Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1033/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Grzegorz Rudnicki, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi J. Z. i T. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2023 r. znak: DON.7201.29.2022.BSI w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Z. i T. Z. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DON.7201.29.2022.BSI z 6 marca 2023 r. wydane w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("PWINB") postanowieniem znak: [...] z [...] listopada 2020 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. ("PINB") znak: [...] z [...] kwietnia 2020 r. i wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku rekreacji indywidualnej – domku holenderskiego trwale związanego z gruntem (posadowionego na bloczkach betonowych) o konstrukcji stalowej, o wymiarach 3,40 m x 11,40 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. oraz nałożył na skarżących obowiązek przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2021 r.: ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. budynku, z uwagi na to, że dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) z zaznaczeniem, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z 17 października 2022 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PWINB z [...] listopada 2020 r., wskazując na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że PWINB rozpoznając zażalenie na postanowienie PINB dokonał innej kwalifikacji obiektu budowlanego – domku holenderskiego, uznając, że jest to budynek trwale związany z gruntem w myśl art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "pr.bud."), pomimo że organ pierwszej instancji ocenił, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych).

Po rozpatrzeniu sprawy z ww. wniosku skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem znak: DON.7201.29.2022.BSI z 27 stycznia 2023 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ ten stwierdził, że postanowienie PWINB z [...] listopada 2020 r. nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w związku z tym nie podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Wskazał przy tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanego rozstrzygnięcia. Wobec tego podał, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez PINB 14 grudnia 2019 r., w związku z tym zastosowanie w sprawie mają przepisy dotychczasowe.

GINB wskazał następnie, że jak wynika z akt sprawy, budowa budynku typu holenderskiego na działce ewid. nr [...] miała miejsce w 2018 r. Bezspornym jest fakt, że inwestor roboty budowlane zrealizował bez wymaganego pozwolenia na budowę (ani bez zgłoszenia). Budynek ten posiada powierzchnię większą niż 35 m2, a jego wymiary stanowią 3,40 m x 11,40 m = 38,76 m2, w związku z tym jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej decyzji skarżący nie uzyskali. Budowa przedmiotowego obiektu budowlanego stanowiła więc samowolę budowlaną.

I dalej GINB podał, że przeprowadzona przez PWINB procedura legalizacyjna w trybie art. 48 pr.bud., nie narusza dyspozycji tego przepisu, gdyż stwierdzony stan faktyczny sprawy nakazywał zastosowanie wobec skarżących procedury określonej w art. 48 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

Odnosząc się natomiast do podniesionej przez skarżących okoliczności dotyczącej błędnego zakwalifikowania przez PWINB przedmiotowego obiektu, jako trwale związanego z gruntem wskazał, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Fakt, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na bloczkach betonowych, nie przesądza o tym, że jest on nietrwale związany z gruntem. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Zdaniem organu zarówno wielkość tego obiektu, tj. jego długość 11,40 m i szerokość 3,40 m, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa, oraz fakt istnienia ponad 4 lata – od 2018 r., a także brak stwierdzenia, że obiekt jest w stanie niestabilnym, świadczy o tym, że ma on trwałe powiązanie z gruntem zapewniając stabilność konstrukcji.

GINB dodał, że o rażącym naruszeniu prawa nie stanowi również przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego PWINB uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem. Poza tym podał, że wbrew twierdzeniom skarżących, organy nie orzekały na odmiennych podstawach prawa materialnego. I tak GINB wskazał, że podstawę wydania rozstrzygnięć przez PINB i PWINB stanowił art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., tym samym została utrzymana tożsamość sprawy rozpatrywanej w obu instancjach. Okoliczność natomiast, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że obiekt jest trwale związany z gruntem nie stanowi – zdaniem GINB – również naruszenia art. 139 k.p.a., bowiem dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych nie doprowadziło do wydania postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się. Organ wojewódzki wyjaśnił, że zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż uściślił jedynie rodzaj związania przedmiotowego budynku z gruntem oraz zmienił datę wykonania obowiązku, a zakres i adresata ww. obowiązku pozostawił bez zmian.

Ponadto GINB wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem postanowienia PWINB pismem z 14 października 2020 r. przekazał stronom kopie protokołu z oględzin dokonanych 7 września 2020 r. i poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pełnomocnik skarżących skorzystał z prawa do wglądu w akta sprawy 27 października 2020 r.

Podsumowując GINB stwierdził, że postanowienie PWINB z [...] listopada 2020 r. jest prawidłowe w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Wydane zostało przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowane zostało do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie spowodowało czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: DON.7201.29.2022.BSI z 6 marca 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z 27 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia GINB w pełni podzielił swoje wcześniejsze stanowisko, a dodatkowo wskazał, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło domku rekreacji indywidualnej zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, a jego realizacja nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 pr.bud., co też organy uczyniły, nakładając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. na skarżących obowiązek przedłożenia określonych dokumentów koniecznych w procesie legalizacji.

GINB podał tez, że organ wojewódzki, wydając rozstrzygnięcie [...] listopada 2020 r. nie naruszył zakazu reformationis in peius zawartego w art. 139 k.p.a., gdyż uregulowany tam zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej odwołującego. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji. Po przeanalizowaniu rozstrzygnięć zawartych w obu postanowieniach, tj. w postanowieniu PINB z [...] kwietnia 2020 r. i w postanowieniu PWINB z [...] listopada 2020 r. nie można stwierdzić, aby PWINB wydał postanowienie na niekorzyść skarżących. Tymczasem PWINB w ramach swoich kompetencji kontrolnych wydłużył termin na dostarczenie dokumentów zawartych w postanowieniu PINB oraz powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uściślił rodzaj związania przedmiotowego obiektu z gruntem, określając, że przedmiotowy domek holenderski należy uznać za budynek rekreacji indywidualnej w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a posadowienie tego budynku na klockach betonowych należy uznać, jako trwałe związanie z gruntem. W rezultacie GINB stwierdził, że pozostawienie obowiązku nałożenia tych samych dokumentów, przedłużenie terminu na ich dostarczenie oraz doprecyzowanie kwalifikacji obiektu przez organ drugiej instancji, nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 139 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnego postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB w sytuacji, w której dotknięte ono było rażącym naruszeniem prawa, albowiem w sprawie głównej organ wydał błędne postanowienie reformatoryjne, w którym organ drugiej instancji dokonał ustaleń faktycznych w sposób całkowicie odmienny od organu pierwszej instancji, opierając się na tym samym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, czym naruszył istotę zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem uniemożliwił rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy pod względem faktycznym i prawnym przez organy obu instancji w tym samym zakresie;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnego postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB w sytuacji, w której dotknięte ono było rażącym naruszeniem prawa, albowiem w sprawie głównej doszło do wydania postanowienia z naruszeniem zakazu reformationis in peius, polegającym na poczynieniu przez organ drugiej instancji całkowicie odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikacji obiektu posadowionego na działce ewid. nr [...] w kontekście przepisów pr.bud., co niosło za sobą zupełnie odmienne i negatywne dla skarżących materialnoprawne skutki w zakresie zastosowania przez organy właściwej podstawy prawnej w procesie legalizacji samowoli budowlanej, a następnie nakazu rozbiórki, jak również przełożyło się finalnie na zastosowanie przez organy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków egzekucyjnych, których celem było doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanych rozbiórki budynku, a nie innego rodzaju obiektu budowlanego, m.in. nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia, której wysokość jest uzależniona od uprzedniego przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, czy przedmiotem rozbiórki jest budynek lub jego część w rozumieniu pr.bud., czy inny rodzaj obiektu (art. 121 § 5 u.p.e.a.) ergo treść postanowienia wydanego na skutek zażalenia w postępowaniu legalizacyjnym wydana została na niekorzyść skarżących;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 pr.bud. poprzez utrzymanie w mocy własnego postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB w sytuacji, w której dotknięte ono było rażącym naruszeniem prawa albowiem organ w postępowaniu głównym dokonał błędnej wykładni pojęcia budynku, a w szczególności pojęcia trwałości związania z gruntem i pojęcia fundamentu, poprzez uznanie, że o trwałości związania obiektu z gruntem, jako samoistnej cechy budynku (która taką samoistną cechą nie jest), przesądzają jego gabaryty i fizyczna trwałość, będąca skutkiem odporności na czynniki zewnętrzne oraz atmosferyczne, w sytuacji w której determinantami pojęcia budynku są ściany, dach i fundament rozumiany jako dolna część budynku osadzona w ziemi, którego przeniesienie w inne miejsce winno wymagać prac ziemnych i który charakteryzuje się tym, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu i przenosi ciężar budynku na grunt, a nie trwałość związania z gruntem, która to cecha jest wyłącznie konsekwencją zastosowania fundamentów, co finalnie skutkowało dokonaniem błędnej kwalifikacji obiektu przez organ drugiej instancji, a następnie również przez organy orzekające w przedmiocie rozbiórki obiektu;

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnego postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB w sytuacji, w której dotknięte ono było rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku podjęcia przez organ drugiej instancji w ramach procedury legalizacji samowoli budowlanej wszystkich niezbędnych czynności służących do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z jednoczesnym oparciem podstaw faktycznych, mających przełożenie na podstawy prawne wyłącznie na orzecznictwie sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że obiekt posadowiony na działce ewid. nr [...] stanowi budynek rekreacji indywidualnej – domek holenderski trwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych) o konstrukcji stalowej, posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki ewid. nr [...], podczas gdy materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin nie dawał podstaw do takiej oceny, przy czym organ pierwszej instancji zarówno w protokole oględzin, jak i w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r. ustalił, że przedmiotem samowoli budowlanej jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, a nie budynek w rozumieniu pr.bud.;

5) art. 3 pkt 2 pr.bud. poprzez błędną wykładnię pojęcia budynku i przyjęcia wykładni uznanej przez PWINB, a w szczególności pojęcia trwałości związania z gruntem i pojęcia fundamentu, poprzez uznanie, że o trwałości związania obiektu z gruntem, jako samoistnej cechy budynku (która taką samoistną cechą nie jest), przesądzają jego gabaryty, i fizyczna trwałość, będąca skutkiem odporności na czynniki zewnętrzne oraz atmosferyczne, w sytuacji w której determinantami pojęcia budynku są ściany, dach i fundament rozumiany jako dolna część budynku osadzona w ziemi, którego przeniesienie w inne miejsce winno wymagać prac ziemnych i który charakteryzuje się tym, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu i przenosi ciężar budynku na grunt, a nie trwałość związania z gruntem, która to cecha jest wyłącznie konsekwencją zastosowania fundamentów, co finalnie skutkowało dokonaniem błędnej kwalifikacji obiektu przez organ drugiej instancji, a następnie również przez organy orzekające w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Odpowiadając na ww. skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB znak: DON.7201.29.2022.BSI z 6 marca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PWINB z [...] listopada 2020 r. o charakterze reformatoryjnym, wydanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżących w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w nim dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego – domku holenderskiego o powierzchni 38,76 m2 pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej. We wskazanych postanowieniach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że badane w tym postępowaniu (z wniosku skarżących) postanowienie PWINB nie jest dotknięte żadną z wad nieważności.

Ocenę tę, w okolicznościach sprawy, Sąd uznaje za zgodną z prawem, dlatego też nie podzielił skargi i zarzutów w niej podniesionych.

Rozwijając to stanowisko, mając przy tym na względzie treść skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W konsekwencji postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności określonej kategorii postanowień wszczyna się na żądane strony lub z urzędu, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia następuje w drodze postanowienia. Sąd zauważa także, że omawiane postępowanie nadzorcze ma na celu ustalenie, czy badane w tym trybie postanowienie obarczone jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Podlega ono takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, niemniej jednak różni się przedmiotem (a więc – zakresem zainteresowania właściwego organu orzekającego). Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i podejmuje merytoryczne rozstrzygnięcie, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia stosunek administracyjnoprawny. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przedmiotem jest zaś postanowienie i ustalenie, czy zostało ono wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem niejako w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność weryfikowanego aktu (tu: postanowienia). Zatem, w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej; nie dokonuje więc – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia wyłącznie legalność aktu wydanego w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym postępowaniu (niezależnie od treści wniosku inicjującego takie postępowanie – o ile jest zainicjowane żądaniem) wymaga więc zupełnie innej analizy niż w postępowaniu zwykłym; nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce (i zostaną stwierdzone), nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do unieważnienia badanego orzeczenia.

Kierując się powyższym Sąd nie stwierdził, aby GINB przeprowadził wadliwe (w stopniu istotnym) postępowanie w uruchomionym przez skarżących trybie nadzorczym, nastawionym na podważenie postanowienia PWINB z [...] listopada 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku. Co więcej, zdaniem Sądu, GINB dokonał właściwej oceny co do wystąpienia w sprawie przesłanek nieważności, mając na względzie zarówno zakres niniejszego postępowania, jak i zasadę trwałości wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienia, a w szczególności wadę, którą według nich obarczone jest ww. postanowienie PWINB – tj. wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, organ ten prawidłowo bowiem przyjął, że badany akt nie jest dotknięty żadną z wad kwalifikowanych; dotyczy to także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

I tak, Sąd wyjaśnia, że przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi się do wydania aktu bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa decyduje: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane aktem (postanowieniem/decyzją), które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przy czym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wyłącznie w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych jego wykładni nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Poza tym, nie stanowi tej przesłanki również "inna" ocena dowodów; zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Sąd zaznacza także, że (jak przyjmuje się w orzecznictwie) podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. "Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. (...) nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu." (v. wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21). Zatem przypisanie decyzji/postanowieniu wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy; czy inaczej: naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, przekładać się bezpośrednio na treść np. weryfikowanego postanowienia i w nim tkwić.

Zdaniem Sądu, GINB orzekając w sprawie uwzględnił prawidłowe rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i właściwie ocenił, że weryfikowane postanowienie PWINB z [...] listopada 2020 r. nie jest dotknięte m.in. uregulowaną tam wadą nieważności, w tym z przyczyn wskazanych przez skarżących. Rozpatrując zaistnienie wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania badanego aktu. Prawidłowo w efekcie wywiódł o braku podstaw do podważenia badanego postanowienia, wydanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), i art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.

Podzielając to stanowisko Sąd zauważa, że badane postanowienie dotyczy tzw. domku holenderskiego o wymiarach 3,40 m x 11,40 m posadowionego na gruncie (na bloczkach betonowych) w 2018 r. przez skarżących, już wówczas właścicieli działki inwestycyjnej o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.. Jak wynika z aktu notarialnego rep. [...] skarżący zakupili ww. nieruchomość w 2017 r. i była ona, zgodnie z tym aktem, niezabudowana. Zatem, przyjęto, że ww. zabudowała powstała w 2018 r., a wobec tego dla dokonania jej kwalifikacji i ustalenia jej legalności ważny był stan prawny wtedy obowiązujący. Zważyć więc należało na art. 28 ust. 1 i art. 29 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.; w myśl tego pierwszego roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31; w myśl drugiego: pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidulanej, rozumianej jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2a pr.bud.). Poza tym, art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymagała również budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W tym przypadku żaden z wyjątków uregulowanych w art. 29 pr.bud. (w tym art. 29 ust. 1 pkt 2a i pkt 12), nie znajdował zastosowania, m.in. z uwagi na powierzchnię zabudowy zrealizowanego obiektu rekreacji indywidulanej (przekraczającą 35 m2), jak i czas jego użytkowania (przekraczający 180 dni – v. protokoły oględzin PINB z 26 lutego 2020 r. i z 7 września 2020 r.). To zaś oznacza, że przedmiotowy obiekt – tzw. domek holenderski dla swej realizacji wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do zasady uregulowanej w art. 28 ust. 1 pr.bud. Tymczasem inwestorzy tego obiektu ani nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia budowy do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Uwzględniając ww. okoliczności PWINB uznał, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej. Przyjął jednak inaczej niż PINB, że zrealizowany obiekt odpowiada definicji ustawowej budynku (art. 3 pkt 2 pr.bud.). Podtrzymał tę ocenę także GINB w kontrolowanym przez Sąd postanowieniu. Stanowi to element sporu w niniejszej sprawie, a - zdaniem Sądu - jest to o tyle bez znaczenia prawnego, że nie zmienia zasadniczej oceny prowadzącej do stwierdzenia zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nawet bowiem przyjęcie, po myśli skarżących, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego, który nie jest trwale związany z gruntem i nie stanowi wobec tego budynku w rozumieniu pr.bud., to i tak (m.in. z uwagi na czas jego użytkowania dłuższy niż 180 dni – ważny w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud.), jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia budowę. Stwierdzenie braku tego pozwolenia (która to okoliczność nie jest w sprawie sporna), obligowało zaś do uruchomienia postępowania legalizacyjnego, a to - na podstawie pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. (wobec uruchomienia postępowania w sprawie przed tą datą i wobec treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.; v. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 14 grudnia 2019 r.), co też w sprawie nastąpiło, a rezultatem tego jest badane w kontrolowanym trybie nadzorczym postanowienie PWINB – wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżących.

Poza tym, wskazana zmiana kwalifikacji obiektu dokonana przez PWINB w ww. postępowaniu zażaleniowym nie skutkowała zmianą przedmiotu postępowania, wydania orzeczenia przez ten organ w zakresie innym niż uczynił to w sprawie w pierwszej instancji PINB, czy w końcu - naruszenia zakazu reformationis in peius uregulowanego w art. 139 k.p.a. PWINB działając na skutek zażalenia skarżących obowiązany był ponownie ocenić sprawę załatwioną przez PINB postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku z powołaniem się na art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. Działając w ramach kompetencji organu zażaleniowego obowiązany był m.in. raz jeszcze dokonać kwalifikacji inwestycji w świetle przepisów pr.bud.; to dopiero pozwalało bowiem na ustalenie, czy uruchomienie postępowania legalizacyjnego jest konieczne, inaczej rzecz ujmując: czy doszło do samowoli budowlanej, w stosunku do której należy wdrożyć procedurę legalizacji przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. PWINB choć dokonał odmiennej kwalifikacji obiektu niż uczyniło to orzekając wcześniej PINB, to jednak także przyjął, że ma miejsce samowola budowlana uzasadniająca zastosowanie przepisów art. 48 pr.bud. Nie doprowadziło to ani do naruszenia zasady dwuinstancyjności, ani do naruszenia zakazu reformationis in peius – czyli pogorszenia w postępowaniu przez nadzorem budowlanym sytuacji inwestorów. Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy skutkowało wyłącznie przedłużeniem terminu do realizacji nałożonego obowiązku i uściśleniem rodzaju obiektu budowlanego.

W kwestii istotnej dla skarżących, a więc związanej z przyjęciem przez PWINB, że sprawa dotyczy budynku (z uwagi na trwałe związanie obiektu z gruntem), Sąd zauważa nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, że tzw. domek holenderski, pełniący funkcję rekreacji indywidulanej, stanowi obiekt budowlany. Oceniany jest zarówno w kontekście związania z gruntem, jak i spełnianej funkcji; określany jest jako tymczasowy obiekt budowlany - stosownie do art. 3 pkt 5 pr.bud. (który wymienia obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, m.in.: kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe). Stanowisko takie potwierdzają wyroki NSA: z 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2779/19, z 11 września 2019 r., sygn. II OSK 2523/17, z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17. Niemniej jednak nawet podzielenie tego stanowiska, nie może prowadzić do zakwestionowania oceny GINB wyrażonej w zaskarżonym w sprawie postanowieniu z 6 marca 2023 r., z przyczyn w istocie już powyżej przedstawionych. Przyjęcie, że sprawa dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, który ma być użytkowany dłużej niż określał to w 2018 r. art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., nie pozwala bowiem uznać postanowienia wydanego w stosunku do tego obiektu a opartego na przepisach art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud., (po bezspornym ustaleniu jego zrealizowania w warunkach samowoli budowlanej), za rażąco naruszającego art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.

W konsekwencji, wobec okoliczności sprawy (wynikających z akt podstawowych), GINB właściwie - zdaniem Sądu - ocenił, że wdrożenie postępowania legalizacyjnego wobec ww. obiektu – tzw. domku holenderskiego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej było prawidłowe, a dokładnie: że wydane w tym przedmiocie postanowienie PWINB nie jest dotknięte wadą nieważności.

Sąd dostrzega przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Sąd zauważa również, że zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 pr.bud. jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, w celu realizacji określonej inwestycji, przy czym ustawodawca przewidział szereg wyjątków od tej zasady, bądź to całkowicie znosząc reglamentację prawną określonych kategorii robót budowlanych, bądź to przewidując procedurę uproszczoną, polegającą na dokonaniu wcześniejszego zgłoszenia. Brak pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia nie powoduje automatycznie konieczności rozbiórki zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu, o ile jego budowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami (art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie). Jednakże proces legalizacyjny – z którego inwestor może skorzystać – wiąże się z obowiązkiem dostarczenia organowi odpowiedniej dokumentacji, a następnie uiszczeniem (określonej postanowieniem) opłaty legalizacyjnej, a dokonana przez PWINB (i zwalczana przez skarżących) kwalifikacja inwestycji także z tej perspektywy nie pogorszyła sytuacji inwestorów, bo nie wpłynęła na zmianę kategorii obiektu, a więc i wysokość opłaty legalizacyjnej.

Z tych przyczyn Sąd nie podzielił skargi i zarzutów w niej podniesionych; nie stwierdził, aby GINB naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 144, art. 139, czy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie Sąd nie podziela zapatrywania GINB wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tego organu o trwałym związaniu przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem (wobec rodzaju tego obiektu i danych wynikających z protokołu oględzin PINB z 26 lutego 2020 r.), jednakże zauważa i podkreśla, że nie było rolą GINB dokonywać takiej kwalifikacji, a wyłącznie zbadać, czy prawidłowo przeprowadził ją PWINB i jak to następnie wpłynęło na treść wydanego przez niego postanowienia. Tak dokonana analiza skutkować zaś mogła wyłącznie stwierdzeniem o zasadności zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., co też nastąpiło badanym w uruchomionym trybie nadzorczym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. (i na co też prawidłowo wskazał GINB). Wydano to orzeczenie wprawdzie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., ale skutkowało to w istocie wyłącznie zmianą na korzyść inwestorów terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku, co także właściwie wskazał GINB.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.