Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 398/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 690
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 480;- zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga P. K. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2022r. poz. 690, dalej u.p.z.i.r.p.) orzekł o uznaniu P. K. z dniem 05 stycznia 2023r. za osobę bezrobotną (pkt 1 decyzji) oraz o odmowie przyznania P. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 05 stycznia 2023r. (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że na podstawie dokumentów załączonych do wniosku o dokonanie rejestracji ustalono, że bezpośrednio przed rejestracją skarżący wykonywał pracę na podstawie kolejnych umów zlecenia dla P. S.A. - w okresach od 01 czerwca 2021r. do 28 lutego 2022r. oraz od 01 czerwca 2022r. do 31 grudnia 2022r. Do wniosku o dokonanie rejestracji załączono zaświadczenie wystawione przez P. Centrum Operacji Pracowniczych (dalej P. COP), na podstawie którego ustalono, że z wymienionych wyżej okresów do uprawnień zasiłkowych można zaliczyć 275 dni, tj. okresy: 01 listopada 2021r. – 31 grudnia 2021r.( 61 dni) oraz 01 czerwca 2022r. – 31 grudnia 2022r. (214 dni). W pozostałych okresach wykonywania umów zlecenia w zaświadczeniu nie wykazano żadnych dochodów, dlatego okresy te nie podlegają zaliczeniu do okresów zatrudnienia warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając to na uwadze Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 13 stycznia 2023r. ([...]) orzekł o uznaniu P. K. (dalej również jako strona, skarżący) za osobę bezrobotną od dnia 05 stycznia 2023r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku.

W wyniku złożonego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 20 lutego 2023r. ([...]) uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 10 marca 2023r. strona złożyła w PUP w K. nowe zaświadczenie z P. COP, wystawione 15 lutego 2023r.

Organ wskazał, że w stosunku do poprzedniego nowe zaświadczenie zawiera istotne dla sprawy zmienione dane, a mianowicie wykazano, że skarżący wykonywał umowy zlecenia od 15 lutego 2018r. do 30 kwietnia 2019r., od 02 maja 2019r. do 31 marca 2021r., od 01 czerwca 2021r. do 28 lutego 2022r. oraz od 01 czerwca 2022r. do 31 grudnia 2022r. We wszystkich wymienionych okresach wypłacono skarżącemu wynagrodzenie zgodnie z zestawieniem zamieszczonym w zaświadczeniu. Kwoty poszczególnych wynagrodzeń stanowią kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Organ wyjaśnił, że po sprawdzeniu danych z raportów ZUS pozyskanych 11 stycznia 2023 r. i 13 marca 2023r. stwierdzono rozbieżność pomiędzy deklaracjami złożonymi w ZUS, a zaświadczeniem z P. z dnia 15 lutego 2023r. Z raportów ZUS wynika, że w styczniu i lutym 2022r. oraz sierpniu, wrześniu i październiku 2021r. podstawę ubezpieczenia społecznego stanowiła kwota [...]zł; podczas gdy P. w zaświadczeniu podaje odpowiednio w każdym z wymienionych miesięcy kwotę wynagrodzenia [...] zł. Ponadto w zaświadczeniu P. z 15 lutego 2023r. nie podano informacji o wysokości odprowadzonych miesięcznych składkach społecznych, a taką informację zawiera pierwsze zaświadczenie z 04 stycznia 2023r.

Odwołując się do opinii prawnej z dnia 06 kwietnia 2023r., sporządzonej przez Kancelarię Adwokacką obsługującą PUP wskazano, że po zweryfikowaniu treści drugiego zaświadczenia i porównaniu okoliczności w nich przedstawionych z raportem ZUS okazało się, że w miesiącach, w których według pierwotnego zaświadczenia nie uzyskano przychodu, za bezrobotnego nie opłacono składek na ubezpieczenia społeczne. Dyspozycja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.i.r.p. jest jednoznaczna i nie pozwala na swobodę uznaniową po stronie organu. Celem uzyskania zasiłku, bezrobotny świadczący uprzednio usługi na podstawie umowy zlecenia w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, co najmniej przez 365 dni powinien świadczyć usługi - przy czym podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy ma być kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Tylko ten okres - za który powinny być odprowadzone składki o podstawie wyżej wskazanej - może być zaliczony na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku. Jeśli pomimo zlecenia bezrobotny nie uzyskał wynagrodzenia, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składek, to okres ten nie powinien zostać zaliczony jako podstawa do zasiłku. Skarżący zapoznał się z opinią, lecz nie złożył dalszych wniosków w sprawie.

Prezydent wskazał, że do wniosku o rejestrację załączono pierwsze zaświadczenie z P. , w którym w okresach od 01 czerwca 2021r. do 31 października 2021r. oraz od 01 stycznia 2022r. do 28 lutego 2022r. nie wykazano żadnych dochodów, a więc nie było też podstawy do zaliczenia skarżącemu tych okresów wykonywania pracy do stażu warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych (brak podstawy wymiaru składek). W odwołaniu z dnia 02 lutego 2023r. skarżący nie udokumentował zmiany w powyższym zakresie. Na podstawie załączonych umów zlecenia oraz wystawionych rachunków uzasadnił jedynie, że w ramach realizowanych umów zlecenia sumował kilka rachunków jednocześnie, np. za czerwiec, lipiec i sierpień 2021r., a rachunek wystawił 26 listopada 2021r. Ponadto wskazał, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy we wszystkich realizowanych umowach stanowiły kwoty przewyższające minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres jednego miesiąca.

Prezydent wyjaśnił, że ustalając ponownie uprawnienia strony do zasiłku uznano, że nie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów. Bezpośrednio przed rejestracją skarżący wykonywał pracę na podstawie kolejnych umów zlecenia dla P. S.A. w okresach od 01 czerwca 2021r. do 28 lutego 2022r. oraz od 01 czerwca 2022r. do 31 grudnia 2022r. Na podstawie zaświadczenia wystawionego dnia 05 stycznia 2023r. przez P. Centrum Operacji Pracowniczych ustalono, że wymienionych wyżej okresów do uprawnień zasiłkowych można zaliczyć 275 dni, tj. okresy: 01 listopada 2021r. – 31 grudnia 2021r.( 61 dni) oraz 01 czerwca 2022r. – 31 grudnia 2022r. (214 dni). W pozostałych okresach wykonywania umów zlecenia, tj. od 01 czerwca 2021r. do 31 października 2021r. oraz od 01 stycznia 2022r. do 28 lutego 2022r. w zaświadczeniu nie wykazano żadnych dochodów, dlatego okresy te nie podlegają zaliczeniu do okresów zatrudnienia warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy okresach zaliczonych w zaświadczeniu przedstawiono podstawę wysokość odprowadzonych składek i zaliczek publicznoprawnych.

W drugim zaświadczeniu z dnia 15 lutego 2023 r. P. wskazuje, że w każdym miesiącu zlecenia skarżący uzyskiwał określony przychód. Jednak po zweryfikowaniu treści drugiego zaświadczenia i porównaniu okoliczności w nich przedstawionych z raportami ZUS okazało się, że w miesiącach, w których według pierwszego zaświadczenia skarżący nie uzyskał przychodu, pracodawca nie opłacał składek na ubezpieczenia społeczne.

Powyższe dane zweryfikowano 21 kwietnia 2023r., pozyskując kolejny raport ZUS. Dane wynikające z raportów pozostają bez zmian, tj. za kilka miesięcy wykazano 0,00 zł jako podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Wyjaśniono, że raporty ZUS zawierają dane z okresu 18 miesięcy wstecz, licząc od daty wygenerowania raportu. Zatem mimo, że w okresie 18 miesięcy przed dokonaniem rejestracji, tj. od 04 lipca 2021r. do 04 stycznia 2023r., skarżący świadczył usługi na podstawie umowy zlecenia przez okres dłuższy niż 365 dni, to do uprawnień zasiłkowych, zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c u.p.z.i.r.p. zaliczono tylko 275 dni. Tym samym nie nabył prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

P. K. odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r. w zakresie, w jakim orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku, wnosząc o zmianę decyzji w zaskarżonym zakresie i przyznanie prawa do zasiłku. Skarżący wykazywał, że w przypadku osoby świadczącej usługi na podstawie umowy zlecenia konieczną przesłanką, od której istnienia uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie jest okoliczność faktycznego osiągania - a więc wypłaty i to w określonym terminie - minimalnego wynagrodzenia, ale samo istnienie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Skarżący podał, że spełnia wymienione przesłanki.

Wojewoda decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i argumentację przyjętą przez organ I instancji.

Wojewoda podzielił stanowisko, że miesięcy okresów zatrudnienia (miesięcy) co do których skarżący nie otrzymywał na bieżąco wynagrodzenia i od których nie były odprowadzane na bieżąco składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zdrowotne tych nie można zaliczyć do uprawnień zasiłkowych. Po weryfikacji całokształtu materiału dowodowego przedłożonego przez stronę i porównania go z raportami ZUS wygenerowanych w dniu 11 stycznia 2023 r. i 13 marca 2023 r., organ podkreślił, iż z raportów ZUS wynika, że w miesiącu styczniu i lutym 2022 r. oraz w miesiącu sierpniu, wrześniu i październiku 2021 r., podstawę ubezpieczenia społecznego stanowiła kwota 0,00 zł; podczas gdy P. w zaświadczeniu podaje odpowiednio w każdym z wymienionych miesięcy kwotę wynagrodzenia [...] zł. Nadto, w zaświadczeniu P. z 15 lutego 2023 r. nie podano informacji o wysokości odprowadzonych miesięcznych składkach społecznych, a taką informację zawiera pierwsze zaświadczenie P. z dnia 4 stycznia 2023 r.

Wojewoda podzielił opinię sporządzoną na zlecenie organu I instancji, zgodnie z którą tylko ten okres, za który powinny być odprowadzone składki o podstawie wskazanej w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2c u.p.z.i.r.p., może być zaliczony na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku. Jeśli pomimo zlecenia bezrobotny nie uzyskał wynagrodzenia, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składek, to okres ten nie powinien zostać, zaliczony jako podstawa do zasiłku. Wobec tego uznano, że z wymaganych 365 dni należne jest zaliczenie skarżącemu 275 dni warunkujących prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych.

Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymano w mocy punktu 2. decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że organy obu instancji uznały, iż skarżący rejestrując się 5 stycznia 2023 r. jako bezrobotny nie spełnił w dniu rejestracji wszystkich wymaganych warunków do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. w zakresie legitymowania się w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku organy zaliczyły wyłącznie miesiące za które otrzymywał wynagrodzenie od którego na bieżąco były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (łącznie 275 dni).

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący podnosił, iż zgodnie z łączącymi go z P. S.A. umowami zlecenia, wypłata ustalonego w umowie wynagrodzenia następowała po przedłożeniu przez niego rachunków, co niejednokrotnie następowało zbiorczo – za okres kilku miesięcy. Dopiero wówczas otrzymywał wynagrodzenie za wykonaną pracę, które ustalane było zgodnie z zapisami umów zlecenia – jako przemnożenie zadeklarowanych godzin pracy i ustalonej umową stawki godzinowej. Za okres objęty daną umową zlecenia otrzymał pełne wynagrodzenie – za każdy miesiąc oraz, że od każdej z takich kwot zostały odprowadzone należne składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy. Skarżący argumentował, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.c u.p.z.i.r.p. nie wymaga, aby wynagrodzenie było wypłacane każdego miesiąca oraz, aby każdego miesiąca w terminie odprowadzane były od niego składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Sąd stwierdził, że wyjaśnienia skarżącego nie zostały zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, co w opinii Sądu było konieczne. Nie można bowiem przyjąć, że wypłata wynagrodzenia w ramach zawartej na określony okres umowy zlecenia nie może następować w sposób, w jaki skarżący był rozliczany – tj. niekoniecznie każdego miesiąca. To strony, w ramach swobody zawierania umów, dowolnie kształtują ich treść i mogą dowolnie ustalać takie kwestie, jak sposób i czas rozliczenia za wykonaną pracę. Zdaniem Sądu w realiach tej sprawy należało to uwzględnić, lecz jednocześnie obowiązkiem organów było ustalenie, czy i w jaki sposób zostały odprowadzone przez zleceniodawcę należne od wypłaconego wynagrodzenia składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy. Sąd uznał, że argumentacja organów opierająca się na treści wydruków z raportów ZUS kwestii tej nie wyjaśnia, bowiem miesiące, w których składki nie wpływały na bieżąco, nawet po ich późniejszym wpływie, zawsze będą w raportach w każdym takim miesiącu rozliczeniowym figurowały jako miesiące, w których jako wysokość podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne będzie figurowała kwota 0,00 zł.

WSA podkreślił, że w realiach sprawy należało mieć na uwadze nie tylko specyfikę umów zlecenia, w ramach których strony mogą różnie regulować treść umów i wzajemne zobowiązania. Należało również ustalić, w jaki sposób P. S.A. odprowadzał należne składki na ubezpieczenie społeczne za miesiące, w których skarżący otrzymywał wyższe kwoty z tytułu wynagrodzenia za wykonane zlecenie. Zdaniem Sądu z pola widzenia nie można przy tym tracić ustalonej umowami zlecenia wysokości wynagrodzenia za godzinę pracy, tym bardziej, że sumarycznie otrzymane przez skarżącego wynagrodzenie, za zamknięty daną umową okres, uwzględnia wysokość tej stawki. Biorąc pod uwagę, że w listopadzie i grudniu 2021 r. skarżący otrzymał wynagrodzenie w kwotach po [...] zł, a w miesiącach od lutego do października 2021 r. nie otrzymał żadnego wynagrodzenia, w świetle obowiązującej strony umowy zlecenia nie sposób przyjąć, że w każdym z tych dwóch miesięcy wykonywał pracę przez 518 godzin (mając na uwadze stawkę wynagrodzenia za godzinę pracy – [...] brutto). Założenie takie, zdaniem Sądu, wydaje się nierealne, bowiem w miesiącu 30-dniowym skarżący musiałby pracować po 17 godzin dziennie. W konsekwencji należało przyjąć, że kwoty wypłacone na podstawie takich zbiorczych rachunków należy rozliczyć na miesiące wskazane w tych rachunkach, co skarżący wywodzi i co dokumentował przedkładając organowi te rachunki (dowód: płyta CD w aktach admin. – k. [...]).

Wobec tego Sąd nakazał organowi ustalić, w jaki sposób P. i ZUS zarachowują wpłaty składek na ubezpieczenie społeczne, które dotyczą okresów zaległych i zostały dokonane z opóźnieniem, a następnie rozważyć, czy wynik takich ustaleń miałby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na poparcie zasadności takiej potrzeby Sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1891/13. Sąd w wyroku tym wyjaśnił, że obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie społeczne określone zostały w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o ubezpieczeniach społecznych, w myśl którego płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Natomiast wykonanie zaległego zobowiązania przez płatnika, w zakresie obliczenia, potrącenia z dochodu ubezpieczonego oraz odprowadzania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, nie można utożsamiać z wykonaniem obowiązku za kogoś innego. Późniejsze wpłacenie składek nie zmienia ich charakteru prawnego.

Sąd w wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] uznał zatem za konieczne rozważenie, czy tezy wynikające z powołanego wyroku NSA można byłoby przenieść do realiów niniejszej sprawy – o ile wyjaśnione zostanie, czy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zostały przez P. odprowadzone za cały objęty poszczególnymi umowami okres zatrudnienia skarżącego w tej spółce. Sąd stanął również na stanowisku, że w świetle obowiązków jakie wynikają z art. 46 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach społecznych nie można argumentować, jak czyni to skarżący, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy wymaga tylko spełnienia wymogu 365 dni świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia oraz istnienia w tym okresie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Przemawia za tym wykładnia celowa (funkcjonalna) omawianego przepisu, uzasadniona w świetle całości regulacji zawartych w u.p.z.i.r.p. Nie można zatem, jak chce tego skarżący, przeprowadzać wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy wyłącznie w oparciu o wykładnię językową.

WSA wskazał również, że w kontrolowanej sprawie organy nie przeprowadziły analizy przedstawionych przez skarżącego dokumentów, a w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. Organy winny były uwzględnić także okresy, w których skarżący pracował, lecz był rozliczany później w sposób zbiorczy – za okres kilku miesięcy.

Wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] uprawomocnił się.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 735, dalej u.p.z.i.r.p.) wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu Wojewoda ponownie wskazał, że skarżący bezpośrednio przed rejestracją w Urzędzie Pracy w K. świadczył pracę na podstawie kolejnych umów zlecenia dla P. S.A., w okresach od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 28 lutego 2022 r. oraz od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Do wniosku o dokonanie rejestracji przedstawił zaświadczenie wystawione przez P. Centrum Operacji Pracowniczych, na podstawie którego ustalono, iż z powyższych okresów do uprawnień zasiłkowych można zaliczyć 275 dni, tj. okresy 01 listopada 2021r. – 31 grudnia 2021r. (61 dni) oraz 01 czerwca 2022r. – 31 grudnia 2022r. (214 dni). W pozostałych okresach wykonywania umów zlecenia, nie wykazano żadnych dochodów. Z tego też względu okresów tych nie można zaliczyć do uprawnień zasiłkowych. Po wszczęciu postępowania strona przedłożyła zaświadczenie z P. COP z dnia 15 lutego 2023 r., które w swojej treści potwierdza, iż skarżący wykonywał umowy zlecenia od dnia 15 lutego 2018 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r., od dnia 2 maja 2019 r. do dnia 31 marca 2021 r., od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 28 lutego 2022 r. i od dnia 1 czerwca 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. We wszystkich tych okresach wypłacono wynagrodzenie zgodnie z zestawieniem zamieszczonym w zaświadczeniu, a kwoty poszczególnych wynagrodzeń stanowią kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Po weryfikacji materiału dowodowego przedłożonego przez stronę i porównania go z raportami ZUS wygenerowanych w dniach 11 stycznia 2023 r. i 13 marca 2023 r., organ podkreślił, iż z raportów ZUS wynika, że w miesiącach styczniu i lutym 2022 r. oraz w miesiącach sierpniu, wrześniu i październiku 2021 r., podstawę ubezpieczenia społecznego stanowiła kwota 0,00 zł; podczas gdy P. w zaświadczeniu podaje odpowiednio w każdym z wymienionych miesięcy kwotę wynagrodzenia [...] zł. Nadto, w zaświadczeniu P. z dnia 15 lutego 2023 r. nie podano informacji o wysokości odprowadzonych miesięcznych składkach społecznych, a taką informację zawiera zaświadczenie P. z dnia 4 stycznia 2023 r.

Wojewoda ponownie podzielił opinię prawną sporządzoną na zlecenie organu I instancji, zgodnie z którą tylko ten okres - za który powinny być odprowadzone składki o podstawie wyżej wskazanej - może być zaliczony na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku. Jeśli pomimo zlecenia bezrobotny nie uzyskał wynagrodzenia, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składek, to okres ten nie powinien zostać, zaliczony jako podstawa do zasiłku.

W ocenie Wojewody słusznie organ I instancji uznał, iż wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynosiła 0,00 zł w istotnych dla sprawy okresach, tj. od dnia 1 czerwca 2021r. do dnia 31 października 2021r. i od dnia 1 stycznia 2022r. do dnia 28 lutego 2022r. Wobec tego uznano, że z wymaganych 365 dni należne jest zaliczenie skarżącemu 275 dni warunkujących prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe nie pozwala uznać skarżącego za osobę, której należny jest zasiłek dla bezrobotnych.

Wojewoda wskazał, że w związku z zaleceniami Sądu w dniu 21 lutego 2024 r. wystąpił do:

- P. S.A. o przesłanie zaświadczenia potwierdzającego czy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zostały przez Pracodawcę odprowadzone za cały okres objęty obowiązywaniem umów zlecenie wykonywanych przez Stronę dla P. i poprosił o zawarcie w treści zaświadczenia informacji o odprowadzonych składkach na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy wraz ze wskazaniem ich wysokości w rozbiciu na poszczególne miesiące obowiązywania umów zlecenie;

- ZUS o przesłanie zaświadczenia potwierdzającego czy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zostały przez P. odprowadzone za cały okres objęty obowiązywaniem umów zlecenie wykonywanych przez stronę dla P. i poprosił o zawarcie w treści zaświadczenia informacji o odprowadzonych składkach na ubezpieczenie społeczne i Fundusz wraz ze wskazaniem ich wysokości w rozbiciu na poszczególne miesiące obowiązywania umów zlecenie.

W dniu 27 lutego 2024 r. wpłynęło zaświadczenie z P. S.A. o wysokości przychodu i wysokości odprowadzanych składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, wynikających z umów zawartych pomiędzy P. K. a P. S.A.

Natomiast ZUS Oddział w P. odmówił udostępnienia danych ze zbioru danych osobowych, o które wnosił organ orzekający przyjmując, że zgodnie z art. 4a. ustawy o promocji zatrudnienia (...) wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy, w celu realizacji ich zadań ustawowych, w tym weryfikacji prawa do świadczeń i udzielania pomocy określonej w ustawie, pozyskują dane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 14-16 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dane, o których mowa w ust. 1, są przekazywane w drodze ich wymiany odpowiednio pomiędzy systemami teleinformatycznymi, o których mowa w art. 4 ust. 6e.

Wojewoda wyjaśnił, że związku z powyższym wydając ponowną decyzję oparł się o dane przekazane przez Powiatowy Urząd Pracy w K.. Sposób w jaki Pracodawca (P. S.A.) płacił wynagrodzenie skarżącemu i odprowadzał składki do ZUS ilustrują zatem powyższe dokumenty. Na tej podstawie ustalono, że w miesiącach od czerwca do października 2021 r. oraz w miesiącach od stycznia do maja 2022 r., przychód Strony wynikający z umów zawartych z P. S.A wynosił 0,00 zł, a wysokość składek na ubezpieczenia społeczne i FP wynosiła 0,00 zł. Wojewoda nie może zatem potwierdzić, że strona w miesiącach, w których zgodnie z zebranymi dowodami, jakimi są zaświadczenia z P. S.A. z dnia 26 lutego 2024 r. i Raporty ZUS, w których przychód Strony wynosi kwotę 0,00 zł., a wysokość składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy wynoszą 0,00 zł. - faktycznie świadczyła pracę czy też nie. Jedynym wyznacznikiem dla organu odwoławczego, jest poświadczenie w tych dokumentach, iż w okresach od miesiąca czerwca do miesiąca października 2021 r. i od miesiąca stycznia do miesiąca maja 2022 r., P. K. nie osiągał żadnego przychodu (0.00 zł.), nie były w tych okresach opłacane składki społeczne i składki na Fundusz Pracy (0,00 zł.).

Wojewoda podkreślił, że zebrana dokumentacja jest zbieżna z zaświadczeniem z P. S.A. z dnia 4 stycznia 2024 r. i raportem ZUS z dnia 13 marca 2023 r., jak i ustaleniami poczynionymi w poprzednim postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr [...], i utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody z dnia 5 czerwca 2023 r. znak: [...] Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odwoławczego w sposób jasny, transparentny i wystarczający ilustruje, iż do okresu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych nie można zaliczyć czasookresów, w których Strona nie uzyskiwała przychodu i nie były odprowadzane składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. Z tego też względu, na podstawie przepisu zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. zaliczono tylko 275 dni warunkujących prawo do uzyskania zasiłku dla osób bezrobotnych wobec 365 dni wymaganych ustawą.

Zdaniem Wojewody nie można przełożyć stanu opisanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2013 r. sygn. FSK 1891/13 do stanu prawnego i faktycznego w niniejszej sprawie. Niedopuszczalnym jest element domniemania czy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zostały przez pracodawcę odprowadzone za cały objęty poszczególnymi umowami okres zatrudnienia P. K. w P. S.A. Powyższe zostało wyjaśnione zaświadczeniem z P. S.A. z dnia 26 lutego 2024 r., które w sposób przejrzysty ilustruje w jakich okresach i w jakich wysokościach pracodawca odprowadzał składki na ubezpieczenia i Fundusz Fracy.

P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody w zakresie, w jakim orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewszechstronnym rozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie i zaniechaniu wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnymi ustaleniami, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania zasiłku;

- przyjęciu, że skoro w raportach ZUS oraz zaświadczeniach P. z 04 stycznia 2023 r. i 26 lutego 2024 r. w poszczególnych miesiącach przychód wyniósł 0,00 zł i w tych okresach skarżącemu faktycznie nie zostało wypłacone wynagrodzenie, to późniejszych wypłat nie można zaliczyć na poczet wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za te miesiące;

- zaniechanie wyjaśnienia, jak dający zlecenie wyliczył wypłaty z listopada i grudnia 2021 r. w kwotach po [...] zł brutto oraz czerwca 2022 r. na kwotę [...]zł brutto - tj. jakie kwoty składały się na te sumy, na podstawie jakich umów i rachunków je obliczono, w jaki sposób obliczono składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy oraz w jakich kwotach, skoro zgodnie z niekwestionowanymi umowami zlecenia i wydanymi na ich podstawie rachunkami skarżący uzyskiwał miesięczne wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto, opierając się na zaświadczeniu dającego zlecenie z dnia 26 lutego 2024 r. o tożsamej treści, co z dnia 04 stycznia 2023 r. oraz raportach z ZUS, które Sąd w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Po [...] uznał za niewystarczające do poczynienia takowych ustaleń i organ nie wezwał zleceniodawcy do uzupełnienia brakujących informacji ani dokumentów, jednocześnie nie zaprzeczając wiarygodności rachunków do umów zlecenia, dokumentujących opis bieżących czynności zrealizowanych przez skarżącego w ich wykonaniu w poszczególnych miesiącach,

- przyjęciu, że skarżący we wcześniejszych okresach (od 15 lutego 2018 r. do 31 marca 2021 r.) nie uzyskał przychodów, a składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za ten czas nie zostały opłacone, w związku z czym terminy te nie podlegają zaliczeniu do okresów warunkujących przyznanie prawa do zasiłku w określonej wysokości - tj. powyżej 5 lat - podczas gdy:

- wynagrodzenie z tytułu ww. umów zlecenia było wyższe od minimalnego wynagrodzenie za pracę i wyliczane w ujęciu miesięcznym, a wypłaty z listopada i grudnia 2021 r. oraz czerwca 2022 r. obejmowały zsumowane miesięczne wynagrodzenia w kwotach po [...] zł brutto, od których w chwili wypłaty odprowadzono składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za zaległe okresy - co wynika z zaświadczenia dającego zlecenie z dnia 15 lutego 2023 r. i rachunków do umowy zlecenia, których organ nie zakwestionował ani nie zwrócił się do dającego zlecenie o weryfikację, czy to one stanowiły podstawę do wyliczeń wypłaconych wtedy kwot, a nadto, że:

- okres wykonywania ww. umów zlecenia w ciągu 18 miesięcy bezpośrednio przed rejestracją jako osoba bezrobotna wynosił powyżej 365 dni,

- podstawami wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu umów zlecenia było miesięczne wynagrodzenie wyższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełen miesiąc w okresie uprawniającym do zasiłku,

- dający zlecenie odprowadził składki w całości,

- wymiar okresu uprawniającego do zasiłku wynosi powyżej 5 lat,

2. art. 107 § 3 k.p.a. - przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji, z jakich przyczyn dla ustalenia mechanizmu wyliczenia przychodu i składek w spornym okresie zasiłkowym pominął umowy zleceń oraz rachunki i zaświadczenie dającego zlecenie z dnia 15 lutego 2023 r.,

3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - przez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo istnienia przyczyn co do jego uchylenia.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów, w tym z protokołów rozpraw w których zastępował P. jako aplikant przed sądami powszechnymi na rozprawach, uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił, że niewłaściwe było ponowne oparcie się na zaświadczeniu dającego zlecenie z dnia 26 lutego 2024 r. o tożsamej treści, co dokumentu z dnia 04 stycznia 2023 r., wystawionym na bazie raportów ZUS. Skarżący podkreślił, że organ nigdy nie wezwał dającego zlecenie do uzupełnienia tych braków ani przedstawienia właściwych dokumentów źródłowych - jak choćby w postaci złożonych rachunków, będących podstawą wypłaty określonych kwot.

Organ ponownie nie wziął pod uwagę, że wyliczane w ujęciu miesięcznym wynagrodzenie zgodnie z umowami wypłacane było w oparciu o wystawiane i przesyłane w formie papierowej rachunki, zaś te nie były przedstawiane bezpośrednio po zakończeniu danego miesiąca jako uzgodnionego okresu rozliczeniowego. Skarżący wskazał, że otrzymał w spornych "pustych" okresach zbiorczo wynagrodzenie, za które też odprowadzono odpowiednią wielokrotność składek. Skarżący do skargi załączył m.in. zaświadczenie o rozliczeniu sprzętu komputerowego jak i protokoły z rozpraw, na których reprezentował pracodawcę, co świadczy jego zdaniem o tym, iż wykonywał zlecenie w spornych miesiącach.

Zgodnie z treścią przedłożonych umów - tj. § 1 pkt. 3, a także załączanego zaświadczenia o zakresie obowiązków z dnia 03 stycznia 2023 r., to obejmowały one szereg czynności związanych z bieżącą obsługą prawną przedsiębiorstwa - m.in. zastępstwa procesowe i sporządzanie projektów pism procesowych, ich składanie oraz wysyłkę korespondencji. Biorąc pod uwagę specyfikę tych czynności, to wykonanie zadań jak np. przygotowanie projektów składanych sprzeciwów od nakazów zapłaty, odpowiedzi na pozwy czy apelacji, czy uczestnictwo w rozprawach sądowych biorąc pod uwagę konieczność zachowania terminów następowało w określonych terminach, co dokumentują niezakwestionowane rachunki z zestawieniem i opisem konkretnych czynności wraz z datami ich wykonania (zaświadczenie dającego zlecenie o zakresie obowiązków z dnia 03.01.2023 r.).

W związku z aktualnym stanowiskiem organu skarżący przedłożył posiadane wydruki protokołów rozpraw sądowych (13x) - z okresu 06.2021 r. -10.2021 r., w których zgodnie ze zleceniem reprezentował zleceniodawcę. Skarżącemu w okresie 01.2022r. - 02.2022 r. nie zlecano zastępstw procesowych, co znajduje odzwierciedlenie w złożonych rachunkach. Skarżący złożył również protokoły zwrotu i przydziału sprzętu komputerowego przekazanego mu przez dającego zlecenie do wykonania umowy z czerwca 2021 r.

Wobec powyższego zdaniem skarżącego nie sposób podzielić wniosku organu, aby skarżący w okresie 06.2021 r. - 10.2021 r. oraz 01.2022 r. - 02.2022 r. posiadając odpłatne umowy zlecenia oraz niezbędny sprzęt komputerowy zleceniodawcy do ich wykonania reprezentował go na rozprawach, a jednocześnie nie świadczył na jego rzecz pracy. Skarżący podtrzymał zatem, iż w okresie uprawniającym do zasiłku spełnił warunki do jego przyznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując że dołączone do skargi dokumenty nie potwierdzają spełnienia przez stronę przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.i.r.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji, podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organ II instancji, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], decyzji uprzednio wydanej po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Związanie sądu i organu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w nim mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą w pkt 2. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą odmowy przyznania zasiłku stanowiło ustalenie przez organ, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, wynosi 275 dni, jest zatem krótsza niż wymagane tym przepisem 365 dni. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organy obu instancji nie kwestionowały faktu wykonywania przez skarżącego pracy w ramach umów zlecenia w okresach, za które wynagrodzenie otrzymywał w późniejszym czasie, po przedłożeniu zleceniodawcy zbiorczych rachunków za okres kilku miesięcy. Bez znaczenia jest również, w świetle ww. przepisu, odwoływanie się przez skarżącego do okresów wcześniejszych, aniżeli wymienione 18 miesięcy sprzed dnia rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy.

Strona skarżąca kwestionuje okoliczność nie zaliczenia do okresu zatrudnienia okresów od 01 czerwca 2021r. do 31 października 2021r. oraz od 01 stycznia 2022r. do 28 lutego 2022r. Organy odmawiając zaliczenia powyższych okresów oparły się na raportach ZUS wygenerowanych w dniach 11 stycznia 2023 r. i 13 marca 2023 r. Z raportów tych wynika, że w miesiącach styczniu i lutym 2022 r. oraz w miesiącach 1 czerwiec - 31 października 2021 r. podstawę ubezpieczenia społecznego stanowiła kwota 0,00 zł. Organy obu instancji, w tym Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie uwzględniły argumentacji skarżącego oraz przedłożonych przez niego dowodów. Uznano, że zaświadczenia wystawione przez P. COP w świetle raportów ZUS nie dowodzą, że sporne okresy powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2c ustawy. Nie uwzględniono dowodów wskazywanych przez skarżącego na okoliczność świadczenia pracy na rzecz zleceniodawcy w zakwestionowanych okresach oraz argumentacji, że za świadczenie pracy w spornych miesiącach otrzymał wynagrodzenie z dołu, zgodnie z zawartymi umowami zlecenia, a od którego zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Jak wyżej wyjaśniono, Sąd w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Po [...] uznał za konieczne ustalenie przez Wojewodę, czy i w jaki sposób zostały odprowadzone przez P. należne od wypłaconego skarżącemu wynagrodzenia składki na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy. Argumentację opierającą się w tym zakresie na treści wydruków z raportów ZUS i na zestawieniu treści tych raportów z zaświadczeniami wystawionymi przez P. COP Sąd uznał za niewystarczającą, bowiem miesiące, w których składki nie wpływały na bieżąco, nawet po ich późniejszym wpływie, zawsze będą w raportach w każdym takim miesiącu rozliczeniowym figurowały jako miesiące, w których wysokość podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne będzie figurowała kwota 0,00 zł. Z kolei z zaświadczeń z P. nie wynikało, czy zostały odprowadzone składki do ZUS, od jakich kwot były odprowadzane, w jaki sposób wypłacane z dołu wynagrodzenie było zarachowywane. Jednocześnie Sąd uznał, że należało mieć na uwadze nie tylko specyfikę umów zlecenia, w ramach których strony mogą różnie regulować treść umów i wzajemne zobowiązania, ale i należało przyjąć, że kwoty wypłacone na podstawie zbiorczych rachunków za kilka miesięcy należy rozliczyć na miesiące wskazane w tych rachunkach. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał wyrok NSA z dnia 27 października 2013 r. sygn. FSK 1891/13, wskazując na konieczność rozważenia, czy argumentacja tam zawarta może zostać uwzględniona w realiach sprawy skarżącego.

W zaskarżonej obecnie decyzji organ podniósł, że w odpowiedzi na wezwania dotyczące tej kwestii informacje uzyskano wyłącznie od P.. Natomiast ZUS pytany o sposób zaewidencjonowania składek odprowadzonych przez P. odmówił udzielenia tych informacji. W takich uwarunkowaniach Wojewoda zdecydował się na zakończenie postępowania dowodowego oraz wydanie decyzji kończącej sprawę w postępowaniu odwoławczym w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W opinii Sądu stanowisko to było uprawnione, także co do nałożonego przez Sąd wymogu uzyskania wyjaśnień od ZUS. W tej ostatniej kwestii należy bowiem mieć na uwadze, że szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach rozliczania składek oraz kolejność zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze; kolejność i sposób zaliczania wpłat na należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz inne należności, do których poboru jest obowiązany ZUS, jeżeli płatnik opłaca je i przekazuje niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1771). Na wcześniejszym etapie Sąd do tych przepisów nie odwoływał się, lecz obecnie, gdy ZUS nie udzielił informacji, treść rozporządzenia powinna zostać wzięta pod uwagę.

Zgodnie z § 12 powołanego rozporządzenia ZUS dokonuje rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, w części przypadającej na dany fundusz według podziału ustalonego zgodnie z § 7 ust. 1. Kwoty wpłat podlegają zaliczeniu na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności, z uwzględnieniem § 13 ust. 1.

W opinii Sądu wobec braku uzyskania wyjaśnień z ZUS przepisy ww. rozporządzenia pozwalają ocenić sposób zaewidencjonowania przez ZUS składek odprowadzanych przez P. w przypadkach, gdy skarżący otrzymywał należne mu wynagrodzenia za okres kilku miesięcy wstecz. Mając powyższe na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był kompletny i pozwolił na końcowe załatwienie sprawy. Tym samym należy również uznać, ze Wojewoda rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym po wyroku wydanym w sprawie II SA/Po [...] nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., tym bardziej, że wskazania Sądu co do ponownego rozpoznania sprawy dotyczyły przed wszystkim konieczności uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym powyżej zakresie.

Z argumentacji przytoczonej w zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda pominął treść ww. rozporządzenia przy wydaniu końcowego rozstrzygnięcia, choć przytoczone przepisy regulują sposób zaliczania składek opłacanych w różnych terminach. Organ pozostał na stanowisku, że podstawą do wydania końcowego rozstrzygnięcia stanowią dane uwidocznione w raportach ZUS, uznając tym samym, że zaświadczenia z P. COP i argumentacja skarżącego oraz złożone przez niego dowody nie dają podstaw do przyjęcia, że sporne okresy mogą zostać zaliczone do okresów, za które zostały odprowadzone należne składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Stanowiska tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

W opinii Sądu wobec braku uzyskania wyjaśnień z ZUS zachodziła konieczność rozważenia, czy zaświadczenia uzyskane od P. oraz argumentacja skarżącego dotycząca sposobu rozliczania wynagrodzenia przyjętego przez strony, która była zgodna z kolejnymi zawartymi umowami zlecenia (w szczególności z §2 pkt 5. umów– k. nr [...]-[...] akt admin.), mogą stanowić podstawę do zaliczenia wstecz wpłat dokonywanych łącznie za okresy dłuższe niż jeden miesiąc na poczet miesięcy, w których skarżącego łączyła z P. umowa zlecenia i co do których ostatecznie miał wypłacone wynagrodzenie.

Mając na uwadze charakter zatrudnienia skarżącego, tj. zatrudnienie na umowę zlecenie, wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2.

Tym samym przesłankami warunkującymi uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącego, które muszą być spełnione łącznie w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania są: 1. okres 365 dni świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia oraz: 2. istnienie w tym okresie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Okoliczności powyższe podlegają ustaleniu przez organ, który winien nadto dokonać przeliczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy. Treść takich ustaleń i czynności daje organowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia bądź nie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w powyższym przepisie zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Organ administracji stosownie do art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżący rejestrując się w dniu 5 stycznia 2023 r. jako bezrobotny nie spełnił w dniu rejestracji wszystkich wymaganych warunków do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 i ust. 2 lit. c u.p.z.i.r.p. w zakresie legitymowania się w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. W tym zakresie organy wskazały, że do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono wyłącznie miesiące za które otrzymywał wynagrodzenie od którego na bieżąco były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (łącznie 275 dni). Stanowiska tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. W opinii Sądu wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały w toku postępowania w sposób wystarczający wykazane i potwierdzają zasadność stanowiska skarżącego co do spełnienia wszystkich przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że organ nie uwzględnił, iż wynagrodzenie skarżącego nie było wypłacane w każdym miesiącu kalendarzowym, lecz czasami następowało to w kolejnych miesiącach, zgodnie z zawartą umową zlecenia, przy czym w treści tej umowy zawarto postanowienie o obowiązku odprowadzenia przez zleceniodawcę składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne (§ 2 umów zlecenia).

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nakazuje ustalać podstawę wymiaru składek od kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie zastrzega jednak, że chodzi tu o miesiąc kalendarzowy. Biorąc pod uwagę, iż skarżący nie uzyskuje wynagrodzenia za pracę jak pracownik zatrudniony na umowę o pracę, któremu wynagrodzenie jest wypłacane co miesiąc i od tego co miesiąc są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe, nie można powyższej regulacji stosować wprost i zaliczyć skarżącemu tyko tę cześć okresu, za który odprowadzona została składka na bieżąco w danym miesiącu kalendarzowym. W przeciwnym razie dojdzie do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów będących w podobnej sytuacji. W obu przypadkach bowiem wymagane składki zostają odprowadzone, lecz tylko w różnym terminie płatności. Fundusz Pracy nie traci przez to swoich przychodów (art. 106 ust. 1 pkt 1 u.p.z.i.r.p.).

W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wskazać należy, że art. 2 Konstytucji RP stanowi, że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten wyraża zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadą lojalności państwa wobec obywateli). Jakkolwiek nie stanowi on samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, to jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych.

Stosownie do treści art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy - w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przybiera ono postać zasiłku dla bezrobotnych.

Odwołać się również należy do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie przyjmuje się, że oznacza to nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak (w:) B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 121).

W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 903/14 WSA w Warszawie wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p , o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Przyjęte przez organy orzekające w sprawie rozwiązanie wskazuje na jego niezgodność z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się ono również z ratio legis zasiłku dla bezrobotnych. Jego uzyskanie uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków przez bezrobotnego (tu odprowadzenia składek jednorazowo po wykonaniu zlecenia) i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Mając powyższe na uwadze należało odejść od wyników wykładni literalnej i przyjąć zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podsumowując, przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. należy uznać, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres świadczenia pracy w ramach umów zlecenia za który wynagrodzenie zgodnie z umowami nie jest opłacane w danym miesiącu, lecz w miesiącach późniejszych i od tak wypłaconego wynagrodzenia zostały jednocześnie odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych (pkt 2.) Wojewoda naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W opinii Sądu skarżący wykazał, że przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p. zostały spełnione, zatem zasiłek dla bezrobotnych powinien zostać mu przyznany od dnia rejestracji w PUP.

Sąd uznał jednocześnie, że organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie dopuścił się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. O końcowym wyniku sprawy decyduje bowiem konieczność odwołania się do Konstytucji RP i zastosowania wykładni systemowej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.i.r.p.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. wyroku).

Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie do wydania decyzji zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Sąd w niniejszym orzeczeniu, tj. do uchylenia decyzji organu I instancji w jej punkcie 2 i orzeczenia w to miejsce o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II. wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego od organu koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.