Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2774/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 663/22 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2022 r. znak WI-I.7840.15.3.2022.DW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru budowy 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I, w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie organu I instancji, 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 663/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 marca 2022 r., znak WI-I.7840.15.3.2022.DW, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru budowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

R. R., dalej: "skarżący", pismem z 11 października 2021 r. zwrócił się do Starosty Tatrzańskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego zgłoszenia wykonywania robót budowalnych na nieruchomości nr [...] położonej w Bukowinie Tatrzańskiej należącej do M. K. i I. K. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że na wskazanej nieruchomości na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 29 września 2020 r. rozpoczęta została budowa dwóch domków które wg zgłoszenia miały być domkami rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 w zabudowie parterowej z antresolą. Wnioskodawca wywodził, że prowadzona budowa jest niezgodna z prawem, stąd zasadne jest wznowienie postępowania i orzeczenie sprzeciwu wobec zgłoszenia.

Starosta Tatrzański, postanowieniem z 8 grudnia 2021 r., znak: AB.6743.660.2020.KB, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, zatem do momentu wydania ewentualnej decyzji o wniesieniu sprzeciwu, w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zwrócił przy tym uwagę, że tryb wznowienia postępowania ma zastosowanie w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną (bądź postanowieniem). Zatem w przypadku, gdy organ administracji publicznej działał w innej formie prawnej (brak decyzji bądź postanowienia), nie można żądać wznowienia postępowania.

Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Starosty Tatrzańskiego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszonych robót budowlanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ustawy Prawo budowlane poprzez niewstrzymanie prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane;

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego postanowienia tj. art. 122g K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, co ostatecznie doprowadziło do odmowy wznowienia postępowania;

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynki spełniają wymagania w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji i powierzchni w sytuacji, której wcześniej przeprowadzone kontrole wykazały, że budynki nie spełniają definicji budynków rekreacji indywidualnej a ich powierzchnia jest większa niż 35 m2 i mają one wydzielone odrębne piętro o powierzchni de facto większej niż parter który sam w sobie ma 35 m2.

Wojewoda Małopolski, postanowieniem z 24 marca 2022 r., znak: WI-I.7840.15.3.2022.DW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz 105 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił specyfikę postępowania zainicjowanego zgłoszeniem w sprawie robót budowlanych. Postępowanie, którego wznowienia żąda skarżący, zakończone zostało brakiem wniesienia sprzeciwu. Przyjęcie zgłoszenia (brak wniesienia sprzeciwu) przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie uruchamia postępowania administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji administracyjnej o wniesieniu sprzeciwu, od której zgodnie z przepisami postępowania służy odwołanie, inicjuje postępowanie, do którego stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie inwestorzy, zgodnie z art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane zgłosili zamiar budowy dwóch wolno stojących, parterowych budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy. Starosta Tatrzański poprzez brak wniesienia sprzeciwu, wyraził akceptację wobec zgłaszanego zamierzenia. W sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, zaś brak wniesienia sprzeciwu organu nie jest traktowany jako decyzja administracyjna.

Zdaniem Wojewody, przepisy prawa nie przewidują procedury wzruszenia braku sprzeciwu organu (czyli braku decyzji administracyjnej). Podmiotowi, który jest niezadowolony z realizowanej w trybie zgłoszenia inwestycji, co do której sprzeciw nie został wniesiony, przysługuje zastosowanie środków przewidzianych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane lub zastosowanie środków z zakresu prawa cywilnego, nie należącego do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Istota problemu sprowadza się, w ocenie Wojewody Małopolskiego, do kwestii, czy przepisy działu II rozdziału 8a K.p.a., mają zastosowanie w trybie zgłoszenia robót budowlanych, uregulowanym w Prawie budowlanym, tj. czy brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, w trybie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi milczące załatwienie sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, nie jest tożsame z tzw. milczącym załatwieniem sprawy, o którym mowa w art. 122a § 1 K.p.a. Brak wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane jest instytucją autonomiczną, której zasady uregulowane zostały w tej ustawie. Przepisy działu II rozdziału 8a K.p.a., dotyczące milczącego załatwienia sprawy, w aktualnym stanie prawnym, nie mają do niej zastosowania.

Organ odwoławczy konkludował, że bez istnienia w sprawie ostatecznej decyzji (lub postanowienia), nie może być mowy o wznowieniu postępowania. W związku z powyższym organ I instancji nieprawidłowo odmówił wznowienia postępowania, powołując się na art. 149 § 3 K.p.a., bowiem art. 145-153 K.p.a. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wydanie postanowienia w tym zakresie, wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd Starosta Tatrzański winien odpowiedzieć na ww. wniosek pismem, zgodnie art. 9 K.p.a. Wydanie zaskarżonego postanowienia sprawia, że organ II instancji zobligowany był do wydania zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wyjaśnił jeszcze, że zarzuty merytoryczne, względem zgłoszonych robót budowlanych, nie mogą zostać poddane ocenie, z uwagi na formalnoprawny charakter postępowania.

R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisane wyżej postanowienie Wojewody, zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przede wszystkim naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się naruszenia przepisów poprzez brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania;

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 124 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie i wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i umorzenie postępowania, pomimo wykazania przez skarżącego nieprawidłowości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną.

Zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Jest to przepis szczególny w stosunku do ogólnego przepisu art. 61a § 1 k.p.a. ("Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."). Postanowienie o odmowie wznowienia w istocie stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Skoro więc postępowanie w przedmiocie wznowienia nigdy nie zostało wszczęte, to nie mogło również zostać umorzone - zatem powoływanie się na art. 105 § 1 K.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia było błędne.

Dokonując kontroli wydanych postanowień należało jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przede wszystkim ocenić zawarte w nich stwierdzenia, jakoby w przypadku braku wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych w ogóle nie było możliwe wznowienie postępowania.

WSA wywodził, że procedura zgłoszenia, o której mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) funkcjonuje w tej ustawie od samego początku, czyli od jej wejścia w życie 1 stycznia 1995 r., choć podlegała licznym zmianom. Z kolei, do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) dodano między innymi cały rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy", w tym art. 122g o treści: "Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1". Rozdział 12 dotyczy wznowienia postępowania, a rozdział 13 dotyczy uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji.

W dacie dokonywania zgłoszenia w przedmiocie budowy dwóch wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o pow. zabudowy do 35 m2 każdy, przepisy rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązywały już od ponad trzech lat.

Przy analizie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie należy więc rozstrzygnąć, czy tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi "milczące załatwienie sprawy", o którym mowa w rozdziale 8a K.p.a. Od tego zależy dopuszczalność wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, kwestię tę Wojewoda Małopolski ocenił w sposób nieprawidłowy.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że "tryb określony w dziale II rozdziale 8a K.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej (milczące załatwienie sprawy)". W tym zakresie istotna jest bowiem wykładnia systemowa. Omówioną wcześniej zmianą do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. wprowadzono cały rozdział regulujący milczące załatwienie sprawy. Z treści art. 122a § 1 K.p.a. wynika, że musi istnieć przepis szczególny wprowadzający tego rodzaju zakończenie sprawy administracyjnej. O ile jednak wcześniej w Kodeksie postępowania administracyjnego brak było uregulowań dotyczących milczącego załatwienia sprawy, to z systemowej wykładni art. 122a § 1 K.p.a. wynika, że do takich spraw stosuje się przepisy kolejno po nim następujące tj. wszystkie przepisy rozdziału 8a K.p.a.

Drugi argument przemawiający, zdaniem Wojewody, przeciwko uznaniu, że art. 30 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 122a § 1 K.p.a. to brak odesłania w przepisach prawa budowlanego do art. 122a k.p.a.

Sąd nie podziela tego sposobu rozumowania. Skoro w art. 122a K.p.a. stwierdza się, że "Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi" to należy uznać, że wystarczające jest samo istnienie takiego przepisu szczególnego. Nie można przyjąć, że warunkiem zastosowania rozdziału 8a K.p.a. jest powołanie się wprost na te przepisy. Taka wykładnia nie znajduje żadnego uzasadnienia. Na marginesie WSA wskazał, że tryb przewidziany w art. 30 Prawa budowlanego funkcjonuje od kilkudziesięciu lat. Należałoby oczekiwać od ustawodawcy, że regulacja tych samych trybów postępowania będzie wyglądać w ten sam sposób, niemniej jednak z faktu, że w jakiejś ustawie, przykładowo, odwołano by się wprost do rozdziału 8a K.p.a. nie można wnioskować, że inne przypadki, niezawierające takiego odwołania, nie stanowią milczącego załatwienia sprawy. Jak już stwierdzono wystarczające jest istnienie przepisu szczególnego, a nie odwołanie się w nim do przepisów K.p.a.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że pogląd, według którego, tryb przewidziany w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów działu 8a Kodeksu postępowania administracyjnego, jest prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie.

Podsumowując Sad pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 105 § 1 i art. 122a i nast. K.p.a., a postanowienie je poprzedzające - art. 122a i nast. K.p.a. Organ I instancji w sposób dowolny uznał, że ten tryb nie ma w sprawie zastosowania, podobnie jak Wojewoda Małopolski, który ponadto umorzył postępowanie, które wcześniej w ogóle nie zostało wszczęte.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa administracyjnego procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 122a § 2 pkt 2, a także art. 122 g K.p.a. polegające na błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepisy K.p.a. normujące wznowienie postępowania znajdują zastosowanie do zgłoszenia realizacji robot budowlanych, o których mowa w art. 30 Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia w całości postanowienia Starosty Tatrzańskiego z dnia 8 grudnia 2021 r., znak: AB.6743.660.2020.KB, o odmowie wznowienia postępowania i wydania sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego budowy dwóch wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 85 m2 każdy (powinno być: 35 m2 każdy), które w wyniku niewniesienia sprzeciwu przez Starostę Tatrzańskiego, stało się wykonalne oraz o umorzeniu w całości postępowania organu I instancji w sprawie zainicjowanej wnioskiem R. R..

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, wg norm przepisanych, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organów kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik I.K., P. K., A. O., M. K., T. O., A. K.-K. oświadczyła, że reprezentowane przez nią strony przychylają się do skarg kasacyjnej Wojewody Małopolskiego i wnoszą o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zarzut jest zasadny w zakresie w jakim podnosi naruszenie art. 122g K.p.a.

Przepis art. 122g zdanie pierwsze K.p.a. stanowi, że do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio.

Przepis ten należy wykładać w okolicznościach sprawy, co do której możliwe jest zakwalifikowanie jako sprawy załatwianej milcząco.

Niezależnie od kontrowersji dotyczących możliwości stosowania przepisów Rozdziału 8a K.p.a. do ustaw materialnych zawierających unormowania zbliżone do milczącego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 122a K.p.a., w szczególności instytucji materialnego prawa administracyjnego funkcjonujących w systemie prawa przed wejściem w życie noweli z 2017 r., w niniejszej sprawie należało ocenić dopuszczalność zastosowania przepisów Rozdziału 12 K.p.a. do sprawy zakończonej brakiem sprzeciwu do zgłoszenia robot budowalnych, a zatem sprawy załatwionej w trybie przepisów art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

Rozważania w tej mierze rozpocząć należy od przywołania stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, według którego, przesądzenie, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego dopuszcza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 K.p.a. nie oznacza automatycznie, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 122g K.p.a. Przewidziana w art. 122g K.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 K.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane (patrz: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21).

Należy opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym, w odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 145 § 1 i nast. K.p.a. w związku z art. 122g K.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.

Przekonująca jest argumentacja akcentująca, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 145 K.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych naruszeń przepisów prawa tylko w przypadku zaistnienia podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.), to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).

Stosownie do przepisów art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16).

Należy również zwrócić uwagę na ukształtowany pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).

Z tych względów należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe uwagi uprawniają do zaaprobowania stanowiska, według którego, Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru budowlanego spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia. W konsekwencji wyłącza to odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 K.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r.: sygn. akt II OSK 2625/20 i sygn. akt II OSK 2615/20).

Z podanych przyczyn wniosek o wznowienie postępowania był niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Co do zasady, wznowienie postępowania dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Jest oczywiste, że załatwienie sprawy ze zgłoszenia robot budowlanych w formie braku sprzeciwu nie stanowi załatwienia w formie decyzji. Podstawę prawną objęcia sprawy załatwionej poprzez brak sprzeciwu zakresem przedmiotowym art. 145 § 1 i nast. K.p.a. stanowi przepis art. 122g K.p.a. W odniesieniu do braku sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych, jak wynika z poprzednich uwag, przepis art. 122g K.p.a. nie znajduje zastosowania. W przypadku niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych należy wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 r. s. 804).

Rozstrzygnięcie Starosty Tatrzańskiego, z dnia 8 grudnia 2021 r., odmawiające wznowienia postępowania, z powołaniem się na art. 149 § 3 K.p.a., było zatem prawidłowe. Brak nawiązania do art. 122a oraz art. 122g K.p.a. nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezpodstawne było zatem uchylenie tego postanowienia przez Wojewodę Małopolskiego i umorzenie postępowania wznowieniowego.

Niezależnie więc od błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, polegający na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego, odpowiada prawu. W tym zakresie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.

Natomiast, jak wynika z poprzedzających rozważań, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, organ pierwszej instancji dowolnie uznał, że tryb określony w art. 122a i nast. K.p.a. nie ma w sprawie zastosowania.

W konsekwencji, z uwagi na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a., należało na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok w punkcie I, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie organu pierwszej instancji.

Taka treść orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że Wojewoda Małopolski ponownie rozpatrzy zażalenie na postanowienie Starosty Tatrzańskiego o odmowie wznowienia postępowania, z tym, że będzie związany oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości.