Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2153/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7, art. 8,  art. 77 § 1, art. 80, 81 a, 189 f, 189 e
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.), Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 21 lipca 2023 r. nr DKO-WPUB.401.240.2022.kk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Z. w P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

1. W dniu 28 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka Z. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) – zastępowana przez pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego – wniosła za pośrednictwem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skargę na decyzję tego organu z 21 lipca 2023 r. (nr DKO-WPUB.401.240.2022.kk).

2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

2.1. Skarżąca jest spółką komunalną, realizującą powierzonej jej przez gminę Miasto P. zadania publiczne w zakresie gospodarowania odpadami na terenie tej gminy.

2.2. Skarżącej podlega instalacja do odzysku odpadów ulegających biodegradacji, zlokalizowana w P. przy ul. [...]. Przedmiotowa instalacja stanowiła regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w Regionie II Województwa [...], tj. do przetwarzania odpadów zielonych i innych bioodpadów.

2.3. Przetwarzanie odpadów przez skarżącą odbywa się na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]).

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) wskazany organ odmówił dokonania zmiany powyższej decyzji, polegającej na zwiększeniu ilości przetwarzanych odpadów z 30 000 Mg rocznie do 45 000 Mg rocznie. Mimo bowiem możliwości przerobowych istniejącej instalacji, Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 nie przewidywał zwiększenia ilości przetwarzanych odpadów.

2.4. W dniach od 8 października do 5 listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. (dalej też: organ) przeprowadził kontrolę interwencyjną instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji, eksploatowanej przez skarżącą, zlokalizowanej w P. przy ul. [...]. Kontrola została przeprowadzona w związku z wnioskiem w sprawie uciążliwości odorowych pochodzących z biokompostowni i magazynowania odpadów przeznaczonych do przetwarzania przed halą przyjęcia.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2018 r. na przedmiotowym terenie nie stwierdzono magazynowania odpadów poza strefą przyjęcia. Ze względu na wcześniejsze magazynowanie odpadów poza strefą przyjęcia kontrolowany wyjaśnił, że odpady zielone w szczególnych przypadkach mogły znaleźć się czasowo przed halą przyjęcia biokompostowni ze względu na:

– kumulację dostaw pomiędzy godziną 11:00 a 16:00 wynikająca z logistyki odbioru odpadów przez operatorów;

– ręczny rozładunek odpadów z pojazdów skrzyniowych (bez możliwości mechanicznego rozładunku), którymi operatorzy odbierają odpady;

– awarię maszyny w ciągu technologicznym;

– nieplanowane zaniki zasilania w energię elektryczną instalacji, niezależne od skarżącej tylko operatora zewnętrznego, powodujące przestoje w strefie rozładunku odpadów.

W przypadku wystąpienia powyższych sytuacji odpady na bieżąco były przetransportowywane do hali przyjęcia. W trakcie kontroli ustalono, że plac przed halą przyjęcia był utwardzony i skanalizowany.

Wykonana w toku kontroli analiza ewidencji odpadów wykazała, że kontrolowany w okresie od stycznia do końca września 2018 r. poddał przetworzeniu:

– odpady o kodzie 02 01 03 (odpadowa masa roślinna) w ilości 314,9 Mg;

– odpady o kodzie 16 03 80 (produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia) w ilości 14,7 Mg;

– odpady o kodzie 20 01 08 (odpady kuchenne ulegające biodegradacji) w ilości 6721,3 Mg;

– odpady o kodzie 20 02 01 (odpady ulegające biodegradacji) w ilości 22 572,4 Mg;

– odpady o kodzie 20 03 02 (odpady z targowisk) w ilości 436,6 Mg;

– odpady o kodzie ex 20 02 01 (odpady które w 2017 r. były zmagazynowane na terenie kompostowni pryzmowej) w ilości 7 636,7 Mg.

Wobec powyższego kontrolowany poddał przetworzeniu ogółem 37 696,7 Mg odpadów.

Kontrolujący ustalili, że doszło do naruszenia warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]), poprzez przekroczenie dopuszczonej do przetworzenia ilości odpadów, a także w zakresie miejsca magazynowania odpadów ulegających biodegradacji przeznaczonych do przetwarzania.

Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 5 listopada 2018 r.

W toku narady pokontrolnej z dnia 5 listopada 2018 r. ustalono, że skarżąca nie była w stanie określić ilości odpadów ulegających biodegradacji magazynowanych przed halą przyjęcia. Odpady były magazynowane rotacyjnie, na bieżąco były poddawane przetwarzaniu. Zmagazynowana była przede wszystkim trawa i gałęzie, które nie oddziaływały negatywnie na środowisko.

Wobec stwierdzonych w toku powyższej kontroli naruszeń organ, pismem z [...] marca 2019 r. (znak: [...]), wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków posiadanego pozwolenia.

W czasie trwania rzeczonego postępowania organ przeprowadził kolejną kontrolą interwencyjną przedmiotowej instalacji, trwającą od 27 maja do 11 czerwca 2019 r. Kontrola została ponownie przeprowadzona w związku z wnioskiem w sprawie uciążliwości odorowych pochodzących z biokompostowni i kwestią magazynowania odpadów.

W toku kontroli ustalono, że kompost dojrzewał w jednej dużej pryzmie (14 002,21 Mg), a cykl dojrzewania był prowadzony powyżej 6 tygodni (dla tego etapu przewiduje się okres 6 tygodni dojrzewania kompostu). Występował także brak możliwości napowietrzenia pryzmy, jako całości oraz przerzucania jej w całości 6-krotnie w jednym cyklu dojrzewania. Wobec powyższego stwierdzono, że proces dojrzewania kompostu był prowadzony niezgodnie z technologią opisaną w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym.

Ponadto z przedstawionego w toku kontroli zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów wytwarzanych oraz poddanych odzyskowi wynikało, że kontrolowany w 2018 r. przetworzył 48 5053,96 Mg odpadów, co oznaczało przekroczenie dopuszczonej w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym ilości odpadów do przetworzenia.

Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 11 czerwca 2019 r.

2.5. Pismem z 14 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w całości na zasadzie art. 105 § 1 w związku z art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), wskazując że do naruszenia prawa doszło nie z jej winy.

2.6. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], decyzją z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 194 ust. 5 art. 196, art. 198 i art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, ze zm.; dalej: u.o.) w związku z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471, ze zm.), wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 40 000 zł za naruszenie warunków decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co stwierdzono w dniu [...] października 2018 r.

2.7. W odwołaniu od powyższej decyzji 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi obrazę:

– art. 194 ust. 5 i 7 u.o. w związku z art. 189e w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy do naruszenia tych warunków doszło wskutek wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej, niezależnej od skarżącej, na którą nie miała ona wpływu i w obliczu której dochowała wymaganej, należytej staranności zapobieżenia negatywnym skutkom jej wystąpienia; w konsekwencji odpowiedzialność skarżącej za mające miejsce naruszenie podlega wyłączeniu, a wszczęte postępowanie winno zostać umorzone;

– art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 173 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie i niedokonanie przez organ oceny całości zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności na celowym pomijaniu nie tylko wiadomości posiadanych przez ten organ z urzędu, ale także podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, okoliczności sprawy wskazujących na brak subiektywnego elementu zawinienia przy naruszeniu warunków zezwolenia oraz potwierdzających istnienie niezależnych od skarżącej, nadzwyczajnych okoliczności mających bezpośredni wpływ na brak możliwości zachowania się przez skarżącą w sposób inny niż prowadzący do powstania naruszenia;

– art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania, mimo że organowi była znana krytyczna sytuacja związana z drastycznym wzrostem ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do instalacji oraz sytuacja formalnoprawna wynikająca z negatywnego nastawienia organów właściwych do zmiany posiadanego przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego, niemożliwością bieżącego zagospodarowania w biokompostowni całości strumienia odpadów ulegających biodegradacji; taka postawa organu stanowi o jednokierunkowym i arbitralnym nastawieniu tego organu na bezwzględne ukaranie skarżącej, a w rezultacie świadczy o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych;

– art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez uchybienie organu odnośnie do obowiązku zapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji przeprowadzania przez organ kolejnych czynności dowodowych, co w konsekwencji stanowi o braku podstaw dla uznania za dowód dokumentacji będącej dla organu bodźcem dla wszczęcia kolejnej kontroli oraz pozbawieniu mocy dowodowej ustaleń z kontroli udokumentowanej protokołem nr [...];

– art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczanie przez organ pism bezpośrednio do skarżącej, z pominięciem pełnomocnika, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że określone w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym moce przerobowe instalacji zostały określone na poziomie znacznie niższym, aniżeli faktycznie posiadane przez instalację możliwości technologiczne, co jest rezultatem limitowania przez organy samorządu województwa (a także Ministra Środowiska) mocy przerobowych instalacji w postanowieniach Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022. Rzeczywiste, potwierdzone testami technologicznymi zdolności przerobowe instalacji kształtują się na poziomie 60 000 Mg rocznie.

Do końca 2017 r. przyjmowano do biokompostowni tylko odpady zielone o kodzie 20 02 01, natomiast w 2018 r. gama przyjmowanych odpadów poszerzyła się o bioodpady. Stanowi to rezultat obowiązków wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028), w tym obowiązku selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów. W 2018 r., zwłaszcza w okresie wiosenno-letnim, nastąpiło ogromne nasilenie ilości odpadów kierowanych do biokompostowni. W stałych godzinach funkcjonowania instalacji ilość dostarczanych odpadów przeznaczonych do przetworzenia przekroczyła bowiem, wynikającą z pozwolenia zintegrowanego (zaniżoną w stosunku do faktycznie istniejącej) zdolność przerobową instalacji do przetwarzania odpadów na dobę.

Wobec niemożności zmagazynowania wszystkich kierowanych do instalacji odpadów w strefie przyjęcia i czasowego magazynowania odpadów, a następnie ich bieżącego przetworzenia skarżąca postanowiła część masy przyjętych odpadów czasowo zmagazynować przed halą przyjęcia odpadów. Konieczność podjęcia takiego działania stanowiła rezultat, niedoszacowanej przez samorząd województwa w planie gospodarki odpadami, wzmożonej ilości odpadów ulegających biodegradacji skierowanych do instalacji, a także uporczywego ograniczania przez organy samorządu województwa mocy przerobowych eksploatowanej instalacji, w sytuacji, gdy jej faktyczne zdolności przerobowe kształtują się na poziomie wyższym, aniżeli określony w pozwoleniu zintegrowanym (oraz w planie gospodarki odpadami). Przyjęte w planie gospodarki odpadami ilości wytwarzanych odpadów zostały faktycznie błędnie oszacowane, a w konsekwencji błędnie i bezpodstawnie limitowano moce przerobowe funkcjonujących instalacji, aby następnie powołując się na te wartości, ograniczać możliwość zmiany decyzji w zakresie dostosowania mocy przerobowych instalacji do jej faktycznego potencjału umożliwiającego zagospodarowanie całego strumienia odpadów ulegających biodegradacji. Obserwując wzrost wytwarzanych i dostarczanych do biokompostowni odpadów skarżąca konsekwentnie podejmowała (i w dalszym ciągu podejmuje) niezbędne działania w celu umożliwienia zagospodarowania w instalacji całego strumienia kierowanych do instalacji ilości bioodpadów.

W ocenie skarżącej skrajnie wadliwe jest uznanie przez organ, jakoby nie wystąpiła w sprawie ,siła wyższa, w rozumieniu przyjmowanym zarówno przez doktrynę jak i orzecznictwo na gruncie art. 189e k.p.a. Pojęcie to organ w sposób wadliwy utożsamia wyłącznie z wystąpieniem nadzwyczajnych zjawisk przyrody, które są tylko jednymi z szeregu okoliczności, wystąpienie których uzasadniać może w określonych przypadkach wystąpienie siły wyższej, uzasadniającej wyłączenie odpowiedzialności.

Według skarżącej organ całkowicie pominął kluczowy w niniejszej sprawie aspekt związany z drastycznym wzrostem ilości odpadów ulegających biodegradacji wytwarzanych na terenie Regionu II Województwa [...], kierowanych do – stanowiącej jedyną w regionie – instalacji biokompostowni. Zaistniała sytuacja stanowiła m.in. rezultat wejścia w życie i wdrażania, nałożonego rozporządzeniem Ministra Środowiska, obowiązku selektywnej zbiórki m.in. frakcji odpadów biodegradowalnych. Wbrew stanowisku organu mające miejsce okoliczności drastycznego wzrostu ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do biokompostowni w 2018 r. miały charakter niezależny od skarżącej, a wręcz skarżąca notorycznie sygnalizowała właściwym organom poważne ryzyka wystąpienia na terenie Regionu II Województwa [...] sytuacji kryzysowej związanej z zagospodarowaniem całości wytworzonych i kierowanych do instalacji odpadów biodegradowalnych.

Z uwagi na okoliczność, iż wszystkie z instalacji z terenu województwa odmówiły przyjęcia nadwyżki odpadów biodegradowalnych z Regionu II, a także fakt nieuzyskania zmiany posiadanego pozwolenia mimo starań podjętych w tym zakresie, nadpodaż odpadów spowodowała, że skarżąca nie miała innego wyjścia, aniżeli po przyjęciu odpadów zmagazynować je na nadającym się do tego, choć niewynikającym z decyzji terenie zakładu, a następnie zagospodarować w ilości większej aniżeli określone w zezwoleniu. W konsekwencji wprawdzie naruszono warunki decyzji, jednak z wykorzystaniem faktycznego potencjału instalacji zapobiegnięto poważnym zagrożeniom dla środowiska.

2.8. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. (znak: [...]) Marszałek Województwa [...] zmienił dwoją decyzję z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) przez zwiększenie dopuszczalnych mocy przerobowych instalacji do 48 000 Mg rocznie.

2.9. Wspomnianą na wstępie decyzją z 21 lipca 2023 r. (nr DKO-WPUB.401.240.2022.kk) Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej też: organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 194 ust. 5 u.o., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego, co stwierdzono w toku kontroli udokumentowanych protokołami [...] z [...] listopada 2018 r. oraz [...] z [...] czerwca 2019 r.

3. W sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono obrazę:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 194 ust. 5 u.o. w związku z art. 189e w związku z art. 105 §1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że okoliczność w postaci nagłego, drastycznego wzrostu ilości wytwarzanych odpadów biodegradowalnych, przekraczającego w sposób znaczący prognozy i wartości przyjęte m.in. w planie gospodarki odpadami na lata 2016-2020 oraz w konsekwencji problem z ich zagospodarowaniem dotyczący całego województwa [...], a przy tym brak możliwości zmiany posiadanej decyzji, wynikający z postawy właściwych organów administracji publicznej – nie stanowi siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a., powodującej iż skarżąca nie powinna podlegać ukaraniu; w ocenie skarżącej bezpodstawnie wymierzono jej administracyjną karę pieniężną, w sytuacji gdy nie miała ona wpływu na wystąpienie naruszenia i nie mogła mu zapobiec, pomimo podejmowania wszelkich dostępnych jej działań i zachowania należytej staranności; skarżąca podniosła, iż nie miała możliwości odmowy przyjęcia nadmiarowych ilości odpadów biodegradowalnych, gdyż prowadziłoby to do katastrofy ekologicznej, polegającej na niekontrolowanym pozbywaniu się odpadów, z zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie gospodarowania odpadami, powierzone skarżącej przez Miasto P., posiadając techniczne możliwości przetworzenia zwiększonej ilości odpadów nie mogła ona zachować się inaczej, niż przyjąć rzeczone odpady w celu ich zagospodarowania we właściwym procesie,

b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozważenie wskazanych w tym przepisie przesłanek, obligujących organ odwoławczy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia, gdyż skarżąca przetworzyła odpady w ilości przekraczającej limit określony w pozwoleniu zintegrowanym i waga naruszenia prawa nie jest znikoma, podczas gdy przesłankę znikomej wagi naruszenia oceniać należy przez pryzmat ewentualnych negatywnych skutków, jakie to naruszenie wywołało, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 §1 oraz z art. 80 kpa w związku z art. 81a kpa, poprzez:

– całkowite pominięcie i nie odniesienie się do podnoszonej przez skarżącą kluczowej w niniejszej sprawie okoliczności, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej skarżąca, jako podmiot realizujący powierzone jej zadania publiczne w zakresie gospodarowania odpadami, nie mogła zachować się inaczej, niż przyjąć i przetworzyć nadmiarowe ilości odpadów biodegradowalnych; dzięki działaniom skarżącej możliwe było zapobieżenie powstaniu znaczących szkód w środowisku, jak również negatywnych konsekwencji dla zdrowia i życia ludzi, mogących być konsekwencją zalegania odpadów na terenach nieruchomości lub niekontrolowanego pozbywania się odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych,

– wykroczenie poza zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz bezpodstawne, nieznajdujące oparcia w zgromadzonych dowodach czynienie niekorzystnych dla skarżącej domniemań w postaci przyjęcia, iż zaistniałe w sprawie naruszenie "mogło stanowić przyczynę zgłaszanych uciążliwości zapachowych", podczas gdy w toku przeprowadzonych kontroli nie stwierdzono występowania uciążliwości odporowych poza terenem zakładu skarżącej,

b) art. 8 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej i przypisanie jej odpowiedzialności za naruszenie polegające na przekroczeniu rocznych zdolności przerobowych instalacji, określonych w pozwoleniu zintegrowanym, w sytuacji, gdy do naruszenia nie doszło w wyniku działań skarżącej, lecz na skutek działań i zaniechań organów samorządu województwa, które bezpodstawnie odmawiały zmiany posiadanej przez skarżącą decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczegó, że skarżąca jest spółką komunalną, realizującą powierzone jej przez Miasto P. zadania publiczne w zakresie gospodarowania odpadami na terenie Miasta P., polegającą m.in. na gospodarowaniu odpadami w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów z wykorzystaniem instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji, tj. odpadów zielonych i innych bioodpadów z wykorzystaniem obróbki biologicznej (fermentacja i kompostowanie). Skarżąca podkreśliła, że posiadała decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] 8 lutego 2016 r. (znak: [...]) – z późniejszymi zmianami – udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów ulegających biodegradacji o dopuszczalnej rocznej wydajności na poziomie 30 000 Mg rocznie i średniodobowej wydajności instalacji – na poziomie 83,33 Mg na dobę. W ocenie skarżącej wskazane w rzeczonej decyzji moce przerobowe instalacji zostały określone na poziomie znacznie niższym, aniżeli faktycznie posiadane przez instalację możliwości technologiczne, co związane było z limitowaniem przez organy samorządu województwa, a także Ministra Klimatu i Środowiska, mocy przerobowych instalacji w postanowieniach wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, natomiast rzeczywiste, potwierdzone testami technologicznymi, zdolności przerobowe instalacji kształtowały się na poziomie 60 000 Mg rocznie. Podane możliwości przerobowe potwierdza fakt, iż w 2020 r. skarżąca uzyskała decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie w instalacji, polegającej na zwiększeniu ilości wariantów eksploatacji, przy jednoczesnym zwiększeniu ilości przetwarzanych odpadów do 60 000 Mg rocznie.

Skarżąca podniosła, że w 2018 r. w okresie wiosenno-letnim nastąpiło drastyczne zwiększenie ilości odpadów biodegradowalnych kierowanych do biokompostowni, przekraczające w sposób znaczący prognozy i wartości przyjęte w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami oraz w posiadanym przez skarżącą pozwoleniu zintegrowanym. Z problemem przekraczania bądź zbliżania się do przekroczenia maksymalnych wartości przerobowych instalacji określonych w posiadanych decyzjach, mierzyły się w tamtym okresie wszystkie instalacje funkcjonujące na terenie województwa [...].

Ponadto skarżąca podkreśliła, że niejednokrotnie występowała o zmianę posiadanego pozwolenia zintegrowanego, celem uzyskania formalnej możliwości przetworzenia zwiększonej ilości dostarczanych odpadów biodegradowalnych, wskazując na faktyczne większe możliwości przerobowe instalacji, jednak liczne próby podejmowane przez skarżącą w celu zasygnalizowania organom samorządu województwa powstałych problemów nie doprowadziły do podjęcia jakichkolwiek czynności, w szczególności w zakresie odpowiedniej zmiany wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami, jak i posiadanego przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca poinformowała, że Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. (znak: [...]), zmienił posiadane przez skarżącą pozwolenie zintegrowane, zwiększając dopuszczalne roczne moce przerobowe instalacji do 48 000 Mg rocznie, przy obowiązywaniu takich samych postanowień w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami odnośnie do zdolności przerobowych biokompostowni, jak w 2018 r., gdy to z powołaniem na te postanowienia Marszałek wielokrotnie odmawiał skarżącej zmiany decyzji, a przy tym przeprowadzenia jakichkolwiek modernizacji instalacji w stosunku do tego okresu.

4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 27 września 2023 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, a także przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

2. Odniesienie się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów wymaga poprzedzenia uwagami natury ogólnej odnośnie do charakteru administracyjnej kary pieniężnej w kontekście obowiązujących zasad konstytucyjnych.

W wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK ZU 2014, seria A, nr 7, poz. 68) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, co następuje:

Po pierwsze – konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Dotyczy to w szczególności pieniężnych kar administracyjnych, ustanawianych w różnych obszarach prawa administracyjnego w celu zapewnienia skuteczności jego normom, w drodze prewencji ogólnej i szczególnej.

Po drugie – przyzwolenie na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza jednakże, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i trybu ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy.

Po trzecie – przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a w rozpatrywanej obecnie sprawie – do stopnia uszczerbku w środowisku. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego; osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej. Uwzględnienie tej okoliczności należy jednak pozostawić ocenie organu podejmującego decyzję o ukaraniu oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję, które powinny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnego wypadku.

Po czwarte – prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję.

Po piąte – administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Powyższe poglądy Trybunału Konstytucyjnego mają wpływ na ocenę zasadności rozpatrywanej skargi w kontekście nakazu wykładni przepisów prawa w zgodzie z postanowieniami Konstytucji (por. np. wyrok pełnego składu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 255 oraz postanowienie TK z 14 listopada 2017 r., sygn. akt P 13/17, OTK ZU 2017, seria A, poz. 82).

3. Zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, ze zm.; dalej: u.o.) oraz art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 81a k.p.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. Sąd uznaje za zasadne.

3.1. Powołane wyżej przepisy stanowią, co następuje:

– art. 194 ust. 5 u.o.:

"Administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł";

– art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.:

"Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa";

– art. 7 k.p.a.:

"W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli";

– art. 77 § 1 k.p.a.:

"Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy";

– art. 81a k.p.a.:

"§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych";

– art. 8 § 1 k.p.a.:

"Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".

3.2. W ślad za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanym w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 202, nr 5, poz. 63), Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Z kolei § 2 powołanego artykułu stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

– przepisów rzeczonego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935); z uzasadnienia do projektu tego aktu normatywnego wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. s. 69-72 uzasadnienia do projektu ustawy, Sejm RP VIII kad., druk sejmowy nr 1183). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Z treści art. 189a § 2 k.p.a. można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d i art. 189f-189k k.p.a., w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, "Acta Universitatis Wratislaviensis" 2017, № 3798, Prawo CCCXXIII, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu noweli z 7 kwietnia 2017 r., taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a. I tak, art. 189f k.p.a. stanowi, że:

– organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (§ 1);

– w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2);

– organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

– gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

– gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

– gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

– w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2 k.p.a., a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe.

Rozdział 2 działu X u.o. określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z dwunastu artykułów (art. 194-202), w których określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz zasady nakładania i wymierzania tych kar.

Poszukując w przepisach rozdziału 2 działu X u.o. materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów u.o. nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 202 u.o., zgodnie z którym do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Wziąwszy pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej budzi wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 202 u.o. wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej. Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych rozdziału 2 działu X u.o.

Z tych względów Sąd przyjął, że art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów rozdziału 2 działu X u.o. o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

3.2. W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W ocenie Sądu wykluczenie przez organ możliwości zastosowania instytucji odstąpienia, o której mowa w art. 189f k.p.a., od nałożenia kary administracyjnej przewidzianej w art. 194 u.o., stanowiło wynik błędnej wykładni przepisów, który doprowadził w konsekwencji do naruszenia prawa, mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie dokonał bowiem ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – za takowe nie można uznać stanowiska "ex cathedra", że brak jest przesłanek do odstąpienia przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż ustawa nakłada obowiązek ziszczenia się obu przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a. oraz nad wyraz pobieżnym odniesieniu stanu faktycznego sprawy do rzeczonych przesłanek.

Po pierwsze bowiem – Sąd zwraca organowi uwagę, że pomiędzy oboma punktami w § 1 art. 189f k.p.a. jest alternatywa zwykła "lub", co oznacza, iż w odnośnym stanie faktycznym wystarczy spełnienie już jednej z przesłanek, aby organ mógł odstąpić od wymierzenia kary (por. R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 8, Warszawa 2023, s. 1513; odnośnie do alternatywy zwykłej w języku prawnym i języku prawniczym uzupełniająco zob. S. Lewandowski, A. Malinowski, J. Petzel, Logika dla prawników. Słownik encyklopedyczny, Warszawa 2004, s. 123).

Po drugie – organ pominął w swojej ocenie następujące okoliczności:

– skarżąca jest spółką komunalną, która realizuje działania zlecone jej przez gminę oraz na rzecz wspólnoty lokalnej (odnośnie do materii spółek komunalnych szerzej zob. A. Kidyba, B. Przywora, [w:] System prawa samorządu terytorialnego, t. 2: Ustrój samorządu terytorialnego, red. I. Lipowicz, Warszawa 2022, s. 833-946 oraz powołaną tam literaturę i orzecznictwo);

– moce przerobowe instalacji skarżącej mają wydajność do 60 000 Mg rocznie, czego organy obu instancji nie podważyły w swoich ustaleniach;

– skarżąca już w 2017 r. występowała do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego na przetwarzanie zwiększonej ilości odpadów z 30 000 Mg rocznie do 45 000 Mg rocznie, której jednak nie uzyskała;

– w 2018 r. skarżąca przetworzyła łącznie 48 505,96 Mg odpadów, tj. 18 505,96 Mg ponad ustalony w pozwoleniu zintegrowanym limit;

– przetworzenie dodatkowej masy odpadów miało miejsce w okoliczności, gdy inne punkty przetwarzania odpadów – jak podnosi skarżąca, a czego organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie podważyły – odmówiły ich przyjmowania;

– Marszałek Województwa [...] w 2022 r. zmienił pozwolenie zintegrowane na przetwarzanie odpadów zwiększając ilość odpadów z 30 000 Mg rocznie do 48 000 Mg rocznie;

– podwyższenie ilości odpadów do 48 000 Mg rocznie nastąpiło bez zmiany postanowień wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Tym samym – w ocenie Sądu – Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie wypełnił obowiązku wynikającego z treści art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a k.p.a. i nie rozstrzygnął o istocie sprawy w aspekcie wskazanych przez skarżącą okoliczności indywidualizujących jej sytuację jako podmiotu, który przetworzył odpady powyżej przyznanego mu limitu, a jednocześnie – co nie zostało podważone przez organy obu instancji – zgodnie z mocami przerobowymi należącej do niego instalacji przetwarzania odpadów. Organ odwoławczy nie dokonał bowiem wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej – nie uwzględniające przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – było zbyt pochopne.

3.3. Na marginesie Sąd przypomina również o stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, że bezwzględny (automatyczny) obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za delikt administracyjny stanowi nieproporcjonalną ingerencję państwa w wolność wykonywania działalności gospodarczej jako elementu wolności działalności gospodarczej i prawo własności, albowiem automatyzm wymierzania kary administracyjnej nie pozwala uwzględniać wagi naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu (zob. wyrok z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 66/21, OTK ZU 2023, seria A, poz. 1).

4. Odrębnego odniesienia wymaga zarzut naruszenia art. 189e k.p.a.

Wskazany przepis stanowi, co następuje:

"W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu".

Sąd przypomina, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 (OTK ZU 1994, poz. 5) – na gruncie art. 1 przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r., którego treść dosłownie powtarza art. 2 obowiązującej Konstytucji – stwierdził, że "[w] odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego". Z poglądem tym koresponduje przywoływany już wcześniej wyrok z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (OTK ZU 2014, seria A, nr 7, poz. 68), w którym Trybunał podkreślił, iż "podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada)".

Zestawiając powyższe poglądy Trybunału Konstytucyjnego z zasadą casus est maior vis cui humana infirmitas resistere non potest oraz motywami do art. 189e k.p.a. (zob. s. 74 uzasadnienia do rządowego projektu z 28 grudnia 2016 r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP VIII kad., druk sejmowy nr 1183), a także wziąwszy pod uwagę pogląd, że za siłę wyższą mogą zostać uznane w pewnych przypadkach akty publiczne, którym nie może przeciwstawić się jednostka (zob. np. wyrok SA w Warszawie z 7 marca 2014 r., sygn. akt I ACa 1156/11, POSP), Sąd doszedł do przekonania, iż okoliczności stanu faktycznego w postaci odmowy zmiany przez Marszałka Województwa [...] w 2017 r. pozwolenia zintegrowanego odnośnie do ilości przetwarzanych odpadów (z jednej strony) oraz odmowy przyjmowania w 2018 r. odpadów przez pozostałe punkty z Regionu II Województwa [...] (z drugiej strony), powinny były również zostać rozważone przez organ w kontekście art. 189e k.p.a.

5. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., Główny Inspektor Ochrony Środowiska uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności mając na względzie wykładnię art. 189f § 1 oraz art. 189e k.p.a., która uwzględnia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do charakteru administracyjnej kary pieniężnej (niedopuszczalność automatyzmu), konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i wywodzone z tej zasady prawo do dobrej administracji (zob. wyrok TK z 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 113/20, OTK ZU 2022, seria A, poz. 72) oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy (skarżąca jest spółką komunalną; roczna moc przerobowa instalacji do przetwarzania odpadów obejmuje 60 000 Mg; w 2017 r. Marszałek Województwa [...] odmówił – mimo wniosku skarżącej – zmiany pozwolenia zintegrowanego; w 2018 r. inne punkty przetwarzania odpadów w Regionie II Województwa [...] odmawiały przyjmowania odpadów; w 2022 r. Marszałek Województwa [...] zmienił pozwolenie zintegrowane przez podwyższenie rocznej ilości przetworzonych odpadów; zmiana pozwolenia zintegrowanego nastąpiła bez zmiany wojewódzkiego planu gospodarki odpadami).

Z uwagi na postanowienia art. 189e oraz art. 189f § 1 k.p.a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozważy, który z tych przepisów będzie miał zastosowanie w odniesieniu do skarżącej.

6. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji.

7. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania w punkcie II sentencji wynika z art. 200 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 4 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) oraz obejmuje zwrot uiszczonego wpisu (400 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (1800 zł).