Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 981/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: § 6 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1, § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2092/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. znak KOC.2334/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 marca 2022 r., nr 32/PRD/22, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2092/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 25 lipca 2022 r. nr KOC/2334/Ar/22 - oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 6 grudnia 2019 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, spółka) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy.

Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 11 marca 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest na Kamionku odznaczającym się obecnie charakterem przemysłowym - przekształcanym sukcesywnie w kierunku funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach oraz usługowej. Planowana inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi na parterze) będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowo -usługowej występującej w obszarze. W ocenie Kolegium, prawidłowo została ustalona linia zabudowy. Dalej Kolegium stwierdziło, że teren planowanej inwestycji położony jest na narożniku trzech ulic i w ostrej granicy z działkami sąsiednimi. Taka lokalizacja predestynuje realizację inwestycji w postaci zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic, nawiązującej do zabudowy sąsiedniej i pozwala na wyznaczenie nieco wyższego wskaźnika niż średni nawiązującego do wskaźników występujących w sąsiedztwie (co wynika z analizy) charakterystycznych dla zabudowy pierzejowej, kamienicznej. Zatem za zasadne Kolegium uznało wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale 0,40 - 0,5. Następnie wskazano, że ze względów urbanistycznych wskazujących na prawidłowość zastosowania zabudowy pierzejowej dla całego kwartału można dopuścić zabudowę obrzeżną usytuowaną w ostrej granicy z działką nr [...]. Kolegium, uznało zatem za zasadne ustalenie następujących szerokości elewacji frontowych: od ul. [...] maks. 65 m.; od ul. [...] maks. 45 m (z dopuszczeniem zabudowy w ostrej granicy z działką [...] w przypadku uzyskania odstępstw od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); od ul. [...] maks. 82,7 m. Zdaniem SKO, planowana zabudowa zamknie kwartał trzech ulic: [...], [...] i [...], i będzie stanowić zwieńczenie przestrzenne. W związku z tym możliwe jest podwyższenie wysokości budynku w rejonie ul. [...] dla podkreślenia urbanistycznego zamknięcia tej części kwartału. W związku z powyższym Kolegium za prawidłowe uznało ustalenie: od ul. [...] wysokość 16-17 m (V kond.) z dopuszczeniem podwyższenia zabudowy do 23-24 m (VII kond.) pod warunkiem wycofania VI i VII kond.; od ul. [...] wysokość 16-17 m (V kond.) z dopuszczeniem podwyższenia zabudowy do 20,5 m (VI kond.) pod warunkiem wycofania ewentualnej VI kond.; od ul. [...] wysokość powinna nawiązywać do wysokości istniejącego budynku wielorodzinnego tj. od strony północy w sąsiedztwie budynku [...] zabudowa obniżona 13-14 m (IV kond.) - 16-17 m (V kond.). Następnie wysokość 16-17 m (V kond.) z dopuszczeniem zabudowy do 19-20,5 m (VI kond.) pod warunkiem wycofania ewentualnej VI kondygnacji. Kolegium podkreśliło, że w analizowanym obszarze budynki charakteryzują się dachami płaskimi, zatem dopuszczalne jest zaakceptowanie dachu o parametrach wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.) należało ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu podniesiono, że nie wykazano, że przeprowadzona analiza jest wadliwa.

WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku z 19 stycznia 2023 r. nie uwzględnił skargi. Z uzasadnienia wynika, że organ dokonał prawidłowej weryfikacji analizy urbanistycznej, która została przeprowadzona w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Zaznaczono, że w treść analizy wkradł się błąd – w tabelarycznym ujęciu przywoływano nazwę ul. "[...]" w miejsce "[...]", adresy zaś przypisane w tabeli ul. [...], w rzeczywistości przynależą do ul. [...]. Wadliwości te w ocenie sądu I instancji, nie mają charakteru istotnego, pozwalając na dokonanie oceny wartości merytorycznej tego opracowania. Nie doszło również do pominięcia w analizie budynków przy ul. [...], które są wpisane do gminnej ewidencji zabytków. WSA w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organów, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie i kontynuację dla występujących w analizowanym obszarze obiektów o funkcji mieszkaniowo-usługowej.

W odniesieniu do kwestii nieprawidłowego ustalenia geometrii dachu, stwierdzono, że przyjęty w warunkach zabudowy dach płaski odpowiada geometrii dachów występujących na analizowanym obszarze (płaski kształt dachów budynków w analizowanych granicach jest dominujący). Odnosząc się do wysokości planowanej inwestycji, która nie wynika z wyliczonej arytmetycznej średniej wysokości w analizowanym obszarze wyjaśniono, że możliwość podwyższenia wysokości budynku uzasadniono spostrzeżeniem, że planowana zabudowa zamknie kwartał trzech ulic: [...], [...] i [...] i będzie stanowić zwieńczenie przestrzenne. Ponadto w analizie dostosowano parametry wysokości do występujących w sąsiedztwie obiektów. Dalej wskazano, że kwestia szerokości elewacji frontowych budynków liczonej łącznie dla wszystkich budynków w zabudowie pierzowej, zamiast przynależnych każdemu budynkowi odrębnie, uzasadniona jest występującą w analizowanym obszarze zabudową pierzejową, a więc charakteryzującą się ciągiem frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż ulicy. W tym kontekście urbanistycznym, nawiązanie do linii, jaką łącznie tworzą budynki w zabudowie zwartej sąd wojewódzki uznał za uzasadnione.

W odniesieniu do ustaleń w zakresie wskaźników miejsc parkingowych zauważono, że skarga błędnie wywodzi konieczność uwzględnienia w tym zakresie uchwały Rady m.st. Warszawy z 30 sierpnia 2018 r. nr LXXIII/1973/2018 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta stołecznego Warszawy (dalej: uchwała), która nie jest aktem, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wyjaśniono, że planowana inwestycja nie jest zamierzeniem realizowanym w trybie i procedurze ustalonej w ustawie z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, dalej: u.i.m.), zatem akt prawa miejscowego podjęty w wykonaniu tej ustawy nie determinuje ustaleń dotyczących warunków zabudowy analizowanego zamierzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez bezrefleksyjne przyjęcie, że przedstawiona analiza jest poprawna, podczas gdy z twierdzeń przedstawionych w odwołaniu oraz w skardze do WSA w Warszawie wynika, że analiza zawierała szereg błędów polegających na nieprawidłowym uznaniu, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 107 § 3 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego o ponowną analizę uwzględniającą uwagi zawarte w odwołaniu wygenerowaną w oparciu o prawdziwe dane dotyczące funkcji, jak również wymiarów nieruchomości zawartych w analizie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia stanowiska w kwestii naruszonych przepisów prawa przez organy administracji publicznej, w tym przez wadliwe stosowanie przepisów u.p.z.p., a zwłaszcza błędne uznanie, że w sprawie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj., że decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, podczas gdy skarżąca w sposób donośny akcentowała, że przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki są sprzeczne z uchwałą;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia stanowiska w kwestii naruszonych przepisów prawa przez organy administracji publicznej, w tym przez wadliwe stosowanie przepisów u.p.z.p., a zwłaszcza błędne uznanie, że w sprawie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tj., że decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, podczas gdy skarżąca akcentowała, że przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki są sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz.1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie);

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 1 ust. 2 u.i.m. poprzez wadliwe uznanie, że brzmienie tego przepisu wyłącza konieczność uwzględnienia zapisów uchwały podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy powyższy przepis stanowi normę rozstrzygającą zakres stosowania u.i.m. względem u.p.z.p. Powyższe naruszenie w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.;

2) art. 19 ust. 4 u.i.m. poprzez jego pominięcie i zignorowanie faktu podjęcia aktu prawa miejscowego – tj. uchwały. W konsekwencji powyższe naruszenia spowodowały obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 6 lit b uchwały poprzez wadliwe ustalenie wskaźnika miejsc parkingowych jako 0,8 miejsca/mieszkanie, podczas gdy w uchwale wskaźnik wynosi 1 miejsce /1 mieszkanie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 8 lit b uchwały poprzez wadliwe ustalenie w decyzji wskaźnika miejsc parkingowych jako 15-25 miejsca parkingowego/1000 m², podczas gdy we wskazanej uchwale wskaźnik wynosi 1,5/100 m² tj. 15/1000 m²;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez pominięcie faktu, że od strony ul. [...] występują dachy spadziste i ustalenie od strony ww. ulicy geometrii dachu w formie płaskiej;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy zagospodarowania obszaru poprzez zaniechanie ujęcia w ww. analizie w części Parametry, cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu tj. części 2.1. Załącznika nr 2 budynku przy ul. [...] i [...], który stanowi zabudowę substandardową jako budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków pod numerem PPD06847 i PPD0684;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 w zw. z § 5 rozporządzenia w części 2.2 Analizy poprzez przyjęcie w sposób niezgodny ze stanem faktycznym określonych nieruchomości;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. § 7 rozporządzenia, który wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ naruszył powyższy przepis poprzez uwzględnienie wniosku i ustalenie, że wysokość zabudowy od strony ul. [...] może przyjąć wartość 24 m podczas, gdy na działce sąsiedniej tj. od strony ul. [...] wartość ta kształtuje się na poziomie 13 -17 m;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., § 3 w zw. z § 6 rozporządzenia, Analizy poprzez ustalenie funkcji w sposób niezgodny ze stanem faktycznym następujących nieruchomości:

- ul. [...] stanowi budynek transformatorowy podczas, gdy w analizie został oznaczony jako budynek usługowo-mieszkalny;

- w pkt 14 części tabeli adresy: [...], [...], [...], [...], [...], [...] faktycznie w rzeczywistości nie istnieją;

- wskazane w pkt 4 analizy nieruchomości ul. [...], ul. [...] i ul. [...] wprawdzie istnieją, lecz znajdują się poza obszarem analizy, tj. w dzielnicy Warszawa Ochota;

- w pkt 7 części tabeli przy nieruchomościach ul. [...], [...], [...], [...], [...] w sposób wadliwy wskazano szerokość nieruchomości poprzez wadliwe wskazanie szerokości łącznej powyższych nieruchomości, co stanowi błąd, gdyż każda nieruchomość jest odrębną działką i jej szerokość powinna być podana w sposób indywidualny;

- w pkt 22 części tabelarycznej w sposób wadliwy wskazano szerokość nieruchomości [...] i [...] jako 166 m, podczas gdy wartości winny być podane indywidualnie. Dodatkowo warto wskazać, że nawet łączna wartość szerokości działki tj. 166 m jest nierzetelna, gdyż działki mają łącznie więcej metrów.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 19 kwietnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. W pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych.

I tak jako uzasadnione należało przyznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadność tych zarzutów wynika z niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie, że ocena kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest analiza urbanistyczna, została nieprawidłowo przeprowadzona przez organy administracji, bowiem nie dostrzeżono wad tej analizy, wynikających z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków - m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (pkt 1). Obszar analizy wyznaczono wokół terenu inwestycyjnego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu przeprowadza organ. Jednocześnie sporządzenie projektu decyzji leży w kompetencji osoby posiadającej stosowne przygotowanie merytoryczne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Powołane regulacje są kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne cechy nowej zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeśli zatem § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy stanu zabudowy i zagospodarowania terenu, to winna ona stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a takowym jest bezsprzecznie analiza urbanistyczna w części pisemnej oraz graficznej.

Zdaniem NSA owa analiza co do cechy planowanej zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej posługuje się nieprawidłową metodyką, która nie znajduje uzasadnienia w prawidłowo interpretowanych przepisach materialnych i jednocześnie wpływa na treść przyjętych do analizy wartości, a w konsekwencji na wyliczenia i wnioski. Z tego powodu nie można jej uznać jako miarodajnego dowodu w sprawie. Dalej – w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie wykazano w analizie, aby zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia (przepis ten ustanawia odejście od zasady ustalenia tego parametru w nawiązaniu do najbliższej zabudowy) było uzasadnione wymaganiami zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Powyższe uchybienia w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego spowodowały uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów procesowych.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut ten skarżący kasacyjnie łączy z błędną jego zdaniem interpretacją przez organy i WSA w Warszawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Owym przepisem prawa jest uchwała Rady m.st. Warszawy z 30 sierpnia 2018 r. nr LXXIII/1973/2018 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych. W ocenie NSA kwestionowanie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. powinno mieć miejsce w drodze zarzutów naruszenia przepisów materialnych (spór dotyczy, czy owa uchwała stanowi przepis odrębny, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie zaś art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ostatnio powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż ustalony w w/w uchwale wskaźnik miejsc postojowych nie został przyjęty w zaskarżonej decyzji. Istota zarzutu dotyczy zatem odrębnego zagadnienia.

Drugim elementem wskazanym w w/w zarzucie skargi kasacyjnej jest sprzeczność z przepisami rozporządzenia. Tutaj wyraźnie należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepisy te zostały wydane na podstawie i w celu wykonania u.p.z.p. (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Wszystkie przepisy rozporządzenia stanowią przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania i jako takie są oceniane w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mają charakter wykonawczy i uzupełniający w stosunku do u.p.z.p. Razem z ustawą stanowią zbiór przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania, a zatem realizują zakres przedmiotowy oraz cel u.p.z.p., określony w jej art. 1 ust. 1. Zastosowanie zatem przepisu rozporządzenia nie może pozostać w kolizji z celami i zasadami ustalonymi w akcie ustawowym. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia nie stanowią przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Oznacza to, że zwalczanie rozstrzygnięcia w zakresie kwestii regulowanych w rozporządzeniu powinno mieć miejsce poprzez zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tych przepisów, nie zaś poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów u.i.m., jak również art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 6 lit. b uchwały w zakresie lokalnych standardów urbanistycznych. Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na podstawie przepisów u.p.z.p. i te przepisy znajdują zastosowanie w sprawie. Zakres przedmiotowy natomiast u.i.m. określa art. 1 ust. 1, zgodnie z którym ustawa ta określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Jednocześnie nie wyłącza ona możliwości przygotowania lub realizacji tych inwestycji na zasadach ogólnych, określonych w u.p.z.p. Jakiego rodzaju wedle ustawy inwestycje są traktowane jako inwestycje mieszkaniowe określa art. 2 pkt 2 u.i.m. Tym samym u.i.m. jako ustawa szczególna wprowadza dualizm procedur realizacji tego rodzaju inwestycji, jako dwóch niezależnych od siebie dróg osiągnięcia rezultatu, zarówno co do właściwych organów, jak i trybu oraz norm materialnych. Mianowicie ustawa wymaga, aby zostało spełnionych szereg warunków, zarówno ułatwiających realizację samej inwestycji, jak i wpływających na jakość życia mieszkańców, jak przykładowo choćby dostęp do przystanku komunikacyjnego (art. 17 ust. 2 pkt 1 u.i.m.), czy do szkoły podstawowej (art. 17 ust. 2 pkt 2 u.i.m.), czy zapewnienie terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu (art. 17 ust. 4 u.i.m.). Przy czym standardy te obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych, którymi mogą być m.in. określenie liczby miejsc parkingowych (art. 19 ust. 3 u.i.m.). Jeśli zatem w tym zakresie gmina podejmie uchwałę (stanowi ona akt prawa miejscowego), to w miejsce ustawowych wymogów wchodzą te, wynikające z uchwały o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych. I tylko w tym zakresie, czyli w ramach inwestycji mieszkaniowej realizowanej na podstawie u.i.m. te warunki znajdą zastosowanie. W ten sposób część kompetencji w zakresie zagospodarowania przestrzennego tego rodzaju inwestycji ustawodawca przekazał gminie, aby była uprawniona modyfikować warunki sztywno określone w u.i.m. Nie oznacza to jednak, że uchwała taka jako akt prawa miejscowego stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., która to winna być stosowana w toku procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy jednocześnie podkreślić odrębność procedur podejmowania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 7 ust. 4 u.i.m.), gdzie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (art. 14 u.i.m.), od procedury wydawania decyzji przez organ administracji na podstawie u.p.z.p. i k.p.a. Te obydwie formy możliwości realizacji inwestycji wyłączają się i tym samym uchwała w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i znajduje zastosowanie wyłącznie w wypadku lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Oznacza to bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1-4 skargi kasacyjnej.

Jako nieprecyzyjny, niemniej także nieuprawniony należy ocenić zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia poprzez pominięcie faktu, że od strony ul. [...] występują dachy spadziste i błędne było ustalenie od strony ww. ulicy geometrii dachu w formie płaskiej. Co prawda skarga kasacyjna podnosi przy tej okoliczności § 5 rozporządzenia, ale należy to traktować jako oczywistą omyłkę, gdyż kwestii tych dotyczy § 8 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Tak ogólnie sformułowany przepis daje organom pewien zakres dowolności, zawsze jednak podyktowany zachowaniem ładu przestrzennego. Fakt, że w najbliższym sąsiedztwie występują dachy strome nie oznacza, że planowana inwestycja także będzie taki miała. Należy bowiem rodzaj dachu dostosować do charakteru urbanistycznego planowanej zabudowy. Ponieważ jest planowany nowoczesny budynek, nawiązywanie do innego rodzaju zabudowy mającej charakter kamienicy, nie jest usprawiedliwione zachowaniem ładu przestrzennego. Zważywszy, że budynek na działce sąsiedniej nr ew. [...] ma dach płaski, tym samym występuje nawiązanie do istniejącego stanu zagospodarowania.

Odnośnie nieuwzględnienia budynku przy ul. [...] (budynek dawnego przedsiębiorstwa T.) to zarzut ten został sformułowany w odniesieniu do § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, który dotyczy wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Z kolei w uzasadnieniu wskazano kwestię wysokości i szerokości bryły budynku. Taka niekonsekwencja i niestaranne sporządzenie w tej części sformalizowanego pisma procesowego, jakim jest skarga kasacyjna, pozwoliła na odstąpienie od omówienia tego zagadnienia.

Kwestia rozbieżności w opisie zawartym w analizie urbanistycznej, zarówno nazw ulic budynków przyjętych do analizy, jak i charakteru jednego z budynków (transformator) nie miała żadnego znaczenia dla wyników tej analizy. Budynki istnieją pod innymi adresami, a wadliwe nazwy ulic należało uznać za oczywistą omyłkę, co trafnie wyjaśnił WSA w Warszawie. Natomiast błędna kwalifikacja budynku z transformatorem wobec licznych innych budynku w obszarze analizowanym, nie miała żadnego znaczenia.

Kluczową natomiast dla sprawy była kwestia szerokości elewacji frontowej i naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z leksykonem urbanistyki i planowania przestrzennego (Piotr Saternus, Warszawa 2013 r., str. 108) elewacja frontowa to lico budynku, fasada, od strony ulicy, zazwyczaj z głównym wejściem. Frontem działki jest natomiast część działki budowlanej przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z kolei stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Pkt 1. stanowi, że wydanie decyzji możliwe jest, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Powyższe przepisy odnoszą analizę i cechy zabudowy do budynków znajdujących się w jednostkach, jakimi są działki. Tymczasem analiza przyjęła metodykę, że jako front działki podlegającej analizie traktuje się kompleks działek w zabudowie pierzowej. Z kolei pierzeja to ciąg frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy lub wzdłuż jednego boku placu (cyt. Piotr Saternus, Warszawa 2013 r., str. 353). Stąd w tabeli załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji na stronie 4. (pkt 2.3) w wielu pozycjach szerokość elewacji frontowej została obliczona poprzez połączenie szerokości wszystkich budynków znajdujących się w zabudowie pierzejowej. Przykładowo w poz. 4 ul. [...], [...], [...] - jako jedna szerokość 75 m oraz ul. [...], [...] i [...] - jako jedna szerokość 77 m wszystkich trzech budynków posadowionych na trzech odrębnych działkach ewidencyjnych. Podobnie poz. 7, 11, 12, 14, 17, 18 w/w tabeli.

Zdaniem NSA taka metodyka przeprowadzenia analizy narusza przepisy prawa materialnego. Przepisy te należy interpretować w taki sposób, że przedmiotem odniesienia może być zabudowa jako budynek i obiekt budowlany znajdujący się na określonym obszarze, którym jest albo jedna działka, albo kilka (jeżeli ta zabudowa jest zlokalizowana na kilku działkach). Musi zostać zapewnione wyodrębnienie budynków, aby dokonać obmiaru szerokości elewacji frontowej takiego obiektu. Połączenie zatem kilku budynków, położonych na kilku działkach w szeregu nie oznacza, że elewacją frontową będzie szerokość elewacji frontowej tych wszystkich budynków. Każdy bowiem z budynków stanowi całość, o zróżnicowanych parametrach oraz elewacji frontowej. Tymczasem jeden budynek, o dużej bryle i szerokości elewacji frontowej nawiązującej do połączonych kilku budynków kłóci się pod względem kompozycyjnym i wizualnym z pojedynczymi budynkami, aczkolwiek połączonymi w pierzeję. Należy przypomnieć, że jako kluczowy cel u.p.z.p. zakłada zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania, w tym kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Wadliwe rozumienie elewacji frontowej budynków przyjętych do analizy powoduje, że analiza jest dotknięta taką wadą, że nie odpowiada wymogom § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie taka analiza nie realizuje wymogu dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu (art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia. Jako załącznik do decyzji są traktowane wyniki analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), które posłużyły do ustalenia wskaźników kształtowania zabudowy, o czym stanowi § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589). Skoro analiza ta zawiera błędy metodyczne wynikające z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania, wystąpiły przesłanki do uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak również decyzji organów obydwu instancji. Konieczne jest bowiem na nowo wyznaczenie elewacji każdego oddzielnie budynku znajdującego się na zabudowanej działce w granicach obszaru analizowanego i dokonanie stosownych obliczeń zgodnie z normą materialną tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia, gdzie podstawowym wzorcem jest ustalenie tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, ale musi to wynikać z analizy. Przy błędnej danej średniej szerokości elewacji frontowej, wynikającej z błędnej metodyki nie można uznać za wystarczające stwierdzenie, że odstąpiono od zastosowania tej średniej. Jednocześnie należy podkreślić, że przy stwierdzeniu naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie ma znaczenia, czy ów błąd miał wpływ na wynik sprawy, czy też nie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Niemniej wyliczona średnia jako zasada była dalej wyjściem do zastosowania odstępstwa na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przy błędnie wyliczonej średniej 53 m elewacji frontowej dla zabudowy wielorodzinnej z usługami, wartość ta stanowiła dalej materiał do ustalenia od ul. [...] aż prawie 83 m szerokości planowanego budynku.

Jako uzasadniony NSA ocenił także zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżący kasacyjnie stawia zarzut, że wysokość zabudowy od strony ul. [...] ma wynosić 24 m (nie ma wymogu w tej części budynku, aby VI i VII kondygnacja była wycofana w stosunku do lica budynku (pkt 1.1.4 decyzji organu I instancji)) podczas, gdy na działce sąsiedniej od ul. [...] wartość ta kształtuje się na poziomie 13-17 m.

Punkt ciężkości przy tym parametrze jest położony na działki bezpośrednio sąsiadujące, najbliższe terytorialnie, bowiem wyrażenie "przedłużenie" sugeruje odniesienie się w ramach jednej linii do tego, co najbliżej (vide wyrok NSA z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1116/23). W sprawie niniejszej jako przedłużenie należy traktować działki położone najbliżej planowanej zabudowy i taką jest działka nr [...] o wysokości budynku 17 m. Jednakże podwyższona zabudowa maksymalnie do VII kondygnacji planowana jest od ul. [...] i to z możliwością rezygnacji z wycofań VI i VII (23 - 24 m) kondygnacji w szczytach budynku (wschodnim i zachodnim) w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] z ul. [...]. Tak wysoka zabudowa będzie skonfrontowana z zabudową po przeciwnej stronie ul. [...], która wynosi odpowiednio 11 m, 15 m, 12 m, 14,5 m. Tak duża dysproporcja, pomimo zabudowy na działce położonej po przeciwnej stronie ul. [...], czyli budynku Sądu Rejonowego przy ul. [...] (wysokość ok. 30 m) nie daje się pogodzić z zachowaniem ładu przestrzennego. Otóż budynek sądu stanowi szczególny rodzaj obiektu użyteczności publicznej, nie zaś powszechnie tam występującej zabudowy mieszkaniowej i swoisty rodzaj dominanty funkcjonalnej. Natomiast zabudowa wielomieszkaniowa winna dostosować się do najbliższej zabudowy jako jej przedłużenie (tutaj bez znaczenia pozostaje średnia wysokość w obszarze analizowanym). Powyższa wada w przeprowadzonej analizie z naruszeniem normy § 7 ust. 1 rozporządzenia i niewykazaniem przesłanek do zastosowania ust. 4, prowadzi do konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i obydwu decyzji.

Z tych wszystkich względów uznając, że część zarzutów skargi kasacyjnej jest uzasadniona, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika przed WSA

(480 zł), pełnomocnictwo (17 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (360 zł).