Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 932/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 15 ust. 2 pkt 3, 7, 9
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2016 r. nr IFIII.4131.1.99.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Jaworznie uchwałą nr XIX/292/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Szczakowa – Dobra w Jaworznie.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 lipca 2016 r., nr IFIII.4131.1.99.2016, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność ww. uchwały, w części określonej w § 13 ust. 4.

W uzasadnieniu podano m. in., że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 13 ust. 3 badanej uchwały, Rada Miejska w Jaworznie wskazała, iż na podstawie ustaleń studium wyznacza się granice chronionych obszarów istniejącej i planowanej zwartej zabudowy, dla których w złożu kopaliny wyznacza się filary ochronne. Następnie w § 13 ust. 4 uchwały dla wyznaczonych filarów ochronnych, w celu zapewnienia należytej ochrony tych obszarów, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska i obiektów budowlanych, nakazano zapewnienie nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni, w tym nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni oraz odkształceń poziomych powierzchni. Organ nie kwestionuje możliwości wyznaczenia granic terenów przeznaczonych do ochrony poprzez wskazanie dla nich granic filarów ochronnych, jednakże, w ocenie organu nadzoru, ustalenia zawarte w treści § 13 ust. 4 planu, określające nieprzekraczalne wielkości odkształceń powierzchni, rażąco naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazuje także na brzmienie §2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511). Projektowanie filarów ochronnych, wskazanie obiektów objętych ochroną, uzasadnienie ich granic oraz określenie warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym to etap sporządzania projektu zagospodarowania złoża. Nie jest zatem rolą organu gminy na etapie sporządzania planu miejscowego podejmować decyzje, czy możliwa będzie eksploatacja złoża objętego filarem ochronnym i na jakich warunkach. Są to bowiem kompetencje zarezerwowane dla innych organów, w tym organu koncesyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, na podstawie uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r. o złożeniu skargi, wniosła przez pełnomocnika Rada Miejska w Jaworznie. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na:

- błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. oraz niezastosowaniu przez organ nadzoru do oceny kwestionowanej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.,

- niezastosowaniu art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 672 z późn. zm. – dalej p.o.ś.),

- niezastosowaniu przez organ nadzoru do oceny kwestionowanej uchwały przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

- niewłaściwym zastosowaniu przez organ nadzoru przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podano między innymi, że przy stanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przyznał gminie w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uprawnienie do określenia nie tylko granic, ale i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych. Podstawy do tych ustaleń odnajdują się również w art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p. Zarzucane przez Wojewodę naruszenie kompetencji wywiedzione zostało z rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczególnych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż. Zdaniem skarżącej, regulacje zawarte w ww. rozporządzeniu nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznającymi Gminie kompetencje do umieszczania kwestionowanych treści w zapisach planu, znajdującymi się m. in. w art. 15 ust 2 pkt 3, 7, 9 u.p.z.p. Również w ustawie – Prawo ochrony środowiska i ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm. – dalej p.g.g.) rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyraźnie określona. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania przez organ nadzoru przyjętych przez organ uchwałodawczy ustaleń planu miejscowego z powołaniem się na przepisy aktu podustawowego (rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż). Ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Prawo geologiczne i górnicze nie przyznają priorytetu eksploatacji złóż nad ochroną terenu na powierzchni. Zależność między projektem zagospodarowania złoża i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalił ustawodawca w art. 213 p.g.g. Przepis ten wyraźnie podkreśla rolę organu gminy i planu miejscowego w określaniu obszarów, które powinny być chronione filarami oraz warunków należytej ochrony tych obszarów. To właśnie w ustawie Prawo geologiczne i górnicze w art. 104 ust. 5 pkt 1 pojawia się pojęcie "należytej ochrony", którą to rolę ma spełniać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Błędnie twierdzi Wojewoda Śląski, że określenie stopnia ochrony jest wyłączną domeną projektu zagospodarowania złoża (pzz). O ile przedsiębiorca górniczy, jak i Okręgowy Urząd Górniczy, jako organ nadzoru, a także służby geologiczne patronujące złożom kopalin, mają prawo i obowiązek czynnego uczestniczenia w procesie sporządzania planu miejscowego, tak projekt zagospodarowania złoża powstaje w interesie przedsiębiorcy górniczego, bez udziału i możliwości wpływu gminy. Jest opracowaniem dołączanym do wniosku koncesyjnego (art. 26 ust. 3 p.g.g.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdzono, że treść obydwu norm konstytucyjnych została użyta jako ostateczny argument mający wykazać bezprawność działań Gminy. Jednak już samo zacytowanie tych norm wskazuje dobitnie, że nie odnoszą się one do problematyki będącej przedmiotem rozstrzygnięcia oraz że ich odczytanie nie zostało dokonane w sposób rzetelny i uczciwy. Gmina, tworząc plany miejscowe, odnosi się jedynie do powierzchni terenu, mając zawsze świadomość całokształtu uwarunkowań miejsca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko z zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poprzedzona uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g., która została dołączona do akt na rozprawie.

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową. Rada Gminy wprowadzając zakwestionowane zapisy planu miejscowego przede wszystkim weszła w kompetencje organu koncesyjnego.

§13 kwestionowanego planu miejscowego zatytułowany jest "Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych (...)." §13 ust. 4 m.p.z.p. wprowadza nakaz zapewnienia nieprzekraczalnych wielkości odkształceń powierzchni: nachylenia powierzchni, promienia krzywizny powierzchni, odkształcenia poziomego powierzchni. Zapis taki oznacza jednocześnie de facto zakaz eksploatacji górniczej, która by wartości wskazane w §13 ust. 4 m.p.z.p. przekraczała. Żaden przepis nie zezwala organowi uchwałodawczemu Gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, w zakresie przekraczającym określone parametry.

Art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W skardze mowa jest też o art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Ogólne i miejscami mało precyzyjnie sformułowane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą być jednak odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym Prawa geologicznego i górniczego (oraz jego zasad), tak jak nie może mieć tu decydującego znaczenia akt podustawowy przywołany w skardze, w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To samo należy odnieść do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż. Akt podustawowy nie może determinować rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z aktem rangi ustawowej. Na tej samej zasadzie nie można dokonywać interpretacji aktu podustawowego w sposób, który byłby sprzeczny z uregulowaniami ustawowymi.

W niniejszej sprawie przede wszystkim sporny jest zakres kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który powstaje na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym. W piśmiennictwie wskazuje się bowiem słusznie: "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. Stanowi to bowiem element bezpieczeństwa energetycznego. Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." (A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125). A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin [w przypisie 23 Autor wskazuje: Nigdy nie można bowiem wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych)." (tamże, s. 129 – 130).

W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwraca się uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż, który mówi, iż część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, że relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 p.g.g. (por. też art. 30, 32 p.g.g.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2443/12).

Faktem jest, że nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu. Wojewoda ma jednak rację, że nie jest rolą organu gminy już na etapie sporządzania planu miejscowego podejmowanie decyzji zarezerwowanych dla organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) i nie może dokonywać wykładni przepisów u.p.z.p. w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady.

Należy tu mieć na uwadze m. in. funkcjonującą na gruncie Prawa geologicznego i górniczego zasadę racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.). Są to bowiem złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, winny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Jednocześnie ten sam przepis mówi o konieczności dołączenia do wniosku koncesyjnego projektu zagospodarowania złoża zawierającego m. in. wskazanie technologii eksploatacji zapewniającej ograniczenie ujemnych wpływów na środowisko. Wyrazem tej zasady jest m. in. art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą.

Zatem to organ koncesyjny dokonuje tu konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, także w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 1 i 2 p.g.g.) i to on ewentualnie może odmówić wydania koncesji (art. 29 ust. 1 – 3 p.g.g.).

W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, stwierdza się również słusznie, że podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można upatrywać w treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, jak dalej twierdzi Sąd, przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakazuje uwzględnienie w m.p.z.p. obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś wymagania dotyczące prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Rada Gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów na użytek udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W powyższym kontekście nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że ustawodawca dał organowi wykonawczemu gminy możliwość uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie kopalin (art. 23 ust. 2a p.g.g.) w zakresie stwierdzenia nienaruszalności przez eksploatację przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 p.g.g.). Podkreślić ponownie należy, że plan nie może zawierać zapisów, do stanowienia których Rada Gminy nie jest upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają rozstrzygnięcia w tym zakresie dla organu koncesyjnego.

Nie może mieć również znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorcę. Organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji.

W tym kontekście nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji. Są to przepisy, które muszą być odczytywane łącznie z innymi, co służy rozwiązywaniu różnorodnych konfliktów wartości, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z powyższych powodów nie naruszono także art. 104 ust. 5 pkt 1 p.g.g. w zakresie rozumienia pojęcia "należytej ochrony" oraz 213 p.g.g., który ma charakter przejściowy.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wykroczenie poza delegację ustawową oraz ingerencja w uprawnienia przypisane innym organom stanowi przekroczenie upoważnienia do ograniczenia prawa własności w drodze aktu planistycznego (art. 7 Konstytucji, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.), przez co rozstrzygnięcie nadzorcze było zasadne.

Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.