Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3820/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.41 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych "P." Spółka Jawna A. i P. B. z siedzibą w K. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 31/20 w sprawie ze skarg "P." Spółka Jawna A. i P. B. z siedzibą w K. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 31/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. spraw ze skarg "P." Spółki Jawnej A. i P.B. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, skarżąca), Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: SKO, Kolegium) z 13 listopada 2019 r., znak: SKO-OŚ-4170-10/19 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 18 lutego 2019 r., znak ORL-I.6233.13.2018 Starosta N. (dalej: Starosta) - po zakończeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielonego przez Starostę Spółce decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. znak: ORL.6233. 35.2014 oraz decyzją zmieniającą z dnia 4 września 2018 znak: ORL-I.6233. 15.2018: I. cofnął bez odszkodowania zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielone Spółce opisanymi wyżej decyzjami, II. ustalił termin zakończenia działalności objętej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w tym usunięcia odpadów z terenu Spółki poprzez przekazanie tych odpadów uprawnionym posiadaczom odpadów do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Spółkę, SKO w decyzji z 13 listopada 2019 r., znak SKO-OŚ-4170-10/19 uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie obejmującym pkt II sentencji przedmiotowej decyzji i w tym zakresie wydało orzeczenie, co do istoty sprawy przez określenie terminu wykonania decyzji do dnia 31 stycznia 2020 r., II. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka (sygn. II SA/Kr 31/20) oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (sygn. II SA/Kr 64/20).

Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty obu skarg nie mogą odnieść skutku. Według Sądu I instancji, procedura cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami, uregulowana w art. 47 u.o. jest kilkuetapowa. Na pierwszym etapie właściwy organ musi stwierdzić, że posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Drugim etapem jest wezwanie takiego posiadacza odpadów do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Na trzecim etapie właściwy organ kontroluje wykonanie wezwania. Jeśli kontrola ta wykaże, że posiadacz odpadów nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej następuje etap czwarty, czyli wydanie decyzji, którą organ cofa zezwolenie na gospodarowanie odpadami, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wszystkie te etapy Starosta przeprowadził prawidłowo. Podczas kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2018 r. w Spółce - która jest posiadaczem odpadów prowadzącym działalność na podstawie zezwolenia - stwierdzono naruszenie przepisów ustawy w zakresie ewidencji odpadów oraz warunków udzielonego spółce zezwolenia. Pismem z 12 września 2018 r. wezwano spółkę do usunięcia stwierdzonych naruszeń w zakresie nieprawidłowości związanych z magazynowaniem odpadów oraz w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów. Po upływie terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości organ przeprowadził kontrolę sprawdzającą w dniu 15 listopada 2018 r., podczas której stwierdzono dalsze naruszenie przepisów ustawy w zakresie ewidencji odpadów oraz warunków udzielonego spółce zezwolenia: "opony do przetwarzania przyjmowane są od dostawców (posiadaczy odpadów) na podstawie faktur zakupu, bez kart przekazania odpadu" (protokół kontroli k. 64 akt administracyjnych I instancji). Na tej podstawie Starosta N. wydał decyzję z 18 lutego 2019 r. o cofnięciu skarżącej Spółce zezwolenia na gospodarowanie odpadami, utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym przez SKO.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że w przedmiotowym wezwaniu wskazano jego podstawę prawną – art. 47 ust. 1 u.o. oraz, że wezwano do "niezwłocznego zaniechania naruszania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów (...)", a także wyznaczono termin usunięcia nieprawidłowości - do dnia 20 października 2018 r.

Zdaniem Sądu I instancji, wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości wskazano, że między innymi "w trakcie kontroli nie przedstawiono kart przekazania odpadów, na podstawie których byłyby przyjmowane zużyte opony do przetwarzania". Ponadto pouczono, że jeśli posiadacz odpadów, który mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie (k. 26 akt administracyjnych organu I instancji).

Twierdzenia strony skarżącej, jakoby wezwanie miało posiadać >>"sentencję", która stanowi wezwanie do zaniechania precyzyjnie wskazanych (wymienionych) naruszeń<< nie mają żadnych podstaw prawnych.

Sąd I instancji powołując się na stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że w definicji odpadu "pozbycie się, wzorem interpretacji przyjętych w prawie wspólnotowym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), a która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się go odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich, wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

W ocenie Sądu I instancji, stosując powyższe kryteria należy przyjąć, że wszystkie opony nabywane przez skarżącą Spółkę są odpadami. O takiej kwalifikacji decyduje to, że ich dotychczasowi posiadacze "pozbywają się ich" przez ich przekazanie skarżącej Spółce, której główną działalnością jest właśnie przetwarzanie odpadów. Spółka ta nabywa opony o różnym stopniu zużycia i dopiero w dalszej kolejności klasyfikuje je na trzy kategorie.

Według Sądu I instancji, uwzględniając powyższe i sposób prowadzenia działalności należy przyjąć, że odpadami są wszystkie opony przyjmowane przez skarżącą spółkę, natomiast to, do której z trzech wymienionych kategorii zostaną zaliczone i do czego zostaną przeznaczone nie ma wpływy na tę kwalifikację, gdyż czynności te mieszczą się we zakresie przetwarzania odpadów: bieżnikowanie części opon stanowi ich odzysk, opony nienadające się do dalszego użytku są unieszkodliwiane (przekazywane w tym celu innym podmiotom), natomiast opony należące do trzeciej kategorii są przygotowywane do ponownego użycia w rozumieniu definicji przytoczonych powyżej.

Z powyższego wynika, że dla wszystkich przyjmowanych opon winny zostać sporządzone karty przekazania odpadów – i takie właśnie, prawidłowe stanowisko zajęły organy obydwu instancji w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się z argumentacją, że obowiązek sporządzenia KPO "w ogóle nie istniał". Skoro wszystkie nabywane opony stanowią odpady, to wszystkie powinny być przyjmowane na podstawie karty przekazania odpadów, a nie tylko w oparciu o faktury.

W skardze kasacyjnej Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców reprezentowany przez r.pr. na podstawie art. 8 § 3, art. 173 § 1 i 2 i art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oraz na mocy znajdującego się w aktach pełnomocnictwa zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646, dalej: p.p.) w zw. z art. 47 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. 2018, poz. 992 ze zm., dalej u.o.) i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. przez zaakceptowanie przez WSA w Krakowie faktu błędnej wykładni zastosowanych w niniejszej sprawie przez organy postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów u.o. oraz faktu braku zastosowania przy ich wykładni wskazanych powyżej przepisów p.p.

2. art. 12 p.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Krakowie faktu nie zastosowania w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności.

Z uwagi na powyższe naruszenia prawa, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i obu wydanych decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę; 2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznika wskazano, że zgodnie z art. 8 p.p. przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. W myśl art. 11 ust. 1 p.p. jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Według skarżącego kasacyjnie Rzecznika, w niniejszej sprawie nie sposób oprzeć się wrażeniu, że ww. zasada została zignorowana przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie (w ogóle nie została zastosowana przy wykładni przepisów u.o.), a taki stan rzeczy zaakceptował WSA w Krakowie wydając zaskarżony wyrok. Tym samym doszło do naruszania wskazanych przepisów prawa materialnego. Z treści art. 12 p.p., wynika że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Po raz wtóry wskazać należy, że wymieniona w art. 12 p.p. zasada proporcjonalności jest również zasadą konstytucyjną.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.):

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przez organ II instancji i organ I instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, kiedy decyzje obu instancji zostały wydane w wyniku błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskutek czego stan faktyczny został wadliwie ustalony, co z kolei powinno skutkować wyeliminowaniem ww. decyzji z obrotu prawnego przez Sąd I instancji, co jednak nietrafnie nie miało miejsca,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez oparcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na wyroku tegoż Sądu z 3 lipca 2019 r. (sygn. II SA/Kr 589/19), który nie jest prawomocny, a zatem nie wiąże w oparciu o art. 170 p.p.s.a., wobec czego Sąd I instancji zobligowany był do samodzielnej kontroli zaskarżonych decyzji i rozpoznania zarzutów skarżącej co do przyjętej błędnej kwalifikacji odpadowej nabywanego przez skarżącą towaru - opon, czego jednakże nie uczynił, powielając w ślad za organami obu instancji oraz nieprawomocnym orzeczeniem z dnia 3 lipca 2019 r. (sygn. II SA/Kr 589/19) wadliwe ustalenia,

- w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. art. 47 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. 2018, poz. 992 ze zm., dalej: u.o.), tj. nieprawidłową wykładnię przepisów ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skierowane do Spółki wezwanie zostało prawidłowo sformułowane, podczas gdy analiza omawianego zagadnienia prowadzi do wniosku, że poprawnie sporządzone wezwanie do zaprzestania naruszeń musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i pozwalający na wyodrębnienie właściwej treści wezwania (odkodowanie jakie działania uznane zostały za nieprawidłowe i sposobu ich korekty) oraz uzasadnienia motywów wydania wezwania, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji, a powinno skutkować uchyleniem skarżonych decyzji w oparciu o "art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a.",

2. art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., tj. błędną wykładnię przepisów ustawy o odpadach przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały nabywane przez Spółkę opony jako odpad, podczas gdy całościowa analiza sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie nabywała odpadów, a pełnowartościowy towar (tj. nabywane opony nie spełniały przesłanek umożliwiających ich zakwalifikowanie jako odpad), co powinno było spowodować wyeliminowaniem decyzji organu I i II instancji przez Sąd I instancji zgodnie z "art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a.".

Wobec powyższego wniesiono o: a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, b) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, c) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bez znaczenia pozostaje ww. nieprawomocny (ergo niewiążący) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 lipca 2019 r. (sygn. II SA/Kr 589/19), ponieważ dotyczy on całkowicie odmiennej przedmiotowo sprawy. W efekcie Sąd I instancji w sposób nieuprawniony odwołuje się do ww. orzeczenia, które w żaden sposób nie może przesądzać o kwalifikacji nabywanych przez Spółkę opon. Co więcej — wyrok ten dotyczy nie tylko innego przedmiotu (tj. kontroli legalności decyzji o usunięciu odpadów), ale także innej nieruchomości, położonej w G. (niniejsza sprawa odnosi się do Zakładu Spółki w K.).

W ocenie Spółki, Starosta, błędnie przyjmując, że nabywane przez skarżącą opony stanowią odpad, wezwaniem z 12 września 2018 r. (znak: ORL-I.6233.13.2018) wezwał Spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (...) oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów (...). Ze względu na fakt, że art. 47 ust. 1 u.o. nie precyzuje sposobu, w jaki powinno zostać sformułowane wezwanie zasadne wydaje się przyjęcie, że wezwanie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.o. powinno nie tylko precyzyjnie określać adresata, ale z uwagi na jego charakter musi jednoznacznie wskazywać działanie, którego adresat powinien zaprzestać (wraz z podaniem podstawy prawnej). Przy czym - uzasadnienie wezwania nie może zastąpić jego "sentencji", gdyż stanowi ono jedynie wyjaśnienie pobudek, ze względu na które organ administracji takie wezwanie wystosował (w tym odwołanie się do poprzedniego etapu). Wezwanie do usunięcia nieprawidłowości powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony.

Zdaniem Spółki wezwanie z dnia 12 września 2018 r. w żaden sposób nie pozwala na odkodowanie czym jest "naruszanie przepisów u.o. oraz warunków pozwolenia. Organ I instancji nie wskazał ani przepisów prawa ani konkretnych warunków pozwolenia, które miałaby naruszać Spółka. Nieprawidłowości nie dostrzegł organ II instancji, jak również zostały one pominięte przez WSA, który lakonicznie stwierdził, że wystarczającym było wskazanie art. 47 ust. 1 u.o. jako podstawy prawnej (pominięto konieczność wskazania podstawy prawnej obowiązku, który miałaby realizować skarżąca), zaś w stosunku do zarzutu braku sprecyzowania treści wezwania WSA nietrafnie przyjął, że wystarczające było wskazanie tegoż w uzasadnieniu. Przy czym - pomimo otrzymania wadliwego wezwania z dnia 12 września 2018 r. (tutaj zauważyć trzeba, iż w istocie było to jedyne możliwe działanie, bowiem wezwanie to jest aktem niezaskarżalnym) Spółka podjęła próbę odkodowania treści nałożonych obowiązków i ich wykonania, co jednak zostało całkowicie pominięte w niniejszej sprawie.

Odnosząc powyższe do definicji legalnej odpadu, zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. trzeba wskazać, że określenie danego przedmiotu jako odpadu może nastąpić po łącznym zaktualizowaniu się dwóch przesłanek: obiektywnej i subiektywnej. Zdaniem skarżącej, przesłanka subiektywna z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. nie została spełniona, co czyni niedopuszczalnym przyjęcie, że nabywane przez skarżącą opony stanowiły odpad. Odnosząc się zaś do stanu technicznego (przesłanki obiektywnej) — moment, w którym było możliwe ocenienie ww. następował dopiero po nabyciu przez Spółkę opon. Wynika to z faktu, że kontrahenci skarżącej będący podmiotami niewyspecjalizowanymi nie mieli możliwości jakiejkolwiek oceny przydatności zbywanych opon do dalszego zagospodarowania.

SKO nie przeprowadziło jakichkolwiek własnych ustaleń, nie zweryfikowało statusu opon — w szczególności przez pryzmat twierdzeń Spółki i przedłożonej opinii z 27 listopada 2018 r. Nie zostało także wykazane, że twierdzenie skarżącej w zakresie kwalifikacji opon jest nietrafne, co prowadzi do faktycznego przyjęcia swoistego "domniemania, że rzeczy zużyte stanowią odpad".

W piśmie z 23 września 2021 r. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w całości. Wskazała, że kluczowe zagadnienie dla sprawy, tj. status opon nabywanych przez Spółkę, nie zostało prawidłowo wyjaśnione zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Spółka wskazała, że nie można a limine przyjąć, że wszystkie nabywane przez nią opony stanowią odpady, ponieważ — co potwierdza wyrok o sygn. II SA/Kr 589/19 i znajdująca się w aktach tej sprawy "Ekspertyza..." — w celu prowadzenia działalności gospodarczej skarżąca nabywa produkt (towar) w postaci opon nadających się do bieżnikowania (czyli niebędących odpadami opon używanych).

W piśmie z 27 grudnia 2021 r., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 10 listopada 2021 r. (znak: OS-IIL720.18.2021.DFL) oraz ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 27 października 2021 r. (znak: SI-VIII.7250.2.1369.2021.MSo), które to dokumenty są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (tj. faktu dotyczącego możliwości zakwalifikowania używanych opon jako odpadu) i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie.

W piśmie z 14 września 2023 r. Spółka wskazała, że kwalifikacja nabywanych przez Spółkę używanych opon, które poddawanie są następnie bieżnikowaniu, jako towar, produkt, jest w pełni uprawniona w świetle obowiązujących, jak i rekomendowanych wytycznych ze strony prawodawstwa unijnego. Zdaniem Spółki, prawodawca unijny opony używane do bieżnikowania definiuje jako produkt, towar, a nie odpad. Sam proces bieżnikowania natomiast stanowi proces produkcyjny w ramach którego wytwarzany jest produkt z opon używanych. Materiał źródłowy do wytworzenia, czyli używana opona nie jest jednak klasyfikowana jako odpad, co w pełni koresponduje z dotychczas przedstawianym przez Spółkę stanowiskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skargi kasacyjne nie są zasadne. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum dwóch skarg kasacyjnych oraz w ich uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców wskazać należy co następuje.

W skardze kasacyjnej (w tym również w jej uzasadnieniu) nie powołano przepisów postępowania wskazanych w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Rzecznika nie wskazano również art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ugruntowany pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA według którego, "O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów" (wyrok NSA z 25.01.2023 r., II OSK 2434/21, LEX nr 3509276).

Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zamiarem autora skargi kasacyjnej Rzecznika było nie tyle wykazanie, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania wskazanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego, ale zakwestionowanie tą drogą poprawności ustaleń faktycznych.

Rzecznik w skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie treści art. 12 p.p. przez to, że organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Według skarżącego kasacyjnie, orzekające w sprawie organy administracji w toku postępowania nie kierowały się wartościami, w szczególności wskazanymi w preambule p.p., powinny się kierować administracji publicznej, prowadząc postępowanie. Organy reagowały w taki sposób, aby nie naruszać praw przedsiębiorców. Zdaniem Rzecznika, organy nie prowadziły postępowania z poszanowaniem zasady proporcjonalności oznaczającej zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, jaką jest wolność działalności gospodarczej, ingerencja w sferę praw przysługujących przedsiębiorcy.

Tymczasem ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wadliwość ustalonego stanu faktycznego jest zawsze rezultatem uchybienia procesowego, które może być skutecznie kwestionowane jedynie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że nie można skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez sąd oceny ustaleń faktycznych. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie w dwóch skargach kasacyjnych wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja SKO z 13 listopada 2019 r., znak: SKO-OŚ-4170-10/19 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów. Podstawę prawną decyzji Starosty stanowiły przepisy art. 47 u.o. Zgodzić należy się Sądem I instancji, że procedura cofnięcia zezwolenia na gospodarowanie odpadami, uregulowana w art. 47 u.o. jest kilkuetapowa. Na pierwszym etapie właściwy organ musi stwierdzić, że posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Drugim etapem jest wezwanie takiego posiadacza odpadów do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Na trzecim etapie właściwy organ kontroluje wykonanie wezwania. Jeśli kontrola ta wykaże, że posiadacz odpadów nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej następuje etap czwarty, czyli wydanie decyzji, którą organ cofa zezwolenie na gospodarowanie odpadami, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania. W niniejszej sprawie wszystkie te etapy Starosta przeprowadził prawidłowo. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "(...) odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Bez znaczenia w sprawie cofnięcia zezwolenia jest rodzaj stwierdzonych naruszeń, warunków udzielonego zezwolenia lub przepisów ustawy o odpadach, która nie dziali naruszeń na istotne i nieistotne, a dalej - nie różnicuje rodzajów sankcji. Oznacza to, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Niezależnie bowiem od wagi naruszeń, jeżeli posiadacz odpadów mimo wezwania nadal działa niezgodnie z zezwoleniem lub przepisami ustawy, sankcją jest cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania, a jej skutkiem - wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem" (zob. wyrok NSA z 5.05.2016 r., II GSK 2561/14, LEX nr 2141079). Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, dalej: p.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu, "Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Zasady dotyczące cofnięcia bez odszkodowania zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne pozostają poza zakresem uregulowanym w ustawie z 2018 r. prawo przedsiębiorców, a więc stanowią sprawy do których stosuje się odrębne przepisy. Te odrębne przepisy znajdują się w u.o., a w szczególności w art. 47 tej ustawy. Art. 47 u.o. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w p.p. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 47 u.o. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 11 ust. 1 p.p. Art. 11 ust. 1 p.p. ma zastosowanie we wszystkich tych sytuacjach, w których przepis szczególny nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest art. 47 u.o. Norma uznana za lex specialis (art. 47 u.o.) wyłącza stosowanie normy ogólnej, w takim zakresie, w jakim w swojej treści nie odwołuje się do stosowania normy ogólnej.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych postawionych w skardze kasacyjnej skarżących kasacyjnie wyjaśnić należy co następuje.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej skarżących kasacyjnie. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 15 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że decyzje obu instancji zostały wydane w wyniku błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskutek czego stan faktyczny został wadliwie ustalony, co z kolei powinno skutkować wyeliminowaniem ww. decyzji z obrotu prawnego przez Sąd I instancji. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne i został właściwie oceniony przez orzekające organy. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Wyjaśnić należy, że upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w N. przeprowadzili w sierpniu 2018 r. kontrolę odwołującej, której ustalenia zostały następnie udokumentowane w protokole kontroli z 20 sierpnia 2018 r. W następstwie przedmiotowej kontroli organ pierwszej instancji wystosował do strony pismo z 12 września 2018 r. (znak: ORL-I.6233.13.2018), którym wezwał ją do zaniechania naruszeń przepisów ustawy oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów stwierdzonych w trakcie kontroli, wyznaczając jednocześnie termin na usunięcia nieprawidłowości do 20 października 2018 r. Stwierdzono nieprawidłowości związane z magazynowaniem wytwarzanych odpadów w wyniku przetwarzania oraz nieprawidłowości w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów - "(...) brak jest również kart przekazania odpadów, na podstawie których odpady te powinny być przyjmowane do zakładu. Przedstawione w trakcie kontroli faktury VAT, na podstawie których są nabywane opony i poddawane przetwarzaniu, nie są dokumentami przewidzianymi w ustawie o odpadach w gospodarowaniu odpadami (Dział V Ewidencja odpadów i sprawozdawczość), potwierdzającymi przyjęcie odpadów". Po upływie wyznaczonego terminu na usunięcie nieprawidłowości i po uprzednim zawiadomieniu strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, upoważnieni pracownicy Starostwa Powiatowego w N. przeprowadzili ponowną kontrolę skarżących kasacyjnie, której przedmiotem było sprawdzenie wykonania przez prowadzących przetwarzanie odpadów, wezwania organu z 12 września 2018 r. (znak: ORL-I.6233.13.2018). Z protokołu dokumentującego przebieg i ustalenia przedmiotowej kontroli wynika (str. 3), że odpad w postaci zużytych opon skarżąca kasacyjnie odbiera od dostawców na podstawie faktur zakupu bez kart przekazania odpadów. Karty przekazania odpadu sporządzane są przez skarżącą kasacyjnie, która na karcie potwierdza przekazanie odpadu (sama sobie), potwierdza przyjęcie odpadów do transportu i wykonanie usługi transportu oraz potwierdza przejęcie odpadu.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja organu I instancji o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielonego odwołującej decyzją Starosty z 26 stycznia 2015 r. (znak: ORL.6233.35.2014), zmienioną decyzją tego organu z 4 września 2018 r. (znak: ORL-1.6233.15.2018) była uzasadnione w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej skarżących kasacyjnie. Przepis art. 151 p.p.s.a. reguluje podstawę prawną wyroku w przypadku nieuwzględnienia skargi, wskazując na obowiązek jej oddalenia w takim przypadku. Nie stanowi on również samoistnej podstawy kasacyjnej, bo prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wymaga powiązania go z tezą o naruszeniu przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji i wykazania, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, tych uchybień nie dostrzegł (zob. wyrok NSA z 14.06.2022 r., I GSK 522/20, LEX nr 3379907).

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Norma prawna wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a., określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 13 listopada 2019 r., znak: SKO-OŚ-4170-10/19 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu w wyroku WSA w Krakowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 589/19, które to orzeczenie w dniu wydania wyroku przez Sąd I instancji było nieprawomocne. NSA po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. skargi kasacyjnej Spółki od wyroku WSA w Krakowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 589/19 w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 27 marca 2019 r., znak: SKO-OŚ-4170-2/19 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2001/21 NSA wyraził pogląd, według którego "Z treści samej skargi kasacyjnej wynika więc, że w sprawie mamy do czynienia ze zużytymi oponami, które stanowią odpad. Odpadem są nie tylko bowiem opony niezdatne do bieżnikowania i w związku z tym przekazywane podmiotom trzecim, ale także opony poddawane bieżnikowaniu. Jak bowiem zasadnie zauważono w skardze kasacyjnej skarżąca posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w postaci zużytych opon o kodzie 16 01 03 w procesie ich bieżnikowania. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowe opony stanowią odpady, które magazynowane są w do tego nieprzeznaczonym. Z decyzji Starosty N. z dnia 26 stycznia 2016 r. wynika bowiem, że przetwarzanie odpadów prowadzone jest w K., a magazynowanie odpadów w postaci zużytych opon ma odbywać się na działkach o nr [...] i [...] położonych w tej miejscowości". Ponadto NSA w cytowanym wyżej wyroku w całości podzielił wykładnię przepisów dotyczących definicji pojęcia "odpady", którą w przedstawił WSA w Krakowie w wyroku z 3 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 589/19.

Powołanie się w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na sposób wykładni pojęcia "pozbywa się" w ramach definicji ustawowej pojęcia "odpadach", która znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej: u.o.) przedstawiony w wyroku WSA w Krakowie z 3 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 589/19 nie spowodowało naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazać również należy, że w tym fragmencie uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji powołał się również na wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., II OSK 506/17, w uzasadnieniu którego wskazano, że "Pojęcie «pozbywać się» należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u.o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. W definicji (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) pozbycie się, z uwzględnieniem wykładni prawa UE oraz orzecznictwa sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu (zob. szerzej na temat interpretacji definicji pojęcia "odpady", M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 39 i n.)". Pogląd ten jest w pełni zgodny ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Najczęściej zużyte opony powstają jako skutek użytkowania pojazdów lub demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Przypomnieć należy, że w zawiadomieniu Komisji dotyczącego wytycznych technicznych w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. UE. C. z 2018 r. Nr 124, str. 1), przedstawiono wytyczne techniczne dotyczące niektórych aspektów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008, s. 3, dalej: dyrektywa ramowa w sprawie odpadów) i decyzji Komisji z 3 maja 2000 r. zastępująca decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą wykaz odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 226, str. 3 ze zm.). W szczególności zawiadomienie zawiera wyjaśnienia i wytyczne skierowane do organów krajowych, w tym samorządów terytorialnych, i przedsiębiorstw (np. w zakresie kwestii związanych z udzielaniem zezwoleń) w sprawie właściwej interpretacji i prawidłowego stosowania odpowiednich przepisów UE w odniesieniu do klasyfikacji odpadów, a mianowicie: identyfikacji właściwości niebezpiecznych, oceny, czy danym odpadom można przypisać właściwość niebezpieczną i sklasyfikowania odpadów jako odpady niebezpieczne albo odpady inne niż niebezpieczne. Niniejsze zawiadomienie zostało przyjęte po przeprowadzeniu dyskusji i konsultacji z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami. Zgodnie z załącznikiem o nazwie "Wykaz odpadów, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 2008/98/WE do decyzji Komisji z 3 maja 2000 r. zastępującą decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów, decyzji Komisji z 3 maja 2000 r. zastępującą decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów decyzji Komisji z 3 maja 2000 r. zastępującą decyzję 94/3/WE ustanawiającą wykaz odpadów" zużyte opony posiadają kod odpadów oznaczony jako: 16 01 03. Zawiadomienie Komisji z 3 maja 2000 r. zawiera szczegółowe reguły klasyfikacji odpadów. Różne rodzaje odpadów zawarte w wykazie w pełni określa sześciocyfrowy kod przyjęty dla odpadów i odpowiednie dwu i czterocyfrowe oznaczenia rozdziałów. Oznacza to, że aby zidentyfikować odpady na podstawie wykazu należy wykonać następujące czynności: - Należy określić źródło wytwarzające odpady w rozdziałach 01-12 lub 17-20 i ustalić właściwy sześciocyfrowy kod odpadów (z wyjątkiem podanych w tych rozdziałach kodów zakończonych liczbą 99). Należy zauważyć, że poszczególna jednostka produkcyjna być może będzie musiała sklasyfikować swoją działalność odwołując się do kilku rozdziałów. Np. producent samochodów może znaleźć swoje odpady w rozdziale 12 (odpady z kształtowania i obróbki powierzchni metali), 11 (odpady nieorganiczne zawierające metale z obróbki i powlekania powierzchni metali) i 08 (odpady ze stosowania powłok ochronnych), w zależności od różnych etapów procesu. - Jeśli nie można znaleźć właściwego kodu w rozdziałach 01-12 lub 17-20, należy sprawdzić rozdziały 13, 14 i 15 w celu zidentyfikowania odpadów. - Jeśli żaden z wyżej wspomnianych kodów odpadów nie jest właściwy, odpady należy zidentyfikować zgodnie z rozdziałem 16. - Jeśli dane odpady nie zostały ujęte również w rozdziale 16, należy zastosować kod 99 (odpady niesklasyfikowane gdzie indziej) podany w części wykazu odpowiadającej rodzajowi działalności określonej na pierwszym etapie.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923). zużyte opony samochodowe posiadają kod odpadów oznaczony jako: 16 01 03.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1. i 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 47 ust. 1 u.o. oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 47 ust. 1 u.o. wskazać należy, że zgodnie z treścią tego przepisu, "Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości". Przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zarzucają nieprawidłową wykładnię przepisów u.o. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skierowane do Spółki wezwanie zostało prawidłowo sformułowane, podczas gdy analiza omawianego zagadnienia prowadzi do wniosku, że poprawnie sporządzone wezwanie do zaprzestania naruszeń musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i pozwalający na wyodrębnienie właściwej treści wezwania (odkodowanie jakie działania uznane zostały za nieprawidłowe i sposobu ich korekty) oraz uzasadnienia motywów wydania wezwania, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji, a powinno skutkować uchyleniem skarżonych decyzji w oparciu o "art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a.".

Oceniając zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 47 ust. 1 u.o., należy zgodzić się z Sądem I instancji, że "w przedmiotowym wezwaniu wskazano jego podstawę prawną – art. 47 ust. 1 u.o., wezwano do «niezwłocznego zaniechania naruszania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów (...)», a także wyznaczono termin usunięcia nieprawidłowości - do dnia 20 października 2018 r. Wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości wskazano, że między innymi «w trakcie kontroli nie przedstawiono kart przekazania odpadów, na podstawie których byłyby przyjmowane zużyte opony do przetwarzania». Ponadto pouczono, że posiadacz odpadów, który mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie (k. 26 akt administracyjnych organu I instancji)".

Sąd I instancji dokonując wykładni art. 47 ust. 1 u.o. prawidłowo uwzględnił poglądy wyrażone w orzecznictwie NSA. Przechodząc do oceny znajdującego się w aktach adm. (k. 26) wezwania Starosty N., znak: ORL-I.6233.13.2018 z 12 września 2018 r., skierowanego do Spółki do niezwłocznego zaniechania naruszania przepisów u.o. oraz warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne – udzielonego decyzją Starosty N. z 26 stycznia 2015 r., znak: ORL.6233.35.2-14 w pełni odpowiada treści art. 47 ust. 1 u.o.

Wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 u.o., jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 10.03.2020 r., II OSK 1171/18, LEX nr 3020124). Przedmiotowe wezwanie jest wyrazem realizacji zasady zapobiegania powstawaniu odpadów. Punktem wyjścia wszystkich działań ustalonych na podstawie hierarchii postępowania z odpadami powinno być zapobieganie powstawaniu odpadów (zasada prewencji w gospodarce odpadami). Oznacza to, że odpady muszą być poddane procesowi ich przetwarzania w sposób, który nie będzie stwarzał w przyszłości zagrożenia dla środowiska. Podstawę prawną dla zasady zapobiegania powstawaniu odpadów stanowi art. 18 ust. 1 u.o. Według tego przepisu, każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. Odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi (art. 18 ust. 2 u.o.). W orzecznictwie TSUE wyrażono pogląd, według którego "Należy przypomnieć, że art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpadów stanowi, iż [...] hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami: a) zapobieganie; b) przygotowywanie do ponownego użycia; c) recykling; d) inne metody odzysku, np. odzysk energii; oraz e) unieszkodliwianie'. 28 Z przepisu tego, ustanawiającego hierarchię postępowania z odpadami, którą należy stosować w przepisach prawa i polityce w dziedzinie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami, nie można wnioskować, że należy przyznać pierwszeństwo systemowi, który pozwoli wytwórcom odpadów na samodzielne ich unieszkodliwianie. Unieszkodliwianie odpadów znajduje się bowiem dopiero na ostatnim miejscu w hierarchii (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., SETAR, C-551/13, EU:C:2014:2467, pkt 44). 29. Należy dodać, że hierarchia postępowania z odpadami stanowi cel, który pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania, nie zobowiązując do wyboru konkretnych rozwiązań zapobiegania powstawaniu odpadów i gospodarowania nimi" (zob. Wyrok TS z 8.05.2019 r., C-305/18, [...]., LEX nr 2653639). Obowiązywanie zasady prewencji w gospodarce odpadami powinno być także wynikiem kompleksowego podejścia, które uwzględnia docelowo dużą redukcję ilości odpadów. Celem zasady prewencji jest również zmniejszenie ilości odpadów i ich toksyczności w procesach produkcji oraz w gotowych wyrobach przy rozpatrywaniu całego ich cyklu istnienia albo całego okresu ich użytkowania.

Podstawą uruchomienia w niniejszej sprawie procedury cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielonego przez Starostę N. Spółce decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. znak: ORL.6233. 35.2014 oraz decyzją zmieniającą z dnia 4 września 2018 znak: ORL-I.6233. 15.2018 było zachowanie posiadacza odpadów (skarżących kasacyjnie), którzy naruszyli przepisy u.o. w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wezwał posiadacza odpadów (skarżących kasacyjnie) do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości. W wyniku przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników Starostwa Powiatowego w N. kontroli w Spółce w dniach 08.08.2018 r. - 16.08.2018 r. stwierdzono naruszenie warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielonego decyzją Starosty N. z dnia 26.01.2015 r. znak:ORL.6233.35.2014, jak również naruszenie przepisów ustawy o odpadach w zakresie działalności objętej zezwoleniem. Stwierdzone przez Starostę N. naruszenie warunków zezwolenia oraz przepisów ustawy o odpadach to: nieprawidłowości związane z magazynowaniem wytwarzanych odpadów w wyniku przetwarzania tj. zużytych opon (kod 16 01 03) odrzuconych z procesu odzysku nienadających się do bieżnikowania. W czasie kontroli były one magazynowane bez zezwolenia, bezpośrednio na gruncie - częściowo utwardzonym a częściowo na trawie. Opony magazynowane były na hałdzie w sposób przypadkowy; nieprawidłowości w zakresie prowadzonej ewidencji odpadów - na nieaktualnych wzorach kart ewidencji odpadów (wg starego rozporządzenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2014 r.). Stwierdzono również nieprawidłowości w wypełnianiu kart ewidencji odpadów o kodzie 16 01 03. W kartach wykazane są w poszczególnych miesiącach br. masy wytworzonych odpadów (w wyniku procesu R3), masy odpadów poddanych odzyskowi w procesie R3 i masy odpadów przekazanych innym posiadaczom. W kartach ewidencji nie wykazano masy odpadów (zużytych opon) przyjętych do odzysku, brak jest również kart przekazania odpadów, na podstawie których odpady te powinny być przyjmowane do zakładu. Przedstawione w trakcie kontroli faktury VAT, na podstawie których są nabywane opony i poddawane przetwarzaniu, nie są dokumentami przewidzianymi w ustawie o odpadach w gospodarowaniu odpadami (Dział V Ewidencja odpadów i sprawozdawczość).

W przedmiotowym wezwaniu Starosta N. odniósł się do przesłanych w piśmie z 23.08.2018 r. wyjaśnień do protokołu zawartych w punkcie 3. pisma, stwierdzając, że nie znajdują one potwierdzenia w ustaleniach przeprowadzonej przez pracowników Starostwa kontroli.

Pomimo wezwania skarżąca kasacyjnie nie usunęła nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania (przetwarzania) odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 u.o., organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Ustawodawca nie dopuszcza uznaniowości czy dowolności organu w kwestii podejmowania decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia w trybie art. 47 tej ustawy. (zob. wyrok NSA z 21.07.2022 r., III OSK 5369/21, LEX nr 3395381). Twierdzenia skarżących kasacyjnie, jakoby przedmiotowe wezwanie jest wadliwe nie mają żadnych podstaw prawnych.

Odnosząc się do wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. wskazać należy, że w trafnej ocenie Sądu I instancji, dla wszystkim przyjmowanych opon winny zostać sporządzone karty przekazania odpadów – i takie właśnie, prawidłowe stanowisko zajęły organy obydwu instancji w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się z argumentacją, że obowiązek sporządzenia KPO "w ogóle nie istniał". Skoro wszystkie nabywane opony stanowią odpady, to wszystkie powinny być przyjmowane na podstawie karty przekazania odpadów, a nie tylko w oparciu o faktury. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 29 listopada 2022 r., III OSK 2001/21 dotyczący wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 w sprawie kwalifikacji zużytych opon jako odpadów, które są przedmiotem przetwarzania odpadów prowadzonego przez skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie. Znajdująca się w aktach administracyjnych opinia prawna z 27 listopada 2018 r. w sposób nieskuteczny podważa prawidłową wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. dokonaną przez orzekające w sprawie organy i Sąd I instancji. Przedmiotowa opinia prawna pomija również ugruntowane poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie na temat wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.

Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w piśmie z 27 grudnia 2021 r. skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełniających dowodów z dokumentów, tj. ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z 10 listopada 2021 r. (znak: OS-IIL720.18.2021.DFL) oraz ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z 27 października 2021 r. (znak: SI-VIII.7250.2.1369.2021.MSo), trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja znajduje zastosowanie przede wszystkim przed sądem I instancji. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych, w ramach których nie zarzucono naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).

Mając na względzie wyżej przedstawioną ocenę sprawy wniosek podlegał oddaleniu. Dowody, tj. decyzje administracyjne, których przeprowadzenia domagała się skarżąca Spółka nie są przydatne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne udzielonego odwołującej decyzją Starosty z 26 stycznia 2015 r. (znak: ORL.6233.35.2014), zmienioną decyzją tego organu z 4 września 2018 r. (znak: ORL-1.6233.15.2018), była uzasadniona w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Oceny tej nie może podważyć ocena przedstawionego przez Spółkę stanu faktycznego dokonana przez inny organ administracji publicznej w sprawie o innym przedmiocie, tj. wydania indywidualnej interpretacji, co do stosowania przepisów prawa.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz procesowego wskazanych w skargach kasacyjnych.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.