Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1518/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3, art. 3a, art. 29,
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 67 § 2 pkt 3, 68 § 1, art. 15, art. 10, art. 81, art. 64 § 2, 79 § 1, art. 7,  art. 8,  art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/19 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 września 2019 r. nr ... w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 września 2019 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W skardze kasacyjnej B. I. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 53 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który stanowi: Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidulanie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie, swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne."

b) art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez błędną jego interpretację polegającą na pominięciu zwrotu "w szczególności" i uznaniu, iż tylko 3 rodzaje obiektów wskazane w tym przepisie i to tylko "niewielkie" można zaliczyć do obiektów "małej architektury".

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaakceptowanie przez Skład Orzekający stanowiska organu drugiej instancji, polegającego na tolerowaniu rażącego naruszenia następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji:

a) art. 67 § 2 pkt 3 oraz 68 § 1 k.p.a. przez uznanie, iż w trakcie postępowania w pierwszej instancji rzeczywiście doszło do oględzin w dniu 9 kwietnia 2019 r. i sporządzenia z nich protokołu - nr ...; podczas gdy w aktach nie ma "protokołu" spełniającego wymogi postawione przez k.p.a. takiemu dokumentowi;

b) art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności - bowiem organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dysponując niezbędnymi dowodami nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich uzyskania - czyli w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, czego nie dostrzegł Skład Orzekający;

c) art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. - uniemożliwienie przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji wypowiedzenia się przez skarżącą odnośnie zebranych materiałów i dowodów, mimo braku okoliczności o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.;

d) art. 64 § 2 oraz 79 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co uniemożliwiło wycofanie zgłoszenia, gdyż zarówno obiekt istniejący jak i planowany nie wymagają zgłoszenia - jako obiekty "małej architektury";

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ nie ocenił zgromadzonego w aktach całego materiału dowodowego, a mianowicie przemilcza istnienie dowodów w postaci zdjęć obrazujących rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowego obiektu;

f) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób pobieżny, chaotyczny i nieodpowiadający wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także ze względu na nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz w pismach skarżącej przedłożonych WSA po wniesieniu skargi;

g) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko organów pierwszej i drugiej instancji oraz sam sposób prowadzenia postępowania uchybia zasadom ogólnym wyrażonym w tych przepisach oraz konstytucyjnym zasadom demokratycznego państwa prawnego i legalizmu, w związku z czym decyzja Wojewody Mazowieckiego winna była zostać uchylona przez WSA;

h) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA wobec wydania decyzji utrzymującej sprzeciw bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, całkowite pominięcie wyjaśnienia "funkcji użytkowej" zarówno istniejącego, jak i planowanego do wzniesienia obiektu;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które mogłyby podważyć rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 września 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 lutego 2019 r. o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia skarżącej w sprawie budowy dwóch budynków gospodarczych.

Przede wszystkim należy wskazać, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono nietrafnie zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, stwierdził zasadnie brak uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, zaznaczyły w uzasadnieniach podjętych orzeczeń, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zainicjowane zgłoszeniem toczy się w ramach wyznaczonych przez przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) i z uwagi na jego specyfikę nie mają zastosowania wszystkie reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W szczególności termin 21 dni ustanowiony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego skutkuje tym, że organ architektoniczno-budowlany dokonuje sprawdzenia zgłoszenia w uproszczonym postępowaniu, a dopiero organ odwoławczy w razie rozpoznawania odwołania od decyzji o sprzeciwie proceduje według ogólnych zasad ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Dlatego niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. (zarzuty z punktów 1a, b, c, g). w sytuacji, gdy organy obu instancji wymienionych przepisów nie naruszyły, a zatem nie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonał wymaganych czynności celem zweryfikowania zgłoszenia złożonego przez skarżącą. Mianowicie przeprowadził kontrolę i zgromadził dokumentację zdjęciową wskazującą na istnienie jednego z dwóch budynków gospodarczych objętych zgłoszeniem, co było przesłanką wydania w terminie 21 dni decyzji o sprzeciwie.

Odformalizowany charakter działań organu pierwszej instancji nie wymagał w szczególności zachowania wymogów z art. 10 § 1 k.p.a., natomiast przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego oględziny odbyły się z udziałem pełnomocnika skarżącej, który podpisał protokół z dnia 9 kwietnia 2019 r. zawierający ustalenia potwierdzające istnienie przedmiotowego budynku gospodarczego (k. 34 akt administracyjnych).

Ponadto należy zaznaczyć, że dowód z oględzin przeprowadzony został na zlecenie organu odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym całkowicie chybiony okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie organ odwoławczy, korzystając z uprawnienia jakie stwarza art. 136 § 1 k.p.a., zasadnie zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego, jak też wezwał inwestora do usunięcia braków zgłoszenia w zakresie drugiego budynku zaplanowanego do realizacji.

W rezultacie należało przyjąć, że w sprawie prawidłowo przeprowadzono czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Wbrew zarzutowi z punktu 2e) podstawy kasacyjnej, przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono w całości materiał dowodowy zebrany w toku postępowania, w tym dokumentację zdjęciową przedstawioną przez stronę skarżącą.

Z kolei Sąd Wojewódzki prawidłowo zweryfikował stan faktyczny sprawy ustalony w kontrolowanych decyzjach, akceptując w efekcie wnioskowanie organów obu instancji w zakresie przesłanek warunkujących wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych obiektów budowlanych. Tym samym nietrafne okazały się także zarzuty sformułowane w punkcie 2h) podstawy kasacyjnej.

W sposób całkowicie nieuprawniony postawiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a, podczas gdy Sąd Wojewódzki dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, sporządzonym zgodnie z wymogami ustawowymi.

Uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był ustalony przez organ pierwszej instancji fakt wybudowania obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem, a ponadto nieuzupełnienie braków zgłoszenia co do drugiego obiektu zaplanowanego do realizacji.

Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby podważenia oceny, zgodnie z którą wcześniejsza realizacja obiektu budowlanego ujętego w zgłoszeniu ewidentnie wymaga wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W zarzucie kasacyjnym dotyczącym art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zakwestionowano natomiast kwalifikację prawną zrealizowanego obiektu budowlanego podnosząc, że nie wymagał on zgłoszenia jako obiekt małej architektury.

Według twierdzeń strony skarżącej organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki, pominęły zaoferowanie przez nią dowody co do funkcji użytkowych przedmiotowego obiektu, zwłaszcza świadczących o jego przeznaczeniu jako obiektu kultu religijnego, w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.

Tymczasem Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakich względów nie można zaliczyć spornego budynku do obiektów małej architektury, wskazując zasadniczo na rozmiary budynku (3,80 m x 3,50 m, o wys. 3,30 m w kalenicy), technologię jego wykonania (konstrukcja drewniana, obłożona boazerią i sidingiem posadowiona na bloczkach betonowych) oraz fakt, że budynek ten posiada pełne zewnętrzne przegrody budowlane (ściany), drzwi, okna, dach dwuspadowy kryty blachodachówką z orynnowaniem.

Zgodzić się należało ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł być zaliczony do obiektu kultu religijnego o jakim mowa w art. 3 pkt 4 lit. a) Prawa budowlanego tylko dlatego, że są w nim umieszczone przedmioty służące praktykom religijnym (medytacjom religijnym – str. 5 skargi kasacyjnej).

Ponadto należy podkreślić, że rozmiary i cechy konstrukcyjne zrealizowanego budynku nie pozwalały na potraktowanie go jako "niewielkiego obiektu" w rodzaju kapliczki, krzyża przydrożnego – jak stanowi art. 3 pkt 4 lit. a) Prawa budowlanego.

W tym kontekście chybiona okazała się szeroka argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej i piśmie uzupełniającym uzasadnienie, nawiązująca do ochrony wolności wyznania i uprawiania kultu religijnego. Tym samym nieskuteczny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 53 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Sąd Wojewódzki, opierając się na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, wywiódł logicznie, że przedmiotowy budynek nie stanowi "niewielkiego obiektu" podobnego rodzajowo do wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektów kultu religijnego, obiektów architektury ogrodowej bądź obiektów służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku.

W konsekwencji uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego wskazująca na kwalifikację przedmiotowych budynków gospodarczych jako wymagających zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia i wniesienia sprzeciwu).

Warto też przypomnieć, że sama skarżąca w zgłoszeniu zadeklarowała budowę budynków gospodarczych, zaznaczając w formularzu kategorię budowy, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2-2a Prawa budowlanego. Nie mogły zatem odnieść skutku późniejsze oświadczenia skarżącej składane w celu wykazania zamiaru budowy obiektu małej architektury, zwłaszcza że pozostawały one w sprzeczności z udokumentowanym rzeczywistym charakterem zrealizowanej inwestycji.

W takim stanie rzeczy słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi typowy budynek gospodarczy, przeznaczony głównie do przechowywania m.in. materiałów, narzędzi, sprzętów służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, a w konsekwencji wymagał zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a

-----------------------

7