Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 649/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
657
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 34 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 września 2024 r. nr 407.406/F-22/XV/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 5 września 2024 r. nr 407.406/F-22/XV/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni M. z siedzibą w W., na postanowienie Marszałka Województwa Podlaskiego z 23 lipca 2024 r. nr DOS-VII. 700.10.2024.MK, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Spółdzielnia w pierwszym wniosku z 30 listopada 2023 r. (uzupełnianym w dniu 18 grudnia 2023 r. i 30 stycznia 2024 r.) w pkt pierwszym tiret pierwsze tego wniosku zwróciła się do Marszałka Województwa Podlaskiego o dokonanie jednoznacznej interpretacji pojęcia bezpośrednie spożycie zastosowanego w ustawie z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1903 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o opłacie produktowej) względem żywności pakowanej w paczki lub owijki wykonane z elastycznych materiałów. Wskazano, że Spółdzielnia wprowadza do obrotu żywność o bardzo zróżnicowanej masie, czego przykładem są sery w blokach o masie od 1 kg do 25 kg, pakowane w opakowania jednostkowe w postaci owijek wykonanych z elastycznych tworzyw sztucznych. Z uwagi na powyższe zwrócono się o wskazanie czy bezpośrednie spożycie dotyczy wszystkich produktów żywnościowych niewymagających przed ich konsumpcją żadnej dalszej obróbki, niezależnie od ich masy lub zawartej w opakowaniu liczby sugerowanych porcji produktu. W konsekwencji zwrócono się z pytaniem czy przedmiotowe owijki wykonane z elastycznych materiałów zawierające żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia podlegają pod coroczną opłatę o której mowa w art. 3k ust. 1 ustawy o produktowej, czy też możliwe jest zastosowanie w tym zakresie jakiegoś wyłączenia, wynikającego z większej masy produktu lub większej liczby jego porcji. Do wniosku załączono wizualizację opakowań stosowanych przez Spółdzielnię, w tym przedmiotowego bloku sera zapakowanego w owijkę wykonaną z elastycznego tworzywa sztucznego.

W uzupełnieniu tego wniosku w piśmie z 18 grudnia 2023 r. Spółdzielnia wskazała, że jej zdaniem opłata produktowa powinna dotyczyć wyłącznie paczek i owijek zawierających jedną, sugerowaną porcję produktu. Natomiast paczki i owijki zawierające więcej niż jedną sugerowaną porcję produktu nie powinny być objęte tą opłatą, ponieważ faktycznie nie zawierają żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia.

W kolejnym uzupełnieniu wniosku z 30 stycznia 2024 r. wskazano, że owijki w które pakowane są sery o masie od 0,2 kg do 20 kg posiadają następujące cechy: wykonane są z elastycznego materiału (tworzywa sztucznego), którego kształt łatwo ulega zmianie po dodaniu lub usunięciu produktu spożywczego; zaprojektowane są w sposób umożliwiający bezpośrednie spożycie produktu spożywczego z opakowania poprzez łatwe rozerwanie lub przecięcie tego materiały; zawierają produkt spożywczy nadający się do bezpośredniego spożycia bez konieczności jakiejkolwiek dodatkowej obróbki (sery). Jednocześnie Spółdzielnia zwróciła uwagę, że przedmiotem zapytania nie jest klasyfikacja stosowanego opakowania, które już zostało przez nią zakwalifikowane jako owijka a przedmiotem zapytania jest wyjaśnienie pojęcia "bezpośrednie spożycie", w kontekście zawartej w opakowaniu masy produktu lub liczby sugerowanych porcji.

W decyzji z 26 lutego 2024 r. nr DOS-VII.700.4.2023.MK Marszałek Województwa Podlaskiego, działając na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy, uznał za nieprawidłowe stanowisko Spółdzielni, że w przypadku gdy wnioskodawca wprowadza do obrotu żywność w opakowaniach o bardzo zróżnicowanej masie, czego przykładem są sery w blokach i kawałkach o masie od 0,2 kg do 20 kg pakowane w opakowania jednostkowe w postaci owijek wykonanych z elastycznych tworzyw sztucznych, zaprojektowanych w sposób umożliwiający bezpośrednie spożycie produktu spożywczego z opakowania poprzez łatwe rozerwanie lub przecięcie tego materiału, jak również gdy zawarte w tych opakowaniach produkty spożywcze nadają się do bezpośredniego spożycia bez konieczności ich dodatkowej obróbki, wnioskodawca będzie obowiązany do ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 3k ust. 1 ustawy o opłacie produktowej, od owijek zawierających jedną sugerowaną porcję produktu, a opłacie tej nie będą podlegały paczki i owijki zawierające więcej niż jedną sugerowaną porcję produktu, ponieważ nie zawierają one żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia.

Uzasadniając to stanowisko organ podniósł, że zarówno ustawa o opłacie produktowej, jak i dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko nie zawierają legalnej definicji "bezpośredniego spożycia". W związku z tym, w ocenie organu, należy skorzystać z kryteriów wskazanych w zawiadomieniu Komisji - wytyczne Komisji dotyczące produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wydanych na podstawie ww. dyrektywy. Podniesiono, że w rozdziale 4.2 wytycznych omówiono kryteria dotyczące paczek i owijek. Zarówno w części E sekcji I pkt 2 dyrektywy jak i w załączniku nr 9 sekcji I pkt 2 do ustawy o opłacie produktowej, opisano paczki i owijki w następujący sposób: "paczki i owijki wykonane z elastycznych materiałów zawierające żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia z paczki lub owijki bez żadnej dalszej obróbki". W wytycznych wskazano, że w przeciwieństwie do pojemników na żywność, w stosunku do których znajduje się odniesienie do rozmiaru, pojemności, pojedynczych porcji i pojemników zawierających jedną porcję żywności sprzedawanych w ilości większej niż jedna sztuka, w dyrektywie nie odniesiono się do szczegółowych kryteriów dotyczących paczek i owijek. W wytycznych podkreślono, że w świetle celu dyrektywy, polegającego na zapobieganiu powstawaniu odpadów w środowisku w postaci przedmiotów jednorazowego użytku wykonanych z tworzyw sztucznych oraz faktu, że paczki i owijki należą do opakowań, których odpady najbardziej zaśmiecają środowisko, należy zastosować podejście zgodne z podejściem dotyczącym pojemników na napoje objętych zakresem stosowania dyrektywy w odniesieniu do progu pojemności trzech litrów. Aby zinterpretować i zastosować kryteria dla konkretnych produktów, jakimi są paczki i owijki (i umieszczona w nich żywność), które ujęto w załączniku, można zastosować zgodnie z wytycznymi następujące wskaźniki:

1. kryterium: wykonane z elastycznych materiałów:

- elastyczne opakowanie to takie opakowanie, którego kształt łatwo ulega zmianie, np. po dodaniu lub usunięciu produktów spożywczych, w przeciwieństwie do sztywnego opakowania, którego kształt po dodaniu lub usunięciu produktów spożywczych pozostaje niezmieniony;

- projekt opakowania wskazuje, że umieszczony w nim produkt spożywczy jest przeznaczony do bezpośredniego spożycia po zakupie. Na przykład paczkę lub owijkę można łatwo otworzyć, np. rozrywając, przecinając, przekręcając lub rozciągając.

2. kryterium: zawierające żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia z paczki lub owijki bez żadnej dalszej obróbki:

- charakter opakowanych produktów spożywczych: produkty spożywcze nadające się do bezpośredniego spożycia (np. cukierki, orzechy, batony czekoladowe, pomidorki koktajlowe, chrupki);

- projekt paczki lub owijki umożliwia spożywanie bezpośrednio z paczki lub owijki;

- dołączenie lub przymocowanie do paczki lub owijki jednorazowego użytku wykonanej z tworzyw sztucznych takich przedmiotów jak widelce, noże, łyżki i patyczki lub sosy. Brak takich przedmiotów nie powinien jednak sam w sobie wykluczać produktu z zakresu stosowania dyrektywy;

- produkt spożywczy umieszczony w paczce lub owijce można spożyć bez jakiejkolwiek obróbki, takiej jak gotowanie, smażenie, grillowanie, pieczenie, przyrządzanie, podgrzewanie w kuchence mikrofalowej, opiekanie, podgrzewanie lub zamrażanie. Nie ma wymogu dotyczącego dodawania przypraw lub sosów (chyba że są dołączone do produktu spożywczego), zimnej lub gorącej wody lub innych płynów, w tym mleka przed spożyciem takiego produktu spożywczego, jak to ma miejsce np. w przypadku płatków zbożowych. Mycia, obierania lub krojenia produktów spożywczych nie uznaje się za obróbkę, są one zatem objęte zakresem stosowania dyrektywy, gdyż czynności te można z łatwością wykonać w wersji na wynos.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, organ stwierdził, że o bezpośrednim spożyciu nie decyduje liczba sugerowanych porcji produktu pakowanego w paczki lub owijki wykonane z elastycznych materiałów. O tym, że mamy do czynienia z paczką i owijką wykonaną z elastycznych materiałów zawierającą żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia z paczki lub owijki bez żadnej dalszej obróbki, decyduje m.in. projekt opakowania, które wskazuje, że umieszczony w nim produkt spożywczy jest przeznaczony do bezpośredniego spożycia po zakupie, tj. paczkę lub owijkę można łatwo otworzyć, np. rozrywając, przecinając, przekręcając lub rozciągając, czyli projekt paczki lub owijki umożliwia spożywanie bezpośrednio z paczki lub owijki oraz to, że produkt spożywczy umieszczony w paczce lub owijce można spożyć bez jakiejkolwiek obróbki, przy czym mycia, obierania lub krojenia produktów spożywczych nie uznaje się za obróbkę. Zatem pojęcia "bezpośredniego spożycia" nie należy utożsamiać z jednostkową porcją, ale z faktem możliwości spożycia produktu bezpośrednio z opakowania bez dalszego przygotowania, tj. bez jakiejkolwiek dalszej obróbki.

Strona jako producent żywności pakujący tę żywność w ww. opakowania jest wprowadzającym do obrotu produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych w postaci paczek i owijek wykonanych z elastycznych materiałów zawierających żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia z paczki lub owijki bez żadnej dalszej obróbki. Wprowadzając do obrotu żywność w opakowaniach o zróżnicowanej masie, tj. sery w blokach i kawałkach o masie od 0,2 kg do 20 kg, pakowane w opakowania jednostkowe w postaci owijek wykonanych z elastycznych tworzyw sztucznych, wypełnia przesłanki art. 3k ust. 1 ustawy o opłacie produktowej i tym samym jest zobowiązana do ponoszenia opłaty od wszystkich ww. produktów.

W dniu 18 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu 24 czerwca 2024 r.) Spółdzielnia, działając na podstawie na podstawie art. 34 ustawy, złożyła kolejny wniosek o udzielenie interpretacji indywidulanej co do zakresu i sposobu stosowania art. 3k ust. 1 ustawy i załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, w którym zwróciła się o uznanie za prawidłowe jej stanowiska, że ser w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg zapakowany w owijkę, wykonaną z elastycznego materiału, nie stanowi produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienionego w sekcji I (punkt 2) załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, zatem nie jest ona obowiązana do ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 3k ust. 1 tej ustawy.

We wniosku tym Spółdzielnia zaakcentowała, że ser w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg nie jest przeznaczony do bezpośredniego spożycia po jego otworzeniu, a sam projekt opakowania absolutnie nie wskazuje na możliwość bezpośredniego spożycia sera w bloku i kawałku bezpośrednio po jego zakupie. Przedmiotowe oznakowanie w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg, zdaniem Spółdzielni, wprost wskazuje, że nie wprowadza ona na rynek produktów jednorazowego użytku. Charakter opakowania nie stanowi produktu spożywczego nadającego się do bezpośredniego spożycia tak jak np. cukierki, orzechy, pomidorki koktajlowe czy chrupki. Ser w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg stanowi najczęściej dodatek do dań głównych, toteż niewątpliwie należy go wcześniej (przed spożyciem, podaniem) w należyty sposób "przyrządzić". Projekt paczki lub owijki umożliwia bezpośrednie spożywanie żywności – sery w bloku i kawałku powyżej masy 0,300 kg z samej istoty nie stanowią produktu do bezpośredniego spożycia po zakupie. Sery w bloku i kawałku powyżej 0,300 kg nie mają dołączonych czy przymocowanych do opakowania takich przedmiotów jak widelec, nóż, łyżka itp., które to przedmioty umożliwiałyby chociaż częściową konsumpcję produktu. Ser Spółdzielni najczęściej jest "przygotowywany" wraz z kanapkami, dodatkowo wyśmienicie smakuje podgrzany, pieczony czy opieczony (oczywiście jako dodatek do przekąsek czy dań głównych).

Postanowieniem z 23 lipca 2024 r. nr DOS-VII. 700.10.2024.MK organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej, o której mowa w art. 34 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 26 lutego 2024 r. udzielono Spółdzielni interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy. Zatem organ rozstrzygnął już w tej samej sprawie, tj. wydał interpretację indywidulaną w identycznym stanie faktycznym i prawnym, którego dotyczy przedmiotowy wniosek z 18 czerwca 2024 r. Przeszkoda we wszczęciu postępowania wynika z samego brzmienia złożonego wniosku. W przedmiotowej sprawie zakres wniosku i sposób sformułowania pytania wnioskodawcy nie wymagały głębszej analizy do tego, aby stwierdzić, że brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia, bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja, w której udzielono Spółdzielni interpretacji indywidulanej, która obejmowała stan faktyczny i prawny opisany we wniosku.

Zażalenie na to postanowienie wniosła Spółdzielnia i zarzuciła naruszenie:

1. art. 11 K.p.a., poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie, w sytuacji gdy przedstawiony opis stanu faktycznego we wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji z 18 czerwca 2024 r. różni się stanem faktycznym od treści wniosku złożonego 30 listopada 2024 r., a także treść samej decyzji z 26 lutego 2024 r. milczy - w zakresie opakowania sera w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg, którego projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki, co wprost wyklucza niemożność wszczęcia postępowania ze względu na istniejącą w obrocie prawnym decyzję z 26 lutego 2024 r.;

2. art. 7 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo tego, że stan faktyczny we wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji z 18 czerwca 2024 r. w porównaniu do treści wniosku złożonego 30 listopada 2023 r. znacząco różni się w zakresie opakowania sera w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg, którego projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki, co wprost wyklucza niemożność wszczęcia postępowania ze względu na istniejącą w obrocie prawnym decyzję z 26 lutego 2024 r.;

3. art. 124 § 2 K.p.a., poprzez brak szczegółowego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego wydanego w sprawie postanowienia w szczególności poprzez brak wskazania odmiennego stanu faktycznego we wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji z 18 czerwca 2024 r. w porównaniu do treści wniosku złożonego 30 listopada 2023 r., który to znacząco różni się w zakresie opakowania sera w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg którego projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki, co wprost wyklucza niemożność wszczęcia postępowania ze względu na istniejącą w obrocie prawnym decyzję z 26 lutego 2024 r.;

4. art. 61a § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 34 ustawy w zw. z art. 3k ust. 1 oraz załącznikiem nr 9 do ustawy o opłacie produktowej w zw. z wytycznymi Komisji, poprzez odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na podstawie wniosku z 18 czerwca 2024 r. ze względu na niemożność wszczęcia postępowania w sprawie bowiem w obrocie prawnym istnieje decyzja z 26 lutego 2024 r. podczas gdy opakowanie sera w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg opisane w stanie faktycznym wniosku z 18 czerwca 2024 r. zgodnie z ww. wytycznymi stanowi paczkę i owijkę opisaną we wniosku z 30 listopada 2023 r., niespełniającą kryteriów jak poniżej, gdyż:

- opakowanie nie wypełnia kryterium wykonania z elastycznego materiału - w zakresie przesłanki projektu opakowania sera w bloku i kawału o masie powyżej 0,300 kg które nie wskazuje, że umieszczony w nim produkt spożywczy jest przeznaczony do bezpośredniego spożycia po zakupie;

- opakowanie nie wypełnia kryterium zawierającego żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia z paczki lub owijki bez żadnej dalszej obróbki - gdyż sery w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg nie są produktem spożywczym nadającym się do bezpośredniego spożycia tak jak np. cukierki, orzechy, pomidorki koktajlowe czy chrupki. Ser w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg stanowi najczęściej dodatek do dań głównych, toteż niewątpliwie należy go wcześniej (przed spożyciem, podaniem) w należyty sposób "przyrządzić";

- opakowanie nie wypełnia kryterium zawierającego żywność przeznaczoną do bezpośredniego spożycia z paczki lub owijki bez żadnej dalszej obróbki - gdyż sery w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg nie mają dołączonych czy przymocowanych do opakowania takich przedmiotów jak widelec, nóż, łyżka itp., które to przedmioty umożliwiały by chociaż częściową konsumpcję produktu;

- opakowanie nie wypełnia kryterium zgodnego z podejściem dotyczącym pojemników na napoje w odniesieniu do progu pojemności trzech litrów - gdyż sery w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg nie stanowią produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienionego w sekcji I (punkt 2) załącznika nr 9 do ustawy

a stan faktyczny wniosku z 30 listopada 2023 r. był w całości odmienny od stany faktycznego wniosku z 8 czerwca 2024 r. i zakładał wprowadzenie do obrotu żywności której przykładem były sery w blokach i kawałkach o masie 0,2 kg do 20 kg pakowane w opakowania w postaci owijek, zaprojektowanych w sposób umożliwiający bezpośrednie spożycie z opakowania jak również, gdy zawarte w tych opakowaniach produkty spożywcze nadawały się do bezpośredniego spożycia bez konieczności dodatkowej obróbki.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: całego wniosku z 30 listopada 2023 r. oraz decyzji z 26 lutego 2024 r. na fakt różnic w stanie faktycznym sprawy wskazanym we wniosku z 30 listopada 2023 r. i wskazanym we wniosku z 18 czerwca 2024 r., a także w treści decyzji z 26 lutego 2024 r., która w swojej merytorycznej treści milczy w zakresie sera w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg.

Postanowieniem z 5 września 2024 r. nr 407.406/F-22/XV/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą.

W sprawie niniejszej Marszałek Województwa Podlaskiego decyzją z 26 lutego 2024 r. udzielił Spółdzielni interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy. W wydanej interpretacji indywidualnej, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów art. 3k ust. 1 oraz załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, organ rozstrzygnął, że Spółdzielnia wprowadzając jako producent żywności sery w blokach i kawałach o masie od 0.2 kg do 20 kg i pakująca tę żywność w opakowania jednostkowe w postaci owijek wykonanych z elastycznych tworzyw sztucznych jest przedsiębiorcą wprowadzającym do obrotu produkty jednorazowego użytku, o których mowa w sekcji I pkt 2 załącznika nr 9 do ustawy i tym samym jest zobowiązana do ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 3k ust. 1 ustawy o opłacie produktowej. W piśmie z 18 czerwca 2024 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej w trybie art. 34 ustawy. Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o wydanie wyjaśnienia, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów art. 3k ust. 1 oraz załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, w sprawie dotyczącej ustalenia ponoszenia opłaty na pokrycie kosztów zagospodarowania odpadów powstałych z produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Wnioskodawca wskazał, że wprowadza do obrotu ser w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg zapakowany w owijkę wykonaną z elastycznego materiału. W ocenie Spółdzielni przedmiotowe opakowanie nie stanowi produktu jednorazowego użytku z tworzywa sztucznego wymienionego w sekcji I (punkt 2) załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, a zatem nie jest ona obowiązana do ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 3k ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem Kolegium proste zestawienie obydwu wniosków prowadzi do konstatacji, że dotyczą one tego samego przedmiotu. Wnioski te dotyczą wyjaśnienia i stosowania art. 3k ust. 1 oraz załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej. W piśmie z 30 stycznia 2024 r. Spółdzielnia wyjaśniła, że wniosek dotyczy serów w blokach o masie od 0,2 kg do 20 kg pakowanych w owijki posiadajcie określone cechy, tj. wykonane z elastycznego materiału (tworzywa sztucznego), którego kształt łatwo ulega zmianie pod dodaniu lub usunięciu produktu spożywczego; zaprojektowane w sposób umożliwiający bezpośrednie spożycie produktu spożywczego z opakowania poprzez łatwe rozerwanie lub przecięcie tego materiału; z zawartością produktu spożywczego nadającego się do bezpośredniego spożycia bez konieczności jakiejkolwiek dodatkowej obróbki (sery). Wniosek z 18 czerwca 2023 r. dotyczy zaś serów w blokach i kawałku o masie powyżej 0,300 kg (czyli mieści się w ramach masy wskazanej we wniosku z 30 stycznia 2024 r.) zapakowanego w owijkę wykonaną z elastycznego materiału. W dalszej kolejności Spółdzielnia polemizuje z ustaleniami zawartymi decyzji z 26 lutego 2024 r. - uzasadniając stanowisko, ale jednocześnie nie wyjaśniając na czym polega zamiana stanu faktycznego względem już wydanej decyzji. Kolegium stwierdziło, że za zmianę stanu faktycznego nie może być uznana odmienna interpretacja faktów stanowiących podstawę wydanej interpretacji.

Organ odwoławczy ocenił, że chodzi o analogiczne opakowanie sera, jednakowo pakowanego (co potwierdza wizualizacja opakowań z pierwszego wniosku, jaki i wniosku z 18 czerwca 2024 r.), masa sera we wniosku z 18 czerwca 2024 r. "wpisuje się" w masę sera, której dotyczyła interpretacja z 26 lutego 2024 r., takie samo pozostaje opakowanie tegoż sera. Różnica występuje jedynie pod tym względem, że we wniosku z 30 listopada 2023 r. (wraz z uzupełnieniami) wskazuje się wątpliwości co do pojęcia "bezpośrednie spożycie", a we wniosku z 18 czerwca 2024 r. podnosi się, że ser w bloku i kawałku powyżej 0,300 kg nie stanowi produktu spożywczego nadającego się do bezpośredniego spożycia. W decyzji z 26 lutego 2024 r. organ odniósł się jednak do stanowiska Spółdzielni, że: "(...) paczki i owijki zawierające więcej niż jedną sugerowana porcję produktu nie powinny być objęte przedmiotową opłatą, ponieważ w ocenie Strony nie zawierają żywności przeznczonej do bezpośredniego spożycia". Uwzględniono zatem konieczność odniesienia się do stanowiska strony, zgodnie z którym ser o określnej masie (w tym samym jednak opakowaniu) nie nadawałby się do bezpośredniego spożycia. Odniesiono się więc do kwestii "bezpośredniego spożycia", bez względu na to jak obecnie strona argumentuje wykładnię przesłanki "bezpośredniego spożycia". Powyższe czyni nieuzasadnionymi zarzuty podnoszone w zażaleniu. Stanowią one polemikę z decyzją z 26 lutego 2024 r. - od której Spółdzielnia się nie odwołała. W ocenie Kolegium tożsamość obydwu spraw jest oczywista, co słusznie skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie.

Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniosła Spółdzielnia i zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 144 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1, 2 i

5 ustawy w zw. z art. 3k ust. 1 oraz załącznikiem nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, poprzez utrzymanie w mocy w całości postanowienia z 23 lipca 2024 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na podstawie wniosku z 18 czerwca 2024 r. ze względu na niemożność wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem w obrocie prawnym istnieje decyzja z 26 lutego 2024 r. (wydana na podstawie wniosku z 30 listopada 2023 r.), podczas gdy w niniejszym postępowaniu nie występuje tożsamość tych spraw, gdyż stan faktyczny sprawy wskazany i opisany we wniosku z 30 listopada 2023 r. i wskazany i opisany we wniosku z 18 czerwca 2024 r. różnią się bowiem, wniosek z 30 listopada 2023 r. nie dotyczy opakowania sera w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg, którego projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 czerwca 2024 r.;

2. art. 136 K.p.a. polegające na braku uzupełnienia z urzędu postępowania dowodowego o takie dokumenty jak: całościowy wniosek z 30 listopada 2023 r., a także treść decyzji z 23 lutego 2024 r., co doprowadziło do szczątkowego zebrania materiałów i dowodów w sprawie, na podstawie których organ dokonał błędnego uznania, że wniosek z 30 listopada 2023 r. w swojej treści zawiera stan faktyczny zawierający opis tożsamy z opisem zawartym we wniosku z 18 czerwca 2024 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 czerwca 2024 r. (istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę - rei iudicata);

3. art. 7 w zw. z art.77 § 1, 2 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania na jego podstawie oceny, podczas gdy nie był to materiał całościowy, co w konsekwencji doprowadziło do braku wyjaśnienia różnic w stanie faktycznym sprawy wskazanym we wniosku z 30 listopada 2023 r. i wskazanym we wniosku z 18 czerwca 2024 r. (brak analizy porównawczej treści dwóch wniosków, brak uzupełnienia postępowania dowodowego o wszelkie dokumenty), a także brak analizy treści decyzji z 26 lutego 2024 r., która w swojej treści (merytorycznej treści) milczy w zakresie braku spełnienia przez ser w bloku o masie powyżej 0,300 kg przesłanek produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienionych w sekcjach I (punkt 2) załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, takich że projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie zachodzą uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 18 czerwca 2024 r. (istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę - rei iudicata);

4. art. 11 K.p.a., poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie, w sytuacji gdy przedstawiony opis stanu faktycznego we wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji z 18 czerwca 2024 r. różni się stanem faktycznym od treści wniosku złożonego 30 listopada 2023 r., a także w sytuacji gdy treść samej decyzji z 26 lutego 2024 r. milczy - w zakresie braku spełnienia przez ser w bloku o masie powyżej 0,300 kg przesłanek produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienionych w sekcjach I (punkt 2) załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, takich że projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki;

5. art 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1, 2 i 5 ustawy, poprzez brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego postanowienia w zakresie porównania treści stanów faktycznych opisanych i wskazanych we wniosku z 30 listopada 2023 r. oraz we wniosku z 18 czerwca 2024 r.; braku odniesienia się w decyzji z 26 lutego 2024 r. do stanu faktycznego sprawy uwzględniającego opis sera w bloku powyżej 0,300 kg który nie spełnia przesłanek produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wymienionych w sekcjach I (punkt 2) załącznika nr 9 do ustawy o opłacie produktowej, takich że projekt opakowania nie umożliwia bezpośredniego spożycia produktu, a sam produkt spożywczy nie nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności obróbki.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Podlaskiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidulanej o której mowa w art., 34 ust. 1 ustawy. Postanowienie to ma charakter formalny i zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. ustanawia dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W sprawie niniejszej powodem odmowy wszczęcia postępowania była inna uzasadniona przyczyna.

W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną. W konsekwencji do "innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania", w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., zalicza się m.in. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (vide: wyroki NSA z 24 maja 2022 r., II GSK 1979/18 i II GSK 2070/18, pub. CBOSA). Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem, zdaniem sądu, mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania. Skoro pierwotny wniosek Spółdzielni 30 listopada 2023 r. został merytorycznie rozpoznany, a wydana w tym przedmiocie decyzja uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, to kolejny wniosek z 18 czerwca 2024 r. dotyczący takiego samego opakowania musiał zostać załatwiony wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a.

Legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie podważa zasadniczy zarzut skargi dotyczący tego, że zakres wniosków jest różny a w związku z tym nie można mówić, że występuje tożsamość spraw. Przy czym strona skarżąca podnosząc ten zarzut nie artykułuje tej różnicy w sposób jednoznaczny. Zdaniem sądu analiza treści tych wniosków potwierdza stanowisko organów, że dotyczą one tej samej sprawy rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją.

Uzasadniając to stanowisko sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W ocenie sądu żaden z nich nie podważa legalności zaskarżonego postanowienia. Nie jest zasadny zarzut dotyczący rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy (bez całościowego pierwotnego wniosku z 30 listopada 2023 r. i treści decyzji z 26 lutego 2024 r.). W aktach sprawy znajduje się bowiem cały wniosek z 30 sierpnia 2023 r. wraz ze wszystkimi uzupełnieniami a także decyzja z 26 lutego 2024 r. Z treści uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że treść tych dokumentów była znana organowi i wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy dokonał porównania treści obydwu wniosków jak i treści decyzji z 26 lutego 2024 r. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący braku wyjaśnienia różnic w stanie faktycznym obydwy wniosków. Nie zasadny jest także zarzut dotyczący wadliwości uzasadnienia, które zdaniem strony skarżącej, nie spełnia wymogów art. 11 i art. 124 § 2 K.p.a. Oceniając ten zarzut sąd wskazuje, że kontrolowane postanowienie odmawia wszczęcia postępowania z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Zdaniem sądu z uzasadnieniu tego postanowienia wynika w sposób jednoznaczny spełnienie tej przesłanki. Organy w sprawie niniejszej prawidłowo stwierdziły, że zachodzi tożsamość spraw. O tożsamości spraw świadczy identycznych stan faktyczny – obydwa wniosku dotyczą tego samego opakowania – oraz identyczny stan prawny - obydwa wnioski zostały sformułowane na tej samej podstawie prawnej. Wnioski te istotnie zostały sformułowane różnie pod względem gramatycznym, co może "pozornie" świadczyć o tym, że dotyczą dwóch różnych spraw, czyli dwóch różnych stanów faktycznych. Tymczasem tak nie jest, a zdaniem sądu, skarżąca Spółdzielnia, kolejnym wnioskiem próbuje podważyć merytorycznie decyzję z 26 lutego 2024 r.

W pierwszym wniosku skierowano do organu pytanie dotyczące interpretacji pojęcia "bezpośredniego spożycia" w kontekście serów w blokach o bardzo zróżnicowanej masie od 1 kg do 25 kg pakowanych w opakowania jednostkowe w postaci owijek. Spółdzielnia scharakteryzowała przedmiotowe owijki jako opakowanie wykonane z elastycznego materiału (tworzywa sztucznego), którego kształt łatwo ulega zmianie po dodaniu lub usunięciu produktu spożywczego, zaprojektowane w sposób umożliwiający bezpośrednie spożycie produktu spożywczego z opakowania poprzez łatwe rozerwanie lub przecięcie jego materiału, zawierające produkt spożywczy nadający się do bezpośredniego spożycia bez konieczności jakiejkolwiek dodatkowej obróbki (sery). Istota zapytania sprowadzała się do wyjaśnienia czy na interpretację pojęcia bezpośrednie spożycie ma wpływ masa produktu czy też liczba sugerowanych porcji w takim opakowaniu. Z opisu owijki dokonanego przez samą Spółdzielnię wynika, że jest to rodzaj opakowania który umożliwia bezpośrednie spożycie produktu jak i sam produkt umieszczony w owijce – ser nadaje się do bezpośredniego spożycia bez konieczności dodatkowej obróbki.

W merytorycznej decyzji z 26 lutego 2024 r. organ stwierdził, że o bezpośrednim spożyciu nie decyduje liczba sugerowanych porcji produktu pakowanego lecz projekt opakowania. Oceniono, że Spółdzielnia pakując sery w blokach i kawałkach o zróżnicowanej masie od 0,2 kg do 20 kg w owijki wykonane z elastycznych tworzyw sztucznych oraz sery tarte o masie od 0,1 kg do 2 kg, pakowane w opakowania jednostkowe w postaci paczek wykonanych z elastycznych tworzyw sztucznych jest zobowiązana do ponoszenia opłaty produktowej.

Skarżąca Spółdzielnia nie skorzystała z odwołania od tej decyzji a zamiast tego złożyła do organu kolejny wniosek. Tym razem wniosła o uznanie za prawidłowe jej stanowiska, że ser w bloku i kawałku o masie powyżej 0,300 kg zapakowany w owijkę wykonaną z elastycznego materiału nie stanowi produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, a zatem nie jest ona zobowiązana do ponoszenia opłaty produktowej. We wniosku tym nie zmieniono cech opakowania – owijki, natomiast wskazano w sposób bardziej konkretny (nie na zasadzie przedziału wagowego) masę produktu (sera) do niej pakowanego. We wniosku tym posługując się masą produktu Spółdzielnia wywiodła, że taki produkt nie jest przeznaczony do bezpośredniego spożycia.

W ocenie sądu, rację mają organy, że w obydwy wnioskach mamy do czynienia z tym samym rodzajem opakowania w postaci owijki – co potwierdzają wizualizacje opakowania dołączone do wniosków. To rodzaj opakowania stanowił podstawę rozstrzygnięcia decyzji merytorycznej. Zmiana wniosku polegająca na wskazaniu konkretnej masy sera bez zmiany cech opakowania nie może świadczyć o tym, że mamy do czynienia z nową sprawą nie rozstrzygnięta decyzją z 26 lutego 2023 r. Bez znaczenia w sprawie pozostaje argument dotyczący tego, że decyzja milczy w zakresie braku spełnienia przez ser w bloku o masie powyżej 0,300 kg przesłanek produktu jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Jak już wywiedziono bowiem powyżej decyzja merytoryczna zawiera stwierdzenie, że to nie masa produktu czy też liczba jego jednostkowych porcji świadczy o tym, czy jest to produkt jednorazowego użytku przeznaczony do bezpośredniego spożycia, lecz rodzaj opakowania (nota bene jak słusznie zauważa Kolegium masa sera wskazana w drugim wniosku mieści się w przedziale wagowym określonym w pierwszym wniosku). Nie można zatem przyjąć, że wnioski dotyczą różnych stanów faktycznych. Drugi wniosek Spółdzielni, jak słusznie zauważa Kolegium, stanowi w istocie polemikę z merytorycznym stanowiskiem organu wyrażonym w decyzji z 26 lutego 2023 r. Taka polemika byłaby dopuszczalna w postępowaniu odwoławczym z którego Spółdzielnia nie skorzystała. Inicjowanie kolejnego postępowania w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać ewentualnie błędną decyzję. W świetle powyższego stwierdzić należy, że odmówiono wszczęcia postępowania bez naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.

Z tych względów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).