Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6231 Dozór techniczny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 28 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 667
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym - t.j.
article: § 4 ust. 1, § 7 ust. 9 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 106 poz 717
law: Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania,  wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji urządzeń transportu linowego
article: art. 184, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1501/20 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 marca 2020 r. nr DTD-4.4310.8.2019 w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Sp. z o.o. w B. na rzecz Ministra Infrastruktury 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, działając na podstawie art. 14 ust. 6, art. 44 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 667 ze zm. - dalej jako ustawa lub u.d.t.) oraz na podstawie negatywnych wyników badań i wykonanych czynności sprawdzających przeprowadzonych względem urządzenia technicznego - wyciągu narciarskiego dla narciarzy przemieszczanych po wodzie nr fabryczny: [...], rok wytworzenia: 2014, numer ewidencyjny TDT: [...], opisanych w protokołach: nr [...] z 14.05.2019 r. oraz nr TDT-[...] z 10.06.2019 r., odmówił W. [...] Sp. z o.o. w B. (dalej jako spółka, skarżąca), wydania decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego - ww. wyciągu narciarskiego dla narciarzy przemieszczanych po wodzie.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Minister Infrastruktury, decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Przedstawiając stan sprawy w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że sporny wyciąg, zgodnie z § 1 pkt 14 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz.U. poz. 1468 - dalej jako rozporządzenie ws. rodzajów urządzeń), podlega dozorowi technicznemu jako "osobowe i towarowe koleje linowe", ściślej zaś jako "wyciągi do przemieszczania osób w celach turystycznosportowych". Tymi ostatnimi, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Transportu z 1 czerwca 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji urządzeń transportu linowego (Dz.U. Nr 106 poz. 717 - dalej jako rozporządzenie UTL) są w szczególności wyciągi narciarskie dla narciarzy przemieszczanych po wodzie.

Minister zwrócił również uwagę, że zgodnie z ustawą, o podległości urządzenia pod dozór techniczny, jak i jego kwalifikacji prawnej, decydują łącznie dwie cechy: konstrukcja urządzenia oraz przeznaczenie urządzenia, niezależnie od stosowanego przez wytwórcę urządzenia nazewnictwa.

Urządzenia techniczne podlegające dozorowi technicznemu, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.t., mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację. Tym samym przed dopuszczeniem do eksploatacji wyciągów dla narciarzy wodnych, eksploatujący te urządzenia, zobowiązany jest wystąpić do TDT z wnioskiem o przeprowadzenie badań urządzeń, w celu uzyskania ww. decyzji zezwalającej na ich eksploatację. Jednocześnie zgodnie z przepisami rozporządzenia UTL, gdy wyciąg dla narciarzy wodnych montowany jest w miejscu eksploatacji, wnioskodawca zobowiązany jest przekazać do TDT dokumentację uzupełniającą urządzenia, która powinna zawierać m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.). Celem przedmiotowej regulacji jest potwierdzenie przez wnioskodawcę spełnienia wymogów tej ustawy, które nie leżą we właściwości jednostek dozoru technicznego.

Dla przedmiotowego urządzenia technicznego TDT prowadził w roku 2015 postępowania w sprawie zezwolenia na eksploatację wyciągu narciarskiego dla narciarzy przemieszczanych po wodzie, o numerze ewidencyjnym TDT: [...], gdzie decyzją nr TDT-[...] z [...] czerwca 2015 r. zezwolił na eksploatację ww. urządzenia technicznego do dnia 31 października 2015 r. Powyższa decyzja została wydana m.in. po przedstawieniu przez wnioskodawcę zaświadczenia Starosty P. poświadczającego, iż działając jako właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniósł sprzeciwu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, tj. budowy trzech kontenerów przeznaczonych na przechowywanie narzędzi do bieżącej konserwacji urządzeń oraz budowy instalacji wyciągów narciarskich dla narciarzy przemieszczanych po wodzie zwanych wyciągami "wakeboardowymi" służącymi do rekreacji wodnej. Powyższe zaświadczenie zastępowało oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego, wskazane w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL, mając na uwadze, iż względem obiektów budowlanych, którymi są wyciągi narciarskie dla narciarzy przemieszczanych po wodzie, nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wstrzymał eksploatację ww. wyciągu, mając na uwadze naruszenie przez eksploatującego przepisów ustawy poprzez eksploatację ww. wyciągu bez otrzymania decyzji Dyrektora TDT o dopuszczeniu urządzeń do eksploatacji zgodnie z art. 14 ust. 1 i 4 u.d.t.

W związku z wnioskiem spółki z 7 maja 2018 r. (data wpływu) o przeprowadzenie badania okresowego wyciągu narciarskiego dla narciarzy przemieszczanych po wodzie, TDT wezwał ją do przedstawienia dokumentacji uzupełaniającej urządzenia w postaci oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego i wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL. Spółka w toku postępowania nie przedłożyła zbioru oryginałów protokołów dotyczących ww. urządzenia, zwanych "księgą rewizyjną urządzenia", o której mowa w art. 33 ust. 3 u.d.t. Ponadto, nie przedłożyła poświadczenia prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po montażu, wystawionego przez uprawnionego konserwatora, dokonującego montażu przedmiotowego wyciągu w miejscu docelowej eksploatacji, potwierdzających zgodność zamontowanych konstrukcji wyciągu z dokumentacją projektową, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL oraz wskazanego już oświadczenia z § 4 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia.

Z pisma spółki z 25 czerwca 2019 r. wynika, że montażu wyciągu przed badaniem doraźnym eksploatacyjnym przeprowadzonym przez inspektorów TDT w dniu 14 maja 2019 r. dokonał P. K., który nie posiada zaświadczenia kwalifikacyjnego w zakresie konserwacji tego typu wyciągów wydanego przez właściwą jednostkę dozoru technicznego (w rozpatrywanym przypadku przez TDT). Fakt ten potwierdza informacja zawarta w poświadczeniu prawidłowości montażu z 21 czerwca 2019 r. podpisanym przez P. K. i będącym załącznikiem do ww. pisma z 25 czerwca 2019 r.

Oceniając z kolei zarzuty odwołania, za niezasadne organ uznał podniesione naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 78 § 1 k.p.a.

Jak wyjaśnił, zawiadomieniem nr [...] z 14 czerwca 2019 r. strona została poinformowana o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, na dzień przed wskazanym terminem załatwienia sprawy tj. w dniu 26 czerwca 2019 r., zostało przesłane pocztą elektroniczną stanowisko spółki z dodatkowymi wyjaśnieniami i nowymi wnioskami dowodowymi, tj. skanem poświadczenia prawidłowości montażu z 21 czerwca 2019 r. Z uwagi na to, że powyższe dokumenty nie zostały złożone w oryginale, TDT wydłużył termin załatwienia sprawy do 18 lipca 2019 r. Dokumenty te zostały uwzględnione i poddane analizie. Przedstawione przez stronę wyjaśnienia i przedłożone oświadczenie nie spełniają przesłanki uzupełnienia wymaganych dokumentów i nie wniosły nic nowego do sprawy.

Za uzasadnione uznano natomiast zarzuty naruszenia art. 37 § 6 ust. 1 i 2 lit. a) k.p.a., co jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie zaś do podniesionego naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL w ocenie Ministra działanie TDT w tym zakresie było wadliwe, jednak z powodów innych niż podniesione w odwołaniu, a okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

Przepis § 4 ust. 1 pkt 9 w związku z § 3 rozporządzenia UTL stanowi, że przed dopuszczeniem UTL do eksploatacji, eksploatujący zgłasza pisemnie urządzenie do Dyrektora TDT w celu uzyskania decyzji zezwalającej na jego eksploatację, do zgłoszenia załączenia szereg dokumentów, w tym dla UTL montowanych w miejscu eksploatacji, przekazuje się dodatkowo dokumentację uzupełniającą, która powinna zawierać oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego. Jego językowe brzmienie nie budzi wątpliwości, a wykładnia celowościowa czy funkcjonalna, w ocenie Ministra, nie jest dopuszczalna. Oznacza to, że podstaw prawnych (i racjonalnych), nie znajduje stanowisko, zgodnie z którym załączenie ww. dokumentu jest wymagane wyłącznie w odniesieniu do obiektów, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie.

Skoro urządzenie którego dotyczy sprawa jest kwalifikowane jako UTL i to montowane w miejscu eksploatacji, to istnieje obligatoryjny wymóg załączenia do zgłoszenia oświadczenia, o którym mowa w przepisie. Działania TDT w postaci obszernej korespondencji z organami nadzoru budowlanego nie miały racjonalnego i prawnego uzasadnienia. To wnioskodawca miał obowiązek załączyć wymagany dokument i to od niego należało go wymagać. W tym zakresie należy uznać, że działania TDT związane z korespondencją z organami nadzoru budowlanego i prezentowana w tym zakresie wykładnia przepisów, nie zasługuje na uznanie, choć nie ma wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do ratio legis przedmiotowej regulacji, nie sposób uznać, że intencje prawodawcy były inne aniżeli te, które zostały wprost wyrażone w przepisie. Należy przypomnieć, że wszystkie urządzenia UTL podlegają specjalnym rygorom z uwagi na zagrożenie, z jakim może się wiązać ich eksploatacja.

W konsekwencji, nie sposób uznać, że dokonanie takiego badania jest możliwe w sytuacji, w której organ sprawujący dozór techniczny nie ma pewności co do zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Wprowadzenie do katalogu danych wymaganych wraz ze zgłoszeniem obowiązku załączenia stosownego oświadczenia kierownika budowy, jako osoby kompetentnej i odpowiedzialnej, pozwala zakładać, że także pozostałe dane - w tym związane z parametrami technicznymi urządzenia, zostają zachowane. Każde urządzenie podlegające dozorowi technicznemu jest traktowane jako potencjalnie zagrażające życiu lub zdrowiu ludzkiemu, tym samym bagatelizowanie potencjalnego zagrożenia i twierdzenie, że przedmiotowe urządzenie nie powinno podlegać tym samym rygorom co inne tego typu urządzenia, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i zasadach wykonywania dozoru technicznego. W konsekwencji, nie sposób podzielić stanowiska strony, który podniósł, że w praktyce TDT porównuje niewielkie wyciągi oparte na lekkich słupach do wielometrowych wyciągów narciarskich wymagających mocnych fundamentów i stanowiących ewidentnie obiekty budowlane. W ocenie Ministra, konstrukcja oparta na "lekkich słupach", przeznaczona do wykonywania nierzadko skomplikowanych ewolucji (salt, wyskoków i obrotów), powinna podlegać nie tylko podobnym, ale może nawet bardziej szczegółowym rygorom prowadzenia kontroli. Zasady racjonalnego rozumowania wskazują bowiem, że taka "lekka konstrukcja" może być mniej stabilna, a do jej odkształcenia - a w konsekwencji naruszenia podstawowych parametrów technicznych - może dochodzić nie tylko w trakcie normalnej eksploatacji, ale nawet pod wpływem warunków atmosferycznych.

Ani TDT, ani Minister, nie są organami, które posiadają kompetencje w zakresie nadzoru budowlanego, a tym samym jedyną możliwością oceny zgodności posadowienia urządzenia UTL w zgodzie ze sztuką budowlaną, jest oparcie się w postępowaniu na stosowanym oświadczeniu osoby lub organu posiadającego takie kompetencje i uprawnienia. Zdaniem Ministra ani względy prawne, ani racjonalne, nie przemawiają za prowadzeniem postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację wyciągu z pominięciem - jak wskazuje strona -"tego jednego wymogu jako nie dotyczącego danego urządzenia", nawet jeśli obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie wymagają dla tego typy przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, czy nawet zgłoszenia. Skoro strona nie jest w stanie wylegitymować się stosownym oświadczeniem osoby posiadającej określone kwalifikacje o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, nie powinna też uzyskać zezwolenia na jego eksploatację, tym bardziej, że sprawa dotyczy urządzenia wykorzystywanego komercyjnie, zarówno przez amatorów, jak i profesjonalistów, na potrzeby wydarzeń firmowych, jak i prywatnych.

Z wydaniem zezwolenia na eksploatację wiąże się określona odpowiedzialność po stronie organu, który niejako daje rękojmię należytego wykonania i zamontowania urządzenia. Brak pewności co do warunków posadowienie i zamocowania kluczowych elementów konstrukcji powoduje, że organ nie może udzielić stosownego zezwolenia.

Za niezasadny uznano zarzut dotyczący naruszenia art. 220 § 1 ust. 2 lit. a) k.p.a. w zw. art. 33 ust. 3 u.d.t. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Do eksploatującego należy obowiązek posiadania oryginalnej dokumentacji technicznej urządzenia technicznego przez cały okres eksploatacji oraz prowadzenia dla tego urządzenia ksiąg rewizyjnych. Wymaga tego § 23 ust. 7 rozporządzenia UTL. Zdaniem Ministra inspektor TDT przeprowadzający badanie może podczas badania zażądać przedstawienia dokumentacji oraz ksiąg rewizyjnych, celem ich weryfikacji. Powyższy wymóg wynika wprost z obowiązków nałożonych na eksploatującego na podstawie art. 33 ust. 3 u.d.t.

Wcześniejsza kwestii braku oryginalnych dokumentów technicznych oraz ksiąg rewizyjnych nie była podnoszona, gdyż weryfikacja spełnienia ww. obowiązku nastąpiła w dniu badania.

Spółka wystąpiła pismem z 12.06.2019 r. o wydanie duplikatu dokumentacji technicznej ww. urządzenia, ale dopiero po badaniach doraźnych-eksploatacyjnych, tj. po dniu 14.05.2019 r. oraz 10.06.2019 r. Nie wystąpiła z takim wnioskiem zaraz po badaniu przeprowadzonym w dniu 14.05.2019 r. Duplikat dokumentacji ww. urządzenia technicznego został odebrany w dniu 03.07.2019 r.

Dyrektor TDT prowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. informując stronę o czynnościach procesowych i umożliwiając jej przedstawienie stanowiska w sprawie. Żądanie przedstawienia dokumentacji podczas badania ww. urządzenia technicznego było również zasadne.

Ponadto obowiązek przechowywania dokumentacji przez cały okres eksploatacji urządzenia technicznego spoczywa na eksploatującym, który zgodnie z art. 33 ust. 3 u.d.t. przechowuje w postaci papierowej lub elektronicznej zbiór protokołów dotyczących danego urządzenia technicznego. W związku z powyższym drugi egzemplarz dokumentacji technicznej przechowywany w archiwum TDT nie jest podstawą do zwolnienia eksploatującego z obowiązku przechowywania własnego egzemplarza dokumentacji.

Za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia art. 220 § 2 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 rozporządzenia UTL poprzez błędną wykładnię oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu materiału dowodowego.

Strona pomija wymogi zawarte w art. 22 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem osoby obsługujące i konserwujące urządzenia techniczne obowiązane są posiadać zaświadczenia kwalifikacyjne potwierdzające umiejętność praktycznego wykonywania tych czynności oraz znajomość warunków technicznych dozoru technicznego, norm i przepisów prawnych w tym zakresie.

Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż konserwacji urządzeń technicznych, która obejmuje m.in. montaż urządzeń technicznych, mogą dokonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie zaświadczenia kwalifikacyjne wydane przez TDT w odpowiednim zakresie, tj. do konserwacji tych urządzeń technicznych (obsługa urządzeń technicznych nie uprawnia do montaży urządzeń technicznych).

Ustawodawca konsekwentnie, mając na uwadze wymogi art. 22 ust. 3 u.d.t., w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL, wskazał jako jedną z przesłanek koniecznych w celu umożliwienia dopuszczenia do eksploatacji urządzenia technicznego obowiązek przedstawienia "poświadczenia prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po montażu, wystawione przez montującego".

W przedmiotowej sprawie spółka nie przedłożyła poświadczenia prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po montażu, wystawionego przez uprawnionego konserwatora, dokonującego montażu przedmiotowego wyciągu w miejscu docelowej eksploatacji, potwierdzających zgodność zamontowanych konstrukcji wyciągu z dokumentacją projektową tym samym nie wykazując spełnienia wymogów ustawy.

Z akt sprawy wynika, że faktycznego montażu wyciągu przed badaniem doraźnym eksploatacyjnym przeprowadzonym przez inspektorów TDT 14.05.2019 r. dokonał P. K., który nie posiada zaświadczenia kwalifikacyjnego do konserwacji tego typu wyciągów.

Okoliczność ta miała natomiast istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy i weryfikacja jej była nie tyle uprawnieniem TDT co obowiązkiem. Pomimo powyższego, P. K. oświadczeniem z 21.06.2019 r. potwierdził prawidłowość montażu wyciągu narciarskiego - nie posiadając wydanego przez TDT zaświadczenia stwierdzającego kwalifikacje w odpowiednim zakresie.

Bez znaczenia dla oceny spełnienia ww. wymogów pozostaje fakt uzyskania przez P. K. oświadczenia producenta urządzenia z 17 lipca 2019 r. mającego potwierdzić kwalifikacje osoby montującej, gdyż dokument ten nie może zostać uznany za zastępujący wymagane prawem zaświadczenie kwalifikacyjne, a ponadto został wydany już po montażu przedmiotowego urządzenia.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 u.d.t., osoby obsługujące i konserwujące urządzenia techniczne obowiązane są posiadać zaświadczenia kwalifikacyjne potwierdzające umiejętność praktycznego wykonywania tych czynności oraz znajomość warunków technicznych dozoru technicznego, norm i przepisów prawnych w tym zakresie. W związku z powyższym, osoba wykonując jakiekolwiek czynności na urządzeniu technicznym znajdującym się pod dozorem technicznym powinna posiadać takie zaświadczenie uzyskane po zdaniu egzaminu praktycznego i teoretycznego w odpowiedniej jednostce dozoru technicznego. Do konserwacji przedmiotowego urządzenia konieczne jest posiadanie zaświadczenia kwalifikacyjnego wydanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 21 maja 2019 r. w sprawie sposobu i trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych oraz sposobu i trybu przedłużania okresu ważności zaświadczeń kwalifikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1008). Zainteresowany uzyskaniem takiego uprawnienia zobowiązany jest złożyć wymagane dokumenty tj. wniosek, świadectwo kwalifikacyjne z zaświadczeniem SEP zgodnie z przepisami dotyczącymi eksploatacji urządzeń, instalacji i sieci wydanymi na podstawie ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz dokument potwierdzający nabycie umiejętności płetwonurka na poziomie podstawowym (niezbędne do oceny konstrukcji podwodnych słupów wyciągów narciarskich do przemieszczania narciarzy po wodzie) oraz zdania egzaminu teoretycznego i praktycznego przed komisją TDT.

P. K., pomimo że posiada oświadczenie producenta mówiące o tym, że posiada umiejętności pozwalające na bezpieczny montaż i demontaż wyciągów narciarskich do przemieszczania narciarzy po wodzie (tylko tych, których jest właścicielem), nie ma prawa wykonywania żadnych czynności konserwacyjnych na urządzeniach znajdujących się pod dozorem technicznym i to nie dlatego, że oświadczenie, o którym mowa zostało wydane 17 lipca 2019 r. czyli po dacie montażu wyciągu ale z tego powodu, że nie posiada zaświadczenia kwalifikacyjnego do czynności konserwacyjnych. Do czynności konserwacyjnych należy zaliczyć wszystkie czynności związane z montażem, demontażem, luzowaniem i napinaniem liny holującej, regulacjami nastaw wyciągu i wszystkie inne czynności z tym związanych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 18 i § 20 oraz § 23 ust. 3 rozporządzenia UTL poprzez wewnętrznie sprzeczną i błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że w obecnym postępowaniu prowadzone mają być badania "okresowe" lub "doraźne" zamiast "odbiorczych", Minister stwierdził, że jest on nieuzasadniony.

Badanie odbiorcze (§ 18 pkt 1) wykonywane jest po montażu, a przed przekazaniem UTL do eksploatacji. Ponadto zgodnie z § 20 ust. 2: "przed przystąpieniem do badania odbiorczego dokumentacja dotycząca UTL powinna być sprawdzona i uzgodniona przez TDT". Czynności związane z uzgodnieniem dokumentacji "wzorcowej" dotyczącej wyciągów eksploatowanych przez spółkę, odbyły się w roku 2013, na wniosek producenta tych wyciągów. Dowodem na to jest pismo Nr [...] z 13 maja 2013 r. uzgadniające tę dokumentację. Natomiast czynności związane z badaniem odbiorczym zostały wykonane przez inspektora TDT w dniu 12 czerwca 2015 r. co potwierdza protokół. W tym momencie urządzenia zostały przekazane do eksploatacji.

W protokole z badania odbiorczego wyznaczony został termin przeprowadzenia kolejnego badania (okresowego) które powinno zostać wykonane w wyznaczonym zgodnie z załącznikiem do niniejszego rozporządzenia terminie. Urządzenia nie zostały jednak zgłoszone przez eksploatującego do przeprowadzenia tych badań.

W dniu 4 sierpnia 2016 r. inspektor TDT przeprowadził z urzędu badanie doraźne kontrolne przedmiotowych wyciągów, w wyniku których wydał decyzje niezezwalające na ich eksploatację, jednocześnie wskazując, iż dopuszczenie tych wyciągów do dalszej eksploatacji będzie możliwe po wykonaniu badań doraźnych eksploatacyjnych, poprzedzonych stosownym pisemnym zgłoszeniem przesłanym do TDT.

Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia UTL, celem badania doraźnego eksploatacyjnego jest potwierdzenie, czy dokonana naprawa, modernizacja lub wymiana podsystemu, urządzenia bezpieczeństwa lub innego elementu, jego demontaż i ponowny montaż, a także montaż UTL na nowym miejscu pracy, nie wpływa na bezpieczeństwo jego eksploatacji. W związku z tym, iż z oświadczeń P. K. wynika, że wyciągi te były corocznie przez niego demontowane i montowane ponownie, na podstawie niniejszego zapisu TDT powinno przeprowadzić badanie co najmniej doraźne eksploatacyjne, a nie odbiorcze.

Bez względu na fakt, iż wygasła wcześniej wydana decyzja zezwalająca na eksploatację wyciągu, wyciąg został włączony (przekazany) do eksploatacji i w dalszym toku postępowania może on zostać poddany tylko i wyłącznie badaniom technicznym wynikającym z toku jego eksploatacji, tj. badaniom okresowym lub doraźnym. Badanie odbiorcze z definicji wykonuje się na urządzeniu nowym, zmontowanym po raz pierwszy i po raz pierwszy przekazywanym do eksploatacji.

III.

Wyrokiem z 23 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1501/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję Ministra.

Sąd pierwszej instancji podzielił zarówno ustalenia jak i argumentację organu co do wszystkich poruszonych kwestii.

Z § 4 ust. 1 rozporządzenia UTL wynika zdaniem WSA, że zamieszczone w nim wyliczenie obligatoryjnych dokumentów, które winny być przedłożone przed dopuszczeniem do eksploatacji urządzenia technicznego jest wyliczeniem pełnym, zamkniętym, mającym charakter wyczerpujący, a tym samym stanowiące zamknięty katalog dokumentów. Taka treść przepisu nie pozostawia organowi żadnego "luzu decyzyjnego" i nie umożliwia pominięcia obowiązku przedłożenia któregoś z wymienionych w ww. przepisie dokumentów. Rozporządzenie UTL nie przewiduje żadnych wyjątków w tym zakresie. W konsekwencji wymagane przez § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL oświadczenie kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego, należy bezwarunkowo przedłożyć w przypadku każdego wyciągu wodnego.

Z kolei § 21 ust. 1 rozporządzenia UTL nakłada na eksploatującego obowiązek posiadania oryginalnej dokumentacji technicznej dla wyciągu wodnego (określonej w § 3 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia) przez cały okres eksploatacji. Drugi egzemplarz dokumentacji technicznej jest przechowywany w TDT (por. § 21 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Z kolei obowiązek prowadzenia ksiąg rewizyjnych dla urządzenia technicznego wynika z art. 33 ust. 3 u.d.t.

Zgodnie z art. 28 pkt 5 u.d.t., celem weryfikacji ww. obowiązków dotyczących posiadania dokumentacji, inspektor TDT w trakcie wykonywania czynności dozorowych jest uprawniony do żądania od przedsiębiorcy przedstawienia koniecznych dokumentów oraz wyników badań.

Bezwzględny obowiązek posiadania przez eksploatującego dokumentacji technicznej oraz księgi rewizyjnej dla wyciągu wodnego wynika z norm prawa materialnego. Przepisy prawa nie wyłączają tego obowiązku pomimo posiadania ww. dokumentacji przez TDT.

Wskazana dokumentacja jest niezbędna do poprawnego wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz obsługą wyciągu wodnego. Przedmiotowa dokumentacja stanowi więc niezbędny element warunkujący należyte wykonywanie standardowych czynności związanych z obsługą oraz konserwacją urządzenia technicznego. Z tego względu eksploatujący zobowiązany jest do stałego jej posiadania.

Ponadto, na tle niniejszej sprawy, fakt posiadania dokumentacji technicznej nie zmieniłby wyniku badania z uwagi na nieprzedstawienie przez eksploatującego pozostałych wymaganych dokumentów. Biorąc pod uwagę, że przekazana dokumentacja była wadliwa, przeprowadzenie kolejnego badania wyciągu wodnego było nieuzasadnione ponieważ nie wniosłoby nowych ustaleń do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

U podstaw wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na eksploatację wyciągu legły dwie okoliczności, tj. nieprzedłożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowalnego oraz nieprzedłożenia poświadczenia prawidłowości montażu przedmiotowych wyciągów w miejscu docelowej eksploatacji, potwierdzających zgodność zamontowanych konstrukcji wyciągów z dokumentacją projektową.

Zdaniem WSA wymóg z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL należy interpretować przez pryzmat art. 22 ust. 3 u.d.t., zgodnie z którym osoby obsługujące i konserwujące urządzenia techniczne obowiązane są posiadać zaświadczenia kwalifikacyjne potwierdzające umiejętność praktycznego wykonywania tych czynności oraz znajomość warunków technicznych dozoru technicznego, norm i przepisów prawnych w tym zakresie. Osoba przeprowadzająca montaż urządzenia technicznego powinna posiadać odpowiednie kwalifikacje. Innymi słowy poprawny montaż urządzenia technicznego jest uzależniony od znajomości przez montującego specyfiki danego urządzenia technicznego oraz posiadania odpowiedniej wiedzy w zakresie warunków technicznych dozoru technicznego w tym norm i przepisów prawnych. Brak odpowiednich kwalifikacji w tym zakresie może spowodować, że dane urządzenie zostanie zainstalowane w sposób nieprawidłowy, co w efekcie może doprowadzić do zaistnienia bezpośredniego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska. Jedynym dokumentem urzędowo poświadczającym spełnianie wymagań w zakresie umiejętność praktycznego wykonywania czynności konserwacji oraz znajomość warunków technicznych dozoru technicznego, norm i przepisów prawnych w tym zakresie jest zaświadczenie kwalifikacyjne. W świetle powszechnie obowiązujących przepisów organ nie mógł uznać, że przedłożone przez skarżącą dokumenty czynią zadość wymogowi określonemu w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL. Należy podkreślić, że wszelkie prace związane z montażem wyciągu wodnego muszą być wykonane przez osobę kompetentną w tym zakresie, tj. osobę posiadającą kwalifikacje w zakresie obsługi i konserwacji danego rodzaju urządzenia technicznego.

Tymczasem montaż przedmiotowego wyciągu wodnego przeprowadził P. K., który nie posiada zaświadczenia kwalifikacyjnego w zakresie konserwacji urządzeń technicznych. Zaświadczenie kwalifikacyjne do obsługi urządzenia nie upoważnia posiadacza do przeprowadzenia czynności montażu i demontażu urządzenia, jest ono bowiem pojęciem węższym od pojęcia konserwacja. Nie można zatem uznać, że dokonany montaż wyciągu wodnego został przeprowadzony zgodnie z przepisami dozorowymi, tym samym podpisane przez P. K. poświadczenie jest wadliwe.

Odnosząc się do poświadczenia przedłożonego przez S. B. WSA wskazał, że zgodnie z ww. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL poświadczenie zobowiązana jest wystawić osoba, która dokonała faktycznego montażu urządzenia technicznego oraz przeprowadziła próby. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że montaż wyciągu wodnego został przeprowadzony przez P. K. Poświadczenie przedłożone przez S. B. - osobę, która nie dokonała rzeczywistego montażu wyciągu wodnego - nie może być uznane za spełniające wymagania określone w ww. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL.

Za konwalidujące ww. braki formalne nie można również uznać wskazanego przez skarżącą oświadczenie producenta wyciągu wodnego z 17 lipca 2019 r. potwierdzającego odbycie szkolenia przez P. K. w zakresie systemu kablowego WakeStation dla snow i wakeboardingu - numery seryjne [...] i [...] w tym m.in. montowania i rozmontowywania systemów kablowych WakeStation, testowania i obsługi systemu WakeStation.

Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia UTL celem badania doraźnego eksploatacyjnego jest m.in. potwierdzenie, czy demontaż i ponowny montaż wyciągu wodnego, nie wpływa na bezpieczeństwo jego eksploatacji. Skarżąca - w sezonach zimowych 2015/2016, 2016/2017 oraz 2017/2018 - dokonała demontażu przedmiotowego wyciągu wodnego. Należy zatem uznać, że spełniona została przesłanka warunkująca przeprowadzenie przez TDT badania doraźnego eksploatującego, które zostało dokonane w dniu 14 maja 2019 r. oraz w dniu 10 czerwca 2019 r.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 u.d.t. Dyrektor TDT przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego zobowiązany jest sprawdzić kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji. Następstwem ww. przepisów jest art. 28 pkt 4 u.d.t., zgodnie z którym inspektor TDT jest uprawniony do żądania od przedsiębiorcy udzielania niezbędnych informacji i przedstawienia koniecznych dokumentów oraz wyników badań.

Organ przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację urządzenia technicznego, zobowiązany jest do weryfikacji całości dokumentacji urządzenia technicznego. Zarzuty wskazujące na brak podstawy do weryfikacji dokumentacji przedmiotowego urządzenia są bezpodstawne.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji urządzeń transportu linowego (Dz.U. Nr 106 poz. 717, "Rozporządzenie w Sprawie Warunków Technicznych") w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowalnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, "Prawo Budowlane") poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżący przed dopuszczeniem do eksploatacji Wyciągu [...] winien przedstawić enumeratywnie wymienione dokumenty z § 4 ust. 1 Rozporządzenia w Sprawie Warunków Technicznych w celu uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację Wyciągu [...] ("Decyzja Zezwalająca"), podczas gdy powyższy katalog stanowi "katalog otwarty", który nakazuje przedstawienie dokumentów, które są wymagane dla konkretnego urządzenia, a więc nie było prawnie dopuszczalnym przedłożenie przez Skarżącego "oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami", o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawo Budowlane ("Oświadczenie Kierownika");

2. § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia w Sprawie Warunków Technicznych w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm., "Ustawa o Dozorze Technicznym") poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że montujący urządzenie transportu linowego ("UTL") winien być uprawnionym konserwatorem oraz by montaż musiał być wykonywany przez osobę posiadającą uprawnienia konserwatora w rozumieniu art. 22 ust. 3 Ustawy o Dozorze Technicznym i tym samym podważenia możliwości przedłożenia przez Spółkę poświadczenia prawidłowości montażu Wyciągu [...] wystawionego przez uprawnioną osobę p. S. B. legitymującym się zaświadczeniem kwalifikacyjnym, w sytuacji gdy z § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia w Sprawie Warunków Technicznych nie wynika obowiązek przedłożenie poświadczenia przez obsługującego i konserwującego UTL, ale wystarczającym jest przedłożenie poświadczenia prawidłowości przez montującego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. tj. § 4 ust. 1 pkt 6 i 9 Rozporządzenia w Sprawie Warunków Technicznych w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawo budowlane poprzez przyjęcie (na skutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego), że przedłożone przez Skarżącego dokumenty w celu uzyskania Decyzji Zezwalającej dla Wyciągu [...] są niekompletne, w sytuacji:

i. gdy na skutek stanowiska zajętego odpowiednio przez PINB, WINB oraz GUNB o niekwalifikowaniu wyciągów jako urządzeń wodnych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę odpadła podstawa prawna do domagania się przez Organ I Instancji, a następnie Organ II Instancji Oświadczenia Kierownika, gdyż jego uzyskanie było prawnie niedopuszczalne oraz

ii. uzupełnienia przez Spółkę w toku prowadzonego postępowania dokumentacji w postaci poświadczenia prawidłowości montażu (i przeprowadzonych prób) z dnia 21 czerwca 2019 r. p. P. K. i poświadczenie prawidłowości montażu z dnia 14 maja 2019 r. wydane przez p. S. B., w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia w Sprawie Warunków Technicznych;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji nie wyjaśnienia przez organ administracji kluczowych okoliczności sprawy w zakresie dysponowania przez Spółkę dokumentacją dotyczącą Wyciągu [...] zwaną "księgą rewizyjną urządzenia" ("Księga Rewizyjna"), podczas gdy Organ zażądał od Wnioskodawcy przedstawienia Księgi Rewizyjnej dopiero na późniejszym etapie postępowania, to jest dopiero w piśmie podczas badania z dnia 14 maja 2019 r., a Wnioskodawca wystąpił do Organu o wydanie kopii Księgi Rewizyjnej poświadczonej za zgodność z oryginałem i uzyskał taką dokumentację składającą się na księgi rewizyjne od OT TDT w dniu 27 czerwca 2019 r. wnioskując jeszcze przed datą Decyzji I instancji o dokonanie ponownego badania z uwzględnieniem tej dokumentacji;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji braku wyjaśnienia przez organ jakiego rodzaju badanie miało zostać przeprowadzone w celu uzyskania przez Skarżącego Decyzji Zezwalającej, podczas, gdy z treści wyroku wynika, że WSA przyjął, iż winno zostać przeprowadzone doraźne badanie eksploatacyjne, a co jednoznacznie nie znajduje potwierdzenia w czynnościach podejmowanych przez OT TDT;

4. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez WSA podstaw i motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwiło Skarżącemu odniesienie się do przyjętych przez Sąd twierdzeń, podczas gdy prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenia w całości Decyzji II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji I Instancji ewentualnie o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

W obu przypadkach wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

W najdalej idącym zarzucie nr II.4 skargi kasacyjnej, spółka podnosi naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jej zdaniem uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wady konstrukcyjne, gdyż w ogóle nie wyjaśnia podstaw i motywów rozstrzygnięcia, przy czym wiąże się to przede wszystkim z jednoznacznym stwierdzeniem, niepopartym jednak przedstawieniem toku rozumowania, że katalog dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia UTL, jest zamknięty, co z kolei implikowało stanowisko WSA, że oświadczenie kierownika budowy należy "bezwarunkowo przedłożyć w przypadku każdego wyciągu wodnego, w tym eksploatowanego przez skarżącą".

Należy w związku z tym przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sposób jednolity przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być rozważany jako samodzielna podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna np. brak w nim oceny podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, czy też oceny okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się również, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Inną natomiast kwestią - i tego w istocie dotyczy omawiany zarzut - jest siła przekonywania argumentów użytych przez Sąd pierwszej instancji dla wykazania zasadności wydanego orzeczenia, co strona zdaje się dostrzegać i rozróżniać (zob. s. 5-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Brak przekonania strony co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w wymaganym przez prawo "stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy". To więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, a zbieżne z tym co twierdzi druga strona, nie oznacza jeszcze, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia z argumentacją o całkowitym braku rozpoznania istoty sprawy przez WSA.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek ostatecznie błędnie oceniające wymogi § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL, zawiera stosowne wyjaśnienie w tym zakresie. WSA wskazał bowiem wyraźnie, że § 4 ust. 1 rozporządzenia zawiera wyliczenie obligatoryjnych dokumentów, które winny być przedłożone przed dopuszczeniem do eksploatacji urządzenia technicznego, a jego charakter jest zamknięty, wiążący i wyczerpujący. Taka treść przepisu nie pozostawia organowi - zdaniem WSA - żadnego "luzu decyzyjnego" i nie umożliwia pominięcia obowiązku przedłożenia któregoś z wymienionych w ww. przepisie dokumentów. Stanowisko WSA jest zatem w tym względzie jasne, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny końcowo go nie podziela. Zaskarżonego wyroku (i uzasadnienia) nie można zatem postrzegać jako niepoddającego się ocenie instancyjnej, czy nieodnoszącego się do istoty sprawy. Nie zachodzi tym samym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

VIII.

Z uwagi na treść i konstrukcję pozostałych zarzutów procesowych nr II.1.i, II.1.ii, II.2 i II.3 skargi kasacyjnej, podnoszących uchybienia w zakresie:

▪ dokonania wadliwych ustaleń faktycznych, co do wymogu przedłożenia oświadczenia kierownika budowy i przedłożenia poświadczenia prawidłowości montażu wyciągu,

▪ dysponowania przez stronę przed zakończeniem postępowania dokumentacją dotyczącą spornego wyciągu (księgą rewizyjną urządzenia) i nieprzeprowadzeniem kolejnej kontroli po jej finalnym skompletowaniu,

▪ niewyjaśnienia rodzaju badania jakie miało zostać przeprowadzone w celu uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację,

należy zwrócić uwagę na ich komplementarny i w istocie służebny charakter względem sformułowanych zarzutów materialnych. To bowiem od odpowiedniej oceny przepisów prawa materialnego (ich wykładni) zależy skuteczność postawionych w tej sprawie zarzutów procesowych (dokonania odpowiednich wyjaśnień i ustaleń). Skoro bowiem strona podnosi m.in. błędne ustalenie organu i WSA, że powinna była przedłożyć oświadczenie kierownika budowy, uważając, że nie było do tego podstaw, to wymóg w tym zakresie, ustanowiony przepisem rozporządzenia UTL o charakterze materialnym, może zostać oceniony wówczas, gdy ustalone zostanie znaczenie normy prawnej, z której jest on rekonstruowany przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że dotyczą one wadliwej wykładni:

▪ po pierwsze, § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego, gdyż strona uważa, że w celu uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatację wyciągu nie musi, w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, przedkładać oświadczenia kierownika budowy,

▪ po drugie, § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL w zw. z art. 22 ust. 3 u.d.t., bowiem strona uważa, że montujący urządzenie transportu linowego nie musi być uprawnionym konserwatorem w rozumieniu art. 22 ust. 3 u.d.t.; nadto strona uważa, że istnieje możliwości przedłożenia poświadczenia prawidłowości montażu wyciągu wystawionego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (konserwatora), a nie będącą osobą montującą wyciąg w rzeczywistości; możliwe jest bowiem - zdaniem strony - potwierdzenie, niejako post factum prawidłowość wcześniejszego montażu wyciągu.

Merytoryczną ocenę zarzutów należy rozpocząć od przypomnienia, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że jak wynika z art. 2 ust. 1 u.d.t., dozorem technicznym są określone ustawą działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania m.in. urządzeń technicznych oraz działania zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w tym obszarze. To więc przez pryzmat tego naczelnego celu systemu dozoru technicznego należy oceniać zarówno działania organów jak i stawiane prawem wymogi względem urządzeń podlegających dozorowi.

W sprawie nie ma sporu, że wyciąg skarżącej spółki podlegał dozorowi technicznemu. Kwestia ta nie była w sprawie sporna.

Spór z jakim w sprawie mamy do czynienia wynika natomiast z określonej interpretacji § 4 ust. 1 rozporządzenia UTL. Zgodnie zatem z jego brzmieniem, dla UTL montowanych w miejscu eksploatacji przekazuje się dodatkowo dokumentację uzupełniającą, która powinna zawierać:

6) poświadczenie prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po montażu, wystawione przez montującego;

9) oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.).

W kontekście wymogu z pkt 9 § 4 ust. 1 rozporządzenia UTL organ uważa, że przepis ten należy poddać wyłącznie wykładni językowej, gdyż jego brzmienie nie budzi wątpliwości, zatem wykładnia celowościowa czy funkcjonalna, nie jest w takiej sytuacji dopuszczalna. WSA dodatkowo uzupełnia te twierdzenia wskazując, że z uwagi na jasność przepisu, przyjąć należało, że zawiera on zamknięty katalog dokumentów jakie strona zawsze musi przedłożyć w sprawie wydania decyzji o zgodzie na eksploatację urządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji tej nie podziela, jako sprzecznej zarówno z celem, funkcją a zarazem logiką przyświecającą prawodawcy przy wprowadzaniu regulacji § 4 ust. 1 rozporządzenia UTL.

W kwestii zasad wykładni prawa należy ogólnie wskazać, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe są w zasadzie zgodne, że wykładnia językowa jest pierwszym etapem (czasami wystarczającym) dekodowania rozumienia i znaczenia normy prawnej wywodzonej z przepisów prawa. Pozostałe metody wykładni, tj. funkcjonalna, systemowa i celowościowa, mogą więc nie być w danych realiach sprawy wymagane w tym sensie, że już wynik wykładni językowej będzie mógł zostać uznany za wystarczający, zwłaszcza jeżeli uwzględni się rodzaj regulowanych przez prawo dziedzin życia (ma to szczególne znaczenie przy normach zakazu bądź nakazu).

Jakkolwiek więc wykładnia językowa ma swoiste pierwszeństwo, z racji tego, że prawo operuje przede wszystkim językiem pisanym i mówionym, to jednak w procesie interpretacji danej regulacji prawnej i rekonstrukcji wynikającej z niego normy prawnej, co do zasady nie jest ona jedyna, a już na pewno rozstrzygająca. Przyjęcie twierdzenia o pierwszeństwie wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia dalszych etapów interpretowania prawa, chociażby po to, aby potwierdzić trafność stanowiska, że wystarczające dla odkodowania normy prawnej są wyniki przeprowadzonej wykładni językowej.

Zasadne jest więc założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do dalszych metod wykładni, innych niż językowa (literalna), które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej. Służy to więc sprawdzeniu, czy nawet z pozoru jasny i oczywisty wynik wykładni językowej, nie jest sprzeczny z systemem prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości i nie skutkuje rezultatami nie dającymi się pogodzić z racjonalnością prawodawcy i systemu prawa jako takiego. W praktyce może się więc okazać, że sens przepisu, który z pozoru wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie skonfrontowany z innymi przepisami, czy celem regulacji widzianym przez pryzmat systemu prawa.

W procesie wykładni prawa nie wolno zatem całkowicie ignorować wykładni celowościowej, funkcjonalnej czy systemowej, gdyż może się okazać, że odczytany literalnie sens przepisu będzie niewłaściwy, jeżeli skonfrontuje się go z innymi przepisami lub weźmie się pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to tym bardziej istotne, jeżeli uwzględni się, że jednym z najsilniejszych argumentów o poprawności dokonanej interpretacji z zastosowaniem wszystkich reguł dekodowania normy prawnej jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają finalnie zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

W kontekście powyższego, pomijając fakt, że stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności wykładni celowościowej czy funkcjonalnej nie zostało szerzej rozwinięte, zwrócić należy uwagę na wadliwość takiego założenia jak poczynione przez organ, widoczną szczególnie przy uwzględnieniu celu tej regulacji oraz systemu prawa, którego poszczególne gałęzie nie mogą przecież ustanawiać norm wzajemnie sprzecznych (należy zakładać ich koherencję i dążyć do takiego rozumienia).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że urządzenia techniczne, w tym należące do tej grupy urządzenia transportu linowego, mogą mieć różną postać i podlegać różnej "procedurze" montażu w miejscu ich eksploatacji. Stanowić więc mogą zarówno odrębne obiekty budowlane (budynki i budowle) wznoszone i podlegające w związku z tym reglamentacji prawa budowlanego, które przesądza o ich prawnej kwalifikacji i zarazem obowiązku spełnieniu wymogów prawnych (uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszenia, bądź całkowitym braku obowiązku prawnobudowlanej notyfikacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Mogą jednak również stanowić urządzenia techniczne wolnostojące np. ustawiane czy zawieszane na już istniejących obiektach budowlanych, do których Prawo budowlane może nie znajdować w ogóle zastosowania. Wachlarz możliwych przypadków, odpowiadających zarówno definicji urządzenia transportu linowego, ale przede wszystkim sposobowi jego montażu w miejscu eksploatacji, jest więc stosunkowo szeroki.

W zasadzie wykładnia językowa prezentowana przez organ i WSA skupia się na literalnym brzmieniu § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL akcentując to, że przepis ten wymaga, aby dla UTL montowanych w miejscu eksploatacji przekazać (w domyśle zawsze i bezwzględnie) dokumentację uzupełniającą, która z kolei powinna zawierać wszystkie wymienione w pkt 1-9 tego przepisu dokumenty, a więc m.in. oświadczenie kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego. Wadliwe jest jednak założenie, że skoro brzmienie tego przepisu wskazuje na obowiązek przedłożenia oraz katalog "dokumentacji uzupełniającej", to w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności sprawy, ma ona zostać złożona w takiej konfiguracji.

Już jednak prosta analiza § 4 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia UTL wskazuje, że zawiera on wyliczenie różnorodnych dokumentów, zależnych jednak od rodzaju i charakteru danego UTL, do których mają się one odnosić, co a limine wyklucza tezę, że "zawsze i bezwzględnie" wszystkie dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia UTL mają zostać przedłożone w ramach postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia na eksploatację UTL. Wystarczy w tym względzie wskazać chociażby na § 4 ust. 1 pkt 1 operujący zwrotem "dla wszystkich UTL", czy § 4 ust. 1 pkt 4 określający wymaganą dokumentację "dla wyciągów narciarskich śniegowych", którymi bez wątpienia nie są wyciągi dla narciarzy przemieszczanych po wodzie.

Stanowisku organu i WSA przeczą również twierdzenia przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu, z których wynika, że względem wyciągu w roku 2015 prowadzono postępowanie w sprawie zezwolenia na eksploatację i decyzją z [...] czerwca 2015 r. organ TDT zezwolił na eksploatację ww. urządzenia z uwagi na przedstawienie przez wnioskodawcę zaświadczenia Starosty P., poświadczającego niewniesienie sprzeciwu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki w terminie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, w tym dwóch wyciągów dla narciarzy przemieszczanych po wodzie. Organ, wbrew obecnie formułowanej tezie, przyjął więc wówczas, że owo zaświadczenie starosty zastępowało oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego, wskazane w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL. Niekonsekwencja w tym zakresie wskazuje zatem, że istotą żądania przedłożenia oświadczenia kierownika budowy jest pozyskanie tego dokumentów wówczas, gdy był on sporządzony i jest przez Prawo budowlane wymagany.

Nie można zatem, oceniając warunek z § 4 ust. 1 okt 9 rozporządzenia UTL, abstrahować od treści art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego, warunków jego stosowania, funkcji i roli w procesie budowlanym. Jak bowiem wynika z tego przepisu, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji do której odsyła. Skoro więc oświadczenie kierownika ma dotyczyć kwestii zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, to po pierwsze w ramach procesu inwestycyjnego (budowlanego) musi zostać ustanowiony kierownik budowy, po drugie, musi istnieć projekt budowlany lub decyzja o pozwoleniu na budowę, zawierająca warunki realizacji inwestycji. Dopiero wówczas kierownik będzie mógł stwierdzić zgodność wzniesienia obiektu budowlanego z tymi dwoma opracowaniami jak również z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi jednakowoż wymogów stawianych obiektom budowlanym (por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.).

Nie można zatem wymagać od strony przedłożenia oświadczenia kierownika budowy tam, gdzie w ogóle ono występować nie może, a tak będzie wtedy, kiedy obiekt budowlany nie będzie podlegał reglamentacji prawnobudowlanej. Wbrew uwagom organu odwoławczego, słuszne więc było poszukiwanie przez organ I instancji odpowiedzi w zakresie podlegania wyciągu reglamentacji prawnobudowlanej. Jak wynika z uzyskanych z organów PINB, WINB i GINB stanowisk, nie widzą one podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy wyciąg narciarski do przemieszczania narciarzy po wodzie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia. Dodać końcowo należy, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor jest obowiązany ustanowić kierownika budowy w przypadku:

a) robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę,

b) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2-4, 9, 27 i 30, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d i e,

c) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a,

ca) rozbiórki objętej decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę,

d) robót budowlanych objętych decyzją o legalizacji budowy, o której mowa w art. 49 ust. 4, w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie,

e) robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Jest to katalog przypadków, kiedy robotom budowlanym musi towarzyszyć kierownik budowy.

Stanowisko organów i WSA odnośnie do rozumienia § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia UTL jest w niniejszej sprawie wadliwe. Nie uzasadnia to jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem prawidłowo zrekonstruowano i zastosowano § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, a była to wystarczająca przesłanka do odmowy wydania decyzji.

IX.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL w zw. z art. 22 ust. 3 u.d.t.

Należy zauważyć, że w art. 22 ust. 1 i 2 u.d.t. wskazano wymagania jakie powinny spełniać osoby biorące udział - mówiąc upraszczająco - w "cyklu życia" urządzenia technicznego już od etapu jego wytwarzania, a nawet produkcji materiałów służących do tego celu. W odniesieniu do osób wymienionych w ustępie 2 wskazanego przepisu ustanowiono wymaganie posiadania zaświadczenia kwalifikacyjnego potwierdzającego umiejętność praktycznego wykonywania określonych czynności oraz znajomość warunków technicznych dozoru technicznego, norm i przepisów prawnych w tym zakresie. Na mocy art. 22 ust. 3 u.d.t. przepis ust. 2 stosuje się do osób obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne. Mają więc one obowiązek posiadać stosowne zaświadczenie kwalifikacyjne.

Strona skarżąca kasacyjnie w omawianym zarzucie twierdzi, że wymóg ten nie dotyczy osoby montującej, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL, gdyż nie jest ona przewidziana wprost w ustawie. Jest to jednak stanowisko błędne, gdyż nie uwzględnia istoty i celu ustawy o dozorze technicznym oraz wynikającej z nich reguły ostrożnego działania. Faktem jest, że ustawa nie operuje pojęciem "montującego" urządzenie techniczne, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie musi. Pojęciem tym posługuje się z kolei wskazane rozporządzenie UTL, co nie oznacza, że osoba montująca, a więc taka, która dokonuje m.in. montażu lub demontażu UTL (wyciągu do nart wodnych), koniecznego przeglądu lin, itp., nie musi posiadać stosownego zaświadczenia kwalifikacyjnego wymaganego od osoby konserwującej tego rodzaju urządzenie.

Po pierwsze, niezgodne z celem ustawy jest wnioskowanie, że osoba montująca nie musi posiadać wskazanego zaświadczenia (w zasadzie jakiegokolwiek zaświadczenia), w sytuacji, gdy musi się nim legitymować osoba obsługująca, której zakres obowiązków i rola w funkcjonowaniu urządzenia technicznego (wyciągu) jest znacząco węższa niż osoby je montującej, gdyż koncentruje się w zasadzie na jego bezpiecznej obsłudze.

Po drugie, na co już wskazano wyżej, osoba montująca wykonuje w istocie czynności konserwatora (demontaż/montaż/sprawdzenie), nie ma więc powodów, by nie legitymowała się uprawnieniami, jakie ten powinien posiadać. Ponadto, ustawa operuje na wyższym poziomie abstrakcji, ustanawiając wymogi co do osób, które mogą zajmować się urządzeniami technicznymi wszystkich rodzajów. Rozporządzenie UTL wykonuje natomiast ustawę i jego specyfika odnosi się już stricte do samych urządzeń transportu linowego.

Po trzecie wreszcie, jak wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia UTL, przed przekazaniem i dopuszczeniem UTL do eksploatacji, montujący wykonuje badania mające na celu potwierdzenie prawidłowego montażu oraz działania elementów, oddzielnie i w ramach kompletnego UTL. Z kolei § 7 ust. 9 pkt 6 rozporządzenia wskazuje, że z przeprowadzonego badania UTL, o którym mowa w ust. 1, sporządza się protokół, który powinien zawierać stwierdzenie m.in. o stanie lin, połączeń i zakończeń lin, a więc elementów, które podlegają badaniu przez montującego. Skoro tak, to wskazać wypada również na § 7 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia UTL, w którym prawodawca wyjaśnił, że osoba przeprowadzająca badania w zakresie diagnostyki lin stalowych i ich zakończeń, powinna posiadać kwalifikacje sprawdzone i potwierdzone przez TDT. Skoro więc montujący ma sprawdzać i stwierdzać protokolarnie stan lin, połączeń i zakończeń lin, to ma posiadać stosowne kwalifikacje (potwierdzone zaświadczeniem), właściwe dla osoby konserwującej UTL, bo ona tego rodzaju czynności wykonuje.

Słusznie więc organ i WSA zwrócili uwagę, że osoba montująca winna posiadać zaświadczenie kwalifikacyjne konserwatora. Takiego zaświadczenia nie posiadał jednak P. K., który jest wskazywany jako osoba montująca, co już samo w sobie stanowi uchybienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL i mogło stanowić samodzielną podstawę odmowy wydania decyzji zezwalającej na eksploatację wyciągu.

W omawianym zarzucie skarżąca kasacyjnie spółka podnosi również twierdzenie swoiście alternatywne do wcześniej wyrażonego, tj. uważa, że nawet gdyby przyjąć, że osoba montująca powinna jednak posiadać zaświadczenie kwalifikacyjne właściwe dla osoby konserwującej UTL, to w niniejszej sprawie złożono poświadczenie prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po montażu, podpisane przez S. B., który posiada uprawnienia konserwatora. Strona uważa zatem, że pan B. mógł niejako wstecznie i post factum montażu, potwierdzić jego prawidłowość i przeprowadzenie wymaganych prób. Pomijając to, że spółka jest wyjątkowo niekonsekwentna w wyjaśnieniach dotyczących tego czy wyciąg był montowany tylko raz w 2015 roku, czy też w każdym sezonie jest montowany na jego początku i demontowany po jego zakończeniu, należy wskazać, że rozumienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL, w szczególności zwrotu "wystawione przez montującego" oznacza, że poświadczenie prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po nim, musi być wystawione przez osobę, która rzeczywiście wyciąg zamontowała, a nie przez osobę, która go po montażu jedynie oceniła. Nie chodzi przy tym o to, aby osoba montująca dokonywała czynności montażu wyłącznie samodzielnie. Rzecz w tym, aby montaż odbywał się pod jej nadzorem. W tym bowiem zakresie jej rola jest podobna do roli kierownika budowy, nadzorującego proces wznoszenia obiektu budowlanego i kontrolującego podejmowane w tym zakresie działania.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście to, że prawo przewiduje w niektórych przypadkach, uzasadnionych okolicznościami i względami rodzaju sprawy, możliwość swoistego potwierdzenia przez inną osobę, niż ta która dokonywała danej czynności, jej prawidłowości, co zwłaszcza widoczne jest na tle Prawa budowlanego, gdzie korzysta się np. z ekspertyz i opinii technicznych specjalisty uprawnionego do oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych (np. w procesie legalizacji samowoli budowlanej). W przypadku niniejszej sprawy, uwzględniając przede wszystkim zasadę ostrożności i brzmienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL, wymagającego - nie bez uzasadnionej przyczyny - wystawienia poświadczenia prawidłowości montażu i prób przeprowadzonych po montażu, przez bezpośrednio montującego, a nie przez osobę posiadającą uprawnienia montującego (zaświadczenie kwalifikacyjne konserwatora), nie można przyjąć, aby poświadczenie p. B. spełniało omawiany wymóg. Jest to w tym przypadku uzasadnione potrzebą bieżącej kontroli prac montażowych, które są wykonywane w związku z montażem UTL i które - mówiąc w terminologii prawa budowlanego - mogą ulegać "zakryciu", zatem brak obecności osoby montującej w trakcie ich wykonywania, nie będzie później możliwy do konwalidowania. Strona nie wskazuje przy tym, że przedłożona dokumentacja p. B. została sporządzona w warunkach analogicznych jak montaż od początku całego wyciągu.

Z powyższych względów nie można więc organowi i WSA zarzucić naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL.

X.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zarzut nr II.2 skargi kasacyjnej, w którym strona wskazuje, że pomimo pozyskania księgi rewizyjnej spornego wyciągu, organ nie przeprowadził kolejnego badania z uwzględnieniem tej dokumentacji. Jest to nieistotne dla sprawy z uwagi na zasadność podniesionego przez organ uchybienia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL. Brak ponownej kontroli mógłby mieć natomiast wpływ na wynik sprawy wówczas, gdyby dokumentacja przedłożona przez skarżącą spełnia wymogi wskazanego § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia UTL.

XI.

Nie ma także wpływu na wynik sprawy zarzut nr II.3 skargi kasacyjnej, dotyczący braku wyjaśnienia przez organ i WSA jakiego rodzaju badanie miało zostać przeprowadzone w celu uzyskania przez stronę skarżącą decyzji zezwalającej na eksploatację. Zdaniem spółki, z wyroku wynika, że powinno zostać przeprowadzone doraźne badanie eksploatacyjne, ale przeczą temu czynności podejmowane przez TDT. Jakkolwiek, z uwagi na stwierdzone uchybienie w przedłożonej dokumentacji, wskazany zarzut nie ma znaczenia, to jednak należy - wyłącznie sygnalizacyjnie - zwrócić uwagę na potrzebę jasnego i oczywistego wyjaśniania przez organy, w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, rodzaju prowadzonych badań UTL, tak aby strona miała świadomość w jakim reżimie prawnym pozostaje.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zdaniem organu odwoławczego badanie odbiorcze (§ 18 pkt 1) wykonywane jest po montażu, a przed przekazaniem UTL do eksploatacji. Zgodnie ponadto z § 20 ust. 2 "przed przystąpieniem do badania odbiorczego dokumentacja dotycząca UTL powinna być sprawdzona i uzgodniona przez TDT". Czynności związane z uzgodnieniem dokumentacji "wzorcowej" dotyczącej wyciągów eksploatowanych przez spółkę, odbyły się w 2013 roku. Czynności związane z badaniem odbiorczym zostały wykonane przez inspektora TDT w dniu 12 czerwca 2015 r. W tym momencie urządzenia zostały przekazane do eksploatacji. W protokole z badania odbiorczego wyznaczony został termin do przeprowadzenia kolejnego badania (okresowego), którego spółka nie dotrzymała. Z kolei w dniu 4 sierpnia 2016 r. inspektor TDT przeprowadził z urzędu badanie doraźne kontrolne przedmiotowych wyciągów, w wyniku których wydał decyzje zakazujące eksploatacji, jednocześnie wskazując, iż dopuszczenie tych wyciągów do dalszej eksploatacji będzie możliwe po wykonaniu badań doraźnych eksploatacyjnych, poprzedzonych stosownym pisemnym zgłoszeniem przesłanym do TDT.

Jak dalej wyjaśniono, zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia UTL, celem badania doraźnego eksploatacyjnego jest potwierdzenie, czy dokonana naprawa, modernizacja lub wymiana podsystemu, urządzenia bezpieczeństwa lub innego elementu, jego demontaż i ponowny montaż, a także montaż UTL na nowym miejscu pracy, nie wpływa na bezpieczeństwo jego eksploatacji. Zgodnie z twierdzeniem spółki, że wyciągi były corocznie demontowane i montowane ponownie, zdaniem organu powinno zostać przeprowadzone co najmniej badanie doraźne eksploatacyjne, a nie odbiorcze. Bez względu na fakt wygaśnięcia wcześniejszej decyzji zezwalającej na eksploatację wyciągu, wyciąg został już włączony (przekazany) do eksploatacji i w dalszym toku postępowania może zostać poddany tylko i wyłącznie badaniom technicznym wynikającym z toku jego eksploatacji, tj. badaniom okresowym lub doraźnym. Badanie odbiorcze z definicji wykonuje się na urządzeniu nowym, zmontowanym po raz pierwszy i po raz pierwszy przekazywanym do eksploatacji.

Nie podważając takiego stanowiska organu, które co do zasady jest logiczne i uprawnione, a jednocześnie kwestia rodzaju badania pozostaje poza zakresem sformułowanego zarzutu kasacyjnego, jak również poza głównym nurtem niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy i rozporządzenia UTL regulujące powyższe zagadnienie.

Wspomniano już, że art. 14 u.d.t. ustanawia zasadę, że urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację (...). Zasadą jest więc decyzyjny tryb dopuszczania do eksploatacji. Z art. 14 ust. 2 wynika, że organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji zezwalającej na eksploatację, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.d.t. (a także czynności wymienione w pkt 1-4 art. 14 ust. 2).

W art. 13 u.d.t. określono rodzaj czynności TDT, podejmowanych m.in. w toku eksploatacji urządzeń technicznych. Zgodnie z ustępem 1 pkt 2 wskazanego przepisu, w toku eksploatacji urządzeń technicznych objętych dozorem technicznym pełnym (takim właśnie dozorem objęty jest wyciąg spółki) organ właściwej jednostki dozoru technicznego:

a) przeprowadza badania urządzenia w warunkach gotowości do pracy - badania odbiorcze,

b) wykonuje okresowe i doraźne badania techniczne,

c) sprawdza zaświadczenia kwalifikacyjne osób obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne.

Powyższe wskazuje, że badania: odbiorcze, okresowe i doraźne są prowadzone w niezdefiniowanym oprawnie "toku eksploatacji", zaś potrzebę ich prowadzenia należy wiązać ze stanem UTL i podjętymi względem niego przez podmiot władający działaniami faktycznymi (np. demontaż, przeróbka, modernizacja, zmiana parametrów, miejsca funkcjonowania, itp.) i głębokością tej ingerencji. Nie zawsze więc badanie odbiorcze będzie się wiązać jedynie z pierwszym "wprowadzeniem UTL do obrotu" i jego montażem po raz pierwszy w miejscu eksploatacji. Z założenia bazującego na intuicji wynika, że jest to badanie najszersze, co nie oznacza, że prowadzone ma być tylko raz, gdyż właśnie jego szeroki zakres musi być postrzegany jako przesądzający potrzebę ich prowadzenia w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, o ile zajdzie potrzeba takiej właśnie ponownej weryfikacji, a pozostałe rodzaje badań nie spełnią swojej roli.

Kontynuując rozważania w tym zakresie wskazać dalej trzeba na § 3 ust. 1 rozporządzenia UTL z którego wynika ogólna reguła potwierdzająca normę z art. 14 ust. 1 u.d.t., że przed dopuszczeniem UTL do eksploatacji, eksploatujący zgłasza pisemnie urządzenie do TDT, w celu uzyskania decyzji zezwalającej na jego eksploatację. Analizując § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 rozporządzenia UTL wyjaśnić także wypada, że przed przekazaniem i dopuszczeniem UTL do eksploatacji montujący wykonuje badania mające na celu potwierdzenie prawidłowego montażu oraz działania elementów, oddzielnie i w ramach kompletnego UTL. Badania te przeprowadza się w przypadku:

1) UTL montowanych po raz pierwszy w miejscu eksploatacji;

2) zmiany lokalizacji UTL.

Odnieść się w kontekście powyższego należy także do § 18 rozporządzenia UTL, który wskazuje na rodzaje badań technicznych, tj.:

1) badanie odbiorcze - wykonywane po montażu, a przed przekazaniem UTL do eksploatacji;

2) badanie okresowe - wykonywane podczas eksploatacji UTL objętych dozorem pełnym, w terminach określonych dla danego rodzaju UTL w załączniku do rozporządzenia;

3) badanie doraźne:

a) eksploatacyjne,

b) kontrolne,

c) powypadkowe lub poawaryjne.

W konsekwencji, to na podstawie dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 3 i § 4 ust. 1 oraz protokołu z badania, o którym mowa w § 7 ust. 9, a także wykazu osób posiadających odpowiednie kwalifikacje do wykonywania badań, konserwacji i obsługi UTL oraz po badaniu odbiorczym, o którym mowa w § 18 pkt 1, TDT wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację UTL. Eksploatację rozumianą jako możliwość legalnego korzystania z danego UTL.

Potrzebę prowadzenia badania technicznego odbiorczego należy każdorazowo zestawiać z jego celem, określonym w § 20 ust. 1 rozporządzenia UTL, a jest nim stwierdzenie czy:

1) UTL jest zgodne z przedłożoną dokumentacją;

2) montaż i przeznaczenie UTL są zgodne z regulaminem technicznym kolei lub instrukcją eksploatacji oraz przepisami o dozorze technicznym;

3) napisy ostrzegawcze, informacje i instrukcje zostały umieszczone właściwie oraz są czytelne i zrozumiałe;

4) UTL może być przekazane do bezpiecznej eksploatacji.

Jakkolwiek nie można zarzucić błędu organowi gdy wskazuje, że badanie odbiorcze dotyczy pierwotnego dopuszczenia UTL do eksploatacji, niejako wprowadzenia go na rynek, to jednak nie znaczy to, że badanie tego rodzaju (odbiorcze) następuje tylko raz w "cyklu życia" danego UTL. Potwierdza to ocena innych rodzajów badań tj.:

▪ okresowego (§ 22 ust. 1) prowadzonego w toku nieprzerwanej eksploatacji UTL, po to by "przedłużyć" zgodę na jego dalszą eksploatację,

▪ doraźnego eksploatacyjnego (§ 23 ust. 1), mającego potwierdzić, czy naprawa, modernizacja lub wymiana podsystemu, urządzenia bezpieczeństwa lub innego elementu UTL, jego demontaż i ponowny montaż, a także montaż UTL na nowym miejscu pracy, nie wpływa na bezpieczeństwo jego eksploatacji,

▪ doraźnego kontrolnego (§ 24 ust.1), które z istoty prowadzi się zazwyczaj w sytuacjach niestandardowych np. powzięcia przez organ informacji o możliwości nieprawidłowego działania UTL w okresie pomiędzy badaniami okresowymi,

▪ doraźnego wypadkowego lub poawaryjnego (§ 25 ust. 1), które z samej nazwy mają sprawdzić stan UTL po jednym z tych zdarzeń przyczyny ich zajścia.

Z uwagi więc na dane okoliczności faktyczne sprawy np. długotrwałe niewykorzystywanie danego UTL, przeniesienie go w zupełnie nowe, a zarazem odmienne od poprzedniego miejsce eksploatacji, może zachodzić potrzeba wykonania ponownie badania odbiorczego, tym bardziej, że przepisy prawa nie są w tym względzie kategoryczne w stopniu, w jakim postrzega to organ i nie wiążą tego rodzaju badania wyłącznie z pierwszym dopuszczeniem UTL do eksploatacji.

W niniejszej sprawie, jak wskazano wcześniej, nie ma to większego znaczenia dla rozstrzygnięcia, przy czym organ słusznie zwraca uwagę, że w wyniku przeprowadzonego 4 sierpnia 2016 r. z urzędu badania doraźnego kontrolnego wyciągu i wydania decyzji zakazującej jego eksploatacji, wskazano wyraźnie, wiążąc stronę, że dopuszczenie UTL do dalszej eksploatacji wymagać będzie badań doraźnych eksploatacyjnych.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).