Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 407/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2a i 4, art. 11b ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 1, 5 i 6, art. 11e, art. 11f ust. 1, 3 i 4, ust. 6, art. 11f ust. 1 pkt 2 i 4, art. 11g ust. 3, art. 11i, art. 12 ust. 1-4a, art. 17 ust. 1, art. 31
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 71 ust. 1 i 2, art. 62a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 109, art. 151, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 18
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 roku sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 marca 2023 r. nr 53/2023 znak GPB-III.7821.2.2023 JR w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2023 r. nr 53/2023, znak: GPB-III.7821.2.2023 JR Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 162 - dalej w skrócie "specustawa"), po rozpatrzeniu odwołania G.Ż., od decyzji Starosty [...] z 12 stycznia 2023 r., nr 1/2023, znak: [...], udzielającej Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]", w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (oznaczonego linią przerywaną koloru fioletowego na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji), obejmującego następujące nieruchomości bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów:

województwo [...], powiat [...], gmina W.:

- jednostka ewid.: [...], W.-miasto, obręb ewid.: [...], dz. o nr ewid.: [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...];

- jednostka ewid.: [...], W.-obszar wiejski, obręb ewid.: [...] - D., dz. o nr ewid.: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],

I. uchylił tabelę określoną w pkt 5.1. zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy określając w tabeli stan dotychczasowy (numer działki), stan po podziale (numer działki), oznaczenie księgi wieczystej;

II. uchylił punkt 6.1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł, że części nieruchomości powstałe wskutek podziału nieruchomości - oznaczone tłustym drukiem w tabeli zawartej w pkt 5.1, w kolumnie drugiej, położone są w liniach rozgraniczających teren inwestycji i stają się z mocy prawa własnością Gminy W. (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych *) z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna;

III. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 14 grudnia 2021 r. Starosta [...] udzielił Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]".

Po rozpatrzeniu odwołania G.Ż., Wojewoda Łódzki decyzją z 3 marca 2022 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z powodu:

- wątpliwości związanych z włączeniem w zakres inwestycji dróg wewnętrznych, tj. odcinka ul. [...] wykraczającego poza PT3-KT3 na długości ok. 43 m i wykraczającego poza PT4-KT4 na długości ok. 22 m;

- lokalizacji części projektowanej ścieżki rowerowej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji;

- braku określenia w decyzji wielkości powierzchni, na której Starosta [...] ogranicza sposób korzystania z nieruchomości o nr ewid. [...] w celu budowy lub przebudowy innych dróg publicznych;

- zamiaru realizowania obiektów budowlanych na podstawie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. przebudowa starej ul. [...] odcinek PT2-KT2 (działka nr ewid. [...]); przebudowa drogi manewrowej (działka nr ewid. [...]); przebudowa drogi wewnętrznej - ul. [...] (działka nr ewid. [...] - po podziale [...]);

- braku opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, wobec przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji przez osiedle domów mieszkalnych P. znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (działki o nr ewid. [...], [...], [...]);

- zaliczenia przez projektanta obiektu budowlanego do pierwszej kategorii geotechnicznej.

Zdaniem organu drugiej instancji wskazane braki i nieścisłości powinny zostać uzupełnione, wyjaśnione lub skorygowane na etapie prowadzonego ponownie postępowania przez Starostę [...], poprzez nałożenie na inwestora obowiązku ich uzupełnienia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 12 stycznia 2023 r. Starosta [...] udzielił Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]".

W odwołaniu od powyższej decyzji G.Ż. wniósł o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 12 § 1, art. 13 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 24 pkt 5 k.p.a., ponieważ sporna decyzja została ponownie wydana przez Naczelnika Wydziału Architektury, który działa z naruszeniem prawa, prostolinijnie, ze szkodą społeczną i dla środowiska. Zdaniem strony organ ponownie nie wziął pod uwagę zgłaszanych przezeń wniosków. Wobec wspomnianej decyzji odwołujący podniósł następujące zarzuty:

- decyzja została wydana na podstawie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Dyrektora Wód Polskich i Zlewni w S., które nie uwzględniają Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, z której wynikają jednoznacznie zagrożenia dla środowiska i ludzi, nie uwzględnione przez w/w organy,

- pomimo tego, że odwołujący jest stroną postępowania, to nie był informowany przez organ o wystąpieniu o wydanie powyższych opinii oraz o wydaniu decyzji środowiskowej;

- decyzja nie spełnia wymogów i zasad obowiązujących przy sporządzaniu dokumentów urzędowych (czcionka 8 tekst rozstrzelony),

- ponieważ liczba działek, a więc i stron nie przekracza 10, to wszyscy powinni być informowani o prowadzonych czynnościach, a decyzja winna być doręczona stronie w całości;

- w toku postępowania wykorzystano dołączoną opinię Konserwatora Zabytków, który nie zajął stanowiska co do bloków po byłym P., mających popękane ściany, będących pod zarządem Konserwatora od 2011 r., o czym organ prowadzący postępowanie nie poinformował strony,

- wydana decyzja jak i Karta Inwestycji Przedsięwzięcia nie uwzględnia oddziaływania czynników szkodliwych – hałas, drgania, czynników niebezpiecznych (tlenki azotu ze zwiększonej ilości samochodów), zagrożenia z istnienia starych czterorodzinnych bloków mieszkalnych wzdłuż ul. [...] od ul. [...] do [...] po byłym P.,

- zabranie pasa zieleni z ogródków przydomowych jest zbyteczne w sytuacji, gdy poszerzenie drogi powinno mieć miejsce w kierunku nieużytków i nieużywanego pasa od strony zakładu [...],

- zatruwanie środowiska przez przejeżdżające samochody,

- tworzenie pasa rowerowo-pieszego po tej stronie drogi stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu,

- brak wzdłuż ul. [...] rowów, do których będzie spływała woda deszczowa,

- w decyzji jak i Karcie Inwestycji Przedsięwzięcia nie przewidziano progów zwalniających w kilku miejscach,

- ścieżka rowerowa nie znajduje żadnego uzasadnienia z uwagi na usytuowanie 11 bloków bliźniaków, 22 zjazdy i 3 zjazdy do zakładów oraz 1 skrzyżowanie, co stwarza duże niebezpieczeństwo dla rowerzystów,

- decyzja nie uwzględnia zagrożenia dla bezpieczeństwa przejeżdżających pojazdów ciężarowych, zagrożenia dla środowiska, interesu społecznego, zdrowia ludzi, będących byłymi pracownikami P.,

- utrudniony będzie dojazd do bloków P. od strony wschodniej, dlatego też odwołujący domaga się utrzymania jedynej w mieście drogi brukowej, na przebudowę, której Burmistrz nie ma funduszy,

- sporna inwestycja nie powinna dotyczyć przebudowy drogi a jej remontu, ponieważ organ nie ma na taką inwestycję funduszy,

- niezasadne jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego odwołujący domaga się jej uchylenia,

- odwołujący domaga się odstąpienia od zajęcia pasa gruntów ogródków przydomowych, ponieważ w chwili obecnej konieczny jest remont drogi, a nie jej przebudowa, ponadto pas ten pełni rolę ochronną i – zdaniem odwołującego – powinien zostać wykonany chodnik a dopiero później pas parkingowy,

- w toku postępowania pozyskano sfałszowane dokumenty i opinie.

Wskazaną na wstępie decyzją z 6 marca 2023 r. Wojewoda Łódzki, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie tabeli określonej w pkt 5.1 i w tym zakresie orzekł sporządzając nową tabelę, uchylił punkt 6.1 i w tym zakresie orzekł jak wskazano na wstępie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że kontynuując postępowanie 7 lipca 2022 r. Starosta [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wystosował do inwestora wezwanie, którym zobowiązał go do załączenia opinii właściwego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, wobec przebiegu linii rozgraniczającej teren przedmiotowej inwestycji przez osiedle domów mieszkalnych P. znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor przedłożył pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], w którym wskazano: "Na dz. [...], [...], [...] obręb [...] [...], znajduje się osiedle [...] P. objęte ochroną poprzez wpis do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, natomiast na dz. [...] obręb [...] [...]. zlokalizowany jest dworzec kolejowy objęty ochroną tak jak w/w osiedle [...]. W związku z powyższym, prace prowadzone przy obiektach objętych ochroną konserwatorską należy prowadzić ze szczególną ostrożnością, w sposób niepowodujący zagrożenia do budowli zabytkowych, szczególnie na odcinkach inwestycji prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytków kubaturowych ".

Ponadto, 16 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego oraz, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), wydał postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego. Powyższe wezwanie i postanowienie było wynikiem realizacji przez Starostę [...] wskazań określonych przez Wojewodę [...] w decyzji z 3 marca 2022 r.

W dniu 30 listopada 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo inwestora z 25 listopada 2022 r. wraz z załącznikami, będące odpowiedzią na powyższe wezwanie i postanowienie Starosty [...] z 16 sierpnia 2022 r. Z uzupełnionej dokumentacji sprawy niniejszej wynika, że liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto teren niezbędny do rozbudowy ul. [...] (tj. bez dróg wewnętrznych) oraz chodnik wraz ze ścieżką rowerową. Zamierzenia, które miałyby zostać realizowane na podstawie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały wyłączone z opracowania. Ponadto, zaliczając obiekt do drugiej kategorii geotechnicznej, została załączona do projektu budowlanego "Dokumentacja badań podłoża gruntowego z opinią geotechniczną".

Dokonując analizy dokumentacji projektowej uzupełnionej w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie uwagi dotyczące dokumentacji projektowej zawarte w decyzji Wojewody [...] z 3 marca 2022 r. należy uznać za nieaktualne.

Po złożeniu 17 września 2021 r. przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRiD), 6 października 2021 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 11d ust. 5 specustawy, zawiadomił w drodze obwieszenia, które ukazało się na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W. i Starostwa Powiatowego w W.. Powyższe obwieszczenie ukazało się także w prasie lokalnej. Ponadto organ I instancji wysłał właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania.

O wydaniu zaskarżonej decyzji z 12 stycznia 2023 r. organ I instancji, na podstawie art. 11f ust. 3 specustawy, zawiadomił w drodze obwieszenia, które ukazało się na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W. i Starostwa Powiatowego w W.. Powyższe obwieszczenie ukazało się także w prasie lokalnej. Ponadto Starosta [...] wysłał właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji.

Wojewoda nadmienił, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Jak podkreślił Wojewoda Łódzki zaskarżona decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powyższa ustawa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Wyjątkowy charakter ustawy, wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego w stosunku do uregulowań m.in. ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor uzyskuje jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zawierającą w sobie m. in. ustalenie lokalizacji inwestycji i pozwolenie na jej budowę. Przepisy specustawy mają w tym przypadku charakter lex specialis, gdyż regulują zasady i warunki przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości oraz zasady realizacji, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

Powołując się na brzmienie art. 12 ust. 1 i 2 specustawy oraz art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6, organ odwoławczy wyjaśnił, że w punkcie 5 zaskarżonej decyzji umieszczona została tabela, w której określono działki podlegające podziałowi w związku z przedmiotową inwestycją, tj. numery działek przed podziałem oraz numery działek, które powstaną po podziale. Natomiast w punkcie 6.1 decyzji organu I instancji wskazano: "Ustalam, że części nieruchomości powstałe wskutek podziału nieruchomości - oznaczone tłustym drukiem w tabeli zawartej w pkt 5.1 (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych *), stają się z mocy prawa własnością Gminy W. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna ".

Symbolem "*" została w przedmiotowej tabeli oznaczona działka o nr ewid. [...], powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej, której numer zostały określony w kolumnie trzeciej ww. tabeli, działka nr [...] jest własnością Gminy W.. Jak wynika z wypisów z rejestru gruntów oraz z treści ksiąg wieczystych określonych w tabeli zawartej w pkt 5.1 zaskarżonej decyzji, działki (przed podziałem) o nr [...] i [...] określone w tejże tabeli również należą do Gminy W.. Wobec czego działki powstałe w wyniku podziału działki [...] i [...] i jednocześnie położone w liniach rozgraniczających teren inwestycji (tj. [...],[...] i [...]) również nie mogą z mocy prawa stać się własnością Gminy W., gdyż już stanowią jej własność.

W związku z powyższym, organ odwoławczy dokonał w powyższym zakresie konwalidacji zaskarżonej decyzji (punkt I niniejszej decyzji). Z logicznego punktu widzenia, dla lepszego zrozumienia tabeli określonej w punkcie 5.1 badanej decyzji, organ II instancji postanowił również uchylić pkt 6.1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Następnie Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że specustawa jest regulacją poprzedzającą budowę drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), co wynika z art. 1 ust. 1 specustawy. W rozpatrywanej sprawie zarówno z zaskarżonej decyzji, z projektu budowlanego jak i ze złożonego wniosku wynika, że inwestycja polega na rozbudowie dróg publicznych mieszczących się w kategorii drogi gminnej, z których będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, właściwy zarządca drogi składa wniosek po uzyskaniu opinii m. in. właściwych miejscowo zarządu województwa i zarządu powiatu. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się: pismo Zarządu Województwa [...] z 14 września 2021 r., znak: [...], pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz uchwała Zarządu Powiatu w W. [...] z 10 września 2021 r., pozytywnie opiniująca realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy załączył: analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; określenie części nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, jak ocenił organ odwoławczy, wniosek złożony przez zarządcę drogi spełniał wymogi art. 11d ust. 1 specustawy.

Ponadto inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, który został wykonany przez uprawnionych projektantów, którzy złożyli oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.

Do wniosku została dołączona ostateczna decyzja Burmistrza W. z 15 września 2021 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, która stwierdziła brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. W przekonaniu Wojewody [...], przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto, 17 września 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. wydało decyzję, którą udzielono Burmistrzowi W. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego, tj. rowu otwartego, poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej, wzdłuż drogi gminnej - ul. [...], w m. D., na działce nr ewid. [...] obręb [...] D., gm. W..

Opisane na wstępie postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji, wypełnia przesłanki art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Starosty [...] z 12 stycznia 2023 r. wraz z niniejszą decyzją, wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy, w którym są wymienione niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdza podział nieruchomości.

Wojewoda Łódzki nadmienił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (również decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedocześnie według art. 11e specustawy - nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Wobec omówionych wyżej nieprawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., postanowił konwalidować zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 12 stycznia 2023 r. poprzez jej uchylenie w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy (punkt I i II sentencji niniejszej decyzji). W pozostałej części, w związku ze zgodnością z prawem, zaskarżoną decyzję ZRID organ odwoławczy utrzymał w mocy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku doręczenie stronie całej decyzji, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze i drugie specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W myśl ust. 4 powyższego artykułu, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Zdaniem organu drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji poprawnie zastosował ww. przepisy i wysłał odwołującemu zawiadomienie z 12 stycznia 2023 r. o wydaniu przedmiotowej decyzji ZRiD. Jak wskazał odwołujący, zapoznał się on z treścią przedmiotowej decyzji w siedzibie organu, wobec czego zawiadomienie było właściwie sformułowane dzięki czemu G. Ż. mógł skorzystać ze swojego uprawnienia polegającego na możliwości zapoznania się z treścią przedmiotowej decyzji ZRiD zawierającej odpowiedź na wcześniej wniesione zastrzeżenia.

Jeśli chodzi o kwestionowaną w odwołaniu decyzję Burmistrza W. z 15 września 2021 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, to organ wydający pozwolenie na budowę nie ocenia przesłanek wydania decyzji środowiskowej. Właściwość rzeczowa organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest odmienna od kompetencji organu rozstrzygającego w przedmiocie warunków środowiskowych. Organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ma natomiast obowiązek zbadać zgodność inwestycji z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po analizie projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami wspomnianej decyzji Burmistrza W. o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie mają uprawnień, aby je kwestionować. Organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie może zmienić parametrów inwestycji drogowej, może jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich.

W wydanej przez Starostę [...] decyzji inwestor został zobowiązany do poszanowania interesów osób trzecich, w szczególności dotyczących zapewnienia dostępu do drogi publicznej, zapewnienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odnosząc się do stanowiska Konserwatora Zabytków organ odwoławczy podkreślił, że według art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania inwestor przedłożył pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], w którym wskazano: "(...) po zapoznaniu się z przedłożonym do uzgodnienia projektem "Rozbudowa dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]" (...) opiniuje pozytywnie inwestycję (...)". Powyższe uzgodnienie jest dla tutejszego organu wiążące i brak jest podstaw, aby je kwestionować.

Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii przebiegu inwestycji przyjętego przez inwestora i zasadności przyjętych rozwiązań architektonicznych, organ wskazał, że zgodnie z przepisami specustawy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy pełnią w procesie budowy drogi funkcję organu administracji, który jest zobowiązany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli planowane przedsięwzięcie nie narusza prawa. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań projektowych. Inwestor sam dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu odwołania, że "Dyrektor nie jest od wielu lat właścicielem budynku zlewni stojącej na drodze inwestycji, ponieważ działka ta wraz z tym budynkiem została przez zakład sprzedana i należy do prywatnego właściciela. W piśmie do Starostwa poruszałem tą sprawę i podważyłem również czy budynek ten posiada zmianę sposobu użytkowania", zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy, właściwy organ wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Ponadto podnoszona przez skarżącego kwestia użytkowania budynku nie ma żadnego wpływu na ocenę przedmiotowej inwestycji drogowej.

Jeśli chodzi o kwestię zasadności nadania przez Starostę [...] zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Zdaniem organu odwoławczego nie może budzić wątpliwości, iż budowa drogi publicznej leży w interesie społecznym. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki do nadania zapadłej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor złożył w tym zakresie stosowny wniosek uzasadniony interesem społecznym, w którym m. in. wskazał: "(...) zadanie planowane jest do wykonania w ramach narodowego programu przebudowy dróg lokalnych, co jest uzasadnieniem gospodarczym powyższej prośby. (...) Planowana rozbudowa drogi gminnej, poprawa geometrii skrzyżowań, ma na celu usprawnienie, poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego w analizowanym obszarze". Wojewoda podkreślił, że w sytuacji gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w ww. przepisie, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uprawnione. Interes społeczny jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo, niedookreślonym i niejednolitym, natomiast wnioskujący zarządca drogi wskazał, na czym interes ten w konkretnym przypadku polega i dlaczego, jego zdaniem, ta przesłanka uzasadnia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnej czcionki w decyzji organ odwoławczego stwierdził, że wielkość i rodzaj czcionki w jakiej została sformatowana treść zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na jej "czytelność". Ponadto, na merytoryczną ocenę zaskarżonego orzeczenia nie może mieć wpływu czcionka w jakiej tekst orzeczenia został sformatowany.

Powyższe rozstrzygniecie Wojewody [...], G. Ż. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie, zwolnienie w całości od kosztów sądowych oraz przyznanie pomocy prawnej w zakresie ustanowienia adwokata z urzędu. Zdaniem skarżącego, wydana decyzja narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., Prawa Budowlanego w zakresie słusznego interesu społecznego, art. 64 i art. 76 Konstytucji RP. Skarżący uważa, że organy nie uwzględniły kierowanych do nich wniosków i uwag. Decyzje zostały wydane bez analizy Karty Inwestycyjnej Przedsięwzięcia, pomijając oddziaływanie inwestycji na środowisko i społeczność lokalną mieszkającą w 96-letnich blokach, które przed wykupem stanowiły własność P.. Projekt odstępuje od założeń Karty co do zabrania 1,5m pasa ogródków przydomowych, czego nie przewiduje karta, doprowadzając do podziału działek będących w chwili obecnej własnością prywatną po wykupie i po przekształceniu gruntów. Ponadto – zdaniem skarżącego – zabranie w/w pasa gruntu jest bezpodstawne. Według skarżącego inwestycja nie wymaga prowadzenia w trybie specustawy, ponieważ droga faktycznie istnieje i konieczny jest tylko jej remont, a jej przebudowa jest marnotrawstwem środków publicznych. Skarżący uważa, że należy nakazać inwestorowi przeprowadzenie badań środowiskowych w obszarze 96 - letnich bloków P.. Zdaniem skarżącego, w toku niniejszego postępowania, organ powinien zbadać, czy zostały wykonane zalecenia PINB wobec w/w budynków. Zabranie 1,5m pasa gruntu jest zbyteczne, tym bardziej, że przed sprzedażą w 2009 r. przez P. lokali służbowych, Burmistrz jak i Starosta wydali zaświadczenia, z których nie wynikały żadne zmiany w obrębie granic działek przynależnych do budynku. Ponadto, konieczny jest remont drogi a nie jej przebudowa, zbyteczna jest także realizacja ścieżki rowerowej, która będzie zagrożeniem dla pieszych jak i rowerzystów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W dniu 5 maja 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z 28 kwietnia 2023 r. zatytułowane "UZUPEŁNIENIE SKARGI", w którym skarżący podkreślił, że nie sprzeciwia się koniecznemu remontowi a przebudowie drogi. Podkreślił, że sprzeciwia się zabraniu pasa gruntów z przydomowych ogródków, co w rezultacie doprowadzi do zwiększenia hałasu, drgań i pękania ścian. Poza tym skarżący zauważył, że przedwcześnie otrzymał zawiadomienie o wprowadzeniu zmian dotyczących podziału działek przez Wydział Geodezji Starostwo Powiatowe, ponieważ decyzja o pozwoleniu na przebudowę drogi nie jest prawomocna. Niedopuszczalne jest dokonanie podziału działek, skoro toczy się spór sądowy.

Postanowieniem z 13 maja 2023 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Postanowieniem z 10 lipca 2023 r. nr 49/2023 Wojewoda Łódzki sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji Wojewody [...] z 6 marca 2023 r., uchylającej w części decyzję Starosty [...] z 12 stycznia 2023 r. udzielającą Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]" i w tym zakresie orzekającej, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymującej w mocy, w ten sposób, że na str. 2 wiersz 2 zamiast: [...] *, winno być [...].

W punkcie I decyzji Wojewody [...]go została uchylona, określona w punkcie 5.1 zaskarżonej decyzji Starosty [...], tabela przedstawiająca działki przed podziałem i po podziale wraz ze wskazaniem, które przechodzą na własność Gminy W.. W pierwszej kolumnie ww. tabeli organu wojewódzkiego zostały określone numery działek dotychczasowych (stan przed podziałem); w drugiej - numery działek powstałe w wyniku podziału; w trzeciej - nr księgi wieczystej. Jak wynika z punktu II decyzji Wojewody [...], działki oznaczone tłustym drukiem w drugiej kolumnie ww. tabeli stają się własnością Gminy W., za wyjątkiem działek oznaczonych symbolem "*". Określona w powyższej tabeli działka nr ewid. [...] została podzielona na dwie działki, tj. [...] i [...]. Działka nr ewid. [...] położona jest w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Z treści zaskarżonej decyzji Starosty [...] wynika, że działka [...] przechodzi na własność Gminy W. Wobec faktu, że w tabeli określonej w punkcie I decyzji organu wojewódzkiego działka nr ewid. [...] została oznaczona "*", nie przeszła ona na własność Gminy W. Wskazując wobec tego na art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, Wojewoda podkreślił, że z treści księgi wieczystej nr [...], wynika, że właścicielem działki nr ewid. [...] (w wyniku podziału powstały działki nr ewid. [...] i [...]) jest Skarb Państwa a Gmina W. jest jej wieczystym użytkownikiem. W związku z powyższym działka nr ewid. [...], powstała po podziale działki nr ewid. [...] i leżąca w liniach rozgraniczających teren inwestycji, winna stać się własnością Gminy W.. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przedmiotowa omyłka nie była zamierzona i nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia zawartego w ww. postanowieniu, dlatego konieczne stało się sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Powyższe powoduje, że decyzja Wojewody [...] z 6 marca 2023 r. w połączeniu z treścią niniejszego postanowienia zawiera tekst kompletny.

W dniu 19 lipca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z 14 lipca 2023 r. z wnioskiem o zmianę terminu rozprawy z uwagi na wyznaczoną na ten dzień wizytę u lekarza ortopedy.

W dniu 26 lipca 2023 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej, w którym wniósł on o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie ich wykonania, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W jego uzasadnieniu autor pisma podniósł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są niesłuszne. Zaplanowany remont drogi, której dotyczy niniejsze postępowanie nie ma racjonalnego uzasadnienia, w tym przede wszystkim komunikacyjnego, ekonomicznego, społecznego i gospodarczego. Inwestycja jest całkowicie sprzeczna z interesem publicznym, wymusza wykorzystanie gruntów osób trzecich, naruszając ich prawo własności, co bezpośrednio dotyczy osoby skarżącego. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności nieruchomości. W tej sprawie organ tej analizy, z nieznanych przyczyn zaniechał. Ponadto, pomimo licznych zarzutów skarżącego, który wskazywał na niecelowość inwestycji, zostały one całkowicie zignorowane. Organy nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącego. Według autora pisma, organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W tej sprawie doszło do zatwierdzenia rozwiązań projektowych pozbawionych zasadności i celowości w zakresie przebiegu inwestycji. Wobec faktu, że elementem projektowanej inwestycji jest droga rowerowa, to zasadnym i bezpieczniejszym zarówno dla mieszkańców budynków jak i rowerzystów będzie jej posadowienie po niezagospodarowanej stronie drogi (co zminimalizuje ilość zjazdów publicznych i indywidualnych z drogi do przyległej nieruchomości przecinających drogę dla rowerów lub drogę dla rowerów i pieszych. Skarżący zakwestionował także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. Przewodniczący stwierdził, że 19 lipca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego z 14 lipca 2023 r. z wnioskiem o zmianę terminu rozprawy.

Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o zmianę terminu rozprawy.

Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję organu pierwszej instancji zezwalającą Burmistrzowi W. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...]" w punktach 5.1 i 6.1 i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy (punkty I i II) oraz w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję (punkt III) stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 162). Jak wynika z jej art. 1 ust. 1 ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (art. 11a ust. 2a). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, 1260, 1261, 1783, 1846 i 2185) (art. 11a ust. 4). Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 11b ust. 1 specustawy). Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (art. 11c specustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 11d ust. 1 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; pkt 2 - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; pkt 3 - mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; pkt 3a - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; pkt 3b - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; pkt 4 - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; pkt 5 - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), aktualnym na dzień opracowania projektu (...). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11d ust. 5 specustawy). Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e specustawy). Według art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; pkt 2 - określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; pkt 3 - warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; pkt 4 - wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; pkt 5 - zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; pkt 6 - oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; pkt 7 - zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; pkt 8 - w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: lit. a - określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, lit. b - określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, lit. c - określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, lit. d - określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, lit. e - obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, lit. f - obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, lit. g - obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, lit. h - obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, lit. i - określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, lit. j - zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 i 4 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji (art. 11f ust. 6). Jak stanowi art. 11g ust. 3 specustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Zgodnie zaś z art. 11i specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (ust. 1). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1023, 1529 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 756) (ust. 2). Według art. 12 ust. 1-4a specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1 -własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2 - własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według art. 17 ust. 1 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Stosownie zaś do treści art. 31 specustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 1). W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Według art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa dowodzi, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne celem zebrania kompletnego materiału dowodowego, który poddały następnie wnikliwej i rzetelnej analizie. Na jego podstawie ustalono poprawny stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W motywach decyzji sporządzonych zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. organy wyjaśniły wszystkie okoliczności natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o ich podjęciu. Ponadto organ odwoławczy rzeczowo ustosunkował się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu G.Ż. od decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie naruszało zatem, jak twierdzi autor skargi, w sposób istotnie rzutujący na wynik sprawy przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., nadto było zgodne z art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt, że kontrolowana decyzja oraz przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja organu orzekającego, nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, nie świadczy automatycznie o jej wadliwości skutkującej koniecznością usunięcia decyzji z obrotu prawnego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa, a nie jak błędnie wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z 25 lipca 2023 r. remont, dróg gminnych ul. [...] oraz ul. [...] w W., z których będzie mógł korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem. Drogi gminne według art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645) stanowią jedną z kategorii dróg publicznych. W związku z powyższym zasadnym było zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów specustawy.

W przekonaniu Sądu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w pierwszej instancji została wydana przez właściwy organ, o którym mowa w art. 11a ust. 1 specustawy. W przypadku dróg gminnych, z którymi mamy do czynienia w sprawie niniejszej tym organem jest starosta.

Lektura akt sprawy dowodzi również, że właściwy zarządca drogi - Burmistrz W. przedłożył kompletny wniosek o wydanie kontrolowanej decyzji odpowiadający wymogom art. 11b i art. 11d ust. 1 specustawy. Realizacja spornej inwestycji została uprzednio pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Województwa [...] o czym świadczy pismo z 14 września 2021 r. oraz Zarząd Powiatu w W., o czym świadczy uchwała Zarządu Powiatu w W. z 10 września 2021 r. Do wniosku o wydanie decyzji załączono: analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; określenie części nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; cztery egzemplarze projektu budowlanego, sporządzonego przez uprawnionych projektantów, którzy złożyli oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej; ostateczną decyzję Burmistrza W. z 15 września 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia; decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. z [...] września 2021 r. udzielającą Burmistrzowi W. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację urządzenia wodnego tj. rowu otwartego, poprzez wykonanie kanalizacji deszczowej, wzdłuż drogi gminnej - ul. [...], w m. D., na działce nr ewid. [...], obręb [...] D., gm. W., pow. [...], woj. [...]. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, na skutek uprzednio wydanej przez Wojewodę [...] decyzji kasatoryjnej z 3 marca 2022 r., wniosek o wydanie spornej decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f i ust. 2 specustawy został uzupełniony przez zarządcę drogi o wydaną przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. pozytywną opinię dla inwestycji z [...] sierpnia 2022 r., w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, w której określone zostały warunki prowadzenia badań archeologicznych w formie nadzoru. Z treści wspomnianej opinii wynika nadto, że: "Na dz. nr [...], [...], [...] obręb [...] [...]., znajduje się osiedle [...] P. objęte ochroną przez wpis do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, natomiast na dz. [...] obręb [...] [...] zlokalizowany jest dworzec kolejowy objęty ochroną tak jak w/w osiedle [...]. W związku z powyższym prace prowadzone przy obiektach objętych ochroną konserwatorską należy prowadzić ze szczególną ostrożnością, w sposób niepowodujący zagrożenia dla budowli zabytkowych, szczególnie na odcinkach inwestycji prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie zabytków kubaturowych. Niedopełnienie tych warunków i zniszczenie zabytków zgodnie z art. 108 ust. 1 u.o.z.o.z. grozi karą pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8." Ponadto zgodnie z postanowieniem Starosty [...] z 16 sierpnia 2022 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy, projekt budowlany został doprowadzony do zgodności z art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. bud. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, ujednolicono także wszystkie egzemplarze projektu po skorygowaniu zakresu robót objętych wnioskiem. W rezultacie obiekt zaliczono do drugiej kategorii geotechnicznej i opracowano projekt geotechniczny. Dokumentacja projektowa została skorygowana, a wniosek uzupełniony zgodnie z wezwaniem organu z 16 sierpnia 2022 r.

Strony postępowania, zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 oraz art. 11f ust. 3, 4 i ust. 6 specustawy zostały zawiadomione o wszczęciu kontrolowanego postępowania, o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz o decyzji wydanej przez organ drugiej instancji. Przed wydaniem decyzji umożliwiono im także zapoznanie się z materiałem dowodowym i wnoszenie do niego uwag oraz zastrzeżeń, z czego, co potwierdza materiał dowodowy sprawy niniejszej, aktywnie korzystał skarżący. Kontrola decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uzasadnia zaś stwierdzenie, że zawiera ona wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów skargi dotyczących charakteru, zakresu i przebiegu inwestycji, zasadności jej prowadzenia, celowości, racjonalności, braku uzasadnienia komunikacyjnego, ekonomicznego, społecznego i gospodarczego stwierdzić należy, że są one chybione. Regulacja zawarta w przepisach art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To tylko inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając oczywiście na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Niemniej jednak żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Stąd też argument o braku rozważenia przez organ alternatywnego przebiegu drogi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 sierpnia 2022 r. II OSK 1242/22, 22 marca 2023 r. II OSK 2612/22, 13 września 2017 r. II OSK 1705/17, 16 kwietnia 2019 r. II OSK 25/19, 6 listopada 2019 r. II OSK 2468/19, 10 stycznia 2018 r. II OSK 2791/17, 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13, 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1332/21, 17 maja 2017 r. II OSK 203/17 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą organu orzekającego w sprawie jest wyłącznie sprawdzenie kompletności wniosku z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, co w realiach rozpatrywanej sprawy prawidłowo uczyniły Starosta [...] i Wojewoda Łódzki, dając temu wyraz z uzasadnieniach wydanych decyzji. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione.

Dodać w tym miejscu trzeba, że z załączonej do akt sprawy Analizy powiązania projektowanej drogi z innymi drogami wynika, że projektowana inwestycja ma się odbywać w śladzie istniejącym, z niezbędnymi korektami łuków poziomych. (...) Planowana rozbudowa dróg gminnych, z uwagi na fakt, iż są to drogi istniejące (istniejący pas drogowy) nie zmienia dotychczasowego układu komunikacyjnego w omawianym rejonie. W projekcie dokonano zmiany geometrii skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] Wskazać również należy, że wobec licznych protestów zgłaszanych przez skarżącego w toku kontrolowanego postępowania w związku z projektowanym przebiegiem inwestycji i konicznością dokonania podziałów nieruchomości, w tym nieruchomości, której jest on współwłaścicielem, inwestor w piśmie z 25 listopada 2021 r., stanowiącym odpowiedź na pisma G.Ż. z 8 listopada 2021 r. i 17 listopada 2021 r. poinformował, że przedłożony projekt budowlany rozbudowy ul [...] oraz ul. [...], z uwagi na niewystarczającą szerokość pasa drogowego jest objęty procedurą ZriD w trybie specustawy drogowej (konieczność wykonania podziałów nieruchomości). W miejscu projektowanej zatoki postojowej i sąsiadujących budynków wielorodzinnych tj. w km 0+866,95 – 0+989,95 szerokość istniejącego pasa drogowego wynosi ok. 10,00m. Szerokość ta jest niedostateczna dla przyjętych rozwiązań projektowych i wymaga przejęcia części sąsiadujących nieruchomości. Odpowiedzi odnośnie pozostałych zarzutów zostały udzielone w piśmie z 25.10.2021 r. Wobec powyższego przedłożony projekt budowlany rozbudowy dróg gminnych pozostawia się bez zmian.

W przypadku nieruchomości nr ewid. [...], stanowiącej współwłasność skarżącego, która mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,1993 ha i nr [...] o pow. 0,0049 ha, na potrzeby inwestycji zajęty został bardzo wąski fragment nieruchomości, oznaczonej po podziale jako działka nr [...] o pow. 0,0049ha (49m2), biegnący wzdłuż działki drogowej nr [...]. Zajęty pod inwestycję teren, obejmujący wydzieloną działkę nr ewid. [...], co potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja projektowa (projekt zagospodarowania terenu plansza zbiorcza nr rysunku [...], mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu nr rysunku Zał. 1.2, mapa z projektem podziału nieruchomości), wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest zabudowany.

Zaskarżona decyzja prowadzi niewątpliwie do naruszenia prawa własności skarżącego poprzez jego częściowe wywłaszczenie pod projektowaną drogę, jednak jest ono zgodne z prawem, albowiem nastąpi z uwagi na realizację celu publicznego i za odszkodowaniem. Wojewoda Łódzki oceniając prawidłowość decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Zawarcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w tym przepisie, nie oznacza, że należało uwzględnić prawo współwłasności działki skarżącego i poprowadzić drogę w inny sposób, który nie ingerowałby w jej granice. Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), w zakresie nie naruszającym istoty tego prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (wyrok NSA II OSK 2526/19).

A zatem, to nie skarżący, a inwestor decyduje o zakresie, charakterze i przebiegu planowanej inwestycji, i tylko on ustala, czy będzie to przebudowa drogi gminnej, jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie, czy też remont, który – zdaniem skarżącego - jest bardzie uzasadniony z ekonomicznego punktu widzenia.

Odnosząc się następnie do licznych zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 15 września 2021 r. i procedury jej wydania stwierdzić trzeba, że określa ona punkcie II warunki i wymagania konieczne do spełnienia na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W toku kontrolowanego postępowania organ zweryfikował, czy załączona do wniosku dokumentacja spełnia wymagania określone w decyzji środowiskowej i, jak słusznie zauważył, nie posiada kompetencji do badania przesłanek uzasadniających jej wydanie. Zauważyć należy, że w dacie orzekania przez organy obu instancji decyzja środowiskowa posiadała status decyzji ostatecznej i pozostawała w obrocie prawnym, wobec czego organy były zobowiązane do zastosowania się do jej postanowień, co zresztą uczyniły. Wspomniana decyzja, co również trzeba mieć na uwadze została wydana w odrębnym od kontrolowanego obecnie postępowaniu administracyjnym, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 – dalej w skrócie "u.o.o.ś"), wobec czego kwestia jej prawidłowości oraz zgodności z prawem pozostawała poza zakresem rozważań i oceny tutejszego Sądu jak i organów orzekających w sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie miały obowiązku informować skarżącego o wydaniu decyzji środowiskowej. Na marginesie powyższych uwag wskazać trzeba, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach swoim zakresem obejmuje również teren nieruchomości nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest skarżący.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: pkt 1 - przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; pkt 2 - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 i 2 u.o.o.ś.).

Jeśli zaś chodzi o kartę informacyjną przedsięwzięcia, mylnie określaną przez skarżącego jako "Karta Inwestycji Przedsięwzięcia", to wyjaśnić należy, że jest ona sporządzana w toku postępowania środowiskowego, które jak już była o tym wyżej mowa jest postępowaniem odrębnym od kontrolowanego obecnie postępowania, poprzedzającym uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 62a ust. 1 i 2 u.o.o.ś. stanowi, że karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z art. 69, w szczególności dane wymienione w pkt 1-14 – z uwzględnieniem dostępnych wyników innych ocen wpływu na środowisko, przeprowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. Kwestia projektowanych podziałów nieruchomości nie została wymieniona w przywołanym unormowaniu art. 62a u.o.o.ś., jako że mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami powinny zostać załączone przez zarządcę drogi do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy), zaś zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 specustawy, winno nastąpić w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy). W rozpatrywanej sprawie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nastąpiło w pkt 5.1 decyzji Starosty [...] z 12 stycznia 2023 r., który został następnie prawidłowo skorygowany w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ponieważ jak trafnie stwierdził organ odwoławczy symbolem "*" oznaczono w tabeli 5.1. powstałe po podziale działki nr [...], [...], [...],[...],[...], stanowiące już własność Gminy W., wobec czego nie mogą one na skutek wydania decyzji przejść na własność tej Gminy.

Odnosząc się do kwestii zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to według art. 17 ust. 1 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W rozpatrywanej sprawie inwestor w piśmie z 28 września 2021 r. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który motywował faktem wykonania planowanego zadania w ramach programu przebudowy dróg lokalnych, co jest uzasadnieniem gospodarczym powyższej prośby. Ponadto, jak wskazał, inwestycja jest szczególnie ważna z punktu widzenia interesu społecznego. Planowana rozbudowa drogi gminnej, poprawa geometrii skrzyżowań, ma na celu usprawnienie, poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego w analizowanym obszarze. Zapewnienie płynności ruchu (nowa, równa, [...] jakości nawierzchnia i odpowiednia geometria drogi), bezpieczeństwa na drodze i sprawnego odwodnienia istotnie przyczynią się do obniżenia zanieczyszczenia powietrza oraz zmniejszą zagrożenie wypadkami, m.in. takimi, w wyniku których mogą nastąpić np. wycieki niebezpiecznych substancji do środowiska. Rację ma wobec tego Wojewoda Łódzki, twierdząc, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w przepisie art. 17 ust. 1 specustawy, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Interes społeczny jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo, niedookreślonym i niejednolitym, natomiast wnioskujący zarządca drogi, wskazał, na czym interes ten w tym konkretnym przypadku polega i dlaczego, jego zdaniem, przesłanka ta uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie mogły rzutować zarzuty dotyczące czcionki, w jakiej zostały one sporządzone.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących stanu technicznego 96-letnich budynków z mieszkaniami wykupionymi od P., wskazać należy, że w tym zakresie właściwe są organy nadzoru budowanego. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) do obowiązków właściciela lub zarządy obiektu budowlanego należy: utrzymywanie i użytkowanie obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; zapewnienie, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Jeśli więc, jak podkreśla skarżący w stosunku do tych budynków zostały kiedykolwiek wydane jakiekolwiek zalecenia ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to również do tego organu należy kontrola ich wykonania.

Co istotne, w kwestii osiedla [...] P. objętego ochroną poprzez wpis do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków inwestor uzyskał pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2022 r., której treść ma charakter wiążący organy orzekające w sprawie.

Poza zakresem rozważań na gruncie rozpatrywanej sprawy pozostaje także argumentacja skarżącego, iż przed sprzedażą lokali w 2009 r. nikt nie informował nabywców o ewentualnej zmianie w obrębie granic działki.

Gołosłowne w świetle zebranego materiału dowodowego są wreszcie twierdzenia skarżącego jakoby wobec stawianych organowi zarzutów nie uzyskał na nie odpowiedzi. Otóż lektura akt sprawy dowodzi, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego bardzo aktywnie w nim uczestniczył, jako jedyny składając do akt sprawy liczne, dość obszerne pisma, w których podnosił szereg zarzutów wobec projektowanej inwestycji, wyrażał liczne opinie i stanowiska, a także składał wobec niej szereg wniosków i żądań. W dniach 14 października 2021 r., 5 listopada 2021 r., 8 listopada 2021 r. G.Ż., zapoznał się w siedzibie organu pierwszej instancji z projektem mapy podziałowej działki nr [...], [...] obręb nr [...], rysunkiem projektu zagospodarowania terenu branża drogowa, rysunkiem projektu zagospodarowania terenu branża drogowa naprzeciwko budynku nr [...] przy ul. [...], w zakresie szerokości jezdni, zatoki postojowej i chodnika oraz całymi załącznikami do wniosku. Pismo skarżącego z 16 października 2021 r. organ pierwszej instancji przekazał inwestorowi, celem ustosunkowania się do jego treści, co inwestor uczynił w piśmie z 25 października 2021 r. Stanowisko inwestora uzupełnił również Starosta [...] w piśmie z 28 października 2021 r., doręczonym skarżącemu 4 listopada 2021 r. Następne pisma skarżącego pochodziły z 8 listopada 2021 r., 17 listopada 2021 r. Inwestor ustosunkował się do nich w piśmie z 25 listopada 2021 r. Kolejne pismo skarżącego pochodziło z 6 lipca 2022 r., a organ pierwszej instancji udzielił na nie klarownej odpowiedzi w piśmie z 12 lipca 2022 r., doręczonym skarżącemu 18 lipca 2022 r. Pismo G.Ż. z 23 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji przekazał inwestorowi, który udzielił na stawiane w nim zarzuty pisemnej odpowiedzi 12 września 2022 r. Następnie Starosta [...] w piśmie 14 września 2022 r. odniósł się zarzutów skarżącego. Kolejny raz skarżący wyraził swoje uwagi i zastrzeżenia wobec inwestycji w piśmie z 13 grudnia 2022 r. Następnie 21 grudnia 2022 r. skarżący w siedzibie organu zapoznał się z rysunkiem drogowym [...], udostępniono mu również kserokopie fragmentów rysunków. Ponadto w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda Łódzki w sposób przejrzysty i klarowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do licznych zarzutów sformułowanych przez G. Ż. w treści odwołania. Podkreślić w związku z tym trzeba, że organ nie ma obowiązku uwzględniać żądań skarżącego pozbawionych trafności i oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Podsumowując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu jak i procesowemu, a w treści skargi, jej uzupełnieniu oraz w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z 25 lipca 2023 r. stanowiącym w zasadzie powielenie i doprecyzowanie stanowiska skarżącego, nie sformułowano skutecznie zarzutów, które mogłyby podważyć dokonaną przez Sąd ocenę legalności zaskarżonej decyzji, skargę należało oddalić.

Na zakończenie powyższych rozważań wyjaśnić trzeba, że wniosek skarżącego o zmianę terminu rozprawy nie został uwzględniony, ponieważ skarżący w toku postępowania reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, ustanowionego z urzędu. Jeżeli choroba strony, a konkretnie wizyta u lekarza ortopedy stanęła na przeszkodzie jedynie jej obecności na rozprawie, a nie ograniczyła aktywności w postępowaniu, wyrażającej się w składaniu pism przedstawiających stanowisko w sprawie, to można stwierdzić, że jej prawo do wysłuchania zostało zrealizowane. Strona miała wobec tego zapewnione prawo do obrony swych praw. Ponadto, w sytuacji, gdy skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, odmowa odroczenia rozprawy nie narusza art. 109 p.p.s.a. (vide: wyroki NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1263/15 - Lex nr 2357284, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1349/18 - Lex nr 2735370).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 18).