Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 96/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2650/19 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. nr 1215/2019 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., VII SA/Wa 2650/19, oddalił skargę P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 12 września 2019 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2019. 1186; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania P. P. oraz odwołania C. S.A. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 28 maja 2019 r. nakazującą właścicielowi lokalu usługowego oznaczonego numerem U-3, P. P., usunięcie nieprawidłowości w zakresie izolacyjności akustycznej przegród pionowych i poziomych - ze szczególnym uwzględnieniem stropu w lokalu usługowym nr U-3, znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót budowlanych wyszczególnionych w Ekspertyzie technicznej dot. lokalu usługowego nr U-3 znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] w W. - w zakresie izolacyjności akustycznej przegród pionowych i poziomych (ze szczególnym uwzględnieniem stropu), określającej zgodność ich wykonania z zatwierdzonym projektem budowlanym, zgodność z przepisami Prawa budowlanego i normami techniczno-budowlanymi, sporządzonej w grudniu 2017 r. oraz uzupełnionej o Aneks do ekspertyzy technicznej z dnia 12 grudnia 2017 r. przez mgr inż. arch. T. P. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej oraz mgr inż. T. P. posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej.

P. P. złożył skargę na ww. decyzję.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organy obu instancji, że zaistniały podstawy do wydania, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego lokalu usługowego nr U-3 w budynku przy ul. [...] w W., w zakresie izolacyjności akustycznej przegród pionowych i poziomych. Postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego pozwoliło na niewątpliwe ustalenie, że stan techniczny spornego obiektu budowlanego jest nieodpowiedni. Z przedłożonej w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej dotyczącej lokalu usługowego, sporządzonej przez T. P. i T. P., wynika, że "według obowiązujących norm strop pomiędzy lokalem mieszkalnym a lokalem usługowym mieszczących klub fitness powinien posiadać izolacyjność od dźwięków powietrznych R'A,1 ≥ 65 dB; obecnie posiada około ≤ 55,81 dB. Brak jest izolacji akustycznej wewnętrznych powierzchni ścian konstrukcyjnych i słupów co powoduje nadmierne przenoszenie boczne dźwięków i drgań. Jest to wynikiem pominięcia zasady izolowania przede wszystkim od strony dominującego źródła dźwięku. Według obowiązujących norm ściana zewnętrzna powinna posiadać izolacyjność od dźwięków powietrznych (z zewnątrz) R'A,1 ≥ 65 dB - obecnie posiada około ≤ 48,42 dB (...). Brak prawidłowej izolacji akustycznej poszczególnych tego wymagających elementów budowlanych, wynika z nie uwzględnienia specyfiki funkcji projektowanej w projekcie aranżacji". Natomiast w aneksie do ekspertyzy technicznej z dnia 12 grudnia 2017 r., sporządzonym przez mgr inż. arch. T. P., określono zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W aneksie tym stwierdzono: "pomieszczenie użytkowe na parterze nie posiada właściwej izolacyjności akustycznej w stosunku do pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się wyżej. Zgodnie z obowiązującą Polską Normą PN-B-002151-3:2015-10 strop pomiędzy lokalem mieszkalnym a lokalem usługowym typu klub fitness powinien posiadać izolacyjność od dźwięków R'A,1 ≥ 65 dB, ściany podobnie powinny posiadać R'A,1 ≥ 65 dB, słupy powinny być izolowane od przenoszenia bocznych dźwięków i drgań, warstwa izolacji powinna być jednorodna, o równomiernym stopniu izolacyjności, mostki akustyczne powinny być ograniczone dzięki temu do minimum". Wskazano, że do wykonania takiej izolacji można użyć materiałów dźwiękochłonnych, takich jak materiały porowate, których przekroje kanalików są bardzo małe, między innymi wełny, maty, płyty z materiałów włóknistych na bazie wełny mineralnej i żużlowej wełny szklanej. "Materiały te powinny być mocowane za pomocą lekkiej konstrukcji składającej się z kilku składników zawierających materiały lub wyroby dźwiękochłonne oraz elementów umożliwiających mocowanie ich do konstrukcji budynku w sposób niwelujący do minimum powstawanie mostków akustycznych (...). Zakłada się wykonanie jednorodnej warstwy okładziny izolacji akustycznej na wewnętrznej powierzchni ścian i sufitów (...)". Jednocześnie stwierdzono, że wykonanie zakładanych robót budowlanych pozostaje bez wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w ocenie Sądu, potwierdza zatem, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, narusza bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065; dalej r.w.t.) i normy techniczno-budowlane. PINB uprawniony był zatem do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 p.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu nie ma również podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i przy wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i oddalenie w całości skargi skarżącego na decyzję WINB z dnia 12 września 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 28 maja 2019 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, podczas gdy zaskarżona decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, o których mowa w dalszej części podstaw kasacyjnych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy z akt sprawy wyraźnie wynika, iż organy obu instancji (PINB i WINB):

a) wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 k.p.a., niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, tj. nie ustaliły w szczególności ponad wszelką wątpliwość i w poniższej kolejności:

- czy lokal usługowy nr 3 w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w W., którego właścicielem jest skarżący i którego dotyczy zaskarżona decyzja, w istocie jest w nieodpowiednim stanie technicznym,

- czy ewentualny, ustalony przy wykorzystaniu dowodu z opinii biegłych odpowiednich specjalności, nieodpowiedni stan techniczny lokalu usługowego oddziałuje równocześnie na stan techniczny całego obiektu budowlanego, tj. budynku przy ul. [...] w W.,

- czy ewentualny, nieodpowiedni stan techniczny lokalu przy ul. [...] w W. ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu budynku do użytkowania i nie wynika z nieprawidłowości powstałych na etapie procesu budowlanego,

co mogłoby dopiero determinować, w przypadku otrzymania pozytywnych odpowiedzi na postanowione wyżej pytania, ewentualne zastosowanie w sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.,

b) dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b., poprzez przyjęcie, że:

1) zastosowanie przepisu art. 66 p.b. ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, niezależnie od przyczyn, nie odnosi się tylko do przyczyn powstałych w trakcie użytkowania obiektu; co prawda nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., będzie z reguły wynikiem zużycia obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu, to jednak stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych;

2) problem odpowiedzialności za stan techniczny nieruchomości budynkowych wielolokalowych związany jest z charakterem prawnym tych części budynku, w których roboty nakazane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. mają być wykonane, a w konsekwencji:

a) jeśli będą to części wspólne, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.1994.85.388 ze zm.), to adresatem będzie właściciel lub zarządca budynku,

b) jeśli natomiast nakazane roboty naprawcze dotyczyć będą lokali (odrębnych własności), które służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, to zobowiązanym będzie właściciel lokalu,

podczas gdy:

ad pkt 1) - przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nie służy do usuwania pierwotnych wad wykonawczych, które powstały na etapie procesu budowlanego (inwestycyjnego), lecz stanowi podstawę do usuwania złego stanu technicznego całego obiektu budowlanego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu budynku do użytkowania;

- w okolicznościach, w których stan techniczny obiektu budowlanego jest nieodpowiedni z powodu jego niezgodności z przepisami prawa budowlanego i normami techniczno-budowlanymi, które powstały na etapie procesu budowlanego, a nie wskutek nieodpowiedniego utrzymywania obiektu budowlanego, w sprawie winien być zastosowany tryb z art. 50-51 p.b., a nie z art. 66 p.b.;

ad pkt 2) - nakaz usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nakłada się wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (w niniejszej sprawie - budynku), gdyż tylko na tych podmiotach, z woli ustawodawcy, ciążą obowiązki określone w art. 61 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestionowania przez skarżącego kasacyjnie nałożonego na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie izolacyjności akustycznej przegród pionowych i poziomych w lokalu usługowym będącym jego własnością.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nie służy do usuwania pierwotnych wad wykonawczych, które powstały na etapie procesu budowlanego (inwestycyjnego), lecz stanowi podstawę do usuwania złego stanu technicznego całego obiektu budowlanego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu budynku do użytkowania, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1-3 p.b. przyczyny, które doprowadziły do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego nie mają znaczenia (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1944/18, LEX nr 3098022).

W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego nieodpowiedni stan techniczny należącego do skarżącego kasacyjnie lokalu związany jest z jego użytkowaniem jako klubu fitness.

Klub rozpoczął działalność we wrześniu 2012 r.

Jeżeli nawet przedmiotowy lokal usługowy zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym zamiennym z czerwca 2012 r., uwzględniającym potrzeby klubu sportowo-rekreacyjnego F., a mimo to wykonana izolacja akustyczna nie jest wystarczająca, to stwierdzić trzeba, że konieczność wykonania dalej idącej izolacyjności akustycznej przegród pionowych i poziomych świadczy o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu i została spowodowana jego niewłaściwym użytkowaniem. Gdyby bowiem działalność klubu fitness nie była związana z wytwarzaniem nadmiernego hałasu, to nie byłoby potrzeby wykonywania izolacji akustycznej, o jakiej mowa w ekspertyzie sporządzonej przez uprawnione osoby.

W takiej zaś sytuacji należy uznać, że brak należytej izolacji akustycznej dotyczy całego obiektu budowlanego, a nie tylko samego lokalu usługowego, bo nadmierny hałas obejmuje cały obiekt.

Jednakże prawidłowo nałożono obowiązek usunięcia tego nieodpowiedniego stanu technicznego jedynie na właściciela lokalu usługowego, bo niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem mają być wykonane tylko w jego lokalu, chociaż ich efekt będzie miał znaczenie dla całego obiektu. Z ekspertyzy wynika bowiem, że izolacja akustyczna powinna być wykonana wewnątrz lokalu stanowiącego własność skarżącego kasacyjnie.

Od właściciela lokalu zależy sposób użytkowania i przeznaczenia tego lokalu. Jeżeli zatem właściciel lokalu usługowego chce, aby w jego lokalu prowadzona była konkretna działalność, to stan techniczny obiektu musi być do takiej działalności odpowiednio przygotowany i spełniać konieczne wymogi. Jeżeli stan ten nie będzie odpowiadał niezbędnym wymogom, to w obiekcie tym nie będzie możliwości prowadzenia takiej działalności.

Obowiązek dostosowania obiektu do prowadzenia określonej działalności spoczywa na tym, kto chce taką działalność prowadzić lub na taką działalność lokal swój przeznaczyć, a nie na takich podmiotach, jak np. zarządca budynku czy wspólnota mieszkaniowa.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, organy nadzoru budowlanego wystarczająco do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyjaśniły stan faktyczny sprawy i zasadnie ustaliły, że stan techniczny lokalu skarżącego kasacyjnie jest nieodpowiedni do prowadzenia w tym lokalu klubu fitness w sposób faktycznie realizowany. "Nieodpowiedniość" ta wynika ze sposobu użytkowania lokalu, zależnego od woli jego właściciela.

Jak już wyżej zaznaczono, prawidłowo zatem na skarżącego kasacyjnie – jako właściciela lokalu usługowego, w którym prowadzona jest działalność wymagająca innego stanu technicznego niż faktycznie istniejący – nałożono obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie izolacyjności akustycznej przegród pionowych i poziomych w tym lokalu usługowym.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., jak również art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły więc usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.