Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2380/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi M M i J M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M M i J M od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] czerwca 2020 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...]WINB decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie w sprawie bezprawnego odstąpienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: "GDDKiA") od przebudowy dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], powiat [...], gmina [...], tj. zjazdu na działkę: nr [...] (obecnie nr [...]) oraz nr [...] (obecnie nr [...]), pomimo tego, że w załączniku mapowym do zgłoszenia oba zjazdy były wskazane do przebudowy. Powyższe miało miejsce podczas wykonywania w 2009 r. przebudowy drogi krajowej nr [...] - [...] w miejscowości [...], w oparciu o przyjęte przez Wojewodę [...]zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2009 r., nr [...] , polegających na przebudowie drogi krajowej nr [...]-[...] (odcinka w miejscowości [...], km 51+574, 52 do km 52+872,00), do zakresu których wchodziło zagospodarowanie istniejącego pasa drogowego DK [...], w tym m.in. przebudowa istniejących zjazdów z drogi. Powyższa droga klasyfikowana jest, jako droga krajowa na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. 1986 nr 3 poz. 16).

Odwołanie od powyższej decyzji [...]WINB z [...]czerwca 2020 r., wnieśli M Mj i J M, właściciele działek nr ewid. [...] (aktualnie nr [...]) i nr ewid. [...] (aktualnie nr [...]). GINB, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podał, że pismem z 22 lutego 2019 r. J M zwrócił się do [...]WINB w sprawie niezrealizowania przez GDDKiA robót opisanych w zgłoszeniu z [...] stycznia 2009 r., tj. dotyczących przebudowy zjazdów na działki nr [...] i [...].

GINB omówił stan sprawy w postępowaniu przed I instancją i postępowaniu odwoławczym, wskazując, że [...]WINB decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], odstąpił od nałożenia na GDDKiA obowiązku przebudowy spornych zjazdów, zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało w całości uchylone decyzją GINB z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]; przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nie można domniemywać braku legalności zjazdów, kierując się założeniem obranym przez organ wojewódzki, ponieważ zarządca drogi nie wyjaśnił, dlaczego uznał je za nielegalne (oprócz wskazania, że nie figurują one w ewidencji). Nie wiadomo również, od kiedy istnieje rejestr zjazdów, na który powołuje się GDDKiA i czy jest on kompletny; a także od kiedy zjazdy istniały, jakiej były konstrukcji i jak należy zakwalifikować ich niewykonanie. Organ wojewódzki powinien podjąć wszelkie kroki w celu wyjaśnienia okoliczności powstania zjazdów, jak również rozważyć konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej bądź przesłuchania świadków w celu ustalenia faktów dotyczących daty ich istnienia oraz konstrukcji.

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 25 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/19 oddalił sprzeciw GDDKiA na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r.

GINB wskazał, że z pisma GDDKiA z [...] grudnia 2018 r., wynika, że projekty powyższych zjazdów uwzględniono w związku z uprzednim dokonaniem wizji w terenie, która sugerowała, że są to zjazdy istniejące z uwagi na to, że wjazd na działki odbywał się przez wypłaszczony rów. Jednakże autor projektu nie dokonał weryfikacji dokumentów z prowadzoną przez GDDKiA ewidencją istniejących zjazdów, w której nie odnotowano ich istnienia. Dodatkowo wskazano, że projektant wprowadził zmianę do projektu przebudowy drogi krajowej, tj. "usunął" z niego zjazdy po ustaleniu, że dojazd do działek nr [...],[...],[...] i [...] (scalonych później w działkę nr [...], następnie podzieloną na 7 działek budowlanych o nr: [...]-[...]) jest możliwy od strony dróg gminnych, tj. działek nr [...]i [...]. Zmiany tej nie uznano jednak za istotną i wymagającą zgłoszenia. Ponadto w piśmie stwierdzono, że "z dokumentacji tej nie sposób zatem w żaden sposób stwierdzić, że przed przystąpieniem do przebudowy drogi krajowej, do omawianych działek prowadził jakikolwiek legalny zjazd z drogi krajowej, a tym bardziej dwa zjazdy (...)" i dołączono kopie map geodezyjnych z 2006 r. i z 2008 r.

[...]WINB [...]grudnia 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której J M zeznał, że działka nr [...] została podarowana w 1976 r., a w 1982 r. podzielono ją na 4 działki rolne (nr [...]-[...]), do których dojazd odbywał się w tej samej lokalizacji i formie; zaś funkcjonowanie zjazdów nie stanowiło przedmiotu jakichkolwiek działań czy konsultacji. Zjazdy istniały w trakcie podziału działek, co najmniej od 1955 r., a ich lokalizacja nigdy się nie zmieniła. Nie prowadzono postępowań lokalizacyjnych, oprócz jednego, zakończonego decyzją odmowną, która znajduje się w aktach sprawy. Zdaniem J M, konstrukcja zjazdu polegała na wysypaniu szlaki w poboczu chłonnym i jego utwardzeniu, wg. strony nie istniał tam rów przydrożny. Przez zjazd odbywał się ruch pojazdów rolniczych, sąsiedzi korzystali również ze zjazdu do przewożenia materiałów budowlanych do budowy swoich domów.

Przedstawiciele GDDKiA zeznali, że nie mają wiedzy co do konstrukcji zjazdów, a "w tym miejscu istniał rów przydrożny służący odprowadzeniu wód opadowych" oraz podtrzymali stanowisko zawarte w piśmie z 13 grudnia 2019 r., co do prowadzenia rejestru zjazdów. Podkreślili, że zjazdy nie zostały ujęte w projekcie realizacji ruchu z 2004 r., a w rysunkach zamiennych do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych zjazdy zostały "wykreślone" (kolor czerwony), jako nieistotne odstępstwa od projektu.

Ustalono, że ewidencja zjazdów, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom z 16 lutego 2005 r. (Dz. U. nr 67, poz. 582), prowadzona jest w ramach systemu wspomagającego zarządzanie siecią dróg krajowych (Bank Danych Drogowych). Pierwszych wpisów w ewidencji, dotyczących zjazdów związanych z odcinkiem drogi krajowej nr [...] w [...] , dokonano 5 listopada 2008 r.

GINB podkreślił przy tym, że przepisy zawarte zarówno w ustawie Prawo budowlane z 24 października 1974 r., jak i z 7 lipca 1994 r. stanowiły, że budowa zjazdów z dróg krajowych wymagała uzyskania pozwolenia. Dopiero od 1 stycznia 2017 r. wystarczającym jest dokonanie zgłoszenia budowy zjazdów z dróg krajowych (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11). Również aktualnie budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11 w brzmieniu od 19 września 2020 r.). Ponadto obowiązek uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, został wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 14 listopada 2003 r. (Dz. U. nr 200, poz. 1953).

[...] WINB, pismem z [...]lutego 2020 r., wystąpił do Archiwum Państwowego w [...]z prośbą o udzielenie informacji, czy posiada w swoich zasobach decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdów na działki o obecnych numerach: [...] i [...]za lata 1955-1995 na rzecz inwestora o nazwisku M i przesłanie dokumentów, które ich dotyczą, zaś w przypadku ich braku o udzielenie informacji, czy zachowały się jakiekolwiek rejestry, ewidencje, zestawienia itp. w zakresie pozwoleń na budowę, dotyczących ww. działek. W odpowiedzi Archiwum Państwowe poinformowało, że nie dysponuje takimi dokumentami. Ponadto wystąpieniem z tego samego dnia organ wojewódzki zwrócił się do Wojewody [...] o udzielenie informacji, o ewentualnie wydanych decyzjach o pozwoleniu na budowę zjazdów na ww. działki, począwszy od 1985 r. na rzecz inwestora o nazwisku M (pismo to zostało ponowione 27 kwietnia 2020 r.); jak również do Wójta Gminy [...] z zapytaniem, czy Gmina [...] posiada wiedzę o pozwoleniu na budowę zjazdów na powyższe działki, wydanych w latach 1955-1985 na rzecz tego samego inwestora, jak również o książkach budowlanych z tego okresu, a jeśli tak, to czy znajdują się w nich zapisy, dotyczące takiej inwestycji. Wójt Gminy [...], pismem z 11 marca 2020 r., poinformował organ wojewódzki o braku posiadania żądanych przez [...]WINB informacji lub dokumentów.

Wojewoda [...] w wystąpieniu z [...] maja 2020 r. stwierdził zaś, że "z posiadanych rejestrów i ewidencji znajdujących się w tut. Wydziale oraz informacji uzyskanych z Archiwum tut. Urzędu wynika, że w czasie kiedy Wojewoda [...] był i jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej, inwestor o nazwisku M nie uzyskał pozwolenia na budowę zjazdu w [...] ".

Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument świadczący o tym, że zjazdy na działki należące do skarżących zostały wybudowane legalnie. O legalności zjazdów nie może w żaden sposób świadczyć treść oświadczenia J M co do tego, że bezpośredni zjazd z drogi krajowej istniał w tym samym miejscu od wielu lat i był usypany ze szlaki. Z analizy mapy z 2006 r. (wstępnego projektu podziału działki nr [...] ) wynika, że działki nr [...] i [...] nie mają dostępu do drogi publicznej. Z kolei z kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy [...]z [...] maja 2008 r. wynika, że zjazd z drogi krajowej istniał wyłącznie dla działki nr [...]

W ocenie GINB, w toku prowadzonego postępowania nie potwierdziły się fakty świadczące o legalnej budowie spornych zjazdów. Powyższe wskazuje na to, że podjęcie działań mających na celu zachowanie, a następnie przebudowę zjazdów doprowadziłoby do legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor realizując przebudowę drogi nie jest zobowiązany do zachowania nielegalnego dojazdu do ww. działek, ani budowy zjazdu w jego miejsce. W takiej sytuacji brak było podstaw do zakończenia postępowania wydaniem decyzji nakładającej jeden z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tj. wdrożenia procedury naprawczej), a postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na legalne istnienie zjazdów, tj. wykonanie ich na podstawie pozwolenia na budowę oraz których lokalizacja stanowiłaby przedmiot wcześniejszego uzgodnienia. Okoliczność, że ze zjazdów korzystano od lat (co w trakcie całego postępowania konsekwentnie podnoszono przez skarżących) nie stanowi dowodu na poparcie ich legalności. Natomiast GDDKiA przedstawiła szereg dokumentów z których wynika, że zjazd był urządzony w sposób nielegalny i niezgodny ze sztuką budowlaną.

Organ zwrócił również uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego, brak przebudowy zjazdów nie może zostać uznany, jako istotne odstępstwo od zgłoszenia. Przebudowy drogi krajowej nr [...]prowadzona był w oparciu o skutecznie dokonane Wojewodzie [...]zgłoszenie. Prawidłowe zgłoszenie robót budowlanych uprawnia do ich rozpoczęcia, nie nakłada zaś jakiegokolwiek obowiązku w tej kwestii, a więc odstępstwem nie można określić niewykonania robót. Pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie robót budowlanych bez sprzeciwu ustanawia prawo inwestora do zrealizowania inwestycji w kształcie nim określonym. Inwestor nie ma jednak obowiązku przystąpienia do wykonywania robót czy to w całości, czy co do części obiektu i tak długo, jak niezrealizowanie pozostałej części nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów (np. poprzez taką częściową realizację, która zagrażać będzie budynkom sąsiednim lub która uniemożliwi zgodne z prawem użytkowanie obiektu), jak długo Prawo budowlane nie sprzeciwia się takiemu działaniu. Również przepisy prawa nie obligują zarządcy drogi, w tym konkretnym przypadku, do ustanowienia lub odtworzenia zjazdu z drogi krajowej.

Powołał się na wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 355/19, z decyzji GDDKiA Oddział w [...]z [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 39 do działki nr [...]w [...] "(...) działka nr [...]może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez działki nr [...]i [...] położone przy działce nr [...]stanowiącej drogę wewnętrzną gminną ul. [...] (pozostającej we władaniu Gminy [...]), która prowadzi do drogi gminnej usytuowanej na działce nr [...], skrzyżowanej z drogą krajową nr [...]. Kwestie związane z przystosowaniem ww. dróg do stosownych parametrów - zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - należą natomiast do zarządcy tego terenu. Pojęcie dostępu do drogi publicznej (art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami) należy rozumieć szeroko. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Dostęp ten może być zatem pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, czy tylko ścieżka, itp. (...)". Zatem, jeżeli działka nr [...] bezpośrednio przylega do działki nr [...] (co stanowi fakt niesporny), to również będzie posiadać dostęp do drogi publicznej.

W konsekwencji, GINB decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się M M i J M, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 5 listopada 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

"1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji, która narusza słuszny interes obywateli;

2) art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

3) naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego.

- pominięcie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych świadków, z przesłuchania w charakterze strony J Moraz z zawnioskowanej przez stronę wizji lokalnej, na okoliczność istnienia zjazdów, ich funkcjonowania oraz ustalenia bezpieczeństwa dla ruchy drogowego i pieszych;

- błędne przyjęcie, że zjazdy nie były legalne, pomimo że autor projektu przebudowy drogi krajowej uznał ww. zjazdy do przebudowy w oparciu o wcześniejszą wizję w terenie, która dała podstawy do przyjęcia, że zjazdy te są zjazdami istniejącymi a przebudowę tych zjazdów przewidywał zakres robót budowlanych opisany w zgłoszeniu oraz wykonane mapy projektowe;

- błędne przyjęcie, że brak jest dokumentów świadczących o tym, że zjazdy na działki należące do skarżących zostały wybudowane legalnie, a tym samym nieuwzględnienie i pominięcie przez organ istotnych dokumentów w sprawie, albowiem zjazdy te figurują i były ujęte na mapie geodezyjnej z [...] listopada 2006r., były zaewidencjonowane na mapie stanowiącej załącznik do przyjętego zgłoszenia przebudowy drogi krajowej nr [...]a w wydanych decyzjach Dyrektora GDDKiA z [...] września 2009r. ( odmawiającej zezwolenia na zachowanie i przebudowę istniejących zjazdów na działki nr [...] i [...]) oraz GDDKiA z [...] stycznia 2010r. potwierdzono, że do działek [...]i [...]prowadziły dwa zjazdy, ponadto inna dokumentacja (złożona do akt sprawy, a którą skarżący wymienia w uzasadnieniu odwołania) stanowi bezwzględnie, że zjazdy istniały w sensie prawnym i faktycznym. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji podnosi, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2008r. wynika, że zjazd z drogi krajowej istniał wyłącznie dla działki nr [...]a zatem istniał);

- błędne przyjęcie, że zjazdy nie istniały, pomimo przyjęcia, że z uzasadnienia ostatecznej decyzji organu II instancji wynika, że działka nr [...]była skomunikowana z drogą krajową nr [...]za pośrednictwem zjazdu indywidualnego, a wyeliminowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]z wykonawstwa przebudowy drogi oceniono, jako niedopuszczalne i nieznajdujące podstawy prawnej i stanowi odebranie stronie praw nabytych;

- błędne przyjęcie, że w toku prowadzonej postępowania nie potwierdziły się fakty świadczące o legalnej budowie spornych zjazdów, pomimo ustalenia, że na załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania terenu, opracowanym w sierpniu 2007r. oraz na mapie do celów projektowych wydanej przez Starostę [...][...] listopada 2006r. uwidoczniono m.in. zjazdy indywidualne i publiczne do przebudowy, w tym również zjazdy indywidualne do działki rolnej nr [...] i do działki rolnej [...];

- nieuwzględnienie okoliczności, że przedmiotowe zjazdy nie figurowały w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon [...]GDDKiA, ponieważ w ogóle brak było ewidencji zjazdów (taka ewidencja nie istniała w ogóle, w tym dla innych zjazdów także jej nie było);

- niewłaściwe przyjęcie, że wprowadzenie przez projektanta zmian do projektu, poprzez wycofanie zjazdów z projektu przebudowy drogi zgłoszonej Wojewodzie [...]stanowiło nieistotną zmianę do projektu, która nie wymagała kolejnego zgłoszenia i był to tylko błąd projektanta;

- nierozpatrzenie i nieuwzględnienie zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu od decyzji [...]WINB, poprzez nieudowodnione i nieuzasadnione zaakceptowanie przez organ, że powodem braku podstaw do działania w trybie nadzoru budowlanego jest przede wszystkim fakt, że od czasu przyjęcia zgłoszenia zmieniła się sytuacja faktyczna w terenie (dot. scalenia i podziału działek), co uniemożliwia obecnie przebudowę zjazdów indywidualnych w sposób określony w zgłoszeniu, bez podania podstawy prawnej takiego twierdzenia, w szczególności, że podział działek został dokonany zgodnie z prawem przy uwzględnieniu istniejących zjazdów;

- błędne zaakceptowanie, a tym samym nierozpoznanie zarzutu, że GDDKiA Oddział w [...]odstępując od przebudowy przedmiotowych zjazdów dokonał nieistotnego odstępstwa od zgłoszenia, pomimo że wyrokiem WSA z 28 czerwca 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 Sąd przesądził, że zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę (zgłoszenie z [...] stycznia 2009 r. o nr [...]) skoro obejmowało przedmiotowe zjazdy a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia, czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji;

- błędne przyjęcie, niepoparte żadnym przepisem prawa, że zjazdy znajdujące się faktycznie w terenie, lecz niefigurujące w ewidencji zjazdów, nie można uznać za legalne;

- nierozpoznanie i nieustosunkowanie się przez organ II Instancji do zarzutu skarżących, polegającego na błędnym przyjęciu, że skoro zjazdy były wysypane szlaką, to nie stanowi to o ich istnieniu, ponieważ nie jest to wyrób budowlany, pomimo że wszystkie leżące przy tej drodze zjazdy były wysypane szlaką, o czym stanowi Projekt Docelowej Organizacji Ruchu na DK Nr [...] załączony do akt sprawy, i z którego to projektu niezbicie wynika, że przedmiotowe zjazdy istniały i były przeznaczone do przebudowy, a co do organizacji ruchu to zgodnie z projektem miał zostać przesunięty znak drogowy D-15;

- bezpodstawne, niczym nieuzasadnione, ani udowodnione twierdzenie organu II instancji, że GDDKiA przedstawiła szereg dokumentów, z których wynika, że zjazd był urządzony w sposób nielegalny i niezgodny ze sztuką budowlaną, pomimo że organ nie powołuje żadnego dokumentu, który ten stan by potwierdzał;

- bezpodstawne i nieuzasadnione stwierdzenie, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez działki nr [...] i [...], albowiem jest to niemożliwe do zaakceptowania, niezgodne z planem zabudowy i zgłoszeniem robót;

- nieuzasadnione przymuszenie stron do poruszania się drogą okrężną powodując uciążliwości dla innych mieszkańców, niebezpieczeństwo i degenerację środowiska.

4) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy ocena taka jest przedwczesna;

5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że przedmiotowe zjazdy były nielegalne, bez wyjaśnienia faktów, które w tym zakresie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

6) art. 29 u.d.p., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydanie zgody na przebudowę istniejących zjazdów, czy też zachowanie dotychczasowych zjazdów z drogi publicznej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi krajowej;

7) art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem do tego przepisu nie ma zastosowania instytucja uznania administracyjnego, a zarządca DK nr [...] ma obowiązek ustawowy wybudowania lub przebudowania zjazdów już istniejących podczas budowy lub przebudowy drogi. Ustawa wyraźnie reguluje tę kwestię, nie pozostawiając żadnych wątpliwości, że obliguje zarządcę drogi do wykonania przebudowy zjazdów na teren dawnych działek [...] i [...] (obecnie [...]i [...]), w związku ze zgłoszoną przebudową drogi;

8) art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., przez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do nałożenia na GDDKiA w [...]obowiązku przebudowy zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę, pomimo że odstąpienie przez GDDKiA od przebudowy zjazdów (w sytuacji, gdy zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu, przewidywał m. in. przebudowę istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...]i zgodnie z postanowieniami art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych a także wobec tego, że w załączniku mapowym ( projekcie) były oba zjazdy wskazane do przebudowy), spowodowało istotne odstępstwo od warunków i ustaleń określonych w zgłoszeniu, przepisach prawa, przepisach techniczno-budowlane oraz przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do nałożenia na GDDKiA w [...]obowiązku zachowania i przebudowy istniejących zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę, gdyż zjazdy nie są legalne, a co za tym idzie niemożliwym jest nakazanie przez organ zarządcy dokonanie ich przebudowy, które to ustalenia sprzeczne są z prawem i stanem faktycznym;

10) § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie".

Pełnomocnik skarżących w obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz nałożenie na GDDKiA obowiązku zachowania i przebudowy istniejących zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2009r. nr [...], ewentualnie uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB pominął wcześniejsze swoje uzasadnienie prawne i wytyczne z jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. i podnosi, że wprawdzie przedmiotowe zjazdy istniały od 1955 r. to jednak nie były legalne. GINB nie uzasadnienia tego stwierdzenia. Zjazdy te powstały przed 1955 r. zatem trudno jest skarżącym przedstawić pozwolenie na ich budowę. Natomiast GINB wskazuje, że GDDKiA przedstawiła szereg dokumentów, z których wynika, że zjazd był urządzony w sposób nielegalny i niezgodny ze sztuką budowlaną, ale nie wskazuje żadnych dokumentów, które potwierdzałyby te twierdzenia. GINB uznał, że brak przebudowy zjazdów nie może być uznany, jako "istotne odstępstwo od zgłoszenia". Zatem bez wątpienia GINB przyznał, że zjazdy istniały w sensie faktycznym i prawnym skoro brak ich przebudowy zdaniem Organu nie może być uznany, jako istotne odstępstwo od zgłoszenia.

Z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić. Organ za wszelką ceną nieskutecznie zresztą, wbrew przepisom prawa, wykazuje, że skoro przedmiotowe zjazdy istniały to nie były legalne.

Organ nie ustalił, a GDDKiA nie potrafił wskazać, od kiedy prowadzony jest rejestr zjazdów, czy jest kompletny, kiedy był aktualizowany. Nie można w różnych decyzjach powoływać się raz na istnienie zjazdów a w kolejnych na i ich nieistnienie, w zależności od tego, co GDDKiA potrzebne jest do wykazania w decyzji.

Skoro w uzasadnieniu pierwszej decyzji GINB stwierdził, że wyeliminowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...] z planu przebudowy tej drogi oraz z ewidencji zjazdów (Bank Danych Drogowych) prowadzonej przez Rejon w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z powodu zmiany przeznaczenia działek (działki rolne mają być działkami budowlanymi) jest niedopuszczalne, to zjazd istniał i był legalny a jego wyeliminowanie z planu przebudowy drogi oraz ewidencji zjazdów było niedopuszczalne.

WSA w Warszawie w wyroku z 25 października 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 2172/19 wyraźnie stwierdził, że organ odwoławczy słusznie nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji wskazując, że skoro przedmiotowe zjazdy zostały ujęte w zgłoszeniu, to można domniemywać, że istniały legalnie. Następnie Sąd podniósł, że zarządca drogi nie obalił tego domniemania, poza wskazaniem, że "zjazdy nie figurują w ewidencji' i nie wyjaśnił przyczyn uznawania zjazdów za nielegalne. Uwzględnienie zjazdów w dokonanym skutecznie zgłoszeniu (jak też uwzględnienie ich dostępu do drogi krajowej w decyzji podziałowej) stanowi o domniemaniu ich legalności, a nie wykonaniu ich bez zgody zarządcy drogi. W ocenie Sądu "ewidencja zjazdów" nie ma żadnego umocowania prawnego w przepisach prawa i samo stwierdzenie zarządcy drogi, że zjazd nie figuruje w ewidencji zjazdów, nie może stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji. Sąd również zgodził się z organem odwoławczym, że organ I instancji w sposób niewystarczający ustalił, czy istniały "prawne" zjazdy, czy wydano decyzje lokalizacyjne na brak ustaleń co do tego, od kiedy istniały zjazdy i jakiej były konstrukcji i jak należy kwalifikować ich niewykonanie pomimo skutecznie dokonanego zgłoszenia.

[...]WINB nie zwrócił się też o informacje dotyczące pozostałych zjazdów z DK - [...] w [...], co ma istotne znacznie z uwagi na fakt, że zjazdy nie były rejestrowane i brak jest danych o jakichkolwiek zjazdach znajdujących się przy DK [...], które zostały przebudowane.

Pełnomocnik skarżących uzasadniła zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., nawiązując do uzasadnienia już poczynionego w petitum skargi i cytując obszernie stanowisko GINB. Stwierdziła, że "według posiadanych mapek - wypisu z rejestru gruntów księgi wieczystej nr KW [...] z 1982 r.. nastąpił podział działki macierzystej nr [...]na działki nr [...]i [...]jako działki budowlane, które posiadały dostęp do drogi publicznej nr [...]oraz działki nr [...]i [...]. Prawo do zjazdów było prawem nabytym, w stosunku do którego nie było wymogu uzyskania żadnego administracyjnego potwierdzenia. Żaden właściciel, który posiada podobną genezę własności, jak wnioskodawca, nie posiada potwierdzenia prawa do posiadanego zjazdu. Skoro, jak wskazuje organ, wnioskodawca nie posiada potwierdzonego prawa do zjazdów i dlatego został on usunięty z planu przebudowy drogi, to dlaczego innych zjazdów również nie usunięto z planu przebudowy drogi. Organ dokonał samowolnego działania skutkującego pozbawieniem działek wnioskodawcy połączenia z drogą publiczną".

J M był właścicielem działki nr [...] (dawnej [...]) oraz działki nr [...] (dawnej [...]) od lat siedemdziesiątych, były one od początku ich wyodrębnienia w roku 1945 r., tj. przez 64 lata, skomunikowane były z drogą Nr [...]poprzez dwa zjazdy. Zjazdy były legalne. Zgodnie ze stanowiskiem pełnomocnik skarżących, "potwierdzeniem ich legalności są następujące dokumenty, które zostały przedłożone w toczącym się postępowaniu:

1. Mapka geodezyjno-kartograficzna Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].11.2006 r., zaewidencjonowana pod numerem [...]w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], w której widoczne są przedmiotowe zjazdy.

2. Postanowienie Wójta Gminy [...]z dn. [...].08.2006 r. postanawiające zaopiniować pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości - potwierdza skomunikowanie działek skarżącego z drogą kraj ową nr [...].

3. Decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...].05.2008 r., o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, z której wynika, że działka nr [...]skomunikowana jest z drogą krajową nr [...]oraz z drogą wewnętrzną [...], natomiast działka nr [...], pełniąc rolę drogi wewnętrznej obsługującej 4 inne działki, również skomunikowana jest z drogą krajową nr [...]

4. Zaświadczenie Wójta Gminy [...]z dn. [...].09.2009 r. potwierdzające legalność przekształceń nieruchomości skarżącego.

5. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]uchwalony przez radę gminy w dn. [...]12.1994 r. pod numerem [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...]z dn. [...]12.1994 r. nr [...]) - według planu działki skarżącego skomunikowane są bezpośrednio z drogą krajową Nr [...]poprzez usunięte zjazdy.

6. Obecnie obowiązujący Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]uchwalony przez radę gminy w dn. [...].02.2005 r. pod numerem [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...]z dn. [...].05.2005 r., nr [...], poz.[...]) - według aktualnego planu działki skarżącego skomunikowane są bezpośrednio z drogą krajową Nr [...]poprzez usunięte zjazdy.

7. Zgłoszenie robót budowlanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].01.2009 r. do [...]Urzędu Wojewódzkiego. W załączonym do pisma projekcie są uwzględnione zjazdy na działki nr [...]i nr [...]Projekt uwzględnia stan granic po podziale działek".

Zasadność twierdzeń skarżących miały potwierdzać również załączone do skargi dokumenty, wymienione przez ich pełnomocnik.

Dlatego organ naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie, w jakim stwierdza, że przedmiotowe zjazdy nie istniały lub były nielegalne, bez wyjaśnienia faktów, które w tym zakresie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym doszło do naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 ustawy o drogach publicznych, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydanie zgody na przebudowę istniejących zjazdów, czy też zachowanie dotychczasowych zjazdów z drogi publicznej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi krajowej.

Konsekwencją powyższego zarzutu jest naruszenie art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych, przez jego błędną wykładnię. Niewątpliwie do tego przepisu nie ma zastosowania instytucja uznania administracyjnego, na którą powołuje się organ. GDDKiA, jako zarządca DK nr [...], ma obowiązek ustawowy zachowania lub przebudowania zjazdów już istniejących podczas budowy lub przebudowy drogi. Ustawa wyraźnie reguluje tę kwestię, nie pozostawiając żadnych wątpliwości i obliguje zarządcę drogi do wykonania przebudowy zjazdów na teren dawnych działek [...] i [...], w związku ze zgłoszona przebudowa drogi.

Było to wbrew ustaleniom WSA w Warszawie w wyroku z z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18, że skoro zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2009 r. obejmowało przedmiotowe zjazdy, a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia, Ponadto organ orzekł wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał te zjazdy.

Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Organ naruszył art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do nałożenia na GDDKiA obowiązku przebudowy zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę, gdyż zjazdy nie istnieją a co za tym idzie niemożliwym jest nakazanie przez organ zarządcy dokonanie ich przebudowy. Takie ustalenia organu sprzeczne są z prawem i stanem faktycznym. Przedmiotowe zjazdy istniały w sensie faktycznym i prawnym, co zostało udowodnione, zatem zarządca drogi miał obowiązek zachowania i ich przebudowy.

Zjazdy spełniały wszelkie wymogi § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

GDDKiA swoimi decyzjami wymusza zmianę kierunku dojazdu do przedmiotowych działek od tyłu, drogą okrężną, za zgodą, na wniosek i koszt mieszkańców, co wiąże się z uciążliwością dla mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych i wszystkich mieszkających tam następnych pokoleń. Ponadto należy uwzględnić sprzeciw nowych właścicieli działek nr [...] i [...], którzy jednoznacznie stwierdzają, że nie ma mowy o zgodzie na sugerowaną przez GDDKiA drogę służebną, przez wymuszenie i uszczuplenie ich działek. Równocześnie wymagałoby to dokonania zmian granic powierzchni wszystkich działek za wyjątkiem działki nr [...], co jest niemożliwe i nierealne, sprzeczne z istniejącą dokumentacją i uchwałami.

W załączeniu do skargi, pełnomocnik przedstawiła też pisemne stanowisko samych skarżących.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie (istotą sprawy) jest to, czy w zwisłej przed tut. Sądem sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., pozwalające organowi I instancji na umorzenie postępowania z powodu jego przedmiotowej bezprzedmiotowości, a w konsekwencji uprawniające GINB do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W doktrynie wskazuje się na to, że "z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury" (vide komentarz do art. 105 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020).

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89 (ONSA 1990/1, poz. 16), jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem.

2. Postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem skarżącego z 20 października 2018 r., miało na celu ustalenie po pierwsze, czy zarządca drogi krajowej Nr [...] (GDDKiA), dokonując przebudowy odcinka tej drogi zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, miał obowiązek przebudowy dwóch zjazdów indywidualnych na działkę Nr ewid. [...] (obecnie [...]) i Nr ewid. [...] (obecnie [...]), stanowiących własność skarżących, a po drugie, czy odstąpienie przez GDDKiA od przebudowy tych zjazdów (pomimo, że zostały przewidziane do przebudowy w pierwotnym projekcie dołączonym do zgłoszenia) stanowi odstępstwo od zgłoszenia, podlegające kontroli organu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "ustawa o drogach"), w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Wyjaśnienia więc wymaga, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy o drogach, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg. stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" rozumieć bowiem należy stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie.

Przebudowa istniejącego, legalnego zjazdu z drogi publicznej w ramach przebudowy drogi jest czynnością materialno techniczną. Ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach nie wynika upoważnienie do wydania jakiejkolwiek decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16, CBOSA).

Jak słusznie wyjaśnił to WSA w Bydgoszczy, "wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów u.d.p. nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna" (wyrok z 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 735/13, CBOSA).

Innymi słowy, jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organa administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany, jako istniejący przez zarządcę drogi (patrz np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 426/17, CBOSA).

3. Przedmiotem zgłoszenia, dokonanego przez GDDKiA pismem z 21 stycznia 2009 r., nie była "przebudowa zjazdów", ale przebudowa DK [...] – [...] na oznaczonym odcinku i na enumeratywnie oznaczonych nieruchomościach. Przewidziana "przebudowa istniejących zjazdów z drogi" stanowiła natomiast konieczne do wykonania – zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach – roboty budowlane zjazdów rozumianych, jako techniczne elementy budowli drogowej.

Jeżeli więc zarządca drogi zgłasza jej przebudowę, ogólnie tylko wskazując na przebudowę istniejących zjazdów, to przez wykonanie budowy zgodne z tym zgłoszeniem rozumieć należy przebudowanie drogi wraz z tymi elementami zagospodarowania pasa drogowego w postaci zjazdów, które zostały wcześniej legalnie wybudowane. Sam fakt umieszczenia w załączniku graficznym do zgłoszenia robót budowlanych zjazdów, które wprawdzie w dacie wizji lokalnej projektanta istniały na gruncie, ale nie powstały na podstawie wymaganej decyzji - zezwolenia zarządcy drogi i pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia prawnego dla obowiązku zarządcy drogi w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach. Brak przebudowy takich zjazdów, które choć istniały na gruncie, ale nie powstały legalnie, nie będzie więc żadnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia.

Jak wynika z postanowienia Wójta Gminy [...]z [...]sierpnia 2006 r. w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości skarżących nr ewid. [...], nowo powstające działki (m.in. [...]i [...]– ta ostatnia to droga dojazdowa dla powstałych w wyniku podziału działek) będą miały dostęp do drogi publicznej krajowej. Wynika to również z mapy graficznej projektu podziału i decyzji [...]maja 2008 r. Wójta Gminy [...]o zatwierdzeniu podziału.

Z wyżej wymienionych aktów nie wynika jednak, że na dzień ich wydania powstałe w wyniku podziału działki rzeczywiście miały legalny dostęp do drogi publicznej przez legalnie wybudowane zjazdy indywidualne. Wynika wyłącznie to, że potencjalnie miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ten "potencjalny" charakter dostępu polega na tym, że właściciel nowopowstałych działek mógł wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na wybudowanie zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach. Jak natomiast wynika z akt sprawy, skarżący wystąpili do zarządcy drogi o przebudowę "istniejącego zjazdu do działki [...]", ale zgody takiej nie uzyskali (decyzja GDDKiA z [...] października 2010 r.). W ww. decyzji z [...] stycznia 2010 r. GDDKiA umorzył postępowanie w sprawie przebudowy zjazdu indywidualnego do działki nr ewid. [...]z uwagi na to, że istniejący zjazd do tej nieruchomości nie był legalny.

W związku z ww. decyzją GDDKiA, skarżący 10 października 2014 r. wystąpił o zezwolenie na lokalizację nowego zjazdu do działki nr ewid. [...] , ale zgody takiej nie uzyskał (decyzja GDDKiA z [...]listopada 2014 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja tego organu ze stycznia 2015 r.).

Należy też wyjaśnić, że wprawdzie WSA w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 779/16 uchylił decyzje wydane w obu instancjach, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1148/16 uchylił ten wyrok. Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 oddalił skargę.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że skarżący wiedział, że istniejący zjazd do działki [...]nie był wybudowany legalnie, gdyż po pierwsze orzekł o tym ostatecznie GDDKiA i sądy administracyjne dokonały dwuinstancyjnej kontroli tej decyzji, a po drugie – uznając stanowisko organu – skarżący sam wystąpił w 2014 r. o zezwolenie na lokalizację zjazdu, czego by nie czynił, gdyby zjazd istniejący był legalny.

Odnośnie zaś kwestii istnienia zjazdu indywidualnego do działki nr ewid. [...]należy podkreślić, że GDDKiA uchylając [...] stycznia 2010 r. własną decyzję z [...] września 2009 r. i orzekając w części odmowy zezwolenia na zjazd do tej działki wyraźnie stwierdził, że przedmiotem postępowania nie może być "zachowanie istniejącego zjazdu indywidualnego" do tejże działki, ale wyłącznie zgoda na lokalizację zjazdu lub jej odmowa. Wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję.

Dlatego też – wobec treści decyzji w tym zakresie (odmowy udzielenia zgody na zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...]) i uchylenia w postępowaniu odwoławczym w całości decyzji GDDKiA z [...]września 2009 r. - nie mają w sprawie znaczenia ustalenia faktyczne, dokonane w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Stąd też powoływanie się przez pełnomocnik skarżących na ustalenia faktyczne wyeliminowanej z obrotu decyzji są o tyle nieskuteczne, że uchylenie decyzji administracyjnej wywiera skutek nie tylko w zakresie rozstrzygnięcia (sentencji), ale również uzasadnienia, jako części decyzji (art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a.).

Ponadto, na co należy zwrócić uwagę, gdyby w sprawie, zakończonej ww. decyzjami, okazało się, że do nieruchomości skarżącego prowadziły w dniu orzekania przez GDDKiA legalne zjazdy indywidualne, to organ albo (po 11 kwietnia 2011 r.) odmówiłby wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., albo wszczęte umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – z uwagi na res iudicata.

Oceniając więc znaczenie ww. decyzji GDDKiA dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej przyjąć należy, że w 2009 r. - w chwili składania przez zarządcę drogi zgłoszenia przebudowy przedmiotowego odcinka drogi krajowej – do działek skarżących nr ewid. [...][...]nie było dwóch legalnych zjazdów indywidualnych z drogi publicznej.

4. Mając na uwadze zarzuty skarżących i odnosząc się do prawnego znaczenia w sprawie niniejszej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 25 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/19 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu GDDKiA na decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. o uchyleniu decyzji o odstąpieniu o nałożeniu obowiązku przebudowy zjazdów i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mając na uwadze stwierdzenia pełnomocnik skarżących, wyjaśnić należy, co następuje.

Istotą sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokiem była prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji granice sprawy wyznaczały przesłanki dopuszczalności uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Oceniając uzasadnienie skierowania sprawy do ponownego rozpoznania Sąd stwierdził, że "skoro przedmiotowe zjazdy zostały ujęte w zgłoszeniu, to można domniemywać, że istniały legalnie. Zarządca drogi nie obalił tego domniemania, poza wskazaniem, że zjazdy "nie figurują w ewidencji" nie wyjaśnił przyczyn uznawania zjazdów za nielegalne. Jak słusznie wskazał organ, uwzględnienie zjazdów w dokonanym skutecznie zgłoszeniu (jak też uwzględnienie dostępu do drogi krajowej w decyzji podziałowej) stanowi o domniemaniu ich legalności, a nie wykonaniu ich bez zgody zarządcy drogi. W ocenie Sądu "ewidencja zjazdów" nie ma żadnego umocowania prawnego w przepisach prawa i samo stwierdzenie przez zarządcę drogi, że zjazd nie figuruje w ewidencji zjazdów, nie może stanowić postawy wydania ww. decyzji przez organ I instancji, który w sposób niewystarczający ustalił, czy istniały "prawne" zjazdy, czy wydano decyzje lokalizacyjne. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że nie wyjaśniono, od kiedy prowadzony jest rejestr zjazdów, na który powołuje się GDDKiA i czy jest on kompletny, oraz nie dokonano jednak ustaleń co do tego, od kiedy istniały zjazdy i jakiej były konstrukcji i jak należy kwalifikować ich niewykonanie pomimo skutecznie dokonanego zgłoszenia".

Tut. Sąd nie podziela jednak ww. poglądu o "domniemaniu legalności zajazdów" w sprawie niniejszej. Ustawa nie wprowadza takiego domniemania ac de iure, a zjazd może być albo legalny (wybudowany za zezwoleniem zarządcy drogi i po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniu zamiaru jego wykonania), albo legalny nie jest. Jak każdy obiekt budowlany może być utworzony dopiero po spełnieniu określonych warunków i uzyskaniu stosownych zgód. Dowodem na legalność budowy są więc akty administracyjne pozwalające na budowę. Jeżeli inwestor nie legitymuje się stosownymi decyzjami, to zarządca drogi nie musi żadnego domniemania obalać; wykazanie legalności budowy jest bowiem w takim wypadku obowiązkiem inwestora.

Mając jednakże na uwadze dokonaną w ww. wyroku ocenę sądową, jak również treść art. 153 p.p.s.a. i dokonując w tym kontekście kontroli zarówno decyzji organu I, jak i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że – wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżących - [...] WINB wyjaśnił w swej decyzji z [...] czerwca 2020 r. powyższe kwestie. Organ ten uwzględnił również wskazania GINB, zawarte w decyzji organu odwoławczego z [...] sierpnia 2019 r.

Organ I instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, wzywając strony do złożenia wyjaśnień i ewentualnych dokumentów, w tym wezwał skarżących do przedłożenia dokumentów, mogących przemawiać za legalnym charakterem zjazdów na ich nieruchomości, ewentualnie wskazanie świadków. Obszernie zostały omówione w uzasadnieniu decyzji tego organu wszelkie wyjaśnienia stron, jak również pozyskane dokumenty od organów trzecich (s. 8 – 13 uzasadnienie). [...]WINB dokonał więc uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym mu przez GINB i WSA w Warszawie. Na s. 16 – 23 uzasadnienia przedstawił szczegółowe rozważania co do legalności zjazdów na działki skarżących, w tym także w zakresie prawnych możliwości prowadzenia potencjalnego postępowania naprawczego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdyby organ uznał istnienie po temu podstaw.

[...]WINB stwierdził, że skoro z posiadanych dowodów nie wynika, aby przed przebudową drogi krajowej istniały legalne zjazdy do nieruchomości skarżących, a sposób skomunikowania ich z drogą publiczną nie wskazuje na zgodność z obowiązującymi parametrami obiektów budowlanych w postaci zjazdów to GDDKiA nie musiała dokonywać przebudowy zjazdów nielegalnych. Organ przedstawił też uzasadnienie w zakresie zastosowanej podstawy prawnej decyzji.

GINB, rozpatrując odwołanie, dokonał własnej analizy zebranych dowodów (s. 2 - 4 uzasadnienia decyzji) i uznał, że w sprawie brak jest dowodów na legalny charakter zjazdów do nieruchomości skarżących. Dlatego też odstąpienia zarządcy drogi od przebudowy takich zjazdów nie można traktować, jako "odstępstwa od dokonanego zgłoszenia", biorąc również pod uwagę dokonaną przez projektanta zmianę załącznika mapowego.

5. Odnosząc się natomiast do powoływanego przez pełnomocnik skarżących prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 wyjaśnić należy, że dotyczył on skargi skarżącego na decyzję GDDKiA ze stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr ewid. [...]. Zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA (oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku) orzekał w sprawie odmowy zarządcy drogi zezwolenia na zjazd indywidualny, a nie w sprawie dotyczącej przebudowy (i jej zakresu) drogi publicznej. Sąd stwierdził wprawdzie, że "bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawała kwestia badania i oceny, czy uprzednio istniał legalny zjazd do działki (...), czy zarządca drogi przy przebudowie drogi krajowej (...), w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 21 stycznia 2009 r., winien był go odtworzyć (zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p.), czy też odstąpił w sposób istotny od zgłoszenia". WSA uznał jednak, że stan faktyczny sprawy w pełni upoważniał organ do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu; potwierdzając tym samym, że nie mógł istnieć wcześniej zjazd, gdyż w takim przecież wypadku uchyliłby zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą i umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe (res iudicata).

Ww. wyrokiem – wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżących – Sąd nie "przesądził, iż zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę (...) skoro obejmowało przedmiotowe zjazdy, a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia". Wręcz przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia "ani z art. 29 ust. 2 u.d.p. ani z innych przepisów (ustawy o drogach publicznych) nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w zakresie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy nakazania inwestorowi "budowy" zjazdu".

Umknęło uwadze pełnomocnik skarżących, że na potrzebę ustalenia, czy postępowanie obejmowało zjazdy na działki skarżących i w tym kontekście, czy ich niewykonanie przez inwestora stanowić by mogło istotne odstępstwo od zgłoszenia, wskazał NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16, uznając równocześnie, że organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego i prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach. Skoro więc NSA uznał prawidłowość postępowania GDDKiA z art. 29 ust. 1 cyt. ustawy, to tym samym uprawniony jest prawny wniosek, że nie istniały zjazdy legalne, gdyż wówczas tryb ten nie byłby właściwy, a postępowanie wobec rei iudicatae (potencjalnie uprzednio udzielonego zezwolenia na zjazdy) musiałoby zostać umorzone. NSA brał więc z natury rzeczy pod uwagę, że działka ta nie jest połączona z drogą krajową istniejącym już w tym samym miejscu i legalnym zjazdem.

NSA w wyroku z 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 355/19, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 28 czerwca 2018 r. podkreślił natomiast, że wbrew stanowisku zawartym w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z sposób dostateczny zostało wykazane, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez inne działki położone przy działce stanowiącej drogę wewnętrzną gminną, która prowadzi do drogi gminnej skrzyżowanej z drogą krajową. Kwestie związane z przystosowaniem ww. dróg do stosownych parametrów – zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach - należą natomiast do zarządcy tego terenu. Sąd ten wyjaśnił więc jednoznacznie, że działka skarżących nr ewid. [...] może być skomunikowana z drogą krajową, ale w odmienny od wskazywanego przez skarżących sposób. Czyniąc takie ustalenia, NSA brał więc również pod uwagę, że działka ta nie była w dniu orzekania połączona z drogą krajową już istniejącym w tym samym miejscu i legalnym zjazdem.

6. Dokonana przez tut. Sąd ocena prawna zarówno obowiązku zarządcy drogi wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach w zakresie przebudowy, ale wyłącznie legalnie istniejących zjazdów z drogi publicznej, jak również braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających legalność zjazdów z drogi krajowej nr 39 na działki skarżących ob. nr ewid. [...] i [...]i istnienia wskazanych w poprzedzającej części uzasadnieniu argumentów przemawiających za ich samowolnym utworzeniem przez skarżących, powoduje, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w oczekiwanym przez skarżących zakresie było przedmiotowo bezprzedmiotowe. Uzasadniało to zastosowanie przez organ I instancji art. 105 § 1 k.p.a., a przez GINB art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W ocenie tut. Sądu, wywiedzionej z przedstawionej powyżej argumentacji, organa obu instancji przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 k.p.a. Wnioski, wynikające z dokonanej oceny dowodów, nie były w żadnej mierze dowolne (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienia decyzji sporządzone zostały z uwzględnieniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Dlatego też niezasadne były zarzuty, zawarte w pkt. 1 – 9 petitum skargi. Odnośnie zarzutu z pkt. 9 skargi podkreślić ponadto należy, że przepisu nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", a jedynie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Nie może być w niniejszej sprawie przesądzającym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. zarzut naruszenia § 79 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro bowiem z akt sprawy wynika, że zjazdy do nieruchomości skarżących nr ewid. [...] i [...]nie były legalne, to obojętne prawnie jest to, czy odpowiadały warunkom technicznym. Twierdzenie ponadto pełnomocnik skarżących, że nawierzchnia ze szlaki jest "nawierzchnią twardą ulepszoną" jest niczym nieuzasadnione. Słusznie bowiem wyjaśnił to organ I instancji, że szlaka jest materiałem sypkim i odpadem hutniczym, a nie materiałem budowlanym.

7. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.