Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2213/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 16, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Rektora Szkoły [...] w W. z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Rektora Szkoły [...] w W. na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Rektora Szkoły [...] w [...] (dalej: "Rektor [...]", "organ") z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r., na podstawie art. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", Spółka zwróciła się do Rektora [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dwóch pism złożonych przez [...] w [...] wykonawcy zamówienia publicznego nr [...] na budowę Innowacyjnego Centrum Nauk Żywieniowych [...] w [...], tj.: pisma odstępującego od umowy nr [...] przez [...] kierowanego do [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz odpowiedzi [...] na odstąpienie od umowy nr [...] przez [...] S.A.

Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. [...] poinformowało Skarżącą, że informacja publiczna w zakresie udostępnienia skanu pisma odstępującego od umowy nr [...] przez [...] kierowanego do [...] S.A., jest tożsama z informacją publiczną o jakiej udostępnienie wnioskodawca zwrócił się we wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. i informacja ta została już Skarżącej udostępniona pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]. Nadto organ wskazał, że pismo [...] stanowiące odpowiedź na odstąpienie od umowy [...] przez [...] S.A. nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Skarżąca ustosunkowała się do treści pisma [...] z dnia [...] lipca 2023 r. uzupełniając wniosek o uzasadnienie dotyczące udostępnienia żądanych informacji.

Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. [...] poinformowało Skarżącą, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy wymagający ponownej analizy przepisów i dokumentów objętych wnioskiem pod kątem wyłączeń przewidzianych w stosownych przepisach, odpowiedź na wniosek z dnia [...] maja 2023 r. zostanie przesłana w terminie do 2 miesięcy od jego złożenia zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Rektor [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie pisma odstępującego od umowy nr [...] przez [...] kierowanego do [...] S.A. oraz odpowiedzi [...] na odstąpienie od umowy nr [...] przez [...] S.A.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., bowiem Rektor [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p., zaś wnioskowania informacja stanowi informację publiczną.

Jednocześnie organ stwierdził, że wniosek Skarżącej z dnia [...] maja 2023 r. stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, co skutkowało odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, iż Skarżąca jest podmiotem, który był Wykonawcą zawartej z [...] umowy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. na "Wykonanie projektu koncepcji wielobranżowej, projektu budowlanego i projektu wykonawczego Innowacyjnego Centrum Nauk Żywieniowych [...] w [...]". W ramach tej umowy Wykonawca zobowiązany był do nadzoru autorskiego. W § 1 ust. 4 umowa przewidywała zlecenie dodatkowych czynności, które sformułowano w następujący sposób: "Wykonawca w ramach wynagrodzenia objętego niniejszą umową zobowiązany jest udzielać konsultacji, jako autor opracowania w przetargu na wykonawstwo prac opartych na przekazanej dokumentacji technicznej [...], w tym udzielanie odpowiedzi na wszystkie pytania dotyczące dokumentacji i związane ze sposobem wykonania prac, wydanie brakujących fragmentów opracowania, uzupełnianie opracowania o niezbędne elementy, korektę opracowania o zauważone błędy zarówno na etapie przetargu jak i w trakcie realizacji robót, jak również świadczenia nadzoru autorskiego".

Wykonany przez Wnioskodawcę projekt koncepcji wielobranżowej, projekt budowlany i projekt wykonawczy Innowacyjnego Centrum Nauk Żywieniowych [...] w [...] były następnie podstawą do ogłoszenia i przeprowadzenia przez [...] postępowania w sprawie zamówienia publicznego pt. "Budowa obiektu laboratoryjno - dydaktycznego wraz z zapleczem technicznym, infrastrukturą towarzyszącą, przyłączami, ciągami komunikacyjnymi i zagospodarowaniem terenu na potrzeby Innowacyjnego Centrum Nauk Żywieniowych", zakończonego zawarciem w dniu [...] czerwca 2021 r. umowy z wykonawcą [...] S.A. - umowa nr [...]. W ramach wykonania ww. umowy [...] zapewnić miała, miedzy innymi, nadzór autorski projektanta, autora projektu - w ramach wykonania przejętych na siebie obowiązków Skarżącej z umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. [...] S.A. oświadczyła o wstrzymaniu robót budowlanych i odstąpieniu od niewykonanej części umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. a jednym z powodów było powołanie się na uchylanie się od prawidłowego wykonywania obowiązków nadzoru autorskiego przez Konsorcjum [...] (Wnioskodawcę), w tym brak w terminie odpowiedzi na ponad 125 pytań w trybie nadzoru autorskiego skierowanych do projektanta przez Wykonawcę ([...] S.A.) zadania inwestycyjnego [...]. Oznaczało to nienależyte wykonanie umowy zamówienia publicznego nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. przez Skarżącą.

Pismami z dnia [...] czerwca 2022 r., adresowanymi do Skarżącej, osobno do Lidera Konsorcjum - [...] sp. z o.o. sp.k., osobno do Partnera Konsorcjum L. Z. wobec [...] w [...], mając na uwadze niewłaściwe wykonywanie przez Skarżącą nadzoru autorskiego w ramach umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. [...] złożyło w oparciu o art. 746 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie o wypowiedzeniu w trybie natychmiastowym przedmiotowej umowy, które doprowadziło do rozwiązania umowy w dniu [...] czerwca 2022 r.

W dniu [...] sierpnia 2023 r. do [...] wpłynął wniosek od [...] S.A. Biuro Zakupów, złożony na podstawie art. 128 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2019r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", w którym zwrócono się z prośbą o udzielenie informacji dotyczących okoliczności realizacji i wypowiedzenia umowy nr [...] zawartej w dniu [...] listopada 2019 r. pomiędzy zamawiającym - [...] w [...], a Wykonawcą - konsorcjum firm [...] sp. z o.o. sp. k. oraz [...] Nadzory i Doradztwo Budowlane L. Z. , której przedmiotem było wykonanie "projektu koncepcji wielobranżowej, projektu budowlanego i projektu wykonawczego Innowacyjnego Centrum Nauk Żywieniowych [...] w [...].

W ww. wniosku wskazano, iż w postępowaniu prowadzonym przez "[...]" S.A. ofertę złożył m.in. wykonawca [...] sp. z o.o. sp. k. Wykonawca ten złożył oświadczenia, które wzbudziły wątpliwości Zamawiającego. W Jednolitym Europejskim Dokumencie Zamówienia Wykonawca wskazał, iż "znajdował się w sytuacji, w której wcześniejsza umowa w sprawie zamówienia publicznego, wcześniejsza umowa z podmiotem zamawiającym lub wcześniejsza umowa w sprawie koncesji została rozwiązana przed czasem, lub w której nałożone zostało odszkodowanie bądź inne porównywalne" i jednocześnie przekazał Zamawiającemu wyjaśnienia, które wzbudziły jego wątpliwości, a które dotyczyły realizacji i wypowiedzenia umowy nr [...] - co ma wpływ na możliwość wykluczenia Wykonawcy z postępowania w ramach przesłanek określonych w art. 109 ust. 1 pkt 7 u.p.z.w. Jak wynika z treści pisma i zadanych przez "[...]" S.A. pytań do [...] w [...] Wykonawca nie poinformował Zamawiającego o wszystkich okolicznościach związanych z realizacją i rozwiązaniem umowy nr [...] oraz wpływie jej wykonania na realizację umowy zawartej pomiędzy [...] w [...] a [...] S.A. (umowa nr [...]) szczególnie w kontekście przyczyn jej rozwiązania. Stanowiło to jedno z zagadnień, o którego wyjaśnienie wniosła Spółka "[...]" S.A.

Dalej organ wskazał, iż poprzez złożenie wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Skarżąca poszukuje argumentacji i dokumentów, które mogą być dla niej potrzebne do wykorzystania w innych postępowaniach w sprawie zamówień publicznych w ramach procedury tzw. samooczyszczenia (art. 110 ust. 2 u.p.z.p.) a więc do indywidualnych, prywatnych potrzeb. Dowodzi temu wniosek [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2023 r.

Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny organ wskazał, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków - może temu służyć wniosek składany w ramach art. 128 ust. 5 u.p.z.p. W tym kontekście działanie Skarżącej nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wykorzystania jej w innych postępowaniach w sprawie zamówień publicznych w których uczestniczy ona w ramach procedury tzw. samooczyszczenia lub przy składaniu wyjaśnień, czy też odpowiedzi na pytania zamawiających mogących mieć wątpliwości co do rzetelności i prawdziwości składanych przez Skarżącą wyjaśnień.

Organ zaznaczył, że żądane przez Skarżącą dwa dokumenty stanowią wyłącznie fragment korespondencji pomiędzy [...] a [...] S.A. prowadzonej w przedmiocie wykonania i rozwiązania umowy nr [...] i zawierają treści adekwatne do okoliczności i stanu wiedzy stron wyłącznie na dzień, w którym zostały podpisane. Późniejsze czynności prawne i faktyczne związane z umową nr [...] w świetle ujawnionych faktów i okoliczności, w szczególności co do przyczyn leżących u podstaw rozwiązania tej umowy, spowodowały, iż żądane dokumenty nie mogą być traktowane jako wiążące stanowisko [...] , także w zakresie w jakim mogłyby one dotyczyć wykonania przejętych na siebie obowiązków Wykonawcy z umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Przedłożenie ich lub wykorzystanie przez Skarżącą w innych postępowaniach w sprawie zamówienia publicznego w ramach procedury samooczyszczenia bez rzetelnego, pełnego wyjaśnienia wszystkich konsekwencji działania lub zaniechania Skarżącej w ramach umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i wpływu na umowę nr [...] (na co [...] w [...] udzielając informacji nie ma żadnego wpływu) byłoby działaniem sprzecznym z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ podkreślił przy tym, że u.p.z.p. przewiduje w art. 128 stosowne procedury pozyskiwania informacji lub wyjaśnień dotyczących podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu, stąd też tryb ich pozyskania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest właściwy.

Pismem z dnia [...] września 2023 r. Skarżąca złożyła do Rektora [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o powtórne jej rozpatrzenie oraz udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazała, że argumentacja ujęta w decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r., dotycząca celów jakim miał służyć wniosek z dnia [...] maja 2023 r., pozbawiona jest dowodów. Powoływany w decyzji wniosek od [...] S.A. został bowiem złożony w dniu [...] sierpnia 2023 r., natomiast pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został przez Skarżącą kilkanaście miesięcy wcześniej, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przez [...] S.A.

Nadto Skarżąca podniosła, że w przypadku przedmiotowej umowy o roboty budowlane oświadczenie o odstąpieniu od umowy zostało złożone zarówno przez [...] S.A. jak i przez Rektora (Zamawiającego), co daje asumpt do twierdzenia, że pomiędzy [...] S.A. i Rektorem pojawił się spór w zakresie należytego wykonania tej umowy. Rektor w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnił jedynie oświadczenie [...] S.A., natomiast odmawiając udostępnienia oświadczenia złożonego przez Rektora oraz pisma Rektora w przedmiocie odstąpienia od umowy przez [...] S.A., organ uniemożliwia zapoznanie się z działaniami Rektora dotyczącymi środków publicznych oraz uzyskanie pełnej wiedzy o okolicznościach jakie zaszły w relacjach pomiędzy Rektorem a ww. Spółką.

Skarżąca wskazała, że rozważania organu dotyczące rzekomych dalszych pism w tej sprawie jakie były wymieniane pomiędzy [...] S.A. a Rektorem [...] , nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rektor nie precyzuje jakiej konkretnie korespondencji dotyczy ten wywód, nie można zatem ocenić czy wymiana takiej korespondencji rzeczywiście miała miejsce. Zaznaczyła również, że żaden przepis prawa nie uniemożliwia uzyskania w ramach dostępu do informacji publicznej jedynie określonych (wybranych przez Wnioskodawcę) pism.

Podsumowując Skarżąca wskazała, że działania Rektora [...] przejawiające się w odmowie udzielenia informacji publicznej pozbawione są podstaw prawnych a jedynym celem podjętego rozstrzygnięcia jest utrudnienie dostępu do pism organu, które miały wpływ na przebieg zamówienia publicznego finansowanego ze środków publicznych.

Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...], Rektor [...] , na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji pozostaje aktualne w świetle argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaznaczył, że Skarżąca złożyła uprzednio dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej: z dnia [...] i z dnia [...] grudnia 2021 r. Oba dotyczyły tej samej sprawy. W dniu [...] grudnia 2021 r. Rektor [...] przekazał Skarżącej kserokopię pisma nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., w którym wykonawca [...] S.A. złożyła oświadczenie, iż odstępuje od niewykonanej części umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Powyższe wnioski nie dotyczyły pism będących przedmiotem wniosku z dnia [...] maja 2023 r., zatem argumenty o pozostawaniu przez organ w zwłoce odnośnie udostępnienia informacji publicznej od "kilkunastu miesięcy" są nieuzasadnione.

Nieuzasadnione są również pozostałe twierdzenia Skarżącej, bowiem w żaden sposób nie podważają stanowiska organu przyjętego w zaskarżonej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. sp.k. zarzuciła Rektorowi [...] naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], którą odmówił Skarżącej udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, mimo braku do tego podstaw prawnych.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r.; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo to podlega ograniczeniu w oparciu o przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p., tj. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak jest przy tym przepisu prawa, który uprawniałby Rektora do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, co świadczy o oczywistej bezprawności wydanej decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że w świetle art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia jakim celom ma służyć wnioskowana informacja publiczna, gdyż wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wykazywać interesu prawnego w uzyskaniu tej informacji. Wskazała jednak, że celem złożenia wniosku była chęć poznania podstaw oświadczeń o odstąpieniu od umowy o roboty budowlane, które zostały złożone zarówno przez [...] S.A. jak i przez Rektora [...]. Niezrozumiałym jest przy tym z jakich przyczyn organ odmówił dostępu do tych dokumentów.

Zdaniem Skarżącej, argumentacja organu dotycząca rzekomego nadużycia prawa pozbawiona jest podstaw faktycznych. Działania Rektora od chwili złożenia wniosku ukierunkowane były na to, aby wnioskowanych dokumentów nie udostępnić. Świadczy o tym fakt, że w odpowiedzi na pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ przekazał jedynie oświadczenie [...] S.A. W wyniku ponownego złożenia wniosku Rektor pierwotnie twierdził, że żądane dokumenty zostały już udostępnione, następnie wskazywał, że nie stanowią one informacji publicznej, aby ostatecznie powołać się na rzekome nadużycie prawa i nadal zatajać treść tych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż zasadniczym powodem odmowy udostępnienia informacji objętej wnioskiem był fakt, iż Skarżąca poprzez skorzystanie z instrumentów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej poszukiwała argumentacji i dokumentów w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach w sprawie zamówień publicznych w ramach procedury tzw. samooczyszczenia (art. 110 ust 2 u.p.z.p.), a więc dla potrzeb indywidualnych, prywatnych, czemu dowodził wniosek [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udzielenie informacji na podstawie art. 128 ust. 5 u.p.z.p. Wskazał, iż stosowne procedury pozyskiwania informacji lub wyjaśnień dotyczących podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu przewiduje art. 128 u.p.z.p., stąd też żądanie ich udostępnienie w trybie u.d.i.p. nie jest właściwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Rektor [...] nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, co w istocie nie było kwestionowane.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Rektor [...] w [...] jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [...] jest uczelnią publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm. - stan prawny na datę wydania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 23 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rektor jest organem uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie do art. 366 ww. ustawy władze publiczne zapewniają natomiast uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Rektor [...] zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie szkolnictwa wyższego i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienione zostały kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych (pkt 4 lit. b); o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a). Oznacza to, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną.

Zaznaczyć również należy, że informacja ta (w postaci dwóch pism złożonych przez [...] w [...] wykonawcy zamówienia publicznego nr [...] na budowę Innowacyjnego Centrum Nauk Żywieniowych [...] w [...], tj. pisma o odstąpieniu od umowy nr [...] kierowanego do [...] S.A. oraz odpowiedzi [...] na odstąpienie od umowy nr [...] przez [...] S.A.), dotyczy sposobu realizacji zamówienia publicznego. Co jednak istotne, prawo zamówień publicznych nie określiło odrębnej procedury udostępniania informacji publicznej zawartej w dokumentacji postępowania o zamówienie publiczne (w tym dotyczącej realizacji zamówienia). Stąd do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu różnic wynikających z u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt I OSK 155/12; z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2081/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1228/18; publ. CBOSA).

Konstytucja RP w art. 61 określa obywatelskie prawo podmiotowe do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej określa m.in. system społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną, a działania administracji były jawne i transparentne. W związku z tym, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu", a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Co istotne, gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Co jednak istotne, klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt lub wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; podobnie wyroki NSA: z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17; publ. CBOSA).

Warto w tym miejscu powołać się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1210/23 (publ. j.w.), w którym podkreślono, iż kryterium interesu wnioskodawcy (celu) w pozyskaniu informacji publicznej nie stanowi kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji. NSA wskazał również, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. NSA podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Co do zasady rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na jej udzieleniu w formie czynności materialno-technicznej nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź na odmowie jej udzielenia, przy czym odmowa przybiera formę decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p.).

Przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji odmowy jej udzielenia, przewiduje art. 5 u.d.i.p. stanowiąc w ust. 1 - 2b, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu: w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa; w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji; w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 396).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej ma miejsce również w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał i podmiot zobowiązany nie stwierdził w okolicznościach danej sprawy, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przy czym informacją przetworzoną, w odróżnieniu od informacji prostej, jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. Samo przetworzenie informacji może również polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych.

Zauważyć należy, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. został powołany w podstawie prawnej decyzji Rektora [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...] września 2023 r. Jednak z ww. decyzji w żaden sposób nie wynika, że organ zakwalifikował żądaną informację jako informację publiczną przetworzoną oraz, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu. W uzasadnieniach wydanych decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Podkreślić w związku z tym należy, że organ miałby podstawę do powołania się na tę przesłankę i w konsekwencji odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeśli wykazałby, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną i jednocześnie gdyby nie było podstaw do jej udostępnienia ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Taka jednak ocena (faktyczna i prawna zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) w żaden sposób nie wynika z wydanych w sprawie decyzji.

W świetle rozważań organu skorzystanie z obywatelskiego uprawnienia przewidzianego w u.d.i.p. i skierowanie do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie tej ustawy, stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej z tego powodu, że miałoby służyć zaspokajaniu indywidualnych (prywatnych, własnych) potrzeb Skarżącej.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Odnośnie bowiem "sprawy własnej" - jako błędnego kryterium oceny prawidłowości korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej - wielokrotnie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny. I tak np. w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21 (publ. j.w.), NSA podniósł, że kryterium "sprawy własnej", rozumianej jako indywidualna sprawa dotycząca wnioskodawcy, jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, iż - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Podobne stanowisko zajął NSA np. w wyrokach z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21 oraz z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1210/23 (publ. jw.) wskazując, iż dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

Wskazać w związku z tym należy, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się w orzecznictwie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (por. wyroki NSA: z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2642/16; publ. CBOSA). Jednocześnie podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna instytucji "nadużycia prawa" do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo; publ. j.w.).

W ocenie Sądu organ nie wykazał w niniejszej sprawie, aby taki właśnie "skrajny przypadek" miał miejsce. Organ obszernie przedstawił okoliczności sprawy w jakich doszło do wystosowania przez [...] obu wnioskowanych pism do [...] S.A. Wskazał przy tym, że działanie Skarżącej świadczy o zamiarze wykorzystania żądanej informacji w innych postępowaniach w sprawie zamówień publicznych, w których ona uczestniczy w ramach "procedury samooczyszczenia" (art. 110 ust. 2 u.p.z.p.) lub przy składaniu wyjaśnień czy też odpowiedzi na pytania zamawiających mogących mieć wątpliwości co do rzetelności i prawdziwości składanych przez wnioskodawcę wyjaśnień (art. 128 ust. 5 u.p.z.p.).

Argumentacja ta nie pozwala jednak przyjąć, że wniosek Skarżącej z dnia [...] maja 2023 r. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Nawet bowiem hipotetyczne założenie (organ nie powołał na tę okoliczność żadnych dowodów), że Skarżąca ma zamiar powołania się na wnioskowaną informację w procedurze określonej w art. 110 ust. 2 u.p.z.p. (który to przepis określa, że wykonawca nie podlega wykluczeniu z postępowania o zamówienie publiczne, jeżeli udowodni zamawiającemu, że spełnił łącznie przesłanki wymienione w pkt 1 - 3), to sama ta okoliczność nie wyczerpuje przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej. Przesłanki tej nie wyczerpuje również argumentacja organu z powołaniem się na art. 128 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy złożone przez wykonawcę oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1 (przepis ten stanowi, że do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo do oferty wykonawca dołącza oświadczenie o niepodleganiu wykluczeniu, spełnianiu warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji, w zakresie wskazanym przez zamawiającego), lub podmiotowe środki dowodowe budzą wątpliwości zamawiającego, może on zwrócić się bezpośrednio do podmiotu, który jest w posiadaniu informacji lub dokumentów istotnych w tym zakresie dla oceny spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu, kryteriów selekcji lub braku podstaw wykluczenia, o przedstawienie takich informacji lub dokumentów. Przewidziana w tym przepisie możliwość wystąpienia przez zamawiającego do właściwego podmiotu o przedstawienie posiadanych informacji czy dokumentów (jak wskazywane w zaskarżonej decyzji wystąpienie [...] do [...] ) nie może skutkować uznaniem, że wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa do informacji i winno skutkować odmową jej udostępnienia.

Warto również zauważyć, że powołany wyżej przepis u.p.z.p. nie wyłącza stosowania u.d.i.p. Nie określa bowiem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przepis ten dotyczy kwalifikacji podmiotowej wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (podstaw wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia), a więc dotyczy całkowicie innej materii, iż uregulowana w u.d.i.p.

Konkludując Sąd stwierdza, że obie wydane w sprawie decyzje są wadliwe z powodu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 u.d.i.p. Organ bowiem błędnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej. Przedstawiona w ww. decyzjach argumentacja nie wyczerpuje omawianej przesłanki z powodów powyżej wskazanych. Organ błędnie również powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sytuacji gdy nie wykazał, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie.

Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i podejmie działania zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił ma podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.