Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4321/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1,2 pkt 3,3,6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 2 art. 7, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 203 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 401/20 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkalnego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego z [...] listopada 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Wyrokiem z 1 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 401/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - oddalił skargę K. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkalnego.

Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2019 r., działając na podstawie art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 oraz art. 48d ust. 1 i 7 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej "ustawa o zakwaterowaniu") odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

W wyniku wniesionego odwołania Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] stycznia 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że skoro skarżący otrzymał już raz pomoc na cele mieszkaniowe w ramach służby pełnionej w szeregach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego to nie może ubiegać się ponownie o przyznanie środków na realizację tego samego zamierzenia po zmianie formacji, bowiem sprzeciwia się temu dokonana w oparciu o wykładnię systemową i celowością analiza przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. W rozpoznawanej sprawie Sąd meriti, co do zasady podzielił zapatrywania i ocenę prawną, jakiej dokonał Prezes AMW w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono ponadto, że skarżący w dalszym ciągu zamieszkuje w lokalu na który przyznana mu została pomoc finansowa w ramach służby pełnionej w ABW. Przyznanie zaś pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, jak również ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm., dalej jako "ustawa o ABW i AW") ma na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i ich rodziny, które to potrzeby w przypadku skarżącego zostały zaspokojone.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy w sposób prawidłowy odkodował normę prawną płynącą z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, która określając cezurę czasową do "31 grudnia 1995 r." miała także na uwadze jej późniejsze zmiany przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Z kolei następna nowelizacja z 2004 r. rezygnowała z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Natomiast wedle WSA prawo do pomocy państwa funkcjonariuszom ABW wynikało zaś z ustawy o ABW i AW, w której również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Te uregulowania doprowadziły Sąd meriti do przekonania, że intencją ustawodawcy na gruncie m.in. obu wspomnianych aktów prawnych, było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy odpowiednich służb (ABW, AW) i ich rodzin, eliminując możliwość kilkukrotnego ubiegania się przez zainteresowanego o taką pomoc w przypadku zmiany formacji mundurowej (przejścia z jednej do drugiej).

Zwrócono także uwagę na kategoryczność użytego w przywołanym przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zwrotu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania, który w powiązaniu z systemową, celowością i funkcjonalną jego wykładnią wykluczał możliwość otrzymania wsparcia na cele mieszkaniowe przez skarżącego. Na potwierdzenie powyższego przywołany został także wyrok wydany przez NSA 27 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1418/18.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez Prezesa AMW zasad określonych przepisami k.p.a., albowiem organ zgromadził w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy materiał dowodowy i prawidłowo dokonał też jego oceny.

Nie zgadzając się z wydanym wyrokiem, został on zaskarżony przez skarżącego w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 21 ust. 1, 2, 3 ustawy o zakwaterowaniu, przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego, a więc ex lege nie wynika zakaz udzielenia byłemu funkcjonariuszowi ABW, który wstąpił do zawodowej służby wojskowej i spełnia przesłanki pomocy wynikające z ustawy o zakwaterowaniu, w tym m.in. zwrócił pomoc uzyskaną w tym zakresie od Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a jasne, precyzyjne i enumeratywne wyliczenie przesłanek negatywnych stanowiące katalog zamknięty nie dają możliwości odmowy udzielenia takiej pomocy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zgodnie z obowiązującymi i przywołanymi w treści odwołania zasadami, w tym również podnoszonej przez organ wykładni, z którą oczywiście pełnomocnik się nie zgadza, organ nie może, w razie braku konkretnych uregulowań ustawowych, przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji i domniemań, czy też interpretacji rozszerzających, do których stosowania nie jest uprawniony, odmówić przyznania prawa do zakwaterowania uzasadniając je argumentami pozaustawowymi, które de lege ferenda mogą stanowić jedynie projekt niewiążących propozycji założeń do nowelizacji ustawy, a nie być przedmiotem uzasadnienia odmowy prawa do otrzymania pomocy z ustawy o zakwaterowaniu;

2. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w sytuacji, gdy z treści tego przepisu nie wynika zakaz wypłaty świadczenia mieszkaniowego byłemu funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie jest dopuszczalna, a co za tym idzie uprawniona przez organy administracji wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, w sytuacji, gdy prawa i obowiązki obywatela winny być określone w ustawie.

3. Naruszenie określonych w art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także zasady równości wobec prawa, z której wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być z jakiejkolwiek przyczyny w życiu dyskryminowany.

4. Naruszenie art. 6 k.p.a. - zasady praworządności - polegającej na tym, że organ nie przestrzega obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu obowiązków jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy. Organ przy wydawaniu tej decyzji stosuje rozstrzygnięcie wbrew tej zasadzie dokonując interpretacji przy zastosowaniu niedozwolonej, w tym przypadku, analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna nadinterpretacja wymienionych w decyzji przepisów prawa materialnego, prowadząca do tego, iż funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego który po zwolnieniu się ze służby, zwrocie pomocy finansowej i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej nie przysługuje prawo, w trybie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, gdyż zdaniem organu zachodzi przesłanka negatywna wynikająca z art. 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

5. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. polegającej na nie dążeniu do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony przez to, że organ w swojej decyzji uwzględniał jedynie interes społeczny, nazywając go publicznym, poprzez stosowanie niedozwolonej i nieuzasadnionej analogii, dywagacji i domniemań i na tej podstawie w sposób dowolny dokonał rozszerzania interpretacji przepisów, których brak jest w regulacji ustawowej, przez co działał z wyraźnym pokrzywdzeniem strony. Podnieść należy, że wbrew zasadom prawa organ dokonał własnej interpretacji przepisów, że byłemu funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który podjął służbę zawodową w wojsku nie przysługuje taka sama pomoc jak żołnierzom, którzy w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie służyli.

6. Naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w taki sposób, że nie budzi ono zaufania do organu, albowiem organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego. Naruszenie art. 7a § 2 k.p.a. i art. 81a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony przez dowolne przywoływanie w uzasadnieniu decyzji interesu publicznego i interesu państwa wynikającego z art. 7a § 2 k.p.a. i art. 81 a k.p.a., i w ten sposób sugerowanie wyłączenia ze stosowania art. 7a § 1 k.p.a., tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji gdy wyłączenie to nie dotyczy procedowanej sprawy, a więc przy jej rozpatrywaniu organ winien niewątpliwie stosować zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wynikającą z treści art. 7a § 1 k.p.a. jak również art. 81a § 1 k.p.a.

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

— art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej przytoczone wyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Oprócz tego wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W dalszym piśmie pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto skarżący złożył dodatkowe pismo z 8 września 2021 r., w którym uszczegółowił swoje stanowisko.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpoznana w granicach podniesionych zarzutów skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku i zarazem jak słusznie zauważył to organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji jej istota dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego otrzymał w ramach tejże służby pomoc finansową z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje do dzisiaj, przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z form wynikających z art. 21 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy o zakwaterowaniu. Przy czym w niniejszym przypadku chodzi o wypłatę świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Słowem wstępu do dalszych rozważań należy zauważyć, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyrokach: z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3501/21; z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4247/21; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4648/21; z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 6431/21; z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4678/21; z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2271/21; z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2574/21; z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2690/21; z 24 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2942/21 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach. To z kolei prowadzi do wniosku, że ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że "żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych".

Należy zauważyć, że katalog negatywnych przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania został w sposób wyczerpujący określony w sygnalizowanym art. 21 ust. 6 in extenso ustawy o zakwaterowaniu. W sytuacji określonej przepisem art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy chodzi wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. W ocenie składu orzekającego treść nadmienionego wyżej przepisu nie daje podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej ograniczenia w zakresie prawa żołnierza do zakwaterowania, a wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poza zakres precyzyjnie określony w art. 21 ust. 6 tejże ustawy. Prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków od zasady i byłoby jednocześnie niezgodne z dyrektywą wykładni językowej exceptiones non sunt extendandae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco).

Wprawdzie zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w procesie wykładni nie powinno się całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej danego przepisu na którą to okoliczność się powołuje. Możliwa jest bowiem hipotetyczna sytuacja, wskazująca że sens przepisu okaże się wątpliwy w konfrontacji z innymi przepisami lub też jeżeli weźmie się pod uwagę całościowy, ogólny sens regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Mimo to w ocenie składu orzekającego względy celowościowe zostały wykorzystane przez organ w sposób wadliwy i doprowadziły do rezultatu sprzecznego z pełną (literalną, celowościową i systemową) wykładnią tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Należy przypomnieć, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające. Taka sytuacja uzasadniająca zastosowanie wykładni systemowej lub celowościowej na gruncie niniejszej sprawy nie miała miejsca.

Prezes AMW, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wyjaśnił, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. W swej argumentacji oparł się zatem jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Taką argumentację uznać należy za nieprawidłową. Organ drugiej instancji nie odniósł się bowiem do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Podobnie prezentuje się sytuacja względem przywołanych przez organ odwoławczy dwóch orzeczeń WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 690/19 oraz II SA/Wa 2075/19, które miałyby potwierdzać słuszność stanowiska organu. W ramach przeprowadzonej przez NSA kontroli zapadłych orzeczeń wskutek złożenia skarg kasacyjnych zostały one uchylone wraz z poprzedzającymi je decyzjami organów obu instancji (vide przywołane już wyroki NSA: z 1.06.2023 r., sygn. akt III OSK 2271/21 oraz z 5.10.2023 r., sygn. akt III OSK 2574/21).

Pozostając przy tej materii należy zauważyć, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (zob. L. Garlicki [w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania [w]: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

Tym samym w ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Ponownie podkreślić trzeba, że w realiach zaistniałego stanu faktycznego skarżący nie chce po raz drugi skorzystać z prawa do odprawy mieszkaniowej w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów.

Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP.

Co więcej, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji zaprezentował błędne zapatrywania na poruszaną kwestię, posiłkując się dodatkowo wyrokiem NSA z 17 listopada 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1418/18. Okoliczności faktyczne przywołanej sprawy dotyczyły wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, gdzie ogólne sformułowanie w przepisie tym zawarte pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia nim określonego, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie. Niemniej jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobligowane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, czy funkcjonariuszom ABW, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Faktem natomiast jest, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 tejże ustawy, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową na cele związane z zakwaterowaniem. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, 2, 3 i 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu – są zasadne.

Jako niezasadne należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego oraz przepisów k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ stan faktyczny, co do zasady nie był kwestionowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.