Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 460/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C., M. M., A. M., T. M., R. I., J. M., K. C., J. M., I. H., R. C., Z. C. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 maja 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 29 stycznia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. H., oznaczoną w dniu przejęcia przez Skarb Państwa jako działka nr [..], k.m. [..], o pow. 15 531 m2, następnie jako działka nr [..], k.m. [..], opow. 15 609 m2, obecnie stanowiącą działkę nr [..], obręb [..] o pow. 15 609 m2, KW nr [..], która przeszła na własność Państwa na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), co zostało stwierdzone orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 2 lipca 1970 r. nr [..].

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 2 lipca 1970 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, działając na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), wydał orzeczenie nr [..], w którym stwierdził, że m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] o pow. 1,5531 ha, będąca własnością J. M., pozostająca "do dnia 8 marca 1958 r. bez tytułu prawnego w faktycznym władaniu państwowym jednostek organizacyjnych, obecnie A., przeszła z tą datą na własność Państwa.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 1984 r., sygn. akt I Ns.[..], Sąd Rejonowy stwierdził, że spadek po zmarłej J. M. nabyli: B. M., J. J., E. M., H. P., H. C. i K. P. Zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia 27 września 1989 r., sygn. akt I Ns 766/89, spadkobiercą J. J.został J. J. Z kolei spadek po nim nabył, na podstawie postanowienia tego samego Sądu z dnia 20 marca 1991 r., sygn. akt I NS 78/91, R. J. Zgodnie zaś z postanowieniem z 6 sierpnia 2002 r. sygn. akt VII Ns 1343/02 spadkobiercami E. M. zostali R. I., J. M. i A. M. Spadek po H. P. nabyli, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 10 kwietnia 2007 r., sygn. aktI Ns 240/07, K. C., J. M. i I. H. Z kolei spadkobiercami H. C., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt VII Ns 1665/06, zostali: R. C., R. C. i Z. C. Zgodnie zaś z postanowieniem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt VII Ns 1651/08, spadek po B. M. nabyli: M. M., A. M., T. M. i M. C.

Wnioskiem z 7 stycznia 2015 r. M. C., reprezentowana przez radcę prawnego R. S., wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Prezydentem) "o ustalenie odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. H. oznaczoną jako b. parcela nr [..] o powierzchni 15.531 m2 ".

Decyzją z 29 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania stwierdzając, że "nieruchomość położona w G. przy ul H., oznaczona jako działka nr [..] (...), następnie jako działka nr [..] (...), obecnie stanowiąca działkę nr [..] (...) nie należała do żadnej z trzech kategorii mienia wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nakazującego staroście wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu - o ile obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Obowiązujące przepisy nie nakazują bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość rolną, nieposiadającą przymiotu własności osobistej".

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli spadkobiercy J. M. (poza K. P. i R. J.), reprezentowani przez radcę prawnego R. S., wskazując, że "Prezydent Miasta dokonał całkowicie błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uznając bezzasadnie, iż spadkobiercom J. M. odszkodowanie się nie należy, gdyż obowiązujące przepisy rzekomo nie przewidują odszkodowania "za nieruchomość rolną, nieposiadającą przymiotu własności osobistej", pomimo iż z treści tegoż artykułu wcale to nie wynika, a z przywołanego przepisu Konstytucji RP wynika aż nadto jasno, iż odszkodowanie należy się za każde wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości. Niezależnie od powyższego, organ dokonał też całkowicie błędnej wykładni art. 19 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., nie uwzględniając zupełnie wykładni tego przepisu dokonanej przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20.10.2005 r., sygn. II SA/Gd 2635/02, w którym jednoznacznie stwierdził, iż decydującym kryterium zakwalifikowania działki jako działki budowlanej jest możliwość jakiejkolwiek (nie tylko mieszkaniowej) jej zabudowy przed dniem 31 grudnia 1954 r. ".

Wojewoda rozpoznając odwołanie wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..], następnie jako działka nr [..], obecnie stanowiącą działkę nr [..] przeszła na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.). Działka nr [..] powstała w wyniku podziału parceli nr [..] (vide: pismo Urzędu Miejskiego z dnia 22 marca 1986 r. ). Nieruchomość ta została zajęta pod koniec lat 40-tych lub na początku lat 50-tych XX wieku bez tytułu prawnego przez A. (vide: postanowienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 marca 1965 r. nr [..] o zawieszeniu postępowania wywłaszczeniowego, w którym wskazano, iż "w piśmie z dnia 1.03.1965 r. Nr [..] wnioskodawca wywłaszczenia przedłożył dowody z których wynika, że przedmiotowe nieruchomości były zajęte przez poprzedników wnioskodawcy wywłaszczenia jeszcze w 1950 r."; pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do B. z dnia 8 października 1953 r. nr [..], z którego wynika, iż "na omawianym terenie wnioskodawca w roku 1949 urządził bazę budowlaną" i pozostawała w faktycznym jego władaniu do dnia 8 marca 1958 r., tj. dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 lit. b wskazanej powyżej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. inne mienie, którego władanie osoby uprawnione (właściciele) utracili w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodziło z dniem 8 marca 1958 r. (datą wejścia w życie ustawy) na własność Państwa. Jednocześnie w art. 19 ust. 1 tejże ustawy wskazano, iż w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo własności osobistej (stanowiących w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 2 lit. b inne mienie) ich właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania, ustalanego przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym odszkodowanie za przejętą działkę budowlaną ustalane winno być za powierzchnię rzeczywistą działki, jednak nie powyżej norm powierzchni przewidzianych dla działek sprzedawanych przez Państwo pod budowę domu jednorodzinnego.

W obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwana dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 233 ww. ustawy "sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów".

Z kolei art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, iż "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1719/11 stwierdził, iż "z powołanej regulacji wynika, iż odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".

Wyjaśnił Wojewoda, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w tym przepisie. Pozbawienie praw mogło przy tym nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również po jej wejściu w życie. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r., wyd. 3, str. 1019).

Powyższy przepis zobowiązuje zatem do uregulowania roszczeń odszkodowawczych także sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. (tj. sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawach, w których pozbawiono praw do nieruchomości, lecz bez ustalenia odszkodowania, a istnieje podstawa materialnoprawna do ustalenia prawa do odszkodowania, której należy poszukiwać w treści obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe odwołał się organ odwoławczy do przepisów obowiązującej nadal ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, na podstawie której nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności do określonych w niej zasad przyznawania odszkodowania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do ustalenia, czy przedmiotowa działka spełnia kryteria, od których ustawodawca uzależnił ustalenie odszkodowania, tj. czy można ją zakwalifikować jako działkę budowlaną lub inne mienie stanowiące własność osobistą, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu I instancji taka sytuacja nie zachodzi, gdyż jak wykazuje Prezydent Miasta przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru innego mienia stanowiącego własność osobistą. Wojewoda podzielił ten pogląd i szczegółowe uzasadnienie organu I instancji w tym zakresie.

Zgodnie uznały orzekające organy, że przy braku definicji takiego mienia w ustawie o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania winien dokonać jego interpretacji w oparciu o treść innych aktów prawnych posługujących się tym pojęciem. Tym samym organy sięgnęły do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. nr 33, poz. 232 ze zm.), która również posługiwała się pojęciem własności osobistej, albowiem zasadnym jest przyjęcie, że racjonalny ustawodawca nadaje tym samym pojęciom takie samo znaczenie, niezależnie od tego, że posługuje się nimi w różnych aktach prawnych. W orzeczeniu z dnia 31 maja 1989 r., sygn. akt K. 2/88, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Konstytucja PRL nie określa pojęcia własności osobistej, jednakże z zestawienia jej art. 18 z przepisami dotyczącymi własności społecznej tj. art. 12, art. 16 oraz z przepisami dotyczącymi własności indywidualnej, tj. art. 15 pkt 3 i 17 - wynika, że w rozumieniu ustawy zasadniczej własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego użytku, przysługująca jednostce, bez względu na to, z jakich stosunków podziału ta forma własności się wywodzi".

W świetle powyższego orzeczenia organy powzięły wątpliwość, czy nieruchomość może w ogóle zaliczać się do kategorii własności osobistej, jednakże wskazały dalej, że wątpliwości te rozwiewa orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1639/10, i orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1951 r., sygn. akt C 1164/51, z których wynika, że nieruchomość może być przedmiotem własności osobistej, a ponadto, że charakter takiej własności może mieć grunt związany ściśle z domem mieszkalnym i służący do zaspokojenia osobistych potrzeb wyżywienia jego mieszkańców. Ponadto organ I instancji powołując się na publikację W. C. pt. "Własność osobista w świetle Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" stwierdził, że grunt może stanowić przedmiot własności osobistej, jeżeli stanowi: niewielki obszar ziemi pod domem jednorodzinnym wraz z działką przydomową lub ziemi przeznaczonej na budowę takiego domu albo niewielki ogródek robotniczy lub pracowniczą działkę podmiejską albo grunt należący do gospodarstwa przyzagrodowego pomocniczego w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Wywiodły organy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość zaliczała się do którejkolwiek z powołanych wyżej kategorii, a zatem nie może zostać zakwalifikowana jako inna własność mająca charakter osobisty. Podkreślono, że odwołujący się nie twierdzą, aby przejęta działka miała taki właśnie charakter.

Przechodząc do oceny, czy obecna działka nr [..] była działką budowlaną podkreślił organ odwoławczy, że w tej kwestii istotne znaczenie ma data faktycznego przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 296/15, stwierdził, że "z treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wynika, że data wejścia w życie tej ustawy ma jedynie znaczenie dla sposobu określania wysokości odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem bowiem, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość mienia ustalona według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Natomiast przepis ten nie określa daty, na jaką należy ustalić stan nieruchomości, aby uznać, że spełnia ona kryterium z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. tj. że jest nieruchomością budowlaną, za którą należy się odszkodowanie. Organy obu instancji słusznie wskazywały w tej sprawie, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. w żadnym z przepisów nie nakazuje oceny zasadności przyznania odszkodowania od ustalenia stanu nieruchomości na dzień jej wejścia w życie, w szczególności art. 19 ust. 1 ustawy nie zawiera odwołania do stanu nieruchomości z dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że ustalając odszkodowanie na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy należy najpierw zbadać, czy istniała prawna możliwość zabudowania przejętej nieruchomości w dacie pozbawienia jej właścicieli władania nad nieruchomością".

Zaznaczył Wojewoda, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie udało się ustalić, kiedy dokładnie przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez A. Nawet E. M., syn byłej właścicielki, w trakcie przesłuchania w dniu 4 lutego 1965 r. oświadczył, ze nie wie kiedy nieruchomość objęta postępowaniem wywłaszczeniowym została zajęta (vide: protokół z dnia 4 lutego 1965 r.). Z akt sprawy wynika, iż nastąpiło to pod koniec lat 40-tych lub na początku lat 50-tych XX wieku (vide: postanowienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 marca 1965 r. nr [..] o zawieszeniu postępowania wywłaszczeniowego, w którym wskazano, iż "w piśmie z dnia 1.03.1965 r. Nr [..] wnioskodawca wywłaszczenia przedłożył dowody z których wynika, że przedmiotowe nieruchomości były zajęte przez poprzedników wnioskodawcy wywłaszczenia jeszcze w 1950 r."; pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do B. z dnia 8 października 1953 r. nr [..], z którego wynika, iż "na omawianym terenie wnioskodawca w roku 1949 urządził bazę budowlaną").

Mimo braku jednoznacznego wskazania dokładnej daty zajęcia przedmiotowej nieruchomości stwierdził organ odwoławczy, że w ramach czasowych, w których to nastąpiło, obowiązywał dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) - został on uchylony z dniem 14 sierpnia 1961 r. - zwany dalej "dekretem". Zgodnie z jego art. 1 "wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego", a "planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadza się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych, opracowywanych zgodnie z wytycznymi polityki gospodarczej Państwa" (art. 2 dekretu). Art. 4 dekretu stanowił, iż "1. plany regionalne sporządza się na podstawie planu krajowego. 2. plany regionalne ustalają: 1) przeznaczenie terenów na: a) osiedla z oznaczeniem podstaw ich rozwoju, funkcyj administracyjnych, gospodarczych, leczniczych, oświatowych, naukowych i innych oraz przybliżonej liczby mieszkańców tych osiedli (...); c) gospodarkę rolną, leśną i hodowlaną z oznaczeniem podstawowych melioracyj". Z kolei zgodnie z art. 5 "1. Plany miejscowe sporządza się na podstawie planów regionalnych. (...) 2. Plany miejscowe ustalają: 1) projektowane granice osiedla lub osiedli; 2) przeznaczenie terenów na: a) zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe nieuciążliwe dla otoczenia i pod ośrodki biurowo-handlowe oraz inne; b) place publiczne, parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia; c) gospodarkę rolną, leśną, hodowlaną; (...) 4) sposób zabudowania terenów za pomocą oznaczenia: a) linij zabudowania, jakich nie mogą przekroczyć wznoszone budynki bądź w jakich budynki należy wznosić; b) ilości kondygnacyj oraz dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu lub dopuszczalnej intensywności zabudowania, wyrażonej stosunkiem sumy powierzchni wszystkich kondygnacyj budynków do całkowitej powierzchni działki; c) zarysów pionowych budynków, ich części oraz ogrodzeń; d) zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ich części oraz ogrodzeń; e) rodzaju zabudowy (zwartej, grupowej, szeregowej, blokowej wolnostojącej lub mieszanej, ogniotrwałej lub nieogniotrwałej); f) charakteru zabudowy dla poszczególnych zespołów budynków; 5) minimalną powierzchnię działek budowlanych, ogrodniczych, rolnych i innych, tworzonych przy parcelacji łub scalaniu na cele budowlane". Należy również wskazać art. 38 dekretu, zgodnie z którym "zabrania się zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycyi, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń - niezgodnie z planem zagospodarowanie przestrzennego ".

Zatem to z treści planów zagospodarowania przestrzennego wynikało, jakie nieruchomości mogą zostać zabudowane i w jaki sposób.

Wskazana powyżej regulacja dotycząca planów zagospodarowania przestrzennego zastąpiła zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) przepisy dotyczące planów zabudowania. Plany zabudowania były tworzone także dla przeprowadzenia regulacji i prawidłowego zabudowania miast i miasteczek (gmin miejskich) oraz uzdrowisk, uznanych za posiadające charakter użyteczności publicznej, a także dla innych osiedli, w przypadkach wskazanych w tym rozporządzeniu (vide art. 7 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia obowiązujący do dnia 21 maja 1946 r.).

Zawarte w ww. rozporządzeniu przepisy dotyczące planów zabudowania zostały uchylone przez art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z dniem 21 maja 1946 r. Podkreślił organ odwoławczy, że z art. 42 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju wynikało, że plany zabudowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie tego dekretu, nadal obowiązywały (jeżeli nie powstał plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt IOSK 178/06 (LEX nr 291930) zauważył, dokonując wykładni art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz odnosząc się do obowiązywania ogólnego planu zabudowy z 1931 r., że przepis art. 47 dekretu nie spowodował utraty mocy - obowiązujących w dniu wejścia w życie tego dekretu - planów zabudowania, wydanych na podstawie wskazanych w tym artykule przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że uchylenie podstawy wydania aktu prawa miejscowego nie pociąga za sobą eliminacji z obrotu prawnego tego aktu, jako automatycznej konsekwencji prawnej tego uchylenia. Utrata mocy obowiązującej tych aktów prawa miejscowego musi być wyraźna, muszą one również być wyeliminowane stosownym aktem prawnym.

Dodał jeszcze Wojewoda, że również z obowiązującej od dnia 31 lipca 1948 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.) wynikało - vide: art. 2 ust. 2 tej ustawy, że obszary rozwojowe miast określać miały regionalne lub miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a w ich braku - zarządzenia wojewodów, oparte na opinii właściwych rad narodowych i ogłoszone w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Przywołał organ odwoławczy wskazówki wykładni pojęcia "działka budowlana" zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02, który zapadł w podobnym stanie faktycznym. Wskazano w nim, że "ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie zawiera definicji działki budowlanej. W Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202 z późn. zm.) została szczegółowo uregulowana możliwość zabudowy oraz sposoby tworzenia działek budowlanych. W szczególności zaś art. 54 nakładał obowiązek takiej parcelacji terenów w celu utworzenia działek budowlanych, aby możliwe było ich zabudowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i z prawomocnym planem zabudowania, jeżeli taki istnieje, aby posiadały bezpośredni dostęp do ulicy, placu lub drogi oraz aby boczne granice działek do głębokości co najmniej 12 metrów od linii zabudowania były prostopadłe do tej linii, względnie do istniejącej linii zabudowania ulicy, placu lub drogi, o ile warunki miejscowe nie stoją temu na przeszkodzie ".

Powyższe stanowisko potwierdził ten sam Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 296/15, zgodnie z którym "pojęcie działki budowlanej, niezdefiniowane w omawianej ustawie, nie może być utożsamiane z faktycznym sposobem jej użytkowania, lecz winno być utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nad nieruchomością. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w którym Sąd ten wyjaśnił, że dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli".

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (j. t. Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) "nowe działki budowlane w osiedlach tworzy się: na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji terenów (art. art. 52-67); w drodze scalenia działek niezabudowanych, niezdatnych do zabudowania (art. art. 68-90); w drodze odpowiedniego łączenia działek wadliwie zabudowanych i niezdatnych do zabudowania (przekształcenia) (art. art. 144-170)". Jednakże art. 52-67 ww. rozporządzenia zostały uchylone z dniem 31 lipca 1948 r. przez art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.). W związku z powyższym organ przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 7 ust. 4 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., zgodnie z którym "w braku prawomocnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie tworzonych na skutek podziału działek powinno być zgodne z zasadami projektów tych planów. W przypadku, gdy nie przystąpiono jeszcze do sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego na projektowane przeznaczenie działek potrzebna jest zgoda właściwej regionalnej dyrekcji planowania przestrzennego ".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazano, że w odpowiedzi na pismo organu I instancji z 14 kwietnia 2015 r., Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta wyjaśnił, iż "nie dysponuje opracowaniami planistycznymi obowiązującymi w latach 1949-1954 (...). W związku z powyższym, nie jest możliwe określenie (...) przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. H. w G., stanowiącej działkę nr [..], KM [..], we wnioskowanym czasie. Najwcześniejszy plan urbanistyczny, będący w posiadaniu tut. Wydziału, pochodzi z 1962 r." (vide: pismo ww. Wydziału z dnia 16 czerwca 2015 r. ). Powyższe potwierdza również opinia urbanistyczna nr [..] z dnia 28 października 1994 r. sporządzona przez Biuro Planowania Przestrzennego, w której stwierdzono, że "dla terenu G. pierwszym zatwierdzonym planem był "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego (...). Prace nad planem rozpoczęto w 1957 roku, zakończono w 1960 - plan został zatwierdzony uchwałą Prezydium WRN Nr [..] z dnia 20.08.1962 ".

Ponadto Wojewoda zlecił, na podstawie art. 136 k.p.a., organowi I instancji dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ramach powyższego, Muzeum Miasta udzieliło, pismem z 1 października 2016 r. odpowiedzi, iż "nie dysponuje zdjęciami, dokumentami, planami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego miasta G. z lat 1949-1954, które obejmowałyby teren nieruchomości położonej przy ul. H.". Prezydent wyjaśnił również, po przeprowadzeniu kwerendy w Archiwum Państwowym, iż "Plan projektowany w 1931 r.", znajdujący się w zasobie ww. instytucji Oddziału w G. - sygn. [..], "dotyczy jedynie obszaru Śródmieścia G., nie obejmuje przedmiotowej nieruchomości". Dodatkowo Archiwum Akt Nowych, pismem z 16 listopada 2016 r. poinformowało, że "w wyniku przeprowadzonych poszukiwań w przechowywanych materiałach archiwalnych Ministerstwa Robót Publicznych nie odnaleziono Reskryptu Ministerstwa Robót Publicznych z dnia 7 listopada 1931 r. zatwierdzającego Ogólny plan zabudowania miasta G. oraz innych dokumentów dotyczących jego ustalenia".

Nie udało się również pozyskać zdjęć lotniczych tego terenu z lat 1945 - 1952 (vide: pismo Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 6 marca 2017 r.). W aktach sprawy znajduje się jedynie zdjęcie z 1953 r., przesłane przez D., z przybliżoną lokalizacją przedmiotowej działki. Wynika z niego, iż w tej dacie na działce nr [..] (obecnie nr [..]), jak również w jej sąsiedztwie nie było zabudowań. Widok nie jest wyraźny, ale z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że na tej nieruchomości znajdowała się hałda ziemi, co niewątpliwie było związane z bazą budowlaną. Z kolei sąsiednie nieruchomości w większości stanowiły pola uprawne.

Reasumując wskazał Wojewoda, że nie udało się odnaleźć żadnych dokumentów związanych z planowaniem zagospodarowania terenu G., w którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość, jak również wskazujących na jej charakter budowlany w latach 1949-1954.

W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, "że nieruchomość zajęta w późniejszym czasie pod budowę zespołu baz budownictwa wojskowego w 1949 r. była użytkowana jako rola. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wniosku C. z dnia 25 marca 1965 r., dotyczącego stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, w dacie jej faktycznego zajęcia, tj. w 1949 r. nie były na niej usytuowane żadne budynki stanowiące własność osób prywatnych. Powyższe potwierdza również treść pisma C. z dnia 1 marca 1965 r., jak i treść pisma Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 6 lutego 1956 r. ".

Ponadto, wskazał Wojewoda za Prezydentem, że jak wynika z ewidencji gruntów, sposób użytkowania parceli nr [..], z której powstała m.in. działka nr [..] - obecnie [..], jeszcze do 1952 r. oznaczony był symbolem "A" - co w pruskiej terminologii użytków gruntowych oznaczało "rolę". Zgodnie zaś z planem sytuacyjnym z dnia 24 stycznia 1956 r., stanowiącym załącznik do zezwolenia Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 21 marca 1956 r. na nabycie pod budowę zespołu baz budownictwa wojskowego prywatnych nieruchomości położonych w G., sposób użytkowania parceli nr [..] również został oznaczony jako "rola".

Powyższe potwierdził także E. M., pełnomocnik byłej właścicielki nieruchomości, w trakcie przesłuchania w dniu 4 lutego 1965 r., podczas którego oświadczył, iż "moja matka J. M. jest na terenie m. G. właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. około 4,5 ha. Z tego wywłaszczeniu podlega część o pow. 3,6758 ha".

Mimo, że "pojęcie działki budowlanej, niezdefiniowane w omawianej ustawie, nie może być utożsamiane z faktycznym sposobem jej użytkowania, lecz winno być utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nad nieruchomością", Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyżej cytowanym wyroku z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. akt IV SA 662/96, zauważył, iż zapisy w ewidencji gruntów mogą być pomocne przy określaniu charakteru danej nieruchomości. Powyższe zapisy pochodzące m.in. z takiej ewidencji wskazują, iż parcela nr [..], w wyniku przekształceń której powstała działka nr [..], była użytkowana w sposób rolniczy.

Mając na uwadze powyższe należy uznały orzekające w sprawie organy, że charakter rolny przedmiotowej nieruchomości wykluczał możliwość jakiejkolwiek zabudowy tego terenu przez jego prawnych właścicieli w dacie jej faktycznego zajęcia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 pkt 4 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109), w projektowanym do 1957 r. Planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego, wyraźnie musiałby zostać oznaczony sposób zabudowania tego terenu, poprzez oznaczenie: ,,a) linij zabudowania, jakich nie mogą przekroczyć wznoszone budynki bądź w jakich budynki należy wznosić; b) ilości kondygnacyj oraz dopuszczalnego odsetka zabudowanej powierzchni terenu lub dopuszczalnej intensywności zabudowania, wyrażonej stosunkiem sumy powierzchni wszystkich kondygnacyj budynków do całkowitej powierzchni działki; c) zarysów pionowych budynków, ich części oraz ogrodzeń; d) zasad architektonicznego ukształtowania budynków, ich części oraz ogrodzeń; e) rodzaju zabudowy (zwartej, grupowej, szeregowej, blokowej wolnostojącej lub mieszanej, ogniotrwałej lub nieogniotrwałej); f) charakteru zabudowy dla poszczególnych zespołów budynków". Zgodnie z ww. Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego - uchwalonym uchwałą nr 290/XXXII/62 "orientacyjne przeznaczenie" ww. działki to " tereny przemysłowo-składowe" (vide: pisma Urzędu Miasta Wydziału Architektoniczno-Budowlanego z dnia 6 marca 2017 r. i z dnia 15 marca 2017 r.).

Zgodnie z art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Wyrażona w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż organy prowadzące postępowania mają prawo dokonywać oceny wiarygodności dowodów, poprzez ich porównanie i stwierdzenie, zgodnie z zasadami logiki, czy zaistniały przesłanki obniżające wiarygodność któregoś z nich. Podkreślił Wojewoda, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na wielu dokumentach, które wskazują jednoznacznie na sposób korzystania z działki nr [..] (obecnie nr [..]), jak i jej przeznaczenie. Nie można wprawdzie na ich podstawie określić dokładnej daty zajęcia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie zmienia to faktu, że tworzą one całość, która pozwala na uznanie, że w dniu, w którym J. M. faktycznie utraciła władanie nieruchomością, miała ona przeznaczenie rolne.

Mając powyższe na uwadze oraz kierując się treścią art. 19 ust. 1 ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wskazał organ odwoławczy, że spadkobiercom J. M. nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, ponieważ nie była ona zabudowana domem jednorodzinnym, nie stanowiła również działki budowlanej, a tym bardziej nie należała do kategorii własności osobistej.

Powyższa analiza przedmiotowej sprawy wyczerpuje w swojej treści przedmiot ww. odwołania z dnia 12 lutego 2016 r. od decyzji Prezydenta z dnia 29 stycznia 2016 r. i wyjaśnia kwestie w nim wskazane.

Skargę na powyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli A.A.-Z.Z.reprezentowani przez radcę prawnego R. S., domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy, a także rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu, w oparciu o całkowicie błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Pełnomocnik przywołał następujące okoliczności:

- w dniu 14.10.1953 r. Wydział Budownictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wydając dla B. Nr [..] Zaświadczenie Lokalizacyjne Nr [..] wyraził zgodę "na zabudowę bazy usługowej na terenie położonym w G. przy ul. H.".

- w dniu 21.03.1956 r. Z-ca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał dla tegoż B. zezwolenie "na nabycie pod budowę zespołu baz budownictwa wojskowego" różnych nieruchomości o pow. 8.98 ha, w tym także parceli nr [..].

- pismem z dnia 28 grudnia 1964 r. C. (będące następcą prawnym B.) złożyło wniosek o wywłaszczenie m.in. parceli nr [..], wskazując, iż w oparciu o podane wyżej Zaświadczenie Lokalizacyjne Nr [..] wykonany został zespół baz usługowych dla potrzeb własnych przedsiębiorstwa (budynki i budowle trwałe).

- w następstwie tego wniosku wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, w toku którego przeprowadzono m.in. rozprawę (w dniu 30.12.1964 r.). Postępowanie to jednakże nie zostało zakończone wydaniem decyzji, gdyż wnioskodawca wywłaszczenia uznał, iż korzystniejsza dla niego będzie zmiana trybu pozyskania nieruchomości, z wywłaszczenia (w którym to postępowaniu liczyć się musiał z wypłatą odszkodowania) na przejęcie w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, w ówczesnej praktyce bez ustalania odszkodowania,

Pełnomocnik wskazał na wadliwe uznanie, że nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę. W ocenie pełnomocnika przytoczone fakty "poszerzają" stan faktyczny niniejszej sprawy, albowiem ilustrują bezspornie to, że wprawdzie w dacie faktycznego zajęcia nieruchomości (tj. albo w 1949 r, albo w 1953 r. - obie daty występują w różnych dokumentach), nieruchomość miała charakter użytku rolnego, jednakże po jej zajęciu przez B., nieruchomość utraciła charakter rolny na rzecz budowlanego, co definitywnie potwierdziło zaświadczenie lokalizacyjne nr [..] z dnia 14.10.1953 r. Dokonana zabudowa przedmiotowej nieruchomości, a także innych sąsiadujących z nią nieruchomości budynkami i budowlami trwałymi zespołu baz usługowych B., a następnie A.., świadczy, iż nie było żadnego prawno-planistycznego zakazu jej przekształcenia w działkę budowlaną.

Zdaniem strony skarżącej podane powyżej okoliczności, poddane analizie uwzględniającej nie tylko faktyczny sposób użytkowania parceli nr [..], ale przede wszystkim jej prawną możliwość użytkowania w inny niż rolny sposób, muszą prowadzić do wniosku, iż istniała prawna możliwość jej zabudowy. Posiłkując się poglądem wyrażonym przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 296/15, iż "W ocenie Sądu pojęcie działki budowlanej, niezdefiniowane w omawianej ustawie, nie może być utożsamiane z faktycznym sposobem jej użytkowania, lecz winno być utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nad nieruchomością. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02" strona skarżąca domagała się uznania, że istniała możliwość zabudowy objętej postępowaniem nieruchomości. W ocenie skarżących uznanie, że nie istniała możliwość zabudowy jest arbitralne i nie poparte ani przepisami prawa ani materiałem dowodowym sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody z 18 maja 2017 r., która utrzymał on w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 29 stycznia 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. H., obecnie stanowiącą działkę nr [..], obręb [..], o pow. 15 609 m 2, która przeszła na własność Państwa na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), co zostało stwierdzone orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 2 lipca 1970 r. nr [..].

Przyjmując ustalony przez orzekające organy stan faktyczny sprawy za bezsporny wskazać należy, że na przełomie 4 i 5 dziesięciolecia XX wieku nieruchomość położona w G. przy ul. H., obecnie stanowiącą działkę nr [..], obręb [..], o pow. 15 609 m2, KW [..], przeszła na własność Państwa na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 i art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), co zostało stwierdzone orzeczeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 2 lipca 1970 r. nr [..]. Za przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie zostało ustalone odszkodowanie.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, nie jest jednak samoistną podstawą do ustalania odszkodowania.

Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w tym przepisie. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r., wyd. 3, str. 1019).

Powyższy przepis zobowiązuje zatem do uregulowania roszczeń odszkodowawczych także sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. (tj. sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawach, w których pozbawiono praw do nieruchomości, lecz bez ustalenia odszkodowania, a istnieje podstawa materialnoprawna do ustalenia prawa do odszkodowania, której należy poszukiwać w treści obowiązujących przepisów prawa.

Nadal obowiązująca ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., nr 11, poz. 37 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa z dnia 25 lutego 1958 r.", w art. 19 ust. 1 stanowi, że w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. A contrario prawo do odszkodowania nie przysługuje w przypadku wywłaszczenia innego mienia niż wskazane w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem tylko ziszczenie się przesłanek w nim ujętych może prowadzić do decyzji ustalającej odszkodowanie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przedmiotowa działka spełnia kryteria, od których ustawodawca uzależnił ustalenie odszkodowania, tj. czy można ją zakwalifikować jako działkę budowlaną lub inne mienie stanowiące własność osobistą, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że z racji przejścia na własność Państwa gruntu niezabudowanego nie można rozważać przesłanki pierwszej odnoszącej się do domu jednorodzinnego. Odwołując się do wskazówek interpretacyjnych zawartych w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1951 r. sygn. akt C 1164/51, (OSNCK 1953, nr 2, poz. 39), który stwierdził, że dla oceny czy dany grunt ma charakter własności osobistej należy wziąć pod uwagę jego przeznaczenie, organy zasadnie wykluczyły, że nieruchomość stanowiła własność osobistą ówczesnego właściciela. Własność taką mógł bowiem stanowić wyłącznie grunt związany ściśle z domem mieszkalnym i służący do zaspokojenia osobistych potrzeb wyżywienia jego mieszkańców, a nie do dostarczania towaru na rynek. Z taką interpretacją art. 19 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie stoją także w sprzeczności przepisy art. 17 i 18 nieobowiązującej już Konstytucji z 1952 r., które odróżniały własność indywidualną od własności osobistej.

W przedmiotowej sprawie rozważyć należało, czy nieruchomość która przeszła na własność Państwa stanowiła działkę budowlaną. Bezsporne jest, że w dacie przejścia nieruchomości na własność Państwa stanowiła ona grunt rolny. Spór dotyczy zaś kwestii czy nieruchomość tą można było zabudować. Pełnomocnik skarżących stoi w tym przypadku na stanowisku, że skoro nie istniał wyraźny zakaz to przyjąć należy, że istniała możliwość budowy. Przesłanką decydującą jest odpowiedź na pytanie, czy nieruchomość kwalifikowała się do zabudowy i podkreślić należy, że nie ma znaczenia kto mógł nieruchomość zabudować - organy Państwa czy właściciele.

Punktem wyjścia do rozważań co do możliwości zabudowy nieruchomości musi być stanowcze stwierdzenie, że możliwość zabudowy przejętej nieruchomości należało badać na dzień utraty władania nieruchomością przez jej właścicieli. Z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej, konkretnej daty tego przejścia na własność Państwa badaniem należy objąć okres przełomu lat 40 i 50 XX wieku.

W czasie tym obowiązywały akty prawne, które regulowały zarówno planowe zagospodarowanie przestrzenne, jak również kwestie budowlane.

Z dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) wynikało, że wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego (art. 1). Planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadzało się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych (art. 2). Plany regionalne ustalały m.in. przeznaczenie terenów na osiedla oraz gospodarkę rolną (art. 4). Plany miejscowe ustalały natomiast m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia, sposób zabudowania terenów za pomocą oznaczeń, minimalną powierzchnię działek budowlanych, ogrodniczych, rolnych i innych, tworzonych przy parcelacji lub scalaniu na cele budowlane (art. 5). Zgodnie z art. 38 tego dekretu, zabraniało się zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycji, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń - niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. To zatem z treści ww. planów zagospodarowanie przestrzennego wynikało, jakie nieruchomości mogą zostać zabudowane i w jaki sposób.

Wskazana powyżej regulacja dotycząca planów zagospodarowania przestrzennego zastąpiła zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) przepisy dotyczące planów zabudowania. Plany zabudowania także były tworzone dla przeprowadzenia regulacji i prawidłowego zabudowania miast i miasteczek (gmin miejskich) oraz uzdrowisk, uznanych za posiadające charakter użyteczności publicznej, a także dla innych osiedli, w przypadkach wskazanych w tym rozporządzeniu (vide art. 7 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia obowiązujący do 21 maja 1946 r.).

Zawarte w ww. rozporządzeniu przepisy dotyczące planów zabudowania zostały uchylone przez art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z dniem 21 maja 1946 r. Należy jednak dodać, że z art. 42 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju wynikało, że plany zabudowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie tego dekretu, nadal obowiązywały (jeżeli nie powstał plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. I OSK 178/06 (LEX nr 291930) zauważył, wykładając art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz odnosząc się do obowiązywania ogólnego planu zabudowy z 1931 r., że przepis art. 47 ww. dekretu nie spowodował utraty mocy - obowiązujących w dniu wejścia w życie tego dekretu - planów zabudowania, wydanych na podstawie wskazanych w tym artykule przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że uchylenie podstawy wydania aktu prawa miejscowego, nie pociąga za sobą eliminacji z obrotu prawnego tego aktu, jako automatycznej konsekwencji prawnej tego uchylenia. Utrata mocy obowiązującej tych aktów prawa miejscowego musi być wyraźna, muszą one również być wyeliminowane stosownym aktem prawnym. Dlatego w ww. sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Plan zabudowy zatem musiałby być zastąpiony innym planem, opracowanym i uchwalonym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponieważ w dacie wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności (tj. w dniu 24 czerwca 1955 roku – przypisem Sądu) plan z 1931 r. nie został uchylony, nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nie obowiązywał on."

Można jeszcze dodać, że również z obowiązującej od 31 lipca 1948 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.) wynikało - vide art. 2 ust. 2 tej ustawy, że obszary rozwojowe miast określać miały regionalne lub miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a w ich braku – zarządzenia wojewodów, oparte na opinii właściwych rad narodowych i ogłoszone w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Przytoczone powyżej przepisy obowiązujące w okresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości wyznaczały, zdaniem Sądu, niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, koniecznego dla prawidłowego ustalenia, czy na czas przejęcia przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do zabudowy. W szczególności niezbędnym było ustalenie, czy na tym terenie w tej dacie obowiązywały akty planistyczne, określone w ww. przepisach. To z ich treści powinno bowiem wynikać, czy działki objęte postępowaniem kwalifikowały się do zabudowy, a zatem czy były to działki budowlane.

Słuszny zatem kierunek obrały orzekające w sprawie organy poszukując aktów planistycznych z okresu przejęcia nieruchomości, z których mogłaby wynikać możliwość jej zabudowy. Dokumentów takich nie odnaleziono. Udało się jedynie ustalić, że grunt ten wykorzystywany był jako rolny i jako taki nie był przeznaczony do zabudowy. Powoływanie się przez pełnomocnika skarżących na dokument zezwalający na zabudowę z 1953 r. potwierdza, że do tego czasu nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę, gdyż jak wyżej wskazano, w przypadku braku planu miejscowego zgodę na zabudowę musiała wyrazić właściwa regionalna dyrekcja planowania przestrzennego. Taka zgoda pochodzi z 14 października 1953 r., a w tej dacie dysponentem nieruchomości było B. Udzielenie takiej zgody w 1953 r. potwierdza, że działka obecnie o nr [..] położona w G. przy ul. H. nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, ani żaden przepis regionalnego planu nie dopuszczał możliwości zabudowy działki.

Prowadzi to do uznania za prawidłowe stanowisko orzekających w sprawie organów, że działka objęta niniejszym postępowaniem nie była także działką budowlaną, zatem przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie dopuszcza możliwości ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Państwa.

W przedstawionych wyżej okolicznościach Sąd uznał zaskarżoną decyzje za zgodną z prawem, nie dostrzegając uchybień, które mogłyby zaważyć na jej prawidłowości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę jako niezasadną oddalił.