Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2050/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 45 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3065/18 w sprawie ze skargi X sp. z o.o z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3065/18, oddalił skargę X Sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 września 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 31 marca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 194 ust, 1 pkt 4 i ust. 3, art. 196, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 992, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", wymierzył X spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w P. – dalej: "Spółka", administracyjną karę pieniężną w wysokości 600 000 zł, za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, co stwierdzono w trzech miejscach prowadzenia działalności na terenie miasta P.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że ciecze oznaczone symbolami N000, N111, N222, N333, N444 i N555 są odpadami, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Ponadto główny technolog bez jakichkolwiek procedur i przyjętych kryteriów, decyduje również o dalszym wykorzystaniu bądź zakwalifikowaniu do odpadów przeterminowanych surowców oraz przeterminowanych lub uszkodzonych wyrobów.

Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokołach kontroli z dnia 11 grudnia 2015 r., do których strona wniosła zastrzeżenia oraz odmówiła ich podpisania. W związku z powyższymi nieprawidłowościami, stwierdzono, że Spółka X, prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów, bez uregulowanego stanu formalno-prawnego.

Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie decyzją stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zebrany materiał jest kompletny i uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

W skardze do Sądu Wojewódzkiego na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o uchylenie w całości decyzji z dnia 4 września 2018 r., jak również decyzji z dnia 31 marca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym protokoły kontroli, protokoły z oględzin oraz obszerna dokumentacja fotograficzna, jednoznacznie wskazują, że skarżąca zbierała odpady, bez uregulowanego stanu formalno-prawnego. Sąd meriti wskazał, ze instrumentem do stwierdzenia przesłanek ustawowych są przede wszystkim wyniki kontroli. Postępowanie kontrolne, w zakresie przestrzegania, np. przepisów o odpadach sprowadza się w istocie do kontroli zgodności działalności przedsiębiorcy z warunkami decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Celem kontroli jest zatem sprawdzenie i udokumentowanie ewentualnych naruszeń. A zatem kontrola jest w istocie postepowaniem odrębnym, wstępnym przy czym jej wyniki mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w przedmiocie nałożenia kary, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dlatego nie jest uprawnione w ocenie Sądu Wojewódzkiego, a tym samym nie przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji twierdzenie, że organ dodatkowo posiłkował się ustaleniami w postępowaniu karnym. Ustalenia kontrolne – zgodnie z brzmieniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji - były podstawą do ustalenia, że doszło do spełnienia pozytywnych przesłanek ustalenia kary administracyjnej. Dodatkowo opinia, sporządzona przez dr hab. K. K., biegłego Sądu Okręgowego w P. Wydział Chemii [...] w P., zawarta [w:] Opinia w sprawie zanieczyszczenia w dniu 24 października 2015 r. w P. rzeki W. (sygn. akt [...]), wskazuje że strona wprowadzała do rzeki W. zbierane przy ul. [...] w P. substancje, będące odpadami poprzez swoją kanalizację, w wyniku czego od dnia 24 października 2015 r. nastąpiło masowe śnięcie ryb. Nadto organ dopuścił dowody zgłoszone przez Spółkę, w tym zeznania świadków wykazując, że zeznania te nie mogły stanowić środka dowodowego, podważającego wyniki kontroli. Badania wykonane przez laboratorium Badań Pozostałości Środków Ochrony Roślin Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego Terenowej Stacji Doświadczalnej w Białymstoku za zlecenie WWIOŚ wykazały obecności substancji aktywnych, niebezpiecznych dla środowiska naturalnego. Świadkowie nie wykazali zaś, że ciecz wypuszczana przez skarżącą Spółkę była pozbawiona tego typu substancji, wykazując się niepamięcią i możliwością wnioskowania (z twierdzeń głównego technologa i Prezesa Spółki), że biofiltr nie jest używany od czasu kontroli w 2015 r. Argumenty te zostały przedstawione przez organ I instancji w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe materiały, które Spółka zasadnie uznała za środki dowodowe, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy ochrony środowiska w sposób zgodny z przepisami art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Spółka miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Dalej Sąd meriti wskazał, że zbieranie odpadów obejmuje gromadzenie nawet niewielkiej ilości odpadów. Dotyczy ono także zbierania odpadów u wytwórcy odpadów, z zastrzeżeniem, iż wytwórca odpadów zwolniony jest z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie, przy czym wyłącznie w miejscu, w którym wytwarza odpady. Zbieranie odpadów w ogóle nie jest także uzależnione od intencji posiadacza odpadów do gromadzenia odpadów, jak również od jego świadomości, dotyczącej tego, że gromadzi odpady. Każde zatem gromadzenie odpadów, nawet jednorazowe, objęte jest definicją zbierania odpadów. Zatem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, sporna okoliczność wywołania śnięcia ryb przez Spółkę nie stanowiła samoistnej, pozytywnej przesłanki do wymierzenia przedmiotowej kary, stąd wskazywanie, że postępowanie karne nie dotyczy Spółki, nie może odnieść zamierzonego skutku. Postępowania te nie są w zbieżnej i wzajemnie warunkującej się relacji, posiadając odrębne podstawy prawne. Organ ochrony środowiska mógł jednak - na zasadzie swobodnej oceny dowodów - dopuścić jako dowód materiały, zgromadzone w postępowaniu karnym.

Zdaniem Sądu meriti zasadnie organ wywodził, że z informacji przedstawionych przez Spółkę w trakcie kontroli objętej Protokołem kontroli Nr [...], wynika w sposób jednoznaczny, iż odpady produktów zepsutych, nieodpowiadających wymaganiom jakościowym oraz przeterminowanych, nawet jeżeli są poddawane odzyskowi, w tym recyklingowi, przez skarżącą, poprzez różne rodzaju działania, jak wymiana niektórych elementów, uzdatnianie, filtracja itp., to działania te są charakterystyczne dla procesów odzysku, które odbywają się na odpadach. Z wyjaśnień tych wynika także, że tylko część z tych odpadów jest odzyskiwana w wyniku tych procesów, gdyż w całości nie nadają się do tego. Całość produktów zepsutych, nieodpowiadających wymaganiom jakościowym oraz przeterminowanych do czasu dokonania ich ostatecznego odzysku, powinna być zakwalifikowana jako odpady, a planowane działania w zakresie odzysku tych odpadów w części czy w całości, nie mogą wykluczać uznania ich za odpady. Ponadto twierdzenie, że dopóki decyzja, dotycząca traktowania określonych substancji lub przedmiotów jako odpadów nie zostanie podjęta przez stronę, to substancje te lub przedmioty nie są odpadami, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie da się pogodzić z zakresem definicji odpadów. Wskazane podejście strony jest sprzeczne z definicją odpadów, która nie powinna być interpretowana wąsko. Przyjęcie założenia, że tylko substancje lub przedmioty, które strona uznaje za odpady są odpadami, podważałoby cele i skuteczność przepisów, dotyczących ochrony środowiska, a więc wykładnia ta jest nie do przyjęcia na gruncie definicji odpadów.

W braku stwierdzenia błędów organów, tak natury materialnej i procesowej, które miałyby istotne przełożenie na wynik sprawy, współkształtując zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miał podstaw do jej uchylenia, wobec czego skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", należało oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X sp. z o.o. z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo tego, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie i na podstawie ustalonego w ten sposób stanu faktycznego błędnie zastosował przepisy prawa materialnego dotyczące możliwości wymierzenia skarżącemu kasacyjnie kary pieniężnej;

2) naruszenie przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, co jest wynikiem uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe prowadzonego przez organ II instancji postępowania dowodowego, na podstawie którego ustalono poddany następnie ocenie prawnej stan faktyczny, pomimo że naruszenie przez organ II instancji przywołanych przepisów K.p.a. przejawiało się w:

a) błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy skutkującej uznaniem, że decyzja została wydana prawidłowo, a zebrany materiał jest kompletny, co zostało potwierdzone i udokumentowane w: 1) protokołach kontroli, 2) protokołach z oględzin i 3) obszernej dokumentacji fotograficznej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, i w związku z tym błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie zbierał oraz magazynował w ramach zbierania odpady różnego rodzaju bez posiadania wymaganego prawem zezwolenia, albowiem posiadał substancje, do których pozbycia się był zobowiązany, substancje, co do których nie uzyskał wymaganego przepisami potwierdzenia, że stanowią produkty uboczne, a także produkty, które - nawet mogąc być ponownie wykorzystane - i tak stanowiły odpady, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie winna odprowadzić Sąd do wniosku, że w działalności skarżącej kasacyjnie:

- nie dochodziło do zbierania odpadów, ale innych substancji, które skarżąca kasacyjnie wykorzystywała w procesie produkcyjnym, a dowody zgromadzone w sprawie nie wykazały okoliczności przeciwnej:

- nie dochodziło do poddawania substancji procesowi odzysku w rozumieniu przepisów regulujących gospodarkę odpadami;

b) oparciu ustaleń w sprawie, zarówno co do wagi naruszeń popełnionych przez skarżącą kasacyjnie, jak i wymiaru kary, na wybranych dowodach zebranych w postępowaniu przygotowawczym dotyczącym zanieczyszczenia rzeki W., przede wszystkim na opinii dr hab. K. K., podczas gdy prawidłowe dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego powinno doprowadzić Sąd do przyjęcia, że sprawa dotyczy wyłącznie kwestii zbierania odpadów bez zezwolenia, nie zaś kwestii zanieczyszczenia czy narażenia na zanieczyszczenie rzeki W., zwłaszcza, że żadne dowody nie pozwalają w chwili obecnej na przyjęcie w ogóle, że do zanieczyszczenia rzeki W. doszło na skutek działalności skarżącej kasacyjnie, a co za tym idzie - że okoliczność ta nie miała w chwili wydawania decyzji żadnego znaczenia w niniejszej sprawie;

II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) przepisu 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) – dalej: "P.o.ś" - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, a więc błędem subsumpcji przepisu art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, co doprowadziło organ do wniosku, że skarżąca zbierała odpady bez wymaganego zezwolenia, co winno skutkować nałożeniem na niego kary pieniężnej,

podczas gdy prawidłowe postępowanie organu i ocena Sądu winny go doprowadzić do wniosku, że powołane przepisy nie mają w tej sprawie zastosowania albowiem: a) substancje i produkty gromadzone przez skarżącą kasacyjnie nie były odpadami.

b) w konsekwencji nie mogło dojść do zbierania bez zezwolenia, o którym mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, a co za tym idzie - że nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej kasacyjnie sankcji w postaci kary pieniężnej;

2) z ostrożności, na wypadek niepodzielenia przez Sąd w/w zarzutu - przepisu art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach (w brzmieniu na dzień 4 września 2018 r.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie zbierała odpady bez zezwolenia w lokalizacjach swojej działalności przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], podczas gdy zastosowanie tego przepisu doprowadziłoby Sąd do wniosku, że skarżąca kasacyjnie nie miała obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zbieranie odpadów w tych lokalizacjach, albowiem zbierała odpady w miejscu ich wytworzenia, które to zbieranie jest zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów;

3) ewentualnie, na wypadek, gdyby Sąd uznał, że skarżąca kasacyjnie zbierała odpady bez zezwolenia - przepisu art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach w brzmieniu na dzień 4 września 2018 r. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że wymierzenie kary w wysokości 600 000 zł było uzasadnione, przede wszystkim ze względu na to, że zbieranie przez skarżącą kasacyjnie odpadów bez zezwolenia spowodowało lub mogło spowodować zanieczyszczenie rzeki W. skutkujące masowym śnięciem ryb, podczas gdy właściwe zastosowanie powołanych przepisów winno skutkować uznaniem przez Sąd, że okoliczność zanieczyszczenia rzeki W., jako niewykazana - i w związku z tym niemająca znaczenia dla niniejszej sprawy, nie powinna mieć żadnego wpływu na wysokość kary, a co za tym idzie, że kara ta powinna zostać wymierzona w znacznie niższej wysokości, a nadto organ nie powinien jako okoliczności obciążającej i wpływającej na wymiar kary uznawać samego faktu zbierania odpadów bez zezwolenia, bowiem okoliczność ta warunkuje właśnie prowadzenie postępowania o wymierzenie kary administracyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 6-krotności stawki minimalnej przewidzianej przepisami prawa albowiem obszerność skargi kasacyjnej i złożoność sprawy, a co za tym idzie nakład pracy pełnomocnika uzasadnia przyznanie kosztów większych niż minimalna stawka wynikająca z obowiązujących w tym zakresie przepisów; a także na podstawie przepisu art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2019 r. zatytułowanym: "odpowiedź na skargę kasacyjną" pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 22 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poinformował, że na mocy uchwały wspólników nr 1 z dnia 13 grudnia 2021 r. spółka komandytowa pod firmą: X sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. została przekształcona, w trybie art. 551 § 1 k.s.h., w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (KRS: [...]). Ponadto przestawił stanowisko procesowe w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a. - poprzez wadliwą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ.

Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z natury rzeczy wskazana regulacja nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1893/21, LEX nr 3398041).

Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym.

Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy ochrony środowiska w sposób zgodny z przepisami art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zgromadziły materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Spółka miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd Wojewódzki zasadnie podkreślił, że postępowanie kontrolne, w zakresie przestrzegania przepisów o odpadach sprowadza się w istocie do kontroli zgodności działalności przedsiębiorcy z warunkami decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Celem kontroli jest sprawdzenie i udokumentowanie ewentualnych naruszeń. A zatem kontrola jest w istocie postepowaniem odrębnym, wstępnym przy czym jej wyniki mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w przedmiocie nałożenia kary, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Przeprowadzone, przez organ ochrony środowiska, czynności kontrolne dotyczące znacznego zanieczyszczenia rzeki W. potwierdziły, że brak wprowadzenia i stosowania właściwych procedur, stanowi realne zagrożenie dla środowiska, zwłaszcza gruntowo-wodnego. O fakcie, że zbierane odpady zostały usunięte do rzeki W. świadczy protokół kontroli nr [...] wraz z załącznikami oraz zebrane w trakcie kontroli próbki.

Nie jest uprawniony, a tym samym nie przesądza o wadliwości zaskarżonego wyroku zarzut wadliwej oceny przez Sąd Wojewódzki, że organ dodatkowo posiłkował się ustaleniami w postępowaniu karnym. Zasadniczo to ustalenia kontrolne były podstawą do przyjęcia, że doszło do spełnienia pozytywnych przesłanek ustalenia kary administracyjnej. Materiały z postępowania karnego miały charakter subsydiarny - nie stanowiły jedynej i samodzielnej przesłanki orzekania przez organ.

Nie jest zasadny zarzut braku dokonania przez Sąd Wojewódzki analizy procesów technologicznych mających miejsce w Spółce oraz receptur poszczególnych produktów, czy substancji. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że organ ochrony środowiska, podczas kontroli, dopełnił wszelkich starań, w tym żądał okazania dokumentacji potwierdzającej dalsze wykorzystywanie magazynowanych substancji, produktów, półproduktów w poszczególnych miejscach prowadzenia działalności. Skarżąca nie okazała wymaganych dokumentów, ani podczas kontroli, ani podczas prowadzonego postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach należy zgodzić się z organem, że uprawnione jest przyjęcie stanowiska odnośnie braku transparentnych procedur i dowolnej oceny przydatności magazynowanych substancji – zależnej wyłącznie od głównego technologa, co w konsekwencji doprowadziło do ich transportowania do innych miejsc prowadzenia działalności. Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów przemawiających za przyjęciem, że poszczególne substancje, produkty, czy półprodukty, nadawały się do wykorzystania.

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że sam fakt braku złożenia wniosku do Marszałka Województwa Wielkopolskiego w sprawie uznania za produkt uboczny cieczy oznaczonej jako N222, nie stanowi jedynej przesłanki uznania jej za odpad, skoro Spółka miała zamiar pozbycia się tej substancji.

Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach przedmiot lub substancja, powstająca w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:

1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;

2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;

3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;

4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. Z treści powołanej regulacji wynika, że normatywne przesłanki uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny muszą być spełnione łącznie. Ponadto przesłanki te muszą odnosić się do tego samego sposobu lub sposobów wykorzystania przedmiotu lub substancji. Oznacza to, że brak spełnienia chociaż jednej z tych przesłanek powoduje, iż określona pozostałość procesu produkcyjnego jest odpadem, a nie produktem ubocznym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach odpad to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Do kategorii odpadów zgodnie z powyższą definicją ustawową włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne, i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej, jako dobro o określonej wartości ekonomicznej.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania, zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Skoro skarżąca nie złożyła wniosku do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o uznanie substancji za produkt uboczny, to odnosiły się do niej regulacje dotyczące postępowania z odpadami oraz systemem gospodarowania nimi. Ponadto, jak wynika z materiału aktowego (kart przekazania odpadu), skarżąca wyraźnie zaklasyfikowała je jako odpady o kodzie 16 03 05, 16 03 06, i 07 04 01.

Spółka kwestionuje, że zbierane przez nią substancje oraz przedmioty są odpadami. Podkreślić należy, że w świetle definicji odpadów zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach relewantną cechą kwalifikującą substancję, czy przedmiot jako odpad, jest wola posiadacza "pozbycia się" ich. Stanowisko, że Spółka nie miała woli traktowania substancji lub przedmiotów przez siebie wytwarzanych i zbieranych jako odpadów, pozbawione jest doniosłości prawnej.

Jak podniesiono wyżej kluczowym elementem definicji odpadu jest zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Jeżeli pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa.

W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest - wskutek pozbycia się go - odpadem. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. III OSK 5819/21 (LEX nr 3406700) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Trzeba też pamiętać o obowiązku stosowania przy interpretacji ustawy o odpadach zasad ogólnych ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.) w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach unijnych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję u.o. i innych ustaw. (M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach i podstawowe definicje, (w:) M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 410-411).".

W europejskim prawie gospodarowania odpadami ważne znaczenie ma stopień racjonalności celów oraz środki i metody osiągnięcia danego celu. Racjonalizacja w procesie tworzenia prawa powinna dotyczyć nie tylko celów, ale także instrumentów ich realizacji takich jak np. zasada prewencji. Ważne znaczenie dla jurysdykcji państw członkowskich ma uregulowanie w prawie UE kryteriów i metod klasyfikacji celów aktów prawnych pod kątem zapobiegania zagrożeniom spowodowanym przez odpady.

W orzecznictwie TSUE przyjęto, że pewne zewnętrzne okoliczności mogą stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu. Skarżąca wskazuje tylko na samą potencjalną możliwość wykorzystania substancji oraz przedmiotów objętych postępowaniem, co ma wykluczyć możliwość uznania ich za odpady. Takie stanowisko jest nieuprawnione w świetle definicji odpadów i orzecznictwa TSUE. Jeżeli wytwórca danej substancji lub przedmiotu nie ma pewności ich wykorzystania, a tylko potencjalną – hipotetyczną możliwość, to dana substancja lub przedmiot jest odpadem. Brak uznania danej substancji lub przedmiotu za odpad dotyczy jedynie sytuacji, w których ich ponowne wykorzystanie nie jest możliwe i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12 grudnia 2013 r., C-241/12 i C-242/12, Postępowania Karne Przeciwko Shell Nederland VerkoopmaatschappIj BV i Belgian Shell NV, ZOTSiS 2013, Nr 12, poz. I-821, LEX 1396656).

W świetle powyższego nie można też podzielić stanowiska skarżącej, że warunkiem koniecznym procesu odzysku jest ingerencja fizyko-chemiczna w odpady. Przepis definicyjny art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach stanowi, że przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Wynika z niego, że do uznania danego procesu jako procesu odzysku, w ogóle nie jest konieczne żadne przekształcenie fizyko-chemiczne odpadu. Same wady produktu, które wykluczają wykorzystanie produktów zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem wskazują, że przedmioty te stanowiły dla skarżącej obciążenie, a zatem należało je uznać za odpady (por. wyrok TSUE z 4 lipca 2019 r., Openbaar Ministerie v. Tronex BV., C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).

Skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej subsumpcji art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Stoi na stanowisku, że nie mogło dojść do zbierania odpadów bez zezwolenia, a co za tym idzie - że nie było podstaw do zastosowania wobec skarżącej sankcji w postaci kary pieniężnej.

Zaznaczyć należy, że niniejsze postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez zezwolenia oraz skutków tego zbierania w postaci usunięcia odpadów do rzeki W., prowadzone w oparciu o przepisy art. 194 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach, nie dotyczy odpowiedzialności osób fizycznych, ale wyłącznie odpowiedzialności administracyjnej o charakterze obiektywnym.

Administracyjna kara pieniężna definiowana jest w orzecznictwie jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu. Wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną, zaś sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiany środek ma na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Drugą jej funkcja wyraża się natomiast w tym, że ma ona zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3324/18, LEX nr 3394054). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12 (OTK-A 2015, Nr 9, poz. 148), wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się następujące typowe cechy administracyjnych kar pieniężnych:

1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego określonego w ustawie lub akcie administracyjnym, bez względu na winę sprawcy,

2) kary pieniężne nie są indywidualizowane - przepisy prawa określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, najczęściej tzw. stawek sztywnych,

3) podmiotami, na które nakłada się karę są nie tylko osoby fizyczne, lecz także jednostki administracyjne,

4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej,

5) sądowa kontrola wymierzenia kar administracyjnych jest sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem legalności.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie zbierała odpady bez zezwolenia w lokalizacjach swojej działalności. Sąd Wojewódzki nie mógł bowiem naruszyć tego przepisu w świetle ustalonego i zaakceptowanego stanu faktycznego. Natomiast, co istotne, skarżąca nie podniosła zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w wyniku naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 717/12, LEX nr 1408530).

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, należy zgodzić się z oceną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie wysokości kary nałożonej na Spółkę.

Zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze się pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że zarówno na stopień naruszenia przepisów, szkodliwość gromadzonych przez Spółkę substancji, jak i rozmiar działalności prowadzonej przez Spółkę, uzasadniają orzeczoną wysokość kary. Nie sposób twierdzić, że wysokość tej kary, wymierzanej w drodze uznania administracyjnego, była nieadekwatna do stwierdzonych naruszeń, a organ wymierzył ją w sposób dowolny. Zachowane zostały kryteria współmierności i proporcjonalności. Fakt zbierania przez skarżącą odpadów bez zezwolenia, w wyniku czego doszło do zanieczyszczenia rzeki W., miał istotny wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Postępowanie dotyczyło bowiem zbierania odpadów bez zezwolenia, jak również skutków powstałych w wyniku tego procesu.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ pismo procesowe pełnomocnika organu zostało złożone po upływie terminu ustawowego do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.