Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 385/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz J. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozpoznając wniosek J. K. z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie niżej wymienionej informacji publicznej:

1. Ilu inspektorów kontroli skarbowej III stopnia było zatrudnionych w Ministerstwie Finansów wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej?

2. Czy wszystkie osoby będące byłymi inspektorami kontroli skarbowej III stopnia otrzymały propozycje zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej?

3. Jakie stanowiska służbowe i w jakich jednostkach KAS zostały tym osobom zaproponowane?

4. Jakie zostało poszczególnym osobom zaproponowane wynagrodzenie tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości?

5. Jaka jest łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób - byłych inspektorów kontroli skarbowej III stopnia?

6. Czy osoby byłych inspektorów kontroli skarbowej III stopnia przyjęły złożone propozycje zatrudnienia?

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę w punkcie 4 i 5 wniosku stwierdzając, że dostęp do informacji w zakresie żądanym w ww. punktach podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 uodip ze względu na prywatność osoby fizycznej, a zadośćuczynienie żądaniu Wnioskodawcy, stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności i dóbr osobistych pracowników Ministerstwa Finansów.

Informacja publiczna o wysokości wynagrodzenia pracownika Ministerstwa Finansów to, co do zasady informacja o wydatkach pochodzących ze środków publicznych a więc informacja o sprawach publicznych. Dla zapewnienia jawności tych wydatków Minister Rozwoju i Finansów może przekazać wyłącznie dane zbiorcze o wysokości wydatków publicznych poniesionych w tym okresie na wynagrodzenia dla pracowników i to już zapewnia realizację celu ustawowego. Natomiast przyporządkowanie wydatków do konkretnych pracowników z podaniem imienia i nazwiska, a w przypadku wynagrodzenia również poszczególnych jego składników, wykracza poza realizację celu ustawowego i narusza dobra prawnie chronione pracowników. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba.

Podniesiono dalej, ze prywatność jest dobrem osobistym człowieka i podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.), dalej: Kc. Ponadto zgodnie z art. II1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.) dalej: Kp, jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników.

Organ zauważył, że wynagrodzenia pracowników, do których dostęp jest możliwy muszą, wynikać wprost z obowiązujących przepisów ustawowych.

Przepisy prawne, które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób, to przykładowo:

a) art. 24i w zw. z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.),

b) art. 25d w zw. z art. 25 c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868),

c) art. 27d w zw. z art. 27c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2096),

d) art. 151 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 poz. 2183).

Wymienione wyżej uregulowania prawne w ocenie organu świadczą o tym, że ustawodawca co do zasady uznaje informację o wysokości wynagrodzenia za dobro, które należy szczególnie chronić, i ustanawia w tym celu odpowiednie instytucje prawne. Wobec tego należy uznać, iż odstępstwa od powyższej zasady ochrony informacji o wynagrodzeniu mogą występować wyjątkowo i tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy wyłączającego taką ochronę i nie można tych przepisów traktować jako doprecyzowanie mające na celu uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku członków korpusu służby cywilnej ustawa o służbie cywilnej nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia.

Dalej dodano, ze przepis uodip w art. 5 ust. 2 wskazuje na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej, a więc nie odwołuje się do ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, lecz wprost do tych wolności i praw Konstytucji RP, których środkiem ochrony jest regulacja ochrony danych osobowych. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak - jak stanowi ust. 2 art. 5 uodip - informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wyjaśnił organ, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Osoby wskazane we wniosku nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Organ dodał również, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, stwierdził, że: "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz nie może mieć na celu wyłącznie zaspokojenia czystej potrzeby sensacji po stronie odbiorców takiej informacji."

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ocena dopuszczalności ingerencji, polegającej na "odkrywaniu" sfery życia, w której życie publiczne podmiotu nieuchronnie łączy się z jego życiem prywatnym (w tym sferą osobistą czy wręcz intymną), poprzez jej ujawnienie innym osobom, powinna być dokonywana niezwykle ostrożnie i z wyważeniem racji, które mogłyby przemawiać za uznaniem priorytetu interesu publicznego, wyrażającego się w konstytucyjnej gwarancji prawa do informacji, w stosunku do ochrony prywatności. Trybunał podkreślił zarazem, że w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (wyrok z dnia 19.6.2002 r., K 11/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 43). Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. Należy stwierdzić, że wynagrodzenia ze wskazaniem składników wynagrodzenia, nie są informacjami jawnymi, a wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują art. 23 i 24 Kc.

Organ wskazał też na to, ze w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy ww. przepisów Kc. Przepis art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. W tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, w której stwierdził, że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenia dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego". Oznacza to, że dokumenty zawierające informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika mogą zostać udostępnione do wglądu tylko jemu. Ujawnienie wysokości wynagrodzenia zaliczanego do sfery prywatnego życia pracownika, narusza jego dobro osobiste (chronione prawem) i może wywołać trudne do przewidzenia konsekwencje w jego życiu prywatnym, np. spowodować zmianę stosunku otoczenia.

Podkreślono, że w skład wynagrodzenia wchodzą płaca zasadnicza oraz rozmaite dodatki, z tytułu wysługi lat, nagród lub premii. Oprócz tego informacja o zarobkach odnosi się do możliwych potrąceń z pensji, takich jak sumy egzekwowane na świadczenia alimentacyjne, bądź na inne należności lub kary pieniężne. Zakaz podawania do wiadomości wysokości płacy nie obejmuje tabel wynagradzania, które mogą określać zakres wysokości przysługujących wypłat w zależności np. od zajmowanego stanowiska lub posiadanych kwalifikacji. W takim przypadku nie jest bowiem podawana indywidualnie wysokość płacy poszczególnych pracowników, lecz wyłącznie widełki, w jakim mieszą się ich zarobki.

Organ wskazał też na następujące wyroki sądów:

1) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II SA/Wa 419/16 z dnia 29 listopada 2016 r., w którym Sąd stwierdził: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki też pogląd prezentuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. nie pytał o zasady funkcjonowania organu władzy, kwotę wydatków poniesionych w Urzędzie na nagrody dla pracowników wypłacone czy przyznane w określonym okresie, czy też o kwotę wydatków poniesionych na nagrody przyznane pracownikom na ściśle określonym stanowisku (stanowiskach) w Urzędzie, w danym okresie, bądź o kwotę wydatkowaną na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W tej sprawie wnioskodawca zwrócił się o informację o konkretnym pracowniku, informację zawartą w jego aktach pracowniczych. Nie ma żadnych podstaw, aby informację o nagrodach przyznanych konkretnemu, wymienionemu we wniosku z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji pracowniczej.";

2) Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2130/15 z dnia 31 lipca 2017 r. w którym Sąd stwierdził: "Należy przy tym zwrócić uwagę, że w istocie wniosek Stowarzyszenia dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia członków biura politycznego, a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.";

3) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1035/10 (wskazywany w obu wyżej zacytowanych wyrokach w punkcie 1 i 2), w którym Sąd stwierdził: "W niniejszej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej dotyczyło ilości i wysokości poszczególnych nagród finansowych wypłaconych Z. W. - Zastępcy Komendanta [...] Straży Miejskiej [...]-w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Uznać zatem należy, że dotyczyło informacji ad personam, a to nie stanowi informacji publicznej. Uznać należy, że nie jest trafne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 80/05, gdyż dotyczył on innego stanu faktycznego, niż w niniejszej sprawie. Tam wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył bowiem działania straży miejskiej, a nie informacji ad personam, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią bowiem informacji publicznej w rozumieniu ustawy.".

Podniesiono też, że uodip nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Taką szczególną regulacją jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 poz. 922) dalej: "uodo", która jako lex specialis, przesądza, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które w rozumieniu ww. ustawy uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej.

Według organu żądane przez Wnioskodawcę informacje, zaliczane są do danych osobowych, chronionych regulacjami zawartymi między innymi w uodo. Ochrona wynikająca z tych przepisów obejmuje wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub łatwej do zidentyfikowania osoby, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Informacje o wysokości wynagrodzenia mają charakter danych osobowych i podlegają zatem rygorom i ochronie prawnej przewidzianej uodo. Na mocy jej przepisów przestępstwem jest udostępnianie lub umożliwianie dostępu do danych płacowych osobom nieupoważnionym. Zgodnie z art. 51 uodo ten, kto administrując zbiorem danych lub będąc obowiązany do ochrony danych osobowych udostępnia je lub umożliwia dostęp do nich osobom nieupoważnionym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych kieruje w takim przypadku zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa.

W ocenie organu pracownik może w przypadku ujawnienia żądanych informacji dochodzić w sądzie odszkodowania za brak ochrony dóbr osobistych - art. 23 Kc oraz o naruszenie uodo. Stanowisko takie potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Op 13/04.

Ujawnienie wynagrodzenia pracownika oprócz naruszenia jego dobra osobistego, może spowodować naruszenie danych osobowych pracownika. Pracownik może domagać się od pracodawcy, który ujawnił jego dane osobiste - w postaci wysokości wynagrodzenia - zadośćuczynienia i odszkodowania. Pracodawca, w którego firmie doszło do ujawnienia informacji o danych osobowych pracowników, naraża się na odpowiedzialność za złamanie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Podsumowując organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania prymatu informacji publicznej ponad ochronę dóbr osobistych, w przypadku, gdy obydwie te wartości chronione są w równej mierze przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sadu wywiódł J. K. wnosząc o:

1 .uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

2. zobowiązanie Ministra Finansów do udzielenia informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytanie zawarte w punktach 4 i 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2017 r.

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, ze zasadniczym zagadnieniem do oceny niewywiązania się przez Ministra Rozwoju i Finansów z obowiązku udzielenia wnioskodawcy żądanych we wniosku informacji jest ustalenie, czy prośba o udzielenie informacji publicznej podlega ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W treści decyzji Organ zobowiązany wskazał, że "przyporządkowanie wydatków do konkretnych pracowników z podaniem imienia i nazwiska, a przypadku wynagrodzenia również poszczególnych jego składników, wykracza poza realizację celu ustawowego i narusza dobra prawnie chronione pracowników. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba."

Skarżący podkreślił, że w żaden sposób nie zażądał danych odnoszących się do osób identyfikowalnych z imienia i nazwiska lub pozwalających na zidentyfikowanie osób, których może dotyczyć udzielenie odpowiedzi, co literalnie wynika z treści wniosku. Żądanie podania imienia i nazwiska jakichkolwiek osób nie zostało zawarte w treści wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie poddaje się ona kontroli instancyjnej.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący, wyjaśnił motywy swojego działania.

W myśl art.107 par.1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Paragraf 3 w/w przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary.

Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu którym z nich dał wiarę a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy.

W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie.

Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu, i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia, i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy poprawnie ustalił stan faktyczny oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko.

Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że skarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę, jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadniania takiej decyzji.

Uznanie administracyjne oznacza zaś przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (patrz m.in. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 464/15). Powyższe cechy decyzji uznaniowej sprawiają więc, że jej uzasadnienie powinno być jeszcze wnikliwiej sporządzone, z uwzględnieniem w/w okoliczności.

Przed przystąpieniem do badania powyższej materii, jako zasadne – z uwagi na przedmiot sprawy – jawiło się też wyjaśnienie tego, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

W świetle powyższego podkreślić należało, iż organ wydający skarżoną decyzję był do tego uprawniony, gdyż co do zasady jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Również co do zasady, materia określona w pkt,4 i 5 wniosku inicjującego niniejsze postępowanie dotyczyła informacji publicznej, gdyż dotyczyła wydatkowania środków publicznych przez organ administracji państwowej. Tej okoliczności nie kwestionował z resztą sam organ (a wręcz przyznał ją) wskazując w treści rozstrzygnięcia, że wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt.4 i 5 wniosku.

Przechodząc zaś już do istoty niniejszej sprawy to wskazać należało, że organ nie umotywował w sposób wystarczający wydanego rozstrzygnięcia (tj. w sposób umożliwiający weryfikację jego poprawności). W uzasadnieniu decyzji przywołał bowiem jedynie treść art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, passus o tym, że ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, jak też tezy z orzecznictwa Sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do materii określenia "osoby pełniące funkcje publiczne".

Powyższego nie odniósł jednakże w żaden sposób do osób, których dotyczył pkt.4 i 5 wniosku strony. W szczególności nie ustalił zakresu obowiązków służbowych tych osób i w konsekwencji nie wyjaśnił, czy osoby te posiadają uprawnienia dzięki którym realizują zadania publiczne nałożone na instytucję w której są zatrudnione.

Powyższy brak skonkretyzowania motywów decyzji sprawia, że tut. Sąd nie otrzymał materiału faktycznego, który mógłby poddać badaniu. Organ nie zebrał bowiem i nie opisał materiału dowodowego, który mógłby świadczyć o tym, że osób objętych sporną częścią wniosku, nie dotyczy wyłączenie zawarte w art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a odnoszące się do osób pełniących funkcje publiczne.

Powyższe sprawia więc, że decyzja, w tym kluczowym dla rozstrzygnięcia zakresie, jawi się jako dowolna i przez to nie poddająca się kontroli sądowej.

Na marginesie dodania wymagało to, iż niezrozumiałym dla tut. Sądu było przywoływanie w uzasadnieniu decyzji tez z orzecznictwa które zawierały stwierdzenia, że informacja "ad personam" nie stanowi informacji publicznej. Jeśli bowiem organ zamierzał twierdzić, iż pytania 4 i 5 wniosku nie dotyczą problematyki informacji publicznej, to konsekwentnie nie powinien wydawać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skoro jednak decyzję taką wydał, i podkreślił w jej sentencji, że pytania 4 i 5 wniosku dotyczą informacji publicznej, to omawiana część uzasadnienia decyzji, pozostaje w sprzeczności z treścią samego rozstrzygnięcia. Istnienie zaś takiej wewnętrznej sprzeczności badanego aktu, dodatkowo przemawia za koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do ustalenia jej stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, a następnie do dokonania szczegółowej analizy tego, czy osoby określone w pkt.4 i 5 wniosku, należą do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, czy też nie.