Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 13/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inspekcja sanitarna
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 338
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi P. C. na bezczynność [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w P. do załatwienia wniosku skarżącego z 7 grudnia 2023 r. w zakresie punktów: 2 ,3, 7, 9, 10, 16 i 18 w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 7 grudnia 2023 r. co do punktów: 2 ,3, 7, 9, 10, 16 i 18, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części skargę oddala, V. zasądza od [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

P. C. w piśmie z 7 grudnia 2023 r., wpływ do urzędu 8 grudnia 2023 r., zwrócił się do [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: "PIS") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie poinformował, że nie jest osobą uchylającą się od szczepień, jednak celem wykonania nałożonego obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zamierza zwrócić się o przeprowadzenie badania kwalifikującego i dostarczenie dowodów na bezpieczeństwo szczepień, informacje które z obowiązkowych szczepionek zostały przebadane z grupą kontrolną, której podano placebo, oraz czy stosowany schemat szczepień został zbadany klinicznie. Powołując się na art. 2 w zw. z art. 25 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") strona wniosła o udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem:

1. Ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszania rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci?

2. Ile wszczętych na wniosek organu postępowań egzekucyjnych w zakresie wskazanym w pkt 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych?

3. Ile z zakończonych w okresie wskazanym w pkt 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązku szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego?

4. Skąd organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku?

5. Ile upomnień organ w okresie wskazanym w pkt 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych?

6. Jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ile rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych?

7. Czy we wskazanym w pkt 1 okresie zdarzały się sytuacje, że wszczynano postępowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym.

8. Ile organ w okresie wskazanym w pkt 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie, lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków.

9. Czy organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?

10. Jakie okoliczności wpływają na decyzję organu o wystosowaniu lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?

11. Ile osób pracuje w komórce organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania?

12. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w pkt 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika?

13. Co możemy zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć?

14. Czy organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów?

15. W jaki sposób organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?

16. Czy organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej?

17. Ile organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat?

18. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument?

19. Ile organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki?

20. Ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PIS zmienionych w zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny?

PIS w piśmie z 21 grudnia 2023 r., nr [...], w odpowiedzi na wniosek poinformował, że:

- w odniesieniu do pkt. 1 wniosku – w ciągu ostatnich 5 lat organ wystosował następującą liczbę wniosków o wszczęcie egzekucji administracyjnej wobec rodziców lub opiekunów prawnych w celu wyegzekwowania ciążącego na nich obowiązku wykonania szczepień ochronnych u swoich dzieci: rok 2018 – 48 wniosków, rok 2019 – 48 wniosków, lata 2020-2022 – 0 wniosków, rok 2023 (do dnia 13 grudnia 2023 r.) – 57 wniosków;

- w odniesieniu do pkt. 4 wniosku – informacje o osobach uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych organ pozyskuje od lekarzy sprawujących profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobami małoletnimi. Zgodnie z art. 17 ust. 9b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm., dalej: "u.z.z.");

- w odniesieniu do pkt. 5 wniosku – w ciągu ostatnich 5 lat organ wystosował następującą liczbę upomnień: rok 2018 – 72 upomnienia, rok 2019 – 39 upomnień, rok 2020 – 10 upomnień, lata 2021-2022 – 0 upomnień, rok 2023 (do 13 grudnia 2023 r.) – 189 upomnień (w tym powtórne);

- w odniesieniu do pkt. 9, 10, 12, 13, 15, 16 i 18 wniosku – żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej;

- w odniesieniu do pkt. 2, 3 i 7 wniosku – organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, a zatem wszelkie pytania w tym zakresie należy kierować do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.;

- w odniesieniu do pkt. 6 wniosku – w latach 2021-2022 organ nie wystawił żadnego upomnienia, natomiast w roku 2023 r. (do 13 grudnia 2023 r.) na skutek wystawionych upomnień 25 przedstawicieli ustawowych albo opiekunów faktycznych "rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych". Natomiast w odniesieniu do lat 2018-2020 organ informuje, że nie posiada ewidencji umożliwiających udzielenie odpowiedzi we wnioskowanym zakresie. Podkreślenia wymaga, że sprawy, w których wystawiono upomnienia (sumarycznie 121 w latach 2018-2020) są na różnych etapach postępowania przed różnymi organami administracji publicznej, co dodatkowo utrudnia przeprowadzenie szczegółowej analizy w żądanym zakresie;

- w odniesieniu do pkt. 11 wniosku – w komórce organizacyjnej zajmującej się sprawami szczepień ochronnych zatrudnionych jest 8 pracowników. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w P., dostępnym na stronie internetowej: https://www.gov.pl/web/psse-p[...] (zakładka "O PSSE" – struktura organizacyjna – regulamin organizacyjny), do zadań Sekcji Szczepień Ochronnych należy w szczególności: (1) monitorowanie realizacji obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych oraz prowadzenie zbiorczej sprawozdawczości z zakresu szczepień ochronnych; (2) ocena warunków higieniczno-sanitarnych w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeprowadzających szczepienie ochronne oraz sprawowanie nadzoru nad dystrybucją, przechowywaniem i wykorzystaniem preparatów szczepionkowych przez te podmioty; (3) sprawowanie nadzoru epidemiologicznego nad występowaniem niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz prowadzenie powiatowego rejestru zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych; (4) sprawowanie nadzoru nad osobami uchylającymi się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych;

- w odniesieniu do pkt. 14 wniosku – organ prowadzi nadzór epidemiologiczny nad niepożądanymi odczynami poszczepiennymi oraz prowadzi rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych;

- w odniesieniu do pkt. 17 wniosku – w ciągu ostatnich 5 lat organ nie dokonał żadnych zgłoszeń uchybień do izb lekarskich;

- w odniesieniu do pkt. 19 wniosku – w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), prowadzonym przez organ, według rodzaju preparatu szczepionkowego, zarejestrowano odpowiednio podaną przez organ za poszczególne lata od 2018 do 2023 liczbę NOP;

- w odniesieniu do pkt 20 wniosku – organ przywołał § 4 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznania (Dz. U. z 2010 r. Nr 254, poz. 1711 ze zm.). Rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych i kryteria ich rozpoznawania na potrzeby nadzoru epidemiologicznego określone zostały w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia;

- w odniesieniu do pkt. 8 – zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę powszechną opinię wyrażaną przez sądy dla właściwego rozstrzygnięcia wniosku wymagającego przetworzenia informacji publicznej, organ zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonywać wnioskowanego przetworzenia. W związku z tym PIS wezwał stronę do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. PIS powiadomił, że wyznacza nowy termin na rozpatrzenie wniosku w części dotyczącej pkt. 8 wskazując dzień 31 stycznia 2024 r.

W skierowanej do tut. Sądu skardze na bezczynność, ujętej w piśmie z 10 stycznia 2024 r., skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wnosząc o: 1) zobowiązanie PIS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie otrzymała odpowiedzi na wniosek (brak odpowiedzi na pytanie w pkt 2, 3, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 18), organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący powołał się na orzecznictwo dotyczące zakresu sprawowanej przez te sądy kontroli. Ponadto, stwierdził, że za uzasadnione należy uznać zobowiązanie sanepidu do ukarania odpowiedzialnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż wnioskowane informacje są niezbędne, aby móc świadomie podjąć decyzję dotyczącą szczepienia dziecka.

PIS decyzją z 15 stycznia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 16 u.d.i.p., odmówił stronie udzielenia informacji dotyczącej liczby złożonych przez organ wniosków do organu egzekucyjnego o umorzenie lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych oraz podstaw złożenia tych wniosków w ciągu ostatnich 5 pełnych lat.

W odpowiedzi na skargę PIS wniósł z kolei o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie jedynie w części.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarga złożona w sprawie odnosi się do bezczynności Powiatowego [...] Inspektora Sanitarnego w P. zaistniały podstawy do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Jednocześnie jak wynika z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw.

Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność sąd – na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że PIS jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do organów władzy publicznej należą zaś państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, którzy – jako organy rządowej administracji zespolonej w powiecie – wykonują zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w rozdziale 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 338 ze zm., dalej: "u.P.I.S.").

W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i obejmuje jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych (zob. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1187/21, CBOSA).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, o czym stanowi już ust. 2 cytowanego artykułu, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ, jako podmiot zobowiązany, nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji w przypadkach, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo do umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, iż objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Należy zauważyć, że fakt dokonania przez organ jednej z wymienionych czynności nie zawsze zwalnia go z zarzutu bezczynności. Jest to konsekwencją ukształtowania się w judykaturze szerokiego rozumienia przedmiotu skargi na bezczynność. Przysługuje ona m. in. w sytuacji zawiadomienia strony przez podmiot zobowiązany, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy mają one taki charakter. W orzecznictwie podkreśla się także, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale również wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, z 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14, z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 811/15, CBOSA).

Z uwagi na adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej, jakim w sprawie jest organ inspekcji sanitarnej, wyjaśnić należy, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.P.I.S. w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyroki WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 96/17, WSA w Szczecinie z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 119/18, WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 172/23). Informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. stanowią w konsekwencji m.in. informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych i wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 u.z.z. oraz § 8 i n. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 138).

Przenosząc poczynione powyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że we wniosku z 7 grudnia 2023 r., który wpłynął do organu 8 grudnia 2023 r., skarżący sformułował liczne pytania, które przedstawił w 20 punktach. PIS w piśmie z 21 grudnia 2023 r., z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustosunkował się do tego wniosku, odnosząc się do każdego z 20 punktów. Powyższe świadczy, że organ nie zlekceważył wniosku i nie pozostał wobec niego bierny.

Niemniej należy zgodzić się ze stroną, że co do części pytań zawartych we wniosku odpowiedź PIS nie spełnia wymogów pozwalających uznać, iż dopełniono obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do informacji wskazanych w punktach 2, 3 i 7 PIS wyjaśnił, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, a zatem wszelkie pytania w tym zakresie należy kierować do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.. Trzeba zauważyć, że PIS nie jest wprawdzie organem egzekucyjnym w sprawach prowadzonych w przedmiocie realizacji obowiązku szczepień ochronnych, niemniej jako wierzyciel jest stroną tych postępowań i w zakresie, w jakim posiada wiedzę co do informacji, o które zwrócił się skarżący, zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku. W świetle art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 u.P.I.S. do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień.

Tym samym, odpowiedź udzielona na pytania zawarte w pkt 2, 3 i 7 nie nawiązuje do istoty zadanych pytań i nie wyjaśnia, czy organ posiada wnioskowane informacje. Wnioskodawca nie pytał o to, który organ jest organem egzekucyjnym, ale sformułował konkretne pytania, na które nie uzyskała odpowiedzi. Dlatego Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie wniosek został rozpoznany.

Nie można także podzielić stanowiska organu, że pytania wniosku nr 9 i 10 nie dotyczą informacji publicznej. Pytania te dotyczą okoliczności kierowania wniosków o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu realizacji obowiązku szczepień ochronnych i przesłanek jakimi kieruje się PIS podejmując decyzje o zainicjowaniu takiego postępowania. Tym samym pytania te związane są z pełnionym przez organ nadzorem nad realizacją zakresu i terminów szczepień ochronnych, a także prowadzonymi rejestrami NOP oraz odnoszą się do sfery faktów, czynności podejmowanych realnie przez ten organ w powyższym zakresie.

Również pytanie zawarte w pkt 16 odnosi się do zadań PIS, to jest sprawowania nadzoru nad realizacją szczepień ochronnych oraz prowadzenia rejestru NOP. W świetle postanowień art. 17 ust. 2 i 6 u.z.z. obowiązkowe szczepienia ochronne przeprowadzają lekarze lub felczerzy, pielęgniarki, położne, higienistki szkolne i ratownicy medyczni, posiadający kwalifikacje, określone na podstawie ust. 10 pkt 3 (ust. 6). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 8 pkt 2 u.z.z. wskazuje, że osoby przeprowadzające szczepienia ochronne sporządzają sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz sprawozdania ze stanu zaszczepienia osób objętych profilaktyczną opieką zdrowotną, które przekazują państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Natomiast zgodnie z art. 17 ust 9b tej ustawy lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, imienny wykaz: 1) osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia, 2) osób sprawujących prawną pieczę nad osobą małoletnią, o której mowa w pkt 1, o ile jest to możliwe do ustalenia - zwany dalej "raportem o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych". W świetle spoczywających na lekarzach obowiązkach przekazywania sprawozdań i raportów do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego pytanie z pkt 16 wniosku niewątpliwie odnosi się do okoliczności faktycznych związanych ze sprawowanym przez PPIS nadzorem nad szczepieniami ochronnymi, a zatem dotyczy informacji publicznej.

Nie ma też racji PIS, że pytanie zawarte w pkt 18 wniosku nie dotyczyło informacji publicznej. Kwestia dokumentów wydawanych przez lekarza przeprowadzającego badanie kwalifikacyjne także uregulowana jest w art. 17 u.z.z. W świetle art. 17 ust. 4 po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. Jakkolwiek zatem informacja ta dostępna jest powszechnie w oficjalnym publikatorze tj. Dzienniku Ustaw, to jednak dotyczy obowiązków podmiotów biorących udział w realizacji obowiązku przeprowadzania szczepień ochronnych, a więc niewątpliwie, wbrew stanowisku PIS, dotyczy informacji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarżąca zwróciła się o wskazanie czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument, nie polując się przy tym na jakiekolwiek przepisy, co oznacza, że organ udzielając odpowiedzi na tak sformułowane pytanie powinien wskazać obywatelowi akt prawny regulujący to zagadnienie, wraz z miejscem jego publikacji.

W świetle powyższych uwag sposób rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pkt 2, 3, 7, 9, 10, 16 i 18 świadczy o bezczynności PIS. Taka ocena powodowała konieczność stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozstrzygnięcia wniosku w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. (pkt I i II sentencji wyroku).

Jednocześnie Sądu uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając o tym w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., mając na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) do skarżącego zostało skierowane pismo z odpowiedziami na zadane pytania, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że organ nie zlekceważył wniosku. W stanie sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że PIS celowo i ze złej woli uznał część pytań wniosku jako niedotyczące informacji publicznej i zmierzał do naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny uznając, że zastosowanie tego środka nie jest w stanie kontrolowanej sprawy ani konieczne ani celowe. W szczególności wobec terminowej reakcji organu na złożony wniosek brak jest podstaw do zastosowania tego środka w celach dyscyplinujących. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Nie jest też zasadne żądanie "zobowiązania Sanepidu do ukarania odpowiedzialnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 KPA (...)", gdyż sąd administracyjny orzeka na podstawie P.p.s.a., a co za tym idzie przepisy K.p.a., w tym jego art. 38, nie mają zastosowania w postępowaniu sądowym.

W ocenienie Sądu, organowi nie można natomiast skutecznie zarzucić bezczynności w odniesieniu do pozostałych punktów wniosku skarżącego .

Bezspornym w pozostaje, że w zakresie pkt 1, 4, 5, 6, 11, 14, 17, 19 i 20 PPIS udostępnił żądną informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Kwestia ta nie budzi także zastrzeżeń Sądu.

W odniesieniu zaś do pkt 8 wniosku PIS w piśmie z 21 grudnia 2023 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wyjaśnił, iż wniosek w tym zakresie dotyczy informacji przetworzonej i z tej przyczyny wezwał na skarżącego do wskazania w terminie 7 dni, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ powiadomił, że z uwagi na powyższe nastąpi opóźnienie w udostępnieniu informacji w tym zakresie i zakreślił termin jej udzielenia do 31 stycznia 2024 r. Takie postępowanie organu zgodnie jest z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Na dzień wniesienia skargi nie upłynął termin wskazany w tym zawiadomieniu. W tej sytuacji nie można mówić o bezczynności PIS w odniesieniu do pkt 8 wniosku. Trzeba też zaznaczyć, iż na etapie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie rozstrzyga się o charakterze informacji – czy żądana informacja jest informacją przetworzoną, czy też informacją "prostą". Istotne jest, czy mamy do czynienia z żądaniem dotyczącym informacji publicznej. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) (por. wyrok NSA z 17 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 276/22, CBOSA)

Sąd podziela stanowisko organu, że pytania zawarte w pkt 12 wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Pytania dotyczące konsultacji pracowników organu z prawnikiem, liczby takich konsultacji oraz przyczyn takich konsultacji odnoszą się do wewnętrznego procesu gromadzenia informacji czy materiałów, które mogą być użyte w procesie decyzyjnym (w tym wypadku o zainicjowaniu postępowania egzekucyjnego). Konsultacje, opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk organu co do sposobu załatwienia sprawy.

Również pytania zawarte w pkt 13 wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Jak wskazano wcześniej informacje publiczne dotyczą sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem domagać się w trybie dostępu do informacji publicznej udzielenia informacji stanowiących w istocie porady prawne, czy opinie na dany temat i to dotyczące ewentualnych zdarzeń przyszłych.

Z podobnych przyczyn informacji publicznej nie dotyczy pytanie pierwsze zawarte w pkt 15 wniosku. Nie odnosi się ono do sfery faktów i stanów istniejących które faktycznie miały miejsce, ale do hipotetycznych sytuacji, potencjalnych możliwości lub okoliczności jakie mogą wystąpić lub z jakich może skorzystać organ. Z kolei pytane drugie z pkt 15 jest nieprecyzyjne – nie pozwala odkodować jakich "przypadków" dotyczy żądana informacja. Czy chodzi o przypadki "dowiedzenia się" przez organ o wykroczeniach lekarzy, czy o przypadki "wykroczeń lekarzy polegających na niezgłoszeniu NOP". Tak skonstruowane pytanie nie pozwala jednoznacznie ustalić czy dotyczy ono w rzeczywistości informacji publicznej. Natomiast odnosząc się do pytania trzeciego z pkt 15 wniosku: "Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?" zauważyć trzeba, że Organ w piśmie z 21 grudnia 2023 r., odpowiadając na punkt 11, 14 i 19 wniosku wyjaśnił, iż prowadzi rejestr zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), co wskazuje, że zgłoszone przez lekarzy przypadki NOP są wpisywane do rejestru przez PIS.

W konsekwencji w części, w jakiej skarga nie została uwzględniona (zwłaszcza co do spornych pkt 8, 12, 13 i 15, a także żądania skargi w zakresie wymierzenia grzywny) Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt IV sentencji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).