Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 662/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 401/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2022 r. nr RD.5133.73.2022.DW2 w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 401/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę E. B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2022 r. w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości Sądu, iż włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzują się tym, że: mają charakter władczy; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Niewątpliwie czynność rejestracji w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w wyniku jej podjęcia przez organ administracji publicznej powstają skutki prawne, zwłaszcza w zakresie obowiązków i ograniczeń związanych z utrzymaniem obiektów zabytkowych, czy też możliwością ich rozbudowy lub rozbiórki.

Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2022 r. musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zupełnie nieuzasadniony jest pogląd zaprezentowany w skardze, jakoby termin na wniesienie skargi wynikał z art. 53 § 2 a p.p.s.a.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny, co do terminowości wniesionej skargi, Sąd stwierdził, że skarżąca wniosła skargę na przedmiotową czynność Prezydenta Miasta Krakowa po terminie. Z akt administracyjnych sprawy bezsprzecznie wynika, że pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków w nawiązaniu do pisma z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie zamiaru korekty karty adresowej kamienicy położonej pod adresem ul. [...] poinformował, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 27 października 2022 r. uzgodnił włączenie oficyny ww. budynku do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym oraz zgodnie z § 18 b rozporządzenia MKiDN z dnia 10 września 2019 r. Biuro Miejskiego Konserwatora zabytków UMK zawiadomiło, że z dniem 27 października 2022 r. oficyna kamienicy przy ul. [...] w K. została włączona do gminnej ewidencji zabytków i w załączeniu przekazano skorygowaną kartę adresową zabytku. Niniejsze pismo zostało skierowane do współwłaścicieli budynku w tym między innymi do C. B. Korespondencję w dniu 21 grudnia 2022 r. odebrała jego żona - czyli skarżąca. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wobec przedstawionych faktów wynikających bezpośrednio z akt administracyjnych sprawy należy przyjąć, że w dniu 21 grudnia 2022 r. skarżąca dowiedziała się o ujęciu w gminnej ewidencji zabytków oficyny kamienicy. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 7 lutego 2024 r. (data stempla pocztowego), czyli ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. W skardze nie powołano się przy tym na żadne okoliczności, które należało by rozważyć w kontekście oceny braku winy skarżącej w uchybieniu tego terminu.

Zażalenie na to postanowienie wniosła strona skarżąca, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wadliwe ich zastosowanie i przyjęcie, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

2) Art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wynikające z pominięcia, że przedmiotem zaskarżenia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, który jako odrębna kategoria wyraźnie wskazana w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. może być zaskarżony do sądu administracyjnego i nie obowiązuje w tym względzie trzydziestodniowy termin z art. 52 § 2 p.p.s.a.,

3) Art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 52 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, że do jej zaskarżenia znajduje zastosowanie art. 52 § 2 p.p.s.a., podczas gdy akt lub czynność polegające na dokonaniu korekty zapisu GEZ jako niekierowane do indywidualnego podmiotu nie mieszczą się wprost w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przepis ten może być do nich stosowany tylko a simili, ale wówczas bez rygoru wynikającego z art. 52 § 2 p.p.s.a.;

4) Art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 184, 175 i 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w braku merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji braku rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na zażalenie, organ wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z., dominuje stanowisko, zgodnie z którym działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA z 6.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 173/15).

Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z., jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma ona zatem charakter zewnętrzny, a jej adresatem nie są jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. Biorąc pod uwagę, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznawane jest za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać, iż tak samo powinna być kwalifikowana czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytku (zob. np. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21).

Kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi po terminie obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Jak wyżej zauważono, w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi zaczyna biec od dowiedzenia się o wydaniu tego aktu lub podjęciu innej czynności. O rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi nie decyduje świadomość naruszenia prawa przez organ, ale dzień, w którym strona dowiedziała się o władczym działaniu organu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków w nawiązaniu do pisma z dnia 29 lipca 2022 r. w sprawie zamiaru korekty karty adresowej kamienicy położonej pod adresem ul. [...] poinformował, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 27 października 2022 r. uzgodnił włączenia oficyny ww. budynku do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym oraz zgodnie z § 18 b rozporządzenia MKiDN z dnia 10 września 2019 r. Biuro Miejskiego Konserwatora zabytków UMK zawiadomiło, że z dniem 27 października 2022 r. oficyna kamienicy przy ul. [...] w K. została włączona do gminnej ewidencji zabytków i w załączeniu przekazano skorygowaną kartę adresową zabytku. Niniejsze pismo zostało skierowane do współwłaścicieli budynku, w tym między innymi do C. B. Korespondencję w dniu 21 grudnia 2022 r. odebrała jego żona - czyli skarżąca. Wobec przedstawionych faktów Sąd pierwszej instancji przyjął, że w dniu 21 grudnia 2022 r. skarżąca dowiedziała się o ujęciu w gminnej ewidencji zabytków oficyny kamienicy. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w dniu 7 lutego 2024 r. (data stempla pocztowego), a zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, po terminie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił, że uchybienie terminu nie wiąże się obligatoryjnie z odrzuceniem skargi. Zgodnie z dyspozycją analizowanego art. 53 § 2 p.p.s.a., sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd zacytował tenże przepis, nie odniósł go do okoliczności sprawy i nie rozważył podstaw do jego zastosowania w tej konkretnej sprawie, uznając, że w skardze nie powołano się na okoliczności, które należałoby rozważyć w kontekście oceny braku winy w uchybieniu terminu. Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu, nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji, bowiem ustawodawca w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego. Sąd pierwszej instancji w ramach analizy podstaw stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. powinien w szczególności wziąć pod uwagę brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z., a czego nie uczynił, przywołując w uzasadnieniu wyłącznie jeden z przedstawionych w judykaturze poglądów, który sam podziela. Uznanie, że GEZ stanowi akt z zakresu administracji publicznej (art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) mogłoby skutkować przyjęciem przez stronę skarżącą, że termin do wniesienia skargi jest zachowany w każdym czasie. Stanowisko o tym, że wobec m.in. niejednolitości orzecznictwa, sądy administracyjne powinny rozważać (analizować) w tego typu sprawach przesłanki stosowania art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. jest już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. post. NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; post. NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21). W ww. kontekście, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, że w treści skargi, odnosząc się do terminu do wniesienia skargi, strona skarżąca powołuje się na art. 53 § 2a p.p.s.a., wskazując, że "skargę na tego rodzaju czynność organu administracji publicznej można wnieść w każdym czasie".

Z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie wynika wola ustawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, zaś z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca stosowania zawężającej wykładni prawa do sądu. W sferze interpretacji prawa dyrektywalna rola prawa do sądu łączy się z techniką wykładni przyjaznej Konstytucji (prokonstytucyjnej), która stanowi zabieg, w toku którego, w oparciu o wyniki wykładni dokonanej różnymi, dopuszczalnymi i akceptowanymi metodami, dochodzi do ustalenia treści normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie przepisów o randze podkonstytucyjnej, które w możliwie najpełniejszy sposób pozwala na realizację postanowień Konstytucji RP. Techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją należy stosować zwłaszcza wtedy, gdy brzmienie przepisu nie jest jednoznaczne lub zachodzi możliwość jego interpretacji w różny sposób, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wychodząc z tego założenia przyjąć należało, że stanowisko, jakie zajął Sąd pierwszej instancji, przy braku realnej oceny podstaw zastosowania art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a., stanowiłoby o pozbawieniu skarżącej prawa do sądu

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.