Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 165/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...], [...] i [...] stwierdza nieważność uchwały w części tj. w odniesieniu do § 16 pkt 2 lit. m w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 8 grudnia 2022 r. znak: WNPI.1431.313.2022.MW1


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem datowanym na 27 grudnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Miasta J. z [...] października 2022 r., w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...], [...] i [...] (dalej: "uchwała", "MPZP").

Ww. uchwale zarzucił naruszenie art. 37a ust. 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 15 u.p.z.p. oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2015 r., o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 z p. zm.).

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g.") wniósł o "stwierdzenie nieważności uchwały, w odniesieniu do § 16 pkt 2 lit. m uchwały, w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 grudnia 2022 r. znak: WNP 1.4131.313.2022.MW1". Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki przytoczył m.in. przepisy u.p.z.p. Wyjaśnił, że 8 grudnia 2022 r., rozstrzygnięciem nadzorczym, znak: WNP-1.4131.313.2022.MW1, stwierdził już nieważność uchwały w części dotyczącej jej ustaleń zawartych w § 15 pkt 2 lit. b, w odniesieniu do sformułowania: "(...) w nie więcej jak 40% ich powierzchni użytkowej (...)" i § 16 pkt 2 lit. m, w odniesieniu do sformułowania: "(...) ogrodzeń (...) oraz (...)".

W wyniku dokonania ponownej analizy uchwały organ stwierdził jednak, że z uwagi na występujące istotne naruszenia przepisów prawnych, wystąpiła konieczność stwierdzania nieważności § 16 pkt 2 lit. m uchwały w pozostałej części, tj. części nieobjętej ww. rozstrzygnięciem nadzorczym i wyeliminowanie z obrotu prawnego całej jednostki redakcyjnej § 16 pkt 2 lit. m uchwały, w celu zachowania kryterium komunikatywności pozostałych ustaleń planu miejscowego.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., MPZP jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania, określa u.p.z.p.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz MPZP należy do zadań własnych gminy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 20 ust. 2 u.p.z.p., kontrola organu nadzoru w tym przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w MPZP rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Wojewoda podkreślił, że organ nadzoru zobowiązany jest do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Zdaniem organu nadzoru, na podstawie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), bezspornym pozostaje fakt, że społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1, do zadań własnych gminy, zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to mianem "władztwa planistycznego". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo.

Nie każde rozstrzygnięcie związane swobodnie z przeznaczeniem, zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu może być włączone do ustaleń planu, a jedynie takie, które mieści się ściśle w ramach tego, co ustawa określa ogólnie, jako ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a konkretnie wylicza w art. 15, natomiast ww. rozporządzenie uszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 tego rozporządzenia. W szczególności, wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne.

Organ nadzoru ponownie dokonując oceny prawnej podjętej uchwały stwierdził, że w ramach § 16 pkt 2 lit. m uchwały, w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MW/U ustala się: (...) 2) zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) m) zakazuje się lokalizacji ogrodzeń od strony reprezentacyjnego miejsca publicznego oraz usług", zawarto ustalenia dotyczące sytuowania ogrodzeń, które wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 15 u.p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 37a ust. 1 u.p.z.p., zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mogą być jedynie przedmiotem regulacji w formie oddzielnej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.), przy czym w uchwale tej zgodnie z dyspozycją art. 37a ust. 3 u.p.z.p., rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.

Wojewoda wyjaśnił, że z dniem 11 września 2015 r., weszła w życie ustawa z 24 kwietnia 2015 r., o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, z późn. zm.), która zawiera nowe regulacje dotyczące wprowadzania w gminie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w miejsce obowiązujących dotychczas unormowań zawartych w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., a więc ustaleń o charakterze fakultatywnym zawieranych w ramach MPZP.

Uchylenie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., które nastąpiło na mocy art. 7 pkt 3 lit. b ustawy o zmianie niektórych ustaw, w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu oraz dodanie do u.p.z.p., nowych rozwiązań prawnych, stosownie do których, o tym, czy zostaną wprowadzone zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, lub też zasady i warunki sytuowania, gabaryty oraz liczba szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność - decyduje rada gminy odrębną od planu miejscowego uchwałą.

Postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p., obowiązują niezależnie od treści uchwały w sprawie planu miejscowego, która też jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu "Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Powyższe oznacza, że z chwilą wejścia w życie takiej uchwały przestaną obowiązywać regulacje planów miejscowych w tym zakresie.

Ustawodawca w art. 12 ust. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wskazał, że; "Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Przedmiotowy przepis nie ma jednak zastosowania w tym przypadku, albowiem proces sporządzania planu został zainicjowany uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z [...] kwietnia 2016 r.

W ocenie Wojewody, w związku z utratą mocy art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Rada Miasta J. nie miała podstaw prawnych do regulowania ww. kwestii. Poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru (w zakresie braku możliwości regulowania kwestii zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, lub też zasad i warunków sytuowania, gabarytów oraz liczby szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność w planie miejscowym) - po wejściu w życie ww. ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, można odnaleźć m.in. w orzeczeniu sądów administracyjnych.

Wojewoda dodał, że w sposób niewłaściwy pozostawił w obrocie prawnym § 16 pkt 2 lit. m uchwały, w odniesieniu do którego organ nadzoru nie stwierdził nieważności, tj. "m") zakazuje się lokalizacji od strony reprezentacyjnego miejsca publicznego usług", które pozostawać może w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu miejscowego, tj. m.in. z rysunkiem planu miejscowego, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały, bowiem wskazano na nim reprezentacyjne miejsce publiczne, w ramach m.in. którego ustalono rejon lokalizacji usług w parterach. Intencją organu nadzoru było wyeliminowanie ustaleń dotyczących ogrodzeń, jednakże poprzez samo wyeliminowanie sformułowania odnoszącego się do tychże ogrodzeń, doszło do nadania normatywnego treści wprowadzającej zakazy sprzeczne z pozostałymi ustaleniami planu.

Z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Powyższe wynika również z ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., wynika, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (na potwierdzenie Wojewoda przytoczył liczne fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny).

Zdaniem Wojewody, ze stanowiska judykatury, w tym m.in. z przywołanych orzeczeń wynika, że zarówno z przepisów u.p.z.p., jak i poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), rysunek planu miejscowego obowiązywał tylko w takim zakresie, w jakim został on opisany w części tekstowej. Stanowisko doktryny i judykatury, jak również sam przepis art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie pozostawia wątpliwości, że ustalenia części graficznej wiążą w takim zakresie, w jakim są one opisane w części tekstowej. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego.

Zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania zmiany MPZP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, w odniesieniu do § 16 pkt 2 lit. m uchwały w pozostałej części, nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 grudnia 2022 r., znak: WNPI.4131.313.2022.MW1. Powyższe prowadzi do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej jednostki redakcyjnej § 16 pkt 2 lit. m uchwały, a tym samym doprowadzi do zgodności z ustalonym zakresem zawartości ustaleń panu miejscowego, o którym mowa w art. 15 u.p.z.p., oraz do zgodności części tekstowej i graficznej planu miejscowego.

Wojewoda uznał, że przedmiotowe ustalenia mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne, które byłyby inne - gdyby zastosowano obowiązujące przepisy. Jego zdaniem regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) - wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Opisał pojęcie "istotnego naruszenia prawa". Podkreślił, że za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dodał, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. Organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Z punktu widzenia wszelkich regulacji procesowych istotne jest także, że z zasady legalizmu wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań.

W odpowiedzi na skargę, Miasto J., pismem datowanym na 16 stycznia 2023 r., oświadczyło, że "nie oponuje przeciwko uwzględnieniu skargi". Wniosło o "odstąpienie od obciążenia Miasta J. kosztami postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym".

Uzasadniając stanowisko Miasto wyjaśniło, że skarga jest wynikiem wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 8 grudnia 2022 r., znak: WNP-1.4131.313.2022.MW1, które doprowadziło do nadania nowej treści normatywnej aktowi prawa miejscowego, sprzecznej z wolą uchwałodawcy, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym częściowej treści § 16 pkt 2 lit. m zaskarżonej uchwały, która zmieniła sens planu miejscowego. Plan miejscowy w brzmieniu po częściowym stwierdzeniu nieważności przywołanego zapisu, od strony reprezentacyjnego miejsca publicznego (ul. [...]), nakazuje realizację usług i jednocześnie tego zakazuje. Od strony reprezentacyjnej, tj. od ul. [...] i od strony ul. [...] obowiązuje nakaz realizacji usług, dowolność w tym zakresie istnieje natomiast od strony ul. [...]. Zarówno od strony reprezentacyjnych przestrzeni publicznych, jak i od strony usług zakazano realizacji ogrodzeń. Wojewoda eliminując z § 16 pkt 2 lit. m planu miejscowego słowa "ogrodzeń" i "oraz" doprowadził do zmiany sensu zaskarżonej uchwały, ponieważ po derogacji została stworzona nowa norma, sprzeczna z przeznaczeniem terenu, tj. z nakazem realizacji usług wynikającym z § 16 pkt 1 lit. b, § 16 pkt 2 lit. f planu miejscowego i jego rysunku, a także z założeniami uchwałodawcy. Po derogacji zapis planu miejscowego brzmi "zakazuje się lokalizacji... od strony reprezentacyjnego miejsca publicznego... usług", przy czym § 16 pkt 1 lit. a wprost wskazuje, że przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa nieuciążliwa, co w powiązaniu z nakazem realizacji pierzei usługowej wynikającej z rysunku planu miejscowego daje wewnętrzną sprzeczność, powodującą brak możliwości skorzystania z tak brzmiącego aktu prawa tj. uzyskania pozwolenia na budowę uwzględniającego lokale usługowe, zgodnie z założeniami planu.

Miasto J. planowało wnieść skargę na rozstrzygnięcie i w tym celu na sesji przeprowadzonej 29 grudnia 2022 r., Rada Miasta J. podjęła uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednak ze względu na wcześniejsze złożenie skargi przez Wojewodę Mazowieckiego, Miasto J. zaniechało złożenia własnej skargi sanującej błąd wywołany rozstrzygnięciem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Oznacza to, że organ nadzoru ma obowiązek skontrolowania ważności uchwały gminy w określonym terminie. W razie uchybienia powyższemu terminowi organ nadzoru nie może już we własnym zakresie wyeliminować wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wyłącznie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 92 ust. 1 u.s.g.).

Przedmiotowa sprawa zawisła przed tut. Sądem z tej przyczyny, że wprawdzie Wojewoda Mazowiecki podjął 8 grudnia 2022 r. rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie znak WNP-1.4131.313.2022.MW1, stwierdzając w określonym zakresie nieważność § 16 pkt 2 lit. m przedmiotowego planu miejscowego, ale uczynił to w sposób niepełny, pozostawiając w obrocie – na co trafnie zwraca uwagę Miasto J. w odpowiedzi na skargę - część § 16 pkt 2 lit. m uchwały, zmieniającą sens i wiążące ustalenia planu miejscowego, zawarte w innych zapisach (w tym w § 16 pkt 1 lit. a oraz b i w § 16 pkt 2 lit. f). Uchybienie to spowodowało też, że pozostawiona część ww. paragrafu planu miejscowego stała się niezrozumiała i nasuwała istotne wątpliwości wykładnicze co do jej treści i zakresu, na co trafnie wskazuje Miasto w swym piśmie procesowym/

Jak trafnie wskazał Wojewoda Mazowiecki, jest on zobowiązany ustawowo do badania zgodności uchwały jednostki samorządu terytorialnego z prawem w trybie nadzoru. Tym niemniej, owo "sprawowanie nadzoru" nad planistycznymi uchwałami gmin musi uwzględniać nie tylko poprawność aktów gminnych, ale również to, że sprawujący nadzór organ administracji rządowej musi działać starannie i jeżeli eliminuje z obrotu część prawa miejscowego, to rozstrzygnięcie takie musi naruszenie prawa usuwać w całości, a nie tylko w części.

Uzasadnienie skargi sprowadza się w znacznej części do wykazania trafności rozstrzygnięcia nadzorczego, uwzględniającego skutki prawne wejścia w życie ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774, z p. zm.), która zawierała - w miejsce obowiązujących dotychczas unormowań art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. - nowe regulacje zasad i warunków sytuowania obiektów ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Organ trafnie wskazywał, że nastąpiło też uchylenie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., na mocy art. 7 pkt 3 lit. b ustawy z 24 kwietnia 2015 r.

Wojewoda Mazowiecki uznał jednak słusznie w kolejnej części uzasadnienia skargi, że w sposób niewłaściwy pozostawił w obrocie prawnym § 16 pkt 2 lit. m uchwały, w odniesieniu do tej części, w której nie stwierdził nieważności. Trafnie ocenił, że ta część pozostawać może w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu miejscowego, tj. m.in. z rysunkiem planu miejscowego, (§ 2 ust. 2 pkt 1 uchwały), bowiem wskazano na nim reprezentacyjne miejsce publiczne, w ramach m.in. którego ustalono rejon lokalizacji usług w parterach. W tym też zakresie zasadne było wyjaśnienie organu, że jego intencja "było wyeliminowanie ustaleń dotyczących ogrodzeń, jednakże poprzez samo wyeliminowanie sformułowania odnoszącego się do tychże ogrodzeń, doszło do nadania normatywnego treści wprowadzającej zakazy sprzeczne z pozostałymi ustaleniami planu".

Sądowa kontrola w tej sprawie ma więc na celu usunięcie z obrotu prawnego tej części prawa miejscowego (§ 16 pkt 2 lit. m), która w obrocie pozostała na skutek wadliwego, niepełnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 8 grudnia 2022 r. znak: WNP-1.4131.313.2022.MW1. To stwierdzenie ma swoje implikacje w postaci odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od zasądzenia od Miasta J. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w całości. Zgodnie bowiem z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasady wyrażonej w art. 200 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W ocenie więc tut. Sądu fakt, że konieczność ingerencji sądowej w tej sprawie jest wynikiem wadliwego działania Wojewody Mazowieckiego, jako organu nadzoru, jest właśnie taką okolicznością, która uzasadnia odstąpienie od zasądzenia na rzecz tego organu kosztów postępowania.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.