Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 135/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 189a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 grudnia 2023 r. nr BP.501.1217.2022.1284.KA12.500041 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 23 maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 897 zł (słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 grudnia 2023r. nr BP.501.1217.2022.1284.KA12.500041 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej ŚWITD) z 23 maja 2022 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą H. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie opisane w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W podstawie prawnej powołał art. 16 ustawy z 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1123), art. 4 pkt 1, 3, 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 7 ust. 4 pkt 3, art. 13b ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.) - dalej powoływana jako utd oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do utd.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że 27 lutego 2022 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki SKODA, przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób. Kontrola została przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji w związku ze zgłoszeniem pasażera ww. pojazdu. W toku kontroli ustalono, że kierowca wykonywał przewóz osób taksówką na rzecz skarżącej spółki. Przewóz miał charakter zarobkowy (kierowca zeznał, że należność za kurs została uregulowana gotówką). Jednocześnie nie okazał żadnych uprawnień do wykonywania przewozu wydanych sobie ani ww. przedsiębiorcy. Stwierdzono naruszenie ustawy o transporcie drogowym tj. Ip. 1.1 załącznika nr 3 do utd i wszczęto postępowanie w przedmiocie tego naruszenia, o czym powiadomiono stronę.

Na podstawie informacji z organu licencyjnego tj. Prezydenta Miasta B. ustalono, że Spółka posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną przez Prezydenta Miasta B. 24 lutego 2022 r. oraz jeden wypis (przedsiębiorca zgłosił jeden pojazd o nr rej. [...]). Została ona doręczona przedsiębiorcy 1 marca 2022 r. Dodatkowo poinformowano, że przedsiębiorca 11 marca 2022 r. złożył wniosek o wydanie dodatkowego wypisu załączając nowy wykaz pojazdów zawierający dwie pozycje.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez ŚWITD, działającego jako organ I instancji, decyzji administracyjnej z 23 maja 2022 r. nr [...], nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł tytułem naruszenia Ip. 1.1 załącznika nr 3 do utd, która została doręczona pełnomocnikowi 1 czerwca 2022 r.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania, organ II instancji wskazaną na wstępie decyzją utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Na wstępie powołał się na art. 189a § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Zatem – zdaniem organu - reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale lVa kpa.

Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 utd, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa Ip. 1-9.

Według Ip. 1.1 załącznika nr 3 do utd, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w protokole kontroli, organ II instancji podkreślił, że strona odebrała wydaną licencję dopiero 1 marca 2022 r., a kontrola miała miejsce 27 lutego 2022 r. Natomiast stosownie do art. 110 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z powyższego wywiódł wniosek, że skoro w dniu kontroli decyzja o udzieleniu licencji nie została jeszcze doręczona, a więc nie weszła do obrotu prawnego, to oznacza to, że strona wykonywała zawód przewoźnika drogowego bez licencji, zatem nałożenie kary na podstawie lp. 1.1 w wysokości 12.000 zł jest zasadne.

W toku postępowania strona wnosiła o zmianę kwalifikacji prawnej naruszenia na naruszenie Ip. 1.12 załącznika nr 3 do utd, jednak w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał to za bezzasadne, ponieważ w chwili zatrzymania do kontroli licencja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutków prawnych.

Organ odwoławczy przeanalizował również przesłanki nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, zawarte w art. 92c utd, jednak uznał, że nie wynikają one z materiału dowodowego.

Zgodnie bowiem z art. 92c ust. 1 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że któraś z tych okoliczności zachodzi, nie wskazała ich także strona.

W skardze strona zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1.1. art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do utd poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej z tytułu wykonywania 27 lutego 2022 r. transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką bez wymaganej licencji w sytuacji, gdy 24 lutego 2022 r. stronie została udzielona licencja nr [...], a zatem w chwili przewozu licencja była wydana. Tym samym stronie nie można zarzucić wykonywania transportu bez wymaganej licencji;

1.2. art. 92c utd w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do utd poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w sytuacji, gdy strona złożyła wniosek o wydanie licencji i została ona wydana, a zatem strona dochowała należytej staranności, aby wykonywać transport zgodnie z przepisami.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

2.1. art. 110 k.p.a. poprzez nierozróżnienie przez organ skutków wydania od doręczenia licencji, w sytuacji gdy dla korzystania z przyznanych stronie uprawnień znaczenie ma data wydania tych uprawnień (licencji), a nie data ich doręczenia;

2.2. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w utd przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy utd, a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie utd zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którego pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji.

Mając powyższe na uwadze wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w całości,

ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona przypomniała, że licencja o numerze [...] została udzielona przedsiębiorcy 24 lutego 2022 r., tj. trzy dni przed przeprowadzeniem przedmiotowej kontroli.

Zwróciła także uwagę na różnicę między nieposiadaniem licencji z racji nieudzielania jej, a więc nieposiadaniem w ogóle (naruszenie z Ip. 1.1 zał. nr 3 do utd) i nieposiadaniem udzielonej licencji w danej chwili (naruszenie z Ip. 1.12 w/w załącznika). Natomiast przewóz był wykonywany dlatego, że strona wiedziała o tym, że taka licencja została już wydana.

Lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd stanowi, że "wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji" wiąże się z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. Natomiast niemożność okazania istniejącej licencji może być kwalifikowana ewentualnie jako naruszenie sklasyfikowane pod Ip. 1.12 Załącznika nr 3 do utd., tj. "niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym", które zagrożone jest karą w wysokości 500 zł (za każdy dokument). Wobec powyższego w sprawie powinno dojść do zmiany kwalifikacji zarzuconego stronie naruszenia i umorzenie postępowania w zakresie naruszenia 1.1 zał. 3 do utd.

Skarżąca stwierdziła, że jeżeli licencja została doręczona stronie, to jest ważna od chwili jej wydania, a nie od chwili jej doręczenia, a zatem nie można uznać by strona po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem, wykonywała przewóz bez wymaganych uprawnień.

Dalej argumentowała, że okoliczności sprawy przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W opinii skarżącej, waga naruszenia prawa jest znikoma zarówno z przedmiotowego jak i podmiotowego punktu widzenia. Stwierdzone naruszenie nie spowodowało bowiem żadnych negatywnych skutków i miało charakter incydentalny, a strona zaprzestała naruszenia. Natomiast organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył potrzeby zastosowania przepisów działu IVa k.p.a., co samo w sobie uzasadnia uchylenie decyzji obu organów. Strona uważa bowiem, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., bowiem ustawa o transporcie drogowym nie zawiera kompleksowej regulacji dotyczącej zasad nakładania kar, odstępowania od nich i ich miarkowania, zatem w zakresie nie uregulowanym w utd znajdują zastosowanie przepisy kpa. W tym zakresie wskazał na uchwałę NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21.

Ponieważ uregulowania z art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie są zbieżne z art. 189f k.p.a., to art. 189f k.p.a. stanowić może uzupełnienie regulacji wskazanych w art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Art. 92c ust. 1 u.t.d. wymienia okoliczności, kiedy "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej", czego nie można utożsamiać z odstąpieniem od nałożenia kary, kiedy to dochodzi do stwierdzenia winy, bezprawności, ale z uwagi na okoliczności uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia kary.

Ponieważ w utd zawarte zostały okoliczności wyłączające odpowiedzialność, których zajście powinno spowodować umorzenie wszczętego postępowania (albo nie wszczynanie), ale brak przepisów pozwalających na odstępowanie od kary, to uzasadnione jest, by w sprawie znalazły zastosowanie przepisy k.p.a. pozwalające na odstępowanie od nakładania kar, bowiem utd nie zawiera regulacji w tym zakresie.

Natomiast już sam fakt nieprzeprowadzenia analizy możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. uzasadnia konieczność uchylenia decyzji jako przedwcześnie nakładającej karę pieniężną.

W odpowiedzi na wniesioną skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że przyjmując stanowisko strony, za zasadne należałoby uznać, że to sam wniosek o wydanie licencji nadaje stronie uprawnienie, a nie rozstrzygnięcie administracyjne. Mając to na uwadze, każdy kto złożył wniosek o wydanie licencji, mógłby wykonywać przewozy, nie oczekując zupełnie na rozstrzygnięcie tego wniosku przez organ. Stwierdził, że także zarzut błędnej kwalifikacji naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie określone w Ip. 1.12 załącznika nr 3 do utd, dotyczy bowiem sytuacji, gdy wymagany dokument istnieje w obrocie prawnym, jednak przewoźnik drogowy nie wyposażył kierowcy w ten dokument. Natomiast Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy, dotyczy sytuacji, w której transport drogowy wykonywany jest bez wymaganej licencji. Chodzi zatem o brak w ogóle w obrocie prawnym ważnej licencji, nie zaś o kwestie związane z aspektem faktycznym, jakim jest nieokazanie przez kierowcę w toku kontroli wypisu z tego dokumentu. Stwierdził, że w sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd i umorzenie postępowania w całości, z uwagi na niewykazanie przez skarżącą zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Natomiast wobec reguły kolizyjnej z Działu IVa k.p.a. uznał, że przepisy k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych nie znajdą w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż w utd znajdują się przepisy, które regulują przedmiotową kwestię i mają one pierwszeństwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Stan faktyczny sprawy jest prosty i w istocie niesporny, a spór dotyczy jego oceny prawnej. Sprowadza się on do rozstrzygnięcia:

1. czy i jakie skutki prawne wywiera decyzja wydana, ale jeszcze nie doręczona stronie;

2. czy regulacje dot. administracyjnych kar pieniężnych zawarte w udt są wyczerpujące, czy też w zakresie nie uregulowanym tą ustawą winny znaleźć zastosowanie przepisy Kpa.

W kwestii zagadnienia pierwszego, organ stwierdził, że "w chwili zatrzymania do kontroli licencja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutków prawnych." Strona twierdzi, że nie można pominąć faktu, że jednak była już wówczas wydana. Nie można zatem mówić o wykonywaniu transportu drogowego bez licencji.

W tej kwestii Sąd podziela stanowisko strony skarżącej.

Faktem jest, że w dniu kontroli strona nie mogła jeszcze okazać licencji kontrolującym, gdyż fizycznie jej jeszcze nie posiadała. Nie można jednak tego stanu utożsamiać z sytuacją, gdy ktoś wykonuje zawód przewoźnika przed rozpoznaniem jego wniosku o udzielenie licencji albo nawet w ogóle bez jego złożenia. Między tymi stanami faktycznymi istnieje jednak bardzo istotna różnica. W pierwszym przypadku wnioskodawca złożył wniosek zgodnie z przepisami, a organ po jego zbadaniu stwierdził, że skarżąca spełniła kryteria konieczne do jego pozytywnego rozpatrzenia i to pozytywne rozstrzygnięcie wydał, nie doszło jedynie do doręczenia tego rozstrzygnięcia stronie, nota bene w całości uwzględniającego jej żądanie.

Nie jest zatem tak, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, że "Przyjmując stanowisko strony, za zasadne należałoby uznać, że to sam wniosek o wydanie licencji nadaje stronie uprawnienie, a nie rozstrzygnięcie administracyjne. Mając to na uwadze, każdy kto złożył wniosek o wydanie licencji, mógłby wykonywać przewozy, nie oczekując zupełnie na rozstrzygnięcie tego wniosku przez organ." Strona bowiem wniosek złożyła i co więcej został on już rozpatrzony i to pozytywnie dla niej.

W drugim przypadku, przewoźnik podejmuje działalność z zupełnym lekceważeniem prawa, bez zachowania trybu wynikającego z ustawy i działa poza jakąkolwiek kontrolą.

W ocenie Sądu powiązanie z obu tymi stanami takich samych konsekwencji nie jest uzasadnione. Nadto w przypadku wnioskodawcy występującego o udzielenie licencji trzeba byłoby je uznać za naruszające zasadę proporcjonalności, gdyż kara za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, przewidziana w lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd jest bardzo dotkliwa i wynosi 12.000 zł.

O ile jest ona uzasadniona w przypadku podmiotu podejmującego działalność licencjonowaną z zupełnym lekceważeniem prawa, o tyle w sytuacji, jaka zachodzi w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego trzeba ją uznać za naruszającą zasadę proporcjonalności z tego powodu, że dla obu tych wyżej opisanych a różnych przecież sytuacji powodowałaby jednakowe skutki.

Zasada proporcjonalności ma źródło w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jakkolwiek zasada ta adresowana jest do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. S., Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Z. Duniewskiej, A. Rabiega-Przyłęckiej i M. Stahl, WKP 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej, a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą twierdzące, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.

W ocenie Sądu przewidziana sankcja w postaci kary pieniężnej w opisanym wyżej stanie faktycznym, gdzie licencja była wydana jeszcze przed wykonywaniem przewozu, a jedynie jej odbiór nastąpił dwa dni po kontroli stanowi dolegliwość nieproporcjonalną i niewspółmiernie dolegliwą, a wobec tego ustalenia stwierdzić trzeba, że zasada proporcjonalności została naruszona.

Takie działanie organu skutkuje także naruszeniem art. 8 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 lipca 2014r. o sygn. akt SK 6/12 stwierdził, że "Administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji."

Jakkolwiek wprost jest to postulat adresowany głównie do ustawodawcy, to jednak organy stosujące prawo nie są zwolnione z jego realizacji.

Odnosząc się do kwestii istnienia decyzji Sąd podziela pogląd strony, że za datę wydania decyzji administracyjnej uznaje się dzień, w którym została ona zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy, wymagane przepisami, w szczególności elementy określone w art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 5, poz. 132, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 216/10, Lex nr 672894; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 175/07)."

W szczególności datę tę należy powiązać z dniem podpisania decyzji przez piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osobę upoważnioną, gdyż nawet pewne braki w zakresie elementów określonych w art. 107 § 1 – 3 Kpa nie pozbawiają rozstrzygnięcia waloru decyzji administracyjnej, o ile zawiera ono oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Podpisanie decyzji potwierdza, że został zakończony proces przygotowania aktu administracyjnego i że w związku z tym powstało nowe, nieistniejące dotychczas rozstrzygnięcie o prawach albo obowiązkach strony, która jest jej adresatem. Innymi słowy, decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2022r. sygn. akt. II OSK 3605/19, w myśl którego: "Zgodnie z art. 110 § 1 KPA organ administracji jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, jednakże nie oznacza to, że sam fakt wydania decyzji nie ma żadnego znaczenia prawnego. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważniona osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. (...). Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji."

Konkludując tę część rozważań: Sąd stanął na stanowisku, że stosując w stanie faktycznym sprawy sankcję przewidzianą w lp. 1.1. załącznika nr 3 do utd, za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, organ naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że obejmuje on także sytuacje wykonywania transportu po wydaniu koncesji, ale przed jej doręczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu procesowego tj. art. 8 Kpa i zasady proporcjonalności.

Przechodząc do zagadnienia drugiego, tj. zastosowania przepisów Działu IVa Kpa "Administracyjne kary pieniężne" do kar pieniężnych nakładanych na podstawie utd Sąd stwierdza, że orzecznictwo sądowe w tym zakresie ewoluowało.

Początkowo uznawano, że regulacje zawarte w ustawach szczególnych mają charakter lex specialis i są kompletne, zatem nie ma w takim przypadku możliwości zastosowania Kpa. Kpa znajdowało zastosowanie tylko wówczas, gdy ustawa szczególna zagadnień administracyjnych kar pieniężnych nie regulowała w ogóle.

Obecnie jednak sądy administracyjne wyrażają inny pogląd, mianowicie taki, że Kpa znajduje zastosowanie uzupełniająco w każdym przypadku, gdy dane zagadnienie nie jest odmiennie uregulowane w ustawie szczególnej.

Zgodnie bowiem z art. 189a § 2 Kpa, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z powyższego a contrario wynika, że jeśli jakieś zagadnienie spośród wymienionych w pkt. 1-6 nie zostało uregulowane w przepisach odrębnych, to znajdują do niego zastosowanie przepisy Kpa.

Szerzej pogląd ten został wyjaśniony w uchwale NSA z 9 czerwca 2022r. o sygn. akt III OPS 1/21, w której NSA stwierdził, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189 f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)."

W uzasadnieniu uchwały NSA powołał wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20, w którym NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych." (Por. również wyroki NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).

Dalej w cytowanej uchwale NSA stwierdza, że "przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.", co – zdaniem NSA, które Sąd orzekający podziela – przemawia za stosowaniem Kpa do administracyjnych kar pieniężnych w zakresie nie uregulowanym w przepisach szczególnych.

Końcowo NSA stwierdził, że "przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy" (o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – przyp. Sądu orzekającego).

Faktem jest, że uchwała literalnie dotyczy kar przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tym niemniej zawarte w niej wywody są natury ogólniejszej i odnoszą się do zagadnienia administracyjnych kar pieniężnych w ogóle i ich relacji z przepisami Działu IVa Kpa, zatem ma ona znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Natomiast przepis art. 189f § 1 Kpa stanowi:

Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Natomiast utd w art. 92c ust. 1 stanowi jedynie, że:

1. Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Z powyższego wynika zatem, że zagadnienie odstąpienia od wymierzenia kary nie zostało uregulowane w utd, zatem znajdują w tym zakresie zastosowanie przepisy Kpa o odstąpieniu od ukarania.

Odstąpienie od nałożenia kary nie jest bowiem równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz wyrazem jej darowania po ustaleniu, że doszło do naruszenia prawa a jednoczesnym ustaleniu, że ukaranie sprawcy jest niecelowe. W takim zaś przypadku organ winien ocenić zaistnienie ewentualnych przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, czego nie uczynił.

Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2024r., sygn. akt IV SA/Wa 2936/23, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Za ww. wyrokiem WSA w Warszawie przypomnieć także należy, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "bezwzględny (automatyczny) obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny stanowi nieproporcjonalną ingerencję państwa w wolność wykonywania działalności gospodarczej jako elementu wolności działalności gospodarczej i prawo własności albowiem automatyzm wymierzania kary administracyjnej nie pozwala uwzględniać wagi naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu" (wyrok z 20 grudnia 2022r., sygn. akt SK 66/21, OTK ZU 2023, seria A, poz. 1).

Oceniając, czy wystąpiła przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 Kpa należy mieć na uwadze wszystkie okoliczności danego przypadku, zarówno przedmiotowe (skala i skutki naruszeń), jak i podmiotowe (rodzaj winy albo jej brak, zaprzestanie naruszeń).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do powyższego stanowiska Sądu. Uwzględni, że czyn skarżącej nie polegał na wykonywaniu transportu drogowego bez licencji, gdyż w dniu kontroli stronie licencji już udzielono (jakkolwiek fizycznie nie była w jej posiadaniu i nie mogła jej okazać do kontroli). Jeśli ponownie oceniając sprawę dojdzie do przekonania, że strona naruszyła inny przepis utd, odniesie się nie tylko do możliwości umorzenia postępowania, co uczynił w zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia z lp.1.1. załącznika nr 3 do utd, ale także do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 Kpa.

Sąd stwierdził, że zaskarżony wyrok narusza nie tylko prawo materialne w postaci lp. 1.1, o czym była mowa w części uzasadnienia poświęconej wykładni tego przepisu, ale także art. 189f § 1 pkt 1 Kpa poprzez nierozważenie możliwości jego zastosowania przez organ. Przy czym wyjaśnić trzeba, że przepis ten – mimo, że zamieszczony w ustawie procesowej – także zawiera regulacje materialnoprawne, określające nie tyle tryb postępowania przed organem, lecz przesłanki do odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organ naruszył także art. 8 § 1 Kpa, o czym była już mowa w części uzasadnienia dot. analizy zagadnienia 1.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, gdyż wady rozstrzygnięcia są tego rodzaju, że konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I Instancji.

Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.