Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1889/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1889/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Tadeusz Kiełkowski, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r., sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2022 r. nr SKO.Dr/4122/171/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. Sp. z o.o. w K. kwotę 2 299 zł (dwa tysiące dwieście dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 października 2022 r., nr SKO.Dr/4122/221/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 17 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia i nałożenia na K. Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości 16048,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] w K. - działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., powierzchnią reklamową o zmiennej treści w okresie od 29 marca 2021 r. do 21 września 2021 r.

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 29 marca 2021 r. w czasie kontroli pasa drogowego stwierdzano zajęcie ww. nieruchomości przez słup reklamowy typu "okrąglak" o całkowitej powierzchni reklamowej wynoszącej 11,93 m2. Kolejne kontrole zostały przeprowadzone w dniu 14 kwietnia 2021 r., 5 lipca 2021r., 31 lipca 2021 r., 9 sierpnia 2021r., 19 sierpnia 2021r., 25 sierpnia 2021 r., 31 sierpnia 2021 r., 2 września 2021 r., 7 września 2021 r. i 21 września 2021 r.

W toku postępowania ustalono, iż właścicielem tablicy jest K. Sp. z o.o., zaś działka nr [...] stanowi pas drogi powiatowej jaką jest ulica [...] oraz jak stwierdzono pozostaje ona we władaniu Zarządu Dróg Miejskich Krakowa.

Pismem z 4 maja 2021r. strona skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała że przedmiotowy nośnik reklamowy umieszczony jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem zlokalizowany jest na nieruchomości będącej własnością Akademii [...] w K., która to nieruchomość jest dzierżawiona przez spółkę.

W dniu 2 listopada 2021r. wydano decyzję nr [...] o ustaleniu i nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 16 048,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...], na działce nr [...], powierzchną reklamową o zmiennej treści w dniach od 29 marca 2021r. do 21 września 2021r.

Na skutek odwołania strony skarżącej organ odwoławczy decyzją z 25 marca 2022 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien rozważyć możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sprawie, a ustalenia w tym zakresie winne zostać prawidłowo ustalone w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 17 czerwca 2022 r., nr [...] orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że niewątpliwie doszło do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w dniach od 29 marca 2021r. do 21 września 2021r.

Dalej przywołano przepisy ustawy o drogach publicznych mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1 -2 oraz postanowienia Uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Następnie przedstawiono zestawienie uzasadniające wysokość nałożonej kary wskazując na ilość dni zajęcia pasa drogowego, wysokość stawki oraz wielkość powierzchni reklamowej.

Na zakończenie wskazano, iż rozważano w sprawie możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów kpa, tj. art. 189 f § 1 i § 2 lecz nie znaleziono podstaw do takiego działania w oparciu o przywołane powyżej przepisy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rzetelnego, wnikliwego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, polegający na pominięciu przez organ okoliczności, iż przedstawiciel Zarządu Dróg dokonał obliczenia wielkości zajętego rzekomo bez zezwolenia pasa drogowego wyłącznie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną oraz pomiary miernikiem laserowym, jednakże bez wykonania jakichkolwiek dodatkowych pomiarów i ustaleń z udziałem skarżącej, same zaś czynności miały charakter czynności inspekcyjno-kontrolnych dokonanych przed wszczęciem postępowania w sprawie i przed zawiadomieniem o nich skarżącej,

b/ art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. brak umorzenia

postępowania w sytuacji uzyskania informacji o jego bezprzedmiotowości, pomimo tego, że występowała o to skarżąca, a także w sytuacji gdy bezprzedmiotowość tego postępowania wynikała ze zgromadzonego w sprawie

materiału dowodowego,

c/ art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie dla skarżącej w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej decyzji niekorzystnej w sytuacji, gdy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla skarżącej decyzji korzystnej tj. o umorzeniu postępowania,

d/ art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania - poprzez brak wyjaśnienia przez organ swojej argumentacji w sprawie dotyczącej przysługującego mu statusu

zarządcy drogi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż taki status mu

przysługuje, z jednoczesnym ograniczeniem się do zanegowania stanowiska

przedstawionego przez skarżącego w toku postępowania,

e/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość posiada użytek "dr" i jest w całości zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej, ulicy [...] (jako drogi powiatowej), a ustalenia te poczyniono w oparciu o graficzne zobrazowanie pasa drogowego wygenerowanego z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EIDOM, uzupełnionego o treść mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz nieuwzględnienie faktu, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje poza pasem drogowym i jest w zarządzie właściciela jakim jest Akademia [...] w K., co istotnie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary administracyjnej,

f/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia decyzji co utrudnia weryfikację procesu decyzyjnego organu w zakresie wdanego rozstrzygnięcia,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a/ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Akademii [...] o toczącym się postępowaniu, gdy w stanie faktycznym sprawy miała ona interes prawny w przystąpieniu do niniejszego postępowania,

b/ art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że umieszczenie przedmiotowego słupa reklamowego stanowi rażące naruszenie prawa – podczas gdy okoliczności wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mające wykazać wagę wskazanego naruszenia nie zostały w żaden sposób wykazane,

c/ zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych, a to:

- art. 1 w związku z art. 2a ust. 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie tj.

uznanie, że kryterium prawa własności nie ma znaczenia dla ustalenia zarządu

drogi oraz uznania nieruchomości za drogę powiatową, podczas gdy właścicielem i

w konsekwencji zarządcą drogi powiatowej może być jednie powiat, a działka jest

własnością prywatną tym samym nie może się ona znajdować w zarządzie organu,

- art. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, iż działka ewidencyjna nr [...] posiada użytek "dr" i jest w całości zlokalizowana w

pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], posiadającej w chwili obecnej na odcinku od Al. [...] do ul. [...] kategorię drogi powiatowej - podczas gdy działka ta nie znajduje się w pasie drogowym,

- art. 19 ust. 1 i ust. 5 ustawy w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 20 pkt 8 ustawy poprzez ich zastosowanie na skutek przyjęcia,

że Prezydent Miasta Krakowa jest zarządcą drogi, w pasie drogowym, w której znajduje się działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] posiadająca użytek "dr" i jest w całości zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], posiadającej w chwili obecnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i w konsekwencji czego postawienie na jej terenie reklamy wymaga zgody zarządcy wydanej w formie decyzji administracyjnej, w braku której uzasadnione jest nałożenie kary administracyjnej - co miało miejsce w badanej sprawie,

- art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 20 pkt 17 ustawy poprzez pominięcie, iż pasy drogowe dróg publicznych mogą być gospodarowane przez zarządcę w ramach posiadanego prawa do nieruchomości, na których te pasy się znajdują, w tym formie trwałego zarządu - tymczasem organ nie posiadał jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której umieszczono reklamę przez skarżącego, wskazany teren jest własnością Akademii [...] w K. i pozostaje w jego zarządzie.

Decyzją z 21 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że przesłanką do wszczęcia postępowania w przedmiotowym zakresie jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Jak podano, w niniejszej sprawie we wskazanych dniach słup reklamowy został umieszczony przez stronę skarżącą na chodniku w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy. Słup został umieszczony na działce drogowej nr [...], będącej własnością Akademii [...] i posiadającą w ewidencji gruntów oznaczenie dr - droga i jako droga powiatowa pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Zajęta nieruchomość stanowi chodnik, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Z kolei droga wchodzi w skład pasa drogowego.

Odnosząc się do podnoszonych kwestii w zakresie własności działki nr [...] i zawartej przez spółkę umowy najmu z właścicielem terenu - Akademią [...] w K., wyjaśniono, że umowa cywilnoprawna nie stanowi podstawy do legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej. W ocenie Kolegium czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi. Wskazano też, że kwestia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielanego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do wymagania od organu (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie tego pasa w drodze decyzji administracyjnej. Oceny tej nie zmienia treść art. 2a ust. 2 u.d.p., który jakkolwiek określa, że drogi gminne stanowią własność gminy, jednak jest to norma adresowana do organów administracji, mająca na celu ustawowy podział sfery władztwa publicznoprawnego nad drogami, biorąc pod uwagę rodzaj drogi.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej zwanej u.d.p.), a to:

a) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, iż działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] jedn. ewid K. posiada użytek "dr" i jest w całości zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], posiadającej w chwili obecnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] kategorię drogi powiatowej - podczas, gdy działka ta nie znajduje się w tym pasie drogowym;

b) art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.d.p w zw. z art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 20 pkt. 8 u.d.p. - poprzez ich zastosowanie na skutek przyjęcia, iż Prezydent Miasta Krakowa jest zarządcą drogi, w pasie drogowym której znajduje się działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., która to działka posiada użytek "dr" i jest w całości zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], posiadającej w chwili obecnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] kategorię drogi powiatowej i w konsekwencji czego postawienie na jej terenie reklamy wymaga zgody zarządcy drogi wydanej w formie decyzji administracyjnej, w braku której uzasadnione jest nałożenie kary administracyjnej - co miało miejsce w niniejszej sprawie;

c) art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 20 pkt 17 u.d.p. - poprzez pominięcie, iż pasy drogowe dróg publicznych mogą być gospodarowane przez zarządcę w ramach posiadanego prawa do nieruchomości, na których te pasy się znajdują, w tym formie trwałego zarządu - tymczasem Prezydent Miasta Krakowa nie posiadał jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której umieszczono reklamę przez Skarżącego; wskazany teren jest własnością Akademii [...] w K. i pozostaje w jej zarządzie;

d) art. 1 u.d.p. w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie, tj. uznanie, że kryterium prawa własności nie ma znaczenia dla ustalenia zarządu drogi oraz uznania nieruchomości za drogę powiatową, podczas gdy właścicielem i w konsekwencji zarządcą drogi powiatowej może być jedynie powiat, a działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest własnością prywatną, zatem nie może ona znajdować się w zarządzie Prezydenta Miasta Krakowa;

2/ naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), które miały wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] jedn. ewid K. posiadająca użytek "dr" jest w całości zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], posiadającej w chwili obecnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] kategorię drogi powiatowej, które to ustalenia poczyniono w oparciu o graficzne zobrazowanie pasa drogowego wygenerowanego z systemu ewidencji dróg i obiektów mostowych EDIOM, uzupełnionego o treść mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz datowanej na styczeń 2021 r. mapy z ewidencji gruntów z pominięciem treści książki drogowej oraz nieuwzględnienie faktu, iż przedmiotowa działka będąca własnością Akadami [...] w K. pozostaje poza pasem drogowym i jest w zarządzie jej właściciela - co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary administracyjnej;

b) naruszenie art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak umorzenia postępowania w sytuacji uzyskania informacji o jego bezprzedmiotowości, pomimo tego, że występowała o to strona skarżąca, a także w sytuacji, kiedy bezprzedmiotowość postępowania wynikała ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów;

c) naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie dla strony skarżącej w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej decyzji niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla strony skarżącej decyzji korzystnej (umorzenie postępowania);

d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania - w ten sposób, iż organ II instancji nie wyjaśnił swojej argumentacji w sprawie dotyczącej przysługującego organowi I instancji statusu zarządcy drogi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż przysługuje mu taki status, z jednoczesnym ograniczeniem się do zanegowania stanowiska przedstawionego przez skarżącą wtoku postępowania.

Do skargi dołączono kopię Porozumienia w sprawie ustalenia terenu Akademii [...] w K. wraz z załącznikami w postaci dwóch map sytuacyjnych przedstawiających ustalony w treści porozumienia teren uczelni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.); powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że sprawy o takim samym przedmiocie, a jedynie dotyczące działki [...], obr. [...] j. ewid. K. (por. mapa k. 9 akt adm.) zostały rozstrzygnięte prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie: z 26 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 457/22, z 11 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 528/22, III SA/Kr 529/22 i III SA/Kr 530/22 oraz z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1052/22 i III SA/Kr 1053/22. Z uwagi na zbieżność okoliczności faktycznych i prawnych wyroki te znajdą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwłaszcza, że zaprezentowane w nich stanowisko Sąd w pełni aprobuje i przyjmuje za własne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1986 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693) dalej: "u.d.p.".

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Z kolei, stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

– zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Należy mieć na uwadze, że według art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Powyższe było akcentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08).

W realiach kontrolowanej sprawy, ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów (k. 12 akt adm.) wynika, że działka [...], na której umieszczono przedmiotowy słup reklamowy stanowi własność Akademii [...] w K., dalej: "Akademia". Jako symbol klasoużytku działki wpisano "dr". Samo jednak wpisanie klasoużytku jako "dr" nie przesądza o tym, że działka wchodzi w skład drogi publicznej, co przyjęły organy administracji orzekające w niniejszej sprawie.

Aby działka stanowiła część drogi publicznej, musi odpowiadać definicji z art. 1 u.d.p., a zgodnie z tym przepisem drogą publiczną - jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 2 u.d.p., drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne.

Jak natomiast stanowi art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Okoliczność, że przedmiotowa działka stanowi własność Akademii, była znana już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie była kwestionowana przez żadną ze stron tego postępowania. Skarżąca spółka podniosła, że włada powyższą nieruchomością w oparciu o umowę dzierżawy zawartą z Akademią jako właścicielem działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że umowa cywilnoprawna nie stanowi podstawy do legalnego zajmowania pasa drogi publicznej, a kwestia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia (wymierzenia kary) na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Sąd nie podziela takiego stanowiska.

Zdaniem Sądu kwestia własnościowa terenów zajętych pod drogi publiczne została w ustawie jednoznacznie uregulowana w cyt. wyż. art. 2a u.d.p. Przepis ten wprowadzony został na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. i bezpośrednio koresponduje z art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego (por. Burtowy Michał, Drogi publiczne. Komentarz do ustawy o drogach publicznych). Powyższe wskazuje, że w kolejnych regulacjach ustawodawca wyrażał wolę aby grunty pod drogami były własnością podmiotów publicznych. Spójną konsekwencją takiego ujęcia są regulacje u.d.p. dotyczące zarządu drogami publicznymi, w tym regulacje dotyczące zezwoleń i kar za zajęcie pasa drogowego. Sąd zwraca też uwagę na treść art. 21 ust. 2 i 3 u.d.p. gdzie wyraźnie wskazuje się zakres uprawnień zarządu dróg co do działek przyległych do pasa drogowego, a w przypadku poniesienia szkody w wyniku tych czynności przez właścicieli działek sąsiednich – prawo do odszkodowania. Trudno przyjąć aby racjonalny ustawodawca przewidział prawo do odszkodowania dla właścicieli działek sąsiadujących z pasem drogowym, a nie przewidział takiej dla właścicieli działek prywatnych zajętych pod pas drogowy. W ocenie Sądu analiza ww. przepisów skazuje, że ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie przewidział aby pod drogami publicznymi mogły być grunty stanowiące własność prywatną.

Ponadto Sąd podkreśla, że publiczny charakter własności dróg zasadniczo oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jednoznacznie wskazuje, że zajęta nieruchomość stanowi chodnik, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, z kolei droga wchodzi w skład pasa drogowego (str. 7 i 8 dec. org. II inst.). Akceptując stanowisko organu, że przedmiotowa nieruchomość jest częścią drogi należałoby przyjąć, że jest ona wyłączona z obrotu prawnego. Tymczasem z zapisów księgi wieczystej działki [...] wynika, że jej właścicielem jest Akademia i nie istnieją żadne ograniczenia aby była ona przedmiotem obrotu prawnego.

Kolejnym przepisem ustawy o drogach publicznych, który potwierdza wolę ustawodawcy aby pasy drogowe znajdowały się na własności Skarbu Państwa lub samorządów jest art. 20 pkt 17 u.d.p., zgodnie z którym do zarządy drogi należy min. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Jest to o tyle istotne, że sama uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, nie powoduje zmian w zakresie własności nieruchomości drogowej, a konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (P. Zaborniak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 498/08, ST 2009/5, s. 75; wyrok WSA w Gliwicach z 18.06.2021 r., II SA/Gl 452/21, LEX nr 3197102). W orzecznictwie istnieje jednolity pogląd co do tego, że do poszczególnych kategorii dróg publicznych można zaliczyć jedynie te drogi, które stanowią własność danego samorządu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 12/21).

Przyjmując nawet słuszność stanowiska organu, że kwestia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie ma prawnego znaczenia w postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (z czym Sąd się nie zgadza), to organy i tak nie wykazały aby przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym.

Po pierwsze, jak już wyżej wskazano samo określenie klasoużytku działki [...] jako "dr" nie może być decydujące w sprawie. Ponadto organy nie wykazały, na jakiej podstawie działka została oznaczona na mapie ewidencyjnej, jako wchodząca w skład pasa drogowego ul. [...].

Po drugie ul. [...] w K. (od ul. [...] do al. [...]) została zaliczona do kategorii dróg powiatowych uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XVI/192/07 z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg powiatowych. W załączniku do powyższej uchwały nie zostały wymienione konkretne działki ewidencyjne, do których powyższa uchwała się odnosi. Wskazano jedynie, że do kategorii dróg powiatowych zalicza się w szczególności ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]). W oparciu o taki zapis nie sposób jednak przyjąć, że przedmiotowa działka wchodzi w skład drogi publicznej. Ze znajdującej się bowiem w aktach mapy ewidencyjnej wynika co najwyżej to, że działka ta przylega do działki stanowiącej ul. [...], a oznaczonej jako działka nr [...].

Po trzecie organ w żadnym stopniu nie odniósł się do argumentacji strony skarżącej dotyczącej zapisów w książce drogi, które w ocenie strony skarżącej również potwierdzają, że przedmiotowa działka nie jest częścią drogi.

Po czwarte organ nie kwestionował twierdzeń strony skarżącej, że chodnik na którym została umieszczona reklama jest częścią infrastruktury Akademii służącą ruchowi pieszemu, obsługującemu teren uczelni.

Dodatkowo Sąd zauważa, że organy administracji w żaden sposób, ani faktyczny, ani prawny nie poparły podnoszonego w uzasadnieniu decyzji twierdzenia, że przedmiotowa działka znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Pozostawanie działki w Zarządzie Dróg Miejskich Kraków organy wywiodły z przyjęcia, że działka nr [...] stanowi pas drogi powiatowej jaką jest ulica [...]. Jednak jak to już wyżej wspomniano nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto, że przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogi. Z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do działki tej nie mógł mieć zastosowania trwały zarząd albowiem dotyczy on tylko gruntów należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Nie może też znikać z pola widzenia niekwestionowana przez organ okoliczność, że pomiędzy Akademią, a Miastem Kraków toczyły się rozmowy w sprawie wykupu przedmiotowej działki przez Miasto. Właściciel działki nie sprzeciwiał się temu jednak ostatecznie Miasto do tej pory nie zdecydowało się na taki wykup. Do tego Akademia od kilkudziesięciu lat wydzierżawia teren działki nr [...] pod lokalizację słupa reklamowego i do tej pory nie spotykało się to z reakcją organu w postaci wymierzania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządy drogi. Zatem organ miał świadomość braku uregulowania kwestii prawa własności działki [...] i na przestrzeni lat nie reagował na umieszczane tam reklamy. Zmiana stanowiska organu w tej kwestii uwidoczniona w realiach niniejszej sprawy bez uprzedniego wykupu przedmiotowej działki przez samorząd powiatu nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Odnosząc się do powołanego przez organ II instancji orzecznictwa, Sąd stwierdza, że zapadło ono w odmiennych stanach faktycznych i prawnych względem niniejszej sprawy. Orzeczenia te dotyczyły bowiem rozstrzygnięć sporów kompetencyjnych pomiędzy zarządcami dróg, a także postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie miały zatem za przedmiot wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Reasumując, skoro przedmiotowa działka nie stanowi własności samorządu powiatowego, to nie może mieć statusu drogi powiatowej. Z treści art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika bowiem, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt stanowiący własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nie było więc trafne stanowisko organów administracji publicznej, że nie ma znaczenia to, czyją własnością jest grunt, na którym znajduje się reklama, a znaczenie ma tylko umieszczenie jej w pasie drogowym. Jeżeli bowiem grunt, na którym umieszczono reklamy, nie jest własnością jednostki samorządu terytorialnego, to nie może być on częścią pasa drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 300/12, wyrok WSA w Szczecinie z 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 86/08, a także wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1294/13). Uznanie przez organy administracji, że działka prywatna może stanowić część drogi publicznej doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2a w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem otworzyło drogę do niezasadnego nałożenia na stronę skarżącą przedmiotowej kary.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) w zw. z 206 p.p.s.a. Zasądzona od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwota 2299 zł to uiszczony przez skarżących wpis stosunkowy od skargi (482 zł), koszt zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika (1800 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł. Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została – na podstawie art. 206 p.p.s.a. – miarkowana z uwagi okoliczności sprawy, brak stawiennictwa pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie, a także z uwagi na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu w istocie tożsamej jej treści w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1691/22. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 380/22, wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 114/23, por. także postanowienie NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OZ 646/21, postanowienie NSA z 28 września 2023 r., sygn. akt II GZ 361/23, postanowienie NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OZ 515/21).