Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 717/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 528
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1025/22 w sprawie ze skargi G. J. na uchwałę Zarządu Powiatu Przeworskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 333/123/22 w przedmiocie wypowiedzenia umowy o pracę dyrektorowi podmiotu leczniczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1025/22 oddalił skargę G. J. na uchwałę Zarządu Powiatu P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia umowy o pracę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zarząd Powiatu P. uchwałą z [...] czerwca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 528; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 czerwca 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 633; dalej: ustawa, u.d.l.) wypowiedział G. J. umowę o pracę z dnia [...] lutego 2020 r. zawartą na czas określony od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] lutego 2025 r., zatrudnionemu na stanowisku Dyrektora [...] w P. z zachowaniem okresu wypowiedzenia wynoszącym trzy miesiące. (§ 1 uchwały). W okresie od dnia wypowiedzenia zwolnił G. J. z obowiązku świadczenia pracy oraz zobowiązał go do wykorzystania zaległego i bieżącego urlopu wypoczynkowego (§ 2). Przyczyny rozwiązania stosunku pracy zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (§ 3). Wykonanie powyższej uchwały powierzono Staroście P. (§ 5), a weszła ona w życie z dniem jej podjęcia (§ 6).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na uchwałę Zarządu Powiatu P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie wypowiedzenia urnowy o pracę Dyrektorowi [...] w Pr. zamiast uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu nieważności w/w uchwały w wyniku niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że Zarząd Powiatu P. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył zasady praworządności, prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony w postępowaniu czy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie przez Zarząd Powiatu P. przed podjęciem zaskarżonej uchwały jedynie iluzorycznego postępowania wyjaśniającego oraz zapewnienie skarżącemu jedynie iluzorycznego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały, których stosowanie do podejmowania przez Zarząd Powiatu P. uchwał na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym wynika z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz art. 41 ust. 1i 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, na wypadek nieuwzględnienia w/w zarzutu podnoszę także:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym z związku z art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wskutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały nie nastąpiło z naruszeniem standardów proceduralnych w procesie wydawania zaskarżonej uchwały tj. Zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podczas gdy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały nie uczyniono zadość jednej z podstawowych gwarancji procesowych w postępowaniu toczącym się przed organami administracji jaką jest zapewnienie stronie rzeczywistego, a nie iluzorycznego czynnego udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie ewentualnie w przypadku uwzględnienia jedynie przywołanego powyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie wypowiedzenia umowy o pracę Dyrektorowi [...] w P. bądź orzeczenie że w/w uchwała została wydana z naruszeniem prawa w przypadku orzekania w przedmiocie niniejszej skargi po upływie roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

III

Zarząd Powiatu P. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Zarządu Powiatu P. stwierdził, że uchwała ta jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do uznania, że wydanie uchwały wypowiadającej G. J. umowę o pracę zawartą na czas określony, to jest od dnia [...] marca 2020 roku do dnia [...] lutego 2025 roku zatrudnionemu na stanowisku Dyrektora [...] w P. z zachowaniem okresu wypowiedzenia, nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego. W takim przypadku w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 147 §1 p.p.s.a. i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie wskazanych wyżej regulacji prawnych poprzez niedostrzeżenie, iż organ przeprowadzając postępowanie skutkujące podjęciem zaskarżonej uchwały naruszył zasady praworządności, prawdy obiektywnej, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez przeprowadzenie iluzorycznego postępowania wyjaśniającego oraz zapewnienie skarżącemu jedynie pozornego udziału w postępowaniu.

W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30.04. 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29.04. 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29.04. 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24.04 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14).

W ocenie NSA niezasadne jest powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3.02.1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24.04. 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...]w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem [...] w P., stanowiącej akt odwołania Dyrektora, orzekł w granicach sprawy.

Podzielić należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por wyrok NSA z dnia 8.12. 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, wyrok NSA z dnia 11.01.2023 r. sygn. akt II GSK 534/22).

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania doszło do naruszenia wskazanych wyżej zasad , a w szczególności aby naruszono prawo strony do czynnego udziału w toku postępowania. Wbrew zarzutom formułowanym w skardze kasacyjnej skarżący w dniu [...] czerwca 2022 roku czynnie uczestniczył w posiedzeniu Zarządu Powiatu P. na którym została podjęta zaskarżona uchwała. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie kwestionuje tego, iż w trakcie posiedzenia miał możliwość wypowiedzenia się co do zgłaszanych zarzutów, że były mu zadawane pytania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności związanych ze stawianymi zarzutami, jak również, że organ dysponował dokumentacją zawierającą zmiany w co najmniej 25 umowach najmu (głównie dotyczące obniżenia stawek czynszu i odstąpienia od waloryzacji czynszu). Również skarżący nie kwestionował tego, że wskazane zmiany w umowach najmu zostały dokonane bez uzyskania zgody Rady Powiatu P., do czego był zobowiązany skarżący na podstawie § 5 ust.2 i 6 uchwały nr [...] Rady Powiatu P.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z przywołanymi w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy (w szczególności) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jest to więc norma kompetencyjna, w oparciu o którą skarżący kasacyjnie organ podjął sporną uchwałę, przy czym, jak wskazał WSA, uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co nie wyłącza obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżący kasacyjnie miał obowiązek wskazać, na czym polegał błąd, którego dopuścił się sąd pierwszej instancji i jaka winna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. W skardze kasacyjnej obowiązku tego nie zrealizowano, bowiem pomijając zagadnienie prawidłowej wykładni art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, ograniczono się do zakwestionowania oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji co do prawidłowej realizacji zasady czynnego udziału strony w toku postępowania. Jest oczywiste, że ocena ta nie dotyczyła zagadnienia wykładni art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, lecz naruszenia - jak ujął to skarżący - "standardów proceduralnych". Natomiast w sytuacji, w której brak było podstaw do uznania za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, za pozbawiony podstaw, z przyczyn wyżej podanych, uznać należało zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. odnoszący się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.