Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1338/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 165
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.19, art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 2 i 3, art. 110 § 1, art. 123, art. 126, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. i Stowarzyszenia B. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 835/21 w sprawie ze skarg A., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Stowarzyszenia B. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia C. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2021 r. nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., IV SA/Wa 835/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej:GDDKiA ) Stowarzyszenia B. z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia C. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 18 lutego 2021 r., nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia:

1/ uchylił zaskarżoną decyzję,

2/ zasądził od GDOŚ na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 2 lipca 2015 r. GDDKiA wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w X. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonego w nim przedsięwzięcia. Pismem z 11 maja 2017 r. RDOŚ poinformował GDOŚ, że ze względu na fakt, iż realizacja planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania Y. Y., pełniącego funkcję RDOŚ w X., na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia sprawy. Postanowieniem z 31 maja 2017 r., GDOŚ w oparciu o art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w Białymstoku do załatwienia niniejszej sprawy.

Decyzją z 24 listopada 2017 r., RDOŚ w Białymstoku określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez GDDKiA do realizacji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] GDOŚ zaskarżoną decyzją z 18 lutego 2021 r. orzekł o uchyleniu decyzji RDOŚ w Białymstoku i umorzeniu postępowania prowadzonego przed tym organem.

W uzasadnieniu wskazał, że Y. Y. nie był stroną postępowania prowadzonego przez RDOŚ w X., bowiem działka, której był współwłaścicielem, znajduje się poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji. Z tego też względu przedsięwzięcie to nie ma wpływu na prawo własności tej nieruchomości. Zdaniem GDOŚ, hipotetyczne przeświadczenie o potencjalnym wpływie przedsięwzięcia na wartość nieruchomości nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu na podstawie art. 25 k.p.a. W konsekwencji GDOŚ stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania toczącego się przed RDOŚ w Białymstoku jako bezprzedmiotowego. Skutkiem tego rozstrzygnięcia jest zaś konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w X.

Sąd I instancji uznał, że skargi GDDKiA oraz stowarzyszeń na przedmiotową decyzję zasługują na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie, Sąd wskazał, że trafny okazał się zarzut pominięcia przez GDOŚ postanowienia z 31 maja 2017 r. wyznaczającego RDOŚ w Białymstoku do załatwienia niniejszej sprawy, które to orzeczenie pozostaje w obrocie prawnym i którym jest związany. Wynika to z art. 110 § 1 k.p.a. stosowanego odpowiednio do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. W zaskarżonej decyzji GDOŚ nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zupełnie odmiennie ocenił istnienie przesłanek do wyłączenia od rozpoznania sprawy RDOŚ w X. 2017 r. oraz obecnie.

W ocenie Sądu błędny jest również sposób wykładni art. 25 § 1 i 26 k.p.a., zgodnie z którym organ wyższej instancji nie ma możliwości oceny zasadności decyzji organu I instancji o wyłączeniu się od rozpoznania przedmiotowej sprawy, a może jedynie delegować sprawę do wyznaczonego, innego organu. Prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w ramach działania zgodnie z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę może - i powinien - ocenić, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., a w przypadku gdyby doszedł do wniosku, że nie zachodzą - nakazać prowadzenie sprawy przez organ przewidziany do załatwienia sprawy.

Za trafne Sąd I instancji uznał również zarzuty skarg dotyczące wadliwej oceny art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał, że mając na uwadze względy wykładni językowej, logicznej i systemowej, nie sposób przyjąć, że interes majątkowy może być utożsamiany z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Interes majątkowy (w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.), rozumiany jako wpływ rozstrzygnięcia na stan majątku piastuna organu lub osób bliskich wskazanych w tym przepisie, może występować równocześnie z interesem prawnym, jednak zakres stosowania przepisu art. 25 § 1 k.p.a. nie może być ograniczony do przypadków bezpośredniego rozstrzygania o sprawach majątkowych osób wymienionych w tym przepisie, ponieważ stanowi się w nim o sprawie "dotyczącej" interesów majątkowych, a więc odnoszących się do nich, czy mających z nimi związek. Innymi słowy, pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych należy interpretować szeroko, obejmując nim sprawy, których rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio wpływa albo też może wpłynąć w przyszłości na stan majątkowy piastuna organu lub innych osób wskazanych w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że GDOŚ, wydając postanowienie z 31 maja 2017 r., prawidłowo ocenił, że zachodzą przesłanki po stronie RDOŚ w X. do wyłączenia z mocy prawa, a w konsekwencji zgodnie z prawem wyznaczył do rozpoznania sprawy RDOŚ w Białymstoku. Posiadanie przez piastuna organu nieruchomości w bliskiej odległości od planowanego przebiegu trasy szybkiego ruchu w sposób oczywisty determinuje przyjęcie, że sprawa ustalenia warunków środowiskowych dla przedsięwzięcia dotyczyła interesów majątkowych tego piastuna, nawet jeżeli nie był on stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodły A. oraz Stowarzyszenie B. z siedzibą w W.

Stowarzyszenie A., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 26 § 2 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 142 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a/ błędne przyjęcie, że GDOŚ nie mógł zmienić swojego postanowienia z 31 maja 2017 r., podczas gdy ma ono charakter incydentalny i podlega badaniu w postępowaniu odwoławczym,

b/ błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki wyłączenia RDOŚ w X. na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy ten RDOŚ był właściwym organem do rozpoznania sprawy i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, która to decyzja w konsekwencji wydania jej przez RDOŚ w Białymstoku jako organ niewłaściwy jest obarczona wadą nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną,

c/ sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób naruszający zasady prawidłowego konstruowania uzasadnienia poprzez zawarcie w nim sprzecznych ze sobą wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia GDOŚ działanie na podstawie właściwych wytycznych i ocen prawnych,

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wyjście poza przyznane sądom administracyjnym kompetencje ustawowe i samodzielne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy oraz materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy poprzez przyjęcie, że piastun organu mieszkał 1 km od przedmiotowej inwestycji, podczas gdy mieszkał on co najmniej ok. 5 kilometrów od tej inwestycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przeprowadzenia przez Sąd nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i formułowania ocen prawnych na podstawie wadliwie przyjętego stanu faktycznego,

3/ art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

a/ wadliwą ocenę prawną, zgodnie z którą wyłączenie organu administracji publicznej od sprawy dotyczącej "interesu majątkowego" kierownika tego organu następuje w oderwaniu od tego, czy piastun organu jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna była doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi wyłącznie jeśli sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku - w zakresie wynikającym z art. 28 k.p.a. - kierownika organu, który wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego,

b/ pominięcie podczas wyrokowania, znajdującej się w aktach sprawy, opinii prawnej z 6 maja 2019 r., sporządzonej przez dr hab. Z. Z., prof. UKSW (dalej: Opinia) i orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że osoba będąca piastunem organu - RDOŚ w X. nie była stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, a przedsięwzięcie to nie wpływało na jej interesy majątkowe;

4/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez GDOŚ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

a/ jego zastosowanie i uchylenie decyzji I instancji oraz umorzenie postępowania przed RDOŚ w Białymstoku, podczas gdy GDOŚ powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na wydanie decyzji I instancji przez organ niewłaściwy w sprawie,

b/ jego niezastosowanie, co spowodowało częściowe umorzenie postępowania, podczas gdy GDOŚ powinien był uchylić decyzję I instancji i orzec merytorycznie lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując wytyczne co do dalszego orzekania przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą ocenę prawną oraz niewłaściwe normy prawne i pominięcie naruszenia przez organy obu instancji powyższych przepisów,

5/ art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247; dalej: u.u.i.ś) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez GDOŚ art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie i nieodmówienie zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar [...], istnieje wariant alternatywny realizacji przedsięwzięcia i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.; dalej: u.o.p.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą ocenę prawną oraz niewłaściwe normy prawne i pominięcie naruszenia przez organy obu instancji powyższych przepisów.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia od Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Stowarzyszenie B., zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej punktu 1/ sentencji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:

1/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez pominięcie w sformułowanej w zaskarżonym wyroku ocenie prawnej nieprawidłowego niezastosowania przez GDOŚ tego przepisu, co doprowadziło do tego, że organ ten nie odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą ocenę prawną,

2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez przekroczenie granic rozpoznania sprawy i ustalenie, wbrew przyznanym sądowi administracyjnemu kompetencjom ustawowym, błędnego stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nieruchomość posiadana przez piastuna organu - RDOŚ w X. znajdowała się w odległości ok. 1 km od planowanego przebiegu drogi, podczas gdy w rzeczywistości odległość ta wynosiła ponad 5 km, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i uniemożliwiło kontrolę zaskarżonego aktu, ponieważ Sąd zbadał zgodność z prawem błędnego stanu faktycznego, innego niż ten, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji, a w przypadku, gdy NSA nie podzieli zasadności tego zarzutu:

– art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. poprzez wadliwą ocenę prawną, zgodnie z którą wyłączenie organu administracji publicznej od sprawy dotyczącej "interesu majątkowego" kierownika tego organu następuje niezależnie od tego, czy piastun organu jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia "interes majątkowy" wiąże się bezpośrednio z pojęciem interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. i prowadzi do wniosku, że wyłączenie na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. zachodzi wyłącznie, gdy sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji dotyczy interesu prawnego lub obowiązku kierownika organu, który wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że osoba sprawująca funkcję kierownika RDOŚ 1 nie była stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia,

b/ art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 w zw. art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 142 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że:

– GDOŚ nie mógł zmienić swojego postanowienia z 31 maja 2017 r., podczas gdy jest to rozstrzygnięcie incydentalne, które podlega badaniu w toku postępowania odwoławczego, a organy administracji są zobowiązane do badania swojej właściwości na każdym etapie postępowania,

– w sprawie zaistniały przesłanki wyłączenia piastuna organu, o których mowa w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy z uwagi na ich niezaistnienie RDOŚ 1 pozostawał organem właściwym do rozpoznania sprawy, a w rezultacie decyzja wydana przez organ niewłaściwy (RDOŚ w Białymstoku) obarczona była wadą nieważności,

– momentem badania przesłanek wyłączenia organu niższego stopnia przez organ wyższego stopnia jest wydanie postanowienia o wyznaczeniu innego organu podległego organowi do rozpoznania, podczas gdy organ wyższego stopnia nabywa uprawnienie do tej kontroli dopiero w postępowaniu odwoławczym rozpoznawanym na skutek środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do rozpoznania sprawy,

– uznanie, że przesłanki wyłączenia podlegają badaniu przez organ wyższego stopnia, podczas gdy przesłanki zachodzą z mocy prawa, a w konsekwencji nie dochodzi do ich badania, a jedynie do stwierdzenia, czy w okolicznościach sprawy przesłanki wyłączenia w istocie zaistniały,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, która może powodować niekorzystne dla Stowarzyszenia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej,

c/ art. 110 § 1 w zw. z art. 126 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 w zw. art. 26 § 2 pkt 2 zd. 2 w zw. z art. 142 w zw. z art. 14 § 1 (w brzmieniu sprzed 5 października 2021 r.) w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż w sprawie doszło do badania przez GDOŚ istnienia przesłanek wyłączenia organu, o których mowa w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. na etapie wydawania postanowienia z 2017 r. i zmiany tej oceny po upływie czterech lat, podczas gdy w 2017 r. nie doszło do jakiejkolwiek weryfikacji przesłanek wyłączenia organu, gdyż były one badane dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a w aktach administracyjnych nie znajdują się jakiekolwiek dowody potwierdzające dokonanie przez organ analizy w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, która może powodować niekorzystne dla Stowarzyszenia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

d/ art. 15 w zw. z art. 19 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zakwestionowanie prawa organu II instancji do rozpatrzenia odwołania w odniesieniu do zarzutu niewłaściwości organu I instancji, co skutkuje nierozpatrzeniem sprawy administracyjnej przez dwa organy i stanowi z kolei naruszenie głównej zasady prawa administracyjnego jaką jest zasada dwuinstancyjności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłową ocenę prawną, która może powodować niekorzystne dla Stowarzyszenia rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej;

e/ naruszenie art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy z uwagi na zawarcie w jego treści wzajemnie wykluczających się ocen prawnych i wniosków, brak prawidłowego wskazania, które ustalenia organów zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie oraz całkowicie pominięcie w formułowanej ocenie prawnej Opinii, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie nie zawiera jednoznacznych i konkretnych wskazówek dla organu, który będzie ponownie rozstrzygał sprawę;

f/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie w sformułowanej ocenie prawnej:

– wadliwego zastosowania tych przepisów oraz uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania przed RDOŚ w Białymstoku, podczas gdy GDOŚ powinien był uchylić decyzję I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,

– wadliwego niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie decyzji I instancji na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej, podczas gdy GDOŚ powinien był albo uchylić decyzję, orzekając o nieudzieleniu zgody na przedsięwzięcie albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą ocenę prawną i pominięcie naruszenia przez organy powołanych wyżej przepisów, a w konsekwencji uchylenie zaskarżone decyzji w oparciu o inne normy prawne.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia od Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, Stowarzyszenie C., uznając podniesione zarzuty za nieuzasadnione, wniosło o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.ps.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skarg kasacyjnych okazały się w większości uzasadnione. Natomiast z uwagi na ich zbieżność i w zasadzie w dużej części jednolitość należało odnieść się do nich łącznie.

Słuszny jest podnoszony w obu skargach kasacyjnych zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy o wyłączeniu pracownika lub organu mają służyć przejrzystości procedur administracyjnych, to jest mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Oddziałują na poczucie bezpieczeństwa prawnego podmiotów administrowanych i stanowią istotny element zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Bezstronność organu, a także pracowników organu służy zapewnieniu sprawiedliwości proceduralnej i równego traktowania stron, (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 91). Istotą regulacji o wyłączeniu jest zatem niedopuszczenie do sytuacji aby postępowania lub poszczególne jego czynności były prowadzone przez pracowników lub piastuna funkcji, który ze względu na osobiste zaangażowanie z pozytywnych lub negatywnych pobudek może wypaczać jego przebieg i rozstrzygnięcie sprawy. (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 12).

Stosownie do treści art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: po pierwsze – sprawa dotyczy interesów majątkowych, po drugie – chodzi o interes majątkowy kierownika organu bądź osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, czyli małżonka osoby piastującej funkcję organu oraz jego krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, a także osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organ właściwy w sprawie traci zdolność do jej załatwienia.

Następstwem wystąpienia powołanej przesłanki jest utrata zdolności organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. przeniesienie właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia lub wyznaczenie przez tenże organ innego organu podległego do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, według którego pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10, z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1016/11, z dnia 28 listopada 2013 r. , sygn. akt II OSK 1527/12). Skład orzekający NSA pogląd ten podziela. Wprawdzie trafnie zauważa Sąd I instancji, że w przepisie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma mowy o interesie prawnym piastuna funkcji, to jednak nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że podstawą wyłączenia jest jedynie wykazanie, że sprawa dotyczy interesów majątkowych, w oderwaniu od interesu prawnego piastuna funkcji lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przyjęcie powyższego poglądu za trafny oznaczałoby, że przesłanka interesów majątkowych byłaby wyjątkowo trudna do zweryfikowania, gdyż wskazanie nawet oczywiście nietrafnych powodów i okoliczności stanowiłoby podstawę do wyłączenia organu. W konsekwencji instytucja wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłaby być nadużywana z różnych powodów – oportunizmu organu czy też taktyki procesowej stron postępowania.

Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty skarg kasacyjnych, których istota sprowadza się do zarzutu naruszenie przepisu art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Jak już wskazano wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy uregulowane zostało w art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ wyższego stopnia do wyznaczenia, do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ w miejsce organu wyłączonego. Przy czym nie określa on w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia powinien to uczynić. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że właściwy organ administracyjny wydaje w tym zakresie postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące kwestii wynikłej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Na postanowienie w przedmiocie wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy nie przysługuje zażalenie. Jak wynika bowiem z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy więc jedynie do rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowień, które są wyszczególnione w kodeksie postępowania administracyjnego. Postanowienie wydane w rozpoznawanej sprawie podlegało ocenie w toku kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, iż powyższe uwagi w pełnej rozciągłości odnoszą się także do sytuacji, w której organ wyższego stopnia nie znajduje podstaw do wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają kompletnej regulacji w odniesieniu do postanowień. Nie normują bowiem formy, w jakiej mają być one wydawane, nie określają odrębnie również kwestii mocy wiążącej postanowień oraz zasad ich rektyfikacji. Według art. 126 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich postanowień odpowiednie zastosowanie znajdują: art. 105, 107 § 2–5, art. 109–113 tj. przepisy które dotyczą formy jaka ma być nadana postanowieniu jako aktowi administracyjnemu, zasad jego doręczania, zasad związania tym aktem i jego rektyfikacji. W literaturze i judykaturze utrwalone jest stanowisko, według którego użycie w tekście prawnym zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza zastosowanie przepisów wprost, zastosowanie ich z modyfikacjami bądź odmowę zastosowania. Odpowiednie zastosowanie przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową i funkcjonalną (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 299 – 302 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 41/00 publ. w OSNC z 2001 r., nr 4, poz. 47).

Stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jak się wydaje nie ma żadnych systemowych ani funkcjonalnych przeszkód aby powołany przepis o związaniu organu decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia odnosić także do postanowienia. Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że owo związanie organu postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie w toku instancji administracyjnej, oznacza również niemożność rektyfikacji tego postanowienia w toku kontroli instancyjnej decyzji. Uznanie poglądu WSA za trafny oznaczałoby, że eliminacja z obrotu prawnego postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie w toku instancji administracyjnej, mogłaby nastąpić jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w oparciu o przepis art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Natomiast nie mógłby tego uczynić organ administracji w toku kontroli instancyjnej decyzji. Wprawdzie słusznie zauważa WSA, że przepisy k.p.a w przeciwieństwie do regulacji art. 165 p.p.s.a. nie przewidują wprost trybu wzruszania postanowień na które nie przysługuje zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że na zasadzie argumentacji a contrario, takie postanowienia organu nie mogą być uchylane lub zmieniane w toku kontroli instancyjnej. Stanowisko WSA przeczy zasadom ekonomiki procesowej, a przede wszystkim jest niezgodne z systemowym pojmowaniem celu postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Skoro istotą postanowień jest rozstrzyganie o zagadnieniach procesowych w toku postępowania administracyjnego, to wydaje się oczywiste, że związanie organu tego rodzaju postanowieniami nie może nadmiernie krępować organu administracji publicznej. Zatem zmiana sytuacji faktycznej bądź nawet oceny prawnej mogą również uzasadniać zmianę postanowienia w sprawie. Ponadto zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego i trwa aż do jego zakończenia. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori.

Nie zasługiwały na uwzględnienie kolejne zarzuty skarg kasacyjnych podnoszące pominięcie podczas rozpoznania sprawy opinii prawnej prof. Z. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. To, że Sąd I instancji nie odniósł się do opinii prof. Z. nie uzasadniało uchylenia zaskarżonego wyroku z tego powodu, sąd administracyjny może odnosić się od poglądów i stanowisk stron bez potrzeby szczegółowego ich omówienia.

Nietrafny są również zarzuty skarg kasacyjnych podnoszące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 134 § 2 w zw z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji wyszedł z założenia, że w sprawie nie było podstaw do ponownego badania przepisów o właściwości i wyłączeniu organu. Nietrafnie argumentują skarżący kasacyjnie, że w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania w całości, a nie tylko przed RDOŚ w Białymstoku. Niewątpliwie w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem został złożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną istoty postępowania należało rozstrzygnąć kwestię właściwości. Stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją poglądu, że w sprawie nie było podstaw do wyłączenia RDOŚ w X. Z decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest RDOŚ w X. Zatem organ właściwy w sprawie został wskazany.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia B., według którego w sprawie należało wydać decyzję reformatoryjną – odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie. Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną sprawy co do istoty należało rozstrzygnąć kwestię właściwości organu. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu skutkowało odstąpieniem od dokonania oceny istoty sprawy, gdyż w pierwszej kolejności konieczne jest rozstrzygnięcie o właściwości organu.

Kolejne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące przekroczenia przez Sąd I instancji granic rozpoznania sprawy i błędne przyjęcie, że nieruchomość RDOŚ w X. znajdowała się w odległości ok. 1 kilometra od planowanego przebiegu drogi uznać należy za oczywistą omyłkę ze strony Sądu I instancji. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazana jest też inna – właściwa odległość od planowanego przebiegu drogi do nieruchomości będącej współwłasnością piastuna organu. Nadto sprawie nie ulega wątpliwości , że właściwa odległość wynosi ponad 5 kilometrów.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia B., jako przedmiot zaskarżenia określono punkt pierwszy wyroku Sądu I instancji, wskazać należy, że pozostała treść wyroku WSA odnoszi się do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji co do meritum zostało zawarte w punkcie pierwszym tego wyroku, a uwzględnienie skarg kasacyjnych nastąpiło w całości, bowiem wyrok WSA został uchylony w całości. Konsekwencją podjętego przez NSA rozstrzygnięcia jest również uchylenie postanowień dotyczących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przed WSA.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do treści art. 190 p.p.sa. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

W wyroku nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wnosiła o ich zasądzenie.