Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7222/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 1 ust. 1 pkt 6 lit. c i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 120 poz 1029
law: Rozporządzenie MInistra Spraw Wewnetrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach  służbowych przez przełożonych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 44/21 w sprawie ze skargi P.D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P.D. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 44/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.D. (dalej: "skarżący" lub "funkcjonariusz") na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy") z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rozkazem personalnym z [...] września 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w K. (dalej: "KPP") zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy od [...] września 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 39 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 6 lit. c i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. z 2002 r., nr 120, poz. 1029 z późn. zm.).

KPP podał, że [...] września 2020 r. wszczęto postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu na podstawie art. 134i ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Policji. Skarżący został obwiniony o to, że będąc poza służbą naruszył zasady etyki zawodowej policjanta w ten sposób, iż kierował samochodem osobowym znajdując się w stanie nietrzeźwości zachodzącym przy zawartości alkoholu nie mniejszej niż 0,69 mg/I w wydychanym powietrzu, czym zaniedbał obowiązek dbałości o społeczny wizerunek Policji, jako formacji w której służy, tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". Jednocześnie ww. rozkazem personalnym, zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, KPP zawiesił skarżącemu od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia, natomiast na podstawie art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. KPP uznał, że charakter zarzuconego skarżącemu przewinienia negatywnie wpływa na odbiór społeczny Policji, jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, natomiast skarżący popełnionym czynem świadomie naruszył zasady etyki zawodowej policjanta.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 39 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 132 ust. 1 i 4 ustawy o Policji w zw. z § 7 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej" poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych, w sytuacji gdy postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone,

- art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 i art. 108 k.p.a. poprzez brak pozyskania całości materiału dowodowego i dokonanie jego dowolnej oceny, brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego.

KWP rozkazem personalnym z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty rozpoczęcia zawieszenia w czynnościach służbowych i w tym zakresie określił datę zawieszenia w czynnościach służbowych na dzień [...] października 2020 r., natomiast w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia KWP wskazał, że przepis art. 39 ust. 2 ustawy o Policji normuje fakultatywny przypadek zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta. Określenie decyzji, jako fakultatywnej oznacza, że decyzja polega na uznaniu administracyjnym. Organ powinien zatem wskazać powody, dla których podjął taką a nie inną decyzję. W ocenie KWP organ I instancji w sposób zwięzły i konkretny wskazał, jaką przesłankę faktyczną i prawną wziął pod uwagę i uzasadnił dlaczego podjął decyzję dotyczącą zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego. Okolicznościami wskazującymi na zasadność i celowość podjętej decyzji był ważny interes społeczny wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, związanymi z obowiązkiem utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a realizowanych wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy. KPP wziął pod uwagę ważny interes społeczny przemawiający za zachowaniem nienagannego wizerunku Policji w oczach obywateli.

KWP odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że istotny jest sam fakt wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania dyscyplinarnego, a co za tym idzie wystarczające jest samo uzasadnione podejrzenie popełnienia przewinienia w rozumieniu art. 134i ust. 1 ustawy o Policji, a także celowość zawieszenia w czynnościach służbowych z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Tym samym zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie jest uzależnione od udowodnienia, iż policjant rzeczywiście dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa czy przewinienia dyscyplinarnego.

KWP podkreślił, że ze służbą w Policji łączą się nie tylko przywileje, ale także istotne obowiązki, a nawet pewne ograniczenia wolności osobistej. Każdy funkcjonariusz decydując się na dobrowolnie przystąpienie do takiej służby, musi mieć tego świadomość.

W kontekście zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności KWP ocenił, że niewątpliwie skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który powinien cieszyć się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej. W tej sytuacji interes skarżącego musi ustąpić przed interesem społecznym. Ponadto art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, daje policjantowi gwarancję wyrównania strat finansowych poniesionych wskutek niezasadnego zawieszenia w czynnościach służbowych.

Z uwagi na fakt, że zaskarżony rozkaz personalny doręczono skarżącemu [...] października 2020 r., KWP uznał za konieczne uchylenie go w części dotyczącej daty rozpoczęcia zawieszenia w czynnościach służbowych i ustalenie tej daty na dzień [...] października 2020 r.

W skardze do WSA na powyższy rozkaz personalny skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 75, art. 77 §, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu, że celowym jest - z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych ze względu na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji gdy postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem KPP z [...] października 2020 r., podobnie jak postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji postanowieniem KPP z [...] listopada 2020 r. Skarżący zarzucił, że organ w ramach postępowania odwoławczego nie zajął konkretnego stanowiska co do zeznań świadków wskazywanych w odwołaniu, których zeznania mają kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż ich treść wyraźnie kwestionuje możliwość przyjęcia deliktu dyscyplinarnego i podniósł, że w toku postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...] w Lublinie nie doszło do przedstawienia skarżącemu zarzutu;

- art. 8 k.p.a. poprzez działanie KWP w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej, z uwagi na wydanie skarżonego rozkazu personalnego z naruszeniem przepisów postępowania oraz utrzymania w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, który także został wydany z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 108 k.p.a. poprzez uznanie że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnia interes publiczny, w sytuacji, gdy w rzeczywistości brak jest tego interesu, zważywszy na fakt, iż w toku postępowania karnego nie doszło do ogłoszenia skarżącemu zarzutu, pomimo upływu około dwóch miesięcy od rzekomego zdarzenia z [...] września 2020 r., a takie z uwagi, że zgromadzony materiał dowodowy w toku postępowania dyscyplinarnego nie pozwała na przyjęcie sprawstwa skarżącego.

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 39 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie, w przypadku gdy w realiach niniejszego postępowania jest to niecelowe z uwagi na dobro służby, tym bardziej, że dotychczas zgromadzony w toku postępowania dyscyplinarnego oraz karnego materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, czy też popełnił przestępstwo;

- art. 132 ust. 1 i 4 ustawy o Policji w zw. z § 7 i § 23 załącznika do Zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 805 z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych, w sytuacji gdy postępowanie dyscyplinarne zostało zawieszone podobnie jak postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, które zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że wydanie decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych możliwe jest w wypadku spełnienia dwóch przesłanek: (1) wszczęcie jednego z wymienionych w art. 39 ust. 2 ustawy o Policji postępowań i (2) celowości zawieszenia policjanta w czynnościach ze względu na dobro postępowania lub służby. W ocenie WSA w zaskarżonych decyzjach należycie ustalono istnienie obu przesłanek.

WSA wyjaśnił, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że na etapie orzekania o zawieszeniu w czynnościach służbowych nie podlega ocenie zasadność postawionych funkcjonariuszowi zarzutów dyscyplinarnych i weryfikacja dowodów uzyskanych w postępowaniu dyscyplinarnym. Dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oraz postawienia mu zarzutów, nie zaś od stwierdzenia winy funkcjonariusza co do popełnionych czynów. Decyzja o zawieszeniu w czynnościach służbowych ani nie przesądza o winie funkcjonariusza ani nie narusza zasady domniemania niewinności osoby, której postawiono zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym. Prawidłowość czynności przeprowadzonych w postępowaniu dyscyplinarnym oraz trafność i zgodność z prawem dokonanych w jego toku ustaleń co do popełnienia przez funkcjonariusza zarzucanego mu czynu i co do jego winy nie stanowią kryteriów decydujących o zasadności zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Tym samym argumentacja skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji w sytuacji, gdy zgromadzony podczas postępowania dyscyplinarnego oraz karnego materiał dowodowy nie daje postaw do przyjęcia, iż skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego nie może zasługiwać na uwzględnienie.

WSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 i 4 ustawy o Policji w zw. z § 7 i § 23 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" nie może zasługiwać na uwzględnienie już choćby z tego powodu, iż organ w niniejszej sprawie tych przepisów nie stosował. Z tych też względów nietrafne pozostają również zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę organów co do możliwości popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego oraz poprzez brak odniesienia się do dowodów z zeznań świadków, które – w ocenie skarżącego - mają kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż ich treść wyraźnie kwestionuje możliwość przyjęcia deliktu dyscyplinarnego.

WSA wskazał, że wbrew zarzutom skargi na trafność podjętego przez organy rozstrzygnięcia nie ma również wpływu fakt, iż w postępowaniu karnym do dnia zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie przedstawiono mu zarzutów. Podstawą zastosowania w niniejszej sprawie instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych było wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego a nie postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, które istotnie wszczynane jest w momencie ogłoszenia postanowienia o przedstawieniu zarzutów.

WSA wyjaśnił, że uznaniowy charakter decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych oznacza, że sąd administracyjny władny jest badać jedynie zgodność tej decyzji z prawem a nie celowość jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji polega na ustaleniu, czy jej wydanie na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można było organowi zarzucić dowolności. Mimo pewnej swobody, organ nadal bowiem związany jest przepisami postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, organy wskazały w podjętych przez siebie rozstrzygnięciach powody, dla których uznały zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych za uzasadnione i niezbędne dla dobra służby i zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołały się w tym zakresie na charakter zarzucanego funkcjonariuszowi przewinienia dyscyplinarnego i charakter powierzonych mu obowiązków funkcjonariusza publicznego, pełniącego służbę w formacji umundurowanej i uzbrojonej, zapewniającej porządek i bezpieczeństwo publiczne. Zdaniem WSA argumentacja organów jest dostatecznie przekonująca. Tym samym nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz podjęcia decyzji w sposób nieuwzględniający wszystkich istotnych okoliczności sprawy. WSA podzielił stanowisko organów, że charakter służby oraz obowiązków funkcjonariusza nakazywał odsunięcie go od czynności służbowych.

WSA uznał, że wbrew zarzutom skargi organy podjęły również wszelkie niezbędne kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zebrano wszystkie dowody pozwalające na ustalenie istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów, co czyni zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. za bezpodstawne. Natomiast niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

WSA wyjaśnił, że przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania z uwagi na zawieszenie postępowania dyscyplinarnego, czy innego toczącego się w stosunku do funkcjonariusza. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim także nie stanowi ujemnej przesłanki zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych.

Za prawidłowe WSA uznał rozstrzygnięcie o zawieszeniu wynagrodzenia, ponieważ zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o Policji takie orzeczenie jest obligatoryjne w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych. Natomiast żądanie skargi co do zobowiązania organu do wydania rozkazu personalnego zasądzającego na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zawieszeniem za okres zawieszenia nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

WSA stwierdził, że organy wykazały również konieczność nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Wskazały bowiem na ważny interes społeczny uzasadniając, iż w świetle okoliczności niniejszej sprawy skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który powinien cieszyć się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej. Organ odwoławczy uzasadnił również swoje stanowisko co do zmiany daty początkowej rozpoczęcia zawieszenia w czynnościach służbowych. Stanowisko organu w tym przedmiocie nie jest przez skarżącego kwestionowane.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie, w przypadku gdy w realiach niniejszego postępowania jest to niecelowe z uwagi na dobro służby, tym bardziej, że zarówno postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez Rzecznika Dyscyplinarnego pod sygn. RPD-4/20 oraz postępowanie karne prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...] sygn. akt [...] wobec skarżącego zostały umorzone, a zatem odpadła podstawa zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na zawieszenie w czynnościach służbowych, pomimo nierozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności poprzez pominięcie przez WSA ustalenia, czy istnieją przesłanki przemawiające za zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych, w sytuacji gdy postępowanie karne oraz dyscyplinarne prowadzone wobec skarżącego zostały umorzone. WSA dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości skarżonego rozkazu personalnego KWP z [...] listopada 2020 r., jak również uchylenie w całości rozkazu personalnego KPP z [...] września 2020 r. i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KWP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Nie można kwestionować prawidłowości zastosowania w sprawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Stosownie do treści powołanego przepisu "[p]olicjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy." Treść powołanego przepisu kształtuje uznaniową kompetencję przełożonych policjanta do zawieszenia go w czynnościach służbowych, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki: po pierwsze, dojdzie do wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego lub dyscyplinarnego i po drugie, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych jest uzasadnione ze względu na dobro postępowania lub dobro służby.

W sprawie jest bezsporne, że postanowieniem z dnia [...] września 2020 roku, nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. wszczął przeciw skarżącemu postępowanie dyscyplinarne. Skarżącego obwiniono o to, że będąc poza służbą naruszył zasady etyki zawodowej policjanta w ten sposób, iż kierował samochodem osobowym znajdując się w stanie nietrzeźwości zachodzącym przy zawartości alkoholu nie mniejszej niż 0,69 mg/I w wydychanym powietrzu, czym zaniedbał obowiązek dbałości o społeczny wizerunek Policji, jako formacji w której służy, tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 23 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta. Nie ma sporu również co do tego, że zdarzenie z dnia [...] września 2020 roku stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania karnego, w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu Karnego - postanowienie z dnia [...] września 2020 roku, [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można kwestionować, że w sprawie wystąpiły podstawy faktyczne do zastosowania art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Do rozważanie pozostaje wyłącznie to, czy WSA prawidłowo przyjął, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych było uzasadnione z uwagi na dobro służby. Pojęcie "dobra służby" nie zostało ustawowo zdefiniowane i niewątpliwie ma charakter niematrycowy, to znaczny, nie można ustalić jakiegoś precyzyjnego wzoru jego rozumienia, który dałby się aplikować w każdym układzie faktycznym. Odkodowanie znaczenia pojęcia dobra służby (policji) niewątpliwe wymaga sięgnięcia do zasad słuszności, a więc do pozaprawnych systemów wartości. Kategoria słuszności, tak od strony tworzenia prawa, jak i jego stosowania jest czynnikiem kształtującym treść prawa. Argumenty ze słuszności determinują podstawy orzekania z woli ustawodawcy, który odsyła do nich poprzez użycie w tekstach prawnych generalnych klauzul odsyłających, albo innych zwrotów otwierających system prawny na pozaprawne porządki aksjologiczne – zob. L. Leszczyński, Kategoria słuszności w wykładni prawa, Studia Iuridica Lubliniensa 15, 2011, s. 46 i 47. Niewątpliwie odwołanie się przez ustawodawcę do dobra służby, jako celu, który ma uzasadniać zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych należy właśnie do tej kategorii zwrotów, które nakazują poszukiwania uzasadnienia tej decyzji w kategoriach aksjologicznych, których nośnikiem jest Policja. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych będzie uzasadnione zawsze, gdy po wszczęciu wobec niego postępowania karnego lub dyscyplinarnego, jego aktywności służbowej nie będzie można pogodzić z wartościami, celami i zadaniami, jakie w założeniu ustrojowym ma realizować Policja.

Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego – art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Do jej zadań należy, między innymi, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń – art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Systemowo formację Policji wyróżniają więc takie cechy jak: 1) służba społeczeństwu; 2) zwalczanie przestępczości rozumianej, jako działania bezprawnie ingerujące w najdonioślejsze dobra społeczne; 3) uprawnienie do stosowania środków przymusu. Nie ma zatem wątpliwości, że służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii, co do których nie ma żadnych wątpliwości, że są oddane wartościom służby, przestrzegają porządku prawnego i są gotowe poddać się szczególnej dyscyplinie służbowej – art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przed przyjęciem do służby policjant składa ślubowanie, w którym zobowiązuje się służyć wiernie Narodowi, chronić porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, pilnie przestrzegać prawa, strzec honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej – art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Z przedstawionych unormowań wynika, że z jednej strony poprzez wstąpienie do służby policjant otrzymuje szczególne uprawnienia, których realizacja wiąże się z możliwością poważnej ingerencji w prawa i wolności jednostek, z drugiej zaś, że skorzystanie z tych uprawnień możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy policjant jest osobą o cechach niepozostawiających żadnych wątpliwości, co do jego oddania wartościom służby. W takim też skadrowaniu aksjologicznym należy odczytywać treść art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Wszczęcie wobec policjanta postępowania karnego, czy dyscyplinarnego poddaje w wątpliwość te jego przymioty, od posiadania których zależne jest pozostawanie w służbie. Z tej przyczyny, do czasu usunięcia tych wątpliwości, policjantowi może zostać odebrane prawo do wykonywania czynności służbowych. O tym, czy policjant pozostanie w służbie i będzie mógł podjąć czynności służbowe decyduje wynik postępowania karnego lub dyscyplinarnego, względnie inne okoliczności świadczące o tym, że dalsze jego zawieszenie w czynnościach służbowych nie jest celowe – art. 39d ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1 pkt 3, 4, 4a, ust. 2 pkt 2, 5, 8, 9 ustawy o Policji.

W realiach niniejszej sprawy, wobec skarżącego zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne (wszczęcie postępowania karnego nie było podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych) w ramach którego weryfikowano, czy skarżący dopuścił się przestępstwa prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wobec skarżącego zaistniały podstawy do zastosowania art. 39 ust. 2 ustawy o Policji. Popełnienie tego przestępstwa niewątpliwie narusza podstawowe wartości, do reprezentowania i ochrony których zobowiązana jest Policja. W okresie, w którym nie ma pewności, czy skarżący naruszył te wartości, właściwe jest zawieszenie go w czynnościach służbowych. W przeciwnym wypadku można byłoby postawić zarzut, że w Policji pełnią obowiązki funkcjonariusze, których oddanie wartościom służby reprezentowanym w rocie ślubowania, jest niepewne. Taki stan niewątpliwie godzi w dobro służby. Przedstawione oceny prawne korelują z rozważaniami poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym zakresie weryfikacji instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł więc podstaw do uwzględniania skargi kasacyjnej.

Z tej perspektywy, podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że tak postępowanie dyscyplinarne, jak i karne zostało wobec niego umorzone pozostaje bez znaczenia. Po pierwsze, skarżący tej okoliczności nie wykazał poprzez przedłożenie odpisów stosownych rozstrzygnięć. Skarżący na przedmiotową okoliczność nie powoływał się w skardze oraz w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Treść skargi kasacyjnej i odpowiedzi na skargę kasacyjną sugeruje, że do umorzenia postępowania dyscyplinarnego doszło po wydaniu wyroku przez WSA. Kontrola instancyjna sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny odbywa się – co do zasady – z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązujących na dzień wyrokowania przez sąd pierwszej instancji. Po drugie, skarżący nie zauważa, że podstawą zawieszenia go w czynnościach służbowych było samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Fakt, iż po zawieszeniu w czynnościach służbowych postępowanie to zostało umorzone nie wpływa na ocenę legalności podjętej w tym zakresie decyzji. Ponadto, z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że podstawą umorzenia postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego było zwolnienie go ze służby, co w żaden sposób nie wpływa na ocenę zaskarżonego rozkazu personalnego.

Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. Wstępnie trzeba wyjaśnić, że konstruowanie zarzutów kasacyjnych w sposób modułowy, poprzez związkowe połączenie wielu przepisów, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. Podniesiony zarzut tych wymogów nie realizuje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólny podano, że naruszenie przepisów postępowania jest następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego. WSA nie rozpoznał całego materiału dowodowego, naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwala na ustalenie postaci naruszenia powołanych w zarzucie przepisów. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że WSA nie mógł naruszyć art. 3 ust. 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a., albowiem są to przepisy kształtujący kompetencję i funkcję orzeczniczą sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wymaga z kolei wykazania, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza swoją kompetencję ustrojową lub dokonał kontroli działania administracji publicznej w oparciu o inne kryterium, niż zgodność z prawem. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polega natomiast na nieuprawnionym wyjściu przez Sąd poza granice skargi, co in casu powinno wiązać się z rozstrzygnięciem innej sprawy niż ta, wywołana skargą na rozkaz personalny KWP w Lublinie z [...] listopada 2020 r. nr [...]. Żadne z powołanych naruszeń nie zostało wykazane, a zachodzącego pomiędzy nimi związku, z przyczyn systemowych, wykazać się nie da.

Uwzględniając całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm).