Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 470/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1857
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P.S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 403/22 w sprawie ze skargi D. P.S.A. w C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 11 marca 2022 r. nr 2401-IOA.48.5.2022.AR w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. P.S.A. w C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 403/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. P.S.A. w C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 11 marca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. P.S.A. w C. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie:

a) art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383; dalej "o.p.") w zw. z art. 122 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działalności organu przez Sąd i nieuchylenie decyzji, pomimo niedążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, przyjmując, że zasadnym jest nałożenie jednej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł i odstąpienie od jej nałożenia w przypadku pozostałych 2 zgłoszeń, podczas gdy organ wskazuje, że do 24 kwietnia 2020 r. konstrukcja formularza mogła budzić wątpliwości użytkownika, dotyczące nałożonych na niego ustawą SENT obowiązków, zgłoszenie, za które została nałożona kara zostało zamknięte automatycznie przez system, dostawa gazu we wszystkich 3 zgłoszeniach realizowana była przez podmioty legalnie działające w zakresie obrotu paliwami gazowymi, poza tym zaistniał ten sam błąd podczas potwierdzania dostawy w rejestrze zgłoszeń, a zatem za nałożeniem kary pieniężnej w tym przypadku, tak jak w pozostałych, również nie przemawia interes publiczny;

b) art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 o.p. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy postępowanie podatkowe było prowadzone w sposób podważający zaufanie do organów podatkowych i nie traktowano równo interesów podatnika i Skarbu Państwa oraz rozstrzygnięto materialnoprawne wątpliwości na niekorzyść podatnika;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 3 i 26 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1857 ze zm.; dalej "ustawa SENT") poprzez ich niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, wobec tego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego należy stwierdzić, że prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na określeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia, tzn. wskazania, czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), natomiast przy zarzucie niewłaściwego zastosowania chodzi o posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy (błąd subsumcji). Istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błąd wykładni bądź błąd subsumcji) musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona wnosząca skargę kasacyjną uznaje za prawidłowy.

W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, powinien nie tylko określić zarzucony przepis, ale również wskazać, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

W tym miejscu należy przypomnieć, że decyzją z 11 marca 2011 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z 15 grudnia 2021 r. nakładającą karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niewykonanie obowiązku podmiotu odbierającego, polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa, o których mowa w art. 7c ustawy SENT oraz odstępującą od nałożenia kary za niewykonanie obowiązku podmiotu odbierającego, polegającego na uzupełnieniu zgłoszeń o numerach referencyjnych: [...], [...] w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa, o których mowa w art. 7c ustawy SENT.

Organ podał, że w odniesieniu do ww. zgłoszeń w formularzu nie wskazano stanu licznika oraz numeru fabrycznego dystrybutora, a w zgłoszeniu [...] dodatkowo nie wskazano objętości towaru wyrażonej w litrach, który został dostarczony do miejsca dostarczenia.

Uznał, że nałożenie kary pieniężnej za każde przewinienie w łącznej kwocie 30 000 zł byłoby nieadekwatne do skali i charakteru niewypełnienia obowiązku, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności. Za adekwatne uznał nałożenie jednej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, w stosunku do zgłoszenia [...] zamkniętego automatycznie, w którym podmiot odbierający nie wykonał obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer licznika, numer fabryczny dystrybutora i objętość towaru, stwierdzając jednocześnie, że za nałożeniem kary pieniężnej w przypadku pozostałych dwóch zgłoszeń nie przemawiał interes publiczny. Za odstąpieniem od nałożenia kary, zdaniem organu, nie przemawiał interes skarżącej ani interes publiczny.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do zasadności nałożenia kary pieniężnej w stosunku do zgłoszenia [...] oraz odstąpienia od nałożenia kar w pozostałych sprawach z uwagi na zasadę proporcjonalności.

Sąd nie uwzględnił zarzutu, że naruszenie przepisów ustawy SENT miało miejsce w pierwszych miesiącach obowiązywania nowych regulacji, kiedy to konstrukcja formularza miała wady i dlatego od 24 kwietnia 2020 r. została zmieniona. Podkreślił, że wskazana okoliczność została uwzględniona w ustaleniach w wymiarze kary pieniężnej i dlatego nie objęto nią stwierdzonych nieprawidłowości w dokonanych 2 lutego 2020 r. zgłoszeniach [...] i [...]. Natomiast nieprawidłowe wykonanie zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] zostało zainicjowane 19 czerwca 2020 r., czyli w okresie, kiedy konstrukcja formularza była już prawidłowa i nie mogła wprowadzać w błąd wypełniające je podmioty odbierające.

W ocenie WSA, organ dostatecznie wyjaśnił powody nieodstąpienia od nałożenia kary, przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 21 ust. 3 i art. 26 ust. 3 ustawy SENT, tj. okoliczności mogących świadczyć o wystąpieniu przesłanki ważnego interesu podmiotu wysyłającego albo interesu publicznego. Skarżąca nie wykazała jej ważnego interesu. Organy nie miały zatem podstaw, by uznać, że zagrożona jest płynność finansowa skarżącej.

Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. W zgłoszeniach objętych decyzją powielany był ten sam błąd podczas potwierdzania dostawy w rejestrze zgłoszeń, przy czym nie można w tych przypadkach mówić o nieistotnych omyłkach. Organy wzięły pod uwagę, że nałożenie kary pieniężnej za każde przewinienie w łącznej kwocie 30 000 zł byłoby nieadekwatne do skali i charakteru niewypełnienia obowiązku, naruszając tym samym zasadę proporcjonalności. Nałożenie jednej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł w stosunku do zgłoszenia [...] zamkniętego automatycznie i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w przypadku pozostałych dwóch zgłoszeń było wyrazem działania organów w interesie publicznym.

Zdaniem WSA, ustalenia poczynione w sprawie znalazły swoje uzasadnienie i podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały dokonane w granicach wyznaczonych zasadami prowadzonego postępowania, jakie miały zastosowanie w tej sprawie, tj. przede wszystkim art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 180, art. 181, art. 187 § 1 czy też art. 191 o.p. Materiał dowodowy sprawy był zupełny i został wyczerpująco rozpatrzony, prowadząc do prawidłowych ustaleń faktycznych. Organy nie naruszyły więc przepisów postępowania w sprawie.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w oparciu o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., więc w pierwszej kolejności NSA rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego możliwa jest dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

W tym zakresie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 191 w zw. z art. 122 o.p. w zw. z art. 187 § 1 o.p. poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działalności organu przez Sąd, pomimo niedążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, oraz art. 121 o.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy postępowanie podatkowe było prowadzone w sposób podważający zaufanie do organów podatkowych i nie traktowano równo interesów podatnika i Skarbu Państwa oraz rozstrzygnięto materialnoprawne wątpliwości na niekorzyść podatnika.

Wobec tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że nie poddają się one rozpoznaniu. Jak już zostało powiedziane, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany podać, które przepisy uznał za naruszone, a także wykazać wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. Tego ostatniego elementu na gruncie niniejszej sprawy zabrakło. Argumentacji w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie zawarł w jej petitum ani w uzasadnieniu. Z uwagi zaś na zasadę dyspozycyjności NSA nie mógł uzupełniać skargi kasacyjnej poprzez domyślanie się, jakiego wpływu na wynik sprawy upatrywała skarżąca kasacyjnie.

Dodatkowo, należało zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania de facto próbował zakwestionować stanowisko Sądu i organu co do niezastosowania w sprawie art. 21 ust. 3 ustawy SENT w odniesieniu do zgłoszenia [...]. Tak postawione zarzuty nie mogły doprowadzić do zbadania stanowiska Sądu w omawianym zakresie.

NSA uznał, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT w związku z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowi bowiem podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 22 ust. 1 -2a ustawy SENT. Podstawę nałożenia kary na gruncie niniejszej sprawy stanowił zaś art. 21 ust. 2d ustawy SENT. Tym samym art. 22 ust. 3 ustawy SENT nie mógł znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania, jak również nie mógł zostać naruszony przez Sąd.

Skarżąca nie zakwestionowała natomiast – ani w zgłoszonych zarzutach, ani w ich uzasadnieniu – wykładni czy zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 21 ust. 3 ustawy SENT, który znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Sąd nie miał możliwości oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organów w zakresie oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie prowadził postępowania przed Sadem pierwszej instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.