Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 438/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. [...] z dnia [...] października 2017 r. w zakresie pkt II ppkt 5 dotyczącego S. B. oraz pkt II ppkt 5 decyzji Prezydenta W. [...] z dnia [...] października 2017 r.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. B. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2017 r. ustalającą odpłatność miesięczną za pobyt G. R. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) "[...]" w W.. Decyzją tą Prezydent ustalił, że odpłatność ta będzie ponoszona przez :

- mieszkankę G. R. w wysokości [...] zł miesięcznie,

- matkę J. O. w kwocie [...] zł miesięcznie,

- córkę S. B. w kwocie [...] zł miesięcznie (pkt. II ppkt. 5),

oraz że córki A. L. i Z. R. nie będą ponosić opłat (pkt. II ppkt. 3 i 4).

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono m.in., że decyzją nr [...] z dnia 10 października 2017 roku skierowano G. R. do DPS dla osób w podeszłym wieku i umieszczono ją w Domu Pomocy Społecznej "[...]" ul. [...] w W., gdzie średnie miesięczne utrzymanie mieszkańca wynosi [...] zł miesięcznie. Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS jest sama G. R., J. O. (matka), A. L., S. B., Z. R. (córki). W przypadku osoby samotnie gospodarującej kwota dochodu, od której organ nie ustala od osoby zobowiązanej opłaty za pobyt członka rodziny wynosi [...] zł miesięcznie (tj. 300% kryterium w wysokości [...] zł), natomiast od osób pozostających w rodzinie kwota dochodu na każdą osobę w rodzinie wynosi [...] zł (tj. 300% kryterium w wysokości [...] zł).

Organ ustalił, że J. O. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód stanowi świadczenie z ZUS w wysokości [...] zł miesięcznie. Sytuacja dochodowa dwóch córek nie pozwala na obciążenie ich kosztami utrzymania matki, natomiast sytuacja rodzinna córki S. B. pozostającej w gospodarstwie domowym z mężem i dwójką dzieci, zdaniem organu, uzasadnia obciążenie jej opłatą w wysokości określonej w decyzji. Miesięczny dochód rodziny tej zobowiązanej stanowi wynagrodzenie z pracy męża w wysokości [...] euro tj. [...] zł (przy zastosowaniu kursu średniego waluty euro gdzie 1 EURO = 4,3105 zł stan na dzień [...].10.2017 r.) i przekracza sumę 300 % kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny o kwotę [...] zł. W takiej wysokości organ ustalił od skarżącej B. opłatę za pobyt matki w ww placówce.

Organ podał, iż podstawę prawną ww decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018, poz. 1508, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej (DPS) jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Wg art. 61 ust. 1 obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Wysokość opłaty za pobyt w DPS określa art. 61 ust. 2 ustawy wskazując, iż opłatę tę wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, (...)

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Dalej organ podał, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny) gdyż skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w DPS osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Wg organu to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, doznają konkretyzacji przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Za przyjęciem takiej wykładni wg organu przemawia sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 59 ust. 1 ustawy, w którym to przepisie mowa jest o dwóch odrębnych decyzjach, to jest decyzji o skierowaniu do DPS oraz decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu pobytu w DPS, bez jakiegokolwiek ograniczenia zakresu tej decyzji na przykład wyłącznie do ustalenia opłaty przypadającej od osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Wg organu o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Wg organu są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia.

Organ podniósł też, że ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w ustawie jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy stanowiący, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Zdaniem SKO po wydaniu odpowiedniej decyzji ustalającej opłatę i podmioty obowiązane do jej wnoszenia zaktualizuje się nadto możliwość zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Organ zauważył, że umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca DPS, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby. Wyjaśnił, że z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Wg organu zasadne są poglądy, wg których zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b, na przykład w celu uniknięcia konieczności faktycznego ponoszenia tejże opłaty przez osoby zobowiązane w dalszej kolejności, w sytuacji gdy osoba zobowiązana w kolejności wcześniejszej nie posiada wprawdzie dochodów, wyłącznie do których odsyła art. 61 ust. 2 pkt 2, lecz dysponuje zgromadzonym uprzednio majątkiem pozwalającym na finansowanie pobytu współmałżonka w domu pomocy społecznej.

Uznając za dobry ogólny dochód rodziny skarżącej określony na [...] zł. (wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy) organ podał, iż obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt w DPS członka rodziny wynika z wiodącej w pomocy społecznej zasady pomocniczości, w myśl której powinności rodziny wyprzedzają obowiązki władz publicznych. Zaznaczył przy tym, że obowiązki krewnych i powinowatych w odniesieniu do mieszkańców domów pomocy społecznej wyraźnie precyzuje art. 61 ust. 1 ustawy pomimo iż art. 103 ust. 2 przewiduje ustalenie opłaty w drodze umowy. SKO podało w tym zakresie, iż ten ostatni przepis nie może być postrzegany jako wyłączna podstawa konkretyzacji zobowiązań rodziny, gdyż odmowa zawarcia umowy niweczyłaby obowiązek wynikający wprost z art. 61 ust. 1 ustawy. Wg SKO umowę należy traktować jako formę elastycznej konkretyzacji obowiązków rodzinnych, w której organ uwzględnia wysokość dochodów oraz możliwości małżonka, zstępnych lub/i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej przy czym zawarcie umowy służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w DPS, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że ustawodawca obciążył obowiązkiem ponoszenia opłat za pobyt w DPS małżonka i krewnych bez względu na to, jak ten w stosunku do nich się zachowywał zaś jedynym kryterium obciążenia tymi opłatami jest sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej.

SKO wskazało także, że w razie realnego i udokumentowanego pogorszenia sytuacji majątkowej, strony będą mogły skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 64 ustawy, tj. z przepisu, na który powołała się skarżąca w treści odwołania. Wskazał jednak, że wg orzecznictwa rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobył w DPS może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Wniosek skarżącej złożony w tym zakresie już na etapie odwołania – organ uznał za przedwczesny.

Skarżąca S. B. zakwestionowała decyzję SKO w zakresie dotyczącym obciążenia jej kosztami utrzymania matki w DPS tj. w zakresie pkt. II ppkt. 5 obciążającego ją kosztami utrzymania matki w DPS oraz w zakresie pkt. II ppkt. 3 i 4 zwalniającego jej siostry z tego obowiązku.

Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnione wszystkich okoliczności sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności, dotyczących nieosiągania przez nią żadnego dochodu, a tym samym obciążenia kosztami utrzymania G. R. jej zięcia P. B. oraz nieuwzględnienie przy określaniu dochodu A. R. i Z. R. kwoty uzyskiwanego świadczenia wychowawczego w wysokości po [...] zł miesięcznie, wypłacanego na dzieci A. R..

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkl 1 lit. c ppsa i na podstawie art. 135 ppsa decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła ponadto o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci pozwu o przywrócenie posiadania i decyzji administracyjnych dotyczących wymeldowania S. B. z mieszkania przez jej matkę G. R., na okoliczności dotyczące stosunku G. R. do skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżąca z powodu choroby kręgosłupa nie osiąga żadnego dochodu, wraz z dziećmi pozostaje na utrzymaniu męża a koszty utrzymania w kraju, w którym mieszka są znacznie wyższe niż w Polsce, przy czym dochody uzyskiwane przez męża nie zabezpieczają minimum socjalnego, obowiązującego w Republice [...], stąd rodzina otrzymuje dofinansowanie do zajmowanego mieszkania socjalnego (przedstawiono szczegółowe wyliczenie kosztów utrzymania rodziny). W ocenie skarżącej, organy obu instancji nie zbadały należycie sprawy i nie dokonały pełnej oceny możliwości wywiązania się przez nią (a także przez pozostałe dwie córki G. R.) z obowiązku wynikającego z art. 61 ustawy oraz przepisów kodeksu rodzinnego odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego dzieci wobec rodziców. Skarżąca opisała trudne relacje z matką i trudne dzieciństwo i dodatkowo zarzuciła, że siostra A. L. ma troje dzieci, na które prawdopodobnie pobiera świadczenie wychowawcze (tzw. 500+), a zatem prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z Z. R., potencjalnie również mogłaby być zobowiązana do odpłatności za pobyt matki w DPS. Dalej zarzuciła, iż umieszczenie matki w DPS nie było z nią konsultowane, w zakresie możliwości ponoszenia odpłatności, wyboru placówki bądź innego rozwiązania kwestii opieki nad matką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd nie jest jednak związany zarzutami skargi (art. 134 ppsa).

Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 1 ustawy określa podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za ten pobyt oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, natomiast w ust. 2 art. 61 ustawy określone zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Obowiązek ponoszenia opłat powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w DPS, nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w DPS i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty.

Decyzja w sprawie skierowania do DPS rozstrzyga o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy) natomiast osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy. Są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy z obowiązku opłaty za pobyt w DPS opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 104 ustawy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy w sprawie ustalenia opłaty lub zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, w której zostanie ustalona wysokość opłaty. Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Następuje to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Za takim zakresem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wskazuje również powoływany przez organ § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, w którym zawarto wymóg dołączania do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczeń o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych, wstępnych, a więc osób objętych ustawowym obowiązkiem wnoszenia opłat. Dane te są niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, decyzji o treści obejmującej wskazany wyżej zakres rozstrzygnięcia.

Równocześnie ustalenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS może nastąpić także w innej formie niż w decyzji administracyjnej, tj. w formie stosownej umowy zawieranej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ma swe źródło w ustawie i w tym znaczeniu obowiązek ten ma charakter ustawowy, ale o tym która spośród tych osób wskazanych w ustawie, w okolicznościach konkretnej sprawy będzie rzeczywiście zobowiązana do wykonania tego obowiązku nie decyduje sam przepis ustawy, ale zawarta umowa. To z umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy wynika kto spośród osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest stroną tej umowy, czyli osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku w postaci wnoszenia opłaty jak również sama wysokość tej opłaty.

Ustalenie opłaty za pobyt danej osoby w DPS spośród jej małżonka, zstępnych, wstępnych może zatem nastąpić w jednej następujących z określonych w ustawie form: w decyzji administracyjnej lub w umowie (jak jednoznacznie wskazał NSA w przywołanej wyżej uchwale I OPS 7/17). Wg NSA, w stosunku do ww osób istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. W każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy.

Trzeba jednak podkreślić, że skoro wg wiążącej uchwały NSA, ustawodawca dopuszcza zamiennie (alternatywnie) określenie obowiązku zapłaty za pobyt osoby najbliższej w DPS raz w formie decyzji administracyjnej raz w formie umowy, to uwzględniając wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż w braku przepisów szczególnych w obu tych przypadkach zasady określenia wysokości opłaty powinny być zbieżne. Znamienna w tym wypadku jest zatem treść art. 103 ust. 2 ustawy. Stanowi on, iż Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Przepis ten oznacza, iż (wbrew temu co się niekiedy przyjmuje), strony nie mają pełnej dowolności w kształtowaniu swoich zobowiązań w omawianym zakresie. Treść przywołanego wyżej przepisu wskazuje bowiem jednoznacznie, iż odpowiedzialność osób wymienionych w art. 61 ust. 2 ustawy nie ma charakteru solidarnego. Przeciwnie, ustawodawca uznał, iż w przypadku gdy jedna z osób zobowiązanych nie osiąga dochodów pozwalających na obciążenie jej opłatą za pobyt osoby bliskiej w DPS, pozostałe osoby zobowiązane nie powinny partycypować w kosztach, które z mocy ustawy ich nie obciążają. Konsekwentnie tę samą zasadę należy przyjąć w przypadku ustalenia wysokości takiej opłaty w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem obok mieszkańca DPS zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za jego pobyt w tym DPS są zstępni, np. trzy córki (jak w kontrolowanej sprawie), to wysokość należnych od nich opłat winna być podzielona na trzy części, zaś osoba, która spełnia kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2b ustawy (jak ma to miejsce przypadku skarżącej) – nie ma obowiązku ponosić opłaty w części na nią nie przypadającej a przypadającej na siostry zwolnione z tego obowiązku z mocy ustawy. Taka wykładnia jednoznacznie wynika z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, jeżeli organ ustalił, iż dwie córki mieszkanki DPS z mocy ustawy są zwolnione z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS to trzecia córka nie powinna być obciążona obowiązkiem zapłaty ponad kwotę na nią przypadającą - czyli opłata, do ponoszenia której ma być zobowiązana, "nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności" z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy. Skoro zatem w myśl art. 61 ust. 2 ustawy zobowiązani do ponoszenia opłat są zstępni i wstępni, to wysokość opłat przypadająca na każdego z nich z osobna winna być ustalona w częściach równych, przy czym za osoby zwolnione z opłaty z powodu zbyt niskich dochodów w rodzinie opłat w zwiększonej wysokości nie powinny ponosić pozostałe osoby zobowiązane. Tymczasem organ ustalił, iż poza mieszkanką DPS zobowiązane do ponoszenia opłat są cztery osoby (trzy córki i matka), a należną kwotę podzielił pomiędzy dwie z nich (tj. skarżącą i matkę umieszczonej w DPS G. R.). Tym samym naruszył zasadę określoną w art. 103 ust. 2 ustawy. Przepis ten odnosi się do umowy zawieranej z osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS; skoro jednak zapadła w dniu 11 czerwca 2018r. uchwała NSA wskazuje jedynie na alternatywność formy konkretyzacji normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, to (jak wskazano wyżej), nie można przyjąć (odwrotnie niż to wynika z dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny), iż warunki zawieranej dobrowolnie umowy mogłyby być bardziej rygorystycznie i jednoznacznie określone w ustawie niż te, które miałaby określać decyzja administracyjna w razie gdyby nie doszło do zawarcia umowy. Trzeba jednak podkreślić, że ustawodawca nie jest precyzyjny gdy chodzi o określenie ram odpowiedzialności finansowej członków rodziny osoby umieszczonej w DPS. Wobec jednoznacznej treści art. 103 ust. 2 ustawy nie do przyjęcia jest jednak założenie, że w wydawanej w trybie art. 59 ust. 1 ustawy decyzji zobowiązującej do ponoszenia kosztów utrzymania danej osoby w DPS, organ miałby prawo obciążyć poszczególnych członków rodziny opłatami w kwocie wyższej niż dopuszcza to ustawodawca w sytuacji gdy zobowiązani sami w ramach dobrowolnej umowy kształtują swoje obowiązki w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, organ błędnie ustalił też wysokość dochodu przypadającego na skarżącą w jej rodzinie, a w konsekwencji błędnie określił wysokość jej odpowiedzialności wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt. 2b. W wyroku I OSK 2820/16 z dnia 10 maja 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że prawidłowy sposób ustalenia omawianej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy - to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) winien stanowić górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ustawy jest ustalenie wysokości opłaty stosownie do wysokości dochodów, którymi dysponuje osoba zobowiązana w ramach rodziny, w której funkcjonuje a nie dochodów własnych tej osoby. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje zatem okoliczność, że sama skarżąca nie osiąga żadnych dochodów (jako że nie pracuje), gdyż jej dochodem w tym przypadku jest częściowo dochód uzyskiwany przez jej męża tj. dochód stanowiący w istocie dochód całej rodziny [...] podzielony na liczbę jej członków. Tym niemniej powinno się wziąć pod uwagę sytuację rodzinną osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty, a nie dochód tej osoby w oderwaniu od dochodu, którym rzeczywiście dysponuje (tj. dochodu uzyskiwanego w ramach rodziny, w której funkcjonuje).

Jeżeli zatem skarżąca wraz z mężem i dziećmi prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe, to w celu ustalenia maksymalnej opłaty za DPS należy zsumować dochody całej rodziny, po czym podzielić otrzymany wynik na cztery – i w ten sposób uzyska się dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty. Od otrzymanej w ten sposób kwoty, stanowiącej dochód na osobę w rodzinie, należy następnie odjąć trzykrotność kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów (na dzień orzekania przez organ było to [...] zł). W ten sposób uzyska się maksymalną kwotę opłaty, jaką można obciążyć skarżącą w związku z pobytem jej matki w domu pomocy społecznej. Tymczasem organ ustalił, iż dochód czteroosobowej rodziny skarżącej oscyluje w granicach [...] zł, odjął od niego czterokrotność 300% kryterium dochodowego tj. 4 x 3([...]) = [...] zł, co dało około [...] zł i kwotą w ten sposób uzyskaną obciążył skarżącą. Tymczasem wg koncepcji wyliczenia opłaty przedstawionej przez NSA w wyroku I OSK 2820/16, stanowiącą dochód rodziny skarżącej kwotę [...] zł organ winien był podzielić na 4 osoby, co dałoby miesięczny dochód około [...] zł na osobę w rodzinie i od tej kwoty odjąć trzykrotność kryterium dochodowego w rodzinie określonego na [...] zł, tj. [...] zł, co po odjęciu od kwoty [...] zł dałoby [...] zł tj. maksymalną kwotę, jaką skarżącą w ramach jej rodziny byłoby można obciążyć.

W konsekwencji w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 103 ust.2 ustawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji (w trybie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i art. 135 ppsa) w zakresie dotyczącym osoby skarżącej. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę (art. 151 ppsa). Skarżąca nie wykazała bowiem, że wbrew ustaleniom organu jej siostry osiągają dochody umożliwiające obciążenie ich stosowną opłatą. Rozstrzygnięciu organu w zakresie pkt. II ppkt. 3 i 4 nie można zatem zarzucić naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wytyczne Sądu w zakresie wykładni sposobu wyliczenia maksymalnej kwoty opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa.