Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 520/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi O. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin - etap I 1. odrzuca skargę w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem 1RN; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie obejmującym tereny oznaczone symbolem 4RN; 3. zasądza od Gminy Jarocin na rzecz skarżącej O. W. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 520/23

Uzasadnienie

O. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin - etap I (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 lipca 2023 r. poz. 7026) w części dotyczącej zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 1 RN i 4 RN (§ 3 ust. 1 pkt 1; § 17 pkt 1 uchwały), a także zasądzenia od Rady Miejskiej w Jarocinie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w kwocie minimum 797 zł.

W uzasadnieniu skargi m.in. wyjaśniono, że uchwała rady gminy (miasta) jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Wymogiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej, który to warunek jest spełniony.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba także dowieść, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącej, czyli np. pozbawia ją prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującej jej prawa własności nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 - CBOSA).

W ocenie skarżącej zaskarżony plan został uchwalony z rażącym naruszeniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała jest konsekwencją Uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 lutego 2022 r. nr LXI/546/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin.

Przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego w sposób istotny (z rażącym naruszeniem prawa) naruszono zasady i tryb jego sporządzania, co z mocy prawa (art. 28 u.p.z.p.) powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej.

Nie chcąc narzucać Sądowi sposobu rozpoznania niniejszej skargi skarżąca postanowiła nie formułować zarzutów w tym zakresie.

Skarżąca wskazała jedynie, że z uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 lutego 2022 r. nr LXI/546/2022 w żaden sposób nie wynika z czyjej inicjatywy Rada Miejska w Jarocinie podjęła uchwałę. Innymi słowy: kto za nią stoi?

Z uchwały tej w żaden sposób nie wynika, czy Rada Miejska w Jarocinie podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z własnej inicjatywy, czy też na wniosek Burmistrza Jarocina (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.).

Zapisany w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 1 RN i 4 RN (§ 3 ust. 1 pkt 2; § 17 pkt 1 uchwały) nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia zważywszy na rolniczy charakter terenu, jak również fakt, że tego typu ograniczeń nie wprowadzono na żadnym innym terenie w gminie Jarocin. Dlatego zasadny jest zarzut naruszenia przez uchwałodawcę przysługującego gminie władztwa planistycznego w odniesieniu do tej części uchwały. W materiałach planistycznych brak wskazania jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla takiego ograniczenia. W przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia przez gminę przysługujących jej uprawnień, co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu. Tego typu zakaz nie był wcześniej przewidziany i nie jest on konieczny dla zachowania obecnej funkcji terenu. Powyższe spostrzeżenia doprowadzić powinny do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 uchwały w zakresie w jakim wprowadza ona zakaz jakiejkolwiek zabudowy na działce rolnej (za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących tym sieciom). Żaden przepis prawny nie przewiduje możliwości wprowadzenia zakazu zabudowy siedliskowej na terenach rolniczych. Dokumentacja planistyczna nie wyjaśnia dlaczego wprowadzono na terenie rolnym zakaz także zabudowy siedliskowej. Jest to rozwiązanie arbitralne i nie mające podstawy prawnej. Postanowienie to narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenie rolnym (w tym zabudowy siedliskowej) jest sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dający się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujący uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W niniejszej sprawie nie jest więc sporne to, czy Rada Miejska w Jarocinie miała kompetencję do ustalenia w m.p.z.p. kwestionowanego zakazu zabudowy na terenach rolnych, lecz to, czy korzystając ze swej kompetencji i ustalając w tym przypadku ów zakaz, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

W tym przypadku doszło do ustalenia w m.p.z.p. kategorycznego i bezwyjątkowego zakazu lokalizacji wszelkich obiektów budowlanych (poza sieciami) na terenach rolniczych. Tak rozumiany zakaz jest - zdaniem skarżącej - w istotnym stopniu wadliwy, jako "nadmiarowy", tj. ustanowiony z naruszeniem zasady proporcjonalności, a przez to i z nadużyciem władztwa planistycznego.

Zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca właściciela prawa jego zabudowy to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia (patrz: CBOSA sygn. akt II OSK 1578/18).

Rada gminy (Rada Miejska) przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności i nie może przekraczać granic władztwa planistycznego. Gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek wyważyć interes publiczny i interesy prywatne jej mieszkańców.

Sądy administracyjne zwracają uwagę, że ograniczenie prawa zabudowy, co w oczywisty sposób łączy się z wykonywaniem prawa własności, musi mieć charakter uzasadniony i proporcjonalny. Dotyczy to również działek o przeznaczeniu rolniczym.

Wprowadzenie w planie przestrzennym całkowitego zakazu budowy (nawet zabudowy zagrodowej) jest zbyt dalekim ograniczeniem prawa własności.

Zwrócono uwagę na fakt, że czymś innym jest całkowity zakaz wznoszenia obiektów budowlanych o określonych parametrach, a czymś innym całkowity zakaz wznoszenia jakichkolwiek budynków, a nawet budowli. Efektywne prowadzenie gospodarki rolnej nie jest możliwe bez wznoszenia stosownych urządzeń, czy odpowiednich budynków w racjonalnej odległości od gruntu przeznaczonego pod produkcję rolną.

Reasumując, skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie zakazu zabudowy.

Rada Miejska w Jarocinie w odpowiedzi na skargę wniosła o :

1) odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargi w części w jakiej skarżąca nie jest legitymowana do jej wniesienia, tj. w części dotyczącej zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1RN, którego skarżąca nie jest właścicielem i co do którego nie wykazała naruszenia swojego osobistego interesu prawnego,

2) oddalenie w całości skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że w pierwszej kolejności należy rozważyć występowanie legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, wywodzonej przez skarżącą z naruszenia przysługującego jej prawa własności. Skarżąca w skardze odnosi się do nieruchomości oznaczonych w zaskarżanej uchwale numerami 1RN oraz 4RN. Skarżąca wnosi także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 1 RN i 4RN. Zaznaczono, iż nieruchomość, której właścicielem, zgodnie z księgą wieczystą nr [...] jest skarżąca, oznaczona została w zaskarżanej uchwale symbolem 4RN. Właścicielem nieruchomości oznaczonej symbolem 1RN jest natomiast inny podmiot. Dlatego skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi i żądania stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie w zakresie dotyczącym działki, której skarżąca nie jest właścicielem i co do której w treści skargi nie wskazuje na istnienie jakiegokolwiek własnego interesu, który mógłby zostać naruszony przez zaskarżaną uchwałę.

Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.").

Procedura planistyczna dla przedmiotowego planu miejscowego była realizowana zgodnie z art. 17 u.p.z.p. oraz nie narusza przepisów zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Postanowienia zawarte w aktualnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin, przyjętego uchwałą Nr LIW566/2017 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 29 czerwca 2017 r. z późn. zm., (zwanego dalej "Studium") determinowały treść planu miejscowego w zakresie ustalenia sposobu przeznaczenia terenów.

Podkreślono, że skarżąca sama w skardze odstąpiła od formułowania we wskazanym zakresie zarzutów, przytaczając jedynie tezy o występujących w jej ocenie nieprawidłowościach oraz formułując pytania odnoszące się do uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie nr LXI/546/2022 z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin. W uchwale tej wskazano wprost, iż została ona podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.

Niezasadny jest zarzut, że zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek bliżej nieustalonego podmiotu, mającego interes w zniweczeniu planów inwestycyjnych skarżącej. Wskazany przez skarżącą brak oznaczenia w przedmiotowej uchwale podmiotu na wniosek, którego uchwała została podjęta, nie ma na celu ukrycia przeciwników inwestycji dokonywanej przez skarżącą. Podejmując wskazaną uchwałę Rada Miejska w Jarocinie działała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie swojej właściwości, a jej działania stanowiły prawidłowy i uzasadniony przejaw władztwa planistycznego gminy.

Podkreślono, że plan miejscowy został sporządzony i uchwalony proceduralnie i merytorycznie zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym również z uwzględnieniem przepisów art. 17 u.p.z.p. Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.p.z.p. uchwałę rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Z przepisów prawa wprost nie wynika obowiązek zawierania w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego informacji z czyjej inicjatywy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu.

W związku z tym nie stwierdzono konieczności zawierania takiej informacji w uchwale nr LXI/546/2022 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin. Nie ma znaczenia z czyjej inicjatywy przystąpiono do opracowania planu.

Procedura planistyczna zaskarżonego planu zachowuje zasadę transparentności poprzez zachowanie wszystkich etapów proceduralnych, w tym m.in. ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, etap zbierania wniosków do planu, ogłoszenie o wyłożeniu, przeprowadzenie wyłożenia wraz z dyskusją publiczną oraz terminem zbierania uwag do projektu planu (dowody znajdują się w załączniku "dokumentacja prac planistycznych" pod numerami 2, 4, 11, 12, 13, 14, 15). Wymienione etapy wykonano w całej rozciągłości prawidłowo, były realizowane transparentnie, zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie. Wobec powyższego zarzut naruszeniu procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenie rodzaju przeznaczenia terenów w ramach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Wyznaczenie terenów oznaczonych symbolami 1RN i 4RN oraz wprowadzenie zapisów szczegółowych dla tych terenów w planie miejscowym zostało ustalone zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz wytycznymi zawartymi w dokumentach planistycznych oraz po przeanalizowaniu stanu istniejącego.

W zaskarżonej uchwale ustalono następujące przeznaczenia terenów według § 3 ust. 1:

1) teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, oznaczony symbolem 1RZP;

2) tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczone symbolami: 1RN, 2RN, 3RN, 4RN;

3) tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami: 1ZP, 2ZP;

4) teren zieleni naturalnej, oznaczony symbolem 1ZN;

5) teren wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczony symbolem 1WS;

6) teren komunikacji drogowej wewnętrznej, oznaczony symbolem IKR.

Natomiast w § 17 uchwały określono ustalenia szczegółowe dla terenów 1 RN, 2RN, 3RN, 4RN. W paragrafie tym ustalono:

1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnictwa z zakazem zabudowy;

2) przeznaczenie uzupełniające: zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, łąki, pastwiska;

3) zakaz zabudowy za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących tym sieciom, w sposób nie kolidujący z przeznaczeniem i pozostałymi zasadami zagospodarowania terenu.

Ustalenia planu miejscowego m.in. dla terenów wskazanych w skardze wynikają przede wszystkim z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin, przyjętego uchwałą Nr LIV/566/2017 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 29 czerwca 2017 r. z późn. zm. Podkreślono, że Studium w ustaleniach dla określonych terenów narzuciło kierunki dotyczące sposobu przeznaczenia terenu, co należało przełożyć do zapisów planu miejscowego.

Studium, w Rozdziale 15, podrozdziale 15.2 pkt 24, na stronie 149, dla terenów rolniczych oznaczonych symbolem R określa:

1) dopuszcza się zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne;

2) dopuszcza się łąki i pastwiska;

3) dopuszcza się urządzenia i obiekty związane z ochroną przeciwpowodziową; w zabezpieczeniach przeciwpowodziowych należy w maksymalnym stopniu stosować rozwiązania ekologiczne;

4) dopuszcza się budowę stawów hodowlanych, pod warunkiem, że nie będą wpływać negatywnie na wody innych akwenów (zanieczyszczenia, eutrofizacja);

5) dopuszcza się przeprowadzanie dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących tym sieciom, w sposób nie kolidujący z przeznaczeniem i pozostałymi zasadami zagospodarowania terenu;

6) zakazuje się wznoszenia nowych budynków, w tym takie w ramach zabudowy zagrodowej i innej związanej z produkcją rolniczą"

Zapisy te były główną przesłanką merytoryczną, determinującą ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu rolnictwa z zakazem zabudowy bez dopuszczenia zabudowy siedliskowej, zagrodowej lub związanej z produkcją rolniczą.

Zgodnie z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Ustawodawca narzucił na sporządzającego plan miejscowy wymóg rozróżnienia przeznaczenia terenów rolniczych na takie gdzie może powstać zabudowa związana z rolnictwem oraz wolna od zabudowy jako tereny upraw. Uwzględniając przesłanki wynikające z zapisów Studium co do terenów rolniczych, sporządzający plan nie miał innej możliwości, niż ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolnictwa z zakazem zabudowy.

Ustalono, iż tereny opisane w skardze są aktualnie wykorzystywane jako użytki rolne pod uprawę, wolne od zabudowy, na których nie były prowadzone żadne działania inwestycyjne. Właściciel działki, przeznaczonej w planie na tereny rolnictwa z zakazem zabudowy miał świadomość istnienia takiego zapisu w Studium oraz tego, że w sporządzanym planie miejscowym wytyczne te będą przeniesione w formę ustaleń planu jako prawa miejscowego. Ponadto na etapie składania wniosków do planu, nie wpłynęło żadne pismo od skarżącej. Studium jest ogólnodostępnym dokumentem zamieszczonym na stronie internetowej urzędu (m.in. BIP, platforma e-sesja Jarocin, system informacji przestrzennej Gminy Jarocin), jak również ogólnodostępne są informacje oraz obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia owego studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też obwieszczenia o wyłożeniu projektów do publicznego wglądu. W związku z powyższymi przesłankami Rada Miejska musiała ustalić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolnictwa z zakazem zabudowy.

Gmina Jarocin nie przekroczyła, ani nie nadużyła władztwa planistycznego ustalając tereny rolnictwa z zakazem zabudowy w planie miejscowym. Ustalenie w planie miejscowym terenów rolniczych z zakazem zabudowy oznaczonych na rysunku planu symbolami RN, w których zawarte są również tereny1RN i 4RN do których odnosi się skarżąca, zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium jako konsekwencja jego postanowień i wytycznych polityki przestrzennej gminy. Podkreślono, że nie doszło w tym przypadku do przekroczenia i nadużycia władztwa planistycznego.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny w konsekwencji ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności, co potwierdza wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r. II SA/Po 541/20.

Ingerencja w zaskarżonym planie miejscowym jest podyktowana wymogami prawnymi i uwarunkowaniami planistycznymi wynikającymi z zapisów Studium. Przesłanki w formie przepisów prawa koniecznych do spełnienia podczas sporządzania planu miejscowego wraz z wytycznymi określonymi w Studium wymusiły ustalenie w planie ściśle określonego przeznaczenia, nie dając możliwości na postulowane zmiany przez skarżącą w postaci dopuszczenia zabudowy.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu oraz pozbawienia właściciela możliwości wykonywania prawa własności, ponieważ na obszarze objętym opracowanym planem miejscowym nie było wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a teren jest aktualnie wykorzystywany pod uprawy. Właściciel wciąż może korzystać i wykonywać prawo własności w zakresie ograniczonym ustaleniami planu.

Podkreślono, że akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki (zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 7.05.2021 r., II SA/Gl 90/21, LEX nr 3192290). Zaskarżona uchwała wprowadza rozwiązania w pełni uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Zgodnie z orzecznictwem sądowym sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. Tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa. W tym przypadku działanie organu było uzasadnione oraz proporcjonalne i jako takie nie mogło prowadzić do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Ingerencja wynikająca z zaskarżonego planu miejscowego w tym zakresie wynika z uwarunkowań formalno-prawnych oraz przestrzennych. Uwarunkowaniami formalnoprawnymi jest w tym przypadku konieczność zgodności planu miejscowego z przepisami planistycznymi wyższego rzędu oraz uwzględnienia wymagań wynikającej z treści Studium i obranych w nim kierunków i przeznaczenia co do obszaru planu miejscowego. W odniesieniu do potencjalnej realizacji inwestycji zaznaczono, że wstępne kroki podejmowane przez inwestora wskazują, iż świadomie obrał decyzję o przystąpieniu do działań inwestycyjnych na terenie, którym Studium zakazuje realizacji jakiejkolwiek zabudowy.

Zgodnie z intencją ustawodawcy ustalenie przeznaczenia terenu, co do zasady, powinno dokonać się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pod względem urbanistycznym nie doszło do istotnych zmian okoliczności planistycznych, których następstwem byłaby zmiana wartości nieruchomości związana z uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem możliwości korzystania z niej "w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniu". Gmina, kształtując zasady polityki przestrzennej, postępowała konsekwentnie w wypracowanym od lat kierunku przeznaczenia ww. terenów pod funkcję rolniczą.

Podkreślono, że zaskarżony plan miejscowy kształtujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości nie pozbawia rolników prawa własności oraz możliwości jego wykonywania w sposób całkowity. Nie dochodzi do ustalenia zakazu zabudowy na obszarze całego planu. Zauważono, że na obszarze planu ustalono również inne rodzaje przeznaczenia, m.in. teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, oznaczony symbolem 1RZP, który został w planie miejscowym ustalony na działce nr [...] w obrębie Siedlemin. Teren ten jest związany z funkcją rolniczą, a plan miejscowy umożliwia na tym przeznaczeniu realizację zabudowy i dająca potencjalnie może stanowić przestrzeń do wznoszenia stosownych urządzeń lub budynków dla efektywnego prowadzenia gospodarki rolnej.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania swego interesu prawnego skarżąca złożyła dokumentację dotycząca działek nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin - etap I.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 21 września 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Zmiana ustawy o samorządzie gminnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 01.06.2017 r., usunęła z trybu skargowego wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia prawa, zaś zgodnie z nowym brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę - co do zasady - wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw znowelizowane przepisy art. 52 i art. 53 stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej z dnia 07.04.2017 r. W konsekwencji w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 20.06.2023 r. do terminu wniesienia skargi stosować należy znowelizowany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Także w judykaturze przyjmuje się, że przepis art.53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art.101 ust.1 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę do sądu administracyjnego na akty lub czynności o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd przyjął jednak, że termin do wniesienia skargi został dochowany, gdyż zastosowanie znajduje tu art.53 § 2a p.p.s.a. stanowiący, że w przypadku innych aktów jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W świetle powyższego Sąd miał obowiązek rozpoznać skargę O. W. na wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40; w skrócie), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga w niniejszej sprawie niewątpliwie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu konieczne jest zbadanie legitymacji skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie.

W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest bowiem w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie.

Dlatego też w dalszej kolejności Sąd orzekający zmuszony był ocenić, czy skarżąca posiadała interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Należy podkreślić, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Godzi się podkreślić, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie uprawnia ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04, CBOSA; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16, CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, a obecnie przede wszystkim zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że przez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przypis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej.

Ponieważ skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego, lecz konieczne jest wykazanie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14 oraz z 19.11.2019 r. o sygn. II OSK 339/17). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.

Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym (por. m.in.: wyroki NSA z 12 marca 2019 r. II OSK 231/19, z dnia 19 czerwca 2019 r., II OSK 3147/17, a także WSA w Opolu z 3 października 2017 r., II SA/Ol 707/17, wyrok WSA w Poznaniu z 15.01.2020 r. o sygn. II SA/Po 916/19, publ. CBOSA). O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Przyjmuje się więc, że strona składając skargę musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (tak WSA w Warszawie w wyroku z 01.07.2020 r. o sygn. IV SA/Wa 2926/19, publ. CBOSA). Przy czym źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów) – por. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. II SA/Po 889/19, publ. CBOSA.

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego - z przepisu prawa - nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA i powołane tam stanowisko doktryny oraz komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym A. Matan w Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z treści skargi wynika, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżąca dopiero po wezwaniu zarządzeniem z 07.09.2023 r. złożyła dokumenty z których wynika, iż jest aktualnym właścicielem działek nr [...] i [...] w obrębie Siedlemin (k. 31 – 40 akt sądowych). Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka nr [...] oznaczona jest w zaskarżonym planie jako teren 1RZP i 1ZP. Natomiast działka nr [...] oznaczona jest w zaskarżonym planie jako teren 4RN.

Z akt administracyjnych wynika, że na wniosek skarżącej Burmistrz Jarocina w dniu 02 czerwca 2023 r. dla działki nr [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. Z dokumentacji planistycznej wynika natomiast, że w dniu 21 marca 2023 r. skarżąca złożyła uwagi do zaskarżonego planu wnosząc o zmianę przeznaczenia terenu :

- objętego działką nr [...] na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, usługi sportu i rekreacji (obiekty turystyczne i gastronomiczna), zabudowa usługowa, zabudowa rolnicza, instalacje energii odnawialnej pow.100kW (fotowoltaika) wskazując, że decyzją z dnia 06 marca 2023 r. Starosta J. udzielił pozwolenia na budowę 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej na działce nr [...];

- działka nr [...] na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, usługi sportu i rekreacji (obiekty turystyczne i gastronomiczna), zabudowa usługowa, zabudowa rolnicza, instalacje energii odnawialnej pow.100kW (fotowoltaika).

Marginalnie jedynie Sąd wskazuje, iż w świetle powyższego wątpliwości budzi deklarowana w skardze chęć zabudowy w/w działek jedynie zabudową zagrodową.

Wracając do kwestii legitymacji do wniesienia skargi w kontekście istnienia interesu prawnego skarżącej Sąd wskazuje, że skarga dotyczy zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 1 RN i 4 RN (§ 3 ust. 1 pkt 2; § 17 pkt 1 uchwały). Z dokumentacji złożonej przez skarżącą wynika, że skarżąca dysponuje prawem własności nieruchomości jedynie w odniesieniu do terenów 4RN, gdyż jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze przeznaczonym w zaskarżonym planie na tereny 4RN. Skarżąca nie wykazała natomiast, by była właścicielem nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w zaskarżonym planie na tereny o symbolu 1RN. Tym samym skarżąca nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia skargi dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem 1RN.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawnomaterialną skarżącej zakresie nieruchomości położonych na obszarze przeznaczonym w zaskarżonym planie na tereny 1RN, gdyż na tym terenie nie jest ona właścicielem żadnych nieruchomości.

Wobec powyższego skarga w części dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem 1RN podlegała odrzuceniu, ponieważ osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja nie dowodzi istnienia jej interesu prawnego w tym zakresie, dlatego też złożona przez nią skarga podlegała odrzuceniu w tej części zgodnie z pkt 1 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Powyższa konstatacja powoduje, że Sąd nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie w tej części. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot, co nie ma miejsca w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Natomiast Sąd był zobligowany do rozpoznania zarzutów skargi w części dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem 4RN, gdyż na terenie oznaczonym w planie takim symbolem położona jest działka nr [...], której właścicielem jest skarżąca.

Wprowadzenie w zaskarżonym planie ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania, narusza interes prawny skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku planu miejscowego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym tym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

Paragraf 3 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi: "W zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustala się przeznaczenia terenów:

2) tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczone symbolami 1RN, 2RN, 3RN, 4RN;"

§ 17 pkt 1 uchwały stanowi: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania dla terenu rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RN, 2RN, 3RN, 4RN, ustala się:

1)przeznaczenie podstawowe: teren rolnictwa z zakazem zabudowy;"

Sąd wskazuje, że skarżąca w petitum skargi zaskarżyła m.in. § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, a w jej uzasadnieniu pisze o § 3 ust. 1 pkt 2 wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Mimo, że skargę sporządził radca prawny będący pełnomocnikiem skarżącej, to jednak sporządził ją w sposób nieprecyzyjny. § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały dotyczy bowiem terenów produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oznaczonych symbolem 1RZP. Ponieważ zarzuty skargi dotyczą jedynie terenów 1RN oraz 4RN nie mogły one obejmować § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, który nie dotyczy terenów 1RN oraz 4RN. Dlatego też Sąd przyjął, że skarga dotyczy § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 uchwały, a opisana sprzeczność jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej.

Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do wprowadzenia przez zaskarżony plan na terenie oznaczonym symbolem 4RN całkowitego zakazu zabudowy, nawet zagrodowej (za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących tym sieciom). Zdaniem skarżącej dokumentacja planistyczna nie wyjaśnia dlaczego wprowadzono na terenie rolnym zakaz także zabudowy siedliskowej. Zarzucono, że jest to rozwiązanie arbitralne, nie mające podstawy prawnej i naruszające zakres władztwa planistycznego gminy. Zakaz ten jest - zdaniem skarżącej - w istotnym stopniu wadliwy, jako "nadmiarowy", tj. ustanowiony z naruszeniem zasady proporcjonalności, a przez to i z nadużyciem władztwa planistycznego.

Ponadto zarzucono, że zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca właściciela prawa jego zabudowy, to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności, by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia.

Jak już wspomniano w uwagach do projektu uchwały skarżąca wniosła o zmianę przeznaczenia terenu na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, usługi sportu i rekreacji, zabudowę usługową, rolniczą, instalację energii odnawialnej dla działek [...] i [...]. Uwagi tej nie uwzględniono wskazując, że: "Uwaga nieuwzględniona ze względu na niezgodność wnoszonej zmiany przeznaczenia terenu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin."

W aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. w odniesieniu do terenów rolniczych – R, w studium wskazano:

24. R – tereny rolnicze:

1) dopuszcza się zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne;

2) dopuszcza się łąki i pastwiska;

3) dopuszcza się urządzenia i obiekty związane z ochroną przeciwpowodziową; w zabezpieczeniach przeciwpowodziowych należy w maksymalnym stopniu stosować rozwiązania ekologiczne;

4) dopuszcza się budowę stawów hodowlanych, pod warunkiem, że nie będą wpływać negatywnie na wody innych akwenów (zanieczyszczenia, eutrofizacja);

5) dopuszcza się przeprowadzanie dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących tym sieciom, w sposób nie kolidujący z przeznaczeniem i pozostałymi zasadami zagospodarowania terenu;

6) zakazuje się wznoszenia nowych budynków, w tym także w ramach zabudowy zagrodowej i innej związanej z produkcją rolniczą.

Zaskarżone zapisy planu w istocie zakazują jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolniczych za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących tym sieciom. Zaskarżone zapisy uchwały są więc zgodne z zapisami studium.

Sąd podziela stanowisko, że co do zasady taka ingerencja organu planistycznego w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości na obszarze planu jest dopuszczalna. Nie kwestionowała zresztą takiego uprawnienia sama skarżąca. Jednocześnie Sąd podkreśla, że przy tak daleko idącej ingerencji w prawo własności pierwszoplanowa jest ocena, czy organ planistyczny nie naruszył zasady proporcjonalności. Zarzuty skarżącej zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Miejską granic władztwa planistycznego przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale całkowitego zakazu zabudowy.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy podkreślić, że stwierdzonego naruszenia interesu prawnego skarżącej przez postanowienia planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego. Przy czym - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium. Ponadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07).

Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 834/12).

W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. o sygn. II OSK 1106/16 (publ. CBOSA) okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność projektu planu ze studium (jak w kontrolowanym przypadku) nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy.

Jak już wspomniano studium jest aktem o charakterze ogólnym, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez władze samorządowe i jest nie tylko aktem określającym założenia polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16; wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1190/17). Przy czym należy wskazać, że z uwagi na najnowszą nowelizację art. 20 u.p.z.p. przepisy nakazujące zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stosowane będą w brzmieniu dotychczasowym do momentu uchwalenia planu ogólnego. W niniejszej sprawie do akt sprawy nie dołączono studium, jednak Sąd zapoznał się z jego treścią w Internecie. Ponadto treść studium nie była kwestionowana przez skarżącą,

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Nie może on jednak być wprost sprzeczny z zapisami studium.

Co do zasady władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego warto przywołać w tym zakresie tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Argumentacja organu w zakresie wprowadzenia na obszarze oznaczonym symbolem 4RN całkowitego zakazu zabudowy sprowadzała się wyłącznie do twierdzenia, iż zakaz ów podyktowany jest zapisami aktualnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin, przyjętego uchwałą Nr LIV/566/2017 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 29 czerwca 2017 r. z późn. zm. Podkreślono, że Studium w ustaleniach dla określonych terenów narzuciło kierunki dotyczące sposobu przeznaczenia terenu, co należało przełożyć do zapisów planu miejscowego. Nie negując powyższego Sąd wskazuje, iż zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedynie warunkiem sine qua non ważności planu. Stwierdzenie tej zgodności jest niezbędne, lecz nie jest wystarczające, by prawidłowo ocenić wprowadzenia zakazu zabudowy na obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 4RN.

Ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga w szczególności rozważenia, czy w danym przypadku doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego oraz interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają zaś w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazującego na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (por. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA). Zalicza się do nich m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5); walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6); prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym expressis verbis nakłada na organ planistyczny obowiązek "ważenia" interesu publicznego i interesów prywatnych oraz wykazania spełnienia tego wymogu w uzasadnieniu do uchwały w sprawie m.p.z.p. (zob. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Podobnie w orzecznictwie akcentowany jest obowiązek takiego organu "wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalności przy oddziaływaniu na prawo własności" (zob. np. wyrok NSA z 17.09.2021 r., II OSK 115/21, CBOSA).

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Regulację tę uzupełniał § 12 pkt 19 nieobowiązującego już, ale znajdującego zastosowanie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie: "rozporządzenie MI"), który stanowił, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.

W doktrynie trafnie zauważa się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Przywołane wyżej regulacje art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który to obowiązek stanowi z kolei refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadnym jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W konsekwencji uzasadnienie m.p.z.p. powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31.03.2023 r. o sygn. IV SA/Po 84/23, dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części.

Uzasadnienie kontrolowanego planu miejscowego jawi się jako ogólnikowe i enigmatyczne, gdyż w ogóle nie wyjaśnia rzeczywistych motywów uchwalenia tego aktu, ani konkretnych przyczyn, dla których ustanowiono tak daleko idące ograniczenia wolności zabudowy nieruchomości skarżącej. W szczególności nie wynika zeń, czy i w jaki sposób wyważono interes skarżącej i interes publiczny.

Wytkniętych niedostatków uzasadnienia planu nie może także usprawiedliwiać okoliczność podnoszona w odpowiedzi na skargę, że skarżąca w toku procedury planistycznej nie złożyła żadnych uwag do projektu planu. Po pierwsze, z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że uzasadnienie m.p.z.p. powinno przedstawiać sposób realizacji wymogu wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przy ustalaniu przeznaczenia terenu oraz określaniu potencjalnego sposobu jego zagospodarowania i korzystania zeń także wówczas, gdy żadne wnioski ani uwagi do projektu planu nie wpłynęły. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że organowi planistycznemu z urzędu były znane zamiary inwestycyjne skarżącej względem działki nr [...], skoro Gmina Jarocin prowadziła także postępowanie zakończone wydanie w dniu 02 czerwca 2023 r. decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po trzecie skarżąca zgłosiła uwagi.

Nawet fakt niezgłoszenia przez skarżącą formalnych zarzutów w ramach procedury planistycznej nie zwalniał organów Gminy z obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu do planu przyczyn przyjęcia w tym akcie rozwiązań uniemożliwiających urzeczywistnienie zamierzeń skarżącej. Ponadto Sąd w niniejszym składzie przychyla się do generalnego poglądu, zgodnie z którym okoliczność, że strona skarżąca nie brała aktywnego udziału w procesie uchwalania planu miejscowego, następnie przez nią zaskarżonego, w szczególności, że nie składała zarzutów do projektu planu nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi, Istotne jest jedynie to, czy przyjęte w miejscowym planie regulacje naruszają prawo, czy też nie (por. wyrok NSA z 29.03.2022 r., II OSK 981/21, CBOSA).

Odpowiedzi o przyczyny wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie 4RN nie ma w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Wskazane niedostatki tego uzasadnienia, jakkolwiek przemawiające za uznaniem przyjętych w uchwale rozwiązań planistycznych za nieusprawiedliwione i arbitralne, same w sobie nie wystarczałyby do stwierdzenia "automatycznie" nieważności uchwały – o ile tylko organy Gminy byłyby w stanie przedstawić przekonujące, obiektywne motywy przyjęcia poszczególnych rozwiązań planistycznych (zwłaszcza ingerujących w prawo własności, w tym prawo zabudowy, prywatnej nieruchomości skarżącej) w innej formie, np. w odpowiedzi na skargę.

Jak bowiem trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18, CBOSA), zarówno z tego względu, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w późniejszej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (o ile było wystosowywane), tudzież w odpowiedzi na skargę; można je także dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). Na wymóg rzetelnego i wszechstronnego wyjaśniania oraz wyważania także w toku postępowania planistycznego wszystkich występujących (a zwłaszcza kolidujących ze sobą) interesów – a także przedstawienia rezultatów takiego wyważenia – zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 381/17 (CBOSA), w którym wskazano w szczególności, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu, bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177–178; W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s. 125).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w sytuacji braku przedstawienia realnych motywów wprowadzenia spornych ustaleń planistycznych w uzasadnieniu do zaskarżonego m.p.z.p., wyjaśnienie tych motywów powinno nastąpić najpóźniej w odpowiedzi na skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i odpowiedzi udzielonej w kontrolowanej sprawie przez Radę Miejską wynika, że jedynym motywem wprowadzenia w uchwale spornego zakazu zabudowy terenów oznaczonych symbolem 4RN była zgodność ze studium. Przypomnieć trzeba, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (co expressis verbis zostało przesądzone w art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a więc jego ustalenia, same w sobie, nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych.

Zresztą jest zasadą, że okoliczność, iż kwestionowane postanowienie m.p.z.p. (np. określony zakaz) ma oparcie w odnośnych ustaleniach studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności takiego postanowienia (zakazu) w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (zob. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego postanowienia (zakazu) w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium (nie będącym, jak to już wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (por. wyrok NSA z 15.11.2022 r., II OSK 1509/22, CBOSA).

W uzasadnieniu planu brak jest jakiejkolwiek argumentacji wyjaśniającej dlaczego wprowadza się całkowity zakaz zabudowy na terenach rolniczych. Organ powołuje się wyłącznie na zgodność takiej regulacji z ustaleniami studium (również w odpowiedzi na uwagi do projektu planu w tym zakresie) bez dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę (która w tym postępowaniu może zostać wzięta pod uwagę jako uzupełniająca argumentacja) wyjaśniono jedynie, że zakaz zabudowy nie dotyczy całego obszaru objętego planem (ustalono niewielki obszarowo teren 1RZP, gdzie pozwolono na budowę budynków i urządzeń dla prowadzenia gospodarki rolnej). Natomiast w ogóle nie wskazano konkretnych przyczyn przemawiających za wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych.

O ile można przyjąć, że zakaz zabudowy innej niż związana z rolnictwem byłby uzasadniony, to całkowity zakaz zabudowy (w tym siedlisk, infrastruktury rolniczej: budynków gospodarczych, szklarni, stodół itp.) wydaje się nieracjonalny, bowiem może wręcz utrudniać prowadzenie działalności rolniczej, która nie ogranicza się przecież do uprawy roślin. W sytuacji, gdy na przeważającej części terenów rolniczych objętych planu zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, można to traktować jako niezgodność sposobu zagospodarowania z funkcją takich terenów, które ze swej istoty wymagają dopuszczenia możliwości lokalizowania jakiejś formy zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej). W niniejszej sprawie teren 1RZP (dopuszczający zabudowę na terenach rolniczych) jest nieproporcjonalnie mniejszy, niż pozostałe tereny RN.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustanawiając na terenach oznaczonych symbolem 4RN bezwzględny zakaz zabudowy Rada Miejska uczyniła to w sposób niewystarczająco uzasadniony i nadmiernie ograniczający prawo własności nieruchomości skarżącej, a więc z nadużyciem przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury uchwalania planu Sąd podkreśla, że skarżąca w ogóle ich nie skonkretyzowała. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została sporządzona i uchwalona proceduralnie i merytorycznie zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym również z uwzględnieniem przepisów art. 17 u.p.z.p. Skarżąca nie formułuje wprost zarzutów w tym zakresie, jednak pośrednio wskazuje na konieczność wyjaśnienia kto jest inicjatorem planu. Skarżąca wskazuje na wyrok IV SA/Po 84/23, gdzie wskazano, że plan był opracowywany w istocie "w odpowiedzi" na konkretny wniosek o wydanie decyzji w.z., a więc ma charakter "interwencyjnego" planu miejscowego, pod którym to pojęciem rozumie się w doktrynie takie plany, których celem jest uniemożliwienie zrealizowania zabudowy i zagospodarowania terenu zaproponowanych we wniosku o wydanie decyzji w.z. (zob. S. Pawłowski, Decyzja o warunkach zabudowy a tzw. "interwencyjne" miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego [w:] Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 141). W konsekwencji uzasadnienie m.p.z.p. powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie faktycznie skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy w dniu 2 czerwca 2023 r., a plan uchwalono 23 czerwca 2023 r. Niemniej wniosek ustalenie warunków zabudowy złożyła w dniu 17.04.2023 r., a uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęto 28.02.2022 r., czyli rok wcześniej, co nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżony plan ma charakter interwencyjny.

W konsekwencji za zasadne należało uznać jedynie (i aż) zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego w sposób istotny naruszają zasady sporządzania m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł), łącznie 797 zł.