Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2099/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2319/19 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 17 lipca 2019 r. nr SKO/I/V/121/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz B.S. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lutego 2020 r., IV SA/Wa 2319/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie ("SKO" lub "Kolegium") z 17 lipca 2019 r., nr SKO/I/V/121/2019, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, SKO powołaną na wstępie decyzją, po rozpatrzeniu odwołań: B.S. oraz J.S. i B.A.S., od decyzji Wójta Gminy Ciechanów z 14 grudnia 2018 r, znak: PP.6730.111.2016.2018, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 6 lutego 2017 r., znak: PP.6730.111.2016, ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzję Kolegium wydano na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 i 6, art. 148, art. 150 § 1 i 2 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.)

W wyroku przywołano argumentację organu odwoławczego, który wskazał, że okolicznością niesporną jest, iż odwołujący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją ostateczną, jednak nie oznacza to jeszcze, że zachodziła przesłanka niezawinionego braku ich udziału jako stron w tym postępowaniu. Kolegium wskazało, że odwołującym przysługiwałby status strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną z 6 lutego 2017 r., gdyby inwestycja, dla której tą decyzją ustalono warunki zabudowy, oddziaływała na nieruchomości stanowiące własność odwołujących (które w niniejszym postępowaniu nie graniczą bezpośrednio z planowaną inwestycją), stwarzając określone uciążliwości.

Dalej w wyroku IV SA/Wa 487/19 przywołano, że w odpowiedzi na wezwanie Kolegium o wykazanie interesu prawnego w sprawie, B.S. wskazywał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu, dla którego dotychczasową decyzją ostateczną ustalono na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., Upzp) warunki zabudowy dla działki położonej w [...] oznaczonej nr [...] pod budowę elektrowni słonecznej. Z kolei J.S. oraz B.A.S. wskazali, że również są właścicielami nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy, a mianowicie działki w obrębie [...] oznaczonej nr [...]. Ponadto odwołujący się podnosili, że planowana inwestycja stanowi realne zagrożenie dla znajdującej się na ich działkach kolekcji drzew, krzewów i bylin stworzonej przy Szkółce Drzew i Krzewów Szmit. Organ II instancji odnosząc się do kwestii oddziaływania planowanej inwestycji wyjaśnił, że stanowi ona zabudowę przemysłową, gdyż ma służyć produkcji energii elektrycznej, jednak tego rodzaju produkcja energii elektrycznej ze słońca nie będzie powodować emisji hałasu oraz substancji szkodliwych dla środowiska oraz promieniowania. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że realizacja i eksploatacja planowanej inwestycji będzie miała negatywny wpływ na stan wód i gleby na nieruchomościach stanowiących własność odwołujących, jak również na rośliny z kolekcji drzew, krzewów i bylin, która znajduje się w odległości około 150 m od terenu inwestycji. Wprawdzie w załączonej przez odwołujących opinii Polskiego Towarzystwa Dendrologicznego stwierdza się, iż lokalizacja inwestycji, dla której ww. decyzją ostateczną ustalono warunki zabudowy, może przyczynić się do degradacji ww. kolekcji roślin, jednak to twierdzenie jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia, a zatem nie można zweryfikować jego trafności. W ocenie Kolegium, wskazane przez odwołujących nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się poza zasięgiem negatywnego oddziaływania ww. inwestycji. Zatem jej realizacja i eksploatacja nie będzie miała wpływu na sferę praw i obowiązków odwołujących, gdyż nie będzie oddziaływać na ich działki.

Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 487/19 kolejno wskazano, że Kolegium ponadto zwróciło uwagę, iż w momencie wydawania ww. decyzji ostatecznej, odwołujący nie byli właścicielami nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr [...]. Nabyli ją bowiem dopiero w maju 2017 r., stąd już z tego powodu nie mogą skutecznie podnosić zarzutu niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Z kolei okoliczność, że ówczesny właściciel tej nieruchomości nie brał udziału w tym postępowaniu mogłaby być, w ocenie Kolegium, skutecznie podniesiona tylko przez niego, a nie przez inne podmioty. Powyższe rozważania doprowadziły Kolegium do wniosku, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego w sprawie zakończonej dotychczasową decyzją ostateczną, a zatem brak ich udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może być oceniony jako niezawiniony brak udziału strony w tym postępowaniu. Organ też zwrócił uwagę, że o interesie prawnym odwołującego się B.S. nie przesądza podniesiona przez niego okoliczność, iż został uznany za stronę – jak twierdzi – tożsamego postępowania o wydanie warunków zabudowy. Organ II instancji wyjaśniał, iż sprawa zakończona decyzją organu I instancji z 30 maja 2016 r., znak: PP.6730.92.2015, w którym to postępowaniu B.S. brał udział, nie była tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zakończoną dotychczasową decyzją ostateczną, dotyczyła innego terenu. Ponadto, o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, a nie uznanie organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie. W ocenie Kolegium, nie zachodziły również pozostałe wskazane przez odwołujących podstawy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Jako istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania ww. decyzji ostatecznej, a nie znaną organowi, który ją wydał, odwołujący wskazali położenie działki nr [...] w odległości 1,5 km od terenu inwestycji oraz okoliczność, iż na działce tej nie istniała elektrownia fotowoltaiczna, ale była dopiero projektowana. W ocenie Kolegium, są to istotne okoliczności dla sprawy, jednak wbrew twierdzeniom skarżących, były one znane organowi I instancji w dniu wydania ww. decyzji ostatecznej. W aktach sprawy znajduje się kopia mapy - część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na której uwidocznione jest położenie, zarówno terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i działki nr [...]. Zdaniem organu nie można było zatem uznać, że została ujawniona nowa istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, która była nieznana organowi I instancji w chwili wydania ww. decyzji ostatecznej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem Kolegium, brak było również przesłanki wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Niezależnie od zasadności twierdzeń stron odwołujących się odnośnie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, jej nieuzyskanie, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania, określonej w w/w przepisie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest bowiem wydawana w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jako akt organu współdziałającego z organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy. Zatem nawet w przypadku ustalenia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wymagana, jej brak nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W wyroku przywołano dalszą argumentację organu odwoławczego, wedle którego nie można było uznać, że zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. We wniosku o wznowienie postępowania odwołujący się zarzucili, iż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sfałszowana oraz, że jej fałszerstwo jest oczywiste. Organ jednak zauważył, że brak jest orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego fałszerstwo tego dowodu. W ocenie Kolegium brak jest również jakichkolwiek podstaw nie tylko do stwierdzenia, że fałszerstwo tego dowodu jest oczywiste, ale nawet do podejrzenia jego sfałszowania. Wobec stwierdzenia braku którejkolwiek ze wskazanych przez odwołujących podstaw wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu gminy z dnia 6 lutego 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą jej uchylenia (w zaskarżonym wyroku na s. 4 uzasadnienia zawarto niezrozumiałe sformułowanie – "odmówiło jego uchylenia" – uwaga Sądu). W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie naruszono też art. 150 § 2 K.p.a.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze B.S. powyższej decyzji Kolegium zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (K.c.) w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, niezastosowanie i ustalenie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania z pominięciem, że był on uznany za stronę tożsamego postępowania w wydanie warunków zabudowy tej samej inwestycji w tym samym miejscu, a także, że przedmiotowa inwestycja w części, tj. droga i wszystkie media zlokalizowane są na działce [...] bezpośrednio przy jego granicy;

- przepisów prawa procesowego tj.: art. 7, 77 § 1 i art. 8 w zw. z art. 80, art. 107 § 3, jak i art. 84 § 1 K.p.a., mające istotny wpływ wynik sprawy, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie błędnych ustaleń.

Dodatkowo skarżący podnosił naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że miał obowiązek wskazać jaki jego interes prawny naruszono, co jest tożsame z uznaniem, że musi on posiadać gruntowną znajomość przepisów prawa i regulacji technicznych oraz posiadać wiedzę specjalistyczną pozwalającą mu na samodzielne ustalenie zakresu oddziaływania obiektu, nie dysponując wszystkimi danymi technicznymi tej elektrowni; w ocenie skarżącego doszło także do naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez nierozważenie przez organ odwoławczy, czy zaszły przesłanki określone w art. 145 K.p.a. W ocenie skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 150 § 2, art. 65 i 19 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skoro w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do wznowienia, to organ I instancji mógł być "sędzią sam we własnej sprawie". Zdaniem skarżącego organ dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nie uznanie tej przesłanki do wznowienia tylko z uwagi na to, że decyzja środowiskowa jest uzyskiwana w odrębnym trybie, co nie ma żadnego znaczenia dla zaistnienia tej przesłanki, gdyż przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do formy uzyskania wymaganego stanowiska innego organu. Zwrócił także uwagę na naruszenie art. 61 ust. 1 Upzp poprzez jego niezastosowanie, a którego analiza jest kluczowa do prawidłowego rozpoznania przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. W skardze naprowadzano, że równolegle toczyło się postępowanie nieważnościowe, której przedmiotem była ta sama dotychczasowa decyzja Wójta Gminy Ciechanów z 6 lutego 2017 r.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że projektowana inwestycja (farma fotowoltaiczna) objęta kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy nie ogranicza skarżącego w wykonywaniu prawa własności na jego nieruchomości, która co prawda znajduje się w obszarze analizowanym, ale nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Co istotne, w sprawie skarżący oprócz ogólnych stwierdzeń, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomości, nie wskazał na żadne konkretne dane, z których takie stwierdzenia można byłoby wywieść. Planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni słonecznej – zdaniem tegoż sądu – nie ingeruje bezpośrednio w możliwość wykonywania uprawnień właścicielskich przez skarżącego, jak również nie jest źródłem immisji w rozumieniu prawa cywilnego. Sąd wojewódzki uznał, że wskazany przez skarżącego interes ma charakter faktyczny, nie zaś prawny, gdyż oprócz powołania się na własność nieruchomości, położonej w sąsiedztwie działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], nie powołał skutecznie żadnego innego przepisu prawa materialnego, który pozwalałby na przyjęcie istnienia interesu prawnego.

W ocenie sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo uznało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy skarżącemu status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie przysługiwał. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił przekonującą argumentację w tym zakresie, podobnie jak i co do pozostałych przesłanek wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 K.p.a.), wobec czego sąd wojewódzki uznał, że brak było konieczności jej powielania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B.S. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 140 i art. 144 K.c., poprzez błędną wykładnię oraz wadliwe niezastosowanie, a w efekcie ustalenie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania i w konsekwencji uznanie, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji, podczas gdy skarżący ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, co znajduje oparcie w przywołanych wyżej przepisach prawa materialnego, dodatkowo potwierdzone zostało opiniami specjalistów.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 133 § 1 Ppsa poprzez ich niezastosowanie i aprobatę decyzji, która naruszała przepisy: art. 7, 77 § 1, 8, 9, 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez pełnego, wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, polegające na pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a wręcz zignorowaniu istotnych dowodów w sprawie, bez rzetelnego zbadania przesłanek do wznowienia postępowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ nie rozpoznał sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 K.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności, albowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały w ogóle rozstrzygnięte przez organ I instancji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 150 § 2 K.p.a., art. 65 K.p.a., art. 19 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie i w efekcie zaakceptowanie błędnej wykładni i uznania, że skoro w ocenie organu II instancji nie ma podstaw do wznowienia, to organ I instancji mógł być "sędzią sam we własnej sprawie", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 K.p.a.;

2) art. 133 § 1 i art 134 § 1 Ppsa przez dokonanie oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w oderwaniu od zebranych i uwidocznionych w aktach administracyjnych i sądowych sprawy dowodów, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy; sąd pierwszej instancji nie oparł się na kompletnych aktach sprawy i nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie pomijając istotne dowody w sprawie, w tym opinie wskazujące na interes prawny B.S., a w swojej ocenie wyszedł poza zebrany materiał dowodowy używając w stosunku do twierdzeń skarżącego popartych opiniami uznanych w kraju i za granicą instytucji i podmiotów określeń o jednoznacznie pejoratywnym wydźwięku np. "spekulacyjny charakter" i ostatecznie dokonując oceny z pominięciem wiedzy specjalistycznej niezbędnej w tym zakresie;

3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku i pominięcie przez sąd wszystkich zarzutów dotyczących nie rozpoznania przez organy podstaw do wznowienia postępowania i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art 145 § 1 pkt 1, 5 i 6 i art. 151 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ administracji publicznej może odmówić uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., a nie wyłącznie na podstawie tylko jednej z przesłanek z tego artykułu.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (ze wskazaniem do wznowienia postępowania);

ewentualnie:

2) uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;

3) wstrzymanie wykonania w całości decyzji Wójta Gminy Ciechanów nr 13/2017 z 6 lutego 2017 r. dot. wydania warunków zabudowy dla elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą planowanej na działkach położonych w obrębie [...] gm. Ciechanów;

4) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

5) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie mimo wydzielenia działek inwestycja dotyczy również działek [...] i [...] w całości, bo jeżeli elektrownia fotowoltaiczna jest posadowiona na jednej części, ale nie może być niezależna i musi korzystać z drogi wewnętrznej wydzielonej bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącego, to jest to jedna inwestycja. Podkreśla, że jeżeli poprzez wydzielenie działek, wydzielona działka ma dostęp do drogi jedynie przez część, która nadal graniczy (wydzielona działka nie ma dostępu do innej drogi) z nieruchomością B.S., to ta inwestycja ma nadal taki sam wpływ na działkę skarżącego i powinien on być stroną postępowania, a wydzielenie działki jest jedynie pozorne.

W ocenie skarżącego sąd wojewódzki pominął również art. 61 ust. 1 Upzp argumentując, że to nie ten etap sprawy, jednakże zauważył, że interes prawny zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, albowiem przepisem, który chroni interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy jest właśnie art. 61 ust. 1 Upzp, a przede wszystkim jego zasada dobrego sąsiedztwa, która w sprawie warunków zabudowy została przez organ rażąco naruszona – co szczegółowo i obrazowo skarżący przedstawiał.

Co istotne – zdaniem skarżącego – dokonując analizy przepisów prawa cywilnego pod kątem jego interesu prawnego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też sposobu zagospodarowania działki skarżącego ani uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy decyzja w odniesieniu do działek, na których ma być zlokalizowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, zagospodarowaniem działki skarżącego, działek sąsiednich i treścią wcześniej wydanej decyzji odmownej o warunkach zabudowy.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanowieniem z 7 października 2020 r., II OSK 2099/20, został oddalony.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej, wyjaśniając rozumienie skrótowo określonych nazw aktów normatywnych, użytych w skardze kasacyjnej. Dodatkowo uwypuklił, że wyrokiem w sprawie II OSK 1309/20 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego dotyczącą decyzji wydanej przez Kolegium w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była decyzja Wójta Gminy Ciechanów dotycząca przedmiotowej sprawy. Pełnomocnik podkreślał unikalność kolekcji taksonów w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Po pierwsze, nie jest zrozumiały zawarty w skardze kasacyjnej wniosek, aby uwzględniając ją i uchylając zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, Sąd Naczelny w wyroku miał zawrzeć "wskazanie do wznowienia postępowania". Z akt sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Wójt Gminy Ciechanów wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną własną z 6 lutego 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy pod budowę elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina Ciechanów. Oczekiwanie skarżącego kasacyjnie od Sądu Naczelnego jakiegokolwiek "wskazania" do wznowienia postępowania jest w tej sytuacji bezprzedmiotowe.

B. Po drugie, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Sformułowanie podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wskazuje, że skarżący po prostu nie zgadza się meriti z motywami zaskarżonego wyroku, nie oznacza to jednak skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

C. Po trzecie, z urzędu uwzględnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1309/20, uwzględnił skargę kasacyjną B.S., uchylając wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2238/19, oddalający jego skargę, jak również uchylił zaskarżoną przezeń decyzję SKO w Ciechanowie z 8 kwietnia 2019 r. Powyższą decyzją Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku B.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ciechanów z 6 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy pod budowę przedmiotowej elektrowni słonecznej (decyzja wzt). W wyroku II OSK 1309/20 sformułowano oznaczoną ocenę prawną co do legitymacji skarżącego odnośnie wzruszenia w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji tej decyzji Wójta Gminy Ciechanów, która jako dotychczasowa, stanowiła także przedmiot oceny w postępowaniu wznowieniowym, a decyzje wydane w jego ramach podlegały kontroli w aktualnie zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie. Związanie prawomocnym orzeczeniem, jakie wynika z art. 170 Ppsa, ten sam przedmiot oceny w trybach nadzwyczajnych, w których zapadł wyrok II OSK 1309/20, jak i poddany kontroli Sądu wyrok IV SA/Wa 2319/19, nakazują uwzględnić ocenę zawartą w przywołanym wyroku Sądu Naczelnego. Uwzględnienie tej oceny jest tym bardziej istotne, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji wzt, a następnie zaakceptowanie tego przez sąd pierwszej instancji, nastąpiło z przyjęciem poglądu o braku interesu prawnego u odwołujących się, w tym u B.S., w sprawie zakończonej decyzją wzt.

W wyroku II OSK 1309/20 wywiedziono, że przepisy Upzp nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, zatem zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a. Wskazano nim również, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na jego sytuację prawną. Sąd Naczelny argumentował w przywołanym wyroku dalej: "Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny rozumiany jako zainteresowanie określonego podmiotu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, podczas gdy brak jest przepisu prawa, z którego wynikałyby dla tego podmiotu skonkretyzowane uprawnienia lub obowiązki. W sprawach dotyczących warunków zabudowy prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (...). Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy będą zatem właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, a następnie przy ustalaniu kręgu stron postępowania wziąć pod uwagę ochronę prawną przysługującą właścicielom sąsiednich nieruchomości na podstawie art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy należy ocenić, czy planowana inwestycja, ze względu na rozmiar i charakter, stwarza ryzyko immisji bezpośrednich lub pośrednich, które uniemożliwiałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź zakłócały korzystanie z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (...)".

W wyroku II OSK 1309/20 wywiedziono dalej, że pod planowaną inwestycję przeznaczono grunty o pow. do 1,0 ha. W ramach inwestycji przewidziano montaż paneli fotowoltaicznych (do 4000 szt.) zamontowanych na konstrukcjach wsporczych, umieszczonych w rzędach. W ramach jednego rzędu, panele zostaną połączone za pomocą stalowych konstrukcji i posadowione na słupkach wkręconych lub wbitych w grunt. Inwestycja będzie się składać też z kontenera stacji transformatorowej 0,4/15 kV o wymiarach do 10 x 5 m i wysokości do 4 m, kontenera technicznego o wymiarach do 10 x 5 m i wysokości 4 m oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej i dróg dojazdowych. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granic sąsiednich nieruchomości. Przewidziano pozostawienie wolnej przestrzeni wokół całej instalacji, przeznaczonej pod drogę gruntową o szerokości 4 m, umożliwiającą dojazd do urządzeń, a także gruntowego placu o wymiarach do 30 m szerokości i do 30 m długości, na którym umieszczony zostanie kontener stacji transformatorowej. Zdaniem wyrokującego w sprawie II OSK 1309/20 Sądu Naczelnego: "...nie sposób było przyjąć, że nie będzie ona w żaden sposób oddziaływać na nieruchomość B.S. Jak wynika z akt sprawy, należąca do niego działka nr [...] leży w odległości ponad 200 m od działek inwestycyjnych nr [...] i [...]. Jednak, rozmiary inwestycji, jej charakter, okoliczność lokalizacji drogi dojazdowej bezpośrednio przy granicy działki nr [...], uzasadniają przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na tę nieruchomość. Skarżący kasacyjnie uprawdopodobnił to, składając do niniejszej sprawy opinię prezesa Polskiego Towarzystwa Dendrologicznego dr. hab. J.B., z której wynika, że planowany obiekt przemysłowy będzie oddziaływał na prowadzoną na działce nr [...] hodowlę roślin (kolekcji taksonów). Kolekcja ta złożona jest z gatunków i odmian o wyjątkowych walorach. Jest miejscem aklimatyzacji i weryfikacji przydatności mało znanych gatunków do warunków polskich. Wszelkie działania zaburzające środowisko w pobliżu kolekcji może przyczynić się do jej degradacji. W szczególności wskazano, że bezpośrednio przy granicy z hodowlą roślin zaplanowana jest droga dojazdowa do elektrowni. Skarżący kasacyjnie przedstawił również opinię ornitologiczną J.K., wykonawcy monitoringów przyrodniczych w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, z której wynika, że montaż paneli fotowoltaicznych na dużej przestrzeni nie pozostanie bez wpływu na lokalną awifaunę, co zdaniem skarżącego przełoży się bezpośrednio na ilość szkodników zagrażających jego kolekcji. W ocenie NSA, rozmiary inwestycji, jej charakter, okoliczność lokalizacji drogi dojazdowej bezpośrednio przy granicy działki skarżącego kasacyjnie, opinie w/w specjalistów wskazujące na potencjalne zagrożenie dla dotychczasowego sposobu wykorzystywania działki nr [...], w sposób wystarczający uzasadniają przyjęcie, że skarżący kasacyjnie ma interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ciechanów z 6 lutego 2017 r. Przekonująco bowiem uprawdopodobnił, że przedmiotowa inwestycja może ingerować w możliwość korzystania z uprawnień właścicielskich, tj. w tym przypadku w dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości. Skoro zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu, z uwzględnieniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to właściciele nieruchomości sąsiednich powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu w sytuacji, gdy ich uprawnienia właścicielskie mogą być ograniczone. Dlatego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie mógł wywodzić interesu prawnego z potencjalnej możliwości ingerencji w prowadzoną przez niego hodowlę roślin, realnej przecież na skutek rozmiaru inwestycji i lokalizacji drogi dojazdowej w bezpośrednim sąsiedztwie kolekcji roślin.".

W świetle powyższego nie jest uzasadniony pogląd, wyrażony w zaskarżonej decyzji, następnie zaaprobowany w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku IV SA/Wa 2319/19, jakoby skarżącemu nie przysługiwać miał status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wyrażona w prawomocnym wyroku II OSK 1309/20 ocena prawna w tym samym stanie faktycznym, co w przedmiotowej sprawie, gdy idzie o interes prawny skarżącego w kwestionowaniu źródłowej decyzji wzt w trybie nadzwyczajnym, determinuje stanowisko Sądu Naczelnego o skuteczności podniesionego w tym postępowaniu zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp.

D. W konsekwencji uznać wypadnie, że skuteczne były zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa i zaaprobowanie zaskarżonej decyzji, która zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., gdy idzie o pominięcie lub niewłaściwą ocenę dowodów, w postaci oferowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dowodów, a to opinię sporządzoną przez prezesa Polskiego Towarzystwa Dendrologicznego oraz opinię ornitologa, w aspekcie wpływu planowanej inwestycji na prowadzoną przez skarżącego na swych nieruchomościach kolekcję taksonów, gdy idzie o uznanie tych okoliczności jako dowodzących istnienia interesu prawnego skarżącego w sprawie.

E. Za przedwczesne uznać wypadnie natomiast ocenę trafności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 150 § 2 i art. 19 K.p.a. Podnosząc ten zarzut skarżący wywodził, że Wójt Gminy Ciechanów był "sędzią we własnej sprawie", a nadto, iż wniosek o wznowienie był złożony prawidłowo do SKO w Ciechanowie. Niezbyt poradnie argumentując o naruszeniu w konsekwencji art. 15 K.p.a., w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje właściwość organu I instancji do rozpoznania wniosku o wznowienie, tak rozumiana podstawa – uwzględniając treść akt sprawy – nie pozwala Naczelnemu Sądowi na ocenę trafności tak skonstruowanej podstawy.

Stosownie do art. 150 § 1 K.p.a. "Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", zaś z art. 150 § 2 K.p.a. wynika, że "Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2". W judykaturze trafnie wskazuje się, że celem art. 150 § 2 k.p.a. jest to, by ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, którego określone świadome działanie, ukierunkowane na wydanie określonego rozstrzygnięcia jest powodem wznowienia postępowania, nie był "sędzią" we własnej sprawie (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 1473/16, LEX nr 2499011). Wskazuje się ponadto w orzecznictwie, że przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 K.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., I OSK 1401/10, LEX nr 1068396). Skarżący kasacyjnie już w skardze naprowadzał na taką działalność organu I instancji, która miała być wynikiem zamierzonego działania Wójta Gminy Ciechanów, by uniemożliwić skarżącemu wzięcie udziału w sprawie zakończonej decyzją wzt. Nadto wywodził, że uprzednio wydano decyzję odmowną na tożsamą inwestycję i miano skarżącego wprowadzać w błąd, co do braku działań inwestora. Ta kwestia powinna wzbudzić uwagę sądu pierwszej instancji co do ustalenia, czy Wójt Gminy Ciechanów był właściwym do prowadzenia postępowania wznowieniowego, czy też norma art. 150 § 1 K.p.a. w okolicznościach sprawy, nie wyłącza tej właściwości. Rzecz w tym, że kwestii tej nie może ocenić Sąd Naczelny, skoro w aktach sprawy brak chociażby dokumentów z postępowania, które miało zakończyć się wspominaną w skardze decyzją odmowną organu I instancji z 30 maja 2016 r. To zagadnienie wymaga zatem uzupełnienia akt sprawy o dokumenty z postępowania zakończonego w/w decyzją odmowną organu I instancji.

F. Akta tej sprawy wymagają ponadto uzupełnienia o materiały sprawy, w którym zapadła źródłowa decyzja Wójta Gminy Ciechanów (decyzja wzt), akta nie zawierają nawet tej źródłowej decyzji. Ten brak czyni przedwczesnym wypowiedź Sądu Naczelnego, co do trafności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Takiej oceny co do naruszenia powyższych przepisów dającej się skontrolować, nie sposób dokonać, gdy brak jest źródłowych akt postępowania zakończonych decyzją Wójta Gminy Ciechanów ustalającej warunki zabudowy pod planowaną inwestycję.

G. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Sąd Naczelny orzekł jak w sentencji w pkt 1.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.

I. WSA w Warszawie, po uprzednim uzupełnieniu materiału aktowego w zakresie wskazanym w motywach niniejszego wyroku, raz jeszcze rozpozna wniesioną skargę, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w wyroku II OSK 1309/20. Sąd ten rozważy kwestię właściwości organu I instancji do orzekania w postępowaniu wznowieniowym, uwzględniając uwagi z pkt E niniejszego uzasadnienia.