Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 173/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 roku sprawy ze skargi R. G., A. S. i L. R. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr XI/81/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. G., A. S. oraz L. R. (zwanych dalej "skarżącymi") na uchwałę nr XI/81/2011 Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dębno i Dębienko, gmina Stęszew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2011 r. Nr 298, poz. 4804, zwanej dalej "uchwałą nr XI/81/2011"). Zaskarżona uchwała zapadła w poniższych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na sesji w dniu 28 grudnia 2006 r. Rada Miejska Gminy Stęszew (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr III/24/2006 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Dębno i Dębienko, gmina Stęszew. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, uchwałą nr XXIV/232/2009 r. Rada uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Dębno i Dębienko, gmina Stęszew. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2009 r., nr WN.I-10.0911-123/09, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Na skutek rozpoznania skargi Gminy Stęszew na rozstrzygnięcie nadzorcze, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 383/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił ją.

Rada podjęła prace nad nowym planem miejscowym i na sesji w dniu 31 sierpnia 2011 r. Rada przyjęła uchwałę nr XI/81/2011. Uchwała ta została następnie kilkukrotnie zmieniona m.in.:

1) uchwałą nr XXXIX/334/2014 z dnia 11 września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ewid. 598/1, 598/3, 598/5, 598/6, obręb Stęszew oraz nr ewid. 12/1, 12/3, 12/5, 14/2, 390/5, częściowo 444, obręb Dębienko, gm. Stęszew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r. poz. 5371);

2) uchwałą nr XXXIII/350/2018 z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Dębno i Dębienko, gmina Stęszew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r. poz. 1197);

3) uchwałą nr VIII/70/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Powstańców Wielkopolskich i ul. Konarzewskiej na częściach działek o nr ewid.: 243/3, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251/1, 251/2, 252/2, 253, 254, 255, 256/4, 257 oraz 258/1, zlokalizowanych w obrębie geodezyjnym Dębienko, gmina Stęszew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2019 r. poz. 4934);

4) uchwałą nr XXXI/233/2021 z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położnego w granicach miejscowości Dębno, gmina Stęszew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2021 r. poz. 2046) oraz;

5) uchwałą nr XXIV/179/2020 z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XI/81/2011 Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dębno i Dębienko, gmina Stęszew (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r. poz. 6280).

Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. skarżące wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące kwestionują wyłącznie przepis § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011, a więc przepis dotyczący terenu oznaczonego na załączniku graficznym do planu miejscowego 10MN/U, na którym ustanowiono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL.

Nie czekając na odpowiedź Rady, pismem z dnia 20 lutego 2023 r. skarżące, działając samodzielnie, wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowały uchwałę nr XI/81/2011 w zakresie jej § 18 pkt 5. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nierespektowanie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do stanowiącej ich własność nieruchomości, objętej planem, na której wprowadzono częściowy zakaz zabudowy w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwskazań do zabudowy tego terenu, a za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, i który to zakaz został wprowadzony bez uzasadnionego powodu oraz bez ważenia interesu publicznego i prawnego, co stanowiło przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN/U w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL (§ 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011);

2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do braku zgodności postanowień planu miejscowego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stęszew, tj. uchwałą nr III/28/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r., polegający na zakazie lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN/U w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL (§ 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011), podczas gdy studium nie przewiduje na przeznaczonym obszarze zakazu, ale przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżące są współwłaścicielkami działki nr ew. [...] (obecnie: [...]). Skarżące uważają, że doszło do naruszenia przepisów prawa oraz interesu prawnego w związku z tym, że wprowadzono zakaz zabudowy ich działki w pasie 50 m od krawędzi terenu określonego na rysunku do planu miejscowego – 2KDL. Wprowadzenie ww. zakazu, zdaniem skarżących, wypacza istotę ich wolności i praw. Prawo własności zostało uregulowane w art. 140 k.c. Rada, wprowadzając przepis § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 naruszyła proporcje, które ograniczają, a w zasadzie wyłączają ich prawa. Rada miała przekroczyć swoje władztwo planistyczne. Takie działanie Rady cechuje dowolność i brak merytorycznego uzasadnienia. Wprowadzając ten zakaz, Rada powinna zestawić ze sobą interes publiczny z interesem zainteresowanych.

Skarżące podniosły za orzecznictwem, że jeżeli studium przewiduje zakaz zabudowy z uwagi na ochronę środowiska, urzeczywistnienie jego w planie miejscowym powinno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach. Zdaniem skarżących, nie ma żadnego uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu zabudowy do strony drogi w odległości 50 m. Również w studium gminnym nie ma ani słowa o możliwości wprowadzenia takiego zakazu. Dla skarżących absurdem jest to, że w studium ustanawia się ten teren jako miejsce zabudowy mieszkaniowej, usługowej lub mieszkaniowo-usługowej, a następnie w planie miejscowym przyjmuje się zakaz lokowania takiej zabudowy. Skarżące uważają więc, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada, działająca za pośrednictwem Burmistrza Stęszewa, reprezentowanego przez pełnomocnika – r. pr. M. B. – wniosła o oddalenie skargi. Rada wskazała, że przepis § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 nie wprowadza zakazu zabudowy, tylko ogranicza ją. Funkcja terenu jest niezmieniona, ale chodzi o to, aby nie zabudowywać terenu w przybliżeniu do pasa drogowego na odległości 50 m. Rada odrzuca twierdzenia, że uchwała nr XI/81/2011 narusza studium. Obecnie trwają prace nad zmianą uchwały nr XI/81/2011, a nowy projekt uwzględnia oczekiwania skarżących.

Na rozprawę w dniu 6 października 2023 r. stawił się wyłącznie pełnomocnik Burmistrza Stęszewa. Wniósł on o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wprowadzenie wymogu, że zabudowa mieszkaniowa nie może być oddalona więcej niż 50 m od drogi było celowym zamiarem Gminy Stęszew, zmierzającym do ograniczenia intensywności wykorzystania terenu położonego w pobliżu jeziora. Przed uchwaleniem planu ten teren, w tym nieruchomości skarżących, stanowiły grunty rolne, dopiero uchwalenie planu umożliwiło taką zabudowę mieszkaniową, której intensywność gmina chciała ograniczyć. Pełnomocnik podkreślił, że zakaz zabudowy więcej niż 50 m od drogi dotyczy tylko zabudowy mieszkaniowej, a nie budynków gospodarczych służących zabudowie działek. Pełnomocnik podniósł także, że podnoszone w skardze problemy wynikają ze zbyt rozdrobionego podziału nieruchomości, nieuwzględniającego postanowień planu, co faktycznie skutkuje tym, że na niektórych działkach nie będzie możliwości intensywnej zabudowy mieszkaniowej tak, jak oczekiwaliby tego nabywcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga to, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie stan prawny obowiązujący do dnia 1 czerwca 2017 r., co wynika z przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Uchwała nr XI/81/2011 została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., dlatego ww. przepis ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie i wymaga stosowania przepisów prawa wówczas obowiązujących.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że skarżące jako właścicielki działek objętych planem, w którego wyniku uchwalenia doszło do objęcia ich zakazem zabudowy, chociaż właściwie są to ograniczenia co do formy zabudowy (co Sąd jeszcze wyjaśni poniżej), a przez co doszło do ograniczenia ich prawa własności, były uprawnione do zaskarżenia tego planu z uwagi na naruszenie ich indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego. Musi nastąpić jego naruszenie w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tym samym skarga wniesiona przez skarżące, po stwierdzeniu, że nie zawiera braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania. Już w tym momencie należy wskazać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego skarżących z bezprawnością działania ze strony Rady.

Słowem wstępu jeszcze, należy zaznaczyć, że skarżące dopełniły procedury poprzedzającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie jest istotne to, że skarżące nie zaczekały na zajęcie przez Radę stanowiska w odniesieniu do ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące miały prawo uznać, że pomimo upływu zaledwie kilku dni od wniesienia wezwania, ich apel nie został spełniony i w dniu 20 lutego 2023 r. mogły wnieść skargę (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, dostępna w CBOSA).

Kończąc część wstępną uzasadnienia prawnego, należy jedynie wspomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XI/81/2011, w której doszło do ograniczenia sposobu zabudowy działek skarżących, leżących na terenie [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omawiania zarzutów skargi oraz rozpoznania istoty sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XI/81/2011, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem (M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji zasad i trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Sąd w składzie orzekającym zapoznał się z aktami nadesłanymi przez Radę, przeanalizował całą procedurę planistyczną i stwierdza, że została ona przeprowadzona zgodnie z przepisami u.p.z.p. Nie znaleziono żadnych uchybień co do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, Sąd może podjąć się merytorycznej oceny planu miejscowego.

Skarżące kwestionują brzmienie przepisu § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011. Powołany przepis stanowi: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 10MN/U, 11MN/U ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych i usługowych w odległości większej niż 50 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem 2KDL". Skarżące uważają, że takie brzmienie przepisu ogranicza ich prawo własności i jest to niezgodne z obowiązującym studium, które w ogóle nie wprowadza ograniczeń w zabudowie na analizowanym obszarze. Sąd w składzie orzekającym nie podziela takiego stanowiska skarżących.

Rozważania nad istotą sprawy należy zacząć od przypomnienia momentu, w którym podjęto uchwałę nr XI/81/2011. Był to rok 2011, kiedy wszystkie trzy działki skarżących stanowiły jedną. Cały obszar dzisiejszego terenu oznaczonego w uchwale nr XI/81/2011 symbolem [...] stanowił wówczas grunty rolne i ciągnęły się od drogi, tj. ul. [...] do jeziora [...]. W wyniku zmiany, jaką wprowadziła Rada poprzez uchwalenie planu miejscowego, Rada ustanowiła teren zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej oraz usługowej, jednakże podkreślenia wymaga to, że cały ten pas ziemi, aż do jeziora, nie został objęty planem. Sąd powróci jeszcze do tych rozważań, ale już teraz należy mieć na względzie, że taki zabieg Rady nie był przypadkowy.

Istota sporu, jaki rozgorzał między skarżącymi a Radą zasadza się na przepisie § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011, jednakże tego przepisu nie można czytać, ani interpretować w oderwaniu od jego całego brzmienia. Sąd przede wszystkim zwraca uwagę na treść § 18 pkt 1 lit. a i b uchwały nr XI/81/2011. Ustawodawca wprowadził zabudowę mieszkaniowo-usługową jako sposób przyszłego zagospodarowania terenu. Jednakże w § 18 pkt 1 lit. b uchwały nr XI/81/2011 wprowadzono zastrzeżenie, że dopuszcza się przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków zabudowy zagrodowej. Żaden przepis uchwały nr XI/81/2011 nie wyłącza możliwości zabudowy działek skarżących powyżej 50 m od drogi. Wyłącza się jedynie zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową oraz usługową. Na tym terenie można budować wszystko co jest zgodne z funkcją 10MN/U, ale nie są to budynki, o których mowa w § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011. Jest to zatem ograniczenie prawa do zabudowy, a nie jego pozbawienie. Lokalny prawodawca, mając na względzie okoliczności zagospodarowania terenu w 2011 r., kiedy uchwalał plan miejscowy, wziął pod uwagę rolnicze przeznaczenie tych terenów. Wprowadzono zatem możliwość zabudowy mieszkaniowej, jako głównej formy, ale dopuścił rozwój istniejącego już rolnictwa, co objawia się w słowach "przebudowa, odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejących budynków zabudowy zagrodowej". Ponadto należy mieć na uwadze, jak szerokie jest rozumienie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Skarżące mogą przecież zrealizować inwestycje polegające na budowie obiektów, które uzupełniają ten sposób zagospodarowania terenu, np. obiekty rekreacyjne do własnych celów.

Podział działek, który przeprowadziły skarżące ma na celu odejście od zamysłu, jaki wprowadziła Rada w 2011 r. Nie może to jednak wpływać na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Skarżące podniosły w skardze, że studium dla Gminy Stęszew nie przewiduje żadnego zakazu zabudowy dla spornego terenu i nie da się zrekonstruować żadnego takiego ograniczenia. Sąd stwierdza, że skarżące nie mają racji, chociaż istotnie bezpośrednio taki zakaz nie wynika ze studium. Zanim Sąd odniesienie się do studium, należy przypomnieć, że prowadzenie polityki przestrzennej jest nieustanną próbą pogodzenia ze sobą wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które wielokrotnie mogą pozostawać ze sobą w kolizji. W niniejszej sprawie w sposób bardzo wyraźny kolidują ze sobą takie wartości jak prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jednakże Sąd zrekonstruował także potrzeby w zakresie ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego (odpowiednio art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W sytuacji kolizji wartości, które następnie przenoszą się na zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy wyważyć kolidujące ze sobą zasady. Stosowanie zasad prawnych, a więc tych norm prawnych, które nakazują albo zakazują realizacji określonych wartości (M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 102), polega na intensyfikacji działań, które mają doprowadzić do realizacji owych zasad w stopniu najwyższym. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia zasad według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą w analizowanym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 23/19, dostępny w CBOSA).

Nie wdając się w dalsze rozważania teoretyczne, Sąd stwierdza, że w sytuacji, w której interesem publicznym w przedmiotowej sprawie jest ochrona środowiska w postaci jeziora [...], do którego przylegają działki skarżących, pozostająca w konflikcie z interesem prywatnym skarżących w postaci ograniczenia prawa własności, Rada dokonała dostatecznego uzasadnienia na rzecz przyjętych rozwiązań w treści uchwały, będąc jednocześnie związana treścią studium. Lokalny prawodawca zestawiając dwie wartości ze sobą uznał, że w rozpoznawanej sprawie, pierwszeństwo zyskuje ochrona środowiska – jeziora Dębno – wraz z okolicą użytkowaną głównie rolniczo, a zabudowa mieszkaniowo-usługowa, powinna być zlokalizowana głównie w pasie przydrożnym, co uzasadnia wprowadzenie ograniczenia z § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011.

Analizując studium, Sąd znalazł wiele unormowań, które przemawiają na rzecz przyjęcia ograniczenia, o którym mowa w spornym § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011. Przede wszystkim uwagę zwraca gmina Stęszew jest przede wszystkim gminą o charakterze rolniczym (k. [...] akt sądowych, s. 21 studium). Gmina cechuje się wysoką kulturą rolną. Jednym z pierwszych kierunków rozwoju gminy Stęszew jest pogodzenie budownictwa mieszkaniowego, zapewniającego wysoką jakość życia mieszkańców, z ładem przestrzennym oraz wysokimi walorami estetyczno-krajobrazowymi. Przy wyznaczaniu obszarów zabudowy mieszkaniowej, w pierwszej kolejności zapewnia się ochronę środowiska (k. [...] akt sądowych, s. 92 studium). Nie można stracić z pola widzenia fakt, że gmina Stęszew znajduje się w bezpośredniej bliskości do Wielkopolskiego Parku Narodowego, co tylko wzmacnia przesłanki wprowadzania ograniczeń dla uniknięcia intensywnej zabudowy, szczególnie w okolicy zbiorników wodnych (jezioro Dębno) czy innych form ochrony przyrody. Tak istotne formy ochrony przyrody jak park narodowy, wymusza na lokalnym prawodawcy rozwiązania proochronne, które będą latami respektowane.

Uwagę Sądu zwrócił kolejny kierunek ochrony przyjęty w studium. Działania ochronne obejmują między innymi korytarze, łączniki dla ochrony różnorodności biologicznej. Podnoszą one wartości estetyczne fizjonomii krajobrazu. Właściwe ich ukształtowanie sprzyja poprawie struktury bilansu wodnego poprzez zwiększenie powierzchni użytków zielonych, zadrzewień i małej retencji. W pasmach wododziałowych należy, tak stanowi Rada w studium, kształtować korytarze ekologiczne pomiędzy ekosystemami podobnego typu w celu likwidacji izolacji przestrzennej. Wokół zbiorników zaś, należy utrzymywać prazy wzdłuż cieków trwałe użytki zielone pełniące funkcje barier biogeochemicznych. Nie należy wprowadzać zrębów drzewostanów dotykających linii brzegowych jezior i rzek, nie niszczyć roślinności wokół zbiorników wodnych (k. [...] akt sądowych, s. 97 studium). Dowodem realizacji tego kierunku jest wezwanie Rady do objęcia ochroną wszelkie zadrzewienia przydrożne, przywodne i śródpolne oraz stworzenie systemu zadrzewień ochrony i zalesień poza Wielkopolskim Parkiem Narodowym (k. [...] akt sądowych, s. 100 studium). Sąd wspomniał o realizacji inwestycji wzmacniającej rekreację indywidualną, w tym rekreację mieszkańców i właścicieli działek objętych planami miejscowymi. W studium przyjmuje się założenie, że Rada powinna opracowywać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych na cele zabudowy letniskowej i usług turystycznych, jednocześnie minimalizować negatywny wpływ na środowisko (k. [...] akt sądowych, s. 104 studium).

Tak przedstawione uwarunkowania i kierunki ochrony środowiska w gminie Stęszew, jak w poprzednim akapicie, doznają jeszcze dodatkowego wzmocnienia. W studium przyjęto bowiem kierunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego. Wyrazem takiego działania ma być zabezpieczenie śladów przeszłości historycznej regionu, kultury i państwowości polskiej, wszelkie ślady osadnictwa oraz miejsca występowania materiału archeologicznego. Takie miejsca mają być chronione przez przyjmowanie ustaleń w planach miejscowych lub w decyzjach administracyjnych, które będą gwarantować ochronę i dostępność dla eksploracji naukowej (k. [...] akt sądowych, s. 107 studium). Sąd zauważył zarówno na załączniku graficznym do studium jak i do uchwały nr XI/81/2011, że działki skarżących są objęte obszarem, na którym może znajdować się stanowisko archeologiczne. Zdaniem Sądu, jest to jeszcze jeden argument, aby wprowadzić ograniczenia w zabudowie intensywnej, która swoimi rozmiarami mogłaby przyćmić cele przyjęte w studium, a które mają być zrealizowane w planie miejscowym.

Tak jak Sąd wskazał powyżej, kiedy traktował o ważeniu zasad, widać, że w niniejszej sprawie istnieje konflikt pomiędzy interesem skarżących a potrzebą ochrony środowiska, szczególnie wodnego, oraz obszarów noszących znamiona dziedzictwa kulturowego. Tak kolidujące ze sobą wartości należy zważyć. Biorąc pod uwagę, że wolą Rady było zabezpieczenie ekosystemu zbiorników wodnych oraz pasów przybrzeżnych, co także potwierdził pełnomocnik Rady podczas rozprawy sądowej, Sąd doszedł do przekonania, że ograniczenie z § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 jest zgodne z prawem i Rada prawidłowo przyznała pierwszeństwo, tym razem, potrzebom ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego. Sąd przypomina, że Rada nie wprowadziła zakazu zabudowy. Ograniczono jedynie możliwość stawiania zabudowy o konkretnym rodzaju. Inna forma zabudowy, która wykazuje zgodność z przeznaczeniem terenu, jest przecież dopuszczalna szczególnie, że lokalny prawodawca pozostawił możliwość ekspansji zabudowy zagrodowej, co tylko potwierdza rolniczy charakter gminy Stęszew. Warto pamiętać, że Rada, jako organ stanowiąco-kontrolny samorządu gminnego, posiada władztwo planistyczne, dzięki któremu może zdecydować o przeznaczeniu terenów, nad którymi sprawuje władztwo.

Skarżące podniosły w postępowaniu sądowoadministracyjnym również to, że Rada miała dopuścić się naruszenia poprzez nieproporcjonalne ustanowienie "zakazu zabudowy". Nie sposób zgodzić się z takim poglądem. Zasada proporcjonalności jest zasadą konstytucyjną, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis konstytucyjny stanowi: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Ustrojodawca wskazał zatem na możliwość ograniczenia praw i wolności, które przysługują każdemu podmiotowi prawa. Uzasadnieniem dla wprowadzenia takiego ograniczenia może być między innymi ochrona środowiska. Zdaniem Sądu, Rada prawidłowo wyważyła wszystkie okoliczności, które doprowadziły ją do przekonania do wprowadzenia przepisu § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011. Aby tego dowieść, należy wspomnieć, że zasada proporcjonalności, dla jej ujawnienia, musi objawiać się w trzech aspektach, które w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego, znane są jako "test proporcjonalności". Rzeczony test zakłada potrzebę pozytywnego ustosunkowania się co do wymogu zapewnienia przydatności rozwiązania, jego konieczności oraz utrzymania odpowiedniej relacji między celem działania a ciężarem i dolegliwościami, jakie wynikają z zastosowanego rozwiązania (por. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 112). Tylko, jeżeli trzykrotnie uda się pozytywnie odpowiedzieć na te wymagania, należy skonstatować, że przyjęte rozwiązanie (tu: § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011) jest rozwiązaniem proporcjonalnym i nie narusza prawa.

Trybunał Konstytucyjny również wielokrotnie odnosił się do powagi zasady proporcjonalności. Należy zaznaczyć, że ta zasada odnosi się zarówno do procesu stanowienia jak i stosowania prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zasada proporcjonalności nie może być tak rozumiana, iż wprowadza się ograniczenia przekraczające pewną miarę uciążliwości, a zwłaszcza naruszają one proporcje pomiędzy stopniem zmniejszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie prawnej (zob. orzeczenie TK z dnia 16 maja 1995 r., sygn. akt K 12/93, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 1995, cz. I, poz. 12 z glosą C. Kosikowskiego [w:] "Państwo i Prawo" 1995, z. 10-11, s. 166 i n.).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, przepis § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 jest rozwiązaniem przydatnym. Rada, chcąc zapewnić ochronę ekosystemu jeziora Dębno oraz obszaru wokół jeziora, przy założeniach przedstawionych w studium, przyjęła przydatne rozwiązanie. Ochrona jeziora Dębno i pasu przybrzeżnego przed zbyt intensywną zabudową mieszkaniowo-usługową będzie najlepiej zapewniona, jeżeli ta zabudowa będzie wyłączona, jako zbyt ingerująca w przestrzeń przybrzeżną. Zakwestionowany przez skarżące przepis jest też rozwiązaniem koniecznym, ponieważ tylko za pośrednictwem planu miejscowego można wyłączyć intensywną zabudowę. Gdyby Rada nie przyjęła uchwały nr XI/81/2011, wówczas Burmistrz Stęszewa byłby zmuszony do prowadzenia na wniosek zainteresowanych postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd przypomina, że po spełnieniu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ administracji publicznej nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli decyzja taka godziłaby w cele przyjęte w studium. Rozwiązania planistyczne są zatem konieczne, jeżeli Radzie zależy na kreowaniu ładu przestrzennego.

Trzeci wymóg "testu proporcjonalności" również, w ocenie Sądu, został spełniony. Trzeci wymóg określa się także mianem "zasady proporcjonalności sensu stricte". Wymaga to zatem znalezienia proporcji między przyjętym rozwiązaniem (§ 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011) a innymi wartościami (tu: interes skarżących). Tak jak wspomniano już dwukrotnie powyżej, przepis § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 nie wprowadza zakazu zabudowy tylko ograniczenie. Nie można lokalizować za 50. metrem budynków mieszkalnych, mieszkaniowo-usługowych oraz usługowych, ale to nie oznacza, że nie można lokalizować innej zabudowy, która nie jest sprzeczna z destynacją tegoż terenu (10MN/U). Prawo własności zostało ograniczone wszystkim właścicielom działek na południe od ul. Powstańców Wielkopolskich, a więc zapewniono równe traktowanie. Rozwiązanie przyjęte przez Radę nie jest nadmiernie uciążliwe w sposób, w jaki można by skonstatować, że Rada wzięła pod uwagę tylko interes publiczny i zlekceważyła zarazem interes właścicieli. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, przepis § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 spełnia zatem wymóg zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nie doszło więc do naruszenia, które skarżące zarzucają Radzie.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżących, udało się zrekonstruować przesłanki ograniczenia prawa własności skarżących. Istnieją przede wszystkim środowiskowe i kulturowe, a ponadto krajobrazowe podstawy przyjęcia przepisu § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011. Potrzeba ochrony zbiorników wodnych i pasów przybrzeżnych przed niekontrolowaną zabudową, która powinna koncentrować się przy głównych ciągach drogowych, w celu zapewnienia ładu przestrzennego, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń. Na terenie działek skarżących znajdują się obszary możliwego wystąpienia śladów dziedzictwa kulturowego, co także wzmacnia uzasadnienie wyłączenia zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Nie jest tak, jak twierdzą skarżącej, że Rada nie wyważyła interesów – publicznego i prywatnego. Rada nie wprowadziła całkowitego zakazu zabudowy "na tyłach". W 2011 r., kiedy podejmowano zaskarżoną uchwałę, działki skarżących były jedną działką niezagospodarowaną w większości. Taki stan rzeczy miał i ma do dzisiaj zapewniać ochronę pasa przybrzeżnego. Jednocześnie Sąd podnosi, że nieprzekonujące byłoby twierdzenie, że sama ochrona jest zapewniania poza południową granicą planu z uwagi na brak planu miejscowego w tamtej części. Sąd wspomniał już o metodyce wydawania decyzji o warunkach zabudowy i stwierdza, że rozwiązania planistyczne są najskuteczniejsze. Na mapie studium, a w konsekwencji na mapie załączonej do uchwały nr XI/81/2011, widać wyraźnie, że pas przybrzeżny w północno-wschodniej części jeziora Dębno ma inne zagospodarowanie niż teren oznaczony literą "M". Okrąg przecinający te dwa tereny to obszar stanowisk archeologicznych. Wprowadzenie takiego zróżnicowania już podkreśla potrzebę różnicowania sposobu zagospodarowania terenów. Rada nie przekroczyła przy tym władztwa planistycznego.

Nie jest też tak, że Rada nie dokonała ważenia wartości, jakie leżą u podstaw u.p.z.p. Sąd zrekonstruował to w powyższych rozważaniach i jest to spójne z oświadczeniem pełnomocnika złożonego podczas rozprawy sądowej. Pierwszy zarzut skargi był zatem nieuzasadniony.

Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W treści studium nie pada słowo "zakaz", ale to nie oznacza, że zakaz nie może zostać wprowadzony. Sąd przypomina przy okazji, że studium, w przeciwieństwie do planu miejscowego, nie jest aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium to ramowy dokument, będący determinantą dla dalszego postępowania każdej rady gminy w kierunku kreowania polityki przestrzennej. Zawiera on ogólne założenia oraz cele, jakie należy przyjmować. Te cele są uszczegóławiane na poziomie planu miejscowego, jednakże plan miejscowy nie musi być czystym odzwierciedleniem studium (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 796/22, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podobny pogląd: "Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego." (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, dostępny w CBOSA). Nie musi zatem dochodzić do sytuacji, w której plan odzwierciedla wszystko co jest uregulowane w studium, ponieważ nie byłoby zatem różnicy pomiędzy tymi dwiema instytucjami prawnymi, co w świetle założenia o racjonalnym prawodawcy, jest niemożliwe.

Powracając do myśli, jaką zapoczątkowano twierdzeniem o nieprzypadkowości rozwiązań Rady, Sąd dostrzega szerszy zamysł lokalnego prawodawcy. Pozostawienie części pasa przybrzeżnego poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenie ograniczenia z § 18 pkt 5 uchwały nr XI/81/2011 doprowadzi do celowego utrudnienia uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy obiektów budowlanych nad samym jeziorem. Trudno będzie objąć w obszarze analizowanym zabudowę, która nie będzie szczególnie występować między jeziorem Dębno a granicą 50 m od ul. Powstańców Wielkopolskich. Jest to wyraz skutecznej polityki przestrzennej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi i jej zarzutów. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw, szczególnie w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., aby stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.