Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 454/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3-4, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1495
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, , po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 kwietnia 2024 r. znak: KO.433.2.2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - zwanej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa z dnia 1 marca 2024 r., znak GR.6826.4.2023, odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...], obręb [...], gm. S., o pow. 0,52 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że wniosek A.S. z dnia 1 listopada 2023 r., reprezentowanego przez pełnomocnika T.S., o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własność gruntu odnośnie działki nr [...], obręb [...], gm. S., jest drugim wnioskiem strony i dotyczy kwestii już rozstrzygniętej ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 4 maja 2022 r. nr KO.433.1.2022, utrzymującym w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 r., znak: GR.6826.1.2022 ,odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu. A.S. skorzystał z możliwości zaskarżenia wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt ll SA/Łd 563/22, oddalił skargę na postanowienie Kolegium.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nowych okoliczności faktycznych, uprawniających do wystąpienia z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia skarżący upatruje w zdarzeniach, które miały miejsce w 2023 r., a mianowicie założeniu kartoteki budynkowej, w której na działce nr [...], obręb [...], ujawniono budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 311 m2 oraz pozostały budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 304 m2 oraz aktualizacji użytków gruntowych ww. działki (sklasyfikowanych wcześniej jako grunty rolne zabudowane i sady), w wyniku której grunty oznaczone zostały symbolem B - tereny mieszkaniowe. Skarżący wskazał też na dokonane w 2023 r. zmiany wpisów w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, gdzie dokonano wykreślenia wpisu "bud. sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem" i wpisano budynki mieszkalne.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że sporny budynek stanowił własność Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", od której umową z dnia [...] grudnia 2012 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...], A.S. przejął prawa i obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym gruntu i własnością budynku (powyższe jest znane Kolegium z urzędu, gdyż prowadzone było postępowanie z wniosku A.S., reprezentowanego przez T.S., o ustalenie, że zmiana stawki procentowej i aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,52 ha, dokonana przez Burmistrza Sulejowa pismem z dnia 30 listopada 2018 r., znak: GR.6843.Ł.2.2018, jest nieuzasadniona).

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że A.S. posiada prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu, który nie został pierwotnie zabudowany na cele mieszkaniowe. Sporny budynek nie powstał jako budynek mieszkalny (był to budynek sklepu z częścią magazynową i taki stan był aktualny na dzień 1 stycznia 2019 r.). Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego legalną zmianę sposobu użytkowania ww. budynku i zmianę jego funkcji.

Jednocześnie Kolegium dodało, że w projekcie ustawy o przekształceniu (druk sejmowy VIII.2673, LEX-el) wskazano, iż celem jej jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, które z reguły jest prawem czasowym we własność, celem umacniania prawa właścicieli budynków mieszkalnych i lokali mieszkalnych posadowionych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste.

Warunkiem przekształcenia – jak wskazał organ II instancji - było to, aby na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym na dzień 1 stycznia 2019 r., tj. na dzień przekształcenia, które następowało z mocy prawa, znajdowały się budynki mieszkalne jednorodzinne lub wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowiły lokale mieszkalne (ewentualnie wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, umożliwiającą prawidłowe korzystnie z budynku mieszkalnego).

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie przekształcenia istotna jest data 1 stycznia 2019 r. i stan faktyczny istniejący w tej dacie. Ten stan był już oceniany i weryfikowany przez organy administracyjne obu instancji, które uznały, że w zaistniałym w tym czasie stanie faktycznym wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...], obręb [...], nie jest możliwe (potwierdził to też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r. oddalając skargę A.S. na postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia o przekształceniu). Zdaniem organu odwoławczego, A.S. nie przedstawił żadnego dowodu, który wskazywałby, że stan faktyczny był inny niż przyjęty przez organy administracji we wcześniejszym rozstrzygnięciu (zmiany okoliczności faktycznych nie można upatrywać w dokonanych w 2023 r. zmianach w zapisach ewidencyjnych, bez potwierdzenia tego stosowną dokumentacją, wydaną przez uprawnione do tego organy).

Nadto Kolegium wyjaśniło, że wyjątkiem, który pozwala na późniejsze przekształcenie jest regulacja art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Odwołując się do orzecznictwa Kolegium podniosło, że zmiany ewidencyjne nie mogą być utożsamiane z legalną zmianą mającą nie tylko charakter faktyczny, ale przede wszystkim oparty o przepisy materialnoprawne wynikające z regulacji Prawa budowlanego. Legalna zmiana sposobu użytkowania, która mogłaby mieć wpływ na uwłaszczenie nieruchomości gruntowej, musi wynikać z przepisów Prawa budowlanego, o czym stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu.

W ocenie organu II instancji, nie jest sporne, że sprawa z wniosku A.S. z dnia 28 grudnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu została merytorycznie załatwiona postanowieniem Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 r., utrzymanym w mocy przez Kolegium ostatecznym postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r. nr KO.433.1.2022, które funkcjonuje w obrocie prawnym (prawidłowość wydania tego postanowienia, jak już wskazano wyżej, była też oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi). Rozpatrywanie merytoryczne kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia, gdy wbrew sugestiom wnioskodawcy nie zaistniała ani zmiana stanu faktycznego, ani prawnego, nie było zatem uzasadnione. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie może ponawiać merytorycznie tożsamych wniosków, przy niezmienionym stanie prawnym i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności czy dowodów, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 219 k.p.a. do odmowy wydania zaświadczenia (aczkolwiek z innych powodów, niż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia).

Zgodnie z ww. przepisem, jak wspomniał organ II instancji, jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia z przyczyn formalnych, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, to wówczas jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Końcowo Kolegium wskazało, że celem regulacji ustawy o przekształceniu było nabycie własności gruntów przez użytkowników wieczystych, którzy zaspokajają tam swoje potrzeby mieszkaniowe. Z korespondencji skarżącego wynika, iż użytkownik wieczysty - A.S. - mieszka pod adresem: ul. [...],[...] B., a nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. S., udostępnia innym osobom.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A.S., zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, dalej zwanej ustawą przekształceniową, poprzez uznanie, iż pomimo uzyskanych przez skarżącego zmian w rejestrze gruntów i budynków oraz księdze wieczystej, działka [...] nie spełniała wymagań stawianych przez wskazany przepis,

b) art. 13 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dniu 27 grudnia 2023 r. na przedmiotowym gruncie, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oddano do użytkowania budynek mieszkalny,

2. przepisów postępowania:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 7b k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co spowodowało ewidentnie sprzeczne z faktami ustalenie, iż między 1 stycznia 2019 r., a dniem wydania zaskarżonego postanowienia na gruncie nie został oddany do użytkowania budynek mieszkalny,

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez brak ustalenia jaki był stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 27 grudnia 2023 r., to jest dzień oddania do użytkowania budynku mieszkalnego.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, w szczególności na okoliczność oddania do użytkowania budynku mieszkalnego w dniu 27 grudnia 2023 r. oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stan faktyczny i prawny działki [...] na dzień 27 grudnia 2023 r. przedstawia się następująco:

- w dniu 27 grudnia 2023 r. budynek mieszkalny po rozbudowie został oddany do użytkowania na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dowód: zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku),

- pozwolenie na budowę dla rozbudowy budynku mieszkalnego zostało wydane na podstawie wydanej przez Burmistrza Sulejowa w dniu 10 stycznia 2017 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, znak: IGP.6730.300.2016, (dowód: uzasadnienie decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego nr 469/2018 z dnia 27 czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę),

- w budynku mieszkalnym od 2014 r. zamieszkują rodzice skarżącego (dowód -oświadczenie skarżącego),

- od 9 kwietnia 2018 r. na rzecz rodziców skarżącego E. i T. A. ustanowiona jest służebność osobista (dowód: wypis zupełny z księgi wieczystej nr [...]),

- budynek gospodarczy od 2018 wykorzystywany jest na potrzeby mieszkańców budynku mieszkalnego (dowód - oświadczenie skarżącego),

- oględziny z dnia 27 września 2019 r. wykazały, że budynek gospodarczy nie jest wykorzystywany na cele działalności gospodarczej i podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jako budynek pozostały (dowód: protokół oględzin nieruchomości z dnia 27 września 2019 r.),

- stawka procentowa opłaty za użytkowanie wieczyste wynosi 1%, czyli jak dla nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkalne (dowód: wyrok Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 października 2019 r. w sprawie o sygn. [...] ),

- cała powierzchnia działki [...], wraz z budynkiem gospodarczym, jest sklasyfikowana jako użytek B - tereny mieszkaniowe (dowód: uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 12 czerwca 2023 r.). Z prawnej definicji użytku B wynika, iż budynek gospodarczy jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym. Sądy administracyjne uznały, iż określenie "funkcjonalnie powiązany z budynkiem mieszkalnym" jest równoważne z określeniem "umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" występującym w ustawie przekształceniowej,

- od budynku mieszkalnego skarżący płaci, przynajmniej od 1 stycznia 2019 r., podatek od nieruchomości w stawce dla budynków mieszkalnych,

- od budynku gospodarczego skarżący płaci od 1 czerwca 2019 r. podatek od nieruchomości w stawce dla budynków pozostałych,

- w kartotece budynkowej ujawnione zostały budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 311 m2 oraz pozostały budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 304 m2,

- w księdze wieczystej ujawniony jest jeden budynek o przeznaczeniu "110 -BUDYNKI MIESZKALNE" [dowód: wypis zupełny z księgi wieczystej nr [...]].

Zdaniem skarżącego, na dzień 27 grudnia 2023 r. działka [...] była gruntem zabudowanym wyłącznie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, tj. gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej. W dniu 27 grudnia 2023 r. na tym gruncie, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oddano do użytkowania budynek mieszkalny. Zaszły więc – w ocenie skarżącego - wszystkie przesłanki konieczne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania na podstawie art. 13 ustawy przekształceniowej.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że A.S. wnioskował o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, a nie na podstawie art. 13 ust. 2 tej ustawy, którego naruszenie zarzuca Kolegium. W dacie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, tj. 1 listopada 2023 r. skarżący nie mógł dysponować zaświadczeniem, znak: PINB.5120.655.2023, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] (zaświadczenie to wydane zostało w dniu 27 grudnia 2023 r.).

Kolegium podniosło także, że A.S. posiada prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu, który nie został pierwotnie zabudowany na cele mieszkaniowe. Sporny budynek nie powstał jako budynek mieszkalny (był to budynek sklepu z częścią magazynową i taki stan był aktualny na dzień 1 stycznia 2019 r.). W piśmie z dnia 17 listopada 2022 r., adresowanym do Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, o sprostowanie danych ujawnionych z dziale I-O księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości poprzez wykreślenie dotychczasowego przeznaczenia budynku, tj.: "bud. sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem" i wpisanie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego", A.S. wyjaśniał, iż wskutek prac remontowych i budowlanych, budynek od 2011 r. pełni funkcję mieszkalną - jest to dom jednorodzinny wraz z przynależnym pomieszczeniem, w którym przechowywane są "większe przedmioty" niezbędne do prawidłowego korzystania z nieruchomości, np. kosiarka. Od 2011 r. w budynku tym mieszkają jego rodzice, wobec czego pełni on funkcję mieszkalną (ww. pismo załączone zostało do skargi kasacyjnej z dnia 28 listopada 2022 r. wniesionej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 563/22).

W odniesieniu do powyższego organ II instancji wyjaśnił, że z opisu stanu faktycznego przedstawionego przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim w wyroku z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt [...] , dotyczącym ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr działki [...], począwszy od 1 stycznia 2019 r., wynika, iż budynek gospodarczy oraz rampa, znajdujące się na tej działce, nie są użytkowane ani zagospodarowane. Pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. A.S. wypowiedział A. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości B. umowę najmu budynku magazynowego z rampą załadowczą, posadowionego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] nr [...] (z danych zawartych w KRS Nr [...] wynika, iż A.S., zam. ul. [...],[...] B., jest wspólnikiem tej Spółki; Spółka ma Oddział w miejscowości [...] nr [...], [...] S.).

Kolegium podkreśliło również, że warunkiem przekształcenia było to, aby na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym na dzień 1 stycznia 2019 r., tj. na dzień przekształcenia, które następowało z mocy prawa, znajdowały się budynki mieszkalne jednorodzinne lub wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowiły lokale mieszkalne (ewentualnie wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, umożliwiającą prawidłowe korzystnie z budynku mieszkalnego).

Podjęte przez A.S. działania, które doprowadziły w 2023 r. do zmian w zapisach ewidencyjnych, nie uprawniały – zdaniem organu II instancji - do wydania żądanego zaświadczenia. Załączone do skargi zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: PINB.5120.655.2023 ,potwierdza brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy 325,00 m2, powierzchni użytkowej 246,08 m2 i kubaturze 1.330,43 m3, położonego na działce nr [...], obręb [...]. Zaświadczenie to nie dowodzi, że ww. działka jest zabudowana na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu. Nie można pomijać, iż na ww. działce znajduje się inny budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 304 m2, który wykorzystywany był do prowadzenia działalności gospodarczej, a nie jak przedstawia to skarżący - budynek gospodarczy, umożliwiający prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 935) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. ), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1495 z późn. zm.) – dalej jako u.p.u.w. lub ustawa przekształceniowa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.u.w., przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.u.w.:

1. W przypadku gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem:

1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo

2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu, zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.u.w. stanowi, że podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 u.p.u.w.). Ponadto w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia (art. 4 ust. 4 u.p.u.w.).

W myśl natomiast art. 13 ust. 1 u.p.u.w., jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W takim wypadku – stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.u.w. właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący składał wniosek o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu odnośnie działki nr [...], obręb [...], gm. S., który został rozstrzygnięty ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 4 maja 2022 r. nr KO.433.1.2022, utrzymującym w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 r., znak: GR.6826.1.2022, odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt ll SA/Łd 563/22, oddalił skargę na postanowienie Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r. (sygn. akt I OSK 207/23) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Jednakże podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie skarżący powołuje się na okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji z dnia 4 maja 2022 roku i które zdaniem skarżącego z mocy prawa wywołały skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności.

Na gruncie niniejszej sprawy, istota problemu sprowadza się do tego, czy w zaistniałym stanie faktycznym nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy.

Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 22 marca 2024 r. (sygn. akt I OSK 2227/22; wyrok ten oraz pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych przywoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) celem ustawodawcy, dla którego wprowadzono tryb przewidziany w art. 13 ust. 1 u.p.u.w. było objęcie jej zapisami gruntów, które po 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi, dla których momentem przekształcenia byłoby oddanie budynku do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W takich przypadkach, stosownie do art. 13 ust. 1 u.p.u.w. (tzw. opóźnione przekształcenie), prawo użytkowania wieczystego przekształca się we własność nie z dniem 1 stycznia 2019 r., tak jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.u.w., ale "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania".

Warunki jakie muszą być spełnione, aby doszło do tzw. opóźnionego przekształcenia, to:

1) grunt pozostający w użytkowaniu wieczystym musi być zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) po dniu 1 stycznia 2019 r. budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88).

Podkreślić należy, że ustawa nie zawiera jakichkolwiek innych warunków, od których uzależnione jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. W orzecznictwie wskazuje się, że irrelewantne są okoliczności dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 roku, z tym zastrzeżeniem, że może być to jakiekolwiek zagospodarowanie, z wyjątkiem zabudowy na cele mieszkaniowe, bowiem w takiej sytuacji doszłoby już do przekształcenia w trybie art. 1 ust. 1 u.p.u.w. Tym samym nieruchomość, która podlega przekształceniu w trybie tzw. opóźnionego przekształcenia (art. 13 ust. 1 u.p.u.w.) według stanu na dzień 1 stycznia 2019 roku mogła być nieruchomością zarówno niezabudowaną jak i zabudowaną na cele inne niż mieszkaniowe, jak również budowa mogła być dopiero w toku (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2227/22). Istotne jest, czy zabudowa mieszkaniowa po tej dacie powstała zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz czy spełniony został warunek w postaci oddania budynku mieszkalnego do użytkowania zgodnie z wymogami ustawy prawo budowlane po 1 stycznia 2019 r.

Odnosząc przywołane powyżej dwojakiego rodzaju okoliczności warunkujące przekształcenie na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.u.w. należało stwierdzić, iż organ trafnie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.u.w. Przepis ten z punkcie trzecim wymaga bowiem, aby grunt zabudowany był wyłączne budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy dokonał oceny zaistnienia pierwszej z wymienionych przesłanek, tj. czy przedmiotowa działka gruntu odpowiada warunkom określonym w art. 1 ust. 2 pkt. 3, czyli – czy jest zabudowana wyłącznie budynkami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożlwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W realiach niniejszej sprawy, zważywszy, że na przedmiotowym gruncie znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 311 m2 (co nie jest kwestionowane) oraz budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 304 m2, okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia stało się ustalenie czy budynek niemieszkalny jest budynkiem gospodarczym umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego.

Dokonując w tym zakresie oceny zaskarżonej decyzji należy brać pod uwagę, że prawidłowość działań organu winna być oceniana na gruncie przepisów Działu VII k.p.a. z uwzględnieniem uregulowań wynikających z ustawy przekształceniowej. Rolą organu wydającego zaświadczenie jest w tym przypadku jedynie potwierdzenie, że doszło z mocy prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. W ustawie przekształceniowej nie przewiduje się sytuacji, gdy zaświadczenie nie może być wydane, gdyż do przekształcenia określonego gruntu nie doszło, w konsekwencji zastosowanie znajduje więc art. 219 k.p.a. Konsekwencją działania w określonym reżimie prawnym jest ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 218 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2026/20). Postępowanie wyjaśniające ma w tym przypadku charakter pomocniczy, uproszczony i proceduralnie odformalizowany (gabinetowy) i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast.k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 359/21). Należy również wskazać, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 268/21, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy wskazuje, że budynek niemieszkalny na przedmiotowej działce był budynkiem sklepu z częścią magazynową. Taki sposób wykorzystania budynku został ustalony także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 563/22. Jednocześnie organ ustalił, iż nie wykazano istnienia dokumentu potwierdzającego legalną zmianę sposobu użytkowania i funkcji tegoż budynku. Organ zasadnie podnosi, że legalna zmiana sposobu użytkowania, która mogłaby mieć wpływ na uwłaszczenie nieruchomości gruntowej, musi wynikać z przepisów Prawa budowlanego. Natomiast w niniejszej sprawie z akt postępowania wynika, że do akt tych złożone zostały:

1) zawiadomienie z dnia 18 maja 2023 r. o założeniu kartoteki budynkowej, w której na działce nr [...], obręb [...], ujawniono za numerem [...] budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 311 m2 oraz za numerem [...] - pozostały budynek niemieszkalny o powierzchni zabudowy 304 m2,

2) aktualizacja użytków gruntowych ww. działki (sklasyfikowanych wcześniej jako grunty rolne zabudowane i sady), w wyniku której grunty oznaczone zostały symbolem B - tereny mieszkaniowe.

3) dokonane w 2023 r. zmiany wpisów w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla ww. nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, gdzie dokonano wykreślenia wpisu "bud. sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem" i wpisano budynki mieszkalne,

4) decyzja w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2023 rok jako przedmiot opodatkowania wskazuje budynki mieszkalne oraz pozostałe budynki.

W sprawie brak zatem dokumentów potwierdzających, że doszło do zgodnej z przepisami zmiany sposobu użytkowania budynku niemieszkalnego, w wyniku której byłby on użytkowany jako budynek gospodarczy. Zmiana ta nie wynika z treści żadnego z wyżej wymienionych dokumentów. Oznaczenie przedmiotowego budynku w kartotece budynków jako "pozostały budynek niemieszkalny" według klasyfikacji środków trwałych, pokazuje tylko tyle, że wg tej klasyfikacji przedmiotowy budynek przypisano do grupy I podgrupy 10 rodzaj 109 – pozostałe budynki niemieszkalne (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych. Dz.U. z 2016 r. poz. 1864), co nie dowodzi, że jest to budynek gospodarczy. Również zmiana w ewidencji gruntów polegająca na tym, że w miejsce dotychczasowego oznaczenia gruntu jako grunty rolne zabudowane i sady (Br-RV, S-RIVb i S-RV) wprowadzono oznaczenie tereny mieszkaniowe (B) nie oznacza zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na tych gruntach, który wcześniej był budynkiem sklepu z częścią magazynu. Zasadnie zatem wskazuje Kolegium, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który wskazywałby, że stan faktyczny był inny niż przyjęty we wcześniejszym rozstrzygnięciu a zmiany okoliczności faktycznych nie można upatrywać w zmianach w zapisach ewidencyjnych, bez wykazania tych zmian dokumentacją wydaną przez uprawnione do tego organy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 725). W konsekwencji należało uznać za uzasadnione stanowisko organu co do tego, że przedmiotowa działka gruntu nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.u.w. Na gruncie tym znajduje się bowiem budynek niemieszkalny, co do którego brak podstaw do ustalenia iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji, czy też na dzień 27 grudnia 2023 r. był to budynek gospodarczy wykorzystywany na potrzeby mieszkańców budynku mieszkalnego. Niespełnienie warunku polegającego na tym, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.u.w. jest wystarczające do ustalenia, iż nie doszło do przekształcenia z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co uzasadnia odmowę wydania żądanego zaświadczenia.

Organ nie odniósł się natomiast do drugiej z przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 u.p.u.w., tj. oddania budynku mieszkalnego do użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu ze względu na zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe wyjaśnić należy, że co do zasady Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Wyjątek dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z tych powodów Sąd uwzględnił jedynie wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi: zaświadczenia z dnia 27 grudnia 2023 r. wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego w związku z jego rozbudową oraz decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego nr 469/2018 z 27 czerwca 20018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę poddasza i dobudowę zadaszonego tarasu. Dokumenty te, oraz okoliczności, które potwierdzają, zostały podniesione dopiero w skardze do tut. Sądu i nie były zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Nie zostały wskazane we wniosku z dnia 1 listopada 2023 r. ani w dalszym toku postępowania przed organami obu instancji i nie były znane organom także na podstawie dostępnych rejestrów i ewidencji. Należy bowiem zważyć, że w aktach sprawy znajduje się informacja z dnia 22 lutego 2024 r. podpisana z upoważnienia Burmistrza Sulejowa przez Kierownika Referatu Podatków i Opłat, z której wynika, że powierzchnia użytkowa budynku mieszkalnego na dzień 1 stycznia 2024 r. wynosiła 238 m2 i nie zmieniła się od stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., kiedy to również wynosiła 238m2. Organ nie miał zatem podstaw do ustalenia, że nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 27 grudnia 2023 r. powierzchnia użytkowa po realizacji wyniosła 246,07 m2 ww., ulega więc zwiększeniu o 8,07 m2 w stosunku do powierzchni zgłoszonej do opodatkowania podatkiem od nieruchomości.

Wobec powyższego należało zważyć, czy wskazywana przez skarżącego rozbudowa budynku mieszkalnego powodująca zwiększenie powierzchni użytkowej o 8,07 m2, oddanej do użytkowania w dniu 27 grudnia 2023 r. dotyczy przesłanki oddania do użytkowania budynku mieszkalnego po dniu 1 stycznia 2019 r., o której mówi art. 13 ust. 1 u.p.u.w., co w razie odpowiedzi pozytywnej mogło mieć wpły na wynik sprawy.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy art. 13 ust. 1 u.p.u.w. istotne jest, aby po dniu 1 stycznia 2019 r. powstała zabudowa mieszkalna zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz aby budynek mieszkalny został oddany do użytkowania zgodnie z wymogami ustawy prawo budowlane. W przypadku, gdy zabudowa o charakterze mieszkalnym powstała w wyniku zmiany sposobu użytkowania budynku niemieszkalnego na funkcję mieszkalną, nieuprawnione w świetle art. 13 ust. 1 ustawy jest odwoływanie się do stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r., czy wskazania, że nie doszło do "zabudowy" na celem mieszkaniowe a tylko do przebudowy lub rozbudowy budynku niemieszkalnego. W orzeczeniach wydanych na kanwie stanu faktycznego, w którym przebudowano lub rozbudowano budynek niemieszkalny ze zmianą sposobu użytkowania wskazuje się, że nie ma znaczenia w jaki sposób powstał budynek mieszkalny (budowa, przebudowa/rozbudowa ze zmianą sposobu użytkowania) oraz w jakim trybie (zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) doszło do oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1412/22).

Z kolei w uzasadnieniu projektu ustawy przekształceniowej wskazuje się, że proponowane rozwiązanie normatywne znajduje uzasadnienie w świetle art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Wprowadzenie regulacji tzw. "opóźnionego przekształcenia" służyć miało celowi ustawy polegającemu na wyeliminowaniu powstawania w przyszłości współużytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe przez przekształcenie z mocy prawa z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. "Dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytkowania, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego." (druk sejmowy nr 2673 "Rządowy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów").

Wobec powyższego w ocenie Sądu załączone do skargi dokumenty nie wskazują, aby mógł zostać spełniony warunek oddania do użytkowania budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina S., wpisany obecnie do kartoteki budynków za numerem [...] był budynkiem mieszkalnym przed rozbudową o 8,07 m2 i sposób jego użytkowania nie zmienił się wskutek oddania do użytkowania powierzchni po rozbudowie. Oddanie do użytkowania nie dotyczyło całego budynku lecz jedynie części powstałej w wyniku rozbudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3283/19, gdzie Sąd wskazuje, że w przypadku rozbudowy obowiązkiem inwestora jest wtedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tylko tej części obiektu budowlanego (budynku), która objęta była pozwoleniem na rozbudowę i przebudowę, a obowiązkiem organu nadzoru budowlanego skontrolowanie zachowania warunków określonych w tym pozwoleniu.) Rozbudowa polegająca na nadbudowie poddasza i dobudowie zadaszonego tarasu nie zmieniła funkcji budynku, który pozostał budynkiem jednorodzinnym, nie doszło do powstania dodatkowych lokali mieszkalnych zaś dodatkowa powierzchnia nie skutkuje zwiększoną możliwością zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób. O ile w przypadku przebudowy/rozbudowy budynku niemieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na funkcje mieszkalną dochodzi do "powstania" budynku mieszkalnego (sytuacji takich dotyczy np. przywołany powyżej wyrok WSA z Krakowie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1412/22) to w kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. W ocenie Sądu rozbudowa do jakiej doszło w realiach kontrolowanej sprawy, nie mogła skutkować oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.p.u.w. W konsekwencji okoliczności podnoszone przez skarżącego na etapie skargi do sądu administracyjnego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego niezasadne okazały się podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił okoliczności istotne dla ustalenia, że w sprawie nie doszło do przekształcenia z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ prawidłowo zinterpretował przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.u.w. i dokonał ustaleń faktycznych pozwalających ocenić, czy przedmiotowy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu tego przepisu. W konsekwencji nie doszło do naruszeń prawa materialnego ani też przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.