Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2341/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt lV SA/Wa 921/22 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 11 marca 2022 r., nr DL.WIPO.412.1163.2019/MO w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 921/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 11 marca 2022 r. nr DLWIPO.412.1163.2019/MO w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Powyższy wyrok został sprostowany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 921/22.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 sierpnia 2018 r. Komendant Placówki Straży Granicznej Warszawa-Okęcie (dalej: Komendant) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu I. S. (obywatela Federacji Rosyjskiej). W toku postępowania Komendant ustalił, że w stosunku do cudzoziemca została wydana ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej, a także ostateczne i prawomocne decyzje administracyjne o uznaniu dwóch kolejnych wniosków cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalne.

W konsekwencji decyzją z dnia 31 maja 2019 r. nr NW-WA/1945/D-ZDP/2018 Komendant orzekł o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu (pkt 1), a także o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji (pkt 2). Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia był art. 302 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), tj. strona nie opuściła terytorium Polski po ostatecznym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w terminie wynikającym z art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie stwierdzono, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w szczególności przesłanki uzasadniające udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, czy zgody na pobyt tolerowany.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 11 marca 2022 r. nr DL.WIPO.412.1163.2019/MO uchylił decyzję Komendanta w części dotyczącej odstąpienia od określenia terminu dobrowolnego powrotu oraz w części dotyczącej zakazu ponownego wjazdu (pkt 1), orzekł o określeniu terminu dobrowolnego powrotu, który wynosi 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji Szefa Urzędu, oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy (pkt 2), a w pozostałej części utrzymał decyzję Komendanta w mocy (pkt 3).

Szef Urzędu stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka do zobowiązania cudzoziemca do powrotu, przewidziana w art. 302 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Skarżący, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie opuścił terytorium RP do dnia 24 grudnia 2017 r., tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia 13 listopada 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Szefa Urzędu z 20 czerwca 2017 r. (rozpatrującej negatywnie pierwszy wniosek skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej z 12 grudnia 2016 r.). Jednocześnie, w świetle art. 303 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, fakt złożenia przez skarżącego dwóch późniejszych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (z 24 sierpnia 2018 r. i z 11 marca 2020 r.), nie stanowił przeszkody do wszczęcia postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu.

Jak stwierdził organ drugiej instancji, w sprawie nie wystąpiły przeszkody do orzeczenia o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu przewidziane w art. 303 ustawy o cudzoziemcach, w szczególności brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Organ odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii zagrożenia skarżącego poborem do wojska oraz karą za unikanie służby wojskowej. Na podstawie opracowania z 3 stycznia 2022 r. Szef Urzędu ustalił, że poborowi do wojska na terytorium Federacji Rosyjskiej podlegają obywatele płci męskiej w wieku 18-27 lat. Tymczasem w dniu [...] 2022 r. skarżący ukończył 29 rok życia, a zatem nie podlega już poborowi do armii. Co więcej, w określonych sytuacjach możliwa jest alternatywna forma odbycia tej służby w postaci służby cywilnej. Szef Urzędu odwołał się także do ustaleń Rady zawartych w decyzji z 13 listopada 2017 r. rozpatrującej negatywnie pierwszy wniosek skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak ustaliła Rada, cudzoziemiec nie został formalnie wezwany do wojska, tylko zmuszony do wyrażenia zgody na dobrowolne podjęcie służby. Odnosząc się natomiast do konfliktów zbrojnych, w które zaangażowana jest Federacja Rosyjska, Szef Urzędu zaznaczył, że na front trafiają głównie ochotnicy, oficerowie i podoficerowie oraz żołnierze kontraktowi. Powyższa sytuacja nie dotyczy co do zasady żołnierzy poborowych. Dodatkowo podczas wyjazdu z kraju skarżący nie był przez nikogo represjonowany ani zatrzymywany. Terytorium Rosji opuścił legalnie na podstawie wydanego mu paszportu zagranicznego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, że cudzoziemiec nie był nigdy ofiarą przemocy i nie doznał rzeczywistego prześladowania w kraju pochodzenia. Szef Urzędu podkreślił, że możliwość wystąpienia w kraju pochodzenia zagrożenia dla podstawowych praw cudzoziemca była już badana w postępowaniu o udzielenie mu ochrony międzynarodowej zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne.

I. S. wniósł skargę na powyższą decyzję. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie dopuszczalnych granic swobody oceny dowodów w zakresie rozpatrzenia zagrożenia naruszenia podstawowych praw i wolności skarżącego w związku z jego odmową służenia w formacjach zbrojnych, co doprowadziło do bezzasadnego uznania, że brak jest podstaw do udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, a to z kolei skutkowało wydaniem decyzji w przedmiocie zobowiązania go do powrotu i zakazu ponownego wjazdu.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę z uwagi na wystąpienie przyczyny do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jak stwierdził Sąd, w sprawie nie było sporne, że ziściła się hipoteza z art. 302 ust. 1 pkt 16 lit. b ustawy o cudzoziemcach, co do zasady uzasadniająca zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Organy dokonały w tym zakresie szczegółowych ustaleń dotyczących historii uchodźczej skarżącego, których to ustaleń nie kwestionuje skarga.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w skardze, że w sprawie zachodzi konieczność pogłębienia i zaktualizowania przez organy ustaleń faktycznych niezbędnych do dokonania oceny, czy w świetle zbrojnej agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, trwającej od 24 lutego 2022 r., skarżący, będący obywatelem Federacji Rosyjskiej (w tym w szczególności obywatelem narodowości czeczeńskiej), mógłby po powrocie do kraju pochodzenia zostać przymusowo wcielony do armii rosyjskiej i skierowany do udziału w walkach w Ukrainie w sposób naruszający jego prawa. Szef Urzędu wydał zaskarżoną decyzję niedługo po wybuchu działań wojennych i ocenił prawdopodobieństwo wcielenia skarżącego do armii rosyjskiej, ostatecznie nie stwierdzając w tym kontekście okoliczności mogących stanowić przeszkodę do zobowiązania skarżącego do powrotu. Zdaniem Sądu, mając na uwadze daleko idące rozwinięcie się po tej dacie konfliktu zbrojnego w Ukrainie, ustalenia faktyczne w tym zakresie wymagają jednak aktualizacji.

Sąd powołał się przy tym na potwierdzone w wielu źródłach (wskazał na depeszę PAP z 15 czerwca 2022 r.) takie okoliczności faktyczne, jak duże straty osobowe w armii Federacji Rosyjskiej, wymagające stałych uzupełnień, zniesienie limitu wiekowego przy zawieraniu pierwszego kontraktu na służbę w siłach zbrojnych Federacji Rosyjskiej czy systemowa brutalizacja działań żołnierzy. W szczególności Sąd wskazał na okoliczność ukształtowania przez władze agresora polityki mobilizacyjnej w taki sposób, aby do działań zbrojnych w Ukrainie byli kierowani w jak największej liczbie rekruci będący przedstawicielami nierosyjskich narodowości zamieszkujących Federację Rosyjską. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na sytuację obywateli rosyjskich narodowości czeczeńskiej, w tym brutalne wymuszanie przez władze czeczeńskie uczestnictwa w wojnie w Ukrainie na swoich obywatelach. Dodał, że osobną kwestią, którą należy wziąć pod uwagę, a która może narażać obywatela Federacji Rosyjskiej narodowości czeczeńskiej na przymusowe wcielenie do wojska, jest fakt przebywania przez niego na terytorium RP przez kilka lat, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Dlatego, w ocenie Sądu, rozpatrzenie skargi wymagało uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z dnia wydania tej decyzji, ale również okoliczności dotyczących agresji Rosji na Ukrainę, zaistniałych w okresie trzech kolejnych miesięcy po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd przyjął, że upoważnienie i jednocześnie obowiązek do uwzględnienia tego rodzaju aktualizacji przez sąd administracyjny z urzędu w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu należy wywodzić z art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE.L z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm., dalej: dyrektywa 2008/115/WE).

Sąd doszedł do wniosku, że mimo braku podstaw do poczynienia Szefowi Urzędu zarzutu naruszenia prawa zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie, a to z racji ww. okoliczności faktycznych, zaistniałych już po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd opowiedział się za liberalną wykładnią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., dopuszczającą uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z racji wystąpienia także takiej przyczyny, dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, która nie polega na naruszeniu przepisów prawa przez organ. Przyjął, że w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, polegająca na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Sąd podkreślił, że wskazane okoliczności faktyczne nie istniały ściśle w dacie orzekania w sprawie przez Szefa Urzędu, co formalnie odróżnia ten stan od wymaganego do zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do którego to przepisu odsyła w dorozumiany sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednak, zdaniem Sądu, nie ulegało wątpliwości, że realizacja wskazanego wcześniej uprawnienia sądu administracyjnego do uwzględniania przy rozpatrywaniu skargi na decyzję zobowiązującą cudzoziemca do powrotu stanu faktycznego z dnia wydania orzeczenia sądu, nie zaś z dnia orzekania przez organ, uzasadnia wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w ten sposób, iż w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniającą zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., może być sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, które nie istniały w dniu wydania decyzji.

Końcowo Sąd wskazał, że orzeczenie zapadło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) oraz w związku z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz sformułowanie oceny prawnej w sposób wewnętrznie sprzeczny i błędny, polegający na:

a. zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przyjmując, że w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, polegająca na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi który wydal decyzję – wskazując jednocześnie, że okoliczności te nie istniały ściśle w dacie orzekania w sprawie, co formalnie odróżnia ten stan od wymaganego do zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przy jednoczesnym przyznaniu w konkluzji orzeczenia, że Sąd badając legalność tych ustaleń faktycznych nie stwierdził wystąpienia naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również że w sprawie niesporne było wystąpienie przesłanki pozytywnej do zobowiązania skarżącego do powrotu,

b. odwołaniu się do nieznanej w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania, co wyrażało się w przyjęciu, że przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego może być sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, które nie istniały w dniu wydania decyzji,

c. zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych, tj. okoliczności zaistniałych w okresie trzech kolejnych miesięcy po dacie wydania kontrolowanej decyzji, które to okoliczności nie mogły zostać zakwalifikowane jako uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 348 pkt 1, art. 351 pkt 1, art. 356 ust. 2 pkt 1, art. 356 ust 5 oraz art. 329 ust. 1, art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, jak również w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE oraz w zw. z art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. polegające na:

a. uchyleniu zaskarżonej decyzji z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. pomimo, że Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa przez organ odwoławczy,

b. uchyleniu zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na stwierdzenie nowych okoliczności faktycznych, które zaistniały już po wydaniu zaskarżonej decyzji,

do czego doszło skutkiem:

a. wadliwego przyjęcia, że w świetle obowiązujących przepisów, w tym ww. przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalna jest liberalna wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zobowiązania do powrotu przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego może być sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, które nie istniały w dniu wydania decyzji i uchylenie tej decyzji wyłącznie z uwagi na ww. zamianę stanu faktycznego,

b. wadliwego odwołania się do treści art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE,

c. nieuwzględnienia, że w dacie wyrokowania termin dobrowolnego wykonania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu został na mocy art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021, poz. 2095; dalej: ustawa covidowa) wydłużony do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów zagrożenia epidemicznego albo epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19 , który obowiązywał jako ostatni,

podczas gdy:

a. w świetle brzmienia art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności i wobec tego zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogła podlegać uwzględnieniu przez Sąd,

b. z treści art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE wynika, że pojęcie skutecznego środka odwoławczego nie musi w każdym przypadku obejmować jedynie środka kontroli sądowej albowiem przez "skuteczny środek odwoławczy" należy rozumieć zarówno wewnątrzadministracyjne mechanizmy kontroli rozstrzygnięć w przedmiocie zobowiązania do powrotu, jak i środki zaskarżenia kierowane w ramach procedury sądowej,

c. na mocy art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 356 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a następnie udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub tolerowany prowadzą do wstrzymania wykonania uprzednio wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu, a ponadto

d. w świetle art. 329 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. skarżący w wyniku oddalenia skargi nie byłby w żadnym stopniu zagrożony przymusowym wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu z uwagi na wydłużenie z mocy prawa terminu dobrowolnego powrotu.

3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że powodem uchylenia decyzji jest przyjęcie przez Sąd zasady, iż w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego uzasadniającą zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może być sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, które nie istniały w dniu wydania decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu jako podstawy formalnej uchylenia decyzji Szefa Urzędu wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co mogłoby wskazywać na dopatrzenie się przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym braku wskazania takiego przepisu.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny przez jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W piśmie procesowym z 18 września 2023 r. strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncertują się wokół zagadnienia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jako wyłączną przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazując konieczność pogłębienia i zaktualizowania oceny ryzyka przymusowego wcielenia skarżącego do armii rosyjskiej i skierowania do działań zbrojnych w Ukrainie – w związku ze zbrojną agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę trwająca od 24 lutego 2022 r. Zdaniem Sądu wprawdzie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję niedługo po wybuchu działań wojennych (11 marca 2022 r.), niemniej daleko idące rozwinięcie się po tej dacie konfliktu zbrojnego sprawiło, że, zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne w tym zakresie wymagają aktualizacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przywołane okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przypomnieć należy, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Innymi słowy, Sąd ocenia, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Wynika to właśnie z zasady wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2009 r., II OSK 1618/08; CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie spraw dotyczących cudzoziemców pojawiła się już kwestia wojny rozpoczętej przez Federację Rosyjską 24 lutego 2022 r. na terytorium Ukrainy i oceny, czy zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła w związku z tym, powinna być brana pod uwagę przez sąd administracyjny, a jeśli tak – w jaki sposób należy ją uwzględnić.

Na gruncie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej uznano, że przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1264 ze zm.), jak i przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądom administracyjnym uprawnienia, żeby przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji brać pod uwagę okoliczności, które zaistniały po jej wydaniu. Oznacza to, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 180, poz. 60) nie została należycie implementowana do krajowego porządku prawnego, co skutkuje koniecznością bezpośredniego stosowania tej dyrektywy. Treść art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE jest sformułowana na tyle jednoznacznie, że pozwala to na jej bezpośrednie stosowanie przez sąd administracyjny. Przyjęto, że aby zagwarantować skarżącemu, który obawia się wrócić do kraju pochodzenia, uprawnienia wynikające z art. 46 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/32/UE oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 14 grudnia 2007 r.), sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić aktualny stan faktyczny dotyczący sytuacji bezpieczeństwa w Ukrainie (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1178/21 i z 5 lipca 2022 r., II OSK 1753/21; CBOSA).

Odmiennie kwestia ta jest natomiast oceniana w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu, czyli w sprawach tożsamych rodzajowo jak obecnie rozpoznawana. Z przywołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE wynika, że dany obywatel państwa trzeciego powinien otrzymać możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu. W orzecznictwie akcentuje się jednak (por. wyroki NSA z 12 lipca 2022 r., II OSK 1854/21 i z 5 października 2022 r., II OSK 2503/21) – i stanowisko to w pełni podziela również Sąd rozpoznający sprawę, że inaczej niż ma to miejsce w przypadku postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, w tego rodzaju sprawach brak jest przepisu prawa unijnego, który nakazywałby sądowi pełne rozpatrzenie sprawy ex nunc zarówno co do okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, czyli uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego z dnia orzekania, a nie z daty wydania decyzji (na wzór regulacji art. 46 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1312/22 wyjaśnił, że sposób realizowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III dyrektywy 2008/115/WE powinien mieć na uwadze szczególne uwarunkowania związane z sytuacją cudzoziemca, w tym wynikający z art. 5 tej dyrektywy, a także z art. 19 ust. 2 KPP nakaz przestrzegania zasady non-refoulement (por. wyrok TSUE z 30 września 2020 r., C-402/19, LM, EU:C:2020:759, pkt 34). W odniesieniu do przypadku, gdy decyzja nakazująca powrót ma związek z oddaleniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, TSUE przyjął, że dyrektywę 2008/115/WE w związku z dyrektywą 2005/85/WE oraz w świetle zasady non-refoulement i prawa do skutecznego środka prawnego należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, bezpośrednio po oddaleniu tego wniosku, tym niemniej dane państwo członkowskie powinno zagwarantować, iż wszystkie skutki prawne decyzji nakazującej powrót pozostają zawieszone do czasu rozpatrzenia skargi, że wnioskodawca może w tym okresie korzystać z praw wynikających z dyrektywy 2003/9/WE oraz że może on powoływać się na każdą zmianę okoliczności, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji nakazującej powrót, która może mieć znaczący wpływ na ocenę sytuacji zainteresowanego w świetle dyrektywy 2008/115/WE, w szczególności jej art. 5, czego zweryfikowanie należy do sądu krajowego (por. wyrok TSUE z 19 czerwca 2018 r., C-181/16, Gnandi, EU:C:2018:465, pkt 167).

Wskazać w tym miejscu należy, że wydanie ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie stanowi przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej w oparciu o art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1504) – także z przyczyn powstałych po opuszczeniu kraju pochodzenia i także wówczas, gdy już mu wcześniej ostatecznie odmówiono udzielenia ochrony międzynarodowej (art. 17 ust. 1 i art. 38 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Dodatkowe gwarancje nie wykonywania decyzji o zobowiązaniu do powrotu i jej wygaśnięcia z mocy prawa zawierają przepisy art. 330 ust. 1 pkt 1 oraz art. 306 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Niezależnie od powyższego, w sprawach dotyczących zobowiązania cudzoziemca do powrotu ustawodawca przewidział odrębny tryb postępowania w przypadku stwierdzenia po wydaniu ostatecznej decyzji okoliczności, o których mowa w art. 348 (lub 351) ustawy o cudzoziemcach. W takim wypadku, zgodnie z art. 356 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, organ z urzędu wszczyna odrębne postępowanie o udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Przepis ten ma stanowić gwarancję, że cudzoziemcowi może zostać udzielona ochrona nawet po zakończeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w art. 348 i wyjdą na jaw dopiero w tym czasie. Wprawdzie postępowanie to jest "wszczynane z urzędu", jednakże nie można przyjąć, że osoba uprawniona nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tym trybie (wyrok NSA z 16 marca 2021 r., II OSK 1619/20; CBOSA). A zatem skarżący ma realną możliwość skutecznego żądania wszczęcia postępowania także w oparciu o art. 356 ust. 2 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie zaś z art. 330 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie wykonuje się, gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, jak też gdy cudzoziemcowi udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.

Co do zasady nie można też odmówić słuszności argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej (pkt 4 str. 14) na dodatkową gwarancję zapobiegającą wydaleniu cudzoziemców z terytorium Polski, zawartą w przepisach szczególnych wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 (lub stanem zagrożenia tą epidemią). Ocena skutków zastosowania tej regulacji uwzględniać musi jednak aktualny stan prawny.

Art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1327) reguluje ogólną gwarancję (niezależnie od obywatelstwa cudzoziemca) niewykonywania przez pewien okres omawianej decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ostatni dzień terminu dobrowolnego powrotu, o którym mowa w art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, termin ten ulega przedłużeniu do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Wskazać należy, że aktualnie, w dacie rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 już nie obowiązuje. Został on odwołany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dniem 1 lipca 2023 r. (rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2023 r., poz. 1118). W związku z powyższym przedłużenie terminu dobrowolnego powrotu dokonane na podstawie ww. regulacji obowiązywało jedynie do 30 lipca 2023 r.

Reasumując, przywołane wyżej regulacje, do których trafnie odwołano się również w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z pkt 2 petitum tej skargi, stanowią o zagwarantowaniu w polskim systemie prawnym realizacji zasady non-refoulement – także w kontekście wojny rozpoczętej przez Federację Rosyjską 24 lutego 2022 r. Zachowanie podstawowych zasad sądowej kontroli administracji nie prowadzi tym samym do pozbawienia skarżącego możliwości ewentualnego uzyskania ochrony związanej z realizacją tej zasady.

Zwrócić należy uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Niewątpliwie skutków konfliktu zbrojnego wywołanego agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, jakie dotykają obywateli Ukrainy, nie można w prosty sposób przekładać na sytuację obywateli Federacji Rosyjskiej, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Konflikt ten nie jest odczuwany przez ludność cywilną zamieszkałą na terenie Federacji Rosyjskiej (w tym Czeczenii) w sposób odpowiadający hipotezie normy art. 15 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Sformułowane przez Sąd pierwszej instancji ryzyko przymusowego wcielania osób narodowości czeczeńskiej do armii oraz sytuacja tych osób, gdy odmówią odbywania służby wojskowej, są wprawdzie związane z tym konfliktem zbrojnym, ale w zupełnie inny sposób dotknąć mogą obywateli kraju będącego agresorem. Nie przesądzając z góry możliwości wystąpienia generalnie tego rodzaju zagrożeń stwierdzić trzeba, że prawdopodobieństwa ich wystąpienia w stosunku do konkretnego cudzoziemca nie można traktować w charakterze notorium, wykluczającego konieczność przeprowadzenia dowodu w sposób typowy dla spraw o udzielenie ochrony międzynarodowej – np. przez analizę dokonaną przez Wydział Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawartą w raporcie sporządzonym przez tę jednostkę. W sprawach dotyczących udzielenia ochrony międzynarodowej czy zobowiązania powrotu zasadą jest wszak, że ustalenia odnoszące się sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemca – tak w ogólności, jak i w odniesieniu do szczegółowych kwestii istotnych w danej sprawie – organy administracji opierają przede wszystkim na opracowaniach Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Tego rodzaju opracowania są sporządzane przez podmiot zatrudniający pracowników wyspecjalizowanych w gromadzeniu informacji o krajach pochodzenia ze wszelkich dostępnych źródeł, szczegółowo i kompleksowo opisują kwestie będące przedmiotem analizy i cechują się wysokim poziomem wiarygodności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadną miarą nie można stawiać znaku równości pomiędzy wspomnianymi opracowaniami a pojedynczą depeszą Polskiej Agencji Prasowej, na podstawie której Sąd pierwszej instancji oparł swoje ustalenia dotyczące prowadzenia w Czeczenii przymusowej mobilizacji na wojnę z Ukrainą. Niezależnie od tego, że sąd administracyjny nie jest podmiotem powołanym i wyspecjalizowanym w gromadzeniu tego rodzaju informacji, to dokonywanie powyższych ustaleń – niemających wszak charakteru okoliczności notoryjnej – wkracza poza rolę wyznaczoną mu przez normę art. 1 § 2 p.u.s.a. i narusza art. 133 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podstawy kasacyjne wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Uzasadniona okazała się również podstawa kasacyjna wskazana w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, zawierająca zarzuty naruszenia m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak wynika z wywodów zawartych w uzasadnieniu, uczynił podstawą prawną zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., który stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tle tego przepisu ukształtowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa przeciwstawne stanowiska związane głównie z wykładnią pojęcia "naruszenie prawa". Zgodnie z pierwszym stanowiskiem każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Zwolennicy przeciwnego poglądu stoją na stanowisku, że sam fakt zaistnienia przesłanek do wznowienia postpowania nie przesądza o wadliwości decyzji w stopniu uzasadniającym koniczność jej uchylenia. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bowiem twierdzenie przez sąd naruszenia przepisów postępowania. Organ administracji w skardze kasacyjnie prezentuje ten właśnie pogląd i tym samym wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwsze opisane wyżej stanowisko wskazujące na konieczność rozszerzającej wykładni omawianego przepisu – podobnie jak i Sąd pierwszej instancji. Niezależnie jednak od wskazanych rozbieżności w wykładni cyt. przepisu kwestia ta ma drugorzędne znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Trafnie wywodzi bowiem skarżący kasacyjnie organ, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ jest to jedynie norma odsyłająca. Zastosowanie ww. przepisu, podobnie jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., wymaga ścisłego powiązania z innymi przepisami – w tym przypadku z konkretną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wprawdzie w swoich wywodach jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115/WE w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak żadną miarą ww. regulacje nie mogą być uznane za wystarczające wskazanie przesłanki wznowienia postępowania uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd odwołał się do zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jako – zdaniem Sądu – właściwie oddającej charakter stwierdzonej podstawy uchylenia zaskarżonego aktu. Dostrzegł jednocześnie, że wskazane okoliczności, tj. rozwój konfliktu zbrojnego w Ukrainie, jaki nastąpił w okresie kolejnych trzech miesięcy po agresji Federacji Rosyjskiej w dniu 24 lutego 2022 r., nie istniał ściśle w dacie orzekania w sprawie przez Szefa Urzędu, co formalnie odróżnia ten stan od wymaganego do zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do którego to przepisu (m.in.) odsyła w dorozumiany sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Szef Urzędu zasadnie podnosi, że zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania, w tym tej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawa wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zakłada bowiem spełnienie się dwóch przesłanek łącznie: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, a więc nie mogły być znane organowi, a ponadto musiały istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. W orzecznictwie sądowym za utrwalony uchodzi pogląd, zgodnie z którym jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie (wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II GSK 986/09, CBOSA).

Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzuca zatem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z szeregiem przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej sformułowanej w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniono wcześniej, zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. dalszy rozwój zbrojnej agresji Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy, na gruncie rozpoznawanej sprawy w przedmiocie zobowiązania skarżącego do powrotu, nie stanowiła podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwa była nie tylko podstawa prawna zaskarżonego wyroku, ale przede wszystkim samo przekonanie Sądu o konieczności uwzględnienia ww. okoliczności i uchylenia tylko z tego powodu zaskarżonej decyzji.

W ramach ww. podstawy kasacyjnej z punktu 1 nieuzasadniony okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można też kwestionować podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Temu służą bowiem inne przepisy normujące działalność orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki NSA: z 5 kwietnia 2018 r., II OSK 90/18 i z 16 kwietnia 2018 r., II GSK 570/18; CBOSA). Skuteczne zarzucenie tego przepisu jest możliwe dopiero wówczas, gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku zawiera braki, uniemożliwiające Sądowi odwoławczemu dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, jak i poznanie motywów rozstrzygnięcia sprawy.

Pomijając trafność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny okoliczności faktycznych i prawnych – co nie może być kwestionowane za pomocą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sposób sporządzenia uzasadnienia pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poznanie motywów rozstrzygnięcia sprawy i na ocenę zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wskazanej przez niego podstawy prawnej rozstrzygnięcia – czego wyrazem jest wszak przedstawiona powyżej ocena zaskarżonego wyroku w relacji do uznanych za zasadne zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Należy mieć na względzie, że w niniejszej sprawie – jak wskazuje analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie mamy do czynienia z "typowym" zastosowaniem regulacji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia było wynikiem poszukiwania przez Sąd pierwszej instancji formuły oddającej właściwie charakter stwierdzonej podstawy uchylenia zaskarżonego aktu, tj. wpływu wojny w Ukrainie na sytuację skarżącego i konieczność uwzględnienia tej okoliczności w postępowaniu dotyczącym zobowiązania skarżącego do powrotu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na poznanie tych właśnie motywów rozstrzygnięcia sprawy, z którymi to skarżący kasacyjnie polemizuje w skardze kasacyjnej, i które ostatecznie zostały uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za wadliwe. W okolicznościach niniejszej sprawy sam brak powiązania wskazanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z konkretną przesłanką wznowienia postępowania nie stanowił naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że powodem uchylenia decyzji jest przyjęcie przez Sąd zasady, iż w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego uzasadniającą zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. może być sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję, które nie istniały w dniu wydania decyzji. Jednocześnie, w końcowej części uzasadnienia, Sąd wskazał jako podstawę formalną uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co mogłoby wskazywać na dopatrzenie się przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym braku wskazania takiego przepisu. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w niniejszej sprawie stanowią zatem dwie okoliczności. Po pierwsze, uzasadnienie wyroku pozostaje wewnętrznie sprzeczne, wskazuje bowiem na dwie odrębne podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz b. p.p.s.a. Po drugie zaś, w odniesieniu do podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, jaki przepis prawa materialnego w rozumieniu ww. artykułu, został naruszony.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jak również przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzekając w tym ostatnim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny Szef Urzędu prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, trafnie podejmując rozstrzygnięcie o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. Uwzględniając fakt, że rozpoznając skargę sąd nie jest związany jej zarzutami i wnioskami oraz wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł po stronie organu administracji takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że w stosunku do skarżącego spełniona została przesłanka określona w art. 302 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o cudzoziemcach, która obligowała organ do wydania decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu. Organy administracji prawidłowo również ustaliły – na podstawie całokształtu materiału dowodowego, iż w stosunku do skarżącego (na datę wydania zaskarżonej decyzji) nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie mu zgody na pobyt względów humanitarnych, a co za tym idzie, także zgody na pobyt tolerowany. W szczególności niezasadny okazały się podstawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że rozpoczęcie działań wojennych na terenie Ukrainy nastąpiło na krótko – zaledwie 2 tygodnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji z 11 marca 2022 r. Szef Urzędu nie wskazywał wprost na okoliczność rozpoczęcia rosyjskiej inwazji zbrojnej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. W kontekście podnoszonych przez skarżącego zagrożeń ocenił jednak zagrożenie związane z poborem do wojska i karą za unikanie służby wojskowej. Ustalenia w tym zakresie oparł o szczegółowe opracowanie Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 3 stycznia 2022 r. Mając na względzie znaczy odstęp czasu pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji – 31 maja 2019 r. a datą orzekania w drugiej instancji – 11 marca 2022 r., uaktualnienie zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego służby wojskowej w Federacji Rosyjskiej, w tym Republiki Czeczenii, było niezbędne dla uczynienia zadość obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W dokumencie tym uwzględniono m.in. sytuację wysyłania obywateli Federacji Rosyjskiej poza granice Rosji (w kontekście możliwości wysyłania do Donbasu) i wskazano, że może to mieć miejsce na zasadach dobrowolności i po wcześniej zawartym kontrakcie, a ponadto po przejściu specjalnego przygotowania. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że co do zasady żołnierzy poborowych nie dotyczy ryzyko wysłania na front w ramach konfliktów zbrojnych, w które zaangażowana jest Federacja Rosyjska. W konsekwencji Szef Urzędu zasadnie stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie istnieją przesłanki uzasadniające udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych w związku z podnoszonym przez niego zagrożeniem poboru do wojska oraz kary za unikanie służby wojskowej.

Dla przedstawionej wyżej oceny istotne znaczenie ma właśnie zestawienie dat wydania zaskarżonej decyzji (11 marca 2023 r.) i rozpoczęcia rosyjskiej agresji zbrojnej na Ukrainę (24 lutego 2022 r.). Oczywistym jest – na co wskazał zresztą skarżący w piśmie z 18 września 2023 r. – że zaraz po rozpoczęciu inwazji brak było dokładnych informacji o jej zbrodniczym charakterze, ani tym bardziej o sposobie rekrutacji żołnierzy do formacji rosyjskich, w szczególności w Czeczenii. Wbrew jednak ocenie strony skarżącej dalszy rozwój tego konfliktu zbrojnego, o którym aktualnie więcej wiemy z perspektywy czasu, nie uzasadniał odwlekania przez organ rozpatrzenia sprawy ani też aktualizacji już zgormadzonego materiału dowodowego. Trudno nawet określić, jak długo organ miałby oczekiwać na dalszy rozwój konfliktu zbrojnego w Ukrainie, a co za tym idzie – na zgromadzenie pełnego materiału źródłowego, szczególnie w obliczu dynamicznego rozwoju zdarzeń. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można czynić Szefowi Urzędu zarzutu braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów w ww. zakresie. Przedstawioną w zaskarżonej decyzji ocenę sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego pod kątem ryzyka wystąpienia przesłanek określonych w art. 348 ustawy o cudzoziemcach, w tym w kontekście podnoszonych przez niego zagrożeń związanych z możliwością poboru do wojska, uznać należy za aktualną na datę wydania zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony prawidłowo i pozwalał na wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Końcowo wskazać należy, że jeśli skarżący uzna, że obecna sytuacja obywateli Federacji Rosyjskiej w związku z prowadzonymi przez ten kraj działaniami zbrojnymi w Ukrainie nie pozostaje bez wpływu na jego sytuację indywidualną, to ma on możliwość albo wystąpienia z kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w którym uprawdopodobni, że zaistniały okoliczności znacznie zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia mu ochrony międzynarodowej, albo też ze stosownym wnioskiem o udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Badanie, czy po wydaniu zaskarżonej decyzji zaistniały przesłanki do udzielenia którejś z ww. form ochrony, wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (o czym orzekł w punkcie 2 sentencji), uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wysoce wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.