Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1430/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 606/16 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 606/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] (dalej zwanej Spółdzielnią) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

W dniu 17 grudnia 2014 r. Rady Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego fragment [...].

Pismem z dnia 5 maja 2016 r. Spółdzielnia wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa na skutek uchwalenia powyższego planu zarzucając: brak określenia standardów akustycznych dla terenu oznaczonego symbolem U graniczącego z działką Spółdzielni nr [...], co wpływa na jej zagospodarowanie; brak wyznaczenia linii rozgraniczających pomiędzy strefami 1U i 2U/MN oraz sąsiednimi działkami; brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; brak prawidłowego wyznaczenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; niewłaściwe określenie ilości miejsc parkingowych; niewyznaczenie stref ochronnych związanych z sąsiedztwem cmentarza; brak określenia minimalnej intensywności zabudowy; nieprawidłowe określenie stawki opłaty planistycznej oraz nieprawidłowe ustalenia w zakresie dopuszczalnej kolorystyki obiektów. Spółdzielnia zarzuciła również objęcie materią planu kwestii, które nie powinny być przedmiotem ustaleń planistycznych, takich jak możliwość dokonywania wycinki drzew, konieczność wprowadzenia nasadzeń, przesądzenie o lokalizacji zjazdu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy [...] (uchwałą [...]r.) uznała je za niezasadne, przedstawiając szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska.

W dniu 11 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Spółdzielni na uchwałę w sprawie planu, w której podtrzymano zarzuty pod adresem wskazanego aktu prawa miejscowego oraz wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Spółdzielnia wyjaśniła, że na działce nr [...]– położonej w m. [...], której jest właścicielem może być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast teren oznaczony symbolem "1U" (graniczący z działką Spółdzielni) przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę usługową. Zdaniem Spółdzielni, zabudowa usługowa będzie oddziaływać na działkę, której jest właścicielem, przez wzmożony ruch samochodowy, zwiększony poziom hałasu, zacienie, naruszenie stosunków wodnych. W skardze Spółdzielnia sformułowała łącznie 14 zarzutów naruszenia przez Radę Gminy konkretnych przepisów w tym przede wszystkim ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.

Oddalając skargę Spółdzielni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g. Wskazał, że Spółdzielnia posiada tytuł własności do działki nr [...] położonej w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2U/MN o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo - mieszkaniową jednorodzinną, które plan - w § 19 ust. 2 i 3 - nakazuje traktować równorzędnie. Przyjął, że objęcie działki Spółdzielni postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść uprawnień właścicielskich Spółdzielni (m.in. w zakresie warunków zabudowy) uzasadniał jej legitymację do wniesienia skargi; istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją Spółdzielni a zaskarżoną uchwałą. Uznał, że okoliczność ta otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ocenił jednak, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym Spółdzielni nie przekroczyła w sposób istotny granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu, jak też nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania planu. Dokonując powyższej oceny Sąd I instancji, w sposób szczegółowy, poddał weryfikacji postawione w skardze zarzuty i z przyczyn przedstawionych poniżej odmówił im zasadności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustalenia linii zabudowy pomiędzy strefami oznaczonymi symbolem 1U i 2U/MN Sąd I instancji wyjaśnił, że jednym z podstawowych elementów treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązek ustalenia linii zabudowy wynikający art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazał, że w niniejszym przypadku, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo stref 1U i 2U/MN z przebiegającą drogą krajową nr 55, wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło od strony linii rozgraniczających tę drogę, w zgodzie z uzgodnieniem dokonanym w toku procedury planistycznej z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Ocenił, że takie rozwiązanie planistyczne nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami planistycznymi oraz z przepisami ustawy o drogach publicznych. Skonstatował, że w tej sytuacji stanowiska tego nie modyfikuje brak wyznaczenia linii zabudowy pomiędzy terenami sąsiednimi, gdyż po pierwsze takie ustalenie nie jest wymagane, jak i jego brak nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku wyznaczenia w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem nr 2U/MN, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Uznał, że w tym układzie planistycznym niezbędne było zlokalizowanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w strefie 1U i 2U/MN, co też nastąpiło, natomiast w samej strefie 2U/MN nie było konieczności umieszczania takich linii, skoro uchwałodawca przewidział płynne współistnienie funkcji mieszkaniowych i usługowych w warunkach komplementarności. Sąd I instancji nie dostrzegł w powyższych regulacjach naruszenia przepisów prawa, które prowadziłoby również do uszczuplenia uprawnień właścicielskich Spółdzielni. Dodał, że postanowienia te zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych i trudności przy ich stosowaniu w procesie inwestycyjnym.

Co do kolejnych zarzutów dotyczących: uchybień w określeniu zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, braku określenia w planie minimalnej intensywności zabudowy oraz braku określenia stawki procentowej opłaty planistycznej Sąd I instancji wywiódł, że choć w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obowiązkowe elementy planu miejscowego, to nie jest wykluczone, w uzasadnionych przypadkach, odstępstwo od tej zasady. Ocenił, że jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Przyjął, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu zarówno do postanowień § 18 ust. 3 pkt 2 tiret pierwszy oraz § 19 ust. 4 pkt 3 tiret pierwszy, w których odstąpiono od określania wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, § 7 pkt 3 planu w związku z § 18 i § 19 w zakresie nieokreślenia dopuszczalnych gabarytów obiektów i szerokości elewacji oraz § 17 ust. 2, w którym odstąpiono od określenia stawki procentowej opłaty planistycznej. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że sposób zagospodarowania terenu objętego planem nie wymagał zabezpieczenia wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, co byłoby wskazane w zwartej zabudowie miasta, a wymagał z kolei określenia maksymalnego wskaźnika zabudowy, co organ uchwałodawczy uczynił. Sąd I instancji za prawidłowe uznał także odstąpienie w kontrolowanym planie od ustalenia dla terenu działek nr [...] stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 34 ust. 4 u.p.z.p., gdyż działki te były własnością gminy, a w odniesieniu do działki [...]nie zmieniano jej przeznaczenia.

Sąd I instancji nie podzielił także zastrzeżeń Spółdzielni co do ustalenia zasad kształtowania zabudowy z odwołaniem się do zasady dobrego sąsiedztwa, bez szczegółowego określenia wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zwłaszcza pominięcie określenia parametru szerokości elewacji frontowej. Stwierdził, że lektura wszystkich postanowień planu, w tym postanowień ogólnych odnoszących się do całego planu (§ 7 pkt 3), jak i postanowień szczególnych odnoszących się do jednostek 1U i 2U/MN oraz analiza zgromadzonej dokumentacji projektowej prowadzi do wniosku, że postanowienia planu nie uchybiają wymogom wskazanego przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego rozstrzygnięcia w § 7 pkt 6 planu o kwestiach zadrzewień i nasadzeń z naruszeniem kompetencji ustawowych Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju regulacja nie narusza zasad sporządzania planu w sposób istotny i nie może doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności nawet w części. Ocenił, że treść wskazanej jednostki redakcyjnej świadczy o jej charakterze jako wskazówki interpretacyjnej przy stosowaniu powszechnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134), a jej umieszczenie w rozdziale 1 zatytułowanym "przepisy ogólne" potwierdza jedynie jej informacyjny charakter. Wywiódł, że wprawdzie plan miejscowy nie powinien zawierać postanowień o charakterze informacyjnym, gdyż stanowi to o naruszeniu techniki prawodawczej, niemniej na tle niniejszej sprawy Sąd I instancji nie ocenia tego jako istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

W odniesieniu do zarzutu, w którym zakwestionowano wprowadzone w § 14 pkt 2 planu ograniczenia w zakresie lokalizacji zjazdów Sąd I instancji wyjaśnił, że zapis ten podyktowany był koniecznością ustalenia odpowiadających warunkom lokalnym zasad modernizacji, budowy i rozbudowy systemów komunikacji, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Uznał, że kwestionowane rozstrzygnięcia realizują powyższy cel, zapewniając każdej działce budowlanej możliwość włączenia do sieci dróg publicznych poprzez jeden zjazd zlokalizowany zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 14 pkt 2 planu, którego treść jest rezultatem wypracowanego konsensusu pomiędzy organem gminy, a organem uzgadniającym, którym w tym zakresie był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Skonstatował, że umieszczenie w § 14 pkt 2 planu wskazanego postanowienia nie naruszyło ustawowych prerogatyw zarządcy drogi w zakresie władczego decydowania o lokalizacji zjazdu z dróg publicznych.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zakresie odnoszącym się do ustalonych wskaźników miejsc parkingowych, w tym miejsc parkingowych dla pojazdów z kartami parkingowymi. Ocenił, że ustalenia planu w pełni odpowiadają przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym dyspozycji § 4 pkt 9 lit c) tego aktu. Sąd I instancji uznał również za wystarczającą argumentację wójta gminy uzasadniającą brak potrzeby określania w planie ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową tym, że na terenach objętych planem nie przewiduje się stref zamieszkania oraz stref ruchu zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128).

W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego uchybień w określeniu stref ochronnych związanych z istniejącym w sąsiedztwie terenów objętych planem cmentarzem Sąd I instancji uznał, że treść § 13 planu nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Ocenił, że obowiązek wprowadzenia stref ochronnych odnosi się bezwzględnie do cmentarzy nowoprojektowanych, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z cmentarzem istniejącym, który z istoty swej generuje ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu terenów do niego przyległych. Stwierdził, że ograniczenia te konkretyzują akty prawne powszechnie obowiązujące, których nie należało powtarzać w przepisach planistycznych, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Sądu I instancji, podobnie rzecz ma się z kwestią dotyczącą norm oddziaływania akustycznego, których brak ustalenia w planie Spółdzielnia błędnie utożsamia z naruszeniem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, tj. wymogów art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Sąd I instancji zauważył bowiem, że stosownie do charakteru podejmowanych na terenie objętym planem inwestycji konieczne będzie uwzględnianie norm wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), które określają w niezbędnym i koniecznym zakresie normy oddziaływania akustycznego ze względu na przeznaczenie terenu. Uznał więc, że w tych okolicznościach niedopuszczalne i zbędne jest powtarzanie regulacji rozporządzenia w akcie prawa miejscowego.

Sąd I instancji nie podzielił także argumentacji Spółdzielni wyrażonej w uzasadnieniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie postanowień § 18 ust. 3 pkt 5 i § 19 ust. 4 pkt 6 planu. Ocenił, że treść kwestionowanych postanowień, uszczegóławiająca zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w zakresie rodzaju materiałów elewacyjnych i dachowych oraz ich kolorystyki, po pierwsze, nie wykracza poza dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., a po drugie, jest wynikiem wdrożenia do postanowień planu wymogów konserwatorskich określonych w postanowieniu Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 sierpnia 2014 r.

Ustosunkowując się do zarzutów w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu. Podniósł, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni, projekt planu, wyłożony do publicznego wglądu (jednokrotnie) w terminie od dnia 13 października 2014 r. do dnia 3 listopada 2014 r., przewidywał taką samą wysokość zabudowy w obu strefach objętych planem, jaka została przyjęta w uchwalonej wersji planu. Podał, że przyjęta wysokość nie większa niż 10 m, w tym liczba kondygnacji naziemnych - nie więcej niż 2 (w tym poddasze użytkowe), wynikała z zaleceń konserwatorskich, od których zastosowania organ uzgadniający uzależnił uzgodnienie projektu. Ocenił, że nie było potrzeby ponowienia żadnych czynności proceduralnych, albowiem zmiany w zakresie wysokości wprowadzone zostały jeszcze przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Za chybione Sąd I instancji uznał także zastrzeżenia Spółdzielni co do okresu wyłożenia planu do publicznego wglądu, który zgodnie z art. 17 ust. 1 u.p.z.p. nie powinien być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Ocenił, że w niniejszej sprawie projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 13 października 2014 r. do 3 listopada 2014 r. powyższy warunek spełniał, a materiały planistyczne dodatkowo potwierdzają, że społeczność lokalna miała w pełni zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią projektu planu poprzez odpowiednio wcześniejsze umieszczenie informacji o terminie jego wyłożenia oraz możliwość wniesienia uwag w terminie pozwalającym na rzeczywiste ustosunkowanie się do projektu. Dodał, że zarzut ten przekracza interes prawny Spółdzielni, która w skardze w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może występować jako "społeczność lokalna".

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdzając naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym nie istnieje wymóg określenia linii zabudowy pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można dopuścić mieszane przeznaczenie terenu;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określenie w planie miejscowym wskaźników i parametrów urbanistycznych zależne jest od stanu faktycznego zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym;

- art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można zamieszczać "wskazówki interpretacyjne", które zastępują wydawanie decyzji administracyjnych, to jest regulują kwestie związane z wycinaniem drzew oraz lokalizacji zjazdów;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brzmienie przywołanego przepisu nie obliguje wprost do wskazania stosownej strefy zakazu zabudowy w planie miejscowym, a sam przepis nie dotyczy istniejących cmentarzy lecz cmentarzy nowoprojektowanych;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym ilość miejsc parkingowych może być określana

niezależnie od brzmienia przepisów rozporządzenia i ustawy;

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wykładając projekt planu miejscowego do publicznego wglądu należy tej czynności dokonać na łączny okres 21 dni – wliczając w te ostatnie także te dni, kiedy nie ma możliwości zapoznania się z projektem planu miejscowego.

W oparciu o te zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie Spółdzielnia oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w związku z oświadczeniem Spółdzielni o zrzeczeniu się rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., które jednak w tym postępowaniu nie występują. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny może ponadto z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może nastąpić, jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 P.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 P.p.s.a. Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem Spółdzielnia została potraktowana jako strona (skarżącą) przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął jednak wątpliwość co do posiadania przez ten podmiot legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Wywołało to konieczność rozważenia w pierwszej kolejności, czy Spółdzielnia była uprawniona w świetle art. 173 § 2 p.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie jej skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a.

Z dyspozycji normy art. 173 § 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 P.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. W niniejszej sprawie postępowanie przed Sądem I instancji zostało wszczęte na skutek skargi Spółdzielni na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że legitymacja skargowa Spółdzielni winna być badana z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący, wywodząc zaś z tego właśnie przepisu swoje prawo do zaskarżenia uchwały Rady Gminy, powinien podać okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Spółdzielnia podała, że na działce nr [...] – położonej w m. [...], której jest właścicielem może być realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast teren oznaczony symbolem "1U" (graniczący z działką Spółdzielni) przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę usługową. Zdaniem Spółdzielni, zabudowa usługowa będzie oddziaływać na działkę, której jest właścicielem, przez wzmożony ruch samochodowy, zwiększony poziom hałasu, zacienie, naruszenie stosunków wodnych. Także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że Spółdzielnia posiada tytuł własności do działki nr [...] położonej w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2U/MN o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo - mieszkaniową jednorodzinną, które plan - w § 19 ust. 2 i 3 - nakazuje traktować równorzędnie. Sąd I instancji przyjął, że objęcie działki Spółdzielni postanowieniami kwestionowanego planu w sposób, który kształtuje treść uprawnień właścicielskich Spółdzielni (m.in. w zakresie warunków zabudowy) uzasadniał jej legitymację do wniesienia skargi; istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją Spółdzielni a zaskarżoną uchwałą. Uznał, że okoliczność ta otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji zaskarżonej uchwały w świetle przesłanek art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Twierdzenia Spółdzielni i Sądu I instancji, co do posiadania przez Spółdzielnię tytułu własności do działki nr [...] – położonej w m. [...], nie znajdują jednak odzwierciedlenia w aktach niniejszej sprawy, z których dodatkowo zdaje się wynikać wniosek przeciwny. Wymaga bowiem podkreślenia, że Spółdzielnia nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią tytułu własności oznaczonej powyżej działki. Ze znajdującego się zaś w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego dnia 18 października 2012 r. (k. 36), wynika, że właścicielem tej działki jest Gmina [...]. Na uprawnienia właścicielskie gminy względem tej działki wskazano także w § 17 ust. 2 zaskarżonego przez Spółdzielnię planu, który stanowi cyt. "dla działki nr [...] będącej własnością gminną opłata, o której mowa w ust. 1 nie ma zastosowania". Także na s. 5 odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że cyt. "teren 2U/MN jest własnością Gminy [...] w związku z tym ustalenie wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy jest bezprzedmiotowe, ponieważ gmina sama sobie nie może naliczyć renty planistycznej i nie może sama sobie ją zapłacić, operacja wydaje się niemożliwa do przeprowadzenia".

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość co do posiadania przez Spółdzielnię legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym statusu strony w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. W świetle bowiem cytowanego powyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może budzic wątpliwości, że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony przed sądem administracyjnym – i to zarówno w I, jak i w II instancji - może domagać się jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Interes prawny skarżącego musi przy tym znajdować oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania danego podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę wniesioną przez dany podmiot.

W niniejszej sprawie kwestia posiadania przez Spółdzielnię interesu prawnego, który został naruszony uchwałą Rady Gminy [...]r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ponownego ustalenia przez Sąd I instancji. W związku zaś z powziętymi wątpliwościami co do posiadania przez Spółdzielnię legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, który winien dokonać oceny istnienia legitymacji skargowej Spółdzielni uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. Z uwagi na wskazane przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej inne, niż we wniesionym środku odwoławczym, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. - postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.