Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1706/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 i 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia SO del. Aleksandra Westra sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem nr [...] z [...] maja 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: główny inspektor) orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] wymierzającej [...] prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] , ul. [...] [...], [...] (dalej: skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: wojewódzki inspektor) w wyniku przeprowadzenia kontroli nr [...] z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przeprowadzenie rocznego audytu zewnętrznego za 2017 r. podmiotu prowadzącego recykling odpadów opakowaniowych, wystawiającego dokumenty DPR.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] , wojewódzki inspektor wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za nieterminowe przeprowadzenia audytu. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu jej zaskarżenia. Powyższe rozstrzygnięcie – jak w skazano w zaskarżonym postanowieniu – zostało doręczone w dniu 12 lutego 2019 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego – stosownie do art. 44 par. 4 K.p.a. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 26 lutego 2019 r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. wniosła za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora odwołanie do głównego inspektora wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek skarżąca umotywowała tym, że nie posiada pracowników. Od połowy stycznia 2019 r. do ok. połowy lutego 2019 r. przebywała w [...] u niepełnosprawnego syna, który studiuje i ma problemy z kręgosłupem. Skarżąca wskazała, że w tym okresie wyjechała do syna by pomóc mu w trudach życia codziennego.

Zaskarżonym postanowieniem główny inspektor odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Główny inspektor przytoczył treść art. 58 § 1 i 2 K.p.a. oraz przepisy art. 41 § 1 - 2 i 44 § 4 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego decyzja wojewódzkiego inspektora z dnia [...] stycznia 2019 r. została wysłana na adres zamieszkania skarżącej, a tym samym decyzja ta z uwagi na jej prawidłowe podwójne awizowanie i niepodjęcie została uznana za skutecznie doręczona na zasadzie art. 44 § 4 K.p.a.

W ocenie głównego inspektora strona nie uprawdopodobniła, aby uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] stycznia 2019 r. nastąpiło bez jej winy. Organ odwoławczy wskazał, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Takimi przeszkodami w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jest np. nagła choroba, powódź, pożar, które uniemożliwiają wykonanie czynności osobiście przez stronę lub poprzez osobę trzecią. Żadna z takich przeszkód w niniejszej sprawie – jak uznał organ odwoławczy - nie nastąpiła. Ponadto stwierdzono, że wojewódzki inspektor w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 28 grudnia 2018 r. pouczył skarżącą o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Jednocześnie podniesiono, że wojewódzki inspektor pouczył stronę, że w razie zaniedbania obowiązku określonego w art. 41 § 1 K.p.a. doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zdaniem głównego inspektora, skarżąca mając świadomość o toczącym się przed wojewódzkim inspektorem postępowaniem administracyjnym nie poinformowała organu administracji publicznej o zmianie swojego pobytu w okresie od połowy stycznia 2019 r. do ok. połowy lutego 2019 r. W ocenie głównego inspektora bezpośrednim skutkiem prawnym naruszenia obowiązku z art. 41 § 1 K.p.a. jest domniemanie odnośnie do aktualności - posiadanego przez organ - adresu strony, a także prawna skuteczność doręczenia pisma pod tym adresem. Zdaniem głównego inspektora niezłożenie odwołania w ustawowym terminie nie było spowodowane zaistnieniem przeszkody nie do przezwyciężenia. Trudno w tej sytuacji uznać, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony, a w konsekwencji przyjąć, iż dochowała ona szczególnej staranności w wykonaniu czynności, dla której przepisami prawa ustalony został nieprzekraczalny termin.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie zarzucając głównemu inspektorowi naruszenie:

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 K.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu w sytuacji, gdy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, co zostało przez nią uprawdopodobnione,

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni przepisów regulujących przebieg postępowania w postaci naruszenia art. 41 § 1 K.p.a. poprzez uznanie iż skarżąca nie dopełniła obowiązku poinformowania organu administracji o zmianie swojego adresu,

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie dał wiary stanowisku skarżącej uzasadniającymi uprawdopodobnienie braku winy strony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podniosła, że w okresie od połowy stycznia do połowy lutego 2019 r., tj. w czasie kiedy próbowano doręczyć jej decyzję przebywała u swojego niepełnosprawnego syna w [...]. Wskazała, że nie zatrudnia pracowników zatem pod jej nieobecność przesyłka nie mogła zostać odebrana. Dodatkowo poinformowała, że wyjazd do syna nie był zaplanowanym wyjazdem, w związku z tym nie zabezpieczyła swoich interesów, np. poprzez ustanowienie pełnomocnika. Skarżąca podkreśliła także, że nie zmieniła miejsca zamieszkania ani przedsiębiorstwa, wobec czego nie poinformowała organu o swoim wyjeździe.

Główny inspektor podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd w składzie orzekającym rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2019 r. jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że jego uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 900/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można mówi tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014, str. 300). Przy ocenie braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Podkreśla się przy tym, że przywrócenie terminu pełni funkcję instytucji wyjątkowej, której zastosowanie jest wyłączone nawet w sytuacji najmniejszego niedbalstwa po stronie skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 66/06, z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1631/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 300/09, z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 672/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że, jak wcześniej powiedziano, postanowienie głównego inspektora odpowiada prawu. Po pierwsze należy zauważyć, że z akt sprawy jasno wynika, że wojewódzki inspektor podjął próbę doręczenia decyzji o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na adres zamieszkania skarżącej. Adres ten skarżąca podała również w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. Z uwagi na to, że skarżąca nie odebrała przesyłki zawierającej decyzję, po dwukrotnym awizowaniu zwrócona została do nadawcy jako niepodjęta, w konsekwencji uznana została za doręczoną w trybie art. 44 § 4 K.p.a. W ocenie Sądu skarżąca wnosząc podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie uprawdopodobniła aby uchybiła temu terminowi bez własnej winy. Argumentacja strony koncentruje się wokół próby wykazania, że brak winy w uchybieniu terminu wynikał z konieczności jej wyjazdu do niepełnosprawnego syna do Warszawy by pomóc mu w codziennych obowiązkach. Jak wskazuje skarżąca wyjazd ten nie był zaplanowany, trwał od połowy stycznia do połowy lutego 2019 r. Skarżąca nie zakładała, że w tym czasie zapadnie w toczącej się sprawie rozstrzygnięcie, dlatego też nie zabezpieczyła swoich interesów. Zdaniem Sądu nieobecność skarżącej w miejscu zamieszkania z powodu wyjazdu do syna nie może świadczyć o obiektywnej niemożliwości dochowania przez nią terminu do wniesienia odwołania. Sam fakt przebywania poza miejscem zamieszkania nie stanowi przeszkody o charakterze nadzwyczajnym, która uniemożliwia podejmowanie czynności postępowania. Osoba świadoma tego, że w określonym, dłuższym okresie nie będzie przebywać w swoim miejscu zamieszkania powinna przed przewidywanym wyjazdem odpowiednio zabezpieczyć swoje interesy (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FZ 911/12, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 730/12). Zdaniem Sądu skarżąca aby ustrzec się negatywnych skutków procesowych (które jak się okazało faktycznie nastąpiły) mogła poinformować organ prowadzący postepowanie o czasowej nieobecności i wskazać adres do korespondencji np. syna, albo mogła ustanowić pełnomocnika do doręczeń np. jakąś osobę z rodziny tudzież znajomą, sąsiadkę ewentualnie przynajmniej raz w tygodniu przyjeżdżać do swojego miejsca zamieszkania w celu ewentualnego odbioru korespondencji. Takie działania pozwoliłyby skarżącej na dochowanie terminów procesowych, a z drugiej strony pokazałyby że skarżąca faktycznie dba o swoją sprawę urzędową. Jednocześnie podkreślić trzeba, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca od początku postępowania wiedziała o toczącym się postępowaniu o wymierzeniu jej kary administracyjnej bowiem organ zawiadomił ją o wszczęciu z urzędu ww. postępowania w dniu [...] stycznia 2019 r. W piśmie tym wojewódzki inspektor pouczył ją m.in. o treści art. 41 § 1 K.p.a., czyli o tym, że w toku postępowania strony (.....) mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny". Skarżąca pomimo, że miała wiedzę o konieczności poinformowania organu o zmianie adresu nie dopełniła tego obowiązku. Ponadto, skarżąca mając świadomość, że toczy się postępowanie administracyjne w jej sprawie i że w każdej chwili może zapaść rozstrzygnięcie mimo to nie zadbała o zorganizowanie doręczenia jej korespondencji w taki sposób, aby nie poniosła z tego tytułu negatywnych konsekwencji. W ocenie Sądu zaniechanie strony w zakresie zorganizowania odbioru kierowanej do niej korespondencji, w czasie gdy nie przebywała w miejscu zamieszkania (które stanowiło jedyny znany organowi adres do korespondencji) z uwagi na wyjazd do syna, należy uznać za brak staranności w prowadzeniu własnych spraw, co uzasadnia natomiast odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania z uwagi na nieuprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do jego wniesienia (zob. wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 353/18).

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 41 § 1 K.p.a. Skarżąca zdaje się błędnie interpretuje ten przepis i wychodzi z założenia, że nie miała obowiązku informowania organu o zmianie swojego adresu, bo nie zmieniała miejsca zamieszkania. Takie rozumowanie tego przepisu jest nieprawidłowe. Nawet gdyby uznać, że skarżąca ma rację to tym bardziej należałoby stwierdzić, że nie uprawdopodobniła braku swojej winy w niedochowaniu terminu bo pomimo prawidłowo doręczonej decyzji pod jej adres zamieszkania (wskazany i cały czas aktualny dla organu) nie odebrała jej, co w efekcie doprowadziło do uznania doręczenia za skuteczne. A w orzecznictwie nieodbieranie prawidłowo awizowanej korespondencji traktowane jest w kategoriach co najmniej niedbalstwa, które skutkuje stwierdzeniem, że brak winy w uchybieniu terminu nie został uprawdopodobniony, tak jak tego wymaga art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 274/18). Niemniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych za adres wskazany w tym przepisie należy rozumieć adres gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych i nie musi być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały bądź stałego zamieszkania. A zatem skarżąca była zobowiązana do wskazania nowego adresu swojego pobytu ewentualnie do doręczeń jeśli chciała zapobiec negatywnym skutkom procesowym.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu zostało wydane w sposób prawidłowy oraz właściwie uzasadnione. Główny inspektor szczegółowo wskazał i wyjaśnił przesłanki faktyczne i prawne jakimi się kierował.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania co skutkowało odmową przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 K.p.a. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem i brak podstaw do jego uchylenia.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.