Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 232/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi C. B. [...] w [...] na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2023 r., na podstawie art. 49 e pkt.1 oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.682 ), zwanej dalej: "p.b.", nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o., w [...], zwanemu również dalej: "skarżącą", rozbiórkę silosu na cement w konstrukcji stalowej o wysokości [...] m i średnicy [...] m., wraz z płytą fundamentową betonową umocowanego do płyty fundamentowej na konstrukcji wsporczej o wymiarach [...] m x [...] , za pomocą śrub i instalacją elektryczną, i odgromową zlokalizowanego bezpośrednio przy hali produkcyjnej - betoniarni na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], w gminie [...] należącej do skarżącej, pouczając, że zgodnie z art. 52 pb, inwestor jest obowiązany na swój koszt dokonać nakazanych czynności.

Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W wyniku oględzin dokonanych [...].03.2022 r. na terenie skarżącej ustalono, że na działce [...] wbudowany jest silos na cement w konstrukcji stalowej o wysokości 20,00 m i o średnicy 3,012 m, na płycie fundamentowej betonowej, umocowany do płyty fundamentowej na konstrukcji wsporczej o wymiarach 2,31 m x 2,31 m za pomocą śrub, z instalacją elektryczną i odgromową. Inwestorem jest skarżąca, której prezes oświadczył, że silos na cement jest częścią betoniarni, która była wybudowana w 2010 roku. Silos został zamontowany w marcu 2022 roku przez Firmę K. Sp. z o.o. z [...], która jest producentem. Instalacja silosu jest w trakcie realizacji i jeszcze nie została odebrana od wykonawcy.

Pismem z dnia [...].2022 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ww. silosu.

Inwestor przystąpił do budowy silosu na cement bez wymaganego pozwolenia na budowę, przyznając się do tego podczas oględzin. Potwierdzone to zostało także przez organ administracji architektoniczno - budowlanej tj. Starostę Radziejowskiego udzielającego informacji o braku pozwolenia na budowę. Inwestorem jest skarżąca, a wykonawcą firma K. Spółka z o.o. z siedzibą [...], która jest producentem silosu. Obowiązek rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych wynika z art. 28 p.b. jest skierowany do inwestora i nie może być przerzucony na producenta, i wykonawcę. Budowa stanowi samowolę budowlaną. W dniu [...].2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło pismo skarżącej wraz z załączonym: 1/ protokołem odbioru sporządzonym w dniu [...].2022 roku w [...] dotyczącym przekazania - odbioru " SILOS [...]T wg Specyfikacji z oferty [...] z dnia [...].2021 roku pomiędzy K. a skarżącą , w którym zamawiający postanawia przyjąć dzieło bez zastrzeżeń, oraz 2/ świadectwo jakości wykonania silosu [...]T wg Specyfikacji [...] z dnia [...].2021 z zawartym oświadczeniem, że konstrukcja stalowa została wykonana zgodnie z wytycznymi inwestora i ogólnymi zasadami spawania wg norm spawalniczych z podaniem nazwisk spawaczy i ich certyfikatów.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 określających wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 3 pkt. 3 p.b., ustawodawca zawarł definicję budowli, do której zaliczył m.in. zbiorniki. Silos o wskazanych rozmiarach i przeznaczeniem nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z okoliczności, że budowa i roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę natomiast wymagające zgłoszenia wymienione zostały w art. 29 ust. 1 pkt. 29 lit. c tj. co dotyczy naziemnych silosów na materiały sypkie , o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m obejmuje obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W kontrolowanej sprawie, organ nadzoru budowlanego uznaje wybudowanie silosu na cement wraz z instalacjami, jako zrealizowanie obiektu budowlanego - budowli stanowiącej całość, która nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, która nie jest uznaniowa lecz obowiązująca.

Postanowieniem z dnia [...].2022 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt.1, ust. 3 oraz art. 83 ust.1 p.b. wstrzymano inwestorowi budowę ww. silosu na cement. W postanowieniu została zawarta informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizacje silosu na cement oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Postanowienie zostało inwestorowi oraz pozostałym uczestnikom postępowania skutecznie doręczone.

Na postanowienie to zostało złożone zażalenie.

Następnie postanowieniem z dnia [...].2023 roku [...] Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...].2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18.07.2023 r. sygn. akt II SA/Bd 206/23 oddalił skargę inwestora na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...].2023 r.

Zgodnie z art. 49e organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku :

1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;

2) wycofania wniosku o legalizację;

3) nieprzedłożenia , w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;

4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;

5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;

6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

W rozpatrywanej sprawie inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa do legalizacji obiektu budowlanego - nie złożył wniosku o legalizacje w wymaganym terminie. Dlatego zachodzi okoliczność wynikająca z art. 49e pkt. 1 p.b.

Potwierdzenie odbioru postanowienia z dnia 13.01.2023 roku znak : [...] wydanego przez Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wskazuje, że zostało ono odebrane w dniu [...].2023 r. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 48a p.b.,

1. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizacje.

2. Wniosek o legalizacje można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji.

3. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin , o którym mowa w ust.1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

W rozpatrywanym przypadku zachodzi okoliczność zawarta w pkt. 3 art. 48a p.b., obejmująca wniesienie zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu budowy i wtedy termin liczony jest od daty odebrania wyżej wymienionego postanowienia Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy tj. od dnia [...].2023 r. A zatem termin do złożenia wniosku o legalizacje upłynął w dniu [...].2023 r., który był ostatnim dniem do złożenia wniosku o legalizację, który upłynął bezskutecznie.

W odwołaniu skarżącej od ww. decyzji, strona zaskarżając ją w całości podniosła, że zaskarżoną decyzję otrzymała w dniu [...].2023 r., jednak w decyzji organ błędnie pouczył, iż od niniejszej decyzji przysługuje zażalenie i spółka stosując się do powyższego, zażaleniem z dnia [...].2023 r. zaskarżyła niniejszą decyzję.

Dopiero postanowieniem z dnia [...].2023 r., prostującym błędnie wskazany wyraz "zażalenie" na właściwy "odwołanie", doręczonym [...].2023 r., spółka dowiedziała się, iż organ ją błędnie pouczył. Wywodzono, że jest to zbyt poważny błąd, aby mógł zostać uznany za oczywistą omyłkę, ponieważ w przeciwnym wypadku spółka wniosłaby odwołanie, a nie zażalenie, tak jak pierwotnie pouczył organ. Podniesiono, że błędne pouczenie ma wpływ na termin wniesienia skutecznego odwołania od decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów, które miały bezpośredni i jednoznacznie istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1/ naruszenia art. 49e pkt 1 oraz 83 ust. 1 p.b., poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów, dokonanie nieprawidłowej oceny ustaleń organu I stopnia, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy w niniejszej roboty budowlane nie wymagały wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia;

2/ naruszenia art. 6, 7, 8, U, 12, 77, 80 i 84 § 1 kpa – a więc jak należy uznać ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2023 r., poz. 775, t.j./ (uwaga Sądu), poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, niezebraniu w sposób wystarczający materiału dowodowego i zaniechanie zebrania materiału dowodowego w postaci opinii lub ekspertyzy właściwego biegłego w zakresu budownictwa w celu ustalenia czy obiekt jest trwale związany z gruntem, tj. zaniechanie zasięgnięcia wiadomości specjalnych pomimo istnienia obowiązku wynikającego z art. 84 § 1 kpa i wydanie decyzji bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego, zaniechanie w tym kontekście wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia istoty sprawy, w szczególności przesłanek wynikających z prawa budowlanego pozwalających zakwalifikować obiekt jako silos, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzających tę decyzję:

- postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...].2022 r., [...] o wstrzymaniu budowy;

- postanowienia z dnia [...].2023 r., [...] wydanego przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy Postanowienie z [...].2022 r. i umorzenie postępowania; ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzających tę decyzję:

- postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2022 r., [...] o wstrzymaniu budowy;

- postanowienia z dnia [...].2023 r., [...] wydanego przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującego w mocy Postanowienie z [...].2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia jest, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z ostrożności jednocześnie wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na fakt, iż jej wykonanie doprowadziłoby do nieodwracalnych zmian.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że opisany przez organ "silos" jest przymocowany do podłoża za pomocą śrub, co w sposób oczywisty wyklucza jego trwałe związanie z gruntem. Organ nie zbadał czy silos z uwagi na mocowanie śrubami można odłączyć od gruntu bez uszkodzenia jego konstrukcji. W takim wypadku obiekt nie podlega pozwoleniu na budowę, a tym samym przepisom o legalizacji.

Podniesiono, że naruszenie art. 7, 77, 80 i 84 § 1 kpa polegało na zaniechaniu zlecenia opinii lub ekspertyzy właściwego biegłego w zakresu budownictwa w celu ustalenia czy obiekt jest trwale związany z gruntem.

Zarzucono też, że przyjmując, że sporny obiekt jest silosem, organ oparł się wyłącznie na tytule protokołu odbioru oraz tytule świadectwa jakości. Tymczasem zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nazewnictwo stosowane przez strony nie zawsze odpowiada kwalifikacji prawnej. Organ w istocie nie wyjaśnił w treści decyzji, jaki przepisy prawa budowlanego pozwalają zakwalifikować obiekt jako silos.

W wyniku złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie tut. organu z dnia [...].2022 r. (w przedmiocie sprostowania ww. oczywistej omyłki) i z dnia [...].2023 r., (w przedmiocie wstrzymania budowy przedmiotowego silosu) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 05.07.2023 r., sygn. akt II SA/Bd 205/23 oraz z dnia 18.07.2023 r., sygn. akt II SA/Bd 206/23 oddalił złożone skargi.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775), zwaną dalej: "kpa", oraz art. 49e pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie – po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego – organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Organ I instancji w dniu [...].2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy spornego silosu bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, a następnie wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 p.b., w celu doprowadzenia rzeczonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Swoje działania poprzedził ustaleniami dokonanymi podczas kontroli w dniu [...].2022 r. oraz przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, na podstawie których ustalił, iż budowa przedmiotowego silosu na cement została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że przedmiotowy silos na cement zrealizowano w marcu 2022 r., jako kolejny element betoniarni, która wybudowana została w 2010 r. W toku postępowania organ I instancji pozyskał decyzję Starosty [...] z dnia [...]2010 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę "hali produkcyjnej drobnowymiarowych elementów budowlanych wraz z dojrzewalnią" oraz przedstawił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].2013 r., znak: [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Jednakże, jak ustalił organ I instancji budowa przedmiotowego silosu na cement została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na jego budowę.

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast, przepisy art. 29 ww. ustawy określają, jakie obiekty budowlane oraz jakie roboty budowlane nie wymagają przed ich realizacją uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagają zgłoszenia, a które z nich w ogóle nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru ich realizacji. Przy czym, są to wyliczenia enumeratywne, czyli stanowią listę zamkniętą i nie można ich interpretować rozszerzająco. W powyższym katalogu obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie ujęto silosu na cement w konstrukcji stalowej na płycie fundamentowej wraz z instalacją eklektyczną i odgromową o wysokości 20 m, tym samym przed jego realizacją inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na treść art. 3 pkt 3 p.b., należało uznać, że silos na cement służący prowadzonej produkcji przemysłowej w ramach działającej betoniarni, który posadowiony jest na płycie fundamentowej betonowej i posiada instalację elektryczną i odgromową jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., a na jego realizację wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast, brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanego silosu obligował organ I instancji do wszczęcia postępowania i zastosowania procedury wynikającej z art. 48 p.b. Tym samym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., postanowieniem z dnia [...].2022 r., znak: [...], wstrzymał budowę spornego silosu na cement.

Wskutek wniesionego zażalenia, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając prawidłowość wydanego przez organ I instancji postanowienia, postanowieniem z dnia [...].2023 r., znak: [...], utrzymał je w mocy.

Ponadto, nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18.07.2023 r., oddalono skargi inwestora i uczestniczki G. P. na ww. postanowienie z dnia [...].2023 r.

Tym samym, należy stwierdzić, iż prawidłowość przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego została poddana kontroli zarówno administracyjnej w trybie odwoławczym, jak i sądowej, podczas których nie znaleziono uchybień mających wpływ na wydane rozstrzygnięcia.

Jednak, warunkiem zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej jest złożenie w określonym terminie przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o legalizację, o którym mowa w art. 48a p.b., o czym organ I instancji poinformował w ww. postanowieniu.

Natomiast, zgodnie z art. 48a ust. 3 p.b., jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin 30 dni (na złożenie wniosku o legalizację) od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2023 r., znak: [...], doręczenie rzeczonej przesyłki inwestorowi nastąpiło w dniu [...].2023 r. Zatem, trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął w dniu [...].2023 r. Inwestor jednak nie przedłożył do organu nadzoru budowlanego wniosku o legalizację.

Tym samym, organ I instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...].2023 r. słusznie nakazał rozbiórkę ww. silosu na cement na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

Zarzuty podniesione w odwołaniu w większości odnoszą się do kwestii ustaleń i czynności dotyczących zasadności wydanego postanowienia o wstrzymaniu budowy przedmiotowej samowoli budowlanej, która została już poddana weryfikacji przez sąd administracyjny, który potwierdził prawidłowość prowadzonego postępowania.

W skardze złożonej na powyższą decyzję zarzucono jej naruszenie:

1/ art. 49e pkt 1 oraz 83 ust. 1 p.b., poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów, dokonanie nieprawidłowej oceny ustaleń organu nadzoru I instancji, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę;

2/ art. 6, 7, 8, 11, 12, 77, 80 i 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego i zaniechanie zebrania materiału dowodowego w postaci opinii lub ekspertyzy właściwego biegłego w zakresu budownictwa w celu ustalenia czy obiekt jest trwale związany z gruntem, tj. zaniechanie zasięgnięcia wiadomości specjalnych pomimo istnienia obowiązku wynikającego z art. 84 § 1 kpa i wydanie decyzji bez przeprowadzenia koniecznego postępowania dowodowego, zaniechanie w tym kontekście wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na wydanie decyzji w sposób stronniczy i naruszający zasadę zaufania stron do organu postępowania, brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia istoty sprawy, w szczególności przesłanek wynikających z prawa budowlanego pozwalających zakwalifikować obiekt jako silos, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji błędnie utrzymującej w mocy decyzję nakazującą spółce rozbiórkę;

3/ art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...].2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w pełni nie zgadza się z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec czego zaskarża tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu nadzoru I instancji w całości.

W ocenie skarżącej spółki przy wydaniu obydwu decyzji doszło do naruszenia przepisów, które miały bezpośredni i jednoznacznie istotny wpływ na wynik sprawy.

Podtrzymano zarzut odwołania o niezasadnym braku dopuszczenia dowodu z ekspertyzy umożliwiającej obiektywną ocenę rozstrzygnięcia.

Ponowiono też zarzut odwołania co do błędnego zakwalifikowania spornego obiektu jako silosu.

Wskazano też, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez G. P. i skarżąca jest zmuszona uczestniczyć w licznych postępowaniach administracyjnych, zainicjowanych przez tą uczestniczkę postępowania.

Zarzucono również, że organ podejmując decyzję o wstrzymaniu budowy nie dokonał obiektywnej oceny faktów, dowodów, zaś z góry przesądził o nieprzepisowym działaniu spółki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy p.b., w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte [...].2022 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji p.b.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.).

W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 p.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 p.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Samowola budowlana zachodzi zatem wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W sprawie okolicznością niewątpliwą i niesporną jest, że sporny obiekt ( w ocenie organów - silos na cement) został wybudowany w marcu 2022 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku postępowania skarżąca kwestionowała zakwalifikowanie spornego obiektu przez organy jako silosu. Według strony obiekt ten przymocowany do podłoża śrubami nie jest trwale związany z podłożem a ponadto nie jest "silosem", co przesądza o braku wymogu podlegania pozwoleniu na budowę, a tym samym przepisom o legalizacji.

Stanowisko to w ocenie Sądu nie jest zasadne. Niewątpliwie bowiem sporny obiekt służy do przechowywania cementu, a więc jest silosem, w konsekwencji rodzajem zbiornika wchodzącego w zakres pojęciowy definicji budowli, którą definiuje art. 3 pkt 3 p.b. Jako zaś silos przekraczający parametry silosa opisanego w art. 29 ust 1 pkt 29 c p.b., - który nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia - wymaga już pozwolenia na budowę.

Sąd w pełni akceptuje pogląd wyrażony w omawianym zakresie w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2023 r., w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Bd 206/23. W wyroku tym wskazano, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., pod pojęciem którym rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. Tego rodzaju budowlę stanowi, obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, tj. silos na cement w konstrukcji stalowej o wysokości 20 m i średnicy 3,012 m, służący prowadzonej produkcji przemysłowej w ramach działającej betoniarni, posadowiony na płycie fundamentowej betonowej oraz posiadający instalację elektryczną i odgromową. Co istotne, przepis art. 29 ust. 1 p.b., nie wymienia tego rodzaju budowli, jako obiektu nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2009/19 i wydany w następstwie skargi kasacyjnej od ww. wyroku – wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1971/20 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niewątpliwie także wolno stojący silos na cement w konstrukcji stalowej o wysokości [...] m i średnicy [...] m, na płycie fundamentowej betonowej, umocowany do płyty fundamentowej na konstrukcji wsporczej o wymiarach [...] m x [...] m, mocowany za pomocą śrub, z instalacją elektryczną i odgromową nie ma charakteru obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 5 p.b. Za obiekt tymczasowy bowiem uważa się obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tego rodzaju obiektu, tj. tymczasowego obiektu budowalnego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu - wymaga zgłoszenia. Znajdujący się jednak w aktach sprawy materiał dowodowy, który obrazuje wielkość silosu (obiekt wybudowany w konstrukcji stalowej o wysokości [...] m i średnicy [...] m) jak i parametry techniczne pozwala stwierdzić, że dla jego bezpiecznego użytkowania niezbędne jest jego mocne związanie z gruntem. Zaznaczyć należy jednocześnie, że opisany w dokumentacji sposób mocowania obiektu do gruntu – mocowanie do płyty fundamentowej na konstrukcji wsporczej za pomocą śrub – wskazuje na to, że tak połączona konstrukcja będzie opierać się czynnikom zewnętrznym. Tym samym przedmiotowy obiekt uznać należy za trwale związany z gruntem przede wszystkim ze względu na swoją wielkość, konstrukcję, względy bezpieczeństwa oraz konieczność stabilizacji. Ponadto odnosząc się do tego, co podnosiła skarżąca spółka, wskazać należy, że nie sposób również zakwalifikować silosu jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d pb, tj. instalowanej wewnątrz i zewnątrz budynku instalacji. W art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d, p.b., została bowiem uregulowana kwestia wykonania instalacji związanych z użytkowanym budynkiem poprzez wskazanie, że zarówno budowa instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych, zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz użytkowanego budynku nie wymaga zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zwolnienie z obowiązku zarówno uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zgłoszenia właściwemu organowi budowy obejmuje instalowanie instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, telekomunikacyjnych wewnątrz i na zewnątrz budynku. Przedmiotowy obiekt, silos na cement o wolno stojącej konstrukcji stalowej, nie stanowi instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d pb. Wobec tego nie mógł on podlegać kwalifikacji wynikającej z treści art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d pb.

W konsekwencji za słuszne należało uznać stanowisko organów, że budowa przedmiotowego silosu na cement, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 p.b. Zasadnie zatem zastosowano w sprawie tryb z art. 48 p.b. i wydano postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pb. o wstrzymaniu budowy silosu.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane natomiast na podstawie art. 49 e pkt 1 p.b., który stanowi o tym, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że zaistniały przesłanki zastosowania powyższego przepisu, albowiem skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację. Do zastosowania rozstrzygnięcia o rozbiórce wystarczającym jest by wniosek o legalizację nie został złożony w wymaganym 30 dniowym terminie od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, o czym stanowi art. 48 a ust. 1 p.b. Przepis art. 48 a ust. 3 p.b., doprecyzowuje jednak, że jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

W postanowieniu z dnia [...].2022 r., o wstrzymaniu inwestorowi budowy ww. silosu na cement, zawarto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację silosu na cement w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Skoro jednak skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie, zgodnie z art. 48 a ust. 3 p.b., wskazany 30 dniowy termin do złożenia wniosku o legalizację rozpoczął bieg od dnia, w którym postanowienie to stało się ostateczne (a więc niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji). Nastąpiło to od dnia [...] 2023 r., albowiem doręczenie postanowienia organu odwoławczego z [...] 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z [...] 2022 r., o wstrzymaniu budowy silosu na cement, zostało doręczone skarżącej [...] 2023 r. (k. 87 akt administracyjnych WINB). Zatem, jak prawidłowo ustalił to organ odwoławczy, trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął z dniem [...]2023 r. Skoro więc skarżąca nie złożyła do organu nadzoru budowlanego wniosku o legalizację, to ziściły się warunki do rozstrzygnięcia o rozbiórce.

W konsekwencji stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ odwoławczy nie naruszył art. 49e pkt 1 oraz 83 ust. 1 p.b. Organ odwoławczy w sposób trafny wyjaśnił przesłanki zastosowania art. 49e p.b., przytaczając tak treść przepisu, jak i stan faktyczny sprawy, a w szczególności sposób obliczenia okresu, do którego skarżąca była uprawniona złożyć wniosek o legalizację samowoli stwierdzonej budowlanej. Podkreślić przy tym należy, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e p.b., obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (por.: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e).

W orzecznictwie zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy skarżąca złożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 p.b., legalizując nielegalnie wybudowany obiekt.

W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania Inwestora o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Jak już wskazano z postanowienia z [...] 2022 r. wynika, że stosownie do treści art. 48 ust. 3 p.b., zawierało ono skierowaną do Inwestora informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczenia tej opłaty. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżąca nie złożyła ani w przewidzianym terminie, ani też w ogóle wniosku o legalizację wybudowanego silosu.

Złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 120/23).

Wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku o legalizację w wymaganym terminie, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 p.b. i wydały decyzję o rozbiórce silosu.

Nie były też zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, określone w pkt 2 sentencji skargi. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, odnoszący się do zastosowania art. 49e pkt 1 p.b., jak i przesłanek zastosowania wstrzymania budowy silosu, a w sprawie orzekały organy zgodnie ze swą właściwością rzeczową. Nie istniała też potrzeba przeprowadzania jakiejkolwiek ekspertyzy. Po pierwsze, przedmiot sprawy nie dotyczył zagadnienia wyjaśnienia przesłanek wstrzymania budowy silosu, lecz przesłanek orzeczenia o rozbiórce tego obiektu. Po drugie, organy nadzoru budowlanego posiadają merytoryczne przygotowanie i stosowną wiedzę, pozwalające na dokonanie samodzielnej weryfikacji obiektu jako budowali wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu wystarczający materiał dowodowy dla wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy silosu znajdował się w aktach sprawy, a organy dokonały jego prawidłowej oceny i w oparciu o to wydały postanowienia, wyjaśniając w uzasadnieniu ich podstawę prawną oraz motywy rozstrzygnięcia. Natomiast w zakresie poczynienia ustaleń czy sporny silos jest trwale związany z gruntem, zagadnienie to zostało już omówione przez Sąd i do jego rozstrzygnięcia nie była konieczna jakakolwiek ekspertyza biegłego.

W konsekwencji jako niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Dlatego też zaszły przesłanki do oddalenia skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 p.p.s.a., uznając ją za niezasadną.