Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2692/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154,  art. 15,  art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. S., M. S., A. P., S. P., R. W., A. W., E. D., M. S. i B. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 września 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-38/2022/KK w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z 15 września 2022 r., nr DAP-WOSRFR-7280-38/2022/KK odmówił zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z 30 grudnia 2015 r. nr DRiR.580.760.2015.KW.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. i J. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na fakt złożenia wniosku przez B. S. po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097).

Od powyższej decyzji Wojewody W. B. S. złożyła odwołanie do Ministra Skarbu Państwa. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji wydał decyzję z 30 grudnia 2015 r., nr DRiR.580.760.2015.KW, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną od tej decyzji skargę (wyrok WSA z 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 288/16). Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2943/17, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z 5 sierpnia 2016 r. W motywach uzasadnienie sąd wskazał, że B. S.. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty 17 marca 2015 r., a zatem nie dochowała terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Wnioskiem z 26 maja 2021 r., doprecyzowanym pismem z 18 sierpnia 2021r., W. S. (następca prawny B. S.) wystąpił do Wojewody [...] o zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r.,

Od ww. decyzji z 11 stycznia 2022 r. W. S.. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr DAP-WOSRFR-7280-38/2022/MSO, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2022 r. w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, ze względu na fakt, że decyzją ostateczną w przedmiotowej sprawie jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z 30 grudnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r.,

W dniu 23 czerwca 2022 r. W. Ś. złożył wniosek na podstawie art. 154 k.p.a. o zmianę decyzji ostatecznej Ministra Skarbu Państwa z 30 grudnia 2015 r. Decyzją z 2 sierpnia 2022 r., nr DAP-WOSRFR-7280-38/2022/KK, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2015 r. W dniu 19 sierpnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powziął informację o śmierci jednej ze stron postępowania, tj. J. P.. Decyzją z 14 września 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-38/2022/KK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność swojej decyzji z 2 sierpnia 2022 r.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z 15 września 2022r. odmówił zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z 30 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, iż organ rozstrzygając w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie ma uprawnienia do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jedynym dopuszczalnym działaniem jest zweryfikowanie wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Podniesiono także, że taka konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji"., bowiem przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. Wobec powyższego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Prawna możliwość zastosowania powyższego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego, tzn. w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Wobec tego, tryb postępowania administracyjnego prowadzony na podstawie art. 154 k.p.a. nie może być traktowany jako służący ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Minister podkreślił także, że ustawowa przesłanka, o której mowa w art. 154 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a. Istnienie słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna, co do której uruchomiono tryb z art. 154 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli W. S.,, M. S., A. P., S. P., R. W., A. W., E. D., M. S. i B. S.. W skardze wskazali, że organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył jedynie niekorzystne dla nich orzecznictwo, nie wykazał natomiast zrozumienia dla ich nieznajomości prawa. Przez cały czas trwania postępowania chodziło o przyznanie prawa do rekompensaty za tę samą nieruchomość co w pierwotnym wniosku, nie zaś za inną nieruchomość jak uznały organy. Wskazali także, że organ prowadząc postępowanie w 2015 r. wprowadził w błąd ich poprzedniczkę prawną, sugerując możliwe tryby prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku:

a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagi powyższe kryteria należy uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew oczekiwaniom skarżących, ich argumentacja prezentowana w skardze nie może znaleźć akceptacji.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 września 2022 r. o odmowie zmiany decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 30 grudnia 2015 r., nr DRiR.580.760.2015.KW. Jako podstawę wydania powyższej decyzji organ wskazał art. 154 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że tryb wzruszenia decyzji przewidziany w art. 154 k.p.a. służy wzruszaniu decyzji ostatecznych w sytuacjach, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą takiego rozstrzygnięcia przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a. - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przeprowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a., rządzi się własnymi prawami. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Innymi słowy, wydanie pozytywnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może być uzasadnione wyłącznie wystąpieniem okoliczności "wzmacniających" interes indywidualny strony, przy jednoczesnym braku czynników negatywnie wpływających na interes społeczny. Jak zatem wynika z cytowanego przepisu organ administracji prowadząc postępowanie w tym trybie winien rozważyć czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 23 marca 2002 r., IV SA 1515/1996). Badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Gdyby tak było, postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (postępowania odwoławczego). Byłoby to niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, stanowiąc naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zmiana decyzji w tym trybie może być przy tym dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. nie jest więc uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy i prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego.

Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania stwierdzić należy, że jakkolwiek ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji i przyznanie skarżącym prawa do rekompensaty za mienie opisane we wniosku z 17 marca 2015r. (sprecyzowanym przez B. S. w piśmie z 12 maja 2015 r. - k. 248 akt administracyjnych) byłoby dla nich korzystne, to jednak nie można uznać za słuszny interes strony dążenia do odmiennej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Skarbu Państwa z 30 grudnia 2015 r. Zauważenia przy tym wymaga, że ta ostatnia decyzja była także przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 288/16 oddalił skargę wniesioną od powyższej decyzji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 maja 2018 r., w sprawie I OSK 2943/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA. Sądy obu instancji wskazały, że ze względu na upływ terminu, w którym w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. należało zgłaszać wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskie, żądanie skarżących wygasło. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek dotyczący prawa do rekompensaty może dotyczyć indywidualnie oznaczonej pozostawionej nieruchomości, zakreślając granice sprawy administracyjnej, czyli możliwość konkretyzacji prawa materialnego w zakresie uprawnienia do rekompensaty tylko odnośnie do niej. W konsekwencji rozszerzenie wniosku o kolejne nieruchomości również mogło nastąpić nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r., wobec czego żądanie przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed datą 31 grudnia 2008 r. jest niezasadne. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd nie zgodził się także ze skarżącymi kasacyjnie, że wezwanie z 4 maja 2015 r. wprowadzało wnioskodawczynię w błąd, zwłaszcza poprzez narzucenie jej trybu postępowania, który nie mógł doprowadzić do uwzględnienia jej wniosku. Te okoliczności nie pozostają bez wpływu na prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza że zarzuty skargi skoncentrowane są na tych samych kwestiach tj. zakresu pierwotnego wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty oraz wprowadzenia wnioskodawczyni w błąd przez organ pismem dotyczącym sprecyzowania złożonego przez nią wniosku w 2015 r.

Zatem wskazanie przez W. S. tych samych kwestii we wniosku o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z 2015 r., nie może uzasadniać dokonywania kolejnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organ administracji. Jak to już wskazano wyżej, trybu z art. 154 k.p.a., nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a w związku z tym strona nie może - powołując się na interes społeczny lub własny interes - domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W związku z tym nie mogły być skuteczne, podnoszone przez skarżących w tym postępowaniu zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej, które były już podniesione w poprzednim postępowaniu i zostały skontrolowane przez sądy administracyjne w ww. wyrokach. Obecnie Sąd z mocy art. 170 p.p.s.a. był związany oceną decyzji z 30 grudnia 2015 r. dokonaną w ww. wyrokach.

Nie ulega wątpliwości, że "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 154 k.p.a., jakkolwiek wprost niezdefiniowany, to nie może być sprzeczny z przepisami prawa ani interesem społecznym, a takim jest m.in. zachowanie zasady praworządności (wyrażonej w art. 7 Konstytucji), jak i zasady legalności działania organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1809/17). Do takiego wniosku interpretacyjnego prowadzi również analiza treści art. 7 k.p.a., który wymaga od organów załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tym samym nakazując wyważenie słusznego interesu w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1097/16 i 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2864/17). W ocenie sądu administracyjnego, przyznanie stronie uprawnienia do żądania zmiany decyzji ostatecznej tylko dlatego, że w dalszym ciągu nie zgadza się z prawomocną decyzją już rozpoznającą wcześniej jej wniosek w postępowaniu głównym (zwykłym), nie stanowi dostatecznego umotywowania istnienia słusznego interesu do żądania zmiany decyzji pierwotnej. Tym samym konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, czego – jak wynika z analizy skargi – oczekiwaliby skarżący.

Powyższe oznacza, że wzruszenie prawomocnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z 30 grudnia 2015 r., wydanej z poszanowaniem przepisów stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, od której zainteresowane strony wniosły odwołanie, a następnie skargę do WSA i skargę kasacyjną do NSA, stanowiłoby w istocie stworzenie kolejnej, nadzwyczajnej instancji odwoławczej w celu przyznania im rekompensaty na wniosek złożony po 31 grudnia 2008 r. z tej przyczyny, że po upływie kilku lat od dokonania rozstrzygnięcia przez organ II instancji ocenili oni, że nie jest nie jest ono dla nich satysfakcjonujące. Takie stanowisko nie zasługuje, zdaniem Sądu, na aprobatę, gdyż stanowiłoby to w istocie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przytoczone w sprawie orzeczenia są opublikowane w bazie CBOSA.