Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1944/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w zakresie punktu 1; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. O. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r., uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym zobowiązania M. O. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w S. nienależnie pobranej pomocy finansowej i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził:

1) nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S.:

0. z dnia [...] czerwca 1998 r. o przyznaniu M. O. uzupełniającej

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości

maksymalnej [...] zł,

1. z dnia [...] listopada 1998 r. ustalającej kwotę przysługującej M. O.

uzupełniającej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

w wysokości [...] zł,

2. z dnia [...] listopada 1999 r. ustalającej realizację przyznanej M. O.

pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwotach częściowych

wypłacanych corocznie oraz ustalającej realizację tej pomocy w roku 1999 w kwocie [...]zł,

3. z dnia [...] grudnia 1999 r. ustalającej dodatkowo realizację tej pomocy w roku

1999 w kwocie [...] zł,

4. z dnia [...] września 2000 r. ustalającej realizację tej pomocy w roku 2000

w kwocie [...] zł,

2) zobowiązał M. O. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w S. nienależnie pobranej pomocy finansowej w wysokości [...]zł.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] maja 2001 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie przyznania M. O. uzupełniającej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz decyzje z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] września 2000 r. wykonujące powyższe decyzje, wydane były z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie został spełniony wymóg zawarty w § 4 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedl. Nr 4, poz. 50). M. O. nie zainwestowała bowiem przed przyznaniem pomocy finansowej własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego, w wysokości co najmniej 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego, a ponadto przyznana uzupełniająca pomoc finansowa nie uwzględniała norm powierzchni mieszkalnej wynikającej z różnicy uprawnień, gdyż ustalona była w oparciu o sześć norm powierzchni mieszkalnej, z pominięciem faktu skorzystania w 1980 r. przez M. O. z pomocy finansowej, uwzględniającej należne jej wówczas dwie normy tej powierzchni.

Minister Sprawiedliwości rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2001 r. podzielił stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w zakresie stwierdzającym, że decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] czerwca 1998 r., z dnia [...] listopada 1998 r., z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] września 2000 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzje te naruszają, jego zdaniem, w sposób oczywisty i wyraźny przepisy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej i wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 1998 r. w sposób rażący naruszała prawo poprzez działanie wbrew nakazom zawartym w § 4 ust. 3 i § 9 ust. 1 i 2 zarządzenia, co spowodowało przyznanie M. O. pomocy finansowej w kwocie znacznie wyższej od przysługującej jej zgodnie z prawem. Decyzja z dnia [...] listopada 1998 r. powieliła powyższe naruszenie przepisu § 9 ust. 1 i 2 zarządzenia. Natomiast decyzje z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] września 2000 r. były decyzjami wykonującymi decyzje z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] listopada 1998 r., ściśle z nimi związanymi i w związku z tym powielały zawarte w nich naruszenia prawa, co stanowi zdaniem organu drugiej instancji, podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Wszystkie wyżej wymienione decyzje rażąco naruszały, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, również art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283, z późn. zm.) stanowiący, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stosowanie tego przepisu nie mogło bowiem prowadzić do ponownego udzielenia kolejnej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który już z niej uprzednio korzystał, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i stosownie do przysługujących mu wówczas norm powierzchni mieszkalnej, z pominięciem zasady uszczegółowionej w przepisie zawartym w akcie wykonawczym, że w takiej sytuacji należy mu się jedynie uzupełniająca pomoc finansowa uwzględniająca normy wynikające z różnicy uprawnień.

Co do części decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2001 r. dotyczącej zobowiązania M. O. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w S. nienależnie pobranej pomocy finansowej w wysokości [...] zł (punkt drugi tej decyzji) organ drugiej instancji podzielił zarzuty odwołania M. O. w zakresie, w jakim podniosła ona brak podstawy prawnej do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej. W związku z powyższym organ ten uchylił decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r. w zakresie dotyczącym punktu drugiego, zobowiązującego M. O. do zwrotu Okręgowemu Inspektoratowi Służby Więziennej w S. nienależnie pobranej pomocy finansowej w wysokości [...] zł, jako wydaną bez podstawy prawnej i umorzył w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r. złożyła M. O. wnosząc o:

1) uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzje, organu pierwszej instancji, ewentualnie

2) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa

3) stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały,

4) obciążenie kosztami procesu, w tym kosztami zastępstwa radcowskiego od strony przeciwnej.

Skarżąca podniosła, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r., w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w sposób oczywisty i wyraźny narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., wskazując że Dyrektor Generalny Służby Więziennej prawidłowo ocenił materiał dowodowy, i że decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w sprawie pomocy finansowej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił, że każda z tych decyzji została wydana przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej samodzielnie, na podstawie odrębnych wniosków, z uwzględnieniem w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. zaliczenia udzielonej uprzednio pomocy finansowej, i że decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2002 r. jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. przyznającej skarżącej pomoc finansową w kwocie [...] zł zostały wypłacone kwoty częściowe, zgodnie z decyzjami z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] września 2000 r., o łącznej kwocie [...]zł, po potrąceniu należnego podatku dochodowego, która to kwota została wypłacona i zrealizowana niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] września 2000 r. W niniejszej sprawie nie zachodzi także przypadek udzielenia pomocy bez zainwestowania własnych środków. Zgodnie z decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. pomoc została udzielona po zainwestowaniu własnych środków w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

Minister Sprawiedliwości rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2001 r. podzielił stanowisko Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w części stwierdzającej, że decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] czerwca 1998 r., z dnia [...] listopada 1998 r., z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] września 2000 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy orzekające w sprawie nie dokonały jednak właściwej oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym w Państwie porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] czerwca 1998 r. i z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie przyznania M. O. uzupełniającej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz decyzje z dnia [...] listopada 1999 r., z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] września 2000 r. wykonujące powyższe decyzje, wydane były z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie została spełniony wymóg zawarty w § 4 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Min. Sprawiedl. Nr 4, poz. 50). Skarżąca nie zainwestowała bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego w wysokości co najmniej 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem organy orzekające nie wykazały jakiegokolwiek naruszenia prawa przez badane w trybie nadzoru decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S., a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z § 4 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 1997 r., pomoc finansowa jest przyznawana pod warunkiem zainwestowania przez osobę uprawnioną własnych środków finansowych w celu uzyskania lokalu mieszkalnego, co najmniej w wysokości 20% wartości uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. W decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. w pkt 3 i 4 uzależniono realizację pomocy finansowej od wniesienia własnych środków finansowych w wysokości co najmniej 20% uzyskiwanego lokalu mieszkalnego. Wysokość wniesionych środków własnych miała zostać udokumentowana najpóźniej przed dniem realizacji przyznanej pomocy finansowej.

Powyższe ustalenia są w pełni zgodne z § 4 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Pogląd organów orzekających, wskazujący na konieczność wniesienia własnych środków finansowych, w wysokości co najmniej 20% uzyskiwanego lokalu mieszkalnego, przed przyznaniem pomocy finansowej, nie znajduje uzasadnienia świetle powołanego § 4 ust. 3 zarządzenia.

W razie, gdyby skarżąca nie wypełniła warunku ustanowionego w decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, byłby obowiązany stwierdzić jej wygaśnięcie, na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika jednak z decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. oraz z aktu notarialnego [...] nr [...], skarżąca przed dniem realizacji pomocy finansowej wniosła środki własne w wysokości [...]zł.

Nie jest również trafny zarzut Ministra Sprawiedliwości rażącego naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283, z późn. zm.), którego zdaniem stosowanie tego przepisu nie mogło prowadzić do ponownego udzielenia kolejnej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który już z niej uprzednio korzystał, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami i stosownie do przysługujących mu wówczas norm powierzchni mieszkalnej, z pominięciem zasady uszczegółowionej w przepisie zawartym w akcie wykonawczym, że w takiej sytuacji należy mu się jedynie uzupełniająca pomoc finansowa uwzględniająca normy wynikające z różnicy uprawnień.

Skarżąca istotnie korzystała z pomocy finansowej, w formie zaliczki na poczet dodatkowej ulgi, udzielonej decyzją z dnia [...] września 1980 r. nr [...], co nie może jednak prowadzić do wniosku, że nie mogła być jej udzielona pomoc finansowa na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283, z późn. zm.). Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja z dnia [...] września 1980 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149, z późn. zm.) oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. W przepisach przejściowych zastępującej ją ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283, z późn. zm.), która uchyliła ustawę z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej, brak jest regulacji wyłączających przyznanie na podstawie nowej ustawy pomocy finansowej osobom, które korzystały już z pomocy finansowej zgodnie z przepisami uchylonej ustawy. Nie można w takim przypadku uznać za rażące naruszenie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wydanie na jego podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. i [...] listopada 1998 r., przyznających pomoc finansową, pomniejszoną o zwaloryzowaną kwotę pomocy udzielonej decyzją z dnia [...] września 1980 r.

Nie można również w powyższym przypadku powoływać się na rażące naruszenie zasady zawartej w § 9 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., zgodnie z którą w takiej sytuacji skarżącej należała się jedynie uzupełniająca pomoc finansowa uwzględniająca normy wynikające z różnicy uprawnień. Przepis ten, jako przepis zawarty w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej odnosi się jedynie do pomocy finansowej udzielonej na podstawie tej ustawy i zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., nie dotyczy natomiast pomocy finansowej uzyskanej na podstawie poprzednio obowiązujące ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r., a także decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2001 r. w zakresie pkt 1, wydano z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2004 r. wydano ponadto z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Osnowa decyzji, w której organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w części) oraz rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub umarza w tej części postępowanie, a jednocześnie utrzymuje w pozostałym zakresie tą decyzję, powinna powoływać w podstawie prawnej również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i zawierać w osnowie decyzji stosowne rozstrzygnięcie w tym względzie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji musi być bowiem jednoznacznie wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie.

Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie jest decyzją o zatwierdzeniu tej decyzji. Organ odwoławczy, zgodnie z zasada dwuinstancyjności, jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/05; ONSA 1997, nr 1, poz. 35).

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.