Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 599/19 w sprawie ze skargi K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. W. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 599/19 uwzględnił skargę K. W. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku [...] 5 sierpnia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego i uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2 Skarżąca pismem z 18 marca 2019 r. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na części działki [...] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C.

1.3. Pismem z 3 lipca 2018 r. Kolegium zwróciło się do skarżącej o wykazanie interesu prawnego.

1.4. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że pojęcie interesu prawnego zostało wykazane w orzecznictwie wskazanym we wniosku. W niniejszej sprawie bardziej sprecyzowanego interesu prawnego nie można określić, albowiem decyzja nie zawiera parametrów technicznych, których dotyczy. Strona podała, że jest właścicielką działek nr [...][...][...][...] i [...] (łącznie 0,4659 ha) ujętych w jednej księdze wieczystej nr [...]; maszt jest około 10-15 m od granicy z działką [...].

1.5. Pismem z 3 lipca 2019 r. Kolegium zwróciło się do pełnomocnika Spółki [...] o wyjaśnienie, czy przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na terenie działki nr [...] w będzie oddziaływała i w jaki sposób - na tereny znajdujące się w jej sąsiedztwie (które konkretnie nieruchomości) oraz czy spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i pozostałych miejscach dostępnych dla ludności, których ochrona została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

1.6. W dniu 18 lipca 2019 r. wpłynęła odpowiedź od Spółki [...] zawierająca analizę środowiskową występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1W/m2, w której przedstawiono emisję pól elektromagnetycznych od wszystkich planowanych anten stacji bazowej [...] Sp. z o.o. i z której wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach większych lub równych 0,1 W/m2 wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.

1.7. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika także, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oddziaływanie w/w zamierzenia inwestycyjnego zamknie się w granicach działki nr [...], a występowanie obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach przekraczających dopuszczalne, wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Wobec powyższego Kolegium uznało za zasadną odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną tego postępowania. W ocenie Kolegium stronami są tu jedynie inwestor oraz właściciel terenu oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie C. Argumenty skarżącej świadczyć mogą jedynie o interesie faktycznym, ale nie o interesie prawnym podlegającym ochronie w postępowaniu administracyjnym.

1.8. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie: art. 61a Kpa, art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w zw. z art. 7, art. 8 § 1,art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, z 2018 r., poz. 2096 ze zm.. dalej Kpa) , art. 2, 6 ust 1 lit a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.).

1.9. Powołanym na wstępie wyrokiem z 26 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powyższą skargę uwzględnił. Jak wskazał Sąd I instancji jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada zdolności prawnej lub też nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym brak interesu prawnego ma charakter oczywisty, organ może załatwić jej żądanie postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Jeżeli natomiast ocena interesu prawnego wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wówczas może ona zostać dokonana tylko w toku postępowania, co oznacza, że w takiej sytuacji organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i w pierwszej kolejności zweryfikować interes prawny wnioskodawcy, a w razie stwierdzenia braku interesu prawnego – umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe. Co za tym idzie Sąd podziela zarzut skargi, że organ administracji w sytuacji, gdy przeprowadził badanie czy wnioskująca ma interes prawny utracił uprawnienie do zakończenia postępowania formalnym rozstrzygnięciem, jakim jest postanowienie wydane w oparciu o art. 61a Kpa. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa w sytuacji, gdy kwestia przymiotu strony nie jest oczywista, a jej wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi naruszenie tego przepisu. Z opisanego powodu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

2. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie: art. 61a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa) w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że Kolegium nieprawidłowo umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania po przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia czy skarżącej przysługuje status strony;

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego, poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c Ppsa, mimo niezaistnienia przesłanki do jego uchylenia.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

3.3. W skardze kasacyjnej zasadnie zarzuca się naruszenie art. 61a § 1 Kpa. Stosownie do art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy tym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania.

3.4. Taka sytuacja oczywistego braku interesu prawnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, występuje w niniejszej sprawie. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności, czego skarżąca skutecznie nie wykazała. Kolegium stwierdziło, że oddziaływanie w/w zamierzenia inwestycyjnego zamknie się w granicach działki nr [...], a występowanie obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach przekraczających dopuszczalne dotyczy wyłącznie miejsc niedostępnych dla ludności. Nie było zatem potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ w tym zakresie, a Kolegium dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez skarżącą było uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Natomiast wskazania Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku doprowadziłoby, w tak ustalonym stanie faktycznym, wyłącznie do tego, że organ wszczął by postępowania tylko po to aby jej umorzyć z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej.

3.5. W związku z zasadnością zarzutu naruszenia art. 61a § 1 Kpa bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej

3.6. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcie postępowania nieważnościowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Należy bowiem w całości podzielić stanowisko Kolegium o brak interesu prawnego skarżącej. Właściciele nieruchomości w pobliżu planowanej inwestycji, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 Kpa. W sprawie został przez organ wykazany brak jakiegokolwiek w sensie prawnym wpływu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącą, co oznacza brak interesu prawnego po jego stronie i prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania.

3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa