Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 533/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 423 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi T. D. i A. D. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 stycznia 2023 r.nr RZ.ZUZ.4.420.1.2022.EL w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 listopada 2022 r. nr RZ.4.1.4200.43.2022.IB; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących T. D. i A. D. solidarnie kwotę 917 zł /słownie: dziewięćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi TD i AD (dalej: "Skarżący") jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 27 stycznia 2023 r. nr RZ.ZUZ.4.420.1.2022.EL, wydana w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 16 września 2022 roku Skarżący, działając na podstawie art. 394 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.) – dalej: "u.p.w.", dokonali zgłoszenia wodnoprawnego w sprawie zamiaru zabudowy rowu na działce nr [...], okresowo doprowadzającego wodę, kręgami betonowymi zbrojonymi o średnicy 80 cm na długości do 10 m, w związku z erozją skarp rowu powodującą osuwanie się gruntu.

Postanowieniem z 17 października 2022 r. Organ I instancji zobowiązał Skarżących do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie:

1. przedłożenia dokumentu, z którego będzie wynikać aktualny stan własności działki objętej zgłoszeniem. W załączonym do zgłoszenia akcie notarialnym z 20 sierpnia 1992 r. ujęta jest bowiem cała działka numer [...], a ponadto kserokopia nie zawiera zapisów na czyją rzecz została nieruchomość przekazana. Brak jest również podpisu osoby potwierdzającej "za zgodność z przedstawionym dokumentem";

2. wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wskazanymi parametrami planowanego przepustu o długości 10 m, a długością zaznaczoną na mapie zasadniczej wykonanej w skali 1:500, z której wynika, że długość przepustu będzie wynosić około 5 m. W przypadku ustalenia, że przepust ma mieć długość 10 m należy sprostować schemat przepustu przedstawiony na mapie zasadniczej wraz z podpisem osoby dokonującej sprostowania i datą dokonania sprostowania. Dodatkowo należy wyjaśnić czy zamiarem inwestora jest wstawienie przepustu na zakolu rowu, co wynika zgodnie z podanymi współrzędnymi oraz z mapą zasadniczą;

3. określenia czy wstawienie przepustu o średnicy 80 cm nie zakłóci swobodnego spływu wód w rowie oraz czy nie będzie powodowało piętrzenia - istniejący przepust drogowy doprowadzający wodę do rowu ma średnicę ok. 120 cm;

4. złożenia czytelnego, własnoręcznego podpisu przez każdego wnioskodawcę. Ze skróconych podpisów (parafek) złożonych na zgłoszeniu wodnoprawnym nie wynika, czy są to podpisy wnioskodawców wskazanych w pkt 2 zgłoszenia;

5. przedłożenia informacji z Urzędu Miejskiego w [...], z której będzie wynikać, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dopuszcza budowę przepustu na przedmiotowym rowie (cieku).

Kierownik podał, że zgłoszenie zostało częściowo uzupełnione 18 października 2022 r. poprzez przedłożenie kopi wypisu z rejestru gruntów dla działek numer [...]. W dniu 27 października 2022 r. poprzez email zostało natomiast dostarczone oświadczenie Skarżącego, zawierające w jego ocenie dalsze uzupełnienia wynikające z ww. postanowienia.

Zdaniem Organu I instancji, zgłoszenie wodnoprawne zostało uzupełnione przez Skarżących jedynie w części – uzupełniono je w zakresie punktu 1 postanowienia oraz częściowo punktu 4 postanowienia. Wobec powyższego, decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Kierownik Nadzoru Wodnego w [...] (dalej: "Kierownik" lub "Organ I instancji") wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

Podzielając w całości stanowisko Kierownika, Organ odwoławczy podniósł, że złożenie zgłoszenia wodnoprawnego obliguje właściwy organ Wód Polskich do ustalenia dopuszczalności realizacji objętego nim zamierzenia. Dyrektor wskazał, że w toku postępowania AD przywołał zapisy § 78 ust. 2 pkt 4 i § 80 ust. 2 pkt 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] o brzmieniu "dopuszczenie modernizacji i budowy nowych elementów sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, które zapewniają lepsze użytkowanie terenu". Nie sposób jednak zauważyć zapisu § 80 ust. 2 pkt 1: "nakaz zachowania istniejącego układu cieków i wód otwartych" dla obszaru oznaczonego symbolem D8WS. Z uwagi na tak różne znaczenie obu zapisów zasadnie Organ I instancji oczekiwał stanowiska organu planistycznego – organu właściwego do ich wyjaśnienia, co pozwoliłoby stwierdzić zgodność planowanej zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zarzutu, że składający zgłoszenie wodnoprawne nie jest zobowiązany do wskazania szczegółowej lokalizacji planowanych działań oraz informacji, że dołączona mapa nie potwierdza stanu faktycznego w terenie Dyrektor podniósł, że mając na uwadze art. 421 i art. 422 u.p.w., w zgłoszeniu wodnoprawnym należy wskazać lokalizację czynności z podaniem nazwy lub numeru obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnymi. Dane te muszą być przedstawione rzetelnie, bowiem pozwoli to na sprawdzenie wykonania zgłoszenia. Organ nie ma tutaj możliwości swobodnej oceny i oczekiwania na inwentaryzację powykonawczą, ponieważ idąc tym tokiem rozumowania, zgłoszenia wodnoprawne mogłoby być przyjmowane bez konieczności jakiejkolwiek ich analizy. Odnośnie natomiast do zarzutu złożenia wyjaśnień w zakresie zakłócenia przepływu wody przez planowany rurociąg Dyrektor podniósł, że wnioskodawców zobowiązano do przedstawienia wyjaśnień mających na celu wykazanie braku negatywnego oddziaływania planowanej zabudowy na tereny w jej obrębie, czego Skarżący nie uczynili. Zasadnym było także żądanie złożenia przez wnioskodawców podpisu na wniosku - zgłoszeniu wodnoprawnym w takiej postaci graficznej, która pozwala zindywidualizować podpis jako potwierdzenie wnioskodawcy pod składanymi w jego treści oświadczeniami.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, podnoszącego naruszenie 30 dniowego terminu na wniesienie przez organ przyjmujący zgłoszenie wodnoprawne, Organ odwoławczy podniósł, że termin ten należy kwalifikować nie jako materialnoprawny, a jako oparty na przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". Nie ma podstaw wnioskować, aby termin związany z procedurą przyjmowania, analizy i sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego miałby względem organu być stosowany poza regulacjami obowiązującymi w k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, TD i AD wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 423 ust. 2 u.p.w. w zw. z art. 57 § 4 i art. 122a § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skoro zgłoszenie wodnoprawne zostało dokonane 16 września 2022 r., to organ był uprawniony do wydania postanowienia w przedmiocie uzupełnienie braków zgłoszenia 17 października 2022 r., a następnie do wniesienia sprzeciwu 28 listopada 2022., podczas gdy ewentualny sprzeciw winien zostać wniesiony w materialnoparwnym terminie 30 dni, określonym art. 423 ust. 2 u.p.w.;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie sprawy w oparciu o całość materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej odrzucenie skargi jako wniesione z uchybieniem terminu, względnie oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z 18 maja 2023 r. II SA/Rz 533/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywrócił Skarżącym termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sąd podzielił stanowisko skarżących stron na temat interpretacji i stosowania przepisów u.P.w., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji wyrażających sprzeciw Organów do dokonanego zgłoszenia wodnoprawnego przy jednoczesnym umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.

Strony niniejszego postępowania prezentują odmienny sposób wykładni art. 423 ust. 2 u.P.w. Przepis ten stanowi: Do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] odnosząc się do zarzutów odwołania Stron podnoszących naruszenie przez Organ I instancji w/w przepisu wyjaśnia, że wyrażony w nim termin 30 dni na wydanie decyzji ma charakter procesowy, a nie jak postulują strony - materialny. Podkreślono w tym względzie, iż nie było intencją ustawodawcy aby skracać organowi termin na załatwienie sprawy z powodu oczywistego pięciodniowego tygodnia pracy i co najmniej kilku dni świątecznych w roku. Według w/w Organu, poddanie terminu na złożenie sprzeciwu reżimowi K.p.a. jest racjonalnym i logicznym rozumowaniem. Jego zdaniem w tego rodzaju sprawach należy kierować się przepisem art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi : Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Dopuszczalność posiłkowania się przepisami K.p.a. o sposobach obliczania terminów odgrywa w niniejszej sprawie kwestie kluczową, bowiem oznaczałaby, że Organ Wód Polskich nie dopuściły się naruszenia art. 423 ust. 2 u.P.w. poprzez wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. WSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela i uznaje za własne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2269/22, LEX nr 3435474. Orzeczenie to zapadło w zbliżonych do niniejszych realiach faktycznych i prawnych, dlatego może i powinno wyznaczyć kierunek w jakim rozpoznano skargę. NSA w powyższym wyroku słusznie odwołuje się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. w sprawie sygn. II GPS 4/08, ONSAiWSA z 2009 r. Nr 1, poz. 1. Otóż orzeczono w niej między innymi, że rozdział 10 "Terminy" k.p.a. jest wprawdzie zamieszczony w dziale I "Przepisy ogólne", reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma on zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo administracyjne, w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ - jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewnia się obronę jej interesów prawnych w drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Ponadto, poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej, przepisy prawa różnicują sytuację prawną organów i jednostki. To organ w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Kolejność oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym jest taka, że o treści uprawnienia lub obowiązku decyduje wola organu. Takie zróżnicowanie w postępowaniu administracyjnym ról procesowych organu administracji publicznej i jednostki wyłącza przyjęcie wykładni, że regulacja dotycząca strony ma zastosowanie do organu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw, aby z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wyprowadzić wykładnię, że przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się do organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi to do pomieszania ról procesowych. Organ administracji publicznej nie ma własnego interesu prawnego, nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przepisy prawa procesowego regulujące sytuację prawnoprocesową strony nie mają więc zastosowania do organu orzekającego w sprawie.

Przyjęcie zaprezentowanego w decyzjach poglądu, że przepisy k.p.a. stosuje się w tej sprawie odpowiednio (a więc również dopuszczenie zastosowania art. 57 § 4 k.p.a.), w istocie prowadzi do przedłużenia terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym stanowi art. 423 ust. 2 u.P.w., co z kolei stoi w sprzeczności z pojęciem instytucji zawitego terminu prawa materialnego, który - nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu. Ponadto prowadzi to do nieuzasadnionego zastosowania do terminu materialnoprawnego reguł skonstruowanych dla obliczania wyłącznie terminów procesowych dokonywanych przez stronę i obowiązujących w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przepisy k.p.a. zawarte w rozdziale 10, zatytułowanym "Terminy", w tym art. 57 § 4 k.p.a. dotyczą jedynie zasad obliczania terminów procesowych wiążących strony procesowe. Nie regulują natomiast kwestii materialnoprawnych (por. wyroki NSA z 7 października 2021 r., I OSK 990/21, LEX nr 3284419 oraz z 10 marca 2016 r., II OSK 287/16, LEX nr 2037490).

Przedstawiony sposób wykładni art. 423 ust. 2 u.P.w. w zakresie w jakim ustala on dla organu termin materialnoprawny na wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw, nie jest aktualnie kwestionowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko o wyłącznie materialnym charakterze terminu na zgłoszenie sprzeciwu zostało przyjęte w wyrokach WSA w Kielcach z 6 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Ke 234/23, LEX nr 3573008, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2023 r., sygn. II SA/Go 742/22, LEX nr 3491088.

Uwzględniając powyższe ustalenia natury prawnej stwierdzić należało, że postępowanie przed Organami obu instancji nie mogło się toczyć wobec utraty przez nie kompetencji do wydania decyzji wyrażającej sprzeciw – art. 423 ust. 2 u.P.w.. Z przekazanych do WSA akt administracyjnych wynika bowiem w sposób bezsporny, że Skarżący swe zgłoszenie złożyli w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie Nadzór Wodny [...] w dniu 16 września 2022 r. Spowodowało to, że termin z art. 423 ust. 2 u.P.w. na wydanie przez właściwy Organ sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia upłynął w dniu 16 października 2022 r. Tymczasem już po tym dniu, bo 17 października 2022 r. Kierownik Nadzoru Wodnego na podstawie art. 423 ust. 4 u.P.w. wydał postanowienie o nałożeniu na skarżących obowiązku uzupełnienia dokonanego zgłoszenia. Jest prawdą, że w myśl art. 423 ust. 7 u.P.w.

nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 4, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, jednakże nie następuje to w okolicznościach w których organ na skutek upływu terminu na wniesienie sprzeciwu bezpowrotnie utracił już zdolność do zakwestionowania dokonanego zgłoszenia. Przerwanie materialnego terminu 30 dni z art. 423 ust. 2 u.P.w. może nastąpić wyłącznie w czasie jego biegu, nie zaś już po jego zakończeniu. Innymi słowy, jeżeli termin na skorzystanie przez organ z kompetencji administracyjnej upłynął, to nie może zostać przerwany działaniami prawnymi tego organu.

W konsekwencji tych ustaleń wskazać trzeba, że decyzja Organu I jaki i II instancji wydana został w czasie kiedy to właściwe organy utraciły podstawę prawną do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Skierowanie do skarżących decyzji o wniesieniu sprzeciwu oraz utrzymanie w mocy tej wadliwej decyzji przez organ odwoławczy, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji spowodowało naruszenie (błąd w wykładni i zastosowaniu) art. 423 ust. 2 u.P.w. z istotnym wpływem na wynik sprawy. Upływ terminu na wniesienie sprzeciwu spowodował, iż Skarżący mogli na podstawie w/w regulacji przystąpić do wykonania przebudowy rowu w sposób opisany w ich zgłoszeniu.

Wobec potwierdzonego przez Sąd naruszenia przy wydawaniu kwestionowanych decyzji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w pkt I niniejszego wyroku uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji – art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie – pkt II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego (600 zł), wpis należny od wniesionej skargi (300 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).