Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 395/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. nr KOA/308/Go/22 w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 13 grudnia 2022r. nr KOA/308/Go/22 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z 9 grudnia 2021r. nr 58/2021 o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], położonej w [...] przy ul. [...], KW nr [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Umową użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku (akt notarialny z [...] grudnia 1977r. Rep. A nr [...]) Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu m.st. Warszawy, działający w imieniu Skarbu Państwa, sprzedał [...] dom jednorodzinny o kubaturze 995 m³ i jednocześnie oddał w użytkowanie wieczyste grunt o powierzchni 4645 m² opisany w KW nr [...], położony w [...] przy ul. [...] na 99 lat, tj. do 21 grudnia 2076r. W umowie nie zawarto informacji o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z 27 grudnia 1988r. nr W.G.- 8415/125/79 zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na zabudowaną domem jednorodzinnym działkę nr [...] o pow. 0, 2745 ha oraz niezabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,1900 ha.

Informacja o decyzji podziałowej zawarta została w akcie notarialnym z 25 października 1991r. Rep. A nr [...], którym [...] sprzedali [...] działkę nr [...] o pow. 0,1900 ha, położoną [...] przy ul. [...].

W umowie tej v wystąpili o odłączenie działki nr [...] z KW nr [...] i urządzenie dla tej działki nowej księgi wieczystej.

[...] aktem notarialnym z [...] lipca 2015 r. Rep. A nr [...] darowali swojemu synowi [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], KW nr [...].

[...] złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z 6 sierpnia 2020r. nr 39/2020 odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] w dniu wejścia w życie ustawy była bowiem niezabudowana, dla terenu jej położenia na dzień 13 października 2005r. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego, a wnioskodawca po dniu 31 grudnia 2003r., a przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 sierpnia 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

[...] aktem notarialnym z [...] czerwca 2021r. Rep. A nr [...] sprzedał prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki [...]. W akcie zapisano, że KW dział I-Sp zawiera zapis "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 21 grudnia 2076r. przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto w § 1 ust. 4 pkt 2 przytoczono zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011r. zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę pensjonatową i mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym na planie symbolem 19MNp/Mn oraz na terenie przeznaczonym pod komunikację, oznaczonym na planie symbolem 14KDD.

[...] 2 sierpnia 2021r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność.

Burmistrz Gminy [...] decyzją z 9 grudnia 2021r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości wskazując, że 13 października 2005r. nieruchomość nie była zabudowana, dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał plan zagospodarowania, bowiem obowiązujący plan wygasł 31 grudnia 2003r., a także przed dniem wejścia w życie ustawy przekształceniowej nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

[...] wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę podzieliło w całości argumentację organu I instancji.

Podkreśliło ponadto, że działka ewid. nr [...] powstała wskutek podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Jak stanowi akt notarialny z [...] października 1991r. Rep. A nr [...], działka przed podziałem była zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast po podziale zabudowana była tylko działka nr [...], natomiast działka nr [...] była niezabudowana. Po odłączeniu z dawnej księgi wieczystej działka nr [...] stała się nową, niezabudowaną nieruchomością i została zapisana w nowoutworzonej księdze wieczystej nr [...]. W rejestrze gruntów w 1991r. figuruje jako użytek leśny LsV. W akcie notarialnym umowy darowizny zawartej [...] lipca 2015r., jak i w akcie notarialnym sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z [...] czerwca 2021 r. wskazano, że przy akcie okazano wypis z rejestru gruntów wraz z wyrysem z mapy ewidencyjnej wydane według stanu na dzień odpowiednio 20 lipca 2015 r. oraz 18 stycznia 2021r., z których wynika, że działka ewid. nr [...] o pow. 0,1900 ha stanowi las oznaczony symbolem LsV . Z przytoczonych ww. aktach notarialnych wypisów z rejestru gruntów wynika zatem, że przedmiotowa działka stanowiła i stanowi grunty leśne. SKO zaznaczyło ponadto, że KW nr [...], w dziale I-Sp (Spis praw związanych z własnością), w podrubryce Prawo użytkowania wieczystego oprócz okresu użytkowania określony jest również sposób korzystania, który wskazuje, że działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 21 grudnia 2076r. przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowa. Jednakże, jak wynika z treści KW nr [...] (dział I-Sp rubryka Dokumenty będące podstawą wpisu), podstawą wpisu sposobu korzystania z nieruchomości była umowa użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku repertorium A nr [...] z dnia [...] grudnia 1977r., która nie zawiera żadnej informacji o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości (dawnej działki nr [...]). Zdaniem Kolegium nawet gdyby powyższa umowa wskazywała, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...], przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową, to 27 grudnia 1988r. zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...], a powstała wskutek tego podziału działka nr [...] nie była zabudowana, zaś od dnia założenia dla niej księgi wieczystej (25 października 1991r.) stała się odrębną nieruchomością niezabudowaną. Kolegium wskazało także, że wszelkie zmiany stanu prawnego nieruchomości po dacie 13 października 2005r., np. uchwalenie nowego planu zagospodarowania czy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 2005r.

[...] wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. rażące i oczywiste naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik, tj.

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie całości materiału dowodowego lub dokonanie jego wybiórczej oceny, tj. w szczególności:

a) całkowite pominięcie przez organ, że przeznaczenie działki na cele mieszkaniowe wynika z trzech złożonych do akt postępowania administracyjnego, zgodnych, prawomocnych decyzji, tj.: a) decyzji Starosty [...] nr 1676/2022 o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce [...] w obrębie [...] w [...]; b) decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie nr 496/22/B/Z-l o odlesieniu - zgodzie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej pod zabudowę mieszkaniowa; c) decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów o zgodzie na zabudowę mieszkaniową ww.działki, stanowiącej wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny Miasta [...] pod nr [...], na mocy prawomocnej decyzji z 28 lutego 1990 r (załączniki nr 1-3), co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

b) całkowite pominięcie przez organ dokumentu urzędowego, tj. oświadczenia Burmistrza [...] z 24 stycznia 2013 r. znak GG.6826.14.2013, w którym wprost stwierdza, że ww. działka spełnia przesłanki określone w art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (w aktach - załącznik nr 4 do wniosku), co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

c) całkowite pominięcie, a nawet przemilczenie, że działka sąsiednia - wydzielona z działki skarżących – o nr ewid. [...] w obrębie [...] została już przekształcona z użytkowania we własność na mocy decyzja Burmistrza [...] z 10 marca 1999 r. nr [...] (załącznik nr 5), podczas gdy obie działki objęte są tą samą umową użytkowania wieczystego, co rażąco narusza zasadę zaufania i równości oraz miało wpływ na wynik postępowania; nie może być tak, że organ decyduje o przekształceniu użytkowania względem sąsiadów, a także poprzednich użytkowników, a względem obecnych odmawia przekształcenia, co do tej samej nieruchomości; praktyka organu pokazuje, że pomimo tzw. luki planistycznej, tj. nieobowiązywania planu zagospodarowania w 13 października 2005r. oraz braku warunków zabudowy, mieszkaniowy cel działek [...] w obrębie [...] nie budził nigdy wątpliwości;

d) oczywiście błędne zinterpretowanie umowy użytkowania wieczystego z 21 grudnia 1977r. (w aktach) - ujawnionej w KW nr [...], z której jednoznacznie wynika mieszkaniowy cel użytkowania wieczystego – "przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe" (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy), w sytuacji, w której umowa użytkowania wieczystego jednoznacznie określa mieszkaniowy cel użytkowania wieczystego, a więc i przeznaczenie oddawanej w użytkowanie całej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

e) oparcie rozstrzygnięcia na nieważnej z mocy ustawy decyzji SKO z 23 sierpnia 2021 r., pomimo jej wydania w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), przez jej skierowanie do prof. [...], który nie był użytkownikiem, ani stroną w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 12 stycznia 2023r. złożono wniosek do SKO w Warszawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji (załącznik nr 5);

f) pominięcie wpisu w KW wskazującego jednoznacznie, że: "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 21 grudnia 2076r. przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową" (dział - SP podrubryka 1.11.2), co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

g) sprzeczność zaskarżonej decyzji z uchwałą Rady Miasta nr 97/III/17/99 z 27 grudnia 1999r. w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], obowiązującej 13 października 2005r. i w chwili obecnej, z której wynika, że pierzeja ul. [...] jest przeznaczona w całości pod zabudowę na cele mieszkaniowe, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

h) pominięcie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 listopada 2011 r. nr KOA/2981/Go/l 1, na mocy której uchylono decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o nr ewid. [...] w obrębie [...], [...] (w aktach), co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

i) oparcie rozstrzygnięcia na całkowicie dowolnym założeniu, iż mieszkaniowy cel nieruchomości - użytkowania wieczystego objętego wnioskiem jest wykluczony ze względu na ewidencyjne jej oznaczenie jako "Ls" (tak zwłaszcza organ I instancji argumentował), w sytuacji, w której o celu mieszkaniowym użytkowania wieczystego decyduje umowa użytkowania wieczystego oraz prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o wyłączeniu z produkcji leśnej, a także w sytuacji, w której w [...] zasadą jest dopuszczalność zabudowy działek leśnych, oznaczonych w ewidencji także jako "Ls";

2) art. 7. art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. przez przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, w tym niezrozumiałe pomijanie praktyki samego organu, co podważa zaufanie do organu i mogło mieć istoty wpływ na wynik postępowania;

3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 108 § 3 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez wymaganego prawnie uzasadnienia odnoszącego się do wskazanych przez stronę dowodów, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, a w szczególności niewyjaśnienie lub całkowite pominięcie w uzasadnieniu:

a) wskazania choćby znaczenia włączonych do akt postępowania dowodów, w tym dokumentów urzędowych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji konserwatora o dopuszczalności zabudowy oraz decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o dopuszczalności zabudowy ww. działki;

b) pominięcie oświadczenia organu z 24 stycznia 2013r. znak GG.6826.14.2013, w którym stwierdzono, że objęte wnioskiem użytkowanie wieczyste może zostać przekształcone we własność, a także sporządzonego w związku z tym operatu szacunkowego;

c) brak wyjaśnienia sensu oraz brak wyjaśnienia podstaw odstąpienia przez organ od prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 listopada 2011r. uchylającej decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nr [...] w obrębie [...], [...] (w aktach);

d) powodów nieuwzględnienia w postępowania treści uchwały Rady Miasta nr [...] z [...] grudnia 1999 r. w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], z której jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę na cele mieszkaniowe, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

e) powodów nieujawnienia kryteriów wykładni art. 1 ust. 1 ustawy oraz nieuwzględnienia przez organ w uzasadnieniu praktyki stosowania tego przepisu egzemplifikowanej choćby przez ostateczną decyzję organu nr 24/2018 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu w prawo własności i uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]), w sytuacji, w której praktyka organu pokazuje, że pomimo nieobowiązywania planu zagospodarowania w dniu 13 października 2005r. oraz braku warunków zabudowy użytkowanie wieczyste niezabudowanych działek jest w [...] przekształcane we własności na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

II. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.

1) art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez przyjęcie, że brak planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 13 października 2005r. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uzasadnia odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, w sytuacji gdy luka planistyczna nie wyłącza prawa do wykazania mieszkaniowego celu nieruchomości innymi dowodami, a w szczególności wiążącej strony umowy o użytkowanie wieczyste, ujawnionej w księdze wieczystej ze skutkiem erga omnes oraz decyzji o pozwoleniu na budowę i innych decyzji zgodnie wskazujących na mieszkaniowy cel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste; nawet z logicznego punktu widzenia widać, że celu mieszkaniowego nieruchomości ustalonego w umowie użytkowania nie mógł zmienić brak planu zagospodarowania;

2) art. 239, art. 236 i art. 233 k.c. oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy, przez przyjęcie, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe i w ten sposób wykorzystywana przez 50 lat w dniu 13 października 2005 r. nie była nieruchomością przeznaczoną na cele mieszkaniowe, a de iure i de facto mogła być i była oddana jedynie w użytkowanie na cele mieszkaniowe; w 1977 r. nie było prawnej podstawy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w innym celu niż mieszkaniowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

W myśl art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niewymienione w skardze.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z 9 grudnia 2021r., odmawiającą skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności tej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga zatem, że przepis art. 1 ust. 1 będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy - z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.

Powyższe oznacza, że cytowany wyżej art. 1 ust. 1 ustawy przewiduje dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: przesłankę podmiotową oraz przedmiotową. Przesłanka podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych. Przesłanka przedmiotowa, wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego, a mianowicie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

Zaznaczyć należy, że ustawodawca umożliwiając przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości potraktował w uprzywilejowany sposób grupę podmiotów wyodrębnionych przy zastosowaniu kryterium rodzaju zabudowy lub przeznaczenia nieruchomości. Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że oceniając spełnienie przesłanki przeznaczenia nieruchomości na cel określony w ustawie, należy odwołać się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki akt obowiązuje albo do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości posługuje się bowiem określeniami przyjętymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 954/11 oraz z dnia 29 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Gl 384/16 i 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 86/11).

Jeśli zatem w dniu 13 października 2005r. nieruchomość była już zabudowana, to zabudowa ta powinna spełniać cele mieszkaniowe lub garażowe, natomiast jeśli nieruchomość w tym dniu nie była zabudowana, to decydujące dla uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że skarżący jako użytkownicy wieczyści będący następcami prawnymi osób fizycznych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym 13 października 2005r. nabyli uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dacie relewantnej dla rozstrzygnięcia sprawy dla terenu położenia spornej nieruchomości nie obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego ani nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że przedmiotowa nieruchomość niezabudowana stanowiąca działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [...] została wydzielona z pierwotnej działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, będącej przedmiotem notarialnej umowy oddania w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynku z 21 grudnia 1977r., mocą decyzji podziałowej Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 27 grudnia 1988r. , oraz że założono dla niej nową księgę wieczystą.

Zdaniem Sądu, skoro według stanu na 13 października 2005r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała niezabudowana, organy prawidłowo uznały, że dla oceny możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, kluczowe znaczenie ma - stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. - ustalenie jej przeznaczenia we wskazanej wyżej dacie.

Mając na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla omawianego terenu obejmujący działkę nr [...], zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z 29 stycznia 1987 r. utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r., natomiast nowy plan miejscowy został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] 14 czerwca 2011r. oraz zmieniony uchwałami z 15 maja 2013 i 8 lutego 2017r. uznać należy, że omawiana działka w dniu 13 października 2005 r., nie była objęta planem miejscowym. Nie wydano dla niej także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W takiej sytuacji organy administracji zobowiązane były sięgnąć po inne dowody potwierdzające przeznaczenie sporej nieruchomości. Prawidłowo zatem organ II instancji wskazał i ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rejestrze gruntów z 1999r. a więc wg stanu przed wejściem w życie ustawy z 2005r., figurowała ona jako użytek leśny oznaczony LsV. Dane te potwierdza także wypis z rejestru gruntów oraz z wyrys z mapy ewidencyjnej po tej dacie, przywołane w akcie notarialnym umowy darowizny spornej działki z 28 lipca 2015r. z których wprost wynika, że stanowi ona las oznaczony symbolem LsV.

Tym samym podzielić należy pogląd organów administracji, że wobec braku spełnienia przesłanki przeznaczenia nieruchomości zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności omawianej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one niezasadne.

W szczególności Sąd nie podziela stanowiska skarżących odnośnie naruszenia w toku postępowania przez SKO w Warszawie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu skargi, przeznaczenie działki nr [...] na cele mieszkaniowe w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej, nie mogło zostać udowodnione za pomocą decyzji Starosty [...] nr 1676/2022 o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego, decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie nr 496/22/B/Z-l o odlesieniu ani także decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów o zgodzie na zabudowę mieszkaniową tej działki. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że wymienione decyzje wydane zostały po dacie istotnej z punktu widzenia rozpoznania sprawy, tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Przydatnej mocy dowodowej na tą okoliczność nie ma także z istoty swojej, nie tworzące prawa, przywołane przez skarżących oświadczenie Burmistrza [...] z 24 stycznia 2013 r. znak GG.6826.14.2013. Za chybiony uznać należy także argument skargi, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż działka sąsiednia o nr ewid. [...] została przekształcona z użytkowania we własność na mocy decyzji Burmistrza [...] z 10 marca 1999 r. nr 51/99, skoro jest to, i była uprzednio, nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym.

Kwestia ewentualnie błędnego zinterpretowania przez organ umowy użytkowania wieczystego działki nr [...] z 21 grudnia 1977 r. z której, wg skarżących, wynika jednoznacznie mieszkaniowy cel będącego przedmiotem transakcji użytkowania wieczystego i "przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe" pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia, skoro jego przedmiotem w sprawie niniejszej jest odrębna, niezabudowana działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w 1988r.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu dotyczącego oparcia rozstrzygnięcia na nieważnej – w ocenie skarżących – z mocy ustawy decyzji SKO w Warszawie z 23 sierpnia 2021 r., poprzez skierowanie jej do prof. [...], zauważyć trzeba, że powołana decyzja z 23 sierpnia 2021 r. nie była przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z 13 grudnia 2022 r. i nie ma związku z niniejszym postępowaniem.

Odnośnie zarzutu pominięcia przez Kolegium istniejącego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wpisu w dziale SP podrubryka 1.11.2 , że: "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym do dnia 21 grudnia 2076r. przeznaczona ( jest) pod zabudowę mieszkaniową" , Sąd zwraca uwagę, że organ jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, iż z treści księgi wieczystej nr [...], działu I-Sp rubryka Dokumenty będące podstawą wpisu wynika, że podstawą wpisu sposobu korzystania z nieruchomości była umowa użytkowania wieczystego i sprzedaży budynku z dnia 21 grudnia 1977r. dotycząca dawnej (pierwotnej) działki nr [...], gdy tymczasem 27 grudnia 1988r. zatwierdzony został projekt jej podziału, a powstała wskutek tego podziału sporna działka nr [...] stała się odrębną nieruchomością niezabudowaną.

W kwestii zarzuconej przez skarżących sprzeczności zaskarżonej decyzji z uchwałą Rady Miasta nr [...] z 27 grudnia 1999 r. w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], z której wynika, że pierzeja ul. [...] jest przeznaczona w całości pod zabudowę na cele mieszkaniowe, Sąd wskazuje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi prawa a jedynie wytyczne dla zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w przypadku jego obowiązywania, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.

Na treść rozstrzygnięcia w sprawie nie miała także wpływu wcześniejsza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 listopada 2011r. uchylająca decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie prowadziło w sprawie postępowania zmierzającego do wykazania, że "mieszkaniowy cel nieruchomości - użytkowania wieczystego objętego wnioskiem jest wykluczony ze względu na ewidencyjne jej oznaczenie jako "Ls" ". Obowiązkiem organu było bowiem wykazanie jaki był cel przeznaczenia nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005r. a nie ewentualna dopuszczalność zabudowy działek leśnych.

Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że organy administracji wydały zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z poszanowaniem art. 7. art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w konsekwencji wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny prawnej, czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach.

Sąd dostrzega fakt pominięcia przez Kolegium w dokonanych rozważaniach dokumentów w postaci opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji konserwatora o dopuszczalności zabudowy oraz decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, jednakże data ich wydania wyklucza ich przydatność dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia. Dla oceny tej nie mają także znaczenia inne rozstrzygnięcia organów administracji odnoszące się do innych działek, w szczególności z tej przyczyny, że zapadały one w odrębnych stanach faktycznych sprawy.

W konsekwencji brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ, który wydał decyzję prawa materialnego.

Tym samym podzielić należy pogląd organów administracji, że wobec braku wykazania spełnienia przesłanki przeznaczenia nieruchomości zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 29 lipca 2005r. nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności omawianej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.