Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 755/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi X. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r., nr BŻ.906.11.2023.WK w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 21 IX 2023 r. (BŻ.906.11.2023.WK) Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej jako "WIS"), po rozpoznaniu zażalenia X. Sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej "PIS") z dnia 22 V 2023 r. (BŻ.H-JO-5114-62/20, BŻ.H-JO-5114-63/20) w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych.

Jak wynika z akt administracyjnych, powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach:

Ostateczną decyzją WIS z dnia 25 V 2022 r. (BŻ.906.29.2021.WK), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji PIS z dnia 21 V 2021 r. (nr 2609/21), nałożono na skarżącą m.in. następujące obowiązki:

1) w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji WIS, zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://monolipid.pl.bergamota w miejsce określenia — "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 8 decyzji WIS zmieniający treść decyzji PIS w zakresie pkt. 2 w lit.c drugi czarny kwadrat);

2) w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji WIS, zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://monolipid.pl./bergamota w miejsce określenia — "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 9 decyzji WIS zmieniający decyzję PIS w zakresie pkt 2 lit.d drugi czarny kwadrat);

3) w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji WIS, zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://www.[...]24.pl/bergamil-forte-30-kapsulek-roslinnych-vcaps.html w miejsce określenia - "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 13 decyzji WIS zmieniający decyzję PIS w zakresie pkt. 3 lit.d drugi czarny kwadrat).

W związku ze stwierdzeniem przez PIS, że wskazane wyżej obowiązki, pomimo upomnienia, nie zostały wykonane, wystawiono w dniu 25 XI 2022 r. tytuł wykonawczy nr RP - 49/22, który doręczono skarżącej w dniu 13 XII 2022 r.

W piśmie z dnia 14 III 2023 r. skarżąca zakwestionowała m.in. tytuł wykonawczy podnosząc bezprzedmiotowość wykonania obowiązku, z uwagi na wadliwość (bezprawność) jego nałożenia.

Postanowieniem z 22 V 2023 r. (BŻ.H-JO-5114-62/20, BŻ.H-JO-5114-63/20) PIS uznał zarzut skarżącej za zasadny w części dotyczącej obowiązków wymienionych wyżej w pkt. 1 i 2 oraz obowiązku wskazanego wyżej w pkt. 3 w zakresie dotyczącym opakowania. W pozostałym zakresie, dotyczącym określonego w pkt. 3 obowiązku dotyczącego zastosowania przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://www.[...]24.pl/bergairiil-forte-30-kapsulek-roslinnych-vcaps.html określenia: "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (zamiast: "substancja przeciwzbrylająca – całkowicie uwodorniony olej rzepakowy"), PIS oddalił zarzut.

Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie w części oddalającej zarzut. Podniosła, że obowiązek nałożony został na nią w sposób niezgodny z prawem, bowiem produkt "Bergamil Forte", nie zawiera takiego składnika jak "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych".

WIS, postanowieniem z 21 IX 2023 r. (BŻ.906.11.2023.WK) utrzymał w mocy postanowienie PIS.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie weryfikuje się legalności decyzji administracyjnej, z której wynikają egzekwowane obowiązki. Skarżąca nie składała zaś skargi do sądu administracyjnego na egzekwowaną decyzję. Nadto WIS wyjaśnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej podnoszącym nieprawidłowość decyzji. "Uwodorniony olej rzepakowy" nie występuje w załączniku II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 XII 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.U. UE.L. z 2008 r. Nr 354, str. 16 z późn. zm.). WIS zaznaczył, że według rozporządzenia Komisji (UE) Nr 231/2012 z dnia 9 III 2012 r., ustanawiającego specyfikacje dla dodatków do żywności wymienionych w załącznikach II i III do rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. UE.L. z 2012 r. Nr 83, str. 1 z późn. zm.), sole magnezowe kwasów tłuszczowych (E 470b) są to "sole magnezowe kwasów tłuszczowych występujące w jadalnych tłuszczach i olejach; sole te otrzymuje się albo z jadalnych tłuszczów i olejów, albo z destylowanych spożywczych kwasów tłuszczowych". Tym samym "uwodorniony olej rzepakowy" czyli "utwardzony" olej rzepakowy może być jednym z produktów, z którego pozyskuje się taką substancję dodatkową jak "sole magnezowe kwasów tłuszczowych". Sole magnezowe kwasów tłuszczowych, w wielu przypadkach, w produktach gotowych pełnią funkcję technologiczną, taką jak - substancja przeciwzbrylająca. Zatem na etykiecie należało wskazać właściwą nazwę substancji dodatkowej, która została dodana do produktu jako dodatek i wskazać jego funkcję technologiczną.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym.

Zarzucono przy tym naruszenie:

art. 1, art. 3 ust. 2 lit.a w zw. z art. 4 oraz art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 XII 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.U. UE.L. z 2008 r. Nr 354, str. 16 z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie 1333/2008", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy wspólnotowe wykazy dopuszczonych dodatków do żywności nie uwzględniają w dodatku do żywności "uwodornionego oleju rzepakowego", zaś w składzie objętych decyzjami produktów "Bergamil" oraz "Bergamil Forte" nie występują "sole magnezowe kwasów tłuszczowych";

art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 X 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie 1169/2011", poprzez nakładanie zarówno przez PIS, jak i WIS obowiązku umieszczania na oznakowaniu produktów składnika "sole magnezowe kwasów tłuszczowych" stanowiącego dodatek do żywności w rozumieniu rozporządzenia 1333/2008 w sytuacji, gdy składnik ten nie znajduje się w produktach, co stanowi naruszenie zasady rzetelnego informowania o produkcie z art. 7 rozporządzenia 1169/2011;

pkt 8 część A załącznika VII rozporządzenia Rady UE 20199/1169, poprzez jego niezastosowanie i nakładanie zarówno przez PIS i WIS obowiązku umieszczania na oznakowaniu sformułowania "sole magnezowe kwasów tłuszczowych", podczas gdy przepisy rozporządzenia 1169/2011 jasno precyzują, jak należy oznaczać na etykiecie oleje roślinne;

art. 7 § 2 i § 3, art. 119 § 1 oraz 120 § 1 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm.) - dalej "PEA", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy skarżąca dostosowała się do pkt. 2 lit. c i d drugi czarny kwadrat oraz do pkt. 3 lit. d. drugi czarny kwadrat decyzji PIS w sytuacji, gdy skarżąca wykonała częściowo ww. obowiązki;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 KPA, poprzez zaniechanie podjęcia przez PIS wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez nakładanie zarówno przez PIS, jak i WIS poprzez swoje rozstrzygnięcia obowiązków sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa;

art. 8 KPA, poprzez arbitralne rozstrzygnięcie polegające na nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, pomimo braku przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia oraz podjęcia działań nieproporcjonalnie uciążliwych w stosunku do produktów, w szczególności w kontekście wydawania przez organy inspekcji rozstrzygnięć sprzecznych z aktualnie obowiązującymi normami.

W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie umotywowała zarzuty podkreślając, że w produktach "Bergamil" oraz "Bergamil Forte" nie występują "sole magnezowe kwasów tłuszczowych". Nakładanie więc na skarżącą obowiązku zamieszczania takiej informacji jest niezgodne z prawem, bowiem narusza zasadę rzetelnego informowania o produkcie z art. 7 rozporządzenia 1169/2011. Zaznaczono także, że zawarty w przedmiotowych produktach uwodorniony olej rzepakowy nie jest "dodatkiem do żywności", jak to przyjęły organy, ale "substancją dodatkową", co wynika z certyfikatu z 19 VIII 2020 r., którym dysponowały organy.

W odpowiedzi na skargę WIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie wykonała jednego z obowiązków określonych w ostatecznej i prawomocnej decyzji. Skarżąca zobligowana była m.in. zastosować przy znakowaniu suplementu diety "Bergamil Forte" - 30 kapsułek na stronie internetowej https://www.[...]24.pl/bergamil-forte-30-kapsulek-roslinnych-vcaps.html w miejsce określenia - "uwodorniony olej rzepakowy" określenie "substancja przeciwzbrylająca - sole magnezowe kwasów tłuszczowych" (pkt 13 decyzji WIS zmieniający decyzję PIS w zakresie pkt. 3 lit.d drugi czarny kwadrat).

Niewykonanie tego obowiązku wykluczało możliwość uznania zarzutu w tym zakresie za zasadny.

Zgodnie z art. 33 § 2 PEA, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Podnoszona przez skarżącą w zarzucie wadliwość decyzji administracyjnych w zakresie nakładającym opisany wyżej obowiązek, nie stanowi żadnej z podstaw zarzutu wymienionych w art. 33 § 2 PEA. W szczególności zaś nie może być traktowana w kategoriach "nieistnienia obowiązku", jego "wygaśnięcia", czy "braku wymagalności".

Nieistnienie obowiązku oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie (wyrok NSA z 31 I 2024 r., III FSK 443/23 – publ. CBOSA).

Podstawa zarzutu wymieniona w art. 33 § 2 pkt 5 PEA w postaci wygaśnięcia obowiązku występuje wówczas, gdy w toku egzekucji administracyjnej wygaśnie dochodzony obowiązek w całości lub części. Chodzi o przypadki, gdy obowiązek stanie się bezprzedmiotowy (np. ze względu na śmierć osoby, która miała poddać się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu), albo gdy odpadnie podstawa prawna do jego dochodzenia (np. wyeliminowane ze skutkiem ex nunc zostanie orzeczenie nakładające obowiązek albo uchylony zostanie przepis, z którego bezpośrednio wynikał obowiązek). Przede wszystkim, gdy jednak dochodzony obowiązek wygaśnie na skutek wykonania, umorzenia, przedawnienia (wyrok WSA w Gliwicach z 9 I 2024 r., I SA/Gl 1622/22 – publ. CBOSA).

Przez wymagalność obowiązku należy z kolei rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Brak wymagalności obowiązku występuje wówczas, gdy obowiązek istnieje, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (wyrok NSA z 31 I 2024 r., III FSK 443/23 – publ. CBOSA).

Podkreślić należy, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co expressis verbis wynika z art. 29 § 1 PEA.

Na etapie postępowania egzekucyjnego nie weryfikuje się więc legalności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej tytuł egzekucyjny, a zarazem podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Wszelkie kwestie związane z oceną legalności takiej decyzji zastrzeżone są dla postępowania jurysdykcyjnego, a nie egzekucyjnego, którego rolą jest wyłącznie doprowadzenie do wykonania nałożonych na zobowiązanego obowiązków. Znajduje to zresztą potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie zaakcentowano, że badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje jedynie ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Natomiast w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek (wyrok NSA z 8 V 2024 r., III OSK 1720/22 – publ. CBOSA).

Skoro więc egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej (niekwestionowanej zresztą przez skarżącą w postępowaniu sądowym) i nie został wykonany, to nie ma podstaw do przyjęcia, że postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone.

Na obecnym etapie bezprzedmiotowe a tym samym nieskuteczne, jest kwestionowanie przez skarżącą legalności decyzji nakładającej obowiązek. Instytucja zarzutów egzekucyjnych z art. 33 PEA nie daje takiej możliwości. Nie ma tym samym podstaw do oceny w niniejszym postępowaniu argumentów skarżącej nawiązujących do regulacji rozporządzenia 1333/2008 oraz rozporządzenia 1169/2011 dla wykazania niezgodności z prawem nałożonego na nią ostateczną decyzją obowiązku. Tak samo nie mogą podlegać ocenie sądowej te motywy zaskarżonego postanowienia WIS, które merytorycznie odnoszą się do argumentacji skarżącej w tym zakresie.

Nie można również uwzględnić zarzutu skargi podnoszącego "arbitralne rozstrzygnięcie polegające na nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia". Nie koresponduje on bowiem z przedmiotem zaskarżenia, którym w tym przypadku jest postanowienie w przedmiocie zarzutu egzekucyjnego, a nie postanowienie dotyczące grzywny.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.