Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 601/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 273 ust.1, 2, art. 272 ust.8, art. 272 ust.22, 23, art. 298 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 17 maja 2023 r., nr 04/05/2023, znak: GK-RT-I.3137.127.2020 w przedmiocie opłaty retencyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz W. L. od Prezydenta Miasta Lublin kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., [...], wydaną na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.), Prezydent Miasta określił W. L. wysokość opłaty za usługi wodne polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...], będącej we współużytkowaniu wieczystym W. L. oraz J. L. za czwarty kwartał 2018 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 3 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta określił w formie informacji kwartalnej skierowanej do W. L. opłatę w kwocie 511 zł za usługi wodne polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na działce o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W. L. wniósł reklamację w trybie art. 273 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, w konsekwencji czego organ wydał wskazaną na wstępie decyzję.

Organ uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, tj.:

- jej powierzchnia wynosi 5124 m˛,

- nie jest ujęta w system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej,

- utracona powierzchnia biologicznie czynna (tj. 4087 m˛) przekracza 70% powierzchni nieruchomości (strona w postępowaniu nie wniosła zastrzeżeń w zakresie uzgodnionej utraconej powierzchni biologicznie czynnej).

Organ ustalił, że na powierzchnię uszczelnioną składają się, zgodnie z informacją z rejestru budynków: budynki przemysłowe (pow. z mapy: 155,68 m˛), zbiorniki, silosy i budynki magazynowe (pow. z mapy 299,32 m˛). Dodatkowo utraconą powierzchnię biologicznie czynną tworzą płyty betonowe oraz powierzchnie asfaltowe. Niewielki fragment zieleni stanowią teren trawiasty oraz drzewa.

Organ opowiedział się za objęciem opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej wszystkich nieruchomości, które od dnia 1 stycznia 2018 r. spełniały przesłanki do naliczenia takiej opłaty, w tym także nieruchomości, na których przed dniem 1 stycznia 2018 r. wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem mające wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Zdaniem Prezydenta Miasta opłacie za zmniejszenie retencji podlegają zarówno te nieruchomości, które przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne zostały zagospodarowane w sposób wskazany w powołanym przepisie, jak i te, które zostały lub zostaną tak zagospodarowane po dniu 1 stycznia 2018 r.

W ocenie organu, skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r, w oczywisty sposób mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r. Skutki te polegają na zapoczątkowanym wprawdzie w przeszłości, jednak nieprzemijającym, stałym zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej danej nieruchomości, tj. na utrzymywaniu na niej stanu trwałego uszczerbku w zdolności zagospodarowywania przez tę nieruchomość wód opadowych i roztopowych.

Organ uznał ponadto, że sytuacji, w której "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Z opłaty, o której mowa w art. 269 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nie zwalnia odprowadzanie wód do ziemi, czy to na własnej nieruchomości, czy to na nieruchomościach sąsiednich. W art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek wewnętrznego systemu kanalizacji, ale o ich odprowadzenie do systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, czyli odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Organ ustalił, że skarżący nie odprowadza wód opadowych i roztopowych z terenu działki nr [...] systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Podniesiona przez niego okoliczność istnienia częściowej instalacji nie przesądza, że wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości trafiają do systemu kanalizacji. Organ ustalił, że dokumentacja projektowa budynku na działce skarżącego przewidywała realizację przyłącza kanalizacji deszczowej oraz włączenie nieruchomości do sieci kanalizacji deszczowej miejskiej poprzez kanalizację deszczową 800 przebiegającą przez działkę przyległą (obecnie o nr [...]). Przebieg trasy kanalizacji deszczowej przewidywał dalsze jej włączenie do sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanej na ul. [...]. Mapa zasadnicza dla przedmiotowej nieruchomości potwierdza zaprojektowanie przyłącza kanalizacji deszczowej. Powyższy projekt z zakresu kanalizacji deszczowej nie został zrealizowany przez inwestora.

Zdaniem organu, podczas oględzin nieruchomości z dnia 8 listopada 2022 r. strona wskazała prowizoryczną i fragmentaryczną "instalację" przebiegającą przez nieruchomość przyległą, a mającą, zadaniem strony, odprowadzać wody opadowe i roztopowe z terenu działki [...]. Strona nie dysponuje służebnością gruntową odwodnienia dla działki [...] i stosownego wpisu w księdze wieczystej. Podczas oględzin nieruchomości nie stwierdzono występowania urządzeń do retencjonowania wody. Wskazana przez stronę "instalacja" przebiegająca poprzez mur oporowy zlokalizowany na sąsiedniej działce nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej (brak zgody użytkownika wieczystego) wskazuje na prowizoryczny charakter. Skarżący wskazał na wpusty deszczowe położone na innych nieruchomościach, natomiast na terenie jego nieruchomości nie stwierdzono występowania otwartych systemów kanalizacji deszczowej, takich jak: korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profile nieruchomości, które umożliwiłyby w sposób zorganizowany przechwytywanie wód opadowych i roztopowych z terenu całej nieruchomości.

Zgodnie ze stanowiskiem MPWiK Sp. z o. o. w L. dla przedmiotowej nieruchomości brak jest protokołu odbioru potwierdzającego podłączenie nieruchomości do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej. MPWiK nie wyraziła również zgody na włączenie przedmiotowej działki do kanalizacji deszczowej przez działkę nr [...], czyli działkę będącą w użytkowaniu wieczystym L. [...] sp. z o.o.

Organ podkreślił, że nieruchomość sąsiednia oznaczona jako działka nr [...] położona w L. przy ul. [...], na której ustanowiono służebność przejazdu i przechodu, objęta księgą wieczystą o nr [...], posiada podłączenie do sieci kanalizacji deszczowej. Przedłożona zgoda użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej, tj. porozumienie z dnia 19 grudnia 2018 r., ma zwykłą formę pisemną. Do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego wymagana jest forma aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości obciążonej - tego, który służebność ustanawia - art. 245 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Dla powstania prawa służebności jako ograniczonego prawa rzeczowego jest wymagany wpis do księgi wieczystej. Organ nie uznał przedłożonego dokumentu, tj. porozumienia jako podstawy powstania służebności. Porozumienie z 19 grudnia 2018 r. zawarte pomiędzy L. [...] sp. z o.o. a W. L. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą U. L. W. L. w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 305, art. 244, art. 245, art. 49 k.c., nie wywołuje skutku w postaci ustanowienia służebności gruntowej.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 272 ust. 8 Prawa wodnego wysokość opłaty dotyczącej obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustalił jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m˛, wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. L., zarzucając naruszenie:

1) art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8 Prawa wodnego poprzez niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego położona przy ul. [...] nie spełnia ustawowych przesłanek do nałożenia opłaty za usługi wodne, tj. opłaty retencyjnej,

2) art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe uznanie, że dla przyjęcia, iż obszar jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, konieczne jest prawne usankcjonowanie faktycznie występującego systemu kanalizacji podłączonej do kanalizacji na sąsiedniej działce nr [...] poprzez wpis służebności przesyłu do księgi wieczystej tej nieruchomości, a niewystarczająca jest forma pisemna porozumienia stron użytkowników wieczystych tych sąsiadujących nieruchomości,

3) art. 7 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art.80 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wadliwe nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych dowodów w sprawie, w tym nieprzeprowadzenie w przypadku istnienia podnoszonych przez organ w decyzji wątpliwości - dowodu z zeznań świadków w postaci zeznań użytkowników wieczystych działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L., poprzez nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości na korzyść skarżącego, poprzez nieuwzględnienie jako istotnego dowodu w sprawie porozumienia z dnia 19 grudnia 2018 r. ze względu na brak formy poświadczonej notarialnie, podczas gdy taka umowa stron nie wymaga szczególnej formy prawnej,

4) art. 84 k.p.a. poprzez pominięcie istotnego dowodu w postaci opinii biegłego hydrologa na okoliczność faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości nr [...] do systemu odwodnienia powierzchniowego nieruchomości nr [...], która jest podłączona do systemu kanalizacji miejskiej, tj. w zakresie okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, a wymagających wiadomości specjalnych.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze poniesiono, że działka będąca w użytkowaniu wieczystym małżonków L. odprowadza wody opadowe i roztopowe nie tylko poprzez działkę nr [...], ale także w sposób powierzchniowy poprzez działkę nr [...]. Organ w odpowiedzi na reklamację stwierdził, że wskazana przez stronę "instalacja" przebiegająca poprzez mur oporowy zlokalizowany na działce nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej (brak zgody użytkownika wieczystego) wskazuje na prowizoryczny charakter. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość posiada instalację przebiegającą przez nieruchomość przyległą (dz. nr [...]) zgodnie z porozumieniem strony oraz spółki L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. - użytkownika wieczystego działki nr [...]. Organ niezasadnie odmówił skarżącemu możliwości odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez istniejącą instalację odpływową tylko ze względu na fakt, iż istnieją pewne nieszczelności, czy uszczerbki w tej instalacji, które skarżący stara się sukcesywnie w miarę możliwości uzupełniać, lecz które nie uniemożliwiają odprowadzania wód opadowych czy roztopowych z przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie powodują, że działka skarżącego jest nieujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do pisma procesowego skarżącego z dnia 25 sierpnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

Przedmiotem sporu jest zgodność z prawem ustalenia opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej za czwarty kwartał 2018 r. na działce nr [...] będącej we współużytkowaniu wieczystym W. L. oraz J. L., położonej przy ul. [...] w L..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Z niewadliwych ustaleń organu wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] ma powierzchnię wynoszącą 5124 m˛, zaś utracona w wyniku robót budowlanych na tej działce powierzchnia biologicznie czynna (tj. 4087 m˛) przekracza 70% powierzchni nieruchomości (wynosi 79,76% tej powierzchni).

Oś sporu pomiędzy skarżącym a organem koncentruje się natomiast wokół ostatniej przesłanki nałożenia opłaty retencyjnej, a mianowicie kwestii ujęcia działki nr [...] w system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej. W ocenie organu, nieruchomość ta nie jest ujęta w tego rodzaju system, z czym nie zgadza się skarżący, którego zdaniem dostęp do systemu kanalizacji został zapewniony na działce nr [...] poprzez zawarcie porozumienia z użytkownikiem wieczystym sąsiednich działek nr [...] oraz nr [...].

Zasadniczy powód uchylenia zaskarżonej decyzji nie dotyczy jednak tej spornej kwestii, ale istotnego naruszenia przepisów Prawa wodnego regulujących tryb nakładania opłaty retencyjnej.

Prawo wodne przewiduje dwa alternatywne tryby nakładania, a w konsekwencji również zaskarżania opłaty retencyjnej: pierwszy, stosowany w sytuacji, gdy adresat opłaty nie wniesie reklamacji oraz drugi – stosowany, gdy adresat opłaty reklamację wniesie.

W myśl art. 272 ust. 22 Prawa wodnego wysokość opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia retencji terenowej działki ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Stosownie zaś do ust. 23 tego przepisu, podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty wnosi opłatę na rachunek bankowy właściwego urzędu gminy (miasta) w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 23, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa wysokość opłaty w drodze decyzji (ust. 24).

Z kolei art. 273 ust. 1 i 2 Prawa wodnego uprawnia podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 22, do złożenia reklamacji, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 272 ust. 22. Stosownie do ust. 4, wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. W razie zaś nieuznania reklamacji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6). Od tej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Innymi słowy, we wskazanych wyżej przepisach przewidziano dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania przez adresata jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikającej z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ decyzji określającej wysokość opłaty, która może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu - zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego. W ramach drugiego - uproszczonego i przyśpieszonego trybu postępowania - adresat informacji rocznej kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty może skorzystać ze specyficznego środka prawnego, jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie organ zastosował oba te tryby w stosunku do jednej działki i jednej opłaty, doprowadzając do rezultatu, którego nie sposób z punktu widzenia prawa zaakceptować.

Zgodnie z art. 298 pkt 2 lit. a/ – d/ Prawa wodnego, opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji są obowiązane ponosić osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące: właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkownikami wieczystymi gruntów, posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji ponosi zarówno podmiot, który wykonywał roboty lub obiekty budowlane, które doprowadziły do zmniejszenia retencji, jak i podmiot, który co prawda nie doprowadził do zmniejszenia retencji wskutek wykonania robót lub obiektów budowlanych, jednakże sprawuje władztwo nad nieruchomością spełniającą przesłanki do objęcia opłatą w sposób określony w art. 298 pkt 2 Prawa wodnego.

Bezsporne jest, że W. i J. L. są współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej. W konsekwencji powyższego wszelkie obciążenia dotyczące wspólnego prawa do nieruchomości powinny być na nich nakładane solidarnie. Tymczasem organ w pierwszej kolejności wystosował do każdego ze współużytkowników odrębne informacje o ustaleniu opłaty, stosownie do treści art. 272 ust. 22 Prawa wodnego. Następnie z prawa do wniesienia reklamacji w trybie art. 273 ust. 1 tej ustawy skorzystał jedynie skarżący, zaś jego małżonka z tego prawa nie skorzystała.

W rezultacie powyższego, w stosunku do J. L. organ pierwszej instancji wydał decyzję nakładającą opłatę retencyjną, która została następnie zaskarżona przez adresatkę w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Z kolei skarżącemu, który skorzystał z prawa do reklamacji, organ pierwszej instancji wydał odrębną decyzję nakładającą sporną opłatę. Od tej decyzji nie przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania, ale bezpośrednio prawo do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z którego skarżący skorzystał.

Organ pierwszej instancji nałożył zatem na skarżącego i jego żonę tę samą opłatę retencyjną w kwocie 511 zł za czwarty kwartał 2018 r. dwiema odrębnymi decyzjami wydanymi w odrębnych, konkurencyjnych trybach, co jest sprzeczne z prawem.

Decyzją z [...] sierpnia 2023 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję nakładającą na J. L. sporną opłatę i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyjęcie wykładni przepisów prawa zastosowanej przez Kolegium mogłoby w rezultacie prowadzić do sytuacji, w której na J. L. opłata nie zostałaby nałożona i jedynym obowiązanym do poniesienia tej opłaty pozostałby skarżący, co jest w przypadku obowiązku uiszczenia opłaty za usługi wodne w stosunku do tej samej, współużytkowanej przez nich nieruchomości, niedopuszczalne. W stosunku do obojga współużytkowników wieczystych działki nr [...] należało prowadzić jedno postępowanie w jednym trybie, zależnie od tego, czy złożyliby reklamację, czy też nie.

Powyższe uchybienie stanowiło zatem wystarczający powód do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu należy się odnieść do wprawdzie nie poruszonego przez autora skargi, ale podniesionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problemu dopuszczalności nałożenia spornej opłaty retencyjnej w przypadku robót budowlanych wykonanych przed 1 stycznia 2018 r., ponieważ ma on zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi.

W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że nałożenie takiej opłaty jest dopuszczalne. Oczywiście Sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z 19 czerwca 2020 r. (II OSK 212/20) oraz z 21 lutego 2023 r., (III OSK 1905/21), według którego "brzmienie przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu braku norm intertemporalnych, prowadzi do wniosku, że zakresem jego stosowania objęte zostały stany faktyczne (wykonywanie robót lub obiektów budowalnych trwale związanych z gruntem) powstałe po wejściu Prawa wodnego w życie, a więc po dniu 1 stycznia 2018 r." Według Sądu, "zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie ustawy prowadzi do nałożenia obowiązku uiszczania daniny publicznej na podmiot, który nie był zobowiązany do uiszczania takiej daniny w dacie zaistnienia tego zdarzenia, przy jednoczesnym braku stosownych i wyraźnych przepisów intertemporalnych w tym zakresie".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. W ocenie NSA "nałożenie opłaty retencyjnej w sytuacji, gdy roboty budowlane skutkujące zmniejszeniem retencji nieruchomości zostały wykonane przed 1 stycznia 2018 r. naruszyłoby zakaz nieretroakcji prawa". Jednak, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie mamy tu do czynienia z retroakcją prawa, ale z dopuszczalną prawnie retrospektywnością przepisów prawa. Trzeba bowiem zaznaczyć, że opłata ta nie jest uiszczana za wykonanie robót budowlanych, ale za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania robót budowlanych poprzez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, co zresztą NSA podkreślił w obu wyżej powołanych wyrokach. W uzasadnieniu wyroku z 19 czerwca 2020 r. (II OSK 212/20) NSA wskazał, że "opłata uiszczana jest nie za wykonywanie robót budowlanych, ale za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, które jest skutkiem wykonywania tych robót. Tego rodzaju ujęcie (...) wymusza szerokie rozumienie przedmiotowej opłaty. Ustawodawca położył akcent na obniżenie retencji terenowej, stanowiącej skutek wykonywania robót budowlanych, a więc niezależnie, czy obniżenie retencji następuje w trakcie wykonywania, czy po jego zakończeniu oraz niezależnie czy roboty budowlane były wykonywane i zakończone, czy też pozostały niezakończone, ale wywołały określony tym przepisem skutek. Chodzi zatem o objęcie dyspozycją tego przepisu okresu wykonywania obiektów budowlanych i okresu następującego po ich wykonaniu, przy założeniu, że to wykonanie spowodowało zmniejszenie naturalnej retencji terenowej". NSA potwierdził tym samym, że ustawodawca, wprowadzając przedmiotową opłatę, położył akcent nie na samo wykonywanie robót budowlanych, ale na skutek ich wykonania, tj. zmniejszenie retencji wodnej na działce.

Retroaktywne działanie prawa ma miejsce wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86, OTK 1986, poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86, OTK 1986, poz. 2; uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355). Naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (por. wyroku TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość od chwili wejścia nowej ustawy w życie. Ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem nieretroakcji (wstecznego działania prawa). Zresztą nawet zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.

W ocenie Sądu, za dopuszczalnością nakładania opłaty również w stosunku do robót budowlanych wykonanych przed 1 stycznia 2018 r., tj. za przyjęciem retrospektywnego skutku normy art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przemawia konieczność skutecznego przeciwdziałania problemowi zagospodarowania wód opadowych i roztopowych występującemu w szczególności na obszarach zurbanizowanych. Ustawodawca musi mieć możliwość dostosowania istniejących stanów zagospodarowania działek do nowych wymogów ochrony wynikających ze zwiększenia się zagrożeń związanych z naruszeniem stosunków wodnych (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia, zmiany klimatu, obniżanie się poziomu wód gruntowych w Polsce).

Gdy zmniejszenie naturalnej retencji terenowej stanowi trwały uszczerbek w potencjale retencyjnym nieruchomości, a zatem skutek zdecydowanie niekorzystny z punktu widzenia gospodarki wodnej, ustawodawca może powiązać utrzymywanie takiego stanu z nałożeniem na właściciela nieruchomości obowiązku dokonywania stosownych rekompensat mających postać opłat w celu skłonienia właścicieli nieruchomości do oceny celowości dalszego utrzymywania stanu wprawdzie legalnego, jednak pozostającego w kolizji z potrzebami gospodarki wodnej. Fundamentalna w państwie prawa zasada pewności prawa, pewności sytuacji prawnej jednostki i związania z nimi zasada zaufania obywateli do organów władzy publicznej nie są absolutne. Nie stanowią bariery dla wprowadzania nowych rozwiązań prawnych w sytuacjach, gdy wymaga tego ochrona interesu publicznego. Ustawodawca dla ochrony pewnych wartości, w tym ochrony środowiska, jest uprawniony do wprowadzania zmian i korygowania polityki w tym zakresie, tj. w pewnym momencie może nałożyć obowiązek dokonywania rekompensaty przez właścicieli nieruchomości, mimo że obowiązek ten nie był dotąd w prawie przewidziany, obejmując nim wszystkie nieruchomości, które charakteryzują się trwającą, zmniejszoną retencją naturalną, niezależnie od tego, kiedy do tego zmniejszenia doszło. Ważnym interesem publicznym, który przemawia za takim rozwiązaniem, są potrzeby gospodarki wodnej, a ściślej - utrzymywanie prawidłowej retencji wodnej w perspektywie stałego i dynamicznego zmniejszania się zasobów wodnych. Takie działania ustawodawcy stanowią realizację zasady wyrażonej w art. 86 Konstytucji RP, według której każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Oznacza to, że opłata powinna być naliczana za zmniejszenie retencji terenowej, również po wykonaniu obiektów budowlanych, o których stanowi powołany art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Ustawodawca jest zresztą konsekwentny w kwestii zaostrzenia prawa dotyczącego retencji wodnej, ponieważ oprócz wprowadzenia od 1 stycznia 2018 r. do systemu spornej opłaty retencyjnej, wprowadził również w tej dacie obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wykonywaniu na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Te wymogi prawne tworzą spójny system instrumentów służących wzmożonej ochronie wartości, jaką stanowi prawidłowa gospodarka wodami opadowymi i roztopowymi.

Podsumowując ten wątek rozważań, w ocenie Sądu, zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do stanów faktycznych ukształtowanych przez zdarzenie mające miejsce przed datą wejścia w życie tego przepisu nie narusza zasady nieretroakcji prawa. Wynika to z charakteru opłaty, która jest daniną publiczną o wymiarze powszechnym, pobieraną z uwagi na spełnienie ustawowo określonych przesłanek. Takie jej ukształtowanie nie powoduje, że ma ona skutek wsteczny. Byłoby tak w przypadku wprowadzenia obowiązku jej pobierania za okres przed 1 stycznia 2018 r., ale takich rozwiązań nie wprowadzono. Zastosowanie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do stanów faktycznych ukształtowanych przez zdarzenie mające miejsce przed datą wejścia w życie przepisu ma natomiast "wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący takie skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r., które mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r. Skutki te polegają na zapoczątkowanym wprawdzie w przeszłości, jednak nieprzemijającym, stałym zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej danej nieruchomości, tj. na utrzymywaniu na niej stanu trwałego uszczerbku w zdolności zagospodarowywania przez tę nieruchomość wód opadowych i roztopowych. Zmniejszenie naturalnej retencji terenu nie jest zdarzeniem zamkniętym, nawet jeżeli jest wynikiem poczynienia na nieruchomości jednorazowych robót, czy też wzniesienia w przeszłości obiektu budowlanego w zamkniętym przedziale czasowym, mającym miejsce przed 1 stycznia 2018 r. Przedmiotowa opłata nie ma charakteru sankcji, czy też opłaty za działania zmniejszające retencję terenową w okresie, w którym działania takie nie łączyły się z obowiązkiem poniesienia opłaty, ale - zgodnie z zasadą retrospektywności - charakter rekompensaty za trwałe skutki tych działań wywoływane już po 1 stycznia 2018 r. w postaci utrzymującej się zmniejszonej retencji terenowej.

Powyższe stanowisko zostało wyrażone również w licznych prawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 22 lipca 2021 r., III SA/Gd 291/21, w wyrokach WSA w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1187/18 oraz z 3 marca 2021 r., II SA/Bd 2/21, w wyroku WSA w Warszawie z 3 stycznia 2021 r., II SA/Wa 2287/19, w wyroku WSA w Białymstoku z 20 maja 2021 r., II SA/Bk 306/21.

Przechodząc do spornej kwestii ujęcia działki nr [...] w system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej, należy uznać, że materiał dowodowy sprawy potwierdza ocenę organu, że w okresie, za który naliczono sporną opłatę, przedmiotowa nieruchomość nie była ujęta w tego rodzaju system.

Skarżący w kolejnych pismach składanych w postępowaniu administracyjnym, w tym w reklamacji, wyjaśniał, że działka nr [...] posiada odprowadzenie wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej znajdującego się na sąsiedniej działce objętej służebnością na podstawie porozumienia zawartego z wieczystym użytkownikiem tej działki - L. [...] sp. z o.o. Wprawdzie skarżący w żadnym z pism złożonych do akt postępowania administracyjnego nie wskazywał numeru tej działki, jednak z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomością sąsiednią pozostającą w użytkowaniu wieczystym L. [...], jest działka nr [...], na której ustanowiono służebność przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...].

W aktach sprawy zamieszczone jest porozumienie zawarte w formie pisemnej w dniu 19 grudnia 2018 r. pomiędzy skarżącym, działającym we własnym imieniu oraz w imieniu żony J. L. a wieczystym użytkownikiem działki sąsiedniej - L. [...] sp. z o.o., mocą którego spółka udostępniła użytkownikom wieczystym działki nr [...] służebność odwodnienia powierzchni terenu działki nr [...] poprzez teren drogi objętej służebnością przejazdu i przechodu i sąsiadującej z nią działki, będących w wieczystym użytkowaniu spółki. Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego, że tego rodzaju porozumienie nie może być skutecznie zakwestionowane jako podstawa korzystania z kanalizacji na nieruchomości sąsiedniej wyłącznie z tej przyczyny, że nie zostało zawarte w formie aktu notarialnego. Żaden przepis ustawy Prawo wodne nie wymaga, aby swego rodzaju umowa pomiędzy prawnymi dysponentami nieruchomości w zakresie retencji wód wymagała dla swej skuteczności formy aktu notarialnego. Nie należy zawartego pomiędzy stronami porozumienia traktować jako ustanowienia służebności, ale jako uzgodnienie, na mocy którego dysponent jednej z działek korzysta w zakresie wskazanym w tym porozumieniu z drugiej z działek. Skoro ani fakt zawarcia takiego porozumienia, ani fakt jego wykonywania nie jest w żaden sposób kwestionowany, nie można odmawiać mu mocy prawnej.

Powyższa ocena nie wpływa jednak na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ przedmiotowe porozumienie zostało zawarte dopiero pod koniec czwartego kwartału 2018 r. (19 grudnia 2018 r.), a zatem nie obowiązywało w całym okresie, za który ustalono sporną opłatę. Już choćby z tego względu nie można uznać, że działka nr [...] w całym okresie objętym sporną opłatą posiadała odprowadzenie wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...].

Działka nr [...] nie była również ujęta w inny sposób w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W skardze pełnomocnik skarżącego powołuje się kilkakrotnie na fakt odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] do systemu odwodnienia na działce na sąsiedniej działce nr [...], która jest podłączona do systemu kanalizacji miejskiej. W skardze powołano się również na "faktycznie występujący system kanalizacji podłączonej do kanalizacji na działce nr [...] na mocy porozumienia stron użytkowników wieczystych tych sąsiednich nieruchomości" (zarzut 2). W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono ponadto, że działka nr [...] posiada instalację przebiegającą przez nieruchomość przyległą (działka na [...]), odprowadzającą wody opadowe i roztopowe z terenu działki nr [...] do systemu działki sąsiedniej nr [...] zgodnie z porozumieniem strony oraz spółki L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. – użytkownika wieczystego działki nr [...] (k. 4 akt sądowych).

Tymczasem wprawdzie w treści samego porozumienia z 19 grudnia 2018 r. nie podano wprost numeru działki sąsiedniej, której system kanalizacji ma być wykorzystywany do odprowadzania wód na działce skarżącego, jednak, jak wyżej wskazano, działką sąsiednią będącą w użytkowaniu wieczystym spółki L. [...], jest działka nr [...]. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, że działka nr [...] jest przedmiotem użytkowania wieczystego tego przedsiębiorstwa, z akt sprawy wynika, że jest ona w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej - T. B. (informacja z rejestru gruntów – k. 214; dane z księgi wieczystej k. 208). Skarżący nie może zatem wywodzić faktu ujęcia działki nr [...] w system kanalizacji deszczowej na działce nr [...] z treści porozumienia, ponieważ dotyczy ono działki będącej w użytkowaniu wieczystym L. [...], nie zaś w użytkowaniu wieczystym T. B.. Skarżący nie przedstawił zatem żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jego prawo do korzystania z urządzeń odprowadzających wody przez działkę nr [...].

Systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu ustawy Prawo wodne jest zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Ustawową przesłankę "obszarów nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" stanowiącą podstawę do objęcia danej nieruchomości opłatą za zmniejszenie retencji, należy oceniać przez pryzmat tego, czy konkretna nieruchomość objęta jest takim systemem, czy też nie. O zaistnieniu tej przesłanki przesądza rzeczywisty brak wyposażenia danej nieruchomości w system kanalizacyjny, niezależnie od potencjalnej możliwości przyłączenia nieruchomości do systemu kanalizacyjnego albo funkcjonowania takiego systemu w danej miejscowości.

W sprawie o sygn. akt III OSK 820/21, zakończonej wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że sytuacji, w której "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej nie można utożsamiać jedynie z faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości nie stanowi podstawy do przyjmowania, że jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych".

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym z dokumentacji zdjęciowej, wynika, że "instalacja" służąca do odprowadzania wód z działki nr [...] ma prowizoryczny, fragmentaryczny charakter. Przebiega ona przez mur oporowy na działce nr [...], nosząc ślady zniszczenia (pęknięcia, liczne ubytki w murze, podmyty teren przy murze). Z niewadliwych ustaleń organu, również potwierdzonych dokumentacją fotograficzną, wynika, że przedmiotowa "instalacja" kierowana jest na drogę (działka nr [...]), gdzie zlokalizowano murek oporowy (k. 382-414). Wody opadowe i roztopowe miały być – według informacji przekazanej przez skarżącego – kierowane do wpustu deszczowego zlokalizowanego za tym murkiem, co według oceny organu nie jest możliwe ze względu na braki w konstrukcji (wody miałyby spływać częściowo przez teren nieuszczelniony) oraz lokalizację wpustu. Na terenie działki nr [...] nie występują elementy systemu kanalizacji otwartej, takie jak korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnieni i profile nieruchomości, które umożliwiłyby przechwytywanie wód opadowych i roztopowych z całej jej powierzchni w sposób zorganizowany.

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu, że działka nr [...] nie jest ujęta w zorganizowany, wydajny i prawidłowo działający system kanalizacji, o którym mowa w ustawie Prawo wodne. Dla ustalenia tej okoliczności nie były wymagane wiadomości specjalne, a zatem bezpodstawny jest zarzut w postaci braku powołania dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości nr [...] do systemu odwodnienia powierzchniowego na nieruchomości nr [...].

Mając na uwadze istotne uchybienie wskazane na wstępie rozważań prawnych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. jako wydaną z istotnym naruszeniem art. 296 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 298 pkt 2 lit. c/ Prawa wodnego.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygniecie w stosunku do obojga użytkowników wieczystych działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.