Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 224/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9 UST 1, 11, ART 12 ust 1, 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 94 ust 1, art 101
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par 1, art 200, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P. S., M. W., S. S. i R. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy na rzecz każdego ze skarżących P. S., M. W., S. S. i R. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 grudnia 2022 r. nr XLIV.239.2022 Rada Gminy przyjęła zmianę wcześniejszej uchwały tego organu z dnia 29 grudnia 2017 r. nr XXXII.184.2017 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.)

W myśl § 2 uchwały integralną jej częścią są załączniki: nr 1 składający się z tekstu zmiany studium – tekst ujednolicony; nr 2 – załącznik graficzny: "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:10000; nr 3 – załącznik graficzny: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:10000; nr 4 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; nr 5 – dane przestrzenne wymagane przepisami art. 67a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z niniejszą uchwałą m.in. na terenie miejscowości [...] (oznaczonym nr 2 na załączniku graficznym stanowiącym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego") wprowadzono zmianę funkcji z terenów rolnych na tereny produkcyjno-usługowe związane z produkcją zielonego wodoru oraz farmami fotowoltaicznymi (str. 18, 126-127, 210 tekstu ujednoliconego zmiany studium). Regulacje dotyczące obszarów o powyższym przeznaczeniu zostały zamieszczone w części III tekstu ujednoliconego zmiany studium, pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego (str. 132 i następne), jak również uwidocznione na załącznikach graficznych do uchwały.

Na powyższą uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2022 r. nr XLIV.239.2022 w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, P.S., R.K., S.S. i M.W. – każdy ze skarżących w imieniu własnym – działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w zakresie wyznaczenia obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowiących zespoły elektrowni fotowoltaicznych, a uwidocznionych w Załączniku graficznym nr 2 do studium ze zmianą przeznaczenia terenu z funkcji rolniczej na funkcję produkcyjno-usługową związaną z produkcją zielonego wodoru, zaskarżonej uchwale w podanym wyżej zakresie zarzucając naruszenie:

a) art. 12 ust. 1 w zw. z art 11 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu studium, tj. nieprzedstawienie ich Radzie podczas XLIV Sesji Rady Gminy w dniu 30 grudnia 2022 r., faktyczne nierozpatrzenie ich przez Radę Gminy, brak uzasadnienia ich nieuwzględnienia w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, a w szczególności w zakresie uwag nieuwzględnionych, co spowodowało, że procedowanie uchwały XLIV.239.2022 odbyło się w sposób nie gwarantujący realizacji podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP.;

b) art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy terenów wynikających z ich dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia, a wprowadzenie, w trybie zmian do dotychczasowego studium diametralnych zmian przeznaczenia gruntów wprowadzając w studium symbole Rew oraz Pzw;

c) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść i procedowanie zapadłej uchwały, tzn. art 10 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 9, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., z których wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym, co sprowadza się do nadania ewentualnym podmiotom chcącym urządzić zabudowę fotowoltaiczną na terenie sołectwa [...], uprawnienie do wydania warunków zabudowy już na etapie uchwalonego studium, nie zaś po uprzednim uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zarówno podczas XLIV Sesji Rady Gminy przeprowadzonej w dniu 30 grudnia 2022 roku zapewniano Radnych o tym, że procedowanie na etapie zmian w Studium (...) ma charakter początku procesu i nie determinuje rzeczywistej zmiany przeznaczenia tych terenów.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu wskazanej wyżej uchwały podnieśli m.in., iż wszyscy są właścicielami nieruchomości położonych w [...]. Planowana inwestycja wg załącznika nr 2 do kwestionowanej uchwały sięga obszaru ok. 250 ha, natomiast co najmniej 5000 m² (wedle części opisowej planu), a mając na względzie fakt, że tak duży teren dosłownie zostanie zakryty infrastrukturą fotowoltaiczną, spowoduje całkowite wyłączenie go z rolniczej eksploatacji na wiele lat, praktycznie bezpowrotnie. W pkt 6.1 dokumentu "Prognoza oddziaływania na środowisko dla projektu zmiany nr 2 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" przedstawiono wykaz zmian w terenie wynikających z realizacji inwestycji, pośród których wymienić należy: trwałą zmianę użytkowania, zniszczenie szaty roślinnej, przekształcenie szaty roślinnej, powstanie nowych obiektów kubaturowych, zmianę ukształtowania terenu, zmianę krajobrazu, zwiększenie emisji zanieczyszczeń. 250 hektarowa infrastruktura technologiczna została umiejscowiona w bezpośrednim sąsiedztwie wsi zamieszkałej przez skarżących. Istnieje związek pomiędzy własnością skarżących, ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Szczególną konsekwencją prawną uchwalenia studium jest uznana przez sądy administracyjne możliwość wnoszenia skutecznej skargi na uchwałę w trybie art 101 ust 1 u.s.g. Zgodnie z ukształtowaną od co najmniej 2006 r. linią orzeczniczą sądów administracyjnych, studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to studium wpływa na sposób wykonywania prawa własności. W związku z użytym w art. 101 u.s.g. pojęciem interesu prawnego, w jego szerszym ujęciu, konieczne jest wykazanie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego, polegającego na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na jego sferę prywatną, pozbawiając skarżących uprawnień, przede wszystkim wynikających z art 140 k.c., regulujących prawo własności, co najmniej w zakresie choćby pomniejszenia wartości posiadanych przez skarżących nieruchomości i spadku ich walorów estetycznych, wizualnych, w zakresie położenia. Nieruchomości skarżących bowiem zamiast sąsiadować z terenami rolniczymi, sąsiadować będą z niekończącą się infrastrukturą fotowoltaiczną, będącą kompleksem stale pracujących urządzeń. Powołane w skardze uchybienia wpływają w całej rozciągłości na materialne uprawnienia skarżących wyrażonych w prawie własności (art. 140 k.c.). Interes prawny należy rozumieć szeroko również jako naruszenie przepisów materialnych, proceduralnych, oraz ustrojowych. Naruszenie takich przepisów skarżący zarzucili zaskarżonemu aktowi. Takie szerokie rozumienie pojęcia interesu prawnego deklarowane jest zarówno w doktrynie jak i aprobowane w orzecznictwie prawa administracyjnego.

Celem wykazania naruszenia art. 12 u.p.z.p. w skardze podniesiono, iż tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W procedowaniu uchwały nr XLIV.239.2022 w materiałach przygotowanych radnym na sesję znalazł się projekt studium, załączników oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, jednak rozstrzygnięcie to ani nie zostało na sesji omówione, ani poddane pod głosowanie. Szczególnie, że uwagi do studium przedstawione zostały w powyższym rozstrzygnięciu zbiorczo. Tymczasem uwagi do projektu studium są najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia ie radzie gminy. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu. Powyższe stanowisko wynika z analizy orzecznictwa wypracowanego na gruncie zasad procedowania studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego j.s.t. O ile wpłyną uwagi do projektu, to konieczne jest poddanie tych uwag pod głosowanie Rady, zwłaszcza, gdy te są negatywne. Tymczasem przebieg sesji Rady Gminy nie wskazuje, aby uwagi te w ogóle zostały przez kogokolwiek omówione, poddano je pod dyskusję Rady Gminy, głosowano nad uwagami. Wprawdzie w wymiarze praktycznym dopuszcza się głosowanie uwag wraz z głosowaniem nad projektem studium, jednak uwagi winny być omówione przy procedowaniu studium.

Analiza protokołu sesji Rady Gminy wskazuje m.in., iż w toku dyskusji zgłaszano wiele wątpliwości co do planowanej inwestycji, jednak odpowiedzi jakie radni uzyskiwali były wymijające, niekonkretne, a nawet wprowadzające w błąd, m.in. że struktura studium jest bardzo ogólna, wszystkie zawarte w projekcie warunki zagospodarowania przestrzennego i funkcje są bardzo ogólne, plan miejscowy jest dokumentem bardziej szczegółowym i precyzuje już wszystkie uzgodnienia. Z relacji tej wynika w ocenie skarżących zapewnienie, że ustalenia studium są niewiążące i mogą ulec zmianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mieszkańcy wsi [...] złożyli w ustawowym trybie i ustawowym terminie 87 pism zawierających uwagi do projektu studium, spośród których 86 stanowisk odnosiło się negatywnie do założeń projektu. W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag Wójt wskazał, że istotna ich część dotyczy wniosku o odstąpienie od odrobienia gruntów rolnych, część zaś wniosku o zaprzestanie przekształcania gruntów rolnych na powierzchnię przemysłowo-usługową. Odnosząc się wprost do opisanych wniosków Wójt wskazał po pierwsze, że przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego ministra lub marszałka województwa, a nadto odwołał się do zapisu projektu zmiany studium, cytując wprost jego fragmenty. W ocenie zatem skarżących rozstrzygnięcie oparł o fałszywą przesłankę, w której uznał, że mieszkańcy zgłaszający uwagi domagają się zakazu odrobienia terenów, co nie jest domeną Wójta, podczas gdy z literalnej treści analizowanych wniosków wynika, że sprzeciwiają się inwestycji w ogóle. Analiza dokumentu pn. "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" w jego uzasadnieniu prowadzi do wniosku, że nie wskazano żadnej merytorycznej przyczyny odmowy uwzględnienia woli mieszkańców gminy sprzeciwiających się planowanym zmianom w ich istocie. Jedynym oświadczeniem w przedmiocie powodów odrzucenia 87 wniosków była informacja, że 86 wniosków zostało błędnie złożonych. Kwestii tej nie poddano dyskusji, ani nie wskazano na czym miałoby polegać błędne złożenie wskazanych wniosków.

Celem wykazania naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż władztwo planistyczne gminy nie może prowadzić do samowładztwa i takiej ingerencji w prawo własności, która oprócz tego, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście całego studium, to pośrednio eliminuje interes mieszkańców całego niemal sołectwa, należycie Gminie zamanifestowany.

Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Tymczasem organ w ogóle nie dokonał analizy stanu faktycznego a priori zakładając, że nieruchomości skarżących należy przeznaczyć pod tereny produkcyjno-usługowe związane z produkcją zielonego wodoru uraz farmami fotowoltaicznymi. Analiza zapisów planu wypacza całkowicie cel zmian i nie prowadzi do odnalezienia ich jakiegokolwiek uzasadnienia. Na stronie 6 planu, w jego preambule wskazano, że: "sporządzenie niniejszego dokumentu oraz wprowadzenie zmianami studium nowych ustaleń wynika ze zmiany polityki przestrzennej gminy, która jest wynikiem zmian w potrzebach mieszkańców oraz warunków ekonomiczno-gospodarczych". Już w odniesieniu do tego założenia należy wprost wskazać, że jest ono fałszywe z tego powodu, że zmiana przeznaczenia terenu niemal całego sołectwa nie stanowi zmian w potrzebach mieszkańców, a uchwalana jest wbrew tym właśnie potrzebom. Dodatkowo jako nieprawdziwe należy ocenić założenie, że zmiana studium wynika ze zmiany polityki przestrzennej gminy. Studium bowiem zmianę taką wprowadza, ale nie staje się efektem takiej zmiany.

Rozdział 9 wprowadza w podpunkcie analiz środowiskowych bilans mocnych - słabych stron tych uwarunkowań, w szansach rozwoju wskazując stworzenie przestrzeni do stworzenia alternatywnych systemów wytwarzania energii wiatrowej lub słonecznej, a także zielonego wodoru, jednak ustalenie to nie jest spójne z założeniami strategii rozwoju Gminy na lata 2016-2022 i postawione zostało w całkowitym oderwaniu od dotychczasowego przeznaczenia terenów Gminy a przede wszystkim sołectwa [...], jednak wewnętrzna sprzeczność i arbitralność tych ustaleń Studium ujawnia się w podrozdziale 9.4.2 powyżej, albowiem na str. 107 Studium podkreśla się, że na terenie gminy nie ma obecnie istniejącej zabudowy o funkcji odnawialnych źródeł energii, dlatego nie ma podstaw do obliczenia chłonności istniejących terenów, by na kolejnych stronach opracowania kategorycznie stwierdzić, że zapotrzebowanie Gminy na powierzchnie użytkowe zabudowy w podziale na funkcje i w odniesieniu do zabudowy jako farmy fotowoltaiczne wynosi 5.500 m² (str. 110 studium). Jednocześnie i w kontekście zarzucanego uchwale naruszenia art. 10 u.p.z.p., zwrócić należy uwagę na ustalenia Części 111 Studium, wprowadzające symbole 3.30 – Rew jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i urządzeniami towarzyszącymi, z której to regulacji wynika, że dopuszczalne jest mieszane przeznaczenie tych gruntów oraz symbol 3.31 – Pzw, z którego wynika, że są to obszary aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz ze strefą ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowania i użytkowania terenu, które wyłącza całkowicie teren opisany jako Rew z innego niż wskazane, użytkowania. Wprowadzona kategoria przeznaczenia terenu Pzw wyłącza możliwość innego wykorzystania terenu niż wprost – pod zabudowę z przeznaczeniem na farmy fotowoltaiczne. Analizując przy tym graficzne ustalenia planu, proporcja przeznaczonych terenów Pzw w stosunku do zabudowy mieszkalnej i infrastrukturalnej sołectwa jest kilkukrotnie większa niż sama powierzchnia wsi. Ten stan rzeczy obrazuje załącznik graficzny do prognozy oddziaływania na środowisko, stanowiący immanentną część studium, gdzie tereny Rew dla miejscowości [...] zaznaczone zostały kolorem fioletowym.

Uzasadniając naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 9, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w skardze wskazano m.in., iż rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Oznacza to, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy realizowana jest w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro bowiem z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Użycie sformułowania "w studium ustala się" świadczy o obligatoryjnym charakterze tych ustaleń. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Powyżej powołane regulacje są elementami obligatoryjnymi w studium, fakultatywnymi zaś w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że już na tym etapie istnieje choćby potencjalna możliwość ubiegania się wobec organów gminy o wydanie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej w sołectwie [...]. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. Dla inwestycji w postaci farm produkujących energię odnawialną nie jest konieczna zmiana m.p.z.p., a wystarczające jest studium. Z kontekstu jednak przebiegu sesji, jakości wątpliwości zgłaszanych przez radnych oraz informacji przekazywanych radnym wynika, że utrzymywano informację, iż niniejsza uchwała stanowi jedynie pierwszy etap długiego i niepewnego co do ostatecznego kształtu procesu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe organ podniósł m.in., że integralną część zaskarżonej uchwały stanowią załączniki, m.in. załącznik nr 4 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

W toku procedury planistycznej, w wyznaczonym przez Wójta Gminy terminie, w okresie od 17 listopada 2022 r. do 12 grudnia 2022 r. do Urzędu Gminy wpłynęły pisma zawierające uwagi, wnioski i postulaty od osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, o których mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p., natomiast ich szczegółowa analiza pozwoliła na merytoryczne zakwalifikowanie i podział ich na 3 grupy: 1) wnioski uwzględnione wraz z uzasadnieniem, 2) wnioski częściowo uwzględnione wraz z uzasadnienie, 3) wnioski nieuwzględnione wraz z uzasadnieniem. Przedmiotowa analiza w/w grup wniosków wraz ze sposobem rozstrzygnięcia, zawarta została w: "Wykazie uwag i wniosków złożonych na podstawie art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko do wyłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" (załącznik nr 1). Zgodnie z wymogami określającymi zakres projektu studium, zawartymi w załączniku nr 7 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. 2004 r. nr 118, poz. 1233) w/w analiza zawiera szczegółowy sposób rozstrzygnięcia Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia danej uwagi/wniosku (kolumny 6-8) wraz z uzasadnieniem, a także propozycję rozstrzygnięć Rady Gminy (kolumny 9-11) wraz z uzasadnieniem. Jednocześnie, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy przedmiotowy dokument stanowi niezbędną dokumentacją sprawy, natomiast informacje dotyczące jej przebiegu korzystają z waloru publicznej dostępności, w związku z czym udostępnione były m.in. radnym przed uchwaleniem zmiany studium jako szczegółowa analiza planistyczna do załącznika nr 4 do uchwały nr XLIV.239.2022 pn.: "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy".

Przepisy u.p.z.p. nie określają formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi – podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą – wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag – który dla rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla rady wiążący. Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem wójta może się do niego przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie rady. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. (wyrok NSA z 24 lutego 2016 r., II OSK 1553/14). W związku z czym, na podstawie art. 11 pkt 9 w/w ustawy Wójt Gminy, po rozpatrzeniu uwag wniesionych do projektu studium, sporządził listę nieuwzględnionych uwag, wniesionych w trybie m.in. art. 11 pkt 8 u.p.z.p. Następnie Wójt Gminy przedmiotowy wykaz przedstawił Radzie Gminy do analizy i zapoznania się z proponowanym sposobem ich rozstrzygnięcia w formie materiałów planistycznych stanowiących m.in. w/w analizę, a także projekt uchwały Rady Gminy w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zawierający także załącznik nr 4 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Wójt Gminy, jako organ opracowujący projekt zmiany studium dopełnił wszystkich ustawowych obowiązków i procedur wynikających m.in. z wymogów art. 11 u.p.z.p., w tym w szczególności zakresie prawidłowości sporządzenia, a następnie przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 9 u.p.z.p. jest bezzasadny.

Przedmiotowa zmiana studium, na etapie jej sporządzania uwzględniła wszystkie wymagane prawnie analizy oraz uwarunkowania przyrodnicze i antropogeniczne dla obszaru opracowania dokumentu, co stanowiło podstawę do wynaczynienia nowych funkcji terenów, w tym przeznaczonych pod lokalizację obszarów aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru oraz infrastruktury towarzyszącej z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz ze strefą ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowania i użytkowania terenu, pokrywającą się z linią rozgraniczającą tego terenu, a także obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowiących zespoły elektrowni fotowoltaicznych. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p. jest bezzasadny.

Przedmiotowa zmiana studium wyznaczyła w okolicy miejscowości [...] obszary, na których przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii stanowiących zespoły elektrowni fotowoltaicznych jako funkcję uzupełniającą dla obszaru aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru wraz z infrastrukturą towarzyszącą, bez wskazywania konkretnych lokalizacji takich urządzeń. W celu uszczegółowienia wyznaczonej w nim funkcji dopuszczającej ewentualne rozmieszczenie zespołów elektrowni należy sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. W dokumencie tym natomiast, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 określone zostaną szczegółowe zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym związane także z wyznaczeniem przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, w tym przypadku rozumianej także jako wyznaczenie minimalnej odległość od istniejących zabudowań mieszkalnych m. [...]. W zakresie rozpatrzenia przez radę gminy nieuwzględnionych uwag do projektu studium "podmioty składające uwagi do projektu studium po przez fakt złożenia uwag nie nabywają przymiotu strony w postępowaniu planistycznym. Zważywszy na charakter procedury planistycznej nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w ustawie. Stąd też osobom, których uwagi do studium nie zostały uwzględnione nie przysługuje środek ich zaskarżenia. Oznacza to, że przywoływany przez skarżących art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. Jednocześnie sporządzenie zmiany studium nastąpiło w toku procedury formalno-prawnej określonej w art. 11 u.p.z.p. W związku z czym, na podstawie art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. Wójt Gminy obwieszczeniem z dnia 17 października 2022 r., a także ogłoszeniem w prasie lokalnej podał do publicznej wiadomości informacje m.in. o udostępnieniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz o sposobie i terminie składania uwag i wniosków do ww. projektu dokumentu. W ten sposób Wójt Gminy, zgodnie z art. 29, art. 30, art. 39 ust 1 pkt. 3 i 4 oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w pracach nad projektem przedmiotowego dokumentu. W związku z powyższym zarzut naruszenia 10 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 9, art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jest bezzasadny. Wójt Gminy, jak organ opracowujący projekt w/w zmiany studium dopełnił wszystkich ustawowych obowiązków i procedur wynikających m.in. z u.p.z.p. Jednocześnie zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy całość dokumentacji prac planistycznych została przekazana Wojewodzie celem przeprowadzenia oceny zgodności z przepisami prawa. Wojewoda jako organ nadzorczy nie stwierdził nieprawidłowości.

Na rozprawie skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymali stanowisko procesowe przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (tzn. akty prawa miejscowego w/w organów oraz terenowych organów administracji rządowej) podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi uchwała z dnia 30 grudnia 2022 r. nr XLIV.239.2022 Rady Gminy w sprawie zmiany wcześniejszej uchwały tego organu z dnia 29 grudnia 2017 r. nr XXXII.184.2017 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, podjęta na podstawie m.in. art. art. 12 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży naruszenie interesu prawnego danego podmiotu, przez zapisy uchwały lub zarządzenia organu gminy. Podstawą zaskarżenia jest wprawdzie niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem, ale też równocześnie naruszenie przez zapisy interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku, o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2019 r. II OSK 3802/18).

O istnieniu interesu prawnego w takim znaczeniu można mówić wówczas, gdy działanie tego organu tj. podjęta przez niego uchwała lub zarządzenie dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Jeśli chodzi o charakter aktu podlegającego zaskarżeniu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego gminy (art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p.). Co do zasady, samo uchwalenie studium nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotu, który jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntów z obszaru nim objętego. Nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Adresatami norm zawartych w studium są zatem co do zasady organy planistyczne.

Nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba jednak dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego. (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., II OSK 1967/13). Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.

Uwzględnienie skargi przez sąd wymagało wykazania przez skarżących, że konkretne zapisy zamieszczone w studium determinują prawodawcę lokalnego do takiego ukształtowania zapisów planu miejscowego, że może dojść do zagospodarowania terenu które, bądź naruszy władztwo planistyczne względem skarżących bądź jest sprzeczne z przepisami hierarchicznie wyższego stopnia (zostały naruszone zasady sporządzania studium) bądź naruszona została procedura planistyczna (tryb uchwalania studium) a wadliwości te mają związek z naruszeniem interesu prawnego skarżących.

Kwestionowane w skardze zapisy uchwały w przedmiocie zmiany studium nie dotyczą wprawdzie nieruchomości, których właścicielami są skarżący. Jednakże jak wynika z analizy położenia działek skarżących, działki P.S. (nr [...]) położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru oznaczonego symbolem Pzw – tzn. obszaru aktywności gospodarczej związanej z produkcją zielonego wodoru wraz z infrastrukturą towarzyszącą z dopuszczeniem lokalizacji zespołów elektrowni fotowoltaicznych wraz ze strefą ochronną związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowania i użytkowania terenu pokrywająca się z linią rozgraniczającą tego terenu funkcjonalnego. Działki pozostałych skarżących (jak wynika z przedłożonych do akt sprawy odpisów z ksiąg wieczystych: M.S. – nr [...], M.W. – nr [...], R.K. – nr [...]) położone są nie w bezpośrednim, lecz bliskim sąsiedztwie powyższego obszaru. Przy z uwagi na to, iż po pierwsze – zarzuty do studium skarżący zgłosili jednej skardze, po drugie – w orzecznictwie dopuszcza się skarżenie zapisów aktów planistycznych w obszarach, których właścicielem nie jest podmiot wnoszący skargę, ale których konkretne dopuszczone zapisami tego aktu zagospodarowanie wpłynie, lub może wpłynąć na sposób zagospodarowania terenu należącego do wnoszącego skargę lub będzie dla niego uciążliwe, a także po trzecie – z uwagi na skalę planowanego, a opisanego wyżej przeznaczenia terenu (ok. 250 ha), zwłaszcza w porównaniu do powierzchni zabudowy mieszkaniowej [...] (jak wynika z załączników graficznych do planu – kilkukrotnie mniejszej), Sąd uznał za zasadne merytoryczne rozpoznanie skargi w stosunku do wszystkich skarżących.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina takim dysponuje takim opracowaniem (ust. 2). Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 (ust. 3a). Ustalenia studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5). Określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku ustalenia w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest aktem planistycznym tworzącym aksjologiczną podstawę wszelkich skonkretyzowanych działań nakierowanych na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej. Obowiązkiem władz gmin jest przestrzeganie przepisów dotyczących procedury planistycznej w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. Tryb sporządzania studium odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku studium są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 11 i 12 ust. 1 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania studium, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w tej ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć można, że większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w u.p.z.p. (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W sprawie niniejszej, przy uchwalaniu zakwestionowanej w skardze zmiany studium doszło do naruszenia trybu sporządzania studium w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Jak wynika z art. 11 u.p.z.p., w toku procedury planistycznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) m.in. ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami (ust. 7), wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 7, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (ust. 8), a następnie przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania czynności, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, w wyniku której uwagi mogą zostać uwzględnione lub odrzucone. W doktrynie podkreśla się, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu. Organ stanowiący gminy może zapoznać się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w studium, co może skutkować zmianą projektu studium i przekazaniem go organowi wykonawczemu w celu dokonania zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag. Omawiany przepis mówi o uchwaleniu studium z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag. Przyjmuje się, iż rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia studium, a także czynnością poprzedzającą jego uchwalenie. Umożliwia to przekazanie organowi wykonawczemu gminy ewentualnych uwzględnionych przez radę uwag celem wprowadzenia ich do studium. Można spotkać się także z poglądem, iż dopiero po uprzednim przegłosowaniu stanowiska wobec każdej z przekazanych radzie uwag, możliwe jest podjęcie zbiorczej uchwały w sprawie studium z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag jako jej załącznika (por. Niewiadomski Z., Jaroszyński K., Szmytt A. Złakowski Ł., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011, s.129-130).

Przedstawiony powyżej pogląd podziela również judykatura. Przytoczone poniżej wyroki wprawdzie dotyczą rozpatrzenia przez radę gminy uwag do projektu planu, a nie studium, jednak wobec uregulowania tych kwestii w sposób jednolity można je powołać również w odniesieniu do uchwały w przedmiocie studium (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2011 r., II SA/Ol 641/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). I tak w wyroku z dnia 23 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2587/10, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż norma nakazująca wraz z uchwaleniem planu rozstrzygnąć jednocześnie o sposobie uwzględnienia uwag do planu oznacza, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa omawianej regulacji pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu (podobnie wyroki NSA z 8 czerwca 2010 r., II OSK 589/10 oraz z 15 czerwca 2010 r., II OSK 713/10). Z kolei w wyroku z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nierozpatrzenie poszczególnych uwag przez organ stanowiący gminy jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym nieważnością uchwały.

Niewątpliwie z mocy przywołanych wyżej przepisów gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna nie oznacza jednak niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony studium uchwalane jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść studium powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego.

Należy więc podkreślić, że przepisy u.p.z.p. zawierają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania studium. Określony w art. 12 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt studium – wójt, burmistrz, prezydent (art. 11 pkt 12 u.p.z.p.) a następnie rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium.

Ustawowy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Właściciele nieruchomości mają prawo zgłaszania wniosków i uwag do projektu, które powinny być w całości rozpatrzone przez organy gminy. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. Nie można przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej czynności, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Jak wynika z treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p. – jeśli chodzi o rozstrzygnięcie przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium nieuwzględnionych przez wójta – głosowanie przez radnych nad przyjęciem uchwały w sprawie studium nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie. Rada powinna opowiedzieć się, czy zgłoszone uwagi uwzględnia czy też nie (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2010 r., II OSK 337/10 oraz z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 2018/15).

W okolicznościach niniejszej sprawy z protokołu sesji Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2022 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że nie głosowano odrębnie w sprawie rozpatrzenia uwag. Podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy stanowiło pkt 7 porządku obrad. Projekt uchwały został przedstawiony i omówiony przez głównego specjalistę ds. budownictwa, inwestycji i gospodarki przestrzennej oraz projektanta biura projektowego, następnie odbyła się dyskusja nad projektem uchwały w przedmiocie zmiany studium. W trakcie tej dyskusji zgłaszane były wątpliwości związane z planowaną inwestycją, zgłaszane przez część radnych jak i obecnych na sesji mieszkańców [...], przy czym ci ostatni wyrazili sprzeciw wobec przewidzianego projektem uchwały przeznaczenia terenu. Z protokołu wynika nadto, iż na 87 uwag zgłoszonych do projektu zmiany studium 86 zostało zakwalifikowane jako "błędnie złożone" zaś 1 (zbiorowa) jako "złożona poprawnie". Ponadto treść protokołu wskazuje, iż w trakcie sesji, w ramach omawiania tego punktu porządku obrad Rada Gminy nie rozpatrywała nieuwzględnionych przez Wójta uwag zgłoszonych do projektu ani nie rozstrzygała o sposobie ich rozpatrzenia. Powyższy punkt porządku obrad zakończył się jedynie głosowaniem nad podjęciem samej uchwały Nr XLIV.239.2022 (8 głosów "za", 3 głosy "przeciw", 1 głos "wstrzymujący się"). W protokole nie ma natomiast wzmianki, aby przed przyjęciem zaskarżonej uchwały analizowano nieuwzględnione przez Wójta uwagi, zgłaszane przez właścicieli konkretnych działek i poddano je pod głosowanie. Nie podważają tego okoliczności, że lista nieuwzględnionych uwag została załączona do projektu uchwały ani to, że uchwała zawiera załącznik (nr 4) stwierdzający, że uwagi nie zostały uwzględnione (por. powołany wyżej wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 2018/15).

Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu, iż u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium oraz może to uczynić przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi, wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag, który dla rady jest tylko propozycją, przy czym przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, zaś proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla rady wiążący (który to argument został oparty na wyroku NSA z 24 lutego 2016 r., II OSK 1553/14) wskazać należy, iż jak wskazuje analiza uzasadnienia tego wyroku, nawet w tym przypadku w protokole sesji wyodrębniono formalnie punkt przewidujący rozpatrzenie uwag do projektu studium, przed przystąpieniem do dyskusji i głosowania nad poszczególnymi uwagami urbanista wyjaśnił procedurę rozstrzygania o uwagach, zaś każda uwaga była poddana odrębnemu głosowaniu.

Z uwagi na wzajemne podobieństwo treści zgłoszonych w niniejszej sprawie uwag do projektu uchwały, nie chodziło stricte o głosowanie nad każdą z nich z osobna, jednakże z powyższego wynika, iż na gruncie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do stawiania znaku równości pomiędzy głosowaniem nad przyjęciem uchwały w sprawie studium, a podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu studium.

Zważywszy, że nałożony art. w 12 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium (w tym przypadku jego zmiany) służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów (w tym przypadku skarżących, którzy zgłaszali swe uwagi do projektu uchwały) brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium (podobnie wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2011 r., II SA/Ol 827/11).

Reasumując, zaniechanie przez Radę Gminy rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9 u.p.z.p. (bez przesądzania na obecnym etapie o zasadności tych uwag co do meritum) skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania uchwalonej zmiany studium, a w konsekwencji kwalifikowaną wadliwością tej uchwały, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tego aktu w całości. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – 30 grudnia 2022 r. oraz datę orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie – 2 sierpnia 2023 r. – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. należało orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).