Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1266/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 999 par. 1-2, art. 1004
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 960/21 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z [...] czerwca 2021r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz A. Z. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 960/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Z. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z 24 czerwca 2021 r., nr PR.5200.4.2021, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z 9 marca 2021 r., nr WRO.5200.2.2021.WB, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi (...) sp. z o.o. w Ś. dla zamierzenia inwestycyjnego – projekt techniczny powierzchniowej strefy dostępowej w rejonie planowanych wlotów upadowych do złoża pokładu (...) w Ś., na działce nr [...] jedn. ewid.: [...] R. obszar wiejski, obręb [...] Ś., w zakładzie górniczym (...).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. Z., wskazując, że jest właścicielem działki nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...].

Opisanym na wstępie postanowieniem z 24 czerwca 2021r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego ( dalej też jako "Prezes WUG") stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2020, poz. 1333), dalej "p.bud.", że wg autorów projektu budowlanego zakres oddziaływania inwestycji mieści się w granicy opracowania na działce inwestora i nie oddziałuje na sąsiednie działki.

W konsekwencji za stronę postępowania uznano jedynie inwestora. Organ stwierdził ponadto, że z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] nie wynika, aby skarżący był użytkownikiem wieczystym tej działki. Jako użytkownik wieczysty wskazany jest W. C.. W dziale III księgi wieczystej pod numerem 17 ujawnione jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym polegające na zmianie użytkownika wieczystego na A. Z., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Kłodzku z 22 maja 2019r. o przysądzeniu prawa użytkowania wieczystego, jednak w tym samym dziale pod numerem 16 wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym polegające na zmianie użytkownika wieczystego na (...) sp. z o.o. na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Świdnicy z 9 czerwca 2020 r.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. Z. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 p.bud., art. 998 k.p.c., art. 999 k.pc., art. 1000 k.p.c. i art. 1003 k.p.c. oraz szeregu przepisów k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że z dołączonych do odwołania dokumentów wynika jednoznacznie, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], które należy jedynie wpisać do księgi wieczystej. Do czasu wyjaśnienia statusu prawnego działki należało zdaniem skarżącego zawiesić postępowanie w sprawie, gdyż stanowiło to zagadnienie wstępne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że przysługiwanie skarżącemu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] nie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej wskazanej nieruchomości. Wskazał, że stosownie do art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej "u.g.n.", oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa wymaga wpisu do księgi wieczystej. Do pełnej skuteczności umowy dotyczącej ustanowienia albo przeniesienia prawa użytkowania wieczystego niezbędne jest więc uzyskanie wpisu w księdze wieczystej, który przez to ma charakter konstytutywny. Już z tego powodu zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz inwestora. Nie wykazał on bowiem skutecznie, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a nawet tego, że przysługuje mu do niej jakiekolwiek prawo rzeczowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że zakres oddziaływania inwestycji mieści się w granicy opracowania na działce inwestora i tym samym nie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. W obecnym stanie prawnym obszar oddziaływania obiektu budowlanego wyznacza projektant w treści projektu budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt lit. c oraz art. 34 ust. 3 pkt lit. e p.bud. W rozpoznawanej sprawie projektanci w treści projektu budowlanego, wskutek przeprowadzonej analizy stwierdzili, że zakres oddziaływania inwestycji mieści się w granicy działki inwestora i tym samym nie oddziałuje na działki sąsiednie (s. 15-17 projektu budowlanego). W tej sytuacji, nawet gdyby prawo użytkowania wieczystego skarżącego do działki nr [...] było wpisane do księgi wieczystej to i tak nie mogłoby to mieść wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. Z. zarzucił:

nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz

naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów naruszenia wszystkich przepisów k.p.a. wskazanych w zarzucie 3 skargi do WSA w Gliwicach oraz zarzutów naruszenia wszystkich przepisów k.p.c. wskazanych w 2 zarzucie tej skargi, w następstwie czego doszło także do nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z naruszeniem z powyższego punktu a) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w następstwie czego doszło także do nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez jego niezastosowanie;

d) art. 151 p.p.s.a. w związku z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez jego niezastosowanie oraz poprzez niewskazanie w wyroku, czy skarga została oddalona w całości czy też części;

e) naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z naruszeniem, o którym mowa w powyższym punkcie 1 oraz zarzutem nieważności postępowania poprzez naruszenie prawa do rzetelnego procesu;

- naruszenia prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uznania strony skarżącej za użytkownika wieczystego przedmiotowej działki nr [...] jest wpis tego prawa do księgi wieczystej działki, co pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową tego przepisu oraz art. 999 § 1 k.p.c. - w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 p.bud.;

b) art. 27 u.g.n. w związku z ww. naruszeniem z powyższego punktu a, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do nabycia prawa użytkowania wieczystego w sądowym postępowaniu egzekucyjnym, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 999 § 1 k.p.c., w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania art. 27 u.g.n.;

c) art. 20 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt e p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określają one sposób, w jaki projektant ma dokonać ustalenia obszaru oddziaływania oraz niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz o rozpoznanie skargi strony i uchylenie w całości postanowienia Prezesa WUG z 24 czerwca 2021 r., ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji;

Rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny:

a) zarzutów naruszenia przez organ przepisów k.p.a. zawartych w 3 zarzucie skargi i ich uzasadnieniu, których Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał;

b) zarzutów naruszenia przez organ art. 998, art. 999, art. 1000 i art. 1003 k.p.c. zawartych w 2 zarzucie skargi i ich uzasadnieniu, których Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał;

Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania i nieobciążanie kosztami postępowania w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zarzutu nieważności postępowania autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji uniemożliwił stronie podjęcie stosownych czynności procesowych, to jest rozważenia czy wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej jest zasadne. Gdyby bowiem odniósł się do pominiętych zarzutów skargi (tj. zarzutu 3 i 2) i uzasadnił swoje stanowisko, wówczas strona miałaby możliwość rozważenia, czy istnieją podstawy do zaskarżenia wyroku. Tymczasem musiała ponieść koszty postępowania, aby uzyskać od NSA wiedzę, czy i dlaczego ww. zarzuty były bezpodstawne. Nierozpoznanie zarzutów skargi uniemożliwia stronie zgłoszenie zarzutu błędu subsumpcji, co również potwierdza pozbawienie możliwości obrony swoich praw.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji przeszedł do porządku dziennego nad zarzutami naruszenia przepisów k.p.a. zawartymi w zarzucie 3 skargi oraz nad zarzutami naruszenia przepisów k.p.c. zawartymi w zarzucie 2 skargi. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi, jednakże nie zwalniało to od obowiązku dokładnego rozważenia zarzutów skargi zawartych w punkcie 2 i 3 i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów. Obowiązek dokładnego rozważenia wszystkich zarzutów skargi wynika również z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09. Skoro taki obowiązek ciąży w odniesieniu do podstaw kasacyjnych, to logicznie rzecz ujmując ciąży także w odniesieniu do zarzutów skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że z powodu pominięcia zarzutu 2 i 3 skargi oraz przywołanego w niej orzecznictwa nie można ustalić jednoznacznie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Ponadto, ww. pominięcie potwierdza, że Sąd nie przedstawił stanu sprawy w sposób zwięzły, ani też nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega na ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi, a nie na ich pomijaniu. W kontekście zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP podniesiono, że Sąd pierwszej instancji działał wyłącznie na korzyść organu, co jest rażąco sprzeczne ze sprawiedliwym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy. Takie zachowanie, pozostające w oczywistym związku z nieważnością postępowania i na pewno miało, a co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 p.bud. i art. 27 u.g.n. w zw. z art. 999 § 1 k.p.c. autor skargi kasacyjnej wskazał, że art. 28 ust. 2 p.bud. nie wiąże użytkowników wieczystych z wpisem prawa użytkowania wieczystego do ksiąg wieczystych, co oznacza, że warunkiem bycia stroną nie jest wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej. Z kolei przepisy k.p.c. stanowią lex specialis w stosunku do art. 28 ust. 2 p.bud. i art. 27 u.g.n. W postanowieniu z 9 grudnia 2015 r., sygn. II CSK 85/15 Sąd Najwyższy orzekł, że nabycie własności nieruchomości w trybie postępowania egzekucyjnego jest zaliczane do cywilnoprawnych sposobów nabycia tego prawa. Według art. 999 § 1 zd. 1 k.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność nieruchomości na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia prawa nabywcy w księdze wieczystej. Postanowienie to ma charakter kształtujący. Powoduje nabycie własności przez nabywcę i utratę własności przez dotychczasowego właściciela. Jest pierwotnym nabyciem prawa własności. Konsekwencją nabycia tego prawa jest brak potrzeby wykazywania następstwa prawnego w postępowaniu wieczystoksięgowym o wpis tak nabytego prawa. Z treści prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Świdnicy z 22 grudnia 2020 r., sygn. II Cz 445/20, wynika, że Sąd ten prawomocnie przysądził wyłącznie skarżącemu kasacyjnie prawo użytkowania wieczystego działki. Brak wpisu w księdze wieczystej jest więc bez znaczenia. W wyroku z 6 czerwca 2018 r., sygn. II FSK 3346/17, NSA orzekł, że nabycie w postępowaniu egzekucyjnym prawa użytkowania wieczystego nie jest objęte dyspozycją art. 27 u.g.n.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 28 ust. 2 p.bud. powinien być rozumiany w ten sposób, że dotyczy zarówno użytkowników wieczystych wpisanych do ksiąg wieczystych jak również użytkowników wieczystych, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w następstwie egzekucji sądowej, niezależnie od wpisu w księgach wieczystych. Konsekwencją był błąd organu, powielony przez Sąd pierwszej instancji, że z uwagi na brak wpisu w księdze wieczystej skarżącego kasacyjnie jako wieczystego użytkownika nie ma potrzeby dokonywania analizy, czy jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Podniesiono, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalenie stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (musi zakładać pewien element potencjalności, sprawiający, że stronami tymi mogą być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z ustawy i przepisów odrębnych. Na poparcie tego stanowiska przywołano stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wystosowali zarówno organ, jak i (...) sp. z o.o. w Ś., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z: wydruku wiadomości e-mail z 7 października 2021 r. przesłanej Prezesowi Zarządu (...) przez notariusza na okoliczność, że A. Z. nie jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...]; pisma A. Z. z 5 lipca 2021 r. złożonego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. w postępowaniu dotyczącym podatku od czynności cywilnoprawnych prowadzonym przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w N. pod sygn. 0215-SKA.4034.3.2021.BA. Ponadto, spółka wniosła o wypożyczenie przez Sąd znajdujących się w Urzędzie Skarbowym w N. akt postępowania dotyczących podatku cywilnoprawnego prowadzonych przed Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w N. pod ww. sygnaturą. Po załączeniu przedmiotowych akt, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze znajdującego się w tych aktach pisma A. Z. z 5 lipca 2021 r. na okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu twierdzi on, że nie jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Nie jest uzasadniony najdalej idący zarzut, tj. nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na skutek zaistnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5, mianowicie pozbawienia strony możności obrony swych praw. Skarżący kasacyjnie upatruje nieważności postępowania w tym, że Sąd ten nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Gdyby bowiem odniósł się do pominiętych zarzutów skargi wówczas strona miałaby możliwość rozważenia, czy istnieją podstawy do zaskarżenia wyroku. Tymczasem musiała ponieść koszty postępowania, aby uzyskać od NSA wiedzę, czy i dlaczego ww. zarzuty były bezpodstawne. Zarzut ten nie jest trafny, ponieważ pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o którym mowa w cyt. przepisie, skutkujące nieważnością postępowania ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (por. wyroki NSA: z 16 marca 2021 r., sygn. II FSK 111/21; z 10 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 3138/18; z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 733/17; z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1891/21; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast w myśl art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W tej sprawie skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym było uzasadnione, ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie i zgodnie z art.120 p.p.s.a. sąd rozpoznał tę sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości informowania stron postępowania o rozpatrzeniu sprawy w trybie uproszczonym ani o terminie posiedzenia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, ponieważ podnoszone przez nią argumenty , podobnie jak argumenty skarżącego organu są rozważane na podstawie akt sprawy oraz złożonej skargi. I tu należy podkreślić, że nie ma wątpliwości co do tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Okoliczność ta nie może być jednak kwalifikowana w tej sprawie, jako pozbawienie strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., należy tę kwestię rozpatrywać w kontekście normy prawnej wynikającej z art.141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzuca także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające właśnie na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21). Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma. Choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dość lakoniczne, to Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił w nim powołując treść art.28 ust.2 p.bud., dlaczego jego zdaniem stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe. Wskazał mianowicie, że przysługiwanie skarżącemu prawa użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości nie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej tej nieruchomości, a zgodnie z art. 27 u.g.n. oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa wymaga konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Skoro wskazany przepis u.g.n. uzależnia ustanowienie i przeniesienie prawa wieczystego użytkowania od wpisu do księgi wieczystej, to nabycie tego prawa następuje dopiero z chwilą dokonania wpisu. W niniejszej sprawie prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej wobec tego prawo to nie powstało. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji obszar oddziaływania inwestycji wyznacza projektant w treści projektu budowlanego zgodnie z treścią art.20 ust.1 pkt 1 lit.c oraz art.34 ust.3 pkt 1lit.e p.bud.W rozpoznawanej sprawie projektanci stwierdzili, że zakres oddziaływania inwestycji mieści się w granicy działki inwestora i tym samym nie oddziałuje na działki sąsiednie zatem brak jest podstaw ku temu aby te ustalenia kwestionować. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja, co do motywów rozstrzygnięcia umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji po przeanalizowaniu stanu faktycznego ustalonego przez organ uznał, jak to wyżej opisano, że o braku przymiotu skarżącego w tej sprawie decyduje norma prawna wynikająca z treści art. 27 u.g.n. i choć nie wypowiedział się, co do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, to jednak uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia umożliwiając przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Inną sprawą natomiast jest siła jego przekonywania i trafność wskazanych w uzasadnieniu argumentów. Z powyższych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 735/19). Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. I GSK 264/09). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. I OSK 792/21). Do takich naruszeń jednak w niniejszej sprawie nie doszło.

Chybione są również zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Także te zarzuty uzasadnione zostały brakiem odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Tymczasem przywołany przepis Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Z kolei art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W rozpoznawanej nie ma żadnych przesłanek do wysuwania twierdzeń, że rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły, bądź orzekał niesprawiedliwie. Podstawy dla takich twierdzeń nie może stanowić okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Należy wręcz stwierdzić, że rozpoznanie sprawy skarżącego przez sąd administracyjny stanowi rzeczywistą realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu, a nie jej zaprzeczenie.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast podnoszony przez skarżącego zarzut niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 27 u.g.n., a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 p.bud., co czyni skargę kasacyjną usprawiedliwioną.

Zasadniczym powodem, dla którego organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji nie uznały skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...], mimo że skarżący kasacyjnie nabył na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Kłodzku z 22 maja 2019 r., sygn. I Co 785/15, w trybie przysądzenia, prawo użytkowania wieczystego działki sąsiedniej nr [...], była okoliczność, że nabyte prawo nie zostało ujawnione w księdze wieczystej tej nieruchomości. W dziale II księgi wieczystej ujawniony został, jako użytkownik wieczysty W. C. i, natomiast w dziale III pod lp. 17 ujawnione zostało ostrzeżenie informujące o ww. postanowieniu Sądu Rejonowego w Kłodzku, poniżej ostrzeżenia informującego o postanowieniu Sądu Okręgowego w Świdnicy z 9 czerwca 2020 r., sygn. I C 1863/19, wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 z ze zm.), dalej "p.g.g.", na mocy którego prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nabyła (...) sp. z o.o.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie NSA brak było podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 27 u.g.n, zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Skarżący kasacyjnie nabył bowiem prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie na podstawie umowy ani decyzji, a w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie postanowienia sądu powszechnego o przysądzeniu tego prawa. Zgodnie z art. 999 § 1 i § 2 k.p.c. prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności przez wpis w księdze wieczystej, a ponadto powtarzające się daniny publiczne przypadające z nieruchomości od dnia prawomocności postanowienia o przysądzeniu własności ponosi nabywca. Regulacja ta z mocy art. 1004 k.p.c. znajduje zastosowanie również do egzekucji z użytkowania wieczystego. W konsekwencji zasada konstytutywności wpisu do księgi wieczystej przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z art. 27 u.g.n. nie może mieć w tym przypadku zastosowania, ponieważ uprawomocnienie się postanowienia w przedmiocie przysądzenia użytkowania wieczystego warunkuje nie tyle powstanie nowego prawa, co przejście już istniejącego (przysługującego dotychczas dłużnikowi egzekwowanemu) na nabywcę. To zdarzenie prawne nie jest ani powstaniem tego prawa, ani przeniesieniem go w drodze umowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 czerwca 2007 r., sygn. II CSK 97/07, LEX nr 347229). To powoduje, że nabycie w postępowaniu egzekucyjnym prawa użytkowania wieczystego nie jest objęte dyspozycją art. 27 u.g.n. (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. II FSK 3346/17).

W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie użytkowanie wieczyste podobnie jak ograniczone prawa rzeczowe jest prawem na rzeczy cudzej, to jednak treść tego prawa bardziej zbliża się do prawa własności niż do ograniczonych praw rzeczowych. Istota użytkowania wieczystego jest właściwie taka sama jak zniesionej instytucji własności czasowej. W konsekwencji, w kwestiach nieuregulowanych w przepisach o użytkowaniu wieczystym, wymagających stosowania analogii, w pierwszym rzędzie należy sięgać do przepisów dotyczących własności, a nie ograniczonych praw rzeczowych. Konstytutywny charakter wpisu dla powstania prawa użytkowania wieczystego wynika z konkretnego przepisu – art. 27 u.g.n. (por. wyrok SN z 16 stycznia 2009 r., sygn. V CSK 259/08, OSNC-ZD 2009, nr 4, poz. 98). Nie ma odpowiedniego przepisu dotyczącego przysądzenia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 999 § 1 w zw. z art. 1004 k.p.c., jako konstytutywnej przesłanki przejścia tego prawa. Wpis do księgi wieczystej będzie miał więc charakter deklaratoryjny, podobnie jak w przypadku nabycia prawa użytkowania wieczystego wskutek dziedziczenia (ustawowego i testamentowego), określonego w testamencie zapisu windykacyjnego, zasiedzenia, czy na podstawie wydanego przez organ egzekucyjny ostatecznego postanowienia o przyznaniu tego prawa (art. 112 § 3 w zw. z art. 114 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; por. E. Klat-Górska [w:] L. Klat-Wertelecka, E. Klat-Górska, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, art. 27).

W świetle powyższego A. Z. jest użytkownikiem wieczystym, w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.bud., działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...]. Do rozważanie pozostaje kwestia, czy działka, której jest użytkownikiem wieczystym znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.bud., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W niniejszej sprawie przedmiotem pozwolenia na budowę jest projekt techniczny powierzchniowej strefy dostępowej w rejonie planowanych wlotów upadowych do złoża pokładu w zakładzie górniczym (...). Działka nr [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Ś. oraz części obrębu Ś.– część I, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Radkowie nr XIII/65/19 z dnia 28 czerwca 2019 r. (Dz.Urz. Woj.Dolnośl. z 2019 r. poz. 4318). Jak wynika z części graficznej planu, ww. działka znajduje się częściowo w granicach obszaru stanowiącego tereny działalności górniczej (symbol PG), a częściowo w granicach terenu zabudowy produkcyjnej i usługowej (P/U.3). Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 p.g.g. przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie węgla kamiennego, może żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym, w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności. Sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powoływał się na treść tego przepisu nie zauważając jednak, że już choćby z tego powodu prawo zabudowy działki nr [...] doznaje ograniczenia, skoro inwestor może żądać jej wykupu na potrzeby swojej inwestycji. Okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że ww. nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. W konsekwencji skarżący kasacyjnie, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], posiada przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z 9 marca 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1c i art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e p.bud., to przepisy te wskazują jedynie, że projektant ma obowiązek określić obszar oddziaływania obiektu, a projekt budowlany ma zawierać informacje o obszarze oddziaływania obiektu. Taka informacja została w projekcie zawarta. Z przepisów tych nie sposób wydobyć normy zobowiązującej projektanta do konsultowania swoich ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu z właścicielami, czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiednich, tak jak tego chce autor skargi kasacyjnej. Wyjaśnić tylko trzeba, że określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym, co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta.

W świetle powyższego brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania A. Z. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu z 9 marca 2021 r. z powodu braku po jego stronie przymiotu strony. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni ocenę prawną NSA.