Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 150/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 148, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...] stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza K. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz K. decyzją z dnia [...], nr [...] ustalił dla U. P. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dróg wewnętrznych na działkach nr ewid. 6/21, 6/43, 6/56, 6/59, 6/61, 6/63, 6/65 i 6/67 w obrębie [...], położonych w K., przy ul. A 64. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Postanowieniem z dnia [...], nr [...]. Burmistrz K. wznowił postępowanie w powyższej sprawie na wniosek M. N. z [...]. Wnioskodawczyni żądała wznowienia postępowania a powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnie Burmistrz K. decyzją z dnia [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 151 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po analizie przyczyn wznowienia podzielił pogląd M. N., iż jako strona postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, co stanowi podstawę do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że nieruchomość odwołującej nie przylega bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja, ponieważ na skutek podziału nieruchomości powstała działka nr ewid. 6/60, która oddziela nieruchomość strony i działkę, na której planowana jest inwestycja. Uwzględniając treść art. 28 K.p.a. organ, przychylając się do argumentów zawartych we wniosku odwołującej oraz mając na uwadze lokalizację planowanej inwestycji i bliskie sąsiedztwo, uznał odwołującą za stronę postępowania.

Jednocześnie Burmistrz ocenił, ze poza powyższą wadliwością formalną decyzja nr [...] odpowiada merytorycznie prawu , warunki zabudowy zostały ustalone zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było zatem podstaw do wydania innej decyzji. Organ po przeanalizowaniu dotychczasowych dowodów uznał, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poczynione zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") W ocenie Burmistrza niezasadny jest wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego "w celu stwierdzenia czy projektowana droga wewnętrzna spełnia obowiązujące przepisy prawa" i dowodu z 6 fotografii przedstawiających teren inwestycji. Organ odwołał się do postanowienia z dnia [...], którym odmówił uwzględnienia żądania dowodowego argumentując, że wnioskowany dowód nie ma wpływu na okoliczności mające znaczenie dla sprawy bowiem zgodność planowanej inwestycji z warunkami technicznymi badana jest na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ ten wyjaśnił również, że wbrew wnioskowi skarżącej nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na prowadzone przez PINB postępowanie w sprawie legalności robót budowalnych związanych z realizacją tej inwestycji. Kwestia badana przez PINB nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia po wznowieniu warunków zabudowy.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] M. N. domagała się uchylenia ww. decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy i wydanie decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz obrazę przepisów prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 K.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu [...] nadany w placówce pocztowej w dniu [...]. Wnioskodawczyni powzięła informację o planowanej inwestycji w dniu [...], a co za tym idzie spełniła podstawy formalne do wznowienia postępowania.

Kolegium wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do zarzutów strony, poddał analizie okoliczności i zarzuty podnoszone przez wnioskującą. Rozstrzygnął odrębnym postanowieniem wniosek strony o przeprowadzenie dowodu w sprawie, a także wniosek o zawieszenie postępowania. Kolegium oceniając oba te rozstrzygnięcia nie znalazło podstaw do eliminacji ich z obrotu prawnego. Wbrew temu co twierdzi odwołująca organ odniósł się do zarzutów podnoszonych przez nią we wznowionym postępowaniu. Nawet jeśli zbyt lakonicznie ujął to w decyzji to nie można zarzucić, że takowych czynności nie podjął.

Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium sięgając do treści art. 61 ust 1 u.p.z.p. wyjaśniło, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy zasadniczym elementem jest kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów i warunków technicznych drogi, która ma komunikować teren z drogą publiczną. Wszystkie te kwestie stanowią obszar weryfikacji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestia zgodności istniejących dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma istotniejszego znaczenia dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Sam fakt położenia nieruchomości bezpośrednio graniczącej z drogą publiczną uznać należy za spełnienie warunku przewidzianego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Definicja dostępu do drogi publicznej określona w art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. na użytek postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie nawiązuje do przepisów techniczno-budowlanych. Przepisy te nie mogą też być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej jakoby stan techniczny drogi stanowił element uzbrojenia terenu, które ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

W ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin i fotografii oraz wniosek o dokonanie tychże czynności. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy, czynności podejmowane w ramach sporządzania analizy urbanistycznej nie stanowią oględzin w rozumieniu art. 85 K.p.a. Dowodem w takim przypadku jest jedynie końcowy dokument w postaci analizy urbanistycznej.

Zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 53 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w dokonaniu oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy regulujące tryb postępowania w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego pomimo, iż jedynie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne może być objęte decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego, jest – zdaniem Kolegium – niezasadny. Przepisy powołane w decyzji organu pierwszej instancji, tj. art. 59 i art. 60 u.p.z.p., są prawidłowymi regulacjami prawnymi regulującymi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Następnie Kolegium napisało, że z brzmienia art. 53 ust. 4 wynika, iż uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi jest wymagane w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi publicznej i uzgodnienie jest z zarządca tejże drogi. W sprawie mamy do czynienia z budową drogi wewnętrznej zatem przepis ten nie ma zastosowania.

W skardze na powyższą decyzję M. N. wskazała na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia decyzji wyrażającą się w oparciu rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji na braku podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu, podczas gdy przesłanka wznowienia postępowania polegająca na braku udziału strony w postępowaniu nie budzi wątpliwości organu pierwszej instancji, a z treści uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium również tej okoliczności nie kwestionuje, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością decyzji, powodującą brak możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia w toku postępowania odwoławczego, nadto waga i istota uchybienia ujawnia, iż organ przeprowadził postępowanie odwoławcze w sposób pobieżny, nie zważając na podstawy i warunki w jakich zapadło rozstrzygnięcie, całkowicie ignorując zgromadzony materiał dowodowy i apriorycznie zmierzając do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co poddaje w wątpliwość rozpoznanie istoty sprawy przez organ drugiej instancji;

b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia decyzji wyrażającą się w braku analizy oraz uzasadnienia:

• na jakiej podstawie organ uznał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (co stanowi warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.),

• na jakiej podstawie Kolegium za organem pierwszej instancji uznało, iż brak podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa, co wskazuje, że wniosek ten jest całkowicie dowolny,

- przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które ewentualnie po zapoznaniu się z jego wynikami mogłoby uprawniać organ do takich wniosków, co uniemożliwia weryfikacje decyzji w toku postępowania odwoławczego;

c) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony powołanych w odwołaniu dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wraz z dowodem z oględzin nieruchomości nr ewid. 6/59 oraz dowodu z fotografii zmierzających do wykazania niezasadności decyzji organów obu instancji, tym samym organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, więc nieprawidłowo ustalony stan faktyczny;

d) art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegającą na braku ustosunkowania się organu drugiej instancji do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu dotyczących:

• braku dokonania analizy spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności pomijając analizę czy na przedmiotowym obszarze występuje w ogóle budowla w postaci drogi wewnętrznej,

• odmowy zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed organem nadzoru budowlanego zmierzającego do zweryfikowania legalności prowadzonych robót budowalnych związanych z budową dróg wewnętrznych.

Ponadto autorka odwołania wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji, na podstawie której organ odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że w powyższej decyzji zaniechano analizy spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie występowania na przedmiotowym obszarze budowli w postaci drogi wewnętrznej, co potwierdza fakt, iż decyzja ta nie zawiera załącznika w postaci mapy z naniesionymi wynikami dokonanej analizy obszaru;

b) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa i odmawiając jej uchylenia, pomimo niedopełnienia obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi, na skutek błędnego uznania przez organ odwoławczy, że przepisu nakładającego ten obowiązek nie stosuje się do inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej; tymczasem w sytuacji, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ, obowiązek ten polega na wskazaniu przez organ orzekający motywacji obejmującej zakres uzgodnienia w taki sposób, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, przy czym uzgodnienie wyłącznie na załączniku graficznym nie spełnia tych wymogów i nie pozwala na merytoryczną kontrolę decyzji w tym zakresie;

c) art. 54 pkt 2 lit. a i b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, skutkujące odmową uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo pominięcia przy określaniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie obowiązku ustalenia docelowych linii rozgraniczających drogi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 124, dalej jako: "rozporządzenie"), na skutek błędnego uznania, iż zgodność z powyższymi warunkami jest badana wyłącznie na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w której nie przewidziano chodników dla ruchu pieszych ani ochronnych pasów zieleni mimo, że są konieczne, aby wskazana w decyzji inwestycja spełniała warunki techniczno-użytkowe, warunki bezpiecznego ruchu pojazdów i pieszych, ochrony interesów osób trzecich, a także wymogi zgodności z przepisami odrębnymi;

d) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, skutkujące odmową uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo braku określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu w zakresie warunków obsługi technicznej i komunikacji w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej służącej obsłudze drogi, na skutek pominięcia w decyzji o warunkach zabudowy konieczności zachowania warunków wynikających z rozporządzenia w zakresie rozwiązania sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości objętej inwestycją, co skutkuje faktem zalewania drogi i rozmakaniem podłoża w sytuacji odpadów atmosferycznych (a co wynika z wniosku dowodowego pominiętego przez organy – fotografie), co uniemożliwia faktyczne korzystanie z drogi zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji o warunkach zabudowy;

e) art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 53 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo, iż została wydana w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego, wyrażające się w dokonaniu w toku postępowania o wznowienie oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy regulujące tryb postępowania w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego pomimo, iż jedynie wydzielenie gruntów pod drogi publiczne może być objęte decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie warto przypomnieć, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Oprócz ściśle wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W kontrolowanym przez Sąd przypadku powołaną przez skarżącą przesłanką wznowienia była właśnie wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zastosowanie znajdzie art. 148 § 2 K.p.a.

W kontestowanym rozstrzygnięciu organ uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu, co stanowiło podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca o podstawie wznowienia postępowania dowiedziała się w dniu [...] (choć w notatce służbowej potwierdzającej tą okoliczność błędnie wskazano jako datę jej sporządzenia dzień 29 września 2016 roku), zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego w dniu [...] został złożony z zachowaniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Ustalenia organów w tym zakresie, w świetle dokumentów dołączonych do akt, nie budzą wątpliwości składu orzekającego.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Po przeprowadzeniu wspomnianego postępowania organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a. Organ może zatem zakończyć wznowione postępowanie wydaniem jeden z 3 rodzajów decyzji, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo

2) uchyla decyzją dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

c) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Ta sytuacja ma miejsce gdy organ nie może uchylić decyzji z powodu okoliczności określonych w art. 146 K.p.a., czyli z powodu upływu określonego czasu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 146 § 1 K.p.a.) lub gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).

Innymi słowy, postępowanie nadzwyczajne prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 roku, sygn. II SA/Lu 940/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, w takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyjątek od tej zasady stanowi ww. art. 146 § 2 K.p.a.

Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Organ właściwie opisał cele i przesłanki postępowania wznowieniowego. W sposób niekwestionowany przez uczestników trafnie przyjął, że skarżąca została pozbawiona prawa udziału w postępowaniu z naruszeniem art. 28 k.p.a., bowiem organ I instancji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy wadliwie określił krąg uczestników. Trafna zatem jest konstatacja, ze decyzja Burmistrza K. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.)

Natomiast zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zadaniem organów w niniejszym postępowaniu była weryfikacja procedowania przez Burmistrza K. decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafnie organy uznały, że niezasadny jest zarzut naruszenia w postępowaniu zwykłym art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Kontrolowana po wznowieniu postępowania decyzja dotyczyła budowy dróg wewnętrznych. Zgodnie z art 61 ust.3 u.p.z.p. nie określa się warunków dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji i parametrów nowej inwestycji, wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 w przypadku obiektów liniowych, nie jest wówczas wymagane również badanie dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.). Przy tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje pojęcia obiektu liniowego. Definicję legalną tego pojęcia zawiera natomiast ustawa Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane obiektami liniowymi są m.in. drogi, bez względu na ich kategorię i parametry. Dla inwestycji liniowych nie bada się również ich dostępu do drogi publicznej. Nie jest zatem również wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi który ocenia dostęp do drogi publicznej. W pełni zatem usprawiedliwiona jest ocena organów, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] nie narusza przepisów ar. 54 i 61 ust.1 pkt 1,2 u.p.z.p. , choć organ II instancji nie dostrzegł ograniczonego stosowania normy art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 w przypadku inwestycji liniowej, jak również odniósł swe rozważania do dróg publicznych, choć inwestycja dotyczyła drogi wewnętrznej. Pomimo zatem błędnego częściowo uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie miało oo wpływu na trafność wniosków i zasadność rozstrzygnięcia. Nieskuteczny zatem jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 61 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na nieokreśleniu w decyzji parametrów technicznych planowanych drogi. Podnosząc ten zarzut skarżąca powołuje się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wskazuje sama nazwa, przepisy te określają parametry dróg publicznych. Brak podstaw prawnych, aby ustalać tożsame wymogi dla dróg wewnętrznych, kwestionowana natomiast przez skarżąca inwestycja to drogi wewnętrzne, nie podlegającymi w pełni powyższym rygorom, co wynika z unormowań ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że wszystkie szczegółowe, techniczne parametry planowanej inwestycji ustalane są dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, gdy strona występuje do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę etapie planowanej inwestycji. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy przesądza jedynie o możliwości realizacji konkretnej inwestycji na danym terenie, możliwości zmiany sposobu jego zagospodarowania, ustalenie szczegółowych parametrów i rozwiązań technicznych – w tym wymiarów drogi, konieczności i możliwości urządzeń technicznych na tym terenie. Z tych przyczyn pozbawiony zasadności jest zarzut związany z niedopuszczeniem przez organy w niniejszym postepowaniu dowodu z opinii biegłego. Po pierwsze zgodność z prawem ocenia organ, który dysponuje wiedzą na temat obowiązujących unormowań, nie są to wiadomości specjalne, których ustalenia wymaga wiedzy specjalistycznej innej, niż ta, którą dysponują pracownicy jednostek samorządu terytorialnego. Po drugie zaś, parametry techniczne dróg wewnętrznych nie są precyzowane na etapie ustalania warunków zabudowy.

Nie był o podstaw do przyjęcia w poczet dowodów dokumentacji fotograficznej realizowanych już dróg. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji określonej w niej inwestycji czy prowadzenia jakichkolwiek robót budowalnych z tym związanych. Na tym etapie procedowania zatem organ ani sąd nie oceniają sposobu realizacji spornych dróg. Bezprzedmiotowe są w tej sytuacji zarzuty związane ze stanem faktycznym prowadzonej inwestycji. Z tych przyczyn nie było również najmniejszych podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego kwestii legalności spornej inwestycji.

Słusznie też organy uznały, że chybione są zarzuty naruszenia art. 50 i 53 u.p.z.p. , odnoszących się do postępowania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 64 ust.1 u.p.z.p. stosuje się je jedynie odpowiednio w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku tej inwestycji, jaką jest budowa drogi wewnętrznej, organ w toku zwykłego postępowanie ich nie stosował, zatem zarzut ich naruszenia jest bezskuteczny. .

Reasumując, organy trafnie zinterpretowały przepis prawa materialnego - w szczególności unormowania art. 61 i art. 54 u.p.z.p. Prawidłowa wykładnia unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powyższym zakresie determinowała przebieg postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu zwykłym, jak i zakres niezbędnej kontroli prowadzonej we wznowionym postępowaniu, Zarzuty dotyczące niewyjaśnienia okoliczności faktycznych nie dotyczyły okoliczności istotnych w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W istocie skarżąca kontestuje stan faktyczny powstały w trakcie czy tez po realizacji inwestycji oraz brak w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów, których organ na tym etapie procesu inwestycyjnego nie ustala. Ponadto ustalone warunki zabudowy nie są podstawą do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowalnych. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postepowania – art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Pewne nieprawidłowości i duża lakoniczność uzasadnienia zwłaszcza decyzji organu odwoławczego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynika bowiem, z jakich przyczyn organ uznał, że decyzja Burmistrza K. nr [...] nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że analiza postępowania daje podstawy do wniosku, że mogłaby zostać wydana tożsama decyzja. Wskazano też w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jakie przesłanki – niezapewnienie skarżącej udziału w postepowaniu – zadecydowały o ocenie, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wnioski organów że w sprawie nie mogłaby zostać wydana inna, niż dotychczasowa decyzja były podstawą do orzekania na podstawie art. 151 § 2 p.a. w zw. ze 146 § 2 k.p.a. Powyższa podstawa rozstrzygnięcia została zawarta w motywach zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych zarzutów na p[odstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017.1369 ze zm.).

M.K.