Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 50/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. spraw ze skarg A.O. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2022 r. – nr 9009-2022-001873 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, – nr 9009-2022-001874 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2021, – nr 9009-2022-001875 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2021 1) uchyla zaskarżone decyzje, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącej A.O. kwotę 2.091 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołań A. O. (dalej: skarżąca/wnioskodawczyni), wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z 29 listopada 2022 r., nr 9009-2022-001873, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik ARiMR) w [...] z 19 sierpnia 2022 r., nr 0183-2022-005555, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej) na 2021 r.,

2) decyzją z 29 czerwca 2022 r., nr 9009-2022-001874, utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 19 sierpnia 2022 r., nr 0183-2022-005557, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 r.,

3) decyzją z 29 czerwca 2022 r., nr 9009-2022-001875, utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 19 sierpnia 2022 r., nr 0183-2022-005556, w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (RŚK) PROW 2014-2020, na 2021 r.

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności do działek rolnych o pow. 332,45 ha, w przypadku płatności bezpośrednich, 299,58 ha w przypadku płatności ONW, a 253,85 ha w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 283,16 ha i 38,10 ha.

W trakcie prowadzonych w tym przedmiocie postępowań administracyjnych organ I instancji zwrócił się do wnioskodawczyni o złożenie wyjaśnień, w związku z podejrzeniami odnośnie stworzenia przez nią sztucznych warunków, w celu uzyskania płatności w wyższej wysokości.

Ustosunkowując się do wezwań organu skarżąca wyjaśniła, że samodzielnie prowadzi odrębne gospodarstwo rolne i nim zarządza. Posiada też własny sprzęt rolniczy (kosiarki dyskowe, przyczepę do transportu biomasy, ładowarkę do siana). Odnośnie tytułu prawnego do deklarowanych do płatności gruntów wnioskodawczyni oświadczyła, że posiada umowy dzierżawy, które już przedłożyła (w postępowaniu za 2020 r. skarżąca przedłożyła m.in. umowy dzierżawy nieruchomości rolnych).

Rozstrzygające przedmiotowe sprawy organy ustaliły, opierając się między innymi na oświadczeniach skarżącej i przedłożonych przez nią umowach, że prowadzi ona działalność rolniczą na gruntach własnych oraz dzierżawionych. I tak dzierżawi ona: od M. O. 30,70 ha, od K. E.P. 50,17 ha, od Nadleśnictwa B. łącznie 176,13 ha.

We własności skarżącej, zgodnie z wypisami rejestru gruntów, są działki w powiecie p. gmina D., gmina B. oraz w powiecie b. gmina N.

Organy w ramach poczynionych ustaleń stwierdziły, że skarżąca jest wspólnikiem spółek M., sp. z o.o., N.sp. z o.o., E.sp. z o.o., G.sp. z o.o., C. sp. z o.o. oraz E1. sp. z o.o., które są powiązane z innymi osobami i spółkami prowadzącymi działalność w zakresie uprawy zbóż, roślin strączkowych i oleistych.

Ponadto skarżąca jest prezesem zarządu spółek N. sp. z o.o., B. sp. z o.o. oraz E. sp. z o.o. oraz wiceprezesem zarządu E.sp. z o.o.

Dodatkowo skarżąca dzierżawi swoje działki: W.R., K. D., J. O., A. O. oraz spółkom G.sp. z o.o., M., sp. z o.o. oraz N.sp. z o.o.

N. sp. z o.o. w której skarżąca jest prezesem deklaruje do płatności na rok 2021 na podstawie umowy dzierżawy ze skarżącą działki o pow. 39,15 ha. Natomiast M. sp. z o.o., w której skarżąca jest wspólnikiem, deklaruje do płatności na rok 2021 na podstawie umowy dzierżawy ze skarżącą działki o łącznej pow. 273,35 ha – które są dzierżawione wyłącznie od skarżącej.

W 2021 r. skarżącą zadeklarowała: do płatności bezpośrednich działki o łącznej pow. 332,45 ha, z czego 132,17 ha stanowi jej własność, a reszta (200,28 ha) jest przez nią dzierżawiona, do płatności ONW działki o łącznej pow.299,58ha, z czego 99,30 ha stanowi jej własność, a reszta (200,28 ha) jest przez nią dzierżawiona, do płatności RŚK działki o łącznej pow. 321,26 ha, z czego 130,43 ha stanowi jej własność, a reszta (190,83 ha jest przez nią dzierżawiona.

Organy ustaliły, że znaczna część gruntów stanowiących własność skarżącej została zgłoszona do dopłat bezpośrednich na rok 2021 r przez inne podmioty: W.R., K. D., J. O. i A. O., tj. osoby, które są ze skarżącą spokrewnione, spowinowacone lub pozostają z nią w powiązaniu służbowym.

Organy doszły do przekonania, że tworzenie przez skarżącą i powiązane z nią osoby wielu spółek ma na celu obejście przepisów związanych z ograniczeniami co do limitów powierzchni i degresywności stawek płatności. Wynika to z faktu, że wszystkie powiązane ze skarżącą podmioty nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były też wyodrębnione technicznie i organizacyjnie. Ich związanie, zarówno kapitałowe, jak i osobowe, było ścisłe, poza tym miały tożsamy przedmiot działalności. Dotyczy to spółek, w których rolę zarządczą pełniła skarżącą lub też osoby prawne bądź fizyczne powiązane z nią pod względem rodzinnym lub podległości służbowej.

Zdaniem organu I instancji wszystkie te czynności miały charakter pozorny i stanowiły jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie przez skarżącą dopłat w możliwie najwyższej wysokości - dzięki takiemu podziałowi gospodarstwa między osoby fizyczne czy utworzone spółki.

Wobec powyższego, Kierownik ARiMR decyzjami z 19 sierpnia 2022 r. odmówił skarżącej przyznania płatności na rok 2021 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW oraz RŚK, stwierdzając, że ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne wyczerpują w pełni przesłanki art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013), a tym samym potwierdzają stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcia, decyzjami z 29 czerwca 2022 r., Dyrektor ARiMR podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii stworzenia przez skarżącą wraz z podmiotami powiązanymi tzw. "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek, podpisania umów dzierżawy i rozdysponowania gruntami w taki sposób, aby przez pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej uzyskać płatności do zadeklarowanych gruntów w maksymalnej możliwej kwocie.

W ocenie organu odwoławczego, świadczą o tym stwierdzone w postępowaniu okoliczności dotyczące podmiotów związanych ze skarżącą, które nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były też wyodrębnione technicznie i ekonomicznie, były natomiast ściśle powiązane ze sobą osobowo i kapitałowo (te same systematycznie powtarzające się osoby jako wspólnicy oraz członkowie zarządu), nie prowadziły działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz oraz posiadały ten sam główny profil działalności.

Zdaniem organu odwoławczego, działania skarżącej można określić jako ukierunkowanie na maksymalizację pozyskanych środków - płatności związanych z deklarowanymi gruntami.

Według organu II instancji kwotę tak zmaksymalizowanych płatności należy odnieść do wszystkich ich rodzajów, z uwzględnieniem nie tylko samej skarżącej, ale także innych podmiotów występujących z tego rodzaju wnioskami. Istotne jest, że skarżąca dzierżawi 7 podmiotom grunty o pow. 382,04 ha. To świadczy zaś o zaistnieniu subiektywnego elementu sztuczności, tj. woli uzyskania korzyści z zastosowania tego mechanizmu. Gdyby całość tych gruntów zgłosiła do płatności sama skarżąca, to uzyskana przez nią kwota płatności byłaby znacząco niższa.

Ograniczenia wysokości płatności, do ominięcia których skarżąca dążyła, wynikały, w zakresie płatności bezpośrednich, z zastosowania współczynnika korygującego, o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.), obejmującego płatności ponad kwotę [...] euro (po przekroczeniu tej wartości wysokość sumy płatności zmniejsza się o wartość współczynnika korygującego, wynoszącego 2,906192 % - zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm. ), a także ustawowego limitu płatności dodatkowej, ustanowionego na poziomie 27 ha.

Ograniczenia w zakresie płatności ONW wynikały zaś z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 z późn. zm.). Chodzi tu o tzw. warunki modulujące. W myśl tych przepisów płatność ONW jest przyznawana w wysokości 100 % stawki podstawowej, do pow. 25 ha, 50 % stawki podstawowej, w odniesieniu do powierzchni od 25 do 50 ha, a 25 % stawki podstawowej za pow. od 50 do 75 ha. W odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), stawki płatności ulegają degresywnemu zmniejszeniu i wynoszą 100 % stawki podstawowej za pow., od 0,1 do 50 ha, 75 % stawki podstawowej, za pow. od 50 do 100 ha i 60 % stawki podstawowej za pow. powyżej 100 ha.

W sprawie nastąpiło więc sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 3 art. 4 ust. 3 Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, zwanym dalej rozporządzeniem nr 2988/95). Ponadto zwrócono uwagę, że art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013) stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W ocenie organu II instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do stwierdzenia zamierzonej koordynacji działań pomiędzy powiązanymi podmiotami, tj.: skarżącą, spółkami: M. sp. z o.o., N.sp. z o.o. oraz J. O., i A. O., którym skarżąca wydzierżawia swoje grunty, a które mogłyby stanowić jedno spójne gospodarstwo. Ich gospodarstwa stanowią bowiem większą inwestycję w istocie jednego podmiotu. Tym jednym gospodarstwem kierują zaś osoby powiązane osobowo, majątkowo i służbowo.

Istniejący związek o opisanym powyżej charakterze uzasadnia zaś zastosowanie instytucji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

W kwestii pojęcia sztucznych warunków, które nie ma legalnej definicji, odwołując się do orzecznictwa TSUE organy stwierdziły, iż do ich zaistnienia koniecznym jest wykazanie elementu obiektywnego i subiektywnego. Ten pierwszy przejawia się w stwierdzeniu obiektywnych okoliczności, w których, przy spełnieniu formalnych wymogów uzyskania płatności, cel tego rodzaju uregulowań nie zostanie osiągnięty. Subiektywny zaś sprowadza się do wystąpienia woli uzyskania korzyści, przez sztuczne stworzenie ku temu przesłanek.

Dla zaistnienia obu tych elementów sztuczności konieczna jest również ocena działania na etapie tworzenia wykorzystujących ją podmiotów, a także podmiotów z nimi powiązanych.

Zdaniem organów w przypadku skarżącej zmaterializowały się zarówno obiektywne, jak i subiektywne przesłanki sztucznego działania, nakierowanego na ominięcie ograniczeń obszarowych w odniesieniu do płatności, jak również degresywnych ich stawek.

Skarżąca działała z zamiarem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem.

Odnosząc się od zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności ma przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. W sposób oczywisty sztuczny podział gospodarstwa na odrębnych wnioskodawców (tj. wykreowane spółki oraz osoby powiązane osobowo i kapitałowo z tymi spółkami oraz ze skarżącą) prowadził do naruszenia zasady konkurencyjności w obu jej aspektach. Tym samym, planowany zakres przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz powiązania kapitałowe i osobowe, a także zarządzanie zorganizowaną grupą powiązanych ze sobą osób oraz spółek, wskazuje, że było to działanie skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami wsparcia w rozumieniu art. 60 nr 1306/2013.

Wnosząc skargi na decyzje Dyrektora ARiMR skarżąca wystąpiła o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W przypadku nieuwzględnienia wskazanego wyżej żądania skarżąca zwróciła się do Sądu o uchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora ARiMR i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie:

postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 7 i 77 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - zasady obiektywizmu, poprzez zinterpretowanie wszelkich niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść skarżącej, nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wyjaśnień skarżącej, pominięcie w zaskarżonej decyzji faktu, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR/Agencja) odmówiła za rok: 2019, 2020 przyznania płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcie bezpośredniego, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) - na rzecz: M. Sp. z o.o., N.sp. z o.o. , E.sp. z o.o., C. Sp. z o.o., E1 Sp. z o.o., J. O., A.O., W. O., M. O., zinterpretowanie wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie iż skarżąca stworzyła sztuczne warunki uzyskania pomocy, rezultatem czego była odmowa płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r.;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775, zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezasadne przyjęcie stworzenia sztucznych warunków pomimo, że skarżąca jest faktyczną rolniczką i użytkowniczką działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności za 2021 rok i prowadzi samodzielnie na nich działalność rolniczą, w tym podejmuje decyzje dotyczące gospodarstwa i prowadzenia działalności rolniczej oraz samodzielnie czerpie korzyści, a fakt wydzierżawienia części posiadanych przez siebie nieruchomości rolnych położonych w różnych częściach województwa podkarpackiego - nie stanowi samo z siebie przesłanki stworzenia sztucznych warunków i odmowy przyznania skarżącej należnych jej płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego.

c) obrazę art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji, a co końcowo doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, a w ślad za nim również przez organ II instancji, iż skarżąca miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała ona swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania;

d) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych - dotyczy faktu, że od kilkunastu lat skarżąca występowała do ARiMR o przyznanie płatności bezpośrednich, płatności ONW i płatności rolno-środowiskowych - a ARiMR te płatności przyznawała nie wskazując żadnych nieprawidłowości lub podejrzeń w tym zakresie do 2019 r.;

e) naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie przez Organy obu instancji znanych im z urzędu okoliczności wynikających z postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt 3036-2.Ds 13.2021.Sp(c) oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt II Kp 114/22 zgodnie z którymi A. O., J. O. i W. O. nie stwarzali sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nienależnych im płatności od Agencji, co miało skutek w drodze zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, co zaś przejawiło się w drodze błędnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności wielokrotnych wyjaśnień skarżącej przedkładanych na skutek wezwań organu I instancji oraz w zakresie pominięcia dowodu z przesłuchania w charakterze strony skarżącej, co doprowadziło do błędnego uznania przez organy, że skarżąca miała na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania;

f) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na brak celowości działania strony, w szczególności faktu, że gospodarstwo rolne skarżącej zostało utworzone przed wprowadzeniem zasady modulacji i degresywności płatności - a tak naprawdę przed wejściem Polski do UE, a zatem jego utworzenie nie miało na celu obejścia przepisów i tym samym nie zaistniał subiektywny czynnik niezbędny dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków;

g) art. 7, art. 77 ust. 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez świadome pominięcie przez Kierownika ARiMR wydanego przez: Sąd Okręgowy w[...] II Wydział Karny 2 czerwca 2022 r., postanowienia w przedmiocie umorzenia śledztwa sygn. akt II Kp 114/22; Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] postanowienia z 7 grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania - sygn. akt 3036-2.Ds 13.2021.Sp.(c), co skutkuje błędnymi ustaleniami faktycznymi w sprawie i przyczyniło się do wydania zaskarżonej decyzji oraz miało wpływ na prowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe;

h) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wiarygodności dowodów składanych przez skarżącą i twierdzeń z nich wynikających i określenia ich mocy dowodowej w zaskarżonej decyzji, co doprowadziło w konsekwencji do dowolnej oceny tych dowodów przez Dyrektora ARiMR;

i) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezrozumiałe pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. postanowienia z 7 grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania i ww. wyroku z 2 czerwca 2022 r. o umorzeniu śledztwa.

j) art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie, gdyż zaskarżone decyzje Dyrektora ARiMR zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a pominięty przez organ materiał dowodowy oraz konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na ich rozstrzygniecie;

prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) art. 5, 6, 7 ust. 1 i 2, 8 oraz 24 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z treścią rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez ich błędne zastosowanie w drodze utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, iż działanie w zakresie wniosku objętego postępowaniem dokonane ze strony skarżącej miało na celu stworzenie "sztucznych warunków" w celu uzyskania wsparcia w zakresie płatności, podczas gdy faktycznie skarżąca w pełni realizowała swoje uprawnienia jako rolnika w zakresie możliwości ubiegania się o płatności objęte wnioskiem tyczącym się niniejszego postępowania i realizowała cele Wspólnej Polityki Rolnej i Cele Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w ramach realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego i prowadzenia gospodarstwa rolnego na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW);

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych płatności w całości, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznie warunków w celu uzyskania korzyści pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego;

c) art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, w sytuacji kiedy organ dopuścił się nieprawidłowości podczas ustalania zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak również błędnie ocenił materiał dowodowy;

d) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez rzekome utworzenie w latach 2019-2021 powiązanych ze sobą, w ocenie organu spółek, tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej kwoty płatności bezpośrednich, podczas gdy w rzeczywistości podmioty te utworzono przed datą wprowadzenia degresywnych płatności (2014 r.) i nie miał miejsca podział gospodarstwa, ale obejmowanie nowych gruntów w wyniku zakupu gruntów, dzierżawy od osób fizycznych i prawnych, a ponadto działania skarżącej nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego;

e) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania, wobec bezpodstawnego zakwestionowania prowadzenia działalności rolniczej przez stronę na tej podstawie, że korzysta: ona z usług zewnętrznych dzierżawi grunty rolne i od czasu rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej (jeszcze przed wejściem Polski do UE) zwiększa areał swojego własnego gospodarstwa, podczas gdy te elementy nie decydują o statusie użytkownika gruntów rolnych;

f) w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu, naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków skutkuje odmową przyznania płatności objętych wnioskiem w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie, iż w danej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków winno skutkować odmową przyznania płatności w zakresie wynikającym ze stworzenia sztucznych warunków (korzyści sprzecznej z systemami wsparcia bezpośredniego), nie zaś odmową przyznania wszelkich płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także należnych bez stworzenia sztucznych warunków).

W uzasadnieniach skarg skarżąca podkreśliła, że stanowisko organów w niniejszej sprawie jest kuriozalne, gdyż zasada degresji ma znaczenie jedynie w odniesieniu do gospodarstw o areale do 50 ha. Tylko one uzyskują pełne dopłaty, natomiast skarżąca ma gospodarstwo, którego areał przekracza 321 ha, tak więc degresja obejmuje i tak jego gospodarstwo.

Wnioskodawczyni zaprzeczyła tworzeniu przez siebie sztucznych warunków płatności, co zarzuca jej organ, a tym zakresie zauważyła, że organy nie zadały sobie trudu przesłuchania jej. Skarżąca podkreśliła, że organy nie przedstawiły dowodów na to, że jej działanie było przejawem aktywności nakierowanej na uzyskanie płatności. Podobnie nie wykazały, iż jej zamierzeniem było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemów wsparcia, a w tej sytuacji nie było jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonych decyzji.

Skarżąca zaznaczyła, że od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy. Spełniła też przesłanki uzyskania płatności. Okolicznością przeczącą samodzielności jej gospodarstwa rolnego nie może być natomiast fakt zakupu usług prasowania, które musiała zlecać podmiotom zewnętrznym z uwagi na brak prasy samozbrylającej. Skarżąca podkreśliła, że w swoim gospodarstwie samodzielnie wykonywała zabiegi agrotechniczne tj. koszenie, przewracanie, grabienie, załadunek balotów siana. Sugerowanie przez organy braku samodzielności działalności rolniczej skarżącej jest dla niej niezrozumiałe.

W stanach faktycznych spraw brak jest podstaw do przyjęcia, że tworzyła ona pozorne koszty działalności.

Za irracjonalne uznała skarżąca stanowisko organów w zakresie tego, że organy, poprzez koncepcję tworzenia sztucznych warunków, zaprzeczają prawu właściciela do swobodnego dysponowania przedmiotem jego własności.

Jako argument przemawiający za koniecznością uznania za niezasadne stanowiska organów skarżąca wskazała fakt prawomocnego umorzenia postępowania karnego, dotyczącego zarzutu tworzenia, między innymi przez osoby, które według organu są powiązane ze skarżącą, sztucznych warunków uzyskania płatności. W tym aspekcie wskazała na postanowienie Prokuratury Okręgowej w [...] z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt 3036-2.Ds 13.2021.Sp.(c), o umorzeniu postępowania oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z 2 czerwca 2022 r., sygn. II Kp 114/22.

Końcowo skarżąca zwróciła się do Sądu o rozważenie tego, o jakie to rzekomo wielkie gospodarstwo rolne i do kogo należące, miało chodzić organom. Podkreśliła, że podmioty wskazane w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji posiadają własne grunty i sprzęt rolniczy, założyły samodzielnie gospodarstwa rolne wiele lat temu.

Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że organy w żaden sposób nie udowodniły braku samodzielności gospodarstwa rolnego skarżącej ani też braku prowadzenia przez nią działalności rolniczej, więc nie może być w sprawie mowy o istnieniu warunku obiektywnego czy subiektywnego, których ewentualne łączne zaistnienie mogło być przyczyną pozbawienia płatności w części wnioskowanych dopłat.

W odpowiedziach na skargi, Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.), postanowił dopuścić dowód z postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] z 27 grudnia 2022 r., sygn. PO II Ds. 13.2018.Sp(c) o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko m.in. skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Spór pomiędzy skarżącą, a Dyrektorem ARiMR koncentruje się w zasadzie wokół jednej, podstawowej na gruncie przedmiotowych spraw kwestii, jaką jest udział skarżącej w stworzeniu sztucznych warunków, mających na celu maksymalizację uzyskanych płatności przez uczestniczące w tym mechanizmie osoby, obejmującym także skarżącą.

Zdaniem organów rozstrzygających niniejsze sprawy, w ich stanach faktycznych mamy do czynienia ze spełnieniem obiektywnej i subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie zaistnienia sztucznych warunków. Ta pierwsza sprowadza się do stworzenia mechanizmu, który obiektywnie rzecz biorąc do uzyskania korzyści (w sposób sprzeczny z założonymi celami płatności) prowadzi, polegającego na odpowiednim rozdysponowaniu (rozproszeniu) gruntów, poprzez zawarcie, w istocie pozornych umów dzierżawy głównie z utworzonymi w tym celu spółkami, w warunkach istniejących powiązań osobowych pomiędzy wspólnikami tychże spółek i osobami zasiadającymi w ich zarządach. Druga natomiast oznacza wolę osiągnięcia tego rodzaju korzyści, po stronie podmiotów uczestniczących w tym mechanizmie, której stwierdzenie musi być odpowiednio wykazane.

Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, godzące w cele prawodawstwa regulującego przyznawanie tychże płatności, jest działaniem określanym przez unijnego prawodawcę (pkt 39 preambuły rozporządzania 1306/2013) mianem nieprawidłowości, którym państwa członkowskie są zobligowane zapobiegać, wykrywać je, a następnie zwalczać, korzystając z możliwości przewidzianych w rozporządzeniu 2988/95.

W tych ramach normodawca unijny przewiduje, że przypadki naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego winny się spotkać z reakcję w postaci kar administracyjnych, a gdyby takowe nie zostały przewidziane w regulacjach unijnych, państwa członkowskie winny stosować odpowiednie kary krajowe, odpowiednio skuteczne, odstraszające i proporcjonalne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt f rozporządzenia 1306/2013 sektorowe prawodawstwo rolne" oznacza wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów, oraz część drugą rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do EFRROW;

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 września 2022 r., sygn. I GSK 2852/18 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) stworzenie sztucznych warunków zmierzających do uzyskania płatności w sposób sprzeczny z jej celami WPR, zostało ujęte w ramach klauzuli generalnej, pozwalającej organom na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o płatności, wbrew intencjom prawodawcy unijnego, w zakresie celów przedmiotowych płatności.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce (jest ustalane) wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Jak wynika z powyższego stworzenie sztucznych warunków, w obu jej aspektach, tj. obiektywnym i subiektywnym, rozpatrywane winno być w kierunku stwierdzenia podjętych przez grupę podmiotów, powiązanych w różny sposób, pewnych, intencjonalnych i skoordynowanych działań, prowadzących do osiągnięcia przez nie korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, wśród których szczególne miejsce zajmuje wspieranie konkurencyjności. W tę zasadę godzi zaś unikanie ograniczeń kwotowych i obszarowych poszczególnych płatności, poprzez stworzenie warunków tylko temu służących oraz umożliwiających osiągnięcie tego rodzaju efektu.

Tak więc, z uwagi na posłużenie się przez prawodawcę unijnego, w odniesieniu do tworzenia sztucznych warunków klauzulą generalną, a także ze względu na istotę przedmiotowego mechanizmu, opartego co najmniej o współdziałanie i koordynacje działań przez różne osoby, przedmiotowego mechanizmu stworzenia sztucznych warunków, nie można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do konkretnego rolnika, którego wniosek w danej sprawie jest procedowany, w oderwaniu od kontekstu dotyczącego jego funkcjonowania w ramach stwierdzonych powiązań, ale należy mieć na względzie całokształt okoliczności, w które wpisuje się jego działanie, zarówno z punktu widzenia podejmowania czynności, jak również dystrybuowania korzyści. Nie oznacza to jednak, że jego bezpośredni udział, zarówno w ukształtowaniu odpowiedniej struktury jak i partycypowania w korzyściach, może być marginalizowany, z punktu widzenia sposobu funkcjonowania i właściwości całości mechanizmu. Tego rodzaju okoliczności, związane wprost z wnioskodawcą, musza być w tym wypadku jednoznacznie stwierdzone i przeanalizowane, jako że choć analizie poddawany jest cały mechanizm, to jednak w ramach konkretnej sprawy przedmiotem rozstrzygnięcia jest wniosek konkretnego producenta.

Bezpośrednim narzędziem służącym zwalczaniu nieprawidłowości - praktyk przybierających postać stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, jest kompetencja organów wynikająca z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W zakresie stosowanych sankcji wobec uczestników sztucznego mechanizmu, prawodawca unijny (w pkt 39 preambuły rozporządzenia 1306/2013) odsyła do rozporządzenia 2988/95, które w art. 4 ust. 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zacytowany wyżej przepis rozporządzenia 2988/95 również mówi o nieprzyznaniu lub wycofaniu korzyści, będącej efektem działań nakierowanych na ich pozyskanie, w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.

Konsekwencją stwierdzenia wystąpienia sztucznego mechanizmu jest sankcja w postaci pozbawienia, jak to określa art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jakichkolwiek korzyści płynących z sektorowego prawodawstwa rolnego i choć środek ten nie nosi cech kary administracyjnej (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/95), to jego sankcjonujący charakter, w odniesieniu do sprecyzowanych w nim okoliczności, nie może budzić wątpliwości.

Tak więc stworzenie sztucznych warunków uzyskania płatności opiera się co najmniej na koordynacji działań podjętych przez wyraźnie zdefiniowaną grupę podmiotów (może ona obejmować zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, w szczególności spółki prawa handlowego) w efekcie których dochodzi do uzyskania niewątpliwych korzyści przez osoby współdziałające w tym zakresie, a przy tym, ich działania musza zostać nakierowane na pozyskanie tego rodzaju korzyści.

Dążąc do zastosowania rozwiązań prawnych służących przeciwdziałaniu uzyskania nieuprawnionych korzyści przez podmioty omijające ograniczenia w płatnościach, właściwy do tego organ jest zobligowany do ustalenia wszystkich przesłanek mechanizmu sztuczności, obejmujących zarówno istniejące pomiędzy jego uczestnikami powiązania, ich sposób działania w przedmiotowym zakresie, a także wynikających z tego korzyści. Obowiązek ten jednoznacznie obciąża organ, który nie może domagać się od poszczególnych producentów rolnych wykazania niebrania udziału w tego rodzaju mechanizmie.

Ustalenia w zakresie poszczególnych elementów mechanizmu sztuczności muszą być jednoznaczne i konkretne oraz wskazywać na zaistnienie poszczególnych jego przesłanek. Strona natomiast, jak to wyżej stwierdzono niezobligowana do wykazania braku podstaw do przypisania jej uczestnictwa w sztucznych działaniach, w ramach argumentacji zmierzającej do wykazania niezasadności stanowiska organu może wskazywać okoliczności przeczące jego twierdzeniem, do których to argumentów organ winien się merytorycznie odnieść.

W niniejszym przypadku Dyrektor ARiMR przyjął uczestnictwo skarżącej w sztucznym mechanizmie zmierzającym do uzyskania niezasadnych korzyści, w odniesieniu do poszczególnych płatności, wskazując na jej powiązania z grupą osób – wspólników spółek prawa handlowego i samych spółek, występujących o przyznanie im płatności. W tym kontekście wskazał na obiektywne możliwości uzyskania korzyści z całego mechanizmu przez wszystkie partycypujące w nim podmioty, a także wole ich uzyskania po ich stronie.

Odnosząc się jednak do tego rodzaju ustaleń organów obu instancji, w kontekście wyciągniętych przez nie na ich podstawie wniosków wskazać należy, że przedmiotowe ustalenia są niepełne, mało konkretne i nieprecyzyjne, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski nazbyt ogólnikowe, zwłaszcza w odniesieniu do zamierzonych do uzyskania przez wszystkie podmioty korzyści.

I tak zaznaczyć na wstępie należy, że skarżąca występując o przyznanie jej płatności, zgłosiła do nich własne grunty, ale także grunty dzierżawione od innych podmiotów, przy czym w gronie wydzierżawiających jej działki rolne zdecydowanie dominują tzw. podmioty zewnętrzne, co do których organ nie przyjął ich uczestnictwa w sztucznym mechanizmie (z treści zaskarżonych decyzji nie sposób wywieść, że również te podmioty zostały uznane za objęte w jakikolwiek sposób mechanizmem sztuczności). Chodzi tu o Nadleśnictwo B. i K. E. P. Jedyną wydzierżawiającą skarżącej grunty osobą, mogącą być uznaną za powiązaną z nią, na co wskazują ustalenia w poszczególnych sprawach, był M. O., który dzierżawił jej 30,70 ha.

W tym miejscu zauważyć należy, że skarżąca zgłosiła łącznie do płatności ponad 300 ha, stąd areał wydzierżawiony od M. O. nie przekraczał 10 % wszystkich gruntów.

W przypadku skarżącej, z treści zaskarżonych decyzji wynika wprawdzie, że to nie w dzierżawieniu przez nią 30,70 ha gruntów od M. O. organy głównie upatrują sztuczności mechanizmu, ale w tym, że wydzierżawiła ona swoje grunty o areale wynoszącym 382,04 ha innym, jak twierdzi organ, powiązanym z nią podmiotom. Nie zmienia to jednak faktu, że oba te aspekty muszą być właściwie i rzeczowo przeanalizowane.

Co do samych powiązań osobowych poszczególnych osób fizycznych wskazać należy, że organy rozstrzygające przedmiotowe sprawy ukazały je przede wszystkim przez pryzmat bycia wspólnikiem czy też członkiem zarządu, wskazanych w decyzjach spółek prawa handlowego, występujących o przyznanie płatności. Stwierdzenia odnośnie relacji rodzinnych czy też stosunku powinowactwa konkretnych osób, jedynie w ograniczonym zakresie przewijają się w treści zawartych w decyzjach rozważań, niejako na ich marginesie. Zdefiniowanie czy też precyzyjne opisanie mechanizmu sztuczności w pełnym zakresie, wymagałoby poszerzenia opisu analizowanych powiązań wskazanych osób fizycznych, w zakresie ich powiązań rodzinnych ze skarżącą.

Co do samej sztuczności, rozumianej jako modus operandi poszczególnych współdziałających ze sobą podmiotów (tj. w jej obiektywnym aspekcie), zaznaczyć należy, że przyjęcie zaistnienia tego rodzaju mechanizmu warunkowane jest ustaleniem, że jedynym powodem takiego, a nie innego rozdysponowania gruntów przez powiązane osoby było ominięcie ograniczeń płatności oraz że nie było to podyktowane jakimikolwiek innymi racjonalnymi względami.

W okolicznościach przedmiotowych spraw skarżąca wskazała, że powody wydzierżawienia przez nią gruntów innym osobom, a także dzierżawienia od jeszcze innych osób działek rolnych, wynikały z ekonomicznych uwarunkowań prowadzonej przez nią, a także działalności stron zawierających z nią umowy dzierżawy. W szczególności dokonane czynności, dotyczące konkretnych gruntów, według skarżącej, podyktowane były one dążeniem do obniżenia kosztów dojazdu i kosztów nadzoru nieruchomości.

Na obecnym etapie postępowania nie sposób jest stwierdzić czy wskazane wyżej okoliczności rzeczywiście legły u podstaw rozdysponowania gruntów, w opisany wyżej sposób, albowiem organ odwoławczy nie tylko nie poczynił w tym zakresie odpowiednich ustaleń, ale także w zasadzie nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tego rodzaju argumentacji strony. Poprzestał jedynie na opisie powiązań, wynikających z sposobu funkcjonowania spółek, jako argumencie wskazującym na wystąpienie sztuczności, co uznać należy za dalece niewystarczające.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zauważyć, że w odniesieniu do umów zawieranych przez powiązane, w ocenie organu II instancji, osoby i spółki, w zaskarżonych decyzjach posługuje się on pojęciem pozorności, wskazując na taki właśnie charakter tychże umów. Nie wyjaśnił jednak jak należy potraktować to pojęcie, czy w rozumieniu regulacji prawa cywilnego czy też w znaczeniu potocznym. Tak samo nie wiadomo czy owa pozorność obejmuje wszystkie zawarte przez skarżącą umowy dzierżawy, także te których stronami były tzw. podmioty zewnętrzne, czy tylko niektóre z nich.

Kolejnym elementem sztuczności, wchodzącym w zakres jej obiektywnych uwarunkowań, jest stwierdzenie wystąpienia nieuprawnionych korzyści z podejmowanych działań. W niniejszym przypadku również ten element nie został we właściwy sposób wyjaśniony. Nie wiadomo gdzie, tj. po czyjej stronie organ upatruje tejże korzyści, rozumianej jako ominięcie ograniczeń wysokości płatności. Wyjaśnienie tego aspektu rozpoznawanych spraw wymagałoby przedstawienia i pogłębionej analizy struktury płatności poszczególnych osób i spółek wydzierżawiających od skarżącej grunty. Innymi słowy, aby przyjąć wystąpienie mechanizmu sztuczności, w aspekcie wygenerowanych przez niego korzyści, organ musi wykazać obiektywne zaistnienie korzyści, osiągniętej sumarycznie, w związku z wydzierżawieniem konkretnemu podmiotowi gruntów, poprzez porównanie zaistniałej sytuacji z tą jaka miałaby miejsce gdyby sama kwestionowanych przez organ działań nie podjęto. Nie musi jednak precyzyjnie wykazywać kwotowej, dokładnej różnicy płatności, ale samą korzyść, będącą efektem podpadania pod daną kategorię płatności, w zakresie odpowiednich limitów.

W niniejszych sprawach warunek ten nie został spełniony. Organy enigmatycznie wskazują na korzyść bliżej nieokreślonej grupy podmiotów, koncentrując się w zasadzie jedynie na spółkach, co w tym wypadku, w związku z przyjętą szeroką koncepcją sztuczności, obejmującej także osoby fizyczne, jest dalece niewystarczające.

Na podstawie zaskarżonych decyzji, tj. motywów zawartych w ich uzasadnieniach, nie można stwierdzić jak ewentualne korzyści przedstawiały się w relacjach pomiędzy wydzierżawiającymi grunty i dzierżawcami. Inaczej mówiąc organ nie wykazał, że objęte niniejszymi umowami grunty, w następstwie oddania ich w dzierżawę, wygenerowały wyższe płatności u dzierżawców, a finalnie, sumarycznie u wszystkich uczestników mechanizmu.

W tym miejscu zauważyć należy, że choć ogólną sumę korzyści w przypadku sztucznego mechanizmu należy rozpatrywać globalnie, to jednak jej wystąpienie musi być jednoznacznie wykazane. Jeżeli więc danej korzyści nie sposób stwierdzić w ramach relacji pomiędzy stronami kwestionowanych przez organ umów, to może on je wykazać w oparciu o dalsze relacje stron tychże umów z kolejnymi podmiotami. W analizowanych sprawach organy nie uczyniły zadość tej zasadzie.

Przedstawiony przez organy modus operandi, mający być realizowany przez wszystkie podmioty mające uczestniczyć w mechanizmie sztuczności, organy szerzej opisały i przeanalizowały jedynie w kontekście działalności spółek. Ten sposób funkcjonowania nie przystaje jednak do sposobu działania osób fizycznych, specyfiki ich działalności. W ich bowiem przypadku sztucznego mechanizmu nie można wywieść ze sposobu ich powstania, na który to argument organy wskazują, w przypadku spółek, jako leżący u podstaw ich powołania.

Wykazanie powiązań z udziałem osób fizycznych i sztuczności podejmowanych przez nie działań czy też partycypowania w nich, wymaga głębszej analizy, sięgającej poza okoliczności związane z funkcjonowaniem spółek, nawet tych, którymi udziałowcami pozostają. To bowiem osoby fizyczne były właścicielami działek zgłaszanych do płatności przez biorące udział w mechanizmie, według organów, podmioty. Stanowi to więc istotny czynnik wyróżniający ich rolę, który wymaga odrębnego potraktowania i głębszej analizy.

Organy, jak to określiły, globalnie oceniając sposób funkcjonowania wszystkich powiązanych podmiotów, odwołały się do pojęcia jednego gospodarstwa, wskazując na nie jako inwestycję "jednego podmiotu". Nie wyjaśniły jednak precyzyjnie, jakie grunty ono obejmowało, nie przedstawiły także sposobu ich zagospodarowania. Tak samo nie wskazały czy w tym wypadku chodziło im o jedno gospodarstwo, w znaczeniu funkcjonalnym, czy stwierdzenie o inwestycji jednego podmiotu należy rozumieć dosłownie, czyli jako przyznanie, że gospodarstwo prowadziła wyłącznie jednak osoba. To zaś wymagałoby wskazania tego, kto konkretnie go prowadził.

Tak samo uzupełnienia wymagają rozważania w omawianym zakresie odnośnie tego czy jako wchodzące w skład jednego gospodarstwa organ rozumie tylko grunty należące do osób powiązanych czy także te dzierżawione od podmiotów zewnętrznych. Niewyjaśnienie tej kwestii rodzi pytanie o zakres działania sztucznego mechanizmu pozyskiwania płatności.

Reasumując zauważyć należy, że organ opisując cały mechanizm sztuczności nie podaje, w sposób wyczerpujący, wszystkich podmiotów mających brać w nim udział. W tym zakresie otwarty w zasadzie otwarty i opisowy ich katalog. Tak samo w sposób pobieżny i bardzo uproszczony przedstawia sposób jego funkcjonowania, a zwracając uwagę na mechanizm generowania korzyści, powołuje się w zasadzie tylko na te działania, które są właściwe spółkom, abstrahując od odmienności wynikających z występowania w analizowanym układzie osób fizycznych, będących właścicielami działek, a także dzierżawcami gruntów od podmiotów zewnętrznych. W tej sytuacji wykazanie sztuczności mechanizmu, zwłaszcza w odniesieniu do tych właśnie osób, wymaga dalej idących ustaleń, w szczególności w zakresie przyjętego przez nich sposobu gospodarowania, a także analizy wynikających z tego zależności i uwarunkowań.

Tak więc w ponownie przeprowadzonych postępowaniach organ będzie zobligowany do uzupełnienia swoich ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, a także uzupełnienia swojego stanowiska, odnośnie sztuczności, w ich kontekście.

Po dokonaniu precyzyjnych ustaleń odnośnie istnienia, zakresu i sposobu funkcjonowania sztucznego mechanizmu płatności organ będzie zobligowany do przedstawienia swojego stanowiska odnośnie wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W tym zakresie, już po wskazaniu, które to grunty objęte są mechanizmem sztuczności, w sytuacji ewentualnego wykluczenia z nich pewnych ich części, będzie on zobowiązany do zajęcia jasnego stanowiska czy wykluczenie z płatności obejmuje całość gruntów zgłoszonych do nich przez danego producenta czy tylko ich cześć objętą sztucznością.

Na marginesie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że choć oceniając zaistnienie w danym stanie faktycznym mechanizmu sztuczności, niezbędnym jest całościowe podejście do jego funkcjonowania, tak w odniesieniu do modus operandi poszczególnych, tworzących go podmiotów, jak i korzyści, to nie można tracić z pola widzenia tego, że konsekwencje wynikające z przyjęcia jego wystąpienia stosowane są w ramach konkretnej sprawy, konkretnego wnioskodawcy. Wobec tego rozstrzygające ją organy nie mogą ograniczyć się jedynie do wskazania pewnych ogólnych faktów i twierdzeń dotyczących innych podmiotów, marginalizując rolę konkretnego producenta, którego wniosek jest procedowany. W tych ramach stosowane są bowiem określone sankcje.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącej kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, w wysokości [...] zł (po [...] zł w każdej ze spraw), zwrot kosztów uiszczonych wpisów od skargi, w kwotach po [...] zł, a także zwrot wydatków poniesionych przez spółkę na uiszczenie opłat skarbowych od pełnomocnictw, w wysokości po [...] zł od każdej ze spraw.