Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 36/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 6, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: W sytuacji negatywnej oceny orzeczenia wydanego w trybie art. 179a p.p.s.a. – konieczne jest zarazem przyjęcie do rozpoznania przez Sąd II instancji pierwotnie wywiedzionej skargi kasacyjnej. Wyeliminowanie bowiem przez NSA z obrotu prawnego nieprawomocnego wyroku powoduje, że pierwotne orzeczenie ponownie znajduje się w obrocie prawnym, a do rozpoznania pozostaje złożona skarga kasacyjna. Kompleksowe rozpoznanie obu skarg kasacyjnych jest realizacją zasady szybkości postępowania oraz  idei rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie wydaje się bowiem zasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, zwłaszcza że nie prowadziłoby to do podjęcia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a powodowałoby konieczność ponownego przekazania Sądowi II instancji z pierwotnie złożoną skargą kasacyjną

TEZY

W sytuacji negatywnej oceny orzeczenia wydanego w trybie art. 179a p.p.s.a. – konieczne jest zarazem przyjęcie do rozpoznania przez Sąd II instancji pierwotnie wywiedzionej skargi kasacyjnej. Wyeliminowanie bowiem przez NSA z obrotu prawnego nieprawomocnego wyroku powoduje, że pierwotne orzeczenie ponownie znajduje się w obrocie prawnym, a do rozpoznania pozostaje złożona skarga kasacyjna. Kompleksowe rozpoznanie obu skarg kasacyjnych jest realizacją zasady szybkości postępowania oraz  idei rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie wydaje się bowiem zasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, zwłaszcza że nie prowadziłoby to do podjęcia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a powodowałoby konieczność ponownego przekazania Sądowi II instancji z pierwotnie złożoną skargą kasacyjną


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1187/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw, po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1187/18 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/18 uwzględnił w trybie autokontroli skargę kasacyjną A (dalej: strona, spółka) od wyroku tego Sądu z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/18 uchylając ten wyrok oraz zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z 2 maja 2018 r. w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw – po wznowieniu postępowania za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2011 r.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem skargi spółki była decyzja Prezesa ARiMR z 2 maja 2018 r. nr 87/16/17/18 o uchyleniu decyzji Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej jako: "Dyrektor OR" lub "organ I instancji") z 31 sierpnia 2016 r. nr 9002/6703/119/16 oraz decyzji ostatecznej Dyrektora OR z 14 grudnia 2011 r. nr 9002/675/0032/11 dot. zawieszenia płatności w zakresie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z tworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za ww. okres a także na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w łącznej wysokości 3.139.557,17 zł.

Należy wskazać, że decyzją z 22 kwietnia 2009 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego dokonał wstępnego uznania skarżącej za grupę producentów owoców i warzyw dla grupy produktów "owoce", a następnie decyzją z 18 sierpnia 2011 r. dokonał zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania na lata 2009–2013.

W dniu 22 sierpnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia od uznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r.

Decyzją z 14 grudnia 2011 r. Dyrektor OR przyznał stronie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w kwocie 143.058,71 zł oraz pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 2.996.498,46 zł. Kwota ta została wypłacona 29 grudnia 2011 r.

Dnia 29 grudnia 2015 r. do Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich wpłynął protokół nr 9002/6700/330/15 z przeprowadzonej w siedzibie grupy kontroli na miejscu, w którym ustalono, że skarżąca w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. ponosiła koszty transportu, których nie wyłączyła z wartości produktów sprzedanych. Na potwierdzenie powyższego grupa przedstawiła kalkulację tych kosztów oraz przekazała plany kont.

Postanowieniem z 30 grudnia 2015 r. Dyrektor OR wznowił postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., a następnie decyzją z 31 sierpnia 2016 r. nr 9002/6703/119/16 uchylił decyzję z 14 grudnia 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw oraz przyznał pomoc finansową w wysokości 2.236.822,44 zł, w tym pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 135.709,11 zł, odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 3.674,80 zł oraz wymierzył karę w wysokości 3.674,80 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej; ponadto przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2.101.113,33 zł, odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 456.814,38 zł oraz wymierzył karę w wysokości 456.814,38 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej.

Pismem z 5 października 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z 2 maja 2018 r. Prezes ARiMR uchylił decyzję organu I instancji z 31 sierpnia 2016 r. oraz decyzję ostateczną Dyrektora OR z 14 grudnia 2011 r. oraz zawiesił płatności w zakresie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z tworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. oraz pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w łącznej wysokości 3.139.557,17 zł.

Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r., s. 1, dalej: rozporządzenie nr 543/2011), stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.

Organ odwoławczy zauważył, że postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt RPIDs 29.2017 Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w ARiMR w Warszawie – przez m.in. skarżącą – nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w łącznej kwocie nie niższej niż 21.302.659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk. W ocenie Prezesa ARiMR kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę w zakresie ww. oszustwa zasadnie uzasadniała zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wyraźnie wskazuje, iż już samo podejrzenie popełniania przestępstwa, a nie wniesienie aktu oskarżenia, czy też wydanie w sprawie wyroku przez Sąd, powoduje możliwość zawieszenia płatności wobec grupy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Prezesa ARiMR, w przedmiotowej sprawie zasadnym było zawieszenie kwoty pomocy finansowej w wysokości 3.139.557,17 zł w celu uwzględnienia ustaleń dokonanych na podstawie wskazanych wyżej okoliczności.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowego operatu wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odnosząc się do argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes ARiMR wskazał, że ich rozstrzyganie na obecnym etapie z uwagi na obligatoryjne zawieszenie płatności jest przedwczesne. Dodał, iż będzie on mógł się do nich odnieść rozstrzygając merytorycznie i ostatecznie sprawę.

Pismem z 12 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR wnosząc alternatywnie o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji lub jej uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa, a nadto o uchylenie decyzji organu I instancji.

Dodatkowo na podstawie art. 145a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazującej sposób załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcie, a nadto zażądała zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Prezesa ARiMR z 2 maja 2018 r.; Sąd uznał, że prawidłowo zostało wznowione postępowanie administracyjne w oparciu o nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, nieznaną organowi w dacie orzekania, tj. 11 stycznia 2011 r., stanowiącą, iż w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2011 r. strona ponosiła koszty transportu, których nie wyłączyła z wartości produktów sprzedanych. Jednocześnie Sąd, uznając prawo organu do zawieszenia płatności w rozumieniu "wstrzymania wypłaty" jak i w rozumieniu "wstrzymania się z ustaleniem prawa do wypłaty", wskazał na błąd w swoim orzekaniu, dając tym samym podstawę do zaskarżenia tegoż orzeczenia. Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja organu II instancji, wydana w postępowaniu wznowieniowym, naruszyła regulację szczególną z art. 146 § 1 k.p.a. stanowiącą o sposobie zakończenia tego postępowania, co uszło jego uwadze. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że uchylenie weryfikowanej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jest to przepis prawa materialnego. W przypadku upływu wskazanego terminu, czyli w przypadku gdy weryfikowanej decyzji nie można uchylić w myśl art. 146 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Stanowi o tym przepis 151 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekał przed upływem pięciu lat od doręczenia weryfikowanej decyzji natomiast organ odwoławczy rozstrzygał po upływie tego terminu. Tym samym uchylenie przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2011 r. nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa materialnego z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a.

Pismem z 1 lipca 2019 r. strona złożyła skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Konkretyzując pierwszą z podstaw kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 1, i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy uchylenie decyzji, wydanej w wyniku postępowania wznowieniowego, nastąpiło po upływie 5 lat od jej doręczenia; naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie zastosowania przez organ art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zamiast art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891; naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/891 w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez uznanie, że przepis intertemporalny uzasadnia stosowanie w przedmiotowej sprawie z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten zezwala na zawieszenie postępowania i zawieszenie płatności już wypłaconej (5 lat temu) oraz uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, pomimo że przepis ten jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności, bądź samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków pomocowych przyznanych i już wypłaconych, tym bardziej też nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ani zawieszenia postępowania.

Konkretyzując drugą z podstaw kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy uchylenie decyzji, wydanej w wyniku postępowania wznowieniowego, nastąpiło po upływie 5 lat od jej doręczenia; naruszenia art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1,art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 149 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i przyjęcie przez sąd stanu faktycznego, że istniała podstawa wznowieniowa postępowania, pominięcie niewykonalności decyzji w dacie jej wydania gdy środki pomocowe zostały już wypłacone i skonsumowane, brak oceny dotyczącej prowadzenia przez organ niedopuszczalnego postępowania dowodowego dotyczącego wartości nieruchomości, obejścia przepisów dotyczących zawieszenia postępowania, braku dostatecznego uzasadnienia decyzji, wydania decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów, nierozstrzygnięcie przez organ istoty sprawy i pozbawienie strony możliwości zaskarżenia w zakresie zawieszenia płatności, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wniesiono także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na rażące naruszenie prawa na skutek bezpodstawnego wznowienia postępowania jak też z uwagi na trwałą niewykonalność decyzji lub ewentualnie uchylenie wskazanych decyzji w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając wyrokiem z 29 września 2019 r. uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające w niniejszej sprawie zastosowanie art. 179a p.p.s.a. Wskazana bowiem przez skarżącą, a wcześniej przez sąd wydający zaskarżony wyrok, podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego, mająca wpływ na wynik sprawy, odnosząca się do naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez uznanie dopuszczalności uchylenia decyzji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym, po upływie 5 lat od jej doręczenia – jest w stosunku do zaskarżonego wyroku oczywiście usprawiedliwiona. Uzasadnione są też zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z 14 grudnia 2011 r. (tzw. decyzją weryfikowaną w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym). Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, tak więc podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Organ I instancji postanowieniem z 30 grudnia 2015 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 14 grudnia 2011 r., która przyznała Spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał, w treści wymienionego postanowienia, że wyszła na jaw nowa okoliczność, istniejąca w dacie wydawania weryfikowanej decyzji, istotna dla sprawy, nieznana wówczas organowi, stanowiąca, iż w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2011 r. spółka ponosiła koszty transportu, których nie wyłączyła z wartości produktów sprzedanych. Miało to wpływ na ustalenie wysokości pomocy finansowej przysługującej spółce na pokrycie kosztów związanych z tworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej. Według ustaleń organu była to różnica w przyznaniu tych kosztów w wysokości 3.674,80 zł, na niekorzyść skarżącej, w stosunku do treści weryfikowanego orzeczenia. W tej samej wielkości organ wymierzył skarżącej karę należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej.

Jednocześnie organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ponowne sprawdzenie poniesionych przez Grupę kosztów inwestycyjnych, celem ustalenia wysokości dofinansowania w zakresie pokrycia części kosztów inwestycyjnych przewidzianych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Postępowanie to polegało m. in. na dopuszczeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy co do kosztów zakupu Przechowalni III; ten zaś po dokonaniu oględzin nieruchomości wycenił ją według stanu i cen z czerwca 2011 roku, określając jej wartość na kwotę 1 415 239,00 zł netto. Z wniosku o płatność i dołączonej do niego wyceny rzeczoznawcy, działającego na zlecenie Grupy, wynikało, że zakupiła ona przedmiotową przechowalnię za kwotę 2.000.000,00 zł netto. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził powstałą różnicę w wartości ww. inwestycji zadeklarowanej na etapie wniosku o płatność i przyjętej do wyliczenia pomocy finansowej a wyceną sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę, która wyniosła 584.761,00 zł. Organ I instancji uznał zatem, iż koszt niekwalifikowany związany z zakupem przechowalni, który nie może stanowić podstawy do wyliczenia pomocy finansowej wynosi 584.761,00 zł. Po stosownym przeliczeniu organ, w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił Grupie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 456.814,38 zł oraz wymierzył karę w wysokości 456.814,38 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej.

Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 31 sierpnia 2016 r., tj. przed upływem 5 lat poczynając od daty doręczenia decyzji weryfikowanej z 14 grudnia 2011 r. (data doręczenia to 14 grudnia 2011 r.).

Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji, z 2 maja 2018 r., wydana na skutek odwołania wniesionego przez A, nie zachowała wskazanego terminu. Nie została też wydana z zachowaniem zasad przewidzianych dla dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że postępowanie nadzwyczajne, wznowieniowe, objęte jest ustawową regulacją szczególną. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (upływ wskazanego tam okresu) organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie weryfikowanej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jest to przepis prawa materialnego. W przypadku upływu wskazanego terminu, czyli w przypadku gdy weryfikowanej decyzji nie można uchylić w myśl art. 146 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Wprost stanowi o tym przepis 151 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekał przed upływem pięciu lat od doręczenia weryfikowanej decyzji natomiast organ odwoławczy rozstrzygał po upływie tego terminu.

Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie niniejszej nastąpiło więc z naruszeniem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. Uchybienie to jest istotne i zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego.

Sąd dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz o uchyleniu decyzji weryfikowanej w postępowaniu wznowieniowym i zawiesił płatność w oparciu o przepis art. 115 rozporządzenia nr 543/2011, traktując to zawieszenie w rzeczywistości jako zawieszenie postępowania.

Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Sąd podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia.

Sąd także wskazał, że organ nie wyjaśnił i nie rozważył, czy stosowane przez niego zawieszenie płatności może dotyczyć płatności już wypłaconej.

Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z 14 grudnia 2011 r. Organ ponadto uchylił się w swojej decyzji od jakiejkolwiek oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zarówno w kontekście okoliczności wskazanej w postanowieniu o wznowieniu postępowania, tj. okoliczności związanej z kosztami transportu ani w kontekście możliwości poszerzenia przesłanki wznowieniowej o okoliczności wskazywane w nowym dowodzie w sprawie, a mianowicie dowodzie przeprowadzonym w toku postępowania wznowieniowego dotyczącym sporządzenia nowego operatu szacunkowego nieruchomości.

Sąd dostrzegł, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych; zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2000.46.593 ze zm.), podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a tej ustawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17, LEX nr 2411545).

Decyzja organu II instancji – na co wskazał Sąd II instancji – nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ – zdaniem Sądu – nie wyjaśnił też w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a. podstawy prawnej zawieszenia. Wskazać zatem należy, że przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, zastosowany przez organ odwoławczy, został uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia nr 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, z którego treści wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1).

Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne – zdaniem Sądu – zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z 30 grudnia 2015 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.

W konkluzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uchybił wielu ww. przepisom postępowania procesowego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, jak też uchybił przepisom prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. – wniósł Prezes ARiMR, a zaskarżając wyrok w całości, zażądał jego uchylenia i rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., a w przypadku niestwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 179a p.p.s.a. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Organ wniósł o zasądzenie od spółki na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych.

Prezes ARiMR zarzucił:

A) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art.141 § 4 w z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

1) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie możliwości stosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011;

2) brak odnotowania i odniesienia się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną;

b) art. 173 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo że właściwy do rozpoznania skargi kasacyjnej był wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny;

c) art. 179a w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 325 ust. 1 i ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez przyjęcie, że podstawa kasacji jest oczywiście usprawiedliwiona, choć w istocie zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a. stoi w sprzeczności z przepisami pierwotnego (art. 325 ust. 1 TFUE) i wtórnego prawa (art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011) Unii Europejskiej w zakresie ochrony interesów finansowych UE;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. Sąd podzielił stanowisko organów odnośnie nieprawidłowego obliczenia wartości produkcji sprzedanej, a nadto organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną w postaci obliczenia wartości rynkowej inwestycji, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez przyjęcie, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję był zobligowany rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, choć rozstrzygnięcie takie byłoby przedwczesne ze względu na wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie śledztwa (sygn. akt RPI Ds.29.2017) dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

B) Na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez błędną interpretację tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, choć zgodnie z prawidłową interpretacją zakres zastosowania ww. przepisu prawa UE jest szerszy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. art.146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 325 ust. 1 i ust. 2 TFUE, a także w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/1995 w zw. z art. 58 ust. 1 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1306/2013 w związku z art. 117 ust. 1 - 4 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 288 akapit drugi TFUE przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało przyjęciem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wyłącznie art.146 § 1 k.p.a., a nie znajdują zastosowania ww. przepisy prawa UE, a w konsekwencji, iż uchylenie weryfikowanej decyzji nie może nastąpić z powodu upływu terminu 5 lat od doręczenia tej decyzji, choć zgodnie z prawidłową interpretacją ww. przepisy prawa UE znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkować powinno koniecznością udzielenia pierwszeństwa ich zastosowaniu przed art. 146 § 1 k.p.a. i zapewnieniem skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE;

c) art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art.325 ust. 1 TFUE w zw. z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że jego zastosowanie nie było obligatoryjne wobec wszczęcia śledztwa dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy, choć zgodnie z prawidłową interpretacją wszczęcie śledztwa dotyczącego pomocy będącej przedmiotem niniejszej sprawy spowodowało konieczność podjęcia skutecznych środków ochrony interesów finansowych UE.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od Prezesa ARiMR na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

Pismem z 24 lutego 2023 r. spółka podtrzymała zajmowane stanowisko załączając kopię wyroku NSA z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3375/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania (vide § 2 powołanego przepisu); takich jednak w niniejszej sprawie nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby NSA do wydania postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a. (vide uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010.3.40).

Na wstępie należy podkreślić, że konstrukcja art. 179a p.p.s.a. jednoznacznie określa sposób orzekania w trybie autokontroli. Sąd I instancji uznając, że skarga kasacyjna jest oczywiście zasadna lub zachodzi przypadek nieważności postępowania sądowego musi uchylić swój pierwszy wyrok i ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie i w okolicznościach niniejszej sprawy zwraca uwagę na wyrażone w piśmiennictwie stanowisko, że przewidziana w art. 179a p.p.s.a. możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego w tym trybie orzeczenia oznacza, że istnieje możliwość kwestionowania całego orzeczenia, w tym również w zakresie podstaw dokonanej autokontroli, co w przypadku zasadności skargi kasacyjnej skutkuje uchyleniem całego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny w innym składzie (B. Dauter, komentarz do art. 179a, teza 1 [w:] B. Dauter. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.2019).

W judykaturze równocześnie zwrócono uwagę, że w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ocena skargi kasacyjnej wniesionej od pierwszego wyroku była wadliwa – tak np. w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka oczywistej zasadności skargi kasacyjnej - odpada podstawa uchylenia pierwszego wyroku; skutkuje to uchyleniem całego orzeczenia autokontrolnego. W takiej sytuacji zbędne jest – w pełnym zakresie – odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów dotyczących ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w trybie autokontroli. Tym bardziej że w wyniku uchylenia wyroku autokontrolnego odżywa skarga kasacyjna spółki od pierwszego wyroku wydanego w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r. (patrz też uzasadnienie wyroku NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2224/19).

W ocenie składu orzekającego – w sytuacji negatywnej oceny orzeczenia wydanego w trybie art. 179a p.p.s.a. – konieczne jest zarazem przyjęcie do rozpoznania przez Sąd II instancji pierwotnie wywiedzionej skargi kasacyjnej. Wyeliminowanie bowiem przez NSA z obrotu prawnego nieprawomocnego wyroku powoduje, że pierwotne orzeczenie ponownie znajduje się w obrocie prawnym, a do rozpoznania pozostaje złożona skarga kasacyjna. Kompleksowe rozpoznanie obu skarg kasacyjnych jest realizacją zasady szybkości postępowania oraz idei rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie wydaje się bowiem zasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, zwłaszcza że nie prowadziłoby to do podjęcia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a powodowałoby konieczność ponownego przekazania Sądowi II instancji z pierwotnie złożoną skargą kasacyjną (patrz J. Wilczyński, Autokontrola w trybie art. 179a p.p.s.a. – zagadnienia procesowe, ZNSA 2016, nr 6).

Przechodząc do oceny zarzutów skarg kasacyjnych na początku stwierdzić należy, że Sąd I instancji dopuścił się szeregu uchybień, które dyskwalifikują wydane w sprawie orzeczenia. Nie najlepiej to świadczy o kompetencjach obu składów orzekających dopuszczających się elementarnych naruszeń prawa – tak procesowego, jak też materialnego. I tak w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/18 samokrytycznie stwierdzono, co następuje:

"Nie mniej jednak wskazać należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję posłużył się treścią art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji organu I instancji oraz do uchylenia decyzji ostatecznej z 14 grudnia 2011 r. dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z tworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 143.058,71 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości 2.996.498,46 zł.

W tym miejscu wskazać należy, że uchylenie decyzji ostatecznej nie było zgodne z prawem, co uszło uwadze Sądowi orzekającemu w sprawie i co Sąd, w tym miejscu wskazuje, jako błąd w swoim orzekaniu. Dając tym, samym podstawę do zaskarżenia tegoż orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowana decyzja zostały wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym. Postępowanie zostało wznowione w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Omawiane postępowanie nadzwyczajne objęte jest ustawową regulacją szczególną, stanowiącą o sposobie zakończenia wznowionego postępowania. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie weryfikowanej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jest to przepis prawa materialnego. W przypadku upływu wskazanego terminu, czyli w przypadku gdy weryfikowanej decyzji nie można uchylić w myśl art. 146 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił tej decyzji. Stanowi o tym przepis 151 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekał przed upływem pięciu lat od doręczenia weryfikowanej decyzji natomiast organ odwoławczy rozstrzygał po upływie tego terminu.

Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji ostatecznej z 14 grudnia 2011 r. w sprawie niniejszej nastąpiło więc z naruszeniem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. Uchybienie to jest istotne i zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na istotne naruszenie prawa materialnego. Błędnie zatem Sąd oddalił skargę".

W efekcie tych konstatacji strona wywiodła skargę kasacyjną, a w odpowiedzi Prezes ARiMR zauważył – w nawiązaniu do treści art. 146 § 1 k.p.a. – że "rozstrzygnięcie nie może być oparte na jednym przepisie prawa krajowego z pominięciem innych przepisów które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że zaskarżona decyzja znajdowała uzasadnienie w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 i rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 2988/1995, które regulują ochronę interesów finansowych UE. Zastosowanie tych przepisów nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W ocenie organu przepisy te, a także art. 325 ust. 1 TFUE, powinny być wzięte po uwagę także przy ocenie skutków wynikających z art. 146 § 1 k.p.a. Pominięcie przez Sąd w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku ww. przepisów może budzić wątpliwości także w świetle art. 288 akapit drugi TFUE.

Przepisy art. 325 ust. 1 TFUE i art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 nakazują zwalczanie nieprawidłowości i podejmowanie wszelkich innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii. Powyższe oznacza między innymi konieczność »zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający«.

W związku z powyższym ocena dopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej w celu zawieszenia płatności powinna być dokonana z uwzględnieniem wyżej wskazanych przepisów prawa UE. Uwzględnienie przedmiotowych przepisów powinno skutkować uwzględnieniem także wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 8 września 2015 r. (C-105/14), z którego wynika, że terminy przedawnienia mogą stanowić »zagrożenie dla obowiązków nałożonych na państwa członkowskie przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE w sytuacji, w której owo uregulowanie krajowe uniemożliwia nałożenie skutecznych i odstraszających sankcji karnych w znacznej liczbie przypadków poważnych oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii Europejskiej czego sprawdzenie należy do sądu krajowego. Do sądu krajowego należy nadanie pełnej skuteczności art. 325 ust. 1 i 2 TFUE, poprzez powstrzymanie się w razie potrzeby od stosowania przepisów prawa krajowego, które skutkują uniemożliwieniem danemu państwu członkowskiemu przestrzegania obowiązków nałożonych na niego przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE.«

Powyższe wskazuje, że analizowany zarzut skargi kasacyjnej na pewno nie jest oczywiście uzasadniony, a nawet może okazać całkowicie nieuzasadniony."

Jak już wyżej to wskazano Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu wyroku z 26 września 2019 r. treść wyżej pomieszczoną ujął jednym zdaniem "Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie" nie odnosząc się ani jednym zdaniem do tej argumentacji.

Powyższe oznacza, że w pełni zasadny jest zarzut A.a.2 petitum skargi kasacyjnej, kiedy zwraca się uwagę "na brak odniesienia się przez Sąd do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną", co nie stanowi novum w praktyce WSA w Warszawie – vide krytyczne uzasadnienie dot. wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt I GSK 668/21 w zakresie pomijania istotnych w sprawie pism i dokumentów.

Naruszenie prawa procesowego w niniejszej sprawie jest o tyle rażące, że Przewodnicząca (a zarazem sędzia sprawozdawca) odnotowała w protokole rozprawy z 28 września 2019 r., co następuje: "Przewodnicząca stwierdza, że do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe z 18 września 2019 r. w którym to organ wnosi o wpisanie do protokołu zastrzeżenia na podstawie art. 105 p.p.s.a., iż skarga kasacyjna strony skarżącej złożona w przedmiotowej sprawie nie powinna być rozpatrywana w ramach autokontroli", a nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w motywach rozstrzygnięcia.

Ten zaś brak stwarza podstawę do uznania także za zasadny zarzut A.2.c skargi kasacyjnej dotyczący ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej widziany przez pryzmat przytoczonych tam regulacji prawa unijnego, o czym była mowa, zwłaszcza w wyżej przytoczonym cytacie z odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega możliwości, by ta kwestia mogła być pominięta w motywach wyroku WSA w Warszawie z 26 września 2019 r.

Rozpoznając ponownie sprawę – w jej całokształcie (patrz zarzut A.a.1, A.2.d i A.2.e petitum skargi kasacyjnej) – należy ocenić ponownie zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek w zakresie podstaw do wznowienia postępowania, także w świetle ustaleń i wyników prowadzonego w sprawie śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie, również – co istotne – w kontekście postulowanego stosowania wskazanych w tych zarzutach norm prawa unijnego.

Zasługuje także na uwzględnienie zarzut A.2.b. petitum skargi kasacyjnej, gdyż treść art. 179a p.p.s.a. co prawda zawiera w sobie pewną dozę uznaniowości, to jednak ocena tego czy "podstawa kasacji jest oczywiście usprawiedliwiona" musi być oceniona z uwzględnieniem argumentacji zamieszczonej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, czego w niniejszej sprawie zabrakło. To co prima facie spełnia wymogi art. 179a p.p.s.a. może zostać zanegowane w trakcie dalszego postępowania, chociażby z uwzględnieniem treści pism procesowych.

Przypomnieć raz jeszcze należy, że stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną (patrz ostatnie zdanie wyżej zamieszczonego cytatu) – w zakresie zastosowania art. 179a p.p.s.a. – nie zostało ani dostrzeżone, ani ocenione.

Wymagana ocena tego, czy zaistniały w sprawie podstawy do wznowienia postępowania nie pozwala – na obecnym etapie postępowania – na ocenę zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (uwaga ta dotyczy jedynie zarzutu B.a i B.b petitum skargi kasacyjnej). Na marginesie bowiem wypada wskazać, że w zarzucie B.c mowa jest o "błędnej interpretacji tego przepisu", kiedy w podstawie zarzutu jest ich więcej; Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie ustalać, który z nich objęty został konstrukcją "błędnej wykładni".

Za zasadną należy uznać także skargę kasacyjną strony od wyroku z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1187/18, bowiem – co wyżej wskazano w cytacie – Sąd I instancji sam wskazał, iż wydane w sprawie orzeczenie narusza przepisy prawa administracyjnego (w zakresie prawa materialnego, a także procesowego). Zarzuty – stosownie do negatywnej samooceny Sądu I instancji – oscylują głównie wokół wadliwego wydania decyzji wznowieniowej przez organ II instancji po upływie 5 lat od jej doręczenia.

Nie ulega wątpliwości, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w pierwszej kolejności dokonać analizy zarzutów podniesionych w skardze, w kontekście treści przytoczonej w motywach odpowiedzi na skargę kasacyjną (ujętą w wyżej pomieszczonym cytacie), a następnie ocenić, czy upływ 5 lat – w świetle regulacji krajowych i unijnych – ma istotne znaczenie w kontekście wydanych w sprawie decyzji przez organy ARiMR w obrębie wznowienia postępowania, a także pozwala na dokonanie zanegowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych i wynikających stąd konsekwencji.

Za przedwczesną – w tej sytuacji – Naczelny Sąd Administracyjny uznaje potrzebę oceny zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Reasumując wypada stwierdzić, że sam Sąd I instancji uznał to rozstrzygniecie za wadliwe uwzględniając skargę kasacyjną strony.

Uwzględniając treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.