Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 19/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków~Generalny Konserwator Zabytków~Prezydent Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy: article: art. 15 § 2, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T. G. z dnia 15 sierpnia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy postanawia: umorzyć postępowanie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.


UZASADNIENIE

T. G. (dalej jako "wnioskodawca") wnioskiem z 15 sierpnia 2024 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie pozytywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu a Prezydentem Wrocławia mającego polegać na tym, który z tych organów ma wyłączne kompetencje ustawowe do rozstrzygnięcia jaki jest dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy (wskaźnik powierzchni zabudowy) dla działki wnioskodawcy nr [...] położonej przy ul. [...] we W..

Wnioskodawca podstaw zaistnienia sporu kompetencyjnego upatruje w tym, że w trakcie zainicjowanego przez niego postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na ww. działce Prezydent Wrocławia sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazując w niej między innymi dopuszczalny wskaźnik zabudowy 0,14 oraz wysokość dopuszczalnej zabudowy 9 m. Następnie Prezydent Wrocławia stwierdzając, że nieruchomość, której sprawa dotyczy jest wpisana do Gminnej Ewidencji Zabytków Wrocławia (dalej GEZ), utworzonej Zarządzeniem nr 1254/14 Prezydenta Wrocławia z 24 listopada 2014 r., z uwagi na lokalizację nieruchomości w granicach historycznego układu urbanistycznego osiedla Zacisze a także ujęcie w GEZ willi [...] zlokalizowanej na tej działce, przedstawił swój projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Postanowieniem z 21 grudnia 2023 r. nr 801/2023 organ konserwatorski odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Zasadnicze ustalenia tego postanowienia sprowadzały się do określenia powierzchni zabudowy na poziomie nie większym niż 12% działki (0,12 – jako wskaźnik zabudowy) oraz wysokości zabudowy do 4,5 m.

Na tej podstawie wnioskodawca doszedł do wniosku, że zaistniał spór kompetencyjny pomiędzy organem konserwatorskim a Prezydentem Wrocławia, który w jego ocenie wymagał rozstrzygnięcia przez NSA.

Ponadto wnioskodawca przedstawił argumentację kwestionującą kompetencję DWKZ we Wrocławiu do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy albowiem w jego ocenie nie doszło do skutecznego umieszczenia jego nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków Wrocławia bowiem brak jest daty dziennej na karcie adresowej obszaru historycznego układu urbanistycznego osiedla Zacisze we Wrocławiu. Wnioskodawca wskazuje, że co prawda istnieją karta ewidencyjna obszaru historycznego układu urbanistycznego osiedla Zacisze we Wrocławiu z 2015 r., czy też karta adresowa tegoż obszaru zabytkowego z 2017 r. ale nie istnieje żadne potwierdzenie tego, aby w jakichkolwiek datach dziennych DWKZ lub Prezydent Wrocławia dokonali czynności urzędowych sprawdzenia tych kart ani urzędowego włączenia tych kart do zbiorów kart wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Na kartach tych widnieją jedynie podpisy ich autorki z datami miesięcznymi, bez dat dziennych, którymi opatrzone są dokumenty urzędowe. Wnioskodawca uważa, że karty te są niepodważalnym dowodem na okoliczność, iż w 2014 r. jego działka nie mogła być przez DWKZ ujęta w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie powyższego sporu kompetencyjnego Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wniósł o oddalenie wniosku i uznanie, ze organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Prezydent Wrocławia.

Organ konserwatorski zauważył, że z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie wynika, że decyzję o warunkach zabudowy z zastrzeżeniem ust. 3 wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wobec tego organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Wrocławia, który posiada wyłączną kompetencję ustawową do określenia dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla działki wnioskodawcy, jako organ prowadzący postępowanie główne. Podkreśla przy tym, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje po uzgodnieniu z DWKZ w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Organ konserwatorski wskazał, że historyczny układ urbanistyczny osiedla Zacisze we Wrocławiu jest ujęty w GEZ od lutego 2017 r. a brak daty dziennej w karcie adresowej obszaru nie podważa skuteczności jego ujęcia w ewidencji zabytków. Stwierdza, że organ konserwatorski widział i dysponuje kopią karty adresowej zabytku z 2017 r. W związku z tym posiada kompetencje do wydawania postanowień wpadkowych, w sprawie uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy dla historycznego układu urbanistycznego osiedla Zacisze we Wrocławiu.

Wojewódzki Konserwator Zabytów jako powód odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji sporządzonego przez Prezydenta Wrocławia wskazał, że ustalony w tym projekcie wskaźnik zabudowy 0,14 dla planowanej inwestycji oznaczałby całkowitą zmianę historycznego układu funkcjonalno-przestrzennego parceli, co z uwagi na zasady ochrony zabytków miałoby niekorzystny wpływ na wartość zabytku, jakim jest historyczny układ urbanistyczny osiedla Zacisze. Wskazane przez niego parametry i wskaźniki zabudowy doprowadzą do zachowania historycznego układu funkcjonalno-przestrzennego chronionego obszaru. Warunki zabudowy powinny zakładać powierzchnię zabudowy na poziomie nie większym niż 12% powierzchni działki, a wysokość budynku gospodarczego lub rekreacji indywidualnej nie powinna przekraczać wysokości 4,5 m w przypadku obiektów z dachem spadzistym lub 3,5 m dla obiektów z dachem płaskim.

Dopuszczalny wskaźnik zabudowy określa Prezydent Wrocławia jako organ prowadzący postępowanie główne. Natomiast DWKZ ma wyłącznie kompetencje w postępowaniu uzgadniającym, w którym może tylko uzgodnić lub odmówić uzgodnienia projektu decyzji, kierując się interesem społecznym, wyrażającym się w ochronie wartości zabytkowych obszaru. Ocenie wówczas konkretny przeznaczony do uzgodnienia projekt decyzji, bez możliwości jego modyfikacji. W postanowieniu uzgadniającym przedstawia wytyczne konserwatorskie z uwagi na które z punktu widzenia ochrony zabytków inwestycja mogłaby zostać zrealizowana.

Z kolei w odpowiedzi Prezydenta Wrocławia na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniesiono o jego odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie gdyby przesłanka odrzucenia nie wystąpiła domaga się oddalenia wniosku i zasądzenia kosztów postępowania bowiem wniosek jest niezasadny.

Mając na uwadze cel postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, którym jest wskazanie przez NSA organu, który wyda rozstrzygnięcie administracyjne (zatem nie dojdzie do sytuacji w której strona nie mogłaby uzyskać rozstrzygnięcia z uwagi na uznanie przez organy braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia czy też uzyskałaby rozstrzygnięcia jednej sprawy przez dwa różne organy) Prezydent Wrocławia uznał, że w przedmiotowej sprawie złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego było niedopuszczalne. Powinien on podlegać odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Można było go złożyć w czasie gdy strona oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia swojej sprawy przez właściwy organ. Organ uznał, ze sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła bowiem rozstrzygnięcie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zostało już wydane. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana 5 marca 2024 r. nr 102/2024 (k.368 akt administracyjnych).

W kontekście podstaw do oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Wrocławia argumentuje, że brak jest podstaw dla twierdzenia wnioskodawcy, że jego nieruchomość nie została skutecznie ujęta w GEZ i wobec tego projekt decyzji o warunkach zabudowy nie powinien podlegać uzgodnieniu z DWKZ we Wrocławiu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Twierdzenie to stoi w sprzeczności z prawomocnymi wyrokami: WSA we Wrocławiu z 20 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 371/21 i NSA z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1952/22, których to wnioskodawca poddał kontroli sądowej czynność Prezydenta Wrocławia polegającą na utworzeniu Gminnej Ewidencji Zabytków Wrocławia i ujęcia w niej jego nieruchomości. Skarga została uznana za niezasadną. Sądy orzekły, że zarządzenie Prezydenta Wrocławia jak i karta adresowa zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Bezspornym jest zatem, że nieruchomość wnioskodawcy została ujęta w GEZ (indywidualnie oraz obszarowo).

Prezydent Wrocławia wskazuje, że nie ma kompetencji weryfikowania zasadności ujęcia nieruchomości w GEZ. Stwierdzenie tego faktu skutkuje obowiązkiem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla takiej nieruchomości z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Prowadzone przez organ planistyczny postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zatem konkurencyjne wobec postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślono jednak, ze organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić w rozstrzygnięciu stanowisko konserwatorskie. Uzgodnienie jest obligatoryjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.

Spór pomiędzy organami może mieć miejsce kiedy do jednego z organów zostanie wniesione (wpłynie) podanie, żądanie załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono uważa, że jest niewłaściwy w sprawie, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., przekazuje je do organu właściwego, który powinien sprawę załatwić albo wystąpić do właściwego organu lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli uważa się też za niewłaściwy.

Organ, któremu przekazano sprawę postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., jest nim związany, chyba że moc wiążąca postanowienia zostanie wzruszona w drodze wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) albo w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. Przekazanie sprawy innemu organowi w trybie art. 65 § 1 K.p.a. jest też niezbędnym warunkiem do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/2005, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40, z 14 grudnia 2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98, z 20 września 2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 93 oraz z 22 grudnia 2008 r., I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz.105).

W niniejszej sprawie, zdaniem NSA, nie doszło do sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Wrocławia jako organem planistycznym a Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu. Jedynie wnioskodawca tak przedstawił we wniosku o rozstrzygnięcie sporu sytuację w sytuacji gdy podczas prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla jego działki Prezydent Wrocławia sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy określając w nim współczynnik wielkości zabudowy na 0,14 a maksymalną wysokość zabudowy na 9 m, natomiast na etapie uzgadniania tego projektu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu organ uzgadniający odmówił w postanowieniu uzgodnienia projektu wskazując, że wielkość zabudowy powinna wynosić do 0,12, a wysokość budynku gospodarczego lub rekreacji indywidualnej nie powinna przekraczać wysokości 4,5 m w przypadku obiektów z dachem spadzistym lub 3,5 m dla obiektów z dachem płaskim.

W ocenie NSA, co potwierdza stanowisko organów zawarte w odpowiedziach na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, żaden z organów nie podważał kompetencji Prezydenta Wrocławia do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i nie było kwestionowane uprawnienie DWKZ we Wrocławiu do uzgodnienia pod względem ochrony zabytków projektu decyzji. Organy stoją na stanowisku, że ich kompetencje są rozłączne i niekonkurencyjne. Żaden z nich nie wydał też postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości w trybie art. 65 § 1 K.p.a., co jest niezbędnym warunkiem do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość.

Wobec powyższego uznać należy, że w okolicznościach sprawy nie doszło do sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Wrocławia i Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (domku letniskowego) wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] obręb [...]. Zatem złożony wniosek jako bezprzedmiotowy skutkować powinien umorzeniem postępowania stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a. Bezprzedmiotowość objawia się w tym, że do sporu kompetencyjnego pomiędzy organami nie doszło.

Za takim rozstrzygnięciem przemawia nadto okoliczność, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został rozstrzygnięty przez właściwy do tego organ – Prezydenta Wrocławia decyzją z 5 marca 2024 r. Nr 102/2024 znak: WPL-ZT5.6730.236.2022 (k.368 akt administracyjnych), a postępowanie odwoławcze zostało umorzone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 maja 2024 r. SKO 4121.111.2024 (k. 474 akt adm.) z uwagi na cofnięcie odwołania przez T. G.. Natomiast decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 maja 2024 r. SKO 4121.53.2024 (k. 478 akt adm.) po rozpoznaniu odwołania E. P. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec tego T. G. nie dysponuje już uprawnieniem do wniesienia skargi na decyzję o warunkach zabudowy bowiem nie skorzystał z przysługujących mu środków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.