Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1836/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2628/13 w sprawie ze skargi S. M. i innych na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. i innych na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie, zwany dalej: "PINB", decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr 427/2013, na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej "k.p.a.", nakazał skarżącym: S. i D. M. oraz H. i Z. M. rozbiórkę stacji paliw płynnych, budowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...]/2 w obrębie [...]-06 w Zielonce przy ul. [...] 98 (kategoria obiektu budowlanego – XX).

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ stanął na stanowisku, iż nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, w myśl art. 48 z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem inwestorzy nie przedłożyli wymaganej dokumentacji świadczącej o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponadto tej legalizacji sprzeciwia się jednoznaczny zapis w planie miejscowym zakazujący realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 50, 00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki Długiej w Zielonce, jak również fakt, iż działka ew. nr [...]/2 przeznaczona jest do przyjęcia w całości pod inwestycję, jako działka w projektowanym pasie drogowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący D. M..

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej: "MWINB", decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzone przez organ powiatowy czynności kontrolne wykazały, że na ww. nieruchomości teren budowy został wyniesiony ponad naturalny poziom terenu. Podczas budowy wykonano budynek handlowo-usługowy (znajdujący się w stanie surowym zamkniętym), utwardzono teren kostką betonową, wykonano wiatę nad planowanymi dystrybutorami, cztery włazy nadzbiornikowe, instalację paliwową, odwodnienie wiaty, jeden wjazd na drogę publiczną (drugi w trakcie realizacji), a także (według oświadczenia D. M.) zamieszczono w gruncie dwa zbiorniki na paliwo o pojemności 50000 litrów. Ponadto organ powiatowy ustalił, że skarżący nie posiada wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanego wyżej obiektu. Skarżący co prawda oświadczył, że dokumentacja budowlana znajduje się w posiadaniu kierownika budowy Tomasza Wiewiórko, niemniej jednak organ powiatowy ustalił, że w Starostwie Powiatowym w Wołominie nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektu, co wynika z pisma ze Starostwa w Wołominie z dnia 27 lutego 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż wobec tego stosowne było podjęcie procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Przywołał przy tym przepis art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Następnie, MWINB wskazał, iż po uzyskaniu wypisu z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XVII/168/04 z dnia 17 lutego 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 45 z dnia 3 marca 2004 r. poz.1275) zmienionego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XIX/154/08 z dnia 31 marca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 58 z dnia 25 kwietnia 2008 r., poz. 2073) organ I instancji ustalił, iż na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa stacja paliw dopuszcza się realizację zabudowy i urządzeń związanych z dystrybucją paliw i obsługą pojazdów. Niemniej jednak północna część działki położona jest w strefie ochrony rzeki Długiej i na tej części nieruchomości obowiązuje m.in. zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki, a także zakaz samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu. Organ podkreślił, iż z dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w odległości ok. 30 m od skarpy brzegowej rzeki Długiej i w odległości ok. 37 m w odległości od rzeki Długiej. Powyższe stanowi zatem o naruszeniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa stacja paliw płynnych.

MWINB zaznaczył, iż ustawodawca zezwala na zalegalizowanie obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednak pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które nie są jednak spełnione.

Odnosząc się zaś do argumentacji odwołującego się dotyczącej możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu poprzez uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki, organ wskazał, iż nawet gdyby skarżący otrzymał stosowną decyzję zwalniającą go ze wskazanego wyżej zakazu, to omawiana inwestycja nadal naruszałaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inwestor przeprowadził również roboty budowlane polegające na podwyższeniu terenu działki nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 zlokalizowanej przy ul. [...] 98 w Zielonce (wbrew zakazowi określonemu w rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XVII/168/04 z dnia 17 lutego 2004 r.).

Ponadto, argument skarżącego wskazujący, iż działka nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 stanowić ma rezerwę dla drogi ekspresowej trasy S 8, również w ocenie organu, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż w piśmie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 7 czerwca 2013 r. wskazano, iż ww. działka przeznaczona jest do przejęcia w całości pod inwestycję, jako działka w projektowanym pasie drogowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący: D. M., S. M., Z. M., H. M., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego błędne zastosowanie, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie, organ nie zastosował art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 48 ust. 3 oraz ust. 5 Prawa budowlanego, co w konsekwencji pozbawiło skarżących możliwości zalegalizowania inwestycji poprzez przedstawienie projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w: a) błędnym ustaleniu, iż skarżący nie rozpoczęli procesu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego poprzez uzyskanie decyzji środowiskowej zwalniającej od zakazów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. od zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m. od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki; b) błędnym ustaleniu, iż budowla wzniesiona na działce ew. nr [...]/2 w obrębie [...]-06 w miejscowości Zielonka stanowiącej własność D. i S. M. oraz Z. i H. M., została wzniesiona z naruszeniem ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XVII/168/04 z dnia 17 lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 45 z dnia 3 marca 2004 r. poz. 1275) zmienionego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XIX/154/08 z dnia 31 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 58 z dnia 25 kwietnia 2008 r., poz. 2073), z uwagi na brak zapisów w Planie o zakazie podwyższania terenu na obszarze, na którym położona jest działka nr ew. [...]/2; c) błędnym ustaleniu, iż działka ew. nr [...]/2 w obrębie [...]-06 w miejscowości Zielonka stanowiąca własność D. i S. M. oraz Z. i H. M. jest przeznaczona w całości pod inwestycję "Budowy drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 11+600 do km 13+800", w sytuacji kiedy ww. działka stanowi rezerwę dla drogi ekspresowej trasy S8;

3) art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że pozytywne ustalenie w zakresie spełnienia przesłanek przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/11).

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem taki stan rzeczy wyczerpuje przesłankę do wydania nakazu rozbiórki.

Jak ustalił organ nadzoru budowlanego, teren na którym znajduje się przedmiotowa stacja paliw objęty jest zapisami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XVII/168/04 z dnia 17 lutego 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 45 z dnia 3 marca 2004 r. poz.1275) zmienionego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XIX/154/08 z dnia 31 marca 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. nr 58 z dnia 25 kwietnia 2008 r., poz. 2073). Na terenie tym dopuszcza się realizację zabudowy i urządzeń związanych z dystrybucją paliw i obsługą pojazdów (rozdział I pkt 3 ust. 4). Niemniej jednak, jak wskazał organ, północna część działki położona jest w strefie ochrony rzeki Długiej i na tej części nieruchomości obowiązuje m.in. zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 50,00 m od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki (rozdział III pkt 2 ust. 2), a także zakaz samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu (rozdział III pkt 2 ust. 5). Z dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się w odległości ok. 30 m od skarpy brzegowej rzeki Długiej i w odległości ok. 37 m w odległości od rzeki Długiej.

Sąd stwierdził, że na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r., skarżący przedłożyli kserokopię decyzji środowiskowej Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2014 r., zwalniającej Z. M. i D. M. z zakazu wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki Długiej po stronie odpowietrznej, w związku z "planowaną inwestycją polegającą na budowie stacji paliw płynnych i gazowych".

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2037/11).

W ocenie Sądu I instancji, analogiczna sytuacja powinna zostać zastosowana w zakresie braku możliwości udzielenia przez właściwy organ odstępstw od przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Tym samym, rozpoczęcie procesu w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej zwalniającej od zakazów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie uzyskanie takiego pozwolenia, pozostaje bez wpływu na zasadności podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Ponadto, Sąd ten wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia zawarte w rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu, bowiem pomimo zakazu inwestor przeprowadził również roboty budowlane, polegające na podwyższeniu terenu działki nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 zlokalizowanej przy ul. [...] 98 w Zielonce. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego istnieje zapis o zakazie podwyższania terenu, a znajduje się on w powołanym wyżej rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu, zgodnie z którym zakazuje się "samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu".

Na marginesie Sąd zaznaczył, że z pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 7 czerwca 2013 r., wynika, że działka nr ew. [...]/2 z obrębu [...]-06 z miejscowości Zielonka, na której znajduje się sporna stacja paliw, przeznaczona jest do przejęcia w całości pod inwestycję, pn. "Budowa drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 11+600 do km 13+800", jako działka w projektowanym pasie drogowym (nie stanowi ona rezerwy, jak twierdzą skarżący, dla drogi ekspresowej trasy S8).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako nieuzasadnioną oddalił.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak też zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie, organ nakazał rozbiórkę całości budynku, w sytuacji kiedy zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki części przedmiotowego budynku, a do pozostałej części budynku (nie znajdującego się w strefie objętej zakazem zabudowy) zastosowanie procedury legalizacyjnej;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż PINB oraz MWINB dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść wydanych decyzji tj.:

naruszenie przez MWINB art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. PINB w sytuacji, kiedy PINB dopuścił się:

naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez nie ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz nie wyjaśnienie wnikliwie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, a w szczególności:

a) nie zbadania przez organ kwestii posadowienia budynku wzniesionego na działce ew. nr [...]/2 w obrębie [...]-06 przy ul. [...] 98 w Zielonce, a w szczególności kwestii posadowienia tylko części ww. budynku w strefie ochrony rzeki Długiej- w obszarze objętym zakazem zabudowy;

b) błędnego ustalenia, iż Inwestor dokonał podwyższenia całości terenu działki nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 zlokalizowanej przy ul. [...] 98 w Zielonce (wbrew zakazowi określonemu w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka), w sytuacji kiedy podwyższony został tylko fragment przedmiotowej działki;

c) błędnego ustalenia, iż działka ew. nr [...]/2 w obrębie [...]-06 w miejscowości Zielonka jest przeznaczona w całości pod inwestycję "Budowy drogi ekspresowej S 8 na odcinku od km 11+600 do km 13+800", w sytuacji kiedy ww. działka stanowi rezerwę dla drogi ekspresowej trasy S8.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, podniesiono, że z dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującej się w aktach sprawy wnika, że obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się w odległości ok. 30 m od skarpy brzegowej rzeki Długiej i w odległości 37 m w odległości od rzeki Długiej, jednakże znaczna część obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...]/2 w obrębie [...]-06 w miejscowości Zielonka, znajduje się poza obszarem objętym zakazem zabudowy, w związku z czym spełniona została przesłanka określona w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Ustawy prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe, a także treść art. 48 ust 1 oraz pozostającego z nim w związku art. 48 ust 2 pkt 1 lit. a) Ustawy prawo budowlane brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę wzniesionego obiektu budowlanego, a zasadnym natomiast było zastosowanie procedury legalizacyjnej do części obiektu budowlanego nienaruszającego przepisów miejscowego planu zagospodarowania.

Wywodzono, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce sytuacja, w której nawet ze względu na charakter wzniesionych obiektów budowlanych możliwym jest ustalenie granic oddzielających część budowli znajdującej się w strefie objętej zakazem zabudowy od części, która takim zakazem objęta nie jest. Wobec czego uzasadnionym byłoby zastosowanie procedury legalizacyjnej, co do części obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...]/2 w obrębie [...]-06 w miejscowości Zielonka.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że Sąd błędnie oddalił skargę, bowiem nie dostrzegł, iż na etapie postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego:

1. Przy dokonywaniu ustaleń dotyczących posadowienia obiektu budowlanego na działce nr [...]/2 w obrębie [...]-06 w miejscowości Zielonka pominęły fakt, iż część budowli nie znajduje się w strefie ochronnej rzeki Długiej, a zatem nie jest objęta zakazem zabudowy, co spowodowało wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., pomimo utrwalonego w orzecznictwie poglądu, iż: "nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (...)" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07, Lex Polonica). Fakt posadowienia części budynku na przedmiotowej działce poza strefą objętą zakazem zabudowy jest podstawą do zastosowania w przedmiotowej sprawie określonej w art. 48 ust. 1 pkt 2 lit. a) procedury legalizacyjnej, co do części obiektu objętego nakazem rozbiórki.

2. Dokonały błędnych ustaleń, iż Inwestor przeprowadził roboty budowlane, polegające na podwyższeniu terenu działki nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 zlokalizowanej przy ul. [...] 98 w Zielonce, gdy tymczasem, prace wykonane przez Inwestora miały służyć wyłącznie umożliwieniu wykonania robót budowlanych, miały charakter niwelacyjny oraz zostały przeprowadzone wyłącznie na niewielkim obszarze owej inwestycji;

3. Nieprawidłowo ustaliły kwestie związaną z rzekomym przeznaczeniem całości działki nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 zlokalizowanej przy ul. [...] 98 w Zielonce pod inwestycję "Budowy drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 11+600 do km 13+800", gdy tymczasem z informacji uzyskanych przez skarżących, jedynie część przedmiotowej działki jest zakwalifikowana jako rezerwa dla drogi ekspresowej S8.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc w jej uzasadnieniu, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazał na konieczność utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę stacji paliw płynnych, budowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 w Zielonce przy ul. [...] 98 z uwagi na niedające się usunąć naruszenia, jakich dopuścili się inwestorzy, co zostało wykazane zostało w treści zaskarżonego do WSA w Warszawie rozstrzygnięcia MWINB.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, organ wskazał, że w rozdziale 3 pkt 2 ust. 5 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Zielonka nr XVII/168/04 z dnia 17.02.2004 r. wyrażono bezwzględny zakaz podwyższania terenów objętych ww. planem znajdujących się w strefie ochrony rzeki Długiej.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na fakt, że w piśmie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 7.06.2013 r., wskazano, że działka nr ew. [...]/2 obr. [...]-06 przy ul. [...] 98 w Zielonce, przeznaczona jest do przejęcia w całości pod inwestycję, jako działka w projektowanym pasie drogowym, na co wskazano w treści decyzji nr [...] z dnia [...].10.2013 r.

Organ podniósł również, że w obecnym kształcie stacja paliw usytuowana na ww. działce, narusza nie tylko ww. strefę ochronną rzeki, ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Istota zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, sprowadzała się do twierdzenia o istnieniu przesłanek do zastosowania procedury legalizacyjnej w stosunku do części budynku, która nie znajdowała się w strefie objętej zakazem zabudowy, co oznacza, że orzeczenie o całkowitej rozbiórce obiektu nie było uzasadnione i naruszało art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a, Prawa budowlanego.

Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) albo; ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b), jak też nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2), to właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, właściwy organ nakazuje rozbiórkę tego obiektu budowlanego lub jego części, chyba że istnieje możliwość jego zalegalizowania, czego warunkiem jest jego zgodność z przepisami planistycznymi. Jak wynika z akt administracyjnych, warunek ten jednak nie jest spełniony, ponieważ cały omawiany obiekt, poza niewielkim jego fragmentem, znajduje się w odległości nie większej niż 50 metrów od skarpy brzegowej rzeki Długiej (vide mapa sytuacyjno – wysokościowa k..32 akt administracyjnych organu i instancji). Tymczasem, jak wynika z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zielonka – działka ewidencyjna nr [...]/2 obręb [...]-06, na nieruchomości skarżących, obowiązuje zakaz realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 50 metrów od odpowietrznej stopy skarpy obwałowania rzeki, od linii brzegowej rzeki.

Dodatkowo też należy zwrócić uwagę na okoliczność, że rozróżnienie w przepisie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, powinności orzeczenia o rozbiórce albo całego obiektu budowlanego, albo też jego części, wynika z faktu odpowiedniego dostosowania tej powinności do sytuacji, kiedy powstała samowola dotyczy całego budynku, jak i do sytuacji, kiedy dotyczy ona jedynie jego części. W konsekwencji powyższego, samowolne wzniesienie części obiektu budowlanego nie musi zawsze oznaczać nakazu rozbiórki całego obiektu, w tym jego dotychczas istniejącej części, legalnie wzniesionej, o ile rzecz jasna częściowa rozbiórka jest technicznie możliwa.

Jednakże należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja samowoli nie tylko odnosi się do części obiektu budowlanego, ale do jego całości i to w sytuacji, kiedy obiekt ten nie może podlegać procesowi legalizacji z uwagi na naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez fakt położenia obiektu w odległości nie większej niż 50 metrów od skarpy brzegowej rzeki Długiej. Strona skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego ani nie zakwestionowała tego faktu, ani też nie wskazała jakichkolwiek argumentów, co do istnienia możliwości technicznych lub prawnych rozbiórki jedynie części omawianego obiektu. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut o zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki jedynie części przedmiotowego budynku, z uwagi na fakt, że znaczna jego część, znajduje się poza obszarem objętym zakazem zabudowy nie ma oparcia w okolicznościach faktycznych, wskazujących położenie obiektu w strefie do 50 metrów od skarpy brzegowej rzeki Długiej (vide: mapa sytuacyjno - wysokościowa dla celów projektowych, k. 32 akt administracyjnych organu I instancji).

Ponadto z akt administracyjnych wynika, że wybudowana stacja paliw płynnych stanowi kompleks powiązanych ze sobą funkcjonalnie obiektów, co stanowi dodatkowy argument za nietrafnością wywodów, w zakresie domagania się orzeczenia jedynie częściowej rozbiórki.

W świetle więc powyżej przedstawionych okoliczności, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, nakazująca rozbiórkę całego obiektu budowlanego została wydana w oparciu o właściwie zastosowany przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego nie był zasadny.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazywały one na błędnie ustalony stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, że dokonano podwyższenia terenu całej działki, a nie tylko niewielkiego jego fragmentu oraz że omawiana działka jest przeznaczona w całości pod inwestycję "Budowy drogi ekspresowej S 8 na odcinku od km 11+600 do km 13+800", w sytuacji, kiedy stanowi ona rezerwę dla drogi ekspresowej trasy S8.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy wskazać, że okolicznością niesporną w sprawie jest, iż skarżący dokonali niwelacji terenu celem umożliwienia przeprowadzonych przez nich robót budowlanych. Naruszało to postanowienia planu niezależnie od faktu, czy przeprowadzona niwelacja objęła całości ich działki, czy też nie. Z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zielonka – działka ewidencyjna nr [...]/2 obręb [...]-06, - pkt. III ust. 2 ppkt 5 wynika bowiem zakaz samowolnego nadsypywania lub obniżania powierzchni terenu na ich działce. Powyższa okoliczność słusznie więc została uwzględniona przez organy, jak i Sąd I instancji, jako stojące na przeszkodzie legalizacji obiektu, naruszenie przepisów planistycznych.

Co się natomiast tyczy zakwestionowania w skardze kasacyjnej przyjętego przez Sąd I instancji faktu przeznaczenia działki skarżących pod drogę ekspresową S- 8, to należy stwierdzić, że brak jest w sprawie dowodów na powyżej ustaloną okoliczność. Powoływane przez organy, jak i Sąd I instancji pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 7.06.2013 r., zawiera informację stanowiącą jedynie o tym, że zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "budowa drogi ekspresowej S-8 na odcinku od 11+600 do 13+800 km", a zgodnie z wnioskiem inwestora dot. przedmiotowej inwestycji, działka skarżących przeznaczona jest do przejęcia w całości pod inwestycję, jako działka projektowana w pasie drogowym. W ww. piśmie stwierdzono również, że organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia.

Brak rozstrzygnięcia, co do zajęcia działki skarżących pod omawianą inwestycję drogową nie mógł rzecz jasna stanowić argumentu za spełnieniem się tego planowanego dopiero zamierzenia. Dlatego też zarzut skarżących w zakresie poczynienia przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych, co do powyższego faktu okazał się zasadny, lecz nie mógł on mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem jak wyżej wskazano, istniały wyżej wskazane przeszkody do legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

J. Bortkiewicz M. Linska – Wawrzon R. Sawuła