Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 943/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49i ust.1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r., nr WOP.7721.60.2024.EL w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 9 czerwca 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni (dalej jako PINB) wpłynął wniosek z dnia 8 czerwca 2023 r. E. P. i J. S. o legalizację w trybie uproszczonym samowolnej budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G., dz. nr [...], [...], obr. [...] L.

Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. PINB zwrócił się do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta Gdyni o udostępnienie akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonych materiałów i udostępnionych dokumentów ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę przez ówczesnego właściciela nieruchomości ponad 20 lat temu.

W związku z powyższym pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. PINB nałożył na E. P. i J. S. obowiązek przedłożenia: (1) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wszystkich współwłaścicieli nieruchomości; (2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wybudowanego obiektu budowlanego; (3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny wybudowanego obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi; b) pozwala na bezpieczne użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Po analizie przedłożonych przez wnioskodawczynie do wniosku i uzupełnionych w dniu 1 września 2023 r. dokumentów PINB stwierdził, że są niekompletne. W związku z tym, postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. PINB wezwał wnioskodawczynie o usunięcie niekompletności przedłożonych dokumentów o: (1) oryginały oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; (2) geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego. W dniu 16 listopada 2023 r. wnioskodawczynie przedłożyły część dokumentów, a następnie w dniu 2 stycznia 2024 r. uzupełniły materiał dowodowy o: (1) pomiar geodezyjny powykonawczy uwzględniający stan faktyczny obrysu przedmiotowego budynku; (2) inwentaryzację przedmiotowego budynku odzwierciedlającą stan faktyczny.

Na podstawie udostępnionych przez Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta Gdyni oraz złożonych przez wnioskodawczynie dokumentów ustalono, że przedmiotowy obiekt wybudowano w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Wnioskodawczynie złożyły ponadto ekspertyzę techniczną z czerwca 2023 r. autorstwa mgr inż. D. Z., inwentaryzację budynku autorstwa mgr inż. arch. K. S. z grudnia 2023 r., oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę z pomiaru powykonawczego budynku.

Decyzją z dnia 14 lutego 2024 r. nr INB-JG/7141/34/23/08/571129A PINB orzekł o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji PINB przywołał przepisy art. 49f – 49i ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowano bez wymaganego pozwolenia na budowę i zakończono ponad 20 lat temu. Wnioskodawczynie przedłożyły dokumenty wymagane przepisami obowiązującego Prawa budowlanego. W przedłożonej ekspertyzie technicznej autor ekspertyzy ocenił, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. J. B. reprezentującego W. P. PINB wskazał, że art. 49g ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakłada na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 ust 14b ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej - należy przez to rozumieć geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast art. 2 pkt 7b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych - rozumie się przez to wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. W związku z powyższym, w ocenie PINB sformułowane zarzuty odnośnie do formy przedłożonej przez wnioskodawczynie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej są bezzasadne.

Po rozpoznaniu ponaglenia W. P. postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania W. P. decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. nr WOP.7721.60.2024.EL WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 49f do 49i ustawy Prawo budowlane i powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że stwierdzenie faktu zrealizowania obiektu bez pozwolenia na budowę, jak również upływu wskazanego wyżej terminu od zakończenia budowy, ma kluczowe znaczenie dla wyboru trybu legalizacji samowoli budowlanej, według przepisów ustawy Prawo budowlane. Tym samym ustalenie przez organ nadzoru budowlanego okoliczności sprawy powinno następować wszelkimi środkami dowodowymi. Organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować, czy od zakończenia budowy poddanego legalizacji obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat. Jeżeli przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie pozwalałyby na jednoznacznie ustalenie daty zakończenia budowy obiektu budowlanego, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu nadzoru budowlanego (np. pozyskanie zdjęć lotniczych). Skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne ograniczone jest jedynie do dokonania przez organ nadzoru budowlanego czynności według art. 49h ustawy Prawo budowlane, to podstawowa przesłanka do przeprowadzenia tego postępowania (tj. stwierdzenie upływu 20 lat od powstania samowoli budowlanej) wymaga ustalenia już na wstępnym etapie postępowania, a nie w końcowym jego stadium, przy wydaniu decyzji merytorycznej.

W trakcie legalizacyjnego postępowania uproszczonego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzić jedynie kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz zbadać, czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49h ust 1 Prawa budowlanego). W przypadku spełnienia obu tych wymogów organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji samowolnie wykonanych robót, która będzie stanowić podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 49i ust. 1 pkt 2 tej ustawy, decyzja o nakazie rozbiórki wydawana jest wyłącznie w przypadku nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie, a także gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Biorąc pod uwagę powyższe WINB uznał, że materiał dowodowy sprawy jest wystarczający do dokonania jej oceny i wydania decyzji o legalizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Natomiast odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu WINB wskazał, że dokument ekspertyzy technicznej wymagany podczas uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego został sporządzony przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Uproszczona legalizacja obiektu budowlanego nie rozstrzyga kwestii odległości budynku od granicy działki, lecz poprzez ekspertyzę techniczną określa, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Przedłożona ekspertyza techniczna zawiera m.in. opis stanu istniejącego obiektu łącznie z instalacjami. Z ekspertyzy technicznej wynika jednoznacznie, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania. Jednocześnie WINB wyjaśnił, że spory sąsiedzkie winny być rozwiązywane przez samych zainteresowanych, bądź przez sądy powszechne. Nie należą natomiast do właściwości organów nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję W. P., reprezentowany przez matkę W. L., zarzucił:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie wskazanych w decyzji organów II i I instancji przepisów Prawa budowlanego z zakresu legalizacji uproszczonej,

b) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent m.st. Warszawy nie podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania oznaczonego sygnaturą ET-HJK-KOM- 6789-68-2019 zakończonego wydaniem w dniu 15 kwietnia 2019 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji administracyjnej nr 68/ABC/2019 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej X (zwanej dalej "Decyzją"),

c) zaakceptowanie przez organ II instancji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w zakresie bezpieczeństwa obiektu w szczególności:

- kwestii instalacji wodociągowych i szamba nie zgłoszonych do legalizacji a stanowiących element składowy i funkcjonalny obiektu,

- przyjęcie za podstawę decyzji ekspertyz niekompletnych i niepełnych nie zawierających wymaganych elementów,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie odwołania od wadliwej decyzji I instancji i nie uchylenie jej do ponownego rozpoznania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II lub I instancji, a w konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej zgłoszonej do legalizacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja WINB jest niezgodna z prawem i została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy. Istota skargi sprowadza się do kwestionowania głównej linii rozumowania PINB i WINB polegającego na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym w zakresie uproszczonej legalizacji rola organów nadzorczych sprowadza się do roli notariusza zatwierdzającego - bez sprawdzenia ze stanem faktycznym - przedłożonych przez stronę dokumentów legalizacyjnych wypełniających formalnie, a nie materialnie, wymogi przewidziane w przepisach o uproszczonej legalizacji obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego wniosek o legalizację zaakceptowany przez organ II i I instancji nawet po jego uzupełnieniu nie spełnia wymogów dla wydania decyzji pozytywnej w zakresie legalizacji obiektu. WINB błędnie zaakceptował decyzję PINB, który poprzestał na zebraniu dokumentów przedstawionych przez stronę bez ich należytej kontroli i weryfikacji. Aktualny pozostaje zarzut, że wniosek nie spełniał ustawowych warunków legalizacji uproszczonej, bowiem stan techniczny obiektu budowlanego wbrew ustaleniom organów obu instancji stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W odniesieniu do art. 47i Prawa budowlanego skarżący wskazał, że złożona przez wnioskodawców ekspertyza, uznana przez PINB jako wystarczająca, nie potwierdza w tym zakresie istnienia opisywanego w ustawie stanu a przeciwnie, pewne sformułowania ekspertyzy wskazują, że istnieją uzasadnione wątpliwości w zakresie omawianego wyżej bezpieczeństwa, co podnoszono zarówno w odwołaniu jak i przed organem I instancji. I tak opinia rzeczoznawcza złożona przez ubiegających się o legalizację wskazuje, że osoba ją wydająca nie dostrzega opisanych w opinii "wyraźnych ugięć i przemieszczeń konstrukcji" (str. 6 opinii). Dalej w opinii zauważono, że "konstrukcja ma stan "dostateczny, ale wymagający obserwacji". Takie stwierdzenia oznaczają fakt konieczności "obserwacji" obiektu i istnienia - nawet w ocenie rzeczoznawcy wynajętego przez podmiot ubiegający się o legalizację - zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa wymaganego dla legalizacji. Gdyby bowiem nie było zagrożenia, to rzeczoznawca nie zalecałby obserwacji. Organ nie zweryfikował i nie skontrolował powyższych wątpliwości, a tym samym nie dokonał samodzielnych ustaleń w opisywanym zakresie. Podobnie, nie wyjaśniono opisywanych w opinii stwierdzeń, co do tego, że w piwnicy stwierdzono ślad po przecieku wymagający obserwacji (str. 5 ekspertyzy).

Zatem jak wynika z powyższego wnioski opinii stwierdzające "stan nie zagrażający bezpieczeństwu i pozwalający na dalsze użytkowanie" ale "z zastrzeżeniem konieczności kontroli" nie są więc jednoznaczne. Zdaniem skarżącego ekspertyza została wydana prawdopodobnie na podstawie pobieżnych oględzin zewnętrznych, bez analizy "odkrywkowej" obiektu i jego usytuowania. Gdyby było inaczej, to ekspertyza w tym zakresie z pewnością zawierałaby opis takiego badania. Zgodnie z dobrą praktyką organów nadzoru budowlanego - w ocenie skarżącego - ekspertyza techniczna oceny stanu technicznego obiektu budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym winna być opracowana na podstawie badań i obliczeń wytrzymałościowych poszczególnych elementów konstrukcji. W przypadku budynków ekspertyza powinna odnosić się do fundamentów, ścian, stropów, elewacji, dachu itd. Zakres i szczegółowość ekspertyzy zależy przede wszystkim od stopnia skomplikowania konstrukcji obiektu budowlanego oraz stanu obiektu. Złożona ekspertyza wydana na podstawie oględzin zewnętrznych nie spełniała tych wymogów i nie powinna być uznana za wystarczającą - czego PINB, pomimo zastrzeżeń formułowanych przez stronę, nie zweryfikował.

Skarżący podkreślił, że decyzja legalizacyjna stanowi podstawę do użytkowania obiektu. Dlatego opracowanie stanowiące podstawę decyzji winno być tożsame z przeprowadzanymi kontrolami, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że zgodnie z komentarzami do przepisów legalizacyjnych powinno obejmować sprawdzenie: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu; instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska; instalacji grzewczych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); innych elementów obiektu budowlanego mających wpływ na bezpieczeństwo jego użytkowania (np. instalacja elektryczna, wodociągowo-kanalizacyjna itp.). Zgodnie z dobrą, utartą praktyką PINB co do zasady ekspertyza techniczna budynku winna być opracowaniem szerszym, zawierającym m.in. opis: przedmiotu opracowania i celu, jakiemu ma służyć; badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych obiektu budowlanego, ich wymiary i materiały, z jakich są wykonane; sposobu posadowienia fundamentów, konstrukcji ścian, stropu i dachu; dokonanych odkrywek i badań. Ponadto ekspertyza powinna zawierać: dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów; obliczenia dopuszczalnych obciążeń elementów konstrukcyjnych, a w szczególności: fundamentów, stropów, ścian, nadproży, belek, wnioski z oględzin i badań obejmujące: ocenę stanu budynku i jego przydatności do dalszego użytkowania lub planowanej przebudowy; ocenę stanu instalacji; opis uszkodzeń powstałych w badanych elementach (rysy, pęknięcia, zawilgocenia); ocenę przyczyn powstawania uszkodzeń; zalecenia dotyczące koniecznych napraw, wzmocnień, osuszenia i ocieplenia oraz zalecenia co do sposobu wykonania tych napraw. To samo dotyczy zawartości ekspertyzy odnośnie instalacji, w które wyposażony jest obiekt i związanych z nim urządzeń. Ekspertyza powinna zawierać protokoły badań i sprawdzeń instalacji i urządzeń.

Dalej skarżący wskazał, że ustawowy wymóg bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi rozumieć należy nie tylko pod kątem wąsko rozumianego zagrożenia budowlanego, ale i środowiskowego, zdrowotnego i nie tylko dla wnioskujących, ale i dla użytkowników sfery oddziaływania obiektu. Chodzi tu m.in. o kwestie zdrowotne w rozumieniu odprowadzenia kanalizacji, ochrony środowiska itp. Złożona do akt ekspertyza nie zawierała wszystkich wskazanych, a koniecznych elementów, więc nie jest kompletna. Przykładowo skarżący wskazał, że opinia budowlana w ogóle nie zajmuje się bezwzględnie obowiązującymi w każdej sytuacji przepisami prawa z zakresu ochrony środowiska czy obowiązków właścicieli z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Następnie skarżący podniósł, że art. 49i Prawa budowlanego stawia łącznie dwa wymogi, które winny zaistnieć łącznie (z art. 49g ust. 2 pkt 3 a i b). I tak obiekt powinien pozwalać także na dalsze bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem. W tym kontekście podnieść należy, że wnioskodawczynie - co wynika choćby z adresów we wniosku - od lat nie zamieszkują w obiekcie i nie zaznaczają, by zamierzały tam zamieszkiwać. Obiekt stał pusty i jest okazjonalnie wynajmowany przypadkowym osobom. Taka okoliczność również nie była przedmiotem oceny i badania PINB pomimo zgłoszenia w tym zakresie stosownych zastrzeżeń i uwag.

Nadto, skarżący zaznaczył, że sam wniosek obejmuje jedynie budynek mieszkalny i tylko on jest opisany w ekspertyzie. Z planu złożonego do wniosku oraz ekspertyzy wynikało, że w bezpośredniej bliskości opisywanego budynku znajduje się drugi budynek i garaż. Są to również samowole budowlane nie objęte wnioskiem, a także szambo powiązane funkcjonalnie i technicznie z obiektem – budynkiem, a nawet stanowiące jego funkcjonalną cześć. Obiekty te, zwłaszcza szambo obsługujące budynek wraz z instalacją kanalizacyjną, stanowią integralną cześć budynku i nie zostały one objęte wnioskiem - prawdopodobnie z uwagi na cezurę czasową nie pozwalającą na objęcie tych elementów legalizacją uproszczoną. Wydając decyzję o legalizacji budynku organ I instancji zalegalizował więc w istocie części obiektu stanowiące jego element składowy lub element funkcjonalny, a pobudowane po okresie umożliwiającym legalizację uproszczoną (dotyczy to zwłaszcza instalacji kanalizacyjnej i szamba), opierając się na wnioskach rzeczoznawcy. Tymczasem kanalizacja i szambo obsługujące budynek nie może być obiektem nieobjętym wnioskiem i obiekty te winny być oczywiście zbadane i ocenione pod względem zagrożenia dla zdrowia (ujęcia i odprowadzenia wody itp.), czego nie uczyniono.

Zdaniem skarżącego również wymagana geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego nie spełniała warunków niezbędnych dla legalizacji. Zastrzeżenia te zostały sformułowane w piśmie pełnomocnika strony zarówno w toku I instancji, jak i w odwołaniu, ale WINB uznał, że zarzuty i wskazane braki są nieistotne, a organ winien opierać się wyłącznie na formalnej ocenie rzeczoznawcy wynajętego przez podmiot ubiegający się o legalizację i to jedynie w części wniosku, z pominięciem wątpliwości co do całej części, okoliczności wydania zakresu badań rzeczoznawcy itp. Skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawierała wyjaśnienia stanowiska organu w tym zakresie, bowiem przytoczenie przepisu prawa nie może być uznane za wyjaśnienie. Podobnie decyzja WINB, z naruszeniem k.p.a. uznała powyższe oceny organu I instancji za trafne. Organ II instancji nie uznał zarzutu, że złożona dokumentacja, w tym mapka, nie spełniała wymogów w zakresie przesłanek legalizacji. Brak było choćby pełnego i właściwego oznaczenia obiektów liniowych. Nie odniesiono się również do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a wcześniej w piśmie z 31 stycznia 2024 r.

W ocenie skarżącego organ II instancji nie uznał za trafny zarzut, że zgodnie z Prawem geodezyjnym przez geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych - zgodnie z art. 2 pkt 7b PrGeod - rozumie się wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną klauzulą urzędową, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Celem geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej jest zatem zebranie przez geodetę aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu usytuowania obiektów budowlanych oraz elementów zagospodarowania działki. W zakres geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wchodzi również inwentaryzacja obiektów liniowych, takich jak przyłącza wodociągowe, elektroenergetyczne, gazowe i kanalizacyjne. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej są aktualizowane informacje mieszczące się w ewidencji gruntów i budynków oraz w ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Geodezyjną inwentaryzację powykonawczą może wykonać geodeta, który posiada stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii art. 43 PrGeod). Powyższe wynika z ugruntowanej doktryny reprezentowanej m.in. komentarzem do ustawy renomowanych autorów.

Zaskarżona decyzja błędnie uznała, że rola PINB w zakresie postępowania legalizacji uproszczonej ogranicza się do przyjęcia dokumentów nazwanych tak, jak tego wymaga Prawo budowlane, ale nie jest potrzebna i konieczna dogłębna, rzetelna analiza i weryfikacja wymaganych dokumentów pod względem kompletności i zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem skarżącego wydając decyzję PINB nie sprostał wymogowi rzetelnej weryfikacji stanu sprawy i złożonych dokumentów, a w konsekwencji zaakceptowano dokumenty niekompletne i niepełne, a nawet merytorycznie wątpliwe, a organ II instancji w zaskarżonej decyzji taką sytuację zaakceptował. Organy nadzoru budowlanego nie są jedynie notariuszem przyjmującym wymagane prawem dokumenty legalizacyjne, ale mają prawo i obowiązek ich weryfikacji w sytuacji niekompletności lub braku jednoznaczności, czego nie uczyniono. Gdyby było inaczej, to ustawodawca ustaliłby, że kwestia legalizacji jest kompetencją uprawnionych rzeczoznawców, a nie organów nadzoru budowlanego. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną nie spełniającą wymogów bezpieczeństwa budowlanego, środowiskowego i sanitarnego stwarza oczywiste zagrożenie na sąsiadującą nieruchomość skarżącego, wkraczając rażąco w sferę jego uprawnień właścicielskich i naruszając jego interes prawny wynikający z prawa własności.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącego wycofał zarzuty skargi, które dotyczyły Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Oświadczył nadto, iż popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia 14 lutego 2024 r. w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G.(działka nr [...], [...] obr. [...] L.).

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) – dalej jako Pr.bud. Zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w art. 28 wskazanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a które wskazują, które budowy nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagają zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 1), a które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (art. 29 ust. 2). W sytuacji, gdy inwestor wybudował lub jest w trakcie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (tzw. samowola budowlana), wówczas organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie, w ramach którego umożliwia stronie legalizację samowoli (art. 48 – 49e Pr.bud.).

Nowelizacja ustawy Pr.bud. dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) wprowadziła nową instytucję, tj. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 Pr.bud. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne odnosi się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Jest to zabieg celowy, gdyż jak wynika z uzasadnienia projektu ww. nowelizacji "Wprowadzenie przedmiotowej procedury (brak możliwości wprowadzenia przedawnienia) konieczne jest jednak ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). [...] Funkcjonowanie nielegalnych obiektów budowlanych wiąże się z pominięciem przez ich właścicieli stosowania przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego zapewniających utrzymanie budynków w prawidłowym stanie technicznym, zapewniającym ich bezpieczne użytkowanie. Takie postępowanie może nieść za sobą negatywne skutki związane z powstaniem zagrożenia w obiektach, które nie są poddawane okresowym kontrolom. Nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo" (s. 43 i n., https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=121).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że będący przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego budynek został wybudowany więcej niż 20 lat przed dniem wszczęcia postępowania, tj. przed 8 czerwca 2023 r., a o jego legalizację wystąpiły właścicielki, tj. E. P. i J. S. Nie wzbudza również wątpliwości fakt, że jako budynek powstały w latach 50. ubiegłego wieku, a przerabiany i remontowany do 1981 r., wymagał uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem jego budowy – vide: art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (która obowiązywała od 1 marca 1975 r. do 31 grudnia 1994 r.), art. 36 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (która obowiązywała od 14 sierpnia 1961 r. do 28 lutego 1975 r.) oraz art. 332 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (które obowiązywało od 5 marca 1928 r. do 13 sierpnia 1961 r.). Skoro zaś nie wystąpiono o takie zezwolenie, to budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Stosownie do art. 49g ust. 1 i 2 Pr.bud. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia, tj.: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 [oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – przyp. Sądu]; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Warunek z przywołanego przepisu został spełniony w niniejszej sprawie, bowiem postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. PINB nałożył na obie współwłaścicielki budynku (a zarazem wnioskodawczynie jego legalizacji) obowiązek przedłożenia ww. dokumentów, następnie postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. organ nałożył na obie współwłaścicielki obowiązek przedłożenia oryginałów oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego. Natomiast pismem z 11 grudnia 2023 r. wezwano obie wnioskodawczynie do przedłożenia pomiaru geodezyjnego powykonawczego uwzględniającego stan faktyczny obrysu budynku oraz inwentaryzację budynku odzwierciedlającą stan faktyczny. Na wskazane wezwania współwłaścicielki przedkładały stosowne dokumenty, a wobec ich skompletowania PINB wydał decyzję legalizacyjną w dniu 14 lutego 2024 r.

Wyjaśnić trzeba, że w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49h ust. 1). W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (art. 49h ust. 2 Pr.bud.).

Należy wskazać, że przejawem "uproszczenia" omawianej procedury jest również to, że w uproszczonej procedurze legalizacyjnej organ nie bada zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie ma konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca doszedł bowiem do wniosku, że "Skoro samorząd terytorialny przez 20 lat akceptował obiekt budowlany, zwłaszcza mając świadomość istnienia takiego obiektu przy ustalaniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezasadnym jest teraz kwestionowanie niezgodności takiego obiektu z planem miejscowym" (cyt. uzasadnienie, s. 47).

W myśl art. 49i ust. 1 Pr.bud. w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji (pkt 1) lub decyzję o nakazie rozbiórki (pkt 2). Przy czym decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 2 Pr.bud.).

Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest treść art. 49i ust. 1 Pr.bud., który wprost określa przesłanki wydania decyzji legalizacyjnej, a zatem uznania dokonanej w przeszłości samowoli budowlanej i oficjalnej zgody na jej użytkowanie. I tak wydaje się decyzję o legalizacji, w przypadku gdy:

a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz

b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Natomiast w przypadku:

a) nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1,

b) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2,

c) gdy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub nie pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania

- organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 49i ust. 1 pkt 2 Pr.bud.).

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż przesłanka, o której mowa w art. 49i ust. 1 lit. a) Pr.bud. została spełniona, bowiem z akt administracyjnych wynika, a strony tego nie kwestionują, że organy dysponowały kompletem dokumentów, o którym mowa w powołanym przepisie. Natomiast kwestią sporną jest to, czy z przedłożonej przez wnioskodawczynie ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W ocenie orzekających w sprawie organów z ekspertyzy wynika, że przedmiotowy budynek spełnia ww. przesłanki, tj. nie stwarza zagrożenia i pozwala na jego bezpieczne użytkowanie. Ze stanowiskiem takim skarżący się nie zgadza zarzucając, iż zebrane przez organy dokumenty nie zostały należycie zweryfikowane, złożona do akt ekspertyza jest niekompletna.

W ocenie Sądu kontrolowane decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji są prawidłowe, tj. zarówno doszło do zastosowania i prawidłowej wykładni przepisów materialnych (ustawy Prawo budowlane), jak i samo postępowanie zostało poprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim podkreślić należy, że we wszystkich sprawach, gdzie przepisy ustaw wymagają dowodu sporządzonego przez specjalistę/ biegłego/ osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, na podstawie którego organ rozstrzyga sprawę, zakres kontroli takiego dowodu przez organ jest na swój sposób ograniczony. Po to bowiem nakazując zaangażowanie do postępowania osoby spoza struktury administracji publicznej ustawodawca jednocześnie wskazuje, jakiego rodzaju szczególne kwalifikacje ta osoba musi posiadać, aby następnie ograniczyć ocenę dowodu przez organ do legalności danego dowodu, a nie wchodzenia głęboko w jego merytoryczną treść. Tak jest dla przykładu z operatami szacunkowymi rzeczoznawców majątkowych czy raportami o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie należy traktować dokumenty projektowe składane do wniosku o pozwolenie na budowę przygotowywane przez osobę pełniącą samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, która legitymuje się stosownymi uprawnieniami. Jak wskazano w art. 12 ust. 1 Pr.bud. za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych.

W aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna wykonana przez mgr inż. D. Z., który legitymuje się uprawnieniami nr [...]. Trzy ostatnie karty ekspertyzy to kopia decyzji stwierdzającej, że D. Z. uzyskał uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Ponadto dołączono zaświadczenie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, że D. Z. jest członkiem Pomorskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zaświadczenie było ważne w okresie od 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r., a więc w okresie, gdy toczyło się niniejsze postępowania, a specjalista przygotował przedmiotową ekspertyzę.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane stanowi szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. II OSK 633/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi bowiem o zagwarantowanie bezpieczeństwa procesu budowlanego lub oceny stanu obiektów budowlanych poprzez zapewnienie udziału osób legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Udzielenie uprawnień budowlanych określonej osobie jest jednocześnie gwarancją i świadectwem, że ta osoba ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2009 r. sygn. II SA/Rz 443/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika ze sporządzonej w sprawie ekspertyzy (s. 5-6) nie zauważono: zarysowań i spękań konstrukcji, co wskazywałoby na nadmierne lub nierównomierne osiadanie fundamentów; zarysowań, uszkodzeń lub zniszczeń ścian konstrukcyjnych; wyraźnych ugięć i przemieszczeń na stropach międzykondygnacyjnych; wyraźnych ugięć i przemieszczeń konstrukcji dachu ani zawilgocenia drewna. Stan komina uznano za dobry. Natomiast autor ekspertyzy miał zastrzeżenia co do: ścian piwnicy, gdzie zlokalizowano przeciek, zarysowań w strefie połączenia ścian wewnętrznych z sufitem oraz braku pochwytów lub barierki na stromych schodach wewnętrznych. Sąd zauważa, że z opisu oraz zdjęć załączonych do ekspertyzy jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze starym budynkiem, który np. ma zawilgocone ściany w piwnicy. Jednakże skoro osoba posiadająca stosowne uprawnienia wskazała, że "Stan techniczny budynku całościowo określa się jako dobry bez widocznych przekroczonych stanów granicznych nośności lub użytkowania" (s. 7 ekspertyzy), a analiza ekspertyzy nie budzi wątpliwości, to w konsekwencji należy uznać, że stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na jego bezpieczne użytkowanie. A zatem wobec spełnienia ww. przesłanki z art. 49h ust. 1 pkt 2 Pr.bud. oraz wobec kompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego nie mógł odmówić legalizacji przedmiotowego budynku w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego, że instalacja kanalizacyjna i szambo nie zostały objęte tym samym postępowaniem Sąd wskazuje, iż w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest wszczęte na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), to dysponentem jego zakresu jest wnioskodawca. Jak zauważył NSA, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. Powinno ono spełniać wymóg jednoznacznego, wyraźnego i nie budzącego wątpliwości. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej. Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (zob. wyrok z 12 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 681/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, "organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 63). Zatem nie można zarzucić PINB, że prowadził postępowanie w niewłaściwym zakresie. Ponadto, zgodnie z ustawą Pr.bud. zarówno instalacje kanalizacyjne (art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c), jak i szamba, tj. zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (art. 29 ust. 1 pkt 6) nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagają zgłoszenia. Wobec tego, skoro elementy te mogą być przedmiotem odrębnych postępowań, nie ma obowiązku łączenia w jednym postępowaniu wszystkich elementów do ewentualnej legalizacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ten sposób, że zdaniem skarżącego wynika z niego, iż w zakres geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wchodzi również inwentaryzacja obiektów liniowych, takich jak przyłącza wodociągowe, elektroenergetyczne, gazowe i kanalizacyjne Sąd wyjaśnia, że przywołany przez skarżącego przepis wymienia zakresy uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Przepis ten znajduje się w rozdziale 8 ww. ustawy "Uprawnienia zawodowe oraz odpowiedzialność dyscyplinarna" i nie odnosi się do treści ekspertyz.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.