Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2055/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 381/23 w sprawie ze skargi K. G. i K. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 7 marca 2023 r. nr WOA.7722.173.2022.DM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., II SA/Sz 381/23, oddalił skargę K. G. i K. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z dnia 7 marca 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. K. i K. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (dalej PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, prowadzonej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Szczecinie.

PINB przeprowadził kontrolę ww. działki w dniu 4 listopada 2022 r. i pismem z dnia 8 listopada 2022 r. poinformował wnioskodawców o jej wynikach.

K. G. i K. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli zażalenie na ww. pismo organu powiatowego.

Zaskarżonym postanowieniem WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli K. G. i K. G.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się tego czy wniosek skarżących z dnia 24 października 2022 r. powinien zakończyć się formalnym wszczęciem postępowania i merytorycznym załatwieniem sprawy, czy też jego odmową w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000; dalej k.p.a.). W ocenie Sądu, prawidłowo organ otrzymując od strony skarżącej pismo z zarzutami dotyczącymi realizowanej inwestycji przeprowadzał czynności wyjaśniająco-kontrolne, aby przekonać się czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ uznał, że ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych czynności nie uzasadniały wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zatem skoro przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, to nie występują podstawy prawne do wydania przez organ w stosunku do skarżących postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd zgodził się ze stanowiskiem WINB, że pismo strony z 24 października 2022 r. należało potraktować jako skargę złożoną w trybie art. 233 k.p.a. Jednak czynności podjęte przez organy na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. nie mają charakteru aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, aktem takim nie jest w szczególności zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy (tak jak niniejszej sprawie pismo z 8 listopada 2022 r.) o czym mowa w art. 237 § 3 k.p.a., dlatego czynności te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. G. i K. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo faktu, iż będące przedmiotem skargi postanowienie wadliwie stwierdzało, że w sprawie zachodzi przesłanka do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, bowiem zdaniem organu postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, mogło zostać wszczęte tylko "z urzędu", a nie na wniosek, które to stanowisko WSA w Szczecinie zaaprobował;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy postępowania administracyjnego ustaliły wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organy te w sposób nie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie poddały badaniu formalnych i merytorycznych przesłanek złożenia spornego zażalenia przez skarżących kasacyjnie;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020. 1333 ze zm.; dalej p.b.) poprzez niewłaściwą ocenę co do jego zastosowania i wadliwe przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie legalności budowy obiektów budowlanych, może zostać wszczęte tylko z urzędu, podczas gdy przepis ten nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania również na wniosek, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi skarżących kasacyjnie zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy wniosek skarżących kasacyjnie o wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego mógł zostać załatwiony pismem.

Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając na uwadze realia niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż choć w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., II OSK 1383/21, LEX nr 3708118). Zgodnie bowiem z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania inwestycji (wyroki NSA z 21 lutego 2024 r., II OSK 1314/21, LEX nr 3709618; z 3 marca 2023 r., II OSK 378/22, LEX nr 3604880).

Mając na uwadze powyższe za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Sąd I instancji nie naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również art. 53a ust. 1 p.b., ponieważ – wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie – przedmiotowe postępowanie stosownie do art. 53a ust. 1 p.b. mogło być wszczęte tylko z urzędu i w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma podstaw do jego wszczęcia, w realiach niniejszej sprawy mógł w formie pisma poinformować o tym skarżących kasacyjnie. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.