Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 162/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r. nr WI-I.7840.1.214.2023.AR w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 6 października 2023 r., nr AB.6740.275.10.2023; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej E. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga E. K., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r. znak WI-I.7840.1.214.2023.AR utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 6 października 2023 r. nr AB.6740.275.10.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 maja 2023 r. E. K. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę muru oporowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D. w gminie D.

Starosta Kościerski w piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków we wniosku poprzez przedłożenie: trzech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego dla inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta i sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego, opracowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku, jeżeli na terenie, na którym położona jest działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a także dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości zgodnej z art. 2 i 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej, za zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżąca pismem z dnia 16 czerwca zwróciła się do organu I instancji z prośbą o zmianę terminu uzupełnienia wniosku do dnia 15 lipca 2023 roku. Pismem nr AB.6740.275.2.2023 z dnia 20 czerwca 2023 roku organ ten ustalił nowy termin uzupełnienia dokumentów do dnia 15 lipca 2023 roku. Skarżąca w dniu 5 lipca 2023 r. uzupełniła braki formalne poprzez dołączenie trzech egzemplarzy projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2023 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości składania uwag i zastrzeżeń, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2023 r. Starosta Kościerski nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

W piśmie z dnia 14 lipca 2023 r. uczestnicy postępowania E. i J. W. złożyli uwagi do złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazali oni, że projekt stwierdza, że nie zachodzi potrzeba zaprojektowania sposobu odprowadzenia wód opadowych, jednakże podniesienie działki w wyniku powstania muru oporowego spowoduje spływ wód opadowych i roztopowych w kierunku ich działek. Zdaniem uczestników postępowania wzniesienie terenu o ujętą w projekcie wysokość jest znacznym naruszeniem powierzchni ziemi. Planowana inwestycja będzie miała również negatywny wpływ na istniejące zadrzewienie. Podnieśli również, że planowana inwestycja nie uwzględnia interesu osób trzecich ani nie bierze pod uwagę strat krajobrazowych. Uczestnicy wnioskowali także, w sytuacji wydania pozwolenia na budowę, o przesunięcie muru na odległość trzech metrów od granicy sąsiednich działek, których są właścicielami.

Skarżąca uzupełniła dokumentację z dniem 7 sierpnia 2023 r. oraz przedłożyła wniosek o pozwolenie na budowę spójny z decyzją o warunkach zabudowy. Organ I instancji, w związku z przedłożeniem uzupełnionej dokumentacji, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2023 r. ponownie zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W tym samym dniu w siedzibie organu stawił się uczestnik postępowania J. W. Poinformował on, że roboty budowlane związane z wykonaniem budowy ogrodzenia muru oporowego zostały już rozpoczęte.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr AB.6740.275.6.2023 organ zawiadomił o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D. w gminie D. w dniu 28 sierpnia 2023 r.

W dniu 28 sierpnia 2023 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości. W protokole zanotowano, że wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] na całej długości zostały wykonane roboty ziemne, a wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] wykonano wykop. Współwłaściciel działki [...], będący mężem skarżącej, oświadczył, że usunięcie drzewek rosnących wcześniej przy granicy z działką nr [...] oraz [...] oraz wykonanie wykopu przy granicy z działką nr [...], który zabezpiecza działkę sąsiada przed spływającymi wodami opadowymi, nie ma nic wspólnego z pracami przygotowawczymi związanymi z budową muru oporowego. Podobnie w pisemnym oświadczeniu będącym załącznikiem do protokołu współwłaściciel działki [...] wskazał, że prace ziemne polegające na usunięciu i przesadzeniu ok. pięćdziesięciu sztuk drzewek rosnących przy granicy działek [...] oraz [...] nie mają nic wspólnego z pracami przygotowawczymi związanymi z budową muru oporowego, a wykop na granicy z działką nr [...] został wykonany przez skarżącego dwa lata wcześniej i zabezpiecza działkę sąsiada przed spływającymi wodami opadowymi i roztopowymi.

W dniu 29 sierpnia 2023 r. do organu I instancji stawił się współwłaściciel działki, który wniósł wyjaśnienia, że usunięcie roślinności było niezbędne do realizacji przedsięwzięcia związanego z budową ogrodzenia betonowego o wysokości nie przekraczającej 2,20 metra zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 20 ustawy Prawo Budowlane.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr AB.6740.275.9.2023 organ nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie dokumentacji do zgodności z § 5 pkt 5 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, w terminie do dnia 1 grudnia 2023 r.

W piśmie z datą wpływu 6 października 2023 r. skarżąca przedłożyła dwa egzemplarze projektu budowlanego oraz wskazała, że w decyzji o warunkach zabudowy RIOŚ.6730.32.2.201.2022.JE organ nie wskazuje, że inwestycja musi spełniać § 5 pkt 5 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Ani Wójt Gminy Dziemiany, ani organ odwoławczy od decyzji o warunkach zabudowy nie wskazał zakazu zmiany rzeźby terenu.

Decyzją z dnia 6 października 2023 r. o nr AB.6740.275.10.2023 Starosta Kościerski odmówił skarżącej pozwolenia na budowę ogrodzenia - muru oporowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D. w gminie D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projekt zagospodarowania terenu przesłany przez skarżącą nie zmienił się w odniesieniu do wersji poprzedzającej postanowienie o nr AB.6740.275.9.2023, z dnia 30 sierpnia 2023 r, Tak więc skarżąca nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, tj. nie usunęła wskazanych w przytoczonym postanowieniu nieprawidłowości. Ponadto organ podał, że uchwała nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego, z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim stanowi akt prawa miejscowego, którego ustalenia obowiązują tak inwestora jak i organ właściwy do udzielenia zgody budowlanej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Wojewody Pomorskiego.

W dniu 22 grudnia 2023 r. Wojewoda Pomorski wydał decyzję o nr WI-I.7840.1.214.2023.AR, w której utrzymał w mocy decyzję Starosty Kościerskiego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zachowano określone w decyzji o warunkach zabudowy parametry: mur oporowy przy granicy z działką nr [...] nie przekracza wysokości 1,4 m liczonej od poziomu terenu działki nr [...]; mur oporowy przy granicy z działką nr [...] nie przekracza wysokości 1,4 m liczonej od poziomu terenu działki nr [...]; mur oporowy przy granicy z działką nr [...] i z działką nr [...] nie przekracza wysokości 1,0 m. Spełniono zatem wytyczne określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ podał, że wznoszenia obiektu budowlanego nie można wprost utożsamiać ze zmianą rzeźby terenu. Jakkolwiek obiekt taki niewątpliwie stanie się elementem krajobrazu, to nie stanowi elementu decydującego o zmianie wartości w postaci rzeźby terenu. Niemniej jednak działania przygotowujące realizację inwestycji, jak niwelacja terenu bądź odwrotnie - nasypanie gruntu celem jego przygotowania pod budowę, kwalifikują się jako zmiana rzędnych terenu. Decyzję, czy dane działania będą prowadziły do zmiany rzeźby terenu, należy podejmować odrębnie dla każdej inwestycji, biorąc pod uwagę charakter i inwazyjność wykonywanych prac. Mając na względzie w szczególności dane zawarte w rysunku zagospodarowania terenu organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa inwestycja wiąże się nie tylko z wykonaniem muru oporowego, ale także ze znaczną zmianą ukształtowania terenu w północno-zachodniej i południowo zachodniej części działki [...]. W planie przewidziane zostało wyniesienie terenu nawet o 1,3 m, powodujące zmianę stosunków wysokościowych, która będzie miała wpływ na dynamizm ukształtowania powierzchni terenu. Zniekształcenie rzeźby terenu zdaniem organu miało by charakter trwały. Ponadto Wojewoda Pomorski dodał, że zmiana ukształtowania terenu nie jest związana zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przciwosuwiskowym lub budową, odbudową, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Organ uznał, ze nie mają też miejsca odstępstwa przewidziane w § 7 ust. 1 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego, z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu jakoby budowa ogrodzenia - muru oporowego jest niezbędna, aby zapobiec osuwaniu się ziemi oraz spływaniu wód opadowych bądź roztopowych na sąsiadujące działki, organ wskazał, że budowa muru w celu zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi i wód opadowych nie wiąże się z koniecznością podniesienia terenu przy murze na działce inwestycyjnej.

Od powyższej decyzji wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- § 5 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia - muru oporowego zniekształci rzeźbę terenu w sposób trwały, co jest niezgodne z ustaleniami ww. uchwały, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym nie istnieje ryzyko bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu, natomiast warunki i specyfika działki, będącej własnością skarżącej pozwalają na budowę tego typu obiektu, gdyż prace nie wymagają trwałego zniekształcenia rzeźby terenu i nie charakteryzują się dużymi deniwelacjami przedmiotowej działki

- § 5 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że jakikolwiek rodzaj ingerencji Skarżącej w rzeźbę terenu jest tożsamy z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem doktryny wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerenci człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że uchwała ustanawia zakaz zabudowy obszaru chronionego krajobrazu, co doprowadziłoby do naruszenia w sposób istotny prawa własności osób posiadających nieruchomości położone na tym obszarze i uniemożliwiałoby tym osobom wykonywanie uprawnień wynikających z prawa własności;

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozstrzygnięcie sprawy Skarżącej w sposób tożsamy ze sprawami osób posiadających na własność nieruchomości gruntowe znajdujące się w bliskim sąsiedztwie działki skarżącej, na których prowadzone są inwestycje budowlane znacznie bardziej ingerujące w krajobraz i rzeźbę terenu, co świadczy o naruszeniu przez organ zasady równego traktowania, a także odstąpienia przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej na przedmiotowym obszarze praktyki rozstrzygania spraw w podobnym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym, biorąc pod uwagę nieruchomości, znajdujące się w miejscowości D., położone w niewielkiej odległości od działki skarżącej;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalenie typu rzeźby terenu, który występuje na działce skarżącej, zestawienie typu tej rzeźby z zakresem planowanych robót budowlanych, jak również ocena zakresu zmian w rzeźbie terenu wymagała wiadomości specjalnych, wskutek czego powołania biegłego.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego przez Organ II instancji, który winien był poczynić własne ustalenia w toku postępowania odwoławczego, co doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2023 r., jak również poprzedzającej jej decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 6 października 2023 r. w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że ani ustawa o ochronie przyrody ani Uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 roku nie zawiera wprost zakazu realizacji obiektów budowlanych w obszarze chronionego krajobrazu. Budowa muru oporowego sama w sobie nie może być utożsamiana z trwałą zmianą rzeźby terenu, nie każda ingerencja w grunt trwale zniekształca rzeźbę terenu. W ocenie skarżącej, brak jest również podstaw do przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że planowana inwestycja będąca przedmiotem pozwolenia na budowę jest niezgodna z celami ochrony ekosystemów obszaru chronionego krajobrazu, dla których został ustanowiony zakaz wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu, a tym samym nie narusza tego zakazu. Zakazem tym objęta jest bowiem wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wskazał, że powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Natomiast organ odwoławczy ustalił samodzielnie na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, że teren inwestycji zostanie wyniesiony do 1,3 m, powodując zmianę stosunków wysokościowych, mającą wpływ na dynamizm ukształtowania powierzchni terenu, w związku z czym uznał, że inwestycja narusza § 5 pkt 5 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, zgodnie z którym na tym terenie zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Z zapisów § 5 pkt 5 ww. uchwały nie można wywieść, aby dopuszczalny był jakikolwiek zakres robót budowlanych, który pozwoliłby na zniekształcenie rzeźby terenu, a co za tym idzie dałby podstawę do uznania zgodności zamierzenia z ww. uchwałą. Tym bardziej niecelowe byłoby powołanie biegłego na potrzeby ustalania typu rzeźby terenu i zestawiania typu tej rzeźby z zakresem planowanych robót budowlanych, skoro zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do oceny zgodności inwestycji z zapisami uchwały krajobrazowej.

Organ II instancji podtrzymał również w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuję:

Skarga okazała się uzasadniona.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy planowany przez skarżącą zakres prac budowlanych spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby ternu, co jest zakazane na terenie planowanej inwestycji stosownie do § 5 pkt 5 uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Pom. z 2016 r., poz. 2942) – dalej jako "uchwała". Zgodnie z tym przepisem na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

W ocenie organów orzekających w sprawie planowany przez skarżącą zakres robót budowlanych polegający na podniesieniu terenu o 1,3 m naruszy zakaz określony w przywołanym przepisie.

W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne.

Zakaz określony w § 5 pkt 5 uchwały nie może być automatycznie utożsamiany z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., III OSK 323/21, pub. CBOSA).

Bezspornie działka inwestycyjna położona jest na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336) – dalej jako "ustawa", obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W myśl ust. 2 wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Uchwała sejmiku w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu ma status aktu prawa miejscowego (art. 23a ust. 1 ustawy). Zgodnie z ust. Art. 23a ust. 4 projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zaopiniowania przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy wymienione w tym przepisie.

Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej jest zakaz określony w art. 24 ust. 1 pkt ustawy. który został powtórzony w § 5 pkt 5 uchwały. Zauważyć można, że upoważnienie dla wprowadzenia takiego samego zakazu zawiera art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy w odniesieniu do parku krajobrazowego. Natomiast zakaz ustawowy o zbliżonej treści dla parków narodowych i rezerwatów przyrody ustanawia art. 15 ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie przyrody (w tych przypadkach nie wprowadzono wyjątków od zakazu). Z uwagi na treść spornego zakazu podstawowe znaczenie w sprawie ma interpretacja pojęcia "rzeźba terenu" a następnie "wykonywanie prac zmiennych trwale zniekształcających rzeźbę terenu".

Przedmiotowa uchwała została wydana jako akt wykonawczy do ustawy o ochronie przyrody, z upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2. Jest zatem oczywiste, że wykładnia określonych pojęć użytych w uchwale nie może być, co do zasady, sprzeczna z rozumieniem tych pojęć użytych w ustawie i w innych aktach powszechnie obowiązujących z zakresu ochrony przyrody, w tym aktach wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 23 ustawy, rzeźba terenu jest elementem związanym z wartościami przyrodniczymi, kulturowymi, historycznymi, estetyczno-widokowymi obszaru stanowiącymi walory krajobrazowe. Z powyższego wynika, że rzeźba terenu związana jest nieodłącznie z krajobrazem. Według art. 5 pkt 8 ustawy., pojęcie ochrona krajobrazowa oznacza zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu.

Konieczne jest także spostrzeżenie, że krajobraz jest istotnym elementem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977), walory krajobrazowe powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Na mocy art. 7 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 2 pkt 16e, według którego, przez krajobraz należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Dodano także przepisy art. 38a ust. 1-6, normujące sporządzanie audytu krajobrazowego. Na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394). Rozporządzenie określa m.in. stosowaną przy sporządzaniu audytów krajobrazowych klasyfikację krajobrazów opracowaną w oparciu w szczególności o takie kryteria jak charakter dominujących w krajobrazie czynników, rzeźba terenu i pokrycie terenu. Klasyfikacja krajobrazów, na potrzeby audytu, określona została w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 1.1 załącznika nr 2, klasyfikacja krajobrazów obejmuje wskazanie typów rzeźby terenu określonych w pkt 2. Natomiast w pkt 2 określono następujące typy rzeźby terenu:

A. Krajobrazy równinne - rozległe tereny płaskie lub prawie całkowicie poziome (nachylenie do 3°);

B. Krajobrazy faliste - rozległe tereny charakteryzujące się łagodnymi, niewielkimi deniwelacjami terenu o względnych wysokościach do kilku metrów;

C. Krajobrazy pagórkowate - obszary, na których występują wzniesienia o względnych wysokościach od kilku do kilkudziesięciu metrów, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzniesień sięga do kilkuset metrów, stoki symetryczne lub asymetryczne, a wierzchołki mogą być mniej lub bardziej obłe;

D. Krajobrazy wzgórzowe - obszary urozmaicone występowaniem form wypukłych terenu o wysokości względnej 100-300 m, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzgórz wynosi minimum kilkaset metrów, a wierzchołki mogą być płaskie, obłe lub ostre;

E. Krajobrazy górskie - obszary o wysokościach bezwzględnych od 500-1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu;

F. Krajobrazy wysokogórskie - obszary o wysokościach bezwzględnych powyżej 1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu.

G. Krajobrazy dolin - wydłużone, zwykle płaskodenne, ciągnące się na przestrzeni co najmniej kilku kilometrów obniżenia terenu.

H. Krajobrazy obniżeń i kotlin - zwykle owalne lub okrągłe, rozległe obniżenia terenu, o średnicy co najmniej kilku kilometrów w otoczeniu obszarów pagórkowatych, wzgórzowych lub górskich.

Odnośnie pojęcia "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" w orzecznictwie przyjmuje się, że muszą to być prace, które istotnie przekształcą rzeźbę terenu a nie prace jakiekolwiek. Wskazuje się, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych - zmiana rzędnych terenu (vide: wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19; wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2022 r., II SA/Gd 728/21; wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1876/18, pub. CBOSA). O zniekształceniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak niwelacja wzgórza, wydmy, skarpy. Wiąże się to z przemieszczaniem znacznych ilości mas ziemnych, jak np. przy eksploatacji złóż kruszywa. Nie można za takie uznać zwykłych robót ziemnych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego takie jak wykopy pod fundamenty (vide: wyroki WSA w Warszawie: z 31 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1304/21; IV SA/Wa 981/11; IV SA/Wa 952/08, pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej organ przyjął, że objęte wnioskiem skarżącej roboty budowlane spowodują trwałą zmianę rzeźby terenu. Zdaniem organu ingerencja w grunt polegająca na podniesieniu podłoża o 1,3 m pod budowę muru oporowego trwale zniekształca rzeźbę terenu. Stanowisko to nie znajduje akceptacji sądu. W ocenie Sądu poprzestanie jedynie na ocenie charakteru objętych projektem budowlanym robót budowanych nie mogło skutkować zastosowaniem spornego zakazu. Zdaniem Sądu budowa objętego wnioskiem muru oporowego sama w sobie nie może być utożsamiana z trwałą zmianą rzeźby terenu. Błędne jest zatem stanowisko organu, że każda ingerencja w grunt trwale zniekształca rzeźbę terenu. Oparcie rozstrzygnięcia tylko o tę konstatację nie uprawniało organu do zastosowania spornego zakazu i faktycznie wprowadzenia zakazu zabudowy na przedmiotowej działce.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).