Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 765/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO.450.64.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wicko z dnia 10 marca 2022 r., nr RR.6730.61.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej E kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. z siedzibą w Gdyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 24 czerwca 2022 r., nr SKO.450.64.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 10 marca 2022 r., nr 9/2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], obręb C., gmina W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 2 listopada 2021 r. E. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], obręb C., gmina W. Działka nr [...] ma łączną powierzchnię 2,6078 ha i obejmuje łąki klasy ŁIV, W-ŁIV, leży w granicach otuliny Słowińskiego Parku Narodowego. We wniosku inwestor wskazał, że łączna powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji obejmie 0,9990 ha. Planowaną farmę zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), z zaznaczeniem, iż z uwagi na zajętą powierzchnię zabudowy do 1 ha, przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo inwestor wskazał we wniosku, że planuje zlokalizować inwestycję na ściśle określonej części działki nr [...]. Pismem z 28 lutego 2022 r. inwestor zmodyfikował swój wniosek wskazując, że inwestycja zlokalizowana będzie na powierzchni 0,4999 ha, załączając mapę z określeniem nowych granic terenu objętego wnioskiem.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wójt Gminy W. decyzją z 10 marca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja, ze względu na teren zajęty pod jej realizację o powierzchni 0,9990 ha, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji wskazał także, że inwestycja znajduje się poza obszarami, na których dopuszcza się lokalizację instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW, w związku z czym jest ona sprzeczna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wskazał, że działka nr [...] leży w otulinie Słowińskiego Parku Narodowego. Ze złożonego wniosku wynika, iż powierzchnia zabudowy systemami fotowoltaicznymi wynosi 0,999 ha i przekracza próg określony w § 3 ust. 1 pkt 54 lit a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Wójt wyjaśnił, że do organu wpłynął jeszcze jeden wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym C., gmina W., której inwestorem jest ten sam podmiot. Zdaniem organu I instancji, planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi część kompleksu zabudowy przemysłowej, i zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, należy zsumować parametry charakteryzujące niniejsze przedsięwzięcie z parametrami planowanych inwestycji na działkach sąsiednich, uznając, że stanowią one jedno przedsięwzięcie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że planowana inwestycja będzie stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia.

Ponadto, Wójt wskazał, że zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wicko (Uchwała nr XX/100/2020 Rady Gminy Wicko z dnia 23 listopada 2020 r.), planowana inwestycja znajduję się poza obszarami, na których dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii z wykluczeniem siły wiatru z instalacji o mocy powyżej 100 kW wraz z ich strefami ochronnymi (rozdział 1.2.2), w związku z czym jest sprzeczna z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustalonymi w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. Dla tej części gminy W. studium ustala bowiem kierunek zagospodarowania - rolnicza i leśna przestrzeń produkcyjna.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła, że organ I instancji nie wyznaczył analizowanego obszaru i nie przeprowadził w nim stosownej analizy, a w konsekwencji nie załączył części tekstowej analizy (to jest jej wyników) do decyzji, czego wymaga § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem inwestora, także niewystąpienie o uzgodnienie wnioskowanej decyzji z właściwymi organami administracji, z uwagi na teren mający być objęty decyzją, powinno skutkować uchyleniem decyzji. W ocenie skarżącej, odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy była nieuzasadniona w sytuacji, gdy wniosek zmodyfikowany kolejnym pismem dotyczył zabudowy systemami fotowoltaicznymi o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha, a rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Słowińskiego Parku Narodowego żadnym swoim postanowieniem nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu jego strefy ochronnej, czyli terenu jego otuliny, niezależnie od powierzchni tego zagospodarowania, w tym zabudowy. Spółka stanęła ponadto na stanowisku, że podstawy odmowy wydania wnioskowanej decyzji nie mogły stanowić ustalenia studium gminy. Nie jest to bowiem akt prawa miejscowego, a tym samym nie może mieć zastosowania w indywidualnych sprawach administracyjnych. Inwestor zarzucił wydanej decyzji także naruszenie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 7 i art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w sytuacji, gdy przepisy ustawy Prawo wodne przewidują wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a także lokalizację nowych obiektów na takich obszarach.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 24 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, iż niedostrzeżona przez organ I instancji modyfikacja wniosku inwestora nie miała wpływu na przedmiot rozstrzygania, lecz na dokonanie właściwej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględnienie dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku (pismem z 28 lutego 2022 r.) prowadzi bowiem do ustalenia, że planowane przedsięwzięcie przy powierzchni zabudowy do 0,4999 ha, na terenie znajdującym się w granicach otuliny Słowińskiego Parku Narodowego, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na powyższe Kolegium nie mogło podzielić stanowiska organu I instancji w tym względzie i przyjąć, że odmienna kwalifikacja przedsięwzięcia uzasadnia decyzję odmowną.

Jak wskazał organ odwoławczy, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji zdecydowała kolejna z przytoczonych przez organ I instancji przyczyn. Zdaniem Kolegium, organ I instancji - wbrew zarzutom Spółki - słusznie uznał, iż regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium.

Organ odwoławczy zauważył, że planowana inwestycja nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p., ponieważ inwestor planuje dla niej moc do 3MW, a ponadto przewidział jej lokalizację m.in. na gruntach klasy ŁIV. W tej sytuacji, jak wyjaśniło Kolegium, zachodzi konieczność ustalenia czy teren działki nr [...] został uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Z treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika bowiem, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach.

Zgodnie zaś z obowiązującym Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., planowana inwestycja znajduje się poza obszarami, na których dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii z wykluczeniem siły wiatru z instalacji o mocy do 100 kW wraz z ich strefami ochronnymi (rozdział 1.2.2). W związku z tym uprawnione jest przyjęcie, iż planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianą w studium funkcją rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.

Kolegium wskazało także, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...]. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, iż według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

Kolegium, mając świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, przyjęło, że pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw.

Kolegium stwierdziło, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisów Prawa wodnego poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w sytuacji, gdy przepisy ustawy Prawo wodne przewidują wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a także lokalizację nowych obiektów na takich obszarach, Kolegium wskazało, iż zarzut ten jest niezrozumiały w świetle zapisów zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w żadnym miejscu nie wskazał bowiem powyższych okoliczności, jako podstawy odmownego załatwienia wniosku inwestora.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że wbrew stanowisku Kolegium, ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji nie jest kontynuacją, czy też dopełnieniem prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej, jak też nie jest elementem planowania przestrzennego na jej terenie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem planowania przestrzennego, tylko indywidualnym aktem zagospodarowania terenu, konkurencyjnym wobec tego pierwszego - zastępującym plan miejscowy sporządzony w oparciu o studium (art 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja ta ma charakter związany a nie uznaniowy, a więc jej ustalenia nie zależą od woli organu kolegialnego (rady gminy) wyrażonej w studium, tylko od wiążących organ monokratyczny (wójta) ustawowych przesłanek dopuszczalności jej wydania (art. 61 u.p.z.p.). Ponadto, studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a jego ustalenia, wynikające z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie kreują ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (nie tworzą ram dla rozstrzygnięć tych decyzji), nie wpływają ani na wykładnię, ani na stosowanie przepisów prawa mających zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji, w tym również dla instalacji odnawialnego źródła energii. Przepis art. 61 u.p.z.p. określa bowiem samodzielnie przesłanki dopuszczalności wydania decyzji w tym przedmiocie, a art. 10 ust. 2a u.p.z.p. pełni jedynie funkcję prejudycjalną w akcie kierownictwa wewnętrznego dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, wbrew stanowisku organu odwoławczego, art. 64b u.p.z.p., poprzez stosowne rozporządzenie określające wzór formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy (pkt 7.2 tego wniosku) przewiduje wystąpienie o ustalenie tych warunków zarówno w odniesieniu do całej działki ewidencyjnej, jak też w odniesieniu do jej części. Zdaniem Spółki, żaden z przepisów u.p.z.p., jak również rozporządzeń wykonawczych, nie limituje możliwości występowania o ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej rodzajem planowanej zmiany zagospodarowania terenu, tj. rodzajem, czy też charakterem zamierzenia budowlanego wprowadzającego tę zmianę, nie ogranicza także możliwości występowania o ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej tylko do przypadków objęcia pozostałej części tej działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi w oparciu o specustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących błędnego zastosowania art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz uznania, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, Kolegium przywołało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażone w wyroku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, w którym stwierdzono, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500kW wystarczy samo ustalenie, że w obowiązującym studium na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie zaplanowano umieszczenia urządzeń fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW.

W piśmie procesowym z 30 marca 2023 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze oraz dodatkowo, na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 tego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczących odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2; b) art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii.

Spółka wskazała, że Kolegium na poparcie swoich argumentów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało się na już nieaktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, jak również nieaktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z najnowszym orzecznictwem przyjmuje się, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Pogląd, według którego powyższe ograniczenia zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest poglądem trafnym. Dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednak z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania.

W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2023 r. (uzupełniającym pismo z 30 marca 2023 r.) skarżąca Spółka zauważyła, że wskazany przez Kolegium w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, jest wyrokiem nieprawomocnym. Zatem wątpliwym jest, aby wyrok ten mógł stanowić słuszną podstawę uzasadnienia utrzymania przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto, skarżąca ponownie przywołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że brak wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. skutkuje wyłącznie brakiem możliwości wprowadzenia tego rodzaju przeznaczenia terenów w podejmowanych następnie planach, nie ma natomiast wpływu na dopuszczalność wydania pozytywnej dla inwestora decyzji lokalizacyjnej (decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) dla takiej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na dostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [....] w obrębie geodezyjnym C., gmina W., położonej w otulinie Słowińskiego Parku Narodowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące instrumentarium w postaci studium i planu miejscowego oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wynik dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymóg ten nie ma zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez Spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 3 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i ustalenia jego lokalizacji w studium.

W konsekwencji, Sąd nie mógł zaakceptować stanowiska, w istocie prezentowanego przez organy obu instancji, uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze aktualne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstępuje od swojego dotychczasowego poglądu, wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W tych okolicznościach nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla analizowanej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i planu zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza wyłączenie tych instalacji od wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Wójt Gminy W., dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku skarżącej. Organ wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej gdyż takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, prezentowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Nie zgadza się jednak z organami, że w tej sprawie takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, nie występują.

Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19).

Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Będą miały jednak na uwadze, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energią. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżący zaplanowali swoją inwestycję (grunty ŁIV). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m. in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Podobnie, wymagane jest również uzgodnienie z Dyrektorem Słowińskiego Parku Narodowego, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ze względu na położenie terenu inwestycji w otulinie tego Parku. Brak w ustawie o ochronie przyrody oraz w rozporządzeniu w sprawie Słowińskiego Parku Narodowego odrębnych regulacji prawnych precyzujących ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze otuliny oznacza, że to dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego, w kontekście ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, o których jest mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie otuliny.

Nadto, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien będzie poczynić ustalenia w zakresie cech charakterystycznych planowanej inwestycji pod kątem jej kwalifikacji środowiskowej dokonywanej w świetle § 3 ust. 1 pkt 54 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. z Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zwanego dalej rozporządzeniem, weryfikując przy tym jednocześnie potrzebę zsumowania parametrów charakteryzujących przedmiotową inwestycję z parametrami przedsięwzięcia tego samego rodzaju planowanego przez skarżącą Spółkę na działce nr [...], o czym wskazywał Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji odmownej. Wyjaśnić przy tym należy, że sama kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie powoduje automatycznie sprzeczności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak błędnie twierdził Wójt Gminy. Kwalifikacja ta może mieć wpływ na potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej, którą w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029), wydaje się przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa potrzeba będzie podlegała weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).