Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4716/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1411/20 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 16 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.23.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia 24 maja 2020 r., 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz J.K. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1411/20, oddalił skargę J.K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 16 czerwca 2020 r. nr BP-DZ.412.23.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 24 lutego 2020 r. do Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] wpłynął wniosek J.K. o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "ustawa"). Wnioskodawca był żołnierzem służby stałej i pełnił zawodową służbę wojskową w Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych [...], a termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza, upłynął 30 kwietnia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej żołnierz posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 37 lat, 9 miesięcy i 1 dnia, liczoną od dnia 30 lipca 1982 r.

Decyzją z dnia 20 maja 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.) oraz art. 41 ust. 2 pkt 1, art. 47 ust. 1 i 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, orzekł o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej w wysokości 278.943,74 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w stosunku do żołnierza została wydana ostateczna decyzja o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Ponadto zajmuje on kwaterę położoną w O. przy ul. [...]. Do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej żołnierz wskazał dzień 10 stycznia 2017 r. i oświadczył, że zamieszkiwał wówczas z członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, tj. małżonką oraz córkami.

Rozpoznając wniosek, Dyrektor wyjaśnił, że zobowiązany był ustalić, czy w dacie wydania rozstrzygnięcia osoby, które żołnierz wymienił w oświadczeniu, są członkami jego rodziny. Z dokumentów złożonych przez żołnierza wynika, że wspólnie z małżonką i dwiema pełnoletnimi córkami zamieszkuje w kwaterze położonej w O. Wszyscy członkowie rodziny wymienieni w oświadczeniu są zameldowani na pobyt stały. Jednakże starsza córka żołnierza w dniu 15 czerwca 2019 r. wstąpiła w związek małżeński. W związku z tym organ stwierdził, iż na dzień wydania rozstrzygnięcia członkami rodziny żołnierza byli jego żona oraz młodsza córka. W ocenie Dyrektora, zawarcie związku małżeńskiego przez córkę żołnierza oznacza, że nie jest ona członkiem jego rodziny. Fakt ten wyklucza spełnienie przesłanki z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy. Jednocześnie przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej, organ uwzględnił dodatkową normę przysługującą żołnierzowi ze względu na zajmowane stanowisko służbowe pułkownika.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r., nr BP-DZ.412.23.2020/2, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Prezes podniósł, że członków rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego definiuje i określa art. 26 ust. 3 ustawy. W świetle tego przepisu są nimi: małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, zwane dalej "dziećmi", do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba, że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, iż w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swoim dzieciom, ponieważ wspólnie z nimi zamieszkują i dlatego są one brane pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej dla wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.

Na gruncie okoliczności faktycznych sprawy organ dostrzegł, że starsza córka żołnierza ukończyła 27 lat, a ponadto 15 czerwca 2019 r. zawarła związek małżeński. Zatem już w dniu złożenia przez żołnierza wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej nie była członkiem jego rodziny, pomimo zamieszkiwania z nim. W konsekwencji Prezes zaaprobował decyzję organu pierwszej instancji, w której uwzględniono 4 normy powierzchni użytkowej podstawowej, przyjmując aktualny stan członków rodziny żołnierza oraz przysługującą mu dodatkową normę ze względu na zajmowane stanowisko służbowe (pułkownik).

Z powyższą decyzją nie zgodził się żołnierz, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że z przepisów art. 21 ust.1 i ust. 6 oraz art. 23 ust. 1 pkt b i ust. 9 ustawy wynika, że odprawa mieszkaniowa jest jedną z przewidzianych tą ustawą form zaspokojenia przysługującego żołnierzowi, w tym żołnierzowi, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, prawa do zakwaterowania. Chodzi o zaspokojenie aktualnych potrzeb mieszkaniowych istniejących po zakończeniu służby (tj. po przejściu na emeryturę), co prowadzi do równie oczywistego wniosku, że te potrzeby mają być oceniane według stanu faktycznego zaistniałego po zakończeniu służby, nie zaś według stanu faktycznego poprzedzającego to przejście.

Według art. 26 ust. 3 ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są małżonek oraz wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

Z przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika natomiast, że odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca z uwzględnieniem m.in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 oraz ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawarte w tym przepisie sformułowanie mówiące o "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należy interpretować w ten sposób, że ten dzień nie może być dniem dowolnie wskazanym przez żołnierza, przypadającym w jakimkolwiek momencie pełnienia służby, przed nabyciem prawa do odprawy mieszkaniowej. Wysokość odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego odchodzącego ze służby na emeryturę należy ustalać według normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszalnego, przysługującej żołnierzowi w dniu przez niego wskazanym, przypadającym na czas od powstania prawa do tego świadczenia. Zatem w sprawie nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej jakim jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Dlatego potrzeby mieszkaniowe muszą być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny skarżącego w dniu 30 kwietnia 2020 r., bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze pomocy mieszkaniowej. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, starsza córka skarżącego w dniu 20 stycznia 2018 r. ukończyła 25 lat, a 15 czerwca 2019 r. zawarła związek małżeński. Zatem żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały przed przejściem na emeryturę (kiedy to jego starsza córka była panną), a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Prawidłowo więc organy Agencji obu instancji uznały, że skoro starsza córka skarżącego - zarówno w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, jak i w dniu wydania decyzji - pozostawała w związku małżeńskim, to została spełniona negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie na nią normy w odprawie mieszkaniowej.

W dniu 11 marca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 a także 2. art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że skarżącemu odmówiono wypłaty odprawy wypłaty odprawy mieszkaniowej na starszą córkę, pomimo wskazania okresu, w którym wraz z żoną oraz córkami zamieszkiwał wspólnie i tworzył wspólne gospodarstwo domowe na dzień przez niego wskazany, tj. 10 stycznia 2017 r., gdy żadnej z tych przesłanek skutkujących odmowną decyzją nie można skarżącemu przypisać,

2. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej istotnie naruszył przepisy dotyczące właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą wobec skarżącego przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na wskazanych członków rodzinny we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie daje podstaw do odmowy wypłaty odprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy, który wyłącza możliwość wskazania przez żołnierza dowolnego dnia miarodajnego do ustalenia jego stanu rodzinnego, jako elementu koniecznego do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd jest wadliwy. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej problematyczne sformułowanie. I tak, art. 47 ust. 1 ustawy - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:" W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do art. 47 ust. 2 ustawy: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość stanowiska skarżącego co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m2 powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" - por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji.

Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego. W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (Druk nr 3342 - Sejm VII kadencji), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Oznacza to, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz.U. z 2022 r. poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku WSA w Warszawie miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.

Tak więc wynik wykładni historycznej dowodzi niepoprawności poglądu Sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy mogłaby zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu.

Akceptacja stanowiska WSA w Warszawie w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy prowadziłoby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., I KZP 53/99). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 871/12, 15 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 790/17).

Podkreślić również należy, że przedstawione oceny prawne są zbieżne z jednolitym i stabilnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach - zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5108/21, z 6 września 2023 r., III OSK 1019/22, z 12 października 2022 r., III OSK 5367/21, z 12 października 2022 r., sygn. III OSK 5257/21.

Uwzględniając powyższe oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 16 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z dnia 20 maja 2020 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przyjętą w części zważającej niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy.

O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.