Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 326/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 627/14 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 627/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek M. S. i Z. M. Wójt Gminy D. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) na działki nr [...] i [...] położone w miejscowości D. (zjazd wspólny). W toku postępowania organ sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia i skierował go do uzgodnienia m. in. z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. W piśmie z dnia 26 października 2012 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w S. stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zjazdu indywidualnego powinno być poprzedzone wydaniem przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy D. ustalił na rzecz M. S. i Z. M. warunki zabudowy dla wnioskowanego zjazdu indywidualnego.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. Zdaniem odwołującej się, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno poprzedzać uzyskanie przez inwestora decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu. W odwołaniu wskazano, że zarządca drogi decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zezwolił inwestorowi na budowę zjazdu, jednak wobec faktu, że do chwili obecnej nie doszło do jego budowy, decyzja wygasła z mocy prawa po upływie 3 lat. W chwili wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działki [...] i [...] wnioskodawczynie nie posiadały zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Ponadto wskazano, iż projekt w/w inwestycji nie podlega, z braku podstawy prawnej, uzgodnieniu z zarządcą drogi, natomiast jej wydanie powinno być poprzedzone uzyskaniem od zarządcy drogi zgody na lokalizację.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad była w niniejszym postępowaniu uprawniona do uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a zatem ustawodawca wyznaczył zarządcom dróg publicznych role organów współdziałających przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie przyznał im przymiotu strony w tym postępowaniu w ramach art. 28 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, a także art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma szczególny charakter wobec przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczył, że swój interes prawny opiera na przepisach art. 20 pkt 8 w związku art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Powołując się na art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1722/07 Sąd I instancji stwierdził, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji. Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna musi być w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w szczególności w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro określenie parametrów technicznych lokalizacji zjazdu jest determinowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, wymóg ustalania dodatkowo, w drodze odrębnej decyzji, warunków zabudowy tego zjazdu prowadziłoby w istocie do konieczności przeniesienia do tej decyzji ustaleń zawartych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Nie może zatem zostać wybudowany zjazd na działkę z drogi publicznej bez wydania przez zarządcę drogi decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Potwierdza to ust. 3 art. 29 w/w ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. I z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest realizacja inwestycji (budowa zjazdu) zlokalizowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], która będzie możliwa po uzyskaniu od zarządcy drogi zgody na lokalizację.

Sąd I instancji uznał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma w przedmiotowej sprawie przymiot strony. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są jedynie: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być zrealizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Bezspornie również organ współdziałający przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Jednakże w związku z tym, że powinien mieć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący miał interes prawny by uczestniczyć w niniejszym postępowaniu. Ustawodawca nie bez przyczyny nałożył na właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Stąd też pominięcie uzyskania zezwolenia powoduje, iż zarządca drogi, w tym przypadku skarżący, zyskuje przymiot strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy o drogach publicznych, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, wobec czego podlegała ona uchyleniu. Sąd zaznaczył, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę rozważania Sądu, uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy D. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez mylne rozumienie tego przepisu prawa i w konsekwencji przyjęcie, że dla budowy zjazdu z drogi publicznej nie jest potrzebne uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

2. art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że skarżąca ma interes prawny, a zatem także status strony w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za dopuszczalną, pomimo braku po stronie tego organu legitymacji do wniesienia skargi.

Zdaniem Kolegium, przepis art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale reguluje postępowanie odrębne w stosunku do postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ, powołując się na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1918/10, zauważył, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie ładu przestrzennego. Wobec tego w tym postępowaniu, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, bada się wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy ograniczają się do wskazania obowiązujących przepisów i zbadania, czy rzeczona inwestycja nie narusza innych przepisów, poza ustawą o drogach publicznych. Z kolei w postępowaniu dotyczącym wydania zgody na lokalizację zjazdu badaniu podlegają zagadnienia związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym oraz istniejącymi warunkami technicznymi.

Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu i nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Nie wyłącza również obowiązku uzyskania przed realizacją inwestycji przez inwestora zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w trybie przepisów odrębnych (ustawy o drogach publicznych). Nie ogranicza również zarządcy drogi w możliwości odmowy wydania zezwolenia w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Również żaden przepis, w szczególności ustawy o drogach publicznych nie nakazuje uzyskania decyzji zezwalającej na budowę zjazdu przed decyzją ustalająca warunki zabudowy. Kolegium wskazało ponadto, że stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie przyznania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przymiotu strony jest nietrafne, gdyż zgodnie z nim przymiot strony postępowania przysługiwałby temu organowi na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy nie wypowiedziałby się władczo w przedmiocie lokalizacji zjazdu. W ocenie Kolegium, z uwagi na niewykazanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad legitymacji do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, skarga wniesiona przez ten organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powinna zostać odrzucona.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zauważył, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 k.p.a. Stronami w takich sprawach są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Niespornym jest, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa a prawo trwałego zarządu do tej działki przysługuje Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej nr [...] posadowionej na tej działce, jak również, że działka ta graniczy z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność M. S. Oczywistym jest zatem, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na drogę publiczną, generując w tym miejscu ruch pojazdów włączających się do ruchu. Organ podkreślił również w tym kontekście, że to do jego obowiązków jako zarządcy drogi należy jej utrzymanie i ochrona, które to pojęcia zdefiniowane zostały w art. 4 pkt 20 i 21 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za dopuszczalną, pomimo braku po stronie tego organu legitymacji do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu przepisy ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes prawny wywodzi się najczęściej z prawa materialnego, choć może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być w szczególności traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji przez sąd decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi (W. Chróścielewski, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11/128). Oznacza to, że niezależnie od tego czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., to podmiot ten ma interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., wynikający z prawa procesowego, w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na skutek wniesionego przez niego odwołania. Ma on bowiem prawo do kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego, rozstrzygającej o tym czy przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego. Zatem w tej sprawie, abstrahując od kwestii posiadania przez zarządcę drogi statusu strony postępowania administracyjnego, miał on legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał wniesioną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skargę za dopuszczalną.

Główną kwestią sporną w tej sprawie jest to czy na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), czy też wystarczające było uzyskanie przez inwestora decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W decyzji o warunkach zabudowy określa się więc, z której drogi publicznej odbywać się będzie obsługa komunikacyjna działki, na której planowana jest dana inwestycja (art. 54 pkt 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro dla planowanej na nieruchomości inwestycji ustala się warunki zabudowy i określa się w nich m.in. obsługę komunikacyjną tej inwestycji, to istnieje wątpliwość czy dla budowy samego zjazdu z drogi publicznej na tę nieruchomość konieczne jest uzyskanie dodatkowej decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1); uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (pkt 2). Decyzja o lokalizacji zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest konieczna do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, co potwierdza treść art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Na marginesie wskazać należy, iż nowelizacja art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. zniosła obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej, powiatowej i gminnej. Budowa tego rodzaju zjazdów podlega zgłoszeniu (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę pozostał tylko w odniesieniu do dróg krajowych.

Z treści art. 29 ustawy o drogach publicznych wynika, że decyzja, o której mowa w tym przepisie jest również decyzją lokalizacyjną, a więc określającą w którym miejscu na działce inwestora będzie możliwa budowa zjazdu z drogi publicznej oraz jakie parametry techniczne powinien mieć ten zjazd. Zarządca drogi, wydając tę decyzję, powinien więc kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Dla budowy zjazdu zbędne jest wydawanie dodatkowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej ustalenia musiałyby być powtórzeniem ustaleń decyzji wydanej na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla zjazdu organ powinien ustalić dodatkowo wymagania ładu przestrzennego i wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wpływ na ład przestrzenny ma inwestycja planowana lub znajdująca się na nieruchomości, na której ma być zbudowany zjazd z drogi publicznej. Sam zjazd jest zazwyczaj tylko elementem zmiany zagospodarowania danego terenu wywołanej planowaną inwestycją i nie kształtuje w sposób istotny ładu przestrzennego na danym terenie. Przesądzenie o warunkach zabudowy dla inwestycji na danej nieruchomości czyni zbędnym ustalanie dodatkowych warunków zabudowy dla samego zjazdu. Lokalizacja i parametry tego zjazdu mają natomiast istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, dlatego decyzję w tym przedmiocie wydaje zarządca drogi. Zatem uznać należy, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż warunki lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powinny być określone w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym zakresie pogląd wyrażony wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II OSK 1722/07 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 49), iż skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z 28 września 2016 r., II OSK 574/15, z 7 lipca 2016 r., I OSK 2345/14, z 17 czerwca 2015 r., II OSK 2545/13, z 13 marca 2015 r., II OSK 2077/13, z 14 lutego 2014 r., II OSK 2223/12, z 12 września 2012 r., II OSK 915/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że prowadzone w tej sprawie postępowanie przez Wójta Gminy D. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) na działki nr [...] i [...] położone w miejscowości D. jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, natomiast inwestorzy powinni wystąpić do zarządcy drogi o wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma interes prawny w prowadzonym przez Wójta Gminy D. postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku (spoczywającego na obu podmiotach współdziałających) nie jest stroną tego postępowania, lecz bierze udział w procesie decyzyjnym działając władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 417, wyrok NSA z 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie nie można jednak przyjąć, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był organem uzgadniającym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które nie powinno było się toczyć. Organ ten nie wydał żadnego postanowienia w tej sprawie, lecz jedynie odniósł się do wniosku Wójta Gminy D. o uzgodnienie pismem z dnia 26 października 2012 r. Podkreślenia wymaga, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, które stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2a ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W tej sprawie występuje on jako zarządca drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]), gospodarujący nieruchomością Skarbu Państwa. Zatem z tego tytułu przysługuje mu przymiot strony tego postępowania administracyjnego, gdyż jest to działka sąsiadująca z działką, na której planowana jest budowa zjazdu. Sąd I instancji błędnie wprawdzie uznał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma przymiot strony w tej sprawie wynikający z tego, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez wcześniejszego uzyskania przez inwestorów zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy D. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ma przymiot strony, ale wynikający z prawa cywilnego i przepisów dotyczących zarządu drogami krajowymi, gdyż jako podmiot zarządzający drogami krajowymi (nieruchomościami Skarbu Państwa) powinien mieć wpływ na sposób zagospodarowania działki sąsiadującej z drogą krajową.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.