Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 318/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 128 ust. 1 i art 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art 5 ust. 2, art 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 331/19 w sprawie ze skargi [...],[...] i [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 3319 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

[...], [...] i [...] (dalej: skarżący; zainteresowani) wystąpili z wnioskiem z dnia [...] września 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2018 r., o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] ha położoną w [...], stanowiącą własność [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], przejętą przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192, z późn. zm. – dalej: ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego; ustawa z dnia 6 lipca 1972 r.; u.t.b.j.), na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w [...] i jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 grudnia 1974 r. nr 10, poz. 74 – dalej: Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r.; Zarządzenie nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r.).

Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b(1) i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej: u.g.n.), odmówił ustalenia i wypłaty na rzecz skarżących -spadkobierców [...] - odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], objętą Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił m.in. następujące okoliczności:

- Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 listopada 1974 r. przeznaczono pod tereny budowlane budownictwa jednorodzinnego w [...] teren położony w [...] w dzielnicy [...] , w obrębie ulic [...] i [...] ;

- zgodnie z załącznikiem do Zarządzenia w skład wyznaczonego obszaru weszła m.in. nieruchomość stanowiąca własność [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], oznaczona w obrębie [...] jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha ; z nieruchomości tej jako działki budowlane wydzielono działki nr [...], [...] i [...];

- w wyniku prac geodezyjnych, obejmujących nieruchomość stanowiącą własność [...], nastąpił podział działek nr [...] i [...], a następnie wydzielone z nich działki, przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne oznaczono numerami: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha; przedmiotowe dokumenty stanowiły podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków Miasta [...] oraz w księgach wieczystych;

- zgodnie z treścią wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] [...] i [...] zachowali własność działki nr [...]; działka nr [...] o pow. [...] m kw. została wpisana w miejsce działki [...]obr. [...] o pow. [...] m kw. na wniosek Skarbu Państwa – Rejonowego Biura Geodety Miejskiego w [...] z dnia 17 marca 1976 r.; w związku z modernizacją i założeniem nowej ewidencji gruntów Miasta [...] w 1988 r. w księdze wieczystej zmieniono oznaczenie działki nr [...] na działkę nr [...] w obrębie nr [...] o pow. [...] m kw.;

- 28 stycznia 1975 r. [...] i [...] wystąpili z wnioskiem o "utrzymanie własności działek budowlanych znajdujących się przy ul. [...] ", a także

"wyrazili zgodę na zachowanie własności działki budowlanej znajdującej się w [...] przy ul. [...] dla ich córek, tj. [...] i [...] "; równocześnie z wnioskami o zachowanie własności jednej z działek budowlanych wystąpiły także [...] [...] oraz [...] ;

- Prezydent Miasta [...] decyzjami z dnia 25 września 1975 r. nadał nieodpłatnie na własność następujące działki położone w [...] przy ul. [...] , znajdujące się w obrębie nr [...] : [...] [...] działkę nr [...] o pow. [...] m kw . (dec. nr [...]), [...] [...] działkę nr [...] o pow. [...] m kw. (dec. nr [...]); dla nieruchomości tych założono nowe księgi wieczyste – odpowiednio nr [...] i [...].

Przy takich ustaleniach faktycznych organ I instancji uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek wskazany w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż nie nastąpiło pozbawienie prawa własności nieruchomości. Organ uznał, że żadna z wymienionych w tym zarządzeniu działek budowlanych, wydzielona z nieruchomości stanowiącej własność [...], tj. działki nr [...], [...] i [...], nie została przejęta z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie Zarządzenia nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. Końcowo stwierdził, że ani nie istniało wtedy, ani też nie istnieje obecnie uzasadnienie do ustalenia za te działki odszkodowania.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...], w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. podzielił stanowisko, że w sprawie nie został spełniony warunek wskazany w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda stwierdził, że skutek przejęcia przez Państwo nieruchomości [...], mógł zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. nastąpić jedynie w stosunku do jej części, gdyż wskazano w nim ustalone działki budowalne oznaczone numerami [...],[...] i [...] ("jak wynika z dokumentów geodezyjnych", o łącznej powierzchni 1 521 m kw.). Zdaniem organu odwoławczego przejęcie tych działek przez Skarb Państwa jednak nie nastąpiło, gdyż zostały one nadane dotychczasowym właścicielom i ich córkom stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego. Organ II instancji stwierdził ponadto, że Zarządzenie nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. nie pozbawiło również [...] przysługującego mu prawa własności w stosunku do pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że:

- w zawiadomieniu z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] Państwowe Biuro Notarialne w [...] informowało o wpisie do księgi wieczystej nr [...] działek nr [...], [...],[...] o powierzchni [...] m kw., obręb nr [...] , położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność [...] i [...] małżonków [...] ;

- zgodnie z treścią wpisów w księdze wieczystej nr [...] działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] ) i [...] (powstała z podziału działki [...] ) o łącznej powierzchni [...] ha zostały odłączone z tej księgi wieczystej i przeniesione do księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 1985 r.;

- podstawę wpisu tych działek do księgi nr [...] stanowił opis i mapa, zaś podstawę wpisu właściciela – Skarbu Państwa – umowa sprzedaży z dnia [...] stycznia 1985 r., a nie przedmiotowe Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) zainteresowani zarzucili Wojewodzie rażące naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a także przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

WSA w Szczecinie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wskazał na brzmienie przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.t.b.j. oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarach miast i osiedli (Dz.U. nr 35, poz. 242). Dalej stwierdził, że na podstawie art. 2 u.t.b.j. oraz § 13 przywołanego rozporządzenia Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 13 listopada 1974 r. zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w [...] i jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.t.b.j. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń – ale z wyjątkiem tych działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność, lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin. Sąd dodał, że stosownie do art. 8 ust. 1 tej ustawy dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachowywał własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli taki wniosek zgłosił w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 9 ust. 1, jeśli z podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego powstawały dwie lub więcej działek, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały nadawało się na własność jego rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom. Poza tym stwierdził, że powołana ustawa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia przez Prezydenta Miasta [...]) w art. 10 ust. 1 przewidywała, że za nieruchomości, które przeszyły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, zaś w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) przewidziano w art. 8 ust. 8 algorytm obliczania odszkodowania za grunty w mieście.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że nie został spełniony warunek wskazany w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bowiem nie nastąpiło pozbawienie prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że żadna z wymienionych w Zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. działek budowlanych wydzielonych z nieruchomości stanowiącej własność [...] nie została na podstawie tego Zarządzenia przejęta z mocy prawa przez Skarb Państwa. Ponadto stwierdził, że ponieważ w Zarządzeniu nie wyodrębniono innych działek do przejęcia przez Skarb Państwa, pozostały one własnością [...]. Sąd przyjął, że ewentualne odszkodowanie należałoby się tylko w stosunku do działek [...],[...] i [...] – pod warunkiem, że przeszłyby one na własność Skarbu Państwa – a zatem w stosunku do tej części nieruchomości [...], która została wykazana wprost w Zarządzeniu (działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...], o łącznej powierzchni [...] m kw.). Zdaniem Sądu, przejęcie tych działek przez Skarb Państwa jednak nie nastąpiło, gdyż zostały one nadane dotychczasowym właścicielom i ich córkom, stosownie do przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego. Sąd stwierdził w tym względzie, że zgodnie z treścią wpisów ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] [...] i [...] małżonkowie [...] zachowali własność działki nr [...] o powierzchni [...] m kw., która została wpisana w księdze wieczystej w miejsce działki [...] o powierzchni [...] m kw. obręb [...] na wniosek Skarbu Państwa – Rejonowego Biura Geodety Miejskiego w [...] z 17 marca 1976 r.

Sąd uznał za nieprawidłowe rozumowanie skarżących, że Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. pozbawiło [...] przysługującego mu prawa własności również w stosunku do pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Sąd zgodził się z organami co do tego, że nie było i nie ma podstaw dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości [...] objęte Zarządzeniem nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r.

Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z treścią wpisów w księdze wieczystej nr [...] działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] ) i [...] (powstała z podziału działki [...] ) o łącznej powierzchni [...] ha zostały odłączone z tej księgi wieczystej i przeniesione do księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 1985 r., a podstawę wpisów w tym względzie stanowiły dokumenty dotyczące umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1985 r., a nie Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. Sąd dodał, że z akt sprawy wprawdzie nie wynika, co działo się z opisanymi nieruchomościami w okresie pomiędzy rokiem 1976 a 1985, jednak te ustalenia pozostają poza meritum sprawy. Sąd przedstawił również wniosek wcześniej sformułowany przez Wojewodę, że ewentualne roszczenia stron z tytułu utraty prawa własności pozostałej części nieruchomości winny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej.

Z tych wszystkich względów Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] i [...] (dalej: skarżące kasacyjnie), kwestionując to orzeczenie w całości, zarzuciły Sądowi I instancji:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 1 u.t.b.j. polegające na błędnym, opartym na wykładni contra legem uznaniu, że w sprawie brak jest podstaw do ustalenia decyzją administracyjną odszkodowania za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m kw., mimo że za przejętą (wywłaszczoną) nieruchomość odszkodowanie winno być ustalone w trybie postępowania administracyjnego, a nie jak uznał to Sąd – na drodze cywilnoprawnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewoda dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, którego konsekwencją była odmowa ustalenia należnego skarżącym kasacyjnie odszkodowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność [...] o powierzchni [...] m kw. – będącej różnicą pomiędzy [...]m kw. pierwotnej powierzchni działek nr [...] i [...] a [...] m kw. (łącznej powierzchni działek nr [...] i [...] przekazanych na podstawie art. 9 ust. 1 u.t.b.j. członkom rodziny wywłaszczonego [...]) – "z mocy prawa stała się własnością Państwa z dniem 1 marca 1975 r., tj. po upływie 2 miesięcy od dnia publikacji zarządzenia Prezydenta Miasta [...] w Dzienniku Urzędowym WRN w [...]". W jego ocenie, z tego też względu, jakiekolwiek późniejsze działania prawne osób fizycznych, związane ze zbyciem tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, obarczone były bezwzględną nieważnością, gdyż dotyczyły nieruchomości niebędącej już ich własnością. W konsekwencji pełnomocnik stwierdził, że wniosek skarżących kasacyjnie miał swoje uzasadnienie, wprawdzie nie w odniesieniu do całości przejętej nieruchomości, lecz ponad wszelką wątpliwość do jej istotnej części, tj. do części o powierzchni [...] m kw. Wskazując na obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organy "nie wyjaśniły różnicy powierzchniowej" pomiędzy wskazanymi w załączniku do Zarządzenia działkami nr [...] i [...] (obręb [...]) o łącznej powierzchni [...] m kw. a działkami budowlanymi nr [...],[...] i [...] (o łącznej powierzchni [...] m kw.) – przede wszystkim nie pozyskały wykazu zmian gruntowych działek nr [...] i [...].

Motywując takie stanowisko, pełnomocnik podniósł, że załącznik do Zarządzenia określa jako przedmiot przejęcia nieruchomość o powierzchni [...]m kw. ([...] m kw. + [...] m kw.), opisując ją jako działki nr [...] i [...], a ponadto wskazuje także ustalone działki budowlane nr [...],[...] i [...], przy czym nie określa indywidualnie powierzchni każdej z nich. Zdaniem pełnomocnika, ze zsumowania powierzchni wydzielonych działek budowlanych nie wynika "ich identyczność powierzchniowa" ze wskazaną w Załączniku powierzchnią całej przejętej nieruchomości zapisanej w KW nr [...], tj. działek nr [...] i [...], a "wyjaśnienie kwestii różnicy powierzchniowej ma jednak dla sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość kluczowe znaczenie". W konkluzji pełnomocnik stwierdził, że [...] jako poprzedni właściciel nieruchomości utracił w dniu 1 marca 1975 r. prawo własności do nieruchomości o powierzchni [...] m kw. i za taką jej część oczekiwał odszkodowania, którego jednak nie ustalono i mu nie wypłacono. Podniósł, że WSA w Szczecinie "uznał także, całkowicie błędnie, że "roszczenie skarżących kasacyjnie o ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności pozostałej części przejętej nieruchomości, tj. za jej powierzchnię [...] m2, winno być dochodzone na drodze cywilnoprawnej", który to pogląd pełnomocnik uznał za sprzeczny z art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 21 Konstytucji. W konsekwencji stwierdził, że "pogląd Sądu, że za tę przejętą (wywłaszczoną) nieruchomość skarżący kasacyjnie swoje ewentualne roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności do części przejętej na podstawie ustawy z 6.07.1972 r. nieruchomości winni dochodzić na drodze cywilnoprawnej, jest całkowicie contra legem i stanowi niczym nieuprawnioną wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust.1 u.g.n.".

Przy tak skonstruowanych i umotywowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Szczecinie. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekli się "rozpoznania sprawy na rozprawie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy).

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. w ramach podstawy z pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i w związku z art. 10 ust. 1 u.t.b.j., a w ramach podstawy z pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) powołano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W takiej w sytuacji sprawie najpierw należało odnieść się do zarzutów sformułowanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej. Wobec tego trzeba z miejsca zauważyć, że naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania o charakterze wynikowym jest skutkiem naruszenia przez ten sąd innych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 29306, to i wszelkie inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. była uzależniona od zasadności innych zarzutów wskazujących na błędy Sądu I instancji, popełnione w fazie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżących kasacyjnie co do tego, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., błędnie uznając, że Wojewoda dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, którego konsekwencją była odmowa ustalenia należnego skarżącym kasacyjnie odszkodowania.

Sąd wojewódzki zasadnie zaakceptował ustalenia organów co do tego, że Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. obejmowało jedynie tę część nieruchomości [...] oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] jako działki nr [...] i [...], która została podzielona na działki budowlane nr [...],[...] i [...]. Świadczy o tym, po pierwsze, treść załącznika do Zarządzenia, w którym pod poz. [...] (Lp. [...]) wskazano jaka część tej nieruchomości poprzez ustalenie działek budowlanych została objęta terenem budowlanym, zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r. (Dz. Urz. WRN w [...] z 1971 r. nr 4, poz. 29). Po drugie, pozostaje to w zgodzie z udokumentowaną treścią wpisów w ewidencji gruntów i księgach wieczystych w okresie 1974-1976. Również, wbrew stanowisku strony skarżącej, powierzchnia ustalonych w tym Zarządzeniu działek budowlanych nie budziła zasadniczych wątpliwości. Z nieruchomości oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha (łącznie [...] ha), dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], wydzielono w wyniku przeprowadzenia prac geodezyjnych następujące działki budowalne, przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne: nr [...] o pow. [...] ha (z uwzględnieniem zmiany powierzchni pierwotnie wydzielonej działki [...] [...] wynoszącej [...] ha, w której miejsce została wpisana działka nr [...]), nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Ich łączna powierzchnia została przez Wojewodę i Sąd I instancji określona na [...] ha, z którym to ustaleniem zgodziła się strona skarżąca. Powierzchnia ustalonych działek budowlanych, przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego, jak i poprzedzające to ustalenie podziały działek nr [...] (na działki nr [...] , [...] i [...]) i [...] (na działki [...] , [...] i [...]) z obr. [...], zapisanych w KW nr [...], znajdują swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych, w tym w wykazach zmian gruntowych i innej dokumentacji księgi wieczystej nr [...] (por. k. [...] akt. adm.). Dlatego też niezasadne okazało się stwierdzenie skarżących kasacyjnie, że organy przede wszystkim nie pozyskały wykazu zmian gruntowych działek nr [...] i [...] i w konsekwencji zaniedbań, w przeprowadzeniu postępowania dowodowego "swoje rozstrzygnięcia podjęły na podstawie nie całokształtu materiału dowodowego, lecz jego niepełnej części". Co się zaś tyczy twierdzenia, że "przede wszystkim, oba organy a także Sąd nie wyjaśniły (...) różnicy powierzchniowej pomiędzy wskazanymi w załączniku do Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] działkami nr [...] i [...] (obręb [...]) o łącznej powierzchni [...] m2 a działkami budowlanymi nr [...],[...] i [...] (o łącznej powierzchni [...] m2)", należy podkreślić, że różnica ta jest oczywista, a wynika z tego, że w przedmiotowym Zrządzeniu w stosunku do nieruchomości zapisanej w KW nr [...] ustalono jedynie te trzy działki jako działki budowlane z dotychczas istniejących działek nr [...] i [...]. Sąd odwoławczy w pełni zgadza się w tym względzie z Sądem I instancji, że nie wyodrębniono innych działek do przejęcia przez Skarb Państwa i pozostała część tej nieruchomości była nadal własnością [...]. Takie też "wyjaśnienie kwestii różnicy powierzchniowej" przedstawił Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i miało to dla sprawy o tyle kluczowe znaczenie, że wszystkie wydzielone działki budowlane pozostały własnością dotychczasowego właściciela lub jego zstępnych.

Autor skargi kasacyjnej postawił też pytanie, czy wydanie przedmiotowego aktu przez Prezydenta Miasta [...] miało na celu pozyskanie przez Państwo terenów pod budownictwo jednorodzinne, a taki był ustawowy cel władczych działań organów administracyjnych, czy też chodziło o to, by gruntom ogrodniczo-rolnym [...] nadać status działek budowlanych, pozostawiając je jako własność jego rodziny. Autor pozostawił to pytanie bez odpowiedzi, jednak warto zauważyć, że gdyby dotychczasowy właściciel nie złożył z zachowaniem określonego ustawowo terminu odpowiednich wniosków, o których mowa w § 4 i 5 przedmiotowego Zarządzenia, dotyczących materii uregulowanej w art. 5 ust. 2, art. 8 i art. 9 u.t.b.j., część jego nieruchomości objęta ustaleniami terenu budowlanego przeszłaby z mocy prawa na własność Państwa.

Celem ustawy było uregulowanie zasad budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miast i osiedli (art. 1), co w odniesieniu do konkretnych terenów polegało na przeznaczeniu terenu pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (tereny budowlane) na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1). Co istotne, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.t.b.j. ustalenie terenów budowlanych zawierało również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Ponadto trzeba podkreślić, że przywołany art. 5 ust. 2 u.t.b.j. wprost przewidywał, że ustaleniem terenu budowlanego mogła być objęta całość lub tylko część nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (tereny budowlane). Poza tym z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 u.t.b.j. wynikało, że dana nieruchomość lub jej część przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe była zarazem dzielona na działki budowlane.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, skoro ustawa przewidywała dla dotychczasowego właściciela możliwość zachowania jednej działki pod budownictwo jednorodzinne (normatywnej działki budowlanej), a nie działki przeznaczonej pod dowolne zagospodarowanie, to rozwiązanie takie również wpisywało się w wyżej wskazany cel ustawy. Innymi słowy, cel ustawy szczególnej zostawał osiągnięty zarówno w sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel nie skorzystał ze specjalnych uprawnień przewidzianych w tej ustawie, jak i gdy z nich skorzystał, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie ma tu zatem sprzeczności pomiędzy treścią rozwiązań ustawy szczególnej, a konkretnym działaniem organu władzy publicznej, związanym z realizacją postanowień tej ustawy. Wydanie przez Prezydenta Miasta [...] Zarządzenia nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w [...] i jego podziału na działki budowlane oraz jego publikacja w Dzienniku Urzędowym WRN w [...] wywołały określone skutki prawne. Były to jednak odmienne skutki od tych, które wskazał pełnomocnik w skardze kasacyjnej. Z uwagi na objęcie przedmiotowym Zarządzeniem jedynie części nieruchomości zapisanej w KW nr [...] (stanowiącej działki nr [...] i [...]) i skorzystanie przez dotychczasowego właściciela tej nieruchomości z uprawnień, o których mowa w § 4 i 5 tego Zarządzenia – odpowiadających dyspozycji art. 5 ust. 2 oraz art. 8 i art. 9 u.t.b.j. – on sam zachował, zaś jego zstępnym nadano, własność jednej działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Zachowane prawa dotyczyły wszystkich działek budowlanych (działek nr [...],[...] i [...]), wydzielonych z tej części nieruchomości zapisanej w KW [...], która została w 1974 r. objęta ustaleniem terenu budownictwa jednorodzinnego.

W tym miejscu warto również zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej, który podniósł, że z dotychczasowej nieruchomości [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Państwa przede wszystkim jej część o powierzchni [...] m kw. Pełnomocnik od łącznej powierzchni tej nieruchomości ([...]m kw.) odjął jedynie powierzchnię działek nr [...] i [...] (łącznie [...] m kw.), przekazanych na własność członkom rodziny [...] na podstawie art. 9 ust. 1 u.t.b.j. Pominął zarazem odjęcie również [...] m kw. powierzchni działki nr [...] (wcześniej 7[...]), której własność z godnie z art. 8 u.t.b.j. zachował jej dotychczasowy właściciel. Działka ta następnie została oznaczona numerem [...] z obr. 28 i według treści księgi wieczystej nr [...] pozostała własnością dotychczasowego właściciela pierwotnej nieruchomości, zapisanej w KW [...]. Stanowisko takie nie uwzględnia treści art. 10 ust. 1 tej ustawy, który przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 2 jednoznacznie zaś wskazywał na wyłączenie spod działania tego skutku działek, które dotychczasowi właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność, lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin. Uwaga ta została poczyniona jedynie ubocznie, gdyż Sąd odwoławczy podzielił pogląd Sądu I instancji co do tego, że w związku z ustaleniem w 1974 r. terenu budowalnego przeznaczonego budownictwo jednorodzinne nie przeszła na własność Państwa żadna z części nieruchomości zapisanej w KW [...] – ani działki budowlane nr [...], [...] i [...] ustalone w Zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r., ani tym bardziej pozostała część tej nieruchomości, która nie została objęta przedmiotowym Zarządzeniem. Pośrednio wskazywały na to również dokumenty prowadzonej księgi wieczystej, jak chociażby zawiadomienie z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], w którym Państwowe Biuro Notarialne w [...] informowało o wpisie do księgi wieczystej nr [...] działek nr [...] , [...] i [...] o powierzchni [...] m kw., obręb nr [...] , położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej własność [...] i [...] małżonków [...] . Zgodnie z treścią wpisów w tej księdze wieczystej, dopiero w 1985 r. działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] ) i [...] (powstała z podziału działki [...] ) o łącznej powierzchni [...] ha zostały odłączone z KW [...] i przeniesione do księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 1985 r., przy czym w KW nr [...] jako podstawę wpisu właściciela – Skarbu Państwa – wskazano umowę sprzedaży z dnia [...] stycznia 1985 r., a nie Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 listopada 1974 r.

W takich warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie znalazł potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy. W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł się ostać.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 1 u.t.b.j., należy podkreślić, że Sąd I instancji nie przedstawił takiej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., która byłaby w sposób oczywisty całkowicie sprzeczna z prawem.

Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Natomiast art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd nie zastosował w sprawie wykładni contra legem, bowiem nie wyraził przypisanego mu przez autora skargi kasacyjnej poglądu, że ewentualne roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności do części nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. powinna być dochodzona na drodze cywilnoprawnej. Sąd przedstawił jedynie w określonym kontekście stanowisko wcześniej zajęte już przez Wojewodę, że ewentualne roszczenia stron z tytułu utraty prawa własności pozostałej – a zatem nieobjętej ustaleniem w 1974 r. terenu budowalnego przeznaczonego budownictwo jednorodzinne – części nieruchomości winny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. W sposób oczywisty wniosek taki dotyczył tej części nieruchomości zapisanej w KW [...], która zdaniem Sądu została nabyta przez Skarb Państwa dopiero na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1985 r., tj. części o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej działki nr [...] i [...] odłączone z KW [...] i przeniesione do księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 1985 r. Świadczy o tym jednoznacznie treść rozważań Sądu I instancji uczynionych w tej części uzasadnienia, które zostało oznaczonego nr 11. Taka konstatacja Sądu była wynikiem zastosowania przepisów art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 u.g.n. do ustalonego stanu faktycznego, który nie został skutecznie podważony przez autora skargi kasacyjnej. Dodać również należy, że Sąd wojewódzki nie przedstawił błędnego rozumienia art. 10 ust. 1 u.t.b.j. Sąd nie zajął stanowiska sprzecznego z treścią tego przepisu, lecz uznał, że w określonym stanie faktycznym nie należało się odszkodowanie, gdyż nieruchomość nie przeszła na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j.

Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w odniesieniu do wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego wskazywało na to, że subsumcja prawna stanu faktycznego została oparta na należycie zinterpretowanych przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W konsekwencji, Sąd kasacyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.