Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 493/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 997/22 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/6631/21 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 997/22 oddalił skargę A (dalej: strona, Szkoła, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, organ II instancji) z 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2017.

Z akt sprawy wynika, że w Szkole została przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania środków pozyskanych z dotacji w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia 2017 r. w zakresie regulacji pomieszczonej w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1997 r. o systemie oświaty (Dz.U.2021.1915 ze zm., dalej: u.s.o.) w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości wszczęto postępowanie, którego efektem było wydanie decyzji przez Prezydenta Gdańska 28 października 2020 r., w której określono, że kwota przypadająca do zwrotu wynosi 146405,27 zł wraz ze stosownymi odsetkami. Ten akt administracyjny został uchylony decyzją SKO z 14 stycznia 2021 r.

W efekcie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z 26 października 2021 r. określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. w wysokości 137.500,01 zł wraz z stosownymi odsetkami.

Z motywów decyzji wynika, że zakwestionowano wydatki w wysokości:

a. 8795,50 zł w postaci wynagrodzenia T.S. (zatrudnionego w charakterze konsultanta ds. gimnastyki sportowej) i kwotę 1948,69 zł stanowiącą pochodne od wypłaconego uposażenia;

b. 6762 zł w zakresie umowy o dzieło zawartej z M.K.;

c. 119 993,82 zł z tytułu wynajmu pomieszczeń.

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (w następstwie wniesionego odwołania).

Strona – w związku z powyższym – wywiodła skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. skargę oddalił. W motywach – po przedstawieniu treści rozstrzygnięć wydanych przez organ I i II instancji – przytoczył uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (str. 12–16), a następnie odniósł się do poczynionych przez organy I i II instancji ustaleń faktycznych wskazując w szczególności, że w zaskarżonej decyzji SKO szczegółowo i prawidłowo uzasadniło zasadność zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 roku w wysokości 137.500,01 zł.

W zakresie wypłaconego wynagrodzenia konsultanta ds. gimnastyki sportowej – w ocenie Sądu – SKO zasadnie stwierdziło, że wynagrodzenie to (oraz pochodne od niego) nie mają charakteru wydatków bieżących. Analiza zakresu obowiązków ww. konsultanta wskazuje m.in. na zadania w zakresie nadzoru, kontroli, współdziałania, doradztwa, wydawania opinii, doszkalania nauczycieli. Zatem wskazane zadania nie są bezpośrednio związane z procesem dydaktycznym i nie pełnią funkcji w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Zadania konsultanta wiążą się z nauczaniem tylko pośrednio, wskazują jedynie na pomocniczą rolę w procesie dydaktycznym uczniów, co nie uzasadnia jednak przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z dotacji, tym bardziej wobec niebudzącego wątpliwości faktu zatrudniania wykwalifikowanych nauczycieli w-f w szkole o profilu sportowym. Do zakresu obowiązków konsultanta nie przypisano czynności pedagogicznych, zatem nie jest uzasadnione przeznaczenie środków otrzymanych z dotacji na wynagrodzenie konsultanta ds. gimnastyki sportowej. Wydatek ten narusza także wyrażoną w art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2021.305 ze zm., dalej: u.f.p.) zasadę dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków.

W zakresie wynagrodzenia za przeprowadzenie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, w wysokości 6.762 zł, SKO prawidłowo wyjaśniło, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wobec braku wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, niemożliwa była ocena charakteru czynności M.K i ich związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W ocenie Sądu, wyjaśnienia strony i przedłożone dowody, nie są wystarczające dla rozliczenia z dotacji oświatowej przedmiotowego wydatku, bowiem strona nie przedłożyła dokumentacji potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej. Twierdzenie strony, iż przedmiot umowy został wykonany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy ewidencji i działań w poszczególnych miesiącach objętych kontrolą, nie zastępuje obowiązku przedłożenia na żądanie organu sporządzonych diagnoz psychologiczno-pedagogicznych, co słusznie podkreśliły orzekające w sprawie organy.

W opinii Sądu, w zakresie wydatków z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły w kwocie 119.993.82 zł SKO zasadnie negatywnie oceniło "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy najmu pomieszczeń" pomiędzy Spółką (wynajmujący) a B (najemca), bowiem sztucznie wygenerowany wydatek nie może zostać zakwalifikowany jako wydatek bieżący, a ponadto narusza zasady gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. Zdaniem Sądu I instancji całkowicie chybiona jest argumentacja strony co do odrębności Zespołu Szkół od organu prowadzącego. Wbrew stwierdzeniom strony, zapisy statutu szkoły nie świadczą o odrębności szkoły od organu prowadzącego. SKO wskazało na funkcjonalny, organizacyjny związek, wynikający ponadto z aktów powszechnego prawa, jakim jest ustawa o systemie oświaty.

W ocenie Sądu I instancji SKO prawidłowo stwierdziło, że organ prowadzący de facto zawarł umowę sam ze sobą z uwagi na brak osobowości prawnej B, zatem trudno mówić o zawarciu umowy i poniesieniu wydatków z tym związanych.

Ze gromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ wezwał stronę o wykazanie prawnego i faktycznego związku między umową najmu pomieszczeń a poniesionymi wydatkami. Strona wskazała, że poniosła wyższe wydatki niż wynikające z rocznego rozliczenia dotacji i w związku z tym nie jest wiadomo, które wydatki związane z przedłożonymi fakturami, stanowią wydatki "rzeczywiste", a ujęte ryczałtowo w rocznym rozliczeniu przez stronę. Zasadnie organ zwrócił uwagę i na tę okoliczność, że na przedłożonych przez stronę dokumentach źródłowych nie ma informacji, że wydatek został sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta Gdańska, pomimo takiego obowiązku wynikającego z uchwały Rady Miasta z 29 października 2009 r. Ponadto oceniając przedłożone faktury i rachunki SKO prawidłowo wskazało, że zostały one wystawione na Spółkę i nie wynika z nich, że dotyczyły kontrolowanej placówki oświatowej.

Dodatkowo SKO zasadnie również stwierdziło, że strona nie wskazała jaki jest koszt zapewnienia samej bazy lokalowej. Tymczasem prowadzenie rachunkowości w sposób uniemożliwiający ustalenie rzeczywistej wartości najmu pomieszczeń uniemożliwia rozliczenie dotacji. Wszelkie wydatki, które mają być sfinansowane z dotacji powinny być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, w ramach kompetencji kontrolnych. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji: organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, co wynika z art. 90 ust. 3f u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.). Organ dotujący miał prawo wglądu w każdy rodzaj tej dokumentacji zarówno podczas kontroli, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeśli z takiej dokumentacji dane te nie wynikają, to już wówczas uprawnione może być stanowisko, że dotacja nie została prawidłowo wykorzystana. Już wówczas organy mają podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji.

Zdaniem Sądu, dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. Nie można z dotacji ponosić wydatków pośrednio związanych z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą ani tym bardziej twierdzić, że wystarczy dotację przeznaczyć na bieżącą działalność szkoły bez wskazania konkretnego celu. Oprócz badania wydatków pod kątem zgodności z katalogiem wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. istotna jest ocena, czy wydatki zostały poniesione zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie pojawiły się wątpliwości co do znaczenia norm prawnych mających zastosowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, a więc nie doszło do naruszenia przepisów art. 7a i art. 81 a k.p.a. Ponadto nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. bowiem organy nie powoływały żadnych procedur z Ordynacji podatkowej.

Odnośnie zaś argumentacji strony dotyczącej możliwości złożenia korekty rozliczenia dotacji Sąd stanął na stanowisku, że nawet gdyby przyjąć, że (jak tego oczekuje skarżąca) samo złożenie takiej korekty jest możliwe, to przyjąć należy, że po wszczęciu procedury mającej na celu zwrot kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, korekta po takim czasie z nowymi danymi w zakresie kwot wykorzystania dotacji czyni ją niewiarygodną i bezskuteczną. Skoro w toku postępowania organ dostrzegł i wykazał nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, winien orzec o obowiązku zwrotu niesłusznie wykorzystanej dotacji we wskazanej kwocie.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że warunki przyznania dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system funkcjonowania edukacji. Jednocześnie, skoro podmiot prowadzący szkołę sięga po środki publiczne w postaci dotacji, musi respektować prawnie określone warunki dotowanej działalności, a w szczególności wyrażoną w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasadę dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Jest to zasada, która determinuje również sposób korzystania z dotacji oświatowej, jako środków publicznych.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174 i art. 175 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji względnie merytorycznego rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. W każdym z tych przypadków zażądała zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo błędnego przyjęcia przez organ, że Szkoła przeznaczyła środki z dotacji oświatowej w celu sfinansowania wynagrodzenia osoby zatrudnionej rzekomo bez związku z zakresem obszarem wydatków pedagogicznych, a wiec bezpośrednio związanych z katalogiem z art. 90 ust 3d u.s.o., gdy tymczasem jego działania, realizowane w szkole mistrzostwa sportowego, koncentrowały się wokół planów i podstaw programów sportowych i miały charakter wydatku powiązanego z obszarem dydaktycznym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a., oraz art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo błędnego przyjęcia przez organ, że w wypadku etatów niepedagogicznych, a więc wydatków na wynagrodzenia personelu administracyjnego nie jest możliwe ich pokrycie z dotacji, w momencie, w którym nie poczyniono żadnych analiz dotyczących struktury kosztów w innych publicznych szkołach mistrzostwa sportowego na terenie Gdańska i rodzaju kosztów jakie są w nich ponoszone, a które są później uwzględnianie przy wyliczeniu stawki dotacji wg danych z budżetu gminy, a następnie nie zostały one ujęte w uzasadnianiu zaskarżonego orzeczenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.c. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji braku jednoznacznego i ostatecznego zidentyfikowania, ustalenia oraz oceny zdarzenia prawnego jakim były transfery środków z konta "samej sobie" i wynikającej z tego nieważności umowy najmu jako umowy z samym sobą i skutków prawnych takiej nieważności;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 251 ust. 1 i ust. 4 oraz 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, w której przypadku gdy części dotacji przekazanej przez zespół szkolno-przedszkolny na rzecz Spółki w ramach przelewu wewnętrznego, przy takim stanowisku organu mogło być co najwyżej uznane za przykład dotacji "niewykorzystanej" (której środki pozostały na innym rachunku bankowym skarżącej), zaś organy nie wszczynały postępowania ani nie wydały decyzji administracyjnej dot. dotacji niewykorzystanej, przez co niniejsze postępowania byłoby nieważne;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. art. 3 § 1 i 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności decyzji, w tym w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, na jakim zostało oparte orzeczenie, w momencie gdy Sąd powołał się na zasady określone w art. 90 u.s.o. i stosowne orzecznictwo dla tego przepisu z okresu sprzed 2015 r. i w konsekwencji poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, w której wobec ustalenia przez organy i Sąd, że kwota 119.993,82 zł mieściła się jednak w kategorii dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to nawet wówczas należało w sposób merytoryczny i kazuistyczny ocenić wszystkie wydatki strony pokryte z tej kwoty – bez doszukiwania się związku funkcjonalnego z najmem, wobec odpadnięcia causy w postaci umowy najmu i rozpatrywać każdy wydatek oddzielnie;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji w której ani organy ani Sąd nie poczynił ustaleń czy wydatki poczynione przez Spółkę mogły być kwalifikowane jako wykorzystanie dotacji na realizację celów dotacji, a nie tylko wyłącznie poprzez zapłatę;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 251 ust. 1 i ust. 4 oraz 252 u.f.p. i art. 6 k.p.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, który nie zawiera pełnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wynikającego z zarzutów kasacyjnych z pkt 1–6 powyżej;

8. art. 134 § w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi do WSA i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do prawidłowej wykładni przepisów, w tym 90 ust. 3d u.s.o., który lege non distinguente nie wprowadza wymogu dalszego dzielenia czynności pracowników na stricte pedagogiczne i czynności pozostałe, brak analizy pojęć "każdy wydatek", "sfinansowanie wydatków" organu prowadzącego, "wychowanie", "opieka", brak poczynienia ustaleń które ewentualnie zadania organu prowadzącego pokryte w ramach przelewu dot. ryczałtowego utrzymania kosztów utrzymania szkoły, mogą być finansowane z dotacji a które nie i jakie cechy owych obowiązków świadczą o kwalifikowalności wydatku i ewentualnego zastosowania efektów owej wykładni do oceny wydatków;

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnie opartą na zasadach wypracowanych przez orzecznictwo z okresu sprzed 2015 r. i w momencie, w którym kwoty wydatkowane w roku 2017 r. korzystały z możliwości ich przeznaczenia zarówno na:

koszty własne organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. u.s.o., jak i

na pokrycie wydatków personelu administracyjnego, a nie tylko pedagogicznego, a więc również na wydatki pośrednie;

2. art. 90 ust 3d u.s.o. oraz art. 32 ust 1 Konstytucji (zasada równości) poprzez jego błędna wykładnie w stosunku do wydatku na wynagrodzenie konsultanta ds. gimnastyki sportowej zatrudnionego w szkole o statusie szkoły mistrzostwa sportowego, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej ww. przepisów w kontekście zatrudniania i pokrywania z dotacji wydatków personelu administracyjnego w innych szkołach, w tym publicznych, i w konsekwencji jego niezastosowanie do tego przypadku, który miał charakter kwalifikowany;

3. art. 90 ust 3d u.s.o. poprzez jego błędna wykładnię w stosunku do wydatku pokrytych na zadania szkoły o statusie szkoły mistrzostwa sportowego na kwotę 119.993,82 zł jako rzekomych wydatków pośrednich i w konsekwencji jego niezastosowanie do tego przypadku, którym wydatki te miały charakter kwalifikowany;

4. art. 90 ust 3d u.s.o poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że faktury i rachunki stanowiące dowód poniesienia wydatku dotacyjnego nie mogą być wystawione na dane organu prowadzącego – posiadającego osobowość prawną, zgodnie z wymogami prawa podatkowego;

5. art. 251 ust. 1 i ust. 4 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie do wydatków poniesionych przez skarżącą, w sytuacji, gdy wykorzystanie dotacji może nastąpić także poprzez realizację celów dotacji, w tym przypadku zadań szkoły zrealizowanych na kwotę 119.993,82 zł, a nie tylko wyłącznie poprzez zapłatę;

6. art. 6 k.p.a. i 7 Konstytucji RP poprzez brak wskazania podstaw prawnych poglądów Sądu tak co do stanowiska o rzekomym braku możliwości składania korekty rozliczenia rocznego jak i stanowiska co do daty granicznej składania takiej korekty, które to uprawnienie przysługiwałoby do określonego momentu powiązanego z kontrolą organów, w szczególności poprzez określenie przez Sąd, że korekta składana w trakcie postępowania byłaby niewiarygodna i bezskuteczna, co nie ma oparcia w przepisach prawa i nie uwzględnia indywidualnej i konkretnej sytuacji, w jakiej znalazła się strona.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty można zaakceptować.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wskazane w § 2 tego przepisu, których w sprawie nie odnotowano. Nie ujawniono też podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia z art. 189 p.p.s.a. (vide uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40).

Wstępnie wskazać trzeba, że w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych ww. art. 174 p.p.s.a. przez co zazwyczaj - w takiej sytuacji - w pierwszej kolejności konieczna jest ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Istnieją jednak sytuacje, że obu zakresów podstaw kasacyjnych nie można rozgraniczyć i prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego uzależnione jest od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie – tu treści art. 90 ust 3d u.s.o. w brzmieniu i wg poglądów obowiązujących w stanie prawnym z 2017 r. Ten bowiem przepis wyznacza kierunek prowadzonego postępowania i determinuje jego przebieg. Postępowanie dowodowe, jakkolwiek prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, może pozostawać w różnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania.

NSA pragnie dostrzec, że już na etapie odwołania od decyzji strona zwróciła uwagę, że organy powoływały się na różne formuły czy tezy z orzecznictwa "dotacyjnego", często cytując orzeczenia NSA z lat 2012, 2013 czy 2014, trafnie podkreślając przy tym, że relewantny w sprawie jest stan prawny z roku 2017 r. oraz okoliczność, że przepis art. 90 ust 3d u.s.o. podlegał wielokrotnym zmianom, w tym istotnym nowelizacjom z 2014 czy 2015 – na mocy regulacji ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2013.827) czy też ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.357)., a zatem zmiany ustawowe spowodowały nieaktualność różnych "starszych" orzeczeń wydawanych w zupełnie innych stanie prawnym, co zostało podkreślone w skardze do WSA, co pozwala uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, o ile Sąd I instancji, pomimo tego że dostrzegł w uzasadnieniu treść ww. nowelizacji, to na dalszym etapie nie odniósł się do tego rodzaju zarzutów strony, zwłaszcza w toku orzekania; także w czasie sporządzania uzasadnienia nie dokonał właściwej wykładni art. 90 ust 3d u.s.o. w stanie prawnym obowiązującym w 2017 r. wadliwie korzystając z nieaktualnych poglądów judykatury i doktryny (vide str. 14 uzasadnienia), dotyczących stanów faktycznych sprzed ostatniej nowelizacji mającej w tej sprawie zastosowanie.

Przechodząc zaś do zarzutów o charakterze procesowym wskazać należy, że najistotniejsze są te, które dotyczą wadliwości uzasadnienia Sądu I instancji w kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a. (I.2, I.4, I.6, I.7, I.8), która nie pozwala Sądowi II instancji na ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, co czyni je zasadnymi.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zasadnicze zastrzeżenia – w kwestii wynagrodzenia i jego pochodnych względem T. S. – budzi fakt, iż Sąd I instancji nie odniósł się do argumentacji podniesionej w skardze, w motywach której wskazano na bezzasadność negowania faktu ich poniesienia w ramach dotacji jako wydatku bieżącego.

W żadnej mierze Sąd I instancji nie ocenił faktu negacji wydanego w sprawie przez SKO rozstrzygnięcia w świetle zapisów § 4 i § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U.2012.1129 ze zm.) i podniesionego błędu logicznego w decyzji SKO (str. 6–7 skargi kasacyjnej); także brakuje oceny wywodzonych skutków z treści druku nr 2957, Sejm VII Kadencji.

W świetle powyższych zastrzeżeń Sąd I instancji nie rozważył konstatacji, którą uczynił autor skargi w następującej postaci: "można bronić poglądu, że zatrudnienie to dotyczyło sfery pedagogicznej, albowiem wiązało się z obowiązkami opisanymi w ww. rozporządzeniu MEN, w tym konieczności opracowywania programów szkolenia sportowego opracowanych dla poszczególnych sportów i zapewnienia odpowiednio przygotowanej i przeszkolonej kadry sportowej, co jeszcze bardziej potwierdza prawidłowość wydatku".

Brak ten należy sanować w postępowaniu przed Sądem I instancji, biorąc pod uwagę także najnowsze poglądy judykatury, w tym także te powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W konsekwencji należało uznać za zasadny zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej.

Natomiast w ponownym postępowaniu przed Sądem I instancji – nie jest konieczne badanie struktury kosztów w innych publicznych szkołach mistrzostwa sportowego na terenie Gdańska (vide zarzut II.2) gdyż zakwestionowane wydatki są określone w realiach przedmiotowej sprawy, co pozwala uznać ten zarzut za bezzasadny. Na żadnym etapie postępowania skarżący kasacyjnie nie podnosił (ani nie wykazał), że dostrzeżona (i zakwestionowana) w niniejszej sprawie praktyka ma charakter powszechny.

Z racji braku stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej nie wymaga jakiejkolwiek weryfikacji kwestia wynagrodzenia za przeprowadzenia cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej w wysokości 6762 zł.

W kwestii przeniesienia wydatku 119 003,82 zł wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie ocenił wariantów a) i b) w zakresie wywodzonych przez stronę skutków (str. 11 - 12 skargi), także w powiązaniu z poglądami judykatury. Nie odniósł się także do argumentacji poczynionej w pkt 1 - 3 na str. 12 - 13 skargi w kontekście kwalifikowalności powyższych wydatków "w sytuacji, wśród listy tychże wydatków mieściły się bezsprzecznie takie rodzaje kosztów jak opłaty za media".

Widząc potrzebę poczynienia uzupełniających rozważań przez Sąd I instancji należało uznać zarzuty I.3 i I.4 petitum skargi kasacyjnej. W efekcie należy uwzględnić potrzebę dokonania oceny uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 15 i nast. skargi kasacyjnej), które rozwijają argumentację zawartą w skardze skierowanej do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesną – na obecnym etapie postępowania – uznaje potrzebę oceny pozostałych zarzutów o charakterze materialnoprawnym; można ją bowiem dokonać wówczas kiedy bezspornie prawidłowo zostanie ustalony stan faktyczny.

Konieczność realizacji powyższych wskazań przez Sąd I instancji nakazuje – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.