Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1457/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu J. M. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

W dniu 8 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z. W., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzję oparł na przesłance negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przeszkody w tym zakresie nie może stanowić bowiem moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.

Organ odwoławczy nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zastosował się do przedstawionej oceny prawnej, w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - z uwzględnieniem przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - a w przypadku pozytywnej oceny, wydał decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z treści przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych wynika, iż skarżąca jest córką Z. W. urodzonej [...] r., która legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś stopień niepełnosprawności został ustalony od 13 czerwca 2019 r. Z. W. choruje na chorobę nowotworową, wymaga leczenia specjalistycznego (chemioterapii), w tym celu musi kilka razy w miesiącu udawać się do Szpitala w [...]. Również w domu wymaga ona całodobowej opieki drugiej osoby i pomocy we wszystkich codziennych czynnościach. Taką pomoc i opiekę zapewnia zamieszkująca z nią skarżąca, która pomaga matce w codziennej higienie osobistej, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, zakupach, wybieraniu i podawaniu leków. Skarżąca zawozi też matkę na zabiegi do [...], zapewnia jej stałą opiekę lekarską, oraz załatwia konieczne sprawy urzędowe. Bez pomocy skarżącej Z. W. nie mogłaby funkcjonować, w ocenie Z. W. opieka i pomoc córki jest wystarczająca i zapewnione są wszystkie jej potrzeby.

Organ I instancji podał również, że Z. W. jest wdową, mieszka wspólnie ze skarżącą w [...]. Skarżąca ma czworo rodzeństwa, wszyscy mieszkają poza domem rodzinnym (troje z nich ma swoje rodziny i pracuje, zaś czwarte mieszka w innym województwie). Z. W. nie ma innych osób bliskich, które mogłyby się nią opiekować.

Organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b i 5 u.ś.r. a następnie stwierdził, że skarżąca bezsprzecznie sprawuje opiekę nad matką, nie podejmuje zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki, ponadto należy do kręgu osób, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Nie zachodzą także przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji zwrócił jednak uwagę, że nie można ustalić kiedy powstała niepełnosprawność Z. W., w szczególności czy niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie - ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ podkreślił jednak, że decyzje w kwestii prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależą od spełnienia przesłanek ustawowych i inne czynniki nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie organu, gdyż wyrok Trybunału nie spowodował derogacji przepisu, a powołany przepis wciąż obowiązuje. Pomimo obowiązku nałożonego na ustawodawcę w kwestii zmiany przepisu, zmiana ta nie została dokonana. W ocenie organu I instancji adresatem orzeczenia jest organ prawodawczy, a nie organ administracyjny. Samego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego nie można także odczytywać w oderwaniu od treści uzasadnienia, w którym wyraźnie wskazano zarówno przesłanki, jakimi kierował się Trybunał, jak i sposób w jaki należy rozumieć wydane orzeczenie. Jeżeli treść orzeczenia zostanie odczytana zgodnie z jego uzasadnieniem, to zdaniem organu oczywistym jest, że jego skutkiem nie może być ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyraźnie wskazując, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Organ I instancji stwierdził, że zalecana ustawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej strony, a zaniechanie ustawodawcy w zakresie stanowienia prawa również nie może stanowić podstawy do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

Dlatego też w ocenie organu I instancji, nie ma prawnej możliwości aby organy administracji publicznej w ramach własnych kompetencji i zasady legalności działania, mogły bez ingerencji ustawodawcy określić - uwzględniając konieczność zachowania zasady równości - w jakiej wysokości i na jakich zasadach mają przyznać świadczenia opiekuńcze wszystkim ubiegającym się o takowe, opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. Jednocześnie sam Trybunał wskazał jedynie, iż niekonstytucyjne jest nierówne traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych, bez wskazywania, że świadczenie pielęgnacyjne należałoby przyznać wszystkim ubiegającym się. Ukształtowanie modelu ustalenia świadczeń dla tych opiekunów leży w gestii ustawodawcy. Natomiast organ administracji zobligowany jest stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Stwierdzenie niekonstytucyjności nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu. Organ administracji nie ma kompetencji wkraczania w sferę zarezerwowaną dla władzy ustawodawczej, z czego z kolei wynika niedopuszczalność stosowania przez organy art. 17 ust. 1b u.ś.r. w takim kształcie, jakby ten przepis już został zmieniony bądź uchylony przez ustawodawcę. Na dzień wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo, że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to wciąż obowiązuje. Dlatego też zdaniem organu I instancji, skoro nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zmienił bowiem sytuacji prawnej skarżącej. Ewentualnie poprawienie stanu prawnego we wskazanym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Organ I instancji uznał więc, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie i wydając w tej sprawie decyzję, zobligowany był - mając na względzie treść art. 138 § 2a k.p.a. - uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu wydanej uprzednio w tej sprawie decyzji kasacyjnej w zakresie wykładni przepisów art. 17 u.ś.r. Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów k.p.a. organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania jest bowiem związany oceną prawną organu odwoławczego i wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w tej sprawie. Tymczasem pomimo tego, że organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był związany zaleceniami zawartymi w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] co do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, to zlekceważył te zalecenia nie wywiązując się z ciążącego na nim obowiązku i nie uwzględnił wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten nadal stoi na stanowisku, iż w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co w ocenie tego organu uzasadnia wydanie decyzji odmownej.

Organ odwoławczy w obecnym składzie orzekającym podzielił argumentację, zawartą w w/w decyzji kasacyjnej - przyjmując ją za własną. Zdaniem organu odwoławczego dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. istotne znaczenie ma bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny (w punkcie 2 sentencji wyroku) orzekł, że "art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji."

Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jego dalsze stosowanie stanowić będzie niedopuszczalne - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowanie sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji).

Organ odwoławczy stwierdził, że przy rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu", Warszawa 2005 r.).

W ocenie organu odwoławczego powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu wskazanego wyżej wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, iż wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Na poparcie przedstawionego powyżej poglądu prawnego organ odwoławczy przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 158/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 5/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 47/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 118/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1656/15.

Biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności faktyczne i prawne organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13, eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego przez ww. organ administracji. Ze wskazanych powyżej powodów - zdaniem organu - zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 k.p.a. nakazującego dokładne wyjaśnienie sprawy; art. 7a k.p.a. formułującego zasadę ogólną rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony; art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 138 § 2a k.p.a., z którego wynika obowiązek organu pierwszej instancji zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które znajdują w tej sprawie zastosowanie.

Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności natury faktycznej i prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest konieczne z uwagi na to, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie uwzględnić uwagi i wskazówki podane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], jak również w uzasadnieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest uzasadnione koniecznością dokonania przez tenże organ ustaleń okoliczności i przesłanek niezbędnych dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, których w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zabrakło, z uwagi na oparcie przez organ decyzji odmownej na omówionej powyżej okoliczności. W szczególności w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany został do ustalenia gospodarowania i zamieszkiwania innych osób razem z Z. W. pod wskazanym adresem, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, iż Z. W. jest wdową i mieszka wspólnie ze skarżącą. Powyższe twierdzenia nie znajdują jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i wymagają bezsprzecznego ustalenia w aspekcie przesłanek z art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. Organ podkreślił, że nie jest rolą organu odwoławczego zastępowanie organu I instancji w dokonywaniu całokształtu ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy przypomniał, że wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a., nakładają na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy i ustosunkowaniu się do żądania strony poprzez wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Działanie funkcjonariusza publicznego, który w imieniu organu administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną nie może być zatem bezprawne. Jest on bowiem zobligowany do jak najwyższej staranności działania. W przeciwnym razie należy mieć na względzie rygory prawne znajdujące zastosowanie w razie przekroczenia uprawnień, czy niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego - określone w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Funkcjonariusz organu administracji publicznej, który z przyczyn pozaprawnych uporczywie i dowolnie odmawia wnioskodawcy przysługującego mu świadczenia, z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, powinien liczyć się z tym, że może narazić się na zarzut działania na szkodę interesu prywatnego (jak również na szkodę interesu publicznego) w związku z przekroczeniem przez niego jego uprawnień i niedopełnieniem obowiązków. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 115 § 13 pkt 4 ustawy Kodeks karny, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, funkcjonariuszem publicznym jest osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Organ odwoławczy podkreślił, iż odpowiedzialność z tytułu wykonywania władzy publicznej, wywodzona jest z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP i znajduje swój wyraz we wskazanych powyżej przepisach rangi ustawowej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż działanie organu administracji publicznej, z lekceważeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że w sprawie zebrano już wystarczający materiał dowodowy, aby organ odwoławczy mógł wydać merytoryczną decyzję.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2020 r. skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie, zgodnie z treścią art. 64d § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jako oczywiście uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni i oczywisty przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W przyszłości tego rodzaju oczywiste naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mogą zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa, co będzie skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej oraz powstaniem przesłanek do wyciągnięcia konsekwencji prawnych względem osób odpowiedzialnych za zaistnienie tego rodzaju powtarzających się naruszeń prawa (zob. m.in. art. 155 § 1 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie pomimo braku wykazania naruszeń przepisów prawa procesowego, których zakres ma wpływ na prawidłowe ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy naruszając granice kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, zgodnie z zasadą merytorycznego załatwiania spraw w administracyjnym toku instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych). Nie istnieją zatem żadne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast uporczywe niewykonywanie przez organ pierwszej instancji wytycznych interpretacyjnych skarżonego organu odwoławczego. W tym zakresie Sąd dostrzega oczywiście konieczność zastosowania odpowiednich środków dyscyplinujących przez właściwe organy uprawnione do podjęcia właściwych czynności kontrolnych względem podmiotów wydających decyzje z upoważnienia organu wykonawczego gminy (np. Wójta Gminy, Rady Gminy, Wojewody). Rzeczą skarżonego organu jest zawiadomienie w tym zakresie właściwych organów, natomiast dyscyplinowanie organu pierwszej instancji nie może polegać na uchylaniu się przez organ odwoławczy od orzekania merytorycznego celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania termu organowi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.