Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 428/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 4 marca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021 w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 428/24

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.T. (dalej: Skarżący) jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: DIAS) z 28 lipca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021 w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

Jak wynika z akt sprawy Skarżący, pełniący służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w P. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu nadkomisarza celnego, nie otrzymał do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby ani zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z tym skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Organ postanowieniem z 8 stycznia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, a postanowieniem z 5 lutego 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20 uchylił ww. postanowienia, wskazując że obowiązkiem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza.

W takim stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "P.w.KAS" w dniu 4 marca 2021 r. złożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Skarżący propozycję tę przyjął. Jednocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując przyjętą datę nowych warunków służby (1 lipca 2021 r.) i wskazując, że właściwą datą powinien być 1 września 2017 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2021 r. organ uchylił decyzję własną z 4 marca 2021 r., w części dotyczącej daty obowiązywania zaproponowanych warunków służby, wskazując w tym zakresie nową datę (1 sierpnia 2021 r.) oraz utrzymał w mocy powyższy akt w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący od 1 września 2017 r. faktycznie pozostawał poza służbą, a przywrócenie do służby nie może nastąpić z datą wsteczną.

Decyzję tę skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą, w części dotyczącej ustalenia daty początkowej pełnienia służby na dzień 10 maja 2021 r. Decyzjom zarzucił :

1. wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w postaci :

- art. 169 ust. 2 u.P.w.KAS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta formułuje jakiś inny warunek zachowania ciągłości służby (datę orzekania o ustaleniu nowych warunków służby), poza warunkiem bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby; odesłanie do art. 169 ust. 1 tego aktu wskazuje, że ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji (wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji, określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.KAS),

- art. 169 ust. 2 u.P.w.KAS poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta nie stanowi części materialno-prawnej podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 169 ust. 4 u.P.w.KAS; wbrew ocenie organu unormowanie to nie tworzy dla niego uznania administracyjnego w zakresie wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym; przeciwnie, wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" oznacza prawny nakaz ukształtowania daty objęcia nowego stanowiska wskutek propozycji tak aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana ani jednym dniem pozostawania poza aparatem administracji celno-skarbowej; w innym wypadku organ zatrudniałby osobę spoza aparatu, a więc obowiązany byłby stosować unormowania o naborze do służby, a nie o przekształceniu tego samego przecież stosunku służbowego;

- art. 165 ust. 7 u.P.w.KAS, poprzez błędne przyjęcie, że regulacja ta zawiera walor materialnoprawny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 u.P.w.KAS od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną 31 maja 2017 r.; uchybienie przez organ temu terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego, dla którego ex lege przewidziano ciągłość, a więc nieustanie służby (najpierw realizowanej na poprzednich warunkach, a później na nowych) ani na jeden dzień; uchybienie terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do zalegalizowania kolejnego stanu bezprawia administracyjnego w postaci legalnego ustalenia spóźnionej daty, od jakiej pełniona jest służba na nowych zasadach wynikających z reformy pionu administracji celnej,

- art. 184 u.KAS, poprzez błędne przyjęcie, że w badanej sprawie istnieje jakakolwiek regulacja dająca podstawę do "odpowiedniego" (w tym wprost) stosowania do funkcjonariusza-adresata przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby z art. 169 ust. 2 u.P.w.KAS sposobu ustalania czasu pozostawania w służbie, jak gdyby był funkcjonariuszem zwolnionym ze służby, a następnie do niej przywróconym wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, a więc z pominięciem ciągłości służby i wyłącznie z zachowaniem ciągłości okresu służby dla niektórych uprawnień - świadczeń ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 184 ust. 4 u.KAS wymagających stażu służby. Wbrew ocenie organu, status funkcjonariusza, który spotkał się z propozycją pełnienia służby w KAS na podstawie art. 169 u.P.w.KAS i propozycję tę przyjął, jest statusem gwarantującym ciągłość służby co do samej istoty stosunku służbowego, a więc realnego jej świadczenia (gdy organ zdążył w terminie orzec), jak i fikcji jego ciągłego trwania (gdy uchybił terminowi załatwienia sprawy, jak na tle tej sprawy), co oznacza, że decyzja o przedstawieniu nowych warunków pełnienia służby, co do daty objęcia nowego proponowanego stanowiska, które zostało przyjęte, jest decyzją związaną;

2. wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.P.w.KAS, poprzez błędne przyjęcie, że termin określony datą maksymalną 31 maja 2017 r. był terminem na wydanie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu na taką propozycję zasługują ze skutkiem pozbawienia prawa ciągłości służby; uchybienie temu terminowi (na skorzystanie z kompetencji do kontynuacji służby z zatrudnionym funkcjonariuszem i wydanie wymaganej decyzji z oceną przydatności funkcjonariusza do dalszej służby) oznaczało wyłącznie wydanie decyzji z art. 169 ust. 4 u.P.w.KAS po terminie na załatwienie takiej sprawy, a więc naruszenie przepisów o szybkości postępowania z art. 35 § 4 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., nie zaś powstanie przeszkody prawnej dla uwzględnienia prawa funkcjonariusza-adresata propozycji do zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 u.P.w.KAS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1449/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ administracji nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r. Stosownie do tego orzeczenia, zadaniem organu było wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. Pomimo to organ przedstawił skarżącemu propozycję z warunkami pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, uznając że propozycja ta jest alternatywą dla decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Sąd I instancji uznając sprzeczność działania organu ze stanowiskiem WSA w Warszawie podkreślił, że nie doszło do zmiany stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Sąd dodał, że rola art. 153 p.p.s.a. jest bardzo istotna, jako że przepis ten zmierza do zapewnienia spójności w działaniach podmiotów, które w danej sprawie będą wyrażały decyzyjnie swoje stanowisko. Ponadto w ocenie Sądu termin wskazany w art. 165 ust. 7 P.w.KAS ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu do złożenia propozycji zatrudnienia lub służby.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji obie decyzje organu rażąco naruszały prawo, co nakazywało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej zwanej "k.p.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zarówno DIAS, jak i Skarżący, wnieśli od powyższego wyroku skargi kasacyjne. Po ich rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lutego 202r. III OSK 1265/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji błędnie uznając, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 545/20. Z przytaczanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2021 r. nie wynika obowiązek wydania decyzji, której podstawą byłby "art. 276 ust. 2 u.KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy P.w.KAS", tj. stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. WSA w Warszawie wskazał, że w świetle przedstawionych i omówionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było "wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza". Z powyższego wynika, że Sąd zobowiązując organ do wydania skarżącemu decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, w żaden sposób nie wskazał jakiego rodzaju powinna być to decyzja. Do kategorii decyzji regulujących stosunek służbowy, wydanych na podstawie ustawy P.w.KAS zaliczają się bowiem zarówno decyzje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i ust. 3 P.w.KAS ) jak i propozycje służby, co wprost wynika z art. 169 ust. 4 ustawy P.w.KAS, zgodnie z którym "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalająca warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Jak wynika z decyzji z 28 lipca 2021 r. przed przedstawieniem skarżącemu propozycji służby, w sprawie ponownie zostało przeprowadzone postępowanie. W wyniku tego postępowania, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, stwierdzono, że nie zaszły przesłanki uzasadniające nieprzedstawienie mu propozycji służby. Oznacza to, że nie było też podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Organ przedstawił skarżącemu propozycję służby, która będąc decyzją, niewątpliwie realizowała zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie wytyczne w zakresie wydania "decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza". NSA jako słuszne ocenił twierdzenie organu, że w takim przypadku możliwość zaproponowania nowych warunków służby aprobowana była w utrwalonym orzecznictwie sądów.

NSA stwierdził również, że Sąd I instancji wskazując, że organ w niniejszej sprawie nie był uprawniony do wydania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS naruszył powyższy przepis przez błędną wykładnię skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż z uwagi na fakt, że termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, organ przedstawiając skarżącemu propozycję służby po upływie terminu w nim wskazanego, tj. po 31 maja 2017 r. rażąco naruszył jego brzmienie. NSA zwrócił uwagę, iż Sąd I instancji pominął wskazaną przez DIAS okoliczność, że w przedmiotowej sprawie termin z art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie biegł w stosunku do skarżącego, a to wobec tego, że doszło do nieprawidłowego skorzystania z kompetencji do niezłożenia skarżącemu propozycji służby, a tym samym dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi 4 marca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby. Prawidłowość działań organu potwierdza wykładnia systemowa i celowościowa art. 165 ust. 7 P.w.KAS i art. 170 ust. 1 P.w.KAS., która utrwaliła się już w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wypowiadano się co do biegu terminów materialnych odnoszących się do dnia 31 maja 2017 r. i dnia 31 sierpnia 2017 r. Sądy administracyjne wyraziły stanowisko, że przedmiotowe terminy wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Termin materialny odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Prawidłowe skorzystanie z kompetencji do niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, lub zatrudnienia polega na wydaniu decyzji stwierdzającej zwolnienie tego funkcjonariusza ze służby. Niewydanie wskazanej decyzji oznacza, że termin materialny, o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego (patrz wyroki NSA z 14 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 575/22, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2367/19, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1006/18, z 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 939/18 i sygn. akt I OSK 938/18 oraz wyroki WSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 30/80, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17 i z 7 marca 2018 r. sygn. akt. II SAB/Rz 98/17).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził przewidzianą w ustawie selekcję z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, co ostatecznie doprowadziło do przedstawienia skarżącemu 4 marca 2021 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Było to dopuszczalne, albowiem organ w terminie do 31 maja 2017 r. nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS w stosunku do skarżącego nie biegł.

Uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd nakazał Sądowi I instancji rozstrzygnąć faktyczny spór między stronami co do daty obowiązywania nowych warunków służby przedstawionych skarżącemu przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także oceną ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż ocena prawna może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co wszakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Mając na względzie treść art. 190 P.p.s.a. Sąd związany był oceną prawną co do tego, że po pierwsze przyjęta przez Skarżącego propozycja służby w Służbie Celno-Skarbowej, jaką złożył DIAS - stosownie do art. 169 ust. 4 ustawy P.w.KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Po drugie Sąd związany był oceną, że termin z art. 165 ust. 7 P.w.KAS (do dnia 31 maja 2017 r.) nie biegł w stosunku do Skarżącego, a to wobec tego, że doszło do nieprawidłowego skorzystania z kompetencji do niezłożenia skarżącemu propozycji służby. Tym samym dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi 4 marca 2021 r. propozycji z nowymi warunkami pełnienia służby.

Mając na względzie powyższe Sąd rozpoznając sprawę ponownie dokonał oceny zagadnienia dotyczącego daty obowiązywania nowych warunków służby. Nie budzi bowiem wątpliwości, że na skutek złożenia propozycji w dniu 4 marca 2021r., określającej Skarżącemu warunki pełnienia służby Skarżący w terminie – tj. 12 marca 2021r. tę propozycję przyjął. Jednocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zakwestionował przyjętą datę obowiązywania nowych warunków służby. W jego ocenie, właściwą datą powinien być 1 września 2017 r.

Z kolei DIAS stanął na stanowisku, że jako datę obowiązywania tej propozycji możliwie było jedynie wskazanie daty przyszłej. Zdaniem DIAS, złożona propozycja nie reguluje okresu sprzed przyjęcia nowych warunków służby, w szczególności okresu od dnia 1 września 2017 r. do dnia rozpoczęcia obowiązywania skutków tej propozycji. Propozycja jest rodzajem odnowienia - poprzez zgodne oświadczenia woli - stosunku prawnego z określoną datą na przyszłość. Nie konwaliduje więc stanu, że od dnia 1 września 2017 r. dana osoba pozostawała poza służbą. Przedstawiona propozycja nie może przywracać danej osoby do służby ze skutkiem wstecznym od dnia 1 września 2017 r., ani też od tego dnia wywierać skutek w postaci ciągłości stosunku służbowego.

Odnosząc się do tak zakreślonych ram sporu wskazać należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej Naczelny Sąd wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 4 marca 2021 r. oraz decyzja z 28 lipca 2021r. są decyzjami wydanymi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS.

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 P.w.KAS. (do 31 maja 2017r.), absolutnie nie wyłączał możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (tak m.in.: WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II SAB/Rz 77/17, LEX, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., o sygn. III SAB/Gd 31/17, LEX, NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2121/18, LEX). W tej sytuacji, termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS. (tj. termin wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r.) nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

To nie bowiem upływ kalendarzowego terminu powoduje skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, lecz decyzja wydana na podstawie art. 170 ust. 3 P.w.KAS. potwierdzająca ten skutek. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.KAS., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 października 2019 r., o sygn. I OSK 2096/18, LEX). Termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS., wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 17 października 2019 r., o sygn. I OSK 939/18, LEX). Skoro Organ nie skorzystał ze swojej kompetencji wobec skarżącego, to znaczy że ten termin materialny nie biegł i nie wywołał wobec niego wygaśnięcia stosunku służbowego.

W niniejszej sprawie, jak już wskazano, Organ spośród wskazanych w powyższej uchwale NSA rozwiązań prawnych dokonał wyboru polegającego na decyzyjnym zastosowaniu art. 165 ust. 7 P.w.KAS., czyli skierował do Strony w formie decyzji pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która na mocy tej regulacji powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Propozycja została skierowana do osoby pozostającej w służbie, gdyż upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie czyli bez wymaganej decyzji administracyjnej o zwolnieniu nie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego. Propozycja pełnienia służby będąca decyzją administracyjną w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS., może być skierowana tylko do pracownika lub funkcjonariusza KAS, a więc nie do osoby pozostającej poza służbowymi strukturami tej organizacji. Brak decyzji potwierdzającej zwolnienie ze służby Strony skarżącej w tej konfiguracji czasowej oraz dokonywanych czynności prawnych Organu oraz treści przepisów oznaczał trwanie stosunku służby skarżącego wraz z wszystkimi tego konsekwencjami. Kwestia ta nie powinna budzić wątpliwości Organu jeżeli uwzględni postulowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę trwałości stosunku służbowego. Z tej przyczyny Organ mógł skierować do skarżącego jako do funkcjonariusza decyzję administracyjną będącą w istocie propozycją kontynuacji służby na nowych warunkach. W ocenie Sądu DIAS miał wyraźną świadomość trwania stosunku służbowego, skoro w uzasadnieniu propozycji służby z dnia 4 marca 2021 r., znak 1801-IPK-2.111.39.2021 wyraźnie pouczył stronę o skutkach niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji służby w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jest oczywistym, że tylko istniejący stosunek służbowy ma potencjał do tego aby wygasnąć.

Należy przy tym zwrócić uwagę na przepisy zawarte w art. 169 ust. 1 i ust. 2 P.w. KAS.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 P.w.KAS, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

Stosownie do art. 169 ust. 2 p.w. KAS funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby.

Zdaniem Sądu normy zawarte w art. 169 ust. 1 i 2 P.w.KAS. przyjmują założenie zachowania ciągłości służby funkcjonariusza, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Wobec obowiązywania powyższych unormowań P.w.KAS. przy kierowaniu do skarżącego propozycji służby powinien zostać zastosowany art. 169 ust. 2 tej ustawy, czyli przepis który gwarantuje funkcjonariuszowi ciągłość służby. Innymi słowy funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej który złoży w terminie 14 dni od otrzymania decyzji oświadczenie o przyjęciu propozycji zachowuje ciągłość służby, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Ciągłość służby nie jest warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji. Funkcjonariusz nie może odpowiadać za zwłokę DIAS w dokonywaniu oddanych mu przez ustawodawcę możliwości wyboru istniejących rozwiązań prawnych. Powyższa regulacja nie formułuje innych warunków zachowania ciągłości służby niż bycie adresatem przyjętej propozycji pełnienia dalszej służby w KAS. Należy podkreślić, że art. 169 ust. 2 P.w.KAS. stanowi część podstawy materialno - prawnej decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 169 ust. 4, czyli przepisu, który stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Z uwagi na te regulacje ustawowe Organ kierując propozycję pełnienia służby nie może w sposób swobodny dokonywać wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowych warunkach, innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym. Ustawowe wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" świadczy o istnieniu prawnego nakazu wskazania w decyzji daty objęcia nowego stanowiska w taki sposób, aby służba na starym jak i nowym stanowisku nie była przerywana.

Z wyżej wywiedzionych przyczyn termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS., był terminem na wydanie w decyzji w stosunku do funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu zasługiwali na złożenie propozycji pełnienia dalszej służby. Wydanie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 P.w.KAS po terminie w określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS. wraz z niewydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 171 ust. 3 p.w.KAS. w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, oznaczało tylko, tyle że DIAS naruszył przepisy k.p.a. obligujące do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Nie oznaczało natomiast tego, że Strona na skutek upływu terminu pozostawała poza służbą, tym bardziej że Organ wydał wobec Skarżącego decyzję na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS., czyli na podstawie przepisu adresowanego do osób znajdujących się w strukturach służbowych KAS.

Reasumując, art. 169 ust. 1 i 2 P.w.KAS. stanowi część materialnoprawnej podstawy propozycji służby czyli decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS. o przedstawieniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dlatego pominięcie tej regulacji przez DIAS stanowi postać uchybienia przepisom prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia początkowej daty pełnienia służby (tak słusznie WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 9 grudnia 2021r., II SA/Rz 1450/21, dost. baza CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

DIAS ponownie rozstrzygając w sprawie Skarżącego zobligowany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów P.w.KAS. oraz ustawy o KAS. przyjmując, że W.T., który otrzymał propozycję służby, zachował jej ciągłość zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 P.w.KAS.

Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę w określonym w jej treści zakresie i na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 4 marca 2021 r. nr 1801-IPK-2.111.39.2021 w części orzekającej o ustaleniu daty początkowej pełnienia służby. Skarżący zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.