Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1988/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 10,  art. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 810
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. (C.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] (postępowanie: [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 maja 2023 r., nr [...] (postępowanie: [...]) 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] (nr postępowania [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 810 z późn. zm. – dalej u.p.p.w.d.), po rozpoznaniu odwołania M. C. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – ZUS) z dnia 30 maja 2023 r. nr [...], którą odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. C. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, ZUS decyzją z dnia 30 maja 2023 r. odmówił mu prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Wnioskodawca nie należy do grona osób określonych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., a tym samym nie jest uprawniony do ubiegania się o to świadczenie.

W odwołaniu z dnia 2 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka. W jego uzasadnieniu podkreślono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 18 października 2017 r. o sygn. akt [...] małoletni został powierzony pieczy dziadków, a więc i Skarżącego. Zauważono, że dokument ten został złożony do akt administracyjnych. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że okoliczność tą, jak również fakt, że małoletni zamieszkuje z Wnioskodawcą i pozostaje na jego utrzymaniu potwierdza "Informacja o sprawowanej pieczy" sporządzona przez MOPS w S. w dniu 25 kwietnia 2023 r. Powołując się na: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1532/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 175/21 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 567/17 pełnomocnik wyraził pogląd, iż ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy, dla osoby sprawujących pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego, godzą w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Dlatego też – zdaniem pełnomocnika - organ powinien uwzględnić rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. i przyznać Skarżącemu przedmiotowe świadczenie.

Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Prezes ZUS-u decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ stwierdził, że Skarżącemu – zgodnie z postanowieniem sądu – została powierzona piecza bieżąca, która nie została wymieniona w u.p.p.w.d., co oznacza, że nie jest on uprawniony do świadczenia wychowawczego. Dodatkowo zauważono, że w związku z wnioskiem rodziców dziecka o przywrócenie władzy rodzicielskiej, sąd zawiesił sprawę o pozbawienie rodziców władzy rodzicielskiej nad dzieckiem i umieszczenia go w rodzinie zastępczej, co zostało potwierdzone w zaświadczeniu Sądu Rejonowego w S. z dnia 10 sierpnia 2023 r., które zostało dołączone do wniosku o świadczenie.

W skardze osobistej z dnia 27 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawca podniósł, że ZUS rozpatrzył jego dwa wnioski o świadczenie wychowawcze oraz o świadczenie "Dobry start" przed wydaniem przez sąd powszechny orzeczenia w sprawie umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej. Tymczasem - jak podkreślił Wnioskodawca - Sąd Rejonowy w S. dopiero postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. o sygn. akt [...] orzekł o powierzeniu Skarżącemu i jego małżonce rodzinnej pieczy zastępczej nad małoletnim. Dodał, że orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 17 listopada 2023 r., a otrzymał je w dniu 24 listopada 2023 r. Kopia wspomnianego orzeczenia została załączona do skargi.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Z kolei w skardze z dnia 22 grudnia 2023 r. sporządzonej przez pełnomocnika Wnioskodawcy zarzucono decyzji Prezesa ZUS naruszenie art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka, polegające na ograniczeniu dostępności do świadczenia wychowawczego dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego, co godzi w interes dziecka.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W skardze zawarto również żądanie dopuszczenia dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt [...], celem ustalenia, że Skarżący wraz z żoną zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletniego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Została ona rozszerzona o stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze było prowadzone w sposób przewlekły, gdyż trwało ponad 6 miesiący. Zwrócono również uwagę, że organ doręczył zaskarżoną decyzję Wnioskodawcy z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

W pismach z dnia 15 i 17 stycznia 2024 r. Skarżący wyraził krytyczne uwagi do stanowiska Prezesa ZUS-u zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie,

Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zaistniały podstawy dla przyznania Skarżącemu świadczenia wychowawczego w związku ze sprawowaną przez niego oraz jego żonę pieczą nad małoletnim wnukiem. Rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia, czy Wnioskodawca znajduje się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania wspomnianego świadczenia.

Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Ustawodawca jednocześnie w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. określił osoby, które mogą ubiegać się o to świadczenie. Zgodnie z tym przepisem przysługuje ono:

1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo

2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo

3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo

4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo

5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r. poz. 177).

Z kolei w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarto definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, przyjmując jedynie wykładnię literalną z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego.

Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19, Lex nr 2778919; z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK2707/17 i I OSK 2708/17, Lex nr 2740596 i 2733514; z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1620/19, Lex nr 3432642; z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK420/20, Lex nr 3444714, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 281/23, Lex nr 3579022; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 120/22, Lex nr 3420783).

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zatem osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Pominięcie bowiem wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 202/19).

Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak trafnie podniesiono w skardze należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

W związku z powyższym pozbawienie przez organy obu instancji małoletniego pozostającego pod faktyczną pieczą dziadków (Skarżącego i jego małżonki), dostępności do świadczenia wychowawczego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Tym samym stanowi to naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię wspomnianych uregulowań, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka.

Nie można pominąć również wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, gdy podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą nad dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Tym samym konieczne było dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Podkreślić też trzeba, że Konstytucja nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). W związku z tym, obydwie decyzje wydane w sprawie są wadliwe, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym wskazana przez Prezesa ZUS-u w zaskarżonej decyzji okoliczność nie może stanowić przeszkody w przyznaniu Skarżącemu świadczenia wychowawczego, co organ weźmie pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę.

Końcowo podnieść należy, że art. 40 § 2 k.p.a. ma gwarancyjny charakter. Jego celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 268/22, Lex nr 3585308). Odnosząc to do badanej sprawy zgodzić się należy z zarzutem, że Prezes ZUS-u winien doręczyć zaskarżoną decyzję do rąk pełnomocnika, jak wymaga tego art. 40 § 2 k.p.a. Zaniedbanie to nie miało jednak negatywnych konsekwencji dla Skarżącego. Mianowicie skarga na rozstrzygnięcie Prezesa ZUS-u została złożona skutecznie w zakreślonym prawem terminie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.).

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącego w tym zakresie i brakiem żądania organu o przeprowadzenie rozprawy.