Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 702/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 6 pkt. 3 i ust. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 87
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi S. M. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie odwołania z powierzonego stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącej S.M. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

15II SA/Łd 702/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym zarządzeniem z [...] r. (Nr [...]) Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 15 ust. 6 pkt. 3 i ust. 7 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.) [dalej: ustawa o działalności kulturalnej] zarządził odwołanie skarżącej S.M. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. z [...] r.

W uzasadnieniu zarządzenia podano, iż ze Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z 28 października 2013 roku wynika, że Ośrodek jest samorządową instytucją kultury, której Organizatorem jest Gmina K. Statut ten określa też szczegółowo zakres działalności Ośrodka i cele, do realizacji których został powołany. Wymienić spośród nich należy rozwijanie i zaspokajanie potrzeb kulturalnych społeczności gminnej, tworzenie warunków do rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania wiedzą i sztuką, edukacja, a także podejmowanie innych działań wynikających z potrzeb środowiska lokalnego.

Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Gminnego Ośrodka Kultury w K., określającym zasady kierowania instytucją, jej Dyrektor odpowiada przed Wójtem Gminy za całokształt działalności Ośrodka. Jak wyjaśnił organ, w okresie od 1 lipca 2024 roku do 6 sierpnia 2024 roku przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające odnośnie realizacji celów statutowych, w tym dbania przez Dyrektora Ośrodka o właściwą organizację pracy Ośrodka. Postępowanie wyjaśniające poskutkowało sformułowaniem powodów odwołania ze stanowiska.

W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora powody odwołania przedstawiono następująco:

1) S.M. w związku z zajmowanym stanowiskiem dopuszczała się zachowania wywołującego u niektórych pracowników zaniżoną ocenę przydatności zawodowej;

2) S.M. w sposób nienależyty realizowała zadania statutowe GOK. Zlecała pracownikom przygotowanie z dziećmi programów artystycznych na imprezy oraz przedstawienia kulturalne, po czym odmawiała zaprezentowania przygotowanego występu lub znacząco ograniczała jego czas i program. Takie działania uniemożliwiały artystom zaprezentowanie się przed mieszkańcami Gminy K. i zniechęcały instruktorów zajęć oraz dzieci do dalszego rozwoju artystycznego;

3) S.M. pomimo przekazywania i gwarantowania środków finansowych przez Gminę K. swoim zachowaniem zniechęcała pracowników oraz dzieci do przygotowywania nowych imprez/wydarzeń kulturalnych;

4) S.M. studziła przejawy aktywności pracowników zmierzające do rozwoju działalności artystycznej Ośrodka i zniechęcała pracowników artystycznych do wizji i planów rozwoju i realizacji nowych inicjatyw twórczych;

5) S.M. popadła w trwały konflikt z władzami i muzykami Młodzieżowej Orkiestry [...], zakazała orkiestrze prób, występów i pozbawiła instrumentów muzycznych, których stan wskutek nieużytkowania i zamknięcia w magazynie uległ pogorszeniu;

6) S.M. popadła w trwały konflikt z władzami i muzykami [...] Chóru [...], przez co doprowadziła do zaprzestania prób i występów w GOK;

7) S.M. popadła w trwały konflikt z członkami Klubu Seniora, co przejawiło się utrudnianiem organizacji spotkań w obiektach GOK-u, występowaniem na piśmie o każdorazowe udostępnienie pomieszczeń do spotkań, narzuceniem członkom klubu (którzy są osobami w podeszłym wieku) pisania sprawozdań ze spotkań. Działania takie spowodowały odejście z Klubu Seniora osób, które poczuły się upokorzone i lekceważone przez S. M.;

8) S.M. poprzez utrudnianie działalności lokalnym artystom, doprowadziła do ograniczenia przejawu aktywności rękodzielniczej;

9) S.M. stosowała wobec pracowników, współpracowników, artystów, przedstawicieli społeczności lokalnej współpracującej z GOK metody podejrzliwości, oraz - jak wynika ze zgromadzonego materiału w postaci wystąpień, opinii - tzw. osaczania osób, które w każdym z przypadków odbierały to jako posądzanie o złe zamiary i nieuczciwość.

W ocenie Wójta Gminy K. działania te mają charakter "karygodny i wysoce naganny". Sposób postępowania S.M. doczekał się społecznego potępienia i żądania dokonania zmian. Oceny tej nie poprawiają: chaos organizacyjny, panujący w Gminnym Ośrodku Kultury w K. i podległych placówkach (Wiejskich Domach Kultury), marazm, stagnacja i brak prób wykorzystania potencjału lokalowego, organizacyjnego i finansowego oraz zastrzeżenia do wprowadzonej kultury pracy czy relacji pracowniczych. Tym samym zachowanie takie nie może być tolerowane przez organ prowadzący i wymaga odwołania S.M. z zajmowanego stanowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.M. zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

I. art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej wskutek odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury:

1) z pominięciem konsultacji z liczną grupą stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w K.;

2) z pominięciem ustalenia czy na terenie Gminnego Ośrodka Kultury w K. działają związki zawodowe, które byłyby właściwe do wydania opinii w przedmiocie odwołania dyrektora tej instytucji;

II. art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej poprzez dowolne i arbitralne zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bez dokładnego i szczegółowo umotywowanego uzasadnienia w akcie odwołującym dyrektora przesłanki materialnoprawnej odwołania, co skutkuje także naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto strona skarżąca zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

I. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od realizacji zasady prawdy obiektywnej, co doprowadziło do zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do wydania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny sprawy bez żadnych wiarygodnych dowodów, które uzasadniałyby zarzuty stawiane skarżącej przez Wójta Gminy K.;

II. art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego aktu, niepozwalającego ustalić jakich działań czy też naruszenia, których konkretnie przepisów prawa dopuściła się Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury w związku z pełnieniem funkcji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawego według norm przepisanych, a ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w K. na wykazanie faktu funkcjonowania na trenie Gminy K. podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zarządzenie narusza przepisy prawa i dotknięte jest takimi uchybieniami, które powodują jego nieważność.

Skarżąca została odwołana z funkcji dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., którą to funkcję sprawowała nieprzerwanie od 1 lutego 2009 r.

Skarżąca zarzuciła, że z podstawy prawnej wydanego zarządzenia, ani też z jego uzasadnienia nie wynika, że Wójt Gminy K. przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia poczynił jakiekolwiek ustalenia odnośnie tego jakie związki zawodowe i stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. Zdaniem skarżącej z przedłożonego do skargi wykazu podmiotów na terenie Gminy K. działają podmioty, z którymi kierowana przez skarżącą instytucja kultury współpracowała, a zatem zachodziła konieczność podjęcia przez Wójta działań konsultacyjnych, których nie wykonał. Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej, zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie skarżąca podniosła, iż w zaskarżonym zarządzeniu co prawda Wójt Gminy K. podał przyczyny uzasadniające odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora instytucji kultury z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, jednak nie wskazał w żadnym miejscu jaki przepis prawa skarżąca naruszyła.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ podniósł, że od 1 lipca 2024 r. do 6 sierpnia 2024 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie celów statutowych, w tym dbania przez Dyrektora GOK w K. o właściwą organizację pracy Ośrodka, jednak skarżąca nie została zapoznana z wynikami tego postępowania wyjaśniającego i nie miała możliwości ustosunkowania się do jego ustaleń. Powody skutkujące jej odwołaniem zostały przedstawione w sposób ogólny bez zaprezentowania i wskazania na jakichkolwiek konkretne okoliczności uzasadniające odwołanie.

Odnosząc się do poszczególnych przesłanek wskazanych przez Wójta Gminy K. jako przyczyny odwołania skarżącej z funkcji dyrektora skarżąca wyjaśniła, że:

1) w zakresie wskazania, iż skarżąca dopuszczała się zachowania wywołującego u niektórych pracowników zaniżoną ocenę przydatności zawodowej, skarżąca podniosła, iż w żadnej mierze takich działań się nie dopuszczała, wręcz przeciwnie dopingowała pracowników do doskonalenia ich umiejętności zawodowych i artystycznych, wysyłała ich na kursy i szkolenia na koszt pracodawcy oraz studia I i II stopnia finansowane w 50% przez pracodawcę. Wójt Gminy formułując taki zarzut nawet nie pokusił się o wskazanie na czym działania skarżącej polegały, ani też do których pracowników były one skierowane;

2) w zakresie wskazania, iż skarżąca w sposób nienależyty realizowała zadania statutowe GOK a w szczególności, że odmawiała zaprezentowania przygotowanych programów artystycznych, ograniczała czas występu, ograniczała program występu, zniechęcała instruktorów i dzieci do dalszego rozwoju, podniosła, iż są to twierdzenia zupełnie nieuzasadnione i niepotwierdzone żadnymi konkretnymi zdarzeniami. Wójt Gminy K. nie uzasadnił kiedy takie sytuacje miały miejsce, kogo one dotyczyły, w jakim okresie czasu one występowały, ile razy one miały miejsce;

3) w zakresie wskazania, iż skarżąca pomimo przekazywania i gwarantowania środków finansowych przez Gminę K. swoim zachowaniem zniechęcała pracowników oraz dzieci do przygotowywania nowych imprez/wydarzeń kulturalnych, podniosła, iż podobnie jak zarzuty z punktu 1) i 2) stanowi ono tylko i wyłącznie arbitralne stwierdzenie organu wydającego zaskarżone zarządzenie. Natomiast nie wynika z niego na jakie "przekazywane i gwarantowane środki finansów" organizator wskazuje, jak również nie wynika jakich imprez czy wydarzeń kulturalnych zorganizowania skarżąca odmówiła. Nie jest wiadomo również których pracowników oraz które dzieci skarżąca zniechęcała do jakichś nowych imprez czy wydarzeń kulturalnych. Nie jest wiadomo również jakie to zachowania skarżącej są nieakceptowane przez organ wydający zaskarżone zarządzenie. A zatem w tym stanie rzeczy trudno zgodzić się z twierdzeniami Wójta, iż skarżąca swoim zachowaniem zniechęcała kogokolwiek do przygotowywania nowych programów imprez kulturalnych. Skarżąca podkreśliła, że wprowadziła około 18 nowych form zajęć artystycznych oraz około 20 nowych technik warsztatów rękodzieła, finansując szkolenia w tym zakresie dla pracowników. W roku 2023 i do miesiąca czerwca 2024 r. w GOK w K. było aktywnych 21 rodzajów zajęć w 34 grupach wiekowych. Liczba osób zapisanych na zajęcia wynosiła około 700 tygodniowo. W 2023 roku zostało zorganizowanych około 30 ważnych wydarzeń kulturalnych kulturalno-okolicznościowych, skupiających kilka tysięcy osób. Ponadto zorganizowano wycieczki dla wszystkich grup wiekowych od przedszkolaków do seniorów, wyjazdy na ferie zimowe (około 360 osób) i obozy letnie (około 700 osób) dla dzieci i młodzieży w ramach dotacji podmiotowej. Ośrodek jako jedyny podmiot w kraju realizował wypoczynek dla dzieci i młodzieży w procedurze przetargu unijnego. Natomiast w roku 2024 r. do czasu odwołania skarżącej zostało zorganizowanych 17 ważnych wydarzeń, 9 wycieczek, 10 konkursów i 3 warsztaty. Działalność w zakresie realizacji zadań statutowych GOK prowadzona była bez zastrzeżeń, zgodnie z planem merytorycznym i finansowym zatwierdzonym przez organizatora, w oparciu o ustawę o finansach publicznych. Wszystkie nowe formy działalności wprowadzane były sukcesywnie wpisując się w oczekiwania mieszkańców. Nie jest wiadomo również jakie to zachowania skarżącej są nieakceptowane przez organ wydający zaskarżone zarządzenie. A zatem w tym stanie rzeczy trudno zgodzić się z twierdzeniami Wójta, iż skarżąca swoim zachowaniem zniechęcała kogokolwiek do przygotowywania nowych programów imprez kulturalnych;

4) w zakresie zarzutu opisanego przez Wójta w punkcie 4, skarżąca podniosła, iż stanowi on powtórzenie zarzutów opisanych w punktach wcześniejszych od 1) do 3). Wszystkie wizje i plany artystyczne pracowników mieszczące się w rygorze finansów publicznych zostały zrealizowane, w tym między innymi plenery i wystawa uczestników zajęć malarstwa we Francji, wyjazd Młodzieżowej Orkiestry [...] do Chin, Bułgarii, konkursy, przeglądy, koncerty, festiwale, imprezy plenerowe itp.;

5) w zakresie zarzutu opisanego przez Wójta w punkcie 5, punkcie 6, w ocenie skarżącej Wójt nie przedstawił żadnego faktu, żadnej okoliczności, która wskazywałaby istotnie na to, że skarżąca popadła w trwały konflikt z władzami i muzykami Młodzieżowej Orkiestry [...], [...] Chóru [...];

6) w zakresie zarzutu opisanego przez Wójta Gminy K. w punkcie 7, dotyczącego konfliktu z klubem seniora Wójt nie uzasadnił, kiedy takie sytuacje miały miejsce. W działalności GOK dla grup senioralnych organizowane było wiele wydarzeń tj. wycieczki na "Dzień seniora", koncerty, spektakle, kabarety, bale z konsumpcją na "Dzień babci i dziadka", spotkania wigilijne itp.

7) w zakresie zarzutu opisanego w punkcie 8, iż skarżąca utrudniała działalność lokalnym artystom, a poprzez to doprowadziła do ograniczenia przejawu aktywności rękodzielniczej, skarżąca podniosła, że w okresie od daty jej powołania na stanowisko dyrektora GOK w K. do czerwca 2024 r. nastąpił znaczny rozwój aktywności rękodzielniczej. Skarżąca utworzyła w GOK pracownię ceramiki, pracownię tkactwa, sfinansowała pracownikom kursy rękodzieła, zatrudniła profesjonalnych twórców. Skarżąca zainicjowała i kontynuowała organizację wystaw i wernisaży prac rękodzieła lokalnych artystów w wielu miejscach w kraju i za granicą, które zostały sfinansowane ze środków GOK. Wójt Gminy K. w tym zarzucie również nie wskazał w jaki sposób skarżąca utrudniała działalność lokalnym artystom, nie wskazał również którzy lokalni artyści doznali ze strony skarżącej jakichś utrudnień;

8) w zakresie zarzutu z punktu 9) skarżąca podniosła, iż nie jest możliwa próba merytorycznego odniesienia się do niego. Zarzut ten nie licuje także z powagą organu, który go sformułował. Organ powołując się na jakiś zgromadzony materiał w postaci wystąpień, opinii znów nie wskazuje jaki to jest konkretnie materiał, gdzie został on zgromadzony i czy skarżąca została z nim zapoznana. A zatem i ten zarzut jest zarzutem w żaden sposób niepotwierdzonym.

W kontekście przedstawionych przez Wójta zarzutów skarżąca podkreśliła, iż od [...] lat jej praca pozytywnie była oceniana przez ówczesnego Wójta Gminy K., o czym świadczyły coroczne nagrody za realizowanie zadań z zakresu działalności kulturalnej na terenie Gminy K.. Ostatnią nagrodę za pracę skarżąca otrzymała w maju 2024 roku. W 2020 skarżąca roku została odznaczona Medalem [...] za długoletnią służbę na rzecz kultury oraz medalem [...] ([...] lat pracy w sektorze kultury).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że przed podjęciem decyzji o odwołaniu z zajmowanego stanowiska Dyrektora GOK przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające, w toku którego zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, jako organizator spełnił ustawowy obowiązek sprowadzający się do ustalenia, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. Po czym w dalszej kolejności zasięgnął ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Tym samym wypełnił dyspozycję przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, gdyż zasięgnął opinii organizacji reprezentatywnych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. W tym zakresie Wójt szczegółowo wskazał, z powołaniem się na daty pism i ich numery oraz na odpowiedzi ze strony podmiotów do których się zwracał, na [...] podmiotów, do których wystąpił z prośbą o opinię. W szczególności wskazał na pismo z 11 lipca 2024 r., w którym zwrócił się do GOK w K. z pytaniem, czy w instytucji działają związku zawodowe. W odpowiedzi pismem z 08 lipca 2024 r. wskazano, że w GOK w K. nie działają związki zawodowe.

Wójt wyjaśnił dalej, iż ustalając wykaz stowarzyszeń pismem z 8 lipca 2024 r. zwrócił się do wskazanej instytucji kultury o podanie nazw i adresów stowarzyszeń, z którymi współpracował GOK w K.. W odpowiedzi pismem z 8 lipca 2024 r. instytucja przesłała wykaz organizacji. Wójt wystąpił o wydanie opinii do wszystkich stowarzyszeń z listy, a nadto zwrócił się o opinię do stowarzyszeń, które nie widniały na liście, a które są powszechnie znane w K.. Dodatkowo do Urzędu Gminy w K. wpłynęły pisma dotyczące pracy S.M. pochodzące od Klubu Seniora Gminy K. oraz L. J., a także Koła Gospodyń Wiejskich "[...]" w K..

Do skargi pełnomocnik skarżącej załączył wykaz własny sporządzony i podpisany przez S.M. W dokumencie tym wymieniono organizacje, które współpracowały z GOK do których o wydanie opinii wystąpił Wójt, oraz organizacje, które nie współpracowały z GOK, do których Wójt nie wystąpił o opinię. W ocenie organu zarzut braku konsultacji uznać należy za niezasadny, gdyż organizator dokonał konsultacji ze wszystkimi stowarzyszeniami, o których posiadał taką informację.

Podobnie organ wskazał, że za niezasadny należy uznać zarzut braku ustalenia przez Wójta, czy na terenie GOK działają związku zawodowe, gdyż Wójt zwrócił się do GOK w K. z pytaniem, czy w instytucji działają związku zawodowe, na co w odpowiedzi z 8 lipca 2024 r. wskazano, że w GOK w K. nie działają związki zawodowe.

Ponadto organ zauważył, że motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia mieszczą się katalogu wyżej wskazanych przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Dodatkowo wskazał, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora. Ocena ta, nie ma charakteru dowolnego i arbitralnego, gdyż odnosi się do konkretnych działań lub zaniechań S.M. opisanych w pismach, które Wójt zgromadził w toku postępowania wyjaśniającego, które poprzedziło podjęcie decyzji o odwołaniu skarżącej z pełnionej funkcji.

Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta została dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które doprowadziły do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, zostały zatem wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia.

W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie w treści rozstrzygnięcia zawiera wskazanie jako przesłanki odwołania z funkcji przepis art. 15 ust. 6 pkt. 3 i ust. 7 ustawy o działalności kulturalnej, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarto dokładną i szczegółowo umotywowaną ocenę wynikającą z konkretnych zdarzeń związanych z pracą S.M.. Tym samym nie ma racji pełnomocnik skarżącej formułując zarzut procesowy w pkt. I skargi, że decyzja o odwołaniu z funkcji zapadła w oparciu o arbitralnie ustalony stan faktyczny, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie wynika wprost z obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności z dokumentów znajdujących się w aktach załączonych do odpowiedzi na skargę. To opis i przebieg zdarzeń przedstawionych w pismach pochodzących od działaczy lokalnych i stowarzyszeń twórczych zapożyczono i przepisano w uzasadnieniu zarządzenia jako motywy podjętej decyzji o odwołaniu z funkcji. W opisie tym brak jest jakiejkolwiek dowolności, czy też arbitralności po stronie organizatora. Organ zauważył, że pomimo, że pełnomocnik stawia wobec treści zarządzenia zarzut dowolności, to jednakże nie kwestionuje i nie polemizuje z żadnym ze zdarzeń przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia, co oznacza, że przyznaje fakty i uznaje, że miały one miejsce. Pełnomocnik ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że dane naruszenie nie miało miejsca.

W dniu 4 grudnia do Sądu wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o zmianę terminu rozprawy. Wniosek ten Sąd oddalił na rozprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik organu, który wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przejściem do rozważań merytorycznych należy odnieść się do kwestii procesowych zaistniałych w niniejszym postępowaniu.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż pełnomocnik skarżącej pismem z 4 grudnia 2024 r. wniosła o zmianę terminu rozprawy zaplanowanej na 5 grudnia 2024 r. Wniosek ten Sąd oddalił na rozprawie.

W ocenie Sądu, w sprawie brak było podstaw do odroczenia rozprawy w dniu 5 grudnia 2024 r., podczas której zapadł wyrok. Wniosek taki złożyła pełnomocnik skarżącej, motywując go zaplanowanym wcześniej urlopem wypoczynkowym powiązanym z wyjazdem, na dowód czego przedłożyła potwierdzenie wykupienia imprezy turystycznej, z którego wynikało, że odbywa się ona w dacie posiedzenia tutejszego Sądu w niniejszej sprawie. Nadmienić jednak należy, że z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej z dużym wyprzedzeniem została zawiadomiona o terminie rozprawy wyznaczonej na 5 grudnia 2024 r. Wniosek o odroczenie terminu złożyła jednakże dopiero w przededniu rozprawy mimo, iż – jak wynika z załączonej przez nią dokumentacji – o kolizji terminu rozprawy z zaplanowanym, wykupionym wyjazdem urlopowym wiedziała już o wiele wcześniej. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 107 ustawy p.p.s.a., nieobecność na rozprawie zarówno stron, jak i ich pełnomocników, nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Wnioski strony skarżącej wynikające ze skargi i pism procesowych są przedstawiane w trakcie rozprawy stosownie do treści art. 108 ustawy. Jednocześnie uwzględnić należy, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. W celu realizacji tej konstytucyjnej zasady art. 7 ustawy p.p.s.a. wymaga, by sąd administracyjny podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążył do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Dalej wskazać należy, iż z udzielonego przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwa radcy prawnemu B. J. wynika, że było to pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy skarżącej przed tutejszym Sądem i nie zawierało ono wyłączenia uprawnienia pełnomocnika do udzielenia dalszego pełnomocnictwa. Nie było więc przeszkód prawnych, aby radca prawy B. J. udzieliła substytucji innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu reprezentowania skarżącej na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 5 grudnia 2024 r., tym bardziej, iż istotnie wcześniej powzięła wiedzę o kolizji terminów.

Końcowo wskazać jeszcze należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stanami faktycznymi, które nie stanowią podstawy do odroczenia rozprawy, są w szczególności: pobyt za granicą, gdyż nie można go uznać za przeszkodę, której nie można przezwyciężyć (por. np. wyrok NSA z 31 maja 2005 r., FSK 1806/04).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu nie można uznać, iż w rozpoznawanej sprawie miało miejsce nadzwyczajne wydarzenie, o którym mowa w art. 109 ustawy p.p.s.a., skoro za takie wydarzenie należy uznać tylko niedające przewidzieć się zdarzenie sił przyrody lub inne zdarzenie, uniemożliwiające stawienie się na rozprawę (powódź, blokada dróg, zamieć śnieżna itp.) oraz prawidłowo wykazana i udokumentowana choroba uniemożliwiająca stawienie się w sądzie. Z tych też względów nie było przeszkód do rozpoznania przez Sąd sprawy w dniu 5 grudnia 2024 r., bowiem nie zachodziła obligatoryjna przesłanka odroczenia rozprawy określona w art. 109 i art. 110 ustawy p.p.s.a.

Druga kwestia procesowa to wniosek pełnomocnika skarżącej zawarty w skardze o dopuszczenie dowodu z dokumentu.

Skarżąca, w treści skargi sformułowała wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wykazu stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w K.. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. dopuścił ten wykaz włączając wymienioną dokumentację do akt prowadzonego postępowania jako dowód w sprawie i stał się on materiałem dowodowym w sprawie na bazie, którego Sąd rozstrzygał sprawę. Zaznaczyć w tym zakresie należy, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż, w rozpatrywanej sprawie zaskarżonym zarządzeniem Wójta Gminy K. strona skarżąca została odwołana ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. z powodu naruszenia przepisów prawa, w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11 wskazano, że skoro zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 87 ze zm.) [dalej: ustawa o działalności kulturalnej] w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 kodeksu pracy to oznacza, że w innych uregulowanych ustawą sprawach trybu i odwołania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko, wywołujące skutki także w sferze prawa pracy. Przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Dla ustalenia, czy skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia konieczne było uprzednie ustalenie, czy pełniła ona (do czasu wydania zaskarżonego zarządzenia) funkcję dyrektora instytucji kultury.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 207, poz. 1230) [dalej: ustawa nowelizująca] prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

W świetle powyższych regulacji kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. W ocenie Sądu, uznać należy, iż z dniem 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe stanowisko zostało podzielone i rozwinięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017 r., II OSK 481/16 oraz w szeregu innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

W świetle powyższego przyjąć należy, iż wykluczona jest możliwość przyjęcia, iż skarżąca aż do odwołania była dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. powołany wyżej wyrok) przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależałoby czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny.

Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej prawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych pozostających poza przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas nieokreślony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zawarte zatem w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca S.M. pełniła funkcje Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. po dniu 1 stycznia 2012 r. bez formalnego aktu powołania w okresie do wydania zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] r. (Nr [...]), co zgodnie z przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że doszło do powołania skarżącej w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora na czas określony. Podkreślić przy tym należy, iż jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności.

Podsumowując, skarżąca poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. po dniu 1 stycznia 2012 r. powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej. W konsekwencji znajdowały w stosunku do niej zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Przypomnieć raz jeszcze w tym miejscu należy, iż zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 15 ustawy o działalności kulturalnej. Wyjaśnić także należy, iż zarówno powierzenie, jak i odwołanie z powierzonego stanowiska dyrektora instytucji kultury określonej osoby kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje określone chociażby w art. 17 i art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Tym samym normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego dla osoby pełniącej funkcję dyrektora instytucji kultury, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku odwołania takiej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. W sytuacji zatem, gdy skarżąca podnosi, że w drodze zaskarżonego zarządzenia niezasadnie odwołano ją ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., gdyż w jej przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżonym zarządzeniem.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczalna jest merytoryczna ocena przez Sąd orzekający w rzeczonej sprawie legalności zaskarżonego zarządzenia.

Przesłanki nieważności zarządzenia określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Tym samym tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenie prawa to także naruszenie oczywiste i bezpośrednie.

W tym miejscu wskazać należy raz jeszcze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zwraca się uwagę na podwójny charakter aktów, jakimi są zarządzenia o odwołaniu, jak i powołaniu danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Z jednej strony wskazuje się, że jest to akt publicznoprawny wywołujący skutki w zakresie prawa publicznego, natomiast z drugiej strony, że jest to akt z zakresu prawa pracy wywołujący skutki w sferze prawa pracy. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por: np. postanowienia NSA z 7 lipca 2015 r., II OSK 1672/15, wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 481/16, wyroki WSA w Łodzi z 23 października 2015 r., II SA/Łd 570/15, z 15 listopada 2017 r., II SA/Łd 513/17).

Konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2013 r., I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako nie podlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.

Podobnie rzecz ma się z zarzutami skargi odnoszącymi się do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać w tym zakresie bowiem należy, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mają zastosowanie do spraw obejmujących jurysdykcyjne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właściwość, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Wobec braku odesłania do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy o działalności kulturalnej do zrządzeń wójta gminy w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury, nie można stwierdzić, że podejmowanie takich uchwał stanowi przedmiot regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ nie mógł naruszyć w tym postępowaniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. bowiem nie znajdowały one zastosowania w rozstrzyganej sprawie.

Raz jeszcze podkreślić należy, że przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie przez organ wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Sąd bada ewentualną sprzeczność zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA 13 listopada 2019 r., II OSK 3244/1).

Oceniając natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy organ przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązek określony w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej oraz czy wykazał przesłanki wynikające z art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć szeroko. Jak natomiast wskazywał Sąd Najwyższy, pojęcie "stowarzyszenia twórcze" w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą (por. wyrok SN z 15 października 2014 r., I PK 43/14, OSNP 2016/3/30).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Nie ma wątpliwości, że brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej, poprzez przyjęcie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające tylko w tej instytucji (zob.: wyroki z: 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12, 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10).

Reasumując, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązkiem organizatora kultury jest ustalenie, jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury.

W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie organ prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku. Zauważyć bowiem należy, że podjął właściwe działania w celu ustalenia czy i jakie organizacje działają na terenie Gminy i współpracują z Gminnym Ośrodkiem Kultury w K., w szczególności zwrócił się o podanie nazw i adresów organizacji, z którymi Ośrodek współpracował w ramach swojej działalności. Z pisma z 8 lipca 2024 r. Kierownika Animacji Kultury Gminnego Ośrodka Kultury w K. wynikało jasno, że w placówce tej nie działają żadne związki zawodowe. Tym samym całkowicie niezasadny okazał się zarzut skargi pominięcia związków zawodowych przy konsultacjach. Ponadto z odpowiedzi Kierownika Animacji Ośrodka wynikało, że Ośrodek współpracuje z 6 organizacjami. W kontekście tej ostatniej informacji należy podkreślić, że Wójt Gminy K. wystąpił do wskazanych organizacji w celu uzyskania opinii w sprawie odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora (pominął jedynie Komendę Powiatową Straży Pożarnej, co nie może mieć znaczenia w sprawie). Ponadto jednak, co należy podkreślić, zwrócił się jeszcze dodatkowo do 5 innych organizacji, których nie wskazano w piśmie z 8 lipca 2024 r.

W tej sytuacji nieuprawnionym jest czynienie przez stronę zarzutu, że organ pominął w konsultacjach inne organizacje, które zgodnie z twierdzeniem skarżącej działają na terenie Gminy, skoro nie miał o nich wiedzy i nie wskazywał ich sam Ośrodek jako współpracujące. Nie może w tym zakresie odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej formułowana w skardze odnośnie do pominięcia organizacji w konsultacjach, które to skarżąca wskazała dopiero przy skardze. W ocenie Sądu, po pierwsze raz jeszcze należy podkreślić, że organ w momencie opiniowania zwrócił się do Gminnego Ośrodka Kultury o przedstawienie listy organizacji, z którymi współpracuje i do tych wskazanych w odpowiedzi na to wezwanie wystąpił z konsultacjami. Ponadto zwrócić należy uwagę na niewiarygodność listy złożonej przy skardze, albowiem sama skarżąca pominęła na niej choćby Koło Gospodyń Wiejskich "[...]" i Klub Seniora Gminy K., których opinie (właśnie negatywne) zebrał Wójt. Przede wszystkim jednak nie można zarzucić organowi, że był bierny, skoro poszukiwał jeszcze dodatkowych organizacji do konsultacji, poza tymi wskazanymi bezpośrednio w piśmie odpowiadającym na zapytanie o współdziałające z Ośrodkiem organizacje.

W ocenie Sądu organ dołożył zatem należytej staranności przy ustalaniu listy stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 28 stycznia 2020 r., II OSK 717/18, gdzie Sąd ten wskazał, że zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia, o ile taka konsultacja przez jej okrojony zakres nie nabierze pozornego charakteru. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego Sądu należy przyjąć, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast zasięgnięcie opinii wybranych stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności nie stanowi naruszenia prawa o charakterze istotnym, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W tej sytuacji nieuprawniony jest zarzut niewłaściwego przeprowadzenia obowiązkowych konsultacji – art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej.

W rozstrzyganej sprawie, zasadny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. Przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z powoływanym przepisem dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy o działalności kulturalnej mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie poprzedzające odwołanie Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. ograniczyło się w praktyce do sporządzenia ogólnego opisu powodów, które – zdaniem Wójta Gminy K. – stanowiły powody uzasadniające uznanie spełnienia przesłanek odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. Brak było jednak przede wszystkim powiązania opisanych zdarzeń z normami prawa powszechnie obowiązującego i bezpośredniego, jednoznacznego wskazania na podstawie czego organ ustalił dany stan faktyczny. Brak było odniesienia się do konkretnych dokumentów, które pozwoliłyby na ocenę ich zasadności. Przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Które winien organ jednoznacznie wykazać. Innymi słowy, konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jasno wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Wójt Gminy K. w § 1 ust. 1 zarządzenia odwołał Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury w K. z powierzonego stanowiska, a ust. 2 § 1 wskazał, że "Powody odwołania ze stanowiska wraz z pouczeniem znajdują się w uzasadnieniu do niniejszego zarządzenia". Zatem w sentencji zarządzenia nie wskazał przyczyn odwołania oraz nie powiązał ich z żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które Dyrektor Ośrodka miała naruszyć w związku z zajmowanym stanowiskiem. Z kolei uzasadnienie zarządzenia – jak wskazano już wyżej - poza ogólnymi stwierdzeniami wskazującymi, że skarżąca: "dopuszczała się zachowania wywołującego u niektórych pracowników zaniżoną ocenę przydatności zawodowej", "w sposób nienależyty realizowała zadania statutowe GOK", "zniechęcała pracowników oraz dzieci do przygotowywania nowych imprez/wydarzeń kulturalnych", "studziła przejawy aktywności pracowników zmierzające do rozwoju działalności artystycznej ośrodka i zniechęcała pracowników artystycznych do wizji i planów rozwoju i realizacji nowych inicjatyw twórczych", "stosowała wobec pracowników, współpracowników, artystów, przedstawicieli społeczności lokalnej współpracującej z GOK metody podejrzliwości" oraz równie ogólnikowych stwierdzeń o "popadnięciu w trwały konflikt" z władzami i muzykami Młodzieżowej Orkiestry [...], władzami i muzykami [...] Chóru [...], członkami Klubu Seniora nie znalazły się żadne konkretne okoliczności zarzucanych naruszeń powiązane z przepisami prawa, do których można byłoby je odnieść. Takowe odniesienie do konkretnych przepisów pozwoliłoby na wykazania naruszenia przepisów prawa, a co za tym idzie wykazania spełnienia przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. Samo tylko wskazane powyżej ogólnikowe stwierdzenia nie mogą zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że miało miejsce naruszenie przepisów prawa.

Tak ogólnikowe uzasadnienie odwołania dyrektora instytucji kultury świadczy o arbitralnym i dowolnym działaniu organu. Takie stanowisko jak zawarte w zaskarżonym zarządzeniu nie poddaje się bowiem weryfikacji, gdyż nie sposób sprawdzić zasadności podnoszonych w tym zakresie argumentów.

Należy przy tym zauważyć, że rolą adresata aktu nie jest domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia o odwołaniu. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa, transparentne i jasno wyjaśniały powody odwołania. Takie rozstrzygnięcie nie może być arbitralne. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP).

Reasumując, w uzasadnieniu samego aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Dalszą kwestią pozostaje, że motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy. Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić. Organ nadzoru czy też sąd administracyjny nie są przecież uprawnieni do samodzielnego poszukiwania motywów zarządzenia w oparciu o podaną podstawę prawną i udostępnioną im dokumentację. Ich funkcja sprowadza się do oceny rzeczywistego stanowiska organu uprawnionego do podjęcia zarządzenia, czyli tego, któremu organ dał wyraz w przewidziany prawem sposób, nie zaś do odtwarzania stanowiska, jakie mogło leżeć u jego podstaw. Samodzielna rekonstrukcja przesłanek odwołania byłaby wyjściem poza dopuszczalne granice kontroli sądowej, będącym jednocześnie w istocie wkroczeniem w kompetencje kontrolowanego organu.

Pamiętać przy tym należy w szczególności, iż przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, że przyczyną odwołania dyrektora może być wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa, a zajmowanym stanowiskiem dyrektora. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem będzie złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu sugeruje, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, że na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1190/20).

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 797 złotych składa się: 300 zł - zwrot wpisu do skargi, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.