Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 560/20 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 stycznia 2020 r. nr GZ.gn.624.95.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że słowo "decyzję" zastępuje słowem "postanowienie"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020 r. oddalił skargę M.M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 stycznia 2020 r. nr GZ.gn.624.95.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Naczelnik Miasta i Gminy w B. decyzją z 10 września 1980 r., na wniosek P. O., orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o pow. 8,59 ha, położonego we wsi G., stanowiącego własność ww. osoby. Gospodarstwo to zostało przejęte na rzecz Państwa ze względu na brak następców wnioskodawcy, którzy mogliby je przejąć.

M.M. (dalej jako "skarżąca") pismem z 28 kwietnia 2007 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podając, że niezgodnie z rzeczywistością przyjęto, że jej ojciec – P. O., nie miał następcy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 1980 r., zaś decyzją z 3 czerwca 2014r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2152/14 oddalił skargę skarżącej na decyzję z 3 czerwca 2014 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2017 r, sygn. akt I OSK 1370/15 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Skarżąca pismem z 14 października 2019 r. ponownie wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 10 września 1980 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 6 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanego dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 1980 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja ta była już przedmiotem kontroli, w wyniku której wydano decyzje z 30 kwietnia 2014 r. i 3 czerwca 2014 r. Organ zauważył ponadto, że powoływanie się przez skarżącą, iż okolicznością stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 1980 r. jest prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w S. z 23 lipca 2019 r. sygn. I C 2037/17 ustalający, że skarżąca w dniu 10 września 1980 r. była współwłaścicielką w udziale 1/8 części nieruchomości o pow. 8,59 ha, nie może zostać uznana za skuteczną. Kwestia ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Minister postanowieniem z 31 stycznia 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 6 listopada 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia zauważył, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z 10 września 1980 r. była już kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności. W takim stanie prawnym nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zainicjowanej nowym wnioskiem skarżącej. Takie orzeczenie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i ocenioną prawomocnie przez sąd, a zatem nieważnej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej Minister zauważył, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, bowiem ponowne wszczęcie postępowania w oparciu o art. 158 § 1 w związku z art. 156 K.p.a. (zgodnie z ww. uchwałą) nie może mieć miejsca. Przedmiotem kontroli sądowej nie była bowiem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z 10 września 1980 r. (której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca), lecz decyzja Ministra z 30 kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z kolei decyzja Naczelnika Miasta i Gminy nie była ani przedmiotem kontroli administracyjnej (odwołania), ani też kontroli sądowoadministracyjnej (skarga do Sądu), nie można więc wskazać konkretnych okoliczności, które zostały pominięte przez sąd. Przywoływane natomiast przez skarżącą nowe dowody w sprawie wskazujące na istnienie współwłasności przejętego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy gospodarstwa rolnego, zdaniem Ministra mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przywoływany zaś przez skarżącą art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy, a decyzja ta została wydana w oparciu o inną podstawę prawną.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze M.M. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wnioskiem z 14 października 2019 r. żądała wszczęcia sprawy tożsamej z już rozstrzygniętą decyzją Ministra z 30 kwietnia 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją z 3 czerwca 2014 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 10 września 1980 r. W sprawach tych zachodziłaby tożsamość podmiotowa (te same strony) i przedmiotowa (stwierdzenie nieważności tej samej decyzji) z koniecznością zastosowania tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Co więcej, prawidłowość rozstrzygnięcia Ministra z 3 czerwca 2014 r., została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2152/14 r. oddalił skargę skarżącej na tę decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1370/15 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku. Z uwagi zatem na fakt, że obecnie składany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczył sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z 8 stycznia 2015 r. o oddaleniu skargi na decyzję Ministra z 3 czerwca 2014 r. wydanej w postępowaniu nieważnościowym, w którym badano prawidłowość (istnienia kwalifikowanych wad decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.) decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 10 września 1980 r. o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o pow. 8,59 ha, położonego we wsi G., nie mógł on podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd I instancji wyjaśnił, że powołana przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, nie może znaleźć bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do innych okoliczności faktycznych i prawnych. Z kolei podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dysponuje ona obecnie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z 23 lipca 2019 r. ustalającym, że w dniu 10 września 1980 r. była ona współwłaścicielką w udziale 1/8 części nieruchomości o pow. 8,59 ha, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca wnosząc o jego uchylenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, iż z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte a organ administracji publicznej słusznie wydal postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy z pominięciem stanowiska skarżącej zgodnie z którym wdanie wyroku przez Sąd Rejonowy w S. z 23 lipca 2019 r., sygn. IC 2037/17 może stanowić nową okoliczność stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 1980 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie nie naruszono art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Tak przyjmuje się zarówno w literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1893/11). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967).

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 14 października 2019 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z 10 września 1980 r. o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego stanowiącego własność P. O. Tymczasem decyzja z 10 września 1980 r. była już przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 30 kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Naczelnika Miasta i Gminy w B.. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2152/14 oddalił skargę skarżącej na decyzję z 3 czerwca 2014 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2017 r, sygn. akt I OSK 1370/15 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku. W sprawie zakończonej decyzją z 3 czerwca 2014 r., występowały te same podmioty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa ta dotyczyła także tego samego przedmiotu, którym była kwestia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z 10 września 1980 r., w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru bierze pod uwagę wszystkie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem bez znaczenia dla określenia przedmiotu tych spraw jest argumentacja zawarta w ponownym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 października 2019 r. Organ nadzoru i Sąd I instancji prawidłowo więc uznały, że mamy do czynienia z tożsamością spraw. Taka sytuacja uprawniała organ do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. i odmówienia wszczęcia ponownego postępowania, którego przedmiotem byłaby kwestia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z 10 września 1980 r.

Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., także nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy był wyczerpujący, a ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim należy podkreślić, że w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji ocenił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W pełni podzielić należy wyrażony przez WSA pogląd, iż kwestia dysponowania przez stronę prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z 23 lipca 2019 r. ustalającym, że w dniu 10 września 1980 r. skarżąca była współwłaścicielką w udziale 1/8 części nieruchomości o pow. 8,59 ha, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 10 września 1980 r. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nieważnościowym opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Weryfikowana jest bowiem prawidłowość wydania tej decyzji. Co do zasady nowe dowody nie mogą prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 692/15). Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, niebędące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji pierwotnej mogą ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O sprostowaniu zaskarżonego wyroku orzeczono na mocy art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.