Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 317/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 53 ust 3, 64 ust 1, 60 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 317/15

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].11.2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, działającego w imieniu Prezydenta W. z dnia [...].08.2014 r., odmawiające uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego projektu decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego wraz z budową garażu podziemnego, na działkach o nr. ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W., w granicach układu urbanistycznego Osiedla N., ujętego w gminnej ewidencji zabytków utworzonej zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu I. instancji, że Osiedle N., na terenie którego planowana jest przedmiotowa inwestycja, choć składa się z trzech nieco odmiennie ukształtowanych części, to całość zakomponowana została zgodnie z zasadami modernistycznej urbanistyki - jako budynki wolnostojące w otoczeniu zieleni. Na całym tym obszarze dominuje zabudowa trój- i czterokondygnacyjna. Zabudowa Osiedla N., z jej ograniczonymi gabarytami, została zaplanowana w taki sposób, by nie stanowiła dominanty wobec sąsiadującej z nią zabudowy historycznego N..

Zgodził się też ze stanowiskiem [...] Konserwatora Zabytków, że nawet obecnie, przed ewentualną rozbudową, budynek przy ul. [...] stanowi obiekt nieprzystający do otoczenia urbanistycznego – wyraźnie nad nim dominuje. Z tego względu, jego dalsza rozbudowa jest niedopuszczalna, gdyż pogłębieniem się negatywnego wpływu tego obiektu na historyczne otoczenie. Gabaryty projektowanej rozbudowy, większe niż w przypadku sąsiadującej z nią zabudowy historycznej oraz jej forma architektoniczna - bez precedensu na tym obszarze (cofnięcie najwyższej kondygnacji względem głównej elewacji) - czynią ją niedopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia.

Minister, odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że Osiedle N. powstało pomiędzy rokiem 1948 a rokiem 1963, w trzech następujących po sobie etapach. Pomimo dostrzegalnej odrębności pewnych szczegółowych rozwiązań planistycznych oraz form architektonicznych w obrębie kolejnych faz jego realizacji, posiada spójne dla całego obszaru cechy myśli urbanistycznej dojrzałego modernizmu, adoptowane także przez osiedlową architekturę doby socrealizmu. Są to: zachowywanie zbliżonej skali zabudowy, kształtowanie jej w formie prostych, ewentualnie wzbogaconych głębokimi ryzalitami brył, rozmieszczenie regularnych kwartałów tej zabudowy w otoczeniu i w powiązaniu z zielenią parkowo-ogrodową, która wyraźnie separuje od siebie poszczególne budynki tworząc zarazem wewnątrz ww. kwartałów zabudowy obszary o charakterze rekreacyjnym. Budynki stojące wzdłuż ulic rozmieszczono w nawiązaniu do tradycyjnej, XIX wiecznej urbanistyki, dłuższymi bokami zwrócone ku ulicy, w stałej linii zabudowy, tworząc pozorną zabudowę pierzejową. Ten regularny, powtarzalny na całym Osiedlu N. układ przestrzenny doznaje pojedynczych modyfikacji w sytuacjach uzasadnionych innymi, ważnymi względami planistycznymi. Sytuacja taka ma miejsce, między innymi, w rejonie planowanej inwestycji, wzdłuż początkowego biegu do ulicy [...]. W tym przypadku modyfikacja wynikała z woli zachowania ocalałych ze zniszczeń wojennych w tej części historycznego N. budynków: przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Aby wpisać tą zabudowę w modernistyczny plan urbanistyczny, dokonano odchylenia biegu ulicy [...] jak i typowo pierzejowego uzupełnienia kwartału zabudowy po zachodniej stronie tej ulicy, miedzy [...] a [...]. Widać tu poszanowanie przez ówczesnych planistów dla tradycyjnych reguł kształtowania zabudowy miejskiej. To dlatego w części planowanej bez uwzględnienia historycznej zabudowy budynki przyuliczne swą lokalizacją nawiązują do zasad historycznej zabudowy pierzejowej, zaś w części planowanej z udziałem ocalałej zabudowy historycznej postanowiono odtworzyć ww. klasyczną zasadę sytuowania budynków. Poza tym, w latach późniejszych zrealizowano na tym obszarze pojedyncze kompleksy budynków garażowych, które nieznacznie zakłóciły opisany powyżej układ urbanistyczny Osiedla N., jednak z uwagi na swoja skalę i potencjalną tymczasowość, nie doprowadziły do znaczącego i trwałego uszczerbku jego wartości zabytkowych.

Zaznaczył jednocześnie, że budynek przy ul. [...] stanowi wyraźne odstępstwo od ustalonych zasad kształtowania zabudowy historycznej. Wynika to z dwu okoliczności. Po pierwsze, był to budynek zachowany ze zniszczeń wojennych, więc jak wskazano powyżej, ówcześni planiści chcąc go zachować w nowych realiach przestrzennych, zmuszeni byli dokonać modyfikacji założenia planistycznego, z odtworzeniem wąskiego, tradycyjnego biegu ulicy [...]. Następnie, w latach 90-tych XX wieku, służby konserwatorskie kierując się zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu Strony, oraz dopuszczalnym w doktrynie konserwatorskiej zakresem przekształceń historycznych układów urbanistycznych, pozwoliły na przebudowę i podwyższenie tego budynku, czyniąc zeń współczesną, acz o historycznej genezie, dominantę w tej części historycznego układu urbanistycznego. Jest to jednocześnie dominanta w takiej formie i o takich parametrach, że nie wpływa przytłaczająco, ani degradująco na zabudowę w swoim otoczeniu, a przede wszystkim nie stanowi konkurencji przestrzennej dla historycznej części N. odbudowanego ze zniszczeń wojennych. Minister wskazał, że Osiedle N. było wznoszone równolegle do projektowanej i prowadzonej odbudowy historycznego N.z głównym jego traktem od [...] do [...], co w oczywisty sposób wymuszało uwzględnienie wzajemnej relacji między oboma tymi kompleksami urbanistycznymi przez ówczesnych planistów.

Analizując parametry planowanej rozbudowy, wynikające z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, Minister stwierdził, że bryła budynku stanowiącego część rozbudowywaną o powyższych parametrach, ma zostać dostawiona do południowo-wschodniego narożnika budynku istniejącego, na terenie rekreacyjnym obecnego kwartału zabudowy między ulicami: [...], [...], [...] oraz alejką wewnątrzosiedlową, zlokalizowaną, z lekkim uskokiem, na przedłużeniu ul. [...]. Minister stwierdził, że realizacja tej zabudowy doprowadzi do znaczącego uszczuplenia terenu zielonego przez wprowadzenie potężnej kubaturowo bryły we wnętrze międzyblokowego obszaru rekreacyjnego. Nadto planowana inwestycja ma zostać rozmieszczona z rażącym naruszeniem historycznej linii zabudowy ulicy [...] po jej stronie wschodniej, mimo, że na całej długości między [...] a [...] linia ta jest zachowana.

W ocenie Ministra, uzgadniany projekt decyzji dopuszcza, a nawet sankcjonuje, powstanie na tym obszarze formy, architektonicznej nie mającej precedensu i obcej zasadom kształtowania historycznej zabudowy Osiedla N., tj. budynku składającego się z dwu równoważnych brył zestawionych ze sobą na narożach.

Konkludując potwierdził, że przedłożony do uzgodnienia - wnioskiem z dnia [...].08.2014 r.- projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera ustalenia dopuszczające do powstania zabudowy w sposób rażący godzącej w chronione wartości układu urbanistycznego Osiedla N. w jego części południowej.

Odnosząc się natomiast do okoliczności podniesionych w zażaleniu Minister przyznał, że istotnie, oceniając formę architektoniczną planowanej rozbudowy - tj. wycofanie najwyższej kondygnacji, organ pierwszej instancji błędnie rozpoznał stan faktyczny sprawy. Błąd tej dotyczył jednak tylko tej pojedynczej okoliczności, która jest bez znaczenia dla oceny całokształtu ustaleń zawartych w uzgadnianym projekcie decyzji. Również formułowanie przez [...] Konserwatora Zabytków nieuprawnionych rozważań odnośnie uwarunkowań archeologicznych "mogących przemawiać przeciw planowanej inwestycji" uwarunkowań archeologicznyh oraz formułowanie opinii, co do niedopuszczalności jakiejkolwiek rozbudowy budynku przy ul. [...], jako wykraczające poza zakres przedmiotowego uzgodnienia, pozostają bez wpływu na to uzgodnienie jak i na ocenę konserwatorską ustaleń zawartych w uzgadnianym projekcie decyzji.

Minister podał, że przywołanie poprzednich opinii [...] Konserwatora Zabytków, nie stanowiło uzasadnienia odmowy owego uzgodnienia, a jedynie świadczyło o tym, że stanowisko organu pierwszej instancji wobec planowanej inwestycji było konsekwentne.

Organ odwoławczy raz jeszcze podkreślił, że uzgodnione przez organy konserwatorskie w latach 90-tych XX wieku zmiany bryły budynku przy ul. [...] wyczerpały dopuszczalny zakres przekształceń, co najmniej w zakresie wysokości tego obiektu. Nie zawarto tam jednak żadnego kategorycznego rozstrzygnięcia co do innych form rozbudowy. Wyraził pogląd, że każda taka inwestycja musi podlegać odrębnej ocenie, zgodnie z ogólną zasadą K.p.a. stanowiącą, iż organy administracji publicznej rozstrzygają w sprawach indywidulanych. Nie zgodził się także z twierdzeniem Strony, że zabudowa kubaturowa na trenie osiedlowej zieleni rekreacyjnej, nie uszczupli terenu tej zieleni. Każde jej przekształcenie, nawet w postaci sztucznej powierzchni utwardzonej, będzie bowiem w oczywisty sposób ograniczać zasięg zieleni na rzecz innych, obcych jej form zagospodarowania. Jednym z kluczowych zagadnień, jakie podlega ocenie organów konserwatorskich w trakcie przedmiotowego postępowania, jest bowiem zbadanie wpływu planowanego zamierzenia na historyczną współzależność między zabudową, zielenią a przestrzenią otwartą.

Minister zauważył także, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

We wniesionej skardze pełnomocnik inwestora zarzucił:

I. Błędną kwalifikację przez Ministra istotnych naruszeń norm postępowania popełnionych przez organ I. instancji, w postaci:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 107 § K.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że dotychczasowe przekształcenia budynku przy ul. [...] stanowią niedopuszczalny dysonans w otaczającej zabudowie. Minister stanął bowiem na stanowisku, że przekształcenie to było zgodne z prawem i zasadami doktryny konserwatorskiej,

- art. 7 K.p.a., ponieważ Minister przyznał, że organ I. instancji oceniając formę architektoniczną planowanej rozbudowy - tj. wycofanie najwyższej kondygnacji, organ pierwszej instancji błędnie rozpoznał stan faktyczny sprawy,

- art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p.) oraz art. 53 ust. 4 punkt 2 u.p.z.p. w z w. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez "formułowanie (...) nieuprawnionych rozważań odnośnie mogących przemawiać przeciw planowanej inwestycji uwarunkowań archeologicznych oraz formułowanie opinii co do niedopuszczalności jakiejkolwiek rozbudowy budynku przy ul. [...], poza granice (...) uzgodnienia.

W efekcie, w ocenie strony skarżącej, Minister przyznał, że postanowienie I. instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Ministra, naruszenie to było tego rodzaju, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istniały więc przesłanki do uchylenia postanowienia I. instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

II. Inne istotne naruszenia norm procesowych

W ocenie skarżącej, Minister w toku przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia postępowania wyjaśniającego nie usunął wszystkich skutków naruszeń prawa przez I. instancję. Nie dokonał prawidłowej i opartej na pełnych ustaleniach faktycznych analizy stanu zagospodarowania przestrzennego Osiedla N. (Skarżąca podnosiła, że u podstaw negatywnych pism [...] Konserwatora Zabytków z 2008 r. oraz 2005 r. leżało błędne rozpoznanie statusu konserwatorskiego obszaru, którego dotyczyły (w 2008 r. organ przyznał, że nie ma podstawy do dokonywania uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji; w 2005 r. błędnie uznał, że teren ten znajduje się na obszarze pomnika historii);

III. Bezzasadna odmowa uzgodnienia projektu decyzji

W zaskarżonym postanowieniu Minister stoi na stanowisku, że inwestycja jest niedopuszczalna wskazując trzy przyczyny, tyczące:

A/ formy architektonicznej,

B/ terenu zielonego,

C/ linii zabudowy.

W ocenie Skarżącej argumentacja ta jest błędna, bo:

Ad. A/

- nie można traktować obszaru Osiedla N. (w granicach ujętych w gminnej ewidencji zabytków) jako zamkniętej i skończonej całości, która może podlegać tylko "pojedynczym modyfikacjom", a nie - kolejnym przekształceniom. Obszar Osiedla N. na przestrzeni sześćdziesięciu lat podlegał sukcesywnym zmianom, wprowadzanym nie wedle jednego projektu zagospodarowania czy planu miejscowego, ale na podstawie odrębnych projektów osiedli lub budynków, które nie realizowały wcześniej założonej idei kompozycyjnej (myśli urbanistycznej). Realizacja tych osiedli (budynków) wynikała z aktualnych możliwości i potrzeb polityczno-ekonomicznych. Świadczy o tym rozwarstwienie chronologiczne powstawania kolejnych budynków, rozciągnięte w czasie,

- nie jest prawdą, że pojedyncze kompleksy budynków garażowych "z uwagi na swoją skalę i potencjalną tymczasowość nie doprowadziły do znaczącego i trwałego uszczerbku jego wartości zabytkowych". Opisane kompleksy powstały bowiem w latach 60-tych, a ich częściowe wyburzenie spotkało się z protestami mieszkańców (nie ma zatem podstaw dla twierdzenia, że mają charakter tymczasowy). Wpływają one znacząco i negatywnie na kształt pierzei ulicznych, wypełniając je w dużej części, a także tworząc oprawę dla międzyblokowych terenów zielonych ulic [...], [...] i [...],

- w stanie faktycznym sprawy nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że inwestycja stanowi obcą formę architektoniczną. Skoro bowiem Minister wskazał, że dominanta w postaci nadbudowy istniejącego budynku przy ul. [...] "nie wpływa przytłaczająco, ani degradująco na zabudowę w swoim otoczeniu, a przede wszystkim nie stanowi konkurencji przestrzennej dla historycznej części N.", to tym bardziej nie może go stanowić - znacznie mniejsza kubaturowo od tej dominanty – zamierzona inwestycja. Jest ona w istocie uzupełnieniem i dopełnieniem istniejącego układu (w żaden sposób nie będzie z nim konkurowała),

- zamierzona inwestycja nie jest "potężna kubaturowo" i nie doprowadzi do powstania "dwóch równoważnych brył zestawionych ze sobą w narożach". Dla tej inwestycji zaproponowano bowiem wysokość elewacji frontowej 16,0 m, równą średniej wysokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym. Proponowana wysokość całkowita dla nowej zabudowy, wraz z jedną elewacją wycofaną w stosunku do elewacji frontowej i attyką osłaniającą urządzenia techniczne na dachu budynku, to 20,5 m, czyli budynek rozbudowywany jest o 7,5 m niższy od obecnego biurowca. Proponowana wysokość ma pozwolić na złagodzenie różnicy wysokości i stopniowe przejście od wysokości 16,0 m (budynek przy ul. [...]) do wysokości 25,0 - 28,0 m (budynek przy ul. [...]). Pierwotny wniosek Skarżącej przewidywał wprowadzenie nowej zabudowy o wysokości całkowitej 24,5 m, która to wysokość została następnie przez nią obniżona, w drodze korekty wniosku, do 20,5 m.

Ad. B/

Twierdzenia Ministra o znaczącym uszczupleniu terenu zielonego przez realizację zamierzonej inwestycji nie znajdują podstaw w stanie faktycznym sprawy. Inwestycja zajmie powierzchnię istniejącego, wydzielonego i funkcjonującego naziemnego parkingu dla samochodów osobowych, a nie terenu zielonego. Powierzchnia zabudowy wyniesie około 510 m², Teren zielony, którego właścicielem jest Skarżąca, to około 1400 m². Cały skwer zielony pomiędzy budynkami od ul. [...] do ul. [...] to około 3500 m². Dla porównania, sąsiednie skwery osiedlowe (np. przy ul. [...]) mają powierzchnię około 2000 m² każdy.

Ad.C/

Linia zabudowy inwestycji stanowi, w ocenie Skarżącej, kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez ścianę szczytową budynku przy ul. [...], jako znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego ul. [...] - zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Tymczasem, wskazana przez MKiDN "historyczna linia zabudowy ulicy [...] po jej stronie wschodniej" stworzona jest w dużej części przez zespół garaży, które Minister uważa za zakłócenie układu przestrzennego Osiedla N.. Ulica [...] nie przebiega wzdłuż linii prostej, lecz załamuje się na wschód w swym południowym odcinku (na wysokości budynku pod adresem [...]), co skutkuje błędnym wrażeniem, że planowana obowiązująca linia zabudowy dla inwestycji poprowadzona została w głębi terenu. Tymczasem, odległości linii zabudowy budynków pod adresem, odpowiednio: [...], [...], [...] (tworzących wschodnią, wyginającą się pierzeję ulicy [...]) od krawędzi jezdni ulicy [...] są niemalże identyczne i wahają się od 740 cm do 780 cm. Obowiązującą linię zabudowy dla Inwestycji wyznaczono na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...], odsuniętej od krawężnika o ok. 760 cm, czyli nie jest ona wycofana w stosunku do pozostałej zabudowy i powtarza jej przebieg.

Skarżąca podkreśliła także, iż szczegółowe parametry odnośnie do wyglądu, formy i usytuowania zamierzonej inwestycji zostaną określone dopiero na etapie projektu budowlanego.

Biorąc pod uwagę, że projekt budowlany inwestycji podlega uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, dokonane przez Ministra oceny odnośnie do szczegółów co do formy i usytuowania zamierzonej inwestycji jest nieuprawnione jako przedwczesne.

Powołując się na jedno z orzeczeń WSA w Warszawie inwestor zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie jest jasne, jakie rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne są przez organy konserwatorskie akceptowalne. Minister ograniczył się bowiem jedynie do ogólnej sugestii, że w odniesieniu do budynku przy ul. [...]nie jest wykluczona "z góry" jakaś forma rozbudowy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; - stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Wystąpienie o warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia, na trenie położonym w granicach układu urbanistycznego Osiedla N., ujętego w gminnej ewidencji zabytków utworzonej zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. - w celu jego ściślejszej ochrony - obligowało do uzyskania uzgodnienia organu konserwatorskiego.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynikała zatem z faktu, że działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., stanowią część układu urbanistycznego Osiedla N., ujętego w gminnej ewidencji zabytków W., co przesądziło o tym, że organ konserwatorski był organem współdziałającym w tej sprawie, o czym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Gminna ewidencja zabytków stanowi bowiem jedną z równorzędnych podstaw do objęcia zamieszczonego w niej obiektu ochroną konserwatorską m. in. w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Organ konserwatorski zobowiązany był zatem odnieść się do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Artykuł 53 ust. 5a u.p.z.p. mówi o uzgadnianiu decyzji, natomiast dodany ust. 5c art. 53 wskazuje na uzgadnianie projektu decyzji. Organ współdziałający uzgadnia zatem przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania, w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Nie można wobec tego stawiać mu zarzutu, jak czyni to skarga, że nie podał w zaskarżonym postanowieniu, o jakich parametrach inwestycja mogłaby na tym terenie zostać zrealizowana. Wskazany przez Skarżącą wyrok WSA w Warszawie z 2008 r. pozostaje w tym zakresie odosobniony. Nadmienić też należy, że postanowienie I. instancji wydał uprawniony do tego [...] Konserwator Zabytków, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., na mocy porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a miastem W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...]).

Nadto, co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Uzgodnienia mają bowiem gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, posiadających niezbędną wiedzę fachową, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych.

Przepis art. 3 pkt. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny, to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych: podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Trafnie zatem przyjął Minister, że na obszarze układu urbanistycznego Osiedla N. ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią.

Nie jest przy tym trafna konstatacja Skarżącej, iż organ konserwatorski bezzasadnie poddał analizie parametry zamierzonej zabudowy, zważywszy, iż ostateczny jej kształt zostanie skrystalizowany na etapie projektu budowlanego.

Otóż warunki zabudowy stanowią pewną promesę dla inwestora. Gwarantują bowiem, że planowaną inwestycję, o określonych granicznych wartościach poszczególnych parametrów, będzie mógł na danym terenie zrealizować. Uzgodnieniu przez organ konserwatorski podlega zatem konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, z którego wynika możliwość realizacji na danym obszarze inwestycji o określonych gabarytach.

Przedmiotowy, podlegający ocenie organów konserwatorskich w rozpatrywanej sprawie, projekt decyzji o warunkach zabudowy określił poszczególne gabaryty planowanej rozbudowy budynku przy ul. [...]. Jednocześnie na załączniku graficznym nr 1 do tego projektu decyzji, poza określeniem granic terenu objętego wnioskiem wytyczono również teren planowanej inwestycji (zakreskowany kwadrat). Wobec tego nietrafny jest zarzut skargi, iż organy konserwatorskie nie mogły się odnieść do konkretnego usytuowania owej rozbudowy. Na wskazanym załączniku do projektu przedmiotowej decyzji jej umiejscowienie było jednoznaczne i do niego obowiązane były odnieść się organy konserwatorskie, skoro na tym terenie ochronie podlegał układ przestrzenny osiedla, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią.

Nie ulega wątpliwości, że zamierzona rozbudowa miała być zatem cofnięta względem istniejącego, nadbudowanego i dominującego nad okoliczną zabudową budynku przy ul. [...]. Zasadnie więc Minister uznał, że rozbudowa ta ingerowała będzie w dotychczas otwartą przestrzeń i dalej rozciągający się teren zielony, stanowiący powtarzalny motyw sposobu zabudowy trzech niejednorodnych obszarów tego Osiedla, zakomponowanych zgodnie z zasadami modernistycznej urbanistyki. Minister stwierdził też, że pomimo dostrzegalnej odrębności pewnych szczegółowych rozwiązań planistycznych oraz form architektonicznych w obrębie kolejnych faz realizacji Osiedla N., jego powtarzalny układ przestrzenny posiada spójne dla całego obszaru cechy myśli urbanistycznej dojrzałego modernizmu, adoptowane także przez osiedlową architekturę doby socrealizmu. Wskazane ustalenia Ministra znajdowały nadto oparcie w dobrze zachowanych zamierzeniach architektonicznych tego obszaru. Zrealizowane natomiast na tym obszarze pojedyncze kompleksy budynków garażowych "nieznacznie zakłóciły opisany powyżej układ urbanistyczny Osiedla N., jednak z uwagi na swoją skalę i potencjalną tymczasowość, nie doprowadziły do znaczącego i trwałego uszczerbku jego wartości zabytkowych".

Co się zaś tyczy gabarytów owej rozbudowy, to uzgadniany projekt decyzji określił:

- szerokość elewacji frontowej – do 45 m,

- jej wysokość na 16 m,

- a maksymalną wysokość na 20,5 m, z tym że z cofnięciem kondygnacji ponad wysokość 16 m, na 2 m w głąb terenu Skarżącej.

Tak określone zamierzenie budowlane należało zatem uznać za dostatecznie konkretne, co obligowało organy konserwatorskie do przeanalizowania dopuszczalności realizacji inwestycji o wskazanych gabarytach i usytuowaniu (planowanej rozbudowy) z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Wymagało więc rozważenia, czy w razie jej realizacji, w dalszym ciągu zachowana zostanie istniejąca współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią.

Mając natomiast na uwadze przyjęty w przedmiotowym projekcie decyzji wskaźnik zabudowy (0,5), zamierzona rozbudowa w razie zachowania w pełni tego wskaźnika, przesunęłaby się – wbrew twierdzeniom skargi - poza istniejący obecnie parking, na teren zielony, położony za nim, w głąb tego terenu.

Także fakt akceptacji przez konserwatora zabytków nadbudowy budynku zachowanego, położonego przy ul. [...] nie oznacza, że każda jego rozbudowa również stanie się dopuszczalna z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Niewątpliwe jest, że stanowi on obecnie na tym terenie dominantę, zarówno co do wysokości jak i bryły.

Nie jest też zasadny sprzeciw skargi, co do twierdzenia Ministra, że pojedyncze kompleksy budynków garażowych "z uwagi na swoją skalę i potencjalną tymczasowość nie doprowadziły do znaczącego i trwałego uszczerbku jego wartości zabytkowych" i twierdzenie, że powstały w latach 60-tych, a ich częściowe wyburzenie spotkało się z protestami mieszkańców, przez co nie ma podstaw dla twierdzenia, że mają charakter tymczasowy. Ten rodzaj zabudowy - z racji pełnionej funkcji, wielkości, użytych materiałów - nie odznacza się bowiem potencjalnie taką trwałością, jak realizacja zabudowy planowanej przez Skarżącą. Jest to zupełnie inna funkcja zabudowy. Minister trafnie uznał zatem, że ewentualna likwidacja owych garaży będzie technicznie znacznie łatwiejsza niż ewentualna rozbiórka planowanej rozbudowy owej dominanty.

W ocenie Sądu, Minister w sposób wnikliwy i wyczerpujący przeprowadził zatem wymaganą analizę przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia obowiązków ochrony konserwatorskiej, wyprowadził spójne i logiczne wnioski, właściwie uzasadniając swe rozstrzygnięcie. Podał też uchybienia organu I. instancji, w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które w swym rozstrzygnięciu przeanalizował i omówił. Trafnie przyjął przy tym, że wady te nie miały wpływu na wynik sprawy i nie stwarzały konieczności cofnięcia jej do I. instancji.

Stanowisko Skarżącej, że powstałe na tym terenie osiedla lub budynki nie realizowały wcześniej założonej idei kompozycyjnej (myśli urbanistycznej), o czym ma świadczyć rozwarstwienie chronologiczne powstawania kolejnych budynków, rozciągnięte w czasie - jest opinią własną Skarżącej i nie wynika z opracowań fachowych. Stanowisko specjalistów w tym przedmiocie jest odmienne.

Gołosłowne jest także twierdzenie skargi, że mniejsza kubaturowo od dominanty (istniejącego budynku przy ul. [...]) – zamierzona inwestycja jest jej uzupełnieniem i dopełnieniem istniejącego układu, a więc że w żaden sposób nie będzie z nim konkurowała. Organy konserwatorskie, dysponujące w tym zakresie wiedzą fachową, tego stanowiska nie podzieliły i podały na poparcie swych twierdzeń wyczerpującą, profesjonalną argumentację.

Zarzuty skargi co do linii zabudowy również nie zasługiwały na uwzględnienie. Rozbudowa zostałaby bowiem znacznie cofnięta w głąb działki, względem elewacji istniejącego budynku (dominanty), a także drogi.

Należy jednocześnie nadmienić, że kwestia linii zabudowy jedynie dopełniła argumentacji organów konserwatorskich, przemawiającej przeciwko dopuszczalności realizacji zamierzonej inwestycji, opisanej w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Pozostałe argumenty organów konserwatorskich samodzielnie wykluczały bowiem możliwość uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać także należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Brak owej zgodności czyni niemożliwym wydanie decyzji pozytywnej, a z punktu widzenia specjalistycznego organu współdziałającego uzgodnienia takiej inwestycji. Należy również zauważyć, że gwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności doznaje ograniczeń poprzez regulacje ustawowe, m. in. znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Konstytucja RP pozwala bowiem w art. 64 ust. 3, aby własność była ograniczana w drodze ustawy, w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, który to warunek został spełniony w rozpatrywanej sprawie.

Przytoczone rozważania pozwalają na konstatację, iż Minister po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – trafnie stwierdził, iż organ konserwatorski miał podstawy do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Mając także na uwadze, że Sąd z urzędu nie stwierdził innych uchybień zaskarżonego postanowienia, które prowadziłyby do jego uchylenia, skarga nie mogła zastać uwzględniona.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.