Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1404/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 16, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 36 ust. 1 i 3, § 56 ust. 1 pkt 1, 7 i 9
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 700/19 w sprawie ze skargi C.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C.W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 700/19, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył C.W., zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości;

2) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, iż planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania;

3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości polegające na pominięciu m.in. takich kwestii, jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby;

4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez sporządzenie nieprawidłowej, tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa, pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą [...], gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic G., O. czy E.;

5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku;

6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych;

7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. Tym samym w ocenie skarżącego analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, iż w ogóle takich transakcji nie było. Błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. obniżającej należne skarżącym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to w ocenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów są innymi naruszeniami, o których mowa w powoływanym przepisie, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2019 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z [...] października 2013 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 37.671 zł z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej S [...], oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości tj. o kwotę 1.883,55 zł oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 181 § 1 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było konieczne ze względu na mankamenty konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W petitum skargi kasacyjnej sformułowano 7 zarzutów prawa materialnego oraz 5 zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazując naruszone przepisy oraz określając w zwięzły sposób, na czym polegało ich naruszenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono wywód, który nie stanowił szczegółowego uzasadnienia postawionych zarzutów. Uzasadnienia takiego nie mogą stanowić niepowiązane z zarzutami określonymi w petitum skargi kasacyjnej rozważania dotyczące warunków uznania operatu szacunkowego za sporządzony w prawidłowy sposób, w tym cytaty z orzeczeń sądów administracyjnych nie dotyczące postępowania nadzorczego – nie dostrzegając, że większość tych wyroków została wydana w sprawie rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach i z uwzględnieniem jej mankamentów, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo ich wielości, nie dotykają powodów oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że prowadząc postępowanie nadzorcze organ nie dokonuje ponownie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją, a jedynie bada, czy dysponując określonym zestawem dowodów, w obowiązującym wówczas stanie prawnym mógł ją podjąć i czy ustalenia faktyczne, które legły u jej podstaw znajdują w tych dowodach oparcie.

Skarga kasacyjna, w której nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji co do wyłączenia możności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ponownego ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, nie mogła zatem odnieść pożądanego skutku.

Należy również zauważyć, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Tak więc przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji.

Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Argument, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, nie może zatem stanowić podstawy do uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji wskazał również na marginesie, że WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1600/14, zajmował się oceną odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] października 2013 r. (utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 19 marca 2014 r.), w tym dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu przez J.M.

Wypada zauważyć, iż możliwość stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych nie jest jednolicie postrzegana. Możliwość ta wygląda inaczej w stosunku do tych decyzji prawomocnych, które nie były zaskarżone do sądu administracyjnego, a inaczej w odniesieniu do tych, które były już kontrolowane przez ten sąd. Gdy cechę prawomocności uzyskała decyzja, która nie została do sądu zaskarżona lub od której wniesioną skargę odrzucono, wówczas nie występują przeszkody uniemożliwiające orzekanie o jej nieważności. Inaczej wygląda sytuacja w odniesieniu do tych decyzji administracyjnych, które uzyskały przymiot prawomocności w wyniku oddalenia skargi przez sąd administracyjny. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18) przyjęto, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Analizując treść powyższej uchwały wypada dostrzec, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w sytuacji, gdy rezultatem wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności określonego rozstrzygnięcia jest ustalenie, iż rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, który wyrokiem oddalił skargę, to ze względu na wydany uprzednio wyrok tegoż sądu istnieje przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Uwzględniając derogację wskazanego w powyższej uchwale przepisu art. 157 § 3 k.p.a., aktualnie w takiej sytuacji organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1586/09; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1400/09; wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 357/20). Stanowisko wyrażone w ww. uchwale pozostaje wiążące na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło w istocie do naruszenia prawa, gdyż po przeprowadzonym postępowaniu organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W skardze kasacyjnej nie odniesiono się do powyższego zagadnienia i nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Jest to okoliczność przemawiająca dodatkowo za brakiem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.