Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 255/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. art. 66 ust. 2, 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. I. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego I. I. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana I. W. (skarżący), od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r. (które zostało doręczone organowi

w dniu 26 listopada 2018 r.) Pan I. W. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego,

o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm.), dalej u.o.P.. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował Pana I. W. o "wszczęciu postępowania administracyjnego znak [...]" w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Pismo doręczono wymienionemu w dniu 21 grudnia 2018 r.

W dniu [...] września 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2013-2016. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu 2 października

2019 r.

W wyniku wniesionego odwołania Komendant Główny Policji decyzją nr [...]

z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 4 grudnia 2019 r.

Pan I. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 8 października 2020 r. wydał wyrok o sygn. akt II SA/Wa 286/20, którym oddalił skargę wymienionego.

Od powyższego orzeczenia Pan I. W. wniósł skargę kasacyjną

do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 4194/21, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 286/20 oraz uchylił decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r.

W dniu [...] września 2023 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik Pana I. W., radca prawny A. H., skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wystąpienie zatytułowane "STANOWISKO WNIOSKODAWCY", w którym powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 4194/21, zwrócił się

o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1

pkt 2 ustawy o Policji. Do wystąpienia pełnomocnik strony dołączył potwierdzoną

za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa z dnia [...] września 2023 r. upoważniającego pełnomocnika do reprezentowania Pana I. W. w tym postępowaniu, a także kopie określonych dokumentów.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 4194/21 wraz z materiałami sprawy wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu 26 października 2023 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd zauważył, m.in. że "Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a u.o.P. Nie zakwestionował bowiem zasady w nim zawartej, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 u.o.P., ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami

o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zatem nawet przy braku regulacji ustawowej uznawano, że na dzień orzekania przez organy istniała w systemie prawnym norma ustawowa odnosząca się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, gdyż art. 115a u.o.P. w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła jednego elementu powołanego przepisu, a mianowicie wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego", wskazującego, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.".

Sąd podkreślił również, iż przyjęty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. "sposób wyliczenia ekwiwalentu jest wystarczający do dokonania jego obliczenia przez organ. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wyinterpretował bowiem z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.o.P. normę prawną wskazując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Należy zatem przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że - po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji - liczbę dni urlopu należy pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, ustalonego w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz

z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ponownie rozpoznając sprawę organ, winien ocenić, na ile powyższe wskazania co do sposobu wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zachowują walor związania

w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. wobec zmienionego stanu prawnego. Jednocześnie organ administracji winien mieć na względzie okoliczność, że nowelizacja przepisów u.o.P. nie pozbawiła mocy więżącej wyroku TK z dnia 30 października 2018 r.

W związku z tym organ winien uwzględnić prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., tak aby nie ograniczyć zakresu zastosowania wyroku Trybunału, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK.".

W dniu [...] listopada 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2013-2016. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 14 listopada 2023 r.

W dniu [...] listopada 2023 r. (data stempla pocztowego), w terminie ustawowym, pełnomocnik strony (powołując się na pełnomocnictwo złożone do akt postępowania) odwołał się od wskazanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśniono między innymi,

co następuje.

Z treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., wynika, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] był zatem faktem i treścią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III OSK 4194/21 związany, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez organ rozstrzygnięciach.

W tym miejscu przywołać należy art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania-wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Użyty w przepisie art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19; z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt

I OSK 345/12; z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06). W szczególności

o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego,

tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17; z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2227/11; z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 100/07).

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FSK 2121/13; z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 95/10; z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I FSK 7/06).

Ponadto, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej. Przy czym zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 567/20,

z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 863/19 oraz z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt IFSK 285/18).

Analizując zatem przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym wskazano, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy

o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15,

w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia

2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji 5 otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz

z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych

i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem

6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, co nie wymaga wykładni art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r.

W związku z tym zwolnieniem wypłacono jej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 Kpa). W aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

W świetle przedstawionych okoliczności zaskarżonej decyzji nie można uznać za wadliwą.

Zatem w ocenie organu odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji

w [...] rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące po dniu 1 października 2020 r. przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia 6 listopada 2018 r. i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania, słusznie wydał stronie decyzję odmawiającą wypłaty wnioskowanego przez nią wyrównania.

Wskazać bowiem należy, iż norma z art. 115a ustawy o Policji zastosowana zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w związku ze zwolnieniem wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r., poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas ustalonej. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest bowiem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej, tj. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe przysługujące za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. Skoro zatem Panu I. W. wypłacono

w całości przysługujący mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Na marginesie, wyjaśnić należy, iż kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r, sygn. akt OPS17/00).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący I. W.. Zaskarżył w całości decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji

w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (zwana dalej "ustawa o wsparciu służb mundurowych") poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych należy interpretować w ten sposób, że od dnia 1 października 2020 roku w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku zastosowanie znajdują wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe,

a więc z obowiązującym przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia

za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 66 ust. 2 o Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.

o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu służb mundurowych wskazuje, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających

z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a zatem w brzmieniu, którego norma prawna zawiera ustalenia

z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), tj., że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby lub też z wykorzystaniem przelicznika 1/21.

Mając powyższe na uwadze wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji ją poprzedzającej;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3. uwzględnienie skargi w całości przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję

na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.;

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a..

W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na wstępie należy wskazać, że oceniając zaskarżoną decyzję zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., Sąd związany był treścią orzeczenia NSA z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 4194/21. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA podkreślił,

że wejście w życie nowych przepisów zawartych w ustawie nowelizującej u.o.P. ma tylko ten skutek, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien ocenić, na ile powyższe wskazania co do sposobu wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. wobec zmienionego stanu prawnego. Jednocześnie organ administracji winien mieć na względzie okoliczność, że nowelizacja przepisów u.o.P. nie pozbawiła mocy wiążącej wyroku TK z 30 października 2018 r. W związku z tym organ winien uwzględnić prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., tak aby nie ograniczyć zakresu zastosowania wyroku Trybunału, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził,

że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Komendanta Głównego Policji

z [...] stycznia 2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W ocenie organów obu instancji, w niniejszej sprawie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy, albowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej

w dacie zwolnienia ze służby, tj. [...] stycznia 2016 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Wskazać należy, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli

od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania

o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio

art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia

do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest jej autor – Sejm RP (patrz stanowisko Sejmu RP z [...] czerwca 2022 r. nr [...]), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (publik. LEX nr 3402535) trafnie stwierdził, że jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie

w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Jak słusznie podkreślił ten Sąd: "Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną".

W doktrynie przyjmuje się, iż stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu

w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem.

W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacji ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w talki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku TK.

Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach (...). Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować

art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak

z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji

w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie

z Konstytucją RP.

Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a Kpa., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno by było mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15,

a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu

(art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach (...), poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy

za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r. organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Ponadto Sąd wskazuje, że w wypadku rozpatrywania odwołania od decyzji organ winien się odnieść do argumentów zawartych w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).