Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 925/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 ,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 , przepisów art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ,
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 697/21 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr IR-IV.7721.218.2020.6 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 697/21, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 24 czerwca 2021 r., nr IR-IV.7721.218.2020.6, uchylającą w części dyspozytywnej decyzję Prezydenta Miasta Konina z 26 marca 2021 r., nr 66, znak: UA.6740.80.2020, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci T. nr [...] na istniejącym budynku położonym w K. przy placu [...], na działce nr [...], obręb [...], w ten sposób, że w miejsce przywołanej podstawy prawnej, tj. art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, wskazano art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powodem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez Prezydenta Miasta Konina był brak usunięcia nieprawidłowości w zakresie dokumentacji projektowej oraz stwierdzenie, że realizacja przedmiotowej inwestycji powodującej emisję promieniowania elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Konina - Starówka zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Konina nr 510 z dnia 29 września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r. Nr 208, poz. 3585), przy uwzględnieniu przepisów art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.), zwanej dalej specustawą telekomunikacyjną.

Stanowisko to potwierdził Wojewoda Wielkopolski rozpoznając odwołanie inwestora i uznając jednocześnie niezgodność inwestycji z planem miejscowym za główną przyczynę odmowy wydania pozwolenia na budowę, co odzwierciedlił doprecyzowaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W skardze inwestor zarzucił, że plan miejscowy zawiera przepisy, które uniemożliwiają lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, bowiem ograniczają je tylko do działek niezabudowanych i terenów, na których nie występują miejsca dostępne dla ludności. Według skarżącego plan takich terenów, na których realizacja tego rodzaju inwestycji telekomunikacyjnych byłaby możliwa, nie zawiera. Wobec tego organy winny były stwierdzić, że przepisy planu w zakresie, w jakim wykluczają inwestycje z zakresu łączności publicznej, są niezgodne ze specustawą telekomunikacyjną i nie obowiązują.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę inwestora zaakceptował stanowisko organu odwoławczego wyjaśniając, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w obrębie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej, w której w § 17 ust. 36 pkt 3 lit. a dopuszczono lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Natomiast w § 6 pkt 6 lit. b planu ustanowiono zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji radiokomunikacyjnych, stacji radiolokacyjnych i radionawigacyjnych oraz innych tożsamych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne na budynkach mieszkalnych i budynkach przeznaczonych na pobyt stały ludzi, który odnosi się również do planowanego przedsięwzięcia. Wobec tego, w sprawie zaistniała oczywista sprzeczność planowanej inwestycji z planem, której nie można było usunąć przy zastosowaniu art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej. Sąd uznał bowiem, że plan miejscowy nie wprowadza zakazów, które uniemożliwiałyby lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a określa jedynie dopuszczalne prawem ograniczenia. Inwestycje z zakresu łączności mogą być bowiem lokalizowane na innych budynkach niż mieszkalne i przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz w formie obiektów wolnostojących.

W skardze kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

- nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji uznanie planowanego przedsięwzięcia za niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- niewłaściwe zastosowanie art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej i w konsekwencji uznanie, iż przepisy planu miejscowego nie stoją w sprzeczności z przywołanymi przepisami;

- nieprawidłową wykładnię art. 46 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 24 czerwca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Konina z 26 marca 2021 r. a także o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W piśmie z 3 marca 2022 r. pełnomocnik Spółki wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej podważając legalność orzeczonej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej ze względu na błędnie stwierdzoną sprzeczność inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Konin – Starówka. W petitum skargi kasacyjnej skarżąca wskazała przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, których naruszenie zarzuciła oraz sformułowała wnioski. Natomiast w części zatytułowanej "Uzasadnienie" skarżąca kasacyjnie zawarła argumentację wyjaśniającą uprzednio postawione zarzuty w zakresie nieprawidłowej weryfikacji zgodności inwestycji z planem miejscowym, w toku której nie zastosowano w sposób prawidłowy dyspozycji przepisów art. 46 ust. 1 i ust. 1a specustawy telekomunikacyjnej akceptując stan, w którym plan miejscowy w rzeczywistości uniemożliwia realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej.

Pomimo tego, że w sformułowanym uzasadnieniu w sposób opisowy i ogólny odniesiono się do zarzucanych nieprawidłowości to w ocenie NSA przedstawiono jednak ich istotę w sposób dostatecznie zrozumiały i umożliwiający ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Uwzględniając uzasadnienie powołanej uchwały, w szczególności zawarte w nim wskazania, co do sposobu oceny podstaw kasacyjnych, można przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego sposobu jej przytoczenia (wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1124/19). Konsekwentnie, mankamenty redakcyjne podstaw kasacyjnych nie stanowiły przeszkody do ich rozpoznania w niniejszej sprawie.

Potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na nieprawidłowym stwierdzeniu niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego, które stanowiło w istocie wynik błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przy tej ocenie przepisów art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej.

Ze względu na charakter inwestycji objętej procedowanym przez organy wnioskiem weryfikacja jej zgodności z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musiała odbywać się w świetle reguł określonych w art. 46 specustawy telekomunikacyjnej w zw. z jej art. 75 ust. 1, który umożliwia jego stosowanie do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, czyli do planu miejscowego obowiązującego od 2009 r. na terenie objętym przedmiotową inwestycją. Wobec tego organy zobowiązane były do weryfikacji zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej w świetle zasad interpretacyjnych określonych w art. 46 powołanej ustawy. Pomimo tego, że w treści uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie organy odwołały się do powyższych przepisów to ich interpretacja oraz zastosowanie dotknięte było uchybieniami w zasadniczy sposób wpływającymi na wadliwość końcowej oceny niezgodności inwestycji z planem miejscowym, której nie dostrzegł Sąd a quo.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 46 ust. 1a tej ustawy stanowi, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do art. 46 ust. 2 tej ustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z art. 46 ust. 1 specustawy telekomunikacyjnej wynika przede wszystkim ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie mogą ani wyraźnie wykluczać ani tworzyć rozwiązań uniemożliwiających lokalizację inwestycji publicznych z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z tą zasadą musi być wykładany przepis art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, zawierający swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a także terenów przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną (w tym ostatnim wypadku dopuszcza się lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu), stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy, nie może jedynie naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

O ile przepisy art. 46 specustawy telekomunikacyjnej jedynie ograniczają gminę w jej uprawnieniach do władczego kształtowania zasad i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu a nie je wykluczają w całości, o tyle nie oznacza to konieczności bezrefleksyjnego kierowania się zakazami i ograniczeniami w zakresie inwestycji łącznościowych przewidzianymi w planie, gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadniczymi celami tej ustawy. Planistyczne zakazy i ograniczenia wymagają interpretacji uwzględniającej wskazówki określone w art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, wykluczające możliwość ustanawiania w planie ogólnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym zwłaszcza na terenach wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy, w tym na terenach przeznaczonych na cele zabudowy wielomieszkaniowej, usługowej i jednorodzinnej. Przepis art. 46 ust. 2 powołanej ustawy należy zatem rozumieć w ten sposób, że lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest to sprzeczne z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu lub na danym terenie został wprowadzony zakaz tego rodzaju inwestycji z uwagi na odnoszące się do niego wymogi wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie ustanowiony w § 6 ust. 6 lit. b planu ogólny zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji radiokomunikacyjnych, stacji radionawigacyjnych i radiolokacyjnych oraz innych tożsamych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne na budynkach mieszkalnych i budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi mający służyć, w zamyśle uchwałodawcy, ochronie przed promieniowaniem elektromagnetycznym.

W uzasadnieniu projektu specustawy telekomunikacyjnej (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wyjaśniono, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Z tego wynika, że choć gmina jest jedynie ograniczona we władztwie planistycznym ze względu na potrzeby rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to kształtowane przez nią w tym zakresie zakazy i ograniczenia winny być oceniane z punktu widzenia ich niezbędności dla ochrony wartości prawnie chronionych.

Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej zostałyby naruszone, gdyby uchwała o planie pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na terenie objętym planem. Determinuje to kierunek i sposób ustaleń, które winien organ oceniający zgodność inwestycji telekomunikacyjnej z planem poczynić w świetle całokształtu przepisów planu.

Zaakceptowanie jako dopuszczalnej bariery w realizacji inwestycji telekomunikacyjnych zakazów bądź ograniczeń przewidzianych w tym zakresie w planie wymaga zatem od organów architektoniczno – budowlanych sprawdzenia, po pierwsze, czy zakazy i ograniczenia w całokształcie przepisów planu de facto nie uniemożliwią lokalizowania tego rodzaju inwestycji na terenie objętym planem, a tym samym czy uniemożliwią rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych, po drugie, czy zakazy i ograniczenia są niezbędne i proporcjonalne w świetle obwiązującego prawa w konkretnych uwarunkowaniach lokalizacyjnych inwestycji, a po trzecie, czy projektowana inwestycja spełnia wymogi przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały zachowane przy analizie ustaleń planu miejscowego obowiązującego na terenie objętym inwestycją.

Działka zainwestowana usytuowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...], dla której w § 17 ust. 36 planu przewidziano przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi, usługi nieuciążliwe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi. W pkt 3 lit. a § 17 ust. 36 planu, określając szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu dopuszczono lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, co oznacza możliwość lokalizowania w na tym terenie stacji bazowych telefonii komórkowej. Natomiast w części ogólnej planu w § 6 określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w pkt 6 ustalono ochronę przed promieniowaniem elektromagnetycznym poprzez:

a) utrzymanie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz w miejscach przeznaczonych na stały pobyt ludzi,

b) zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji radiokomunikacyjnych, stacji radionawigacyjnych i radiolokacyjnych oraz innych tożsamych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne na budynkach mieszkalnych i budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Zakaz z § 6 pkt 6 lit. b planu, z którym niezgodność legła u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, nie został oceniony ani w całokształcie przepisów planu po to, aby upewnić się czy w istocie zastosowanie tego zakazu nie uniemożliwi lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych na przeważającym jego obszarze pomimo ogólnej dopuszczalności tego rodzaju inwestycji na terenach o przeznaczeniu m.in. pod zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną i usługową, ani nie oceniono tego zakazu z punktu widzenia niezbędności i merytorycznego uzasadnienia wynikającego z potrzeby ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego przewidzianej w przepisach prawa, ani nie wykazano, aby inwestycja naruszała przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tym zakresie.

Organy obu instancji nie dokonały przede wszystkim oceny dopuszczalności lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w aspekcie wszystkich relewantnych przepisów planu miejscowego w taki sposób, ażeby nie pozostawić żadnych wątpliwości, że pomimo zakazów określonych w § 6 pkt 6 lit. b planu, realizacja tego rodzaju inwestycji w granicach planu nadal jest możliwa w stopniu wykluczającym stwierdzenie, że plan tworzy bariery dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Twierdzenia organu odwoławczego, powtórzone przez Sąd a quo odnośnie tego, że inwestycje telekomunikacyjne są możliwe do zrealizowania na innych budynkach niż mieszkalne lub przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz na terenach niezabudowanych w formach obiektów wolnostojących, nie zostały potwierdzone argumentacją, która mogłaby uwiarygodnić to stanowisko, a podważa je choćby pobieżna lektura przepisów planu, który w § 5 ust. 4 w obszarze objętym planem zakazuje się lokalizacji wolnostojących masztów antenowych, a w ust. 5 dopuszcza lokalizację masztów antenowych o maksymalnej wysokości 3 metrów na budynkach usytuowanych na terenach oznaczonych symbolami [...], [...], [...]. Bez wyjaśnienia w istocie, gdzie w planie dopuszczono lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej i czy ukształtowane w tym zakresie zasady planistyczne nie stanowią niedopuszczalnych przeszkód dla traktowanego priorytetowo rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stwierdzenie sprzeczności projektowanej inwestycji z zakazem z § 6 pkt 6 planu uznać należało za bezpodstawne. Przy tym wskazać należy, że kwestia niezgodności powyższego zakazu z zasadami wynikającymi z art. 46 specustawy telekomunikacyjnej, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie została wiążąco przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1018/17, w którym Sąd wyłącznie podkreślił potrzebę dokonania wykładni planu z uwzględnieniem tych przepisów, co czyni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. niezasadnym.

Poza tym zakaz powyższy, jak wynika z redakcji przepisów planu i szerokiej w tym zakresie argumentacji organu odwoławczego, służyć ma ochronie przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Standard normatywny tego rodzaju ochrony, stanowiący wzorzec do oceny przepisów planu w tym zakresie, określają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), zwanej dalej p.o.ś. które w art. 121 stanowią, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

Skoro zatem sam ustawodawca w akcie wyższej rangi w hierarchicznie zbudowanym systemie prawa przewidział dwie podstawowe metody działań mające zagwarantować właściwy stan środowiska w zakresie ochrony przed oddziaływaniem elektromagnetycznym, w tym poprzez utrzymanie pól elektromagnetycznych na poziomach poniżej dopuszczalnych (art. 121 pkt 1 p.o.ś.), to biorąc pod uwagę reguły interpretacji przepisów planu określone art. 46 ust. 1 i ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, zakaz określony w § 6 pkt 6 lit. b planu jawi się jako nieproporcjonalny i niekonieczny dla zapewnienia właściwej ochrony przed oddziaływaniem elektroenergetycznym. Przy tym organy nie wskazały żadnych innych wartości, których ochronie służyć ma wskazany przepis. Nie przedstawiono również żadnych racjonalnych powodów zastosowania zakazu z § 6 pkt 6 lit. b w jednostce planu, w której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. W tej sytuacji rozważyć należało zastosowanie art. 46 ust. 1a tej specustawy telekomunikacyjnej, czego nie uczyniły ani orzekające organy ani Sąd a quo.

Powyższe nie oznacza oczywiście a limine dopuszczalności takiej inwestycji w planowanej lokalizacji, albowiem ta zależeć powinna od spełnienia przez nią wszystkich wymogów wynikających z przepisów odrębnych w tym właśnie celu, aby zabezpieczyć interesy osób trzecich, ochronę ich zdrowia i życia oraz środowiska. Weryfikacja tych wymogów winna nastąpić na etapie projektowania inwestycji, a organ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma obowiązek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Aby właściwy organ mógł sprawdzić, czy obiekt stacji bazowej zaprojektowany został w sposób zapewniający dotrzymanie standardów jakości środowiska, musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Konieczność przeprowadzenia kontroli inwestycji w zakresie oddziaływania na środowisko wynika więc z art. 35 Prawa budowlanego, czemu w niniejszej sprawie organy uchybiły poprzestając wyłącznie na wadliwie interpretowanych i nieprawidłowo zweryfikowanych przepisach planu miejscowego w kontekście wnioskowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organy bez wykazania, że lokalizacja inwestycji narusza przepisy powszechnie obowiązujące, miały podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę powołując się na przepisy przedmiotowego planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia przy lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności z uwagi na ustanowiony na terenie całego planu zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na budynkach mieszkalnych i budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Zasadny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, gdy powinna ona podlegać uwzględnieniu z uwagi na błędną wykładnię przepisów art. 46 ust. 1 i 2 specustawy telekomunikacyjnej, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przepisów planu miejscowego i w konsekwencji przedwczesnego stwierdzenia, z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niezgodności projektowanej przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej z planem miejscowym. W tej sytuacji w istocie poza zakresem rozważań organy i Sąd a quo pozostawiły kwestie kluczowe dla oceny dopuszczalności przedmiotowej inwestycji w danej lokalizacji wynikające z przepisów odrębnych, w tym wymogów ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych określonych w przepisach p.o.ś., przepisach wykonawczych określających dopuszczalne normy emisji oraz wymogów warunków technicznych budynków.

W ocenie NSA, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona bowiem przyjmując, że organy wadliwie dokonały oceny braku zgodności inwestycji z miejscowym planem wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm wynikających z przepisów art. 46 specustawy telekomunikacyjnej, nie było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a sprawa dla jej właściwego zakończenia wymaga ustaleń i ocen w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi w oparciu o kompletny materiał dokumentacyjny i projektowy, uwzględniający aktualne na datę orzekania wymogi w zakresie norm emisji pól elektroenergetycznych. W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż w okolicznościach sprawy istnieją warunki prawne do tego, ażeby organ drugiej instancji w ramach przysługujących mu kompetencji zadbał o usunięcie braków i nieścisłości dokumentacji projektowej w zakresie niezbędnym do dokonania oceny zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska. Podkreślić należy, że priorytetową kwestią jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, dlatego konieczne jest całkowite wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organy wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej muszą mieć pewność, że ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności lub terenów zabudowy mieszkaniowej. Dokonać tego można wyłącznie w oparciu o kompletne i aktualne dane przedstawione przez inwestora.

Organy rozpatrując ponownie wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji powinny dokonać analizy zgodności tej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności z przepisami planu miejscowego z uwzględnieniem dokonanej wyżej wykładni art. 46 ust. 1, ust .1a i 2 specustawy telekomunikacyjnej. Dokonując wykładni ww. przepisów organy powinny mieć na uwadze, że przepisy planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zakazów i przeszkód w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji nie można wyprowadzać z ogólnych ustaleń planu miejscowego. Zasadą jest bowiem możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie, które muszą mieć uzasadnienie w przepisach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.