Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 532/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 3 pkt 1-2, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
article: par. 16 ust. 1, par. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: par. 209 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 676/22 w sprawie ze skargi M. P. i M. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od M. P. i M. P. na rzecz Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 676/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i M. P., uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], a także zasądził od Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie na rzecz skarżących M. P. i M. P. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowe] Straży Pożarnej w K. (zwany dalej: KMPSP) na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.p.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) nakazał M. P. i M. P., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...]", w terminie do [...] września 2022 r., wykonanie następujących obowiązków:

1) połączyć urządzenia sygnalizacyjno - alarmowe Systemu Sygnalizacji Pożarowego w wysokim budynku mieszkalnym wielorodzinnym użytkowanym jako usługowy przy al. [...] w K. z obiektem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz wykonać przegląd techniczny i czynności konserwacyjne istniejącej instalacji systemu sygnalizacji pożarowej. Podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 961; zwanej dalej u.o.p., § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 2 pkt. 1 oraz § 28 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719, ze zm.; zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków);

2) wyposażyć wysoki budynek mieszkalny wielorodzinny użytkowany jako usługowy w Dźwiękowy System Ostrzegawczy, umożliwiający rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych na potrzeby bezpieczeństwa osób przebywających w obiekcie, nadawanych automatycznie po otrzymaniu sygnału z systemu sygnalizacji pożarowej, a także przez operatora. Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 5 u.o.p., § 3 ust. 1 oraz § 29 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków;

3) wyposażyć ww. budynek mieszkalny wielorodzinny użytkowany jako usługowy w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów DN 25 z wężem półsztywnym, w obrębie wszystkich kondygnacji w sposób zapewniający objęcie całego obiektu ich zasięgiem. Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 u.o.p., § 3 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.

4) zapewnić wymaganą długość dojścia ewakuacyjnego nieprzekraczającą 30 m przy jednym kierunku ewakuacji oraz zabezpieczyć przed zadymieniem pionową drogę ewakuacyjną (klatkę schodową) w opisanym budynku, ze względu na przekroczoną o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych, długość dojścia ewakuacyjnego dla wszystkich kondygnacji powyżej 4 piętra oraz ze względu na brak wydzielenia ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego i wyposażenie jej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Powyższe należy wykonać stosując rozwiązania techniczno-budowlane zabezpieczające przed zadymieniem klatki schodowej lub służące do usuwania dymu oraz zamknięcie wejść do klatki drzwiami w klasie odporności ogniowej El 60 - oddymianie i wydzielenie pożarowe jedynej drogi ewakuacyjnej. Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.p., § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, 4 i 5, ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, § 207 ust. 2, § 246, § 256 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych).

5) wykonać i wdrożyć instrukcję bezpieczeństwa pożarowego spełniającą obowiązujące przepisy poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w zakresie braku naniesienia na rzutach graficznych powierzchni budynku, liczby kondygnacji (wysokości), odległości od sąsiadujących obiektów, oznaczenia kategorii zagrożeń ludzi, liczby osób w obiekcie i pomieszczeniach, a także stwierdzonych w trakcie kontroli niezgodności ze stanem faktycznym w zakresie sposobu użytkowania (w tym naniesieniu na rysunkach nieistniejącej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, podziału na strefy pożarowe i elementów oddzielających w klasie odporności ogniowej). Podstawa prawna: art. 4 ust. 1 pkt 7 u.o.p., § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. P. i M. P. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej: KWPSP) decyzją z dnia [...] maja 2022 r. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania obowiązków, nałożonych w punktach [...], [...], [...], [...] i ustalił nowy termin wykonania opisanych w punktach obowiązków - do dnia [...] listopada 2023 r. oraz uchylił punkt [...] decyzji w całości i na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.p. i § 232 ust. 3, § 246 ust. 1, 2, 4, § 256 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nakazał zapewnić dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego wynoszącą 30 m przy jednym kierunku ewakuacji, poprzez prawidłowe wydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej zrealizowane w wyniku oddzielenia tej klatki schodowej od poziomych dróg komunikacji ogólnej oraz pomieszczeń przedsionkami przeciwpożarowymi zamykanymi drzwiami El 30 oraz zabezpieczyć przed zadymieniem klatkę schodową i przedsionki przeciwpożarowe poprzez wyposażenie ich w urządzenia zapobiegające ich zadymieniu.

W ocenie KWPSP zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, sporny budynek jest budynkiem użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6), wysokim (§ 8 pkt 3) i zaliczonym do kategorii zagrożenia ludzi ZL III (§ 209 ust. 2 pkt 3). Wprawdzie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta K. zmienił główną funkcję budynku z usługowej na mieszkalną (ZL IV), jednakże z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej zobowiązany jest ustalić faktyczny sposób wykorzystania całego budynku, niezależnie od wskazanego w stosownych rejestrach czy dokumentach. Takie ustalenia poczyniono w drodze czynności kontrolno-rozpoznawczych, jak również w postępowania odwoławczym. Ustalenia te wskazują, iż w budynku mieszczą się pomieszczenia biurowe, funkcjonujące w ramach działalności usługowej.

Według informacji uzyskanej w ramach postępowania odwoławczego od Gminy Miasto K., część parteru oraz I - VIII piętro były objęte zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania z części usługowej na część mieszkalną oraz, że pomieszczenia nr [...], [...], [...], [...] są opisane jako pomieszczenia biurowe i na mocy decyzji z [...] lutego 2017 r. zmieniono funkcję główną budynku z usługowej na mieszkalną. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił informacji, że nie ustalił dotychczas faktycznego sposobu użytkowania budynku z uwagi na "udaremnianie" przez M. P. czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego. KWPSP podkreślił, że z dokumentacji zdjęciowej w aktach wynika, że rezydentami w przedmiotowym budynku są firmy usługowe. Poza tym z Instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla przedmiotowego budynku z 2008 r. także wynika, że budynek pełni funkcję usługowo-biurową.

Zdaniem KWPSP ocena warunków ochrony przeciwpożarowej budynku nie może być dokonana z pominięciem wymagań ochrony przeciwpożarowej dla budynków użyteczności publicznej, skoro w budynku prowadzona jest taka działalność. Kontrolowany budynek ma [...] m wysokości oraz [...] kondygnacji naziemnych. Dane dotyczące wysokości budynku ustalono na podstawie, m.in. książki obiektu budowlanego, ekspertyzy technicznej z [...] r., Instrukcji bezpieczeństwa pożarowego opracowanej we wrześniu 2018 r. Powyższe stanowi o kwalifikacji budynku jako budynku wysokiego w rozumieniu § 8 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W skardze M. P. i M. P. zarzucił decyzji KWPSP m.in. naruszenie:

- art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 2 i 3, § 4 ust. 2 pkt 1 oraz § 28 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie w decyzjach administracyjnych obu organów, że ww. przepisy w zakresie obowiązku zamontowania urządzenia sygnalizacyjno-alarmowego Systemu Sygnalizacji Pożarowej i połączenia go z obiektem Komendy Miejskiej PSP w K. mają zastosowanie do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ww. przepisy stosuje się do budynków użyteczności publicznej wysokich i wysokościowych, a takim budynkiem przedmiotowy budynek nie jest;

- art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 5 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1, oraz § 29 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy w zakresie obowiązku wyposażenia budynku w Dźwiękowy System Ostrzegawczy mają zastosowanie do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy takim budynkiem przedmiotowy budynek nie jest;

- art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 5 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1, oraz § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy w zakresie obowiązku wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową, w obrębie wszystkich kondygnacji w sposób zapewniający objęcie całego obiektu ich zasięgiem mają zastosowanie do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego,

- art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.p. w zw. z § 16 ust. 1, 2 pkt 2, 4 i 5, ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków w zw. z § 207 ust. 2, § 246, § 256 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepisy w zakresie obowiązku zapewnienia wymaganej długości dojścia ewakuacyjnego mają zastosowanie do przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ww. przepisy stosuje się do wyłącznie budynków wymienionych w § 246 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zależności od wysokości, przeznaczenia budynku i strefy zagrożenia ZL, a przedmiotowy budynek takim budynkiem nie jest.

- art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 16 § 1 i 3, art. 26, art. 35 § 3, art. 36 §1, art. 37 § 2, art. 68 §1, w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 w zw. z art. 72 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 133, art. 136 § 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 156 § 1 pkt 3., art. 218 § 1 k.p.a.

- art. 193, art. 231, art. 235 k.k.

- art. 11 a, art. 23 ust. 11, art. 23a u.p.s.

W odpowiedzi na skargę KWPSP wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 676/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił obie ww. decyzje organów Państwowej Straży Pożarnej a także orzekł o kosztach postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji organy w sposób nieuprawniony przyjęły inny sposób użytkowania kontrolowanego budynku, zmieniając legalny statusu budynku mieszkalnego na budynek biurowy, będący budynkiem użyteczności publicznej. Ustalenie funkcji budynku i przyporządkowanie budynku do odpowiedniej kategorii zagrożenia ludzi ZL (tu: ZL III) oraz do właściwej grupy wysokości (tu: wysoki W) ma kluczowe znaczenie przy określaniu zakresu i rodzajów obowiązków w dziedzinie przeciwpożarowej i w konsekwencji zakresu prac jakie właściciel budynku musi wykonać w celu dostosowania obiektu do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek, w świetle prawa ma status budynku mieszkalnego, wielorodzinnego i taki stan rzeczy, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie powinny były uwzględnić. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., którą Prezydent Miasta K. w trybie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne orzekł o zmianie głównej funkcji budynku przy al. [...] w K. z biurowej na mieszkaniową. Wskazane zmiany zostały ujawnione w rejestrze gruntów i księdze wieczystej nieruchomości.

O statusie prawnym spornego budynku jako budynku mieszkalnego wypowiedziały się także sądy powszechne w wyrokach Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt I C [...] i Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt [...], wydanych w sprawie ustalenia stawki rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], położonej w obrębie miasta K., przy al. [...], które to orzeczenia, zdaniem Sadu, należy mieć na uwadze.

Organy Państwowej Straży Pożarnej, zobligowane do stosowania kodeksowych reguł postępowania administracyjnego, niewątpliwie powinny respektować ustalenia z dokumentów urzędowych, o których mowa powyżej, stanowiących materiał dowodowy tej sprawy. Wskazać również trzeba, że organ Państwowej Straży Pożarnej nie jest uprawniony do oceny stanu prawnego budynku, a więc do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tymczasem, jak już wskazano organy obu instancji, w ramach postępowania z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stwierdziły zmianę sposobu użytkowania budynku i ustaliły inną kwalifikację kontrolowanego obiektu, z konsekwencjami prawnymi dla właścicieli obiektu. Z tych powodów Sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów u.o.p., przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W skardze kasacyjnej KWPSP zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewskazaniu jednoznacznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz braku jej wyjaśnienia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwalifikacja budynku do określonej kategorii ze względu na bezpieczeństwo pożarowe dokonywana jest z uwzględnieniem innych cech i właściwości tego budynku niż wskazane w tych przepisach;

3) art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: pgk) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków determinują kwalifikację budynku do określonej kategorii ze względu na bezpieczeństwo pożarowe;

4) § 209 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania.

KWPSP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżony wyrok nie spełnia wymogów dotyczących uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności nie wskazuje jednoznacznej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób, który uniemożliwia zrozumienie toku myślenia sądu, czy też argumentów, które Sąd uznał za uzasadniające przyjęte rozstrzygnięcie. Sąd nie wyjaśnił jakie przepisy prawa materialnego zostały przez organ naruszone

KWPSP wskazał, że właścicielki budynku dokonały zmiany jego przeznaczenia z budynku o charakterze biurowym na budynek mieszkalny. Budynek ten jednak jest wykorzystywany faktycznie w odniesieniu do około 82,2% jego powierzchni jako budynek biurowy. Ocena spełniania przez budynek położony w K. przy ul. [...] wymogów definicji z przepisu § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może być dokonana z pominięciem samodzielnych ustaleń faktycznych organu w drodze wizji lokalnej oraz w drodze czynności wyjaśniających dokonanych na etapie postępowania odwoławczego (uzasadnienie decyzji organu II instancji). Kwalifikacja prawna budynku przez organy Państwowej Straży Pożarnej nie może sprowadzać się do wyłącznie do ustaleń wynikających z dokumentów urzędowych.

M. P. i M. P., w ramach stosunku spółki cywilnej, są jedynymi współwłaścicielkami budynku położonego w K. przy ul. [...]. W budynku tym Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. dwukrotnie przeprowadzał postępowanie kontrolne w zakresie zgodności rozwiązań technicznych zastosowanych w tym obiekcie z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej oraz przestrzegania w obiekcie przepisów przeciwpożarowych. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dwa protokoły z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych tego organu - z [...]. i [...] r. W trakcie obydwóch kontroli ustalono, że w kontrolowanym budynku występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej (brak oddzielenia jedynej w budynku klatki ewakuacyjnej przedsionkami przeciwpożarowymi i brak wyposażenia tej klatki w urządzenia zapobiegające zadymieniu - pkt [...] protokołu ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych z [...].2019 r. oraz pkt [...] protokołu z czynności kontrolno- rozpoznawczych z [...] 2020 r.), które kwalifikują ten budynek jako zagrażający życiu ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 i 2 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., nr 109, poz. 719 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej) gdyż występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. W konsekwencji tych ustaleń, zgodnie z przepisem § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, właściciel tego budynku, jako budynku, w którym występuje stan zagrażający życiu ludzi, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.

Z decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] lutego 2017 r. wynika jedynie, że w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się zmiany funkcji głównej budynku z biurowej na mieszkalną. Dokument ten nie stwierdza jednak, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym. Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny koncepcja związania organu dokumentem urzędowym, jakim jest decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] lutego 2017 r., w celu ustalenia czy budynek jest budynkiem biurowym, czy mieszkalnym i czy odpowiada definicji budynku użyteczności publicznej zawartej w przepisie § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest w ocenie organu chybiona. Niesłusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ Państwowej Straży Pożarnej nie jest uprawniony do oceny stanu prawnego budynku, a więc do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ jest uprawniony do oceny stanu realnego budynku. Organ w pierwszym rzędzie ocenia jak budynek faktycznie jest wykorzystywany i na tej podstawie określa kategorię budynku ze względu na bezpieczeństwo pożarowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. i M. P. wniosły o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna załugiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Spór w sprawie ogranicza się do oceny, czy Komendant Powiatowy (Miejski) Państwowej Straży Pożarnej w ramach swoich kompetencji ustawowych wynikających z art. 26 ust. 1 u.p.s.p. uprawniony jest do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie sposobu użytkowania budynku, czy też związany jest w tym zakresie danymi wynikającymi z dokumentów urzędowych.

Art. 26 ust. 1 u.p.s.p. przewiduje, że Komendant Powiatowy (Miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie;

2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Normy zawarte w art. 26 u..p.s.p. stanowią prawne narzędzie przyznane organom PSP, aby w ramach swych kompetencji i zadań, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawnione były do stosowania w drodze decyzji administracyjnej władczych działań służących usunięciu stwierdzonych uchybień (D. Witczak [w:] Państwowa Straż Pożarna. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, M. Wieczorek, LEX/el. 2024, art. 26).

Z art. 23 ust. 1 u.p.s.p. wynika, że w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze. Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.p.s.p. czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie: kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (pkt 1); oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym (pkt 2).

Na podstawie przeprowadzonych w niniejszej sprawie czynności kontrolnych organy PSP ustaliły, że obiekt przy ul. [...] jest budynkiem wysokim o [...] kondygnacjach nadziemnych i [...] podziemnych, o wysokości 29,60 m. W trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt na każdej kondygnacji (w zakresie powyżej 50% powierzchni) użytkowany jest jako usługowy - wynajmowane są pomieszczenia lub całe kondygnacje firmom zewnętrznym. Obiekt stanowi jedną strefę pożarową. Organy ustaliły, że w kontrolowanym budynku występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej (brak oddzielenia jedynej w budynku klatki ewakuacyjnej przedsionkami przeciwpożarowymi i brak wyposażenia tej klatki w urządzenia zapobiegające zadymieniu, które kwalifikują ten budynek jako zagrażający życiu ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 i 2 pkt 2, 4 i 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej gdyż występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny ustalony przez organy PSP stanowił podstawę do zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p.

Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. W konsekwencji uznania budynku za zagrażający życiu ludzi, zgodnie z przepisem § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, właściciel tego budynku, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.

Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynki przeznaczone i użytkowane jako budynki mieszkalne wraz z budynkami zamieszkania zbiorowego oraz budynkami użyteczności publicznej, zostały zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określanego jako ZL. W § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazano kryterium, według którego określa się poszczególne kategorie zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Podkreślić trzeba, że kryterium to ma charakter opisowy i dotyczy przede wszystkim możliwości zapewnienia ewakuacji ludzi z określonej strefy pożarowej. Przepis ten nie uzależnia zaliczenia budynku do przedmiotowej kategorii, od jego przeznaczenia w ewidencji budynków, lecz od spełnienia określonych kryteriów. Wystarczające jest stwierdzenie użytkowania budynku w określonym celu, który wypełnia opis jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej organ PSP zobowiązany jest ustalić faktyczny sposób wykorzystania budynku, niezależnie od wskazanego w stosownych rejestrach czy dokumentach. Niezależnie zatem od sposobu użytkowania obiektu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli wskutek prowadzonej w przedmiotowym obiekcie działalności usługowej, stał się obiektem użyteczności publicznej, to skutkuje to obowiązkiem szczególnej ochrony przeciwpożarowej. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż ustalenia w tym zakresie dokonywane są wyłącznie na podstawie dokumentów dotyczących obiektu. W przypadku niezgodności pomiędzy dokumentami, a faktycznym sposobem wykorzystywania budynku, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, osoby korzystające z budynku położonego w K. przy ul. [...] pozbawione byłyby ochrony prawnej i przebywałyby w warunkach stanu bezpieczeństwa pożarowego zagrażającego ich życiu.

W niniejszej sprawie bez wątpienia sporny budynek wykorzystywany jest jako usługowy (biurowy), a w wyniku przeprowadzonych czynności rozpoznawczo-kontrolnych organy PSP stwierdził występujące w nim zagrożenie dla życia ludzi, ujawniając naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Prawidłowo organy PSP zaliczyły przedmiotowy obiekt do kategorii zagrożenia pożarowego ludzi ZL III, a także prawidłowo określiły zakres czynności niezbędnych do usunięcia stanu zagrażającego życiu ludzi. W konsekwencji Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji KWPSP uwzględniając skargę M. P. i M. P.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.