Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 35/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124, art. 128 ust. 1, ust. 4, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 35, art.36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 roku sprawy ze skargi C.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 listopada 2023 roku znak GN-III.7581.237.2023.ŁK w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., nr GN-III.7581.237.2023.ŁK wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej: u.g.n.;

Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 maja 2023 r., nr DM-DM-VIII.6853.57.2023 o odmowie ustalenia na rzecz C.K. odszkodowania za udział w wysokości ¼ wynikający ze spadkobrania po H.L. w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 110kV relacji R.-R., przechodzącą nad nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...], obręb [...], działka ewidencyjna [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. C.K. (skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę, na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. odszkodowania w związku z wybudowaniem w/w napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.

Z akt sprawy wynika nadto, że Naczelnik Dzielnicy Łódź - [...] decyzją z dnia 30 sierpnia 1976 r. , nr IV-V-VIII/Z/8221/3/76 udzielił Zakładowi Energetycznemu [...] na przeprowadzenie linii energetycznej 110 kV R.-R., której przebieg obejmował między innym wskazaną wyżej nieruchomość przy ul. [...] w Ł.. W dacie wydania powyższego zezwolenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność H.L. Natomiast w dacie oddania linii energetycznej do użytku współwłaścicielami nieruchomości byli spadkobiercy w/w – A.K. i K.M. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1976 r. , sygn. akt [...]). Z załączonych do akt sprawy postanowień Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...] oraz z dnia [...] października 1995 r., sygn. akt [...] wynika, że C.K. jest spadkobiercą udziału przypadającego A.K.. Aktualnie dla przedmiotowej nieruchomości jest urządzona księga wieczysta [...].

Decyzją z dnia 27 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania wskazując, iż osobą wywłaszczoną, a co za tym idzie uprawnioną do ustalenia i wypłaty odszkodowania ( art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 u.g.n.) była H.L. Organ podkreślił, że prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych, a wyjątkiem od tej zasady można byłoby ewentualnie uznać sytuację, w której skutki wybudowania linii energetycznej w postaci szkody na nieruchomości poniósłby spadkobierca osoby wywłaszczonej, który stał się następcą prawnym w dacie budowy linii. Tego rodzaju sytuacja, co w rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, nie miała miejsca.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 26 marca 2020 r., znak GN-III.7581.2.2020.Łka utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając organ wskazał, że odpowiednikiem 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) - dalej: u.z.t.w.n., na podstawie którego wydano zezwolenie z 1976 r., jest obecnie art. 124 u.g.n. dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a podstawę wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu stanowi przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który ma także zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten odnosi się do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie u.g.n. Dalej organ wskazał, że jak wynika z art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Z roszczeniem tym mogą wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być natomiast osoba, która nabyła tę nieruchomość, po wybudowaniu urządzeń. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Okoliczność, że osoba ubiegająca się o odszkodowanie nie była właścicielem w dacie wydania decyzji, wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Powyższe w ocenie organu czyniło żądanie skarżącego niezasadnym.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia C.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucał naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. ze względu na odmówienie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, tj. odjecie prawa własności, pomimo że stan ograniczenia prawa własności trwa do dnia sporządzenia skargi i skarżący nie może skorzystać z pełni tego prawa w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej, a odszkodowania z tego tytułu wcześniej nie ustalono oraz nikomu nie wypłacono; 2) art. 415 k.c., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżącemu jako spadkobiercy nie przysługuje prawo do odszkodowania oraz poprzez uznanie, że roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem publicznoprawnym, a także poprzez uznanie, że przepis ten dotyczy wyłącznie właścicieli gruntu w dacie wywłaszczenia; 3) art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich wniosków zgłaszanych przez skarżącego oraz niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Wnosił o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jego rzecz według norm przepisanych. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego powoływał się na podjętą w dniu 22 lutego 2021 r. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/20, z której wywodził zasadność zgłoszonego żądania odszkodowawczego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 412/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. Uzasadniając Sąd wskazał, iż mając na uwadze dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, istota sporu sprowadza się do zasadności podjętych rozstrzygnięć o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za udział w wysokości wynikającej ze spadkobrania po H. L., w związku z ograniczeniem prawa własności w sposób, o którym mowa w art. 35 u.z.t.w.n. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.). Ponadto w myśl art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

Dalej Sąd zaznaczył, że aktualnie, problematyka unormowana w art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n., uregulowana została w art. 124 i art. 128 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W art. 128 ust. 4 zdaniu pierwszym u.g.n. wskazano natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd podkreśli, odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, iż norma powołanego wyżej art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje również zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym także do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Sąd wskazał, iż wobec występujących w orzecznictwie rozbieżności, co do podmiotów uprawnionych do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 wyjaśnił, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (pkt 1 uchwały). Odszkodowanie to nie może być natomiast ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (pkt 2 uchwały). Przywołując obszernie treść podjętej uchwały Sąd wskazał, iż przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, jest nie do zaakceptowania, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 21, art. 64 Konstytucji RP), realizowane między innymi przez przepisy prawa spadkowego uregulowane w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, jak i zasadę dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd podkreślił, że wskazana wyżej uchwałą jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, podjętą na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego celem wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, posiadającą, stosownie do treści art. 269 § 1 p.p.s.a. ogólną moc wiążącą. Powyższe oznacza, że treść podjętej uchwały wiąże sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, iż akceptuje poglądy wyrażone w powołanej wyżej uchwale, które znajdują zastosowanie również na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd stwierdził, że dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. jest błędna, a w konsekwencji doszło do wadliwego ich zastosowania, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych, które co Sąd podkreślił, pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy administracji zaniechały ustalenia, czy H.L. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę ustalenia odszkodowania. Sąd zaznaczył bowiem, że w podjętej w dniu 22 lutego 2021 r. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron, a więc beneficjenta obciążenia gruntu i właściciela tego gruntu. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło jedynie warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.z.w.t.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.t.n., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania. Ta kwestia, zdaniem Sądu, jako istotna dla możliwości ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, jako spadkobiercy H.L., wymaga wyjaśnienia przez organy administracji, związane wyrażoną przez Sąd oceną prawną.

Z akt sprawy wynika, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do stron postępowania o wskazanie, czy H.L. lub jej następcy prawni występowali do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący oświadczył, że zarówno on, jak i jego poprzednicy prawni nie występowali z tego rodzaju wnioskiem. Natomiast uczestnik postępowania – P. S.A. wskazywał, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na złożenie przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości wniosków o wypłatę odszkodowania, jak również na okoliczność wypłaty tym podmiotom stosownego odszkodowania. Organ ustalił nadto, iż w zasobach Archiwum Państwowego w Ł. również brak jest jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie okoliczności wystąpienia z wnioskiem, czy też wypłaty odszkodowania. Nie ustalono również żadnych osób, które posiadałyby informacje w powyższym zakresie.

Wobec powyższego wskazaną wyżej decyzją z dnia 22 maja 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił ustalenia na rzecz skarżącego wnioskowanego odszkodowania, argumentując, iż stan faktyczny sprawy, ustalony zgodnie z zaleceniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 412/20, jak i wiążąca organ, ocena prawna wyrażona we wskazanym orzeczeniu sądu, prowadzi do wniosku, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 129 ust. 5 u.g.n., warunkujące pozytywne rozpatrzenie żądania skarżącego.

W odwołaniu od powyższej decyzji C.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucał błędne zrozumienie treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, a w konsekwencji zastosowanie w stosunku do skarżącego będącego spadkobiercą uniwersalnym H.L., wyrażonej w uchwale interpretacji wskazanych przepisów, mających odniesienie do nabywców syngularnych oraz ich ewentualnych spadkobierców. Strona wskazała, iż za zasadnością zgłoszonego przez nią żądania wskazują między innymi przedłożone orzeczenia sądów administracyjnych, powołujące się na w/w uchwałę.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jak i na znajdujące zastosowanie przepisy u.g.n. Podkreślił, iż sprawa z wniosku skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za udział ¼ , z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 110kV była już przedmiotem skargi rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który uchylając prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 412/20 podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd odwołując się do stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 wyraził ocenę prawną, z której wynika, iż brak wystąpienia przez właściciela nieruchomości, który był jej właścicielem w dacie wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, skutkuje uznaniem, że tego rodzaju sytuacja nie jest objęta hipotezą art. 129 ust. 5 u.g.n., co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców. Wojewoda Łódzki podkreślił, że podziela argumentację strony odwołującej się, iż brak w powyższym zakresie inicjatywy procesowej byłego właściciela nieruchomości, odnosi się wyłącznie do sytuacji nabywcy nieruchomości (pod tytułem szczególnym), a nie do sytuacji prawnej spadkobierców. Niemniej jednak związany oceną prawną wyrażoną w powołanym wyżej prawomocnym wyroku, jak i zaleceniami, co do dalszego postępowania, stwierdza, że dokonane w sprawie bezsporne ustalenia, co do faktu niewystąpienia przez byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości z wnioskiem o ustalenie odszkodowania uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie żądania strony i czyni odwołanie niezasadnym.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, ponowił argumentację odwołania od decyzji organu I instancji, co do błędnego zrozumienia treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, a w konsekwencji zastosowanie w stosunku do skarżącego będącego spadkobiercą uniwersalnym H.L., wyrażonej w uchwale interpretacji wskazanych przepisów, mających odniesienie do nabywców syngularnych oraz ich ewentualnych spadkobierców. Podkreślał, że pomimo, iż jest spadkobiercą osoby wywłaszczonej, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, jak i aktualnym współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości organy odmówiły ustalenia na jego rzecz odszkodowania, argumentując powyższe nieistniejącym prawnie obowiązkiem uprzedniego wystąpienia przez poprzednich właścicieli nieruchomości z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Powyższe stanowisko, sprzeczne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności z wskazaną wyżej uchwałą, której obszerne fragmenty pełnomocnik skarżącego zamieścił w uzasadnieniu skargi, świadczy zdaniem skarżącego o braku umiejętności po stronie organu analizy orzeczeń, argumentacji prawnej oraz wskazuje na kompletne niezrozumienie tematu. Strona podkreśliła, że jako spadkobierca uniwersalny poprzedniego właściciela nieruchomości z momentu wydania decyzji wstępuje we wszystkie jego prawa i obowiązki, w tym także w prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Przeciwna interpretacja, przyjęta przez organy, prowadzi de facto do sytuacji, która wyklucza w praktyce możliwość zastosowania tezy z pkt 1 uchwały z 22 lutego 2021 r., i przyznania odszkodowania dla spadkobierców, w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., gdyż możliwość wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 36 ust. 1 u.z.w.t.n. istniała jedynie do dnia 1 sierpnia 1985 r. , to jest do dnia uchylenia w/w ustawy. Co wymaga zaznaczenia, o wydaniu decyzji z dnia 30 sierpnia 1976 r. skarżący dowiedział się w roku 2019, na krótko przed złożeniem wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Decyzja ta nigdy nie została doręczona H. L., która zmarła w dniu [...] listopada 1976 r., a właściciele nieruchomości w dacie realizacji inwestycji, co miało miejsce w latach 1981-1983, również nie posiadali wiedzy o jej podjęciu.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 4 marca 2024 r. uczestnik postępowania – P. S.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosił o oddalenie skargi. Strona wskazywała, iż objęta skargą decyzja jest zgodna z oceną prawną i zaleceniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wiążącym organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 412/20. Wobec niezakwestionowania przez stronę skarżąca w/w orzeczenia, w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok uprawomocnił się. Stąd też, wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego w sprawie, prezentowaną przez pełnomocnika strony skarżącej polemikę uznać należy za bezskuteczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1664) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi C.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 listopada 2023 r. nr GN-III.7581.237.2023.ŁK utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 maja 2023 r. o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za udział w wysokości ¼ wynikający ze spadkobrania po H.L. w związku z wybudowaną napowietrzną linią elektroenergetyczną 110kV relacji R.-R., przechodzącą nad nieruchomością położoną w Ł. przy ul. [...], obręb [...], działka ewidencyjna [...].

Natomiast podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia stanowiły art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 6 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej: u.g.n.

Wskazać należy, iż sprawa zainicjowana wnioskiem C.K. z dnia 15 lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, na podstawie art. 124 i art. 129 ust. 5 u.g.n. z tytułu ograniczenia prawa własności w/w nieruchomości, w następstwie podjęcia na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) - dalej: u.z.t.w.n., decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź - [...] z dnia 30 sierpnia 1976 r. , nr IV-V-VIII/Z/8221/3/76 udzielającej Zakładowi Energetycznemu [...] na przeprowadzenie przedmiotowe linii energetycznej 110 kV, była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 412/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 26 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. odmawiające ustalenia wnioskowanego przez skarżącego odszkodowania.

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, co do możliwości rozpatrzenia żądania skarżącego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy to jest art. 124, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 u.g.n., które zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych znajdują również zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym także do ograniczenia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Sąd za prawidłowe uznał również te ustalenia faktyczne, poparte załączonymi do akt sprawy kserokopiami postanowień Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] grudnia 1976 r. , sygn. akt [...]; z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...] oraz z dnia [...] października 1995 r., sygn. akt [...], z których bezspornie wynika, że C.K. jest spadkobiercą H.L., która była współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., w dacie podjęcia decyzji o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości, na podstawie w/w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.

Sąd zakwestionował natomiast stanowisko organów administracji, co do braku możliwości przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 u.g.n. wnioskodawcy, który nie był właścicielem nieruchomości w dacie jej wywłaszczania (ograniczenia do niej praw), co organy wywodziły z treści art. 128 ust. 1 ustawy. Prawo to, co podkreślały organy administracji nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych, a wyjątkiem od tej zasady można byłoby ewentualnie uznać sytuację, w której skutki wybudowania linii energetycznej w postaci szkody na nieruchomości poniósłby spadkobierca osoby wywłaszczonej, który stał się następcą prawnym w dacie budowy linii, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym zakresie Sąd wskazał, iż wobec występujących w orzecznictwie rozbieżności, co do podmiotów uprawnionych do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 wyjaśnił, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. (pkt 1 uchwały). Odwołując się do uzasadnienia podjętej uchwały Sąd wskazał, iż przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, jest nie do zaakceptowania, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 21, art. 64 Konstytucji RP), realizowane między innymi przez przepisy prawa spadkowego uregulowane w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, jak i zasadę dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd podkreślił, że wskazana wyżej uchwałą jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, posiadającą, stosownie do treści art. 269 § 1 p.p.s.a. ogólną moc wiążącą, co oznacza, że treść podjętej uchwały wiąże sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że dokonana przez procedujące w sprawie organy administracji wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. jest błędna, a w konsekwencji doszło do wadliwego ich zastosowania, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych, które co Sąd podkreślił, pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy administracji zaniechały ustalenia, czy H.L. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę ustalenia odszkodowania. Sąd zaznaczył bowiem, że w podjętej w dniu 22 lutego 2021 r. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron, a więc beneficjenta obciążenia gruntu i właściciela tego gruntu. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło jedynie warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 u.z.w.t.n. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.w.t.n., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania. Ta kwestia, zdaniem Sądu, jako istotna dla możliwości ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, jako spadkobiercy H.L., wymaga wyjaśnienia przez organy administracji.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, a co uszło uwadze pełnomocnika skarżącego, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z powołanego wyżej przepisu zasada związania oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawną, o której mowa w powołanym przepisie to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podkreślenia również wymaga, że organy związane są nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Natomiast obowiązkiem sądu jest konsekwentne reagowanie na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2023 r., I OSK 643/22; z 2 lutego 2023, I OSK 2142/20; z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, co już wcześniej wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 412/20, mając na uwadze treść wskazanej wyżej uchwały siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 dokonał oceny prawnej przepisów art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n. stanowiących podstawę prawną podjęcia decyzji z dnia 30 sierpnia 1976 r. ograniczającej prawo własności przedmiotowej nieruchomości, oraz znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.g.n. w ten sposób, iż możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. na rzecz skarżącego, jako spadkobiercy H.L. (współwłaścicielki nieruchomości w dacie wywłaszczenia) jest uzależniona od ustalenia, że H.L. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie tego odszkodowania. Brak należytych ustaleń w powyższym zakresie czynił zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesnym rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia żądanego odszkodowania. Ta kwestia, zdaniem Sądu, jako istotna dla możliwości ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, jako spadkobiercy H.L., wymagała wyjaśnienia przez organy administracji, w toku ponownego rozpatrywania wniosku strony.

Wyrok ten nie został poddany sądowej kontroli instancyjnej w drodze przysługującego stronom postępowania prawa do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i uprawomocnił się w dniu 6 lipca 2021 r.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę związany, na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawną wyrażoną w w/w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2021 r. stwierdza, iż procedujące w sprawie organy w pełni wykonały kierowane do nich zalecenia i dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, z których wynika bezspornie, że spadkodawcy skarżącego, to jest zarówno H.L. – współwłaścicielka nieruchomości w dacie podjęcia decyzji o ograniczeniu prawa wykonywania własności co do nieruchomości, jak i A.K. – współwłaścicielka nieruchomości w dacie oddania wykonanej linii energetycznej 110 kV do użytku, nie występowały z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. Prawidłowość dokonanych ustaleń potwierdza strona skarżąca, która od początku postępowania konsekwentnie wskazywała na powyższą okoliczność.

Jednocześnie w treści wniesionej skargi pełnomocnik skarżącego nie wskazał żadnych okoliczności, z których wynikałaby zmiana stanu prawnego i faktycznego czyniąca wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2021 r. ocenę prawną nieaktualną. Wystąpienia tego rodzaju przesłanek Sąd nie dopatrzył się także z urzędu.

Tym samym uznać należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji o odmowie ustalenia na rzecz C.K. odszkodowania odpowiadają prawu, a wniesioną skargę za pozbawioną podstaw.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.