Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 538/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Normalizacja
Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2654/22 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 1 września 2022 r. nr BOL.610.167.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. 1900 (tysiąc dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2654/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", oddalił skargę L. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w J., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "organem drugiej instancji", z dnia 1 września 2022 r., nr BOL.610.167.2022, w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

W dniu 9 sierpnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę w sklepie: [...] w trakcie, której poddano ocenie prawidłowość oznakowania, a także pobrano próbkę do badań laboratoryjnych z partii produktu o nazwie: [...]. W wyniku badań przeprowadzonych przez Laboratorium Specjalistyczne Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Gdyni stwierdzono niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu Komisji (EWG) nr 2568/91 pod względem mediany wad oraz klasyfikacji sensorycznej, tym samym stwierdzono, że badana próbka nie spełnia wymagań dla zadeklarowanej kategorii oliwy z oliwek, tj. dla oliwy z oliwek najwyższej jakości z pierwszego tłoczenia.

W związku z tymi ustaleniami Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Bydgoszczy, zwany dalej "organem pierwszej instancji", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i w konsekwencji decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. nałożył na skarżąca karę pieniężną w kwocie 16.694,40 zł za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej o nazwie: [...].

Opisaną na wstępie decyzja z dnia 1 września 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że ocena organoleptyczna nie potwierdziła deklarowanej w oznakowaniu kategorii oliwy "Extra Virgin", co świadczy o zafałszowaniu produktu, co z kolei może utrudnić konsumentowi dokonanie świadomego wyboru produktu zgodnie z oczekiwaniami. Podał, że podstawą do ustalenia wysokości kary pieniężnej jest artykuł 40a ust. 5 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1980 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął pod uwagę dotychczasową działalność podmiotu, który w przeciągu ostatnich 5 lat był kontrolowany dwukrotnie w zakresie jakości handlowej oliwy z oliwek. W 2017 roku organ pierwszej instancji wydał decyzję wymierzającą skarżącej karę w wysokości 11.392,12 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanej w zakresie cech organoleptycznych i nieprawidłowej deklaracji jednej partii oliwy z oliwek pod nazwą: [...]. Decyzja stała się ostateczna. Organ uwzględnił także, iż spółka była kilkukrotnie kontrolowana i nie jest to pierwsze naruszenie przepisów w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wydano 16 decyzji o karach (prawomocnych na dzień 10 maja 2022 r.).

W skardze do Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 40a ust. 5 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, wyrażającego się w błędnej ocenie stopnia szkodliwości oraz zakresu naruszenia, a także nieuwzględnieniu faktu wymierzania skarżącemu zdecydowanie niższych kar za uchybienia o znacznie większym zakresie naruszenia, popełnione w dotychczasowej działalności. W uzasadnieniu skargi wskazano na przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego, gdyż sankcja jest rażąco wygórowana i dotkliwa. Jej wysokość nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym. Skarżąca nie zgodziła się także z dokonaną przez organ oceną stopnia szkodliwości jako wysoki.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, iż skarżąca wprowadziła do obrotu grecką oliwę z oliwek (butelkowaną we Włoszech) oznakowaną jako produkt najwyższej jakości "Extra Virgin", którą w rzeczywistości nie była (jak się okazało była to oliwa o jakości o klasę niższej). Okoliczność ta nie jest przedmiotem sporu. Skarżąca kwestionuje natomiast wysokość nałożonej przez organ kary pieniężnej. Sąd wyjaśnił, że przy ocenie stopnia szkodliwości czynu uwzględniono przede wszystkim rodzaj i charakter naruszonego dobra, tj. interes konsumenta, jego prawo do rzetelnej informacji o produkcie, wagę naruszonych obowiązków, a także sposób i okoliczności popełnienia czynu. Organ był uprawniony do uznania średniego zakresu naruszenia. Etykieta oliwy wprowadzała konsumentów w błąd co do jej rzeczywistej jakości (nie był to produkt najwyższej jakości a o klasę gorszy) organ wziął jednak pod uwagę i okoliczność łagodzącą, jaką stanowi fakt, iż nieprawidłowości dotyczyły jednej informacji zamieszczonej na etykiecie, a produkt pomimo nieprawidłowego oznakowania nadawał się do spożycia. Ustalając wymiar kary organy prawidłowo zastosowały dyrektywy jej wymiaru wskazane w art. 40a ust. 1 pkt 5 ustawy, zaś sama kara mieści się w przedziale ustawowego zagrożenia wynikającym z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy: od 1.000 zł do 2.384.914.900 (10% przychodu w roku poprzedzającym nałożenie kary). Oceniając stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia a także wartość kontrolowanego artykułu rolno-spożywczego – w ocenie Sądu I instancji - organ był uprawniony do wzięcia pod uwagę nie tylko ilości wadliwego towaru stwierdzonej w kontrolowanym sklepie, ale – co uczynił - także pochodzącej z tej samej dostawy partii towaru przeznaczonej do sprzedaży i kierowanej do innych sklepów Skarżącej z centrum dystrybucyjnego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła L. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą w J. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. – poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji z urzędu, że decyzja organu drugiej instancji z dnia 1 września 2022 r. nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tym zarzutem wniesiono o:

- na podstawie art. 176 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz stwierdzenie nieważności w całości decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 1 września 2022 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. – zobowiązanie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych do rozpoznania odwołania L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 43/2022, w stosownym terminie;

- na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. – zasadzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów skarżącej kasacyjnie o nieważności decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 1 września 2022 r. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 40a ust. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zakresie dyrektyw wymiaru kary;

- art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.) w związku z art. 49 ust. 9 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w przekroczeniu przez organ zakresu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. – poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu faktury (potwierdzenia dostawy) oliwy z oliwek wraz z tłumaczeniem na język polski na okoliczność dostarczenia partii zakwestionowanego artykułu w ilości 1080 sztuk, w okresie poprzedzającym kontrolę w sklepie [...], do centrum dystrybucyjnego w Bydgoszczy, mimo ze przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wymierzenia skarżącemu kary nieadekwatnej do popełnionego uchybienia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 40a ust. 5 ustawy w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 49 ust. 6 i ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji nakładającej na skarżącą kasacyjnie rażąco wygórowaną karę.

W oparciu o powołane zarzuty skarżąca kasacyjnie sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sformułowano również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 P.p.s.a. i 107 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji z urzędu, że decyzja organu drugiej instancji z dnia 1 września 2022 r. nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., decyzja zawiera podpis z podaniem imienia nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis na decyzji, obok oznaczenia organu, oznaczenia strony (adresata decyzji) oraz rozstrzygnięcia, jest jednym z jej podstawowych elementów konstrukcyjnych, od spełnienia którego uzależnione jest nadanie decyzji bytu prawnego. Brak podpisu oznacza, że w konkretnym przypadku nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez kompetentny organ, to jest z decyzją administracyjną. Oświadczenie woli, jakim jest decyzja administracyjna, zostaje bowiem złożone w formie pisemnej dopiero po złożeniu podpisu na tym dokumencie. Przy czym w kontekście treści art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. należy podkreślić, że dla istnienia decyzji administracyjnej obrocie prawnym kluczowe jest, aby co najmniej jeden egzemplarz tej decyzji został podpisany przez piastuna funkcji organu bądź przez upoważnionego pracownika tego organu. Istnienie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym jest warunkiem dopuszczalności wniesienia w stosunku do niej środka zaskarżenia (w tym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego).

W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się niepodpisana decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 1 września 2022 r., nr BOL.610.167.2022, w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej. Sąd I instancji rozpoznał skargę, nie zbadał natomiast istnienia zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Nie ustalono, czy opisana decyzja nie została w ogóle podpisana przez piastuna funkcji organu administracji publicznej lub upoważnionego pracownika tego organu, czy też nie został podpisany jedynie ten egzemplarz decyzji, który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji zbada tę istotną okoliczność i stosownie do wyniku przeprowadzonych ustaleń podejmie dalsze czynności przewidziane prawem procesowym.

Uwzględnienie tego zarzutu – z uwagi na charakter naruszonego prawa - czyni na obecnym etapie przedwczesnym odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).