Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1785/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.138, art.127, art.189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.11
journal: Dz.U. 2019 poz 298
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art.362, art.361, art.212, art.481
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.
article: art.14
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1152
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)" na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia "(...)" lipca 2019 r. nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 września 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła T. S.A. z siedzibą w W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na T. kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do następujących osób: A. C., S. sp. j., K. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą N.K., O.O., P.S., G. F., M. C., A. sp. z o. o.

z siedzibą w K., B. L., P. O., J.S., M. S., M. sp. z o. o. Oddział w B., E. sp. z o. o.

z siedzibą w P., E.G.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego wydała decyzję

nr [...]), którą nałożyła na T. karę pieniężną

w wysokości 180 000 zł za naruszenie art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Pismem z dnia 20 grudnia 2017r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 298 ze zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 381 ze zm., dalej: "ustawa o działalności ubezpieczeniowej" lub "udur") w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 473 ze zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych" lub "uuo"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku

z dnia 20 grudnia 2017 r. T. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2017r., utrzymał w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2017r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynikało z przepisów prawa obowiązujących do dnia 31 grudnia 2015r. w szczególności z art. 16 ust. 1 ustawy

z dnia 22 maja 2003r. o działalności ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń miał obowiązek - w razie wpływu zawiadomienia o zdarzeniu losowym - przeprowadzić postępowanie, w którym ustali, czy ponosi odpowiedzialność ubezpieczeniową za to zdarzenie, a jeżeli tak - to także jakie świadczenia przysługują osobie uprawnionej.

W następstwie wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. ustawy o działalności ubezpieczeniowej, powyższy obowiązek został utrzymany w szczególności poprzez regulację zawartą w art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Wynikiem takiego postępowania jest bądź przyznanie świadczenia, bądź odmowa jego spełnienia.

Organ wskazał, że termin na przyznanie (wypłatę) świadczenia albo odmowę jego przyznania określają przepisy prawa. W przypadku ubezpieczeń obowiązkowych powyższe kwestie reguluje art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych zakład ubezpieczeń wypłaca odszkodowanie

w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie. W myśl art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się

w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. W terminie, o którym mowa w ust. 1, zakład ubezpieczeń zawiadamia na piśmie uprawnionego o przyczynach niemożności zaspokojenia jego roszczeń w całości lub w części, jak również o przypuszczalnym terminie zajęcia ostatecznego stanowiska względem roszczeń uprawnionego, a także wypłaca bezsporną część odszkodowania. Art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowi zaś, iż jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie. Pismo zakładu ubezpieczeń powinno zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowe jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają

w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji:

1) nałożyć na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub prokurenta karę pieniężną do wysokości odpowiadającej ich trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy, a jeżeli nie można ustalić przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy - do wysokości 100 000 złotych;

2) nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń łub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 min złotych - do wysokości 100 000 złotych.

Organ podkreślił, że nieprzestrzeganie obowiązku terminowej likwidacji szkód podlega zatem sankcji administracyjnej. Naruszenie przez zakład ubezpieczeń terminów, o których mowa w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wiąże się z obligatoryjnym stosowaniem przez organ nadzoru sankcji administracyjnych określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co wynika z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, o czym szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia niniejszej decyzji. Ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru możliwości sięgnięcia po środki nadzorczego oddziaływania inne niż nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu bądź prokurenta zakładu ubezpieczeń lub na zakład ubezpieczeń. Obligatoryjne stosowanie sankcji przewidzianych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej służy ochronie interesów poszkodowanych.

Zdaniem KNF ustalony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości daje podstawę do uznania, iż T. w 10 przypadkach nie wykonało ustawowego obowiązku wypłaty odszkodowania w terminie określonym wart. 14 ust. 1 ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych. Jak ustalono T. w 15 opisanych wyżej przypadkach naruszyło art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Z kolei w 8 przypadkach T. nie dopełniło obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Organ stwierdził ponadto, że ponowna analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że argumentacja strony wyrażona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Komisja zidentyfikowała błąd w ustaleniach faktycznych, jednak z uwagi, że był to błąd polegający na opisaniu naruszenia przepisu w decyzji w postępowaniu likwidacyjnym wobec poszkodowanej E. G. w sposób niewłaściwy przy prawidłowym określeniu, że T. dopuściło się naruszenia danego przepisu, nie wpłynęło to na stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów po stronie T., a co za tym idzie nie zaistniała konieczność uchylenia decyzji. Jednocześnie organ wskazał na brak innych błędów w ustaleniach faktycznych dotyczących pozostałych postępowań likwidacyjnych.

Komisja wskazał, że dopuszczalne było połączenie i prowadzenie jednego postępowania administracyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja ustaliła, że okoliczności faktyczne dotyczące wskazanych przypadków naruszeń terminów likwidacji szkód zostały odtworzone rzetelnie, i przy zachowaniu czynnego udziału T. Poczynione ustalenia w powyższym zakresie zostały każdorazowo przeanalizowane i zestawione z właściwymi normami prawnymi

w ramach subsumcji. Żaden z wniosków organu nadzoru w tym zakresie nie może być arbitralny, gdyż każdorazowo opiera się o zindywidualizowane ustalenia związane z przebiegiem likwidacji danej szkody, w tym polegające na aktywności Towarzystwa lub jego bierności. W konsekwencji skoro w każdym wypadku kwalifikacja prawna została dokonana przy uwzględnieniu ustalonych zdarzeń faktycznych, nie można stawiać zarzutu arbitralności po stronie Komisji.

Komisja wskazał ponadto, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu ww. przepisu (tj. art. 14 ust. 1 -3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) w skali rażącej, na które powołało się T. Powyższe stwierdzenie nie jest jednak jednoznaczne ze stwierdzeniem, że naruszenie tych przepisów prawa ma znikomą wagę. W szczególności o znikomym naruszeniu prawa nie można mówić z uwagi na to, że opóźnienia w wypłacie świadczeń i udzieleniu informacji w wielu wypadkach trwały dłużej niż miesiąc, a w dwóch wypadkach nawet dłużej niż rok. W związku z powyższym, w ocenie Komisji, nie została spełniona dyspozycja zastosowania normy wynikającej z art. 189f § 1 kpa, a co za tym idzie Komisja nie miała możliwości odstąpienia od zastosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej w szczególności uwzględniając fakt, że art. 14 ust 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przewidujący obligatoryjne nałożenie kary administracyjnej ma charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 189f § 1 Kpa.

Ponadto w przypadku naruszenia, jakiego dopuściło się T. nie jest możliwe usunięcie naruszenia przez zakład ubezpieczeń - podmiot zobowiązany do wypłaty świadczenia lub przekazania informacji w terminie, który nie spełnił tych obowiązków w określonej przepisami dacie, nie dokonuje usunięcia naruszenia, przez wypłatę lub udzielenie informacji po tej dacie. Wypłata lub udzielenie informacji w późniejszym terminie nie usuwa naruszenia, ale brane jest pod uwagę przez Komisję w procesie miarkowania kary. Mając na uwadze powyższe KNF wskazuje, że zarzut Strony z trzeciego punktu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niezasadny

Organ podkreślił, że przepis art. 75 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z uwagi na powzięcie wątpliwości co do zgodności z prawem wykonywania działalności przez T. na podstawie dokumentów zgromadzonych przez Komisję w toku nadzoru bieżącego, który znajduje podstawę w powołanych wyżej przepisach, Komisja wszczęła postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na T. Następnie, jako materiał dowodowy Komisja załączyła wszelkie dokumenty znajdujące się w jej posiadaniu i mogące w jej ocenie przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Taki tryb działania jest rezultatem oczywistej ekonomiki proceduralnej: organ nadzoru nie wszczyna postępowań administracyjnych w każdej sytuacji, w której możliwe jest wystąpienie nieprawidłowości w działalności podmiotu nadzorowanego, ale dopiero wówczas, gdy stwierdzi ku temu uzasadnione podstawy. To ostatnie ustalenie dokonuje się w ramach korzystania z dostępnych organowi nadzoru z racji sprawowanej funkcji nadzorczej instrumentów pozyskiwania wiedzy

o funkcjonowaniu podmiotów nadzorowanych, które to instrumenty rzecz jasna funkcjonują jako mechanizm komunikacji bezpośrednio pomiędzy organem nadzoru a podmiotem nadzorowanym. Jest zatem sytuacją typową, że już przed wszczęciem postępowania administracyjnego organ nadzoru dysponuje pewną wiedzą

o przedmiocie postępowania administracyjnego i trudno byłoby przyjmować konieczność sztucznego odrzucenia tej wiedzy na moment wszczęcia postępowania a następnie konieczność pozyskiwania jej na nowo.

Odnosząc się do zarzutu strony zarzucającego obrazę art. 86 kpa poprzez wykorzystanie dowodu z przesłuchania strony w sytuacji, gdy KNF dysponowała innymi środkami dowodowymi, organ wskazał, że pisma KNF zostały skierowane do T. na podstawie obowiązujących przepisów prawa tj. ustawy o działalności ubezpieczeniowej i one, wraz z odpowiedziami udzielonymi przez stronę, mogły zostać włączone do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w myśl art. 75 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez jej retroaktywne zastosowanie Komisja wskazała, że zgodnie z treścią art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, do postępowań wszczętych na podstawie uchylanej w art. 503 (ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej tj. Dz.U. 2015 r. poz. 1206; dalej: "ustawa o działalności ubezpieczeniowej z 2003 r.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (przyp. KNF - ustawa o działalności ubezpieczeniowej) stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503. Powyższy przepis nakazuje zatem kontynuację postępowań

w sytuacjach określonych powyżej, przy zastrzeżeniu stosowania tych przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej, które przewidują kompetencję organu nadzoru do stosowania środków nadzorczych. Brak jest natomiast w przepisach ustawy o działalności ubezpieczeniowej przepisu, który regulowałby wprost kwestię podstawy do nałożenia sankcji za naruszenia powstałe przed wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zdaniem organu jednak skoro na stosowanie przepisów nowych ustawodawca wskazał w tych przypadkach, w których związek stanu faktycznego z poprzednim stanem prawnym jest dość ścisły (pod rządami uprzedniego stanu prawnego doszło do określonego zachowania strony, jak również do wszczęcia postępowania administracyjnego), to tym bardziej nowe przepisy powinny mieć zastosowanie wówczas, kiedy ów związek jest luźniejszy (pod rządami uprzedniego stanu prawnego doszło jedynie do określonego zachowania strony). Wskazuje to na zasadność powołania się na przepisy obowiązujące w momencie wszczynania postępowania i wydawania decyzji, a w szczególności na art. 14 ust. 3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w brzmieniu aktualnym. Dodatkowym argumentem jest okoliczność, że organ administracji z zasady powinien powoływać się na przepisy obowiązujące w momencie korzystania z określonej kompetencji, zaś na przepisy uchylone powinien powoływać się jedynie wówczas, gdy ustawodawca wyraźnie do tego upoważnia.

Wobec braku przepisów przejściowych w ustawie o działalności ubezpieczeniowej w zakresie konsekwencji prawnych wynikających z naruszenia przepisów prawa, w tym art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej, uwzględniając zasadę racjonalności ustawodawcy, mającą na celu wyeliminowanie norm prawnych sprzecznych względem siebie, Komisja uznała, wnioskując

z brzmienia art. 481 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, że zasadnym jest rozstrzygnięcie sprawy na gruncie nowych przepisów (ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Należy wskazać, że prowadzi to do ustalenia maksymalnej kary pieniężnej w wysokości w zasadzie tożsamej jak w przypadku rozstrzygnięcia na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 2003 r., do którego odsyłał art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych

w poprzednim brzmieniu.

W zakresie wymiaru kary Komisja wskazał, że zgodnie z przepisem mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, stanowiącym podstawę nałożenia sankcji (w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych) organ nadzoru był uprawniony do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280,

a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln zł - do wysokości 100 000 zł.

KNF wskazał, że wymierzając karę pieniężną w konkretnej wysokości organ nadzoru działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, w szczególności jego kompetencję do określenia wymiaru sankcji pieniężnej nakładanej w danej sprawie. To, jaka będzie wysokość nakładanej w danej sprawie sankcji zależy od okoliczności indywidualnej sprawy. Na wysokość nakładanej kary miały wpływ rozmiar i waga naruszeń przepisu, jakiego dopuściła się strona, jak również pozostałe okoliczności sprawy, w tym okoliczności podnoszone w pismach złożonych przez stronę w toku postępowania, w szczególności podejmowane przez zakład ubezpieczeń działania o charakterze organizacyjnym oraz systemowym, służące poprawie jakości prowadzonych postępowań likwidacyjnych i wyeliminowaniu powstania podobnych naruszeń w przyszłości.

Ustalając wysokość sankcji Komisja miała na względzie to, aby jej wysokość pozostawała w proporcji do stwierdzonych naruszeń, ich negatywnych skutków oraz by wypełniała prawidłowo swe funkcje prewencyjną i represyjną. Wzięto również pod uwagę okoliczność, iż była to kolejna decyzja nakładająca karę pieniężną na zakład ubezpieczeń za naruszenie ww. przepisów. Uwzględniono również okoliczność,

że poszkodowany w terminie określonym przepisem prawa nie uzyska odszkodowania.

Sankcja została stronie wymierzona w wysokości stanowiącej ok 2% maksymalnego wymiaru kary, która mogła zostać nałożona w zaskarżonej decyzji. Komisja na podstawie sprawozdania finansowego T. za 2018r. ustaliła, że składka przypisana brutto wyniosła 2 087 790 000 zł.

Miarkując wysokość kary pieniężnej nakładanej na T. Komisja, zgodnie z art. 189d pkt 2 i 3 Kpa wzięła również pod uwagę, iż jest to już szósta decyzja nakładająca na T. za nieterminową wypłatę odszkodowań. Komisja dotychczas pięciokrotnie (w momencie wydawania Decyzji) nałożyła karę pieniężną na T. właśnie za brak przestrzegania przepisów prawa w tym zakresie. Mimo to T. nadal nie dotrzymywało terminów na wypłatę lub odmowę wypłaty odszkodowania, wynikających z przepisów ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych. Mając to na uwadze należy podkreślić, że sankcja finansowa nakładana niniejszą decyzją ma realizować funkcję represyjną (poprzez dolegliwość wyrządzoną zakładowi ubezpieczeń w związku ze stwierdzonymi w przeszłości naruszeniami porządku prawnego) i jednocześnie stanowić dla T. formę pouczenia, iż naruszenia prawa, których się dopuszcza, wiążą się z realnym zagrożeniem zastosowania sankcji niezależnie od tego, w którym momencie zostały przez organ nadzoru wykryte.

Komisja miarkując wysokość kary pieniężnej powinna także wziąć pod uwagę, zgodnie z art. 189d pkt 6 kpa wysokość korzyści, jaką osiągnęła strona lub straty, której uniknęła strona. Jednakże z uwagi na brak możliwości obiektywnego ustalenia tych kwot w przypadku tego typu naruszeń, Komisja stwierdzając, że ustalenie tych kwot nie jest możliwe w przypadku naruszenia terminów na likwidację szkód i opierając się na uznaniu administracyjnym stwierdziła, że okoliczność ta nie będzie brana pod uwagę przy wymiarze kary ani jako okoliczność łagodząca, ani obciążająca.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2019r. T. S.A. z siedzibą w W. wniosło do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie normy z art. 1 pkt 1 w związku z art. 62 i z art. 104 kpa poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną wydaną w ramach pojedynczego postępowania administracyjnego;

2. naruszenie normy z art. 189f § 1 kpa, poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, że Komisja była zobowiązana wydać decyzję o której jest mowa w art. 189f § 1 kpa;

3. naruszenie normy z art. 361 i 362 udzur, poprzez zastosowanie przez Komisję sankcji bez uprzedniego stworzenia A. możliwości dopasowania działalności A. do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a co jest z tym związane naruszenie konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady proporcjonalności i subsydiarności

4. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 udzur w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej poprzez nałożenie na A. sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji,

o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r.;

Mając na względzie powyższe naruszenia, skarżąca wniosła o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz.1369 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać,

że jest ona niezasadna. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu

o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Termin na przyznanie (wypłatę) świadczenia albo odmowę jego przyznania określają przepisy prawa. W przypadku ubezpieczeń obowiązkowych powyższe kwestie reguluje art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. 2019 poz.2214, dalej jako: ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych Zakład ubezpieczeń wypłaca odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego łub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie.

W myśl art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia,

w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia

o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. W terminie, o którym mowa w ust. 1, zakład ubezpieczeń zawiadamia na piśmie uprawnionego o przyczynach niemożności zaspokojenia jego roszczeń

w całości łub w części, jak również o przypuszczalnym terminie zajęcia ostatecznego stanowiska względem roszczeń uprawnionego, a także wypłaca bezsporną część odszkodowania.

Art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowi zaś, iż jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona

w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie. Pismo zakładu ubezpieczeń powinno zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Zgodnie z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych

w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Jak z kolei stanowi art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji:

1) nałożyć na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub prokurenta karę pieniężną do wysokości odpowiadającej ich trzykrotnemu przeciętnemu miesięcznemu wynagrodzeniu z ostatnich 12 miesięcy, a jeżeli nie można ustalić przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z ostatnich 12 miesięcy - do wysokości 100 000 złotych;

2) nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych.

W niniejszej sprawie Komisja, wobec stwierdzenia naruszenia przez spółkę art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, działając na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nałożyła na stronę skarżącą, zaskarżoną decyzją karę pieniężną w wysokości 180 000 zł.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania powyższego rozstrzygnięcia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania zostało stwierdzonych 10 przypadków naruszeń art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, 15 przypadków naruszeń art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz 8 przypadków naruszeń art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (łącznie 33 naruszenia) - co zostało szczegółowo opisane w stanie faktycznym wydanych w sprawie decyzji.

Konsekwencją stwierdzonych naruszeń w zakresie niedochowanie przez ubezpieczyciela terminów likwidacji szkód, określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych, było wymierzenie stronie skarżącej stronie sankcji w postaci kary pieniężnej. Komisja, wobec stwierdzenia naruszenia przez stronę art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, działając na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nałożyła na T. zaskarżoną decyzją karę pieniężną w wysokości 180 000zł. Tak zakreślona wysokość sankcji finansowej, uwzględniwszy całokształt okoliczności występujących w sprawie, ustalonych i przedstawionych przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, nie stanowiła w ocenie sądu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W ocenie sądu nieuprawniony jest zarzut skargi jakoby nałożona kara

w wysokości 180 000 zł była szczególnie drastycznym środkiem nadzorczego oddziaływania. Jak szczegółowo wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, maksymalny możliwy wymiar kary wynosił niemalże 9 milinów złotych, a zatem zastosowany środek nadzorczy to zaledwie 2% wartości maksymalnej. Biorąc pod uwagę, że kara pieniężna, aby należycie spełniała swoją funkcję, musi być pewną odczuwalną dolegliwością, trudno uznać przedmiotowy przypadek za nieproporcjonalną reakcję nadzorczą. Jednocześnie o tym, jakie dane finansowe bierze się pod uwagę na potrzeby ustalenia maksymalnego możliwego wymiaru kary pieniężnej, przesądzono w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej tj. dane z ostatniego rocznego sprawozdania finansowego, niezależnie od tego, w jakim czasie miały miejsce sankcjonowane naruszenia prawa.

Jak słusznie zauważył organ stwierdzone naruszenia, stanowią nie tylko naruszenie przepisów prawa, ale także godzą w interes poszkodowanych. Poszkodowani, dzięki regulacji zawartej w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych mogą oczekiwać, że w określonych tamże terminach zostanie im przedstawione stanowisko zakładu ubezpieczeń dotyczące zgłoszonych roszczeń,

w szczególności zaś zostanie wypłacone odszkodowanie. Wprowadzenie obowiązku zakończenia przez zakład ubezpieczeń postępowań likwidacyjnych w określonych terminach ma zatem na celu ochronę interesów poszkodowanych. Naruszenie przez ubezpieczyciela tego obowiązku będzie więc godziło w interes poszkodowanych. Co więcej, skoro terminy likwidacji szkód zostały określone ustawowo to każdorazowe ich naruszenie będzie stanowiło podstawę do kwalifikowania działalności zakładu ubezpieczeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze, które

w istocie stanowią powtórzenie zarzutów formułowanych na etapie wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, do których organ szczegółowo odniósł się

w zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy zauważyć, iż w dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (poza wyjątkami określonymi w art. 504 pkt 1-5 udur), a zgodnie z art. 503 udur straciła moc ustawa

o działalności ubezpieczeniowej. Wraz z wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej zmianie uległ również art. 14 ust. 3a ustawy

o ubezpieczeniach obowiązkowych, kluczowy dla nałożenia sankcji, który stanowi że, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2. lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa a ust. 3. organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone

w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r. ustawodawca przesądził, że w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania o terminie, o którym mowa u- ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa o ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Jak wyjaśniła już organ w skardze zmiana polega zatem na odwołaniu się do sankcji z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w miejsce art. 212 ust, 1 pkt 1 lub 2 ustawy

o działalności ubezpieczeniowej. Zachowanie podlegające sankcjonowaniu nie uległo zatem zmianie, nie uległ zmianie także rodzaj sankcji i sposób wyliczania jej maksymalnej wysokości oraz utrzymano obligatoryjne stosowanie sankcji przez organ nadzoru. Wskazana wyżej zmiana stanu prawnego (polegająca na wejściu w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i utracie mocy przez ustawę o działalności ubezpieczeniowej) nastąpiła w przedmiotowym przypadku przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Powyższa zmiana stanu prawnego spowodowała, że organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w momencie wydawania decyzji, wobec braku upoważnienia ustawowego do stosowania przepisów uchylonych.

Za bezzasadny zdaniem sądu uznać należy zarzut naruszenie przepisu art. 1 pkt 1 w związku z art. 62 i z art. 104 k.p.a. poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną wydaną w ramach pojedynczego postępowania administracyjnego. W ocenie sądu podzielić należy stanowisko organu, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z tą samą stroną, a na stan faktyczny sprawy składa się szereg zdarzeń o tożsamej naturze, to jest stanowiących na naruszeniu tożsamych w naturze obowiązków, związanych z takim samym procesem zachodzącym w podmiocie nadzorowanym (tutaj: likwidacją szkody

z obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej) i podlegających sankcjonowaniu (nota bene obligatoryjnemu) w tym samym trybie.

Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył art. 189f § 1 kpa, poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej. Sąd podziela stanowisko organu , że pomimo stwierdzenia przez organ braku rażącego stopnia naruszenia art. 14 ust. 1-3 uuo, nie jest to jednoznaczne z uznaniem, że naruszenie przepisu art. 14 ust. 1-3 uuo ma znikomą wagę. W szczególności o znikomym naruszeniu prawa nie można mówić

z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie opóźnienia w wypłacie świadczeń

i udzieleniu informacji w wielu przypadkach trwały dłużej niż miesiąc (przypadki: A. C., K. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą N.K., O. O., P. S., M. C., P.O., J. S., M. S., M. sp. z o.o. oddział w B., E. sp. z o.o. z siedzibą w P.), a w dwóch wypadkach nawet dłużej niż rok (przypadki: B. L. i E. G.). Wobec powyższego organ zasadnie uznał, że nie została spełniona dyspozycja zastosowania normy wynikającej z art. 189f § 1 kpa,

a co za tym idzie Komisja nie miała możliwości odstąpienia od zastosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Ponadto jak słusznie zauważyła KNF art. 14 ust 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przewidujący obligatoryjne nałożenie kary administracyjnej ma charakter przepisu lex specialis

w stosunku do art. 189f § 1 kpa. Jednocześnie w przedmiotowym przypadku, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest możliwe usunięcie naruszenia przez zakład ubezpieczeń - podmiot zobowiązany do wypłaty świadczenia lub przekazania informacji w terminie, który nie spełnił tych obowiązków w określonej przepisami dacie, nie dokonuje usunięcia naruszenia, przez wypłatę lub udzielenie informacji po tej dacie. Wypłata lub udzielenie informacji w późniejszym terminie nie usuwa naruszenia, a okoliczność ta jest jedynie brana pod uwagę w procesie miarkowania kary.

Zdaniem sądu na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 361 i 362 udur, poprzez zastosowanie przez Komisję sankcji bez uprzedniego stworzenia A. możliwości dopasowania działalności A. do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a co jest z tym związane naruszenie konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności oraz naruszenia przepisu art. 362 ust. 1 pkt 2 udur w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 udur poprzez nałożenie na A. sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 udur.

W ocenie sądu wydanie zalecenia w trybie art. 361 udur nie jest zdarzeniem koniecznym, poprzedzającym nałożenie kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń

z tytułu wykonywania działalności z naruszeniem prawa. Jak zauważył organ

z porównania art. 362 ust. 1 oraz art. 362 ust. 2 pkt 1 udur wynika, że nałożenie kary jest możliwe zarówno w przypadku niewykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia, jak i bezpośrednio (z pominięciem wydania zalecenia i decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia) w razie stwierdzenia wykonywania działalności przez zakład ubezpieczeń z naruszeniem przepisów prawa. Komisja - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie ma zatem obowiązku sięgania najpierw po zalecenie w przypadku ustalenia, że zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszeń prawa. To organ decyduje, czy w danym przypadku stosować środek nadzorczy w postaci zalecenia, czy kary pieniężnej.

Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych ustawodawca wyraźnie przesądził w art. 14 ust. 3a tejże ustawy nie tylko o obowiązkowej (a nie uznaniowej) reakcji organu nadzoru na stwierdzone naruszenia, ale także o formie tej reakcji, czyli zastosowaniu kary pieniężnej. Stosowanie instytucji zalecenia zostało przez ustawodawcę

w przedmiotowym przypadku pominięte, a zatem nie ma ona zastosowania. Przepis art. 14 ust. 3a uuo obliguje Komisję do zastosowania sankcji opisanej w art. 362

ust. 1 pkt 1 lub 2 udur w przypadku stwierdzenia, że dany zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszenia art. 14 ust. 1, 2 lub 3 uuo. Dlatego też, nawet pomimo podjęcia przez T. działań w celu wyeliminowania naruszeń art. 14 ust. 1-3 uuo Komisja zobligowana była do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 udur.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.