Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1564/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. G. i G. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących W. G. i G. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 92 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003r. (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. C. z dnia 16 lipca 2011 r. pełnomocnika G. T. G. – C., umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez firmę "O." s.c. D. J. i Spółka z siedzibą w P. przy ul. [...] na budynku zabytkowym położonym w C. przy ul. [...], usytuowanym na działce o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 18 lipca 2011 r. wpłynął wniosek pełnomocnika G. T. G.- C., współwłaścicielki budynku położonego przy ul. [...] w C. o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez firmę "O." s.c. D. J. i Spółka z siedzibą w P. na zabytkowym budynku położonym w C. przy ul. [...], bez zgody współwłaścicieli budynku, a co za tym idzie bez zezwolenia organów administracyjnych.

W wyniku przeprowadzonych przez organ w dniu 18 lipca 2011 r. oględzin budynku położonego przy ul. [...] nr [...] w C., przy którym prowadzono prace remontowe, a który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zabytkowego przy ul. [...] w C. organ nie stwierdził prowadzenia żadnych prac obejmujących swym zakresem zabytkowy budynek położony przy ul. [...] w C..

Po zapoznaniu się z treścią protokołu pełnomocnik wnioskodawczyni w dniu 21 lipca 2011 r. wniósł o przeprowadzenie ponownych oględzin budynków, a w dniu 29 lipca 2011 r. złożył monit, dotyczący swojego wniosku z dnia 16 lipca 2011 r. wnosząc o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych. W wyniku przeprowadzonych ponownie oględzin organ ustalił, że wskazany we wniosku fragment budynku przy ul. [...] pokryty jest siatką z tworzywa sztucznego na którą narzucono beton, a całość jest koloru szarego, lekko niebieskawego. Natomiast sąsiadująca elewacja (wschodnia) jest po niedawnym odnowieniu i posiada barwę żółtą. Organ stwierdził, że odnowiona elewacja wschodnia budynku przy ul. [...] [...] (przylegająca do budynku przy ul. [...]) ma kolor niebieski z lekkim odcieniem szarości, który różni się od w/w barwy szczytu budynku sąsiedniego.

Organ wskazał, że obecny podczas oględzin J. D. będący współwłaścicielem budynku przy ul. [...] [...] oświadczył, że żadne prace względem budynku przy ul. [...] nie były prowadzone w trakcie remontu i adaptacji budynku przy ul. [...] [...]. Podczas oględzin organ nie stwierdził także prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych na budynku zabytkowym położonym przy ul. [...] w C..

Organ uznał zatem, iż postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez firmę "O." s.c. D. J. i Spółka z siedzibą w P. na budynku zabytkowym położonym w C. przy ul. [...] jest bezprzedmiotowe.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania W.M.G. G. i G. G.- C., reprezentowanej przez R. C., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak : [...], działając na podstawie art. 43 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. – o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162 poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z treści obu znajdujących się w aktach postępowania protokołów z oględzin, z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej oraz oświadczenia skarżących, zawartego w odwołaniu wynika, że od dnia 18 lipca 2011 r. roboty budowlane na ścianie zabytkowej kamienicy nie były kontynuowane.

Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone postępowanie dowodowe nie dało podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w odniesieniu do zabytkowego budynku przy ul. [...] i fakt ten ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ wskazał, iż przy bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do jej istoty i w tej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zaznaczył, że przepis art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; badań archeologicznych; innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, gdy prace i roboty są w toku, tzn. nie zostały zakończone. Tylko w takim przypadku organ wstrzymuje wykonywanie prac.

W niniejszej sprawie, jak stwierdzili sami Skarżący w treści odwołania, od lipca 2011 r. żadne prace ani roboty przy zabytkowym budynku przy ul. [...] w C. nie były i nie są prowadzone. Organ stwierdził zatem, że nie ma podstaw by wydać decyzję w oparciu art. 43 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły G. G.- C. oraz W. G. - G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a,. art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a, art. 78, art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a.

Skarżące podniosły, że błędnie ustalano stan faktyczny sprawy, gdyż roboty budowlane były na ścianie szczytowej kamienicy zabytkowej wykonywane. Obligowało to organ do podjęcia działań mających na celu zapobieżenie ich dalszemu kontynuowaniu i rozstrzygnięciu o dalszych losach już rozpoczętych robót na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem skarżących, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na które się powołuje, a zwłaszcza przepisy : art. 4, art. 6, art. 7, art. 36 i 43 ustawy. Wskazały, że art. 36 ustawy obejmuje ochroną wszystkie zabytki, ponieważ działania osób niezwiązanych z obiektem zabytkowym, dokonywane w jego otoczeniu, w związku z inną inwestycją, mogą prowadzić do uszkodzenia czy zniszczenia właśnie obiektu zabytkowego, mimo że nie są dokonywane na obiekcie zabytkowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenie Sądu poddana została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dnia [...] kwietnia 2012 r. znak : [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez firmę "O." s.c. D. J. i Spółka z siedzibą w P. przy ul. [...], przy budynku zabytkowym położonym w C. przy ul. [...], usytuowanym na działce o nr ewid. [...].

Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 poz. 1568 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. W doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak m.in. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 4.11.2009r. w sprawie I SA/Lu 451/09 lex 532454).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1161/06 stwierdził, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (LEX nr 437953). Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania określonego świadczenia (LEX nr 201507).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że błędne jest stanowisko organów orzekających, co do bezprzedmiotowości postępowania. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż organy miały możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek G. G. - C. reprezentowanej przez pełnomocnika R. C., skierowany do organu I instancji o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez firmę "O." s.c. D. J. i Spółka z siedzibą w P. przy ul. [...], na budynku zabytkowym położonym przy ul. [...] w C. bez zgody współwłaścicieli budynku, a co za tym idzie bez zezwolenia organów administracyjnych.

Stosownie do treści art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu : prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; badań archeologicznych; innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. Powyższy przepis reguluje zatem sytuację, gdy prace i roboty są w toku, tzn. nie zostały zakończone i wówczas organ wstrzymuje wykonywanie tych prac.

W niniejszej sprawie, organ nie stwierdził prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych na budynku zabytkowym położonym przy ul. [...] w C.. Z treści obu znajdujących się w aktach postępowania protokołów z oględzin, a załączonej do akt dokumentacji fotograficznej oraz oświadczenia stron skarżących zawartego w odwołaniu wynika, iż od dnia 18 lipca 2011 r. roboty budowlane na ścianie zabytkowej kamienicy nie były kontynuowane.

Stwierdzenie przez organ, iż żadne prace względem domu przy ul. [...] nie były prowadzone w trakcie remontu i adaptacji domu przy ul. [...] [...], nie upoważniało jednak organu do uznania, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 978/05 wskazał, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny polegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis. Umorzenie przez organ administracji postępowania, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa i powinno spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, wobec nie stwierdzenia w dacie oględzin prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych na budynku zabytkowym przy ul. [...] w C., gdyż wnioskodawczyni domagała się natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na tym budynku i żądania tego nie zmieniła, ani nie cofnęła. Skoro więc, co jest niesporne, wnioskodawczyni była zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej, obowiązkiem organu było rozstrzygnąć sprawę co do istoty poprzez wydanie, stosownie do treści art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzji wstrzymującej roboty budowlane bądź też poprzez wydanie decyzji odmawiającej wstrzymania wykonania robót budowlanych stosownie do poczynionych przez organ ustaleń w sprawie. Zaznaczyć należy, iż ewentualny brak podstaw do uwzględnienia wniosku strony stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie uzasadnia jednakże umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy ochrony zabytków nie mogły się uchylić od merytorycznego rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżących o wstrzymaniu robót budowlanych, tym bardziej, że w czasie przeprowadzanych oględzin zabytkowego budynku stwierdzono, że na części jego elewacji wykonano opisane w protokole oględzin roboty. Nie można zatem podzielić stanowiska organu co do bezprzedmiotowości postępowania, co uzasadnia konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji zobowiązany będzie wydać decyzję rozstrzygająca sprawę co do istoty. Wydanie takiej decyzji poprzedzone musi być jednak przeprowadzeniem postępowania odpowiadającego standardom określonym w art. 7 i 77 k.p.a. i ustosunkowaniem się do wszystkich podniesionych zarzutów.

Zważywszy na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.