Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 13 i § 60
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1142/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2020 r. nr IFXIV.7840.10.9.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. kwotę 1850 (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1142/20 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z 24 czerwca 2020 r., nr IFXIV.7840.10.9.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z 5 lutego 2020 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową i nadbudową istniejącego budynku mieszkalnego, z infrastrukturą techniczną, garażem podziemnym, drogą pożarową oraz zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w K..

Organ wskazał, że inwestycja ta została uzgodniona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz uzyskała zgodę organu p.poż. na spełnienie w planowanym budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Zgoda ta została udzielona na podstawie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ stwierdził także, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru dzielnicy [...] w K., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 185, poz. 3389), dalej: "m.p.z.p.", zgodnie z którym dla symbolu 1 MM jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, a dla symbolu 5 MU jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz usługi, z wyjątkiem usług związanych ze sprzedażą paliw, handlem odpadami i złomem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. (dalej: "skarżąca", "Wspólnota"). Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 8, 11, 80, 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności odnośnie analizy dotyczącej odległości budynku sąsiedniego, zacienienia budynku "[...]", stanowiącego własność skarżącej Wspólnoty, przez mający powstać obiekt, bliskości zjazdów z ul. [...] na teren nieruchomości istniejącej i planowanej, stanu przebiegającej przez teren kanalizacji deszczowej.

Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 24 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy na podstawie znajdującej się w projekcie budowlanym analizy sporządzonej przez projektanta potwierdził zgodność planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p. Wskazał także, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wyraził zgodę na alternatywny sposób spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w budynku wskazany w ekspertyzie technicznej, w stosunku do określonego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który ma zapewnić niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej. Wojewoda wskazał również, że z projektu zagospodarowania terenu i przedłożonych przez inwestora analiz przesłaniania, które sporządzone zostały przez uprawnionych projektantów wynika, że w stosunku do budynku Wspólnoty nie zachodzi zjawisko przesłaniania i zacieniania, a planowana inwestycja uwzględnia normy prawne obowiązujące w tym zakresie. W ocenie organu projektowany budynek został usytuowany z uwzględnieniem budynku "[...]" przy zachowaniu przepisanych prawem odległości. Tym samym spełnione zostały wymogi określone w § 12, 13, 60, 271-273 ww. rozporządzenia. Projekt zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji znajdującej się na obszarze miasta K. został też uzgodniony z jednostką pełniącą obowiązki zarządcy dróg publicznych na terenie miasta K., tj. z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K.. Ponadto organ wskazał, że kolektor kanalizacji deszczowej nie koliduje w żaden sposób z planowaną budową, a inwestor nie jest zobligowany przepisami prawa do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie tego kolektora.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K.. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno decyzji Wojewody jak i decyzji Prezydenta z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 maja 2021 r. oddalił skargę Wspólnoty. Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że sporna inwestycja nie narusza ustaleń m.p.z.p. Sąd za zgodne z § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznał również wyrażenie zgody przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na alternatywny sposób spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w ramach inwestycji. Tym samym nie naruszono § 271 – 273 ww. rozporządzenia, bowiem wszelkich uzgodnień dokonano na podstawie sporządzonej wcześniej ekspertyzy rzeczoznawcy posiadającego odpowiednie uprawnienia, a stosowna dokumentacja znajduje się nie tylko w projekcie budowlanym, ale i w aktach administracyjnych. Tak więc żądanie powoływania w tym zakresie biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) Sąd uznał za całkowicie nieuzasadnione, skoro to wyspecjalizowany organ zatwierdził proponowane rozwiązania, które mają zapewnić niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku i nieruchomości sąsiednich. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie jest uprawniony, aby w jakimkolwiek zakresie posiłkować się opinią biegłego w toku postępowania sądowego (o co wnosiła skarżąca), gdyż nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Skarżąca tymczasem w toku postępowania administracyjnego poza słowną polemiką z ustaleniami rzeczoznawcy i organu p.poż. nie przedłożyła jakiegokolwiek opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą wiadomości specjalne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym z przedłożonych przez inwestora analiz przesłaniania, wykonanych przez uprawnionych projektantów wynika, że w stosunku do budynku skarżącej Wspólnoty nie zachodzi zjawisko przesłaniania i zacieniania w stopniu sprzecznym z przepisami, a planowana inwestycja uwzględnia normy obowiązujące w tym zakresie. Projektowany budynek został usytuowany z uwzględnieniem budynku "[...]" przy zachowaniu przepisanych prawem odległości określonych w § 12, 13, 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zauważył przy tym, że w celu spełnienia ww. wymogów i uniknięcia negatywnego wpływu inwestycji na budynek przy ul. [...], odsunięto planowany obiekt od tego budynku w stronę sąsiadujących z inwestycją od południa działek nr [...] i [...], jednakże z możliwością zabudowy tych działek zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do zaistnienia ewentualnego ryzyka niespełnienia warunku nasłoneczniania w stosunku do wskazanych w skardze mieszkań, Sąd podniósł, że Wspólnota może skarżyć decyzję jedynie w ramach własnego interesu prawnego, a nie cudzego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał zastrzeżenia Wspólnoty dotyczące zjazdu na teren inwestycji, albowiem projekt zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej dla projektowanej inwestycji znajdującej się na obszarze miasta K. został uzgodniony przez jednostkę pełniącą obowiązki zarządcy dróg publicznych na terenie tego Miasta.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także czy zostało złożone oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Stąd uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej są ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przypadków, do których nie należy badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych. Sąd wskazał więc, że organ architektoniczno-budowlany nie prowadzi własnego, pełnego postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza przedłożony projekt budowlany w zakresie wskazanym w przepisach ustawy – Prawo budowlane. Pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Tym samym merytoryczna kontrola projektu budowlanego przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. A zatem zdaniem Sądu postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K.. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i zarządzenie skierowania skargi na posiedzenie niejawne pomimo obowiązującej zasady rozpoznawania skarg na rozprawie jawnej, w sytuacji gdy skarżąca w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. wnosiła o wyznaczenie rozprawy w celu wyjaśnienia wadliwości i braków ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej "[...]" z września 2018 r.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe, zbyt lakoniczne, nieodnoszące się do zarzutów skarżącej sporządzenie uzasadnienia wyroku, a przez to błędne uznanie, że realizacja sposobu spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego w budynku wskazanym w ekspertyzie technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej "[...]" z września 2018 r. "zapewni niepogorszenie ochrony przeciwpożarowej", gdy tymczasem ekspertyza odnosi się jedynie do części zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego rozbudowy, przebudowy, nadbudowy istniejącego budynku trzykondygnacyjnego, nie obejmuje mającego powstać nowego budynku rozciągającego się aż do ul. [...] w K. i nie analizuje bezpieczeństwa pożarowego nieruchomości sąsiedniej strony skarżącej;

c) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy niewłaściwie uznały, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z przepisami i kompletny, podczas gdy przedmiotowy projekt nie był kompletny, w szczególności organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wystąpił o uzyskanie upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane i nie wydał w drodze postanowienia zgody na odstępstwo w zakresie warunków technicznych opierając się błędnie na ekspertyzie technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej "[...]" z września 2018 r. sporządzonej na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

d) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 8, art. 84 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie brak przeprowadzenia w sprawie szczegółowych analiz, celem weryfikacji twierdzeń inwestora, w szczególności w zakresie zgodności projektu z przepisami przeciwpożarowymi, w zakresie złożonego oświadczenia co do dysponowania tytułem prawnym do infrastruktury wodnokanalizacyjnej, kwestii nasłonecznienia i zacienienia istniejących budynków, co wpłynęło na brak prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego;

e) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne oddalenie skargi spowodowane błędnym przyjęciem przez Sąd, że organy nie były uprawnione do badania zasadności wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych z uwagi na wydanie przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. zgody z 14 grudnia 2018 r. w zakresie odstępstw od warunków technicznych, gdy tymczasem jest ono nieskuteczne w zakresie wydania pozwolenia na budowę nowego obiektu i wymagane było wydanie postanowienia na podstawie upoważnienia ministra;

2) przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej, jako właściciela budynku posadowionego na działce sąsiedniej, podczas gdy obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich,

b) art. 33 w zw. z art. 35 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak zbadania przez organ zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno- budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej i błędne przyjęcie, że inwestor spełnia wszystkie wymogi, jakie nakładają obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zasad dotyczących zacieniania i nasłonecznienia budynków,

c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9.3.2011 r., w tym pkt. 2 załącznik I. podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych, zgodnie z którym w celu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby w przypadku wybuchu pożaru nie doszło do jego rozprzestrzeniania i zagwarantowano bezpieczeństwo dla nieruchomości sąsiednich.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z 15 lipca 2022 r. skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła uzupełnienie uzasadnienia do złożonej skargi kasacyjnej. W piśmie tym Wspólnota wskazała okoliczności nieważności postępowania, które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a mianowicie pominięcie w charakterze uczestników postępowania – dwóch członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., będących właścicielami mieszkań – B. B. i B. K., którzy nie uczestniczyli ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym, przez co pozbawieni zostali możliwości obrony swoich praw pomimo posiadania interesu prawnego w tej sprawie. Ponadto zdaniem Wspólnoty naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. stanowiło w konsekwencji rażące naruszenie prawa powodujące nieważność postępowania wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przytoczone okoliczności miały także wpływ na naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 8, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ustalenia prawidłowych stron i uczestników postępowania, a tym samym ustalenia czy po realizacji inwestycji "[...]" lokale w budynku mieszkalnym będą spełniać wszelkie normy wymagane prawem, a w tym § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie w piśmie z 15 lipca 2022 r. skarżąca kasacyjnie Wspólnota na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie postępowania dowodowego z załączonych dokumentów:

- dokumentacji fotograficznej na okoliczność wykazania faktu rozpoczęcia prac na terenie budowy spornej inwestycji, a tym samym możliwości naruszenia interesu stron postępowania;

- opinii z maja 2022 r. biura architektonicznego [...] sporządzonej przez inż. arch. F. S. w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania wybranych lokali w budynku "[...]" po realizacji inwestycji "[...]" dla wykazania faktu, że pierwotny projekt inwestycji, z którym strona się zapoznała przed wydaniem decyzji, nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- opinii z 30 czerwca 2022 r. biura architektonicznego [...] sporządzonej przez inż. arch. F. S. w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania wybranych lokali w budynku "[...]" po realizacji inwestycji "[...]" przeprowadzonej w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach sprawy – aktualną na dzień 13 czerwca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka Z. Sp. z o. o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wspólnoty nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż większość zawartych w niej zarzutów nie jest zasadna.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu zmierzającego do wykazania nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a dotyczącego naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i zarządzenie skierowania skargi na posiedzenie niejawne, w sytuacji gdy skarżąca wnosiła o wyznaczenie rozprawy w celu wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, czym pozbawiona została w zasadzie możności obrony swych praw, należy uznać go za bezzasadny. Wskazać należy bowiem, że ograniczenia jawności postępowania sądowego, jak wynika choćby z powołanego art. 90 § 1 p.p.s.a., są prawnie dopuszczalne zarówno w Konstytucji (art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 2), jak i w aktach prawa międzynarodowego (art. 6 ust. 1 EKPC). Przy czym dopuszczalnymi przez Konwencję (EKPC) ograniczeniami jawności rozprawy są wymogi porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwowego w społeczeństwie demokratycznym, jeżeli wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Natomiast ze wskazanych powyżej przepisów Konstytucji wynika, że prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy nie powinno być absolutyzowane, bowiem w szczególnych sytuacjach prawodawca zwykły na poziomie stanowionych ustaw został przez ustrojodawcę uprawniony - i zobowiązany jednocześnie - do stanowienia przepisów oraz podejmowania inicjatyw, które mają na celu ochronę wartości nadrzędnych z punktu widzenia całego społeczeństwa, do których zaliczyć należy zdrowie i życie obywateli, a które ze swej istoty mogą wchodzić w potencjalny konflikt z niektórymi wartościami ze sfery interesu indywidualnego. W warunkach stanów zagrożeń o skali masowej Konstytucja dopuszcza, aby działania prawodawcy ukierunkowane zostały na ochronę dóbr publicznych, do których zalicza się zdrowie publiczne. Przewidziane zatem w art. 15zzs4 ww. ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1652/21). Jednocześnie podkreślić należy, że poprzez ograniczenie jawności postępowania skarżąca Wspólnota nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, bowiem z akt sprawy wynika, że zabezpieczono uprawnienie skarżącej do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwieniu odniesienia się do sprawy w formie pisemnej.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Wspólnoty w sytuacji, gdy Wojewoda [...] nie podjął wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak przeprowadzenia w sprawie szczegółowych analiz, celem weryfikacji podnoszonych przez skarżącą wątpliwości co do zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie spełnienia wymagań dotyczących nasłonecznienia i zacienienia istniejących budynków. Wojewoda [...] błędnie bowiem przyjął, że załączona do projektu budowlanego analiza dotycząca nasłonecznienia i zacieniania istniejących budynków nie wymaga oceny organu w ramach postępowania odwoławczego, zwłaszcza mając na uwadze kwestionowanie jej wyników przez strony postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Oznacza to obowiązek tego organu sprawdzenia wzajemnych relacji w zakresie określonej w projekcie zagospodarowania terenu lokalizacji projektowanego budynku względem budynków sąsiednich pod kątem między innymi wymogów zawartych w § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie natomiast do wymogów zawartych w § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), informacja o obszarze oddziaływania obiektu powinna zawierać: 1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu; zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Informacja o obszarze oddziaływania obiektu powinna być natomiast zawarta w części opisowej projektu zagospodarowania działki (§ 14 pkt 8 ww. rozporządzenia), który jak wyżej wskazano podlega pełnej kontroli organu w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Sprawdzeniu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie podlega w tym zakresie jedynie projekt architektoniczno-budowlany, w skład którego nie wchodzi analiza nasłonecznienia oraz zacieniania budynku (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7.00-17.00. W sytuacji zatem kwestionowania przez skarżącą spełnienia dla obiektów znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji warunków nasłonecznienia i zacienienia określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązkiem Wojewody było zbadanie prawidłowości wykonania przez projektanta analizy nasłonecznienia i zacieniania budynków sąsiednich. Tymczasem Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że z projektu zagospodarowania terenu i przedłożonych przez inwestora analiz przesłaniania wykonanych w odniesieniu do budynku "[...]", które sporządzone zostały przez uprawnionych projektantów wynika, że w stosunku do budynku skarżącej Wspólnoty nie zachodzi zjawisko przesłaniania i zacieniania, a planowana inwestycja uwzględnia normy prawne obowiązujące w tym zakresie. Nie dokonując własnej oceny sporządzonych przez projektanta analiz Wojewoda stwierdził jedynie, że zarzuty skarżącej o zacienianiu i przesłanianiu jej budynku przez nowopowstały obiekt są niezasadne, gdyż skarżąca nie przedstawiła analiz przesłaniania, sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, podważających przedłożone przez inwestora dokumenty. Wojewoda nie zbadał zatem we własnym zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów i ustaleń projektanta, bezpodstawnie przerzucając obowiązki dowodowe w tym zakresie na stronę skarżącą. Tymczasem to inwestor powinien stosownie do wymogów zawartych w tych przepisach zapewnić takie zagospodarowanie terenu inwestycji, aby nie ograniczyć wymaganego prawem czasu nasłonecznienia nie tylko przyszłych lokali mieszkalnych w tym budynku, ale i pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Obowiązkiem natomiast organu a nie strony skarżącej jest wyjaśnienie wszelkich pojawiających się w tym zakresie wątpliwości. Powyższe uchybienie niewątpliwie stanowi naruszenie przez Wojewodę wskazanych powyżej przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy więc zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy nie były uprawnione do badania zasadności wydania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, z uwagi na wydanie przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. zgody z 14 grudnia 2018 r. w zakresie odstępstw od warunków technicznych, gdy tymczasem wymagane było wydanie postanowienia na podstawie upoważnienia ministra. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 3a ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m2, wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. A zatem odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 3a ww. rozporządzenia mogą dotyczyć wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową oraz sanitarną. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z tego rozporządzenia mogą być natomiast uzyskane, ale tylko na podstawie art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Za taką interpretacją § 2 ust. 3a przemawia fakt, że wymienione zostały w nim organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową i sanitarną, nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Tym samym wydanie w niniejszej sprawie przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. zgody z 14 grudnia 2018 r. w zakresie odstępstw od warunków technicznych nie stanowiło naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14 oraz wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1342/15), nie wymagało bowiem zastosowania procedury zawartej w tym przepisie. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały także uprawnień do weryfikacji wymagań ochrony przeciwpożarowej uzgodnionych z wyspecjalizowanym organem w tym zakresie, tj. komendantem wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K..

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia w niniejszej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż o naruszeniu tego przepisu można mówić tylko w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przy czym ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji, w sposób odmienny od argumentacji przedstawionej w skardze, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez samoistny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku.

Mając z kolei na uwadze konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie ponownego postępowania przez organ odwoławczy w zakresie kwestionowanej zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi za przedwczesne uznać należy zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 33 w zw. z art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast zarzut naruszenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9.3.2011 r. nie spełnia wymogu określenia właściwej podstawy kasacyjnej, albowiem skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie wskazała, który z przepisów powyższego rozporządzenia został naruszony kwestionowanym wyrokiem.

Odnosząc się do podniesionych w uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestii dotyczących nieustalenia w toku postępowania administracyjnego stron i uczestników postępowania i w konsekwencji brak udziału w tym postępowaniu B. B. i B. K. - członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K., będących właścicielami lokali mieszkalnych, pomimo posiadania przez nich interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, że na zarzut braku udziału stron w postępowaniu może powołać się tylko podmiot, którego ten zarzut dotyczy. Strona skarżąca kasacyjnie, brała udział w postępowaniu, nie może zatem skutecznie powoływać się na okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału inne podmioty. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie już wskazywano, że na zarzut braku udziału w postępowaniu powołać się mogą tylko osoby, które zostały pominięte w postępowaniu. Niezapewnienie stronie, bez jej winy, udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania związaną z indywidualnym interesem prawnym określonych podmiotów i dlatego nie może zostać skutecznie podniesiony, przez inne strony postępowania (por. wyroki NSA z 13 czerwca 2022 r., II OSK 1940/19 oraz z 21 czerwca 2022 r., I OSK 1897/21). Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu.

Z akt sprawy sądowej wynika natomiast, że B. B. złożył do NSA wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wniosek ten został na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. rozpoznany pozytywnie. Zgodnie natomiast z art. 33 § 1 p.p.s.a. uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony z mocy prawa jest tylko osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skoro B. B. i B. K. - członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym nie byli tym samym z mocy prawa uczestnikami postępowania przez Sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych do pisma z 15 lipca 2022 r. dokumentów. Przedstawiona dokumentacja fotograficzna dla wykazania faktu rozpoczęcia realizacji prac na terenie budowy inwestycji nie ma bowiem wpływu na prawidłowość wydania decyzji, gdyż Sąd w niniejszym postępowaniu ocenia zasadność wydania decyzji, a nie zdarzenia zaistniałe po jej wydaniu. Ponadto za dowód z dokumentu nie można też uznać załączonych do pisma z 15 lipca 2022 r. opinii z maja 2022 r. i z 30 czerwca 2022 r. biura architektonicznego [...] sporządzonych na zlecenie Wspólnoty i B. B. przez inż. arch. F. S. w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania wybranych lokali w budynku "[...]" po realizacji spornej inwestycji. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i judykaturą (por. wyrok NSA z 25 września 2000 r.; sygn. akt FSA 1/00; ONSA 2001, nr 1, poz. 1 oraz glosę H. Knysiak-Molczyk do wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r.; sygn. akt II FSK 2466/10; OSP 2013, z. 4, poz. 42), nie stanowi dowodu z dokumentu dowód mający w istocie charakter opinii biegłego, sporządzonej na prywatne zlecenie strony. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Opinie te powinny być złożone przez skarżącą kasacyjnie Wspólnotę na etapie postępowania administracyjnego jako materiał dowodowy, a nie przed Sądem, który kontroluje zaskarżony akt według stanu prawnego i stanu faktycznego mającego miejsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny potraktował natomiast załączoną przez stronę skarżącą do akt sprawy opinię jako uzupełnienie jej argumentacji w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony, w punkcie 1 sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, rozpoznał skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne w rozpatrywanej sprawie dokonanie oceny zgodności na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane projektu zagospodarowania działki w zakresie spełnienia wymogów naturalnego oświetlenia pomieszczeń i minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń zabudowy sąsiadującej co do zgodności z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wyrok w powyższym zakresie wydano na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.