Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 75/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 61a § 1, art. 104, art. 154 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 11 ust. 4, art. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 119 pkt 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2024 roku sprawy ze skargi V. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr GN-III.7581.202.2022.AG w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 listopada 2023 r., znak: GN-III.7581.202.2022.AG Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 25 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], poprzez zezwolenie V. S.A. na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci ciepłowniczej i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z powyższej nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z 14 maja 2021 r. V. S.A., na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwróciła się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1281 ha, KW [...], w celu założenia i przeprowadzenia sieci ciepłowniczej.

Decyzją z 25 maja 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 6 pkt 2, art. 112, art. 124 ust. 1-4, ust. 6, ust. 7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) w zw. z art. 104 i art. 107 k.p.a., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Ograniczenie miało polegać na zezwoleniu spółce V. S.A. na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci ciepłowniczej na pow. 46,1 m2 działki nr [...] (powierzchnia zajęcia terenu na czas budowy: 238,5 m2), zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączniku graficznym do decyzji.

Od powyższej decyzji odwołali się A. O. i M. A., zarzucając naruszenie przepisów prawa:

1. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego mając na uwadze równowagę pomiędzy interesem obywateli tym wypadku M. A. i A. O. z jednoznacznym uwzględnieniem interesu wykonawcy Spółki V. co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych co do przebiegu inwestycji, naruszenia interesów indywidualnych i społecznych a uwzględnienia interesów wykonawcy;

2. art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający obowiązek kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

3. art. 9 k.p.a. zasady udzielania informacji przez brak należytego i wyczerpującego informowania M. A. i A. O. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

4. art. 10 k.p.a. zasady wysłuchania stron przez zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5. art. 80 § 1 k.p.a. zasady swobodnej ocena dowodów w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez brak dokonania przez organ administracji publicznej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i zastosowanie redukcyjnej oceny dowodów przez zredukowanie do oświadczeń przedstawionych przez V. S.A. bez uwzględnienia stanowiska skarżących oraz uwzględnienia, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i przez niedopuszczenie przez organ administracji publicznej - Prezydenta Miasta dowodu z opinii biegłego lub biegłych o wydanie opinii w sprawie co do przebiegu ciepłociągu w sposób, który jest zgodny ze sztuką budowlaną i ustalenie optymalnego przebiegu ciepłociągu z uwzględnieniem interesów stron a poprzestanie wyłącznie na dokumentach złożonych przez V. S.A w Ł., która wykonała dokumentację z uwzględnieniem wyłącznie swojego interesu z puntu widzenia technicznych możliwości przeprowadzenia ciepłociągu i ponoszonych kosztów oraz innych przez obciążenie uciążliwościami leżącymi po stronie skarżącego obecnie i w przyszłości, co stanowi jednocześnie że nie zostały w sposób prawidłowy poczynione ustalenia oraz nie dokonano analizy czy spełnione są przesłanki określone w art. 123 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

6. art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w przypadku gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz potrzeba wszechstronnego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem interesów i potrzeb stron;

7. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy co doprowadziło do błędnie ustalonego i opisanego stanu faktycznego; ponadto uzasadnienie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w tym jaki charakter prawny nadano i przyjęty do realizacji ma plan sytuacyjny załączony do decyzji, który nie zawiera żadnych znamion dokumentu o charakterze geodezyjnym, kartograficznym i budowlanym i nie stanowi dokumentu.

Mając powyższe na uwadze strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Łodzi.

Uzasadniając opisane na wstępie rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył art. 124 ust. 1, 2, 3, 6 i 7 u.g.n., a następnie wyjaśnił, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy uzyskaniu tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane na okres budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości na stałe. Przywołany przepis wprowadza dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny dla potrzeb danej inwestycji. Po drugie, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W kwestii rokowań Wojewoda stwierdził, że do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego dołączone zostało pismo inwestora z 12 sierpnia 2020 r., w którym mowa jest o ustanowieniu służebności przesyłu za jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 11 100 zł oraz będące odpowiedzią pismo adresatów z 31 sierpnia 2020 r. o niewyrażeniu zgody.

W toku postępowania wyjaśniającego przed organami obu instancji do akt sprawy dołączone zostały dodatkowe dokumenty z prowadzonych rokowań, z których wynikało, że pismem z 6 kwietnia 2020 r. inwestor, reprezentowany wówczas przez T. J., wystąpił o zgodę na przeprowadzenie prac (bez propozycji ustanowienia służebności przesyłu). Odpowiadając na wystąpienie inwestora, w piśmie z 16 kwietnia 2020 r. A. O. i M. A. poinformowali, że nie wyrażają zgody na użyczenie terenu pod budowę sieci ciepłowniczej.

Organ II instancji zauważył, że rokowania nie były prowadzone z wszystkimi współwłaścicielami. Istotnym pozostaje jednak, że M. A. i A. O. w piśmie z 31 sierpnia 2020 r. definitywnie nie wyrazili zgody na udostępnienie działki w celu budowy ciepłociągu, a zatem ocenić można, że ewentualne wyeliminowanie braków w ww. pismach, np. braku propozycji finansowej w piśmie z 6 kwietnia 2020 r., czy niewskazywanie obszaru poprowadzenia urządzenia i obszaru prac, nie przyniosłoby oczekiwanego przez inwestora skutku (propozycja finansowa zawarta w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. nie przyniosła oczekiwanego efektu). Bez znaczenia pozostaje też w takim przypadku, że rokowań nie prowadzono z wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego, wobec powyższego należało uznać, że określone w art. 124 u.g.n. wymogi przeprowadzenia negocjacji i braku zgody na realizację inwestycji zostały spełnione. Wystąpienia inwestora nie spotkały się ze strony współwłaścicieli gruntu z jakimkolwiek zainteresowaniem ustalenia warunków uzyskania zgody, ale napotkały na jednoznaczny brak odmowy przychylenia się do prośby dotyczącej poprowadzenia sieci. M. A. i A. O. definitywnie sprzeciwili się założeniu budowy sieci na działce nr [...]. Jednoznaczny brak zgody części współwłaścicieli na powstanie inwestycji oznacza, że nawet dalsze prowadzenie rokowań z pozostałymi współwłaścicielami nie mogłoby przynieść pożądanego skutku. W istocie, ów jednoznaczny i kategoryczny brak zgody ww. osób przesądził w przedstawionych okolicznościach o braku uzasadnienia dla dalszego prowadzenia rokowań i otworzył inwestorowi drogę administracyjną..

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cel publiczny został zdefiniowany w art. 6 pkt 2 u.g.n. Dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz placu [...], zatwierdzony przez Radę Miejską w Ł. uchwalą nr [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. (Dz. Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 3 lipca 2014 r., poz. 2598 - określany dalej w skrócie jako "m.p.z.p." lub "plan"). Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Zgodnie z § 16 pkt 3 plan ustala lokalizację urządzeń uzbrojenia terenów, z wyjątkiem przyłączy do budynków, w liniach rozgraniczających dróg, publicznych ciągów pieszo-jezdnych oraz publicznych ciągów pieszych, przy zachowaniu wzajemnych normatywnych odległości, stosownie do przepisów odrębnych. W przypadku braku możliwości lokalizacji sieci zgodnie z punktem 3 dopuszcza się ich lokalizację na pozostałych terenach pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na ten cel (pkt 5). Plan dopuszcza zatem budowę sieci cieplnej na spornym terenie ale wyłącznie przy zachowaniu określonych w planie warunków. Stosownie do powyższych zapisów planu należało najpierw wykluczyć możliwość poprowadzenia sieci cieplnej w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W piśmie z 23 maja 2023 r. nr [...], złożonym do akt sprawy na etapie postępowania drugoinstancyjnego, Zarząd Dróg i Transportu negatywnie zaopiniował możliwość takiej lokalizacji. Jak zapisano w § 16 pkt 5 planu, lokalizacja sieci na innym terenie niż drogowy, nie może uniemożliwiać zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zapis ten został powtórzony w § 21 ust. 2 planu. Dla terenów oznaczonych symbolem [...] dopuszcza się przeznaczenie na infrastrukturę techniczną ale pod warunkiem, iż nie będzie uniemożliwiała realizacji zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu. Dla terenu o symbolu [...] planowana jest zwarta zabudowa śródmiejska, o powierzchni zabudowy nie większej niż 60% i wskaźniku intensywności zabudowy nie większym niż 2,0. Wprowadzono też nakaz zabudowy pierzejowej w części frontowej w pełnej szerokości frontu działki. Linia zabudowy pierzejowej przebiega granicą działki, z kolei linia zabudowy od strony przeciwnej odsunięta jest od granicy działki. Co najważniejsze jednak w realiach sprawy, dla terenów oznaczonych symbolem [...], a zatem i dla terenu [...], ustalony został w punkcie 12 § 21 ust. 6 planu obowiązek lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Pod posadowienie budynków przewidziane zostały fragmenty działki wzdłuż jej granic z działkami [...] i [...]. Plan, przewidując linię zabudowy cofniętą od granicy przedmiotowej działki z działką [...], nie dopuszcza jednak możliwości zabudowy działki na całej długości jej granic. Planowana sieć ciepłownicza poprowadzona ma być jednak w granicach linii zabudowy.

Zamiar przeprowadzenia sieci cieplnej przez określony przez inwestora fragment działki przewidzianej w planie pod posadowienie budynku oznacza niezgodność inwestycji z m.p.z.p. i wiąże się z niezaistnieniem omawianej przesłanki przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. Wybudowanie sieci cieplnej uniemożliwiłoby bowiem zrealizowanie zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu. Miejsca dopuszczalnej zabudowy i planowanej sieci pokrywają się, planowana sieć przebiega bowiem przez teren przewidziany pod zabudowę. Planowana inwestycja według przebiegu zaznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji jest więc niezgodna z § 16 pkt 5, § 21 ust. 2 i ust. 6 pkt 12 m.p.z.p.

Przeprowadzenie sieci cieplnej przez fragment działki dopuszczalne byłoby jedynie wówczas, gdyby nie kolidowało z możliwością jej zabudowy. Z pisma z 12 sierpnia 2020 r., skierowanego do współwłaścicieli na etapie rokowań wynika, że w pasie przebiegu sieci nie będzie możliwości "zabudowy, stałych naniesień". Korzystając z wytycznych określających techniczne wymagania dotyczące sieci ciepłowniczych wiadomo, że budynek można posadowić wyłącznie w określonej odległości od sieci (od 1,5 m do 5 m w zależności od średnicy rurociągu). Nie jest dopuszczalne wzniesienie budynku nad poprowadzoną pod ziemią siecią cieplną. Nie można wykonywać żadnych stałych elementów architektonicznych ani trwałych nasadzeń w pasie eksploatacyjnym wokół sieci ciepłowniczej (V.: Warunki lokalizacji obiektów w pobliżu czynnych sieci ciepłowniczych).

Wojewoda dodał, że organ wydający orzeczenie na podstawie art. 124 u.g.n. nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego. Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że wymóg zachowania zgodności ograniczenia określonego w decyzji z planem miejscowym odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o ograniczeniu, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Na ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła V. Spółka Akcyjna w siedzibą w Ł., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

a) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez:

- oparcie decyzji na dokumentach, które zupełnie nie mają związku z przedmiotem niniejszej sprawy, to jest na "Warunkach lokalizacji obiektów w pobliżu czynnych sieci ciepłowniczych" V.1 S.A., która jest inną spółką i stosuje inne warunki, niż skarżąca;

- przyjęcie za podstawę wydania decyzji kwestii dotyczących odległości sieci ciepłowniczej od budynków, która to kwestia nie była przedmiotem postępowania. Skarżący nigdy nie był o nią zapytany, a sieć ciepłownicza będąca przedmiotem postępowania zaprojektowana została zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, w tym właściwymi wytycznymi i miejscowym planem zagospodarowania, w oparciu o warunki techniczne stosowane przez skarżącą;

- całkowite zaniechanie rozważenia, że w niniejszej sprawie chodzi o posadowienie sieci ciepłowniczej o przekroju 2Dn100 czyli sieci o bardzo małej średnicy tj. 10cm, która standardowo może być zbliżona do zabudowań nawet na odległość 0,5 metra, (przy czym w wyjątkowych miejscach może być zbliżona do zabudowań na jeszcze mniejszą odległość, a nawet przeprowadzona przez budynek), a nie - jak błędnie ustalił organ - w odległości od 1,5 do 5 metrów od budynku;

- całkowite pominięcie, że na sporządzonej przez projektanta sieci mapie złożonej do akt postępowania oznaczono rodzaj rur jako 2x114,3/200 (co oznacza sieć ciepłowniczą 2Dn100) i oznaczono szerokość pasa służebności jako 2m (co oznacza podstawową możliwość zbliżenia sieci do budynku na odległość 0,5 m);

- pominięcie faktu, że zgodnie z projektem załączonym do akt sprawy, a także stosownymi normami i wytycznymi dotyczącymi projektowania sieci, w określonych przypadkach - z jakim mamy tutaj do czynienia - sieci ciepłownicze mogą przechodzić zarówno pod budynkiem, jak i przez budynek, co jest powszechnie stosowane i organ posiada tę wiedzę z urzędu;

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego urbanisty, które doprowadziłoby do prawidłowego ustalenia, że lokalizacja sieci ciepłowniczej na przedmiotowej nieruchomości umożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, jeśli nie poprzez przeprowadzenie sieci według zaproponowanej w toku postępowania przez skarżącą trasy, to zgodnie z innym jej możliwym przebiegiem przez przedmiotową nieruchomość (zgodnym ze sztuką budowlaną i o optymalnym przebiegu z uwzględnieniem interesów stron), co nie zostało przez organ dostatecznie rozpoznane, ponieważ organ nie ma kompetencji, żeby samodzielnie to ustalać, a organ nie wziął pod uwagę, że sieć została zaprojektowana przez architekta posiadającego odpowiednie uprawnienia;

co w konsekwencji powyższych uchybień doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania zbadania materialnej podstawy żądania skarżącej, a skupienia się na kwestiach pobocznych, nie mających dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że istnieje przesłanka materialnoprawna unicestwiająca roszczenie skarżącego w postaci pokrywania się miejsc dopuszczalnej zabudowy i planowanej sieci ciepłowniczej oraz rzekomej niemożności wybudowania sieci pod budynkiem;

b) art. 7, 77 § 1 i 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności w zakresie rozważenia innych możliwych tras przebiegu planowanej sieci będącej inwestycją celu publicznego na terenie przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącego poprzez wadliwie przyjęcie, że wybudowanie sieci według przedstawionego projektu uniemożliwi zrealizowanie zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu;

c) art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy w sprawie zachodziła oczywista potrzeba uzgodnienia interesów stron, w szczególności w zakresie ustalenia optymalnej trasy przebiegu ciepłociągu, na terenie przedmiotowej działki, w tym z uwzględnieniem ewentualnych planów inwestycyjnych właścicieli, wyjaśnienia, że strefa oddziaływania sieci o tak niewielkim przekroju, jest niewielka, a nadto istniała potrzeba wszechstronnego rozpoznania sprawy w uwzględnieniem i wyważeniem interesów stron, a strony postępowania kilkukrotnie składały wnioski o jej przeprowadzenie; przeprowadzenie rozprawy i bezpośrednie zajęcie stanowiska przez strony ułatwiłoby organowi zrozumienie istoty sprawy i uchroniło od błędów, które popełnił rozstrzygając sprawę choćby w oparciu o okoliczności i dowody nie mające dla sprawy żadnego znaczenia;

d) art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i prowadzenie niemal całości postępowania dowodowego przez organ II instancji, w sytuacji, w której w przypadku uznania, że nie zostały wyjaśnione istotne zagadnienia, należało rozważyć zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Łodzi, co umożliwiłoby stronom skorzystanie z instancyjności postępowania administracyjnego i wniesienie ewentualnego odwołania od decyzji organu I instancji; potwierdzeniem istotności naruszenia tej zasady jest fakt, że Prezydentowi Miasta Łodzi, jako organowi prowadzącemu postępowania administracyjne związane z procesem budowlanym znany jest fakt, że sieci ciepłownicze, w określonych przypadkach prowadzone są wewnątrz budynków albo pod budynkami;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji ustalenie, że wybudowanie sieci ciepłowniczej uniemożliwiłoby zrealizowanie zabudowy zgodnie § 16 pkt 5, § 21 ust. 2 i ust. 6 pkt 12 m.p.z.p., podczas gdy fakt, że zaproponowany przez skarżącą przebieg trasy ciepłociągu, nawet przy założeniu, że jest zbliżony do dopuszczalnej na danej nieruchomości zabudowy nie stanowi o jego sprzeczności z miejscowym planem, co jest oczywiste i potwierdzają to liczne przypadki przebiegu sieci ciepłowniczych w bezpośredniej bliskości budynków, pod budynkami albo przez piwnice budynków i jest to okolicznością znaną organowi z urzędu;

b) naruszenie § 16 pkt 5 oraz § 21 ust. 2 pkt 2, ust. 6 pkt 2 lit. f, pkt 6 lit. c i pkt 12 m.p.z.p. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie uwzględnienie przede wszystkim tego faktu, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę działki przy ul. [...] w innym miejscu, niż przebiega przedstawiony przez skarżącą wariant planowanego przebiegu sieci ciepłowniczej, co sprawia, że miejsca dopuszczalnej zabudowy i planowanej sieci - wbrew twierdzeniu Wojewody Łódzkiego - się nie pokrywają, a posadowienie na nieruchomości przy ul. [...] sieci ciepłowniczej, zgodnie z wnioskiem skarżącej, nie uniemożliwia zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem;

3. w konsekwencji uchybień wskazanych wyżej, błędne i oczywiście nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, że posadowienie sieci ciepłowniczej uniemożliwiałoby zrealizowanie zabudowy przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie, a tym samym niespełniona jest przesłanka warunkująca wydanie przez organ decyzji ograniczającej korzystanie z przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n.

W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, strona skarżąca w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

a) uchwały zarządu V. S.A. z dnia 20 lutego 2017 r. w sprawie wyznaczania pasów służebności przesyłu, na potwierdzenie faktu, że stosowane przez skarżącego odległości od sieci ciepłowniczej są zdecydowanie mniejsze, niż przyjęte arbitralnie przez Wojewodę na potrzeby wydania skarżonej decyzji na podstawie dokumentów obowiązujących w innej spółce i są zgodne z mapą przedstawiającą projektowaną sieć załączoną do akt postępowania;

b) 2 wydruków z map GIS przedstawiających przykładowe przebiegi sieci ciepłowniczej w centrum Ł., na potwierdzenie, że sieci ciepłownicze w praktyce często przechodzą bardzo blisko budynków, pod budynkami oraz przez piwnice budynków (wydruk nr 1 przedstawia obszar między ulicami [...], [...] i [...], wydruk nr 2 przedstawia obszar między ulicami [...], [...], [...]);

c) przykładowej dokumentacji projektowej z obszaru Ł., przedstawiającej poprowadzenie sieci ciepłowniczej pod budynkami lub przez podpiwniczone budynki, na potwierdzenie, że sieci ciepłownicze w praktyce często przechodzą pod istniejącymi albo planowanymi budynkami.

Złożenie takich wniosków dowodowych na etapie postępowania administracyjnego nie miało miejsca, ponieważ skarżący nie wiedział, że organ będzie orzekał w oparciu o dokumenty, które nie mają w sprawie znaczenia i nieprawidłowo ustalone na ich podstawie okoliczności.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła zarzuty stawiane zaskarżonemu rozstrzygnięciu, a ponadto dodała, że włączenie planowanego odcinka sieci ciepłowniczej do istniejącej sieci w ul. [...] implikuje przebieg sieci przez teren posesji przy ul. [...] - wprowadzenie sieci w pas drogowy ul. [...] byłoby bowiem z technicznego punktu widzenia niecelowym, ale też niemożliwym ze względu na sprzeciw Zarządu Dróg i Transportu, a nadto nie pozwoliłoby na podłączenie innych budynków, których właściciele będą chcieli się podłączyć do ciepła miejskiego, ponieważ co do zasady przez przejście bramowe poprowadzone są już inne media. Strona dodała, że szerokość pasa służebności przesyłu wynosi 2 m co oznacza, że ciepłociąg może być zbliżony do nieruchomości na odległość 0,5 m. Nie ma przy tym powszechnie obowiązujących przepisów prawa, z których wynikałaby konieczność zachowania stałej, określonej szerokości strefy ochronnej urządzeń ciepłowniczych. Przedsiębiorstwa ciepłownicze jako profesjonaliści same określają takie strefy, uwzględniając swoje potrzeby oraz bezpieczeństwo eksploatacji sieci, za które odpowiadają. Nie ma też przepisów prawa zakazujących prowadzenia sieci ciepłowniczej pod budynkami.

Strona podniosła ponadto, że położenie sieci ciepłowniczej jest konieczne do rozbudowy, ponieważ umożliwi zasilenie rozbudowanej nieruchomości odwołujących się w ciepło systemowe z sieci ciepłowniczej V.. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie sieci ciepłowniczej przez nieruchomość uczestników.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że inwestor prowadził rokowania z jej współwłaścicielami. Zakres rokowań musi być tożsamy z zakresem wniosku o wdrożenie procedury administracyjnej. Kierując zapytanie o wyrażenie zgody na udostępnienie terenu i kreśląc warunki zawarcia porozumienia, inwestor zastrzegł zakaz wnoszenia zabudowy w pasie przebiegu ciepłociągu ("w pasie służebności") (dowód: pismo z 12.08.2020 r.), co bezspornie oznacza niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 pkt 12 planu i pociąga za sobą konieczność wydania orzeczenia o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z racji nieziszczenia się przesłanki określonej w art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Stanowisko inwestora w zakresie zakazu wznoszenia budynków w pasie przebiegu ciepłociągu, koliduje bezsprzecznie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta jest zasadniczym i wystarczającym argumentem stojącym na przeszkodzie wydaniu decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem. Wskazanie warunków technicznych i parametrów sieci w oparciu o wytyczne zawarte w dokumentach przytoczonych w decyzji (str. 9, ostatni akapit) miało charakter jedynie poglądowy. Ewentualne dodatkowe wyjaśnienia uzyskane od Spółki, będącej wnioskodawcą, nie mogłyby przynieść pożądanego skutku, skoro Spółka stała w sprawie na stanowisku, że zabudowa przedmiotowego terenu jest niemożliwa. Co więcej, dołączona do skargi uchwała z 20 lutego 2017 r. zawiera zasady wyznaczania służebności przesyłu, nie dotyczy zaś wymaganych odległości zabudowy budynków od sieci ciepłowniczej (pkt 3). Z treści tej można jednak wyciągnąć wniosek, że obowiązują strefy oddziaływania, czyli wymagane odległości zabudowy od sieci. Bez znaczenia w sprawie pozostać musiała deklaracja inwestora wyrażona w piśmie złożonym w Urzędzie Miasta Ł. w dniu 20 lipca 2021 r., że "posadowienie na tej działce sieci (...) nie ograniczy możliwości zabudowy nieruchomości w przyszłości" jako jawnie sprzeczna zarówno z prowadzonymi rokowaniami jak i dalszą treścią pisma - uzależniającą możliwość zabudowy od dodatkowych a niepewnych czynników: przebudowa sieci w granicy działki (na obecnym etapie można wszak zaplanować inny przebieg sieci), brak przeszkód ze strony możliwości technicznych. Warto wskazać w tym miejscu, że wnosząc skargę na decyzję Wojewody inwestor dobitnie podkreśla fakt istnienia tożsamych inwestycji pod zabudowaniami. Co istotne jednak, w przedmiotowej sprawie podczas rokowań inwestor prezentował stanowisko odmienne - zakazujące zabudowy, a składając wyjaśnienia, o których mowa powyżej, uzależniał możliwość zabudowy sieci od spełnienia dodatkowych warunków (np. uzależnienie posadowienia budynku od przeniesienia sieci w inne miejsce), co poddaje w wątpliwość prawdziwość przedstawianych, skrajnie odmiennych stanowisk inwestora.

Na rozprawie 10 maja 2024 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe skarżącej Spółki zawarte w skardze.

Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Pełnomocnik uczestników postępowania A. A. i M. A. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z 30 listopada 2023 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 25 maja 2022 r. i orzekająca o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w Ł. celem założenia i przeprowadzenia odcinka sieci ciepłowniczej.

Podkreślić w związku z tym trzeba, że Sądowi z urzędu wiadomo, iż V. z siedzibą w Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzje Wojewody Łódzkiego z 30 listopada 2023 r. uchylające decyzje organu pierwszej instancji i orzekające o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], ul. [...] w Ł. (sprawa pod sygn. akt II SA/Łd 76/24) oraz nr [...], ul. [...] w Ł. (sprawa pod sygn. akt II SA/Łd 74/24).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) – powoływana dalej jako: "u.g.n." – stosownie do treści którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy też w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

Nie ulega wątpliwości, że realizacja spornej inwestycji podlega normie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem korzystanie z nieruchomości ma zostać ograniczone w celu realizacji odcinka sieci ciepłowniczej. Zgodnie przy tym z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby odbiorców danej infrastruktury. Nie można bowiem co do zasady wykluczyć, że realizowanie infrastruktury tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia liczby działek, które mają być przez taką linię obsługiwane (vide: wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 3777/19; wyrok WSA w Olsztynie z 28 lutego 2022 r., II SA/Ol 111/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma tym samym znaczenia dla rozpoznania sprawy, czy ze spornej sieci będą korzystali tylko właściciele posesji nr [...] i [...] przy ul. [...] w Ł., czy też właściciele innych nieruchomości.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie budzi też wątpliwości, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 124 ust. 3 u.g.n., to znaczy zostały przeprowadzone skuteczne rokowania, co jest okolicznością bezsporną. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany, co ponad wszelką wątpliwość w świetle zgromadzonego materiału dowodowego miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Obowiązkowi przeprowadzenia rokowań będącemu przesłanką wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestor uczynił zadość, a prezentowane w ich trakcie przez strony negatywne stanowiska nie budzą wątpliwości. Organ zaś, podobnie jak i Sąd, ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18).

Przede wszystkim dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istotne to, jak wskazuje Wojewoda Łódzki, że planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru objętego wnioskiem. Z takim stanowiskiem organu drugiej instancji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza.

Zasadnicze bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma fakt, że działka wskazana we wniosku - dz. nr [...] przy ul. [...] w Ł. objęta jest zapisami uchwały z dnia 4 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz placu [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzk. z 2014 r. poz. 2598 z późn.zm. - dalej w skrócie "m.p.z.p."). Działka ta leży na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 16 pkt 3 m.p.z.p. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, ustala się lokalizację urządzeń liniowych nadziemnych i podziemnych uzbrojenia terenów z wyjątkiem przyłączy do budynków, w liniach rozgraniczających dróg, publicznych ciągów pieszo-jezdnych oraz publicznych ciągów pieszych, przy zachowaniu wzajemnych normatywnych odległości, stosownie do przepisów odrębnych. Stosownie zaś do § 16 pkt 5 m.p.z.p. w przypadku braku możliwości lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z pkt 3 lub 4 dopuszcza się ich lokalizację na pozostałych terenach pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na ten cel. Lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie może uniemożliwiać zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. M.p.z.p. w § 16 pkt 12 lit. c w zakresie zaopatrzenia w ciepło ustala rozbudowę istniejącej sieci cieplnej w oparciu o magistralę wody gorącej 2xDN500, zlokalizowanej w rejonie ul. [...]. § 21 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. stanowi zaś, że dopuszcza się przeznaczenie terenu na infrastrukturę techniczną, pod warunkiem, iż nie będzie uniemożliwiała realizacji zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu. Wskazać też należy, że dla obszaru oznaczonego symbolem [...] uchwałodawca przewidział w § 21 ust. 6 pkt 12 obowiązek lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

Jednocześnie stosownie do § 10 ust. 1 m.p.z.p. w zakresie realizacji celów publicznych ustala się obszarami realizacji celów publicznych tereny: lit. b - ulic zbiorczych, zbiorczych z torowiskiem tramwajowym, lokalnych, lokalnych z torowiskiem tramwajowym i dojazdowych, odpowiednio oznaczonych symbolami: [...], [...], [...], [...], [...]; lit. c - publicznych ciągów pieszo-jezdnych, oznaczonych symbolem [...] oraz publicznych ciągów pieszych, oznaczonych symbolem [...], jako służące budowie i utrzymaniu publicznych urządzeń do zaopatrzenia ludności w wodę i odprowadzania ścieków oraz budowie i utrzymaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w rozumieniu przepisów odrębnych.

Jak wynika natomiast z treści wniosku skarżącej o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (zmodyfikowanego 25 czerwca 2021 r. - data wpływu do organu I instancji), a także ze znajdujących się w aktach sprawy załączników mapowych oraz geoportal.gov.pl planowana budowa odcinka sieci ciepłowniczej ma zostać zrealizowana na części działki nr [...] (przebiegając przez całą jej szerokość), odsuniętej od strony ul. [...], w części pod istniejącym budynkiem, a w części pod utwardzonym gruntem i zajmując z uwagi na proponowany przebieg ciepłociągu powierzchnię 46,1 m2 (powierzchnia zajęcia terenu na czas budowy to 238 m2). Zdaniem Sądu, takie położenie odcinka planowanej inwestycji (sieci ciepłowniczej) w sposób oczywisty będzie naruszało zatem zapisy § 21 ust 6 pkt 12 (obowiązek lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w tym wypadku wzdłuż granic z działkami nr ew. [...] i [...]) w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2 (dopuszcza się przeznaczenie terenu na infrastrukturę techniczną, pod warunkiem, iż nie będzie uniemożliwiała realizacji zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu) m.p.z.p., bowiem na skutek realizacji infrastruktury ograniczone zostanie prawo do zabudowy działki na obszarze zbliżonym bezpośrednio do działki sąsiedniej. Dodatkowo podnieść należy, że plan przewiduje linię zabudowy cofniętą od granicy całej działki z działką nr [...], nie dopuszcza jednak możliwości zabudowy działki na całej długości jej granic. Planowana sieć ciepłownicza ma być jednak poprowadzona w granicach linii zabudowy. Powyższe niechybnie wskazuje, że wobec braku zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p., brak jest możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., a decyzja wydana przez Wojewodę Łódzkiego jest w pełni zasadna. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne organów w zakresie przebiegu linii ciepłowniczej nie budzą żadnych wątpliwości.

Z tego też względu, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z podnoszonym w skardze twierdzeniem, że zaproponowany przez skarżącą przebieg linii ciepłowniczej nie jest sprzeczny z m.p.z.p. Z powyższych przyczyn nie sposób tym samym podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Powoływanie się przez skarżącą w skardze na cyt.: "liczne przypadki przebiegu sieci ciepłowniczych w bezpośredniej bliskości budynków, pod budynkami albo przez piwnice budynków i jest to okolicznością znaną organowi z urzędu" nie ma znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ jest bowiem stan faktyczny ustalony w indywidualnym i konkretnym przypadku, a nie stan faktyczny istniejący w innych sprawach.

Co więcej, zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga także, że sam inwestor w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. wskazywał na brak możliwości realizacji zabudowy nad ciepłociągiem (a także stałych naniesień i nasadzeń).

Wobec sprzeczności wnioskowanego ograniczenia z zapisami m.p.z.p., mając na uwadze również ww. stanowisko skarżącej co do jedynej możliwości przebiegu planowanej linii, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n., a tym samym zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego odpowiada prawu. Planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia bowiem wymogu zgodności z m.p.z.p.

Niezasadny jest - zdaniem Sądu - także zarzut skargi naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, przede wszystkim zaś fakt, że stanowiska stron na etapie rokowań oraz toczącego się postępowania administracyjnego były jasne, tym bardziej, że właściciele nieruchomości kilkakrotnie wyrażali swoje negatywne stanowisko i nie budziło ono wątpliwości, to zarzut zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei, inwestor nie proponował alternatywnych rozwiązań w zakresie przebiegu linii ciepłowniczej. Co więcej, w piśmie z 3 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że propozycja wnioskodawcy w zakresie przebiegu trasy ciepłowniczej jest jedyną możliwą technicznie, wobec powyższego - zdaniem Sądu - stanowiska stron i ich interesy były jasne, a przeprowadzenie w takiej sytuacji rozprawy administracyjnej nie wydawało się celowe.

W ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że postępowanie dowodowe niemal w całości zostało przeprowadzone przez organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję skorzystał z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie zaś z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza akt postępowania administracyjnego toczącego się przed organem odwoławczym nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżącej, iż to Wojewoda Łódzki przeprowadził praktycznie w całości postępowanie dowodowe. Z całą zaś pewnością nie było podstaw - co sugeruje strona skarżąca w skardze - do skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a to z tego powodu, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie bowiem art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być zaś powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (vide: wyrok NSA z 29 marca 2023 r., I OSK 376/23).

Według Sądu, należy podkreślić, że przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów nie zostało przeprowadzone w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, nie prowadziło (wbrew twierdzeniom skargi) do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego, a miało na celu tylko jego uzupełnienie, co jest dopuszczalne (vide: wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1659/23). Stąd zarzut dotyczący naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania ostać się nie może.

Nie są również przekonywujące, a ze względu na sprzeczność planowanej inwestycji z m.p.z.p. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazywane przez stronę skarżącą możliwości przeniesienia posadowionej sieci ciepłowniczej w przypadku, gdyby właściciel nieruchomości planował w przyszłości budowę na niezabudowanej części. Na marginesie jednak należy wskazać na sprzeczność stanowiska strony skarżącej, która w ramach prowadzonych rokowań w piśmie z 12 sierpnia 2020 r. jasno wskazała, że warunkiem zapłaty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu jest zaniechanie przez właściciela nieruchomości obciążonej wznoszenia w pasie służebności przesyłu zabudowy, stałych naniesień i nasadzeń, co z góry zakłada brak możliwości podejmowania działań mających na celu zmianę przebiegu sieci ciepłowniczej zgodnie z ewentualną wolą właściciela.

Z kolei w piśmie z 20 lipca 2021 r. (data wpływu do organu I instancji) pełnomocnik inwestora wprost napisał, że w przypadku, gdy właściciel będzie w przyszłości chciał podjąć plany zabudowy działki, może wystąpić do V. z wnioskiem o ewentualną przebudowę sieci w granicy działki w celu dostosowania jej przebiegu do planów inwestycyjnych, zaznaczając przy tym, że będzie to pod warunkiem, że nie będą stały ku temu na przeszkodzie możliwości techniczne. Z tego wynika, że po pierwsze inwestor nie daje gwarancji, że późniejsza przebudowa sieci będzie technicznie możliwa, a po drugie przerzuca de facto obowiązek ubiegania się o taką przebudowę na właściciela nieruchomości. Nie wyjaśniono przy tym, kto wówczas poniósłby koszty przebudowy sieci. Co prawda wspomniane pismo dotyczy działki nr [...], niemniej jednak z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...] oraz niemalże identyczny stan faktyczny należy zakładać, że stanowisko inwestora co do możliwości realizacji przyszłych planów inwestycyjnych na działce nr [...] przez jej właścicieli będzie podobne.

Już tylko na marginesie należy odnieść się, choć kwestia ta - ze względu na brak zgodności z m.p.z.p. nie ma istotnego znaczenia dla sprawy - do tego, że możliwość realizacji inwestycji w pasie drogowym lub ciągach pieszo-jezdnych nie została w sprawie w sposób dokładny wyjaśniona. Stanowisko ZDiT w sprawie możliwości realizacji inwestycji w pasie drogowym ul. [...] nie jest jasne, co przyznaje sama skarżąca w piśmie z 3 marca 2023 r. stwierdzając, że stanowisko ZDiT zawarte w piśmie z 6 lutego 2023 r. jest bardzo ogólne. Podobnie zresztą ocenić należy stanowisko ZDiT zaprezentowane w piśmie z 23 maja 2023 r.

Ponadto, przepisy art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (§ 97), wbrew opinii inwestora (pismo pełnomocnika strony skarżącej z 26 kwietnia 2023 r.), przewidują możliwość realizacji infrastruktury w pasie drogowym, zwłaszcza urządzeń podziemnych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 u.d.p. obowiązuje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p. przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie stosuje się między innymi do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, a także do innych czynności związanych z ich eksploatacją, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Tym samym przyjąć należy, że art. 39 ust. 1a u.d.p. umożliwia lokalizację sieci ciepłowniczej w pasie drogowym niezależnie od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (vide: wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2022 r., VI SA/Wa 2929/21).

Co więcej, możliwość realizacji infrastruktury technicznej przewiduje też m.p.z.p. na obszarach ciągów pieszo-jednych (oznaczonych symbolem [...]), o czym stanowi § 34 ust. 2 pkt 1 tegoż m.p.z.p.

Zaznaczyć również należy, że inwestor w pełni akceptuje zasadność odmowy realizacji inwestycji w pasie drogowym ul. [...] przez ZDiT, natomiast ani razu nie odniósł się do argumentacji właścicieli działki nr [...] z 12 października 2021 r., gdzie wskazano, że na nieruchomości mieszczą się m.in. budynki magazynowe dla firm budowlanych, w których składowane są materiały budowlane. Przebieg ciepłociągu zaproponowany przez V. uniemożliwia na czas budowy dostęp do trzech z czterech magazynów. Ciepłociąg ma być budowany przez magazyn nr [...] metodą odkrywkową, co oznacza konieczność wstrzymania działania firm wynajmujących magazyn. Ciepłociąg ma być również poprowadzony wzdłuż fundamentów innego magazynu. Nadto budowa ciepłociągu może doprowadzić do katastrofy budowlanej, ponieważ ma by poprowadzony magazynami, w których składowane są ciężkie materiały budowlane. Dostęp do magazynów będzie utrudniony, co wpłynie na utratę najemców, a transport samochodowy będzie niemożliwy. Inwestor nie zadeklarował przy tym, czy najemcą zostaną zaproponowane magazyny zastępcze na czas realizacji inwestycji. Świadczy to zatem o tym, że inwestor nie wykazał wyczerpująco, że proponowany przez niego przebieg sieci ciepłowniczej jest rozwiązaniem najbardziej optymalnym i dlaczego przeprowadzenie tej sieci przez prywatne nieruchomości jest bardziej korzystne, niż przeprowadzenie jej w pasie drogowym drogi publicznej.

Również jedynie na marginesie należy wskazać, że w sprawie nie został też przeanalizowany wariant wskazywany przez współwłaścicieli działki nr [...], wedle którego sieć mogłaby przebiegać wzdłuż granicy z działką nr [...] - tereny ogrodów działkowych od południowej strony dz. ewid. nr [...].

Sąd podkreśla jednak, że wskazane wyżej okoliczności ze względu na sprzeczność planowanej inwestycji z m.p.z.p. oraz stanowisko strony skarżącej co do przebiegu planowanej linii ciepłowniczej nie miały istotnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Treść zaskarżonej do Sądu decyzji nie pozwala także zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę wydania decyzji kwestii dotyczących odległości sieci ciepłowniczej od budynków. Podstawą wydania decyzji odmowej była bowiem niezgodność z postanowieniami m.p.z.p., a nie kwestia odległości sieci ciepłowniczej od obiektów budowlanych. Z ww. przyczyny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała również kwestia powoływania się przez organ na "Wytyczne i wymagania techniczne dla sieci ciepłowniczych w spółkach Grupy Fortum w Polsce". Wobec wskazanej już wyżej oczywistej sprzeczności z zapisami m.p.z.p. brak było - w ocenie Sądu - podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego urbanisty potwierdzającej, że lokalizacja sieci ciepłowniczej na przedmiotowej nieruchomości umożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, abstrahując od powyższego stanowiska strony skarżącej prezentowanego w trakcie rokowań, że ewentualna zabudowa nad planowaną siecią dopuszczalna nie będzie.

W kontekście zgłaszanych przez skarżącą Spółkę w skardze wniosków dowodowych podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (vide: wyrok NSA z 21 września 2022 r., III FSK 3494/21). Zdaniem Sądu, w sprawie nie było istotnych wątpliwości, ponadto wskazywane przez stronę skarżącą dowody nie miały dla rozstrzygnięcia znaczenia, a to z tego powodu, że uchwała zarządu skarżącej Spółki nie może być podstawą wydania decyzji, podobnie jak dokumenty, które mają wskazywać przebieg linii ciepłowniczych w Ł. w innych lokalizacjach, przede wszystkim zaś nie służyłyby wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie. Ze względu na powyższe Sąd oddalił wnioski strony skarżącej w powyższym zakresie.

W ocenie Sądu, ustalenia Wojewody Łódzkiego poczynione na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe, znajdują one bowiem potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo (choć odmiennie od organu I instancji) ocenionym materiale dowodowym, z zachowaniem reguł postępowania wyjaśniającego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że doszło do błędnego i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Stan ten został bowiem ustalony przede wszystkim na podstawie przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji, w tym projektowej i brak jest podstaw do czynienia w powyższym zakresie zarzutów organowi drugiej instancji. Nie można więc podzielić zawartego w skardze twierdzenia, że w sprawie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego. Strona skarżąca wydaje się mylić rozbieżność pomiędzy własnymi oczekiwaniami co do rozstrzygnięcia, a wątpliwościami co do stanu faktycznego.

Znaczenia w sprawie wydaje się także nie mieć podnoszona w skardze okoliczność, że organ drugiej instancji pominął, że chodzi o posadowienie sieci o bardzo małej średnicy, tj. 10 cm, która może być zbliżona do zabudowań nawet na odległość 0,5 m, a nie jak ustalił organ na 1,5 do 5 m od budynku. Brak bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które wskazywałyby, że powyższa okoliczność może mieć znaczenie w sprawie.

Mając na uwadze sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że sieci ciepłownicze przechodzą w innych lokalizacjach zarówno pod budynkiem, jak i przez budynek.

Zdaniem Sądu, stwierdzić także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Łódzki w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie organ w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmiennie interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w wyroku.

P.K.