Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 35/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 677/12 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 677/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] marca 2011 r. G. D. złożył do Prezydenta [...] wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszarze W., z powodu zmiany numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (EDG) z nr [...] na nr [...].

Prezydent W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w ustawowym terminie zmiany danych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Pismami z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. G. D. wyjaśnił, iż przeoczył obowiązek zgłoszenia zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz wskazał, że w 2008 r. kiedy powstał obowiązek zgłoszenia danych w licencji nie było sankcji w postaci kary pieniężnej za niedopełnienie tego obowiązku. Organowi udzielającemu licencji skarżący zarzucił niepoinformowanie przedsiębiorców o sankcjach wynikających z wejścia w życie przepisu art. 95a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent W. nałożył na G. D. karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący, pomimo pouczenia o istniejącym obowiązku, zaniechał zawiadomienia organu w wyznaczonym terminie o zaistniałej zmianie. Wniosek o zmianę licencji z powodu zmiany nr EDG złożono w dniu [...] marca 2011 r., zaś zmiana ta została udokumentowana zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r., odebranym przez stronę w dniu [...] grudnia 2008 r. W ocenie organu I instancji, w tej właśnie dacie powstał obowiązek wystąpienia w terminie 14 dni z wnioskiem o zmianę treści licencji. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca działanie prawa wstecz, gdyż kara nałożona po dniu 15 marca 2011 r. nie działa wstecz nawet, gdy dotyczy zmian powstałych przed dniem 1 marca 2011 r. Z przepisów bowiem wynika, że obowiązek zawiadamiania organu licencyjnego o zmianach ma charakter permanentny. Za niezasadny organ uznał również zarzut nieinformowania przedsiębiorców o sankcjach określonych w art. 95a u.t.d. Ujęty w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; powoływanej dalej jako: k.p.a.) obowiązek organu informowania stron odnosi się do toczącego się postępowania, a nie do wszelkich postępowań i nie może być utożsamiany z obowiązkiem powiadamiania strony o obowiązujących przepisach.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta [...] w całości i umorzenie postępowania, podnosząc, że do istniejącego wymogu dostosował się natychmiast po poinformowaniu go o konieczności zmiany wpisu do EDG. Numery ewidencyjne działalności gospodarczej zostały od dnia 1 lipca 2011 r. ustawowo zniesione. Zdaniem skarżącego, popełnione wskutek przeoczenia i niewiedzy drobne, formalne uchybienie w żaden sposób nie skutkowało negatywnymi konsekwencjami w stosunku do prowadzonej działalności, ani tez nie utrudniało organom zidentyfikowania przedsiębiorcy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że przepis art. 95a ust. 1 u.t.d. w nowym brzmieniu ma charakter bezwzględny i nie daje możliwości nakładania kar w innej wysokości, bądź odstąpienia od wymierzenia kary za naruszenie obowiązków wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wskazał, że do czasu wejścia w życie art. 95a powołanej ustawy przekroczenie terminu 14 dni, nie powodowało negatywnych konsekwencji dla przewoźnika drogowego i termin ten miał charakter instrukcyjny. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) nie zawiera przepisów intertemporalnych, odnoszących się do zaniechań powstałych jeszcze przed datą wejścia w życie art. 95a u.t.d. i trwających po 1 marca 2011 r. W sytuacji takiej zastosowanie ma nowy stan prawny. Dwumiesięczny okres vacatio legis ww. ustawy umożliwiał przedsiębiorcy, w ocenie SKO, spełnienie ciążącego na nim obowiązku bez ponoszenia konsekwencji w postaci sankcji. Gdyby zmiana została zgłoszona przed wejściem w życie art. 95a u.t.d., wówczas przepisu tego nie można byłoby zastosować do zdarzenia zakończonego jeszcze pod rządami poprzednich przepisów prawa. Jednakże, z uwagi na niedokonanie tej czynności we wskazanym czasie, skarżący naruszył ciążący na nim obowiązek już pod rządami nowego prawa, przewidującego sankcję za to uchybienie. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że skarżący, jako przedsiębiorca, powinien znać przepisy regulujące prowadzoną przez niego działalność gospodarczą, w związku z czym nie może uniknąć odpowiedzialności za niewykonanie nałożonych na niego obowiązków, nawet w sytuacji niedopełnienia przez organ obowiązku informacyjnego z art. 9 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. G. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organowi odwoławczemu zarzucił naruszenie art. 95a w zw. z art. 14 ust. 2 u.t.d., poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz stwierdził m.in., że obowiązek informowania organu koncesyjnego o wszelkich zmianach powstał w 2008 r., tj. z chwilą zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej, wobec czego nie można stosować kary za zaniechanie, które wówczas nastąpiło, gdy kara ta nie istniała jeszcze w przepisach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.

Sąd I instancji wskazał, że na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie nr EDG. Jednak na dzień konieczności zgłoszenia wskazanej zmiany, tj. w dniu [...] grudnia 2008 r. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. WSA stwierdził, że do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie wspomnianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.), która to sankcja również została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po tej dacie. Sąd nie przychylił się do stanowiska, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł jest "względniejsza" dla strony, niż poprzednio obowiązujące cofniecie licencji, skoro po 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie wymienione kary.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że zdarzenie w postaci niezgłoszenia przez skarżącego zmiany nr EDG nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego, a czternastodniowy termin do zgłoszenia tej zmiany wyekspirował już pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że art. 95a u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i stan niezgłoszenia istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. Na gruncie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest bowiem data wyekspirowania terminu, a nie okoliczność, jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. W tej sytuacji należało uznać, że 14-dniowy termin wyekspirował dla skarżącego pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji. W ocenie WSA, organy obu instancji dokonały zatem interpretacji przepisu art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit).

Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie przyjęły w rozpoznawanej sprawie, iż przepis art. 95 a ust. 1 pkt 1 u.t.d. reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające rzekomo charakter "otwarty" (ciągły), tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia (stosunki "w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Powołany przepis nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa z uwagi na skuteczne "wyekspirowanie" terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy. W tym stanie rzeczy zastosowanie wobec skarżącego sankcji administracyjno-karnej na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. naruszało zakaz retroaktywności. Według WSA, przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanego przepisu prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę, to wówczas takie spóźnienie - zdaniem organów - nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Interpretacja taka jest niedopuszczalna i prowadzi do naruszenia podstawowych praw jednostki poddawanej sankcji administracyjno-karnej.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu przypadkach wniesiono zaś o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, a których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie powszechnie akceptowana jest zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, ż od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych i zdarzeń – zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Wobec powyższego, zdaniem kasatora, jeżeli skutki naruszenia obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., w terminie 14 dni od dnia ich powstania, trwały w dniu wejścia w życie art. 95a u.t.d., obowiązkiem organu było wymierzenie grzywny przewidzianej w art. 95a ust. 1 powołanej ustawy za naruszenie tego obowiązku. Tym samym dopuszczalne było zastosowanie nowoustanowionej normy prawnej do zdarzenia, które miało swój początek przed jej wejściem w życie, a które trwało nadal, już pod rządami znowelizowanej ustawy.

W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, błędnie ustalając, że nie reguluje on zdarzeń zapoczątkowanych przed jego wejściem w życie, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania. Dokonując błędnej wykładni WSA nie odróżnił bowiem retroakcji przepisu od jego retrospekcji.

Skarżący G. D. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r.

Dla oceny wyżej przedstawionego zarzutu kasacyjnego istotne jest to, czy w stanie faktycznym sprawy niniejszej mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd I instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa kasator – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po [...] grudnia 2008 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej, był zobowiązany dokonać zgłoszenia zmiany danych (podać nowy numer ewidencyjny) organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu [...] stycznia 2009 r., jednak skarżący zgłoszenia nie dokonał i stan ten trwał aż do dnia dokonania zgłoszenia, tj. do dnia [...] marca 2011 r. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów, gdyż także w czasie kiedy niezgłoszenie zmiany danych było sankcjonowane karą pieniężną, stan niezgłoszenia trwał nadal. W istocie mamy do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami przepisów przed ich zmianą i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem tzw. retrospekcja, nie zaś tzw. retroaktywność prawa.

W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej, nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003 r., s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s. 778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s. 90). W ocenie TK, o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK ustalił zatem, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003 r., s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU nr 2(17)/1998 s. 90).

Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).

Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązek zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej trwał nadal i ciągle nie był wypełniony, zatem uchybienie trwało nadal także po zmianie ustawy, tj. po dniu 1 marca 2011 r., kiedy to wprowadzono karę pieniężną za niedopełnienie tego obowiązku. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo.

Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika. Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189).

Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, należy wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, gdyż Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że art. 95a ust. 1 u.t.d. nie może być stosowany do stanów faktycznych trwających po wejściu w życie tego przepisu, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy był niesporny Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł merytorycznie i oddalił skargę G. D. jako nieuzasadnioną.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia G. D. kosztami postępowania kasacyjnego.