Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2319/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1204/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. nr [...]; 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1204/19, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 16 maja 2016 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zezwolił [...] S.A. z siedzibą w W. – dalej: "Spółka", na usunięcie 74 sztuk drzew oraz 67 sztuk krzewów o łącznej powierzchni zakrzewienia 382 m2 z terenu nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia 2 lutego 2017 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249), nowelizujące m.in. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.) – dalej: "ustawa nowelizująca z dnia 16 grudnia 2016 r.". Kolegium stwierdziło, że podstawową okolicznością wymagającą ustalenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów jest ustalenie jakie obwody mają drzewa, których dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie oraz jakiego rodzaju krzewów dotyczy ten wniosek. W związku z powyższym rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy czym od poczynionych ustaleń zależeć będzie, czy zastosowanie znajdą przepisy znowelizowane ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r., czy też przepisy dotychczasowe.

W dniu 8 marca 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 lutego 2017 r.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzekło o odmowie stwierdzenia jej nieważności.

Spółka zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że przepisy ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. pozostają bez wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 19 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy,

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu prawidłowo organ administracji ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie uchylające decyzję zezwalającą na usunięcie 74 sztuk drzew oraz 67 sztuk krzewów o łącznej powierzchni zakrzewienia 382 m2 z terenu opisanej wyżej nieruchomości nie jest dotknięte wadami prawnymi, mającymi rażący charakter.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r., zatem pod względem zgodności z jej przepisami należało ocenić sporne orzeczenie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz. U. z 2016 r. poz. 2134), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosowało się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten miał więc zastosowanie m.in. w odniesieniu do postępowań dotyczących zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów.

Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., zaś decyzja Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 maja 2016 r., nr [...] nie była wówczas ostateczna, stąd też przepis art. 4 ust. 1 miał determinujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie tej decyzji. Wynika z tego, że aby ustalić, które przepisy (znowelizowane, czy też dotychczasowe), należy przeprowadzić szerokie postępowanie wyjaśniające. Sprowadza się to do konieczności ustalenia:

1) gatunków drzew objętych wnioskiem;

2) ich obwodów na wysokości 130 cm;

3) wysokości opłat za usunięcie drzew na podstawie przepisów dotychczasowych;

4) wysokości opłat za usunięcie drzew na podstawie przepisów znowelizowanych;

5) porównania wysokości opłat w obu przypadkach w celu ustalenia, które opłaty są niższe.

Dopiero przeprowadzenie wszystkich tych czynności da odpowiedź na pytanie, które przepisy (znowelizowane, czy też dotychczasowe) znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Stąd też nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który po prostu nie miał zastosowania w sprawie. Tym samym organ nie naruszył też żadnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności legalności działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. Nie mogło więc dojść do naruszenia interesu skarżącej, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

W trakcie postępowania sądowo-administracyjnego nie stwierdzono również, aby badana decyzja z dnia 2 lutego 2017 r., naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stronami postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z kolei z uwagi na jej kasatoryjny, nie odnosiłą się do niej przesłąnka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jen. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: " P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. - poprzez błędne oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1 c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której skarga zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponieważ decyzje te zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na błędne zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu II instancji, w zakresie uznania, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2017 r., w sytuacji gdy organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zamiast dokonać oceny i uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie w myśl zasady, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym; czym jednocześnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował rażące naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. i art. 12 K.p.a. przez organy administracji,

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia z dnia 2 lutego 2017 r., w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, ponieważ organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zamiast dokonać oceny i uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie w myśl zasady, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2017 r., w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, ponieważ organ przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zamiast dokonać oceny i uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie w myśl zasady, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym;

5) art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowanie dowodowego w znacznej części, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ II instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy we własnym zakresie;

6) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r., poprzez błędne przyjęcie przez Kolegium, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 22 czerwca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 lutego 2017 r., a tym samym uznanie, że niezbędne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego, a także uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w wyniku powstania wątpliwości, co do tego, jakie przepisy winny mieć zastosowanie na gruncie rozpatrywania niniejszej sprawy,

7) art. 6, art. 8, art. 12 § 1, art. 15, art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalności działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej jak również zasady szybkości postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła:

1) na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Ne jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której skarga zasługiwała na uwzględnienie Wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów.

Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja wydana została w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem oceny legalności była decyzja z dnia 19 marca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności kasacyjnej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r.

Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem tzw. postępowania nieważnościowego, nie jest więc powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną i postępowanie to ma swój własny przedmiot. Nie ma zatem proceduralnej możliwości poszerzania w jego ramach materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się bowiem jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Przedmiotem tego postępowania, jest więc sprawa procesowa rozumiana jako: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się zatem na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 K.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/15, LEX nr 2268828; z dnia 27 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2375/13, LEX nr 1982797). Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianej przesłanki nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała.

Katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (bądź odpowiednio zażalenia) przewiduje art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 K.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Jednocześnie z istoty postępowania odwoławczego wynika, że orzekający w nim organ, nie może ograniczyć się do zbadania zasadności zarzutów odwołania, czy też zażalenia, ale ma obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego subsumcji do obowiązujących przepisów, co winno znaleźć szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia spełniającym kryteria z art. 107 § 3 K.p.a.

Nie w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy zostały przez ustawodawcę wprowadzone w art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba, że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa, niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem dopiero po dokonaniu porównania wyliczonej opłaty można stwierdzić, które z przepisów znajdują w sprawie zastosowanie. W przypadku zastosowania korzystniejszych dla strony znowelizowanych przepisów organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie dokonał rozważań w tym zakresie, jednocześnie stwierdzając, że w sprawie zastosowanie znajdzie znowelizowany przepis.

Powyższe oznacza, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a. z uwzględnieniem nowych, bądź znowelizowanych przepisów, jeżeli taki obowiązek wynika z treści przepisów intertemporalnych. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji, bądź na skutek zmiany stanu prawnego, która prowadzi do zmiany podstawy prawnej wydanej decyzji, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za inną podstawę prawną nie można uznać znowelizowanego przepisu, który był podstawą wydania decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1128/18, LEX nr 2726003). W niniejszej sprawie organ II instancji jednocześnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a w szczególności naruszenia, które uzasadniałoby ponowne rozpatrzenie sprawy w przedstawionym wyżej zakresie. Organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy zebrał, a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez organ odwoławczy. W załączniku do decyzji organu I instancji z dnia 16 maja 2016 r. zawarta jest szczegółowa specyfikacja opłat za usunięcie drzew i krzewów, która zawiera informacje w kwestii rodzaju i gatunku drzewa, obwodu, stawki opłaty za jeden centymetr, współczynnika oraz wyliczonej opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Organ odwoławczy dysponował, więc wszelkimi niezbędnymi informacjami, w tym dotyczącymi obwodu pni drzew oraz rodzaju krzewów, aby ustalić jaki stan prawny będzie miał zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji wydać decyzję merytoryczną. Zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. nie wymagała ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, że opłata naliczona w oparciu o nowe przepisy byłaby korzystniejsza dla Spółki. W tych okolicznościach przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez rozpatrzenia przez Kolegium całokształtu sprawy godzi w prawnie chroniony interes Spółki, jak też godzi w zasadę działania na podstawie prawa, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powrót wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów do Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, oznaczać będzie konieczność wykonania nowej inwentaryzacji zieleni i ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki społeczno-gospodarcze decyzji z dnia 2 lutego 2017 r. należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia funkcjonowania praworządnego państwa.

W konsekwencji powyższych okoliczności, wobec nieprawidłowej kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a P.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również w związku z art. 135 P.p.s.a. – uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy rozpoznając merytorycznie wniesione do niego odwołanie, weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku .

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego.