Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1131/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan - Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2031/20 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr BP.702.387.2020.1284.SLA.2151 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. F. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2031/20, po rozpoznaniu skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 czerwca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w pkt 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 stycznia 2020 r., a w pkt 2/ zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 27 września 2019 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego wraz z przyczepą, których łączna masa wynosiła 4800 kg, w tym pojazdu 2800 kg, a przyczepy 2000 kg. Za przejazd nie odnotowano uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ ustalił, że właścicielem pojazdu samochodowego był skarżący W. F., a przyczepy – P. F., który kierował pojazdem w dniu jego zarejestrowania przez urządzenie kontrolne.

Ustalenia te stały się podstawą do wydania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia 30 stycznia 2020 r. o nałożeniu na W. F. kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem wraz z przyczepą. GITD nie zgodził się z sugestią strony, że posiadaczem pojazdu i przyczepy był P. F., nie zaś skarżący. W ocenie organu właściciel wydał pojazd bez utraty jego posiadania i dlatego karę nałożono na skarżącego. Decyzję tę podpisała D. M. – młodszy kontroler ruchu drogowego, zaznaczając iż działa z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Przesłane w dniu 24 listopada 2020 r. do Sądu upoważnienie dla tej osoby, zostało udzielone przez A. O. – pełniącą obowiązki zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Obejmowało ono m.in. załatwianie spraw w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego związanych z kontrolą prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych.

Decyzją z 30 czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w I instancji.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W dniu 26 listopada 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo z załącznikiem – kopią upoważnienia udzielonego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego – A. G. dla A. O., do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego właściwości, wszystkich spraw administracyjnych, tj. w szczególności postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych, przepisów prawa międzynarodowego, w tym wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i innych pism procesowych lub podejmowania innych czynności procesowych. W treści upoważnienia zaznaczono nadto, że obejmuje ono reprezentowanie organu przed sądami administracyjnymi w powyższych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 30 stycznia 2020 r., a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Decyzja z dnia 30 stycznia 2020 r. została podpisana przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia. Uruchomienie postępowania odwoławczego od tak wydanej decyzji i zakończenie go wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia czyni to ostatnie dotkniętym tożsamą wadą.

WSA wyjaśnił, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a. W przedmiotowej sprawie upoważnienie nie zostało udzielone przez organ – Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz pracownika organu zatrudnionego na stanowisku zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) kwestii tej odrębnie nie regulują.

Zdaniem WSA, z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że zastępcy udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby, której zastępca udzieliła dalszego upoważnienia. Możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej nie została przewidziana w art. 268a k.p.a. W świetle tego przepisu formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie jest dopuszczalne. Organowi administracji wolno, w myśl zasady legalizmu z art. 6 k.p.a., dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że Zastępca Głównego Inspektora Transportu Drogowego należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają zastępcy w samoistne kompetencje. Oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, który - jako akt wewnętrzny - nie może determinować sytuacji prawnej jednostki. Ponadto statut nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 u.t.d. określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820.

WSA uznał, że podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonym na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. Sąd I instancji wskazał, że w § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do ww. zarządzenia GITD wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień, których w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu w załatwianiu spraw indywidualnych.

WSA podkreślił, że decyzja wydana w I instancji została podpisana przez osobę, której upoważnienia do tej czynności udzielił zastępca Głównego Inspektora Transportu Drogowego, do czego nie był umocowany. Zauważył, że nawet z treści upoważnienia dla zastępcy nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. D. M. – młodszy kontroler ruchu drogowego nie została upoważniona do podpisania tej decyzji. Sąd dodał, że obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, wynikających z art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia, w świetle tych niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu, traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że jedynie upoważnienie wydane przez samego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o art. 268a k.p.a. upoważnia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do wydania decyzji za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych podczas gdy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień w imieniu organu administracji publicznej bowiem brzmienie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów w zw. z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz brzmieniem § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem 3/2018 z dnia 5 lutego 2018 r. (o następującej treści: Zastępcy Głównego Inspektora zastępują Głównego Inspektora oraz podpisują, w czasie nieobecności Głównego Inspektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, a także na polecenie Głównego Inspektora, upoważnienia) wskazuje, że decyzja z dnia 30 stycznia 2020 r. została podpisana przez osobę posiadającą do tego stosowne umocowanie;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.) w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 5 i 6, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez ich pominięcie a w konsekwencji niedostrzeżenie, że ustawodawca ww. przepisach w szczególności art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. umocował inspektorów do nakładania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego kar pieniężnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych, tj. w sprawach dotyczących nieuiszczenia opłaty elektronicznej, a regulacja ta stanowi lex specialis w odniesieniu do normy określonej w art. 268a k.p.a., tym samym umocowanie to zastępuje upoważnienie o którym mowa w art. 268a k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie upoważnienie do wydawania decyzji nie zostało udzielone przez organ – Głównego Inspektora Transportu Drogowego, lecz osobę zatrudnioną na stanowisku zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy ustawy o transporcie drogowym kwestii tej odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że zastępcy udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby której zastępca udzieliła dalszego upoważnienia. Zdaniem NSA nie ma jednak wątpliwości, że udzielenie dalszego upoważnienia przez pracownika upoważnionego nie jest dopuszczalne (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268(a) oraz wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 348/06, LEX nr 321249; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 2091/06, LEX nr 338271, oraz wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., II GSK 374/06, LEX nr 322769).

Z wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika także, że zdaniem autorki skargi kasacyjnej zastępca organu administracji nie jest typowym pracownikiem organu i należy go traktować analogicznie jak organ. Wyjaśniono, iż "z istoty zastępstwa wynika, iż jest to zarządzanie wiedzą i kompetencjami podległych pracowników w taki sposób, aby zapewnić ciągłość realizacji zadań (zastępowalność)". Z przyczyn oczywistych pogląd ten nie może być uznany za trafny. Na gruncie niniejszej sprawy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają bowiem zastępcy GITD żadnych samodzielnych kompetencji w zakresie upoważniania pracowników ITD do wydawania decyzji administracyjnych. Poprzez powierzenie określonej osobie funkcji zastępcy piastuna funkcji organu osoba ta nie staje się organem (piastunem organu). Także piastun funkcji organu może mu przydzielić określone zadania jedynie zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 9.04.2015 r., II GSK 822/14; wyrok NSA z 28.01.2022 r., III OSK 2815/21, wyrok NSA z 15.03.2019 r., I GSK 1072/18).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie oczywistym jest, że art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne (zob. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06). Akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny, który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a), jednak udzielone upoważnienie ma mieć także charakter wyraźny. Rację ma więc Sąd I instancji, że oceny tej nie może zmienić treść statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820. Zresztą w powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a kpa.

Ponadto - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - analiza omawianego statutu jednoznacznie wskazuje, iż akt ten nie zawiera unormowania, które można by uznać, za wyraźne umocowanie Zastępcy GITD do udzielania dalszego upoważnienia przez niego pracowników ITD do wydawania decyzji administracyjnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonym na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. W § 2 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a., ponieważ decyzja wydana i podpisana przez osobę nieupoważnioną organu i nieuprawnioną – bez upoważnienia piastuna jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, NZS 2007, nr 5, s. 73; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45–50; Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9–13).

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 135 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że art. 135 p.p.s.a. uszczegółowia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach" użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).

Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi (por. Andrzej Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2011, wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06, LEX nr 438671 i podana tam literatura). W wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt II FSK 1310/06 (LEX nr 519506) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dopiero stwierdzenie przez Sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym uchylenia decyzji organu I instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą)." W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez sąd z trybu przewidzianego przepisem art. 135 p.p.s.a. jest wadliwość kontrolowanej decyzji organu II instancji (por. m. in. wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1500/06), a z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 131 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 5 i 6 i art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. należy zauważyć, iż skoro z akt sprawy wynika, że decyzja podjęta w pierwszej instancji była wydana z upoważniania p.o. zastępcy GITD, a nie w zakresie własnych kompetencji inspektora, to nie są relewantne dla sprawy wywody skargi kasacyjnej dotyczące samodzielnych uprawnień inspektora ITD wynikających z treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d.

Ponadto art. 56 ust. 1 u.t.d. wyraźnie wskazuje, iż "Inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych", co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powoduje, że przepis ten nie może być rozumiany jako generalne ustawowe umocowanie każdego inspektora do wydawania decyzji będących we właściwości Generalnego Inspektora Transportu Drogowego (i ewentualnie innych organów) na mocy ustaw wskazanych w art. 56 ust. 1 u.t.d. Omawiane unormowanie nie daje zatem inspektorowi prawa do zastępowania Generalnego Inspektora Transportu Drogowego w każdej sprawie dotyczącej nakładania kar pieniężnych i wydawania zamiast niego decyzji. Można natomiast uznać, iż brzmienie art. 56 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że zdaniem ustawodawcy to właśnie inspektorzy jako specjalnie powołana do tego służba powinni być upoważniani do załatwiania spraw dotyczących nakładania i pobierania kar pieniężnych w imieniu GITD - choć oczywiście przepis ten nie wyklucza, że Generalny Inspektor Transportu Drogowego upoważni - zgodnie z art. 268a k.p.a. - także innych pracowników tego organu do wydawania w jego imieniu decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż decyzja wydana przez inspektora będzie nadal decyzją wydaną przez Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, upoważniony inspektor nie będzie działał jako organ samodzielny, ale tylko w imieniu i z upoważnienia Generalnego Inspektora Transportu Drogowego i w granicach jego kompetencji.

Mając powyższe uwagi na względzie, zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, również okazał się niezasadnym.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).