Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1907/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1411 par.4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.3 ust.1 pkt 1, art.16 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 724/22 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 724/22 po rozpoznaniu skargi J. W. (zwanego dalej skarżącym) na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w W. (zwanego dalej organem lub Inspektorem Pracy) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1) zobowiązał inspektora pracy do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 20 lipca 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie "wszystkich protokołów pokontrolnych jakie wygenerował/sporządził Oddział w R. Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. Państwowej Inspekcji Pracy w okresie od 1 marca 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r.".

W odpowiedzi Inspektor Pracy pismem z 28 lipca 2022 r. poinformował skarżącego, iż wniosek o udostępnienie wszystkich protokołów sporządzonych przez inspektorów w Okręgowym Inspektoracie Pracy w W. Oddział w R. w określonym przedziale czasowym (dwóch miesięcy) nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej, ponieważ prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia określonej informacji. Inspektor Pracy dodał, że organ, do którego wniosek skierowano, nie ma obowiązku rozważania, jaką dokładnie informację z danego nośnika potrzebuje skarżący, gdyż to na nim właśnie spoczywa obowiązek prawidłowego sformułowania swojego wniosku. Organ podkreślił, że zakres wniosku wykracza poza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej.

Równocześnie skarżącemu udzielono informacji, że we wskazanym okresie Okręgowy Inspektorat w W. przeprowadził 1108 kontroli, w tym Oddział w R. - 168 kontroli w podmiotach, w obszarze właściwości miejscowej Urzędu, realizując działania na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.

Pismem z 26 sierpnia 2022 r. zatytułowanym "Ponaglenie" skarżący wniósł o rozpoznanie jego wniosku z 20 lipca 2022 r.

Pismem z 14 września 2022 r. Inspektor Pracy podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 28 lipca 2022 r., a także poinformował skarżącego, że żądanie udostępnienia wszystkich protokołów pokontrolnych jakie wygenerował/sporządził Oddział nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się skarżący. Inspektor Pracy wyjaśnił, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13). Jednocześnie organ wskazał, że "protokoły pokontrolne wygenerowane", o które wnioskował skarżący, same w sobie nie są informacją, ale jedynie jej nośnikiem. Rozróżnienie to nie jest obce orzecznictwu sądowoadministracyjnemu i okoliczność ta ma także znaczenie dla sprawy. Podmiot zobowiązany nie ma możliwości dokonania samodzielnego wyboru, jakiej informacji z tego nośnika potrzebuje skarżący, na którym spoczywa obowiązek precyzyjnego sformułowania wniosku.

Organ podkreślił także, że nie można na podstawie prowadzonych rejestrów określić "wygenerowanych" protokołów we wskazanym okresie. Wyjaśnił, że w Okręgowym Inspektoracie Pracy w W. prowadzony jest rejestr kontroli zakończonych, przeprowadzonych przez konkretnego inspektora pracy lub rejestr kontroli zakończonych, przeprowadzonych dla danego podmiotu (wg numeru regon lub NIP), przy czym w każdym przypadku chodzi o zakończone postępowania kontrolne inspektora pracy. Brak jest możliwości dokładnego określenia wszystkich "protokołów wygenerowanych", stąd też określenie jest nieprecyzyjne i niejasne dla Urzędu. Organ wskazał, że postępowanie kontrolne inspektora pracy prowadzone jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 786 z późn. zm.). Po zakończeniu czynności w postępowaniu kontrolnym inspektor pracy przygotowuje protokół z kontroli. Strona kontrolowana przed podpisaniem protokołu ma prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych. Należy je złożyć na piśmie w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu. Inspektor pracy przeprowadzający kontrolę jest zobowiązany do zbadania zgłoszonych zastrzeżeń. Jeśli stwierdzi ich zasadność - musi zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu. Inspektor pracy ma prawo zastosować przewidziane ustawą środki prawne, nawet jeśli kontrolowany podmiot odmówi podpisania protokołu kontroli. Inspektor Pracy podniósł, że nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić czy podana we wcześniejszej korespondencji liczba 168 zarejestrowanych, zakończonych i rozliczonych w systemach kontroli stanowi wszystkie kontrole, w których podpisany został protokół z kontroli wg kryterium wskazanym we wniosku. Zauważył, że protokół z kontroli jest dokumentem o znacznej objętości, zawiera ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także zbadanie przestrzegania przepisów o legalności zatrudnienia.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – zwanej dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Zatem prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się skarżący. Inspektor Pracy dodał, że w jednostce nie ma prostego zestawienia "protokołów generowanych (...) w okresie (...)", nie ma możliwości udostępnienia w formie prostej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewnić transparentność działań władzy publicznej i umożliwić społeczną jej kontrolę, dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Co do zasady informacją publiczną będą więc takie dane, które odnoszą się do interesu publicznego rozumianego jako interes ogólnospołeczny, a więc mający znaczenie dla ogółu społeczeństwa, a co najmniej dla znacznej jego części. Wobec tego informacja odnosząca się do spraw, problemów czy kwestii osób fizycznych nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów (wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1889/17). Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (z uzasadnienia wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1311/21).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Inspektor Pracy pozostaje bezczynny oraz działa przewlekle w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 20 lipca 2022 r.; 2) stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji publicznej do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 20 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt; 4) nałożenie na organ administracji publicznej grzywny w wysokości opisanej w art. 154 § 6 P.p.s.a; 5) przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty opisanej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że skarżony organ jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś dane, które chce pozyskać stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W ocenie skarżącego, stanowisko organu wyrażone w pismach z dnia 28 lipca 2022 r. i dnia 14 września 2022 r. jest nieprawidłowe i nakierowane na nieudostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 724/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd I instancji stwierdził, że Okręgowy Inspektor Pracy w W. jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Sąd przyjął nadto, że istotą sporu w sprawie jest, czy żądane przez skarżącego informacje zawarte we wniosku z dnia 20 lipca 2022 r., stanowią informację publiczną.

Zdaniem Sądu I instancji żądane informacje stanowią informacje o sprawach publicznych. Niewątpliwie żądane protokoły kontrolne mieszczą się w pojęciu dokumentów urzędowych dokumentujących przebieg i efekt kontroli, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. Wbrew stanowisku organu, treść wniosku zawartego w piśmie z dnia 20 lipca 2022 r. nie budzi wątpliwości co do zakresu żądanych informacji. Z tego też powodu - zdaniem Sądu I instancji - zbędne jest podejmowanie czynności mających na celu wyjaśnienie treści i zakresu żądania, a w szczególności "modyfikowania" przez organ wniosku. Wobec tego że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zobowiązał Inspektora Pracy do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że bezczynności Inspektora Pracy nie można w niniejszej sprawie przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ jedynie wadliwie zinterpretował przepisy u.d.i.p., a nie lekceważąco potraktował swoje obowiązki wynikające z ww. ustawy. Z tych względów Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1 i 4 wyroku, wywiódł Inspektor Pracy, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym, który z kolei może prowadzić do zaburzenia prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej w przyszłości;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów polegające na pominięciu dokumentów, świadczących o prywatnym interesie skarżącego i na tej podstawie błędnego rozumowania, które sprowadziło Sąd I instancji do określenia istoty sporu do rozstrzygnięcia, czy żądane przez skarżącego informacje zawarte we wniosku z dnia 20 lipca 2022 r. stanowią informację publiczną, gdy tymczasem należało rozstrzygnąć, czy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych udostępniane są informacje o sprawach publicznych, nie doznając ograniczeń z uwagi na prywatny interes skarżącego;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez to, że

a) Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska zajmowanego przez organ, dotyczącego zarzutów kierowanych wobec skarżącego w zakresie tego, że kierował się interesem prywatnym, składając wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznych i nie przedstawił ich oceny;

b) przedstawiona ocena stanu faktycznego przez Sąd I instancji, w której pominięto stanowisko organu dotyczące zarzutu kierowanego wobec skarżącego, że złożył wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie we własnym interesie - a nie w interesie publicznym, może budzić uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu - z pominięciem wskazanych pism skarżącego, kierowanych do organu bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych

- zdaniem organu treść uzasadnienia nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia, ponieważ brak jest możliwości by jednoznacznie zrekonstruować podstawy rozstrzygnięcia; nadto, ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, bez odniesienia się do zarzutów Inspektora Pracy, wydaje się niemożliwe.

Wskazując na ww. zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt 1 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak też o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji w ogóle pominął rozważania nad prawem do uzyskania informacji publicznej przez osobę fizyczną. W konsekwencji pominął w toku postępowania dowodowego wszystkie argumenty organu, przemawiające za tym, że skarżący wnosił o udzielenie informacji publicznej w celu prywatnym, a nie w interesie publicznym, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 233 §1 K.p.c., a jego rozważania nie miały waloru wszechstronności.

Organ skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd I instancji nie analizował charakteru informacji - ustaleń kontroli, realizowanych przez Państwową Inspekcję Pracy oraz zakresu żądanej przez skarżącego informacji publicznej, polegającej na przygotowaniu i przekazaniu wyników 168 kontroli przeprowadzonych przez OIP Oddział w R., a zdaniem organu, taka informacja ma niewątpliwie charakter informacji przetworzonej. W konsekwencji, skarżący winien wykazać interes publiczny w żądaniu ww. informacji. Tymczasem ustalając stan faktyczny, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że ustawodawca uznaje pierwszeństwo interesu publicznego nad interesem prywatnym, ograniczając w ten sposób prawo do informacji publicznej, opierając się o zasadę proporcjonalności - w zakresie mogących pozostawać w opozycji - interesów obywatela i interesu publicznego ponieważ ustawodawca, przedkładając prymat interesu publicznego nad interes strony, ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Inspektor Pracy dowodził również, że wniosek skarżącego w istocie obejmował żądanie dostępu do zbioru materiałów, co uniemożliwia załatwienie go na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, zrzekając się jednocześnie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

Odnosząc się do ww. zarzutu, a więc naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do stanowiska organu, że składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący kierował się interesem prywatnym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaistniały podstawy by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia w tym zakresie ustawowych wymagań, jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 P.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykorzystanie informacji publicznej we własnej sprawie orzecznictwo sądów administracyjnych ocenia jako nadużycie prawa. Nadużycie prawa definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. W kontekście nadużycia prawa do informacji należy wskazać trzy główne motywy działania wnioskodawcy kwalifikujące jego zachowanie jako nadużycie prawa do informacji, tj. działanie mające na celu zakłócenie funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, działanie mające na celu pozyskanie informacji dla celów gospodarczych, zawodowych oraz związanych z prowadzeniem własnych spraw indywidualnych i wreszcie działanie mające na celu szykanowanie osób pełniących funkcje publiczne.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7265/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które wynika z określonego prawa, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23, z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 76/23 – dostępne j.w.).

W realiach niniejszej sprawy choć organ podnosił, że składając wniosek o udzielenie dostępu do informacji publicznych skarżący kierował się interesem prywatnym (co wiąże się z nadużyciem prawa), to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.

Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest uzasadniony, jednak nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ponieważ organ skarżący kasacyjnie nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2022 r. w formie prawem przewidzianej (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm. - zwanej dalej u.d.i.p.).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a). Należy zatem zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd I instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 151 P.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest chybiony. Kontroli sądu administracyjnego poddana została sprawa w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając sprawę w ww. zakresie Sąd I instancji stwierdził, że Inspektor Pracy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana informacja (protokoły kontroli wskazanego oddziału Inspekcji Pracy w zakreślonym datami okresie) stanowi informację publiczną, natomiast informacja ta nie została skarżącemu udostępniona, zatem słusznie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku.

Podkreślenia wymaga, że dla oceny czy organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku nie miało znaczenia to, czy informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ, jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uznając, że wniosek skarżącego dotyczy w istocie udostępnienia informacji przetworzonej Inspektor Pracy powinien wezwać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udzielenie żądanej informacji publicznej. Natomiast w przypadku niewykazania takiego interesu organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), czego w niniejszej sprawie nie uczynił, zatem pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2022 r., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2022 r. organ weźmie pod uwagę zarówno wskazania zawarte w wyroku Sądu I instancji, jak też wywody zawarte w niniejszym wyroku, a więc rozważy charakter żądanej informacji, konieczność wezwania skarżącego do wykazania, czy uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w przypadku uznania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, lecz jej udostępnienie zrealizuje jedynie interes prywatny skarżącego, wyda decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.