Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 96/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 11, art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. E.S.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji w toku kontroli instancyjnej, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1 646,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A oznaczonej nr ewid. 4309/3 o powierzchni 0,1432 ha, stanowiącej własność Z. P., na skutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ulicy A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepis art. 145, art. 146, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.".

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie naliczenia opłaty, wskazał, że postępowanie zostało wszczęte po upływie 3 lat terminu ustawowego, licząc od daty wybudowania drogi. W ocenie odwołującego się, nowe postępowanie zostało wszczęte po uchyleniu poprzedniej decyzji o ustaleniu opłaty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i nie ma żadnych podstaw do uznania, że obecne jest kontynuacją poprzedniego, ponieważ nowe postępowanie toczy się z nowymi dowodami. Zarzuty wobec operatu szacunkowego zostały zgłoszone przed wydaniem decyzji i zdaniem odwołującego się nie zostały prawidłowo rozpatrzone. Istotnymi okolicznościami faktycznymi według niego jest wybudowanie w 2017 roku nasypu o wysokości 15 m, obecnie obniżonego, z którego napływają na jego działkę duże ilości wód, podczas gdy wraz z drogą miało być wykonane odprowadzenie wód powierzchniowych z działki do kanalizacji deszczowej. Do szacunku przyjęto całą powierzchnię działki, podczas gdy według planu tylko część działki przeznaczono pod drogę miejską, a nadto w planie miejscowym wyłączono pas gruntu o szerokości 6 m z możliwości zabudowy od strony ul. A i od strony kanału Kostka. Ograniczenie zawarte w planie miejscowym spowodowało zmniejszenie szerokości działki do ok. 12,7 m, a tym samym stała się ona całkowicie nieużytkowa, ponieważ na takiej działce nie można prowadzić żadnej działalności, w związku z czym budowa drogi nie mogła spowodować wzrostu wartości działki (w skardze omyłkowo: "drogi"). Odwołujący się poniósł w wyniku budowy drogi znaczne koszty urządzenia zjazdu z drogi na działkę. W jego ocenie, nieprawdziwe jest twierdzenie Burmistrza Miasta Ł. o braku dojazdu do działki przed wybudowaniem ul. A, bowiem droga dojazdowa do działki biegła wzdłuż kanału Kostka. Z tej drogi korzystali rodzice odwołującego się, co potwierdza załączone do odwołania oświadczenie byłego właściciela działki. Wartość działki została ustalona w oparciu o transakcje nieruchomości o innym przeznaczeniu, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy wadliwie ustalił nieruchomości porównawcze, to zaś powoduje nieprzydatność operatu w sprawie. W konkluzji odwołujący się stwierdził, że jego działka straciła na wartości w wyniku wybudowania drogi, straciła przy tym walory użytkowe, ponadto w operacie rzeczoznawca majątkowy przyjął niewłaściwe nieruchomości porównawcze oraz przyjęto fałszywe założenie o braku dostępu do drogi publicznej przed wybudowaniem ulicy.

W piśmie z dnia 25 października 2019 r. odwołujący się podniósł dodatkowo, że operat rażąco narusza przepisy ustawy poprzez: porównanie nieruchomości o różnych powierzchniach, brak uzasadnienia dla współczynników korygujących, korzystanie z tych samych transakcji do szacowania innej działki odwołującego oraz brak wiarygodności co do przyjęcia do porównań transakcji działkami bez dostępu do drogi publicznej z uwagi na niemożliwość obrotu rynkowego takimi nieruchomościami. Jednocześnie odwołujący się zwrócił uwagę na nieprawidłowy adres szacowanej nieruchomości (tj. nr porządkowy ul. A 19, podczas gdy prawidłowym jest 12) oraz brak powiadomienia go o terminie oględzin, w związku z czym ma on wątpliwości, czy rzeczoznawca majątkowy znał położenie nieruchomości.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i odwołując się do treści regulacji prawnych w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1-2, art. 146, art. 156 ust. 1 u.g.n.) wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r., doręczonym odwołującemu się w dniu 19 września 2018 r. Stworzenie warunków do korzystania z drogi nastąpiło w dniu 11 listopada 2015 r. W ocenie Kolegium, termin do skutecznego wszczęcia postępowania dla ustalenia opłaty adiacenckiej został zatem zachowany. W wyniku uchylenia w toku kontroli instancyjnej wcześniejszej decyzji organu I instancji postępowanie to nie zostało zakończone. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie oznacza, że wszczęto nowe postępowanie.

Jak następnie wskazało Kolegium, bezspornym w sprawie jest, iż została wybudowana nowa droga publiczna i zostały stworzone warunki do korzystania z tej drogi, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Gmina Miasto Ł. zrealizowała ze środków własnych inwestycję polegającą na budowie drogi publicznej – ul. A, stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z tej drogi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uzyskał informację o zakończeniu budowy drogi w zawiadomieniu z dnia 16 października 2015 r., a warunki do korzystania z drogi nastąpiły od dnia 11 listopada 2015 r., tj. od dnia, w którym upłynął termin do zgłoszenia sprzeciwu. Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r., a więc z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 145 ust. 2 u.g.n. W dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Wysokość stawki procentowej ustalono na 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wzrost wartości nieruchomości został określony nowym operatem szacunkowym autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. S.. Różnica między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem drogi, a wartością jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu wynosi 3 293 zł. Wartość nieruchomości określono według stanu na dzień 11 listopada 2015 r., tj. na dzień, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości, stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do analizy w celu określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi przeznaczonych pod tereny produkcyjno-usługowe z obszaru Ł. obręb geodezyjny W.. Cytując § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. Kolegium podkreśliło, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie wytypował do celów wyceny 5 transakcji nieruchomości podobnych. Ceny gruntu w tych transakcjach kształtowały się na poziomie od 30,70 zł/m2 do 42,50 zł/m2. Dla określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi rzeczoznawca majątkowy przyjął cechy rynkowe: lokalizację ogólną, powierzchnię, otoczenie i funkcję w planie miejscowym. Rzeczoznawca majątkowy zapewnił, że szacowana nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi ani też warunków do przyłączenia do infrastruktury technicznej jak: sieć wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna, w związku z tym do porównań przyjął transakcje nieruchomości z lat 2014-2015 o podobnych cechach i dlatego nie wprowadził gradacji rozróżniających cechy przyłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi została określona w kwocie 56 994 zł, przy czym wartość 1 m2 to 39,80 zł. Dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi rzeczoznawca majątkowy wytypował 4 transakcje z lat 2012-2015 z obszaru Ł. obrębów geodezyjnych K., M. i K.. Ceny gruntów w tych transakcjach kształtowały się od 38,90 zł/m2 do 55,30 zł/m2. Cechami wpływającymi na wartość nieruchomości według rzeczoznawcy majątkowego jest w tym przypadku lokalizacja ogólna, powierzchnia, otoczenie, dojazd, infrastruktura techniczna w ulicy i funkcja w planie miejscowym. Wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi została określona w kwocie 60 287 zł, przy czym wartość 1 m2 to 42,10 zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła 3 293 zł.

W dalszej kolejności Kolegium, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu i wniosku procesowym strony z dnia 22 października 2019 r., wyjaśniło, iż nieprawdziwe jest twierdzenie odwołującego o dostępie nieruchomości do drogi publicznej przed wybudowaniem ul. A. Odwołujący się korzystał z drogi powstałej z samego użytkowania – przejazdu lub przechodu i będącej drogą w znaczeniu wyłącznie potocznym, nie był to jednak legalnie wyznaczony dostęp do drogi publicznej. Droga została wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie Prawa budowlanego, o czym świadczy brak sprzeciwu organu nadzoru budowlanego po zakończeniu budowy, a z dokumentów wynika, że droga jest wyposażona w kanalizację deszczową. Nadmiar opadów z ulicy jest odprowadzany przez kanalizację. W zakresie zawężenia szerokości działki w wyniku budowy drogi Kolegium podniosło, że taką samą szerokość działka posiadała przed budową drogi, jak i po budowie. Obszar do zabudowy został określony w planie miejscowym, a brak dostępu do drogi publicznej znacznie ograniczyłby możliwości zabudowy działki bądź też zmuszałby do poszukiwania innego legalnego dostępu do drogi publicznej (np. poprzez ustanawianie służebności). Następnie odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmuszenia odwołującego się do budowy zjazdu z drogi na działkę, Kolegium zwróciło uwagę, że zjazd taki został wybudowany przez inwestora, co wynika z zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi. W zakresie błędnego określenia numeru porządkowego nieruchomości w operacie szacunkowym Kolegium oceniło, że jest to wada o nieistotnym znaczeniu. Nieruchomość została prawidłowo określona według oznaczenia z ewidencji gruntów oraz wpisów w księdze wieczystej. Nie jest uzasadniony też zarzut braku powiadomienia właściciela gruntu o terminie oględzin nieruchomości, bowiem rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. Przygotowanie operatu i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego rzeczoznawcy i z opinią tą właściciel nieruchomości został zapoznany i mógł składać wnioski i zastrzeżenia.

Końcowo Kolegium wskazało, iż opłata adiacencka odnosi się tylko do wzrostu wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z drogi. Operat szacunkowy to opinia autorska rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Samej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonać może organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. bada czy dowód, jakim jest operat szacunkowy, został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Zdaniem Kolegium, operat został sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Kolegium uznało, że wartość nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej została udowodniona operatem szacunkowym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. P., wskazując na naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie wspominanego przepisu i uznanie wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że w sprawie nie został przekroczony termin 3 lat od daty stworzenia warunków do korzystania z drogi, co nastąpiło w dniu 11 listopada 2015 r., podczas gdy w istocie postępowanie organu I instancji zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2019 r. o podjęciu na nowo postępowania, a zatem trzyletni termin dla wszczęcia nowego postępowania minął z dniem 11 listopada 2018 r.;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.7 i art. 77 § 1 oraz art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek inwestycji realizowanej przez Miasto Ł. nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości skarżącego, w sytuacji gdy faktycznie sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, bowiem realizacja inwestycji spowodowała konieczność poniesienia przez skarżącego wysokich kosztów związanych z likwidacją szkód, jakie poniósł, a które zostały spowodowane robotami budowlanymi przy budowie nowej ulicy. Przedmiotowe roboty budowlane spowodowały, iż nieruchomość skarżącego znalazła się znacząco poniżej wysokości wybudowanej ulicy, co spowodowało drastyczne zakłócenie stosunków wodnych i konieczność poniesienia wysokich kosztów związanych z koniecznością podniesienia wysokości jego gruntów, aby zneutralizować nieustanne zalewanie jego działki przez wody płynące z urządzonej ulicy. Urządzenie ulicy spowodowało zniszczenie stosunków wodnych na terenie działki skarżącego, z czym Burmistrz Miasta Ł. nie liczy się, traktując skarżącego jako uciążliwego petenta. Skarżący poniósł poważne koszty znacząco przekraczające wartość rzekomego zwiększenia wartości jego nieruchomości, czego rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił, bowiem nawet nie zauważył strat związanych z wykonaniem inwestycji drogowej, jakie powstały w nieruchomości skarżącego. Można zastanawiać się, czy rzeczoznawca majątkowy w obliczu szeregu pomyłek, jakie poczynił w operacie szacunkowym, w ogóle dokonał oględzin nieruchomości. Najprawdopodobniej korzystał wyłącznie z dokumentów bez dokonywania oględzin gruntu, bowiem gdyby był na gruncie w stosownym czasie, niewątpliwie dostrzegłby drastyczne zakłócenie stosunków wodnych na działce skarżącego;

c) zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie do sporządzenia przez biegłego opinii w terminie zdecydowanie spóźnionym, po wykonaniu przez skarżącego kosztownych robót ziemnych mających na celu zniwelowanie różnicy między podniesionym gruntem zbudowanej drogi, a gruntami działki skarżącego. Biegły nie mógł ocenić skutków podwyższenia gruntów przeznaczonych na drogę nad poziom gruntów skarżącego, bowiem skarżący znacznym wysiłkiem dokonał niwelacji różnicy w poziomie gruntów;

d) dla celów związanych z korzystaniem z nieruchomości nie było żadnej potrzeby urządzania drogi, bowiem droga do nieruchomości była urządzona. Z tej drogi od lat korzystali poprzednicy prawni oraz sam skarżący, organ administracji zarówno w ewidencji gruntów, jak też w decyzjach wymiarowych, wyraźnie oznaczał przebieg drogi do nieruchomości skarżącego, pobierając z tego tytułu stosowny podatek. Nie można zatem w żadnym wypadku twierdzić, że skarżący nie miał prawnego dostępu do drogi publicznej, skoro taki dostęp posiadał i został on oznaczony w dokumentacji z ewidencji gruntów, a także w dokumentacji związanej z obciążeniami podatkowymi (istniejąca droga). Twierdzenie zatem, że skarżący zyskał prawny dostęp ze swojej nieruchomości do drogi publicznej, nie jest uzasadnione, a biegły bezpodstawnie przyjął różnicę między wartością nieruchomości, która nie posiadała dostępu do drogi publicznej z wartością nieruchomości, która taki posiadała;

e) przepisów prawa procesowego, tj. art. 89 i nast. k.p.a. poprzez niezastosowanie wspomnianego przepisu i niewyznaczenie przez Kolegium rozprawy administracyjnej mimo wniosku złożonego przez skarżącego we wniosku procesowym z dnia 22 października 2019 r. o umożliwienie przedstawienia przed Kolegium zarzutów skarżącego i obalenia wyjaśnień Burmistrza Miasta Ł. i stwierdzeń zawartych w operatach (strona 4 wniosku ostatnie zdanie).

Z tych powodów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Burmistrza Miasta Ł., ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium w S. i zobowiązanie go do wyznaczenia rozprawy administracyjnej, o co wnosił skarżący w piśmie – wniosku dowodowym z dnia 22 października 2019 r., dla wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących faktycznego obniżenia, a nie podwyższenia, wartości działki skarżącego, czego nie uczyniono w dotychczasowym postępowaniu, mimo wyraźnego wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. zatytułowanym "Uzupełnienie do skargi (...)" Z. P. wyjaśnił, iż przed wybudowaniem ul. A jego działki nr 4309/4 i 4309/5 (obie przejęte z mocy prawa na własność gminy Miasta Ł., a następnie zwrócone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu) łącznie z działkami nr ewid. 4309/6, 4309/3 i 4309/2 stanowiły jedną nieruchomość zlokalizowaną przy ul. B, co potwierdza załączony do skargi wypis z ewidencji gruntów z dnia 25 czerwca 2004 r. Z chwilą wybudowania ul. B (drogi publicznej) nieruchomości skarżącego zyskały do niej dostęp, stąd błędne jest stanowisko, że nieruchomości nie miały dostępu do drogi publicznej. Ponadto skarżący dostrzegł, że operat stanowiący podstawę wydania decyzji przez organ I instancji nie został poprzedzony oględzinami, bowiem – jak wskazał autor operatu – przed przygotowaniem operatu nie wykonał oględzin nieruchomości, opierając się na ustaleniach z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2018 r. W ocenie skarżącego, termin oględzin jest mocno oddalony od daty oddania drogi do użytku (11 listopada 2015 r.), bowiem skarżący po tej dacie realizował na działce prace mające na celu utrzymanie dobrej kultury rolnej na gruncie. Końcowo skarżący wskazał, że organ nie naliczył wszystkim właścicielom sąsiednich działek opłaty adiacenckiej.

W piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. zatytułowanym "Wniosek do Sądu o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ł. o udostępnienie informacji publicznej" Z. P. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ł. do udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na pytanie, dla ilu działek naliczono opłatę adiacencką, w odległości od ul. C do ul. D w Ł. w związku z oddaniem do użytku w dniu 11 listopada 2015 r. nowo wybudowanej drogi – ul. A.

Ponadto w dniu 20 sierpnia 2020 r. wpłynęło do akt sprawy pismo skarżącego zawierające wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie do chwili uzyskania ww. odpowiedzi od Burmistrza Miasta Ł. W ocenie skarżącego, brak odpowiedzi od Burmistrza powoduje, że pojawiają się pytania, jakimi kierował on się przesłankami naliczając opłatę adiacencką na działki skarżącego, a nie na wszystkie położone przy nowo wybudowanej drodze ul. A w Ł.. Pojawiają się także wątpliwości, czy w stosunku do wszystkich właścicieli działek przy tej ulicy zostały zastosowane takie same przepisy prawne, a także, o ile zastosowano zwolnienie z opłaty adiacenckiej, to jakie wówczas przyjęto kryteria.

Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. Sąd w drodze postanowienia oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi brak podstaw uzasadniających jego uwzględnienie, stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie, wobec wyjaśnień skarżącego, że jego pismo z dnia 24 lipca 2020r. zawiera skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w kwestii nałożenia opłaty adiacenckiej na inne działki położone przy nowo wybudowanej drodze ul. A w Ł., Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. postanowił wyłączyć tę skargę z akt niniejszej sprawy i przedstawić ją Przewodniczącemu Wydziału II celem nadania jej dalszego biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego (oznaczonej jako działka nr ewid. 4309/3) na skutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi – ul. A w Ł..

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

W tym względzie należy przede wszystkim wyjaśnić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.".

Opłata adiacencka związana jest - jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n. - ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń lub drogi. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie natomiast do treści art. 143 i art. 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać przy tym należy, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie zatem do tych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi (w sprawie wybudowania drogi – ul. A w Ł.) może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) została wybudowana droga z udziałem środków publicznych;

2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z tej drogi;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż został spełniony pierwszy z powyższych warunków, tj. została wybudowana nowa droga publiczna z udziałem środków publicznych (inwestorem była Gmina Miasto Ł., a inwestycja została zrealizowana z jej środków własnych).

W sprawie nie jest także sporne spełnienie ostatniego z wymienionych warunków, a mianowicie obowiązywania w dniu stworzenia warunków do korzystania z powyższej drogi, uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wyjaśnić przy tym należy, że w rozumieniu art. 148b u.g.n., stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale także prawną i obie powinny być spełnione. Przepis art. 54 Prawa budowlanego przewiduje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę - a takim obiektem jest budowa drogi - można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Dokonana z perspektywy tych regulacji analiza akt sprawy dowodzi, że zakończenie inwestycji zostało udokumentowane zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 16 października 2015 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 27 października 2015 r. Czternastodniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy minął bezskutecznie, co uprawniało organy do przyjęcia, że warunki do korzystania z drogi powstały z dniem 11 listopada 2015 r.

W dniu stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi - ul. A (tj. w dniu 11 listopada 2015 r.) obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...], w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W przywołanej uchwale stawka opłaty adiacenckiej została ustalona w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższe kwestie, jak wskazano powyżej, nie budzą w sprawie wątpliwości, natomiast przedmiotem sporu jest po pierwsze, ustalenie, czy w sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki do określenia opłaty adiacenckiej, tj. czy nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi publicznej, a po drugie: czy nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania tej drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W odniesieniu do pierwszej kwestii, tj. oceny, czy w sprawie został zachowany wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi przesądzający o możliwości wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, należy przypomnieć, że w sprawie warunki do korzystania z wybudowanej drogi – ul. A zostały stworzone w dniu 11 listopada 2015 r., a postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem organu z dnia 13 września 2018 r., które doręczono skarżącemu w dniu 19 września 2018 r. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wydana przez Burmistrza Miasta Ł. w dniu [...] decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi, w toku kontroli instancyjnej została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] W ocenie Sądu w składzie niniejszym, okoliczność ta jednak nie ma wpływu na bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. przesądzono bowiem, iż uchylenie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ II instancji lub sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2020 r., sygn. I OSK 2092/18; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1125/18; z dnia 16 października 2019 r., sygn. I OSK 155/18 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ I instancji ulega konkretyzacji zamiar organu do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 u.g.n., a mianowicie do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z tym dniem ustaje stan niepewności w tym zakresie i sytuacji tej nie zmienia – jak wskazano wcześniej – fakt późniejszego uchylenia decyzji organu I instancji w toku administracyjnej kontroli instancyjnej (przez organ II instancji), a także przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego kontrolowanej przez Sąd sprawy należy wyjaśnić, iż zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Z zestawienia przedstawionych dat wynika, że trzyletni termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, określony w art. 145 ust. 2 u.g.n., został zachowany. W wyniku uchylenia decyzji organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie doszło do wszczęcia nowego postępowania, a kontynuowania tego wszczętego wcześniej (czyli w sprawie postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r.). Oceny w tym zakresie nie zmienia okoliczność pozyskania przez organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy nowego operatu szacunkowego, czyli nowego dowodu. Bez wpływu w tym zakresie pozostaje także skierowanie przez organ do skarżącego w dniu 25 stycznia 2019 r. zawiadomienia, w którym organ "zawiadomił o podjęciu na nowo postępowania". Przede wszystkim z lektury tego pisma wynika, że organ nie zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie, a jedynie o "podjęciu na nowo postępowania". Skierowanie do skarżącego wspomnianego zawiadomienia nie skutkuje tym, że w sprawie zostaje wszczęte nowe postępowanie, ale tym, że w sprawie mamy do czynienia z kontynuowaniem postępowania wszczętego wcześniej (przed wydaniem uchylonej decyzji).

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organów, iż został spełniony także ostatni warunek do ustalenia opłaty adiacenckiej na mocy art. 145 ust. 1 u.g.n., dotyczący wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania ww. drogi publicznej, co znajduje potwierdzenie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym względzie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art.146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Z treści zacytowanego przepisu wynika, że opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty. Opinia biegłego rzeczoznawcy w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto powinna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zarówno organ rozpoznający sprawę, jak i sąd administracyjny nie posiadają wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, zatem mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Jednakże ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd administracyjny nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Ustawodawca nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy dostrzec, iż podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był sporządzony w dniu 19 marca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z którego wynika, że różnica między wartością nieruchomości, którą ta miała przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu wynosi 3 293 zł. Nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr ewid. 4309/3 przed wybudowaniem drogi miała wartość 56 994 zł, a po wybudowaniu drogi – zdaniem rzeczoznawcy – nieruchomość przedstawia wartość 60 287 zł. W ocenie organów obu instancji, wspomniany operat został sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Zatem – jak wskazało Kolegium – wartość nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie została udowodniona operatem szacunkowym.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego, ale także w treści skargi, wywodził, że jego nieruchomość na skutek wybudowania drogi straciła na wartości, a nie jak przyjął rzeczoznawca – zyskała na wartości. W ocenie Sądu, dokumenty załączone do akt administracyjnych, jak i twierdzenia skarżącego nie potwierdzają przedstawionej przez skarżącego tezy. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę na zlecenie organu I instancji jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie, operat wskazuje nazwy dzielnic, przy których znajdują się przedmiotowe działki. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi i ceny transakcyjne. Rzeczoznawca opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, przeznaczenia, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a także ich kształt i wielkość. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że ocena operatu szacunkowego może przebiegać w dwóch aspektach, mianowicie wartości merytorycznej z punktu widzenia wiadomości specjalnych, których ani organ, ani Sąd nie posiadają, oraz z punktu widzenia jego równie istotnych cech niezwiązanych bezpośrednio z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości, tj. poprawności formalnej według kryteriów prawnych formy i treści oraz kryteriów oceny dowodów, które wynikają z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, gdyż to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n.

W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego, że przyjęta przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest zawyżona, dotyczą właśnie sfery, która wymaga wiadomości specjalnych. Powinny być w związku z tym poparte stosownymi dokumentami, czyli opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione. Podkreślić ponownie należy, że tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W tym kontekście nie można zatem organom zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 89 k.p.a.

W dalszej kolejności, odnosząc się do wskazanej w skardze kwestii związanej z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie w wyniku budowy drogi – ul. A, należy wskazać, że poza wpływem na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia prawidłowości wykonania inwestycji (budowy drogi). Jeżeli istotnie na skutek realizacji inwestycji doszło do naruszenia, zmiany stosunków wodnych na gruncie, to skarżący powinien poinformować o tym odpowiednie organy, domagając się ich działań w granicach ich kompetencji. Także zarzuty kwestionujące prawidłowość wykonania budowy powinny być zgłoszone organowi nadzoru budowlanego. W sprawie okoliczności te nie wpływają na wartość gruntu ani możliwość pobrania opłaty adiacenckiej. Ewentualne nakłady skarżącego na grunt poza tym, że nie mają żadnego potwierdzenia, to ponadto także nie wpływają na wartość nieruchomości, bowiem rzeczoznawca majątkowy wyceniał wartość nieruchomości w związku z budową drogi, czyli brał pod uwagę stan faktyczny przed oddaniem drogi i po jej oddaniu (co miało miejsce w dniu 11 listopada 2015 r.). Wszelkie zatem zdarzenia, które miały miejsce po tej dacie, nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Z tych powodów nie można organom zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście stwierdzenia, że oględziny nieruchomości dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego były spóźnione, bowiem miały miejsce po poczynieniu przez skarżącego licznych nakładów celem zniwelowania różnicy poziomu między nowo wybudowaną drogą, a jego nieruchomością.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, iż nieruchomość skarżącego przed wybudowaniem drogi miała już dostęp do drogi publicznej. W tym względzie wyjaśnić należy, że dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym powinien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego, natomiast dostęp faktyczny musi w istocie zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 2514/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., sygn. IV SA/Po 316/19). W sprawie jako dowód potwierdzający okoliczność, iż działka przed realizacją inwestycji miała dostęp do drogi publicznej, skarżący złożył oświadczenie A. C. z dnia 5 października 2019 r., w którym tenże wskazał, iż przez nieruchomość S. N. była urządzona służebność przejazdu. Zdaniem Sądu, przywołany dowód nie potwierdza, że dostęp do drogi publicznej miał charakter prawny, zatem miał swoje źródło w treści przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego. Z tego powodu, w kontekście dokumentów załączonych do akt administracyjnych Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż nieruchomość skarżącego przed wybudowaniem drogi (ul.A) nie miała dostępu do drogi publicznej.

Ponadto w kontrolowanej sprawie Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 89 k.p.a., który określa przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 89 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Natomiast, stosownie do uregulowania art. 89 § 2 k.p.a., organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Należy podkreślić, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma co do zasady charakter postępowania gabinetowego. Rozprawę administracyjną przeprowadza się wyjątkowo w sytuacjach określonych przepisem art. 89 § 2 k.p.a. W sprawach ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a udział w sprawie jednej strony wykluczał "potrzebę uzgodnienia interesów stron". W sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy ustosunkowywał się w toku postępowania do zarzutów skarżącego (co miało miejsce w piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r.), a jego stanowisko było doręczane stronie (co miało miejsce w dniu doręczenia skarżącemu pisma organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2019r., czyli w dniu 16 sierpnia 2019 r.), która miała możliwość odniesienia się do odpowiedzi biegłego i korzystała z tego uprawnienia procesowego, przeprowadzanie rozprawy administracyjnej nie zmierzałoby do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania i nie było potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Sama konieczność wykorzystania określonych w art. 89 k.p.a. środków dowodowych dla wyjaśnienia sprawy, wynikająca z zasady prawdy obiektywnej, nie stanowi jeszcze przesłanki konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy dla osiągnięcia takiego celu. Cel ten może zostać osiągnięty także w formie postępowania gabinetowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w sprawie zachodził brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Burmistrza Miasta Ł. odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na pytanie skarżącego przedstawione w piśmie z dnia 24 lipca 2020 r. Sąd nie dopatrzył się bowiem występowania związku między tymi sprawami w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

MR

-----------------------

18