Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 327/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2024 roku sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 4 marca 2024 roku znak: SKO.4141.56.24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Goszczanów z dnia 26 stycznia 2024 r. nr GOPS.5221.12.2023. lp


UZASADNIENIE

II SA/Łd 327/24

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 4 marca 2024 r. (znak: SK0.4141.56.24) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Goszczanów z 26 stycznia 2024 r. (znak: GOPS.5221.12.2023) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 26 stycznia 2024 r. Wójt Gminy Goszczanów - rozpoznając wniosek z 27 grudnia 2023 r - odmówił K. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem I T. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji przytoczył między innymi treść art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, że niepełnosprawność I. T. powstała w terminie wskazanym w w/w przepisie. Wobec powyższego organ uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni nie przysługuje.

K. T. zaskarżyła powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K38/13. W odwołaniu skarżąca wskazała ponadto, że w związku z pogarszającym się stanem zdrowia ojca, po ukończonym stażu w G. w G., zrezygnowała z dalszego zatrudnienia, by móc sprawować nad nim opiekę. Ojciec skarżącej od kilkunastu lat choruje na stwardnienie rozsiane, które ma postać rzutowo-emisyjną i wymaga kilkudniowych wizyt w szpitalu. Ponadto cierpi na astmę oskrzelową, rwę kulszową prawostronną, nadciśnienie tętnicze oraz kamicę moczową. Wszystkie obowiązki domowe, takie jak robienie zakupów, opłacanie rachunków, przygotowywanie posiłków, palenie w piecu, sprzątanie czy zawożenie ojca do lekarza, wykonywane są przez skarżącą. W tej sytuacji skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, iż nie podziela stanowiska organu I instancji co do zaistnienia podstawy do odmowy przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b powoływanej ustawy. W tym zakresie Kolegium przychyliło się do stanowiska sądów administracyjnych wskazujących, w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13, na konieczność stosowania w/w art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Kolegium wyjaśniło, że pominięcie przez organ I instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem na przesłance wieku powstania niepełnosprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że całokształt ujawnionych w rozpatrywanej sprawie okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej a koniecznym zakresem opieki sprawowanej nad ojcem w związku z jego znacznym stopniem niepełnosprawności.

Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że K. T. zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z ojcem I. T., który jest osobą rozwiedzioną. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Sieradzu z 26 lipca 2023 r. stan zdrowia I. T. zakwalifikowano do znacznego stopnia niepełnosprawności, okresowo - do 31 lipca 2028 r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stwierdzono także, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od czerwca 2023 r., a daty niepełnosprawności badanego nie da się ustalić. Ojciec skarżącej ma [...] lat, od kilkunastu lat cierpi na stwardnienie rozsiane (ostatni rzut choroby - październik 2022 r.), choruje także na nadciśnienie tętnicze, astmę oskrzelową, kamicę nerkową, rwę kulszową prawostronną. W obrębie domu w/w porusza się samodzielnie opierając się o meble, poza domem - o kulach, a w trakcie rzutu choroby – na wózku inwalidzkim, samodzielnie wstaje z łóżka, z krzesła, załatwia potrzeby fizjologiczne, dba o higienę osobistą, ubiera się i rozbiera (potrzebuje pomocy w trakcie rzutu choroby), spożywa posiłki i napoje (zrobi sobie kanapki i herbatę), przyjmuje lekarstwa. I. T. jest osobą komunikatywną, świadomą podejmowanych decyzji. K. T., jedyne dziecko I. T., wspiera ojca w codziennym funkcjonowaniu, w szczególności wykonując wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak pranie, sprzątanie, palenie w piecu, przygotowywania posiłków, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych. Skarżąca ma [...] lata, w okresie od 16 sierpnia 2023 r. do 23 grudnia 2023 r. odbywała staż w G.. Według oświadczenia skarżącej, w związku z pogarszającym się stanem zdrowia ojca nie jest w stanie aktualnie podjąć zatrudnienia (wywiad środowiskowy z 4 stycznia 2024 r., oświadczenie K. T. z 27 grudnia 2023 r. i 4 stycznia 2024 r.).

Kolegium wskazało, że występująca o świadczenie pielęgnacyjne K. T., jako córka I.T., należy do kręgu osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ojciec skarżącej legitymuje się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu jednak odróżnić tę okoliczność od zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, gdyż fakt posiadania przez I. T. wskazanego orzeczenia nie gwarantuje automatycznie uzyskania przez jego córkę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności znajduje się zapis, zgodnie z którym ojciec skarżącej jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, według Kolegium nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem zostanie przez organ uznany za wykluczający rzeczywistą możliwość zatrudnienia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Kolegium wskazało, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności czynności wykonywanych w ramach opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem, prowadzi do wniosku, że zakres i charakter tej opieki nie wyklucza aktywności zawodowej skarżącej. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Z akt sprawy wynika, że opieka sprawowana przez K. T. nad ojcem zasadniczo sprowadza się do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowanie posiłków, palenie w piecu, robienie zakupów, pranie, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, itp.), jakie wykonuje się codziennie w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują lub prowadzą gospodarstwo rolne. W ocenie Kolegium wskazany przez skarżącą w wywiadzie środowiskowym i w jej oświadczeniu z 27 grudnia 2023 r. zakres czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych nie wymaga całodobowej, bądź nawet wielogodzinnej w ciągu dnia obecności wnioskodawczyni, a niektóre z tych czynności nie muszą być też wykonywane codziennie (np. wizyty lekarskie). Ojciec skarżącej jest osobą komunikatywną, nie jest osobą leżącą - porusza się w obrębie domu podpierając się o meble, samodzielnie zjada posiłki i przyjmuje leki. Wynika z tego, że zakres samodzielności ojca skarżącej jest na tyle duży, że pozostawiony sam spożyje przygotowany wcześniej posiłek oraz zażyje przygotowane leki, samodzielnie przemieści się do toalety i z niej skorzysta. Niepełnosprawny bez wątpienia wymaga wsparcia i pomocy osoby drugiej, jednakże pomoc ta, w ocenie Kolegium, nie jest na tyle intensywna i absorbująca, że koliduje z pracą zawodową skarżącej. Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej lub wielogodzinnej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego, podopieczny nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi, a w szczególności karmienia, ciągłego podawania napojów, podawania leków, podłączania kroplówek, robienia zastrzyków, opatrywania odleżyn czy zmiany pampersów. Konkludując, w ocenie Kolegium, pomimo posiadania przez ojca skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności zakres sprawowanej opieki nie wyklucza możliwości zarobkowania przez K. T., gdyż stan zdrowia jej ojca wywołany niepełnosprawnością nie wymaga jej całodobowej lub chociażby wielogodzinnej obecności przy niepełnosprawnym podopiecznym. W okresie zaś, gdy ojciec wnioskodawczyni okresowo wymaga zwiększonej opieki (rzut choroby), K. T. skorzystać może z zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w rozdziale 7 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tj.: Dz.U. z 2023, poz. 2780), czy też pomocy w postaci usług opiekuńczych realizowanych przez ośrodki pomocy społecznej w ramach ustawy z 12 marca 2024 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901).

Nie może budzić wątpliwości, zdaniem Kolegium, że tylko opieka świadczona stale i osobiście wyklucza możliwość podjęcia zarobkowania. Z akt sprawy nie wynika, aby osoba nad którą sprawowana jest opieka wymagała ciągłej obecności czy nadzoru ze strony opiekuna, a związane z nią czynności mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający mu podjęcie zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. W bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy opieka sprawowana nad ojcem przez skarżącą nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. T. zarzuciła organowi naruszenie art. 77. § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy odnoszącej się do zakresu faktycznej opieki nad niepełnosprawnym ojcem ze względu na jego stan zdrowia, a także naruszenia art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej naruszony został również art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak słusznego uzasadnienia decyzji, która przejawia się w sposób niewyczerpujący i nieprzekonujący wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, naruszeniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł że art. 17 ust. 1b jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego, w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Goszczanów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności podkreśliła, że nie może pozostawić ojca samego w domu na dłużej niż 2-3 godziny, ponieważ w wyniku zaniku nerwów wzrokowych i osłabienia mięśniowego ojciec może w każdej chwili stracić równowagę i upaść. Dlatego w tym przypadku zarzuca niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy odnoszącej się do zakresu faktycznej opieki nad niepełnosprawnym ojcem ze względu na jego stan zdrowia. Ponadto zaznaczyła, że Kolegium nie rozpatrzyło wszystkich możliwych przesłanek do przyznania świadczenia. Zaakcentowała, że sytuacja rodzinna skarżącej jak i jej ojca jest trudna. Wskazała, że poruszanie się po domu gdzie chory podtrzymuje się różnych rzeczy (krzeseł, mebli, stołu) nie jest bezpieczne. Należy mieć baczną uwagę na chorego z tego względu, że w każdej chwili może dojść do upadku, przy czym osobie niepełnosprawnej jest trudno później wstać bez pomocy drugiej osoby.

W ocenie skarżącej poza zainteresowaniem organu pozostały kwestie dotyczące sytuacji rodzinnej i życiowej skarżącej i jej ojca, a przede wszystkim całkowicie umknęło organowi administracji, iż stan zdrowia niepełnosprawnego ulega ciągłemu pogorszeniu i potrzebuje pomocy w wykonywaniu niektórych czynności dnia codziennego. Pominięta została także kwestia dotycząca tego, że w decyzji GOPS w Goszczanowie K. T. wskazała, że nie może pozostawić ojca samego w domu na dłużej niż 2-3 godziny, ponieważ w wyniku zaniku nerwów wzrokowych i osłabienia mięśniowego ojciec może w każdej chwili stracić równowagę i upaść.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadni ich uchylenie w całości.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z dniem 1 stycznia 2024 r. mająca zastosowanie w sprawie ustawa materialna, tj. ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] uległa zmianie na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz., 1429 ze zm.).

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 17 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka,

4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego

- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak jednakże trafnie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę o świadczeniach rodzinnych.

Trafnie zatem skonstatowało Kolegium, że z uwagi na konieczność ustalenia, czy w sprawie doszło do powstania prawa skarżącej K. T. do świadczenia pielęgnacyjnego przed 1 stycznia 2024 r. należało przeanalizować stan faktyczny sprawy pod kątem spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 roku.

Zatem materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 wskazywanej powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zauważyć przy tym należy, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W niniejszej sprawie organ I instancji – opierając się właśnie na wskazanym powyżej przepisie - uznał, że przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne nie należy się wnioskodawczyni m.in. z tego powodu, że niepełnosprawność zaopiekowanego I. T. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Z podglądem tym zasadnie nie zgodziło się Kolegium wskazując, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Po wyeliminowaniu przez Kolegium tej podstawy odmowy przyznania świadczenia, zasadniczym powodem, dla którego świadczenie pielęgnacyjne nie zostało przyznane skarżącej K. T. był brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Przechodząc do dalszych rozważań przypomnieć należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawująca opiekę córka nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze, istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym w szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21).

Najistotniejszym elementem podlegającym ocenie na gruncie wskazanych przepisów jest zaś zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Należy zauważyć, że na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji jaki jest zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy uniemożliwia on aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2268, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Z tego wynika, że w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych wywiad środowiskowy jest zasadniczym instrumentem procesowym służącym usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki.

Niemniej jednak, należy mieć też na względzie, że organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych, jak każdy organ administracji publicznej, zobowiązane są do działania zgodnie z regułami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma obowiązek wynikający z art. 75 k.p.a., tj. nakazujący dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dodatkowo, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.

W związku z tym, choć niewątpliwie wywiad środowiskowy jest ważnym dowodem pozwalającym ustalić rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez opiekuna nad osobą niepełnosprawną i istnienia związku przyczynowo - skutkowego między tą opieką a koniecznością rezygnacji przez opiekuna z pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem zatrudnienia, to jednak w świetle ogólnych reguł postępowania administracyjnego, do których przestrzegania organy pomocowe są zobowiązane, przeprowadzenie postępowania dowodowego z udziałem tych innych środków dowodowych niż wywiad środowiskowy jest - w świetle art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - możliwe, a nawet w określonych sytuacjach, celowe. Taka konieczność, zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt kontrolowanego postępowania i wydanych decyzji, w dniu 4 stycznia 2024 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że I. T. (zaopiekowany) zamieszkuje wraz z córką (wnioskodawczyni). I. T. od kilkunastu lat choruje na stwardnienie rozsiane, ma zdiagnozowane nadciśnienie tętnicze, astmę oskrzelową, kamicę nerkową, rwę kulszową prawostronną. Objęty jest leczeniem specjalistycznym. Okresowo ma rzuty choroby, które wyłączają go z samodzielnego funkcjonowania. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że jest całkowicie niezdolny do pracy i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z deklaracją wnioskodawczyni, wspiera ona ojca w czynnościach dnia codziennego i w procesie leczenia. Między innymi pomaga w czynnościach higienicznych, pomaga przy ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, przygotowaniu leków. Z ustaleń organów wynika, że zaopiekowany porusza się po domu samodzielnie, jednakże musi przy tym opierać się o meble, poza domem jedynie o kulach, a w trakcie rzutu choroby na wózku inwalidzkim. Z karty zakresu sprawowanej opieki wynika, że zaopiekowany jest w stanie samodzielnie przygotować sobie kanapkę, czy zrobić herbatę, jednakże nie jest w stanie przenieść szklanki z jednego pomieszczenia do drugiego, czy na inne nawet bliżej zlokalizowane miejsce. Wszelkie obowiązki domowe wykonuje wnioskodawczyni. W aktach administracyjnych postępowania znajdują się także karty informacyjne leczenia szpitalnego, z których wynika m.in., że zaopiekowany ma niedowład prawej kończyny górnej i kończyn dolnych, obustronny objaw Babińskieg i stopotrząs, osłabione czucie powierzchniowe kończyn dolnych od poziomu stawu kolanowego oraz oczopląs.

Zdaniem Sądu na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, mając na uwadze dane medyczne z kart leczenia szpitalnego i zawarte w nich dane o schorzeniach zaopiekowanego i ich charakterze, co do których organ nie zajmował stanowiska w uzasadnieniu decyzji oraz fakt tylko jednorazowej wizyty pracowników socjalnych w domu zaopiekowano, w ocenie Sądu nie jest możliwe potwierdzenie podanych informacji o stanie zdrowia oraz częstotliwości rzutów choroby. Trudno stwierdzić, w jakim zakresie zaopiekowany I. T. wymaga pomocy czy opieki na co dzień oraz w trakcie rzutów choroby.

Zdaniem Sądu, powyższa konstatacja powinna stanowić asumpt do zastosowania innych środków dowodowych, pozwalających ustalić te istotne dla sprawy fakty, nie zaś do wydania już na tym etapie postępowania decyzji odmownej. Ze względu na specyfikę choroby ojca wnioskodawczyni oraz treść orzeczenia lekarskiego, konieczne było dokonanie pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy. W szczególności konieczne było ustalenie częstotliwości rzutów choroby zaopiekowanego, ich przebiegu i konsekwencji dla jego funkcjonowania oraz zakresu opieki sprawowanej nad nim przez córkę. Należy bowiem zauważyć, że choroba, z jaką mierzy się ojciec skarżącej, charakteryzuje się tym, że z biegiem czasu postępuje i fakt normalnego funkcjonowania chorego w jakimś okresie nie wyklucza wniosku, iż nie jest on w stanie samodzielnie funkcjonować.

Zgodnie zaś z dostępną wiedzą medyczną, rozróżnia się trzy główne typy stwardnienia rozsianego. Postać rzutowo-remisyjną, gdzie okresy zaostrzeń, zwanych rzutami, przeplatają się z okresami remisji. W trakcie rzutów pojawiają się nowe objawy lub pogłębiają się istniejące. Po nich następuje remisja. W jej fazie objawy wycofują się lub zmniejsza się ich nasilenie. Postać pierwotnie postępującą, gdzie choroba postępuje przez cały czas bez charakterystycznych okresów remisji. Stan pacjenta powoli, ale systematycznie się pogarsza. Trzecią odmianą jest postać wtórnie postępującą, w którą przeistacza się często w późniejszym etapie choroby postać rzutowo-remisyjna. Ustają rzuty. Stan chorych pogarsza się w sposób ciągły. Natomiast rzut, to tak nazywany nawrót lub zaostrzenie choroby. Jest to wystąpienie nowych lub nasilenie się istniejących objawów. Przyjmuje się, że takie objawy muszą trwać od 24 do 48 godzin, aby lekarz mógł je zaklasyfikować jako rzut. Rzuty mogą występować mimo leczenia w ramach programu lekowego, co może oznaczać, że zastosowane leczenie jest nieskuteczne. Leczenie rzutu odbywa się zazwyczaj w szpitalu, choć czasami rzut nie jest silny i lekarz może stwierdzić, że należy poczekać, aż sam minie, lub zalecić stosowanie doustnego leczenia w domu. (zob.https://www.nfz.gov.pl/gfx/nfz/userfiles/_public/dla_pacjenta/fop/stwardnienie_rozsiane_-_przewodnik_dla_pacjenta.pdf).

Z tego wynika, że choroba, z którą zmaga się ojciec wnioskodawczyni może mieć różną postać i różny może być też przebieg rzutów tej choroby. Dlatego też w niniejszej sprawie konieczne było dokonanie bardziej zindywidualizowanych ustaleń co do przebiegu choroby ojca wnioskodawczyni. Ponadto należało dokładnie ustalić, jak często występują rzuty choroby, gdyż z oświadczenia złożonego podczas wywiadu środowiskowego przez córkę zaopiekowanego wynika, że mają one zróżnicowany charakter. Z kolei z karty leczenia szpitalnego wynika, że miały one różny czasokres w różnych okresach choroby występowały one częściej (nawet kilka razy w roku) lub rzadziej. W każdym jednak przypadku rzutu choroby zaopiekowany jest wyłączony z normalnego funkcjonowania. Do powyższego jednak w żaden sposób nie odniosły się organy. Natomiast – w ocenie Sądu - dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoliłoby na stwierdzenie, czy opieka sprawowana przez skarżącą nad ojcem wyklucza podjęcie przez nią pracy, a wnioskowane świadczenie jest świadczeniem jej należnym, czy też nie.

Zauważyć przy tym należy, iż przepisy prawa nie ograniczają możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tylko do jednego razu, a dodatkowo, w kontekście reguł wynikających z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy były zobowiązane do przeprowadzenia i dopuszczenia także innych dowodów, które pozwoliłyby im wyjaśnić powstałe wątpliwości. Zasadnym byłoby zatem, w analizowanej sytuacji, gdzie mamy do czynienia z chorobą zaopiekwoanego, co do której jej objawy mogą przebiegać nietypowo, mogą następować lepsze lub gorsze dni funkcjonowania chorego nieograniczanie się od jednego tylko wywiadu środowiskowego. Ponadto w świetle informacji wynikających z orzeczeń lekarskich i kart leczenia szpitalnego organy mogły też odebrać dodatkowe oświadczenia i wyjaśnienia od stron postępowania, czego zaniechano.

Także organ II instancji, który - po zapoznaniu się z treścią wywiadu środowiskowego, powinien był powziąć wątpliwość co do stopnia samodzielności ojca skarżącej i zakresu faktycznie sprawowanej przez nią opieki, obowiązany był wykorzystać instrument, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci zlecenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Reasumując, zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy winny były wyjaśnić kwestię opieki skarżącej nad ojcem w oparciu o szerszy katalog środków dowodowych, aniżeli przyjęły to dotychczas, służący udzieleniu odpowiedzi na pytanie, jak aktualnie kształtuje się zakres jej obowiązków w tym przedmiocie. Winny ponadto zbadać także zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej, jako że sprawowana opieka musi odpowiadać charakterowi niepełnosprawności, co nie zawsze oznacza konieczność całodobowej obecności opiekuna przy osobie podopiecznego. Jak już bowiem wskazano, w myśl art. 7 k.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 k.p.a. konkretyzującego i rozwijającego tę zasadę - na organach administracyjnych spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania nie spełniły wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów, a także z przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy naruszyły bowiem obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności z punktu widzenia podstawy materialno-prawnej decyzji, a mianowicie spełnienia określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek pozytywnych, od których łącznego spełnienia uzależnione jest przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia. Wobec tego prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ma waloru kompletności, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcia wadliwe, a co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, naruszają wskazane powyżej przepisy prawa procesowego kształtujące postępowanie dowodowe przez organami administracji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W ocenie Sądu naruszenia proceduralne i zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy są tak szerokie, że nie jest możliwe ich konwalidowanie wyłącznie na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Wobec tego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organy, mając na uwadze treść art. 153 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględnią powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim organu winne będą zastosować szerszy, niż dotychczas katalog środków dowodowych w celu ustalenia istotnych dla sprawy kwestii, w tym charakteru i przebiegu choroby ojca wnioskodawczyni. Organy powinny mieć też na uwadze, że środek dowodowy, jakim jest wywiad środowiskowy, może być stosowany wielokrotnie. Ustalenia organów winny być ukierunkowane na precyzyjne ustalenie potrzeb i wymagań osoby wymagającej opieki, jej aktualnego stanu zdrowia oraz zakresu świadczonej wobec niej pomocy przez opiekuna.

a.tp.