Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 114/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 170. art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M., J. C., C. M. na przewlekłość Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; I. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i wydania w terminie 30 (trzydziestu) dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem decyzji rozpoznającej wniosek skarżących z dnia (...) listopada 2011 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta P, na rzecz skarżących kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 1999 r. M. M., J. M. oraz C. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w Księdze Wieczystej KW nr (...), oznaczonej geodezyjnie: obręb J., ark. mapy (...), działka nr (...) i (...) w prawo własności. Do wniosku powyższego załączono m.in. skrócony odpis Księgi Wieczystej KW nr (...) z dnia (...) grudnia 1994 r., zgodnie z którym użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki należało do Z. M. oraz M. M.

Pismem z dnia (...) lutego 2000 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego, działając w oparciu o przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej jako "K.p.a.", wezwał wnioskodawców do dostarczenia aktualnego odpisu Księgi Wieczystej. Wobec braku zrealizowania powyższego wezwania, w zakreślonym terminie 7 dni, pismem z dnia (...) kwietnia 2001 r., nr (...), Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego, pozostawił wniosek z dnia (...) grudnia 1999 r. bez rozpoznania.

Kolejnym wnioskiem z dnia (...) stycznia 2011 r. M. M., J. M. oraz C. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...) w prawo własności.

W dniu (...) lutego 2011 r. Prezydent Miasta P. uzyskał, z Oddziału Praw Właścicielskich, informację o postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1953 r., nr (...) w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), oznaczonej jako parcela nr (...) o pow. (...) m2. Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. poinformowało organ prowadzący postępowanie, że powyższe postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) (utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2007 r., nr (...)).

Mając powyższe na względzie Prezydent postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r., nr (...), zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. (...), w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. M. M. zwróciła się do Ministra Infrastruktury z pismem wskazującym na nieprawidłowości w działaniu Miasta P., podnosząc zarzut braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia (...) września 2011 r., M. M., C. M. oraz J. M. zwrócili się do Urzędu Miasta P. z wnioskiem o "wznowienie zawieszonego postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. postępowania administracyjnego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...)". Jak wyjaśniono w treści pisma, w przedmiotowej sprawie uznać należało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia (...) grudnia 1953 r. nie wywoła żadnych skutków prawnych w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Kolejnym pismem z dnia (...) września 2014 r. (data wpływu do organu: (...) września 2015 r.) M. M., C. M. oraz J. M. wezwali Urząd Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o przekształceniu.

Postanowieniem z dnia (...) września 2014 r., nr (...), Prezydent Miasta P. orzekł o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Prezydent wskazał na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. (...). Według Prezydenta postępowanie to miało charakter zagadnienia wstępnego względem sprawy wszczętej wnioskiem Państwa M. Organ podkreślał, że kilka razy (w dniach: (...) marca 2011 r., (...) października 2011 r., (...) maja 2012 r., (...) marca 2013 r., (...) maja 2014 r.) występował do Ministerstwa Infrastruktury i Transportu w przedmiotowej sprawie, chcąc uzyskać informację na temat przewidywanego terminu jej zakończenia. Prezydent odwołał się także do treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Zdaniem Prezydenta oznacza to, że osoby, które kwestionują prawidłowość nabycia własności przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego, nie zostaną swoich roszczeń do nieruchomości pozbawione. W opinii organu, jeśli takie roszczenia zostały podniesione przed wydaniem decyzji przekształceniowej, to na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie wszczęte w celu ich dochodzenia powinno było wywołać skutek w postaci zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. M., J. M. oraz C. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r., nr (...), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta z (...) września 2014 r., podtrzymując ocenę prawną Prezydenta Miasta P., co do konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. (...).

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M., J. M. i C. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 06 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 253/15, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) stycznia 2015 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wadliwości argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu, wskazując, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z (...) grudnia 1953 r. nie ma żadnego wpływu na tok postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postępowanie powyższe nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Niezależnie od toczącego się postępowania w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2011 r., M. M., J. M. oraz C. M., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu (...) października 2014 r. (data wpływu do organu: (...) października 2014 r.) skargą, zaskarżyli przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Poznania postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...) w prawo własności.

Uzasadniając powyższą skargę podniesiono, że skarżący w dniu (...) stycznia 2000 r. (data wpływu do organu wniosku z dnia (...) grudnia 1999 r.) złożyli wniosek o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego opisanej powyżej nieruchomości położonej w P. w prawo własności. Miasto P. wstrzymało się jednak z uczynieniem zadość ich wnioskowi, powołując się na toczące się od lat 80 – tych ubiegłego wieku postępowanie o unieważnienie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie skarżących Miasto celowo wstrzymuje procedurę przekształcenia, aby pobierać korzyści w postaci opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dodatkowo wskazano, że opłaty związane z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności znacznie wzrosły i o ile w 2000 r. wynosiły one około 1500 – 1800 zł, to obecnie wynoszą już 30.000 zł. Skarżący podnieśli wreszcie, odwołując się do innych postępowań toczących się przed Miastem, że możliwe jest uczynienie zadość ich wnioskowi.

W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienie Prezydenta Miasta P. Kierownik Oddziału Gospodarki nieruchomościami Urzędu Miasta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zauważył, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona przed wyczerpaniem środków zaskarżenia.

Skarżący pismem procesowym z dnia (...) listopada 2014 r. wyjaśnili, że nieprawdą jest jakoby wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony w 2011 r., gdyż był on złożony w dniu (...) stycznia 2000 r. Od tamtego czasu postępowanie nie zostało umorzone ani w żaden inny sposób zakończone i trwa nieprzerwanie od 14 lat.

Postanowieniem z dnia 02 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. M., J. M. i C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia (...) stycznia 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ma bezpośredni wpływ na prowadzone postępowanie sądowe, gdyż prawomocne orzeczenie przez sąd administracyjny w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w sprawie dotyczącej przewlekłości działań Prezydenta Miasta P., przesądzając, czy zawieszenie postępowanie było zasadne.

Po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 06 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 253/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. podjął zawieszone postępowanie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 listopada 2015 r. M. M. wskazała, że pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 06 maja 2015 r. postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zostało, do dnia rozprawy, podjęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny przewlekłości Prezydenta Miasta P. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. (...).

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., a więc w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji powyższej ustawy dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), co wynika wprost z treści art. 2 ustawy nowelizującej.

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w brzmieniu dotychczasowym, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ramach przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że Prezydent Miasta, w odpowiedzi na skargę zakwestionował prawidłowość jej wniesienia, podnosząc, że skarżący, przed jej wniesieniem, nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia. Niewątpliwie, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy przy tym rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden przewidziany w ustawie środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 2 powołanej powyżej ustawy).

Z cytowanego przepisu wyraźnie wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia. Powyższa zasada znajduje także zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania. Wyjaśnić bowiem należy, że możliwość zwalczania bezczynności oraz przewlekłości organu poprzez zastosowanie określonych środków prawnych przewiduje art. 37 § 1 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Innymi słowy, wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było w niniejszej sprawie uzależnione od stwierdzenia, czy skarżący wnieśli zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Równocześnie, co należy podkreślić, przepis art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. wiąże skutek, jakim jest możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z samym wniesieniem zażalenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez właściwy organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, Baza NSA). Pod tym kątem należało, w ocenie Sądu, ocenić również treść pisma skarżących z dnia (...) września 2014 r. (k. 72 akt administracyjnych), w którym wezwali oni Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W piśmie powyższym skarżący wskazali, że Prezydent, nie dokonując przekształcenia pozostaje w bezczynności. Powyższe sformułowania zawarte w treści omawianego pisma wskazują, że w sposób wyraźny sformułowano w nim zarzut bezczynności organu. Wobec braku precyzyjnego określenia powyższego pisma jako zażalenia, obowiązkiem Prezydenta było przy tym zwrócenie się do skarżących, w celu doprecyzowania formułowanego przez nich wniosku. Nie dochowanie powyższemu obowiązkowi nie może jednak obecnie działać na niekorzyść skarżących, co powoduje, że pismo z dnia (...) września 2014 r. uznać należało za zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które organ I instancji powinien był przekazać do organu wyższego stopnia.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi zauważyć w pierwszej kolejności należy, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Sama instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do polskiego sytemu prawa w dniu 11 kwietnia 2011 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem dokonanej nowelizacji było umożliwienie stronom postępowania administracyjnego uzyskania stosowanego środka ochrony przed sądem administracyjnymi nie tylko przed brakiem jakiegokolwiek działania organów administracji publicznej (jak ma to miejsce w przypadku skargi na bezczynność), ale również przed ich przewlekłym działaniem, oddalającym moment wydania rozstrzygnięcia w sprawie (Sejm VI kadencji, druk nr 2987). W ustawach procesowych nie zdefiniowano pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania, co doprowadziło do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym każdy organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności konieczności wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, nr 6, s. 33; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/11, Baza NSA). W powyższym świetle przyjąć należy, że przewlekłość postępowania należy wiązać z sytuację, w której z przyczyn zawinionych przez organ postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wydania stosownego merytorycznego (formalnego) rozstrzygnięcia, a zatem, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, "rozwleczone", przedłuża się w nieuzasadniony sposób.

Stan bezczynności organu administracji publicznej od stanu przewlekłości prowadzonego postępowania różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, o tyle w drugim organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów procesowych, dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w K.p.a. Stąd, przewlekłe prowadzenie postępowania może przybrać m.in. formę podjęcia przez organ czynności zbędnej, takiej jak nieuzasadnione zawieszenie postępowania (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, Nr 3, s. 11 – 12).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zostało zawieszone przez Prezydenta Miasta P. w dniu (...) maja 2011 r. w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z oceną prawną Prezydenta, ewentualne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy było uzależnione od wcześniejszego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Rady Narodowej z dnia (...) grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. (...), zapisanej w księdze wieczystej (...), oznaczonej jako parcela nr (...) o pow. (...) m2.

Skarżący, korzystając z przysługujących im uprawnień, zwrócili się do organu o podjęcie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże postanowieniem z dnia (...) września 2014 r. Prezydent Miasta odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, podtrzymując swoją ocenę prawną, co do konieczności zawieszenia postępowania. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) stycznia 2015 r., utrzymując w mocy postanowienie z dnia (...) września 2014 r., wskazało na konieczność zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia (...) grudnia 1953 r. Dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 06 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 253/15, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2015 r., wskazując, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z (...)grudnia 1953 r. nie ma żadnego wpływu na tok postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co oznacza, że postępowanie powyższe nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Opisany powyżej wyrok ma przy tym istotny wpływ na toczące się obecnie postępowanie, którego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powoduje, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12, Baza NSA). Skoro zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 06 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 253/15, orzekł, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to ocena powyższa wiąże też Sąd w niniejszej sprawie, której przedmiotem pozostaje przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P.

Konsekwentnie podzielić należy stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2967/13, Baza NSA, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego, stwierdzający brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, powoduje, że zawieszenie postępowania nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności czy przewlekłości prowadzonego postępowania. Tym samym, rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie mógł brać pod uwagę regulacji przewidzianej w art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którą do terminów załatwienia spraw nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Oznacza to, że już sam fakt nieprawidłowego zawieszenia postępowania spowodował, że organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Odrębną kwestią pozostaje natomiast kwestia określenia czasu, w którym Prezydent w sposób przewlekły prowadził postępowanie. Zauważyć bowiem należy, że skarżący konsekwentnie podnoszą, że stan przewlekłości postępowania trwa już od 1999 r., a więc od momentu złożenia przez nich w dniu (...) grudnia 1999 r. wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...).

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 04 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r., Nr 123, poz. 781 ze zm.), a więc aktu prawnego, na podstawie którego złożono wniosek z dnia (...) grudnia 1999 r. postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiło postępowanie wnioskowe, w którym użytkownik wieczysty był zobowiązany złożyć wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Sądu, wnioskowy charakter prowadzonego postępowania przesądzał o konieczności wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego do zainicjowania postępowania, a więc wykazania, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego. Analiza wniosku z dnia (...) grudnia 1999 r. wskazuje, że załączono do niego jedynie skrócony odpis Księgi Wieczystej KW nr (...) z dnia (...) grudnia 1994 r., zgodnie z którym użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki należało do Z. M. oraz M. M., a więc nie potwierdzało, aby prawo użytkowania wieczystego przysługiwało wszystkim wnioskodawcom. Okoliczność powyższą potwierdzili sami wnioskodawcy, wskazując we wniosku, że odpis z Księgi Wieczystej nie obejmuje postanowienia Sądu o spadku i dokonanej darowizny (przy czym do wniosku załączono kserokopię umowy darowizny z dnia (...) grudnia 1999 r., mocą której M. M. darowała córce J. M. część udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia (...) października 1994 r. po Z. M.).

W tych okolicznościach faktycznych zasadnie, pismem z dnia (...) lutego 2000 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego, działając w oparciu o przepis art. 64 § 2 K.p.a., wezwał wnioskodawców do dostarczenia aktualnego odpisu Księgi Wieczystej, a następnie, wobec braku zrealizowania powyższego wezwania, w zakreślonym terminie 7 dni, pismem z dnia (...) kwietnia 2001 r., pozostawił wniosek z dnia (...) grudnia 1999 r. bez rozpoznania. W ocenie Sądu pozostawienie pisma bez rozpoznania spowodowało, że wnioskowi z dnia (...) grudnia 1999 r. nie nadano skutecznie biegu, a co za tym idzie, nie można przyjąć aby od tego czasu toczyło się postępowanie. Co istotne, zauważyć należy, że aż do momentu złożenia ponownego wniosku, to jest do dnia (...) stycznia 2011 r. skarżący nie podejmowali działań mających zdyscyplinować organ do podjęcia działań w sprawie, chociażby poprzez wniesienie skargi na bezczynność.

Podjęte powyżej ustalenia wskazują, że postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało skutecznie wszczęte w dniu (...) stycznia 2011 r., natomiast Prezydent, błędnie zawieszając w maju 2011 r. prowadzone postępowanie, wywołał stan przewlekłości trwający, aż do momentu orzekania przez sąd administracyjny. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji, zobowiązując Prezydenta Miasta P. do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem decyzji rozpoznającej wniosek skarżących z dnia (...) listopada 2011 r.

Jak powyżej wskazano, rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem Sądu było rozważanie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpało przesłankę rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazuje, że sam fakt wadliwego zawieszenia postępowania, a więc okoliczność odnosząca się do oceny prawnej możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, nie wyczerpuje powyższej przesłanki. Zauważyć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 06 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 253/15, uznał, że brak podjęcia zawieszonego postępowania, z uwagi brak związku pomiędzy postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z (...) grudnia 1953 r., a postępowaniem w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Sąd uchylił bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2015 r., wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie stwierdził natomiast aby powyższe postanowienie rażąco naruszało prawo, co powodowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy).

Analiza akt sprawy wskazuje, że pismem z dnia (...) września 2011 r. (k. 43 akt administracyjnych), skarżący, zwrócili się do Urzędu Miasta P. z wnioskiem o "wznowienie zawieszonego postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. postępowania administracyjnego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. (...)". Treść tego wniosku wskazywała zatem wprost na żądanie skarżących, jakim było podjęcie zawieszonego postępowania. Choć w piśmie powyższym użyto słowa "wznowienie" zamiast "podjęcie", to jednak poza sporem pozostaje, że skarżący, będący osobami nieposiadającymi wiedzy prawniczej, w sposób jasny i precyzyjny określili swoje żądanie. Powyższy wniosek pozostał jednak bez odpowiedzi, a dopiero kolejny wniosek z dnia (...) września 2014 r. (nazwany tym razem wnioskiem o usunięcie naruszenie prawa), stanowił impuls do wydania przez Prezydenta Miasta P. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

W ocenie Sądu sytuacja, w której organ w sposób nieuprawniony, pozostawia, co wymaga podkreślenia – na okres 3 lat, bez rozpoznania wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, stanowi sytuację mieszczącą się w graniach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Podjęcie działań na podstawie wniosku z dnia (...) maja 2011 r. mogłoby bowiem doprowadzić do ustania spoczywania sprawy, a w konsekwencji do merytorycznego rozpoznania wniosku dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jego zignorowanie doprowadziło natomiast do dalszego wydłużenia postępowania, w rezultacie czego, od ponad 4 lat wniosek skarżących z dnia (...) stycznia 2011 r. nie został jeszcze rozpoznany. Stąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.