Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 744/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 70 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 900
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. [...]; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. (bez numeru) Burmistrz B. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. J.K. w B. z dnia [...] stycznia 2023 r. (bez numeru) odmawiającą A.S. udostępnienia informacji publicznej.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. A. S. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. J. K. w B. (dalej "Dyrektor Szkoły" lub "organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie:

1. arkusza organizacyjnego szkoły na rok szkolny 2022/2023;

2. informacji o wynagrodzeniu brutto wraz z dodatkami za miesiąc listopad 2022 r., każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole, z podziałem na przedmiot nauczania, staż pracy i wymiar godzin pracy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. Dyrektor Szkoły odmówił udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Szkoły wyjaśnił, że zgodnie z zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, której dotyczy, w związku z ochroną wolności i praw tej osoby (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 1997, nr 78 poz. 483 z późn. zm.).

Dalej Dyrektor Szkoły podniósł, że w Szkole Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. J. K. w B.zatrudnione są 92 osoby (w tym 74 nauczycieli), którym pracodawca jest zobowiązany zapewnić konstytucyjne prawo do prywatności, rozumianej jako ochronę informacji na swój temat (art. 47 i art. 51 Konstytucji RP), szanować godność i inne dobra pracownicze, w szczególności zachować w tajemnicy informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika (art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy) oraz nie naruszać dóbr osobistych osób fizycznych zatrudnionych w placówce (art. 23 ustawy z 26 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny).

Dyrektor Szkoły wskazał, że w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93) Sąd Najwyższy stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dóbr osobistych

w rozumieniu art. 23 i art. 24 ustawy z 26 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Organ I instancji podał, że złożony przez stronę wniosek dotyczy danych 74 pracowników zatrudnionych na stanowiskach pedagogicznych oraz 18 osób zatrudnionych na stanowiskach niepedagogicznych. Osoby te, tj. nauczyciele oraz pracownicy administracji i obsługi, nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 §13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138,1726,1855, 2339,2600). W kontekście przywołanej definicji funkcjonariusza publicznego zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762, z 2022 r. poz. 935, 1116, 1700, 1730) nauczyciele, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych jedynie korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych nie będąc nimi.

Dalej Dyrektor Szkoły podniósł, że w toku postępowania jako organ administracji publicznej podejmując czynności ma na względzie wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy oraz interes społeczny i słuszny interes obywateli, a jako pracodawca obowiązany jest do ochrony praw pracowniczych, ich interesów materialnych jak i moralnych, zarówno w zakresie zbiorowym i indywidulanym. Obowiązkiem pracodawcy jest wpływanie na kształtowanie w zakładzie pracy, jakim jest szkoła, zasad współżycia społecznego, w szczególności dbałość o godność pracowniczą mieszczącą się w otwartym katalogu dóbr osobistych.

Zdaniem organu I instancji udostępnienie informacji na temat wysokości wynagrodzeń i ich składników, wykształcenia, wymiaru pracy, stażu pracy pracowników nie tylko naruszy zasadę prywatności osób zatrudnionych w szkole, będzie również istotnym czynnikiem burzącym ład społeczny zespołu pracowniczego oraz zaufanie do pracodawcy i instytucji jaką jest szkoła publiczna.

Dyrektor Szkoły stwierdził, że wnioskodawca korzystając z prawa do uzyskania informacji publicznej winien wnioskować w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego żądając niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i finansowanie organu w ramach realizowanych zadań publicznych (tj. o ciężarach publicznych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Organ I instancji stwierdził, że rozpatrywany wniosek o dostęp do informacji publicznej budzi wątpliwości co do jego istotności dla interesu publicznego, ponieważ dotyczy prywatnych danych osób zatrudnionych w szkole, również danych wrażliwych.

W ocenie Dyrektora Szkoły bardzo szeroki zakres wnioskowanych danych nie ma związku z pełnieniem obowiązków w publicznej placówce oświatowej przez jej pracowników. Udostępnienie stronie informacji o wynagrodzeniach, wykształceniu, kwalifikacjach na imiennych wykazach pracowników nie posłuży interesowi publicznemu, może natomiast zaszkodzić interesowi społecznemu środowisk szkolnego, lokalnego i zawodowego. Organ I instancji podniósł, że kompletny dokument finansowy, którym jest arkusz organizacyjny szkoły jest zgodnie z prawem pozytywnie zaopiniowany przez organizacje związków zawodowych i merytorycznie zweryfikowany oraz zatwierdzony przez organ nadzorujący i organ prowadzący szkołę;

w szczególności w zakresie wykształcenia, kwalifikacji, wymiaru pracy oraz stażu pracy pracowników.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Dyrektor Szkoły wskazał, że do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia

i na przykład średnie wynagrodzenie na danym stanowisku.

Dyrektor Szkoły stwierdził ponadto, że prawo dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowane obywatelom i innym podmiotom na poziomie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, umożliwia pozyskanie wiedzy o działalności organów władzy publicznej. Jednakże, to prawo, jak każde inne prawo może podlegać wykorzystaniu niezgodnie z jego przeznaczeniem co podkreśla art. 5 ustawy z 26 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny "nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego". Organ I instancji zwrócił też uwagę na orzecznictwo NSA

i sądów administracyjnych definiujące pojęcie "nadużycia prawa do informacji publicznej". Dyrektor Szkoły przytoczył tez z orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczące nadużycia prawa do informacji publicznej.

Od powyższej decyzji A.S. wniósł odwołanie. W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 5 Kodeksu cywilnego oraz art. 9 i art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35), dalej "RODO".

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. Burmistrz B.. (dalej "Burmistrz" lub "organ II instancji"), powołując się nart 127 § 2 k.p.a. oraz art. 57 ust 1. ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ II instancji wskazał, że

w całości popiera argumentację organu I instancji, że żądane informacje zawierają wiele danych stanowiących prawo do prywatności szeregowych pracowników Szkoły, którzy podejmując zatrudnienie w tego typu jednostce nie wyrażali a priori zgody na upublicznienie ich danych. Wskazał też, że podziela stanowisko Dyrektora Szkoły co do tego, że RODO obliguje organ do nieujawniania danych personalnych nauczycieli oraz, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy co prawda informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Prawidłowo w ocenie Burmistrza organ I instancji uznał, że dokonując interpretacji pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" należy odwołać się do treści art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (Dz. U. 2022.1138). W kontekście tej definicji nauczyciel taką osobą nie jest.

Burmistrz podniósł, że nawet gdyby uznać, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcje publiczne to prawo do prywatności gwarantuje mu art. 47 Konstytucji RP.

W ocenie organu II instancji prawo to stanowi wartość większą niż prawo do informacji publicznej, nie można bowiem mówić o godności ludzkiej bez prawa do prywatności. Konstytucja RP chroni to prawo nawet w stanach nadzwyczajnych (art. 233 ust. 1 Konstytucji RP), tym bardziej ochrony tego prawa nie mogą być pozbawione osoby pełniące funkcje publiczne. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do prywatności

w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne byłoby możliwe przy spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można jednak uzasadnić wprowadzonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej ograniczenia żadną

z przesłanek wymienionych wart. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc bezpieczeństwem państwa, porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz ochroną wolności i praw innych osób. Wśród wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP brak bowiem kategorii "bycia osobą publiczną".

Ponadto Burmistrz wskazał, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Na powyższą decyzję A.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie,

w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;

3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na błędnym stwierdzeniu, iż pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" należy utożsamiać z pojęciem "funkcjonariusza publicznego" określonym w art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138, z późn. zm);

4) art. 11 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, poprzez brak zastosowania polegający na nieodniesieniu się organu do treści zarzutów poruszonych w odwołaniu, ograniczając się jedynie do wyrażania aprobaty wobec stanowiska organu I instancji,

5) art. 86 RODO w zakresie, w jakim przepis ten wprost potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkowskich, poprzez brak zastosowania polegający na stwierdzeniu przez organ II instancji, iż przepisy RODO stanowią przeszkodę w udostępnieniu informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Szkoły oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) stwierdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych;

5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył tez z orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie podniesionych zarzutów. Odnośnie wniosku

o stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa skarżący wskazał, że organ II instancji, nie odnosząc się do argumentów zawartych

w odwołaniu (a w szczególności odnoszących się do kwestii, w których organ II instancji podzielał kwestionowane w odwołaniu stanowisko organu I instancji) bezdyskusyjnie

i w sposób drastyczny naruszył obowiązki wynikające z zasady przekonywania zawartej w k.p.a. Zdaniem skarżącego tego rodzaju niedopełnienie obowiązków nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, albowiem w sytuacji gdyby organ stwierdził, iż z uwagi na obszerność odwołania nie jest w stanie odnieść się do zawartych w nim argumentów

w ustawowym terminie, mógł on zawiadomić o niezałatwieniu sprawy w terminie

w trybie określonym w art. 36 k.p.a., wskazując jako przyczynę właśnie konieczność szczegółowego odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1705, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie

z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W skardze skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. organ poparł powyższy wniosek skarżącego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Dyrektor szkoły, będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 3 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, prowadzoną przez Gminę B., jest organem władzy publicznej,

a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast Burmistrz B. był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisu art. 57 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego wynika bowiem, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nadzór nad ich działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyroki NSA: z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OW 186/14, które zapadły wprawdzie na tle stosowania ustawy o systemie oświaty, jednakże argumentacja w nich zawarta jest aktualna również na gruncie Prawa oświatowego, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niesporne w sprawie było również, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wynagrodzenie nauczycieli stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym,

o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Arkusz organizacji szkoły jest zaś dokumentem opracowywanym na podstawie § 10 Załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.). Dokument ten dotyczy niewątpliwie spraw publicznych i stanowi informację publiczną stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b), a także pkt 3 i 5 u.d.i.p. Arkusz organizacyjny szkoły jest sporządzany przez uprawniony do tego organ – dyrektora szkoły wykonującego funkcje publiczne, w ramach upoważnienia zawartego we wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. Arkusz organizacyjny szkoły określa szczegółową organizację nauczania, wychowania

i opieki w danym roku szkolnym. Jest on sporządzany przez dyrektora szkoły,

z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania i zamieszcza się w nim m.in. liczbę pracowników szkoły, jak i ogólną liczbę zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zarówno sam projekt arkusza organizacyjnego sporządzony przez dyrektora szkoły, jak

i zatwierdzony projekt stanowi dokument urzędowy, zawierający dane o charakterze publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. I OSK 4084/18 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Sz 90/16; WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r, sygn. II SAB/Łd 55/15; WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 roku, sygn. II SAB/Kr 156/13).

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się natomiast do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W kontekście powyższego przepisu konieczne jest zatem rozważenie, czy nauczyciele szkoły są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

W doktrynie dominuje pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Podkreśla się też, że katalog z art. 115 § 13 k.k., ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek

z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Pogląd ten w orzecznictwie NSA i SN odnosi się np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 650/14; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13), wskazując, że pozostają wszak one

w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Omawianą kwestię wyjaśniono także w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Jak stwierdził NSA, użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.

Przedstawiona wykładnia odpowiada także intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się

w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami

i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA

z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14.). Nie ma wątpliwości, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 Prawa oświatowego system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 984, z późn. zm.) podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w k.k. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, odnosząc to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14; z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 62/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/17; wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13; wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 49/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 20/17).

W ocenie Sądu za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną przemawia również fakt, iż zgodnie z art. art. 69 ust. 1 Prawa oświatowego

w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 Prawa oświatowego skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 Prawa oświatowego do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:

1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;

2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;

3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;

4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;

5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;

6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto, zgodnie z art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego, rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:

1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;

2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki będącej jednostką budżetową;

3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;

4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych..

Z kwestii nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące 1) uchwalanie szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 Prawa oświatowego.); 2) wyrażanie opinii

w sprawach dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego); 3) wyrażanie opinii odnośnie aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego); 4), wyrażanie opinii w sprawach dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty).

Mając na uwadze powyższe kompetencje rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych

w systemie oświaty, którego elementem są zgodnie z art. 2 pkt 2a Prawa oświatowego szkoły podstawowe. Nauczyciel nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji. To wszystko, w ocenie Sądu, pozwala uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 343/19).

Wobec tego w dalszej kolejności konieczne jest w niniejszej sprawie rozważenie, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia

2013 r., sygn. akt I OSK 123/13), jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13 oraz 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3087/14). Ponadto, jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej

z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie w/w wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safjan "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Nie można też podzielić stanowiska Burmistrza, że podstawą do odmowy udostępnienia żądanej informacji są przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 86 RODO dane osobowe zawarte

w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W niniejszej sprawie podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e RODO (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, tj. u.d.i.p.

W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych pracujących

w podmiocie publicznym i pełniących funkcje publiczne związane z realizacją konstytucyjnego prawa obywateli do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień RODO, jak błędnie twierdzą organy.

Wszystko to wprost potwierdza więc możliwość udostępnienia w niniejszej sprawie danych osobowych i danych o wynagrodzeniu nauczycieli Szkoły, jako osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega też wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 557/19, z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 555/19 oraz z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 554/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 640/18).

Zaznaczyć również wymaga, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji zawierają niespójną argumentację. W zaskarżonej decyzji Burmistrz bowiem stwierdził, że "Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych".

Z kolei organ I instancji wskazuje, że "Wnioskodawca korzystając z prawa do uzyskania informacji publicznej winien wnioskować w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego żądając niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i finansowanie organu w ramach realizowanych zadań publicznych (tj. o ciężarach publicznych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej)." Powyżej cytowane wypowiedzi mogłyby sugerować, że w ocenie organów wnioskowane przez skarżącego informację w zakresie wynagrodzenia wskazanych z imienia i nazwiska nauczycieli nie stanowią informacji publicznej. Zauważyć jednak należy, że w takiej sytuacji nie miałaby zastosowania ustawa o odstępie do informacji publicznej i brak byłoby podstaw do odmowy jej udostępnienia w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnośnie tej kwestii podnieść też należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. m. in.: wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 59/14; wyrok NSA z 30 września

2015 r., I OSK 1853/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie

i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja

o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14 oraz z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17). Skoro informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Błędnie organ I instancji wskazuje również w cytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia decyzji, że udostepnienie "niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i finansowanie organu w ramach realizowanych zadań publicznych" mogłoby nastąpić, o ile byłoby to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej może nastąpić w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stanowi o tym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie podnosił zaś w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego dotyczył informacji przetworzonej.

Ponadto błędnie Dyrektor Szkoły wskazuje na stronie 2 uzasadnienia decyzji, że wnioskowane przez skarżącego informacje zawierają dane wrażliwe. Wyjaśnić należy, że w art. 9 ust. 1 RODO określony został katalog tzw. danych sensytywnych, inaczej nazywanych także danymi wrażliwymi. Stosownie do treści tego przepisu są to danych osobowych ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby. Skarżący nie domagał się udostępnienia tego typu danych.

Podkreślenia wymaga również, że skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o wynagrodzeniu brutto wraz z dodatkami za listopad 2022 r. wyłącznie nauczycieli, a nie także innych pracowników Szkoły. Dyrektor Szkoły błędnie wskazuje na stronie 2 decyzji, że "Złożony przez stronę wniosek dotyczy danych 74 pracowników zatrudnionych na stanowiskach pedagogicznych oraz 18 osób zatrudnionych na stanowiskach niepdedagogicznych. Wymienione osoby tj. nauczyciele oraz pracownicy administracji i obsługi nie są funkcjonariuszami publicznymi

w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (...)". Organ I instancji błędnie zatem ustalił stan faktyczny sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy miały w sprawie zastosowanie stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Podnieść także należy, że organ I instancji nie uzasadnił w wyczerpujący sposób powodów odmowy udostępnienia arkusza organizacyjnego szkoły. Odnośnie tego dokumentu Dyrektor Szkoły wskazał jedynie, że "Kompletny dokument finansowy, którym jest arkusz organizacyjny szkoły jest zgodnie z prawem pozytywnie zaopiniowany przez organizacje związków zawodowych i merytorycznie zweryfikowany oraz zatwierdzony przez organ nadzorujący i organ prowadzący szkołę; w szczególności w zakresie wykształcenia, kwalifikacji, wymiaru pracy oraz stażu pracy pracowników." Z kolei organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii. Organy w niniejszej sprawie nie dokonały analizy danych, jakie zawiera ten dokument

i nie wyjaśniły, w jaki sposób jego udostępnienie naruszyło by prawo do prywatności nauczycieli zatrudnionych w Szkole.

Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera m.in.: uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wydane w niniejszej sprawie decyzje z opisanych wyżej względów wymogów tych nie spełniają.

W odniesieniu do stanowiska organu I instancji wskazującego na ewentualne nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, należy wyjaśnić, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną (wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska

o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada

2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15). Nadużycie to wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1682/21 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że nadużycie prawa do informacji publicznej, nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4646/21 i III OSK 4712/21). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną,

a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej. ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41 oraz wyroki NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, okoliczności rozpatrywanej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że skarżący nadużył prawa do informacji publicznej. Jak już wskazano, powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty. Organ nie przedstawił natomiast w istocie żadnej argumentacji wskazującej dlaczego, jego zdaniem, skarżący nadużył prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Biorąc zaś pod uwagę charakter wnioskowanych przez skarżącego informacji trudno jego działaniu przypisać, iż jest on motywowane innymi celami niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób.

W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające organy z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji, o których udostępnienie wystąpił we wniosku z dnia [...] grudnia 2022 r., a nadto naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi

w wysokości 200 zł, Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.