Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2804/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 513/22 w sprawie ze skargi S. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 513/22, oddalił skargę S. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzeniem zastępczym z dnia 17 maja 2022 r. znak [...] Wojewoda Podlaski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy T. S. S. (dalej: "skarżący", "radny"), z powodu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319, ze zm.) - dalej: "Kodeks wyborczy", tj. naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że radny jest wspólnikiem spółki jawnej – Stacja Paliw [...] Spółka jawna, a zatem osobą zarządzającą działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej była m.in. sprzedaż paliw Gminie T. w 2022 r., bez zawierania umów na piśmie, jednakże jak wynikało z przedłożonych faktur płatność odbywała się przelewem w terminie 21 dni od dnia sprzedaży. Organ przyjął zatem, że mimo braku umów na piśmie Gminna T. zawierała umowy sprzedaży paliw, zaś wypłacone z tego tytułu wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz Gminy T. i pochodzi z jej majątku. Organ zaznaczył, że sprzedaż paliw odbywała się na ogólnodostępnej stacji paliw. Odwołując się do brzmienia art. 535 § 1 K.c., wskazał, że powszechny tryb zawierania umowy sprzedaży paliwa na stacji paliw następuje, gdy zapłata ceny jest dokonywana po wydaniu paliwa, natomiast w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Z dołączonych faktur wynika, że sprzedaż nie odbywała się incydentalnie, lecz wielokrotnie, zważywszy na znaczną wartość sprzedawanego paliwa można ją określić jako regularną i zorganizowaną. Ponadto faktury były płatne przelewem w terminie 21 dni od dnia sprzedaży, co mając na uwadze wzajemny charakter umowy sprzedaży, w świetle art. 488 § 1 K.c. wskazuje, że była zawarta pomiędzy stronami umowa. Aprobowanie przez sprzedawcę płatności przelewem w terminie 21 dni od dnia sprzedaży, świadczy że strony łączyła umowa (umowy), której ustalenia wykraczają poza postanowienia art. 534 i 543 K.c. W konsekwencji działalność gospodarczą radnego, polegającą na sprzedaży paliw na rzecz Gminy T. bez zachowania pisemnej formy umowy, należy uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Skargę na ww. zarządzenie zastępcze wniósł radny zarzucając naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Podlaski podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Sąd meriti wskazał, że dokumentacja załączona do akt sprawy potwierdza, iż skarżący będąc radnym Rady Gminy T. prowadził jednocześnie, jako wspólnik Stacji Paliw [...] spółki jawnej, działalność gospodarczą polegająca na prowadzeniu stacji paliw. Zgodnie z profilem prowadzonej działalności, sprzedawał olej napędowy na rzecz gminy, w której był radnym, jak to uszczegółowił w skardze przeznaczonego do trzech ciągników, koparko-ładowarki, równarki, dwóch autobusów szkolnych, dwóch samochodów osobowo-ciężarowych i czterech wozów strażackich. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, wynika że jedynie w styczniu 2022 r. takich sprzedaży było 23, co dokumentują załączone faktury VAT. Jak przyznał Wójt Gminy T. w piśmie z dnia 7 lutego 2022 r. w okresie ostatniej kadencji Rady Gminy, od 2018 r. takich dokumentów było ok. 1200. Okoliczności tych nie kwestionuje sam skarżący, tym nie mniej, w ocenie skarżącego fakt sprzedaży paliwa na rzecz gminy, (jak to określił w trybie zamówienia z wolnej ręki, z uwagi iż ogłaszane przez gminę przetargi na dostarczenie paliwa były unieważniane z uwagi na brak oferentów) nie wskazuje na złamanie zakazu prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy. Podkreślał, że gmina dokonując zakupu paliwa w innych miejscowościach naruszałaby zasady oszczędnego sposobu wydatkowania środków publicznych wynikającej z ustawy o finansach publicznych. Dodatkowo wskazał, że sprzedaż paliwa odbywała się na zasadach ogólnych, bez możliwości weryfikacji tożsamości nabywcy i bez jego wiedzy o danych nabywcy, a zatem były to transakcje na zasadzie powszechności dostępności usług.

Sąd Wojewódzki zauważył, że wykorzystywanie mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności usług polega na korzystaniu z tego mienia na zasadach takich samych dla wszystkich, czego przykładem może być np. korzystanie z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Jeśli jednak radny zawiera umowę z gminą, jednostką organizacyjną gminy czy spółką komunalną i otrzymuje zapłatę za usługę świadczoną w ramach prowadzonej działalności gospodarczej a więc dlatego, że taką a nie inną działalność gospodarczą świadczy, nie nosi to cech powszechnej dostępności radnego do mienia komunalnego gminy. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie to umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty. Konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce zawsze w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają inną osobę, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu.

Zdaniem Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca korzystanie przez skarżącego z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Z faktur i dołączonych innych dokumentów wynika wprost, że sprzedaż towarów przez spółkę, której wspólnikiem jest skarżący, nie odbywała się incydentalnie, ale na przestrzeni lat 2018-2022 wielokrotnie. Uzasadnione jest też przyjęcie, iż sprzedaż i świadczenie usług przez radnego miała charakter regularny i zorganizowany. Ponadto, co istotne faktury były płatne przelewem w terminie 21 dni od dnia sprzedaży. Zgodnie z ogólną zasadą obowiązującą przy umowie sprzedaży, co wynika z art. 535 § 1 K.c., ze względu na wzajemny charakter umowy sprzedaży - zapłata ceny powinna nastąpić równocześnie z wydaniem rzeczy przez sprzedającego (uchwała SN z 18 listopada 1994 r., sygn. III CZP 144/94, OSNC 1995, Nr 3, poz. 47). Przepis art. 488 § 1 K.c. dopuszcza jednak w tym względzie stosowanie odmiennych zasad rozliczeń, jeżeli strony tak ustaliły w umowie. Aprobowanie zatem przez sprzedawcę płatności przelewem w terminie 21 dni od dnia sprzedaży, świadczy, że strony łączyła umowa (umowy), której ustalenia wykraczają poza postanowienia art. 534 i 543 K.c. Nie musiała to być umowa sporządzona na piśmie, nie wymagają tego bowiem obowiązujące przepisy prawa. W konsekwencji działalność gospodarczą skarżącego polegającą na sprzedaży paliwa na rzecz Gminy T., bez zachowania pisemnej formy umowy, można w ocenie Sądu meriti bezspornie uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie ma również skala prowadzonej działalności, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz aspekt społeczny. Jeżeli bowiem radny przez cały okres sprawowania mandatu prowadził omawianą działalność, odbiór społeczny takiej sytuacji, w świetle uregulowań antykorupcyjnych, (a takim uregulowaniem jest w istocie art. 24f ust. 1 u.s.g.) jest niewątpliwie negatywny i może niekorzystnie rzutować na działalność Rady Gminy T.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł, jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a wynikające z naruszenia:

1) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. art. 383 ust. 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą, automatyczną i schematyczną wykładnię pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat", skutkującą przyjęciem, że skarżący dopuścił się naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., co stanowiło podstawę do oddalenia skargi skarżącego na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r.;

2) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. art. 98a ust. 2 u.s.g. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2022, poz. 1634) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez pominięcie w wykładni pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat prokonstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji błędne ustalenie, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu jest w stosunku do skarżącego na tyle poważna, że zniweczenie wyniku wyborów powszechnych do Rady Gminy T. jest usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego i upoważnia Wojewodę Podlaskiego do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia, że zakup paliw do pojazdów stanowiących własność gminy na innych stacjach paliw narażałby gminę na zarzut naruszenia dyscypliny finansowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało oddaleniem skargi skarżącego na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r.;

3) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez pominięcie w wykładni pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat prokonstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, podczas gdy ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, który w niniejszej sprawie nie został naruszony z uwagi na to, że środki pieniężne, pochodzące od gminy, uzyskiwane przy realizacji jednostkowych umów sprzedaży detalicznej, nie stanowią wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz efekt prowadzenia działalności gospodarczej, zaś w świetle rodzaju i charakteru prowadzonej przez radnego działalności, zawarcie umowy strona sprzedaży detalicznej jest zatem w zasadzie obowiązkowe, zaś odmowa sprzedaży w handlu detalicznym wymaga uzasadnionej przyczyny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało oddaleniem skargi skarżącego na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r.;

4) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało zaniechaniem stwierdzenia nieważności zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r., wobec jego wadliwości polegającej na wydaniu zarządzenia w sytuacji gdy dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej przez milczące załatwienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającego jego wydanie zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

- rozpoznanie skargi na rozprawie;

- wstrzymanie wykonania zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia 17 maja 2022 r. w całości do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2804/22, umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia 15 lutego 2024 r. o zdjęcie rozprawy z wokandy i jej odroczenie z powodu choroby pełnomocnika. Do wniosku załączono zaświadczenie lekarza sądowego o stanie zdrowia pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Skarżący kasacyjnie jako wspólnik spółki jawnej jest jej przedstawicielem ustawowym. Zgodnie z art. 29 § 1 K.s.h. każdy wspólnik ma prawo reprezentować spółkę, a przy tym prawo wspólnika do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 29 § 2 K.s.h.). Stosownie zaś do art. 96 K.c. umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że przedstawiciel ustawowy czerpie źródło umocowania z przepisu ustawowego, który przyznaje określonej osobie prawo do dokonywania czynności prawnych w imieniu reprezentowanego z bezpośrednim skutkiem prawnym dla reprezentowanego. Przedstawicielem ustawowym spółki jawnej jest jej wspólnik i przepisem zawierającym umocowanie do dokonywania czynności prawnym z bezpośrednim skutkiem dla spółki jawnej, w której jest wspólnikiem jest powołany wyżej art. 29 K.s.h. Taki pogląd zdecydowanie dominuje w doktrynie (por. P. Nazaruk, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, pod red. J. Ciszewskiego i P. Nazaruka, LEX/el. 2022, teza nr 2 do art. 96; M. Pilich, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, Tom I. Część ogólna, cz.2 (art. 56-125) pod red. J. Gudowskiego, WKP 2021, teza nr 2 do art. 96).

Tym samym niekwestionowana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność bycia wspólnikiem spółki jawnej – Stacja Paliw [...] Spółka jawna, stanowi spełnienie przesłanki wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. Wspólnik takiej spółki jest jej przedstawicielem ustawowym.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21, LEX nr 3340549; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18, LEX nr 2735480).

Nie powinno budzić wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18, LEX nr 2541710). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarżący kasacyjnie jako wspólnik spółki jawnej miał pełne prawo do reprezentowania jej we wszystkich czynnościach prawnych tej spółki dotyczących. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wymaga, aby przedstawiciel ustawowy przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego danej gminy sam prowadził taką działalność.

Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi ograniczenie zakresu działalności gospodarczej przedsiębiorcy będącego jednocześnie radnym. Z akt sprawy wynika znacząca liczba faktur z odroczonym terminem płatności (21 dni), na których w rubryce "Nabywca/płatnik" figuruje Gmina T., natomiast w rubryce "Sprzedawca/podatnik" Stacja Paliw [...] Spółka jawna. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie wystawienie faktury stanowi potwierdzenie zawarcia umowy sprzedaży i nie można uznać za zasadny pogląd, jakoby faktura mogła być wystawiona bez zawierania umowy. Co najwyżej taka umowa mogła być zawarta ustnie, co także trafnie podnosił zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ nadzoru. W konsekwencji działalność gospodarczą radnego, polegającą na sprzedaży paliw na rzecz Gminy T. bez zachowania pisemnej formy umowy, należy uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zatem w tej sytuacji nie chodzi o "każdą sprzedaż", ale o sprzedaż potwierdzoną fakturami z odroczonym terminie płatności. Trudno w tym przypadku uznać, że skarżący nie miał świadomości, kto dokonuje zakupu, zwłaszcza, że sprzedaż ta miała charakter regularny, gdzie tylko w miesiącu marcu 2019 r., jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostało wystawione przez Spółkę radnego na rzecz Gminy T. 29 faktur za zakup paliw na stacji, której radny jest współwłaścicielem .

W tym miejscu wskazać należy, że art. 24f u.s.g. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g. zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. Ponadto organ stanowiący gminy, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. kontroluje gminne jednostki organizacyjne. Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące wynagrodzenia burmistrza, uchwalania budżetu gminy lub spraw majątkowych gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 9 u.s.g.).

Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako wspólnik spółki jawnej prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której uzyska mandat, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego w tej gminie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do burmistrza gminy oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej burmistrzowi. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 98a ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 98a ust. 1-3 u.s.g. prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wojewoda jako organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego działa za radę gminy zobowiązaną do podjęcia uchwały o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4445/21, LEX nr 3370135).

Zarządzenie zastępcze nie jest aktem nadzoru unieważniającym lub w inny sposób usuwającym z obrotu prawnego uchwałę rady gminy bądź zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono dany organ w przypadku jego bezczynności w zakresie podjęcia obligatoryjnego aktu (np. uchwały) o określonej treści. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.s.g. i jednoczesnego niepodjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego na wezwanie właściwego organu organ ten, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a u.s.g. nie stosuje się przepisów K.p.a., co wprost wskazał NSA m.in. w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 73/19 (LEX nr 2702355). Odesłanie do przepisów K.p.a. znajduje się jedynie w art. 91 ust. 5 tej ustawy, ale przepis ten reguluje tylko i wyłącznie wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych. Nie ma zatem podstaw, z uwagi na brak stosownego odesłania, do stosowania w odniesieniu do zarządzeń zastępczych, o których mowa w art. 98a u.s.g., przepisu art. 91 ust. 5 u.s.g., a w konsekwencji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. P. Chmielnicki, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 962; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. II OSK 1469/14, LEX nr 1519270). Oznacza to, że nie można wcześniejszej inicjatywy Wojewody Podlaskiego jak również uchwały Rady Gminy T. z dnia 14 kwietnia 2020 r., Nr [...], uznać za milczące załatwienie sprawy, a w konsekwencji przeszkodę natury formalnej do prowadzenia kolejnego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie.

Wojewoda Podlaski wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – S. S. wskutek prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a zatem, wobec bierności Rady Gminy oraz po poinformowaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodziły przesłanki formalne do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Podkreślić należy, że to na organie stanowiącym danej gminy ciąży przede wszystkim obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu jej radnego, jeżeli ziściła się którakolwiek z przesłanek jego wygaśnięcia. Jedną z nich zawiera art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewoda jako organ nadzoru wkracza w takiej sytuacji dopiero wówczas, gdy mimo wyznaczenia radzie gminy stosownego terminu, organ ten nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu. Okoliczność zaś, skąd wojewoda dowiaduje się o zaistnieniu danej przesłanki pozostaje poza zakresem kontroli w takich sprawach.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem, jak stanowi art. 22 Konstytucji RP, jej ograniczenie jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Swoboda działalności gospodarczej nie jest zatem zasadą absolutną. Stosowną ustawą przewidującą jej ograniczenia jest w realiach przedmiotowej sprawy właśnie u.s.g. i zawarty w niej art. 24f ust. 1 stanowiący o zakazie naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat. Nadto podkreślenia wymaga fakt, że legalności zarządzenia zastępczego nie sposób kwestionować na podstawie przepisów Konstytucji i zawartych w niej zasad (w tym np. zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, czy ograniczenia wolności działalności gospodarczej). Nie ograniczają one bowiem właściwych organów administracji w podejmowaniu działań określonych prawem.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zarówno ustalony stan faktyczny sprawy i dokonaną w tej sprawie wykładnię przepisów prawa.

Tym samym skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił.