Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1121/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
657
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8366/22 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 października 2022 r. nr DOT-II.4510.11.1.2022 w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji w sprawie zakresu i stosowania przepisów prawa o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w M. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8366/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. sp. z o.o. w M. (dalej powoływana także jako wnioskodawca, skarżąca spółka) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 października 2022 r. nr DOT-II.4510.11.1.2022 w przedmiocie odmowy wydania pisemnej interpretacji.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 162, ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo przedsiębiorców) złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów prawa, wnosząc o interpretację art. 62x ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 204 ze zm., zwanej dalej ustawą o materiałach wybuchowych).

Pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. znak: WBZK-IV.431.2.5.2020 Wojewoda Mazowiecki odmówił wydania interpretacji indywidualnej we wnioskowanym przez spółkę zakresie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej powoływany jako Minister, organ II instancji), rozpoznając zażalenie skarżącej spółki z 28 czerwca 2021 r. postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r. znak DOT-II.4510.17.2.2021 stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej spółki, prawomocnym wyrokiem z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2685/21, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując że organy są zobowiązane rozpoznać wniosek spółki zgodnie z przepisami k.p.a.

Minister wykonując wyrok WSA, postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2021 r. o odmowie wydania interpretacji indywidualnej przepisów ustawy o materiałach wybuchowych i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 29 lipca 2022 r. znak WBZK-1V.431.2.5.2020, odmówił skarżącej spółce wydania interpretacji w sprawie zakresu i stosowania przepisów ustawy o materiałach wybuchowych. Powołał się na art. 34 ust. 1 i 5 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2022 r., poz. 135). Wskazał w uzasadnieniu decyzji na niepieniężny charakter obowiązków nałożonych na wnioskodawcę w art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych dotyczących warunków stosowania przepisów prawa, których wykładnia nie powoduje powstania po stronie wnioskodawcy obowiązku ponoszenia daniny publiczno-prawnej.

Po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzją z 24 października 2022 r. nr DOT-II.4510.11.1.2022 Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i odmówił spółce wydania pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, tj. art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych. Uchylenie zaskarżonej decyzji wynikało z faktu popełnienia przez Wojewodę oczywistej omyłki w zakresie treści wniosku skarżącej spółki o dokonanie interpretacji, co Minister skorygował w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że nie została spełniona żadna z przesłanek, o których mowa w art. 34 ust. 1 Prawo przedsiębiorców, do wydania interpretacji indywidualnej. Z przepisów art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych nie wynika bowiem obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Ponadto, z możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot niewypełniający obowiązków wynikających z art. 62x ww. ustawy również nie wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej, gdyż administracyjne kary pieniężne nie są daninami publicznymi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej spółki. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w realiach przedmiotowej sprawy istota sporu sprowadza się w do oceny zastosowania prawa, co do obowiązku organu wydania interpretacji, w trybie art. 34 Prawa przedsiębiorców, dotyczącego obowiązku niepieniężnego, za którego brak realizacji grozi skarżącemu kara. Wskazał, że interpretacja indywidualna, o której stanowi art. 34 ust. 1 ww. ustawy, to uprawnienie przedsiębiorcy do złożenia do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosku o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).

Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozstrzygnięcie, w postaci wydania interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców może zatem nastąpić jedynie w reżimie spełnienia uwarunkowań, o których stanowi ten przepis. Nie każda zatem sprawa jest możliwa do rozstrzygnięcia poprzez wydanie interpretacji w tym trybie.

W świetle złożonego wniosku z 4 maja 2021 r., skarżący zwrócił się o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie, czy nabywając wyłącznie na własne potrzeby tzw. odczuloną nitrocelulozę o zawartości azotu nie większej niż 12,6% (m/m) oraz o zawartości alkoholu powyżej 25% (m/m) - oraz wyłącznie w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego (a nie importu) od zagranicznych dostawców (nie posiadających w Polsce ani siedziby ani oddziału) - spółka jest objęta obowiązkami wynikającymi z art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego?

WSA w Warszawie, po przytoczeniu treści art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych stwierdził, że obowiązki wynikające z tego przepisu mają w istocie charakter niepieniężny i dotyczą warunków stosowania przepisów prawa, ale ich wykładnia nie powoduje powstania po stronie wnioskodawcy obowiązku ponoszenia daniny publiczno-prawnej. Przedmiotem interpretacji mogą być wyłącznie sprawy, które odnoszą się do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Zdaniem WSA, trafna jest ocena organu, że przepisy art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych odnoszą się do obowiązków o charakterze niepieniężnym, instruktażowym, bowiem wyszczególniają jakie działania obowiązany jest podjąć importer materiału wybuchowego przeznaczonego do użytku cywilnego. Wykluczają uznanie, że z zakresu i sposobu ich stosowania wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, stanowiących uwarunkowanie do wydania przedsiębiorcy interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców, w jego indywidualnej sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że jeśli wniosek dotyczy interpretacji przepisów ustawy o materiałach wybuchowych, za których niedopełnienie mogą zostać nałożone kary pieniężne, to mamy do czynienia z daniną publiczną. WSA w tym zakresie odwołał się do wyroku NSA z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 991/19 i powołanego w nim orzecznictwa, z którego wynika, że pojęcie daniny publicznej zostało zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. (...) Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje on wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne. Podkreślenia wymaga, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. NSA tam uznał, że "Niewątpliwie wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 8 oraz art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych poprzez błędną wykładnię polegająca na:

- przyjęciu, iż ze wskazanych przepisów ustawy o materiałach wybuchowych nie wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej;

- przyjęciu, iż obowiązek świadczenia daniny publicznej nie wynika także z możliwości nałożenia kary pieniężnej w związku z niewypełnieniem obowiązków, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy o materiałach wybuchowych;

- przyjęciu, iż przepisy, których naruszenie skutkuje nałożeniem kary pieniężnej nie mogą być podstawą wniosku o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej.

2. art. 34 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kary pieniężne nie stanowią daniny publicznej i nakładające je przepisy lub przepisy, z których naruszenia wynika możliwość ich nałożenia nie mogą być podstawą wniosku o wydanie interpretację w trybie art. 34 Prawa przedsiębiorców.

Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Spółka wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Minister nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Oznacza to, że w sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarżąca spółka zarzuciła jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. W pkt 1 skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie art. 34 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 8 oraz art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych.

Niewątpliwie tak sformułowany zarzut jest nieskuteczny. Wskazać przede wszystkim należy, że wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto wskazać należy, że art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców składa się z 17 ustępów, z których część ma także punkty, zaś art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych z 15 ustępów, również z punktami. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 34 Prawa przedsiębiorców i art. 62x ustawy o materiałach wybuchowych w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, dlatego też nie może oczekiwać, że w tym zakresie wyręczy go sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Z kolei w zakresie drugiego z zarzutów – błędnej wykładni art. 34 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, abstrahując od wcześniejszych już uwag dotyczących braku precyzji odnośnie jednostek redakcyjnych art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców, autor skargi kasacyjnej nie wskazał jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawa kasacyjna, może zostać skonkretyzowana poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni (error contra similem vel rationem legis). Opiera się on na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, poprzez

wadliwe ustalenie wpisanego w tenże przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni implikuje więc konieczność wykazania przez skarżącego kasacyjnie takiej wadliwości w odniesieniu do działania organów lub sądu pierwszej instancji oraz wskazania, jak prawidłowo powinno się przepisy te odkodować.

W świetle powyższego, założeniem skutecznego zarzutu błędnej wykładni w analizowanej sprawie powinno być wykazanie nieprawidłowego odkodowania przez sąd pierwszej instancji sensu art. 34 ustawy Prawa przedsiębiorców oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz wyjaśnienie, jak przepisy te powinny być rozumiane. Zadaniem skarżącej kasacyjnie spółki było więc skonkretyzowanie wadliwości wykładni przyjętej przez WSA i wskazanie prawidłowego rozumienia ww. przepisu. Autor skargi kasacyjnej w powyższym zakresie wskazał jednie na błędne przyjęcie, że kary pieniężne nie stanowią daniny publicznej, jednakże nie wskazał jak prawidłowo powinno się rozumieć treść wskazanych przepisów. Tymczasem w treści przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zawierającego katalog świadczeń zaliczonych do danin publicznych, nie zostały wymienione kary pieniężne, tym samym, przy wadliwości konstrukcji postawionego zarzutu, należało uznać go również za nieskuteczny.

Nadmienić jedynie należy w tym miejscu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że znaczenie pojęcia daniny publicznej, o którym mowa w art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców jest tożsame z definicją zakresową tego zwrotu, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (zob. m.in. wyroki NSA z 16 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1624/14, czy też z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2542/21).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które składało się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.