Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2463/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 pkt 3 i 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 840/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. nr 205/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 840/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od [...]WINB na rzecz skarżącego M. K. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W związku z wnioskiem M. K., powiatowy organ nadzoru budowlanego podczas kontroli [...] czerwca 2021r. ustalił, że na długości 141 m i szer. 4,3 m (od dz. [...] - dr. pub.) dz. nr [...] w Ł., gm. P., jest działką drogową - niezaliczaną do dróg publicznych. Gmina P. wysypała drogę żwirem i destruktem dla lepszej przejezdności mieszkańców Gminy. Wysypania dokonano do wysokości budynku mieszkalnego w celu lepszego dojazdu. Dalej droga jest piaszczysta. Właściciel działki [...] jest nieustalony i jest ona w użytkowaniu Gminy P. Brak krawężników i innych elementów drogi. Wysypania dokonano do wysokości przylegających pól. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) umorzył postępowanie w sprawie zgodności tej drogi z przepisami ustawy Prawo budowlane, jako bezprzedmiotowe. [...] WINB decyzją z [...] września 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2219/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje.

W piśmie z [...] września 2022 r. Gmina poinformowała, że: "droga gruntowa została utwardzona pokruszonym drobno destruktem asfaltowym pochodzącym z frezowania innych dróg z terenu gminy a następnie dokonano wyprofilowania nawierzchni równiarką. (...) Wykonane prace nie mają charakteru trwałego, wykonane zostały bezpośrednio na gruncie nie stanowiły budowy drogi a jedynie jej doraźną naprawę". Podczas oględzin [...] października 2022 r. PINB stwierdził zużycie destruktu – "wymieszanie z podłożem piaszczystym. Nie jest to trwała budowa drogi lecz tylko zapewnienie przejezdności i poprawienie bezpieczeństwa użytkowników. (...) Widoczny również przerost trawy."

Decyzją z [...] października 2022 r., Nr [...], PINB umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie budowy przedmiotowej drogi, a opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2023 r. [...]WINB, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał ww. decyzję w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.bud." W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wysypanie kruszywa, destruktu asfaltowego i wyrównanie nawierzchni równiarką nie stanowi robót budowlanych, stanowiących budowę drogi, jako obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.bud.), co uzasadniałoby wszczęcie postępowania naprawczego. Drogą jest bowiem budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W tej sprawie nie powstała tak rozumiana droga. Nadto z materiału dowodowego wynika zużycie destruktu, tj. wymieszanie z podłożem piaszczystym (z pól i pozostałego odcinka drogi piaszczystej) oraz przerost trawy. Nie powstała zatem trwała nawierzchnia. Nie stwierdzono korytowania, położenia asfaltu, czy instalacji i urządzeń do obsługi drogi (np. odwodnienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę M. K. uznał, że organy prowadząc postępowanie ponownie nie wzięły pod uwagę całokształtu argumentacji WSA w Warszawie w sprawie [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykonana w opisany sposób nawierzchnia części ww. działki niewątpliwie umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego dojazd do dalej położonych budynków, co stanowi wykonanie obiektu pełniącego funkcję drogi. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii powinna być zatem, obok przesłanek z art. 3 p.bud., zamierzona przez inwestora funkcja, jaką ma pełnić obiekt. W tej sprawie inwestor wprost wskazał, że wysypał drogę pokruszonym drobno destruktem asfaltowym, pochodzącym z frezowania innych dróg z terenu gminy oraz wyprofilował nawierzchnię dla lepszej przejezdności mieszkańców Gminy. Sąd wskazał, że z powyższych ustaleń wynika, że sporne roboty budowlane były dla inwestora celem samym w sobie. Na to wskazuje ich charakter, przeznaczenie wysypanego kruszywem terenu, który ewidentnie pełni funkcję drogi łączącej się z drogą publiczną - działką nr ew. [...] oraz stanowisko skarżącego, że obiekt ten wykonano przy użyciu ciężkich maszyn takich jak: "równiarka, samochody ciężarowe, wał gładki, wał wibracyjny". Końcowo Sąd stwierdził, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że jego nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów samochodowych, czy maszyn rolniczych stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.bud. Sad wskazał, że na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę dlatego niezasadne było umorzenie postępowania. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzje obu orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny również zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie tylko działką inwestycyjną, ale również odnośnie działki skarżącego, o ile ponowne ustalenia wykażą, że prace na działce nr [...] wkroczyły na działkę nr [...].

W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

• przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 3 i 3a p.bud. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie prace wykonane na działce drogowej (droga gruntowa) stanowią wykonanie obiektu pełniącego funkcję drogi, na które wymagane było pozwolenie na budowę, podczas gdy inwestor wysypał drobne kruszywo w postaci destruktu asfaltowego oraz wyrównał nawierzchnię równiarką na wcześniej istniejącej drodze, co nie stanowi o budowie nowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję drogi;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 3 i 3a p.bud. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo tego że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego że istniały przesłanki do oddalenia skargi;

• prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 3 i 3a p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wysypanie drobnego kruszywa w postaci destruktu asfaltowego oraz wyrównanie nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze gruntowej stanowi o wykonaniu nowego obiektu budowlanego - budowli liniowej w postaci drogi, podczas gdy prace te w istocie miały na celu poprawę istniejącej uprzednio nawierzchni.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zrzekł się rozprawy. Wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że inwestor wysypał kruszywo na części drogi już istniejącej znajdującej się na działce nr ewid. [...]. Roboty te zostały wykonane na długości 141 m i szerokości 4,3 m, a na dalszej długości droga dojazdowa usytuowana na ww. działce jest piaszczysta (gruntowa, dojazdowa). Jakkolwiek utwardzenie powierzchni wykonano z innego materiału, tak nie zmienia to dotychczasowego charakteru drogi jako drogi gruntowej. Nawieziony materiał w postaci kruszywa (żwir, destrukt) nie doprowadził do powstania nowego obiektu budowlanego. Funkcja, jaką pełni wykonana nawierzchnia pozostaje taka sama jak przed wykonaniem robót - na działce nr ewid. [...] istnieje droga gruntowa. W toku postępowania nie stwierdzono żadnych innych elementów stanowiących infrastrukturę i urządzenia służące do obsługi drogi, np. krawężników, chodników, pasów ruchu, pobocza, asfaltu, odwodnienia, które mogły by świadczyć o budowie drogi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą gruntową, która wcześniej była piaskowa, a obecnie na części (objętej postępowaniem) nawierzchnia została wysypana kruszywem, który obecnie wymieszał się z podłożem piaszczystym i na tej części występuje przerost trawy. Tego typu prace, mające na celu poprawienie przejezdności na drogach gruntowych, nie mogą być automatycznie uznawane za budowę nowego obiektu o charakterze liniowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. K. wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, jednak w istocie wszystkie one nakierowane są na podważenie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który jednoznacznie stwierdził, że wykonana nawierzchnia, wykorzystywana jako szlak komunikacyjny umożliwiający dojazd do dalej położonych budynków, stanowi wykonanie obiektu pełniącego funkcję drogi i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej drogi. Przepis art. 3 pkt 3a p.bud. zalicza drogi do obiektów liniowych, tj. obiektów budowlanych (budowli - art. 3 pkt 3 p.bud.), których charakterystycznym parametrem jest długość. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.bud. (por. wyroki: z 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 3506/19; z 9 marca 2023 r., sygn. II OSK 134/22; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Skoro drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.bud. i skoro w Prawie budowlanym jest mowa ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym także te drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., sygn. II OSK 1809/18).

W rozpoznawanej sprawie inwestor wprost wskazał (w piśmie z [...] września 2022 r.), że wysypał drogę pokruszonym drobno destruktem asfaltowym, pochodzącym z frezowania innych dróg z terenu gminy oraz wyprofilował nawierzchnię dla lepszej przejezdności mieszkańców Gminy. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nie można zgodnie z zasadami logiki z jednej strony wskazywać na wysypanie drogi dla lepszej przejezdności i zwiększenia bezpieczeństwa i wygody jej użytkowników, a z drugiej przyjmować, że roboty te nie stanowiły trwałej budowy drogi. Na skutek wykonanych robót powstał łączący się z drogą publiczną szlak komunikacyjny dla pojazdów, o lepszej przejezdności i większym bezpieczeństwie użytkowników. Roboty te, jak wynika z akt sprawy, były wykonywane z użyciem ciężkiego sprzętu w celu wyrównania i utwardzenia powierzchni. Okoliczność, że w wyniku częstego użytkowania destrukt wymieszał się z podłożem piaszczystym i obecnie występuje przerost trawy nie oznacza, że obiekt przestał mieć charakter drogi. Dla zakwalifikowaniu obiektu jako drogi nie ma bowiem decydującego znaczenia w jakiej technologii ją wykonano i z jakich materiałów. Decydujące znaczenie ma to, że sporne roboty były dla inwestora celem samym w sobie, miały na celu poprawę przejezdności, zwiększenie bezpieczeństwa i komfortu korzystających z tego szlaku komunikacyjnego, zapewniającego dostęp do znajdujących się przy nim posesji. W konsekwencji, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że utwardzenie w niniejszej sprawie części nieruchomości za pomocą ciężkich maszyn takich jak: "równiarka, samochody ciężarowe, wał gładki, wał wibracyjny" w taki sposób, że jej nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów samochodowych, czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.bud.

W rozpoznawanej sprawie organy były, z mocy art. 153 p.p.s.a., związane stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z [...] maja 2022 r., sygn. [...]. Wskazano tam wyraźnie m.in., że: brak spełnienia kryteriów drogi wynikających z art. 4 ustawy o drogach publicznych nie stoi na przeszkodzie dla uznania, że wybudowano obiekt budowlany – drogę; jeżeli między utwardzeniem a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą, a nie służebną funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 p.bud.) w zw. z art. 3 pkt 9 p.bud. jest nieuzasadnione. Organy ww. wytycznych nie wzięły pod uwagę.

W świetle powyższego, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3 i 3a p.bud. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o równie chybiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi tego przepisu, ponieważ zawiera wyczerpujące wyjaśnienie z jakich powodów Sąd pierwszej instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uwzględnił skargę. Ocena ta zaś poddaje się instancyjnej kontroli. Autor skargi kasacyjnej upatruje zresztą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w uwzględnieniu skargi, wiążąc zarzut naruszenia tego przepisu z art. 151 p.p.s.a., tj. brakiem oddalenia skargi. Tymczasem, w ramach zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17).

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.