Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art37 ust. 1, art. 58 ust. 3, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Apollo, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na informację [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez [...] Centrum Przedsiębiorczości w C., 3. zasądza od [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. na rzecz strony skarżącej kwotę[...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] r. [...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej: Instytucja Pośrednicząca) działając na podstawie art. 58 ust. ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 – dalej: ustawa wdrożeniowa) poinformowało Przedsiębiorstwo Usług [...] "A" H. S. (dalej: skarżący), że po ponownej pozytywnej ocenie merytorycznej projektu o numerze [...] uzyskał wynik 21,5 pkt. Jednakże ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów nie został zakwalifikowany do otrzymania dofinansowania. W konsekwencji wniosek o dofinansowanie projektu został umieszczony na liście ocenionych projektów w części: Wnioski ocenione pozytywnie — niewybrane do dofinansowania, pod numerem 2 zgodnie z Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] r.

Do ponownej o ceny merytorycznej wniosku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...]r. Instytucja Pośrednicząca poinformowała skarżącego, że jego wniosek o numerze [...] przeszedł pozytywnie etap oceny merytorycznej, jednakże ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów nie został zakwalifikowany do otrzymania dofinansowania. Projekt uzyskał 22 pkt. i został umieszczony na liście projektów ocenionych w części: Wnioski ocenione pozytywnie — niewybrane do dofinansowania, pod numerem 37 zgodnie z Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...]r.

Skarżący złożył protest na powyższą ocenę nie zgadzając się z punktacją, jaką otrzymał jego wniosek oraz nieotrzymaniem dofinansowania. Zakwestionował ocenę kryteriów merytorycznych punktowych podstawowych:

1) Projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb Wnioskodawcy i odpowiada na te potrzeby,

2) Efektywność projektu.

W piśmie z 7 kwietnia 2021 r. odnosząc się do pierwszego zarzutu Zarząd Województwa [...], jako instytucja właściwa do rozpatrzenia protestu (dalej: Instytucja Zarządzająca) przytoczył treść ocen ekspertów oraz zarzuty skarżącego nie zgadzającego się z przyznaniem przez pierwszego eksperta 2 punktów z 3 możliwych do otrzymania punktów. Obniżył on punktację (-1 pkt.) ze względu na brak aspektów dotyczących charakterystyki konkurencji w branży, w której działa skarżący oraz ewentualnych ryzyk i sposobów ich niwelacji związanych z przeprowadzeniem projektu celem wdrożenia zaplanowanych rezultatów. W ocenie skarżącego nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż w załączniku dodatkowym do wniosku "Załącznik nr 3 – pkt. B.15 analiza tech.- stan projektowany", dokonał charakterystyki i konkurencji branży, jak również opisał potencjalne ryzyka związane z projektem i sposoby ich niwelowania/łagodzenia. Odnosząc się do zakwestionowanej przez skarżącego oceny przeprowadzonej przez eksperta pierwszego Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że zgodnie z dodatkowym załącznikiem na dofinansowanie pn. Załącznik nr 3 – punkt B.15 analiza tech. – stan projektowany.pdf, skarżący zawarł informacje odnoszące się zarówno do zakwestionowanej przez eksperta pierwszego analizy konkurencji w branży w której działa, jak również przedstawił ryzyka związane z realizacją projektu wraz z działaniami łagodzącymi ich skutki. Ponadto, w ramach wniosku o dofinansowanie w pkt. B.15 skarżący zawarł informację, z której wynika iż ze względu na ograniczoną ilość znaków kontynuacja znajduje się w w/w załączniku. Niewiadomym jest w związku z tym, czy ekspert pominął treści zawarte w omawianym Załączniku nr 3, czy w jego opinii nie spełniają one warunków kryterium, gdyż nie wyjaśnił tych kwestii. Tak przeprowadzonej oceny nie można uznać za prawidłową. Tym samym co do tego kryterium protest został uznany za zasadny.

W odniesieniu do kryterium pn. Efektywość projektu, z kopii kart oceny merytorycznej wynika, że ekspert pierwszy przyznał 5 pkt na 6 możliwych, natomiast ekspert drugi przyznał 6 punktów na 6 możliwych. Skarżący nie zgodził się z oceną przeprowadzoną przez eksperta pierwszego. W jego ocenie zastosował on podejście "zamknięte", co zdaniem skarżącego stoi w sprzeczności z podaną w kryteriach wyboru projektów informacją dotyczącą "otwartości" kryterium oraz braku katalogu zamkniętego ocenianych rozwiązań. Skarżący stanął na stanowisku, że zapisy zawarte w pkt. I.1.b. wniosku potwierdzają, iż w każdym roku od n+3 wysokość przychodów z uwzględnieniem dofinansowania jest większa od wysokości dofinansowania w danym roku n lub n+1 lub n+2 lub n+3 (tj. [...] zł przewidziane do wypłaty w roku n+1:2021 r.). Zatem według skarżącego ekspert pierwszy powinien przyznać 2 pkt. a nie 1 pkt. Instytucja Zarządzająca, biorąc pod uwagę całość dokumentacji w ramach procedury odwoławczej, stan prawny i faktyczny oraz argumentację skarżącego zawartą w ramach złożonego protestu stwierdziła, że ekspert pierwszy nie wyróżnił i w związku z tym nie zapunktował efektu wymienionego przez skarżącego w proteście tj. m.in. wpływu projektu na aspekty pro-środowiskowe, wprowadzenie innowacji w projekcie czy planowane zatrudnienie 2 nowych pracowników. W ramach procedury odwoławczej efekty te były przedmiotem oceny eksperta pierwszego, który przyznał za ich wystąpienie w projekcie łącznie 4 pkt. Oznacza to że uznał znaczący wpływ wymienionych elementów na efektywność przedmiotowego projektu. Fakt przyznania przez eksperta pierwszego 1 pkt. jest adekwatny do zaprezentowanego przez niego uzasadnienia i związany jest z sytuacją, w której wysokość przychodów z uwzględnieniem dofinansowania wykazuje stałą tendencję wzrostową w okresie od roku n do roku n+3. Ekspert nie mógł przyznać 2 pkt., ponieważ zgodnie z przyjętą metodologią oceny 2 pkt zostaną przyznane w sytuacji, gdy wysokość przychodów z uwzględnieniem dofinansowania ≥ niż wysokość dofinansowania w danym roku n lub n+1 lub n+2 lub n+3. Natomiast jak wynika z zapisów pkt. I.1.b wniosku, wysokość przychodów z uwzględnieniem dofinansowania przekroczy jego wartość (799 990,74 zł) nie już w roku n, ale w roku n+2. Zatem ocena eksperta jest adekwatna.

Instytucja Zarządzająca po przeprowadzonej procedurze odwoławczej uznała więc, że w ramach kryteriów:

- Projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb skarżącego i odpowiada na te potrzeby – ocena jest nieprawidłowa,

- Efektywność projektu – ocena jest prawidłowa.

Wobec tego, że w przeprowadzonej nieprawidłowo ocenie merytorycznej projektu we wskazanym zakresie doszło do naruszenia obowiązujących procedur niezbędna jest ponowna ocena projektu w zakresie kryteriów i zarzutów stanowiących przedmiot protestu.

Pismem z [...] r. Instytucja Pośrednicząca udzieliła skarżącemu informacji co do oceny merytorycznej po procedurze odwoławczej i niewybrania wniosku do dofinansowania ze względu na niewystarczające środki. W wyniku ponownej oceny wniosek uzyskał 21,5 pkt., lecz ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów nie został zakwalifikowany do otrzymania dofinansowania. W konsekwencji wniosek o dofinansowanie projektu został umieszczony na liście ocenionych projektów w części: Wnioski ocenione pozytywnie — niewybrane do dofinansowania, pod numerem 2, zgodnie z Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] r. Do oceny dołączono karty ponownej oceny projektu. Ekspert pierwszy w zakresie kryterium Projekt opiera się na analizie przeprowadzonej analizie potrzeb wnioskodawcy i odpowiada na te potrzeby, obniżył z 21 pkt. do 20 pkt. Wskazał, że wnioskodawca w pkt. B.14 oraz Załączniku nr 2 pkt. B.14 analiza techniczna nie wskazał w ogóle barier ani problemów, które powodują, że wskazane potrzeby nie mogą być zrealizowane bez projektu (-1 pkt.), realizacja projektu nie jest bezpośrednio związana z zaspokojeniem potrzeb czy też niwelowaniem skutków spowodowanych COVID 19. Wnioskodawca nie działa w obszarze szczególnie narażonych na COVID 19 (-1 pkt.). W ramach aspektu przyznano 1 pkt.

Natomiast ekspert drugi utrzymał punktację 23 pkt.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący wskazanej ocenie i informacji o pozostawieniu wniosku na liście wniosków ocenionych pozytywnie, ale nie wybranych do dofinansowania zarzucił naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w ten sposób, że w trakcie ponownej oceny merytorycznej przez eksperta pierwszego została obniżona punktacja w kryterium pn. Projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb Wnioskodawcy i odpowiada na te potrzeby z 21 pkt. do 20 pkt w stosunku do pierwszej oceny merytorycznej, a ponadto uwzględnienie tej oceny nastąpiło pomimo uwzględnienia protestu skarżącego co do tego punktu.

- art. 53 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2, art. 5 ust. 1 oraz art. 58 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady reformationis in peius oraz zasady demokratycznego państwa prawa na skutek przyjęcia, że protest skarżącego może doprowadzić do pogorszenia oceny jego projektu, do czego doszło w przedmiotowej sprawie w rezultacie obniżenia punktacji wniosku w oprotestowanym kryterium pn. Projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb wnioskodawcy i odpowiada na te potrzeby, w stosunku do oceny pierwszej, co doprowadziło do niewybrania wniosku do dofinansowania.

- punktu 3.1. załącznik XII Informacja i komunikacja na temat wsparcia z funduszy polityki spójności do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wprowadzenie potencjalnych wnioskodawców w błąd na skutek stosowania niejasnych i nierzetelnych kryteriów wyboru operacji do dofinansowania oraz procedur odwoławczych.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w zaskarżonym zakresie i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Skarżący podniósł, że ponowna ocena spowodowała rażące pogorszenie jego sytuacji względem pierwszej oceny. W jego ocenie jest niedopuszczalną sytuacja, kiedy w przypadku braku wniesienia protestu (uznanego zresztą za słuszny) skarżący aktualnie otrzymałby dofinansowanie, gdyż po zaktualizowaniu listy projektów z dnia 7 października 2021 r. wszystkie projekty z łączną liczbą 22 pkt. zostały wybrane do dofinansowania. W wyniku uznania protestu i przeprowadzenia ponownej oceny projektowi obniżono punktację, przez co nie został wybrany do dofinansowania. Poza tym ekspert pierwszy nierzetelnie ocenił oprotestowane kryterium, co narusza zasadę rzetelności wyboru projektów do dofinansowania. W uzasadnieniu oceny brak jest całkowicie odniesienia do uwzględnienia w ponownej ocenie stwierdzonego pierwotnie braku opisu analizy konkurencji na rynku i opisu ryzyk. Ponadto ekspert pierwszy w ponownej ocenie wskazuje na zupełnie odmienne oceniane aspekty, które nie były brane pod uwagę ani w ocenie pierwotnej tego kryterium ani przez eksperta drugiego. Ponadto wskazane, zauważone i ocenione w pierwotnej ocenie bariery i problemy, w ponownej ocenie zostały nieuwzględnione przez eksperta pierwszego, a wręcz odjęto punktację. Jednocześnie ekspert drugi oceniając ponownie oprotestowane kryterium odniósł się w sposób przejrzysty do kwestii zagadnienia analizy konkurencji na rynku i opisu ryzyka, przyznając maksymalną liczbę punktów w ramach obu aspektów. Instytucja Pośrednicząca na skutek ponownej oceny wniosku w sposób znaczący pogorszyła sytuację skarżącego, który wnosząc protest pozostawał uzasadnionym przekonaniu, że spowoduje to utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Pośrednicząca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując ponowną ocenę wniosku skarżącego. W uzasadnieniu akcentuje, że ponowna ocena projektu polegała na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, a zatem wniosek podlegał ponownej ocenie w zakresie całego kryterium pn. Projekt opiera się na analizie przeprowadzonej analizie potrzeb wnioskodawcy i odpowiada na te potrzeby. Oceny dokonało dwóch niezależnych ekspertów innych niż eksperci oceniający wniosek. Ocena merytoryczna w ramach opisywanego kryterium jest właśnie oceną sensu stricte. W celu dochowania warunków rzetelnej oceny obaj eksperci mieli obowiązek na podstawie zapisów dokumentacji aplikacyjnej, dostępnego stanu techniki, własnej wiedzy i kompetencji dokonać ponownie samodzielnej oceny. Jednocześnie Instytucja Pośrednicząca wskazuje, że zasada refomationis in peius ma zastosowanie m.in. w ramach prawa administracyjnego, podatkowego i karnego. Wynikający z niej zakaz pogarszania sytuacji strony został określony w regulacjach prawnych odnoszących się do wskazanych dziedzin prawa. Procedura odwoławcza dotycząca oceny wniosku o dofinansowanie reguły takiej nie przewiduje z uwagi na specyfikę ponownej oceny projektu i autonomiczny charakter ocen poszczególnych ekspertów. W związku z powyższym zarzuty skarżącego są nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądy administracyjne orzekają przy tym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Do ustaw szczególnych zaliczyć należy ustawę wdrożeniową, a przepisem szczególnym który przewiduje sądową kontrolę jest jej art. 61. Podkreślić należy, że na gruncie wymienionej regulacji prawnej postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Kontrola sądowoadministracyjna postępowania w wyniku którego negatywnie rozpatrzono protest od wyników oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena formalno-merytoryczna wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu nie narusza reguł, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu) (wyrok WSA w Białymstoku z 18 lipca 2018 r., I SA/Bk 320/18, LEX nr 2531122, por. wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2017 r., V SA/Wa 1782/17, LEX nr 2432891, wyrok WSA w Łodzi z 14 marca 2018 r., III SA/Łd 1051/17, LEX nr 2477077).

Zasady postępowania, obowiązujące organ podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów, określone zostały w ustawie wdrożeniowej. Z art. 61 ust. 8 tej ustawy wynika, że sąd może uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W postępowaniu sądowym badane jest, czy został zachowany tryb postępowania określony przepisami prawa i kryteriami wyboru projektów zawartymi w przepisach i stosownych regulaminach konkursowych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości sąd bada, czy miały one wpływ na wynik oceny. Sądowoadministracyjna kontrola w sprawach dotyczących negatywnej oceny projektu jest ograniczona i powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy odpowiada definicji kryteriów wynikających z regulaminu. Dotyczy zatem oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej. Kryteria wyboru projektów, muszą być przejrzyste, niedyskryminacyjne i zapewniać możliwość ich wyboru wpisujących się w cele odpowiednich priorytetów programów operacyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z 5 maja 2021 r., I SA/Ol 209/21, LEX nr 3181222).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zaś przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie zawarte w informacji Instytucji Pośredniczącej o wyniku procedury ponownej pozytywnej oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu.

Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy przede wszystkim wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu i dokonanej jego oceny. Nakaz zachowania bezstronności z kolei ustanawia zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów. Co należy jeszcze raz podkreślić - zachowany w tym względzie być powinien równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów, a reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu (por. por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, LEX nr 2269674, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2018 r., I SA/Ke 676/17, LEX nr 2438450). Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej (wyrok WSA w Białymstoku z 18.07.2018 r., I SA/Bk 320/18, LEX nr 2531122).

Podkreślić w tym miejscu należy, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r., II GSK 3435/16, dostępne CBOSA i z dnia 22 marca 2017 r., II GSK 339/17, dostępne CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 26.07.2021 r., III SA/Gl 626/21, LEX nr 3217909.).

Podstawową metodą realizacji tej zasady rzetelności jest ocenianie projektów na podstawie danych opisanych we wnioskach aplikacyjnych. To bowiem gwarantuje także równe traktowanie wszystkich uczestników konkursu.

Stosownie do regulacji art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Do doręczenia informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku stosuje się przepisy działu I rozdziału 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wnioskodawca – według art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust. 4. Elementy protestu wymienione zostały w art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na uwagę zasługę to, że ma on zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt. 4 ustawy wdrożeniowej) oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem (art. 54 ust. 2 pkt. 5 ustawy wdrożeniowej). Wreszcie, w myśl art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 tj. w zakresie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem. Sąd podziela w tym względzie stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z 26 lipca 2021 r., (III SA/Gl 626/21, LEX nr 3217909), zgodnie z którym konsekwencją takiego formalistycznego podejścia do protestu i jego granic jest to, że sąd badając kwestię zgodności z prawem dokonanej oceny projektu jest związany oceną nie zakwestionowaną przez wnioskodawcę w proteście.

Według art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Oznacza to zatem, że przy ponownej ocenie wniosku w wyniku uwzględnienia protestu, obligatoryjne jest wzięcie pod uwagę wyników pierwotnej oceny, zapoznania się z treścią protestu, wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą, dokonania ponownej oceny projektu i pisemnego ustosunkowania się do zarzutów. Ponowna ocena projektu może odnosić się zatem jedynie do uprzednio zakwestionowanych kryteriów wyboru. Niezależnie od powyższego, a nawet przede wszystkim godzi się zauważyć, że zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej ponowna ocena, powinna prowadzić do ponownego przeanalizowania, sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie weryfikacji prawidłowości oceny spornego kryterium wyboru projektu. Taka ocena powinna jednak odbywać się z uwzględnieniem zarzutów i argumentacji zawartej w proteście (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2017 r., V SA/Wa 842/17, LEX nr 2354058). Wnioskodawca powinien bowiem otrzymać klarowny przekaz z jakich powodów jego wniosek o dofinasowanie nie został uwzględniony, względnie oceniony poniżej oczekiwań. W związku z tym ocena która w żadnym stopniu nie odnosi się do zarzutów protestu, nie podtrzymuje wprost ani też nie odwołuje się do zastrzeżeń z oceny pierwotnej, nie może zostać uznana za rzetelną i obiektywną w rozumieniu art. 17 ust. 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej (wyrok WSA w Gliwicach z 26.07.2021 r., III SA/Gl 626/21, LEX nr 3217909).

Zaznaczyć należy, że ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

W rozpatrywanej sprawie słuszny jest zarzut skarżącego co do nieprawidłowej ponownej weryfikacji jego wniosku przez Instytucję Pośredniczącą. Oparła ona swoją ocenę merytoryczną na ustaleniach ekspertów, które zostały dołączone do informacji w formie kart oceny merytorycznej. Na ich podstawie Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu oceny sporządzonym przez eksperta pierwszego brak jest całkowicie odniesienia do stwierdzonego pierwotnie braku opisu analizy konkurencji na rynku i opisu ryzyk. Jednocześnie ekspert drugi oceniając ponownie oprotestowane kryterium odniósł się w sposób przejrzysty do kwestii zagadnienia analizy konkurencji na rynku i opisu ryzyka. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez Instytucję Pośredniczącą, co w konsekwencji budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości, rzetelności przeprowadzenia ponownej oceny wniosku. Skarżący powinien bowiem otrzymać jasną informację, co do powodów, z jakich jego wniosek o dofinasowanie nie został uwzględniony. W związku z tym ocena, która w żadnym stopniu nie odnosi się do zarzutów protestu, nie podtrzymuje wprost ani też nie odwołuje się do zastrzeżeń z oceny pierwotnej, nie może zostać uznana za rzetelną i obiektywną w rozumieniu art. 17 ust. 2 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej.

W tym miejscu odnieść należy, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy wdrożeniowej nie stosuje się przepisów k.p.a. Nie oznacza to, że uzasadnienie negatywnej oceny projektu nie podlega reżimowi wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji administracyjnej. Organ nie może dowolnie ocenić wniosku i uzasadnić informacji o negatywnej ocenie projektu. Ocenę należy uzasadnić, co wynika wprost z art. 45 ust. 4 i z zasad określonych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w których jest mowa o przejrzystym, rzetelnym i bezstronnym dokonywaniu wyboru projektów do dofinansowania oraz o tym, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (wyrok WSA w Olsztynie z 5 maja 2021 r., I SA/Ol 209/21, LEX nr 3181222). Ocena projektu jest dokonywana na podstawie kart ocen sporządzanych przez ekspertów, zaś przedmiotem zaskarżenia jest informacja o negatywnej ocenie projektu, którą sporządza Instytucja Zarządzająca na podstawie kart ocen.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że okoliczność polegająca na tym, że ponowna weryfikacja nie przyniosła oczekiwanych przez skarżącego rezultatów sama w sobie nie może przesądzać o zasadności skargi (wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2021 r., III SA/Gl 626/21, LEX nr 3217909).

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia w toku procedury odwoławczej zasady reformationis in peius. Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE).Nie oznacza to jednak, że są to jedyne zasady obowiązujące w normatywnym obszarze polityki spójności. Spośród nich dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zasada zakazu reformationis in peius. Zasada ta nie została wprost wypowiedziana w ustawie o zasadach realizacji programów i nie może być też na grunt tej ustawy transponowana przez odwołanie do kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak jej obowiązywanie w obszarze krajowych procedur regulujących rozdział środków pomocowych wywodzone jest Konstytucji RP i zasad ponadsystemowych krajowych procedur, w których zasada reformationis in peius jest bez wyjątku uznawana i stosowana. Przyjmuje się, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ rozpatrujący środek zaskarżenia (dewolutywny albo niedewolutywny) nie może pogorszyć określonej zaskarżonym orzeczeniem sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ustawy wprowadzają jedynie wyjątki w tym zakresie, np. gdy zaskarżone orzeczenie "rażąco narusza prawo" lub rażąco "narusza interes społeczny", jak w art. 139 k.p.a. Na gruncie obowiązującej regulacji i jej bezpośredniej poprzedniczki – ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (która również nie regulowała tej kwestii) doktryna i orzecznictwo opowiadają się za stosowaniem tej zasady w postępowaniu protestowym. Wskazuje się tu na to, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla, iż wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją (z orzeczeń wydanych pod rządami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju por.m.in. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 125/13, LEX nr 1558519; wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., II GSK 169/12, LEX nr 1137902; wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II GSK 1245/10, LEX nr 1134633; wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II GSK 1261/10, LEX nr 1134639 oraz wyrok WSA w Łodzi z 4 grudnia 2012 r., III SA/Łd 662/12, LEX nr 1352376 i wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2013 r., III SA/Kr 1379/12, LEX nr 1447811).Pogląd ten znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy wdrożeniowe, bowiem nie zawiera ona istotnych odrębności w rozważanej kwestii, zaś wszystkie przemawiające na jego rzecz argumenty pozostają aktualne. Zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem, że organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r., IV SA/Gl 356/17, LEX nr 2308190).W konsekwencji należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że w ramach omawianej procedury ustawodawca nie wprowadził zasady (zakazu) reformationis in peius wprost do przepisów normujących przedmiotową procedurę, jednakże zasada ta wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i nie podejmowania działań na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por.J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, tezy 1 i 2 pod literą E do art. 58 oraz Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka, SIP LEX, teza 11 do art. 58) (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 sierpnia 2017 r., II SA/Go 408/17, LEX nr 2345360).

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zastosowaniem zakazu reformationis in peius w niniejszej sprawie jest związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. Związanie to, jak wiadomo, dotyczy oceny prawnej. Składnikami takiej oceny są stan faktyczny podlegający kwalifikacji prawnej oraz wykładnia prawa mająca zastosowanie do tego stanu faktycznego. Te zaś przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostały niezmienne (bowiem wniosek oraz dokumentacja konkursowa i stan prawny nie uległy zmianie).

Zaznaczyć także należy, że stosowanie zasady reformationis in peius nie może być bezwzględne. Racjonalne jest jej ograniczenie do takiej postaci, jaką przewiduje ogólne postępowanie administracyjne lub inne procedury publiczne. Gdyby zatem organ rozpatrujący protest dostrzegł w postępowaniu konkursowym wady kwalifikowane, w szczególności przypadki rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako prawo powszechnie obowiązujące, kwalifikowane na przykład w ramach ogólnego postępowania administracyjnego jako standardowe przesłanki nieważności, to należałoby dopuścić rozstrzygnięcie wykraczające poza zarzuty zawarte w proteście i powodujące nawet pogorszenie sytuacji protestującego w stosunku do zaskarżonej oceny (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 sierpnia 2017 r., II SA/Go 408/17, LEX nr 2345360). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej Sąd uwzględnił skargę gdyż istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Pośrednicząca uwzględni wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Instytucji Pośredniczącej na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 2021, poz. 535 ze zm.),