Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 383/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 art. 149 par. 3 art. 151 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1056/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1056/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z to z motywów powyższego wyroku pismem z dnia 1 października 2015 r. [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] wydaną [...] stycznia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] oraz ul. [...]- oraz dodatkowo w zakresie robót nie wymagających ustalenia decyzji o WZ na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. jw. - Etap 0.1.5 obejmujący: a) budowę drogi wewnętrznej dojazdowej wraz z chodnikami, zjazdami i infrastrukturą techniczną (oświetleniem i kanalizacją opadową) oraz zagospodarowaniem terenu (zielenią urządzoną) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...]; b) przebudowę skrzyżowania ul. [...] wraz z chodnikami na działce nr [...] obr. [...] [...]; c) przebudowę ul. [...] w zakresie chodnika na dz. nr [...] obr. [...], ul. [...] w Krakowie; działki nr: [...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]". Jako przyczynę wznowienia podano pozbawienie [...] udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wnioskująca o wznowienie wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tj. działki drogowej nr [...], zarządcą budynków nr [...],[...],[...],[...] oraz pawilonów obsługiwanych przez tę drogę. [...] podniosła także, że działka [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę "zwłaszcza w kontekście planowanego połączenia z ulicą [...] objętej inwestycją działki nr [...]". Wnioskująca oświadczyła, iż o wydaniu ww. decyzji dowiedziała się w dniu [...] września 2015 r. z otrzymanej od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie odpowiedzi na wniosek i dostęp do informacji publicznej.

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania po rozpoznaniu wniosku [...], o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] wydaną [...] stycznia 2013 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał m. in. przepis art.149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r., poz. 26 ze zm., K.p.a.). Zdaniem organu gminy planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani na wykonywanie przez użytkownika wieczystego przysługującego mu prawa, a także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z należącego do niego nieruchomości, wobec czego [...] nie przysługiwał ani nie powinien przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (tak: NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., II OSK 672/05).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia od ww. rozstrzygnięcia, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego. Obszar oddziaływania inwestycji określony został jako teren obejmujący działki nr [...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...]. Spółdzielnia wskazała na "oddziaływanie na działkę drogową nr [...] w wyniku planowanego połączenia z ulicą [...]". Organ II instancji wyjaśnił, że ww. działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego ww. pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb). Zdaniem Wojewody Małopolskiego obszar oddziaływania obiektu został prawidłowo określony i ww. działka drogowa nie znajduje się w tym obszarze. Wstępna analiza wniosku wykazała brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskującej Spółdzielni. Według organu II instancji Spółdzielnia nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na koniec Wojewoda wyjaśnił, że posiadanie interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do WSA w Krakowie [...] zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje status strony,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej prawa czynnego udziału w

postępowaniu, jak również pozbawienie skarżącej prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Zasadniczy zarzut skargi sprowadzał się do wykazania, że planowane zamierzenie inwestycyjne w sposób bezpośredni będzie oddziaływać na nieruchomości, w stosunku do których skarżąca posiada tytuł prawny, zwłaszcza gdy chodzi o działkę o nr ew. [...], na której skarżąca zorganizowała drogi wewnętrzne i parkingi. Oddziaływanie to przejawia się tak w ograniczeniu korzystania z nieruchomości, jak i w ograniczeniu ich gospodarowania.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę uwzględnił uchylając postanowienia organów obu instancji. W motywach wyroku sąd ten stwierdził, że biorąc pod uwagę okoliczności przywołane w uzasadnieniu wniosku o wznowienie oraz to co wynika z akt administracyjnych, że wniosek ten został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 K.p.a., obowiązkiem organu było wznowić postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. W ocenie tegoż sądu zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie jest zatem wadliwe i podlega uchyleniu już tylko z przyczyn wskazanych powyżej.

Zdaniem sądu wojewódzkiego obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, powinny mieć możliwość sprawdzenia poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony.

Podsumowując, sąd pierwszej instancji wskazał, że w ponownym postępowaniu organ wznowi przedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i dopiero wówczas odniesie się do argumentacji strony skarżącej – wskazującej według niej, że jest podmiotem, któremu w postępowaniu tym przysługiwał przymiot strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski, który na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie "art. 149 § 1" poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że status strony postępowania winien być badany w postępowaniu merytorycznym po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy określenie czy wniosek pochodzi od strony postępowania winien być badany we wstępnej fazie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania,

- naruszenie "art. 149 § 3" poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że status strony postępowania winien być badany w postępowaniu merytorycznym o wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy dopuszczalne jest badanie tego wniosku w postępowaniu przed odmową wszczęcia postępowania,

- naruszenie "art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4" poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowić winien podstawę orzekania organu również w sytuacji, gdy na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ ustalił, że wniosek nie pochodzi od strony.

W związku z powyższym w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez "oddalenie i rozpoznanie sprawy co do istoty", tj. oddalenia skargi [...], ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

Ponadto Wojewoda wnosi o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed sądem II instancji i zasądzenie na rzecz Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa składa oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W motywach skargi kasacyjnej starano się rozwinąć sformułowane zarzuty kasacyjne. Po rekapitulacji stanu faktycznego sprawy, autor skargi kasacyjnej przywołał tryb podejmowania czynności w ramach postępowania wznowieniowego. Negatywnie oceniono twierdzenie WSA w Krakowie, jakoby legitymację wnioskodawcy wznowienia można byłoby oceniać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania wznowieniowego tak, jak tego chce "sąd wojewódzki w uzasadnieniu decyzji" bez wyczerpującego zbadania interesu prawnego wnioskodawcy, rozumianego jako wynikającego z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, dla którego to podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki tylko po to, aby je następnie w wyniku negatywnych ustaleń umorzyć, zwłaszcza że wszczęcie postępowania zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym powinno być wyjątkiem ustępującym miejsca zasadzie odmowy wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W przedmiotowej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowiły trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. "art. 149 § 1", "art. 149 § 3" oraz "art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4". Zarzuty te zostały sformułowane nieprawidłowo, albowiem Wojewoda Małopolski nie oznaczył dokładnie aktu normatywnego, którego przepisy wskazał w skardze kasacyjnej. Analiza jej uzasadnienia pozwala jednak usunąć tę wadę i przyjąć, że wymienione przepisy odnoszą się do ustawy – K.p.a.

WSA Krakowie zbadał legalność zastosowania przez organy administracji publicznej powołanych przepisów ustawy – K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że przepisy te nie były bezpośrednio stosowane przez sąd pierwszej instancji, a zaskarżony wyrok wydano na podstawie przepisów ustawy – Ppsa. Kwestionując zatem ocenę WSA w Krakowie co do legalności zastosowania art. 149 § 1, art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organy administracji publicznej, należało powołać w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i powiązać go z normami prawa procesowego. Z argumentacji skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego wynika jednak, że jego zamiarem było w istocie podważenie stanowiska WSA w Krakowie w kwestii legalności zastosowania przepisów objętych podstawą skargi kasacyjnej. Stąd, mimo powyższego uchybienia, skarga kasacyjna nadawała się do merytorycznego rozpatrzenia.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego zgłoszone przez Wojewodę Małopolskiego sprowadzają się w istocie do zagadnienia, czy w razie złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przymiot strony badany jest przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania czy dopiero po wydaniu tego postanowienia? Zdaniem WSA w Krakowie weryfikacja posiadania statusu strony powinna być dokonana dopiero po wznowieniu postępowania, gdy organ administracji publicznej przystąpi do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie zaś Wojewody Małopolskiego sprawdzenie, czy wniosek pochodzi od strony, powinno nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Zdając sobie sprawę z rozbieżności w orzecznictwie dotyczących wskazania momentu, w którym należy zbadać legitymowanie się przymiotem strony przez osobę, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. żąda wznowienia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się jednak do poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji były w warunkach niniejszej sprawy postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada, jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że merytoryczna ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna i kwestia ta powinna być bowiem przedmiotem odpowiednich ustaleń a także oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności. Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a. dotyczy bowiem tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie. [...] podnosiła, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej, tj. działki drogowej nr [...] zarządcą budynków nr [...],[...],[...],[...] oraz pawilonów obsługiwanych przez tę drogę i wskazywała przy tym na naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 uPb przez pozbawienie jej udziału w postępowaniu wskazując na "oddziaływanie na działkę drogową nr [...] w wyniku planowanego połączenia z ulicą [...]", a zatem powoływała się na własny interes prawny.

Stosownie do art. 28 ust. 2 uPb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika zaś z art. 3 pkt 20 uPb, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W związku z tym w celu ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należy podjąć szereg kompleksowych czynności wyjaśniających, polegających w szczególności na analizie konkretnego projektu budowlanego i przepisów ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu działki ze względu na sąsiedztwo terenu przedsięwzięcia i pobliskich nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działka drogowa nr [...] nie znajdowała się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji, by z góry można było wykluczyć wszelkie oddziaływanie przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskującej. Trudno zatem przyjąć, że w sposób oczywisty nie była Spółdzielnia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2013 r., skoro jej nieruchomość mogła znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wniosek ten potwierdza również postanowienie organu I instancji, który poddał analizie projekt budowlany oraz wiele przepisów prawa materialnego w celu zbadania, czy omawiane przedsięwzięcie oddziaływało na nieruchomość Spółdzielni. Co więcej Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. wskazał, że "wstępna (podkr. Sądu) analiza wniosku wykazała, brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskującej Spółdzielni". Weryfikacja legitymowania się przez wnioskodawcę przymiotem strony wymagała zatem podjęcia pełnej analizy wniosku i dodatkowych działań oraz uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 149 § 3 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd ograniczałby istotnie wnioskodawcę w możliwości obrony swoich interesów.

Mimo rozbieżności w orzecznictwie podkreśla się jednak, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, [w:] "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 11, poz. 6; z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, [w:] ONSA 1999, nr 2, poz. 53; oraz z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1949/06 [w:] LEX nr 437529). Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargą kasacyjną oddalił.