Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 81/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 80, 145 § 1 pkt 5, 149 § 2, 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2486/20 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr DLI-VIII.7615.72.2020.NL w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. P. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2021 r., I SA/Wa 2486/20, oddalił skargę E.P. na decyzję Ministra Rozwoju z 27 sierpnia 2020 r. nr DLI-VIII.7615.72.2020.NL uchylającą decyzję Wojewody Podkarpackiego z 13 marca 2020 r. znak: N-lll.7570.1.1220.2017 (N-lll.7570.1.305.2015) i umarzającą postępowanie administracyjne.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda) z 15 maja 2015 r. nieruchomość położona w gminie B., obrębie [..], oznaczona jako działka nr [..] o pow. 0,4981 ha, została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [..] od km 5+093,00 do km 11+402,31 odcinek od węzła [..] bez węzła do węzła [..] z węzłem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi".

Decyzją z 31 lipca 2015 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość w wysokości 68 490,33 zł na rzecz E.P. (dalej: skarżąca) i w wysokości 14 240,11 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z 14 czerwca 2015 r.

Jak wynika z pisma Wojewody z 18 sierpnia 2015 r., skierowanego do autorów operatu, w związku ze zgłaszanymi zastrzeżeniami do operatów i sporządzanymi nowymi wycenami, uznano za zasadne wezwanie rzeczoznawców do ponownej analizy wszystkich operatów sporządzonych w ramach umowy nr 82/2015, przedłożenia wyjaśnień lub nowych operatów szacunkowych.

Do akt został złożony nowy operat z 18 sierpnia 2015 r. szacujący wartość prawa własności działki na kwotę 121 495 zł.

Postanowieniem z 9 września 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewoda z urzędu wznowił postępowanie zakończone decyzją o odszkodowaniu z 31 lipca 2015 r. W uzasadnieniu podał, że fakt, iż działka ma inna wartość, niż wskazana w decyzji dotychczasowej, stanowi nową okoliczność faktyczną, która istniała w dacie wydania decyzji dotychczasowej, ale nie była znana organowi orzekającemu.

Strona zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami, pismem z 14 września 2015 r. zgłosiła zastrzeżenia co do poprawności operatu, co skutkowało wezwaniem rzeczoznawcy przez organ do złożenia wyjaśnień i ewentualnej korekty operatu. Rzeczoznawca zajął stanowisko w piśmie z 1 października 2015 r. Skarżąca ponowiła swoje zastrzeżenia w piśmie z 28 października 2015 r. Na tym etapie rzeczoznawca uwzględnił zastrzeżenia, dokonał korekty wyceny i przedłożył nowy operat z 5 stycznia 2016 r., w którym wartość prawa własności działki wyceniono na kwotę 188 221 zł. Ta wycena również została przez skarżącą oprotestowana w piśmie z 25 stycznia 2016 r., w którym wezwano również do powołania innego rzeczoznawcy. W odpowiedzi organ w piśmie z 10 lutego 2016 r. w szczególności wskazał, że strona może we własnym zakresie zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu. W odpowiedzi, w piśmie z 14 lutego 2016 r. skarżąca podtrzymała zastrzeżenia, zwróciła się o korektę operatu i zapowiedziała, że w przypadku jej braku, zwróci się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o jego ocenę.

Decyzją z 16 marca 2016 r. Wojewoda uchylił swoją dotychczasową decyzję z 31 lipca 2015 r. i ustalił odszkodowanie w kwocie 182 679,93 zł na rzecz skarżącej oraz w kwocie 14 240,11 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego. Od decyzji nie wniesiono odwołania.

Pismem z 25 sierpnia 2016 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z 16 marca 2016 r. Przesłankę wznowienia postępowania stanowiła opinia Komisji Orzekającej [..] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z 27 lipca 2016 r., w której wskazano, że będący podstawą ostatecznej decyzji Wojewody z 16 marca 2016 r. operat szacunkowy jest wadliwy i nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania z powodów w nim wskazanych.

Postanowieniem z 31 października 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 17 stycznia 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji dotychczasowej z 16 marca 2016 r., stwierdzając brak przesłanki wznowienia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 21 maja 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji w szczególności wskazano, że przedłożoną ocenę operatu należy zbadać na okoliczność zaistnienia nowych okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi, zawarte w ocenie rzeczoznawców informacje powinny być rozważone w kategoriach ujawnionych informacji. Opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców jest potwierdzenie okoliczności, które istniały, lecz organ nie uczynił przedmiotem oceny faktów odnoszących się do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji dotychczasowej. Koniecznej jest, aby organ I instancji zbadał przedstawiony w opinii stan na istnienie nowych okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji, a nieznanych organowi.

Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego, który złożył nowy operat z 30 grudnia 2019 r., szacujący nieruchomość na kwotę 486 494 zł.

Decyzją z 13 marca 2020 r. Wojewoda uchylił swoją decyzję dotychczasową z 16 marca 2016 r. oraz swoją decyzję z 31 lipca 2015 r. i ustalił odszkodowanie w wysokości 486 494,00 zł za prawo własności nieruchomości na rzecz skarżącej, a także powiększył je o 5% tj. o 24 324,70 zł z tytułu wydania nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz pomniejszył o kwotę 54 234,48 przyznając ją na rzecz wierzyciela hipotecznego. W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 18 ust. 1, 1a i 1e w zw. z art. 12 ust. 41 i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa drogowa) w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 104 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera odniesienia do przesłanki wznowienia, koncentrując się na wyliczeniu wysokości należnego odszkodowania.

Odwołanie od decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który zarzucił w szczególności, że w sprawie wadliwie lub przedwcześnie uznano spełnienie przesłanki wznowienia postępowania.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 27 sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedmiotowa podstawa dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznanych organowi, który ją wydał. Opinia [..] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. nie jest nową okolicznością w sprawie, ani nowym dowodem istniejącym w dacie wydawania weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, lecz jest powstałą po wydaniu decyzji oceną dowodu już istniejącego, czyli operatu szacunkowego. Skarżąca w postępowaniu wznowieniowym, domaga się dalszej weryfikacji stanu faktycznego ustalonego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z 16 marca 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia:

a) art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przy przyjęciu, że w sprawie nie istniały nowe okoliczności, istniejące w chwili wydawania decyzji, a nieznane organowi przy czym ustalenie to odbyło się na podstawie błędnej oceny wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie której ustalono, że skarżąca domagała się wznowienia postępowania z uwagi na istnienie nowego dowodu – opinii operatu szacunkowego dokonanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców – podczas, gdy skarżąca powoływała się na nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji, które nie były znane organowi, a miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, które zostały potwierdzone przez opinię Stowarzyszenia Rzeczoznawców oraz nowy operat szacunkowy, które to dowody potwierdziły wystąpienie przesłanki wznowieniowej;

b) art. 105 § 1 k.p.a. w z w. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niezastosowanie i niewyjaśnienie przyczyn uznania, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolną i niewszechstronną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów albowiem:

- organ błędnie zinterpretował wniosek o wznowienie postępowania i okoliczności w nim wskazane jako występujące przesłanki wznowieniowe (...) podczas gdy skarżąca wskazywała na istnienie nowych okoliczności, istniejących w chwili wydania decyzji, które nie były znane organowi takie jak nieprawidłowo określony przedmiot wyceny, nieprawidłowo opisany stan nieruchomości, w tym stan prawny, błędne założenia co do obszaru analizowanego rynku oraz cech cenotwórczych na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, błędnego opisu nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych nieruchomości drogowych, przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do szacowanej, a w konsekwencji nową okoliczność w postaci ceny, która była ustalona niezgodnie z wartością rynkową – zaś organ przyjął nieprawidłowo, że wskazaną przesłanką wznowienia był fakt występowania nowego dowodu w postaci opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców, co jest twierdzeniem nieprawdziwym i sprzecznym z treścią wniosku, gdzie powoływano się na nowe okoliczności, a nie nowe dowody, zaś opinia Stowarzyszenia stanowiła dowód potwierdzający istnienie nowych okoliczności, które nie były znane organowi,

- organ całkowicie pominął wpływ wniosków opinii Stowarzyszenia na wynik postępowania oraz rodzaj i wagę uchybień przez nie wskazanych, gdyż rzutują one na treść pierwotnej decyzji, skoro wartość nieruchomości ustala się m.in. na podstawie stanu prawnego, a w tym przypadku stan ten był ustalony błędnie, a ponieważ ustalenie wartości odbywa się przy porównaniu nieruchomości podobnych, co w tym przypadku nie miało miejsca, wycena odbywa się w oparciu o prawidłową analizę rynku, co także w tym przypadku nie miało miejsca, a błędy te skutkowały przyjęciem nierynkowej wartości nieruchomości, co powinno być zweryfikowane w ramach wznowienia postępowania,

- organ całkowicie pominął w decyzji treść nowego operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy T.S., który ustalił wartość nieruchomości na kwotę 486 494,00 zł, gdzie wcześniej ustalono kwotę 182 679,93 zł, czyli o 303 814,07 zł więcej, co stanowi prawie dwa razy więcej niż pierwotnie oszacowano, a różnica ta dowodzi słuszności wniosku o wznowienie w zakresie występowania nowych okoliczności (faktów) nieznanych organowi w postaci rzeczywistej wartości rynkowej, istniejących w chwili decyzji, a mających istotne znaczenie dla sprawy, zaś wskazana różnica nie mieści się w dopuszczalnych granicach błędu oszacowania,

- organ popadł w sprzeczność, albowiem uchylając decyzję organu I instancji, która odmówiono uchylenia decyzji pierwotnej, nakazał weryfikację treści zawartych w operacie pod katem poczynionych ustaleń faktycznych, a gdy organ I instancji to wykonał i ustalił nową wartość nieruchomości, wyższą o blisko 50% od pierwotnie ustalonej, wówczas organ, z nieznanych względów uznał, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania.

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez umorzenie postępowania pomimo wiedzy odnośnie braku ustalenia słusznego odszkodowania, gdzie wykazane nowe okoliczności, istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na przepisy prawa materialnego, w tym przede wszystkim na przepis mówiący o tym, że jeżeli Państwo pozbawia kogoś własności, to powinno ów fakt zrekompensować przyjmując przynajmniej wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, a w tym przypadku ustalona wartość jest o wiele wyższa od ustalonej kwoty odszkodowania;

b) art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 687; dalej: specustawa) oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1 i art. 155 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy przez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wbrew ich treści organ wydał decyzję pierwotną, w której doszło do uchybienia w zakresie ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na:

- nieprawidłowo określony przedmiot wyceny,

- nieprawidłowo opisany stan nieruchomości, w tym stan prawny,

- błędne założenia co do obszaru analizowanego rynku oraz cech cenotwórczych na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi,

- błędny opis nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych nieruchomości drogowych,

- przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do szacowanej;

c) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.n. przez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wbrew ich treści organ wydał decyzję pierwotną z pominięciem prawidłowego stanu nieruchomości;

d) § 26 § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wykazano, że doszło do wydania decyzji pierwotnej w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem zasad określonych w w/w przepisach.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że organ zasadnie stwierdził, iż próby przeprowadzenia ponownej oceny materiału dowodowego, nie stanowią żadnej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów). Wnioski wypływające z ocen organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami obiektywnymi, zaistniałymi w sensie fizycznym), lecz są wynikiem dokonanego przez Zespół Oceniający (ekspertów z zakresu szacowania i wyceny nieruchomości) złożonego procesu myślowego sprowadzającego się do weryfikacji (oceny) operatów szacunkowych m.in. w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, standardy zawodowe uzgodnione z właściwym ministrem oraz pod kątem przydatności operatów dla celu dla jakiego zostały sporządzone. Są więc wynikiem oceny dowodów stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania. Czym innym jest wyciągnięcie wniosków i ocena okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a czym innym jest wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych to nie to samo, co odmienna ocena stanu faktycznego sprawy. Błędna ocena dowodów lub okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tym dowodzie lub o danej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (okoliczności), który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję, nie może stanowić uzasadnienia dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że w tym kontekście organ zasadnie wskazał, że skarżąca miała możliwość podnoszenia merytorycznych zarzutów w stosunku do operatu szacunkowego w toku postępowania zwykłego, mogła też zlecić przeprowadzenie wyceny innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a także skorzystać z przysługującego jej prawa odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Skoro więc organ uznał, że opinia Komisji Orzekającej [..] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. nie stanowi o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów odwołania nawiązujących do treści w niej zawartych. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że uznanie, iż opinia nie stanowi nowego dowodu w sprawie lecz jest oceną dowodu już istniejącego, powoduje bezprzedmiotowym odnoszenie się do jej treści. Innymi słowy przyjęcie, że w/w opinia nie może być uznana za przesłankę warunkującą wznowienie postępowania odszkodowawczego zwalnia Sąd od odnoszenia się do zawartych w niej treści, w szczególności, że zaniechał tego organ, a Sąd może badać jedynie prawidłowość orzekania przez organy administracji w indywidualnych sprawach, a nie orzekać w nich merytorycznie.

W ocenie Sądu I instancji narracja narzucona w skardze prowadzi do obejścia prawa przez nadużycie terminu "przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a." i w istocie do żądania przeprowadzenia ponownie całego postępowania merytorycznego. Skarżąca nie powołuje się na nowe obiektywnie zaistniałe okoliczności co do stanu prawnego spornej nieruchomości lecz te wyartykułowane w przedstawionej ocenie operatu szacunkowego, a więc posługuje się jedynie opinią o istniejącym dowodzie. Manipulacyjny charakter zarzutów wskazujący na szereg nowych okoliczności wynikających z nowej opinii o operacie stanowiącym podstawę decyzji z 16 marca 2016 r. prowadzi do konieczności ponownego odniesienia się do całokształtu meritum sprawy, co w jej okolicznościach jest niedopuszczalne. Porównywanie wyceny zawartej w dwóch operatach sporządzonych w 5-letnim odstępie czasowym również jest swego rodzaju nadużyciem, bo wymusza merytoryczne porównanie obu operatów w kontekście opinii stowarzyszenia, a to każdorazowo prowadziłoby do analizy całokształtu okoliczności sprawy, a więc w istocie do wdrożenia "kolejnej instancji" w jednej i tej samej sprawie. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego po kilku latach od poprzedniej wyceny, w ramach kolejny raz wznowionego postępowania – w sytuacji gdy organ uznał, że do wznowienia postępowania nie było podstaw ściśle określonych w art. 145 k.p.a., neguje założenie nadzwyczajności trybu określonego w art. 145 i n. k.p.a. W ocenie Sądu I instancji gros zarzutów skargi, poza zarzutem co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. – pozostaje bez związku z sednem niniejszej sprawy i stanowi polemikę merytoryczną z ustaleniami decyzji Wojewody z 16 marca 2016 r., podczas gdy jest to decyzja ostateczna, co do której nie stwierdzono podstaw do zainicjowania jej weryfikacji w trybie nadzoru. Wobec tego i zarzuty co do wysokości i słuszności odszkodowania pozostają całkowicie chybione, bo dotyczą meritum sprawy o odszkodowanie. Tymczasem meritum tej sprawy zasadza się na kwestii stricte procesowej, a mianowicie na tym – czy we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z 2016 r. została przywołana przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która mogłaby stanowić o możliwości weryfikacji (pod jej kątem) decyzji ostatecznej z marca 2016 r. Skoro organ uznał, że nowa opinia dotycząca prawidłowości operatu szacunkowego nie jest ani nową okolicznością w sprawie ani nowym dowodem, to zasadnie uznał, że nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Błędnie wznowione postępowanie podlegało finalnie umorzeniu jako bezprzedmiotowe, po uprzednim uchyleniu (w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) merytorycznej decyzji wydanej przez organ I instancji, tj. decyzji Wojewody z 13 marca 2020 r. Niewykazanie zaistnienia przesłanki z art. 145 k.p.a. stanowi o bezzasadności uruchomiania trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji administracyjnej, a więc o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której na skutek wznowienia postępowania zostało wykazane, że nieruchomość skarżącej była kilkukrotnie więcej warta w chwili wywłaszczenia niż przyjęto w decyzji ustalającej odszkodowanie, przez co nie doszło do wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, a wobec faktu udowodnienia tej okoliczności na etapie postępowania administracyjnego na skutek dowodów przeprowadzonych przez organy z urzędu Sąd powinien zrobić wszystko, aby skarżąca otrzymała należne jej odszkodowanie, a nie umarzać, akceptować umorzenie decyzji przez organ, który pierwotnie sam zlecił ponowne ustalenie wartości odszkodowania;

b) art. 1 Protokołu dodatkowego z 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości z 4 listopada 1950 r. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której nikt nie może być pozbawiony własności bez odszkodowania ustalonego w oparciu o zasady obowiązujące w danym kraju oraz w prawie międzynarodowym, zaś zasady obowiązujące w Polsce mówią o tym, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, a skoro skarżąca udowodniła, że wartość odebranej jej nieruchomości wynosi kilkukrotnie więcej niż ustalił to organ na skutek własnych błędów i niedopatrzeń, to Sąd powinien podjąć działania w obronie tego podstawowego prawa człowieka i spowodować przez swoje rozstrzygnięcie, że Państwo wypłaci rzeczywiście należne odszkodowanie;

c) art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 687; dalej: specustawa) oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1 i art. 155 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 782, dalej: u.g.n.) w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy przez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego, skoro wbrew ich treści organ wydał decyzję pierwotną, w której doszło do uchybienia w zakresie ustalenia rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na:

- nieprawidłowo określony przedmiot wyceny,

- nieprawidłowo opisany stan nieruchomości, w tym stan prawny,

- błędne założenia co do obszaru analizowanego rynku oraz cech cenotwórczych na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi,

- błędny opis nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych nieruchomości drogowych,

- przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do szacowanej;

d) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.n. przez pominięcie, że wskazane we wniosku nowe okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane organowi, miały bezpośredni wpływ na w/w przepisy prawa materialnego skoro wbrew ich treści organ wydał decyzję pierwotną z pominięciem prawidłowego stanu nieruchomości;

2.przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd, że podstawą wniosku skarżącej o wznowienie postępowania nie było pojawienie się nowego dowodu w postaci opinii Komisji [..] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącego oceny operatu szacunkowego, który był podstawą wydania decyzji ustalającej odszkodowanie tylko nowe okoliczności, które zostały ujawnione w treści opinii, które nie były znane zarówno organom jak i skarżącej, albowiem gdyby były znane organom to nie mogłyby one wydać świadomie decyzji w sposób naruszający przepisy, zaś gdyby były znane skarżącej to zostałyby podniesione w toku postępowania, a ponadto skarżąca zarzuciła, że w sprawie ujawniły się nowe istotne okoliczności i nowe dowody w postaci nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ, w oparciu o które doszło do ujawnienia nowych faktów mających wpływ na wynik postępowania, albowiem wartość rynkowa nieruchomości skarżącej została ustalona na kwotę ponad dwukrotnie wyższą od pierwotnie oszacowanej, co stanowi nową istotną okoliczność nieznaną organowi w chwili wydania decyzji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku wznowionego postępowania wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane organowi uzasadniające wznowienie postępowania w postaci rzeczywistej rynkowej wartości nieruchomości skarżącej, która została oszacowana na kwotę ponad dwukrotnie wyższą od pierwotnie ustalonej;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu dodatkowego z 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości z 4 listopada 1950 r. oraz art. 18 ust. 1 specustawy, oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1 i art. 155 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy przez niedostrzeżenie, że decyzja pierwotnie ustalająca odszkodowanie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na jej treść przez co Wojewoda słusznie uchylił ją i ponownie ustalił słuszne odszkodowanie odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegającym na niesłusznej akceptacji błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów zaprezentowanej przez organ i uznanie na tej podstawie, że z treści opinii Komisji [..] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych nie wynikają nowe istotne okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji, które nie były znane organowi oraz skarżącej w chwili jej wydania, podczas gdy takie okoliczności jak: inna wartość nieruchomości, inny stan prawny wycenianej nieruchomości, inny stan nieruchomości, położenie nieruchomości w innym obszarze analitycznym, inne cechy rynkowe nieruchomości, inne cechy podobieństwa w stosunku do błędnie przyjętych, są okolicznościami istotnymi, nowymi, istniejącymi w chwili wydania decyzji oraz nieznanymi organowi, albowiem gdyby organ o tym wiedział, to nie mógł wydać;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem jeżeli organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji pierwotnej i orzeczenia co do istoty sprawy to powinien zastosować przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a z treści decyzji i jej uzasadnienia wynika, że organ zdecydował się umorzyć postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że opinia Komisji jest nowym dowodem. Ponowna wycena rzeczoznawcy powołanego przez Wojewodę już po wznowieniu postępowania także jest nowym dowodem. Z dowodów tych płyną jednakże nowe okoliczności, które nie były znane organowi, a które są istotne dla sprawy.

Pierwsza z nich to cena rynkowa. Różnica o ponad 300 000 zł, więc wartość oszacowana na kwotę ponad dwukrotnie wyższą od pierwotnej. Gdy porówna się te wartości to dostrzeże się, że Państwo "wyzyskało" obywatela, albowiem pozbawiło go własności i zapłaciło za to ponad dwukrotnie mniej, niż powinno. "Wyzyskało" albowiem to urzędnicy Wojewody mieli w obowiązku badać prawidłowość operatu, nie strona. To Państwo zabiera i to Państwo powinno wynagradzać słusznie i zgodnie z przepisami. Nie można mówić o działaniu zgodnym z przepisami przy takich rozbieżnościach. W związku z tym strona musi mieć prawo naprawienia tego błędu w ramach wznowienia postępowania, gdyż niesprawiedliwość jest w tym przypadku rażąca.

Druga kwestia to stan nieruchomości, w tym stan prawny. Stan nieruchomości determinuje wartość. Oczywiście, tak jak w przypadku wartości samej w sobie, tak i w tym można powiedzieć, że każda nieruchomość ma jakiś stan. Jednakże prawidłowy stan nieruchomości w momencie wyceny jest faktem – okolicznością. Jeżeli okaże się po wydaniu decyzji, że stan ten w chwili jej wydawania był inny, to wykazanie tej okoliczności stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Strona nie jest biegłym od wyceny i nie musi znać się na wycenie oraz na tym w jaki sposób prawidłowo ustala się stan nieruchomości. Ciężar kontroli w tym zakresie spoczywa na organie. Jeżeli organ tego nie zweryfikował w sposób prawidłowy to znaczy, że prawidłowy stan nieruchomości nie był mu znany, a zatem wykazanie prawidłowego stanu nieruchomości po wydaniu decyzji stanowi nową okoliczność, istniejącą w chwili wydania decyzji, istotną i nieznaną organowi. Przyjęcie innego założenia musiałoby prowadzić do wniosku, że urzędnicy Wojewody, świadomie popełnili czyn zabroniony, nie dopełniając swoich obowiązków w tym zakresie na szkodę skarżącej. Obiektywnie bliższe prawdzie jest to, że urzędnicy nie wiedzieli, jaki był prawidłowy stan nieruchomości, gdyż zawierzyli rzeczoznawcy. Te same argumenty dotyczą położenia nieruchomości w innym obszarze analitycznym, cech rynkowych nieruchomości, oraz cech podobieństwa w stosunku do innych nieruchomości. Są to właściwości wycenianej nieruchomości – fakty o niej. Fakty te istniały w chwili wydania decyzji, ale nie były one prawidłowo ustalone, więc nie były w rzeczywistości faktami na moment decydowania. Nie były okolicznościami prawdziwymi, a jedynie błędnymi założeniami, nie mogącymi stanowić podstawy do wyceny, a przez to wydania prawidłowej decyzji.

Dlatego skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że w sprawie nie istniały nowe okoliczności, które nie były znane organowi, a które były istotne i miały wpływ na decyzję. Analizując orzeczenia powołane w wyroku, skarżąca kasacyjnie wskazała, że zdecydowana większość z nich dotyczy spraw, gdzie strony powoływały się na nowy dowód w postaci nowego operatu, który został wydany po wydaniu decyzji. W sprawach tych nie wykazano także obiektywnie zasadności wznowienia przez dowód przeprowadzony w ramach właściwego postępowania. W tym przypadku sytuacja jest całkowicie odmienna. Skarżąca wprost wskazuje na istnienie nowych okoliczności. Minister, uchylając decyzję Wojewody, nakazuje organowi zbadać okoliczności wskazane w opinii Komisji. Wojewoda, zgodnie z zapatrywaniami Ministra, przeprowadza postępowanie dowodowe, w wyniku którego okoliczności podniesione przez skarżącą znajdują potwierdzenie. Sporządzany jest nowy operat i nowa wycena, w ramach postępowania administracyjnego, przez rzeczoznawcę powołanego przez Wojewodę. Rzeczoznawca ustala nową istotną okoliczność określając prawidłowo wartość nieruchomości. W związku z tym wznowione postępowanie realizuje cel, dla którego zostało przewidziane przez ustawodawcę. Błędna i krzywdząca dla strony decyzja zostaje uchylona, a w jej miejsce zostaje wydana nowa, ustalająca słuszne odszkodowanie, zgodnie z zapisami ustawy zasadniczej. Zaufanie obywatela do organów administracji zostaje odbudowane.

Niestety, dochodzi do zmiany Ministra i pomimo uprzednio sformułowanych zapatrywań prawnych, nowy Minister uznaje, pomimo oczywistych dowodów, że zapłata odszkodowania za nieruchomość w wysokości ponad dwukrotnie niższej od wartości rynkowej jest postępowaniem uczciwym i zgodnym z przepisami, w tym z ustawą zasadniczą oraz Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka. W przekonaniu skarżącej, takie postępowanie jest sprzeczne z istotą prawa własności, kluczowego elementu warunkującego byt demokratycznego państwa prawa. Nikt z potencjalnie zainteresowanych nie może uczciwie przyznać, że gdyby jego samego dotknęła taka niesprawiedliwość, to że umorzenie postępowania, pomimo uchylenia decyzji i ponownego określenia prawidłowej wartości nieruchomości, stanowiło przejaw realizacji wymiaru sprawiedliwości.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, dotyczącym tej samej inwestycji, na skutek skargi od decyzji Ministra Rozwoju, Wojewódzki Sąd w Warszawie w wyroku z 12 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 399/20 wskazał, że rację mają skarżący, że w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postępowania administracyjnego, decyzja Ministra nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, nie wynika to z uzasadnienia decyzji, dlaczego w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody, organ uznał, za zasadne umorzenie postępowania przed organem I instancji. Uzasadnienie decyzji Ministra nie tłumaczy powodów takiego rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie, z uzasadnienia tego wypływa wniosek organu o braku podstaw do uchylenia decyzji Wojewody z powodu braku podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W cytowanej sprawie Sąd uznał, że powyższe świadczy o tym, że organ odwoławczy uznał za zasadne odmówić uchylenia decyzji, a zatem rozstrzygnąć do co istoty sprawy.

Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Rozstrzygnięcie to wydawane jest w przypadku gdy organ ustali, że nie występują podstawy wznowienia, nie przechodzi wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Wobec tego należy przyjąć, że z niezrozumiałych względów Minister zdecydował się jednak umorzyć postępowanie przed organem I instancji, do czego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że Minister odniósł się do wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonał ich dogłębnej oceny oraz przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnego, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty i argumenty są trafne. Nie mogły w szczególności odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego art. 21 ust. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji, jak też art. 1 Protokołu dodatkowego z 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 1e, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w powiązaniu z art. 135 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 155, art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. Ze względu na rodzaj rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, kontrolowanego przez Sąd I instancji, przedmiotem rozstrzygania nie było odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie to nadto zostało już ustalone decyzją ostateczną. Weryfikacja tej decyzji w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania w pierwszej kolejności dotyczy potwierdzenia przesłanek wznowienia i na tym etapie Minister zakwestionował zaistnienie przesłanki wznowienia, co stało się przeszkodą do merytorycznej weryfikacji decyzji dotychczasowej w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Czy odszkodowanie przyznane decyzją dotychczasową jest prawidłowe mogło być badane po uchyleniu decyzji dotychczasowej, na etapie ponownego rozpoznania sprawy jego ustalenia, do czego w postępowaniu zakończonym decyzją zaskarżoną nie doszło. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym kwestia merytoryczna, związana z wysokością odszkodowania, nie została rozstrzygnięta, nie podlega ona badaniu w postępowaniu sądowym, a niniejszy wyrok kwestii wysokości należnego odszkodowania nie weryfikuje.

Z powyższych powodów nie podlega uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego.

Podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, których waga uzasadnia tezę, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Minister, jako organ odwoławczy, wydał swoją decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ignorując fakt, że prowadzi postępowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, a Sąd I instancji praktykę tę wadliwe zaakceptował. Model postępowania wznowieniowego jest szczególny, w pierwszym etapie organ decyduje o wznowieniu postępowania (w drodze postanowienia – art. 149 k.p.a.). Na tym etapie bada, czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, czy został wniesiony w terminie i czy powołuje ustawową przesłankę wznowienia. Umorzenie postępowania uprzednio wznowionego postanowieniem może mieć miejsce w przypadku następczego stwierdzenia, że któraś z powyższych okoliczności jednak nie zachodzi, a wznowienie nastąpiło niezasadnie. Wówczas możliwe jest stwierdzenie bezprzedmiotowości wszczętego postępowania i jego umorzenie z powołaniem art. 105 § 1 k.p.a. Podstaw do umorzenia wznowionego postępowania nie daje jednak uznanie, że zgłaszana przesłanka wznowienia nie jest spełniona. Weryfikacja przesłanek wznowienia, w tym z art. 145 § 1 k.p.a., następuje zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych po przeprowadzeniu tego postępowania, określa art. 151 k.p.a. Uznanie przez organ, że przesłanka wznowienia jednak nie jest spełniona, daje podstawę do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie do umorzenia wznowionego postępowania, jak nietrafnie przyjął Sąd I instancji. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekając co do istoty sprawy dotyczącej zasadności wznowienia, jest decyzją merytoryczną, podczas gdy umorzenie postępowania takiego skutku nie rodzi.

Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. Drugą kwestią związaną z rozstrzygnięciem sprawy jest bowiem kwalifikacja i ocena okoliczności zgłoszonych jako podstawa wznowienia, czyli zawartego w opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych krytycznego stanowiska wobec operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalonego odszkodowania. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na kilka okoliczności.

Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako przesłankę wznowienia określa dwie okoliczności: ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie strona nie powołuje się na ujawnienie nowego dowodu pod postacią opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, lecz na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych dotyczących szacowania nieruchomości. Postępowanie objęte kontrolą Sądu I instancji nie było pierwszym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej o odszkodowaniu. Zwraca uwagę, że do pierwszego wznowienia doszło z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze wskazaniem na fakt, iż działka ma inną wartość niż wskazano w decyzji, co stanowi nowe okoliczności faktyczne dotyczące zasadniczej kwestii. W uzasadnieniu zaś decyzji wojewody z 16 marca 2016 r., wydanej w konsekwencji tego wznowienia stwierdzono, że fakt, iż działka ma inną wartość niż wskazano w ostatecznej decyzji, stanowi nowe okoliczności faktyczne dotyczące zasadniczej kwestii, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, a miały podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania. Sytuację analogiczną do zaistniałej w kontrolowanym postępowaniu organ zakwalifikował zatem jako spełniającą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pod postacią ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dacie orzekania, a nieznanych organowi. W tym aspekcie należy zatem zwrócić uwagę na art. 8 § 2 k.p.a. (obowiązujący od 1 czerwca 2017 r.), zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jest to norma o statusie zasady postępowania administracyjnego, związana z zasadą zaufania do władczy publicznej. Ma ona zastosowanie nie tylko do praktyki organów względem różnych adresatów, ale także względem praktyki wobec tego samego podmiotu, jej zastosowanie powinno zatem zostać w sprawie rozważone, a ewentualna zmiana praktyki należycie uzasadniona.

W związku z kolejnym wznowieniem postępowania, tym razem na wniosek strony, z powołaniem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy zwrócić uwagę na stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w decyzji Ministra z 21 maja 2019 r. Uchylając decyzję odmowną, odnosząc się do przesłanki wznowienia, w związku z opinią stowarzyszenia zawodowego rzeczoznawców, Minister stwierdził, że jakkolwiek nie jest ona nowym dowodem istniejącym w dacie wydania decyzji ostatecznej, to jest potwierdzeniem pewnych okoliczności dotyczących wartości nieruchomości, które istniały w dacie orzekania, jednak organ nie uczynił przedmiotem oceny faktów odnoszących się do stanu faktycznego ówcześnie istniejącego. Wskazując na stwierdzone w opinii uchybienia operatu szacunkowego Minister wskazał, że organ powinien ustosunkować się do ujawnionych w niej okoliczności, które nie były mu uprzednio znane, a które opinia ujawnia. Konieczne jest, aby organ I instancji zbadał przedstawiony stan faktyczny i prawny na okoliczność nowych faktów istniejących w dacie orzekania, ale nieznanych wówczas organowi, zalecono zatem w pierwszej kolejności zbadania przesłanki wznowienia z uwzględnieniem ocen sformułowanych w opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Oceny te dotyczyły w szczególności: określenia przedmiotu wyceny, nieprawidłowego opisania stanu nieruchomości, przyjęcia błędnych założeń co do obszaru analizowanego, cech cenotwórczych, błędnego opisu nieruchomości wycenianej, przyjęcie do porównania nieruchomości pozbawionych cechy podobieństwa. Jakkolwiek omawiana decyzja nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarte w niej zalecenia korelują z uprzednim stanowiskiem organu I instancji w kwestii przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i z ograniczeniami wynikającymi z art. 8 § 2 k.p.a. Nie zostały jednak one uwzględnione przez Ministra w kolejnej wydanej decyzji, czyli decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie, co pozwala ponowić zarzut uchybienia art. 8 § 2 k.p.a., a w konsekwencji uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ I instancji ani nie powołał w podstawie prawnej przepisów wskazujących na procedowanie w trybie wznowienia, ani nie rozważył spełnienia przesłanki wznowienia z uwzględnieniem skierowanych do niego uprzednio zaleceń, decyzję uzasadniono koncentrując się na prawidłowości nowego sporządzonego operatu i wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy, jako organ merytorycznie orzekający w sprawie, mógł tę wadliwość naprawić. Negatywna ocena spełnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została jednak przez Ministra przeprowadzona z pominięciem wskazań w poprzedniej decyzji tego organu z 21 maja 2019 r. Tymczasem, mając na względzie wcześniejszą praktykę organów i wzgląd na zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej, zobowiązany był do przeprowadzenia tej oceny z uwzględnieniem i odniesieniem się do uchybień opisanych w opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Należało rozważyć, czy opinia ta zawiera wskazanie na takie okoliczności faktyczne związane z wyceną, które istniały w dacie wydania decyzji dotychczasowej, lecz nie były znane organowi, albowiem bazował on na opisie okoliczności przedstawionych w operacie. Praktyka taka w okolicznościach niniejszej sprawy ma uzasadnienie w dotychczasowym jej przebiegu i uprzednio podejmowanych względem strony rozstrzygnięciach. Stanowisko organu odwoławczego w kwestii zaistnienia przesłanki wznowienia jest zatem przedwczesne, albowiem nie zostało rozważone, czy i jak ocena operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców wskazuje na okoliczności faktyczne, które nie były organowi uprzednio znane, a istniały i są dla wyceny nieruchomości istotne.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1. sentencji. O kosztach postępowania postawiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 p.p.s.a.