Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 772/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 10 czerwca 2016 r. nr XXII/197/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 2 ust.1 pkt 3, - § 2 ust. 2, - § 2 ust. 3, - § 2 ust. 4, - § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu "estetyczne", - § 23 pkt 4 w zakresie słów "oraz oznakować tabliczką informacyjną - ostrzegającą o obecności zwierzęcia (psa) na terenie nieruchomości, - § 24, - § 27, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXII/197/216 z dnia 10 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Mrocza, Rada Miejska w Mroczy przyjęła Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Mrocza (dalej powoływana jako "uchwała").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 2 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 2 zdanie 3, § 2 ust. 3 pkt 1-3, § 2 ust. 4 pkt 1-3, § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu "estetyczne" i § 11 pkt 1, § 23 pkt 4 i § 27 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części istotne narusza prawo, tj. art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływanej jako "ucpg") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków i uprawnień, do których określenia Rada Miejska nie była upoważniona, poprzez:

1) zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zgniatania opróżnionych opakowań w celu zmniejszenia ich objętości (§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały), ponieważ w świetle definicji pojęcia selektywnego zbierania odpadów zawartej w art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach, tego rodzaju zobowiązywanie przekracza przyznane radzie gminy uprawnienia;

2) zobowiązanie właścicieli nieruchomości do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (§ 2 ust. 2 zdanie 3 uchwały), gdyż określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg;

3) umożliwienie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego – pkt 1, dokonywania tych czynności w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji – pkt 2 oraz mycia jedynie nadwozia samochodu – pkt 3 (§ 2 ust. 3 pkt 1-3 uchwały), gdyż zapisy § 2 ust. 3 pkt 1-2 uchwały powielają istniejące już regulacje wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800), co dotyczy też zapisu § 2 ust. 4 pkt 1 uchwały, ponadto uzależnienie możliwości mycia pojazdów poza myjniami od niezanieczyszczania środowiska wprowadza warunek, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go zachować, a generalne ograniczenie możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (nadwozia pojazdu) nie jest objęte upoważnieniem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ucpg;

4) umożliwienie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, ograniczenie naprawy pojazdów do drobnych napraw, które nie stwarzają uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (§ 2 ust. 4 pkt 1-3 uchwały), ponieważ uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami od niezanieczyszczania środowiska wprowadza warunek, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go zachować, natomiast zapis § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały o braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy Kodeks cywilny, co nie jest objęte upoważnieniem z art. 4 ust. 2 ucpg, gdyż w regulaminie mogą być uregulowane jedynie kwestie czystości i porządku, a regulacji § 2 ust. 4 pkt 3 odwołująca się do "drobnych napraw" wprowadza pojęcie niedookreślone, co nie powinno mieć miejsca w akcie prawa miejscowego, gdyż uchwały będące aktami prawa miejscowego powinny być formułowane jasno i precyzyjnie, wprowadzając zaufanie obywateli do prawa;

5) zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w estetyczne pojemniki (§ 4 ust. 1 uchwały), gdyż zapis ten nie mieści się w kompetencjach rady gminy i jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, jako że kwestia estetyki pojemnika na odpady nie mieści się w zakresie jego stanu sanitarnego, porządkowego i technicznego, a poza tym określenie "estetyczne" jest niejasne, subiektywne i uzależnione od indywidualnego poczucia estetyki oraz stanowi pojęcie niedookreślone;

6) zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do oznakowania nieruchomości tabliczką informacyjną, ostrzegającą o obecności zwierzęcia (§ 23 pkt 4 uchwały), gdyż tego rodzaju obowiązek nie mieści się katalogu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a takiego obowiązku nie przewiduje nawet ustawa o ochronie zwierząt, o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, a także inne przepisy prawa;

7) wprowadzenie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy wielorodzinnej, letniskowych i ogródków działkowych, użyteczności publicznej, stref ochrony bezpośrednich ujęć wód, zwartej zabudowy miasta objętego ochroną konserwatora zabytków (§ 24 ust. 1 pkt 3 lit. a-e uchwały), ponieważ art. 4 ust. 2 upcg nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, zatem posłużenie się zakazami określonego zachowania w § 24 ust 1 pkt 3 lit. a-e uchwały, wykracza poza materię określoną w ustawie;

8) zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przeprowadzania na własny koszt deratyzacji (§ 27 uchwały), gdyż taki obowiązek nie ma oparcia w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upcg, który to upoważnia jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, co oznacza, że Rada Miejska w Mroczy nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji i nałożyć na podmioty prywatne ten obowiązek.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mroczy, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów, wskazała że:

1) zapisu § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały o zgniataniu jeżeli jest to możliwe opróżnionych opakowań, nie można traktować jako obowiązku, lecz jedynie jako prośbę skierowaną do właścicieli nieruchomości, natomiast jeżeli właściciel nieruchomości nie zgniecie opakowań, to nie grożą mu z tego tytułu żadne sankcje, a odpady zostaną odebrane, a poza tym system taki obowiązuje od 1 lipca 2013 r. i jeszcze żaden właściciel nieruchomości nie miał w tym zakresie zastrzeżeń;

2) zobowiązanie właścicieli w § 2 ust. 2 zdanie trzecie uchwały do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, wynika z troski o użytkowników nieruchomości służących do użytku publicznego, gdyż jest to jedyny sposób do zmobilizowania właścicieli nieruchomości do wywiązania się z powyższego obowiązku, przy czym chodziło głównie o zimowe utrzymanie nieruchomości (chodników), a bez zapisu niezwłocznie, ciężko byłoby wyegzekwować taki obowiązek, niemniej termin niezwłocznie nie określa szczegółowo w jakim czasie po ustaniu np. opadu śniegu właściciel musi go usunąć, jednakże zapis ten mobilizuje do wywiązania się z powyższego obowiązku;

3) zapisy § 2 ust. 3 pkt 1-3 uchwały mają na celu doprecyzowanie i przypomnienie w prawie miejscowym obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących odprowadzania nieczystości ciekłych – ścieków, są uzasadnione dobrem mieszkańców gminy, dbałością o środowisko oraz świadomością, że regulamin jest dokumentem bardziej znanym mieszkańcom niż inne przepisy np. rozporządzenia Ministra Środowiska;

4) zapisy § 2 ust. 4 pkt 1-3 uchwały mają na celu doprecyzowanie i przypomnienie w prawie miejscowym obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących ochrony środowiska, są uzasadnione dobrem mieszkańców gminy, dbałością o środowisko oraz świadomością że regulamin jest dokumentem bardziej znanym mieszkańcom niż inne przepisy np. Kodeks cywilny;

5) zapis § 4 ust. 1 uchwały o wyposażeniu nieruchomości w estetyczne pojemniki, wiąże się z tym, że określenie estetyczne pojemniki jest znane i bardzo często używane, a tym samym nie budzące problemu ze zrozumieniem, co ono oznacza;

6) zapis § 23 pkt 4 uchwały, został wprowadzony do regulaminu po licznych interwencjach przedstawicieli służb komunalnych, poczty, pogotowia, osób które często muszą dostać się na teren nieruchomości wykonując swoje obowiązki związane z pracą, natomiast tabliczka informacyjna na nieruchomości ostrzegająca o obecności zwierzęcia może uchronić przedstawicieli ww. służb, instytucji przed zagrożeniem ze strony znajdującego się na terenie nieruchomości psa;

7) zapis § 24 ust. 1 pkt 3 lit. a-e uchwały oparty został na regulacji art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg, z której wynika możliwość określenia w regulaminie obszarów (terenów) lub poszczególnych nieruchomości, na których zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, dlatego też Rada Miejska wprowadziła taki zakaz, mając na uwadze oczywiście dobro mieszkańców, dla których utrzymywane zwierząt gospodarskie np. na terenie ogrodów działkowych, terenach letniskowych, w zwartej zabudowie miasta byłoby uciążliwe;

8) zapis § 27 uchwały nie mówi o kosztach deratyzacji, lecz użyto w nim jedynie sformułowania "jeżeli właściciel nieruchomości wyłoży trutkę przeciw gryzoniom", co wynikało z tego, iż tylko właściciel nieruchomości może przeprowadzić deratyzację lub może być ona wykonana za jego zgodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 2 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 2 zdanie 3, § 2 ust. 3 pkt 1-3, § 2 ust. 4 pkt 1-3, § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu "estetyczne" i § 11 pkt 1, § 23 pkt 4 i § 27 zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej powoływanej jako "usg"). Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Mroczy nr XXII/197/2016 z dnia 10 czerwca 2016 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska w Mroczy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowrocław) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skargi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ucpg w przypadku przepisu § 2 ust 1 pkt 3 uchwały, którym to Rada Miejska w Mroczy określiła, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości przez, jeżeli jest to możliwe zgniatanie przed włożeniem do worka opróżnionych opakowań, w celu zmniejszenia objętości opakowania. Nie ulega wątpliwości, że upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a ucpg obejmuje określenie wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych, niemniej jednak pojęcie selektywnego zbierania odpadów zdefiniowane w art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) - przez które rozumie się zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami - nie obejmuje zgniatania opróżnionych opakowań. Zaznaczyć należy przy tym, że użycie w omawianym przepisie uchwały zwrotu "w miarę możliwości" prowadzi do niepożądanej wieloznaczności wyznaczonego w przepisie § 2 ust 1 pkt 3 uchwały standardu postępowania. Z tych więc względów Sąd stwierdzenie nieważność § 2 ust 1 pkt 3 uchwał.

Zdaniem Sądu Rada Miejska w Mroczy istotnie naruszyła również całym przepisem § 2 ust 2 uchwały delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, na podstawie której prawodawca lokalny zastał upoważniony do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przepisie § 2 ust 2 uchwały Rada Miejska w Mroczy określiła bowiem, że obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest uprzątnięcie błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy, że właściciele nieruchomości obowiązek ten realizują poprzez usuwanie tych zanieczyszczeń i umieszczanie ich przy krawężniku chodnika od strony jezdni w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i, że obowiązek ten powinien być realizowany niezwłocznie po powstaniu zanieczyszczeń. W ocenie Sądu treść przytoczonego przepisu budzi wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Z jednej strony zawiera on bowiem powtórzenie unormowania objętego treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, z drugiej natomiast uzasadnione wydaje się być stanowisko, że odnosi się on do zachowania, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, a który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ucpg dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w Regulaminie. Skoro więc Rada Miejska w Mroczy w § 2 ust. 2 uchwały wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości", bezpośrednio przy jej granicy, to tym samym uzasadnionym jest stanowisko, że odniosła się ona w tym zakresie w rzeczywistości do terenu chodnika położonego poza nieruchomością, co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, a nie treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, i w konsekwencji nie realizuje upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Niemniej jednak, co należy wyraźnie podkreślić, przedmiotowy przepis jest zdaniem Sądu niejasny odnośnie określonego w nim obowiązku (i tym samym wyznaczonego sposobu jego wykonania) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy, tj. czy dotyczy on terenu w obrębie nieruchomości czy poza nią, a także odnośnie sposobu wykonania określonego w nim obowiązku umieszczania usuniętych zanieczyszczeń przy krawężniku chodnika "od strony jezdni", w sytuacji uznania, że określony w nim obowiązek dotyczy terenu w obrębie nieruchomości. Ponadto niezgodne z prawem jest regulacja § 2 ust. 2 uchwały, w ramach której określone zostało, iż właściciele nieruchomości powinni określony w przepisie obowiązek realizować "niezwłocznie", ponieważ określenie częstotliwości, czasookresu wykonywania obowiązku nie zostało przewidziane w upoważnieniu określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, tak jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu. W tym stanie rzeczy należało stwierdził nieważność całego § 2 ust. 2 uchwały.

Przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg także, co Sąd dostrzegł z urzędu, wprowadzone w § 2 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 uchwały ograniczenie możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do terenu własnej nieruchomości. Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Rada gminy upoważniona została zatem wyłącznie do wskazania wymogów i zasad mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Brak jest zatem uzasadnienia dla ograniczenia w drodze zapisu Regulaminu możliwości mycia i naprawy pojazdów tylko do terenu własnej nieruchomości oraz, jak nieprawidłowo uczyniono to w § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, możliwości mycia tylko określonych części pojazdów – nadwozia (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/18 i przywołane w nim orzeczenia). Tak szerokie ograniczenie, nie ma oparcia we wskazanej normie upoważniającej oraz celach, którym ma ona służyć. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Z tych więc względów, innych niż wskazane przez Prokuratora, Sąd stwierdził nieważność całego § 2 ust. 3 i ust. 4 uchwały, mając na uwadze, że prawodawca lokalny formułował określone w tych przepisach wymogi jedynie do nieruchomości własnych adresatów uchwały i nie ma pewności czy wymogi te byłby tożsame w przypadku gdyby nie zostały ustanowione wyłącznie do terenu własnej nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że niezgodne z prawem są określone w § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały warunki dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami w postaci: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, wykonywania tych czynności w miejscach o utwardzonym podłożu i przy użyciu środków ulegających biodegradacji, jak też określone w § 2 ust. 4 pkt 1-3 uchwały warunki dopuszczalności naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi w postaci: nie zanieczyszczania wód i gleby, braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości czy wykonywanie jedynie drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu. Czynności te w ocenie Sądu stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotów, zamierzających myć pojazdy samochodowe poza myjniami lub wykonywać ich naprawy poza warsztatami naprawczym. Są one zgodne z celem upoważnienia ustawowego, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Prawodawca lokalny miał prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania naprawami pojazdów samochodowych uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, gdyż nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie chodzi o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15).

Sąd podzieli również zarzut Prokuratora, iż Rada Miejska w Mroczy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg zapisami § 4 ust. 1 uchwały, w którym zobowiązała właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w estetyczne pojemniki do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych. Wskazać należy, że z mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg ustawodawca przekazał radzie gminy kompetencję do określenia wymagań dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustawodawca wskazał więc m.in. na warunki utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem Rada Miejska wskazała na wymóg wyposażenia nieruchomości w estetyczne pojemnika, co nie mieści się w zakresie kwestii dotyczących warunków utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady komunalne, i tym samym przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis kompetencyjny nie daje możliwości nakładania tego rodzaju obowiązków. Ponadto wymóg estetyczności pojemników nie ma charakteru obiektywnego, lecz odnosi się sfery ocennej, objętej subiektywnym odczuciem adresatów uchwały, w konsekwencji czego jego stosowanie może budzić poważne wątpliwości interpretacyjne. Należy podkreślić, że normy aktu prawa miejscowego powinny być sformułowane jasno, precyzyjnie i konkretnie. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 uchwały w zakresie zwrotu "estetyczne".

Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg również nałożony w § 23 pkt 4 uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek oznakowanie nieruchomości na której przebywa zwierzę tabliczką informacyjną – ostrzegającą o obecności zwierzęcia (psa) na terenie nieruchomości. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Co istotne określony w § 23 pkt 4 uchwały obowiązek został odniesiony do zwierząt (psów), co oznacza wbrew stanowisku organu, że nie dotyczy on tylko psów, ale wszystkich zwierząt, i to niezależnie od tego czy są one niebezpieczne, agresywne itp. W tych okolicznościach Sąd zobligowany by stwierdzić nieważność § 23 pkt 4 uchwały w zakresie słów "oraz oznakować tabliczką informacyjną – ostrzegającą o obecności zwierzęcia (psa) na ternie nieruchomości".

W sprawie, zdaniem Sądu, należało także stwierdzić nieważność § 27 uchwały. Zgodnie bowiem z treścią delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, rada gminy została upoważniona, w zakresie wymagań dotyczących deratyzacji, do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Upoważnienie to nie obejmuje zatem ani kompetencji do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w jakiej sytuacji obowiązek deratyzacji uznaje się za wykonany, ani też kto ten obowiązek wykonuje. Tymczasem w § 27 uchwały Rada Miejska w Mroczy określiła, że obowiązek określony w § 26 (w zapisie tym wyznaczono obszar podlegający obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania) uznaje się za wykonany, jeżeli właściciel nieruchomości wyłoży trutkę przeciw gryzoniom w dniu 1 kwietnia i pozostawi ją do dnia 30 kwietnia oraz w dniu 1 października i pozostawi ją do dnia 31 października. Przytoczony przepis wskazując więc na podmiot realizujący obowiązek deratyzacji i na przesłanki uznania tego obowiązku za wykonany, stanowi niewątpliwie o kwestiach nie objętych upoważnieniem ustawowym z art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg.

Zdaniem Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut Prokuratora dotyczący zakazu ustanowionego w przepisie § 24 ust. 1 pkt 3 lit. a-e uchwały, choć przepis ten nie został objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Z upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg wynika obowiązek ustanowienia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Skoro więc w § 24 ust. 1 pkt 3 lit. a-e uchwały zostały wyznaczone określone obszary i nieruchomości objęte zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich, to tym samym stwierdzić należy, że samo wprowadzenie takiego zakazu nie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Sytuacja braku przekroczenia delegacji ustawowej nie występuje natomiast w przypadku regulacji objętej § 24 ust. 1 uchwały, gdzie wskazane zostało, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jest zabronione, z zastrzeżeniem pkt 1 i 2, jako że w przepisie tym nie wskazano konkretnych obszarów lub poszczególnych nieruchomości na których ma obowiązywać zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, lecz ustanowiono taki zakaz w stosunku do całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, z zastrzeżeniem pkt 1 i 2, co nie stanowi realizacji delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg. Ponadto § 24 uregulowany został ten sam zakaz dotyczący utrzymywania zwierząt gospodarskich, choć w inny sposób w ust. 1 oraz w ust. 1 pkt 3 uchwały, co nie stanowi realizacji prawa adresata norm prawnych do dobrej, prawidłowej legislacji. Ponadto w przepisie § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały nie zostało wprost wskazane, że określony w nim zakaz dotyczy terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, co z uwagi na treść § 24 ust. 1 uchwały może budzić wątpliwości interpretacyjne. W tych okolicznościach należało więc stwierdzić nieważność całego § 24 uchwały.

Sąd nie stwierdził nieważności § 11 ust. 1 uchwały, gdyż wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności tego przepisu nie został w żaden sposób uzasadniony, a Sąd z urzędu nie znajduje podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu "estetyczne", § 23 pkt 4 w zakresie słów "oraz oznakować tabliczką informacyjną – ostrzegającą o obecności zwierzęcia (psa) na terenie nieruchomości", § 24 i § 27 zaskarżonej uchwały, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zaś zakresie dotyczącym § 11 pkt 1 uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.