Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 474/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 643/22 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 lutego 2022 r. nr IFXIV.7840.1.1.2022 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Myszkowskiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 1086/21; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz B. L. kwotę 1604 (tysiąc sześćset cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2022 r., II SA/Gl 643/22, oddalił skargę B. L. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 18 lutego 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Starosta Myszkowski (dalej Starosta) decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego (składającego się z budynku A1 i budynku A2) z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną, w tym podziemnego zbiornika ppoż. oraz muru oporowego na działkach nr [...], zlokalizowanych przy ul. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. L.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Skargę na tę decyzję do WSA w Gliwicach złożyła B. L.

Zaskarżonym wyrokiem WSA skargę oddalił.

Sąd wskazał, że w rozstrzyganej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie wymaganym art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.). Uznały, że przedłożona dokumentacja jest prawidłowa i sporządzona przez uprawniony podmiot (projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia). Zamierzenie jest również zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA powyższą ocenę podzielił.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Pierwszy dotyczy naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy projektowany obiekt budowlany pozbawi działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej, dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji wykazał, że skarżąca nie posiadała dostępu, w rozumieniu prawnym, do drogi publicznej przez nieruchomość przeznaczoną do zainwestowania. Jak sama wskazała w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na skutek przebudowy jezdni utraciła dostęp do drogi publicznej. W związku z powyższym korzystała, w sposób bezumowny, z nieruchomości należącej do inwestora. Na skutek realizacji przedsięwzięcia ten sposób, w istocie bezprawny, korzystania z nieruchomości sąsiadującej został uniemożliwiony. Nie oznacza to jednak, że realizacja zamierzenia inwestora pozbawia ją dostępu do drogi publicznej, którego to dostępu nie miała.

Sąd podał, iż nie odniósł się do dwóch z podniesionych zarzutów dotyczących niezgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż pełnomocnik skarżącej nie podniósł żadnej argumentacji na poparcie swej tezy. WSA zaznaczył, że badanie zgodności z planem miejscowym następowało w toku postępowania przed organami obu instancji i z dokonaną tam oceną Sąd się zgadza.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji Wojewody z dnia 18 lutego 2022 r. w całości oraz zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowy udzielania pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w każdym z powyższych przypadków - zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i w konsekwencji nie uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz niezobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, pomimo że zarówno organ I, jak i organ II instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności wbrew spoczywających na nich obowiązkach – nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz nie zebrały całego materiału dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że planowana inwestycja budowlana (w tym zatwierdzenie pozwolenia na budowę) nie pozbawi działki stanowiącej własność skarżącej (nr [...]) położonej w M. (KW nr [...]) prawa dostępu do drogi publicznej, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby wzięto je pod uwagę, to Sąd orzekłby o uchyleniu decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i w konsekwencji nie uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty Myszkowskiego oraz niezobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, pomimo że zarówno organ I, jak i organ II instancji - wbrew spoczywających na nich obowiązkach, naruszając zasadę praworządności - nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie zebrały całego materiału dowodowego, działając w konsekwencji wbrew słusznemu interesowi skarżącej, a w konsekwencji pomimo że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby wzięto je pod uwagę, to niewątpliwie Sąd orzekłby o uchyleniu decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i w konsekwencji nie uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, pomimo że Wojewoda bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to poprzez odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowę udzielania pozwolenia na budowę, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby wzięto je pod uwagę, to Sąd orzekłby o uchyleniu decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 44 § 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i w konsekwencji nie uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, pomimo że w toku postępowania przed organem I Instancji skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a to na skutek błędnego uznania, iż adresowana do niej korespondencja informująca o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag została jej skutecznie doręczona, w sytuacji gdy skarżąca podejmowała w tym okresie leczenie poza miejscem zamieszkania i nie miała faktycznej możliwości podjęcia skierowanej do niej przesyłki, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby wzięto je pod uwagę, to niewątpliwie Sąd orzekłby o uchyleniu decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, a nawet o wznowieniu postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż obiekt budowlany jako całość i jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób m.in. zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, przy czym, że dostęp ten powinien być dostępem faktycznym i prawnym, podczas gdy przepis ten wykładać należy w ten sposób, iż dostęp do drogi publicznej ma być dostępem faktycznym, umożliwiającym właścicielowi nieruchomości realny dostęp do drogi publicznej,

co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że nieruchomość skarżącej nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej i nie dojdzie do naruszenia jej uzasadnionych interesów, albowiem miała ona dotychczas nie dysponować dostępem prawnym do tejże drogi, a w dalszej kolejności doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi wniesionej przez skarżąca, w sytuacji gdy projektowany obiekt budowlany faktycznie pozbawi działkę skarżącej (nr ewid. [...]) położoną w M. stanowiącą własność skarżącej (KW nr [...]) dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwi jej jakiekolwiek korzystanie z nieruchomości, w tym faktyczną realną możliwość rozporządzenia tą nieruchomością,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Myszkowa, przyjętego uchwałą nr XXXIV/299/09 Rady Miasta Myszkowa z dnia 29 września 2009 r. (dalej MPZP), poprzez jego niezastosowanie w związku z brakiem uznania, że przewidywana budowa centrum handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną przekroczy granice nieruchomości, co do której inwestorowi przysługuje tytuł prawny, mimo iż uciążliwości w postaci hałasu, ograniczeń w komunikacji działki Skarżącej, wykraczają niewątpliwie poza granice nieruchomości Inwestora,

co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego pominięcia przez Sąd, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa (w szczególności prawa miejscowego w postaci MPZP) i skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, mimo iż wydane akty administracyjne nie powinny się ostać,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 13 ust. 4 MPZP, poprzez jego niezastosowanie, a to w związku z brakiem uznania, że planowana inwestycja przekracza 2000 m2, mimo iż inwestycja przekracza tenże rozmiar,

co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego pominięcia przez Sąd, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa (w szczególności prawa miejscowego w postaci MPZP) i skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, mimo iż wydane akty administracyjne nie powinny się ostać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne i miały wpływ na wynik sprawy.

Trafny jest zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 13 ust. 4 MPZP". Pomimo braku wyraźnego zaznaczenia, że w zarzucie tym chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż nie wskazano, jakiej ustawy ma być przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), nie budzi wątpliwości, że ustawą tą jest Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie do naruszenia powyższych unormowań prawa materialnego doszło przez brak uznania, że planowana inwestycja przekracza 2000 m2, mimo iż inwestycja przekracza tenże rozmiar. Zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy jest uzasadniony. W zawartym w projekcie budowlanym opisie przedsięwzięcia co prawda podano, że powierzchnia sprzedaży w żadnym z projektowanych budynków nie przekroczy 2000 m², ale nie można nie dostrzec, że projektowane budynki (A1 i A2) nie stanowią dwóch odrębnych brył i fizycznie są ze sobą połączone, tworząc jedną bryłę. Wspólne dla nich są parkingi i drogi dojazdowe. W sensie funkcjonalnym jest to jeden obiekt. Przedsięwzięcie to stanowi jedno zamierzenie budowlane, jakim jest centrum handlowo-usługowe o powierzchni niemal 4000 m², a więc blisko dwukrotnie większej niż przewidziana w § 13 ust. 4 MPZP. Treść projektu budowlanego, pomimo stwierdzenia, że powierzchnia sprzedaży w żadnym z projektowanych budynków nie przekroczy 2000 m², jednoznacznie wskazuje, że oba projektowane budynki (A1 i A2) stanowią w istocie jeden obiekt i ich powierzchnia powinna być zsumowana.

Zasadność tego zarzutu powoduje, że wadliwy jest zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji. Skoro bowiem zgodnie z § 13 ust. 4 MPZP na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, to zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlany oraz udzielenie pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego składającego się z budynku A1 i budynku A2, które to budynki w istocie są jednym obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży faktycznie niemal dwukrotnie większej od dopuszczonej przez plan miejscowy, stanowi naruszenie powyższego zakazu.

W konsekwencji usprawiedliwione podstawy ma również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą i w konsekwencji nie uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, pomimo że Wojewoda bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to poprzez odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowę udzielania pozwolenia na budowę.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, to w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)" w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., wskazać należy, że zdaniem skarżącej kasacyjnie dokonana przez WSA wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., iż dostęp do drogi publicznej powinien być dostępem faktycznym i prawnym, jest błędna, bowiem ustawodawca w regulacji tej w żaden sposób nie precyzuje, że chodzi w tym przypadku o dostęp zarówno faktyczny, jak i prawny. Gdyby zaś zamiarem ustawodawcy było takie rozumienie powyższego przepisu, to zastałoby to wyraźnie wskazane w brzmieniu przepisu. Wbrew tym wywodom skarżącej kasacyjnie za prawidłowe uznać trzeba stanowisko WSA, że w odniesieniu do dostępu do drogi publicznej chodzi zarówno o dostęp faktyczny, jak i prawny, bowiem ochronie podlega to, co ma oparcie w prawie. Brak takiego oparcia powoduje, że dostęp w istocie jest bezprawny i jako taki ochronie nie podlega. Ochronie prawnej podlega jedynie to, co jest zgodne z prawem. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2212/17, LEX nr 2493988). Tak więc skoro dostęp nieruchomości skarżącej kasacyjnie do drogi publicznej nie był dostępem prawnym, to nie podlegał on ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Powyższe zarzuty są więc bezzasadne.

W skardze kasacyjnej nie wykazano też, by uciążliwość projektowanej inwestycji wykraczała poza granice nieruchomości należącej do inwestora, a zatem zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 1 p.b. w zw. z § 7 ust. 2" MPZP nie jest uzasadniony.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie miały wpływu na wynik sprawy. W szczególności bowiem, niezależnie od tego, czy w toku postępowania administracyjnego organy czyniłyby dalej idące ustalenia faktyczne oraz czy skarżąca kasacyjnie w jeszcze szerszym zakresie brałaby czynny udział w postępowaniu, wynik sprawy byłby taki sam.

Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne i miały wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić przy tym trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Nie budzi bowiem wątpliwości, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika jednoznacznie z treści projektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.