celów planistycznych zarysowanych na przedmiotowych nieruchomościach w dacie wejścia w życie dekretu. W tym względzie należało przyjąć, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. hip. [...], która powstała w wyniku parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]" znajdowała się w strefie III a, w której obowiązywała zabudowa zwarta o 3 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania. Legenda planu zamieszczona na k. 12 teczki białej papierowej nr 21, wskazuje bowiem, że objęty postępowaniem teren uwidoczniony na k.13 tej teczki, także poza obszarem wskazanym przez A. R. przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. To zaś potwierdza spełnienie przesłanki umożliwiającej przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną - także w przypadku nieprecyzyjnego wykreślenia tego terenu na dokumencie geodezyjnym.

W odniesieniu do argumentacji Komisji wyprowadzanej na okoliczność nieprawidłowości wykreślenia sporządzonego przez uprawnionego geodetę A. R. wobec faktu, że dokument ten jako sporządzony na wniosek strony miał charakter prywatny, Sąd zauważa, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada równej mocy dowodowej, ustalona w art. 75 k.p.a. Wartość dowodowa przedłożonego dokumentu podlegała ocenie właściwych w sprawie organów administracji. Zauważenia zaś wymaga, że ustalenie przesłanki planistycznej warunkującej przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., w przeciwieństwie do dokonania jej wyceny w operacie szacunkowym, którego wykonanie zleca organ (art. 130 ust. 2 u.g.n.), nie jest prawnie zarezerwowane dla tego organu. Komisja nie przedstawiła ani nie odnalazła żadnego dowodu na potwierdzenie tezy, że teren objęty uchyloną decyzją odszkodowawczą w ogólnym planie zabudowania [...] z 1931 r. nie był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Nie pozyskała także nowego wykreślenia geodezyjnego wykonanego zgodnie z jej wskazaniami, pomimo posiadania ku temu uprawnień a także pomimo ciążącego na Komisji obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tym samym Komisja - w toku prowadzonego postępowania - nie wzruszyła skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta [...] odnośnie do planistycznego położenia spornego gruntu.

Sąd nie podzielił również zastrzeżeń Komisji w odniesieniu do prawidłowości dokonanego przez Prezydenta [...] badania spełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.

W tym zakresie istotnego znaczenia nabiera ustalenie momentu utraty faktycznego władania nieruchomością przez byłą właścicielkę, przy uwzględnieniu relewantnej dla tej przesłanki daty 5 kwietnia 1958 r.

W doktrynie (patrz: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 215) podkreśla się, że otrzymanie odszkodowania za działkę jest uzależnione od utraty władania nią po 5 kwietnia 1958 r. przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Chodzi przy tym o faktyczne pozbawienie władania (i udowodnienie, że nie istniała możliwość władania działką przez poprzedniego właściciela). Wykazanie, że istniała możliwość władania działką przez poprzedniego właściciela, niezależnie od przyczyn, dla których nie władał on nieruchomością, skutkuje utratą uprawnień do odszkodowania. Chwilę, w której nastąpiła utrata władania nieruchomością (działką), ocenia się według stanu faktycznego, a nie prawnego (por. wyrok NSA z 10 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 945/88, niepubl., z którego wynika, że wydanie dokumentu – przydzielenia działki innemu podmiotowi – nie powoduje samo przez się utraty władania, gdyż nie oznacza objęcia władania działką przez podmiot, któremu ją przydzielono w tym samym dniu, więc istnienie takiego dokumentu nie wyklucza możliwości faktycznego władania działką przez poprzedniego właściciela).

Podstawową w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią pozostawało więc ustalenie, czy na gruncie niniejszej sprawy doszło do utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., a nie kto i kiedy zrealizował na niej budynki warsztatowe, jak również kiedy uzyskał stosowne zezwolenia na użytkowanie tych obiektów. W ocenie Sądu, kwestią istotną dla oceny powyższej przesłanki w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości pozostawało, że pozwolenia na budowę budynków warsztatowych zlokalizowanych w obrębie nieruchomości hip. nr [...] zostały udzielone decyzjami wydanymi w latach 1969-1973. Ustaleń tych Komisja nie podważa, choć w tym zakresie dostrzega niedostatki prowadzonego postępowania dowodowego jako nieopartego na kompletnej dokumentacji projektowej i realizacyjnej tych inwestycji. Zaleca przy tym uzupełnienie zebranego materiału dowodowego m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze, czy też dokumentację pozwalającą precyzyjnie ustalić moment utraty przez poprzedniego właściciela faktycznego władania nieruchomością. Komisja utraciła jednak z pola widzenia, że wystarczające w powyższym względzie materiały znajdują się w aktach sprawy. Zwrócić przede wszystkim trzeba na zawartość płyty CD-R przekazanej organowi w dniu [...] października 2017 r. przez Wojskowe Biuro [...] (szara teczka ozn. nr [...], k. 225), na której znajduje się zdjęcie lotnicze wyszukane w zbiorach Centralnego Archiwum Wojskowego [...] przedstawiające rejon ul. [...], wykonane w 1960 r. w skali 1:10 000, na którym ujęty jest m.in. obszar nieruchomości nr hip. [...]. Jednocześnie Wojskowe Biuro [...] powiadomiło organ, że zdjęcia lotnicze wykonywane w 1958 r. nie obejmowały swoim zasięgiem tego obszaru. Jak wynika ze zdjęcia wykonanego w 1960 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała terenem niezabudowanym, nieurządzonym, do którego dostęp nie był w żaden sposób ograniczony. Uprawnionym zatem jest przyjęcie, że były właściciel zachował możność korzystania z tego terenu również w dacie 5 kwietnia 1958 r. Podnoszone zatem przez Komisję kwestie oznaczenia dokładnej daty wejścia na ten teren inwestorów celem posadowienia na gruncie budynków warsztatowych, nie mogły okazać się pomocne.

W odniesieniu do stwierdzonych w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów postępowania Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie, na gruncie przytoczonego przepisu podkreśla się, że jeżeli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie prawa sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski 2021). Przepis ten nie został w podstawach decyzji Prezydenta [...] przywołany, niemniej jednak brak ten nie jest na tyle istotny, by uznać, że decyzja ta obarczona jest wadliwością skutkującą koniecznością jej uchylenia. W wyroku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 914/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż w decyzji nie wskazano wprost i z powołaniem się na art. 104 § 2 k.p.a., że jest to decyzja częściowa, nie ma istotnego znaczenia prawnego, w sytuacji gdy z treści tak jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wprost wynika, że ma ona taki właśnie charakter. Braki we wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym jest brak wskazania art. 104 § 2 k.p.a. w decyzji organu I instancji, nie stanowią bowiem naruszenia przepisu, którego błędnie nie wskazano, lecz mogą być oceniane jedynie w kategorii naruszenia art. 107 § 1, względnie art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zaistnienie tego rodzaju naruszenia jako przesłanki uchylenia decyzji musi być oceniane także pod kątem istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, omawiana wadliwość na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma takiego charakteru.

Zdaniem Sądu, nie doszło także do wskazywanego przez Komisję naruszenia zasady praworządności i zaufania obywateli do organów Państwa tj. naruszenia norm ogólnych przewidzianych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. - poprzez złożenie przez M. K. oświadczenia z [...] marca 2011 r. o tym, że nie wnosi ona do operatu szacunkowego żadnych uwag ani zastrzeżeń oraz oświadcza, że nie złoży odwołania od decyzji w sprawie przyznania odszkodowania w zakresie jego wysokości - gdyż oświadczenie to nie miało żadnego wpływu na treść decyzji Prezydenta [...]. Sąd zauważa, że sama skarżąca w swojej skardze stanowczo stwierdza, iż decyzja reprywatyzacyjna została wydana po zebraniu i wnikliwym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz prawidłowej jego ocenie, na podstawie ustaleń faktycznych zgodnych z prawdą i żadna norma k.p.a. nie została naruszona. Dodać przy tym trzeba, że złożenie przez stronę oświadczenia, że nie będzie wnosić odwołania co do wysokości odszkodowania, nie może wywoływać dla niej negatywnych skutków. Tym samym okoliczność ta nie mogła uzasadnić uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

W odniesieniu do podniesionego w skardze Miasta [...] zarzutu naruszenia art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, upatrywanego w odmowie – mocą postanowienia z [...] maja 2020 r. – uzupełnienia decyzji Komisji w zakresie orzeczenia w niej o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjenta decyzji, Sąd zauważa, że ewentualne nałożenie przez Komisję na beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z treści art. 31 ust. 1 tej ustawy. Działanie w granicach uznania administracyjnego oznacza zaś, że organ może, ale nie musi ukształtować określonej sytuacji prawnej jednostek, na gruncie norm prawa materialnego, w sposób w jaki strona lub inny uczestnik postępowania by tego oczekiwały. Sąd zauważa przy tym, że środek prawny przewidziany art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, ze względu na jego istotę, nie będzie mógł zostać zastosowany w każdej wydanej przez Komisję decyzji. Niewystarczająca w tym względzie jest literalna wykładnia tego przepisu, przy zastosowaniu której można byłoby wyprowadzić, że do nałożenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia dochodziłoby również w sytuacji, gdy Komisja utrzymuje w mocy decyzję reprywatyzacyjną, albo umarza prowadzone względem niej postępowanie rozpoznawcze, bowiem takie rodzaje decyzji Komisji ujęte są w art. 29 ust. 1, do którego odwołuje się art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Podobnie, w ocenie Sądu, obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia traci na znaczeniu w przypadku decyzji kasatoryjnych, w których kwestia przynależenia beneficjentom pierwotnych decyzji reprywatyzacyjnych określonych uprawnień, nie zostaje definitywnie przez Komisję przesądzona. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do żądania uzupełnienia w tym zakresie przez Komisję decyzji z [...] lutego 2020 r.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja Komisji podlegała zatem uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Prezydenta [...] zwrot kwoty uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego, a na rzecz M. K. kwotę uiszczonego wpisu sądowego.