Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 279/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w T. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. – Delegatura w K. (dalej: "[...] WKZ") nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], odmawiającą pozwolenia na realizację robót budowlanych przy zabytku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] maja 2018 r. [...] sp. z o.o. w T. wniosło o wydanie pozwolenia na prace budowlane budynku przy pl. [...] w miejscowości T. Jak wynika z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej właścicieli lokali w nieruchomości [...] w T. z dnia [...] grudnia 2012 r., ww. przedsiębiorstwo zostało umocowane do reprezentowania wspólnoty we wszystkich sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym do reprezentowania wspólnoty wobec organów administracji.

Do wniosku dołączono projekt budowlany termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przedmiotowe prace miały polegać na naprawie murów poprzez klamrowanie rys i spękań, wymianie drzwi zewnętrznych (3 szt.) w elewacji frontowej i tylnej budynku oraz w elewacji południowej na 2. kondygnacji oficyny zachodniej, dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem i położeniu na warstwie docieplenia wypraw tynkarskich, wykonaniu instalacji odgromowej, dociepleniu stropu poddasza, wykonaniu obróbek blacharskich i rur spustowych z blachy cynkowo-tytanowej, malowaniu elewacji i montażu na elewacji frontowej tabliczki adresowej. Prace dotyczyły budynku mieszkalnego i jego oficyny zachodniej, usytuowanych przy [...] w T.

3. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nie pozwolił na prowadzenie prac w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] czerwca 1985 r. pod numerem [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 3-6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265; dalej: "rozporządzenie"), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] WKZ, stwierdził, że przedmiotowy murowany budynek został wzniesiony w końcu XIX w. i z uwagi na posiadane historyczne wartości architektoniczne ujęty został w gminnej ewidencji zabytków. Znajduje się on ponadto w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Tym samym budynek ten wraz z historycznym układem urbanistycznym miasta T. podlegają prawnej ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 7 pkt 1ustawy o ochronie zabytków. W związku z powyższym wszelkie działania planowane do realizacji na terenie historycznego układu urbanistycznego oraz przy wskazanym budynku mieszkalnym i jego oficynie wymagają przed ich podjęciem pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P.

W ocenie organu, wnioskowany przez skarżącą zakres prac, określony w złożonym projekcie budowlanym, objąć miałby część prac, które nie mogą zostać zaakceptowane przez organ ochrony zabytków. Prace te dotyczą: wymiany drzwi zewnętrznych (3 szt.) w elewacji frontowej i tylnej budynku oraz w elewacji południowej na 2. kondygnacji oficyny zachodniej, docieplenia ścian zewnętrznych styropianem i położenia na warstwie docieplenia wypraw tynkarskich oraz montażu na elewacji frontowej tabliczki adresowej.

Organ ochrony zabytków, mając na uwadze nałożone na niego obowiązki wynikające z art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków, tj. obowiązki zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, nie może zaakceptować docieplenia styropianem elewacji podlegającego prawnej ochronie konserwatorskiej budynku i jego oficyny, bowiem w wyniku robót budowlanych związanych z dociepleniem autentyczna substancja budowlana tych obiektów zostałaby ukryta pod styropianem i w wyniku docieplenia zostałaby uszkodzona i doznałaby istotnego uszczerbku. W wyniku zastosowania płyt styropianowych zachwianiu ulega nie tylko integralność estetyczna budynku, ale również jego proporcje, a więc to, co w istotny sposób decyduje o wyrazie architektonicznym danej budowli.

Podobnie negatywnie należy się odnieść do wymiany drzwi i wstawienia w ich miejsce nowych drzwi wykonanych z tworzywa sztucznego (PCV) o ahistorycznej formie, jakkolwiek i obecne drzwi nie posiadają formy historycznej. Biorąc pod uwagę fakt, że okna i drzwi zajmują największą procentowo powierzchnię elewacji, wpływ ich na zabytkową wartość obiektu jest istotny. Drzwi wykonane z PCV nie stanowią wartościowego elementu elewacji i w sposób znaczący zubażają zabytkową elewację.

Organ ochrony zabytków negatywnie ocenił także planowany zamiar montażu na elewacji frontowej tabliczki adresowej, uważając że jest ona zbyt duża w stosunku do powierzchni elewacji i że należałoby tę tabliczkę usytuować w miejscu widocznym, ale nie tak eksponowanym, a także należałoby pomniejszyć jej wielkość.

Organ wskazał również, że pozostały zakres prac określony we wniosku byłby możliwy do zaakceptowania, jednak z uwagi na to, że organ jest związany całą treścią wniosku, należało odmówić wydania pozwolenia.

4. Od ww. decyzji pismem z [...] lipca 2018 r. odwołała się skarżąca, zarzucając organowi pierwszej instancji, że wydał kwestionowane rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., jak i art. 84 § 1 i art. 85 § 1 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niewłaściwym wyjaśnieniem faktycznych podstaw wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ponadto, skarżąca zarzuciła organowi konserwatorskiemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków, w postaci błędnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy z dyspozycją wskazanych norm prawnych, poprzez uznanie za zabytek przedmiotowego budynku i przyznanie pierwszeństwa ochronie konserwatorskiej przed poprawą parametrów cieplnych budynku.

Wobec powyższego skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zezwolenie na dokonanie wnioskowanych prac.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WKZ z [...] czerwca 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ ochrony zabytków rozstrzyga, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego układu urbanistycznego, którego historycznym elementem jest przedmiotowy budynek.

W ocenie organu odwoławczego, nie wszystkie argumenty organu pierwszej instancji są uzasadnione prawnym obowiązkiem ochrony omawianego budynku. Argumenty dotyczące jedynie samego budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków są wadliwe. Argumentacja organu wojewódzkiego nie powinna bowiem odnosić się w tak dużym stopniu do samego budynku, lecz do zabytku obszarowego, którego elementem jest ten obiekt. Tym samym wątpliwe wydaje się twierdzenie o negatywnym wpływie zamontowanej na budynku tabliczki adresowej na wartości zabytkowe układu urbanistycznego miasta.

Nie ulega wszak wątpliwości, że omawiany budynek stanowi historyczny i wartościowy element zabytkowego układu urbanistycznego i określone działania podejmowane przy tym obiekcie mogą mieć negatywny wpływ na wartości tego zabytkowego obszaru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest docieplenie elewacji zewnętrznych historycznego budynku styropianem, gdyż działanie takie pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków. Należy powtórzyć, że w budynkach historycznych obowiązuje zasada kontynuacji tradycyjnych materiałów i technologii charakterystycznych dla okresu powstania obiektu oraz jak najmniejsza ingerencja w substancję zabytkową. Istotną kwestią jest zatem konieczność zachowania wartości autentyczności budynków zabytkowych, tj. ich oryginalnej formy architektonicznej, opartej na proporcjach bryły, a także materiałów budowlanych, z jakich obiekty te zostały pierwotnie wykonane.

Organ odwoławczy podkreślił, że polepszenie warunków użytkowania ww. budynku stanowiącego wartościowy element zespołu zabudowy T., jest możliwe, o ile dokonywane zmiany nie umniejszą wartości zabytkowych obszaru. Wnioskowane zamierzenie powinno zatem w jak najmniejszym stopniu ingerować w wystrój i plastykę historycznej elewacji.

Minister wyjaśnił również, że termomodernizacja budynku nie oznacza konieczności przeprowadzenia robót budowlanych polegających na obłożeniu elewacji płytami styropianu czy wełny mineralnej z usunięciem oryginalnych wypraw tynkowych, detalu czy okładzin. Termomodernizację obiektu zabytkowego trzeba analizować poprzez bilans energetyczny całego budynku, a jeżeli okaże się niedostateczny, należy w pierwszej kolejności rozważyć termomodernizację przegród poziomych, czyli stropu nad piwnicą, stropodachu i dachu. Mury w obiektach zabytkowych, wybudowanych w technologii tradycyjnej, są bowiem masywne i cechuje je dobra izolacja termiczna, którą można poprawić stosując energooszczędne okna oraz efektywną wentylację.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z [...] grudnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie decyzji zaskarżonej. Dodatkowo, skarżąca wniosła również o przyznanie na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz brak rozważenia interesu skarżącej, co doprowadziło organ drugiej instancji do wydania sprzecznej z prawem decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...] WKZ;

art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym dokonania analizy projektu budowlanego dotyczącego termomodernizacji budynku znajdującego się przy pl. [...] i stwierdzenie, że działanie takie pozbawi obiekt waloru autentyzmu, który jest istotną wartością w ochronie zabytków;

art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnym dokonaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego budynku, bez przeprowadzenia oględzin przez osoby posiadające uprawnienia i wiedzę specjalną potrzebną do oceny, czy przeprowadzenie termomodernizacji będzie prowadziło do pomniejszenia wartości historycznej wskazanego budynku;

art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na braku analizy i braku odniesienia do wszystkich prac przedstawionych przez skarżącą w dokumentacji projektowej;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy z przedstawionego przez organ drugiej instancji uzasadnienia decyzji wynika, że przychyla się on do napraw przedstawionych przez skarżącą w dokumentacji projektowej oraz przedstawia rekomendacje dotyczące działań w zakresie docieplenia budynku pokrywające się z tym, o co wnosi skarżąca w dokumentacji projektowej;

art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków poprzez utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji, w której [...] WKZ uznał, że zachowanie oryginalnej substancji budynku ze względów ogólnospołecznych ma pierwszeństwo przed poprawą parametrów cieplnych budynku. Nie uwzględniono tym samym celów przewidzianych w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, w tym obowiązku zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla zabytku;

art. 36 ust. 1 pkt. 11 ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie dokonanie docieplenia i innych prac określonych w dokumentacji projektowej będzie działaniem, które doprowadzi do naruszenia oryginalnej substancji budynku i zmiany jego wyglądu.

7. Odpowiadając w dniu 15 stycznia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty były w pełni przekonujące.

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, chociaż stanowisko strony skarżącej było nie do końca przekonujące. Otóż, niewątpliwym jest dla Sądu to, że organ konserwatorski chroniąc układ urbanistyczny chroni nie tylko położenie budynków, ulic i określonych obiektów w danym miejscu, ale chroni również to, jak prezentuje się układ urbanistyczny miasta i czy zachowuje on wartości historyczne, artystyczne i naukowe.

Gdyby przedmiotem postępowania przed organem odpowiedzialnym za ochronę zabytków był wyłącznie przedmiotowy budynek zlokalizowany przy pl. [...], wówczas można byłoby przyjąć, że stanowisko organu pierwszej instancji, a konsekwentnie również organu odwoławczego jest zasadne. Obłożenie wełną mineralną lub styropianem budynku powstałego w XIX w., tak jak w projekcie budowlanym załączonym do wniosku skarżącej, spowodowałoby, że taki budynek w istotnym zakresie utraciłby wartości artystyczne i historyczne. Mówiąc potocznie, budynek "spuchłby zewnętrznie". Podobnie, powstałoby wrażenie, że okna budynku zapadły się w głąb. Sugerowane konsekwentnie przeprowadzenia inwestycji nie mają wyłącznie charakteru hipotezy, lecz znajdują swoje potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy. Publicznie dostępne zdjęcia ulicy, przy której położony jest przedmiotowy budynek (dostęp w Internecie poprzez stronę Google Street View), wskazują jasno, że taki efekt docieplania budynku powszechnie stosowanymi materiałami faktycznie powoduje niekorzystne zmiany estetyczne. W taki właśnie sposób dokonano już wcześniej modernizacji budynku sąsiadującego z obiektem będącym przedmiotem wniosku skarżącej złożonego do [...] WKZ.

Z powyższych względów odmowa udzielenia pozwolenia na zamierzone prace budowlane przy zabytku byłaby uzasadniona prawnie.

W opinii Sądu przewidywane skutki modernizacji nie mogły być wszakże jedynym i rozstrzygającym argumentem organów konserwatorskich uzasadniającym przyjęte rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne prowadzone zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie spełniało wymogów przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W szczególności zdaniem Sądu w prowadzonym postępowaniu należy stwierdzić naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ wojewódzki ograniczył się jedynie do oceny, które elementy projektu mogłyby być zaakceptowane, a które nie. Na tej podstawie podjął decyzję uznając, że wady projektu przeważają nad elementami dopuszczalnymi z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Wskazana słabość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji została nawet dostrzeżona przez organ odwoławczy, ale mimo tego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji.

Tymczasem, wszechstronne i wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie załatwienie sprawy uwzględniające zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) powinno polegać na wyważeniu różnych racji, które mogą przemawiać na rzecz wniosku strony, jak i które tego wniosku nie wspierają. Dla przykładu organ pierwszej instancji powinien wyraźnie opisać budynki sąsiadujące z obiektem będącym przedmiotem wniosku i odnieść się do kluczowych elementów takich jak: stan i sposób osadzenia okien oraz drzwi, przykrycia dachowe, wygląd elewacji od strony ulicy, a także możliwości docieplenia innych ścian budynku, czy wreszcie wielkość i sposoby umieszczenia tablic z numerami adresowymi na budynkach wzdłuż pl. [...]. Ponieważ taka analiza lub ocena nie została przeprowadzona, postępowanie organu konserwatorskiego pierwszej instancji należało uznać za naruszające przepisy prawa. Konsekwentnie, braków rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie uzupełnił i nie usunął organ odwoławczy, choćby w trybie art. 136 k.p.a. Należy zatem stwierdzić, że postępowanie przed organem drugiej instancji również nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy.

Jednocześnie organ nie uzasadnił swoich rozstrzygnięć i argumentów, które zostały podniesione. Ochrona układu urbanistycznego jest oczywiście objęta swobodnym uznaniem administracyjnym, ale swobodne uznanie nie jest dowolnością. W związku z tym trzeba szczegółowo i rzetelnie przedstawić i uzasadnić zarówno przesłanki prowadzące do decyzji o negatywnych dla strony skutkach, jak i okoliczności uzasadniające wydanie wnioskowanego pozwolenia. Na tym polega prawidłowe uzasadnienie decyzji, zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, organ konserwatorski pierwszej instancji powinien zastosować w rozpatrywanej sprawie art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten wszedł bowiem w życie stosunkowo niedawno, tj. w dniu 1 czerwca 2017 r., ale obowiązywał w chwili podjęcia decyzji przez [...] WKZ. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli postępowanie administracyjne wszczęte jest na żądanie strony, to organ prowadzący postępowanie po rozpatrzeniu złożonych dokumentów i innych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy powinien poinformować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a jednocześnie powinien wskazać stronie przesłanki zależne od strony, które nie zostały oryginalnie spełnione lub wykazane. Takie szczególne pouczenie powinno być udzielone stronie przed wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ustawodawca uznał bowiem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób zgodny z art. 8 k.p.a., czyli w sposób pozwalający budzić zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej, wymaga zapewnienia stronie rzeczywistej możliwości odniesienia się do zastrzeżeń lub wątpliwości organów zanim zostanie podjęta decyzja niekorzystna dla strony. Inaczej mówiąc, stronie należy umożliwić ponowną ocenę własnych wniosków lub żądań, a nawet możliwość modyfikacji tych wniosków, włącznie z modyfikacją złożonego projektu zamierzonych prac budowlanych. Strona wnioskująca o określone rozstrzygnięcie organu administracji nie powinna być takim rozstrzygnięciem zaskakiwana. Dopiero gdy opisane pouczenia i konsultacje ze stroną postępowania zostaną przeprowadzone można uznać, że standardy traktowania procesu stosowania prawa jako procesu komunikacji społecznej zostały w pełni i zgodnie z obowiązującym prawem spełnione.

W rozpatrywanej sprawie wskazany sposób działania organu nie został wykonany. Po otrzymaniu wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na zamierzone prace budowlane przy obiekcie położonym na obszarze objętym ochroną konserwatorską, organ pierwszej instancji przesłał pełnomocnikowi skarżącej wezwanie z [...] czerwca 2018 r. do uzupełnienia formalnych braków wniosku (k. 24 akt admin.). Wymienione wezwanie nie odpowiada wszakże wymogom art. 79a k.p.a.

Przedstawionych naruszeń prawa przez organy konserwatorskie nie można uznać za rażące. Zastrzeżenia co do sposobów docieplenia budynku od strony pl. [...] nie są pozbawione rzeczywistych podstaw. Mimo tego, Sąd zdecydował się uchylić decyzje organów obu instancji, aby wyrokiem oddalającym skargę nie powodować dalszego znacznego przedłużania postępowania na wypadek złożenia skargi kasacyjnej i bez możliwości poprawienia badanych rozstrzygnięć organów konserwatorskich. Racjonalność społeczna i ekonomiczna sugeruje bowiem, aby przedmiotowy budynek został ocieplony i wyremontowany, zarówno od strony fasady, jak i pozostałych stron, włącznie z oficyną.

10. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji rozpatrzy wniosek skarżącej przy jednoczesnym zastosowaniu wskazanych powyżej wytycznych co do sposobu postępowania w sprawie. Organ konserwatorski zapewni również prawidłowe uzasadnienie podjętej decyzji. Dopiero wówczas będzie można mówić o tym, że rozstrzygnięcie przyjęte przez organy konserwatorskie w pełni dokonały uzgodnienia interesu społecznego, reprezentowanego właśnie przez te organy, jak i słusznego interesu mieszkańców budynku przy pl. [...].

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.