Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1264/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi J. K. (K.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1725/2023/13166/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

J. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Działu Poradnictwa i Informacji [...] nr[...] w K. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – K. K., która na podstawie orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 10 września 2014 r., a jej niepełnosprawność istnieje od dnia 14 maja 2003 r.

Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 16 maja 2023 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023r. poz. 390, dalej w skrócie: "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Podał, że skarżący faktycznie opiekuje się matką oraz nie ma ustalonego prawa do emerytury i renty. Jednakże od dnia 30 listopada 2023 r. jest całkowicie niezdolny do pracy, przy czym data powstania tej niepełnosprawności została określona na dzień 2 listopada 2021 r. (orzeczenie ZUS z dnia[...]). Z tego powodu nie można uznać, że rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem obecnie nie może pracować. Dodatkowo, od dnia 27 czerwca 2014 r. skarżący ma bezterminowo przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna (k. 37 akt administracyjnych).

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem i zarzucił organowi nierówne traktowanie, co jest niezgodne z Konstytucją RP. Oświadczył, że jest jedyną osobą, która może się opiekować matką i faktycznie od ponad 10 lat to robi. Zrezygnował z pracy aby się nią opiekować. Zdaniem skarżącego, jego stan zdrowia nie wyklucza opieki. Nadto, już wcześniej informował o tym, iż z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna. Wnioskował w związku z tym o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1725/2023/13166/, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 maja 2023 r. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i zacytowało przepisy u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Podało, że z dniem złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie utracił uprawnienia do zasiłku dla opiekuna, przyznanego bezterminowo decyzją od dnia 27 czerwca 2014 r., a później zmienionego w zakresie jego wysokości. Fakt uzyskiwania już pomocy stanowi przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie kwestionowało, że skarżący mieszka wspólnie z matką, która jest wdową oraz jest jedyną osobą, która może i zapewnia jej opiekę. Matka wymaga pomocy i opieki osób trzecich w codziennym funkcjonowaniu oraz poddana jest leczeniu w związku ze swoimi licznymi schorzeniami. Sam skarżący również jest osobą przewlekle chorą i zażywa leki. Przeszedł dwie operacje serca i pozostaje osobą całkowicie niezdolną do pracy co najmniej do dnia 30 listopada 2023 r., co wynika z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu nie ma związku między ustaniem jego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Rzeczywistą przyczyną nie podejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest obecny jego zły stan zdrowia i całkowita niezdolność do świadczenia pracy od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 listopada 2023 r. W ocenie organu odwoławczego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolności do pracy. W sytuacji skarżącego brak jest zatem spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 17 ust. 1 i art. 17 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.

W osobistej skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 17 u.ś.r. oraz Konstytucji RP, zwłaszcza jej art. 32 i art. 68. Skarżący jeszcze raz, tak jak w treści odwołania, opisał własną sytuację życiową oraz matki. Wymienił czynności, które całodobowo wykonuje w związku z opieką. Akcentował, iż kilkukrotnie wnioskował uchylenie zasiłku dla opiekuna i w to miejsce przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczył, że jest osobą nie podejmującą zatrudnienia z powodu pełnego zaangażowania w opiekę nad matką. Nawet w trakcie własnych problemów zdrowotnych był w stanie podołać obowiązkom związanym z opieką. Posiadanie przez niego orzeczenie o niepełnosprawności nie zabrania mu opieki nad matką ani też podjęcia zatrudnienia. Deklarował, że mimo posiadanych schorzeń będzie opiekował się matką i nie zamierza cedować jej na kogoś obcego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20). Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1534/21).

Istota sporu sprowadza się do oceny dokonanej przez organy obu instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad chorą matką, jednakże uznał, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną nad nią opieką uniemożliwia przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że z dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący utracił uprawnienie do zasiłku dla opiekuna. W takiej sytuacji na dzień wydania zaskarżonej decyzji świadczenie nie może być przyznane, ale dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym znajdzie się ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna oraz zostaną spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia, w tym również związek pomiędzy opieką a rezygnacją zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tych okolicznościach na poparcie stanowiska w tej kwestii organ odwoławczy powołał się m.in. na nieprawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1298/22.

Zdaniem składu orzekającego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18).

Kwestia powyższa była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego już wcześniej prawa.

Tymczasem, w badanej sprawie skarżący dokonał takiego wyboru przy złożeniu oświadczenia z dnia 23 lutego 2023 r., w którym jednoznacznie podał, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna oraz wybiera korzystniejsze świadczenie pielęgnacyjne (k. 19 akt administracyjnych).

Wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób jasny i klarowny (warunkowa zgoda na uchylenie prawa do przyznanego już wcześniej zasiłku dla opiekuna).

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, oraz w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09).

W rezultacie należy przyjąć, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano bezterminowo świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji nie jest zasadny pogląd organu odwoławczego, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego będzie przestała istnieć dopiero na skutek uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku opiekuńczego.

Sądowi znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc).

Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego, dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20).

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 pkt 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono, to na organie administracji publicznej spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Nie zasługuje również na akceptację twierdzenie organu odwoławczego, jakoby skarżący nie podejmował zatrudnienia nie z uwagi na sprawowanie opieki nad matką a z uwagi na swój zły stan zdrowia. Ta kwestia, o ile mogłaby zaważyć na wyniku postępowania, o tyle nie została w ogóle wyjaśniona w toku postępowania. Organ odwoławczy opiera swoje stanowisko jedynie na oświadczeniu skarżącego, przy czym nie dokonuje analizy tego oświadczenia w kontekście pozostałych okoliczności sprawy. Nie wyjaśnia też, czy pomimo deklarowanego stanu zdrowia, skarżący byłby w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Skoro jednak jest w stanie osobiście sprawować opiekę nad matką, to równie dobrze mógłby podjąć pracę zarobkową chociażby w podobnym charakterze. Tej kwestii organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę mimo, iż skarżący należy do kręgu najbliższych osób, którym przepisy u.ś.r. przyznają prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jeżeli nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że całkowicie pominięto przesłanki warunkujące nabycie oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557).

Nie mniej jednak skarżącemu w roku 2014 na tej podstawie przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna.

W nawiązaniu do wniosku zawartego w skardze o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśnić należy, że Sąd nie mógł orzec merytorycznie o istocie sprawy, albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, a nie zastępowanie tych organów w ich działalności.

Trzeba wyraźnie podkreślić, że co do zasady sąd administracyjny nie wydaje decyzji o przyznaniu albo odmowie przyznania określonych uprawnień, lecz rozstrzyga, czy dane orzeczenie (decyzja lub postanowienie) zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 146 § 2 p.p.s.a. Przepis ten, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie mógł być zastosowany.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organy administracji obu instancji będą miały na uwadze powyższe rozważania. W szczególności okoliczność, że pobieranie zasiłku dla opiekuna w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, a to wobec oświadczenia skarżącego o rezygnacji z tego zasiłku z momentem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo wyjaśnią, czy istnieje możliwość ewentualnego podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej, oraz czy mogłoby ono znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić dyspozycyjność skarżącego, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia matki, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. Dopiero poczynienie stosownych ustaleń i uwzględnienie rozważań Sądu pozwoli na dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za zasadną, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).