Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1061/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Zakładu ... przy Gminie P. Sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Ministra Klimatu z dnia ... maja 2020 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; 2. zasądza od Ministra Środowiska i Klimatu na rzecz Zakładu ... przy Gminie P. Sp. z o.o. w P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej przy Gminie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") jest rozstrzygnięcie Ministra Klimatu (dalej jako: "organ" lub "Minister") zawarte w piśmie nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie rozpoznania protestu złożonego przeciwko negatywnej ocenie projektu pn. Wzmocnienie selektywnej zbiórki u źródła wraz z budową PSZOK z wyposażeniem i infrastrukturą towarzyszącą złożonego w konkursie nr [...] w ramach działania 2.2 Gospodarka odpadami komunalnymi Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r- lnstytucja Wdrażająca - Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "IW" lub "NFOŚiGW") poinformowała Stronę o zakończeniu oceny złożonego wniosku o dofinansowanie projektu pn. Wzmocnienie selektywnej zbiórki u źródła wraz z budową PSZOK z wyposażeniem i infrastrukturą towarzyszącą. Oceny dokonano w oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia. Skarżąca została w tym piśmie poinformowana o negatywnym wyniku oceny formalnej, bowiem projekt nie spełnił kryteriów formalnych:

Nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu

Nr 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji

W ramach oceny merytorycznej I stopnia projekt uzyskał 42 punkty, tym samym nie przekroczył wymaganego w konkursie minimum wynoszącego 60 % punktów (tj. 45,6 punktów) w stosunku do maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.

Strona wniosła protest od powyższej oceny. W proteście tym zakwestionowano ocenę spełniania kryteriów formalnych:

Nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu

Nr 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji.

Skarżący nadto podniósł zarzuty dotyczące liczby punktów, jakie zostały przyznane w ramach oceny merytorycznej I stopnia. Dotyczyły one kryteriów:

Nr 4 Działania związane z zapobieganiem powstawania odpadów

Nr 7 Przygotowanie projektu

Nr 8 Wdrożenie systemu selektywnego zbierania odpadów

Nr 14 Dostępność PSZOK osiągnięta po zakończeniu realizacji projektu

Nr 15 Ponadregionalność projektu

Nr 16 Zgodność projektu ze Strategią Unii Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego.

Organ nie uwzględnił protestu, o czym poinformowano Skarżącą pismem nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie rozpoznania protestu złożonego przeciwko negatywnej ocenie projektu pn. Wzmocnienie selektywnej zbiórki u źródła wraz z budową PSZOK z wyposażeniem i infrastrukturą towarzyszącą złożonego w konkursie nr [...] w ramach działania 2.2 Gospodarka odpadami komunalnymi Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Organ wskazał, że powodem stwierdzenia niespełnienia przedmiotowego kryterium formalnego nr 2 Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu był fakt, iż do wniosku o dofinasowanie nie zostały dołączone załączniki określone w załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie: poz. 9 Wykaz prawomocnych decyzji lokalizacyjnych oraz poz. 22 Wewnętrzne procedury zawierania umów, do których nie stosuje się przepisów ustawy PZP. Minister nadto zwrócił uwagę, iż w przedmiotowym naborze dołączenie do wniosku o dofinansowanie części dokumentów jak: informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i przedstawienia decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, jak również wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych weryfikowana była w ramach oceny spełnienia kryterium formalnego nr 2 Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu oraz nr 12 Gotowość techniczna projektu do realizacji. Wnioskodawca został wezwany przez lW pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. (znak: [...]) do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium formalnego nr 2 Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu poprzez wskazanie uchwał o podjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnych dla wszystkich zadań ujętych w projekcie. Ponadto IW wezwała Wnioskodawcę do wyjaśnienia czy posiada wewnętrzne procedury zawierania umów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Strona w piśmie z dnia 8 lipca 2019 r. wskazała, że dla obszaru, na którym są planowane zadania inwestycyjne ujęte w projekcie nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie zostały wydane decyzje lokalizacyjne. Spółka oświadczyła, iż nie posiada wewnętrznych procedur zawierania umów. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że Strona była informowana o możliwości uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej, jednakże, co potwierdzono w piśmie z dnia z 8 lipca 2019 r., nie posiadała przedmiotowych procedur, a dla obszaru realizacji projektu nie wydano stosownych aktów administracyjnych lub uchwał i tym samym nie mogła ich uzupełnić. Skarżący powołał się również na art. 64 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym dopuszczono stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu oraz z kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji (odroczenie oceny), w przypadku gdy stwierdzone uchybienia dotyczą: a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych gdy są one uzyskiwane od innego organu, a Wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie; b) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo: (...) wewnętrzne procedury udzielania zamówień publicznych; z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. W ocenie Organu pkt 64 Regulaminu konkursu stanowi, że mechanizm stwierdzenia niepełnej zgodności projektu z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu jak również z kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji jest fakultatywnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia. Zawarcie w Regulaminie konkursu nr [...] przedmiotowego uregulowania, które sprowadza się w istocie do odroczenia oceny ww. kryteriów, miało na celu uelastycznienie zasad postępowania konkursowego. IW mogłaby zastosować pkt 64 Regulaminu konkursu, dopuszczając odroczenie oceny części gorzej przygotowanych projektów, np. gdyby w konkursie zachodziło ryzyko, że nie będzie możliwe wykorzystanie wszystkich środków przeznaczonych na konkurs. W przedmiotowym konkursie, z uwagi na to, że w jego ramach złożono dużą liczbę wniosków o dofinansowanie nie zachodziła potrzeba stosowania mechanizmu odroczenia oceny, ponieważ łączna kwota wnioskowanego dofinansowania, o które ubiegali się wnioskodawcy przekraczała dostępną w konkursie alokację. Z tego względu pkt 64 Regulaminu konkursu nie był stosowany w odniesieniu żadnego z projektów.

Minister w zakresie zarzutów dotyczących oceny kryteriów merytorycznych i stopnia wskazał, że w zakresie kryterium nr 4 Działania związane z zapobieganiem powstawaniu odpadów Skarżąca nie dołączyła szczegółowego opisu planowanych wydatków w ramach poszczególnych zadań, w związku z czym należy uznać, że lW nie miała możliwości oceny, czy planowane wydatki są uzasadnione oraz czy projektowi powinny zostać przyznane dodatkowe punkty. W ocenie organu, Wnioskodawca chcąc uzyskać dodatkowe punkty, powinien był przedstawić IW wyczerpujące dane pozwalające na rzetelne ustalenie liczby punktów, które projekt powinien uzyskać. W przypadku postępowania konkursowego, którego celem jest rozdysponowanie środków pomocy unijnej dla najlepiej przygotowanych projektów, to na Stronie spoczywa odpowiedzialność za przygotowanie wniosku o dofinansowanie, a także za dostarczenie informacji pozwalających na obiektywne ustalenie, który projekt najpełniej wpisuje się w wymagania określone w kryteriach wyboru. Przedstawienie informacji, iż posadowienie kontenera edukacyjnego wiąże się z wydatkiem w wysokości 439.000 zł, w ocenie Ministra, jest zbyt ogólną informacją. Tym samym nie pozwalały IW na uznanie, że przedstawiony przez Wnioskodawcę koszt tego zadania jest uzasadniony (porównanie dostępnych w Internecie ofert dostawy i montażu obiektu o podobnych wymiarach wskazuje, że możliwe jest wydatkowanie na ten cel niższych sum). Organ podkreślił także, iż za działanie mające na celu zapobieganie powstawaniu odpadów nie można uznać planowanego w ramach projektu zakupu poidełek, pomimo że powyższe działanie w sensie faktycznym może przyczyniać się do ograniczenia zakupu wody butelkowanej.

Odnosząc się do kryterium merytorycznego nr 7 Przygotowanie projektu, w rozstrzygnięciu protestu wskazano, iż Wnioskodawca załączył dwie umowy przedwstępne sprzedaży dla działek objętych planowanym przedsięwzięciem. W ocenie Ministra umowa przedwstępna określona została ustawą Kodeks cywilny jako umowa przez którą jedna ze stron lub obie strony zobowiązują się do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy. Tym samym w/w umowy przedwstępne sprzedaży działek nie dokumentują, iż Wnioskodawca dysponował tytułem prawnym do gruntu umożliwiającym realizację projektu i zachowanie trwałości projektu, lecz stanowi dowód tego, że takim tytułem będzie dysponował w przyszłości po jej wykonaniu. W zakresie zaś powołania jednostki realizującej projekt lub powierzenie koordynacji projektu istniejącej jednostce organizacyjnej podniesiono, że Strona zamierza powierzyć powyższą koordynację Zastępcy Głównego Księgowego (prokurentowi). Jedna osoba nie stanowi, w ocenie organu, komórki organizacyjnej. W zakresie oceny w ramach tego kryterium wskazano również, że z informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie wynika, iż dopiero po wyborze wykonawcy nastąpi opracowanie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wartość zadań inwestycyjnych posiadających ostateczną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu wynosi 0 zł. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w zakres projektu wchodzą również roboty budowlane o wartości niezerowej wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, wartość robót dla których uzyskano decyzję lub dokonano zgłoszenia stanowi 0% łącznej wartości objętych projektem robót wymagających decyzji lub zgłoszenia.

Organ w zakresie kryterium merytorycznym nr 14 Dostępność PSZOK osiągnięta po zakończeniu realizacji projektu podniósł, iż mając na uwadze liczbę mieszkańców gminy P. tj. 14.892 osób, jeden PSZOK przypadnie na ponad 10.000 mieszkańców. W rezultacie nie można temu projektowi przyznać dodatkowych punktów zgodnie z tym kryterium.

Minister wskazał nadto w przedmiotowym rozstrzygnięciu, że Wnioskodawca w dokumentach aplikacyjnych w polu B.4.5. tj. Ponadregionalność projektu zaznaczył odpowiedź "nie dotyczy". Ta okoliczność już przemawia za nieprzyznaniem dodatkowych punktów w ramach kryterium merytorycznego Ponadregionalność projektu. Strona nadto w proteście błędnie wiąże weryfikację zgodności projektu ze strategiami ponadregionalnymi ze zmianami w zakresie ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Minister także podzielił stanowisko, iż w ramach kryterium nr 16 Zgodność projektu ze Strategią Unii Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego brak jest podstaw do przyznania projektowi dodatkowych punktów. Realizacja projektu nie przyczyni się bowiem bezpośrednio do osiągnięcia wskaźników wymienionych w obszarach priorytetowych strategii. Projekt jest co prawda zgodny z ogólnymi celami strategii. Jednakże mając na względzie zdefiniowane w Planie działań UE dotyczącym Strategii Unii Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego wskaźniki, należy uznać, iż w projekcie nie wykazano, w jaki sposób projekt będzie osiągał wskaźniki w sposób bezpośredni.

Minister uwzględnił zarzuty dotyczące kryterium merytorycznego nr 8 Wdrożenie selektywnego zbierania odpadów i przyznał projektowi dodatkowe 8 punktów. Mając to na uwadze ostatecznie projekt w ramach oceny merytorycznej I stopnia otrzymał 50 punktów.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie złożonego przez Stronę protestu organ ustosunkował się do zarzutów natury procesowej, uznając je za nieuzasadnione.

W związku z powyższym Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez NFOŚiGW oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych. Wniosła również o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie :

a) Naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenie kryteriów wyboru, dowolność przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez Skarżącą oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania;

b) Naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny formalnej i merytorycznej wniosku I stopnia z pominięciem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, co przejawiało się m. in. w braku wszechstronnego przeanalizowania i zbadania całości dokumentacji projektu objętej wnioskiem, braku wszechstronnego i wyczerpującego uzasadnienia przyczyn dokonania negatywnej oceny projektu oraz dokonaniem przez Instytucję negatywnej oceny projektu wbrew udzielonym wcześniej Skarżącej informacjom o prawidłowym i skutecznym skorygowaniu wniosku;

c) Naruszenie art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie powierzchownej analizy Projektu, bez odniesienia się do konkretnych zapisów wniosku aplikacyjnego, studium wykonalności Projektu oraz innych załączników do wniosku, skutkujących dowolnością przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez Wnioskodawcę;

d) Naruszenie art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia w sposób niekompletny, niewyjaśniający w sposób dostateczny przesłanek rozstrzygnięcia i niezrozumiały;

e) Naruszenie art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej poprzez nieuzasadnione obniżenie liczby punktów w ramach kryteriów merytorycznych i w konsekwencji przyznanie mniejszej liczby punktów niż wymagane minimum;

f) Naruszenie art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej poprzez nieproporcjonalne do stwierdzonych uchybień odjęcie punktów w ramach poszczególnych kryteriów merytorycznych;

g) Naruszenie art. 37 Ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 64 Regulaminu poprzez ich nieprawidłową interpretację i ustalenie, że brak wydania decyzji lokalizacyjnej lub uchwały mpzp dla zadań objętych projektem stanowi przesłankę do negatywnej oceny formalnej wniosku;

h) Naruszenie pkt 64 Regulaminu konkursu poprzez jego niezastosowanie lub jego nieprawidłowe zastosowanie, a mianowicie brak odniesienia się w uzasadnieniu do tego, czy Wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześnie o decyzje lokalizacyjne i środowiskowe.

i) Naruszenie pkt 64 ppkt b) Regulaminu konkursu poprzez jego niezastosowanie lub jego nieprawidłowe zastosowanie, a mianowicie uznanie, iż brak wewnętrznych procedur zawierania umów nie stanowi braku, który nie wpływa na wynik oceny wniosku;

j) Naruszenia art. 3 pkt 11 oraz 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że umowy przedwstępne sprzedaży dla działek objętych planowanym przedsięwzięciem nie dowodzą spełnienia kryterium merytorycznego 7 - Przygotowanie projektu - gotowość do realizacji inwestycji a) własność gruntów, w okolicznościach w których pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć również stosunek zobowiązaniowy, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych;

k) Naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 Ustawy wdrożeniowej poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny Projektu, polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że Projekt w niżej wskazanych kryteriach merytorycznych nie uzyskał maksymalnej liczby punktów;

l) Naruszenie art. 37 Ustawy wdrożeniowej w związku z art. 41 Ustawy wdrożeniowej oraz pkt 9 Regulaminu konkursu poprzez przeprowadzenie konkursu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, niezapewniający równego traktowania wnioskodawców oraz równego publicznego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

m) Naruszenia art. 37 Ustawy wdrożeniowej w związku z art. 41 Ustawy wdrożeniowej oraz pkt 9 Regulaminu konkursu poprzez brak zapewnienia równego publicznego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania wyrażające się w braku odniesienia się w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (tj. Dz. U. z 2020; poz. 818 ze zm.) dalej zwaną ustawą wdrożeniową w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnych działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1295) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.

Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez NFOŚiGW, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2020 r., stwierdzić wypada, że nie odpowiadają one prawu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do treści art. 64 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym dopuszcza się stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu oraz kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji (odroczenie oceny), w przypadku gdy stwierdzone uchybienia dotyczą: a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych gdy są one uzyskiwane od innego organu a Wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie; b) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo: (...) wewnętrzne procedury udzielania zamówień publicznych; z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie (...). W ocenie Sądu użycie sformułowania "dopuszcza", a nie "może dopuścić", świadczy o konieczności każdorazowego zastosowania tego przepisu. Nie ma zatem racji Minister, iż pkt 64 Regulaminu konkursu stanowi, że mechanizm stwierdzenia niepełnej zgodności projektu z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu jak również z kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji jest fakultatywnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia. W ocenie organu zawarcie w Regulaminie konkursu nr [...] przedmiotowego uregulowania, które sprowadza się w istocie do odroczenia oceny ww. kryteriów, miało na celu uelastycznienie zasad postępowania konkursowego. Stanowisko, że IW mogłaby zastosować pkt 64 Regulaminu konkursu, dopuszczając odroczenie oceny części gorzej przygotowanych projektów, np. gdyby w konkursie zachodziło ryzyko, że nie będzie możliwe wykorzystanie wszystkich środków przeznaczonych na konkurs nie znajduje umocowania ani w treści pkt 64 Regulaminu konkursu, ani w żadnym innym jego punkcie. Mając powyższe na względzie NFOŚiGW powinien zatem zastosować ten punkt regulaminu przy ocenie spornych kryteriów formalnych tj. Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu jak również Gotowość techniczna projektu do realizacji.

Sąd nie zgadza się ze sposobem przeprowadzenia oceny w ramach kryterium merytorycznego nr 7 Przygotowanie projektu w zakresie przyznania projektowi dodatkowych punktów w przypadku, gdy Wnioskodawca powołał jednostkę realizującą projekt lub powierzył koordynację projektu istniejącej komórce organizacyjnej. Organ wskazał, że Strona zamierza powierzyć powyższą koordynację Zastępcy Głównego Księgowego (prokurentowi). Jedna osoba zaś nie stanowi, w ocenie Ministra, komórki organizacyjnej. Podkreśla on bowiem zależność pomiędzy komórka organizacyjną, a zespołem ludzi. W rezultacie projekt nie uzyskał dodatkowych punktów. W ocenie Sądu komórkami organizacyjnymi są również jednoosobowe stanowiska pracy. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić charakter stanowiska Zastępcy Głównego Księgowego, jego umiejscowienie w strukturze organizacyjnej Strony. Z tego względu ocena w powyższych ramach została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przynajmniej w zakresie błędnego uzasadnienia.

W zakresie powyższego kryterium merytorycznego, w ocenie Sądu, niesłuszne jest zaś stanowisko Strony, iż umowa przedwstępna jest tytułem prawnym do gruntu. Z ustaleń organu wynika bowiem, że Strona w dokumentach aplikacyjnych załączyła dwie umowy przedwstępne sprzedaży dla działek objętych planowanym przedsięwzięciem. W ocenie Ministra umowa przedwstępna określona została ustawą Kodeks cywilny jako umowa przez którą jedna ze stron lub obie strony zobowiązują się do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy. Tym samym w/w umowy przedwstępne sprzedaży działek nie dokumentują, iż Wnioskodawca dysponował tytułem prawnym do gruntu umożliwiającym realizację projektu i zachowanie trwałości projektu, lecz stanowi dowód tego, że takim tytułem będzie dysponował w przyszłości po jej wykonaniu. Odwołując się do opisu przedmiotowego kryterium w jego ramach przyznanie projektowi dodatkowych punktów mogło nastąpić w przypadku gdy, Wnioskodawca dysponuje tytułem prawnym do gruntu umożliwiającym realizacje projektu. Sformułowanie "tytuł prawny do gruntu" nie powinno się odnosić do ustawy- Prawo budowlane i używanym w niej sformułowaniem "dysponowania gruntem na cele budowlane". Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2316/16: "Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy również rozumieć tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to podlega ocenie według norm prawa cywilnego. W rozpatrywanej sprawie nie było żadnych przeszkód aby oceny tej dokonał GINB w postępowaniu odwoławczym. Błędny jest przy tym pogląd GINB, że umowa przedwstępna oraz promesa zawarcia umowy użytkowania gruntu nie może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z powołanego wyżej art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem jedynie że przewiduje w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Zawężanie zatem stosunków zobowiązaniowych, o których mowa w tym przepisie, do jak wskazał GINB, "obligacyjnej umowy definitywnej, która realizuje zamierzony przez strony cel gospodarczy" nie znajduje w nim uzasadnienia." W wyroku tym NSA wskazał, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy również rozumieć tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na danym gruncie nie jest tożsamy z tytułem prawnym do gruntu. A w Regulaminie konkursu jest mowa o tytule prawnym do gruntu.

Organ również dokonał prawidłowej oceny w ramach kryterium merytorycznego nr 7 Przygotowanie projektu w zakresie przyznania projektowi dodatkowych punktów w przypadku, gdy wartość zadań inwestycyjnych posiadających ostateczną decyzję w/s pozwolenia na budowę albo zgłoszenie budowy lub robót budowlanych wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w stosunku do wartości wszystkich zadań wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy lub robót budowlanych planowanych do realizacji osiąga określoną wartość procentową. Minister ustalił, że dopiero po wyborze wykonawcy nastąpi opracowanie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym słusznie wskazano, iż wartość zadań inwestycyjnych posiadających ostateczną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu wynosi 0 zł. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w zakres projektu wchodzą również roboty budowlane o wartości niezerowej wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, wartość robót dla których uzyskano decyzję lub dokonano zgłoszenia stanowi 0% łącznej wartości objętych projektem robót wymagających decyzji lub zgłoszenia. Nie ma przy tym znaczenia w jakiej formule budowy będzie realizowany projekt (Żółta czy Czerwona Książka FIDIC). Okoliczność, że to na wykonawcy będzie ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a nie na zamawiającym, nie może być podstawą do przyznania dodatkowych punktów w zakresie tego kryterium. Minister w treści odpowiedzi na skargę prawidłowo wskazał, iż wyłączenie polegające na przyznaniu maksymalnej ilości punktów może dotyczyć tylko tych projektów, które nie wymagają w ogóle uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, a nie tych projektów, w których w procesie realizacji uzyskanie takiego pozwolenia zostanie przerzucony na podmiot trzeci.

W zakresie kryterium nr 15 merytorycznego Ponadregionalność projektu, mając na uwadze, iż zgodnie z jego opisem kryterium, ocenie podlegało, czy zakres projektu jest zgodny z przyjętą przez Radę Ministrów strategią ponadregionalną oraz czy jest to przedsięwzięcie o rzeczywistym potencjale ponadregionalnym, tj. cechujące się wartością dodaną wynikającą z koncentracji na zadaniach wykraczających poza obszar województwa, istotnych dla rozwoju na szerszym obszarze, dokumenty aplikacyjne, w ocenie Sądu, nie wskazują na możliwość uzyskania dodatkowych punktów w ramach tego kryterium. Skarżąca w pkt B.4.5 wniosku pn "Ponadregionalność projektu" zaznaczyła "nie dotyczy", a okoliczność ta wzmacnia argumentację organu.

Podobne stanowisko należy zająć w stosunku do oceny w zakresie kryterium nr 16 Zgodność projektu ze Strategią Unii Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego. Wnioskodawca w dokumentach aplikacyjnych nie wykazał bezpośredniego wpływu projektu na realizację wskaźników zdefiniowanych w Planie działań UE dotyczącym Strategii Unii Europejskiej dla Regionu Morza Bałtyckiego.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny, a więc zgodnie z wymogami art.37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przy ponownym rozpoznaniu protestu NFOŚiGW ponownie rozpatrzy protest, biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, w szczególności przeprowadzi ocenę z obligatoryjnym zastosowaniem pkt 64 Regulaminu konkursu w ramach spornych kryteriów formalnych, a zatem IW uzna, że mechanizm stwierdzenia niepełnej zgodności projektu z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu jak również z kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji jest obligatoryjnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie i go zastosuje. NFOŚiGW nadto ustali usytuowanie stanowiska Zastępcy Głównego Księgowego w strukturze organizacyjnej Skarżącej i ewentualnie przyzna dodatkowe punkty w ramach oceny kryterium merytorycznego nr 7 Przygotowanie projektu mając na względzie powierzenie koordynacji projektu istniejącej komórce organizacyjnej nawet, gdy okaże się, że Zastępca Głównego Księgowego jest jednoosobowym stanowiskiem pracy.

Końcowo odnosząc się do wniosku Skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zawartym w skardze, należy wskazać, że rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym zostało oparte o art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie zatem nie jest konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Stołeczne Warszawa, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę NFOŚiGW do ponownego rozpatrzenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), gdyż Skarżąca był reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego (punkt 2 wyroku). Wskazana w tym punkcie kwota 697 zł stanowi sumę: kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, kwoty kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego w wysokości 480 zł oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.