Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1061/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64d,  art. 64e,  art. 151a  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Wójta Gminy "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie "[...]", gm. "[...]" - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 26 lipca 2021 r. do Urzędu Gminy w "[...]" wpłynął wniosek Spółki A o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]"". We wniosku podano zakres przedsięwzięcia i charakterystykę zabudowy, określając m.in., iż powierzchnia wnioskowanej zabudowy wyniesie do 0,49 ha.

Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wyżej opisanym wnioskiem inwestora.

Następnie, decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" ustalił - na rzecz Spółki A - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w obrębie "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu podano, że przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej jako: "u.p.z.p.") zostały spełnione.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. zarzucił jej: błędną interpretację i wydanie decyzji wbrew przepisom art. 61 u.p.z.p. oraz oparcie decyzji na błędnej analizie urbanistycznej; naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań przed wydaniem decyzji oraz niezawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego; niezawiadomienie o postępowaniu osób zainteresowanych, tj. właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji; sprzeczność decyzji ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy "[...]".

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium podniosło, przytaczając treść art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 u.p.z.p., że stosownie do treści art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), użyte w ustawie określenia oznaczają:

instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno - użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Z kolei z treści art. 2 pkt 22 ww. ustawy wynika, że odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Z powyższego wynika, że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania w analizie, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czy też nie. Z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, iż do instalacji odnawialnego źródła energii przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska organu I instancji co do tego, że wnioskowana inwestycja należy do kategorii zabudowy przemysłowej.

Organ odwoławczy wskazał, że powyższe nie oznacza jednak, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ogóle nie powinna być wykonana. Celem będzie wykazanie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 - 6 u.p.z.p., następnie sporządzenie projektu decyzji i uzgodnienia jego treści z właściwymi organami uzgadniającymi. Dlatego też, rozpatrując sprawę ponownie organ winien też mieć na uwadze to, że w myśl art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ winien przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka winna wskazywać kto jest właścicielem terenu objętego wnioskiem, jak również w jaki sposób grunt jest wykorzystywany i użytkowany, jak też jakie są ewentualne ograniczenia. Przede wszystkim jednak organ winien mieć na uwadze to, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, warunki zabudowy ustala się dla całej działki ewidencyjnej. W wyroku z dnia 12 maja 2021 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, że teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne (sygn. akt II SA/Go 298/21). Z kolei w wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r. WSA w Poznaniu wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy ich znacznej liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (sygn. akt IV SA/Po 225/21). Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. określenie granic terenu objętego wnioskiem dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, to wyklucza to wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Skoro zaś z rejestru gruntów wynika, że działka objęta wnioskiem ma powierzchnię 1,67 ha, to należy rozważyć, czy nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się sytuacji, w której miałby miejsce wyjątek dopuszczający ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W toku ponownego rozpatrywania sprawy niezbędne będzie również dokonanie nowych uzgodnień z organami współdziałającymi.

W sprzeciwie wywiedzionym do tutejszego Sądu na decyzję Kolegium Spółka A (dalej jako: "skarżąca") zarzuciła jej naruszenie:

- art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku wskazania we wniosku całej powierzchni działki, ale części na której istnieje możliwość umiejscowienia inwestycji w konkretnym miejscu (tj. części działki) - jeśli jest ona odpowiednio oznaczona w załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku (w zw. z możliwościami jej umiejscowienia w określonym miejscu), co daje możliwość wydania decyzji ustalającej dla wskazanej we wniosku powierzchni;

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.

W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoisty odpowiednik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się ją bowiem dla gruntu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka". Należy przyjąć, że jest to zabieg celowy - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Pojęcie "terenu" wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. Podniosła, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Nadto, z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Kolegium w całości oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podniósł szereg zarzutów co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził: wadliwe ustalenie warunków zabudowy zamiast do całości działki, tylko do jej części; brak ustalenia właściciela terenu objętego wnioskiem; sposobu wykorzystania i użytkowania gruntu oraz braku ustalenia ewentualnych ograniczeń dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego ustalenia warunków zabudowy - zamiast do całości działki tylko do jej części, należy wskazać, że co do zasady w postępowaniu głównym o ustalenie warunków zabudowy ocena odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, gdyż w przeciwnym przypadku wykluczyć to może prawidłowe określenie terenu analizowanego lub wręcz uniemożliwić przeprowadzenie poprawnej analizy zgodnie z przepisami. Dlatego też ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Z drugiej jednak strony, gdy wskazanie terenu zabudowy nie będzie determinowało nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego i oceny warunków zabudowy, to wówczas, mając na uwadze realizację prawa własności do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, nie dojdzie do żadnego obejścia prawa uniemożliwiającego wydanie decyzji.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolite stanowisko co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, na co wskazują licznie powoływane orzeczenia zarówno przez stronę skarżącą, jak i Kolegium. Część składów orzekających przyjmuje, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach tych argumentowano, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Podnosi się, że taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15). W wyroku z 14 października 2021 r. (sygn. akt II OSK 1549/21) NSA uznał, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wziął przy tym pod uwagę dodatkowej okoliczności, którą jest specyfika przedmiotu dotyczącego wniosku - jest to farma fotowoltaiczna. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W tych okolicznościach istotna była ocena przedmiotu wniosku w kontekście lokalizowania takiego przedsięwzięcia na wskazanej działce i czy oraz w jakim zakresie określenie dotyczące części działki uniemożliwia realizowanie praw właścicielskich.

Reasumując powyższą kwestię, należy uznać, że skoro organ I instancji przyjął, że możliwa jest realizacja na części działki, a organ odwoławczy reprezentuje odmienne stanowisko w tym przedmiocie, to powinien zając merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już się wypowiedział w tym zakresie. Zostanie ono ewentualnie ocenione przez sąd administracyjny po wniesieniu skargi na decyzję ostateczną.

Przechodząc dalej, nie mógł zostać uwzględniony zarzut decyzji kasacyjnej wskazujący na brak ustalenia właściciela terenu objętego wnioskiem; sposobu wykorzystania i użytkowania gruntu oraz braku ustalenia ewentualnych ograniczeń dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wykluczało możliwości ustalenia przez Kolegium powyższych kwestii i wydania decyzji in meriti. W aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące zarówno władających działką objętą wnioskiem (wypis z rejestru gruntów, przedwstępna umowa dzierżawy), jak i opisy użytków znajdujących się na działce inwestycyjnej i działkach sąsiednich. Ewentualne niedostatki materiału dowodowego w tym zakresie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji, Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

O kosztach postępowania sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.