Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2303/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 3, art. 54 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 19 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1294/22 w sprawie ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO/4111/102/2022 w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. oddalił skargę K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 11 marca 2022 r. nr SKO/4111/102/2022 w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 29 czerwca 2021 r. K. Ż. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej GOPS) z prośbą o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w K.

Wójt Gminy S. decyzją z 20 października 2021 r. orzekł o skierowaniu K. Ż. do DPS w P. [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji ani żadnych bliskich krewnych, z którymi utrzymuje kontakt w związku z czym nie zachodzi przesłanka z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zobowiązująca do wybrania lokalizacji DPS jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej z powodu braku kontaktów z bliskimi. Ponadto, organ wskazał, że o wyborze odpowiedniego domu pomocy społecznej zadecydował koszt utrzymania skarżącego z powodu ponoszenia przez gminę części odpłatności kierując się zasadą celowości i racjonalnego wydawania środków publicznych.

SKO w Ciechanowie decyzją z 26 listopada 2021 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Na podstawie ostatecznej decyzji z 20 października 2021 r. o skierowaniu skarżącego do DPS w P. decyzją z 14 stycznia 2022 r. Starosta P. umieścił skarżącego w DPS w P. na czas nieokreślony.

Skarżący odwołał się od decyzji o umieszczeniu go w DPS w P.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO w Ostrołęce decyzją z 11 marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. o umieszczeniu skarżącego w DPS w P. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania do DPS, wydaną na podstawie 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.s.". Zatem w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja o umieszczeniu osoby w DPS, nie jest brana pod uwagę kwestia prawidłowości wskazania konkretnego DPS, ponieważ to już zostało przesądzone w ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z 20 października 2021 r. o skierowaniu skarżącego do DPS w P.

Od powyższej decyzji K. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s.). Decyzja o skierowaniu do placówki rozstrzyga o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s., tj. o typie placówki, do której adresat decyzji powinien zostać skierowany i jej lokalizacji w terenie. Organ orzekający o skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka w oparciu o takie okoliczności sprawy jak: wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolność do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej, indywidualne potrzeby osoby kierowanej w relacji do zakresu i poziomu usług świadczonych przez dom pomocy społecznej. Wynika to z art. 54 ust. 1-2a oraz art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. Natomiast organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania danej osoby do konkretnego domu pomocy społecznej i dlatego jest jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej nadal istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca. Wynika to z art. 59 ust. 3 u.p.s. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący nie zaskarżył decyzji SKO w Ciechanowie z 26 listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 20 października 2021 r. o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej [...] w P. Zatem konsekwencją uostatecznienia się decyzji w przedmiocie skierowania do odpowiedniego co do typu i lokalizacji DPS było wydanie przez Starostę P. decyzji 14 stycznia 2022 r. o umieszczeniu K. Ż. w Domu Pomocy Społecznej [...] w P. [...] na czas nieokreślony. Tą pierwszą ostateczną decyzją Starosta P. był związany, co wynika z art. 16 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez uniemożliwienie rodzinie skarżącego, J. L. (córka siostry matki odwołującego) oraz jej mężowi J. L. wspierania K. Ż. w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego, a polegających na jego regularnych i częstych kontaktach z jedyną rodziną która mu pozostała,

2) art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż nie zachodzą w tej sprawie okoliczności, które wskazują na potrzebę skierowania skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w K., w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na takową potrzebę,

3) art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez uznanie, że skierowanie K. Ż. do Domu Pomocy Społecznej P., [...] stanowi odpowiedni rodzaj, formę i rozmiar świadczenia w stosunku do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, podczas i gdy odpowiednim rodzajem, formą i rozmiarem świadczenia w stosunku do ww okoliczności byłoby skierowanie skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na podstawie art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Osobę, wymagającą całodobowej opieki, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte zostało na stanowisku, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego. Co do zasady pogląd ten zasługuje na aprobatę, nie można jednak przyjąć go bezkrytycznie, bez uwzględnienia uwarunkowań konkretnego przypadku. Taki automatyzm, jak wyżej przedstawiony byłby jedynie iluzją realizacji zasady wynikającej z art. 54 ust. 2 u.p.s. nakazującej umieszczenie w ośrodku pobliskim miejscu dotychczasowego zamieszkania. Na gruncie analizowanej sprawy należało uwzględnić, że w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 26 listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania do placówki w P., badając spełnienie przesłanki z art. 54 ust. 2 u.p.s., organy ustaliły, iż skarżący nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, ani żadnych bliskich krewnych, z którymi utrzymuje kontakt. W związku z powyższym o wyborze domu pomocy społecznej organy zdecydowały w oparciu o kryterium ekonomiczne, tj. niższy koszt utrzymania mieszkańca DPS w P. W toku postępowania dotyczącego umieszczenia w DPS w P. skarżący wskazał okoliczności, które nie były znane organom podejmującym rozstrzygnięcie o skierowaniu do przedmiotowej placówki. W tym miejscu trzeba również zaznaczyć, że okoliczności te zostały wskazane w odwołaniu od decyzji z 14 stycznia 2022 r. sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego na tym etapie postępowania. We wcześniejszej fazie tego postępowania, jak i w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o skierowaniu, skarżący występował w sprawie samodzielnie. Dopiero przy wsparciu profesjonalnego pełnomocnika skarżący ujawnił okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej i posiadanych krewnych, które wymagały rozważenia z punktu widzenia normy określonej w art. 54 ust. 2 u.p.s. Wskazał, że posiada siostrę cioteczną, która wraz z mężem mieszka w Gminie S. Są to jedyni żyjący krewni, którzy zapewniają mu wsparcie i utrzymują z nim kontakt. Oboje są w wieku emerytalnym, dlatego zdecydowanie łatwiej im dotrzeć do miejscowości oddalonej o około 10 km od ich domu, żeby odwiedzić skarżącego. Okoliczności te nie zostały przez organ odwoławczy rozważone. Nie odniósł się do nich również Sąd I instancji. W realiach tej sprawy, pominięcie wskazanych okoliczności i oceny ich wpływu na sytuację skarżącego, wskutek przyjęcia, iż kwestie te nie mogą być badane na tym etapie procesu umieszczenia zainteresowanego w domu pomocy społecznej wobec związania treścią ostatecznej decyzji o skierowaniu do DPS w P., przeczy podstawowym zasadom i celom pomocy społecznej określonym w art. 3 u.p.s. czyniąc iluzorycznym gwarancje zawarte w tym przepisie.

Z opisanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 54 ust. 2 u.p.s., przyjmując, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało rozpatrzenia sprawy zgodnie z określonymi w tych przepisach zasadami i celami pomocy społecznej, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku 193 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając skargę organ odwoławczy rozważy okoliczności podniesione w odwołaniu i oceni je przez pryzmat wskazanych przepisów u.p.s.