Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 270/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 31 ust 3 , art 32 , art 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 1 ust 2 pkt    1  , 6 i  7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 1 ust 2 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz oddala skargę


UZASADNIENIE

A. S. – ostatecznie precyzując żądanie (k. 65 a.s.) - wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu Nr XXXIV/297/97 z dnia 27 lutego 1997r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Olkusz, żądając stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na naruszenie:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na terenach oznaczonych symbolem "II.A" w obrębie oznaczenia R obowiązuje całkowity zakaz zabudowy - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

- art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nastąpiło w ten sposób, że działka Skarżącego, znajdująca się w obszarze Studium jako "19.3'’ R, co do której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, położona jest w bezpośredniej bliskości terenów oznaczonych jako 3.MN na których istnieje możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej - przy czym odległość między działką Skarżącego a terenami 3.MN wynosi zaledwie około 28 metrów.

- art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa albowiem Studium nakłada na właściciela działki nr [...] (gmina Olkusz, obręb Olkusz) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], [...]).

W uzasadnieniu wskazano, iż interes prawny, w zaskarżeniu uchwały wynika z faktu, iż skarżący jest aktualnym właścicielem działki nr [...] (gmina O. , obręb O. ), co do której Studium (a w konsekwencji także miejscowy plan), wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności, Skarżący został pozbawiony możliwości zabudowy powołanej działki. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje Skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym Skarżący może realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego aktu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Skarżący działa w swoim interesie i kwestionuje ustalenia co do obszaru, które oddziałują na jego interes prawny.

W uzasadnieniu zarzutów skargi w szczególności podkreślono, iż Studium i wyznaczone granice terenów zabudowy i terenów rolniczych nie tworzą harmonijnej całości. Cechuje je dowolność - i to daleko posunięta, skoro tereny dopuszczające zabudowę (i to w stosunkowo szerokim zakresie, bo budownictwo mieszkaniowe oraz inne) bezpośrednio graniczą (w bezpośredniej bliskości, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia) z terenami wyłączającymi całkowicie możliwość zabudowy. Studium (tak samo jak i plan) powoduje, że Wnioskodawca, jako właściciel działki nr [...] (gmina O. , obręb O. ) został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Zaledwie bowiem około 28 metrów od granicy działki Wnioskodawcy, znajdują się tereny 3.MN, na których dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna oraz usługowa. Właściciele działek znajdujących się 29 metrów dalej od działki Wnioskodawcy mogą również realizować zabudowę budynków gospodarczych, garaży itp. Działka Wnioskodawcy oraz działki leżące na obszarze 3.MN nie różnią się od siebie, a już z pewnością nie w takim stopniu, który uzasadniałby tak poważne różnice w zagospodarowaniu działek. Tego typu ustalenia stoją przy tym w sprzeczności z zapisami pkt 9.1 Studium. Studium nie daje żadnego uzasadnienia dlaczego akurat teren na którym leży działka Wnioskodawcy jest wyłączony całkowicie z zabudowy. Gmina oczywiście ma władztwo planistyczne - ale zakaz wszelkiej zabudowy musi być zawsze uzasadniony. Gmina nie ma w tym zakresie dowolności, a Studium taką dowolność wykazuje. Właściciele gruntów sąsiednich, na których istnieje możliwość zabudowy, znajdują się bowiem w znacznie lepszej sytuacji niż Skarżący, który swojej działki po prostu nie może zabudować. Ta sytuacja stanowi przejaw nierówności wobec prawa. Jest to sytuacja nieuzasadniona, zwłaszcza na tle znacznie większej swobody w tym zakresie dotyczącej właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości objętych Studium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, lub oddalenie skargi.

Uzasadniając oddalenie skargi organ podniósł, iż studium zostało uchwalone 25 lat temu - w dniu 27 lutego 1997 r. i nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, a zatem z mocy art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia uchwały, jeżeli uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z doktryną jednoroczny termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., jest terminem zawitym, powodującym "sanację błędu" przez uznanie, że po tak długim okresie powstały już swego rodzaju nieodwracalne skutki prawne. Dodatkowo podniesiono brak naruszenia interesu prawnego Skarżącego oraz wskazano, że przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, Gmina posiada tak zwane władztwo planistyczne. Istotą tego władztwa jest prawo samorządu gminnego do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W tym celu organy jednostek samorządu gminnego określają przeznaczenie gruntów oraz zasady ich zagospodarowania, za pomocą dwóch aktów prawnych: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne należy ujmować jako ustawowe upoważnienie organów gminy do określenia w sposób jednostronny i władczy przeznaczenia gruntów położonych na obszarze działania gminy oraz określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy niezależnie od tego, do kogo należą. Przysługujące organom gminy prawo do władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu może się dokonywać wbrew woli właścicieli gruntów objętych studium lub planem. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Gmina, działając w ramach władztwa planistycznego, tworzy zatem akty planistyczne, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także stosuje przepisy prawa w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 4 kwietnia 2015 r.), stwierdził, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (które są konsekwencją sporządzonego wcześniej studium), mają walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Jednocześnie nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu - w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu - stanowi naruszenie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone posiada uprawnienie do złożenia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z poglądami dotyczącymi legitymacji skargowej możliwość wniesienia skargi jest ograniczona jedynie do tych przypadków, w których w wyniku wprowadzenia aktów prawa miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. W przypadku zaskarżonej uchwały nie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a dodatkowo należy wskazać, iż A. S. jest właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie O. o przeznaczeniu rolnym - od chwili uchwalenia studium poprzez wszystkie jego zmiany. Przedmiotowa działka nigdy nie posiadała - w świetle dokumentów planistycznych - przeznaczenia budowlanego. Tak więc uchwalone studium oraz plan miejscowy nie ograniczyły Skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości oraz swobodnego zagospodarowania terenu, zgodnie z wyznaczoną do tej pory funkcją (R), a w konsekwencji uchwalenie zarówno studium jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało także spadku wartości nieruchomości Skarżącego. Zatem nie występuje w stanie faktycznym sprawy żadna przesłanka, która mogłaby powodować ograniczenia Skarżącego w swobodnym dysponowaniu nieruchomością, czy też naruszenie prawa własności Skarżącego.

Składający skargę na uchwały planistyczne nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości tylko na tej podstawie, że ustalone przeznaczenie terenu albo potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu w uchwalonych aktach planistycznych (studium lub m.p.z.p.) są niezgodne z interesem prywatnym Skarżącego (gdy przeznaczenie terenu nie odpowiada Skarżącemu). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) w art. 1 ust. 3 przyznaje organowi planistycznemu w ramach władztwa planistycznego prawo ustalania przeznaczenie terenu lub określania potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, nakładając jednocześnie na organ konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." - Wyrok WSA w Olsztynie z 30.04.2019 r., II SA/Ol 155/19, LEX nr 2689819. "(...) prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym, a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 20

kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 8).Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjnoestetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza

prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku sporządzenia zarówno studium jak i planu miejscowego obejmującego działkę A. S., wszystkie wymienione zasady zostały przez organ planistyczny uwzględnione i wyważone.

Odnosząc się do argumentu poruszanego przez skarżącego sugerującego, że działka nr [...] znajduje się w oddaleniu zaledwie 28 m od zabudowy mieszkaniowej (3.MN), nie może on przesądzać o konieczności dalszego rozszerzania terenów budowlanych. Idąc bowiem takim tokiem rozumowania obszary budowlane nie miałyby końca, gdyż zawsze znalazłaby się osoba, która posiadałaby działkę w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budowlanych. Należy ponadto zwrócić uwagę na charakter studium. Celem sporządzenia i uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Wyróżnienie w ramach polityki przestrzennej gminy problematyki lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowane tylko jako mające znaczenie werbalne. Chodzi bowiem o zapisanie w studium zasad, a nie kwestii szczegółowych, mających kluczowe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego w warunkach miejscowych (lokalnych). Podejmując uchwałę w sprawie studium, należy mieć na uwadze, że studium jako akt mający być wyrazem zamierzeń gminy w kwestii planowania i zagospodarowania na jej obszarze, w maksymalny sposób uwzględniający warunki i potrzeby lokalne, powinien uwzględniać politykę rozwoju gminy. Stwarza też ramy dla planowania przestrzennego, wiążąc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym istniejące niezmiennie od lat wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne dotyczące rolnego przeznaczenia działki nr [...] skarżącego, w żaden sposób nie mogły ograniczać właściciela w sposobie korzystania z niej (nie zmieniano bowiem sposobu przeznaczenia tej działki). Zatem interes prawny skarżącego nie został naruszony. Skarżący wykazał jedynie interes faktyczny dotyczący niekorzystnego według niego przeznaczenia terenu działki (R) zamiast przeznaczenia go pod zabudowę. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego. Reasumując, zdaniem organu, zarzuty przedstawione w skardze dotyczące naruszenia prawa przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały Nr XXXIV/279/97 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 27 lutego 1997 r. nie są trafne.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 611/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta nie na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy powołano w skardze, lecz na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Z tego powodu znaczna część argumentów stron, odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poglądów, które w związku z tą ustawą były wyrażane w doktrynie i orzecznictwie oraz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która weszła w życie ponad pół roku po wejściu w życie zaskarżonej uchwały – jest bezprzedmiotowa. Formalna ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały została zatem dokonana w kontekście postanowień art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i doprowadziła Sąd do wniosku o zgodności zaskarżonego studium z tym przepisem. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad władztwa planistycznego, ani jakichkolwiek przepisów chroniących własność.

Powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1277/22. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sam fakt utrzymywania od 1997 r. w ustaleniach studium rolnego przeznaczenia nieruchomości skarżącego z całkowitym zakazem zabudowy świadczy o tym, że uchwalenie studium nie ograniczyło skarżącemu możliwości korzystania z nieruchomości oraz swobodnego zagospodarowania terenu. Przy kontroli aktów planistycznych nie jest miarodajny wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie uchwalenia tego aktu, ale również okoliczności odnoszące się do aktualnego interesu prawnego skarżącego oraz brak aktualizacji ustaleń dokumentu planistycznego, zwłaszcza gdy strona wnioskowała o dokonanie zmiany przeznaczenia i zagospodarowania działek. Sąd wojewódzki błędnie uznał, że odwoływanie się przez skarżącego do przepisów Konstytucji z 1997 r. jest chybione, bowiem powoływane przez skarżącego zasady proporcjonalności i równości oraz ochrony własności miały również oparcie w Konstytucji z 1952 r. NSA wyraził ponadto pogląd, że przy kontroli sądowej studium uwzględnia się przepisy ówcześnie obowiązujące dotyczące procedury jego uchwalania, jednak ustalenia studium, które determinują treść planów miejscowych muszą być odnoszone do aktualnych ustawowych i konstytucyjnych standardów ochrony własności. Zwrócił też uwagę, że obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności wynikał również z ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wyczerpującej oceny w wymienionych kwestiach sprawił, że przedwczesna była konstatacja Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. Jednocześnie podkreślono, że nie została podważona w skardze kasacyjnej ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie skarga była już uprzednio rozstrzygana przez sąd wojewódzki, a także NSA, na wstępie należy wskazać na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i są konsekwencją dokonanej oceny prawnej. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (vide np. wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756).

Kierując się zatem oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 19 października 2023 r. na wstępie należy wskazać na kwestie, które zdaniem sądu odwoławczego zostały ocenione w uchylonym wyroku w sposób prawidłowy. Otóż NSA po pierwsze przesądził, że w świetle art. 91 u.s.g. nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, natomiast należy rozważyć możliwość orzeczenia, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Po drugie uznano, że prawidłowa była ocena sądu wojewódzkiego odnośnie legitymacji procesowej skarżącego. Po trzecie, NSA wskazał, że nie została podważona w skardze kasacyjnej ocena sądu wojewódzkiego co do prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej. Powyższe zagadnienia należy zatem uznać za ostatecznie przesądzone oraz przejść do kwestii wymagających ponownego rozpatrzenia.

Odwołując się w tym zakresie do wiążących wskazań NSA należy wyjściowo wskazać, że pomimo, iż zaskarżone studium zostało uchwalone przed wejściem w życie obowiązującej obecnie Konstytucji oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zarzuty naruszenia zasad wynikających z tych aktów prawnych nie są bezskuteczne.

NSA stwierdził bowiem, "zarzuty dotyczące ochrony własności, zasady równości i zasady proporcjonalności mają oparcie również w Konstytucji z 22 lipca 1952 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu planistycznego (27 lutego 1997 r.).

W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 1993 r. P6/92 publ. OTK 1993/1/8 stwierdzono, że Konstytucja RP proklamując w art. 7 zasadę pełnej ochrony własności wyrażającą się w swobodzie korzystania z rzeczy własnej, nie wyklucza możliwości ustalenia określonych ograniczeń tej swobody gdy wymaga tego interes ogólny.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie ze znowelizowaną treścią art. 1 Konstytucji z 22 lipca 1952, ustrojodawca przyjął, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Warto zatem przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r. K 9/95, w którym zauważono, że: "Zasada proporcjonalności jest elementem składowym zasady państwa prawnego". Zdaniem TK w zasadzie sprawiedliwości należy też upatrywać podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności: "Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia".

Z kolei w orzeczeniu z 5 grudnia 1995 r. K 6/95 Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do ustanowionej w art. 67 ust. 2 zasady równości wskazał, że w wypadku zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów, ocenie zgodności z konstytucją podlega kryterium tego zróżnicowania, przez ocenę czy jest ono merytorycznie usprawiedliwione, czy jest sprawiedliwe.

Po trzecie, trudno zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że ocena zgodności z prawem aktu planistycznego uchwalonego w lutym 1997 r. powinna odnosić się wyłącznie do wówczas obowiązującej Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. (znowelizowanej ustawą z 29 grudnia 1989 r.), w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest elementem aktualnego porządku prawnego i przez swoje funkcjonowanie oddziałuje na aktualny interes prawny właściciela nieruchomości położonej na obszarze danej gminy.

W tym kontekście można powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 1997 r. U 6/97, w którym wyrażono pogląd, że przy ocenie przez Trybunał Konstytucyjny treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanawiania – stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu.

Zdaniem składu orzekającego, przytoczone stanowisko TK ma odpowiednie zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, w której kontrolowany jest akt planistyczny uchwalony na podstawie wcześniejszej Konstytucji oraz ustawy o zagospodarowani przestrzennym z 7 lipca 1994 r., a obowiązuje i wywołuje skutki prawne w aktualnym porządku prawnym regulowanym Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym.

Podkreślić należy, że jeżeli znaczenie "dawnej" uchwały w przedmiocie studium zostało zrównane z uchwałami podejmowanymi w sprawie studium na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r., to powinny one w znaczeniu materialnym odpowiadać zasadniczo obowiązującym wymogom prawnym.

Oczywiście przy kontroli sądowej takiego "dawnego" studium uwzględnia się przepisy wcześniejszej ustawy, zwłaszcza dotyczące procedury jego uchwalenia, jednak ustalenia, które determinują treść planów miejscowych, a pośrednio przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej, muszą być odnoszone do aktualnych ustawowych i konstytucyjnych standardów ochrony własności.

W rezultacie niezależnie od tego, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjęta została pod rządami Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r., czy też Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., kontrola sądowa tego aktu planistycznego powinna uwzględniać wymogi zasady proporcjonalności, to jest aby ingerencja właściwych organów w prawo własności pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia w przeznaczeniu i zagospodarowaniu nieruchomości położonych na obszarze danej gminy. Niewątpliwie funkcjonujące aktualnie uchwały w przedmiocie studium, nawet te podjęte w czasie obowiązywania poprzedniej Konstytucji, powinny zawierać ustalenia odpowiadające zakazowi nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności, wyrażonemu w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., ale również wynikającemu z art. 1 Konstytucji RP z 52 r. w znowelizowanym brzmieniu.

Po czwarte, poczynione wyżej uwagi należy odnieść również do kwestii zastosowania przepisów obu ustaw z 1994 i 2003 r., stanowiących kryterium legalności kontrolowanej ustawy.

Mianowicie, nie mogło całkowicie dyskwalifikować zarzutów skargi to, że przywołano w niej wyłącznie przepisy aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem zaznaczyć, że tak jak w ustawie z 2003 r. (art. 1 ust. 2 pkt 1,6 i 7), tak też w przepisach ustawy z 94 r. ustanowiony był obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym (w tym w studium) m.in. wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 4 pkt 4)."

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania, Sąd raz jeszcze dokonał weryfikacji zaskarżonego studium w szczególności pod kątem naruszenia zasady proporcjonalności, ładu przestrzennego, równości oraz ochrony własności. Zasady te znalazły swój wyraz w art. art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz.483), a także w art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 poz.977 ze zm.). Miały one także swoje odzwierciedlenie w obowiązującym wcześnie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Dokonana analiza ponownie doprowadziła jednak do uznania, że uchwała została podjęta bez naruszenia prawa.

Na wstępie należy wskazać, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może ją wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności (tak wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. II OSK 1565/16 LEX nr 2277950). Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) przez organ gminy to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Przypadki nadużycia władztwa planistycznego mają miejsce przede wszystkim wtedy, gdy organ wykonuje swoje kompetencje planistyczne w celach pozaustawowych i niezwiązanych z realizacją interesu publicznego lub w sposób zupełnie dowolny i arbitralny (tak wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 1062/16, LEX nr 2447153 ). Ocena nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób czy też, jak w niniejszej sprawie, zabytki. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 2383/17 LEX nr 2477058, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne znaczenie ma również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni, na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu. Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to jednak w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych (relewantnych) prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej (por. cytowany wyrok II OSK 1062/16).

W opinii skarżącego do naruszenia zasady proporcjonalności, a także ładu przestrzennego równości oraz ochrony własności miało dojść wobec faktu, że studium wykluczyło możliwość zabudowy na jego działce, która ma przeznaczenie wyłącznie rolnicze w sytuacji, gdy w pobliżu znajdują się tereny, na których dopuszczona jest niska zabudowa mieszkaniowa.

Z powyższą argumentacją zdaniem Sądu nie sposób się zgodzić. Analiza przeznaczenia działki skarżącego oraz sąsiednich działek prowadzi do wniosku, że – owszem w pewnej odległości znajdują się tereny, na których dopuszczono niską zabudowę mieszkaniową. Należy jednak zastrzec, że nie jest prawdą, iż najbliższy dom znajduje się zaledwie w odległości 28 m, jak twierdził skarżący( najbliższy dom w obszarze MN jest oddalony ponad 130 m od granic działki skarżącego). Działki przeznaczone pod zabudowę są ulokowane wzdłuż dróg, natomiast działka skarżącego stanowi część terenów rolniczych, oddalonych jednak od najbliższej zabudowy oraz – co istotne – stanowiących spójną i większą całość. Analiza mapy prowadzi do wniosku, że w pobliskim terenie to działki zabudowane stanowią wyjątek( jest tylko jedna tak działka oddalona od działki skarżącego o ponad 62 m), a zarazem mniejszość na tle wyraźnie rolniczego niezabudowanego obszaru. Działka skarżącego nigdy nie posiadała w świetle dokumentów planistycznych przeznaczenia budowlanego, uchwalone studium w żadnym zakresie praw skarżącego zatem nie ograniczyło. Pomimo upływu czasu nic nie wskazuje również na to, aby w obecnym układzie planistycznym zasadna była zmiana przeznaczenia tego gruntu – poza partykularnym interesem skarżącego. Uznanie tego interesu i dopuszczenie zabudowy godziłoby w ład planistyczny analizowanego terenu i naruszałoby zasadę równości. Stanowiłoby bowiem wyłom w spójnym jak dotąd zagospodarowaniu terenu (bez prawa zabudowy) i niczym nie uzasadnione – pod względem planistycznym – utworzenie nowej linii zabudowy, a raczej dopuszczenie zabudowy pośrodku stricte rolniczych terenów. Z takimi bowiem terenami z każdej strony graniczy działka skarżącego.

Utrzymanie zatem rolniczego charakteru działki skarżącego nie godzi w ład przestrzenny, lecz stoi na jego straży, przez co nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia zasady proporcjonalności. Organy w żaden sposób nie nadużyły władztwa planistycznego, nie działały w sposób arbitralny ani dowolny. Wynikające ze studium przeznaczenie terenu jest zgodne z dotychczasowym ładem przestrzennym, a fakt, że narusza ono partykularny interes skarżącego nie świadczy o naruszeniu jego prawa własności. Należy bowiem pamiętać, że własność nie jest prawem niczym nieograniczonym, lecz jest zakreślone pewnymi granicami wynikającymi z różnych przepisów prawa, w tym z przeznaczenia planistycznego. Wynika to wprost z art. 140 k.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jeżeli zatem w zakresie planowania przestrzennego nie doszło do żadnych naruszeń, a podjęta w tym zakresie uchwała nie jest niezgodna z prawem, nie może być mowy o naruszeniu prawa własności.

Należy raz jeszcze podkreślić, że rolnicze przeznaczenie terenu nie ma w spornym obszarze charakteru wyjątkowego, lecz stanowi zasadę, przekładając się tym samym na ład planistyczny, skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które w sposób obiektywny przemawiałyby za zasadnością zmiany tego przeznaczenia, a takich przesłanek nie dopatrzył się również Sąd.

W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.