Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1668/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1498/19 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr 49/SPEC/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J.C. kwotę 1420 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 października 2019 r., VII SA/Wa 1498/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 kwietnia 2019 r., nr 49/SPEC/2019, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Legionowski na podstawie art. 11a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2017, poz. 1496, dalej: U2003) i art. 36, art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb), decyzją z 13 kwietnia 2018 r., nr 521/18 (decyzja ZRID), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w L. na oznaczonych działkach ewidencyjnych, w tym zatwierdził podział nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 24 grudnia 2018 r., J.C., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), złożyła do Starosty Legionowskiego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ZRID. Wnioskująca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] – działka nr ewid. [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji drogowej, w ramach której zaplanowano budowę zjazdu na teren nieruchomości należącej do skarżącej. Podniosła, że Starosta Legionowski uchybił obowiązkowi informowania stron o wszczęciu postępowania, bowiem obwieszczenie o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji ukazało się na stronie internetowej www.legionowo.pl, nie będącej urzędowym publikatorem teleinformatycznym. Ponadto, poziom projektowanej drogi nie został dostosowany do istniejących budynków, chodnik znajduje się znacznie wyżej niż poziom gruntu przyległych nieruchomości.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1498/19 przywołano, że postanowieniem z 8 stycznia 2019 r. Starosta Legionowski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją ZRID, a następnie decyzją z 13 lutego 2019 r., znak: WA.6740.2043.2017.AB3, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr 521/18 z 13 kwietnia 2018 r. – decyzji ZRID.

J.C. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, stawiając zarzuty naruszenia:

- art. 11c U2003 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że jako właścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją drogową, nie przysługuje jej interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a tym samym że nie posiada ona przymiotu strony postępowania,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1498/19 kolejno wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 30 kwietnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie Starosta słusznie odmówił uchylenia decyzji ZRID. Organ odwoławczy uznał, że w omawianej sprawie J.C. posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Jest ona wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu odwoławczego. W takim wypadku w świetle posiadanego w sprawie materiału dowodowego, nie przysługują jej atrybuty strony w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową.

Wojewoda Mazowiecki nie podzielił zdania odwołującej się, iż posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie, a tym samym przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Organ II instancji wyjaśnił, że z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w ramach realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zaplanowano budowę zjazdu na teren nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. Zjazd został zaprojektowany w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu kolorem zielonym linia przerywaną i nie wykracza, poza zaprojektowaną linię. Obszar oddziaływania obejmuje swym zakresem działki inwestycyjne, a zakres inwestycji nie wykracza poza linie rozgraniczające tej drogi.

Organ wojewódzki ustalił, że skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi. Nie posiada też innych praw rzeczowych do tych nieruchomości. Jest natomiast współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...] położonej w L., która graniczy z terenem planowanej inwestycji, lecz zdaniem organu inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki skarżącej.

Reasumując, organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko Starosty Legionowskiego w zakresie kryteriów obowiązujących przy określaniu podmiotów postępowania w sprawach wydania decyzji ZRID. Z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla skarżącej żadne uprawnienia i obowiązki uprawiające ją do brania udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ZRID. Należąca do odwołującej się nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżąca nie wskazała żadnej normy prawa materialnego, która została naruszona przez planowaną inwestycję, co naruszyłoby jej uzasadniony interes. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji Starosty Legionowskiego z 13 kwietnia 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła J.C., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów,

- art. 7, 77 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji drogowej, które zdaniem organu determinują katalog stron w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały określone w załączniku nr 1 do decyzji ZRID, tj. w projekcie budowlanym, podczas gdy z pkt 5.2 decyzji ZRID jasno wynika, że przebieg tych linii określa załącznik nr 2 do tejże decyzji,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 50 § 1 K.p.a. poprzez brak wezwania strony do wykazania interesu prawnego w sytuacji, w której organ powziął wątpliwości co do jego istnienia,

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienia, z jakiego powodu organ odwoławczy nie podziela poglądów wyrażanych w judykaturze, a przywołanych przez skarżącą we wniesionym odwołaniu i ograniczenie się jedynie do wskazania, że dotyczą one jedynie "wąskiego kręgu sytuacji",

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionego w odwołaniu zarzutu niewłaściwego powołania się przez Starostę Legionowskiego na treść art. 82 ust. 2 uPb.

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez odniesienie się do zarzutu, który w ogóle nie został przez skarżącą sformułowany, tj. do pozbawienia ją prawa własności;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 11c U2003, poprzez uznanie, że J.C., jako właścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją drogową, nie przysługuje interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a tym samym, że nie posiada ona przymiotu strony postępowania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że organ niezasadnie przyjął, jakoby wnioskodawczyni wznowienia nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oraz że posiadanie tego interesu nie wynika z normy określonej w art. 140 K.c. W treści wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni wskazała, że planowana inwestycja drogowa ingeruje w przysługujące jej prawo własności poprzez zmianę stosunków wodnych nieruchomości. Brak odwodnienia drogi połączonej z budową chodnika, który został znacząco wywyższony ponad wcześniejsza wysokość drogi gruntowej, powoduje zalewanie terenu jej nieruchomości przez wodę pochodzącą z przyległego chodnika oraz zjazdu prywatnego na jej nieruchomość, który w ramach planowanej inwestycji został wykonany. Podkreśliła, że już sam fakt wykonania zjazdu na nieruchomość skarżącej świadczy o tym, że posiada ona interes prawny dotyczącej planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo w niniejszej sprawie organy ustaliły, iż skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty Legionowskiego z 13 kwietnia 2018 r., na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Nie przysługuje jej także żadne ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości. Ponadto działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Sąd wojewódzki nie podzielił poglądu zawartego w przytoczonych przez skarżącą orzeczeniach sądów administracyjnych, że już samo prawo własności działki, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, daje właścicielowi działki przymiot strony. Zdaniem tegoż sądu na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych prawidłowo uznano, że skarżąca nie udowodniła, że przedmiotowa inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie jej nieruchomości i korzystanie z niej, a więc nie udowodniła, że jej nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania tej inwestycji i w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien przysługiwać jej przymiot strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.C. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca naruszenie przez sąd pierwszej instancji:

I. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów podniesionych w skardze, jak np. zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a. objawiający się w braku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, czy też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 50 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania strony do wykazania interesu prawnego, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w ww. zakresie,

2. art. 141 § 1 zd. 1 Ppsa poprzez brak "rzeczywistego odniesienia się" do przywołanych przez skarżącą zapisów pkt 5.4 i 6.1 decyzji ZRID, przyznających skarżącej konkretne prawa w procesie inwestycyjnym, co doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania co do braku posiadania przez skarżącą interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu,

3. art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez uznanie, że:

a) skarżąca wywodzi swój interes prawny jedynie z treści art. 28 K.p.a., podczas gdy z treści skargi oraz jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że interes prawny skarżącej w prowadzonym postępowaniu wynika z przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 K.c., art. 11f ust. 1 pkt 4 U2003 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068, Udp), co doprowadziło sąd do nieprawidłowych wniosków w zakresie statusu prawnego skarżącej w prowadzonym postępowaniu,

b) w realiach niniejszej sprawy doszło do przebudowy istniejącego zjazdu na działkę skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości chodziło o budowę tego zjazdu, co determinowało konieczność uznania skarżącej za stronę prowadzonego postępowania z uwagi na fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji zawierała w sobie również rozstrzygnięcie co do lokalizacji zjazdu, w którym to postępowaniu właściciel działki, na która ma być zlokalizowany taki zjazd, posiada przymiot w prowadzonym postępowaniu,

4. art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo uznania niektórych zawartych w niej zarzutów za zasadne, podczas gdy prawidłowa ich kwalifikacja powinna prowadzić do wniosku, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a tym samym powinny prowadzić do uchylenia kontrolowanych decyzji,

5. art. 54 "ust." 4 Ppsa w zw. z art. 33 "ust." 1a Ppsa w zw. z art. 11f ust. 7 U2003 poprzez przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego z pominięciem wymogu zawiadomienia przez organ o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie, co mogło mieć wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez uniemożliwienie udziału w prowadzonym postępowaniu innym zainteresowanym osobom.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przymiot strony w postępowaniu posiada jedynie podmiot, którego interes prawny został naruszony, podczas gdy w rzeczywistości wystarczającym jest, aby dany podmiot ów interes posiadał,

2. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 U2003 oraz art. 29 ust. 2 Udp poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

3. art. 11i ust. 1 U2003 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 uPb, poprzez faktyczne ograniczenie katalogu stron w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jedynie do podmiotów będących właścicielami i użytkownikami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania danej inwestycji drogowej.

Powyższe w konsekwencji skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 Ppsa, zamiast jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a i c" Ppsa.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wnosi o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Legionowskiego, ewentualnie

- o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz

- zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając podniesione podstawy kasacyjnej, strona skarżąca zauważa, że w realiach niniejszej sprawy zarządca był zobowiązany do zaprojektowania zjazdu na nieruchomość skarżącej, a ten obowiązek sam w sobie – w jej przekonaniu – stanowi o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego.

Prezydent Miasta Legionowa w piśmie procesowym z 12 maja 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, uznając iż zarzuty w niej podniesione nie są trafne.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej, pełnomocnik Prezydenta Miasta Legionowo wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. To, że strona skarżąca kasacyjnie uznaje, że sąd wojewódzki miał się nie odnieść do niektórych zarzutów skargi, bądź też krytycznie ocenia odniesienie się do niektórych zarzutów skargi, nie oznacza, iż doszło do takiego naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, które uniemożliwiałoby poznanie motywów kierujących sądem pierwszej instancji, który skargę oddalił. Kwestionowanie oceny materialnoprawnej sądu a quo, gdy idzie o mającym przysługiwać skarżącej statusie strony w postępowaniu zakończonym źródłową decyzją, nie może odbywać się przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa – przepisu określającego wymogi uzasadnienia wyroku. Z tych samych względów za nieskuteczny ocenić wypadnie zarzut naruszenia cyt. przepisu w powiązaniu z zarzutem braku ustosunkowania się do niektórych zarzutów skargi, w ramach których podnoszono naruszenie art. 10 § 1, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 50 § 1 K.p.a. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w art. 141 § 4 Ppsa wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do niektórych zarzutów podniesionych w skardze, należałoby powiązać to z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz wykazać istotny wpływ na wynik sprawy tego naruszenia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego – jak w przedmiotowym środku zaskarżenia – zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia tego przepisu.

B. Zarzut naruszenia art. 54 "ust. 4" w zw. z art. 33 "ust. 1a" Ppsa nie jest skuteczny. Po pierwsze artykuły Ppsa nie dzielą się na ustępy, jakby to wynikało z użytego przez fachowego pełnomocnika w skardze kasacyjnej oznaczenia "ust.", z tego względu przyjdzie uznać, że w istocie stronie chodzi o zarzut naruszenia art. 54 § 4 w zw. z art. 33 § 1a Ppsa w powiązaniu z art. 11f ust. 7 U2003. Sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku uznał trafność zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez skarżony organ przepisu art. 11f ust. 7 U2003 (s. 16 uzasadnienia skarżonego wyroku), poprzez zaniechanie obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji. Podniesienie przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia w/w przepisów Ppsa sprowadza się do uniemożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu potencjalnym uczestnikom. Rzecz w tym, że zaniechanie skarżonego organu – nie zaś sądu pierwszej instancji – nie uniemożliwiło obrony swych praw przez stronę skarżącą, która zarazem nie jest uprawniona wszak do reprezentowania interesów innych – bliżej nie określonych – potencjalnych uczestników postępowania. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób nie dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji uchybienie skarżonego organu miałoby wpłynąć na wynik sprawy, której istota sprowadza się do oceny istnienia przymiotu strony postępowania u skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją ZRID.

C. Skuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.c. Istota sprawy sprowadza się do trafności oceny sądu pierwszej instancji i zaakceptowania stanowiska Wojewody, wedle którego skarżąca nie ma przymiotu stronu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ZRID. Nie jest zasadne stanowisko sądu a quo, jakoby skarżąca posiadała tylko interes faktyczny i nie wskazywała w jaki sposób zagospodarowanie jej działki stać miał się ograniczony lub niedopuszczalny w wyniku spornej inwestycji.

Sąd Naczelny w tym składzie, podziela prezentowany w judykaturze kierunek rozumienia pojęcia strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. na gruncie spraw rozstrzyganych w trybie przepisów U2003, a związanych z wydawanymi decyzjami w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2763/12 (CBOSA.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie kontekst normatywny art. 28 K.p.a., stanął na stanowisku, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli na gruncie prawa materialnego (U2003), ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności, to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c.). Pogląd wyrażony w przywołanym wyroku był akceptowany w kolejnych judykatach (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2600/13; 24 stycznia 2014 r., II OSK 2600/13; 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1493/17 – CBOSA.nsa.gov.pl). Sąd w tym składzie podziela to stanowisko, dodatkowo opowiadając się za trafnością spostrzeżenia, wedle którego na gruncie regulacji U2003 brak jest podstaw, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Tezie tej nie przeczy również art. 11i ust. 1 U2003, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 uPb. Wskazany przepis uPb zawęża de facto pojęcie strony, wskazując konkretne podmioty, które mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym wyłączenie jego stosowania i brak w przepisach U2003 przepisu regulującego w sposób szczególny kwestię stron postępowania oznacza, że w tym zakresie stosować należy art. 28 K.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami.

W realiach przedmiotowej sprawy – co nie jest kwestionowane – skarżąca ma tytuł prawny do nieruchomości bezpośrednio przylegającej do terenu objętego inwestycją drogową objętą decyzją ZRID. Do nieruchomości tej zaprojektowano w ramach inwestycji zjazd. Skarżąca – z racji przywoływanego wywyższenia poziomu chodnika w stosunku do uprzedniego poziomu dotychczas istniejącej drogi gruntowej – podnosi okoliczność konkretnego wpływu tej inwestycji na jej nieruchomość, w postaci zalewania wodami z drogi, przy braku zaprojektowania odpowiedniego odwodnienia. Te okoliczności – wbrew poglądowi prezentowanemu w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji – przekonują Sąd Naczelny, że skarżąca kasacyjnie miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu zakończonym decyzją ZRID. Skoro do nieruchomości skarżącej zaprojektowano stosowny zjazd, którego parametry w aspekcie skutecznego odwodnienia są przez stronę kwestionowane, to nietrafne byłoby odmawianie jej możliwości dokonania w trybie nadzwyczajnym kontroli decyzji ZRID, wywodząc że nie przysługuje takiemu podmiotowi przymiot strony postępowania. Trafnie w tym aspekcie skarżąca kasacyjnie uwypukla treść art. 11i ust. 1 U2003, wyłączającą stosowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji konstrukcji z art. 28 ust. 2 uPb. Słusznie także strona skarżąca kasacyjnie podkreśla ustalenia zawarte w decyzji ZRID odnoszące się do potrzeby uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności dotyczących zapewnienia zjazdów do nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej budowy drogi.

D. W konsekwencji poprzednich uwag i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a., uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

E. Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpoznając odwołanie uwzględni powyższą ocenę prawną co do statusu skarżącej jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ZRID. Organ odwoławczy weźmie także pod rozwagę, że decyzja I instancji zapadła w postępowaniu wznowieniowym, przeto – uwzględniając zasadę ogólną dwuinstancyjności – dokona kontroli w pełnym zakresie, w tym także zachowania terminu przez stronę skarżącą, powołującą się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda uwzględni także treść art. 11 f ust. 7 U2003 w aspekcie doręczania zawiadomień, decyzji i postanowień.

F. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.