Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1639/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3660/21 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr 62/2021 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3660/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 25 sierpnia 2021 r., nr 62/2021, w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

G. M. pełnił służbę w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, w służbie stałej (został mianowany z dniem 8 stycznia 2011 r.). Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w O., który stanowi własność jego oraz małżonki. Na wskazany lokal została udzielona pomoc finansowa na jego uzyskanie decyzją Komendanta Miejskiego Policji w O. nr 10/2012 z 21 marca 2012 r. Po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego z 2 stycznia 2018 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, decyzją nr 6/2018 z 2 lutego 2018 r., przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 2 stycznia 2018 r. Od 1 marca 2021 r. zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w WSP w Szczytnie z uwagi na wejście w życie decyzji nr 23/2021 Komendanta - Rektora WSP w Szczytnie z 12 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. Zawiadomieniem z 21 kwietnia 2021 r. Komendant - Rektor WSP w Szczytnie poinformował G. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnień zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wezwał do złożenia aktualnego oświadczenia mieszkaniowego.

Decyzją nr 32/2021 z 28 maja 2021 r. Komendant - Rektor WSP w Szczytnie uchylił własną decyzję nr 6/2018 z 2 lutego 2018 r. i cofnął skarżącemu uprawnienia

do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 28 lutego 2021 r.

Decyzją z 25 sierpnia 2021 r., nr 62/2021, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniósł, że organ pierwszej instancji, wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień strony do równoważnika, wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, które powinny być zrealizowane w formie oświadczenia mieszkaniowego. Strona w odpowiedzi złożyła wyjaśnienia - pismo z 27 kwietnia 2021 r. – z którego wynika, że okoliczności mogące mieć wpływ na wypłacane świadczenie nie uległy zmianie i stan faktyczny pozostaje taki sam jak w dniu złożenia oświadczenia za brak lokalu mieszkalnego.

Organ wskazał, że od 1 marca 2021 r., tj. od dnia wejścia w życie decyzji nr 23/2021 Komendanta - Rektora WSP w Szczytnie z 12 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w WSP w Szczytnie. Organ w oparciu o wskazane godziny pełnienia służby przeanalizował czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Uwzględnił, zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej, czas dojazdu liczony od przystanku stacji znajdującej się najbliżej miejsca zamieszkania oraz przystanku/stacji znajdującej się najbliżej miejsca pełnienia służby. Wziął pod uwagę przystanek kolejowy Dworzec PKP O. oraz przystanek kolejowy Dworzec PKP Szczytno z bezpośrednim połączeniem między miastami oraz dogodne połączenia zgodnie z grafikiem służby wg wykazanych godzin pełnienia służby przez zainteresowanego w miesiącach styczeń - maj 2021 r.

Organ na podstawie grafiku znajdującego się w aktach sprawy ustalił czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem skarżącego. Podkreślił, że czas przejazdu pomiędzy dworcami/przystankami w obrębie tej samej miejscowości bezwzględnie nie powinien być wliczany do ustalenia czasu dojazdu policjanta z miejscowości, w której funkcjonariusz mieszka, do miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, nawet gdy faktyczny czas dojazdu zainteresowanego z domu do jednostki przekracza wskazane w ustawie dwie godziny w obie strony. Uwzględniając czas dojazdu liczony od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, zdaniem organu odwoławczego, nie przekracza on 2 godzin w obie strony. Zmiana rozkładu czasu pracy/służby funkcjonariuszy od 1 marca 2021 r. oraz modernizacja linii kolejowej nr 216 na trasie O. - Szczytno – O. (informacja od PKP w aktach) spowodowała skrócenie czasu przejazdu na tej linii. Po wykluczeniu zatem, w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, czasu dojazdu w obrębie miejscowości zamieszkania i w obrębie miejsca pełnienia służby zainteresowanego, jego czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnia służby nie przekracza dwóch godzin w obie strony, a zatem organ uznał, że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał w szczególności, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż w świetle przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej "ustawa o Policji") równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi, którego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Definicję pojęcia "miejscowość pobliska" zawiera norma art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl której jest to "miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe".

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioski organu wyartykułowane w skarżonej decyzji są poprawne. Czas przejazdu pociągiem na trasie relacji O. – Szczytno nie przekracza bowiem czasu dwóch godzin w obie strony. W ocenie sądu rację ma skarżący, iż organ błędnie przyjął, że najbliższą miejsca zamieszkania policjanta stacją kolejową, jest przystanek PKP O., podczas gdy z danych powszechnie dostępnej aplikacji Google-Maps wynika, iż najbliższą stacją jest przystanek PKP O.-X.. Należy jednak mieć na względzie to, że aby zaistniała podstawa do uchylenia skarżonej decyzji, błąd w ustaleniach faktycznych (czyli naruszenie przepisów postępowania) musiałby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W realiach sprawy błąd ten nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nawet bowiem przyjmując, że skarżący podróżuje na odcinku PKP O.-X. – PKP Szczytno, to w oparciu o aplikację Google-Maps sąd ustalił, iż podróż ta trwa 48 minut. Podróż w obie strony nadal nie przekracza więc czasu dwóch godzin.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) na podstawie art, 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż miejscowość O. jest miejscowością pobliską w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów winno prowadzić do ustalenia, iż miasto O. nie jest miejscowością pobliską albowiem czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, przekracza w obie strony dwie godziny.

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej wadliwie zastosował środek określony w ustawie, w sytuacji gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a zatem skarga winna zostać uwzględniona co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonania przez sąd pierwszej instancji wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy, przyjmując, iż miejscowość O. jest miejscowością pobliską w niniejszej sprawie w oparciu o dane z aplikacji Google Maps, podczas gdy podstawą takich ustaleń może być jedynie rozkład jazdy środkami publicznego transportu zbiorowego.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywatela (skarżącego), w szczególności braku przeprowadzenia postępowania dowodowego co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych dotyczących statusu miasta O. jako miejscowości pobliskiej, które Sąd pierwszej instancji wywiódł dodatkowo z danych z aplikacji Google Maps, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postepowania

i prawa materialnego z tym, że jeśli idzie o prawo materialne to zarzucono tylko niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie zakwestionowano natomiast wykładni tych przepisów. Tymczasem wykładnia tych przepisów determinowała zakres czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie, w szczególności zakres postępowania dowodowego. W tej sytuacji należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają: lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. i nie zachodzą negatywne przesłanki przyznania tego prawa, o którym mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji "miejscowością pobliską", o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Zwraca się uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej" na gruncie różnych pragmatyk służbowych, w konsekwencji w orzecznictwie wykształciła się pewna spójna praktyka rozumienia tego zwrotu. Teza o "obiektywnym charakterze" pojęć "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" odnosi się do tego, że posługiwanie się nimi przez ustawodawcę ma prowadzić do jednolitości w przyznawaniu uprawnień i równości praw, co ma znaczenie dla "jednolitego stosowania prawa przez organy administracji w sytuacji różnych służb mundurowych". Ta jednolita praktyka dotycząca rozumienia miejscowości pobliskiej w szczególności zwraca uwagę na to, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Zatem nawet jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Podkreślenia wymaga, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88, 92 ust. 1 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu.

O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, która pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14).

Interpretacja przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie jest przy tym prosta. Odwołanie się do limitu czasu trwania dojazdu rodzi komplikacje, gdy kursy komunikacji publicznej na danej trasie różnią się czasem trwania ze względu na porę dnia lub też komunikacja publiczna między miejscowościami ma charakter ograniczony. Kryterium miejscowości pobliskiej ma nadto znaczenie dla regulacji dotyczących różnych uprawnień funkcjonariuszy, rozumienie nadawane temu pojęciu powinno pozwalać na posługiwanie się nim w zróżnicowanych stanach faktycznych. W orzecznictwie podkreśla się potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wiąże się z tym kryterium dogodności dojazdu dla funkcjonariusza. Nie oznacza ono przekazania funkcjonariuszowi uprawnienia do wskazywania wybranych połączeń jako preferowanych. Ponieważ kryterium dotyczy czasu dojazdu do pracy i z powrotem, to dogodność połączeń oznacza właśnie ich związek z godzinami pracy i realną możliwość dojazdu w określonym czasie. Natomiast gdy czas dojazdu w różnych porach dnia jest zróżnicowany, ustalenie, czy połączenia komunikacyjne zapewniają realną możliwość dojazdu w wyznaczonym czasie, wymaga analizy okoliczności przypadku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Za Sądem pierwszej instancji należy ponadto powtórzyć, że przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji odwołuje się do "miejsca zamieszkania", ale nie wyjaśnia tego pojęcia. W tej sytuacji wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa można odwołać się do regulacji zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. To zaś prowadzi do wniosku, że powołany przepis przyjmuje kryterium ustalenia "relacji" nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w nim punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości. To oznacza, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak np. przystanek PKP, z którego można dostać się na stację, z której odjeżdża pociąg do miejsca pełnienia służby. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. W konsekwencji z powyższego przepisu wynika, że trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w której policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę.

W przeciwnym razie, ta sama miejscowość, w której różni żołnierze zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłaby uznana za miejscowość pobliską, a w drugim nie (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 486/18, LEX nr 2865695, wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 540/15). Przedstawionej tu wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w skardze kasacyjnej nie podważa się, ponieważ takiego zarzutu nie podniesiono.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w ocenie strony w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie zastosował środek określony w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przesądzić o uwzględnieniu skargi. Stwierdzić bowiem należy, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób zupełny i wyczerpujący. Sąd pierwszej instancji dokonał przy tym prawidłowej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, zasadnie uznając, że zgromadzony materiał dowodowy uwzględniał okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i pozwalał na dokonanie prawidłowej subsumpcji prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną ocenę, że skarżący dysponuje dogodnymi połączeniami pozwalającymi na przejazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a także, że czas takiego dojazdu środkami publicznego transportu nie upoważnia do ubiegania się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd nie uwzględnił wszystkich dowodów w postaci faktycznego czasu służby w tym ustawowo wolnych od pracy oraz aspektu dogodności dojazdu i wyjaśnień złożonych w tym zakresie przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stanowisko to skarżący opiera na twierdzeniu, że poza stałym grafikiem służby kadra Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie realizuje liczne i rozmaite zadania służbowe zarówno wynikające z potrzeb uczelni, jak i Komendy Głównej Policji, i szerzej Policji jako formacji, a także na rzecz licznych instytucji i podmiotów zewnętrznych współpracujących ze Szkołą, także w soboty, niedziele i święta. W skardze kasacyjnej przytoczono szereg takich obowiązków, nie przytaczając żadnych konkretnych okoliczności ani dowodów potwierdzających pełnienie służby przez skarżącego poza czasem służby wskazanym w tym rozliczeniu. Zatem twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że jakoby skarżący pełnił służbę także poza stałym grafikiem, należy uznać za gołosłowne. Poza tym trzeba zauważyć, że czas dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby należy ustalać w oparciu o wykonywanie stałych obowiązków a nie wykonywanych sporadycznie. Ponadto, jak już podano wyżej, przy ustalaniu czasu dojazdu policjanta należy brać pod uwagę konkretny przypadek. Nie należy zatem zapominać, że skarżący pełni służbę w Wyższej Szkoły Policji, a jego obowiązki różnią się od obowiązków policjanta pełniącego służbę w podstawowych jednostkach Policji. Od 1 marca 2021 r. tj. od dnia wejścia w życie decyzji nr 23/2021 Komendanta–Rektora WSP w Szczytnie z 12 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w WSP w Szczytnie, a stały czas służby skarżącego określono pomiędzy 7:45 a 15:45 lub 8.00 a 16.00. Jednak nawet wykazanie przez skarżącego sporadycznego wykonywania dodatkowych obowiązków poza tym czasem służby nie miałoby wpływu na ustalenie organów, że czas dojazdu skarżącego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza 2 godzin.

Na marginesie należy tu zauważyć, że skarżący nie twierdzi, że faktycznie korzysta z dojazdu pociągiem z przystanku O.X. do stacji O., z której odjeżdżają pociągi do Szczytna. Nie wskazał nawet w jakich dogodnych dla niego godzinach istnieje możliwość dojazdu z O.X. do Szczytna i z powrotem z przesiadkami na stacji O. Zważywszy na adres zamieszkania skarżącego i układ komunikacyjny miasta O., taka opcja dojazdu do miejsca pełnienia służby w Szczytnie, nie wydaje się najdogodniejszym sposobem dojazdu.

Skoro ustawodawca ustalił sposób obliczania czasu dojazdu między miejscowościami przedstawiony wyżej, podkreślając, że należy uwzględnić możliwie najkrótszy czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby było to niezbędne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę, to nie można podzielić zaprezentowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska, że ustalając czas dojazdu należy uwzględnić dojazd pomiędzy najbliżej położonym miejsca zamieszkania skarżącego przystankiem O.X. a stacją O., z której odjeżdżają pociągi i autobusy do Szczytna. Jak właściwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w swojej treści nie uwzględnia przy czasie dojazdu, przejazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Skarżący mieszka w O., a pełni służbę w Szczytnie. Pociągi i autobusy do Szczytna odjeżdżają ze stacji O., tym samym czasu dojazdu do tej stacji, bez względu jakimi środkami komunikacji porusza się skarżący, w tym przejazdu pociągiem, nie można uwzględnić przy obliczaniu czasu przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem wykonywana obowiązków służbowych. Stanowisko prezentowane przez skarżącego mogłoby spowodować sytuację, gdy te same miejscowości, w których różni policjanci zamieszkują i pełnią służbę, np. O. i Szczytno, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłyby uznane za miejscowości pobliskie, a w drugim nie. Stanowiska tego nie podważa odmienne stanowisko zaprezentowane w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3804/21, ponieważ został on uchylony a skarga została oddalona wyrokiem NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1593/22.

Uznając, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, Sąd pierwszej instancji zweryfikował ustalenia faktyczne poczynione przez organ i prawidłowo stwierdził, że w dominującej liczbie służb policjant ma faktyczną możliwość dojechać środkami publicznego transportu zbiorowego, w czasie poniżej dwóch godzin do miejsca służby i z powrotem.

W rezultacie, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych dokonanych przez organy Policji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, to brak było przesłanek do zastosowania art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji i stwierdzenia, że skarżącemu nadal przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ miasto O. jest miejscowością pobliską w rozumieniu tych przepisów, bowiem czas dojazdu skarżącego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie przekracza 2 godzin. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi, więc zasadnie, nie naruszając art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił