Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1993/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 62, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r. nr 918/2021 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynków do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r., Nr 918/21 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań M.R. oraz E.R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...].02.2021 r., znak: [...], nakazującej E.R. doprowadzenie budynków gospodarczych "A", "B", "C", "D", "E", "F" i "G" na działce nr ew. [...], położonej w m. L.1, gmina L.2 do stanu poprzedniego przez wykonanie określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj.:

- dokonanie rozbiórki komina odprowadzającego spaliny z kotłowni oraz zdemontowanie zbiornik magazynowy trocin i pyłów;

- doprowadzenie konstrukcji dachu budynku oznaczonego symbolem "C" i "E" do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty O. z dnia [...].12.2008 r. Nr [...], znak: [...];

- dokonanie rozbiórki części obiektu oznaczonego symbolem "E" i "F", doprowadzając wymiary zewnętrzne budynku do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją Starosty O. z dnia [...].12.2008 r. Nr [...], znak: [...] oraz nakazującej przywrócenie zamierzonego sposobu użytkowania obiektów "A", "B", "C", "D", "E", "F" i "G", zgodnie z decyzją Starosty O. z dnia [...].12.2008 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. jako budynków gospodarczych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

PINB w O. w dniu 26 kwietnia 2017 r. oraz w dniu 17 maja 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie dotyczącej obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w m. L.1.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB w O. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, przy budowie budynków gospodarczych "A", "B", "C", "D", "E", "F" i "G" na działce nr ew. [...], położonej w m. L.1, gmina L.2 oraz nałożył na E.R. obowiązek przedstawienia w określonym terminie inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę uprawnioną posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, która do organu I instancji wpłynęła w dniu 11 lutego 2019 r.

Następnie PINB w O. decyzją Nr [...]z dnia [...] lutego 2019 r. nałożył na E.R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego ww. inwestycji w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. zmienił ostateczną decyzję Nr [...]w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentacji projektowej zamiennej do dnia 30 listopada 2020 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. PINB w O. nakazał E.R. doprowadzenie budynków gospodarczych "A", "B", "C", "D", "E", "F" i "G" na działce nr ew. [...], położonej w m. L.1, gmina L.2 do stanu poprzedniego przez wykonanie określonych robót budowlanych., mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odwołania od tej decyzji złożyli w ustawowym terminie M.R., oraz T. i E. R.. MWINB wezwał T. i E. R. do uzupełnienia przedłożonego odwołania poprzez złożenie pod nim własnoręcznych i czytelnych podpisów. Odwołanie zostało podpisane jedynie przez E.R..

Zaskarżoną decyzją z 23 lipca 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania): " W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (...). W tej sprawie organ powiatowy zasadnie prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Omawiane budynki zostały bowiem zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Ustalenia dokonane przez organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 26 kwietnia 2017 r. i 17 maja 2017 r. wykazały, iż na działce nr ew. [...] w m. L.1 znajdują się m. in. budynki zrealizowane na podstawie ww. decyzji Starosty Powiatowego w O.:

- obiekt oznaczony symbolem "B" - wiata konstrukcji stalowej z dachem dwuspadowym o wymiarach 22,04 m x 8,35 m i o wysokości zmiennej około 5,20 m - 5,90 m. Obiekt usytuowany w odległości około 3,30 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr ew. [...];

- budynek oznaczony symbolem "C" o konstrukcji stalowej, niepodpiwniczony i jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym. Budynek o wymiarach około 26,80 m x 7,28 m o wysokości 5,50 m. Budynek ten usytuowany jest w odległości około 3,0 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr ew. [...] oraz w odległości około 2,0 m od istniejącego budynku oznaczonego symbolem "D" oraz w odległości około 23,00 m od istniejącego obiektu oznaczonego symbolem "B" - budynek do przechowywania sprzętu i maszyn;

- budynek oznaczony symbolem "E" o konstrukcji stalowej, niepodpiwniczony, jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym o wymiarach około 9,95 m x 7,20 m. Budynek usytuowany jest w odległości około 3,0 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr ew. [...] oraz w odległości około 10,20 m od istniejącego budynku oznaczonego symbolem "F".

- budynek oznaczony symbolem "F" o konstrukcji stalowej, niepodpiwniczony, jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym o wymiarach około 40,50 m x 12,40 m i wysokości około 5,90 m. Budynek usytuowany jest w odległości około 55,60 m od istniejącego budynku oznaczonego symbolem "G" oraz w odległości około 20,50 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr ew. [...]i w odległości około 10,20 m od budynku oznaczonego symbolem "E" - hala do produkcji elementów palet;

- budynek oznaczony symbolem "G" o konstrukcji stalowej, niepodpiwniczony, jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym. Budynek o wymiarach około 50,00 m x 12,50 m i wysokości około 6,0 m. Budynek usytuowany w odległości około 20,50 m od istniejącego ogrodzenia od strony działki nr ew. [...]oraz w odległości około 8,90 m od wiaty oznaczonej symbolem "B" - budynek składowo - magazynowy;

Natomiast na podstawie przedłożonej na etapie prowadzonego postępowania inwentaryzacji budowlanej powykonawczej ustalono, że:

- budynek oznaczony symbolem "A" to obiekt budowlany parterowy, w części z piętrem, bez piwnic, wolnostojący, z dachem jednospadowym o wymiarach 26 m x 7,38 m. Budynek użytkowany jako biurowo - socjalno - garażowy.

- budynek oznaczony symbolem "D" to obiekt budowlany użytkowany jako kotłownia (bezobsługowa). Budynek konstrukcji stalowej parterowy, wolnostojący z dachem dwuspadowym krytym płytami warstwowymi.

Po dokonanej analizie dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty Powiatowego w O., inwentaryzacji budowlanej powykonawczej przedmiotowych obiektów budowlanych oraz okoliczności faktycznych stwierdzonych podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w ww. sprawie ustalono, że zmianie uległ układ funkcjonalny pomieszczeń w budynku oznaczonym symbolem "A". Zrezygnowano z komina w projektowanym pomieszczeniu technicznym, które wykorzystywane jest jako łazienka. Ponadto inwestor zmienił sposób użytkowania ww. obiektu z budynku gospodarczego na budynek socjalno - garażowy. Dalej organ I instancji stwierdził, że inwestor zmienił sposób użytkowania budynku oznaczonego symbolem "B" z funkcji budynku gospodarczego służącego jako magazyn drewna opałowego na wiatę konstrukcji stalowej przeznaczoną do przechowywania sprzętu i narzędzi związanych z produkcją. Co do budynku oznaczonego symbolem "C" PINB w O. ustalił, że inwestor m.in. zmienił konstrukcję dachu z dwuspadowego na jednospadowy, zmienił lokalizację budynku oznaczonego symbolem "C" w stosunku do budynku oznaczonego symbolem "B" z 20,80 m na 23,60 m. Budynek oznaczony symbolem "D" z projektowanym przeznaczeniem jako magazyn na płody rolne użytkowany jest jako kotłownia; zmianie uległy wymiaru budynku z projektowanych długości około 22,42 m na 21,50 m oraz zamontowano system kotłów na trociny z zasobnikiem. Natomiast co do budynku oznaczonego symbolem "E" inwestor zmienił sposób użytkowania ww. budynku jako gospodarczego na budynek z przeznaczeniem na budynek magazynowy do składowania trocin. Ponadto zmianie uległa konstrukcja dachu z projektowanego dwuspadowego na jednospadowy oraz zmianie uległa długość budynku z ok. 9,92 m na około 20 m. W budynku oznaczonym symbolem "F" inwestor zmienił sposób użytkowania z funkcji magazynowej na halę do produkcji elementów palet, w której zamontowane są dwie linie produkcyjne. Zmianie uległy wymiary budynku z projektowej długości około 36,28 m na około 40,18 m oraz jego lokalizacja od budynku oznaczonego symbolem "G" - tj. z projektowanej 47,40 m na 55,60 m. Jak również w elewacji południowej zmieniono lokalizację otworu, a w elewacji zachodniej i południowej wykonano otwory drzwiowe. Co do budynku oznaczonego symbolem "G" ustalono, że inwestor zmienił projektowany sposób użytkowania ww. obiektu z przeznaczeniem garażu na budynek hali produkcyjnej palet, w którym znajduje się jedna linia produkcyjna.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania): "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej", ust. 5 ww. ustawy wskazuje, iż "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego (...) 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) ". W omawianym przypadku organ uznał, iż wystąpiły istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w O. decyzją Nr [...]z dnia [...] lutego 2019 r. nałożył na inwestora E.R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego ww. inwestycji w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. zmienił ostateczną decyzję Nr [...]w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentacji projektowej zamiennej w terminie do dnia 30 listopada 2020 r.

Z uwagi na nieprzedłożenie ww. projektu zamiennego PINB w O. decyzją Nr [...] z dnia [...] kutego 2020 r. nakazał E.R. doprowadzenie budynków gospodarczych "A", ,3", "C", "D", "E", "F" i "G" na działce nr ew. [...], położonej w m. L.1, gmina L.2 do stanu poprzedniego przez wykonanie określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mazowiecki WINB wyjaśnił, iż art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który kończy postępowanie naprawcze określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Precyzując kolejne etapy procedury naprawczej ustawodawca pozbawił organ możliwości uznaniowego kształtowania sytuacji prawnej strony, pozostawiając organowi jedynie swobodę przy wyborze środka mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Przyjęte jest, że w sytuacji w której w obrocie funkcjonuje zatwierdzony projekt budowlany za stan zgodności z prawem uważa się stan zgodności z projektem budowlanym. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie inwestor nie zrealizował obowiązków nakazanych decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. organ I instancji zasadnie nakazał E.R. obowiązek doprowadzenia przedmiotowych obiektów do stanu zgodnego z projektem budowlanym.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.R. (jako następca prawny E.R.), zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,

2. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa

3. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 71 Prawa budowlanego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja PINB została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i wymaga kontroli instancyjnej. Podniesienia wymaga, iż organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do ewentualnych okoliczności działających na korzyść strony. Organ całkowicie pominął tę kwestię nie tylko nie wskazując, jakie fakty działałyby na korzyść strony, ale nie wskazał także, że okoliczności takie nie istnieją.

Z przepisu art. 71 Prawa budowlanego wynika, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Tak orzekł chociażby WSA w Lublinie wyrokiem z 18 października 2012 r., II SA/Lu 695/12, LEX nr 1234365. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Ten aspekt sprawy w niniejszym postępowaniu został całkowicie pominięty.

Ponadto z treści art. 50 ust. 1 prawa budowlanego wynika wprost, iż wspomniane wstrzymanie może odnosić się wyłącznie do robót wykonywanych, a nie - jak w moim przypadku - zakończonych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., IV SA 5140/03, Lex, nr 189021). Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2007 r. było zatem niezgodne z prawem, co niejako samo przez się sprawia, iż decyzja tego organu z dnia 2 kwietnia 2007 r., a co za tym idzie również decyzja zaskarżona, także naruszają prawo. Decyzje te wydano bowiem na podstawie art. 51 ust, 1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi kontynuację art. 50 prawa budowlanego (E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 174), a w konsekwencji jego zastosowanie uzależnione jest od tego, czy postanowienie o wstrzymaniu podjęto prawidłowo, a nadto czy zachowało one swą ważność.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2022 r. odpowiedź na skargę wnieśli uczestnicy postępowania P. R., R. R. i D. R.(następcy prawni E.R.). Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania materialnego, a mianowicie:

- art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis nieobowiązujący;

- art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), zwanej dalej ustawą Pb, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), wprost nakazywał zastosowanie przepisu w nowym brzmieniu do spraw wszczętych a nie zakończonych przed jej uchwaleniem;

- art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Pb, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stosunku do robót budowlanych w sposób nieistotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach i uznanie, że również one wymagały wykonania projektu zamiennego, jak również wymagają przywrócenia do stanu wynikającego z zatwierdzonej decyzji pozwolenia na budowę, podczas gdy ustawodawca przewidział odrębna procedurę dla w/w robót (zgodnie z art. 57 ust. 2 Pb).

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego i ponownego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wynikać winna co najmniej konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- brak uwzględnienia stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

- brak dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli;

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym wdrożeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu;

- art. 62 k.p.a poprzez połączenie do wspólnego prowadzenia spraw dotyczących robót budowlanych wykonywanych na budynkach gospodarczych "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G", podczas gdy roboty wykonane na każdym z tych budynków winny być oceniane odrębnie, pod kątem istotnych odstępstw od projektu zdefiniowanych przez ustawodawcę;

3) błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu przez organ, iż:

- wykonane przez inwestora roboty budowlane zmieniły charakterystyczne parametry budynku, podczas gdy nie mieszczą się one w dyspozycji istotnych odstępstw od projektu;

. - zmieniony został zamierzony sposób użytkowania budynków, podczas gdy powyższe nie zostało wykazane.

Uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie wskazali, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 31 maja 2017 r. na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W dniu wydania postanowienia z [...] stycznia 2019 r. obowiązywała ustawa w brzmieniu nadanym przez tekst jednolity z 22 czerwca 2018r. (Dz.U. z 2018 poz. 1202). Natomiast decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana w dniu [...] lutego 2021 r. a organu II instancji - w dniu 23 lipca 2021 r. Wówczas wprowadzona już została tzw. duża nowela prawa budowlanego obowiązująca od 19 września 2020 r. wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz.471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W myśl art. 27 ust. 1 i 2 ustawy do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jeżeli projekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 3, uzgodnień tych należy dokonać na podstawie przepisów tych ustaw w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast - zgodnie z art. 28 ustawy - do spraw, o których mowa w art. 25-27: 1) stosuje się: a) przepisy art. 36a ust, 5 i art, 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, b) przepisy art. 36a ust, 5b ustawy zmienianej w art. 1; 2) nie stosuje się przepisów art, 36a ust, 5a ustawy zmienianej w art.1. Pomimo zmiany przepisów organy wydały decyzje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wszczęcia decyzji. Tymczasem zgodnie z art. 6 k.p.a. organy winny wydawać decyzję na podstawie przepisu prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Wobec powyższego zastosowanie winien mieć przepis obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a wcześniej w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji tj. art. 36a ust. 5 ustawy Pb, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, cj liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r,, w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa wart. 29 ust. 3pkt3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Działanie sprzecznie z powyższym oznacza, że organ II instancji wydał decyzję w oparciu o przepis, który został uchylony. Powyższe oznacza m.in. że zmiana dokonana przez inwestora charakterystycznych parametrów budynków winna podlegać ponownej analizie, ze wskazaniem dopuszczalnych zmian uznanych przez ustawodawcę za nieistotne odstąpienie od projektu. Wskazać bowiem należy, że jednym z nakazów objętych decyzją nr [...] PINB w O. z dnia [...] lutego 2021 r. jest m.in. dokonanie rozbiórki części obiektu oznaczonego symbolem "E" i "F", doprowadzając wymiary zewnętrzne budynku do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzją Starosty O. z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto organ nakazał dokonania rozbiórki komina odprowadzającego spaliny z kotłowni oraz zdemontować zbiornik magazynowy trocin i pyłów, jednocześnie organ nakazał zmianę konstrukcji dachu budynku oznaczonego symbolem "C" i "E", doprowadzając ją do zgodności z decyzją nr [...] PINB w O. z dnia [...] lutego 2021 r. Tymczasem powyższe nakazy, na podstawie art. 36 ust. 5 Pb w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i na podstawie art. 36 ust. 5a Pb w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, stanowiły nieistotne odstąpienie od projektu. Powyższe oznacza, że znaczna większość robót objętych nakazem dotyczy robót, które w świetle obowiązujących przepisów winny być zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienia od projektu. Tym samym nie powinny być przedmiotem prowadzonego postępowania, a jako nieistotne winny być wykazane w zawiadomieniu o zakończeniu budowy (we wniosku o pozwolenie na użytkowanie).

Uczestnicy postępowania podnieśli ponadto, że objęcie przedmiotem postępowania wszystkich budynków doprowadziło do sytuacji braku możliwości podjęcia różnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego z budynków i każdy z budynków został objęty nakazem z art. 51 ustawy Pb. Tymczasem stwierdzenie istotnych zmian od projektu wymagało stwierdzenia, że zwiększenie charakterystycznych parametrów budynków tj. wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekroczyło 2%, a powierzchnia zabudowy przekroczyła dopuszczalne przez ustawodawcę 5%. Takich obliczeń i takiego wskazania zabrakło w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ I instancji, które to ustalenia organ II instancji przyjął za prawidłowe, nie przeprowadzając w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Ponadto z uzasadnienia treści decyzji organu II instancji trudno wywnioskować, na jakiej podstawie została stwierdzona zamierzona zmiana sposobu użytkowania i np. czym się różni użytkowanie budynku gospodarczego od wiaty do przechowywania sprzętu i narzędzi, gdzie budynek gospodarczy z samej definicji i funkcji to budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu. Co więcej, w zaskarżonej decyzji próżno szukać powołania się na jakiekolwiek dowody oraz wskazania, dlaczego wobec budynku "C" również nakazano przywrócenie do stanu projektowanego. Faktyczny sposób użytkowania jest możliwy do stwierdzenia dopiero po oddaniu budynku do użytkowania. Na etapie budowy (a na takim etapie znajduje się niniejsza inwestycja), inwestor może przechowywać w pomieszczeniach również sprzęt, narzędzia i materiały niezbędne do wykonywania robót budowanych objętych pozwoleniem na budowę, a samo wstawienie do budynku urządzeń nie oznacza zamiaru zmiany jego sposobu użytkowania.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2283/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.R., R.R. i D.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2021 r., Nr 918/2021. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2023 r., II OZ 52/23 Naczelny Sad Administracyjny oddalił zażalenie D.R. i R.R. na to postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie wskazać należy, iż Sąd uznał, że skarżąca T.R., która nie była stroną postępowania administracyjnego ma interes prawny we wniesieniu skargi na przedmiotową decyzję w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż jest następcą prawnym E.R., który zmarł w dniu 17 sierpnia 2021 r. (po wydaniu i doręczeniu mu w dniu 12 sierpnia 2021 r. decyzji organu II instancji), co potwierdza nadesłany przez nią akt poświadczenia dziedziczenia (k. 199 akt sądowych).

W ocenie Sądu, organy dokonały w niniejszej sprawie prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organy zasadnie prowadziły postępowanie na podstawie przepisów procedury naprawczej, tj. art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Omawiane budynki zostały bowiem zrealizowane w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego "A" o konstrukcji murowanej, niepodpiwniczonego z dachem jednospadowym i budynków gospodarczych "B", "C", "D", "E", "F" i "G" konstrukcji stalowej, niepodpiwniczonych, parterowych z dachem dwuspadowym według projektu budowlanego na działce nr ew. [...], obręb: L.1, gmina L.2. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania – Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Na podstawie analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej powykonawczej przedmiotowych obiektów budowlanych oraz okoliczności faktycznych stwierdzonych podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w ww. sprawie w dniach 26 kwietnia 2017 r. i 17 maja 2017 r. oraz w dniu 17 grudnia 2018 r. dokonano ustaleń wskazujących na istotne odstąpienie od projektu budowlanego. W konsekwencji tych ustaleń, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na inwestora E.R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczącego ww. inwestycji w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. zmienił ostateczną decyzję Nr [...]w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin na przedłożenie dokumentacji projektowej zamiennej do dnia 30 listopada 2020 r. Inwestor jednak takiej dokumentacji projektowej nie przedłożył.

W zaskarżonej decyzji z dnia 23 lipca 2021 r. organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. oraz w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. i stwierdził, że zmianie uległ układ funkcjonalny pomieszczeń w budynku oznaczonym symbolem "A". Zrezygnowano z komina w projektowanym pomieszczeniu technicznym, które wykorzystywane jest jako łazienka. Ponadto inwestor zmienił sposób użytkowania ww. obiektu z budynku gospodarczego na budynek socjalno - garażowy. Dalej organ I instancji stwierdził, że inwestor zmienił sposób użytkowania budynku oznaczonego symbolem "B" z funkcji budynku gospodarczego służącego jako magazyn drewna opałowego na wiatę konstrukcji stalowej przeznaczoną do przechowywania sprzętu i narzędzi związanych z produkcją. Co do budynku oznaczonego symbolem "C" PINB w O. ustalił, że inwestor m.in. zmienił konstrukcję dachu z dwuspadowego na jednospadowy, zmienił lokalizację budynku oznaczonego symbolem "C" w stosunku do budynku oznaczonego symbolem "B" z 20,80 m na 23,60 m. Budynek oznaczony symbolem "D" z projektowanym przeznaczeniem jako magazyn na płody rolne użytkowany jest jako kotłownia; zmianie uległy wymiaru budynku z projektowanych długości około 22,42 m na 21,50 m oraz zamontowano system kotłów na trociny z zasobnikiem. Natomiast co do budynku oznaczonego symbolem "E" inwestor zmienił sposób użytkowania ww. budynku jako gospodarczego na budynek z przeznaczeniem na budynek magazynowy do składowania trocin. Ponadto zmianie uległa konstrukcja dachu z projektowanego dwuspadowego na jednospadowy oraz zmianie uległa długość budynku z ok. 9,92 m na około 20 m. W budynku oznaczonym symbolem "F" inwestor zmienił sposób użytkowania z funkcji magazynowej na halę do produkcji elementów palet, w której zamontowane są dwie linie produkcyjne. Zmianie uległy wymiary budynku z projektowej długości około 36,28 m na około 40,18 m oraz jego lokalizacja od budynku oznaczonego symbolem "G" - tj. z projektowanej 47,40 m na 55,60 m. Jak również w elewacji południowej zmieniono lokalizację otworu, a w elewacji zachodniej i południowej wykonano otwory drzwiowe. Co do budynku oznaczonego symbolem "G" ustalono, że inwestor zmienił projektowany sposób użytkowania ww. obiektu z przeznaczeniem garażu na budynek hali produkcyjnej palet, w którym znajduje się jedna linia produkcyjna.

Jak ponadto ustalił organ I instancji, zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L.2 uchwalonym uchwałą Rady Gminy L.2 Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2003 r. budynek "A" usytuowany jest częściowo w obszarze funkcjonalno-przestrzennym oznaczonym symbolem na rysunku planu MM (z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową mieszaną, jednorodzinną, zagrodową i usługową z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz częściowo w obszarze R - tereny rolne. Natomiast pozostałe budynki są usytuowane w obszarze R - tereny rolne.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że - zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej W myśl art. 36a ust. 5 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie m.in. w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego (pkt 2), czy zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 4) lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5). Na podstawie przedstawionych w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych organ uznał, że w omawianym przypadku doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało wszczęcie procedury naprawczej.

Niezasadny jest zarzut podniesiony przez uczestników postępowania naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis nieobowiązujący oraz zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 (omyłkowo wskazano art. 36 ust. 5) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), wprost nakazywał zastosowanie przepisu w nowym brzmieniu do spraw wszczętych a nie zakończonych przed jej uchwaleniem. Przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie m.in. w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji; (...) 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Sądu, w zakresie stwierdzenia czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego organ dokonał prawidłowej oceny na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji PINB w O. z dnia [...] lutego 2019 r. nakładającej na inwestora E.R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, gdyż to w tej decyzji organ przesądził o zaistnieniu istotnych odstępstw i zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor nie kwestionował tej decyzji w drodze odwołania. Podnoszony przez uczestników postępowania zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stosunku do robót budowlanych w sposób nieistotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach i uznanie, że również one wymagały wykonania projektu zamiennego, jak również wymagają przywrócenia do stanu wynikającego z zatwierdzonej decyzji pozwolenia na budowę, podczas gdy ustawodawca przewidział odrębna procedurę dla w/w robót (zgodnie z art. 57 ust. 2 Praw budowlanego) jest na tym etapie postępowania spóźniony.

Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Bezsporne jest, że inwestor nie zrealizował obowiązków nakazanych decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. i nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego w przedłużonym terminie do dnia 30 listopada 2020 r., zatem organ nie miał innej możliwości jak nałożyć na niego obowiązek doprowadzenia przedmiotowych obiektów do stanu zgodnego z projektem budowlanym.

W ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i pominięcie okoliczności, które mogłyby działać na korzyść strony. Organ I instancji dał inwestorowi szansę na doprowadzenie do zgodności z prawem tej inwestycji, zawieszając postępowanie naprawcze (postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r.) do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego czy przedłużając termin na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, lecz inwestor z tej możliwości nie skorzystał i nie wykonał ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. "poprzez niewyjaśnienie, czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 71 Prawa budowlanego". Organy prawidłowo uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków. Budynek "A", zaprojektowany jako budynek gospodarczy, przeznaczono na budynek socjalno - garażowy. Inwestor zmienił sposób użytkowania budynku oznaczonego symbolem "B" z funkcji budynku gospodarczego służącego jako magazyn drewna opałowego na wiatę konstrukcji stalowej przeznaczoną do przechowywania sprzętu i narzędzi związanych z produkcją. Budynek oznaczony symbolem "D" z projektowanym przeznaczeniem jako magazyn na płody rolne użytkowany jest jako kotłownia. Natomiast co do budynku oznaczonego symbolem "E" inwestor zmienił sposób użytkowania ww. budynku jako gospodarczego na budynek z przeznaczeniem na budynek magazynowy do składowania trocin. W budynku oznaczonym symbolem "F" inwestor zmienił sposób użytkowania z funkcji magazynowej na halę do produkcji elementów palet, w której zamontowane są dwie linie produkcyjne. Co do budynku oznaczonego symbolem "G" ustalono, że inwestor zmienił projektowany sposób użytkowania ww. obiektu z przeznaczeniem garażu na budynek hali produkcyjnej palet, w którym znajduje się jedna linia produkcyjna. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że te warunki w tej sprawie zostały spełnione w odniesieniu do każdego ze wskazanych budynków. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz. 1422 ze zm.) budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przedmiotowe budynki projektowane były jako budynki gospodarcze, a zostały przeznaczone na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej - zakładu produkcyjnego palet drewnianych, co ma wpływ m.in. na bezpieczeństwo pożarowe tych obiektów. Zarzut błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie nie jest uzasadniony. W odniesieniu do zarzutu, iż co do budynku "C" nie wyjaśniono, dlaczego nakazano jego przywrócenie do stanu projektowanego, wskazać należy, iż z ustaleń organów wynika, że inwestor m.in. zmienił konstrukcję dachu z dwuspadowego na jednospadowy, zmienił lokalizację budynku oznaczonego symbolem "C" w stosunku do budynku oznaczonego symbolem "B" z 20,80 m na 23,60 m, zatem nastąpiło istotne odstąpienie m.in. od projektu zagospodarowania działki lub terenu w zakresie położenia budynku.

W odniesieniu do zarzutu uczestników postępowania, iż ustalenie faktycznego sposobu użytkowania jest możliwe dopiero po oddaniu budynku do użytkowania, a dla przedmiotowych budynków nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (są na etapie budowy), wskazać należy, iż z treści art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W przepisie tym chodzi o faktyczną zmianę zamierzonego (według projektu) sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie zmianę zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w przypadku stwierdzenia przez organy takiej zmiany, będącej istotnym odstępstwem od projektu, pozwolenie na użytkowanie nie może być wydane w trybie zwykłym, lecz jedynie po przeprowadzeniu postępowania naprawczego.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie w okolicznościach tej sprawy zarzut naruszenia art. 62 k.p.a. poprzez połączenie do wspólnego prowadzenia spraw dotyczących robót budowlanych wykonywanych na budynkach gospodarczych "A", "B", "C", "D", "E", "F", "G", podczas gdy roboty wykonane na każdym z tych budynków winny być oceniane odrębnie, pod kątem istotnych odstępstw od projektu zdefiniowanych przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe - podmiot będący adresatem praw lub obowiązków, oraz elementy przedmiotowe - treść tych praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna (por. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 62 k.p.a. pozwala organowi administracji publicznej na połączenie w jednym postępowaniu spraw dotyczących więcej niż jednej strony, o ile pomiędzy tymi sprawami istnieje związek w postaci takiego samego stanu faktycznego, tożsamej podstawy prawnej oraz właściwości tego samego organu. W takim przypadku organ może prowadzić jedno postępowanie wyjaśniające zamiast kilku odrębnych postępowań w każdej ze spraw. W orzecznictwie dopuszcza się również możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego tej samej strony, jeżeli w wielu sprawach obowiązki tej strony wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego (wyrok: NSA: z dnia 3 lutego 1999 r. I SA 630/98 , ONSA 2000, nr 1, poz. 25, z 9 grudnia 2009 r., II GSK 259/09, z 14 grudnia 2010 r., I OSK 1155/10, z 27 sierpnia 2014 r., I OSK 540/13, z 23 marca 2017 r., I OSK 2550/15, z dnia 4 marca 2021 r., III FSK 2475/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 2993/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych wskazano, iż taką interpretację art. 62 k.p.a. uzasadnia zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Pogląd ten jest aprobowany również w doktrynie (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/ el.2021, komentarz do art. 62 k.p.a., A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Komentarz do art. 1-103, Wyd. III, Lex 2010, komentarz do art. 62 k.p.a.). Z okoliczności tej sprawy wynika, że przedmiotowe budynki są częścią jednej inwestycji, były objęte jednym projektem budowlanym, zostały budowane w tym samym czasie, na tej samej działce, przez tego samego inwestora i stanowią jedno zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sprawie istnieje więc tożsamość stanu faktycznego i prawnego dotyczącego budowy tych obiektów budowlanych oraz właściwość tego samego organu administracji. W tej sytuacji nie naruszało prawa prowadzenie jednego postępowania naprawczego w odniesieniu do całego tego zamierzenia budowlanego i wydanie jednej decyzji.

W konsekwencji Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym wdrożeniu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu. Istotne odstępstwa od projektu budowlanego zostały stwierdzone w decyzji PINB w O. z dnia [...] lutego 2019 r., której inwestor nie kwestionował. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Zatem nie można zarzucić organom, że naruszyły prawo w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.