Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 554/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy N. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "Organ", "Inspektor") w dniu 27 czerwca 2023 r. skierował do Burmistrz Miasta i Gminy N. (dalej: "Burmistrz") zarządzenie pokontrolne nr [...], którym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 824) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 02 marca 2023r. do 19 maja 2023r., na terenie rekultywowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. S., którego właścicielem jest Gmina N. , ul. [...], [...] N. , udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zarządził:

1. Prowadzić ewidencję odpadów na bieżąco oraz zgodnie ze stanem rzeczywistym.

Termin realizacji: bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia.

2. Przestrzegać decyzji Starosty [...] znak:-[...] z dnia 18 stycznia 2023r. udzielającej zezwolenia Gminie N. , ul. [...], [...] N. , na przetwarzanie odpadów w ramach planowanego przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenie działek o nr. ewid. [...], [...] i [...] obręb S., Gmina N..

Termin realizacji: bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia.

Jednocześnie organ wyznaczył Burmistrzowi termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 06 lipca 2023r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. w dniach od 02 marca 2023r. do 19 maja 2023 r. na terenie rekultywowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne m. S., którego właścicielem jest Gmina N. (dalej; Kontrolowany) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

W toku kontroli ustalono, że kontrolowany nie prowadził ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz ewidencja nie była prowadzona na bieżąco.

Kontrolowany ewidencjonował odpady w postaci tworzyw sztucznych, elementów gumowych, pianki poliuretanowej, kabli oraz mazistej substancji przypominającej smary, z których wyczuwalny był charakterystyczny zapach dla olejów i smarów, pod kodem 19 12 09 - Minerały (np. piasek, kamienie). Na podstawie oceny morfologicznej odpadów oraz wyników badań Centralnego Laboratorium Badawczemu Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. - duże straty przy prażeniu (od 18,1% do 30,1%), wysokie stężenie cynku (od 693 mg/kg do 1085 mg/kg), duża zawartość węglowodorów ropopochodnych [...] (od 33,7 mg/kg do 4684 mg/kg) oraz bardzo wysokie stężenie miedzi powyżej granicy oznaczalności (w 4 z 5 próbek przekraczało 1600 mg/kg) stwierdzono, że przebadany odpad nie może być klasyfikowany pod kodem 19 12 09, tj. jako minerały jak np. piasek czy kamienie. Właściwym kodem dla tego typu odpadów jest kod 19 12 11* - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne.

Ponadto, analiza ewidencji odpadów w Bazie Danych o Produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami i przeprowadzone oględziny wykazały, że:

. w 15 pozycjach (na 24 pozycje), w kartach ewidencji odpadów o kodzie 10 09 08, odpady miały podaną wcześniejszą datę przetworzenia, niż data przyjęcia odpadów.

. w 10 pozycjach (na 11 pozycji), w kartach ewidencji odpadów o kodzie 16 01 03, odpady miały podaną wcześniejszą datę przetworzenia, niż data przyjęcia odpadów.

. w 142 pozycjach (na 169 pozycji), w kartach ewidencji odpadów o kodzie 19 05 03, odpady miały podaną wcześniejszą datę przetworzenia, niż data przyjęcia odpadów;

. w 16 pozycjach (na 26 pozycji), w kartach ewidencji odpadów o kodzie 19 08 05, odpady miały podaną wcześniejszą datę przetworzenia, niż data przyjęcia odpadów.

. w 13 pozycjach (na 13 pozycji), w kartach ewidencji odpadów o kodzie 19 09 02, odpady miały podaną wcześniejszą datę przetworzenia, niż data przyjęcia odpadów;

. w 68 pozycjach (na 92 pozycje), w kartach ewidencji odpadów o kodzie 19 12 09, odpady miały podaną wcześniejszą datę przetworzenia, niż data przyjęcia odpadów, ponadto zgodnie z ewidencją, od 13 lutego 2023r. (pierwsze przyjęcie odpadów) do 02 marca 2023r. przyjęto 653,06 Mg odpadów i przetworzono 717,48 Mg - wg. zapisów w ewidencji przetworzono o 64,42 Mg odpadów więcej niż przyjęto;

. w dniu 27.04.2023r. na czaszy składowiska stwierdzono pryzmę odpadów w postaci gruzu, które do dnia zakończenia kontroli nie zostały zaewidencjonowane przez kontrolowanego.

Tymczasem zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 824) posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów.

Dalej podniesiono, że Kontrolowany magazynował odpady na terenie składowiska, co jest niezgodne z posiadaną decyzją Starosty [...] znak: [...] z dnia 18 stycznia 2023r. udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2023r. na czaszy składowiska stwierdzono odpady w postaci piasku i rdzeni odlewniczych - odpad o kodzie 10 09 08. Wg zapisów w ewidencji odpadów w tym dniu nie były przyjęte odpady o kodzie 10 09 08 - ostatnie przyjęcie odpadów o tym kodzie było w dniu 20 marca 2023r. W toku oględzin przeprowadzonych w dniach 03, 09 i 15 marca 2023r. stwierdzono odpady w postaci opon magazynowane w pryzmie na lewo od drogi wjazdowej na czaszę składowiska oraz pryzmę opon na czaszy składowiska. Wg zapisów w ewidencji odpadów w tych dniach nie przyjęto żadnych odpadów o kodzie 16 01 03 - ostatnie przyjęcie odpadów o tym kodzie było w dniu 02 marca 2023r. W dniu 24 marca 2023r. stwierdzono odpady w postaci opon magazynowane w pryzmie na lewo od drogi wjazdowej na czaszę składowiska oraz pryzmę opon na czaszy składowiska. Wg zapisów ewidencji tego dnia nie były przyjęte odpady 16 01 03 - ostatnie przyjęcie odpadów o tym kodzie było w dniu 22 marca 2023r. W dniu 27 kwietnia 2023r. stwierdzono odpady w postaci opon magazynowane w pryzmie na lewo od drogi wjazdowej na czaszę składowiska oraz pryzmę opon na czaszy składowiska. Wg zapisów ewidencji tego dnia nie były przyjęte odpady 16 01 03 - ostatnie przyjęcie odpadów o tym kodzie było w dniu 20 kwietnia 2023r. W dniu 15 maja 2023r. stwierdzono odpady w postaci opon magazynowane w pryzmie na lewo od drogi wjazdowej na czaszę składowiska oraz pryzmę opon na czaszy składowiska. Wg. zapisów ewidencji tego dnia nie były przyjęte odpady 16 01 03 - ostatnie przyjęcie odpadów o tym kodzie było w dniu 10 maja 2023r.W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2023r. stwierdzono, że w połowie długości przetworzonych odpadów na czaszy składowiska (stwierdzonych w dniu 02 marca 2023r.), przy studzience odgazowującej, od strony południowo-zachodniej do przetworzonych odpadów przylegała mieszanina odpadów w postaci osadów ściekowych, kompostu nieodpowiadającego wymaganiom i odpadów w postaci gruzu. Wg zapisów ewidencji tego dnia nie były przyjęte odpady 19 08 05 - ostatnie przyjęcie odpadów o tym kodzie było w dniu 19 kwietnia 2023 r.

Organ zauważył, iż zgodnie z punktem I ppkt 4 decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 18 stycznia 2023r. "odpady przeznaczone do rekultywacji nie będą magazynowane na terenie przedsięwzięcia przed procesem odzysku. Odpady będą dowożone bezpośrednio na rekultywowaną kwaterę składowiska, tam rozplantowywane i niezwłocznie wbudowywane w warstwę rekultywacyjną".

Gmina N., pismem z 27 lipca 2023 r. wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

. art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach ( dalej: u.o.) przez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż ewidencja odpadów prowadzona była nie na bieżąco i niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

. art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w omawianej sprawie nastąpiło magazynowanie odpadów na terenie rekultywowanego składowiska, w sytuacji gdy działalność prowadzona była w ramach przetwarzania odpadów, zgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 u.o.

. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej: u.i.o.ś.) poprzez błędne uznanie, iż w istniejącym stanie faktycznym i prawnym istnieją podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego skierowanego do Gminy i nałożenia obowiązku poinformowania Organu o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń, podczas gdy w przedmiotowej sprawie do naruszeń nie doszło. Gmina eksploatuje instalację zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Starosty [...] z dnia 18 stycznia 2023 r. (znak: [...]) - zezwoleniu na przetwarzanie odpadów (dalej: zezwolenie) oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niezasadne są twierdzenia Organu dotyczące nieprawidłowości wprowadzeniu ewidencji odpadów. Pozorna niezgodność daty przyjmowania odpadów z datą przetwarzania odpadów wynika z tego, że pracownicy Spółki, reprezentujący wykonawcę rekultywacji firmę S. Sp. z o.o., pracują tylko w określonych godzinach, pomiędzy 7 a 15, od poniedziałku do piątku. Nie mają możliwości potwierdzania przejęcia odpadów po godzinach pracy lub w dni wolne od pracy. W związku z tym karty przekazywania odpadów zatwierdzane są niekiedy w późniejszym terminie. Podniesiono, że w niektórych przypadkach karty przekazania odpadów (dalej: KPO) były "zamykane" (czyli dokonywano potwierdzenia przyjęcia odpadów) w terminie późniejszym, z uwagi na nieobecność pracownika obsługującego ewidencję BDO. Stąd też, informacje zawarte w Bazie Danych o Odpadach mogą sprawiać wrażenie nieprawidłowych. W rzeczywistości dane tam zamieszczone odpowiadają stanowi faktycznemu tj. przyjęcie odpadów było potwierdzane na bieżąco, po przyjęciu odpadów, które w związku z pracami rekultywacyjnymi były natychmiast poddawane procesowi przetworzenia.

Zauważono też, iż bliżej nieokreślone w protokole z kontroli odpady gruzu, które miały znajdować się na czaszy składowiska w dniu 27 kwietnia 2023 r., jako odpady o kodzie 17 01 07 są dopuszczone do przetwarzania - wykonania warstwy wyrównawczej, skarp, obwałowań zaś ich obecność na czaszy składowiska w związku z możliwością jego przetworzenia nie stanowi uchybienia, ale jest wynikiem prowadzonych prac rekultywacyjnych. Odpad ten został rozplantowany i był w ciągłym procesie przetworzenia w celu wbudowania go w warstwę rekultywacyjną.

Strona skarżąca nie podziela też twierdzeń Organu dotyczących błędnej klasyfikacji odpadów o kodzie 1912 09 – minerały. Inspektor w sposób subiektywny i pobieżny ocenił skład przedmiotowych odpadów, w szczególności nie uwzględnił, że w odpadach o kodzie 19 12 09 - minerały (np. piasek, kamienie), czyli odpadach klasyfikowanych w podgrupie 19 12 - Odpady z mechanicznej obróbki odpadów (np. obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania) nieujęte w innych grupach, mogą znajdować się wtrącenia innych frakcji odpadów. Ponadto przepisy u.i.o.ś. nie przyznają Inspekcji Ochrony Środowiska uprawnienia do nadawania odpadom odpowiednich kodów. Literalne brzmienie art. 9 ust. 2 pkt 10 u.i.o.ś. wprost wskazuje, że w ramach przyznanych Inspekcji uprawnień dopuszczalne jest określenie składu morfologicznego odpadów i wyłącznie w oparciu o wiedzę ekspercką, której posiadanie również powinno zostać wykazane. Marginalna ilość wtrąceń w odpadach o kodzie 19 12 09, wykorzystywanych do rekultywacji składowiska odpadów, nie ma znaczenia dla ich zakwalifikowania pod tym kodem. Zasadniczym składem tychże odpadów - jak wskazywano w trakcie kontroli oraz w stanowisku do Protokołu Kontroli - były minerały, piasek i kamienie, czego nie odzwierciedla Protokół Kontroli, jak również dokumentacja fotograficzna wykonana przez Organ w sposób nakierowany na "wykazanie" zanieczyszczeń mających w ocenie Organu dyskwalifikować dokonaną klasyfikację. Także wyniki badań przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie stanowią dowodu, który mógłby potwierdzać stanowisko Organu. Podkreślenia wymaga, że Laboratorium wykonało badania spoza zakresu akredytacji. Wyniki badań przeprowadzonych poza zakresem akredytacji nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Ponadto w opozycji do wyników badań przeprowadzonych przez ww. Laboratorium, pozostają wyniki badań próbek przedmiotowych odpadów, przeprowadzone przez [...] Instytut Górnictwa oraz E. Sp. z o.o.

Dalej podniesiono, że wbrew ocenie Organu, na terenie składowiska nie miało miejsca magazynowanie odpadów, a jedynie ich rozładunek przed niezwłocznym wbudowaniem w warstwę rekultywacyjną. Na terenie przedmiotowego składowiska Gmina, na podstawie posiadanego zezwolenia, prowadzi obecnie proces rekultywacji. Jest to proces ciągły, na który składa się szereg czynności technicznych wykonywanych w obrębie czaszy składowiska. Czasza składowiska ma ograniczoną powierzchnię, a powierzchnia ta ulega zmniejszeniu wraz z postępem prac rekultywacyjnych. Względy logistyczne powodują więc, że część odpadów wykorzystywanych do rekultywacji nie była rozładowywana bezpośrednio na czaszy składowiska odpadów, ale na terenie składowiska rekultywacyjnej odpadów w miejscu, z którego mogą one zostać z łatwością dostarczone na czaszę składowiska i wykorzystane w trakcie prac rekultywacyjnych. Sposób postępowania w efekcie spowodował optymalizację prowadzonych prac rekultywacyjnych, tj. umożliwił dostarczanie na czaszę składowiska takich ilości odpadów, jakie w danym momencie prowadzenia prac były potrzebne. Zapobiegło to powstaniu na czaszy składowiska nadmiernego nagromadzenia odpadów pochodzących z jednego transportu, które utrudniałoby techniczne czynności związane z rekultywacją. Ponadto kontrola prowadzona była w okresie zimowo-wiosennym, kiedy to warunki atmosferyczne nie zawsze pozwalają na wjazd wielotonowego (nawet ok. 30 ton) pojazdu transportującego odpady na drogę dojazdową do czaszy składowiska, co również negatywnie wpływało na możliwość rozładowania odpadów w bezpośredniej bliskości czaszy składowiska. Zaznaczono też, że rozładunek odpadów jest czynnością inną niż ich magazynowanie, a miejsca rozładunku odpadów nie można utożsamiać z miejscem ich magazynowania. Proces rekultywacji, jak wskazano wyżej, jest procesem ciągłym składającym się z szeregu czynności technicznych, wykonywanych w obrębie rekultywacyjnych kwater składowiska. Zgodnie z definicją zawartą w u.o., poprzez "proces przetwarzania - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie". W ramach przygotowania i zgodnie z pkt 3 ust. 2 decyzji Starosty [...] warstwa wyrównawcza i warstwa biologiczna okrywy rekultywacyjnej jest rozplantowywana oraz formowana warstwowo przy pomocy spychacza, a następnie odpowiednio zagęszczana za pomocą maszyn. Niesłusznie pominięty został podnoszony przez pracowników w toku kontroli fakt, iż odpady dostarczone na teren składowiska są zagospodarowywane na czaszy rekultywowanego obiektu w ciągu dnia.

Zwrócono też uwagę, iż punkt 1.4. zezwolenia, mający w ocenie Organu przesądzać o nieprawidłowości gospodarowania przez Gminę odpadami, posługuje się sformułowaniem "niezwłocznego wbudowywania w warstwę rekultywacyjną". Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny, pojęcia "niezwłocznie" nie można utożsamiać z "natychmiast". "Niezwłocznie" jest bowiem równoznaczne z "w najkrótszym możliwym czasie", przy czym określenie najkrótszego czasu, jaki w danym przypadku jest możliwy, musi uwzględniać uwarunkowania techniczne związane z prowadzonymi pracami rekultywacyjnymi. Wobec powyższego, nie można utożsamiać braku natychmiastowego wbudowania odpadów w warstwę rekultywacyjną z ich magazynowaniem.

Zdaniem strony skarżącej na gruncie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Organ nie odniósł się do przedstawionych przez Gminę uwag i dokumentów, w szczególności wyników analiz odpadów o kodzie 19 12 09 - minerały ( np. piasek, kamienie). Reasumując Inspektor nie miał podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego, bowiem rzekome naruszenia posiadanego przez Gminę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jak i rzekome nieprawidłowe prowadzenie ewidencji odpadów, nie miały miejsca. Nie ma podstaw by wymagać od Gminy, aby podjęła i zrealizowała działania służące "wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń", w sytuacji gdy w istocie do tych naruszeń w ogóle nie doszło.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zauważono, że bezsprzecznie udowodniono, że według ewidencji odpadów prowadzonej przez Skarżącego dla odpadów o kodzie 19 12 09 - Minerały (np. piasek kamienie) - Skarżący w okresie od 3 lutego 2023r. do 02 marca 2023r. przyjął 668,3 Mg odpadów i przetworzył 717,48 Mg. Zgodnie z ewidencją przetworzono zatem o 49,18 Mg odpadów więcej niż przyjęto.

Skarżący sam przyznał, że miało miejsce potwierdzanie przyjęcia odpadów, po ich przetworzeniu - w ewidencji BDO data przetworzenia odpadów była wcześniejsza niż data ich przyjęcia Ustawodawca nie przewidział odstępstw od art. 66 ustawy o odpadach, mówiącego m. in. o tym, że ewidencję odpadów prowadzi się na bieżąco. Organ podała też przykłady kilkudniowego składowania odpadów przed ich przetworzeniem.

Zaznaczono, iż Organ nie rozstrzygał w zarządzeniu pokontrolnym o legalności przetwarzania odpadów w postaci gruzu ceglanego na czaszy składowiska. Skarżący do dnia zakończenia kontroli nie zaewidencjonował tych odpadów (gruzu ceglanego) pod żadnym kodem.

Odnośnie błędnego uznania odpadów 19 12 09 jako odpady o kodzie 19 12 11*, należy zaznaczyć, że na podstawie oceny morfologicznej odpadów tut. Organ uznał, że odpady stwierdzone na składowisku w dniu 02 marca 2023r. (są błędnie ewidencjonowane pod kodem 19 12 09 i odpowiadają odpadom o kodach 19 12 12 lub 19 12 11*. Zlecono wykonanie badań Centralnemu Laboratorium Badawczemu Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. (CLB) w celu określenia odpowiedniego kodu odpadów. W związku z uzyskanymi wynikami badań (analiza wszystkich próbek pobranych z czaszy składowiska i z odpadów magazynowanych na terenie składowiska wykazała zawartość miedzi powyżej oznaczalności tj. >1600 mg/kg - badania oraz pobór próbek akredytowane) oraz nieustaleniem pochodzenia odpadów, zastosowano zasadę ostrożności zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. Nieakredytowane analizy stanowiły jedynie wyznaczniki wskazujące na możliwą kaloryczność odpadów bądź zawartość węglowodorów ropopochodnych. Bezsprzecznie stwierdzone rozdrobnione tworzywa sztuczne, elementy gumowej pianki poliuretanowe, kable oraz mazista substancja przypominająca smary, która pokrywała wszystkie ww. elementy, nie były, jak Skarżący podał w piśmie, "marginalnym wtrąceniem". Stwierdzone pryzmy oraz odpady przetworzone na czaszy składowiska składały się z ww. mieszaniny w takim stopniu, że nie stwierdzono w tych odpadach piasku i kamieni.

Organ zaznaczył, iż w toku kontroli WIOŚ nie zmienił kodu odpadów dla mieszaniny odpadów magazynowanych na prawo od bramy wjazdowej na teren składowiska oraz przetworzonych na czaszy składowiska pod kodem 19 12 09 - Minerały (np. piasek kamienie). Na podstawie przeprowadzonej oceny morfologicznej oraz wykonanej analizy próbek odpadów stwierdzono fakt, że odpady w postaci mieszaniny rozdrobnionych tworzyw sztucznych, elementów gumowych, pianki poliuretanowej, kabli oraz mazistej substancji przypominającej smary są błędnie ewidencjonowane pod kodem 19 12 09 - Minerały (np. piasek, kamienie), stwierdzona mieszanina odpowiada składem odpadom o kodzie 19 12 11*

W ocenie Inspektora przedstawiona prze stronę "Opinia ekologiczna o właściwościach odpadów o kodzie 19 12 09" została wydana w oparciu o analizę badań przeprowadzoną na próbkach pobranych w nieakredytowany sposób, oraz opierając się na badaniach wykonanych metodami, do których wykonujące je laboratoria nie posiadały akredytacji (badanie toksyczności próbki oraz badanie metodą dyfrakcji rentgenowskiej). Ponadto, rozbieżności odnośnie dat poboru oraz tego kto pobierał próbki, wskazane w przedłożonych dokumentach, budzą wątpliwości jakie próbki zostały ostatecznie przebadane.

Organ wymienił także, powołując się na protokół kontroli i jego złączniki, okoliczności stwierdzone w toku kontroli świadczące o magazynowaniu przez kilka dni odpadów przed ich przetworzeniem. Zauważono przy tym, iż Starosta [...] w wydanej decyzji znak: [...] z dnia 18 stycznia 2023r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów Gminie na składowisku w m. S. określił miejsca i dopuszczone metody przetwarzania odpadów. Z opisu procesów technologicznych odzysku odpadów wynika, iż przy budowie skarpy, w tym obwałowań i kształtowanie korony składowiska odpady dostarczane będą bezpośrednio na kwatery składowiska odpadów przeznaczone do rekultywacji. Z kolei przy wykonaniu okrywy rekultywacyjnej odpady poddawane odzyskowi przez ich wykorzystanie do wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) dostarczane zostaną bezpośrednio na kwatery składowiska odpadów przeznaczone do rekultywacji". Ponadto, w pkt 4, 5, 6 i 7 przywołanej decyzji, Starosta [...] jednoznacznie wskazał, że odpady nie będą magazynowane.

Zauważono, iż w toku prowadzonej kontroli sporządzono 6 protokołów przesłuchania, 1 protokół przyjęcia informacji od pracowników wykonawcy prac rekultywacyjnych. W toku prowadzonych czynności, przesłuchiwani nie informowali o tym, że odpady dostarczane na teren składowiska są zagospodarowywane na czaszy rekultywowanego obiektu w ciągu dnia. Wszystkie protokoły zostały podpisane przez przesłuchiwane osoby. Inspektor pismem znak: [...] z dnia 27 czerwca 2023r. odniósł się też do uwag złożonych do protokołu kontroli przez skarżącego pismem znak: [...] z dnia 26 maja 2023r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08 – wszystkie powołane uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W rozpoznanej sprawie przedmiotem takiej kontroli sądowej jest opisane powyżej Zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego W. Inspektora Ochrony Środowiska z 27 czerwca 2023 r. znak: [...]

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, , na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna, także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna.

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony ( art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.). W ocenie Sądu treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w protokole kontroli, a poczynione ustalenia faktyczne stały się następnie podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Trzeba zauważyć, iż użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" oznacza, iż podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne powinno zatem wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei, stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Jakkolwiek ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, to kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. W rozpoznanej sprawie Skarżący wniósł stanowisko do protokołu kontroli ( pismem z 26 maja 2023 r ) .

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń o charakterze formalnym w zakresie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie, rzutujących na prawidłowość poczynionych w jej trakcie ustaleń.

Odnosząc się do sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym zaleceń dotyczących prowadzenia ewidencji odpadów na bieżąco oraz zgodnie ze stanem rzeczywistym zauważyć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Z powyższego przepisu wynika, iż wpisy do ewidencji powinny być dokonywane na bieżąco tzn. w możliwe najkrótszym terminie - bez zbędnej zwłoki, np. gdy aktualizuje się dana czynność powodująca zmianę stanu faktycznego związanego z gospodarowaniem odpadami. Baza danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarowania odpadami (BDO) została utworzona w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami, poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarej strefie w tym zakresie, odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym. Stąd, w ocenie Sądu, tak ważne jest w szczególności terminowe i rzetelne (zgodne ze stanem rzeczywistym) prowadzenie ewidencji odpadów, który to obowiązek został opatrzony przez ustawodawcę sankcją administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 194 ust. 1 pkt 5b u.o.).

W rozpoznanej sprawie Organ wykazał, iż wpisy w ewidencji nie były prowadzone przez stronę skarżącą rzetelnie. W wielu szczegółowo opisanych przez Organ sytuacjach odnotowana w ewidencji BDO data przetworzenia odpadów była wcześniejsza niż przyjęcia. Okolicznością usprawiedliwiającą taki stan rzeczy nie może być sposób organizacji pracy pracowników podmiotu odpowiedzialnego za dokonywanie wpisów do ewidencji. Na podmiocie tym spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy i koordynacji całego procesu gospodarowania odpadami, aby wpisy do ewidencji opadów były dokonywane terminowo i zgodnie ze stanem rzeczywistym. Inspektor wskazał także, iż w dniu 27 kwietnia 2023 r. na czaszy składowiska stwierdzono pryzmę odpadów w postaci gruzu, które nie zostały zewidencjonowane przez kontrolowanego. Nie ma przy tym znaczenia, podnoszona w skardze okoliczność, iż odpady o kodzie 17 01 07, zgodnie z posiadanym zezwoleniem dopuszczone są do przetwarzania przez stronę skarżącą. Istotne jest, iż odpady te nie zostały ujęte w ewidencji. Skarżący nie podważył też, ustaleń organu, iż w odniesieniu do odpadu o kodzie 19 12 09 zgodnie z ewidencją, od 13 lutego 2023r. (pierwsze przyjęcie odpadów) do 02 marca 2023r. przyjęto 653,06 Mg odpadów i przetworzono 717,48 Mg - wg. zapisów w ewidencji przetworzono zatem 64,42 Mg odpadów więcej niż przyjęto.

Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu, potwierdzają stanowisko Organu, iż kontrolowany podmiot (Gmina N.) przetwarzający odpady, nie prowadził ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym i na bieżąco.

Sąd podziela również stanowisko Organu, iż dokonane w toku kontroli ustalenia faktyczne dotyczące nieprawidłowości w ewidencjonowaniu odpadu o kodzie 19 12 09 - minerały ( np. piasek i kamienie). Z załącznika nr [...] protokołu kontroli nr [...], w tym wykonanej dokumentacji fotograficznej, wynika jednoznacznie, iż stwierdzone na składowisku w dniu 2 marca 2023 r. pryzmy odpadów zewidencjonowanych pod kodem 19 12 09, zawierają elementy pochodzenia innego niż mineralne. Już sama wykonana dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż w tak zewidencjonowanym odpadzie znajdowały się takie elementy jak odpady w postaci tworzyw sztucznych, elementów gumowych, pianki poliuretanowej, kabli. Z protokołu wynik także, iż w odpadzie tym widoczne były substancje maziste przypominające smary. Zgodzić się należy z Organem, iż opisane wyżej odpady nie stanowiły minerałów (tj. piasku , kamieni) , o których mowa w katalogu odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 po.z 10). Powyższe dokumentacja wskazuje, iż odpady te stanowiły odpady zmieszane, dla których ww. rozporządzenie przewiduje kod 19 12 11* - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne lub 19 10 12 - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Niemniej dla oceny czy ewidencja była prowadzona w tym zakresie prawidłowo (tj. zgodnie ze stanem rzeczywistym) bez znaczenia pozostaje, czy odpad ten (któremu przypisano kod 19 12 09) powinien ostatecznie być zewidencjonowany pod kodem 19 12 11* czy też 19 10 12. Istotne jest to, iż odpad ten niewątpliwie nie stanowił minerałów - zawierał udokumentowane składniki innego pochodzenia, a zatem nie powinien zostać ujęty w ewidencji pod kodem 19 12 09. Tym samym zawarte w zarządzeniu pokontrolnym zalecenie prowadzenia ewidencji odpadów na bieżąco oraz zgodnie ze stanem rzeczywistym było uzasadnione wynikami kontroli, a kwestia pod jakim kodem winien zostać zewidencjonowane ww. odpady pozostaje, wobec tak określonych zaleceń, kwestią wtórną. Stąd też podnoszone zarzuty i uwagi dotyczące prawidłowości dokonania przez Organ klasyfikacji powyższych odpadów pod kodem 19 12 11* na tym etapie postępowania należy uznać za nieistotne, nie mające wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcie Organu w zakresie wystosowania w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym zaleceń dotyczących prowadzenia przez Skarżącą ewidencji odpadów.

Odnosząc się do kwestii zalecenia przestrzegania decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 18 stycznia 2023r. z uwagi na magazynowania odpadów na terenie przedmiotowego składowisk przed ich przetworzeniem, zauważyć należy, iż bez wątpienia ww. decyzja Starosty [...] nie przewiduje możliwości magazynowania na terenie przedsięwzięcia odpadów przeznaczonych do rekultywacji składowiska, przed procesem odzysku. Odpady miały być dowożone bezpośrednio na rekultywowaną kwaterę składowiska, tam rozplantowywane i niezwłocznie wbudowane w warstwę rekultywacyjną ( punkt I ppkt 4 ww. decyzji) .

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o. ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów - rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 przetwarzanie - to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Zdaniem strony skarżącej stwierdzone przez Organ w toku kontroli sytuacje kilkudniowego przechowywania odpadów nie stanowiły "magazynowania" lecz przygotowanie odpadów do ich unieszkodliwienia na czaszy składowiska, co stanowiło element ich przetwarzania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można podzielić takiego stanowiska. Organ w protokole z kontroli oraz zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym wskazał na ustalone sytuacje magazynowania, tj co najmniej kilkudniowego przechowywania niektórych kategorii odpadów na terenie rekultywowanego składowiska. Jak wskazuje Skarżący proces przetwarzana jest procesem ciągłym, prowadzonym za dnia. Proces ten z przyczyn technicznych wymagał czasem wyładowania przywiezionych na teren składowiska odpadów, przed ich następnym przemieszczeniem na czaszę składowiska w celu ich przetworzenia (rozplanowywanie , formowanie oraz odpowiednie zagęszczanie). O ile takie czynności jak rozładunek odpadów, a następnie niezwłoczne ich przetransportowanie (nawet etapami) na czaszę składowiska, za pomocą przeznaczonych do tego maszyn, można uznać za element procesu przetwarzania, to jednak przechowywanie przez kilka dni takich odpadów przed ich wbudowaniem w warstwę rekultywacyjną, w sytuacji gdy nie podlegają one w tym czasie jakimkolwiek procesom (np. technologicznym), które można uznać za "przygotowanie" do ich unieszkodliwiania, potraktować należy jako magazynowanie tj. czasowe przechowywanie w rozumieniu ww. art. 3 ust. 1pkt 5 u.o. Tym bardziej, iż z opisu dopuszczonej metody przetwarzania odpadów, zawartej w wymienionej wyżej decyzji Starosty [...] z 18 stycznia 2023 r. nie wynika konieczność długotrwałego przygotowania odpadów do ich unieszkodliwienia. Trzeba podkreślić, iż to rolą prowadzącego przetwarzanie odpadów jest taka organizacja tego procesu, aby przebiegła on zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o zezwalającej na przetwarzanie odpadów.

Tym samym również powyższe zalecenie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym należy uznać za zasadne.

Skoro ustalenia faktyczne w sprawie - niezbędne - do wydania rozstrzygnięcia są zupełne oraz znajdują oparcie w protokole z kontroli, a zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw, Sąd uznał, iż skargę należy oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a