Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 523/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 e, art. 25 a, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art. 4, art. 9
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi P.M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XVI/123/12 w sprawie powołania komisji doraźnej ds. współpracy z P Sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XVI/123/12 w sprawie powołania komisji doraźnej ds. współpracy z P sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy. W podstawie prawnej uchwały przywołane zostały przepisy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako: ustawa o sg) oraz § 16 ust. 2 statutu Gminy (Dz. Urzęd.Woj. z 2003 r., nr 7, poz. 134 ze zm.). W treści § 1 uchwały ustalony został skład osobowy komisji. W § 2 uchwały wskazano, iż do zadań komisji należy utrzymywanie kontaktu i współpraca z P sp. z o.o. w sprawach związanych z budową kompleksu energetycznego na terenie Gminy, zaś w § 4 uchwalono, iż komisja ulegnie rozwiązaniu po realizacji zadania określonego w § 2.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. P.M. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powołanej na wstępie uchwały jako niezgodnej z prawem i naruszającej interes prawny mieszkańców Gminy, w tym i autora wezwania. Wzywający zarzucił uchwale naruszenie art. 25 a i art. 24 e ust. 1 ustawy o sg poprzez powołanie na członka przedmiotowej komisji radnego – M.T., zatrudnionego - jak wynika ze złożonego przez radnego oświadczenia majątkowego - w spółce P jako elektrotechnik. Zdaniem wzywającego, udział w głosowaniu osoby podlegającej wyłączeniu, w tym przypadku M.T., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. P.M. wskazywał na konflikt interesów mieszkańców gminy i prywatnego interesu radnego, powiązanego z zatrudniającą go spółką węzłem prawnym stosunku pracy, co czyni niedopuszczalnym czynny udział radnego w pracach powołanej komisji ze względu na treść art. 24 e ust. 1 i 2 ustawy o sg, wprowadzającego zakaz łączenia sprawowanego mandatu z dodatkowymi zajęciami bądź powoływaniem się na mandat w związku z dodatkową działalnością, jeżeli takie połączenie może podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Zdaniem strony, w sytuacji gdy radny podejmuje dodatkowe zajęcie w postaci pracy w P sp z o.o., którego immanentną cechą jest stosunek zależności pracownika wobec pracodawcy, może budzić uzasadnioną wątpliwość zawarte w tekście ślubowania z art. 23 a ust. 1 usg, działanie na rzecz dobra gminy i jej mieszkańców.

Dodatkowo skarżonej uchwale wzywający zarzucił naruszenie art. 65 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym organy gminy powinny podjąć niezwłocznie czynności w sprawie realizacji wyniku referendum. Zdaniem P.M., podejmując uchwałę z dnia [...] maja 2012 r., organ naruszył powołany przepis poprzez podjęcie czynności sprzecznej z wiążącym wynikiem referendum lokalnego z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie powołania kopalni węgla brunatnego, w którym opowiedziano się przeciwko budowie kopalni. W ocenie wzywającego, organy winny zakończyć wszystkie działania prowadzące do realizacji inwestycji polegającej na budowie kopalni węgla brunatnego.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało siedzibie organu w dniu 19 lutego 2013 r. Odpowiedź na nie została przez organ udzielona.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. P.M. powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o sg złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powołaną na wstępie uchwałę z dnia [...] maja 2012 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o orzeczenie jej niezgodności z prawem.

Zdaniem skarżącego, uchwała podjęta została z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy o sg, zgodnie z którym z grona rady gminy powołuje się komisje stałe i doraźne do realizacji wyłącznie tych zadań, które mieszczą się w zakresie kompetencji organu. Skarżący wskazał, że jak wynika z uzasadnienia projektu do uchwały, powołanie komisji ma na celu usprawnienie przepływu informacji i procesów decyzyjnych w związku z planowaną przez spółkę inwestycją.

Skarżący w uzasadnieniu powielił zarzuty dotyczące udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą radnego M.T., podlegającego wyłączeniu od głosowania, z uwagi na fakt, iż jest on jednocześnie pracownikiem spółki P oraz stał się członkiem powołanej komisji. Sprecyzował, iż radny jest pracownikiem PD, należącej w całości do grupy kapitałowej PE, do której należy też P sp. zo.o. Podał, iż w dniu [...] marca 2013 r. 100% udziałów w spółce zostało przesuniętych na rzecz P SA, a spółki te pozostają w zależności od Grupy Kapitałowej PE.

Skarżący w całości podtrzymał zarzut i argumentację dotyczące naruszenia art. 25a i art. 24e ustawy o sg, uprzednio przytoczone już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Wywodził, iż zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i narusza – w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o sg - jego interes prawny jako członka wspólnoty samorządowej. Skarżący wskazał na znane mu na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego rygorystyczne założenie, iż źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym we wskazanym przepisie, jest zawsze norma prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę i konieczność wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją. Uzasadniając przysługujący mu interes prawny powołał się na orzeczenie NSA z 19 stycznia 2000 r., I SA 1670/99, zgodnie z którym w świetle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. ( powoływanej jako: EKSL ), interes mieszkańców ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o sg. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust 1 i 2 EKSL, samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych w granicach określonych prawem do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców (ust. 1). Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie (ust. 2). Skarżący, uzasadniając przysługujący mu w sprawie interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą, powoływał się na fakt swej przynależności do wspólnoty samorządowej. Zwrócił uwagę, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą decyzji podjętej przez wspólnotę mieszkańców przy użyciu formy demokracji bezpośredniej tj. ważnego i rozstrzygającego referendum lokalnego. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja sprawia, iż uczestnicy referendum, a tym bardziej skarżący jako pełnomocnik inicjatora mają prawo wnieść o usunięcie naruszenia prawa do organu, który tę wspólnotę reprezentuje. Jak wskazał skarżący w przeciwnym wypadku mieszkańcom, którzy rozstrzygnęli sprawę w referendum nie pozostawałby inny środek prawny do ochrony naruszonego interesu prawnego.

W końcowej części uzasadnienia skargi, strona ponowiła wyrażony w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisu art. 65 ustawy o referendum lokalnym. Rada Gminy nie była bowiem uprawniona do podjęcia uchwały, na mocy której wyłoniono komisję ds. współpracy ze spółką zamierzającą zlokalizować na terenie tej gminy odkrywkową kopalnię węgla brunatnego w ramach bliżej nie określonego kompleksu energetycznego. Lokalizacji takiej inwestycji zakazali bowiem mieszkańcy Gminy w drodze ważnego referendum. Nadto dodał, iż według jego wiedzy, spółka P sp. z o.o. w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia środowiskowego na realizację inwestycji wskazała jako taką wyłącznie budowę kopalni odkrywkowej węgla brunatnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina – reprezentowana przez Wójta - wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem organu, skarżący nie udowodnił istnienia jego indywidualnego interesu prawnego. Wywodził, iż powołanie się na naruszenie art. 25a i 24e ust. 1 ustawy o sg nie jest wystarczające, zaś wyinterpretowanie interesu prawnego z norm programowych jakimi pozostają przepisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego jest nieuzasadnione. Powołany przepis art. 3 EKSL to typowa norma programowa, wyznaczająca kierunki i działania jakie mają podjąć ustawodawcy krajowi i jako taka nie kreuje praw i obowiązków, a jej cele mogą być realizowane w nieokreślonym stopniu. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04 zgodnie z którym przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 usg. Zaakceptowanie koncepcji skarżącego co do przysługującego mu interesu prawnego, zdaniem organu, prowadziłoby do tego, że mieszkańcy mogliby zaskarżyć właściwie każdą uchwałę rady gminy. W ocenie organu należy przyjąć, iż interes prawny ogranicza podmiot w dochodzeniu nieważności uchwał rady gminy nie uniemożliwiając jednocześnie ich zaskarżenia w uzasadnionych przypadkach. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, wywodzącego interes prawny z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej, ale też i faktu nierespektowania wyników przeprowadzonego zgodnie z prawem referendum, organ wskazał, iż pytanie postawione w referendum dotyczyło budowy kopali węgla brunatnego, a komisja powołana zaskarżoną uchwałą odnosi się do współpracy z P sp. z o.o. w sprawach związanych z budową kompleksu energetycznego. Zakres zadań komisji nie ma zatem nic wspólnego z podjęciem jakichkolwiek decyzji związanych z budową kopalni. Dodatkowo organ zauważył, iż zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym do kompetencji gminy należy wyłącznie udokumentowanie złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz określenie granic i zagospodarowania terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie niezbędne przy budowie kopalni odkrywkowej pozwolenia wydane są natomiast przez organy administracji rządowej. Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2001 r. II SA 2817/00 organ wskazał, iż po to aby było możliwe realizowanie z wiążącym skutkiem dla sprawy rozstrzygnięcie dokonane przez mieszańców w drodze referendum gminnego musi się ona mieścić w zakresie zadań i kompetencji gminy, przyjęcie odmiennego założenia musiałoby prowadzić do naruszenia właściwości organów skutkującej nieważnością samego aktu i skutków referendum.

Podkreślając oczywisty brak interesu prawnego skarżącego, organ równocześnie zaznaczył, iż przynależność przedsiębiorstwa, w którym pracuje wskazany radny, będący jednocześnie członkiem komisji, nie powoduje, że jako jej członek, radny ten narusza prawo. Zdaniem organu art. 25a ustawy o sg dotyczy głosowania w radzie i komisji zaś obecność w niej nie jest w żadnym razie powodem uznania za bezprawne. Jak wskazał organ, art. 24e ustawy o sg konstruuje zaś typową normę, której sutki nierespektowania przewijają się w płaszczyźnie moralno-etycznej. Nadto, zdaniem organu, nie ma powodu by sądzić, iż pracownik średniego szczebla nienależący do kadry kierowniczej działać będzie na niekorzyść gminy i jej mieszkańców.

Pismem procesowym z dnia [...] września 2012 r. skarżący rozszerzył i uzupełnił podniesiony w skardze zarzut istnienia po stronie radnego M.T. konfliktu interesów, a tym samym naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 24e ust. 1 i 25 a ustawy o sg. Wywodził, iż radny M.T. jest ponadto członkiem zarządu Stowarzyszenia "[...]", aktywnie wspierającego działania inwestora w zakresie realizacji kompleksu energetycznego, który przekazuje środki finansowe na jego działalność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

1. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wg kryterium legalności tj. zgodności z prawem. Jako jedną z form działania administracji publicznej, poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej jako: ppsa ).

2. Rozpatrywana skarga wniesiona przez P.M. oparta została o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. powoływanej jako ustawa o s.g.) Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna ( sądowa ) ochrona jednostki ( osoby fizycznej lub prawnej ) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreśloł, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

3. Wniesienie do sądu administracyjnego konkretnej skargi w oparciu o powołany przepis, nakłada na tenże sąd w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy spełnia ona wymogi formalne, do których zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, dokonanie przez skarżącego wcześniejszego ( bezskutecznego ) wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Dopiero ustalenie, iż spełnione zostały wskazane warunki dopuszczalności skargi uprawnia sąd do zbadania posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej przez oceną, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. Ustalenie, iż po stronie skarżącego brak jest legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu ( vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

4. Badając spełnienie wskazanych wymogów formalnych, Sąd orzekający uznał, że zaskarżoną uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącą powołania komisji doraźnej ds. współpracy z P sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy, można zaliczyć do kategorii aktów podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W podejmowanych w literaturze próbach określenia spraw należących (bądź nienależących) do spraw z zakresu administracji publicznej wskazywano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy gminnej dotyczy tylko tych uchwał organów gminy, które skierowane są na zewnątrz, przy wykluczeniu dopuszczalności skargi na akty tzw. wewnętrzne, a więc skierowane i dotyczące tylko organów funkcjonujących w strukturze jednostki samorządu terytorialnego ( vide: M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra, 1997 r.). W wyroku z dnia 20 maja 2008 r., w sprawie III SA/Wr 20/08 WSA we Wrocławiu w sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej stanął na stanowisku, iż uchwała ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała dotyczy wyłonienia składu osobowego komisji stałej rady gminy, a zatem z całą pewnością nie jest to akt skierowany na zewnątrz, rodzący po stronie skarżącego roszczenie o charakterze materialnoprawnym. Wyrażony został w nim pogląd, iż tego rodzaju uchwały organów gminy, kontrolowane są w trybie art. 91-94 ustawy o sg, przez wyznaczony w tym celu organ nadzoru (wojewodę). Dopuszczenie możliwości zaskarżenia aktów tego rodzaju - dodatkowo - przez inne jeszcze podmioty, spowodowałoby powstanie nieograniczonej kompetencji nadzorczej osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego, w sprawach przypisanych jej przez ustawodawcę własnych zadań publicznoprawnych ( vide: wyrok z dnia 20 maja 2008 r. III SA/Wr 20/08). Odmienny pogląd wyraził natomiast NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2005 r., w sprawie OSK 1734/04 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) stwierdzając, że sprawa składu stałych komisji rady jest niewątpliwie sprawą z zakresu administracji publicznej. NSA podkreślił iż, rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, który wykonuje powierzone mu zadania działając in pleno poprzez swoje komisje. Nie można zatem przyjąć, iż skład komisji stałych jest czysto wewnętrzną sprawą danej rady gminy. Przychylając się do stanowiska wyrażonego przez NSA, rozszerzyć je – zdaniem Sądu orzekającego – można także na uchwały dotyczące powołania i składu komisji doraźnych. W konsekwencji więc przyjąć należało, iż uchwała będąca przedmiotem niniejszej skargi dotyczy sprawy z zakresu z zakresu administracji publicznej. Pozostaje bowiem aktem mieszczącym się w sferze publicznych zadań samorządowych o znaczeniu lokalnym.

5. Zdaniem Sądu, skarżący dopełnił również wymogu uprzedniego wezwania gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Wezwanie złożone w Radzie Gminy 19 lutego 2013 r. pozostało bez odpowiedzi i okazało się bezskuteczne. Skarga złożona została, za pośrednictwem organu, w dniu 18 kwietnia 2013 r., a tym samym z dochowaniem 60- dniowego terminu wymaganego przez art. 53 § 2 ppsa oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie II OPS 2/07 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

6. Uznanie, iż skarżący dopełnił omówionych wymogów formalnychwdalszek kolejności obligowało Sąd orzekający do oceny posiadania przez niego legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o s.g., co wiąże się z badaniem, czy zakwestionowany skarga akt narusza interes prawny skarżącego. Zaakcentowania w związku z tym wymaga, iż w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na, odmiennym niż ogólna zasada, kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ppsa, zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o sg nie stanowi skargi powszechnej ( actio popularis ), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych ( vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem ( uchwałą ) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie SK 30/02 ( OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Podstawą zaskarżenia uchwały organu gminy stanowić musi bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Oznacza to, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o sg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie.

7. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Skarga przewidziana przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o sg nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych ani też ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ( vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01, Lex nr 819; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654,wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11 ).

8. W omawianej kwestii podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o sg musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki. Interes prawny skarżącego, o którym wprost mowa w art. 101 ust. 1 ustawy sg musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Warunkiem uznania istnienia legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie może być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Podkreśla się, iż prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej ( vide: wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Lex nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes ten jest bezpośredni, konkretny i realny i dlatego też nie istnieje on w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl.). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może być to więc interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący ( vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

9. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie powołania komisji doraźnej ds. współpracy z P sp. z o.o. w zakresie budowy kompleksu energetycznego na terenie Gminy. W ocenie skarżącego uchwałą tą naruszony został jego interes prawny jako członka wspólnoty samorządowej. Skarżący, wskazując, iż znane mu są powołane wyżej poglądy orzecznictwa sądowadministracyjnego co do charakteru legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o sg, przysługujący mu interes prawny wywodził z treści art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, powołując się jednocześnie na wyrok NSA w sprawie I SA 1670/99. Zwracał przy tym uwagę na wyjątkową w przedmiotowej sprawie sytuację wynikającą z naruszenia przez zaskarżoną uchwałą wyniku referendum lokalnego, w którym opowiedziano się przeciwko budowie kopalni węgla brunatnego. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja sprawia, iż "mieszkańcy referendum", a tym bardziej skarżący jako pełnomocnik inicjatora uprawniony jest do zaskarżenia aktu organu, który tę wspólnotę reprezentuje. Jak wskazał skarżący w przeciwnym wypadku mieszkańcom, którzy rozstrzygnęli sprawę w referendum nie pozostawałby inny środek prawny do ochrony interesu prawnego.

10. Dokonując oceny posiadania przez P.M. legitymacji skargowej w omówionym powyżej rozumieniu uznać należało, iż nie wykazał naruszenia własnego indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o sg. Skarżący swój interes prawny wywodził z faktu pozostawania - przez fakt zamieszkiwania na terenie Gminy - członkiem wspólnoty samorządowej jaką tworzą mieszkańcy gminy. Stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą Sąd orzekający nie podziela. Wywiedzione ono zostało z jednostkowego i enigmatycznie uzasadnionego orzeczenia NSA tj. wyroku w sprawie I SA 1670/99, którym Sąd orzekający nie jest związany. Stanowisko w nim wyrażone nie znalazło potwierdzenia w późniejszych poglądach orzecznictwa, w przeciwieństwie do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie OSK 1437/04 ( vide: baza orzeczeń .nsa.gov.pl ), iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o sg. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, iż źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania aktów podejmowanych w takich sprawach. NSA wskazał , iż podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), a dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego.

Zważywszy na treść zaskarżonej uchwały brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia, iż godzi ona w sferę prawną skarżącego, wywołując negatywne dla niego skutki prawne. W ocenie Sądu, nie prowadzi bowiem do zmniejszenia lub ograniczenia jakiegokolwiek prawa lub uprawnienia mu przysługującego. Sam zresztą skarżący takiej tezy w toku postępowania nie formułował.

11. Nawiązując zaś do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 1 marca 2005 r. i odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego interes, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL), stwierdzić należy, że przepisy zawarte w tym akcie to normy o charakterze generalnym, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL – samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W przepisie tym, a także w art. 4 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 EKSL podkreśla się samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, ale jednocześnie w akcie tym stanowi się o tym, że podstawowe kompetencje społeczności określa się w Konstytucji i w ustawie oraz przewiduje się możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. Tak więc art. 3 ust. 1 EKSL nie precyzuje żadnego konkretnego interesu prawnego, który zaskarżona uchwała by naruszała. Przepis art. 3 ust. 1 EKSL nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wykazania legitymacji skargowej, gdyż zawiera on jedynie klauzulę generalną, która wespół z przepisem szczególnym, dotyczącym konkretnego uprawnienia członka społeczności lokalnej może kształtować interes prawny uprawniający do wniesienia skargi. W wyroku z dnia 27 maja 2007 r. w sprawie II OSK 483/11 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA wskazał, iż regulacje zawarte w EKSL i w szczególności w przepisie art. 3 stanowią normę ogólną (generalną). Stwierdził, że nie precyzuje ona żadnego konkretnego interesu prawnego, który byłby naruszony przez uchwałę. Wskazał na swoiście zadaniowy charakter normy wyrażonej w powołanym art. 3 EKSL. NSA podkreślił, iż nie może ulegać wątpliwości, że zarówno prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi w interesie mieszkańców (art. 3 ust. 1 EKSL), jak i wynikająca z art. 4 czy art. 9 Karty samodzielność i swoboda działania społeczności lokalnych ani nie kreuje, ani nie kierunkuje kompetencji do normowania szczególnych spraw, należących do sfery działania samorządu lokalnego. Zwłaszcza, że występuje tu wyraźne odwołanie się do granic określonych prawem, a więc także przepisami wynikającymi z prawa krajowego, w którym Karta znajduje zastosowanie. Zbliżone stanowisko wyrażone zostało też w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie III SA/Wa 2459/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż przepisy EKSL są zbiorem przepisów o charakterze postulatywnym, wskazującym na pożądane działanie sygnatariuszy tego aktu. Zawarte w nich normy mają charakter generalny, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. ( podobnie: wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 czerwca 2012 r. II SA/Ke 224/12). Podzielając stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach co do charakteru prawnego regulacji art. 3 ust. 1 EKSL), należało uznać brak podstaw do przyjęcia, iż interes prawny skarżącego znajdować może podstawę w treści powołanych przez niego regulacji EKSL.

12. Zważywszy na omówioną powyżej konstrukcję prawną skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o sg również samo zaniepokojenie skarżącego o plany budowy kopalni węgla brunatnego na terenie Gminy czy fakt pozostawania przez niego w przeszłości pełnomocnikiem organizatora referendum lokalnego także nie uzasadniały przyznania skarżącemu interesu prawnego i uznania, iż doszło do jego naruszenia, warunkującego skuteczne zaskarżenie uchwały ( tym bardziej, iż nie dotyczy ona bezpośrednio wskazanej inwestycji).

13. Wobec faktu, iż ani skarżący nie wykazał ani sąd nie uznał, by zaskarżona uchwała negatywnie wpływała na jego sferę prawnomaterialną tj. by zostało mu odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie został nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący, należało przyjąć, że nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o sg. Tym samym skarga podlegała oddaleniu.

14. Co do podnoszonych w skardze i piśmie procesowym zarzutów naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 65 ustawy o referendum lokalnym oraz art. 24 e i 25 a ustawy o sg, to kwestia zgodności z prawem uchwały z dnia [...] maja 2012 r. stałaby się przedmiotem kontroli sądowej jedynie w sytuacji uznania, iż skarżący posiada legitymację skargową. Jak bowiem wskazano w pkt uzasadnienia ustalenie, iż po stronie skarżącego brak jest legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu.

15. Końcowo wskazać należy, iż wbrew wywodom skarżącego uznanie, iż przynależność do wspólnoty samorządowej nie stwarza legitymacji do zaskarżenia uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nie oznacza, iż brak jest środków prawnych do poddania go kontroli legalności. Uprawnienia w tym zakresie, nie związane z koniecznością wykazania naruszenia interesu prawnego przysługują organowi nadzoru i prokuratorowi.

Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 ppsa ).