Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 129/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6, w zw. z art. 281 ust. 8, art. 281. ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 280 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 grudnia 2022 r. nr PO.ZUO.5.471.189.OP.2021.AK w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 grudnia 2022 r. nr PO.ZUO.5.471.189.OP.2019.AK Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 273 ust. 6, w zw. z art. 281 ust. 8, art. 281. ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 280 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. – p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), w zw. z art. 14 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 2 p.w., art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.), w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. określił P. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. P., ul. [...], [...] P., za okres 1 stycznia 2021 r. – 31 marca 2021 r., tj. I kwartału 2021 r., opłatę podwyższoną w wysokości 2030 zł, za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ewid. 129/2 obręb [...] P., powiat [...], województwo łódzkie.

Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny.

Decyzją z 12 maja 2016 r. nr 203/2016 Starosta [...] m.in. udzielił D. Sp. z o.o. z siedzibą w P., ul. [...], pow. [...], woj. łódzkie, pozwolenia wodno-prawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wody podziemnej z ujęcia zlokalizowanego na terenie zakładu (działka nr ew. 129/2, obręb [...] P.) poprzez studnię ujmującą wody podziemne z utworów czwartorzędowych w ramach zasobów eksploatacyjnych określonych w dokumentacji hydrogeologicznej w wysokości Q = 18,2 m3/h przy S = 4,5 m (przyjętej zawiadomieniem Starosty [...], znak [...] z dn. 14.03.2005 r.)

w ilości:

Q max h = 6,8 m3/h

Qsrd = 27,0m3/d

Q max a = 9907,6 m3/a

do zaopatrzenia zakładu w wodę do celów technologicznych polegających na wytwarzaniu i wykańczaniu dzianin, socjalno-bytowych i energetycznych.

Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z 7 czerwca 2018 r., uzupełnionym postanowieniem tegoż Sądu z 12 czerwca 2018 r. m.in. odjęto dłużnikowi D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarząd nad nieruchomościami objętymi księgami wieczystymi [...],[...],[...],[...],[...] w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. i powierzono zarząd P.W. bez wynagrodzenia.

Wnioskiem z 7 kwietnia 2022 r. P.W., prowadzący działalność gospodarczą pn. P. wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie decyzji stwierdzającej przejście pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do nowego właściciela nieruchomości, zgodnie z art. 411 i 411a p.w. Do wniosku załączył oświadczenie likwidatora D. spółki z o.o. w P. w likwidacji o wyrażeniu zgody na przeniesienie wszystkich warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (tj. ww. decyzji Starosty [...]) na rzecz P. W. firma P., ul. [...],[...] P., a więc aktualnego właściciela nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Ponadto własne oświadczenie o wyrażeniu zgody na przyjęcie wszystkich warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

W dniu 6 maja 2022 r. podmiot P. złożył oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f p.w. za sporny kwartał 2021 roku, jako podstawę poboru wód wskazując pozwolenie wodnoprawne udzielone spółce D. ww. decyzją Starosty [...] z 12 maja 2016 r.

Decyzją z 9 września 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie orzekł o przeniesieniu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z 12 maja 2016 r. spółce D., na rzecz P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pn. P..

Informacją z 8 listopada 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 272 ust. 18 p.w. ustalił P.W., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. P. z siedzibą w P. opłatę zmienną za sporny kwartał 2021 r. za pobór wód podziemnych w wysokości 406 zł.

Z kolei informacją z 8 listopada 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w. ustalił P.W., prowadzącemu działalność gospodarczą pn. P. z siedzibą w P. opłatę podwyższoną za sporny kwartał 2021 r. za pobór wód podziemnych w wysokości 2030 zł, a więc 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Reklamację na powyższą informację złożył P.W., wskazując, iż w spornym kwartale był uprawniony do korzystania z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce D., gdyż został ustanowiony przez Sąd Rejonowy w P. zarządcą nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Nie doszło zatem do sytuacji, w której dokonywałby poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w spornym kwartale.

W uzasadnieniu wspomnianej decyzji z 5 grudnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, iż odjęcie dłużnikowi D. sp. z o.o. zajętej nieruchomości w trybie art. 935 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego zarządu nieruchomością nie daje ustanowionemu zarządcy nieruchomości P.W. prawa do korzystania z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego dłużnikowi, tj. spółce D., decyzją Starosty [...] z 12 maja 2016 r. W konsekwencji nie jest możliwym przerzucenie możliwości wykonywania uprawnień wynikających z przytoczonego pozwolenia wodnoprawnego przez P.W..

Organ dodał, że P.W. w okresie od 7 czerwca 2018 r. do 23 października 2022 r., korzystał z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, a zgodnie z art. 280 pkt 1 lit.a p.w. obowiązany jest także ponosić opłatę podwyższoną. Nie dołożył on bowiem należytej staranności, aby złożyć wniosek o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym. Reklamujący, jak wynika z załączonych dokumentów, objął zarząd nad nieruchomością w czerwcu 2018 r., a co za tym idzie to wówczas powinien wystąpić z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...]. Uczynił to jednak dopiero po upływie niemal 4 lat.

Organ następnie stwierdził, że uwzględniając fakt, że opłata podwyższona, o której mowa w art. 280 p.w. wypełnia przesłanki definicji administracyjnej kary pieniężnej zawartej w przepisie art. 189b k.p.a., należało rozważył możliwość wynikającą z przepisu art. 189f k.p.a., który przewiduje instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ podkreślił, iż w materiale dowodowym brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż reklamujący został prawomocnie ukarany za wykroczenie (art. 476 p.w.) lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie, więc nie można było stwierdzić, że wymierzona została kara, która spełniłaby cele, dla których miałaby być nałożona opłata podwyższona. Natomiast oceny, czy waga naruszenia prawa jest znikoma organ dokonał z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. Wyjaśnił, że 9 września 2022 r. P.W. uzyskał decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 12 maja 2016 r. zatem zaprzestał naruszania prawa. Jednak, w ocenie organu, ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z 12 maja 2016 r. jest znaczący. Powyższe niedopełnienie obowiązku spowodowane było bowiem zawinionym zachowaniem P.W., a naruszanie przez niego prawa trwało niemal 4 lata. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie organu nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organ ponownie podkreślił, iż w niniejszej sprawie bezspornie P.W. prowadzący działalność gospodarczą pn. P. w okresie, za który została ustalona opłata podwyższona korzystał z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych z ujęcia z ujęcia zlokalizowanego na terenie zakładu (działka nr ew. 129/2, obręb [...] P.) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Bezspornym jest także fakt, że beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego, na które powołał się reklamujący w analizowanym okresie, nie jest P.W. prowadzący działalność gospodarczą pn. P., ponieważ nie nastąpiła zmiana podmiotu obowiązanego do regulowania opłat objętych pozwoleniem wodnoprawnym. Organ przywołał także stanowisko wyrażone orzeczeniach sądów administracyjnych, odnoszące się do przepisu art. 286 ust. 1 p.w., zgodnie z którym "ustalenie opłaty podwyższonej jest formą odpowiedzialności prawnej, którą ponosi podmiot korzystający ze środowiska (w tym przypadku z wód) za brak wymaganego pozwolenia (...). Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska przez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu.

Organ wskazał ponadto, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją.

W konkluzji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za sporny okres, za pobór wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na powyższą decyzję złożył P.W. prowadzący działalność gospodarczą pn. P., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.:

- art. 189d pkt 1 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na niedopełnieniu obowiązku przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z 12 maja 2016 r. jest znaczący, pomimo iż okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem znikomej wagi naruszonego prawa, zaś skarżący zaprzestał nieumyślnego naruszania prawa uzyskując na swoją rzecz stosowną decyzję o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego udzielonych ww. decyzją Starosty [...], przy uwzględnieniu faktu, że skarżący wcześniej korzystał z uprawnień przyznanych pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym na rzecz D. sp. z o.o. dla lokalizacji ul. [...] w P., jako zarządca tej nieruchomości ustanowiony przez sąd w postępowaniu egzekucyjnym;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie jego istotnej części w szczególności poprzez nieuwzględnienie okoliczności pełnienia przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego funkcji zarządcy nieruchomości objętej przedmiotową decyzją Starosty [...] jak również słusznego i zasadnego przekonania skarżącego, co do możliwości zarządzania ww. nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], w oparciu o uprawnienia wynikające z pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz dłużnika będącego właścicielem tej nieruchomości tj. D. sp. z o.o.

W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia pomija szereg istotnych okoliczności, które zdaniem skarżącego uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przede wszystkim stwierdzenie, że strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, iż nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnej w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej. W ocenie skarżącego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż waga naruszenia prawa - tj. uiszczanie opłaty w wysokości wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego przez zarządcę nieruchomości, dla której ww. pozwolenie było wydane - jawi się jako znikoma. Przemawiają za tym zarówno brak umyślności w działaniu skarżącego, jak również sam charakter prawny, na podstawie którego wszedł on w zarząd przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podkreśla, iż jako zarządca nieruchomości przy ul. [...] w P. był uprawniony, a nawet zobowiązany do wykonywania czynności w ramach zarządu nieruchomością (pobór wody), które wiązało się z posiadanym przez D. sp. z o.o. pozwoleniem wodnoprawnym. Nie doszło zatem do sytuacji, w której skarżący dokonał poboru wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w spornym kwartale. Skarżący jako zarządca nieruchomości działał w przeświadczeniu, że skoro jego obowiązkiem jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki, pobierać wszelkie pożytki z nieruchomości oraz rozporządzać nimi w granicach zwykłego zarządu, to tym bardziej uprawniony jest do uiszczenia wszelkich niezbędnych danin publicznych w oparciu oraz wysokości oznaczonej w stosownych pozwoleniach publicznoprawnych udzielonych dla zarządzanej nieruchomości. Skarżący nadmienił również, że w momencie dowiedzenia się przez skarżącego o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków z dotychczasowej decyzji wydanej przez Starostę [...], ten od razu skierował stosowne pismo w tym zakresie.

Skarżący podkreślił również, że decyzja o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej nie ma charakteru uznaniowego, a jej wydanie jest obowiązkiem organu w każdym przypadku gdy ziszczą się przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu.

W odpowiedzi organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 14 kwietnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19)

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 marca 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim, przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione drodze zarządzenia z 14 kwietnia 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 grudnia 2022 r. na mocy której organ określił skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pn. P., za I kwartał 2021 r. opłatę podwyższoną za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ewid. 129/2 obręb [...] P., powiat [...], województwo łódzkie.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że tutejszy sąd dotychczas rozpoznawał cztery analogiczne sprawy, ze skargi P.W. : II SA/Łd 75/23, II SA/Łd 126/23, II SA/Łd 127/23 i II SA/Łd 128/23 oddalając skargi. Do dnia wyrokowania nie zostały sporządzone uzasadnienia w wymienionych sprawach.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która określa rodzaje usług wodnych, co do których pobierana jest określona przez przepisy ustawy opłata.

Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W myśl art. 280 pkt 1 lit.a p.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w okresie objętym decyzją beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych była spółka D. Zważywszy, że skarżący w tym okresie sprawował zarząd przedmiotową nieruchomością na podstawie art. 931 k.p.c. należy w pierwszej kolejności ustalić, czy funkcjonująca w obrocie decyzja Starosty [...] z dnia 12 maja 2016 r. adresowana do spółki D.. – właściciela nieruchomości, pozwalała skarżącemu na korzystanie z usługi wodnej objętej tą decyzją.

Zagadnienia związane z zarządem nieruchomości zajętej w toku postępowania egzekucyjnego regulowane są przez przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Podstawową zasadą jest oddanie nieruchomości w zarząd samemu dłużnikowi – właścicielowi zajętej nieruchomości (art. 931 § 1 k.p.c.). Dłużnik bowiem powinien być bowiem zainteresowany tym, aby nieruchomość nie utraciła swej wartości do czasu przeprowadzenia licytacji komorniczej, a także aby przynosiła jak największy dochód, który zostanie zabezpieczony i następnie zaliczony na poczet wierzytelności dochodzonych w drodze postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 931 § 2 k.p.c., który stanowi, iż jeżeli prawidłowe sprawowanie zarządu tego wymaga, sąd odejmie dłużnikowi zarząd i ustanowi innego zarządcę, to samo dotyczy ustanowionego zarządcy, możliwe jest dokonywanie zmian na stanowisku zarządcy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do art. 931 § 2 k.p.c. jeżeli prawidłowe sprawowanie zarządu tego wymaga, sąd odejmie dłużnikowi zarząd i ustanowi innego zarządcę; to samo dotyczy ustanowionego zarządcy. Wprowadzenie zarządcy ma na celu zabezpieczenie prawidłowego biegu egzekucji i uchronienie nieruchomości przed utratą wartości i atrakcyjności dla potencjalnych nabywców licytacyjnych. Celem takiego rozwiązania jest przeciwdziałanie sytuacji, w której dłużnik swoim działaniem będzie np. niweczył możliwość pobierania pożytków z tej nieruchomości bądź w inny sposób będzie zmierzał do obniżenia jej wartości czy zmniejszenia szans na przeprowadzenie efektywnej egzekucji z niej. Z chwilą poddania nieruchomości zarządowi przymusowemu ustaje zarząd i użytkowanie dłużnika. Zarządca zajętej nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Brak jest jednak w przepisie objaśnienia, co oznacza pojęcie czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Należy uznać, że czynnościami, o których mowa w przepisie, są czynności prowadzące do utrzymania nieruchomości w stanie co najmniej niepogorszonym do czasu jej sprzedaży w drodze licytacji. Zarządca ma prawo pobierać zamiast dłużnika wszelkie pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne. Za czynności zwykłego zarządu należy uznać takie czynności, które związane są ze zwykłą eksploatacją i utrzymywaniem powierzonej rzeczy w stanie niepogorszonym przez cały okres trwania zarządu. Przykładem czynności zwykłego zarządu mogą być czynności związane z bieżącymi naprawami, remontami. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu są możliwe natomiast tylko za zgodą stron (wierzycieli, dłużnika), a w jej braku – za zezwoleniem sądu. Z mocy art. 933 k.p.c. jeżeli zarządca przy obejmowaniu zarządu napotyka przeszkody, komornik na polecenie sądu wprowadza go w zarząd nieruchomości.

W orzecznictwie funkcjonuje utrwalony pogląd, co do tego, że zarządca przymusowy nie jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem żadnej ze stron. Nie mogą one wpływać na ustawowy zakres jego obowiązków oraz uprawnień i sposób sprawowania przez niego zarządu, powołanego dla strzeżenia interesów wszystkich uczestników postępowania (por. Wyrok SN z 13.04.1966 r., II CR 24/66, LEX nr 5970; Piaskowska Olga Maria. Kodeks postepowania cywilnego. Postępowanie egzekucyjne. Lex/el 2023). Ponadto relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2011 r., II OSK 245/10; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1395/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy skarżący korzystał z powierzonej mu nieruchomości na potrzeby działalności gospodarczej. Wszedł w jej posiadanie w związku z powierzeniem mu zarządu na podstawie art. 931 § 2 k.p.c. Wskazuje na to treść postanowienia Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia 7 czerwca 2018 r. oraz z dnia 12 czerwca 2018 r. Natomiast, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w tym oświadczeń skarżącego, przedmiotowa nieruchomość od czerwca 2018 r. służyła skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą P.. Nieruchomość, w tym zlokalizowane na niej ujęcie wodne, stanowiły zatem w znaczeniu funkcjonalnym część przedsiębiorstwa skarżącego, zaś pobór wód podziemnych dokonywany był na potrzeby tegoż przedsiębiorstwa. Skarżący korzystał z ujęcia wodnego jako przedsiębiorca, dokonując czynności faktycznych i prawnych we własnym imieniu i na własną rzecz, wykraczając w tym zakresie poza działanie w sferze prawnej właściciela nieruchomości, tj. spółki D.. Skarżący zresztą ustaleń w tym zakresie nie kwestionuje.

Zważywszy zatem, że skarżący w powyższym okresie korzystał z usługi wodnej, jako przedsiębiorca prowadzący działalność pod firmą P., za prawidłowe sąd uznał ustalenia organu odwoławczego, że obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego, którego adresatem byłby zakład skarżącego, powstał już w czerwcu 2018 r. Trafnie organ wskazuje, że skarżący powinien wówczas wystąpić z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z 12 maja 2016 r.

W konsekwencji, zdaniem sądu słuszne jest stwierdzenie organu, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, skarżący jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, korzystał z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Konsekwencją tego jest także zasadne stwierdzenie, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. zobowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne, a zgodnie z art. 280 pkt 1 lit.a p.w. obowiązany jest także ponosić opłatę podwyższoną.

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, zupełnie odrębna od nałożenia opłaty podwyższonej, kwestia spełnienia przesłanek określonych w art. 189f § 1 k.p.a., warunkujących odstąpienie od nałożonej opłaty podwyższonej. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2).

Przed dokonaniem oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek odstąpienia od opłaty podwyższonej należy zauważyć, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Co do zasady administracyjne kary pieniężne stanowią instrument prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one zatem funkcje prewencyjne, ale również mają działać represyjne, poprzez karanie za zachowania niezgodne z prawem.

W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym opłaty podwyższonej, wynikającej z treści art. 281 pkt 1 lit.a p.w.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że jak przyjmuje się w piśmiennictwie odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej stanowi konstrukcję prawną wzorowaną na instytucji prawa karnego, a konkretnie przewidzianym w art. 61 i następnych kodeksu karnego odstąpieniem od wymierzenia kary. W konsekwencji przewidziane w art. 189f k.p.a. odstąpienie można rozumieć jako instytucję pozwalającą organowi na rezygnację z nałożenia kary pomimo stwierdzenia popełnienia deliktu administracyjnego i ustalenia podmiotu za to odpowiedzialnego, jeżeli wystąpią szczególne, wymienione w ustawie okoliczności czyniące ukaranie nieuzasadnionym bez uszczerbku dla celów regulacji administracyjnej. Co istotne wystąpienie okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary nie uchyla bezprawności zachowania sprawcy, nie wyczerpuje zatem pojęcia kontratypu. W konsekwencji odstąpienia nie można traktować jako instytucji równoważnej umorzeniu postępowania administracyjnego, bo odstępując, organ stwierdza fakt naruszenia oraz obowiązek ukarania, z którego jednak nie korzysta.

Z kolei termin "znikoma waga naruszenia" nawiązuje do wymienionej w art. 189d pkt 1 wagi naruszenia. Indywidualizacja odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego zakłada badanie m.in. wagi naruszenia prawa. Jak już zasygnalizowano, ten nawiązujący do karnistycznego pojęcia społecznej szkodliwości czynu, pojemny termin odnosi się do ustanowionego przez normę sankcjonowaną przedmiotu ochrony, okoliczności naruszenia prawa, towarzyszącej temu motywacji i zaistniałych skutków. Dlatego poszukując kryteriów znikomości wagi naruszenia, można się odwołać do ustaleń nauki prawa karnego odnoszących się do pojęcia znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu zabronionego. Przestępstwo w świetle art. 1 § 2 k.k. stanowi tylko czyn karygodny, a więc taki, którego stopień społecznej szkodliwości czynu jest wyższy niż znikomy. W nauce prawa karnego wskazuje się, że o znikomości szkodliwości społecznej czynu świadczyć mogą takie cechy indywidualne czynu, jak: minimalna szkoda wyrządzona dobru prawnemu, możliwość naprawienia szkody, szczególna sytuacja motywacyjna, sposób zachowania się sprawcy. Natomiast nie mogą jej dowodzić te okoliczności, które związane są z osobą sprawcy, np. uprzednia karalność, jego dotychczasowe życie, sytuacja osobista bądź materialna, bo nie dotyczą karygodności czynu, lecz charakteryzują jego podmiot. Znikomość szkodliwości społecznej nie zależy także od wysokości ustawowego zagrożenia, choć zwykle im jest ono wyższe, tym mniejsza szansa na to, by czyn okazał się niekarygodny. Posiłkując się tymi kryteriami w toku rozważania, czy mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia, należy zatem brać pod uwagę, jakie dobro i jak znacząco zostało zagrożone bądź naruszone, czy istnieje możliwość naprawienia wyrządzonej temu dobru prawnemu szkody, w jakich warunkach działał sprawca, w jaki sposób się zachowywał, z jakiego powodu dopuścił się naruszenia, w jakiej sytuacji motywacyjnej się znajdował. Nie będą natomiast na wagę czynu wpływać cechy osobiste sprawcy, jego sytuacja życiowa, materialna itp. Ocenie powinien podlegać całokształt wchodzących w grę okoliczności. W przypadku gdy naruszenie prawa związane jest z czynnościami obrotu gospodarczego, stwierdzeniu zakresu naruszenia dobra chronionego prawem służyć może analiza ilościowa tychże czynności, ich wartości ekonomicznej, tego, czy uchybienie generowało po stronie sprawcy zysk, a jeżeli tak, to jaki (zob. komentarz do art. 189f J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023 - Lex).

Zbieżne z powyższym jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. np. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 marca 2023 r., II SA/Go 749/22; z 22 lutego 2023 r., II SA/Go 750/22; WSA w Gdańsku z 22 września 2022 r., III SA/Gd 8/22; WSA w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1087/22; WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. IV SA/Wa 973/20 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się ponadto, iż przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości niewystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zaprzestanie naruszenia prawa przez skarżącego, przedmiotem analizy należało uczynić przesłankę w postaci znikomej wagi naruszenia.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ uzasadniając swoje stanowisko, co do znacznej wagi naruszenia prawa, w istocie wskazał jedynie, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, pozostając na stanowisku, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z 12 maja 2016 r. jest znaczący. Przy czym nieprzeniesienie to przez okres niemalże 4 lat jest wynikiem zawinionego zachowania P.W., który dopiero 7 kwietnia 2022 r. zwrócił się z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego (str. 7 decyzji).

Bezsprzecznie jak już wspomniano skarżący naruszył zakaz działania polegającego na szczególnym korzystaniu z wód, tj. poborze wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści przepisu art. 389 p.w., który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód.

Jednak w ocenie sądu organ, rozważając możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ograniczył się właściwie do dwóch kwestii tj. braku posiadania przez stronę skarżącą pozwolenia wodnoprawnego oraz długości okresu, w którym skarżący tego pozwolenia wodnoprawnego nie posiadał. Nie rozważył przy tym innych okoliczności, zarówno tych które strona podnosiła w toku postępowania reklamacyjnego, jak i tych wynikających z akt sprawy, a które mogą istotnie wpływać na możliwość odstąpienia od wymierzenia spornej opłaty.

W ocenie sądu przy dokonywaniu oceny możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., nie można decydującego znaczenia przypisać okoliczności braku pozwolenia wodnoprawnego przez podmiot, który korzystał z wód. Brak pozwolenia wodnoprawnego stanowi, w myśl art. 281 ust. 1 pkt p.w. przesłankę nałożenia opłaty podwyższonej w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Tym samym okoliczność dokonywania poboru wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego skutkuje naliczeniem stosownej opłaty podwyższonej, a sama opłata podwyższona jest ściśle związana z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego brak pozwolenia wodnoprawnego stanowi przesłankę zastosowania sankcji w formie naliczenia opłaty podwyższonej, a w konsekwencji nie jest przesłanką, warunkującą możliwość odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, na podstawie art. 189f k.p.a., ponieważ jak już wskazano ocena wagi naruszenia prawa, której mowa w art. 189f k.p.a. powinna być dokonywana z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 189d pkt 1 k.p.a. Oczywistym przy tym pozostaje, że przy ocenie możliwości odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej, za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego nie można pominąć treści przepisów ustawy Prawo wodne, przykładowo takich jak: art. 1 p.w., stanowiącego, że gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, art. 9 określającego zasady gospodarowania wodami. art. 10, regulującego zarządzanie zasobami wodnymi itd. Jednakże powołanie się przez organ na regulacje prawa wodnego powinno odnosić się do okoliczności danego, konkretnego przypadku, zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym, a organ powinien wziąć te okoliczności pod uwagę i odzwierciedlić to w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę skali i skutków naruszenia dla dóbr chronionych przez Prawo wodne, będących następstwem działania konkretnego podmiotu, z uwzględnieniem jego zawinienia i rodzaju winy. Samo ogólnikowe powołanie się przez organ na okoliczność, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją nie jest wystarczające do przyjęcia, że nie zaistniały w sprawie przesłanki mogące stanowić podstawę do odstąpienia od opłaty podwyższonej.

W niniejszej sprawie organ nie ocenił w żaden sposób danych zawartych przez skarżącego w oświadczeniu podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych zarówno w ujęciu kwartalnym, jak i rocznym. W konsekwencji nie poddał ocenie czy skarżący korzystał z wód w ilości przewidzianej pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym spółce D.. Nie wykazał zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skali czy skutków naruszenia dóbr chronionych przez Prawo wodne. Tym samym, nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności o charakterze przedmiotowym, występujących w niniejszej sprawie.

Podobnie należy ocenić działanie organu, odnoszące się do rozważenia całokształtu materiału dowodowego w aspekcie podmiotowym (czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy). Z akt niniejszej sprawy wynika, że mocą prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. z 7 czerwca 2018 r., uzupełnionego postanowieniem tegoż z 12 czerwca 2018 r. skarżący wszedł w posiadanie nieruchomości, na której znajduje się ujęcie wodne, objęte pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym spółce D. decyzją z 12 czerwca 2016 r., w związku z powierzeniem mu zarządu nieruchomością na podstawie art. 931 § 2 k.p.c. Owa nieruchomość od czerwca 2018 r. służyła skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą P.. Nieruchomość, w tym zlokalizowane na niej ujęcie wodne, stanowiły zatem w znaczeniu funkcjonalnym część przedsiębiorstwa skarżącego, zaś pobór wód podziemnych dokonywany był na potrzeby tegoż przedsiębiorstwa. Skarżący tego faktu nie kwestionuje, jednak konsekwentnie wskazuje, że był przeświadczony o tym, że jako zarządca nieruchomości przy ul. [...] w P. był uprawniony do korzystania z zarządu nieruchomością, w tym poboru wody, które wiązało się z posiadanym przez spółkę D. pozwoleniem wodnoprawnym. Skarżący, jak podkreśla działał w przeświadczeniu, że jego obowiązkiem jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki, pobierać wszelkie pożytki z nieruchomości oraz rozporządzać nimi w granicach zwykłego zarządu, a zatem pozostawał w przeświadczeniu, że może korzystać z pozwolenia wodnoprawnego, znajdującego się na nieruchomości, którą na mocy postanowienia sądu zarządzał. W skardze nadmienił również, że w momencie dowiedzenia się o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków z dotychczasowej decyzji wydanej przez Starostę [...] od razu skierował stosowne pismo w tym zakresie. Wyjaśnienia skarżącego korespondują z chronologią wydarzeń w niniejszej sprawie. Skarżący, najpierw mocą prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z 7 czerwca 2018 r. wszedł w posiadanie nieruchomości, na której znajduje się ujęcie wodne, objęte pozwoleniem wodnoprawnym, udzielonym spółce D., po czym prowadząc działalność jako P. wniósł 7 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 411a p.w. o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z 12 maja 2016 r. spółce D.. Wniosek ten dotyczył przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na nowego właściciela (nie zarządcę) nieruchomości. Pozwolenie wodnoprawne bez żadnych przeszkód, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy, decyzją z 9 września 2022 r. zostało przeniesione na rzecz P.W., prowadzącego działalność gospodarczą pn. P.. W międzyczasie skarżący złożył oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, powołując się na pozwolenie wodnoprawne z 12 maja 2016 r.

Wobec tego w realiach niniejszej sprawy organ nie wyjaśnił i nie poddał ocenie przede wszystkim takich okoliczności jak to: kiedy (w jakim okresie przed złożeniem wniosku o przeniesienie decyzji z 12 maja 2016 r.) i w jakich okolicznościach skarżący dowiedział się o konieczności przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego. Czy D. i P. są podmiotami, prowadzącymi działalność gospodarczą o podobnym charakterze, a konsekwencji czy skarżący mógł, jak wskazuje działać w przekonaniu, że jako zarządca nieruchomości przy ul. [...] w P. był uprawniony do korzystania z poboru wody, które wiązało się z posiadanym przez spółkę D. pozwoleniem wodnoprawnym, prowadząc działalność o zbliżonym charakterze.

Zaznaczyć przy tym należy, że o ile wskazywane przez organ niedopełnienie obowiązku przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego przez okres niemal 4 lat ma znaczenie dla zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f k.p.a., to przy ocenie zawinienia przez skarżącego w tym zakresie uwzględnić należało także okoliczności, dotyczące rodzaju prowadzonej działalności przez D. i P., w jaki sposób i kiedy skarżący dowiedział się o konieczności przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, czy w związku z tym skarżący mógł pozostawać w przeświadczeniu, że pozwolenie wodnoprawne udzielone podmiotowi, zlokalizowanemu na nieruchomości, którą zarządza może być wykorzystywane przy prowadzeniu działalności P., czy skarżący przekroczył limity objęte pozwoleniem wodnoprawnym, a w konsekwencji czy i w jakiej skali naruszył dobro prawem chronione. Dopiero kompleksowe przeanalizowanie, wskazanych wyżej przesłanek podmiotowych i przedmiotowych i ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, czy w sprawie możliwe było odstąpienie od naliczonej opłaty.

Wobec tego, zdaniem sądu w kontrolowanej decyzji organu zabrakło w istocie oceny wagi naruszenia prawa. Stwierdzona wadliwość skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Polega ona na braku należytego dokonania przez organ zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia ich oceny - które to elementy winny znaleźć pełne odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.

Sąd przypomina, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można również zapominać o przepisie art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dodatkowo organ jest zobowiązany na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. sporządzić uzasadnienie faktyczne decyzji, tak aby w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko więc kompleksowe, rzetelne zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena - mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Jednocześnie sąd wskazuje, że dostrzega też ustawowy brak możliwości miarkowania wysokości kary przez organ. Ustawa prawo wodne w art. 281 wprowadza jednoznaczny wymiar tej kary – w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. W tej sytuacji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej.

Wobec tego, skoro organ nie wyjaśnił powyższych okoliczności to jego decyzja o ustaleniu spornej opłaty podwyższonej, została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii pozwoli rozstrzygnąć o możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty, a rozważenie tych okoliczności winno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym nie zaś sądowoadministracyjnym i znaleźć pełen wyraz w uzasadnieniu decyzji organu. W konsekwencji naruszona została zasada zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a., zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy co naruszyło art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy jak i art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tym samym naruszony został przepis art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ przedwcześnie przyjął, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, a tym samym, że naruszył art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z powołanymi wyżej przepisami postępowania, a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.