Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 895/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 45 ust. 1, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2604/22 w sprawie ze sprzeciwu J. S. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 października 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.195.2022.BKW w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego nazwiska "S." wpisuje nazwisko "S."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2604/22 oddalił sprzeciw J. S. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister") z dnia 21 października 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.195.2022.BKW w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

a. przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe jest wydanie decyzji kasatoryjnej, mimo że w aktach sprawy prowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie znak ZN-I.5180.23.2020.KT zalega materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że faktycznymi sprawcami działań wyczerpujących dyspozycję przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") są wyłącznie S. S., J. S. oraz M. K., a w konsekwencji istniała możliwość wydania wobec nich rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy już na etapie procedowania przez organ w I instancji;

b. przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania w zakresie nałożenia obowiązków określonych w art. 49 ust. 1 u.o.z. pomimo tego, że kwestia ta powinna stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, a na dalszym etapie niniejszego postępowania powinna być rozpatrywana kwestia co najwyżej odpowiedzialności na zasadzie art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a tym samym decyzja administracyjna w zakresie nałożenia obowiązków określonych w art. 49 ust. 1 u.o.z. powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone w tej części.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), dalej "k.p.a.", organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać należy, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji rozstrzygnął jedną decyzją administracyjną sprawy, dla których podstawą rozstrzygnięcia są odmienne przepisy prawa materialnego. W ocenie Ministra, wobec stwierdzenia przez organ konserwatorski, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wydania nakazów zarówno na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z."), jak i na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z., to powinien on sformułować je w odrębnych aktach administracyjnych, określając też stosownie do treści przepisów podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych prac. Minister podkreślił, że ustawodawca wskazał, na jakie podmioty można nakładać obowiązki na podstawie ww. przepisów.

Minister podniósł, że wydając decyzję na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z., organ obowiązany jest ustalić i wykazać, jaki podmiot powinien być adresatem nakazu, nakładanego na podstawie tego przepisu oraz ocenić, do jakiego stopnia wykonane bez pozwolenia działania niekorzystnie wpłynęły na walory zabytku oraz czy możliwe jest doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. W przypadku zaś stwierdzenia konieczności wykonania przy zabytku prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie jego zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, do powinności organu I instancji należeć będzie wydanie odrębnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Konieczne będzie także określenie szczegółowe zakresu nakazanych prac oraz uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia, a także wyznaczenie możliwego do zachowania terminu wykonania nakazanych działań.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z., w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru:

1) prace konserwatorskie lub restauratorskie,

2) roboty budowlane,

3) badania konserwatorskie,

4) badania architektoniczne,

5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12

– wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W myśl art. 45 ust. 3 u.o.z., w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 albo ust. 3a pkt 1 i 2.

Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, zakres nałożonych tą decyzją obowiązków, wykracza poza dyspozycję art. 45 ust. 1 u.o.z. Skoro w stosunku do tego samego zabytku, w toku postępowania prowadzonego pod kątem zastosowania art. 45 ust. 1 u.o.z. ujawniają się podstawy do zastosowania art. 49 ust. 1 u.o.z., to należało przeprowadzić dwa odrębne postępowania i sformułować nakazy w odrębnych aktach administracyjnych. Jak prawidłowo wskazał Minister, organ I instancji powinien dokładnie ustalić, które konkretnie obowiązki powinny być przedmiotem nakazu z art. 45 ust. 1 u.o.z., a które podlegają pod art. 49 ust. 1 u.o.z., a ponadto ustalić stosownie do treści przepisów podmioty zobowiązane do wykonania nakazanych prac. Zasadnie przy tym wskazał organ odwoławczy, że adresatem nakazu z art. 45 u.o.z. na podstawie art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z. jest osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu. Odmiennie natomiast ustalany jest adresat decyzji w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. – będą to osoby posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru.

Analiza powołanych w decyzji Ministra powodów uchylenia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a.

Z uwagi na błędne wpisanie w sentencji zaskarżonego wyroku nazwiska wnoszącego sprzeciw, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostowano wskazaną oczywistą omyłkę przez wpisanie prawidłowego nazwiska.