Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1784/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 556/19 w sprawie ze skargi W. [...] K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. nr 815/2019 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 556/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi W. [...] K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nabudowanej i rozbudowanej części budynku, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej: Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył W. [...] K. (dalej: inwestor) karę w wysokości 60 000 zł (słownie: sześćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową - bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku biurowego przy al. [...] w [...]. Postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zakończone zostało ostateczną decyzją organu z 26 lutego 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (jego nadbudowanej i rozbudowanej części) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pod koniec 2017 r. PINB uzyskał informację, że inwestor zakończył roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową przedmiotowego obiektu budowlanego oraz przystąpił do jego użytkowania. Z uwagi to, iż inwestor nie wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu i nie uzyskał decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, upoważnieni pracownicy organu nadzoru, w dniu 10 stycznia 2018 r. przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy al. [...] w [...], w toku której stwierdzono, że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego budynku z przeznaczeniem na hotel pracowniczy zostały zakończone oraz wykonane zostały z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 lutego 2015 r. W świetle powyższego, PINB wszczął z urzędu dwa odrębne postępowania administracyjne: postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej oraz rozbudowanej części budynku przy al. [...] w [...] oraz postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projekt budowlanego. W toku oględzin potwierdzono, że nadbudowana i rozbudowana część budynku przy al. [...] w [...] jest użytkowana i stanowi ona biuro i siedzibę spółki [...], która w trakcie oględzin prowadziła w pomieszczeniach tej części budynku swoją codzienną działalność. W tak ukształtowanym stanie sprawy PINB doszedł do przekonania, iż fakt przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] w [...], wykonanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest oczywisty i niezaprzeczalny - potwierdził go zarówno inwestor jak i najemca przedmiotowej części obiektu. Opisany stan faktyczny wypełnia, zdaniem organu pierwszej instancji, przesłanki określone w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary, co obowiązek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracyjny nie ma zatem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem niezależna od stopnia zawinienia kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji zaniechania wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego wprawdzie w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przystąpienia pomimo tego do jego użytkowania.

W ocenie organu pierwszej instancji, przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należało, iż wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] w [...], stanowiącej obecnie powierzchnię biurową, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w świetle ustalonego w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego, było obowiązkiem organu wynikającym z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia W. [...] K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zważywszy na fakt, że w powołanej regulacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję finansową już za samo tylko przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, bezsporne udokumentowanie tej okoliczności faktycznej przez organ pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości co do zasadności zastosowania wskazanej normy prawnej. Wykładni normy prawnej zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego należy dokonywać w sposób ścisły. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego powinien badać jedynie, czy obiekt wymagał pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia oraz czy inwestor przystąpił do użytkowania bez wypełnienia tych obowiązków. Słuszna jest konstatacja, że naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa jest taka interpretacja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, która uniemożliwia nałożenie kary na inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Zatem inwestor, który nie ma formalnej możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, w związku z toczącym się postępowaniem naprawczym mającym za przedmiot istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, tym bardziej powinien wstrzymać się z przystąpieniem do użytkowania. Brak formalnej możliwości uzyskania takiego pozwolenia nie zwalnia z sankcji za nielegalne przystąpienie do użytkowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że nadbudowana część obiektu przy al. [...] w [...] powstała w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w odniesieniu do tej części obiektu zakończone zostało ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 26 lutego 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania - przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (jego nadbudowanej i rozbudowanej części) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po upływie ośmiu miesięcy od zakończenia postępowania legalizacyjnego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestor wniósł o zmianę decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 lutego 2015 r. w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzone było w trybie art. 155 K.p.a. i zakończone zostało decyzją PINB [...] z dnia 18 stycznia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją tutejszego organu z dnia 9 marca 2016 r. odmawiającą wnioskowanej zmiany z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania. Pomimo odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, inwestor zrealizował nadbudowę i rozbudowę budynku przy al. [...] w [...] z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego wyżej wymienioną decyzją organu pierwszej instancji oraz przystąpił do jej użytkowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego PINB [...] decyzją z dnia 19 marca 2019 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia 24 maja 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia, gdy rozstrzygnięcie stanie się ostateczne – trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. w sprawie II SA/Wr 495/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 marca 2016 r.

Zdaniem organu, nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku jego budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego - w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - stanowi odrębny delikt administracyjny, a co za tym idzie nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależne od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu, lub bez pozwolenia na budowę. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że jak wynika z akt sprawy kompetentne organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący, wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, obowiązany jest do zapłaty kary administracyjnej za to działanie. W kontrolowanym postępowaniu szczegółowo ustalono stan faktyczny sprawy i jest on niesporny między stronami. Zarówno przystąpienie do użytkowania budynku, jak i nieposiadanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, jak wreszcie wysokość naliczonej kary pozostają poza sporem. Sporna natomiast jest podstawowa okoliczność, czy w tym stanie faktycznym sprawy, czyli w sytuacji, gdy mamy do czynienia z przystąpieniem do użytkowania inwestycji wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też po uzyskaniu pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy postępowanie legalizacyjne lub naprawcze dla tej inwestycji jest w toku, istnieje prawna możliwość wymierzenia inwestorowi administracyjnej kary pieniężnej, w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo do zabudowy nieruchomości skarżącego wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego w trybie legalizacyjnym decyzją PINB. W decyzji tej, wydanej na podstawie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Okoliczności towarzyszące wymierzeniu wskazanej kary muszą przesądzać o tym, że po pierwsze, przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, po drugie, że owo przystąpienie nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy organy administracyjne nie wykazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem wymierzenie kary jest możliwe tylko wówczas, gdy strona jest obowiązana ubiegać o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a z naruszeniem prawa nie czyni tego i samowolnie bez zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Wymierzenie kary ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z inwestorem, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Podnieść bowiem dalej trzeba, że dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie z treści postanowień organów obu instancji wynika, że rozbudowa obiektu budowlanego, który miał być nielegalnie użytkowany została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie było podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym niespornie stanem faktycznym i orzeczenie, że inwestor pomimo dopuszczenia się nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie jest objęty sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

- naruszenie art. 55 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że realizacja inwestycji z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

- naruszeniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji jednoznacznie ustalił, że inwestor przystąpił nielegalnie do użytkowania obiektu budowlanego nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W skardze kasacyjnej skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ podnosząc, że w stanie prawnym i faktycznym sprawy niniejszej inwestor pomimo przystąpienia do użytkowania nabudowanej i rozbudowanej części budynku bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie był objęty sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych za nadbudową bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku biurowego na działce o nr ewid. [...]. Powyższe postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zostało zakończone ostateczną decyzją PINB [...] z dnia 26 lutego 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową przedmiotowego budynku oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ww. obiektu budowlanego pozwolenia na użytkowanie. Pod koniec 2017 r. PINB [...] powziął informację, że inwestor zakończył roboty budowlane oraz przystąpił do jego użytkowania. Z uwagi na ustalenia, że inwestor nie wystąpił do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nabudowanej i rozbudowanej części przedmiotowego obiektu i nie uzyskał decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, upoważnieni pracownicy organu w dniu 10 stycznia 2018 r. przeprowadzili kontrolę nieruchomości, w toku której stwierdzono, że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego budynku zostały zakończone oraz wykonane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją PINB [...] z dnia 26 lutego 2015 r. W toku kontroli stwierdzono ponadto, że przedmiotowy budynek jest użytkowany, co utrwalono na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku kontroli. Obecny w trakcie przeprowadzenia kontroli inwestor oświadczył do protokołu kontroli, że nadbudowana część budynku jest w całości użytkowana, a wszystkie pomieszczenia są wynajęte jako biurowe od około roku. W świetle powyższego, PINB [...] wszczął z urzędu dwa odrębne postępowania administracyjne, mianowicie postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania nabudowanej oraz rozbudowanej części budynku oraz postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych za nadbudową i rozbudową obiektu, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie niniejszego przepisu jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii wyliczonych w tym przepisie. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 1 art. 55 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Istotne jest, że w pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi o każde nielegalne użytkowanie, lecz jedynie o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z ww. przepisów (por wyr. NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17). Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie może natomiast dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, czy też niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, bowiem w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne skuteczne zawiadomienie organu o zakończeniu budowy, jak również uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowania przewidziane w art. 54, art. 55 Prawa budowlanego i art. 57 ust. 7 tej ustawy nie mogą zaś służyć legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Z tej też przyczyny nie można przyjąć, że strona w takiej sytuacji nie zawiadamiając o zakończeniu budowy bądź nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza odpowiednio art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. W takim przypadku uruchomione powinny zostać procedury zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak jest natomiast podstawy prawnej do wymierzania kary w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją (por. wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., II OSK 2641/17 zapadły w składzie siedmiu sędziów po przedstawieniu postanowieniem z 20 września 2019 r., II OSK 2641/17 na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów).

Przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Podobnie w decyzji kończącej pozytywnie postępowanie uregulowane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4).

O przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można zatem mówić wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro brak jest podstaw do wymierzania kary, mającej na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją, zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego .

Z powyższego wynika, że jeżeli inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, to nie mógł skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego. Realizacja wymagań wynikających z art. 55 Prawa budowlanego jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 55 Prawa budowlanego dotyczy budowy prowadzonej legalnie, gdy trwa postępowanie legalizacyjne lub naprawcze nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ww. ustawy dotyczące naruszenia dyspozycji art. 55 Prawa budowlanego.

Również w literaturze przedmiotu, odnoszącej się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r., wyraźnie dominuje pogląd, że konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego na etapie oddawania inwestycji do użytkowania wystąpienia samowoli budowlanej będzie zablokowanie możliwości użytkowania obiektu do momentu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 113-114). Zauważa się także, że jeżeli obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę i dokumentacji wymaganej przepisami Prawa budowlanego, to siłą rzeczy nie może być obciążony karą z art. 57 ust. 7. Zgłoszenie w takiej sytuacji samowoli budowlanej powinno prowadzić do wszczęcia procedury legalizacyjnej (M. Wincenciak, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 713).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inwestorem, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, że inwestor nie wystąpił do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej i rozbudowanej części przedmiotowego obiektu i nie uzyskał decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, upoważnieni pracownicy tegoż organu w dniu 10 stycznia 2018 r. przeprowadzili kontrolę nieruchomości, w toku której stwierdzono, że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego budynku z przeznaczeniem na hotel pracowniczy zostały zakończone oraz wykonane z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją PINB [...] z dnia 26 lutego 2015 r. Wykonanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest samowolą budowlaną w zakresie tych odstępstw. Skoro nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że inwestor, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, naruszył art. 55 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie było podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu. Choć w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego PINB [...] decyzją z dnia 19 marca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 24 maja 2019 r., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, a ponadto obowiązek rozbiórki nabudowanej części obiektu położonej na I piętrze pomiędzy osiami konstrukcyjnymi I i II, stosownie do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB z dnia 26 lutego 2015 r., to jednak wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. w sprawie II SA/Wr 495/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2019 r., co oznacza, iż w chwili orzekania przez organ odwoławczy w przedmiocie wymierzenia karty z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego postępowanie naprawcze pozostawało w toku.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.