Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 28/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P. i D. P. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących D. P. i D. P. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących D. P. i D. P. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. P. i D. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. (dalej jako: "decyzja zrid") Wojewoda Pomorski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...]".

Decyzją tą została objęta m. in. nieruchomość położona w gminie P., obręb S. (nr [...]), powiat s., oznaczona jako działki:

* nr [...] o pow. 0,0551 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...],

* nr [...] o pow. 0,2358 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...],

* nr [...] o pow. 0,0340 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...],

* nr [...] o pow. 0,0046 ha która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...],

* nr [...] o pow. 1,0182 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...],

* nr [...] o pow. 0,1460 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...].

Na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 311; zwanej dalej "specustawą drogową") powyższej decyzji - z dniem jej wydania - został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zrid stała się ostateczna z dniem 5 sierpnia 2023 r. i z tym dniem przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Z treści działu II księgi wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lęborku V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że w dniu w którym decyzja zrid stała się ostateczna współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]-[...] byli: D. P., w udziale wynoszącym 3/4 części prawa własności oraz D. P., w udziale wynoszącym 1/4 części prawa własności. Działy III i IV księgi pozostawały wolne od wpisów ograniczonych praw rzeczowych.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2023 r. D. P. oraz D. P. zwrócili się do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda Pomorski, pismem z dnia 27 września 2023 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto, w związku z koniecznością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 29 lutego 2024 r. Następnie, postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. Wojewoda powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, A. O., w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomienie zostało odebrane przez biegłego w dniu 23 listopada 2023 r. Biegły rzeczoznawca, w piśmie z dnia 30 listopada 2023 r. poinformował, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie sporządzić opinii w postaci operatu szacunkowego określającej wartość przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r. Wojewoda Pomorski uchylił swoje postanowienie z dnia 9 listopada 2023 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego, A. O. Jednocześnie postanowieniem opatrzonym tą samą datą powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, S. J., w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie o powołaniu biegły odebrał w dniu 15 grudnia 2023 r.

W piśmie z dnia 23 lutego 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował, że w związku z oczekiwaniem na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 31 maja 2024 r.

D. P. i D. P. w piśmie z dnia 6 marca 2024 r. wnieśli do Ministra Rozwoju i Technologii - za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego - ponaglenie na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania. Wojewoda Pomorski przekazał odpowiedź na ponaglenie wraz z aktami sprawy do Ministra Rozwoju i Technologii przy piśmie z dnia 11 marca 2024 r.

Minister Rozwoju i Technologii, postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r. uznał, iż organ I instancji nie dopuścił się przewlekłości w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

Następnie, w piśmie z dnia 23 maja 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował, że w związku z dalszym oczekiwaniem na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 30 sierpnia 2024 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2024 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na drogę D. P. i D. P. zarzucili Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie przepisów: art. 37 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji a także art. 12 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, opieszały, nieprowadzący do jego szybkiego zakończenia, bowiem czynności wykonywane przez organ dokonywane były w kilkumiesięcznych odstępach. W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, jak również stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie na rzecz skarżących z powołaniem na art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę skarżący podkreślili, że organ pierwsze czynności podjął po upływie 47 dni od dnia, w którym zostało złożone podanie o ustalenie odszkodowania, ograniczając się przy tym do zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania. Skarżący wskazali, że w okresie 8 miesięcy toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania (a 11 miesięcy od wydania decyzji zrid) organ dokonał jedynie dwóch czynności: wszczął postępowanie odszkodowawcze oraz powołał biegłego rzeczoznawcę. Pomimo postępowania toczącego się od ponad 8 miesięcy, organ nie uzyskał jednak operatu szacunkowego. Zdaniem skarżących długi okres oczekiwania na zakończenie postępowania spowoduje, że wartość wycenianej nieruchomości zostanie przedstawiona z pominięciem wskaźnika waloryzacji, a wypłata samego odszkodowania nastąpi w momencie, kiedy sytuacja ekonomiczna kraju, znajdować się będzie w zupełnie innych względem sierpnia 2023 r. realiach inflacyjnych, co powoduje poczucie niesprawiedliwości.

Uzasadniając zasadność przyznania sumy pieniężnej skarżący podnieśli, że w przypadku, gdyby nie byłaby to sytuacja wywłaszczenia, to wysokość odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej wynosiłaby od sierpnia do dnia dzisiejszego 25.501,35 zł (przy założeniu, że wyceniane odszkodowanie będzie oscylować na poziomie 20 zł/m2). Z uwagi na fakt, że powyższa suma, pomimo iż mieści się w widełkach określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2023 wynosiło 7.155,48 zł), racjonalnym wydaje się ubieganie o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł, będącej zaokrągleniem wyliczenia metodą łańcuchową kwoty waloryzacji.

Zdaniem skarżących wielomiesięczne przerwy w działaniach Urzędu oraz bierność w sprawie zdyscyplinowania biegłego, prowadzi do wniosku, że działania prowadzone są opieszale, nieefektywnie, a przede wszystkim przewlekłe, tym samym powoływanie się przez organ na wielość zobowiązań biegłego jest nieuzasadnione, gdyż skarżący nie mają wpływu na dobór ilości biegłych przez organ.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu, przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania, organ wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2024 r. wystosował do biegłego S. J. monit (za pośrednictwem poczty e-mail) z prośbą o pilne sporządzenie wyceny spornej nieruchomości. W dniu 16 czerwca 2024 r. biegły rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 347.426,00 zł. Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. organ poinformował strony przedmiotowego postępowania o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o zebraniu w sprawie pełnego materiału dowodowego.

W piśmie z dnia 1 lipca 2024 r. skarżący wnieśli uwagi i zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, kwestionując wykorzystanie przez autora wyceny transakcji nr 3 spośród nieruchomości porównawczych. Skarżący wskazali jednocześnie na pięć innych transakcji, których wykorzystanie biegły powinien rozważyć celem wykorzystania w procesie szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Pomorski przekazał powyższe uwagi rzeczoznawcy majątkowemu przy piśmie z dnia 3 lipca 2024 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że wszystkie podejmowane przez organ czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie miały one na celu przedłużania postępowania. W trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego Wojewoda Pomorski podejmuje szereg czynności mających na celu uzyskanie rzetelnego materiału dowodowego, a przede wszystkim ustalenia wartości wskazanej nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy, S. J., odebrał postanowienie o powołaniu biegłego w dniu w dniu 15 grudnia 2023 r., na mocy którego został zobowiązany do wykonania operatu w terminie 40 dni od dnia doręczenia postanowienia. Powyższego terminu rzeczoznawca majątkowy jednak nie dotrzymał. Wojewoda wyjaśnił, że poprzez kontakty telefoniczne, jak i kontakt za pośrednictwem poczty elektronicznej, działania biegłego były monitowane. Powyższe niedotrzymanie terminu biegły w rozmowach telefonicznych usprawiedliwiał dużym natłokiem pracy spowodowanym nadmiarową ilością wycen wykonywanych na zlecenie Wojewody Pomorskiego. Z powodu braku bazowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, Wojewoda Pomorski wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, w oparciu o art. 36 k.p.a.

Reasumując Wojewoda uznał, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i należy ją uznać za całkowicie niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przy czym, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako "k.p.a.") ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.

Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnili powyższy wymóg zwracając się w dniu 6 marca 2024 r. za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego do Ministra Rozwoju i Technologii z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie składając skargę do tutejszego Sądu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19; wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że choć strona zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej, to jednak w sprawie tej organ w istocie dopuścił się innej formy zwłoki, tj. bezczynności.

Wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22).

W konsekwencji należy stwierdzić, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).

Taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy do czynienia w ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Mimo więc zarzucanej Wojewodzie przewlekłości Sąd stwierdził, że organ ten był bezczynny w ustaleniu odszkodowania za odjęte skarżącemu prawo własności nieruchomości.

W kodeksie postępowania administracyjnego kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. Co istotne, zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą ustalać inne terminy niż ustalone w § 3, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze. zm.: dalej jako "specustawa drogowa") jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 23 czerwca 2023 r. Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności z dniem jej wydania. W konsekwencji, zgodnie z art. 12 ust. 4g wymienionej ustawy, termin do załatwienia sprawy wynosił 60 dni licząc od daty 23 czerwca 2023 r., co obligowało Wojewodę do podjęcia czynności w zakresie ustalenia wysokości przysługującego skarżącej odszkodowania. Tymczasem Wojewoda do upływu 60-dniowego terminu, który przypadał na 22 sierpnia 2023 r., nie podjął żadnej czynności procesowej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęto dopiero w dniu 27 września 2023 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, i to pomimo faktu, że w dniu 10 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpili do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za stanowiące jego własność nieruchomości objęte decyzją zrid. W sprawie tej organ w sposób oczywisty zignorował swój ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; WSA w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/17; WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po883/15; NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, dostępne w CBOSA), lecz również w sposób niezgodny z regułami postępowania administracyjnego potraktował wniosek o wszczęcie postępowania.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy odszkodowania za odjęcie prawa własności na podstawie decyzji zrid, uregulowanego w przepisach szczególnych, tj. nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. do dnia 22 sierpnia 2023 r. Co więcej, organ nawet nie wszczął postępowania w tym terminie. Powyższe naruszenie terminów stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia pozostawania Wojewody w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa.

Z tych względów należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin miesiąca będzie adekwatny do jej okoliczności sprawy, mając na uwadze fakt, że w piśmie z dnia 25 czerwca 2024 r. sam organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2024 r.

Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).

Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ustawodawca określił szczególny termin na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja o odszkodowaniu powinna bowiem być wydana w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niewątpliwie organ nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności wszczynając już po upływie ustawowego terminu przewidzianego na rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, nawet inicjatywa wnioskowa skarżącego, przypominająca organowi o jego obowiązkach procesowych, nie spowodowała wszczęcia postępowania. Świadczy to o rażącym lekceważeniu tak przepisów prawa, jak i praw strony. Wszystkie czynności podejmowane przez organ po wszczęciu postępowania podejmowane już były w warunkach bezczynności. Sąd uwzględnił też okres bezczynności w wydaniu decyzji załatwiającej sprawę, wynoszący – na dzień orzekania Sądu - rok i 3 miesiące. Ponadto, na uwadze należało mieć przedmiot postępowania, w którym organ pozostawał bezczynny, a mianowicie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Brak ustalenia w przewidzianym prawem terminie odszkodowania niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), bowiem organ w sposób nieuzasadniony pozbawił stronę prawa do uzyskania takiego odszkodowania i zrekompensowania jej szkody, jaką poniosła, w jak najszybszym terminie, w szczególności, że termin ten został przez ustawodawcę wyraźnie określony.

Wreszcie, zdaniem Sądu przyczyny bezczynności organu, jakie podaje Wojewoda, również przemawiają za stwierdzeniem rażącego charakteru tej bezczynności. Przede wszystkim bowiem do dnia 27 września 2023 r. nie istniały żadne prawne i faktyczne przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie, zatem brak wszczęcia tego postępowania po nadaniu decyzji zrid rygoru wykonalności związany był wyłącznie z przyczynami leżącymi po stronie organu. Z kolei w toku wszczętego postępowania niewydanie decyzji w terminach wynikających z art. 35 § 1 -3 k.p.a. miało być związane z brakiem kluczowego dowodu, jakim jest opinia biegłego o wartości nieruchomości, której własność została odjęta oraz poziom skomplikowania niniejszej sprawy. O ile zgodzić się trzeba z faktem, że decyzja odszkodowawcza nie może zostać wydana bez sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez zapoznania się z nim przez strony postępowania, to jednak w niniejszej sprawie organ uchybił swoim obowiązkom w zakresie sprawnego prowadzenia postępowania i czuwania nad jego terminowością, w tym dyscyplinowaniu podmiotów, którym zlecił wykonanie dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że biegły (drugi, bowiem powołanie pierwszego okazało się nieskuteczne) został powołany postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r., w którym wyznaczono termin 40 dni na wykonanie operatu. Postanowienie zostało odebrane przez biegłego w dniu 15 grudnia 2023 r., wobec czego operat należało wykonać do dnia 24 stycznia 2024 r. Termin ten nie został dotrzymany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazuje na monit przesłany biegłemu drogą mailową w dniu 6 czerwca 2024 r. W przesłanych Sądowi aktach sprawy brak takiego monitu, niemniej jednak nawet gdyby miał on miejsce, to i tak trudno uznać, aby świadczył on o dochowaniu przez Wojewodę odpowiedniej staranności w prowadzeniu sprawy, zważywszy, że termin na wydanie opinii upływał w styczniu 2024 r. Brak działań monitorujących pracę biegłego zdaniem Sądu nie wskazywał na wolę organu w terminowym załatwieniu sprawy i przemawia za uznaniem, że bezczynność w wydaniu decyzji miała charakter rażący.

Wobec powyższego Sąd w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy.

Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu jest zawiniony przez organ oraz że ze względu na jej przedmiot organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Zasadne jest zrekompensowanie skarżącym negatywnych skutków finansowych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).

W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 2.000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki (tj. wypłatę znacznego odszkodowania) związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wprawdzie strona domagała się kwoty 7.000 zł, opierając ją na założeniu, że wartość nieruchomości oscylować będzie w okolicach 20 zł/m2 i odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej, jednakże nie sposób na obecnym etapie wnioskować, jak wysokie zostanie ustalone odszkodowanie, jak również nie znajduje uzasadnienia zastosowanie odsetek za opóźnienie w transakcji handlowej.

Wobec tego wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 614 zł, na która składa się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw – 2 x 17 zł.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.