Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1231/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 156, art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawą o świadczeniach") w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2013 r. - Nr [...], oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie: [...] – zakres skojarzony z [...], na obszarze: [...].

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także: "OW NFZ") w dniu [...] lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2016 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie [...] na obszarze [...].

Oferentów przystępujących do ww. konkursu obowiązywały wymagania wskazane m. in. w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze zm.);

2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., dalej także: "zarządzenie 46/2011/DSOZ";

3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., dalej także: "zarządzenie 54/2011/DSOZ.";

4. Zarządzeniu Nr 71/2012/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieki specjalistycznej ze zm., zwanym dalej także: "zarządzeniem 71/2012/DSOZ".

Zgodnie z warunkami ogłoszonego konkursu, ofertę należało złożyć w siedzibie OW NFZ do dnia [...] marca 2013 r., a otwarcie ofert miało nastąpić w dniu [...] marca 2013 r. Decyzją Dyrektora, na wniosek komisji konkursowych, termin składania ofert zmieniony został na dzień [...] marca 2013 r., a otwarcie ofert na dzień [...] marca 2013 r.

W części jawnej postępowania, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Komisja przyjęła do dalszego postępowania 10 ofert.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. Strona nie została zakwalifikowana do przeprowadzenia negocjacji, gdyż jej oferta uzyskała w kryteriach niecenowych najmniej punktów ze wszystkich ofert, tj. 29,151 pkt, zaś oferta cenowa wskazana przez stronę była najwyższą, a zatem przeprowadzenie ewentualnych negocjacji nie mogło wpłynąć na zmianę punktacji i miejsca w rankingu końcowym.

Ostatecznie w rankingu końcowym oferta strony została sklasyfikowana na 9 pozycji z łączną liczbą 49,151 punktów w tym za: ofertę cenową 20,000 punktów; jakość 21,818 punktów; dostępność 7,333 punktów.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] czerwca 2013 r. Oferta strony nie została wybrana ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez stronę liczbę 49,151 punktów. W wyniku przeprowadzenia przedmiotowego konkursu wybrano oferty, które w rankingu końcowym uzyskały minimum 60,068 pkt.

W dniu [...] czerwca 2013 r. strona zapoznała się z własną ofertą, rankingiem końcowym i protokołem z podsumowania postępowania, a w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania konkursowego.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie strony.

Od powyższej decyzji strona złożyła w dniu [...] lipca 2013 r. odwołanie do Prezesa NFZ.

Prezes Funduszu decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. uwzględnił odwołanie strony, uchylił decyzję Nr [...] Dyrektora OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez Dyrektora OW NFZ przepisów art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. poprzez ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. W ocenie Prezesa Funduszu, organ I instancji powinien okazać stronie pełne akta sprawy przedstawiające przebieg wspomnianego wyżej postępowania, w tym również dokumentację ofertową podmiotów konkurencyjnych wobec odwołującego, ale w takiej formie która nie doprowadzi do naruszenia przepisów praw powszechnie obowiązującego zakazujących przekazywania danych wrażliwych chronionych prawnie, które znajdują się w dokumentacji ofertowej podmiotów konkurencyjnych.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie OW NFZ. Z tego uprawnienia strona skorzystała w dniu [...] listopada 2013 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor OW NFZ oddalił odwołanie strony, wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ.

W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor OW NFZ przedstawił szczegółowy przebieg postępowania konkursowego wraz ze szczegółową informacją o uzyskanej punktacji w rankingu końcowym. W podsumowaniu wykazał, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Stwierdził ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony odwołującej się i brak jest podstaw faktycznych do uwzględnienia jej stanowiska.

Od powyższej decyzji strona, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. złożyła odwołanie do Prezesa NFZ zarzucając rozstrzygnięciu przedmiotowego konkursu ofert naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez:

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. (...) poprzez odmowę udostępnienia dokumentów oznaczonych w protokole udostępnienia dokumentacji w pozycji od [...] do [...] oraz załączników o numerach [...],[...],[...] i od [...] do [...] (...);

- naruszenie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach (...) poprzez niezrealizowanie normatywnego wymogu wykonania decyzji objętej rygorem natychmiastowej wykonalności i nie rozwiązanie umowy z podmiotem, który wygrał konkurs ofert (...);

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wyłączenie z kryteriów oceny ofert zasady "ciągłości", w okolicznościach, gdy kryteria te muszą być uwzględnione.

Odwołujący zarzucił również naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na treść decyzji, poprzez naruszenie:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez naruszenie obowiązku zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie opieki zdrowotnej;

- art. 148 ustawy o świadczeniach (...) poprzez ustalenie jako zasady kryteriów ofert, w odniesieniu do przesłanki " kwalifikacje personelu" nie uznania uprawnień lekarza specjalizacji I stopnia w ramach kryterium "jakości", w zakresie "personelu" (...);

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, (...) poprzez pominięcie w części tabelarycznej kryterium jakości, oceny punktowej w zakresie zagadnień, które oceniane były po przeprowadzeniu kontroli, w okolicznościach przyjęcia w decyzji, że kontroli nie przeprowadzono, podczas, gdy kontrola była przeprowadzona zarówno, co najmniej u skarżącego jako i u świadczeniodawcy – M. R. sp. komandytowa (...);

- art. 142 pkt 6 zw. z art. 147 i w zw. z art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie sporządzenia: uzasadnienia, protokołu z negocjacji, protokołu z rozstrzygnięcia i ustaleń z negocjacji;

- art. 148 pkt 1 ustawy oświadczeniach (...) poprzez ustalenie i przyjęcie kryteriów porównania ofert z naruszeniem zasady ciągłości, kompleksowości oraz jakości (...),

- art. 148 pkt 1 w zw. z art. 133 ustawy o świadczeniach (...) poprzez uwzględnienie w kryteriach oceny ofert, jako spełniające warunki ustawowe, posiadanie przez podmioty z poz. 1 i 4 w części tabelarycznej w przesłance "kompleksowość" amniopunkcji oraz Tomografu Komputerowego, jak i Rezonansu magnetycznego (...);

- art. 148 pkt 1 ustawy oświadczeniach (...) poprzez ustanowienie wymogu posiadania w kryterium jakości "kolposkopu", co nie podlega finansowaniu przez NFZ w ramach NFZ, a co ty samym stanowi wymóg "pusty" znaczeniowo w zakresie istotnych postanowień umowy o świadczenie usług medycznych (...).

W związku z powyższym strona wniosła o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie, uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórne przeprowadzenie postępowania konkursowego.

Prezes NFZ skarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony organ odwoławczy wskazał, że skarżąca została poinformowana o prawie zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie OW NFZ i z tej możliwości skorzystała w dniu [...] listopada 2013 r. W zakresie zarzutu nieudostępnienie skarżącej dokumentów oznaczonych w protokole z okazania dokumentacji pod pozycjami od [...] do [...] oraz załączników o numerach [...],[...],[...] i od [...]-[...], organ odniósł się do każdego z dokumentów oraz stwierdził, że stronie udostępniono pełną dokumentację sprawy zawierającą kompletne oferty wszystkich świadczeniodawców uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu.

Odnośnie zarzutu nie rozwiązania umowy (...) z podmiotem, który wygrał konkurs ofert (...) organ wskazał, że w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, wybranych zostało siedmiu świadczeniodawców, a zatem zarzut jest co najmniej niedoprecyzowany i niezrozumiały.

W ocenie organu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, bowiem zarówno w rankingu otwarcia, jak i w rankingu końcowym przedstawiono wszystkie dane dotyczące ofert według kryteriów: cenowego, jakości, kompleksowości i dostępności.

Ponadto wskazano, że w niniejszym postępowaniu konkursowym nie przeprowadzono kontroli u żadnego z referentów, którzy realizowali umowy z OW NFZ i udzielali w okresie przed ogłoszeniem przedmiotowego postępowania konkursowego świadczeń w zakresie [...]. Natomiast kontrola, która została przeprowadzona u skarżącej związana była z odrębnym postępowaniem konkursowym tj. na zwieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie logopedii, w którym to konkursie skarżący również złożył ofertę.

W związku z zarzutem naruszenia art. 142 pkt 6 w zw. z art. 147 i w zw. z art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie sporządzenia: uzasadnienia, protokołu z negocjacji, protokołu z rozstrzygnięcia i ustaleń z negocjacji organ wskazał, że tryb przeprowadzenia negocjacji z wybranymi oferentami nie wymaga żadnego uzasadnienia, natomiast zanonimizowane kopie protokołów z negocjacji z oferentami znajdują się w aktach sprawy. Wobec powyższego zarzut naruszenia ww. przepisów organ uznał za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach związanych z: niewłaściwym, zdaniem strony, dokonywaniem oceny lekarzy z I-ym stopniem specjalizacji podczas postępowania konkursowego; dodatkowo ocenianymi wymogami kryterium jakości dotyczącymi posiadania aparatów do krioterapii i elektrokoagulacji oraz certyfikatu ISO; wymogami dotyczącymi amniopunkcji i posiadania przez oferentów tomografu komputerowego oraz rezonansu magnetycznego oraz wymogiem posiadania przez oferentów kolposkopu, organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (Sygn. akt [...]), z którego wynika, iż: "(...) kwestionując warunki wymagane od świadczeniodawców ustalone przez Prezesa Funduszu, skarżący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. (...)."

Organ odwoławczy w zakresie zarzutu naruszenia przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnych szczegółowych dowodów potwierdzających powyższy zarzut. W ocenie Prezesa NFZ wszystkie oferty zostały poddane jednolitej ocenie poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń określonych w warunkach zawierania umów oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie przez Komisję Konkursową zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich zasadami równego traktowania wszystkich oferentów, zarówno w zakresie ogłoszenia jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie [...]. W ocenie organu odwoławczego nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem podstawą oceny oferty skarżącej były określone we wskazanych wyżej zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych ich rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował oferent starający się o zawarcie umowy, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Zauważył ponadto, iż świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2014 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego poprzez naruszenie:

1) art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez "załatwienie sprawy" bez należytego rozpoznania - podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej - zarzutów wydania przez tejże decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia

2) art. 134 ustawy o świadczeniach, a w szczególności;

a) naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców,

b) naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

c) zasady niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert na kontraktowanie opieki medycznej,

3) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez ustalenie jako zasady kryteriów ofert, w odniesieniu do przesłanki "kwalifikacje personelu" nie uznania uprawnień lekarza specjalizacji I stopnia w ramach kryterium "jakości", w zakresie "personelu" (...);

4) art. 64 ust. 1 w. zw. z art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie w części tabelarycznej kryterium jakości, oceny punktowej w zakresie zagadnień, które oceniane były po przeprowadzeniu kontroli, w okolicznościach przyjęcia w decyzji, że kontroli nie przeprowadzono, podczas, gdy kontrola była przeprowadzona zarówno, co najmniej u skarżącego jako i u świadczeniodawcy – M.R. Sp. komandytowa;

5) art. 142 pkt 6 w zw. z art. 147 i w zw. z art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie sporządzenia: uzasadnienia, protokołu z negocjacji, protokołu z rozstrzygnięcia i ustaleń z negocjacji;

6) art. 148 pkt 1 ustawy oświadczeniach (...) poprzez ustalenie i przyjęcie kryteriów porównania ofert z naruszeniem zasady ciągłości, kompleksowości oraz jakości poprzez:

- brak uwzględnienia w kryteriach porównawczych, a zatem pominięcie w zakresie normatywizowania tychże kryteriów, ustawowego nakazu uwzględnienia kryteriów ciągłości oraz kompleksowości usług, co czyni ustalenie zasad konkursu oraz oceny ofert wadliwym prawnie, a co za tym idzie wadliwym faktycznie – w stosunku do wszystkich oferentów,

- w zakresie kryterium jakości przyjęto łączne wymogi posiadania i dysponowania w miejscu, zarówno aparatem do krioterapii, jak i elektrokoagulacji, w okolicznościach, gdy Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 września 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1108), nie zawiera wymogu posiadania tychże urządzeń łącznie, zaś zgodnie z zasadami sztuki lekarskiej urządzenia te są stosowane alternatywnie, (...) tym samym wymóg ten stano naruszenie zasady równego traktowania podmiotów ubiegających się o prawo do kontraktacji świadczeń, jaki godzi w zasady uczciwej konkurencji;

- ponadto w zakresie kryterium jakości uwzględnienie wymogu weryfikacji jakości przez podmiot zewnętrzny, poprzez kryterium posiadania certyfikatu ISO, w sytuacji, gdy:

a) braku podstaw prawnych do egzekwowania takiego obowiązku od świadczeniodawców (żadna norma prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na jakikolwiek podmiot wymogów posiadania rzeczonego certyfikatu),

b) braku określenia, który z posiadanych rodzajów certyfikatów oceniający uważa za spełniający wymogi konkursu,

c) nieuwzględnienia faktu, iż kryteria kontroli jakości dokumentowane certyfikatami ISO wynikają z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie usług opieki zdrowotnej, a które oferent musi spełniać na podstawie przepisów odrębnych, a co za tym idzie, wymóg posiadania certyfikatu, w żadnym razie nie zwiększa posiadanych przez oferenta uprawnień, nie czyni jego oferty atrakcyjniejszą, a jedynie pusto i nierelewantnie mnoży wymogi formalne posiadania przez oferentów takich samych uprawnień i cech wynikających z innych tytułów, przy jednoczesnym zróżnicowaniu oceny punktowej;

7) art. 148 pkt 1 w. zw. z art. 133 ustawy o świadczeniach poprzez uwzględnienie w kryteriach oceny ofert jako spełniające warunki poprzez uwzględnienie w kryteriach oceny ofert, jako spełniające warunki ustawowe, posiadanie przez podmioty z poz. 1 i 4 części tabelarycznej w przesłance "kompleksowość" amniopunkcji oraz Tomografu Komputerowego, jak i Rezonansu magnetycznego (...), gdy podmioty te zapewniały wskazane powyżej usługi w warunkach podwykonawstwa (...);

8) art. 148 pkt 1 ustawy oświadczeniach poprzez ustanowienie wymogu posiadania w kryterium jakości "kolkoskopu ", co nie podlega finansowaniu przez NFZ w ramach AOS, a co tym samym stanowi wymóg "pusty" znaczeniowo w zakresie istotnych postanowień umowy o świadczenie usług medycznych (...);

Skarżąca podniosła również zarzut nieważności decyzji z mocy prawa poprzez wydanie (podpisanie) jej przez osobę pełniącą funkcję Zastępcy działającą "z upoważnienia Prezesa NFZ".

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę poprzez uwzględnienie odwołania skarżącej od decyzji p.o. Dyrektora NFZ Oddziału Wojewódzkiego, z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia w zakresie przeprowadzonego konkursu świadczeń opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności oraz zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy organu I instancji nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Strona skarżąca formułuje w skardze trojakiego rodzaju zarzuty. Wskazuje na nieważność przeprowadzonego przez organy NFZ postępowania, jak również na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut nieważności przeprowadzonego w postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż jest on w oczywisty sposób niezasadny, gdyż organy rozpatrujące sprawę były należycie reprezentowane, zarówno przy wydaniu decyzji I instancji, jak również innych aktów administracyjnych dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego. W szczególności nie brała w tym postępowaniu udziału osoba nieuprawiona. Powyższe akty administracyjne zostały bowiem podpisane z upoważnienia imiennego udzielonego przez Prezesa NFZ, który to dokument znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Konstrukcja ta oznacza, że legitymacja do podpisania aktów w imieniu organu została przeniesiona na osobę działającą z upoważnienia. Upoważnienie wyraża prawo do działania w zakresie przewidzianym w upoważnieniu zarówno z mocą, jak i ze skutkiem tożsamym, jak działanie osoby pierwotnie umocowanej (z upoważnienia której akty administracyjne zostały podpisane). Z akt sprawy wynika, że upoważnienie nie zostało przekroczone, co oznacza brak podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie.

W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez organy administracji w istotnym stopniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Na wstępie rozważań prowadzących do takiego wniosku wskazać należy, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach), nałożony na organy NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez organy NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Zadaniem organów NFZ prowadzących postępowanie administracyjne w tym zakresie jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że ma miejsce nie tylko zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym, przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest zatem dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym, w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podnieść przy tym należy, iż zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się przede wszystkim w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach oraz w trybie określonych w ustawie o świadczeniach. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wymienione na wstępie uzasadnienia. Dodać należy, iż warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta strony skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującej jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu oceny ofert pod względem kryteriów, określonych w zarządzeniu 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. Sąd zauważa, iż w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów tj. ceny, jakości oraz dostępności. Komisja odstąpiła natomiast od zastosowania kryterium ciągłości oraz kompleksowości świadczonych usług.

Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach podnieść należy, iż zgodnie z tym przepisem "porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność (...)", co oznacza, że wskazane kryteria oceny ofert zostały wymienione w sposób przykładowy, niewiążący ściśle organów NFZ . Wykładnia literalna oraz funkcjonalna tego przepisu ww. ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że nie wszystkie wskazane w nim kryteria muszą mieć zastosowanie w danej sprawie. Takie stanowisko podyktowane jest także praktyką prowadzenia postępowań konkursowych, dla których w zależności od ich przedmiotu, niektóre z kryteriów mogą nie mieć znaczenia lub wręcz uniemożliwić przystąpienie do konkursu podmiotom nie świadczącym wcześniej określonych usług medycznych, jak to może mieć miejsce w odniesieniu do kryterium ich ciągłości.

W analizowanym przypadku przedmiot konkursu został ograniczony do ścisłego obszaru specjalizacji usług opieki zdrowotnej, jaką stanowi [...]. Stąd też interpretacja ww. przepisu w kierunku zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą o świadczeniach kryteriów mogłaby okazać się z jednej strony nieracjonalna ekonomicznie, z drugiej zaś naruszać zasadę dostępu społeczeństwa do świadczeń zdrowotnych oferowanych przykładowo przez inne (w tym nowopowstałe) podmioty na rynku medycznym. Ponadto mogłoby to prowadzić do ograniczenia konkurencji na tym rynku, której gwarancją pozostają w szczególności otwarte i ogólnodostępne konkursy ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdzenie takiego stanowiska można znaleźć w ukształtowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującej, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie otwartego, a nie zamkniętego katalogu kryteriów ogłaszanych przez organy NFZ konkursów w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej (przykładowo por. powołany wyżej wyrok NSA II GSK 262/10).

Kierując się powyższą wykładnią istotne jest natomiast, aby wszystkie oferty były jednakowo oceniane tj. według tych samych kryteriów. W tym kontekście, wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kreującego zasadę równości obowiązującą w tym postępowaniu.

Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen.

W szczególności nie stanowi takiego naruszenia przypisanie dodatkowej punktacji w ramach dokonywanej oceny kryterium jakości świadczonych przez oferentów usług legitymujących się certyfikatem ISO, który wskazuje na uznany międzynarodowy standard ich wykonywania. Certyfikat ten może zatem stanowić jeden z elementów oceny (weryfikacji) jakości gwarantowanych przez oferentów świadczeń opieki zdrowotnej, a jego brak przez stronę skarżącą (jednego z oferentów) nie uprawnia do konstatacji, iż w ten sposób naruszona została zasada równości oraz uczciwej konkurencji. Takie twierdzenie byłoby uprawnione jedynie w sytuacji, gdyby strona skarżąca o takim elemencie kryterium oceny jakości nie zostałaby poinformowana, czemu przeczy złożone przez nią na wstępnym etapie procedury konkursowej oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami ogłoszonego konkursu.

W ocenie Sądu postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Dodać trzeba, iż zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej poszczególnym oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszym postępowaniu, co już podkreślono na wstępie, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta oraz czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami organów obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Dotyczy to także kwestii proceduralnych, stanowiących trzeci rodzaj zarzutów skarżącej. W tym zakresie Sąd nie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 108 k.p.a., w zakresie niewykonania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji kasatoryjnej Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w skarżonej decyzji, iż ww. przepisy nie miały zastosowania w przypadku rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.