Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 173/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 roku sprawy ze skargi D. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 roku nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

19 stycznia 2022 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834, dalej u.s.g.) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 i 2469), podjęła uchwałę nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W § 1 uchwały ustalono, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od wymienionych w niej obiektów chronionych (w pkt 1-8).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przewidziane w uchwale zasady sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są zobiektywizowane i jednolite dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Łodzi. W zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.), a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz orzecznictwo sądowe. Za zasadnością przyjęcia łagodniejszych zasad usytuowania dla miejsc sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży przemawiają przypadki naruszeń art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu. W znaczącej przewadze przypadki te dotyczą placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży i nawet znacznie bardziej liberalne zasady usytuowania dla miejsc sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży funkcjonują na terenie innych większych miast, m. in. w Krakowie, Poznaniu, Warszawie czy Wrocławiu. Uchwała nie wprowadza znaczących zmian w stosunku do istniejącego stanu prawnego określonego uchwałą nr LXXIII/1975/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Najistotniejszą zmianą jest rozróżnienie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży. Z katalogu obiektów chronionych usunięte zostały placówki realizujące działania z zakresu pomocy społecznej skierowane do osób dorosłych, a pozostawione te, które prowadzą działania skierowane do osób niepełnoletnich, co jest przejawem realizacji zadań gminy w zakresie ochrony dzieci i młodzieży przed negatywnymi skutkami spożywania alkoholu oraz jego łatwej dostępności. Uchwała uwzględnia postanowienia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł D.R. Skarżący, wprowadzonemu rozróżnieniu w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podniósł, iż z uwagi na zapisy uchwały niemożliwe jest uzyskanie przez niego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie zrzeszonym w placówkach "A.", stanowiącym jego własność. Skarżący dodał, że posiada ważne do 30 czerwca 2022r. zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXIII/1975/18 z 4 lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie argumentując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawowego upoważnienia i w granicach przyznanych kompetencji. Wprowadzone w niej rozróżnienie jest w pełni uzasadnione realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zgodne z uwarunkowaniami lokalnymi. W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy wyjaśniono motywy, jakimi kierowała się gmina określając zasady sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a mianowicie, że uchwała realizuje cele wyrażone w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego do konsumpcji na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz w świetle orzecznictwa sądowego. Skoro rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jest również władna zróżnicować te zasady w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży według kryterium przedmiotowego. Wniosek powyższy znajduje również umocowanie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, której wyraz daje art. 2, ale przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Do sprawy zgłosił swój udział Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Postanowieniem z 15 czerwca 2022 r. sygn. III SA/Łd 272/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę uznając, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej uchwały, jego interes ma charakter hipotetyczny.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie z 25 listopada 2022 r. sygn. II GSK 1667/22 uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta 19 stycznia 2022 r. i weszła w życie 19 lutego 2022 r. Skarżący natomiast posiadał zezwolenie na sprzedaż napojów ważne do 30 czerwca 2022 r.

NSA podkreślił, że jak wynika ze skargi kasacyjnej i z pisma z 14 listopada 2022r., w dniu wydania zaskarżonego postanowienia skarżący wystąpił o wydanie nowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Tym samym nie można uznać, że jego interes miał jedynie charakter potencjalny. Wraz z wniesieniem tych wniosków interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały, która – zdaniem skarżącego – uniemożliwiła mu otrzymanie zezwolenia, nabrał cech realności. Okoliczność tę potwierdzają dodatkowo przedłożone decyzje o odmowie wydania zezwoleń z 28 września 2022 r., podstawą wydania których była bliskość sklepu skarżącego od świetlicy środowiskowej prowadzonej na zlecenie Miasta Łodzi przez Caritas Archidiecezji Łódzkiej i § 1 pkt 3 uchwały nr LIV/1632/22.

NSA uznał, że skarżący charakteryzował się aktualnym, indywidualnym i realnym interesem prawnym w zaskarżeniu powyższej uchwały w dniu wydawania przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. Zdaniem NSA, przeciwne stanowisko byłoby zbyt rygorystyczne i formalistyczne i byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydając niniejszy wyrok był, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2022 r. sygn. II GSK 1667/22.

Stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a. wykładnia prawa - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że WSA jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni - oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez wykładnię - ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję tej oceny. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie wskazana wykładnia - ocena prawna to osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1602/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Związanie Sądu pierwszej instancji w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd drugiej instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, że nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, usprawiedliwiających ustanie związania postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu sygn. II GSK 1667/22 stwierdził, że interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały nr LIV/1632/22 był aktualny, indywidualny i realny. Sąd zobowiązany zatem jest do rozpoznania zarzutów skargi.

Złożona w niniejszej sprawie skarga D.R. została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli uchwały należy na wstępie przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku z 7 kwietnia 2010 r. o sygn. II OSK 170/10 (publ. jak wyżej), zgodnie z którym unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje jej oddaleniem. Do istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. II FSK 3595/13, publ. jak wyżej).

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej u.w.t.p.a. zgodnie, z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii (ust. 4).

Analizując kwestionowane przez skarżącego zasady usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w szczególności minimalne odległości tych punktów od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej oraz rozróżnienia miejsc) wskazać trzeba, że mogą one być określone przez radę gminy na podstawie cyt. art. 12 ust. 3 ustawy – o ile uczyni to zgodnie z powołanym upoważnieniem ustawowym. Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. II GSK 497/11, wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2013r., sygn. III SA/Gl 354/13, publ. jak wyżej).

Kontrolując legalność zasadniczych z punktu widzenia zarzutów skargi postanowień zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że Rada Miejska w Łodzi nie przekroczyła w żaden sposób umocowania ustawowego, w szczególności w przepisie § 1 podjętej uchwały, dotyczącym zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zgodnie z którym na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od wymienionych w niej obiektów chronionych (w pkt 1-8).

Oceniając, czy w niniejszym przypadku Rada Miejska wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, podkreślić należy, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania". A zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. II GSK 2934/16 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. II GSK 1440/19, publ. jak wyżej).

W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018r., sygn. II GSK 3190/16). W wyroku z 27 lipca 2020 r. sygn. II GSK 463/20 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazał już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wielkość minimalnej odległości powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. I. Niżnik-Dobosz w: I. Niżnik-Dobosz, M. Koszowski, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX 2020, komentarz do art. 12, pkt 27). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa.

Istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma również okoliczność, że w prawomocnym wyroku z 1 lutego 2023 r. sygn. III SA/Łd 591/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na kwestionowaną obecnie przez D.R. uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1632/22 z 19 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie podzielił zarzutów skargi, że zaskarżona uchwała narusza art. 12 ust. 3 i 7 u.w.t.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4¹ ust. 1 i 2 u.w.t.p.a., a co za tym idzie ustalenie, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być usytuowana w odległości 30 metrów od wskazanych obiektów - jest zgodne z prawem. WSA wskazał również, że przyjęte w uchwale rozwiązania zostały w sposób wystarczający umotywowane. W uzasadnieniu uchwały podano jej motywy, które WSA uznał za wystarczające do wprowadzonego rozróżnienia. W szczególności Sąd podkreślił, że przed podjęciem uchwały została przeprowadzona analiza naruszeń oraz ilości cofnięć zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w latach 2018 - 2021 (w aktach sprawy). Analiza ta - za lata 2021 - 2020 - stanowiła zasadniczą motywację do złagodzenia rygorów w zakresie odległości lokalizacji sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - od tzw. obiektów chronionych.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 32 Konstytucji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ustalenie, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być usytuowana w odległości 30 metrów od wskazanych obiektów. Możliwe jest przyjęcie odrębnych rozwiązań dla placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz dla placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i z takiej właśnie możliwości skorzystała Rada Miejska w Łodzi. Ustawodawca, w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., rozróżnia sprzedaż alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. Rozróżnienie takie jest więc dopuszczalne, a jego przyjęcie w zaskarżonej uchwale zostało w sposób wystarczający umotywowane. Celem ustawy alkoholowej jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, a określenie w uchwale odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych, cele te realizuje i nie ogranicza swobody działalności gospodarczej podmiotów, mimo zróżnicowania tych odległości w zależności od tego czy sprzedawany alkohol może być spożywany w miejscu jego sprzedaży, czy poza nim. W wyroku z 6 listopada 2020 r. sygn. II GSK 296/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela natomiast poglądu Sądu I instancji, że nie ma ani potrzeb ani możliwości dokonania rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.w.t. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z redakcji przepisu wynika, że uchwalenie tej uchwały jest obligatoryjne, natomiast nie wskazuje na brak możliwości rozróżnienia punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jeżeli uwarunkowaniami lokalne za tym przemawiają.

Sąd uznał zatem, że skoro ustawodawca, wprowadzając w treści art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. kompetencje dla rady gminy do określenia zakresu możliwej ingerencji między innymi w swobodę działalności gospodarczej to § 1 zaskarżonej uchwały nie narusza zasady równości określonej w Konstytucji. Przyjęte różnicowanie odległości nie jest podyktowane rodzajem prowadzonej działalności tylko miejscem usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz uwarunkowaniami lokalnymi. Interes skarżącego mógł być zatem w tym zakresie przez przedmiotową uchwałę naruszony, lecz nie w stopniu istotnym. Na powyższą ocenę nie mają również wpływu przedłożone do akt decyzje o odmowie wydania zezwoleń z 28 września 2022 r., podstawą wydania których była bliskość sklepu skarżącego od świetlicy środowiskowej prowadzonej na zlecenie Miasta Łodzi przez Caritas Archidiecezji Łódzkiej i § 1 pkt 3 uchwały nr LIV/1632/22. Jest to jedynie okoliczność świadcząca o tym, że w przedmiotowej sprawie interes skarżącego w zaskarżeniu uchwały ma charakter realny, lecz, zdaniem Sądu, nie został on przez § 1 zaskarżonej uchwały naruszony w stopniu istotnym.

Nie ma również racji skarżący wskazując, że zaskarżona uchwała narusza ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Należy wyjaśnić, że przedmiotowa uchwała została podjęta 19 stycznia 2022 r., a opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 4 lutego 2022 r. poz. 677. Uchwała weszła w życie 19 lutego 2022 r. Tymczasem obostrzenia wynikające z treści rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) obowiązywały do 27 lutego 2022 r., bowiem z dniem 28 lutego 2022 r. rozporządzenie zostało uchylone (Dz. U. z 2022 r. poz. 473 - § 24). Nie mniej jednak należy wskazać, że nakazy i zakazy wynikające z treści ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 ze zm.) miały charakter wyjątkowy. Sąd nie znalazł jednak podstawy do zakwestionowania § 1 zaskarżonej uchwały w oparciu o tak sformułowany zarzut skargi. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem przepisów wskazanej powyżej regulacji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził zatem istotnych naruszeń prawa, co skutkowało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniem skargi.

bg