Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 739/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 9b ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 947 (dziewięćset czterdzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 2 lutego 2021 r. do Burmistrza Miasta Lęborka wpłynęła, złożona przez D., korekta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składana przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. Wskazaną korektą właściciel nieruchomości "wyzerował" odbiór niektórych rodzajów odpadów komunalnych, tj. papieru oraz przedstawił umowę na odbiór tych odpadów zawartą w dniu 1 lutego 2021 r. pomiędzy D. a skarżącą Spółką. Dodatkowo, do Urzędu Miejskiego w Lęborku wpłynęła kopia faktury wystawionej w dniu 29 kwietnia 2021 r. przez skarżącą Spółkę za usługę zagospodarowania odpadów – odbiór surowca. Burmistrz ustalił przy tym, że skarżąca Spółka nie zwróciła się z wnioskiem o uzyskanie w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wpisu do rejestru działalności regulowanej, do czego była zobowiązana na podstawie art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.).

W związku z powyższym, w dniu 27 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta Lęborka wszczął z urzędu wobec skarżącej Spółki postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej i jednocześnie, zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z całością akt postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2021 r. skarżąca Spółka wskazała, że nie jest i nigdy nie była podmiotem odbierającym odpady komunalne, prowadząc działalność w zakresie gospodarowania odpadami poprzez ich zbieranie i przetwarzanie, mając uregulowany stan formalno – prawny w tym zakresie. Decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 2 sierpnia 2013 r. uzyskała pozwolenie na zbieranie odpadów a decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 21 lipca 2020 r. Spółka uzyskała uprawnienie do przetwarzania odpadów. Nadto, zgodnie z rejestrem Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami Spółka jest podmiotem uprawnionym do świadczenia usług w zakresie transportu odpadów, w tym odpadów o kodzie 15 01 01. Spółka wyjaśniła przy tym, że nie odbierała odpadów komunalnych od D. o kodzie 15 01 01 jako podmiot odbierający odpady a stała się ich posiadaczem jako podmiot odbierający odpady jednocześnie świadcząc usługę transportu odpadów do miejsca ich zbierania. Jednocześnie, Spółka wskazała, że [...]" został wpisany przez Marszałka Województwa Pomorskiego do rejestru Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO) jako wytwórca odpadów m.in. o kodzie 15 01 01, nie stanowiących odpadów komunalnych. Przekazanie odpadów o kodzie 15 01 01 pomiędzy Spółką a D." nastąpiło na podstawie Karty Przekazania Odpadów w systemie BDO a karta ta nie ma zastosowania w przypadku przekazywania odpadów przez wytwórcę odpadów komunalnych. Nadto, zdaniem Spółki fakt, że odpady opakowaniowe z papieru i tektury powstają w gospodarstwach domowych nie przesądza, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej odpady te również stanowią odpady komunalne. D. przekazywała odpady opakowaniowe, wytworzone na terenie obiektu handlowego, w którym następuje rozpakowywanie towarów oferowanych do sprzedaży w znacznych ilościach a zatem nie ma podstaw do uznania ich za odpady komunalne. Ponadto, umowa zawarta między D. a skarżącą Spółką z dnia 1 lutego 2021 r. nie wskazuje, że jej przedmiotem jest odbiór odpadów komunalnych.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 9x ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 1 i art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Burmistrz Miasta Lęborka nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że papier – jako odpad komunalny – był odbierany z terenu nieruchomości D. w ramach gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi do 31 stycznia 2021 r. Dlatego też, zdaniem organu, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że odbierany przez nią w terminie późniejszym papier nie był odpadem komunalnym. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach pod pojęciem odpadów komunalnych należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ponadto, organ zauważył, że przez zmniejszenie ilości odpadów z papieru odbieranych w ramach gminnego systemu przez przedsiębiorcę niezobowiązanego do składania rocznych sprawozdań istnieje duże prawdopodobieństwo obniżenia wymaganego do osiągnięcia przez Gminę Miasta Lębork poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co może przyczynić się do nieosiągnięcia wymaganego poziomu, a to z kolei do nałożenia na Gminę Miasta Lębork stosownej kary pieniężnej. Ponieważ, papier został odebrany przez skarżącą Spółkę w kwietniu oraz maju 2021 r. naliczono karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz w wysokości 10 000 zł za kolejny miesiąc, stosownie do treści art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Od decyzji Burmistrza Miasta Lęborka skarżąca Spółka wniosła odwołanie, podkreślając, że nigdy nie prowadziła na terenie Gminy Miasta Lęborka działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych i nie miała obowiązku uzyskania wpisu do rejestru, a w relacji z D. była jedynie kolejnym posiadaczem odpadów, któremu wytwórca przekazał odpady a odpady te nie były nadto odpadami komunalnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku po rozpoznaniu odwołania decyzją uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie rodzaju odpadów odbieranych przez Stronę od D. oraz ocenić, czy odpady te wypełniają przesłanki do uznania ich za odpady komunalne.

W wyniku wniesionego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem sygn. II SA/Gd 113/22 z dnia 8 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku powinno przeprowadzić przedmiotowe postępowanie dowodowe.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, decyzją z dnia 9 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy odpady odbierane przez stronę - kartony papierowe, stanowiły odpady komunalne, rodząc tym samym obowiązek jej wpisu do rejestru działalności regulowanej. Wskazując na treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach oraz orzecznictwo sądowoadaministracyjne Kolegium podniosło, że na nieruchomości niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, powstają także odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności. Odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych to takie odpady, które powstają w związku ż okresowym pobytem na tych nieruchomościach ludzi, np. pracowników i klientów, najemców, którzy wytwarzają odpady komunalne. Natomiast do odpadów powstałych w wyniku działalności gospodarczej zakwalifikować należy np. kartony i opakowania z towarów, którymi przedsiębiorca handluje, opakowania z materiałów, których używa w procesie produkcji oraz odpady produkcyjne - odpady tego rodzaju można przekazać przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenia na ich odbiór. Ponadto, zdaniem Kolegium, opakowania z tworzyw sztucznych czy z papieru i tektury, folia opakowaniowa czy opakowania wielomateriałowe, które powstają w związku z wynajmem lokali biurowych i usługowych, nie tracą charakteru odpadów komunalnych tylko z tego powodu, że są produkowane przez przedsiębiorcę, w większych ilościach, niż w gospodarstwach domowych, bądź z tego powodu, że są "czystsze" od odpadów z tych gospodarstw.

W związku z powyższym należy uznać, że skład odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości i odbierany przez stronę jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Organ wskazał jednocześnie, że w zakresie odpadów określonych jako "opakowania z papieru i tektury" nie ma takich rodzajów odpadów, które nie powstają w gospodarstwie domowym. Powstają w nim bowiem odpady w rodzaju przykładowo opakowań papierowych, tektur i kartonów (np. po dokonanych zakupach), foldery, prospekty i katalogi, czy segregatory i teczki (związane z przechowywaną prywatną dokumentacją). Zdaniem Kolegium, jedyne co odróżnia odpady powstające w D., które odbierała strona, od odpadów powstających w gospodarstwie domowym, to ich ilość. Jednakże wyłącznie taka różnica nie jest wystarczająca dla wyłączenia odpadów powstających na nieruchomości z kategorii odpadów komunalnych.

Kolegium zwróciło uwagę, że ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach niż gospodarstwo domowe. Zatem upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach należy więc odrzucić.

W rezultacie, w ocenie organu, należy uznać, że odpady odbierane przez Spółkę od D. czyli kartony opakowaniowe, stanowiły odpady komunalne, a więc strona powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej. W związku z tym, że wpisu takiego nie dokonano, organ I instancji prawidłowo uznał, że zastosowanie winien znaleźć art. 9x ust. 1 ustawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary. W sprawie nie zaistniały jednocześnie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, czy jej miarkowania. Zdaniem Kolegium strona, będąc podmiotem profesjonalnym, powinna w sposób szczególny dbać o stosowanie się do obowiązku dokonania wpisu we właściwym rejestrach i ewidencjach. Nie sposób uznać zatem, że popełnione naruszenie jest znikome.

Bez wpływu na powyższe pozostaje zdaniem Kolegium treść opinii Ministerstwa Klimatu. Opinia powyższa, choć może stanowić podstawę do przyjętego rozumowania, nie może wypierać stosowania wykładni przepisów, zwłaszcza popartej wieloma wyrokami sądów administracyjnych. Jednocześnie, fakt ze strona, jak wskazała w odwołaniu, stała się jedynie kolejnym posiadaczem odpadów nie oznacza zdaniem Kolegium, że nie dokonuje ona ich odbioru w sposób wymagający uzyskania stosownego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") polegające na wybiórczym rozpoznaniu zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów oraz wadliwym uzasadnieniu decyzji, w którym organ nie odniósł się do stawianych przez skarżącą zarzutów i twierdzeń. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 189c k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej o treść nieobowiązującej w dniu orzekania normy prawnej, która nie jest względniejsza dla strony. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) poprzez przyjęcie, że odpady opakowaniowe powstające w związku z prowadzoną działalnością handlową, są odpadami komunalnymi, pomimo że ze względu na swój charakter nie są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych i nie posiadają cech pozwalających na uznanie, że są odpadami komunalnymi. Zarzuciła także naruszenie art. 9x ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.) polegające na nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na spółkę za prowadzenie działalności bez wpisu do rejestru działalności regulowanej w sytuacji, w której skarżąca spółka działalności wymagającej wpisu nie prowadziła. Końcowo, z ostrożności procesowej na wypadek uznania, że wystąpiły przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieodstąpieniu od wymierzenia kary, w sytuacji w której waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych lub czynności. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub dokonania czynności.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lęborka nakładająca na F. Sp. z o.o. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Spółka") administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności gospodarczej. Organy administracji publicznej uznały, że Spółka odbierała odpady komunalne mimo tego, że nie była wpisana do rejestru działalności regulowanej.

Podstawę materialnoprawną decyzji poddanej kontroli Sądu stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.; dalej jako: "ustawa"), a jej przedmiotem było ustalenie kary pieniężnej za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Jak stanowi art. 9b ust. 1 ustawy, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 646). Zgodnie też z art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 ustawy podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej. Przepis art. 9c ust. 1 ustawy wprost stanowi o tym, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której przedsiębiorca zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powyższe oznacza, że uzyskanie wpisu do rejestru, prowadzonego zgodnie z art. 9b ust. 2 ustawy przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jest warunkiem koniecznym i jednocześnie niezbędnym do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na danym terenie.

Konsekwencje prawne prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru uregulowane zostały w art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 9zb ust. 1 ustawy karę tę nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.

W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji ustalono, że skarżąca dwukrotnie w kwietniu oraz maju 2021 r. odebrała z terenu nieruchomości D. odpady o kodzie 15 01 01 tj. opakowania z papieru i tektury. Przyznała to na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej (protokół z rozprawy z dnia 18 kwietnia 2024 r. – w aktach sprawy) wobec czego Sąd uznał tę okoliczność za bezsporną.

Spór dotyczy natomiast tego czy wskazane odpady powinny być kwalifikowane jako odpady komunalne, a tym samym czy Spółce można przypisać status podmiotu odbierającego odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako: "Kolegium") na nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, powstają także odpady pochodzące z bytowania ludzi, jak też odpady wynikające wyłącznie z tej działalności (np. kartony i opakowania towarów, którymi przedsiębiorca handluje). Odpady zaliczane do kategorii "opakowania z papieru i tektury" powstają także w gospodarstwach domowych (opakowania papierowe, tektury, kartony, foldery, prospekty i katalogi oraz segregatory i teczki związane z przechowywaną prywatną dokumentacją). Jak uznało Kolegium, jedynie co odróżnia odpady powstające w D., które odbierała strona od odpadów powstających w gospodarstwie odmowym to ich ilość. Na tej podstawie Kolegium uznało, że odbierane przez Spółkę kartony opakowaniowe stanowiły odpady komunalne, w związku z czym Spółka powinna uzyskać wpis do rejestru działalności regulowanej. Brak takiego wpisu skutkował zastosowaniem art. 9x ust. 1 ustawy i nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem organu administracji zgodzić się nie można albowiem pozostaje ono w sprzeczności zarówno z ustawową definicją odpadów komunalnych jak i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587) przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych, przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.

Dokonując wykładni pojęcia "odpady komunalne" Kolegium przytoczyło fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym przyjęto, że zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym - typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym - odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., III SA/Wa 1915/19). W dalszej części rozważań, opierając się na powołanym orzeczeniu, organ odwoławczy zinterpretował pojęcie odpadów komunalnych odnosząc się do ich cech: charakteru, składu rozdzielonych spójnikiem "lub". To założenie dało podstawę do wniosku, że odpadami komunalnymi są te, które ze względu na skład podobne są do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (s. 6 – 7 zaskarżonej decyzji).

Opierając wykładnię na uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. Kolegium nie zauważyło, że wyrok ten odnosił się do nieaktualnego stanu prawnego. Mimo, że na s. 6 uzasadnionej decyzji Kolegium przytoczyło aktualne na moment orzekania brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach swoje rozstrzygnięcie oparło na brzmieniu tego przepisu już nieobowiązującym na moment wydawania decyzji.

Na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 2151) występująca w dotychczasowej definicji odpadów komunalnych alternatywa cech ("odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (...)") z dniem 1 stycznia 2022 r. została zastąpiona koniunkcją ("charakter i skład"). Nowelizacja ta w oczywisty sposób zmieniła zakres tego pojęcia. Wbrew wykładni przyjętej przez Kolegium za niewystarczające do przyjęcia kwalifikacji odpadów komunalnych stało się podobieństwo wyłącznie w zakresie składu. W aktualnym brzmieniu za odpady komunalne mogą być uznane tylko takie, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych.

W ustawie nowelizującej nie zostały zamieszczone przepisy przejściowe, co oznacza, że zgodnie z zasadą aktualności wyprowadzaną z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") organ administracji miał obowiązek stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania (zob. H. Knysiak – Sudyka [w:] H. Knysiak – Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 128 – 129). Jednocześnie w sprawie nie zachodziły przesłanki odstąpienia od stosowania wymienionej zasady ujęte w art. 189c k.p.a.

Tym samym organ odwoławczy zastosował w sprawie nieaktualny przepis prawa materialnego, co stanowi naruszenie tego prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w początkowej części rozważań Kolegium przytoczyło aktualne na moment wydawania decyzji brzmienie przepisu.

W odniesieniu do definicji odpadów komunalnych Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, iż nie mieszczą się w niej surowce wtórne pochodzące ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu, bo tego rodzaju odpady są skutkiem prowadzonej działalności przemysłowej. Oznacza to, że odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, to nie odpady, które powstały np. w ramach działalności przemysłowej i są podobne do powstałych w gospodarstwie domowym. Tego rodzaju rozumienie definicji odpadów komunalnych jest zbyt szerokie. Chodzi tu również o podobieństwo charakteru odpadów, a więc w istocie chodzi o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, w tym działalność gospodarcza, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., III OSK 5127/21). W ocenie Sądu przedstawioną argumentację należy odnieść do wszystkich odpadów stanowiących surowce wtórne (m.in. papier, opakowania papierowe), które powstały w ramach działalności handlowej (działalności gospodarczej). Oznacza to, że odpady oznaczone kodem 15 01 01 Opakowania z papieru i tektury odbierane od posiadacza na podstawie karty przekazania odpadów nie stanowią odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu zasadny jest także zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów z zakresu postępowania dowodowego. W toku postępowania Kolegium pominęło bowiem dowody zgłaszane przez D. oraz Spółkę. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 27 grudnia 2022 r. pochodzące od O. Sp. z o.o. będącej administratorem budynku, w którym wyraźnie wskazano, że D. wytwarza odpady komunalne, posiada wspólne miejsce gromadzenia odpadów komunalnych dla wszystkich lokali i posiada umowę z UM Lęborku na odbiór odpadów komunalnych w formie złożonej deklaracji. Administrator budynku potwierdził też, że D. przekazywała Spółce odpady papierowe – makulaturę (kartony). W odwołaniu od decyzji Spółka powołała się na umowę ze D. dotyczącą odbioru odpadów – odbiór surowca (papier) i wystawione faktury oraz kwestie związane z wpisem D. do Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO). Spółka wskazała, że D. został wpisany przez Marszałka Województwa Pomorskiego do rejestru Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO) jako wytwórca odpadów m.in. o kodzie 15 01 01, nie stanowiących odpadów komunalnych. Przekazanie odpadów o kodzie 15 01 01 pomiędzy Spółką, a D. nastąpiło na podstawie Karty Przekazania Odpadów w systemie BDO, a karta ta nie ma zastosowania w przypadku przekazywania odpadów przez wytwórcę odpadów komunalnych. Do żadnego z tych dowodów Kolegium się nie odniosło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co oznacza, że zostały one pominięte przez organ odwoławczy. Zaniechanie rozpatrzenia przedłożonych w sprawie dowodów stanowi oczywiste naruszenie przepisów postępowania dotyczących obowiązków organów administracji w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Rekapitulując przedstawione rozważania należy stwierdzić, że przeprowadzone w sprawie postępowanie nie wykazało, iż Spółka odbierała odpady komunalne, a zatem nie wykazano by podlegała obowiązkowi wpisu do rejestru działalności regulowanej. Tym samym, nie było podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. W sprawie nie było zatem jej przedmiotu i prawidłowa wykładnia prawa materialnego oraz prawidłowa, a nie dowolna i wybiórcza ocena materiału dowodowego powinny doprowadzić organy administracji publicznej do wniosku, że postępowanie było bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu pierwszej instancji albowiem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a ustalenia stanu faktycznego opierały się na niepełnym i wybiórczo ocenionym materiale dowodowym.

Z kolei umarzając postępowanie administracyjne Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis art. 145 § 3 P.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek, a wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, Legalis). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, Legalis). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r., II SA/Łd 1031/18).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 947 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), zwrot uiszczonego wpisu (450 zł) i opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).

Wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są bazie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.