Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 496/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych H. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 755/21 w sprawie ze skarg H. B. i R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2021 r. nr DOA.7110.53.2019.JOO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz rozbiórkę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 755/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi H. B. i R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 17 lutego 2021 r., nr DOA.7110.53.2019.JOO, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2019 r., nr 795/SAAB/2019, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", art. 9ac ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.), zwanej dalej "u.t.k.", dla P. S.A. w W.pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla przedsięwzięcia "budowa skrzyżowania dwupoziomowego w Ł., polegającego na budowie skrzyżowania dwupoziomowego (wiaduktu drogowego) w ciągu drogi powiatowej nr [...], nad linią kolejową nr [...] i nad drogą krajową DK [...], w km około 60+463 linii kolejowej w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 60+332 tej linii", na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb 08 Jasiorówka i nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], w gminie Ł., powiat w., województwo mazowieckie.

Sąd wskazał, że podstawowym źródłem zarzutów skarżących i w związku z tym ich niezadowolenia z inwestycji kolejowej jest sposób jej realizacji, który powoduje naruszenie prawa własności poprzez zniszczenie należącego do skarżących mienia (domu mieszkalnego). To właśnie wokół tej okoliczności formułowane są zarzuty mające wskazywać na naruszenie prawa podmiotowego stron (ich własności). W ocenie Sądu, jakkolwiek niewłaściwa realizacja inwestycji kolejowej na jej etapie wykonawczym może znajdować uzasadnienie w twierdzeniach skarżących, to jednak w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla oceny jej meritum, albowiem Sąd rozstrzyga i ocenia wyłącznie etap formalny, dotyczący zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego, a nie etap realizacji inwestycji.

Sąd wskazał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji, w ramach której następuje podział nieruchomości, dokonywana jest w odrębnej decyzji o lokalizacji inwestycji kolejowej (art. 9s ust. 3 u.t.k.). Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego podlega odrębnej ocenie organów administracyjnych i sądu administracyjnego niż etap budowlany. Drugi etap dotyczy wydania, na podstawie uzyskanej wcześniej decyzji o lokalizacji linii kolejowej, pozwolenia na jej budowę. Szczegółowo tę materię reguluje art. 9ac u.t.k. W dacie orzekania przez Wojewodę o pozwoleniu na budowę linii kolejowej w obrocie prawnym pozostawała decyzja o lokalizacji tej linii kolejowej wydana przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 4 marca 2019 r., nr 17/SPEC/2019. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co pociągnęło za sobą skutki, o jakich mowa w art. 9w ust. 3 u.t.k. Nadto, decyzją Ministra Rozwoju z 13 lipca 2020 r., znak: DLI-l.7620.12.2019.PS.13, utrzymano ją w mocy, przez co zyskała walor ostateczności. W konsekwencji inwestor mógł ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, zaś Wojewoda Mazowiecki mógł mu takie pozwolenie wydać.

Sąd ocenił, że w sprawie inwestor prawidłowo złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania przejmowanymi nieruchomościami na cele budowlane pomimo, że decyzja lokalizacyjna nie była jeszcze ostateczna. Wynika to z tego, że decyzji lokalizacyjnej nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 9s ust. 8 w zw. z art. 9w ust. 3 u.t.k.). Dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skarżących związana z zaskarżeniem odwołaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i – zażaleniem rygoru natychmiastowej rygoru wykonalności nadanemu decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy wyraźnie odróżnić kwestię rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji lokalizacyjnej (wraz z jej wydaniem) od rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji budowlanej odrębnym postanowieniem (zob. postanowienie Wojewody z 7 stycznia 2020 r., nr 8/SAAB/2020, i postanowienie GINB z 17 grudnia 2020 r., znak: DOA.7110.53.2020.JOO). Oba rygory dotyczą różnych decyzji i niosą za sobą różne uprawnienia. Nadanie rygoru decyzji lokalizacyjnej uprawniało inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaś Wojewodę do wydania decyzji budowlanej. Bez znaczenia była przy tym kwestia wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej, a także – zażalenia od postanowienia o nadaniu rygoru decyzji budowlanej. Ten ostatni upoważniał bowiem inwestora do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. I choć okres rozpatrywania zażalenia na postanowienie o nadaniu decyzji budowlanej Wojewody rygoru należy uznać za zbyt długi, to jednak w niniejszej sprawie nie jest badana bezczynność organu, a nadto zarówno decyzja lokalizacyjna, jak i budowlana stały się ostateczne.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał tego rodzaju braki formalne, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym nie było możliwe, przez co należało przyjąć, że pozwolenie na budowę zostało wydane względem wniosku dalece niekompletnego, a nadto organ odwoławczy wykroczył poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszył zasadę dwuinstancyjności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego rzeczywiście dopatrzył się uchybień w złożonej przez inwestora dokumentacji, której wcześniej nie dostrzegł organ I instancji. Wobec powyższego pismem z 28 maja 2020 r., znak: DOA.7110.53.2020, wezwał inwestora do przesłania uzgodnień projektu budowlanego przez zarządców dróg: powiatowej i gminnej (w zakresie braku zaprojektowania kanału technologicznego), w związku z lokalizacją w pasie tych dróg infrastruktury technicznej, a brak ten został uzupełniony. Twierdzenie na tej podstawie, że organ odwoławczy nie mógł takiego braku uzupełnić, a powinien uchylić całą decyzję budowlaną, nie jest twierdzeniem prawidłowym. Z art. 136 K.p.a. wynika prawo organu odwoławczego do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, jeżeli od tego zależy prawidłowe rozstrzygnięcie. To o co wystąpił do inwestora GINB, wbrew twierdzeniom skargi, mieści się w zakresie tego przepisu. Spektrum stwierdzonych w projekcie braków i potrzeba ich uzupełnienia nie mogą być widziane jako naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie jest to jakakolwiek kwestia o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, a jedynie wówczas można byłoby twierdzić, że organ odwoławczy wykracza poza swoje uprawnienia nadane mu w postępowaniu odwoławczym. Nie jest to także kwestia, która powodowałaby, że cała koncepcja inwestycji kolejowej od niej zależy i jej rozpatrywanie po raz pierwszy przez organ odwoławczy jest niewłaściwe, tym bardziej, że wcześniej wydano w sprawie decyzję lokalizacyjną, która przesądziła kształt i przebieg inwestycji.

Jako gołosłowny Sąd ocenił zarzut dotyczący naruszenia przepisów procesowych w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Oceniając wydaną decyzję budowlaną, utrzymaną w mocy kontrolowaną decyzją GINB, Sąd nie stwierdził w tym względzie naruszeń.

Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera "niedostatki" (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) polegające na pominięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego i powielenie uzasadnienia decyzji organu I instancji. Analizując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że spełnia ona wymagania stawiane powołanymi przepisami prawa. Organ szczegółowo przeanalizował projekt budowlany (stwierdził w nim podlegające usunięciu braki), wyjaśnił przebieg postępowania i szczegółowo odniósł się do obowiązujących przepisów i zależności pomiędzy postępowaniem lokalizującym linię kolejową, jak i związanym z nim postępowaniem budowlanym. Sąd nie podzielił zatem formułowanych zarzutów.

Odnośnie do dodatkowego zarzutu podniesionego przez R. B. Sąd wskazał, że z art. 4 P.b. wynika zasada, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Skarżący uznaje, że projekt budowlany spornego zamierzenia powinien był zostać sporządzony w taki sposób, aby nawet w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości nie naruszał prawa własności pozostałych nieruchomości skarżącego, a inwestycja w toku jej realizacji nie zagrażała życiu i zdrowiu osób zamieszkujących na tej nieruchomości. Zarzut ten nawiązuje do wskazywanego w toku postępowania uszkodzenia domu skarżącego i jak wskazano wyżej, wynika nie tyle z zatwierdzonego projektu, co z faktu jego praktycznego wykonania (realizacji inwestycji). Sąd wskazał, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją lokalizacyjną. Zawiera także oświadczenia projektantów o jego zgodności z prawem i sztuką budowlaną. Nie można zatem uznać, że narusza art. 4 P.b. Inną rzeczą jest natomiast to, czy w trakcie realizacji inwestycji doszło do powstania uszkodzeń w cudzym mieniu. Nawet bowiem najlepszy projekt budowlany może zostać wykonany w sposób z nim niezgodny lub w sposób naruszający przepisy prawa regulujące etap wykonania inwestycji. Nie oznacza to jednak, że owe wady tkwią w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ich przyczyną mogą być wady wykonawcze lub nawet wady projektowe, które jednak nie podlegają ocenie organów architektoniczno-budowlanych, a za które odpowiedzialność ponosi projektant, gwarantujący zgodność przedłożonego projektu z prawem i wiedzą budowlaną. W takiej sytuacji, jeżeli po stronie skarżących występuje szkoda, a tak co do zasady należałoby interpretować sytuację, w której przed rozpoczęciem inwestycji nie istniała szkoda w mieniu (wskazywane spękania budynku), która jednak ujawniła się już po rozpoczęciu robót budowlanych wiaduktu drogowego, strony mogą domagać się odszkodowania. Kwestia ta należy jednak, po pierwsze, do zakresu działania nadzoru budowlanego, a po drugie, do drogi postępowania cywilnego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci pisma GINB z dnia 7 października 2021 r. na potwierdzenie okoliczności w nim stwierdzonych.

Zaskarżonemu wyrokowi w obu skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie w całości obu skarg "zwykłych" jako pozbawionych podstaw prawnych, gdy tymczasem w ocenie skarżących sporządzony projekt budowlany zawiera uchybienia w zakresie projektowanej inwestycji między innymi w zakresie minimalnych odległości w jakich możliwe jest usytuowanie inwestycji od budynków mieszkalnych, w zakresie w jakim inwestycja bezpośrednio oddziałuje na nieruchomości sąsiadujące przy jednoczesnym braku jakichkolwiek zabezpieczeń nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujących, co podnoszono w skargach skarżących, jak również co podnoszono jeszcze na etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed organami administracyjnymi, a co w ocenie skarżących nie zostało zbadane przez Sąd I instancji w granicach danej sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie wniesionych przez skarżących obu skarg "zwykłych", pomimo że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zweryfikowano czy projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania przewidziane prawem, by uwzględnić wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji szeroko oddziałującej na właścicieli nieruchomości położonych bezpośrednio przy tej inwestycji, a przez to naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 33 ust. 1 i 2 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8, art. 9ac i art. 9ag u.t.k. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany spełniał wszystkie przesłanki, które warunkowały jego zatwierdzenie i na tej podstawie wydanie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem nie sprawdzono czy odległości w jakich usytuowana jest inwestycja pozwalają na jej umiejscowienie bezpośrednio w sąsiedztwie budynków mieszkalnych skarżących m.in. domu jednorodzinnego skarżącego R. B. i jaki wpływ inwestycja będzie miała na ten budynek, a przede wszystkim czy tak bliski jej przebieg nie będzie negatywnie wpływał na posadowiony budynek bezpośrednio sąsiadujący z inwestycją, a przez to czy zamieszkujący w budynku ludzie nie będą narażeni na utratę zdrowia lub życia;

- art. 4 P.b. przez jego pominięcie, a przez to wydanie w ocenie skarżących błędnej decyzji, z uwagi na okoliczność, że projekt budowlany zamierzenia budowlanego powinien być sporządzony w taki sposób, aby nawet w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie naruszał on prawa własności nieruchomości skarżącego, a nadto w taki sposób aby inwestycja już w toku jej realizacji nie zagrażała życiu i zdrowiu osób mieszkających na nieruchomości, co zostało całkowicie pominięte, a co było wielokrotnie podnoszone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bowiem dotychczas wykonane prace przez Inwestora na nieruchomości skarżącego spowodowały uszkodzenia posadowionego na nieruchomości domu mieszkalnego skarżącego, co organ powinien przeanalizować dokonując oględzin doręczonej dokumentacji zdjęciowej;

- art. 33 ust. 1 i 2 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8 i art. 9ac i art. 9ag u.t.k. oraz art. 20 pkt 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) przez całkowite pominięcie tychże przepisów, w sytuacji gdy to na inwestorze spoczywał obowiązek przedstawienia wszelkich uzgodnień dotyczących inwestycji przy projekcie budowlanym, a z materiału dowodowego w sprawie oraz prowadzonej przez skarżącego dokumentacji z GINB wynika, że takich uzgodnień w tym przedmiocie nie poczyniono i aktualnie nie wykonano żadnych urządzeń przeciwhałasowych oddzielających drogę od nieruchomości skarżących, co przy wzmożonym ruchu samochodów tak w ciągu dnia, jak również w porze nocnej utrudnia normalne funkcjonowanie;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pozbawienie stron zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania – P. S.A. w W. wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego.

Ma rację Sąd I instancji, że kwestia lokalizacji i podziału nieruchomości została przesądzona w odrębnym postępowaniu, w którym została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Dla przedmiotowej inwestycji przed udzieleniem pozwolenia na budowę została wydana ostateczna decyzja Ministra Rozwoju z dnia 13 lipca 2020 r. znak DLI-I.7620.12.2019.PS.13 (DLI-I.4620.9.2019), którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 marca 2019 r., nr 17/SPEC/2019, o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Budowa skrzyżowania dwupoziomowego w Ł., polegająca na budowie skrzyżowania dwupoziomowego (wiaduktu drogowego), w ciągu drogi powiatowej nr DP [...], nad linią kolejową nr [...] i nad drogą krajową DK [...], w km około 60+463 linii kolejowej, w związku z likwidacją przejazdu kolejowego w km 60+332 tej linii". Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów prawa wymagane było aby będąca przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z ww. decyzją lokalizacyjną. W skardze kasacyjnej skarżący nie podważyli skutecznie aby Sąd I instancji błędne ocenił, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ww. decyzją lokalizacyjną.

Na uwagę zasługuje, że wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2055/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi skarżących na ww. decyzję lokalizacyjną; zaś wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2303/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących. W tych warunkach w związku z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego ww. decyzji lokalizacyjnej nie zaistniała także przesłanka wznowieniowa (o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), która mogłaby uprawniać do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto czy to w ramach wskazywanego w obu skargach kasacyjnych naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., czy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący nie wykazali aby przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem minimalnych odległości w jakich możliwe jest usytuowanie inwestycji od budynków mieszkalnych, w sytuacji gdy ostateczna decyzja lokalizacyjna przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji w określonym miejscu, co oznacza, że inwestor, ale też organy architektoniczno-budowlane nie mogą już tej kwestii kształtować odmiennie na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący w tym zakresie jedynie ogólnie twierdzą, że projekt budowlany powinien być sporządzony w taki sposób, aby nawet w przypadku wystąpienia wad wykonawczych nie naruszał prawa własności osób trzecich – w tym wypadku skarżących. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera wprost wyrażony warunek, zgodnie z którym "roboty należy realizować zgodnie z dokumentacją budowlaną, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, oraz ochronę środowiska".

Skarżący podnoszoną kwestię "naruszenia minimalnych norm odległościowych" wiążą nie z konkretnym przepisem prawa, a więc stricte normą odległościową, lecz swoim przekonaniem, że kwestia "minimalnych norm odległościowych" to bliżej nieokreślone sąsiedztwo ich budynku z inwestycją i negatywne oddziaływanie inwestycji na ich budynek. Tego rodzaju argumentacja skarżących nie stanowi tym samym skutecznej podstawy do wykazania naruszenia norm odległościowych, ponieważ opiera się na pozanormatywnych przesłankach. Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie legalizmu, tj. zgodności z obowiązującym prawem, a więc nie na pozaprawnej argumentacji skarżących opartej jedynie na subiektywnym przekonaniu skarżących o "jakimś" bliżej nieokreślonym naruszeniu minimalnych norm odległościowych. Sąd Administracyjny kontroluje zaś decyzje administracyjne pod względem ich zgodności z prawem, a nie na zasadzie "słuszności" stanowiska skarżących. Dlatego argumentacja skarżących w sposób w jaki odwołuje się do naruszenia minimalnych norm odległościowych nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd Administracyjny, w tym na etapie rozpoznawania skarg kasacyjnych.

W omawianym zakresie także odwołanie się przez skarżących do treści art. 33 ust. 1 i 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8 i art. 9ac i art. 9ag u.t.k. nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania legalności zatwierdzonego przez organy administracyjne projektu budowlanego. Wymienione wyżej przepisy, a wskazane w skardze kasacyjnej nie zawierają minimalnych norm odległościowych. Nie mogą tym samym stanowić podstawy do kwestionowania zaprojektowania przedmiotowej inwestycji w odległości zbyt bliskiej od budynków mieszkalnych skarżących. Jeżeli skarżący twierdzą, że przebieg przedmiotowej inwestycji będzie negatywnie wpływał na posadowiony budynek bezpośrednio sąsiadujący z inwestycją i przez to zamieszkujący w budynku ludzie będą narażeni na utratę zdrowia lub życia, to powinni najpóźniej w skardze kasacyjnej wykazać jakie konkretnie rozwiązania projektowe mogłyby takie zagrożenia powodować, w innym wypadku twierdzenia skarżących jako gołosłowne nie poddają się jakiejkolwiek ocenie. Z reguły inwestycje nie powodują wskazywanych przez skarżących zagrożeń, w sytuacji zaprojektowania inwestycji zgodnie z normami odległościowymi, których celem jest m.in. eliminowanie zagrożeń, co chociażby wynika z obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 1 ust. 3 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 P.b. Skarżący nie wykazali bowiem aby przedmiotowa inwestycja naruszała przysługujące im prawo własności w stopniu, który uprawniałby do stwierdzenia braku legalności zaprojektowanej inwestycji. Nie jest wystarczające w omawianym zakresie wskazywanie przez skarżących, że w sprawie było wielokrotnie przez nich podnoszone, że dotychczas wykonane prace przez inwestora na nieruchomości skarżących spowodowały uszkodzenia posadowionego na nieruchomości domu mieszkalnego skarżących, co organ powinien przeanalizować dokonując oględzin doręczonej dokumentacji zdjęciowej. Ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju argumentacja dotyczy sposobu faktycznego wykonania inwestycji, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w ogóle przedmiotem oceny na etapie pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania inwestycyjno-budowlanego ocenia się wyłącznie dokumentacje projektową, a nie faktyczne wykonywanie robót budowlanych.

Podobnie należy ocenić podnoszoną przez skarżących kwestię hałasu i braku ekranów akustycznych. To są bowiem kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko, które są rozważane na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla przedmiotowej inwestycji została zaś wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie decyzja z dnia 8 lutego 2018 r., znak: WOOŚ-II.4210.44.2017.EWA.9, o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś skarżący nie wykazali aby projekt budowlany nie był zgodny z tą decyzją środowiskową (bądź aby w ogóle decyzja środowiskowa zawierała wymóg zapewnienia ekranów akustycznych). Poza tym w sprawie oceniono, że przedmiotowa inwestycja jest zgoda z ww. decyzją środowiskową, co nie uprawnia do twierdzenia, że w sprawie inwestor powinien dokonać uzgodnienia co do kwestii wykonania urządzeń przeciwhałasowych. Taką też ocenę zasadniczo potwierdza pismo GINB z 7 października 2021 r., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; a GINB nie może nakazać zarządcy drogi wykonania takich urządzeń przeciwhałasowych, gdyż brak jest ku temu jakiejkolwiek podstawy prawnej. W konsekwencji skarżący nie wykazali aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 133 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., w stopniu który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego wszystkie zarzuty obu skarg kasacyjnych, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8, art. 9ac i art. 9ag u.t.k., w zw. z art. 4 P.b., w zw. z art. 33 ust. 1 i 2 P.b. w zw. z art. 9s ust. 8 i art. 9ac i art. 9ag u.t.k. oraz art. 20 pkt 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.