Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 330/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 431/22 w sprawie ze skargi D. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek D. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 431/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi D. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej, w punkcie drugim wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wyroku zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy, w punkcie czwartym wyroku przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

D. P. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu: 26 stycznia 2022 r.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 16 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że rozstrzygając sprawę miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia wraz z szeregiem dokumentów wpłynął do organu w dniu 16 sierpnia 2019 r. Pismem z tego samego dnia Wojewoda zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania i wskazał, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 16 lutego 2020 r. W dniu 21 grudnia 2021 r. wpłynęło ponaglenie strony skarżącej, a 26 stycznia 2022 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z 14 lutego 2022 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich Służb celem uzyskania informacji o stronie skarżącej. Ponadto pismami z tego samego dnia przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia oraz zawiadomił stronę skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego określono na 14 kwietnia 2022 r. Jednocześnie organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia jakichkolwiek braków złożonego wniosku. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po wpłynięciu do niego wniosku o wydanie zezwolenia poza zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania i terminie jego zakończenia, na dzień wniesienia skargi, czyli przez dwadzieścia dziewięć miesięcy, nie podjął żadnej czynności w sprawie, nawet po wniesieniu ponaglenia przez stronę skarżącą. W prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił przy tym obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie, nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dopiero złożenie skargi do Sądu spowodowało podjęcie pierwszych czynności przez Wojewodę, który zwrócił się do odpowiednich Służb i zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie zakończenia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak działania organu przez tak długi okres nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją i nie będąc związany wnioskami skargi, Sąd pierwszej instancji przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2700 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych (brak jakiejkolwiek czynności organu przez okres dwadzieścia dziewięć miesięcy) oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie czwartym sentencji i w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) Art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej podczas, gdy art. 100c ust. 3 pkt 2 wskazanej ustawy przewiduje, że w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. do dnia 31.12.2022 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa,

2) Art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a., przez co ma charakter arbitralny.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu czwartego i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu czwartego oraz oddalenie skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku w zakresie pkt IV sentencji dotyczącego przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, a także uznania, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, jak też w pozostałych niezaskarżonych punktach sentencji wyroku, jest więc prawomocny.

Podkreślić zatem należy, że z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria jakimi powinien się kierować sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1551/18). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2700 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy oraz pracę mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu oraz pracy w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby przyznana stronie skarżącej suma pieniężna była nieadekwatna do jej stanu faktycznego, a także celów tej instytucji. Zasądzona suma pieniężna jest odpowiednia w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że po wpłynięciu do organu wniosku o wydanie zezwolenia poza zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania i terminie jego zakończenia, na dzień wniesienia skargi, czyli przez 29 miesięcy, nie podjął żadnej czynności w sprawie, nawet po wniesieniu ponaglenia przez stronę skarżącą. Dopiero złożenie skargi do Sądu spowodowało podjęcie pierwszych czynności przez Wojewodę, który zwrócił się do odpowiednich Służb i zawiadomił stronę skarżącą o nowym terminie zakończenia postępowania. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że brak działania organu przez tak długi okres nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. A zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uwzględniając permanentny stan niepewności oraz stresu związany z oczekiwaniem na informacje z Urzędu Wojewódzkiego, zasądzona na rzecz strony skarżącej suma 2700 zł nie może być uznana za nadmierną. Mając również na uwadze, że zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. wysokość sumy pieniężnej, którą sąd może zasądzić na rzecz strony skarżącej w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność jak też przewlekłość sięga połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2700 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w omawianym przedmiocie (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego i czasu oczekiwania na działania organu).

A zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił szczególnych okoliczności oraz uwarunkowań sprawy uzasadniających zasądzenie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego i taki stan rzeczy Sąd stwierdził w kontrolowanej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał na kwalifikowany, rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania, bierność organu w ramach trwającego postępowania oraz jego długość, podkreślając, że organ działał w warunkach przekraczających znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zasądzona kwota będzie adekwatna w kontekście braku jakiejkolwiek czynności organu przez okres 29 miesięcy oraz standardu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Słusznie podkreślił, że tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznana od organu na rzecz strony skarżącej suma pieniężna jest adekwatna do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez nią zaufania do organów władzy publicznej.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583, ze zm.; dalej: "ustawa") poprzez przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy, w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy, wyłącza możliwość zasądzenia od organu sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Artykuł 100c został dodany ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponieważ nie został w nim wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r. Czynności dokonane w tym okresie w postępowaniach w sprawach, o których mowa w tym przepisie, są jednak skuteczne. W konsekwencji tych zmian w ust. 3, przyjęto, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r.:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Powyższe nie oznacza jednak możliwości przyjęcia, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. ustawodawca w ogóle wyłączył stosowanie przepisów o bezczynności albo przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej w jakiejkolwiek sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i orzekanie w tym zakresie. Poglądu takiego nie można podzielić przede wszystkim z tego względu, że oznaczałby on w istocie przyjęcie w drodze wykładni skutku w postaci retrospektywnego stosowania art. 100c do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, których organ dopuścił się przed wejściem w życie art. 100c, i które tak jak w tej sprawie trwały kilka lat, co byłoby jednak sprzeczne z celem ustanowienia przedmiotowej regulacji.

Zasada bezpośredniego działania stanowionego prawa, aczkolwiek co do zasady dopuszczalna, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz demokratycznego państwa prawnego. Retrospektywność nie jest bowiem odstępstwem od zasady niedziałania prawa wstecz, lecz stanowi formę implementacji zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Zastosowanie tej zasady wymaga jednak od prawodawcy wprowadzenia jej w sposób jednoznaczny oraz uzasadniony wskazanymi wartościami lub zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności powinno spełniać wymóg proporcjonalności oraz być jedynym narzędziem rozwiązania danego problemu (por. M. Kamiński "Prawo administracyjne intertemporalne" Wolters Kluwer Polska sp. z o.o. Warszawa 2011 r., s. 294 i n. oraz powołane tam orzeczenia TK, w tym np.: z 19.10.1993 r., K 14/92, OTK 1992, poz. 35 i z 29.03.1994 r., K 13/93, OTK 1994 r., poz. 6).

Ustawodawca jest obowiązany wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje. Milczenie ustawodawcy w postaci braku przepisów przejściowych w istocie nie świadczy o tym, że postanowił on nadać nowym przepisom działanie bezpośrednie. Zasięg domniemania bezpośredniego działania ustawy nowej obejmuje jedynie przypadki, w których nie pojawiają się żadne istotne względy aksjologiczne, systemowe czy pragmatyczne mogące przemawiać zarówno na rzecz objęcia danej kategorii faktów zasadą bezpośredniego działania prawa nowego, jak i dalszego działania prawa dawnego. Brak natomiast takiego uzasadnienia nie pozwala na poznanie motywów prawodawcy i z dużą dozą prawdopodobieństwa może uzasadniać tezę, że prawodawca, wprowadzając nowe przepisy do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie nowelizacji, w ogóle nie kierował się jakimikolwiek zasadami konstytucyjnymi.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach. Brak jest zatem uzasadnienia aby przepis ten miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 16 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że przebywał już wówczas w Polsce legalnie na podstawie wizy. Przewlekłość postępowania organu w tej sprawie nie miała natomiast żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych oraz wieloletnich zaniedbań właściwego organu.

Artykuł 100c został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy, art. 33, przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność, której organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem skarżących bezczynność organu jednostek, byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Te negatywne konsekwencje dla organu, w kontekście postępowań dotyczących skarg na bezczynność lub przewlekłość, to przede wszystkim konieczność poniesienia, nieprzewidzianych w budżecie danego organu na rok 2022 r., wydatków na poczet zasądzanych grzywien lub przyznanych sum pieniężnych. Ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r., zdecydował się zatem na pewne rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ów kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. stanów, które w świetle art. 37 § 1 k.p.a. wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 p.p.s.a. W podsumowaniu powyższych uwag można powiedzieć, że przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia art. 100c ustawy w pełni koresponduje z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązujące w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenia prawne w postaci stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniały przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku nie rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego na skutek wniosku złożonego przez stronę skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną w związku z tym, że została ona wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.