Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 204/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2 i ust. 3, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 1400
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
article: art. 252 ust. 1 i ust. 3, art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 grudnia 2023 r., nr SKO.40.2687.2023.ro w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 29 maja 2023 r. nr FO-DO.3251.11.2021, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej kwotę 13.337,00 zł (słownie złotych: trzynaście tysięcy trzysta trzydzieści siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej również: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej określana jako: "skarżąca", "strona") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Opola z 29 maja 2023 r. określającą kwotę 276.326,05 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Opola tytułem dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w roku 2018 w związku z funkcjonowaniem P. zs. w O. (dalej: "Szkoła") w całości i orzekło co do istoty sprawy określając kwotę 251.923,23 zł przypadającej do zwrotu przez stronę do budżetu Miasta Opola tytułem dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w roku 2018.

Ze zgodnych ustaleń organów obu instancji wynikał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Opola wszczął z urzędu wobec B. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą C., postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w roku 2018 w związku z funkcjonowaniem P. zs. w O.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. organ pierwszej instancji włączył do akt postępowania administracyjnego materiał dowodowy w postaci protokołów przesłuchań 255 świadków, pozyskany z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w O. pod sygn. [...].

Następnie decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta Opola określił B. S. kwotę 305.752,98 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Opola, tytułem dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w roku 2018 - w związku z funkcjonowaniem P. zs. w O. przy ul. [...], nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że w roku 2018 z budżetu Miasta Opola przekazana została na uczniów ww. Szkoły dotacja w łącznej kwocie 718.447,73 zł. W okresie od stycznia do grudnia 2018 roku składane były w Urzędzie comiesięczne sprawozdania z liczby uczniów wraz z korektami wynikającymi z osiągniętej frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poprzednim miesiącu, z których wynika, iż dotacja przekazana została na 1001 uczniów. Opierając się na materiale dowodowym pozyskanym z postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w O. pod sygn. [...], organ stwierdził, że spośród liczby 255 świadków przesłuchanych w toku postępowania karnego - 150 osób wykazanych zostało w comiesięcznych sprawozdaniach z liczby uczniów. W ocenie Prezydenta Miasta Opola z treści zeznań 150 osób wynika, że na 77 osób wykazanych jako uczniowie Szkoły pobrana została dotacja w nadmiernej wysokości, z czego:

- 39 osób zeznało, iż nie było uczniami Szkoły w 2018 r. i na osoby te pobrana została dotacja w nadmiernej wysokości w kwocie 179 432,50 zł;

- 27 osób zeznało, że nie uczestniczyło w żadnych zajęciach w 2018 r. lub uczestniczyło w zajęciach z frekwencją poniżej 50%, bądź też uczestniczyło w zajęciach w innym okresie 2018 r. niż pobrano na nie dotację - na osoby te pobrana została dotacja w nadmiernej wysokości w kwocie 106 941,77 zł;

- 3 osoby zeznały, że zajęcia odbywały się w K. - na osoby te pobrana została dotacja w nadmiernej wysokości w kwocie 5 024,11 zł;

- 7 osób zeznało, iż uczyły się na kierunku [...], przy czym kierunek ten został dodany do wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Opola w dniu 23 kwietnia 2018 r. stąd uczniowie tego kierunku winni być dotowani od miesiąca maja 2018 r. natomiast dotacja pobrana została na tych uczniów we wcześniejszych miesiącach,

- 1 osoba zaś zeznała, iż uczyła się na kierunku [...], przy czym kierunek ten został dodany do wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Opola w dniu 26 września 2018 r., więc uczniowie tego kierunku winni być dotowani od miesiąca października 2018 r. - na osoby te (łącznie 8 osób) pobrana została dotacja w nadmiernej wysokości w kwocie 14 354,60 zł.

Na podstawie zebranych dowodów organ uznał, że nie mogą być dotowane osoby, które nie były uczniami szkoły w okresie wskazanym w sprawozdaniach bądź też które nie uczestniczyły w zajęciach w wymaganym przez prawo wymiarze. Ponadto pobranie dotacji na uczniów zapisanych do Szkoły, którzy pobierali nauki w innym mieście stanowi naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, w takim bowiem wypadku zadanie własne powiatu (w przypadku szkół ponadpodstawowych) wynikające z art. 8 ust. 16 ustawy Prawo oświatowe realizowane jest poza jego obszarem i na rzecz innej lokalnej wspólnoty samorządowej. W opinii organu pierwszej instancji nie może także dojść do sytuacji, w której dotacja pobierana jest na uczniów kształcących się na kierunkach niezgłoszonych do ewidencji szkół niepublicznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, bowiem wniosek o wypłatę dotacji winien mieścić się w granicach wpisu do ewidencji, co obejmuje m.in. określenie nazw zawodów, w których szkoła będzie kształcić.

Decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. Kolegium Odwoławcze uchyliło opisane wyżej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Opola i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z przyczyn szczegółowo wywiedzionych w treści uzasadnienia decyzji. Kolegium stwierdziło m.in. iż analiza okoliczności faktycznych sprawy nie ma charakteru wyczerpującego i wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotacji pobranej na wskazane w decyzji osoby, których zeznania miały charakter niejednoznaczny (słuchaczy Szkoły, którzy wg ustaleń organu nie byli w analizowanym okresie uczniami Szkoły, bądź którzy nie uczestniczyli w zajęciach, uczestniczyli w zajęciach z frekwencją poniżej 50% lub w innym okresie niż wskazywany w sprawozdaniach). Kolegium nie podzieliło również zapatrywania organu pierwszej instancji, co do uznania za dotację pobraną w nadmiernej wysokości, dotacji przekazanej na uczniów kształcących się na kierunkach niezgłoszonych do ewidencji szkół niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta Opola.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 29 maja 2023 r. Prezydent Miasta Opola określił stronie przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Opola kwotę 276.326,05 zł, tytułem dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w roku 2018 - w związku z funkcjonowaniem P. zs. w O. przy ul. [...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania oraz przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Organ wskazał m.in., że w wykonaniu zaleceń Kolegium zawartych w decyzji kasatoryjnej bezskutecznie wezwał stronę do dostarczenia potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii stron imiennej ewidencji wydanych świadectw ukończenia P. oraz kserokopii strony księgi uczniów P., zawierających wpisy dotyczące wyszczególnionych w wezwaniu uczniów. Po ponownej analizie uzupełnionego materiału dowodowego (w tym o dane z elektronicznej bazy aplikacji Vulcan, Dotacje, protokołu zeznań świadka złożonych w postępowaniu sądowym) organ odstąpił od uznania za pobraną w nadmiernej wysokości dotacji przekazanej na trzech słuchaczy (tj. M. S., D. G., B. Z.). Prezydent Miasta Opola ustalił, iż dotacja pobrana nadmiernie na osoby które zeznały, iż nie były uczniami P. w 2018 r. wyniosła 169.384,28 zł, zaś na osoby, które zeznały że nie uczestniczyły w żadnych zajęciach w 2018 r. lub uczestniczyły z frekwencją poniżej 50% lub w innym okresie niż pobrano dotację - 101.917,66 zł. Przy uwzględnieniu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na uczniów, którzy uczęszczali na zajęcia w K. (5.024,11 zł) łączna kwota dotacji podlegającej zwrotowi wyniosła 276.326,05 zł.

W odwołaniu wniesionym od tej decyzji reprezentujący stronę pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie inicjatywy dowodowej, poprzez niezapoznanie się w całości z dotychczasowym przebiegiem postępowania na etapie jurysdykcyjnym w sprawie karnej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w O., Wydział [...] Karny o sygn. akt [...], pomimo iż w ślad za twierdzeniami strony organ stwierdził, że pomiędzy zeznaniami świadków istotnych dla ustalenia prawidłowości obliczenia dotacji za 2018 r. w postępowaniu przygotowawczym i później przed Sądem zachodzą istotne rozbieżności, co uzasadnia dokonanie weryfikacji całokształtu materiału dowodowego z aktualnymi ustaleniami w sprawie karnej;

- art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie inicjatywy dowodowej co do okoliczności kluczowych dla sprawy, a dotyczących statusu R. S., M. S., M. L., A. M. i M. Ł. jako słuchaczy P. w O. w 2018 r. i przerzucenie w tym zakresie ciężaru dowodu w całości na Stronę;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewykonanie wytycznych nałożonych na Prezydenta Miasta Opola przez organ drugiej instancji i niewyjaśnienie wątpliwości dotyczących statusu R. S., M. S., M. L., A. M. i M. Ł. jako słuchaczy P. w O. w 2018 r.

Podniesione zarzuty szczegółowo uzasadnił akcentując, że strona nie była w stanie spełnić żądania organu, co do przedłożenia kopii ewidencji świadectw oraz księgi uczniów, bowiem P. w O. została w 2020 r. wykreślona z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, co oznacza że dokumenty związane z placówką już 3 lata temu poddane zostały archiwizacji, przy czym i tak znakomita większość dokumentów została uprzednio zabezpieczona jako dowody rzeczowe w postępowaniu karnym oraz przez pracowników organu pierwszej instancji i do dziś nie zostały one zwrócone stronie, ani nie otrzymała ona od organu stosownych pokwitowań ani protokołów na tę okoliczność.

W ocenie pełnomocnika odwołującej organ mógł podjąć dodatkowe czynności dowodowe (zwrócić się bezpośrednio do słuchaczy o świadectwa ukończenia Szkoły i certyfikaty poświadczające kompetencje zawodowe, skorzystać z alternatywnych środków dowodowych takich jak system Vulcan oraz materiały ze sprawy karnej w odniesieniu do wszystkich świadków istotnych dla wydania rozstrzygnięcia, przesłuchać samodzielnie słuchaczy wskazanych przez SKO). Zdaniem pełnomocnika, na skutek zaniechań organu skarżąca zmuszona była samodzielnie podjąć się długotrwałej i żmudnej analizy archiwalnej dokumentacji, która pozostała w jej dyspozycji. Stronie udało się odtworzyć - załączone do odwołania - kopie stron księgi uczniów P. dotyczące R. S., M. S., M. L., A. M. oraz M. Ł. oraz kopie ewidencji świadectw i kopię świadectwa R. S.

Dodatkowo zgodnie z twierdzeniami strony za prowadzenie księgi uczniów, jej zupełność i rzetelność odpowiedzialna była wicedyrektor Szkoły – A. B., która nie została do tej pory przesłuchana (zdarzenia te Strona szczegółowo opisała na rozprawie przed Sądem Rejonowym w O. w sprawie o sygn. [...] w dniu 18 lipca 2022 r.) i której rola w sprawie nie została do dziś zweryfikowana.

Końcowo pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do odwołania dokumentów, jak również poprzez zwrócenie się do Sądu Rejonowego [...] Wydział Kamy w O. o odpis protokołu rozprawy z dnia 18 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. [...].

Pełnomocnik wniósł także o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji wywodząc, iż nałożenie na stronę tego obowiązku jest przedwczesne i prowadzi do narażenia Strony na rażącą szkodę materialną.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, opisaną na wstępnie decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola w całości i orzekając co do istoty sprawy określiło stronie kwotę przypadającej do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynoszącej 251.923,23 zł

Kolegium przytoczyło brzmienie i dokonało analizy treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazało m. in. na przepis art. 252 ust. 1, art. 252 ust. 3, art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.), dalej też: "u.f.p." oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm.), dalej też: "u.f.z.o." Następnie organ przedstawił przebieg postępowania i poczynione w sprawie ustalenia. Wskazał na poszczególne składowe określonej przez organ I instancji w decyzji z dnia 29 maja 2023 r. łącznej kwoty 276.326,05 zł dotacji do zwrotu, pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w ramach rozliczenia dotacji odstąpiono od określenia kwoty 14.354,60 zł, tytułem nadmiernie pobranej dotacji na uczniów uczęszczających na kierunki [...] i [...] za okres poprzedzający wpisanie kierunków do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bezsprzecznie, że zajęcia na ww. kierunkach rzeczywiście się odbywały. Za prawidłową organ uznał również tę część rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Opola odnoszącą się do zasadności określenia kwoty 5.024,11 zł dotacji do zwrotu, jako pobranej w nadmiernej wysokości na osoby, które pobierały naukę w innym mieście, tj. poza właściwością Prezydenta Opola, jako organu dotującego.

Organ odwoławczy zakwestionował i zweryfikował natomiast kwotę dotacji pobranej na osoby, które nie były uczniami P. w O., jak i dotacji pobranej na uczniów, którzy nie uczestniczyli w żadnych zajęciach, uczestniczyli w zajęciach z frekwencją poniżej 50% albo uczestniczyli w innym okresie niż pobrano dotację, wyłączając z określonych przez organ I instancji kwot dotacji do zwrotu w wysokości 169.384,28 zł i 101.917,66 zł - łączną kwotę 24.402,82 zł. Kolegium uznało, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe (w okolicznościach badanej sprawy dwukrotne) nie pozwalało na niesporne określenie kwoty dotacji nadmiernie pobranej łącznie na pięciu słuchaczy.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako u.f.p.) polegające na jego błędnym zastosowaniu i zobowiązaniu skarżącej do zwrotu dotacji w wysokości niepomniejszonej o kwoty, które skarżąca dobrowolnie zwróciła do budżetu Miasta Opola przez wydaniem pierwszej decyzji administracyjnej w I instancji co do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w 2018 r.;

2. naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 15 K.p.a, polegające na wydaniu merytorycznej decyzji reformacyjnej przy jednoczesnym ustaleniu, że w sprawie zachodzą wątpliwości, które nie zostały rozwiane w postępowaniu przed organem I instancji, który nie zbadał sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, co w konsekwencji pozbawiło Skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

3. naruszenia przepisów art. 76 § 1 i 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu na wniosek strony uzupełniającego postępowania dowodowego obejmującego dowody z akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w O., [...] Wydział Karny pod sygn. akt: [...] oraz zeznań świadka E. S.;

4. naruszenia przepisów art. 8 ust. 2 i art. 8 ust. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.; dalej jako: Prawo oświatowe), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że fakt, iż prowadzenie szkół i placówek określonych w tych przepisach należy do zadań własnych powiatu oznacza, że wskazane szkoły i placówki nie mogą realizować części zajęć dydaktycznych z wykorzystaniem własnej infrastruktury i kadry na terenie innego powiatu - zaś powyższe uchybienia prawa materialnego i procesowego skutkowały błędnym ustaleniem liczby uczniów uczęszczających do C.1 w O. w 2018 oraz błędnym obliczeniem kwoty dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w 2018 r. co stanowi naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej jako u.f.p.);

W uzasadnieniu strona argumentowała, że Prezydent pominął fakt, iż skarżąca grudniu 2021 r. po zapoznaniu się z materiałami postępowania administracyjnego dobrowolnie dokonała zwrotu dotacji, a SKO w zaskarżonej decyzji uwzględniło ww. uczniów jako podstawę wyliczenia kwot podlegających zwrotowi do budżetu Miasta Opola. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji merytorycznej. Możliwość wydania decyzji tego rodzaju przez organy odwoławcze została jednak obwarowana szczególnymi ograniczeniami. Organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję reformacyjną, jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej warunek ten w realiach spornego postępowania nie został spełniony. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kilkukrotnie podnosiło, że organ I instancji nie dokonał wyczerpujących i istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, co stało się podstawą dla uwzględnienia zarzutów odwoławczych co do sześciu uczniów na korzyść skarżącej.

Zdaniem skarżącej kluczowym ustaleniem w kwestionowanym postępowaniu administracyjnym jest różnica między liczbą uczniów (słuchaczy) P. w O. w 2018 r. zgłoszoną do Urzędu Miasta w Opolu jako podstawa obliczania należnej dotacji oświatowej a liczbą uczniów (słuchaczy) P. w O. w 2018 roku, którzy byli rzeczywiście zapisani do tej placówki i uczęszczali na zajęcia uzyskując w poszczególnych miesiącach frekwencję na poziomie powyżej 50%. Jako podstawę weryfikacji zgodności między deklarowaną a rzeczywistą liczbą uczniów organy obu instancji przyjęły kopie protokołów przesłuchań świadków w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w O. Powyższe postępowanie przygotowawcze nie było jednak prowadzone z ukierunkowaniem na ustalenie w sposób szczegółowy frekwencji świadków w Szkole w poszczególnych miesiącach i latach (nie był to jego przedmiot), a zatem jedynie w niektórych przypadkach okoliczność tę można na ich podstawie ustalić w sposób precyzyjny. Co jednak kluczowe, postępowanie to obecnie toczy się w fazie jurysdykcyjnej przed Sądem Rejonowym w O., a świadkowie przesłuchani bezpośrednio przez Sąd w wielu przypadkach złożyli zeznania uzupełniające, sprostowania lub zeznali całkowicie odmiennie niż w postępowaniu przygotowawczym. W świetle tego niezbędna jest konfrontacja dowodów uzyskanych na poprzednim etapie postępowania karnego z bezpośredni mi dowodami z zeznań świadków, a co najmniej protokołami rozpraw.

Niezależnie od powyższego skarżąca uważa za niezasadne zaniechania organów obu instancji dotyczące pozyskiwania danych z systemu Vulcan. Zeznania jedynie części uczniów kwestionowanych przez organy zostały zweryfikowane w oparciu o dane wynikające z tego systemu. Skarżąca zaznaczyła, że w świetle powyższych argumentów zasadne jest zarówno twierdzenie o tym, że organ odwoławczy powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (samodzielnie lub za pośrednictwem organu I instancji), jak również nieuprawnione było wydanie w sprawie na tym etapie decyzji merytorycznej. Strona podkreśliła, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – to znaczy, że organ odwoławczy nie może sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy w ślad za Prezydentem dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 8 ust. 2 i art. 8 ust. 16 u.p.o. uznając, że ich prawidłowa wykładnia oznacza, że dotacja nie może zostać przyznana na uczniów, którzy uczęszczali na zajęcia w oddziale Szkoły, który miał siedzibę w K. Ustawodawca dopuszcza bowiem tworzenie przez szkoły i placówki publiczne oraz niepubliczne oddziałów zamiejscowych. Aprobata stanowiska organu prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje w ogóle finansowania uczniów uczących na terenie takich jednostek, choć formalnie pozostają oni uczniami szkoły macierzystej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów i argumentów skarżącej wskazało, że stanowią w istocie powtórzenie argumentacji formułowanej na etapie postępowania odwoławczego, zaś motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

W kwestii zarzutu niezasadnego zobowiązania strony do zwrotu kwoty 73.150,83 zł dobrowolnie zwróconej w dniu 21 grudnia 2021 r. SKO wskazało, iż obowiązkiem organu jest określenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w prawidłowej wysokości. Czym innym jest przy tym określenie kwoty zobowiązania (należnego zwrotu), a czym innym ewentualne zarachowanie dokonanej wpłaty na poczet tego zobowiązania. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 15 kpa, poprzez wydanie merytorycznej decyzji reformatoryjnej pomimo wątpliwości co do stanu faktycznego SKO zauważyło, iż sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ I instancji właśnie z uwagi na potrzebę poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych. Organ odwoławczy uznał, mając na względzie znaczny upływ czasu od zaistniałych zdarzeń, zawodność ludzkiej pamięci, akcentowane przez stronę problemy związane z dostępem do dokumentacji źródłowej, przebieg postępowania (brak reakcji poszczególnych słuchaczy na kierowane do nich wezwania), iż nie jest celowe "nieskończone" prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz dokonał interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego na korzyść strony. Organ odwoławczy przyjął zatem, iż dwukrotne rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji, doprowadziło – przy możliwie najpełniejszym uwzględnieniu interesu beneficjenta – do wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżąca nie wskazała przy tym żadnych konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia, przykładowo wyraźnej sprzeczności zeznań poszczególnych świadków złożonych w postępowaniu karnym przygotowawczym i sądowym. Organy nie są zobligowane do przeprowadzania każdego dowodu wnioskowanego przez Stronę pozostającego w jakimś związku ze sprawą. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dysponował wiarygodnym materiałem dowodowym, pozwalającym na odtworzenie stanu faktycznego, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik strony, który wnosił i wywodził jak w skardze, podkreślając, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2024 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi, to jest potwierdzenia przelewu z 14 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zatem, skoro sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz prawidłowości stosowania przepisów postępowania jej zgodność z przepisami prawa materialnego, to w tej sytuacji, jedynie prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, ale kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) [dalej: "p.p.s.a.], uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Strona złożyła w skardze wniosek dowodowy dotyczący wykazania istotnej w sprawie okoliczności (co zostanie omówione poniżej), polegającej na zapłacie części dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Opola, która to okoliczność miała być wykazana na podstawie załączonej do skargi kopii dokumentu polecenia przelewu z 14 grudnia 2021 r. na kwotę 219 zł tytułem zwrotu nadmiernie pobranej kwoty dotacji.

Sąd uznał, że wniosek dowodowy spełnia kryteria z art. 106 § 3 p.p.s.a. i zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organy administracyjne wykazały na podstawie zebranych dowodów, że uzasadnione jest żądanie zwrotu części dotacji oświatowej jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy o finansach publicznych, ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 r.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Ilekroć w ustawie jest mowa o powiecie, należy przez to rozumieć lokalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2024 r. poz. 107). Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 211 ust. 1-3 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Ze względu na zasadę tak zwanej "roczności" budżetu jednostki samorządu terytorialnego [dalej: "jst"], kontrola prawidłowości pobrania, wykorzystania i rozliczenia dotacji wypłaconej z budżetu jst wykonywana jest z uwzględnieniem roku kalendarzowego, a nie roku szkolnego określonego w art. 94 u.p.o.

Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.).

Ilekroć w przepisach ustawy Prawo oświatowe jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę – należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne (art. 4 pkt 16 u.p.o.).

Szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną (art. 8 ust. 1 u.p.o.).

Szkoła i placówka, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 4-13 upo (które nie mają w sprawie zastosowania), może być zakładana i prowadzona przez osobę fizyczną (art. 8 ust. 2 pkt 3 u.p.o).

Osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (art. 168 ust. 1 u.p.o).

Ilekroć w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych jest mowa o organie rejestrującym – należy przez to rozumieć jednostkę samorządu terytorialnego dokonującą wpisu do ewidencji, o którym mowa w art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (art. 2 ust. 16 lit. b u.f.z.o).

Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, placówek, o których mowa w art. 2 pkt 3 i 5-8 u.p.o, oraz placówek kształcenia ustawicznego i centrów kształcenia zawodowego, o których mowa w art. 2 pkt 4 u.p.o., z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 6 u.p.o (art. 8 ust. 16 u.p.o.).

W stanie sprawy skarżąca była organem prowadzącym Szkołę niepubliczną ponadpodstawową z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.o (szkołę policealną realizującą zadania kształcenia ustawicznego z art. 4 pkt 30 u.p.o.), która podlegała wpisowi do ewidencji prowadzonej przez Miasto Opole (miasto na prawach powiatu). Z tego powodu Szkoła była uprawniona do otrzymywania dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. z budżetu powiatu – Miasta Opola.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (art. 26 ust. 3 u.f.z.o.),

Dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (art. 26 ust. 4 u.f.z.o.).

Zgodnie z art. 26 ust. 5 u.f.z.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne niebędące szkołami specjalnymi otrzymują niezależnie od dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ufzo, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał odpowiednio świadectwo dojrzałości lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że organ prowadzący tę szkołę przedstawi zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia tej szkoły odpowiednio świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę. Zaświadczenie wydaje niezwłocznie okręgowa komisja egzaminacyjna na wniosek organu prowadzącego szkołę.

W przypadku niepublicznych szkół, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 1 i 2 u.f.z.o., przysługuje również na każdego absolwenta szkoły do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę (art. 26 ust. 7 u.f.z.o.).

W takim stanie prawnym Szkoła otrzymywała dotację oświatową na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o., a ponadto, po spełnieniu warunków z art. 26 ust. 5 u.f.z.o., mogła również otrzymać dotację, o której mowa w tym drugim przepisie.

Wypłata dotacji oświatowej przez miasto na prawach powiatu jest formą realizacji zadań publicznych nałożonych na powiat w zakresie edukacji publicznej. Z tego też powodu dotacje oświatowe wypłacane z budżetu powiatu przeznaczone są dla szkół realizujących ustawowe formy kształcenia na terenie tego powiatu. W przypadku, gdy ten sam organ prowadzący szkołę tworzy szkoły (czy też oddziały jednej szkoły) na terenie kilku powiatów, wówczas każdy z tych powiatów, na zasadach określonych w art. 26 u.f.z.o., wypłaca dotację oświatową w ramach realizacji własnych zadań publicznych. Zdaniem Sądu, z budżetu Miasta Opola, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie mogły być wypłacane środki tytułem dotacji oświatowej na rzecz szkoły (czy jej oddziału) prowadzonej w innym powiecie. Stąd dotacja wypłacona z budżetu Miasta Opola na podstawie danych obejmujących słuchaczy Szkoły kształcących się w K. (a więc na terenie innego powiatu) jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 3 u.f.p.) i podlega zwrotowi.

Przechodząc do dalszych istotnych w sprawie kwestii Sąd stwierdził, jak następuje. Na mocy art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.).

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w art. 252 ust. 1 u.f.p. w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2024 r. (sygn. akt I GSK 944/20) dokonał wykładni prawa w powyższym zakresie stwierdzając, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność przypadającą do zwrotu. Jest tak z tego względu, że to podmiot występujący o dotację dokonuje wykazania podstaw obliczenia i przyznania należności, organ zaś uprawniony jest do jej weryfikacji. To z kolei oznacza, że decyzja określająca należność z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie tworzy zobowiązania do zwrotu dotacji, a jedynie stwierdza fakt pobrania (uzyskania) dotacji w wysokości wyższej niż należna. W świetle art. 252 ust. 6 w zw. z art. 252 ust. 1 u.f.p. dniem, od którego nalicza się odsetki od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest dzień następujący po dniu terminu jej zwrotu (oznaczony jako 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności). Stwierdzenie natomiast okoliczności, że w sprawie doszło do pobrania dotacji w wysokości wyższej niż wynikająca z obowiązujących przepisów nastąpiło z momentem zapoznania się z protokołem kontroli, który ten fakt stwierdzał.

Natomiast w wyroku z 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I GSK 351/18) NSA wyjaśnił, że istotną kwestią jest to, że zarówno art. 252 jak i art. 169 u.f.p. nie wyjaśniają, w jakiej formie ma nastąpić owo "stwierdzenie okoliczności", od których rozpoczyna swój bieg termin do zwrotu dotacji. Co może budzić wątpliwości interpretacyjne, chociażby z tego względu, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga wydania decyzji. Z drugiej jednak strony niedookreślenie to ma wpływ na szybkość postępowania oraz daje większą swobodę, co do formy i pozwala uznać za "stwierdzenie" przekazanie informacji o konieczności zwrotu dotacji w każdej postaci prawnie dopuszczalnej. Dopiero w razie braku wpłaty w wyznaczonym terminie – ustawodawca przewidział dla załatwienia sprawy formę decyzyjną, choć wyraźnie wskazał jedynie w art. 169 ust. 6 u.f.p. Nie oznacza to jednak braku podstaw prawnych do wydania decyzji określającej zwrot dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. W tym wypadku mają bowiem zastosowanie ogólne przepisy postępowania (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.). Przyjęta przez ustawodawcę bezdecyzyjna forma załatwienia sprawy (w pierwszej fazie postępowania w sprawie zwrotu dotacji), oparta na dobrowolności wykonania zobowiązania, wydaje się korzystnym rozwiązaniem. W rozpoznanej przez NSA sprawie dokumentem "stwierdzającym okoliczności", na podstawie którego strona mogła najwcześniej dowiedzieć się o nieprawidłowościach w wykorzystaniu dotacji był wynik z kontroli.

Sąd akceptując powyższą wykładnię prawa i odnosząc ją do stanu niniejszej sprawy wyjaśnia, że regulacje ustawy o finansach publicznych przewidują dwa etapy zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W pierwszej kolejności beneficjent jest uprawniony do tego, by zgadzając się z ustaleniami organu dotującego, dokonać dobrowolnej zapłaty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jst, lecz musi to uczynić w terminie wynikającym z art. 252 § 1 u.f.p. W takim przypadku wydanie decyzji nakazującej zwrot dotacji staje się zbędne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. Dopiero bezskuteczny upływ piętnastodniowego terminu aktualizuje kompetencje decyzyjne właściwego organu. Jeżeli jednak beneficjent kwestionuje w całości lub w części ustalenia donatora skutkujące ustaleniem, że dotacja podlega zwrotowi, albo nie dokonał zwrotu dotacji w ustalonym ustawowo terminie, pomimo niekwestionowania ustaleń donatora, wówczas właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji nakazującej zwrot dotacji w części, w której została ona pobrana w nadmiernej wysokości i nie została zwrócona dobrowolnie w terminie z art. 252 § 1 u.f.p.

Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest protokołu kontroli, o której mowa w art. 36 u.f.z.o. Przywołany artykuł w ust. 1 ustanawia kompetencję organu dotującego, o którym mowa w art. 26 u.f.z.o., do kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 26 u.f.z.o. Co więcej organy obu instancji na taki protokół i ustalenia kontroli nie powołują się w uzasadnieniach decyzji. Podkreślenia wymaga, że decyzja Prezydenta z 25 sierpnia 2022 r. i decyzja Prezydenta z 29 maja 2023 r. w ich uzasadnieniach wprost wskazują, że wymierzone (określone) zobowiązanie podlega zapłacie w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji, co zostało następnie potwierdzone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tego powodu, w stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych, stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości zostało ustalone i zakomunikowane stronie najwcześniej w pierwszej decyzji Prezydenta z 25 sierpnia 2022 r. Ponieważ zapłata przez stronę części dotacji podlegającej zwrotowi nastąpiła, co jest ważne, dobrowolnie 14 grudnia 2021 r. – to kwota ta powinna być uwzględniona przy obliczaniu kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Sąd zauważa, że określenie wysokości dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jst dokonywane jest przy odpowiednim (art. 67 ust. 1 u.f.p.) zastosowaniu art. 21 § 3 O.p., a więc z uwzględnieniem specyfiki regulacji wynikających z art. 252 u.f.p. Z tego powodu zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia dobrowolnej wpłaty dokonanej przez skarżącą przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie okazał się zasadny. Argument SKO o możliwości zarachowania tej wpłaty na poczet określonego decyzją zobowiązania, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zobowiązanie z tytułu zwrotu dotacji nie jest bowiem klasycznym zobowiązaniem podatkowym, do którego w istocie znajdowałoby zastosowanie przewidziane w przepisach Ordynacji podatkowej zaliczenie wpłaty na poczet zaległości (art. 62 O.p.). W przeciwieństwie do typowego zobowiązania podatkowego, które określane jest w prawidłowej wysokości niezależnie od łącznej kwoty wpłat podatnika na poczet tego zobowiązania, zobowiązanie z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi określane jest z uwzględnieniem dobrowolnych wpłat beneficjenta na poczet zwrotu dotacji uiszczonych w terminie z art. 252 ust. 1 u.f.p. W takim stanie sprawy kwota dotacji podlegającej zwrotowi wymierzona w zaskarżonej decyzji była więc nieprawidłowa.

Przechodząc do kwestii już stricte proceduralnych Sąd wskazuje, że samo postępowanie w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie było prowadzone prawidłowo. Odnosząc się ponownie do art. 36 u.f.z.o. Sąd stwierdził, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone kontrolą, w toku której osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o., oraz ich weryfikacji. W aktach administracyjnych brak jest protokołu takiej kontroli, pomimo tego, że kontrolę za rok 2018 wzmiankowano w zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa znajdującym się w aktach sprawy karnej.

Materiał dowodowy i ustalenia faktyczne organów, aby mogły być uznane za kompletne, wyczerpujące i należycie ocenione (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) powinny ujawniać w pierwszej kolejności jakie kwoty dotacji oświatowej zostały faktycznie wypłacone w poszczególnych miesiącach, jakie wartości były sprawozdawane przez organ prowadzący Szkołę w poszczególnych miesiącach, czy rozliczenie dotacji (art. 37 u.f.z.o.) było formalnie i rachunkowo prawidłowe oraz czy na tym etapie dotacja została prawidłowo rozliczona z uwzględnieniem kwot wypłaconych, deklarowanej liczby uczniów i ewentualnych jej zwrotów wynikających z kwestii rachunkowych. Następnie organ I instancji powinien był przystąpić do kontroli merytorycznej i zweryfikować, w kontekście ustalenia liczby słuchaczy i absolwentów Szkoły, dokumentację obowiązkowo prowadzoną w Szkole na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. poz. 1646 z późn. zm.), taką jak w szczególności dzienniki lekcyjne, księga słuchaczy, arkusze ocen, protokoły egzaminów semestralnych, uchwały rady pedagogicznej. Natomiast z treści art. 26 u.f.z.o. wynika, że Szkoła powinna posiadać też listy obecności słuchaczy czy dokumenty potwierdzające uzyskanie przez słuchaczy Szkoły dyplomów zawodowych. Istotnymi dowodami w sprawie są również umowy zawierane ze słuchaczami Szkoły. Dane z tych dokumentów powinny być odniesione do danych ze sprawozdań składanych przez organ prowadzący Szkołę a dotyczących liczby słuchaczy, na których wypłacana była dotacja oświatowa. Czynności tego rodzaju pozwoliłyby na sprawdzenie zgodności danych z dokumentów przechowywanych przez Szkołę (zaliczonych co najmniej do kategorii archiwalnej B5, ze względu na treść art. 36 ust. 5 u.f.z.o., zgodnie z którym kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana) z danymi ze sprawozdań organu prowadzącego Szkołę. Nadmienić też należy, że dokumentacja przebiegu nauczania mogła być prowadzona, zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r., również w formie dokumentów elektronicznych w zakresie przewidzianym w tym rozporządzeniu.

W ocenie Sądu organ I instancji był zobowiązany do ustalenia miejsca przechowywania tej dokumentacji jej pozyskania w oryginałach lub wykonanych przez niego kopiach w celu analizy stanu sprawy. Sąd wskazuje, że strona podniosła, iż dokumentacja (w uproszczeniu) Szkoły została zabrana w związku z prowadzonymi postępowaniami i nie może jej dostarczyć na wezwanie Prezydenta. Organ I instancji niesłusznie zaniechał ustalenia miejsca przechowywania dokumentacji przebiegu nauczania i uzyskania do niej dostępu w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Organ I instancji nie skorzystał również z możliwości uzyskania, zapoznania się i zweryfikowania dokumentacji szkolnej w sporządzonej formie elektronicznej, jeśli została zachowana. Oczywiście wiarygodność i rzetelność istniejącej dokumentacji szkolnej podlega ocenie w toku postępowania i może być podważana na przykład ze względu na ujawnioną wadliwość dokumentów lub na podstawie informacji pozyskanych z osobowych źródeł dowodowych. Jednakże w realiach sprawy dotyczącej ewentualnego zwrotu dotacji czynności dowodowe takie jak przesłuchanie strony, przesłuchania świadków czy opinia biegłego to działania organu, które powinny być dokonywane dopiero po zbadaniu dokumentów i ustaleniu stanu faktycznego, który się z nich wyłania. W toku postępowania organów obu instancji zabrakło dokładnej weryfikacji istniejącej dokumentacji w celu ustalenia formalnej i merytorycznej prawidłowości sprawozdań organu prowadzącego szkołę, nawet wtedy, gdy organ I instancji – ze względu na anonimowe powiadomienie znajdujące się w aktach postępowania karnego – uznał, że istnieją podstawy do poddania w wątpliwość jej rzetelności i wiarygodności. Badanie dokumentów, gdyby zostało przeprowadzone, mogło też ujawnić nieprawidłowości w zakresie pobrania dotacji już na tym etapie postępowania administracyjnego, a także przyczynić się do prawidłowego ukierunkowania kolejnych czynności dowodowych, czego w sprawie zabrakło.

W rozpoznanej przez Sąd sprawie, organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne przede wszystkim na podstawie dowodów z dokumentów w postaci protokołów przesłuchań świadków sporządzonych w toku postępowania karnego przygotowawczego. Z tego powodu w sprawie zabrakło można by rzec "analizy bazowej", stanowiącej podstawę dalszych czynności dowodowych, analizy stanu sprawy i ustaleń faktycznych. Co więcej ustalenia postępowania administracyjnego zostały poniekąd uzależnione od wyników postępowania dowodowego prowadzonego w innym postępowaniu, to jest w postępowaniu karnym. Nie ulega wątpliwości, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Słusznie jednak podnosiła strona, że postępowanie karne zmierza do ustalenia, czy nastąpiło karalne wyłudzenie dotacji, względnie narażenie finansów publicznych na uszczuplenie poprzez nienależną wypłatę dotacji, a organy postępowania karnego posługują się w tym celu właściwymi im narzędziami, stąd cele postępowania karnego i postępowania administracyjnego są różne. Organy obu instancji słusznie dopuściły dowody zebrane w aktach postępowania karnego, jednak nietrafnie zawęziły zakres własnego postępowania dowodowego bazując na efektach działania organu właściwego do prowadzenia śledztwa. Istotny problem dowodowy w sprawie polega też na tym, że zeznania świadków złożone w toku przesłuchania prowadzonego w postępowaniu przygotowawczym i w postępowaniu sądowym mogą się różnić, na co również trafnie wskazywała strona. W przypadku uzależnienia ustaleń organu postępowania administracyjnego od ustaleń organu postępowania karnego przygotowawczego, ewentualna zmiana lub nawet tylko sprecyzowanie przez świadka dotychczasowych zeznań może podważyć prawidłowość ustaleń faktycznych organu administracyjnego. Racjonalne zatem i zgodne z prawem jest prowadzenie czynności dowodowych w pełni samodzielnie przez organ administracyjny i poleganie na dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym, nawet wtedy, gdy może dojść do pewnego dublowania się czynności dowodowych w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu karnym. Inną opcją jest niewszczynanie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia procesu karnego, względnie zakończenie postępowania administracyjnego odpowiednio od ustaleń wynikających z zebranych materiałów i dowodów, ale ze świadomością, że wskutek postępowania karnego mogą się ujawnić okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jako spełniające przesłankę czy to z art. 145 § 1 pkt 1 czy z art. 145 § 1 pkt 5K.p.a.

Przebieg dotychczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego wskazuje, że organ dotujący powyższe opcje odrzucił dążąc do równoległego prowadzenia postępowania administracyjnego z postępowaniem karnym przygotowawczym. Prezydent był do tego uprawniony, lecz taka jak w niniejszej sprawie aktywność organu administracyjnego, podjęta jeszcze przed wydaniem przez sąd karny prawomocnego wyroku, skutkowała skutecznym, zdaniem Sądu, podniesieniem zarzutu naruszenia przepisów regulujących procedurę administracyjną, a w szczególności zarzutu dotyczącego przeprowadzenia niepełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, czy to ze względu na modyfikowanie zeznań przez świadków przesłuchanych w postępowaniu karnym, czy to ze względu na pominięcie możliwych do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów, na przykład poprzez brak pozyskania danych z systemu Vulcan (organ niezasadnie ograniczył się do zweryfikowania zeznań jedynie kilku uczniów w oparciu o dane z systemu Vulcan) albo nieprzesłuchanie wnioskowanego świadka, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji nakazującej zwrot dotacji.

W ocenie Sądu trafny jest argument skarżącej, iż ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), w sprawie konieczne było, z przyczyn opisanych wyżej, zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia, czego SKO nie uczyniło. Tym samym wniesioną skargę Sąd uznał za uzasadnioną i orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na koszty postępowania składają się wpis sądowy od skargi w kwocie 2.520 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz stawka opłaty za czynności adwokata w kwocie 10.800 zł.