Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2246/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 738/23 oddalającego sprzeciwy Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...]" M.G., M.G1., D.K. spółka jawna z siedzibą w R., E.S., J.Ż., A.U. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 30 sierpnia 2023 r., znak SKO.ŚU.4113.9.1489.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 738/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił sprzeciwy P. spółka jawna z siedzibą w R., E.S., J.Ż., A.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 30 sierpnia 2023 r., znak SKO.ŚU.4113.9.1489.2023 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 8 marca 2023 r., nr RGK.OŚ.6220.6.2021 Wójt Gminy G. (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: u.o.o.ś.; ustawa środowiskowa) orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu przetwarzania odpadów w ilości powyżej 10 Mg/dobę w instalacji - kompostowni kontenerowej odpadów na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...]obręb [...] oraz na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina G.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dokonując analizy wniosku oraz zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie brał pod uwagę, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie uwarunkowania zawarte w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz wnioski i uwagi, które wypłynęły podczas prowadzonego postępowania.

Wójt podkreślił, że analizując złożony przez mieszkańców wsi B., B1. i P. sprzeciw przeciwko planowanemu przedsięwzięciu, podziela obawy mieszkańców związane z ewentualnymi uciążliwościami powstałymi na skutek realizacji inwestycji w tej lokalizacji, a wskazanie nowej lokalizacji, spełniającej wymogi ochrony środowiska oraz niepowodującej konfliktów społecznych nie jest możliwa. Wójt podzielił również obawy mieszkańców związane z realnymi zagrożeniami ze strony nadmiernej emisji odorów, gdyż planowana inwestycja będzie stanowić ich źródło w wyniku prowadzonego procesu produkcyjnego. Zauważono, że wielkość emisji nie stanowi zagrożenia dla środowiska, jest jednak uciążliwa z uwagi na koncentrację zapachu i skalę przedsięwzięcia. Subiektywność oceny oraz trudność w jednoznacznym określeniu norm zapachowych są przyczyną braku konkretnego określenia norm zapachowych w polskim prawodawstwie, stąd też zapewnienie warunków nieprzekraczania wartości dopuszczalnych może być uznane za wystarczające zabezpieczenie środowiska, lecz w ocenie Wójta nie eliminuje ono negatywnego oddziaływania odorów w powietrzu pochodzących z planowanego przedsięwzięcia.

Następnie organ I instancji zauważył, że skala produkcji w przedmiotowej inwestycji wskazuje, że będzie ona generowała duże ilości substancji odorowych i mimo braku regulacji prawnych określających wartość odniesienia substancji zapachowych – odorowych dla mieszkańców, zagrażają one w sposób bezpośredni poprzez obniżenie komfortu życia i stanu zdrowia ludzi. Określenie jednoznacznych kryteriów uciążliwości zapachowej jest niezwykle trudne, lecz w ocenie Wójta, nie ulega wątpliwości, że odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka.

W związku z planowaną inwestycją mieszkańcy zwracali uwagę, co podzielił organ I instancji, na kierunek dalszego rozwoju miejscowości oraz ochrony wartości przyrodniczych i zasobów środowiska naturalnego. Mieszkańcy opowiadający się przeciw realizacji inwestycji są właścicielami posesji, mieszkają w tych miejscowościach od wielu lat i stanowią one centrum życia ich rodzin, tymczasem planowana inwestycja przyczyni się do obniżenia wartości nieruchomości, wzrostu populacji gryzoni, insektów, skażenia wód gruntowych oraz zagrożeń drogowych i uciążliwości hałasowych związanych ze wzmożonym ruchem pojazdów.

Organ I instancji uznał, że realizacja inwestycji w sposób znaczący może negatywnie wpłynąć na jakość życia ludzi w najbliższym otoczeniu obiektu. Podkreślono, że Wójt kieruje się również zasadą przezorności nakazującą traktować wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków tak, jak pewność ich wystąpienia. Na postawie raportu oddziaływania na środowisko nie można wykluczyć, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie okolicznych mieszkańców. Zauważono, że na organie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko, tymczasem w przedłożonym raporcie przedstawione zostały obliczenia w zakresie uciążliwości odorowej pochodzącej z planowanego zakładu tylko w zakresie teoretycznym, a wskazanie w raporcie, że brak jest przekroczeń dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń oraz hałasu, określone przepisami prawa nie daje gwarancji, że rzeczywiście tak będzie.

Organ I instancji podkreślił, że determinacja mieszkańców i podejmowane wspólne działania pokazują jak ważny jest dla nich problem właściwych warunków egzystencji w miejscu zamieszkiwania, mieszkańcy są bardzo negatywnie nastawieni do planowanej realizacji przedsięwzięcia, gdyż planowane przetwarzanie odpadów w kompostowni kontenerowej jest produkcją przemysłową.

Reasumując wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania zapewniono udział społeczeństwa w przedmiotowej sprawie, informując o prowadzonym postępowaniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy G. i w miejscu inwestycji na tablicy ogłoszeń sołectwa B. i B1. oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy G. W okresie przewidzianym wpłynęły trzy pisma odnośnie uwag i wniosków w sprawie podpisane przez 375 mieszkańców. W ocenie Wójta zebrane akta sprawy wskazują, że planowane przedsięwzięcie jest kontrowersyjne i wywołało zdecydowane protesty lokalnej społeczności, a wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia godzi w interes publiczny. Wójt uznał zatem, że zastrzeżenia mieszkańców wobec przedmiotowego przedsięwzięcia dają podstawę do stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie posiada akceptacji społecznej.

W związku z powyższym Wójt wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, kierując się wynikami uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, ustaleniami zawartymi w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wynikami postępowania z udziałem społeczeństwa, postanowił odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 30 sierpnia 2023 r., znak SKO.ŚU.4113.9.1489.2023, Kolegium po rozpoznaniu odwołania P. spółka jawna z siedzibą w R. (dalej: inwestor) na podstawie art. 138 § 2 uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami ustawy i jego zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami prawa. Dalej wyjaśniło, że przesłanki odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia polegać przy tym mogą na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.o.ś.), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 u.o.o.ś.), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.), wykazaniu, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20.07.2017r. Prawo wodne, przy jednoczesnym braku spełnienia warunków, o których mowa w art. 68 pkt 1. 3 i 4 tej ustawy (art. 81 ust. 3 u.o.o.ś.).

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w prowadzonych postępowaniu nie wykazał wystąpienia ww. przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej. W ocenie SKO zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało poparte przesłankami mającymi umocowanie w okolicznościach prawnych i faktycznych, a Wójt w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazał, że wystąpiła którakolwiek z wyżej wskazanych przesłanek obligujących organ do wydania decyzji odmownej.

Co więcej organ odwoławczy podkreślił, że same przypuszczania organ I instancji co do negatywnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko (niemające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym) nie mogą być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wskazano, że z samej zasady przezorności nie można wywodzić faktu, iż dana inwestycja oddziałuje negatywnie na środowisko, gdyż są to nadal tylko przypuszczenia. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie i dopiero de facto ona pozwana określić to oddziaływanie.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji nie może być podstawą odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, powodem tej odmowy nie może być sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Przepisy nakazują bowiem jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Podkreślono, że sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora.

Odnosząc się do kwestii odorowych, które jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji głównie legły u podstaw wydania decyzji odmownej, organ odwoławczy zgodził się z tezą, że każdy przypadek kompostowania odpadów generuje emisję odorantów do otoczenia w mniejszej lub większej skali. Wskazano jednak, że istnieją techniczne możliwości określenia natężenia odorantów w powietrzu. Niemniej jednak dla celów załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, dowód z analiz teoretycznych rozprzestrzeniania się i poziomu zapachu organ II instancji uznał za zbędny. Powtórzył, że decyzja środowiskowa nie należy do decyzji uznaniowych, zaś przesłanki wydania decyzji negatywnej muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziło, że aktualnie brak jest aktów wykonawczych do art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), które określałyby wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metody oceny zapachowej jakości powietrza.

Wyjaśniło także, że stanowiska orzecznictwa o niemierzalności zapachów - odorów nie należy łączyć z brakiem możliwości technicznych do przeprowadzania takich badań, ale do braku norm prawnych, na podstawie których możliwe byłoby prowadzenie badań, określenie ich metodyki, jak również wartości granicznych, których przekroczenie byłoby niedozwolone, lub powodowało wystąpienie pewnych ograniczeń. Kolegium przywołało uregulowania art. 85 ustawy Prawo ochrony środowiska podnosząc, że mimo wynikającego z powołanego przepisu obowiązku ochrony powietrza ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu.

Dalej Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań ze strony autora raportu były poddane m.in. stężenia amoniaku. Wykazano, że ich dopuszczalne poziomy w powietrzu będą dotrzymane. W raporcie określono w sposób szczegółowy sposoby zapobiegania oddziaływania uciążliwości zapachowych, co nie zostało rozważone (zweryfikowane) szczegółowo przez organ I instancji. SKO zauważyło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie w uzgodnieniu z dnia 7 grudnia 2022 r. zawarł warunek mający zapewnić dotrzymanie poziomów substancji w powietrzu - zaprojektować system dezodoryzacji gazów odlotowych wyposażonych w biofiltr, zapewniający redukcję emisji zanieczyszczeń o minimum 90%. Tymczasem Wójt w prowadzonym postępowaniu nie wziął pod uwagę tych kwestii. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia w jaki sposób organ rozpoznający wniosek wziął pod uwagę uzgodnienie RDOŚ, jak też ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, czym naruszył art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś.

W ocenie Kolegium, negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora przez Wójta przy nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji i braku oparcia rozstrzygnięcia o konkretne przepisy prawa jest nie do zaakceptowania. SKO podkreśliło, że jeśli Wójt miał wątpliwości odnośnie prawidłowości przedstawienia w raporcie wariantu realizacji przedsięwzięcia, to winień zażądać od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień, a nie uznawać raport za opracowanie wyłącznie teoretyczne, które nie może przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy uznał także, że organ I instancji nie dokonał rzetelnej, wnikliwej oraz wszechstronnej analizy i oceny całości raportu, który był w trakcie postępowania kilkukrotnie uzupełniany na wezwania organów współdziałających w sprawie. Podkreślił, że stwierdzenie organu, iż przeprowadzona w raporcie analiza nie wykazała jednoznacznie, czy zostaną dotrzymane dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu, co w konsekwencji przyczyniło się do wydania decyzji odmownej jest nieuprawnione. Nie można również czynić zarzutów wobec raportu (oceniać go) w oparciu o zapachowe oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż jak wyjaśniono zapachy (odory), pomimo, iż mogą być uciążliwe nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Przepisy art. 66 u.o.o.ś., a także inne nie przewidują, że zakresem raportu ma być objęte wykonanie analizy uciążliwości zapachowej.

Kolegium stwierdziło, że Wójt w prowadzonym postępowaniu nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej, czy też pozytywnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na ogólnie przytoczonych informacjach z raportu oraz uzgodnień i opinii organów specjalistycznych. Nie spełnia ono zatem warunków określonych przepisem art. 85 ust. 2 u.o.o.ś. Wójt pobieżnie dokonał oceny kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie dokonał oceny, czy raport rzetelnie przedstawia analizę wszystkich wariantów. Nie zwrócono również uwagi, że według autora raportu, to wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Już ta okoliczność, zdaniem SKO, dyskwalifikuje jako niepoprawny przedstawiony w sprawie raport. Organ odwoławczy zauważył także, że racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu proponowanego przez wnioskodawcę ilością modułów kompostujących (trzy moduły zamiast dwóch w wariancie proponowanym - str. 79 raportu). Organ I instancji nie zajął przy tym stanowiska odnośnie ewentualnej pozorności wariantów. Kolegium dostrzegło zaś, że w raporcie skoncentrowano się na szczegółowym opisie wariantu I, preferowanego przez wnioskodawcę. Wariant II opisano zaś w sposób taki, że sam wnioskodawca uznaje jego realizację za ekonomicznie nieuzasadnioną (przeprojektowaną), jeśli weźmie się pod uwagę podaż odpadów stanowiących wsad do kompostowania, jak również popyt na wysokojakościowy kompost - w odniesieniu dla rynku lokalnego (patrz str. 82 i 132 Raportu). Mimo powyższych wątpliwości autor opracowania dokonał oceny przewidywanego oddziaływania dla wariantów. W ocenie Kolegium, w konsekwencji powyższych uchybień wybór wariantu zaproponowany w raporcie nie odpowiada intencji ustawodawcy, wynikającej z powołanego przepisu art. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.

Organ odwoławczy, mając na uwadze naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 107 k.p.a.) uznał, że nie można ich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., dlatego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowił decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wziąć pod uwagę ww. rozważania organu odwoławczego. Podkreślił także, że uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagać będzie ponownego przekazania go łącznie z wnioskiem o wydanie decyzji celem zaopiniowania i uzgodnienia przez organy specjalistyczne w trybie przewidzianym art. 77 u.o.o.ś.

Na powyższą decyzję Kolegium sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: P. spółka jawna z siedzibą w R. (sygn. akt VIII SA/Wa 738/23), E.S. (sygn. akt VIII SA/Wa 780/23), J.Ż. (sygn. akt VIII SA/Wa 781/23), A.U. (sygn. akt VIII SA/Wa 738/23), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 738/23 Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawami o sygnaturach akt VIII SA/Wa 780/23, VIII SA/Wa 781/23 oraz VIII SA/Wa 782/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygnaturą VIII SA/Wa 738/23.

Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji wskazał, że kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż decyzja SKO z 30 sierpnia 2023 r., spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie WSA, organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na brak poparcia odmowy wydania wnioskowanej decyzji wystąpieniem którejkolwiek z przesłanek wynikających z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych (przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), jak i faktycznych. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie Kolegium uznało, że przypuszczenia organu I instancji co do negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko (niemające oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym), jak i negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji przejawiająca się w sprzeciwie społecznym i protestach mieszkańców nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Podkreślono, że organ odwoławczy szczegółowo wskazał także na kwestie generowania emisji odorantów do otoczenia, jak i niedokonania przez organ I instancji rzetelnej analizy i oceny całości raportu, jak i jego kompletności. Kolegium wskazało na potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności na potrzebę wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na brak opisu trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji odmownej. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy - powyższe nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., a zatem uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Merytoryczne załatwienie sprawy w drodze rozstrzygnięcia reformacyjnego stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności. WSA zauważył, że pozbawiłoby organ I instancji kompetencji do wnikliwego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jednocześnie odebrałoby stronom prawo do dwukrotnego, pełnego zbadania ich sprawy. Szybkość postępowania nie uzyskała prymatu nad jego wnikliwością, starannością, koniecznością zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego przeanalizowania.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że zasadnie postąpiło Kolegium zwracając sprawę organowi I instancji, ponieważ naruszono przepisy postępowania, i pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji trafnie wytknął uchybienia popełnione przez Wójta i jasno wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodziła się J.Ż. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 w związku z art. 3 § 2a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji i oddalenie sprzeciwu (nieuchylenie decyzji), podczas gdy sąd powinien zastosować art. 151a § 1 p.p.s.a., czyli uwzględnić sprzeciw od decyzji, uchylić decyzję SKO w całości oraz stwierdzić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Wójta odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu przetwarzania odpadów w ilości 10 Mg/dobę w instalacji – kompostowni kontenerowej odpadów na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz na działce nr ewid. [...] obręb [...], Gmina G. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy w realiach sprawy organ drugiej instancji winien był utrzymać ww. decyzję w mocy.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji i organ odwoławczy błędnie uznali, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że co do zasady należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Sąd I instancji, jednak w jej ocenie argumentacja ta nie ma zastosowania w omawianej sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie należało uznać, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Zauważono, że ustawa środowiskowa wskazuje zamknięty katalog przypadków, w których organ może odmówić wydania decyzji środowiskowej lub odmówić zgody na realizacją przedsięwzięcia. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ bierze pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii, jest to jeden z elementów branych pod rozwagę przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Podkreślono jednak, że powyższe nie oznacza, iż pozytywna opinia czy uzgodnienie organów współdziałających przesądza o konieczności wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są bowiem wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W opinii skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jak również uzasadnieniem wyroku WSA, że organ I instancji wydając swoją decyzję nie wziął pod uwagę decyzji RDOŚ. Wskazano, że Wójt wydając swoją decyzję uznał, że niniejsza opinia nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja wskazuje hipotetycznie, że na etapie eksploatacji poziom substancji nie zostanie przekroczony, nie wskazano natomiast, jaki będzie poziom na etapie "rozruchu" i czy wówczas te normy nie zostaną znacznie przekroczone. Nie podano również, czy normy te nie zostaną przekroczone przy działaniu modułów osobno, równolegle lub naprzemiennie.

Podsumowując wskazano, że organ I instancji, stosując prawidłowo art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrał wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. Z tego powodu, w ocenie skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. ze 1634 zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 64b p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu ograniczony został krąg stron i uczestników postępowania do skarżącego oraz organu, który wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę, iż ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 343/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 460/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 253/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2019, sygn. akt II OSK 2030/19; R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017; T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2017; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Wskazać należy, że art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadniczo różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie dokonał bowiem rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny całości dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Nie jest to decyzja uznaniowa, zaś przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i ustaleń faktycznych. Odmowa wydania takiej decyzji może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1), czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę.

Rację ma zatem SKO, że organ orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione wyznaczniki i nie ma podstaw do przyznania prymatu jedynie opinii społeczności lokalnej. Co więcej, oparcie decyzji w istocie na argumentach pozaprawnych sprowadzających się de facto do subiektywnego przekonania o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia jest niedopuszczalne. Zasadnie Kolegium uznało, że niemające oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przypuszczenia organu I instancji co do negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, jak i negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji przejawiająca się w sprzeciwie społecznym i protestach mieszkańców nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji ma charakter subiektywnych opinii i przekonań, które nie mogą skutkować wydaniem decyzji o odmowie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że wszelkie ewentualne wątpliwości w zakresie oddziaływania inwestycji winny być wyjaśnione przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bowiem decyzją związaną, a ustawodawca nie zezwolił organowi na odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z powodów innych niż ustawowo wyliczone, nawet jeżeli w ocenie tego organu są to powody istotne związane z koniecznością ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi.

Celem postępowania, w którym wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji a nie jej zablokowanie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1620/12). Zatem protesty społeczne kierowane przeciwko inwestycji należy dogłębnie ocenić, by poznać ich powód, jednak wystąpienie protestów nie powoduje automatycznie, że organ powinien uzyskać społeczną akceptację przedsięwzięcia. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenie istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności należy je wyjaśnić, a ocena ta nie może budzić wątpliwości. Co więcej podkreślenia wymaga, że sam sprzeciw lokalnej społeczności lub stron postępowania nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie może być zatem rozumiane jako swoiste referendum nad dopuszczalnością proponowanej inwestycji (vide wyrok Naczelnego z 24 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2782/21). Tym samym także skala protestów nie może być warunkiem przesądzającym o ustaleniu bądź nieustaleniu środowiskowych uwarunkowań. W niniejszej sprawie sprzeciw i protesty mieszkańców stały się de facto podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem organ I instancji powinien ocenić wpływ inwestycji na środowisko, przy czym podstawą jego ustaleń powinny być przede wszystkim informacje zawarte w raporcie.

Prawidłowa była zatem ocena organu odwoławczego, iż decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ocenie podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy kierować się zasadą dwuinstancyjności postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tymczasem w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2678/21).

Jednocześnie z uzasadnienia decyzji kasacyjnej jednoznacznie wynika jakie okoliczności należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się one natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 489/23).

Sąd I instancji zatem prawidłowo ustalił, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco przedstawiono motywy wydanego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższych rozważań zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.