Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1709/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 107 § 1 pkt 6, art. 111 § 1 i § 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 880/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i A. A. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa (KR III R 15a/19): 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 880/20 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy z udziałem Stowarzyszenia B. z siedzibą w C. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 dotyczyła decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 19 stycznia 2011 r. nr 28/GK/DW/2011 ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. D. [1], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [2], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie, w X Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [3] oraz działkę ewidencyjną nr [4], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] w Warszawie, w X Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [5] (dawne oznaczenie hipoteczne [6] i dawne numery działek nr [7] i [8] o powierzchni 10 arów i 71 metrów kwadratowych).

Nieruchomość powyższa z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1948 r.".

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. D. [1] został złożony w imieniu E. E. i F. F.

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 19 lipca 1952 r. Nr GM.II-15N/66/52 odmówiono wnioskodawcom przyznania prawa własności czasowej wskazując jako powód - konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne, a nieruchomość według planu zagospodarowania przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowo-handlowe. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Z dniem 27 maja 1990 r., powyższy grunt stał się własnością Dzielnicy-gminy Warszawa-[...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 5 marca 1991 r. nr 1366 oraz decyzją z 9 listopada 1992 r. nr 32268.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z 9 września 2004 r. sygn. akt KOC/1820/Go/04 stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 19 lipca 1952 r. uznając, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia poglądu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania.

Prezydent m.st. Warszawy (powoływany dalej również jako "Prezydent") decyzją z 19 stycznia 2011 r. nr 28/GK/DW/2011:

1. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 460 m2, położonego w Warszawie przy ul. D. [1], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [2] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest KW nr [3], na rzecz:

a) G. G. w udziale wynoszącym 0,346125 części oraz

b) H. H. w udziale wynoszącym 0,346125 części;

2. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni 632 m2, w udziale wynoszącym 0,750000 części, położonego w Warszawie przy ul. D. [1], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [4] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest KW nr [5] na rzecz:

a) G. G. w udziale wynoszącym 0,375000 części;

b) H. H. w udziale wynoszącym 0,375000 części;

3. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 i 2 w wysokości 792,43 zł netto - płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy,

4. odmówił osobom wymienionym w pkt 1 i 2 decyzji prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni 460 m2, w udziale wynoszącym 0,0770 części położonego w Warszawie przy ul. D. [1], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [2] z obrębu [...], dla której prowadzona jest KW nr [3].

Postanowieniem z 23 lutego 2011 r. nr 32/GK/DW/2011 sprostowano decyzję nr 28/GK/DW/2011, wpisując zamiast numeru obrębu ewidencyjnego "nr [...]" poprawny numer obrębu ewidencyjnego "nr [...]" oraz zamiast daty śmierci I. I. "[...] grudnia 1988 r." poprawną datę "[...] października 1997 r.".

Umową z [...] kwietnia 2015 r. zawartą przed notariuszem w Warszawie za Rep. A. [...] ustanowiono odpowiednio użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących działki gruntu nr [4] i nr [2] na rzecz H. H., G. G. i Skarbu Państwa w udziałach w niej wskazanych.

Umową z dnia [...] lipca 2015 r. zawartą przed notariuszem za Rep. A [...] sprzedano udziały H. H. i G. G. wynoszące łącznie 692250/100000 części w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku przy ul. D. [1], stanowiącej działkę nr [2] uregulowaną w KW [3] oraz sprzedano udziały wynoszące łącznie 750/1000 części w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku przy ul. D. [1], stanowiącej działkę nr [4] uregulowaną w KW [5], a nadto całe przysługujące im pozostałe prawa i roszczenia do budynków i działek gruntu oznaczonych nr ewid. [2] i [4], wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r., w tym między innymi o odszkodowanie za sprzedane lokale oraz za bezumowne korzystanie, J. spółce z o.o. z siedzibą w C. za cenę w łącznej kwocie 5 500 000,00 złotych.

Umową sprzedaży z [...] lipca 2015 r. zawartą przed notariuszem za Rep. A [...] J. spółka z o.o. z siedzibą w C. sprzedała K. K. udział wynoszący 95000/1000000 części w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku przy ul. D. [1], stanowiącej działkę nr [2] uregulowaną w KW [3] za cenę 1 100 000,00 złotych.

W dniu 29 listopada 2016 r. umową zawartą przed notariuszem za Rep. A [...] J. spółka z o.o. z siedzibą w C. sprzedała L. L. udział wynoszący 86/1069 części w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku przy ul. D. [1], stanowiącej działkę nr [4] uregulowaną w KW [5] za cenę 273 000,00 złotych.

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem nr 406 w dniu 1 sierpnia 2016 r., wyraził zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej udziałów przysługujących Skarbowi Państwa. Zgoda obowiązywała do dnia 31 grudnia 2016 r. W dniu 16 maja 2017 r. zarządzeniem nr 164 Wojewoda Mazowiecki ponownie zezwolił na sprzedaż w drodze bezprzetargowej udziałów Skarbu Państwa. Zgoda obowiązywała do dnia 31 grudnia 2017 r.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (powoływana dalej jako "Komisja") postanowieniem z 9 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), powoływanej dalej jako "ustawa z 2017 r.", wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2011 r., dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. D. [1], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [2], obręb [...] oraz działkę ewidencyjną nr [4], obręb [...] (dawne oznaczenie hipoteczne [6]).

Komisja decyzją z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19:

1. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 stycznia 2011 r. nr 28/GK/DW/2011 w zakresie punktu 4;

2. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 19 stycznia 2011 r. nr 28/GK/DW/2011 z naruszeniem prawa.

Decyzję wydano na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. oraz w związku z art. 38 ust. 1 i z art. 2 pkt 4 ustawy z 2017 r.

Decyzję podjęto z udziałem stron: miasta stołecznego Warszawy (reprezentowanego przez Prezydenta), Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie, G. G., H. H., J. sp. z o.o. z siedzibą w C. (powoływanej dalej jako "Spółka"), K. K., L. L., M. M., N., N., O. O., P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w C., R. R., S. S.

Zdaniem Komisji, decyzja z 19 stycznia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu. W opinii Komisji, w sprawie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, pomimo że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po upływie terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku dekretowego (o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu) stanowi jedną z przesłanek materialnych, których kumulatywne spełnienie warunkuje uwzględnienie wniosku.

Komisja zwróciła uwagę na nieścisłości w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie oznaczenia Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu m.st. Warszawy. Prezydent przyjął, że gmina m.st. Warszawy objęła grunt w posiadanie 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Zatem, termin składania ww. wniosków mijał w dniu 19 października 1948 r. Tymczasem, Komisja ustaliła, że w dniu 19 kwietnia 1948 r. ukazał się Dziennik Urzędowy Nr 10, a nie Nr 27. Według ustaleń Komisji, na wniosku dekretowym znajdują się dwie prezentaty zawierające dwie różne daty, tj. "13.10.1948 r." i "20.10.1948 r.". Złożony wniosek dekretowy został opatrzony dwiema pieczęciami: na pierwszej, znajdującej się w lewym dolnym rogu, wpisano datę "20.10.1948 r." oraz numer WPB 12178/48, na drugiej, umieszczonej w lewym górnym rogu, widnieje data "13.10.1948 r." i numer WPB 5354/48. Zdaniem Komisji, istotne jest, że pieczęć opatrzona datą "20.10.1948 r." zawiera informację o wpływie wniosku – "(...) Wniosek o własność czasową wpłynął dnia 20.10.1948 r. (...)", podczas, gdy treść pieczęci z datą "13.10.1948 r." zawiera jedynie informację "WPŁYNĘŁO dnia 13.10.1948 r." Ponadto, na pieczęci z datą "13.10.1948 r." brak jest podpisu osoby przyjmującej wniosek. Zatem, w opinii Komisji, jedynie pieczęć z datą "20.10.1948 r. w sposób jednoznaczny potwierdza złożenie wniosku dekretowego. Ponadto, tylko pieczęć z datą "20.10.1948 r." zawiera elementy typowe dla pieczęci Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, potwierdzających złożenie wniosku: została ona opatrzona podpisem osoby rejestrującej pismo, widnieje na niej informacja o pobraniu opłaty manipulacyjnej w wysokości 3 000 zł, a także znajduje się numer asygnaty przychodowej 56428 z 21 października 1948 r. oraz pozycja dziennika przychodowego 14525. Kolejno Komisja podniosła, że z rejestru wpłaconych asygnat wynika, że opłatę uiszczono 20 października 1948 r. i nadano numer WPB 12178/48. Stanowi to kolejny argument za złożeniem wniosku dekretowego 20 października 1948 r. a nie 13 października 1948 r., jak przyjął Prezydent. Dalej, Komisja zwróciła uwagę, że wnioskom wniesionym 13 października 1948 r. nadano numery WPB od 11299 do 11407, podczas, gdy na pieczęci z datą "13.10.1948 r." umieszczonej na wniosku dekretowym, znajduje się numer WPB 5354/48. Zatem, numer widniejący na pieczęci z datą 13 października 1948 r. nie mieści się w zakresie nadawanych w tym dniu numerów. Poza tym, Komisja stwierdziła, że oprócz opisanej powyżej pieczęci ogólnej z datą "13.10.1948 r.", w sprawie brak jest jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na złożenie wniosku 13 października 1948 r. Numery WPB nadawane wnioskom z 13 października, wynikające z rejestru wpłaconych asygnat (11299-11407), są zarazem numerami nieznacznie niższymi od numeru WPB widniejącego na prezentacie z datą "20.10.2020", tj. "12178/48".

Wobec powyższego, w ocenie Komisji, Prezydent bezzasadnie przyjął, że wniosek został złożony 13 października 1948 r. Prezydent w treści uzasadnienia decyzji z 19 stycznia 2011 r. ograniczył się do stwierdzenia, że wniosek został złożony 13 października 1948 r., pomijając drugą prezentatę i nie wyjaśniając dlaczego za datę złożenia wniosku uznał 13 października 1948 r. a nie 20 października 1948 r.

Komisja uznała więc, że wszechstronna analiza okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że wniosek dekretowy został złożony 20 października 1948 r., a więc po upływie terminu 6 miesięcy wynikającego z dekretu. Termin ten, liczony od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, to jest 19 kwietnia 1948 r., upłynął z dniem 19 października 1948 r. W konsekwencji, roszczenie dawnych właścicieli o ustanowienie prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. D. [1] wygasło.

Ponadto Komisja wskazała, że w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma również treść umowy zamiany nieruchomości przy ul. D. [1] z 7 marca 1949 r. Rep. Nr [...], zawartej pomiędzy F. F. i T. T., działającą w imieniu E. E., a U. i I. małżonkami U.I. Komisja ustaliła, że umową z 7 marca 1949 r. F. F. i E. E. "sprzedali w drodze zamiany w szacunku 4.012.000 złotych" swój udział w nieruchomości warszawskiej przy ul. D. [1] wynoszący ¾ części niepodzielnych na rzecz U. i I. małżonków U.I. w częściach równych. Natomiast małżonkowie U.I. "sprzedali w drodze zamiany w szacunku 3.000.000 złotych" nieruchomość "[...]" położoną w [...] na rzecz małżonków E.F. Komisja zauważyła, że w umowach sprzedaży innych nieruchomości warszawskich, zawieranych po wejściu w życie dekretu, wskazywano że zostały one objęte dekretem, a ponadto właściciele nieruchomości składali oświadczenia o złożeniu wniosku dekretowego oraz o tym, czy został on rozpoznany. Zdaniem Komisji, z treści aktu notarialnego z 7 marca 1949 r. wynika, że oświadczenie właścicieli nieruchomości o złożeniu wniosku dekretowego najprawdopodobniej zostało dopisane już po podpisaniu aktu notarialnego, ponieważ dopisano je na górnym marginesie szóstej strony aktu notarialnego.

Podsumowując, Komisja stwierdziła, że przyznanie decyzją Prezydenta z 19 stycznia 2011 r. (sprostowaną postanowieniem z 23 lutego 2011 r.) prawa użytkowania wieczystego, wobec złożenia przez E. E. i F. F. wniosku dekretowego po terminie, stanowi rażące naruszenie prawa. W sprawie zaistniała zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii skutków prawnych wywołanych przez decyzję reprywatyzacyjną Komisja wskazała, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej, umową z [..] lipca 2015 r. Rep. A [...], doszło do zbycia przez beneficjentów decyzji prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. D. [1] na rzecz osoby trzeciej, tj. J. sp. z o.o. Umową tą sprzedano Spółce, za kwotę 5 500 000,00 zł, udziały H. H. i G. G. wynoszące łącznie 692250/100000 części w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku przy ul. D. [1], stanowiącej działkę nr [2] oraz udziały wynoszące łącznie 750/1000 części w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku przy ul. D. [1], stanowiącej działkę nr [4], a nadto całe przysługujące im pozostałe prawa i roszczenia do budynków i działek gruntu oznaczonych nr ewid. [2] i nr [4], wynikające z dekretu, w tym między innymi o odszkodowanie za sprzedane lokale oraz za bezumowne korzystanie.

W opinii Komisji, wskazana okoliczność wyczerpuje dyspozycję definicji określenia "nieodwracalne skutki prawne", która wynika z art. 2 pkt 4 ustawy z 2017 r. Rozważając przesłanki negatywne przyjęcia nieodwracalności skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja uznała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba reprezentująca Spółkę miała wiedzę lub świadomość wadliwości decyzji Prezydenta, bądź też że z łatwością mogła się o niej dowiedzieć. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, aby Spółka, nabywając przedmiotową nieruchomość od beneficjentów decyzji jako osoba trzecia, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 ustawy z 2017 r., ponieważ 16 lipca 2015 r. nabyła udziały w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. D. [1] za cenę odpowiadającą wartości rynkowej przedmiotowych udziałów (łączna cena 5 500 000 zł).

Podsumowując, zdaniem Komisji, Prezydent wydał decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego pomijając zupełnie okoliczność, że wniosek dekretowy został złożony po terminie. Jednocześnie, Komisja uznała, że zachodziły przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2011 r. z naruszeniem prawa ponieważ w stosunku do udziału wynoszącego 692250/100000 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [2], oraz w stosunku do udziałów wynoszących łącznie 750/1000 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [4], zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 2017 r.

Komisja uznała, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie dotyczy punktu 4 decyzji Prezydenta, w którym orzekł o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w udziale wynoszącym 0,0770 części, stanowiącej działkę nr [2], z uwagi na sprzedaż lokali nr 1, nr 9 i nr 10 przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej i wystąpienie w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Komisji, w tym zakresie decyzja Prezydenta odpowiada prawu, choć z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu tej decyzji. W konsekwencji, we wskazanym zakresie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy podlegała utrzymaniu w mocy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło m.st. Warszawa, zaskarżając fragmenty uzasadnienia tej decyzji. W skardze z 2 kwietnia 2020 r., która wpłynęła do Ministerstwa Sprawiedliwości 6 kwietnia 2020 r., m.st. Warszawa zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, które w dalszej części opisano. W ocenie wnoszącego skargę: a) Komisja nie stwierdziła, a z zebranego przez nią materiału dowodowego nie wynika, że pieczęć wskazująca na datę 13 października 1948 r. jako datę złożenia wniosku dekretowego, została podrobiona, przerobiona, antydatowana lub też w jakikolwiek inny sposób sfałszowana; b) orzeczeniem z 19 lipca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa użytkowania wieczystego wyłącznie z uwagi na to, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z powodu niezłożenia w terminie wniosku dekretowego; c) organy nadzoru (oraz sąd administracyjny), które przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta kontrolowały przedmiotową sprawę, uznały (podobnie jak Prezydent), że wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu; d) wobec braku podstaw do kwestionowania autentyczności pieczęci noszącej datę 13 października 1948 r., datę tę należało uznać za dzień złożenia wniosku dekretowego.

Komisja w piśmie z 23 kwietnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniosła o jej odrzucenie, ponieważ m.st. Warszawa w piśmie z 18 marca 2020 r. wniosło o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. i nie czekając na wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, wniosło skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję. Tymczasem jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia, termin do wniesienia skargi nie biegnie. Skarga została więc wniesiona przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Ewentualnie, Komisja wniosła o oddalenie skargi, odnosząc się następnie do jej zarzutów.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 31 sierpnia 2020 r. (k. 26 akt sądowych), Komisja została wezwana do nadesłania informacji, czy został rozpoznany wniosek m.st. Warszawy z 18 marca 2020 r. o uzupełnienie decyzji tego organu z 25 lutego 2020 r., a jeżeli tak, to zobowiązano organ do nadesłania odpisu postanowienia w tym przedmiocie.

Do akt sprawy wpłynęło pismo m.st. Warszawy z 21 sierpnia 2021 r. zatytułowane "skarga", w którym zaskarżono fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 oraz postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia tej decyzji, wydane w sprawie o sygn. akt KR III R 15/19, dotyczące decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2011 r. Pierwszy zarzut skargi, dotyczący fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, stanowił powtórzenie zarzutu skargi z 2 kwietnia 2020 r. W punkcie drugim skargi, m.st. Warszawa zarzuciło naruszenie art. 111 § 1 i 1b K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r. przez odmowę - mocą postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt KR III R 15/19 - uzupełnienia decyzji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2011 r.

Z uwagi na sformułowane zarzuty, m.st. Warszawa wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz w części dotyczącej postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja w odpowiedzi z 18 września 2020 r. wyjaśniła, że przekazuje skargę z 21 sierpnia 2020 r. wniesioną na uzasadnienie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 oraz na postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia tej decyzji. Komisja wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Jednocześnie, Komisja wskazała, że oryginały akt sprawy o sygn. akt KR III R 15/19 zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 23 kwietnia 2023 r. wraz ze skargą m.st. Warszawy, która wpłynęła 6 kwietnia 2020 r., oraz odpowiedzią na tę skargę. Wraz z odpowiedzią, Komisja przekazała postanowienie z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z 25 lutego 2020 r. (k. 57 akt sądowych).

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 24 września 2020 r. (k. 62 akt sądowych) zdecydowano potraktować skargę z 21 sierpnia 2020 r. jako uzupełnienie skargi z 2 kwietnia 2020 r. w związku z tym, że skarżące m.st. Warszawa w dniu 2 kwietnia 2020 r. wniosło skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19, a następnie organ postanowieniem z 9 czerwca 2020 r. nr KR III R 15/19 odmówił uzupełnienia tej decyzji, wobec czego m.st. Warszawa ponownie (w terminie) zaskarżyło do Sądu decyzję z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 grudnia 2020 r. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony Stowarzyszenie B., które wniosło o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komisji, przychylając się do stanowiska Komisji.

Co do meritum, Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie nie może być wyeliminowane z obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Jeżeli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy, to skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona. W niniejszej sprawie, wobec zaskarżenia wyłącznie określonych fragmentów uzasadnienia, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji.

Sąd I instancji podzielił pogląd Komisji, zgodnie z którym Prezydent bezzasadnie przyjął, że wniosek został złożony 13 października 1948 r., nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, a następnie nie odnosząc się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał na zakwestionowanie poglądu Prezydenta, że wniosek złożono 13 października 1948 r. Numer WPB 5354/48, widniejący na pieczęci z 13 października 1948 r., nie mieści się w zakresie nadawanych w tym dniu numerów znajdujących się w rejestrze wpłaconych asygnat, tj. od 11299 do 11407. Jak uznał Sąd I instancji, na bazie zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnione jest przyjęcie, że wniosek dekretowy został złożony 20 października 1948 r. a nie 13 października 1948 r., a więc po upływie terminu 6 miesięcy, wynikającego z dekretu. Termin ten, liczony od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, które miało miejsce 19 kwietnia 1948 r., upłynął z dniem 19 października 1948 r. W konsekwencji, roszczenie dawnych właścicieli o ustanowienie prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. D. [1] wygasło. Z tych też przyczyn Sąd I instancji uznał, że wydając decyzję z 19 stycznia 2011 r. Prezydent w sposób rażący naruszył przepis art. 7 ust 1 dekretu przyjmując, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, pomijając rozbieżności co do treści daty złożenia wniosku, wynikające wprost z treści dokumentu, oraz nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym zakresie, które to postępowanie pozwalałoby na przyjęcie, że wniosek został złożony 13 października 1948 r., czym Prezydent naruszył także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, nie chodzi przy tym o ustalenie, czy pieczęć jest podrobiona, przerobiona, czy antydatowana i z jakich przyczyn w tym wypadku na wniosku dekretowym znalazły się dwie pieczęcie, lecz o wyjaśnienie przez przeprowadzenie postępowania dowodowego, która z tych pieczęci stanowi rzeczywistą datę złożenia wniosku, a następnie przyjęcie za datę złożenia wniosku tej, za którą przemawia materiał dowodowy. Jak podkreślił Sąd I instancji, Prezydent tych czynności zaniechał, mimo że był zobligowany do zgromadzenia materiału dowodowego i na jego podstawie do rozstrzygnięcia, w którym z tych terminów wniosek dekretowy został złożony i wyjaśnienia swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 19 lipca 1952 r., którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej, zostało wyeliminowane z obrotu jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie analizowało kwestii terminu złożenia wniosku dekretowego. Skutkiem decyzji SKO było to, że wniosek dekretowy odżył na nowo, a więc Prezydent był zobowiązany rozpoznać go z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 dekretu, w tym również w zakresie zachowania terminu do jego złożenia, czego jednak nie uczynił. Sąd I instancji zaznaczył następnie, że powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1804/12 dotyczył kontroli decyzji komunalizacyjnej a nie dekretowej. Zatem, wyrok ten nie zwalniał Prezydenta m.st Warszawy od zbadania terminu złożenia wniosku dekretowego.

Natomiast, odnosząc się do dokonanej przez Komisję analizy treści umowy zamiany nieruchomości z 7 marca 1949 r., zawartej między F. F. i T. T., działającą w imieniu E. E., a U. i I. małżonkami U.I., Sąd I instancji wskazał, że "są to wyłącznie przypuszczenia i dywagacje Komisji nie poparte żadnymi dokumentami i innymi dowodami, które wskazywałyby na ustalenie daty i przyczyny dopisania wskazywanych informacji w zakresie złożonego wniosku dekretowego w treści aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia 7 marca 1949 r. Niemniej Prezydent m.st Warszawy ponownie rozpoznając wniosek dekretowy powinien rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 29 ust. 1 pkt 3a i pkt 4 ustawy z 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu przez ich błędną wykładnię i uznanie, że rażące naruszenie prawa może stanowić dokonanie przez Prezydenta odmiennej – w ocenie Komisji – oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, to jest pieczęci, którymi został opatrzony wniosek dekretowy, a tym samym, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji mogą świadczyć "rozbieżności co do treści daty" złożenia wniosku dekretowego, wynikające z materiału dowodowego, podczas gdy przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie dające się łatwo stwierdzić, wyraźne, bezsporne, a w niniejszej sprawie kwestia daty złożenia wniosku może być różnie interpretowana i różnie oceniana na skutek niedających się usunąć wątpliwości, przez co odmienna ocena w tym zakresie nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji albo stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2) art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2017 r. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komisji, w sytuacji gdy organ ten stwierdzając wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w części z naruszeniem prawa powinien ocenić, czy zachodzą podstawy do nałożenia na beneficjentów decyzji obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, a brak tej oceny stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które powinien dostrzec Sąd I instancji;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez Komisję, która skutkowała podważeniem mocy dowodowej pieczęci umieszczonej na wniosku dekretowym w lewym górnym rogu, opatrzonej datą "13.10.1948 r." i numerem WPB 5354/48, w sytuacji gdy autentyczność tej pieczęci nie została podważona (nie ustalono, że pieczęć została podrobiona, przerobiona, antydatowana lub też w inny sposób "sfałszowana"), a po upływie ponad 70 lat od złożenia wniosku dekretowego nie sposób jest ustalić przyczyn umieszczenia na wniosku dekretowym dwóch pieczęci, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym zaakceptowaniem przez Sąd I instancji ustaleń i ocen Komisji co do terminu złożenia wniosku dekretowego;

4) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 2017 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji decyzji Komisji, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana po wszechstronnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego; w szczególności Komisja nie przeprowadziła postępowania dowodowego w kierunku zbadania autentyczności prezentaty (pieczęci wpływu podania) z datą "13.10.1948 r.", a tym samym podważenie wiarygodności i mocy dowodowej tej pieczęci było co najmniej przedwczesne;

5) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez Komisję błędnej oceny skutków wynikających z decyzji wydawanych w sprawie przedmiotowej nieruchomości przez organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny, które przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta rozstrzygały w kwestiach dekretowych i własnościowych oraz uznały (podobnie jak Prezydent), że wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu i nie podważyły terminowego złożenia tego wniosku, w konsekwencji czego ocena wynikająca z tych decyzji ma charakter wiążący, a przynajmniej potwierdza, że pieczęć opatrzona datą "13.10.1948 r." może być oceniana różnie, a więc jej odmienna ocena nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa;

6) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu wniosku dekretowego w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy Komisja w przedmiotowej sprawie stwierdziła wydanie przez Prezydenta decyzji z naruszeniem prawa, na skutek czego sprawa nie wraca do ponownego rozpatrzenia i dodatkowe postępowanie dowodowe w tej sprawie nie będzie przeprowadzane przez Prezydenta, co dowodzi, że Komisja nie przeprowadziła wszechstronnego postępowania wyjaśniającego;

7) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie niekompletnych akt sprawy wobec nieprzekazania przez Komisję – lub niedołączenia do akt – wszystkich dokumentów dotyczących niniejszego postępowania i wydanej w sprawie decyzji, to jest wniosku m.st. Warszawy o uzupełnienie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. Nr KR III R 15a/19, postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji, a także skargi m.st. Warszawy z 21 sierpnia 2020 r. na fragmenty decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. oraz na postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r., co miało istotny wpływ na istotę rozstrzygnięcia Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż skutkowało niedokonaniem przez ten Sąd oceny odmowy nałożenia na beneficjentów decyzji obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 5 500 000 zł;

8) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien było to uczynić, i nie rozważył uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, gdyż Komisja nie podjęła żadnych rozważań w kwestii ewentualnego rozstrzygnięcia o nałożeniu, na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r., obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, w konsekwencji czego Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej i niepełnej kontroli decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9) "a nadto z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyby Komisja przekazała w uzupełnieniu akt sprawy dodatkowe dokumenty do Sądu", art. 135, art. 134 § 1, art. 1, art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 111 § 1 i 1b K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nierozpoznanie skargi w całości, wobec niedokonania przez Sąd I instancji kontroli postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec nierozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, a w efekcie brak wszechstronnej kontroli decyzji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi m.st. Warszawy oraz uchylenie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz w części dotyczącej postanowienia Komisji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 1 kwietnia 2022 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu 11 kwietnia 2022 r., m.st. Warszawa cofnęło skargę kasacyjną w części, to jest w zakresie zarzutu 1 oraz zarzutów od 3 do 6. Jednocześnie, m.st. Warszawa podtrzymało skargę kasacyjną w zakresie zarzutu 2 oraz zarzutów od 7 do 9.

Uzasadniając zarzut 7 skargi kasacyjnej podkreślono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, że skarżący wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, o wydanym przez Komisję postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji, ani o wniesionej skardze na postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. Prowadzi to do wniosku, że Komisja nie przekazała powyższych dokumentów i Sąd I instancji nie miał wiedzy o ich istnieniu, chociaż miały one istotne znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy i wyrokowaniu. Ewentualnie, może to oznaczać, że pomimo przekazania tych dokumentów przez Komisję, nie zostały one włączone do akt sprawy. Tymczasem, postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionej skargi od decyzji, która była objęta wnioskiem o uzupełnienie.

Zatem, w ocenie m.st. Warszawy, Sąd I instancji w dacie orzekania nie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Skoro Sąd I instancji nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to trudno uznać, że jego rozstrzygnięcie i uzasadnienie jest zgodne z prawem (tak NSA w wyrokach z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 918/05, z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2331/12, czy z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Akceptacja niezgodnego z prawem wyroku prowadziłaby do pozbawienia strony skarżącej możliwości sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. wraz z postanowieniem z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji, stanowiącym jej integralną część.

Jak podkreślono uzasadniając zarzut ujęty w pkt. 8 skargi kasacyjnej, Komisja powinna rozważyć ewentualne rozstrzyganie o nałożeniu na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia. "Zagadnienie to bowiem aktualizuje się w sytuacji zaistnienia podstaw do wzruszenia ww. decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody, jej uchylenia w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wnika wprost z ww. przywołanego przepisu". Nawet gdyby Sąd I instancji nie dysponował wnioskiem m.st. Warszawy o uzupełnienie decyzji Komisji, to powinien z urzędu uwzględnić fakt, że w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnych rozważań w kwestii zasadności bądź braku podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia i powinien uznać ten brak za wadę decyzji stanowiącą podstawę do jej uchylenia. Zdaniem m.st. Warszawy, sam fakt, że przepis art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. ma charakter dyspozytywny, nie zwalnia Komisji z obowiązku przeanalizowania w każdym przypadku, gdy wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2017 r., czy w danym przypadku zasadne jest nałożenie takiego obowiązku. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma w sprawie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w następnej kolejności z jego wyczerpującego uzasadnienia. Przeprowadzenie przez Komisję oceny i wskazanie jej wyników w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 2017 r., jest konieczne do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności decyzji. Wnoszące skargę kasacyjną m.st. Warszawa podkreśliło, że przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby całkowicie celowość wprowadzenia ww. przepisu do cyt. ustawy. Komisja nie może więc nie stosować tego przepisu twierdząc, jak w postanowieniu z 9 czerwca 2020 r., że decyzja Komisji nie zamyka Miastu Stołecznemu Warszawie możliwości dochodzenia ewentualnych roszczeń na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

W ocenie m.st. Warszawy, nawet jeżeli Sąd I instancji badał skargę wniesioną jedynie na uzasadnienie decyzji, to powinien uchylić decyzję w przypadku stwierdzenia, że zawiera takie wady, które powinny skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu. W dacie orzekania przez Sąd I instancji, w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. (zostało ono ogłoszone w BIP 15 lipca 2020 r. i zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z 2017 r. stało się skuteczne po upływie 7 dni). Zatem, Sąd I instancji powinien dokonać oceny zakwestionowanej decyzji zarówno w kontekście zarzutów stawianych w skardze, jak i w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i przebiegu postępowania przed organem.

Zarzut 9 skargi kasacyjnej został sformułowany "z daleko posuniętej ostrożności procesowej", gdyby Komisja uzupełniła akta sprawy i przekazała Sądowi I instancji wniosek m.st. Warszawy o uzupełnienie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r., postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r., a także skargę na postanowienie Komisji (oprócz skargi na decyzję z 25 lutego 2020 r.). W takiej sytuacji należałoby, zdaniem m.st. Warszawy uznać, że Sąd I instancji nie rozpoznał w całości wniesionej skargi. Podkreślono, że Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia nie odnosi się do ww. kwestii związanych z nałożeniem obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia.

Z dotychczasowej praktyki Komisji wynika, że skutkiem zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji Komisji jest przesunięcie początku biegu terminu do wniesienia skargi na decyzję Komisji – na dzień ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Skarga wniesiona przed ogłoszeniem postanowienia o uzupełnieniu decyzji, jako przedwczesna, podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny. Dlatego też, m.st. Warszawa ponownie złożyło skargę na decyzję Komisji (chociaż opisany wyżej pogląd uważa za chybiony).

Jeżeli Sąd I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości w zakresie tego, co jest przedmiotem skargi i jakie są ostateczne wnioski, powinien wezwać m.st. Warszawę do sprecyzowania swojego stanowiska. W ocenie m.st. Warszawy, nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów stawianych w skardze, stanowi naruszenie art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 1 § 1 P.u.s.a. i częściowe zaniechanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W takiej sytuacji trudno też uznać, że zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W uzasadnieniu zarzutu 2 zaznaczono, że Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Komisji bezzasadnie nie zastosował art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. i nie ocenił decyzji pod kątem zgodności z tym przepisem. W opinii m.st. Warszawy, nie ulega wątpliwości, że decyzja Komisji jest decyzją o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 2017 r. i dotyczy decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 3 lit. a cyt. ustawy. Obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia obciąża więc w niniejszej sprawie G. G. oraz H. H., jako osoby, na rzecz których wydano decyzję reprywatyzacyjną. Brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia narusza w sposób oczywisty interesy majątkowe m.st. Warszawy, jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez m.st. Warszawę dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania. W niniejszej sprawie świadczenie podlegające zwrotowi to 5,5 mln zł. Poza sporem jest, że obowiązek zwrotu nienależnych świadczeń, w razie jego orzeczenia, nastąpiłby na rzecz m.st. Warszawy. Brak rozstrzygnięcia niewątpliwie godzi więc w interesy majątkowe m.st. Warszawy. W sprawach, w których Komisja orzekała o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, nigdy nie powoływała żadnych dodatkowych okoliczności sprawy, które miałyby decydować o podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem postępowanie Komisji w sprawie stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Strona ma prawo oczekiwać, że w tym samym stanie prawnym jej analogiczna sytuacja zostanie rozstrzygnięta w sposób, który wynika z dotychczasowego stanowiska organu (a ewentualna zmiana stanowiska – uzasadniona przez ten organ). W niniejszej sprawie Komisja w sposób niezrozumiały nie orzekła o obowiązku zwrotu równowartości świadczenia nienależnie otrzymanego przez beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej, postępując przy tym nie tylko wbrew swojej dotychczasowej praktyce orzeczniczej, lecz przede wszystkim interesowi m.st. Warszawy. To zaniechanie powinien skontrolować Sąd I instancji, czego nie uczynił. Oznacza to, że Sąd I instancji nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Komisji, prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna być oddalona, jeżeli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

Komisja podkreśliła, że pominięcie przez Prezydenta w decyzji z 19 stycznia 2011 r. okoliczności wskazującej, że na wniosku dekretowym znajdują się dwie prezentaty, zawierające różne daty, a także brak wyjaśnienia powodu przyjęcia daty 13 października 1948 r. jako daty złożenia wniosku, nie może być zakwalifikowany jako "odmienna ocena materiału dowodowego", o której mowa w skardze kasacyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego dotyczącego terminowości złożenia wniosku oraz nie zawarto jakichkolwiek rozważań w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 19 stycznia 2011 r. W takiej sytuacji nie można mówić o "odmiennej ocenie materiału dowodowego".

Komisja w zaskarżonej decyzji wykazała, z jakiego powodu uznała złożenie wniosku dekretowego po terminie. Komisja odniosła się do dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak i do tych, które przeczyły konkretnym ustaleniom. Zatem, Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie nie chodzi o ustalenie, czy pieczęć jest podrobiona, przerobiona, czy antydatowana i z jakich przyczyn na wniosku znalazły się dwie pieczęcie, lecz o wyjaśnienie, przez przeprowadzenie postępowania dowodowego, która z tych pieczęci stanowi rzeczywistą datę złożenia wniosku. Prezydent zaniechał przeprowadzenia tych czynności. Skoro Prezydent był zobowiązany rozpoznać na nowo wniosek dekretowy, to powinien uwzględnić również treść art. 7 ust. 1 dekretu i badać zachowanie terminu do złożenia wniosku. Zalecenia Sądu I instancji, wbrew poglądowi m.st. Warszawy, dotyczyły tego, co Prezydent m.st. Warszawy był zobowiązany ustalić przed wydaniem decyzji z 19 stycznia 2011 r.

Komisja podkreśliła też, że Sąd I instancji dysponował wszystkimi materiałami dotyczącymi postępowania, które zostały przekazane do Sądu I instancji 23 kwietnia 2020 r. oraz 21 września 2020 r.

Odnosząc się do kwestii nałożenia obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, Komisja zaznaczyła, że zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r., może nałożyć taki obowiązek, ale może też odstąpić od jego nałożenia. Chybiony jest też zarzut, że brak orzeczenia o tym obowiązku przeczył dotychczasowej praktyce Komisji, ponieważ w sprawach, na które powołuje się m.st. Warszawa, "stan faktyczny oraz prawny nie jest tożsamy ze stanem rozpoznawanej sprawy". M.st. Warszawa może dochodzić ewentualnych roszczeń na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu pisma m.st. Warszawy z 1 kwietnia 2022 r. o cofnięciu skargi kasacyjnej w części. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Skarga kasacyjna została ograniczona do czterech zarzutów z pierwotnych dziewięciu, co w rezultacie prowadzi do przyjęcia, że zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej został zmodyfikowany. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, przy czym istota poruszanego przez nie zagadnienia sprowadza się do ustalenia zakresu kompetencji Komisji do nałożenia w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1, obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, czyli – w wymiarze materialnoprawnym – istota sprawy dotyczy wykładni i zastosowania art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. oraz – w wymiarze procesowym – do ustalenia skutków zaniechania rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich postawionych w skardze zarzutów.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należało rozpocząć od zarzutów procesowych i odnosząc się wedle kolejności ich przedstawienia w skardze kasacyjnej, należało stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie niekompletnych akt sprawy nie jest trafny w świetle argumentacji podanej na jego poparcie.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieprzekazaniu przez Komisję lub niedołączeniu do akt wszystkich dokumentów dotyczących niniejszego postępowania i wydanej w sprawie decyzji, to jest wniosku m.st. Warszawy o uzupełnienie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. Nr KR III R 15a/19, postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji, a także skargi m.st. Warszawy z 21 sierpnia 2020 r. na fragmenty decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. oraz na postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r., co miało istotny wpływ na istotę rozstrzygnięcia w ten sposób, że Sąd I instancji nie dokonał oceny odmowy nałożenia na beneficjentów decyzji obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 5 500 000 zł.

Z akt sądowych sprawy wynika, że m. st. Warszawa w piśmie z 18 marca 2020 r. wniosło o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 i ponieważ upłynęło od tego czasu ponad trzy miesiące, a postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji Komisja nie wydała, wniosło skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 31 sierpnia 2020 r. (k. 26 akt sądowych), Komisja została wezwana do nadesłania informacji, czy został rozpoznany wniosek m.st. Warszawy z 18 marca 2020 r. o uzupełnienie decyzji tego organu z 25 lutego 2020 r., a jeżeli tak, to zobowiązano organ do nadesłania odpisu postanowienia w tym przedmiocie. Komisja w odpowiedzi z 18 września 2020 r. wyjaśniła, że przekazuje skargę z 21 sierpnia 2020 r. wniesioną na uzasadnienie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 oraz na postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia tej decyzji. Do tego pisma procesowego zostały załączone m. in. odpisy postanowienia z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji (k. 57 akt sądowych). Jednocześnie, Komisja wyjaśniła, że oryginały akt sprawy o sygn. akt KR III R 15/19 zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego 23 kwietnia 2023 r. wraz ze skargą m.st. Warszawy, która wpłynęła 6 kwietnia 2020 r., oraz odpowiedzią na tę skargę.

Kolejno zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 24 września 2020 r. (k. 62 akt sądowych) zdecydowano potraktować skargę z 21 sierpnia 2020 r. jako uzupełnienie skargi z 2 kwietnia 2020 r. w związku z tym, że skarżące m.st. Warszawa w dniu 2 kwietnia 2020 r. wniosło skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19, a następnie organ postanowieniem z 9 czerwca 2020 r. nr KR III R 15/19 odmówił uzupełnienia tej decyzji, wobec czego m.st. Warszawa ponownie (w terminie) zaskarżyło do Sądu decyzję z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19.

Wobec powyższego zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 i art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zauważyć przy tym należy, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzut nie podnosiła, że Sąd I instancji w procesie kontroli sądowoadministracyjnej nie wziął pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, co w istocie uzasadniałoby naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. Odnośnie do argumentacji podanej w uzasadnieniu zarzutu siódmego skargi kasacyjnej, należy przypomnieć tylko, że wskazuje ona na uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na braku jakiejkolwiek wzmianki o tym, że skarżący wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, o wydanym przez Komisję postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji ani o wniesionej skardze na postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. A zatem wyłacznie na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżące kasacyjnie Miasto wyprowadziło wniosek, że Komisja nie przekazała powyższych dokumentów i Sąd I instancji nie miał wiedzy o ich istnieniu, ewentualnie pomimo przekazania tych dokumentów przez Komisję, nie zostały one włączone do akt sprawy. Przywołane okoliczności mogą być więc rozpatrywane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. dotyczącego niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku, o czym poniżej.

Kolejnym zarzutem procesowym dotyczącym naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 pkt 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 K.p.a. i w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r., a także w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien było to uczynić, i nie rozważył uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że decyzja reprywatyzacyjna wydana została z naruszeniem prawa, gdyż Komisja nie podjęła żadnych rozważań w kwestii ewentualnego rozstrzygnięcia o nałożeniu, na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r., obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, w konsekwencji czego Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej i niepełnej kontroli decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie stwierdzenia wydania decyzji w części z naruszeniem prawa, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Natomiast w odniesieniu do drugiej kwestii, z akt sprawy jasno wynika, że w skardze z 21 sierpnia 2021 r. zaskarżono fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. nr KR III R 15a/19 oraz postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia tej decyzji, wydane w sprawie o sygn. akt KR III R 15/19, dotyczące decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2011 r. Pierwszy zarzut skargi, dotyczący fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, stanowił powtórzenie zarzutu skargi z 2 kwietnia 2020 r. W punkcie drugim skargi, m.st. Warszawa zarzuciło naruszenie art. 111 § 1 i 1b K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 2017 r. przez odmowę - mocą postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt KR III R 15/19 - uzupełnienia decyzji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji Prezydenta z 19 stycznia 2011 r., podczas gdy: 1) w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki faktyczne oraz prawne do orzeczenia przez Komisję o orzeczeniu o obowiązku zwrotu na rzecz m.st. Warszawy nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji z 19 stycznia 2011 r. stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy; 2) brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia przeczy dotychczasowej praktyce Komisji, która stwierdzając wadliwość decyzji Prezydenta zwykła orzekać o obowiązku zwrotu równowartości świadczeń podlegających zwrotowi; 3) brak orzeczenia przez Komisję o obowiązku zwrotu równowartości świadczenia narusza interesy majątkowe m.st. Warszawy, jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez m.st. Warszawę dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania.

Skarżący przedmiotem zarzutu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił zatem zagadnienie zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu na rzecz m.st. Warszawy nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji z 19 stycznia 2011 r. stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. Powyższe wskazuje, że nie mamy do czynienia z sytuacją, w której Sąd I instancji nie zauważył naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co pozwalałoby skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzut braku wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi. W tym znaczeniu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisów postępowania nie mógł być zasadny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należałoby uznać za trafny w tym znaczeniu, że skoro akta sprawy potwierdzają, że Sąd I instancji miał wiedzę na temat tego, że w dacie orzekania przez Sąd, w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Komisji z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. (zostało ogłoszone w BIP 15 lipca 2020 r. i zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z 2017 r. stało się skuteczne po upływie 7 dni, a ponadto zostało włączone do akt sądowych sprawy na żądanie sędziego sprawozdawcy), to obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny zakwestionowanej decyzji zarówno w kontekście zarzutów stawianych w skardze, jak i w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i przebiegu postępowania przed organem. W tej sytuacji, nawet jeżeli Sąd I instancji badał skargę wniesioną jedynie na uzasadnienie decyzji, to powinien odnieść się do wyraźnie sformułowanego wniosku skargi z 21 sierpnia 2020 r. o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz w części dotyczącej postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Komisji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. W tym znaczeniu Sąd I instancji nie będąc związany granicami skargi, był zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie albo dać wyraz swojemu stanowisku co do braku takich naruszeń.

Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 135, art. 134 § 1, art. 1, art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 111 § 1 i 1b K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który został złożony z zastrzeżeniem ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Komisja przekazała w uzupełnieniu akt sprawy dodatkowe dokumenty do Sądu. Jak było powyżej wskazane, nie jest sporne, że akta sądowe sprawy zostały uzupełnione o postanowienie z 9 czerwca 2020 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z 25 lutego 2020 r.

W kluczowym dla tego zarzutu kasacyjnego przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Ustawodawca w odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a uznał, że w przypadku podstawy prawnej i jej uzasadnienia, ich zakres nie może być ograniczany zwięzłością, tylko musi być adekwatny do treści (problemu) sprawy. Spełnienie tej części uzasadnienia w istocie świadczy o prawidłowości realizacji przez Sąd kontroli legalności, o której mowa w art. 1 P.u.s.a. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma to umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sadu administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2011, s.459).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzutem tym wykazuje, że jej skarga nie została rozpozna w całości, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał kontroli postanowienia Komisji z 9 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji Komisji z 25 lutego 2020 r., a w efekcie nie przeprowadził wszechstronnej kontroli decyzji. Świadczy o tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które w żadnym fragmencie nie odnosi się do kwestii związanych z nałożeniem obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia. Tym samym, zdaniem m.st. Warszawy, Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji nie rozpoznał w całości wniesionej skargi.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Podkreślić należy, że generalnie brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co należy podkreślić - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I FPS 3/06). Ma to szczególne znaczenie, w sytuacji kiedy dokonanie wykładni art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r., a następnie sprawdzenie zgodności zastosowania tego przepisu w okolicznościach rozpoznawaj sprawy stanowi punkt wyjścia do oceny, czy wydanie rozstrzygnięcia odmownego w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia w niniejszej sprawie było zgodne z prawem. Tym bardziej ta kwestia nabiera na znaczeniu, że była ona - jak wykazywała Komisja - rozstrzygana w różnych sprawach w zależności od ich okoliczności. Skarżące kasacyjnie Miasto wykazywało natomiast, że w sprawach, w których Komisja orzekała o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, strona ma prawo oczekiwać, że w tym samym stanie prawnym jej analogiczna sytuacja zostanie rozstrzygnięta w sposób, który wynika z dotychczasowego stanowiska organu (a ewentualna zmiana stanowiska zostanie uzasadniona przez organ). Zatem – w ocenie Miasta - postępowanie Komisji w sprawie stanowiło naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Jak podkreślało Miasto, uzasadnienie wyroku sporządzone w tego rodzaju sprawie powinno więc cechować się wyjątkową starannością, zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ocen prawnych oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi, jak i rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku potwierdza stanowisko skarżącego kasacyjnie Miasta, że Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do zagadnienia kompetencji Komisji do nałożenia na zasadzie art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia, pomimo tego, że strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego dotyczące konieczności rozważenia tego zagadnienia. Trafnie wskazało skarżące kasacyjnie Miasto, że zagadnienie to aktualizuje się w sytuacji zaistnienia podstaw do wzruszenia decyzji dekretowej, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody jej uchylenia w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wnika wprost z art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. Sąd I instancji powinien był zatem odnieść się do sposobu rozumienia przepisu art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r., przyjętego przez skarżące Miasto, wskazującego, że przepis ten ma wprawdzie charakter dyspozytywny, ale nie zwalnia Komisji z obowiązku przeanalizowania w każdym przypadku, gdy wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2017 r., czy jest zasadne nałożenie takiego obowiązku i na ile przeprowadzenie przez Komisję oceny i wskazanie jej wyników w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 2017 r., jest konieczne do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności decyzji. Zabrakło również odniesienia się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie m.st. Warszawa, że przyjęcie odmiennego poglądu podważałoby całkowicie celowość wprowadzenia ww. przepisu do cyt. ustawy.

Stanowisko Sądu I instancji w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie prawidłowości wykładni art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 2017 r. powinno było zawierać zatem odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena w sprawie pozwalałaby stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwiłaby dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 23 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 36/13).

Jak to słusznie wskazuje strona skarżąca, nierozpoznanie wszystkich zarzutów, a zatem pozostawienie bez rozstrzygnięcia części sporu i oddalenie skargi powoduje, że spór merytoryczny co do zagadnienia wynikającego z art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. pozostaje w tym zakresie wciąż nierozstrzygnięty. Można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Miastem, że brak orzeczenia o obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia narusza w sposób oczywisty interesy majątkowe m.st. Warszawy, jak również względy ekonomiki procesowej, wobec konieczności wszczynania przez m.st. Warszawę dodatkowych procedur związanych ze zwrotem wypłaconego odszkodowania. Takie działanie WSA nie tylko że nie zmierza do końcowego załatwienia sprawy, ale wręcz je odsuwa w czasie.

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 111 § 1 i 1b K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie spełnia określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. Za zasadny należało uznać również zarzut obrazy art. 135 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a., które nakazują takie prowadzenie kontroli sadowoadministracyjnej, aby – stosownie do postanowień art. 45 ust.1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji – doprowadzić bez zbędnej zwłoki do końcowego załatwienia sprawy.

Odniesienie się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2017 r. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. przez ich niezastosowanie, jest przedwczesne. Odnotować należy, że zarzuty te odpowiadają zarzutom sformułowanym przez stronę skarżącą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wobec tego, że Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów i tym samym nie wypowiedział się w kwestii wykładni i stosowania art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. w związku z art. 111 § 1 i 1b K.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał przedmiotu oceny. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wypowiedzieć się w zakresie tego, czy podziela stanowisko Sądu I instancji, a nawet w razie jego niepodzielenia, mógłby wyrazić ocenę co do wpływu uchybienia Sądu I instancji na wynik sprawy. Uchybienia powyższe nie mogły zostać usunięte (naprawione) przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ stanowiłoby to w istocie faktyczne ograniczenie prawa stron do realnie dwuinstancyjnego postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w sytuacji, w której nie były one przedmiotem rozważań Sądu I instancji, naruszałoby dyspozycję art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP przewidującą dwuinstancyjność postępowania. Rozpoznanie wspomnianych zarzutów dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powodowałaby, że sprawa została rozpoznana wyłącznie w jednej instancji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 420/19).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien przedstawić swoje stanowisko w zakresie ewentualnego naruszenia przez Komisję art. 31 ust. 1 ustawy z 2017 r. w związku z art. 111 § 1 i 1b K.p.a., oraz odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, które powielone zostały we wniesionej skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło w tym przypadku ze względu na brak formalnej poprawności zaskarżonego wyroku.