Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 443/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 września 2010 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. w dniu [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzję nr [...] w części nakazującej inwestorom I. i K. R. wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 57,64 m² usytuowanego na działce nr [..] przy ul. N. w N. n. N. , poniższe czynności:

1) uzyskać normatywną wysokość pomieszczeń gospodarczych usytuowanych w części piwnicznej, co najmniej do 2,00 m, przez obniżenie poziomu posadzki (§ 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.),

2) uzyskać normatywną wysokość garażu usytuowanego w części piwnicznej, w świetle konstrukcji co najmniej do 2,20 m (§ 102 pkt 1 ww. rozporządzenia),

3) wykonać otwór wlotowy do kanału wywiewnego, równy przekrojowi tego kanału, możliwie blisko stropu, w pomieszczeniu kotłowni (kocioł węglowy) - § 136 ust. 11 ww. rozporządzenia,

4) wykonać wentylację, co najmniej naturalną, przez przewietrzanie otworami wentylacyjnymi (o łącznej powierzchni netto otworów wentylacyjnych nie mniejszej niż 0,04 m²) umieszczonymi w ścianach przeciwległych lub bocznych, bądź we wrotach garażowych w pomieszczeniu garażu (§ 108 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia),

5) podwyższyć przewód dymny ponad kalenicę istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (zalecenie ekspertyzy),

6) zamurować otwory okienne w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego od strony działki sąsiedniej nr [...] (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia),

7) zamontować wrota garażowe o wysokości normatywnej 2,0 m (§ 102 pkt 2 ww. rozporządzenia)

oraz

orzekł o zmianie terminu wykonania nałożonego obowiązku z dnia 30 czerwca 2010 r. na dzień 30 lipca 2010 r.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W trakcie przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2009 r. na wniosek współwłaścicieli zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki nr [...] położonej przy ul. N. w N. – J. K. kontroli zgodności z prawem budowlanym zrealizowania na tejże działce przez jej innego współwłaściciela – K. R. za budynkiem głównym drugiego budynku, określonego przez wyżej wymienioną jako mieszkalny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. odnotował w protokole w obecność inwestora i jego żony, że wskazany budynek dwukondygnacyjny ze znajdującymi się na parterze pomieszczeniami gospodarczymi i garażem o wysokości 1,83 m, a na piętrze dwupokojowym mieszkaniem plus kuchnia, łazienka i przedpokój, posiadający wymiary w rzucie przyziemia 6,75 x 6,70 m, z przebudówką o wymiarach 3,60 x 2,20 m, wybudowany został przez K. R. za zgodą sąsiada – właściciela działki nr [..], w 1984 r. Z protokołu kontroli wynikało nadto, iż kontrolowany budynek jest usytuowany w odległości 0,95 m od budynku głównego, zaś dłuższa jego ściana jest oddalona od granicy z działką nr [..] po skosie od 1,30 m do 1,80 m.

Inwestor przedłożył kontrolującemu informację o terenie z dnia 15 lutego 1982 r. stwierdzającą możliwość dogęszczenia działki nr [...], oznaczonej w planie ogólnym miasta N. zatwierdzonym uchwałą nr 10/40/69 Prezydium WRN w Bydgoszczy (Dz. Urzęd. WRN nr 13, poz. 2020 z 10 października 1969) symbolem [...] jako teren adaptowanej zabudowy jednorodzinnej, poprzez postawienie budynku gospodarczego o pow. zabudowy do 30 m². Na dołączonej do tejże informacji mapie z 1988 r. umieszczono obiekt w tym samym miejscu co zrealizowany, lecz bez przybudówki. K. R. nie posiadał innych dokumentów dotyczących budowy wspomnianego obiektu, jak również żadnymi dokumentami związanymi z jego budową nie dysponowało archiwum miejskie (vide pismo Urzędu Miasta i Gminy w N. z 5 marca 2009 r.).

Uznając, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wzniesiony samowolnie - bez wymaganego pozwolenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] zobowiązał I. i K. R., w oparciu o art. 104 kpa i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do przedłożenia 4 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej powykonawczej tego budynku wraz z opinią techniczną uwzględniającą wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W dostarczonej organowi oznaczonej datą 15 maja 2009 r., sprostowanej przez projektantów na mocy jego postanowienia inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą stanu technicznego budynku określonego jako gospodarczy, stwierdza się m.in., że budynek ten jest obiektem wolnostojącym, parterowym w całości podpiwniczonym, o powierzchni zabudowy 57, 64 m², posiadającym w części piwnicznej pomieszczenia gospodarcze i garaż o wysokości 1,97 m (co nie odpowiada warunkom technicznym budynku gospodarczego), a w części parterowej wyłącznie pomieszczenia gospodarcze o wysokości 2,30 m (co spełnia warunki technicznie), zaś ze względu na, iż w trakcie oględzin budynek w części parterowej nie był zasiedlony i użytkowany jako mieszkalny oraz kierując się informacją o terenie z 1982 r., ekspertyzę wykonano dla obiektu gospodarczego. W zakresie lokalizacji budynku z ekspertyzy wynika, że usytuowany jest on w odległości 3 m od granicy działki nr [...] i nie posiada od tej strony otworów okiennych i drzwiowych, zaś od budynku mieszkalnego oddalony jest 2,0 m, co sprzeczne jest z warunkami technicznymi, a powierzchnia zabudowy nie odpowiada widniejącej w informacji o terenie. We wnioskach końcowych ekspertyzy zawarto stwierdzenie, że stan techniczny budynku umożliwia jego zasiedlenie i użytkowanie jako obiektu gospodarczego pod warunkiem: uzyskania normatywnej wysokości piwnicy minimum 2,0 m, podwyższenia przewodu dymnego ponad kalenicę istniejącej zabudowy mieszkaniowej (bądź likwidacji lub zmiany systemu ogrzewania) oraz uzyskania opinii rzeczoznawcy p.poż. co do przegrody ściany i stropodachu między budynkiem gospodarczym a mieszkalnym znajdującym się w odległości 2,0 m.

Przy piśmie z dnia 3 sierpnia 2009 r. inwestor doręczył organowi oświadczenie budowniczego obiektu z dnia 30 lipca 2009 r., iż budynek gospodarczo-mieszkalny zrealizował dla I. i K. R. w 1984 r.

Do akt sprawy dołączono też przedłożone przez K. R. decyzje w sprawie wymiaru podatku od zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. N. wystawione na lata 1992-2009, z których wynika, że w okresie tym obydwa budynki na działce nr [..] były budynkami mieszkalnymi.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 81c ust. 2 i 3 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia:

- opinii w zakresie odporności ogniowej podstawowych elementów budynku gospodarczego ze szczególnym uwzględnieniem stropodachu i ściany znajdującej się w odległości 0,95 m do budynku mieszkalnego oraz w zakresie wysokości przewodu dymnego komina budynku, sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych,

- zaświadczenia lub decyzji o warunkach zabudowy, które określają, czy lokalizacja powyższego budynku zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przedłożeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy N. n. N. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego związanego z funkcją mieszkalną na działce nr [...] w N. zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nadto kserokopii mapy w skali 1:1000 z naniesionymi budynkami na działce nr [...] oraz pieczątką i podpisem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wraz z adnotacją, iż nie ma on zastrzeżeń w zakresie § 273.1 warunków technicznych, wydał on wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [..] wskazano, że pełniący funkcję gospodarczo – garażową, dwukondygnacyjny budynek powstały z 1984 r. wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno – kanalizacyjną i centralnego ogrzewania zasilanego z kotła węglowego zamontowanego w piwnicy, prawidłowość wymienionych instalacji, jak również przewodów kominowych oraz skuteczność ochrony przeciwpożarowej instancji elektrycznej została potwierdzona odpowiednimi protokołami, zaś rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie wniósł zastrzeżeń do lokalizacji tegoż budynku w odległości 3 m od ogrodzenia działki sąsiedniej oraz 0,95 m od istniejącego na działce nr [...] domu mieszkalnego, w związku z czym, uwzględniając wyniki ekspertyzy technicznej, stwierdzono, że stan techniczny budynku umożliwia jego użytkowanie związane z funkcją gospodarczo-garażową pod warunkiem usunięcia nieprawidłowości wymienionych w ekspertyzie (pkt 1, 2, 5 sentencji decyzji). Poza tym organ we własnym zakresie stwierdził konieczność usunięcia innych jeszcze dostrzeżonych przezeń usterek występujących w przedmiotowym obiekcie, co uzasadniało nałożenie na inwestora obowiązków wymienionych w pozostałych punktach sentencji decyzji.

W motywach decyzji podniesiono, że dostarczona przez inwestorów decyzja o warunkach zabudowy uprawnia do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod zabudowę.

W związku z tym nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 prawa budowlanego z 24 października 1974 r., które to prawo należało na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) stosować wobec wybudowania bez wymaganego pozwolenia budynku przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organ jednocześnie wskazał, że z uwagi na wykluczenie przesłanek przewidzianych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., możliwe było nakazanie wykonania czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 tego prawa).

W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. do organu II instancji J. K. – współwłaścicielka działki nr [...], wniosła o jej uchylenie i likwidację samowoli budowlanej dokonanej przez jej brata – K. R. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 32 § 1 i 33 § 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (bez podania daty ustawy) poprzez jej wydanie z naruszeniem obowiązującej procedury polegającym na nieuwzględnieniu faktu nie wyrażenia przez nią, jako współwłaścicielkę nieruchomości zgody na powstanie budynku, w związku z czym brat jej nie posiadał prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

W motywach wydanej po rozpatrzeniu odwołania decyzji z dnia [...] K. Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na pobudowanie przez I. i K. R. budynku mieszkalno- gospodarczego z mieszczącymi się na parterze pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, a na piętrze pomieszczeniami mieszkalnymi, oddalonego od istniejącego budynku mieszkalnego o 0,95m i od granicy działki sąsiedniej - od 1,80 do 1,30 m, przed wejściem w życie nowego prawa budowlanego – w 1984 r.

Biorąc pod uwagę te przepisy organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien dążyć do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej. W przedmiotowej zaś sprawie możliwości także zaistniały, w związku z czym na podstawie art. 40 prawa budowlanego 1974 r. nałożony został na inwestora obowiązek wykonania ściśle określonych czynności budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy jednocześnie podniósł, że nakaz wykonania obowiązków nie jest równoznaczny z decyzją o pozwoleniu na budowę lub decyzją zezwalającą na wznowienie robót, a zatem nie istniała prawna możliwość żądania od inwestorów oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku naruszenia jej prawa własności, skarżąca może natomiast dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

J. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję K. Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie przyjął wyjaśnienia inwestorów, iż budynek został wybudowany w 1984 r., z poszanowaniem prawa, a tylko zaginęły dokumenty, tak więc stanął po ich stronie. Tymczasem brak jej zgody, jako współwłaściciela działki nr [...] uniemożliwił uzyskanie w 1984 r. pozwolenia na budowę, czego nie wzięto pod uwagę. Decyzja legalizacyjna wydana mimo braku jej zgody na budowę narusza jej prawo własności i powoduje wymierną utratę części majątku, gdyż będące jej skutkiem zmiany obniżają wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w ramach swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc bada, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jego treść. Dokonując oceny legalności kwestionowanego aktu, sąd będąc związany granicami sprawy, nie jest jednak związany granicami skargi, to jest zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawę prawną, co oznacza, że obligowany jest reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości zawartego w nim rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu.

Tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych co do zasady zależy od daty ich powstania.

Jak wynika z akt sprawy będący przedmiotem rozstrzygnięć należący do I. i K. R. budynek na działce nr [...] zrealizowany został w 1984 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd też w niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo oparły swe rozstrzygnięcia na przepisach ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Orzekanie na podstawie przepisów dotychczasowych oznaczało obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy.

Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć I i II instancji stanowił art. 40 wskazanej ustawy, w myśl którego, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ terenowy administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z powyższego przepisu wynika, że organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych w pierwszym rzędzie winien dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek winien zbadać, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenia inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem.

Art. 37 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodne z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub,

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W świetle treści art. 37 ust. 1 ust. 1 ustawy orzeczenie nakazu rozbiórki jest obligatoryjne w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: przesłanki podstawowej, jaką jest wybudowanie obiektu niezgodne z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz przesłanki wymienionej w pkt 1 (usytuowanie na terenie nieprzeznaczonym zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę), względnie alternatywnie - wskazanej przesłanki podstawowej oraz przesłanki wymienionej w pkt 2 (obiekt powoduje lub spowodowałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Oczywiste jest, że rozbiórkę należy tym bardziej orzec, gdy zachodzą jednocześnie obydwie alternatywy.

W myśl art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., pod rządami którego powstał przedmiotowy obiekt, rozpoczęcie robót budowlanych, z wyjątkiem rozbiórek, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) wyraźnie określono, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych i tymczasowych budynków, a w niniejszym przypadku nie mógł mieć zastosowania wyjątek przewidziany w § 44 ust. 3. Realizacja na zapleczu domu jednorodzinnego drugiego budynku, w kształcie w jakim powstał, wymagała więc uzyskania pozwolenia organu budowlanego. Wobec nieprzedłożenia przez inwestorów inspektorowi nadzoru budowlanego takiego pozwolenia oraz pisma Urzędu Miasta i Gminy w N., informującego o braku w archiwach jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej tego budynku organ, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, słusznie uznał, iż decyzja uprawniająca małżonków R. do jego budowy nie była wydana. Faktu wydania takiej decyzji nie można bowiem domniemywać. Skoro wybudowali oni budynek nie posiadając na to pozwolenia, spełniona została przesłanka podstawowa, o której mowa art. 37 ust. 1 ustawy, uprawniająca do orzeczenia rozbiórki.

Ze względu na to, że w odniesieniu do przesłanek określonych w punktach 1 i 2 art. 37 ust. 1 ustawy ustawodawca posługuje się czasem teraźniejszym oraz zważywszy na cel unormowania zawartego w art. 37, którym jest doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego, naruszającego chronione przez ustawodawcę dobra w postaci ładu przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia, właściwych warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (bezprzedmiotowa byłaby ochrona dóbr, których naruszenie w dniu wydania decyzji nie zachodzi), w ocenie Sądu, badanie wystąpienia tychże przesłanek winno mieć miejsce wg stanu prawnego na dzień orzekania przez organ w przedmiocie rozbiórki [por. wyroki NSA z 3 lutego 2010 r. II OSK 234/2009, z dnia 23 października 2009 r. II OSK 1648/08 – dostępne na stronie internetowej NSA, z dnia 6 listopada 2007 r. II OSK 1454/06 - Lex 425375, WSA w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2010 II SA/Gd 71/10 – niepublikowany, z dnia 3 czerwca 2008 r., II SA/Gd 109/08 – Lex 516721, z dnia 5 listopada 2008 r. II SA/Gd 581/08 - Lex 533189, WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r., II SA/Po 323/09 – Lex 553169, z dnia 17 marca 2009 r., II SA/Po 875/08 – Lex 558439].

Prawidłowa ocena, czy należy zastosować w konkretnym przypadku określony przepis prawa materialnego, czy też nie możliwa jest tylko na podstawie jednoznacznie ustalonego, nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością nakłada na organy administracji publicznej sformułowana w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. W szczególności organy te obligowane są do dokonywania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całokształtu wyczerpującego zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz wyrażenia swego stanowiska w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa).

Tymczasem, mimo zakwalifikowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego samowolnie wzniesionego obiektu jako budynku gospodarczego, taka jego funkcja nie została w decyzji w żaden sposób umotywowana. Nadto, w ocenie Sądu, nie pozwala jednoznacznie na takie określenie funkcji budynku dotychczas zebrany materiał dowodowy, mimo iż wyjaśnienie i przesądzenie tej kwestii jest warunkiem sine qua non, a więc mającym istotne znaczenie dla wykluczenia względnie potwierdzenia zaistnienia przesłanek do orzeczenia jego rozbiórki, a w konsekwencji – rzutuje na możliwość wydania zmierzającej do legalizacji samowoli decyzji przewidzianej w art. 40 prawa budowlanego.

W znajdującym się w aktach administracyjnych wniosku do PINB w N. o wydanie decyzji o rozbiórce skarżąca stwierdza, że jakkolwiek pierwotnie zgodnie z informacją o terenie K. R. wybudował budynek gospodarczy to jednak, po pewnym czasie zaadaptował go na budynek mieszkalny. Jako taki skarżąca określiła go też w piśmie inicjującym kontrolę ze strony organu. O budynku mieszkalnym, a co najwyżej mieszkalno – gospodarczym jest mowa w korespondencji inwestorów kierowanej do organu, pismach i rozstrzygnięcia o charakterze dowodowym samego organu nadzoru budowlanego, protokole pokontrolnym z dnia 18 lutego 2009 r. podpisanym przez strony postępowania i oświadczeniu budowniczego obiektu z 30 lipca 2009 r. Nadto z załączonych do akt kserokopii decyzji dot. wymiaru podatku od nieruchomości położonej przy ul. N. wynika, że nie tylko usytuowany na niej budynek główny, lecz również budynek w podwórzu (oficyna) miał co najmniej w latach 1992-2009 r. charakter mieszkalny.

Określenie budynku jako gospodarczy pojawia się w aktach od momentu potraktowania go jako takowy i dokonania w takim aspekcie oceny jego stanu technicznego przez autorów budowlanej inwestycji powykonawczej i jej uzupełnienia (sprostowania). Organ I instancji bezkrytycznie jako miarodajne uznał ich stwierdzenie, że ekspertyzę techniczno-budowlaną wykonano dla obiektu gospodarczego opierając się na informacji o terenie z 1982 r. oraz mając na uwadze, że podczas przeprowadzonych oględzin budynek w części parterowej nie był zasiedlony i użytkowany jako obiekt mieszkalny.

Ocena sporządzających powyższy dokument mogła i powinna być przez organ nadzoru budowlanego zweryfikowana w drodze przewidzianych w kpa środków dowodowych (np. wyjaśnień stron, zeznań świadków), a w szczególności poprzez oględziny pomieszczeń drugiej kondygnacji ze zwróceniem uwagi na ich wyposażenie i sposób wykończenia. Mieć przy tym na uwadze należy, że jakkolwiek prawo budowlane z 1974 r. i akty wykonawcze do niego nie zawierają definicji budynku gospodarczego, to zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez budynek gospodarczy w ramach zabudowy miejskiej rozumie się budynek przeznaczony do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu służących do obsługi budynku mieszkalnego, względnie – do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych (wyłączona działalność gospodarcza), zaś protokół pokontrolny z 18 lutego 2009 r. zawiera zapis, że mieszkanie na I piętrze składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. Nadto wyszczególnione w złączonym do sprostowania inwentaryzacji powykonawczej protokole odbioru wykonanych w obiekcie w grudniu 2008 r. robót remontowych (budowlano - instalacyjnych) prace wydają się być nieadekwatne do potrzeb budynku o charakterze gospodarczym (k.13). Zauważyć także trzeba, że organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na ustalenie, że inwestorzy w 1984 r. pobudowali na działce nr 434 budynek mieszkalno – gospodarczy.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego co do funkcji budynku, a także dodatkowo bezspornym ustaleniu, czy składa się z kondygnacji podziemnej i parteru (stanowisko autorów inwentaryzacji powykonawczej, uwzględnione przez organ I instancji), czy też z parteru i piętra (ustalenie kontroli z 18 lutego 2009 r. oraz stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji II instancji) organ nadzoru budowlanego winien, uwzględniając wskazane wyżej wynikające z akt okoliczności zająć jeszcze raz stanowisko, czy istotnie w rozpatrywanym przypadku można mówić o wyłącznie gospodarczym jego charakterze.

W celu wykazania zgodności usytuowania przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy), inwestorzy dostarczyli organowi I instancji, w wykonaniu jego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budynku gospodarczego. Ustalenie przez organ, że w istocie chodzi o budynek mieszkalno-gospodarczy stworzyłoby konieczność wystąpienia K. R. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego właśnie obiektu i nie można przesądzić, czy takową decyzję uzyska.

Jakkolwiek w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym dokonano przy powyższych brakach oceny realizacji spornego budynku na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., to nie można uznać za wystarczające umotywowanie spełnienia warunku wykluczenia podstawy orzeczenia jego rozbiórki z przyczyn wymienionych w punkcie 2 ust. 1 tego artykułu w świetle ograniczenia się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] do stwierdzenia, iż rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie wniósł zastrzeżeń do jego lokalizacji w odległości 0,95 m od istniejącego na działce nr [...] domu mieszkalnego i to dokonanego w oparciu wyłącznie o parafę tegoż rzeczoznawcy na kserokopii mapy ze wskazaniem na § 273 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadmienić przy tym należy, że również co do tej odległości istnieją w zebranym materiale dowodowym oraz uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji rozbieżności, które winny być usunięte (w inwentaryzacji powykonawczej i decyzji organu odwoławczego określono ją na 2,0 m, a w protokole pokontrolnym i decyzji I instancji na 0,95 m).

Mimo że w warunkach technicznych nie określa się wymaganej odległości między budynkami na tej samej działce, to prawidłowe jej ustalenie nie jest bez znaczenia przy ocenie, czy samowolnie wybudowany obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo wywołuje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Przypomnienia przy tym wymaga, że jakkolwiek usytuowanie tego obiektu rzutuje przede wszystkim na bezpieczeństwo p.poż. sąsiadującego budynku, to zapewnienie odpowiednich warunków użytkowych dla domu mieszkalnego obejmuje też umożliwienie dopływu światła dziennego (a więc nieprzesłanie) oraz brak wszelkich uciążliwości.

Po wyjaśnieniu usytuowania budynku względem domu mieszkalnego i funkcji tegoż budynku organ nadzoru budowlanego winien wyegzekwować od inwestorów wykonanie nałożonego w punkcie 1 jego postanowienia z dnia [...] nr [...] (jego podstawą prawną winien być art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., a nie art. 81 c prawa budowlanego z 1994 r.) obowiązku przedłożenia pisemnej opinii właściwego rzeczoznawcy w zakresie odporności ogniowej elementów budynku, ze szczególnym uwzględnieniem stropodachu i ściany sąsiadującej z domem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] oraz w zakresie wysokości przewodu dymnego komina, a następnie - dokonać wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, w tym - w zakresie wpływu na warunki użytkowe sąsiedztwa w szerokim wyżej wskazanym tego określenia znaczeniu, a ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przezeń decyzji.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, skład orzekający Sądu podziela wyrażone w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy rozumieć także naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 prawa budowlanego. Inaczej mówiąc podstawy do orzeczenia rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy będą zachodziły tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia wymienionych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń w oparciu o art. 40 tej ustawy (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 1989 r. IV SA 83/89 – Lex 10062, WSA w Kielcach z 24 września 2008 r. II SA/Ke 358/08 - Lex 526499, WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2008 r. II SA/GL 895/07 – Lex 491829).

Niedostrzeżenie przez organ odwoławczy przedstawionych wyżej braków postępowania administracyjnego poprzedzających wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nad N. decyzji, sprzeczność między częścią ustaleń stanu faktycznego z ustaleniami wynikającymi z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i ograniczenie się do wypowiedzenia się w kwesti prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na gruncie art. 40 prawa budowlanego, świadczą o tym, że organ ten obligowany do rozpatrzenia, w związku z wniesionym odwołaniem, sprawy w jej całokształcie, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej nie wywiązał się z tego obowiązku.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla wykluczenia negatywnej przesłanki zastosowania przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jaką stanowi zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym na mocy art. 145 § 1 pkt 1c, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o uchyleniu tychże decyzji.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ I i II instancji kwestii tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane, na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. przewiduje odmienne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przesłanki usankcjonowania samowoli inwestora (vide m.in. dostępnie w internecie wyroki WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r. SA/GL 328/09, WSA we Wrocławiu z dnia 11 marca 2009 r. SA/Wr 177/04, Gorzowie Wielkoplskim z dnia 14 października 2008 r. II SA/Go 81/08 oraz wyroki WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r. II SA/Bk 141/06 – Lex 260047, WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2008 r., VII SA/Wa 657/07 – Lex 500925, NSA z 12 stycznia 1998 r. IV SA 424/96 – Lex 43144).