Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1450/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § , § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 9 września 2022 r. nr SKO.415.107.1881.2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1450/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 9 września 2022 r. nr SKO.415.107.1881.2022 wydana w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wójt Gminy [...] decyzją z 27 lipca 2022 r. nr IKŚR.6733.3.2022 - działając na wniosek [...] Sp. z o.o. w [....] - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w miejscowości I.

Od powyższej decyzji odwołała się A.Ż., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r.), polegające na błędnym i dowolnym (bez wezwania inwestora do wskazania parametrów inwestycji) przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na posiadane parametry, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż nie wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: u.d.i.ś.), poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które jednak jest konieczne z uwagi na położenie i parametry inwestycji;

3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez brak działania ze strony organów w granicach i na podstawie przepisów prawa, niewywiązanie się przez nie z obowiązku stania na straży praworządności oraz prowadzenie postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów państwa;

4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przekonywująco w uzasadnieniu decyzji organu I instancji faktów, dowodów i przyczyn wydania decyzji pozytywnej dla inwestora;

5) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a - d rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. oraz w konsekwencji art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś. poprzez wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora;

6) art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.) poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych;

7) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art 72 ust. 1 pkt 3 u.d.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy sumarycznych tiltów anten;

8) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ I instancji analizował wielokrotnie zaniżone moce anten oraz dlaczego organ nie podał mocy EIRP oraz nie uzasadnił, z jakiego powodu uznał, że nie trzeba uwzględnić kumulacji anten. Przy tym brak było podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta oraz brak dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

9) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w sprawie - brak ustalenia, czy teren inwestycji nie jest uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich oraz dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, poprzez wybiórcze pominięcie części zabudowy na obszarze analizowanym oraz zaniechanie ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się w części obszaru analizowanego, co doprowadziło do przyjęcia błędnego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z 9 września 2022 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53 i art. 56 u.p.z.p. - utrzymało w mocy decyzję Wójta z 27 lipca 2022 r.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a działka na której ma być posadowiona inwestycja nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 9 maja 2022 r. złożonym przez Spółkę, który spełniał wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a do wniosku dołączone zostały również załączniki obejmujące: 1) analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, oraz 2) kwalifikację przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem RM z 9 listopada 2010 r.

W prowadzonym postępowaniu dokonano również stosownych analiz, których obowiązek przeprowadzenia wynika z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania dokonania niepełnej analizy, pominięcia części zabudowy na obszarze analizowanym oraz zaniechania ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się w części obszaru analizowanego, co doprowadziło do przyjęcia błędnego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowość dokonanej analizy jest wystarczająca z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji, a funkcja zabudowy w obszarze analizowanym oraz wskaźnik powierzchni zabudowy są badane w postępowaniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również ustalanie uciążliwości planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (do czego nawiązywano w odwołaniu) uznać należy za bezprzedmiotowe, gdyż tego rodzaju okoliczności nie są badane na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mogą natomiast być podnoszone na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został sporządzony przez urbanistę posiadającego kwalifikacje o których mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. oraz pozytywnie uzgodniony z podmiotami o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w szczególności z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Zarządem Zlewni w [...] w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (pismo z 20 czerwca 2022 r.) oraz Starostą [....] w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (pismo z 20 czerwca 2022 r.). Uzgodnienia powyższe zostały dokonane w formie milczenia organu przewidzianej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Decyzja organu I instancji zawiera również wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p., a o wszczęciu postępowania, wydawanych w sprawie postanowieniach oraz o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dokonano stosownych obwieszczeń, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu wadliwego procedowania, o czym ma świadczyć, że nie wszyscy właściciele nieruchomości będących w sąsiedztwie planowanej inwestycji byli informowani o planowanym przedsięwzięciu, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 53 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że pisemne zawiadomienia powinny być wysyłane wyłącznie do inwestora i właściciela terenu objętego wnioskiem. Organ I instancji do pozostałych stron postępowania również kierował korespondencję w formie pisemnej, co jednak nie skutkuje koniecznością uchylenia skarżonej decyzji, a zarzut strony odwołującej dotyczący niepoinformowania wszystkich stron o planowanym przedsięwzięciu należy uznać za chybiony.

Na gruncie przedmiotowej sprawy Kolegium dostrzegło również, że w złożonym wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie pełnomocnik wnioskodawcy wyraził zgodę na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, podając przy tym stosowny adres skrytki ePUAP. Okoliczność, iż wszelka korespondencja do wnioskodawcy była przesyłana na adres pełnomocnika wnioskodawcy w postaci papierowej nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż wnioskodawca miał możliwość zapoznania się z przedmiotową decyzją.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.d.i.ś., przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako tego rodzaju przedsięwzięcia wymienione zostały w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy rozporządzeniu RM z 10 września 2019 r. Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, były zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 powyższego rozporządzenia.

Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2022 r., poz. 1071 (dalej: rozporządzenie zmieniające), w § 2 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). Zmiana ta weszła w życie 4 czerwca 2022 r., tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia rozporządzenia zmieniającego (§ 5 rozporządzenia zmieniającego), co nastąpiło 20 maja 2022 r. Stosownie do § 2 rozporządzenia zmieniającego, do przedsięwzięć o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 u.d.i.ś. (a więc również w sprawach decyzji o warunkach zabudowy), stosuje się przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Oznacza to, iż od dnia 4 czerwca 2022 r. stacje bazowe telefonii komórkowych nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego rodzaju przedsięwzięć brak jest aktualnie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż stosownie do art. 71 ust. 2 u.d.i.ś. uzyskanie takich decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym dla będącego przedmiotem niniejszego postępowania przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W rezultacie zarzuty dotyczące konieczności ustalania maksymalnej mocy anten, ewentualnego kumulowania promieniowania mocy EIRP oraz kątów pochylenia osi wiązki promieniowania, tj. okoliczności wcześniej istotnych z punktu widzenia zaliczenia danej stacji bazowej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie mogą być aktualnie uwzględnione, gdyż stan prawny w powyższym zakresie uległ zasadniczej zmianie.

Dodatkowo istotne znaczenie ma treść art. 56 u.p.z.p., który nie może być pominięty przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Zgodnie z tym przepisem nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rezultacie odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami i wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku Kolegium nie dostrzegło tego rodzaju przepisów.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 9 września 2022 r. A.Ż., zaskarżając ją w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja inwestycji celu publicznego może powstawać bez związku z istniejącą zabudową, podczas gdy zabudowa ta powinna być uwzględniona przy realizacji ww. inwestycji;

2) wadliwe ustalenie organu odwoławczego, że szczegółowość dokonanej analizy jest wystarczająca z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji oraz brak ustalenia funkcji zabudowy w obszarze analizowanym oraz wskaźnika powierzchni zabudowy jak i jej uciążliwości, podczas gdy te aspekty powinny zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania;

3) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do przedwczesnej akceptacji projektowanej inwestycji z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności przez niezastosowanie art. 122a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, dalej: P.o.ś.). Tymczasem kwestie związane z ochroną przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez stacje bazowe regulowane są przepisami P.o.ś. Obejmują one takie obowiązki inwestora, jak wykonanie koniecznych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji (art. 122a ust. 1 pkt 1 P.o.ś.), dotrzymywanie w miejscach dostępnych dla ludności dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz zgłoszenie instalacji do organu ochrony środowiska wraz ze sprawozdaniem z wykonanych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych (art. 152 ust. 1 pkt 9 P.o.ś.). W sprawie zabrakło zapewnienia przez inwestora odpowiedniej ochrony przed polem elektromagnetycznym emitowanym przez instalacje radiokomunikacyjne względem okolicznych zabudowań mieszkalnych;

4) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo jej sprzeczności z uzasadnionymi interesami osób trzecich pozostających w obszarze oddziaływania stacji bazowej;

5) art. 7 w zw. z art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, że osie głównych wiązek promieniowania w odległości przewidzianej w rozporządzeniu nie wystąpią w miejscu dostępnym dla ludności, czyli możliwym do zabudowy;

6) art. 7 w zw. z art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie ustaleń poczynionych przez projektanta i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie oświadczenia projektantów bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie w sytuacji, gdy nie obowiązuje formalna teoria dowodów i tym samym organ ma ustawowy obowiązek zweryfikowania przedstawianych przez stronę dokumentów i w konsekwencji merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zgodności inwestycji z przepisami Prawa ochrony środowiska;

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 oraz pkt 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025) poprzez naruszenie zasady poszanowania interesów osób trzecich, przez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym, bez przeprowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście możliwego oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji na nieruchomości sąsiednie, sprawdzenia błędu metody obliczeniowej i uwzględnienia zjawiska odbić pola elektromagnetycznego w kontekście naruszeń art. 122a ust. 1 pkt 1 P.o.ś.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości decyzji SKO w Krośnie z 9 września 2022 r. nr SKO.415.107.1881.2022, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 27 lipca 2022 r. nr IKŚR.6733.3.2022 o ustaleniu na rzecz [....] Sp. z o.o. z/s w [...] lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w miejscowości I., będącej własnością S.G.

Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku (tak jak w niniejszej sprawie) w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcie inwestycji celu publicznego, zaliczając do nich działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.). Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. rozpatrywany w świetle art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wprost wymienia wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy budowę obiektów łączności publicznej, a do takich należy wieża telekomunikacyjna wraz z antenami i pozostałą infrastrukturą. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a więc posiada status urządzenia łączności publicznej. Takie też rozumienie art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjęte jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto art. 51 u.p.z.p. wskazuje, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym - jak w niniejszej sprawie - wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto w świetle art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien również zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, określenie charakterystycznych parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor powinien przedstawić zatem m.in. takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe wymogi zostały spełnione, gdyż wniosek z 9 maja 2022 r. zawiera wymienione wyżej elementy.

W myśl art. 54 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Bezspornym w sprawie jest, że dla terenu na którym inwestor planuje realizację stacji bazowej telefonii komórkowej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, tj. Wójta Gminy [...] i zawiera wszystkie wymienione w cytowanym przepisie elementy. Projekt decyzji sporządzony został zaś przez uprawnionego urbanistę, co przesądza o spełnieniu wymagań o których mowa w treści powołanego wyżej art. 50 ust. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Taka analiza została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, czego potwierdzeniem są znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym mapy w skali 1:1000 oraz wypisy z rejestru gruntów. Wójt Gminy [...] ustalił, kto jest właścicielem terenu (S.G.) na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakie grunty wchodzą w skład nieruchomości (grunty klasy RIVa, RIVb), jakie są zasady i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych i - co się z tym wiąże - czy wymagane są uzgodnienia innych organów. Ponadto teren inwestycji ma dostęp do publicznej drogi powiatowej przez drogę wewnętrzną oznaczoną jako działka nr [...].

Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje na konieczność uzyskania - przed wydaniem decyzji - określonych w nim uzgodnień projektu decyzji. W niniejszej sprawie projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z wymaganymi przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organami, tj. Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Zarządem Zlewni w [...] oraz Starostą [...]. Uzgodnienia powyższe zostały dokonane w formie milczenia organu przewidzianej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Podkreślenia wymaga, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, które w ogóle nie mają prawa do nieruchomości na których inwestycja jest lokalizowana i co najwyżej może oddziaływać na ich nieruchomości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w takim wypadku w sferę wykonywania praw przysługujących do takich nieruchomości – poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, po myśli art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałby więc wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia.

W sprawie istotna jest nowelizacja przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu z 10 września 2019 r., a która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W wyniku nowelizacji, z dniem wejścia jej przepisów w życie (t.j. z dniem 4 czerwca 2022 r.) uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wyłączone zostało zastosowanie art. 71 ust. 2 u.d.i.ś. statuujące dla takich inwestycji obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W kwestii zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ww. rozporządzenia w nowym brzmieniu, odwołać się należy do § 2 rozporządzenia zmieniającego, który stanowi, że do przedsięwzięć o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 u.d.i.ś. lub zgłoszeń o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji wydana została 9 września 2022 r. Postępowanie natomiast zostało wszczęte 9 maja 2022 r., a rozporządzenie weszło w życie 4 czerwca 2022 r. Powyższe oznacza, że w niniejszym postępowaniu stosuje się przepisy rozporządzenia z 9 listopada z 2010 r. w nowym brzmieniu.

Biorąc po uwagę jego zmianę w sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bo uzyskanie tej decyzji jest wymagane odnośnie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowiskowa, a rozporządzenie zmieniające wyłączyło je z tego katalogu. Organ nie miał zatem obowiązku wskazywania w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, okoliczności wcześniej istotne z punktu widzenia zaliczenia danej stacji bazowej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie mogą być aktualnie uwzględnione, gdyż stan prawny w powyższym zakresie uległ zmianie i ani u.d.i.ś. ani rozporządzenie z 9 listopada 2010 r. nie mają już w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Abstrahując od kwestii wyłączenia przedmiotowej inwestycji z kategorii inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd wskazuje, że należy odróżnić kontrolę wstępną prowadzoną w oparciu o kryteria kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia (innego niż objęte skargą, bowiem ono jak wskazano wyżej nie jest już objęte tą procedurą) jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które pozwalają ustalić czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, od kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne.

Ostatnio wymienione rodzaje kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i w sytuacji gdy nie jest wymaga decyzja środowiskowa, to na etapie pozwolenia na budowę organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r. II OSK 1464/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem argumenty odnoszące się do kwestii dopuszczalnego poziomu pół elektroenergetycznych lub kumulacji oddziaływania z linią elektroenergetyczną nie mogą odnieść skutku na obecnym etapie postępowania. Skarżąca może je podnosić na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie rzecz ma się z zarzutami naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na aktualnym etapie postępowania, wbrew zarzutom skargi, wykluczona jest także możliwość ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta podlegała ocenie w ramach prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym w ramach analizy o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, do którego nie mają zastosowania reguły postępowania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (np. zasada dobrego sąsiedztwa). Z tego względu nie może być skuteczny zarzut nieustalenia, czy teren inwestycji nie jest uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich, zarzut pominięcia części zabudowy na obszarze analizowanym oraz zaniechania ustalenia kategorii i funkcji zabudowy w części obszaru analizowanego, a w efekcie przyjęcia błędnego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu organy prowadząc postępowanie w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w związku z czym nie doszło do wskazanego w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez brak działania ze strony organów w granicach i na podstawie przepisów prawa, niewywiązanie się przez nie z obowiązku stania na straży praworządności oraz prowadzenie postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów państwa. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem z uzasadnieniu decyzji wskazano przekonywująco fakty, dowody i przyczyny wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Decyzja w sposób wystarczający i zrozumiały uzasadniała motywy jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium i organu I instancji, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia kryteria i warunki określone w art. 53 ust. 3 i art. 54 u.p.z.p., a organy prowadzące postępowanie wykazały, że istniały podstawy do jej wydania, gdyż zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nie można również uzależniać wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków – art. 52 ust. 3 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.