Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 52/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 188,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 72 par. 2, art. 40 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 450/13 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. R. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 450/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę J. R. (dalej: skarżąca) uchylając zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wydania J. R. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w L. z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Wspomnianą wyżej uchwałą Rada Izby Notarialnej - działając na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) - odmówiła wydania zaświadczenia o żądanej treści, zaś Krajowa Rada Notarialna - po rozpatrzeniu zażalenia strony - utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organów administracji, skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, bowiem jako aplikant notarialny nie zrealizowała programu aplikacji, gdyż nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium. Organ wskazał, że na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (zmienioną następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.), z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały) oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Możliwość przeprowadzania przez Izbę kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, wynika również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.). Zdaniem organów, konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenie (nieprzystąpienie) do któregoś nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Krajowa Rada Notarialna uznała, że skarżąca nie wypełniła obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza i wobec tego nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Konsekwencją tego jest brak możliwości wydania zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej.

Zdaniem Sądu I instancji, wydane w sprawie uchwały organów administracji naruszyły prawo materialne i procesowe. Stanowisko prawne organów, łączące wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji ze spełnieniem warunku w postaci zdania kolokwiów, jest bowiem co do zasady sprzeczne z przepisami ustawy Prawo o notariacie.

Sąd uznał, że przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie (tj. upływ czasu aplikacji - 2 lata i 6 miesięcy, nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie) mają charakter enumeratywny. W wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o jakim mowa w art. 72 § 2 tej ustawy. Z interpretacji normy art. 72 ustawy Prawo o notariacie nie wynika natomiast, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. W ocenie Sądu I instancji z przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należało wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji. Z tych względów, w ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, jak i rozporządzeniu, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza przyznane ustawowo kompetencje. Żaden przepis ustawy nie uprawnia bowiem organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących. Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, że warunkiem koniecznym ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów, bowiem weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego - stosownie do treści art. 74 § 1, 2 i 3 ustawy Prawo o notariacie - ma miejsce podczas państwowego egzaminu notarialnego.

Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie skarżący spełnił wszystkie przewidziane prawem warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia (czyli odbył wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, uzyskał pozytywne opinie patrona i sędziów, a aplikacja trwała wymagane 2 lata i 6 miesięcy), zaś w tym stanie rzeczy - stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie - rada wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Odmowa wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie sprawiła, że wydając zaskarżone uchwały organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia art. 72 i art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a., bowiem uchwały te nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Krajowa Rada Notarialna. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:

1) art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza,

2) art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej;

- naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w L., co do dalszego postępowania w sprawie,

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Kasator wyznaczył granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzucając w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenie art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) faktycznym zaprzeczeniu przez Sąd, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza i uznaniem, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza, 2) nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiającym się nienależytym wskazaniem powodów uchylenia wydanych w sprawie uchwał organów administracji, a także brakiem zawarcia wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Przed rozpoznaniem zarzutów odnoszących się do zasadniczego problemu prawnego w niniejszej sprawie, czyli kwestii prawidłowości wykładni art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, konieczna jest wpierw ocena zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I pierwszej instancji należy stwierdzić, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do zasadniczego problemu w sprawie, czyli kwestii przesłanek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Ze stanowiska tego (wskazującego, że nie było podstaw do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej) na podstawie logicznego rozumowania można wywieść, co organ samorządu notarialnego ma/miałby do zrobienia w ponownie prowadzonym postępowaniu (tj. wydać przedmiotowe zaświadczenie). W takiej sytuacji brak wyraźnego, odrębnego sformułowania wskazań co do dalszego postępowania nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (a tylko takie naruszenie procesowe może być uznane za skuteczne w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skoro stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, to zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. są niezasadne.

Trafne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich uwzględnienie czyniło skargę kasacyjną usprawiedliwioną, a w sytuacji braku skuteczności naruszeń prawa procesowego - umożliwiało również (stosownie do treści art. 188 p.p.s.a.) rozpoznanie skargi J. R..

Problem prawny stanowiący istotę rozpoznawanej sprawy był już wielokrotnie analizowany przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzecznictwie: wyrok z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 982/13; wyrok z 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1385/13; wyrok z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1512/13; wyrok z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1708/13 (treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany w tych orzeczeniach pogląd prawny w zakresie wykładni art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie.

Ustawa ta wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2). Zaświadczenie jest według przepisów k.p.a. (art. 217- 219) dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służące ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie (art. 219 k.p.a.). Wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, w przypadkach określonych w art. 218 § 1 k.p.a. Wówczas, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.

Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. Stąd w piśmiennictwie przyjmuje się, że jeżeli okoliczności faktyczne są niejasne i sporne i w związku z tym ich potwierdzenie wymaga odpowiedniego rozstrzygnięcia, odpowiednią formą potwierdzenia jest decyzja deklaratoryjna organu (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 217 k.p.a., Lex/el. i podana tam literatura).

W omawianym przypadku ustawodawca przyjął jednak, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na takie rozstrzygnięcie ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie może dotyczyć tylko oczywistych, nie budzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie odbycie aplikacji notarialnej sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc – to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 982/13, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu.

Jakby nie ograniczać rozumienia "odbycia aplikacji" notarialnej, sprowadzając je do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, to i tak nie da się wykluczyć, że tych wymagań aplikant nie dopełni. Może nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, co musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia daje art. 219 k.p.a. To zaś czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie – kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd NSA wyrażany już wielokrotnie w sprawach tego rodzaju, że aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji i związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy. O dokształcaniu jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. W § 11 i 12 rozporządzenia przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów, ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących niewątpliwie wiążącego aplikanta programu aplikacji nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację. Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji (obecności na zajęciach objętych programem) przez okres wyznaczony ustawą (2 lata i 6 miesięcy). Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się, czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

W § 1 pkt 2 uchwały postanowiono, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 ustawy). Należy wyraźnie podkreślić, że ta uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego i nie została przez SN zakwestionowana. Nie można jej zatem odmówić zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jedynie na marginesie warto wspomnieć, że Sąd Najwyższy kontrolował późniejszą uchwałę KRN nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, oddalając zarzuty Ministra Sprawiedliwości co do jej niezgodności z prawem. Kontrolowana uchwała zawierała w § 1 pkt 2 identyczne jak w uchwale nr [...] postanowienie warunkujące uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji wykonaniem przez aplikanta obowiązków objętych tym programem, a w tym programie dopuszczała możliwość sprawdzania stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, w formie kolokwiów zorganizowanych na zasadach ustalonych przez radę izby notarialnej (§ 7).

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu (aplikacji) jest elementem organizacji (aplikacji). W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak i porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. K 12/10) stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 ustawy) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować czy wyłączać uregulowań prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy. W dwóch wyrokach z dnia 13 maja 2010 r. (sygn. akt III ZS 4/10 i III ZS 7/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego, jak powiedziano, element organizacji aplikacji.

W świetle tych wywodów, wspartych orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że: 1) szkolenie podczas aplikacji obejmuje zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach i to zaznajomienie jest nieweryfikowalne podczas aplikacji, w żadnym jednak razie taka weryfikacja w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 omawianego rozporządzenia i w uchwale KRN nr [...] nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną oraz że 2) negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr [...] – niezakwestionowanego we właściwym trybie aktu prawa korporacyjnego, który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie w czasie odbywania aplikacji dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1 – 3 uchwały). Oczywiście bezzasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że KRN dokonała w tej uchwale niedopuszczalnej, bezpodstawnej, powszechnie obowiązującej wykładni prawa. Powiedziano już bowiem, że uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne również z prezentowanym przez NSA i mającym oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa powszechnie obowiązującego (ustawy Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.) znaczeniem pojęcia aplikacji notarialnej i co za tym idzie – odbycia tej aplikacji. Jeżeli bowiem celem aplikacji jest rozumiane skutkowo zaznajomienie się z określonym kwantum wiedzy niezbędnej w zawodzie notariusza, to po pierwsze – jest niezbędne sprawdzenie tej wiedzy aplikanta, po drugie zaś – jest zasadne uzależnienie stwierdzenia odbycia aplikacji od wyniku tego sprawdzenia.

Nie mają podstaw prawnych i nie odpowiadają tej logice rozumowania stwierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale aplikacja nie obejmuje obowiązku zdobywania tej wiedzy, a więc negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia MS nie daje również podstaw do stwierdzenia, że kolokwium przez to, że jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe dla aplikanta. Aplikant nie musi się zatem zarówno poddać kolokwium, jak i wynik kolokwium nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną. Po pierwsze, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Po drugie zaś, w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano również uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2013 r. o sygn. akt II GSK 990/13 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja RP nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku o sygn. akt II GSK 990/13, "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.". Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nie przewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, a z uwagi na to, że w sprawie nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, to NSA - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę J. R.

Skarga ta ze wskazanych wyżej powodów, związanych z prawidłową wykładnią art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.