Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2142/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 154 § 7
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 299/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 299/22, po rozpoznaniu skargi A. A. oraz B. B., stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z 30 kwietnia 2021 r. nr WG-III.7570.775.2020.KL (punkt pierwszy); stwierdził, że przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi), oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt trzeci) oraz orzekł o kosztach postępowania (punkt czwarty).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Podlaski decyzją z 7 września 2020 r. nr 5/2020 orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na realizację tej inwestycji przeznaczona została nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0452 ha, położona w obrębie [...], m. X.

Wojewoda Podlaski decyzją z 30 kwietnia 2021 r. nr WG-III.7570.775.2020.KL orzekł o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 126 898,00 zł za prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, w tym na rzecz A. A. w kwocie 63 449,00 zł (udział %) i B. B. w kwocie 63 449,00 zł (udział %); o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, ze względu na niewydanie nieruchomości w ustawowym terminie oraz zobowiązał Prezydenta Miasta Białegostoku do wypłaty odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja Wojewody z 7 września 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Wniesione przez skarżące odwołanie od decyzji Wojewody Podlaskiego zostało przekazane organowi II instancji 2 czerwca 2021 r. W dniu 30 stycznia 2022 r. do organu II instancji wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie 7 czerwca 2022 r. (data nadania 3 czerwca 2022 r.) – skarga na bezczynność organu odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 24 czerwca 2022 r. nr DLI-VI.7615.144.2021.ML uchylił w całości decyzję Wojewody z 30 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wskazał w pierwszej kolejności, że wydanie decyzji przez organ II instancji 24 czerwca 2022 r. nie uzasadnia oddalenia skargi, ponieważ wpłynęła ona do organu wcześniej, to jest 7 czerwca 2022 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Minister, mając miesięczny termin na rozpatrzenie odwołania, najpierw w piśmie z 7 czerwca 2021 r. wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 5 listopada 2021 r., a następnie, 17 listopada 2022 r., zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z pytaniem o aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uzyskując odpowiedź 18 listopada 2022 r. (w odniesieniu do wskazanych przez WSA dat 17 i 18 listopada 2022 r., należy przyjąć, że jest to oczywista omyłka, ponieważ z akt sprawy wynika, że chodzi o 2021 rok). Ponaglenie wpłynęło do organu II instancji 30 stycznia 2022 r., a skarga – 7 czerwca 2022 r. Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze została wydania 24 czerwca 2022 r. Sąd I instancji wskazał, że organ pozostawał w bezczynności przez około 10 miesięcy i uznał skargę na przewlekłość za zasadną.

Ponieważ sprawa została załatwiona przez organ przed wydaniem wyroku, Sąd I instancji, w miejsce zobowiązania do wydania aktu, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Sąd I instancji uznał równocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), uwzględniając "względnie niedługi" czas trwania przewlekłości, stopień skomplikowania sprawy, która dotyczy ustalenia odszkodowania, obciążenie organu oraz czas trwania postępowań w podobnych sprawach, a także utrudnienia związane z pandemią COVID-19. Nie uznając, że miało miejsce rażące naruszenie prawa, Sąd I instancji oddalił żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej (art. 151 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. A. oraz B. B. zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu drugiego i trzeciego wyroku, i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:

1. nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy przedstawionych przez skarżące, a tym samym błędne ustalenie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji nieuzasadnione niewymierzenie organowi grzywny oraz nieprzyznanie na rzecz skarżących stosownej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a.;

2. niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym niezakwalifikowania przewlekłości postępowania, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym niewyjaśnienie z jakich przyczyn nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku o przyznanie na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej (art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.).

3. pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym podawanych przez organ w odpowiedzi na skargę, a obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz nierozważenie konsekwencji tej zwłoki dla skarżących (konieczność ponownego oczekiwania na aktualny operat szacunkowy, powodująca dalsze przedłużanie postępowania);

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. przez:

1. naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na oddaleniu skargi w części;

2. naruszenie funkcji kontrolnej Sądu, polegające na wydaniu błędnego orzeczenia, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym uzasadniają wymierzenie grzywny i przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a.;

3. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. przez dokonanie błędnej interpretacji zwrotu "rażące naruszenie prawa" i uznanie, że roczna zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej nie uzasadnia orzeczenia przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ocena ta powinna uwzględniać wszelkie okoliczności sprawy, w tym ratio legis przedmiotowej regulacji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i jego zmianę przez uwzględnienie skargi w całości i uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na rzecz skarżących stosownej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dowolnie, to jest z pominięciem materiału dowodowego i okoliczności sprawy, ustalił że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ, od wyznaczenia nowego terminu na załatwienie sprawy na dzień 5 listopada 2021 r. do złożenia ponaglenia 31 stycznia 2022 r., nie podjął żadnych czynności i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Organ zignorował ponaglenie strony i nie udzielił na nie odpowiedzi. Dopiero otrzymanie odpisu skargi na przewlekłość postępowania spowodowało, że organ wydał decyzję. To wszystko stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Sąd I instancji dokonał więc błędnej interpretacji zwrotu "rażące naruszenie prawa" i nietrafnie uznał, że dziesięciomiesięczna zwłoka w wydaniu decyzji nie uzasadnia stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak zaznaczyły wnoszące skargę kasacyjną, strona ma prawo do rozpoznania sprawy bez niezbędnej zwłoki i nie może odpowiadać za niewłaściwe rozmieszczenie kadr w organach administracji publicznej. Podobnie, nawet zawieszenie biegu terminów na niecałe dwa miesiące (31 marca 2020 r. - 16 maja 2020 r.), wynikające z przepisów wydanych w związku z ze zwalczaniem COVID-19, nie uzasadniało dłuższej zwłoki w załatwieniu sprawy, a bezczynność organu miała miejsce już po uchyleniu tej `

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych co do zasady ukierunkowane jest na kwestionowanie oceny Sądu I instancji, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji - kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżących stosownej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Zarzut ten okazał się nietrafny.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Skarżące kasacyjnie upatrują naruszenia tego przepisu m. in w nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy przedstawionych przez skarżące, co doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia stanowiska, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie podają żadnych okoliczności, które przedstawiły, a których nie uwzględnił Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano wyłącznie, że "Swobodne uznanie Sądu nie oznacza dowolności, z pominięciem materiału dowodowego i okoliczności sprawy, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej.". Tymczasem uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten pogląd został podzielony zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych składników tego środka odwoławczego. Nie jest dopuszczalne odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy niejako w zastępstwie obowiązku sporządzenia uzasadnienia (postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wraz z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005/3/36). Tym samym, analizowany zarzut w tym zakresie należy ocenić jako szeroko zarysowany, ale nieprecyzyjny, bowiem żadna z okoliczności nie została wskazana jako przemawiająca za naruszeniem przez Sąd I instancji tej normy prawa procesowego.

Niezasadnie też skarżące kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym niezakwalifikowania przewlekłości postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym niewyjaśnienie z jakich przyczyn nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku o przyznanie na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej (art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.) oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym podawanych przez organ w odpowiedzi na skargę, a obejmujących okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz nierozważenie konsekwencji tej zwłoki dla skarżących (konieczność ponownego oczekiwania na aktualny operat szacunkowy, powodująca dalsze przedłużanie postępowania).

Zarzutowi tak sformułowanemu przeczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd Wojewódzki wskazał na s. 5-7, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do orzeczeń NSA (z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2424/16, z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15), Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Sąd I instancji przyjął, że taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Kolejno Sąd I instancji odniósł się do okoliczności niniejszej sprawy i wskazał, że okres przewlekłości trwający około dziesięciu miesięcy jest względnie niedługi, jeśli weźmie się pod uwagę stopień złożoności sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania (zarówno pod względem materialnym, jak i procesowym), obciążenie organu oraz czas trwania postępowania w podobnych sprawach. Sąd Wojewódzki za istotną okoliczność uznał zakończenie przez organ odwoławczy postępowania po otrzymaniu skargi. Za istotną okoliczność wpływającą na ocenę stopnia przewlekłości Sąd Wojewódzki uznał również powszechnie znane utrudnienia związane z pandemią COVID-19 dotyczące również pracowników Ministerstwa. Ponadto Sąd I instancji miał na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2546/19, zgodnie z którym, dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. W ocenie Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.

Z tych samych powodów, które zdeterminowały ocenę o braku rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji oddalił żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącym sumy pieniężnej (art. 151 P.p.s.a.). Sąd Wojewódzki wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej, jak i wymierzenie grzywny zostało oparte na uznaniu sędziowskim, środki te mają charakter subsydiarny wobec rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 § 1 P.p.s.a., a ich zastosowanie powinno mieć miejsce co do zasady wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wymierzenie jest konieczne do osiągniecia podstawowego celu postępowania wywołanego skargą na przewlekłość, jakim jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ. Sąd I instancji wskazał, że w realiach niniejszej sprawy organ załatwił sprawę przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. Ponadto, okres przewlekłości nie był szczególnie długi, zwłaszcza mając na uwadze stopień skomplikowania spraw odszkodowawczych oraz praktykę organu w podobnych sprawach. Sąd miał również na uwadze, że okres przewlekłości przypadł na okres pandemii COVID-19. Ponadto, brak jest dowodów na celowe przewlekanie postępowania przez Ministra, na co zwracał uwagę np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2197/17). Sąd I instancji podał także, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku) otwiera skarżącym drogę dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417¹ § 3 K.c. w związku z art. 448 K.c.). Wówczas skarżący zobligowani będą udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy miedzy szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji.

Z wywodów Sądu wynika zatem, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego, w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze w sposób rażący. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w związku z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. przez dokonanie błędnej interpretacji zwrotu "rażące naruszenie prawa" i uznanie, że roczna zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej nie uzasadnia orzeczenia przewlekłości postępowania mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ocena ta powinna uwzględniać wszelkie okoliczności sprawy, w tym ratio legis przedmiotowej regulacji.

Przede wszystkim należy zauważyć, ze zarzut ten został sporządzony niedokładnie, ponieważ przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. od 15 sierpnia 2015 r. nie zawiera zdania drugiego (nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. poz. 658). Obecnie art. 149 § 1 brzmi: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (...)" i zawiera przepis wprowadzający do wyliczenia oraz trzy punkty (§ 44 ust. 1 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Mając zaś na uwadze argumentację powołaną na poparcie tego zarzutu, należałoby wywieść, że autorce skargi kasacyjnej chodziło o zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a., zgodnie z którymi odpowiednio: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa" oraz "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6."

Dokonując więc daleko idącej rekonstrukcji tego zarzutu należało zgodzić się z Sądem I instancji, że uznanie sędziowskie przy badaniu okoliczności wskazujących kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Prawidłowości w takim rozumieniu określenia "rażące naruszenie prawa" przy przewlekłości nie przeczą powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych odwołujące się do okoliczności poszukiwania usprawiedliwienia przewlekłego załatwienia sprawy w trudnościach kadrowych czy stanu epidemii. Odwoływanie się do orzecznictwa sądów, jest jak najbardziej na miejscu, jednak przykłady zaczerpnięte z orzeczeń sądowych, nie mogą ograniczać toku rozumowania strony skarżącej. Przywoływane w uzasadnieniach wyroków orzeczenia sądowe są nieodłącznie związane z ściśle określonymi stanami faktycznymi i prawnymi danej sprawy, nie można w związku z tym automatycznie, przenosić wniosków z nich płynących na inne stany faktyczne – do rozpoznawanej sprawy. Wbrew więc zarzutowi skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji uwzględnia wszelkie okoliczności sprawy oraz ratio legis art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji w tym zakresie, odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2546/19, wyraźnie przyjął, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. W ocenie Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca i z tą oceną należy zgodzić się.

Uwaga powyższa co do niedokładności w sformułowaniu zarzutu odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 zd. 2 i § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do tego zarzutu, wskazania wymaga, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do badania przewlekłości organu w rozpoznaniu odwołania strony i zakończeniu postepowania administracyjnego przez wydanie decyzji administracyjnej i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji zastosowała w sprawie art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. w zakresie oddalenia wniosków skarżących co do wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.