Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 177/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Opłata targowa
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 15 ust. 1, art. 19 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1452
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.
article: art. 168
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024r. sprawy ze skargi X.Y. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 21 listopada 2023r., nr LXXIV/424/2023 w sprawie określenia stawek opłaty targowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

X. Y. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu (dalej jako: "organ", "Rada Miejska") z 21 listopada 2023 r. - nr LXXIV/424/2023 w sprawie określenia stawek opłaty targowej (dalej jako: "uchwała z 21 listopada 2023 r.").

Zaskarżając uchwałę w części dotyczącej §2 ust. 1, 2 i 3 strona wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, ze zm.), dalej jako: "Konstytucja RP", poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli przez władzę publiczną, dyskryminację przedsiębiorców i konsumentów, polegające na zróżnicowaniu wysokości opłaty targowej w Gminie Biskupiec za handel w niedzielę od wysokości opłaty za handel w pozostałe dni;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania społecznego do organów państwa i wprowadzenie wyższej opłaty za handel w niedzielę od opłaty za handel w pozostałe dni, co jest dyskryminujące, nieuzasadnione i bezpodstawne.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że jest handlowcem. W każdą niedzielę prowadzi handel na prywatnym targowisku w centrum Biskupca. Z tego tytułu dokonuje opłaty na rzecz właściciela nieruchomości. Ponadto dokonuje opłaty targowej na rzecz Gminy Biskupiec. Zaskarżoną uchwałą podwyższono i ustalono opłaty targowe na kwoty 6,00 zł i 37,00 zł, natomiast opłatę za handel w niedzielę ustalono na kwotę aż 170,00 zł. Zatem za handel w niedzielę opłata jest ponad 4-krotnie wyższa, co powoduje, że handel w niedzielę na targowisku jest mało opłacalny albo nieopłacalny. Skarżący podkreślił, że jeśli opłata się nie zmieni będzie zmuszony zaprzestać handlu na tym targowisku w niedzielę. Jego zdaniem opłaty są zdecydowanie za wysokie, a w szczególności opłata za handel w niedzielę. Wskazał, że wielu handlowców już zrezygnowało z handlu na tym targowisku w niedzielę.

Strona podniosła, że uchwała nie traktuje równo obywateli, przedsiębiorców i konsumentów i jest dyskryminująca, stąd wnosi o jej uchylenie w zaskarżonej części. Zaznaczyła też, że wszyscy są równi wobec prawa i nikt nie może być dyskryminowany. Nie rozumie więc, dlaczego opłata targowa jest większa za handel w niedzielę i dlaczego aż czterokrotnie. W ocenie skarżącego jest to nieuzasadnione i jednocześnie znacznie utrudnia prowadzenie działalności.

Wobec powyższego strona uważa, że jej interes prawny i finansowy jest zagrożony. Uchwała powoduje znaczny wzrost kosztów, spadek dochodów i skłania do zaprzestania działalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ wywiódł, że skarżący nie wykazał interesu prawnego i tym bardziej by doszło do takiego naruszenia. Organ podał, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz.609), dalej jako: "u.s.g.", jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Organ podkreślił także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Organ wskazał również na wyeksponowaną w orzecznictwie i doktrynie bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być aktualny, a nie ewentualny.

Wobec powyższego organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wprowadzenia na terenie Gminy Biskupiec opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych tej należności. Akt ten wydano na podstawie m.in. art. 15 ust. 1 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, dalej jako: "u.p.o.l.". Stosownie natomiast do art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć określonej w tej ustawie dziennej kwoty maksymalnej. Zatem dokonywanie sprzedaży na targowiskach determinuje powstanie obowiązku w przedmiocie opłaty targowej. Tymczasem skarżący poza gołosłownym twierdzeniem, że prowadzi w każdą niedziele handel na prywatnym targowisku w centrum Biskupca, nie przedstawił na ten fakt żadnego dowodu. Skarżący nie podlega więc reżimowi zaskarżonej uchwały, bowiem nie wykazał, że w dacie wniesienia skargi był zobowiązany do zapłaty opłaty targowej. Przepisy prawa miejscowego ustanowione zaskarżoną uchwałą nie mają zatem żadnego bezpośredniego i konkretnego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżącego. W związku z tym zdaniem organu strona nie posiada interesu prawnego, nie spełnia zatem przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. i powinna zostać odrzucona.

Z daleko idącej ostrożności procesowej organ wskazał, że zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały również są nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP organ wywiódł, że stawka opłaty targowej na 2021 r. nie mogła przekroczyć 1.096,39 zł dziennie. Wyjaśnił, że według art. 20 u.p.o.l. górne granice stawek kwotowych określone w art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 19 pkt 1 obowiązujące w danym roku podatkowym ulegają corocznie zmianie na następny rok podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", górne granice stawek kwotowych na każdy rok podatkowy z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 1, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Wskaźnik cen, o którym mowa w ust. 1 ustala się na podstawie komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w terminie 20 dni po upływie pierwszego półrocza. Górna granica stawki dziennej opłaty targowej w 2024 r. została określona w pkt 3 obwieszczenia Ministra Finansów z 21 lipca 2023 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2024 (M. P. poz. 774), dalej jako: "obwieszczenie MF", na wskazaną wyżej kwotę 1.096,39 zł dziennie.

Organ skonstatował, że skoro wysokość opłaty dziennej w zaskarżonej uchwale określono w zróżnicowanych kwotach, które nie przekraczają górnej granicy kwotowej dziennej stawki określonej w obwieszczeniu MF tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, uchwała ta nie narusza prawa.

Ponadto Rada Miejska podkreśliła, że zgodnie z przyjętą i ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dopuszcza się różnicowanie wysokości stawek opłaty targowej, co należy postrzegać, jako realizację zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Wynika to przede wszystkim z regulacji zawartej w art. 168 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Pozbawienie rady gminy możliwości różnicowania stawek opłaty targowej stanowiłoby istotne ograniczenie jej samodzielności finansowej gwarantowanej przez Konstytucję. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych.

Nadto organ wskazał, że co do zasady niedziele są dniem wolnym od handlu z uwagi na ustawowy zakaz. Dla osób targujących na targowiskach w tym dniu, z uwagi na brak dostępności towarów dla kupujących w sklepach, parkach handlowych czy też galeriach handlowych jest to czas korzystniejszy dla handlu i możliwości sprzedaży w większej ilości towarów. Również z tego względu wyższa stawka opłaty targowej w niedzielę jest uzasadniona. Podnoszone przez skarżącego twierdzenia o małej opłacalności handlu lub braku opłacalności handlu w niedzielę w ocenie organu są bezzasadne.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza również zasady równości wobec prawa ani zasady niedyskryminowania przewidzianych w art. 32 Konstytucji RP. Wszyscy bowiem, którzy chcieliby sprzedawać na terenie Gminy Biskupiec w niedzielę w formie innej niż sprzedaż z ręki, kosza, wiadra, skrzynki, z wózka ręcznego, roweru zobowiązani są do zapłacenia jednakowej stawki dziennej opłaty targowej w kwocie 170,00 zł. Wszystkie te osoby musiałyby zatem uiścić taką samą opłatę targową.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Rada Miejska wskazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę nie stosowała art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego Wydziału z 28 maja 2024 r. do wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poprzez wykazanie, że strona prowadzi handel na targowisku oraz że z tego tytułu dokonuje opłaty targowej na rzecz gminy (k. 15 akt sądowych) przy piśmie z 9 czerwca 2024 r. (k. 18 akt sądowych) skarżący przesłał potwierdzenie uiszczenia opłaty targowej z 9 czerwca 2024 r., a także zdjęcie. Podniósł dodatkowo, że zaskarżona uchwała dotyczy jego interesów finansowych, powoduje wzrost kosztów działalności i spadek dochodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.", orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Jego rolą w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zaznaczyć nadto trzeba, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miejska miała prawo do określenia wyższych stawek opłaty targowej ujętych w zaskarżonej uchwale.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Według art. 2 ust. 3 u.s.g. samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.o.l. rada gminy może wprowadzić opłatę targową. Opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach, z zastrzeżeniem ust. 2b.

Z art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. wynika, że rada gminy, w drodze uchwały: (1) określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że: (a) stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 1.096,39 zł 29 gr dziennie.

Przepis art. 168 Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

Mając na uwadze treść skargi (przy uwzględnieniu dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.p.o.l.) oraz wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy strona posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały z 21 listopada 2023 r.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga składana w trybie ww. przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 273/24, czy też wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1935/22).

Ponadto, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem do zaskarżenia uchwały, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi (nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Wnoszący skargę musi zatem wykazać (co już podniesiono wcześniej), że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyroki NSA: z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, czy też przywołany już wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1246/16). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza więc wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Co istotne interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje ww. art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać zatem z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W ocenie sądu na gruncie niniejszej sprawy (jak słusznie zauważył organ) to sprzedaż na targowisku determinowała powstanie obowiązku w przedmiocie opłaty targowej. Powinność zapłaty tej należności spoczywała zatem na każdej osobie fizycznej, osobie prawnej oraz jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która sprzedaży tej na takim targowisku dokonuje. Wykazanie więc, że strona podlegała reżimowi zaskarżonego aktu prawa miejscowego wymagało udowodnienia, że w okresie jej obowiązywania dokonywała ona faktycznej sprzedaży na targowisku, co determinowało uiszczenie z tego tytułu stosownej opłaty. Z akt sądowych wynika, że skarżący przedłożył dowód opłaty dokonany na rzecz Rady Miejskiej potwierdzając tym samym taką sprzedaż (w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały). Wbrew zatem twierdzeniu organu przepisy prawa miejscowego ustanowione zaskarżoną uchwałą miały zarówno bezpośredni, jak i konkretny wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego (na jego prawa i obowiązki). Skarżący wykazał więc istnienie interesu prawnego umożliwiającego mu zaskarżenie przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

Przechodząc natomiast do warstwy merytorycznej niniejszej sprawy stwierdzić należy, że całkowicie chybiony okazał się zarzut strony dotyczący naruszenia prawa materialnego (choć przepisy te nie zostały wprost wskazany w skardze, to możliwe było wywnioskowanie ich naruszenia z jej treści), tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 u.p.o.l. i art. 19 pkt 1 lit. a tego aktu prawnego. Strona upatruje bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów różnicujących wysokość opłaty targowej w Gminie Biskupiec za handel w niedzielę w stosunku do pozostałych dni tygodnia (z uwagi na to, że jest ona ponad 4 krotnie wyższa, powodując tym samym, że handel w niedzielę na targowisku jest mało opłacalny albo nieopłacalny). W ocenie sądu ustalenie stawek opłaty targowej w różnej wysokości dla różnych dni mieści się w granicach ustawowego upoważnienia dla Rady Miejskiej zawartego w art. 19 pkt 1 u.p.o.l. Przepis ten nie wprowadza bowiem zakazu różnicowania tych stawek w odniesieniu do poszczególnych dni tygodnia na danym targowisku. W ramach granic wyznaczonych przez art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l. gminy (miasta) mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną, lokalną politykę. Dopuszczalne jest wobec tego różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne. Wybór określonej stawki dla różnych dni tygodnia jest w ocenie sądu elementem polityki gospodarczej prowadzonej w tym przypadku przez Radę Miejską i w tym zakresie nie jest ona krępowana przez ustawodawcę. Należy też zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11 podkreślił, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Wskazał też, że realizacja zatem celów o charakterze pozafiskalnym, do jakich należy zaliczyć prowadzenie polityki gospodarczej przy stanowieniu lokalnego prawa daninowego, nie może podlegać ocenie, gdyż naruszałoby to zasadę autonomii samorządu terytorialnego. Prawo do różnicowania stawek opłaty wynika także z art. 2 ust. 3 u.s.g. statuującym zasadę samodzielności gminy oraz art. 168 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 320/18, z którego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie).

W ramach zatem granic wyznaczonych przez art. 15 cytowanej wcześniej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym Rada Miejska może wprowadzić opłatę targową, którą pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach oraz art. 19 pkt 1 lit. a tej ustawy, który daje tej radzie kompetencję do określenia w drodze uchwały zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej, która jednak nie może być wyższa od kwoty określonej w tym przepisie, gminy (miasta) mają swobodę ustalania obciążeń podatkowych i mogą realizować własną politykę lokalną w tym zakresie, a zasadniczo jedynym ustawowym ograniczeniem w ustalaniu stawek opłaty targowej jest zakaz przekraczania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 839/23, czy też wyrok NSA z 27 lipca 2017 r.. sygn. akt II FSK 1235/17) stawek maksymalnych (co w tej sprawie nie miało miejsca) określanych na każdy rok przez Ministra Finansów w formie obwieszczenia w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych (czyli jak w tej sprawie kwoty 1.096,39 zł dziennie). W tym miejscu należy zauważyć, że nawet tak ważkie jak zróżnicowanie stawek opłaty targowej na różnych targowiskach, czy też podmiotu nim zarządzającego nie jest kwestionowane przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 232/10; z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1233/07; z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11) i mieści się w granicach uprawnień przyznanych Radzie Miejskiej, na mocy art. 15 oraz art. 19 pkt 1 lit. a u.p.o.l.

Co istotne też, za prawidłowością zakwestionowanych przez stronę zapisów w zaskarżonym akcie prawa miejscowego przemawia również to, że Rada Miejska nie dokonała w nim zróżnicowania podmiotowego, czy też podmiotowo-przedmiotowego (które co do zasady nie powinno mieć miejsca) - stawka została bowiem ustalona jednolicie dla wszystkich sprzedających na targowisku w Biskupcu. Każdy więc ze sprzedających potraktowany został w ten sam sposób. Choć jak wskazał NSA w wyroku z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III FSK 416/22 nawet ww. różnicowanie jest możliwe, przy założeniu jednakże, że spełnione zostaną trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych.

Reasumując, należy wskazać, że uprawnienie w tym przypadku miasta do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych dni tygodnia, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a u.p.o.l. jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego - wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego czy gospodarczego. Należy też mieć na względzie to, że uchwała właściwego organu podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości. Rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa (a tak w ocenie sądu było w tej sprawie), nie mogą być skutecznie kwestionowane. Warunkiem zróżnicowania stawek opłaty targowej są uzasadnione względy społeczne i gospodarcze, które na gruncie niniejszej sprawy jasno i przekonująco zostały przez organ wskazane. W odpowiedzi na skargę szczegółowo uzasadniono powody, dla których podjęto uchwałę, w której znalazły się zapisy różnicujące stawki opłaty targowej dla poszczególnych dni tygodnia. Wskazując, że: (-) co do zasady niedziele są dniem wolnym od handlu z uwagi na ustawowy zakaz handlu w tym dniu; (-) dla osób targujących na targowiskach w niedzielę, z uwagi na brak dostępności towarów dla kupujących w sklepach, parkach handlowych czy też galeriach handlowych jest to czas korzystniejszy dla handlu i możliwości sprzedaży większej ilości towarów. Również, w uzasadnieniu podjętej uchwały takie motywy wprowadzonej podwyżki stawek opłaty targowej się znalazły, gdzie wskazano, że: "(...) w uchwałach podatkowych dotyczących stawek podatków i opłat lokalnych podatki nie uległy wzrostowi od 2022 r. (...) Ze względu jednocześnie na obniżenie wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych konieczne jest zwiększenie wpływów podatkowych. W związku z powyższym proponowane są zwiększone stawki podatków i opłat lokalnych w większości o 10% (...)". Należy też zauważyć, że zróżnicowane stawki opłaty targowej obowiązywały już wcześniej (w uchwale z 22 listopada 2021 r. nr XLII/248/2021: od sprzedaży z ręki, kosza, wiadra, skrzynki, z wózka ręcznego, roweru – 5,50 zł; od pozostałych form sprzedaży od poniedziałku do soboty – 33,00 zł; od pozostałych form sprzedaży w niedzielę – 150 zł). Ponadto, ich obecny wzrost do poziomu (od sprzedaży z ręki, kosza, wiadra, skrzynki, z wózka ręcznego, roweru – do 6,00 zł; od pozostałych form sprzedaży od poniedziałku do soboty – do 37,00 zł; od pozostałych form sprzedaży w niedzielę – do 170 zł) – jest stosunkowo niewielki, mieści się w granicach procentowych wskazanych w uzasadnieniu uchwały i co najważniejsze nie przekracza górnej granica stawki dziennej opłaty targowej w 2024 r. określonej w pkt 3 obwieszczenia MF, tj. kwoty 1.096,39 zł.

Nie zasługuje nadto na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie – pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97). Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zasady równości w kontekście ustalania zróżnicowanych stawek opłaty targowej wskazał w uzasadnieniu wyroku z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 232/10, że w zakresie zobowiązań podatkowych, których jedną z form jest opłata targowa, zasada równości wobec prawa nie może być stosowana w sposób mechaniczny. Przy takim rozumieniu tej konstytucyjnej zasady wszyscy obywatele powinni płacić jednakowe opłaty np. za wodę, ścieki. Niedopuszczalne byłoby również zróżnicowanie stawek opłaty targowej w różnych gminach (miastach) na terenie kraju. Realizacja tak interpretowanej zasady równości powinna polegać na ustaleniu jednej stawki opłaty targowej na terenie państwa. Tak jednak ustawodawca nie postąpił. Określając tylko górną granicę stawki dziennej opłaty targowej nie pozbawiono, jak zauważył Naczelnego Sądu Administracyjnego, rad gmin (miast) możliwości ustalania tych stawek przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych i handlowych oraz sprzedaży prowadzonej na różnie położonych targowiskach.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i w konsekwencji podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.