Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1311/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a, art. 92a ust. 1-3, art. 92a ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1101/20 w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. nr BP.501.1483.2019.1284.RZ9.6629 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od O. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1101/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi O. K. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 lipca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 23 lipca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2019 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie okazjonalnego przewozu drogowego osób bez posiadania orzeczenia lekarskiego i psychologicznego – odpowiednio o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych – do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Powyższe związane było ze stwierdzeniem, że skarżący w dniu 3 kwietnia 2019 r. – wykonując we własnym imieniu krajowy transport drogowy – przewiózł pojazdem zarobkowo pasażera w R. z ul. [...] na ul. [...]. Usługa przewozu została zamówiona i opłacona w wysokości 5 zł za pośrednictwem aplikacji internetowej "[...]" służącej do kojarzenia pasażera z kierującym pojazdem deklarującym zamiar realizacji przejazdu po określonej trasie. Wobec tego świadczenia takiej usługi wymagało posiadania licencji uprawniającej do wykonywania przewozu osób oraz legitymowania się dokumentem o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, które nie zostały przedstawione. Kierowca w chwili kontroli nie okazał żadnego z tych dokumentów wydanych na jego rzecz, dysponował jedynie kserokopią wypisu numer [...] z licencji wydanej dla U. Sp. z o.o. Sp.k. w R. Ponadto kierowca nie przedstawił też w chwili kontroli żadnej umowy czy innych dokumentów zawartych z firmą "[...]" czy też innym podmiotem (partnerem) z których wynikałoby, że świadczy on usługę przewozu w imieniu jakiegoś konkretnego podmiotu. Przesłana przez pełnomocnika kserokopia umowy zlecenia nie stanowiła wystarczającego dowodu wskazującego na wykonywanie przedmiotowego przewozu na rzecz innego podmiotu. Skarżący wykonując usługi w zakresie transportu drogowego realizował je we własnym imieniu i na swoją rzecz.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący, jako podmiot wykonujący przewóz drogowy, działający w sposób zorganizowany i na własny rachunek, miał obowiązek legitymowania się ważnymi badaniami lekarskimi i psychologicznymi. Nakładając na skarżącego karę pieniężną za brak stosownego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego organy nie wzięły jednak pod uwagę treści art. 92a ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej jako: "u.t.d."), zgodnie z którym: "jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1".

W tym kontekście Sąd zauważył, że w związku z tym samym zdarzeniem którego dotyczy rozpoznawana sprawa, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie, decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (Ip. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (Ip. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.). Ponieważ za ten sam czyn opisany w protokole kontroli z dnia 3 kwietnia 2019 r. wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy (jako podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy), jak i na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy (jako osobie wykonującej czynności związane z przewozem drogowym), jako zasadny jawi się zarzut skargi pominięcia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy normy kolizyjnej zawartej w art. 92a ust. 10 u.t.d., która w zaistniałym stanie faktycznym powinna znaleźć zastosowanie. Ubocznego zaznaczenia wymagało, że niezależnie od wprost sformułowanego zarzutu skargi naruszenia zaskarżoną decyzją art. 92a ust. 10 u.t.d., już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono (pkt 5) – wskazując właśnie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2019 r. – naruszenie art. 92a ust. 3 u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kar w łącznej kwocie przekraczającej 12 000 zł za naruszenia wynikające z jednej kontroli przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2019 r.; mimo że pośrednio mogło okazać się to pomocne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do tego zarzutu nie odniósł się.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 954/20, oddalił skargę skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2020 r., utrzymującą w mocy ww. decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku przedstawiono stanowisko co do odpłatnego charakteru realizowanych przez skarżącego poprzez aplikację [...]/[...] usług przewozu pasażerów, mających charakter zorganizowany i ciągły, świadczonych we własnym imieniu, które to działanie mieściło się w ramach wykonywania krajowego transportu drogowego osób.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 a ust. 10 oraz art. 92 a ust. 1 i 2 u.t.d. lp. 1.1., lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92 a ust. 10 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w Ip. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92 a ust. 1 u.t.d.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyrokach m.in. z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt 766/20, z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 666/21, z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1028/21, z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1007/21, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tożsamego problemu prawnego oraz analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej z zakresu prawa materialnego, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanych powyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych w powołanych wyżej orzeczeniach.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na podstawie przepisów określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym przyjąć należy, że w świetle całokształtu zarzutów istotą sporu jest wykładnia i zastosowanie 92a ust. 10 u.t.d. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do u.t.d.

Niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2000 zł, nałożonej na skarżącego jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4, nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy.

W sprawie bezspornym jest, że decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. nr BP.501.1254.2019.0161.RZ9.5234, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr WITD.DI.0152.IX1228/54/19/KP, którą nałożono na skarżącego karę administracyjną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d – lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli z dnia 3 kwietnia 2019 r. Skarga wniesiona na powyższą decyzję z dnia 19 czerwca 2020 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 954/20.

Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 92a ust. 10 u.t.d. wyłącza możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch załącznikach do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 u.t.d. to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załącznika nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 u.t.d. nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w załączniku nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach, ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w załącznika nr 3 i nr 4. Tytułem przykładu należy wskazać, iż brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o jakim mowa w załączniku nr 3 lp. 1.1. oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w załączniku nr 4 lp. 1.1., wynikają z tego samego naruszenia, a zatem zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d. nie można ukarać za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju asocjacji naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest znacznie więcej, np. naruszenia z Ip. 4.5., 5., 11.-13., 15.1. i 15.2. opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z Ip. 6.3.3., 8., 5.4. pkt 3. i pkt 4., 5.5. pkt 3., 9.1. i 9.2. załącznika nr 3. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Ograniczeniem dla organu, jeśli chodzi o wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2019 r., był w tej sytuacji przepis art. 92a ust. 3 u.t.d. – przypadku naruszeń określonych w załączniku nr 3 (kara nie może przekroczyć 12 000 zł) oraz art. 92a ust. 4 – jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w załącznika nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15 000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone.

Innymi słowy, naruszenia wymienione w załączniku nr 3, lp 1.1., i lp 2.11., za które inną decyzją wymierzono skarżącemu karę pieniężną 12 000 zł, nie pochłaniają naruszenia wymienionego w załączniku nr 4 lp. 4.2. i lp. 4.3., na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję. Naruszenie wskazane w jednym z wymienionych załączników nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia opisanego w drugim z wymienionych załączników.

W konsekwencji uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni i tym samym wadliwego zastosowania w sprawie art. 92a ust. 10 u.t.d., należało zgodzić się z organem skarżącym kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż czym innym jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) i wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.), a czymś zupełnie innym jest brak badań psychologicznych i lekarskich (lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d.). Tym samym należy stwierdzić, że normy zawartej w tym przepisie nie można, odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. należy wskazać, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Skarżący jako podmiot wykonujący w dniu kontroli inne czynności związane z przewozem drogowym (przewóz okazjonalny osób) był zobowiązany do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym i posiadania odpowiednich dokumentów. Brak dopełnienia tych obowiązków oraz niewykazanie wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność za ten brak, jak również prawidłowe niestwierdzenie wystąpienia tych przesłanek przez organ, skutkuje nałożeniem kary.

Z tych względów skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna, w związku z czym należało ją oddalić.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.