Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 839/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 26
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 14 września 2022 r. nr WZ.5290.10.17.2022 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku wyposażenia części biurowej budynku w wewnętrzną instalację hydrantową oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Wojewódzki, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Miejski, organ I instancji) z dnia 2 marca 2022 r., nr 76/MZ.5558.2.28.2022, odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2017 r., nr MZ.5810.12.4.2017, w zakresie zmiany terminu obowiązku nr 3, nałożonego na P. S.A.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że właścicielem budynku dworca [...] P.(1) w J., zlokalizowanego przy ul. [...], są P. S.A. (dalej: P., strona skarżąca), a jego zarządcą jest P.(2) we W.(2) Ustalono też, że budynek dworca (będący budynkiem użyteczności publicznej) jest podzielony na dwie części (A i B) ścianą oddzielenia pożarowego w pionie, od fundamentu do przykrycia dachu. Obie części traktowane są jako oddzielne budynki. W części B znajduje się hol główny dworca wraz z pomieszczeniami obsługi pasażerów (kasy, kiosk, fryzjer, toalety, posterunek Straży Ochrony K., pomieszczenia biurowe, socjalne i administracyjne). Budynek B stanowi jedną strefę pożarową, zgodnie z § 226 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2015 r., poz.1422). Stwierdzono, że budynek dworca zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL I i ZL III.

W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości objętej kontrolą części B budynku dworca, Komendant Miejski, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 października 2017 r. nakazał P.:

1. opracować instrukcję bezpieczeństwa pożarowego dla budynku,

2. zapoznać pracowników budynku dworca z treścią instrukcji bezpieczeństwa pożarowego,

3. wyposażyć część biurową w wewnętrzną instalację hydrantową 25 z wężem półsztywnym,

4. wyposażyć budynek w przeciwpożarowy wyłącznik prądu.

Termin wykonania nałożonych obowiązków ustalony został na dzień 30 kwietnia 2018 r. Od powyższej decyzji, doręczonej P. (na adres zarządcy) 11 października 2017r., nie wniesiono odwołania, w związku z czym stała się ostateczna.

Pismem z dnia 29 marca 2018 r. strona skarżąca wniosła o przedłużenie terminu ustalonego ww. decyzją do 30 kwietnia 2019 r. w zakresie wykonania obowiązków określonych w punktach 3 i 4, nakazujących wyposażenie części biurowej budynku dworca w wewnętrzną instalację hydrantową 25 z wężem półsztywnym oraz wyposażenie budynku dworca w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Wniosek uzasadniała koniecznością zabezpieczenia środków finansowych na realizację powyższych obowiązków.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. organ I instancji uwzględnił wniosek i zmienił decyzję ostateczną w zakresie terminu wykonania obowiązków, ustalając go do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Kolejne czynności kontrolne dokonane 19 października 2018r. wykazały wykonanie obowiązków określonych w punktach 1 i 2 przedmiotowej decyzji i brak wykonania obowiązków, dla których ustalono nowy termin.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. strona skarżąca wniosła o kolejne przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków określonych w punktach 3 i 4 deklarując ich wykonanie do 31 grudnia 2019 r. Na zasadność wniosku, w ocenie P., wskazywała konieczność wykonania dokumentacji projektowej uzgodnionej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Decyzją z dnia 16 maja 2019 r. organ I instancji ponownie uwzględnił wniosek P. i zmienił decyzję z dnia 10 października 2017 r., ustalając termin wykonania nałożonych obowiązków do 31 grudnia 2019 r.

Kolejny wniosek o przedłużenie terminu do 31 grudnia 2020 r. złożony został przez stronę skarżącą pismem z dnia 19 września 2019 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zostały podjęte działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości przez uruchomienie procedury zakupowej zgodnej z instrukcją zamówień P. w przedmiocie wykonania Ekspertyzy Technicznej Przeciwpożarowej dla budynku dworca [...] P.(1) J.

Decyzją z dnia 15 października 2019 r. Komendant Miejski po raz kolejny przychylił się do wniosku i zmienił przedmiotową decyzję ostateczną, wyznaczając nowy termin do wykonania obowiązku wymienionego w punkcie 3.

Po raz czwarty o prolongatę terminu (31 grudnia 2021 r.) na wykonanie powyższego obowiązku strona skarżąca wniosła pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. wskazując, że powstała już stosowna ekspertyza techniczna i że dostosowanie w pełni wszystkich niezgodności bez gruntownej przebudowy obiektu byłoby ze względów ekonomicznych nieopłacalne.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. organ I instancji ponownie zmieniła decyzję z dnia 10 października 2017 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku wymienionego w punkcie 3.

Piąty wniosek o przedłużenie terminu został wniesiony pismem z dni 14 grudnia 2021 r. Jako nowy termin P. podało 31 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazano, że 2 lutego 2021 r. ogłoszone zostało postępowanie zakupowe na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowych.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 2 marca 2022 r. organ I instancji odmówił zmiany terminu realizacji obowiązku nr 3 określonego w decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2017 r. wskazując na zbyt odległy termin wykonania tego obowiązku. Zwrócił uwagę, że celem działania Komendanta Miejskiego jest zapewnienie jak najwyższej ochrony przeciwpożarowej budynków znajdujących się na terenie powiatu [...] i miasta J., a więc priorytetem jest doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa pożarowego obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1940 ze zm. – dalej: ustawa o PSP) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków, a także naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez błędne zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny dowodów odnośnie postępowania, a w konsekwencji dojście do wniosku, że strona skarżąca powinna wykonać obowiązki w terminie do 31 grudnia 2021 r.

Uzasadniając odwołanie, strona skarżąca wskazała, że powodem wniosku o przedłużenie terminu są konieczne do przeprowadzenia procedury: wykonanie projektu budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę, przeprowadzenie zamówienia zgodnie z wewnętrznymi regulacjami P. Zwróciła uwagę, że postępowanie przetargowe na wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowych dwukrotnie było unieważnione. Umowa na ich wykonanie w terminie 6 miesięcy została podpisana ostatecznie 2 marca 2022 r. Wyjaśniała, że powyższe okoliczności są skutkiem stosowania "Procedury udzielania zamówień przez P. S.A." przyjętej uchwałą nr [...] Zarządu P. S.A. z dnia [...] marca 2021 r. Zaznaczyła, że przyczyną wydłużenia całego procesu był obowiązujący stan epidemii.

W postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki wezwał stronę skarżącą do przedłożenia wymienionej w odwołaniu "Procedury udzielania zamówień przez P. S.A.", wewnętrznej regulacji przetargowej P. obowiązującej od 16 marca 2021 r., ewentualnie doprecyzowania, o jakich regulacjach strona skarżąca wspomina w odwołaniu.

Po zapoznaniu się z żądaną dokumentacją, zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ zwrócił najpierw uwagę, że w decyzji ostatecznej z 10 października 2017 r. wystąpiła oczywista omyłka w wyznaczeniu terminu wykonania obowiązków, powinien to być "30 kwietnia 2018 r." a nie "30 kwietnia 2017 r." jak podano w decyzji. Okoliczność ta nie budziła jednak wątpliwości zobowiązanej Spółki, o czym świadczy wniosek o zmianę terminu na dzień 30 kwietnia 2019 r.

Argumentując dalej zauważył, że wzgląd na trudności finansowe, jakkolwiek istotny z punktu widzenia interesu strony, musi ustąpić pierwszeństwa interesowi publicznemu w postaci zapewnienia na wypadek pożaru bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia takiej wartości, jaką ma historyczny budynek użyteczności publicznej pełniący funkcję dworca [...] P. Stwierdził, że argument o panującym stanie epidemii i zmniejszeniu dochodu P. nie wystarcza do podważenia decyzji organu I instancji. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, argument finansowania P. nie może prowadzić do faktycznego uprzywilejowania tego rodzaju podmiotu w stosunku do innych podmiotów samorządowych i prywatnych poprzez odraczanie przez lata egzekwowania ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepisu ochrony przeciwpożarowej bowiem co do zasady nie różnicują sposobu traktowania podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pożarowe budynków ze względu na ich formę oraz sytuację finansową.

Organ odwoławczy zaznaczył, że strona skarżąca nie wykonała jednego z obowiązków nałożonych decyzją z 10 października 2017 r. dysponując od 29 czerwca 2020 r. zgodą Komendanta Wojewódzkiego na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w przepisach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, Komendant Wojewódzki wskazał, że organ ochrony przeciwpożarowej, ustalając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien z jednej strony uwzględnić to, że termin ten musi być dla strony realny, z drugiej strony jednak powinien uwzględnić możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze okoliczności sprawy, według organu odwoławczego prolongowanie czteroletniego terminu na wykonanie w budynku dworca P. przebudowy przeciwpożarowej instalacji wodociągowej było pozorne, gdyż nie wiąże się ona z wielkimi nakładami finansowymi oraz ingerencję w konstrukcję budynku.

Jako bezzasadny ocenił organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., ponieważ fakt wydania rozstrzygnięcia odmiennego od żądania strony, nie przesądza o naruszeniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Zwrócił także uwagę, że przeciwności organizacyjne związane z wyłonieniem wykonawcy wchodzą w zakres ryzyka strony i nie mogą negatywnie rzutować na interes społeczny, o który ma dbać organ ochrony przeciwpożarowej.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Komendant Wojewódzki zauważył, że rozpoznanie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. polega na rozstrzygnięciu, czy zachodzi słuszny interes strony rozumiany jako interes prawny, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym, gdyż przedmiotem sprawy w tym trybie nie jest jej merytoryczne rozpoznanie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie interesem społecznym (użytkowników obiektu u placówki) jest szeroko rozumiana ochrona przeciwpożarowa. Zatem celem decyzji z dnia 10 października 2017 r. było zapewnienie przede wszystkim ochrony życia i zdrowia ludzi. Tym samym organ stwierdził, że w sprawie występuje kolizja interesu strony z interesem społecznym, za którym przemawia przebudowa sieci hydrantowej zgodnie z dyspozycją powyższej decyzji.

Ustosunkowując się do przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji w postępowaniu odwoławczym, Komendant Wojewódzki uznał, że wprowadzenie przez organ P. dokumentu, który realizuje wzmożoną kontrolę budżetową w zakresie finansowania przedsięwzięć podejmowanych przez P. i skutkującą wydłużeniem postępowania przetargowego, jest wewnętrznym ryzykiem strony. Odwlekanie przez lata wykonania nałożonych obowiązków z powodu obowiązywania wewnętrznego aktu nie może rzutować na bezpieczeństwo osób korzystających z części biurowej dworca.

Co do stanu epidemii, organ odwoławczy przyznał, że stan ten wprowadził pewne ograniczenia, jednak w interesie P. było dostosowanie prac organizacyjnych do panującej wtedy sytuacji.

Komendant Wojewódzki zwrócił uwagę, że uwzględnienie kolejnego wniosku strony skarżącej prowadziłoby do akceptowania przez organ stanu niezgodności budynku z przepisami ochrony przeciwpożarowej, co w obecnym stanie prawnym należy uznać za niedopuszczalne.

Końcowo organ II instancji zauważył, że w dokumencie "Opis przedmiotu zamówienia – J." P. przewiduje, że prace remontowe mogą potrwać do trzech lat, co w ocenie organu prowadzi do konkluzji, że wniosek o prolongatę terminu wykonania obowiązków do 31 grudnia 2022 r. ma charakter pozorny.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca podniosła naruszenie:

- art. 80 k.p.a., przez dokonanie dowolnej, a nie samodzielnej oceny dowodów przedłożonych przez skarżącą, to jest opisu przedmiotu zamówienia oraz pisma z dnia 6 sierpnia 2022 r. skierowanego do wykonawcy i nienadanie znaczenia okoliczności, że strona skarżąca realizuje nałożony na nią obowiązek, ale nie jest możliwe jego wykonanie w terminie wymaganym przez organ;

- art. 7b w związku z art. 155 k.p.a., przez ich niezastosowanie, to jest niewłaściwe nadanie proporcji interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony oraz nierozważenie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a. przez działanie niebudzące zaufania do obywateli w sytuacji, gdy strona dąży do realizacji nałożonego na nią obowiązku i wykazuje organowi podjęte działania oraz przyczyny długotrwałego postępowania, które są od niej niezależne;

- art. 26 ust. 1 ustawy o PS, przez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków (31 grudnia 2021 r.).

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego oraz zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego, w tym również zastępstwa procesowego.

Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z aneksu nr 1 z dnia 29 sierpnia 2022r., z którego treści wynika przedłużenie postępowania bez winy P.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację podnoszoną w kolejnych wnioskach o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego na P. obowiązku. Wskazano, że wyłoniony wykonawca dokumentacji projektowo-kosztorysowych obowiązany był przedłożyć przedmiot zamówienia do 2 września 2022 r. P. pozostaje z nim w stałym kontakcie i wyjaśnia na bieżąco wszelkie powstałe wątpliwości co do przedmiotu zamówienia, czego dowodem jest załączone pismo z dnia 6 sierpnia z 2022 r. Ponadto wykonawca wniósł o przedłużenie terminu wykonania umowy, w związku z czym, 29 sierpnia 2022 r. podpisany został aneks w tym przedmiocie. Strona skarżąca wywiodła, że wykonanie nałożonych obowiązków kompleksowo w ramach gruntownej rewitalizacji budynku i dostosowania go do obowiązujących norm pozostaje w zgodzie z interesem społecznym, a nie wbrew niemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie przedłożone zostały kopie protokołów zdawczo-odbiorczych dokumentacji projektowo-kosztorysowej, oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 19 maja 2023 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa dworca P.(1) S.A. J.". Sąd postanowił dopuścić jako dowody w sprawie dokumenty załączone do skargi i złożone na rozprawie. Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które warunkowałyby ich uchylenie.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że skarżone decyzje zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidujących możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, chronionej gwarancją trwałości decyzji, przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a.

Przepis art. 155 k.p.a., będący podstawą wydania przedmiotowych decyzji, stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony został już pogląd, że również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (zob. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2021, wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, publ. M. Praw. 2003, nr 14, poz. 627; wyrok NSA dnia z 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 251/97, dost. LEX nr 48251). Co istotne na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce tylko jeśli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: po pierwsze, przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i po drugie, przemawia za tym interes społeczny lub ważny interes strony. Zatem zadaniem organu rozpoznającego sprawę w tym trybie jest w pierwszej kolejności zbadanie odpowiednich regulacji prawnych, a następnie – w sytuacji, gdy stwierdzi brak przepisów, które by się sprzeciwiały zmianie lub uchyleniu decyzji – wyważenie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony. Przy czym jako "słuszny interes strony", rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/22, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 810/21 dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli organ administracji ma do wyboru możliwość korzystniejszego niż dotychczas rozstrzygnięcia dla strony, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym to, działając w granicach uznania administracyjnego, organ ten przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając dotychczasową, mniej korzystną decyzję, na decyzję bardziej korzystną dla strony (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 825/07). Oceniając zatem, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji, należy wziąć pod uwagę nie tyle subiektywne przekonanie strony o możliwości/zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Dodatkowo z perspektywy art.155 k.p.a. na uwzględnienie zasługują te przypadki, które uzasadniają potrzebę zmiany wyznaczonego pierwotnie terminu w sposób obiektywny. Chodzi tu więc o wystąpienie okoliczności istotnych dla terminowego wykonania obowiązku, niebędących zarazem przejawem celowego odwlekania wykonania nałożonych obowiązków, czy też obejścia konieczności jej realizacji w jakikolwiek inny sposób.

Przenosząc powyższą regulację prawną i poczynione na jej tle uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, organy obu instancji właściwie zastosowały art. 155 k.p.a., dokonując w prawidłowy sposób oceny przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej w tym trybie.

W niniejszej sprawie strona skarżąca - po raz kolejny - domagała się zmiany decyzji ostatecznej z dnia 10 października 2017 r. którą organ ochrony przeciwpożarowej nałożył na P. określone obowiązki celem usunięcia stwierdzonych uchybień, w zakresie terminu wykonania jednego z tych obowiązków – wyposażenia części biurowej w wewnętrzną instalację hydrantową 25 z wężem półsztywnym.

Podkreślenia wymaga, że w kwestii zmiany terminu wykonania opisanego wyżej obowiązku był to już piąty wniosek P. na przestrzeni 4 lat. Zasadniczo wszystkie wnioski uzasadniane były słusznym interesem strony, którego skarżąca upatrywała w kwestiach finansowych i skomplikowanej procedurze prawnej i wewnętrznej (formalnoprawnej i zakupowej) poprzedzającej inwestycje prowadzone przez P.

Przedmiotowa decyzja ostateczna wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Konieczne jest zwrócenie w tym względzie uwagi, że na mocy

art. 1 ust. 1 ustawy o PSP, Państwowa Straż Pożarna powołana jest do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Tym samym do jej zadań należy m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o PSP). Wydawanie decyzji na podstawie art. 26 ust.1 pkt 1 ww. ustawy stanowi jedną z aktywności realizujących wymienione cele. Natomiast zapobieganie wymienionym zagrożeniom służy przede wszystkim ochronie bezpieczeństwa, zdrowia i życia ludzi.

W tak rozumianym kontekście zadań dla których powołana jest Straż Pożarna, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przedłużenia terminu wykonania obowiązku mającego zapewnić bezpieczeństwo przeciwpożarowe, organ odwoławczy w sposób przekonujący wyważył interes społeczny z interesem strony wyrażającym się w kwestiach finansowych i organizacyjnych.

Komendant Wojewódzki z całą odpowiedzialnością stwierdził, że występuje kolizja interesu P. z interesem społecznym jakim jest życie i zdrowie osób przebywających w budynku dworca. Zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w ostatecznej decyzji z dnia 10 października 2017 r. w części biurowej budynku brak jest bowiem instalacji hydrantowej, co skutkuje niemożliwością zapobieżenia ewentualnego pożaru, a w konsekwencji zwiększa zagrożenie dla życia i zdrowia osób, które w tym budynku w tym czasie by przebywały. Należy zatem zgodzić się organami, że żądana zmiana decyzji nakazowej doprowadziłaby do nieuzasadnionego przedłużania stanu, który jest niezgodny z prawem.

W tych okolicznościach Sąd nie dostrzega takich argumentów po stronie P., które po pierwsze, podważałyby stanowisko organu na temat kolizji interesu strony z interesem społecznym, a po drugie dostarczałyby wystarczających i przekonujących dowodów, aby uznać za błędne tak zajęte stanowisko na temat braku powodów dla dalszego odwlekania dostosowania budynku do wymogów przeciwpożarowych.

Strona skarżąca posługuje się głównie argumentami dotyczącymi konieczności uwzględnienia czasu potrzebnego na przygotowanie inwestycji, w tym przede wszystkim przeprowadzenia stosownej procedury, zarówno prawnej jak i wewnętrznej, w celu wyłonienia wykonawcy dokumentacji projektowo-kosztorysowej niezbędnej dla uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże, w opinii Sądu, o słusznym interesie strony, który miałby mieć prymat nad opisanym interesem społecznym, nie świadczy konieczność stosowania wewnętrznych procedur dotyczących udzielania zamówień niepublicznych przez P.. Wewnętrzne procedury strony skarżącej, nawet jeżeli ich celem jest zwiększenie kontroli nad finansami, nie mogą być uznane za przeważające nad ochroną życia i zdrowia ludzi zwłaszcza, gdy stają opozycji z terminowym wykonaniem obowiązków, których celem jest ochrona wartości najwyższych.

Analiza dotychczasowego zachowania P. wskazuje zaś, że strona skarżąca przez ponad 4 lata nie była w stanie doprowadzić nawet do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na zamontowaniu wewnętrznej instalacji hydraulicznej. Najpierw znacznie ponad rok zabrało jej podejmowanie działań celem zabezpieczenia środków finansowych na udzielenie zamówień na wykonanie dokumentacji projektowej i sporządzenie ekspertyzy technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Dopiero kilka miesięcy później uruchomiona została procedura zakupowa w przedmiocie ww. wykonania ekspertyzy. W sumie 3 lata od wydania decyzji dotyczącej nałożenia obowiązków zajęło P. uruchomienie procedury zakupowej dopiero na wykonanie dokumentacji projektowej, a następnie kolejny rok na jej sporządzenie przez wyłonionego w przetargu wykonawcę i zatwierdzenie przez organ ochrony przeciwpożarowej.

Opóźnienia w tym zakresie tylko częściowo wynikały z przyczyn obiektywnych, niezależnych od P. (takich jak stan epidemii). Zasadniczo jednak ich przyczyną była postawa samej strony skarżącej. Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązki, jakie zostały nałożone na P. finalnie dotyczyły usunięcia potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Nie chodziło tutaj zatem o usunięcie zwykłych nieprawidłowości budowlanych, wymagających modernizacji. W takiej sytuacji nie mogą znajdować usprawiedliwienia skomplikowane wewnętrzne procedury zakupowe wyłaniania wykonawców kolejnych etapów przedsięwzięcia – procedury te P. samo sobie narzuciło, a taki stan rzeczy, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, według Sądu należy odczytywać jako sygnał do rozważenia ich modyfikacji w sytuacji, gdy bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi ma znaczenie priorytetowe. Tym samym całkowicie chybiona jest argumentacja skargi, że "gruntowna rewitalizacja budynku i dostosowania go do obowiązujących norm pozostaje w zgodzie z interesem społecznym". Nie można bowiem przyjąć, że korzystna dla interesu społecznego jest sytuacja, w której strona zobowiązana do wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, odwleka jego wykonanie, gdyż zamierza go zrealizować niejako przy okazji innej, zakresowo większej inwestycji. Przystąpienie do rewitalizacji budynku dworca – do którego dąży skarżąca - może bowiem potrwać jeszcze kilka lat. Tymczasem z punktu widzenia interesu społecznego kluczowe znaczenie ma jak najszybsze usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi jaki rodzi istniejący stan niezgodności z prawem ze względu na brak prawidłowej instalacji hydrantowej - co pozostaje w zgodzie z dobrze pojmowanym interesem samej strony skarżącej. Dalsze utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem poprzez niewykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie takim jak dworzec [...] na którym przebywać może około 380 osób stanowi bowiem realne zagrożenia dla zdrowia i życia przebywających tam ludzi oraz dla samego dworca.

Pomimo zatem, że P. od pewnego okresu podejmowało działania poprzedzające przystąpienie do robót budowlanych, to rozciągnięcie tych czynności w okresie ponad czterech lat i brak efektu finalnego w postaci wykonania nałożonego obowiązku, z pewnością nie leży w interesie społecznym, gdyż przez nieuzasadnione przewlekanie, przedłuża trwanie nieakceptowalnego stanu niezgodnego z prawem.

Nie można tutaj pominąć faktu, że pierwotnie wyznaczony termin był już 4-krotnie przedłużony, w efekcie czego strona skarżąca uzyskała ponad 4 lata dla zrealizowania prac związanych z wykonaniem instalacji hydrantowej tylko w części biurowej budynku, których w istocie nie wykorzystała. W interesie społecznym nie leży więc dalsze przedłużanie tego okresu, tym bardziej, że z dokumentacji złożonej przez P. jasno wynika, że wnioskowany termin i tak nie byłby zachowany, gdyż do końca 2022 r. (czyli wnioskowanej daty prolongaty) strona skarżąca nie przystąpiła do robót budowlanych, które zaprojektowane zostały na 12 miesięcy (co wynika z umowy załączonej do odwołania).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedstawione przez stronę skarżącą zdarzenia, takie jak prowadzenie przez nią złożonych działań celem uzyskania dokumentacji poprzedzającej przystąpienie do robót budowlanych, przedłużające się procedury przetargów, nie usuwają podstawowej przeszkody dla dokonania zmiany decyzji ostatecznej z 10 października 2017 r. w części dotyczącej terminu jej wykonania, jakim jest wzgląd na interes społeczny w postaci zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto, mając na uwadze przywołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych interes, który strona zamierza wykazać, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego. Zasadnie zatem po czteroletniej zwłoce w sprawie dano prymat jak najszybszemu wykonaniu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, stanowisko organu odwoławczego zajęte w skarżonej decyzji nie wykracza poza zakres swobodnego uznania, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia art. 80 k.p.a. Organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów podejmując rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, które na etapie postępowania odwoławczego zostały jeszcze uzupełnione. Komendant Wojewódzki przeanalizował zebrane dowody także we wzajemnej łączności oraz odniósł się do wniosków i argumentów P., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. To, że strona skarżąca nie podziela efektu tej oceny, nie oznacza, że organ przekroczył granice swobody oceny, uznając, że P. uzyskało wystarczający czas na wykonanie obowiązku, a utrzymywanie istniejącego stanu prowadzi ewidentnie do niezgodności z prawem i zagraża dobrom chronionym.

Z powyższych powodów nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia art. 7b w związku z art. 155 k.p.a., gdyż obecnie nie można już w żadnym stopniu usprawiedliwić słusznego interesu strony skarżącej. Wbrew też twierdzeniu podniesionemu w zarzutach skargi, powiązanych z naruszeniem art. 8 k.p.a. poprzez działanie niebudzące zaufania obywateli, zdaniem Sądu, dopiero przeciwne stanowisko organu i uznanie za słuszne dla interesu strony kolejnego przedłużenia terminu stanowiłoby naruszenie zasady wypływającej z tego przepisu. Organy obu instancji postawiły bowiem wyżej wartości najwyższe, a nie problemy finansowe i organizacyjne strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy żadne z zarzutów podniesionych przeciwko zaskarżonej decyzji nie można było uznać za uzasadnione nawet w stopniu niemającym wpływu na wynik sprawy.

Tym samym Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.