Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 923/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 11a  , art 11 d , art 11 c , art 11g  oraz art 31 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr WI-VI.7821.1.5.2023.JB w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty Wadowickiego Nr 7/2022 znak: NBZ.6740.6.35.2022 z dnia 16 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., zwanej dalej specustawą) udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej nr 470307K dla zadania pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr470307K klasy D ul. Wąwozowa w miejscowości Półwieś na długości ok. 119 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach inwestycji Gminy Spytkowice".

M. W. złożyła od powyższej decyzji odwołanie, w której zarzuciła naruszenie przepisów procesowych i materialnych, kwestionując zasadność powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazała, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 564/17 uchylono decyzję zezwalającą na budowę przepustu na potoku Grabarz, a obecnie organ w celu realizacji tej samej inwestycji wykorzystał tryb specustawy. Tymczasem zastosowanie tego trybu stanowi w przedmiotowej sprawie nadużycie, gdyż specustawa nie ma zastosowania do budowy drogi wewnętrznej. Zdaniem odwołującej decyzja wydana na podstawie specustawy może zostać wydana dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych, a więc do realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym.

Odwołująca argumentowała też, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości.

W toku postępowania odwoławczego, Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia akt sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania i przyjętych rozwiązań projektowych.

W odpowiedzi, inwestor ustosunkował się do zarzutów odwołania oraz przedłożył skorygowany projekt.

W wyniku jego analizy, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: WI-VI.7821.1.5.2023.JB na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. dokonał częściowej korekty merytorycznej zaskarżonej decyzji, zgodnie z wnioskiem inwestora złożonym w trakcie postępowania odwoławczego, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu stwierdził, że z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił właściwy zarządca drogi, inwestor uzyskał wymagane opinie i dołączył wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-5 załączniki, w tym projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Po analizie skorygowanego i uzupełnionego projektu budowlanego, Wojewoda stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawie nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Prawidłowo przebiegła również procedura w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wojewoda wyjaśnił, że nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji ani do zmiany zaproponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Organ jest związany wnioskiem inwestora i bada wyłącznie kompletność wniosku, jego zgodność z przepisami, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu odpowiada projektant. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma przy tym charakteru uznaniowego i w razie spełnienia wymagań prawa budowlanego organ jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że brak zgody skarżącej na realizację przedmiotowej inwestycji na części jej działek, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości.

Przepisy specustawy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania.

Również Starosta nie miał obowiązku przeprowadzania konsultacji, które miały by na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji, czy też konkretnych rozwiązań projektowych z właścicielami terenów objętych zakresem inwestycji. Ponadto wyjaśniono, że skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości na konkretnym odcinku planowanej inwestycji może kwestionować decyzję Starosty Wadowickiego jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona jej interesu prawnego wynikającego z tytułów prawnorzeczowych przysługujących do nieruchomości położonej w obszarze projektowanej inwestycji drogowej. Skarżąca nie posiada zatem interesu prawnego do żądania zmiany przebiegu lokalizacji inwestycji w zakresie nieruchomości do niej nienależących, ani nie może występować w imieniu mieszkańców w stosunku do ich nieruchomości.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, że inwestycja zaprojektowana jest na drodze wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, co wiąże się z błędnym zastosowaniem art. 1 specustawy. W odpowiedzi wyjaśniono, że z przepisów nie wynika, że inwestycje drogowe oparte na specustawie mogą być realizowane wyłącznie na gruntach, które wcześniej uzyskały status drogi publicznej, tj. zostały zakwalifikowane jako drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe czy gminne. Wystarczy jedynie, że we wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej planowana droga zostanie określona jako droga publiczna. Znaczenie ma zatem docelowy, a nie dotychczasowy status drogi. Nie ma podstaw, by odmawiać zastosowania przepisów specustawy z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych. Zamiarem inwestora jest w przedmiotowej sprawie bez wątpienia budowa nowej drogi gminnej, w miejscu istniejącej drogi wewnętrznej, a nie budowa (rozbudowa) drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych. Zatem zdaniem organu II instancji, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy specustawy.

W związku z zarzutem odwołującej dotyczącym zakresu rozbudowy drogi w przedmiotowej inwestycji, a przy okazji budowy przepustu na potoku i placu do zawracania, organ wyjaśnił, że jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji i nie jest upoważniony do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie.

W ocenie Wojewody, zatwierdzony przez Starostę Wadowickiego projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Zajętość terenu pod projektowaną drogę gminną (przepust oraz plac do zawracania) została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inwestor jako podmiot wyspecjalizowany w przedmiotowej dziedzinie i posiadający odpowiednią wiedzę fachową wyjaśnił, że plac do zawracania za przepustem został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił również, że zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga składa się co najmniej z następujących elementów: jezdni, poboczy, z wyjątkiem przypadku, gdy w ich miejscu zaprojektowano inne elementy drogi, a w szczególności chodnik lub ścieżkę pieszo-rowerową, urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę. W związku z powyższym projektant wyjaśnił, że musiał zostać zaprojektowany sprawny system odwodnienia, a istniejący przepust na potoku Grabarz nie spełnia parametrów przepustowości. Dla projektowanego nowego przepustu zostały wykonane obliczenia hydrologiczno-hydrauliczne oraz zostało wydane pozwolenie wodnoprawne.

Działki skarżącej o numerach [...] [...] usytuowane są poza projektowanym pasem drogowym i nie są wywłaszczane. Na ich terenie planowana jest budowa zjazdu indywidualnego do ww. nieruchomości oraz przebudowa napowietrznej sieci energetycznej niskiego napięcia w zakresie niezbędnym do usunięcia kolizji z projektowaną drogą. Natomiast budowa zjazdu jest związana z wymogiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości, która dotychczas miała taki dostęp, tutaj pośredni poprzez drogę wewnętrzną, a w wyniku budowy drogi dostęp ten by utraciła. Projektowany zjazd indywidualny zaprojektowano zgodnie z § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle powyższego nie może być mowy o nadmiernej ingerencji w nieruchomości strony skarżącej.

Wojewoda ocenił, że organ I instancji wbrew zarzutom skarżącej nie zignorował jej zastrzeżeń, zostały one bowiem przekazane do inwestora, który do nich się odniósł.

Za bezzasadny uznano zarzut skarżącej, że planowana inwestycja generuje duże koszty, bez uwzględnienia korzystniejszych i tańszych rozwiązań. Organ nie jest bowiem uprawniony do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora.

Organ wyjaśnił też, że wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów związanych z wniesieniem odwołania nie może być uwzględniony, ponieważ przepisy nie przewidują takiej możliwości, a postępowanie odwoławcze jest co do zasady wolne od jakichkolwiek opłat.

W skardze od powyższej decyzji Wojewody zarzucono naruszenie:

- art. 7 i art. 77 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

- art. 1 specustawy poprzez przyjęcie, że ma ona zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, z której w szczególności wynika, że podważa ona możliwość zastosowania specustawy do realizacji drogi wewnętrznej, podnosi zasadność analizy rozwiązań alternatywnych oraz zarzuca nadmierną ingerencję w jej prawo własności.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów związanych z wniesieniem odwołania.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Podstawę prawną wydania kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 311, dalej jako ustawa z.r.i.d., specustawa drogowa).

Wprowadzanie do systemu prawnego specustawy prowadzić ma do uproszczenia procesu inwestycyjnego. Z drugiej strony rodzi jednak wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania jej przepisów oraz ustalenia relacji między przepisami specustawy a przepisami ustaw ogólnych. W przypadku specustawy drogowej ma to szczególne znaczenie, ponieważ ustawodawca ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności przysługujące podmiotom do nieruchomości, które wykorzystywane są do realizacji inwestycji drogowej w tym ekstraordynaryjnym trybie. Dlatego bezsporne pozostaje, że przepisy specustawy drogowej winny podlegać ścisłej wykładni (tak też P. Antoniak [w:] P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 20 i n., wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2348/10). Należy podkreślić, że specustawa drogowa jest typową ustawą prawa publicznego, stosowanie której wymaga rozważenia interesu indywidualnego i interesu publicznego. Z tego też względu organy administracji publicznej wydające decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych na podstawie przepisów specustawy drogowej nie mogą pomijać zasad procesowych wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada jednak kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2460/14).

Stosownie do art. 11a ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 11 b ustawy z.r.i.d. właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, zawiera elementy, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z.r.i.d.

W art. 11d ustawy z.r.i.d. określono wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydane zezwolenia. Zgodnie z powołanym przepisem wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4)określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Ponadto w przypadku inwestycji, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wymagane jest także przedłożenie następujących opinii:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 491 i 1873) - w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

oraz przedłożenie wymaganych przepisami odrębnymi decyzji administracyjnych.

Stosownie do art. 11d ust. 5 ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Zgodnie z art. 11e ustawy z.r.i.d. nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ponadto zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 11i ust. 2 ustawy z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Art. 11i ust. 2 wskazuje zatem, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2017 r., I SA/Gd 40/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Bk 211/19)

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl art. 11f ust. 1-2 ustawy z.r.i.d. powinna zawierać określone prawem elementy. Stosownie do art. 11f ust. 3 i 4 ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Stosownie do art. 11g ust. 2 i 3 specustawy odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Podkreślenia wymaga, że szczególny charakter tzw. specustawy drogowej przejawia się także w ograniczonej czasowo możliwości uchylenia takiej decyzji w toku kontroli instancyjnej lub sądowej.

W myśl bowiem art. 31 ust. 1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa Sąd zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z uwagi na okoliczność, że realizacja inwestycji rozpoczęła się w lipcu br. (protokolarne przekazanie terenu w dniu 3 lipca 2024 r., pierwszy wpis do dziennika budowy 29 lipca 2024, k. 95-98 sądowych akt sprawy) możliwości uchylenia skarżonej decyzji w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej są ograniczone.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała takich uchybień przepisom prawa, które skutkowałyby koniecznością orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżona decyzja Wojewody Małopolskiego jest decyzja reformatoryjną. Organ odwoławczy w pełni ponownie rozpoznał sprawę, uzupełnił w trybie art. 136 k.p.a. materiał dowodowy, jak również wezwał inwestora do zajęcia stanowiska wobec zarzutów odwołania (k. 81-104 administracyjnych akt sprawy organu II instancji). Inwestor przedłożył wymagane dokumenty oraz złożył wyjaśnienia (k. 110-141 administracyjnych akt sprawy organu II instancji).

Organ odwoławczy dokonał ponownego, pełnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Organ ustalił, jakie przepisy będą mały w sprawie zastosowanie bowiem 21 września 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022.1518), jednakże zgodnie z § 115 ust. 1 jeżeli przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego - stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r. Tym samym, zgodnie z ww. przepisem i wyjaśnieniami Pełnomocnika inwestora, przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01 sierpnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1643) obowiązujące od 13.09.2019 r. do 20.09.2022 r. ze względu wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na projekt planowanej inwestycji dnia 13 kwietnia 2021 r.

Sprawdzono projekt budowlany pod względem formalno-prawnym. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Zgodnie z art. 34 ust. 3d ww. ustawy do projektu załączono kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu wymaganych uprawnień budowlanych, kopię zaświadczenia stanowiącego wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony przez Zespół Koordynujący Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu Starosty Wadowickiego (odpis protokołu z narady koordynacyjnej zakończonej w dniu 8 lipca 2022 r. w sprawie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu, znak: NGK.6630.279.2022).

Po dokonaniu analizy skorygowanego i uzupełnionego w postępowaniu wyjaśniającym projektu budowlanego, Wojewoda Małopolski stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również przepisami specustawy drogowej.

Organ odwoławczy zweryfikował także, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania decyzji środowiskowej i doszedł do prawidłowego wniosku, że taka decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana.

Organ odwoławczy ustosunkował się szczegółowo do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne.

W ocenie Sądu wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, co następuje:

Wbrew zarzutom skargi utrwalone w orzecznictwie sadowym jest stanowisko, że ustawa może mieć zastosowanie do inwestycji obejmującej drogę wewnętrzną, która jeszcze nie jest drogą publiczną, ale zmierza do zrealizowania drogi publicznej o określonych parametrach technicznych i zaszeregowaniu. W przedmiotowej sytuacji powstać ma droga gminna kategorii D, co jednoznacznie wynika z dokumentacji projektowej. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z 17 czerwca 2016 r. II OSK 931/16 interpretując pojęcie zawarte w art. 1 ust. 1 specustawy "przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych".

Nie ma znaczenia ani wpływu na wynik sprawy okoliczność, że uprzednio Wójt próbował przebudować w innym trybie przepust. Obecnie przebudowa przepustu pozostaje w związku z realizacją innej inwestycji jako element odwodnienia projektowanej drogi gminnej.

Także bez wpływu na wynik sprawy pozostaje ocena przez skarżącą celowości realizacji inwestycji, lecz jest elementem subiektywnej oceny. Ponadto z akt sprawy wynika, że zarówno przepust, jak i plac do zawracania znajdują się w pewnym oddaleniu od działki skarżącej i jedyne co ma bezpośredni związek z działką skarżącej, to budowa wjazdu, który w jej ocenie będzie mniej dogodny. Jednak podkreślić należy, że projektowane zjazdy spełniają wymagania określone w przepisach technicznych.

Odnosząc się do kwestii parametrów technicznych przepustu pod drogą wskazać należy, że zgodnie z zalegającym w aktach sprawy pozwoleniem wodnoprawnym wysokość tego przepustu miała wynosić 1 m (k. 129 administracyjnych akt sprawy). Zgodnie natomiast z dokumentacją projektową znajdującą się w aktach sprawy wysokość przepustu. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik Gminy Spytkowice przedłożył postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie PGW Wody Polskie z dnia 2 października 2024 r. znak KR.ZUZ.2.4210.242.2022.MJ o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie PGW Wody Polskie z dnia 30 maja 2022 r. znak KR.ZUZ.2.4210.242.2022.MJ w ten sposób, że parametr wysokości przepustu został zmieniony z 1 m na 1, 5 m. Z akt sprawy wynika, że w ramach inwestycji drogowej został zrealizowany przepust o wysokości 1,5 m.

Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a takiej sytuacji w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Inwestor legitymował się pozwoleniem wodnoprawnym na jego wykonanie. Inną kwestią jest ocena czy został on wykonany zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. W tym aspekcie Sąd dostrzega rozbieżność dokumentacji projektowej z pozwoleniem wodnoprawnym, która jednak w świetle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie daje podstaw do wznowienia postępowania, ani też nie ma charakteru podstaw nieważnościowych w odniesieniu do decyzji z.r.i.d.

W praktyce art. 31 ust. 2 specustawy pojawiły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kontrowersje co do rozstrzygnięć, jakie może podjąć wojewódzki sąd administracyjny kontrolujący decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według pierwszego z poglądów, jeśli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej cechuje się wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 156 § 1 k.p.a., to - jeżeli zachodzi warunek określony w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej - sąd administracyjny nie ma prawa uchylenia zaskarżonej decyzji i może jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem określonych przepisów prawa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast jeżeli kontrola legalności decyzji spowoduje uznanie przez sąd, że w sprawie zaszło naruszenie prawa spowodowane przyczynami innymi niż zaistnienie przesłanek wznowieniowych lub nieważnościowych, to w takim przypadku nie można orzec o uchyleniu skarżonej decyzji. Skoro nawet fakt wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wystarcza do jej uchylenia, to tym bardziej nie może być ono wynikiem stwierdzenia innych wad tej decyzji wymienionych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) i c (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) p.p.s.a. Pogląd ten, będący rezultatem zastosowania wobec komentowanego przepisu wykładni celowościowej, a nie tylko literalnej, zasługuje na aprobatę i wyrażą go także Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę.

W ramach powyższego stanowiska istnieje jednak dalsza rozbieżność poglądów, dotycząca mianowicie kwestii orzeczenia, jakie powinien wydać sąd w sytuacji, w której nie dojdzie do uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej charakteryzującej się wadami innymi niż te określone w art. 145 § 1 lub w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie bywa wyrażany choć nie jednoznacznie pogląd, że w takiej sytuacji sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Odnotować można jednak pogląd przeciwny, że w takim przypadku sąd nie powinien oddalać skargi, lecz orzec o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i wskazać przy tym w uzasadnieniu wyroku te naruszenia, którymi decyzja będzie dotknięta (tak. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 31).

Sąd w realiach niniejszej sprawy przychyla się do stanowiska pierwszego, zgodnie z którym wobec stwierdzenia braku wad skutkujących wznowieniem albo stwierdzeniem nieważności, skarga podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.