Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 794/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 273 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145 par.1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Informacją roczną z 10 kwietnia 2018 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566 z późn. zm.) ustalił podmiotowi Urząd Gminy Oświęcim, na podstawie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], za okres 1 stycznia 2018r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 36 zł za zrzut oczyszczonych wód opadowych do [...] za pomocą projektowanego wylotu w miejscowości Oświęcim.

Prezydent Miasta Oświęcimia, działając poprzez Urząd Miasta Oświęcim, na podstawie art. 273 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, wniósł reklamację od ustalenia opłaty stałej w powyższej informacji rocznej, kwestionując zasadność oraz wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], [...] (informacja roczna znak [...] z dnia 10.04.2018 r.). Zarzucił, że przedmiotowa opłata dotyczy pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] czerwca 2016r. wydanego przez Marszałka Województwa Małopolskiego, które zostało udzielone w związku planowaną inwestycją dotyczącą projektowanego Parku miejskiego na terenie Bulwarów w Oświęcimiu. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa inwestycja nie została zrealizowana, bezzasadne jest naliczanie opłaty stałej za usługi wodne w tym zakresie.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502) określił podmiotowi Urząd Miasta Oświęcim, na podstawie decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], za okres 1 stycznia 2018r. - 31 października 2018r. opłatę stałą w wysokości 36 zł za zrzut oczyszczonych wód opadowych do [...] za pomocą projektowanego wylotu w miejscowości Oświęcim. Opłatę należy uiścić w czterech ratach.

Decyzja ta została sprostowana postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 czerwca 2018 r., co do sentencji ww. decyzji w ten sposób, że zamiast "za okres 1 stycznia 2018r. - 31 października 2018r." winno być "za okres 1 stycznia 2018r. – 31 grudnia 2018r.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 4 maja 2018 roku, z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Urząd Miasta Oświęcim złożył reklamację od ustalonej opłaty stałej, w której informuje, że urządzenie wodne służące do odprowadzania wód nie zostało wybudowane, zatem nie doszło do rzeczywistego odprowadzenia wód.

PGWWP Zarząd Zlewni w [...] nie uznało reklamacji w/w Gminy. Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". W myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej przewidziano kwotę 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymizujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych w ilości określonej w tym pozwoleniu. Z przepisu art.271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Dla wyjaśnienia istoty opłaty stałej ważna jest jej funkcja, która, jak już wspomniano, stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i tylko powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wód opadowych możliwych do wprowadzenia w jednostce czasu do wód odpowiadać będzie funkcji tej opłaty.

Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymizuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym naliczenie opłaty stałej jest zasadne.

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 36 zł za zrzut oczyszczonych wód opadowych do [...] za pomocą projektowanego wylotu z pow. 0,12 ha z terenu ul. [...] w miejscowości Oświęcim w ilości 39 l/s.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0.03900000 m3/s.

Zgodnie z art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, kwoty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych.

Prezydent Miasta Oświęcimia wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję, domagając się jej uchylenia, podtrzymując argumenty zawarte w reklamacji.

Wskazał, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód:

wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 w/w ustawy opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Przedmiotowa opłata dotyczy pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia [...] czerwca 2016r. wydanego przez Marszałka Województwa Małopolskiego, które zostało udzielone w związku planowaną inwestycją dotyczącą projektowanego Parku miejskiego na terenie Bulwarów w Oświęcimiu. Z uwagi na fakt, że inwestycja nie została rozpoczęta i żadne wody opadowe nie są odprowadzane do wód, jest bezzasadne naliczanie opłaty stałej za usługi wodne w tym zakresie. Zgodnie z art. 271 ust.4 pkt 1 ustawy Prawo wodne "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód:

wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast

- ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3 /s, odprowadzanych do wód".

Skarżący nie wniósł zastrzeżeń do sposobu naliczania opłaty, tylko do wysokości opłaty. Ponieważ zaplanowane przedsięwzięcie nie zostało rozpoczęte, dlatego ilość odprowadzonych wód opadowych wynosi 0 m3/s. Sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego nie powinien być podstawą do naliczania opłaty stałej za usługi wodne. W świetle obowiązujących przepisów prawnych brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących tej kwestii. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych w ilości określonej w pozwoleniu nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Zgodnie z art.271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym , co oznacza, że podmiot legitymizujący się ważnym pozwoleniem obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi z niego wynikające. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych w ilości określone w tym pozwoleniu. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie przystąpił do realizacji praw wynikających z pozwolenia jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez ten podmiot. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity opublikowany w Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "P.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i podlega uchyleniu.

Zgodnie z art. 273 ust. 8 ustawy Prawo wodne (Dz.U z 2017 r., poz. 1566) od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ponieważ od decyzji wydanej w tym trybie nie przysługują żadne środki zaskarżenia, skargę należało uznać za dopuszczalną, bez konieczności wyczerpania jakiegokolwiek trybu przedskargowego.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 36 zł za zrzut oczyszczonych wód opadowych do [...] za pomocą projektowanego wylotu w miejscowości Oświęcim. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego.

Z okoliczności sprawy, w tym z treści pozwolenia wodnoprawnego, wynika że udzielono go w związku z inwestycją pn. "Budowa Parku miejskiego na terenie Bulwarów w Oświęcimiu".

Z wyjaśnień skarżącego z kolei wynikało, że inwestycja ta nie została rozpoczęta i żadne wody opadowe nie są odprowadzane do wód (ilość odprowadzonych wód opadowych wynosi 0 m3/s).

Nie zaprzeczając tym okolicznościom organ uznał jednak, że zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej za zrzut oczyszczonych wód opadowych do [...], stojąc na stanowisku, że jej wystarczającą podstawą jest samo ostateczne pozwolenie wodnoprawne, a takie w niniejszej sprawie zostało wydane.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił, uznając za zasadne zarzuty skargi.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566 z późn. zm.) oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Przedmiotem zarzutów rozpoznawanej skargi ani też wcześniej przedmiotem reklamacji nie była kwestia sposobu naliczenia opłaty stałej, niekwestionowanej w istocie przez skarżącego, ale w samej zasadzie jej ustalenia. Sprowadza się w istocie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do jej ustalenia.

Przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów tej ustawy odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne z 2017 r.). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne w przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3).

Stosownie do art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne z 2017 r. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W przepisie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Natomiast w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2017 r., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3.

W ocenie Sądu z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne z 2017 r. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Zdaniem Sądu z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty.

Taka wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., sygn. akt K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy - Prawo wodne z 2001 r., które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.

Odnosząc przedstawione rozważania do niniejszej sprawy sąd podkreśla, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych z nawierzchni przebudowanego odcinka ulicy [...] w ilości 39 l/s. Opisując zakres korzystania z wód w pozwoleniu wskazano, że wody opadowe ze wskazanego obszaru wprowadzane będą poprzez wylot kanalizacji opadowej, opisany co do parametrów i umiejscowienia w pkt II pozwolenia wodnoprawnego.

Z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że ściśle określone urządzenia wodne miały dopiero powstać. Natomiast z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że inwestycja związana ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym nie została rozpoczęta; żadne wody opadowe nie są odprowadzane do wód.

Okolicznościom tym nie zaprzeczył organ, nie podejmując również żadnych czynności mających na celu weryfikację ww. twierdzeń skarżącego. Organ poprzestał bowiem na ustaleniu, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych, co jest – zdaniem organu - wystarczające do ustalenia opłaty za taką usługę wodną, niezależnie od tego, czy faktycznie następuje odprowadzanie tych wód do odbiornika [...].

Tymczasem dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych konieczne było ustalenie, czy wody są odprowadzane wylotem do [...].

Tych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ nie wyjaśnił, choć od ich ustalenia zależała możliwość określenia opłaty.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nawet bez analizy okoliczności wynikających z jego treści, nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Pomimo tego bowiem, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych do [...]. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne z 2017 r. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W następstwie tego ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji z dnia 10 kwietnia 2018 r., udzielonej mu przez organ.

Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., winien się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z planowaną inwestycją, objętą pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] czerwca 2016 r., doszło do realizacji wylotu kanalizacji opadowej, jak w pkt II pozwolenia wodnoprawnego i czy doszło do wprowadzania do [...] oczyszczonych ścieków opadowych, jak w pkt IV pozwolenia wodnoprawnego, czy też nie, jak twierdzi skarżący. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a..

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a..

O kosztach postępowania sądowego Sąd nie orzekł wobec braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie.