Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2664/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN S. A. z siedzibą w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 138/13 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M.S. i J.S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 627/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S. i J.S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 listopada 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [..]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; oraz w pkt 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących M.S. i J.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Płocki decyzją z 27 kwietnia 1992 r. nr [..], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził w punkcie 1: nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [..] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [..] przy ul. [..], oznaczonego jako działka nr 194 o pow. 3,0117 ha. W punkcie 2 tej decyzji stwierdził zaś nieodpłatne nabycie z ww. datą prawa własności szczegółowo opisanych w sentencji decyzji budynków i urządzeń znajdujących się na powyższym gruncie.

Powyższe przedsiębiorstwo państwowe, na podstawie aktu notarialnego z 29 czerwca 1993 r. Rep. A Nr 6377/93, uległo przekształceniu w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – [..] która w 1999 r. połączyła się ze spółką [..]. Połączenie spółek odbyło się na zasadach określonych w art. 463 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 czerwca 1934 r. – Kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.; dalej: "k.h."), a spółką przejmującą była [..]. Jednocześnie z połączeniem spółek dokonano zmiany firmy pod jaką spółka przejmująca prowadziła dotychczas swoją działalność na "[..] ", zmienioną następnie na "[..] ".

W skład objętej decyzją uwłaszczeniową Wojewody działki nr 194 wchodziła część nieruchomości o łącznej pow. 0,7769, pochodząca z fragmentu dawnych działek nr 5/1 i 5/2 o łącznej pow. 1.4884 ha, stanowiących współwłasność C.J., J.S. oraz S. i F. małż. G., wywłaszczonych na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 11 maja 1964 r. nr SW.III-1/18/63, zmienioną w zakresie dotyczącym odszkodowania decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z 31 października 1964 r. nr D.860/KW/64. Obecnie ww. część wywłaszczonej nieruchomości wchodzi w skład działki nr 194/3 o pow. 2.0750 ha, powstałej z podziału działki nr 194/2, która z kolei powstała z podziału działki nr 194.

W następstwie przeprowadzonego na wniosek następcy prawnego J.S. (M.S.) postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury decyzją z 16 lipca 2009 r. nr [..], utrzymaną w mocy własną decyzją z 9 kwietnia 2010 r. nr [..] stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z 31 października 1964 r . oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z 11 maja 1964 r. w części odnoszącej się do obecnych działek nr nr 197/2, 197/3, 414/1, 414/2, 414/4 i 414/3 wydane zostały z naruszeniem prawa. W pozostałej zaś części (a więc obejmującej m.in. działkę nr 194/3) stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowych. Skarga wniesiona na decyzję Ministra Infrastruktury została oddalona prawomocnym wyrokiem z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1145/10.

W tym stanie rzeczy, powołując się na wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc części decyzji wywłaszczeniowej, M.S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Płockiego z 27 kwietnia 1992 r. w zakresie w jakim dotyczy ona nieruchomości stanowiących dawną własność C.J., J.S. oraz S. i F. małż. G.

W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 18 czerwca 2012 r. nr [..] stwierdził, że decyzja Wojewody Płockiego z 27 kwietnia 1992 r. w części dotyczącej działki nr 194/3 wydzielonej z działki nr 194, wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a.

Minister wywodził, że w konsekwencji wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji wywłaszczeniowych obejmujących nieruchomości wchodzące w skład działki nr 194/3, Skarb Państwa nigdy nie nabył skutecznie ich własności, a tym samym nie był także ich właścicielem w dniu 5 grudnia 1990 r. Skoro zaś zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczeniu podlegały wyłącznie grunty stanowiące w ww. dacie własność Skarbu Państwa, to decyzja Wojewody Płockiego, w części odnoszącej się do przedmiotowej działki, której własność przynależała do osób fizycznych, rażąco narusza ten przepis, a więc obarczona jest wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mimo jednak stwierdzenia tej wady, Minister ocenił, że nie może stwierdzić nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdyż w sprawie zaistniała przeszkoda w postaci wywołanych przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, które to skutki wiązał on z połączeniem po wydaniu kontrolowanej decyzji spółek [..] (powstałej z przekształcenia uwłaszczonego przedsiębiorstwa) i [..]. Organ stwierdził mianowicie, że następstwem połączenia tych spółek w trybie art. 463 pkt 1 k.h. jest rozwiązanie spółki przenoszącej swój majątek, a nabycie praw do tego majątku po stronie spółki przejmującej. Podstawowe zaś znaczenie w procesie łączenia spółek mają podejmowane w tym względzie uchwały Walnych Zgromadzeń Akcjonariuszy łączących się spółek wywierające również skutki w sferze majątkowej. Uchwały powyższe, podejmowane w formie aktu notarialnego, nie są aktem administracyjnym, lecz cywilnoprawnym oświadczeniem woli akcjonariuszy spółek wyrażonym w sposób przewidziany ustawą. Mogą być one zaskarżone do sądu powszechnego. Do fuzji natomiast dochodzi wówczas, gdy Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy łączących się spółek podejmą w tej sprawie równobrzmiące uchwały. Organ administracji publicznej, działając w granicach swojej właściwości i kompetencji, nie ma zaś żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek połączenia spółek. Minister powołał się przy tym na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2275/02, który jego zdaniem był wydany w analogicznej sprawie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.S. działając w imieniu własnym oraz J.S. (będącego również następcą prawnym dawnej współwłaścicielki nieruchomości wchodzącej w skład działki nr 194/3) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że połączenie spółek, skutków - o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - w realiach rozpoznawanej sprawy nie wywołało, a pogląd wyrażony przez Ministra jest błędny. Odwołujący się wskazał jednocześnie na odmienny stan faktyczny i prawny jaki miał miejsce w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu przywoływanym przez organ.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Budownictwa w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 30 listopada 2012 r. nr [..] utrzymał w mocy własną decyzję z 18 czerwca 2012 r. powtarzając zawartą w niej argumentację, iż przy orzekaniu przez Wojewodę Płockiego o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego, doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże nie można stwierdzić nieważności wydanej w tym względzie decyzji ze względu na nieodwracalne skutki prawne nią wywołane. Podtrzymał swoją ocenę, iż decydującą okolicznością w sprawie było połączenie spółki powstałej z przekształcenia uwłaszczonego przedsiębiorstwa, tj. [..] oraz [..] do jakiego doszło po wydaniu decyzji z 27 kwietnia 1992 r. Wskazując na tryb w jakim do tego połączenia doszło i obowiązujące w tym względzie przepisy kodeksu handlowego, Minister wywodził, że organ administracji publicznej nie jest władny, przy pomocy dostępnych mu środków, do decydowania o bycie prawnym uchwał Walnych Zgromadzeń Akcjonariuszy, a tym bardziej odwrócenia skutków powstałych na następstwie połączenia spółek. Nie może tym samym odwrócić zmian prawnorzeczowych wynikających z zaistniałych przekształceń podmiotowych spółek.

W takiej zaś sytuacji może jedynie ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że badana w trybie nieważnościowym decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.S. i J.S., zarzucając jej rażące naruszenie art 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art.156 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nieustosunkowanie się w ogóle do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało istotny wpływ na błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Płockiego z 27 kwietnia1992 r; a ponadto nieuwzględnienie zarzutów zawartych w powyższym wniosku, stwierdzających, że podjęcie uchwał w dniu 19 maja 1999 r. z udziałem notariusza o włączeniu [..] w skład [..] nie wywołało żadnych skutków cywiIno-rzeczowych w stosunku do działki nr 194/3, gdyż od czasu uwłaszczenia do chwili obecnej nie było przeniesienia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na inny podmiot.

Zdaniem skarżących w następstwie uchwał o włączeniu [..] w skład [..], objęta decyzją uwłaszczeniową działka nr 194/3 nie zmieniła właściciela wieczystego użytkowania, gdyż spółką przejmującą była [..], która nadal istnieje jako samodzielny podmiot prawno-gospodarczy i w zakresie prawa do użytkowania tej działki nie nastąpiły żadne zmiany prawne. Nie doszło więc do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na inny podmiot. Wykreśleniu podlegała tylko spółka [..], której majątek przeszedł na [..].

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 18 czerwca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – spółka [..].

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż to, że badana w trybie nadzoru decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. jest w niniejszej sprawie bezsporne. Fakt ten nie budzi również wątpliwości sądu. Poza sporem bowiem pozostaje to, że w konsekwencji wyeliminowania w postępowaniu nadzorczym ze skutkiem ex tunc tej części decyzji wywłaszczeniowych wydanych w 1964 r., które odnoszą się do gruntu stanowiącego aktualnie działkę nr 194/3, nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego na gruncie przed jego wywłaszczeniem. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa (lecz pozostawała nadal własnością osób fizycznych), a w konsekwencji nie mogła podlegać regulacji z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z tym przepisem przedmiotem konwersji prawa zarządu przynależnego państwowym osobom prawnym w dniu 5 grudnia 1990 r. w prawo użytkowania wieczystego są wyłącznie grunty stanowiące wówczas własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego). Także warunkiem nabycia własności budynków znajdujących się na gruncie, jest to by grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego).

Istotą sporu jest natomiast to, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego, który jest również niesporny, w sprawie zaistniała przeszkoda, o której stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a więc czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne jak przyjął organ nadzoru, czy też takie skutki w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły jak wywodzą skarżący.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż z nieodwracalnością skutku prawnego kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji publicznej nie może ich we własnym zakresie cofnąć, gdyż nie ma prawnej możliwości (ze względu na brak kompetencji i podstawy prawnej) wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego mógłby wyeliminować z obrotu prawnego akt prawny, będący wynikiem nieważnej decyzji (por. wyrok NSA z 11.01.2012 r. sygn. akt I OSK 1875/11 Lex nr 1113255). Innymi słowy organ administracji nie może znieść w drodze postępowania administracyjnego aktów prawnych podjętych w następstwie wydania obarczonej kwalifikowaną wadą prawną decyzji. Klasycznym przykładem takiego aktu prawnego jest umowa cywilnoprawna, na mocy której zbyto na rzecz osób trzecich prawo nabyte (bądź potwierdzone) mocą kontrolowanej w nadzorze decyzji. Organ administracji publicznej nie ma bowiem kompetencji do podważania legalności czynności cywilnoprawnych, gdyż te kompetencje przynależą wyłącznie do sądów powszechnych.

Sąd I instancji zauważył, że o ile jednak organ nadzoru prawidłowo zinterpretował pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, to w sposób błędny tak rozumiane skutki, utożsamiał w realiach rozpoznawanej sprawy ze skutkami jakie w sferze praw podmiotowych do przedmiotowej nieruchomości wywołało połączenie [..] oraz [..] i wydane w tym względzie uchwały Walnych Zgromadzeń Akcjonariuszy łączących się spółek.

Sąd zauważył, że wspomniane połączenie zrealizowane zostało w trybie art. 463 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. (Nr 57, poz. 502 ze zm.; dalej: "k.h."). Przepis ten, analogicznie jak art. 492 § 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.; dalej: "k.s.h."), regulował łączenie spółek przez przeniesienia całego majątku spółki (przejętej) na inną (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej. Konsekwencją zaś połączenia spółek w tym trybie jest utrata bytu prawnego jedynie przez spółkę przejmowaną, w której prawa i obowiązki wstępuje spółka przejmująca, co następuje z chwilą wykreślenia tej pierwszej spółki z rejestru handlowego (por. art. 465 § 3 k.h.). Połączenie to nie prowadzi zatem do utraty bytu prawnego spółki przejmującej i wykreowania na bazie majątków łączących się spółek nowego podmiotu prawa handlowego, jak ma to miejsce w przypadku połączenia na zasadach określonych w art. 463 pkt 2 k.h. (obecnie art. 492 § 1 pkt 2 k.s.h.) poprzez zawiązanie nowej spółki. Spółka przejmująca nadal więc istnieje jako odrębny podmiot, a wszelkie nabyte przez nią przed połączeniem prawa, w tym prawa ze sfery publicznoprawnej, pozostają przy tej spółce. W tym stanie rzeczy zniesienie skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną przyznającą temu podmiotowi określone prawa, nie jest uwarunkowane koniecznością uprzedniego podważenia legalności procesu łączenia spółek, a więc podejmowania działań, które nie są dostępne organowi administracji publicznej ze względu na zakres przynależnych mu kompetencji i środków jakie władny jest on w ramach tych kompetencji stosować.

W dalszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż z odpisu z KRS nr [..] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z 20 maja 1999 r. sygn. akt [..] wynika, że spółką przejmującą była [..], która to spółka powstała z kolei z przekształcenia, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. – o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), uwłaszczonego decyzją Wojewody Płockiego z 27 kwietnia 1992 r. przedsiębiorstwa państwowego [..] (vide akt notarialny z 29 czerwca 1993 r. rep. A Nr 6377/93). Wprawdzie wraz z połączeniem nastąpiła również zamiana nazwy ww. spółki (firmy) jednakże ta okoliczność jest prawnie obojętna, z punktu widzenia zachowania jej tożsamości prawnej. Przynależne zatem spółce [..] prawo użytkowania wieczystego gruntu działki nr 194/3, także po połączeniu spółek, jest prawem tej spółki, działającej jedynie pod zmienioną nazwą – początkowo [..], a następnie [..]. Zniesienie skutków prawnych wywołanych decyzją Wojewody Płockiego potwierdzającej nabycie przez ten podmiot (a dokładnie rzecz ujmując przez jego poprzednika prawnego) prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr 194/3, wyodrębnionej z działki nr 194 oraz własności znajdujących się na nim naniesień jest zatem możliwe, jak już wyżej zasygnalizowano, w ramach przynależnych organowi administracji publicznej kompetencji i dostępnych mu środków – poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zniesienie ich nie jest zwłaszcza uzależnione, jak błędnie ocenił Minister, od uprzedniego wzruszenia podjętych w przedmiocie połączenia ww. spółek uchwał podejmowanych przez ich Walne Zgromadzenia Akcjonariuszy. Brak jest zatem, w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy przeszkody w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowaną w nadzorze decyzją, wykluczających możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odwoływanie się natomiast przez organ nadzoru na poparcie swojego stanowiska do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2275/02, jako wyrażonego na tle rozpoznawania skargi wniesionej w analogicznej sprawie (co uczynił Minister przy pierwszym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej) jest o tyle nieuprawnione, że w sprawie rozpoznawanej wówczas przez Sąd - jak zasadnie zauważyli skarżący w toku postępowania administracyjnego - podmiotem uwłaszczonym był poprzednik prawny spółki [..], która w procesie łączenia ze spółką [..] była spółką przejętą, a nie przejmującą.

Uzupełniająco Sąd I instancji wskazał, że także wcześniejsze przekształcenia uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, a następnie proces komercjalizacji tej spółki (poprzez emisję i zbycie części akcji) nie może być przeszkodą, o której stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa (a w ten sposób zostało przekształcone przedsiębiorstwo [..]), stanowi tylko zmianę formy organizacyjnej podmiotu prowadzącego działalność, która to zmiana nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Dokonując wszak transformacji przedsiębiorstwa państwowego na zasadach określonych w ww. ustawie z dnia 13 lipca 1990 r., Skarb Państwa nie zawiązuje spółki i nie obejmuje akcji (udziałów) w sposób przewidziany przepisami kodeksu handlowego. Majątek tego przedsiębiorstwa (aktywa i pasywa) stają się bowiem majątkiem spółki z mocy przepisu szczególnego (art. 8 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Także z mocy szczególnego przepisu (art. 8 ust. 1 tej ustawy) Skarb Państwa wchodzi w prawa jednoosobowego wspólnika. Nie następuje więc ani zmiana właściciela przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym, ani zmiana właściciela kapitału (por. uzasadnienie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r., sygn. akt III CZP 49/92, OSNC 1992/11/200, Lex nr 3790). Z kolei prawa akcjonariuszy w spółce akcyjnej nie mają bezpośredniego związku z prawami rzeczowymi do nieruchomości, przysługującymi spółce. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 303/10 (Lex nr 745208) zbycie udziałów w spółce powstałej z przekształcenia uwłaszczonego przedsiębiorstwa nie dotyczy bezpośrednio przeniesienia na podmiot nabywający udziały tytułu prawnego do nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje spółka. Pogląd wyrażony w tym wyroku, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, uznając jednocześnie, że teza w nim zawarta jest także, mutatis mutandis, aktualna w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji zauważył również, że akcjonariusz ma jedynie prawo do udziału w zysku (art. 347 § 1 k.s.h.) i udziału w podziale majątku spółki po jej rozwiązaniu (art. 474 k.s.h.). Natomiast prawo do udziału w walnym zgromadzeniu i w głosowaniach na nim nie mają bezpośredniego związku z majątkiem spółki.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że wobec niezaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Wojewody Płockiego z 27 kwietnia 1992 r., zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, był w pełni uzasadniony, a to prowadzić musiało do uchylenia obydwu wydanych w sprawie przez Ministra decyzji. Konsekwencje wszak tego naruszenia przekładały się bezpośrednio na wynik sprawy, a więc wydanie decyzji nadzorczej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [..], zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., w dalszej części "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., oraz w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli mające swoje odzwierciedlenie w uchyleniu w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 listopada 2012 r. oraz poprzedzającej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2012 r., podczas gdy w przypadku prawidłowego wykonania przez sąd obowiązku kontroli działalności Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, WSA winien stwierdzić nieważność powołanych decyzji w tej części, w której powyższe decyzje odnoszą się do decyzji Wojewody Płockiego z dnia 27 kwietnia 1992 r., znak [..], co do części działki 194/3, wydzielonej z działki 194, niepokrywającej się z nieruchomością, której dotyczyła decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października1964 r. Nr D.860/KW/64 oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia 11 maja 1964 r. Nr SW.III-I/18/63 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [..] przy ul. [..] o pow. 1,4884 ha, stanowiącej współwłasność C.J., J.A.S. oraz S. i F. G., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

2) art. 152 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30 listopada 2012 r. nr [..] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [..], nie podlega wykonaniu, podczas gdy art. 152 P.p.s.a. nie daje podstaw do wstrzymania wykonania decyzji, które nie wymagają wykonania, a do takich należy zaskarżona decyzja.

Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Wojewody Płockiego z dnia 27.04.1992 r., znak [..], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy na dzień wydania powyższej decyzji, na który należy oceniać wystąpienie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., decyzja ta nie była obarczona kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, a w związku z tym brak było podstaw do zastosowania art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 156 §2 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w zw. z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody Płockiego z dnia 27.04.1992 r., znak [..] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż w wyniku procesu prywatyzacji doszło do powstania nowego, odrębnego od [..] podmiotu, tj. spółki [..] i nieodwracalnego przeniesienia na ten podmiot majątku przedsiębiorstwa państwowego, w skład którego wchodziło m.in. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr 194, i którego to skutku w postaci przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na nowo zawiązany podmiot nie można znieść w drodze postępowania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania w obu instancjach.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji pominął niezwykle istotną okoliczność, która umknęła również organowi nadzoru, że nieruchomość objęta decyzjami wywłaszczeniowymi nie jest tożsama z nieruchomością objętą decyzją uwłaszczeniową, lecz stanowi jedynie jej część. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nieruchomość objęta decyzjami wywłaszczeniowymi oznaczona była jako działki Nr Nr 1 i Nr 2 (następnie jako działki 5/1 i 5/2) o łącznej powierzchni 1,4884 ha. Przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, na mocy której Wojewoda Płocki stwierdził nabycie przez [..] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [..] przy ul. [..], była działka nr 194 o powierzchni 3,0117 ha. Następnie, w wyniku dokonanych podziałów geodezyjnych, z działki 194 została wydzielona w szczególności obecna działka nr 194/3 o powierzchni 2,0750 ha. Analiza historyczna, oparta w szczególności na znajdującej się w aktach administracyjnych mapie do celów prawnych, jak i rozliczenia działek o łącznej powierzchni 1,4884 ha, wykazuje bezsprzecznie, że część działki 194/3 o pow. 0,6713 ha stanowi część dawnej działki nr 5/1, a część tej działki o pow. 0,1056 ha stanowi część dawnej działki 5/2. Analizując położenie granic dawnych działek 5/1 i 5/2 i nakładając je na obecną mapę ewidencyjną, w sposób niebudzący wątpliwości można fizycznie wydzielić tą część działki nr 194/3, która pokrywa się z nieruchomością objętą decyzjami wywłaszczeniowymi. Można wskazać jej faktyczne położenie i dokładną powierzchnię.

Następnie należy wskazać, że organ administracji, a następnie Sąd I instancji, wadę decyzji uwłaszczeniowej, i to wadę kwalifikowaną (stanowiącą rażące naruszenie prawa), upatrywały w wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji wywłaszczeniowej, skutkującym uznaniem, że nieruchomość nią objęta nie stała się własnością Skarbu Państwa i pozostawała własnością osób fizycznych, stąd też nie mogła podlegać regulacji art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. uwadze Sądu I instancji, jak i organu administracji, uszło, że tylko część nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową pokrywa się z nieruchomością (jej częścią) objętą decyzjami wywłaszczeniowymi i że w związku z powyższym przedmiotem decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego powinna być tylko ta część decyzji uwłaszczeniowej, która odnosi się do nieruchomości jednocześnie objętej decyzjami wywłaszczeniowymi.

Następnie podniesiono, że uchylając zaskarżoną decyzję, która to decyzja nie wymaga wykonania, WSA nie był uprawniony do stwierdzenia (w trybie art. 152 P.p.s.a.), że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W przypadku nawet przyjęcia, że art. 152 P.p.s.a. stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę, przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że w każdym przypadku uwzględnienia skargi sąd automatycznie orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, niezależnie od charakteru uchylanej decyzji.

Ponadto, zdaniem Spółki, przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte jest na wadliwych przesłankach, które w szczególności doprowadziły do sformułowania błędnego wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W sprawie niniejszej istotne jest to, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej w obrocie prawnym pozostawały ostateczne decyzje wywłaszczeniowe, w związku z czym Wojewoda Płocki, wydając decyzję uwłaszczeniową, nie miał podstaw do niekorzystnego dla poprzednika prawnego [..] załatwienia sprawy. Co więcej, zgodnie z wyrażoną w art. 16 §1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji, Wojewoda Płocki był związany pozostającymi w porządku prawnym ostatecznymi decyzjami wywłaszczeniowymi.

Podkreślono również, że w wyniku prywatyzacji doszło do nabycia przez spółkę [..] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1995 r., sygn. akt III CZP 165/94, publ. OSNC 1995 nr 6, poz. 87). Akt przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną ukonstytuował zatem nowy podmiot prawa, a równocześnie stał się podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego przez nowo powstałą spółkę.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przy ocenie, czy decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w kontekście późniejszego procesu prywatyzacji [..] i nabycia objętego tą decyzją prawa użytkowania wieczystego działki 194 (nieruchomości), zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji, pominęły cywilnoprawny aspekt prywatyzacji [..], tj. cywilnoprawne skutki aktu przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną oraz wpisu w księdze wieczystej prowadzonej obecnie dla nieruchomości prawa użytkowania wieczystego (które obecnie przysługuje [..].).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. i J.S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie maiły miejsca. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku został wyznaczony przez podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna.

Przystępując w pierwszej kolejności do oceny procesowej podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów wymienionych w pkt. 1 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarga kasacyjna twierdzi, że Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2012r. i z dnia 30 listopada 2012r., w części w której decyzje te odnoszą się do działki Nr. 194/3 wydzielonej z działki 193. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2012r. rażąco narusza prawo bowiem dotyczy powierzchni działki większej niż objęta uwłaszczeniem ( 1,4884 ha ).

Skarga kasacyjna jak wynika z jej uzasadnienia stoi na stanowisku, że organ rażąco naruszył prawo w odniesieniu do tej części decyzji uwłaszczeniowej, która nie dotyczyła nieruchomości objętej decyzjami wywłaszczeniowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o powierzchni 1, 4884 ha stanowiącej współwłasność C.J., J.A.S. oraz S. i F. G.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ na str. 3 wprost wskazuje powierzchnię objętą decyzją o wywłaszczeniu. Jest zatem oczywiste, że rozstrzygnięcie decyzji z dnia 18 czerwca 2012r. i z dnia 30 listopada 2012r. może dotyczyć wyłącznie działki o powierzchni odpowiadającej powierzchni wywłaszczonej. Nadto decyzja z dnia 18 czerwca 2012r, wyraźnie odnosi się tylko do części decyzji uwłaszczeniowej ( części działki 194/3 ), a nie całej nieruchomości, którą uwłaszczono [..]. Tak więc, wbrew wywodom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa skutkującego jej nieważnością.

Powołany w ramach tego zarzutu przepis art. 1 § 1 P.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego i stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Art. 1 § 2 P.u.s.a. określa natomiast kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, którym jest kontrola zgodności z prawem.

Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w P.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014r. II FSK 1038/12 LEX nr 1481387 ).

Zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. jest chybiony, gdyż jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 11 grudnia 2011r. IIGSK 1979/13 LEX nr 1637120 naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Art. 135 P.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 P.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.). Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona w ogóle uzasadnienia zarzutu naruszenia wymienionego przepisu, co uniemożliwia odniesienie się do niego w szerszym zakresie.

Nieuzasadnione są również materialne podstawy skargi kasacyjnej.

Nietrafny jest pogląd prezentowany w uzasadnieniu zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według którego w dniu uwłaszczenia tj. 27 kwietnia 1992r. decyzja nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Trzeba pamiętać, że decyzją z dnia 16 lipca 2009r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia 11 maja 1964r. i decyzji z dnia 31 października 1964r. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego od dnia wydania ( skutek ex tunc ). Oznacza to, że w dniu wydania decyzji Wojewody Płockiego o uwłaszczeniu ( 27 kwiecień 1992r. ) działka objęta tą decyzją stanowiła własność osób fizycznych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa.

Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych ( ust. 2 ).

Z powyższych regulacji wynika, że ich zastosowanie jest wykluczone w sytuacji gdy w dniu 5 grudnia 1990r. grunty, budynki oraz inne lokale znajdujące się na gruntach stanowią własność osób fizycznych. Z tych względów jest oczywiste, że decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa gruntami budynkami będącymi własnością osób fizycznych już w dniu jej wydania rażąco naruszała prawo,

Nietrafne są także zarzuty związane z oceną Sądu I instancji odnośnie charakteru skutków wywołanych decyzja uwłaszczeniową.

Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Nie dostrzegając potrzeby szczegółowej analizy problematyki poruszonej w powołanych orzeczeniach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że zbycie przez Skarb Państwa lub gminę w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości uprzednio wywłaszczonej (znacjonalizowanej) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa (nacjonalizacyjna) została wydana z naruszeniem prawa. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w powołanej uchwale składu 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94. Ta teza jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądodowoadministracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę, że - jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. uchwale – "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji." Skutek czynności cywilnoprawnej jest sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Dokonując wykładni art. 156 § 2 K.p.a. należy uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz preambułę do Konstytucji, w której odwołano się do takich m. in. wartości jak poszanowanie sprawiedliwości i umocnienie uprawnień obywateli. Nie ma zatem miejsca na formalizm sędziowski, dokonywanie wykładni bez uwzględnienia wykładni systemowej. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił kwestię nieodwracalnych skutków prawnych w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05 (Lex nr 188815).

W rozpoznawanej sprawie jak trafnie przyjął to Sąd I instancji nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Obecnie istniejący podmiot tj. [..] nie jest podmiotem odrębnym od [..]. Jak wynika z akt sprawy w/wym przedsiębiorstwo zostało przekształcone w [..], która w 1999r. połączyła się z [..], przy czym Spółką przejmującą była [..] Prawo użytkowania wieczystego gruntu po [..] przejęła zatem [..]. Zmiana nazwy Spółki początkowo na [..]., a następnie na [..]. pozostaje bez znaczenia w sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana nazwy podmiotu na skutek komercjalizacji, czy późniejszego łączenia Spółek nie powoduje powstania nowego podmiotu ( por. uchwała SN z dnia 19 maja 1992r. III CZP49/92 OSNC 1992/11/200 M. Prawn. 2015/2/90 ).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie wniosku uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 P.p.s.a.

-----------------------

16