Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 758/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138  par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu W. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 18 maja 2023 r., WS-VI.7570.1.11.2023.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: [...], Starosta W. – opierając się na operacie szacunkowym z dnia 7 listopada 2022 r. (według wartości na dzień 24 października 2022 r.) rzeczoznawcy majątkowego J. P., który oszacował wartość nieruchomości na kwotę 1 150 399,00 zł, tj. 1667,50 zł za 1 m2 (w tym wartość składnika budowlanego na kwotę 179 914 zł) - orzekł:

1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.150.399,00 zł za nieruchomość gruntową (działka nr [...] o pow. 0,0582 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., objęta poprzednio KW nr [...]), która z dniem 11 maja 2015 r. stała się własnością Gminy Miejskiej Kraków;

2) o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt 1 w całości na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości W. K., s. C. i S., zam. [...];

3) o zobowiązaniu Gminy Miejskiej Kraków reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz osoby wymienionej w punkcie 2 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

4) o niepowiększeniu ustalonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa").

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miejska Kraków zarzuciła organowi pierwszej instancji brak rzetelnej oceny operatu szacunkowego i dopuszczenie go jako dowód mimo jego sporządzenia z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie). Z uwagi na przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze podniosła wątpliwości co do wyceny nieruchomości przez zastosowanie podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody porównania parami. Biegły ustalił, iż wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID (4 kwietnia 2014 r.) objęta była ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie (uchwała nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r.), zgodnie z którym znajdowała się na częściowo (ok. 28%) na terenach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oznaczonej symbolem C11.M, a częściowo (ok. 72 %) w terenach ulic klasy dojazdowej oznaczonych symbolem C.KDD. Następnie biegły stwierdził, że wobec braku rynkowych transakcji sprzedaży należy przyjąć przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (str. 23). Mając na uwadze to, że biegły przeanalizował 54 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym (str. 19, 20 i 21), nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że transakcje takimi nieruchomościami nie występują na rynku. Z treści operatu nie wynika też, aby biegły rozważał możliwość oszacowania wartości z uwzględnieniem proporcji pomiędzy poszczególnymi przeznaczeniami, co było możliwym i zasadnym sposobem wyceny, skoro nieruchomość ma przeznaczenie mieszane. Dalej biegły wybrał 5 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych, które jego zdaniem spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jednak aż 3 z nich w przyjętej cesze ("możliwości inwestycyjne") uzyskały ocenę I, tj. stanowiły teren objęty planem miejscowym z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mimo wcześniejszego wskazania, że do wyceny przyjęto grunty o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Biegły nie dokonał też analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.). Ponadto opis nieruchomości przyjętych do wyceny metodą porównywania parami jest zbyt lakoniczny, a liczba dobranych nieruchomości (2) zbyt mała.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, W. K. wskazał m.in., że Gmina Miejska Kraków wniosła odwołanie po terminie, a do tego nie działa w interesie publicznym, lecz w trosce o interes majątkowy dewelopera, bo zgodnie z umową o realizację inwestycji drogowej płatnikiem odszkodowania będzie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., a nie Gmina Miejska Kraków.

Decyzją z dnia 18 maja 2023 r., znak: WS-VI.7570.1.11.2023.MD, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej Kraków na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n.") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 12 ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 162 ze zm.), Wojewoda Małopolski orzekł kasatoryjnie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał najpierw, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Gmina Miejska Kraków odebrała decyzję w dniu 29 grudnia 2022 r., a odwołanie wniesione w dniu 12 stycznia 2023 r. za pośrednictwem ePUAP bez podpisu osoby uprawnionej było odwołaniem obarczonym brakiem usuwalnym. Wezwanie do usunięcia braku formalnego nie było jednak konieczne, bo już w dniu 18 stycznia 2023 r. Gmina Miejska Kraków przesłała odwołanie w formie papierowej opatrzone podpisem osoby uprawnionej wraz z pełnomocnictwem.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do operatu szacunkowego.

Biegły ustalił, iż wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID (4 kwietnia 2014 r.) objęta była ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie (uchwała nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r.), zgodnie z którym znajdowała się częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oznaczonej symbolem C11.M (ok. 28%) i częściowo na terenach ulic klasy dojazdowej oznaczonych symbolem C.KDD (ok. 72 %). Operat szacunkowy wykonano przez zastosowanie podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody porównywania parami przy uwzględnieniu 5 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast wartość budowlanych części składowych nieruchomości (plac składowy i ogrodzenie) określono podejściem kosztowym i metodą odtworzeniową.

Biegły wskutek analizy rynku przyjętego jako jedn. ewid. P. ze względu na położenie nieruchomości wycenianej znalazł 2 transakcje sprzedaży gruntów jako przedmiotu prawa własności o przeznaczeniu pod tereny komunikacyjne, w efekcie czego rozszerzył rynek na teren całego miasta Krakowa (jedn. ewid. K. , N. , Ś. oraz P. ), gdzie stwierdził 52 nieruchomości przeznaczone pod tereny komunikacyjne, w tym również wykazał kolejne nieruchomości znajdujące się na terenie jedn. ewid. P. , po czym stwierdził, iż rynkowy charakter transakcji sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym budzi poważne wątpliwości (często w cenie transakcyjnej jest zawarta również cena składników budowlanych, części składowych gruntu). Następnie przeanalizował rynek transakcji nieruchomości drogowych pod kątem występowania gruntów o przeznaczeniu mieszanym w proporcjach zbliżonych do nieruchomości wycenianej (ok. 28% - C.11M + ok. 72% - C.KDD) i stwierdził, że na terenie jedn. ewid. P. wystąpiła tylko 1 taka transakcja. Wobec braku rynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym do wyceny przyjęto przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (C.11.M).

W ocenie organu odwoławczego wycena nie spełnia wymagań wynikających z przepisów prawa. W operacie szacunkowym nie wyjaśniono w sposób wiarygodny i czytelny, dlaczego każdą spośród 52 odnotowanych na terenie Krakowa transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym (s. 19-21) zakwalifikowano jako nierynkową. Powyższe prowadzi do wniosku, że biegły z góry w sposób arbitralny i generalny wykluczył w ogóle możliwość oszacowania wartości nieruchomości (w tym przypadku jej części o powierzchni ok. 72%) w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi z uwagi na ich rzekomo nierynkowo charakter. Biegły nie udokumentował, że wskazane transakcje były rzeczywiście nierynkowe lub niepodobne do wycenianej, co zresztą byłoby zapewne trudne, biorąc pod uwagę wykazaną liczbę transakcji. Tymczasem z orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 569/16) wynika, że nie ma podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych.

Zdaniem organu odwoławczego biegły powinien skorzystać z szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny na cele drogowe w dokumentach planistycznych (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania. Uwzględniając wpływ, jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, ze pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy uwzględnić również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

W ocenie organu odwoławczego biegły przedwcześnie sformułował niczym nieuargumentowaną opinię o braku materiału porównawczego o charakterze drogowym, co uniemożliwiło zastosowanie prawidłowej procedury szacowania (wobec stwierdzonego braku wystarczającej ilości transakcji gruntami o analogicznym mieszanym przeznaczeniu) polegającej na przeprowadzeniu dwóch odrębnych wycen dla każdej z dwóch części działki o danym przeznaczeniu i w efekcie oszacowania działki w trybie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: "rozporządzenie") przez przyjęcie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności). Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia dokonanie wyceny przez ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Słusznie zatem podniesiono w odwołaniu, że biegły nie podjął próby oszacowania wartości nieruchomości z uwzględnieniem proporcji pomiędzy poszczególnymi przeznaczeniami, co - biorąc pod uwagę przeprowadzoną przez niego analizę - było przecież możliwym sposobem wyceny. Powyższe wiązałoby się z przeprowadzeniem co do części wycenianej nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym analizy zasady korzyści, a zatem porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym z drogowymi, co wykazałoby, które z nich są więcej warte, a następnie należałoby albo przyjąć dotychczasowe przeznaczenie mieszkaniowe albo – gdyby więcej warte były nieruchomości drogowe – zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast pozostała część wycenianej nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym byłaby wówczas oszacowana na podstawie materiału porównawczego objętego zbiorem nieruchomości drogowych ze względu na fakt, iż w takim przypadku nie zachodzi zasada korzyści, gdyż przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z celem przejęcia.

Nie do końca trafny jest natomiast zarzut odwołania, zgodnie z którym 5 wybranych przez biegłego transakcji sprzedaży nie spełniało kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej z uwagi na to, że aż 3 z nich w przyjętej cesze ("możliwości inwestycyjne") uzyskały ocenę I, tj. stanowiły teren objęty planem miejscowym z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mimo wcześniejszego wskazania, że do wyceny przyjęto grunty o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że niska intensywność zabudowy możliwa jest – przynajmniej teoretycznie – także w przypadku budownictwa wielorodzinnego. Faktycznie jednak biegły nie wskazał jednoznacznie, czy korzystne parametry zabudowy w przypadku działek objętych transakcjami porównawczymi nr 2, 3 i 5 wynikają właśnie z jej wysokiej intensywności (co byłoby niekonsekwencją wobec rodzaju przyjętego rynku – s. 23) czy też z innych powodów. Powyższe spowodowało niemożność weryfikacji podobieństwa nieruchomości porównawczych.

Zarzut odwołania, zgodnie z którym biegły nie dokonał analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści (art. 134 ust 3 i 4 u.g.n.) formalnie jest zasadny, z tym że należy zauważyć, iż biegły przedstawił wpływ przeznaczenia nieruchomości na ich wartość (s. 18).

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Wielicki wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa (brak prawidłowej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w zasadniczy sposób wpłynęło na treść tej decyzji. Uchybień tych nie może naprawić organ odwoławczy przez pozyskanie nowego, prawidłowego operatu szacunkowego. Nie jest bowiem możliwe ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej w inny sposób niż na podstawie operatu szacunkowego. Jest to zatem dowód zasadniczy i niezbędny. Dopuszczenie nowego operatu szacunkowego, który istotnie zmodyfikowałby stan faktyczny na etapie postępowania odwoławczego, wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Od wyżej opisanej decyzji kasatoryjnej Wojewody Małopolskiego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł pełnomocnik W. K., w którym wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 580 zł, zarzucając naruszenie:

1) art. 154 ust. 1 u.g.n. (zasada dokonywania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę w sposób autonomiczny, a nie przez organ administracji publicznej);

2) art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia (zasada korzyści);

3) art. 136 § 1 i 4 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy organ odwoławczy był uprawniony z urzędu uzupełnić opinię biegłego, albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełnienia opinii biegłego nie byłoby nadmiernie utrudnione;

4) art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) przez bezzasadne, aprioryczne i dowolne ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., podczas gdy opinia biegłego jest zupełna i prawidłowa, a jedynym organem, który rozpatrzył cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i wnikliwy był organ pierwszej instancji.

Co do zarzutu pierwszego podniesiono, że w obecnym stanie prawnym o wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także o doborze nieruchomości przyjętych do porównania, decyduje biegły w oparciu o posiadane wiadomości specjalne. Ocena operatu szacunkowego jako dowodu powinna być wolna od formułowania wniosków na bazie własnych poglądów czy oczekiwań. Niestety nie ustrzegł się tego organ odwoławczy, gdy na s. 10 pisał o "oszacowaniu z uwzględnieniem proporcji pomiędzy poszczególnymi przeznaczeniami". Proponowany sposób określania wartości nieruchomości nie jest zgodny z przepisami prawa i aktualnym orzecznictwem. Przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części. W przypadku określania wartości nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym należy przeprowadzić obliczenia przy uwzględnieniu wzajemnego przenikania się różnych funkcji w ramach jednej nieruchomości. Nie można uznać, iż nieruchomość składa się z kilku części o odpowiadających im przeznaczeniach. Wartość takiej nieruchomości nie jest równa sumie wartości poszczególnych części.

Co do zarzutu drugiego podniesiono, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego biegły wykazał, że zasada korzyści nie zachodzi. Biegły zamieścił zestawienie transakcji nieruchomości drogowych (s. 19) i zestawienie transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym niskiej intensywności oraz przedstawił analizę poziomu cen, z której wynika, iż nie zachodzi zasada korzyści (s. 24-25), a rysunek 4 wyjaśnia wpływ przeznaczenia gruntu na jego cenę (s. 18). Biegły po wykonaniu analizy transakcji nieruchomości drogowych (str. 18 i 19 operatu) wykazał, iż przepisy art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia nie mają zastosowania, a zatem prawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia zgodnie z kolejnością nakazaną przez ustawodawcę, tj. wartość rynkową określił przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych to alternatywna i pomocnicza możliwość ustalenia wartości, która dodatkowo została wykluczona po wykonaniu analizy porównawczej transakcji drogowych (str. 18 i 19 operatu) i nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym niskiej intensywności (str. 24 i 25 operatu).

Co do zarzutu trzeciego podniesiono, że – jak wynika z zaskarżonej decyzji - braki operatu szacunkowego nie są tego rodzaju, że dyskwalifikują go w całości, natomiast organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego w postępowaniu odwoławczym w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. (zob. A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 4.7.2001 r., I SA/Łd 2875/00, OSP 2002, Nr 9, poz. 118; wyr. WSA w Poznaniu z 8.11.2013 r., sygn. akt II SA/Po 743/13). Wystarczającym byłoby, gdyby biegły uzupełnił opinię przez (i) wyraźne wskazanie po analizie na str. 18, 19, 24 i 25, że nie zachodzi zasada korzyści; (ii) odniesienie się expressis verbis do cen za przejęte na mocy specustawy tereny sąsiednie o idealnym podobieństwie do nieruchomości wycenianej (działka nr [...] sprzedana w cenie 2552,06 zł/m2; działki nr [...] i nr [...] oznaczone w planie miejscowym jako dr – drogi, sprzedano deweloperowi, który po wybudowaniu drogi, przekazał ją Gminie Miejskiej Kraków, a zatem również ten teren sprzedano pod drogę publiczną w cenie 2553,12 zł/m2).

Co do zarzutu czwartego podniesiono, że operat szacunkowy nie jest wadliwy, gdyż: (i) nieruchomość zgodnie z planem miejscowym położona była w terenach stanowiących częściowo drogi publiczne (70% powierzchni) i częściowo tereny zabudowy mieszkalnej (30%); (ii) wobec braku rynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu stricte komunikacyjnym – biegły słusznie przyjął przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (s. 12 i 23); (iii) wobec braku rynkowych transakcji spełniających w 100% kryterium idealnego podobieństwa gruntów – biegły zasadnie określił wartość odtworzeniową w podejściu porównawczym metodą porównywania parami; (iv) biegły określił wartość gruntu w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, natomiast składników budowlanych w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia - techniką wskaźnikową (s. 25 i 26), kierując się przeznaczeniem w planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 18 maja 2023 r., znak: WS-VI.7570.1.11.2023.MD. Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość, która w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stała się własnością gminy Kraków. W sprawach tego rodzaju postępowanie dowodowe sprowadza się w gruncie rzeczy do zlecenia biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, a następnie dokonania przez organ jego oceny. Operat szacunkowy pozostaje zatem zasadniczym, głównym i obowiązkowym dowodem w sprawie.

Poza sporem pozostaje, że operat szacunkowy ma charakter opinii biegłego, jest to bowiem dokument, którego opracowanie wymaga wiedzy specjalistycznej z zakresu rynku nieruchomości. Dokument ten może być sporządzony tylko przez osobę będącą rzeczoznawcą majątkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Na tle tych regulacji przyjmuje się, że ocena operatu szacunkowego, jako specjalistycznej opinii, powinna być dokonana pod względem formalnym i pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że należy zbadać, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy został sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zatem sam fakt, że operat szacunkowy wymaga wiadomości specjalnych, nie oznacza jeszcze, że nie może zostać zakwestionowany przez organy czy strony postępowania, jak każdy inny dowód w sprawie. Innymi słowy, jeżeli biegły przyjmuje określone założenia do operatu lub dokonuje w nim określonych wyborów – które mają istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania czyli na prawa lub obowiązki stron postępowania – to obowiązany jest zawrzeć w operacie takie uzasadnienie, z którego logicznie i jasno wynikają przyczyny przyjęcia takich a nie innych metod, ocen, założeń.

W zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ II instancji dostatecznie jasno wyartykułował wszystkie dostrzeżone uchybienia operatu, który jako zasadniczy dowód w sprawie stanowił podstawę wydania decyzji organu I Instancji.

W szczególności istotny jest brak w operacie przekonywującego wyjaśnienia biegłego, dlaczego nieruchomość położoną w Krakowie, przeznaczoną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 72% pod drogi, a tylko w 28% pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, rzeczoznawca wycenił jak przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Jednocześnie odnalezienie przez biegłego na terenie Krakowa kilkudziesięciu (52) transakcji nieruchomościami przeznaczonych pod tereny komunikacyjne, a następnie wskazanie, że "rynkowy charakter transakcji sprzedaży o przeznaczeniu komunikacyjnym budzi poważne wątpliwości", jest niemożliwe do zaakceptowania. Żaden przepis nie wyłącza tego typu transakcji z transakcji o charakterze rynkowym. Wręcz przeciwnie - zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dopiero brak takich transakcji upoważnia przyjęcie do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Nie jest kwestionowane prawo rzeczoznawcy majątkowego do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, jednak rzeczoznawca nie ma w tym zakresie dowolności. Powtórzyć należy, że dokonany wybór i przyjęte założenia musza pozostawać w zgodzie z prawem oraz muszą poddawać się kontroli co do ich przyczyn i logiki.

Zarzuty sprzeciwu sprowadzają się do kwestionowania oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organ II instancji w zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej. Jednak w świetle art. 64e p.p.s.a., jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji sąd nie może odnieść się szczegółowo do sformułowanych w sprzeciwie zarzutów, gdyż prowadziłoby to do wiążącego rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnych, bez udziału wszystkich stron postępowania.

Natomiast bez wątpienia za uzasadnione Sąd uznaje wydanie przez organ II Instancji decyzji kasacyjnej, zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 Kpa. Skarżący przedstawił co prawda w sprzeciwie gotową koncepcję uzupełnienia operatu szacunkowego przez organ odwoławczy w ramach art. 136 Kpa, jednak Sąd podziela pogląd organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest tego rodzaju, że ma istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie zakres ten może mieć bowiem istotny wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, a taka zamian decyzji naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wobec powyższego sprzeciw został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.