Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 824/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi L. B. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie uchylenia zarządzenia w sprawie powierzenia funkcji dyrektora zespołu szkół 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącej L. B. kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. L. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] maja 2014 r., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (Dz.U. z 2014 r. Nr 256 poz. 2572) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), a nadto art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązującego prawa oraz brak uzasadnienia zawierającego wywód i argumentację podjętego rozstrzygnięcia. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku Burmistrz K. uchylił swoje zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku w sprawie powierzenia skarżącej funkcji dyrektora Zespołu Szkół w D. Powołanie skarżącej na to stanowisko nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przez komisję konkursową powołaną zarządzeniem Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku. W wyniku skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na zarządzenie nr [...], Burmistrz zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku uchylił własne zarządzenie nr [...].

Skarżąca, przywołując treść postanowienia sądu o umorzeniu postępowania w tej sprawie wskazała, że uchylenie własnego aktu przez organ, który go wydał przerywa wywoływanie skutków prawnych z dniem wejścia w życie aktu uchylającego i nie odnosi skutku prawnego w stosunku do skutków prawnych wywołanych wcześniej. W ocenie skarżącej, zarządzenie nr [...] wywołało skutki prawne i zrealizowany został cel, dla którego komisja została powołana, a uchylenie tego zarządzenia z dniem [...] stycznia 2013 roku nie wywołuje żadnego skutku prawnego dla bytu i skutków wywołanych i zrealizowanych mocą tego zarządzenia. Następnie skarżąca wyjaśniła, że Burmistrz zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku odwołał ją ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w D. przywołując jako uzasadnienie faktyczne uchylenie własnego zarządzenia w przedmiocie powołania komisji konkursowej. W wyniku wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi, sąd wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Bd 1006/13) stwierdził nieważność zarządzenia nr [...].

Zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem Burmistrz uchylił zarządzenie nr [...] negując tym samym, w ocenie skarżącej, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i tworząc stan tożsamy ze stanem wywołanym zarządzeniem o odwołaniu skarżącej z zajmowanego stanowiska. Tak więc zaskarżone zarządzenie wydane zostało w celu obejścia prawa i wprost narusza zasadę legalizmu oraz zasadą zaufania do instytucji państwa i organów samorządu terytorialnego. Skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej, a przywołany zapis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma jedynie charakter przepisu kompetencyjnego. Przepis materialnoprawny nie został w ogóle przywołany. Odwołanie dyrektora szkoły może nastąpić wyłącznie w trybie i na podstawie przesłanek wskazanych w przepisach ustawy o systemie oświaty, a w niniejszej sprawie przesłanki te nie były analizowane. Akt odwołujący dyrektora szkoły winien być odpowiednio uzasadniony. Ocena i uznanie organu, który powierzył stanowisko kierownicze powinna być szczegółowo wywiedziona i umotywowana w motywach zarządzenia. Niezbędne jest nade wszystko wskazanie konkretnych przepisów prawa, które skarżąca swoim postępowaniem miała naruszyć.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało w konsekwencji uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D., jak i wydania zarządzenia nr [...] w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Zespołu Szkół w D. z dniem [...] września 2013r. kandydatowi, który wygrał konkurs na powyższe stanowisko. Burmistrz wyjaśnił również, że wyrok, który zapadł w dniu 26 listopada 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] nie wpłynął na zmianę na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkół w D., gdyż stanowisko to zostało już obsadzone z dniem [...] września 2013 r. zgodnie z art. 36a ustawy o systemie oświaty po przeprowadzeniu konkursu, w którym również uczestniczyła skarżąca.

W związku z faktem, że w obrocie prawnym funkcjonowały dwa zarządzenia w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Zespołu Szkół w D., a jest obowiązujące tylko to, na podstawie którego Burmistrz powierzył stanowisko zgodnie ze wskazaniem komisji konkursowej, organ uznał za niezbędne usunięcie z obrotu prawnego zarządzenia o powołaniu skarżącej na funkcje dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na podstawie tego przepisu bez wątpienia zostały spełnione. Nie podlega wątpliwości, że skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie, a nadto pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz K. uchylił zarządzenie nr [...], którym to powołał skarżącą na funkcję dyrektora Zespołu Szkół w D. Jako podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia Burmistrz przyjął przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do zadań burmistrza należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W przepisie art. 30 ust. 2 ww. ustawy zawarto ogólny zbiór zadań należących do właściwości burmistrza. Przywołany w podstawie prawnej zarządzenia ww. przepis nie dawał jednak Burmistrzowi kompetencji do uchylenia zarządzenia nr [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 7 Konstytucji RP wyrażona została jedna z podstawowych konstytucyjnych zasad – zasada legalizmu. Organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa. Niezbędnym było więc wskazanie przez Burmistrza przepisu, na którym opierał swoje działanie. Tego Burmistrz jednak nie uczynił, co prowadzi do uznania, iż zarządzenie to wydane zostało bez podstawy prawnej. Stanowiło to już samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia.

Zaskarżone zarządzenie nie zawiera również uzasadnienia. Co do zasady z tego też powodu spod kontroli Sądu wymyka się ocena motywów podjętego przez Burmistrza zarządzenia. Niemniej jednak z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz z odpowiedzi organu na skargę wynika, że podstawą uchylenia zarządzenia nr [...] było uprzednie uchylenie przez Burmistrza zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D. Burmistrz uznał, że w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia o powołaniu tych komisji, niezbędnym jest również wyeliminowanie zarządzenia o powołaniu skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż kwestia powołania komisji konkursowej regulowana jest przepisami ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60 poz. 373). Z przepisów ww. rozporządzenia wynika, że komisja konkursowa przeprowadza postępowania konkursowe m.in. dokonując oceny kandydatów oraz wyłaniając kandydata na stanowisko dyrektora. Organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w sytuacjach określonych w § 11 ww. rozporządzenia.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że organ prowadzący zatwierdził konkurs i powołał skarżącą na stanowisko dyrektora szkoły. Tym samym wydanie zarządzenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie uchylenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D. nie wywołuje żadnego skutku prawnego dla bytu i skutków wywołanych i zrealizowanych mocą zarządzenia [...] z dnia [...] maja 2011 r. o powierzeniu skarżącej funkcji dyrektora Zespołu Szkół w D. Komisja powołana na podstawie zarządzenia Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu zrealizowała bowiem cel, dla którego została powołana – przeprowadziła postępowanie konkursowe i wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora już w maju 2011 r.

Błędnie zatem Burmistrz przyjmuje możliwość podważenia tych czynności i następstw jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności, uchylenie zarządzenia nie powoduje skutku ex tunc. Do dnia uchylenia zarządzenie to pozostawało w obrocie prawnym i wywołało określone skutki prawne. Jedynie stwierdzenie nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej, a więc wyeliminowanie go ze skutkiem ex tunc mogłoby mieć znaczenie dla bytu zarządzenia o powołaniu skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły. Wówczas taki akt należy traktować jako niezdolny do wywoływania skutku prawnego od samego początku, tj. tak, jakby nigdy nie został podjęty i może to mieć znaczenie dla czynności prawych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie zarządzenia skutkuje tym, że traci ono moc prawną z dniem wejścia w życie zarządzenia uchylającego (ex nunc). Zatem uchylenie własnego aktu przez organ, który go wydał przerywa wywoływanie skutków prawnych z dniem wejścia w życie aktu uchylającego, ale pozostaje bez wpływu na skuteczność czynności prawnych podjętych przed jego uchyleniem.

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że bez znaczenia dla bytu prawnego zarządzenia o powołaniu skarżącej na stanowisko dyrektora miało uchylenie zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej. Uchylenie zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej pozostało bowiem bez wpływu na byt wszystkich czynności podjętych przez tę komisję do dnia wejścia w życie zarządzenia uchylającego. Komisja ta wykonała swoje zadania przed uchyleniem zarządzenia o jej powołaniu i tym samym wszelkie podjęte przez nią czynności w ramach tego konkursu wywołały określony skutek prawny. Nie może więc stanowić dostatecznego uzasadnienia uchylenia zarządzenia o powołaniu skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły uprzednie uchylenie zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej.

Wobec dostrzeżonych w zaskarżonym zarządzeniu uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 18, 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (t.j.Dz. U. z 2013.poz.461).