Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 640/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59f ust. 1, art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 860 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1b i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P.N., T.P. wspólników spółki cywilnej Zakład . "F" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących T.P. i P.N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto, po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania magazynu papieru na pomieszczenie produkcyjne w Zakładzie "F" położonym w [...], działając na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt. 1 i 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 Iipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał użytkowanie pomieszczenia produkcyjnego powstałego w wyniku zmiany sposobu użytkowania magazynu papieru stanowiącego część Zakładu "F" i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 15 maja 2009 roku następujących dokumentów: rysunków powykonawczych odzwierciedlających dokonaną zmianę sposobu użytkowania magazynu papieru na pomieszczenie produkcyjne wraz z opisem technicznym, planu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym i oznaczeniem części obiektu w której dokonana została zmiana sposobu użytkowania, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności zmienionego sposobu użytkowania magazynu papieru na pomieszczenie produkcyjne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku kontroli poprzedzającej wydanie powyższego postanowienia, przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2009 r. na wniosek Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ stwierdził, że w pomieszczeniu przewidzianym jako magazyn papieru znajdują się trzy maszyny poligraficzne, na których prowadzona jest działalność. Zmiana sposobu użytkowania magazynu papieru nastąpiła w 2007 roku bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Z tego względu zaszła konieczność podjęcia działań określonych w art. 71 a ust. 1 prawa budowlanego.

W dniu 29 kwietnia 2009 roku do organu wpłynęły żądane dokumenty. Analiza dokumentów wykazała zdaniem organu, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posiada pozytywne uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. sanitarno-higieniczych, rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto nałożył na wspólników spółki cywilnej Zakład "F"– S.B., T.P. oraz P.N. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania magazynu papieru na pomieszczenie produkcyjne. Postanowienie to odebrał jeden ze wspólników – T.P.. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, nałożona opłata stanowiła iloczyn współczynnika kategorii obiektu (zaliczonego do XVIII kategorii), stawki opłaty wynoszącej 500 zł oraz współczynnika legalizacyjnego wynoszącego 10. Ustalona w ten sposób wysokość opłaty legalizacyjnej wyniosła 50.000 zł, którą należało wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Na powyższe postanowienie wspólnicy Spółki T.P. oraz P.N. złożyli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu podali, że nieprzekwalifikowanie pomieszczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami spowodowane było faktem otrzymania pozytywnej decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o przyznaniu dotacji ze środków unijnych na rozwój zakładu i zakupu za te środki nowoczesnej maszyny poligraficznej. Maszynę trzeba było umieścić w stosownym gabarytowo pomieszczeniu. Uruchomienie maszyny bez uprzedniego przekwalifikowania pomieszczenia wynikało z faktu braku świadomości popełnianego błędu. Z chwilą powzięcia wiadomości o nieprawidłowości złożono stosowny wniosek o przekwalifikowanie pomieszczenia. Od początku użytkowania pomieszczenia z przeznaczeniem na usługi poligraficzne spełniało ono wszystkie wymogi niezbędne w takim przypadku.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu koncentrowała się nadto wokół trudnej sytuacji ekonomicznej zakładu, związanego z tym niebezpieczeństwa jego likwidacji w razie uiszczenia opłaty w wysokości podanej w zaskarżonym postanowieniu oraz groźby konieczności zwrotu otrzymanej wysokiej dotacji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż budynek został prawidłowo zakwalifikowany przez organ pierwszej instancji do XVIII kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane – obejmującej budynki przemysłowe, m.in. budynki produkcyjne. Dla tego rodzaju obiektu współczynnik kategorii obiektu wynosi: k = 10,0, zaś współczynnik wielkości obiektu, ze względu na kubaturę rozpatrywanej części budynku zakładu (wynoszącą, jak wynika z przedstawionego projektu budowlanego, 673,0 m), w = 1,0. Stawka opłaty legalizacyjnej: s = 500 złotych, lecz zgodnie z treścią art. 71a ust. 3 ustawy Prawo budowlane stawka ta podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Tak więc wielkość opłaty legalizacyjnej, wynikająca ze wzoru i zastosowania odpowiednich wartości współczynników, została przez PINB Miasto, pomimo braku wskazania wartości współczynnika wielkości obiektu (w = 1,0), prawidłowo obliczona. Mając na względzie powyższe, zaskarżone postanowienie należało uznać za zgodne z prawem i zasadne.

W świetle obowiązujących przepisów konieczność ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak również wysokość opłaty legalizacyjnej, nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego. Zatem, ustalenie opłaty legalizacyjnej, w przypadku spełnienia warunków do legalizacji samowoli w rozpatrywanym zakresie, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. Z tego względu, wskazane w zażaleniu okoliczności pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego T.P. i P.N. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 71, 71a w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 9, 10 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie odniesienie się do profilu zmiany pomieszczenia i zakresu, w jakim jest ono obecnie wykorzystywane. Ponadto naruszenie zasady konieczności działania organu w granicach interesu społecznego, jakim jest niewątpliwie utrzymanie miejsc pracy w dobie kryzysu gospodarczego i naruszenie interesu obywateli poprzez wysoce prawdopodobną konieczność likwidacji zakładu wskutek nałożenia opłaty legalizacyjnej w tak dużej wysokości. Naruszenie art. 8 k.p.a. nastąpiło poprzez działanie organu w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, zaś art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ nadzoru nie czuwał również nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a także nie udzielał im niezbędnych w tym celu wyjaśnień i wskazówek. Organ nadzoru budowlanego w ocenie stron naruszył również art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania a nade wszystko nie umożliwił im wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz zgłoszenia nowych żądań. Organ w swym postanowieniu nie wyjaśnił skarżącym należycie przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, a w szczególności na jakiej podstawie dokonał podwyższenia opłaty legalizacyjnej z kwoty 500 zł na 50.000 zł. W ocenie strony skarżącej organ naruszył również art. 12 k.p.a. nie działając w sprawie wnikliwie i ignorując dorobek orzecznictwa w zakresie wysokości i naliczenia opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie bowiem z orzecznictwem NSA celem opłaty legalizacyjnej nie jest wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie niebezpieczeństwa powstania trudnych dla strony lub nieodwracalnych skutków. Ponadto dla oceny kwestii legalizacji zasadnicze znaczenie powinien w ocenie skarżących mieć fakt, że zmiana przeznaczenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 28 i 29 prawa budowlanego. Natomiast wątpliwości strony skarżącej budzi twierdzenie organu nadzoru, że dokonana przez stronę skarżącą zmiana sposobu użytkowania wymagała zgłoszenia. Trudno bowiem wyprowadzić taki obowiązek z art. 30 prawa budowlanego. Natomiast art. 71 prawa budowlanego wskazuje, że dla oceny zmiany sposobu użytkowania wykazać należy podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie takiej działalności, która zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Żadnych z tych elementów nie analizował organ nadzoru budowlanego. Co więcej, nie jest to organ właściwy dla oceny czynników zdrowotnych. Organ nadzoru opierając się jedynie na kubaturze pomieszczenia, nie był zdaniem skarżących w stanie rzetelnie ocenić wielkości oraz układu obciążeń. Organ nadzoru badał stan faktyczny sprawy, a ponadto jak sam przyznał, na jego wezwanie spółka złożyła w wyznaczonym terminie dokumenty do legalizacji. Ponadto nie wyjaśniono w sposób zrozumiały dla stron, w jaki sposób organ dokonał wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej i dlaczego oraz w oparciu o jakie przesłanki dokonał jej podwyższenia, aż do wysokości 50.000 zł. Ponadto w ocenie skarżących organ nadzoru miał również możliwość wniesienia sprzeciwu w rozumieniu art. 71 ust. 5 prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organ naruszył również art. 59f prawa budowlanego poprzez to, że niewłaściwie dokonał wykładni i skutkiem tego niewłaściwie zastosował art. 59f prawa budowlanego w związku z art. 71a tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 71a ust. 3 prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o karach o których mowa w art. 59f tej ustawy. Natomiast stawka opłaty podlega 10 krotnemu podwyższeniu. Organ nadzoru nie wykazał zdaniem strony skarżącej, w jaki sposób wyliczył kwotę podwyższoną do sumy 50.000 zł. Przepis art. 71 a ust. 3 nie mówi nic więcej jak tylko, że stawka z art. 59f podlega 10 krotnemu zwiększeniu. Zatem organ nie powinien przyjmować do ustalenia jej podstawy innej kwoty niż ta wynikająca z art. 59f ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących winna być to zatem 10 krotność kwoty 500 zł a więc 5.000 zł (pięć tysięcy złotych). Ponadto w zakresie nałożenia kary organ nadzoru nie prowadził obowiązkowej kontroli, ani też w ocenie skarżących nie wystąpiły przesłanki określone w art. 59a ust. 2, a zatem kara, o ile w ogóle byłaby zasadna co skarżący kwestionują, nie może być liczona w taki sposób jak chce tego organ nadzoru, bowiem taki sposób liczenia winien mieć zastosowanie tylko w przypadku określonym w art. 59f ust. 1. Natomiast kara obliczona zgodnie z art. 71a ust. 3 powinna stanowić proste podwyższenie 10 krotne kwoty bazowej 500 zł. Ponadto w ocenie skarżących organ nadzoru nie wykazał, dlaczego wartość S, którą w zaskarżonym postanowieniu ustalił na 500 zł, po zwielokrotnieniu razy 10 otrzymał nie 5 tysięcy zł a 50.000 zł. Z drugiej strony skarżący uważają, że opłata legalizacyjna w takiej wysokości jest niewspółmierna do wagi naruszonych obowiązków w postaci jedynie zgłoszenia. Co więcej, wymienione w art. 28 i 29 prawa budowlanego prace w powszechnym odczuciu społecznym mogą rodzić znacznie większe niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia niż dokonana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania w ramach której nie wykonywali oni żadnych prac polegających na budowie czy przebudowie obiektu. Niewspółmierność sankcji narusza zdaniem skarżących art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, która w obrocie prawnym stosowana winna być bezpośrednio w tym również przez sądy. Ponadto w ocenie skarżących organ nadzoru nie dochował obowiązku z art. 59f ust. 5 ustawy, nie wykazał bowiem za jakie stwierdzone nieprawidłowości dokonuje obliczenia kary zgodnie z ust. 2 art. 59f prawa budowlanego oraz w jaki sposób dokonuje zsumowania kar.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić, jednak nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze miały wpływ na takie rozstrzygnięcie. Nadto o uwzględnieniu skargi zadecydowały również okoliczności nie podniesione przez skarżących.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jak wynika z powyższego przepisu, katalog przesłanek zmiany sposobu użytkowania obiektu nie ma charakteru zamkniętego. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że przy ocenie czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771). Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok WSA w Łodzi z 4 czerwca 2008 r., II SA/Łd 131/08, LEX nr 491825).

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w opisanym wyżej znaczeniu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 prawa budowlanego). W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w tym przepisie dokumenty. Stosownie do art. 71 ust. 4 prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Z kolei zgodnie z art. 71a ust. 1 prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 zdanie pierwsze). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71a ust. 3).

Zarówno w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto z dnia [...] maja 2009 r., jak i wydanego na skutek zażalenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nie wykazano, czy na skutek rozpoczęcia w pomieszczeniu magazynowym przedsiębiorstwa skarżących działalności produkcyjnej istotnie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź w zakresie wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Organy administracyjne obydwu instancji uznały, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu powołanego przepisu nie badając, czy okoliczności stanowiące ustawowe przesłanki tej zmiany rzeczywiście wystąpiły. W konsekwencji stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony co oznacza, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolejnym istotnym uchybieniem, uwzględnionym przez Sąd z uwagi na brak związania podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, okazało się niedoręczenie wydanych w sprawie postanowień wszystkim wspólnikom spółki, prowadzącym zakład poligraficzny. Jak wynika z adnotacji na znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy postanowieniu organu pierwszej instancji, odebrał je jeden ze wspólników – T.P., nie doręczono go natomiast pozostałym wspólnikom spółki. Podobnie postanowienie organu drugiej instancji doręczono spółce zamiast poszczególnym jej wspólnikom. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania postanowienia organu pierwszej oraz drugiej instancji, przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, przy czym za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, działając w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić zatem należy wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki.

W świetle powyższej regulacji prawnej spółka cywilna nie może zostać uznana za przedsiębiorcę, bowiem status taki na gruncie cytowanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje wyłącznie jej wspólnikom. W konsekwencji wydane w sprawie postanowienia powinny być doręczone każdemu ze wspólników z osobna. Spółka cywilna, z uwagi na brak statusu przedsiębiorcy, nie mogła zostać uznana za adresata obowiązku nałożonego na podstawie art. 71a ust. 2 prawa budowlanego.

Nie zmienia tego fakt, iż przepisy niektórych ustaw regulujących działalność gospodarczą, podatki czy statystykę przewidują w odniesieniu do spółki cywilnej szczególne uregulowania. Jak podkreślono bowiem w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002 Nr 2, poz. 68), utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjna pojmowana jest szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza o jego przymiocie jako strony tego postępowania. Wskazuje się również, że spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może uzyskać pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 600/07, LEX nr 424649), co oznacza, że nie posiada ona podmiotowości m.in. także na gruncie prawa budowlanego. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają bowiem szczególnych uregulowań nadających spółce cywilnej status odrębnego podmiotu prawnego.

Wprawdzie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych można spotkać się z poglądem, że jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, takie jak spółki cywilne, mogą być stronami postępowania administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., V SA 1935/99, LEX nr 41775), jednak dotyczy to tylko tych sytuacji, gdy przepisy szczególne przyznają im taki status.

Z uwagi na śmierć w dniu [...] czerwca 2009 r. jednego ze wspólników spółki, S.B. (k. 49 akt sądowych) rozważenia przez organ będzie wymagać kwestia udziału w postępowaniu jego następców prawnych. Ewentualny ich udział w postępowaniu legalizacyjnym będzie uzależniony przede wszystkim od tego, czy kontynuują oni prowadzenie działalności gospodarczej po zmarłym, czy też działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej Zakład "F" prowadzą jedynie dwaj pozostali wspólnicy tej spółki.

Ze względu na uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obydwu instancji, co było podyktowane wskazanymi wyżej naruszeniami przepisów postępowania, za bezprzedmiotową należy uznać ocenę zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu dotyczącego trudnej sytuacji gospodarczej i ekonomicznej przedsiębiorstwa skarżących oraz konieczności zachowania miejsc pracy, a także zarzutu błędnego ustalenia kwoty opłaty legalizacyjnej.

Wobec powyższych okoliczności zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto z dnia [...] kwietnia 2009 r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b) i 1c) p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedoręczenie wydanych postanowień poszczególnym wspólnikom mającym status przedsiębiorców należało zakwalifikować jako naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a., bowiem stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jedna z podstaw wznowienia tego postępowania zachodzi wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, od których uzależnione było ewentualne nałożenie opłaty legalizacyjnej, należało zakwalifikować jako naruszenie prawa wskazane w art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny dokonać wszechstronnej analizy czy w związku ze zmianą przeznaczenia pomieszczenia z magazynowego na produkcyjne w omawianym obiekcie istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania, wymagającej uprzedniego dokonania zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, co mogłoby uzasadniać ingerencję organów w trybie art. 71 a tej ustawy. W szczególności należy poddać analizie warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego (dostosowanie zmienionej funkcji pomieszczenia do wymagań przepisów przeciwpożarowych) oraz bezpieczeństwa pracy (zastosowanie odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych miejsc pracy w obiekcie). Ze względu na podniesioną w skardze wątpliwość co do kompetencji organów nadzoru budowlanego do oceny tego typu czynników dodać należy, iż zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego organy te mogą w razie zaistnienia takiej potrzeby nałożyć w wyznaczonym terminie obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, m.in. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności czy też pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

W związku ze śmiercią jednego ze wspólników spółki, S.B. organy powinny również rozważyć ewentualny udział w postępowaniu jego następców prawnych. Udział ten będzie uzależniony od tego, czy wstąpili oni do spółki jako nowi wspólnicy, czy też działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej kontynuują jedynie dwaj pozostali wspólnicy, którzy przejęli ogół praw i obowiązków publicznoprawnych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Wydane w postępowaniu administracyjnym orzeczenia powinny zostać doręczone wszystkim przedsiębiorcom, z których działalnością gospodarczą związana była zmiana sposobu użytkowania obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200, 202 § 2 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).