Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 2/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 września 2023 r., nr SKO.4514.39.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r., nr SKO. 4513.39.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: KO, Kolegium, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm, dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej: Strona, Skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 26 czerwca 2023 r., nr MOPS/DPIN/358/2023 o umorzeniu postępowania dotyczącego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt B. Ś. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych we Wrocławiu.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 9 marca 2023 r., nr MOPS/DPIN/U/214000/000413/2023 B. Ś. (matka Strony) została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku i przewlekle somatycznie chorych we Wrocławiu na czas nieokreślony. Z kolei decyzją z dnia 9 marca 2023 r., nr MOPS/DPIN/ODP/214000/000414/2023 ustalono matce Strony opłatę za pobyt w ww. placówce w wysokości 1393,20 zł miesięcznie.

W dniu 8 marca 2023 r. organ pierwszej instancji przeprowadził ze Skarżącym rodzinny wywiad środowiskowy pod kątem ustalenia wysokości opłaty za pobyt matki w placówce.

W dniu 12 kwietnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o całkowite zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm., dalej: u.p.s.).

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji, powołując się m.in. 105 k.p.a. w związku z art. 64 u.p.s., umorzył postępowanie dotyczące zwolnienia Strony z ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 61 ust. 2 i art. 64 u.p.s. oraz wskazał m.in., że do wniosku o całkowite zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej Strona dołączyła dokumenty potwierdzające naruszenie obowiązku alimentacyjnego przez matkę oraz że "powyższe okoliczności stanowią przesłanki z art. 64 pkt 7 u.p.s., uzasadniające zwolnienie Strony z ponoszenia opłaty za pobyt matki w placówce. Jednocześnie dalej organ pierwszej instancji wskazał, że ponieważ dochód rodziny Strony nie przekracza 300% kryterium dochodowego osób wspólnie gospodarujących, nie ustalono Stronie opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, a postępowanie w przedmiocie zwolnienia należało umorzyć.

W odwołaniu Skarżący zarzucił decyzji organu pierwszej instancji: naruszenie przepisów art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku rozpatrzenia dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz naruszenie przepisów art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w związku z art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez niewskazanie w petitum decyzji przepisu art. 64 ust. 7 u.p.s., a ponadto pominięcie w uzasadnieniu rozważań w przedmiocie złożonych przez Stronę dowodów. Powołując się na powyższe zarzuty Strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej zwalniającej Ją z obowiązku ponoszenia opłat na rzecz pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2023 r., po rozpoznaniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności SKO przytoczyło treść art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 6 pkt 10, art. 6 pkt 5 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Wskazało, że szczegółowe zasady, w tym formę ustalenia opłaty wnoszonej przez członków rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej - małżonka, zstępnych przed wstępnymi - regulują przepisy art. 61 ust. 2d-2f u.p.s. Z przepisów tych wynika, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania w formie umowy lub decyzji administracyjnej ustalającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty z kręgu osób wymienionych w tym przepisie wraz z określeniem przypadającej na nie kwoty opłaty, przy czym w pierwszej kolejności należy dążyć do ustalenia opłaty w drodze umowy. Poza tym, w myśl art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że zstępny mieszkańca domu jest "osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej" mieszkańca domu, chyba że mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ustawy). Jednocześnie obowiązek wnoszenia przez niego opłaty ma miejsce tylko wówczas gdy dochód zstępnego samotnie gospodarującego lub zstępnego w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.).

SKO podkreśliło, że tak ukształtowany obowiązek partycypowania zstępnych w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej jego mieszkańca nie ma charakteru bezwzględnego. Wyłącza go m.in. przepisy art. 64 u.p.s. Użycie przez ustawodawcę w jego treści wyrażenia "można zwolnić", jak również wyrażenia "w szczególności" oznacza, że katalog przesłanek w nim wskazanych nie jest wyczerpujący oraz, że decyzja wydawana przez organ na podstawie ww. przepisu prawa ma charakter decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. nie gwarantuje uzyskania zwolnienia. Z przepisu tego wynika również, że o zwolnienie z opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej może ubiegać się osoba wnosząca opłatę, tj. np. zstępny, wobec którego obowiązek został już skonkretyzowany w drodze umowy lub decyzji poprzez ustalenie kwoty obciążającej go opłaty, oraz "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty", tj. osoba, której status rozpatrywać należy łącznie przez pryzmat art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Innymi słowy przepis ten może stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia wobec zstępnego zdolnego do wywiązania się z obowiązku odpłatności z uwagi na sytuację dochodową, wyznaczoną trzykrotnością kryterium dochodowego, a nie wobec zstępnego, który tej przesłanki nie spełnia. Odmienne stanowisko byłoby nieracjonalne i sprzeczne z ratio legis tego przepisu. Kolegium wskazało, że to stanowisko ma potwierdzenie w wykładni historycznej. Do dnia 4 października 2019 r. o zwolnienie z opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej ubiegać mogła się tylko osoba wnosząca opłatę, tj. osoba, której obowiązek został już skonkretyzowany poprzez ustalenie kwoty obciążającej go opłaty, a więc osoba spełniająca kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s. Celem ustawodawcy zmieniając, krąg osób, które mogą wystąpić o zwolnienie było stworzenie możliwości złagodzenia obowiązku partycypowania w kosztach pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, Dz. U. z 2019, poz. 1690, Sejm VIII kadencji, druk nr 3524), a nie podejmowanie rozstrzygnięć o zwolnieniu z opłaty wobec osób, którym nie można w ogóle ustalić opłaty z uwagi na ich sytuację dochodową. Podejmowanie takich rozstrzygnięć byłoby tym bardziej wątpliwe, że sytuacja dochodowa zstępnego (jego rodziny), przesądzająca o obowiązku wnoszenia opłaty jest z założenia zmienna w czasie. Raz ustalona nie kształtuje na stałe wysokości opłaty. Poza tym, okoliczności wymienione w art. 64 u.p.s. mają charakter oceny, wymagają każdorazowo zindywidualizowanych ocen. Podejmowane na ich podstawie rozstrzygnięcie ma tylko modyfikować obowiązek wnoszenia opłaty, łagodzić go (zwolnienie częściowe) lub znosić (zwolnienie całkowite), i w ten sposób np. przeciwdziałać poczuciu niesprawiedliwości u osób, które np. ze względu na pokrewieństwo i dobrą sytuację dochodową, miałyby z woli ustawodawcy partycypować w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej osoby, z którą łączące je relacje odbiegały od pożądanego, właściwego im modelu.

Konkludując KO stwierdziło, że, ustalenie przez organ pierwszej instancji, że dochód rodziny Strony, będącej zstępnym B. Ś. umieszczonej w domu pomocy społecznej, nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, powoduje, że Strona nie jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty. Jako taka nie ma zatem interesu prawnego w podjęciu przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. Powyższe oznacza, że procedowanie w przedmiocie zwolnienia Strony z obowiązku partycypowania w opłacie za pobyt matki w domu pomocy społecznej stało się bezprzedmiotowe. Zasadne było zatem zniesienie przez organ pierwszej instancji postępowania w tym przedmiocie. Wedle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 pkt 7 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym i pozbawionym logiki przyjęciu, że:

a) osoby obowiązane do wnoszenia opłaty (m. in. zstępny mieszkańca domu pomocy społecznej), które nie przekraczają kryterium dochodowego, nie mogą ubiegać się o zwolnienie z tegoż obowiązku, podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa oraz nawet literalne brzmienie tych przepisów prowadzą do całkowicie przeciwnego wniosku,

b) osoba potencjalnie obowiązana do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przed ubieganiem się o zwolnienie z tegoż obowiązku winna wykazać, iż jej kryterium dochodowe nie uzasadnia nałożenia obowiązku ponoszenia opłat w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania, a co za tym idzie - zaniechania wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. w sytuacji, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe,

2. obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy niewątpliwie miało miejsce rażące naruszenie przez mieszkańca domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, a więc zaistniała przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zwolnienia Skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że podmiot będący Stroną postępowania nie ma interesu w wydaniu decyzji merytorycznej w sprawie, a także poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego przez Skarżącego, brak rzetelnego i logicznego odniesienia się do stanowiska Skarżącego, niepodejmowanie przez organ orzekający kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności sprawy, a ponadto naruszeniem słusznego interesu Skarżącego w przedmiocie zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w petitum zaskarżonej decyzji przepisu art. 64 pkt 7 u.p.s. jako podstawy prawnej, a ponadto pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia rozważań w przedmiocie złożonych przez Skarżącego dowodów, niewskazanie jakim konkretnie dowodom organ dał i w jakim zakresie.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania w terminie 30 dni decyzji merytorycznej, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcie, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, o następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690) doszło do zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. W art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty.

Wypracowane na tle poprzedniego stanu prawnego orzecznictwo dopuszczało możliwość rozpatrywania wniosku o zwolnienie od odpłatności za pobyt pensjonariusza w domu pomocy społecznej dopiero po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu odpłatności wnioskodawcy za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny.

Konkludując osoba obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z opłaty w decyzji ustającej ich wysokość (por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22; 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22 - opubl. w CBOSA). Przy czym znowelizowana treść art. 64 u.p.s. nie zmienia generalnej zasady, w myśl której, procedowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z odpłatności musi zostać poprzedzone ustaleniem tej odpłatności osobie, która występuje z wnioskiem o zwolnienie.

Skarżący zainicjował postępowanie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Natomiast jak wynika z materiału aktowego Skarżącemu nie ustalono odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, jak też nie toczy się postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Wobec powyższego kwestia oceny zasadności wniosku Skarżącego o zwolnienie z tej opłatności nie mogła być przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji, a postępowanie w przedmiocie zwolnienia z odpłatności winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wniosek o zwolnienie z odpłatności może być złożony w toku postępowania o ustalenie tej odpłatności. Przed jego wszczęciem jest przedwczesny. Tym samym, wbrew stanowisku Skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się całkowicie niezasadne.

Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.