Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1690/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 pkt 56, art. 61-64, art. 103, art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 6
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedszkola "J." sp. j. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3770/21 w sprawie ze skargi Przedszkola "J." sp. j. w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr BŻ.WS.411.18.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających kontroli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2022r., sygn. akt V SA/Wa 3770/21 oddalił skargę Przedszkola "J." sp.j. w P. (dalej: strona, spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS, Główny Inspektor) z 30 kwietnia 2021r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie żywienia dzieci w ww. Przedszkolu, bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 103 oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2018 r., poz. 1541 z późn. zm.; dalej: u.b.ż.ż.) poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że decyzja Głównego Inspektora odpowiada prawu, a zatem uznanie, iż kara wymierzona skarżącej jest zasadna – także co do wysokości - pomimo jej oczywistego zawyżenia i niedostosowania do możliwości skarżącej i okoliczności sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznych dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ – GIS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których nie stwierdzono w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek jednoznacznego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem.

Ponadto na mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna także zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych, w którym należy rozwinąć zarzuty kasacyjne przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i w odniesieniu do przepisów prawa materialnego - przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszym postępowaniu spór sprowadzał się do kwestii zasadności nałożenia na spółkę kary pieniężnej i jej wysokości (4.000 zł) wobec stwierdzenia prowadzenia działalności w zakresie żywienia dzieci (w oparciu o catering) w ww. Przedszkolu - placówce zlokalizowanej przy ul. [...] w P. bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. L poz. 139 z 30.4.2004, s.1; dalej: rozporządzenie nr 852/2004) oraz w art. 61-64 u.b.ż.ż., zobowiązujących zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz zakłady, które wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjęte urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, do uzyskania zatwierdzenia w drodze decyzji właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i wpisu do rejestru zakładów, o który podmiot powinien wnioskować w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Powyższe nieprawidłowości, jak i inne wynikające z braku zapewnienia właściwych warunków higieniczno-sanitarnych do prowadzenia działalności w zakresie zorganizowanego żywienia dzieci w wieku od 2,5 roku do 6 lat, skutkujące narażeniem dzieci na utratę zdrowia stwierdzili inspektorzy Inspekcji Sanitarnej podczas kontroli przeprowadzonej w Przedszkolu w dniu 3 lutego 2020 r.

Opisane zachowanie skarżącej zostało przez organy i za nimi przez WSA uznane za naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż., mówiący, że podmiot, który prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63 u.b.ż.ż. podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W kontrolowanej sprawie wymierzono spółce karę w wysokości 4.000 zł.

Dokonując oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu o naruszeniu przez spółkę jako zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego powołanych wyżej przepisów, prawidłowo usankcjonowanego nałożeniem kary pieniężnej 4.000 zł. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż podniesione zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Nie mógł zamierzonego skutku odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ujęty w pkt 2.petitum skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określa jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę; jest tzw. przepisem wynikowym (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 156/22; opublikowany jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Określa ta regulacja przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie ww. przepisu, powinna wskazywać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 156/22). Oznacza to, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 17/21; 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 23/22).

Odnosząc powyższe uwagi do omawianego zarzutu, skarżąca zarzuciła w nim jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Również w uzasadnieniu tego zarzutu (s. 3) nie powiązała naruszenia wspomnianego uregulowania z innym przepisem postępowania, jedynie polemizując z poczynionymi przez organy ustaleniami, a zaakceptowanymi przez WSA. Dlatego zarzut ten okazał się nieskuteczny.

Tym samym, skoro w skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których Sąd I instancji ustalił stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku, Sąd kasacyjny zobowiązany był do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, także opierając się na tej podstawie faktycznej i to zarówno w odniesieniu do samej odpowiedzialności, nałożenia kary oraz ustalenia jej wysokości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca podawała jako prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, zdaniem składu orzekającego NSA również ten zarzut okazał się nietrafny. Spółka zgłaszając naruszenie art. 103 i art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. próbowała podważyć prawidłowość ich zastosowania, negując, że decyzja GIS odpowiada prawu, a wymierzona kara nie jest zawyżona i uwzględnia możliwości skarżącej i okoliczności sprawy.

Co do zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 103 u.b.ż.ż. mającego stanowić podstawę odpowiedzialności spółki, należy podkreślić, że nie może także odnieść zamierzonego skutku. Omawiany przepis dzieli się bowiem na szereg jednostek redakcyjnych. Z przywołanych wyżej uregulowań wyznaczających granice skargi kasacyjnej i jej rozpoznania przez Sąd odwoławczy - art. 183 § 1 w zw. z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika zaś obowiązek wyraźnego wskazania naruszonych przepisów (z podaniem jednostek redakcyjnych, jeżeli się na takie dzielą). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Opisana na końcu sytuacja w przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wystąpiła, gdyż skarżąca nie doprecyzowała, która z jednostek art. 103 u.b.ż.ż. miałaby zostać naruszona, jak i zabrakło rozważań w tym zakresie, mimo że WSA, jak i organy jednoznacznie określiły podstawę odpowiedzialności spółki – art. 103 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż. Dlatego zarzut naruszenia art. 103 u.b.ż.ż. także należało uznać za nieskuteczny.

Z kolei w kwestii naruszenia art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organy i potwierdzenia ich stanowiska przez WSA przy ustalaniu wysokości nałożonej kary pieniężnej w wysokości 4.000 zł, skład orzekający także nie znalazł podstaw do podzielenia opinii autora skargi kasacyjnej. Na mocy wspomnianego przepisu właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny ustalając wysokość kary pieniężnej, którą na mocy art. 103 ust. 1 tego aktu może wymierzyć w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wysokość nałożonej kary zostały rozpatrzone przez organy, a następnie przez Sąd I instancji.

Spółka przede wszystkim pominęła przyczyny swojej odpowiedzialności. W myśl art. 3 ust. 3 pkt 56 u.b.ż.ż bowiem przedszkole jest zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego, czyli zakładem wykonującym działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, który na mocy art. 61 - 64 u.b.ż.ż. ma obowiązek wystąpienia do właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Spółka zaś po zmianie lokalizacji swojej działalności (na ul. [...] w P.) nie poinformowała właściwego organu ani nie zgłosiła do rejestru tej zmiany, zresztą od 2011 r. nie występując ani o wykreślenie z ewidencji szkół i placówek niepublicznych punktu przedszkolnego, ani o wpisanie Przedszkola Niepublicznego "J.".

Co do braków zapewnienia właściwych warunków sanitarno-higienicznych do prowadzenia działalności w zakresie zorganizowanego żywienia małych dzieci, ustalenia kontroli przeprowadzonej 3 lutego 2020 r. przez pracowników PPIS były jednoznaczne, z czym zgodziła się skarżąca, zwłaszcza że współwłaścicielka Przedszkola podpisała protokół kontroli w tym zakresie bez zastrzeżeń.

Co do ewentualnego wpływu pożaru w nocy z 7/8 sierpnia 2019 r., mającego zniszczyć poprzednią siedzibę Przedszkola, strona, skoro kontynuowała działalność w innym miejscu, nadal miała obowiązek wypełniania nakazów związanych z tą działalnością, a więc i tych wynikających z art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 61-64 u.b.ż.ż.

Generalnie, spółka oczekiwała wybiórczego uwzględnienia okoliczności, czyli tych, które miałyby świadczyć o nadmiernej wysokości nałożonej kary pieniężnej (4.000 zł), podczas gdy organy oceniły wszystkie istotne okoliczności, łącznie z tymi podnoszonymi przesz skarżącą. Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone decyzje, przeprowadził wyczerpującą ocenę przesłanek, które miały wpływ na wysokość nałożonej kary, z uwzględnieniem wytycznych z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż.

Wobec powyższego, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dawał podstaw do jej uwzględnienia, na mocy art. 184 p.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.

Wniosku GIS o zasądzenie kosztów postępowania nie uwzględniono, gdyż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, uregulowanego w art. 203 bądź art. 204 p.p.s.a., w którym pismo takie sporządził profesjonalny pełnomocnik (tj. adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną organu sporządził upoważniony pracownik. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.