Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 886/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. M., R. P., H. N., U. W., M. M., J. P.-G., A. P., H. P., M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.158.2023.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.A.-Z.Z. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.158.2023.DL, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadanie starosty z dnia 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 16 stycznia 1967 r. nr USW III w 1/77/65, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu na rzecz państwa części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni numerem [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. 4 886 m2, stanowiącej współwłasność J. P. i F. P. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wywłaszczenie nastąpiło bez odszkodowania, ponieważ "według art. 8 ust. 7 i 8 cytowanej ustawy odszkodowanie nie należy się za grunt".

Po rozpatrzeniu odwołania J. P. z dnia 23 stycznia 1967 r., decyzją z dnia 23 grudnia 1968 r. nr D.264/KW/67, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nie uwzględniła odwołania i zaskarżoną decyzję z dnia 16 stycznia 1967 r. utrzymała w mocy. Wskazano, że odszkodowanie nie należy się za wywłaszczoną część gruntu, ponieważ powierzchnia części wywłaszczonej nieruchomości nie przekracza 25% powierzchni całej nieruchomości – a to zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w Gdyni nr KW [...]. Natomiast powoływany przez odwołującego akt zeznany w Państwowym Biurze Notarialnym w Gdyni w dniu 21 sierpnia 1953 r. nr rep. [...] nie spowodował przeniesienia tytułu własności nieruchomości przeznaczonych pod urządzenie zieleńca oraz ulic [...] przez J. P., M. M. P. i J. P. na rzecz Państwa. Jak bowiem wynika z tego aktu, ww. osoby jedynie upoważniły Skarb Państwa do dokonania w przyszłości przewłaszczenia nieruchomości, co jednakże do chwili obecnej nie nastąpiło.

Decyzją z dnia 16 maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23 grudnia 1968 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967 r.

Następnie, decyzją z dnia 19 października 2012 r. Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 maja 2012 r.

Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2580/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje Ministra w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 stycznia 1967 r. Zdaniem Sądu w sprawie naruszony został rażąco art. 8 ust. 6, 7 i 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd stwierdził, że art. 8 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazywał, że jeżeli wywłaszczenie ma miejsce w mieście i przedmiotem wywłaszczenia jest działka budowlana, to wywłaszczenie części tej działki nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, a odszkodowanie należy się tylko za część wywłaszczonego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Sąd uznał, że rozumienie tego przepisu w ten sposób, że bez względu na rodzaj wywłaszczonego gruntu w mieście, na określony w ustawie cel, jeżeli wywłaszczona część stanowi mniej niż 25% z całości posiadanego gruntu odbywa się bez odszkodowania, jest oczywiście błędne. Sąd wskazał, że z opinii biegłego ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczony grunt wynika, że grunt ten miał charakter rolny. Z tego względu odszkodowanie za tę parcelę gruntu winno być wypłacone za cały obszar wywłaszczony według reguł określonych w art. 8 ust. 6 ustawy. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Następnie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 38/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok z dnia 2 października 2013 r. oraz obie ww. decyzje Ministra z dnia 19 października 2012 r. i z dnia 16 maja 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z dnia 16 stycznia 1967 r. została skierowana również do osoby nieżyjącej F. P. która zmarła w 1938 r., w związku z czym wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże z uwagi na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzenie jej nieważności jest niemożliwe. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 6–8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazując, że przepis ten wywoływał rozbieżności interpretacyjne z uwagi na jego niejednoznaczne sformułowanie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawomocną decyzją z dnia 5 lipca 2016 r. nr D08.6613.1080.2016.DS stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23 grudnia 1968 r. zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na ich skierowanie do osób zmarłych.

Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 4 523 m2 i [...] o pow. 363 m2. Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta Gdyni w 2015 r. działka nr [...] zmieniła numer na [...], obręb 0010 Chylonia, a działka nr [...] zmieniła numer na [...], obręb nr 0012 Cisowa.

Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. spadkobiercy J. P. i F. P. - A.A.-Z.Z. wystąpili do Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej Prezydentem), o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 4886 m2, położoną w Gdyni, a stanowiącą w momencie przejęcia współwłasność J. P. i spadkobierców zmarłej E. P.

Decyzją z dnia 26 maja 2021 r. nr PNO.6821.20.2016.WS, Prezydent umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy dawnej ul. [...], wywłaszczoną J. i E. P. stwierdzając, że "w obecnym stanie prawnym nie istnieje norma prawa, która stanowiłaby materialnoprawną podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r.".

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 6 października 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.152.2021.DL uchylił w całości decyzję Prezydenta z dnia 26 maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że "jeśli zatem poprzednicy prawni stron postępowania zostali pozbawieni z mocy prawa należnego im odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę ulicy, to przyjąć należy, że wobec złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania zawisła sprawa jego ustalenia, bowiem stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Oznacza to, że Prezydent zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy gospodarce nieruchomościami i ustalenia odszkodowania według zasad zakreślonych obecnie obowiązującymi przepisami, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania odszkodowawczego, a zarzuty stron odwołujących się zasługują w tym zakresie na uwzględnienie".

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr PN0.6821.20.2016.DS odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wskazując, że "ustalenie odszkodowania na podstawie art. 233 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy gospodarce nieruchomościami w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym prowadziłoby do sytuacji, w której strony uprawnione do jego otrzymania (spadkobiercy osób wywłaszczonych) posiadający możliwość skorzystania z drogi cywilnoprawnej w celu naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem wadliwych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, mogłyby jednocześnie żądać naprawienia tej samej szkody w postępowaniu administracyjnoprawnym. Ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy tożsame osoby, dysponujące wcześniej wydanym na ich korzyść prejudykatem, uprawniającym je do naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem wadliwych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych na drodze cywilnoprawnej, mogłyby zatem prowadzić do podwójnego naprawienia tej samej szkody za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości".

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.75.2022.DL uchylił w całości decyzję Prezydenta z dnia 22 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ponownie zaznaczając, że "jeśli zatem poprzednicy prawni stron postępowania zostali pozbawieni z mocy prawa należnego im odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę ulicy, to przyjąć należy, że wobec złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania zawisła sprawa jego ustalenia, bowiem stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Oznacza to, że Prezydent zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniosku na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. i ustalenia odszkodowania według zasad zakreślonych obecnie obowiązującymi przepisami, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania odszkodowawczego, a zarzuty stron odwołujących się zasługują w tym zakresie na uwzględnienie".

Prezydent Miasta Gdyni po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr PNO.6821.20.2016.HW, umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Na wstępie wyjaśnił, że przedmiotem żądania wnioskodawców jest ustalenie i wypłata w trybie art. 128 w zw. art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Gdyni przy dawnej ul. [...], wywłaszczoną J. i E. P. na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r., nr USW III w 1/77/65, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. 4886 m2, km. 13, KW nr [...], stanowiącą obecnie działki nr [...] o pow. 4523 m2, obr. [...] i [...] o pow. 363 m2, obr. 12, KW nr [...].

Prezydent wskazał następnie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa prawomocną decyzją z dnia 5 lipca 2016r. nr D08.6613.1080.2016.DS stwierdził jedynie, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 16 stycznia 1967 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23 grudnia 1968 r. zostały wydane z naruszeniem prawa z powodu skierowania ich do osób zmarłych. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. W związku z tym decyzja wywłaszczeniowa z dnia 16 stycznia 1967r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 23 grudnia 1968 r., rozstrzygające zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak i odszkodowania, funkcjonują w obrocie prawnym wraz ze skutkami prawnymi przez nie wywołanymi.

Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 233 ustawy gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Powołany przepis ustanawia zasadę bezpośredniego działania ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 1998 r., pod warunkiem, że do tego dnia nie zostały one zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Tymczasem postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało zakończone prawomocną decyzją z dnia 16 stycznia 1967 r., a zatem przed wskazaną w przepisie datą 1 stycznia 1998 r. W konsekwencji niniejszej sprawy nie można uznać za wszczętą, lecz niezakończoną decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja z dnia 16 stycznia 1967 r. rozstrzygała zarówno w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, wskazując parcele podlegające wywłaszczeniu, osobę właściciela i cel wywłaszczenia, jak i w przedmiocie odszkodowania, wskazując, że na podstawie art. 8 ust. 7 i 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie nie należy się za grunt. W konsekwencji w ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 233 w związku z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Prezydenta stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie nie odpowiada również hipotezie normy z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, ponieważ, gdy przepis prawa materialnego obowiązujący na dzień wywłaszczenia przewidywał przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami ma jedynie "uaktualniać" regulacje prawne, które przewidywały wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowaniem, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Wywłaszczenie parceli nr [...] nastąpiło bez ustalenia odszkodowania, gdyż zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości. Skoro zatem dokonanie wywłaszczenia bez ustalenia odszkodowania było zgodne z obowiązującymi w dacie wywłaszczenia przepisami, to w ocenie organu przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami nie może być podstawą do orzekania o jego ustaleniu obecnie.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że art. 233 ustawy gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie zostało zakończone prawomocną decyzją z dnia 16 stycznia 1967 r. nr USW III w 1/77/65. Natomiast sprawa odszkodowania, wbrew temu, co stwierdził organ I instancji, nie została w ogóle wszczęta, bo nie mogła być z oczywistych względów, tj. z mocy obowiązującego wówczas prawa.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji wywłaszczeniowej była ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dacie wywłaszczenia (w dniu 16 stycznia 1967 r.) obowiązywał art. 8 ust. 7 tej ustawy, który został zmieniony z dniem 28 listopada 1973 r. (Dz. U. z 1973 r. nr 48, poz. 282) - od tej daty wywłaszczenie nawet części nieruchomości pociągało za sobą konieczność zapłaty odszkodowania.

W chwili obecnej podstawą prawną do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - o ile nie orzeczono o nim w decyzji wywłaszczeniowej - jest przepis art. 129 ust. 5 ustawy gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, jeśli chodzi o kwestię zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy do spraw odszkodowawczych za wywłaszczenia w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia stanowiły, iż odszkodowanie nie należy się za to wywłaszczenie, jak choćby art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Po analizie aktualnego orzecznictwa dotyczącego art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż w takiej sytuacji nie ma możliwości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w sposób merytoryczny. Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami ma bowiem znaczenie to, czy niewypłacenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną przed wejściem w życie ustawy gospodarce nieruchomościami nastąpiło wbrew obowiązującym wówczas przepisom, czy też - jak w niniejszym przypadku - było z tymi przepisami zgodne.

W ocenie Wojewody Pomorskiego, jeśli art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy gospodarce nieruchomościami odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie tej ustawy, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, ale obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie i co za tym idzie wypłacenie odszkodowania. Zatem Prezydent prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył sprawę ustalenia odszkodowania, które prowadził na podstawie przepisów ustawy gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda odnosząc się do tego, że w poprzednich decyzjach, z dnia 30 czerwca 2022 r. i z dnia 6 października 2021 r., stanął na stanowisku, iż należy ustalić odszkodowanie za przedmiotową działkę, wyjaśnił, że orzeczenia sądów wiążą organy w konkretnych sprawach, a zatem nie ma przeszkód prawnych, aby organ administracji publicznej, po zapoznaniu się z treścią najnowszego orzecznictwa, dotyczącego danego zagadnienia uznał, że pogląd w nim wyrażony, może mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

A.A.-Z.Z.. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.158.2023.DL zarzucili organowi naruszenie:

- art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (w brzmieniu na dzień 16.01.1967r.), poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo tego, że wywłaszczona działka spełniała przesłanki zastosowania tego przepisu i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż przedmiotem wywłaszczenia była cała działka, a nie jej część nieprzekraczająca 25% jej obszaru, a ponadto działka ta nie miała charakteru działki budowlanej, gdyż był to teren ulicy,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż doszło do wywłaszczenia części działki nieprzekraczającej 25% jej powierzchni w sytuacji, gdy wywłaszczono całą działkę,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie tego, iż wywłaszczona działka nie była działką budowlaną, lecz był to teren ulicy,

- 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a dotyczących wykładni art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

- art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do ustalenia odszkodowania.

- art. 110 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim Wojewoda podważył swoją wcześniej wydaną decyzję, którą był związany oraz art. 138 §2a kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim Wojewoda dopuścił, że organ I instancji nie wykonał wytycznych organu odwoławczego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżących w art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu tego przepisu w dacie wywłaszczenia, tj. 16.01.1967r.) wyraźnie wskazano, że wywłaszczenie bez odszkodowania następuje wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiotem wywłaszczenia jest do 25% powierzchni działki. Jeżeli przedmiotem wywłaszczenia była część działki przekraczająca obszar ponad 25% jej powierzchni, to wówczas, za obszar ponad 25% powierzchni działki należało się odszkodowanie.

Ponadto w przepisie tym zawarto także inne przesłanki, których dopiero łączne spełnienie pozwalało na wywłaszczenie działki bez ustalenia odszkodowania i dotyczyło to wyłącznie wywłaszczanej części nieprzekraczającą 25% działki. W ocenie skarżących art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości miał zastosowanie tylko w sytuacji, gdy były spełnione wszystkie łączne przesłanki w nim wskazane, tj. wywłaszczano do 25% powierzchni działki, wywłaszczenie następowało w mieście, wywłaszczano z przeznaczeniem na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej oraz wywłaszczeniu podlegała działka budowlana. Dlatego też w ocenie skarżących wykładnia Wojewody jest całkowicie dowolna i oderwana od rzeczywistego brzmienia art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu na dzień wywłaszczenia. Wbrew temu, co twierdzi Wojewoda, wykładnia art. 8 ust. 7 nie uległa zmianie w orzecznictwie NSA czy sądów administracyjnych w ostatnim czasie. Wykładnia w tym zakresie jest taka sama, jak była w przeszłości i pozostaje zgodna z wykładnią prezentowaną przez skarżących. Co więcej, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zarzutu nr 4 odwołania, w ramach którego skarżący dodatkowo powołali się na wykładnię art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości prezentowaną przez doktrynę prawa ukształtowaną w okresie wywłaszczenia działki będącej przedmiotem postępowania (która w ówczesnym czasie była przyjmowana powszechnie i nie była przedmiotem jakichkolwiek krytycznych analiz).

Skarżący podnieśli też, że nawet gdyby wywłaszczona działka nr [...] była w dacie wywłaszczenia działką budowlaną, to nie było podstaw do zastosowania kryterium powierzchniowego z art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, która nie została wywłaszczona. Przesłanka 25% powierzchni, za którą nie ustalano odszkodowania, mogła się odnosić tylko bezpośrednio do wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 4886 m2, a nie do całej nieruchomości właścicieli o pow. 36307 m2. Działka nr [...] była samodzielną, wydzieloną działką geodezyjną, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w postaci opisu i mapy oraz decyzji PWRN.

Zdaniem skarżących przyjmując nawet za Wojewodą, iż pozbawienie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (jego nieustalenie w sytuacji, gdy wynikało to z przepisów) następowało z mocy prawa i nie wymagało w związku z tym jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w decyzji wywłaszczeniowej, to należy dojść do wniosku, że w takim przypadku decyzja wywłaszczeniowa nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania. Organ wywłaszczeniowy przyjmował, iż odszkodowanie nie należy się i nie ustalał go w decyzji wywłaszczeniowej. Nie ma zatem w takim przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego w decyzji z dnia 16 stycznia 1967 r., gdyż skutek pozbawienia odszkodowania nastąpił z mocy prawa.

Skoro zatem skutek następował z mocy prawa i decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania, zarówno pozytywnego (ustalenie odszkodowania), jak i negatywnego (odmowa ustalenia odszkodowania) to brak jest podstaw (nawet gdy takie istniały) do wszczynania postępowania nieważnościowego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Pozbawienie odszkodowania następowało z mocy prawa nie wymagając w tym zakresie rozstrzygnięcia. Skoro nie ma rozstrzygnięcia, to nie ma również możliwości wszczynania jakichkolwiek postępowań w tym zakresie w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej (nie można unieważnić czegoś czego nie ma).

Z tego względu ustalenie odszkodowania nie naruszałoby zasady trwałości decyzji administracyjnej z art. 16 kpa. Zasada ta dotyczy tylko tych rozstrzygnięć, które mają charakter konstytutywny, a nie dotyczy rozstrzygnięć i skutków powstałych z mocy prawa.

W przypadku skutków negatywnych dla strony powstałych z mocy prawa, niewymagających wydania rozstrzygnięcia (tego wymagają skutki pozytywne powstałe z mocy prawa, czyli potwierdzenie przyznania prawa lub powstania obowiązku) właściwą drogą ich usunięcia nie jest wszczynanie postępowań nadzwyczajnych (nieważnościowych). W celu usunięcia takich negatywnych, powstałych z mocy prawa skutków prawnych, wydaje się decyzję, w której przyznaje się stronie prawa przysługujące jej z mocy prawa. Dlatego w niniejszej sprawie najpierw należy ocenić, czy na gruncie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przysługiwało odszkodowanie lub nie i w przypadku pozytywnej odpowiedzi, należy ustalić odszkodowanie.

Ówczesne przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) przewidywały odszkodowanie za wywłaszczoną w niniejszej sprawie nieruchomość. Ponadto zasadą przyjętą na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było pełne odszkodowanie za wywłaszczenie. Przejęcie nieruchomości nieodpłatnie stanowiło wyjątek od tej zasady.

Z powyższych względów wniosek skarżących nie był bezprzedmiotowy, gdyż sprawa ustalenia odszkodowania nie została załatwiona decyzją o odszkodowaniu, które zgodnie z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami należy się za pozbawienie własności nieruchomości.

Nie ma wątpliwości również, iż w określonych przypadkach mogło dojść do wywłaszczenia bez odszkodowania. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej u.g.n., w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczenie parceli nr [...], km. 13, KW nr [...], stanowiącej obecnie działki nr [...], obręb [...] i nr [...] obręb 12, KW nr [...]. Wywłaszczenia dokonano na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r., nr USW III W 1/77/65, na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Gdyni. Na podstawie ww. decyzji prawo własności nieruchomości zostało odjęte J. G., spadkodawcy skarżących. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), z przeznaczeniem na budowę ulicy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie "nie należy się za grunt". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości.

Słusznie stwierdził Wojewoda Pomorski, że pomiędzy sprawą rozstrzygniętą w decyzji z dnia 16 stycznia 1967r. a sprawą niniejszą rozpatrywaną na podstawie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. nie zachodzi tożsamość przedmiotowa odnoszona do podstawy prawnej żądania strony, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpoznania. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Jej naruszenie stanowi bardzo poważne uchybienie przepisom postępowania, skutkujące nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W systemie prawa administracyjnego funkcjonuje zakaz ponownego rozpatrywania spraw, które już wcześniej zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

Warunkiem dokonania prawidłowej oceny omawianej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw – pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje B. Adamiak "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (Adamiak Barbara. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015).

W sprawie niniejszej tożsamość przedmiotowa nie zachodzi, bowiem każda z tych decyzji została wydana na podstawie różnych regulacji materialnego prawa administracyjnego. Ostateczna decyzja z dnia 16 stycznia 1967r., nr USW III W 1/77/65 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), natomiast sprawa niniejsza rozpatrywana była na podstawie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

Organy zatem prawidłowo przeszły do oceny przesłanek zastosowania w sprawie art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może również wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu między innymi w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W takiej sytuacji muszą zostać spełnione dwa warunki, aby aktualnie możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w przeszłości, mianowicie musi nastąpić pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (1), a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (2). Wskazać należy, że o ile w przedmiotowej sprawie pierwsza ze wskazanych przesłanek została spełniona, to jednak - biorąc pod uwagę specyfikę przedmiotowej sprawy - nie może być mowy o spełnieniu drugiej z nich.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że - co do zasady - art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek – aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18).

Dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 8 nieobowiązującej już ustawy. Co więcej, treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd podziela dominujący obecnie pogląd, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (tak: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20). Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej) (tak: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; wyroki WSA: w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19; w Gdańsku z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 197/17; w Bydgoszczy z 23 listopada 2018 r., II SA/Bd 784/17; w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 225/19). Również w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały.

Strona skarżąca nie kwestionuje, że w sytuacji pozbawienia prawa własności nieruchomości na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. bez odszkodowania), nie można do skutków takiego wywłaszczenia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., argumentuje jednak, że w sprawie niniejszej wywłaszczenie nie nastąpiło na podstawie wskazanego przepisu, nie zostały bowiem spełnione dwie z czterech jego przesłanek, tj. wywłaszczana nieruchomość nie stanowiła działki budowlanej ponadto wywłaszczono całą działkę, a nie obszar do 25 % jej powierzchni. Zarzuca w związku z tym Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Skuteczność podniesionego zarzutu wymaga jednak w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie "bez odszkodowania" na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak przyjęły organy, czy w trybie "za odszkodowaniem", acz bez jego równoczesnego ustalenia, jak twierdzą skarżący. Odpowiedź na to pytanie determinuje bowiem to, czy Wojewoda powinien był w sprawie zastosować art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (co otwiera też drogę do rozważań w jaki sposób przepis ten powinien być zastosowany), czy też przepisu tego stosować nie mógł, związany był bowiem treścią ostatecznej decyzji przesądzającej o sposobie jego zastosowania.

W sporze tym rację należy przyznać organom. W ocenie Sądu analiza treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbyło się bez odszkodowania w trybie art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przede wszystkim świadczy o tym powołanie się przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku w uzasadnieniu analizowanego orzeczenia na ten przepis ze wskazaniem, że na jego podstawie odszkodowanie "nie należy się za grunt", jak również przedstawienie w decyzji okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie tej normy prawnej, tj. wskazanie, że przedmiotem wywłaszczenia jest parcela nr [...] o powierzchni 4886 mkw z całej nieruchomości o powierzchni 5.6357 ha oraz że celem wywłaszczenia jest budowa ulicy.

Co więcej, decyzja powyższa została poddana weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, w wyniku którego decyzją z dnia 23 grudnia 1968 r. nr 264/KW/67 Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych odwołania nie uwzględniła o zaskarżoną decyzję otrzymała w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że cyt. "Komisja nie uwzględniła wniosku odwołującego się o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną część gruntu, ponieważ powierzchnia części wywłaszczonej nie przekracza 25% powierzchni całej nieruchomości".

Z powyższego wynika, że przy wydawaniu decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r. zostało przesądzone, iż odszkodowanie za przejęty grunt nie przysługuje.

Nie ma przy tym istotnego znaczenia fakt, że w rozstrzygnięciu decyzji nie znalazło się sformułowanie o odmowie przyznania odszkodowania czy o nieprzyznaniu odszkodowania. Wskazać należy, że zgodnie z ustawą o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o odszkodowaniu organ orzekał z urzędu, a elementem obligatoryjnym decyzji o wywłaszczeniu było ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (art. 22 ust. 1 pkt 3). Regulacja ta, co oczywiste, dotyczyła bowiem przypadków, gdy wywłaszczenie odbywało się za odszkodowaniem, gdyż tylko wówczas pojawiała się konieczność jego "ustalenia" i "zapłaty" w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W żadnym razie przywołana regulacja nie rodziła zaś obowiązku zamieszczania w osnowie orzeczenia wywłaszczeniowego rozstrzygnięcia "w przedmiocie odszkodowania" (o braku uprawnienia do odszkodowania) w przypadku wywłaszczeń dokonywanych bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ww. ustawy. Skutek w postaci pozbawienia odszkodowania następował bowiem w takich przypadkach ex lege – na mocy samego przepisu – zaś na organie spoczywał wówczas jedynie obowiązek poinformowania strony (art. 9 k.p.a.) o znajdującej zastosowanie regulacji, z którego to obowiązku w niniejszej sprawie organ wywłaszczający bez wątpienia się wywiązał.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowiąca zasadniczą część skargi argumentacja zmierzająca do wykazania, że skarżącym jednak należy się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie miał zastosowania, stanowi polemikę z ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r., w której stwierdzono, że za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie się nie należy, właśnie ze względu na zastosowanie wskazanego przepisu. Argumentacja ta nie mieści się w "granicach sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w obrębie których sprawowana jest kontrola działalności administracji publicznej. Zmierza ona bowiem do weryfikacji ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r., co jest obecnie możliwe jedynie w ramach któregoś z administracyjnych postępowań nadzwyczajnych.

Należy przy tym wskazać, że próba stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r. została przez skarżących podjęta. Wskazywali oni m.in. na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania w zakresie w jakim nie przyznano współwłaścicielom nieruchomości odszkodowania za część nieruchomości przekraczającą 25% jej powierzchni oraz zastosowanie tego przepisu do gruntu rolnego, podczas gdy przepis ten miał jedynie zastosowanie do gruntów budowlanych. W wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 38/14, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że po pierwsze, decyzja z dnia 16 stycznia 1967 r. została skierowana do osoby nieżyjącej (F. P.), co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże z uwagi na fakt, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzenie jej nieważności jest niemożliwe oraz po drugie, że wywłaszczenie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 6–8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepis ten bowiem wywoływał rozbieżności interpretacyjne z uwagi na jego niejednoznaczne sformułowanie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawomocną decyzją z dnia 5 lipca 2016 r. nr D08.6613.1080.2016.DS stwierdził na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 23 grudnia 1968 r. zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na ich skierowanie do osób zmarłych. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. W związku z tym decyzja wywłaszczeniowa z dnia 16 stycznia 1967r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 23 grudnia 1968 r., rozstrzygające zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak i odszkodowania, funkcjonują w obrocie prawnym wraz ze skutkami prawnymi przez nie wywołanymi.

Mając na względzie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) – z której wynika, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 16 stycznia 1967r. póki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (np. wskutek stwierdzenia jej nieważności), póty korzysta z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej – w niniejszej sprawie Sąd musiał poprzestać na stwierdzeniu, że z treści tego orzeczenia oraz dokumentów postępowania wywłaszczeniowego jednoznacznie wynika, że przepis art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rzeczywiście został wówczas przez organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku) zastosowany, a więc, że przejęcie na własność Państwa przedmiotowej działki nastąpiło bez odszkodowania (tzw. nieodpłatne wywłaszczenie).

Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że aktualnie brak przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W konsekwencji, na gruncie rozpatrywanej sprawy, nie było podstawy prawnej do wypłaty odszkodowania, a pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym. W kontekście niniejszej sprawy na względzie należy mieć również art. 233 u.g.n. zgodnie z którym do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) postępowanie prowadzi się na podstawie jej przepisów. W odniesieniu do przedmiotowego postępowania, nie ma wątpliwości, iż sprawa dotycząca bezpłatnego wywłaszczenia nieruchomości zakończona została ostatecznie przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały bowiem kontynuacji w postaci ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Mając zatem na względzie, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11). Tym samym za chybiony należy uznać zarzut naruszenia ww. przepisu.

W kontekście poczynionych powyżej rozważań stwierdzić zatem należy, że organy obu instancji słusznie uznały, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., a wobec tego postępowanie powinno być umorzone.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2078/19). Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).