Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 670/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 15 maja 2023 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z 27 września 2018 r., nr [...] udzielającej K. W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. przy ul. [...], gm. K. na dz. nr ewid. [...], obręb R..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 10 sierpnia 2021 r. S. S. wniósł do Starosty P. podanie o wstrzymanie prowadzenia prac budowlanych oraz o umożliwienie złożenia odwołania od decyzji dotyczącej postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr [...] z 27 września 2018 r., nr [...] udzielającą K. W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...] (gm. K., obr. R. ) – a to z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 152 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z 21 października 2021 r., nr [...]) Starosta - po ustaleniu, że S. S. dochował terminu z art. 148 § 2 k.p.a. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 oraz art. 123 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną Starosty.

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej, "z tego powodu, iż brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa".

Od tej decyzji Starosty pełnomocnik S. S. złożył odwołanie.

W jego wyniku, ostatecznie Wojewoda decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z 10 stycznia 2022 r. i w uzasadnieniu wyjaśnił, że S. S. żąda uznania go za stronę postępowania z uwagi na okoliczność, iż teren przedmiotowej inwestycji leży w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości. Skarżący jest właścicielem działek o nr geod.: [...] (działka niezabudowana), [...] (działka wydzielona pod drogę) i [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi) w R. . Zdaniem organu sporna inwestycja zamyka się w granicach działki inwestora.

W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 573/22, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...]

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że uwadze organów uszła okoliczność, że zabudowa posadowiona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zacienia nieruchomość Skarżącego. Wprawdzie w projekcie budowlanym zadeklarowano (k. 31 pkt 3.7.), że: "Projektowany budynek jest budynkiem niskim i zlokalizowany jest zgodnie z § 13 i § 60.2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm., dalej: warunki techniczne) i nie zacienia budynków sąsiednich" - zwłaszcza tych, jak można rozumieć, zlokalizowanych na należącej do Skarżącego, zabudowanej działce nr [...] - jednak organy obu instancji nie przywiązały należytej wagi do faktu, że Skarżący jest także współwłaścicielem dwóch niezabudowanych działek: nr geod. [...] (działka drogowa) i [...], które bezpośrednio graniczą z nieruchomością Inwestora (działka nr ewid. [...]).

Sąd wskazał, że jako szczególnie istotne jawi się przy tym sąsiedztwo i usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem działki nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że projektowany budynek, o wysokości do 10,09 m, ma być zlokalizowany w odległości 3,0 m od granicy z ww. działką. Oznacza to - zwłaszcza w świetle regulacji § 13 warunków technicznych - że podmiot zabudowujący w przyszłości działkę nr [...] będzie już najpewniej zmuszony "odsunąć" obiekt budowlany na większą odległość od granicy z zabudowywaną obecnie działką nr [...] - a więc że będzie prawnie ograniczony w swych zamierzeniach inwestycyjnych. Sąd stanął na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Sąd wskazał, że wszystko to prowadzi do wniosku, że Skarżący powinien był brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jako jego strona.

Po ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta P. wydał decyzję z dnia 15 maja 2023 r., nr [...], którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 27września 2018 r., nr [...] udzielającej K. W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. , przy ul. [...], gmina K., na działce nr ew. [...] obręb R. arkusz 3.

W uzasadnieniu Starosta wskazł, że działka nr ewid. [...] od dnia 16 marca 2022 r. nie jest własnością S. S., zatem bezprzedmiotowe było zdaniem organu I instancji analizowanie obszaru oddziaływania zabudowy działki nr ewid. [...] w stosunku do działki nr ewid.[...]. Zdaniem Starosty wynik postępowania prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie inwestycja nie będzie oddziaływała w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, w związku z czym wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie.

Organ wskazał, że obsługa komunikacyjna dla inwestycji na działce nr ew. [...] obręb R. realizowana będzie odbywała się z ul. [...], zgodnie z załączonym projektem, zatem z tej przyczyny przedmiotowa inwestycja nie wpływa w żaden sposób negatywnie na działkę nr ewid. [...] przewidzianą w przyszłości pod drogę. W odniesieniu do działki nr eiwd. [...] projektowane zabudowania na działce nr ewid. [...] w żaden sposób nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu jego działki, ponieważ obszar oddziaływania obiektu został określony przez projektanta w projekcie budowlanym. Z analizy przeprowadzonej przez projektanta wynika, iż planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń dla zabudowy na działkach sąsiednich, a obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę, na której został zaprojektowany.

Odnośnie wniosków S. S. zawartych w piśmie z dnia 22 listopada 2021 r. dotyczących wątpliwości co do braku niezależności konstrukcyjnej budynku, zgodności wymiarów i odległości budynków od granic z działkami sąsiednimi, sposobu rozmieszczenia otworów okiennych i ich wielkość a także niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że zarzuty te są bezzasadne w przedmiotowej sprawie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem opartym na dokumentach wynikających z ustawy prawo budowlane, a organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi.

Organ I instancji stwierdził, że inwestycja jest także zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru budownictwa mieszkaniowego w R. gmina K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2003r., nr [...] poz. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. S., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj:

a. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie jest stroną postępowania w zakresie dotyczącym działki o nr ew. [...] z uwagi na fakt, iż nie jest on właścicielem ww. nieruchomości (nie posiada interesu prawnego) w sytuacji gdy Skarżącemu w momencie wydania decyzji Starosty P. z dnia 27 września 2018 r. przysługiwało prawo współwłasności ww. działki, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania analizy oddziaływania zabudowy działki o nr ew. [...] w stosunku do działki o nr ew. [...],

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność Skarżącego opierając się wyłącznie na projekcie przedstawionym przez inwestora oraz treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez jakiejkolwiek analizy przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z obiektem ograniczenia i z pominięciem sygnalizowanych przez skarżącego w toku wznowionego postępowania administracyjnego nieprawidłowości, pomniejszenia przydatności nieruchomości Skarżącego oraz konfrontacji treści projektu budowlanego, ze stanem rzeczywistym, o czym była mowa we wniosku o wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji,

c. art. 148 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, iż brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z uwagi na niezawiniony brak udziału Skarżącego w postępowaniu dotyczącym wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy Skarżącemu przysługiwał przymiot strony i nie uczestniczył on w postępowaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie jest stroną postępowania w zakresie dotyczącym działki o nr ew. [...] z uwagi na fakt, iż nie jest on właścicielem ww. nieruchomości w sytuacji gdy Skarżącemu w momencie wydania decyzji Starosty P. z dnia 27 września 2018 r. przysługiwało prawo współwłasności ww. działki, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania analizy oddziaływania zabudowy działki o nr ew. [...] w stosunku do działki o nr ew. [...],

b. art. 3 pkt 20 ustawy z 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż działki o nr ew. [...] i [...] stanowiące własność Skarżącego nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji w sytuacji gdy inwestycja faktycznie oddziałuje na nieruchomości Skarżącego, a organ dokonał oceny wyłącznie na podstawie projektu przedłożonego przez inwestora.

W uzasadnieniu odwołania Odwołujący się argumentował, że jego interesu prawnego nie niweczy okoliczność, iż działka o nr ew. [...] nie stanowi już jego własności, albowiem w dniu wydania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tj. w dniu 27 września 2018 r. był on jej współwłaścicielem, co wynika bezpośrednio z księgi wieczystej nr [...]

Odwołujący się stanął na stanowisku, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zabudowie tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego. Organ I instancji nie podjął żadnych działań w tym zakresie. Lakoniczna ocena, której dokonał organ w zaskarżonej decyzji, nie była poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym, które w tej sprawie jest konieczne.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 15 maja 2023 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z 27 września 2018 r., nr [...] udzielającej K. W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. przy ul. [...], gm. K. na dz. nr ewid. [...], obręb R..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Następnie opisywał charakter i przebieg postępowania w sprawie wznowienia, a także przepisy dotyczące strony postępowania na gruncie Prawa budowlanego.

Wojewoda wyjaśnił, iż inwestycja, o której pozwoleniu na budowę rozstrzygała decyzja Starosty P. nr [...] z 27 września 2018 r., nr [...] nie zamyka się w granicach działki inwestora, bowiem swoim obszarem oddziaływania obejmuje również dz. o nr ewid. [...] (zgodnie z orzeczeniem WSA z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 573/22). Niemniej jednak w toku postępowania organy ustaliły, że S. S. w chwili składania wniosku o wznowienie był właścicielem dz. o nr ewid. [...], którą w czasie trwania tego postępowania zbył i od 16 marca 2022 r. nie jest już jego własnością. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc w każdym wypadku stroną postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę może być osoba, której przysługują do nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania obiektu prawa rzeczowe. Zatem osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania obiektu nie powinna być stroną takiego postępowania.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że Skarżący podał, że jest jeszcze właścicielem działki o nr ewid. [...] i nr [...] to oceniając jego przymiot strony w wnioskowanym postępowaniu analizie organ poddał, czy inwestycja na działce nr [...] w R. polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej przy skrzyżowaniu ulic [...] wpływa na pozostałe działki będące własnością S. S. o nr ewid. [...] i nr [...].

Wojewoda wskazywał na treść projektu budowlanego i odniósł go do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że projektowany budynek jest zgodny z § 13 i § 60 ust. 2 warunków technicznych i nie zacienia budynków sąsiednich. Spełnione zostały również wymagania z § 57 i § 60 rozporządzenia. Wojewoda ustalił, że inwestycja spełnia również wymogi § 207 ust. 1, § 271-273 rozporządzenia, odnoszące się do kwestii bezpieczeństwa pożarowego.

Z tego powodu organ odwoławczy nie stwierdził żadnych ograniczeń związanych z realizacją inwestycji dla działek o nr ewid. [...] i [...].

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. S., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie jest stroną postępowania w zakresie dotyczącym działki o nr ew. [...] z uwagi na fakt, iż nie jest on już właścicielem ww. nieruchomości (nie posiada interesu prawnego] w sytuacji gdy Skarżącemu w momencie wydania decyzji Starosty P. z dnia 27 września 2018 r. przysługiwało prawo współwłasności ww. działki, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania szczegółowej analizy oddziaływania zabudowy działki o nr ew. [...] w stosunku do działki o nr ew. [...], opierając stwierdzenie o braku oddziaływania wyłącznie na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego,

b) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie jest stroną postępowania w zakresie dotyczącym działki o nr ew. [...] z uwagi na fakt, iż nie jest on już właścicielem ww. nieruchomości (nie posiada interesu prawnego) w sytuacji gdy Skarżącemu nadal przysługuje prawo współwłasności ww. działki, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania szczegółowej analizy oddziaływania zabudowy działki o nr ew. [...] w stosunku do działki o nr ew. [...] oraz działki zabudowanej [...], opierając stwierdzenie o braku oddziaływania wyłącznie na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego,

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność Skarżącego opierając się przede wszystkim na projekcie przedstawionym przez inwestora, bez szczegółowej analizy przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z obiektem ograniczenia i z pominięciem sygnalizowanych przez Skarżącego w toku wznowionego postępowania administracyjnego nieprawidłowości, pomniejszenia przydatności nieruchomości skarżącego oraz konfrontacji treści projektu budowlanego, ze stanem rzeczywistym, o czym była mowa we wcześniejszych pismach skarżącego,

d) art. 148 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, iż brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy Skarżącemu przysługiwał przymiot strony i nie uczestniczył on w postępowaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż Skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości leżących o obszarze oddziaływania, w sytuacji gdy Skarżącemu przysługuje prawo współwłasności działek o nr ew. [...] i [...] leżące w obszarze oddziaływania obiektu, na które wpływa realizowania inwestycja,

b) art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż działki o nr ew. [...] i [...] stanowiące własność Skarżącego nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji w sytuacji gdy inwestycja faktycznie oddziałuje na nieruchomości skarżącego, a organ dokonał niepełnej oceny w tym zakresie.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia 15 maja 2023 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnosił, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, mimo iż przysługiwał mu przymiot strony. Wobec powyższego przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem Skarżącego podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji. Obszaru tego nie można jednak utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Należy, więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Dalej Skarżący argumentował, że ustawodawca sformułował w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, nie określając jednak dokładnie na czym owo poszanowanie ma polegać i nie doprecyzował samego sformułowania "interesy osób trzecich", poza wskazaniem, że przejawia się ono m.in. w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wyjaśnia się wskazując, że obejmuje ona w szczególności: 1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2) ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, 4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Za nieruchomości pozostające w obszarze oddziaływania obiektu uznawane są przede wszystkim nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Właściciel takiej nieruchomości jest uczestnikiem postępowania bez konieczności wykazywania takiego naruszenia. Stanowisko to uzasadniane jest faktem, że właściciel sąsiedniej nieruchomości staje się uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu w tym celu aby mieć możliwość obrony swoich interesów i wykazania spodziewanego oddziaływania.

Mając na względzie powyższe, S. S. podał, że nie można się zgodzić z organem, iż "sama w sobie okoliczność, iż dany podmiot jest właścicielem nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że przysługuje mu status strony", albowiem sam ustawodawca przesądził, iż właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami postępowania, a orzecznictwo wyjaśniło iż właściciel nieruchomości sąsiadującej nie musi wykazywać oddziaływania. Podkreślał, że aby ustalić, czy danej osobie przysługuje przymiot strony postępowania na jej początkowym etapie sprawy nie jest konieczna dogłębna analiza wpływu inwestycji na nieruchomość, albowiem stroną postępowania winni być wszyscy właściciele nieruchomości, co do których powstaje choćby uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej nieruchomości ma ich nieruchomość (dotyczy to również nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą inwestycją).

Zdaniem Skarżącego bez wątpienia w przypadku działek bezpośrednio sąsiadujących takie uzasadnione podejrzenie zawsze występuje. Wymaga podkreślenia iż w dniu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę Skarżący był współwłaścicielem działki o nr [...], która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działką, której dotyczy inwestycja (notabene już niemal zakończona). Skarżący podał także, że był również współwłaścicielem tej nieruchomości w momencie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przedmiotowa działka została sprzedana w dniu 16 marca 2022 r. Oznacza to, iż Skarżący jako strona postępowania w 2018 r. nie brał w nim udziału bez swojej winy.

Najistotniejsze jest jednak zdaniem S. S., że nadal przysługuje mu prawo własności działki o nr ew. [...] i działki o nr [...], które to działki są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ew. [...]. Decyzja organu jest zdaniem Skarżącego nieprawidłowa, a to ze względu na fakt, iż działki stanowiące obecnie jego własność, jak również działka stanowiąca własność w momencie złożenia wniosku o wznowienie postępowania pozostają w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy wydane pozwolenie na budowę, choćby z tego względu iż działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką o nr ew. [...]. Co więcej, zabudowa posadowiona na obszarze inwestycji ma ponad dziesięć metrów wysokości i znajduje się od strony południowej do działki Skarżącego. Bezpośrednie sąsiedztwo powoduje, że nieruchomość Skarżącego jest cała zacieniona. Nie można zgodzić się zdaniem Skarżącego z organem, iż przedmiotowa inwestycja nie doprowadzi do zjawiska przesłaniania, albowiem jest to sprzeczne ze stanem faktycznym. Nieruchomość została już posadowiona i pozbawiła Skarżącego dostępu do światła słonecznego. Nadto, okna budynku - wbrew stanowisku organu - wychodzą bezpośrednio na nieruchomość Skarżącego. Według S. S. prowadzi to do wniosku, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Skarżącego nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że inwestycja nie wpływa na nieruchomości Skarżącego. Wojewoda pominął bowiem okoliczność, iż decyzja Starosty P. opierała się wyłącznie na analizie przeprowadzonej przez projektanta (występującego notabene po stronie inwestora), który stwierdził, iż planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń dla zabudowy na działkach sąsiednich, a obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie obszar działki, której dotyczy projekt. Organ I instancji, poza odniesieniem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, i w tym zakresie powtórzył jedynie odgórne stwierdzenie zawarte we wniosku podmiotu, w którego interesie pozostawało, by wyeliminować możliwość potencjalnego zaskarżenia decyzji poprzez złożenie odwołań od decyzji przez uprawnione podmioty posiadające status strony postępowania. Zdaniem S. S. organ I instancji zaniechał wypełnienia ciążących na nim obowiązków służbowych. Godzi się bowiem zauważyć, iż zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zabudowie tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego. Organ I instancji nie podjął żadnych działań w tym zakresie. Zdaniem Skarżącego Wojewoda podjął jednak próbę "wyprostowania" tego błędu. Niemniej jednak w dalszym ciągu ocena ta nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Końcowo wskazano, że oba organy nie poczyniły jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie rzeczywistego stanu faktycznego, który w istotnych kwestiach znacząco odbiega od wskazań projektu budowlanego. Oba organy powtórzyły jedynie ustalenia projektu, i mimo wskazanych przez Skarżącego konkretnych uchybień, tj. brak wyodrębnienia trzech osobnych budynków, prawdopodobnego przeznaczenia handlowego budynków, nieprawidłowych wymiarów i przekrojów, nieprawidłowych wymiarów pomiędzy granicami działek i sąsiednimi budynkami i in. - organy nie dokonały ich weryfikacji, w szczególności poprzez dokonanie wizji lokalnej, która pozwoliłaby dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych. Zdaniem Skarżącego rzetelne rozpoznanie odwołania byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby organ II instancji przeprowadził jakiekolwiek dowody w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, w szczególności kwestii zacienienia oraz okien, które wychodzą bezpośrednio na nieruchomość Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem 21 listopada 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023r., poz. 1634 dalej "P.p.s.a."). Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia 28 sierpnia 2023 r., którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z 15 maja 2023 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. nr [...] z 27 września 2018 r., nr [...] udzielającej K. W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową i trzech zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne (trzy etapy inwestycji) w R. przy ul. [...], gm. K. na dz. nr ewid. [...], obręb R..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 573/22, w uprzednio prowadzonym postępowaniu błędnie odmówiono Skarżącemu posiadania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Przyjmując takie ustalenie, organy oparły się bowiem przede wszystkim na stwierdzeniu, że inwestycja - z uwagi na sposób jej usytuowania względem nieruchomości Skarżącego - nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm., dalej: warunki techniczne). Tak też oceniono kwestię (braku) interesu prawnego Skarżącego w kontekście § 13 i § 60 tego rozporządzenia, podkreślając w szczególności, że projektowany budynek "nie zacienia budynków sąsiednich" oraz że "w zasięgu przesłaniania projektowanego budynku nie znajdują się inne zabudowania w tym budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Sąd wskazał, że uwadze organów uszła jednak okoliczność - wyeksponowana przez pełnomocnika Skarżącego dopiero w skardze - że zabudowa posadowiona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zacienia (zdaniem autora skargi: w całości) nieruchomość Skarżącego. Wprawdzie w projekcie budowlanym zadeklarowano (k. 31 pkt 3.7.), że: "Projektowany budynek jest budynkiem niskim i zlokalizowany jest zgodnie z § 13 i § 60.2 i nie zacienia budynków sąsiednich" - zwłaszcza tych, jak można rozumieć, zlokalizowanych na należącej do Skarżącego, zabudowanej działce nr [...] - jednak organy obu instancji nie przywiązały należytej wagi do faktu, że Skarżący jest także współwłaścicielem dwóch niezabudowanych działek: nr geod. [...] (działka drogowa) i [...], które bezpośrednio graniczą z nieruchomością Inwestora (działka nr ewid. [...]).

Sąd wskazał, że jako szczególnie istotne jawi się przy tym sąsiedztwo i usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem działki nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (k. 45 projektu budowlanego) wynika bowiem, że projektowany budynek, o wysokości do 10,09 m, ma być zlokalizowany w odległości 3,0 m od granicy z ww. działką. Oznacza to - zwłaszcza w świetle regulacji § 13 warunków technicznych - że podmiot zabudowujący w przyszłości działkę nr [...] będzie już najpewniej zmuszony "odsunąć" obiekt budowlany na większą odległość od granicy z zabudowywaną obecnie działką nr [...] - a więc że będzie prawnie ograniczony w swych zamierzeniach inwestycyjnych.

Sąd stanął na stanowisku, że stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Następnie Sąd jasno wskazał, że Skarżący powinien był brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jako jego strona uwagi na oddziaływania na działkę nr [...].

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, po ponownym jego rozpatrzeniu przez organy obu instancji, przyjąć należy, że pogląd Sądu odnośnie przysługiwania Skarżącemu przymiotu strony ze względu posiadane prawo własności do działki nr ewid. [...], nie znajduje już zastosowania w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 573/22 organy ustaliły bowiem, że zmieniły się istotne okoliczności faktyczne sprawy, tzn. S. S. zbył działkę o nr ewid. [...]i nie jest już jej właścicielem.

Zgodnie z przepisem art. 30 § 4 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten znajduje zastosowanie w toku wszczętego już postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1849/18, Legalis; Gołaszewski [w:], Hauser, Komentarz do art. 30 k.p.a., wyd. 8, Legalis). Takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jak w niniejszej sprawie.

Skoro więc postępowanie wznowieniowe organ I instancji wszczął na wniosek Skarżącego z dnia 10 sierpnia 2021 r., postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., a następnie w dniu 16 marca 2022 r. Skarżący zbył działkę o nr ewid. [...], to nie jest on już dalej stroną postępowania wznowieniowego w zakresie tej nieruchomości. Skarżący, po zbyciu tej nieruchomości, nie legitymuje się interesem prawnym w uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do oceny legalności decyzji zapadłej w trybie wznowienia, odnośnie tej konkretnej działki. Słusznie wskazywały na powyższa okoliczność organy administracji architektoniczno-budowlanej w treści wydanych decyzji. W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia jest zatem okoliczność, że Skarżący był współwłaścicielem działki nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet w dniu wszczęcia postępowania wznowieniowego, stracił bowiem status strony postępowania, także w postępowaniu wznowieniowym co do działki nr [...] na skutek czynności prawnej sprzedaży tej nieruchomości. Osoba zbywcy (prawa zbywalnego) przestaje być stroną w postępowaniu, a zatem przestają jej przysługiwać uprawnienia do podejmowania w nim jakichkolwiek działań o charakterze procesowym (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1423/22, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Istnienie legitymacji procesowej Skarżącego podlega badaniu przez sąd administracyjny i fakt, że Skarżący nie ma już żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, także w postępowaniu wznowieniowym, ma ten skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu. O tym bowiem, czy wnoszący skargę ma interes prawny, sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romanowska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI W-wa 2016, art. 151 i przywołane tam orzecznictwo: postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., II FSK 1250/05, LEX nr 280389, i wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1397/09, LEX nr 746508, a także II SA/Ka 657/01, Lex 681889).

W związku z tym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje wszelka argumentacja Skarżącego odnosząca się do działki o nr ewid. [...].

Przechodząc dalej, wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 573/22 co do pozostałych, ogólnych kwestii związanych ze wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a także konieczności przeanalizowania przymiotu strony Skarżącego w kontekście działek o nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...].

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z 28 sierpnia 2023 r. Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzje zapadły po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, na skutek wniosku S. S., który jako przyczynę wnioskowanego wznowienia wskazał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na tym, że: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Dla porządku przypomnieć należy, że badanie przesłanki wznowienia wskazanej w tym wniosku - z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uruchamia "właściwe" postępowanie wznowieniowe, które dzieli się na dwa etapy, wzmiankowane łącznie w przepisie art. 149 § 2 k.p.a. mówiącym o tym, że: "Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W ramach pierwszego etapu - "postępowania co do przyczyny wznowienia" – organ administracji musi ustalić, czy zarzucana wada stanowiąca przesłankę wznowienia rzeczywiście wystąpiła. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie to wymagało łącznego stwierdzenia, że podmiot żądający wznowienia postępowania: (i) spełniał warunki do bycia stroną tego postępowania, a mimo to (ii) nie brał w nim udziału, i to (iii) bez własnej winy.

Jeżeli organ stwierdzi wystąpienie zarzucanej przyczyny wznowienia, wówczas przechodzi do ostatniego etapu postępowania wznowieniowego, określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", kończącego się wydaniem decyzji, w której organ:

– na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową – gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. – i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, albo

– na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (a więc w szczególności w przewidzianym w art. 146 § 2 k.p.a. przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Natomiast jeżeli organ uzna, że podstawa wznowieniowa jednak nie wystąpiła – co w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie wiązało się z ustaleniem, że podmiot żądający wznowienia nie miał przymiotu strony postępowania, bądź że przymiot taki wprawdzie posiadał, ale nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, a w każdym razie nie bez własnej winy – to nie przechodzi już do etapu badania sprawy co do istoty, lecz zobligowany jest wydać decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r., sygn. IV SA/Po 448/21 oraz z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 1223/17; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1302/97; z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09, CBOSA").

Zdaniem Sądu w obu kontrolowanych decyzjach wydanych w sprawie odnośnie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej należycie wykazano, że nie wystąpiła podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem S. S. jako właściciel działek o numerach [...] i [...] nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę na działce nr [...].

Przepisem regulującym kwestię tego kto powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Przy czym, należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej jako: "p.b." lub "prawo budowlane"), który stanowi przepis szczególny wobec powyżej wskazanego uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on w ust. 2, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest właśnie art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W art. 28 ust. 2 p.b. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12).

Wspomniany obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 3 ust. 20 p.b. Należy przez niego rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, w tym w szczególności przepisy regulujące kwestie związane z ochroną środowiska, ochroną zabytków, ochroną przeciwpożarową, drogami publicznymi, a także przepisy regulujące sposób projektowania określonych rodzajów inwestycji budowlanych. Wskazanymi przepisami odrębnymi w przedmiotowej sprawie dotyczącej budynków mieszkalnych są przepisy zawarte w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak wskazywał Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 573/22, co wiąże również Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak by mogła na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 p.b. Wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 15.06.2016 r., II OSK 2759/14, CBOSA).

Sąd wskazywał również, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę w istocie zawiera w sobie pewien element "potencjalności". Oznacza to przede wszystkim - na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym - że "posiadanie przymiotu strony również w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest związane z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, któremu przymiot ten jest przyznawany, ale z jego posiadaniem. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (...). I tak m.in. w wyroku z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 (...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. W innym orzeczeniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1552/14 (...) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje" (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 807/15, CBOSA). Innymi słowy, stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyroki NSA: z 17 maja 2017 r., II OSK 2347/15; z 08 listopada 2017 r., II OSK 392/16; z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; CBOSA).

W świetle powyższych stanowisk, Sąd w pełni podziela ustalenia organów obu instancji co do braku oddziaływania planowanej inwestycji na działki będące własnością Skarżącego, tj. działki o nr ewid. [...] oraz nr [...] i braku ograniczeń w zagospodarowaniu terenu tych działek na podstawie przepisów odrębnych. Przy czym, w ślad za Sądem rozpoznającym sprawię o sygn. akt IV SA/Po 573/22 wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu sądowym tylko kwestia ziszczenia się, bądź nie ww. przesłanki wznowieniowej podlegała kontroli Sądu. Natomiast poza zakresem tej kontroli - z uwagi na obecny etap rozpoznania sprawy przez organy - pozostawała kwestia ewentualnego wpływu tej przesłanki na decyzję o pozwoleniu na budowę oraz kwestia prawidłowości (legalności) tej decyzji (m.in. w kontekście § 24 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru budownictwa mieszkaniowego w R. , gm K., dalej "Planu").

W przedmiotowej sprawie na działce [...] w R. zaprojektowano trzy budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej przy skrzyżowaniu ulic [...]. Budynki zaprojektowano z uwzględnieniem obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej w odległości 5,0 m od granicy ulicy [...] i 6,0 m od granicy z ul. [...]. Najbliższe otoczenie projektowanej inwestycji stanowią obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej i uprawy rolne. W rozpatrywanej sprawie przedłożony przez inwestora projekt budowlany zawiera informację o obszarze oddziaływania obiektu (str. 31), sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe (panią mgr. inż. arch. T. S.), zgodne z § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarski Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), obowiązującego w dacie przygotowania tego projektu. Wskazano, że projektowane budynki jednorodzinne mieszczą się w obrębie działki objętej pozwoleniem na budowę.

Działka nr ewid. [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ewid. [...] będącą przedmiotem inwestycji, dlatego dla oceny wpływu inwestycji na przymiot strony Skarżącego nie będą miały przepisy dotyczące kwestii minimalnych odległości od granic działki, co nie oznacza, że organy nie dokonały prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji także na działkę nr [...], o czym poniżej.

Natomiast działka nr [...] bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji jest działką drogową. Wymagania o jakich mowa w § 12 warunków zabudowy dotyczą odległości od granicy z działką budowlaną, którą to działka nr [...] nie jest. Jakkolwiek najbliższa odległość projektowanego budynku od granicy z działką [...] wynosi przeszło 4 m (k. 45 projektu budowlanego część architektoniczna). W tym stanie rzeczy zarzut, że od strony działki Skarżącego projektowana zabudowa posiada okna w żaden sposób nie stanowi o oddziaływaniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. na działkę Skarżącego stanowiącą drogę, ani także na zabudowaną działką nr [...]. Zarzut w tym zakresie stanowi o interesie faktycznym a nie prawnym wynikającym z określonego przepisu obowiązującego prawa.

Stosownie do § 13 ust. 1 warunków technicznych odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt i ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli zachowano wymogi wskazane w punktach 1 i 2: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;

oraz zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Zgodnie z § 13 ust. 2 i 3 warunków technicznych wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Słusznie oceniły organy administracji, że w świetle § 13 warunków technicznych, w zakresie przesłaniania oraz § 57 i § 60 warunków zabudowy odnoszących się do zacieniania, odległość projektowanej inwestycji od budynku Skarżącego położonego na działce [...] wskazuje na brak oddziaływania mogącego być podstawą do uznania Skarżącego za stronę powstępowania. Z projektu budowlanego wynika, że maksymalna wysokość projektowanego budynku wynosić będzie 10,09 m od poziomu terenu. W najbliższym otoczeniu, na działce o nr ewid. [...], znajduje się mieszkalny budynek Skarżącego w odległości ok. 12 m od projektowanego budynku na działce [...]. W zasięgu przesłaniania projektowanego budynku nie znajdują się, zatem inna zabudowania, w tym budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Trzeba więc, przyznać rację organowi, że z uwagi na aktualną lokalizację budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], nawet w przypadku potencjalnej i możliwej przyszłej rozbudowy tego budynku w kierunku działki objętej inwestycją, zachowana będzie odległość, która jest większa niż wysokość przesłaniania, stanowiąca 10,09 m. W analizowanej, zatem sprawie nie dojdzie do zjawiska ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu § 13 ust. 1 warunków technicznych. Za zasadny w tym zakresie Sąd ocenia przyjęty przez organy brak ograniczenia zagospodarowania działki nr [...] wynikający także z treści § 57 i

§ 60 warunków technicznych, zgodnie z którym pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne; powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00 (ust. 1) oraz że w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). Skoro projektowany budynek będzie usytuowany w stosunku do budynku mieszkalnego Skarżącego w odległości większej niż wysokość projektowanego budynku, to w sposób oczywisty nie może przesłaniać budynku Skarżącego i tym samym ograniczać dostępu do światła dziennego pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu właściwych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyr. NSA z 13 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1689/15; WSA w Łodzi z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 83/15, CBOSA). Wobec powyższego sformułowane zarzuty skargi, że projektowany budynek przesłania budynek mieszkalny należący do Skarżącego okazały się niezasadne i odnoszą się do interesu faktycznego, a nie interesu prawnego wynikającego w przepisów warunków technicznych regulujących powyższe zagadnienie.

Natomiast działka nr [...] jest działką drogową, więc nie sposób nawet rozważać naruszenia powyższych przepisów § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w kontekście potencjalnej zabudowy.

Przychodząc dalej wskazać należy, że w myśl § 207 ust. 1 warunków technicznych, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru nośność konstrukcji przez czas określony czas, ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku, ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki, możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych. Koniecznym jest zatem spełnienie wymagań przeciwpożarowych poprzez zastosowanie rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo użytkowania budynków i materiałów o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. W związku z tym należy spełnić wymogi zawarte w § 271-273 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tzw. wymagania przeciwpożarowe. Zgodnie z § 271 między budynkami na sąsiednich działkach należy zachować odległość minimum 8 m. Zgodzić się należy z organami, że w przedmiotowym przypadku wymagana odległość projektowanej inwestycji od budynku na działce nr [...] w najkrótszym odcinku (12 m) będzie zachowana, zatem również kwestia bezpieczeństwa pożarowego uregulowana przepisami prawa materialnego pozostaje bez wpływu na nieruchomości Skarżącego.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie Skarżący nie sprecyzował wyraźnie żadnego konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie należących do niego działek nr [...] i [...]. Skarżący podnosi tylko ogólne zarzuty wprowadzania ograniczeń o charakterze faktycznym, bez ich konkretyzacji w przepisach prawa materialnego. Również organy analizując przepisy odrębne, nie dopatrzyły się takiej podstawy do uznania Skarżącego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwalnia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd również nie stwierdził żadnych innych przepisów prawa materialnego, które mogłyby uzasadniać uznanie, że projektowania inwestycja oddziałuje na nieruchomości Skarżącego, co dopiero mogłoby skutkować uznaniem go za stronę postępowania zakończonego sporną decyzją o pozwoleniu na budowę z 27 września 2018 r.

Przypomnieć należy, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/17, CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 150/18 CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/19). Skarżący więc posiada interes faktyczny, jednakże nie prawny w rozumieniu art. 28 p.b. w związku z art. 3 pkt 20 p.b., w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, niezasadny okazał się także zarzut ograniczenia oceny organów w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji do działki inwestycyjnej, jedynie do przyjęcia stanowiska inwestora wyrażonego w projekcie budowlanym sporządzonym na jego zlecenie. Nie ulega wątpliwości, że projekt budowany wraz z projektem zagospodarowania terenu stanowi podstawowy materiał służący do oceny zagadnień istotnych dla przedmiotowej sprawy, co nie wyklucza, a wręcz zobowiązuje organy architektoniczno-budowlane do dokonania samodzielnej jego analizy i oceny w świetle zgodności z przepisami prawa materialnego oraz zbadania zgodności przyjętych w nim ustaleń i rozwiązań, w tym w zakresie oceny obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wobec powyższego, niezasadny jest wniosek o wizję lokalną skoro w postępowaniu wznowieniowym organy ponownie oceniają zasadność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której udziela się przed przystąpieniem do rozpoczęcia robót budowlanych. Ewentualne niezgodności co do wykonanych robót mogą być przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Konkludując powyższe stwierdzić należy, że skarga S. S. w świetle kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia

15 maja 2023 r. okazała się niezasadna. Słusznie wskazały, bowiem organy obu instancji, że w sprawie nie zaistniała przywołana przez Skarżącego podstawa wznowieniowa opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odnosząca się do sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skoro jak wynika z powyższego nie sposób uznać Skarżącego za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu na podstawie art. 151

§ 1 pkt 1 k.p.a., bez dalszej merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie przyjęły organy, że zaistniała przesłanka do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Zasadnie zatem organy nie przystąpiły do drugiego etapu oceny decyzji o pozwoleniu na budowę określonego przez ustawodawcę mianem "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", odnoszącego się zarzucanych uchybień decyzji o pozwoleniu na budowę, jak brak wyodrębnienia trzech osobnych budynków, prawdopodobnego przeznaczenia handlowego budynków, nieprawidłowych wymiarów i przekrojów, nieprawidłowych wymiarów pomiędzy granicami działek i sąsiednimi budynkami, czy też niesprecyzowanego przez Skarżącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też prawa miejscowego.

W tym stanie sprawy, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w sentencji wyroku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 56) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 57 i nast. akt sąd.).