Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 826/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: § 32 ust. 1 i § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 2 marca 2022 r., nr XLIV/849/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Władysławowa podjęła uchwałę w dniu 2 marca 2022 r.,

nr XLIV/849/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego

dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 18 ust. 2

pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity:

Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz

art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), zwanej dalej w skrócie: "u.o.s.p." lub "ustawą".

Przepis § 1 uchwały przyjął brzmienie: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w następującej wysokości:

1. Za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 34,00 zł.

2. Za 1 godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty,

w wysokości 17,00 zł.

3. Za każdą godzinę szkolenia podstawowego dla członka Ochotniczej Straży Pożarnej, w wysokości 11,00 zł.

Natomiast przepis § 2 uchwały powierzył wykonanie uchwały Burmistrzowi Władysławowa.

Na podstawie § 3 uchwały, utraciła moc uchwała nr XXVIII/307/2016 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych.

W myśl § 4 przedmiotowego aktu, przedmiotowa uchwała wchodzi

w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Ogłoszenie opisanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nastąpiło w dniu 21 marca 2022 r. pod pozycją 1050, tym samym przedmiotowa uchwała weszła w życie 5 kwietnia 2022 r.

W dniu 19 grudnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła, przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 2 marca 2022 r., nr XLIV/849/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.

Prokurator zaskarżył opisaną uchwałę w części, tj. w zakresie § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił uchwale naruszenie prawa, tj. przepisów:

1. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 ust. 2 zakresu upoważnienia ustawowego i zawężenie ustawowego pojęcia "ćwiczeń" jedynie do ćwiczeń o charakterze pożarniczym;

2. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 pkt 1 i 2 zakresu upoważnienia ustawowego

i niedopuszczalną modyfikację zasad ustalania ekwiwalentu poprzez przyjęcie wbrew ustawie, że ekwiwalent ustala się za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym;

3. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uchylenie w § 3 uchwały nr XXXVI 11/307/2016 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 31 sierpnia 2016 r., która przestała obowiązywać z mocy prawa.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta w przedmiocie ekwiwalentu dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie - zwane delegacją, zawarte

w ustawie. Świadczy to o zależnej pozycji aktów prawa miejscowego w hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie akt prawa miejscowego nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej upoważnienie do jego ustanowienia ale również przepisów innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią, a także ustawy zasadniczej

- Konstytucji, jako najważniejszej ustawy w systemie źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Prokurator podniósł, że zgodnie

z art. 3 u.o.s.p., do zadań ochotniczych straż pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Ustawodawca rozróżnia zatem pojęcia: a) szkoleń, b) ćwiczeń oraz

c) zawodów sportowo-pożarniczych. W związku z tym koniecznym jest zakwestionowanie przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2 w zakresie dot. wyrazu "pożarniczych", jako niedopuszczalne, wbrew ustawie, zawężenie przedmiotu szkoleń, do czego Rada nie była upoważniona na mocy delegacji ustawowej.

W ramach drugiego z zarzutów Prokurator wskazał, że z art. 15 ust. 2 ustawy wynika, iż wysokość ekwiwalentu powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za 1 godzinę udziału". Rada dokonała więc niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 pkt 1 i 2 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 ustawy, a przeciwnie wprowadza odmienną od ustawy regulację. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd,

że modyfikacje stanowią istotne naruszenie prawa, bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy uchwały może prowadzić do interpretacji odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy.

W zakresie zarzutu trzeciego, to z dniem 1 stycznia 2022 r. w życie weszła nowa ustawa o ochotniczej straży pożarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 z dnia 31 grudnia 2021 r.). Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowane

na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Wobec tego poprzednie uchwały utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (z mocy prawa). Przyjęty przez Radę zapis może wprowadzać w błąd co do tego, że poprzednia uchwała utraciła moc na skutek decyzji radnych, a nie z mocy samego prawa. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U.

z 2016 r., poz. 283 ze zm.), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego. Pozostawienie w obrocie prawnym paragrafu 3 tej uchwały powoduje również niejasność dla przeciętnego obywatela czy poprzednia uchwała utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 2022 r. (data wejścia w życie nowej ustawy), czy dopiero z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

Prokurator wskazał ponadto, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Pomorskiego, nr PN-II.4131.40.2022.IM z dnia 13 kwietnia 2022 r. została stwierdzona nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Charakter uchybień stwierdzonych w przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Władysławowa uzasadnia zatem przekonanie o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę, podzielając zasadność zarzutów skargi, Rada Miejska Władysławowa wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz w zakresie § 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej

w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy zatem podkreślić, że niezależnie od zakresu zaskarżenia uchwały,

Sąd uprawniony był do jej oceny w całości. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet

w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem,

które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę z urzędu.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego

na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej,

jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (publikator obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego:

Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył

w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Odnosząc brzemiennie przywołanych przepisów do zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały podzielić należy w pierwszej kolejności pogląd skarżącego Prokuratora, że dookreślenie kategorii szkoleń i ćwiczeń przez uchwałodawcę poprzez użycie w przepisie § 1 ust. 2 uchwały wyrazu "pożarniczych" jest niedopuszczalne.

Omawiany przepis art. 15 ust. 1 ustawy normuje wyraźnie cztery rodzaje aktywności, tj.: uczestnictwo w działaniu ratowniczym, uczestnictwo w akcji ratowniczej, uczestnictwo w szkoleniu oraz uczestnictwo w ćwiczeniu.

Nie budzi wątpliwości, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu

o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte

w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie Sądu, wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie

- za szkolenie lub ćwiczenie pożarnicze - jest niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy. Poprzednio obowiązujący art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział "w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Do obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził jednak wcześniejszych postanowień stanowiąc, że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie.

Stąd treści dokonanego przez Radę Miejską Władysławowa zapisu nie można zaakceptować.

Ponadto, podzielić należy pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1

pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie - za 1 godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie od zapisów ustawy reguluje zasady jego przyznawania, pomijając w istocie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi w ocenie Sądu oczywiste wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań,

które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem

do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić

do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego

dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin

na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 ustawy, co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa.

Zaprezentowane rozważania należy odpowiednio odnieść do regulacji § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte w tym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowanie

- za 1 godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym - dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w takim samym stopniu jak sformułowanie użyte w § 1 pkt 1 uchwały, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może, jak już zaznaczono, prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy ponownie wskazać, że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację powinno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposobu jego obliczania, gdyż ta kwestia wynika z ustawy.

W omawianej kwestii rolą gminnego prawodawcy było jedynie wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Jako, że kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie co logiczne nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy,

a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia.

Przechodząc do dalszych rozważań, podnieść także należy, że nie było kwestionowane, iż ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Natomiast uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu.

Aktualnie obowiązująca ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (z 2021 r.), uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego

w tym zakresie prawa.

Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się

na podstawie § 143 rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP), utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a mianowicie w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, tym samym zapis § 3 zaskarżonej uchwały był zbędny, albowiem skutek utraty mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa nr XXVIII/307/2016 z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych nastąpił z mocy prawa.

Ponadto, w kontekście przepisu § 4 zaskarżonej uchwały, dodatkowo trzeba zauważyć, że wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.), ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym

nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy stanąć na stanowisku, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać, że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP.

Poczynione zapatrywania, potwierdzające istotną wadliwość zaskarżonej uchwały w ważnym dla jej integralności zakresie, determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.