Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 91/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 799, art. 819, art. 820-822
journal: Dz.U. 2022 poz 2305
law: Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
article: § 30 ust. 2 pkt 5 i § 33
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, Protokolant: Asystent sędziego Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/3480/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z pełnieniem służby przygotowawczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie wypłaty świadczenia rekompensującego utracone zarobki w związku z pełnieniem służby przygotowawczej.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

E. S. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytym szkoleniem w Wojskowej Akademii Technicznej w W. w dniach od 10 stycznia 2022 r. do 10 czerwca 2022 r. Do wniosku załączyła zaświadczenie nr [...] wystawione przez Zastępcę Kwestora ds. Płac WAT z dnia 13 czerwca 2022 r. o pełnieniu służby przygotowawczej oraz zaświadczenie z dnia 21 czerwca 2022 r. o kwocie dziennego utraconego wynagrodzenia ze stosunku pracy.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni przekazał wniosek skarżącej do Rektora-Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej w W., który z kolei pismem z dnia 30 września 2022 r. zawnioskował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r. (nr [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał Prezydenta Miasta Gdyni za właściwego w sprawie ustalenia i wypłaty E. S. należnego świadczenia rekompensującego utracone zarobki w związku z pełnieniem służby przygotowawczej.

W konsekwencji, decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. (nr SLW.5565.86.2022) Prezydent Miasta Gdyni – działając na podstawie art. 119a, art.133 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 372 ze zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy nie będącymi żołnierzami rezerwy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 881), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 799 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j.: D. U. z 2022 r., poz. 2305) - przyznał E. S. świadczenie pieniężne za utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytą służbą przygotowawczą w wysokości 33.829,12 zł, wyjaśniając, że strona w związku ze służbą przygotowawczą utraciła wynagrodzenie w wysokości 46.323,52 zł natomiast w Wojskowej Akademii Technicznej w W. otrzymała uposażenie w wysokości 12.494,40 zł, a zatem świadczenie rekompensujące wynosi 33.829,12 zł.

Następnie zaś, pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni wezwał Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji o/z w G. do zapłaty kwoty 33.829,12 zł z tytułu ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego stronie utracone zarobki w związku z pełnieniem przez nią służby przygotowawczej.

W odpowiedzi na powyższe Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji o/z w G. pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i odmówił refundacji świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie za okres odbycia służby przygotowawczej, wypłaconego skarżącej. Ponadto – adresując powyższe pismo także do wiadomości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku - wskazał na potrzebę rozważenia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do ww. świadczenia, z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja, wydana przez Prezydenta Miasta Gdyni może być obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wniósł o wstrzymanie dalszych czynności podejmowanych w celu rekompensaty wypłaconego świadczenia – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - działając na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 157 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2022 r. (o czym poinformowało i pouczyło stronę w piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r.).

Następnie, decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. (nr SKO Gd/3480/23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru na wstępie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, gdy decyzja ta została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, a w związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest zatem stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, gdyż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym od postępowania zwyczajnego postępowaniem nadzwyczajnym, które nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności dokonanych rozstrzygnięć merytorycznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami określonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., czy też wady te nie występują. Z tego też względu należy podkreślić, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie mogą być eliminowane wszystkie wady decyzji, lecz tylko te, które wypełniają przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało, że przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a zatem każdy przypadek naruszenia właściwości, czy to miejscowej, czy funkcjonalnej skutkuje nieważnością postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 2550/21).

Organ nadzoru wskazał, że art. 312 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi, że żołnierzom OT, którzy pełnili terytorialną służbę wojskową rotacyjnie, z wyjątkiem służby pełnionej jednorazowo w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Zgodnie z art. 312 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny, świadczenie pieniężne ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz OT pełni służbę, na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza OT, złożony nie później niż w ciągu 3 miesięcy po upływie okresu, w którym terytorialna służba wojskowa była pełniona rotacyjnie, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę.

Mając powyższe na uwadze Kolegium zaznaczyło, że Naczelny Sąd Administracyjnego rozstrzygając spór kompetencyjny w analogicznym stanie faktycznym, postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. (sygn. akt III OW 26/23) wskazał, iż "(...) analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 799 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca o obronie Ojczyzny. (...) Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z pełnieniem służby przygotowawczej, o tyle nie jest jego częścią. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia służby przygotowawczej. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248-253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Materia odnosząca się do rekompensaty utraconego wynagrodzenia w związku z pełnieniem służby została zatem wyraźnie oddzielona od kwestii organizacyjnych. Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 799 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "kształcenie służby przygotowawczej" należy odnosić wyłącznie do samego jej przebiegu. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji odbycia służby, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do kształcenia służby przygotowawczej po wejściu w życie nowej ustawy. Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu.

(...) Rekapitulując, z dniem 23 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, na podstawie której utraciła moc ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. przewidują, że kształcenie w ramach służby przygotowawczej rozpoczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc m.in. ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Jednakże do wyżej wskazanego pojęcia "kształcenia w ramach służby przygotowawczej" nie można zaliczyć kwestii związanej z prawem do uzyskania świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie, bowiem postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku. Tej materii ustawodawca nie uregulował w przepisach intertemporalnych. Zatem ustalenie i wypłacenie ww. świadczenia pieniężnego dla żołnierzy, których kształcenie w ramach służby przygotowawczej rozpoczęło się i nie zakończyło przed dniem wejścia w życie ustawy nowej, odbywa się na zasadach określonych w ustawie nowej, a więc na podstawie art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. Przepisy te stanowią, że świadczenie pieniężne rekompensujące ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę".

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie doszło do błędnego przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Gdyni postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni nie był zatem zobowiązany do wydania decyzji z 5 grudnia 2022 r. (nr SLW.5565.86.2022), natomiast organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku był dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 5 grudnia 2022 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kończąc Kolegium zaznaczyło, że po zakończeniu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności należy przekazać wniosek E. S. organowi właściwemu do jego rozpoznania tj. dowódcy jednostki wojskowej, w której pełniła służbę.

E. S. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. polegające na naruszeniu art. 7, art. 156 i art. 22 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy Prezydent Miasta Gdyni, pierwotnie uznając się za niewłaściwy organ przekazał sprawę do rozpoznania innemu organowi, który zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, na skutek czego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że właściwym do rozpoznania sprawy jest właśnie Prezydent Miasta Gdyni.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaznaczyła, że nie jest jej winą, iż w czasie kiedy odbywała szkolenie podstawowe zasadniczej zmianie uległy przepisy regulujące kwestie ustalenia i przyznania świadczenia rekompensującego utracone zarobki, o co wnosiła i co zostało już na mocy decyzji ostatecznej rozstrzygnięte. W wyniku tego postępowania powstał spór kompetencyjny, jednakże żaden z organów nie uznał się samodzielnie za właściwy do jej rozstrzygnięcia, w związku z czym zwrócono się z wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu, natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Gdyni (postanowienie z dnia 8 listopada 2022 r.).

W ocenie strony rozstrzygnięciem tym są związane zarówno organy uczestniczące w sporze kompetencyjnym, jak i organy dla nich bezpośrednio nadrzędne (SKO). Stwierdzenie nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, pomimo ówczesnego rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest po pierwsze, podważeniem stanowiska Ministra, który w swej kompetencji spór rozstrzygał, a po drugie powoduje brak pewności co do poczucia praworządności i skuteczności podejmowanych w tym trybie orzeczeń, skoro po ponad roku Kolegium kwestionuje wydane wcześniej w tym zakresie orzeczenie. Takie postępowanie również podważa zaufanie do organów administracji publicznej w zakresie stabilności co do obrotu prawnego wydawanych orzeczeń.

Zdaniem skarżącej, Kolegium nie miało podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości, skoro właściwość ta została ustalona w drodze rozstrzygnięcia w zakresie sporu kompetencyjnego. W przeciwnym wypadku, orzeczenia w zakresie sporu kompetencyjnego nie miałyby żadnej mocy prawnej a ich wydawanie byłoby bezzasadne i jednocześnie działania takie podważają zaufanie do władzy publicznej.

Skarżąca wskazała, że na podstawie unieważnionej decyzji otrzymała zwrot utraconych zarobków, zatem przyjąć należy, iż stwierdzenie jej nieważności ma zmierzać do żądania zwrotu tych środków, podczas gdy znaczny upływ czasu spowodował, że nimi już nie dysponuje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polega m.in. na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia sąd uchyla zaskarżoną decyzję bądź stwierdza jej nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2024 r. orzekająca o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego za utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytą służbą przygotowawczą w wysokości 33.829,12 zł.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że chodzi tu o każdego rodzaju właściwość: rzeczową, miejscową, instancyjną czy funkcjonalną. Podstawą stwierdzenia nieważności jest więc jakiekolwiek (każde) naruszenie przepisów wyznaczających właściwość organów orzekających w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od zakresu, stopnia naruszenia oraz prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (art. 19 k.p.a.). Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Innymi słowy, organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika zatem obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania (zob. komentarz do art. 156 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024; por. także: M. Kamiński [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Krawiec, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie administracyjne, LexisNexis 2013 r., wyd. 1, s. 468; a także wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy, wskazujących na to, że skarżąca rozpoczęła szkolenie w Wojskowej Akademii Technicznej w W. w styczniu 2022 r., a więc jeszcze pod rządami ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 372 ze zm.), a zakończyła je w czerwcu 2022 r., a więc już pod rządami ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 ze zm.), stwierdzić należy, że organ nadzoru prawidłowo uznał, iż organem właściwym dla rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie i wypłacenie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie, związanego z pełnieniem służby przygotowawczej, jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę, nie zaś prezydent miasta.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikającym z rozpatrywanych przez ten sąd na podstawie art. 4 p.p.s.a. sporów kompetencyjnych pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji wojskowej, w sprawach dotyczących ustalenia i wypłaty świadczeń rekompensujących żołnierzowi utracone wynagrodzenie za czas pełnienia służby (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OW 88/22 oraz III OW 100/22; z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III OW 2/23 oraz III OW 24-25/23; z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt III OW 26/23 oraz III OW 58-60/23). W orzecznictwie tym zwraca się uwagę, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, jednak w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, z których - na gruncie niniejszej sprawy - istotne pozostają przepisy art. 799 i art. 819 ustawy o obronie Ojczyzny.

Stosownie bowiem do art. 799 ustawy o obronie Ojczyzny kształcenie w ramach służby przygotowawczej rozpoczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych (ust. 1), a służbę przygotowawczą odbytą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uznaje się za odbycie szkolenia podstawowego w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej (ust. 2). Powyższa regulacja przewiduje zatem dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do "kształcenia w ramach służby przygotowawczej", które odbywało się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), a zatem rozważenia wymaga możliwość zastosowania w opisanym stanie faktycznym tego przepisu, co z kolei wymaga ustalenia, czy do pojęcia "kształcenie w ramach służby przygotowawczej" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy.

Oceniając tę kwestię, powtórzyć należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m.in. na pełnieniu służby przygotowawczej (art. 55 ust. 2). Na czym polega i jak ma się odbywać świadczenie służby przygotowawczej uregulowano w Rozdziale 4a (art. 98a-98h), natomiast w Rozdziale 7 zawarto regulację odnoszącą się do szczególnych uprawnień żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono art. 133, zgodnie z którym "żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą oraz członkom ich rodzin przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla żołnierzy zasadniczej służby wojskowej i członków ich rodzin na zasadach określonych w art. 118-132". Przepis ten wprost odwołuje się do art. 119a, na podstawie którego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy przyznawane jest prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie. Prawo to zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje również zastosowanie do żołnierzy pełniących służbę przygotowawczą (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3689/21). Systematyka ww. ustawy prowadzi zatem do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z pełnieniem służby przygotowawczej, o tyle nie jest jego częścią. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia służby przygotowawczej. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248-253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312). Materia odnosząca się do rekompensaty utraconego wynagrodzenia w związku z pełnieniem służby została zatem wyraźnie oddzielona od kwestii organizacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 799 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny sformułowanie "kształcenie służby przygotowawczej" należy odnosić wyłącznie do samego jej przebiegu. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji odbycia służby, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do kształcenia służby przygotowawczej po wejściu w życie nowej ustawy. Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie o obronie Ojczyzny wyraźnie brak.

Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i ust. 10 ustawy o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu.

Niemożność zastosowania w sprawie art. 799 ustawy o obronie Ojczyzny czyni zatem koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia zatem tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako podmiotu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który pełnił służbę przygotowawczą w czasie wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny.

Zaznaczenia wymaga także, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881 - na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112). Analizując jednak przepisy art. 820-822 ustawy o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820-822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (tutaj: rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że ustalenie i wypłacenie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierzy, których kształcenie w ramach służby przygotowawczej rozpoczęło się i nie zakończyło przed dniem wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, odbywa się na zasadach określonych w tej właśnie ustawie, tj. na podstawie art. 312 ust. 5 i ust. 10 ustawy o obronie Ojczyzny, a przepisy te wskazują, że świadczenie pieniężne rekompensujące ustala i wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę, czyli w przedmiotowej sprawie Rektor – Komendant Wojskowej Akademii Technicznej im. [...] w W..

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zobligowane było do wydania zaskarżonej decyzji i wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 grudnia 2022 r., na mocy której zostało skarżącej przyznane świadczenie pieniężne za utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy w związku z odbytą służbą przygotowawczą w Wojskowej Akademii Technicznej w W. w okresie od 10 stycznia do 10 czerwca 2022 r., a która to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu.

Jednocześnie – mając na uwadze szczególne okoliczności niniejszej sprawy - Sąd pragnie wyjaśnić, że jakkolwiek podejmując kwestionowaną decyzję z dnia 5 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni działał w sytuacji wydanego uprzednio przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia z dnia 29 listopada 2022 r. rozstrzygającego w przedmiocie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Rektorem – Komendantem Wojskowej Akademii Technicznej w W. w sprawie wypłaty E. S. utraconego wynagrodzenia w związku z pełnieniem służby przygotowawczej, to jednak rozstrzygnięcie wydane w tej kwestii przez Ministra i uznanie Prezydenta Miasta Gdyni za organ właściwy w przedmiotowej sprawie nie może przesądzać i decydować o właściwości organu wbrew obowiązującym przepisom prawa. W doktrynie podkreśla się, że mimo iż rozstrzygnięcie sporu o właściwość ma charakter "ostateczny" i wiążący organy pozostające w sporze, to jednak błędne wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy nie ogranicza zastosowania przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. sankcji nieważności decyzji wydanej przez taki organ (zob. pkt 19 komentarza do art. 22 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024). Mając to na uwadze, dla oceny przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji nie mogła mieć zatem znaczenia podnoszona przez skarżącą argumentacja odnosząca się do zajętego przez Ministra stanowiska w przedmiocie rozstrzyganego sporu o właściwość w przedmiotowej sprawie pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni a Rektorem – Komendantem Wojskowej Akademii Technicznej w W., a w konsekwencji też naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej w zakresie stabilności co do obrotu prawnego wydawanych orzeczeń poprzez wydanie przez organ nadzoru zaskarżonej decyzji. Abstrahując od faktu, że w istocie w okolicznościach faktycznych sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był kompetentny do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. sporu o właściwość pomiędzy wskazanymi organami, gdyż pomiędzy tymi organami istniał spór kompetencyjny, który zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 in fine w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podlegał kognicji (rozpoznaniu i rozstrzygnięciu) Naczelnego Sądu Administracyjnego, to – jak zostało powyżej już zasygnalizowane – właściwość danego organu administracji do władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje każdorazowo bezwzględną konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i – co należy podkreślić - nie ma przy tym znaczenia czy zawarte w decyzji obarczonej taką wadą rozstrzygnięcie jest merytorycznie trafne, słuszne czy celowe. Stwierdzenie wydania decyzji przez niewłaściwy w sprawie organ jest obiektywną okolicznością i kwalifikowaną wadą takiej decyzji, zaś postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania, stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Kończąc, Sąd pragnie mocno podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze jej szczególne okoliczności, wskazujące - z jednej strony - na działanie organów administracji publicznej jako wyłączną przyczynę doprowadzenia do zaistniałej sytuacji (w szczególności poprzez działanie Rektora – Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej w W. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), bez jakiegokolwiek wpływu i udziału skarżącej w przyczynieniu się do zaistnienia opisanej sytuacji, a także - z drugiej strony - mając na uwadze, że strona nie powinna w zaistniałej sytuacji ponosić jakichkolwiek ujemnych następstw błędu wskazanych organów, należy – jak podkreśliło to także Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – złożony w terminie określonym w art. 312 ust. 5 w zw. z ust. 10 ustawy o obronie Ojczyzny wniosek E. S. z dnia 22 czerwca 2022 r., jak najszybciej przekazać zgodnie z właściwością do Rektora – Komendanta Wojskowej Akademii Technicznej w W. celem jego rozpoznania, tak by udaremnić ewentualne negatywne dla skarżącej skutki spowodowane koniecznością zwrotu wypłaconego skarżącej na mocy unieważnionej decyzji z dnia 5 grudnia 2022 r. świadczenia pieniężnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.