Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1236/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 276,  288, 292
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Fabryka [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 2 138 zł (słownie: dwa tysiące sto trzydzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 października 2018 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za 2017 rok dla Firma A (dalej: strona) w wysokości 8.006,00 złotych (słownie: osiem tysięcy sześć złotych 00/100), stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania i przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że w dniu 6 lutego 2018 roku do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska w 2017 roku złożony przez Firma A W wyniku przeprowadzonej weryfikacji ustalono, że w wykazie nie naliczono opłaty podwyższonej za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych. W związku z powyższym Marszałek Województwa [...] wezwał stronę do złożenia korekty sprawozdania za 2017 rok z uwzględnieniem opłaty podwyższonej za brak pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona powołała dwie okoliczności, które jej zdaniem świadczą o tym, że opłata podwyższona nie powinna być naliczana, a mianowicie: fakt iż przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego strona złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia oraz brak prawomocnej decyzji wygaszającej dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne.

Organ I instancji nie przyjął argumentacji strony i wobec braku korekty, działając na podstawie art. 288 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 poz. 799; dalej: p.o.ś.) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty.

Marszałek Województwa [...] zaznaczył, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego rozważył zarówno kwestię odpowiedzialności strony za brak pozwolenia jak i kwestię wygaszenia pozwolenia po upływie terminu jego ważności. W odniesieniu do kwestii wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego po upływie terminu na jaki zostało wydane, podkreślono, że orzecznictwo w tej kwestii jest niejednolite.

W ocenie Marszałka z istoty wydania pozwolenia na czas określony wynika, że po upływie okresu na jaki zostało udzielone, nie uprawnia już ono do dalszego korzystania ze środowiska (w tym przypadku odprowadzania ścieków) w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 498/14 i z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 51/14. Zdaniem organu I instancji potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym i brak takiej decyzji nie jest przesłanką uzasadniającą odstąpienie od naliczenia opłat podwyższonych. Organ podkreślił, że również w doktrynie wskazuje się, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Powyższe stanowisko wzmacnia dodatkowo uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, na którą powołuje się również sama strona w kierowanych do organu pismach.

Wobec powyższego, w ocenie Marszałka Województwa [...], niezasadne jest stanowisko strony, że do czasu stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dnia 18 stycznia 2007 roku należy przyjmować, iż spółka posiadała wymagane pozwolenie w rozumieniu art. 276 ust. 1 p.o.ś. Skoro, zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne, udzielone pozwolenie wodnoprawne wygasało po upływie czasu na jaki zostało wydane, tj. 31 stycznia 2017 roku, to odprowadzanie ścieków po tej dacie, bez wcześniejszego uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, traktowane musi być jako korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

Organ odniósł się także do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 roku, na którą wskazywała strona w pismach kierowanych do organu. Zgodnie z wyrażoną w powołanej uchwale tezą organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej musi zbadać, czy podmiot korzystający ze środowiska, dochował należytej staranności i w związku z upływem terminu, na jaki zostało wydane pozwolenie na korzystanie ze środowiska, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres w czasie umożliwiającym zachowanie ciągłości posiadania uprawnienia. Ponadto organ powinien zbadać, czy przyczyna braku pozwolenia nie jest związana wyłącznie z działaniem organu właściwego do wydania pozwolenia.

Na podstawie zgromadzonych w postępowaniu dokumentów i informacji organ ustalił, że Firma A złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia w dniu 5 stycznia 2017 roku, a więc niespełna miesiąc przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia. Ze względu na zgon jednej ze stron postępowania zaistniała konieczność ustalenia kręgu uczestników postępowania, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 4 stycznia 2018 roku. W związku z tym, że sprawa nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, została ona przekazana Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Organ ten, z uwagi na proces organizacji i wielość zadań wydał decyzje o pozwoleniu wodnoprawnym w sierpniu 2018 r.

W ocenie Marszałka Województwa [...] podmiot korzystający ze środowiska powinien wykazać się należytą starannością w zapewnieniu ciągłości pozwoleń wymaganych przy prowadzeniu działalności, a składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do jego wydania, biorąc pod uwagę wymogi formalne, a także inne okoliczności mogące wydłużyć termin postępowania. Organ zwrócił uwagę, że w literaturze pojawia się nawet pogląd, że wniosek taki powinien być złożony na 4 miesiące przed upływem terminu obowiązywania poprzedniego pozwolenia. W przedmiotowej sprawie Firma A złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia w dniu 5 stycznia 2017 roku, a więc niespełna miesiąc przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Marszałek Województwa [...] stwierdził, że argumenty przedstawiane przez stronę nie uzasadniają odstąpienia przez organ od naliczenia opłat podwyższonych, gdyż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma jedynie charakter deklaratoryjny, a co za tym idzie upływ czasu na jaki zostało wydane pozwolenie powoduje wygaśnięcie uprawnień do korzystania ze środowiska, co z kolei stanowi podstawę do naliczenia opłat podwyższonych.

W związku z powyższym działając na podstawie art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska Marszałek Województwa [...] wymierzył opłatę podwyższoną z tytułu odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 lutego 2017 roku do 31 grudnia 2017 roku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Firma A , zarzucając naruszenie art. 292 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 38-38b p.o.ś. przez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, że wody opadowe i roztopowe mogą być uznane za ścieki, których wprowadzanie do wód może uzasadniać nałożenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, art. 292 pkt 2 p.o.ś. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzanie przez Firma A wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. nastąpiło w warunkach uzasadniających ponoszenie opłaty podwyższonej, art. 7a k.p.a. oraz art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony odwołującej się, sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału, w szczególności, co do wywodów decyzji o rzekomym zbyt późnym złożeniu przez odwołującą wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, brak rozpatrzenia zgodności z przepisami prowadzonego przez Starostę [...] postępowania i jego wpływu na termin otrzymania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego oraz brak zbadania, czy Starostwo Powiatowe posiadało dane następców prawnych nieżyjącego właściciela działki objętej postępowaniem, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 279 ust. 1 pkt 2, art. 281 ust. 1 i art. 282, art. 284 ust. 1, art. 285, art. 286 ust. 1, art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 nr 62 poz. 627 ze zm.); art. 533 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566 ze zm.), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium wskazało, że zarówno Firma A jak i Marszałek Województwa [...] powołali się w swoich stanowiskach na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. II OPS 1/11. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że opłata za korzystanie ze środowiska za okres, w którym upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania), jest ponoszona w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Kolegium stwierdziło, że powołana uchwała została podjęta w innym stanie prawnym i nie ma mocy wiążącej w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała podjęta została 12 grudnia 2011 r., kiedy to przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie środowiska wymagały stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozwolenia także "po upływie czasu, na jaki zostało wydane". A przepis art. 193 ust. 4 ustawy stanowił, że "decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie". Natomiast w dniu 5 września 2014 r. doszło do zmiany ww. przepisów), w wyniku której nie wydaje się już decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia "po upływie czasu, na jaki zostało wydane" (art. 193 ust. 3). Przepis art. 193 ust. 4 został uchylony.

Kolegium zaznaczyło także, że Firma A . posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone do 31 stycznia 2017 r. Wniosek o wydanie nowego pozwolenia Spółka złożyła 5 stycznia 2017 r. Ze względu na zgon jednej ze stron postępowania zaistniała konieczność ustalenia kręgu uczestników postępowania, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie nowe pozwolenie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego - nie z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania).

Z ustaleń organu wynika, że Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Wojewody [...] z dnia 18 stycznia 2007 roku znak: [...] zmienione następnie decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 10 maja 2010 r. znak: [...] Zgodnie z treścią decyzji, termin ważności pozwolenia upłynął 31 stycznia 2017 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 sierpnia 2018 r. W związku z powyższym od dnia 1 lutego 2017 r. do dnia 18 sierpnia 2018 r. Spółka korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a co za tym idzie na podstawie art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zobowiązana do uiszczenia opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że Marszałek Województwa [...] wymierzył opłatę zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A . Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii procedowania wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego - w tym kwestii, czy Starostwo Powiatowe w O. posiadało dane następców prawnych nieżyjącego właściciela działki objętej postępowaniem.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 276 w zw. z art. 292 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne

przyjęcie, że skarżąca działała bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego,

b) art. 8 k.p.a., poprzez obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami działań organu w zakresie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego,

c) art. 7a k.p.a. oraz przepisu art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała przebieg postępowania od momentu złożenia w dniu 5 stycznia 2019 r. wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do Starostwa Powiatowego w O.. Zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło istoty odwołania i nie uwzględniło okoliczności, że mimo złożenia wniosku przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia - wskutek niedochowania terminów załatwienia sprawy i sprzeczne z prawem postępowania Starostwa Powiatowego (nakładanie na stronę obowiązku wskazywania kręgu uczestników oraz działanie zmierzające do nieznajdującego podstawy prawnej zawieszenia postępowania) - skarżąca nie mogła legitymować się nowym pozwoleniem wodnoprawnym.

Strona skarżąca podniosła, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. II OPS 2/11 wyznaczyła standardy prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia podmiot uprawniony złożył z odpowiednim wyprzedzeniem wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wówczas w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, a uzyskaniem nowego pozwolenia opłata za korzystanie ze środowiska powinna być ponoszona w wysokości dotychczasowej. Tymczasem Kolegium skupiło się na zmianie stanu prawnego i uchyleniu przepisu art. 193 ust. 4 p.o.ś, który nie ma zastosowania w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy.

Strona skarżąca podniosła, że postępowanie prowadzone przez Starostwo Powiatowe w O. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nosiło znamiona przewlekłości. Organ ten nie zawiadomił o braku załatwienia sprawy w terminie przez okres prawie pół roku. Do chwili zwrotu nieodebranej korespondencji przez zmarłego uczestnika postępowania, Starostwo prowadziło postępowanie tak opieszale, że nawet prawidłowe ustalenie kręgu stron spowodowałoby wydanie decyzji dopiero w sierpniu 2017 r., a więc po upływie 6 miesięcy od daty złożenia wniosku. Na uwagę zasługuje także odmienne działanie Starostwa i skarżącej - Starostwo na każde pismo reagowało dopiero po upływie kilkunastu dni, a tymczasem strona skarżąca niezwłocznie podejmowała działania wymagane przez organ i dla uniknięcia utraty czasu składała pisma bezpośrednio do organu. Ponadto fakt pierwszej reakcji Starostwa na wniosek dopiero po upływie 6 tygodni i wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które można było wyłapać natychmiast, świadczy o przewlekłym postępowaniu Starostwa.

Kolegium nie wypowiedziało się także, co do zarzutu rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej. Mimo wskazania przez stronę skarżącą rozbieżności, co do charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaaprobowało interpretację przyjętą przez Marszałka Województwa [...] niekorzystną dla strony skarżącej. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia, czy decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter konstytutywny, czy deklaratoryjny, fakt, że strona skarżąca przed upływem terminu, na jaki wydano pozwolenie wodnoprawne złożyła wniosek o wydanie nowej decyzji, a nowe pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane w terminach wynikających z przepisu art. 35 k.p.a. z przyczyn leżących po stronie Starostwa Powiatowego w O. świadczy o tym, że strona skarżąca nie może zostać uznana za podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły normy wynikające z ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Stosownie natomiast do art. 292 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500 %.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, że w dniu 6 lutego 2018 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania przez nią ze środowiska w 2017 r. Marszałek ustalił, że w wykazie nie naliczono opłaty podwyższonej za brak pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, z wyjątkiem kanalizacji ogólnospławnej. Skarżąca nie kwestionuje sposobu jej wyliczenia i wysokości. Kwestionuje natomiast samo nałożenie opłaty, twierdząc, że okoliczności z powodu których nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym w okresie, za który wymierzono opłatę podwyższoną, były od niej niezależne. Okoliczność ta była mianowicie spowodowana opieszałością organów prowadzących postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca zwróciła się w dniu 5 stycznia 2017 r. o wydanie nowego pozwolenia, w miejsce pozwolenia z 2007 r., które wygasało 31 stycznia 2017 r. Pozwolenie to wydano jej dopiero w dniu 19 sierpnia 2018 r. W tym czasie skarżąca kontynuowała korzystanie ze środowiska w sposób wymagający pozwolenia wodnoprawnego.

Przesłanką nałożenia opłaty podwyższonej, jak wynika z art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś., jest brak wymaganego pozwolenia. Literalne brzmienie tego przepisu zdaje się obejmować hipotezą normy prawnej wszelkie sytuacje korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wątpliwość, której nie usuwa wykładnia literalna, związana jest z tym, że obowiązek uzyskania pozwolenia dotyczy nie tylko podmiotów, które przystępują do korzystania ze środowiska w sposób wymagający uzyskania pozwolenia po raz pierwszy, lecz również podmiotów, które już korzystają ze środowiska, dysponują pozwoleniem, które jednak, ze względu na upływ terminu ważności, wygasa. W tej sytuacji, celem kontynuowania działalności, konieczne jest wystąpienie o nowe pozwolenie w odpowiednim czasie. W kontrolowanej sprawie podmiot korzystający ze środowiska wystąpił przed upływem terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na dalszy okres, jednak nie uzyskał tego pozwolenia w czasie umożliwiającym kontynuowanie działalności bez przerwy. Stan taki trwał przez około 19 miesięcy (licząc tylko do momentu wydania decyzji).

Podkreślenia wymaga, że naliczenie (wymierzenie) opłaty podwyższonej stanowi w istocie sankcję administracyjną. W konsekwencji trzeba udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w oparciu o art. 276 ust. 1 i 292 p.o.ś. sankcjonowane jest każde zachowanie polegające na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, czy też wyłącznie takie zachowanie, które polega na korzystaniu bez pozwolenia z przyczyn leżących po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska, w szczególności z powodu braku wystąpienia o pozwolenie. Obiektywnie w każdej z tych sytuacji podmiot nie dysponuje pozwoleniem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się ze stanowiskiem, że odpowiedzialność wynikająca określona w art. 276 p.o.ś. jest odpowiedzialnością o charakterze obiektywnym, co oznacza, że nie bada się tu elementu winy (szerzej elementów subiektywnych). Ziszczenie się więc przesłanek odpowiedzialności nakłada na organ administracji bezwzględny obowiązek wymierzenia sankcji administracyjnej, w tej sprawie - opłaty podwyższonej. W tym nurcie orzecznictwa akcentuje się konieczność aktywnego działania podmiotu w postępowaniu administracyjnym zmierzającego do wydania wymaganego pozwolenia, czynnego zwalczania przewlekłości czy bezczynności, a w razie bezskuteczności tych działań, występowanie z roszczeniami odszkodowawczymi względem państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, o ile wcześniej przewlekłość lub bezczynność została stwierdzona prawomocnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 264/13). Według innych poglądów, w sytuacji braku wymaganego pozwolenia spowodowanej opieszałością organów administracji należy ten aspekt brać pod uwagę oceniając przesłankę nałożenia opłaty podwyższonej z art. 276 ust. 1 p.o.ś., względnie badać, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ze względu na upływ terminu, na jaki zostało wydane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1224/08).

Istniejące rozbieżności doprowadziły do podjęcia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., znak II OPS 2/11 (ONSAiWSA z 2012 r., nr 2, poz. 22), w której wyrażono następujące stanowisko: "W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres." W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że uchwała ta nie jest aktualna ze względu na uchylenie art. 193 ust. 4 p.o.ś. Sąd w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela i uznaje, że przedstawiona w uzasadnieniu uchwały analiza znaczenia decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia z powodu upływu terminu na jaki zostało wydane, nie miała pierwszoplanowego znaczenia, w szczególności nie zdeterminowała sentencji uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy, nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały." NSA podzielił tym samym pogląd wyrażony już w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym "stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP)."

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 grudnia 2011 r. uznał, że "do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. W uzasadnieniu poodnoszono m.in. odmienną sytuację podmiotu, który rozpoczyna eksploatację instalacji i przed rozpoczęciem działalności musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Znamienne jest również podkreślenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności."

Aktualność uchwały znajduje potwierdzenie w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2459/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że punktem wyjścia dla rozważań w zakresie możliwości wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z związku z utratą ważności pozwolenia wodnoprawnego na skutek upływu czasu, na jaki to pozwolenie zostało wydane, powinna być wyżej przywołana uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. Co więcej, w odniesieniu do decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskazał, że jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ czasu, na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego, "stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji". Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że "datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2015 r., II GSK 1120/14)". Z tą datą wygasa bowiem stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Jak wskazał NSA, "wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa wodnego ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednak taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, a brak wydania takiej decyzji nie jest co do zasady przeszkodą w wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia."

Pogląd powyższy Sąd w niniejszej sprawie podziela uznając, że brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej. Wobec czego tylko na marginesie tylko stwierdzić należy, że według twierdzeń skarżącej, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 2007 r. wydana została dopiero 12 kwietnia 2018 r. W ocenie Sądu znaczenie dla niniejszej sprawy mają natomiast okoliczności związane z brakiem uzyskania w 2017 r. pozwolenia wodnoprawnego, o które skarżąca wystąpiła 5 stycznia 2017 r. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest niekonsekwentne. Organ ten dokonał analizy przywoływanej uchwały z 12 grudnia 2011 r. i uznał, jak wskazano, że jest ona nieaktualna ze względu na zmiany w zakresie art. 193 ust. 3 i 4 p.o.ś. Jednocześnie przeanalizował pobieżnie okoliczności związane z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, stwierdzając tylko, że wniosek został złożony 5 stycznia 2017 r., ze względu na zgon jednej ze stron postępowania zaistniała konieczność ustalenia kręgu uczestników postępowania, o czym strona została poinformowana pismem z dnia 4 stycznia 2018 r, w którym Starosta [...] wskazał jakie czynności podjął celem ustalenia następców prawnych zmarłego. W ocenie organu powyższe oznaczało, że nowe pozwolenie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności dotychczasowego - nie z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania). Zdaniem Sądu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w tym zawiadomienie Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. o ustaleniu terminu załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2018 r., zawiadomienie Starosty [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. dotyczące przekazania sprawy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. - trudno uzasadnić inne stanowisko, jak tylko takie, że postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego nie zakończyło się wydaniem pozwolenia wodnoprawnego w terminach określonych w art. 35 §1-3 k.p.a. z przyczyn, które nie leżały po stronie skarżącej. Co więcej, nawet wcześniejsze złożenie wniosku (np. 4 miesiące przed upływem terminu ważności, jak wskazywał organ I instancji) nie gwarantowało rozpatrzenia sprawy pozwolenia na wodnoprawnego w rozsądnym terminie. Decyzja udzielająca tego pozwolenia wydana została przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dopiero w dniu 9 sierpnia 2018 r. Uzasadnienie tej decyzji nie wskazuje na żadne przyczyny leżące po stronie skarżącej, z powodu których decyzja została wydana ponad 7 miesięcy od daty przekazania akt sprawy przez Starostę [...].

W świetle powyższego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności, czym naruszono przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym jest art. 77 § 1 k.p.a, który nakazuje organom w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odzwierciedlenie całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

W tej sytuacji rzeczą organu II instancji będzie ustalenie i ocena wszystkich okoliczności związanych z brakiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą w okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., za który wymierzono opłatę podwyższoną. W szczególności organ uwzględni to, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony, czy spełniał ustawowe wymagania, a w razie ich niespełnienia, w jakim czasie braki te zostały usunięte przez skarżącą, czy czas trwania postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego spowodowany był okolicznościami zależnymi od skarżącej, w tym czy doszło w nim do opóźnień z jej winy, jak też, czy rodzaj i skala prowadzonej działalności, której dotyczyło pozwolenie, miały wpływ na czas trwania tego postępowania, wreszcie, czy wcześniejsze (bardziej przezorne) złożenie wniosku przez skarżącą miałoby znaczenie dla wydania pozwolenia wodnoprawnego w terminie określonym art. 35 §1-3 k.p.a. W ocenie Sądu pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy mieści się ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, które może zostać przeprowadzone na podstawie art. 136 §1 k.p.a. Wydając rozstrzygnięcie organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania (w tym kosztach zastępstwa radcy prawnego) orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie 200, 205 § 2 p.p.s.a.