Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2549/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 465/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2022 r. nr DOA.7110.410.2021.KKA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. S. na rzecz B. z kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 465/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 12 stycznia 2022 r. znak: DOA.7110.410.2021.KKA utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 3 listopada 2021 r. nr 868/OPON/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a w punkcie II. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 10 marca 2021 r. nr 301p/2021 Starosta Wołomiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej "A, B, C, D, E, F" (kategoria obiektu budowlanego – I) na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej w K. przy ul. [...]. Decyzja stała się ostateczna.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Wojewoda decyzją z 3 listopada 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji GINB decyzją z 12 stycznia 2022 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu GINB podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Takie same zasady obowiązują przy tym w postępowaniu zwykłym, dotyczącym pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia. Organ wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany – rys. 1 str. 14) oraz znajdującego się w aktach sprawy organu wojewódzkiego wyrysu z mapy ewidencyjnej z 7 grudnia 2020 r. wynika, że projektowane na działce inwestycyjnej budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, o wysokości w kalenicy 10,11 m (Projekt budowlany – Przekrój A-A – rys. 7 str. 43), zaprojektowane zostały w odległość 3,35 m (ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI60 bez otworów) i w odległości 4,0 m (ściana oddzielenia przeciwpożarowego REI60 z otworami) od granicy działki skarżącego. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: u.p.b.), nie obejmuje swym zakresem działki skarżącego. Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), jak również § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7:00-17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomości skarżącego (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Organ wyjaśnił również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania ustala się w oparciu o dokumentację projektową, a tym samym ocenie podlega oddziaływanie inwestycji w jej projektowanym kształcie. Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącego (§ 29 rozporządzenia) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia ww. działki dostępu do drogi publicznej. Skarżący może zatem bez przeszkód zabudować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania w tym zabudowy działki. GINB nie dopatrzył się, zaś skarżący nie wykazał, w jaki sposób realizacja spornej inwestycji "rzutuje na sposób realizacji prawa własności wynikający z przepisów prawa cywilnego" oraz "wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej". Organ wyjaśnił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Nie jest zaś tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych w zabudowie. W kontekście zarzutów skarżącego wymaga również wyjaśnienia, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności (art. 140, art. 144 art. 222 k.c.) można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b., tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone przez ograniczenia w jej zabudowie. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. Na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie ma również wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego ani celowość planowanej inwestycji. W ocenie GINB, działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 10 marca 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący interes prawny do brania udziału w niniejszej sprawie wywodzi jedynie z faktu bycia współwłaścicielem działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, podczas gdy skarżący interes prawny wywodzi z faktu, iż inwestycja ograniczy możliwość rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce należącej do skarżącego, tj. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.b., § 231 ust. 4, § 232 ust. 1, § 235 ust. 2, § 235. ust. 3 i § 271 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 140 i art. 144 k.c.;

2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji oraz nie odniesienie się w treści uzasadniania decyzji do argumentacji skarżącego przedstawionej w treści pisma z 22 września 2021 r. oraz odwołania, w treści którego wskazano:

a) podstawy istnienia interesu prawnego, tj. przepisy prawa, z których interpretacji wprost wynika, że inwestycja, której dotyczy decyzja Starosty ograniczy możliwość rozbudowy budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącego, gdyż ściana inwestycji od strony budynku skarżącego zaprojektowana została jako bezklasowa, co determinuje konieczność zachowania większej w stosunku do standardowej odległości między inwestycją a budynkiem sąsiednim,

b) sprzeczność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie niespełnienia przez inwestycję minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonej w § 14 ust. 3 pkt 12 planu oraz braku jakiejkolwiek weryfikacji oświadczeń projektanta zawartych w treści projektu budowlanego,

c) naruszenia przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zasady pogłębiania zaufania do organów administracji poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku w zabudowie szeregowej na końcowym etapie prac planistycznych wykluczających możliwość lokalizowania na działce tego tupu obiektów, tj. w sytuacji, gdy zmiana planu zakazująca zlokalizowania budynków w zabudowie szeregowej na działce została opublikowana w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego 7 dni przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a wchodziła w życie 7 dni po jej wydaniu;

3. naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżącemu nie przysługiwał w niniejszej spawie status strony postępowania podczas, gdy jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, gdyż inwestycja ograniczy możliwość rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce należącej do skarżącego;

4. naruszenie art. 35 ust. 1 u.p.b. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:

a) decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez uwzględnienia zgodności projektu budowlanego z treścią uchwalonej i opublikowanej w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego w dniu 3 marca 2021 r. uchwały nr XXXIII/278/2021 Rady Miasta Kobyłka z 25 stycznia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Maciołki I w Kobyłce,

b) wniosek o pozwolenie na budowę został złożony na etapie zaawansowanych prac planistycznych mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXXIII/278/2021 Rady Miasta Kobyłka z 25 stycznia 2021 r., przy czym zmiany dotyczyły m.in. zakazu lokalizowania na obszarze, na którym położona jest działka, budynków w zabudowie szeregowej,

c) organ nie dokonał kontroli oświadczeń projektanta zawartych w treści projektu budowlanego, które miały na celu: ukrycie faktu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie przez ograniczenie możliwości ich rozbudowy oraz ukrycie faktu niezgodności inwestycji z postanowieniami planu w zakresie zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że już sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie ograniczenia jej zabudowy, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się już w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Jakkolwiek zachowanie norm przez planowaną inwestycję zapewne skutkować będzie tym, że nie można będzie mówić o wystąpieniu negatywnego oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią, to jednak stan taki nie powoduje automatycznie braku interesu prawnego, bowiem ocena ta jest efektem szczegółowej i daleko sięgającej analizy okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu I instancji jeżeli jest jasne i oczywiste już na pierwszy rzut oka, że dany podmiot z pewnością nie ma interesu prawnego, to tylko w takiej sytuacji można byłoby twierdzić, że ów interes rzeczywiście nie występuje, a dany podmiot pozbawiony jest przymiotu strony. Nawet jednak wtedy, gdy dana inwestycja spełnia finalnie wymogi prawa i nie ma ograniczającego wpływu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, nie można powiedzieć, aby sąsiad tej właśnie inwestycji nie miał z całą pewnością interesu prawnego w poddaniu jej ocenie pod kątem naruszenia jego prawa do zabudowy własnej nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że organy przeprowadziły w sprawie szczegółową analizę wymagań jakie powinna spełniać inwestycja, dochodząc do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, bowiem nie jest naruszone jego prawo do zabudowy własnej działki. W ocenie Sądu I instancji zakres przeprowadzonej analizy był tak głęboki, że już samo to przesądzało o istnieniu interesu prawnego skarżącego w możliwości zbadania merytorycznej poprawności decyzji w trybie nadzwyczajnym. Sąd I instancji wskazał, że skarżący konsekwentnie, przez całe postępowanie, podnosił kwestię niewłaściwej lokalizacji zabudowy na działce sąsiedniej, zwracając szczególną uwagę (popartą odpowiednią analizą uprawnionego specjalisty, którą przedłożył), że zbliżenie budynku na działce inwestycyjnej do granic jego działki, spowoduje ograniczenie możliwości rozbudowy jego budynku mieszkalnego z uwagi na obowiązujące normy odległościowe. Uwagi w tym zakresie czynione były przez stronę w kontekście niejednoznaczności oraz wprost wskazywanej wadliwości projektowej w zakresie przewidzianej na projekcie zagospodarowania terenu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, która z założenia znosić ma pomiędzy budynkami normy odległościowe, przewidziane w § 271 i nast. rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził, że wątpliwości skarżącego w tym zakresie należało zatem rozstrzygnąć w ramach merytorycznego zbadania decyzji budowlanej z punktu widzenia występowania wady kwalifikowanej. To, że organ dochodzi do wniosku, że zaprojektowany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, nie upoważnia go do umorzenia postępowania, gdyż podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki sąsiedniej, położonej w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, nie traci przymiotu strony z tego powodu. Zdaniem Sądu I instancji konieczność zachowania owych norm i wymagań świadczy właśnie o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zatem zapewnioną możliwość uczestnictwa, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Podobnie, choć nie tak samo, jest w sprawie rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym. Na uwagę zasługuje to, że w tej konkretnej sprawie organy dochodzą do wniosku o braku interesu prawnego skarżącego po tym, jak kompleksowo zbadały projekt, uznając że nie narusza on praw strony do zabudowy. Brak jednak rozważenia zarzutów skargi, zwłaszcza wskazujących na ograniczenie w zabudowie z uwagi na wadliwe zaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego uwidocznionej na PZT, powoduje, że organy wadliwie przyjęły, że skarżący nie ma przymiotu strony. Słusznie ten przymiot w tym przypadku wywodzony jest z przepisów prawa tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. i § 271 ust. 1 rozporządzenia. Reasumując, normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, ulokowanie inwestycji w odległości mniejszej niż 4 m od granicy oraz wykazane przez stronę wątpliwości co do uwidocznionej na projekcie zagospodarowania terenu ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, nie umożliwiały przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje status strony. Konieczne było przeprowadzenie merytorycznej oceny prawidłowości wydanej decyzji. W ocenie Sądu I instancji wymaga merytorycznego zbadania, czy wobec przytaczanych przez skarżącego twierdzeń, w wyniku realizacji inwestycji rzeczywiście może dojść do ograniczenia go w prawie do zabudowy (wskazywanej rozbudowy własnego domu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. (dalej: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania w I i II instancji według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: opinii prywatnej biegłego sądowego mgr. inż. J. J. i opinii projektanta mgr. inż. arch. W. H. na okoliczność wykazania, że inwestycja skarżącego kasacyjnie nie narusza przepisów prawa wymaganych dla tego rodzaju inwestycji oraz, że skarżący nie posiada interesu prawnego oraz przymiotu strony, a także ze zdjęć zabudowy szeregowej w okolicach ul. [...] w K. i wydruków map z okolic ul. [...] w K. na okoliczność wykazania, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, polityką lokowania inwestycji mieszkaniowych przez miejscowe organy administracji publicznej oraz, że roszczenia skarżącego mają wyłącznie charakter potencjalnych roszczeń cywilnych z zakresu immisji, nie dających mu prawa do bycia stroną postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie, tj. nietrafne rozstrzygnięcie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, że Sąd był zobowiązany do rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego, zwłaszcza wskazujących na ograniczenia w zabudowie z uwagi na wadliwe zaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego uwidocznionej na PZT oraz do odniesienia się do tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie, tj. nietrafne rozstrzygnięcie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że: "sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiedniej w zakresie ograniczenia zabudowy jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę" oraz, że: "zachowanie norm przez planowaną inwestycję zapewne skutkować będzie tym, że nie można będzie mówić o wystąpieniu negatywnego oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią to jednak stan taki nie powoduje automatycznie braku interesu prawnego", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie, tj. nietrafne rozstrzygnięcie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie przez przyjęcie, że decyzja Starosty jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, z racji na występującą w sprawie niejednoznaczność w zakresie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z należnymi odsetkami w wysokości ustawowej liczonymi od dnia wymagalności orzeczenia o kosztach, a także o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnego biegłego sądowego oraz opinii projektanta jako sprzecznych z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć zabudowy szeregowej oraz wydruków z map jako sprzecznych z dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia, fakty i wnioski dowodowe oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na okoliczność wykazania, że inwestycja skarżącego kasacyjnie nie narusza przepisów prawa, w tym prawa przeciwpożarowego, wymaganych dla tego rodzaju inwestycji wbrew twierdzeniom skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez ich błędną wykładnię i zastosowanie.

W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a także w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę) są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinien, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty i okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzeć i na jego podstawie ocenić czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Starosty z 10 marca 2021 r.) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podkreślić należy, że przepisy u.p.b. regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. Ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) dokonano nowelizacji Prawa budowlanego, która wprowadziła m.in. zmianę wpływającą na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca zawęził bowiem definicję obszaru oddziaływania obiektu. W wyniku dokonanej zmiany Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed ww. zmianą "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Wskazana nowelizacja wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła zatem zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 15 grudnia 2021 r., II OSK 34/19 i z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23). Ograniczenia w zabudowie są zaś jednoznaczne do ustalenia, albowiem odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Znowelizowana definicja obszaru oddziaływania obiektu jest kolejnym (po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) działaniem ustawodawcy zmierzającym do wyeliminowania zbyt szerokiego przyznawania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęcie "zabudowa" mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, lecz jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową (por. wyroki NSA z: 11 maja 2021 r., II OSK 2858/18; 25 listopada 2021 r., II OSK 3630/18; 15 marca 2022 r., II OSK 800/21; 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19; 4 lipca 2022 r., II OSK 1876/19; 19 stycznia 2023 r., II OSK 2534/21; 9 maja 2023 r., II OSK 1495/20).

Podkreślenia również wymaga, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym u.p.b., ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Przy czym obowiązek projektowania (budowy) zgodnie z wymaganiami technicznymi nie stanowi sam w sobie ograniczenia w zabudowie. Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia warunki techniczne w nim ustalone zapewniają spełnienie wymagań art. 5 i 6 u.p.b.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 24 października 2023 r., II OSK 1085/23). W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. i w zależności od tego czy ustali ich istnienie czy nie stwierdza nieważność decyzji bądź odmawia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, ale nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym. Postępowanie to nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych szczególnego rodzaju wadliwością. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniach zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień. Ocena interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym następuje retrospektywnie, ponieważ organ nadzorczy dysponując całością dokumentacji sprawy zakończonej w trybie zwykłym, w tym wydaną decyzją administracyjną, ocenia czy doszło do naruszenia prawa danej strony do zabudowy w wyniku realizacji inwestycji. Rację ma przy tym organ, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania ustala się w oparciu o dokumentację projektową, a tym samym ocenie podlega oddziaływanie inwestycji w jej projektowanym kształcie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, który przedstawił rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 20 u.p.b. Pogląd Sądu I instancji dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nieznajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy – Prawo budowlane (dokonanymi zarówno ustawą z 13 lutego 2020 r. jak i wcześniejszą ustawą z 27 marca 2003 r.) i powrotu do stanu, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z dniem 19 września 2020 r. ustawodawca zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pamiętać jednak należy, że choć obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zabudowie terenu, nie oznacza to, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12; z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2161/19; z 27 września 2022 r., II OSK 2963/19).

Nieprawidłowe było zatem stanowisko Sądu I instancji, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie ograniczenia jej zabudowy, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę a fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się już w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Taka wykładnia w sposób nieuprawniony rozszerza definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu.

Wobec powyższego skutek odniosły również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (nieprawidłowo przytoczonego w podstawie kasacyjnej jako "art. 145 § 1") przez ich błędne zastosowanie, tj. nietrafne rozstrzygnięcie i uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ Sąd I instancji bezzasadnie zakwestionował ustalenia faktyczne organów w sprawie obszaru oddziaływania inwestycji skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którymi nie wprowadza ona ograniczeń w sposobie zabudowy nieruchomości skarżącego. W niniejszej sprawie organ samodzielnie, tj. niezależnie od kręgu stron postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, ustalił krąg stron postępowania nieważnościowego i zgodnie z prawem, tj. posługując się właściwym rozumieniem art. 28 ust. 2 u.p.b., zbadał, czy skarżącemu, jako podmiotowi wnioskującemu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, przysługuje status strony. W wyniku przeprowadzonej analizy organ uznał, że skarżący nie wykazał żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na jego nieruchomość. Biorąc pod uwagę zakres inwestycji zatwierdzony decyzją Starosty stwierdzić należy, że rację mają organy uznając, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze odziaływania projektowanej inwestycji, bowiem nie powoduje ona jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy działki skarżącego. Uwzględniając poczynione przez organy ustalenia przyjąć należało, że ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącego nie wynikają z § 12 (dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (dotyczącego przesłaniania budynków) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00 – 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomości skarżącego (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia też nieruchomości skarżącego dostępu do mediów ani dostępu do drogi publicznej. Skarżący nie wykazał w sprawie, że jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b., ale również, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności podnoszone przez skarżącego w żaden sposób nie wskazują bowiem, aby jego nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji skarżącego kasacyjnie zatwierdzonej decyzją Starosty z 10 marca 2021 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.