Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 24/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 19, art. 26 ust. 1, art. 27,
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 12 ust. 1, i ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Olesno na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 28 listopada 2022 r., nr WI.7024.94.2022.KJ w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz strony skarżącej Gminy Olesno kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Gminę Olesno (dalej: Gmina, skarżąca), zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 listopada 2022 r., nr WI.7024.94.2022.KJ, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: WIOŚ, organ kontroli lub organ środowiskowy), działając na podstawie art. 12 ust 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. 202l r., poz. 1070 z późn. zm.), dalej także ustawa o IOŚ lub u.i.o.ś. oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 lipca do 20 października 2022 r. (z przerwami) w Gminie Olesno ul. Pieloka 21, 46-300 Olesno udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOS-OPOLE 368/2022, zarządził:

1) nie magazynować odpadów o kodzie 15 01 02 (odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych) bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, a także wyliczyć należną opłatę podwyższoną za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania oraz złożyć Marszałkowi Województwa Opolskiego wykaz zawierający informacje i dane wykorzystywane do ustalenia wysokości opłaty. Termin realizacji: niezwłocznie;

2) dotrzymywać terminów magazynowania odpadów określonych przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.), dalej także u.o. Termin realizacji: niezwłocznie oraz na bieżąco.

Jednocześnie organ kontroli wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 20 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu wskazał WIOŚ, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu w dniach od 28 lipca do 20 października 2022 r. (z przerwami) w Gminie Olesno, udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOS-OPOLE 368/2022, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym, jak zaznaczył, zarządził ich usunięcie. Podkreślił, że czasie prowadzenia czynności kontrolnych wykazano, że kontrolowany podmiot od dnia 1 stycznia 2016 r. magazynuje odpady o kodzie 15 01 02 (odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych) bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. Odpady magazynowane są na nieruchomościach o nr 256/51, 254/54, 260/51 obręb 0070 powiat oleski Księga Wieczysta (KW) OP1L/00028739/3 i 258/51, obręb 0070 powiat oleski KW OP1L/00056275/7, które stanowią własność Gminy Olesno. Zaznaczył organ kontroli, że na nieruchomościach o nr ew. 254/54, 256/51 i 258/51 znajduje się również czasza składowiska odpadów Ś., która jest wypełniona w 100% i przygotowywana do rekultywacji. Obecnie ilość odpadów magazynowanych wokół czaszy składowiska na nieruchomościach wymienionych powyżej to ok. 1 652 Mg. Czyn ten – jak uznał organ środowiskowy – stanowi naruszenie art. 25 ust 3 ustawy o odpadach.

Odnośnie do zaleceń opisanych w pkt 2 podał, że kontrolowany podmiot magazynuje odpady o kodzie 15 01 02 (odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych na terenie nieruchomości o nr 256/51, 254/54,260/51 i 258/51, obręb 0070 powiat oleski, które stanowią własność Gminy Olesno od dnia 1 stycznia 2016 r., tj. dłużej niż 3 lata. Powyższe, jak uznał, stanowi naruszenie art. 25 ust 4 ustawy odpadach.

W skardze na powyższe zarządzenie Gmina zarzuciła mu naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: Kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego i przyjęcie, że skarżąca jest podmiotem magazynującym odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach;

2) art. 25 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie zastosowanie powyżej przytoczonych norm prawnych, mimo iż skarżący nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę magazynującą odpady;

3) art. 25 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegające na ich zastosowaniu, mimo iż skarżący nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę magazynującą odpady.

Formułując powyższe zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2022 r., nr sprawy WI.7024.94.2022 KJ, w całości, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W jej motywach autor skargi rozwinął sformułowane w petitum skargi zarzuty, akcentując, że znajdujące się ilości ponadnormatywnej odpady wokół czaszy składowiska nie są wynikiem jakiegokolwiek zaniechania ze strony Gminy oraz nie są spowodowane celowym działaniem mającym za cel magazynowanie odpadów. Odwołując się do definicji legalnej magazynowania zawartej w ustawie o odpadach, podał, że jak wynika z treści ustawy, w szczególności zaś art. 3 ust. 1 pkt 5, magazynowanie to proces odbywający się intencjonalnie, świadomie i związany wyłącznie z określonymi procedurami i sposobami postępowania z odpadami. W rzeczywistości, jak zaznaczył autor skargi, Gmina w ramach projektu PSZOK w sposób częściowy przekazała do utylizacji znajdujące się na obszarze składowiska elementy, znajdujące się wówczas poza czaszą składowiska odpadów. W odniesieniu do nich, został przeprowadzony przetarg, wskutek którego wyłoniono podmiot, który miał się zająć spornymi odpadami. Wskazał przy tym autor skargi, że w jego wyniku została zawarta umowa na przetwarzanie odpadów pomiędzy Gminą Olesno a firmą A. Zaznaczył, że zostało przetworzone 850 ton odpadów. W ocenie skarżącej oznacza to zatem, iż organ oceniając ilość odpadów składowanych poza czaszą składowiska, nie ujął w swoich zapatrywaniach tego, że Gmina w jakikolwiek sposób nie przyczyniła się do powstania tych odpadów, a także że przystąpiła, na miarę swoich finansowych możliwości, do jak najszybszego usunięcia oraz ich przetworzenia przez podmiot wyłoniony w drodze przetargu, a także że w dalszym stopniu czyni znaczne starania celem uzyskania niezbędnych środków finansowych na sfinalizowanie tego przedsięwzięcia.

Jednocześnie podał autor skargi, że Gmina jest na etapie gromadzenia niezbędnych środków finansowych, celem przetworzenia pozostałych tam odpadów, przy czym w związku z niewystarczającymi środkami, jest to zadanie aktualnie nader utrudnione. Podniósł także, że materiały będące przedmiotem sporu, o szacunkowej ilości około 2.500 ton zostały sprowadzone w roku 2014 bez zgody właściciela składowiska na podstawie ustnego oświadczenia przez ostatniego dzierżawcę składowiska odpadów w Ś. – J. K. Odpady te miały być komponentem do produkcji wysokokalorycznego paliwa alternatywnego wykorzystywanego m.in. w przemyśle cementowym i spalarniach odpadów jako paliwo zastępcze. Zaznaczył autor skargi, że Gmina nie była w stanie uzyskać informacji na temat podmiotu, od którego dzierżawca pozyskał sporny materiał, a który to zostawił na terenie jej nieruchomości. Co istotne, tuż przed upływem obowiązywania umowy dzierżawy pomiędzy J. K. a Gminą, wskutek utraty płynności finansowej, dzierżawca rozwiązał działalność gospodarczą związaną ze składowaniem odpadów i oświadczył, że nie jest w stanie zagospodarować zgromadzonych na terenie nieruchomości sprowadzonych przez niego materiałów. W związku z tym były dzierżawca nie był w stanie za pomocą własnych środków finansowych usunąć wszelkich zgromadzonych przez niego odpadów oraz pozostawił je na terenie działki. Równocześnie zaznaczył, iż z posiadanych przez Gminę informacji wynika, że obecny stan finansowy byłego dzierżawcy z pewnością uniemożliwia jakiekolwiek przyczynienie się jego do usunięcia zgromadzonych przez niego odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych.

W dalszych motywach podniosła skarżąca, że zarządzanie składowiskiem odpadów w Ś. powierzono – na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia [...] w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy Olesno, gminne składowisko odpadów komunalnych w Ś. – w formie aktu notarialnego B Sp. z o.o. w O. Ponownie podkreślił, że opady te nie są magazynowane, gdyż fakt ich znajdowania się w oznaczonym miejscu nie spełnia przesłanek czynności magazynowania w rozumieniu ustawy o odpadach. Co więcej, odpady te nie są magazynowane wstępnie przez ich wytwórcę, gdyż brak jest w niniejszej sprawie podmiotu, który byłby bezpośrednim wytwórcą odpadów będących przedmiotem niniejszej sprawy. Gmina Olesno nie jest także podmiotem tymczasowo magazynującym odpady przez prowadzącego zbieranie odpadów, gdyż teren składowiska odpadów w Ś. jest przedmiotem dzierżawy pomiędzy Olesnem a B Sp. z o.o. w O., stąd nie może być mowy o jakimkolwiek magazynowaniu odpadów ramach prowadzonego składowiska odpadów. Powyższe – jak uznał autor skargi – odnosi się także co do przetwarzania odpadów. W końcu to właśnie w tym celu Gmina musi korzystać z podmiotów zewnętrznych oraz gromadzi niezbędne do tego środki finansowe, ażeby zlecić później uprawnionemu do tego podmiotowi ich przetworzenie - sama nie ma takich możliwości.

W ocenie skarżącej wydane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Opolu zarządzenie nie uwzględnia okoliczności faktycznych sprawy, albowiem Gmina nie jest ani wytwórcą, ani prowadzącym zbieranie odpadów na terenie nieruchomości będących przedmiotem sporu, jak też i nie jest podmiotem zajmującym się magazynowaniem odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanka warunkujące uznanie, że znajdujące się odpady o kodzie 15 01 02 są tam w ramach magazynowania odpadów przez Gminę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że kontrolę wszczęto w związku z ujawnieniem w trakcie kontroli o sygnaturze WI.703.159.2022.LP i nr WIOS-OPOLE 381/2022 przeprowadzonej w dniach od 12 lipca do 3 sierpnia 2022 r. (z przerwami), magazynowania odpadów tworzyw sztucznych poza czaszą składowiska tj. na terenie do którego tytuł prawny ustalono w oparciu o zapisy ksiąg wieczystych nr OP1 L/00028739/3 oraz OP1 L/00056275/7. Wskazał nadto, że zgodnie z przedłożonym oświadczenie zastępcy Burmistrza Olesno z dnia 12 października 2022 r. załączonym do protokołu z kontroli nr WIOS- OPOLE 368/2022 magazynowane wokół czaszy składowiska odpady o kodzie 15 01 02 (odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych) są w nadzorze Gminy, która jest za nie odpowiedzialna i zobowiązana do ich utylizacji. Dokonując ustaleń kontroli potwierdzono, że przedmiotowe odpady znajdujące się na nieruchomościach o nr ew. 254/54, 256/51, 260/51 i 258/51 od 2014r. w ilości ok. 2 500 Mg zostały sprowadzone przez J. K., ówczesnego zarządcę składowiska. C przed upływem obowiązującej umowy dzierżawy wskutek utraty płynności finansowej rozwiązał działalność swojej firmy i oświadczył, że nie jest w stanie zagospodarować sprowadzonych odpadów. Gmina nie nakazała posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w drodze decyzji na podstawie art. 26.ust. 2 ustawy o odpadach. Od dnia 1 stycznia 2016 r. do czasu podjęcia kontroli tj. gdy umowa dzierżawy z C wygasła, władającym powierzchnią stałą się Gmina.

Zaznaczył nadto organ kontroli, że nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy/zbierającego odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na nieruchomości władającego nielegalnie. Stanowisko to poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Na zakończenie podniósł WIOŚ w Opolu, że Gmina zaprzecza naruszeniom sformułowanym w protokole z kontroli WIOS-OPOLE 381/2022, które podpisała bez wniesienia uwag.

W piśmie procesowym z 3 lutego 2023 r. Gmina podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko zaznaczyła, że zwracała się zarówno bezpośrednio do J. K. o zabrnie materiałów z terenu jej nieruchomości, co było związane z zakończeniem przez niego działalności, jak również zwracała się do Urzędu Marszałkowskiego oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu o podjęcie interwencji wobec J. K., z uwagi na stan nieruchomości, jaki pozostawił po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej na składowisku.

Zaznaczyła Gmina, że obowiązek usunięcia odpadów związany był przede wszystkim ze zmianą zasad i regionizacji prowadzonej działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Efektem tego było wygaśnięcie obydwu decyzji udzielonych właścicielowi odpadów J. K., to jest wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 15 września 2015 r. zatwierdzającej na rzecz J. K., prowadzącego działalność na składowisku odpadów, instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2017 r. decyzji Marszałka Województwa Opolskiego udzielającej J. K. pozwolenia zintegrowanego w odniesieniu do prowadzenia działalności na składowisku odpadów. Zdaniem Gminy w okolicznościach przedmiotowej sparwy brak było podstaw do wydawania przez organ Gminy decyzji nakazującej skoro obowiązek usunięcia materiałów związany był z wygaśnięciem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zwanej nadal: ustawą IOŚ lub u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (...). Z ust. 2 tego przepisu wynika, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W drugiej zaś kolejności, że z kolei przepis art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556, 2687 ze zm.), dalej: p.o.ś. – przewiduje, że kto:

1) w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień,

2) niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem - podlega karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Podniesienia także wymaga, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w przytoczonym powyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08 stwierdził, iż z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska (wszystkie powołane orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, jak też orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wskazania zatem wymaga, iż wydawanemu zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej: p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Dla uznania prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia pokontrolnego istotnym jest także, że jego adresat jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności – jak stanowi to art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. – ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z treści powyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne, będące wyrazem interwencji właściwego organu, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom, tak: WSA w Opolu w wyroku z 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08. Dlatego też zarządzenie pokontrolne z dnia 28 listopada 2022 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 wspomnianej ustawy, na które została wywiedziona skarga Gminy Olesno, niewątpliwie podlega zaskarżeniu do tut. Sądu.

Zarządzenie pokontrolne jest więc szczególnego rodzaju aktem prawnym, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09). Jego celem jest bowiem wyeliminowanie naruszeń prawa stwierdzonych podczas kontroli.

Ocena takiego zarządzenia przez sąd administracyjny w zakresie zgodności z prawem, do czego sąd jest uprawniony stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 3 § 2 p.p.s.a., ogranicza się do zbadania, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Sąd sprawdza, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/1). W orzecznictwie – z którym utożsamia się skład orzekający – podkreśla się, że zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Wytyczne nie powinny pozostawiać wątpliwości co do tego kto i jakie działania powinien podjąć, aby wyeliminować wskazane naruszenia (wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 940/21).).

Prawidłowa ocena zarządzenia przez sąd administracyjny wymaga, by zawierało ono w uzasadnieniu zarówno ustalenia dokonane podczas kontroli, jak i wskazanie przepisów, na podstawie których zostało ono wydane. Nie można więc uznać, że zarządzenie jest prawidłowe w sytuacji, gdy nie zawiera ono takich ustaleń, a jedynie odwołuje się do protokołu kontroli. Sąd administracyjny nie bada bowiem legalności ustaleń faktycznych ujętych w dokumencie, jakim jest protokół kontroli. (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21). Cechy, jakimi charakteryzuje się zarządzenie pokontrolne, a więc władczy akt organu administracji, rozstrzygający o obowiązkach adresata (w tym przypadku o obowiązku informacyjnym), kierowany do skonkretyzowanej jednostki, sprawiają, że akt ten zbliżony jest do decyzji administracyjnej. Tym samym wymaga uzasadnienia umożliwiającego jego kontrolę. Zwłaszcza pozwalającego na odtworzenie poczynanych ustaleń, które legły u podstaw sformułowanych w nich obowiązków adresata.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie powinnościom tym nie sprostał organ środowiskowy. Zaskarżone zarządzenie w ocenie Sądu nie spełnia bowiem powyższych wymogów. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w postępowaniu kontrolnym ciężar dowodu spoczywa na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a kontrolowany podmiot nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Tym samym, już na etapie kontroli strona może, ale nie musi negować zasadność jej wyników. Możliwość taką daje jej również dopuszczalność wniesienia skargi do sądu na zarządzenie pokontrolne.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ nałożył na Burmistrza Olesna trzy wymienione w nim obowiązki. Skarżąca Gmina w złożonej skardze zakwestionowała swoją odpowiedzialność za zgromadzone na nieruchomości odpady wskazując, m.in. co do meritum, że nie jest podmiotem właściwym do realizacji zarządzenia pokontrolnego, gdyż odpowiedzialność za odpady nie przeszła na nią, jak uznaje organ środowiskowy.

Tym samym wskazać przede wszystkim należy, że stosownie do treści art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o: posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Co do zasady więc to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Oczywiście – co należy wyeksponować – władający powierzchnią ziemi może obalić domniemanie, co może mieć miejsce np. w przypadku, gdy odpad zostanie bez jego wiedzy porzucony na nieruchomości którą włada, przez innego posiadacza odpadu, co w niniejszej sprawie podnosiła skarżąca a nie zostało przez organ kontroli rzetelnie ocenione, o czym szerzej poniżej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, ale też nie jest sporne, że Gmina wydzierżawiła nieruchomość, na której składowane były ujawnione i uznane przez organ środowiskowy w toku kontroli odpady, a umowa dzierżawy utraciła swój charakter z dniem 31 grudnia 2015 r. Przy czym o ile z dniem 1 stycznia 2016 r., nieruchomość wróciła do właściciela, czyli do Gminy, to w żaden sposób kategorycznie, jak oczekuje tego organ nie można uznać, że już z tym dniem Gmina miała wiedzę, co było na jej terenie złożone już z dniem przejścia na nią stanu posiadania, a tym bardziej, że godziła się na ten stan. W aktach brak jest jakiegokolwiek protokołu czy informacji z przekazania terenu. Stąd za nieuzasadnione uznaje Sąd określenie w zarządzeniu pokontrolnym tej daty jako daty początkowej przyjęcia odpowiedzialności Gminy.

Okoliczność ta jest o tyle istotna albowiem nie ustalona nie pozwala na stwierdzenie, że Gmina jako właściciel nieruchomości, stała się z tą datą także właścicielem odpadów gromadzonych na nieruchomości przez poprzedniego posiadacza, a tym samym, że już z dniem 1 stycznia 2016 r. jej obowiązkiem wynikającym z mocy ustawy jest m.in. obowiązek posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wynika z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Z uznaniem tym i określeniem daty początkowej nie sposób się zgodzić, zwłaszcza w aspekcie powiązania zdarzeń faktycznych i prawnych, tak przejścia posiadania nieruchomości z ujawnionymi uznanymi przez organ odpadami, jak i dat wygaśnięcia decyzji udzielonych właścicielowi odpadów, to jest: wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 15 września 2015 r. zatwierdzającej na rzecz J. K., prowadzącego działalność na składowisku odpadów, instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oraz wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2017 r. decyzji Marszałka Województwa Opolskiego udzielającej J. K. pozwolenia zintegrowanego w odniesieniu do prowadzenia działalności na składowisku odpadów.

Stosownie do treści art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przy czym należy mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 3 u.o., jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. W przedmiotowej sprawie z przekazanych materiałów stanowiących o kształcie zaskarżonego zarządzenia nie wynika, ażeby Gmina Olesno posiada przytoczoną powyżej decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a. Przy tym należy bezwzględnie mieć na uwadze ażeby w protokole kontroli jednoznacznie wskazać, co i na jakiej podstawie i de facto w jakiej ilości zostało uznane za odpad. Odpadem, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, jest każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do tej ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest zobowiązany. Oznacza to, że obydwa te warunki muszą być spełnione łącznie aby określony przedmiot lub substancja była odpadem w rozumieniu prawa polskiego i wspólnotowego. Tak więc w procesie stosowania tego uregulowania należy najpierw ustalić czy określony przedmiot lub substancja należy do jednej z kategorii wskazanych w załączniku nr 1. W przypadku odpowiedzi twierdzącej konieczne jest ustalenie woli posiadacza, bądź ustalenie czy obowiązek pozbycia się tego przedmiotu nie wynika z obowiązującego prawa. O istocie odpadu w zasadzie rozstrzyga termin pozbywanie się, które może być działaniem faktycznym (pozbywa się), zamierzonym (pozbyć się zamierza) lub nakazanym (do którego pozbycia się jest obowiązany), przy czym w prawie wspólnotowym używa się pojęcia usunąć.

W konsekwencji rozstrzygnięcie o tym czy w konkretnym przypadku w odniesieniu do określonej sytuacji lub przedmiotu powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące odpadów, zależne jest od tego, czy w danym przypadku można zasadnie twierdzić, że posiadacz ten przedmiot lub substancję usuwa zamierza usunąć lub jest obowiązany usunąć. Oznacza to, że regulacje krajowa i wspólnotowa dotyczące gospodarki odpadami, posługuje się pojęciem odpady w znaczeniu subiektywnym, a nie obiektywnym. Dlatego też decydującym kryterium do zaliczenia przedmiotu lub substancji do odpadów jest intencja posiadacza (właściciela) pozbycia się tego przedmiotu lub substancji. Wyjątkiem od tego jest ustalenie przepisu prawa krajowego, który nakłada na niego taki obowiązek, czyli obowiązek pozbycia się tego przedmiotu lub substancji (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1463/13).

Mając to na uwadze trzeba wskazać, że ustalenia poczynione podczas kontroli, która miała charakter kontroli pozaplanowej, problemowej i interwencyjnej, okazały się zbyt ogólne i fragmentaryczne. Ocenę te wzmacnia, akcentowana przez organ środowiskowy zdawkowa informacja, że kontrola ta była wynikiem, czy następstwem kontroli o sygnaturze WI.703.159.2022.LP i nr WIOS-OPOLE 381/2022 przeprowadzonej w dniach od 12 lipca do 3 sierpnia 2022 r. (z przerwami), magazynowania odpadów tworzyw sztucznych poza czaszą składowiska tj. na terenie do którego tytuł prawny ustalono w oparciu o zapisy ksiąg wieczystych nr OP1 L/00028739/3 oraz OP1 L/00056275/7. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów z poczynionych w ich, czy jej toku ustaleń ale także poza uczynioną zdawkową wzmianką w protokole stanowiącym podstawę do wydania objętego skargą zarządzenia pokontrolnego brak jest danych o jej przebiegu, efektach i wynikach.

Powtórzenia wymaga, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego mocą na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne. Kontrolowane zarządzenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu zawiera niepełne ustalenia stąd wynikające z nich zalecenia należy uznać za przedwczesne. Podkreślenia wymaga, że specyfika zarządzenia pokontrolnego polega na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Oznacza to, że uchylenie wyspecjalizowany organ administracji publicznej wykorzystują swoje władztwo i przydane mu narzędzia prawne musi prawidłowo ustalić stan faktyczny tak od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Należy podkreślić, że organ nie wyjaśnił kwestii zasadniczej tj. czy w badanej sprawie doszło do naruszenia regulacji ustanowionych w ustawie o odpadach i przez jaki podmiot. Powyższa kwestia nie została wyjaśniona jakkolwiek bowiem Gmina podnosiła, iż w okresie do 31 grudnia 2015 r. podmiotem władającym powierzchnią ziemi działek na których stwierdzono odpady był inny podmiot. Nie wyjaśniono zatem kwestii czy przed zawarciem w umowy dzierżawy w czasie jej trwania Gmina miała wiedze o rzeczywistym sposobie wykorzystania przedmiotu dzierżawy a także kiedy po jej rozwiązaniu wiedzę te powzięła, czy tak jak wskazał organ środowiskowy – w okolicznościach przedmiotowej sprawy można uznać, że 1 stycznia 2016 r. Uchylenie się organu od ustalenia w zarządzeniu pokontrolnym dokładnego stanu faktycznego sprawy i nie rozważenie argumentacji Gminy nie można uznać za prawidłowe.

Uwagi te są istotne albowiem art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach – jak wskazano powyżej – wprowadza domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, które się na niej znajdują. Zostało ono wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości i może być obalone, jeżeli władający gruntem wyraźnie wskaże, że to inny podmiot jest ich posiadaczem. Konieczne jest także wykazanie, że zostały one złożone na nieruchomości nielegalnie, co konsekwentnie podkreśla Gmina. Akcentując przy tym że przekazując w posiadanie nieruchomość na podstawie umowy dzierżawy nie miała wiedzy odnośnie do prowadzonej tak faktycznej działalności.

Dostrzeżenia wreszcie wymaga, iż Gmina konsekwentnie zwracała uwagę na okoliczności składowania odpadów podając, że ich faktycznym posiadaczem jest inny podmiot, który dzierżawiąc teren mógł wprowadzić ją w błąd co do charakteru odpadu. Podnosiła Gmina, że dzierżawca składowiska gromadził materiały mające być komponentem do produkcji paliwa alternatywnego. Ponadto władający nieruchomością zwrócił się do dzierżawcy, aby usunął zgromadzone materiały. Zdaniem Sądu władająca powierzchnią ziemi Gmina podjęła wystarczające środki w celu obalenia domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Z przedstawionych okoliczności, które zostały poparte dowodami wynika, że posiadaczem odpadów jest inny podmiot. Podkreślić natomiast należy, że o ile obalenie tego domniemania nie oznacza automatyzmu w przerzuceniu odpowiedzialności za nielegalne składowanie odpadów, w tym obowiązku ich usunięcia, to już oznacza to, że organ powinien podjąć odpowiednie środki procesowe, aby ustalić, czy wskazany podmiot rzeczywiście jest zobowiązanym. Wydawane bowiem przez inspekcję ochrony środowiska zarządzenia pokontrolne nakładają na dany podmiot określone obowiązki, tym samym akt ten kształtuje jego sytuację prawną. Z kolei ich niewykonanie rodzi określone konsekwencje prawne. Dlatego też kwestia wnikliwego uzasadnienia stanowiska organu ma zasadnicze znaczenie dla obrony praw podmiotu, na który dany obowiązek jest nakładany. Natomiast zaskarżone zarządzenie wymogu tego nie spełnia. Organ nie uzasadnił przesłanek, jakimi kierował się nakładając na Gminę zakreślone w zarządzeniu obowiązki , pomimo konsekwentnych twierdzeń, że posiadaczem jest inny podmiot. Nie odniósł się także do jej twierdzeń i przedkładanych przez nią dowodów oraz nie wykazał, dlaczego nie uznał domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach za obalone. Skoro domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania, kto był wytwórcą odpadów, to już w przypadku próby podjęcia się jego obalenia organ środowiskowy nie może nie ustosunkować się do tego i pominąć argumentów i dowodów podnoszonych na tę okoliczność .

Podsumowując dotychczas podniesione zaznaczenia wymaga, że ratio legis uregulowania zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest jednoznaczne, a jego funkcja jest wyraźnie sprecyzowana. Z tego względu przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku prawnego. Jest to stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Po stronie publicznoprawnej podmiotem zawiązywanego stosunku jest organ, który wydał zarządzenie pokontrolne. Po drugiej stronie powstającego stosunku administracyjnoprawnego zawsze znajduje się kontrolowany podmiot (np. osoba fizyczna).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej np. decyzji. Przede wszystkim zaś okoliczność, że do postępowania w sprawie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że reguł kodeksowych nie można stosować odpowiednio (por. przykłady odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do zarządzeń pokontrolnych w sprawach sądów administracyjnych o sygnaturach akt: II SA/Po 745/09 – w zakresie właściwego pouczenia według wzorca art. 112 Kpa, czy II OSK 972/08 – odnośnie do środka zaskarżenia takiego aktu, a także II OSK 216/08 – odnośnie do władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego i II GSK 1009/08 – w zakresie odpowiedniego uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego według wzorca art. 107 § 3 Kpa. Należy też oczekiwać nadania zarządzeniu pokontrolnemu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r.).

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza przepisy postępowania, tj. art. 7 Kpa,. art. 77§ 1 Kpa i art. 107 § 3 oraz z art. 11 Kpa w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa administracyjna nie została należycie wyjaśniona. Nadto obowiązki wynikające z przytoczonych regulacji odnoszą się zarówno do przeprowadzenia zgodnie z przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska czynności kontrolnych, jak i ewentualnego wydania zarządzeń pokontrolnych.

W przedmiotowej sprawie organ tego obowiązku nie wykonał. Nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 Kpa, czyli sporządzenia uzasadnienia faktycznego zarządzenia według kryteriów wskazanych w tym przepisie.

W zależności od wyniku tego postępowania wyjaśniającego, w ewentualnym zarządzeniu pokontrolnym należy zamieścić poczynione ustalenia i wyjaśnić zajęte w sprawie stanowisko z uwzględnieniem odniesienia się do twierdzeń skarżącej spółki. Dlatego należało orzec jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a.