Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 153/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
657
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1232/22 w sprawie ze skargi S. S.A. w Ś. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 marca 2022 r. nr 37/2022/BP w przedmiocie wydania indywidualnej interpretacji w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. S.A. w Ś. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1232/2) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną skargą S. S.A. w S. (dalej zwaną "skarżącą" lub "Spółką") decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Prezesem NFZ" lub "organem") z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wydania indywidualnej interpretacji w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółka zwróciła się do Prezesa NFZ o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie art. 109a ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398, ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 34 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 162, ze zm.). Wskazała, że na podstawie uchwały Zarządu ustanowiła dwóch prokurentów. Z tytułu ustanowionej prokury prokurenci otrzymywać mają wynagrodzenie. W ocenie skarżącej, wynagrodzenie wypłacane prokurentom nie stanowiło podstawy do naliczania składki na ubezpieczenie zdrowotne na podstawie art. 66 ust 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach. Zdaniem Spółki prokura, jak wynika z treści art. 1091 (i następnych) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; dalej zwanej także "k.c.") jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę, które swoim zakresem obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Z kolei zgodnie z treścią art. 1092 k.c. prokura pod rygorem nieważności powinna być udzielona na piśmie i może być udzielona kilku osobom łącznie (art. 109⁴ § 1 k.c.). W efekcie, zdaniem skarżącej, przyjąć należało, że prokurent nie działa na podstawie powołania, tylko na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Skarżąca Spółka wskazała także na postanowienia art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, zgodnie z którymi ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby, które pełnią swoje funkcje na podstawie aktu powołania i otrzymują z tego tytułu wynagrodzenie, co w ocenie skarżącej Spółki powoduje, że nie można poczytywać prokury jako aktu powołania, stąd nie istnieje podstawa prawna do naliczania składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu otrzymywanego wynagrodzenia w związku z pełnieniem funkcji prokurenta.

Prezes NFZ decyzją z [...] marca 2022 r., uznał za nieprawidłowe stanowisko Spółki. Wskazał, że prokurent pełni swoją funkcję, jak wynika z przepisów ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm.; dalej zwanej "k.s.h.") - w oparciu o akt powołania. Stąd należy stosować do niego przepisy art. 66 ust 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach.

Spółka wniosła do WSA skargę na powyższą decyzję organu.

Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko Prezesa NFZ za wadliwe i uchylił decyzję. Podkreślił, że chociaż stanowisko skarżącej zawarte we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej straciło swoją aktualność wobec ostatniej nowelizacji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, to należy stwierdzić, iż było ono zasadne tak na dzień jego złożenia, jak i na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, która w związku z tym musiała być uznana za naruszającą prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej prawidłowość.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach w dotychczasowym brzmieniu (tj. bez wyszczególnienia nowego podmiotu, jakim są prokurenci) brak było podstaw do domniemania, iż z woli ustawodawcy byli oni grupą w hipotezie tego przepisu niejako "domyślnie" ujętą. Skoro mowa w niej o powołaniu do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, to zdaniem Sądu, chodzić mogło wyłącznie o funkcje w znaczeniu organizacyjno-prawnym w ramach struktury spółki kapitałowej.

Prezes NFZ złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Ponadto stosownie do treści przepisu art. 176 § 2 w zw.

z art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegające na naruszeniu:

1. art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym od

1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

– ww. przepis do 30 czerwca 2022 r. (to jest przed jego zmianą na mocy ustawy z 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw) nie miał zastosowania do prokurentów;

– "powołanie do pełnienia funkcji", o jaki mowa w ww. przepisie prawa, nie dotyczy prokurentów, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że prokurent nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na mocy art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy oświadczeniach w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia

2022 r. do 30 czerwca 2022 r., podczas gdy - w ocenie wnoszącego skargę organu - przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji miał zastosowanie do prokurentów, bowiem prokurent jest osobą powołaną do pełnienia funkcji na podstawie aktu powołania;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art, 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137; dalej zwanej "p.u.s.a."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie przyjęcia przez Sąd, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach nie obejmuje swoją hipotezą prokurentów jako, że nie są to podmioty pełniące funkcje na podstawie aktu powołania w rozumieniu ww. przepisu ustawy o świadczeniach, podczas gdy ustanowienie pełnomocnictwa szczególnego typu, jakim jest prokura, wymaga dokonania czynności prawnej, którą prawodawca wskazał w art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach (tu: akt powołania), a zatem prokurenci mieszczą się w katalogu osób, o którym mowa w rzeczonym przepisie i jako takie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi kasacyjnej, opartej na obu podstawach prawnych z art. 174 p.p.s.a. jest wyrok WSA w Warszawie, którym ten Sąd zakwestionował decyzję organu w przedmiocie interpretacji indywidualnej, uznającą za nieprawidłowe stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym prokurenci ustanowieni uchwałą zarządu spółki akcyjnej i uzyskujący wynagrodzenie z tego tytułu, nie podlegają ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji, nie należy odprowadzać z tego tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Oba zarzuty skargi kasacyjnej są wobec siebie komplementarne, a ich przedmiotem jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został przez Sąd pierwszej instancji błędnie zrozumiany i zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Błędna wykładnia, w konsekwencji zastosowanie miały przy tym polegać na przyjęciu, że "powołanie do pełnienia funkcji" o jakim mowa w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia do 30 czerwca 2022 r. nie dotyczy prokurentów jako, że nie są to podmioty pełniące funkcje na podstawie aktu powołania w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy ustanowienie pełnomocnictwa szczególnego typu, jakim jest prokura, wymaga według organu, dokonania czynności, którą prawodawca wskazał w art. 66 ust. 1 pkt. 35a ustawy o świadczeniach.

Na początku dalszych rozważań wskazać należy na mające zastosowanie przy wydawaniu kwestionowanej interpretacji brzmienie omawianego przepisu, zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają: (...) osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, które z tego tytułu pobierają wynagrodzenie". Z kolei, stosownie do art. 109¹ § 1 k.c. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa.

Wskazuje się w doktrynie, że obecne usytuowanie prokury w dziale VI Kodeksu cywilnego "Przedstawicielstwo", po regulacji przepisów ogólnych i pełnomocnictwie daje podstawę do twierdzenia, że jest to pełnomocnictwo szczególnego rodzaju, różniące się od pełnomocnictwa klasycznego. Podobieństwa i różnice między prokurą a pełnomocnictwem pozwalają na przyjęcie założenia, że prokura jest pełnomocnictwem szczególnym, które można określić mianem pełnomocnictwa przedsiębiorców.

Udzielenie prokury następuje przez jednostronną czynność prawną - oświadczenie woli przedsiębiorcy. Prokura może być udzielona tylko przez przedsiębiorcę, który podlega obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców (przez co należy rozumieć zarówno KRS, jak i CEIDG) i obejmuje czynności (sądowe i pozasądowe) związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa.

Prokury można udzielić zarówno osobie, z którą spółkę wiąże stosunek prawny, jak i osobie, z którą nie ma żadnego związku prawnego. Dominujący jest pogląd o adekwatności art. 96 k.c. do prokury, czyli że prokura może być udzielona bez wewnętrznego stosunku prawnego, regulującego podstawę działalności prokurenta w imieniu spółki. Udzielenie prokury może się odbyć tylko przez pisemne oświadczenie (tj. złożenie oświadczenia woli na piśmie) pod rygorem nieważności. Nie ma zastosowania art. 99 § 1 k.c.

Nie może być wątpliwości, że istotą prokury jest dokonywanie czynności prawnych, a więc reprezentacja. Natomiast akcesoryjne znaczenie ma tu prowadzenie spraw spółki i takie działania nie należą do charakterystycznych dla prokurenta, choć nie można ich wykluczyć czy zabronić. Inna jednak musi być podstawa takiego upoważnienia (na przykład umowa o pracę).

Zakres przedmiotowy prokury wiąże się z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Pojęcie to należy odnieść do przedsiębiorstwa spółki, w której imieniu prokurent działa.

W piśmiennictwie ustanowienie prokury odróżnia się od udzielenia prokury. Rozróżnienie to ma znaczenie u mocodawców będących osobami prawnymi oraz jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 331 k.c.

Ustanowienie prokury jest zatem czynnością wewnętrzną podjętą przez osoby uprawnione do prowadzenia spraw mocodawcy, polegającą na upoważnieniu osób reprezentujących mocodawcę do udzielenia prokury; to ostatnie należy z kolei do czynności zewnętrznych, związanych z reprezentacją mocodawcy i polega na złożeniu oświadczenia o umocowaniu określonej osoby do działania w charakterze prokurenta (por. za Mateusz Pilich w Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Jacka Gudowskiego, komentarz do art. 109¹ ( opubl. WKP 2021) - J. Szwaja, I. Mika [w:] Kodeks spółek handlowych..., red. S. Sołtysiński, A. Szajkowski [i in.], komentarz do art. 1091, nb 27-33; J. Grykiel, Udzielenie prokury..., s. 84; J. Grykiel, Powstanie prokury, s. 67-70; inaczej por. J. Strzebinczyk [w:] Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, P. Machnikowski, 2016, s. 261, nb 4, który uważa pojęcia udzielenia i ustanowienia prokury za synonimiczne). Rozróżnienie tych czynności znajduje podstawę w treści przepisów prawa, zwłaszcza w art. 41 § 1, art. 208 § 6 i art. 371 § 1 k.s.h., które dotyczą stosunków wewnętrznych odpowiednio spółki jawnej (i innych spółek osobowych) oraz analogicznych stosunków członków zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjnej.

Odnośnie do spółki akcyjnej, zgodnie z art. 371 § 4 k.s.h. powołanie prokurenta wymaga zgody wszystkich członków zarządu. Należy więc uznać, że udzielenie prokury w przypadku spółki akcyjnej, wymaga podjęcia uchwały przez wszystkich członków zarządu (art. 371 § 1-4).

Nie można jednak zgodzić się z organem, że podjęcie tej uchwały jest równoznaczne z "aktem powołania" o jakim jest mowa w art. 66 ust. 1 pkt. 35a ustawy o świadczeniach w rozważanym brzmieniu. Organ wywodzi swoje stanowisko z tego, że "prawodawca konsekwentnie używa wyrażenia "powołanieˮ odnośnie prokurenta". Należy jednak zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi organ - w kodeksie spółek handlowych brak jest konsekwencji odnośnie do nazywania ustanowienia prokury na gruncie tej ustawy. Już tylko w artykule 208 k.s.h. regulującym uprawnienia członków zarządu w spółce z o.o., ustanowienie prokurenta określa się zamiennie - w § 6 stwierdzono, że "powołanie prokurenta wymaga zgody wszystkich członków zarządu", natomiast regulując tę samą kwestię w spółce, w której umowa została zawarta przy wykorzystaniu wzorca umowy (§ 9), wskazano, że podjęcie uchwały o ustanowieniu prokury może nastąpić przy wykorzystaniu wzorca uchwały udostępnionego w systemie teleinformatycznym. We wzorcu uchwały wymagane są podpisy wszystkich członków zarządu, co koresponduje z wymogiem wynikającym z § 6 omawianego przepisu. Podobnie w art. 205 § 3, art. 284, art. 300⁵⁸ § 7, art. 300⁶⁶ § 3, art. 300⁷⁸ § 3, art. 373 § 3 i art. 470 § 2 k.s.h. ustawodawca używa terminu "ustanowienie". Z tych już tylko regulacji wynika, że sam ustawodawca nie posługuje się spójną terminologią, stąd wywodzenie konsekwencji w postaci istnienia "aktu powołania" z tego, że do udzielenia prokury wymagana jest jednomyślna uchwała zarządu nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy - k.s.h. Przyznać trzeba natomiast rację WSA, że w określonym w art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach kręgu osób powołanych "do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania" nie mieszczą się prokurenci w spółce akcyjnej. Jak wyżej wywiedziono, brak jest argumentów, do utożsamiania podjęcia uchwały zarządu spółki akcyjnej w sprawie ustanowienia prokurenta z "aktem powołania", o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach. Ponadto, co nie mniej istotne, a co omówiono na wstępie niniejszych rozważań stosunek pełnomocnictwa prokurenta ze spółką powstaje nie na podstawie ustanowienia prokurenta, lecz udzielenia prokury.

W konsekwencji nie zostały uznane za zasadne ani skuteczne oba zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż nie wykazano, że WSA naruszył prawo materialne przez jego błędną wykładnię, w sposób wskazany w pierwszym zarzucie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, ażeby WSA uchylił się w sprawie od dokonania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji lub dokonał tej kontroli pod innym kątem niż pod względem zgodności z prawem. WSA nie uchybił również treści art. 151 p.p.s.a., skoro stwierdził naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, nie mógł skargi oddalić, lecz prawidłowo decyzję tę uchylił.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.