Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 49/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 866/23 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 13 marca 2023 r., znak: SKO-NP-4115-398/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzje i decyzje Wójta Gminy [...] z dnia 14 lipca 2022 r. nr OPS.5222-13/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz K. M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 866/23, oddalił skargę K. M. ("skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu ("SKO") z dnia 13 marca 2023 r. znak: SKO-NP-4115-398/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej K. M., decyzją z 14 lipca 2022 r. nr OPS.5222-13/22, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad H. C.. Organ I instancji wskazał, że odmowa przyznania świadczenia była spowodowana brakiem istnienia związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem H. C.. Wójt Gminy [...] doszedł do tej konkluzji na podstawie analizy stanu zdrowia H. C. i przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, w tym ustalonego zakresu świadczonej mu przez skarżącą opieki. Ponadto, organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. albowiem skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 13 marca 2023 r. znak: SKO-NP-4115-398/22 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 14 lipca 2022 r. Organ drugiej instancji zakwestionował stanowisko Wójta Gminy [...] jakoby w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt. 2 u.ś.r., gdyż małżonek osoby wymagającej opieki jest uprawniony do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podzieliło natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Dalej SKO wskazało, że skarżąca K. M. wraz z mężem H. C. prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkują we własnym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Mąż skarżącej jest po stanie niedokrwiennym móżdżku, przeszedł udar w 2012 r., ma parkinsonizm naczyniowy, leczy się na nadciśnienie tętnicze. Ma problemy z samodzielnym chodzeniem (zaburzenia równowagi) – po mieszkaniu porusza się za pomocą laski, a poza domem czasami korzysta z wózka inwalidzkiego. Na stałe leczy się w poradni neurologicznej i urologicznej, jest cewnikowany i pampersowany. Skarżąca rozpoczyna opiekę od przygotowania posiłków, podawania leków, mierzenia ciśnienia, codziennej toalety, pomaga przy ubieraniu się, asekuruje męża podczas przemieszczenia się po mieszkaniu, przeprowadza również domową rehabilitację, towarzyszy podczas spacerów (pieszo tylko krótkie dystanse). Nadto dowozi męża na wizyty lekarskie, robi zakupy oraz wykonuje czynności związane z utrzymaniem domu. Wykazuje stałą gotowość i chęć świadczenia pomocy w każdym momencie. Organ drugiej instancji wskazał również, że skarżąca oświadczyła, że nie może podjąć pracy zarobkowej ponieważ od grudnia 2016 r. zajmuje się opieką nad mężem, który legitymuje się, znacznym stopniem niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z 12 maja 2022 r. Przy tym SKO zaznaczyło, że skarżąca zawarła związek małżeński z podopiecznym dopiero w [...] września 2019 r.

W konsekwencji SKO przyjęło, że skoro skarżąca nie podejmuje zatrudnienia od grudnia 2016 r., a konieczność opieki nad mężem powstała niespełna sześć lat później, tj. w lutym 2022 r., zatem w przedmiotowej sprawie nie występuje związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Ponadto stwierdzono, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem nie jest tego rodzaju aby powodował brak możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Na powyższą decyzję SKO z 13 marca 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r. skargę tę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ustalony przez organy stan faktyczny wskazuje, że niewątpliwie mąż skarżącej jest osobą z wieloma schorzeniami i wymaga wsparcia, niemniej jednak nie jest osobą obłożnie chorą, bez kontaktu, czy też objawami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna. Z akt sprawy nie wynika aby nie był w stanie samodzielnie spożywać posiłków, gdyż skarżąca nie wymieniła karmienia męża w zakresie sprawowanych czynności opiekuńczych. Samodzielnie się też porusza przy pomocy laski, a na krótkich spacerach przy asyście skarżącej. Okoliczności te wskazują, że w podstawowych sferach funkcjonowania mąż skarżącej wykazuje samodzielność i nie wymaga opieki w stopniu na tyle absorbującym aby uniemożliwiał skarżącej podjęcie pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy.

Zdaniem Sądu I instancji takie czynności, jak przygotowywanie posiłków, podanie leków, pomiary ciśnienia, pomoc w czynnościach higienicznych, w tym związanych z obsługą osoby cewnikowanej i korzystającej z pampersów oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego trudno uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna. To oznacza, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad mężem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1) art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie K. M., w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie, szczególnie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem błędna wykładnia (zbyt rygorystyczna) oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu doprowadziło Sąd I instancji (a uprzednio organy obu instancji) do wadliwego rozstrzygnięcia.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy w ustalonym stanie faktycznym zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W ocenie organów, a także Sądu I instancji związek taki nie zachodzi, bowiem zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwiał jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Sąd I instancji uznał więc, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji i wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawanych przez organy decyzji – świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższy przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Zwrócić należy uwagę, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej wyrażenia "opieka" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub jej charakter. Tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece – w rozumieniu tego przepisu – musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny w CBOSA).

Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że drugą przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie zatrudnienia. Przy czym, okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpatrywania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy, a więc de facto w chwili orzekania przez organ administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia pozostaje nawet, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wynika bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. norma nie wymaga, aby strona zrezygnowała z pracy zarobkowej, a wystarczającym jest, aby nie miała realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2243/23, dostępny w CBOSA). Z tego też względu bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że wnioskodawca wcześniej nie pracował.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji i Sądu I instancji, o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą kasacyjnie, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że H. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – orzeczenie z 12 maja 2022 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], z którego wynika, że H. C. ma znaczny stopień niepełnosprawności od 16 lutego 2022 r. oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ponadto z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, że stan zdrowia niepełnosprawnego męża skarżącej kasacyjnie wymaga stałej i bezpośredniej opieki, albowiem ma stan niedokrwienny móżdżku, parkinsonizm naczyniowy, nadciśnienie tętnicze, porusza się przy pomocy kuli oraz wózka inwalidzkiego, ma zaburzenia pamięci krótkotrwałej, zaburzenia równowagi. Ponadto jest trwale cewnikowany i korzysta z pampersów. Z wywiadu tego wynika również, że skarżąca kasacyjnie w ramach opieki przygotowuje mężowi posiłki, podaje leki, przeprowadza toaletę (w tym wymienia pampersy), pomaga się ubierać, przemieszczać po mieszkaniu, a także przeprowadza domową rehabilitację. Ponadto załatwia wszelkie sprawy związane z gospodarstwem domowym. Trudno w tych okolicznościach uznać, że taki zakres niepełnosprawności nie wymaga szczególnej opieki i to w takim zakresie, który uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudniania. Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że czynności wykowywane przez skarżącą w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem mogą być wykonywane przed rozpocząłem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Twierdzenie to jest oderwane od realiów niniejszej sprawy, bowiem o ile czynności związane z prowadzaniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie itp.) nie uniemożliwiają aktywności zawodowej, o tyle opieka nad osobą, która słabo się porusza, ma zaburzenia pamięci i równowagi, jest cewnikowana, oraz trwale korzysta z pampersów, czyli nie jest w stanie samodzielnie obsłużyć się higienicznie, ewidentnie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. Taki stan wymaga bowiem właściwie całodobowej opieki innej osoby, albowiem z oczywistych względów osoba niepełnosprawna może nie być w stanie korzystać z potrzeb fizjologicznych tylko przed rozpoczęciem pracy przez opiekuna lub po jej zakończeniu, tudzież w dni wolne od pracy.

Zatem stwierdzić trzeba, że w sprawie wystąpił związek przyczynowy między rezygnacją przez skarżącą kasacyjnie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę oraz okoliczność, że skarżąca kasacyjnie spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy też wziąć pod rozwagę zmianę stanu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. Na sumę kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej określone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).