Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 992/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 996/06 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. na rzecz R. B. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 996/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego R.B. kwotę 770 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2004 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa wpłynął wniosek Spółki [...] S.C. G.K. i K.K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego nazwanego "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, miejscami postojowymi

wraz z infrastrukturą techniczną", usytuowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] K.. Pismem dnia [...] listopada 2005 r. wnioskodawca, w związku z podziałem działek, na których została zaplanowana inwestycja, dokonał korekty wniosku, zwracając się o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, miejscami postojowymi na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] K. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...] K. przy ul. [...]".

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2

Sygn. akt II OSK 992/09

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem" - na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] K. przy ul. [...] i ul. [...] w K..

Do decyzji dołączono załączniki, wskazując, że stanowią one integralną część decyzji: załącznik Nr 1 (tekstowy) określony jako "Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej" i załącznik Nr 2 (graficzny) -"Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej". W załączniku Nr 1 ustalono: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek nr [...],[...],[...],[...] na wysokości do 25,5 %, parametry obiektu, linię zabudowy i inne. Stwierdzono również, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], posiada również dostęp do ul. [...] poprzez działki nr [...] i [...], na których znajduje się wewnętrzna droga osiedlowa (pkt II 4d).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zachodzące zmiany wynikające z podziałów działki [...] (uległa na podziałowi na działki nr [...] i [...], działki nr [...],[...] zostały scalone w działkę [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]). Organ wskazał też, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też konieczne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia wymagane ustawą. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie Zarządu Gospodarki Komunalnej w Krakowie (postanowienie z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...]) w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego oraz opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK (z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...] oraz z dnia [...] października 2005 r. znak: [...]) w zakresie obsługi komunikacyjnej i układu drogowego, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK

Sygn. akt II OSK 992/09

(z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...]) w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...]) w zakresie terenów objętych ochroną konserwatorską oraz Biura Planowania Przestrzennego UMK (z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...]). Ustalono również, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ opisał też zarzuty podnoszone przez uczestników T. M.-J. i A.M.-J., wg których przedmiotowe postępowanie dotyczy działek objętych realizacją inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., która to inwestycja nie została zakończona. Zrealizowany w jej ramach budynek mieszkalny nr [...] na działce [...] został dopuszczony do użytkowania pod warunkiem wykonania w ciągu 2 lat od wydania decyzji o warunkowym odbiorze parkingu ([...] stanowisk). Zdaniem uczestników decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać realizację ww. parkingu. W związku z tym zarzutem organ wyjaśnił, że w ramach planowanej inwestycji przewidziane zostały miejsca parkingowe oraz że z decyzji PINB wynika, że parking winien zostać zlokalizowany na działce nr [...],[...] i ewentualnie na fragmencie działki [...]. Natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji WZ granice terenu zamierzenia inwestycyjnego nie obejmują w ogóle działki [...], a na działce nr [...] przewidziano jedynie infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że brak przeciwwskazań do wydania przedmiotowej decyzji, podkreślając, że decyzja ta nie określa szczegółowego usytuowania obiektów na działce ani poszczególnych elementów zagospodarowania terenu.

Od powyżej przedstawionej decyzji odwołania wnieśli A.B. i R.B.. Odwołujący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Podnieśli, ze wskaźnik wielkości zabudowy określony w pkt II 1b załącznika do decyzji (jak i inne parametry) został obliczony błędnie. Powinien on być niższy, bowiem nie uwzględnia skutków jakie spowodował

podział gruntów. Ponadto decyzja dotyczy terenu, na którym prowadzona

jest inwestycja w oparciu o ważną decyzję o pozwoleniu na budowę z

Sygn. akt II OSK 992/09

dnia [...] listopada 2002 r. Na podzielonym gruncie miał powstać wielorodzinny budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. m. in. parkingiem na [...] samochody. Wzniesiono budynek (nr [...] przy ul. [...]), wydzielono grunt pod budynkiem (działka nr [...]), natomiast nie wybudowano parkingu, który miał być wzniesiony m. in. na działce nr [...]. Zdaniem odwołujących się okoliczności te przemawiają za tym, aby do obliczeń wskaźnika wielkości nowej zabudowy uwzględnić powierzchnię działki [...] powiększoną o powierzchnię konieczną do wybudowania parkingu na [...] samochody osobowe. Wobec zatem zmniejszenia średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze wyznaczonym do przeprowadzenia analizy, ulegnie zmniejszeniu również wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Odwołujący się zakwestionowali również, że planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, stwierdzając, że ul. [...] stanowi drogę wewnętrzną, gdyż na mocy decyzji "Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony środowiska UMK" zarząd nad nią został powierzony Zarządowi Gospodarki Komunalnej w Krakowie. Na koniec odwołujący się zarzucili, że planowane rozwiązania komunikacyjne nowej inwestycji pogłębią niewydolność komunikacyjną w rejonie ul. [...], która również jest drogą wewnętrzną. W ich ocenie nowa inwestycja winna być obsługiwana komunikacyjnie w oparciu o układ drogowy ul. [...] i ul. [...]. Wjazd na teren inwestora od strony tych ulic już istnieje.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odwołał się do treści art. 61 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podkreślając, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne przepisami odrębnymi. Wskazał, że projekt decyzji został stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne oraz uprawnienia, co gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego na obszarze, gdzie planowana jest inwestycja. Również zgodnie z normami prawnymi została wykonana analiza urbanistyczno-architektoniczna. Organ odwoławczy podzielił

Sygn. akt II OSK 992/09

argumentację organu I instancji odnośnie konieczności wzięcia pod uwagę zarówno występującej w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej jak i wielorodzinnej. Nie są trafne zarzuty odwołujących się odnośnie nieprawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni wielkości nowej zabudowy. Trudno bowiem wymagać, aby analiza architektoniczno - urbanistyczna uwzględniała zabudowę jeszcze niezrealizowaną, skoro stanowi ona odzwierciedlenie istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Organ I instancji ustalił powyższy parametr do 25,5%, powołując się na fakt, że planowana zabudowa będzie zrealizowana na granicy dwóch zespołów urbanistycznych - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, stąd też koniecznym było przyjęcie średniego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej i średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej oraz ustalenie jako obowiązującej średniej arytmetycznej obliczonych wskaźników.

Odnośnie do braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium, powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że teren inwestycji posiada dostęp do ulicy [...] (droga ta nie stanowi drogi publicznej i nie jest jak dotąd w zarządzie jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi Miasta Krakowa) poprzez działki nr [...] i [...], na których znajduje się droga wewnętrzna. Ulica [...] z kolei posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. Powołując się na opinię Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] października 2005 r. Kolegium stwierdziło, że obsługa komunikacyjna od ulicy [...] odbywa się poprzez drogę dojazdową oraz ulicę [...]. W/w droga dojazdowa przebiega po terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], które stanowią współwłasność inwestora. Droga ta zgodnie z deklaracją inwestora powinna być zrealizowana w 2005 r. przez wszystkich współwłaścicieli, we własnym zakresie i na własny koszt. Z kolei ulica [...] przebiega przez działkę nr [...] będącą własnością Gminy Miasta Krakowa i stanowić będą one wraz z drogą dojazdową drogi wewnętrzne Gminy Miasta Krakowa w zarządzie ZGK. Realizacja przebiegu ulicy [...] będzie przedmiotem umowy pomiędzy Zarządem Gospodarki Komunalnej, a Inwestorem.

Sygn. akt II OSK 992/09

W kwestii decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2002 r. i konieczności wybudowania dla mieszkańców budynku przy ul. [...] parkingu, Kolegium w całości podzieliło ustalenia organu I instancji, podkreślając, że wydanie przedmiotowej decyzji nie stoi na przeszkodzie realizacji miejsc parkingowych, tym bardziej, że pozwolenie na użytkowanie obiektu zostało wydane pod warunkiem wykonania miejsc parkingowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. złożył R.B.. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że ustalenia dokonane przez organ II instancji są błędne i decyzje organów obydwu organów rażąco naruszają prawo. Przytoczył argumentację przedstawioną już w odwołaniu, podkreślając, że Kolegium nieprawidłowo ustaliło, że nie ma kolizji pomiędzy inwestycją realizowaną na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2002 r. a przedmiotową inwestycją, skoro parking niemal w całości będzie realizowany na działce [...]. Skoro bowiem z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że do r. 2007 działka [...] musi zostać zabudowana parkingiem to powierzchnia niezrealizowanego parkingu musi zostać doliczona do powierzchni działki [...], co w konsekwencji powoduje zmniejszenie średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego. Zarzucił, że uzasadnienie decyzji nie odnosi się do poszczególnych zarzutów, co wyklucza jego merytoryczną analizę. Odnośnie braku dostępu do drogi publicznej, stwierdził, że teren planowanej inwestycji nigdy nie miał takiego dostępu, albowiem zarówno ul. [...] jak i [...] nie są drogami publicznymi. Działka [...] zajęta pod ul. [...] stanowi wyłączną własność Gminy Miejskiej Kraków, nie ustanawiano na niej żadnych służebności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało, że ustosunkowało się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, czemu dało wyraz w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z kilku powodów.

Sygn. akt II OSK 992/09

Wskazano, że podnoszony przez strony jeszcze w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zarzut związany ze skutkami pozwolenia na budowę domu wielomieszkaniowego przy ul. [...] nie został należycie rozważony. Sąd wskazał też, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dołączona została mapa, z której wynika, że działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału dawnej działki nr [...]. W pierwotnie złożonym wniosku działka [...] wskazana została jako zasadniczy teren inwestycji. Wniosek ten został zmieniony w związku z dalszymi podziałami działki nr [...] udokumentowanymi przez inwestora stosownymi decyzjami. Z dokumentów wynika, że działka nr [...] w czerwcu 2004 r. podzieliła się na działki nr [...] o powierzchni ok. 25 arów i [...] o powierzchni 31 m2, następnie działka [...] podzieliła się na działki nr [...] o powierzchni ok. 22 ary i nr [...] o powierzchni ok. 2,2 ara. Działka [...] ostatecznie wskazana została przez wnioskodawcę jako zasadniczy teren inwestycji. W aktach sprawy znajdują się kserokopie decyzji: z dnia [...] maja 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji: budynki mieszkalne wielorodzinne z miejscami postojowymi w przyziemiu i parkingiem na działkach [...],[...],[...],[...],[...] oraz z dnia [...] listopada 2005 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (m.in. z parkingiem) na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Z załącznika graficznego do pierwszej z w/w decyzji wynika, że zamierzony teren inwestycji obejmował całą działkę nr [...]. Podziały działki [...] nastąpiły już po dacie wymienionej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie więc, czy w obecnie wskazywanym terenie inwestycji (działce nr [...]) mieści się część terenu objętego poprzednią decyzją o pozwoleniu na budowę wymagało analizy nie tylko samych decyzji, ale i projektu zagospodarowania działki nr [...].

Nie ma natomiast żadnego znaczenia to, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] wskazano obecną działkę nr [...] jako miejsce lokalizacji wzniesionego budynku. W decyzji tej jako warunek wskazano konieczność realizacji parkingu na [...] miejsca "od strony zachodniej budynku przy stacji trafo". Jest zaś oczywiste, że parking ten powstać ma w miejscu przewidzianym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, choćby znajdowało się ono poza terenem obecnej działki nr [...]. Dopiero prawidłowo zgromadzony materiał w tym zakresie pozwoli na ustalenie danych i ocenę ich

Sygn. akt II OSK 992/09

ewentualnego wpływu na przyjęte w wyniku analizy parametry zamierzonej inwestycji. W tym znaczeniu omawiany zarzut skargi należało uznać za uzasadniony.

Nie została w ocenie Sądu wyjaśniona również kwestia dostępu do drogi publicznej. Na żadnej z licznych kserokopii map, w tym również na mapie stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie przedstawiono połączenia terenu inwestycji z drogą publiczną tj. z ulicą [...]. Na mapach tych oznaczono jedynie, stanowiącą własność Gminy działkę nr [...], oraz nazwę ulicy [...], dalszego jednak przebiegu dostępu do ulicy [...] mapy nie obejmują.

Zawarte zaś w decyzjach organów I i II instancji opisy owego połączenia z drogą publiczną różnią się między sobą. Organ I instancji stwierdził, że "teren inwestycji ma dostęp do ulicy [...] poprzez działki nr [...] i [...], na których znajduje się wewnętrzna droga osiedlowa" oraz że "w celu zapewnienia komunikacji na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] należy uzyskać służebności od właścicieli". Organ odwoławczy podał zaś, że "droga dojazdowa przebiega po terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...], które stanowią współwłasność inwestora". Dodatkowy chaos wprowadza nazwa ulicy [...] na różnych mapach umieszczona jest w różnych miejscach. Wobec braku odpowiednich map i jakichkolwiek dokumentów dotyczących działek łączących teren inwestycji z drogą publiczną (w tych, które wymienia organ odwoławczy) weryfikacja ustaleń organów co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie jest możliwa. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. powyższa okoliczność ma znaczenie istotne, podzielając przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSKL 239/06, zgodnie z którym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako "dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek".

Sąd wskazał też na braki w zakresie załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie decyzji organu I instancji towarzyszy jeden załącznik graficzny, który stanowi kserokopię graficznego załącznika do wniosku inwestora. Treść umieszczonej na tej kserokopii legendy nie odpowiada treści rysunku: na rysunku oznaczono jedynie teren inwestycji i linie

Sygn. akt II OSK 992/09

zabudowy, nie oznaczono zaś w ogóle "granicy obszaru analizowanego". W przedstawionych aktach znajduje się dokument graficzny opisany jako "załącznik graficzny nr 1 do analizy urbanistyczno-architektonicznej", ale dokument ten nie został w ogóle podpisany: to więc, czy został sporządzony przez osobę uprawnioną jest jedynie kwestią domysłu. Zauważyć też należy, że materiał zaś poglądowy w postaci pliku kserokopii fotografii nie został opisany, nie jest więc możliwa ocena jego znaczenia dla istoty sprawy.

W ostatecznie sprecyzowanym wniosku inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie żądając ustalenia warunków dla budowy wjazdu. W tej zatem części decyzja wydana została bez wymaganej inicjatywy strony. Decyzją objęta została też niewymieniona we wniosku i znajdująca się poza zakreślonym przez wnioskodawcę terenem inwestycji działka nr [...], czego nie tłumaczy w ocenie Sądu fakt, że w pierwotnym wniosku teren inwestycji był nieco inaczej oznaczony (mieściła się w nim dawna działka [...], z której m.in. powstała działka [...]).

Sąd stwierdził też uchybienia w zakresie uzyskania opinii konserwatorskiej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy dla obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską uzgadnia się, w trybie określonym przepisem art. 106 k.p.a., z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że uzyskał uzgodnienie Konserwatora Zabytków "w zakresie terenów objętych ochroną konserwatorską". W aktach sprawy tymczasem nie ma postanowienia Konserwatora Zabytków wydanego w trybie art. 106 k.p.a., natomiast znajdują się dwie jego pisemne opinie: z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] marca 2006 r., w których wyraził on warunkowo zgodę na przedmiotową inwestycję, podając, że teren inwestycji "ingeruje w obszary objęte ochroną konserwatorską", mimo, że nie podjęto próby wyjaśnienia, o jakie formy ochrony konserwatorskiej chodzi i na czym ma polegać ingerencja w ich obszary, w samej decyzji (załączniku nr 1) stwierdzono kategorycznie, że obszar znajduje się poza obszarami objętymi ochroną, oraz że "w związku z powyższym uzyskano pozytywną opinię Konserwatora". Również więc i w omawianym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona.

Sąd w związku z powyższym ocenił, że opisane uchybienia kwalifikują decyzje organów obu instancji do uchylenia.

Sygn. akt II OSK 992/09

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła, działająca za pośrednictwem pełnomocnika, [...] Spółka z o.o. zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, że art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem planowana inwestycja nie jest lokalizowana na obszarze objętym ochrona konserwatorską, czyli na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 513, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

2) naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy

tj.:

-art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i zbyt ogólnikowe uzasadnienie wyroku

pozbawione w szczególności wskazania okoliczności świadczących o tym, że

stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynika sprawy, czyli na przesłance

z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

-art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności

sprawy, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

-art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu precyzyjnych

wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości

poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w

toku instancji, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; oraz

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy Kodeks

postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku

naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, czyli na

przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji

Sygn. akt II OSK 992/09

publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż nieprawidłowości i niedopatrzenia, jakie można stwierdzić w związku z załącznikiem graficznym, nie są na tyle istotne, aby uzasadniały uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności poprawne i jednoznaczne są w jego ocenie analizy urbanistyczno-architektoniczne, towarzyszące decyzji. Autor skargi kasacyjnej stwierdził także, że nie miało znaczenia dla sprawy uchybienie w zakresie konserwatorskiego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił w związku z tym, że Sąd nie ustalił faktu, czy inwestycja znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej, co uzasadnia wskazane na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wskazano też, że na podstawie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę brak jest wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to już z tych względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, gdyż powyższa wadliwość nie może być sankcjonowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią bowiem konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 §

1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi

Sygn. akt II OSK 992/09

kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna poddana analizie w niniejszym postępowaniu nie wskazuje na zarzuty i argumenty, którym można byłoby przypisać przymiot zasadności. Odwołuje się zarówno do naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego, w związku z czym w pierwszej kolejności należy się zająć zarzutami proceduralnymi.

Dwa z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczą dwóch różnych aspektów związanych z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pierwszy z nich wskazuje na niepełne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zwłaszcza w kontekście braku wskazania, że stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut powyższy nie jest zasadny z kilku powodów. Po pierwsze dlatego, iż w swej pierwszej części, wskazując na niepełną treść i ogólnikowość uzasadnienia nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z jakimi składnikami uzasadnienia zaskarżonego wyroku wiąże w ten sposób określone jego właściwości. Bez takiego wskazania nie sposób takich cech odnaleźć w uzasadnieniu nie tylko obszernym całościowo (11 stron), ale także obszernym w zakresie bezpośredniego wywodu WSA w Krakowie (s. 7-11). Po drugie, w zarzucie pojawiło się błędne przytoczenie treści przepisu określającego wymóg wskazania potencjalnego wpływu stwierdzonych przez sąd I instancji uchybień na treść rozstrzygnięcia. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który zresztą nie został powołany jako powiązana z art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawa uchybienia, nie idzie jednak o wskazanie istotnego wpływu, jaki te uchybienia miały na wynik sprawy, lecz jaki mogły mieć na ten wynik, co zmienia styl i treść ewentualnego uzasadnienia. I wreszcie po trzecie, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to autor skargi kasacyjnej ma obowiązek wykazać, że brak wskazania na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez Sąd istotnego możliwego wpływu uchybień proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej, mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu. Spełnienie tego wymogu jest decydujące z punktu widzenia wyniku kontroli kasacyjnej. Nawet jeśli istotnie brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnego odniesienia się do potencjalnego istotnego

Sygn. akt II OSK 992/09

wpływu uchybień na wynik sprawy, to brak argumentacji skargi kasacyjnej, pozwalającej na ocenę znaczenia tego braku, uniemożliwia w toku kontroli kasacyjnej przyjęcie trafności argumentów skargi oraz przyznanie racji stronie skarżącej kasacyjnie w tym zakresie. Ubocznie należy przy tym stwierdzić, że w sytuacji wskazania przez sąd I instancji braków w postępowaniu administracyjnym polegających na uchybieniach w zakresie ustaleń faktycznych, możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia administracyjnego wynika właściwie z samego stwierdzenia tego rodzaju braków w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz uzasadnienia trafności takiej oceny.

Nietrafny jest też wskazany drugi aspekt zarzutu związanego z art. 141 § 4 p.p.s.a, polegający na braku precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Także w tym przypadku należy stwierdzić brak wyodrębnionych w końcowej części uzasadnienia wyroku oddzielnych i zbiorczo zaprezentowanych wskazań dla organu administracji. Niezasadność tego zarzutu wynika z braku wykazania w skardze kasacyjnej na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że taki brak mógł mieć istotny wpływ na treść orzeczenia sądu. Ponadto, co ma znaczenie zasadnicze dla oceny kasacyjnej tego zarzutu, w sytuacji wskazania przez Sąd (s. 11), że "wyjaśnienie sprawy we wskazanych powyżej kierunkach i usunięcie wytkniętych wad wymaga przeprowadzenia postępowania na nowo", brak powtórzenia i zbiorczego zestawienia tych wad nie można traktować jako brak wskazań, w sytuacji ich wskazywania przy okazji stwierdzania każdego z pięciu podstawowych uchybień odnoszących się do określonych wyraźnie w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych. Zawarte oceny przy okazji prezentacji stanowiska przy każdym uchybieniu są wystarczającymi wskazówkami co do kierunku postępowania w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

W związku z niezasadnością zarzutów powyższych pozostaje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. z powodu uchylenia decyzji pomimo braku naruszeń przepisów postępowania. Stanowisko strony skarżącej jest wynikiem odmiennej niż wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny spełnienia wymogów prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jest ono jednak całkowicie niezasadne, a ponadto nierozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej od strony wskazania, które z ocen wyrażonych w uzasadnieniu (rozważenie wpływu realizowanej już inwestycji, kwestia dostępu do drogi publicznej, brak wyznaczenia granic obszaru

Sygn. akt II OSK 992/09

analizowanego, obecność wjazdu w decyzji czy brak uzgodnienia konserwatora zabytków) powinny być uznane za przeprowadzone zgodnie z tym przepisami k.p.a. i z tego powodu, podlegały nietrafnej ocenie Sądu na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej sam przyznaje na s. 6, iż wystąpiły "niedopatrzenia" oraz "uchybienia" w zakresie tych ustaleń, tyle, że nie miały one istotnego znaczenia.

Niezasadny i całkowicie nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, skierowany do sądu I instancji bez określenia, w jakim to pozostaje związku ze wskazanym w tym przepisie wymogiem oparcia się przez sąd przy orzekaniu na podstawie akt sprawy, nie może być zarzutem skutecznym. Zwłaszcza w sytuacji braku jakiegokolwiek argumentacyjnego rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (Autor skargi pozostał przy ogólnym sformułowaniu, iż sąd nie ustalił pewnych faktów) i powiązaniu go z istotą sądowej kontroli administracji.

W tym kontekście, także zarzut naruszenia prawa materialnego, skierowany na art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie jest trafny. Zauważenie przez Sąd I instancji obecności w aktach sprawy dwóch opinii konserwatora zabytków (nieposiadających cech uzgodnienia na gruncie art. 106 k.p.a.) oraz jego stwierdzenia o "ingerencji inwestycji w obszary objęte ochroną konserwatorską", przy braku uzgodnienia ze strony tego podmiotu na gruncie art. 106 k.p.a. i jednoczesnym jednoznacznym stwierdzeniu organu o znajdowaniu się inwestycji poza obszarami objętymi ochroną, należy powiązać ze stwierdzeniem Sądu, iż w tym zakresie "sprawa nie została należycie wyjaśniona" (s. 11 uzasadnienia wyroku), co może i winno być uczynione w toku ponownego postępowania administracyjnego, podjętego w wyniku uchylenia decyzji administracyjnych. Sąd nie dokonywał kwalifikacji stanu faktycznego z punktu widzenia wskazanych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć przez błędne ich zastosowanie w sytuacji wskazania tych przepisów jako podstawy uzgodnienia decyzji w sytuacji, gdyby ustalenia faktyczne, należycie poczynione przez organ administracji i należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej na to wskazywały.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o argumentację przeprowadzoną powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Sygn. akt II OSK 992/09

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).