Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 60/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1539/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.43.2023(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1539/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.43.2023(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie wpisu na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1497 ze zm., dalej "ustawa"). Uzasadniając wiosek podniosła, że natychmiastowa wykonalność decyzji prowadzi do spełnienia obu przesłanek zawartych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z ze zm., dalej "P.p.s.a."). Wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników. Wskazała, że środki na nią nałożone uniemożliwiają jej normalne funkcjonowanie, utrudniają wypłacanie wynagrodzeń pracownikom i spłatę zaciągniętych zobowiązań. Podniosła, że utrzymanie wykonalności decyzji prowadzi do powstania trudnych do odwrócenia szkód w postaci naliczenia odsetek z zawartych zobowiązań, wypowiedzenia umów przez kontrahentów, a także zaprzestania jakichkolwiek kontaktów na tle biznesowym. Podsumowując stwierdziła, że nałożenie na nią sankcji powoduje zakończenie jej funkcjonowania na terenie Polski, a także uderza w osoby i podmioty, z którymi utrzymywała relacje biznesowe oraz w ich sytuację finansową.

Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, będącego przedmiotem zaskarżenia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W związku z tym należy przyjąć, że obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o ochronę tymczasową spoczywa na wnioskodawcy. Co oznacza, że musi on przedstawić takie okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności te muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w sprawie organ wydał decyzję na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, która jako ustawa szczególna reguluje zasady i tryb ingerencji administracyjnoprawnej w swobodę działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 3 ust. 10 ustawy, decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zdaniem Sądu, zastosowane środki ograniczające, aby mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą zostać wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem indywidualnym podmiotu wpisanego na taką listę. Argumenty skarżącej powołane w uzasadnieniu wniosku zostały oparte na racjach ekonomicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jest wyrażany pogląd, że przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. zostają spełnione w sytuacji, gdy wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do zamknięcia działalności gospodarczej i w efekcie pozbawienia strony źródła utrzymania. W tej sprawie, mamy jednak do czynienia z nadzwyczajnymi środkami podjętymi w celu zwalczenia niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącą stanowią następstwa zastosowania tego rodzaju środków. Udzielenie ochrony tymczasowej, niweczyłoby nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy. Dodatkowo powołana ustawa dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi. Nie oznacza to, pozbawienia własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji). Ponadto, uwzględnienie kontekstu normatywnego nakazuje uznać, że na gruncie ustawy zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, tj. art. 5 ustawy przewidujący uwolnienie lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, czy art. 6a ustawy normujący instytucję tymczasowego zarządu przymusowego, pozwalający m.in. na zachowanie miejsc pracy w objętym wpisem przedsiębiorstwie.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca Spółka, która wniosła zażalenie, domagając się uchylenia i zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 29 maja 2023 r. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., skarżąca wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. kalkulacji strat wobec skarżącej oraz artykułu prasowego. Ponadto podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest nie spełnia wymogów prawidłowej konstrukcji uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie podważyło trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Jest to ustawa szczególna (specustawa), która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., tj. reguluje zasady i tryb ingerencji administracyjnoprawnej w swobodę działalności gospodarczej. Z art. 3 ust. 10 tej ustawy wynika, że decyzja podjęta w sprawie wpisu na taką listę podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zatem aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast, a interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Wskazywane zatem przez skarżącą Spółkę przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być tym samym brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie zostały one oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych, które stanowią oczywiste następstwa wykonania zaskarżonej decyzji. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą Spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22). Nie budzi wątpliwości, że wpis podmiotu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz zastosowanie środków określonych w ustawie rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. Sankcje przewidziane w ustawie mają bowiem na celu przeciwdziałać agresji, a tym samym decyzje wydane na podstawie tej ustawy mogą powodować ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podnieść przy tym należy, że, na co wskazała skarżąca Spółka, wobec Spółki został zastosowany, przewidziany w art. 6a ustawy, szczególny instrument prawny mający na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, tj. zastosowano instytucję tymczasowego zarządu przymusowego. Zarząd ten ustanawia minister właściwy do spraw gospodarki w drodze decyzji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. w celu utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie. Celem zarządcy jest zapewnienie ciągłości działalności przedsiębiorstwa podmiotu gospodarczego, zarządzanie przedsiębiorstwem, wykonywanie uprawnień przysługujących osobie lub podmiotowi wpisanym na listę, wobec których został ustanowiony zarząd, a także podejmowanie działań niezbędnych do zapobieżenia wykorzystaniu środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji, naruszeń lub innych działań określonych w art. 3 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że strona żaląca podjęła czynności mające na celu uniknięcie powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, to zaś nie daje podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Ponadto, rozpoznając wniosek sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23).

Prawidłowości wydanego przez sąd rozstrzygnięcia nie podważają również zarzuty i argumenty zażalenia. W szczególności niezasadny jest argument dotyczący lakoniczności oraz nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. W ocenie NSA, sąd w sposób wystarczający wskazał na przyczyny, które legły u podstaw odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał jakimi powodami się kierował, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do okoliczności niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto brak jest związku pomiędzy przedłożonym artykułem prasowym o dostarczaniu Rosji przez Francję sprzętu wojskowego pomimo europejskiego embarga, a sprawą z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o wpisaniu na listę sanacyjną. Również przedłożona kalkulacja strat jest nie miarodajna, bowiem sama skarżąca Spółka w skardze podniosła, że: "Skarżąca jest jedynie spółką holdingową z siedzibą na C. (...) nałożenie sankcji na Skarżącą nie doprowadzi do zmniejszenia zysków Skarżącej". "Skarżąca może działać bez jakichkolwiek przeszkód w UE. W związku z tym, jej spółki zależne poza Polską nadal będą mogły przekazywać zyski Skarżącej - polskie ograniczenia nie mogą tego powstrzymać. W związku z tym, że polskie spółki zależne Skarżącej łącznie nie osiągają prawie żadnych zysków, polskie ograniczenia są "kroplą w morzu", jeśli chodzi o ich wpływ".

Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.