Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 851/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust.1, art. 39 ust.3,4, art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 106, art. 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, par 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lipca 2023 r., znak: IF-VII.7840.3.57.2021.DB3 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Na wniosek A. C., D. C. i T. C., decyzją z 10 sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w miejscowości B..

Od decyzji Starosty odwołanie wniósł K. W..

Decyzją z 20 października 2021 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 10 sierpnia 2021 r.

Skargę na decyzje Wojewody wniósł K. W..

Wyrokiem z 5 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu II SA/Lu 990/21, tutejszy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Odnosząc się w do zarzutów skargi, Sąd uznał, że dotyczą one w istocie dwóch kwestii: po pierwsze naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: r.w.t.) poprzez brak zapewnienia dojazdu drogą o szerokości nie mniejszej niż 5 m; po drugie, usytuowania obiektu w granicy działki nr [...], co utrudni lub uniemożliwi zabudowę działki nr [...].

Sąd nie podzielił pierwszego zarzutu, podnosząc, że projekt zagospodarowania w zakresie rozwiązań komunikacyjnych nie przewiduje rozwiązania w postaci ciągu pieszo-jezdnego, lecz rozdziela dostęp do budynku dla ruchu pieszego i ruchu kołowego (projekt zagospodarowania terenu, część opisowa, pkt 3.1.9 i 3.1.10). Dostęp dla ruchu kołowego ma być zapewniony od strony ul. 1 [...]. Z kolei dostęp dla ruchu pieszego – od strony południowej działki nr [...], przylegającej do drogi wewnętrznej. W związku z tym w sprawie nie ma zastosowania § 14 ust. 2 r.w.t. odnoszący się do ciągu pieszo-jezdnego, gdyż projekt nie przewiduje takiego rozwiązania. Dostęp dla ruchu pieszego i kołowego będzie zapewniony z dwóch przeciwnych stron działki inwestycyjnej. W tej sytuacji zastosowanie znajduje § 14 ust. 1 r.w.t., który wymaga zapewnienia szerokości jezdny drogi dojazdowej minimum 3 m. Wymóg ten został spełniony.

Również w odniesieniu do drugiego zarzutu Sąd uznał za trafne stanowisko Wojewody, wskazujące na § 12 ust. 2 r.w.t. wprowadzający jeden z wyjątków od podstawowych norm odległościowych wyrażonych w ust. 1. W świetle tego przepisu, sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W rozpoznawanej sprawie podstawą do zastosowania analizowanego wyjątku są postanowienia obowiązującego dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą nr XVI/149/2003 Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 grudnia 2003 r. Jak trafnie wskazał Wojewoda, w świetle § 2 pkt 3 planu miejscowego (ustalenia ogólne) dopuszcza się lokalizację budynków przy granicy działki z zachowaniem obowiązujących lub nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg i ulic. Usytuowanie spornego budynku bezpośrednio przy granicy działki jest zatem w pełni dopuszczalne prawem.

Sąd dodał, że nie sposób zrozumieć, w czym skarżący upatruje wpływu takiego usytuowania budynku na możliwość zabudowy działki nr [...], jeśli wziąć pod uwagę, że jakakolwiek zabudowa bezpośrednio sąsiadujących działek nr [...] i [...] jest niemożliwa z uwagi na szerokość tych działek.

Mimo to, w ocenie Sądu, w sprawie wystąpiły problemy nie podniesione w skardze, które skutkowały koniecznością uchylenia rozstrzygnięć wydanych przez organy obu instancji.

Po pierwsze, działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji jest objęta ochroną konserwatorską w dwóch aspektach. Z jednej strony, znajduje się w obrębie układu urbanistycznego B. ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Z drugiej strony, położona jest w obrębie archeologicznego zabytku nieruchomego, włączonego do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (vide: postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 czerwca 2021 r., k. 4 akt adm. organu I instancji). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Sąd dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie procedura współdziałania organów została przeprowadzona, ale w sposób wadliwy. Podstawę do zastosowania procedury współdziałania stanowi przepis prawa materialnego, czyli w tym przypadku art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak jej przebieg regulują przepisy procesowe, tj. art. 106 i ew. 106a k.p.a. Nie ma wątpliwości, że stanowisko organu współdziałającego ma być wyrażone w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Wynika to wprost z art. 106 § 5 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie procedury współdziałania organów na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 106 k.p.a. polega zatem na wydaniu przez organ ochrony konserwatorskiej postanowienia, w którym jednoznacznie uzgodni albo odmówi uzgodnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie L. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej również jako LKWZ albo organ ochrony zabytków) dwukrotnie wyrażał stanowisko. W pierwszym przypadku przybrało ono prawidłową postać postanowienia odmawiającego uzgodnienia (postanowienie z 15 czerwca 2021 r., k. 4 akt adm. organu I instancji). W drugim przypadku stanowisko zostało wyrażone w postaci zwykłego pisma, bez formy postanowienia, co więcej rozstrzygnięcie w nim zawarte ma ewidentnie postać opinii, a nie uzgodnienia (pismo z 4 sierpnia 2021 r., k. 10 akt adm. organu I instancji). Jakkolwiek z treści pisma wynika pozytywne stanowisko co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymogami ochrony konserwatorskiej, to nie ulega wątpliwości, że nie jest to uzgodnienie wydane w formie postanowienia. Biorąc pod uwagę, że opinia i uzgodnienie stanowią zupełnie inne postacie stanowiska organu współdziałającego co do mocy wiążącej, procesowy wymóg formy postanowienia, oraz to, że postanowienie wyrażające stanowisko organu współdziałającego jest zaskarżalne, nie sposób uznać powyższego uchybienia za nieistotne, pomijalne przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Po drugie, w ocenie Sądu organy nieprawidłowo dokonały weryfikacji projektu w aspekcie analizy przesłaniania w kontekście wymogów techniczno-budowlanych wynikających z § 13 r.w.t. W uzasadnieniu decyzji Wojewody brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, choć z uwagi na gęstą zabudowę na obszarze, na którym znajduje się działka inwestycyjna oraz podnoszone w odwołaniu od decyzji zarzuty dotyczące umiejscowienia obiektu na działce w sposób negatywnie oddziałujący na działki sąsiednie, Wojewoda powinien wyrazić w tym zakresie swoje stanowisko.

Po trzecie, Sąd dostrzegł, że jak wynika z zawartej w projekcie analizy przesłaniania i nasłonecznienia oraz analizy zasięgu oddziaływania obiektu w części opisowej projektu zagospodarowania terenu – architektura (pkt 7.2.2) już sam projektant dostrzegł, że projektowany budynek "ogranicza możliwości zabudowy działki nr [...] poprzez wymuszenie odsunięcia okien na odległość większą niż 4 m od granicy działki". Niewątpliwie zatem działka nr [...] mieści się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tej nieruchomości powinien być stroną tego postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W aktach administracyjnych brakuje jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, kto dysponuje prawami do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w szczególności nie ma wypisu z ewidencji gruntów. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie Starosta ustalił krąg stron postępowania, w szczególności nie wiadomo, czy umożliwiono udział jako stronie postępowania właścicielowi działki nr [...]. Tym samym Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Akta powinny być kompletne, aby umożliwić sądowi przeprowadzenie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie ograniczającej się wyłącznie do zarzutów skargi.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie, decyzją nr 1501/22 z dnia 28 września 2022 r., znak: AB.6740.765.2021.KB1, Starosta Lubelski ponownie zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania A. W., decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: IF-VII.7840.3.57.2021.DB2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 20 kwietnia 2023 r., nr 412/23, znak: AB.6740.765.2021.KB1, wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Lubelski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego z zewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w miejscowości B.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że mając na uwadze treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w dniu 23 lutego 2023 r. przekazał projekt budowlany do Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z prośbą o wyrażenie opinii konserwatorskiej. Dnia 30 marca 2023 r. LWKZ zwrócił akta sprawy po wcześniejszej informacji telefonicznej, że uzgodnienie projektu budowlanego powyższej inwestycji przyjęte zostało cichą zgodą. Projekt budowlany sprawdzono i stwierdzono spełnienie wymagań, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A. W..

Decyzją z 4 lipca 2023 r., znak: IF-VII.7840.3.57.2021.DB3, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody Lubelskiego, analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do konstatacji, że inwestycja spełnia wymagania art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co przesądza o zasadności udzielenia pozwolenia na budowę. Mianowicie przedłożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę: projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętego uchwałą nr XVI/149/2003 Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r., nr 22, poz. 600 ze zm.). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyżej wymienione projekty są kompletne, posiadają wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Załączono do nich informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz oświadczenie dotyczące możliwości podłączenia budynku usługowego do istniejącej sieci ciepłowniczej. Zatwierdzone projekty zostały wykonane i sprawdzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektów zaświadczeniami, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, których kopie znajdują się w analizowanych opracowaniach. Projektanci złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Inwestycja zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

W ocenie Wojewody niezasadnym jest zarzut odwołania, że analiza przesłaniania nie zawiera wyjaśnień opisowych, co uniemożliwia prawidłową ocenę, czy spełnione są normy § 13 r.w.t. W odpowiedzi na postanowienie z dnia 5 września 2022 r. inwestorzy przedłożyli poprawioną planszę analizy oddziaływania na zabudowę na działkach sąsiednich - analiza graficzna, uzupełniono jej opis w projekcie zagospodarowania terenu - analiza zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji (pkt 7.2.2). W części opisowej analizy przesłaniania zawarto informację: "Elementy zagospodarowania terenu nie ograniczają ani nie pogarszają warunków przesłaniania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Przeprowadzono analizę dla najbliższego budynku sąsiedniego (działka 205). Wysokość przesłaniania najbardziej zbliżonego do budynku projektowanego okna budynku istniejącego (elewacja północna) wynosi 10,34 m i dla tej odległości między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi tego okna nie znajduje się żadna część budynku projektowanego. W wyznaczeniu odległości przesłaniania nie korzystano z możliwości zmniejszenia o nie więcej niż połowę (§ 13 pkt 4 rozporządzenia). Budynek ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...] poprzez wymuszenie odsunięcia okien na odległość większą niż 4 m od granicy działki'’. Ponadto w przypadku okna budynku projektowanego nie będzie ono przesłaniać budynku na działce nr [...]. Z części graficznej analizy wynika, że wysokość przesłaniania okna w projektowanym budynku wynosi 10,8 m i dla tej odległości między ramionami kąta 60°, wyznaczonego zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie znajduje się żadna część budynku zlokalizowanego na tej działce. Należy zatem stwierdzić, że poprawiony projekt budowlany zawiera niezbędne informacje, umożliwiające weryfikację projektu w aspekcie przesłaniania w kontekście wymogów techniczno-budowlanych.

Zdaniem Wojewody, zgromadzone w sprawie dowody wskazują również, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku poprawnego określenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Akta administracyjne zostały bowiem uzupełnione o stosowne dokumenty (wypisy z rejestru gruntów) pozwalające określić dysponentów wszystkich nieruchomości, tj. działek nr: [...], [...] i [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, usytuowanej na działce nr [...]. To zaś pozwala jednoznacznie stwierdzić, że właścicielowi działki nr [...] - Gminie B. zapewniono jako stronie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do kwestii uzgodnienia projektu inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że rację ma skarżący wskazując, że uzgodnienie nie może przybrać formy "cichej zgody", a organ ochrony konserwatorskiej winien dokonać uzgodnienia w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., na które służy stronie zażalenie. Niemniej jednak w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się postanowienie z 4 sierpnia 2022 r., znak: IN.5151.16.1.2022, którym LWKZ uzgodnił roboty budowlane mające polegać na budowie budynku usługowego na działce nr [...] w B. w zakresie i w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Wojewoda podniósł, że co prawda z treści postanowienia ani z akt sprawy nie wynika, że zostało ono doręczone stronom, to, stosownie do jednolitego poglądu wyrażanego w judykaturze, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym ciąży na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe, a nie na organie prowadzącym postępowanie główne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., VII SA/Wa 576/21). Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 30/21, wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2011 r., IV SA/Po 318/11). Jedynym obowiązkiem ciążącym na organie prowadzącym postępowania główne w stosunku do stron postępowania, zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a., jest zawiadomienie ich o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska, co w niniejszej sprawie zostało uczynione (pismo z dnia 26 lipca 2022 r., znak: AB.A6740.765.2021 .KB1). Skoro zatem z zebranych dowodów nie wynika, aby omawiane postanowienie LWKZ zostało wzruszone w odpowiednim trybie, oznacza to, że pozostaje ono nadal w obrocie prawnym i jest wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji budynek projektowany na działce nr [...] został pozytywnie uzgodniony w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 106 k.p.a. przez organ ochrony konserwatorskiej.

W skardze na decyzję Wojewody A. W. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 13 r.w.t. poprzez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt bez jego wnikliwej analizy pod kątem naturalnego oświetlenia pomieszczeń i zbyt dużej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Lubelskiego, w sytuacji, gdy planowana inwestycja narusza poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym, jak wprost wynika z uzasadnienia decyzji, inwestycja ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...] poprzez wymuszenie odsunięcia okien na odległość większą niż 4 m od granicy działki;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 k.p.a. poprzez:

a) wydanie decyzji w sytuacji jedynie cichej zgody L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez wydania przez niego stosownego postanowienia w tym zakresie, co całkowicie uniemożliwiło weryfikację jego stanowiska;

b) nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, cząstkową i wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pominięcie stanowiska skarżącego, niewykonanie wytycznych Sądu w zakresie weryfikacji projektu budowlanego w aspekcie analizy przesłaniania w kontekście wymogów techniczno-budowlanych oraz niedoręczenie postanowienia z dnia 4 sierpnia 2022 r., w którym LWKZ uzgodnił roboty budowalne, co skutkowało brakiem możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia;

c) wydanie decyzji bez merytorycznego uzasadnienia, które mogłoby wyjaśnić motywy, którymi kierował się organ przy jej wydaniu;

d) wydanie decyzji bez szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu zakresu i przebiegu czynności, które zostały wykonane po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i bez uzasadnienia stanowiska, a jedynie niepotrzebne przepisanie całości przebiegu sprawy, bez wnikliwego przytoczenia argumentacji merytorycznej, co powoduje, że skarżący nie posiada wiedzy, dlaczego organ wydał niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie;

e) wadliwe przyjęcie, że elementy zagospodarowania terenu nie ograniczają ani nie pogarszają warunków przesłaniania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I Instancji, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, mimo że część zawartych w niej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa była kilkakrotnie rozpoznawana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji. W związku z tym, że zasadnicze elementy jej stanu faktycznego i oceny prawnej zostały zawarte we wstępnej części uzasadnienia, a także z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. nakazującego uwzględnić ocenę prawną dokonaną uzasadnieniu prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 5 kwietnia 2022 r., w tym miejscu Sąd dokona analizy tych spornych kwestii prawnych, które zostały objęte wytycznymi dla organów zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2022 r. oraz zarzutami zawartymi w skardze.

Po pierwsze, należy wskazać, że organy administracji obu instancji wykonały wytyczne Sądu w zakresie ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którymi są, oprócz inwestorów, współwłaściciele działki nr [...], tj. skarżący A. W. oraz K. W. i M. W., a także właściciel działek nr [...] i [...] – Gmina B. (uproszczone wypisy z rejestru gruntów – k. 5 i 6 akt organu pierwszej instancji). W wykonaniu wytycznych Sądu organy w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości ustaliły, że właścicielem sąsiedniej działki nr [...] jest Gmina B., która miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie również jako właściciel sąsiedniej działki nr [...].

Po drugie, wprawdzie w kwestii uzgodnienia projektu inwestycji z Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, organ pierwszej instancji ponownie dopuścił się uchybień, jednak, w ocenie Sądu, nie mają one wpływu na wynik sprawy.

W myśl art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 4 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

W rozpoznawanej sprawie, w wykonaniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 5 kwietnia 2022 r., Starosta Lubelski zwrócił się do LWKZ o uzgodnienie robót budowlanych polegających na budowie budynku usługowego na działce nr [...] w oparciu o "Projekt budowlany. Budynek usługowy w B.".

LWKZ postanowieniem z 4 sierpnia 2022 r., znak: IN.5151.16.1.2022, wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 106 k.p.a., uzgodnił ten projekt.

Wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę z 28 września 2022 r. wydana w postępowaniu, w którym uzyskano to uzgodnienie, została uchylona przez organ drugiej instancji, to jednak postanowienie uzgadniające pozostało w mocy i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Rację ma zatem Wojewoda, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że Starosta Lubelski nie miał podstaw, aby w ponownie prowadzonym postepowaniu po raz kolejny zwracać się do LWKZ o uzgodnienie projektu inwestycji. Milczące uzgodnienie, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z 20 kwietnia 2023 r. (s. 3 uzasadnienia), było bowiem kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w tej samej sprawie, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności (art. 122g w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 126 k.p.a.).

W obrocie prawnym funkcjonuje zatem prawomocne postanowienie LWKZ z 4 sierpnia 2022 r. uzgadniające projekt spornej inwestycji. Wprawdzie nie zostało ono doręczone stronom postępowania, ale rację ma organ odwoławczy, że tego rodzaju uchybienie nie ma wpływu na byt prawny decyzji wydanej w "postępowaniu głównym", tj. w niniejszej sprawie - decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa (tak m. in. reprezentatywny w tej kwestii wyrok NSA z 21 września 2005 r., II OSK 69/05). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne; wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2010 r., II SA/Rz 625/10).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela tezę wyroku WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 30/21, według której wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej dysponują zatem ostatecznym i prawomocnym postanowieniem LWKZ uzgadniającym projekt budowlany spornej inwestycji. Należy przy tym zaznaczyć, że w uzasadnieniu tego postanowienia organ ochrony zabytków zobowiązał inwestorów do ubiegania się – w odrębnym postępowaniu – o wydanie decyzji ustalającej zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych (art. 31a ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) z uwagi na występujące na tym terenie cenne substancje archeologiczne (s. 2 postanowienia, k. 14 akt organu pierwszej instancji).

Zatem jakkolwiek w skardze zasadnie podniesiono uchybienia organu pierwszej instancji polegające na zwróceniu się do organu ochrony zabytków o uzgodnienie projektu, a następnie uznaniu, że organ ten "milcząco uzgodnił" projekt, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsze ostateczne postanowienie LWKZ uzgadniające projekt, to należy podzielić stanowisko Wojewody, że uchybienia te – ze względów wskazanych wyżej – nie mają wpływu na wynik sprawy.

Zasadny jest natomiast zarzut niewykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu z 5 kwietnia 2022 r. dotyczących jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości weryfikacji projektu w aspekcie analizy przesłaniania, w kontekście wymogów techniczno-budowlanych wynikających z § 13 r.w.t. Zastrzeżenia Sądu w tej sprawie wzbudziła zawartość projektu budowlanego. Sąd zwrócił uwagę na to, że w projekcie znajduje się analiza graficzna, ale nie ma żadnych wyjaśnień opisowych, co stanowi istotny mankament projektu. W ocenie Sądu nie wyjaśniono:

1) w jaki sposób projektant przyjął ustalenia niezbędne do zbadania zgodności rozwiązań projektowych z § 13 r.w.t.;

2) na jakiej wysokości są umiejscowione okna w budynku przesłanianym,

3) jaka jest wysokość przesłaniania, a także

4) czy projektant zastosował wymogi łagodniejsze dla zabudowy śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 r.w.t.).

Sąd zobowiązał organy do wezwania projektanta do złożenia dodatkowej dokumentacji (np. analizy również w formie opisowej), pozwalającej na jednoznaczne przekonanie się, że założenia przyjęte do analizy i jej konkluzje są prawidłowe.

W myśl § 13 r.w.t. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: (1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m; (2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (ust. 1).

Wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2). Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna (ust. 3). Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (ust. 4).

W wykonaniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 5 kwietnia 2022 r. Starosta Lubelski wezwał inwestorów do usunięcia w wyznaczonym terminie braków projektu budowlanego w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z § 13 r.w.t. poprzez przedłożenie jednoznacznej analizy graficznej oraz opisowej oddziaływania projektowanego obiektu na działki sąsiednie w zakresie przesłaniania.

W wykonaniu tego wezwania inwestorzy dołączyli planszę oddziaływania inwestycji na zabudowę na działkach sąsiednich, w tym uzupełniony opis tego oddziaływania. W punkcie 7.2.2. zatytułowanym "Przesłanianie" projektanci wskazali, że: "przeprowadzono analizę dla najbliższego budynku sąsiedniego (działka 205). Wysokość przesłaniania najbardziej zbliżonego do budynku projektowanego okna budynku istniejącego (elewacja północna) wynosi 10,34 m i dla tej odległości między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi tego okna nie znajduje się żadna część budynku projektowanego. W wyznaczeniu odległości przesłaniania nie korzystano z możliwości zmniejszenia o nie więcej niż połowę (§ 13 ust. 4 r.w.t.). Budynek ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...] poprzez wymuszenie odsunięcia okien na odległość większą niż 4 m od granicy działki'’.

Z części graficznej analizy wynika, że wysokość przesłaniania okna w projektowanym budynku wynosi 10,8 m i w tej odległości między ramionami kąta 60°, wyznaczonego zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 r.w.t. nie znajduje się żadna część budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce.

W oparciu o powyższe Wojewoda stwierdził, że poprawiony projekt budowlany zawiera niezbędne informacje, umożliwiające weryfikację projektu w aspekcie przesłaniania w kontekście wymogów techniczno-budowlanych. Tego stanowiska nie sposób podzielić. Sposób i zakres uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie przesłaniania nadal bowiem nie zawiera wskazania kluczowych danych, które pozwoliłyby jednoznacznie ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w § 13 ust. 1 r.w.t. W ocenie Sądu nadal nie wskazano, na jakiej wysokości są umiejscowione okna w projektowanym budynku, a w konsekwencji, jakie dane przyjął projektant do obliczenia wysokości przesłaniania. Wyjaśniono jedynie w sposób jednoznaczny, że projektant nie zastosował wymogów łagodniejszych dla zabudowy śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 r.w.t.).

Skoro wymóg z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ r.w.t. uznaje się za spełniony, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, to ta kluczowa zmienna – czyli wysokość przesłaniania musi być oparta na konkretnych, precyzyjnych danych liczbowych zamieszczonych w projekcie.

Wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Dla zbadania zgodności projektu budowlanego spornej inwestycji z normą § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ r.w.t. należy zatem wskazać w powszechnie przyjętych jednostkach miary poziom dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego oraz poziom najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Tych danych w uzupełnionym projekcie budowlanym brakuje. Organy bezkrytycznie przyjęły ustalenia zawarte w części graficznej analizy, z której wynika, że "wysokość przesłaniania okna w projektowanym budynku wynosi 10,8 m". Tymczasem bez wskazania danych, na podstawie których ta wysokość została obliczona, stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. W części opisowej analizy pominięto tę kwestię zupełnie, mimo wytycznych Sądu co do konieczności uzupełnienia części opisowej analizy Również wysokość przesłaniania najbardziej zbliżonego do budynku projektowanego okna budynku posadowionego na działce sąsiedniej nr [...], wynosząca – według projektu – 10,34 m, została podana bez wskazania danych niezbędnych do jej obliczenia. Uzasadnienie decyzji Wojewody stanowi w zasadzie jedynie dosłowne przytoczenie sformułowań zawartych w uzupełnionej części projektu budowlanego, co nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 5 kwietnia 2022 r. nie zostały zatem w tym zakresie wykonane, co stanowi istotne naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i ust. 2 r.w.t. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Wbrew zarzutowi skargi, o wadliwości zaskarżonej decyzji jako naruszającej poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich, nie świadczy okoliczność, że projektowany budynek ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...] poprzez wymuszenie odsunięcia okien na odległość większą niż 4 m od granicy działki. W wyroku z 5 kwietnia 2022 r. Sąd rozstrzygnął w sposób wiążący, że "usytuowanie spornego budynku bezpośrednio przy granicy działki jest w pełni dopuszczalne prawem" (zob. rozważania na s. 4-5 uzasadnienia wyroku).

Uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę. Z uwagi na konieczny do ponownego wyjaśnienia zakres sprawy obejmujący jedynie ponowną ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi kwestię przesłaniania, Sąd uznał, że nie ma podstaw do uchylania decyzji organów obu instancji. Jednoznaczne, nie budzące żadnych wątpliwości wyjaśnienie tego aspektu sprawy, a następnie uzasadnienie przyjętej oceny zgodnie z zasadą przekonywania leży zatem w gestii Wojewody.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, ponieważ skarżący żadnych kosztów nie poniósł. Postanowieniem referendarza sądowego z 19 września 2023 r. (II SPP 184/23) przyznano mu prawo pomocy poprzez zwolnienie w całości od kosztów sądowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.