Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 143/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 14 par. 1A, art. 39 par. 1-3, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 91  ust. 1 i  ust. 5, art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 1, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 2 pkt 6, art. 61, art. 147 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 285
law: Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j.)
article: art. 1 pkt 6,  art. 16 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 307
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
article: art. 3 pkt 23
journal: Dz.U. 2022 poz 896
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t. j.)
article: art. 3  ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Głuchołazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2023 r, Nr IN.VII.743.94.2023.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Opolski (dalej też: "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), stwierdził nieważność uchwały nr LXII/594/23 Rady Miasta w Głuchołazach z dnia 27 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi B., w rejonie zakładu M. Sp. z o. o. (dalej także jako: "uchwała", "plan miejscowy").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda opisał przebieg postępowania poprzedzającego jego wydanie.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Burmistrz Głuchołaz przedstawił Wojewodzie Opolskiemu w dniu 2 października 2023 r. przedmiotową uchwałę wraz z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru, pismem z dnia 25 października 2023 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach o wszczęciu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi, w dniu 30 października 2023 r., wpłynęły pisemne wyjaśnienia od Przewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach.

W uzasadnieniu prawnym wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł m.in., że uchwała w sposób istotny narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy uchwalonego uchwałą Nr XI/205/20 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 27 maja 2020 r. (dalej jako: "Studium"). Odnotowana przez organ nadzoru niezgodność kontrolowanej uchwały z zapisami Studium dotyczyła dwóch spornych kwestii: parametru wysokości zabudowy (§ 15 pkt 3 lit. e uchwały) i przeznaczenia terenu (§ 15 pkt 2 uchwały).

Co do pierwszej wyjaśnił, że w § 15 pkt 3 lit. e uchwały ustalono dla terenu określonego symbolem 1PP-PEF-PS wysokość zabudowy do 25 metrów, podczas gdy w Studium przewidziano maksymalną wysokość nowej zabudowy na terenach dominującej funkcji zabudowy produkcyjnej oraz usługowej 15 m (str. 387 Studium). O istotności naruszenia zdecydowała – w ocenie organu nadzoru - skala przekroczenia parametru (prawie o 70 %).

Co do drugiej wskazał, że w § 15 pkt 2 uchwały dopuszczono na terenie określonym symbolem 1PP-PEF-PS jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową, pomimo możliwości realizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 8 pkt 2 uchwały. Tymczasem Studium na str. 387 zawiera następującą dyrektywę: funkcja zabudowy mieszkaniowej lub lokali mieszkalnych dla właścicieli oraz zabudowy zamieszkania zbiorowego dla pracowników jest dopuszczalna tylko w przypadku braku negatywnego oddziaływania na tą zabudowę. Za wystarczające dla stwierdzenia naruszenia prawa Wojewoda uznał to, że na terenie, na którym bez ograniczeń można realizować przedsięwzięcia o największym wpływie na środowisko, można jednocześnie zrealizować zabudowę mieszkaniową. Za chybioną uznał z kolei argumentację Gminy, powołującą się na wytyczną ze Studium, dopuszczającą utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy, bo teren ten został przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, a nie zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Z uwagi, że stwierdzenie nieważności tylko wybranych, ww. przepisów uchwały, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu niespełniającego wszystkich wymogów prawa lub niestanowiącego odzwierciedlenia woli lokalnego prawodawcy, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w całości.

Organ nadzoru sporządził rozstrzygnięcie nadzorcze w formie dokumentu papierowego, podpisał w dniu 31 października 2023 r., nadał listem poleconym w dniu 3 listopada 2023 r., a doręczył skarżącej w dniu 7 listopada 2023 r.

W skardze do tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2023 r., wysłaną w tym samym dniu drogą elektroniczną przez ePUAP za pośrednictwem Wojewody, strona skarżąca postawiła rozstrzygnięciu nadzorczemu trzy zarzuty.

Po pierwsze zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 91 ust. 5 w zw. z "art. 39 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego" polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały po upływie terminu 30 dni od dnia jej doręczenia. Uzasadniając go skarżąca wskazała, że uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 2 października 2023 r. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze z 31 października 2023 r., zostało nadane listem poleconym dopiero w dniu 3 listopada 2023 r. i odebrane w dniu 7 listopada 2023 r. Organ nadzoru przekroczył tym samym – w ocenie skarżącej - termin na stwierdzenie nieważności. Skarżąca twierdzi, że skoro organ nadzoru stosował pomocniczo przepisy k.p.a. to z uwagi, iż cała korespondencja w toku postępowania nadzorczego była prowadzona drogą elektroniczną, wszystkie pisma były podpisywane i wysyłane za pośrednictwem ePUAP, to i samo "rozstrzygnięcie nadzorcze winno być doręczone skarżącemu również w sposób przewidziany w art. 39 § 1 k.p.a.". Jego doręczenie listem poleconym, bez wykazania przesłanek uniemożliwiających doręczenie w sposób o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie tego przepisu w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g.

Drugi i trzeci zarzut skargi są do siebie zbliżone. Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegający na błędnym uznaniu, że kwestionowany § 15 pkt 2 i 3 lit. e uchwały narusza Studium podczas gdy ustalenia Studium, część II, rozdział 2.2, strona 387 i rozdział 18, str. 419, tiret 3, świadczą – w ocenie strony skarżącej – o zgodności z sobą gminnych aktów planistycznych.

W uzasadnieniu skargi, w zakresie zakwestionowanego parametru maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 25 m i uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, skarżąca przytoczyła postanowienie Studium ze str. 419, rozdział 18, tiret 3 o treści: "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy". Skarżąca wyjaśniła, że kwestionowane przez Wojewodę ustalenie planistyczne z § 15 pkt 2 i 3 lit. e uchwały jest w istocie utrzymaniem dotychczasowego przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy, ustanowionego uchwałą Nr XLI/420/18 Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi B. i N., w rejonie zakładu M. Sp. z o. o. (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2018 r., poz. 1284 - dalej także jako: "plan miejscowy z 2018 r."). Jest to – w ocenie strony skarżącej - "zachowaniem praw nabytych" ustanowionych planem miejscowym z 2018 r. Zarzuciła też, że organ nadzoru ograniczył swoją analizę tylko do postanowień Studium ze str. 387, rozdział 2.2, nie biorąc pod uwagę jego postanowień ze str. 419, rozdział 18 oraz, że nie przeanalizował dokumentacji planistycznej.

Uzasadniając w skardze zarzut, w zakresie przeznaczenia terenu pod uzupełniającą zabudowę mieszkaniową (§ 15 pkt 2 uchwały), strona skarżąca przytoczyła kolejne postanowienie Studium ze str. 387, część II, rozdział 2.2, str. 387 o treści: "(...) funkcja zabudowy mieszkaniowej lub lokali mieszkalnych dla właścicieli oraz zabudowy zamieszkania zbiorowego dla pracowników tylko w przypadku braku negatywnego oddziaływania na tą zabudowę". Wyjaśniła intencje tego zapisu oraz planu miejscowego. Kwestionowane ustalenie planu miejscowego nie oznaczają – w jej ocenie - obowiązkowej lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, a jedynie dopuszczenie i w ścisłym powiązaniu z inwestycją realizowaną jako przeznaczenie podstawowe terenu, służebne wobec tego przeznaczenia podstawowego. Stwierdziła nadto, że to do postępowania administracyjnego, obejmującego ocenę oddziaływania na środowisko należy kwalifikacja, czy dane przedsięwzięcie faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko oraz, że na przedmiotowym terenie nie muszą być realizowane wyłącznie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał rozstrzygnięcie nadzorcze i wywody w nim zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. – dalej jako: "p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 p.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2023 r., którym stwierdzono nieważność uchwały nr LXII/594/23 Rady Miasta w Głuchołazach z dnia 27 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi B., w rejonie zakładu M. Sp. z o. o.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. W tym miejscu wymaga rozważenia przez Sąd najdalej idący pierwszy zarzut skargi, tj. odnośnie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z przekroczeniem ustawowego terminu oraz niedochowaniem właściwej formy prawnej jego wydania i doręczenia, tj. formy papierowej zamiast elektronicznej. W tym zakresie stan faktyczny nie jest sporny, nie budzi wątpliwości Sądu i ma swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Wynika z nich, że uchwałę, dokumentację planistyczną oraz pisma sporządzone w toku postępowania nadzorczego jego strony doręczały sobie nawzajem w formie elektronicznej za pośrednictwem konta systemu ePUAP. Uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną przedłożono Wojewodzie za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 2 października 2023 r. (dowód: akta admin., Paczka eADM – plik eADM [...], UPP na str. 4). Wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. termin 30-dniowy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał Wojewodzie 1 listopada 2023 r. (w środę, dzień wolny od pracy). W ramach wszczętego i prowadzonego postępowania nadzorczego, sporządzone w jego toku pisma (tj. pismo Wojewody z dnia 25 października 2023 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania nadzorczego i odpowiedź skarżącej z dnia 30 października 2023 r.) zostały utrwalone w formie elektronicznej i jako takie doręczono za pośrednictwem platformy ePUAP (dowód: akta admin., Paczka eADM – plik eADM [...]).

Rozstrzygnięcie nadzorcze sporządzono jednak w formie pisemnej papierowej. Uprawniony podmiot podpisał je własnoręcznie 31 października 2023 r. Zostało ono nadane listem poleconym 3 listopada 2023 r. i doręczone 7 listopada 2023 r. (przy k. 27 akt sądowych: pismo Wojewody przekazujące rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zwrotne potwierdzenie jego odbioru).

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z przekroczenie terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., w szczególności jakoby datą jego wydania był dzień nadania listem poleconym (3 listopada 2023 r.) lub nawet dzień doręczenia (7 listopada 2023 r.) są pozbawione podstaw, tak w okolicznościach faktycznych jak i prawnych sprawy.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że organ wyposażony w uprawnienia nadzorcze "orzeka" o nieważności zakwestionowanej przez siebie uchwały. W przypadku organu jednoosobowego, jakim jest wojewoda, wyrażenie stanowiska ("orzeczenie") w kwestii zgodności przedłożonej uchwały z prawem, wymaga podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego. Moment ten winien odpowiadać dacie, jaką opatrzony jest dokument zawierający rozstrzygnięcie. Ta data jest istotna przy ocenie, czy podmiot składający podpis był do tego uprawniony oraz identyfikuje rozstrzygnięcie.

Taka interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nie prowadzi do rozumienia przepisu niedającego się pogodzić z jego brzmieniem. Do zachowania określonego w tym przepisie 30-dniowego terminu wystarczające jest "orzeczenie" w tym terminie o nieważności uchwały. Brak jest natomiast regulacji, z których wynikałoby, że dla zachowania tego terminu niezbędne byłoby "wysłanie" lub "doręczenie" rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd dostrzega, że w rozdziale dziesiątym u.s.g. pn.: "Nadzór nad działalnością gminy" mowa jest o: "doręczaniu", "przedłożeniu" i "orzekaniu" jako różnych czynnościach. Pojęcia te nie są używane zamiennie, gdyż określają różne zdarzenia. Ilekroć ustawodawca zamierzał związać skutek prawny z przedłożeniem lub doręczeniem aktu dał temu wyraźny wyraz w redakcji przepisu, o czym świadczy treść art. 89, art. 92, art. 94, art. 98, a także treść art. 91 ust. 1 zdanie drugie in fine u.s.g. Zatem jeżeli z brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wynika wprost, że skutek prawny związany jest z "przedłożeniem" lub z "doręczeniem" aktu, taka hipoteza nie jest słuszna.

Przeciwko uzależnianiu dochowania terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. od daty doręczenia aktu przemawia również argument o pozbawianiu organu nadzoru wpływu na jego dochowanie w takiej sytuacji, gdyż termin ten byłby uzależniony od zdarzenia niepewnego, jakim jest odbiór przesyłki przez organ gminy.

Dlatego przez orzeczenie o nieważności uchwały przez organ nadzoru należy rozumieć dzień wydania, tj. podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego przez uprawniony podmiot, nie zaś dzień jego nadania lub doręczenie gminie. Sąd podziela w tym zakresie i przytoczył w uzasadnieniu wyroku własnego poglądy prawne wyrażone w wyrokach: WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1070/08 (oceniony w wyroku NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09) oraz WSA w Opolu z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/22 (oceniony przez NSA w wyroku z 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1958/23).

Dostrzec też należy, że ustawodawcy nie są obce przypadki, w których uregulował skorzystanie przez organ administracji publicznej w oznaczonym terminie z władczej kompetencji do wydania aktu administracyjnego, a co zostało połączone z czynnością doręczania takiego aktu - vide art. 30 ust. 6a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) odnośnie daty wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania oznaczonych robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca tego nie uczynił.

Skoro uchwała została doręczona Wojewodzie 2 października 2023 r. to ustawowy termin, przewidziany w art. 91 ust. 1 u.s.g., do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał 1 listopada 2023 r. Był to dzień wolny od pracy ale termin nie uległ przedłużeniu (zgodnie z poglądem prawnym z wyroku NSA z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 987/22). Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podpisane już 30 października 2023 r., czyli w 29 dniu od dnia doręczenia uchwały Wojewodzie. Późniejsze jego nadanie (3 listopada 2023 r.) i doręczenie (7 listopada 2023 r.) nie może ipso factum dowodzić, że organ nadzoru nie dotrzymał terminu ujętego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Reasumując Sąd stwierdził, że skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wniesiona została przez uprawniony podmiot i w przepisanym prawem terminie wynikającym z art. 98 ust. 1 u.s.g. Na rozstrzygnięcie nadzorcze, doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 7 listopada 2023 r. (k. 27 akt sądowych) skargę do tut. Sądu, w formie dokumentu elektronicznego przez ePUAP, za pośrednictwem Wojewody, wniósł w dniu 4 grudnia 2023 r. Burmistrz Głuchołaz (k. 4 – 11 akt sądowych). Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż strona skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 listopada 2023 r., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi (k. 17 akt sądowych).

Co do zarzutu skargi o naruszeniu art. 39 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. strona skarżąca zarzuca wadliwość doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego w formie papierowej twierdząc, że "(...) rozstrzygnięcie nadzorcze winno być doręczone skarżącemu również w sposób przewidziany w art. 39 § 1 k.p.a.". W jej ocenie skorzystanie przez organ nadzoru z trybu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego listem poleconym, bez wykazania przesłanek uniemożliwiających doręczenie w sposób o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., stanowi jego naruszenie w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. W gruncie rzeczy istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze mogło być wydane w formie papierowej i doręczone listem poleconym, jeśli jego adresatem pozostaje podmiot publiczny, czy też wymagało jego wydania w formie elektronicznej i jego wprowadzenia do systemu teleinformatycznego e-PUAP i uzyskaniu urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP).

Na wstępie wyjaśnić należy, że w dniu 5 października 2021 r., na mocy art. 61 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.d.e."), weszła w życie nowelizacja k.p.a. obejmująca m.in. dostosowanie procedury doręczeń elektronicznych w k.p.a. do ram prawnych wyznaczonych u.d.e. W wyniku tej nowelizacji art. 39 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie i obowiązuje w tym nowym brzmieniu albo – na podstawie i w zakresie przepisu przejściowego art. 158 u.d.e. - stosuje się go w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 285 z późn. zm.), zwany "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie zaś do art. 39 § 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Wreszcie, w myśl art. 39 § 3 k.p.a., w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 896 z późn. zm.), albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis ten reguluje zasadę oficjalności doręczeń w postępowaniu administracyjnym, stosowanej odpowiednio do postępowania nadzorczego.

Dalsze zasady doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP określają przepisy ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 307 – dalej jako: "ustawa o informatyzacji") oraz rozporządzenia z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180). Powyższe regulacje prawne określają m.in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6 ustawa o informatyzacji). Podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, a nadto zobowiązany jest udostępnić elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w ww. rozporządzeniu (art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji). Wojewoda i strona skarżąca niespornie wypełnili obowiązek wynikający z art. 16 ust. 1, 1a i 1b ustawy o informatyzacji.

Ponadto w art. 147 u.d.e. uregulowano odrębnie, przejściowo, kwestie systemu doręczeń elektronicznych pomiędzy podmiotami publicznymi (w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.d.e.) posiadającymi elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP. Ustawa wyznaczyła długi i przejściowy okres w rozumieniu i ocenie doręczenia korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP. Okres ten wyznaczono do 30 września 2029 r. Do tej daty w przypadkach o których mowa w art. 147 ust. 1-3 u.d.e. urzędowe poświadczenia odbioru, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji jest równoważne dowodowi otrzymania, o którym mowa w art. 41 u.d.e.

Powyższych przepisów o doręczeniach nie da się jednak wykładać w oderwaniu od pozostałych regulacji k.p.a. dotyczących sposobu prowadzenia i załatwiania spraw.

Zgodnie z nową regulacją art. 14 § 1a k.p.a., także wprowadzoną przez ww. art. 61 pkt 1 u.d.e., sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią (§ 1a).

Przepis art. 14 § 1a k.p.a. pozostawia uznaniu organu, czy daną czynność urzędową postępowania utrwalić na piśmie: w postaci papierowej czy w postaci elektronicznej. Oznacza to między innymi to, że gdy przepisy szczególne zastrzegają dla czynności formę pisemną, to organ może ją utrwalić na papierze lub elektronicznie, chyba że przepisy szczególne nakazują utrwalenie czynności tylko w jednej z tych dwóch postaci pisma (papierowej lub elektronicznej). Organ ma swobodę wyboru jednej z wyżej wskazanych form załatwienia sprawy administracyjnej, chyba że przepisy szczególne tę swobodę ograniczają (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 14, poz. 4, LEX/el. 2024).

Użyty w przepisie art. 14 § 1a k.p.a. spójnik "lub" oznacza alternatywę łączną, więc ww. formy mogą wystąpić zarówno oddzielnie jak i łącznie. Na tej podstawie organ nadzoru mógł wybrać formę sporządzenia rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci papierowej.

Jak wynika z przywołanego powyżej art. 39 § 3 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe np. wtedy, gdy pismo zostało utrwalone na papierze (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 39, poz. 10, LEX/el. 2024). Wybierając formę papierową Wojewoda nie mógł doręczyć wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego kanałem ePUAP. Za pomocą środków komunikacji elektronicznej można bowiem doręczyć tylko dokument utrwalony w formie elektronicznej (podobnie w odniesieniu do decyzji administracyjnej WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Po 799/23).

Sąd dostrzega, że Wojewoda przemiennie stosował formy utrwalenia czynność urzędowej, a w konsekwencji różne tryby doręczania pism, tj. raz za pośrednictwem doręczeń elektronicznych kanałem ePUAP (pismo z dnia 25 października 2023 r. sporządzone w formie elektronicznej), a raz za pośrednictwem przesyłki pocztowej (rozstrzygnięcie nadzorcze sporządzone w formie papierowej). W efekcie w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nadzorczej, przy dokumencie przesłanym drogą elektroniczną ePUAP, znajduje się wygenerowane urzędowe poświadczenia przedłożenia (UPP), a przy dokumencie papierowym zwrotne potwierdzenia odbioru. W obu przypadkach zasada oficjalności doręczeń nie została jednak naruszona. Pisma zostały stronie skarżącej doręczone.

Sąd dokonując oceny "przemienności" zastosowanych przez Wojewodę form stwierdza:

W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w u.s.g. regulacje czynności postępowania organów właściwych w sprawie. Postępowanie to nie polega bowiem na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli przez organ nadzoru aktu (uchwały lub zarządzenia) wydanego przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu nadzorczym występują podmioty publiczne tj. realizujące zadanie publiczne określone ustawą i pozostające z sobą w stałej relacji nadzorczej, której elementem jest powinność każdorazowego przedkładania uchwał organu stanowiącego gminy i ich weryfikacji przez organ nadzorujący przez pryzmat przepisów prawa stanowiących normatywny wzorzec kontroli. Sąd podziela poglądy, że stosowanie do postępowania nadzorczego odpowiednio k.p.a. należy rozumieć z uwzględnieniem tego "odpowiedniego" stosowania, jako unormowania pomocniczego wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2940/16). Prawidłowo podnosi się, że z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organem gminy a organem nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, samo naruszenie ww. reguł postępowania nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia, np. za wadliwe uznaje się uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu: braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02); uchybieniu zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20; z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21; z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6/22); uchybieniu przepisom o postępowaniu dowodowym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 444/23).

Tymczasem w sprawie strona skarżąca nie wykazała jaki to negatywny wpływ na jej wynik miało opisane działanie Wojewody. Nie wykazała, że poniosła z tego tytułu negatywne skutki. Była świadoma, że postępowanie nadzorcze się toczy. Brała w nim czynny udział. Obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest celem samym w sobie. Służy zapewnieniu stronie możliwości ochrony jej interesu przez zajęcie w sprawie stanowiska i wniesienie skargi w terminie liczonym od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca nie została pozbawiono tej możliwości. Wniosła skargę do Sądu w terminie.

Nie zasadnie upatruje ona wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego w braku jego doręczenia "również" drogą elektroniczną. W ocenie Sądu Wojewoda nie mógł wydać kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego w formie elektronicznej, wprowadzić je do systemu teleinformatycznego e-PUAP i uzyskać urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP). Nie mógł drugi raz orzec o nieważności w tej samej sprawie i tak wydany akt doręczyć skarżącej kanałem ePUAP. Doręczenie aktu nadzorczego wydanego w formie papierowej, choć jeszcze nieprawomocnego (uzyskuje ją dopiero po zaistnieniu zdarzeń określonych w art. 98 ust. 5 u.s.g.) wywołało doniosłe prawnie skutki. Po pierwsze procesowy w postaci otwarcia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 tej u.s.g.), ale w drugiej kolejności, a może nawet przede wszystkim, w sferze wykonalności w postaci czasowego zawieszenia obowiązywania eliminowanej z porządku prawnego uchwały (zarządzenia) przez wstrzymanie jej wykonania ex lege w zakresie objętym aktem nadzoru (art. 92 ust. 1 u.s.g.). Użyte w art. 92 ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" oznacza, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych (zob. wyroki NSA: z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 968/13 i z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2187/18).

Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutu drugiego i trzeciego skargi Sąd stwierdza, że są one z sobą zbieżne i jako takie zostaną Sąd ocenione łącznie.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Sąd podziela pogląd prawny, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Organ gminy, który uchwala plan miejscowy posiada wyłącznie kompetencję do doprecyzowania, czy też uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju uszczegółowienie nie powinno mieć miejsca w studium, ponieważ w innym wypadku doszłoby do wypaczeniu procesu planistycznego poprzez narzucenie konkretnych rozwiązań właściwemu organowi gminy, który przecież korzysta z władztwa planistycznego gminy. Przy czym studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo (por. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 144/20 i z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20). Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). To rada gminy decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który jest uzależniony od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanego aktu Sąd stwierdza:

Nie jest kwestionowane wyjaśnienie strony skarżącej, że sporne ustalenie planistyczne z § 15 pkt 3 lit. e uchwały w zakresie parametru wysokości zabudowy 25 metrów, jest w istocie utrzymaniem ustalenia planistycznego ustanowionego dla spornego terenu planem miejscowym z 2018 r. W § 13 pkt 4 lit. e planu miejscowego z 2018 r. dla terenu zabudowy produkcyjnej ustalono bowiem maksymalną wysokość zabudowy: 25 metrów. Strona skarżąca twierdzi, że w okolicznościach sprawy zachodzi wyjątek opisany w Studium na str. 419, rozdział 18, tiret 3 o treści przywołanej w części historycznej uzasadnienia wyroku Sądu. W ocenie skarżącej dyrektywa ta daje możliwość utrzymania w nowym planie miejscowym, dla terenu 1PP-PS-PEF, parametrów zabudowy na poziomie 25 metrów, czyli w takiej samej wysokości w jakiej parametr ten obowiązywał w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z 2018 r. Obiektywnie jest on wyższy niż wynikająca z ustaleń Studium ze str. 387: "pkt 7) maksymalna wysokość nowej zabudowy: 15 m".

W ocenie Sądu nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia poglądu organu nadzoru, że analizowana dyrektywa odnosi się do parametru zabudowy, który "faktycznie" istnieje na danym terenie. W treści Studium, na str. 419, rozdział 18, tiret 3 nie dokonano jakiegokolwiek zawężenia. Wyrażenie: "dopuszcza się utrzymanie dotychczasowego (...) sposobu zagospodarowania i zabudowy" odnosi się zatem do stanu faktycznego jak i prawnego (w tym do parametru wysokości zabudowy). Z kolei dotychczasowy stan prawny w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy może wynikać z ustaleń wcześniej obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.

Z całą pewnością dotychczasowy plan miejscowy z 2018 r., co jest niesporne, przewidywał na terenie objętym uchwałą parametr zabudowy na poziomie do 25 metrów. Skoro dopuszczał wysokość zabudowy do 25 metrów i taka regulacja planistyczna obowiązywała do momentu uchwaleniu nowego planu miejscowego (z akt nie wynika, by plan miejscowy z 2018 r. został wcześniej, w spornym zakresie, unieważniony, zmieniony lub uchylony, czy inaczej derogowany), to brak jest podstaw do wykluczenia dopuszczenia zabudowy o takiej wysokości w ramach nowego planu miejscowego, na zasadzie przytoczonej dyrektywy ze Studium str. 419, rozdział 18, tiret 3. W ocenie Sądu sformułowanie "(...) utrzymanie dotychczasowego(...) sposobu zagospodarowania i zabudowy" wyznacza bowiem ogólną wytyczną i kierunek, że za zgodne ze Studium należy uznać ustalenie planistyczne w zakresie utrzymania dotychczasowego parametru maksymalnej zabudowy jaki obowiązywał w poprzednim planie miejscowym z 2018 r.

Sąd dostrzegł, że według Studium: "Przy badaniu, czy ustalenia sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są sprzeczne z ustalenia Studium należy przede wszystkim brać pod uwagę ustalenia rozdziału 2.2 i 2.3 część II Studium, a także wytyczne niniejszego rozdziału" (str. 419 Studium, rozdział 18). Gdyby zatem nie wytyczne Studium ze str. 419 stronę skarżącą rzeczywiście obowiązywałoby ustalenie parametru maksymalnej wysokości zabudowy zgodnie z dyrektywą ze str. 387 Studium.

Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru winien był zatem ocenić, czy plan miejscowy istotnie narusza tak sformułowaną kierunkowo wytyczną Studium z uwzględnieniem, że dla spornego terenu cały czas obowiązywał plan miejscowym z 2018 r., wprost nieuchylony przez organ planistyczny gminy, który określał maksymalną wysokość zabudowy: 25 metrów. W ocenie Sądu Wojewoda nie sprostał temu zadaniu. Przy takim ukształtowaniu prawnych zasad sposobu zagospodarowania i zabudowy spornego terenu w Studium, str. 419, rozdział 18, tiret 3, Sąd przyznać musiał rację stronie skarżącej, że § 15 pkt 3 lit. e uchwały nie pozostaje w sprzeczności z jego ustaleniami, a tym samym nie narusza w sposób istotny przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów u.p.z.p. Tylko istotne naruszenie prawa stanowiłoby podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a takie naruszenie w sprawie nie wystąpiło.

Odnosząc się do zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego, w zakresie przeznaczenia terenu pod funkcję uzupełniającą zabudowę (§ 15 pkt 2 uchwały) Sąd zauważył w pierwszej kolejności, że akt nadzoru nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie w nim, że § 15 pkt 2 uchwały dopuścił "jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową", czy też "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" jest nieprecyzyjne.

W § 15 uchwały postanowiono m.in.: "Dla terenu oznaczonego na części graficznej planu miejscowego symbolem 1PP-PEF-PS ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcji przemysłowej lub zabudowa elektrowni słonecznej (zabudowa urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii stanowiącymi farmy fotowoltaiczne) o mocy przekraczającej 100 kW lub zabudowa składów i magazynów; 2) przeznaczenie uzupełniające: zabudowa mieszkaniowa wyłącznie dla właścicieli, zarządców i obsługi terenu, zabudowa usług biurowych i administracji, magazyny energii, zieleń urządzona, zieleń naturalna, obiekty towarzyszące, wody powierzchniowe śródlądowe, urządzenia infrastruktury technicznej, inne niż wolnostojące urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW w zakresie fotowoltaiki i wymienników ciepła".

W § 15 uchwały dopuszczona zatem, jako uzupełniającą, zabudowę mieszkaniową, ale w bardzo wąskim zakresie, funkcjonalnie powiązanej z inwestycją realizowaną jako przeznaczenie podstawowe terenu 1PP-PEF-PS, służebną wobec tego przeznaczenia podstawowego, bo wyłącznie dla: właścicieli, zarządców i obsługi tego terenu.

Skarżąca podnosi, że kontestowane przez Wojewodę ustalenie planistyczne uchwały ma oparcie w postanowieniach Studium, str. 387, część II, rozdział 2.2., które stanowi m.in.: "Dla terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolami P,U – tereny o dominującej funkcji zabudowy produkcyjnej oraz usługowej ustala się: 1) funkcja podstawowa: tereny zabudowy produkcyjnej, produkcyjno – usługowej (...) 2) funkcja uzupełniająca: zabudowa mieszkaniowa lub lokale mieszkalne dla właścicieli lub pracowników, zabudowa zamieszkania zbiorowego dla pracowników (...) 5) funkcja zabudowy mieszkaniowej lub lokali mieszkalnych dla właścicieli oraz zabudowy zamieszkania zbiorowego dla pracowników tylko w przypadku braku negatywnego oddziaływania na tą zabudowę".

Sąd zauważa, że prawo nie rozróżnia przeznaczenia terenu na podstawowe i uzupełniające. Zarówno u.p.z.p., jak i akty wykonawcze do niej: rozporządzenia w sprawie wymagań zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, operują sformułowaniem "przeznaczenie terenu". Niemniej skoro władztwo planistyczne przysługujące gminie z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), to w ramach tego władztwa, a co za tym idzie, w kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, mieścić się będzie zróżnicowanie tego przeznaczenia.

Za niedopuszczalne uznaje się dopiero takie określenia przeznaczenia terenów, które tworzy rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Mieszane przeznaczenie terenów jest zatem możliwe, gdy według obiektywnych mierników konkretne funkcje łączą się, nie pozostają ze sobą w kolizji w wymiarze architektoniczno – budowlanym, jak i funkcjonalno – użytkowym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2199/11 oraz z dnia 25 września 2020 r., II OSK 1154/20 i WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., II SA/Wr 156/22).

Problem prawny w kontrolowanej sprawie koncentruje się na granicach swobody prawodawcy lokalnego w sposobie ustalania przeznaczenia terenu w Studium i w planie miejscowym, zwłaszcza z perspektywy użytego języka prawnego. Prawodawca lokalny dopuścił w Studium i w planie miejscowym mieszane przeznaczenie terenu, w którym jedno jest podstawowe, a drugie uzupełniające. Dopuszczenie przeznaczenie uzupełniającego tłumaczył m.in. jego ścisłym powiązaniem z przeznaczeniem podstawowym terenu 1PP-PEF-PS, czyli tym, że ma ono pełnić funkcję służebną wobec przeznaczenia podstawowego. Tłumaczył to także faktem istnienia takiej zabudowy na działce nr a i utrzymaniem tego dotychczasowego jej przeznaczenia, sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu zgodnie z powyżej analizowaną wytyczną Studium, str. 419, rozdział 18, tiret 3.

Rzeczywiście, według postanowień planu miejscowego, dopuszczona uzupełniająca zabudowa mieszkaniową ma służyć wyłącznie dla właścicieli, zarządców i obsługi terenu 1PP-PEF-PS, co wynika wprost z treści uchwały. Nie wydzielono w planie miejscowym odrębnego dla niej terenu, oznaczonego symbolem MN, a przeznaczonego wyłącznie pod taką zabudowę. Przeznaczenie uzupełniające, bez udziału funkcji mieszczących się w ramach przeznaczenia podstawowego, jest przy takiej konstrukcji wykluczone. To z kolei jest zgodne z wytyczną ze Studium wprost przewidującą dla terenu P, U ogólny kierunek, że za zgodne ze Studium należy uznać ustalenie planistyczne w zakresie funkcji uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej dla właścicieli, zarządców i obsługi terenu o dominującej funkcji zabudowy produkcyjnej oraz usługowej, jako uzupełniającą i służebną wobec podstawowej. Zarzut niezgodności ze Studium jest zatem chybiony skoro taka funkcja została wprost przewidziana w Studium i wprowadzona do uchwały.

Wojewoda dalej czyni zarzut także braku przepisania do uchwały ze Studium dyrektywy, że uzupełniająca zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna: "(...) w przypadku braku negatywnego oddziaływania na nią funkcji produkcyjnej stwierdzonej w odpowiednich procedurach środowiskowych".

Prawidłowo strona skarżąca stwierdziła, że to w postępowaniu administracyjnym, obejmującym ocenę oddziaływania na środowisko, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.) nastąpi kwalifikacja, czy dane przedsięwzięcie faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko i jakie będą tego prawne konsekwencję. W ocenie Sądu wykazanie w odrębnym postępowaniu braku negatywnego oddziaływania na środowisko będzie obowiązkiem podmiotu (inwestora), który zamierza zagospodarować teren zgodnie przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Brak umieszczenia w planie miejscowym powyższego zastrzeżenia nie deroguje obowiązków inwestora wynikającymi z przepisów ustaw, w tym z przepisów prawa ochrony środowiska. Nie skutkuje pominięciem przepisów o ocenach wpływu przedsięwzięć na środowisko. Sąd zważył, że brak spornego zastrzeżenia w zapisach kwestionowanego planu miejscowego nie stanowi dostatecznych podstaw dla stawiania uchwale zarzutu o jej niezgodności ze Studium.

Przy takim ukształtowaniu prawnych zasad sposobu zagospodarowania i zabudowy spornego terenu w Studium, Sąd przyznać musiał rację stronie skarżącej, że także § 15 pkt 2 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z jego ustaleniami, a tym samym nie narusza w sposób istotny przytoczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów u.p.z.p. Z powyższych względów należy uznać, że w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Wojewody - nie doszło do naruszenia prawa poprzez niezachowanie zgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium.

Sąd dostrzega, że Wojewoda nie wykazał, iż charakter wskazanego powyżej naruszenia dawał podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Nie wykazał dlaczego uznał, że bez spornego fragmentu: "pozostałby w obrocie prawnym akt niespełniający wszystkich wymogów prawa". Wyjaśnić należy, że odesłanie z art. 91 ust. 5 u.s.g. dotyczy też odpowiedniego stosowania art. 107 § 1 k.p.a., tj. zachowania niezbędnych przesłanek, jakimi charakteryzuje się decyzja administracyjna. Oznacza to m. in. wymóg jego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakich to "wymogów prawa" nie spełnia uchwała pozbawiona spornego fragmentu tak, że zachodzi potrzeba stwierdzenia jej nieważności w całości. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest w tym zakresie lakoniczne i jako takie wymyka się spod kontroli Sądu. Powyższe nie pozwala na uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego za odpowiadające kryterium legalności. Akt nadzorczy obarczony taką wadliwością, w ocenie Sądu, należy zatem uznać za niezgodny z prawem, jako wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało – także i z tego powodu - koniecznością jego uchylenia w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne Sędziego WSA Beaty Kozickiej do uzasadnienia wyroku WSA Opolu z 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 143/24 w sprawie ze skargi Gminy Głuchołazy (dalej: Gmina) na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewoda Opolski (dalej też: "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), wydane na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997, z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), stwierdzające nieważność uchwały nr LXII/594/23 Rady Miasta w Głuchołazach z dnia 27 września 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki na obszarze wsi B., w rejonie zakładu M. Sp. z o. o. (dalej także jako: "uchwała", "plan miejscowy").

Składam następującej treści zdanie odrębne do uzasadnienia wskazanego wyroku, w którym nie podzielono zarzutu strony, że "skoro organ nadzoru stosował pomocniczo przepisy k.p.a. to z uwagi, iż cała korespondencja w toku postępowania nadzorczego była prowadzona drogą elektroniczną, wszystkie pisma były podpisywane i wysyłane za pośrednictwem ePUAP, to i samo "rozstrzygnięcie nadzorcze winno być doręczone skarżącemu również w sposób przewidziany w art. 39 § 1 k.p.a.". Jego doręczenie listem poleconym, bez wykazania przesłanek uniemożliwiających doręczenie w sposób o którym mowa w art. 39 § 1 k.p.a., stanowi naruszenie tego przepisu w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g.". W mojej ocenie w wywodach nie odniesiono w sposób prawidłowy powyższego zarzutu do powinności organu ustanowionych ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 307 ze zm.), dalej także: ustawa o informatyzacji.

Nie podzielam także stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu, że "w sprawie strona skarżąca nie wykazała jaki to negatywny wpływ na jej wynik miało opisane działanie Wojewody. Nie wykazała, że poniosła z tego tytułu negatywne skutki. Była świadoma, że postępowanie nadzorcze się toczy. Brała w nim czynny udział. Obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz wydania i doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest celem samym w sobie. Służy zapewnieniu stronie możliwości ochrony jej interesu przez zajęcie w sprawie stanowiska i wniesienie skargi w terminie liczonym od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca nie została pozbawiono tej możliwości. Wniosła skargę do Sądu w terminie". W mojej ocenie z uwagi na charakter rozstrzygnięcia nadzorczego wywody te są prawnie obojętne ale także nie stanowią o istocie spornego zagadnienia, którym jest zgodna z prawem zmiana sposobu prowadzonej korespondencji ze stroną (tu: Gminą) bez poinformowania jej, czy zakomunikowania jej tego.

Odnośnie do tej kwestii, uważam że należy ją ocenić w kontekście przepisów normujących zasady prowadzenia postępowania przez organ nadzoru, skoro którego

ramy kontroli nadzorczej wyznacza kryterium legalności, to tym bardziej te zasady winny wyznaczać kierunek działania organu i wydanego rozstrzygnięcia. A zatem, w mojej ocenie, prawidłowo strona skarżąca wskazała na naruszenie przepisów o doręczeniach i toku prowadzenia postępowania nadzorczego.

W tym kontekście należy przypomnieć, że ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że sprawy są załatwiane albo ustnie (art. 14 § 2 k.p.a.) albo - zgodnie z art. 14 § 1a in fine k.p.a., w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W przypadku prowadzenia sprawy w formie pisemnej doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.), w przypadku zaś prowadzenia sprawy w formie elektronicznej doręczenie pism, a więc również decyzji/postanowień, następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 391 k.p.a.).

O ile zasadnie w uzasadnieniu podniesiono, że podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, a nadto zobowiązany jest udostępnić elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w ww. rozporządzeniu (art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji), o tyle nie odniesiono tego do okoliczności przedmiotowej sprawy, albowiem Wojewoda nie wypełnił tego obowiązku.

Tym bardziej, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Zwrot "obowiązany" nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca stanowiąc w normie związanej nie pozostawił organom luzu decyzyjnego i zobowiązał je do określonego w tym przepisie działania, tj. wymiany dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej

Zatem należy przyjąć, że wybór formy prowadzenia sprawy determinuje formę jej zakończenia, chyba że w toku jego prowadzenia nastąpi zmiana, co wymaga zakomunikowania w odpowiedniej formie. Ma to – w ocenie Sądu – fundamentalne znaczenie w prawidłowym odkodowaniu zasady pisemności. Zgodzić się należy z przyjętym w literaturze poglądem, że zasada pisemności postępowania administracyjnego dotyczy całości postępowania, a nie tylko jego fazy decyzyjnej. Podkreśla się, że specyfika postępowania administracyjnego, realizującego ideę procesu inkwizycyjnego, opartego na ciągu formalnych czynności organu administracji i braku, nie licząc sytuacji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, koncentracji materiału dowodowego w jednym czasie i miejscu, wymusza konieczność pisemnego utrwalenia w aktach sprawy, a następnie uzewnętrznienia ustaleń dokonanych w toku postępowania (Zob. M. Cherka, (w R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2021).

Pisemny charakter postępowania administracyjnego koresponduje również z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pozwala bowiem ograniczyć ewentualne spory odnośnie do ustalonych w postępowaniu okoliczności faktycznych i prawnych, które przy rozstrzygnięciu nadzorczym są tak istotne z uwagi na ustawowo określony 30-dniowy termin do takiego działania przez organ nadzoru.

Za orzecznictwem zaakcentować należy, że wadliwe procedowanie organu administracji w zakresie przyjętej formy dokumentu doręczanego i formy doręczania nie może szkodzić stronie, która taki dokument otrzymała. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony (zob. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1459/21, LEX nr 3360474, uchwała NSA z 13 października 1997 r., sygn. akt FPK 13/97, ONSA 1998, nr 1 poz. 7).

Przekaz ten wzmacnia zmiana art. 14 § 1 k.p.a. wprowadzająca jako formę załatwienia sprawy formę dokumentu elektronicznego jako odrębną i jednocześnie równorzędną w stosunku do formy pisemnej. O ile, co do zasady, obie formy dokumentu są dopuszczalne, o tyle już o jego formie decyduje tak forma jak i tryb prowadzenia postępowania, co z kolei określa formę doręczeń.

Jak wskazano wyżej art. 39 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.d.e., zwany dalej: adresem do doręczeń elektronicznych, chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu, w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednocześnie wypada zauważyć, że zgodnie z § 4, w przypadku doręczenia decyzji, której organ administracji publicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności bezpieczeństwo państwa, obronność lub porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w sposób określony w § 3, a przepisów § 1 i § 2 pkt 1 nie stosuje się. W niniejszej sprawie wyjątek określony w § 4 nie zachodzi.

Warunki doręczania pism drogą elektroniczną (art. 39 § 1 k.p.a.) ustalono w art. 391 k.p.a.

Wypada w tym miejscu również zauważyć, że wskazane regulacje prawne określają, że podstawowym sposobem doręczania pism jest doręczanie na adres do doręczeń elektronicznych z zastrzeżeniem pierwszeństwa dopuszczalności doręczania pism na konto w systemie teleinformatycznym organu, albo w siedzibie organu.

Doręczenie elektroniczne jest zatem priorytetem przed doręczeniem papierowym, co diametralnie zmienia dotychczasowe podejście w tym zakresie.

Prawodawca związał w ten sposób organ, aby ten przede wszystkim podjął próbę doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych uczestnika postępowania (oczywiście po zaistnieniu warunków technicznych określonych w u.d.e.), zaś wadą doręczenia będzie pominięcie formy elektronicznej (mimo znajomości adresu elektronicznego, o którym mowa w u.d.e.) i wysyłka w sposób tradycyjny.

Uwagi powyższe są istotne ze względu na zmiany normatywne dokonane w tym przedmiocie. Mocą art. 61 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, ustawodawca, z dniem 5 października 2021 r., uchylił art. 14 § 1 k.p.a. oraz wprowadził cztery nowe paragrafy 1a–1d, zgodnie z którymi sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.

Zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a., pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Przepis art. 14 § 1b k.p.a. stanowi, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. Przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się w przypadku pism generowanych automatycznie.

Przepis art. 14 § 1c k.p.a. stanowi z kolei, że sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W piśmiennictwie zasadnie podkreśla się, że adresatem przepisów poprzedzających (§ 1a, 1b i 1c) są organy administracji publicznej. Przepisy te regulują bowiem załatwianie spraw i prowadzenie postępowania administracyjnego, co należy do kompetencji tych organów. Przepis art. 14 § 1d k.p.a. jest natomiast adresowany do stron i uczestników postępowania wnoszących pisma do organu administracji prowadzącego postępowania, jak i do organów administracji kierujących pisma do tego organu. Pisma kierowane przez podmioty niepubliczne do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej (o opatrywaniu tych pism podpisami i pieczęciami zob. uwagi do § 1a), natomiast korespondencja na piśmie między organami może następować z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną odnośnego organu administracji publicznej (§ 1b) (zob. Rządowy projekt ustawy o doręczeniach elektronicznych, M. Wilbrandt-Gotowicz, (w K. Czaplicki, A. Gryszczyńska, M. Świerczyński, K. Świtała, K. Wojsyk, M. Wilbrandt-Gotowicz, Doręczenia elektroniczne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 61, s. 437, A. Wrobel, (w M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wrobel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2022, art. 14).

Odnosząc powyższe do sprawy, w mojej ocenie, w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do naruszenia art. 39 §1 K.p.a., wprowadzono jego rozumienie i sposób zastosowania w relacji z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie uwzględniający kontekstu i przepisów normujących tak doręczenia jak i orzekania przez organ nadzoru. Nie odniesiono się do wskazywanych zasad pisemności, legalności, zaufania do organów i stanowionego przez nie prawa. Dopiero pełne odniesienie się do tych zasad pozwala na ustalenie znaczenia dla mnie oczywistego błędnego założenia sprowadzającego się, że de facto do uznania, iż organ nadzoru bez zakomunikowania tego stronie może zmienić formę prowadzonego postępowania – zwłaszcza w fazie wykonawczej, po orzeczeniu, tj. przy doręczeniu. Taka ocena w moim przekonania jest błędna. W moje ocenie mógł do tego doprowadzić pominięty a istotny dla niej zakres regulacji ustawy o informatyzacji podmiotów publicznych, o czym szerzej powyżej.

Z akt sprawy wynika, że wszystkie działania Wojewoda podejmował komunikując się z Gminą wyłącznie drogą elektroniczną, stąd tez uważam, że ta forma wyznaczyła sposób a przez to także prawidłowość doręczenia, co w sprawie wadliwie zrealizowano. Zwłaszcza, że jak wskazano powyżej ustawa o informatyzacji podmiotów publicznych jednoznacznie kwestie te normuje.

Jednocześnie wskazuję, że z kolei w pełni podzielam pogląd Sądu rozstrzygającego sprawę o naruszeniu wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów stanowiących podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.