Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 663/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 22, art. 30 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. sp. k. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 995 dalej jako u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], skierowanym do J.K. - kierownika kontrolowanej jednostki – P. Sp. o.o. Sp. K. ,nakazał usunięcie odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych z działki o numerze ewidencyjnym [...], które zostały przetworzone w procesie odzysku R12 poza instalacjami lub urządzeniami, bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jako termin realizacji wskazano [...] października 2020 r.

Nadto w powyższym zarządzeniu pokontrolnym organ zakreślił termin do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia WIOŚ wyjaśnił, że do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska wpłynęło anonimowe zgłoszenie, dotyczące użycia odpadów niebezpiecznych w postaci podkładów kolejowych do wykonania ogrodzenia działki w [...]. W dniu [...] maja 2020 r. dokonano czynności sprawdzających z związku z powyższym zgłoszeniem. W toku przeprowadzonych czynności potwierdzono użycie podkładów kolejowych do wykonania ogrodzenia działki o numerze ewidencyjnym [...], która posiada powierzchnię ok, 1,5 ha. W trakcie oględzin dokonano szacunkowej oceny ilości użytych podkładów, których ilość określono na ok. 250 sztuk. W pobliżu stworzonego ogrodzenia odczuwano wyraźny zapach olejowy, charakterystyczny dla tego typu odpadów.

Następnie ustalono, że właścicielem przedmiotowej działki jest spółka J. Sp. z o.o. Natomiast właściciel wskazanej spółki poinformował, iż przedmiotowa działka została wynajęta przez P. Sp. z o.o. Sp. K.

Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. w obecności wspólnika spółki P. Sp. z o.o. Sp. k. – J.K., przeprowadzono kontrolę interwencyjną, w trakcie której w pierwszej kolejności ustalono, że P. Sp. z o.o. Sp. k. zajmuje się głównie transportem drogowym towarów zgodnie z wpisem PKD (49,41,Z) oraz handlem kruszywami budowlanymi i drogowymi. Firma świadczy również usługi ładowarką kołową. Kontrolowany podmiot gospodarczy w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) zalicza się do mikroprzedsiębiorców.

Dalej obecny w trakcie kontroli wspólnik spółki P. potwierdził, iż działka o numerze ewidencyjnym [...], jest użytkowana przez spółkę na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] marca 2020 r. WIOŚ podał następnie, że wskutek przeprowadzanych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono bowiem, że J.K. dokonał budowy ogrodzenia działki o numerze ewidencyjnym [...], za pomocą odpadów podkładów kolejowych. Wspólnik wyjaśnił również, że przedmiotową działkę, która stanowi grunty orne, wynajęto w celu uprawy plantacji drzew owocowych. Wspólnik kontrolowanej spółki wskazał także, że wykonane ogrodzenie działki ma na celu ograniczenie wstępu dzikim zwierzętom oraz osobom trzecim.

Podczas kontroli nie okazano dowodu zakupu i nie uzyskano wglądu do dokumentacji pisemnych z informacjami dotyczącymi rozpatrywanych podkładów kolejowych, z tego względu niemożliwe było potwierdzenie pochodzenia przedmiotowych odpadów. Z wyjaśnień J.K. wynikało, że podkłady kolejowe zostały zakupione kilka lat temu od firmy mającej siedzibę na terenie województwa wielkopolskiego za pośrednictwem portalu internetowego. Wspólnik podkreślił, że zakupił towar jako produkt budowlany i był przekonany, że poddano go oczyszczaniu z substancji niebezpiecznych.

Organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym podał, że podkłady kolejowe, które nie uległy procesom oczyszczania, klasyfikuje się jako odpad pod kodem 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Nadto organ wskazał, że kontrolowany przeprowadził proces przygotowania do ponownego użycia odpadów w postaci podkładów kolejowych, natomiast na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej jako: u.o.o.) przez wskazany proces rozumie się odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Przygotowanie do ponownego użycia jest formą odzysku w procesie R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll (jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie odpadów, jak m.in. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. Rl-Rll), zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o.o. pod nazwą Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku.

Procesy odzysku stanowią przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.o.o. odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Zgodnie z definicją instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej jako: u.p.o.ś.) instalacja to:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami których eksploatacja może spowodować emisję.

Natomiast urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 42 u.p.o.ś. to niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. W tym miejscu organ zaznaczył, że kontrolowana spółka nie posiadała żadnej instalacji i urządzeń do przetwarzania odpadów, i dokonała przetworzenia odpadów, w formie odzysku R12 poza instalacjami lub urządzeniami.

Wskazane działania w ocenie WIOŚ stanowią naruszenie wynikające z art. 30 ust. 1 u.o.o., który wyraźnie wskazuje, że zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Nadto w trakcie kontroli ustalono, że spółka nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Należało zatem zdaniem organu stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami bez wymaganego zezwolenia, co stanowi naruszenie wynikające z art. 41 ust. 1 u.o.o., który stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów iprowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.o. istnieje możliwość dokonania zmiany klasyfikacji odpadów z niebezpiecznych na odpady inne, niż niebezpieczne, jeżeli posiadacz odpadów wykaże, że w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1357/2014 i w rozporządzenia (UE) 2017/997 odpady nie są niebezpieczne, a w przypadku odpadów posiadających właściwości zakaźne również, że nie spełniają one warunków uznania tychże odpadów, za posiadające właściwości zakaźne określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 u.o.o.

Ponadto organ zaznaczył, że na podstawie art. 8 u.o.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa, właściwemu odpowiednio ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami, znoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne. W wyniku przeprowadzonej kontroli nie wykazano, by spółka P. Sp. z o.o. Sp. K. dokonała zmiany kwalifikacji odpadów.

WIOŚ wskazał także, że podczas kontroli, wspólnik kontrolowanej spółki okazał pismo z Instytutu Wdrażania Innowacji w Produkcji Rolnej i Ekologii Sp. z o.o. z [...] czerwca 2020 r. w którym zawarto informacje, że na podstawie wykonanych badań podkładów kolejowych nie wykryto w nich substancji zabronionych. Organ zaznaczył jednak, iż przedmiotowe badania wykonano dopiero w czerwcu 2020 r., podczas gdy ogrodzenie działki w [...] powstało w kwietniu 2020 r., natomiast, podkłady kolejowe zgodnie z oświadczeniem kontrolowanej spółki zakupiono kilka lat temu.

Od powyższego zarządzenia pokontrolnego, pismem z dnia [...] września 2020 r. spółka P. Sp. z o.o. Sp. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę.

Zaskarżonemu zarządzeniu spółka zarzuciła brak legitymacji zarówno po stronie podmiotu obowiązanego do wykonania zarządzenia, jak i po stronie organu wydającego zarządzenie oraz naruszenie norm postępowania wynikających z :

1. art. 10 § 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie przez organ stronie, przed wydaniem orzeczenia, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, oraz brak pouczenia strony o jej prawach, przy czym obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, co warunkowało zasadność uchylenia zaskarżonego zarządzenia,

2. art. 7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego, co do braku legitymacji zarówno po stronie osoby obowiązanej, jak i organu - błąd w ustaleniu podmiotu ponoszącego odpowiedzialność,

3. art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów administracji publicznej, albowiem w niniejszej sprawie wykorzystano pełne zaufanie skarżącego do organu administracji i nie poinformowano strony w sposób prosty i logiczny o stanowisku reprezentowanym przez organ, jednocześnie wprowadzając stronę w błąd, co do zakresu podjętych przez organ działań i nieuwzględnienie stanowiska skarżącego, co do braku legitymacji zarówno po stronie osoby obowiązanej, jak i organu - błąd w ustaleniu podmiotu ponoszącego odpowiedzialność.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z [...] września 2020 r. w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie skarżąca spółka na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ, na podstawie art. 61 § 3 o rozpatrzenie złożonego wniosku przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności wskazała, że organ błędnie skierował zarządzenie pokontrolne do przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. Sp. k. Zdaniem strony faktycznym najemcą działki, na której znajduje się ogrodzenie wykonane z podkładów kolejowych, na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] lipca 2020 r. jest J.K. Nadto, zdaniem strony, zastrzeżenia budzi ustalenie uwzględnionego przez organ materiału dowodowego.

W ocenie skarżącej spółki zarządzenie pokontrolne, z uwagi na to że nie jest decyzją administracyjną, nie może narzucać obowiązków i działań, zmierzających do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Ponadto według strony skarżącej organ jedynie ze względu na brak dowodu zakupu i złożone wyjaśnienia dokonał oceny, która skutkowała wydaniem zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Ponadto organ odnosząc się do zarzutu skarżącej o błędnym ustaleniu "adresata" zarządzenia pokontrolnego wyjaśnił, iż zaskarżony akt na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska został skierowany do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Organ podkreślił, że w/w przepis nie definiuje pojęcia "kierownika kontrolowanej jednostki", a w przedmiotowej sprawie ustalono, że J.K. jest uprawnionym do reprezentowania spółki P. Sp. z o.o. Sp. k. prezesem zarządu. Ponadto z okazanej w trakcie kontroli umowy najmu działki wynikało, iż stronami umowy są J. Sp. z o.o. reprezentowana przez G.P. oraz P. Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowana przez J.K. Nadto WIOŚ podał, że powoływana w skardze umowa najmu z [...] lipca 2020 r. nie została przedstawiona na etapie kontroli. Ponadto organ zauważył, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się zatem, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W niniejszej sprawie jest to zatem spółka P. Sp. z o.o. Sp. k.

W ocenie WIOŚ zarzut skarżącej spółki, że zarządzenie pokontrolne nie może narzucać obowiązków, ponieważ nie jest decyzją administracyjną jest bezzasadny. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, zatem wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Organ wskazał, że nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a., a więc również przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5 marca 2020 r., II SA/Sz 892/19, LEX). Nadto organ ponownie podkreślił, że na żadnym etapie kontroli J.K. nie podważał poczynionych ustaleń i nie wniósł do protokołu kontroli żadnych zastrzeżeń. Według WIOŚ wydane zarządzenie pokontrolne jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i odzwierciedla poczynione w wyniku kontroli ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności było zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia [...] września 2020 r., wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a pkt 1 i 2 u.i.o.ś.).

W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przy czym ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15, CBOSA). Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1144/18, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 341/18, CBOSA).

Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego wskazać należy, iż wydane zostało ono na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r. w spółce P. Sp. z o.o. sp. K. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Mimo, że czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nim wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. W literaturze wskazuje się przy tym, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są z jednej strony inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś zawsze osoba fizyczna (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 3/2011, s. 92). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie definiuje pojęcia kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.).

W rozpoznawanej sprawie J.K. jest prezesem zarządu P. Sp. z o.o., która jest komplementariuszem w P. Sp. z o.o. Sp K. Z protokołu kontroli wynika, że odpady w postaci podkładów kolejowych znajdują się na nieruchomości (działka nr [...] ),będącej w posiadaniu P. Sp. z o.o. Sp K. (umowa najmu z dnia [...] marca 2020 r. zawarta pomiędzy J. sp. zo.o. a P. Sp. z o.o. Sp. K.). W trakcie czynności kontrolnych J.K. jako podmiot reprezentujący kontrolowaną jednostkę organizacyjną potwierdził zarówno zakup jak i użycie odpadów w postaci podkładów kolejowych do budowy ogrodzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W niniejszej sprawie jest to zatem skarżąca spółka P. Sp. z o.o. Sp. k. Należy dodać, że do skargi nie dołączono umowy najmu z dnia [...] lipca 2020 r., której treść - w ocenie skarżącej spółki - podważa w/w ustalenia organu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze należy również stwierdzić, że zarządzenie pokontrolne zostało prawidłowo skierowane do J.K., jako kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, tj. P. Sp. z o.o. Sp. K. (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadające dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową. Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpad, nie ma znaczenia wola, świadomość nabywcy. Okoliczność, że dana substancja lub produkt może podlegać odzyskowi, nie oznacza, że nie jest odpadem (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., II OSK 2642/15, CBOSA). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o. przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o.o.). Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o.o., przygotowanie do ponownego użycia oznacza odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.

W analizowanej sprawie istotny jest fakt, że P. Sp. z o.o. Sp. K. jako posiadacz odpadów w postaci podkładów kolejowych użyła ich w celu ogrodzenia działki. Organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym podał, że podkłady kolejowe, które nie uległy procesom oczyszczania, klasyfikuje się jako odpad pod kodem 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Podczas kontroli nie okazano dowodu zakupu i nie uzyskano wglądu do dokumentacji pisemnych z informacjami dotyczącymi rozpatrywanych podkładów kolejowych. W konsekwencji niemożliwe było potwierdzenie pochodzenia przedmiotowych odpadów. Organ zasadnie wskazał, że kontrolowana jednostka organizacyjna przeprowadziła proces przygotowania do ponownego użycia odpadów w postaci podkładów kolejowych (art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o.o.). WIOŚ wyjaśnił, że przygotowanie do ponownego użycia jest formą odzysku w procesie R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji Rl-Rll (jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie odpadów, jak m.in. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w poz. Rl-Rll), zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o.o. pod nazwą Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku. Należy podzielić ocenę organu, że procesy odzysku stanowią przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.o.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.o.o. odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej jako: u.p.o.ś.) instalacja to:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami których eksploatacja może spowodować emisję.

Z kolei urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 42 u.p.o.ś. to niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. W sprawie ustalono, że kontrolowana spółka nie posiadała żadnej instalacji i urządzeń do przetwarzania odpadów, i dokonała przetworzenia odpadów, w formie odzysku R12 poza instalacjami lub urządzeniami. Tym samym doszło do naruszenia art. 30 ust. 1 u.o.o., zgodnie z którym zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (wyjątki od powyższej reguły zawiera ust.2). Nadto w trakcie kontroli ustalono, że kontrolowana spółka nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Oznacza to, że w sprawie doszło do przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami bez wymaganego zezwolenia, co stanowi naruszenie wynikające z art. 41 ust. 1 u.o.o., który stanowi, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Należy dodać, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nakłada żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinny być realizowane z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych (co zresztą organ zaznaczył w pouczeniu). Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym również art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 503/18, CBOSA). Oznacza to, że zarzuty skargi w tym zakresie są nieuprawnione, zaś podstawowe znaczenie dowodowe dla oceny zasadności wydania zarządzenia ma protokół kontroli.

Reasumując Sąd uznał, iż kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole pokontrolnym i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.