Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1881/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. i F. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1140/21 w sprawie ze skarg E. N. i F. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 marca 2021 r. nr DO.1.7614.211.2020.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2013 r., znak WG-V.7533.37.6.2012.AM, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. N. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i na rzecz F. N. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. oddalił skargi E. N. i F. N. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 marca 2021 r. nr DO.1.7614.211.2020.JS w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."), decyzją z 26 czerwca 2013 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat B., prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0475 ha, zajętej pod drogę publiczną -powiatową nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. N.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 30 marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Następnie Minister stwierdził, że 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego: - w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie, właścicielami nieruchomości są E. N. i F. N. Organ odwoławczy wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.) droga publiczna oznaczona jako droga zamiejska nr [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich; art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., droga nr 03753, jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, obecnie oznaczoną jako droga numer [...] (uchwała [...]); opinii geodezyjnej z dnia 4 listopada 2016 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez Wojewodę Podlaskiego, z której wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. grunt stanowiący działkę nr [...] (wydzieloną z działki nr [...]) był zajęty pod drogę publiczną.

Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: protokołu zdawczo-odbiorczego z 29 stycznia 1999 r. z którego wynika, że droga publiczna nr [...] relacji: [...] została przekazana Zarządowi Powiatu w B. przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych w Warszawie; -protokołu z 23 października 1998 r. Nr 3/4/ZD/98 odbioru częściowego robót na terenie gminy B. oraz zestawienie ilości robót Nr 3/2/K/98 wykonanych przy bieżącym utrzymaniu dróg w październiku 1998 r., z których wynika, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] zostały wykonane prace modernizacyjne; rachunku uproszczonego Nr 17/98 z 26 października 1998 r. wystawionego przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych B. Zarząd Dróg w B. na rzecz Urzędu Gminy w B. za jesienne profilowanie dróg wojewódzkich o nawierzchni żwirowej, według protokołu nr 3/4/ZD/98; wykazów stanu drogi o przebiegu [...] z których wynika, że w 1988 r. i 1991 r. na przedmiotowej drodze wykonano liniowe roboty nawierzchniowe (w tym m.in. budowę chodnika). Zdaniem organu, władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego wywiedli F. N. i E. N.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd I instancji za niesporne uznał, że działka co do której toczy się postępowanie stanowi własność osób fizycznych. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. (własność). Skarżący kwestionują natomiast że doszło do zajęcia części przedmiotowej nieruchomości przez Gminę w określonych granicach jak i zaprzeczają wykonywaniu władztwa nad tą częścią nieruchomości przez podmiot publicznoprawy. Twierdzą, że istnieje ogrodzenie na działkach [...] i [...], że uprawiają część działki. Poza tym zarzucają wadliwość w sposobie przeprowadzenia postępowania administracyjnego (oględzin), co miało wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Sąd I instancji przyjął, że organ na podstawie zebranych dowodów miał prawo uznać, iż zostały spełnione przesłanki do nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Na potrzeby niniejszego postępowania została sporządzona mapa, którą przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, która stanowi dowód z dokumentu urzędowego. Mapa ta stanowi załącznik do opinii geodezyjnej A. G. W opinii tej wykazano, z powołaniem się na konkretne dokumenty że obecny przebieg drogi odpowiada stanowi z grudnia 1989 r. Jak wskazuje biegła działka nr [...] obejmuje wyłącznie elementy infrastruktury drogi, tj. rów w całości, na pewnych fragmentach pobocze, jezdnia i częściowo przepust pod korpusem drogi. Potwierdza to pismo Zarządu Powiatu B. z 14 stycznia 2014 r., z mapą (k 14 akt adm.). Nie przeczy temu okoliczność związana z wycinką przez właściciela drzew (pismo Powiatowego Zarządu Dróg z 19 stycznia 2011 r.). Z pisma tego wynika bowiem, że przedmiotem wycinki były drzewa przy drodze na odcinku [...] rosnące na skarpie wewnętrznej i zewnętrznej oraz rowie. Za oczywiste Sąd I instancji uznał przy tym, że skoro w dacie wycinki nieruchomość formalnie stanowiła własność osób fizycznych to tylko ono mogli uzyskać zgodę na wycinkę. WSA uznał, że wbrew temu co wywodzą skarżący nie ma w aktach dowodu na istnienie ogrodzenia z drutu kolczastego. Dołączone do pisma z 11 stycznia 2013 r. zdjęcia obrazują drogę, rów i rosnące przy drodze drzewa. Poza tym w aktach sprawy znajduje się dokumentacja dotycząca wykonywania na zlecenie Gminy prac w październiku 1998 r. z której wynika, że prace te zostały wykonane m.in. na drodze [...]. Dla wykazania władztwa nie jest zaś konieczne wykazywanie że było ono wykonywane na konkretnej działce ewidencyjnej. Wystarczy, że udowodnione zostanie że podmiot publicznoprawny sprawował je na całym odcinku drogi publicznej. Stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na drogę publiczną odzwierciedla mapa sporządzona do opinii geodety A. G. Organ dopuścił dowód z opinii A. G. a skarżący mimo, że opinia ta jest dla nich niekorzystna nie przedstawili, poza własnymi twierdzeniami, kontrdowodu. Doprowadziło to do sytuacji w której nie ma podstaw do uznania, że opinia ta nie jest wiarygodna, nie odzwierciedla stanu geodezyjnego na gruncie na datę 31 grudnia 1998 r. Choć istotnie organ nie odniósł się do kwestii ogrodzenia, to w ocenie Sądu I instancji okoliczność ta nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Z żadnego bowiem dokumentu czy zdjęć nie wynika aby to ogrodzenie istniało i powodowało brak podstaw do przyjęcia, że sporny pas gruntu nie pozostawał we władztwie Gminy jako element drogi publicznej. Podobną ocenę należy zastosować do kwestii uprawy spornego pasa gruntu przez właścicieli.

WSA wskazał, że co do kwestii związanej z przeprowadzonymi czynnościami ustalenia faktycznego zakresu zajętości pasa drogowego z 17 września 2012 r. to w aktach sprawy brak jest protokołu z tych czynności a nawet gdyby były to i tak były to czynności sprzed wszczęcia niniejszego postępowania (wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu 23 listopada 2012 r.), co zresztą potwierdzają sami skarżący w skardze str. 3.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli F. N. i E. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. polegające na:

a) nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, polegające na:

- całkowitym pominięciu twierdzeń i dowodów (w tym wniosków o przeprowadzenie przez organ określonych dowodów z: oględzin, zeznań świadków, opinii biegłego, pisemnych oświadczeń składanych przez osoby trzecie) zgłaszanych przez F. N. i E. N., które były składane w celu wykazania faktów mających istotne znaczenie w sprawie, a mające potwierdzić następujące fakty: istnienia na nieruchomości oznaczonej działce o nr [...] (obecnie [...]) ogrodzenia z lat 50 tych, które wyklucza, aby na dzień 31 grudnia 1998 r. działka o nr [...] była zajęta pod drogę publiczną; władania przez skarżących całą nieruchomością oznaczoną nr geod. działek nr [...] — obecnie o nr [...]; przebiegu granic pasa drogowego przylegającego do działki o nr [...], a następnie wydzielonego z działki o nr [...] i oznaczonego obecnie działką o nr [...],

- dokonaniu ustaleń w sprawie wyłącznie w oparciu o dokumenty i oświadczenia złożone przez wnioskodawcę — Zarząd Powiatu w B. z jednoczesnym pominięciem dowodów (w tym wniosków o przeprowadzenie określonych dowodów) i oświadczeń składanych przez skarżących, jak też całkowite pominięcie faktu kwestionowania przez skarżących opinii geodezyjnej z 4 listopada 2016 r. (m.in. pismo odwołujących się z 7 stycznia 2017 r.), w którym szczegółowo wskazano powody kwestionowania tej opinii, jak też wnioskowano o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków,

- samodzielne poszukiwanie przez Sąd argumentów przemawiających za oddaleniem skarg, pomimo tego, że argumenty te w ogóle nie były przedmiotem oceny organów obu instancji, a Sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych co do rozstrzygania sprawy, lecz powinien badać legalność wydanych aktów administracyjnych,

- wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego i wydania decyzji, pomimo tego iż organ nie wyczerpał środków dowodowych, w sytuacji istnienia niewyjaśnionych, istotnych okoliczności, które były podnoszone wielokrotnie przez skarżących, tj. nie przeprowadził oględzin nieruchomości, nie odniósł się do oświadczeń składanych przez osoby trzecie, nie przeprowadził rozprawy, ani nie przesłuchał świadków na okoliczność: istnienia na działce o nr [...] (obecnie [...]) od lat 50 tych ogrodzenia, władania całą działką o nr [...] (obecnie [...]) wyłącznie przez skarżących, przebiegu na dzień 31 grudnia 1998 r. pasa drogowego przylegającego do działki o nr [...] - zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe cechuje się oceną materiału w nim zgromadzonego w sposób wybiórczy, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżących,

- sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegających na przyjęciu, że:

• opinia A. G. stanowi w zasadzie niezaprzeczalny dowód tego, że obecny przebieg drogi odpowiada stanowi z grudnia 1989 r., pomimo tego, ze opinia ta jest niepełna, niejednoznaczna, opiera się na pewnego rodzaju domysłach (między innymi stwierdzenie, że skoro pomierzone i naniesione na mapę zasadniczą szczegóły terenowe znajdują się na jednej części działki nr [...] to nie wyklucza to ich faktycznego istnienia wzdłuż jej całej zachodniej granicy) i w żaden sposób nie odnosi się do twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez skarżących,

• w opinii A. G. wykazano, z powołaniem się na konkretne dokumenty, że obecny przebieg drogi odpowiada stanowi z grudnia 1998 r., chociaż we wskazanej opinii nie powołano się na takie dokumenty, które przedstawiałyby przebieg drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. W rzeczywistości dokumenty, na które powołuje się A. G. dotyczą późniejszego okresu (2012 r.) i zostały zakwestionowane przez skarżących, a ponadto nie odnoszą się do działki o ówczesnym nr geod. [...],

• mapa, którą przyjęto do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, na którą powołuje się w opinii geodezyjnej z dnia 4 listopada 2016 r. A. G. stanowi dowód z dokumentu urzędowego, chociaż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie odzwierciedla ona stanu jaki istniał na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie może stanowić dowodu zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną,

• skarżący nie przedstawili żadnego "kontrdowodu" w stosunku do dowodu z opinii A. G., pomimo tego, że skarżący w celu zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie udali się do siedziby organu drugiej instancji a następnie szczegółowo ustosunkowali się do opinii A. G. w piśmie z 7 stycznia 2017 r., wnosząc jednocześnie o przyjęcie pisemnych oświadczeń osób trzecich (oświadczenia były złożone do akt przed organem pierwszej instancji) - ewentualnie wnieśli o przesłuchanie tych osób w charakterze świadków i umożliwienie zadania pytań przez strony postępowania, a dodatkowo w toku całego postępowania przed organami obu instancji skarżący wnosili o przeprowadzenie określonych dowodów m.in. z: oględzin, opinii biegłego, co zostało w całości przez te organy pominięte i przemilczane w uzasadnieniu wydanych decyzji,

• organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, a ocena tych dowodów nie nosi cech dowolności, podczas gdy wszystkie dowody, oświadczenia, twierdzenia i wnioski dowodowe skarżących zostały przez organy pominięte, a przy tym organy w żaden sposób nie uzasadniły przyczyn ich pominięcia, w uzasadnieniu decyzji brak jakiegokolwiek wywodu w tej kwestii,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę dokumentu w postaci opinii geodezyjnej, jak też pozostałej dokumentacji zgromadzonej przez organy w toku postępowania administracyjnego, z których to dokumentów bezpośrednio nie wynika, aby działka oznaczona nr [...] (poprzednio działka o nr [...]) była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną — powiatową nr [...], czy też pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bowiem wskazane dokumenty nie odnoszą się do stanu jaki istniał konkretnie na dzień 31 grudnia 1998 r., a powstały długo po tej dacie,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w następstwie błędnego przyjęcia, że zostało udokumentowane wykonywanie władztwa publicznego na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] (obecnie [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. i wykazany został stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, a zatem błędne przyjęcie że zostały spełnione przesłanki konieczne dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności w trybie tego artykułu, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie jest niepełny i wymaga uzupełnienia (m.in. zbadania faktu istnienia na działce [...] - obecnie [...] ogrodzenia, dokonania oględzin nieruchomości i przesłuchania wnioskowanych świadków), co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skarg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

I tak koronny zarzut skargi kasacyjnej wskazuje, że w sposób wadliwy oparto zaskarżony wyrok na materiale dowodowym pomijającym oświadczenia i dowody zaoferowane przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, w szczególności dokumentację fotograficzną, obrazującą sporną działkę, wniosek o przeprowadzenie jej oględzin, a także wnioski o przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych, w tym dowody z zeznań świadków, opinii biegłego i wreszcie z zeznań stron postępowania. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są zobowiązane zatem do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności, a następnie organ zobowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności w kontekście analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.), (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności, pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki.

W badanej sprawie chodzi o stwierdzenie nabycia określonej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepis ten stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Dla zastosowania powyższego przepisu określona nieruchomość lub jej część powinna pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości lub na jej części urządzona droga publiczna. Przy czym, o tym jaka część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną rozstrzyga stan urządzenia tej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. Tylko w takiej sytuacji wypełnione pozostają przesłanki ww. przepisu i organ administracji może stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. określona nieruchomość, w takim zakresie w jakim w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona była na niej droga publiczna, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż działka należąca do skarżących sąsiaduje z istniejącą drogą publiczną, a zarządca drogi jeszcze w latach 80-tych ubiegłego wieku prowadził na niej czynności o charakterze konserwacyjno-naprawczym, m.in. przy jej wyrównywaniu. Z przedłożonych w sprawie dokumentów tyczących urządzenia i funkcjonowania tej drogi nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, jaki był jej przebieg w miejscu, gdy droga ta gdy zbliżała się do należącej do skarżących działki.

Ze znajdujących się w aktach dokumentów nie wynika, aby sporna działka stanowiła element drogi publicznej. Jedynym bezpośrednim dowodem na okoliczność przebiegu drogi publicznej w zbliżeniu do nieruchomości skarżących jest opinia geodezyjna sporządzona przez powołanego biegłego geodetę – A. G.

Kwestia ta wymagała zatem pogłębionych ustaleń w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozważony w sposób odpowiadający dyrektywom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Istotne w powyższym zakresie pozostaje spostrzeżenie, iż właściciele ww. nieruchomości kwestie związane ze sposobem zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości podnosili już przy wszczęciu postępowania w 2012 r., wnosząc m.in. o oględziny przedmiotowego terenu i przesłuchanie świadków, załączając oświadczenia świadków do akt sprawy. Dowody te, mimo trwającego blisko dziesięć lat postępowania administracyjnego, nigdy nie zostały przeprowadzone. Trafnie w takiej sytuacji wskazali skarżący, iż materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną wyrokowania, został zebrany i oceniony w sposób, który nie odpowiada wymaganiom art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalonego w ten sposób stanu faktycznego sprawy jako podstawy faktycznej wyrokowania i oddalenia skarg stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej.

Nadmienić należy, że prawo inicjatywy dowodowej stron nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7).

W powyższym kontekście niezasadne są uwagi zamieszczone w zaskarżonym wyroku o niezasadności stanowiska skarżących. Organ bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia zaoferowanych przez skarżących dowodów. Ich przeprowadzenie dawało możliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Dopiero konfrontacja dowodów wnioskowanych przez skarżących z dowodami, na które powołał się zarządca drogi powiatowej, w warunkach o których stanowią przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dawała możliwość prawidłowego zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze, iż w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia dyspozycji art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r, stanowiącego materialnoprawną podstawę załatwienia sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za uzasadniony.

Uznając w powyższej sytuacji, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a przyjmując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.). Stosownie do okoliczności sprawy przeprowadzi dowody wnioskowane przez skarżących oraz z jednakową uwagą dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy wynikających z przeprowadzonych dowodów, uwzględniając przy tym dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Proces gromadzenia i oceny dowodów przekonująco uzasadni, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy zdecyduje o wypełnieniu przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 u.p.w.( vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1452/22).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

[pic]