Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2062/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi L. N. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził niedopuszczalność środka zaskarżenia od postanowienia z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...], Komendanta Głównego Straży Granicznej odmawiającego wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu Komendant wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2023 r. (uzupełnionym w dniu [...] marca 2023 r.), L. N. zwróciła się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia dotyczącego wykonywanych przez nią obowiązków wyszczególnionych z zakresów obowiązków wnioskującej celem przedłożenia w Okręgowej Izbie Radców Prawnych na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 362 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166). Do złożonej prośby L. N. załączyła wzór żądanego zaświadczenia.

Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r., odmówił L. N. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby (zatrudnienie) w Straży Granicznej od dnia [...] października 2013 r. i wykonywanie w tym okresie przez co najmniej 4 lata wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Straży Granicznej.

Od tego postanowienia L. N. złożyła "zażalenie" w dniu [...] lipca 2023 r., zarzucając naruszenie zasad k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a., art. 217 § 3 k.p.a. oraz 219 k.p.a.; bezpodstawność; sprzeczność uzasadnienia ze stanem faktycznym i wymogami prawa; błędne pouczenie i błędne ustalenie stanu faktycznego.

Niezależne od powyższego, od postanowienia z dnia [...] czerwca 2023 r. L. N. w dniu [...] lipca 2023 r. złożyła również "odwołanie" adresowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Komendanta Głównego Straży Granicznej, wskazując, że "odwołanie" L. N. stanowi de facto wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając "odwołanie" z dnia [...] lipca 2023 r. Komendant wskazał, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia. W pierwszej, wstępnej fazie, organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został złożony w terminie.

Przepisem normującym postępowanie wstępne przed organem drugiej instancji jest art. 134 k.p.a. na podstawie którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne, możliwa jest ocena terminowości jego wniesienia. Natomiast ustalenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, pozwala na przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych. Przyczyny podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Komendant wskazał, że L. N. - mimo iż został pouczona o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wniosła dwa środki odwoławcze od postanowienia z dnia [...] czerwca 2023 r. którym odmówiono wydania zaświadczenia. Pierwszy zatytułowany "zażalenie" z dnia [...] lipca 2023 r. skierowany do Komendanta Głównego Straży Granicznej, drugi zatytułowany "odwołanie" z dnia [...] lipca 2023 r. skierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednakże stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Ponadto § 3 ww. przepisu stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Komendant wskazał, że stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. pod pojęciem ministra należy rozumieć m. in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U, z 2023 r. poz. 1080, ze zm.) Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zgodnie z art. 3 ust. 4 cyt. ustawy Komendant Główny Straży Granicznej jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Straży Granicznej, zwanych dalej "funkcjonariuszami". Komendant zaznaczył, że w myśl art. 36 ust. 1 powołanej ustawy do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwy jest m. in. Komendant Główny Straży Granicznej. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, oraz dochodzenia roszczeń na drodze sądowej (ust. 2). Na mocy ust. 3 ww. regulacji jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje Komendant Główny Straży Granicznej, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył zakres przedmiotowy spraw rozpatrywanych przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, od których przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tych względów Komendant Główny Straży Granicznej rozpatrzył skierowane do niego "zażalenie" z dnia [...] lipca 2023 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Natomiast "odwołanie" z dnia [...] lipca 2023 r. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ przekazał do adresata.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił - przekazane "odwołanie" z dnia [...] lipca 2023 r. - zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, wskazując, że "odwołanie" to stanowi de facto wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant zaznaczył, że kluczowym dla niniejszej sprawy jest fakt, że w momencie przekazania sprawy do Komendanta Głównego Straży Granicznej, "zażalenie" z dnia [...] lipca 2023 r. zostało już przez organ rozstrzygnięte postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r., a więc w przedmiotowej sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji nie było możliwe wydanie kolejnego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze istnienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia o charakterze ostatecznym, organ uznał, że zaszła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności środka zaskarżenia.

W świetle powyższych rozważań odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu według Komendanta było niemożliwe, z uwagi na bezwzględną przeszkodę do prowadzenia postępowania odwoławczego.

Skargę na postanowienie Komendanta z dnia [...] sierpnia 2023 r. wniosła L. N. . Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzuciła: wydanie tego postanowienia na innej podstawie niż postanowienia z dnia [...] czerwca 2023 r. przez co uniemożliwiono zabieganiu o wydanie zaświadczenia żądanej treści i tym samym pozbawienie prawa do sądu; bez uwzględnienia argumentacji prawnej i faktów przytoczonych przez skarżącą tak w odwołaniu jak i zażaleniu; naruszenie zasad k.p.a.; naruszenie przepisów dot. właściwości; przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono liczne zarzuty dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał, że "miała prawo oczekiwać wydania oczekiwanego zaświadczenia w odpowiedzi na swoje wystąpienie mają na uwadze fakt, że przepisy K.P.A. nie normują formy zaświadczenia, pozostawiając to praktyce administracyjnej." Podniosła również, że organ dokonał stronniczej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, tj. wykonywania wymagającej wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanej ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów, co skutkowało odmową wydania zaświadczenie żądanej treści.

Wskazując na te rzuty skarżąca wniosła o "uchyleniem się przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przed obowiązkiem przekazania skargi do WSA, celem uniemożliwienia rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, czyli poza strukturami MSWiA; dyscyplinarnymi konsekwencjami - Skarżąca pracuje w innej lokalizacji niż siedziba KG SG, pełni służbę w tych samych godzinach co jest otwarta kancelaria KG SG, a tym samym małe są szanse na złożenie dokumentu bez uchybienia dla służby".

W odpowiedzi na skargę Komendant, podtrzymując dotychczasową argumentacje, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając tak zakreślone granice rozpoznania sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r., którym uznano środek zaskarżenia złożony przez skarżącą, tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., za niedopuszczalny.

Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy organ mógł wydać w przedmiotowej sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, nazwanego przez skarżącą "odwołaniem".

Rację w tym sporze należy przyznać Komendantowi Głównemu Straży Granicznej.

Przypomnieć należy, że Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. odmówił L. N. wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca wniosła od tego postanowienia "zażalenie" (w dniu [...] lipca 2023 r.), które prawidłowo Komendant Główny Straży Granicznej potraktował jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Na skutek rozpoznania tego środka zaskarżenia Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2023 r. utrzymał w mocy odmowę wydania zaświadczenia.

Niezależnie od tego, skarżąca, w dniu [...] lipca 2023 r., złożyła kolejny środek zaskarżenia nazwany "odwołaniem", który Komendant Główny Straży Granicznej potraktowała jako kolejny wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i zaskarżonym postanowieniem uznał za niedopuszczalny.

Podstawę uznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy za niedopuszczalny stanowił przepis art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Sąd zauważa, że przepis art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe. Istotne jest również, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o której mowa w art. 134 k.p.a., zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność wniosku z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych obejmuje z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę ww. przepisy, Komendant Główny Straży Granicznej, prawidłowo uznał, że "odwołanie" skarżącej, stanowiące de facto wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. uznać należało za niedopuszczalny. Wniosek ten dotyczył bowiem postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia i które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r. Tym samym, postanowienie to było zaskarżone i wyczerpało tok postępowania odwoławczego na tym etapie. Skarżąca skonsumowała zatem swoje uprawnienie procesowe do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie można bowiem przyjąć, że od postanowienia organu I instancji stronie służy prawo do więcej niż jednego środka zaskarżenia. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia organu I instancji, organ odwoławczy bądź wydaje rozstrzygnięcie merytorycznie bądź procesowe, gdy stwierdzi, że zaistniały przeszkody formalne by wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpatrzyć. Postanowienie to ma charakter zaskarżalny i wyczerpuje tok postępowania odwoławczego. Strona która z takim rozstrzygnięciem się nie zgadza, może je zwalczać w drodze skargi do sądu administracyjnego. Nie może jednak składać kolejnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Taki wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest niedopuszczalny. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy bowiem (podobnie jak skarga do sądu administracyjnego) jest czynnością procesową która z natury ma charakter jednorazowy. Raz tylko można złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podobnie jak raz tylko można złożyć skargę na decyzję organu II instancji do sądu. Organ, podobnie jak sąd nie może w stosunku do tej samej strony wydawać różnych rozstrzygnięć w rozpoznaniu składanych przez tę stronę kolejnych środków zaskarżenia od tego samego aktu.

Należy podkreślić, że procesowy mechanizm stabilności wydanego rozstrzygnięcia stanowi konieczny element każdej procedury chroniący ją przed możliwością niekończącego się ponawiania środków prawnych składanych w celu weryfikacji uprzednio zajętego stanowiska. Konieczność poszanowania stanu rzeczy ustalonego w ostatecznym rozstrzygnięciu stanowi przeszkodę dla ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie. Stabilność rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym jest zatem gwarantowana, przez regułę dopuszczalności jednokrotnego rozstrzygnięcia (o charakterze ostatecznym) określonej kwestii procesowej bądź materialnej (por. R. A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 47 i n.).

Odnosząc się do podniesionej w skardze właściwości organu należy stwierdzić, że w świetle art. 36 ustawy o Straży Granicznej, do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej (ust. 1). Od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego oraz dochodzenie roszczeń na drodze sądowej (ust. 2). Jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przepis ten wskazuje zatem zamknięty katalog właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania środków zaskarżenia od rozstrzygnięć organu centralnego, jakim jest Komendant Główny Straży Granicznej.

Zakres przedmiotowy niniejszej sprawy, tj. niedopuszczalność środka zaskarżenia, dotyczył kwestii nie objętej regulacją powyżej przytoczonego przepisu. Dlatego organem właściwym do rozpoznania kolejnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nie był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a Komendant Główny Straży Granicznej na podstawie art. 127 § 3 kpa.

Natomiast, zarzuty zawarte w skardze kwestionujące legalność prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie podlegają rozpatrzeniu merytorycznemu w tej sprawie, która dotyczy wyłącznie formalnego w swym charakterze rozstrzygnięcia o niedopuszczalności środka zaskarżenia.

W świetle powyższego, pozostałe argumenty podniesione w skardze, Sąd uznał za niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także w sprawie z urzędu innych naruszeń mogących powodować uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.