Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 69/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka – Duda Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 kwietnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A" Sp. z o.o. w K. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. w K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: zespół zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami podziemnymi, miejscami parkingowymi, małą architekturą, infrastrukturą drogową i wjazdem oraz infrastrukturą techniczną i stacją transformatorową na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] (powstałych po podziale działki nr [...] ,[...] obr.[...] , działce nr [...] obr.[...] , działce nr [...] obr. [...]przy ul. [...] w K. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji pierwotnie został rozstrzygnięty w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 3007 r., która także odmawiała pozytywnego załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w swej decyzji z dnia [...].07.2007r. uchyliło decyzje organu I Instancji i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, iż stwierdzenie zawarte w spornej decyzji, a dotyczące kwestii linii zabudowy i podania w decyzji, że brak jest możliwości na wyznaczenie tejże linii, nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jako że organ I instancji nie ustosunkował się do możliwości ewentualnego wyznaczenia linii zabudowy na wskazanym terenie, w myśl § 4 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy, stosując się do zaleceń Kolegium zawartych w przytoczonej decyzji, organ przeprowadził kontrolę zebranych dokumentów, jak też uzupełnił je. Organ wskazał, że analizę w przedmiotowej sprawie sporządziła mgr inż. arch. J.S.-B. - wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wskazano, iż przedmiotowa inwestycja, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też przeprowadzono na zasadzie i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego, organ stwierdził, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, muszą zostać spełnione łącznie wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie, jak też należy uwzględnić w niej, wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Teren objęty wnioskiem (działki nr [...] ,[...] [...] [...] [...] to teren niezagospodarowany, porośnięty nie urządzoną zielenią. Na części terenu, wzdłuż ul. [...] zlokalizowane są niewielkie obiekty substandardowe o charakterze magazynowym firmy budowlano - remontowej. Przez teren przebiega także kolektor zbiorczy kanalizacji opadowej, sieci wodnej oraz napowietrzna linia energetyczna. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki wolne od zabudowy, jak też nie posiadają zabudowy dalsze działki wokół terenu inwestycji. Wolny teren sięga na południe aż do wału przeciwpowodziowego rzeki [...]na północ do cieku[...], na zachód poza granice obszaru analizowanego. Jak stwierdza dalej organ I Instancji, działki wskazane do zabudowy posiadają powierzchnie równą ok. 1,83 ha i stanowią część zwartego, wielohektarowego obszaru otwartych terenów zielonych, wolnych od zabudowy, położonych po zachodniej stronie ul[...]. Obszar ten przynależy do tzw. "klina zachodniego" zielonych terenów K. ukształtowanych od al. [...] w kierunku zachodnich granic miasta z gminą Z. Teren ten stanowiący klin zieleni, powiązany z terenami otwartymi wzdłuż [...] rozcina zdecydowanie obszary zainwestowanej tkanki miejskiej w zachodniej części K. , stanowiąc jedyne "otwarcie ekologiczne i krajobrazowe" od strony centrum miasta - w ujęciu "widoku dalekiego" poprzez ulice [...]w kierunku[...]. Tereny wzdłuż doliny[...], od centrum do granic miasta pełnią funkcje korytarza ekologicznego, kształtują korytarz przewietrzania obszaru intensywnie zurbanizowanego, i mają wpływ na utrzymanie ekosystemu miasta. Natomiast dla ładu przestrzennego oraz krajobrazu miasta, obszary te zapewniają przedpola widokowe w kierunku południowym na fragment miasta, jakim są wzgórza [...] . W oparciu o powyższe rozważania, organ I instancji stwierdził, iż wnioskowana inwestycja narusza przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie warunku dotyczącego nowej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej obejmującego kontynuacje funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności i wykorzystania terenu. Ponadto planowana inwestycja, zdaniem organu I Instancji, stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ I Instancji wskazał na brak kontynuacji linii zabudowy występującą, jego zdaniem, w sytuacji złożonego w niniejszej sprawie wniosku Inwestora. Mając na uwadze wytyczony dla sprawy obszar analizowany, organ stwierdził, że na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo, zabudowa kubaturowa nie występuje. Nie ma także zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się po tej samej stronie ulicy zarówno w kierunku południowym, aż do rzeki [...] (ok. 230 m), zaś w kierunku północnym zabudowa taka zlokalizowana jest za ciekiem [...](tj. w odległości ok. 210 m) - po zachodniej strome ul.[...]. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że wobec braku ciągłości zabudowy po zachodniej stronie ul. [...]zasadnym jest przyjęcie, iż nie ma możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy na przedmiotowym terenie w myśl zapisu § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Natomiast w zakresie możliwości wyznaczenia linii zabudowy wynikającej z ust. 4 § 4 rozporządzenia, organ stwierdził, że wykształcony układ urbanistyczny nie pozwala na wyznaczenie linii nowej zabudowy, jako odwzorowanej z przeciwnej, wschodniej strony ul.[...]. Istniejąca linia zabudowy po wschodniej stronie ul. [...] stanowi, według ustaleń organu, linie ograniczająca zabudowę w tym obszarze od strony terenów otwartych - po zachodniej stronie ulicy. Stąd wniosek organu, iż planowany zespół zabudowy mieszkaniowej sytuowany przed czytelnymi granicami przestrzennymi zastanych układów, wychodzić będzie przed istniejącą linię zabudowy, wkraczając daleko w głąb obszaru niezabudowanego, tworząc enklawę zabudowy w przestrzeni otwartych terenów zielonych w tym rejonie miasta, co nie będzie stanowiło elementu uzupełniającego, wkomponowanego w urbanistyczną całość z zastanym w obszarze analizowanym układem urbanistycznym. Zdaniem organu istniejące warunki ładu przestrzennego, a także walory krajobrazowe obszaru analizowanego wykluczają możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku. Zagospodarowanie obszaru, którego częścią jest wnioskowany teren, powinno być zaplanowane kompleksowo, ze szczególną starannością i wrażliwością.

Organ zaznaczył przy tym, że do akt sprawy została również dołączona "Analiza urbanistyczno-architektoniczna" opracowana przez mgr inż. arch. A.P.-D. . W analizie tej stwierdzono, że wyznaczenie linii zabudowy dla projektowanej inwestycji będzie opierać się na przepisach Ustawy o drogach publicznych z dn. 21 marca 1985, w której przewidziano, że minimalna odległość obiektów-budowlanych winna wynosić 6,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]oraz na przepisach z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 § 4.4), w którym dopuszcza się ustalenie linii zabudowy obowiązującej w oparciu o wyniki analizy (§ 3.1 rozporządzenia). Autorka opracowania zastrzega sobie odrębność własnych opinii i wniosków w przedmiotowej sprawie oraz, że nie są one wiążące dla organów administracji samorządowej. Organ wskazał w tym miejscu, że na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, który należy interpretować ściśle. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuacje zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 w/w ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Jeżeli bowiem inwestycja nie tworzy w terenie niczego nowego, a jedynie kontynuuje zastany układ urbanistyczny, to istnieje swoiste domniemanie, że ład przestrzenny w terenie nie zostanie naruszony. Celem ustawodawcy było zatem, aby w sytuacjach oczywistych, gdy planowana zabudowa nie będzie stanowić w terenie elementu obcego, w drodze wyjątku, pozwolić na zagospodarowanie terenów bez konieczności tworzenia dla nich planu miejscowego. Na podstawie zebranych materiałów do analizy (załączone mapy ewidencji gruntów, materiały MSIP, dokumentacja fotograficzna z terenu) organ należy stwierdził, że zabudowa terenu wskazanego we wniosku, nie jest oczywista. A tereny dotąd niezabudowane, położone w otwartych obszarach wolnych od zabudowy, wymagają koncepcji zagospodarowania w skali obejmującej nie tylko założenie inwestycyjne, lecz także szeroki kontekst uwarunkowań krajobrazowo – przestrzennych. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożył "A. sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy na nierzetelnych ustaleniach zawartych w uzasadnieniu decyzji, które to uzasadnienie, zdaniem strony odwołującej, stanowi kolejną analizę urbanistyczno-architektoniczną, inną niż analiza stanowiąca załącznik nr 1, a także naruszenie art. 2 w/w ustawy, poprzez przyjęcie błędnej definicji ładu przestrzennego. Strona odwołująca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez chaotyczne uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne, oraz brak uzasadnienia na poparcie tez przemawiających za brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy, naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie terminologii nieznanej ustawie, takiej jak zastany układ urbanistyczny, wrażliwość zagospodarowania terenu, naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań w kierunku dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak merytorycznego odniesienia się do wniosków przedstawionych przez wnioskodawcę, oraz dowodów takich jak opinia na temat warunków zabudowy prof. A.B. , naruszenie art. 12 k.p.a., tj. zasady szybkości postępowania. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenia art. 50 ust. 4 poprzez uzupełnienie decyzji elementami dotyczącymi ustaleń przestrzennych, które to elementy winny stanowić ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej, a które nie znajdowały się w analizie. Zdaniem strony odwołującej, z analizy oraz uzasadnienia spornej decyzji nie wynika, dlaczego nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona jest nie

brakiem realizacji dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz "walorami

krajobrazowymi". Ponadto według twierdzeń inwestora, sporządzono w sprawie dwie analizy, jedną na potrzeby uzasadnienia decyzji, drugą jako załącznik do decyzji. Analiza, która zalega w aktach sprawy, a co do której strona złożyła zarzuty, nie jest załącznikiem do decyzji, a fakt ten nie został wyjaśniony przez organ.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i 5, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03, Nr 80, poz. 717 ze. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż jak słusznie podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innym dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej", lecz zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, obecnym także w orzeczeniach sądów administracyjnych, należy przez nie rozumieć nieruchomość położoną w obszarze tworzącym wraz z działką, na której ma być realizowana inwestycja, pewną urbanistyczną całość, jeden układ architektoniczny. W doktrynie podkreśla się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dowodem na to jest znajdująca się w aktach, "Analiza Urbanistyczno - Architektonigzna", wykonana przez panią mgr inż. arch.J.S.-B. , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, która to analiza została następnie uzupełniona. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego oraz granice terenu objętego wnioskiem. Kolegium podkreśliło, że nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji materiał analizy zobrazował licznymi zdjęciami terenu. Powyższe materiały stały się dla Kolegium podstawą do stwierdzenia, iż projektowana inwestycja na wskazanym terenie, nie będzie kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania i nie spowoduje utrzymania ładu przestrzennego, a wręcz istotnie, zaburzy go w sposób zdecydowany.

Kolegium podkreśliło, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy, i intensywności wykorzystania terenu oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych). Brak działki sąsiedniej zabudowanej w odpowiedni sposób jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, że wyznaczenie linii zabudowy odbywa się poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie takich działek nie ma. Trudno bowiem uznać za takie działki o nr [...] ,[...] [...] [...] skoro odległość od terenu inwestycji najbliżej zabudowanej działki od strony północnej ([...] wynosi ok. 210 m. Od strony południowej zaś, zabudowa znajduje się dopiero po drugiej stronie [...]i jej odległość wynosi ok. 250 m. W takiej sytuacji organ, zgodnie z ustępem 4 § 4 rozporządzenia, ma obowiązek dokonać analizy, w celu ustalenia, czy można wyznaczyć linie zabudowy w inny sposób. Po dokonaniu takiej analizy organ może dopiero stwierdzić, czy możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie, czy też taka możliwość nie zachodzi. W niniejszej sprawie uprawniona do tego osoba, w sporządzonej analizie, szeroko uzasadniła niemożność przeprowadzenia linii zabudowy w terenie wskazanym do zabudowy, ponieważ, jej zdaniem, żadna zabudowa tutaj się nie mieści. Są to bowiem tereny otwarte, stanowiące ewidentną urbanistyczną, niezabudowaną, wielohektarową całość, do której wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy zaburzyłoby istniejący tam ład przestrzenny, polegający po prostu na braku zabudowy.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 15 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że z obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu nie wynika, dlaczego nie zostały spełnione dyspozycje art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie wskazano dlaczego dyspozycje tego przepisu nie są spełnione. Odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona została nie brakiem realizacji dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy lecz "walorami krajobrazowymi" oraz tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest "elementem uzupełniającym". Strona skarżąca wskazała na sprzeczność polegającym na tym, iż w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż dobre sąsiedztwo dotyczy bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji, które stanowią działki bezpośrednio przylegające do inwestycji. Równocześnie organ wskazał, że zgadza się z twierdzeniem wnioskodawców, iż bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji to nie tylko działki przylegające do terenu inwestycji, ale także działki leżące dalej w obrębie obszaru analizowanego. Strona skarżąca wskazała także, że brak zgodności z przepisami zaskarżonej decyzji nie został wskazany w uzasadnieniu, ponadto organ I instancji rozszerzył katalog przesłanek od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy o normy dotyczące planowania przestrzennego zawarte w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczalność lokalizacji inwestycji została zakwestionowana przez organ poprzez odwołanie się do zasad kształtowania ładu przestrzennego. Takie podejście przy ustalaniu warunków zabudowy jest niedopuszczalne. W sytuacji gdy planowana inwestycja znajduje się na obszarze nie podlegającym ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ład przestrzenny konkretyzują warunki ustalone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do materialnoprawnej do wydawania decyzji. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w obszernym uzasadnieniu decyzji nie wskazano na czym polega brak kontynuacji funkcji, organ stwierdził jedynie, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, nie wskazując na czym sprzeczność ta miałaby polegać. Ponadto zdaniem strony skarżącej w toku postępowania należało uwzględnić wynikające z prawa własności prawo do zabudowy, pozwalające uprawnionemu do nieruchomości zagospodarować ją dowolnie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Uprawniony może prawo to wykonać zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, które stanowią jedynie konkretyzację norm zawartych w art. 59-67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te jako ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzającą. Prowadzi to bowiem do niedopuszczalnego, automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zbadał decyzję organu I instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i bez odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, które stanowić miałoby podstawę do uznania, że decyzja organu I instancji wydana została prawidłowo. W szczególności organ odwoławczy dokonując oceny opinii na temat warunków zabudowy inż. arch. A.B. oraz analizy sporządzonej przez inż. arch. J.S.-B. oraz arch.A.P. , przychylił się tylko do wyników analizy sporządzonej przez J.S.-B. , nie odnosząc się do wyjaśnień ekspertów, które to wyjaśnienia załączone zostały przez wnioskodawcę. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy iż, postanowieniem sądu z dnia 6 listopada 2009 r. postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania K.R. . Z nadesłanego w dniu 11 października 2010 r. odpisu zupełnego aktu zgonu wskazanej wyżej uczestniczki wynika, iż zmarła ona w dniu 24 stycznia 2006 r. a zatem w trakcie postępowania przed organem I instancji. Okoliczność ta skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a to z uwagi na zaniechanie przez organ (nie można przynajmniej tego wywieść z analizy akt administracyjnych) ustalenia następców prawnych zmarłej. Zgodnie z przepisem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 k.p.a. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Mając na uwadze dyspozycję powołanego przepisu i stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania. Wskazać przy tym należy, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych, niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Stwierdzając brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest uchylenie decyzji organów administracji obu instancji, celem przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymogów formalnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem ustalić i zawiadomić następców prawych zmarłych uczestników postępowania i kontynuować postępowanie z ich udziałem.

Zauważyć przy tym należy, iż K.R. jako współwłaścicielka sąsiadującej z zamierzeniem inwestycyjnym działki [...]była przez organ uwzględniana w rozdzielniku sprawy jako strona a doręczenia były na jej rzecz dokonywane (vide: zawiadomienie o wszczęciu sprawy z 15 luty 2005 r. k. [...]postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Towarzystwa [...] k.[...]). Z niewiadomych dla sądu przyczyn, zawiadomienie o wszczęciu sprawy z 21 grudnia 2005 r. (po dokonaniu przez wnioskodawcę korekty wniosku o warunki zabudowy) nie zostało jej doręczone a ona sama nie uwzględniona w rozdzielniku sprawy – podobnie jak na dalszych etapach postępowania. Te same uwagi dotyczą innego uczestnika postępowania. JB. , który początkowo był uwzględniany w rozdzielniku jako strona, by na tym samym etapie co K.R tj. na etapie doręczania zawiadomienia z dnia 21 grudnia 2005 r. o wszczęciu postępowania, po dokonaniu przez wnioskodawcę korekty wniosku o warunki zabudowy, z tego rozdzielnika został usunięty. Jak mowa o tym wyżej analiza akt administracyjnych nie daje odpowiedzi dlaczego organ "wyeliminował" z postępowania niektóre osoby, które jako strony początkowo traktował.

Niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji posiada liczne wady, które także stanowiły by samoistne przesłanki do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, gdyż naruszały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie "ustawa".

Organ I instancji odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, wskazując wprawdzie że ze zostały spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy, jednak z obszernego uzasadnienia decyzji wynika, że nie analizował właściwie możliwości wydania decyzji w oparciu o kryteria zawarte w tym przepisie, ale skupił się na badaniu walorów krajobrazowych i przyrodniczych obszaru którego wniosek dotyczył i kierując się głównie tymi aspektami tj. stojąc na stanowisku, że istniejące warunki ładu przestrzennego (otwartości terenu wolnego od zabudowy) walory krajobrazowe obszaru analizowanego, wykluczają możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z wnioskiem (str. [...]\uzasadnienia decyzji organu I instancji). Zdaniem organu nie można było ustalić linii zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego (str. [...]uzasadnienia decyzji organu I instancji) a planowana inwestycja stałaby w sprzeczności z art. 1 ust 2 oraz art. 2 ustawy (str. [...] uzasadnienia decyzji organu I instancji). Organ wskazał także, iż w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy ma wyjątkowy charakter a brzmienie art. 61 ustawy wyklucza działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości. Stanowisko to znalazło akceptację organu II instancji. Zdaniem sądu tak uzasadniona decyzja narusza obowiązujące przepisy w stopniu ocierającym się o wskazanie, iż jest to naruszenie rażące.

Wskazać przede wszystkim należy, iż decyzja o warunkach zabudowy w żadnym stopniu nie ma wyjątkowego charakteru. Jest to zwykła decyzja, do której wydania zobowiązany jest organ administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji, kiedy inwestor nosi się z zamiarem zmiany zagospodarowania terenu a na terenie tym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Żadne z obowiązujących przepisów, decyzji tej nie nadają wyjątkowego charakteru a postawa organu, który na takim stanowisku staje jest nie do przyjęcia, gdyż z przyczyn pozaprawnych, bezpodstawnie ogranicza konstytucyjne prawo własności którego często podstawowym wymiarem jest prawo do zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający zabudowę, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa.

Popierając stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytroczonym wyżej wyroku wskazać należy, iż obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu miejscowego na terenie objętym wnioskiem, jeżeli tylko przyszła inwestycja zapewnia zachowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpoznając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ powinien opierając się na analizie architektoniczno – urbanistycznej ustalić czy w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka dostępna do tej samej drogi publicznej, która zapewni kontynuację funkcji (w niniejszej sprawie jest to funkcja zabudowy wielorodzinnej) oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji odmownej powinno być podyktowanie jedynie ustaleniem przez organ, iż zamierzenie inwestycyjne warunku tego nie spełnia. Organ powinien jednak na uwadze mieć fakt, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za taką interpretacją przepisów normujących kwestię wydawania warunków zabudowy, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczać właściciela w realizacji przysługującego mu prawa własności. I tak przytoczyć tu można Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Podzielając w pełni podglądy wyrażone przez NSA w przytoczonych wyżej wyrokach, wskazać należy, iż wprawdzie ratio legis art. 61 ustawy jest zachowanie ładu przestrzennego, ale nie upoważnia to organów do wydawania arbitralnych decyzji, odmawiających ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na walory krajobrazowe czy przyrodnicze terenu którego wniosek dotyczy. Organ winien przeprowadzić jedynie analizę czy zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy a jeżeli tak, to bez względu na własne odczucia estetyczne wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy bez dokonywania dalszych ocen czy zamierzenie to spełnia warunki ładu przestrzennego. W przepisach normujących kwestię warunków zabudowy brak bowiem zapisów, uprawniających organ administracji odmowy wydania warunków zabudowy z uwagi na niezachowanie przez przeszłą inwestycję ładu przestrzennego, pomimo spełnienia warunku o którym mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Chcąc kształtować ład przestrzenny, organ gminy powinien podjąć działania zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie administracyjnie zakazywać zabudowy kierując się głównie przesłankami natury estetycznej i celowościowej.

Wskazać też należy, iż podstawą do wydania warunków zabudowy nie może być brak możliwości ustalenia linii zabudowy. Jak mowa o tym wyżej, przesłanki normujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust 1 ustawy. Brak tam zapisu aby jedną z tych przesłanek była możliwość ustalenia linii zabudowy i to rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki dobrego sąsiedztwa tj. co najmniej jedna działka dostępna do tej samej drogi publicznej zapewnia kontynuację funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to obowiązkiem organu jest decyzje o warunkach zabudowy wydać, ustalając między innymi linię nowej zabudowy. W razie zaś niemożności wyznaczenia tej linii na podstawie § 4 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U 2003 Nr 164 poz. 1588), linia ta powinna być wyznaczona stosownie do normy zawartej w § 4 pkt 4 tj. w inny sposób, co powinno wynikać z analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Wskazać na koniec należy, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego jego ocenie nie tylko formalnej ale merytorycznej powinna podlegać analiza urbanistyczno – architektoniczna. Analiza sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej formalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające, podlegające merytorycznej a nie tylko formalnej ocenie organu. Tak więc ocenie organu podlega to, czy przesłanki którymi kierował się urbanista ustalając czy zamierzenie inwestycyjne spełnia bądź nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa są merytorycznie poprawne. Wadliwa (jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu) analiza powinna być na wezwanie organu uzupełniona lub ponowiona.

Rozpoznając ponownie sprawę organ w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę organ ustali czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy. tj. czy w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z dyspozycją § 3 ust 1 rozporządzenia, istnienie co najmniej jedna działka dostępna do tej samej drogi publicznej która dla zamierzeni inwestycyjnego zapewnia kontynuację funkcji – zabudowy wielorodzinnej, oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i wyda decyzję kierując się jedynie tymi przesłankami.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.