Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 70/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 435/15 w sprawie ze skargi W.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 435/15 oddalił skargę W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Sąd stwierdził, że skarżący W. F. domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej mającej polegać na nielegalnej rozbiórce, a następnie odbudowie i rozbudowie przez [...] Klub [...] pomostu usytuowanego na działce nr [...] na wprost działki nr [...], która z kolei sąsiaduje z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego.

W odniesieniu do pomostu na J. S. zostały wydane dwie decyzje administracyjne. Pierwsza była to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej w skrócie jako PINB) z dnia [...] 2014 r. nr [...], którą nakazano na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) [...] Klubowi [...]– właścicielowi pomostu – usunięcia w terminie do 30 kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu przez wykonanie remontu jego istniejących części, np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych, już nieistniejących, np. legarów i poszycia z desek. Na mocy powyższej decyzji podmiot ten był uprawniony do wyeliminowania wszelkich nieprawidłowości w stanie technicznym opisywanego pomostu.

Z protokołu oględzin dokonanych dnia 12 listopada 2014 r. wynika, że do tego dnia wchodzące w skład opisywanego pomostu pale drewniane zostały zdemontowane i złożone na brzegu. Obecny w trakcie oględzin przedstawiciel [...] Klubu [...] wyjaśnił, że uczyniono to w celu oceny ich jakości oraz powtórnego wykorzystania tych pali, które nadadzą się do odbudowy pomostu. Skarżący zarzuca, że było to równoznaczne z faktyczną i nielegalną rozbiórką obiektu budowlanego, ale gdy weźmie się pod uwagę charakter obiektu budowlanego znajdującego się częściowo pod wodą i umocowanego w dnie jeziora i budowę pomostu przed 1945 r., to takie działanie inwestora należy uznać za uzasadnione w kontekście konieczności oceny stanu technicznego całości obiektu. W tym konkretnym przypadku działanie to należało uznać za uprawnione i niewykraczające poza zakres obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organy orzekające w sprawie uznały, że faktyczna rozbiórka obiektu była uzasadniona treścią art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, tzn. miała na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W ocenie Sądu trudno stwierdzić, jakie dowody miałby organ przeprowadzić na okoliczność tego, że wystające z jeziora tuż nad powierzchnię wody drewniane pale stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a ponadto sezon wędkarski trwa całą jesień co powoduje, że istnienie ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia ze strony pozostałości tego typu obiektów w zbiornikach wodnych nie jest uzależnione od pory roku. Zarzut nieuzasadnionego powołania się przez organy orzekające w sprawie na treść art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego należy uznać za pozbawiony podstaw.

Kolejną decyzją jaka została wydana w odniesieniu do przedmiotowego pomostu, była ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą [...] Klubowi [...] pozwolenia na inwestycję obejmującą roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową pomostu żeglarskiego na działkach nr [...]. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany przewidywał, że pozostałości ruiny poprzedniego pomostu przeznaczone są do rozbiórki oraz że wykorzystanie starych elementów nastąpi wyłącznie po określeniu ich stanu technicznego przydatności do powtórnego użycia.

Istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego w przypadku, gdy wymagane jest pozwolenie na budowę polega na tym, że sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2049/10).

Powyższe okoliczności w jednoznaczny sposób wykluczają możliwość uznania, że zarówno rozbiórka pozostałości poprzedniego pomostu, jak i budowa nowego obiektu miały miejsce w warunkach samowoli budowlanej.

Bezzasadność żądania strony powinna zostać wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty poprzez odmowę uwzględnienia jej żądania, a nie poprzez umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy żądanie strony jest bezzasadne wobec zgromadzonych przez organ dowodów m.in. w postaci istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 6 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 251/88; wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 121/06).

W rozpatrywanej sprawie o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. zdecydowały przede wszystkim nie przesłanki przedmiotowe, lecz fakt braku po stronie skarżącego interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia w odniesieniu do opisywanego obiektu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja jest usytuowana na działce nr [...], którą od nieruchomości skarżącego (nr [...]) oddziela inna działka o numerze [...], przy czym obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie wspomniane wyżej działki nr [...] oraz [...]. Dodatkowo dostęp do pomostu z lądu został przewidziany przez działkę nr [...].

Stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 K.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (wyroki NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06 i z 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 650/07). Katalog stron postępowania określa organ kierując się art. 28 K.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący wywodził wprawdzie w skardze swój interes prawny z treści art. 140 i następnych K.c. powołując się na fakt przewidywanego nasilenia ruchu turystycznego i związanych z tym emisji zanieczyszczeń, spalin z silników motorowych czy hałasu, jednakże nie wskazał, w jaki sposób i w jakim zakresie wystąpienie przewidywanych przez niego okoliczności miałoby wpływać na wykonywanie przez prawa własności w stosunku do nieruchomości położonej w pobliżu jeziora. Innymi słowy w jaki sposób przedmiotowa inwestycja będzie zakłócać wykonywanie przez niego uprawnień właścicielskich w odniesieniu do jego nieruchomości.

W tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o ile właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. do uczestniczenia jako strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniach w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości i sposób korzystania z niej, co będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, o tyle przedmiotowy pomost w żaden sposób nie ogranicza i nie wpływa na sposób korzystania z terenu działki nr [...] należącej do skarżącego. Powoduje to brak jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w domaganiu się wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych dotyczących pomostu zlokalizowanego na działce nr [...].

Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu nielegitymowanego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 640/11).

Wadą postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było to, że materiał dowodowy sprawy zgromadzono przed jego formalnym wszczęciem, co nastąpiło w dniu 25 lutego 2014 r., jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy bowiem w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego nie mogło zapaść rozstrzygnięcie innej treści. Natomiast skarżący mógł wszelkie dowody oraz okoliczności, które uważał za istotne dla jej rozstrzygnięcia, podnieść zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania jak i w odwołaniu. Z tego względu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w sprawie, w tym naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. okazał się niezasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. F. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 79 § 1, art. 81, art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nieobiektywnego działanie w sprawie organów orzekających w sprawie - z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, gdyż działania organu odwoławczego (oraz organu niższego stopnia) zmierzały w sposób jednoznaczny do ochrony wyłącznie interesów inwestora z jednoczesnym pomijaniem interesu prawnego wnioskodawcy, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wniosków dowodowych zaoferowanych przez wnioskodawcę, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności faktycznych w sposób nawet dostateczny, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na wadliwej i nie znajdującej uzasadnienia podstawie prawnej;, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

b) prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 K.p.a. poprzez zakwestionowanie przez sąd I instancji, że skarżący posiada w sprawie interes prawny, pomimo jednoczesnego merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego przez organ II instancji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

c) prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 139 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd I instancji zarzutu skarżącego rażącego naruszenia zakazu reformationis in peius i uznania przez organ II instancji, że skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego pomimo, że organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania oraz pomimo wcześniejszego postanowienia organu II instancji z dnia [...]2014 r. znak: [...], którym skarżony organ uchylił postanowienie PINB-u z dnia [...] 2014 r. odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

d) prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez odmowę zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, mimo jednoznacznego ustalenia, że inwestor rozpoczął roboty przy rozbiórce a następnie odbudowie pomostu w sposób samowolny, tj. bez pozwolenia na rozbiórkę (czy budowę), w związku z czym niezbędna jest władcza ingerencja organów nadzoru budowlanego;, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

e) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, czego nie dowiedziono, to nie będzie ona oddziaływać na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego w sytuacji, gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, ponieważ inwestor realizuje budowę znacznych rozmiarów pomostu żeglarskiego przeznaczonego do cumowania znacznej ilości jednostek pływających korzystających z silników spalinowych oraz dużej ilości turystów, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

f) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez wadliwe uznanie, że realizowana inwestycja nie naruszy sposobu korzystania z własności przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy inwestycja ze względu na znaczne rozmiary generować będzie ograniczenia w korzystaniu z własności nie tylko bezpośrednie, ale też pośrednie w postaci immisji (hałas, spaliny, nieczystości, itp.), tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

g) prawa materialnego, tj. art. 20, art. 21 oraz art. 64 w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniono postawione zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu ww. podstawach.

Z uwagi na przedstawioną w skardze kasacyjnej konstrukcję zarzutów, w pierwszej kolejności ocenić należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 i art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) polegające na błędnej wykładni, jakoby roboty budowlane podjęte wbrew ww. przepisom nie były samowolą budowlaną, a także art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, to nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie oraz błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez wadliwe uznanie, że realizowana inwestycja nie naruszy sposobu korzystania z własności przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy inwestycja ze względu na znaczne rozmiary generować będzie ograniczenia w korzystaniu z własności skarżącego tak bezpośrednio jak i pośrednio w postaci immisji (hałas, spaliny, nieczystości, itp.). Jako naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał także na błędną wykładnię art. 20, art. 21 oraz art. 64 w związku z art. 32 Konstytucji RP polegające na naruszenia zasady ochrony własności.

Ww. zarzuty nie są trafne, a rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona w tym zakresie usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy roboty budowlane polegające na usunięciu słupów pomostu przy pomoście inwestor prowadził zgodnie z prawem, czy też z naruszeniem prawa.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego w sprawie, które uznał za prawidłowy także Sąd pierwszej instancji, decyzją PINB-u z dnia [...] 2014 r. nr [...] nakazano na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego [...] Klubowi [...] (inwestorowi i właścicielowi pomostu do cumowania niewielkich jednostek pływających o długości 72,5 m z odnogą długości 15,0 m, usytuowanego na działce nr [...]) usunięcie w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. nieprawidłowości w stanie technicznym pomostu przez wykonanie remontu jego istniejących części, np. słupów oraz odbudowę części zniszczonych już nieistniejących, np. legarów i poszycia z desek. W wykonaniu tej decyzji inwestor usunął słupy pomostu nr 7, co znalazło potwierdzenie w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2014 r. i jak wynika z tego protokołu, nie dokonano odbudowy pomostu nr 7.

Następnie decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] znak [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Klubowi [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową pomostu żeglarskiego w [...] na działkach nr [...]. Pomost żeglarski miał zostać wybudowany w miejscu wcześniej istniejącego i zrujnowanego pomostu, przy czym pozostałości ruin pomostu zostały przewidziane w całości do rozbiórki bez ich ponownego wykorzystania.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku. Trafnie Sąd uznał, że w takiej sytuacji inwestor został zobligowany decyzją wydaną na podstawie art. 66 § 1 pkt 3 Prawa budowlanego do usunięcia słupów pomostu i te słupy zostały usunięte.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie podnosi, że w tym czasie inwestor rozebrał cały pomost i w istocie przystąpił do jego odbudowy oraz rozbudowy, to jednak poza samym skarżącym żaden materiał dowodowy nie potwierdza tak podnoszonych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy zasadnie mógł Sąd pierwszej instancji stwierdzić, że podstawowe czynności przy wykonywanych pracach wynikały z protokołu oględzin oraz dołączonych do nich zdjęć nie potwierdzających, aby na dzień 12 listopada 2014 r. rozebrano cały pomost.

Należy przy tym stwierdzić, że w tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani organy administracyjne nie mogły oceniać decyzji z dnia [...] 2014 r. nr [...] wydanej przez PINB i nakazującej wykonanie określonych czynności na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zasadniczo nie można w innym trybie niż w ramach postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej wykonanie czynności na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego merytorycznie kwestionować zakres nałożonego obowiązku.

Tym samym w tej sprawie, tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że skoro [...] Klub [...] posiadał decyzję nakazującą mu podjęcia określonych prac przy pomoście, to tak wykonane prace polegające na zdemontowaniu słupów pomostu nr [...] nie mogą być traktowane jako naruszające prawo. Skoro na podstawie decyzji PINB-u z dnia [...] 2014 r. nr [...] adresat był uprawniony do usunięcia słupów pomostu, to tak usunięte słupy nie stanowiły robót budowlanych stanowiących samowolę budowlaną.

Dodatkowo rzeczywiście można wskazać także na treść art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w tej sprawie dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisu w sytuacji, w której Sąd ten ustalił, że tkwiące pod wodą, a przez to niewidoczne słupy stanowiły zagrożenie dla przepływających osób i jednostek pływających, a już w styczniu 2015 r. inwestor otrzymał pozwolenie na budowę, które umożliwiło w pełni wykonanie wszystkich niezbędnych robót budowlanych obejmujących przedmiotowy pomost.

Samowolą budowlaną nie były roboty budowlane wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 1[...] 2015 r. nr [...] znak [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Klubowi [...]pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej roboty budowlane związane z odbudową i rozbudową pomostu żeglarskiego na działkach nr [...]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut dokonania błędnej wykładni art. 48 i art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest zasadny.

Także zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jest niezasadny. Inwestycja polegająca na odbudowie i rozbudowie pomostu żeglarskiego nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i w okolicznościach tej sprawy inwestycja ta nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający zagospodarowanie nieruchomości W. F. Sam skarżący kasacyjnie wskazał, że realizowana inwestycja naruszy sposób korzystania z własności, ponieważ ze względu na znaczne rozmiary generować będzie ograniczenia w korzystaniu z własności skarżącego tak bezpośrednio jak i pośrednio w postaci immisji (hałas, spaliny, nieczystości, itp.).

Naczelny Sąd Administracyjny także i w tym zakresie nie podziela zarzutów skarżącego. Niewątpliwie pojazdy wyposażone w silniki emitują spaliny i hałas i dotyczy to zdecydowanej większości inwestycji. Przykładowo budowa domu jednorodzinnego z garażem lub miejscem postojowym także będzie skutkowała emisją spalin i hałasu na otaczający tę inwestycję teren. Budowa pomostu do cumowania jednostek pływających pociąga za sobą emisję spalin przynajmniej z części tych jednostek wyposażonych w silniki spalinowe. Skarżący kasacyjnie nie wykazał w żaden sposób, że ten zakres emisji będzie przekraczał dopuszczalne parametry lub w inny sposób oddziaływał na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego. Należy także zwrócić uwagę i na to, że sposób wykonywania prawa własności oraz zakres tego prawa zależy od społeczno-gospodarczych warunków, w tym również od położenia samej nieruchomości. W przypadku nieruchomości znajdującej się nad brzegiem jeziora właściciel takiej nieruchomości może spodziewać się, że na innych nieruchomościach będą realizowane inwestycje wykorzystujące akwen wodny do np. cumowania jednostek pływających. Ponadto do pomostu mogą cumować różne jednostki pływające także i te, które nie są wyposażane w silniki.

Także zarzut skarżącego dotyczący nieczystości, jakie miałyby zaśmiecać nieruchomość skarżącego stanowią tylko argumentację samego skarżącego zawartą w skardze kasacyjnej, a nie obiektywną okoliczność mogąca uzasadniać ingerencję w prawo własności skarżącego. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji i tej argumentacji nie uznał za przesądzającą o przyznaniu skarżącemu przymiotu strony.

Nie można zakładać, że inwestycja polegająca na odbudowie i rozbudowie pomostu powoduje lub będzie powodować zanieczyszczanie nieruchomości skarżącego. Nie taki jest cel tej inwestycji. Natomiast okoliczność, że osoby korzystające z pomostu mogłyby naruszając prawo dodatkowo i niejako "przy okazji" zanieczyszczać nieruchomości sąsiedzkie w stosunku do pomostu, nie stanowi o naruszeniu prawa własności nieruchomości skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 20, art. 21 oraz art. 64 w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności. Prawo własności skarżącego kasacyjnie nie zostało w tej sprawie naruszone. Projektowana inwestycja nie obejmuje terenu stanowiącego własność skarżącego i jej realizacja nie powoduje ograniczenie dotychczasowych uprawnień skarżącego kasacyjnie. Żaden z powołanym przepisów nie zawiera regulacji pozwalającej skarżącemu kasacyjnie na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności przez [...] Klub [...].

W ocenie NSA także zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji nie są zasadne.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 79 § 1, art. 81, art. 105 § 1 K.p.a. i wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organy w tej sprawie przeprowadziły postępowanie dowodowe oraz ustaliły prawidłowy stan faktyczny sprawy. Organy nie skupiły się jedynie na ochronie interesów inwestora i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wywieść prawdziwości twierdzeń skarżącego kasacyjnie o pomijaniu jego interesu w dążeniu do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Nie jest zasadny zarzut, jakoby naruszenie ww. przepisów postępowania polegało na błędnym uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu z tą argumentacją, że skoro na pewnym etapie postępowania administracyjnego organy uznawały skarżącego jako stronę, to przymiot strony powinien zachować skarżący aż do ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracyjne, jak trafnie to ocenił Sąd pierwszej instancji, nie naruszyły prawa polegającego na uznaniu, że skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony. Organy administracyjne zobowiązane były do ustalania prawidłowego kręgu stron na każdym etapie postępowania administracyjnego i w razie stwierdzenia braku posiadania przez daną osobę tego przymiotu, powinno nastąpić pominięcie tej osoby w dalszym toku czynności procesowych. Przepisom K.p.a. jak również i Prawa budowlanego nieznana jest sytuacja, w której raz przyznany status strony nie może być w dalszym toku postępowania administracyjnego zweryfikowany. Odnosząc te uwagi do sprawy należy stwierdzić, że w istocie w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie uznały skarżącego kasacyjnie za stronę. PINB w postanowieniu z dnia [...] 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że wniosek nie pochodzi od strony, a tym samym W. F. nie został uznany za stronę postępowania.

Po wniesieniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2014 r. wprawdzie uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, ale z uzasadnienia tego postanowienia także nie wynika, że skarżący kasacyjnie miał przymiot strony. Głównym powodem wydania kasacyjnego postanowienia przez organ drugiej instancji było nieprawidłowe zastosowanie przepisów procedury przez organ pierwszej instancji, w tym przepisów dotyczących oceny, czy wnioskodawca miał przymiot strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ I instancji umorzył (decyzją z [...] 2015 r.) w całości postępowanie. Organ drugiej instancji wprost stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

Tym samym w przeważającym zakresie w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie organy administracyjne nie traktowały skarżącego jako stronę postępowania. Nie jest zasadny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a., polegający na rażącym naruszeniu zasady reformationis in peius właśnie w zakresie pozbawienia skarżącego przymiotu strony. Art. 139 K.p.a. nie stanowi przeszkody przed ustalaniem kręgu stron i nawet w przypadku, gdy organ odwoławczy dokonawszy ponownej oceny prawidłowości ustalenia stron przez organ pierwszej instancji stwierdziłby, że krąg stron jest odmienny od przyjętego przez organ niższej instancji, to obowiązkiem organu jest każdorazowo prawidłowo ustalić krąg stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie skarżący kasacyjnie będący właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]w przypadku, gdy teren prac polegających na wymontowaniu słupów obejmował działkę nr 632/20 oddzieloną od terenu nieruchomości skarżącego działka nr [...]. W okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze zakres prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonych decyzji, sam charakter robót budowlanych obejmujących zdemontowanie w części istniejącego pomostu pali (słupów) i ich składowanie na brzegu jeziora nie pozwalał na przyznanie skarżącemu statusu strony.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie jest zasadny i nie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, to stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.