Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skarg K. K., Spółdzielni Mieszkaniowej w D., S. N. i R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargi oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg K. K., oraz R. N., S. N. i Spółdzielni [...] im. [...] w [...] (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 października 2013 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek K. K. (inwestor) o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Plac targowy pomiędzy ulicami K. i P." na działkach ew. nr 600 i 602 położonych w obr. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach ew. nr 600 i 602 obr. [...] położonych przy ul. K. i P. w [...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestora, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi inwestora na powyższą decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1578/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd kwestionując przeprowadzoną przez organ I instancji analizę architektoniczno-urbanistyczną stwierdził, że analiza funkcji nie spełnia wymogów pozwalających na uznanie jej za zgodną z prawem. Ze względu na zróżnicowany charakter analizowanego obszaru analiza funkcji musi uwzględniać wszystkie jego elementy. Natomiast jednozdaniowa analiza funkcji nie poddaje się kontroli sądu. Sąd wskazał również, że organy obu instancji podnosiły jedynie element uciążliwości inwestycji, która narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Natomiast sam brak akceptacji dla wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu przez okolicznych mieszkańców nie jest wystarczającą przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uciążliwość jest elementem, który należy uwzględnić ze względu na ochronę interesów osób trzecich, lecz musi to być powiązane z całym obszarem analizowanym, w tym również z uciążliwościami już istniejącymi. Sąd zwrócił uwagę, że z reguły funkcjonowanie każdego placu targowego związane jest z przemieszczaniem się sporej ilości osób. Mówiąc o uciążliwościach placu oceny należy dokonać również przez pryzmat czasu jego funkcjonowania.

W dniu 29 września 2015 r. inwestor uzupełnił wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obejmując zakresem planowanej inwestycji również działkę ew. nr 601.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach ew. nr 600, 601 i 602 obr. [...] położonych przy ul. K. i P. w [...].

Po rozpoznaniu odwołań inwestora oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w [...], organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi inwestora na powyższą decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 935/16, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił zarówno przyczyny rozbieżności pomiędzy analizą a uzasadnieniem decyzji i załącznikiem graficznym do niej, jak i przyczyny dla których dokonano odstępstw od wyznaczenia granic obszaru analizowanego z przekroczeniem trzykrotnej szerokości frontu działki i jednocześnie nie ustalono go w kształcie okręgu. Organ nie wyjaśnił też, jakim rzeczywistym cechom istniejącej zabudowy w postaci terenów handlowych przyznał determinujące znaczenie wydając decyzję o warunkach zabudowy, w stosunku do której uwagę zwraca też ograniczenie (zmniejszenie) obszaru analizowanego (m.in. poprzez jedynie częściowe objęcie nim stanowiącej targowisko miejskie działki nr 532/4) względem obszaru objętego analizą sporządzoną w toku pierwotnego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że w okolicznościach sprawy, w przypadku nawet gdyby wyznaczony w postaci 3-krotnej szerokości frontu działki obszar analizowany nie obejmował działki nr 532/4 (publicznego placu handlowego przy ul. K.), za celowe należałoby przynajmniej uznać rozważenie jego powiększenia celem objęcia nim tej działki jako obiektu o takiej samej funkcji, jaki ma zamiar realizować inwestor. Ponadto pomimo projektowania wjazdu na teren objęty zamiarem realizacji inwestycji od strony ul. P., nadal pozostaje on dostępny z tej samej drogi publicznej, tj. ul. K., co już położony przy niej publiczny plac handlowy, spełniając tym samym wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (poprzez wymagania dotyczące urządzenia wjazdu nie można ograniczać ustalenia warunków zabudowy, eliminując niejako w ten sposób działki wykazujące największe podobieństwo w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu). Sąd stwierdził ponadto, że sposób wyznaczenia w rozpoznawanej sprawie powierzchni biologicznie czynnej i jej wielkość nie zostały należycie wykazane. Przede wszystkim, w ogóle nie wyjaśniono, jaki jest cel jej wyznaczenia i co należy rozumieć pod pojęciem udziału powierzchni biologicznie czynnej, w tym m. in., czy wiązać go z koniecznością zapewnienia naturalnej wegetacji roślin, czy też np. ze wskazanym w decyzji organu I instancji wymogiem odprowadzenia wód opadowych na teren własny inwestycji. Sąd wyjaśnił, że wymogu tego nie spełnia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzenie, że skoro powierzchnie utwardzone na terenach handlowych zawierają się w przedziale od ok. 30 -75 %, to za prawidłowe należy uznać przyjęcie wielkości 25% powierzchni biologicznie czynnej. Sąd stwierdził, że ściśle wiąże się z tym kwestia, co jest traktowane jako powierzchnia utwardzona oraz jakie tereny – w ramach obszaru analizowanego - zostały przyjęte do jej ustalenia; w tym zakresie brak jest spójności między zawartym w wynikach analizy opisem funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania (pkt I.1.), w którym niezależnie od zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej oraz mieszkalno-usługowej wskazano: zabudowę usługową ("głównie obiekty handlowe – kioski, sklepy") oraz publiczny plac handlowy – targowisko miejskie, zaś w pkt I.2.B dotyczącym intensywności wykorzystania terenu "powierzchnie utwardzone na terenach handlowych", co do których w szczególności nie wiadomo, jakie tereny obejmują oraz czy wśród nich uwzględniane było opisane targowisko miejskie, jako najbardziej porównywalne z obiektem planowanym do realizacji przez inwestora. W ocenie Sądu, z uwagi na stosunkowo niewielki obszar terenu analizowanego oraz wynikającą z załącznika graficznego małą liczbę znajdujących się na nim obiektów określonych jako "budynki handlowe", uwzględniając jednocześnie rozbieżność pomiędzy tym określeniem a wskazanym wyżej "powierzchnie utwardzone na terenach handlowych", nie można uznać za prawidłowe ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika powierzchni utwardzonych na terenach handlowych, bez odniesienia do konkretnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz bez wskazania sposobu jego obliczenia. Poprzestanie wyłącznie na wyniku obliczeń uniemożliwiało rzeczywistą weryfikację prawidłowości ustaleń organu I instancji zarówno przez organ odwoławczy i Sąd, nie mówiąc już o przekonaniu skarżącego do prawidłowości rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że jest to o tyle istotne, że już na etapie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy inwestor kwestionował zapisany w projekcie decyzji wymóg zachowania 25% powierzchni biologicznie czynnej, czemu następnie dał wyraz we wniosku z dnia 11 lutego 2016 r. o uzupełnienie decyzji w zakresie wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia. Sąd stwierdził, że nie bez znaczenia pozostają związane z tym twierdzenia zawarte w skardze co do braku wyjaśnienia, co stanowi nieutwardzoną część powierzchni na terenach handlowych, a wręcz, że powierzchnie utwardzone na wszystkich pobliskich terenach i placach handlowych w obszarze analizowanym i jego najbliższym otoczeniu stanowią 100 % tych terenów. Pośrednio koresponduje z tym zapis wyników analizy, iż plac handlowy stanowiący targowisko miejskie jako najbardziej zbliżony charakterem do planowanej inwestycji "zagospodarowany jest straganami i stoiskami handlowymi". Sąd stwierdził, że kwestie te, tj. związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz ewentualnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wymagają ponownej wnikliwej oceny organów, a wytyczne w tym zakresie bezpośrednio wynikają z powyższych rozważań.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach ew. nr 600, 601 i 602 obr. [...] położonych przy ul. K. i P. w [...].

Po rozpoznaniu odwołań inwestora, R. N., S. N. i Spółdzielni [...] im. [...] w [...] od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu placu targowego na działkach ew. nr 600, 601 i 602 obr. [...] położonych przy ul. K. i P. w [...] na rzecz inwestora:

I. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy: urządzenie terenu pod funkcję usługową - handel.

II. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu:

1. Na działkach nr ewid. 600, 601 i 602 ustala się lokalizację placu targowego przeznaczonego na handel artykułami przemysłowymi (niespożywczymi), nie częściej niż 1 dzień w tygodniu - jako sposobu urządzenia terenu bez zabudowy trwałej,

2. Na terenie placu dopuszcza się utwardzenie nawierzchni, budowę ogrodzenia oraz usytuowanie obiektów nietrwałych w postaci:

- sanitarnej kabiny przenośnej (typu TOI-TOI),

- straganów do czasowego montażu i demontażu.

III. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych:

1. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu:

a) linia zabudowy - nie dotyczy,

b) powierzchnia zabudowy - nie dotyczy,

c) powierzchnia utwardzona - do 75% powierzchni terenu inwestycji,

d) szerokość elewacji frontowej - nie dotyczy,

e) geometria dachu - nie dotyczy.

2. Ustalenia dotyczące warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi:

a) inwestycja nie może powodować niekorzystnej zmiany warunków gruntowo - wodnych na działkach sąsiednich (zalewania, podtapiania, obsuwania gruntu),

b) na terenie inwestycji należy zachować min. 25% powierzchni biologicznie czynnej,

c) inwestycja nie może powodować uciążliwości dla terenów sąsiednich, w tym:

- zanieczyszczenia ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych, powietrza - zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska,

- w zakresie klimatu akustycznego należy zachować dopuszczalne poziomy hałasu określone w przepisach jw.: na terenie inwestycji - jak dla zabudowy usługowej, poza terenem inwestycji - jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

3. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji:

a) dojazd do terenu inwestycji z drogi gminnej ul. K., zjazdem publicznym spełniającym wymagania określone w przepisach o drogach publicznych, w tym Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; lokalizację i projekt zjazdu należy uzgodnić z zarządcą drogi,

b) dopuszcza się realizację zjazdu z drogi gminnej ul. Piaski, na warunkach określonych w pkt III.3 lit. a,

c) obsługa w zakresie parkowania z ogólnodostępnych miejsc parkingowych wzdłuż ul. P. i ul. K., nie częściej niż 1 dzień w tygodniu.

4. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej:

a) zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzanie ścieków bytowych - nie wymagane dla inwestycji,

b) możliwość usytuowania sanitarnej kabiny przenośnej, wyposażonej w zbiornik wody oraz suchy zbiornik na ścieki,

c) odprowadzanie wód opadowych na teren inwestycji, w sposób nie powodujący zalewania i podtapiania działek sąsiednich, w tym pasów dróg publicznych.

5. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich:

Projektowana inwestycja nie może :

a) powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej właścicielom sąsiednich działek,

b) powodować pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

c) powodować pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

d) powodować uciążliwości wywołanej przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

e) powodować zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby.

6. Informacje: inwestycję należy zrealizować zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi z uwzględnieniem przepisów odrębnych; dla inwestycji należy uzyskać wymagane przepisami pozwolenie (decyzje) lub dokonać zgłoszenia odpowiedniemu organowi.

IV. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz inne oznaczenia graficzne zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.

V. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera załącznik nr 2 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w toku podjętego po raz kolejny postępowania uwzględnione zostały zastrzeżenia i uwagi zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz obsługi w zakresie miejsc postojowych. Przeprowadzone zostały ponownie niezbędne analizy wymagane przepisami u.p.z.p. W konsekwencji analiz dokonanych na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. ustalono, że w stanie faktycznym i prawnym terenu inwestycji nie zaszły zmiany od czasu wydania ostatniej decyzji o warunkach zabudowy, tj.:

- teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, na którym istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych,

- planowana inwestycja nie dotyczy terenu zamkniętego, objętego ochroną na podstawie przepisów odrębnych, obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych, obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, terenu górniczego ani przeznaczonego na lokalizację ponadlokalnych inwestycji publicznych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p.,

- inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

- w stanie faktycznym teren objęty wnioskiem jest niezabudowany i użytkowany jako plac targowy; na placu przez jeden dzień w tygodniu prowadzona jest działalność handlowa polegająca na handlu artykułami przemysłowymi, niespożywczymi (odzież, obuwie, artykuły gospodarstwa domowego, przedmioty codziennego użytku) na otwartej przestrzeni, ze stoisk i straganów.

Organ I instancji wyjaśnił, że celem przeprowadzenia analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., których spełnienie jest niezbędne dla wydania decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany, w sposób następujący: Teren inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych gminnych - ul. P. i ul. K. Za front działki przyjęto część przyległą do ul. K., z której odbywać się ma główny wjazd na plac targowy. Szerokość ta wynosi ok. 30 m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, tj. w tym przypadku 90 m od granic terenu inwestycji. W celu zachowania istniejącego ładu przestrzennego w zwartej urbanistyczno- architektonicznej jednostce terenowej, wykształconej pomiędzy dwoma drogami publicznymi, uznano za właściwe oraz konieczne poszerzenie ponad minimum zasięg granic obszaru analizowanego w taki sposób, aby objąć całość istniejącego publicznego placu handlowego przy ul. K. (działki ew. nr: 532/2, 532/3, 532/4), którego część znalazła się w minimalnym obszarze analizowanym. Plac ten jest częścią składową krajobrazu miejskiego w kwartale zabudowy pomiędzy ul. K. i ul. P. Mając na względzie powyższe zwiększono zasięg obszaru analizowanego o kolejną szerokość frontu terenu inwestycji, tj. o 30 m - łącznie 120 m wokół terenu inwestycji. Organ wyjaśnił, że w taki sposób wyznaczone granice obszaru analizowanego pozwalają stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, w sposób jasny, przejrzysty i jednoznaczny. Wyniki analizy przedstawia załącznik nr 2 do niniejszej decyzji (część tekstowa i graficzna).

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymienia warunki jakie spełnione być muszą dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Warunki te są następujące:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceniając spełnienie powyższych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji lokalizacyjnej, w świetle wyników przeprowadzonej analizy, organ I instancji uznał możliwość realizacji określonej wnioskiem inwestycji z następujących powodów:

1) Planowana inwestycja, zgodnie ze złożonym wnioskiem, polega na wprowadzeniu nowej funkcji i nowego sposobu użytkowania terenu oraz jego urządzenie i zagospodarowanie, bez powstania na nim nowej zabudowy. Dlatego też odstąpiono od analizy istniejących wielkości powierzchni zabudowy w sąsiedztwie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy", zatem analiza w zakresie cech zabudowy stała się w tym przypadku bezprzedmiotowa. Badając sposób zagospodarowania ustalono, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki ew. nr: 557, 558/1, 582, 587, 586 i 597, 535/1, 533, 535/2, 529, 538, 536, 534, 530, 549, 544, 540, 541, 542, 543/1, 543/2, 632, 633, 635, 636, 631, 630/1, 629/1, 628/1, 552, 538/2, 606/2, 599, 581, 580), zabudowa wielorodzinna (działki ew. nr: 607/1, 608, 603/2, 621/2), zabudowa mieszkalno- usługowa (działki ew. nr: 552, 558/1, w tym z budynkami usługowymi wolnostojącymi - działki ew. nr: 584/1, 550, 606/1), zabudowa usługowa - głównie obiekty handlowe (działki ew. nr: 2887, 626/1 i 642/1, 556/2, 583/1 i 583/2). Ponadto, na terenie objętym analizą znajduje się publiczny plac handlowy - targowisko miejskie (działki ew. nr: 532/2, 532/3, 532/4). Plac ten zagospodarowany jest straganami i stoiskami handlowymi. Dokonując analizy zagospodarowania w wyznaczonym obszarze, w kontekście charakteru planowanej inwestycji stwierdzono, że w tym przypadku nie każdy rodzaj zabudowy czy sposób zagospodarowania terenu będzie miał wpływ na ustalenie zasad realizacji wnioskowanej inwestycji. Przedmiotowy teren inwestycji znajduje się w obszarze, w którym występuje zabudowa mieszana (usługowa i mieszkaniowa), charakterystyczna dla centrów miast. Organ stwierdził, że aby utrzymać charakter miejsca, jego historycznej różnorodności, do analizy wystarczającym jest szczegółowe zbadanie działek sąsiednich nr ew.: 2887, 626/1 i 642/1, 606/1, 583/1 i 583/2, 584/1, 550, 556/2 o funkcji usługowej. Przeprowadzona analiza wykazała, że funkcja działalności handlowej na placu targowym, może na wnioskowanym terenie zaistnieć, bez naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Badając zagospodarowanie terenów powyższych działek usługowych dokonano ustalenia w postaci dopuszczenia utwardzenia nawierzchni placu do 75% wskazanego terenu inwestycji w oparciu o przeprowadzoną analizę, na poziomie średniej wielkości oraz średniej wielkości powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 25%, na które wody opadowe mają być odprowadzane do gruntu. Powierzchnię biologicznie czynna dla planowanej inwestycji została ustalona stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Powierzchnia ta ma zapewnić możliwość infiltracji wód opadowych z powierzchni utwardzonych do gruntu, gdyż planowana inwestycja nie przewiduje odprowadzania wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej. Taki sposób zagospodarowania wód opadowych pozwoli na zachowanie warunku zarządcy dróg publicznych o zakazie zrzucania wód opadowych na jezdnie tych dróg oraz ochronę działek sąsiednich przed zalewaniem.

2) Teren inwestycji posiada dostęp do dróg publicznych gminnych (ul. P. i ul. K.). Przeanalizowano także potrzebę zapewnienia niezbędnej liczby miejsc postojowych dla użytkowników placu targowego. Zgodnie z polityką miasta określaną w dokumentach planistycznych, dla funkcji usługowych handlowych przyjmuje się koniczność zabezpieczana min. 1 miejsca postojowego na 30-40 m powierzchni użytkowej usługi, chyba że od tej zasady odstąpi zarządca dróg i parkingów miejskich. Organ I instancji stwierdził, że w tym przypadku, nie ma możliwości precyzyjnego określenia niezbędnej ilości miejsc postojowych. Nie ma też fizycznej możliwości wyegzekwowania zachowania wyznaczonej liczby miejsc. Zarządca dróg miejskich w swoim uzgodnieniu dopuścił możliwość korzystania z ogólnodostępnych parkingów będących własnością Gminy Miasta [...] zlokalizowanych w sąsiedztwie, dlatego też w wyznaczony dzień handlowy dla klientów targowiska, przyjęto korzystanie z ogólnodostępnych miejsc postojowych wzdłuż dróg ul. K. i ul. P., podobnie jak istniejące funkcje handlowo-usługowe i miejski plac targowy.

3) Inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną.

4) Teren inwestycji nie stanowi gruntu rolnego, nie wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

5) Żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Organ I instancji wskazał, że R. N. i Spółdzielnia [...] im. [...] złożyli uwagi, które dotyczyły w szczególności sprzeciwu wobec planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz brak zabezpieczenia miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do powyższych uwag organ I instancji stwierdził, że zarzut braku spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz kolizji projektowanej inwestycji z istniejącą w sąsiedztwie zabudową jest sprzeczny ze stanem faktycznym, gdyż w obszarze objętym analizą urbanistyczną, przy ul. K. znajduje się plac targowy. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych organ stwierdził, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Poszerzony teren analizowany wynika nie z dowolności doboru sąsiedztwa, a faktycznego przedstawienia stanu zagospodarowania na "działkach sąsiednich", gdzie istniejący plac targowy znajduje się częściowo w wyznaczonym obszarze minimalnym. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworząc pewną urbanistyczną całość. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Ponadto organ wyjaśnił, że nowa inwestycja jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania funkcji tylko tego samego rodzaju co już istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy. Patrząc zatem na całość zabudowy, która znalazła się w wyznaczonym obszarze objętym analizą, występuje tutaj funkcja tożsama z planowana inwestycją, co daje podstawę do kontynuacji funkcji zgodnie z intencją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii braku możliwości określenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla potrzeb planowanej inwestycji organ I instancji wyjaśnił, iż nie wynika on z braku możliwości określenia danej liczby w stosunku do powierzchni usług, ale z braku fizycznej możliwości zabezpieczenia tych miejsc na terenie ogólnodostępnych parkingów wzdłuż ul. P. i ul. K. Zarządca dróg dopuścił możliwość korzystania z działek stanowiących jego własność dla klientów planowanego placu targowego, analogicznie jak dla klientów innych placów targowych znajdujących się przy ul. K. Natomiast przydzielenie już konkretnych miejsc dla osób, które korzystałyby tylko i wyłącznie z danego placu jest nierealne do przeprowadzenia w przypadku parkingów ogólnodostępnych, a tym samym wyegzekwowania korzystania z przydzielonych im miejsc postojowych. Charakterystyczne jest też to, że postój samochodów na tych parkingach jest z reguły krótkotrwały, a duża rotacja konsumentów nie pozwala na weryfikację, kto jest klientem tego czy innego placu targowego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli inwestor, R. N., S. N. i Spółdzielnia [...] im. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie zaś z przepisami art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje zatem, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ przytoczył też treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Następnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p. - stosowanym w sprawie niniejszej odpowiednio - na mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji procedując ponownie w przedmiotowej sprawie, przeprowadził postępowanie z uwzględnieniem wymogów wskazanych w obowiązującej procedurze administracyjnej, a wydana przez tenże organ decyzja, zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., jak również odpowiada wymogom zawartym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opracowanej przez organ I instancji analizie urbanistycznej zostały ustalone wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w tym zakresie, jak również nie wniósł uwag do ustalonych przez organ I instancji warunków zabudowy i parametrów ww. zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu odwoławczego analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo zarówno pod względem formalnym, jak i faktycznym. Ponadto postępowanie organu I instancji nie wykazuje nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Postępowanie to doprowadziło do ustalenia, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z tego też względu ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było zasadne. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odwołaniach zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew tym zarzutom i twierdzeniom odwołujących się stron, materiał dowodowy został zebrany przez organ I instancji w sposób dokładny i wyczerpujący, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał również prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów, postępując zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Argumentacja organu I instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełnia wymagania określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jest jasna i przekonująca, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że istotne w sprawie okoliczności zostały właściwie przez organ I instancji rozważone i ocenione, a objęte sentencją zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, będące ich logiczną konsekwencją jest prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał również przesłanki, które obligowały tenże organ do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wskazane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne, co oznacza, iż zarzuty odwołujących się stron dotyczące wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji są chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Powyższe ustalenia oznaczają, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób rzetelny i nie wykazuje uchybień, w odniesieniu do przepisów obowiązującej procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadząc po raz kolejny postępowanie w przedmiotowej sprawie zobligowany był zapoznać się z treścią wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1578/14 i z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 935/16, ponieważ z tychże wyroków wynika wykładnia przepisów prawa, do której musiał – na mocy art. 153 p.p.s.a. – się zastosować. Wskazania co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie wynikają bowiem z treści uzasadnienia powołanych wyżej wyroków. Ponadto organ I instancji zobligowany był - mając na względzie treść art. 138 § 2a k.p.a. - uwzględnić również wskazówki zawarte w uzasadnieniu wydanej uprzednio w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w zakresie wykładni m.in. przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniach zarzutów dotyczących wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy - w ocenie odwołujących się stron - zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p., organ odwoławczy stwierdził, iż są one chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego opracowana ponownie przez uprawnionego urbanistę analiza urbanistyczno-architektoniczna wraz z jej wynikami (stanowiącymi załącznik Nr 2a do wydanej w tej sprawie decyzji), uwzględnia wytyczne wyrażone w powołanych wyżej wyrokach, jak również respektuje zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Została ona bowiem sporządzona w sposób prawidłowy, z jasnym i jednoznacznym wskazaniem kryteriów oceny jakie przyjął autor analizy oraz podaniem powodów wyznaczenia takich, a nie innych parametrów i wskaźników dla planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Wyznaczone parametry i wskaźniki, o których mowa powyżej znajdują potwierdzenie w wynikach tejże analizy. Zdaniem organu odwoławczego w prawidłowy sposób wyznaczony został obszar analizowany. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie można wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Dopuszczalne jest wszakże wyznaczenie granic obszaru analizowanego poza ww. minimum, jeżeli w rozpoznawanej sprawie z części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Istotne jest przy tym to, że w przypadku powiększenia obszaru analizowanego, zasadnym jest ustalenie, jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. Organ dodał przy tym, że jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, to poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego inwestorowi prawa własności nieruchomości i woli wykorzystania jej pod określony we wniosku sposób zagospodarowania. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji podał, iż objęty wnioskiem inwestora teren inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych gminnych, tj. ul. P. i ul. K. Za front działki organ I instancji przyjął część przyległą do ul. K., z której odbywać się ma główny wjazd na plac targowy. Ponieważ szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi ok. 30 m, dlatego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie niniejszej niż 90 m od granic terenu inwestycji. Z uwagi na wskazaną przez organ I instancji potrzebę zachowania istniejącego ładu przestrzennego w zwartej urbanistyczno- architektonicznej jednostce terenowej, wykształconej pomiędzy dwoma drogami publicznymi, w ocenie organu odwoławczego prawidłowo uznano za właściwe i konieczne poszerzenie ponad minimum zasięgu granic obszaru analizowanego w taki sposób, aby objąć całość istniejącego publicznego placu handlowego zlokalizowanego przy ul. K. na działkach ew. nr 532/2, 532/3 i 532/4, którego cześć znalazła się w minimalnym obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, iż ww. plac jest częścią składową krajobrazu miejskiego w kwartale zabudowy pomiędzy ul. K. i ul. P. W związku z powyższym organ I instancji mając na uwadze ww. okoliczności w sposób zgodny z prawem zwiększył zasięg obszaru analizowanego o kolejną szerokość frontu terenu inwestycji, tj. o 30 m, wyznaczając granice obszaru analizowanego w odległości 120 m wokół terenu inwestycji. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał stwierdzenie organu I instancji, iż "W taki sposób wyznaczone granice obszaru analizowanego pozwalają stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie". Zdaniem organu odwoławczego, skoro w obszarze objętym analizą urbanistyczną, przy ul. K. zlokalizowany jest plac targowy, to bezzasadny jest również podniesiony przez odwołujące się strony zarzut braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz kolizji objętego zaskarżoną decyzją zamierzenia inwestycyjnego z istniejącą w sąsiedztwie zabudową. Mając zatem na względzie całość zabudowy, która w rozpoznawanej sprawie znalazła się w wyznaczonym obszarze objętym analizą, organ odwoławczy stwierdził, iż występuje w obszarze analizowanym funkcja tożsama z planowaną przez inwestora inwestycją polegającą na urządzeniu placu targowego, co z kolei daje podstawę do stwierdzenia występowania w tym przypadku kontynuacji funkcji, zgodnie z - określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu zawartego w odwołaniu R. N. dotyczącego nieuzasadnionego odstąpienia od "budowy miejsc parkingowych na terenie inwestycji i dopuszczenie możliwości korzystania ogólnodostępnych parkingów będących własnością Gminy Miasta [...] zlokalizowanych w sąsiedztwie." Organ zauważył, że obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy - w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - m. in. wymaganej ilości miejsc parkingowych wynika z przepisów wykonawczych do u.p.z.p. Zgodnie z treścią § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Organ wyjaśnił, że powołany przepis formułuje konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych dla inwestycji tą decyzją objętej. Z przepisu tego nie wynika jednak w jakich wielkościach (minimalnych czy maksymalnych) nastąpić ma określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Podstawy w tym zakresie nie stanowi także żaden inny przepis prawa, mający zastosowanie na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawy w tychże przepisach nie znajduje także twierdzenie odwołującej się, iż urządzenie takich miejsc winno nastąpić na terenie inwestycji. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za prawidłowy warunek ustalony przez organ I instancji w punkcie 3 ust. 3 lit. c decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzony na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujące się strony w zakresie niezbadania przez organ I instancji podnoszonego przez nie negatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie i naruszeń uzasadnionych interesów mieszkańców sąsiednich nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty te nie są zasadne. Organ zauważył, że sygnalizowane w trakcie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie obawy stron postępowania, że projektowane zamierzenie inwestycyjne może stanowić źródło uciążliwości i naruszeń uzasadnionych interesów mieszkańców sąsiednich nieruchomości, są przedwczesne na etapie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponieważ nie dotyczą one kwestii rozstrzyganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, dlatego nie mają wpływu na treść wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż ustalenie warunków zabudowy jako określenie dopuszczalnych zamierzeń inwestycyjnych stanowi jedynie promesę do wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów odwołujących się stron znajdzie pełną konkretyzację na następnym etapie postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które z kolei może być wydane wyłącznie po spełnieniu przez inwestora wszystkich ustawowych wymogów, zgodnych z warunkami technicznymi określonymi w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego i w przepisach szczególnych. To na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę rozpatrywane są kwestie dotyczące przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie, jak również zarzuty w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednich lokalach czy budynkach. Ostateczna ocena zgodności realizacji planowanej inwestycji dokonana będzie zatem przez właściwe organy administracji architektoniczno- budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, o ile oczywiście inwestor wystąpi z odpowiadającym wymogom prawa wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści organ I instancji zamieścił w treści zaskarżonej decyzji. Treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. oznacza zatem m. in. to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu inwestora zarzutu dotyczącego wadliwego zamieszczenia w zaskarżonej decyzji warunku dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej, organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest on zasadny. Organ I instancji zamieszczając w wydanej przez siebie decyzji warunek dotyczący powierzchni biologicznie czynnej był związany - na mocy art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. - oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 935/16. W ocenie organu odwoławczego, zasadność wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej wynika w sprawie niniejszej z analizy urbanistycznej i została właściwie uzasadniona, zatem organowi I instancji nie można w tym zakresie zarzucić dowolności.

W ustawowym terminie skargi na powyższą decyzję wnieśli inwestor oraz R. N., S. N. i Spółdzielnia [...] im. [...] w [...].

Inwestor w swojej skardze zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części objętej pkt III.2 podpunkt b dotyczącym określenia i wielkości powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji, pomimo braku przesłanek do ustalenia takiej powierzchni w przepisach,

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy powołaniu się na błędne wskazanie w załączonej do decyzji organu I instancji "Analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym", w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, pomimo niewyjaśnienia przez organ przesłanek uzasadniających ustalenie takiej powierzchni (oraz braku w tym zakresie wskazania podstaw faktycznych i prawnych), bez wykazania zmian stanu wód na gruncie i ich szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie i nie wskazania podstawy prawnej do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym,

4) § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu ustalonym w § 1 pkt. 2d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 listopada 2017 r., poprzez utrzymanie błędnego zastosowania powierzchni biologicznej jako urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym pomimo, że przepis ten takiego zastosowania nie przewiduje,

5) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanych, zgodnych z ustawą warunków zagospodarowania, skutkującą nierównością praw do zagospodarowania terenu, gdyż warunki takie uzyskał inwestor na działce sąsiedniej.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w części dotyczącej punktu III.2 podpunktu b., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący R. N., S. N. i Spółdzielnia [...] im. [...] w [...] w skardze zarzucili naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię pojęcia kontynuacji funkcji i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy inwestycja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 61 w/w ustawy z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy,

2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zbyt dużym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, podczas gdy granica ta, co do zasady, nie powinna przekraczać trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a powołane przez organy powody poszerzenia granic obszaru analizowanego są nieusprawiedliwione i zmierzały jedynie do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku,

3) art 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 54 pkt 2 lit. d i § 2 pkt 7 rozporządzenia) i niezastosowanie (w stosunku do art. 7, 77 i 80 k.p.a.) polegające na uznaniu, że ustalone warunki zabudowy w sposób wystarczający chronią interesy osób trzecich, a ponadto, że nie dotyczą one kwestii rozstrzyganych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy,

4) § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak ustalenia wskaźnika miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy oraz odstąpienie od budowy miejsc parkingowych na terenie inwestycji i dopuszczenie możliwości korzystania z ogólnodostępnych parkingów.

W uzasadnieniach skarg przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętych stanowisk.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skargi jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw zostały oddalone.

Sąd nie będąc związany granicami skarg, w tym podniesionymi zarzutami oraz wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), po przeprowadzeniu pełnej kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że powyższe decyzje nie są dotknięte naruszeniami prawa, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na ich treść w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a.

Kontrola legalnościowa oraz zakres swobody interpretacyjnej i subsumpcyjnej Sądu orzekającego po raz trzeci w przedmiotowej sprawie zostały poważnie ograniczone przez zasadę związania treścią ocen prawnych wynikających z prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2015 r. oraz z dnia 14 marca 2017 r. zapadłych w sprawach o sygn. II SA/Rz 1578/14 i II SA/Rz 935/16.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że cyt. wyżej prawomocnym wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r. Sąd Wojewódzki uchylił decyzje organów obydwu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na urządzeniu placu targowego na działkach nr 600 i 602 położonych przy ul. I. K. i ul. P. w [...]. Sąd wzruszył powyższe decyzje, ze względu na wadliwość analizy urbanistycznej, która w jego ocenie nie poddawała się kontroli merytorycznej, a ponadto nie obejmowała całego obszaru analizowanego, lecz jedynie jeden jego element (pobliski plac targowy). W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono jednocześnie, że sam brak akceptacji dla wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu przez okolicznych mieszkańców nie jest wystarczającą przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednak uciążliwość "jest elementem, który należy uwzględnić ze względu na ochronę interesów trzecich, lecz musi to być powiązane z całym obszarem analizowanym, w tym również z uciążliwościami już istniejącymi". W dalszym ciągu rozważań Sąd stwierdził, że z reguły "funkcjonowanie każdego placu targowego związane jest z przemieszczaniem się sporej ilości osób. Mówiąc o uciążliwościach placu oceny należy dokonać również przez pryzmat czasu jego funkcjonowania" (s. 7 uzasadnienia cyt. wyroku).

Po wydaniu powyższego wyroku K. K. (inwestor/skarżący) przedłożył organowi pierwszej instancji pismo z dnia 4 września 2015 r. stanowiące "uzupełnienie wniosku" z dnia 18 października 2013 r. W piśmie tym granice terenu inwestycyjnego zostały rozszerzone przez objęcie nim nie tylko działek nr 600 i 602, lecz także działki nr 601. W treści uzupełnionego wniosku oraz załączniku do niego wskazano, że łączna powierzchnia obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym będzie wynosić 11,73 ara, natomiast planowana zmiana sposobu zagospodarowania ma polegać na wyrównaniu gruntu oraz utwardzeniu podłoża żwirem, wykonaniu ogrodzenia z siatki, zapewnieniu szlaku komunikacyjnego dla pieszych i dla pojazdów, wydzieleniu pasa działki o szerokości 5 m wzdłuż granicy z działką nr 598 na miejsca postojowe dla 15 pojazdów. We wniosku przewidziano również, że wydzielenie trzech rzędów stoisk handlowych (handel artykułami przemysłowymi i odzieżowymi), które mają być "rozkładane i składane każdorazowo w dniu handlowym". W kolejnym piśmie z dnia 29 września 2015 r. inwestor dokonał dalszej modyfikacji wniosku przez wskazanie, że "działalność handlowa" ma odbywać się "jeden raz w tygodniu przez 6 godzin", powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu ma wynosić "1173 m kw.", a odprowadzanie wód opadowych będzie odbywać się "na własną działkę".

W toku postępowania w piśmie z dnia 12 października 2015 r. strona skarżąca Spółdzielnia [...] im. [...] z siedzibą w [...] (Spółdzielnia) podniosła, że w dni targowe dojazd do budynku Spółdzielni jest "całkowicie zablokowany", mieszkańcy bloku przy ul. K. [...] oraz pracownicy Spółdzielni "nie mają miejsc parkingowych dla swoich pojazdów", a ich miejsca są zajmowane przez "osoby trzecie, korzystające z targowiska". Spółdzielnia podniosła również, że osoby handlujące oraz klienci targowiska wyrządzają szkody m.in. przez pozostawianie dużej ilości odpadów oraz generowanie hałasu. Z kolei w piśmie z dnia 20 października 2015 r. skarżący R. N. oraz S. N. podnieśli, że wskazany w zmodyfikowanym wniosku czas trwania działalności handlowej (6 godzin) "odbiega od rzeczywiści", gdyż w okresie letnim czas ten wydłuża się co najmniej do 8 godzin, co nie obejmuje czasu "ustawiania stoisk handlowych, wyładunku towarów" oraz ponownego załadunku i złożenia stoisk. Skarżący podnieśli również problemy związane z blokowaniem samego wjazdu na plac przez zaparkowane już samochody, utrudnieniami w ruchu pieszych na chodniku przylegającym do placu oraz zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego na jezdni sąsiadującej z wjazdem na plac. Skarżący zwrócili także uwagę na brak zapewnienia miejsc parkingowych dla klientów targowiska oraz problem niezapewnienia toalety dla osób handlujących, co rodzi dokuczliwe skutki dla otoczenia.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r. inwestor oświadczył, że nie będzie w stanie zachować 25 % powierzchni biologicznie czynnej oraz pasa zieleni trwałej, gdyż plac targowy jest "miejscem o możliwie najwyższym zagęszczeniu ruchu pieszych" i odbywa się na nim "intensywny ruch pojazdów".

Powyższe zarzuty, twierdzenia i stanowiska zostały podtrzymane w dalszym toku postępowania oraz stały się przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie, który w cyt. wyżej wyroku z dnia 14 marca 2017 r. uwzględniając skargę inwestora dokonał ich wiążącej oceny oraz sformułował wytyczne co do dalszego sposobu załatwienia sprawy.

Po pierwsze, Sąd w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. stwierdził, że zasadniczo przyczyny uwzględnienia skargi mają swoje źródło w sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 8 akt sprawy I instancji, II cz.). W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nie zostały wyjaśnione zarówno przyczyny rozbieżności pomiędzy analizą a uzasadnieniem decyzji i załącznikiem graficznym do niej, jak i przyczyny dla których dokonano odstępstw od wyznaczenia granic obszaru analizowanego z przekroczeniem trzykrotnej szerokość frontu działki i jednocześnie nie ustalono go w kształcie okręgu. Zdaniem Sądu, treść decyzji i załączników do niej powinna w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości umożliwiać stwierdzenie, jaki obszar był brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia.

Po drugie, Sąd wskazał, że nie wyjaśniono, "jakim rzeczywistym cechom istniejącej zabudowy w postaci terenów handlowych (określonych w pkt I.2.B wyników analizy) przyznano determinujące znaczenie wydając decyzję o warunkach zabudowy, w stosunku do której uwagę zwraca też ograniczenie (zmniejszenie) obszaru analizowanego (m.in. poprzez jedynie częściowe objęcie nim stanowiącej targowisko miejskie działki nr 532/4) względem obszaru objętego analizą sporządzoną w toku pierwotnego postępowania zakończonego decyzją (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy". Sąd stwierdził, że "nawet gdyby wyznaczony w postaci 3-krotnej szerokości frontu działki obszar analizowany nie obejmował działki nr 532/4 (publicznego placu handlowego przy ul. K.), z uwagi na jej bliskie sąsiedztwo, za celowe należałoby przynajmniej uznać rozważenie jego powiększenia celem objęcia nim tej działki jako obiektu o takiej samej funkcji, jaki ma zamiar realizować inwestor". W uzasadnieniu wyroku zauważono również, że teren inwestycji "nadal pozostaje (...) dostępny z tej samej drogi publicznej, tj. ul. K., co już położony przy niej publiczny plac handlowy, spełniając tym samym wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.".

Po trzecie, odnosząc się do zasadniczego zarzutu inwestora dotyczącego ustalenia w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 25 %, Sąd stwierdził, że określenie tego rodzaju wskaźnika "nie stanowi niezbędnego elementu" decyzji o warunkach zabudowy, jednak jeżeli organ zdecydował już o jego ustaleniu, to wartość wskaźnika musi zostać odpowiednio uzasadniona, w tym przede wszystkim "powinna wynikać z analizy urbanistycznej". W dalszej części rozważań zwrócono uwagę na konieczność wyjaśnienia "jaki jest cel wyznaczenia" wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak powyższe pojęcie jest rozumiane, jakie są przesłanki jego ustalenia (czy wiążą się np. z zapewnieniem naturalnej wegetacji roślin, czy też z wymogami odprowadzania wód opadowych), co jest traktowane jako "powierzchnia utwardzona", jakie tereny z obszaru analizowanego zostały przyjęte do ustalenia tej powierzchni. "W ocenie Sądu, z uwagi na stosunkowo niewielki obszar terenu analizowanego oraz wynikającą z załącznika graficznego małą liczbę znajdujących się na nim obiektów określonych jako "budynki handlowe", uwzględniając jednocześnie rozbieżność pomiędzy tym określeniem a wskazanym wyżej "powierzchnie utwardzone na terenach handlowych", za prawidłowe nie można uznać ograniczenia się w analizie do podania samego wskaźnika powierzchni utwardzonych na terenach handlowych, bez odniesienia do konkretnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz bez wskazania sposobu jego obliczenia" (s. 9-13 uzasadnienia cyt. wyroku).

Mając na względzie powyższe ustalenia i oceny Sądu Wojewódzkiego w sprawach o sygn. II SA/Rz 1578/14 i II SA/Rz 935/16, skład tego Sądu orzekający w niniejszej sprawie dokonał przede wszystkim kontroli wykonania przez organy wytycznych wynikających z prawomocnych wyroków wydanych w powyższych sprawach, dochodząc do przekonania, że zarówno ponownie zgłoszone – ocenione już poprzednio przez Sąd – zarzuty inwestora, jak i – ocenione już pośrednio w wyroku z dnia 14 marca 2017 r. (Sąd orzekał w sprawie nie będąc związany granicami skargi) – zarzuty pozostałych stron skarżących (Spółdzielni, R. N. i S. N.) nie zasługują na uwzględnienie, a jedynym w tej sytuacji – wobec wiążących ocen wynikających z poprzednich wyroków oraz nieusuwalnego skonfliktowania stron skarżących na tle planowanej inwestycji – prawidłowym i sprawiedliwym rozstrzygnięciem sprawy jest wyrok oddalający obydwie skargi.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi inwestora należy stwierdzić, co następuje.

Stanowisko inwestora w realiach przedmiotowej sprawy nie może zostać uwzględnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że organy orzekające wykonały w stopniu dostatecznym wytyczne wynikające z cytowanych wyżej wyroków WSA w Rzeszowie. Pojęcia powierzchni utwardzonej, powierzchni zainwestowania terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej zostały w sposób pośredni i wystarczający wyjaśnione w treści ostatniej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 3, cz. IV akt sprawy) oraz jej wynikach (załącznik Nr 2a do decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r.). Z treści tych dokumentów jednoznacznie wynika, że organy uznały, że tereny niestanowiące powierzchni biologicznie czynnej to tzw. powierzchnie zainwestowania, które obejmują nawierzchnie utwardzone oraz powierzchnie zabudowy, na terenach usługowych jako stanowiących punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Organy przedstawiły również opisowe wyjaśnienie sposobu rozumienia pojęcia powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując, że powierzchnia tego rodzaju są obszary umożliwiające swobodną infiltrację wód opadowych z powierzchni utwardzonej gruntu (czy też szerzej – powierzchni zainwestowania). Oznacza to, że organy wykonały polecenie Sądu wyrażone w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Rz 935/16, aczkolwiek trzeba zgodzić się z organem pierwszej instancji, że pojęcie to jest pojęciem prawnym, które występuje nie tylko w § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, lecz także jest definiowane w § 3 pkt. 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym ostatnim przepisem przez "teren biologicznie czynny" należy rozumieć "teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie". Treść powyższej definicji legalnej nie pozostawia wątpliwości co do sposobu rozumienia tego pojęcia i dalsze konkretyzacje jego treści w decyzji o warunkach zabudowy nie są konieczne. Generalnie należy stwierdzić, że konstytutywnym elementem terenu (powierzchni) biologicznie czynnej jest zapewnienie naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych, a minimalna powierzchnia tego rodzaju powinna wynosić 10 m2. Prawodawca nie wyznacza natomiast maksymalnej wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, przyznając w tym zakresie organom ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu znaczną swobodę oceny, która jedynie nie może być wykonywana w sposób dowolny, lecz powinna być racjonalnie uzasadniona. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie, korzystając ze znacznego zakresu swobody w ustaleniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji, nie przekroczyły granic tej swobody. Przede wszystkim organy te w treści analizy wyraźnie wskazały, że tzw. powierzchnie zainwestowania (a więc – jak wskazano wyżej – tereny niestanowiące powierzchni biologicznie czynnej) na miarodajnych dla terenu inwestycji działkach o przeznaczeniu usługowo-handlowym wynoszą odpowiednio: od ok. 95 % (dz. nr 2887), przez 85 % (dz. nr 532/2, 532/3 i 532/4), 70 % (dz. nr 626/1 i 642/1 oraz 583/3 i 583/2) do ok. 35 % (dz. nr 584/1 i 584/2, 550, 606/1, 556/2), co daje podstawę do ustalenia średniej wartości powierzchni zainwestowania terenów usługowo-handlowych w wysokości 75 %. W związku z powyższym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla powyższych działek wahają się od ok. 5 %, przez 15, 30 i 35 %, przyjmując średnią wartość 25 %. Organy przyjmując, że w świetle § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadą ustalenia wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy są wartości średnie występujące w obszarze analizowanym, prawidłowo uznały, że również w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dopuszczalne jest ustalenia jego wartości jako średniej w zakresie sąsiednich urbanistycznie działek, które pełnią zasadniczo funkcję zabudowy handlowo-usługowej (nawet jeśli niektóre z nich są – jak twierdzi inwestor np. co do działki nr 532/2 – zasadniczo utwardzone). Ocena organów nie jest w tym zakresie arbitralna, gdyż w treści analizy (s. 3), jej wyników (s. 1) oraz decyzji wyraźnie wskazano, że planowana inwestycja "nie przewiduje odprowadzania wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej", a zachowanie 25 % terenu jako powierzchni biologicznie czynnej pozwoli na naturalną retencję wód opadowych, będzie uwzględniało warunek zarządcy gminnych dróg publicznych, aby wody opadowe nie spływały na jezdnie tych dróg (od strony ulic K. i P.), oraz pozwoli na uwzględnienie uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiednich (także skarżących), którzy obawiają się zalewania od strony działki inwestycyjnej. Istotne jest również ustalenie organów, że niewielkie powierzchnie biologicznie czynne na terenach zajętych przez działki 2887 i 532/2-532-4 (5 i 15 %) nie mogą uzasadniać przyjęcia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej o takiej wartości dla działek inwestora, gdyż powyższe tereny (w tym zajęte przez sąsiedni plac targowy zlokalizowany zbiorczo na działkach 532/2-532-4) nie pełnią funkcji retencyjnych (nie służą jako docelowe miejsce infiltracji wód opadowych), albowiem są podłączone do systemu kanalizacji deszczowej. Nie są również przekonujące argumenty inwestora, że zastosowane materiały utwardzające całkowicie powierzchnię terenu inwestycyjnego (utwardzenie żwirowe) jest gwarancją zapewnienia takiej infiltracji wód opadowych, która będzie porównywalna z zastosowaniem nawierzchni biologicznie czynnej. Oczywiście nawet nawierzchnia żwirowa, która zapewnia pewien stopień infiltracji wód opadowych, nie może być za teren przeznaczony do "naturalnej wegetacji roślin i retencji wód opadowych" (jak tego wymaga koniunkcyjnie definicja z § 3 pkt. 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Również twierdzenie inwestora (wyrażone m.in. na rozprawie), że teren już jest zagospodarowany żwirem, który skutecznie zapewnia wchłanianie wód opadowych, nie może być uwzględnione, gdyż jego treść świadczyłaby o tym, że teren został już zagospodarowany zgodnie z koncepcją, która nie wynika z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a to byłoby zachowanie nielegalne. Na marginesie Sąd zauważa, że w znajdującym się w aktach piśmie z dnia 24 listopada 2017 r. inwestor poinformował organ, że plac jest utwardzony tłuczniem (który jest wywożony na kołach pojazdów wyjeżdżających z placu w dni handlowe), a zatem położenie żwiru mogło odbyć się jedynie na podstawie ostatecznej i w pełni zaakceptowanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli inwestor nie akceptuje wydanej decyzji i żąda jej uchylenia, to powstaje pytanie, na jakiej podstawie dokonał już zmiany zagospodarowania terenu inwestycyjnego przez zmianę nawierzchni.

Sąd uwzględnił również fakt, że działalność w obszarze targowiska ma charakter ograniczony czasowo (ma odbywać się nie częściej niż jeden raz w tygodniu). Okoliczność ta ma jednak wpływ przede wszystkim na ocenę samej dopuszczalności zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz towarzyszących jej przejściowo uciążliwości (zob. wyrok w sprawie II SA/Rz 1578/14) takich jak hałas, zanieczyszczenia, wzmożony ruch pojazdów i pieszych. Inwestor powinien jednak pamiętać, że niezachowanie wskazanych we wniosku granic czasowych działalności, które generuje dla osób trzecich uciążliwości, będzie rodzić określone konsekwencje prawne. Ograniczona częstotliwość nie ma jednak wpływu na określenie wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, gdyż niezależnie od tego, czy na placu odbywa się działalność handlowa, konieczność właściwego retencjonowania wód opadowych oraz zachowania szaty roślinnej cały czas pozostaje aktualna.

Poza oceną merytoryczną Sądu pozostaje natomiast argument skarżącego inwestora, że w razie zaakceptowania stanowiska organów w zakresie konieczności wyłączenia z utwardzenia 25 % terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej (zob. pismo z dnia 24 listopada 2017 r., k. 12 cz. III), inwestycja straci ekonomiczny sens lub racjonalność. Sąd administracyjny nie dokonuje w tym zakresie ocen, a jedynie kontroluje, czy organy orzekające w sprawie nie przekroczyły prawnych granic swobody orzeczniczej w tej sferze. Nie jest również zrozumiałe twierdzenie inwestora, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej o wartości 25 % "spowoduje wyłączenie z planowanego użytkowania ponad 75 % powierzchni terenu inwestycyjnego" (s. 3 pisma inwestora z dnia 26 kwietnia 2018 r., k. 20 cz. III).

Orzekając na podstawie akt sprawy, Sąd nie dostrzegł także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 Konstytucji RP "poprzez odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanych, zgodnych z ustawą, warunków zagospodarowania, skutkującą nierównością praw do zagospodarowania terenu, gdyż warunki takie uzyskał inwestor na działce sąsiedniej".

Dokonując natomiast oceny zasadności zarzutów skargi R. N., S. N. i Spółdzielni [...] im. [...] w [...], Sąd uznał, że niezależnie od niemożności ich uwzględnienia w świetle ocen prawnych i wskazań wyrażonych w prawomocnych wyrokach w sprawach o sygn. II SA/Rz 1578/14 i II SA/Rz 935/16, uzasadnione interesy powyższych stron skarżących zostaną w sposób dostateczny zaspokojone przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Część zarzutów podniesionych w powyższej skardze nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w cyt. wyżej wyrokach. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy dokonały tym razem prawidłowego już uzasadnienia przyczyn i podstaw do uznania, że planowana zmiana sposobu zagospodarowania działek inwestycyjnych jest zgodna z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Również zachowanie wymogów prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia odległości granic od działki inwestycyjnej w wymiarze przekraczającym trzykrotność frontu (120 m wobec bazowych 90 m), zostało prawidłowo uzasadnione (zob. np. s. 1-2 analizy). Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niewystarczające uwzględnienie interesów osób trzecich. Jak już podkreślono, interesy te zostały wzięte pod rozwagę przede wszystkim przez ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 25 %, co pozwoli na znaczące ograniczenie negatywnie oddziałujących uciążliwości. Nie znajduje również podstaw zarzut naruszenia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "poprzez brak ustalenia wskaźnika miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy oraz odstąpienie od budowy miejsc parkingowych na terenie inwestycji i dopuszczenie możliwości korzystania z ogólnodostępnych parkingów". Należy zasadniczo podzielić wniosek organów, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych oraz sposobu ich urządzenia. Wskazany przez skarżących ogólny przepis § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie, że decyzja może zawierać ustalenia dotyczące "wymaganej ilości miejsc parkingowych", natomiast § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. wyraźnie odnosi się do zagospodarowania działki budowlanej. Tymczasem przedmiotowa inwestycja dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania działki, a nie ustalenia warunków jej zabudowy. Jeżeli więc § 18 cyt. rozporządzenia stanowi, że na działce budowlanej należy urządzić miejsca postojowe dla samochodów, "stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy" (ust. 1), a "liczbę miejsc postojowych i sposób urządzenia parkingów" należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), to niewątpliwie o konieczności ustalenia liczby miejsc postojowych i sposobu urządzenia parkingu przesądza nie tylko przeznaczenie działki, lecz przede wszystkim planowany sposób jej zabudowy. W przedmiotowej sprawie inwestor nie planuje żadnej zabudowy, a jedynie w znacznej części ograniczoną czasowo i obszarowo zmianę sposobu zagospodarowania terenu przez urządzenie placu targowego. Wobec powyższego prawidłowo organy uznały, że wystarczające dla potrzeb obsługi komunikacyjnej terenu inwestycyjnego – nie częściej niż raz w tygodniu – w zakresie osób prowadzących działalność handlową i ich klientów będzie dopuszczenie możliwości korzystania z ogólnie dostępnych miejsc parkingowych w ciągu gminnych dróg publicznych (ul. K. i ul. P.). Oczywiście takie postanowienie decyzji o warunkach zabudowy jest wiążące dla inwestora, który ma obowiązek dopilnować, aby osoby korzystające z targowiska nie zajmowały miejsc parkingowych (postojowych), które nie są ogólnie dostępne (np. należą do skarżącej Spółdzielni).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wszystkie podniesione argumenty, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skarg wniesionych w przedmiotowej sprawie.