Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1549/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję nr [...], którą po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2871/19 decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy wyłączenia stosowania wobec A. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. A. G. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec strony art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Z zachowaniem ustawowego terminu funkcjonariusz złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, iż trudno mu zaakceptować decyzję, która jest dla niego "wysoce krzywdząca". Podkreślił, że całkowity okres jego służby trzykrotnie przekracza okres służby w Wydziale Śledczym SB WUSW w [...]. Nadmienił, że realizował tam zadania mające ogromne znaczenie w walce z przestępczością kryminalną. Podniósł, iż otrzymał wiele wyróżnień oraz dwa odznaczenia resortowe. Podkreślił, że służbę pełnił z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy wiele schorzeń nabytych w związku ze służbą, co potwierdziły orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] oraz Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2871/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra dnia [...] października 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ administracyjny nie ocenił zawartych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności sprawy. Wydane rozstrzygnięcia nie zostały również należycie umotywowane, a ich uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ błędnie uznał, że służba na rzecz totalitarnego państwa, która trwała 8 lat, 3 miesiące i 1 dzień przy pełnieniu służby przez 34 lata, 1 miesiąc i 9 dni nie jest służbą krótkotrwałą. Ponadto organ nie odniósł się do przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, co ze względu na materię poddaną decyzji uznaniowej organu wskazuje na niezachowanie należytej staranności w rozpatrywaniu sprawy. Przyjęcie, że sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało przez organ uzasadnione. Organ nie ocenił ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wyrok stał się prawomocny od dnia 9 października 2020 r. Odpis orzeczenia wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 23 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej organ, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art, 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślił, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" {Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest, zdaniem organu, również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Organ podniósł, że już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia we wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka – o której mowa powyżej – nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego organ stwierdził, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, pilny, solidny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Organ podkreślił, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Użyty w przepisie zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy.

Unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Organ podkreślił, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością.

Wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca daje organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie pewnego stopnia elastyczności – uzasadnionej względami słuszności – w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. W każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że A. G. pełnił służbę od dnia [...] stycznia 1980 r. do dnia [...] lutego 2013 r., tj. przez 33 lata, 1 miesiąc i 22 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – od dnia [...] stycznia 1980 r. do dnia [...] kwietnia 1988 r., tj. przez okres 8 lat, 3 miesięcy i 1 dnia. Do wysługi zaliczono również okres służby wojskowej od dnia [...] stycznia 1979 r. do dnia [...] grudnia 1979 r., tj. 11 miesięcy i 17 dni. Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 8 lat, 3 miesiące i 1 dzień, to okresu tego nie można uznać – zdaniem Ministra – za krótkotrwały. W zaistniałym stanie faktycznym trudno mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Ponad ośmioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji.

Z dokumentów przesłanych przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że A. G. w podaniu z dnia [...] października 1979 r., które skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji MO w [...], wskazał: "Uprzejmie proszę o przyjęcie mnie, A. G. do pracy w Służbie Bezpieczeństwa. Prośbę swą motywuję chęcią wykorzystania moich zainteresowań i kwalifikacji na rzecz ładu społecznego." Jak wynika z tych samych materiałów archiwalnych, wnioskujący został

mianowany na stanowisko [...], a następnie [...] Wydziału Śledczego SB KWMO w [...] i kolejno: starszego inspektora Wydziału Śledczego SB WUSW w [...] oraz [...] Sekcji Kadrowej Wydziału Kadr WUSW w [...] i nie podjął próby przeniesienia się poza struktury SB. Ponadto ukończył kurs wstępny dla funkcjonariuszy SB i Studium Podyplomowe w Ośrodku Doskonalenia Kadr Kierowniczych MSW [...].

Zdaniem organu decyzja o podjęciu przez stronę służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa była podjęta w pełni świadomie, dobrowolnie i z rozmysłem. Natomiast sama służba na rzecz państwa totalitarnego, ze względu na długość jej pełnienia, była służbą trwałą.

Służba na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Z archiwalnych akt osobowych nie wynika również, aby wnioskodawca podjął natychmiastowe działania, zmierzające do przeniesienia go z etatu SB, lecz kontynuował swoją karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza tej formacji.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Ocena powyższego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich realizację.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] grudnia 2017 r.

Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, iż A. G. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów dot. wymierzonych stronie kar dyscyplinarnych. W zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] również nie kwestionował, iż strona rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek o prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego. Wnioskujący został odznaczony Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant" i Złotym Medalem za Długoletnią Służbę oraz wielokrotnie wyróżniony nagrodami pieniężnymi. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że funkcjonariusz przez cały okres służby w Policji cechował się zaangażowaniem i rzetelnością w wykonywaniu obowiązków służbowych, posiadał wysokie kwalifikacje zawodowe wymagane na zajmowanym stanowisku, był opiniowany pozytywnie, wielokrotnie nagradzany, uczestniczył w pracach koncepcyjnych nad reformą sieci jednostek organizacyjnych Policji, brał czynny udział w ustalaniu struktur organizacyjno-etatowych wzmacniających pionu ruchu drogowego, komórek dw. z przestępczością gospodarczą czy tworzeniu sieci posterunków Policji. Liczba i stopień złożoności zadań jakie wykonywał, wymagały ponadstandardowego zaangażowania, wiedzy i umiejętności. Opracowywał projekty zarządzeń oraz rozkazów organizacyjnych w sprawach zastrzeżonych dla Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Służył pomocą przy organizacji podległych jednostek i komórek organizacyjnych, sporządzaniu ocen i analiz, opiniował projekty modyfikacji struktur, projekty rozkazów organizacyjnych oraz zarządzeń. Służba pełniona po dniu 12 września 1989 r. nie budzi zastrzeżeń co do rzetelności wykonywanych zadań.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził ponadto, iż w posiadanych dokumentach brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, wydanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Po dokonaniu oceny powyższych aspektów, związanych z pełnioną po 12 września 1989 r. służbą, Minister stwierdził, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ stwierdził ponadto, że uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przy dokonywaniu przez organ oceny, czy sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", istotne znaczenie miała postawa wnioskującego, związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach SB. Z ww. materiałów archiwalnych nadesłanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że ww. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz

dodatek specjalny.

Funkcjonariusz, jako rokujący pracownik w Służbie Bezpieczeństwa, został skierowany przez bezpośrednich przełożonych na kurs wstępny dla nowo przyjętych funkcjonariuszy SB. Wystąpił też o skierowanie do Studium Podyplomowego ASW w [...]. W opiniach bezpośrednich przełożonych wnioskującego znajdują się informacje, z których wynika, że: "(...)[...] A. G. pracę w organach Służby Bezpieczeństwa rozpoczął w dniu [...] stycznia 1980 r. Biorąc pod uwagę, iż pracuje on dopiero rok od chwili wstąpienia do służby, jego doświadczenie w pracy śledczej jest małe. W związku z tym w opiniowanym okresie wykonywał pod nadzorem starszych inspektorów nieskomplikowane czynności śledcze takie jak przesłuchania świadków, oględziny, dokonywał samodzielnie czynności ustaleniowo-sprawdzających i uczestniczył w przeszukaniach. Niezależnie od tego prowadził samodzielnie sprawę o służbę w obcych organizacjach wojskowych. Wykonując powyższe czynności wkładał w nie wiele zapału, chęci i inicjatywy, uzyskując dobre wyniki. (...) W pracy na co dzień wykazywał obowiązkowość i pilność.(...) jest pracowity i zdyscyplinowany. Strona etyczno-moralna nie budzi zastrzeżeń." – opinia służbowa z dnia [...] stycznia 1981 r. Organ podniósł też, że A. G. ukończył Studium Podyplomowe Akademii Spraw Wewnętrznych w [...]. "Poczynił ponadto znaczne dalsze postępy w opanowaniu sztuki śledczej. Wyrażało się to między innymi w bardziej samodzielnym prowadzeniu spraw. Wykonywał samodzielnie takie czynności jak przesłuchania świadków, przeszukania, oględziny a ponadto przesłuchiwał podejrzanych jak również i aresztowanych. Jego wiedza pozwala aktualnie na powierzenie mu spraw do samodzielnego prowadzenia. Czyni bowiem systematyczne postępy w przyswajaniu wiedzy teoretycznej i praktycznej. W okresie stanu wojennego, w sytuacjach wymagających tego wykazał, iż jest zdolny do poświęceń i chętnie pracował poza godzinami pracy. W codziennej pracy pilny i obowiązkowy.(...) Reasumując przyjąć należy, iż jest on już w tej chwili w pełni przydatnym inspektorem śledczym." – opinia służbowa z dnia [...] grudnia 1982 r.

Z przedstawionych powyżej dokumentów wynika, że A. G. był samodzielnym, odpowiedzialnym, zdyscyplinowanym oraz zaangażowanym funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, który systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju.

Z archiwalnych akt osobowych wynika, że zainteresowany będąc członkiem PZPR, utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy przedmiotowa sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu.

W materiałach archiwalnych znajdują się informacje, z których wynika m.in., że ww.: "W roku 1986 został przyjęty w poczet kandydatów PZPR. Aktywnie działa w TPPR, przygotowując okresowo ciekawe informacje o życiu społeczno-ekonomicznym ZSRR." (opinia służbowa z dnia [...] czerwca 1987 r.).

Organ podał, iż PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

W ramach międzynarodowego ruchu komunistycznego i państw tzw. demokracji ludowej była podporządkowana sowieckiej partii komunistycznej. PZPR dążyła do przekształcenia ustroju politycznego, gospodarki i instytucji społecznych Polski wg rozwiązań wprowadzonych w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) poprzez: stosowanie terroru jako podstawowej metody rządzenia (Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego), likwidację własności prywatnej, kolektywizację rolnictwa, przejęcie przez administrację państwową wszystkich przedsiębiorstw prywatnych, rozbudowę systemu biurokratycznych instytucji państwowych i organizacji społecznopolitycznych ściśle podporządkowanych partii komunistycznej (zasada tzw. transmisji polityki partii do wszystkich środowisk), połączonej z likwidacją organizacji niezależnych, samorządu terytorialnego i zawodowych, szybką rozbudową przemysłu, głównie ciężkiego, nastawionego w znacznej mierze na produkcję zbrojeniową, indoktrynację ideologiczną społeczeństwa, przede wszystkim młodzieży, wprowadzenie doktryny realizmu socjalistycznego w kulturze, podporządkowanie państwu Kościołów i innych związków wyznaniowych. W świetle powyższego nie sposób zakwestionować faktu, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Zdaniem organu skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister podkreślił, że A. G. pełnił służbę przez 33 lata 1 miesiąc i 22 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez 8 lat 3 miesiące i 1 dzień i, w ocenie organu, nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona rzetelnie.

Aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Zaznaczyć należy, że ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W rozpatrywanym stanie faktycznym organ stwierdził jednoznacznie, iż przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została przez stronę spełniona. Nie została natomiast spełniona przesłanka "krótkotrwałości" służby na rzecz państwa totalitarnego wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, przedmiotowy przypadek nie pozwala na stwierdzenie, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalająca na zastosowanie art. 8a.

Odnosząc się do argumentów strony dotyczących jej zaangażowania w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych, nagród i odznaczeń oraz charakteru zadań realizowanych w Policji i wynikającego z nich prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, organ stwierdził, że nie neguje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez stronę po dniu 12 września 1989 r., a tym samym spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Osiągnięcia A. G., wielokrotne wyróżnienia i odznaczenie państwowe Medalem Złotym za Długoletnią Służbę czy Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant" zasługują w pełni na uznanie i szacunek. Jednakże nie mogą one stanowić przeciwwagi i nie mają kluczowego znaczenia w sprawie, wobec braku "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby ww. na rzecz państwa totalitarnego oraz jego zaangażowaniem i świadomością uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.

Jak wynika z kopii akt osobowych, wnioskujący w okresie [...] stycznia 1980 r. do dnia [...] kwietnia 1988 r., pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa: na stanowisku [...] w Wydziale Śledczym KWMO w [...],[...] w Wydziale Śledczym WUSW w [...] oraz [...] Sekcji Kadrowej Wydziału Kadr WUSW w [...]. Odnosząc się do wskazanego przez stronę charakteru służby wykonywanej w strukturach SB organ stwierdził, że wnioskodawca w ww. okresie pełnił służbę w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wyjaśnił, iż wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia, jest obojętne, na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Biorąc pod uwagę całokształt służby strony, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., brak spełnienia przesłanki "krótkotrwałości" służby na rzecz państwa totalitarnego, wskazany w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jak również zważywszy na wyżej opisaną postawę, związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, oraz bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań państwa totalitarnego, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W kontekście powyżej przedstawionych ustaleń, argumenty zawarte we wniosku A. G. organ uznał za bezprzedmiotowe.

A.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie, w sytuacji gdy zarówno przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., jak i przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, zostały spełnione,

2) art. 15c ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędne zastosowanie, co winno skutkować przywróceniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego w nieobniżonej wysokości,

3) art. 15 w zw. z art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostały łącznie spełnione przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, co winno skutkować wyłączeniem stosowania art. 15c ustawy,

4) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż w art. 8a wyliczono cztery przesłanki, których spełnienie jest konieczne w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz przesłanki "wykonywania zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż zawarte zostały w nim wyłącznie dwie przesłanki – krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia – których łączne spełnienie jest konieczne w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący nadmienił, że w 2001 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznał mu Srebrną Odznakę "Zasłużony Policjant" w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych. Ten sam organ poparł wniosek o nadanie przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej "Złotego Medalu za Długoletnią Służbę" – w uznaniu wzorowego, wyjątkowo sumiennego wykonywania obowiązków zawodowych w służbie Państwa. Podkreślił, że nigdy nie popełnił żadnego przestępstwa ani wykroczenia, nie był karany dyscyplinarnie, nie sprzeniewierzył się też zasadom etyki zawodowej. Powierzone obowiązki zawsze wykonywał rzetelnie, z dużą starannością, odpowiedzialnością i zaangażowaniem, wielokrotnie poza normatywnym czasem służby. Nadmienił, że przechodząc na emeryturę policyjną, posiadał łącznie ponad 35-letni staż służby i pracy zawodowej (ze studiami – ponad 39 lat). Potwierdzeniem jego wiedzy, kwalifikacji i osiągnięć zawodowych były pozytywne opinie służbowe, przyznawane nagrody i wyróżnienia. Podkreślił, że narażając zdrowie i życie, liczył, iż po latach służby nie będzie lękał się o to, z czego sfinansować koszty egzystencji i leczenia schorzeń nabytych w czasie służby, potwierdzonych uzyskaniem III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.

Podsumowując, stwierdził, iż organ kierował się z góry przyjętą tezą o braku podstaw do objęcia go dobrodziejstwem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Celowo pominął ustalenia faktyczne przemawiające na jego korzyść, a podkreślił np.: okres pełnienia służby w SB czy też członkostwo w PZPR.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa była już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2871/19 uchylił decyzję MSWiA nr [...] z dnia [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

W ww. sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2871/19 WSA w Warszawie wyraził pogląd co do spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2871/19, organ błędnie uznał, że służba na rzecz totalitarnego państwa, która trwała 8 lat, 3 miesiące i 1 dzień przy pełnieniu służby przez 34 lata, 1 miesiąc i 9 dni nie jest służbą krótkotrwałą. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, iż Sąd orzekający przyjął, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego – w okolicznościach sprawy – ma charakter krótkotrwały.

W tej sytuacji, niedopuszczalnym było – z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. – dokonywanie przez Ministra ponownej oceny przesłanki "krótkotrwałości" sprzecznej z wyrażonym w sposób jasny, poglądem prawnym Sądu. Już z tego powodu Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na to, że w sprawie skarżącego spełniona została zarówno przesłanka "krótkotrwałości" z art. 8a ust. 1 pkt 1, jak i przesłanka "rzetelności" z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien dokonać oceny tego, czy przedmiotowa sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ocena tej kwestii dokonana w niniejszej sprawie jest w sposób oczywisty wadliwa, bo została oparta na założeniu braku spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z uwagi na rodzaj stwierdzonego uchybienia odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.