Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 315/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 i 5 par. 6 ust. 1 i 2 par. 7  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. G.-O., R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...].AK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz K. G.-O. i R. O. kwotę [...](pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r. Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku D. N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr. ewid.[...], [...], obręb ewidencyjny N. , Gmina O..

2. W odwołaniu od powyższej decyzji R. O., G. G.-O., A. B., A. B., J. B. i M. B. zarzucili organowi I instancji nieścisłą analizę powierzchni zabudowy wskazując, że zaproponowany wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie 15,5% jest aż o 41% większy od średniego wskaźnika z obszaru analizowanego wynoszącego 11%, zaś w decyzji brak jest analizy cech zabudowy uzasadniającej ustalenie powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na ww. poziomie. Dalej wskazali, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych na analizowanym terenie wynosi 15,1 m, co z tolerancją 20% daje maksymalnie 18,1 m, natomiast organ dopuścił wydłużenie dopuszczalnej szerokości elewacji do 20 m, czyli o 32%, nie podając stosownej argumentacji. Ponadto wskazali, że organ przewidział odprowadzanie ścieków bytowych do zbiorników bezodpływowych jako rozwiązanie tymczasowe do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, jednakże Gmina O. ma trudności z wybudowaniem oczyszczalni ścieków, co stanowi o permanentnym charakterze tego rozwiązania. Podnieśli również, że biorąc pod uwagę duże zagęszczenie budynków i dużą ilość szamb występować tam będą fetor, bakterie chorobotwórcze, hałas i zanieczyszczenie. W ocenie stron organ zezwolił także na niebezpieczny wyjazd na ul. [...] z drogi dojazdowej, gdyż brak jest widoczności w lewo przy włączaniu się do ruchu.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie wymagane przepisami parametry zostały szczegółowo uzasadnione. Organ wskazał, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej stwierdzonej w wytyczonym obszarze analizowanym. Dalej wyjaśnił, że linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Wskazał także, że średnia wielkość powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wyniosła 11%, a organ dla planowanego przedsięwzięcie ustalił ten parametr na poziomie 11%-15,5% z uwagi na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika na przedmiotowym obszarze. Średnia szerokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze wyniosła z tolerancją 20% 12,1 m - 18,1 m, zaś z uwagi na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika organ określił go na poziomie 12,1 m - 20 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na poziomie 4,2 m - 6,5 m do okapu i 6 m - 9 m w szczycie dla budynków ze skośnym dachem oraz 4 m - 8 m dla budynku z dachem płaskim. Kolegium wskazało również, że w zakresie geometrii dachu przyjęto kąt nachylenia 20-45 st. lub dach płaski do 12 st., wysokość górnej kalenicy 6 m - 9 m dla budynków z dachem skośnym, 4 m - 8 m dla budynków z dachem płaskim, układ połaci dwu lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do dowolnej granicy działki.

4. W skardze do tut. Sądu R. O., G. G.-O., A. B., A. B., J. B. i M. B. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - dalej "rozporządzenie") poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu na 11% do 15,5% podczas, gdy wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który wynosi 11%, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia wskaźnika o 41% wyższego, niż występuje na analizowanym terenie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej na poziomie od 12,1 m do 20 m, w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna znajdująca się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji ma szerokość 15,1 m, zatem zgodnie z tolerancją 20% szerokość elewacji frontowej w warunkach zabudowy powinna wynosić maksymalnie 18,1 m;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące brakiem stwierdzenia naruszenia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", a zatem braku postaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która odbiegając znacznie od architektonicznej formy znajdującej się w otoczeniu wnioskowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej – w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej, jak również intensywności wykorzystania terenu, w istotny sposób zaburzy istniejący na tamtejszym terenie ład urbanistyczny;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza prawem chroniony interes skarżących wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą z obligatoryjnie nakazanymi dwoma miejscami parkingowymi na każdy lokal, doprowadzi do nadmiernego zagęszczenia i w konsekwencji całkowitego zaburzenia ładu przestrzennego na tym terenie, powodując nadmierny hałas i tym samym może spowodować całkowity brak jakiejkolwiek intymności i będzie nadmiernie uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. - dalej "k.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i udostępnienie skarżącym jedynie wniosków wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p., nie zaś całości ww. analizy.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

7. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu, dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr. ewid.[...], [...], obręb ewidencyjny N. , Gmina O..

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) 227 strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. warunków uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy.

W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

8. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany jako 3-krotność frontu działki, której dotyczy wniosek. Granice obszaru analizy ustalono w odległości 75 m wokół działki. Szerokość działki od strony wjazdu wynosi 25 m. Taki zabieg należy uznać za prawidłowy.

W sprawie została przeprowadzona analiza, której prawidłowość budzi wątpliwości Sądu. Co przy tym istotne, wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w sporządzonej analizie. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z zabudowanych działek w obszarze analizowanym. Za niewystarczające należy uznać jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. W przypadku odbiegania parametrów planowanej inwestycji od średnich wskaźników wynikających z analizy, obowiązkiem organu jest następnie wyjaśnienie odmowy zastosowania odstępstwa lub też uzasadnienie ustalenia parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od zasad przewidzianych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia.

9. W pierwszej kolejności zastrzeżenia Sądu budzi kwestia prawidłowości określenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu jeżeli wynika z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2 § 5).

Z części tekstowej analizy wynika, że wnioskowana działka położona jest w terenie o dużym zróżnicowaniu parametrów, gdzie średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 11%, zaś maksymalny wskaźnik zabudowy to 27%. Przyjęto wskaźnik wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki od 11% do 15,5% na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazując, że przyjęty parametr umożliwi zabudowę zgodnie z wnioskiem inwestora, zaś na analizowanym terenie występuje duże zróżnicowanie omawianego parametru. W ocenie organów orzekających w sprawie dopuszczalne było takie wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wątpliwości Sądu budzi także kwestia prawidłowości określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2 § 6).

Z części tekstowej analizy wynika, że średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 12,7 m, co z tolerancją 20% daje przedział od 10,2 m do 15,2 m, natomiast średni wskaźnik dla budynków mieszkalnych to 15,1 m, co z tolerancja 20% daje przedział od 12,1 m do 18,1 m. Na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organy przyjęły wskaźnik dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku w zakresie od 12,1 m do 20 m wskazując, że inwestor zamierza zrealizować budynki o szerokości elewacji frontowej 20 m, zaś w obszarze analizowanym występują budynki o dużym zróżnicowaniu ww. parametru.

Ponadto Sąd powziął wątpliwości co do prawidłowości określenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

Średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na analizowanym terenie wyniósł 4,2 m, natomiast najwyższa wartość wskazana w analizie to 6,5 m. W analizie przyjęto, że możliwa do ustalenia dla przedmiotowej inwestycji wartość mieści się w przedziale od 4,2 m do 6,5 m – z uwagi na wskaźniki występujące w obszarze analizowanym.

Sąd nie kwestionuje oczywiście uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Uprawnienie to wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Odstępstwa takie, jako wyjątki od zasady, winny być jednak szczegółowo umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn), wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy wartość wskaźnika odbiegająca od wartości średniej, będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 listopada 2021 r., II SA/Gl 803/21; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).

Zdaniem Sądu, podane przez organy okoliczności nie są wystarczające dla uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika średniego. Fakt, że w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki niż średni oraz że wskaźniki te mają zróżnicowany poziom nie wyjaśnia, że przyjęcie wskaźnika wyższego niż średni służy zachowaniu ładu przestrzennego. Organ I instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska we wskazanym zakresie, a Kolegium nie skontrolowało prawidłowości tego działania. Sąd zauważa, że możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik, nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. W niniejszej sprawie odstąpienie od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji uzasadnił przede wszystkim faktem, że w obszarze analizowanym ma miejsce zróżnicowanie ww. parametrów. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez organy we wskazanym zakresie nie uzasadnia odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1515/17, że z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, iż parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej przy uwzględnieniu, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

10. W kontekście poczynionych uwag, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji argumentację uznać należy za zbyt ogólnikową i nie pozwalającą na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich, wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.