Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1750/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 574/21 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 5 lutego 2021 r. nr SKO.405.ŚR.128.64.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 574/21 uchylił zaskarżoną przez G. F. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 5 lutego 2021 r. nr SKO.405.ŚR.128.64.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z 30 grudnia 2020 r. nr GOPS.5222.35.2020.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy D. decyzją z 30 grudnia 2020 r. nr GOPS.5222.35.2020 odmówił G. F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, po rozpoznaniu odwołania G. F., w pkt 1 decyzji z 5 lutego 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a w pkt 2 decyzji odmówiło przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Podstawą prawną odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Organ odwoławczy ustalił, że pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, tj. M. S., powinna być jego małżonka - M1. S. M1. S. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Zdaniem Kolegium, ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła G. F.

Sąd I instancji uznał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem jedynie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Literalna wykładnia wskazanej normy prawnej uprawniałaby bowiem przyjęcie za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie, jednakże w ocenie Sądu, taka wykładnia, nie była właściwa. Zdaniem Sądu, osoba cierpiąca m.in. na niedowład nóg i mająca trudności z samodzielnym poruszaniem się, sama wymaga opieki i nie jest w stanie opiekować się inną osobą, zwłaszcza o znacznym stopniu niepełnosprawności. Potwierdzają to dołączone do skargi zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że M1. S. jest przewlekle chora i nie jest zdolna do sprawowania opieki nad mężem M.

Sąd podzielił prezentowane przez część judykatury stanowisko, że w takich okolicznościach, przy odkodowywaniu normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy uwzględnić przede wszystkim cel, jakiemu służy ustawa o świadczeniach rodzinnych. Literalna wykładnia tego przepisu oznacza bowiem odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionemu w dalszej kolejności krewnemu także w sytuacji, gdy małżonkowie ze względu na swój stan zdrowia nie są w stanie być dla siebie wzajemnie wparciem. Tak rozumiany przepis oznaczałby sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim.

Sąd wskazał dalej, że na tle wskazanego przepisu wypracowano w orzecznictwie stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. Powyższe stanowisko wyprowadzono interpretując przepis art 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z art. 23, 27 i 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), powoływanej dalej jako "K.r.o.". Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia powoływane w uzasadnieniu), wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest niewystarczające dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią tego przepisu. W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni powinno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści, m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania, czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej Sąd I instancji uwzględnił w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109).

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (tak NSA w wyrokach z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12, z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12, czy z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12).

Dlatego też Sąd I instancji uznał, że literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Jak podkreślił Sąd I instancji, mając na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), podzielając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (wyroki NSA z: 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich nie podejmując wobec sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W ocenie Sądu I instancji, błędna wykładnia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wynika z decyzji, nie kwestionowało wynikających ze zgromadzonych materiałów okoliczności świadczących o tym, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w sposób trwały, stały i ciągły, a fakt niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zawodowej wynika właśnie z powodu sprawowania tej opieki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, o ile tylko na podstawie dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki – co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że orzekające w sprawie organy administracyjne nie zastosowały żadnej sankcji wobec osób pozostających w związku małżeńskim. Po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego uznały, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Tym samym orzekły zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, np. w wyroku NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20. Sąd ten wskazał, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy (podobnie NSA w wyrokach: z 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1304/20, z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2164/20, czy z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391/20). Najnowsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny potwierdzają, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, jest błędna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że skarżąca przedstawiła do akt sprawy zaświadczenie lekarskie potwierdzające niezdolność M1. S. do sprawowania opieki nad swoim mężem, nie podejmuje jednak żadnych starań o uzyskanie przez matkę wymaganego przepisami orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Regulacja z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi wyjątek od zasady zagwarantowania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę m.in. nad niepełnosprawnym legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z regułami wykładni, jako lex specialis, nie może być poddawana interpretacji rozszerzającej. Rozpatrując sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, organ nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty od której istnieje. Nie posiada wiedzy specjalistycznej pozwalającej na ocenę stanu zdrowia w zakresie możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna podnosi wyłącznie zarzut oparty na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że brak legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji, o ile tylko na podstawie dostępnej dokumentacji lekarskiej oraz wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że taki współmałżonek ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie realnie i efektywnie sprawować opieki – co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie wskazano wprost formy naruszenia prawa materialnego, tj. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jednak przywołana na poparcie tego zarzutu argumentacja wskazuje, że autor kasacji kwestionuje w istocie wykładnię owej normy dokonaną w zaskarżonym wyroku. Taki też jest wydźwięk przywołanego w skardze kasacyjnej uzasadnienia zarzutu.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Odnosząc się tak postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy skonstatować, że autor kasacji odwołuje się wyłącznie do literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z ust. 1 u.ś.r. i uznaje, że uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez żonę osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podzielić pogląd prezentowany przez Sąd I instancji i przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tak ograniczony zakresowo zabieg interpretacyjny uznać trzeba za niewystarczający dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią powyższych przepisów. Jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się najczęściej od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Wykładnia prawa jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, publ. OTK ZU 7A/2002, poz. 91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09).

Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni powinno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni określonego przepisu jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Podejmując się zrekonstruowania powyższej normy prawnej należy uwzględnić w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sprawach odnoszących się do instytucji świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109). Dla samego procesu wykładni powyższej regulacji, a także wartościowania uzyskanych w jego trakcie wyników szczególne znaczenie mają jednak wywody Trybunału zawarte w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie TK z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, publ. OTK-A 2010/5/53). Trybunał, w następstwie zbadania orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził istnienie utrwalonej i względnie jednolitej praktyki interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przyznającej pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji, przed jej wykładnią językową. Jakkolwiek stanowisko to zostało wyrażone przed zmianą tego przepisu, dokonaną art. 1 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. poz. 1212), to należy wyraźnie zaakcentować kierunek interpretacji owej regulacji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za trafny dla nadania w praktyce sądowej takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., które nie prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności u.ś.r. i pozwoliło urzeczywistnić wartości konstytucyjne. Trybunał badając praktykę orzeczniczą wyraźnie odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się o niezgodności z wartościami konstytucyjnymi wąskiej, językowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wskazując, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z przepisu art. 18 Konstytucji RP wywiedziono obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09). Negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje natomiast daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższej normie konstytucyjnej (vide: wyroki NSA z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; wyrok NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1200/14).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy mieć także na uwadze stanowisko Trybunału, który uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Wybranie spośród osób obowiązanych do alimentacji jedynie niektórych grup bliskich i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną wyrażone w art. 18 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107). Istotne jest także spostrzeżenie Trybunału, wielokrotnie przywoływane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że samo świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Wyznacza to cele, które spełnia świadczenie pielęgnacyjne, stanowiąc jednocześnie wyznacznik interpretacyjny przepisów u.ś.r. (vide: wyrok TK z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 2006/10/151; wyrok TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107; wyrok NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2823/12; wyrok NSA z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1378/14).

Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wyrok NSA z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 190/12; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12; wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/12).

W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Nie można bowiem zgodzić się z takim zapatrywaniem, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nimi opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Niedopuszczalne jest także dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wykładnia językowa nie dostrzega także kontekstu systemowego, który nakazuje uwzględnienie wartości konstytucyjnych, o których mowa była powyżej. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe.

Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (vide: wyrok NSA z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14, wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15). Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną ma świadomość istnienia także odmiennej linii orzeczniczej, która odwołuje się przede wszystkim do wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym niemniej i w tamtych orzeczeniach wskazywano, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, co wskazywałoby, że nie są wykluczone sytuacje, których traktowanie będzie wymagało odejścia od wskazanej zasady. Należy dodatkowo zauważyć, że obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.