Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1640/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 887
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [....] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2016 r. T. A. złożyła do Prezesa Rady Ministrów wniosek o przyznanie emerytury specjalnej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wskazała na swoją działalność opozycyjną i związkową oraz pozbawienie jej wolności w okresie od [...] grudnia 1983 r. do [...] lipca 1984 r. Była jednym ze współtwórców struktury NSZZ "Solidarność" założonej na terenie [...] – [...] i pracowała wówczas jako dyżurna ruchu na stacji kolejowej [...]. Wielokrotne i brutalne była przesłuchania celem uzyskania informacji na temat działania NSZZ "Solidarność" i miejsca pobytu osób związanych z tą działalnością. W trakcie jej aresztowania funkcjonariusze SB przekazali rodzinie fałszywą informację o jej śmierci, co wpłynęło na pogorszenie się stanu zdrowia jej matki i przedwczesną śmierć. Postępowanie karne w stosunku do wnioskodawczyni zostało umorzone z powodu uchwalenia ustawy z dnia 21 lipca 1984 r. o amnestii, a w dniu [...] maja 1994 r. na jej korzyść została wniesiona rewizja nadzwyczajna od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] i wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] września 1994 r. postanowienie to zostało uchylone, a tym samym została uniewinniona.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), odmówił skarżącej T. A. przyznania emerytury specjalnej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej wniosek – podał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie (lub odmowa przyznania) emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Sytuacja bytowa wnioskodawcy, choć brana jest pod uwagę, jednak nie może być jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W dalszej części podano, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. zasądzono na jej rzecz od Skarbu Państwa kwotę 21 tys. zł tytułem zadośćuczynienia i kwotę 4 tys. zł tytułem odszkodowania za krzywdę doznaną w wyniku wykonania postanowienia o tymczasowym aresztowaniu. W wyniku wznowienia postępowania, Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] grudnia 2013 r. podniósł kwotę zadośćuczynienia do 56 tys. zł wraz z ustawowymi odsetkami od kwoty 35 tys. zł, od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] marca 2010 r. skarżąca została odznaczona Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski, a w dniu [...] lutego 2016 r. Krzyżem Wolności i Solidarności oraz w dniu [...] sierpnia 2016 r. odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych". Ponadto do czasu wprowadzenia stanu wojennego była członkiem Tymczasowego Zarządu Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" w Oddziale [...] w [...] i członkiem Komisji Rewizyjnej. Pod koniec 1982 r. zaangażowała się w działalność opozycyjną w ramach Regionalnego Komitetu Wykonawczego "[...]" NSZZ "Solidarność Region [...], gdzie zajmowała się kolportażem ulotek i wydawnictw drugiego obiegu oraz odpowiadała za utrzymywanie kontaktów z innymi strukturami regionalnymi. Urząd ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznał wnioskodawczym jednorazową pomoc pieniężną w wysokości 2500 zł. Następnie we wrześniu 2016 r. u skarżącej zdiagnozowano złośliwego raka sutka prawego z przerzutami i w wyniku dalszych badań kontrolnych rozpoznano raka piersi prawej i guzek w prawym płucu. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] powiadomił o hospitalizacji skarżącej, która zgłosiła się do Ośrodka po wyjściu ze szpitala i w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i z 17-letnią córką – K.. Rodzina mieszka w domu jednorodzinnym o powierzchni ok. 150 m2, stanowiącym współwłasność z teściową. Natomiast działka, na której stoi dom (586 m2) stanowi własność z mężem. Z kolei jej mąż A. A., zatrudniony jest w [...] Sp. z o.o. na stanowisku [...] i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 2841,19 zł netto. Małżonkowie mają na utrzymaniu córkę K. A. (ur. [...] marca 2000 r.), która uczęszcza do Liceum dwujęzycznego im. [...] w [...], ucząc się w klasie z programem matury międzynarodowej. Małżonkowie mają również dorosłe dzieci, tj. córkę, A. A. (ur. [...] lutego 1987 r.) i syna J. A. (ur. [...] maja 1988 r.). ZUS potwierdził, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2017 r., skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy do [...] marca 2020 r. i za niezdolną do samodzielnej egzystencji do [...] marca 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. ZUS przyznał wnioskodawczym rentę z tytułu niezdolności do pracy, przysługującą od dnia [...] kwietnia 2017 r., która wynosi brutto 3048 zł. Skarżącej przyznano również dodatek pielęgnacyjny w kwocie 209,59 zł i łącznie wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 2717,34 zł. Zatem w ocenie organu, dostrzegając zaangażowanie skarżącej w działalność opozycyjną i związkową oraz doznane z tego tytułu krzywdy, skarżąca nie współuczestniczyła w działalności programowej związku i nie była mentorem dla innych działaczy. Podkreślono, że skarżąca otrzymała odszkodowanie i zadośćuczynienie za doznane krzywdy i cierpienia, a w trudnym dla niej okresie otrzymała jednorazową pomoc ze środków budżetowych, pozostających w dyspozycji Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Niewątpliwie sytuacja zdrowotna wnioskodawczym jest trudna, niemniej jednak aktualna sytuacja socjalno – bytowa jej rodziny jest dobra i nie potwierdza braku niezbędnych środków utrzymania.

We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem jej emerytury specjalnej, podczas gdy szczegółowo opisane we wniosku i w dalszych pismach okoliczności przemawiają za zasadnością wniosku o przyznanie emerytury specjalnej;

2. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie spełniający wymagań przewidzianych w powołanych przepisach, uniemożliwiającego poznanie toku rozumowania organu wydającego decyzję, kryteriów, na podstawie których decyzja ta zapadła, przesłanek leżących u podstawy jej wydania, a w konsekwencji wydanie decyzji arbitralnej i nieprzekonywującej jako wydanej z całkowitym pominięciem argumentacji podnoszonej przez nią, co poddaje pod wątpliwość rzetelność rozpoznania niniejszej sprawy;

3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i dokonanie na podstawie tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, dowolnej, a nie swobodnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego, zasad logicznego rozumowania i wskazań wiedzy, oceny materiału dowodowego skutkującej uznaniem, że nie przysługuje jej prawo do przyznania emerytury specjalnej, podczas gdy może się ona poszczycić się wybitnymi indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi" zasługami i osiągnięciami, które stanowią szczególną okoliczność przemawiającą za przyznaniem jej emerytury specjalnej.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej zawartą oraz na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zgodnie m.in. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006), świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy. W dalszej części wskazano, że skarżąca ma wykształcenie średnie, kończąc w roku 1979 Technikum [...] w [...] i uzyskała prawo używania [...]. Z nadesłanych świadectw pracy i zaświadczenia o zatrudnieniu wynika następująca aktywność zawodowa:

[...].09.1979 – [...].03.1984 – dyżurna ruchu [...] kl. na [...] w [...]; umowa o pracę wygasła z powodu tymczasowego aresztowania;

[...].09.1984 – [...].02.1986 – dyżurna ruchu na [...] w [...]; umowa o pracę rozwiązana na mocy porozumienia stron;

[...].09.2004 – [...].04.2017 – dyżurna ruchu [...][...] Sp. z o.o.; w styczniu 2017 wynagrodzenie wyniosło 5208,78 zł; od [...] kwietnia 2017 r. nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Obecnie jest osobą schorowaną i wymaga stałej opieki. Starania skarżącej o przyznanie emerytury specjalnej poparła E. T., posłanka na Sejm RP podając, że na przełomie lat 1983 – 1984 znalazła się z nią w jednej celi w Areszcie Śledczym w [...] i zwróciła uwagę na utratę przez nią zdrowia w wyniku pobytu w więzieniu oraz obecną chorobę nowotworową. Rodzina skarżącej posiada samochód marki [...] z 2003 r. o wartości ok. 5 tys. zł. Pomimo, jak podano we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aktualnego stanu zdrowia i specjalistycznego leczenia chemioterapią, radioterapią, hormonoterapią, jak również rehabilitacji, co "przy bardzo wysokich kosztach tego leczenia nie pozwala na zaspokajanie pozostałych podstawowych potrzeb egzystencjalnych Jej oraz Jej rodziny" (nie podano żadnych konkretnych kwot leczenia ponoszonych przez nią samą i nie udokumentowano ich), organ uznał, że zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia pełnomocnika skarżącej nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Omawiane uprawnienie Prezesa Rady Ministrów historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury ze względu, co do zasady, na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Zatem brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy odczytywać i wywodzić normę z niego wynikającą w tym właśnie przywołanym historycznym kontekście. Tym samym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie udokumentowano zasług o wymaganym charakterze. Opisane w toku przeprowadzonego postępowania zdarzenia z okresu aktywności związkowej i opozycyjnej skarżącej nie wyróżniają jej z grona innych działaczy, którzy podobnie jak ona współuczestniczyli w tworzeniu na terenie swoich zakładów pracy niezależnych od władz struktur związku zawodowego, a także pośredniczyli w przekazywaniu paczek, informacji, czy też w kolportowaniu podziemnej prasy. Ponadto transformacja systemowa w Polsce została zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną, stających się członkami Solidarności, bądź jedynie sympatyzujących z Solidarnością. Niezaprzeczalnym jest, że był to masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych. Dlatego ocena w tym zakresie nie mogła być przeprowadzona według kryteriów subiektywnych. Organ, po ustaleniu w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wszystkich istotnych okoliczności sprawy przyjął, że okoliczności te nie stanowią podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca była bowiem jedną z wielu działaczy zajmujących się pośredniczeniem w przekazywaniu wszelkiego rodzaju informacji i paczek, a także kolportażem prasy opozycyjnej i trudno w działalności tej dopatrzyć się zasług i osiągnięć o charakterze wyjątkowym, niepowtarzalnym. Nie kwestionując zatem zaangażowania w działalność związkową i opozycyjną zwrócono uwagę, że wnioskodawczym nie współuczestniczyła w działalności programowej związku i nie była mentorem dla innych działaczy. Nadany wnioskodawczym Krzyż Oficerski Orderu Odrodzenia Polski oraz otrzymany przez nią Krzyż Wolności i Solidarności są nagrodą za jej postawę i rolę jaką odegrała w latach 80-tych XX wieku, niemniej jednak uhonorowanie jej w takiej formie nie stanowi o konieczności przyznania jej świadczenia specjalnego. Podkreślono, że kryteria nadawania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej orderów i odznaczeń nie są tożsame z kryteriami przyznawania rent i emerytur specjalnych. Przykładowo, jedynie w marcu 2010 r. Prezydent RP nadał 197 Orderów Odrodzenia Polski, z których 67 to ordery klasy czwartej, czyli Krzyże Oficerskie Orderu Odrodzenia Polski. Natomiast Krzyż Wolności i Solidarności w precedencji zajmuje niższe miejsce niż Order Odrodzenia Polski i w 2016 r. nadanych zostało 1035 takich krzyży. Równolegle w roku, w którym wnioskodawczym przyznano Krzyż Oficerski Orderu Odrodzenia Polski, tj. od początku stycznia do końca grudnia 2010 r., Prezes Rady Ministrów przyznał świadczenia specjalne jedynie dwóm działaczom opozycji antykomunistycznej. Stosowanie zatem analogii w interpretacji kryterium nadawania Orderów Odrodzenia Polski z przesłankami przyznawania świadczeń specjalnych prowadziłoby do olbrzymiego zwiększenia liczby przyznawanych świadczeń specjalnych oraz związanych z tym faktem wydatków publicznych. Z tego względu, przy przyznawaniu świadczeń specjalnych, brany jest pod uwagę aspekt wyjątkowości zasług, które w myśl ustawy o orderach i odznaczeniach zostały ocenione jako wybitne. Jak wskazano powyżej, dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie nie potwierdzają wyjątkowości podejmowanych przez skarżącą działań. Co prawda działania te są godne pochwały i skutkowały represjami wobec niej ze strony ówczesnych służb bezpieczeństwa, jednak nie bez znaczenia pozostaje fakt, że represje te zostały jej zrekompensowane poprzez dwukrotne zasądzenie zadośćuczynienia i odszkodowania w łącznej kwocie 60 tys. zł. Natomiast powoływanie się w niniejszym postępowaniu na funkcję pełnioną przez jej brata w podjętej przez niego działalności opozycyjnej, a także jego aktywność opozycyjną nie mają wpływu na ocenę. Skarżąca jest bowiem osobą pełnoletnią i dochodzi świadczenia powołując się na swoją sytuację życiową. Stąd ocenie organu podlegają jedynie jej osiągnięcia i jej sytuacja socjalno – bytowa. Drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. W niniejszej nie wykazano występowania takiego zdarzenia. Choroba nowotworowa, czy decyzja o nauce dziecka w klasie z programem matury międzynarodowej nie mają wymaganego wymiaru. Oczywiście bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że każda osoba z różnego rodzaju schorzeniami zasługuje na pomoc i opiekę ze strony państwa. Jednak uregulowania w tym zakresie formułowane są powszechnie i choroba oraz cierpienie jednostki, choć niewątpliwie zasługujące na współczucie, nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia w trybie ekstraordynaryjnym, przewidzianym dla innych przypadków i zasług. Prezes Rady Ministrów nie jest organem pomocy społecznej i z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu, nie ma bowiem do tego ani podstaw, ani instrumentów. Tym samym, odnosząc się z pełnym zrozumieniem do obecnej sytuacji wnioskodawczym, zarówno zdrowotnej, jak i socjalno – bytowej podkreślono, że świadczenia przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi i nie zależą wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o nie, nawet gdy są one w pełni uzasadnione. W tym zakresie osoby znajdujące się w trudnej sytuacji zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1793 z późn. zm.), natomiast działacze opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowane z powodów politycznych, znajdujące się w trudnej sytuacji socjalno-bytowej mają możliwość ubiegania się o świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną, które przyznaje Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 z późn. zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca T. A. wniosła o uchylenia zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając:

1. naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem jej emerytury specjalnej, podczas gdy szczegółowo opisane we wniosku i w dalszych pismach okoliczności przemawiają za zasadnością wniosku o przyznanie emerytury specjalnej;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i dokonanie na podstawie tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, dowolnej, a nie swobodnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego, zasad logicznego rozumowania i wskazań wiedzy, oceny materiału dowodowego skutkującej uznaniem, że nie przysługuje jej prawo do przyznania emerytury specjalnej, podczas gdy może się ona poszczycić się wybitnymi indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzalnymi" zasługami i osiągnięciami, które stanowią szczególną okoliczność przemawiającą za przyznaniem jej emerytury specjalnej. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie i w doktrynie wskazuje się, że przyznawane przez prezesa RM lub prezesa ZUS świadczenia regulowane w art. 82 i 83 ustawy stanowią podstawę prawną przyznawania świadczeń w drodze wyjątku ubezpieczonym, którzy nie są w stanie uzyskać prawa do świadczeń w zwykłym trybie. Trafnie podkreśla się, że przyznawanie świadczeń w wypadkach wyjątkowych jest wyrazem solidarności społecznej, wykonaniem zobowiązania państwa do troszczenia się o osoby, które nie mogą w zwykłym trybie nabyć świadczeń ubezpieczeniowych wskutek szczególnych okoliczności (por. P. Szustakiewicz, Świadczenia, s. 63) (B. Gudowska, K. Slebzak, Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, komentarz do art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Wyd. 1, Warszawa 2013, Legalis, Nb. 1.1). Celem przyznania emerytury specjalnej na powyższych warunkach jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 roku, sygnatura P 38/05). W orzecznictwie uznaje się, że na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy wydawane są decyzje w ramach uznania administracyjnego, jednak należy pamiętać, że wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale także celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. W dalszej części obszernego uzasadnienia wskazano na stanowisko judykatury i przenosząc powyższe dywagacje na grunt niniejszej sprawy podano, że wykazała ona szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem świadczenia specjalnego w postaci emerytury specjalnej. W związku z powyższym dotychczas szczegółowo opisane osiągnięcia, jej aktywność opozycyjna, podejmowana ze szczytnych pobudek, poświęcenie w walce o niepodległość Ojczyzny, jej niezłomna i nieugięta postawa w dążeniu do obalenia reżimu komunistycznego w czasach PRL, jak również dalsza aktywność podejmowana już po zmianach ustrojowych w Polsce, związana ze stałym kultywowaniem tradycji Solidarnościowych i angażowania się we wszelkie aktywności społeczne podtrzymujące ducha i wartości ruchów niepodległościowych w Polsce, przemawiały za przyznaniem emerytury specjalnej. Zatem jej działalność niepodległościowa miała istotne znaczenie w dążeniach obalenia reżimu komunistycznego w kraju. Jak to już zostało wyżej wskazane, działalność ta została oceniona, a następnie doceniona przez Prezydentów Rzeczypospolitej Polskiej, śp. prof. Lecha Kaczyńskiego i Andrzeja Dudę, którzy przyznali wspomniane już wyżej odznaczenia, które są przyznawane niewątpliwie osobom z wybitnymi zasługami na rzecz Państwa i Społeczeństwa Polskiego. Działając po wprowadzeniu stanu wojennego na terenie [...] była łącznikiem pomiędzy strukturami "Solidarności" [...] i [...]. Rozwijając swą opozycyjną działalność podejmowała się wielu znaczących inicjatyw na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, m.in. była jednym ze współtwórców struktury NSZZ "Solidarność" założonej na terenie [...] – [...]. Powyższe inicjatywy, jak i istota zadań, których się podejmowała w walce o niepodległy byt Państwa Polskiego, miała istotne znaczenia dla harmonizowania i zacieśniania współpracy między strukturami "Solidarnościowymi" działającymi na terenie całego kraju. Natomiast bez znaczenia dla zasadności wniosku o przyznanie emerytury specjalnej ma fakt, iż otrzymała ona odszkodowanie oraz zadośćuczynienie za doznane krzywdy i cierpienia, jak i jednorazową pomoc ze środków pozostających w dyspozycji Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych. Występując do sądu powszechnego, jak również do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych realizowała w ten sposób uprawnienia wprost wynikające z odrębnych przepisów prawa, co w żadnym wypadku nie może stanowić negatywnej przesłanki ubiegania się o przyznanie emerytury specjalnej i ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył możliwości ubiegania się o przyznanie emerytury specjalnej w trybie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w szczególności nie wyłączając tej możliwości faktem realizacji uprawnień wynikających ze wspomnianej ustawy, jak i dochodzonych lub przyznanych w trybie odrębnych przepisów. Nie można również aprobować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż przyznawanie świadczeń specjalnych "prowadziłoby do olbrzymiego zwiększenia liczby przyznawanych świadczeń specjalnych oraz związanych z tym faktem wydatków publicznych". Z powyższego wynika zatem również i to, że bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku o przyznanie emerytury specjalnej ma fakt przyznania przez ZUS renty z tytułu niezdolności do pracy. Zaznaczono, iż emerytura specjalna jest przyznawana i wypłacana niezależnie od innych świadczeń z ubezpieczenia społecznego i niezależnie od osiąganych dochodów. Środki przeznaczane na wypłatę emerytury specjalnej pochodzą bowiem z budżetu państwa, a zatem podlegają odrębnym regulacjom prawnym i stanowią odrębne obciążenie budżetu Państwa. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku o przyznanie emerytury specjalnej były również kwestie stanu zdrowia oraz jej sytuacji majątkowa. Choroba uniemożliwia jej samodzielne egzystowanie i podejmowanie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Ponadto należy mieć na uwadze, iż w związku z chorobą nowotworową, wymaga specjalistycznego leczenia chemioterapią, radioterapią, hormonoterapią, jak również rehabilitacji, co przy bardzo wysokich kosztach tego leczenia nie pozwala na zaspokajanie pozostałych podstawowych potrzeb egzystencjalnych jej oraz jej rodziny. Jej mąż zatrudniony jest w [...] Sp. z o.o. na stanowisku [...] i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 2841,19 złotych netto. A. A. dziennie na dojazd do i z miejsca zatrudnienia poświęca 4 godziny, mając przy tym ciężką pracę, co wobec jej choroby nowotworowej powinno ulec zmianie z uwagi na konieczność stałej opieki i pomocy w dojazdach na chemioterapię, dalsze leczenie i rehabilitację. Nie ulega wątpliwości, iż poza powyższymi kosztami związanymi z leczeniem, wraz ze swoim małżonkiem ponoszą koszty związane z utrzymaniem domu, który wymaga przy tym kosztownego remontu, oraz przede wszystkim koszty utrzymania małoletniej córki K., które są bardzo wysokie, bowiem córka uczęszcza do Liceum dwujęzycznego im. [...] w [...], ucząc się w klasie z programem matury międzynarodowej. Uczestnictwo w programie [...] wymaga ponoszenia wysokiego czesnego i wiąże się z koniecznością opłacenia egzaminu maturalnego. Dodatkowo kształcenie w ramach tegoż programu wiąże się z obowiązkiem zakupu bardzo drogich podręczników w języku angielskim, na które jej nie stać. Reasumując, jej sytuacja majątkowa oraz rodziny jest bardzo zła, co uniemożliwia normalne egzystowanie, a przede wszystkim znacznie ogranicza możliwości podjęcia skutecznego leczenia choroby nowotworowej. Nieznaczne kwoty, którymi dysponuje jej rodzina, przy uwzględnieniu jej złego stanu zdrowia i kosztownego leczenia, w połączeniu z obowiązkiem comiesięcznego regulowania wszelkiego rodzaju płatności, nie pozwala na zachowanie minimalnych możliwości godziwego egzystowania. Tym bardziej urąga zasadom etycznym (które zgodnie z powołanym powyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku o przyznanie emerytury specjalnej) fakt, iż człowiek o tak aktywnej, niezłomnej postawie patriotycznej, obecnie osoba niepełnosprawna, żyje w ubóstwie, podczas gdy już jedynie sytuacja zdrowotna w połączeniu z sytuacją materialną mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek w świetle art. 82 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Zatem użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że decyzja w zakresie przyznania świadczenia specjalnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie zasady przyznawania świadczeń specjalnych. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Tymczasem badając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że decyzje te nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą, nie pominął istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy i Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, przysługującego w "szczególnie uzasadnionym przypadku", który mogą uzasadniać szczególne zdarzenia losowe lub szczególne zasługi. Oceniając zaistnienie przesłanek do przyznania emerytury specjalnej nie można pominąć sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, lecz stanowi ona jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego. Prezentowaną wykładnię potwierdza uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05, w którym Trybunał stwierdził, iż dla przyznania świadczenia specjalnego, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie bądź szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej. Dodać w tym miejscu należy, że świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy i do udzielenia pomocy finansowej oraz rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno – bytowych powoływane są terenowe ośrodki pomocy społecznej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy i w kontekście powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż wskazane przez skarżącą okoliczności będące, jej zdaniem, następstwem jej działalności opozycyjnej, a szczególności internowania i aresztowania, choć nie stanowią w ocenie organu, przesłanek wystarczających do przyznania świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, były podstawą do zasądzenia odszkodowania od Skarbu Państwa i zadośćuczynienia za doznana krzywdę oraz do odznaczenia Krzyżem Oficerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz Krzyżem Wolności i Solidarności. Dodać w tym miejscu należy, że utożsamianie kryteriów nadawania powyższych odznaczeń z przesłankami przyznawanie świadczeń specjalnych prowadziłoby – jak słusznie zauważył Prezes Rady Ministrów – do olbrzymiego zwiększenia liczby przyznawanych świadczeń specjalnych, a skarżąca nie uczestniczyła w działalności programowej związku i nie była mentorem dla innych działaczy NSZZ "Solidarność" w skali kraju. Zatem nie możną tu mówić o wybitnych i niepowtarzalnych zasługach skarżącej w działalności politycznej, chociaż niezaprzeczalnie są one godne poważania i szacunku. Nie można również pominąć milczeniem faktu, na co organ również wskazał w zaskarżonej decyzji, że sytuacja bytowa skarżącej nie jest aż tak trudna i nie potwierdza braku niezbędnych środków utrzymania, skoro – pomijając już przyznane jej odszkodowanie i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę oraz jednorazową pomoc uzyskaną z Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych – na dochód w jej rodzinie składa się przyznana jej renta z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 2717,34 zł netto oraz wynagrodzenie jej męża w kwocie 2841,49 zł netto.

Reasumując, świadczenia przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy są świadczeniami specjalnymi również dlatego, że finansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Już zatem sam sposób finansowania omawianego świadczenia przemawia za jego szczególnym i wyjątkowym charakterem. Świadczenie to nie może dotyczyć sytuacji wprawdzie trudnych pod względem bytowym i zdrowotnym, ale niewyróżniającym się owym szczególnym charakterem. Celem tego świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób wybitny, niepowtarzalny zasług w sferze zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej. Niewątpliwie internowanie skarżącej i jej pobyt w więzieniu stanowią traumatyczne przeżycie, ale same w sobie nie mogą być uważane jeszcze za szczególną okoliczność w omawianym znaczeniu, zwłaszcza biorąc pod uwagę specyfikę ówczesnych czasów i to, że w okresie całego stanu wojennego internowano około 10 000 osób w 49 ośrodkach na terenie całego kraju. Opozycyjna działalność skarżącej niewątpliwie zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania przedmiotowego świadczenia specjalnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 132/12).

Zatem raz jeszcze wskazać należy, że świadczenie specjalne nie stanowi odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje, w tym doznane w okresie poprzedniego ustroju i nie ma również charakteru socjalnego oraz nie może być przyznawane wszystkim osobom, które ze względu na stan zdrowia nie mogą pracować. Z tego mianowicie powodu, że uznanie tych okoliczności za "szczególnie uzasadnione przypadki" doprowadziłoby do powszechności tegoż świadczenia, a jest to niezgodnie z celem powyższej regulacji.

Stąd też organ nie dopuścił się – zdaniem Sądu – naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.