Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 571/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania K.H. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...], zmieniającej decyzję z [...], dotyczącej ustalenia K.H. wysokości opłaty za pobyt matki M.P. w Domu Pomocy Społecznej im. Sue Ryder w Kałkowie-Godowie, w ten sposób, że:

1) ustala się K.H. od 1 grudnia 2018 r. wysokość opłaty za pobyt matki w DPS w Kałkowie-Godowie w kwocie 516,98 zł miesięcznie;

2) w związku z punktem 1 opłata za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. w łącznej kwocie 2.067,92 zł podlega wpłacie na rachunek bankowy MOPS Nr 93 1020 2629 0000 9102 0341 0503 w terminie do 30 kwietnia 2019 r.;

3) opłata od 1 kwietnia 2019 r. w kwocie ustalonej w punkcie 1 podlega uiszczaniu z góry do 25 dnia każdego miesiąca kalendarzowego na rachunek bankowy MOPS,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o:

1) ustaleniu K.H. opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w Kałkowie-Godowie, od 1 grudnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. w wysokości 516,98 zł miesięcznie oraz od 1 marca 2019 r. w wysokości 541.53 zł miesięcznie,

2) w związku z pkt 1 opłata za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 maja 2019 r. w łącznej kwocie 3.175.53 zł podlega wpłacie na rachunek bankowy MOPS Nr 93 1020 2629 0000 9102 0341 0503 w terminie do 30 czerwca 2019 r.;

3) opłata od 1 czerwca 2019 r. w kwocie ustalonej w punkcie 1 podlega uiszczaniu z góry do 25 dnia każdego miesiąca kalendarzowego na rachunek bankowy MOPS.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społeczne (tekst jedn. Dz.U.2018.1508 ze zmianami), dalej u.p.s., dotyczące zasad ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że decyzją z [...], K.H. ma ustaloną wysokość opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie 480,99 zł miesięcznie. Jest ona osobą samotnie gospodarującą, mieszka i pracuje w Kanadzie. Na dzień wydania powyższej decyzji średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w Kałkowie-Godowie wynosił 3.055 zł, a za dochód strony została przyjęta kwota 2.110 dolarów kanadyjskich (w przeliczeniu na polskie 5.832,88 zł).

Od 1 marca 2018 r., zgodnie z zarządzeniem nr 17/2018 Starosty Starachowickiego z 26 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej z terenu Powiatu Starachowickiego na 2018 rok (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 lutego 2018 r., poz. 821), średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w Kałkowie-Godowie wynosił 3.225,00 zł. Aktualnie, to jest od 1 marca 2019 r., zgodnie z zarządzeniem nr 12/2019 Starosty Starachowickiego z 20 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Powiatu Starachowickiego w 2019 roku (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z. dnia 22 lutego 2019 r., poz. 950), średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w Kałkowie-Godowie wynosi 3.367,00 zł.

Ponadto zmianie uległa sytuacja dochodowa strony, bowiem z zaświadczenia jej pracodawcy wynika, że jej aktualny dochód wynosi 2.344.88 dolarów kanadyjskich miesięcznie (co w przeliczeniu na polskie złote wg średniego kursu NBP dolara kanadyjskiego na 3 stycznia 2019 r. daje kwotę 6.695,34 zł). Zatem różnica dochodu wynosi 862,46 zł i przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 701,00 zł, to jest 70,10 zł. Zatem zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy skutkujące zmianą decyzji z 3 stycznia 2018 r.

Ponieważ dochód strony przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to jest 2.103.00 zł, to jest ona zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Po odjęciu od średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w Kałkowie-Godowie wynoszącego od 1 marca 2018 roku do 28 lutego 2019 roku 3.225.00 zł, opłaty, jaką w tym okresie ponosiła M. P. za swój pobyt w DPS - 1.674,06 zł, do podziału na trójkę jej dzieci pozostaje 1.550,94 zł. Zatem na każde z dzieci (K.H., L. P. i T.P.) przypada po 516,98 zł miesięcznie. Natomiast po odjęciu od średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w Kałkowie-Godowie wynoszącego od 1 marca 2019 r. 3.367 zł, opłaty, jaką od tego dnia ponosi M.P., czyli 1.742,41 zł, do podziału na trójkę jej dzieci pozostaje 1.624.59 zł. Zatem na każde z dzieci przypada po 541,53 zł miesięcznie.

Ponieważ dochód strony przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 2.103,00 zł i po wniesieniu powyższych opłat, od 1 grudnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. opłaty w wysokości 516,98 zł, a od 1 marca 2019 r. w wysokości 541,53 zł, kwota jej dochodu nie będzie niższa niż 300% tego kryterium dochodowego - to jest ona zobowiązana do ponoszenia przypadającej na nią opłaty za pobyt matki w DPS w całości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o pomocy społecznej do ustalania wysokości opłaty za pobyt w DPS nie przewidują możliwości posiłkowania się kryterium dochodowym obowiązującym w innym państwie, w sytuacji, gdy osoba zobowiązana do ponoszenia tej opłaty mieszka w tym innym państwie, ani uwzględniania wydatkowania na życie w innej walucie, niż polski złoty. Organ jest zatem zobowiązany do stosowania kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Ponadto materiał przedstawiony przez stronę w zakresie jej sytuacji dochodowej w związku z ponoszonymi wydatkami, nie ma wpływu na nakładany na nią obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania osoby bliskiej w DPS. Liczy się bowiem dochód. Zatem argumentacja zmierzająca do wykazania, że organ pobieżnie i ogólnikowo przeanalizował jej sytuację dochodową, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Dalej Kolegium zauważyło, że M.P. wnosi opłatę za pobyt w DPS w wysokości 70% swojego dochodu. Pozostałą więc część opłaty zobowiązane są uiszczać jej dzieci - każde w wysokości 1/3. Organ podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że wynikającą z art. 103 ust. 2 u.p.s. zasadę, że opłata obciążająca daną osobę za pobyt członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana, w przypadku, gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, odnosić należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuję w drodze decyzji administracyjnej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 667/14). Organ I instancji właściwie tę zasadę zastosował i opłatą przypadającą na T.P. nie obciążył dodatkowo pozostałych dzieci M.P. Pobocznie Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja dotycząca ustalenia opłaty T.P., K.H. występowała w charakterze strony i miała prawo kwestionować decyzję wydaną w tym przedmiocie. Nadto kwestia zwolnienia T.P. z części opłaty za pobyt matki w DPS nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy także stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Decyzja zmieniająca, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r. I OSK 2170/18). Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie tej kwestii jest korzystne dla strony, bowiem organ I instancji ma prawo do zaktualizowania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym został opublikowany średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS (ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym 27 lutego 2018 r.). W związku z koniecznością zaktualizowania także danych w zakresie sytuacji dochodowej zobowiązanej i uzyskaniem zaświadczenia o jej dochodach w listopadzie 2018 r., aktualizacja opłaty nastąpiła dopiero od 1 grudnia 2018 r. Co do terminu zapłaty kwoty wskazanej w punkcie 2 decyzji, Kolegium podało, że stosownie do art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Organ II instancji następnie dodał, że w postępowaniach prowadzonych w celu wydania decyzji ustalających opłatę jednemu dziecku M.P, pozostałe dzieci występowały w charakterze stron postępowania. Zatem wydanie oddzielnych decyzji nie naruszyło przepisów postępowania.

Kończąc organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na zmianę kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS w Kałkowie-Godowie począwszy od marca 2019 r. oraz zmianę kwoty odpłatności M.P.(związaną z waloryzacją świadczenia emerytalno-rentowego) za swój pobyt w DPS również od marca 2019 r., konieczne stało się uwzględnienie powyższych zmian i zreformowanie sentencji zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, K.H. zarzuciła naruszenie:

a) art. 139 kpa poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i ustalenie począwszy od 1 marca 2019 r. opłaty za pobyt matki w DPS w wysokości 541,53 zł miesięcznie, przy czym Kolegium nie wykazało rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez orzeczenie organu I instancji, i tym samym organ II instancji nie był uprawiony do zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść skarżącej i w istocie naruszył zakaz reformationis in peius;

b) art. 6 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS za okres sprzed wydania decyzji, w sytuacji gdy taka decyzja nie może określać wcześniejszej daty ponoszenia przez zobowiązanego tej opłaty, niż data wydania decyzji o jej ustaleniu;

c) art. 6 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa poprzez zupełnie dowolne określenie terminu zapłaty kwoty wskazanej w punkcie 2 zaskarżonej decyzji bez uzasadnienia przez organ na jakiej podstawie został określony wskazany tam termin zapłaty – 30 czerwca 2019 r., który w istocie przypada jeszcze przed uprawomocnieniem się zaskarżonej decyzji;

d) art. 6 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa poprzez ustalenie o odpłatności K.H. za pobyt M.P. w oddzielnej decyzji przy istnieniu innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M.P. w DPS, w sytuacji gdy niezbędne jest, by mając na uwadze wzajemną spójność i przejrzystość rozstrzygnięć, sprawa opłaty za pobyt danej osoby w DPS normowana była w całości jednym aktem administracyjnym, a nie odrębnymi rozstrzygnięciami względem każdego podmiotu zobowiązanego do partycypowania w tej opłacie;

e) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa przejawiające się w braku dokładnego zbadania możliwości finansowych M.P. do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS i tym samym braku ustalenia, czy posiada ona poza uzyskiwaną emeryturą jakiekolwiek oszczędności, czy też inne nieruchomości z których mogłaby opłacać swój pobyt w DPS, a powołanie się przez organ jedynie na art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., bez szczegółowego uzasadnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącą;

f) art. 7 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa przejawiające się w braku dokładnego zbadania sytuacji materialnej T.P. i jego żony oraz wysokości uzyskiwanego przez nich dochodu, pomimo wniosków skarżącej w tym zakresie, w sytuacji gdy przedłożone przez T.P. zaświadczenie o uzyskiwanych dochodach, bez uwzględnienia rocznych rozliczeń PIT T.P. i jego żony nie odzwierciedla rzeczywistych zarobków przez nich uzyskiwanych, co skutkowało bezzasadnym i jednostronnym zwolnieniem T.P. z części opłaty za pobyt w DPS i całkowite pominięcie tej okoliczności przez organ oraz stwierdzenie, że kwestie dotyczące ponoszenia odpłatności przez T.P. pozostają bez wpływu na wynik sprawy, co oczywiście pozostaje nieuzasadnione wobec jednostronnego działania przez organy na rzecz T.P. skutkujące zwalnianiem go z części odpłatności za pobyt w DPS, a wobec innych osób stosowanie już zupełnie innych kryteriów;

g) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa przejawiające się błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że skarżąca zobowiązana jest do ponoszenia przypadającej na nią w całości opłaty za pobyt matki w DPS, w sytuacji gdy zarówno organ I jak i II instancji dokonał błędnego wyliczenia jej dochodów, gdyż na stałe zamieszkuje ona w Kanadzie, a nie w Polsce, dlatego też pod uwagę należy brać w tej sprawie kryterium dochodowe z Kanady, a nie jak wskazał organ II instancji, że brak jest możliwości przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w DPS posiłkowania się kryterium dochodowym obowiązującym w innym państwie, w sytuacji gdy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty mieszka w tym innym państwie ani uwzględniania wydatkowania na życie w innej walucie niż polski złoty;

h) art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa przejawiające się w braku dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ II instancji, że z uwagi na osiągany dochód skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia przypadającej na nią opłaty za pobyt matki w DPS w całości i materiał dowodowy przedstawiony przez nią w zakresie jej sytuacji dochodowej w związku z ponoszonymi wydatkami nie ma wpływu na nakładany na stronę obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania osoby bliskiej w DPS, w sytuacji gdy organ pobieżnie i ogólnikowo, bez uwzględnienia pism wystosowywanych przez skarżącą do MOPS wskazujących na wydatki skarżącej, dokonał oceny jej sytuacji majątkowej, bowiem zamieszkuje ona na stałe w Kanadzie, wydatkuje ona na życie w dolarach kanadyjskich, a nie w polskich złotych, a organ poprzestał jedynie na matematycznych wyliczeniach dochodów skarżącej w przeliczeniu na polskie złote, nie uwzględniając potrzeb wydatkowania przez skarżącą znacznych kwot na własne utrzymanie i ponoszonych przez nią wydatków nie w Polsce, lecz w Kanadzie, a te okoliczności mają znaczenie przy ustalaniu wysokości opłaty

- art. 104 ust. 3 u.p.s., poprzez uznanie przez organ II instancji że termin zapłaty kwoty wskazanej w punkcie 2 decyzji organu I instancji wynika z tego przepisu i tym samym dopuszczenie przez organ II instancji możliwości żądania zapłaty kwoty wskazanej w decyzji jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji, to jest w dowolnie określonym terminie.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że zaskarżona decyzja została wydana na niekorzyść strony odwołującej się bowiem organ II instancji orzekł o obowiązku ponoszenia przez skarżącą wyższej opłaty niż zostało to określone w decyzji organu I instancji. Tym samym Kolegium nie było uprawnione do podwyższenia skarżącej wysokości opłaty ustalonej przez organ pierwszej instancji.

Ponadto organ wydał decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS za okres sprzed wydania decyzji, w sytuacji gdy decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS nie może określać wcześniejszej daty ponoszenia przez zobowiązanego tej opłaty, niż data wydania decyzji o jej ustaleniu. Organ II instancji nadał zaskarżonej decyzji moc wsteczną, pomimo, że brak do tego podstaw prawnych. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest niedziałanie prawa wstecz, stanowiąc jednocześnie naruszenie określonej w art. 6 kpa zasady praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa wskazał, że wynikający z niego zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględny. Jest to związane z tym, że w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ustalającej opłatę niższa, niż ustalona prawidłowo na podstawie aktualnej kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS oraz aktualnej kwoty ponoszonej przez M.P. skutkowałoby tym, że różnicę w tej opłacie zmuszona byłaby ponieść gmina, a zatem wszyscy podatnicy, co oznaczałoby rażące naruszenie prawa, a przede wszystkim rażące naruszenie interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż tylko jeden podniesiony w niej zarzut jest uzasadniony.

Mianowicie, na skutek wniesionego tylko przez K. H. odwołania od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło wysokość opłaty, jaką ma skarżąca uiszczać poczynając od 1 marca 2019 r. prawie o 25 złotych miesięcznie. W związku z tym nie może budzić żadnych wątpliwości to, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść skarżącej. Podkreślenia wymaga to, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał żadnych powodów takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wykazał istnienia przesłanek pozwalających mu na wydanie takiej decyzji, a mianowicie że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zważywszy na to, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne w odniesieniu do działalności administracji publicznej są decyzje, postanowienia i inne akty wymienione w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej p.p.s.a., z oczywistych powodów przedmiotem tej kontroli nie może być odpowiedź na skargę. Dlatego też zamieszczenie dopiero w takiej odpowiedzi uzasadnienia wydania decyzji z naruszeniem zasady zakazu reformationis in peius nie może sanować wadliwości decyzji, którą niewątpliwie pogorszono sytuację skarżącej, bez jakiegokolwiek wykazania w tej decyzji przesłanek wymienionych w art. 139 po słowach "chyba, że". Powyższe naruszenie art. 139 kpa niewątpliwie nie tylko mogło ale miało wpływ na wynik sprawy, w związku z czym zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty w ocenie Sądu są niezasadne.

Odnosząc się do kwestii ustalenia opłat za okres poprzedzający wydanie decyzji, na wstępie podkreślenia wymaga to, że postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie zmiany wysokości opłaty zostało wszczęte 1 października 2018 r., podczas, gdy organy opłatę podwyższyły dopiero poczynając od 1 grudnia 2018 r., zaś przesłanka do jej podwyższenia w postaci zmiany wysokości opłat za pobyt w DPS zaistniała już w marcu 2018 r. Podzielenie stanowiska skarżącej odnośnie tego, że wysokość opłaty może być ustalona dopiero od dnia wydania czy też uprawomocnienia się decyzji powodowałoby to, że czasami, na skutek różnych przeszkód procesowych do wydania takiej decyzji dochodziłoby po upływie znacznego okresu czasu, w wyniku czego z naruszeniem art. 61 u.p.s. kosztami utrzymania osoby przebywającej w DPS, obciążającymi krewnych tej osoby zostałaby obciążona gmina, a więc wszyscy jej mieszkańcy. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2763/16 i z dnia 22 września 2017r., sygn. akt I OSK 704/17 oraz powołane w nich orzecznictwo i literatura; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 16 marca 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1415/16 oraz w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 720/18).

Odnośnie do ustalonego w zaskarżonej decyzji na dzień 30 czerwca 2019 r. terminu uiszczenia opłat za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 maja 2019 r. to zauważyć należy, że ponieważ osoby zobowiązane do ponoszenia opłat powinny uiszczać je regularnie, jako że opłaty te mają na celu pokrycie bieżących wydatków związanych z pobytem mieszkańca w DPS, w sytuacji gdy w chwili wydawania decyzji określającej ich wysokość upłynął już termin uiszczenia tych opłat, jak najbardziej uzasadnione było określenie terminu płatności zaległej kwoty. Zauważyć należy, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy termin ten określiły na datę przypadającą już po wydaniu przez te organy decyzji (w przypadku SKO decyzja została wydana [...], a termin określono na 30 czerwca 2019 r.). Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, decyzja ustalająca opłatę dla swej wykonalności nie wymaga tego, aby była prawomocna. W tym wypadku decyzja SKO, jako ostateczna, była wykonalna z chwilą jej wydania, stąd uzasadnione było określenie w niej terminu zapłaty zaległości za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 maja 2019 r. w terminie do końca czerwca 2019 r.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu związanego z tym, że zdaniem skarżącej opłaty powinny być ustalone jedną decyzją wszystkim osobom zobowiązanym do ich ponoszenia, to wskazać należy, że obowiązujące przepisy takiego wymogu nie nakładają, o czym świadczy chociażby to, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w DPS może być ustalone nie tylko decyzją, ale także w drodze umowy, o której mowa w art. 103 u.p.s. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, i co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, opłata, jaka została ustalona odpowiada jednej trzeciej kwoty, stanowiącej różnicę pomiędzy kosztami pobytu M.P., a kwotą przez nią uiszczaną, stanowiącą 70 % jej dochodu. Tak więc skarżąca nie została obciążona kosztami, które przypadałyby na któreś z jej rodzeństwa, w szczególności na T. .P. W tej sytuacji wszelkie zarzuty związane z tym, że organ nie ustalił w sposób właściwy sytuacji materialnej T.P. i jego żony nie mają żadnego wpływu na wysokość opłaty, jaką powinna ponosić skarżąca. Również brak jest podstaw do tego, aby skarżąca mogła domagać się obciążenia tego brata kosztami, jakie przypadają na nią, jako jedno z trojga dzieci M.P.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Z kolei w myśl art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też odnosząc się do zarzutu, że organy nie wyjaśniły, czy M.P. oprócz emerytury posiada jakieś oszczędności lub majątek, z których mogłaby opłacać swój pobyt w DPS, wskazać należy, że z uwagi na przytoczony wyżej art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., z którego wynika, że mieszkaniec DPS ponosi opłatę w wysokości 70 % swojego dochodu, zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż obowiązujące przepisy nie nakładają na osobę przebywającą w DPS obowiązku ponoszenia wyższych opłat niż osiągany dochód. W szczególności brak jest przepisów nakazujących takim osobom wyprzedanie majątku czy też przeznaczenie posiadanych oszczędności na opłaty za swój pobyt w DPS.

Niezasadny jest także zarzut błędnego ustalenia przez organy dochodu skarżącej. Zauważyć należy, że autorka skargi nie kwestionuje samej kwoty swoich miesięcznych zarobków, wynoszących 2344,88 $ kanadyjskich, co w przeliczeniu na złotówki daje kwotę 6695,34 ale, jak należy domniemywać, uważa, że art. 61 st. 2 pkt 1 lit. a u.p.s. nie ma do niej zastosowania z uwagi na to, że zamieszkuje ona w Kanadzie. W związku z tym wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu, dotyczące tego, że fakt zamieszkiwania poza granicami Polski nie ma wpływu na sposób ustalenia opłaty, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a u.p.s. Przepis ten ma zastosowanie do każdej osoby, na której ciąży ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej, podobnie jak przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., określający wysokość "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej". W tym miejscu jedynie ubocznie wskazać należy, że to kryterium dochodowe to kwota dochodu, poniżej którego osobie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast wskazana w skardze kwota 19.930 $ kanadyjskich rocznie, a miesięcznie 1660,83 $, najprawdopodobniej odpowiada minimalnym zarobkom w tym państwie. Nie kwestionując twierdzenia skarżącej, że ponosi ona wydatki w dolarach kanadyjskich, co powoduje, że jej faktyczna sytuacja materialna jest inna, niż ta, gdyby mieszkała i zarabiała w Polsce ponad 6500 złotych (do tego bowiem sprowadzają się podnoszone przez nią zarzuty niewyjaśnienia i błędnego ustalenia jej sytuacji materialnej), to jednak prawidłowe jest stanowisko organu, że obowiązujące przepisy, na etapie ustalania wysokości opłaty, jaką dziecko jest zobowiązane ponosić za pobyt swojego rodzica w domu pomocy społecznej, w sposób ścisły i jednoznaczny wskazują sposób wyliczenia tej opłaty. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca przy swoich dochodach powinna ponosić opłatę w pełnej, przypadającej na nią, jako jedno z trojga dzieci, wysokości za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Podnoszone przez skarżącą argumenty mogłyby ewentualnie podlegać badaniu w sprawie o zwolnienie z obowiązku ponoszenia tych opłat. Taka jednak sprawa może się toczyć dopiero po wcześniejszym ustaleniu wysokości tej opłaty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17): "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Z podanych wyżej przyczyn, dla samego ustalenia wysokości opłaty jaką powinna ponosić skarżąca, bez znaczenia są wskazywane przez nią wydatki ( co do których, zauważyć należy, są wyższe niż osiągane przez nią dochody, i na które składają się między innymi spłacane pożyczki).

Mając jednak na uwadze wskazane na wstępie naruszenie art. 139 kpa, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.