Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2792/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant st. spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. nr IX/162/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do: - terenów oznaczonych symbolami 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA, - terenów znajdujących się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody " [...]", - terenów znajdujących się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody "[...]"; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 3 ust. 1 pkt 15 w zakresie sformułowania "(...) budowlanej", - § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e w części tekstowej i graficznej w zakresie sformułowania "(...) dla budynków", - § 4 ust. 2 pkt 6 w części tekstowej i graficznej, - § 9 ust. 4 w zakresie sformułowania "(...) tj. w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi", - § 16 ust. 3, - § 32 pkt 3 w zakresie sformułowania "(...) w liniach rozgraniczających", - § 52 ust. 2 pkt 3; III. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący") przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił uchwałę Rady Miasta (...) (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 7 marca 2019 r., Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), część I – w rejonie ul. (...).

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, dalej "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p."), w związku z uchwałą Nr (...) Rady (...) z dnia 10 października 2006 r. (z późn. zm.) w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...) (dalej "Studium"), poprzez brak zachowania zgodności w zakresie wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 MN/MW, 2 MN/MW, 1 MN/MW/U i 7 U-HA, znajdujących się w granicach obszarów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku Studium Nr 14 symbolem M2.1; 3 U-HA znajdującego się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego na rysunku Studium Nr 14 symbolem (U).12;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.), art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.), w związku z:

• § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "(...) (Dz. Urz. Woj. (...). z 2012 r. poz. 4195), poprzez brak zachowania minimum 80 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali całej strefy A otuliny rezerwatu przyrody (...)";

• § 9 ust. 1 pkt 3 lit. e tiret pierwsze ww. zarządzenia, poprzez brak zachowania minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali całej strefy E otuliny rezerwatu przyrody "(...)";

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 2 pkt 6, § 4 pkt 3, § 4 pkt 7, § 7 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. (...) z 2007 r. Nr 42, poz. 870 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie do sytuowania na terenie 4 US/U-K, obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 10 m od linii brzegowej niewyznaczonego na rysunku planu zbiornika wodnego, znajdującego się w granicach strefy szczególnej ochrony ekologicznej (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz poprzez brak powiązania, w tym zakresie, części tekstowej z częścią graficzną uchwały;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z przepisami ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), poprzez brak jednoznacznego ustalenia przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenie wskaźnika procentu zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u. p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenie wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9, § 7 pkt 7, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg wewnętrznych nie wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz poprzez brak powiązania, w tym zakresie, części tekstowej z częścią graficzną uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w związku z art. 7 i art. 7a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.);

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i pkt 6, rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP;

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej oraz poprzez brak powiązania, w tym zakresie, części tekstowej z częścią graficzną uchwały,

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w zakresie uregulowań zawartych w przepisach odrębnych;

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie, w zakresie uregulowań zawartych w przepisach odrębnych;

- art. 17 pkt 13 u.p.z.p., w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez brak ponownego uzgodnienia projektu planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego, w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, wynikających z rozpatrzenia uwag wniesionych do ponownie wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu oraz w związku z wprowadzonymi zmianami dotyczącymi przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania położonych w granicach ww. chronionego obszaru, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 2 MN, 1 MN/MW, 2 MN/MW, 1 ZP/R i 2 ZP/R.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń:

- § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej"

- § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały oraz jej części graficznej w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków z wyłączeniem wysokości budowli ogrodowych i budynków tymczasowych;

- § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczenia graficznego "ścieżki rowerowe";

- § 9 ust. 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) tj. w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi";

- § 16 ust. 3 uchwały;

- § 32 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających

- § 52 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody (...),

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody (...),

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW/U, 1 MN/MW , 2 MN/MW , 3 U-HA i 7 U-HA,

a także o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, Wojewoda wskazał, że część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, jest niezgodna z wcześniejszymi unormowaniami tego samego organu zawartymi w Studium. W związku z tym, że Rada Miasta (...) podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...) w dniu 20 stycznia 2005 r., to zasady i tryb sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oparte zostały o przepisy ustawy o p.z.p., obowiązujące przed nowelizacją ustawy z dniem 21 października 2010 r.. zobowiązujące do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (...)" oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organa gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium.

W ocenie skarżącego, analiza rysunku Nr 14 Studium i tekstu Studium, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami:

- 1 MN/MW, 2 MN/MW 1 MN/MW/U i 7 U-HA znajdujących się w granicach obszarów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku Studium Nr 14, symbolem M2.12,

- 3 U-HA znajdującego się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego na rysunku Studium Nr 14, symbolem (U).12,

są niezgodne z ustaleniami Studium, w zakresie określenia wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie bowiem z ustaleniami tekstu Studium - rozdział XIII pn. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, pkt A. pn. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej, ppkt 1. pn. Minimalny % udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC): "Studium ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr 14". Zgodnie z oznaczeniem graficznym zawartym w legendzie rysunku Studium Nr 14, dla ww. terenów położonych w granicach obszarów funkcjonalnych M2.12 i (U).12 obowiązuje minimalny udział 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Taki też wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej winien zostać przyjęty w sporządzanym planie miejscowym. Tymczasem z ustaleń uchwały wynika, że powyższe ustalenia Studium nie zostały uwzględnione w planie. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolami:

- 1 MN/MW i 2 MN/MW, dla których w § 42 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "a) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce: 55%,";

- 1 MN/MW/U, dla którego w § 43 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: ,,a) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce: 50%,";

- 3 U-HA, dla którego w § 44 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "a) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce: 50%";

- 7 U-HA, dla którego w § 44 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, zawarto ustalenia w brzmieniu: "a) minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce: 50%".

Zgodnie z ustaleniami rozdziału XIII tekstu Studium, pkt B. pn. Wytyczne dotyczące zasad określania w m.p.z.p. ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, ppkt 1. "Stosowanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z ustaleniami w rozdziale XIII pkt A.1. jest wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych na rysunku studium terenów.".

W rozdziale XIII pkt A.1. tekstu Studium, dopuszczona została możliwość ustalenia innego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, na terenach zabudowy mieszkaniowej, ale wyłącznie dla takich terenów, dla których nie wskazano minimalnego % udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na Rysunku Studium Nr 14. Dla tych terenów w Studium "zaleca się, aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% - do 40 %.". Wytyczne dotyczące zasad określania w planach miejscowych, w zakresie wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, zawarte w rozdziale XIII pkt B.1 tekstu Studium, zobowiązują do stosowania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej dla wskazanych na rysunku Studium terenów, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale XIII pkt A.1 tekstu Studium oraz, że są one wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych.

Skarżący zauważył, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami:

- 1 MN/MW, 2 MN/MW 1 MN/MW/U i 7 U-HA znajdują się w granicach obszarów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku Studium Nr 14] symbolem M2.12,

- 3 U-HA znajduje się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego na rysunku Studium Nr 14, symbolem (U).12,

dla których w Studium ustalono minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60 %. Studium nie przewiduje możliwości określenia innej wartości tego wskaźnika dla tych terenów. Biorąc pod uwagę zapisy wytycznych Studium, dotyczące wymogu stosowania w planach miejscowych minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, to przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym, tych wskaźników o wartościach odbiegających od jednoznacznie określonych w Studium, wskazuje na niezgodność ustaleń planu z zapisami Studium. Jednocześnie skarżący wskazał, iż ustalenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., uznane zostały przez ustawodawcę za obligatoryjny element ustaleń planu miejscowego.

Powyższe oznacza zdaniem skarżącego, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW, 2 MN/MW, 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA, znajdujących się w granicach obszarów funkcjonalnych oznaczonych symbolami: M2.12 i (U).12, uchwała w części tekstowej i graficznej jest niezgodna z ustaleniami Studium, a tym samym, w istotny sposób, narusza dyspozycję przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ww. terenów.

Wojewoda wskazał również, że ustalone w § 3 ust. 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały, pojęcie "procentu powierzchni biologicznie czynnej", w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 14) procencie powierzchni biologicznie czynnej - należy przez to rozumieć wskaźnik procentowy wielkości powierzchni gruntu rodzimego pokrytego roślinnością lub wodą powierzchniową, wyrażony w procentach, odniesiony do terenu lub działki zgodnie z ustaleniami szczegółowymi;" zostało zmodyfikowane w odniesieniu do definicji powierzchni biologicznie czynnej sformułowanej w ww. zarządzeniu, dla terenów znajdujących się w strefie A oraz w strefie E) otuliny rezerwatu przyrody "(...)". Zgodnie bowiem z ustaleniami zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "(...)", zawartymi w § 9 ust.1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze oraz § 9 ust. 1 pkt 3 lit. e tiret pierwsze w brzmieniu: "1. Wprowadza się następujące ustalenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta (...), planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych: (...) 3) w obrębie otuliny rezerwatu ustala się strefy, które oznaczone są symbolami: A, B, C, D, E, F:

a) w strefie A ustala się:

- zachowanie minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej, rozumianej jako powierzchnie terenu pokrytą roślinnością lub czasowo jej pozbawiona, niezabudowana, wolna od jakichkolwiek sztucznych nawierzchni utrudniających wsiąkanie wody opadowej w grunt, bilansowanej w skali całej strefy, której koncentrację proponuje się w sąsiedztwie granic rezerwatu,"(...);

e) w strefie E ustala się:

- zachowanie minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej, rozumianej jako powierzchnię terenu pokryta roślinnością lub czasowo jej pozbawioną, niezabudowaną, wolną od jakichkolwiek sztucznych nawierzchni utrudniających wsiąkanie wody opadowej w grunt, bilansowanej w skali całej strefy, której koncentrację proponuje się w sąsiedztwie granic rezerwatu,"(...).

W ocenie Wojewody przepis odrębny, w ramach definicji powierzchni biologicznie czynnej:

- wyróżnia czasowość pokrycia roślinnością, czego nie przewiduje definicja zawarta w uchwale;

- operuje pojęciem wsiąkania wody opadowej w grunt, czego także nie przewiduje definicja zawarta w uchwale, a co ma szczególne znaczenie w związku z postępującym procesem wysychania samego jeziora oraz utrudnieniem jego zasilania właśnie przez wody opadowe.

co stanowi o istotnej modyfikacji pojęcia powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto skarżący wskazał, że z załącznika Nr 11 do ww. zarządzenia wynika, że:

- strefa A otuliny rezerwatu przyrody "(...)", obejmuje tereny lub ich części oznaczone na rysunku planu symbolami: 4 ZP, 6 ZP, 7 ZP, 8 ZP, 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R, 4 ZP/R, 4 KD-Z, 8 KD-Z, 12 KD-L, 16 KD-L, 18 KD-L, 22 KD-L, 23 KD-L, 54 KD-D, 75 KD-D, 79 KD-D i 2 KD-P;

- strefa E otuliny rezerwatu przyrody "(...)", obejmuje tereny lub ich części oznaczone na rysunku planu symbolami: 1 MN, 2 MN, 5 MN/MW/U, 1 US/U-K, 2 US/U-K, 3 US/U-K, 4 US/U-K, 8 KD-Z, 19 KD-L, 20 KD-L, 55 KD-D, 56 KD-D, 57 KD-D i 61 KD-D.

Z dokonanej przez skarżącego analizy powierzchni terenów wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi w ww. strefach oraz ustalonych w uchwale minimalnych wskaźników powierzchni biologiczne czynnej dla tych terenów wynika, że:

- w strefie A:

• łączna powierzchnia terenów wynosi ok. 37,35 ha;

• łączna powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi ok. 27,453 ha;

• wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi ok. 73,50 %,

- w strefie E:

• łączna powierzchnia terenów wynosi ok. 6,87 ha;

• łączna powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi ok. 3,644 ha;

• wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi ok. 53.04%.

W ocenie skarżącego powyższe jednoznacznie oznacza, że w uchwale nie zachowano:

- minimum 80 % powierzchni biologicznie czynnej, obowiązującej w strefie A otuliny rezerwatu przyrody "(...)", bilansowanej w skali tej całej strefy, co narusza wymogi § 9 ust. 1 pkt 3 lit, a tiret pierwsze ww. zarządzenia. Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w strefie A, ustalono faktycznie o ok. 6.5 % mniejszy niż obowiązujący dla tej strefy, określony w ww. przepisie zarządzenia;

- minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, obowiązującej w strefie E otuliny rezerwatu przyrody "(...)", bilansowanej w skali tej całej strefy, co narusza wymogi § 9 ust. 1 pkt 3 lit, e tiret pierwsze ww. zarządzenia. Wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w strefie E, ustalono faktycznie o ok. 6,96 % mniejszy niż obowiązujący dla tej strefy, określony w ww. przepisie zarządzenia.

Następnie skarżący podniósł, że sporządzenie planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., oznacza wymóg zastosowania w przedmiotowym planie miejscowym, m.in. przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. W niniejszej sprawie naruszenie przepisów odrębnych, a tym samym zasad sporządzania planu miejscowego, nastąpiło poprzez dopuszczenie do zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, nie wyznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, znajdującego się w granicach terenu oznaczonego symbolem 4 US/U-K, położonego w (...) Obszarze Chronionego Krajobrazu, którego granice oznaczono symbolem KP-OK.

Wojewoda wskazał również, że z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jednoznacznie wynika, że jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Także z tego przepisu wynika, że odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania, winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Co więcej, nie można pozostawić podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia, albo też uzależniać ustalonego w uchwale przeznaczenia od woli podmiotu innego niż gmina. Powyższe dotyczy również zasad zagospodarowania. Zmiana zaś przeznaczenia terenu, a także zasad zagospodarowania może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. W przedmiotowym planie miejscowym naruszenie przytoczonych powyżej przepisów nastąpiło poprzez brak jednoznacznego i wzajemnie sprzecznego ustalenia przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów oznaczonych symbolem literowym ZP/R. Dla tych terenów ustalono przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczalne, przy czym z § 3 ust. 1 pkt 18 i pkt 19 uchwały zdaniem skarżącego nie wynika, które z tych przeznaczeń powinno przeważać na tych terenach, bowiem nie określono proporcji pomiędzy tymi przeznaczeniami, a jedynie wymóg braku kolizji przeznaczenia dopuszczalnego z przeznaczeniem podstawowym. Tymczasem przeznaczenie dopuszczalne określone dla terenów: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R, tj. zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych, koliduje w zasadniczy sposób z przeznaczeniem podstawowym, ustalonym dla tych terenów, tj. z zielenią parkową urządzoną, parkami tematycznymi, usługami wystawiennictwa, usługami sportu, turystyki i rekreacji, polami namiotowymi, bowiem są to różne, wzajemnie wykluczające się funkcje, a więc niemożliwe do równoczesnego sytuowania na tych terenach.

Skarżący podniósł również, że podjęcie przez Radę Miasta (...) w dniu 20 stycznia 2005 r. uchwały intencyjnej Nr (...) wskazuje, że ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy u.p.z.p. obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy. Tym samym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy, winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu. Tymczasem w omawianym planie miejscowym, wartość powierzchni zabudowy ustalono w uchwale w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu. Jednocześnie skarżący zauważył, że wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej intensywności zabudowy ustalono w uchwale w odniesieniu do terenu lub działki, a więc zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie przy sporządzaniu tego planu miejscowego. Dotyczy to ustaleń zawartych w § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały, w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: (...) 15 procencie zabudowy terenu - należy przez to rozumieć wskaźnik procentowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej;". W ocenie skarżącego o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), o tyle stare procedury powinny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p.

Skarżący wskazał także, że z ustaleń zawartych w § 49 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a, b, c, pkt 3 lit. a uchwały wynika, że pomimo ustalenia na terenach: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, realizacji nowej zabudowy w postaci budynków, w związku z określeniem maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy (ustalonej w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w odniesieniu do budynków), maksymalnej i minimalnej liczby kondygnacji oraz sposobu lokalizowania, poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie określono dla tych terenów, wskaźników intensywności zabudowy lub powierzchni zabudowy. Skoro na terenach: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP ustalono realizację nowej zabudowy, wyznaczając jej lokalizowanie na rysunku za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, to stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., uchwała powinna określać wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w tych przepisach, umożliwiające realizację tej zabudowy, w tym intensywność zabudowy lub powierzchnię zabudowy. Brak określenia intensywności zabudowy, bądź też maksymalnego procentu zabudowy oznacza również, iż ustalenia § 49 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 lit. a uchwały, pozostają w sprzeczności z zakresem ustaleń planu zawartym w § 2 ust. 1 pkt 5 oraz w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały, dotyczącymi określenia w planie wskaźników intensywności zabudowy oraz zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też nie spełniają wymogów wskazanych przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Stanowi to również o sprzeczności części graficznej z częścią tekstową uchwały, co narusza wymogi § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Biorąc pod uwagę przedstawione powyższej braki i rozbieżności pomiędzy tekstem i rysunkiem planu oraz pomiędzy ustaleniami uchwały należy stwierdzić, że nie jest możliwa realizacja ustalonej nowej zabudowy na terenach: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP. Powyższe stanowi w ocenie skarżącego o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP.

Wskazując na ustalenia § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e oraz § 16 ust. 2 uchwały, skarżący stwierdził, że w uchwale nie określono maksymalnej wysokości, innych niż budowle ogrodowe, obiektów małej architektury, tj. takich jak mury oporowe, pomniki, rzeźby, fontanny, których oznaczenie graficzne na rysunku planu zostało zaliczone w § 4 ust. 1 pkt 19 i pkt 20 uchwały, do obowiązujących ustaleń planu, jak również takich, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), tj. m.in. użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Do obiektów małej architektury lokalizowanych w przestrzeniach publicznych odnoszą się także ustalenia § 7 ust. 2 pkt 7 lit. g uchwały oraz § 49 ust. 3 pkt 3 lit. e uchwały. Ponadto z ustaleń uchwały nie wynika, na których terenach wyznaczonych na rysunku planu, mają być realizowane obiekty o wysokości 100 m nad poziom terenu i wyższych, o których mowa w § 16 ust. 3 uchwały.

Po dokonaniu oceny prawnej uchwały skarżący stwierdził również, że doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną, dotyczących jednoznacznego określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg wewnętrznych oraz do naruszenia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Powyższa ocena wynika z ustaleń zawartych w § 32 pkt 3 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: (...) systemów komunikacji ustala się: (...) 3) minimalną szerokość w liniach rozgraniczających ulic wewnętrznych, nie oznaczonych na rysunku planu - 10 m, a dojazdów do najwyżej sześciu działek budowlanych - 6 m". W ocenie Wojewody skoro w przytoczonych ustaleniach uchwały określono szerokości w liniach rozgraniczających dopuszczonych do realizacji ulic wewnętrznych, to tereny przeznaczone pod te ulice winny zostać wyznaczone na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających, stosownie do innych ustaleń zawartych w uchwale jak również stosownie do wymogów wskazanych przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Tymczasem na rysunku planu nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów pod ulice wewnętrzne, dla których ustalono szerokości w liniach rozgraniczających, o których mowa w § 32 pkt 3 uchwały, jak też nie oznaczono numerem i symbolem literowym terenów tych dróg. Wojewoda nie kwestionuje możliwości zapisów planu miejscowego dopuszczających realizację dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu miejscowego, ale wówczas szerokość tych dróg nie może być określona, jako "w liniach rozgraniczających", bowiem takie ustalenia zobowiązują do wyznaczenia tych dróg na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających, zgodnie ze wskazanymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Niewyznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne mogą być dopuszczone do realizacji w granicach obszaru objętego planem, ale wówczas ich szerokość nie może odnosić się do linii rozgraniczających tych dróg.

Dokonując oceny prawnej uchwały skarżący stwierdził, że przy podejmowaniu jej doszło także do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami jej części tekstowej, w zakresie jednoznacznego określenia zasad komunikacji rowerowej oraz do naruszenia wskazanych - uprzednio przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i w § 4 pkt 1, § 4 pkt 9, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Z ustaleń § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały wynika, że oznaczenie graficzne ścieżek rowerowych na rysunku planu ma wyłącznie charakter informacyjny. Również w legendzie rysunku planu zostało ono zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych planu. Tymczasem, w odniesieniu do ww. elementu informacyjnego, zawarto w uchwale ustalenia dotyczące ścieżek rowerowych. Powyższe oznacza, że wyznaczenie na rysunku planu ścieżek rowerowych, dla których ustalenia zawarto w tekście uchwały, oparto o element planu informacyjny, a więc nieobowiązujący.

Wojewoda wskazał także, że zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 13 u.p.z.p., prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że projekt przedmiotowego planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, tj. w terminie: od 18 lutego do 18 marca 2008 r. oraz od 23 września do 23 października 2013 r. Część obszaru objętego planem położona jest w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, który w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zaliczany jest do form ochrony przyrody. Stosownie do dyspozycji art. 23 ust. 5 ww. ustawy, projekty planów miejscowych, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z analizy projektu planu wyłożonego ponownie do publicznego wglądu oraz z uchwalonego planu wynika, że wprowadzone zostały zmiany w zakresie przeznaczenia oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania, jak też przeznaczenia i linii rozgraniczających terenów znajdujących się w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego tego projektu planu.

Powyższe zmiany dotyczy m.in. terenów oznaczonych symbolami:

- 1 MN/MW i 2 MN/MW, dla których w § 42 ust. 1 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c, lit. e uchwały zmieniono:

• minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce z 70 % na 55 %,

• maksymalną intensywność zabudowy z 0,6 na 1,0,

• maksymalny procent zabudowy z 30 % na 35 %,

• maksymalną wysokość zabudowy / maksymalną liczbę kondygnacji z 13,5 m / 4 k na 15 m / 5 k;

- 2 MN zmieniono:

• przeznaczenie i linie rozgraniczające terenu, z terenów oznaczonych symbolami: 2 MN, 3 MN i 7 US/U-K na teren 2MN;

- 1 ZP/R i 2 ZP/R, dla których wprowadzono na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy.

Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił (pismo z dnia 28 stycznia 2013 r. znak: WPN-I.610.13.2013.MS) projekt przedmiotowego planu miejscowego przed jego wyłożeniem do publicznego, a więc dla innych rozwiązań przestrzennych "niż w uchwalonym planie dla ww. terenów. Brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projektu planu, w związku z wprowadzonymi zmianami, w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag, dla ww. terenów znajdujących się w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, narusza w istotny sposób dyspozycję art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Powyższe stanowi zdaniem skarżącego o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta (...) wniosła o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutów Wojewody Mazowieckiego dotyczących braku zachowania wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w strefie A i E otuliny rezerwatu przyrody "(...)" oraz w odniesieniu do załączonych do skargi materiałów pt. "Załączniki graficzne przedstawione przez Skarżącego na potwierdzenie powierzchni, o których mowa w skardze, sztuk 19 w strefie A i sztuk 14 w strefie E", organ wskazał, że ww. załączniki graficzne, które strona Skarżąca uznała za właściwe do wykonania obliczeń powierzchni biologicznie czynnej w celu wykazania bilansowania w skali stref A i E otuliny, w związku z ustaleniami zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "(...)", nie są materiałem odpowiednim do przedstawienia tego typu obliczeń. Wyliczenia Wojewody Mazowieckiego dotyczące wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej mogą być obarczone błędem ze względu na:

- brak precyzyjnych granic stref wyznaczonych w obrębie otuliny rezerwatu, co ma przełożenie zarówno na ustalenie, które z przeznaczeń jest położone w danej strefie i jaka jest dokładna powierzchnia danego wydzielenia położonego w danej strefie,

- wykorzystanie w tym celu jako materiału wyjściowego wyliczeń w oparciu o serwis mapowy,

- założenie, że tereny dróg publicznych powinny być bilansowane w skali całej strefy.

W ocenie Organu, nie jest zasadne porównywanie definicji procentu powierzchni biologicznie czynnej zawartej w uchwale, z pojęciem powierzchni biologicznie czynnej zawartej w Zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "(...)". Przedmiotowe zarządzenie dla każdej ze stref: A, B, C, D, E i F przedstawia bowiem odrębny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, ze wskazaniem co w danej strefie należy uznać za powierzchnię biologicznie czynną. Obszar objęty planem obejmuje zarówno strefę A i E, gdzie również podane są różne wskaźniki i ustalenia dla stref.

Odnośnie do wniosku Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tekstowej oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW, 2 MN/MW, 1 MN/MW/U, 3 U-HA, 7 U-HA, dla których to ustalenia niniejszego miejscowego planu określają wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej poniżej 60% organ wyjaśnił, iż miejscowy plan rejonu (...)wskazuje stosunkowo niewiele obszarów realizacji usług handlu. Tereny, na których została między innymi ustalona możliwość ich realizacji to tereny oznaczone symbolem 3U-HA i 7 U-HA, które zostały wyznaczone w widłach tras komunikacyjnych. Biorąc pod uwagę ich funkcję i lokalizację przyjęto obniżony wskaźnik pbc, rekompensując go tym samym poprzez określenie wskaźnika pbc na poziomie 60% na całym terenie 5MN/U, który zgodnie ze Studium tylko w części znajduje się w strefie o podwyższonym ww. wskaźniku. Dodatkowo parametry ustalone planem zostały dostosowane do racjonalnego wykorzystania terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego, który należy uwzględniać w kształtowaniu struktur przestrzennych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów odrębnych dotyczących dopuszczenia zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego na terenie 4 US/U-K, oznaczonego informacyjnie na rysunku planu, należy zaznaczyć, że rzeczywisty zasięg zbiornika wodnego występuje obecnie jedynie w formie szczątkowej, a okresowo - wcale.

W odniesieniu do zarzutu Wojewody Mazowieckiego dotyczącego określenia przeznaczenia dla terenów 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3ZP/R, 4 ZP/R organ wyjaśnił, że w ramach definicji przeznaczenia dopuszczalnego określono, iż jest to "(...) przeznaczenie inne niż podstawowe, niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym i wymienione w ustaleniach szczegółowych". Przeznaczeniem podstawowym ww. terenów jest zieleń parkowa urządzona, w tym parki tematyczne, usługi wystawiennictwa, a ustalone w planie wskaźniki określone w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego odnoszą się do przyszłej zabudowy, która mogłaby powstać w ramach ustalonego przeznaczenia. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono jedynie zachowanie, przebudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych. W ocenie organu nie było zatem uzasadnienia dla określenia wzajemnych relacji pomiędzy tymi przeznaczeniami z uwagi, iż przeznaczenie dopuszczalne stanowi istniejące już w dniu wejścia w życie zagospodarowanie. Przeznaczeniem podstawowym, czyli tym przeznaczeniem, które ma być dominujące (podstawowe) jest natomiast zieleń urządzona wraz z precyzyjnie wymienionymi usługami.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ wyjaśnił, ze do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), część I - w rejonie ul. (...) przystąpiono uchwałą Rady (...) z dnia 20 stycznia 2005 r. Powyższe oznacza, że sporządzający plan zobligowany był do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzacją tego przepisu jest § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, że "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".

W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, organ wyjaśnił, że zapisy planu jako przeznaczenie podstawowe ustalają "ogólnodostępną zieleń parkową urządzoną, o funkcji rekreacyjnej, ozdobnej lub izolacyjnej", natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono "usługi z zakresu: kultury, sportu, rekreacji, rozrywki na powierzchni nieprzekraczającej 20% powierzchni terenu". Minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na terenie określono w wysokości 90%, natomiast maksymalną wysokość zabudowy na 6m. Możliwa jest również na tych terenach jedynie zabudowa 1 kondygnacyjna. Wszystkie powyższe ustalenia dla terenów 9 ZP, 10ZP i 11ZP należy zatem czytać łącznie. Umożliwia to tym samym jednoznaczne określenie pozostałych wskaźników, które są przedmiotem niniejszego zarzutu.

W kwestii maksymalnej wysokości zabudowy, organ stwierdził, ze w zaskarżonym planie szczegółowo i jednoznacznie odniesiono się do wysokości zabudowy różnych elementów, stanowiących zabudowę. Ukształtowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej rozległego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), część I - w rejonie ul. (...)było jednym z naczelnych priorytetów projektowych i wnikliwie odniesiono się do kwestii wysokości zabudowy w tym terenie. W tabeli na rysunku planu odrębnie podano wysokości budynków, bowiem to jest podstawowy parametr, który wpływa na sylwetę i charakter całego terenu, jest też kluczowy przy planowaniu i realizacji zabudowy, powinien więc być eksponowany. W ustaleniach szczegółowych tekstu uchwały podano graniczne wysokości zabudowy, które mają też zastosowanie do innych niż budynki elementów zabudowy, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej.

W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej organ stwierdził, że z przepisów planu w sposób jednoznaczny wynika, że możliwa jest realizacja ścieżek rowerowych na obszarze planu (obowiązkowych bądź jedynie możliwych do realizacji), określone też są zasady ich realizacji. Część ścieżek rowerowych wskazano w obrębie wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenów komunikacji, a część pokazano intencjonalnie, przez wskazanie ich orientacyjnego przebiegu w formie informacji planu.

W odniesieniu do zarzutu braku ponownego uzgodnienia projektu planu, organ wyjaśnił, że jeżeli zmienione wskutek rozpatrzenia uwag wskaźniki dotyczą terenów, na których została już zrealizowana zabudowa lub wydane zostały decyzje administracyjne, w tym decyzje środowiskowe, to nie ma konieczności ponownego uzgodnienia zgodnego z nimi planu. Ponadto wskaźniki nie odbiegają znacząco od parametrów jakie były określone na etapie ustawowych uzgodnień i opinii przed powtórnym wyłożeniem do publicznego wglądu.

W dniu 27 lipca 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo organu z dnia 24 lipca 2020 r. "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 21 lipca 2020 r.", w którym przedstawiono poszerzoną argumentację dotyczącą ustaleń planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 148/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rada Miasta (...) z dnia 7 marca 2019 r. nr (...)w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN/MW, 2 MN/MW, 2 MN; 2. w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wojewoda Mazowiecki, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego .

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody, uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewoda zasadnie podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. W pkt 1 wyroku Sąd I instancji uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN/MW, 2 MN/MW, 2 MN. Podstawą stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie był brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projektu planu, w związku z wprowadzonymi zmianami, w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag, w stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/MW, 2MN/MW, 2MN, 1ZP/R i 2ZP/R. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż podzielił stanowisko Wojewody, że brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we wskazanym powyżej zakresie dla terenów znajdujących się w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, narusza w istotny sposób, dyspozycję ort. 17 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust 5 u.o.p., co stanowiło w ocenie Sądu I instancji o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. Stwierdzając z tego powodu nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do terenów oznaczonych symbolami 1 MN/MW, 2 MN/MW, 2 MN Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego tego samego uchybienia w stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP/R i 2ZP/R nie uznał już za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego i w tym zakresie skargę Wojewody oddalił. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala zatem uznać, czy w tym zakresie brak ponownego uzgodnienia w stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP/R i 2ZP/R Sąd I instancji uznał za nieistotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, czy też Sąd I instancji uchybienie to uznał za istotne, lecz nie uwzględnił tej oceny w wydanym rozstrzygnięciu.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także, by Sąd I instancji, przyjmując stanowisko prezentowane przez Radę za własne, konfrontował je z pismami i towarzyszącą im dokumentacją, przedstawianymi przez skarżącego kasacyjnie, których treść prowadzi do przeciwnych wniosków wobec tez formułowanych przez Radę. To z kolei nie pozwala na weryfikację poprawności przyjętego przez Sąd stanowiska. Wątpliwości budzi część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotycząca oceny zarzutów Wojewody dotyczących zgodności zaskarżonej uchwały z zarządzeniem Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "(...)". Przede wszystkim Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady Miasta kwestionujące argumentację Wojewody, a także przedstawione przez niego wyliczenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, pomimo że Rada Miasta nie przedstawiła własnych wiarygodnych wyliczeń w tym zakresie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku cytując wprost argumenty Rady Miasta, nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego uwzględnił te argumenty przy orzekaniu w sprawie, co do zasady nie odnosząc się do twierdzeń Wojewody, podczas gdy Wojewoda w sposób szczegółowy oraz precyzyjny przedstawił wyliczenia dotyczące faktycznej powierzchni biologicznie czynnej na obszarze strefy A i E otuliny rezerwatu. Sąd I instancji nie uzasadnił także stanowiska, dlaczego posłużenie się przez Wojewodę serwisem mapowym, do dokonania obliczeń, nie może być uznane za wiarygodne. Ponadto Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji przemawiającej za przyjęciem że bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej w skali całej strefy otuliny rezerwatu również nie powinno dotyczyć terenów dróg publicznych.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że Sąd I instancji nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie części zarzutów podniesionych w skardze. Dotyczy to m.in. zarzutów kierowanych w stosunku do § 9 ust. 4, § 16 ust. 3, § 32 pkt 3, § 52 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Lakoniczność i niespójność uzasadnienia zaskarżonego wyroku we wskazanej powyżej części nie daje wystarczających podstaw do oceny trafności rozstrzygnięcia w tym zakresie, a co za tym idzie również i zasadności zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także argumentację Wojewody dotyczącą sprzeczności między częścią tekstową i graficzną planu w zakresie ustaleń odnoszących się do dróg rowerowych. W § 4 ust. 2 pkt 6 planu wskazano, że oznaczenia graficzne na rysunku planu dotyczące ścieżek rowerowych mają charakter informacyjny. Nie stanowią one zatem obowiązujących ustaleń planu. Z kolei m.in. w 33 § 3, § 49 ust. 2 pkt 3 lit d i § 51 ust. 1 pkt 3 lit. b planu wskazano, że w wyznacza się przebieg ścieżek rowerowych, zgodnie z rysunkiem planu. Skoro zatem zgodnie § 4 ust. 2 pkt 6 planu oznaczenia graficzne na rysunku planu dotyczące ścieżek rowerowych mają charakter informacyjny, to nie sposób przyjąć aby Rada Miasta wytyczyła przebieg ścieżek rowerowych w sposób normatywny. Skoro intencją Rady Miasta było wprowadzenie ustaleń dotyczących dróg rowerowych, to winny one zostać dokonane poprzez ustalenie terenów przeznaczonych pod ich realizację oraz wydzielenie ich na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczenie stosownym symbolem, do tego bowiem zobowiązuje art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami drogi rowerowe stanowią inwestycję celu publicznego, której rozmieszczenie, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia uchwały w powyższym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku planu, na którym nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod drogi rowerowe, co oznacza wzajemną sprzeczność pomiędzy ustaleniami uchwały, jak też brak powiązania rysunku planu z jego tekstem.

Zasadnie Wojewoda dostrzegł także, że dla terenów 1 US/U-N i 3 ZP ustalono w planie jedynie wysokość budynków, przy czym plan dopuszcza realizację również innego rodzaju zabudowy m.in. obiektów małej architektury. Brak określenia wysokości zabudowy dla wszelkiego dopuszczonego planem rodzaju zabudowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, co wbrew ocenie Sądu I instancji stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego .

Sąd I instancji wadliwie ocenił także, że ustalona w planie linia zabudowy ustalona została zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Błędnie bowiem uznał, że w planie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów odrębnych dotyczące sytuowania zabudowy w odległości minimum 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, znajdującego się w granicach terenu oznaczonego symbolem 4 US/U-K, położonego w zasięgu (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sąd I instancji przyjął, że wyznaczono nieprzekraczalną linie zabudowy, odsuniętą od okresowo występującego zbiornika, tj. 10 m od linii wody. Sąd nie precyzuje jednocześnie co należy rozumieć pod pojęciem linii wody, przy czym co istotne Sąd ten sam wskazuje, że linia ta jest zmienna. Wyznaczenie linii zabudowy zgodnej z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu powinno być dokonane z uwzględnieniem art. 220 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z poźn. zm.), który określa co należy rozumieć pod pojęciem linii brzegowej zbiornika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Skargę na uchwałę Rady Miasta (...) w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda Mazowiecki jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7).

Wyrokiem z 19 września 2023 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 3171/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zgodne z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa w piśmiennictwie prawniczym określana jest jako zespół czynności zmierzających do ustalenia treści normy prawnej zawartej w przepisie prawnym, ciąg czynności odkodowujących znaczenie wyrażeń wchodzących w skład przepisu prawnego (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012). Na początku należy zauważyć, że ponownie rozpoznając sprawę administracyjną Sąd nie dysponuje całkowitą swobodą, co oznacza, że zakres jego swobody jest węższy, niż gdy rozpoznawał sprawę po raz pierwszy. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę przekazaną mu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - nie stosuje art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji z jednej strony pozostaje skrępowany granicami skargi kasacyjnej, nie mogąc wykroczyć poza oznaczony zakres kontroli. Z drugiej strony jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie chociażby jednego ze wskazanych ograniczeń stanowiłoby pogwałcenie norm o istotnym znaczeniu dla sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, bowiem jego elementem, według art. 141 § 4 p.p.s.a. jest podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Analizując dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenia interpretacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek się do nich zastosować. Sąd Wojewódzki ma pozostać w granicach, w jakich Sąd II instancji zajmował się sprawą, co powoduje zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. I FSK 1448/13, LEX nr 1643195). Z tego przepisu wypływa nakaz dla sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie 2, uchylonym następnie przez NSA, oddalił skargę co do żądania skargi odnoszącej się do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej", § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały oraz jej części graficznej w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków z wyłączeniem wysokości budowli ogrodowych i budynków tymczasowych; § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczenia graficznego "ścieżki rowerowe"; § 9 ust. 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) tj. w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi"; § 16 ust. 3 uchwały; § 32 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających, § 52 ust. 2 pkt 3 uchwały; części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP; części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody "(...)"; części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody "(...)"; części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. W myśl § 4 pkt 3 pkt a) rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska (w brzmieniu na dzień uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z: ustanowienia w trybie u.o.p parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. W odniesieniu do przedmiotowego planu miejscowego zastosowanie będą miały m.in. przepisy zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "(...)" (dalej: "zarządzenie Nr 9). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. f tiret pierwsze zarządzenia Nr 9 wprowadzono do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (...), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta (...), planu zagospodarowania przestrzennego województwa (...) dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych określone ograniczenia. W obrębie otuliny rezerwatu ustalano strefy, które oznaczone są symbolami: A, B, C, D, E, F.

Zgodnie z ustaleniami tekstu Studium - rozdział XIII pn. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, pkt A. pn. Ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz zasady rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej, ppkt 1. pn. Minimalny % udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC): "Studium ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr 14.". Zgodnie z oznaczeniem graficznym zawartym w legendzie rysunku Studium Nr 14, dla terenów położonych w granicach obszarów funkcjonalnych M2.12 i (U).12 obowiązuje minimalny udział 60 % powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem z ustaleń uchwały wynika, że powyższe ustalenia Studium nie zostały uwzględnione w planie. Dotyczy to terenów, dla których przewidziano minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej, a oznaczonych symbolami: 1 MN/MW i 2 MN/MW 55%, 1 MN/MW/U 50%; 3 U-HA 50%, 7 U-HA 50%. Zgodnie z ustaleniami rozdziału XIII tekstu Studium, stosowanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z ustaleniami w rozdziale XIII jest wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych na rysunku studium terenów.

Jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1 MN/MW, 2 MN/MW 1 MN/MW/U i 7 U-HA znajdują się w granicach obszarów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku Studium Nr 14, teren oznaczony symbolem 3 U-HA znajduje się w granicach obszaru funkcjonalnego oznaczonego na rysunku Studium Nr 14, symbolem (U).12, dla których w Studium ustalono minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60 %. Studium nie przewiduje możliwości określenia innej wartości tego wskaźnika dla tych terenów. Biorąc zatem pod uwagę zapisy wytycznych Studium, dotyczące wymogu stosowania w planach miejscowych minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, to przyjęcie w przedmiotowym planie miejscowym, tych wskaźników o wartościach odbiegających od jednoznacznie określonych w Studium, wskazuje na niezgodność ustaleń planu z zapisami Studium.

Powyższe oznacza, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW, 2 MN/MW, 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA, znajdujących się w granicach obszarów funkcjonalnych oznaczonych symbolami: M2.12 i (U).12, uchwała w części tekstowej i graficznej jest niezgodna z ustaleniami Studium, a tym samym, w istotny sposób, narusza dyspozycję przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej w odniesieniu do ww. terenów.

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym nie budzi zastrzeżeń pogląd, że jeśli postanowienia studium określają wskaźniki intensywności i wysokości zabudowy w sposób maksymalny, to postanowienia planu miejscowego muszą być z nimi zgodne. Nie są to bowiem wartości postulowane, lecz wartości graniczne. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźników intensywności i wysokości zabudowy z przekroczeniem wartości sztywno wyznaczonych w studium oznacza, że plan jest rażąco sprzeczny z prawem, co obliguje do stwierdzenia jego nieważności w części lub w całości (por. wyrok NSA z 14.12.2022 r., II OSK 1882/22, LEX nr 3515550).

Odnosząc się do sposobu obliczania powierzchni biologicznie czynnej, wskazać należy, że organ argumentował, iż obliczenie powierzchni biologicznie czynnej jest możliwe jedynie poprzez naniesienie rysunek uchwalonego m.p.z.p. (...) na podkład geodezyjny w skali 1:1000 za pomocą map wektorowych. Powołał się przy tym na nowelizację u.p.z.p. , dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 782), dodającą rozdział 5a "Zbiory danych przestrzennych".

Jednakże mając na uwadze dane źródłowe, które winy być podstawą obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, w ocenie Sądu mogą to być jedynie dokumenty znajdujące się w aktach planistycznych i przy zastosowaniu metody, która obowiązywała w chwili uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Metoda polegającej na naniesieniu rysunku uchwalonego m.p.z.p. na podkład geodezyjny w skali 1:1000 za pomocą m.p.z.p. wektorowych nie obowiązywała w chwili uchwalania planu tj. w dniu 7 marca 2019 r., gdyż przepisy wprowadzone na mocy nowelizacja z dnia 16 kwietnia 2020 r. weszły w życie 31 października 2020 r. Nie ulega wątpliwości, że dane pozwalające na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej muszą wynikać z dokumentacji planistycznej dołączonej do uchwały, gdyż w przeciwnym wypadku nie dałoby się przeprowadzić kontroli uchwały, zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny.

Z dokonanych przez skarżącego wyliczeń analizy powierzchni terenów wyznaczonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi w strefach oraz ustalonych w uchwale minimalnych wskaźników powierzchni biologiczne czynnej dla tych terenów wynika, że: w strefie A łączna powierzchnia terenów wynosi ok. 37,35 ha; łączna powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi ok. 27,453 ha; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi ok. 73,50 %. W strefie E: łączna powierzchnia terenów wynosi ok. 6,87 ha; łączna powierzchnia terenów biologicznie czynnych wynosi ok. 3,644 ha; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi ok. 53,04 %. Z wyliczeń tych jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zachowano minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej obowiązującej w stresie A oraz minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej obowiązującej w strefie E. Należy przy tym podkreślić, że to zadaniem organu jest wykazanie w toku postępowania sądowoadminstracyjnego, w oparciu o dokumentację planistyczną, że spełniony został wymóg § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze zarządzenia Nr 9, a nie ograniczanie się jedynie do kwestionowania wyliczeń skarżącego.

Należy również podkreślić – wbrew stanowisku organu – że do bilansu powierzchni biologicznie czynnej należy wziąć pod uwagę wszystkie tereny leżące w strefie otuliny A i E, w tym również drogi publiczne. Skarżący nie przedstawił argumentów natury prawnej, który pozwałaby wyłączenie terenów dróg publicznych z bilansu powierzchni biologicznie czynnej, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze zarządzenia Nr 9 Regionalnego. Treść tego przepisu nie pozwala na tego typu odliczenie, a przeciwnie – z treści tego przepisu wynika, że chodzi o powierzchnię biologicznie czynną bilansowaną w skali całej strefy A i E. Zarządzenie nr 9 w sposób autonomiczny definiuje powierzchnię biologicznie czynną wskazując, że rozumiana jest ona jako powierzchnię terenu pokrytą roślinnością lub czasowo jej pozbawioną, niezabudowaną, wolną od jakichkolwiek sztucznych nawierzchni utrudniających wsiąkanie wody opadowej w grunt. Natomiast sformułowanie "bilansowanej w skali całej strefy" oznacza stosunek terenów powierzchni biologicznie czynnej (w rozumieniu powyższej definicji) do wszystkich terenów położnych na terenie strefy A i E.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przedmiotowy plan miejscowy sporządzono niezgodnie z przepisami odrębnymi, co narusza dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a tym samym uchwała w istotny sposób narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi pod ustawowej, a zatem nie może być sprzeczny z normami ustawowymi oraz musi znajdować podstawę w upoważnieniu ustawowym, a rada gminy nie może przekroczyć granic tego upoważnienia. Zakres upoważnienia ustawowego, wyznaczający dopuszczalną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 227/15). Zawarcie w planie miejscowym ustaleń odwołujących się do stosowania i uwzględniania przepisów odrębnych powinno znaleźć odwzorowanie poprzez realizację tych przepisów w ustaleniach planistycznych (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2894/15).

Wobec tego stwierdzenia wymaga, że sporządzenie miejscowego planu zgodnie z przepisami odrębnymi, jak słusznie wskazał Wojewoda, oznacza wymóg zastosowania w zaskarżonym planie m.in. przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Naruszenie przepisów odrębnych, a tym samym zasad sporządzania planu miejscowego nastąpiło, poprzez dopuszczenie do zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, nie wyznaczonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, znajdującego się w granicach terenu oznaczonego symbolem 4 US/U-K, położonego w (...) Obszarze Chronionego Krajobrazu, którego granice oznaczono symbolem KP-OK. Zobowiązanie do przestrzegania w przedmiotowym planie miejscowym przepisów odrębnych, w tym dotyczących ochrony m.in. terenów położonych w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, wynika również z ustaleń samego planu, zawartych w: § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 uchwały. Teren 4 US/U-K, w tym obejmujący zbiornik wodny, znajduje się w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, w jego strefie szczególnej ochrony ekologicznej, to stanowi on obszar podlegający ochronie, dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 w strefie szczególnej ochrony ekologicznej zakazuje się: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów, służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; w przypadku m. (...). W odniesieniu do lokalizowania obiektów budowlanych zakaz ten obowiązuje w odległości mniejszej niż 10 m oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na rysunku planu, w granicach terenu 4 US/U-K znajduje się zbiornik wodny niewyznaczony na liniami rozgraniczającymi. Według § 4 ust. 2 pkt 12 uchwały jego oznaczenie na rysunku planu ma charakter informacyjny, zaś nieprzekraczalne linie zabudowy na tym terenie, wyznaczone zostały z naruszeniem ww. przepisu, przy czym od strony południowej zbiornika wodnego linia ta została wyznaczona bezpośrednio przy zbiorniku wodnym.

Ustalenia uchwały wskazują, że zabudowę na terenie 4 US/U-K należy lokalizować zgodnie z wyznaczonymi na tym terenie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co tym samym oznacza, że jej sytuowanie na rysunku planu dopuszczono w odległości mniejszej niż określona w przepisach ww. rozporządzenia, tj. w odległości do 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, a nawet bezpośrednio przy jego linii brzegowej.

Wyznaczenie linii zabudowy zgodnej z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu powinno być dokonane z uwzględnieniem art. 220 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z poźn. zm.), który określa co należy rozumieć pod pojęciem linii brzegowej zbiornika. Zgodnie z art. 220 linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2). Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust. 4.).

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że przedmiotowy plan miejscowy sporządzono niezgodnie z przepisami odrębnymi, co narusza dyspozycję art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., jak również dyspozycję zawartą w § 19 ust. 2, w związku z § 19 ust. 1 pkt 1 uchwały, zobowiązującą do przestrzegania przepisów odrębnych dotyczących ustanowionych tymi przepisami obszarów podlegających ochronie. Rysunek planu jest, w tym zakresie, sprzeczny z ustaleniami tekstu uchwały, co stanowi o braku powiązania tekstu planu z jego rysunkiem, a tym samym również o naruszeniu § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Uchwała, w istotny sposób, narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winno skutkować stwierdzeniem nieważności części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4 US/U-K. Należy jednak zauważyć, iż ww. jednostka terenowa znajduje się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody "(...)" i została objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w ramach tiret dziesiąte.

Jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. W konsekwencji odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania powinny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Przeznaczenie terenu musi być jednoznaczne i precyzyjne. Przepisy planu bowiem mają bowiem wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1334/12).

W niniejszej sprawie dla terenów oznaczonych symbolem literowym ZP/R, które to jednostki terenowe znajdują się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody "(...)", ustalono przeznaczenie podstawowe oraz dopuszczalne, jednakże z zapisów uchwały nie wynika, które z przeznaczeń powinno być przeważające na tym terenie. Określono jedynie wymóg braku kolizji przeznaczenia dopuszczalnego z przeznaczeniem podstawowym. Tymczasem przeznaczenie dopuszczalne określone dla terenów: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R, tj. zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych, koliduje w zasadniczy sposób z przeznaczeniem podstawowym, ustalonym dla tych terenów, tj. z zielenią parkową urządzoną, parkami tematycznymi, usługami wystawiennictwa, usługami sportu, turystyki i rekreacji, polami namiotowymi, bowiem są to różne, wzajemnie wykluczające się funkcje, a więc niemożliwe do równoczesnego sytuowania na tych terenach. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Nie można zatem przyjąć, by obligatoryjne ustalenie planu, jakim jest przeznaczenie terenu, zostało w sposób precyzyjny określone w planie miejscowym. W tym stanie rzeczy, wskazać należy, że ustalenia dotyczące określenia przeznaczenia terenów ZP/R wykluczają się wzajemnie.

Z § 3 ust. 1 pkt 18 i pkt 19 uchwały wynika, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, nie kolidujące z przeznaczeniem podstawowym i wymienione w ustaleniach szczegółowych; przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć ustalone w planie przeznaczenie danego terenu wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi oraz odpowiadający mu sposób zagospodarowania i zabudowy. W § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały przewidziano, że plan wyróżnia tereny przeznaczone na następujące cele: tereny zieleni i wód powierzchniowych, tereny zieleni parkowej i rekreacji, oznaczone symbolem ZP/R. Natomiast § 50 ust. 1 i ust. 2 uchwały ustala dla terenów zieleni parkowej i rekreacji, oznaczonych symbolem ZP/R przeznaczenie terenu podstawowe: zieleń parkowa urządzona, w tym parki tematyczne, usługi wystawiennictwa, z zastrzeżeniem pkt. 3 lit. b, usługi sportu, turystyki i rekreacji, w tym pola namiotowe, dopuszczalne: zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych. Dla terenów 2 ZP/R, 3 ZP/R, 4 ZP/R normuje przeznaczenie terenów podstawowe: zieleń parkowa urządzona, w tym parki tematyczne, usługi wystawiennictwa, z zastrzeżeniem pkt. 3 lit. a, usługi sportu, turystyki i rekreacji, w tym pola namiotowe, dopuszczalne: zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych.

Wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, ale również stanowi element niepewności w przyszłym procesie inwestycyjnym. Z tego też powodu uchwała, jako źródło prawa miejscowego, musiałaby zostać poddana interpretacji, której wyniki byłaby sprzeczne, która niemożliwa jest do wyeliminowania w procesie stosowania prawa.

Mając na uwadze wymogi art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wskazać należy, iż obowiązkiem Rady było jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów ZP/R, a także wydzielenie jednorodnych terenów pod względem takiego przeznaczenia, za pomocą linii rozgraniczających spośród innych terenów, jak też oznaczenie ich odrębnymi symbolami adekwatnymi do ich przeznaczenia, zgodnie ze standardami określonymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z ww. przepisów, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenów ZP/R są niejednoznaczne i wzajemnie wykluczające się, jak też naruszające przepisy odrębne, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Jak zasadnie zwrócił w skardze uwagę Wojewoda Mazowiecki, przeznaczenie dopuszczalne określone dla terenów: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R, tj. zachowanie, przebudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych, koliduje w zasadniczy sposób z przeznaczeniem podstawowym, ustalonym dla tych terenów, tj. z zielenią parkową urządzoną, parkami tematycznymi, usługami wystawiennictwa, usługami sportu, turystyki i rekreacji, polami namiotowymi, bowiem są to różne, wzajemnie wykluczające się funkcje, a więc niemożliwe do równoczesnego sytuowania na tych terenach. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073), poprzez rodzinny ogród działkowy należy rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Ponadto, stosownie do art. 12 tej ustawy, na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Z przepisu tego wynika również, że na terenach ogrodów działkowych nie ma możliwości nie tylko rozbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale także zachowania w jego granicach tej już istniejącej zabudowy. Ustalone parametry zabudowy dla tych terenów, w odniesieniu do altan działkowych, naruszają przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Stosownie do art. 2 pkt 9a ww. ustawy, poprzez altanę działkową należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast w ramach warunków zabudowy i zagospodarowania terenów: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R ustalono: maksymalną wysokość zabudowy/maksymalną liczbę kondygnacji: 12 m/2 k, kształt dachów: płaskie - o kącie nachylenia połaci do 5° lub dwuspadowe o kącie nachylenia połaci do 35°. Wobec tego, ustalone w uchwale parametry maksymalnej wysokości zabudowy nie są zgodne z zapisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, dla altan działkowych dopuszczonych do realizacji na ww. terenach ZP/R. Oznacza to, że stosownie do art. 13 ust. 1 tej ustawy, na terenie działki nie może znajdować się altana działkowa nie spełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a oraz obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.

Stosownie do wymogu § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., na rysunku projektu planu miejscowego stosuje się podstawowe oznaczenia literowe, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. W tabeli zawierającej podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, w ramach terenów zabudowy usługowej, wyodrębniono m.in. w pozycji o liczbie porządkowej 2.1 tereny zabudowy usługowej, do której przypisano oznaczenie literowe U oraz czerwoną kolorystykę. Natomiast w ramach terenów zieleni i wód, wyodrębniono m.in. w pozycji o liczbie porządkowej 5.3 tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje, dla których przypisano oznaczenie literowe ZP oraz zieloną kolorystykę, zaś w pozycji o liczbie porządkowej 5.4 tereny ogrodów działkowych, dla których przypisano oznaczenie literowe ZD oraz zieloną kolorystykę.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że są to tereny o różnym przeznaczeniu, dla których winny zostać zastosowane oznaczenia literowe oraz oznaczenia barwne zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Natomiast przyjęty w symbolu terenu oznaczenie literowe R sugeruje, że powyższe tereny będą użytkowane rolniczo, w związku z oznaczeniem literowym przyjętym w tabeli w pozycji o liczbie porządkowej 3.1 w załączniku do ww. rozporządzenia.

Projekty planów miejscowych, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z analizy projektu planu wyłożonego ponownie do publicznego wglądu oraz z uchwalonego planu wynika, że wprowadzone zostały zmiany w zakresie przeznaczenia oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania, jak też przeznaczenia i linii rozgraniczających terenów znajdujących się w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego tego projektu planu. Powyższe zmiany dotyczą m.in. terenów oznaczonych symbolami:

- 1 MN/MW i 2 MN/MW, dla których w § 42 ust. 1 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c, lit. e uchwały zmieniono minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na działce z 70 % na 55 %, maksymalną intensywność zabudowy z 0,6 na 1,0, maksymalny procent zabudowy z 30 % na 35 %, maksymalną wysokość zabudowy / maksymalną liczbę kondygnacji z 13,5 m / 4 k na 15 m / 5 k;

- 2 MN zmieniono przeznaczenie i linie rozgraniczające terenu, z terenów oznaczonych symbolami: 2 MN, 3 MN i 7 US/U-K na teren 2MN;

- 1 ZP/R i 2 ZP/R, dla których wprowadzono na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy.

Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił (pismo z dnia 28 stycznia 2013 r. znak: WPN-I.610.13.2013.MS) projekt przedmiotowego planu miejscowego przed jego wyłożeniem do publicznego, a więc dla innych rozwiązań przestrzennych niż w uchwalonym planie dla ww. terenów. Brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projektu planu, w związku z wprowadzonymi zmianami, w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag, dla ww. terenów znajdujących się w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu, narusza w istotny sposób, dyspozycję art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA, terenów znajdujących się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody "(...)", terenów znajdujących się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody "(...)".

Odnosząc się do stwierdzenia nieważności w pkt II wyroku § 3 ust. 1 pkt 15 "w zakresie sformułowania (...) budowlanej" wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie niezbędne jest stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., bowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostaje ona w kolizji z aktualnym brzmieniem tego przepisu. Tak więc o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), o tyle stare procedury powinny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p.

Podjęcie przez Radę Miasta (...) w dniu 20 stycznia 2005 r. uchwały intencyjnej Nr (...) wskazuje, że ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy u.p.z.p. obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy. Tym samym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy, winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu.

Tymczasem, na potrzeby zaskarżonego miejscowego planu, wartość powierzchni zabudowy ustalono w uchwale w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do powierzchni działki lub terenu. Jednocześnie należy zauważyć, że wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnej intensywności zabudowy ustalono w odniesieniu do terenu lub działki, a więc zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie przy sporządzaniu tego planu miejscowego. Oznacza to, że organ zobligowany był do stosowania przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie zainicjowania procedury planistycznej, co wynika wprost z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które stanowią, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzaniu lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Konkretyzację tego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1), oraz że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2). Oznacza to, że ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów do procedur już rozpoczętych. Ponadto wynoszący trzy miesiące okres vacatio legis umożliwiał podjęcie przez poszczególne gminy decyzji odnośnie do rozpoczynania nowych procedur dla "starego" brzmienia m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W konsekwencji, o ile dla nowych procedur planistycznych (rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), o tyle stare procedury powinny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p.

Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. operuje pojęciami "działki" lub "terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. W tej sytuacji organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, powinien odnosić je do powierzchni działki lub terenu.

Do istotnego naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego doszło także poprzez brak jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, jak też poprzez ewidentną sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały oraz pomiędzy ustaleniami części tekstowej uchwały.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej.

Zważyć przy tym należy, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to oczywiście nie może ustalać parametrów i wskaźników jej kształtowania, nie może również wyznaczać linii zabudowy. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2013, s. 161).

Pomimo ustalenia na terenach: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, realizacji nowej zabudowy w postaci budynków, w związku z określeniem maksymalnej i minimalnej wysokości zabudowy (ustalonej w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w odniesieniu do budynków), maksymalnej i minimalnej liczby kondygnacji oraz sposobu lokalizowania, poprzez wyznaczenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie określono dla tych terenów, wskaźników intensywności zabudowy lub powierzchni zabudowy. Wyznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy na tych terenach oznacza, że dotyczy ona lokalizowania budynków, bowiem zgodnie z ustaleniami § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o nieprzekraczalnych liniach zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, których nie może przekroczyć zabudowa kubaturowa nadziemna, przy czym linia ta nie dotyczy: balkonów, loggii, werand, wykuszy, okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m oraz schodów zewnętrznych, pochylni i ramp przy wejściach do budynków. Stosownie do ustaleń § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały, oznaczenie graficzne na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy należy do obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu. Skoro na terenach: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP ustalono realizację nowej zabudowy, wyznaczając jej lokalizowanie na rysunku za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, to stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., uchwała powinna określać wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w tych przepisach, umożliwiające realizację tej zabudowy, w tym intensywność zabudowy lub powierzchnie zabudowy.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko organu odnoszące się do określenia parametru, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy, że jest to jeden z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczoną na danym terenie.

Biorąc pod uwagę ustalenia § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e oraz § 16 ust. 2 uchwały, należy stwierdzić, że w uchwale nie określono maksymalnej wysokości, innych niż budowle ogrodowe, obiektów małej architektury, tj. takich, jak mury oporowe, pomniki, rzeźby, fontanny, których oznaczenie graficzne na rysunku planu zostało zaliczone w § 4 ust. 1 pkt 19 i pkt 20 uchwały, do obowiązujących ustaleń planu, jak również takich, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy dnia z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), tj. m.in. użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Do obiektów małej architektury lokalizowanych w przestrzeniach publicznych odnoszą się także ustalenia § 7 ust. 2 pkt 7 lit. g uchwały oraz § 49 ust. 3 pkt 3 lit. e uchwały. Ponadto z ustaleń uchwały nie wynika, na których terenach wyznaczonych na rysunku planu, mają być realizowane obiekty o wysokości 100 m nad poziom terenu i wyższych, o których mowa w § 16 ust. 3 uchwały.

Sąd stwierdza, że zawężenie definicji wysokości zabudowy do definicji wysokości budynku, uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Bowiem prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zdefiniowanie w planie miejscowym wysokości zabudowy polega na przyjęciu ustaleń określających gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, nie zaś dotyczących określenia sposobu pomiaru wysokości budynków.

Sąd stwierdza także, że w niniejszej sprawie doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały w odniesieniu do jednoznacznego określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg wewnętrznych oraz do naruszenia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Skoro w uchwale określono szerokości w liniach rozgraniczających dopuszczonych do realizacji ulic wewnętrznych, to tereny przeznaczone pod te ulice winny zostać wyznaczone na rysunku planu za pomocą linii rozgraniczających. Tymczasem na rysunku planu nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów pod ulice wewnętrzne, dla których ustalono szerokości w liniach rozgraniczających, o których mowa w § 32 pkt 3 uchwały, jak też nie oznaczono numerem i symbolem literowym terenów tych dróg. Niewyznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne mogą być dopuszczone do realizacji w granicach obszaru objętego planem, ale wówczas ich szerokość nie może odnosić się do linii rozgraniczających tych dróg.

Ustalenia § 32 pkt 3 uchwały stanowią o naruszeniu wskazanych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., jak również o niezgodności części tekstowej z częścią graficzną uchwały, oraz o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia, zobowiązującego do jednoznacznego powiązania części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną. Brak jednoznacznych ustaleń, w powyższym zakresie, w obu częściach planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego planu. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że uchwała narusza przepisy art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Stwierdzi także należy, że do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło także w zakresie § 32 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających", co doprowadziło do stwierdzenia nieważności tych ustaleń.

W przepisach u.p.z.p i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Jednakże w § 9 ust. 4 uchwały dopuszczono tymczasową lokalizację ogródków kawiarnianych i ich ogrodzeń w liniach rozgraniczających ulic i na placach miejskich w sposób nie kolidujący z funkcjami i sposobem zagospodarowania ulic, tj. w uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi oraz na terenach wskazanych w ustaleniach szczegółowych w Dziale III uchwały. W § 16 ust. 3 uchwały ustalono obowiązek oznakowania obiektów o wysokości 100 m nad poziom terenu i wyższych oraz zgłaszanie ich Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Nałożenie w § 16 ust. 3 obowiązku w postaci uzyskania uzgodnienia udzielanego przez właściwego zarządcę drogi, wykracza poza przyznaną kompetencję do określenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, dokonania uzgodnień, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 124/11).

Podobnie w § 16 ust. 3 uchwały, wprowadzone zostały ustalenia, które zostały już uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem", i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym i oznakowaniu podlegają przeszkody lotnicze, a w szczególności: stałe lub tymczasowe obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające, określone w przepisach w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska; obiekty budowlane o wysokości 100 m i więcej powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym na polskich wodach terytorialnych Morza Bałtyckiego; obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części trudno dostrzegalne z powietrza na tle otoczenia z powodu ich barwy, położenia lub konstrukcji oraz inne naziemne obiekty budowlane oraz obiekty naturalne lub ich części, zlokalizowane w strefach dolotu do lotniska i odlotu, szczególnie w terenie pagórkowatym i górskim, uznane przez Prezesa lub przez właściwy organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym za przeszkody lotnicze. Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej.

W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda, że wskazane uregulowania § 16 ust. 3 uchwały, wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję, bowiem nakaz ten wynika z obowiązujących przepisów, co więcej przepisy te wskazują również na inne organy właściwe w ww. sprawie. Stwierdzić należy, że wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. W zakresie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy, orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny prawnej uchwały Sąd stwierdził, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło także do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami jej części tekstowej, w zakresie jednoznacznego określenia zasad komunikacji rowerowej. Z ustaleń § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały wynika, że oznaczenie graficzne ścieżek rowerowych na rysunku planu ma wyłącznie charakter informacyjny. Również w legendzie rysunku planu zostało ono zamieszczone w grupie oznaczeń elementów informacyjnych planu. Tymczasem, w odniesieniu do wskazanego elementu informacyjnego, zawarto w uchwale ustalenia dotyczące ścieżek rowerowych. Wyznaczenie na rysunku planu ścieżek rowerowych, dla których ustalenia zawarto w tekście uchwały, oparto o element planu informacyjny, a więc nieobwiązujący. Wskazuje to na wzajemną sprzeczność nie tylko części tekstowej z częścią graficzną, ale także na sprzeczność samego tekstu uchwały, tj. ustaleń § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały z jej ustaleniami zawartymi w: § 33 ust. 3, § 33 ust. 4, § 52 ust. 1 pkt 1, § 52 ust. 4, § 52 ust. 5 pkt 1 lit. a tiret czwarte, lit. b tiret piąte, lit. c tiret szóste, lit. d tiret czwarte, lit. e tiret czwarte, lit. f tiret czwarte, lit. g tiret piąte, lit. k tiret czwarte, lit. I tiret szóste, lit. m tiret trzecie, lit. n tiret trzecie, lit. o tiret trzecie, lit. s tiret trzecie, lit. ah tiret trzecie, § 52 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret trzecie, § 52 ust. 5 pkt 3 lit. b tiret pierwsze, lit. f, § 52 ust. 5 pkt 5 lit. d tiret czwarte.

Podkreślić należy, że elementy informacyjne planu nie są jego ustaleniami (§ 7 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.), zaś ustalenia planu nie mogą być jednocześnie jego elementami informacyjnymi. Zasady w zakresie układu komunikacji rowerowej na obszarze planu winny być zawarte w ramach planu miejscowego w sposób normatywny zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie w obu częściach planu miejscowego stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego planu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w związku z uznaniem za element informacyjny planu oznaczenie graficznych ścieżek rowerowych, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło do braku jednoznacznego określenia zasad budowy układu komunikacyjnego, w zakresie komunikacji rowerowej, co stanowi o naruszeniu przepisów art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 ustawy o p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., zobowiązującego do powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały.

Do przekroczenia kompetencji wynikających z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. oraz do naruszenia dyspozycji przepisów odrębnych, tj. ustawy o drogach publicznych, doszło również poprzez ustalenia zawarte w § 52 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym dla terenów komunikacji - terenów dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolem KD-W dopuszcza się przekształcenie dróg wewnętrznych w drogi publiczne. Jednakże, zgodnie z art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Ustalenia § 52 ust. 2 pkt 3 uchwały, w związku z art. 7 ust. 2 i art. 7a ustawy o drogach publicznych, naruszają także dyspozycję art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązującego do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy przy tym kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji przepisów, o których mowa w niniejszej skardze. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań przestrzennych w nim przyjętych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I. i II. wyroku.

Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego zasądzono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając koszty zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).