Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1111/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 45, art. 46, art. 47 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 743/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 743/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka") na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w pkt 1) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W pkt 2) zasądził od Centrum Projektów Polska Cyfrowa na rzecz Spółki 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do orzeczenia złożono zdanie odrębne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca 17 października 2023 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa przyłączy telekomunikacyjnych do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na terenie obszaru [...], pow. N., woj. p.", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu FERC.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania FERC.01.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego".

Pismem z [...] stycznia 2024 r. CPPC - działając na podstawie art. 56 ust. 4 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.; dalej jako "ustawa wdrożeniowa") – poinformowało spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną i tym samym nie został wybrany do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów (KOP). Powodem takiej oceny było to, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił warunku określonego w § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru, wobec braku spełnienia kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Do aktu załączono indywidualną kartę oceny merytorycznej projektu, w której przy ocenie ww. kryterium stwierdzono, że - "(...) Wnioskodawca jest spółką celową powołaną do realizacji przedsięwzięć mających na celu budowę sieci szerokopasmowych. Na potrzeby projektu Wnioskodawca planuje outsourcing zasobów projektowo-wykonawczych. W zakresie finansowania projektu informuje, że wkład własny oraz kwotę na inwestycje i podatek VAT finansowany będzie przez podmiot nadrzędny A. sp. z o.o. Finansowanie przez ten podmiot ma być przekazywane w formie pożyczek lub podnoszenia kapitału zakładowego. Wnioskodawca informuje, że bierze pod uwagę także pozyskanie dodatkowych źródeł finansowania (w tym zewnętrznego kredytowania lub gwarancji bankowych/ubezpieczeniowych) w trakcie realizacji inwestycji. Mowa tu jednak o późniejszej perspektywie czasowej ("(...) w trakcie realizacji inwestycji o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP".

Zaznaczono, że Wnioskodawca jest podmiotem celowym, a więc nie generuje obecnie żadnych przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność do pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych/ ubezpieczeniowych. Wnioskodawca złożył w naborze 1.1 FERC wnioski na [...] obszarach na łączną kwotę ogółem przekraczającą 1.2 mld złotych, z wymaganym wkładem własnym na poziomie ponad 289 mln złotych + podatek VAT dot. wydatków kwalifikowanych. Dysproporcja między zdolnością finansową Wnioskodawcy, a wnioskowanymi dofinansowaniami i zabezpieczeniem wkładów własnych jest w tym kontekście znacząca. Z uwagi na brak doświadczenia w realizacji inwestycji dot. budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej Wnioskodawca zobowiązany byłby do rozliczenia projektów w formie refundacji, co oznacza, że musiałby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe na realizację części projektów a następnie je rozliczyć aby otrzymać zwrot w formie refundacji. W innym przypadku Wnioskodawca może wnioskować o zaliczkę, jednak niezbędne będzie złożenie gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej a proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony pewnym ryzykiem. Dodatkowo, finansowanie Wnioskodawcy przez podmiot nadrzędny nie gwarantuje płynności finansowania całej inwestycji. Podsumowując powyższe zarówno zdolności organizacyjne (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie spółki do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu) oraz zdolność finansowa Wnioskodawcy do realizacji projektu jest niewystarczająca i nie gwarantuje ukończenia realizacji projektów w określonym terminie. W związku z powyższym, kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" organ ocenił negatywnie i zaznaczył, że Wnioskodawca nie posiada wystarczającej zdolności finansowej i organizacyjnej, do efektywnego finansowania projektów w zadeklarowanym czasie.

Spółka od powyższej oceny [...] lutego 2024 r. złożyła protest, w którym nie zgodziła się z oceną kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa projektu".

CPPC zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] lutego 2024 r. poinformowało Spółkę, że negatywna ocena zostaje podtrzymana, a protest został nieuwzględniony.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka.

Uzasadniając stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie podkreślił, że wzorzec kontroli sądowej w sprawach dotyczących oceny projektów ze środków europejskich, przebiega nie tylko w oparciu o regulacje prawa wspólnotowego oraz ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

W myśl § 9 ust. 2 Regulaminu ocena merytoryczna dokonywana jest:

1) metodą zero-jedynkową (tj. spełnia/nie spełnia) - w oparciu o kryteria merytoryczne, o których mowa w § 7 ust. 2 (zawarte w Kryteriach wyboru projektów) oraz;

2) poprzez przyznanie punktów - zgodnie z zapisami kryteriów merytorycznych nr 9 i 10, o których mowa w § 7 ust. 2.

Wniosek o dofinansowanie oceniany jest pozytywnie, jeżeli spełnia łącznie wszystkie kryteria formalne:

1) wszystkie kryteria merytoryczne oceniane metodą zero-jedynkową zostały ocenione pozytywnie oraz;

2) uzyskał najwyższą liczbę punktów spośród wszystkich wniosków o dofinansowanie złożonych na tym samym Obszarze konkursowym z zastrzeżeniem § 10 ust. 3 oraz;

3) wnioskodawca, którego wniosek o dofinasowanie jest oceniany, nie przekroczył limitu wysokości udzielanego dofinansowania, o którym mowa w § 4 ust. 2, z zastrzeżeniem § 4 ust. 3 oraz;

4) pozostała do rozdysponowania kwota alokacji w naborze, o której mowa w § 3 ust. 5, jest wystarczająca na wybranie Projektu do dofinansowania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kryteria wyboru mają z założenia charakter ocenny i na tyle ogólny, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Wynik takiej oceny powinien zawierać, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punków w ramach tej oceny. Wyjaśnił, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. To oznacza, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów z danej dziedziny. Sąd bada natomiast, czy organ prawidłowo uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże; także J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz, LEX/el. 2014).

W Kryteriach wyboru projektów, w zakresie kryterium merytorycznego "Wykonalność finansowa projektu" wskazano, że "W ramach kryterium oceniana będzie wykonalność projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych, weryfikowana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie". Dodatkowo w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, odnośnie wypełnienia rubryki dotyczącej tego kryterium wskazano, że "Wykonalność finansowa projektu (limit znaków 5000) - opisz zdolność do realizacji projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych oraz wartości projektu i posiadanych zasobów. Opisz w jaki sposób będzie finansowany projekt, w szczególności wkład własny, VAT, inwestycje własne i gwarancja bankowa/ubezpieczeniowa (jeśli dotyczy)."

W ocenie WSA wynika, że kluczowe znaczenie dla zbadania spornego kryterium ma być opisanie przez wnioskodawcę we wniosku zdolności finansowej do realizacji projektu. Jednocześnie z przestawionego opisu wynika, że brak jest obowiązku załączenia do wniosku dodatkowych dokumentów potwierdzających ww. zdolność do realizacji projektu, za wyjątkiem wymienionych obligatoryjnych załączników do wniosku, np. dotyczących analizy sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy: "Formularz oceny sytuacji ekonomicznej" (zał. nr 2) i "Dodatkowe oświadczenie o sytuacji ekonomicznej" (zał. nr 2a).

Sąd I instancji wskazał, że przedstawione przez CPPC z karty oceny merytorycznej powody negatywnej oceny tego kryterium to:

- brak generowania przez skarżącą, jako podmiot celowy, przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych;

- skarżąca w naborze 1.1 FERC złożyła wnioski o dofinansowanie na [...] obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad 1.2 mld złotych, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 mln złotych + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową skarżącej, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja;

- z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej zostałby zobowiązany do rozliczenia projektów w formie refundacji, co oznacza, że musiałby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe, tak aby zrealizować część projektów a w kolejnym kroku je rozliczyć aby otrzymać zwrot w formie refundacji. W innym przypadku wnioskodawca może wnioskować o zaliczkę, nie mniej jednak niezbędne w tym zakresie jest złożenie gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, a proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony ryzykiem;

- finansowanie wnioskodawcy przez podmiot nadrzędny (A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji.

Na podstawie powyższego CPPC uznało, że zdolności organizacyjne (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie spółki do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), jak i zdolność finansowa skarżącej nie są wystarczające i nie gwarantują ukończenia projektów w wyznaczonym terminie.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi odnoszących się argumentów CPPC, sąd podkreślił, że art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nakłada na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązek respektowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu, poprzez zapewnienie im równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjętych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Natomiast zasada rzetelności związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19).

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że art. 45 ust. 1-2 ustawy wdrożeniowej, przy ocenie spornego kryterium merytorycznego został naruszony.

Przede wszystkim sąd podzielił argumentacją skargi, że niezasadne są wątpliwości CPPC dotyczące możliwości finansowo-operacyjnych skarżącej z tego tylko powodu, że jest to spółka celowa (spółki z o.o. A.), która została powołana do realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Sąd zauważył bowiem, że dokumentacja konkursowa i zasady procedowania wniosków w naborze nr FERC. [...]: nie zakazują przyznania dofinansowania spółkom celowym, nawet takim, które zostały zawiązane wyłącznie w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o dofinansowanie; nie zakazują także przyznawania dofinansowania dla podmiotów, które według stanu na dzień złożenia wniosku nie generują bądź generują niewielkie przychody lub zyski oraz nie wymagają, aby wnioskodawca wnioskujący o refundację (a nie o zaliczkę) miał obowiązek przedstawienia gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej. Sąd podkreślił, że tego rodzaju działanie, w którym zawiązuje się podmioty celowe jest powszechną praktyką rynkową, o czym sądowi wiadomo z urzędu i co potwierdzają podane w skardze przykłady innych firm operatorskich. W takich właśnie przypadkach najczęstszym modelem wykazywania możliwości finansowych spółek celowych jest bazowanie – na etapie składania i rozpatrywania wniosku – na samej wiarygodności dużego i wypłacalnego udziałowca.

Sąd I instancji zaznaczył, że Skarżąca od początku, tj. w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie jak oraz w trakcie postępowania, konsekwentnie podnosiła, że jest spółką celową utworzoną przez A. sp. z o.o. w W., powołaną do udziału w konkursie wniosków o zwiększenie dostępu do ultraszybkiego internetu szerokopasmowego w ramach programu FERC poprzez budowę infrastruktury telekomunikacyjnej (rubryki nr 5 i 8 wniosku). Wskazano, że spółka A. ma 100% głosu w roli bezpośredniego udziałowca i w 100% należy do jednej osoby fizycznej (rubryka nr 7 wniosku). Natomiast w rubryce "Wykonalność finansowa projektu" podkreślono, że projekt będzie finansowany przez podmiot nadrzędny, tj. spółkę A. Bezsporne jest także, że do wniosku o dofinansowanie załączono sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020-2022, zgodnie z którym aktywa razem wynoszą [...] złotych; kapitał (fundusz) własny wynosi [...] złotych; przychody netto ze sprzedaży wynoszą [...] złotych; a zysk netto wynosi [...] złotych.

Sąd I instancji podniósł, że dla Skarżącej Spółki kluczowym dokumentem wskazującym, że jej wniosek spełnia omawiane kryterium, jest powyższe sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020-2022. Tymczasem organ nie odniósł się do danych zawartych w tym sprawozdaniu, dotyczącym sytuacji finansowej podmiotu, który w świetle treści wniosku o dofinansowanie ma zapewniać finansowanie projektu.

WSA w Warszawie podkreślił, że poniekąd pomijane w argumentacji przedstawianej przez CPPC jest to - a co ważne - że w ramach złożonego wniosku o dofinansowanie skarżąca ubiegała się o uzyskanie refundacji do realizacji projektu, a nie o wypłatę zaliczki. Refundacja wykonania projektu jest przewidziana w Regulaminie i dlatego nie można z wybrania tej opcji wyciągać negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, z góry zakładając, że nie uda się wnioskodawcy ponieść nakładów na realizację projektu. Skoro zatem wnioskodawca zakłada realizację projektu w drodze refundacji, oznacza to, że zanim środki zostaną mu przekazane, to z własnych środków musi zrealizować projekt, a płatność refundacyjna ma miejsce dopiero po odbiorze wykonanej infrastruktury.

Następną kwestią, która budzi wątpliwości Sądu I instancji co do dokonanej oceny spornego kryterium, jest poprawność przedstawionej przez CPPC symulacji wielkości dofinansowania o jakie ubiegła się skarżąca, a prawną możliwością jej przyznania. Organ wskazał, że spółka złożyła wnioski o dofinansowanie na [...] obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad 1.2 mld złotych, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 mln złotych + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową skarżącej, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja.

Tymczasem zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu wyboru projektów – do dofinansowania wybiera się Projekt Wnioskodawcy, w tym Przedsiębiorstw powiązanych, zgodnie z uzyskaną przez niego liczbą punktów oraz kolejnością umieszczenia na Ogólnopolskiej liście rankingowej. Wysokość dofinansowania udzielanego Wnioskodawcy lub Wnioskodawcy wraz Przedsiębiorstwami powiązanymi nie przekracza 20% kwoty alokacji naboru, o której mowa w § 3 ust. 5, pod warunkiem jej dostępności oraz z zastrzeżeniem ust. 3.

Z powyższego zapisu Regulaminu wynika, że zasadą jest, że wysokość dofinansowania udzielonego wnioskodawcy nie przekracza kwoty 20%, alokacji naboru. Jak wynika z § 3 ust. 5 Regulaminu kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w naborze wynosi 2.935.109.997 złotych. Tym samym skarżąca mogła uzyskać maksymalną kwotę dofinasowania w wysokości ok. 587 mln złotych (z zastrzeżeniem wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 3 Regulaminu), a nie, jak wskazał organ 1,2 mld złotych. Zatem to wartość ok. 587 mln złotych powinna być brana pod uwagę pod kątem obliczenia wkładu własnego i obliczenia wydatków kwalifikowanych.

Powyższe ma szczególne znaczenia w sytuacji, gdy CPPC oceniał całościowo możliwość wykonania finansowego wszystkich [...] projektów skarżącej, a nie oddzielnie każdego projektu w ramach pojedynczego obszaru. Kwestia oceny wykonalności finansowej całości złożonych przez skarżącą projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru, powinna zostać wyjaśniona przez organ. Zauważyć należy, że w informacji rozstrzygającej wniosek organ odnosi się do wszystkich [...] wniosków skarżącej, wskazując, jakie to środki własne powinna mieć spółka na ich zrealizowanie, a już w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że każde z tych postępowań jest indywidualne i może być zupełnie inaczej ocenione. W tej sytuacji przyjąć należy, że organ dopuszcza możliwość uznania, że wnioskodawca posiada wykonalność finansową tylko co do części złożonych projektów. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że kwestia ta powinna zostać w sposób jasny wyjaśniona przy ponownej ocenie projektu.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że w chwili rozpoznawania protestu organ musiał wiedzieć, że [...] projektów złożonych przez skarżącą na innych obszarach nie zostało wybranych do dofinansowania, czego skarżąca nie podważa. Zatem i z tego powodu ewentualna całościowa ocena projektu powinna dotyczyć mniejszej liczby projektów skarżącej (co najwyżej dwudziestu).

Sąd stwierdził także, że w świetle zasad opisanych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zasadne jest rozważenia kwestii dokonywania odmiennej oceny, bez podania wyraźnych przyczyn, innych wniosków spółki w ramach tego samego konkursu i w takim samym schemacie finansowania. Skoro bowiem CPPC w toku procedowania 12 wniosków o dofinansowanie uznało, że spółka spełnia wszystkie warunki formalne i merytoryczne, a następnie wybiera je do dofinansowań, to odstąpienie od takiej oceny, w zakresie pozostałych wniosków skarżącej, wymaga co najmniej jasnego przedstawienia uzasadnienia takiej oceny. Wydanie całkowicie innego rozstrzygnięcia, na podstawie tożsamej dokumentacji formalnej i merytorycznej, złożonej przez ten sam podmiot, stanowi w kontrolowanym stanie faktycznym o naruszeniu zasady rzetelności.

Podsumowując, WSA uznał, że przy ocenie projektu skarżącej doszło do nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu".

Jednocześnie, Sad I instancji wskazał, iż jak wynika z informacji przekazanej przez CPPC w odpowiedzi na skargę, na obszarze konkursowym [...], którego dotyczy skarga, CPPC zawarło w dniu [...] marca 2024 r. umowę o dofinansowanie ze S.N A. B. sp.k. nr FERC.[...] (karty 37-51 akt sąd.). Zgodnie zaś z postanowieniami § 4 ust. 7 Regulaminu naboru na danym obszarze konkursowym może być realizowany wyłącznie jeden projekt, co wyklucza przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z tych powodów orzeczono na podstawie art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Do niniejszej sprawy zostało złożone zdanie odrębne Sędziego Jadwigi Smołuchy, która nie zgodziła się z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku z 22 maja 2024 r. oraz z motywami pisemnego uzasadnienia w zakresie dotyczącym uznania dokonanej przez organ oceny za naruszającą art. 45 ust. 1 - 2 ustawy wdrożeniowej.

Z uzasadnienia zdania odrębnego wynika, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna być oddalona.

W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na ramy kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, które ograniczają kompetencję sądu do badania czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, co w konsekwencji oznacza, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej przez ekspertów z danej dziedziny. Sąd bada natomiast, czy organ prawidłowo uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom (por. wyrok NSA o sygn. II GSK 1711/14, CBOSA). Okoliczność, że w ramach weryfikacji legalności przeprowadzonej przez właściwą instytucję oceny projektu sąd bada również, czy zostały spełnione ustanowione w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogi przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu, nie powoduje, że sąd może podważać ocenę ekspertów w aspekcie jej fachowości, gdyż tej kontroli dokonuje w granicach określonych art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Jeżeli więc chodzi o merytoryczny aspekt oceny, w zakresie kompetencji sądu mieści się jedynie kontrola spełnienia przez tę ocenę wymogów wynikających z przepisów prawa obejmująca sprawdzenie czy czynniki, które miały wpływ na wynik oceny mieszczą się w wymogach określonych w kryteriach wyboru oraz czy uwzględniono i podano analizie wszystkie informacje zawarte we wniosku, jak również czy uzasadnienie oceny nie zawiera błędów logicznych, sprzeczności, niejasności czy też oczywistych niezgodności z powszechnie dostępną wiedzą.

W zawartym w kryteriach wyboru projektów opisie analizowanego w rozpoznawanej sprawie kryterium "Wykonalność finansowa projektu", określono że w ramach tego kryterium oceniana będzie wykonalność projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych, weryfikowana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. W instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie uszczegółowiono sposób wypełnienia wymogów tego kryterium następująco: "Wykonalność finansowa projektu (limit znaków 5000) – opisz zdolność do realizacji projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych oraz wartości projektu i posiadanych zasobów. Opisz w jaki sposób będzie finansowany projekt, w szczególności wkład własny, VAT, inwestycje własne i gwarancja bankowa/ubezpieczeniowa (jeśli dotyczy)".

W zdaniu odrębnym wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie kryteria oceny projektów zostały sformułowane w dokumentacji konkursowej w sposób jasny i zrozumiały, a analiza, przedstawionego w zaskarżonej informacji o rozstrzygnięciu protestu, uzasadnienia negatywnej oceny projektu skarżącej w zakwestionowanym kryterium, w kontekście przytoczonego powyżej opisu tych kryteriów zawartych w dokumentacji konkursowej, jest prawidłowa pod względem formalnoprawnym, gdyż odwołuje się ona do warunków wynikających wprost z dokumentacji konkursowej (przytoczonego wyżej opisu kryteriów wyboru projektów) i nie wykracza poza wymagania wynikające z dokumentacji konkursowej. Uzasadnienie informacji o rozstrzygnięciu protestu odnosi się wyczerpująco do wszystkich zarzutów sformułowanych w proteście i drobiazgowo je analizuje. Ocenie tej nie sposób też zarzucić dowolności, czy też braku oparcia w obowiązujących regulacjach. Uzasadnienie oceny zaskarżonych kryteriów jest rzeczowe, bardzo szczegółowe i logicznie poprawne.

Tym samym nie zgodzono się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, ponieważ w rzeczywistości kwestionuje ono fachowość ocen ekspertów w zakresie zdolności finansowej strony do realizacji projektu, natomiast nie stwierdzono w istocie żadnych nieprawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego pod względem formalnoprawnym, które miałyby istotny wpływ na wynik oceny. Ponadto, wbrew zawartemu w uzasadnieniu wyroku stwierdzeniu, okoliczność, że skarżąca jest spółką celową powołaną do realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych, nie była kwestą przesądzającą o negatywnej ocenie przez organ możliwości finansowo - operacyjnych strony do realizacji projektu. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu wynika, że o negatywnej ocenie kryterium zdecydowało to, że skarżąca będąc spółką celową na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie nie miała żadnych własnych zasobów organizacyjnych i finansowych, niezbędnych do realizacji projektu, co wynika jednoznacznie z opisu zdolności do realizacji projektu zawartego we wniosku, w rubryce "Wykonalność finansowa projektu". Strona podała w nim, że jest spółką celową powołaną do realizacji projektu, którego realizacja oparta będzie na outsourcingowanych zasobach projektowo-wykonawczych oraz że bieżące finansowanie wkładu własnego i inwestycji własnych oraz związany z tym podatek VAT będzie finansowany przez podmiot nadrzędny tj. A. sp. z o.o., który jest w pierwszej kolejności gwarantem realizacji prac zgodnie z zakresem rzeczowym w założonej alokacji czasu, finansowanie będzie przekazywane w formie pożyczek lub podnoszenia kapitału zakładowego w zależności od potrzeb w danej sytuacji ekonomicznej. Organ działając w ramach wymogów wynikających z kryteriów wyboru projektów ocenił, że na dzień złożenia wniosku strona nie posiadała zasobów umożliwiających realizację projektu w zadeklarowanym czasie i ta ocena jest oparta na informacjach podanych przez stronę we wniosku oraz nie jest ona sprzeczna z zasadami logiki czy też wiedzą powszechnie dostępną. Z wymogów wynikających z dokumentacji konkursowej, a w szczególności z instrukcji wypełniania wniosku, jednoznacznie wynika, że zdolność ekonomiczna wnioskodawcy do realizacji projektu w zadeklarowanym czasie jest oceniania w oparciu o posiadane przez niego zasoby, a więc składniki materialne i niematerialne, którymi wnioskodawca może w sposób samodzielny dysponować w dacie złożenia wniosku. Nie można zaś uznać automatycznie za zasoby strony wskazywanych przez nią możliwości finansowo-organizacyjnych A. sp. z o.o., ponieważ strona nie mogła samodzielnie dysponować majątkiem swojego udziałowca i nie wskazała na żaden stosunek prawny istniejący w dacie złożenia wniosku, z którego wynikałoby zobowiązanie jej udziałowca do finansowania realizacji projektu (np. oświadczenie udziałowca, w którym zobowiązałby się on do finasowania w określony sposób realizacji projektu przez skarżącą spółkę).

W zdaniu odrębnym wyrażono zdanie, że na ocenę kryterium "Wykonalność finansowa projektu" nie może też mieć wpływu pozytywna ocena kryterium merytorycznego "Wnioskodawca posiada doświadczenie w zakresie realizacji projektów/inwestycji dotyczących budowy sieci telekomunikacyjnych uzyskane po 1.01.2015 r. do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie", albowiem taka zależność nie wynika z kryteriów wyboru projektów określonych w dokumentacji konkursowej. W zawartym w kryteriach wyboru projektów opisie tego kryterium, określono że w jego ramach badaniu podlega czy wnioskodawca: 1) w okresie po 1.01.2015 r. do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie w naborze zrealizował jako inwestor inwestycje z zakresu budowy, rozbudowy lub przebudowy sieci telekomunikacyjnych o łącznej wartości netto 100 % wnioskowanego dofinansowania na obszary konkursowe lub 2) w przypadku braku doświadczenia złożył oświadczenie o finansowaniu projektu we własnym zakresie (płatności refundacyjne) lub o złożeniu twardego zabezpieczenia w postaci gwarancji bankowej/ubezpieczeniowej na wartość najwyższej transzy zaliczki. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że strona przed datą złożenia wniosku nie miała żadnego doświadczenia w zakresie realizacji inwestycji, co wynika wprost z pkt. 6 wniosku o dofinansowanie, a została powołana jako spółka celowa do realizacji projektu objętego wnioskiem. Pomimo braku doświadczenia w realizacji inwestycji telekomunikacyjnych kryterium "Wnioskodawca posiada doświadczenie w zakresie realizacji projektów/inwestycji dotyczących budowy sieci telekomunikacyjnych uzyskane po 1.01.2015 r. do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie" zostało uznane za spełnione ponieważ strona złożyła załącznik nr 6 do wniosku pn. "Oświadczenie o formie finansowania projektu", zobowiązując się do finansowania i rozliczania projektu w formie płatności refundacyjnych lub zaliczkowych. Zgodnie z zasadami przyjętymi w regulacji konkursowej złożenie takiego oświadczenia sanowało rzeczywisty brak doświadczenia wnioskodawcy, o którym mowa w analizowanym kryterium, pozwalając uznać je za spełnione, natomiast nie przesądzało o spełnieniu kryterium "Wykonalność finansowa projektu", w którym była badana już sama zdolność finansowa wnioskodawcy do realizacji projektu i gdzie wnioskodawca musiał wykazać, że dysponuje zasobami własnymi wystarczającymi także na pokrycie kosztów prefinansowania wydatków projektu, do których zobowiązał się w powołanym wyżej oświadczeniu.

Z powyższych względów zgłoszono zdanie odrębne do wyroku oraz jego uzasadnienia na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a.

Centrum Projektów Polska Cyfrowa wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA do zastosowania art. 77 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej (zarzut rozwijany jest w pkt I Uzasadnienia);

2. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a i art. 77 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.[...] w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez WSA kontroli zgodności dokonanej przez organ oceny merytorycznej na podstawie § 9 ust. 4, 5, 8, 9, 10 Regulaminu konkursu w zw. z postanowieniami dokumentacji konkursowej regulującymi Kryterium merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a"), z uwagi na fakt, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny tylko wtedy, gdy organ naruszył ogłoszone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowienia Regulaminu wyboru projektów, w tym kryteria wyboru projektów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (zarzut rozwijany jest w pkt I Uzasadnienia);

3. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) i art. 77 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 43 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że organ nie ma prawa dokonywać oceny kryterium wykonalności finansowej na etapie oceny merytorycznej projektu, a tym samym badać zdolności finansowej wnioskodawcy, bowiem jego ocena powinna zostać przeprowadzona dopiero przed ewentualnym zawarciem umowy o dofinansowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zgodnie ww. przepisami postępowanie w sprawie wyboru projektów do dofinansowania ma zapewnić wybór projektów, które spełniała kryteria wyboru projektów weryfikowane przed dokonaniem pozytywnej oceny w oparciu o dokumentację projektu (zarzut rozwijany jest w pkt, II Uzasadnienia):

4. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) i art. 77 ust. 2 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.[...] w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, Załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, sprowadzające się do chybionego stwierdzenia, że Organ nie miał prawa dokonywać oceny zdolności finansowej wnioskodawcy, lub też, że miał obowiązek uwzględnić z urzędu, jako przysługujące wnioskodawcy doświadczenie i środki spółki władnącęj, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że w ramach kryterium wykonalności finansowej organ zobowiązany był ocenić zdolność finansową wnioskodawcy na podstawie sporządzonej przez wnioskodawcę analizy finansowej, z uwzględnieniem źródeł finansowania projektu, a wnioskodawca określił te źródła zarówno w pierwotnie złożonym wniosku jak i w uzupełnieniu, w sposób nie pozwalający na pozytywną ocenę spełnienia kryterium (zarzut rozwijany jest w pkt. III Uzasadnienia);

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., co wyraża się w:

1) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej z odniesieniem się do właściwych przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu, w tym jego załączników bez precyzyjnego określenia, który z przepisów w ocenie Sądu I instancji Organ naruszył i jak powyższego dokonał, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia w powyższym zakresie (rozwinięcie zarzutu zawiera się w pkt I uzasadnienia);

2) pominięciu w ramach rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wskazanych w ramach ustalonego stanu faktycznego okoliczności związanych z oceną zdolności finansowej wnioskodawcy dokonanej przez Organ, a mianowicie przedstawianych przez skarżącą informacji finansowych jej niedotyczących (a dotyczących A. Sp. z o.o.) z jednoczesnym niewykazaniem ich relewantności (zarzut rozwijany jest w pkt III Uzasadnienia).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i z tego względu została uwzględniona, jakkolwiek nie wszystkie stawiane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ujawniono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 p.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega z kolei na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest on nieskuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do podnoszonych w jego ramach twierdzeń skarżącego kasacyjnie (skądinąd w niepełnym zakresie rozwiniętych w uzasadnieniu), wskazuje że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej mają względem siebie komplementarny charakter (co potwierdza także konstrukcja i treść ich uzasadnienia). Taki sposób sformułowania zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości oceny wniosku o dofinansowanie projektu - kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Pierwszoplanowe znaczenie w realiach sprawy ma ustalenie czy przedstawione przez Spółkę dane finansowe wynikające ze sprawozdania finansowego innego podmiotu - spółki A., która została określona jako nadrzędna wobec Strony - podlegać powinny analizie i ocenie w świetle powyższego kryterium merytorycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze uwarunkowania prawne oraz dokumentację przedstawioną przez Stronę, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ winien dokonywać oceny zdolności finansowej Strony na podstawie sprawozdania finansowego innego podmiotu, tj. spółki A. (nie będącą stroną w niniejszym postępowaniu). Szczególnie w sytuacji, gdy Strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła (co mogła uczynić i co było w jej interesie jako wnioskującej o udzielenie finansowania), że ów inny podmiot skłonny będzie do zapewnienia bieżącego finansowania realizacji projektu. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, w odniesieniu do treści i zawartości złożonego przez Spółkę wniosku w zakresie "Wykonalności finansowej projektu", regulacji prawnej nakładającej na organ obowiązek analizy sytuacji finansowej innego podmiotu niż Spółka będąca wnioskodawcą, a powołanie się na reguły przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania uznać należy za zbyt ogólnikowe.

Stosownie do art. 45 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja: - przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1); - zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Zgodnie z art. 46 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny projektu lub objęcia projektu dofinansowaniem. W art. 47 ust. 1 pkt 1 wskazano, że w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w toku procedury odwoławczej oraz przy udzielaniu dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń oraz dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one znane instytucji z urzędu albo są możliwe do ustalenia na podstawie m.in. posiadanych przez nią ewidencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania zbyt daleko idący jest wniosek, że CPPC winno odnieść się do sprawozdania finansowego spółki A. jako kluczowego dokumentu, mającego znaczenie dla zapewnienia finansowania projektu oraz dokonać oceny wykonalności finansowej, uwzględniając nadto całość złożonych przez Stronę projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że sformułowanie przywołanej wyżej zasady równości (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) wprost wskazuje, że odnoszona jest ona traktowania (równego) różnych podmiotów występujących o dofinansowanie w ramach tego samego konkursu.

Poza sporem w sprawie jest, że realizacja projektu ma nastąpić na zasadzie refundacji, zatem rozważania organu w kontekście zaliczki były jedynie wskazaniem innej możliwości finansowania i nie sposób czynić organowi z tego powodu zarzutów. Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że art. 45 ust. 1, art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej nie nakładają na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązku odniesienia się merytorycznego do sprawozdania finansowego innego podmiotu niż Strona, w interesie której - co już wyżej zaznaczono - było wykazanie posiadania dostatecznych środków na realizację danego projektu. Ewentualnego rozszerzania obowiązków organu nie można usprawiedliwiać respektowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu. Wspomniane zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, w znaczeniu o jakim była mowa wcześniej (tj. równego traktowania różnych podmiotów), znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a także z ustawowej zasady powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ustawy o finansach publicznych). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, które po dokonaniu oceny ich spełnienia, skutkowały w niniejszej sprawie negatywnymi konsekwencjami, zostały formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, że nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że w danym postępowaniu konkursowym kryterium oceny projektu merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" było znane wszystkim. W niniejszej sprawie nie doszło również do uchybienia zasadzie rzetelności, polegającej na ustanowieniu jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19). CPPC precyzyjnie wyjaśniło, że zbadało i oceniło każdy element sytuacji Strony, czyli zarówno zdolności organizacyjne jako spółki celowej, brak doświadczenia w przedmiocie projektu, planowane korzystanie z outsourcingu oraz brak zdolności finansowej Strony (a nie spółki A.).

Zdaniem WSA negatywna ocena projektu przez CPPC została podyktowana tym, że:

- Strona, jako spółka celowa, nie generuje przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych;

- Strona w naborze 1.1 FERC złożyła wnioski o dofinansowanie na [...] obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad 1,2 mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 mln zł + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową Strony, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja;

- Spółka nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej co oznacza rozliczenia projektów w formie refundacji, a ewentualna zaliczka wymagałaby złożenie dodatkowych gwarancji finansowych, a przez to proces dotyczący spółek celowych może być obarczony ryzykiem;

- finansowanie Strony przez podmiot nadrzędny (A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty uwzględnione w całokształcie okoliczności sprawy i wnikliwie ocenione nie dawały jednoznacznych podstaw do pozytywnej oceny wniosku Strony. Za uzasadnione uznać należy wątpliwości CPPC dotyczące zdolności organizacyjnych Strony (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie Spółki celowej do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), a w szczególności brak jednoznacznego wykazania posiadania zdolności finansowej Strony (a nie spółki A.). Powyższe okoliczności dawały podstawę do uznania braku gwarancji ukończenia projektów w wyznaczonym terminie.

Reasumując, rację ma skarżący kasacyjnie organ, że brak jest podstaw do obligowania go do dokonywania oceny zdolności finansowej innego podmiotu niż tylko Strony postępowania. W konsekwencji CPPC nie miało obowiązku bezkrytycznego uwzględniania doświadczenia i sytuacji finansowej innej spółki. Jak wspomniano, WSA nie podał także podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organu odniesienia się do sprawozdania finansowego innego podmiotu w sprawie - spółki A. za lata 2020-2022. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji na organie nie ciążył obowiązek analizy i oceny dokumentów finansowych podmiotu, który nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki, szczególnie wówczas gdy sama Strona zaniechała wykazania takich okoliczności, które wskazywałyby na to że ów inny podmiot "jest zainteresowany" finansowaniem wnioskowanego przez Stronę projektu. Okoliczności tego rodzaju nie można domniemywać i wywodzić z tego tylko podniesionego faktu, że skoro Spółka - wnioskodawca została utworzona przez inny podmiot, to ów inny podmiot zapewni zdolność finansową do realizacji projektu przez wnioskodawcę.

Bezsporne w sprawie jest, że dane zawarte we wspomnianym sprawozdaniu, dotyczą sytuacji finansowej innego podmiotu, który wprawdzie według - co należy podkreślić - jedynie deklaracji Strony, ma zapewniać finansowanie jej projektu, ale podmiot ten nie może być adresatem praw i obowiązków w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 77 ust. 2 pkt 2 , art. 45 ust. 1 w zw. z art. 46, art. 47 ust. 1 pkt 1a, art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że skoro wnioskodawca zakłada realizację projektu w drodze refundacji, to oznacza to, że zanim środki zostaną mu przekazane, to z własnych środków musi zrealizować projekt, a płatność refundacyjna ma miejsce dopiero po odbiorze wykonanej infrastruktury. Niemniej jednak powyższe nie zwalnia organu z czuwania nad prawidłowością realizacji zadań finansowych ze środków europejskich. Oznacza to, że CPPC jest zobligowany do wszechstronnej weryfikacji danych zawartych we wniosku pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Trafnie zatem skupił się na ocenie pojedynczego projektu, oczekując przedstawienia sytuacji finansowej Strony. Okoliczność złożenia przez Spółkę wielu wniosków o dofinansowanie podobnych projektów nie nakłada na organ wymogu "całościowej" oceny wszystkich wniosków w jednym postępowaniu, bez względu na sposób finansowania projektów z określeniem symulacji dofinansowania, która może podlegać dynamicznym zmianom. Takie bowiem ewentualne postępowanie podważałoby bowiem stosowanie zasady równości we wcześniej wskazanym rozumieniu. Nieuprawnione jest wskazywanie na uchybienie zasadzie równości w związku z odmienną oceną projektów tego samego podmiotu. Instytucja dokonująca oceny nie jest zobligowana do powielania oceny projektów danej strony (w tym w sytuacji w której następczo stwierdziła pewne nieprawidłowości, jakich nie dostrzegła poprzednio). Jakkolwiek uznać jednocześnie trzeba, że realizacja zasady rzetelności wymaga uwzględnienia przez organ samej okoliczności o wielości wniosków składanych przez Stronę, co wpływało na zdolność finansową strony do realizacji wnioskowanego projektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wykazał w sposób przekonujący i jednoznaczny, że ocena danego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. CPPC miało podstawy do powzięcia opisanych powyżej wątpliwości i uznając je za uzasadnione, za nieuprawnione uznać należy przekazanie przez WSA sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Spółki, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz CPPC orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.