Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1173/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1626/21 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. (Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta J. (Burmistrz) z [...] września 2021 r.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn, zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne jest klasycznym świadczeniem okresowym i okresowość ta skutkuje nieuprawnionym uznaniem przez Sąd, iż sprawy wywołane wnioskami skarżącej o przyznane świadczenie pielęgnacyjnego nie są tożsame rodzajowo, gdyż dotyczą innych okresów świadczeniowych, podczas gdy data złożenia danego podania nie może determinować odrębności sprawy nim wywołanej;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 61a ustawy ż dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", z uwagi na bezpodstawne uchylenie orzeczeń objętych skargą, wydanych na skutek rozpoznania przez organy podania Skarżącej z [...] sierpnia 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez nieuzasadnione uznanie, iż nie zachodzi tożsamość sprawy niniejszej ze sprawą wywołaną poprzednim wnioskiem strony skarżącej z [...] lipca 2020 r., ostatecznie zakończoną decyzją administracyjną, podczas gdy każdy z tych wniosków został złożony w sprawie tożsamej tak co do podmiotu jak i przedmiotu postępowania;

3* naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż podstawą do wydania postanowienia opartego o art. 61a k.p.a, były czynności wyjaśniające podjęte przez organ I instancji po otrzymaniu podania Skarżącej, jako działanie na tym etapie postępowania niedopuszczalne, podczas gdy to nie ustalenia organu niższej instancji wynikłe z dokonanej czynności procesowej, a z uwagi na zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej, jako okoliczności istniejącej już wdacie złożenia podania przez stronę, okoliczności oczywistej i nie wymagającą przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego w celu jej ustalenia, organy orzekające w sprawie wydały zakwestionowane postanowienia.

Z uwagi na powyższe, żadnego naruszenia przepisów prawa w działalności organów orzekających w sprawie doszukać się nie można, zaś odmienna ocena stanu sprawy przez Sąd skutkowałaby oddaleniem skargi, stąd naruszenia Sądu uznać należy za istotne.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz od Skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy :

Skarżąca wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. zwróciła się do Burmistrza o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – A. K.

Postanowieniem z 15 września 2021 r. wydanym na podstawie art. 61a i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.", Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wyjaśnił, że w sprawie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem – A. K., toczyło się już postępowanie z wniosku Skarżącej z [...] lipca 2020 r. Decyzją z [...] września 2020 r. odmówiono przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji Skarżąca nie wniosła odwołania, a zatem stała się ona ostateczna. Powyższe oznacza, że we wnioskowanej sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiające wszczęcie postępowania. To zaś obligowało do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza podkreślając, że w opisywanej sprawie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Burmistrza z [...] września 2020 r. a powtórnym wnioskiem o w szczęcie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że wszczęcie postępowania na skutek kolejnego wniosku skarżącej jest niedopuszczalne. Tym samym zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. wyjaśnił, że w sprawie nie zachodziła tożsamość spraw gdyż obecny wniosek Skarżącej dotyczył innego okresu świadczeniowego. Sąd zwrócił również uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalić stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem tak stało się w kontrolowanej sprawie : organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe z rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia pozyskane na podstawie tegoż wywiadu stały się podstawą rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że Skarżąca dwukrotnie występowała z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem: po raz pierwszy [...] lipca 2020 r., który to wniosek rozpoznany został ostateczną decyzją z [...] września 2020 r. a następnie [...] sierpnia 2021 r.

Wnioski te dzielił zatem okres ponad jednego roku.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Data zgłoszenia żądania we wniosku przekłada się więc na konkretny okres świadczeniowy, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Ponadto z istoty sprawy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że okoliczności istotne z punktu widzenia spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogą podlegać dynamicznym zmianom, co w rezultacie wymaga każdorazowego badania tych okoliczności w związku z wniesionym żądaniem. Nie przesądzając z góry, że w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zaistnieje nigdy sytuacja tożsamości spraw w związku z wniesionymi żądaniami, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, wobec niekwestionowanych okoliczności powyżej wymienionych, zasadne pozostaje rozstrzygnięcie Sądu I instancji o konieczności uchylenia, wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku z [...] sierpnia 2022 r.

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 61a § 1 K.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (wyroki NSA z: 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1825/17, 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17, 13 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2565/16, 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2931/15) lub sprawy, w której już toczy się postępowanie (wyrok NSA z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1773/15). Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 841/15; wyrok WSA w Lublinie z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 1036/12). Przesłanki te są znacznie łatwiejsze do zweryfikowania na wstępnym etapie postępowania, ale także w odniesieniu do nich w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że mogą one uzasadniać wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i nie ma żadnej wątpliwości co do przyczyn przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane na okres zasiłkowy, co wynika z art. 24 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Wymienionym wyjątkiem zaś objęte jest świadczenie pielęgnacyjne, które zostało uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zasadnie też zauważa Kolegium, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Nie można jednak przyznać racji skarżącemu kasacyjnie organowi kwestionującemu stanowisko Sądu I instancji, że data złożenia wniosku determinująca datę początkową, od której ustala się prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia dla ustalenia tożsamości spraw. Wbrew twierdzeniu Kolegium, data złożenia przez stronę kolejnego wniosku w sprawie spowodowałaby – w przypadku spełnienia przez stronę przesłanek ustawowych – ustalenie innej daty początkowej przyznania świadczenia, co oznacza zmianę stanu faktycznego sprawy, który nie jest już tożsamy ze stanem faktycznym, jaki istniał w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] września 2020 r. Odmienność wskazanych okresów nie pozwala przyjąć stanowiska organu drugiej instancji, że w sprawie pozostaje niezmieniony stan faktyczny w stosunku do postępowania rozstrzygniętego na skutek wniosku z [...] lipca 2020 r. (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 8 lutego 2023 r. I OSK 1783/22).

Zatem zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że istotnie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Kolegium, podstawą do wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji było wyłącznie ustalenie, że w sprawie wydana została decyzja odmawiająca przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Jak już jednak wyżej wskazano, sam fakt, że wydana została decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z poprzednio złożonym wnioskiem nie oznacza, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.