Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 193/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 80, art. 81a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. w sprawie ze skargi A. L. i D. L. na decyzję Wojewody z dnia 30 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w gm. D., oznaczoną jako obręb P., ark. mapy [...], składającą się z działek nr [...] o pow. 0,3653 ha oraz [...] o pow. 0,5204 ha, zapisaną w KW nr [...], w związku z wydzieleniem jej z działki numer [...] o pow. 6,6862 ha i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Rozstrzygniecie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek z dnia 29 marca 2022 r., uzupełniony pismem z dnia 2 czerwca 2022 r., M. i D. L. zwrócili się o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gm. D., oznaczoną w ewidencji gruntów obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. 0,3653 ha oraz [...] o pow. 0,5204 ha, wydzielone z działki numer [...] o pow. 6,6862 ha, zapisanej w KW nr [...] jako własność D. L.. W dacie wydania decyzji podziałowej właścicielem przedmiotowej nieruchomości był jedynie D. L., jednak na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej z [...] listopada 2003 r. (rep. A [...]) rozszerzono zakres wspólności ustawowej obowiązującej między D. L. i A. L. na wszelkie przedmioty i prawa nabyte przez każdego z małżonków przed zawarciem związku małżeńskiego, jak również po jego zawarciu, z jakiegokolwiek tytułu, na skutek czego od momentu zawarcia umowy między małżonkami.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że decyzją z dnia 28 lipca 2003 r., znak [...], Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości położonej w gminie D. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obr. P. , arkusz mapy [...], działka [...] o pow. 6,6862 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 sierpnia 2003 r. W wyniku podziału powstały m.in. działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, tj. działka numer [...] oraz [...].

Decyzją z 28 kwietnia 2023 r., znak [...] Starosta [...] ustalił na rzecz A. i D. L. odszkodowania w wysokości [...] złotych. Podstawą ustalenia odszkodowania w ww. kwocie stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, K. L. w dniu 02 listopada 2022 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy D. oraz A. i D. L..

W odwołaniu Wójta Gminy D. podniesiono, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien był orzec o odmowie przyznania odszkodowania, bowiem w decyzji z 28 lipca 2003 r. zrzekli się oni prawa do odszkodowania. Wójt podkreślił, że żadna ze stron nie kwestionowała porozumienia zawartego 03 marca 2003 r. ani zapisów decyzji podziałowej. W konsekwencji odwołujący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji.

Z kolei w odwołaniu A. i D. L. odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenie odszkodowania w wysokości co najmniej [...] zł, a w przypadku nieuwzględnienia tego żądania, wniesiono o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzucili Staroście [...] pominięcie negatywnej opinii Zespołu Oceniającego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych "[...]" w zakresie sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Odwołujący zaznaczyli przy tym, iż organ I instancji nie rozważył ani też nie wyjaśnił odmowy uwzględnienia tej opinii, ani też nie dokonał wyjaśnienia rzeczywistej wartości nieruchomości poprzez powierzenie innemu rzeczoznawcy sporządzenia nowego operatu szacunkowego., pozbawionego wad wskazanych w opinii zespołu oceniającego ten operat szacunkowy.

Wojewoda rozpoznając wniesione odwołania przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: "ustawa" albo "u.g.n.") mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się z jednej strony do tego, czy wysokość odszkodowania została ustalona we właściwej wysokości, z drugiej zaś strony do tego, czy rzeczone odszkodowanie powinno zostać w ogóle ustalone.

Zdaniem organu odwoławczego zgodzić należało się z argumentacją Wójta Gminy D. , bowiem przedstawiony stan faktyczny sprawy prowadzi do wniosku, iż odszkodowanie w ogóle nie powinno zostać ustalone. Jak wynika z zapisu w decyzji Wójta Gminy D. z dnia 28 lipca 2003 r., znak [...] działki nr [...] o powierzchni 0,03653 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,5204 ha z przeznaczeniem pod drogi publicznej przeszły "nieodpłatnie na rzecz Gminy D. zgodnie z porozumieniem z dnia 3 marca 2003 r. w zamian za zwolnienie z opłat adiacenckich". Jakkolwiek w toku postępowania nie udało się organowi I instancji pozyskać rzeczonego porozumienia z dnia 03 marca 2003 r. (pismo Starosty [...] z dnia 09 czerwca 2022 r., znak [...], pismo Urzędu Gminy D. z dnia 27 czerwca 2022 r.), to nie ma podstaw, aby kwestionować jego istnienie - nie uczyniła tego też żadna ze stron w toku prowadzonego postępowania. Jednocześnie zauważyć należy, iż od decyzji zatwierdzającej podział nie zostało wniesione odwołanie, a decyzja ta zyskała przymiot ostateczności z dniem 14 sierpnia 2003 r. Podkreślić należy, iż skoro w decyzji podziałowej wskazano, iż kwestia odszkodowania została ustalona między stronami w porozumieniu, to ewentualna ocena skuteczności takiej umowy może odbyć się jedynie na gruncie postępowania cywilnego, a organy administracji publicznej nie mogą wkraczać w kompetencje sądów powszechnych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Wójt Gminy D. wskazał, iż wcale nie było konieczne, aby Wójt Gminy D. wpierw ustalał opłatę adiacencką obciążającą właścicieli dzielonych nieruchomości i następnie zwalniał ich z tej opłaty. W celu wypełnienia zobowiązania porozumienia z 3 marca 2003 r. wystarczające bowiem było, aby Wójt Gminy D. nie korzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie ustalał opłaty obciążającej A. i D. L.. W sprawie zaś bezsporne było, że osoby te opłaty takiej na rzecz Gminy nie uiściły. Zgodnie z porozumieniem z dnia 03 marca 2003 r. zostały więc z tej opłaty zwolnione.

Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do uwzględnienia żądania ustalenia odszkodowania za wskazane nieruchomości, gdyż w przepisach prawa administracyjnego nie ma prawnych podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, jeśli strony zawarły już porozumienie regulujące kwestię odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzją wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i D. L. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że prawo Skarżących do odszkodowania wygasło w związku z zawarciem z Wójtom Gminy D. porozumienia w przedmiocie odszkodowania za wydzielenie dróg publicznych, co miało wpływ na wynik sprawy ponieważ porozumienie takie nie zostało zawarte i Wójt Gminy D. nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających zawarcie porozumienia w związku z czym prawo do odszkodowania nadal przysługuje skarżącym;

2. art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak [...] w całości i umorzenia postępowania, przy jednoczesnym istnieniu podstaw wskazanych w odwołaniu skarżących do uchylenia tej decyzji w części odmawiającej skarżącym odszkodowania ponad kwotę [...]zł oraz wydania w tym zakresie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i ustalającej odszkodowanie w wysokości co najmniej [...] zł, co miało istotny wpływ na wynik postępowania ponieważ prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu skutkowałoby wydaniem decyzji podwyższającej ustalone odszkodowanie,

3. art. 7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli przy załatwieniu sprawy, zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący - skutkujące przyjęciem przez organ, że dokonane zostały uzgodnienia i zawarte zostało porozumienie w zakresie odszkodowania wyłącznie na podstawie twierdzeń Wójta Gminy D. oraz uzasadnienia decyzji Wójta Gminy D. nr 28 lipca 2003 r. znak [...] podczas gdy do zawarcia takiego porozumienia nie doszło nadto organ odwoławczy pominął w całości zarzuty Skarżących do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania przez organ I instancji i dowód z opinii Zespołu Oceniającego Stowarzyszenia Rzeczoznawców "[...]", naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ stanowiło podstawę uchylenia decyzji Starosty [...] i pozbawienia skarżących prawa do odszkodowania, podczas gdy nie istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania zaś istniały podstawy do ustalenia odszkodowania w wysokości co najmniej [...] zł,

4. art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego dowodu w postaci decyzji Wójta Gminy D. z 28 lipca 2003 r. znak [...] w kontekście zawartej w niej wzmianki o zawartym porozumieniu dotyczącym odszkodowania, ze względu na fakt, że skarżący uzyskali wiedzę o złożeniu przez Wójta Gminy D. odwołania podnoszącego istnienie porozumienia dopiero z treści uzasadnienia decyzji Wojewody, w wniesionym przez skarżących odwołaniu nie istniała konieczność kwestionowania zawarcia takiego porozumienia ponieważ Starosta [...] wydając decyzję w I instancji wskazał, że fakt zawarcia porozumienia nie został udowodniony przez Wójta Gminy D. , naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ Wojewoda [...] przyjął, że żadna ze stron nie kwestionowała istnienia porozumienia w toku postępowania, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z wnioskiem Skarżących,

5. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez Wojewodę, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania pomimo nieprzedstawienia przez Wójta Gminy D. jakichkolwiek dowodów potwierdzających zawarcie takiego porozumienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w przypadku zastosowania tego przepisu nawet w braku wypowiedzi stron, co do istnienia porozumienia Wojewoda powinien w braku dowodów rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść skarżących,

6. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przeprowadzeniem postępowania w sposób powodujący utratę zaufania uczestników do władzy publicznej, czego przejaw stanowi uznanie przez Wojewodę za udowodnioną okoliczność zawarcia porozumienia dotyczącego odszkodowania jedynie na podstawie wzmianki w treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy D. z dnia 28 lipca 2003 r. znak [...] pomimo braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających taką okoliczność, co doprowadziło do uwzględnienia odwołania Wójta Gminy D. w tym zakresie, jednocześnie nie wskazując w toku postępowania na konieczność wypowiedzenia się skarżących, co do okoliczności zawarcia porozumienia stanowiącej podstawę wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, organ wydał decyzję z pominięciem zasady proporcjonalności i bezstronności pozbawiając skarżących prawa do odszkodowania w braku dowodów dla okoliczności stanowiącej podstawę wydanej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do wydania przez Wojewodę decyzji opartej na nieistniejącej okoliczności faktycznej;

7. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące pominięciem w całości zarzutów skarżących do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania przez organ I instancji i dowód z opinii Zespołu Oceniającego Stowarzyszenia Rzeczoznawców "[...]", co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do wydania przez Wojewodę wadliwej decyzji, w której treści zignorował on w całości odwołanie skarżących,

8. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79a §1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w treści informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, że w ocenie organu istnieje przesłanka negatywna dla ustalenia odszkodowania za wydzielenie pod drogi publiczne działek [...] i [...] tym samym Skarżący zostali skutecznie pozbawieni możliwości zakwestionowania tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ okoliczność istnienia porozumienia pomiędzy skarżącymi a Wójtem Gminy D. stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a jednocześnie argumentem potwierdzającym tą okoliczność w ocenie Wojewody był brak kwestionowania przez skarżących istnienia porozumienia co łącznie skutkowało wydaniem przez Wojewodę decyzji niezgodnej z wnioskiem,

9. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie w całości przez organ II instancji ustosunkowania się do przedstawionych przez skarżących w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego z dnia 02 listopada 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę K. L., co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do wydania przez Wojewodę decyzji, które nie uwzględnia oceny organu co do zarzutów przedstawionych przez skarżących i wskazuje na fakt, że nie zostały one rozpoznane przy wydawaniu skarżonej decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie następujących dowodów: dowodu z przesłuchania stron - na okoliczność niezawierania z Wójtem Gminy D. porozumienia w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania z tytułu wydzielenia pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący uzyskali wiedzę o złożeniu przez Wójta Gminy D. odwołania od decyzji Starosty [...] dopiero z treści uzasadnienia decyzji Wojewody. Wojewoda przychylił się do odwołania złożonego przez Wójta Gminy D. stwierdzając, że skarżący rzekomo zawarli z Wójtem Gminy D. porozumienie na mocy którego zrzekli się odszkodowania wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zamian za zwolnienie z opłat adiacenckich podkreślając jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że dokument porozumienia nie został przedstawiony przez Wójta Gminy D. , a wnioski Wojewody oparte są wyłącznie na treści uzasadnienia decyzji Wójta Gminy D. z dnia 28 lipca 2003 r. znak [...] Organ II instancji pominął również w całości ustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżących zarzutów w odniesieniu do decyzji organu I instancji.

Skarżący podnieśli, że Wójt Gminy D. nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na poparcie jego twierdzeń w zakresie zawarcia ze skarżącymi porozumienia dotyczącego odszkodowania za wydzielenie działek [...] i [...] co więcej w toku postępowania w I instancji administracyjnej w niniejszej sprawie Wójt Gminy D. poinformował Starostę [...], że nie dysponuje takim porozumieniem ze skarżącymi. W związku z powyższym Wojewoda błędnie zastosował art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylając decyzję Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r. i umarzając postępowanie administracyjne przyjmując, że odszkodowanie nie przysługuje skarżącym wobec zawarcia w tej kwestii porozumienia podczas gdy porozumienie w tym przedmiocie w rzeczywistości nie zostało zawarte, a Wojewoda nie dysponował dowodami zawarcia takiego porozumienia przy wydawaniu decyzji.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podnieśli, że uzyskali wiedzę o złożeniu przez Wójta Gminy D. odwołania dopiero z treści uzasadnienia decyzji organu II Instancji, tym samym uzyskali również wiedzę o powoływaniu się na istnienie porozumienia pomiędzy skarżącymi a Wójtem Gminy D. i uzasadnianiu takiego wniosku wzmianką zawartą w treści uzasadnienia decyzji o zatwierdzeniu podziału wydanej również przez Wójta Gminy D. . Wójt Gminy D. nie był w stanie wykazać istnienia takiego porozumienia, a Starosta [...] wydając decyzję w I instancji wobec braku dowodów nie dał wiary Wójtowi Gminy [...], co do istnienia porozumienia. Mając na uwadze powyższe skarżący nie mieli potrzeby, ani stosowności do odrębnego kwestionowania istnienia porozumienia, w szczególności, że w toku postępowania nie został przedstawiony jakikolwiek dowód na istnienie takiego porozumienia co zresztą podkreśla również w zacytowanym fragmencie uzasadnienia Wojewoda. Za taki dowód nie może zostać uznana wzmianka zawarta w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji wydanej przez organ, który w ramach osobnego postępowania o odszkodowanie kwestionuje jego zasadność - ponieważ w istocie organ ten jako dowód określonych faktów przedstawia jedynie własne twierdzenia. Niekwestionowani przez skarżących uzasadnienia decyzji zatwierdzającej podział pozostaje bez wpływu na kwestię braku rzeczywistego wykazania przez Wójta Gminy [...] okoliczności, na którą się powołuje to jest zawarcia porozumienia ze skarżącymi, które uniemożliwia im uzyskanie odszkodowania.

Skarżący zaprzeczyli, żeby kiedykolwiek zawierali z Wójtem Gminy D. porozumienie regulujące kwestie odszkodowania za wydzielenie działek nr [...] i [...] w obrębie P. na potrzeby dróg publicznych - jednocześnie skarżący wskazali, że w toku postępowania administracyjnego nie zaistniała konieczność kwestionowania tej okoliczności ponieważ: nie istnieją jakiekolwiek dowody wykazujące, że takie porozumienie zostało zawarte, Starosta [...] jako organ I instancji nie dał wiary twierdzeniom Wójta Gminy D. , co do istnienia porozumienia, skarżący nie mieli wiedzy o odwołaniu, w którym podniesiona została kwestia istnienia porozumienia, Wójt Gminy D. okoliczność istnienia porozumienia wykazuje jedynie własnymi twierdzeniami tj. zawartymi w treści odwołania oraz zawartymi w treści decyzji zatwierdzającej podział.

Zdaniem skarżących niezależnie od kompetencji Wojewody, dokonanie oceny skuteczności rzekomego porozumienia nie byłoby możliwe przez żaden organ/podmiot ponieważ nie jest dostępny przedmiot oceny tj. samo porozumienie. Nie sposób dokonać oceny skuteczności porozumienia, skoro nie istnieje dowód na złożenie przez strony zgodnych oświadczeń woli, ani nie jest znana treść tych oświadczeń.

Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że jeżeli Wójt Gminy D. podjął rokowania w 2020 r. i przedstawił propozycję odszkodowania, na którą zgody nie wyrazili skarżący to znaczy, że w rzeczywistości porozumienie pomiędzy Wójtem Gminy D. a skarżącymi nie istnieje - gdyby bowiem organ miał świadomość, że zawarte w tym zakresie zostało porozumienie, zamiast propozycji przekazałby o tym fakcie informację skarżącym.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt w p.p.s.a. z uwagi na wniosek pełnomocnika skarżących. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie prowadzi, co do zasady postępowania dowodowego, oceniając wyłącznie prawidłowość działania organów administracji publicznej na podstawie nadesłanych akt sprawy. Wyjątek od powyższej zasady art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentu. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości przesłuchania świadków, czy też stron, co powoduje, że zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie postępowania dowodowego z zeznań stron nie mógł być rozpoznany, przy czym okoliczność powyższa powinna być wiadoma zawodowemu pełnomocnikowi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Wojewody, który decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r., ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w gm. D., oznaczoną jako obręb P., ark. mapy [...], składającą się z działek nr [...] o pow. 0,3653 ha oraz [...] o pow. 0,5204 ha, zapisaną w KW nr [...], w związku z wydzieleniem jej z działki numer [...] o pow. 6,6862 ha i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Mając na względzie przedstawione zarzuty skargi w pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutów procesowych, związanych z pozbawieniem skarżących możliwości czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Zarzuty powyższe opierają się na argumentacji, że skarżący uzyskali wiedzę o złożeniu przez Wójta Gminy D. odwołania od decyzji Starosty [...] dopiero z treści uzasadnienia decyzji Wojewody i wtedy też mogli zapoznać się z argumentacją podniesioną w odwołaniu wniesionym przez Wójta. Natomiast gdyby wiedzieli o odwołaniu wcześniej, mieliby możliwość kwestionowania argumentów podniesionych przez Wójta.

Zarzut powyższy jest oczywiście bezzasadny.

Stosownie do treści art. 131 K.p.a. obowiązkiem organu I instancji jest zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania. Zawiadomienie o wniesionym odwołaniu i o przekazaniu go wraz z aktami organowi odwoławczemu w pełni realizuje obowiązek z art. 131 K.p.a. i czyni zadość wymaganiom art. 10 § 1 K.p.a., gdyż uzyskanie informacji o wniesionym odwołaniu umożliwia stronom skorzystanie z uprawnień procesowych przewidzianych między innymi w art. 73 § 1 K.p.a. Innymi słowy, organ I instancji jest zobowiązany do poinformowania o wniesionym odwołaniu, natomiast kwestia uczestnictwa procesowego strony w postępowaniu odwoławczym, w tym poprzez zapoznanie się z treścią odwołania, jest pozostawiona stronie i jej aktywności procesowej.

W przedmiotowej sprawie wymogi wynikające z art. 131 K.p.a. zostały zrealizowane, na co wskazuje treść zawiadomienia z dnia 26 maja 2023 r. informującego o przekazaniu odwołania wniesionego przez Wójta, które to zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżących oraz zawiadomienie Wojewody, w trybie art. 36 K.p.a. o braku terminowego rozpoznania sprawy z dnia 31 sierpnia 2023 r., które również doręczono pełnomocnikowi skarżących. Oznacza to, że pełnomocnik miał pełną wiedzę na temat wniesionego przez Wójta odwołania, a jego zaniechanie, w postaci braku ustalenia, jakie zarzuty zostały podniesione w odwołaniu Wójta nie może obecnie obarczać organu. Sąd raz jeszcze podkreśla, że obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności doręczenia stronom odpisów wniesionego odwołania, a obowiązkiem strony jest wykazanie aktywności w zakresie ochrony swoich interesów. Co warte odnotowania, w ocenie Sądu zakres oceny działań organu będzie inny w tych sprawach, gdzie strona występuje samodzielnie, niż w sprawach, w których jest reprezentowana – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przez zawodowego pełnomocnika. W ocenie Sądu należyta staranność zawodowego pełnomocnika wymagała, aby zapoznał się on z treścią wniesionego odwołania, a stawiane obecnie zarzuty – koncentrujące się wokół wykazania, że organ powinien był podjąć działania nie przewidziane przepisami K.p.a. – jest zbyt daleko idące.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że okolicznościami niespornymi, nie kwestionowanym przez strony pozostaje, że w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna Wójta Gminy D. z 28 lipca 2003 r. znak [...], na mocy której nastąpiło wydzielenie działek nr [...] i [...] oraz, że nastąpiło przejście prawa własności nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego - Gminy D. .

Na tym etapie postępowania istotą sporu pozostaje, czy skarżącym przysługuje odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ich z działek nr [...] oraz [...], a w szczególności, czy doszło do zawarcia porozumienia, mocą którego zrzekli się oni powyższego roszczenia. Dopiero bowiem ustalenie, że nie zostało wypłacone odszkodowanie, lub też, że strony się go nie zrzekły, otwiera drogę do ustalenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu analiza okoliczności faktycznych oraz zebranych dowodów pozwala przyjąć, że jak zasadnie uznał Wojewoda, doszło do zawarcia porozumienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości a Wójtem, w wyniku czego skarżącym nie przysługuje obecnie roszczenie do wypłaty odszkodowania.

Niewątpliwie – nie jest to również kwestionowane przez strony – prowadząc obecnie postępowanie nie udało się uzyskać dokumentu w postaci porozumienia z dnia 03 marca 2003 r. Brak jest zatem dokumentu, bezpośredniego dowodu, wskazującego na fakt zawarcia porozumienia. Zważyć należy jednak, że organy administracji publicznej, w świetle art. 80 K.p.a. są zobowiązane do dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego i dopiero na tej podstawie, ustalenia stanu faktycznego sprawy. Konieczność odniesienia się do wszystkich zgromadzonych dowodów oraz ustalonych okoliczności faktycznych jest szczególnie istotna w tych sprawach, gdzie z uwagi na upływ czasu dostęp do wszystkich dowodów bezpośrednich, w tym również dokumentów, może być niemożliwy lub też bardzo utrudniony. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, nie jest tak, że jedynie przedłożenie dokumentu – porozumienia z dnia 03 marca 2003 r., dawałoby podstawą do ustalenia, że zostało ono faktycznie zawarte. Ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, pozwala bowiem przyjąć, że porozumienie powyższe faktycznie miało miejsce. Wskazują na to następujące okoliczności.

Po pierwsze – decyzją z dnia 28 lipca 2003 r. Wójt Gminy D. decyzją z 28 lipca 2003 r., znak [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w gminie D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obr. P. , arkusz mapy [...], działka [...] o pow. 6,6862 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Decyzja stała się ostateczna z dniem 14 sierpnia 2003 r. W wyniku podziału powstały m.in. działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, tj. działka numer [...] oraz [...], przy czym w treści decyzji wskazano, że drogi powyższe przechodzą nieodpłatnie na własność Gminy D. zgodnie z porozumieniem z dnia 03 marca 2003 r. w zamian za zwolnienie z opłat adiacenckich (k. [...] akt organu I instancji). Adresatem powyższej decyzji był D. L..

Po drugie – ani D. L. ani A. L. nie podejmowali, przez okres 19 lat, jakichkolwiek działań w celu uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 28 lipca 2003 r. W szczególności nie kwestionowali opisanego powyżej zastrzeżenia, wskazującego, że wydzielone działki przechodzą nieodpłatnie na rzecz Gminy. Zdaniem Sądu sformułowanie zawarte w decyzji z dnia 28 lipca 2003 r. było jasne i bezwarunkowe, a więc adresaci decyzji, w tym D. L., musieli mieć świadomość jego konsekwencji prawnych, nawet w sytuacji występowania w postępowaniu bez udziału zawodowego pełnomocnika.

Po trzecie, co przyznają również skarżący – Wójt Gminy D. nie ustalił opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na jej podział, co pozwala przyjąć, że Wójt wywiązał się z treści zawartego porozumienia.

Po czwarte – wniosek o wypłatę odszkodowania został wniesiony w dniu 29 marca 2022 r., a więc po upływie prawie 19 lat od dnia, w którym decyzja z dnia 28 lipca 2003 r. stała się decyzją ostateczną, przy czym jednym z wnioskodawców pozostawał D. L., a więc adresat decyzji z dnia 28 lipca 2003 r., który niewątpliwie znał zastrzeżenie zawarte w decyzji.

Po piąte – wbrew twierdzeniom skargi, nie jest tak, że Wójt wskazał, że nie dysponuje porozumieniem, lecz wyjaśnił, że porozumienie powyższe nie zostało odnalezione w archiwach, a także w dokumentach księgowych z uwagi na 5 letni okres przechowywania danych (k. [...] akt organu I instancji). Okoliczności powyższej nie można pominąć w sytuacji złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania po upływie prawie 19 lat od dnia wydania decyzji podziałowej.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że w 2003 r. doszło do zawarcia porozumienia opisanego w treści decyzji z dnia 28 lipca 2003 r., a fakt braku jego przedstawienia po upływie prawie 19 lat od dnia jego zawarcia, nie może przemawiać za tym, że porozumienie powyższe nie miało miejsca. Restrykcyjne stanowisko pełnomocnika skarżących, koncentrujące się wokół wykazania, że tylko fizyczny dokument mógłby przesądzić powyższą kwestię, skonfrontowane z ustalonymi okolicznościami faktycznymi, nie może zostać zaakceptowane. Okoliczności związane z wydaniem decyzji podziałowej oraz zachowanie stron po jej wydaniu pozwalają przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że kwestia odpłatności za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne była kwestią ustaleń pomiędzy stronami w 2003 r. Równocześnie, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnić należy za Wojewodą, że ewentualna ocena skuteczności umowy pomiędzy stronami może odbyć się jedynie na gruncie postępowania cywilnego, a organy administracji publicznej nie mogą wkraczać w kompetencje sądów powszechnych. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17, Baza NSA, do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy.

Za przyjęciem korzystanego dla skarżących stanowiska dotyczącego wadliwości przyjęcia faktu zawarcia porozumienia, nie przemawia również treść art. 81a § 1 K.p.a. Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Powołanie się na powyższą zasadę nie będzie skuteczne, gdy zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 K.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego. Z sytuacją powyższą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż ocena materiału dowodowego oraz okoliczności faktycznych pozwala przyjąć, że doszło do zawarcia stosownego porozumienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że o braku porozumienia nie może również przesądzać przystąpienie przez Wójta do negocjacji w sprawie wypłaty odszkodowania. W sytuacji złożenia wniosku po upływie 19 lat, gdzie niezbędne było ustalenie wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji podziałowej, przystąpienie do negocjacji nie jest równoznaczne z zaakceptowaniem żądania wypłaty odszkodowania, tym bardziej, że do niego nie doszło.

Finalnie Sąd wskazuje, choć nie było to przedmiotem zarzutów skargi, że za dopuszczalne uznać należało dokonanie uzgodnień odnośnie wypłaty odszkodowania przed dniem gdy decyzja o zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Równocześnie, wobec podzielenia stanowiska Wojewody, co do braku zaistnienia przesłanek wypłaty odszkodowania Sąd nie był obowiązany do odniesienia się do zarzutów związanych z jego wysokością, w tym rzekomej nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego.

Sąd nie znalazł również podstaw do podzielnia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, a dodatkowo nie narusza ona art. 8 K.p.a., gdyż odmowa wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie nie może być postrzegana w kategorii działania sprzecznego z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należało, że wobec zrzeczenia się prawa do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie Wojewoda zasadnie umorzył prowadzone postępowania administracyjne, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.