Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1513/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-27 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art.7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2023 r. skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1513/22 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/272/2022/7515/KK w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1513/22, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. dalej w skrócie PrWod2001) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) Prezydent Miasta K. odmówił nałożenia na Gminę S. (dalej jako Gmina) jako właściciela gruntu - działki nr 1, stanowiącej ul. [...] w S., obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy PrWod2001.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że do rozpoznania tej sprawy został wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach postanowieniem z dnia 12 września 2016 r. nr SKO-OŚW-428/346/8851/16/KS. Według tego postanowienia przedmiotem sprawy jest naruszenie stanu stosunków wodnych na ul. [...] (działce nr 1) ze szkodą dla części działki nr 2 stanowiącej ul. [...].

Organ przypomniał, że w toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie od 2016 r. postępowania wydał już dwie decyzje: z 7 maja 2019 i 2 marca 2021, które jednak na skutek wniesionych odwołań uchylone zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ wyjaśnił ponadto, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa wodnego z 2001 r., a to w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (która weszła w życie 1 stycznia 2018 r.). Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia nowej ustawy w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji sprawa została rozpoznana w oparciu o treść art. 29 PrWod2001.

Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w oparciu o wymienione dokumenty) organ ustalił, iż Gmina jako właściciel działki nr 1 stanowiącej ul. [...] nie dokonała na niej zmiany stanu wody oraz zmiany kierunku odpływu wód z tej działki ze szkodą dla działki sąsiedniej nr 2, stanowiącej ul. [...]. Nie zachodzi również zdaniem Prezydenta związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy utwardzeniem ul. [...] w 2015 r., a powstałą szkodą na działce nr 2 poprzez jej zalewanie od 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. L., będąca współwłaścicielem działki nr 2, domagając się w nim uchylenia decyzji organu I instancji i wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

W odwołaniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Według strony odwołującej na skutek dokonanego w 2015 r. utwardzenia ul. [...] (działka nr 1) doszło do zwiększonego zalewania wodami opadowymi ul. [...] (działka nr 2). Ponadto pomimo trwającego od 2016 r. postępowania nie zostało w nim ustalone, czy w związku z utwardzeniem ul. [...] w 2015 r. doszło do jej prawidłowego odwodnienia, uniemożliwiającego zwiększony napływ z tej ulicy wód na ul. [...], czy przewidziano urządzenia odprowadzające napływ tych wód, a jeżeli tak, to czy działają one skutecznie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. nr SKO.OŚ/41.9/648/2021/14602/KK wydaną z powołaniem się m.in. na treść art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jednak na skutek sprzeciwu wniesionego od decyzji Kolegium wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1674/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja Kolegium została wydana z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 104, art. 140 i art. 15 k.p.a.

Przede wszystkim Kolegium nie dokonało w sprawie własnych ustaleń faktycznych, ani też nie oceniło w sposób nadający się do kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta w odniesieniu do treści art. 29 ust. 3 PrWod2001, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy. Wskazując zaś na potrzebę przeprowadzenia kolejnych oględzin w terenie z uwagi na upływ czasu od oględzin dokonanych przez biegłego wydającego opinię w maju 2018 r. Kolegium nie uprawdopodobniło, aby istotnie od tego czasu mogący mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stan terenu uległ zmianie. Ewentualnych zmian w tym względzie nie zgłaszały również strony.

Według Sądu Kolegium nie rozważyło, czy na rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 29 PrWod2001 mogą mieć wpływ wszczęte w 2021 r. roboty budowlane związane z realizacją kanalizacji deszczowej, prowadzone najprawdopodobniej w oparciu o stosowne pozwolenie wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał jednocześnie, że hipoteza art. 29 PrWod2001 nie obejmuje swoją treścią ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w następstwie realizacji robót budowlanych m.in. wykonywanych w oparciu o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/272/2022/7515/KK wydaną po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2021 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przybliżył wskazany powyżej wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1674/21. Zaakcentował swoje związanie przedstawioną w tym wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ponadto Kolegium uzasadniło swoją właściwość do orzekania w sprawie jako organ odwoławczy. Wskazało również na wejście w życie w toku postępowania w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz na treść art. 545 ust. 4 tej ustawy, dającej podstawę do orzekania w sprawie na podstawie art. 29 PraWod2001.

Według Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa, przy czym organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami k.p.a. oraz prawidłowo sporządził uzasadnienie. Zaś w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ I instancji Kolegium dokonało takich samych ustaleń jak organ I instancji.

Kolegium zacytowało fragment sporządzonej na potrzeby sprawy opinii biegłego, w której końcowej części stwierdzono, że "aktualny stan zawodnienia nawierzchni ul. [...] w obrębie działki 3 i 2 nie wynika ze zmiany stanu wody czy zmiany kierunku jej spływu z działki 1 w S.." Jednocześnie za organem I instancji Kolegium wskazało, że skoro pierwsze utwardzenie odcinka ul. [...] nastąpiło w 2015 r., a zalewanie następuje od 2014 r., to prowadzone na terenie ul. [...] prace nie mogły mieć wpływu na zalewanie działki 2. Kolegium podzieliło przy tym argumentację organu I instancji, według której za tym, że Gmina nie dokonała zmiany stanu wody na swojej działce oraz zmiany kierunku jej odpływu ze szkodą dla sąsiedniej działki nr 2 świadczy, (oprócz tego, że utwardzenie nastąpiło w 2015 r., a zalewanie występuje od 2014.r) następujące okoliczności:

- wody opadowe przed występowaniem problemu zalewania działki nr 2 spływały w kierunku południowym i południowo-wschodnim na pola uprawne w kierunku ul. [...],

- zabudowanie działek znajdujących się wzdłuż ul. [...] po południowej stronie spowodowało brak możliwości spływu wód opadowych, zgodnie z ukształtowaniem terenu,

- niejednorodne zagospodarowanie działki nr 2 spowodowało powstanie obniżenia terenu w rejonie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] oraz stagnację wody.

Wobec powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, wedle którego nie ziściła się żadna z przesłanek wskazanych w art. 29 ust. 1 PrWod2001, co wykluczało zastosowanie art. 29 ust. 3 PrWod2001.

Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania nie dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Organ ten postąpił prawidłowo nie uwzględniając wniosku o przeprowadzenie dowodu na okoliczność legalności prac polegających na utwardzeniu w 2015 r. ul. [...]. Zalewanie następuje bowiem od 2014 r. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 PrWod2001 brak jest podstaw prawnych do badania legalności uzyskania pozwolenia na budowę/zgłoszenia, na podstawie którego została utwardzona droga. W tym zakresie uprawnienia posiadają inne organy. Kolegium wskazało przy tym, że okoliczność tą analizował biegły. W piśmie z 30 października 2018 r. wyjaśnił on, że okoliczności dotyczące stanu nawierzchni drogi - ul. [...] nie wpływają na istniejące spadki jezdni, a tym samym na kierunek spływu wód.

Według Kolegium podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji nie dawało uchybienie przez ten organ obowiązkowi zawiadomienia o terminie oględzin z 7-dniowym wyprzedzeniem. Stronom przesłano bowiem protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2017 r., a ponadto dla strony odwołującej organ sporządził kopie całości akt sprawy. Dowód z oględzin nie był też jedynym dowodem w sprawie. Po przeprowadzeniu oględzin strona korzystała przy tym wielokrotnie z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Stąd według Kolegium brak udziału odwołującej w oględzinach w dniu 25 kwietnia 2017 r. nie spowodował pozbawienia jej uczestnictwa w czynności procesowej, na podstawie której w zasadniczej części ustalono stan faktyczny sprawy.

Organ odwoławczy wskazał także, że strona odwołująca miała możliwość zapoznania się z opinią biegłego, zgłosiła do niej uwagi, a biegły w odpowiedzi na te uwagi przedstawił dodatkowe wyjaśnienia. Kolegium nie podzieliło przy tym zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony o oględzinach z udziałem biegłego przeprowadzonych w dniu 18 maja 2018 r., gdyż w świetle art. 79 § 1 k.p.a. stronę należy jedynie zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia opinii przez biegłego.

W końcowej części uzasadnienia Kolegium zaakcentowało, że w świetle wyroku tutejszego Sądu z dnia 31 stycznia 2022 r. (sygn. II SA/Gl 1674/21) w sprawie nie mają znaczenia rozpoczęte w 2021 r. roboty budowlane związane z realizacją kanalizacji deszczowej. WSA w Gliwicach wskazał bowiem wprost, że hipoteza art. 29 PrWod2001 nie obejmuje swoją treścią ewentualnego naruszenia stosunków wodnych w następstwie realizacji robót wykonywanych m.in. w oparciu o pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł T. L. (skarżący). Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 29 PrWod2001. Ponadto zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że Kolegium pozostawiło poza zakresem swojego zainteresowania kwestię zwiększenia ilości wody wlewającej się w ul. [...] z ul. [...], po wykonaniu w 2015 r. jej utwardzenia. Skoncentrowało zaś się na ustaleniu, że czy ul. [...], w tym działka nr 2 była zalewana wodami opadowymi jeszcze przed dniem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Tymczasem na skutek wykonania w 2015 r. prac utwardzających nawierzchnię ul. [...] doszło do zablokowania wchłaniania w zasadzie jakiekolwiek wody opadowej przez ul. [...], co doprowadziło do zwiększenia ilości wód opadowych wlewających się w ul. [...] i w ostateczności prowadziło do powstania, czy też co najmniej wzrostu rozmiaru i zakresu szkód opisanych w aktach sprawy.

Skarżący zaakcentował także, że w sprawie należało ustalić, czy utwardzenie ul. [...] przez Gminę w 2015 r. zostało wykonane w oparciu o pozwolenie budowlane. Dopiero ustalenie tej okoliczności może pozwolić na ustalenie czy wszczęcie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 29 Prawa wodnego było w ogóle dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. L. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oddalił skargę.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd wskazał, że według jego oceny w toku kontrolowanego postępowania organy administracji nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, w tym, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., a także innych przepisów postępowania wskazanych w skardze. Ponadto organy dokonały prawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 PrWod2001 oraz zasadnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia na Gminę obowiązków wskazanych w tym przepisie.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła A. L., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r, poz. 1121 ze zmianami) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze z.) polegające na uznaniu, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych przez właściciela działki nr: 1 stanowiącej ulicę [...] w S., wskutek działań polegających na wlewaniu wody opadowej w niewielkiej ilości z nieruchomości stanowiącej ulicę [...] na ulicę [...] oraz utwardzeniu ulicy [...] materiałem powodującym brak chłonności wód opadowych i wlewanie ich na ulicę [...], która jest niżej położona, a także nie ustaleniu zakresu szkód jakie to wlewanie powoduje, a także uznaniu, że woda wlewa się w niewielkim stopniu i tym samym jest to akceptowane i nie powodujące szkód na sąsiedniej nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i poprzez dowolną a nie swobodną ocenę, podczas gdy z ustalonego: w sprawie materiału dowodowego oraz jego oceny wynika, że Gmina S. dokonała i nadal dokonuje zmiany stosunków wodnych na ulicy [...] w postaci jej utwardzenia między innymi w 2015 roku, skutkującego wlewaniem się wód opadowych na ulicę [...] i dowolne uznanie, że następuje to jedynie w niewielkim zakresie, przy czym brak jest kategorycznych ustaleń w jakim faktycznie zakresie i czy zakres ten powoduje szkodę na gruncie sąsiednim to jest na ulicy [...] w S.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. związku z art 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Wynika to z wybiórczej oceny opinii biegłego oraz nieuwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego tego, że biegły, nie wykIuczył, że podczas obfitych opadów woda wlewa się w większym zakresie aniżeli 9 m2 oraz uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a to w oględzinach w dniu 25 kwietnia 2017 r.,

4) art. 145 1 pkt ,1 lit, a i c). p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a., przez błędne uznanie, że z wydanej w sprawie opinii biegłego jednoznacznie wynika, że utwardzenie drogi na ulicy [...] pozostaje bez wpływu na zalewanie ulicy [...] w sytuacji, podczas gdy w opinii biegły w ogóle nie ocenił materiału, którym utwardzono ulicę [...] i jego chłonności i wskazał, bez jakiegokolwiek bliższego uzasadnienia, że to utwardzenie ulicy "[...] powoduje stagnację wód na jej nawierzchni" oraz oparcie się organów w tym zakresie dodatkowo na zupełnie dowolnym twierdzeniu wnioskodawcy w sprawie, żywotnie zainteresowanym .jej rozstrzygnięciem nie posiadającym wiedzy specjalnej, że zalewanie ulicy [...] miało miejsce już w 2014 r, co - skutkowało wnioskiem organów, że jej utwardzanie w późniejszym okresie pozostało bez wpływu na zalewanie nieruchomości i nie zbadaniu tej okoliczności innymi dowodami,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c). p.p.s.a w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie strony skarżącej, opinia biegłego ."jest" niepełna, nie zawiera koniecznych do wyjaśnienia okoliczności sprawy wykazujących obligatoryjny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami Gminy S. i zalewaniem ulicy [...].

Pismem z dnia 12 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie p.p.s.a.)., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

Powyższa regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomii postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Przyczyny nieważności postępowania zostały w sposób wyczerpujący wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Natomiast oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie. Jednocześnie zaznaczyć należy, że zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie. Sąd ten bowiem nie rozpoznaje skargi kasacyjnej jak sąd drugiej instancji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie za zastosowaniem art. 179a p.p.s.a. przemawiało zaistnienie przesłanki nieważności postępowania zakończonego wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna prawa są zgodne, że nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. III FSK 2822/21). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W piśmie z dnia 7 lipca 2023 r. skarżący T. L. wskazał, że dotychczasowi właściciele nieruchomości przy ul. [...] nie posiadają do niej tytułu prawnego od ponad roku czasu, a mimo to kierowane są do nich pisma procesowe. Jednocześnie podniósł, że nieruchomość ta stanowi własność innych osób, które nie są do chwili obecnej uznane za strony postępowania. W kolejnym zaś piśmie z dnia 22 sierpnia 2023 r. wskazany powyżej skarżący podał, że współwłaścicielami działki drogowej nr 2 nie są już M. K. i M. K. lecz są nimi E. N. i J. N.. Okoliczność ta została następnie potwierdzona bezpośrednio przez nowych współwłaścicieli, którzy dodatkowo przedłożyli wydruk z elektronicznej księgi wieczystej. Wynika z niego, że E. N. i A. N. nabyli współwłasność ww. działki drogowej w dniu [...], zaś w dniu [...] r. zostali wpisani do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej tę działkę. Oznacza to, że jako współwłaściciele nieruchomości drogowej, której dotyczy rozpoznawana sprawy nie brali oni udziału w postępowaniu przed tutejszym Sądem zainicjowanym wskazaną powyżej skargą T. L.. Skutkuje to nieważnością postępowania i koniecznością uchylenia wyroku sądu I instancji. Nie zawiadamiając o toczącym się postępowaniu sądowym osób, będących uczestnikami postępowania sądowego, Sąd dopuścił się nieważności postępowania. Wobec powyższego zaistniałe uchybienie natury formalnej powoduje konieczność rozpoznania sprawy w sposób respektujący prawa uczestników postępowania.

Odnosząc się natomiast do merytorycznego aspektu sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarga na wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2022 r. jest bezzasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas PrWod2001). Jak trafnie wskazało Kolegium z uwagi na treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.), w kontrolowanej sprawie jako wszczętej i niezakończonej przed wejściem w życie tej ustawy, zastosowanie mają dotychczasowe przepisy tj. Prawo wodne z 2001 r.

Stosownie do art. 29 ust. 1 PrWod2001 właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy, to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - art. 29 ust. 3 PrWod2001 r.

W świetle przytoczonego przepisu do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 PrWod2001 r. konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 PrWod2001 są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

Z brzmienia przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że zastosowanie art. 29 ust. 3 PrWod2001 r. jest ściśle powiązane ze szkodliwym oddziaływaniem zmiany stanu wody na grunty sąsiednie. Jeżeli brak jest szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności podmiotu dokonującego takiej zmiany i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 437/20, z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3558/19).

W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji poczyniły niezbędne ustalenia, których zakres wyznaczały przytoczone powyżej przepisy prawa materialnego. W świetle zaś tych ustaleń organy prawidłowo przyjęły, że na działce nr 1 (ul. [...]) nie doszło do zmiany stanu wody ani nie zmieniono kierunku jej odpływu. Okoliczność ta bowiem, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego (opinia z maja 2018 r. karta 1244 akt administracyjnych organu I instancji, pkt 7.2 opinii – str. 7). W opinii tej wprost stwierdzono, że na terenie tej, stanowiącej własności Gminy, działki nie dokonano zmiany stanu wody na gruncie ani nie zmieniono kierunku jej odpływu. Wyjaśnić przy tym należy, że takie stwierdzenie biegłego dotyczy okresu około 60 lat poprzedzających sporządzenie opinii. Biegły wskazał bowiem, że do budowy drogi - ul. [...] doszło w XX wieku w latach 60. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony. Ocenie biegłego poddany został zaś został okres przypadający po wybudowaniu tej drogi.

W ocenie Sądu rzetelność sporządzonej opinii, jak i poprawność zawartych w nich wniosków nie budzi wątpliwości. Biegły przeprowadził pomiary, na podstawie których sporządził profile podłużne i poprzeczne dróg przy ul. [...] i ul. [...]. Sporządzone zaś profile zostały załączone do opinii. Z przeprowadzonej zaś ich analizy (str. 5 opinii) wynika, że w odniesieniu do ul. [...] najniżej położone miejsca w osi jezdni występują w odległości od skrzyżowania z ul. [...]. Co zaś najistotniejsze skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] nie jest miejscem najniżej położonym, a tym samym wody z nawierzchni drogi - ul. [...] nie spływają w całości na drogę przy ul. [...].

Zdaniem Sądu zwrócić przy tym należy uwagę na załączony do opinii rys. nr 3, przedstawiający profil podłużny ul. [...]. Oznaczono na nim kierunek spływu wód. Spływ ten odbywa się po ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] w kierunku ul. [...]. Po drugiej stronie skrzyżowania wody spływają w kierunku przeciwnym do ul. [...]. Podane przez biegłego rzędne terenu w obrębie skrzyżowania wynoszą (patrząc od strony ul. [...]) 99,95, 99,94, 99,93 m i następnie obniżają się wzdłuż ul. [...]. Obniżenie rzędnych ma miejsce także od skrzyżowania w kierunku ul. [...]. Nie jest więc tak, że wody opadowe płyną całą długością ulicy [...] i w miejscu skrzyżowania przepływają na ul. [...]. Jedynie niewielka ilość wód z obrębu skrzyżowania spływa w kierunku ul. [...]. Biegły wskazał przy tym, że dotyczy to powierzchni jedynie 9 metrów kwadratowych ulicy. W odniesieniu do tego niewielkiego fragmentu na długości 1,5 m występuje różnica wysokości wynosząca 4,0 cm. Co istotne, biegły nie stwierdził, że opisany tutaj stan rzeczy stanowi skutek utwardzenia ul. [...] przeprowadzonego 2015 r.

Biegły odniósł się także do przyczyn okresowego stagnowania wody na nawierzchni ul. [...] w obrębie działki 2 oraz działki 3 W tym zakresie przeprowadzona została analiza profilu drogi, z której wynika, że wody opadowe z jezdni, na znacznej powierzchni utwardzonej elementami betonowymi, spływają od południa i północy w miejsce najniższe, które występuje w obrębie działki 3. Zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu wody te spływały przez działkę 3 w kierunku północno-wschodnim (rys. nr 7). Natomiast aktualne zagospodarowanie terenu (betonowe parkany) – powodują stagnowanie wody na utwardzonej części jezdni. We wnioskach końcowych w pkt. 7.2. biegły jednoznacznie przy tym wskazał, że obecny stan polegający na stagnowaniu wody na jezdni ul. [...] został wyłącznie spowodowany przegrodzeniem doliny naturalnego spływu wód robotami inwestycyjnymi związanymi z budową osiedla.

W ocenie Sądu organy nie miały podstaw do tego, aby nie oprzeć na się na treści powyższej opinii biegłego. W konsekwencji przy wydaniu decyzji organy zasadnie kierowały się jej wnioskami.

Zarzuty skargi sprowadzają się do tego, że pominięto kwestie spowodowanego utwardzeniem drogi zwiększenia ilości wód opadowych wlewających się w ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej w ostateczności doprowadzić miało to do powstania, czy też co najmniej do wzrostu rozmiaru i zakresu szkód opisanych w aktach sprawy. Jednak w ocenie Sądu takie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W części końcowej punktu 7.1 opinii z maja 2018 r. biegły stwierdził bowiem, że ilości wód z ul. [...] są niewspółmiernie mniejsze od ilości wód pochodzących z opadów przypadających na samą nawierzchnię ul. [...]. Jej nawierzchnia jest przy tym w znacznej części utwardzona. W oparciu o takie stwierdzenie biegłego, a także mając na względzie całość opinii oraz pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Sądu, organy nie miały podstaw do tego, aby prowadzić dalsze postępowanie w celu ustalenia, czy i ewentualnie, w jakim zakresie wody pochodzące z ul. [...], oddziałują na stagnowanie wody na terenie działki nr 2. Innymi słowy, czy zwiększają one poziom ilość stagnowanej wody. Zaakcentować bowiem należy, że sformułowania użyte przez biegłego wskazują na marginalny wpływ wód pochodzących z ul. [...].

Przede wszystkim jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że droga - ul. [...] powstała znacznie później (jak wynika z niekwestionowanych przez strony ustaleń powstała w latach 90 tych XX wieku). To powstanie tej drogi, następnie wykonanie wzdłuż jej zabudowy, a przede wszystkim jej częściowe utwardzenie kostką brukową doprowadziło do zaistnienia zjawiska stagnowania wody. Opisane przez biegłego działania inwestycyjne wzdłuż ul. [...], w tym także utwardzenie w obrębie działki nr 2 stanowiły zmianę stanu wód, skutkującą stagnowaniem wody. Są one pierwotną przyczyną tego zjawiska. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do tego, aby adresatem obowiązków, na których nałożenie pozwala art. 29 ust. 3 PrWod2001 czynić właściciela działki, z której spływają wody mające marginalne znaczenie dla stanu wód na działce 3 i 2.

Nie można przy tym podzielić zarzutów skargi dotyczących ograniczenia postępowania dowodowego do ustalenia, czy ul. [...], w tym działka nr 2 była zalewana wodami opadowymi jeszcze przed dniem złożenia w 2016 r. wniosku o wszczęcie postępowania. Przeprowadzone w kontrolowanej obecnie sprawie administracyjnej postępowanie dowodowe miało bowiem zdecydowanie szerszy zakres i pozwoliło na poczynienie przez Kolegium ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 3 PrWod2001. W tym zresztą zakresie organ odwoławczy zastosował się do zaleceń wynikających z wydanego w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z 31 stycznia 2022 r.

Nie można również podzielić zarzutu, dotyczącego tego, że organy nie ustaliły, czy utwardzenie ul. [...] dokonane przez Gminę w 2015 r. zostało wykonane na podstawie pozwolenia na budowę. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącym, że organy tej okoliczności nie ustaliły, to jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy w realiach rozpoznawanej sprawy nie była legalność utwardzenia drogi – ul. [...], wykonanego w 2015 r. Zakres tego postępowania nie ograniczał się wyłącznie to tego, czy poprzez wykonanie utwardzenia doszło do zmiany stanu wody, powodującej wystąpienie szkody na działkach sąsiednich. Przedmiotem postępowania objęta bowiem była kwestia, czy na działce nr 1 w ogóle doszło do zmiany stanu wód, czy to w ramach utwardzenia, czy jeszcze wcześniej, a także kwestia, czy stagnowanie wody na działce 3 i działce 2 jest spowodowane napływem wód z działki nr 1. Wobec ustalenia, że przyczyny stagnowania wody tkwią w utwardzeniu fragmentów drogi - ul. [...] oraz w zabudowie wykonanej wzdłuż tej drogi, a ilość wody pochodząca z drogi - ul. [...] jest niewspółmiernie mniejsza niż ilość wody z wybudowanej 30 lat później dogi - ul. [...] zasadnym było odmówienie nałożenia na Gminę jako właściciela działki nr 1 obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 PrWod2001 i to niezależnie od tego, czy dokonane w 2015 r. utwardzenie było legalne z punktu widzenia wymogów statuowanych przez przepisy prawa budowlanego.

W związku z ujawnieniem okoliczności, że E. N. i J. N. z dniem 5 maja 2022 r. stali się współwłaścicielami działki drogowej nr 2 należy zauważyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (3 sierpnia 2022 r.) oraz w okresie ponad dwóch miesięcy poprzedzających wydanie tej decyzji byli oni stronami kontrolowanego obecnie postępowania odwoławczego i jednocześnie bez własnej winy nie brali w tym postępowaniu udziału. Uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednak należy zaakcentować, że na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania zawartego w art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13, wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3351/19). Z tych względów w rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i na tej podstawie uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, w tym, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., a także innych przepisów postępowania wskazanych w skardze. Ponadto organy dokonały prawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 PrWod2001 oraz zasadnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia na Gminę obowiązków wskazanych w tym przepisie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Kolegium i jednocześnie braku wniosku skarżącego oraz innych uczestników postępowania o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 179a w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a w pkt 2 wyroku po ponownym rozpoznaniu skargi T. L. skargę tę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie Sądu.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.