Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 598/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.
article: art. 11, art. 107 par. 2, par. 3, art. 108, art. 30 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia naruszeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 marca 2018 r. o stwierdzeniu naruszeń wymagań sanitarnych i higienicznych oraz nakazaniu "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. podjęcia odpowiednich działań do 31 maja 2018 r. w celu poprawy warunków pracy.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 15 marca 2018 r. (nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - działając na podstawie art. 27 ust. 1 oraz art. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm. – dalej jako: "u.p.i.s.") w zw. z art. 207, art. 226, art. 227, art. 228, art. 23715 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 108 ze zm. – dalej jako: "k.p."), § 14, § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r. Nr 33, poz. 166), § 1 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1348), § 39 ust. 2 pkt 2 i § 39a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") - po analizie wyników pomiarów natężenia drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne (dalej - drgania miejscowe) na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek", przeprowadzonych w trakcie kontroli sanitarnej w dniu 23 stycznia 2018 r. (numer protokołu [...]) w zakładzie: "A" sp. z o.o. przy ul. [...] w G. i stwierdzeniu naruszeń wymagań sanitarnych i higienicznych, nakazał:

1. podjąć działania zmierzające do zlikwidowania przekroczenia najwyższego dopuszczalnego natężenia (NDN) drgań miejscowych na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek";

2. po podjętych działaniach wykonać pomiary drgań miejscowych na tych stanowiskach pracy w celu sprawdzenia skuteczności podjętych działań oraz zapoznać pracowników z ich wynikami;

3. po otrzymaniu sprawozdania z przeprowadzonych pomiarów wypełnić karty badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek";

4. uzupełnić ocenę ryzyka oraz rejestr czynników szkodliwych na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek" o narażenie na drgania miejscowe

- w terminie do 31 maja 2018 r.

O wykonaniu nakazów nr 1-4 polecił poinformować organ niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od upływu wskazanego terminu usunięcia nieprawidłowości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 14 grudnia 2017 r. w ramach prowadzonego przez tutejszy organ odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u byłego pracownika "A" Sp. z o.o. (dalej zwanej: "stroną", "skarżącą") przeprowadzono kontrolę sanitarną, której celem była ocena narażenia zawodowego pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową. W trakcie kontroli stwierdzono, że pracodawca nie zidentyfikował narażenia pracowników obsługujących szlifierki bębnowe "pucarki" na drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne.

Z uwagi na rozbieżne stanowiska organu i strony w zakresie oceny narażenia na drgania miejscowe pracowników obsługujących szlifierki bębnowe "pucarki", dla zebrania pełnego materiału dowodowego w toczącym się postępowaniu w sprawie choroby zawodowej (art. 75 § 1 k.p.a.), organ zwrócił się o wykonanie pomiarów natężenia drgań miejscowych na stanowiskach obsługi "pucarek" przez Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. (dalej także: Laboratorium WSSE), jako podmiot uprawniony do wykonywania badań i pomiarów środowiska pracy na obszarze całego województwa [...] (wg treści załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru - Dz. U. z 2010 r. Nr 55, poz.336). Laboratorium to posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji nr [...], m.in. w zakresie pomiarów drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne zgodnie z normami: PN EN ISO 5349-2:2004 i PN-EN ISO 5349-1:2004, wymaganą §15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

W dniu 23 stycznia 2018 r. upoważniony przedstawiciel organu przeprowadził kontrolę sanitarną w zakładzie spółki a pracownicy Laboratorium WSSE wykonali pomiary drgań, działających przez kończyny górne na pracowników obsługujących szlifierki bębnowe "pucarki". Dyrektor zakładu (S. K.) wyznaczył kierownika produkcji montażowej (R. D.) do udzielenia niezbędnych informacji o wykonywanych pracach na stanowiskach obsługi szlifierek bębnowych "pucarek". Z informacji od tych pracowników wynikał zawarty w sprawozdaniu z pomiarów czas narażenia pracowników obsługujących szlifierki. Pomiary wykonano na wszystkich czynnych w dniu pomiarów stanowiskach. Pracownicy podczas pomiarów obrabiali różne elementy produkowanych krzeseł. Różniły się one długością, kształtem, zakresem szlifowania, sposobem trzymania obrabianego materiału, wykorzystywanych w trakcie szlifowania bębnów (jedna szlifierka ma cztery różnej wielkości i przeznaczenia bębny). Wykonanie pomiarów w takim zakresie pozwoliło na pełniejszą ocenę narażenia na drgania miejscowe pracowników obsługujących te szlifierki.

W dniu 30 stycznia 2018 r. wpłynęło do tutejszego organu sprawozdanie Laboratorium WSSE nr [...] z badań środowiska pracy, w którym wykazano, że pracownicy na sześciu z siedmiu skontrolowanych stanowisk pracy obsługi szlifierek bębnowych narażeni są na drgania miejscowe o natężeniu wyższym niż normatywy określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.

W związku z tymi ustaleniami organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie poprawy warunków pracy na tych stanowiskach pracy a postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. włączył sprawozdanie z badań nr [...] do tegoż postępowania jako dowód w sprawie.

W dniu 13 lutego 2018 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania opinii przez Polskie Centrum Akredytacji (dalej także: PCA) co do sposobu wykonania pomiarów. Tutejszy organ postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. (nr [...]) odmówił zawieszenia postępowania ponieważ nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. Do dnia wydania decyzji strona nie przedstawiła opinii Polskiego Centrum Akredytacji.

Organ wskazał, że podstawą wydania nakazu w punkcie 2. jest zapis § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Pomiary dają empiryczny dowód, że działania które podjęto dla poprawy warunków pracy dały oczekiwany efekt. O konieczności zapoznania pracowników z wynikami badań mówi § 17 tego rozporządzenia. Nakaz wymieniony w punkcie 3 wynika wprost z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r.

Nieuwzględnienie przez pracodawcę w ocenie ryzyka zawodowego na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych narażenia na drgania oddziałujące na organizm przez kończyny górne stanowi naruszenie § 39 ust. 2 pkt 2 i § 39a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Strona pismem z dnia 5 marca 2018 r. wniosła o pominięcie sprawozdania Laboratorium WSSE nr [...] w postępowaniach toczących się wobec strony, nie wnosząc jednak żadnych dowodów w sprawie, w tym informacji uzyskanych od PCA. Tutejszy organ uznał to pismo za kolejną próbę przedłużenia toczącego się postępowania.

W podsumowaniu wskazał, że stwierdzone wartości natężenia drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne na 6 stanowiskach z 7 ocenianych przekraczają wartości dopuszczalne. Praca w takich warunkach może prowadzić do niekorzystnych zmian w stanie zdrowia wykonujących ją pracowników, ponieważ tylko praca poniżej wartości normatywnych, w myśl definicji zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych w środowisku pracy, nie powinna prowadzić do ujemnych zmian w stanie zdrowia.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji kwestionując poprawność pomiarów drgań przeprowadzonych przez Laboratorium WSSE.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. - badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy wykonują laboratoria, które uzyskały akredytację w tym zakresie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1226 ze zm.).

"Akredytacja" oznacza poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że podmiot spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności. Krajową jednostką akredytującą w Polsce, upoważnioną do udzielania akredytacji laboratoriów badawczych i pomiarowych, na podstawie ustawy o systemach oceny zgodności, jest Polskie Centrum Akredytacji (PCA).

Laboratorium Badań Higieny Środowiska Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. przeprowadzające badania i pomiary środowiska pracy, jest laboratorium akredytowanym, posiadającym Certyfikat Akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji Nr [...], którego zakres obejmuje m.in. środowisko pracy - drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne. Oznacza to, że PCA, w wyniku przeprowadzonego audytu, uwzględniającego ocenę dokumentacji oraz bezpośrednią ocenę sposobu przeprowadzania badań i pomiarów w terenie potwierdziło, iż wymienione laboratorium spełnia wszelkie wymagania niezbędne do prawidłowego przeprowadzania m.in. badań i pomiarów środowiska pracy w zakresie drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne, w oparciu o obowiązującą znormalizowaną metodykę badań i pomiarów. Ponadto jednym z elementów niezbędnych do otrzymania certyfikatu akredytacji jest udział w badaniach biegłości potwierdzających fizyczną i bezpośrednią zdolność laboratorium do prawidłowego przeprowadzania danego badania lub pomiaru. Również ten warunek, w zakresie przeprowadzania badań i pomiarów drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne, spełnia Laboratorium WSSE w G.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania przeprowadzonych w zakładzie (spółce) w dniu 23 stycznia 2018 r. przez Laboratorium Badań Higieny Środowiska WSSE w G. pomiarów drgań na stanowiskach szlifierek bębnowych (sprawozdanie z badań środowiska pracy nr [...]), które wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnych. Nie zasługują w ocenie organu na uwzględnienie szczegółowe zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu odwołania, podważające wyniki badań wykazujących przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń. Organ zaznaczył, że "A" Sp. z o.o. nie jest jednostką posiadającą Certyfikat Akredytacji, potwierdzający merytoryczną znajomość metodyki badań i pomiarów w zakresie drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne.

Zgodnie z art. 226 ust. 1 i ust. 2 k.p. pracodawca ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą, stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko oraz informuje pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą i zasadach ochrony przed zagrożeniami. Na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz. U. Nr 157, poz. 1318) pracodawca zobowiązany jest do dokonania oceny ryzyka zawodowego związanego z narażeniem pracowników na drgania mechaniczne, wynikające z cech miejsca pracy oraz ze stosowanych w konkretnych warunkach środków lub procesów pracy.

Przeprowadzone pomiary drgań na stanowiskach szlifierek bębnowych potwierdziły występowanie w zakładzie narażenia, które nie zostało uwzględnione przez pracodawcę w szczegółowej ocenie ryzyka zawodowego, co strona potwierdza w odwołaniu. Okoliczność nie przestrzegania przez stronę obowiązków wynikających z przytoczonych powyżej przepisów prawnych, skutkuje brakiem działań w kierunku ochrony zdrowia pracowników pracujących w narażeniu na drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne. Potwierdza to słuszność nakazów zawartych w decyzji organu I instancji.

Organ zaznaczył także, że w dniu 2 maja 2018 r. wpłynął wniosek strony z dnia 23 kwietnia 2018 r. o dopuszczenie dowodu w postaci opinii PCA dotyczącej badań Laboratorium WSSE w dniu 23 stycznia 2018 r. przez pomiary drgań na stanowiskach szlifierek bębnowych. Ponieważ strona nie dostarczyła ww. opinii PCA w terminie określonym w zawiadomieniu o przedłużeniu postępowania z dnia 9 maja 2018 r., w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie mógł odnieść się do jej treści.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że strony nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawnych oraz w zgromadzonym materiale dowodowym, w związku z tym nie zasługują na uwzględnienie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budził wątpliwości i był wystarczający do wydania decyzji.

"A" Sp. z o. o. w G. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 7 § 1 i 2, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, w tym niewyjaśnieniu, czy dowód w postaci sprawozdania z badań nr [...] został przeprowadzony zgodnie z wymogami normy PN-EN ISO 5349-1,2;

art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie szczegółowych zastrzeżeń skierowanych do organu w odwołaniu z dnia 29 marca 2018 r.; odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej przez organ praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez uznaniowe traktowanie podmiotów akredytowanych, tj. w przypadku podmiotu akredytowanego, bezpośrednio podlegającemu organowi, skarga strony skarżącej nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, natomiast organ wydał wcześniej decyzje kwestionującą sprawozdanie innego podmiotu akredytowanego;

§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez nieuprawnione samodzielne wskazanie czynnika szkodliwego oraz nieuprawnione zlecenie pomiarów;

art. 25 u.p.i.s. poprzez nadinterpretację pkt 4, tj. pobieranie próbek do badań laboratoryjnych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że podczas przeprowadzania pomiarów wielokrotnie wskazywała na błędy w czynnościach pomiarowych oraz podnosiła zastrzeżenia dotyczące podstawy prawnej wykonywania pomiarów. W wyniku przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół [...] oraz protokół pobrania próbek. Protokół - po wniesieniu uwag i zastrzeżeń - został podpisany przez przedstawiciela zakładu, natomiast protokół pobrania próbek nie został podpisany przez przedstawiciela zakładu ponieważ zawierał szereg nieprawidłowości, tj.:

- zakład nie był zleceniodawcą pomiarów - organ zlecił pomiary bez wiedzy i zgody strony naruszając tym samym § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz art. 25 u.p.i.s.;

- pomiary nie zostały wykonane zgodnie z normą PN-EN ISO 5349-1,2 jak błędnie napisano;

- w protokole podano fałszywie, że informacji udzielał, jako przedstawiciel klienta, R. D. Nie jest on pracownikiem organu czyli zleceniodawcy;

- podczas pomiarów niewątpliwie doszło do zwiększenia narażenia pracowników zakładu na bezpośrednie zagrożenie wypadkiem, a takie postępowanie jest niedopuszczalne.

Skarżąca wskazała, że w dniu 23 lutego 2018 r. wpłynęły dwa postanowienia nr [...] i nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie poprawy warunków pracy na stanowiskach szlifierek i ustalenia opłaty za czynności kontrolne, w których organ w sposób lakoniczny i zdawkowy odniósł się do wniosku zawieszenie postępowania do czasu wydania przez PCA opinii o prawidłowości przeprowadzonych czynności pomiarowych w związku z kontrolą nr [...]. Organ wskazał jedynie, że Laboratorium posiada wdrożony system jakości wykonywanych badań i pomiarów oraz ma odpowiednio przygotowany i przeszkolony personel, sprzęt do wykonywania takich badań i pomiarów, a żaden przepis prawa materialnego nie nakazuje przed wydaniem decyzji dotyczących poprawy higienicznych warunków pracy związanej z przekroczeniem natężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, zasięgnąć opinii PCA, jednakże takie postępowanie organu narusza art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Nadto organ nie odniósł się do podnoszonego przez zakład wezwania o wskazanie podstawy prawnej przeprowadzonych czynności pomiarowych w dniu 23 stycznia 2018 r., tym samym bezpośrednio naruszając art. 8 k.p.a.

W dniu 5 marca 2018 r. strona zwróciła się do organu odwoławczego z prośbą o wyjaśnienia uwag i zastrzeżeń dotyczących przebiegu pomiarów, jednak odpowiedź była wymijająca i nie odnosiła się do merytorycznych zarzutów. W tej sytuacji należy przyjąć, że zaskarżona decyzja została oparta na kwestionowanym sprawozdaniu nr [...] i nadal nie wyjaśnia działań organu w dniu 23 stycznia 2018 r.

W dniu 29 marca 2018 r. skarżąca wniosła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego odwołanie od decyzji dokładnie i szczegółowo wskazując, jakie przepisy i normy zostały naruszone podczas kontroli w dniu 23 stycznia 2018 r. i w dalszym toku postępowania. Wyjaśniła, że w dniu 4 kwietnia 2018 r. złożyła ponownie uzupełniony wniosek do Polskiego Centrum Akredytacji o zbadanie zgodności przeprowadzonych pomiarów z normą PN-EN ISO 5349-1,2, zaś Polskie Centrum Akredytacji pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. poinformowało skarżącą spółkę o uruchomieniu procedury rozpatrzenia skargi, co w ocenie skarżącej jest kluczowe dla właściwego rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie. Z tego powodu skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci opinii Polskiego Centrum Akredytacji po zakończeniu procedury, co nie zostało jednak uwzględnione przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił, że w reakcji na złożony przez skarżącą wniosek z dnia 23 kwietnia 2018 r. o dopuszczenie dowodu w postaci opinii Polskiego Centrum Akredytacji w ramach skargi na przeprowadzone w pomiary dniu 23 stycznia 2018 r. przez Laboratorium Badań Higieny Środowiska WSSE w G., powiadomił skarżącą o przedłużeniu postępowania, jednakże w zakreślonym terminie strona nie dostarczyła opinii PCA.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dniach 11 i 12 czerwca 2018 r. Laboratorium po raz kolejny przeszło pozytywnie audyt Polskiego Centrum Akredytacji, w całym zakresie swojej działalności (o czym powiadomiono ustnie audytowanego już w dniu 11 czerwca 2018 r.), a przeprowadzającym ocenę auditorom znany był fakt złożenia przez skarżącą zastrzeżeń do objętych zakresem akredytacji pomiarów drgań na stanowiskach szlifierek bębnowych.

Dodatkowo organ odwoławczy poinformował, że w dniu 3 sierpnia 2018 r. otrzymał pismo z PCA w sprawie postępowania wyjaśniającego związanego ze skargą dotyczącą akredytowanej działalności Laboratorium WSSE w G. w zakresie pomiarów drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne. PCA potwierdziło, iż Laboratorium przeprowadziło badania zgodnie z akredytowanymi metodami badawczymi i wytycznymi do wykonywania pomiarów na stanowisku pracy z użyciem właściwego wyposażenia, lokalizacji punktów pomiarowych oraz czasu trwania poszczególnych pomiarów. Uznało jednak zasadność skargi w części odnoszącej się do braku informacji w sprawozdaniu nr [...] dotyczących warunków pomiarów przeprowadzonych przy wykorzystaniu przetwornika przyspieszenia drgań typu bokser oraz braku zapisów źródłowych dotyczących m.in. miejsca, sposobu mocowania przetwornika drgań. W tym zakresie organ odwoławczy oświadczył, że zapisy źródłowe, o których braku wspomina PCA istnieją, tylko nie zostały do przesłane do PCA w zakreślonym terminie. Tym nie mniej organ oświadczył, że brak informacji w sprawozdaniu absolutnie nie stanowi podstawy do podważania ważności wyników przeprowadzonych pomiarów.

Pismem procesowym z dnia 15 listopada 2018 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu - sprawozdania z pomiarów środowiska pracy w "A" nr [...] z dnia 18.10.2018 r., przeprowadzonego przez "B" Sp. z o.o. z siedzibą w C. - na okoliczność wykazania braku przekroczenia najwyższej dopuszczalnej równoważnej dla 8 godzin sumy wektorowej skutecznych ważonych częstotliwościowo przyspieszeń drgań, które wynoszą dla ręki prawej 1,15 m/s2, co stanowi 0,41 krotności wartości dopuszczalnej, co potwierdza zasadność podważania przez skarżącą metodyki przeprowadzonych przez PPWIS badań przez Laboratorium WSSE w G.

W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że w obszernym opracowaniu skierowanym do PCA zarzucała naruszenie normy PN-EN ISO 5349-1 podczas przeprowadzonych badań w zakresie m.in. lokalizacji przetworników, mocowania przetworników, czasu dziennej ekspozycji, procedury pomiarowej, organizacji pomiarów, czasu trwania pomiarów drgań, szacowania czasu działania drgań w ciągu dnia, pomiaru intensywności drgań, mocowania przetworników przyspieszenia, pomiaru w trzech kierunkach. PCA potwierdziło zasadność skargi w części odnoszącej się do braku istotnych informacji w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia 26 stycznia 2018 r., w szczególności dotyczących warunków pomiarów przeprowadzonych przy wykorzystaniu przetwornika przyspieszenia drgań typu "bokser". W tej sytuacji - w ocenie skarżącej - PPWIS marginalnie traktuje ten zarzut i zajmuje stanowisko twierdząc, że PCA jedynie wspomina o braku zapisów źródłowych.

Skarżąca wyjaśniła, że Laboratorium Badawcze "B" Sp. z o.o., które tak, jak Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G., jest akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (nr akredytacji [...]). Wnioskowany dowód ma wykazać, że nie doszło do przekroczenia normatywów. W dniu pomiarów nie stwierdzono bowiem przekroczenia najwyższej dopuszczalnej równoważnej dla 8-godzin sumy wektorowej skutecznych ważonych częstotliwości przyspieszeń drgań, która wyniosła dla prawej ręki 1,15 m/s2, co stanowi 0.41 krotności wartości dopuszczalnej. Badaniem została objęta ta sama "pucarka", która była przedmiotem badań w dniu 26 stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że została dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 marca 2018 r. orzekającą o nakazaniu skarżącej spółce – w wyniku przeprowadzonych w zakładzie skarżącej pomiarów natężenia drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek" (przeprowadzonych w trakcie kontroli w dniu 23 stycznia 2018 r.) i stwierdzenia naruszeń wymagań sanitarnych i higienicznych – podjęcia w terminie do 31 maja 2018 r. wskazanych działań tj. zlikwidowania przekroczenia najwyższego dopuszczalnego natężenia drgań miejscowych ww. na stanowiskach pracy a następnie wykonania tamże pomiarów drgań miejscowych w celu sprawdzenia skuteczności podjętych działań oraz zapoznania pracowników z ich wynikami; wypełnieniu kart badań i pomiarów czynników szkodliwych na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek" oraz uzupełnieniu oceny ryzyka i rejestru czynników szkodliwych na stanowiskach pracy obsługi ww. szlifierek o narażenie na drgania miejscowe.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 658 ze zm. – dalej jako: "u.p.i.s."), a także ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 108 ze zm. – dalej jako: "k.p."), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2011 r. Nr 33, poz. 166), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1348) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.).

Stosownie do art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Z przepisu tego jasno wynika, że w przypadku nałożenia przez organ inspekcji sanitarnej obowiązku usunięcia stwierdzonego naruszenia w zakresie wymagań higienicznych lub zdrowotnych, organ ten określa w decyzji termin, do upływu którego zobowiązany ma wykonać zalecenie organu (czyli usunąć stwierdzone uchybienie oraz wypełnić związane z tym dodatkowe obowiązki). Oczywistym być przy tym musi, że określony w decyzji termin realizacji nałożonego obowiązku musi być realny, tj. umożliwiający adresatowi obiektywnie wykonanie decyzji. W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku, gdy organ administracji ma swobodę w kształtowaniu treści decyzji w zakresie terminu, to winien przy jego wyznaczeniu uwzględniać słuszny interes strony (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 82). Wyznaczenie "właściwego" terminu w wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s. decyzji nakładającej przez organ inspekcji sanitarnej obowiązku przeprowadzenia badań i pomiarów czynnika szkodliwego jest o tyle istotne, że obowiązek ten podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym wg przepisów o egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 511/13, LEX nr 1534669). Nadmienić należy w tym miejscu, że stosownie do art. 107 § 2 k.p.a. decyzje administracyjne mogą zawierać również inne składniki aniżeli wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., o ile wynika to z przepisów szczególnych, zaś w doktrynie przyjmuje się, że takim właśnie, dodatkowym składnikiem decyzji jest m.in. termin (zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, op.cit., s. 81).

W rozpoznawanej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu 11 czerwca 2018 r. utrzymując w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 marca 2018 r. o nakazaniu skarżącej spółce podjęcia odpowiednich działań mających na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń i poprawę warunków pracy w terminie do dnia 31 maja 2018 r., doprowadził de facto do pozostawienia w obiegu prawnym decyzji niewykonalnej w zakreślonym terminie, gdyż określony w pierwszoinstancyjnej decyzji termin jej wykonania (do dnia 31 maja 2018 r.) upłynął już przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a więc przed momentem, w którym decyzja stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Zaznaczyć jednocześnie należy, że pierwszoinstancyjnej decyzji nie został nadany przez organ rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), zaś skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zgodnie natomiast z art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1), zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2).

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu sprawy w związku ze złożonym odwołaniem, chcąc w pełni zaaprobować rozstrzygnięcie organu I instancji co do istoty sprawy, winien był dokonać – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - modyfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, określając skarżącej nowy termin, realny dla wykonania przez skarżącą nałożonych nań obowiązków. Utrzymanie w mocy w całości decyzji, której termin wykonania nałożonego nią obowiązku upłynął w toku postępowania odwoławczego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 107 § 2 i art. 130 § 1 i 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącą, co do naruszenia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak odniesienia się organu do podnoszonych w odwołaniu szczegółowych zastrzeżeń, co do poprawności pomiarów drgań miejscowych na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek", przeprowadzonych przez pracowników Laboratorium WSSE podczas kontroli w dniu 23 stycznia 2018 r.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak więc to właśnie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 758/18, LEX nr 2584845).

Obowiązkiem zatem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń czy zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, zaś ich odzwierciedlenie winno znaleźć się w redakcji uzasadnienia decyzji.

Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy uczynił zadość przedstawionym wymogom. Nie do zaakceptowania bowiem – a tym bardziej w świetle treści pisma Polskiego Centrum Akredytacji z dnia 3 sierpnia 2018 r. (nr [...]) w sprawie postępowania wyjaśniającego związanego ze złożoną przez skarżącą spółkę skargą dotyczącą akredytowanej działalności Laboratorium WSSE w G. w zakresie pomiarów drgań działających na organizm człowieka oraz sporządzonego w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawozdania z badań nr [...] (o którym wspomina organ w odpowiedzi na skargę) – jest stanowisko organu odwoławczego, który uznając, że skoro Laboratorium WSSE w G. jest laboratorium akredytowanym, posiadającym Certyfikat Akredytacji PCA Nr [...], to brak jest powodów do zakwestionowania przeprowadzonych przez to Laboratorium pomiarów drgań, a w związku z tym "nie zasługują na uwzględnienie szczegółowe zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu odwołania z dnia 29 marca 2018 r., podważające wyniki badań wykazujących przekroczenia wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń", bowiem skarżąca spółka "nie jest jednostką posiadającą Certyfikat Akredytacji, potwierdzający merytoryczną znajomość metodyki badań i pomiarów w zakresie drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne". Abstrahując od tego, że nie sposób przyjąć za prawidłową argumentacji organu, polegającej na zaniechaniu ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu przez skarżącą szczegółowych i merytorycznych zarzutów w odniesieniu do sygnalizowanych przez nią nieprawidłowości w przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia przez organy dowodzie - sprawozdaniu z badań nr [...] (tj. zastosowanej w trakcie kontroli przez pracowników Laboratorium WSSE metodologii przeprowadzonych pomiarów), i to tylko i wyłącznie z powodu posiadanych przez Laboratorium WSSE właściwości (tj. akredytacji PCA) i faktu nieposiadania "takich właściwości" przez skarżącą, to jednak o nieprawidłowości uzasadnienia (a w konsekwencji braku pewności co do wszechstronnego wyjaśnienia i rozpoznania sprawy) świadczy to, że PCA potwierdziło złożoną przez skarżącą skargę w zakresie "braku informacji w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia 26 stycznia 2018 r. dotyczących warunków pomiarów przeprowadzonych przy wykorzystaniu przetwornika przyspieszenia drgań typu bokser oraz braku zapisów źródłowych dotyczących m.in. miejsca, sposobu mocowania przetwornika drgań". Przedstawione w tym zakresie przedstawione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia są oczywiście spóźnione, a zatem kwestia ta będzie musiała zostać wyjaśniona i oceniona przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w toku ponownie prowadzonego postępowania, w wyniku którego organ dokona rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem wszelkich gwarancji procesowych przynależnych stronie skarżącej, a w szczególności zapewni jej czynny udział w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu zaś podjętej decyzji odniesie się do zarzutów skarżącej dotyczących oceny prawidłowości dokonanych przez pracowników Laboratorium WSSE w G. pomiarów drgań działających na organizm człowieka przez kończyny górne na stanowiskach pracy obsługi szlifierek bębnowych "pucarek".

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł., opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.