Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 637/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1-2,  art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 91
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 października 2023 r. nr uchwała nr LXX/805/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział Strażaków Ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach oraz innych działaniach stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Szczecinku, dalej również jak: "skarżący", "Prokurator", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Szczecinku, dalej również jako "organ", "uchwałodawca", z dnia 6 października 2023 r., nr LXX/805/2023, w sprawie ustalenia wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach oraz innych działaniach.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj.:

- art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 roku o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490 ze zm.), dalej również jako: "u.o.s.p.", "ustawa", poprzez wskazanie w § 2 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę" udziału w szkoleniu lub ćwiczeniach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 3 listopada 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Z 2023 r. poz. 5316). Dalej przywołał treść art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. i wskazał, że – jego zdaniem Rada Gminy Szczecinek dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych w zakresie momentu od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. W § 2 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że ustala się ekwiwalent pieniężny w kwocie 13,50 zł "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" w szkoleniu i ćwiczeniach, podczas gdy ustawa przewiduje naliczenie takiego ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".

Z tego względu skarżący, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania ze skargi i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Podniósł, że skarga jest bezzasadna, przy czym do końca nie wiadomo, czy intencją Prokuratora było zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, wobec której Prokurator stawia zarzuty w uzasadnieniu skargi, czy też uchwały Rady Gminy w Szczecinku.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ wskazał, że § 2 zaskarżonej uchwały nie zmienia okresu (ram czasowych), za który przysługuje ekwiwalent pieniężny związany z udziałem w ćwiczeniu lub szkoleniach. W jego ocenie celem uchwały jest ustalenie stawki ekwiwalentu, a nie okresu czasu, za który ekwiwalent ten przysługuje.

Podkreślono, iż w ocenie organu zdanie drugie art. 15 ust. 2 u.o.s.p., odnoszące się do sposobu ustalania ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", dotyczy wyłącznie uczestnictwa w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, gdyż tylko wtedy następuje zgłoszenie wyjazdu z jednostki OSP.

Wskazano, że strażak OSP udając się na szkolenie nie zgłasza tego zdarzenia na stanowisku kierowania, z kolei udział w szkoleniach jest z góry zaplanowany na określony dzień i godzinę. Również w tym wypadku wyjazd nie jest zgłaszany.

Końcowo wskazano, że Rada Gminy Szczecinek, w dniu 22 lutego 2024 r., podjęła uchwałę nr LXXIX/857/2024 w sprawie ustalenia wysokości stawki ekwiwalentu, która w § 2 posługuje się sformułowaniem identycznym jak ustawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dlatego też przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 – j.t.), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały, w tym stanowiącej akt prawa miejscowego, następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.

Art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1).

Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

W § 2 kwestionowanej uchwały przewidziano, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej uczestniczący w szkoleniu lub ćwiczeniach otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości 13,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału.

W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej".

Zdaniem Sądu należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy Szczecinek w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Oczywistym powinno być, że doprecyzowanie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dotyczy tylko zdarzeń wymagających wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Powyższe jest niezgodne z zasadami legislacji.

Podkreślić należy, że przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, powinny więc być spójne z przepisami ustawy, a nie wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to dochodzi wówczas do przekroczenia kompetencji, a więc do istotnego naruszenia prawa, co stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności przepisu uchwalonego w takich warunkach (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r. sygn. akt. II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 441/22 https://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.