Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1149/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. skargi kasacyjnej G. spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 598/21 w sprawie ze skargi G. spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr SKO Gd/5024/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 kwietnia 2020 r. nr SKO Gd/5024/20; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz G. spółki z o.o. z siedzibą w G. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 598/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO; organ) z 23 kwietnia 2021 r., nr SKO Gd/5024/20, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z 21 lutego 2020 r., nr GZDiZ-ZA-6404-28(2)-2020-RG, Prezydent Miasta Gdańska zezwolił skarżącej spółce na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w terminie od 22 lutego 2020 r. do 5 marca 2020 r.

3 kwietnia 2020 r. do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. (nr działki drogowej [...]; obręb [...]) poprzez umieszczenie w nim sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej w terminie od 5 marca 2020 r. w następstwie przeprowadzenia robót związanych z umieszczeniem urządzeń na podstawie decyzji z 21 lutego 2020 r. nr GZDiZ-ZA-6404-28(2)-2020-RG.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 3 kwietnia 2020 r. nr GZDiZ-ZA-6414-45(2)-2020-AW zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 7,84 m2, poza jezdnią 23,17 m2 oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej przyjętej powierzchni rzutu poziomego poza jezdnią 1 m2 w terminie od 3 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe udzielenie zezwolenia z terminem wstecznym w stosunku do daty złożenia wniosku. Wniosek został złożony 3 kwietnia 2020 r., w jego treści wskazano zaś termin umieszczenia urządzeń – 5 marca 2020 r.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 14 października 2020 r., nr GZDiZ-NP-6470-77(2)-2020-RP/AK, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 784,69 zł za zajęcie, w dniach od 6 marca 2020 r. do 2 kwietnia 2020 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogi gminnej ul. [...] w G. poprzez umieszczenie w nim sieci wodociągowej wraz z hydrantami i przyłączami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 7,84 m2, poza jezdnią 23,17 m2 oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej przyjętej powierzchni rzutu poziomego poza jezdnią 1 m2.

W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5, art. 40 a i d ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p."); art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz § 3 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXV/750/04 z 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. z 2020 r., poz. 1813) zmienionej uchwałą nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. z 2020 r., poz. 2308). W ocenie organu strona poprzez umieszczenie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi zajmowała od 6 marca 2020 r. do 2 kwietnia 2020 r. pas drogowy drogi gminnej ul. [...] w G. bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie. W ocenie organu związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza w sprawie zastosowania przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych określonych w art. 189d k.p.a., bowiem kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Natomiast wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia. Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, dlatego zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 189f § 1 k.p.a., jednakże w realiach sprawy organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2. W ocenie organu waga naruszenia nie jest znikoma. Za stwierdzeniem tym przemawia to, że decyzję na zajęcie pasa drogowego strona uzyskała w celu prowadzenia robót związanych z budową przedmiotowej sieci, była więc świadoma, że umieszczając urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej należy posiadać stosowne zezwolenie. Strona jako profesjonalny podmiot działający m. in. w zakresie budowy infrastruktury wodociągowo - kanalizacyjnej, winna mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym winna dochować należytej staranności umieszczając urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Tymczasem pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi przez 28 dni. Ponadto za umieszczenie urządzenia od 6 marca 2020 r. do 2 kwietnia 2020 r. strona nie została ukarana inną prawomocną decyzją. Strona nie zgłosiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. W ocenie organu w sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

SKO w Gdańsku utrzymało w mocy powyższą decyzję stwierdzając, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał skarżącą za podmiot, który zajmował pas drogowy bez zezwolenia w okresie od 6 marca 2020 r. do 2 kwietnia 2020 r., bowiem to skarżąca była inwestorem. Skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym. Umieszczenie urządzeń w drodze nastąpiło z inicjatywy i na rzecz skarżącej, zatem o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w drodze, już po zakończeniu robót, powinna wystąpić skarżąca. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że o zezwolenie powinien wystąpić podmiot, który faktycznie umieścił urządzenia w pasie drogowym, czyli wykonawca robót, nawet, gdyby przyjąć, że do dnia odebrania robót włada on wybudowanymi urządzeniami. Wykonawca działał bowiem na zlecenie skarżącej i na rzecz skarżącej umieścił urządzenia w pasie drogowym.

W ocenie SKO wykonawca robót, działający na czyjeś zlecenie, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. W sprawie o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym podmiotem mającym interes prawny w uzyskaniu zezwolenia jest inwestor, nie zaś wykonawca, w którego przypadku może być mowa o jedynie o interesie faktycznym.

WSA w Gdańsku oddalali skargę spółki na powyższą decyzję uznając, że nie narusza ona prawa. WSA wskazał, że okolicznością sporną w sprawie było to, na jaki podmiot winna być nałożona kara - czy na skarżącą, jak uznały organy administracji obu instancji, czy na wykonawcę prac budowlanych, jak podnosiła skarżąca, to jest na Z. sp. z o.o. z siedzibą w G.

WSA podniósł, że z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 – na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowy – adresowane jest do inwestora, bowiem zgodnie z tym przepisem organ poucza inwestora o konieczności spełnienia warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu. Pomimo tego, że przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie rozróżniają umieszczanie (to jest posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu lub urządzenia i prowadzenie robót z tym związanych, to wskazana ustawa nie określa adresata decyzji o uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót może być zatem zarówno inwestor albo wykonawca robót, który faktycznie, w trakcie wykonywania robot, zajmuje pas drogowy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 693/13).

Mając na uwadze powyższe regulacje, jak i treść art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p., WSA stwierdził, że nie sposób uznać w realiach sprawy, że po zakończeniu robót budowlanych adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy winien być wykonawca robót a nie inwestor. WSA podniósł, że stronie skarżącej decyzją z 21 lutego 2020 r. udzielono zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia robót na ul. [...], pouczając ją jednocześnie, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zostanie naliczona kara pieniężna zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. WSA uznał, że skarżąca zwracając się dopiero 3 kwietnia 2020 r. o wydanie kolejnego zezwolenia (na umieszczenie urządzeń) działała bez zachowania należytej staranności. Ponadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby strona skarżąca w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, że ten podmiot ma obowiązek wystąpienia, w imieniu skarżącej, o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, tak aby nie doprowadzić do sytuacji, że określone urządzenia zostały umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

WSA stwierdził, że 3 kwietnia 2020 r. strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ciągu ulicy [...], w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego, lokalizowanych w wyniku prowadzenia robót: budowy sieci i przyłączy wodociągowych oraz kanalizacji sanitarnej, od dnia 5 marca 2020 r. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska prawidłowo udzielił skarżącej wnioskowanego zezwolenia od 3 kwietnia 2020 r. Stosownego zezwolenia organ nie mógł bowiem udzielić z datą wsteczną. Zdaniem WSA organy obu instancji nie naruszyły prawa nakładając na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. i nie naruszyły art. 28 k.p.a., gdyż prawidłowo wskazały stronę skarżącą jako stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Nie naruszyły także art. 9 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p., bowiem nie miały obowiązku informowania wykonawcy robót o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

W ocenie WSA organy rozważyły nadto w sposób w pełni należyty, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a wnioski wywiedzione w uzasadnieniu wydanych decyzji są logiczne i przekonujące dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Poza tym nie miało miejsca naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż zdaniem WSA, materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonym postępowaniu był kompletny i pozwolił na dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Stronie skarżącej zapewniono przy tym czynny udział w każdym stadium postępowania, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym, jest wyczerpująca i w pełni przekonująca.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. spółka z o.o. z siedzibą w G. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 kwietnia 2021 r. (omyłkowo oznaczonej przez organ datą 23 kwietnia 2020 r.), sygn. akt SKO Gd/5024/20 w całości, a także stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 14 października 2020 r., znak GZDiZ-NP-6470-77(2)-2020-RP/AK w całości, oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie; ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., 135 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a. - uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 kwietnia 2021 r. (omyłkowo oznaczonej przez organ datą 23 kwietnia 2020 r.), sygn. akt SKO Gd/5024/20 oraz decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 14 października 2020 r., znak GZDiZ-NP[?]6470-77(2)-2020-RP/AK, a także umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, oraz - w obydwu przypadkach - na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego w sprawie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem stroną niniejszej sprawy powinien być Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (KRS [...], dalej jako "wykonawca robót"), gdyż to on, a nie skarżący kasacyjnie, zajmował w okresie od 6 marca 2021 r. do 2 kwietnia 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi część pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w G., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,

b. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jaki podmiot w rzeczywistości zajmował pas drogowy ul. [...] w okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja, a także jakie były ustalenia pomiędzy skarżącym kasacyjnie, a wykonawcą robót w odniesieniu do uzyskiwania pozwoleń na zajęcie pasa drogowego i wnoszenia opłat z tego tytułu, w szczególności zaś czy były poczynione w tym zakresie przez strony jakiekolwiek ustalenia w drodze czynności cywilnoprawnych, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

c. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją to skarżący kasacyjnie zajmował pas drogowy ul. [...], podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu odbioru technicznego urządzeń przez G. od wykonawcy z 20 lipca 2020 roku oraz z protokołu przekazania przez G. urządzeń do eksploatacji firmie S. SA z 20 lipca 2020 roku jednoznacznie wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżący kasacyjnie nie zajmował pasa drogowego ul. [...], zaś w rzeczywistości pas drogowy zajmował wykonawca robót, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

d. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z uwagi na złożenie w dniu 3 kwietnia 2020 roku przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej w terminie od 5 marca 2020 roku zarządca drogi powinien zezwolić skarżącemu na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie wskazanym we wniosku i tym samym nie powinien nakładać na niego administracyjnej kary pieniężnej, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

e. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy skarżona decyzja naruszała art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżący kasacyjnie zaprzestał naruszania prawa co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to:

a. art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego ul. [...], podczas gdy skarżący kasacyjnie nie był w sprawie podmiotem zajmującym pas drogowy, zaś w rzeczywistości pas drogowy zajmowany był przez wykonawcę robót,

b. art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kasacyjnie kary pieniężnej, pomimo faktu, że urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, który to wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym,

c. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie, że "zarządca drogi wymierza karę pieniężną" oznacza, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną, podczas gdy przepis ten nie wyłącza możliwości odstąpienia przez organ administracji od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.,

d. art. 39 ust 3 i ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym adresowane jest wyłącznie do inwestora, podczas gdy może ono być adresowane również do wykonawcy.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności NSA odniósł się do zarzutów naruszenie przepisów postępowania - ujmując je łącznie - sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej w punktach "1-a" do "1-e" petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w granicach tych zarzutów co do zasady trafnie podniesiono bezpodstawne zaaprobowanie przez sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń organów w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jakkolwiek bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że "z zebranego materiału dowodowego nie wynika ponadto aby strona skarżąca w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, iż ten podmiot ma obowiązek wystąpienia, w imieniu skarżącej, o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej [...]", to ustalenia WSA całkowicie pomijają okoliczności dotyczące treści umowy zawartej pomiędzy skarżącą kasacyjnie spółką a wykonawcą, jak też całokształtu stosunku prawnego ukształtowanego pomiędzy tymi podmiotami.

WSA nie odniósł się do zarzutu skargi, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego - "w szczególności zaś z protokołu odbioru technicznego urządzeń [...] od wykonawcy z dnia 20 lipca 2020 roku oraz z protokołu przekazania [...] urządzeń do eksploatacji firmie [...] z dnia 20 lipca 2020 roku wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżący nie zajmował pasa drogowego ul. [...], zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy zajmowała spółka [...]" - wykonawca robót. Co więcej, WSA pominął kwestię podziału obowiązków w zakresie uzyskiwania od organów administracji publicznej stosownych zezwoleń, wymaganych dla prawidłowego prowadzenia procesu inwestycyjnego, co było przedmiotem uzgodnień pomiędzy stronami umowy dotyczącej spornej inwestycji.

Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko WSA co do braku "na tle przepisów ustawy o drogach publicznych automatycznego obowiązku wykonawcy zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej", skoro w sprawie strona nie twierdziła, że taki "automatyczny" obowiązek obciążał wykonawcę.

Abstrahując od zagadnienia istnienia tak rozumianego automatyzmu, podkreślić trzeba, że skarżąca kasacyjnie wskazywała konsekwentnie na inną kwestię, a mianowicie, że pomimo dostosowania się przez nią "do wykładni przepisów stosowanej przez zarządcę drogi", wystąpiła do zarządcy o zezwolenie na lokalizacje urządzeń i na prowadzenie robót, "jednakże, od samego początku pozwolenia te uzyskiwać powinien we własnym imieniu wykonawca, gdyż to on jest podmiotem rzeczywiście zajmującym pas drogowy w swoim własnym imieniu".

Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście przypomina, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji, bowiem wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją i niewątpliwie realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 761/13).

W świetle powyższego jest oczywiste, że organy obu instancji winny ustalić i rozważyć wszystkie istotne w tym zakresie elementy stosunku prawnego, które miały wpływ na rozkład obowiązków pomiędzy inwestorem a wykonawcą inwestycji. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że udzielenie skarżącej kasacyjnie - przed rozpoczęciem prac budowlanych - zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej (od 22 lutego do 5 marca 2020 r.) nie przesądza o tym, jaki podmiot potencjalnie ponosi odpowiedzialność za zajęcie tego pasa drogowego po upływie wskazanego terminu.

Jak więc słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, dla określenia zakresu obowiązków strony, także co do "odpowiedzialności za realizacje całości inwestycji" niezbędne było uwzględnienie postanowień umowy (GiWK/2019/UM/20 z 4 lutego 2019 roku, jak i opisu przedmiotu zamówienia, skoro z dokumentów tych wynika, że wykonawca miał być zobowiązany "własnym staraniem i na własny koszt do m.in. uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego i wniesienie z tego tytułu opłat (inwestor posiada zgody na prowadzenie robót w pasie drogowym)".

Kwestią wymagającą wyjaśnienia były również okoliczności odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji omawianej inwestycji (20 lipca 2020 r.), jak też zakończenia prac przez wykonawcę, co niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla ustaleń w zakresie podziału obowiązków podmiotów, które w danym okresie dysponowały miejscem inwestycji i - w konsekwencji - zajmowały sporny fragment pasu drogowego. Dopiero ustalenie opisanych okoliczności pozwoliłoby na rozstrzygnięcie zagadnienia ewentualnej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia w świetle adekwatnych norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opisanych wyżej wad postępowania nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. WSA zaakceptował więc błędne ustalenia organów administracji, pomimo tego, że prowadzone przez te organy postępowanie naruszało reguły określone w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rozpoznał skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 kwietnia 2021 r. nr SKO Gd/5024/20.

Rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy usunie stwierdzone wyżej uchybienia i - przede wszystkim - ustali wszystkie istotne okoliczności faktyczne, które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia przesłanek odpowiedzialności określonej w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p.

W ramach tego obowiązku niezbędne będzie również ponowne rozważenie - w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, ja więc i co do potencjalnie odpowiedzialnego podmiotu - czy w stosunku do tego podmiotu występują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nie bez znaczenia w tym zakresie będą okoliczności zarówno poprzedzające zajęcie pasa drogowego w spornym okresie, jak i te, które dotyczyły uzyskania zezwolenia na to zajęcie po odebraniu inwestycji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).