Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2396/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 46 ust.1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2410
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
article: art. 3 ust 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 21/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 listopada 2020 r. nr WI-I.7840.3.162.2020.KW w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 28 lipca 2020 r., nr 616/2020, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 21/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 6 listopada 2020 r., nr WI-I.7840.3.162.2020.KW utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gdańskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 28 lipca 2020 r., nr 616/2020 o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wieża typu [...] o wysokości całkowitej 52,30 m n.p.t. wraz z instalacją zasilania elektrycznego na działkach nr [...], [...] i [...] w [...], jednostka ewidencyjna Pruszcz Gdański.

Powody, dla których organy administracji wydały negatywne dla skarżącej decyzje są co do zasady zbieżne, stąd wystarczającym jest przytoczenie w tym miejscu stanowiska Wojewody. Organ odwoławczy uznał inwestycję [...] sp. z o.o. za niezgodną z § 43 ust. 6 uchwały nr XXXII/178/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 88, poz. 1814, zwanej dalej "planem"). Stosownie do tego przepisu: "Maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki Raduni, Obszarem Chronionego Krajobrazu Żuław, wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii". Wojewoda zaznaczył, że wymienione normy odległościowe nie zostały spełnione. Lokalizację masztu zaprojektowano bowiem około 101 m od drogi wojewódzkiej (działki nr [...], czyli ul. [...]) oraz w pobliżu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MJ: około 142 m od działki nr [...], 127 m od działki nr [...], 134 m od działki nr [...], 162 m od działki nr [...] i 175 m od działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów [...] sp. z o.o. Wojewoda zaznaczył, że inwestycji nie może usprawiedliwiać art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm., dalej "u.w.r.). Plan wprawdzie wprowadza znaczne ograniczenia budowy masztów telefonii komórkowej, jednak występują miejsca, w których można je zlokalizować. Zatem uregulowania planu mieszczą się w granicach przysługującej gminie samodzielności planistycznej, a sama inwestycja jest niezgodna z tym planem.

Jako drugi powód mający uzasadniać odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę Wojewoda wskazał brak dostępu inwestycji do drogi publicznej. Nie kwestionując stanowiska inwestora, co do zasadniczo bezobsługowego charakteru stacji bazowej telefonii komórkowej, organ odwoławczy zaznaczył, że mimo to wymaga ona przeglądów okresowych zgodnie ze specyfikacją producenta. Potrzebne jest także zapewnienie dojazdu do działki inwestycyjnej podczas budowy. Przenosząc to na realia sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że wedle projektu zagospodarowania terenu sposób obsługi komunikacyjnej od działki nr [...] (drogi wojewódzkiej) przewidziano przez działki nr [...], [...], [...] (oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr" - drogi) do działki inwestycyjnej nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność M. W., zarządcą kolejnej działki nr [...] jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku, natomiast właścicielem działki nr [...] jest [...] Sp. z o.o. Podmioty te nie udzieliły zgody na przejazd ani przechód przez ich teren, a inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających ustanowienie służebności drogowej, zatem planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Oddalając skargę [...] sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgodził się z organem, że art. 46 ust. 1a u.w.r. nie może usprawiedliwiać lokalizacji inwestycji w kontekście § 43 ust. 6 planu. Uznał, że ten ostatni przepis nie stoi w kolizji z art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r. W ocenie Sądu pierwszej instancji w Gdańsku plan nie zakazuje bowiem lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przeciwnie, akt ten dopuszcza takie inwestycje i jedynie przewiduje określone zasady ich lokalizacji, przy czym ograniczenia w tym zakresie są podyktowane ochroną takich wartości jak środowisko, zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Sąd akcentował, że wyłączenie z lokalizacji masztów telefonii komórkowej dotyczy przeze wszystkim wskazanych Obszarów Chronionego Krajobrazu, co należy zaakceptować. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r. zyskuje szeroki zakres, nie może być rozumiana w sposób nieograniczony. W tym kontekście Sąd uznał za akceptowalne wyznaczenie przez gminę terenów niedostępnych dla rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, jeżeli wynika to z innego ważnego interesu publicznego, takiego właśnie jak ochrona środowiska naturalnego, szczególnie na terenach wprost objętych ochroną prawną, jak Obszary Chronionego Krajobrazu czy korytarze ekologiczne. Podobnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do stref konserwatorskich oraz zaaprobował ograniczenie lokalizacji masztów polegające na wyznaczeniu pasów, gdzie nie mogą być one realizowane, w zależności od kategorii drogi.

Odnosząc się do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że tenże wprawdzie przylega bezpośrednio (przez działkę nr [...]) do drogi publicznej (działki drogowej nr [...]), jednakże nie ma do niej bezpośredniego dostępu. Dotyczy to więc również dalej położonej działki inwestycyjnej nr [...]. Decyzja Zarządu Dróg odnosząca się do relacji inwestycji z drogą dotyczy tylko przyłącza elektrycznego przez działkę nr [...]. Wedle projektu wjazd na działkę nr [...] (gdzie powstać ma stacja bazowa telefonii komórkowej) przebiegać ma przez działki nr [...], [...] i [...]. Te tymczasem stanowią własność osób trzecich: M. W., Zarządu Dróg Wojewódzkich jako zarządcy i [...] sp. z o.o. Sąd dodał, że wprawdzie spółka twierdzi, że posiada od powyższych podmiotów stosowne zgody lub ustanowiono służebności, lecz analiza akt sprawy nie potwierdza tych twierdzeń. Jedynie bowiem na działce nr [...] ([...] Sp. z o.o.) zgodnie z księgą wieczystą nr [...] ustanowiono na rzecz każdoczesnego właściciela między innymi działki nr [...] prawo przejazdu i przechodu. W odniesieniu do pozostałych działek inwestor nie wykazał istnienia takich służebności, jak również w toku całego postępowania nie przedłożył umowy najmu, którą ma posiadać do działki nr [...].

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła [...] sp. z o.o., zarzucając naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r., § 43 ust. 6 i § 72 planu oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p.") poprzez przyjęcie, że uniemożliwiają one realizację inwestycji;

2. art. 35 ust. 4 P.b. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie wymagane prawem obowiązki, a organy odmawiając wydania decyzji bezpodstawnie powołały się na brak dostępu do drogi publicznej;

3. art. 46 ust. 1, 1a i 2 u.w.r. w zw. z art. 3 ust 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g."), art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. poz. 483, dalej "Konstytucja") oraz § 43 ust. 6 i § 72 planu poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że władztwo planistyczne daje podstawę do nakładania obowiązków w sposób nieuzasadniony, w szczególności z pominięciem nakazu wynikającego z art. 46 u.w.r.;

4. art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie zarówno przez organy jak i Sąd pierwszej instancji, że dostęp do drogi publicznej może się odbywać tylko poprzez drogę, do której inwestor posiada tytuł prawny;

5. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c P.p.s.a.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej już na wstępie należy wskazać, że [...] sp. z o.o. łączy w nich odniesienia do obu występujących w sprawie zagadnień prawnych: kwestii zgodności inwestycji z § 43 ust. 6 (w. zw. z § 72) planu oraz problemu dostępu inwestycji do drogi publicznej. Ponadto spółka rozszerzyła swe zarzuty i wywody na obszary tematyczne dotyczące regulacji u.p.z.p., u.s.g. oraz Konstytucji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego materię sprawy należy więc przede wszystkim uporządkować, to jest wyłuszczyć podstawowe zagadnienia prawne dotyczące wykładni i stosowania art. 46 u.w.r. oraz zwrócić uwagę na pominięte elementy stanu faktycznego, gdy chodzi o uwarunkowania dostępu działki inwestycyjnej (nr [...]) do drogi publicznej (ul. [...]).

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., co jest zrozumiałe, gdyż jest to zasadnicza przesłanka udzielenia pozwolenia na budowę obejmująca warunek zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w ocenie organów w niniejszej sprawie nie została spełniona. Podstawowy problem w sprawie nie tkwi jednak w wykładni ani stosowaniu tego przepisu, ale kwestii zasadności stosowania obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego w relacji do przepisów szczególnych: art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r.

Dla działki inwestycyjnej nr [...] i kolejnych uwzględnionych na potrzeby zamierzenia (nr [...] i [...]) obowiązuje plan przyjęty wspomnianą wyżej uchwałą nr XXXII/178/2005, a teren inwestycji objęty jest symbolem PSB – zabudowa produkcyjna, składowa, bez budowlanych i transportowych (§ 72 planu). Dla terenu tego obowiązuje także przepis ogólny: § 43 ust. 6 planu, stanowiący, że "Maszty telefonii komórkowej, z uwzględnieniem § 30, mogą być lokalizowane poza następującymi terenami: Obszarem Chronionego Krajobrazu Rzeki Raduni, Obszarem Chronionego Krajobrazu Żuław, wszystkimi rodzajami zabudowy mieszkaniowej, wszystkimi strefami konserwatorskimi i minimum 200 m od ich granic, korytarzami ekologicznymi, w pasach minimum 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich, 100 m od dróg powiatowych i lokalnych oraz poza korytarzami infrastruktury technicznej i radiolinii".

[...] sp. z o.o. jest świadoma obowiązywania powyższej regulacji aktu prawa miejscowego, natomiast stara się przekonać, że § 43 ust. 6 planu nie powinien blokować projektowanej przez nią inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a to wobec art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r. W myśl art. 46 ust. 1 u.w.r.: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". U.w.r. weszła w życie w 2010 r. To jednak nie oznacza, że nie wpływa ona na uwarunkowania planistyczne określone jeszcze wcześniej przyjętymi planami. Stosownie do art. 46 ust. 1a u.w.r.: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Ten ostatni przepis wszedł w życie 25 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.) i stosuje się go do postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę wszczętych po tej dacie (art. 25 nowelizacji).

Jak wiadomo, plan dla terenu inwestycji przyjęty został uchwałą z 2005 r. Stosownie jednak do powyższych uwag w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zainicjowanym wnioskiem [...] sp. z o.o. z dnia 24 kwietnia 2020 r. skuteczność § 43 ust. 6 planu musi podlegać ocenie przez pryzmat art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r.

Z całą pewnością § 43 ust. 6 planu nie ustanawia "zakazu" lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r. W tym zakresie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji. Istotnie bowiem plan nie wyłącza definitywnie lokalizacji masztów telefonii komórkowej.

Tym niemniej ocena, czy § 43 ust. 6 planu może być zastosowany do inwestycji [...] sp. z o.o. na działce [...] wymaga jego konfrontacji z drugim członem art. 46 ust. 1 u.w.r.: "przyjmowane w nim [w planie miejscowym] rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej".

O ile kwestia obowiązywania "zakazów", o których stanowi art. 46 ust. 1 u.w.r. jawi się jako obiektywna i wynikająca z płaszczyzny przede wszystkim prawnej (sprowadza się do ustalenia, czy przepis planu taki zakaz wyraża), to weryfikacja, czy przyjęte w planie rozwiązania "uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" jest bardziej złożona i wymaga odniesienia się do indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku. Chodzi przede wszystkim o ocenę, czy ograniczenia zawarte w planie miejscowym dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w praktyce nie prowadzą do takiego oto rezultatu, że zlokalizowanie tego rodzaju inwestycji staje się niemożliwe. Tytułem przykładu – przejaskrawionego i czysto hipotetycznego – można wskazać tu choćby przepis planu miejscowego wprowadzający ograniczenie wysokości masztów telefonii komórkowej do 3 metrów od poziomu gruntu. W ujęciu prawnym nie byłby to "zakaz" lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, lecz "ograniczenie", jednak racjonalnie rozumując nie powinno być wątpliwości, że w praktyce uniemożliwiające realizację efektywnej infrastruktury telefonii komórkowej z uwagi na niską dopuszczalną wysokość instalacji. Podobny charakter mogą mieć ograniczenia obszarowe. Przykładowo, wyłączenie możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym obszarze, a już tym bardziej na wielu sąsiadujących obszarach, jeżeli stanowią one znaczącą przestrzeń, może w rezultacie prowadzić do sytuacji, w której w praktyce niemożliwe stanie się efektywne pokrycie terenu sygnałem telefonii komórkowej, a tym samym – w tym sensie – plan będzie "uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" w zakresie odpowiadającym racjonalnemu zapotrzebowaniu dla uzyskania takiego pokrycia.

Ostatni z wymienionych przykładów odnieść można do niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze, [...] sp. z o.o. – akcentując fakt zakreślenia szerokich pasów wyłączających lokalizację masztów telefonii komórkowej w § 43 ust. 6 planu (100 m i 200 m względem dróg) – wyjaśniła, że "teren jakim objęty jest Miejscowy Plan nie dotyczy nieruchomości wiejskich o kilkuset-hektarowych obszarach, co dawałoby możliwość spełnienia nieracjonalnego zapisu wynikającego z § 43 ust. 6 mpzp. Są to znacznie mniejsze działki, na których umiejscowione są zakłady produkcyjne lub magazyny (§ 72), co oznacza, że nie jest możliwe umiejscowienie inwestycji z zakresu telefonii komórkowej na znacznej części Miejscowego Planu. Właśnie temu przeciwdziałać miała ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd I Instancji nie wskazał, dlaczego ograniczenie zawarte w Miejscowym Planie, które jest zdecydowanie bardziej restrykcyjne niż wskazanie ustawy o drogach publicznych, nie stoją w sprzeczności z postanowienia art. 46 ust 1 la i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na opracowanie graficzne, które [...] sp. z o.o. dołączyła do skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Wynika z niego, że na skutek obowiązywania § 46 ust. 6 planu, to jest przede wszystkim wyłączenia lokalizacji masztów telefonii komórkowej w pasach 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich oraz w granicach określonych terenów, w tym także 200 m od ich granic, w praktyce lokalizacja takich masztów stała się w świetle planu niemożliwa w obrębie większości terenów PSB, ale też w granicach zabudowy mieszkaniowej MJ i mieszkaniowo usługowej MU (po wschodniej stronie ul. [...]). Gdy uważnie przyjrzeć się opracowaniu, dostrzec można więc, że w rezultacie stosowania literalnego brzmienia § 46 ust. 6 planu (w powiązaniu z ustaleniami w części graficznej planu), znaczne tereny w zbiegu dróg: ul. [...] i obecnej Obwodnicy Trójmiasta (S6) wraz z otoczeniem objęte zostałyby całkowitym niemalże wyłączeniem lokalizacji masztów telefonii komórkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy są podstawy, aby stwierdzić, że plan przyjęty uchwałą nr XXXI1/178/2005 "uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r. Część planu, to jest obszar objęty rysunkiem [...] (rys. 4a1 planu) znajduje się bowiem w zbiegu dróg krajowych i wojewódzkich: Obwodnicy Trójmiasta (S6), ul. [...] (DW 222), a od północy drogi krajowej (7). To w połączeniu z ograniczeniami zawartymi w § 43 ust. 6 w postaci pasów wykluczających lokalizację masztów telefonii komórkowej wzdłuż dróg (zwłaszcza 200 m od dróg krajowych i wojewódzkich), a także wykluczającymi ich lokalizację na określonych w obszarach funkcjonalnych i otoczenia, może realnie uniemożliwiać efektywne pokrycie terenu sygnałem telefonii komórkowej w zakresie odpowiadającym racjonalnym potrzebom.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że rozwiązania przyjęte w planie z 2005 r. ograniczają rozwój sieci przy węźle głównych dróg, gdzie jest ku temu zapotrzebowanie, a przy tym nie pozwalają na wykorzystanie na cele inwestycji z zakresu łączności publicznej terenu PSB (zabudowy produkcyjnej, składowej, baz budowlanych i transportowych), gdzie lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej najmniej koliduje z otoczeniem.

Podsumowując należy stwierdzić, że rację ma [...] sp. z o.o., że § 43 ust. 6 planu, w okolicznościach niniejszej sprawy i w uwarunkowaniach terenowych działki inwestycyjnej nr [...] i jej otoczenia, może być postrzegany jako przepis wprowadzający "rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakres łączności publicznej" w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.w.r. W myśl art. 46 ust. 1a u.w.r. rozwiązań zawartych w § 43 ust. 6 planu nie należy więc stosować do inwestycji projektowanej przez [...] sp. z o.o.

Powyższe oznacza, że jako usprawiedliwione należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r. w zw. z § 43 ust. 6 (i § 72) planu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.

Gdy chodzi o rozważaną wyżej problematykę zgodności inwestycji z planem przez pryzmat art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r., pozostają bez znaczenia dla sprawy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności w sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten określa odległości, w jakich mogą być sytuowane obiekty budowlane i reklamy względem dróg publicznych. Art. 43 ust. 1 u.d.p. może stanowić regulację służącą wykazaniu tezy o nadmierności ograniczeń § 43 ust. 6 planu przyjętego uchwałą nr XXXI1/178/2005, lecz jako taki w niniejszej sprawie nie został naruszony (nie był bezpośrednio stosowany).

Nie naruszono także art. 46 ust. 2 u.w.r. Zaistniały spór nie koncentrował się na tej regulacji. Jak wyjaśniono wyżej, zasadniczym zagadnieniem, przynajmniej na dotychczasowym etapie sprawy, była kwestia dopuszczalności egzekwowania wobec [...] sp. z o.o. ograniczeń wynikających z § 43 ust. 6 (w zw. z § 72) planu w kontekście § 46 ust. 1 i 1a u.w.r.

Zbędne jest także analizowanie sprawy w kontekście zarzutów naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji. O ile faktycznie doszło do odmowy udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę z powodu stwierdzenia naruszenia planu miejscowego, co było nieusprawiedliwione, to jednak do z perspektywy rozstrzygnięcia sprawy w zupełności wystarczające było odniesienie się do relacji § 43 ust. 6 planu w relacji do art. 46 ust. 1 i 1a u.w.r. (o czym wyżej).

Drugim powodem, dla którego organy architektoniczno-budowlane odmówiły [...] sp. z o.o. udzielenia pozwolenia na budowę był stwierdzony przez nie brak dostępu inwestycji do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozważanym zakresie doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 P.b. Okoliczności sprawy zostały niewłaściwie ocenione tak przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W rezultacie tego zagadnienie dostępu inwestycji do drogi publicznej zostało w sposób nieusprawiedliwiony uznane za powód odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji za organami wyjaśnił, że projektowana przez skarżącą spółkę inwestycja, choć zasadniczo bezobsługowa, wymaga jednak dostępu do drogi publicznej choćby na czas budowy, czy w celu przeprowadzania kontroli instalacji. Z tym stwierdzeniem należy się zgodzić. Jednak odnosząc się do układu działek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył dalej, że w projekcie przewiduje się jedynie połączenie działki nr [...] z pasem drogowym (działka nr [...]) poprzez realizację odcinka przyłącza elektrycznego. Pozostałe działki [...], [...] i [...] nie należą do [...] sp. z o.o., ale do innych podmiotów. Spółka nie wykazała, że posiada na nich służebność ani nie wykazała innego prawa. Sąd wskazał, że na działce nr [...] ([...] sp. z o.o.), zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], ustanowiono na rzecz każdoczesnego właściciela między innymi działki nr [...] prawo przejazdu i przechodu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w odniesieniu do powyższych okoliczności nie są trafne, a odmowa udzielenia pozwolenia na budowę (gdy chodzi o podnoszoną przez organy kwestię braku dostępu inwestycji do drogi publicznej) nie była usprawiedliwiona w świetle art. 35 ust. 4 P.b.

Otóż należy zauważyć – na co wskazuje treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki inwestycyjnej nr [...] – że pierwotnie działkę tę, gdzie ma znaleźć się stacja bazowa telefonii komórkowej, najpewniej oddzielały od ul. [...] działki nr [...], [...] i [...]. Te ostatnie działki zostały wykreślone z działku I-O księgi wieczystej na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 5 czerwca 2017 r., nr 9zrid/2107/MM, WI-II.7820.8.2017.MM-b o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Można złożyć, że doszło do podziału geodezyjnego wspomnianych trzech działek na potrzeby inwestycji drogowej. Wpisy to potwierdzające odnaleźć można w treści księgi wieczystej nr [...], jak i księgi wieczystej nr [...], dotyczącej nieruchomości [...] sp. z o.o. (działka nr [...]). Istotne jest natomiast to, że w księdze wieczystej dotyczącej działki nr [...], przylegającej do pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...] znajduje się obecnie już w granicy pasa drogowego) i gdzie zlokalizowano zjazd z tej drogi, znajduje się wpis dotyczący służebności na rzecz nieruchomości władnącej objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej działki o numerach "[...], [...] I [...]". Jak zaznaczono, dwie ostatnie działki zostały podzielone i objęte nową numeracją na mocy wymienionego wyżej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. To jednak nie zmienia faktu, że działka nr [...], przez którą przebiega droga wewnętrzna do działki inwestycyjnej nr [...], nadal figuruje w księdze wieczystej nr [...] i stanowi wespół z działkami nr [...] i [...] jedną nieruchomość należącą do M. W..

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że inwestycja [...] sp. z o.o. znajduje się na nieruchomości składającej się obecnie z działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] należących do jednego właściciela M. W. i wpisanych do jednej księgi wieczystej ([...]). Choć ta nieruchomość gruntowa nie ma własnego zjazdu z ul. [...], to jednak zjazd ten znajduje się na działce [...] ([...]), gdzie z kolei wpisano służebność przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej nr [...], z tym tylko zastrzeżeniem, że we wpisie o służebności wymieniono działki według starej numeracji (przed wydaniem wspomnianego wyżej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej). W tym miejscu można dodać, że na działce nr [...] nie mogła być ustanowiona służebność przechodu i przejazdu w odniesieniu do działki nr [...], ponieważ stanowią one – jak wspomniano – jedną nieruchomość i należą do jednego właściciela.

W opisanych wyżej w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjmować, że działka nr [...] ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] – wszakże stanowią one jedną, spójnie zagospodarowaną nieruchomość. W obrębie działki nr [...] ustanowiona jest z kolei stosowna służebność przechodu i przejazdu.

Wprawdzie nie było to kwestią sporną, lecz dla porządku wypada w tym miejscu wspomnieć, że odrębnym zagadnieniem jest to, czy istniejący dojazd przez działkę nr [...] jest odpowiedni z punktu widzenia wymagań techniczno-budowlanych. Ocena ta należy do organu architektoniczno-budowlanego.

Wracając do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec powyższych ustaleń, drugorzędne znaczenie miał zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p., skoro komunikacja do drogi publicznej (przez działkę nr [...]) przebiega od działki inwestycyjnej w granicach tej samej nieruchomości.

Za usprawiedliwiony – pośrednio – można uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stosował art. 151 P.p.s.a. (gdyż oddalił skargę), lecz zasadne jest zarazem twierdzenie [...] sp. z o.o., że skargę należało uwzględnić, to jest Sąd pierwszej instancji powinien zastosować właśnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., czego nie uczynił.

Z powodu przyjętej konstrukcji skargi trudno natomiast potraktować jako trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sformułowane w oderwaniu od pozostałych zagadnień. Pierwszy z tych przepisów dotyczy ogólnie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a kontrolę taką Sąd pierwszej instancji przeprowadził. Odnośnie natomiast powiązanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazać należy, że wyraża on podstawę uwzględnienia skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym z powodu naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak (w analizowanym zarzucie i innych zarzutach) na naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji, których miał nie dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. charakter blankietowy, a rezultacie nie mógł być on uznany za skuteczny.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1. wyroku na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1, art. 205 § 2, art. 209, art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzoną na rzecz [...] sp. z o.o. kwotę złożyły się uiszczone wpisy od skargi i skargi kasacyjnej w kwotach należnych (500 i 250 zł – potwierdzenia na k. 31 i 119 akt sądowych), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł – potwierdzenie na k. 97 akt sądowych), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł – potwierdzenie na k. 10 akt sądowych) i wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi będącemu radcą prawnym (480 + 360 zł).