Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1450/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1421/21 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2021 r. znak: DOA.7110.213.2020.JWO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1421/21, oddalił skargę A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: GINB) z 17 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 maja 2020 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a., w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) dalej: p.b., po przeprowadzeniu postępowania z wniosku H. B. i A. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o nr [...] z dnia 10 grudnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], która następnie decyzją Starosty [...] o nr [...] z dnia 17 stycznia 2013 r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

GINB rozpoznając odwołania wniesione przez wnioskodawców od ww. decyzji utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 17 maja 2021. Organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana inwestycja polega na budowie [...] turbiny elektrowni wiatrowej oznaczonej, jako [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą: budowa drogi dojazdowej i placu montażowego, budowa fundamentu i montaż elektrowni wiatrowej. Całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, wysokość wieży w głowicy wynosi 101,5 m, zaś średnica wirnika 93,0 m, zaś moc znamionowa jednostki wytwórczej [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co też w niniejszej sprawie inwestor uczynił. Z uwagi na powyższe decyzja Starosty [...] nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Następnie organ odwoławczy powtórzył za Wojewodą [...] ustalenia dotyczące objęcia działki nr ew. [...] w [...] ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z 29 września 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...], [...] w gminie [...] (dalej: m.p.z.p.), który został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Gdańsku z 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 197/13, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2015 r, sygn. akt II OSK 2071/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Podstawą stwierdzenia nieważności ww. uchwały był w ocenie Sądu fakt sporządzenia załącznika graficznego do planu w skali 1:5000, a wiec w skali dopuszczalnej tylko wtedy, gdy m.p.z.p. został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. WSA w Gdańsku uznał, iż uchybienie to stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego. GINB wskazał, że stwierdzenie nieważności m.p.z.p. nie wpływa w sposób automatyczny na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawdzając zgodność inwestycji z m.p.z.p. organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 1, 3 m.p.z.p., w granicach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] ustalono przeznaczenie terenu: tereny rolne przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych, dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych, z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 3 października 2011 r. ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Analiza sprawy nie wykazała, by inwestycja rażąco naruszała ustalenia wynikające z tej decyzji, zatem kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko została poddana rzetelnej ocenie. GINB ustalił ponadto, że sprzeciwu wobec proponowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie wniósł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ani Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. Inwestor uzyskał również decyzję Starosty [...] z 5 maja 2009 r., w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Inwestycja nie narusza także r.w.t, a sam projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961) tj. braku zachowania minimalnych odległości od zabudowy mieszkalnej organ stwierdził, że przepisy te nie miały zastosowania. Powoływana ustawa weszła w życie z dniem 16 lipca 2016 r., a więc po ok. 4 lata od wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z 10 grudnia 2012 r. Także zarzut braku informacji dotyczących wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie został przez GINB uznany, gdyż z akt sprawy wynika, że obwieszczenie Starosty [...] z 10 grudnia 2012 r. umieszczono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] dnia 10 grudnia 2012 r., a z informacji na stronie internetowej wynika, że wskazane obwieszczenie opublikowano w BIP Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 11 grudnia 2012 r.

Skargę na ww. decyzję wniósł A. N. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z 10 grudnia 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów, w sytuacji gdy przepisy te ustanawiają obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., jako przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a finalnie warunkującą ważność wskazanego rodzaju decyzji, w sytuacji gdy uchwala w sprawie uchwalenia m.p.z.p. została unieważniona wyrokiem sądu; oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, gdy prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie m.p.z.p., co stanowiło zagadnienie wstępne; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], mimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności m.p.z.p.; naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., poprzez pominięcie związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2071/13, które miało wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że w sprawie nie naruszono prawa materialnego oraz przepisów postępowania, dlatego skarga zasługiwała na oddalenie. Decyzja podlegająca sprawdzeniu w ocenie Sądu została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym rozstrzygnięciem. Poprawnie określa jej adresata, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Nie była także w dniu wydania niewykonalna i nie jest trwale niewykonalna. Brak jest ponadto przepisu szczególnego, na podstawie którego należałoby stwierdzić jej nieważność.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska strony skarżącej w zakresie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany był weryfikowany pod kątem zgodności przyjętych w nim rozwiązań z przepisami m.p.z.p., która to uchwała została następnie wyeliminowana wyrokiem WSA w Gdańsku z 8 maja 2013 r., z obrotu prawnego. W całości podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego, że stwierdzenie nieważności m.p.z.p., w oparciu o który wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz do jej wzruszenia.

Za niezasadny WSA w Warszawie uznał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a przez pominięcie zaleceń i poglądów zawartych w wyroku NSA z dnia 27 października 2015 r. i wyjaśnił, że sprawa rozstrzygnięta ww. wyrokiem nie jest tożsamą ze sprawa rozpatrywaną przez Wojewodę [...] oraz GINB z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i w związku z tym nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania wiążących te organy.

W zakresie naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., w ocenie Sądu wojewódzkiego GINB dokonał prawidłowej oceny inwestycji wykazując, że zarówno z projektu budowlanego jak i z decyzji Wójta Gminy [...] z 3 października 2011 r. wynika, że projektowane przedsięwzięcie nie naruszało ustaleń kontrolowanej decyzji. Decyzja Starosty [...] nie narusza również wymogów r.w.t. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności m.p.z.p. nie stanowiło dla postępowania o pozwoleniu na budowę zagadnienia wstępnego. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] nr [...] z 10 grudnia 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów p.b., w sytuacji gdy przepisy te ustanawiają obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., jako przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a finalnie warunkującą ważność wskazanego rodzaju decyzji, w sytuacji gdy uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została unieważniona prawomocnym wyrokiem sądu;

II. przepisów postepowania tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z 10 grudnia 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności m.p.z.p. dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowościach [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i poprzedzających go decyzji GINB oraz Wojewody [...], nadto przyznanie kosztów postępowania wg. norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych wcześniej w oparciu o ten plan miejscowy decyzji administracyjnych. Wobec tak postanowionego pytania należy udzielić odpowiedzieć przeczącej.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. Skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 613/11). Należy przy tym również zauważyć, że pojęcie "wzruszenie" jest stosowane w znaczeniu szerokim obejmującym wszystkie tryby pozbawienia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem również stwierdzenie nieważności, jak też w znaczeniu wąskim, które wiąże wzruszalność wyłącznie z uchyleniem decyzji w wyniku zastosowania sankcji wzruszalności (patrz: Barbara Adamiak "Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 2002/9/ str. 16-22).

Przedstawione powyżej stanowisko jest wynikiem przyjęcia tej koncepcji wzruszalności, która wynika ze stanu prawnego normującego tę kwestię w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z treścią art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten i w ogóle ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje więc trybu właściwego do wzruszenia decyzji, odsyłając do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny (patrz: Barbara Adamiak, op. cit.; Justyna Goździewicz-Biechońska "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym", LEX 2011).

Wskazać dodatkowo należy, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a więc w przepisie, który reguluje podobną sytuację, co art. 147 § 2 p.p.s.a., czyli następstwa, dla postępowań indywidualnych, wyeliminowania z systemu prawa normy prawnej stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosuje się sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Pojęcie wzruszalności, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., należy więc rozumieć w znaczeniu wąskim.

W konsekwencji, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jest możliwe gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast - jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15).

Warto zwrócić uwagę na to, że powyższe stanowisko umacniają rezultaty wykładni systemowej. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 u.p.z.p. wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego (por: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16 oraz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08).

Natomiast kwestia, czy ocena skutków takiej sytuacji faktyczno-prawnej jest możliwa w trybach wzruszenia, do których odsyła art. 147 § 2 p.p.s.a., nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W tej sytuacji jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sąd pierwszej instancji, który zasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie może stanowić, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie unormowań tego planu, bowiem tryb nieważnościowy, w odniesieniu do okoliczności polegającej na stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, jak wynika z poprzedzających rozważań, nie jest przewidziany w art. 147 § 2 p.p.s.a.

Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że weryfikacja kwestionowanej decyzji w ramach postępowania nieważnościowego odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili jej wydania. Zatem nie mogą mieć w sprawie zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które weszły w życie cztery lata po wydaniu kwestionowanej decyzji. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, powoduje, że znajdują one również zastosowanie do oceny prawidłowości badanej decyzji. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Odnosząc się zaś wprost do treści zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie został prawidłowo sformułowany, albowiem wskazano w nim na obrazę "art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 10.12.2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego" - gdy tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien dotyczyć naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zatem skarżący kasacyjnie powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Tego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego skutecznie nie uczyniono w realiach tej sprawy. Nie powołano również jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Dodatkowo należy także podnieść, że przywołany w zarzucie naruszenia prawa procesowego przepis z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest przepisem procesowym lecz przepisem prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej k.p.a. Zatem i w tym zakresie dokonano nie tylko błędnego zakwalifikowania naruszonej normy do przepisów prawa procesowego ale także zarzut ten nie został poprawnie sformułowany zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W tych warunkach, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegający na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 10 grudnia 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z 29 września 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowości [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia 16 października 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazują bowiem, iż decyzja, której dotyczy wniosek skarżącego, winna być wyeliminowana w ramach postępowania nieważnościowego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając jednak na uwadze pogląd, który został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych rozważaniach nie można uznać zasadności tych zarzutów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie oddalił wniosek [...] Sp. z o.o. siedzibą w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.