Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1895/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13c, 13b
journal: Dz.U. 2023 poz 1280
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją

z [...] lipca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r.

poz. 1280), dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa", po rozpatrzeniu wniosku Pana Z. M. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) z [...] listopada 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. Z. M., zwrócił się do Ministra

o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], działając

na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ ocenił, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki, przewidziane art. 8a pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej tak w zakresie krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, jak i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, oraz szczególnie uzasadnionego przypadku,

co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do wnioskodawcy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji Minister stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego

ze złożonym wnioskiem.

Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją

z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję

z [...] października 2019 r.

W uzasadnieniu podjętej decyzji podkreślił, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym, tj. porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa

do całości służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę,

tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r.

"w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, że stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań jak i przez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się

do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że należy ją postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przed dniem 31 lipca 1990 r. jest bezdyskusyjna. Przesłanka ta może być rozpatrywana tylko po spełnieniu dwóch ww. przesłanek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister wskazał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 26 lat, 3 miesiące i 15 dni (tj. od [...] marca 1968 r. do dnia [...] czerwca 1994 r.), zaś okres jego służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 8 miesięcy (od dnia [...] grudnia 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r.). Przy czym do wysługi emerytalnej zaliczono okres służby wojskowej w wymiarze 1 roku, 11 miesięcy i 24 dni (od dnia [...] października 1964 r. do dnia [...] października 1966 r.).

Zdaniem organu, skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 8 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o chwilowości, czy przejściowości, a służba nie nosiła znamion tymczasowości. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno

w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zatem przesłanka krótkotrwałości nie została w niniejszej sprawie spełniona. Prawie trzyletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Służba wnioskodawcy była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na okres jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponadto wnikliwa analiza sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

W zakresie przesłanki rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Oceniając spełnienie tej przesłanki przez wnioskodawcę wzięto pod uwagę stanowiska Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] października 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. znajdujące się w informacji dotyczącej przebiegu służby i ocenie rzetelności służby z dnia [...] czerwca 2018 r. Z dokumentów tych wynika, że wnioskodawca rzetelnie realizował zadania

i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie

na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Jednak w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział

w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W aktach sprawy nie stwierdzono też wzmianek dotyczących wszczęcia i prowadzenia w stosunku

do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego, nagrodach pieniężnych.

Organ wyjaśnił, że sam charakter zadań, realizowanych przez policjanta do dnia zwolnienia ze służby w Policji (15 czerwca 1994 r.) i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia,

o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących

na udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia

i zdrowia, nie wydawano też zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Organ zaznaczył dalej, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki, wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Podał, że jak wynika z dokumentów przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R., wnioskodawca posiadał niezbędne kwalifikacje ogólne i zawodowe do realizacji zadań służbowych z zakresu ruchu drogowego i prewencji. Nie stwierdzono braków w zakresie kwalifikacji zawodowych. Jako naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego i Prewencji KWP z powierzonych obowiązków wywiązywał się bardzo dobrze. Właściwie organizował pracę podległych pracowników, dbając o należyte egzekwowanie zleconych zadań. Jednocześnie

z dokumentów archiwalnych nie wynika, by wnioskodawca został odznaczony orderem, czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką (medalem) resortową po dniu 12 września 1989 r. Brak również informacji o przyznanych ww. wyróżnieniach, czy podziękowaniach i listach gratulacyjnych, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Powyższe, w ocenie organu, uniemożliwia stwierdzenie, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ ocenił także, że przebieg służby wnioskodawcy nie pozwala przyjąć,

by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Okres pełnienia przez niego służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi bowiem ok. 10% całkowitego okresu jego służby i nie może być uznany za krótkotrwały, a ponadto brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Istotny jest też fakt, że w trakcie swojej służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały nadane wnioskodawcy żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki (medale resortowe), czy wyróżnienia.

Minister wskazał, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Konstruując przywołany przepis ustawodawca, pomiędzy pierwszą i drugą przesłanką przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Skoro wnioskodawca nie spełnia obu przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie, to jego sprawa nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, zatem brak jest możliwości wyłączenia wobec niego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie organ stwierdził, że nie bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu, jest stwierdzenie na podstawie analizy akt osobowych skarżącego, że utożsamiał się on z ustrojem totalitarnym. W opinii służbowej dotyczącej skarżącego z dnia [...] listopada 1971 r., sporządzonej przez Komendanta Dzielnicy MO S. [...] wskazano, że: "strona społeczno-polityczna nie budzi zastrzeżeń. Wyżej wymieniony nie będąc członkiem PZPR, na bieżąco interesuje się życiem społecznym i politycznym kraju."

W opinii służbowej z dnia [...] maja 1973 r. sporządzonej przez Dowódcę Zmotoryzowanego Odwodu MO KWMO S. wskazano: "postawa ideowa nie budzi żadnych zastrzeżeń. Światopogląd marksistowski. Na bieżąco interesuje się życiem ekonomiczno-politycznym kraju oraz rozwojem sytuacji politycznej na świecie." W opinii służbowej z dnia [...] października 1987 r. znajduje się zapis: "aktywny członek PZPR". Ponadto z wniosku personalnego dotyczącego mianowania na stanowisko Naczelnika Wydziału Inspekcji WUSW w C. wynika, że: "jest długoletnim członkiem PZPR, wielokrotnie pełniącym funkcje w KZ PZPR".

Minister zaznaczył również, że wnioskodawca w okresie od dnia [...] grudnia

1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB na stanowisku Naczelnika Wydziału Inspekcji WUSW w C., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazuje się

w orzecznictwie, wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełni służbę

w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W kontekście powyższych ustaleń organ stwierdził bezprzedmiotowość argumentów złożonego środka zaskarżenia i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję Ministra z [...] października 2020 r.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2463/20, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd podał, że materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Nie budzi również wątpliwości, że decyzja Ministra ma charakter uznaniowy. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący pełnił – przez 26 lat, 3 miesiące i 15 dni – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia 10 kwietnia 2017 r. Minister ustalił, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przez 2 lata, 11 miesięcy i 24 dni.

Jak stwierdził Sąd, w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej

z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Należy przyjąć, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby

w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza albo okoliczności objęcia stanowiska, są obojętne w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący zajmował stanowisko Naczelnika Wydziału SB, które zostało ujęte w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Organ poczynił też przekonujące rozważania na temat braku spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", jego konkluzje w tym zakresie Sąd podzielił.

Skoro zatem w decyzji uznaniowej organ stwierdził, że brak podstaw

do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów i należycie swoje stanowisko uzasadnił, miał prawo odmówić zastosowania wyłączenia wobec skarżącego art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stosunkowo krótki czas pełnienia służby

dla totalitarnego ustroju - w przypadku skarżącego ok. 10% - nie może sam przez się stanowić bowiem podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skarżący nie zgodził się z powyższym wyrokiem i wniósł skargę kasacyjną. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6039/21, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra z [...] października 2019 r., nr [...].

NSA wskazał między innymi, że ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dalej NSA stwierdził, że zgodnie z wynikającą z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

NSA uznał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd pierwszej instancji, dokonując interpretacji powyższego przepisu uznał, w ślad za organem, że aby możliwym było zastosowanie przewidzianego w nim wyłączenia stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, koniecznym jest spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie łącznie. Sąd pominął natomiast, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. Tego rodzaju ustalenia w sprawie nie zostały poczynione. Usprawiedliwione są tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w jakim odnoszą się do braku rzetelnego

i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów sprawy.

W wytycznych dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, NSA wskazał,

że organ zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby, a niezależnie od wyników tych ustaleń, zbadać, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem

w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności

i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący pełnił służbę

w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego

w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do skarżącego, powinno być wykluczone.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister stwierdził między innymi, że zadaniem organu jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać

za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego stwierdzenia wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej

po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą

do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez skarżącego służby wynosi 28 lat, 3 miesiące i 9 dni, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 2 lat i 8 miesięcy, co stanowi ok. 9,4% ogółu służby. W ocenie Ministra ponad dwuipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego – samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby. Zaznaczenia wymaga przy tym, że skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to - zdaniem organu - z całą pewnością pozwoliło to mu dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Zatem nie spełnia on przesłanki stypizowanej

w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Przechodząc do kwestii dotyczącej dokonywania analizy rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., organ wskazał, że jak wynika z opinii przesłanej przez Komendę Główną Policji, skarżący w sposób rzetelny wywiązywał się z obowiązków służbowych, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby.

W aktach sprawy nie stwierdzono wprawdzie istnienia zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby z narażeniem zdrowia i życia, jednak mając na uwadze posiadanie przez niego pełnej wysługi emerytalnej (75%)

i związany z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie, nie można wykluczyć, że istniały podstawy do jego wydania. Stwierdzenia bezsprzecznego wymaga zatem, że skarżący spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ dodał, że odnotowane przez wnioskodawcę pozytywne opinie służbowe, podwyższane mu dodatki służbowe do uposażenia, a także mianowanie na kolejne wyższe stanowiska służbowe - niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednakże nie są one wystarczające do stwierdzenia, że służba pełniona przez niego charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych, chociażby którym nadawano wysokiej rangi odznaczenia państwowe, w tym m.in. Krzyże Zasługi. Podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Ponadto z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, skarżącemu w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe nie pozostaje zatem bez znaczenia

w aspekcie dokonywania przez organ oceny czy sprawa niniejsza stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podał organ, wnioskodawca w okresie od [...] grudnia 1987 r. do [...] lipca

1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB na stanowisku Naczelnika Wydziału Inspekcji WUSW w C., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie powyższej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 748/19, w którym stwierdził, iż

w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej "(...) wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny

w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej." Później zaś wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z tego etatu, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Powyższa okoliczność na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, niewątpliwie wpływa na niekorzyść wnioskodawcy. Organ poparł stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt K 6/09), w którym stwierdzono, tu cyt.: "(...) Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje

na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza. (...)".

Były funkcjonariusz nie tylko nawiązał ówcześnie stosunek prawny w ramach służby państwowej, poprzez realizowanie nałożonych na niego ściśle określonych czynności, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą, mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego, prezentując przy tym wzorową - z punktu widzenia ówczesnej władzy - postawę ideowo-polityczną. Organ zwrócił uwagę na aktywność wnioskodawcy, która przejawiała się m.in. w przynależności do Związku Młodzieży Socjalistycznej, Koła Młodzieży Wojskowej, gdzie pełnił funkcję [...] oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, gdzie wstąpił jeszcze przed okresem rozpoczynającym jego służbę na rzecz państwa totalitarnego. W przekazanej przez IPN dokumentacji personalnej wskazywano o nim: "(...) w 1965 r. postanowiłem wstąpić w szeregi PZPR- u i w końcu tego roku zostałem przyjęty jako kandydat.

W październiku 1966 roku w J.W. 1581 zostałem członkiem PZPR - u. (...) ", "(...) Jako Członek Zarządu Koła ZMS brał aktywny udział w pracy tej organizacji oraz życiu społeczno-politycznym kompanii. (...) Organizacja ZMS dała mu skierowanie

na kandydata PZPR. (...)". Organ zwrócił uwagę na charakter wymienionych organizacji.

Uwzględniając wyżej przedstawione zaangażowanie wnioskodawcy, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, Minister stwierdził, że służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa z pewnością nie można w przypadku skarżącego zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.

W konkluzji Minister stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże uwzględniając jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także biorąc pod uwagę wykonywanie czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa

nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie

z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] lipca 2023 r.

Postępowaniu prowadzonemu przez Ministra zarzucił naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez przyjęcie przez organ innej oceny prawnej i wskazań niż wynikające z wyroku NSA wydanego w dniu 16 listopada 2022 r. pod sygn. akt III OSK 6039/21,

2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a tej ustawy w konkretnej sprawie od:

- spełnienia przez wnioskodawcę łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września

1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej tylko od spełnienia przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie

w niniejszej sprawie nie jest wymagane,

- wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać,

a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,

- zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r ", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może uzasadniać wyłączenie stosowania

art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej, nawet gdy nie zostały spełnione przez wnioskodawcę przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.",

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że służba skarżącego:

- trwająca łącznie ponad 28 lat nie miała charakteru wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami, podczas gdy z załączonych do wniosku z [...] listopada

2017 r. dokumentów jednoznacznie wynika, że wnioskodawca był wielokrotnie awansowany, podwyższano mu dodatki służbowe, wydawano pozytywne opinie służby,

- przed dniem [...] listopada 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, jednocześnie przy tym Minister nie wyjaśnia, jak należy rozumieć ww. przesłankę, a wymaga wskazania, że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jaki w ujęciu proporcjonalnym, służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 10% całego okresu służby.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lipca 2023 r. w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra z [...] lipca 2023 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r.

i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę

w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane

po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona

w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać

z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu,

a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się

do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły

w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego

w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje

w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b

w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że skoro wnioskodawca nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wobec 2 lat i 8 miesięcy służby na rzecz państwa totalitarnego - brak krótkotrwałości służby a spełnia przesłankę z pkt 2 – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, a ponadto utożsamia się z ustrojem totalitarnym, to nie jest to w ocenie Ministra szczególnie uzasadniony przypadek.

W wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, ale i w wyrokach z dnia z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt

I OSK 2514/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie

z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków

po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co

w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując

z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych

i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą,. W ocenie organu zostało spełnione kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jednak zdaniem organu skarżący utożsamia się z ustrojem totalitarnym, gdyż należał do ZMS i PZPR i dlatego zdaniem organu z uwagi na brak krótkotrwałości służby i utożsamiania się z ustrojem totalitarnym nie spełniony jest szczególnie uzasadniony przypadek.

Ponadto powołując się na wyżej przedstawioną wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy wskazać, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa, gdyż niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Innymi słowy, nawet brak krótkotrwałości służby nie niweluje a priori możliwości zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, aby skarżący, w okresie służby na rzecz SB (2 lata i 8 miesięcy) realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, nie wskazał również jaki był udział skarżącego w działaniach zmierzających do umocnienia państwa totalitarnego. Samo wstąpienie do SB, jest w ocenie Sądu, oczywiście naganne, jednak nie świadczy o podejmowaniu działań na rzecz państwa totalitarnego. Również jako naganne należy traktować członkostwo w ZMS i PZPR, członkostwo w ZMS lub PZPR nie dają podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku. Organ nie przedstawił żadnych konkretnych faktów, czy zdarzeń z udziałem skarżącego, które pozwalałyby przyjąć, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 8a ust. 1 ustawy, przy uwzględnieniu wykładni tego przepisu dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Na zakończenie należy odnotować, że w dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone

w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw

i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że Minister dokonał błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji,

a w konsekwencji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i w ten sposób naruszył art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7,

art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Organ będzie zobowiązany dokonać wnikliwej oceny 2 lat i 8 miesięcy służby skarżącego, ocenić charakter służby oraz warunki jej pełnienia, a następnie rozważyć czy w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak

sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..