Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 79/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 2003 r.) w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna S.; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do gruntów leśnych działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna S.


UZASADNIENIE

I. Rada Gminy w S. w dniu [...] sierpnia 2003 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 2003 r.; dalej również: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy").

II.1. W dniu 7 grudnia 2015 Wojewoda [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ nadzoru" lub "skarżący"), działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej: "u.s.g.") wniósł skargę na Uchwałę. W skardze Wojewoda zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16 poz. 78 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych") w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej również: "ustawa o z.p.",) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości S., które powstały w wyniku podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], objętej Planem Miejscowym. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do gruntów leśnych działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...].

II.2. W uzasadnieniu Skargi Wojewoda podniósł w szczególności, że na sesji w dniu [...] sierpnia 2003 r. Rada Gminy w S. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S.". Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 10, art. 26 oraz art. 36 ustawy o z.p., w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; dalej: "ustawa o p.z.p."). W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszony został tryb postępowania przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o p.z.p., winno skutkować nieważnością uchwały Rady Gminy w S. w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości S., które powstały w wyniku podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Stosownie do zapisów art. 7 w zw. z art. 26 ustawy o z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o p.z.p., na podstawie art. 85 ust. 2 tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o z.p. Zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o z.p., w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że zgodnie z wolą ustawodawcy, organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy ustawy o z.p. oraz biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, co znajduje swoje potwierdzenie m.in. w przekazanych przy piśmie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] dokumentów w postaci:

- wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], wydanego dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...];

- pisma Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] oraz załączników do ww. pisma, w tym map zawierających projekt podziału, stanowiących podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów,

jednoznacznie wskazać należy, iż w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p., zastosowanie będą tu miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ww. ustawą, gruntami leśnymi, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Skoro zatem ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Tak więc, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o z.p. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z dnia 28 sierpnia 2003 r.), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, " (...) wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Podkreślić także należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ (w dacie podejmowania skarżonej uchwały - Wojewoda [...]) przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Z kolei zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.)

lasem jest grunt:

- o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

- związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, nie był zatem uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z wnioskiem "o stwierdzenie nieważności" przedmiotowej uchwały zwrócił się do Wojewody [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. pismami z dnia: [...] września 2015 r. i [...] października 2015 r. znak: [...], do których dołączono:

- wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Siennica z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...];

- pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2015 r, znak: [...];

- pismo Starosty M. z dnia [...] sierpnia 2015 r, znak; [...] wraz z załącznikami;

- mapę zawierającą projekt zagospodarowania terenu.

Wojewoda [...], działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., po przeprowadzeniu stosownej analizy przekazanych przy tym wniosku materiałów, ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...] Starosta M. zmienił decyzję Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] listopada 1963 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 22 stycznia 2003 r., a więc przed uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego, które nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2003 r. Organ wykonawczy gminy zobligowany był więc do uwzględnia w ww. zmian w procesie sporządzania planu miejscowego. W dacie podejmowania Uchwały, a wiec po modernizacji ewidencji gruntów, działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położona w miejscowości S., o łącznej powierzchni [...] ha składała się z następujących użytków gruntowych:

- grunty orne klasy IVa (RIVa) - powierzchnia: [...] ha;

- grunty orne klasy IVb (RIVb) - powierzchnia: [...] ha;

- grunty orne klasy V (RV) - powierzchnia: [...] ha;

- grunty orne zabudowane klasy V (Br-RV) - powierzchnia: [...] ha;

- grunty orne klasy Viz (RVIz) - powierzchnia: [...] ha;

- lasy (LsV) - powierzchnia: [...] ha;

- grunty pod wodami powierzchniowymi (WsV) - powierzchnia: [...] ha;

nieużytki (N) - powierzchnia: [...] ha;

Na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] została podzielona na działki nr [...] (powierzchnia [...] ha) i nr [...] (powierzchnia [...] ha), przy czym wszystkie grunty leśne weszły w skład działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], co wynika wprost z dołączonej mapy zawierającej wstępny projekt podziału, przyjętej do zasobu w dniu [...] września 2004 r. pod nr [...]. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] zatwierdzony został projekt podziału działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] na kolejne działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], a także działkę numer [...], która w wyniku kolejnej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] została podzielona na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...]. Mapa zawierająca wstępny projekt ww. podziału, przyjęta została do zasobu w dniu [...] marca 2013 r. pod nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda wskazał, że w wyniku dokonania ww. czynności podziałowych, w skład pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości S., wchodzą obecnie następujące działki: [...]. Skarżący na podstawie udostępnionych przez Starostę M. informacji ustalił, że w odniesieniu do wskazanych poniżej działek stwierdzono występowanie gruntów leśnych: [...]. Przy czym działki [...] mają wyłączne oznaczenie jako lasy. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy oraz dokonaną analizę zapisów ewidencji gruntów, zmiana przeznaczenia wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała tym samym uzyskania, w procedurze sporządzenia projektu planu, zgody właściwego organu. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wskazanych wyżej działek. Dokonana przez organ nadzoru analiza podjętej uchwały wykazała, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] z obrębu [...] położone są w całości na terenie oznaczonym symbolem 3MN1, stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 7 Uchwały). W związku z powyższym należy uznać, że na etapie opracowania, obowiązującego obecnie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej obecnie m.in. działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], dokonana została zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wymaganej zgody, bowiem organ wykonawczy gminy uznał, iż brak jest potrzeby wnioskowania o wyrażenia zgody z uwagi na fakt, iż rysunek planu miejscowego sporządzony został na mapie pochodzącej z zasobu, na której brak było użytków leśnych. Wojewoda wskazał również, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały: "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków". Powyższe oznacza, iż podejmując w dniu [...] sierpnia 2003 r. uchwałę rada gminy zobligowana była do uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, bowiem decyzja o przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów uprawomocniła się w dniu 22 stycznia 2003 r.

III. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada podniosła w szczególności, że w dniu [...] kwietnia 2000 roku Rada Gminy w S. na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W dniu [...] czerwca 2000 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w M. pozyskano mapy niezbędne do sporządzenia rysunku planu będącego integralną częścią planu oraz załącznikiem do uchwały. Na działce numer [...] położonej w miejscowości S. kontur użytku gruntowego o oznaczeniu Ls - znajdował się jedynie w jej północnej części i zgodnie z tym konturem na rysunku planu wprowadzono ustalenie planu oznaczone symbolem "L" - tzn. "teren lasów". Na pozostałej części działki występowały użytki rolne. Następnie, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzona została procedura opracowania planu, m. in. uzyskano wynikające z tej ustawy oraz przepisów szczególnych - uzgodnienia, a w dniu [...] czerwca 2002 roku Zarząd Gminy S. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. [...] ha na cele nieleśne. Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2002 roku Wojewoda [...], po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej, wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego gminy S. gruntów leśnych o powierzchni [...] ha - na cele nieleśne. W dniu [...] grudnia 2002 roku decyzją znak [...] Starosta M. dokonał zmiany decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] listopada 1963 roku (znak. [...]) w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ramach prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów. Decyzją tą powiększono znajdujący się na działce numer [...] położonej w miejscowości S. użytek leśny. Z działki tej następnie w wyniku czynności podziałowych powstawały działki numer: [...], z których działki o numerach [...] znalazły się częściowo w użytku leśnym, a działki o numerach [...] - w całości w użytku leśnym. Powyższa decyzja Starosty M. stała się ostateczna w dniu 22 stycznia 2003 roku. W tym czasie Zarząd Gminy S., nie posiadając wiedzy o treści wydanej przez Starostę M. decyzji, prowadził dalszą procedurę sporządzenia zmiany planu zagospodarowania t.j. wyłożenie projektu do publicznego wglądu oraz rozpatrzenie protestów i zarzutów. W dniu [...] sierpnia 2003 roku Rada Gminy S. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W związku z powyższym należy uznać, że procedura sporządzania zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. została przeprowadzona należycie w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Rysunek planu został wykonany na prawidłowo pozyskanych materiałach geodezyjnych, a złożony w dniu [...] czerwca 2002 roku do Wojewody [...] wniosek dotyczący wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, opracowano na podstawie materiałów geodezyjnych, a także obowiązującej na dzień składania wniosku ewidencji gruntów i budynków. Wniosek ten nie zawierał występującego na północnej części działki numer [...] użytku leśnego, gdyż teren ten został oznaczony w projekcie planu zagospodarowania jako teren lasów i nie wymagał zgody na przeznaczenie na cele nieleśne. Pozostała część działki obejmowała użytki rolne.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567).

IV.3. Jeżeli chodzi o stan faktyczny istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to został on szczegółowo opisany w uzasadnieniu skargi Wojewody i w ocenie Sądu znajduje on potwierdzenie w dołączanych do tej skargi dokumentach, a także w dokumentach dołączonych do odpowiedzi na skargę. Ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę nie są zresztą kwestionowane w odpowiedzi na skargę. W świetle tych ustaleń bezsporne jest w szczególności, że wedle stanu wynikającego z ewidencji gruntów i budynków na dzień uchwalenia Planu Miejscowego, tereny stanowiące obecnie działki o numerach [...] znajdowały się częściowo w użytku leśnym, a działki o numerach [...] w całości w użytku leśnym. Podobnie bezsporne jest, że w odniesieniu do tych terenów nie uzyskano decyzji Wojewody wyrażającej zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.

IV.4. W świetle takich ustaleń faktycznych sformułowany w skardze Wojewody zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest uzasadniony. Treść tych przepisów została powołana w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i nie ma potrzeby ponownego ich przytaczania w części motywacyjnej uzasadnienia wyroku. Sąd podziela w całości oceny prawne zaprezentowane przez Wojewodę w skardze. Naruszenie to polegało nieuzyskaniu przez Radę Gminy decyzji Wojewody wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia opisanych w sentencji wyroku działek na cele nieleśne. Obowiązek ten miał charakter jednoznaczny i bezwzględny. W szczególności obowiązku tego nie uchylała niezgodność mapy wykorzystanej do opracowania rysunku planu z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 987/13, CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1289/15, CBOSA). Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jeżeli chodzi o uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą na podstawie ustawy o z.p., to jest ona przepisem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (zob. art. 7 tej ustawy oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 203/00, OSNAP 2001/20/606). W stosunku do aktów prawa miejscowego upływ nawet znacznego czasu od podjęcia danej uchwały rady gminy nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności tej uchwały (art. 94 ust. 1 u.s.g.; por. np. G. Jyż, Komentarz do art.94 ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2012, teza 1).

IV.5. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie należy wskazać, że z punktu widzenia sądowej oceny legalności Uchwały znaczenie ma wyłącznie obiektywna niezgodność tej uchwały z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa (według stanu na dzień podejmowania uchwały). Bez znaczenia dla tej oceny jest w szczególności to, czy rzeczona niezgodność zaistniała na skutek zawinionego błędu pracownika urzędu gminy lub osób działających na zlecenie tego urzędu. Dodać również należy, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć wydanych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków takiego rozstrzygnięcia dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.), zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji RP (szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n.).

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.