Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 42/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 31 sierpnia 2023 r. Nr LI.405.2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi S., K. oraz miasta Zabłudów oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Rada Miejska w Zabłudowie w dniu 31 sierpnia 2023 r. podjęła uchwałę nr LI.405.2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi Solniki, Kowalowce oraz miasta Zabłudów. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 7 września 2023 r. pod pozycją 4670. W planie wprowadzono m.in. następujące ustalenia:

§ 2 ust. 2 - plan obejmuje obszar rolny i leśny oraz kilka pojedynczych siedlisk o powierzchni ok. 220 ha położony po obu stronach drogi powiatowej 1490 B Krynickie – Zabłudów (droga do Krynickich);

§ 5 pkt 1 – 8 przypisano poszczególnym terenom symbole, w tym obszar o symbolu [...] – przeznaczono pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (pkt 6), a obszar o symbolu RZM – przeznaczono pod teren zabudowy zagrodowej (pkt 7);

§ 9 ust. 1 tereny oznaczone symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczono się pod rolnictwo z zakazem zabudowy";

§ 10 ust. 2 ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1: 1) maksymalna powierzchnia zabudowy - 40 % działki budowlanej; 2) minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 30 % działki budowlanej; 3) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy - od 0,1 do 0,5; 4) wysokość zabudowy: a) budynków na potrzeby działalności rolniczej - nie więcej niż 12 m, b) budynków mieszkalnych - do 2 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 9 m, c) pozostałych obiektów budowlanych - w zależności od potrzeb technologicznych, ale nie więcej niż 20 m; 5) dachy: a) budynków mieszkalnych - dwu lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych 30°- 45° i symetrycznym spadku, b) budynków na potrzeby działalności rolniczej - o kącie nachylenia połaci dachowych 5° - 45°; 6) miejsca postojowe - zgodnie z potrzebami, ale nie miej niż 2 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny";

§ 12 w obszarze planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze i potencjalnie) z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, przy czym maksymalną wielkość hodowli zwierząt ograniczono do 40 DJP.

II. Powyższa uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta w następującej procedurze planistycznej:

- w dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Miejska w Zabłudowie podjęła uchwałę nr XXXII.248.2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi Solniki, Kowalowce oraz miasta Zabłudów, gmina Zabłudów. Podjęcie uchwały poprzedziło sporządzenie analizy zasadności;

- obwieszczeniem z 21 lutego 2022 r. poinformowano o podjęciu uchwały oraz o możliwości składania wniosków do planu do 28 marca 2022 r.; organy i instytucje właściwe do uzgadniania i opiniowania planu poinformowano o powyższym na piśmie w trybie art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.);

- następnie organ planistyczny wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku o uzgodnienie zakresu i stopnia prognozy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: u.u.i.ś.). Do pism przewodnich zawierających wystąpienia dołączono załącznik graficzny wskazujący, że procedura planistyczna dotyczy części terenu objętego uchwałą intencyjną. Wyżej wymienione organy udzieliły odpowiedzi w pismach z 1 marca 2022 r. (RDOŚ) oraz z 30 marca 2022 r. (PPIS);

- sporządzono wykaz wniosków, które wpłynęły do projektu planu miejscowego (był to m.in. (-) wniosek Stowarzyszenia D. z 28 marca 2022 r., które zawnioskowało o umieszczenie w planie zapisów, które całkowicie ograniczyłyby powstawanie przemysłowych ferm drobiu oraz przemysłowej hodowli pozostałych zwierząt mogących w sposób znaczący lub potencjalnie znaczący oddziaływać na środowisko. Do wniosku dołączono listę podpisów mieszkańców popierających powyższy wniosek. Przy piśmie z 4 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie przedłożyło kolejne imienne listy poparcia; (-) wnioski mieszkańców zawierające prośby o przeznaczenie działek pod zabudowę zagrodową z możliwością agroturystyki;

- 9 marca 2023 r. uzyskano pozytywną opinię Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej;

- przeprowadzono procedurę uzgodnieniowo-opiniodawczą, w trakcie której pozytywnie o przesłanym do zaopiniowania projekcie planu wypowiedziały się m.in. RDOŚ w piśmie z 10 maja 2023 r., PPIS w piśmie z 2 maja 2023 r., Zarząd Województwa Podlaskiego w piśmie z 4 maja 2023 r. w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa wynikającymi z postanowień Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Podlaskiego stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XXXVI/330/17 z 22 maja 2019 r. w sprawie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Podlaskiego, zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XXXIX/356/17 z 28 sierpnia 2017 r. oraz Państwowy Podlaski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z 24 kwietnia 2023 r.;

- w grudniu 2022 r. sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu miejscowego;

- obwieszczeniem z 2 czerwca 2023 r. Burmistrz Zabłudowa poinformował o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, o przeprowadzeniu dyskusji publicznej w dniu 21 czerwca 2023 r. oraz o możliwości składania uwag do projektu planu w terminie do 20 lipca 2023 r. Dyskusja publiczna odbyła się w terminie wskazanym w obwieszczeniu, nie zgłoszono w jej trakcie uwag;

- w styczniu 2023 r. sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu;

- w dniu 31 sierpnia 2023 r. podjęto zaskarżoną uchwałę nr LI.405.2023. W jej uzasadnieniu wskazano, że objęty planem teren jest użytkowany rolniczo, w zasadzie pozbawiony zabudowy. Na obszarze tym znajduje się kilka rozproszonych siedlisk zabudowy zagrodowej i jeden oddzielny położony w sąsiedztwie rzeki budynek mieszkalno-letniskowy. W granicach planu znajduje się fragment doliny rzeki przy jej górnym biegu położony po lewej, wschodniej stronie. Celem opracowania planu jest ochrona istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu opracowania. Obszar planu pozostawia się w dotychczasowym rolnym i leśnym użytkowaniu. Zachowuje się wszystkie istniejące lasy i siedliska. Na niewielkiej części gruntów rolnych, zgodnie z wnioskami ich właścicieli, wyznacza się tereny, na których będzie mogła pojawić się nowa zabudowa zagrodowa. Organ wskazał na związanie ustaleniami studium wynikające z art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p. Wyjaśnił, że teren opracowania, zgodnie z ustaleniami studium, położony jest w strefie B (obszary rolno-osadnicze). Wiodącą funkcją strefy jest produkcja rolna ściśle zintegrowana z wartością gleb i istniejącą strukturą gospodarstw rolnych. W strefie tej grunty rolne III i IV klas bonitacyjnych zachowuje się głównie dla potrzeb produkcji rolnej. Oprócz istniejącej sieci osadniczej możliwy jest dalszy jej rozwój, jak też rozwój urządzeń obsługi rolnictwa i innych urządzeń usługowych oraz rozwój agroturystyki. Opracowywany plan przeznacza tereny do dalszego rolnego i leśnego użytkowania, pozostaje więc zgodny z ustaleniami obowiązującego studium. W planie zachowano walory krajobrazowe przestrzeni rolno-leśnej uzupełniając jedynie istniejącą zabudowę zagrodową na wyznaczonych terenach, określając warunki jej realizacji oraz wskaźniki i parametry urbanistyczne, aby uzyskać zabudowę ekstensywną, wkomponowaną w otoczenie. Obszar opracowania nie wchodzi w skład obszarów Natura 2000 i znajduje się poza innymi obszarami chronionymi. Obszar objęty granicami planu stanowi własność osób prywatnych. Grunty gminne ograniczają się do gruntów stanowiących działki będące drogami. Organ podkreślił, że ostania ocena zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy Zabudów została dokonana w 2018 r. Stwierdzono, że obowiązujące studium, jako całościowy dokument jest już nieaktualne i nie spełnia wymagań obecnie obowiązujących przepisów i wymaga nowego opracowania. Jednak w stosunku do sporządzonego planu, z uwagi na istniejące uwarunkowania, ustalenia studium pozostają aktualne. Dokumentacja planistyczna związana z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przekazana do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego 6 września 2023 r. Organ nadzoru nie stwierdził uchybień w procedurze jej uchwalenia.

III. Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego M.S.. Zakwestionował uchwałę w części, tj. w zakresie § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 oraz § 12 oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., a także art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP przejawiające się w niewzięciu pod uwagę ważnego interesu prywatnego a także uwarunkowań i analiz środowiskowych dotyczących planu, przekraczając przy tym znacznie stopień ingerencji jednostek samorządu terytorialnego w przysługujące obywatelowi prawo własności,

2) art. 14 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w uchwaleniu skarżonego planu nie w celu ukształtowania przeznaczenia terenu, ale de facto w celu uniemożliwienia skarżącemu zabudowy należącej do niego nieruchomości w sposób w jaki wnioskuje w sprawie prowadzonej przez Urząd Miejski w Zabłudowie pod nr [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji,

3) niezgodność § 12 zaskarżonej uchwały z § 3 ust. 1 pkt 104 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), dalej: rozporządzenie RM, przejawiającą się w przyjęciu, że w planie brak jest możliwości realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, przy czym maksymalną wielkość hodowli zwierząt ogranicza się do 40 DJP, podczas gdy zgodnie z brzmieniem ww. przepisu rozporządzenia obsada 40 DJP kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Tym samym do czynienia mamy ze sprzecznością aktu prawnego niższego rzędu (uchwały rady gminy) z przepisem prawa powszechnie obowiązującego (rozporządzenie RM), co stanowi pogwałcenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest właścicielem działki nr [...] obręb S. gm. Zabłudów, której dotyczy wprowadzenie na terenie objętym planem wiążącego prawnie zagospodarowania (działka inwestora zajmuje ok. 40% - 50% terenu objętego planem). Wskazał, że wprowadzenie planu było konsekwencją jego zamierzeń inwestycyjnych. Starał się bowiem o decyzję środowiskową na budowę pięciu budynków do hodowli brojlerów kurzych lub indyków wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wprowadzony plan miejscowy ma mu tę inwestycję uniemożliwić. W ocenie skarżącego niezrozumiałe jest dlaczego Urząd Miejski w Zabłudowie podejmuje próby zahamowania procesu inwestycyjnego, w szczególności gdy z opinii RDOŚ wynika, że w granicach objętych planem nie występują obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Na omawianym terenie nie istnieją też inne formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 tej ustawy. Nie stwierdzono także występowania gatunków ptaków, siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, czy innej flory i fauny będącej przedmiotem ochrony. Zdaniem skarżącego przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. uwzględnia, jako jedną z chronionych w procesie planowania przestrzeni wartości, prawo własności. Brzmienie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do słusznego interesu jednostki. Interes publiczny i prywatny należy wyważyć. W ocenie skarżącego gmina powinna wskazać przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Winna zatem przedstawić argumentację pozwalającą uznać, że dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnych przyczyn natury obiektywnej, które uzasadniały wprowadzenie na jego nieruchomości tak licznych ograniczeń zabudowy. Brak jest przekonujących danych aby stwierdzić, że większość jego działki w ogóle nie może być zabudowana (§ 9 ust. 1) oraz że nie jest możliwa na niej realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 12). Zdaniem skarżącego za zablokowaniem inwestycji stoją protesty mieszkańców, którzy nie życzą sobie tego typu przedsięwzięć na terenie gminy. Nie należy jednak zapominać, że działka inwestycyjna jest oddalona od najbliższych zabudowań o kilkaset metrów, stanowi teren dawnego wysypiska. Jest również otoczona lasem, co ogranicza jakiekolwiek negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W odniesieniu do kwestionowanego zapisu § 12 uchwały skarżący zaznaczył, że jest on niezgodny z rozporządzeniem RM. Miejscowy plan dopuszcza bowiem realizację przedsięwzięć dotyczących hodowli zwierząt z maksymalnym obciążeniem do 40 DJP (a więc 40 DJP włącznie), jednakże z wyłączeniem przedsięwzięć, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Regulacja § 3 ust. 1 pkt 104 lit. "a" rozporządzenia RM wskazuje natomiast, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP (a więc 40 DJP i więcej). Tym samym treść § 12 uchwały jest niezgodna z powszechnie obowiązującym prawem, co powinno skutkować jej nieważnością.

IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że przeprowadzono analizę istniejącego zagospodarowania terenu, tj. ilości wydanych decyzji o warunkach zabudowy (planowanych przyszłych inwestycji na terenie objętym planem), zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabłudów, wniosków które wpłynęły w trakcie procedury oraz obowiązujących przepisów prawa. Konstytucja RP oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdemu gwarantuje udział w stanowieniu aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku procedury skarżący miał możliwość zapoznania się z projektem planu oraz wypowiedzenia się co do zaproponowanych rozwiązań. Organ uchwalając plan miejscowy musi kierować się zapisami obowiązujących ustaw, tj. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, i tak też uczyniła gmina. Z uwagi na charakter istniejącego sposobu zagospodarowania terenu (tereny użytkowane rolniczo z rozproszoną zabudową zagrodową) oraz w celu uniknięcia konfliktów sąsiedzkich w przyszłości, organ stanął na stanowisku, że obszar objęty ww. planem powinien zachować swój charakter terenów użytkowanych rolniczo z zabudową zagrodową. Jednocześnie organ wykazał się ochroną interesów właścicieli istniejących gospodarstw rolnych, gdyż zapisy planu umożliwiają, w tym także skarżącemu, dotychczasowe użytkowanie terenu z możliwością realizacji inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (§ 10 planu).

Drugi zarzut skargi organ uznał za bezpodstawny. Wywiódł, że u.p.z.p. nie zabrania organom gminy sporządzania planu miejscowego uwzględniającego potrzeby społeczności lokalnej oraz wskazania potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. Działania z uchwaleniem przedmiotowego planu nastąpiły na wniosek mieszkańców wsi S. i K. Właściciele nieruchomości w tych miejscowościach zainteresowani byli zachowaniem rolniczej funkcji tego terenu. Zdaniem organu oddziaływanie prowadzonej działalności rolniczej musi zamykać się w granicach nieruchomości, na której jest prowadzona. W analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wymieniono wnioski mieszkańców o sporządzenie planu zagospodarowania dla przedmiotowego terenu oraz zabezpieczenie harmonijnego rozwoju obszaru objętego granicami projektu planu. Przyjęty plan, podobnie jak obowiązujące studium, nie przewiduje wprowadzenia na tym terenie produkcji rolnej na skalę przemysłową.

W nawiązaniu do trzeciego zarzutu skargi organ zaznaczył, że § 3 ust. 1 pkt 104 lit. "a" rozporządzenia RM stanowi "w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP". Z zapisu § 12 planu wynika, że na terenie objętym ustaleniami planu zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze i potencjalnie) zgodnie z przywołanym powyżej rozporządzeniem. Końcowo organ wskazał, że działka skarżącego stanowi około 12 % terenu objętego planem, a nie jak twierdzi skarżący 40-50%. Plan miejscowy obejmuje teren o powierzchni około 224 ha, a powierzchnia działki nr [...] wynosi około 27,48 ha. W rzeczywistości działka nr [...] ma granicę o długości około 3000 m, z czego tylko około 140 m przylega do terenów leśnych i stanowi to niespełna 5% jej granic. Nie jest także prawdą stwierdzenie, że działka stanowi teren dawnego wysypiska. Dawne wysypisko, na którym obecnie funkcjonuje Punkt Selektywnej zbiórki Odpadów Komunalnych, zlokalizowane jest na działce nr [...] obręb miasta Zabłudów.

V. Podczas rozprawy w dniu 7 marca 2024 r. strony wyjaśniły dodatkowo:

- pełnomocnik skarżącego wskazał, że jedynym uzasadnieniem do wprowadzenia ograniczenia w planie są protesty mieszkańców; w studium znajduje się zapis umożliwiający lokalizacje ferm hodowlanych w odległości 200 m od zabudowy; w odległości około 200m od działki inwestycyjnej znajduje się opuszczony budynek mieszkalny, najbliższa zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości 500m od działki inwestycyjnej;

- skarżący wyjaśnił, że na jego działce znajdują się obecnie uprawy rolne; można powiedzieć, że jest to teren użytków zielonych; nie był w stanie dokładnie powiedzieć ile procentowo powierzchni jego działki zajmują użytki rolne klasy III oraz klasy IVa i IVb. Doprecyzował, że mieszka w K. w zabudowie jednorodzinnej na terenie fermy;

- pełnomocnicy organu wskazali, że gmina Zabłudów znajduje się w sąsiedztwie miasta Białegostoku, na jej terenach rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, urząd wydaje też decyzje o warunkach zabudowy dla terenu sąsiedniego w stosunku do granic planu i na terenach objętych samym planem. Wyjaśnili, że Gmina uchwaliła miejscowy plan na obszar ponad połowy terenu obręb K. przeznaczając te tereny pod tereny mieszkaniowe. Pełnomocnicy zaakcentowali brak aktywnego udziału skarżącego w procedurze planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VI. Skarga podlega oddaleniu.

Została ona złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), dalej: u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa oparta na tej podstawie oparta jest nie tyle na wykazaniu, że kwestionowana uchwała (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dotyka interesu prawnego skarżącego, ale że ten interes prawny narusza. Inaczej rzecz ujmując dopiero wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego otwiera możliwość merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zdaniem sądu skarżący wykazał, że ustalenia skarżonego planu miejscowego nie tylko dotyczą działki, do której posiada tytuł własności (nr [...]), ale też ingerują w przysługujące mu prawo własności, czyli że prawo to naruszają. Naruszenie to wynika z przyjętych w planie miejscowym ograniczeń zabudowy i rodzajów (oraz rozmiarów) dopuszczonej działalności rolniczej, tzn. ograniczenia wielkości hodowli zwierząt maksymalnie do 40 DJP. Z akt sprawy bowiem wynika, że skarżący planował wybudować budynki inwentarskie o wielkości hodowli – brojlery kurze około 875 DJP, ewentualnie indycze 2 102 DJP (vide decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z 14 grudnia 2023 r., k. 8).

W tych okolicznościach obowiązkiem sądu była ocena, czy uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części Rada Miejska w Zabłudowie uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła.

Natomiast do uwzględnienia skargi konieczne jest wykazanie, że zakwestionowane postanowienia planu miejscowego odnoszące się do nieruchomości skarżącego i naruszające jego interes prawny - podjęte zostały z naruszeniem norm prawa powszechnie obowiązującego.

W sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tj. skarg składanych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – do uwzględnienia skargi konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Aby uwzględnić skargę należy więc ustalić, że naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego odbyło się bez poszanowania obowiązującego porządku prawnego i to w takim stopniu, że niemożliwe jest pozostawienie kwestionowanych uregulowań w obrocie prawnym. Nie wystarczy więc do uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego naruszenie wyłącznie subiektywnie uzasadnione (np. sprzeczność ustaleń planu z potrzebami właściciela nieruchomości).

W przypadku zaskarżenia planu miejscowego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezbędne jest nadto, aby naruszenie to kwalifikowało się także jako istotne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej: u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

VII. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu jest sekwencją czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej wskazanych w art. 17 u.p.z.p. Do nieważności planu w całości lub w części z uwagi na naruszenie trybu prowadzić może zaniechanie którejś z tych czynności lub przyjęcie ustaleń odmiennych od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby trybu nie naruszono.

Analiza kontrolowanej procedury planistycznej nie ujawnia wyżej opisanych wad, co sąd stwierdza z urzędu (z uwagi na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 202 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) mimo braku zarzutów skargi w tym zakresie.

Z akt administracyjnych wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała Rady Miejskiej w Zabłudowie z 29 grudnia 2021 r. nr XXXII.248.2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie wsi Solniki, Kowalowce oraz miasta Zabłudów, gmina Zabłudów (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Co istotne, w uchwale wskazano, że opracowanie i uchwalenie planu może nastąpić odrębnie dla poszczególnych fragmentów obszaru określonego na załączniku graficznym. Tym samym dopuszczono możliwość etapowego uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego przepisy prawa nie zabraniają. Integralną częścią uchwały intencyjnej jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). O podjęciu uchwały ogłoszono w sposób prawem przewidziany, pouczając o prawie składania wniosków do planu w terminie do 28 marca 2022 r. (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Z zamieszczonego w aktach wykazu wynika, że wpłynęło 16 wniosków zawierających prośby o zapisanie przeznaczenia jako budowlano-rolnego z garażami, siedliskami, zabudową jednorodzinną i agroturystyką (k. 203-268 akt adm.). Zawiadomiono również instytucje i organy właściwe do opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), a także wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (dalej: prognoza o.ś.). Do wystąpień dołączono załącznik wskazujący, że procedura dotyczy części terenu wskazanego w uchwale intencyjnej jako etap I. Zapytane organy w pismach z 1 marca 2022 r. i 30 marca 2022 r. wypowiedziały się odnośnie zakresu informacji wymaganych w prognozie o.ś. (k. 201 i 312 akt adm.). Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. następnym etapem procedury planistycznej jest sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z rozpatrzeniem wniosków, sporządzenie prognozy o.ś. (art. 53 u.u.i.ś.), a następnie wszczęcie procedury opiniodawczo-uzgodnieniowej. Nastąpiło to w pismach z 18 kwietnia 2023 r., które wystosowano załączając projekt planu i prognozę o.ś. sporządzoną w grudniu 2022 r. Organ planistyczny uzyskał wszystkie pozytywne uzgodnienia i opinie, w tym organów Inspekcji Sanitarnej szczebla powiatowego i wojewódzkiego, RDOŚ oraz Zarządu Województwa Podlaskiego. Pozytywnie zaopiniowała projekt planu Komisja Urbanistyczno- Architektoniczna na posiedzeniu 9 marca 2023 r. Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Stosownie do treści art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ogłoszono o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą o.ś. pouczając o prawie zgłaszania uwag i zaplanowaniu dyskusji publicznej na 21 czerwca 2023 r., która się odbyła. W trakcie dyskusji nikt nie zgłosił uwag. W dniu 31 sierpnia 2023 r. podjęto zaskarżoną uchwałę, do której załącznik nr 2 stanowi rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag ("nie wpłynęły uwagi"). Pozostałe załączniki to m.in. rysunek planu zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała zawiera uzasadnienie.

Powyżej opisane etapy procedury odpowiadają kolejności czynności planistycznych wynikającej z art. 17 u.p.z.p. i nie budzą wątpliwości pod względem merytorycznym, nie uzasadniają oceny o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Nie było potrzeby powtórzenia któregoś z etapów.

VIII. 1. Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części prowadzi również istotne naruszenie zasad jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które może polegać na przyjęciu rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

W zaskarżonej uchwale sąd nie stwierdził naruszeń takiej wagi. Nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności planu w części zakwestionowanej w skardze.

Istota zarzutów skargi sprowadza się do wskazania, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, bowiem ograniczenie prawa własności jest zbyt daleko idące, godzi w istotę prawa własności skarżącego w sposób uniemożliwiający mu realizację zamierzeń inwestycyjnych, jest nieproporcjonalne i nie jest – a powinno być – skutkiem należytego wyważenia interesu publicznego (wyrażającego się w ukształtowaniu przestrzeni publicznej zgodnie z zamierzeniami organu planistycznego) i interesu prywatnego skarżącego. Zarzut ten, wyrażający się zakwestionowaniem trzech regulacji planu (§ 9 ust. 1, § 10 ust. 2 i § 12), stanowi w istocie wskazanie na dopuszczenie się przez organ planistyczny istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Zdaniem sądu tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że co prawda prawo własności nie jest prawem absolutnym i przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, jednak powinna ona pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w prawo własności (zamiast wielu vide np. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Akcentuje się również, że gmina - korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego - obowiązana jest stosować rozwiązania, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

Z drugiej jednak strony nieuniknione jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo rzetelnego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności, której dotyczy plan miejscowy. Wskazywany obowiązek równoważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu – stanowi zasadę unormowaną w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (vide np. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 779/22).

2. Zdaniem sądu powyższe uwarunkowania prawne zostały prawidłowo uwzględnione i zrealizowane w zaskarżonej uchwale.

Po pierwsze wskazać trzeba, że nie narusza prawa własności skarżącego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie regulacja § 9 ust. 1 planu wprowadzająca zakaz zabudowy na terenach rolnych o symbolu [...]. Działka skarżącego nr [...] jest położona w części na obszarze [...], a w części na obszarze [...]. Cała powierzchnia tej działki (około 27 ha) zajmuje 12-15% obszaru objętego planem, zaś obszarów o symbolu [...] jest łącznie 8. Oznacza to, że fragment działki nr [...] położony na obszarze [...] został potraktowany – jeśli chodzi o przeznaczenie – identycznie jak siedem innych obszarów (oznaczonych symbolem [...]), które są według planu miejscowego obszarami "rolnictwa z zakazem zabudowy". Nie doszło więc do naruszenia w szczególności zasady równości, zgodnie z którą "Wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z rysunku planu wynika też, że tereny o symbolu [...] (kolor [...]) to przeważająca część obszaru planu objętego zakazem zabudowy i przeznaczeniem rolniczym, a pozostała część planu oznaczona innymi symbolami stanowi w zasadzie enklawy wśród obszarów [...] (co świadczy o akcentowanym w uzasadnieniu planu miejscowego rozproszeniu zabudowy zagrodowej). Skarżący nie został zatem potraktowany w zakresie zakazu zabudowy na terenach rolniczych wyjątkowo, w sposób szczególny i taki, że wyłącznie jego interesu prawnego dotknęło to ograniczenie.

Nie doszło również, zdaniem sądu, do ingerencji w prawo własności noszącej cechy nieproporcjonalności i nadmierności. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy wypisami z ewidencji gruntów, działka nr [...] posiada powierzchnię 27, 14 ha. Z analizy struktury powierzchni i rodzajów użytków rolnych wynika, że grunty tej działki mają następującą strukturę: RIIIb – 12, 3396 ha, R IVa-IVb – łącznie 7,0708 ha, a zatem grunty klasy III-IV i IVb to ponad 19 ha obszaru działki skarżącego. Na pytanie sądu podczas rozprawy skarżący przyznał, że na jego działce znajdują się obecnie uprawy rolne i "Można powiedzieć, że jest to teren użytków zielonych". W tym kontekście wskazać więc trzeba na uregulowania Studium odnośnie tego typu terenów. Zgodność ze studium jest bowiem warunkiem określonej treści planu, gdyż stosownie do brzmienia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. A naruszeniem zasad sporządzania planu jest naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyroki w sprawach II OSK 215/08 oraz II OSK 401/07).

Odnośnie zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Zabłudowie z dnia 26 listopada 2005 r. nr XXIX/179/05 w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabłudów", zmieniona uchwałami wskazanymi w § 1 planu, której tekst jednolity jest dostępny na stronie bip-umzabludow.wrotapodlasia.pl pod zakładką "Tekst ujednolicony". Z części Studium "Kierunki" wynika, że działka skarżącego znajduje się na "Obszarze struktur przestrzennych" w Studium (obszarze kierunkowym) oznaczonym jako "B rolno-osadnicze" obejmujące największą część gminy Zabłudów. Wskazano, że na tym obszarze "wiodącą funkcją jest rolna ściśle zintegrowana z wartością gleb i strukturą gospodarstw rolnych". Dalej wskazuje się, że "Władze gminy sporządzają plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się poza terenami zwartej zabudowy i bezpośrednio do nich przylegających, zgodnie z przyjętą przez siebie polityką i określonymi w niniejszym Studium zasadami: np. wyznaczanie terenów rekreacji i budownictwa letniskowego", z tym że "Na terenie gminy wyłącza się spod zabudowy tereny trwałych użytków zielonych, w tym zmeliorowanych" (s. 132 tekstu Studium). Uprawniony jest zatem wniosek, że regulacją § 9 ust. 1 zaskarżonego planu Rada Miejska zrealizowała ww. zapisy Studium, "zgodnie z przyjętą przez siebie polityką", mające chronić tereny użytków zielonych przed zabudową, co zaktualizowało się wpisaniem zakazu zabudowy na terenach rolnictwa o symbolu [...], w tym [...] obejmującym działkę skarżącego. Dla uzupełnienia wywodu zwrócić należy uwagę na zapisy Studium na s. 133, zgodnie z którymi na terenach wyłączonych spod zabudowy można lokalizować: istniejącą zabudowę zagrodową, jak też inną oraz ich modernizację; inwestycje służące obsłudze tych terenów, np. leśniczówka, gajówka, urządzenia hydrograficzne, itp.; inwestycje niekubaturowe, które dopuszcza ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, inwestycje liniowe urządzeń infrastruktury technicznej (napowietrznej i podziemnej), inwestycje drogowe polegające na modernizacji i poszerzeniu istniejących dróg, a także budowie nowych dróg, inwestycji turystycznych w lasach, których istnienie dopuszcza ustawa o lasach". Nie dopuszczono zatem w Studium na tych terenach realizacji ferm hodowlanych. Nieuprawniona byłaby również interpretacja, że realizacja takich ferm jest możliwa na tym terenie w ramach "zabudowy zagrodowej, jak też innej, oraz ich modernizacji". W tekście Studium jednoznacznie rozróżnia się terminy "zabudowa zagrodowa" oraz "fermy hodowlane", a zatem użycie tego pierwszego terminu nie jest równoznaczne z dopuszczeniem ww. ferm. Co więcej, fermy hodowlane nie mogą być też lokalizowane w ramach zabudowy określonej jako "jak też innej", bowiem ich charakter jest diametralnie różny od charakteru zabudowy dozwolonej na tych terenach na s. 133 Studium. Końcowo wskazać trzeba, że w Kierunkach wskazano również zalecenia odnośnie rolniczej przestrzeni produkcyjnej jako preferowanie rolnictwa ekologicznego, unikanie nadmiernej koncentracji hodowli oraz upowszechnienia jej w wielofunkcyjnych gospodarstwach rolnych, wspieranie rozwoju działów specjalnych rolnictwa, np. sadownictwa, pszczelarstwa, hodowli zwierząt futerkowych itp. (s. 156 Studium). Mając zatem na uwadze art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i związanie autorów planu zapisami Studium, a nadto wyraźne dopuszczenie w Studium kształtowania polityki "na terenach poza zwartą zabudową ... zgodnie z przyjętą przez siebie polityką", w tym zakaz zabudowy na terenach trwałych użytków zielonych – należy ocenić jako uprawnione, pozostające w granicach władztwa planistycznego i nieprowadzące do nadużycia tego władztwa oraz nadmiernej ingerencji w prawo własności – uregulowanie zaskarżonego planu w § 9 ust. 1. Wpisuje się ono w założenia Studium, stanowi wyraz ochrony przed zabudową terenów użytków zielonych oraz nie narusza tym samym ani zasady równości, ani zasady proporcjonalności.

Po drugie nie ma podstaw by przyjąć, że nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącego jest regulacja § 10 ust. 2 planu miejscowego zawierająca ustalenia odnośnie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów o symbolu ogólnym RZM przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (§ 5 pkt 7 i § 10 ust. 1 planu). Sąd zwraca uwagę, że również i w tym przypadku skarżący został potraktowany identycznie jak pozostali właściciele nieruchomości położonych na terenie o tym symbolu, a z cyfrowych oznaczeń terenów RZM wynika, że jest ich w sumie 10. Wskazane w tym paragrafie wskaźniki i parametry dotyczą więc nie tylko skarżącego ale każdoczesnego właściciela nieruchomości na danym terenie, co przeczy naruszeniu zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co więcej, skarżący nie sprecyzował w sposób, który poddawałby się rzetelnej weryfikacji, na czym polega naruszenie jego interesu prawnego wprowadzeniem takich konkretnie jak w § 10 ust. 2 planu wskaźników i parametrów zabudowy (można się jedynie domyślać, że z uwagi na charakterystykę zamierzonej inwestycji wynikającą z decyzji środowiskowej z 14 grudnia 2023 r. są to parametry ograniczające wielkość planowanej zabudowy, jednak w żadnym miejscu skarżący tego nie wskazuje). Tymczasem analiza parametrów ustalonych w § 10 ust. 2 planu uprawnia do wniosku, że dopuszczono w ramach zabudowy zagrodowej zabudowanie do 40 % powierzchni działki, budynkami na potrzeby działalności rolniczej o wysokości do 12 m a pozostałymi obiektami budowlanymi – w zależności od potrzeb technologicznych nie wyższymi niż 20 m. Biorąc pod uwagę, dla porównania, że czteropiętrowy blok mieszkalny jako budynek średniowysoki co do zasady ma wysokość około 12 m – parametry wprowadzone w skarżonym planie umożliwiają realizację funkcjonalnej zabudowy zagrodowej z tym ograniczeniem, że wpisującej się w koncepcję "preferowania rolnictwa ekologicznego, unikania nadmiernej koncentracji hodowli, ... budownictwa rolniczego obejmującego agroturystykę, ... zachowania ogólnospołecznych funkcji rolnictwa, w tym równowagi między celami produkcyjnymi, socjalnymi i ochrony środowiska naturalnego" (s. 132, 154-158 Studium). Na powyższe zapisy Studium (oraz inne) powołano się w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, akcentując rozwój sieci osadniczej, urządzeń obsługi rolnictwa i innych urządzeń usługowych oraz rozwój agroturystyki, a także - w zakresie przyjętych wskaźników i parametrów – powołano się na zamiar "jedynie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej na wyznaczonych terenach, określając warunki jej realizacji oraz wskaźniki i parametry urbanistyczne, aby uzyskać zabudowę ekstensywną, wkomponowaną w otoczenie". Przy takim uzasadnieniu wprowadzenia § 10 ust. 2 planu oraz braku konkretnych argumentów przeciwko precyzyjnie ustalonym wskaźnikom i parametrom zabudowy zagrodowej – zarzut naruszenia prawa tą regulacją jest bezskuteczny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący regulacji § 12 planu wprowadzający zakaz lokalizacji na terenach objętych planem przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze i potencjalnie) oddziaływać na środowisko przy maksymalnej wielkości hodowli zwierząt ograniczonej "do 40 DJP". Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta nawiązuje swym brzmieniem do aktu prawnego wyższego rzędu, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), w którego § 2 wskazano przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w § 3 przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w § 3 punkt 104 lit. "a" za takie uznano "chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103 (inne niż chów i hodowla norek – przyp. sądu):

a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona:

(–) w odległości mniejszej niż 210 m od:

-- terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjnowypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone,

-- zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP,

(–) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Skarżący zarzuca sprzeczność treści § 12 planu (w zakresie sformułowania "ogranicza się do 40 DJP) z § 3 pkt 104 lit. "a" rozporządzenia RM (w zakresie sformułowania "nie mniejszej niż 40 DJP"), bowiem w jego ocenie wykluczają się określenia "do" i "nie mniejszej niż", co utrudnia odkodowanie jakiej wielkości inwestycja mogłaby być ewentualnie zrealizowana.

Sąd jednak zwraca uwagę, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada hierarchiczności źródeł prawa, tj. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1); źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Rozporządzenie jest aktem niższej rangi niż ustawa (jest wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania - art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), ale jest aktem wyższego rzędu niż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która stanowi akt prawa miejscowego i jest prawem powszechnie obowiązującym, ale wyłącznie na obszarze działania organu, który ją wprowadził. Konsekwencją tak opisanej hierarchii jest to, że akty prawa niższego rzędu nie mogą naruszać regulacji znajdujących się wyżej w tej hierarchii. Po drugie należy pamiętać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyłącznie "istotne naruszenie trybu lub zasad" (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), a więc takie, które nie daje się żadną miarą pogodzić z zasadami demokratycznego porządku prawnego, gdyż rażąco wykracza poza zasady tego porządku. Nie należy do tej kategorii sytuacja, w której drogą interpretacji można ustalić znaczenie przepisu prawa miejscowego tak, aby było ono zgodne z aktem wyższego rzędu i nie stanowiło jednocześnie wykładni contra legem. Należy mieć bowiem na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt normatywny podlega regułom wykładni prawa, co oznacza także konieczność uwzględnienia kontekstu systemowego przy interpretacji jego przepisów (jako aktu niższego rzędu). Konieczna jest zatem wykładnia pojęć używanych w akcie niższego rzędu tak, aby zachowana została spójność z aparatem pojęciowym aktu wyższego rzędu. Zdaniem sądu należy dążyć do zachowania w mocy regulacji planu miejscowego, zwłaszcza gdy jest to możliwe przy nadaniu tej regulacji odpowiedniego brzmienia drogą interpretacji.

W przedmiotowej sprawie taką możliwość interpretacji usuwającej ewentualną wątpliwość co prawodawca lokalny miał na myśli używając w § 12 zwrotu "do 40 DJP", daje zinterpretowanie tego przepisu w ten sposób, że skoro na terenie objętym planem obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a możliwa jest realizacja hodowli zwierząt maksymalnie "do 40 DJP", to: (-) nie można zrealizować inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 pkt 104 lit. "a" i "b" rozporządzenia RM (bo obejmuje je zakaz z §12 planu), natomiast można zrealizować hodowlę zwierząt o wielkości maksymalnie 39,99 DJP w warunkach § 3 pkt 104 lit. "a", gdyż nie będzie to inwestycja mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (przepis wymaga wielkości "nie mniejszej niż 40 DJP"). W konsekwencji inwestor czyli skarżący zawsze będzie mógł zrealizować na obszarze objętym planem hodowlę (zwierząt inne niż norki) o wielkości maksymalnie 39,99 DJP.

3. Zdaniem sądu wynik powyższej interpretacji wpisuje się w treść "Uwarunkowań" i "Kierunków" Studium, z którego wynika, że: Gmina Zabłudów dostrzega "Zagrożenia dla ludności miasta i gminy i jej mienia w lokalizacji wielkich ferm hodowlanych, które mogą być uciążliwe dla środowiska i ludności" (s. 69 Studium); nie wyklucza całkowicie realizacji takich ferm, bowiem na s. 132 dopuszcza takie przedsięwzięcia w odległości co najmniej 200 m od zabudowy mieszkaniowej, ale wskazuje – co sąd już akcentował, że w terenach poza zwartą zabudową ma prawo kształtować ład przestrzenny według własnych założeń. Nie ulega zaś wątpliwości, że działka skarżącego znajduje się poza zwartą zabudową, zaś przyjęcie określonego kształtu planu miejscowego jest wyrazem własnej polityki przestrzennej gminy (miasta Zabłudów) dopuszczonej i zalecanej w Studium.

Zwrócić też należy uwagę, że Studium obejmuje znacznie większy obszar niż uchwalony plan. Decyzja organu planistycznego aby na części obszaru objętego ww. zapisami Studium wprowadzić ograniczenia takie jak wynikają z zaskarżonego planu jest wyrazem dokonanego wyboru odnośnie tej akurat przestrzeni, na który to wybór treść Studium zezwala. Studium bowiem w zapisie na s. 132 "Budownictwo rolnicze w postaci ferm hodowlanych powinno być lokalizowane w odległości co najmniej 200 m od zabudowy zagrodowej" nie oznacza, że wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod fermy hodowlane jest obowiązkiem autorów planu, ale oznacza, że jeśli autorzy planu się na takie rozwiązanie zdecydują – muszą zachować ww. odległość.

Co więcej, jak wskazali pełnomocnicy organu na rozprawie, w gminie Zabłudów położonej w sąsiedztwie Białegostoku rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, wydawane są decyzje o warunkach zabudowy na teren objętym skarżonym planem oraz wobec niego sąsiedni, a także uchwalono plany miejscowe na obszar ponad połowy obrębu K. przeznaczając te tereny pod zabudowę mieszkaniową. Wynika z powyższego, że wprowadzając regulacje § 9 ust. 1, § 10 ust. 2 a w szczególności § 12 planu organ nie tylko miał na uwadze zapisy Studium odnośnie dalszego rolniczego ale z wyłączeniem wielkich ferm hodowlanych zaprojektowania ładu przestrzennego, ale też uwzględnił stan faktyczny tych terenów, tj. rozwój zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zagrodowej. Nie znajduje zatem podstaw stwierdzenie, że nie wyważono interesu publicznego i prywatnego, co skutkowało nadmiernym ograniczeniem prawa własności skarżącego. Ponownie podkreślić trzeba, że działka skarżącego obejmuje 12,26 % terenu objętego planem, a nie wykazał skarżący, że obiektywnie (a nie wyłącznie subiektywnie) dotykają go ustalenia planu w większym stopniu niż innych właścicieli nieruchomości na tym terenie. Tymczasem ustalenia planu, w tym wynikające z §12, nie uniemożliwiają skarżącemu wykorzystywania własnego terenu do realizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej tak jak wszystkim pozostałym właścicielom nieruchomości. Plan miejscowy ukierunkowuje natomiast działalność hodowlaną na tym terenie co do jej wielkości.

Sąd ma w polu widzenia, że jednym z głównych celów uchwalenia planu miejscowego w zaskarżonym kształcie mogło być wprowadzenie zakazu budowy dużych ferm hodowlanych, przeciwko którym wyrażają zdecydowany sprzeciw mieszkańcy (vide listy poparcia w aktach sprawy przeciwko takiej inwestycji). Wskazać jednak trzeba, że rozpoczęcie przez inwestora (skarżącego) procesu inwestycyjnego od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza jeszcze, iż zagwarantował sobie powstanie inwestycji a z drugiej strony, że wprowadzając zakaz jak w § 12 planu organ naruszył władztwo planistyczne. Wobec treści Studium dla tego obszaru (zachowanie użytkowania rolniczego, w tym rolnictwa ekologicznego i agroturystyki, zakaz zabudowy na gruntach stanowiących tereny użytków zielonych) skarżący nie mógł oczekiwać, że w ewentualnie uchwalonym planie miejscowym grunty będą przeznaczone pod fermę hodowlaną lub z ustaleniem wskaźników umożliwiających realizację takiej fermy. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na tak wczesnym etapie jak wystąpienie o decyzję środowiskową nie gwarantuje, że zostanie on zakończony realizacją przedsięwzięcia. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż w analizowanym przypadku – z uwagi na ujawnione zamiary inwestycyjne - prymat należy przyznać jego interesowi prywatnemu a nie publicznemu.

Należy też wyjaśnić, że sąd nie bada celowości przyjętych w planie rozwiązań ale ich legalność. Organ planistyczny może dokonać wyboru, dla jakich rozmiarów i rodzajów przedsięwzięć wprowadzi zakaz realizacji, a jeśli nie narusza to zasady proporcjonalności, równości i nie godzi w istotę prawa własności w sposób nieakceptowalny - a tak jest w niniejszym przypadku - kontrola sądu nie może sięgać dalej i formułować wniosków wynikających z celowości wprowadzonych zakazów.

Organ gminy, dysponując władztwem planistycznym, uprawniony był do ograniczenia potencjalnie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, w tym ochroną objętego planem terenu przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe z ukierunkowaniem na rolnictwo ekologiczne i agroturystykę (vide Studium). Wiedzą powszechną jest, że budowa ferm hodowlanych (kurzych, indyczych) wiąże się ze sprzeciwami lokalnej społecznej wynikającymi zwłaszcza z zamiarem uniknięcia uciążliwości odorowych. W piśmiennictwie i orzecznictwie ukształtowane jest stanowisko, zgodnie z którym konieczność przeciwdziałania zanieczyszczeniom, w tym uciążliwościom odorowym, powodowanym przez określone instalacje i obiekty, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie wyłączając zakazu zabudowy (wyrok NSA z 11 października 2022 r. II OSK 1434/21 i powołane tam orzeczenia). Skoro też w polskim porządku prawnym brakuje regulacji norm odorowych, to limitacja inwestycji odorogennych mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy (por. Chmielewski Jan, Problematyka prawna uciążliwości zapachowych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze gminy, ST 2019/3/52-64). Podstawą prawną ograniczeń w takim przypadku są przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 Prawa ochrony środowiska. Uwzględniając te regulacje jak też zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) realizuje się założenie polegające na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje więc procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, zapewniając tym samym poprawę jakości życia mieszkańców gminy (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. II OSK 1281/16). W orzecznictwie wskazuje się też, że jeżeli w związku z protestami mieszkańców intencją organu planistycznego było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, które to inwestycje organ planistyczny w ślad za głosami mieszkańców postrzega jako nieodpowiadające uwarunkowaniom lokalnym, nic nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu w planie miejscowym tego typu regulacji, która ustalałaby zakaz zabudowy poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów pewnego rodzaju lub obiektów przekraczających określone parametry opisujące, czy też sposób oddziaływania na środowisko. Tym samym możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. wyroki NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 754/19, z 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18, a także wyrok z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19).

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że uchwalony i kwestionowany plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, ale wyłącznie ogranicza potencjalne możliwości inwestycyjne. W zaistniałej sytuacji wskazane było, aby konflikty przestrzenne oraz społeczne zostały rozwiązane przez sporządzenie planu miejscowego. Żaden więc z zarzutów sformułowanych w skardze nie wskazuje na istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nie wskazuje na nieproporcjonalne użycie władztwa planistycznego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. – bowiem zrealizowano wyważenie interesu społeczności lokalnej, uwzględnienie treści wniosków, zgodności projektowanych ustaleń planu ze studium, zamiar zachowania w dotychczasowym kształcie rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

4. Nie doszło też do naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis stanowi o uchwale intencyjnej, czyli uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Uchwała intencyjna nie może naruszać indywidualnego interesu prawnego. Nie ma większych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnośnie charakteru i skutków prawnych uchwały intencyjnej. Wskazuje się, że ma ona charakter wewnętrzny i porządkowy, jej podjęcie rozpoczyna procedurę planistyczną odnośnie konkretnego obszaru planistycznego, który bez zmiany uchwały intencyjnej nie może być modyfikowany. Uchwała intencyjna nie formułuje wskazań co do zgodności planu z przepisami, dlatego nie ma charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, nie wywołuje bezpośrednio skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Sądy przyznają, że może ona jedynie pośrednio, "refleksowo" oddziaływać na sytuację prawną indywidualnych skarżących (vide np. wyroki w sprawach II OSK 2442/12, II OSK 618/16).

Z oddziaływaniem prowadzącym do zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Powtórzyć trzeba raz jeszcze, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego. System prawny w Rzeczypospolitej Polskiej opiera się co prawda na ochronie prawa własności, co znajduje odzwierciedlenie w prawie inwestycyjno-budowlanym, w tym w planowaniu przestrzennym. Jednak ochrona ta ma swoje granice, co wprost wynika z treści art. 140 Kodeksu cywilnego. W przypadku uchwalenia planu miejscowego wyznaczenie owych granic ochrony prawa własności w głównej mierze wiąże się z ustaleniem właściwej proporcji między ingerencją a jej uzasadnieniem w interesie publicznym. Proporcje te muszą uwzględniać, że prawo własności nie jest jedyną ale jedną z wielu wartości obok wymagań ładu przestrzennego i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p.). Celem planu nie jest wyłącznie akceptowanie status quo na danym obszarze (choć plan nie może pomijać pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), ale aktywne kształtowanie ładu przestrzennego i polityki zagospodarowania. Wymownie sformułował rolę planu miejscowego Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2333/17: "Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne. [...] jakikolwiek przepis prawa nie wymaga by sposób zagospodarowania terenu przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był analogiczny do tego jaki byłby dopuszczalny w przypadku braku planu. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego".

IX. Dla porządku wskazać trzeba, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), która to ustawa znacząco zmodyfikowała dotychczasowe regulacje dotyczące planowania przestrzennego, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane.

X. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.