Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2178/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2810/16 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2810/16 oddalił skargę W.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Gminy [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 1976 r. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi L., na obszarze gminy L. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] z 1977 r. nr 2, poz. 11. W § 2 pkt 6 tego zarządzenia wymienione zostały nieruchomości stanowiące własność W. W., oznaczone jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 10235 m2, które zostały przejęte na własność Państwa.

W związku z tym, decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.), Naczelnik Gminy [...] ustalił dla W. W. odszkodowanie za przejęte nieruchomości w kwocie 188.430 zł. W uzasadnieniu wskazano, że należne odszkodowanie za grunt zostało ustalone według zasad określonych w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi L. pod tereny budowlane.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 1978 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy decyzję organu z dnia [...] czerwca 1978 r.

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. W. W. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1978 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1970 r., Nr 22, poz. 183) normowało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Natomiast ustalenie i wypłata odszkodowania następowała na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. A zatem zasady ustalania odszkodowania regulował art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie tym przepisem odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Natomiast cena za grunty ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1972 r., Nr 39, poz. 21). Z powyższego wynika zatem, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane na drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanych przez Państwo nieruchomości.

Prawidłowo zatem organ I instancji ustalił, że w sprawie wartość odszkodowania została wyliczona w oparciu o Zarządzenie Nr [...] Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi L. pod tereny budowlane. Zgodnie z tym zarządzeniem stawka odszkodowania wynosiła 18 zł za m2. Wysokość odszkodowania za grunt obliczano poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczanej powierzchni (10235 m2) przez wysokość stawki (18 zł). W związku z powyższym, odszkodowanie w kwocie 184.230 zł za wywłaszczenie gruntu przyznano zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Ponadto odszkodowanie zostało przyznane za krzewy i drzewa w kwocie 4200 zł. Odszkodowanie to zostało ustalone przez uprawnionego biegłego w operacie szacunkowym w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Łączna kwota odszkodowania za grunty oraz drzewostan wyniosła 188.430 zł. Taką też kwotę przyznano właścicielce nieruchomości zaskarżoną decyzją.

Organ odwoławczy podtrzymał swoją ocenę wyrażoną w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., że w sprawie przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przeprowadzenie rozprawy wiązało się z postępowaniem wywłaszczeniowym nie zaś z odszkodowawczym. Brak jest zatem możliwości wskazania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które miały zastosowanie w sprawie, a wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

Zdaniem organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżącej, odszkodowanie za grunt zostało ustalone zgodnie z prawem, na postawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Gminy [...], a odszkodowanie za naniesienia roślinne - na podstawie opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wnioskowanych decyzji. W sprawie nie wystąpiły również pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. W. Zaskarżając decyzję w całości wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), skargę oddalił. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że zaskarżone decyzje w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty, zostały dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd jako niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł bowiem w swojej decyzji, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie Sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny. Podstawą materialnoprawną kwestionowanych decyzji jest art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy; 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania; 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak, co istotne, nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości regulującej zasady i tryb wywłaszczania. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością jest określenie innych elementów koniecznych decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zachowana kopia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1978 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy tej decyzji zostały zachowane, tj. wskazano osobę uprawnioną, ustalono kwotę odszkodowania i określono termin wypłaty.

W ocenie Sądu racjonalne było też twierdzenie organu, że na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiązała się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".

Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącej, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania, budzi wątpliwości. Na podstawie art. 15, art. 21 i art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania. Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że dopuszczalne było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, tj. zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie, w rozdziale 2 zatytułowanym "odszkodowanie", zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego. Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Ustalone decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa, bowiem zostało ustalone w oparciu o obowiązującą sztywną stawkę za 1 m2 powierzchni przejmowanej, a za naniesienia roślinne w oparciu o sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy, a zatem również zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kluczowa w sprawie kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie naruszenia polegające na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy. Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności. Nie można zatem uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki, których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarze wsi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykładnia tego przepisu powoduje wątpliwości interpretacyjne co do zakresu odesłania do przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie z normy zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarze wsi wyraźnie wynika, iż za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej, a o ustaleniu odszkodowania jest mowa zarówno w rozdziale 2 jak i 3 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem norma ta nakazywała stosować organom administracji wszystkie przepisy zawarte w tych dwóch rozdziałach ustawy wywłaszczeniowej, w których jest mowa o ustalaniu odszkodowania. Tym samym przed wydaniem decyzji odszkodowawczej należało m.in. bezwzględnie przeprowadzić rozprawę administracyjną, a jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i bezsprzecznych ustaleń organu administracji, rozprawa taka nie została przeprowadzona.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o przeprowadzanie rozprawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, uregulowanym przepisami art. 156 – 158 K.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Postępowanie to ma na celu ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). O tym, że dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony oraz 3) racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem jest tu jednak ustalenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jeżeli zastosowany w sprawie przepis prawa dopuszczał rozbieżną interpretację, przyjęcie jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Dla przyjęcia zatem istnienia rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie, że kwestionowany przepis nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść jest jasna i nie wywołuje sporów.

Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Z art. 9 ust. 1 tej ustawy wynika, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy.

Niewątpliwe art. 9 ust. 1 powołanej ustawy odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale - co istotne - nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wskazywało jednoznacznie, w jakim zakresie przepisy ostatnio przywołanej ustawy miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania. Z przepisu tego nie wynika, aby ustalenie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zostały uregulowane natomiast w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 – "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Wskazać należy, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi nie ustanawiała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Obowiązek taki nie wynikał również z obowiązujących w dacie wydania decyzji odszkodowawczej przepisów K.p.a., które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy (art. 82 § 1 K.p.a.), ani nie nakazywały przeprowadzania środków dowodowych w postaci operatu szacunkowego (art. 70, art. 74, art. 78 § 1 K.p.a.). Na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości obowiązek wyznaczenia rozprawy uzasadniony był m.in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, gdzie kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym. Nie jest zatem kwestią oczywistą, czy odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi przy ustalaniu odszkodowania nakładało obowiązek stosowania w całości procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 21 i 22 tej ustawy.

Nie można zatem podzielić przekonania prezentowanego w skardze kasacyjnej co do oczywistości wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Skoro więc w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – naruszała prawo. Podkreślić ponownie należy, że zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela strona skarżąca.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę słusznie za prawidłowe uznał stanowisko organu, że decyzja Naczelnika Gminy [...] o przyznaniu odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.