Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7211/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a,art. 161 § 1 pkt 3, art. 183 § 1,art. 183 § 2, art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art.17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 21/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Stowarzyszenia A. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. sp. z o.o. z siedzibą w S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I wyroku z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 21/21 zobowiązał Stowarzyszenie A. w S. (dalej także jako: Stowarzyszenie) do załatwienia wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także jako: spółka) z dnia 7 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność Stowarzyszenia w sprawie wniosku wskazanego w pkt I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od Stowarzyszenia na rzecz spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Spółka pismem z dnia 7 grudnia 2020 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Stowarzyszenia o udzielenie informacji i przedstawienie stosownych umów lub dokumentów, dotyczących lotniska użytku publicznego [...], funkcjonującego na majątku publicznym Gminy Miasta S., zarządzanym przez A. P., reprezentowany przez A. S. w zakresie odpowiedzi na poniższe pytania:

a) "Czy decyzja A. S. z 28.09.2020 r. o przeprowadzeniu prac na pasie startowym [...] została poprzedzona przeprowadzeniem jakichkolwiek konsultacji specjalistycznych/technicznych, w zakresie sposobu wykonania tychże prac z zachowaniem niezbędnych zasad bezpieczeństwa? Jeśli tak, to kiedy oraz z kim? Proszę o podanie dat i wskazanie kompetencji osób, które w nich uczestniczyły. Jak również proszę o przedstawienie raportów, ekspertyz technicznych, protokołów z przeprowadzonych konsultacji lub wszelkich innych dokumentów powstałych na te potrzeby.

b) Czy w konsultacjach, o których mowa w pkt a powyżej uczestniczył Inspektor ds. bezpieczeństwa lotniczego A. S. lub Przewodniczący Komisji Bezpieczeństwa Lotniczego w A. S. ? Jeśli nie, to z jakich powodów został on wyłączony z udziału w tychże konsultacjach oraz w jaki sposób A. S. zadbał, by zlecone prace zostały wykonane zgodnie z zasadami bezpieczeństwa, bez narażania uczestników ruchu powietrznego?

c) Kto wydał decyzję o zamknięciu pasa [...] oraz czy organ ten lub osoby wchodzące w jego skład, posiadają wymagane kompetencje, doświadczenie, wiedzę w zakresie pozwalającym na podejmowanie tego rodzaju decyzji? Proszę o przedstawienie pisemnego potwierdzenia wydania decyzji w tym zakresie.

d) Na jakiej podstawie (za pismem A. i R. K. z 23.10.2020 r.) uznano, że kryterium dopuszczania do korzystania z pasa [...] w trakcie obowiązywania NOTAM zakazującego korzystania z pasa, powinno być doświadczenie i umiejętności pilotów?

e) W jakim trybie zlecone zostało wykonanie prac konserwacyjnych w dniu 28.09.2020 r. na pasie startowym [...]? Od kogo i na jakie kwoty A. S. uzyskał oferty na przeprowadzenie ww. prac? Jakie kryterium decydowało o wyborze oferty najkorzystniejszej?

f) Czy z wykonawcą prac z dnia 28.09.2020 r. na pasie [...] została zawarta umowa na przeprowadzenie prac? Jeśli tak, proszę o jej przedstawienie.

g) Czy dokonano formalnego odbioru prac wykonanych w dniu 28.09.2020 r. na pasie [...]? Proszę o udostępnienie informacji zawartej w protokole-zdawczo-odbiorczym. Czy protokół zdawczo-odbiorczy zawierał jakiekolwiek uwagi dot. sposobu wykonania prac?

h) Czy w związku z pracami z dnia 28.09.2020 r. na pasie [...] wykonana została jakakolwiek ekspertyza techniczna? Jeśli tak, kto był odpowiedzialny za jej sporządzenie oraz jaki był koszt jej sporządzenia?

i) Jaki był koszt wykonania prac na pasie [...]? Czy wystawiona została faktura za wykonanie tychże prac? Jeśli tak, proszę o jej przedstawienie.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi na wniosek spółki wskazując, że w jego ocenie nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane informacje – jako niedotyczące sprawy publicznej, jak i dysponowania majątkiem Gminy S. w ramach wykonywania powierzonych zadań publicznych - nie mają waloru informacji publicznej. Stowarzyszenie wyjaśniło także, że wszystkie prace, których dotyczą pytania spółki, przeprowadzono z jego środków własnych, a kwestie wydatkowania środków własnych Stowarzyszenia nie mogą być objęte dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacji publicznej zdaniem Stowarzyszenia nie stanowią także okoliczności wyboru oferentów prac, przyjętych procedur, czy też przywołanych kryteriów w ramach podjętych decyzji A. S. z uwagi na brak angażowania środków publicznych na ten cel.

Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Stowarzyszenia w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 7 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia do rozpoznania wniosku spółki oraz zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła Stowarzyszeniu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że żądana przez spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej;

2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że żądana przez spółkę informacja nie stanowi informacji publicznej;

3) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Stowarzyszenie nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi spółka w pierwszej kolejności podkreśliła istotną wartość, jaką stanowi uzyskanie żądanych przez spółkę informacji dla interesu społecznego i wskazała, że lotnisko, którego dotyczy wniosek złożony w niniejszej sprawie jest lotniskiem użytku publicznego, z którego korzystają rozmaite podmioty, a więc zadane we wniosku pytania dotyczą fundamentalnej kwestii dla lotnictwa cywilnego, tj. bezpieczeństwa, a Stowarzyszenie dokonało na pasie startowym lotniska szeregu prac, które mogą mieć istotny wpływ właśnie na bezpieczeństwo lotów.

Następnie spółka podkreśliła, że lotnisko nie jest prywatną własnością Stowarzyszenia, lecz wchodzi w skład majątku Gminy Miasta S., którym Stowarzyszenie jedynie zarządza, a więc nie ma podstaw do tego, aby informacje o przeprowadzanych na terenie lotniska pracach uznać za niemające charakteru informacji publicznej.

Na poparcie powyższych twierdzeń spółka wskazała, że w zawartym pomiędzy Gminą Miasta S., a Stowarzyszeniem oraz Stowarzyszeniem A. P. porozumieniu z dnia 10 czerwca 2008 r., które odnosi się m.in. do rewitalizacji lotniska, wskazano jednoznacznie, że Gmina Miasta S. dokonując rewitalizacji chce uatrakcyjnić S. dla krajowych i zagranicznych inwestorów, mieszkańców oraz turystów, stworzyć nowe miejsca pracy, zrewitalizować istniejącą infrastrukturę oraz zapewnić, że S. będzie powszechnie postrzegany jako dynamiczna i nowoczesna aglomeracja, a ponadto na podstawie porozumienia Gmina Miasta S. zobowiązała się przekazać lotnisko do nieodpłatnego używania i pobierania pożytków przez Stowarzyszenie na okres 30 lat, a zarząd nad nieruchomością położoną w granicach lotniska [...] powierzony został Stowarzyszeniu A. P., który następnie na podstawie umowy z dnia 23 lutego 2010 r. przekazał zarządzanie lotniskiem Stowarzyszeniu.

W związku z tym spółka podkreśliła, że umowa z dnia 23 lutego 2010 r. potwierdza, że to Stowarzyszenie pełni zarząd nad zabudowaną nieruchomością gruntową, tj. lotniskiem i zobowiązane jest m.in. do ponoszenia kosztów i ciężarów związanych z utrzymaniem w należytym stanie lotniska, zapewnienia nad nim należytego dozoru, a także do dokonywania zmian cech techniczno-eksploatacyjnych lotniska, które będą miały na celu podwyższenie poziomu bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, w tym wykonywanie prac modernizacyjnych. Ponadto, spółka wskazała, że o tym, że Stowarzyszenie zarządza lotniskiem, w tym pasami startowymi, świadczy też porozumienie z dnia 19 listopada 2018 r. zawarte między Gminą Miasta S. a Stowarzyszeniem, w ramach którego określono zakres prac związanych z przesunięciem pola wzlotów z jednoczesnym obróceniem pasa startowego. Ponadto, jak wskazała spółka, porozumienie to przewiduje, że Stowarzyszenie dokona prac we własnym zakresie o łącznej wartości 107 000 zł, a następnie Gmina Miasta S. zwróci Stowarzyszeniu poniesione nakłady w łącznej kwocie nieprzewyższającej 107 000 zł.

W ocenie spółki powyższe potwierdza, że złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczył informacji publicznej – w postaci informacji o zarządzaniu majątkiem publicznym należącym do Gminy Miasta S., tj. lotnisku, a o tym że jest to informacja publiczna świadczy nie tylko fakt, że informacje te obejmują gospodarowanie majątkiem publicznym, ale również to, że dotyczą one bezpieczeństwa na terenie Gminy Miasta S.. Przywołane okoliczności wskazują zdaniem spółki także na to, że Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem dysponuje majątkiem publicznym, a dysponowanie to przybiera postać używania i pobierania pożytków z tytułu nieruchomości gruntowej w granicach lotniska [...], a także otrzymywania zwrotu nakładów ponoszonych na utrzymanie lotniska. Spółka podkreśliła, że nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że jeżeli dany podmiot dysponuje majątkiem publicznym, ale w ramach tego dysponowania nie wykonuje zadań publicznych, to nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdyż przesłanki dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych mają charakter autonomiczny wobec siebie, a zatem do stwierdzenia, że określony podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wystarczy spełnienie jednej z nich.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w jego ocenie pytania stawiane przez spółkę nie dotyczą dysponowania nieruchomością gminną jako majątkiem publicznym, lecz dotyczą wewnętrznej struktury organizacji i dysponowania przez Stowarzyszenie środkami własnymi. Z kolei odnosząc się do przywoływanej przez spółkę umowy z dnia 19 listopada 2018 r. zawartej pomiędzy A. S. a Gminą Miasta S., Stowarzyszenie podkreśliło, że nie dotyczy ona w żadnym aspekcie prac, o których wyjaśnienie wnosi spółka. Co więcej, zdaniem Stowarzyszenia pytania postawione przez spółkę dotyczą w znacznej większości oceny i przemyśleń, a nie faktycznych czynności. Następnie Stowarzyszenie wyjaśniło, że lotnisko [...] do dnia 30 października 2020 r. było lotniskiem użytku wyłącznego, a nie publicznego, co wskazuje na ograniczony wówczas krąg podmiotów mogących z niego korzystać. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze lotniskiem użytku wyłącznego jest lotnisko wykorzystywane przez zarządzającego tym lotniskiem, użytkowników lotniska wymienionych w dokumentacji rejestracyjnej tego lotniska oraz za zgodą zarządzającego lotniskiem – przez innych użytkowników lotniska. Jak wskazało Stowarzyszenie wszystkie prace wykonane przez A. S. wykonane zostały w ramach środków własnych, w okresie dostępności lotniska jedynie dla kręgu podmiotów wymienionych w ustawie Prawo lotnicze jako korzystających z lotniska o charakterze użytku wyłącznego. Jednocześnie zaakcentowano, że zmiana charakteru lotniska na użytku publicznego, nie jest tożsama z dysponowaniem mieniem publicznym. Stowarzyszenie podkreśliło, że udostępnienie informacji dotyczącej wydatkowania środków własnych niebędących środkami publicznymi i niepochodzących – wbrew stanowisku spółki – z umowy z dnia 19 listopada 2018 r., rodzi uzasadnioną obawę ujawnienia informacji, co do zasady mało istotnej dla samego Stowarzyszenia, ale istotnej dla wykonawców prac, np. okoliczności dotyczących umówionego wynagrodzenia.

Ponadto, Stowarzyszenie zauważyło, że J. K., który jak wynika z odpisu KRS spółki w okresie od dnia 6 marca 2020 r. do dnia 5 stycznia 2021 r. był jej prezesem, w okresie od dnia 13 kwietnia 2018 r. do dnia 20 września 2020 r. był zaś wiceprezesem zarządu Stowarzyszenia, co świadczy o tym, że wszystkie informacje, decyzje i uchwały zarządu, wykonane prace, podjęte czynności były dla niego dostępne, a to z kolei prowadzi w ocenie Stowarzyszenia do wniosku, że wystąpienie w niniejszej sprawie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej było podyktowane celami indywidualnymi, a nie społecznie uzasadnionymi, szczególnie ze względu na konflikt J. K. z A. S. Stowarzyszenie dodało także, że faktycznie nie posiada lotniska, ponieważ zawarło jedynie umowę użyczenia z A. P. i to on w świetle prawa cywilnego jest posiadaczem nieruchomości, na której znajduje się infrastruktura lotnicza. Następnie Stowarzyszenie odniosło się do poszczególnych żądań zawartych we wniosku spółki, wskazując w nawiązaniu do każdego pytania, że informacja będąca jego przedmiotem nie dotyczy sprawy publicznej, gdyż nie odnosi się do dysponowania majątkiem Gminy w ramach powierzonych zadań publicznych lub nie jest informacją publiczną, a dotyczy oceny kompetencji właściwych organów. Stowarzyszenie wskazało także, że w ramach pełnienia funkcji przedstawiciela zarządzającego lotniskiem, tj. A. P. – będącego prawnym posiadaczem nieruchomości w ramach zawartej umowy użyczenia, uczestniczy w szeregu audytów i podlega ciągłemu nadzorowi ze strony kompetentnego organu, jakim jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego i to do tego organu należałoby zwrócić się z wątpliwościami dotyczącymi oceny prawidłowości podejmowanych przez Stowarzyszenie działań z zakresu bezpieczeństwa lotniczego. W związku z tym zdaniem Stowarzyszenia powoływanie się przez spółkę na argument bezpieczeństwa lotniczego, jako celu uzyskania odpowiedzi na postawione pytania, przez podmiot, który orientuje się w procedurze przed organem administracji lotniczej, świadczy o definitywnie indywidualnym interesie spółki w uzyskaniu żądanych informacji.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. złożyło wniosek o dopuszczenie go – jako organizacji społecznej – do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika i podniosło, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy kwestii doniosłej prawnie i społecznie, bowiem związane jest z dysponowaniem majątkiem miejskim o takim charakterze, które może mieć przełożenie na bezpieczeństwo wielu osób wykonujących loty z lotniska [...], a Stowarzyszenie dysponujące takim majątkiem zobowiązane jest do należytego dbania o niego, ale i do zapewnienia bezpieczeństwa osobom korzystającym z lotniska, m.in. poprzez zapewnienie odpowiedniej infrastruktury i bezpieczeństwa. Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej, która jest istotna społecznie nie tylko z uwagi na gospodarowanie majątkiem publicznym przez A. S., ale także w związku z tym, że prace wykonywane na terenie lotniska, o które pyta spółka, związane są bezpośrednio z kwestiami bezpieczeństwa lotów.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 21/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił Stowarzyszenie W. z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 21/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I zobowiązał Stowarzyszenie do załatwienia wniosku spółki z dnia 7 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że bezczynność Stowarzyszenia w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od Stowarzyszenia na rzecz spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy po stronie Stowarzyszenia powstał obowiązek załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji czy nie realizując tego obowiązku Stowarzyszenie popadło w bezczynność.

Badając czy niniejsza sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że Stowarzyszenie w dniu 23 lutego 2010 r. zawarło z Gminą Miasto S. umowę użyczenia zbudowanej nieruchomości gruntowej położonej w granicach lotniska [...] w S. przy ulicy [...] w celu prowadzenia działalności statutowej i lotniczej ze szczególnym uwzględnieniem lotnictwa sportowego, rekreacyjnego oraz szkolenia lotniczego, na istniejącym cywilnym lotnisku [...], w tym również bieżącej eksploatacji lotniska i jego modernizacji, co zdaniem Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że na mocy powyższej umowy Stowarzyszenie w zakresie w niej wskazanym dysponuje majątkiem Gminy Miasto S., czyli majątkiem publicznym. WSA w Szczecinie uznał, że w zaistniałym na tle niniejszej sprawy sporze należało podzielić stanowisko spółki, zgodnie z którym żądane przez nią informacje dotyczyły prac wykonywanych na lotnisku użytku publicznego, które położone jest na terenie należącym do Gminy Miasta S. i z tych przyczyn po stronie Stowarzyszenia istniał obowiązek odpowiedzi na zadane przez spółkę pytania. Jak wskazał Sąd I instancji literalna wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przesłanka dysponowania majątkiem publicznym stanowi samoistną podstawę zobowiązującą podmiot dysponujący takim majątkiem do udostępnienia informacji publicznej, bowiem w cytowanym powyżej przepisie po zwrocie: "wykonują zadania publiczne" ustawodawca użył spójnika "lub" wskazując dalej "dysponują majątkiem publicznym". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził zatem, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są zarówno podmioty które:

– wykonują zadania publiczne;

– wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym;

– dysponują majątkiem publicznym.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że Stowarzyszenie jako dysponujące majątkiem publicznym obowiązane było do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji nie można mieć także wątpliwości co do publicznego charakteru żądanej przez spółkę informacji, bowiem lektura zadanych pytań wskazuje na to, że wnioskodawcy chodziło o informacje dotyczące przeprowadzenia konsultacji i ekspertyz przed podjętymi pracami na pasie startowym [...], decyzji dotyczącej tychże prac, decyzji dotyczącej zamknięcia pasa startowego [...], trybu zlecenia wykonania prac na pasie startowym, odbioru tych prac i ich kosztu, a – co podkreślił Sąd I instancji - zarówno decyzja o przeprowadzeniu prac modernizacyjnych, zasady ich prowadzenia, zasady wyłączenia pasa z ruchu, a także obioru prac i ich kosztu, których przedmiotem jest majątek publiczny, muszą być uznane za informacje o charakterze publicznym.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że powyższe ustalenia, tj. uznanie Stowarzyszenia za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie, że żądana informacja jest informacją publiczną, determinowały konieczność załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że poza sporem pozostaje to, że Stowarzyszenie w zakreślonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej 14-dniowym terminie nie odpowiedziało na wniosek skarżącej, przy czym odpowiedzi na zadane przez spółkę pytania w istocie zostały zawarte w odpowiedzi na skargę, jednak odpowiedź na skargę jest pismem procesowym kierowanym nie do wnioskodawcy, a do sądu, ponadto doręczenie stronie tego pisma nastąpiło znacznie po upływie 14–dniowego terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji WSA w Szczecinie stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności po stronie Stowarzyszenia i nie zostało jednocześnie wykazane, by bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, a przed datą jej rozpoznania, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązano organ do załatwienia wniosku spółki o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie na skutek wadliwej oceny stanu prawnego sprawy, polegające na uznaniu, że Stowarzyszenie nie rozpatrzyło wniosku w zakresie danych żądanych przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. zawierającym wszystkie konstytutywne cechy decyzji administracyjnej odmówiło udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na jej przetworzony charakter i brak wykazania przez wnioskującego interesu w uzyskaniu informacji i tym samym bezzasadne zobowiązanie Stowarzyszenia do wykonania czynności, którą już Stowarzyszenie wykonało;

b) art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie, w sytuacji gdy Stowarzyszenie rozpatrzyło wniosek w całości, a zatem postępowanie wywołane skargą stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie doszło do bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż Stowarzyszenie, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, udzieliło spółce odpowiedzi zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie pismem z dnia 15 marca 2021 r. poinformowała spółkę, że z uwagi na trwającą kontrolę organu nadzorczego nie jest w stanie rozpoznać merytorycznie jej wniosku i w związku z tym udzieli odpowiedzi do dnia 1 maja 2021 r., zaś w dniu 29 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie ostatecznie udzieliło odpowiedzi na wniosek spółki wskazując, że odmawia udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na to, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, zaś spółka nie wykazała, że posiada interes w uzyskaniu takiej informacji. Tymczasem Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zupełnie pominął tę okoliczność i odniósł się jedynie do kwestii tego, czy w niniejszej sprawie można mówić o informacji publicznej, a tym samym konieczności zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co było bezzasadne z uwagi na to, że Stowarzyszenie nigdy nie kwestionowało, że żądane przez spółkę informacje stanowią informację publiczną.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że od początku podtrzymuje, że żądana przez wnioskującego informacja stanowi informację publiczną, z tym że przetworzoną, a zatem skarżący był zobowiązany do wykazania interesu w uzyskaniu takiej informacji, czego jednak nie uczynił. Stowarzyszenie wskazało, że z tego też powodu w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. odmówiło spółce udostępnienia żądanych informacji, co Sąd I instancji niesłusznie pominął w swoich rozważaniach, jak i to że udzielona przez Stowarzyszenie odpowiedź z dnia 29 kwietnia 2021 r. wyczerpuje znamiona decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i obciążenie Stowarzyszenia kosztami postępowania kasacyjnego w całości wskazując, że jej zdaniem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest w pełni słuszny i prawidłowy, a stanowisko Stowarzyszenia zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka podkreśliła przede wszystkim, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2021 r. został wydany, co literalnie wynika z punktu I sentencji wyroku, w przedmiocie bezczynności Stowarzyszenia w zakresie rozpoznania wniosku spółki z dnia 7 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedzi na który Stowarzyszenie odmówiło udzielenia żądanych informacji z uwagi na to, że nie mają one charakteru informacji publicznej, a także dlatego, że samo Stowarzyszenie nie jest zobowiązane do ich udzielania. Rozpoznając złożoną przez spółkę skargę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie więc wskazał, że stanowisko Stowarzyszenia jest w tym zakresie w całości bezzasadne i w konsekwencji zobowiązał je do rozpoznania wniosku spółki z dnia 7 grudnia 2020 r. Natomiast w wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Stowarzyszenie bezpodstawnie powołuje się na swoje inne pismo - datowane na dzień 29 kwietnia 2021 r. - próbując w ten sposób podważyć stanowisko zawarte w wyroku WSA w Szczecinie i dążąc do wykazania jakoby wniosek spółki został przez Stowarzyszenie rozpoznany, w sytuacji, gdy pismo Stowarzyszenia z dnia 29 kwietnia 2021 r. nie dotyczyło wniosku spółki z dnia 7 grudnia 2020 r., co wynika z treści samego pisma, w którym wskazano, że stanowi ono odpowiedź na pismo spółki z dnia 28 lutego 2021 r., a nie z dnia 7 grudnia 2020 r. W ocenie spółki już zatem z powyższego względu wywiedziona skarga kasacyjna jest w całości bezzasadna, jako że w sposób nieudolny, z naruszeniem wszelkich podstawowych reguł uczciwości, powołano się w niej na pisma Stowarzyszenia sporządzone w innych sprawach. Ponadto, spółka podniosła, że niesłuszne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na to jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego wyroku do tego czy wnioskowane przez spółkę informacje stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy, bowiem w odpowiedzi Stowarzyszenia na wniosek spółki z dnia 7 grudnia 2020 r., Stowarzyszenie jako podstawę odmowy udostępnienia żądanych informacji nie wskazało na ich przetworzony charakter, lecz to, że w jego ocenie nie stanowią one informacji publicznej, a ono samo nie jest zobowiązane do ich udostępniania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna została sporządzona nieprofesjonalnie i niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na której podstawie strona skarżąca kasacyjnie opiera swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega z tego powodu odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

W ramach rekonstrukcji pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej na tle jego treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., w którym zaakcentowano "wadliwą ocenę stanu prawnego sprawy", jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Tak zrekonstruowany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i w jego treści nie zakwestionowano skutecznie również prawidłowości wykładni wskazanych w nich przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała.

Niezależnie od powyższego wskazać należy także, że z treści omawianego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania wskazanych w nim przepisów jako konsekwencji wadliwej oceny stanu prawnego sprawy, które polegało jej zdaniem na uznaniu przez Sąd I instancji, że Stowarzyszenie nie rozpatrzyło wniosku w zakresie danych żądanych przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r., zawierającym wszelkie konstytutywne cechy decyzji administracyjnej, odmówiono spółce udostępnienia wnioskowanej informacji powołując się na jej przetworzony charakter i brak wykazania przez wnioskującego interesu w uzyskaniu informacji i tym samym bezzasadne zobowiązanie Stowarzyszenia do wykonania czynności, którą już Stowarzyszenie wykonało. Treść omawianego zarzutu prowadzi zatem do wniosku, że dotyczy on niedokonania właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można bowiem skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzut powyższy nie mógłby odnieść skutku także w sytuacji uznania go za zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Natomiast według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Z kolei art. 14 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei – poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p, następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia zarówno jej treści, jak i formy.

Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając np., że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.

W ramach obydwu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Tymczasem Sąd I instancji zobowiązując Stowarzyszenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku spółki, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdzając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Stowarzyszenia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bez wątpienia nie stosował art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, bowiem nie wykazano w niej skutecznie wadliwości stosowanego przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku spółki o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy spółka nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nią odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Prezesa Zarządu.