Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 399/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2024 r., nr SKO Gd/ 1478/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. Wójt Gminy Stara Kiszewa (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji"), działając na wniosek J. K., zatwierdził podział działek nr [...] – [...] o łącznej powierzchni 26.838 m2 położonych w obr. N. W wyniku podziału powstały działki o numerach od [...] do [...]. Powierzchnia działek powstałych po podziale zawierała się w przedziale 1.086 m2 – 1.278 m2. Dla działek istniejących przed podziałem wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z których wynika, że nowopowstałe działki o numerach: [...]-[...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki numer [...] i [...] zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Następnie, decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Stara Kiszewa, działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") ustalił J. K. opłatę adiacencką w wysokości 17.634,10 zł. Wójt wyjaśnił, że wartość nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym, przed podziałem wynosiła 612.430 zł, natomiast wartość nieruchomości po podziale wynosi 788.771 zł. Przyrost wartości po podziale nieruchomości wyniósł 176.341 zł. Wartość nieruchomości określono na dzień 31 marca 2021 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej uwzględnił 10% stawkę procentową określoną w uchwale Rady Gmina Stara Kiszewa nr XXII/129/2008 z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 20 stycznia 2009 r., nr 7, poz. 215).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 lutego 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 98a, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 555; dalej jako "rozporządzenie z 21 września 2004 r.") organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 31 marca 2021 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostało doręczone stronie w dniu 23 sierpnia 2022 r. Tym samym został zachowany warunek wskazany w art. 98a ust. 1a u.g.n.

Następnie, w dniu 17 października 2022 r. rzeczoznawca majątkowy A. S. sporządził wycenę nieruchomości. Do oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W sporządzonej wycenie dokonał on dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed podziałem, a drugie - po podziale.

Wyceniając nieruchomość, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że położona jest ona na skraju wsi N. Na dzień podziału była to działka niezabudowana, płaska, wykorzystywana rolniczo. Sąsiadowała z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wykorzystywanymi rolniczo oraz z zabudową zagrodową. Obiekty użyteczności publicznej, służba zdrowia, obiekty rekreacyjno - sportowe oraz handlowo - usługowe znajdują się w S., do której dojazd zajmuje kilka minut. Powstałe po podziale działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łączną powierzchnię 26.838 m2, o kształcie zbliżonym do prostokąta, poza działkami [...]-[...]. Posiadają dostęp do drogi publicznej, również poprzez drogi wewnętrzne, nie są uzbrojone.

Przedstawiając wycenę działek o numerach [...]-[...] przed podziałem rzeczoznawca wskazał, że przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zlokalizowanych na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizowane transakcje zostały zawarte w okresie od lipca 2019 r. do marca 2021 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale 3.005 m2 - 13.190 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły 17,48 zł/m2 - 32,39 zł/m2. Cena średnia wyniosła 25,64 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że najwyższe ceny na rynku osiągały nieruchomości o korzystnej lokalizacji, korzystnym kształcie, korzystnym ukształtowaniu terenu, z dostępem do wszystkich mediów oraz o dogodnym dojeździe. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego ceny nieruchomości zależały od: lokalizacji (40%), kształtu działki (15%), ukształtowania terenu (15%), wyposażenia w media (15%), dojazdu do nieruchomości (15%). Lokalizacja wycenianych działek uznana została za średnio korzystną (jest to ocena pośrednia w przyjętej skali, oznaczająca położenie w mniejszych miejscowościach w niedalekim sąsiedztwie terenów zielonych, w pobliżu głównych tras komunikacyjnych z dobrym dostępem do obiektów handlowo - usługowych, oświatowych, placówek służby zdrowia), kształt uznany został za niekorzystny (jest to najniższa ocena w przyjętej skali, oznaczająca kształt nieregularny, nieforemny, dysproporcje w długości boków), wyposażenie w media oceniono zostało oceną "brak" (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak wyposażenia w media), dojazd uznano za korzystny (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca dojazd drogami utwardzonymi), ukształtowanie terenu uznane zostało za korzystne (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca teren płaski i równy). Wartość jednostkowa nieruchomości przed podziałem oszacowana została na 23,81 zł/ m2, a wartość całej nieruchomości na 612.430 zł.

Przedstawiając wycenę działek po podziale o numerach [...]-[...] rzeczoznawca wyjaśnił, że przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zlokalizowanych na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizowane transakcje zostały zawarte w okresie od lipca 2019 r. do marca 2021 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale 907 m2 – 1.718 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły 27,17 zł/m2 - 36,38 zł/m2, nie były one aktualizowane z uwagi na upływ czasu; cena średnia wyniosła 32,28 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że najwyższe ceny na rynku osiągały nieruchomości o korzystnej lokalizacji, korzystnym kształcie, korzystnym ukształtowaniu terenu, z dostępem do wszystkich mediów oraz o dogodnym dojeździe Zdaniem rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od lokalizacji (40%), kształtu działki (15%), ukształtowania terenu (15%) wyposażenia w media (15%) oraz dojazdu do nieruchomości (15%). Lokalizacja uznana została za średnio korzystną (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali oznaczająca położenie w mniejszych miejscowościach w niedalekim sąsiedztwie terenów zielonych, w pobliżu głównych tras komunikacyjnych z dobrym dostępem do obiektów handlowo - usługowych, oświatowych, placówek służby zdrowia), kształt uznany został za korzystny w przypadku działek o kształcie prostokątnym (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali, oznaczająca kształt regularny, zbliżony do kwadratu) oraz mniej korzystny w przypadku działek o kształcie nieregularnym (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca kształt nieregularny, nieforemny, dysproporcje w długości boków), wyposażenie w media oceniono zostało oceną "brak" (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak wyposażenia w media), dojazd uznano za średnio korzystny (jest to pośrednia ocena w przyjętej skali oznaczająca dojazd drogami gruntowymi niewielkiej długości) ukształtowanie terenu oceniono jako korzystne (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca teren płaski, równy). Wartość jednostkowa oszacowana została na 32,46 zł/m2 (działki o prostokątnym kształcie) oraz na 31,08 zł/m2 (w przypadku działek o kształcie nieregularnym), a wartość całej nieruchomości na 788.771 zł.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Metodyka wyceny została w operacie szacunkowym należycie uzasadniona i wyczerpująco opisana. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny, jakim było uchwycenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł około 36%. Organ zauważył jednocześnie, że w niniejszej sprawie duża nieruchomość (ponad 26.000 m2) została podzielona na 20 małych działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w związku z czym oszacowany wzrost wartości nieruchomości można uznać za prawdopodobny. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że rzeczoznawca, wyceniając nieruchomość przed podziałem i po podziale, nie wycenił nieruchomości w jej części przeznaczonej pod drogi wewnętrzne, zmniejszając odpowiednio powierzchnię nieruchomości podlegającej wycenie przed podziałem oraz pomijając w wycenie po podziale działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zdaniem organu, ten sposób postępowania ocenić należy jako korzystny dla strony, gdyż uwzględnienie w wycenie przed podziałem, że część nieruchomości przeznaczona jest pod komunikację, obniżyłoby wartość nieruchomości przed podziałem, a w konsekwencji zwiększyłoby wzrost wartości spowodowany podziałem.

Za niezasadne uznało Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu. Zdaniem organu nieruchomościom przyjętym do porównania nie można zarzucić braku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wykorzystanie w wycenie przed podziałem nieruchomości mniejszych było, zdaniem organu, działaniem korzystnym dla strony, gdyż nieruchomości mniejsze sprzedawane są zwykle za wyższe ceny niż ma to miejsce w przypadku dużych nieruchomości. Gdyby rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o powierzchni powyżej 20.000 m2 oszacowany wzrost wartości nieruchomości przed podziałem najprawdopodobniej byłby niższy aniżeli w sporządzonym operacie szacunkowym. Zatem nawet, gdyby uznać, że nieruchomości porównawcze nie są pod względem powierzchni podobne do nieruchomości istniejącej przed podziałem, to taka konstatacja nie doprowadziłaby, w ocenie organu, do korzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

Kolegium wyjaśniło, że celem wyceny sporządzanej na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o jakiej mowa w art. 98a u.g.n., jest analiza wpływu podziału nieruchomości na jej wartość. Powierzchnia nieruchomości porównawczych jest zatem cechą o pierwszorzędnym znaczeniu dla przeprowadzenia tej analizy. Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, Kolegium nie stwierdziło, by podobieństwo nieruchomości porównawczych do wycenianej budziło jakiekolwiek wątpliwości. Nieruchomości porównawcze położone są na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich i przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną. Szczególne cechy nieruchomości wycenianej, takie jak lokalizacja, nieregularny kształt przed podziałem, nieregularny kształt kilku działek po podziale, brak uzbrojenia, dojazd, zostały uwzględnione poprzez przypisanie atrybutom nieruchomości odpowiednich ocen, a w następnej kolejności odpowiednich współczynników korygujących. Odnośnie kwestii dot. lokalizacji nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że w opisie nieruchomości jest informacja, że dojazd do S., która jest większym ośrodkiem, zajmuje kilka minut. Opisu tego w żaden sposób strona nie zakwestionowała, zatem nie ma powodów, by uznać, że ocena cechy "lokalizacja" jest nieadekwatna. Kolegium nie podzieliło ponadto stanowiska strony, zgodnie z którym cecha "dojazd" powinna zostać oceniona oceną najniższą. Ocena pośrednia tej cechy dotyczy dróg gruntowych niewielkiej długości, zatem odpowiada stanowi rzeczywistemu. Za niezasadne uznało ponadto Kolegium twierdzenie, że nieruchomość wyceniana ma szczególne cechy obniżające jej możliwości inwestycyjne, a w konsekwencji wartość.

Wyceniana nieruchomość ma płaskie ukształtowanie terenu. Strona nie wykazała w żaden sposób, że teren nieruchomości jest niekorzystnie ukształtowany, lub że jest podmokły. Na marginesie tych rozważań Kolegium wskazało, że niekorzystne ukształtowanie terenu ma miejsce w przypadku działek [...]-[...] (przed podziałem), które były przedmiotem odrębnego postępowania.

Kolegium wskazało ponadto, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku uwzględniania w procesie wyceny kosztów podziału geodezyjnego, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnych przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego. To, że w wycenie sporządzonej w niniejszej sprawie nie uwzględniono kosztów podziału nie świadczy więc o jej wadliwości. W kwestionowanym operacie szacunkowym nie ma błędów rachunkowych, gdyż przyjęcie w wyliczeniach mniejszej powierzchni aniżeli powierzchnia rzeczywista nieruchomości wycenianej wynikało z pominięcia jej części przeznaczonej pod drogi wewnętrzne.

Kolegium wyjaśniło, że wystąpienie o ocenę operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie jest obowiązkiem organu. Podkreśliło, że uprawnienie do wystąpienia o taką ocenę nie stanowi wyłącznie uprawnienia organu. Także strona, uznając, że operat sporządzony został nieprawidłowo, może zwrócić się do stosownej organizacji o przeprowadzenie oceny operatu.

Organ wyjaśnił dodatkowo, że informacja o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie opłaty na raty zawarta była w piśmie odebranym przez stronę dnia 10 listopada 2022 r.

Końcowo, za niezasadny uznało Kolegium wniosek o uwzględnienie w postępowaniu wycen sporządzonych przez innego rzeczoznawcę, albowiem wyceny te dotyczą innych nieruchomości i sporządzone zostały w innym czasie, co oznacza, że nie mogą stanowić punktu odniesienia do wyceny sporządzonej w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że wybór rzeczoznawcy majątkowego leży w gestii organu administracji publicznej, a nie strony postępowania.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem i słusznie został uznany przez organ I instancji za podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

- § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. poprzez nieuzasadnienie w operacie szacunkowym przyjętego poziomu zmiany cen lub stwierdzenia braku zmian cen;

- § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. poprzez rozszerzenie przez biegłego rynku nieruchomości podobnych na miejscowości sąsiednie podczas gdy w miejscowości N. było co najmniej 11 transakcji podobnych, a gdyby biegły stwierdził co innego to winien przyjąć dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a u.g.n. parametrycznie, przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz kosztów podziału, według wzoru zawartego w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości;

- art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości i tym samym nałożenie na skarżącego opłaty adiacenckiej;

- art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 3 u.g.n., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny;

- art. 98a ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia;

- art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n., poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa;

- art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej;

- § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. poprzez nieuwzględnienie przez biegłego rzeczoznawcę przy ustaleniu wartości nieruchomości przed podziałem kosztów poniesionych przez skarżącego koniecznych do dokonania podziału nieruchomości.

Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, w tym zaniechania poddania merytorycznej ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S., skutkujących błędnym ustaleniem wartości nieruchomości skarżącego zarówno przed jak i po podziale nieruchomości.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zobowiązanie organu - Wójta Gminy Stara Kiszewa - do przedłożenia do akt niniejszego postępowania operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę M. W. dotyczących nieruchomości skarżącego J. K. w innych postępowaniach toczonych przed tym organem celem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w latach 2017-2021 i przeprowadzenie z nich dowodów na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S. Dodatkowo wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. L. na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S., ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale (skarżący zobowiązał się do przedłożenia do akt niniejszego operatu w terminie 14 dni z uwagi na fakt, iż rzeczoznawca J. L. aktualnie przebywa za granicą i niemożliwym jest przekazanie przez nią skarżącemu przygotowanego przez nią operatu) a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S., ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wniósł również zwrócenie się przez organ w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, na skutek wątpliwości powstałych w wyniku zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Dodatkowo zwrócił się o zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że nie widzi podstaw do przeprowadzenia przez Sąd dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego z uwagi na fakt, że dowód ten powstał już po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Przy piśmie procesowym z dnia 28 marca 2024 r. skarżący przesłał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę J. L. oraz wniósł dodatkowo o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej na kwotę 800 zł, zgodnie z przedstawionym operatem rzeczoznawcy, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 5 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa (dalej: "organ I instancji") z dnia 30 grudnia 2022 r. ustalającą J. K. (dalej: "Skarżący") opłatę adiacencką w wysokości 17.634,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dla działek nr [...] (o powierzchni 0,6216 ha), nr [...] (o powierzchni 0,7278 ha), nr [...] (o powierzchni 0,6068 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,7296 ha) położonych w obrębie geodezyjnym N., Gmina S., stanowiącej własność Skarżącego jest zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145; dalej jako: "u.g.n."), która w art. 98a stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym decyzja (orzeczenie) o podziale stała (-o) się ostateczna (prawomocne), 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzją z 24 marca 2021 r. Wójt zatwierdził, na wniosek Skarżącego, podział geodezyjny działek nr [...] (o powierzchni 0,6216 ha), nr [...] (o powierzchni 0,7278 ha), nr [...] (o powierzchni 0,6068 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,7296 ha) położonych w obrębie geodezyjnym N., Gmina S. Decyzja ta stała ostateczna 31 marca 2021 r. (data wpływu do organu I instancji oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania).

W tej dacie obowiązywała uchwała Nr XXII/129/2008 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., nr 7, poz. 215), w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 10% różnicy wartości nieruchomości (§ 1). Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 19 sierpnia 2022 r. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 146 ust. 1a tej ustawy). Wycena dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonywana jest w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach obowiązującego do 8 września 2023 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 555).

W tym miejscu Sąd zaznacza, że nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). W § 85 tego aktu przewidziano, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed dniem 9 września 2023 r. – zob. § 86 tego rozporządzenia), które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej został sporządzony w dniu 17 października 2022 r. i w dniu wejścia w życie przywołanego rozporządzenia był wykorzystywany do celu, dla którego go sporządzono, przepisy rozporządzenia z 2023 r. nie mogły być stosowane w sprawie. Tym samym organy administracji publicznej przepisów tych nie mogły naruszyć, a zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za chybione.

Z przywołanych wyżej przepisów u.g.n. wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej zależy od wykazania przez organ administracji na podstawie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Operat szacunkowy jest w zasadzie najważniejszym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej i stąd też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r., II SA/Łd 166/23). Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11).

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159 oraz w obowiązującym do 8 września 2023 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (z uwzględnieniem przywołanego wcześniej § 85 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości). Z przepisów tego rozporządzenia wynika m.in., że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym podstawę formalną wyceny nieruchomości, źródła danych o nieruchomości oraz ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (§ 56 ust. 1 pkt 3 i 4). Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (§ 56 ust. 4).

W ocenie rozstrzygających w sprawie organów administracji stanowiący podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej operat szacunkowy sporządzony 17 października 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. wymogi powyższe spełnia. Jak wskazało SKO, metodyka wyceny została w operacie szacunkowym uzasadniona i wyczerpująco opisana, a przyjęte założenia były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny. Pozwoliło to na uznanie operatu za miarodajny dowód pozwalający na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Sądu, ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ administracji jest trafna. Jako podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, w operacie przyjęto przeznaczenie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, jako przewiduje to art. 154 ust. 2 u.g.n. Stanowi on, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przywołanych w treści decyzji podziałowej decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nowo wydzielona działki przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Operat sporządzono dla stanu nieruchomości przed podziałem na dzień 24 marca 2021 r., a dla stanu po podziale – na dzień 31 marca 2021 r. (tj. ostateczności decyzji zatwierdzającej podział).

Oceniając wartość dowodową operatu przedłożonego w sprawie Sąd uznał, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę, z zachowaniem zasad określonych we wskazanym rozporządzeniu, a przy tym nie zawiera niejasności czy pomyłek, które niweczyłyby jego przydatność dowodową w sprawie. W opracowaniu tym biegły dokonał wyboru podejścia (porównawczego) i metody (korygowania ceny średniej) wyceny odpowiednio do ustalonego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz dostępnych transakcji, zaś przyjęte do porównania nieruchomości podobne nie budzą wątpliwości Sądu, co do spełnienia wymogu art. 4 pkt 16 u.g.n. W konsekwencji tego dokonano wyliczeń, które pozwoliły na ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie zawiera on też niejasności, jest logiczny i kompletny, wobec czego mógł stanowić podstawę do oszacowania wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały przesłanki prawne do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki, która na wniosek właściciela poddana została podziałowi. Powyższe zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, które spełniało wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności organy zebrały kompletny materiał dowodowy, w tym przede wszystkim operat szacunkowy, podając go ocenie nie przekraczającej granic swobody przyznanej organom w tym zakresie. Operat szacunkowy został oceniony pod kątem jego rzetelności i zgodności z przepisami, co uprawniało do przyjęcia tego opracowania jako podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Również Sąd analizując ów materiał dowodowy nie stwierdził wad, które uniemożliwiłaby posłużenie się w sprawie tym dowodem, a wydane decyzje czyniły niezgodne z prawem. Wreszcie, także uzasadnienie decyzji organów odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wynika z nich zarówno prawna, jak i faktyczna podstawa wydanego rozstrzygnięcia. Powyższej oceny nie zdołały natomiast podważyć zarzuty wniesionej skargi.

Analizując dochowanie wymogów proceduralnych w zakresie realizacji prawa strony postępowania Sąd zwrócił uwagę, że przy piśmie z dnia 16 listopada 2022 r. przesłano J. K. operat szacunkowy, a do wniesionych przez niego uwag i zastrzeżeń ustosunkował się rzeczoznawca majątkowy (pismo z dnia 14 grudnia 2022 r.). Na etapie postępowania odwoławczego SKO przesłało pełnomocnikowi strony wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego i poinformowało, że w terminie 7 dni od daty ich doręczenia może on się do nich ustosunkować. Mając na uwadze, że pismo Kolegium zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 27 grudnia 2023 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 lutego 2024 r. należy przyjąć, że organ odwoławczy zagwarantował stronie możliwość realizacji procesowych uprawnień wynikających w przepisów k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnia to wniosek, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami kodeksu dotyczącymi obowiązków organów administracji w zakresie umożliwienia stronie postępowania realizacji jej praw procesowych związanych z ustalaniem stanu faktycznego sprawy i samym udziałem w postępowaniu.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd podkreśla, że z uwagi na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ograniczony. Na tym etapie postępowania nie ma możliwości przeprowadzania dowodów z innych postępowań dotyczących wcześniej wydanych decyzji administracyjnych. Z tego względu Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o przedłożenie do akt sprawy operatów szacunkowych sporządzonych przez innego rzeczoznawcę majątkowego w sprawach skarżącego toczących się w latach 2017 – 2021 r. Nie było także możliwe przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych innych rzeczoznawców majątkowych na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii jaką przyjął A. S. W toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy był analizowany przez organy administracji obu instancji i nie wykazano by naruszał on przepisy prawa. Opisany w niniejszym uzasadnieniu przebieg postępowania wskazuje, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący miał wystarczająco dużo czasu by polemizować merytorycznie z ustaleniami organów administracji. Z powodów, których na podstawie akt sprawy nie można ustalić tego nie uczynił. Etap postępowania przed sądem administracyjnym nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy czy polemiki co do przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, de facto biegłego, metodologii sporządzenia operatu szacunkowego. Z brzmienia art. 106 § 3 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Owo szczególne postępowanie dowodowe "uzupełniające" nie może oznaczać uprawnienia do przeprowadzania przeciwdowodu w postaci kontropinii biegłego na etapie postępowania sądowego. Tym bardziej, że przesłanką dopuszczenia dowodu uzupełniającego jest konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a takie zarówno w ocenie organów administracji, jak i Sądu w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, nie wystąpiły.

Odnosząc się do wniosku o zwrócenie się przez organ w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, Sąd wskazuje, że na tego typu działanie nie ma miejsca w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zakres kompetencji organu administracji publicznej po wniesieniu skargi na wydaną decyzję określa precyzyjnie art. 54 § 3 P.p.s.a., co oznacza, że żadnych innych czynności organ ten nie może podejmować. Jeżeli natomiast miałby to być zarzut wskazujący na wadliwość działania orzekających w sprawie organów administracji, to Sąd wyjaśnia, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2023 r., I OSK 806/23).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzecznictwo.nsa.gov.pl.