Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4173/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 378/20 w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 7 stycznia 2020 r. nr ZWOS.440.4658.2019.MS.62525 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 378/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej także jako "organ") z dnia 7 stycznia 2020 r. nr ZWOS.440.4658.2019.MS.62525 wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ze skargą na niezgodne z prawem "przetwarzanie i upublicznianie" jego danych osobowych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN"). Skarżący podał, że w inwentarzu archiwalnym IPN, dostępnym w internecie (tuż obok jego strony internetowej), znajduje się informacja o tym, że był tajnym agentem SB, z pseudonimem i jego danymi osobowymi. Jest to informacja dla niego "bardzo szkodliwa" i dlatego domaga się "anulowania" tego wpisu oraz korekty, sprostowania tej informacji. Skarżący dodał, że IPN poinformował go, że nie ma podstaw do usunięcia (sprostowania) upublicznionych danych oraz że publikacja danych dotyczących skarżącego w Inwentarzu Archiwalnym IPN jest zadaniem ustawowym. Nadto IPN wskazał skarżącemu, że publikacja danych oparta jest wyłącznie na treści archiwalnych dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, zgromadzonych w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Upublicznione dane "nie mają charakteru zniesławiającego lub krzywdzącego".

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. nr ZWOS.440.4658.2019.MS.62525 wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "k.p.a.", w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000), dalej "u.o.d.o.", oraz art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2019 r., poz. 1882), dalej "ustawa o IPN", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ powołał się na art. 7 ust. 1 u.o.d.o. oraz na art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy o IPN i stwierdził, że wskazują one na brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania skarżącego w trybie administracyjnym. Wynika z nich bowiem, że przepisy RODO stosuje się wyłącznie do Bazy Materiału Genetycznego, a tym samym nie są one stosowane do innych baz danych prowadzonych przez Prezesa IPN. Organ dodał, że ustawa o IPN zawiera przepisy dotyczące ochrony danych osobowych osób, których dotyczą dokumenty zgromadzone w archiwum IPN (art.1 pkt 3 ustawy o IPN).

W skardze na wydane postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł m. in., że zastosowano wobec niego "skuteczną i szkodliwą metodę wykluczenia (...) z życia publicznego". Skarżący stwierdził, że w jego odczuciu doszło do naruszenia jego dóbr osobistych "w sposób brutalny i bezwzględny". Strona internetowa jest (jego) wizytówką, z której żyje, którą przedstawia się zainteresowanym, a wpis taki tuż obok niej, przyniósł (i przynosi) spory dyskomfort życia i niewymierne straty, w tym zdrowotne.

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając wniesioną skargę i uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r.; sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r.; sygn. akt I OSK 1635/14).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, przyjął, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, wywodząc w uzasadnieniu, że z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. oraz art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy o IPN wynika, że brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania skarżącego w trybie administracyjnym.

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3325/19) zakwestionował stanowisko o braku podstaw materialnoprawnych do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, dotyczącej ochrony osoby fizycznej w razie przetwarzania przez administratora danych osobowych - IPN - jej danych osobowych w sposób niezgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że takich podstaw prawnych można dopatrzyć się w Konstytucji: art. 51 ust. 4 w związku z art. 47, a także w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r., dalej "RODO", m.in. w pkt 27 i 158 Preambuły rozporządzenia.

Sąd meriti podniósł, że wniosek skarżącego zmierzający do zainicjowania postępowania mającego na celu doprowadzenie informacji zawartych w zbiorach IPN do stanu zgodnego z rzeczywistością, stanowi wyraz dążenia do realizacji gwarantowanego Konstytucją prawa do uzupełnienia, sprostowania lub usunięcia danych nieodpowiadających prawdzie. W opisywanym stanie prawnym Prezes UODO, mając przede wszystkim na względzie treść art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą, winien rozważyć, kto i w jakim trybie jest władny prowadzić postępowanie zmierzające do osiągnięcia oczekiwanego przez wnioskodawcę skutku. Tymczasem organ swoje stanowisko o braku podstaw materialnoprawnych do prowadzenia postępowania w trybie administracyjnym oparł na stwierdzeniu, że RODO nie obejmuje swoim zakresem zagadnień dotyczących ochrony dziedzictwa narodowego, czy też upamiętniania walki o pamięć historyczną oraz dokumentowania zbrodni dokonywanych przez reżimy totalitarne. Argumentem przemawiającym za taką interpretacją przepisów był po pierwsze fakt wyraźnego umożliwienia stosowania RODO tylko do Bazy Materiału Genetycznego (wskazanej w art. 53f ustawy o IPN) - art. 71 ustawy o IPN, po wtóre zaś treść art. 2 ust. 2 lit. a RODO, który wyłącza zastosowanie tego aktu względem działalności nieobjętej zakresem prawa Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że takie założenie oznaczałoby jednak, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą organów powołanych do przetwarzania i ochrony danych osobowych, nawet jeżeli nie odpowiadają rzeczywistości. W rezultacie, w odniesieniu do danych niepełnych lub nieprawdziwych brak byłoby jakiegokolwiek trybu ich weryfikacji. Tymczasem norma zawarta w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją art. 47 Konstytucji, przyznającym każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Dane archiwalne, gromadzone w bazach IPN dotyczą niejednokrotnie tych obszarów życia, które odnoszą się właśnie do czci oraz dobrego imienia, a gdy są one niezgodne z prawdą, dochodzi o naruszenia tych, konstytucyjnie chronionych, wartości. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że pkt 158 preambuły RODO expressis verbis przewiduje możliwość stosowania regulacji RODO do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdzie intencją skarżącego było usunięcie nieprawdziwych, jego zdaniem danych w Biuletynie Informacji Publicznej IPN. Modyfikacja danych zawartych w Biuletynie niewątpliwie mieści się w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych, objęta jest zakresem regulacji RODO.

Sąd meriti wskazał nadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku nie zgodził się z organem (oraz orzekającym w sprawie sądem pierwszej instancji), że przepisy RODO stosuje się wyłącznie w odniesieniu do Bazy Materiału Genetycznego. Z treści pkt 27 preambuły RODO wprost wynika, że jego przepisów nie stosuje się względem osób zmarłych - jakkolwiek dopuszczono możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Takim wyjątkiem jest właśnie wspomniany art. 71 ustawy o IPN. Traktować go więc należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji RODO względem danych, które co do zasady pozostawały poza jego zakresem. Nie jest to więc wyjątek od reguły, który dopuszcza możliwość ochrony danych osobowych, którymi administruje IPN, lecz należy go postrzegać jako przewidziane prawem odstępstwo od generalnej zasady niestosowania RODO względem osób zmarłych. Dodatkowo wypada zwrócić uwagę na treść pkt 73 preambuły RODO, który stanowi, że w prawie państwa członkowskiego można przewidzieć ograniczenia dotyczące określonych zasad oraz prawa do informacji, dostępu do danych osobowych i ich sprostowania lub usuwania, prawa do przenoszenia danych, prawa do sprzeciwu, decyzji opartych na profilowaniu, zawiadamiania osoby, której dane dotyczą, o naruszeniu ochrony danych osobowych oraz określonych powiązanych obowiązków administratorów, o ile jest to niezbędne i proporcjonalne w społeczeństwie demokratycznym, m.in. by zapewnić ochronę innych ważnych celów leżących w ogólnym interesie publicznym Unii lub państwa członkowskiego, w szczególności (...) dalsze przetwarzanie zarchiwizowanych danych osobowych w celu dostarczenia konkretnych informacji o postawie politycznej w ramach dawnych systemów państw totalitarnych (...). Ograniczenia te powinny być zgodne z wymogami Karty praw podstawowych oraz Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Tymczasem w obowiązującym w Polsce porządku prawnym takie ograniczenia w odniesieniu do zakresu żądania skarżącego nie występują, zaś gdyby nawet występowały, to byłyby sprzeczne nie tylko z wymogami powołanego postulatu RODO, ale przede wszystkim z art. 51 ust. 4 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich względów nie było w ocenie Sądu pierwszej instancji podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie, w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, organ winien był rozważyć. Organ w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę i nie zbadał możliwości zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie i dlatego wydane rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego należy uznać za wadliwe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 u.o.d.o. poprzez jego zastosowanie w wyniku uznania, że organ był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie dotyczącym przetwarzania i upubliczniania danych osobowych przez IPN, zamieszczonych na stronie internetowej IPN;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 w zw. z art. 53f ust. 1 ustawy o IPN poprzez uznanie, że przepisy RODO należy stosować nie tylko do Bazy Materiału Genetycznego, ale także do innych baz prowadzonych przez Prezesa IPN.

Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Wskazać należy, że art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 735), dalej "k.p.a.", który stanowił podstawę prawną zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia daje organowi administracji możliwość odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, w której postępowanie chce zainicjować osoba niebędąca stroną, lub gdy z innych przyczyn postępowanie to nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie, to właśnie owe "inne przyczyny" stanowiły przesłankę zastosowania przez organ tej regulacji. Organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się bowiem na art. 71 i art. 53f ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 102), dalej

"ustawa o IPN". Przepisy te, jego zdaniem, stanowiły materialnoprawną podstawę do uznania braku swojej właściwości w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji do odmowy wszczęcia postępowania.

Jak podnosi się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych "inną przyczyną" będącą podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być:

- zawisłość tożsamej sprawy przed sądem administracyjnym lub wydanie rozstrzygnięcia w takiej sprawie;

- brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania w trybie administracyjnym;

- przedawnienie związane z upływem terminu o charakterze materialnoprawnym;

- uprzednie rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Z treści kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia wynika, że organ, po analizie złożonego wniosku uznał, że nie posiada uprawnień do rozpatrywania sprawy dotyczącej przetwarzania danych osobowych w bazach danych prowadzonych przez Prezesa IPN innych niż Baza Materiału Genetycznego zdefiniowana w art. 53f ustawy o IPN.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, a zwłaszcza obowiązujący stan prawny uznać należy, że Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowego przekonania, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą, uzasadniającą jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z jednej strony norma ta przewiduje swoiste roszczenie o modyfikację lub usunięcie danych nieprawdziwych, niepełnych lub zgromadzonych niezgodnie z ustawą, z drugiej natomiast kreuje po stronie organów lub podmiotów administrujących bazami danych obowiązek uwzględnienia oczekiwań obywatela, jeżeli rzeczywiście informacje te są obarczone wskazanymi wyżej wadami. Wobec tego każda norma hierarchicznie niższego rzędu (ustawa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego), regulująca tego rodzaju kwestie, musi być interpretowana zgodnie z treścią przywołanego przepisu Konstytucji.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1781), dalej "u.o.d.o.", w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych stosuje się, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 60 u.o.d.o., postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych prowadzone jest przez Prezesa Urzędu. Jest to więc ten rodzaj postępowania, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zaś chodzi o podstawy prawnomaterialne, to przypomnieć trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym, w zakresie ochrony danych osobowych istotną, a wręcz zasadniczą rolę odgrywa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dalej "RODO". In fine RODO wskazuje, iż jego regulacje w całości znajdują bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich. Jednakże zastrzec należy, iż nie mają zastosowania do przetwarzania danych osobowych w ramach działalności nieobjętej zakresem prawa Unii (art. 2 ust. 2 lit. a RODO).

Wniosek skarżącego zmierzający do zainicjowania postępowania mającego na celu doprowadzenie do zmiany zakresu informacji zawartych w zbiorach IPN i do stanu zgodnego z rzeczywistością, stanowi wyraz realizacji gwarantowanego Konstytucją prawa do uzupełnienia, sprostowania lub usunięcia danych nieodpowiadających prawdzie. Tymczasem przyjęte przez siebie stanowisko organ oparł na poglądzie, w świetle którego regulacje zawarte w RODO ograniczają się "wyłącznie" do Bazy Materiału Genetycznego wskazanej w art. 53f ustawy o IPN, zgodnie z art. 71 tej ustawy. Taka wykładnia tego przepisu jest niewłaściwa.

Co istotne, w treści art. 71 ustawy o IPN ustawodawca nie użył słów: "wyłącznie", "jedynie", "tylko" itp. Zatem przyjęta przez Prezesa UODO wykładnia nie uwzględnia literalnego brzmienia przepisu, a jego "uzupełnianie" o wspomniane słowa w celu uzyskania określonego celu wykładni stanowi przykład wykładni prawotwórczej contra legem. Niewątpliwie prowadziło to do zastosowania wnioskowania a contrario, lecz pamiętać należy o tym, że wnioskowanie to jest zawodne, a co więcej czym innym jest ustalenie znaczenia interpretowanego przepisu, a czym innym wyprowadzenie wniosków o niewiązaniu skutków prawnych z przypadkami nieunormowanymi. W większości przypadków, kiedy mamy do czynienia z wnioskowaniem a contrario, podmiot przeprowadzający to wnioskowanie obowiązujący przepis sam dekonstruowuje w ten sposób, by znalazły się w nim wspomniane zwroty "jedynie itp." (zob. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Zakamycze 2000, s. 212). Takie właśnie uzupełnienie treści przepisu, przez podmiot dokonujący jego wykładni miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Podzielić należy pogląd, że zastosowane przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych wnioskowanie oznaczałoby, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą organów powołanych do przetwarzania i ochrony danych osobowych, nawet jeżeli nie odpowiadają rzeczywistości. W rezultacie, w odniesieniu do danych niepełnych lub nieprawdziwych brak byłoby jakiegokolwiek trybu ich weryfikacji. Tymczasem norma zawarta w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP pozostaje w bezpośrednim związku z regulacją art. 47 Konstytucji, przyznającym każdemu prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia (...). Dane archiwalne, gromadzone w bazach IPN dotyczą niejednokrotnie tych obszarów życia, które odnoszą się właśnie do czci oraz dobrego imienia, a w sytuacji, gdy są one niezgodne z prawdą, to wówczas dochodzi o naruszenia tych, konstytucyjnie chronionych, wartości.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na treść pkt 158 preambuły RODO, który expressis verbis przewiduje możliwość stosowania regulacji RODO do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdzie intencją skarżącego było usunięcie nieprawdziwych danych z baz danych prowadzonych przez IPN. Modyfikacja danych zawartych w tych bazach niewątpliwie mieści się w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych, objęta jest zakresem regulacji RODO.

Należy mieć również na uwadze, że wskutek nieuzasadnionego zastosowania rozumowania a contrario względem art. 71 ustawy o IPN organ administracyjny nieprawidłowo przyjął, że przepisy RODO stosuje się wyłącznie w odniesieniu do Bazy Materiału Genetycznego. Umknęło natomiast uwadze organu to, że z treści pkt 27 preambuły RODO wprost wynika, iż jego przepisów nie stosuje się względem osób zmarłych - jakkolwiek dopuszczono możliwość przyjęcia przez państwa członkowskie przepisów o przetwarzaniu danych osobowych osób zmarłych. Takim wyjątkiem zdaje się być art. 71 ustawy o IPN. Traktować go więc należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji RODO względem danych, które co do zasady pozostawały poza jego zakresem. Nie jest to więc wyjątek od reguły, który dopuszcza możliwość ochrony danych osobowych, którymi administruje IPN, lecz należy go postrzegać jako przewidziane prawem odstępstwo od generalnej zasady niestosowania RODO względem osób zmarłych. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w ujęciu konstytucyjnego systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust.3 Konstytucji RP) i jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W konsekwencji należy mieć na uwadze obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym. Natomiast w przypadku braku możliwości uzyskania zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w grę będzie wchodzić wspomniana zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego.

W konsekwencji, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym jak i na tle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia stanu prawnego nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, organ winien był rozważyć.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyrokach z dnia 25 sierpnia 2020 r.; sygn. I OSK 3325/19 oraz z dnia 15 czerwca 2021 r.; sygn. akt III OSK 2600/21, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić. Innymi słowy wskazaną regulację organ winien stosować wtedy, gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże organ odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie może argumentować swojego działania brakiem właściwości, co w istocie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem organ, który otrzymał wniosek uznaje się za niewłaściwy, wówczas zastosowanie znajduje art. 65 lub 66 k.p.a. W konsekwencji, po zbadaniu treści podania i stwierdzeniu braku właściwości organ winien albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo, jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny – zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a.). W żadnej mierze nie może być to jednak przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, gdyż oba tryby (odmowa wszczęcia postępowania oraz przekazanie podania według właściwości) są względem siebie niezależne i niekonkurencyjne.

Tym samym Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych powinien raz jeszcze poddać analizie wniosek skarżącego i nadać mu odpowiedni bieg, zgodnie z treścią żądania, przy uwzględnieniu powołanych wyżej przepisów i ich wykładni.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 P.p.s.a.