Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 121/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b), ust. 2b, ust. 2e, ust. 2f
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 544/22 w sprawie ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO 4116.55.2021 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 544/22, po rozpoznaniu skargi A.H., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu, zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "Kolegium", z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO 4116.55.2021, w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Wójta Gminy [...], zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 28 lipca 2021 r., nr GOPS.4301.5.2020/21.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sformułowanie adresowanej do orzekających w sprawie organów oceny prawnej, która wymaga rozszerzenia zakresu przedmiotowego decyzji stanowiącej przedmiot skargi, a tym samym zaprezentowanie poglądu, iż należność żądana decyzją od skarżącego powinna być jeszcze wyższa niż ta, którą pierwotnie kwestionował odwołaniem, a następnie skargą do Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy Sąd I instancji przekroczył granice rozpoznania sprawy oraz czy naruszył zakaz reformationis in peius.

Dla wyznaczenia rzeczywistego przedmiotu rozpoznania w sprawie sądowoadministracyjnej przydatnym narzędziem jest konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego. Normy prawa materialnego, a wyjątkowo tylko normy prawa procesowego, wyznaczają precyzyjnie chociaż abstrakcyjnie elementy (przesłanki) przedmiotowe i podmiotowe przyszłej jurysdykcji administracyjnej. Mamy w tym momencie już do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym w ujęciu abstrakcyjnym. Dopiero w tych warunkach zaistnienie konkretnych, określonych ustawowo elementów stanu faktycznego ze szczególnym uwzględnieniem inicjatywy procesowej administrowanego lub organu administrującego kreuje konkretny stosunek administracyjnoprawny. To rzeczywistość konkretnego stanu faktycznego niejako "ożywia" abstrakcyjną jeszcze sprawę administracyjną, czyniąc z niej sprawę konkretną, która powinna znaleźć swoją konkretyzację w jednej spośród prawnych form działania wymienionych w przepisach P.p.s.a. Stosunek administracyjnoprawny jest elementem "ożywiającym" sprawę administracyjną. Przekształcenie abstrakcyjnego stosunku administracyjnoprawnego w konkretny stosunek administracyjnoprawny – czyli konkretyzacja w postaci prawnej formy działania - stanowi podstawę sprawy administracyjnej w ujęciu pozytywnym. Sprawa administracyjna jest to zatem proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, istniejącego obiektywnie i wcześniej niż proces jego konkretyzacji. Proces tej konkretyzacji zachodzi w momencie zderzenia stanu faktycznego ze stanem prawnym (normą). Bezpośrednim przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (przedmiotem zaskarżenia) jest zachowanie organu administracji publicznej, podjęte stosownie do jego kompetencji w zaskarżalnej formie działania albo zaniechanie organu podjęcia zachowania kompetencyjnego. Formy tej nie można jednak kontrolować w oderwaniu od realiów stosunku prawnego, w którym powstała (zaistniała) – czyli od źródła i podstawy konkretyzacji (dotyczy to również rozpoznania sprzeciwu od decyzji). Weryfikacja sądowoadministracyjna odbywa się w świetle normatywnych i faktycznych podstaw tego zachowania, które łącznie tworzą szeroko rozumianą sprawę administracyjną. Natomiast akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną konkretyzuje stosunek prawny

W ujęciu normatywnym przedmiotowy zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczają dwa przepisy – z jednej strony art. 134 § 1 P.p.s.a., a z drugiej strony art. 135 P.p.s.a. Oba posiadają zasadnicze i równorzędne znaczenie, oba równocześnie znajdują zastosowanie, bowiem wzajemnie się uzupełniają. Granice materialne sprawy w aspekcie przedmiotowym wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej in concreto. sąd administracyjny powinien rozpocząć proces rozpoznania sprawy od określenia wzorca normatywnego prowadzonej kontroli. Na tej podstawie sąd musi odtworzyć stosunek administracyjnoprawny o charakterze materialnym (wyjątkowo dopiero wtórnie o charakterze procesowym), którego emanacją jest sprawa administracyjna. Istnienie sprawy administracyjnej (w ujęciu pozytywnym lub negatywnym) jest warunkiem sine qua non czynności rozpoznawczych sądu. Niemniej w przypadku skargi na prawne formy działania organów administracji publicznej warunkiem formalnym dopuszczalności podjęcia czynności rozpoznawczych przez sąd jest istnienie w obrocie prawnym przedmiotu zaskarżenia (aktu lub czynności administracji).

Granice materialne rozpoznawanej sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b), ust. 2d, ust. 2e, ust. 2f ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.". Obowiązek zstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego obowiązku ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Niewątpliwie obowiązek poniesienia kosztów pobytu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej obejmuje należność za cały okres jej faktycznego pobytu tj. od momentu umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta Przemyśla decyzją z dnia 6 grudnia 2018 r. umieścił całkowicie ubezwłasnowolnioną B.H. (matkę skarżącego) w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w [...] przeznaczonym dla osób [...] od dnia [...] 2018 r. i przebywała tam do chwili śmierci w dniu [...] 2020 r. Bezsporne jest również to, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. ustalił dla skarżącego wysokość odpłatności za pobyt matki we wskazanym domu pomocy społecznej w okresie od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia [...] 2020 r. w kwocie 932,11 zł.

Sąd I instancji prawidłowo odtworzył granice materialne i faktyczne rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła data początkowa, od której ustalono skarżącemu opłatę za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Sąd ten słusznie wskazał, że to data umieszczenia matki skarżącego w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w [...] ([...] 2018 r.) wyznacza początek okresu, za jaki należało badać możliwość ustalenia opłaty skarżącemu. Natomiast z kontrolowanych decyzji nie wynika, aby organy ustalały sytuację majątkową skarżącego za okres od dnia [...] 2018 r., koszty pobytu jego matki w domu pomocy społecznej i możliwość obciążenia go zapłata za ten okres. Sąd I instancji zasadnie uznał, że brak postępowania dowodowego w tym zakresie przesądza o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd I instancji nakazał w istocie wyjaśnienie przyczyn, dla których w ustalonym niespornym stanie faktycznym data początkowa, od której naliczono skarżącemu opłatę za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej to dzień 1 kwietnia 2019 r., w sytuacji gdy została ona umieszczona w tej placówce od dnia [...] 2018 r. Sytuacja, w której w ponownie prowadzonym postępowaniu doszłoby do naliczenia skarżącemu opłaty za cały okres faktycznego pobytu jego matki w Miejskim Domu Pomocy Społecznej w [...] stanowiłaby wyjątek od przewidzianego w cytowanym wyżej przepisie zakazu reformationis in peius, gdyż nieuwzględnienie ustalonych i niespornych okoliczności stanu faktycznego prowadziłoby do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego (u.p.s.) i w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tak wydanej decyzji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.