Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 817/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a w zw. z art. 64 d par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art, 77 par. 1, art. 140
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 października 2024 r. nr IF-O.7840.1.330.2024.AB w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2024 r., nr 163/2024 Starosta Z. (dalej: Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił A. Z. (dalej: skarżący, inwestor) pozwolenia na budowę jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w 13 etapach, na działkach gruntu nr [...] i nr [...], obręb [...], miasto Z.

Odwołanie od powyższej decyzji, złożył skarżący podkreślając, że w rażący sposób narusza ona jego interes prawny poprzez przewlekłość prowadzenia postępowania, kwestionowanie zapisów projektanta posiadającego stosowane uprawnienia przez osoby, które takich uprawnień nie posiadają, niekorzystne i nieobiektywne rozstrzygnięcie, powoływanie się na przepisy nie mające zastosowania w przedmiotowej sprawie, a także utrudnianie swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez wyszukiwanie nieistniejących problemów. Inwestor w szczególności przy tym zaznaczył, że obszar oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia nie wykracza poza teren zainwestowania, jak to zostało wskazane przez projektanta, i w związku z tym rozszerzenie kręgu stron postępowania przez Starostę nie było uzasadnione.

Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ II instancji), decyzją z dnia 8 października 2024 r., znak: IF-O.7840.1.330.2024.AB, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 11 lipca 2024 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że zakwestionowana decyzja Starosty została wydana z istotnym naruszenie prawa procesowego, a niezbędny do wyjaśnienia stan faktyczny przekraczał ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, i w związku z tym wzmiankowane rozstrzygnięcie nie mogło ostać się w obrocie prawnym, co determinowało konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ ten naruszył bowiem m.in. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", w szczególności w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej: "p.b.", a także art. 10 § 1 k.p.a., a niewyjaśnione okoliczności stanu faktycznego dotyczą kwestii o podstawowym znaczeniu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w szczególności podkreślił, że Starosta nieprawidłowo określił obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, co doprowadziło do niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, a projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasygnalizowano także konieczność wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ewentualnego etapowania przedsięwzięcia i ewentualnego, potencjalnego wpływu na Obszar Natura 2000 P. ([...]).

Zdaniem Wojewody obszarem oddziaływania powinny zostać objęte również działki gruntu nr [...] i nr [...], stanowiące drogę wewnętrzną zapewniającą skomunikowanie terenu zainwestowania z drogą publiczną. Wynika to z faktu, że działki te, przeznaczone w planie miejscowym w istocie pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, i zabudowy usługowej, nie będą mogły zostać zabudowane zgodnie z ich przeznaczeniem, bowiem wykluczyłoby to wykorzystanie ich jako dojazdu do działek gruntu nr [...] i nr [...]. Kolejno, obszarem oddziaływania przedsięwzięcia powinna zostać objęta również działka gruntu nr [...], przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której granica znajduje się w odległości około 7,0 m od ściany projektowanego budynku "[...]", niebędącej ścianą oddzielenia pożarowego. Ostatecznie, w kontekście prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania Wojewoda wskazał, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera, przedstawionej w formie graficznej, analizy zacieniania powodowanego, w dniach równonocy wiosennej i jesiennej, przez budynki projektowane na działkach gruntu nr [...] i nr [...], sporządzonej przez osobę posiadającą stosowe uprawnienia budowlane. Z uwagi na tę kwestię, zdaniem organu II instancji trudno jest zatem stwierdzić, czy obszarem oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia nie powinny zostać objęta także inne działki gruntu. Kwestię tę powinien, według Wojewody, poddać pogłębionej analizie organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności Wojewoda wymienił wewnętrzne sprzeczności znajdujące się w projekcie architektoniczno-budowlanym, jak i niezgodności między tym projektem a obowiązującym planem, odnoszące się do: kąta nachylenia połaci dachowych, materiałów przewidzianych na wykończenie dachu, usunięcia z wód opadowych i roztopowych substancji niepożądanych, materiałów okładziny elewacyjnej. Organ II instancji zwrócił również uwagę na to, że projekt architektoniczno-budowlany jest nieprecyzyjny i nieodpowiadający treści projektu zagospodarowania terenu. Podniósł również, że wymaga zbadania okoliczność oddalenia projektowanych budynków od budynków znajdujących się na działkach [...] i [...]. Wskazano również na nieaktualną podstawę podaną w oświadczeniach projektantów, brak pełnej numeracji projektu zagospodarowania terenu. Wojewoda podjął, że w niniejszej sprawie wymaga poddania analizy charakter etapowania inwestycji, czy stanowi ono tylko kolejność realizacji pracy, czy też etapowanie w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b.

Organ II instancji podkreślił również, że z uzasadnienia Starosty nie wynika, aby wywiązał się on z obowiązku poddania analizie ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na Obszar Natura 2000 znajdujący się w odległości około 600 m od niej. Końcowo Wojewoda wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne, niewyjaśniające przesłanek, którymi kierował się organ udzielając zezwolenia.

Sprzeciw od opisanej decyzji organu II instancji wniósł inwestor żądając uchylenia jej w całości.

Rozstrzygnięciu Wojewody postawiono 24 zarzuty, a szczególną uwagę skarżący poświęcił kwestii kompetencji do ustalenia obszaru oddziaływania oraz kwestii interpretacji § 271 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.); dalej: "r.w.t."

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. brak odniesienia do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty lecz powtarzanie zakwestionowanych zarzutów jako zasadnych bez uzasadnienia;

2. wyszukiwanie błędów w projekcie nie związanych z treścią odwołania;

3. stronniczość na niekorzyść skarżącego, wyszukiwanie nieistniejących problemów a następnie traktowanie ich jako istniejące;

4. sugerowanie Staroście podjęcia nieracjonalnych czynności;

5. stawianie projektanta jako osoby mniej kompetentnej w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji od pracownika starostwa powiatowego;

6. stwierdzenie, że określenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia w większym stopniu wymaga wiedzy prawniczej niż wiedzy technicznej, bez podania podstawy prawnej takiego stwierdzenia;

7. nieprawidłowe postrzeganie stanu faktycznego poprzez własne domysły, przypuszczania Wojewody w jaki sposób myśli inwestor np. poprzez stwierdzenie "inwestor wydaje się zakładać, że brak ...", a następnie uzasadnianie przypuszczalnego, nielogicznego rozumowania inwestora poprzez niedopuszczalne stwierdzenie " takie twierdzenie nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego"- przedstawienie własnych przypuszczeń Wojewody jako stwierdzenie inwestora a następnie zanegowanie takiego twierdzenia jako niezgodnego z prawem;

8. stwierdzenie, że określenie stron w postępowaniu nie ma żadnego znaczenia ze względu na możliwość wniesienia zaskarżenia przez stronę lub nie stronę, co kolejny raz podważa sens sporządzenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji;

9. stwierdzenie, że teren inwestycji zasadnie został objęty terenem działek sąsiednich jako obszar oddziaływania, wyłącznie ze względu na sąsiedztwo, co nasuwa pytanie o sens sporządzenia obszaru oddziaływania inwestycji;

10. nielogiczne powiększanie stron postępowania o współwłaścicieli dróg dojazdowych do terenu inwestycji dz. nr [...], [...] oraz dz. nr [...] z powołaniem się na art. 28 ust. 2 p.b. jako "przepis" pozwalający stwierdzić że są stronami w postępowaniu;

11. stwierdzenie że ustawodawca nie wskazał przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, dlatego przyjąć należy że są to wszystkie powszechne obowiązujące przepisy prawa - co nazwał definicją obszaru oddziaływania;

12. stwierdzenie że projektowana zabudowa jest w odległości 4,2 m do 5,5 m od granic sąsiednich a ściany budynków od tych granic "nie stanowią ścian oddzielenia pożarowego". Wojewoda przytacza § 271 r.w.t. z zapisem że odległość pomiędzy budynkami powinna wynosić od 8 do nawet 32 m, nie zaznacza jednak że w niniejszym postępowaniu odległość powinna wynosić 8 m i że warunek ten jest spełniony, a 32 m odnosi się do zabudowy innego rodzaju. Wojewoda wzorując się na Staroście celowo zastąpił odległość pomiędzy budynkami, czyli to do czego odnosi się § 271 Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, odległością budynku do granicy działki czyli art. 12 § 1 pkt 2 i § 4 pkt 3 r.w.t. i odwrotnie. Są to dwa niezależne przepisy jeden odnosi się do odległości pomiędzy budynkami i ta odległość w projekcie inwestycyjnym została zachowana a drugi odnosi się do odległości budynku do granicy działki i ta odległość również została zachowana, natomiast Wojewoda tego nie wyjaśnił, dodatkowo zmienił znaczenie tych przepisów łącząc je, spowodował, że stały się podstawą do uznania sąsiadów za strony postępowania a to był powód wywiedzenia odwołania;

13. podanie działek drogowych nr [...] i [...] jak działek pod zabudowę mieszkaniową, które nie będą mogły zostać zabudowane wskutek realizacji inwestycji ponieważ są wskazane jako drogi dojazdowe do niej;

14. podawanie jako przykładu służebności drogowej wraz z konsekwencjami z tym związanymi w porównaniu do inwestycji, w której taka służebność drogowa nie występuje;

15. podanie odległości 7 m od projektowanego budynku do granicy działki [...] jako powód do wykonania ściany oddzielenia pożarowego. Zdaniem strony, Wojewoda ponownie odnosi się do odległości budynku do granicy działki a nie do odległości pomiędzy budynkami;

16. stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera przedstawionej w formie graficznej analizy zacienienia powodowanego w dniach równonocy wiosennej i jesiennej przez projektowane budynki, pomimo pisemnej analizy projektanta o braku zacienienia;

17. błędną interpretację planu miejscowego, tj. § 11 pkt 6 lit. d, na podstawie którego Wojewoda nakazuje montaż odbiorników substancji określonych w przepisach odrębnych za pomocą urządzeń do podczyszczania, nie podaje jednak o jakie odrębne przepisy chodzi aby wskazać rodzaj substancji. Zdaniem strony nie zaznaczono, że teren nie posiada kanalizacji deszczowej, nie ma też obowiązku montażu odbiornika oraz urządzeń do podczyszczania bez podania substancji chemicznej, którą należy odprowadzić. Skarżący wskazuje, że celowo nie przytoczono § 11 pkt 6 lit. b;

18. nieprawidłowe powołanie się na znajdujące się w projekcie alternatywne materiały wykończeniowe w projektowanych budynkach bez podania podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego ma on prawo zmienić materiały wykończeniowe podczas realizacji inwestycji i nie jest to zmiana istotna, mająca wpływ na poprawność wykonania;

19. podanie odległości wynoszących 15,8 m, i 11 m projektowanych budynków do istniejących budynków znajdujących się na działkach nr [...],[...] i [...],[...] jako odległości nie spełniające wymogów zawartych w § 271 ust. 1-5 r.w.t. Skarżący podnosi, że ponownie Wojewoda błędnie interpretuje te przepisy w zakresie dopuszczalnych odległości między budynkami;

20.błędną interpretację art. 33 ust. 1 p.b. poprzez nakazanie sporządzenia osobnej dokumentacji projektowej dla każdego z 13 etapów inwestycji budowlanej, podczas gdy art. 33 ust. 1 tego nie nakazuje. Inwestor wyjaśnił, że projekt sporządzono zgodnie z art. 33 i 34, który obejmuje zakresem wszystkie etapy budowy, a więc całe zamierzenie budowlane;

21. podanie odległości 600 m od projektowanej inwestycji budowy 25 budynków do obszaru Natura 2000 jako zagrożenia dla tego obszaru, bez uzasadnienia na czym to zagrożenie ma polegać;

22. zarzucenie projektowanej inwestycji zabudowę wśród istniejącej zabudowy, która z dwóch stron posiada identyczną zabudowę co projektowana;

23. stwierdzenie, że decyzja organu I instancji nie narusza rażąco interesu inwestora i nie utrudnia prowadzenia działalności;

24. błędną interpretację, że skarżący złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę zakwestionowanej decyzji. Inwestor podniósł, że wyjaśniał pisemnie Wojewodzie, że zmiana dotyczy tej samej decyzji a odnosi się jedynie do likwidacji murów oporowych które projektant błędnie ujął w projekcie i po sprawdzeniu stanu faktycznego w terenie okazały się zbędne.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał ustalenia poczynione w decyzji z dnia 8 października 2024 r. i towarzyszącą im argumentację wnosząc o oddalenie sprzeciwu, jako bezzasadnego. Wojewoda odniósł się do kwestii związanej z kompetencją do ustalenia obszaru oddziaływania oraz kwestii interpretacji § 271 ust. 1-5 r.w.t., gdyż skarżący poświęcił im najwięcej uwagi, zarówno w odwołaniu, jak i sprzeciwie. Podkreślono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany ustaleniami projektanta co do ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i to organ każdorazowo ustala krąg stron postępowania. Odnosząc się zaś do drugiego z wymienionych zarzutów Wojewoda powtórzył za treścią decyzji, że objęcie danej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm (jest niezgodna z prawem), lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (czy ograniczy możliwość zabudowy terenów sąsiednich).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości, a organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji przeoczył istotne elementy przedłożonego projektu budowlanego, a zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest na tyle szeroki, że ich wyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, tj. zapewnienia stronie możliwości dwukrotnego zbadania sprawy przez organy administracyjne.

Organ pierwszej instancji udzielił bowiem pozwolenia na budowę inwestycji opisanej w części wstępnej uzasadnienia, tymczasem organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania, stwierdził liczne uchybienia w prowadzonym postępowaniu oraz istotne nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej związane z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie związane z prawidłowym ustaleniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, które wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Problematyka ta jest tym bardziej istotna, że przesądza o przyznaniu lub nie określonym podmiotom przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tym samym dla przyznania przymiotu strony postępowania, konieczne jest ustalenie przez organ, że w związku z realizacją inwestycji właściciel innej nieruchomości dozna ograniczenia w zabudowie swojej nieruchomości, przy czym ograniczenia te wynikać muszą z konkretnego przepisu prawa. W związku z realizacją inwestycji musi więc wystąpić rzeczywiste ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Z tych też względów kwestia zakresu oddziaływania inwestycji jest kluczowa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i podlega ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które w tym zakresie nie są związane z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym przez projektanta. Stąd brak jest podstaw, aby podzielić twierdzenia inwestora jakoby organ nie był uprawniony do rozszerzenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia względem ustaleń poczynionych przez projektanta.

Przywołana okoliczność, w realiach badanej sprawy, stanowiła zaś istotną, z punktu widzenia kasatoryjnego charakteru rozstrzygnięcia. Zasadnie wskazał bowiem Wojewoda na pominięcie przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji działek gruntu nr [...] i [...], stanowiących drogę wewnętrzną, która zapewnia skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie jednak z uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2026 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy U. w Z. (dalej m.p.z.p.), przywołane działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną i zabudowę usługową. Niewątpliwie więc wyznaczenie ich jako działek drogi wewnętrznej, warunkujących obsługę komunikacyjną niniejszej inwestycji, wprowadza ograniczenia w ich zabudowie, co wpisuje się zakres zastosowania art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Dalej trzeba również nadmienić, że w związku z tym, że obszar oddziaływania inwestycji ustawodawca wiąże z ograniczeniami zabudowy, istotne dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania są regulacje zawarte w r.w.t., w tym te odnoszące się do odległości posadowienia budynków w kontekście potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. W tym zakresie przepisy § 271-273 r.w.t. należy interpretować i stosować w związku z § 12 ust. 1-4 r.w.t. Wprowadzają one zaś ograniczenia co do odległości posadowienia budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12 ust. 1-4 r.w.t.) oraz odległości między zewnętrznymi ścianami budynków (§ 271 r.w.t.), odległości zewnętrznej ściany budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki (§ 272 r.w.t.), odległości między zewnętrznymi ścianami budynków położonych na jednej działce budowlanej (§ 273 r.w.t.). Zasadnie więc zauważył skarżący, że w § 12 mowa jest o odległości od działki sąsiedniej, a w § 271 o odległości między budynkami, jednakże wadliwie wiąże samą podnoszoną przez Wojewodę kwestię obszaru oddziaływania z niezgodnością z prawem inwestycji. Tymczasem odniesienie się przez Wojewodę do § 271 r.w.t. wiązało się nie z wykazaniem niezgodności inwestycji skarżącego z prawem, a z potrzebą objęcia obszarem oddziaływania działek sąsiednich z uwagi na to, iż zaprojektowane w ramach przedsięwzięcia ściany budynków od strony sąsiednich działek nie stanowią ścian oddzielenia pożarowego. Kwestia ta jest zaś przesądzająca dla ewentualnej zabudowy działek sąsiednich, gdyż w odległości 8m od ściany projektowanego budynku, zgodnie z § 271 ust. 1 r.w.t., nie może powstać inny budynek pozbawiony ściany oddzielenia pożarowego. Jeżeli zaś obszar ten wkracza na teren sąsiedniej względem zainwestowania działki, to jej właściciel zyskuje przymiot strony w postępowaniu.

W niniejszej sprawie tak zaś sytuacja ma miejsce względem działki nr [...], która w planie miejscowym został przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której granica - jak zauważył Wojewoda – znajduje się w odległości ok. 7m od ściany projektowanego budynku [...], niebędącej ścianą oddzielenia pożarowego. Pominięcie niniejszej działki, jak również działek nr [...] i [...] wskazuje na nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i pociąga jednocześnie za sobą wadliwości co do prawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Wadliwość ta nie może być zaś sanowana na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Niniejsze w powiązaniu również z dostrzeżonym przez Wojewodę brakiem przedstawienia w formie graficznej analizy zacienienia przez projektowane budynki, wymaga zaś ponownego ustalenia kręgu stron postępowania, co nie wyklucza, iż po uzupełnieniu akt sprawy o wymagana analizę, obszarem oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, nie powinny być objęte również inne działki gruntu. Okoliczność ta stanowi zaś przesłankę obligującą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Odnosząc się zaś do sformułowanych w tym zakresie zarzutów trzeba zauważyć, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, organ obowiązany jest do oznaczenia zakresu oddziaływania inwestycji oraz zbadania, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w r.w.t. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca", określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest więc nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. W orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że obowiązkiem organu administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. (por wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1138/10, CBOSA). Aby było to możliwe, organ powinien dysponować odpowiednimi rysunkami i wyliczeniami, które wskazują na brak zacieniania. Nie jest tu wystarczające ograniczenie się w projekcie do lakonicznego stwierdzenia, iż "Projektowane budynki nie powodują również zacienienia sąsiedniej zabudowy", o którym wspomina inwestor.

Jak zasygnalizowano wcześniej, już tylko okoliczność stwierdzenia, że krąg stron postępowania nie został ustalony w sposób prawidłowy, przesądzała o zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się jednak do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do nie niewystraczającego wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy, wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego. W tym miejscu trzeba jednak zauważyć, że błędnie inwestor sformułowane w decyzji kasacyjnej kwestie, wymagające wyjaśnienia wiąże ze stwierdzeniem niezgodności z prawem inwestycji. Wojewoda nigdzie takiej uwagi nie poczynił. Analizując chociażby zgodność przedsięwzięcia z m.p.z.p. nie wskazał na występujące w tym zakresie nieprawidłowości, ale podał, które kwestie wymagają wyjaśnienia, aby dopiero można było taką ocenę w pełni merytorycznie przeprowadzić. Trzeba więc zauważyć, że Wojewoda prawidłowo przyjął, iż za uchyleniem decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia przemawia też potrzeba wyjaśnienia oznaczonych w decyzji nieprawidłowości i nieścisłości występujących w projekcie budowlanym, a wpływających na ocenę zgodności objętego zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcia z m.p.z.p. Dotyczy to chociażby koloru dachówki (szary) oraz kąta nachylenia połaci dachowych, tj. czy wynosi on 30º czy 35º. Przywołany m.p.z.p. wskazuje zaś, iż na terenie zainwestowania dachy budynków powinny posiadać kąt nachylenia połaci na poziomie od 35º czy 45º ( § 31 pkt 2 lit. e m.p.z.p.) i normuje pokrycie dachu dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym lub brązowym. Podobnie też m.p.z.p. wprowadza zakaz stosowania tworzyw sztucznych jako materiałów okładzinowych (§ 4 pkt 3 lit. b ), z projektu zaś wynika, iż okładzina elewacyjna zostanie wykonana z drewna lub materiału drewnopodobnego, a organ I instancji zaniechał wyjaśnienia tejże kwestii. Niniejsze zaś zagadnienie – wbrew zarzutom skarżącego – ma charakter istotny, gdyż dotyka problematyki zgodności inwestycji z m.p.z.p., która to kwestia podlega badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem obowiązuje plan miejscowy, który w sposób odrębny reguluje zagadnienie: pokrycia dachu, odprowadzania wód, okładzin elewacyjnych to rzeczą organów administracji architektoniczno-budowalnej jest zbadanie pod tym kątem przedłożonego projektu. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego i źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie, na którym obowiązuje i jego regulacje nie mogą zostać przez organy pominięte lub zmienione.

Powyższe uwagi dotyczą także potrzeby wyjaśnienia kwestii wypełnienia przez inwestora, określonego czy w § 11 pkt 6 lit d. wymogu podczyszczania wód opadowych i roztopowych.

Wydając decyzję kasacyjną zasadnie też Wojewoda wskazał na potrzebę doprecyzowania projektu architektoniczno-budowlanego z projektem zagospodarowania terenu oraz w zakresie dostępu do mediów oraz materiałów wykończeniowych, jak również konieczność oceny projektowanego budynku "[...]" i "[...]" z wymogami § 271 ust. 1-5 r.w.t., co ma niebagatelne znaczenie chociażby z tego względu, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1b, c i d, art. 5 ust. 1 pkt 2a, 2b i 3 p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in.: bezpieczeństwo pożarowe, higienę, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektów, warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów oraz możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego.

W kontekście zaś wyszczególnionych na str. 16 projektu zagospodarowania terenu 13 etapów realizacji inwestycji, nie mogło też nie wzbudzić wątpliwości Wojewody zaniechanie wyjaśnienia przez organ I instancji, czy przywołany charakter etapowania inwestycji odnosi tylko do kolejności realizacji prac czy podzielenia całej inwestycji na kilka etapów, dla których należy pozyskać odrębne pozwolenie na budowę.

Wreszcie rzeczą organu jest też przeprowadzenie oceny inwestycji, uwzględniając jej charakter, zakres i lokalizację, w kontekście brzmienia art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Niniejszego zaś w sprawie – jak zauważył Wojewoda – zabrakło, chociaż teren zainwestowania znajduje się w odległości ok. 600m od granicy Obszaru Natura 2000 P.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zbadanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2844/22, CBOSA). Bez wątpienia również, pominięcie strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest naruszeniem, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest bowiem uprawnieniem konstytucyjnym stron.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

W realiach badanej sprawy, organ II instancji, dostrzegając wadliwość w ustaleniu kręgu stron postępowania, jednocześnie stwierdził brak czynnego udziału stron w postępowaniu, co powoduje, iż postępowanie organu I instancji jest obarczone kwalifikowanym uchybieniem, które nie może być usunięte w drodze dodatkowego postępowania "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Takie bowiem wadliwe postępowanie organu I instancji wymaga ponownego – ab initio – przeprowadzenia całego postępowania z udziałem pominiętych stron. Wobec zaś kwalifikowanego uchybienia jakim jest pominięcie w postępowaniu stron, prawidłowo organ odwoławczy zasygnalizował również braki w projekcie, wymagające wyjaśnienia i przedstawienia dodatkowych dokumentów przez inwestora i w całości przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nie sposób przy tym podzielić zarzutów inwestora, iż zaskarżona decyzja jest stronnicza, a organ "wyszukał" błędy w projekcie niezwiązane z odwołaniem. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym rozpoznając odwołanie organ nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania przed organem II instancji nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ II instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W sposób poprawny uzasadnił też treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wyszczególnionych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.