Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 422/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 901/18 w sprawie ze skargi Z. L. i A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 901/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. L. i A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]

w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2017 r.) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej upp, ustawa z 2005 r. lub ustawa przekształceniowa z 2005 r.) i art. 104 § 1 kpa odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, położonej w obrębie [...] jednostce ewidencyjnej [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz A. i Z. L. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że na podstawie umowy z dnia [...] lipca 1997 r. Rep. A [...] A. i Z. L. nabyli od przedsiębiorstwa państwowego [...] Zakładów Elektronicznych "[...]" w [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], wraz z własnością budynków i budowli znajdujących się na tej nieruchomości. Na stronie 5 w § 9 aktu notarialnego Rep. A [...] wyraźnie wskazano: "(...) A. i Z. małżonkowie L. wyjaśniają, że przedmiotowe nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego kupują na cele prowadzonej przez Z. L. działalności gospodarczej w ramach Drukarni "[...]". Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dnia [...] sierpnia 2014 r. przez mgr inż. P. T. dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że zgodnie z uchwałą z [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] położona jest w konturze terenów oznaczonych symbolem U - tereny zabudowy usługowej o przewadze usług komercyjnych. Teren zabudowany jest budynkami o charakterze przemysłowo-usługowym. Według informacji zawartej w bazie danych EGiB ww. działka położona w Krakowie przy ul. Lipowej, jest oznaczona symbolem użytku Bi - inne tereny zabudowane, a usytuowane na niej budynki mają funkcję użytkową określoną jako "inne niemieszkalne". W drodze umowy z [...] listopada 2002 r. A. i Z. L. nabyli od Spółki pod firmą [...] Centrum Inwestycyjne Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], obj. księgą wieczystą Kw nr [...] i prawo własności posadowionych na tej działce budynków, budowli i urządzeń, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Na stronie 3 w ust. IV aktu notarialnego Rep. A nr [...] wyraźnie postanowiono: "Z. i A. małżonkowie L. oświadczają, że Z. L. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą: Drukarnia "[...]" Z. L. z siedzibą w [...] przy ulicy [...] (...), zaś przedmiotowe prawa nabywane są w związku z prowadzoną przez niego wyżej opisaną działalnością gospodarczą i na cele prowadzenia tej działalności.". Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dnia [...] sierpnia 2014 r. przez mgr inż. P. T. dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] położona jest w przeważającej części w konturze terenów oznaczonych symbolem U - tereny zabudowy usługowej o przewadze usług komercyjnych oraz w pozostałej niewielkiej części w konturze terenów oznaczonych symbolem UP - tereny zabudowy usługowej o przewadze usług publicznych. Teren zabudowany jest budynkami o charakterze przemysłowo- usługowym. Z aktualnego badania treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że jej dziale I ujawnione są obie działki nr: [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, zatem stanowią one jedną nieruchomość gruntową. Prezydent stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10.3.2015 r. K 29/13 (dalej wyrok K 29/13) orzekł m.in. że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Prezydent stwierdził, że w świetle wyroku K 29/13 wnioskodawcom nie przysługuje obecnie uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ze względów podmiotowych, gdyż prawo użytkowania wieczystego nabyli na cele prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą "[...]", jak też ze względów przedmiotowych - z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana infrastrukturą o charakterze przemysłowo-usługowym.

Odwołanie wnieśli A. L. i Z. L. domagając się zmiany decyzji z [...] grudnia 2017 r. i orzeczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...],[...] w prawo własności; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołujących Prezydent winien wydać decyzję w oparciu o art. 1 ust. 1 upp bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy mieć na uwadze, że choć sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej, to jednak decyzja ta rozstrzyga o roszczeniach natury cywilnoprawnej. Taką właśnie naturę mają przecież prawo użytkowania wieczystego i prawo własności, o czym przekonuje treść Kodeksu cywilnego. A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie tych roszczeń winno uwzględniać zasady intertemporalne wywiedzione z prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2018 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęto na wniosek A. L. i Z. L., którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], obr. [...] na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i własności budynków Rep. A [...] zawartej dnia [...] lipca 1997 r. z Krakowskimi Zakładami Elektronicznymi "[...]" z siedzibą w [...], na cele prowadzonej działalności gospodarczej - pod firmą "[...]". Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wnioskodawcy nabyli na podstawie umowy sprzedaży i aktu ustanowienia służebności Rep. A [...] zawartej dnia [...] listopada 2002 r. z [...] Centrum Inwestycyjnym Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą - pod firmą "[...]" i na cele tej działalności. Na dzień [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi działek nr: [...] byli wnioskodawcy A. L. i Z. L., prowadzący działalność gospodarczą - pod firmą "[...]".

Wojewoda przywołał treść art. 1 ust. 1, 1a, 1b, 2, 3 i 4 upp w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2012 r. poz. 83. Wojewoda wskazał, że wyrokiem K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że "art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187 poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej...". Dokonując w [uzasadnieniu] wyroku K 29/13 analizy przepisów nowelizujących Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że: radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Nadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa (...) zasadniczym skutkiem kwestionowanego rozszerzenia kręgu uprawnionych jest przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które - jako użytkownicy wieczyści - wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, czy też (...) na cele komercyjne, (...) Uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że - w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca - powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był - na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (pismo z 23 kwietnia 2013 r.) - badany przez Komisję Europejską. Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy ugn, po pierwsze - uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego winny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i - po drugie - z punktu widzenia tychże zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie trzy dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która - w ocenie Komisji - ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora". Dnia 13 stycznia 2014 r. władze polskie wycofały notyfikację, jednocześnie zobowiązując się do zmiany przepisów "w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami o pomocy publicznej". Trybunał stwierdził, że uwagi zawarte w piśmie Komisji Europejskiej kierowanym do UOKiK wskazują jednoznacznie na uprzywilejowanie beneficjentów uwłaszczenia. Ustawodawca dotąd nie usunął tego uprzywilejowania. Trybunał stwierdził m.in., że: Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji (...) jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Na skutek wyroku K 29/13 Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Wojewoda stwierdził, że powołany przepis przewidywał pierwotnie, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Powołana regulacja nie przewidywała uprawnienia do występowania z takim roszczeniem po stronie m. in. osób prawnych, prócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, a zatem skutkiem wyroku K 29/13 brak obecnie możliwości takiego przekształcenia w stosunku do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od spółek prawa handlowego, czemu Trybunał dał wyraz wprost w komunikacie ogłoszonym po wydaniu tego wyroku. Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W kontekście powyższego, na gruncie niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości okoliczność, że po uwzględnieniu skutków wyroku K 29/13 wnioskodawcom jako osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą, będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości na dzień 13 października 2005 r. którym zgodnie z treścią ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego sprzed nowelizacji z 2011 r. nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych nieruchomości, należało odmówić tego przekształcenia. Odnosząc się do zarzutu, że Prezydent rozstrzygając decyzją z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie roszczenia wnioskodawców o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości winien uwzględniać zasady intertemporalne wywiedzione z prawa cywilnego, a nie administracyjnego, a w konsekwencji orzec na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z 2011 r. obowiązującego w dacie złożenia wniosku z [...] kwietnia 2014 r., "nie mówiąc już o tym, że gdyby wydał on decyzję nawet do końca miesiąca listopada 2014 r. to i tak w tej dacie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu korzystał w pełni z domniemania konstytucyjności", wyjaśnić należy, że przepisy ustawy przekształceniowej regulują przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na drodze administracyjnoprawnej. W sprawach administracyjnych zmiana przepisów materialnych przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie powoduje, że organ jest obowiązany orzec na podstawie przepisów "nowych", obowiązujących w dacie wydania decyzji. W przeciwnym razie decyzja organu obarczona byłaby wadą kwalifikowaną, spełniającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. L. i A. L. zarzucając decyzji z [...] maja 2018 r. naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania

wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] marca 2015 r. przez odmowę ich zastosowania;

2. art. 190 "§" [winno być "ust."] 3 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzekł on o niekonstytucyjności przepisów prawa bez odroczenia daty ich uchylenia powoduje niemożność zastosowania uchylonych przepisów prawa materialnego w postępowaniach już wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną w dniu publikacji wyroku, czego wynikiem była odmowa zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 powyżej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie sporna pozostaje interpretacja skutków intertemporalnych wydania wyroku K 29/13. Nie można zgodzić się z organami obu instancji, że uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej powoduje brak podstawy prawnej do wydania pozytywnej dla skarżących decyzji. Wojewoda nie odniósł się do argumentów skarżących w sposób merytoryczny i wyczerpujący. Dokładna analiza jego wypowiedzi wskazuje, że w zasadzie przyznał on rację skarżącym, jednakże wyciągnął z własnej wypowiedzi skutki przeciwne do logicznie wywodzonych. Wymaga powtórzenia za odwołaniem, że choć sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej, to jednak decyzja ta rozstrzyga o roszczeniach natury cywilnoprawnej. Taką naturę mają i prawo użytkowania wieczystego, i prawo własności, o czym przekonuje treść Kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie tych roszczeń winno uwzględniać zasady intertemporalne wywiedzione z prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji (k. 2-6 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 13-14 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 901/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w ocenie organów obu instancji, stan prawny jaki zaistniał po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 10.3. 2015 r. K 29/13 uniemożliwiał dokonania tego przekształcenia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przekształcenia tego domagają się osoby (fizyczne) prowadzące działalność gospodarczą, a żądanie to dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkami przemysłowo-usługowymi a nie budynkami mieszkaniowymi. W ocenie skarżących, z uwagi na czas wszczęcia postępowania i jego charakter (w istocie cywilistyczny a prowadzony jedynie w formie administracyjnej) organ winien dokonać żądanego przekształcenia, w oparciu o przepisy ustawy i bez uwzględniania wyroku K 29/13. Sąd I instancji ocenił stanowisko organów obu instancji jako prawidłowe.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm. [Dz.U. z 2015 r. poz. 373]). Art. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187 poz. 1110) uzyskał brzmienie: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 9 października 2011 r., art. 1 ust. 1 upp miał brzmienie: "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności".

W pierwotnym brzmieniu tego przepisu, krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności ograniczał się do osób fizycznych a przekształceniu mogły podlegać wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe, garażami (albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę) oraz nieruchomości rolne. Nowelizacja dokonana w dniu 9 października 2011 r. znacznie rozszerzyła podmiotowo i przedmiotowo zakres możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, co zresztą było zamiarem ustawodawcy, o czym świadczy uzasadnienie sejmowego projektu ustawy zmieniającej, z którego wynika, że założonym celem tej zmiany było zdynamizowanie procesów przekształceń prawa użytkowania wieczystego, udrożnienie procedury przekształceniowej, by przyspieszyć i zwiększyć liczbę postępowań, w wyniku których użytkownicy wieczyści uzyskują prawo własności w stosunku do użytkowanych wieloletnio nieruchomości publicznych. Po dniu 8 października 2011 r. można było domagać się przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności bez względu na przeznaczenie nieruchomości a domagać się tego mogły także osoby prawne w tym przedsiębiorcy.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 marca 2015 r. K 29/13 orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187 poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu wyroku K 29/13 Trybunał wskazał miedzy innymi, że uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że - w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca - powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był - na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (pismo z 23 kwietnia 2013 r.) - badany przez Komisję Europejską (dalej Komisja). Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy ugn, po pierwsze - uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego winny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i - po drugie - z punktu widzenia tychże zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie trzy dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która - w ocenie Komisji - ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora" (pismo COMP.H.3/UD/hvdsD*2013/106265 z 28 października 2013 r.). Dnia 13 stycznia 2014 r. władze polskie wycofały notyfikację, jednocześnie zobowiązując się do zmiany przepisów "w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami o pomocy publicznej". Trybunał stwierdza, że uwagi zawarte w piśmie Komisji kierowanym do UOKiK wskazują jednoznacznie na uprzywilejowanie beneficjentów uwłaszczenia. Ustawodawca dotąd nie usunął tego uprzywilejowania. W ocenie Trybunału, w pełni uzasadnione jest stwierdzenie wnioskodawców, że kwestionowany przepis wykreował przywileje majątkowe dla określonych grup podmiotów. Nie wymaga dowodu teza, że przywileje te w każdym wypadku uwłaszczenia są realizowane kosztem mienia publicznego: państwowego, jeśli nieruchomość stanowi własność państwową, jednostek samorządu terytorialnego, jeśli to któraś z nich jest właścicielem nieruchomości objętej działaniem ocenianego przepisu. Trybunał nie kwestionuje możliwości szczególnego, wyróżniającego, traktowania przez ustawodawcę pewnych grup podmiotów. Takie traktowanie, by pozostawało w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej, musi być uzasadnione aksjologicznie. Innymi słowy, muszą za nim przemawiać wartości konstytucyjne, które sprawiają, że owo wyróżnienie w rzeczywistości nie stanowi przywileju, lecz raczej jest słuszną rekompensatą, wyrównaniem szansy, czy też zmierza do realizacji praw konstytucyjnych.

Wyrok ten to orzeczenie zakresowe Trybunału Konstytucyjnego. Istotą tego typu rozstrzygnięcia jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z wyrokami interpretacyjnymi. Wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Po wyroku K 29/13 stan prawny, jaki zaistniał z dniem 9 października 2011 r. w zakresie możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, uległ istotnej modyfikacji. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność komunalną (własność jednostek samorządu terytorialnego) w zasadzie przywróceniu uległ stan prawny z okresu poprzedzającego nowelizację dokonaną 28 lipca 2011 r. Przekształcenia tego może skutecznie domagać się osoba fizyczna będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub garażami oraz nieruchomości rolnych. Pomijając kwestię garaży i nieruchomości rolnych (kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) stwierdzić należy, że jeżeli nieruchomość stanowiąca przedmiot użytkowania wieczystego nie jest zabudowana "mieszkaniowo", użytkownik wieczysty nie może domagać się dokonania przekształcenia tego prawa we własność. Z uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku wynika, że w szczególności przedsiębiorcy nie mogą ubiegać się o dokonanie tego przekształcenia z uwagi także na inne aspekty - regulacje europejskie, kwestie udzielania niedozwolonej pomocy publicznej. Jak zasadnie wskazuje w wyroku z 15.3.2018 r. II SA/Po 1119/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, od dnia 17 marca 2015 r. nie można inaczej odczytywać przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r., jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W konsekwencji również osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości, które nie spełniały warunków określonych w art. 1 ust. 1 upp, nie mają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie.

Ponieważ nie budzi sporu fakt, że będące przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, objęte użytkowaniem wieczystym są zabudowane budynkami przemysłowo-usługowymi a użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości są osoby fizyczne będące przedsiębiorcami, które wykorzystują te budynki na cele prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa, Sąd I instancji w pełni zgodził się z organami obu instancji, że w stan prawny aktualny na dzień orzekania, uniemożliwiał dokonanie żądanego przekształcenia tak ze względów przedmiotowych - nie były to nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, jak i podmiotowych - z żądaniem dokonania przekształcenia wystąpiły co prawda osoby fizyczne, ale będący przedsiębiorcami i w stosunku do nieruchomości zabudowanych budynkami w których swą działalność realizują.

Zarzuty skargi pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o przepisy ustawy z 2005 r., ma pełnowymiarowy administracyjny charakter mimo, że dotyczy instytucji regulowanych przepisami prawa cywilnego. W praktyce organy często orzekają ingerując w prawo własności, co nie czyni tego postępowania postępowaniem quasi cywilnym. Także postępowanie w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ma typowy prawnoadministracyjny charakter - stroną tego postępowania w ramach swych wyłącznych władczych kompetencji (tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i dokonywanego rozstrzygnięcia) jest organ administracji a sprawa wszczęta na skutek zgłoszonego żądania, jest rozstrzygana decyzją administracyjną. W postępowaniu tym brak jakichkolwiek cech cywilistycznych, które znamionuje równorzędność stron i autonomia. Cywilistycznym sposobem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jest wykup tego prawa w oparciu o regulację zamieszoną w art. 23 ugn a nie art. 1 upp.

Nie może się ostać argument związany z czasem, w którym złożono wniosek o dokonanie przekształcenia i długością (wykraczającą poza ustawowe terminy) tego postępowania. Prawdą jest, że postępowanie wszczęto przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku K 29/13 w czasie obowiązywania art. 1 upp w brzmieniu umożliwiającym dokonanie żądanego przekształcenia. Prawdą jest także to, że jeżeli organy wydałyby decyzję w terminach, o których mowa w art. 35 kpa, żądane przekształcenie prawdopodobnie byłoby dokonane (aczkolwiek późniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania i w efekcie uchyleniem decyzji "przekształceniowej" i odmową dokonania tego przekształcenia w oparciu o art. 145a § 1 w zw. z art. 151 § 1 kpa). Tym niemniej fakt taki nie zaistniał a organy obu instancji orzekały w dacie, kiedy stan prawny na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego uległ zmianie, wykluczając możliwość dokonania żądanego przekształcenia. Sąd I instancji nadmienił, że strona postępowania administracyjnego niezadowolona z terminów załatwiania jej sprawy miała środki prawne, by proces ten zdynamizować (zażalenie do organu wyższego stopnia oraz skarga do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) z których to środków skarżący nie skorzystali. Organy administracji, także jeżeli działają przewlekle bądź dopuszczają się bezczynności na pewnym etapie prowadzonego przez siebie postępowania, orzekają (wydają decyzję) według stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania. Jeżeli dany przepis został uznany za niekonstytucyjny, w szczególności jeżeli Trybunał nie odroczył daty utraty jego mocy obowiązującej (aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nawet odroczenie daty utraty mocy obowiązującej przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał nie niweluje skutku pozbawienia mocy prawnej niekonstytucyjnej regulacji - wyroki NSA z: 23.2.2006 r. II OSK 1403/05; 28.1.2011 r. I OSK 483/10; 9.6.2011 r. [I OSK 1822/10]; 4.12.2014 r. II OSK 2696/14; 12.10.2016 r. II OSK 3334/14) organ administracji bezwzględnie związany jest tym orzeczeniem - stanem prawnym jaki orzeczenie to kreuje i niezależnie czy w prowadzonym przez siebie postępowaniu dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości, do nowej regulacji musi się zastosować. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wyrok K 29/13 Trybunału Konstytucyjnego niejako nadające nowe brzmienie przepisowi art. 1 ust. 1 upp, organy obu instancji nie mogły legalnie (zgodnie z obowiązującym prawem) dokonać żądanego przekształcenia (k. 25, 32-45 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli A. L. i Z. L., reprezentowani przez r. pr. M. G., zaskarżając wyrok II SA/Kr 901/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 "ust." [winno być "pkt"] 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez nierozpoznanie całości zarzutów skarżących podniesionych w skardze inicjującej postępowanie skutkującemu uniemożliwieniem skarżącym ochronę własnych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym podniesienie ważnych zarzutów w stosunku do decyzji w sprawie i ochronę praw podmiotowych, skutkujące zaistnieniem nieważności postępowania, a to na podstawie art. 183 § 2 "ust." [winno być "pkt"] 4 ppsa;

2. art. 1 i 2 ppsa przed sądami administracyjnymi przez przeprowadzenie wadliwej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżących, a w wyniku powyższego mające wpływ na wynik sprawy;

II. prawa materialnego:

1. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierozpoznanie całości sprawy, podlegającej kognicyjnej kontroli Sądu I instancji przez nierozpoznanie całości zarzutów podniesionych w treści skargi z [...] czerwca 2018 r. i w konsekwencji naruszenie konstytucyjnego podmiotowego prawa skarżących A. i Z. L., do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym (prawa do Sądu);

2. art. 190 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez błędną interpretację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. "P 29/13" [winno być "K 29/13"], bez uwzględnienia całości orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skutkującego błędnym przyjęciem, że w sytuacji zaistnienia jasnej i klarownej ekspektatywy prawa własności nieruchomości wynikającej z procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na mocy ustawy przekształceniowej wskazana ekspektatywa nie korzysta z ochrony konstytucyjnej, właściwej dla prawa własności, a wynikającej z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i w konsekwencji odmowie uchylenia decyzji organu właściwego w sprawie i oddalenie skargi w I instancji.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy.

Ewentualnie, w sytuacji niedającej się wyjaśnić sprzeczności w interpretacji ww. przepisów konstytucyjnych oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wnieśli, na podstawie art. 193 Konstytucji RP o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: O zgodność art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z art. 2 w zw. z art. 64 w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim dochodzi do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przekształcenia i odmowie udzielenia ochrony ekspektatywy prawa własności nieruchomości podmiotom uprawnionym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości po wejściu w życie nowelizacji przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187 poz. 1110), przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. K 29/10" [winno być "P 31/10"] (s. 2/3 skargi kasacyjnej; k. 52-57 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 183 § 2 "ust." [winno być "pkt"] 4 ppsa. Zarzut ten postawiony został niestarannie. Przepis § 2 art. 183 ppsa dzieli się na punkty, nie na ustępy. Mimo tej niestaranności, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 zd. 1 in fine ppsa), przeto tak postawiony zarzut należało rozpoznać.

Nieważność postępowania zachodzi:... 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony od orzekania z mocy ustawy (art. 183 § 2 ppsa). W kontrolowanej sprawie skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa (art. 16 § 1 in princ. ppsa). W rozpoznaniu sprawy nie brał udziału sędzia wyłączony z mocy ustawy. Czyni to zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 ppsa nieusprawiedliwonym.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie upatruje przesłanki nieważności w tym, że "... nieodwołanie się do zarzutu, niewymienionego explicite w petitum skargi stanowi oczywiste naruszenie wskazanego przepisu [art. 134 § 1] ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może również stanowić podstawę do uznania spełnienia przesłanki nieważności postępowania a to art. 183 § 2 "ust." [winno być "pkt"] 4 w postaci niemożności ochrony praw strony poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się do całości zarzutów podniesionych przez stronę i w konsekwencji naruszenie prawa strony do rozpoznania całości sprawy zapadłej przed sądem" (s. 2 akapit 1, s. 11 skargi kasacyjnej). W istocie nieustosunkowanie się do całości zarzutów podniesionych przez stronę - gdyby rzeczywiście zaistniało - mogłoby stanowić jedynie naruszenie art. 141 § 4 ppsa, którego to zarzutu skarżący kasacyjnie nie postawili. W orzecznictwie i doktrynie utrwalonym jest pogląd, że sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone także w punktach 1-3, 5 i 6 § 2 art. 183 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 183 § 1 w zw. z art. 183 § 2 "ust." [winno być "pkt"] 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. W istocie Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów, podniesionych w skardze z [...] czerwca 2018 r.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w skardze z [...] czerwca 2018 r. nie ograniczyli się we wskazywaniu podstaw zaskarżenia decyzji "na wstępie pisma, za pomocą enumeratywnego wyliczenia. W piśmie powołano również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 roku o sygn. P 31/10 (Dz. U. z 2011 r. nr 272 poz. 1614)" (s. 7 akapit 2 skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że decyzje organów obu instancji zapadły odpowiednio [...] grudnia 2017 (I instancji) i [...] maja 2018 r. (II instancji), a więc po opublikowaniu wyroku z 10.3.2015 r. K 29/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł że: art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187 poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia (zasada tempus regit actum), co oznacza, że dokonując oceny skarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem Sąd uwzględnia stan prawa obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Wojewodę tj. w dniu 18 maja 2018 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne, a zgodnie z art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Podstawę prawną rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji stanowiły przepisy ustawy z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przy uwzględnieniu normatywnych skutków wyroku Trybunału z 10 marca 2015 r. K 29/13, opublikowanego dnia 17 marca 2015 r. W obszernym uzasadnieniu wyroku K 29/13, Trybunał podkreślił, że: "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. Jednym ze skutków ustawy nowelizującej z 2011 r., który miał wpływ na stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 165 ust. 1 Konstytucji, było zniesienie końcowego terminu występowania przez zainteresowanych z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Termin ten przewidziany był w art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w jej brzmieniu sprzed przyjęcia ustawy nowelizującej z 2011 r., który to przepis został uchylony przez art. 2 pkt 1 lit. f ustawy nowelizującej z 2011 r. Trybunał nie oceniał jednak konstytucyjności przepisu znoszącego termin końcowy, gdyż wnioski gmin w ogóle nie dotyczyły przepisów ustawy nowelizującej 2011 r. W konsekwencji, co wydaje się oczywiste, wyrok Trybunału - stwierdzający niekonstytucyjność określonego zakresu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. - nie "wskrzesza" uchylonego w wyniku nowelizacji ust. 5. Trybunał nie może przywrócić terminu, który był przewidziany w uchylonym przepisie, ani - co tym bardziej oczywiste - nie ma kompetencji do określenia nowego terminu końcowego, ograniczającego składanie wniosków o uwłaszczenie" [cz. III pkt 9.1, 2 uzasadnienia wyroku K 29/13].

Wobec wskazanych zmian wprowadzonych wyrokiem K 29/13, skutecznie z żądaniem mogą wystąpić o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie: 1. osoby fizyczne będące w dniu 25.10.2015 r. użytkownikiem wieczystym zabudowanej nieruchomości na cele mieszkaniowe lub zabudowanej garażem, albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę oraz osoba fizyczna będąca w tym dniu użytkownikiem nieruchomości rolnej (zgodnie z art. 1 ust. 1 upp); 2. osoba fizyczna będąca w dniu 13.10.2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskała: a) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed 5.12.1990 r.; b) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. nr 50, poz. 279 ( art. 1 ust. 1a ustawy); 3. właściciele lokali (osoby fizyczne i prawne) których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, pod warunkiem, że ich prawo użytkowania wieczystego spełnia warunki określone w punkcie 1 (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy); 4. spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży, pod warunkiem, że ich prawo użytkowania wieczystego spełnia warunki określone w p. 1; (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy); 5. osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób wymienionych powyżej oraz osoby prawne będące następcami prawnymi osób prawnych, o których mowa w p. 3 i 4 powyżej.

Wyrok K 29/13 w sentencji jednoznacznie wskazuje jakie przepisy i w jaki zakresie uznaje za niekonstytucyjne. W uzasadnieniu Trybunał bardzo obszernie i wnikliwe wyjaśnia racje podjętego rozstrzygnięcia. W świetle normy z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nieuwzględnienie w podstawie prawnej skarżonej decyzji wyroku K 29/13 stanowiłoby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie - naruszenie prawa.

Należy jednoznacznie ustalić czy podmiot występujący z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z takim wnioskiem, oraz następnie - czy nieruchomość objęta wnioskiem należy do jednej z kategorii nieruchomości wskazanych w art. 1 ust. 1 upp - w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej z 28 lipca 2011 r. tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji.

Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nie daje podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2011 r. P 31/10 (dalej wyrok P 31/10). Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z poglądami doktryny, jest wyłącznie "ustawodawcą negatywnym". Ostateczność i moc powszechnie obowiązująca odnosi się tylko do rozstrzygnięcia (aktu władczego) podjętego przez Trybunał. Orzeczenie musi być rozumiane wąsko - jako część dyspozytywna (powszechnie zwana sentencją; art. 190 ust. 1 Konstytucji; L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 7-8, uw. 6 do art. 190). Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego może być stwierdzenie niezgodności z normą konstytucyjną pewnej regulacji prawnej, wskazanej we wniosku (pytaniu prawnym, skardze konstytucyjnej), nie może jednak być dodanie przesłanek materialnoprawnych, których nie wprowadził ustawodawca.

Sąd I instancji trafnie odwołał się do wyroku K 29/13 i prawidłowo wskazał na normatywne znaczenie sentencji tego wyroku dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Sąd I instancji nie miał obowiązku w kontrolowanej sprawie odrębnie odnieść się do wyroku P 31/10, przywołanego wśród wielu innych wyroków Trybunału, na s. 7-9 uzasadnienia skargi z [...] czerwca 2018 r.

W wyroku P 31/10 Trybunał orzekł, że "Art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z 2007 r. Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21, poz. 109 oraz z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".

Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że w wyroku P 31/10 Trybunał rozstrzygał o zgodności innego przepisu (art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w innym brzmieniu tej ustawy niż w kontrolowanej sprawie - (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, z 2007 r. Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21, poz. 109 oraz z 2011 r. Nr 187, poz. 1110), nie tylko z art. 2 Konstytucji, ale również z innymi wzorcami kontroli konstytucyjności "w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Należy także dostrzec, że w sprawie, w której zapadł wyrok P 31/10, Trybunał uznał, że osoby, które złożyły wnioski na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. nr 65 poz. 746 ze zm.; dalej ustawa przekształceniowa z 1997 r.), mogły żywić usprawiedliwione i racjonalne oczekiwanie załatwienia ich sprawy majątkowej na zasadach określonych w tej ustawie. Przede wszystkim wnioski te mogły być składane do 31 grudnia 2002 r., zaś nowa ustawa weszła w życie 13 października 2005 r. Jest to czas wystarczający, by w typowej sytuacji została wydana ostateczna decyzja administracyjna w toku procedury administracyjnej. Oczekiwanie wnioskodawców było usprawiedliwione i racjonalne także w chwili wejścia w życie ustawy przekształceniowej z 2005 r., ponieważ nie nastąpiła wówczas taka zmiana warunków społecznych lub gospodarczych, która wymagałaby zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znosiłyby lub ograniczały dotychczas przyznane uprawnienia lub ekspektatywy.

Niewłaściwe ukształtowanie przepisu intertemporalnego art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. regulującego sposób załatwiania od 13 października 2005 r. spraw będących wówczas w toku zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej, prowadzące do "wygaszenia" maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele inne niż mieszkaniowe, garażowe lub rolne, narusza zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 Konstytucji. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikająca z niej zasada ochrony praw nabytych, nakazują, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana właściwym przepisom przejściowym. Zasada ta dotyczy tym bardziej sytuacji, gdy dokończenie realizacji przyznanych uprawnień i zamierzeń znajdowało się wyłącznie w gestii organów administracji i nie zależało już od aktywności obywatela. Tymczasem w zakresie nieruchomości niewymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z 2005 r. w jej pierwotnym brzmieniu ustawodawca wycofał się ze złożonej w przeszłości obietnicy przekształcenia prawa do nieruchomości pod warunkiem spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek i zmienił ustalone reguły postępowania.

Tym samym zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP okazał się niezasadny.

Uwadze autora skargi kasacyjnej umknęło, że Trybunał w uzasadnieniu wyroku K 29/13 szczegółowo odniósł się do rozwiązań prawnych ustanawiających możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na drodze administracyjnoprawnej zawartych w ustawach z dnia: 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. nr 120 poz. 1299 ze zm.; dalej ustawa o przekształceniu z 1997 r.); 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113, poz. 1209 ze zm.; dalej ustawa o nabywaniu z 2001 r.); 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej ustawa o przekształceniu z 2005 r.), która 13 października 2005 r. zastąpiła ustawę o przekształceniu z 1997 r. i ustawę o nabywaniu z 2001 r. (art. 9 upp; cz. III. p. 2.2-2.5 uzasadnienia wyroku K 29/13) i w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 12.4.2000 r. K 8/98 (OTK-A 2000/3/87); 26.1.2010 r. K 9/98 (OTK-A 2010/1/4); 15.3 2005 r. K 9/04 (OTK-A 2005/3/24); 8.12.2011 r. P 31/10 (OTK-A 2011/10/114); 31.1.2013 r. K 14/11 (OTK-A 2013/1/7).

Na brak spójności działań legislacyjnych dotyczących użytkowania wieczystego Trybunał zwrócił uwagę w wyroku P 31/10 - wydanym już po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że ustawy dotyczące przekształcenia, uchwalane zwykle w końcowej fazie kadencji parlamentu, są efektem zderzenia odmiennych koncepcji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; brak w nich jednolitej koncepcji co do form uwłaszczenia i zakresu podmiotów nim objętych (cz. III p.8.4 uzasadnienia wyroku K 29/13).

Skarżący kasacyjnie nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości umowami z: [...] lipca 1997 r. Rep. A [...] - działkę nr [...] o pow. [...]m2, obręb [...], wraz z własnością budynków i budowli znajdujących się na tej nieruchomości "(...) na cele prowadzonej przez Z. L. działalności gospodarczej w ramach Drukarni "[...]";[...] listopada 2002 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], obj. księgą wieczystą Kw nr [...] i prawo własności posadowionych na tej działce budynków, budowli i urządzeń, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, na s. 3 w ust. IV aktu notarialnego Rep. A [...] wskazując: "Z. i A. małżonkowie L. oświadczają, że Z. L. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą: Drukarnia "[...]" Z. L. z siedzibą w [...]przy ulicy [...] (...), zaś przedmiotowe prawa nabywane są w związku z prowadzoną przez niego wyżej opisaną działalnością gospodarczą i na cele prowadzenia tej działalności".

Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżący nabyli obie te działki jako podmioty (osoby fizyczne), które - działając w okresie, gdy możliwe już było nabywanie własności nieruchomości należących do zasobu publicznego - wybrały użytkowanie wieczyste jako odpowiadającą im formę władania nieruchomością, a wybór ten znalazł odzwierciedlenie w cywilnoprawnych umowach, określających warunki korzystania z nieruchomości. Zasadniczym skutkiem kwestionowanego rozszerzenia kręgu uprawnionych [nowelizacją z 2011 r.] było przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które - jako użytkownicy wieczyści - wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W wyroku K 9/08 badając konstytucyjność przepisów ustawy o przekształceniu z 2005 r. wprowadzających obligatoryjne bonifikaty w opłatach za przekształcenie, Trybunał podkreślił, że mechanizm ustawowy prowadzący do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie przepisów Konstytucji. Ocenił tę ingerencję jako rażącą, gdyż polega na zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy stosunek użytkowania wieczystego, łączący go z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron.... mocą kwestionowanego przepisu ustawodawca kolejny raz ingeruje w umowne stosunki prawne, przyznając kontrahentom gmin uprawnienie do jednostronnego decydowania o utracie własności przez samorządowego właściciela.... dokonane mocą przepisów ustawy nowelizującej z 2011 r. rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza samodzielność prawną gmin, w szczególności konstytucyjnie zagwarantowaną im pozycję właściciela nieruchomości. Rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwość przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego, które - oddając nieruchomości w użytkowanie wieczyste - nie mogły spodziewać się, że drugiej stronie umowy zostanie przyznane uprawnienie do jednostronnego zakończenia stosunku prawnego przez przekształcenie przysługującego jej prawa we własność. W wypadkach objętych nowelizacją następuje ustawowa ingerencja w umownie ukształtowane stosunki prawne. Ustawodawca narzucił gminom, z pominięciem ich woli, rozporządzenie nieruchomościami stanowiącymi ich własność.... z punktu widzenia użytkownika wieczystego przekształcenie przysługującego mu prawa do nieruchomości we własność stanowi korzyść majątkową, gdyż oznacza uzyskanie najpełniejszego i nieograniczonego żadnym terminem prawa do nieruchomości. Uzyskanie prawa własności w sensie prawnym stanowi niewątpliwie przysporzenie (korzyść), niezależnie od kosztu przekształcenia prawa. Korzyść ta występowałaby nawet wówczas, gdyby użytkownik wieczysty miał zapłacić w zamian za przekształcenie cenę rynkową nieruchomości. Trybunał stwierdził, że w ustawie z 2005 r. przewidziano odpłatność daleką od ceny rynkowej nieruchomości (pomniejszoną o kwoty wpłacone w ramach pierwszej opłaty i opłat rocznych), na co zwracają uwagę wnioskodawcy i co wynika jasno z danych przedstawionych w piśmie Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zainteresowani przekształceniem prawa uiszczają opłatę wynoszącą - średnio - równowartość od 12 do 14 opłat rocznych z tytułu korzystania z nieruchomości, bez uwzględnienia wzrostu opłaty rocznej... podmioty te nie tylko mogą starać się o bonifikaty w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie (art. 4 ust. 7, 9 i 10 ustawy o przekształceniu z 2005 r.), lecz ponadto mogą skutecznie wnosić o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty, na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat (art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r.), co stawia je w niezwykle korzystnej z ekonomicznego punktu widzenia sytuacji. Choć obecnie gwarancją rynkowych zasad przekształcenia są art. 67 ust. 1 i 69 ugn przewidujące, że cena wykupu powinna być ustalona w wysokości nie niższej niż wartość rynkowa nieruchomości określona przez rzeczoznawcę i pomniejszona o wartość użytkowania wieczystego, jest to jednak wartość niższa od ceny, za którą dany podmiot nabyłby własność nieruchomości, gdyż obniżana jest o wartość prawa użytkowania wieczystego, z którego korzystał dany podmiot na przestrzeni lat (pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 grudnia 2014 r.). Uprzywilejowanie podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia na podstawie kwestionowanego przepisu idzie tak daleko, że - w wypadku gdy uprawnionym jest przedsiębiorca - powstaje pytanie o zgodność regulacji z obowiązującym w prawie europejskim zakazem udzielania pomocy publicznej (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.). Wprawdzie w art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r. ustawodawca nakazuje jej stosowanie z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, jednak sposób zaliczania wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości był - na wniosek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (pismo z 23 kwietnia 2013 r.) - badany przez Komisję Europejską. Komisja, oceniając poddane procedurze notyfikacji przepisy ugn, po pierwsze - uznała, że przepisy odnoszące się do ustalania opłaty za nabycie prawa własności przez użytkownika wieczystego powinny uwzględniać zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom i - po drugie - z punktu widzenia tychże zasad sformułowała trzy zastrzeżenia dotyczące notyfikowanej regulacji prawnej. Wszystkie trzy dotyczyły mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie, która - w ocenie Komisji - ma charakter preferencyjny i nie spełnia wymogów "testu prywatnego inwestora" (pismo z 28 października 2013 r. COMP.H.3/UD/hvdsD*2013/106265). 13 stycznia 2014 r. władze polskie wycofały notyfikację, jednocześnie zobowiązując się do zmiany przepisów "w celu zapewnienia ich zgodności z przepisami o pomocy publicznej". Trybunał stwierdza, że uwagi zawarte w piśmie Komisji Europejskiej kierowanym do UOKiK wskazują jednoznacznie na uprzywilejowanie beneficjentów uwłaszczenia. Ustawodawca dotąd nie usunął tego uprzywilejowania.... w odróżnieniu od poprzednich ustaw określających coraz szerszy krąg osób uprawnionych do uwłaszczenia - w przypadku rozszerzenia ocenianego w niniejszej sprawie nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej.... ustawa nowelizująca z 2011 r. objęła wyłącznie te podmioty, które nabyły użytkowanie wieczyste już po przemianach ustrojowych, w okresie gdy nieruchomości komunalne podlegały zbyciu na warunkach rynkowych. Gminy mają zatem prawo oczekiwać, że ustawodawca nie będzie wywracał utrwalonego stanu prawnego, ingerując mocą ustawy w stosunki umowne i narzucając im obowiązek wyzbycia się własności (argum. ex cz. III. p. 4.2, 5.1; 5.2; 5.4; 8.1, 8.4 uzasadnienia wyroku K 29/13).

Czyni to zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP nieusprawiedliwionym.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji "nie rozpoznał dostrzeżonej przez skarżących sprzeczności dotyczącej interpretacji norm wynikających z wyroku... P 31/10 oraz K 29/13... należy stwierdzić, iż rzeczona sprzeczność jest tylko pozorna... W tym zakresie jest to orzeczenie [K 29/13] chroniące prawo własności nieruchomości przysługujące Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego oraz orzeczenie "chroniące" wartość jaką niewątpliwie może być pewność obrotu prawnego, w tym obrotu dot. nieruchomości... jedynym spornym aspektem obu orzeczeń [wyroków: P 31/10 i K 29/13] jest wartość pewności obrotu prawnego" (s. 9 akapit 1-3 skargi kasacyjnej).

Wniosek który wyprowadził autor skargi kasacyjnej z wyroków P 31/10 i K 29/13 jest nietrafny. Oceniając przepis, którym ustawodawca kolejny raz w istotny sposób uszczupla publiczne zasoby nieruchomości, Trybunał nie mógł pominąć kwestii sprawiedliwości społecznej w jej aspekcie historycznym. Trybunał już wielokrotnie, rozpatrując skargi konstytucyjne obywateli i wnioski podmiotów uprawnionych, krytycznie oceniał zaniedbania ustawodawcy w zakresie zadośćuczynienia roszczeniom podmiotów wywłaszczonych w okresie powojennym. Także w chwili wydawania niniejszego wyroku [K 29/13] przed Trybunałem zawisło kilka spraw, których przedmiotem jest zaniechanie przyznania rekompensaty za utracone mienie. Zwykle jako podstawową przyczynę braku odpowiedniej regulacji wskazuje się trudny do udźwignięcia przez państwo koszt ustawy reprywatyzacyjnej. Tymczasem oceniane w niniejszej sprawie rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wprowadzone bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia i obejmujące przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał uznał, że rozwiązanie to stanowi naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie pomija, że Trybunał wskazał, że o ile w wypadku wcześniejszych ustaw [o przekształceniu z 1997 r., o nabywaniu z 2001 r.; o przekształceniu z 2005 r.], wprowadzających administracyjny tryb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, możliwe było wskazanie konstytucyjnych wartości, które - przynajmniej w pewnym stopniu - uzasadniały uwłaszczenie danej grupy, o tyle ustawa nowelizująca z 2011 r. rozszerzyła zakres tego uwłaszczenia z pominięciem jakichkolwiek obiektywnych przesłanek; trudno nawet wskazać kryterium, które zastosował ustawodawca rozszerzając krąg uwłaszczonych. Tym bardziej Trybunał nie znalazł wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby ich uprzywilejowanie. Oznacza to naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej [art. 2 Konstytucji; cz. III. p. 4.1-4.2; 5.3-5.4; 8.4 uzasadnienia wyroku K 29/13).

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie "moc Prawno kształtująca orzeczeń powoduje, iż jedynym słusznym wnioskiem w zakresie ich stosowania jest wykładnia systemowa w rozumieniu systemu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" (s. 10 akapit 2 skargi kasacyjnej). W rzeczywistości w Polsce mamy system prawa, który prawodawca traktuje jako spójny w aspekcie pionowym i poziomym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 262-265, nb 544-547; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi, Poznań 2005, s. 98, 100-111), nie zaś "system orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego".

W szczególności polski system prawa nie zna "uzasadnionej ekspektatywy utraty prawa własności nieruchomości objętych postępowaniem administracyjnym w zamian za rekompensatę pieniężną" (s. 9 akapit 3 skargi kasacyjnej). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zwrotem "prawa podmiotowe tymczasowe" określa się tego rodzaju prawa podmiotowe, których funkcja polega na przygotowaniu i zabezpieczeniu jakiegoś prawa przyszłego, prowadzącego dopiero do ostatecznego zaspokojenia określonych potrzeb (interesów) podmiotu uprawnionego. Chronią więc one oczekiwania (ekspektatywę) podmiotu na uzyskanie owego prawa ostatecznego (Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, C.H. Beck, 1997, s. 97-98, nb 225, 226), nie zaś jego utratę.

Na rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące zgodności konkretnych przepisów prawa dotyczących zbliżonych instytucji prawnych z konstytucyjnymi wzorcami kontroli wpływa szereg czynników. Tytułem przykładu można wskazać, że wyrokiem z 22.9.2009 r. P 46/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366, z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. Nr 119, poz. 770) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".

Z kolei wyrokiem z 12.2.2014 r. K 23/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 i 1548) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności.". Wśród wielu istotnych czynników, które musiał wziąć pod uwagę, Trybunał wskazał, że przed oceną konstytucyjności zakwestionowanych we wniosku regulacji podkreślił, że przywoływany wyrok P 46/07 wydany został w innym stanie prawnym. Mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. w ustawie alimentacyjnej dokonano zmian mających na celu realizację zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwej procedury przez wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Trybunał, orzekając o art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej w zakwestionowanym zakresie, wziął pod uwagę zmianę otoczenia normatywnego, która wynikała z powyższej nowelizacji (cz. III p.3.3 uzasadnienia wyroku K 23/10).

W wyroku K 29/13 Trybunał wziął pod uwagę istotne zagadnienia prawne, wynikające z ustaw z 1997 r., 2001 r. i 2005 r. oraz nowelizacji z 2011 r. Po przeanalizowaniu przebiegu prac legislacyjnych Trybunał stwierdził, że - w odróżnieniu od poprzednich ustaw określających coraz szerszy krąg osób uprawnionych do uwłaszczenia - w przypadku rozszerzenia ocenianego w niniejszej sprawie nie sposób wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a co za tym idzie - nie sposób ustalić racji uprzywilejowania przez ustawodawcę właśnie tych podmiotów kosztem własności publicznej (cz. III p. 8.4 uzasadnienia wyroku K 29/13).

Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 i 2 ppsa. Przepisy te mają charakter ustrojowych nie zostały w kontrolowanej sprawie naruszone.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 64 Konstytucji RP składa się z 3 ustępów, o różnej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, naruszenia którego ustępu art. 64 Konstytucji RP się dopatruje. Nie jest wskazaniem ustępu przywołanie w skardze kasacyjnej treści skargi do Sądu I instancji (s. 5 ustęp ostatni punkt 2 skargi kasacyjnej). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 64 Konstytucji" RP", nie nadawał się do rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro Sąd I instancji rozpoznał istotne zarzuty skargi i nie naruszył podmiotowego prawa skarżących do rozpoznania prawa skarżących w postępowaniu sądowym.

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady zaufania obywatela do państwa ani zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących kasacyjnie o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego (s. 2-3 skargi kasacyjnej), bowiem nie nabrał wątpliwości co do zgodności stosowanego w sprawie aktu normatywnego z Konstytucją (art. 193 Konstytucji RP).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.