Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 558/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi E. O. na opinia Burmistrza K. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania możliwości lokalizacji lądowiska 1. uchyla zaskarżoną opinię, 2. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz K. (zwany dalej "Burmistrzem"), na podstawie art. 93 ust. 2 i 9 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110, zwanej dalej "Prawem lotniczym"), § 2 art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 lipca 2013 w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r. poz. 795) w piśmie z [...] marca 2024 r. negatywnie zaopiniował wniosek E. O. (tj. Skarżącej) w zakresie możliwości wykorzystania części działki o nr ew. 47/14 położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gm. K., na lądowisko dla śmigłowca.

Burmistrz ustalił, że dla ww. działki o nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K." przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2010 r. (zmienionym uchwałami Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz nr [...]) ww. działka położona jest w strefie wiejskiej oznaczonej symbolem C - leśno - rolniczej przestrzeni produkcyjnej i osadnictwa wiejskiego, o zwiększonym reżimie ochrony środowiska, z rozwojem funkcji turystyczno - wypoczynkowych, na terenie N. P. T., w części w granicach obszaru specjalnej ochrony "Ostoja Nadgoplańska" oraz specjalnego obszaru ochrony "Jezioro Gopło", a także w granicach głównego zbiornika wód podziemnych. Są to tereny rolnicze. Działka w części znajduje się w granicach strefy ochrony archeologicznej oraz w części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których ryzyko wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, a także na obszarze szczególnie narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, na którym niebezpieczeństwo powodzi jest niskie i wynosi 0,2%

Burmistrz ustalił także, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie została wydana decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z tym, że działka nr [...] znajduje się na terenie N. P. T., Burmistrz zwrócił się do Dyrektora N. P. T. w K. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z prośbą o wyrażenie swojego stanowiska dotyczącego w/w wniosku. Ponadto Burmistrz zwrócił się z wnioskiem o wyrażenie stanowiska do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. w związku z tym, że w/w działka w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani miasta i gminy K." położona jest w granicach strefy ochrony archeologicznej.

Dyrektor N. P. T. w K. [...] stycznia 2024 r. negatywnie zaopiniował lokalizację w/w lądowiska w związku z faktem, ze projektowane lądowisko znajduje się w niewielskiej odległości od brzegów jeziora, w obszarze występowania cennych gatunków ptaków chronionych, a tym samym istnieje ryzyko naruszenia przepisów art. 52 pkt. 12 i 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.), zgodnie z którym w obszarach chronionych zakazuje się w stosunku do dziko występujących zwierząt umyślnego płoszenia lub niepokojenia oraz umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych lub w miejscach zerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących. Ponadto istnieje uzasadniona obawa, że śmigłowiec będzie wlatywał w przestrzeń nadwodną.

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w B. w piśmie z [...] lutego 2024 r. pozytywnie zaopiniował projekt lokalizacji lądowiska na działce nr [...]

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w piśmie z [...] marca 2024r. wskazał, że w granicach parku krajobrazowego - N. P. T., obowiązują przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody Kujawsko - P. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie N. P. T. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2004. Nr [...], poz. 1889). Zgodnie z § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, w Parku obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Aktem zmieniającym działy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dotyczące oceny oddziaływania na środowisko jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływana na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 poz. 1838 z późn. zm.) lądowiska zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (cyt.: ,,lotniska inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 30 lub lądowiska, z wyłączeniem lądowisk o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213)").

W związku z tym, realizacja lądowiska dla śmigłowca wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie z uwagi na fakt, że działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach parku krajobrazowego - N. P. T., dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko.

Burmistrz wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "Dokonując oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające" (wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Po 880/20, LEX nr 3184659.). Ponadto zaznacza się, że "Nie można więc wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu" (wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., ll SA/Po 529/17, LEX nr 2399324.).

Burmistrz podniósł, że wydając opinię wziął pod uwagę, że planowana inwestycja nie jest dopuszczalna z uwagi na zapisy aktów planowania przestrzennego obowiązujących dla terenu planowanej inwestycji. Nie jest zgodna z zapisami studium uwarunkowań i kierowników zagospodarowania przestrzennego oraz, że dla terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podkreślił, że ma jednak świadomość, że nie jest to kryterium przesądzające o możliwości zlokalizowania lądowiska dla śmigłowców.

Według Burmistrza kryterium przesądzającym o wydaniu opinii negatywnej jest fakt zlokalizowania planowanej inwestycji na terenie N. P. T.. Ze stanowiska Dyrektora Parku wynika, że projektowane lądowisko znajduje się w niewielskiej odległości od brzegów jeziora, w obszarze występowania cennych gatunków ptaków chronionych. Burmistrz zauważył, że w obszarach chronionych zakazuje się w stosunku do dziko występujących zwierząt umyślnego płoszenia lub niepokojenia oraz umyślnego płoszenia lub niepokojenia w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych lub w miejscach żerowania zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących. Zdaniem Burmistrza wydaje się rzeczą oczywistą, że ruch śmigłowców może wywołać efekt płoszenia lub niepokojenia zwierząt.

Burmistrz podkreślił, że jako organ podstawowej jednostki samorządu terytorialnego powinien działać w trosce o interes publiczny, który jest także związany z ochroną przyrody.

Burmistrz wskazał przy tym na główne cele ochrony przyrody oraz zauważył, że N. P. T. został włączony do sieci NATURA 2000 pod nazwą Ostoja Nadgoplańska (kod obszaru PLB 040004) oraz obszar ochrony siedlisk Jezioro Gopło (kod obszaru PLH 040072). Obszar ten został wyznaczony w celu trwałej ochrony siedlisk przyrodniczych, populacji zagrożonych wyginięciem gatunków roślin, populacji zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt innych niż ptaki lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub właściwego stanu ochrony gatunków.

W skardze do sądu administracyjnego E. O. wniosła o uchylenie opinii.

Zaskarżonemu aktowi Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) Art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 lipca 2013 w sprawie ewidencji lądowisk (zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji lądowisk) poprzez:

a. błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazany teren nie może być wykorzystywany na lądowisko śmigłowcowe z uwagi na bliskość obszarów chronionych,

b. bezprawne wydanie negatywnej opinii w sytuacji, kiedy wszystkie przesłanki wymienione w przepisach zostały spełnione i nie było podstaw do wydania opinii negatywnej

2) Art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: ,,k.p.a.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia mającego charakter dowolnego, nieopartego na obiektywnym stanie faktycznym i prawnym;

3) art. 79a § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania stronie przesłanek, które zdaniem organu nie zostały przez stronę wykazane i wydanie rozstrzygnięcia,

4) art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia mającego charakter dowolnego, nieopartego na obiektywnym stanie faktycznym i prawnym,

5) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego opinii, pomijającego kluczowe dla rozstrzygnięcia fakty, które zostały wskazane we wniosku, a także brak wskazania dowodów potwierdzających tezę o rzekomych uciążliwościach lądowiska.

Zdaniem Skarżącej negatywna opinia organu opiera się włącznie na kwestionowaniu spełnienia przesłanki "możliwości wykorzystania terenu na cele Iądowiska". Jako powód takiego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przesądzające jest zlokalizowanie planowanego lądowiska na terenie Nadgoplańskięgo Parku Tysiąclecia. Organ przeprowadził wprawdzie bardzo dokładne konsultacje z instytucjami zajmującymi się ochroną środowiska, jednak finalnie w treści opinii nie zostało wskazane w jaki sposób śmigłowiec sporadycznie korzystający z lądowiska rzeczywiście wpływałby negatywnie na ochronę środowiska. Samo zdanie, że "wydaje się rzeczą oczywista, że ruch śmigłowców może wywołać efekt płoszenia lub niepokojenia zwierząt' jest zbyt ogólnikowe. Burmistrz w żaden sposób nie ustalił bezpośredniej zależności pomiędzy sporadycznym lądowaniem i startem jednego śmigłowca a naruszeniem przepisu dotyczącego ochrony przyrody.

Skarżąca podkreśliła, że obszar N. P. T. jest wystawiony na oddziaływanie statków powietrznych wykonujących loty z B. L. P.. Obszar Parku Tysiąclecia znajduje się w obrębie kilku wydzielonych dla Sił Powietrznych stref lotniczych, a sama miejscowość M. jest objęta strefą TRA11, która obowiązuje od poziomu gruntu. Oznacza to, że w obrębie strefy statki powietrzne mogą wykonywać loty na niskich wysokościach (dotyczy wojskowych statków powietrznych oraz innych za zgodą Dowództwa Sił Zbrojnych). Zatem uznanie, że jeden prywatny śmigłowiec miałby negatywnie wpłynąć na ochronę przyrody we wskazanym obszarze, wymagałoby wskazania rzeczywistej zależności a nie ogólnikowego zdania rozstrzygającego całą opinię.

Skarżąca przyznała, że fakt lokalizacji lądowiska w obszarze N. P. T. nie budzi wątpliwości. Jednakże błędne jest uzasadnienie opinii w zakresie, w jakim odnosi się do kolizji lokalizacji lądowiska z obszarami NATURA 2000. Zarówno obszar NATURA 2000 - obszary ptasie, jak i NATURA 2000 - obszary siedliskowe nie obejmują tej części miejscowości M., w której Skarżąca zamierza zlokalizować lądowisko. Powyższe wynika z oficjalnych danych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który na stronie internetowej umieszcza mapę z warstwami wskazującymi obszary chronione (http://geoserwis.gdoa.gov.pl/). Na obszarze lądowiska nie występuje forma ochrony przyrody, która uniemożliwiałaby prowadzenie działalności lotniczej czy jakiejkolwiek innej. Obszary chronione są zlokalizowane w sąsiedztwie planowanego lądowiska a nie na terenie, gdzie taka lokalizacja została wskazana.

Skarżąca podniosła, że samo sąsiedztwo z obszarem chronionym w żaden sposób nie może implikować ograniczeń w sposobie użytkowania terenu - ochrona obowiązuje na terenach chronionych a nie w sąsiedztwie z nimi. Nie istnieją żadne przepisy, które uzasadniałyby takie ograniczenia. Przyjmowanie, że tereny znajdujące się poza obszarami chronionymi również korzystają z ochrony byłoby bezprawne. Podmioty, które brały udział w ustanawianiu obszarów chronionych dokonywały tego w oparciu o konkretne dane, wyniki badań i ekspertyzy. l skoro uznano, że granica obszarów chronionych nie obejmuje terenu planowanego lądowiska, to nie ma żadnych podstaw do rozszerzania wpływu obszarów chronionych na całą miejscowość.

Odnośnie naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania organ uznał, iż wnioskodawca nie wykazał spełnienia wszystkich przesłanek pozwalających na pozytywną ocenę wniosku a mimo tego nie powiadomił go o tych ustaleniach. Gdyby wnioskodawca natomiast otrzymał tego typu informację, mógłby przedstawić swoją argumentację, a w szczególności zaproponować rozwiązania pozwalające na ochronę przyrody w wymaganym prawem zakresie. Możliwe jest bowiem takie opracowanie procedur operacyjnych lądowiska, żeby śmigłowiec wykonywał podejścia do lądowania i starty z kierunku przeciwnego niż jezioro i obszary chronione, oddalając się każdorazowo od obszarów NATURA 2000. Skarżąca podkreśliła, że lądowisko nie będzie służyło regularnej eksploatacji zarówno dla usług lotniczych, szkolenia lotniczego jak i przewozu osób - czyli intensywnej eksploatacji. Ma to być wyłącznie lądowisko dla jednego małego śmigłowca, wykorzystywane kilkanaście razy w roku.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ mógł nałożyć na wnioskodawcę konieczność zapewnienia środków minimalizujących ryzyko naruszenia spokoju ptaków, np. poprzez zakaz wykonywania operacji w okresach lęgowych. Gdyby tylko organ zastosował art. 79a § 1 k.p.a., wnioskodawca mógłby odnieść się do tych argumentów i zaproponować m.in. wskazane rozwiązania. Pozwoliłoby to na zapewnienie ochrony przyrody w odpowiednim zakresie.

Skarżąca podniosła, że żeby lądowisko było zgodne z m.p.z.p. nie musi być ono wprost wpisane do planu - wystarczająca jest taka konstrukcja przepisów m.p.z.p. która nie zakazuje lokalizacji lądowiska – który to pogląd wyrażano w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. WSA w Poznaniu w wyroku z [...] września 2017 r., ll SA/Po 529/17) Sądy w analogicznych sprawach jasno stwierdzały, że "Wyznaczenie lądowiska takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko nie jest wystarczające."

Szczególną uwagę Skarżąca zwróciła na argument podniesiony przez poznański WSA w wyroku z 2021 r. W rozpoznawanej sprawie przez WSA sprawie m.p.z.p. również nie przewidywał w ogóle lokalizacji lądowiska (w planie nie było nic o takim sposobie wykorzystania terenu). Sąd odnosząc się do zgodności lokalizacji lądowiska z m.p.z.p. uznał, że samo przeznaczenie zasadnicze pod inne funkcje nie może przesądzać o odmowie wydania pozytywnej opinii. Sąd uznał, że w sytuacji braku regulacji dotyczących lokalizacji lądowiska w m.p.z.p. organ powinien poczynić dalsze ustalenia, tj. "konieczna jest zatem wnikliwa ocena wniosku osoby zamierzającej Iokalizować lądowisko, w zakresie uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu, z uwzględnieniem parametrów lądowiska, statków powietrznych dopuszczonych do startowania i lądowania na nim, a także charakterystyki samego miejsca jego położenia, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp". Skarżąca zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz nie wykonał wnikliwej oceny, ale poprzestał na stwierdzeniu, że lokalizacja lądowiska naruszy zasadę ochrony walorów krajobrazowych. Organ nie powiązał tych okoliczności z jakimikolwiek normami prawnymi, które miałaby związek z lokalizacją lądowiska. Organ w ogóle nie odniósł się do wytycznych sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Nie została przeanalizowana w ogóle kwestia parametrów lądowiska, charakterystyka statków powietrznych, związane z nią uciążliwości. Działania tego typu należy zatem ocenić jako niespełniające podstawowych wymagań stawianych organowi administracji publicznej przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie opinii.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] wydanie opinii było uzależnione od zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K.. W zaskarżonej opinii zostało wskazane przeznaczenie ww. działki w Studium, które zostało określone jako "tereny rolnicze". Stąd wykazanie w opinii braku zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy.

Burmistrz podtrzymał także swoje stanowisko, że zlokalizowanie lądowiska wymagało uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Prawa lotniczego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 w sprawie ewidencji lądowisk (zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji lądowisk").

Legalną definicje lądowiska zawiera przepis art. 2 pkt 5 Prawa lotniczego. określający, że oznacza ono obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. W myśl art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

Istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakres opinii niezbędnej dla zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk określa przepis § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk. Przepis stanowi, że do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk należy załączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy, tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie:

a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko,

c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska.

Treść powołanego przepisu określa zakres ustaleń organu gminy (w tym przypadku burmistrza) opiniującego lokalizację lądowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że opinia właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wydawana na podstawie art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – w skrócie "p.p.s.a.") podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50-57 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2024 r., III SA/Po 841/23 publ w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA), dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca była zatem uprawniona do zaskarżenia przedmiotowej negatywnej opinii Burmistrza do tutejszego Sądu.

Należy zauważyć, iż ani przepisy Prawa lotniczego ani przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk nie wskazują procedury, która ma zastosowanie do rozpoznania wniosku dotyczącego wydania opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, w tym brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Przy czym przykładowo w art. 106 Prawa lotniczego ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do odwołania od orzeczenia lotniczo-lekarskiego. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, iż na gruncie niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy regulacji prawnych bezpośrednio związanych z wydaniem zaskarżonego aktu jakim jest opinia, natomiast nie stosuje się przepisów k.p.a.

Skutkiem formalnym powyższego stwierdzenia jest konieczność uznania za niezasadne podnoszonych w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Nie można bowiem zarzucić organowi naruszenia przepisów, których nie był zobowiązany stosować.

Tym niemniej brak wskazania w ustawie i rozporządzeniu w sprawie ewidencji lądowisk wymogów proceduralnych wydania opinii nie można uznać, że organowi nie można w tym zakresie postawić żadnych wymagań. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 grudnia 2021 r. (sygn.. II SA/Go 863/21, publ. CBOSA) iż pomimo deficytów norm proceduralnych, mając na uwadze fakt, iż opinia stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dotyczące uprawnień wnioskodawcy, organ zobowiązany jest przeprowadzić rzetelnie postępowanie wyjaśniające, a w rozstrzygnięciu jakim jest opinia przedstawić szczegółową analizę przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia i umotywować przyjęte w opinii stanowisko, odnosząc je do określonego stanu faktycznego i przepisów prawa. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu mogłoby nosić znamiona dowolnego, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia wyrażonej w Konstytucji RP zasady państwa prawa (art. 2) i zasady praworządności (art. 7).

Biorąc pod uwagę powyższe należy wytknąć organowi, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na zweryfikowanie twierdzeń Burmistrza o zlokalizowaniu planowanego lądowiska w obrębie obszarów chronionych. O ile nie jest sporne, że lądowisko znajduje się na obszarze Nagoplańskiego Parku Tysiąclecia, to sporu stron dotyczącego usytuowania lądowiska względem terenów NATURA 2000 (obszar specjalnej ochrony "Ostoja Nadgoplańska" oraz specjalny obszar ochrony "Jezioro Gopło") nie sposób rozstrzygnąć, zwłaszcza, że Skarżąca twierdzi, że tereny te nie obejmują całego obszaru miejscowości, gdzie znajduje się jej nieruchomość z planowanym lądowiskiem. Należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. Uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów może mieć charakter jedynie uzupełniający (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sąd nie może zatem za organ ustalać zasadniczych kwestii warunkujących treść rozstrzygnięcia administracyjnego, Sąd może co najwyżej uzupełnić poczynione już w danej kwestii ustalenia organu. Taką kwestią zasadniczą w rozpatrywanej sprawie jest usytuowanie planowanego lądowiska względem obszarów chronionych.

Odnośnie rozważań Burmistrza dotyczących niezgodności planowanego lądowiska ("inwestycji") z zapisami Studium, Sąd uznał, że są one niewystarczające. W niniejszej sprawie opinia dotyczy zgodności lokalizacji "z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Dokonując oceny tej zgodności Burmistrz w treści zaskarżonej opinii swoje rozważania ograniczył do zacytowania zapisu Studium odnoszącego się do terenu, na którym planowane jest lądowisko, przytoczenia treści dwóch wyroków sądu administracyjnego (w których sąd uznał, że jest możliwa lokalizacja lądowiska nawet na terenach, które zasadniczo są przeznaczone pod inne funkcje niż lotnicze) oraz stwierdzenia, że planowana inwestycja nie jest dopuszczalna z uwagi na zapisy aktów planowania przestrzennego obowiązujących dla terenu planowanej inwestycji. Brak jest wskazania jakiegokolwiek argumentu, że konkretna, przytoczona przez Burmistrza treść studium sprzeciwia się lokalizacji planowanego lądowiska. Z zestawienia treści zacytowanego przez Burmistrza fragmentu Studium, w którym mowa o strefie "o zwiększonym reżimie ochrony środowiska" i o Nagoplańskim Parku Krajobrazowym i obszarach ochrony "Ostoja Nadgoplańska" i "Jezioro Gopło" oraz okoliczności skupienia się w większości treści opinii na kwestiach ochrony środowiska można jedynie domyślać się, że Burmistrz łączy zapisy Studium z wymogami ochrony środowiska. Brak jest jednakże wskazania, w jaki konkretny sposób to połączenie należy rozumieć, zwłaszcza że argumentacja przedstawiona przez Burmistrza ani nie jest oparta na wyczerpujących ustaleniach co do położenia lądowiska względem obszarów chronionych (co Sąd wskazał wyżej) ani nie jest spójna z przytoczonym orzecznictwem WSA w Poznaniu, które nie wyklucza możliwości sytuowania lądowiska, ani nie jest spójna z uzyskaną opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (zwanego RDOŚ). Z opinii tej w żaden sposób nie wynika, że już posiadana przez organy wiedza odnośnie uwarunkowań ochrony środowiska wyklucza możliwość lokalizacji lądowiska. Opinia RDOŚ wskazuje, że jest możliwość usytuowania lądowiska – tyle że pod warunkiem, iż przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykaże brak negatywnego wpływ na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego.

Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z treści § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia opinia Burmistrza ma dotyczyć zgodności z aktami planowana przestrzennego. Kwestia konieczności zachowania wymogów ochrony środowiska może być zatem uwzględniana w opinii gminy jedynie o tyle, o ile łączy się z konkretnymi zapisami w danym akcie planowana przestrzennego. Tymczasem na ostatniej stronie Opinii Burmistrz wprost wskazuje, że o wydaniu opinii negatywnej przesądził sam fakt lokalizacji planowanego lądowiska na terenie Nadgoplańskiego Parku Krajobrazowego. Burmistrz nie przedstawił jednakże żadnej argumentacji na rzecz tezy, że z cytowanego przez niego na wstępie Opinii zapisu Studium (stwierdzającego, że strefa wiejska C to leśno – rolnicza przestrzeń produkcyjna i osadnictwa wiejskiego o zwiększonym reżimie ochrony środowiska, z rozwojem funkcji turystyczno - wypoczynkowych) wynika iż sam fakt lokalizacji lądowiska na obszarze Nadgoplańskiego Parku Krajobrazowego czyni planowaną lokalizację lądowiska niezgodną z ustaleniami polityki przestrzennej gminy ustalonymi w Studium.

Słusznie także argumentuje Skarżąca, że nie można w sposób swobodny i niczym nieuzasadniony rozciągać wymogów z zakresu ochrony przyrody obowiązujących w granicach obszarów chronionych (Natura 2000) na tereny przyległe. Ponownie w tym miejscu należy wskazać, że wskazując na wymogi z zakresu ochrony środowiska czy ochrony przyrody organ gminy wydający opinię musi wykazać, że są one rezultatem takiej a nie innej wykładni konkretnych zapisów aktów planowana przestrzennego. Zapis § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk nie daje opiniującemu organowi gminy podstaw do samodzielnej, oderwanej od zapisów aktów planowania przestrzennego, oceny lokalizacji planowanego lądowiska pod kątem wymogów ochrony środowiska czy ochrony przyrody.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Burmistrz dopuścił się istotnego naruszenia przepisów - art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 w sprawie ewidencji lądowisk – zarówno w aspekcie proceduralnym tj. przez brak zgromadzenia dokumentów pozwalających na ocenę usytuowania planowanego lądowiska względem obszarów chronionych, jak też w aspekcie materialnym tj. przez brak wskazania wykładni zapisów Studium, która pozwalałby na ocenę wniosku Skarżącej w kontekście wymogów ochrony przyrody i ochrony środowiska w sposób, który Burmistrz dokonał.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało zaskarżoną Opinię uchylić.

W ponownym postępowaniu Burmistrz winien uzupełnić akta sprawy o wypis i wyrys ze Studium i dokumenty pozwalające na umiejscowienie planowanej lokalizacji lądowiska na obszarze objętym Studium oraz względem granic ww. obszarów chronionych. W treści ponownej Opinii Burmistrz winien dokonać wykładni zapisów Studium mających zastosowanie do przedmiotowego obszaru, w szczególności w kontekście znajdujących się w treści Studium zapisów o zwiększonym reżimie ochrony środowiska.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.