Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 152/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 10 ust. 1, art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 17 ust. 3, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2198/19 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 9 października 2019 r. nr SKO.4000-1443/2019 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2198/19 oddalił skargę K.G. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO) z 9 października 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie 16 800 zł.

Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wniosła strona postulując "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji SKO w Siedlcach (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki z 16 września 2019 r."; domagała się też zasądzenia "na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, w obu instancjach".

W skardze kasacyjnej – której treść przytoczono w brzmieniu dosłownym – zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonej decyzji;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartej w przepisie prawa materialnego;

c) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 kpa i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (ufzo) poprzez brak zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a dopuszczającego wynagrodzenie dyrektora przedszkola bez dodatkowych warunków, w tym warunku posiadania kwalifikacji pedagogicznych oraz prowadzenia nadzoru pedagogicznego w placówce;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co do zadań wykonywanych przez skarżącego jako dyrektora prowadzonego przez siebie przedszkola, polegającym na przyjęciu przez Sąd, że skarżący nie wykonywał faktycznie i rzeczywiście funkcji dyrektora przedszkola, co miało uzasadniać odmowę uznania prawa do pobierania wynagrodzenia dyrektora niepublicznego przedszkola z dotacji oświatowej, co jest sprzeczne z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ufzo, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie i brak zastosowania powyższych przepisów ufzo w zakresie prawa osoby prowadzącej przedszkole do pobierania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora przedszkola niepublicznego;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo i art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne określenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym ocenę zgodności wyroku z przepisami prawa, w szczególności poprzez brak samodzielnego uzasadnienia przez Sąd podjętych rozstrzygnięć, analizy przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo i art. 10 ust. 1 Pr.ośw., użycie ogólnych stwierdzeń, jedynie powtarzających tezy zaskarżonych decyzji obu instancji, podczas gdy Sąd nie odniósł się do błędnej wykładni prawa materialnego prezentowanej przez SKO, zgodnie z którą to błędną wykładnią przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo nie uzasadniają wynagrodzenia dla dyrektora przedszkola, jeśli jednocześnie jest on osobą prowadzącą przedszkole i nie posiada kwalifikacji pedagogicznych;

g) art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 kpa poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;

h) art. 151 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo;

i) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b poprzez błędną ocenę wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ufzo dokonanej przez SKO oraz błędną wykładnię tego przepisu przez Sąd, wyrażającą się nieprawidłową interpretacją pojęcia "wydatków bieżących szkoły lub placówki" w zakresie wydatków na cele przedszkola;

j) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo;

Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, błędną ocenę upływu okresu przedawnienia, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie względnie brak zastosowania, następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 10 ust. 1 Pr.Ośw. oraz przepisów art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki ponoszone na wynagrodzenie osoby prowadzącej, pełniącej funkcję dyrektora przedszkola, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie zostały uwzględnione jako wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zgodnie wprost z przepisami stanowią wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ufzo i dopuszczony przez ten przepis także w sytuacji, gdy dyrektor niepublicznego przedszkola nie posiada kwalifikacji nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego zgodnych z art. 62 Pr.ośw.;

b) art. 62 w powiązaniu z art. 10 ust. 1 Pr.Ośw. oraz art. 35 1 pkt 1 lit. a ufzo poprzez błędną interpretację i zastosowanie w zakresie wykonywania kompetencji przez dyrektora przedszkola w powiązaniu z zadaniami organu prowadzącego niepubliczne przedszkole oraz pełnieniem funkcji dyrektora przedszkola, poprzez błędną wykładnię, że wymóg posiadania tytułu nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego jako warunku do pełnienia funkcji dyrektora, odnosi się także do przedszkoli niepublicznych, w tym przedszkola prowadzonego przez skarżącego, wskutek czego Sąd dokonał błędnej subsumcji tego przepisu stwierdzając, że ponieważ skarżący nie posiadał wymaganych przez przepis art. 62 Pr.ośw. kwalifikacji pedagogicznych, to nie mógł pełnić funkcji dyrektora przedszkola i tym samym nie mógł pobierać wynagrodzenia z dotacji; prawidłowa zaś wykładnia przepisu art. 62 Pr.ośw. dowodzi, że przepis ten odnosi się wyłącznie do publicznych placówek oświatowych i do pełnienia funkcji dyrektora wyłącznie w placówkach publicznych, w tym publicznych przedszkolach, podczas gdy przedszkole prowadzone przez skarżącego jest przedszkolem niepublicznym i przepis art. 62 w ogóle nie miał do niego zastosowania;

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędne zastosowane art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo wyrażające się w przyjęciu, że wydatkami bieżącymi przedszkola, w rozumieniu tego przepisu, z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, nie są wydatki poniesione na wynagrodzenie dyrektora przedszkola, czego rezultatem było oddalenie skargi;

d) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 68 i art. 10 ust. 1 Pr.ośw. poprzez błędną wykładnię, iż pomimo że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową, funkcję organu prowadzącego i jednocześnie funkcję dyrektora może pełnić ta sama osoba, a ponadto za wykonywanie konkretnych zadań określonych zakresie czynności, statucie, podziale obowiązków lub wprost w art. 68 Pr.ośw. dyrektor może pobierać wynagrodzenie, a koszty wynagrodzenia należą do wydatków bieżących, a zatem wynagrodzenie przyznane za wykonywanie zadań przez dyrektora w przedszkolu może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, Sąd błędnie uznał, że skarżący nie miał uprawnień do pełnienia funkcji dyrektora wg przepisu art. 62 Pr.ośw. i tym samym, nie mogąc wykonywać czynności nadzoru pedagogicznego, nie mógł także pobierać wynagrodzenia z dotacji za czynności dyrektora przedszkola;

Tym samym, w sytuacji, gdyby WSA w sposób prawidłowy dokonał wykładni przywołanych powyżej przepisów, to wówczas doszedłby do zasadnego wniosku, iż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby skarżący pełnił jednocześnie funkcję dyrektora przedszkola, jak i funkcję osoby prowadzącej przedszkole, konsekwencją czego byłoby uznanie, iż wykonywanie zadań przez organ prowadzący jako dyrektora może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, a zatem środki wykorzystane w tym zakresie były zgodne z celem określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo;

e) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 62 Pr.ośw. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową funkcję organu prowadzącego tę placówkę i funkcję dyrektora może pełnić ta sama osoba fizyczna, to osoba prowadząca nie może pobierać z dotacji wynagrodzenia za funkcję dyrektora, gdy nie ma uprawnień pedagogicznych;

W sytuacji, gdyby WSA w sposób prawidłowy dokonał wykładni przywołanych powyżej przepisów, to wówczas doszedłby do zasadnego wniosku, iż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby skarżący pełniąc funkcję dyrektora przedszkola jak i będąc osobą prowadzącą przedszkole, mógł pobierać wynagrodzenie za wykonywane czynności dyrektora, finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, nawet bez formalnego posiadania kalifikacji pedagogicznych (nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego), a zatem środki wykorzystane w tym zakresie były zgodne z celem określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo;

f) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ufzo w zw. z art. 10 ust. 1 Pr.ośw. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż sfera zadań organu prowadzącego przedszkole oraz zadania samego przedszkola stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a także przyjęcie, iż jedynie wydatki bezpośrednio ponoszone na przedszkole dotyczące bezpośrednio sfery kształcenia i wychowania mogą zostać pokryte z dotacji, co w konsekwencji doprowadziło Sąd, a wcześniej organy administracji do wniosku, że zadania wskazane w art. 10 ust. 1 Pr.ośw. wykonywane przez osobę prowadzącą poprzez pełnienie funkcji dyrektora przedszkola nie podlegają finansowaniu z dotacji oświatowej, pomimo jasnego brzemienia i treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ufzo;

g) art. 10 ust. 1 Pr.ośw. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b ufzo poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania administracyjne określone w art. 10 ust. 1 Pr.ośw. wykonywane przez osobę fizyczną będąca jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole na rzecz tego przedszkola, w formie zatrudnienia i pełnienia funkcji dyrektora przedszkola, nie mogą być pokryte z dotacji jako wynagrodzenie dla dyrektora jedynie z tego względu, że jest on jednocześnie osobą prowadzącą to przedszkole;

h) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Profesjonalizm od autora skargi kasacyjnej między innymi wymaga należytej troski o prawidłowe oznaczenie powoływanych aktów normatywnych, co ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście potrzeby precyzyjnego oznaczania naruszonych przepisów w poszczególnych zarzutach. Sąd w tym składzie uważa, iż dopuszczalne jest ich skrótowe oznaczenie, o ile wcześniej przytoczono pełny (prawidłowy) zapis dotyczący aktu normatywnego, tj. np. ustawa z dnia (...), przytoczono jej nazwę, a także wskazano miejsce publikacji.

W nawiązaniu do powyższych uwag - które mają charakter ogólny - wskazać należy, że niezależnie od ewidentnych wad w powoływaniu naruszanych przepisów (jak się wydaje np. bliżej nigdzie nie sprecyzowany skrót "p.p.s.a." odnosi się do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U.2024.935), zaś skrót "kpa" tyczy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie:Dz.U.2024.572) i tylko w tym zakresie można przejść do porządku nad przyjęta praktyką); są to bowiem skróty powszechnie stosowane i nie stwarzają trudności w identyfikacji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Zwrócić uwagę należy, że w sprawie "prawie" prawidłowo – formułując zarzut kasacyjny – powołano jedynie "ustawę z 27 października 2017 r o finansowaniu zadań oświatowych (ufzo)", przy czym nie wskazano jednak miejsca publikacji tego aktu normatywnego, co stanowi pewną wadę; ta jednak – tylko w tym przypadku – nie ma charakteru istotnego.

W pozostałym zaś zakresie – z racji braku wskazania dat uchwalenia i miejsca publikacji ustaw: o finansach publicznych (powoływanej prawdopodobnie także jako "ufp", Prawa oświatowego (cyt. być może także jako "Pr.ośw."), ustawy o systemie oświaty (nie można wykluczyć, że odpowiada temu skrót "u.s.o.") – Naczelny Sąd Administracyjny oświadcza, że nie jest jego zadaniem wyręczanie autora skargi kasacyjnej z jego podstawowych obowiązków, o których była wyżej mowa. Tak więc nieprecyzyjne, a zarazem wadliwe oznaczenia mających istotne znaczenie w sprawie aktów normatywnych, skutkujące między innymi istotnymi trudnościami w identyfikacji poszczególnych przepisów – zarówno w zarzutach, jak w uzasadnienia skargi kasacyjnej – pozwala na pominięcie (w dalszych rozważaniach przez Sąd II instancji) podniesionych kwestii we wniesionych środku zaskarżenia.

Wprawdzie errare humanum est, to jednak ta łacińska zasada może mieć zastosowanie wyjątkowo; wykluczona jest jej akceptacja względem ewidentnych i nagminnych zaniedbań autora skargi kasacyjnej, czego absolutnie usprawiedliwiać nie można.

Przechodząc do meritum wypada zauważyć, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest obraza art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadzająca się do stawiania w poszczególnych zarzutach tez, które w żadnej mierze nie wskazują na naruszenie dyspozycji tego przepisu. Przykładowo można wskazać w zarzucie I.a na rzekomy "brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonej decyzji", I.c – "brak zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przepisu (...)", I.d – "nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie", I.e – "nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie", I.g – "brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracji", czy II.a – "błędną wykładnię" wskazanych tam przepisów materialnoprawnych.

Wskazać zatem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. ma ściśle określoną przez ustawodawcę treść; przypomnieć wobec powyższego należy, że uzasadnienie Sądu - w myśl tego przepisu - winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia (zdanie drugie tej regulacji w sprawie nie ma zastosowania). Widać więc, że opisy naruszenia prawa w poszczególnych zarzutach nie wskazują na jakąkolwiek obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc zaś do uzasadnienia stawianych w tym obrębie zarzutów (co jest wymagane treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), to autor skargi kasacyjnej w pkt II (str. 7–10 motywów) uzasadnił "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia wyroku", jak też w pkcie VI zatytułowanym "Nieprawidłowa wykładnia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 10 ust. 1 Pr.ośw. i innymi wskazanymi przepisami oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczących wydatkowania dotacji oraz naruszenie tych przepisów w zakresie właściwej interpretacji, dotyczących tzw. «wydatków organu prowadzącego» oraz «wydatków na kształcenie, wychowanie, opiekę»" (str. 16 i nast. motywów), co można odnieść do zarzutu I.b i I.f petitum skargi kasacyjnej, w których powołane zostały w znacznej części te same przepisy. W efekcie należy przyjąć, że poza kognicją Sądu II instancji pozostają pozostałe zarzuty w zakresie obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem brakuje nie tylko właściwego sformułowania zarzutów – co wyżej zasygnalizowano - ale także stosownego uzasadnienia (vide art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Oceniając treść zarzutu I.b petitum skargi kasacyjnej (w powiązaniu z jego uzasadnieniem) wskazać należy, że Sąd I instancji w żaden sposób nie mógł naruszyć treści art. 107 § 3 k.p.a. gdyż przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na marginesie wypada dostrzec, że autor skargi kasacyjnej w motywach tego zarzutu nie wykazał na czym polegało naruszenie tego przepisu; wskazał jedynie co powinna zawierać decyzja administracyjna – w myśl art. 107 § 1 k.p.a., co dodatkowo przemawia za dyskwalifikacją tego zarzutu gdyż nie pozostaje on w związku z jego uzasadnieniem (w tym zarzucie skargi kasacyjnej brakuje też – co należy także dostrzec - wskazanego w tytule uzasadnienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Na marginesie wskazać trzeba, że oznaczenie pktu II uzasadnienia skargi kasacyjnej nie przystaje do zdania pierwszego pomieszczonego na str. 7 gdzie wskazano "skarga kasacyjna powołuje się na naruszenie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ufzo w zakresie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia wyroku na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego". Powyższe nie pozwala ustalić co w istocie jest kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej, zwłaszcza iż w dalszych wywodach – co już wyżej dostrzeżono - pominięto treść art. 107 § 3 k.p.a. Wady w zakresie ustaleń stanu faktycznego jak też prawnego nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż został w ten sposób naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide str. 7–9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W kontekście zarzutu I.f wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że K.G. w rozliczeniu dotacji za 2018 r. wykazał wydatki na pokrycie swojego wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora w łącznej kwocie 16 800 zł (w miesiącu X 2018 r. – 6500 zł, w XI – 4700 zł i XII – 5600 zł). Znamienne jest także i to, że z motywów wyroku wynika, iż skarżący w zgłoszeniu do ewidencji i niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych przez Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki placówkę o nazwie Przedszkole Niepubliczne "A" wskazał siebie jako organ prowadzący oraz M. W. jako dyrektora placówki (vide str. 15–16 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Oznacza to, że Sąd I instancji wskazał na zasadniczą kwestię, która ma niezwykle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; rzutuje również bezpośrednio na ocenę zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę także na dalsze konstatacje WSA (vide str. 17 - 18 tych motywów), że "z akt sprawy wynika, że wskazane w art. 68 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zadania dyrektora szkoły zgodnie przedłożonym zakresem obowiązków Dyrektora ds. pedagogicznych należały do obowiązków M. W. Jak wynika z akt sprawy dyrektor ds. pedagogicznych w 2018 r.; kieruje przedszkolem, reprezentuje przedszkole na zewnątrz, jest organem nadzoru pedagogicznego – jest przewodniczącym rady pedagogicznej, kieruje działalnością opiekuńczo-wychowawczą i dydaktyczną, a w szczególności: – sprawuje nadzór pedagogiczny zgodnie z odrębnymi przepisami. Organizuje działalność przedszkola, a w szczególności: – zapewnia odpowiednie warunki do jak najpełniejszej realizacji zadań przedszkola, a w szczególności należytego stanu higieniczno-sanitarnego, jest przewodniczącym rady pedagogicznej, kieruje działalnością opiekuńczo-wychowawczą i dydaktyczną, a w szczególności: przewodniczy radzie pedagogicznej, przygotowuje i prowadzi posiedzenia rady oraz jest odpowiedzialny za zawiadomienie wszystkich jej członków terminie i porządku zebrania zgodnie z regulaminem rady pedagogicznej, udziela nauczycielom pomocy w opracowywaniu dokumentacji pedagogicznej, dba o autorytet członków rady pedagogicznej, ochronę praw i godności nauczyciela, współpracuje z radą pedagogiczną, opracowuje w porozumieniu z radą pedagogiczną plan doskonalenia nauczycieli, zapewnia odpowiedni stan bezpieczeństwa i higieny pracy, organizuje działalność przedszkola, a w szczególności bezpiecznych warunków pobytu dziecka w budynku przedszkolnym i placu przedszkolnym, kieruje działalnością opiekuńczo-wychowawczą i dydaktyczną, a w szczególności: stwarza warunki do działania w przedszkolu wolontariuszy, stowarzyszeń i organizacji, których celem statutowym jest działalność wychowawcza i opiekuńcza lub rozszerzenie i wzbogacanie form działalności wychowawczo-opiekuńczej w przedszkolu, skreśla wychowanka z listy dzieci uczęszczających do przedszkola z zachowaniem zasad określonych w statucie.

Oznacza to, że to M. W. wykonywała w przedszkolu czynności, które realizują zadania w zakresie kształcenia wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Pełniła też nadzór pedagogiczny. Słusznie w tych okolicznościach uznano, że to M. W. pełniąc, zgodnie z umową o pracę funkcję rektora ds. pedagogicznych realizuje zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Oznacza to, że to wynagrodzenie M. W. podlegało rozliczeniu z dotacji. Natomiast nie podlega finansowaniu ze środków dotacji wynagrodzenie K. G., który nie był zgłoszony do ewidencji placówek oświatowych do zatrudnienia na stanowisku dyrektora, a nadto jego zadania wg zakresu obowiązków Dyrektora/Właściciela nie realizowały funkcji dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej, ani nadzoru pedagogicznego.

Przepisy odnoszące się do pokrycia z dotacji wynagrodzenia organów przedszkoli niepublicznych, nie ograniczają tych przedszkoli w dowolnym kształtowaniu swojej struktury organizacyjnej. Jednakże, treść statutu przedszkola przewidująca dwa stanowiska dyrektorskie nie może uzasadniać ponoszenia wynagrodzenia obydwu dyrektorów z dotacji".

Ujęty w cudzysłowie fragment wywodów pozwala uznać, także w powiązaniu z wcześniej poczynionymi konstatacjami, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach I.b i I.f petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza sugerowanej obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Identycznie należy ocenić podnoszoną – na str. 16 i 17 uzasadnienia skargi kasacyjnej – kwestię "istotnego błędu logicznego i błędu interpretacyjnego" w powiązaniu z "zadaniami zawartymi w art. 10 ust. 1 Pr. oświatowego" które pozostają w uzasadnieniu Sądu " na takim stopniu ogólności, że podporządkować i przypasować im można każdą czynność".

Uważna analiza treści powołanych przepisów (wszystkie we wzajemnym powiązaniu) w zarzutach: I.h (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), I.i (art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b) oraz I.j (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) w powiązaniu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że naruszenie wskazanych regulacji w poszczególnych zarzutach nie znalazło właściwego odzwierciedlenia w motywach skargi kasacyjnej; fakt ten zwalnia Sąd II instancji z dokonania merytorycznej oceny tak wadliwie (sprzecznie z dyrektywą art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) sformułowanych zarzutów – vide chociażby tytuły III, IV i V uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Na marginesie wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć jednocześnie treści art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zarzut I.h) oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (zarzut I.i) gdyż wskazane przepisy stanowią podstawę wzajemnie się wykluczających rozstrzygnięć.

Powyższe – reasumując – oznacza, że ustalony w sprawie stan faktyczny (w obszarze prawidłowo dokonanych ustaleń) nie został skutecznie podważony.

W kwestii zarzutów o charakterze materialnoprawnym wskazać należy, iż również one – z braku precyzji w oznaczeniu aktów normatywnych, których przepisy rzekomo naruszył Sąd I instancji – nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku – o czym obszernie była już wcześniej mowa – ustalania dat ich uchwalenia skrótowo powołanych ustaw i miejsca publikacji przepisów, które mają w sprawie zastosowanie.

In concreto podnieść także trzeba, że zaniechano - sprzecznie z dyrektywą art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - sporządzenia precyzyjnego uzasadnienia naruszenia wskazanych w zarzucie: II.a (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego oraz przepisów art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów), II.b (art. 62 ustawy Prawo oświatowe w powiązaniu z art. 10 ust. 1 Pr.ośw. oraz art. 35 1 pkt 1 lit. a ufzo poprzez błędną interpretację i zastosowanie), II.c (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne zastosowane art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo), II.d (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 68 i art. 10 ust. 1 Pr.ośw. poprzez błędną wykładnię), II.f (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ufzo w zw. z art. 10 ust. 1 Pr.ośw. poprzez ich błędną wykładnię), II.g (art. 10 ust. 1 Pr.ośw. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b ufzo poprzez błędną wykładnię), II.h (art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo poprzez błędną wykładnię), a także nie zaprezentowano prawidłowej ich wykładni ( nie pomijając przy tym kwestii ich wzajemnego związku – co wymaga akcentowany – w zarzutach – wzajemny ich związek).

Z uwagi na to, że w każdym z zarzutów o charakterze materialnoprawnym wskazuje się określone przepisy pozostające we wzajemnym związku, to oczywiste jest że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ta istotna kwestia ( dominującym zaś zarzutem jest błędna wykładnia ) – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – musi zostać prawidłowo wykazana, a także połączona z prezentacją prawidłowej wykładni tych regulacji. Tymczasem – vide np. tytuły rozdziałów pomieszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - pominięto spełnienie tego istotnego wymogu, co – w efekcie - uniemożliwia ocenę zarzutów; wobec tych braków Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest pominąć ich merytoryczną ocenę.

Wreszcie poza kognicją NSA pozostaje zarzut II.e skargi kasacyjnej gdyż wskazano w jego treści na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ufzo w zw. z art. 62 Pr.ośw. poprzez "jego" błędną wykładnię w sytuacji, kiedy wcześniej oznaczono naruszenie dwóch przepisów. Sąd II instancji nie może samodzielnie dokonać wyboru jednego z nich – z uwagi na możliwość popełnienia błędu.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.