Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 227/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/21 w sprawie ze skargi E. O. i J. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 55/21 w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kopii akt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 591/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. O. i J. O. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 55/21 w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kopii akt.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. nr 441/20 na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu wniosku E. O. i J. O. z 27 listopada 2020 r., wnoszącego m.in. o: "(...) przesłanie na adres pocztowy kopii akt przedmiotowego postępowania znak PINB/1324/2020 - postanowił odmówić sporządzenia i przesłania kopii akt tego postępowania dotyczącego obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Ż gmina [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że 2 grudnia 2020 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo ww. osób z 27 listopada 2020 r. w treści którego wnioskodawcy wystąpili m.in. z żądaniem o przesłanie na adres pocztowy kopii akt przedmiotowego postępowania.

Organ I instancji wskazał, że strona żądająca wydania kopii z akt sprawy powinna wykazać swój "ważny interes" w rozpoznawanej sprawie. W gestii organu rozpatrującego takie żądanie jest ocena, czy ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał faktycznie "ważny interes" w rozumieniu art. 73 § 2 K.p.a. Analiza "ważnego interesu strony" dokonana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje, że zwrot ten odnosi się do przypadków, gdy strona nie może sama zapoznać się z aktami sprawy i samodzielnie sporządzić z nich odpowiednich notatek lub kopii. Wykładnia literalna powołanego przepisu wskazuje zatem, że organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy, czy kopie. Z przepisu tego nie można wywieść, że strona może domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie przez organ kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, czy poprzez sporządzenie kserokopii całości akt sprawy.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Ż gmina [...] wnioskodawcy jako właściciele przedmiotowej nieruchomości, posiadają przymiot strony, co wynikają z art. 28 K.p.a. W związku z powyższym mają oni możliwość zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, sporządzania z nich kopii, odpisów oraz notatek w siedzibie PINB. Zatem wydanie kopii akt postępowania, o których mowa w treści pisma wnioskodawców z 27 listopada 2020 r., nie jest jedyną metodą spełniania przysługujących stronom gwarancji procesowych zawartych w art. 73 § 1 K.p.a.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji wskazał, że art. 73 § 2 K.p.a. nie może stanowić obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii żądanego dokumentu i jego dostarczenia stronie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 55/21 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie uznał, że odmowa sporządzenia i przesłania żądanych przez wnioskodawców kopii dokumentów była prawidłowa.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca przewiduje dwa odrębne uprawnienia w zakresie szeroko rozumianego zapoznania się z dokumentami zebranymi w aktach sprawy. Pierwsze przewidziane jest w art. 73 § 1 K.p.a. zgodnie z którym: "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". W myśl art. 73 § 1a K.p.a. "Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu". Wspomniane uprawnienie dotyczy zatem ogólnego zaznajomienia się z aktami sprawy i samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek. Tak rozumiane uprawnienie nie wymaga przy tym spełnienia określonych wymogów przez stronę, a organ nie może co do zasady limitować dostępu do akt. Drugie uprawnienie uregulowane zostało w art. 73 § 2 K.p.a. wedle którego: "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony".

Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się m.in. na art. 73 § 2 K.p.a. Organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Ustalenie ważnego interesu strony należy do organu administracji publicznej prowadzącego daną sprawę, jednak oświadczenie strony powinno mieć dla określenia interesu strony podstawowe znaczenie. Strona występująca z wnioskiem o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów winna swój "ważny interes" skonkretyzować w stopniu umożliwiającym organowi ocenę jego zasadności.

WINB podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu dotyczące braku wykazania ważnego interesu strony. Z wniosku z 27 listopada 2020 r. wynika, że zwrócili się oni o wydanie kopii akt sprawy prowadzonej przez PINB nie wskazując jednocześnie wprost, że mają one zostać przez organ uwierzytelnione. WINB zauważył jednak, że w podstawie żądania skarżący przywołali art. 73 § 2 K.p.a. (odnoszący się wprost do uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt sprawy). A zatem PINB prawidłowo odniósł się do wniosku z 27 listopada 2020 r. w świetle przesłanek zawartych w ww. przepisie.

Organ odwoławczy wskazał, że organ administracji ma jedynie obowiązek zapewnić stronie dostęp do akt sprawy w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, a także umożliwić stronie wgląd w akta sprawy, sporządzenie z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ ma natomiast obowiązek uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy albo wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione "ważnym interesem" strony.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że wnioskodawcy nie wykazali istnienia "ważnego interesu" pozwalającego im na wydanie uwierzytelnionych kopii wnioskowanych dokumentów. W treści wniosku z 27 listopada 2020 r. skarżący ograniczyli się wyłącznie do złożenia żądania w ww. zakresie. Jakkolwiek w uzasadnieniu wystąpienia powołano się na sytuację epidemiologiczną panująca w kraju, to stanowisko to stanowi odpowiedź wyłącznie na zaplanowany przez organ powiatowy termin kontroli na nieruchomości skarżących. Niezależnie od powyższego PINB zasadnie wskazał, że skarżący jako strona prowadzonego przez organ powiatowy postępowania w sprawie mają prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich kopii, notatek i odpisów w lokalu organu powiatowego w godzinach przyjęć interesantów.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że pomimo stanu epidemii, obywatel nie został pozbawiony możliwości osobistego (lub przez pełnomocnika) stawiennictwa w siedzibie organu administracyjnego celem zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Sam zaś fakt unikania kontaktów międzyludzkich z uwagi na opisaną sytuację nie może przemawiać za istnieniem ważnego interesu strony w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy. Abstrahując od powyższego obowiązujące przepisy nie nakładają na organ administracji obowiązku wykonania i dostarczania przez organ administracji publicznej występującej w sprawie stronie, zarówno zwykłych kopii jak też uwierzytelnionych odpisów akt sprawy.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożyli E. O. i J. O. podnosząc, że rozpoznając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 8 października 2018 r. NSA podjął uchwałę sygn. akt I OPS 1/18 następującej treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Zatem odmowa wydania kopii akt sprawy mogłaby nastąpić jedynie w sytuacji, w której organ wykazałby konkretne utrudnienia, wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub np. dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tymczasem "nowoczesny urząd Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może się zasłaniać brakiem kserokopiarki lub trudnością wykonania kopii akt z pominięciem pism adresowanych do PINB, których kopie posiadają skarżący". Art. 73 § 1 K.p.a. powinien być odczytywany i stosowany tak, aby odpowiadał nie tylko postępowi technicznemu, ale także praktyce utrwalonej w stosunkach społecznych, jak i procedurach prawnych nowoczesnego państwa prawnego. Odmowa wykonania kopii przez urząd doprowadziła do nierówności pomiędzy stronami w korzystaniu z przysługujących im praw, urząd - obywatel.

Skarżący podnieśli również, że organy oceniając pojęcie "ważnego interesu" całkowicie odrzuciły realne zagrożenie jakie obecnie występuje w związku z pandemią Covid 19. Podnieśli, że ochrona zdrowia i życia w sytuacji gdy są osobami starszymi, dotkniętymi wieloma stałymi chorobami, jest z ich punktu widzenia "ważnym interesem". Dodali, że ważnym dla ich prawnego interesu jako strony pozostaje okoliczność zapoznania się z pismem inicjującym postępowanie. Podnieśli, że zasada praworządności jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 591/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy sporządzenia i przesłania kopii akt.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów obu instancji, w których, działając na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., odmówiono skarżącym sporządzenia i przesłania na wskazany przez nich adres pocztowy kopii akt postępowania dotyczącego obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej nr ew. [...].

Sąd I instancji podzielił pogląd, że żaden przepis K.p.a. nie uprawnia, ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie na dowolnie wskazany adres. Zadośćuczynienie takiemu żądaniu strony byłoby wyjściem poza ramy art. 73 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 576/17). Czym innym jest bowiem obowiązek doręczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innych obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie uzyskania kserokopii w danym urzędzie. Kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 324/08).

Prawo dostępu do akt sprawy administracyjnej jest ściśle związane z jawnością postępowania administracyjnego. Jest to zagadnienie bardzo istotne z praktycznego punktu widzenia i wiąże się z szeregiem obowiązków ciążących na organach administracji publicznej. Zgodnie z poglądami doktryny (por. T. Kosicki, Dostęp do akt w postępowaniu KPA, LEX/el. 2021), jawność tą można rozpatrywać w dwóch aspektach: jawności wewnętrznej (względnej) odnoszącej się do stron i uczestników postępowania oraz jawności zewnętrznej.

W analizowanej sprawie zasadnicze znaczenie ma jawność wewnętrzna określana jako względna jawność akt sprawy. Jest ona regulowana przepisami K.p.a. w dziale II "Postępowanie", rozdział III "Udostępnianie akt". Prawo do informacji realizowane na podstawie tych przepisów jest ściśle związane z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego tj. zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.), zasadą informowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

Dostęp do akt postępowania administracyjnego jest ograniczony podmiotowo. Z art. 73 § 1 K.p.a. wynika, że z powyższego uprawnieninia skorzystać może tylko strona postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz tzw. podmioty na prawach strony w rozumieniu art. 30 § 2 i 3 oraz 32 K.p.a. i art. 188 K.p.a. (tj. organizacja społeczna, prokurator, a także Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka, na podstawie przepisów odrębnych).

Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Czynności te są realizowane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a K.p.a.). W doktrynie (por. M. Śliwa-Wajda [w:] Postepowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 135) trafnie wskazano, że "(...) z jednej bowiem strony, organ administracji powinien zapewnić stronie rzeczywistą możliwość swobodnego realizowania konkretnych uprawnień w zakresie prawa dostępu do akt, z drugiej jednak strony, musi dysponować środkami ostrożności pozwalającymi na zabezpieczenie akt przed potencjalnymi próbami ich przerobienia, zniszczenia czy kradzieży. Stąd też realizacja prawa dostępu do akt odbywa się w siedzibie organu administracji publicznej w obecności pracownika organu oddelegowanego do kontroli prawidłowości tych czynności i niedopuszczalne jest wynoszenie akt sprawy poza siedzibę organu celem – przykładowo – ich przeglądania czy wykonywania kserokopii przez stronę". Strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 K.p.a.).

Prawo wglądu strony w akta oznacza, najogólniej rzecz ujmując, przeglądanie i zapoznanie się ze zgromadzonymi przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego aktami sprawy administracyjnej. Z tych akt strona może sporządzać notatki (własnoręcznie lub techniką komputerową), kopie lub odpisy na własny użytek.

Organ nie ma obowiązku sporządzania na wniosek strony notatek, kopii i odpisów materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Pogląd ten zdaje się dominować w orzecznictwie. W wyroku z 21 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1462/10) NSA stwierdził, że "(...) strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji (art. 73 § 1 K.p.a.). Organ ten nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych (por. również wyrok WSA we Wrocławiu z 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 399/17, wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1351/17).

Strona ma prawo żądać – stosownie do art. 73 § 2 K.p.a. – uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej "ważnym interesem". Ciężar dowodu wykazania "ważnego interesu" spoczywa na stronie, przy czym to do organu administracji publicznej należy ocena czy w konkretnej sprawie strona ten interes wykazała (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/19).

W wyroku z 10 października 2018 r. (sygn. akt II GSK 2948/19) NSA wskazał, że pojęcie "ważnego interesu strony" o którym stanowi art. 73 § 2 K.p.a., nie zostało w ustawie zdefiniowane, wobec czego rozpatrując zgłoszone na podstawie tego przepisu żądanie, organ administracji w każdym zindywidualizowanym przypadku powinien dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie taki "ważny interes" zaistniał. Nie powinno przy tym umykać uwadze, że realizacja tego uprawnienia prowadzi do wytworzenia nowych dokumentów, o wzmocnionej z uwagi na ich uwierzytelnienie mocy dowodowej, które mogą posłużyć stronie, jako środki dowodowe zwłaszcza poza postępowaniem, z którego pochodzą.

W przypadku odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych kopii lub odpisów organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie, powołując się na art. 74 § 2 K.p.a. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe, gdyż skarżący:

─ nie wykazali "ważnego interesu"; pojęcie "ważnego interesu" strony, o którym stanowi art. 73 § 2 K.p.a., nie zostało w ustawie zdefiniowane; organy w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonały własnej oceny, stwierdzając, że taki "ważny interes" nie zaistniał; nie ulega przy tym wątpliwości, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że jej żądanie jest uzasadnione właśnie wskazanym "ważnym interesem"; to, czy interes jest "ważny", można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, ale sama chęć posiadania konkretnych dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 179/20); zatem nie jest wystarczające powołanie się wyłącznie na chęć poznania treści "(...) paszkwila sąsiada Z. G." (por. skarga, s. 2) i w tym zakresie żądanie przesłanie kopi akt na adres skarżących;

─ posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym (są stroną tego postępowania), wiedzieli o "inicjatorze" tego konkretnie postępowania wskazując go z imienia i nazwiska (skarga, s. 2), skutecznie i w terminie wnieśli skargę do sądu administracyjnego; zatem można uznać, że orzeczona w sprawie odmowa wykonania kopi i ich przesłania na adres wnioskodawców nie wpłynęła negatywnie na realizację skarżących z prawa do sądu;

─ mogli (w sytuacji np. problemów zdrowotnych) ustanowić w sprawie pełnomocnika; pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym może być - co jest charakterystyczne dla tego postępowania, mniej sformalizowanego niż proces cywilny - każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych; przypomnieć trzeba, że w sytuacji, gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny, to organ administracji może nawet odstąpić od żądania pisemnego pełnomocnictwa (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 153/20); wybór pełnomocnika, w granicach określonych przez przepisy prawa, należy do sfery autonomii strony; strona według swego uznania korzysta z tego uprawnienia procesowego i następnie ponosi konsekwencje swego wyboru.

Dodatkowo wprowadzenie najpierw stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii związanej z wirusem COVID-19 doprowadziło do powstania sytuacji swoistej niepewności związanej m.in. z możliwością zapewnienia podmiotom uprawnionym dostępu do akt sprawy administracyjnej, jak również realizacji innych uprawnień procesowych wynikających z K.p.a.

Próbą zareagowania na powyższy stan było wprowadzenie przez ustawodawcę art. 15zzzzzn do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19"). Zgodnie z art. 15zzzzzn powyższej ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej:

1. może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa;

2. może zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych, o którym mowa w art. 20j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne lub inny adres elektroniczny wskazany przez stronę;

3. może przeprowadzić czynność w toku postępowania wymagającego zgodnie z przepisami prawa osobistego stawiennictwa, również przez udostępnienie przez stronę lub innego uczestnika postępowania swojego wizerunku w czasie rzeczywistym, za pośrednictwem transmisji audiowizualnej, o ile przemawia za tym interes strony, a organ prowadzący postępowanie wyraził na to zgodę.

Do problematyki dotyczącej udostępniania akt sprawy w sytuacji ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii bezpośrednie zastosowanie będzie miał art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy COVID-19. Przepis ten wskazuje, że udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy może nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pod pojęciem których należy rozumieć rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną.

Zatem w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że dodatkowo skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Oczywiście, odrębną sprawą są ewentualne problemy techniczne, ale to z kolei nie może przesądzać o braku potencjalnej możliwości do skorzystania przez skarżących z prawa do wglądu w akta sprawy administracyjnej w formie elektronicznej. Zatem również zarzut narażenia zdrowia i życia w przypadku osobistego kontaktu w urzędzie należało uznać za bezzasadny w sytuacji potencjalnej możliwości stwarzanych przez prawo w dobie epidemii (komunikacja elektroniczna).

Podsumowując, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia organów nie naruszają wskazanych w skardze przepisów. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia w sprawie art. 73 § 1 K.p.a. i art. 74 § 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu, organy administracji w niniejszej sprawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, kierując się przy tym właściwą wykładnią art. 73 i art. 74 K.p.a. oraz stosując się do uchwały NSA z 8 października 2018 r. (sygn. akt I OPS 1/18).

Zgodnie z ww. uchwałą, której rozważania Sąd podziela, w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że interpretując ww. przepis należy mieć na uwadze, że "możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.)". NSA wskazał również, że "to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z 19 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2043/09): "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 K.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Niemniej jednak NSA w przywołanej uchwale dopuścił także możliwość odmowy uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii akt, "gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania". NSA wskazał w tej kwestii na sytuacje wymagające większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu, jak również na świadome nadużywanie przez stronę prawa z art. 73 § 1 K.p.a. Stosownie do tej regulacji prawnej i jej wykładni dokonanej przez NSA w przytoczonej uchwale, organ nie jest zatem bezwzględnie związany wnioskiem strony o wydanie kserokopii z akt sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/19) a tym bardziej przesłania ich na adres skarżących. Oczywiście, można wyobrazić sobie sytuację w której strona wykaże "ważny interes" o którym stanowi art. 73 § 2 K.p.a. W takim przypadku wykonanie i doręczenie kserokopii może być uwarunkowane koniecznością zwrotu przez stronę kosztów poniesionych w tym względzie przez organ (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 542/18).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 73 § 1 K.p.a. poprzez odmowę wykonania kopii z akt sprawy, mimo sformułowanego w ww. przepisie obowiązku wydania kopii na wniosek strony,

2. art. 73 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał ważnego interesu prawnego, obligującego do wydania mu kopii z akt sprawy, podczas gdy skarżący szeroko uzasadnił brak możliwości osobistego wglądu w akta podwyższonym ryzykiem zarażenia wirusem COVID-19, zaawansowanym wiekiem skarżącego, złym stanem zdrowia;

3. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 12 K.p.a., statuujących naczelne zasady postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie gwarancji czynnego udziału strony w postępowaniu, informowania, dochodzenia do prawdy obiektywnej, zapewnienia pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej oraz szybkości i prostoty postępowania, odmawiając stronie wydania kopii z akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 73 § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to stosownie do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r. (sygn. akt I OPS 1/18) obejmuje także prawo sporządzenia kserokopii. Przepis ten jednoznacznie wskazuje jednak, że to strona może wykonać kopie lub kserokopie z akt sprawy. Organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie wykonanie tej czynności natomiast nie ma obowiązku jej wykonywania. Wynika to także z art. 73 § 1a K.p.a., który stanowi, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 73 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Po pierwsze, w piśmie z 27 listopada 2020 r. wnioskodawcy powołali się na art. 72 § 2 K.p.a. jednakże sformułowane przez niech żądanie, to żądanie przesłania na adres pocztowy kopii akt postępowania. Nie jest to więc żądanie przesłania uwierzytelnionej kopii akt sprawy, tylko kopii akt sprawy a zatem jest to w istocie żądanie, o którym mowa w art. 73 § 1 K.p.a.

Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że powołanie się przez wnioskodawców na art. 73 § 2 K.p.a. świadczy o tym, że żądali oni sporządzenia i przesłania uwierzytelnionych kopii z akt sprawy, to słusznie Sąd I instancji uznał, iż brak było podstaw do spełnienia tego żądania przez organy administracji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wnioskodawcy nie wykazali zaistnienia ważnego interesu uzasadniającego sporządzenie uwierzytelnionych kopii akt sprawy. Argumenty przemawiające za tym stanowiskiem zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i ponowne ich przytaczanie jest niecelowe.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 12 K.p.a. Odmowa sporządzenia i przesłania kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie skutkowała naruszeniem czynnego udziału wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że do czasu złożenia przez wnioskodawców wniosku o sporządzenie kopii dokumentów, w aktach tych znajdowało się sześć dokumentów w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o przeprowadzeniu czynności kontrolnych, które to dokumenty zostały wnioskodawcom doręczone. Wśród tych sześciu dokumentów znajduje się pismo wnioskodawców z 20 października 2020 r., którego treść była wnioskodawcom znana, gdyż pod treścią tego pisma widnieją ich podpisy. Pozostałe dokumenty, to informacje z rejestru gruntów dotyczące działek o nr ew. [...] oraz [...], które to informacje, jak wynika z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji są wnioskodawcom znane. Odnośnie do pisma Z. G. stwierdzić należy, że znajomość jego treści w istocie nie ma znaczenia dla zachowania praw wnioskodawców w toku postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie z urzędu zaś pismo ww. osoby może być traktowane jako impuls do wszczęcia tego postępowania. Organ nadzoru budowlanego określa przedmiot tego postępowania i samodzielnie dokonuje ustaleń faktycznych w toku tego postępowania, w którym wnioskodawcy mogą uczestniczyć. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skarżący kasacyjnie zostali poinformowani przez organ nadzoru, że przedmiotem tego postępowania będą obiekty budowlane znajdujące się na działce o nr ew. [...].

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.