Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 877/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 50-51, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 4, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 199
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skarg J. D. na decyzje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżone decyzje, a także poprzedzające je decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta na prawach powiatu w K. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] oraz nr [...], a nadto decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. D. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na J. D. obowiązek dokonania rozbiórki lukarny stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. wraz ze stalowymi schodami stanowiącymi zewnętrzne wejście na poziom poddasza, wybudowanymi bez wymaganego zgłoszenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w związku z wykonanymi przez stronę w warunkach samowoli budowalnej robotami budowlanymi powiatowy organ nadzoru budowlanego wstrzymał te roboty i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Pomimo przedłużenia terminu do wykonania nałożonego obowiązku do 1 lutego 2021 r., inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów.

Po rozpoznaniu odwołania J. D. od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], uchylił to rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że niniejszym postępowaniem jak i zaskarżoną decyzją objęte zostały dwa stany faktyczne będące wynikiem samowolnie wykonanych robót budowlanych, które podlegają różnym trybom postępowania w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Przywołując treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że przez "część obiektu budowlanego", o której mowa w tym przepisie należy rozumieć taką część obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Zdaniem ZWINB, częścią obiektu o jakiej mowa powyżej są schody zewnętrzne, jednakże nie jest nią lukarna. Wybudowanie lukarny nie jest zatem wybudowaniem części budynku w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, lecz jest innym przypadkiem wykonania robót budowlanych, przewidzianym w art. 50 ust. 1 tej ustawy.

Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe postępowanie należy rozdzielić na dwa odrębne, jedno dotyczące budowy schodów, które należy przeprowadzić na podstawie art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane i drugie dotyczące budowy przedmiotowej lukarny, które przeprowadzić należy na podstawie art. 50 – 51 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K., rozdzielił postępowanie administracyjne na odrębne postępowania dotyczące:

1. wykonania lukarny w budynku – nr [...],

2. wykonania schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, usytuowanych na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. – nr [...]

W dniu [...] marca 2022 r. organ wydał w powyższych sprawach dwie decyzje. W pierwszej z nich (nr [...]), na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) a także art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. nakazał inwestorowi J. D. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., poprzez rozbiórkę lukarny przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz odtworzenie pokrycia dachu w miejscu wykonanej lukarny.

Natomiast drugą z wymienionych decyzji, nr [...], organ ten na podstawie tych samych przepisów, nakazał J. D. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., poprzez demontaż schodów zewnętrznych stanowiących wejście zewnętrzne na poziom części poddasza przynależnej do lokalu nr [...] ww. budynku, wykonanych na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadniając pierwszą z tych decyzji, organ wskazał, że przyjmując art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane jako podstawę prowadzonego postępowania administracyjnego, kierował się wskazaniami zawartymi w decyzji ZWINB w związku z ugruntowanym stanowiskiem sądów, zastosowanym m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2018 r. (sygn. akt SA/Kr 1681/17). Zgodnie z tym orzecznictwem, nie można akceptować, aby inwestor wykonujący roboty budowalne w warunkach samowoli budowlanej znalazł się w sytuacji bardziej korzystnej niż inwestor wykonujący je w sposób legalny. W związku z tym, w prowadzonym przez organ postępowaniu legalizacyjnym jest niezbędne, aby zbadać czy inwestor posiada zgodę na wykonane roboty budowlane wszystkich właścicieli nieruchomości, których inwestycja dotyczy. Organ wezwał P. D., J. U. i A. U. do udzielenia informacji czy wyrażają zgodę na dysponowanie częściami wspólnymi ww. budynku na przedmiotowe cele budowlane. Pismami z dnia 15 listopada 2021 r. J. i A. U. poinformowali, że zgody takiej nie wyrażają, zaś P. U. nie wypowiedział się w tej sprawie. W tej sytuacji, organ wezwał inwestora do udzielenia informacji, czy wystąpił do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu cywilnego w zakresie prawa do dysponowania częściami wspólnymi ww. nieruchomości na cele budowlane. Do dania wydania decyzji inwestor nie udzielił odpowiedzi i nie przedłożył dokumentów potwierdzających złożenie stosownego powództwa w tej sprawie. Wobec powyższego wdrożenie procedury legalizacyjnej nie było możliwe.

Także w uzasadnieniu drugiej z opisanych wyżej decyzji (dotyczącej rozbiórki schodów) organ powołał się na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonane roboty budowlane, jak również brak odpowiedzi strony na wezwanie do udzielenia informacji, czy inwestor wystąpił do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu w zakresie prawa do dysponowania częściami wspólnymi ww. nieruchomości na cele budowlane. Wyjaśnił, że w braku możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W odwołaniu złożonym od powyższych decyzji, pełnomocnik J. D. podniósł, że organ nie uniemożliwił skarżącemu zalegalizowania przedmiotowych robót, tymczasem jest on osobą starszą, w ciężkiej sytuacji bytowo-gospodarczej, z podstawowym wykształceniem. Powyższe znacznie utrudnia komunikację z nim i podjęcie przez niego działań, w zakresie których nie dysponuje on pełnomocnictwem. Brak zgody na przedłużenie terminu złożenia dokumentu potwierdzającego rozpoczęcie procedury uzyskania sądowej zgody na dysponowanie tzw. częściami wspólnymi "zamknął" stronie drogę do legalizacji przedmiotowych robót. Dodał, że roboty wykonane przez niego nie stwarzają zagrożenia osób lub mienia i nie mają bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie pozostałych właścicieli przedmiotowego budynku. Brak zgody na przedłużenie terminu, w ocenie inwestora jest nieuzasadniony i krzywdzący. Zagospodarowanie strychu poprawi warunki bytowo-gospodarcze jego rodziny.

Rozpoznając odwołanie od pierwszej z wymienionych decyzji nr [...] – nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego poprzez rozbiórkę lukarny oraz odtworzenie pokrycia dachu w miejscu wykonanej lukarny, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.

W oparciu o dokumentację dołączoną do akt postępowania organ ustalił, że w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w K. wyodrębniono dwa lokale mieszkalne, z którego jeden oznaczony nr [...] posiada dwa dodatkowe pomieszczenia na poddaszu i klatkę schodową. Współwłaściciel tego lokalu – J. D. wykonywał samowolne roboty budowlane polegające na budowie lukarny, przy czym w trakcie oględzin przeprowadzonych 30 czerwca 2020 r. ustalono, że zostały one zakończone. Wspomniana lukarna, do której prowadzą zewnętrzne schody stalowe, umożliwia dostęp właścicielom tego lokalu do przynależnych do niego pomieszczeń poddasza. Natomiast pomieszczenie klatki schodowej wewnętrznej, obsługującej poddasze ww. budynku zostało podzielone i włączone do lokali mieszkalnych w tym budynku. Na podstawie akt nie można jednak ustalić, w jaki sposób rozwiązano komunikację z poziomem poddasza.

Organ zaznaczył, że skarżący nie wypełnił obowiązków określonych postanowieniem powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., a przede wszystkim nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, pomimo, że organ I instancji poinformował go o warunkach i możliwości ich zalegalizowania oraz zmienił termin wykonania tychże obowiązków.

Zdaniem ZWINB, wykonanie przedmiotowej lukarny wiąże się z wykonaniem otworu w połaci dachowej, w wyniku czego następuje przerwanie ciągłości przegrody zewnętrznej budynku, a tym samym zmiana jego parametrów technicznych. Charakterystyczne dla lukarny jest to, że elementy jej konstrukcji wystają poza główną połać dachową, likwidując skos tej połaci w celu zwiększenia wysokości znajdującego się pod nią pomieszczenia, a to z kolei prowadzi do powiększenia kubatury nie tylko tego pomieszczenia, ale i całego budynku. Powyższe świadczy o rozbudowie budynku, jednakże wiąże się również ze zmianą parametrów użytkowych budynku gdyż zwiększają się możliwości wykorzystania przestrzeni poddasza. Z kolei taka zmiana parametrów, w myśl art. 3 ust.7a ustawy Prawo budowlane stanowi element definicji przebudowy. Z powyższego wynika, że wykonanie lukarny łączy w sobie elementy charakterystyczne dla przebudowy jak i rozbudowy obiektu budowlanego, zatem wymaga od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę. Brak samodzielności i niezależności lukarny od pozostałej części budynku przejawia się tym, że ewentualna jej rozbiórka nie prowadzi do stanu poprzedniego lecz pozostawia budynek z otworem w połaci dachowej, wywołując nieodpowiedni stan techniczny uniemożliwiający jego użytkowanie. Z tego względu, w przedmiotowej sprawie, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem należało przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ roboty budowlane polegające na wykonaniu lukarny w ww. budynku zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a inwestor nie wykonał określonych czynności mających na celu doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, organ powiatowy prawidłowo wydał nakaz doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo budowlane.

Natomiast rozpoznając odwołanie od drugiej z zaskarżonych decyzji – nr [...], dotyczącej rozbiórki schodów zewnętrznych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie ar. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J. D. rozbiórkę schodów zewnętrznych, prowadzących do pomieszczenia znajdującego się w poddaszu budynku mieszkalnego i przynależnego do lokalu nr [...] w tym budynku, posadowionych na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, ZWINB nie zgodził się z organem powiatowym, że postępowanie w omawianym zakresie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe schody są funkcjonalnie powiązane z budynkiem i umożliwiają użytkowanie przedmiotowego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż jak wynika z akt sprawy – stanowią jedyny dostęp do pomieszczeń poddasza dla właścicieli lokalu nr [...]. Tym samym, wspomniane schody stanowią część obiektu budowlanego, przez który – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony przy użyciu wyrobów budowlanych, co uzasadnia zastosowanie art. 48 tej ustawy.

ZWINB zwrócił ponadto organowi powiatowemu uwagę, że był on i jest nadal związany wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 10 czerwca 2021 r. Niezależnie zatem od tego czy orzeczenie organu wyższego stopnia jest prawidłowe, a już z całą pewnością niezależnie od oceny tego orzeczenia przez organ niższej instancji, organ ten obowiązany jest zastosować się do tej oceny i wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do argumentacji strony, organ wskazał, że działania skarżącego podjęte w związku z legalizacją przedmiotowych schodów były prowadzone nieskutecznie, a nawet świadczyły o niezdecydowaniu skarżącego w tej sprawie, o czym świadczy m.in. pismo z dnia 2 grudnia 2019 r., w którym skarżący poinformował, że nie chce legalizować wykonanych robót, zamierza wybudować nowe wejście na poddasze w innym miejscu, a powstałą lukarnę rozbierze, jak również pismo z dnia 15 lutego 2020 r., zawierające deklarację strony w sprawie wycofania wniosku o wyrażenie zgody zastępczej na wykonanie ww. robót.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż pomimo upływu czasu ustalenia stanu faktycznego nie uległy zmianie, a ponadto sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

J. D. wniósł skargi od opisanych powyżej obydwu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W skardze na decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r. uchylającą decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego i nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę schodów, strona podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W konsekwencji doszło do nieuzasadnionego technicznie i prawnie rozdzielenia wykonanych robót budowlanych na budowę lukarny oraz dobudowę schodów, podczas gdy lukarna wraz ze schodami stanowi całość techniczno-użytkową i tylko łącznie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem jako wejście zewnętrzne do lokalu nr [...] na poddaszu,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy w sprawie dokonano nieuzasadnionego technicznie rozdzielenia inwestycji, która stanowi całość techniczno-użytkową, a jej rozdzielone elementy nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, zatem zachodzi przypadek z art. 138 § 2 k.p.a.,

- art. 15 k.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez pozbawienie organu pierwszej instancji niezależności w przyporządkowaniu stanu faktycznego pod ogólną normę prawną i nakazanie decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r. rozdzielenia postępowania w sposób nieuzasadniony technicznie i prawnie,

- art. 15 k.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez zmianę podstawy materialnoprawnej decyzji przez organ drugiej instancji w wyniku zmiany kwalifikacji prawnej robót budowlanych będących przedmiotem postępowania, na etapie postępowania odwoławczego i orzeczenie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazu rozbiórki, podczas gdy nie zostało na tej podstawie przeprowadzone stosowne postępowanie administracyjne w pierwszej instancji bowiem organ I instancji prowadził postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy,

- art. 3 § 3 pkt 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i kierowanie w treści zaskarżonej decyzji, do organu I instancji, jako podległego organizacyjnie, sygnalizacji ogólnych, nakazujących aby w przyszłości w uzasadnieniach swoich orzeczeń nie podważał stanowiska organu wyższego stopnia, co pozwala dojść do przekonania, że błędy te występują w zaskarżonej decyzji lecz nie można ich kwestionować,

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przedwczesne orzeczenie na jego podstawie nakazu rozbiórki z zaniechaniem przeprowadzenia wymaganej przepisami prawa procedury wskazanej w art. 48 ust. 2 i ust. 3, podczas gdy nie został wyjaśniony w sposób wyczerpując stan faktyczny sprawy i nie została przeprowadzona stosowna procedura legalizacyjna na podstawie art. 48 w stosunku do robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych,

- art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i uznanie przedmiotowych schodów metalowych zewnętrznych za część obiektu budynku w rozumieniu art. 48 tej ustawy, podczas gdy schody nie stanowią obiektu budowlanego z powodu braku kubatury i należy je zakwalifikować jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym,

- art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że schody nie stanowią całości z lukarną,

- § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nakazanie rozbiórki jedynego bezpiecznego wejścia do lokalu mieszkalnego nr [...],

- § 61 i 62 warunków technicznych, poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie ustaleń faktycznych i analizy techniczno-prawnej w zakresie zgodności z warunkami technicznymi wejścia do lokalu mieszkalnego nr [...], jakie będzie dostępne w wyniku zrealizowania nakazu rozbiórki,

- § 66 i § 68 warunków technicznych, poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie analizy zgodności z warunkami technicznymi pierwotnego wejścia do lokalu nr [...] z klatki schodowej, umożliwionego wyłącznie po drabinie, która nie tylko nie zapewnia bezpiecznego wejścia ale i narusza przepisy rozporządzenia bowiem nie są to schody stałe o odpowiednich wymiarach.

Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z kolei w skardze na decyzję z dnia [...] września 2022 r., J. D. zarzucił jej oprócz naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1i art. 15 k.p.a. a nadto § 61 i 62 oraz § 66 i 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dani 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie także naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez nakazanie decyzją z [...] czerwca 2021 r. rozdzielenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych na dwa odrębne postępowania, podczas gdy przepisy postępowania nie przewidują instytucji rozdzielenia postępowania w sytuacji, gdy w ocenie organu zaistniały dwie sprawy administracyjne, które należy rozstrzygać na odmiennych podstawach prawnych,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wymaganie od skarżącego wskazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszej sprawie, podczas gdy od współwłaścicieli nieruchomości wykazanie tego prawa nie było wymagane w postępowaniu prowadzonym przez ten sam organ PINB w K., w wyniku którego zalegalizowane zostały roboty budowlane współwłaścicieli, w rezultacie których skarżący został pozbawiony wejścia do własnego lokalu, co było bezpośrednią przyczyną wykonania tego wejścia w innym miejscu – w ten sposób organy naruszyły Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa a także zasadę zaufania do władzy publicznej,

- art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego, że zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 48 Prawa budowlanego na art. 51 ust. 1 tej ustawy wiąże się z brakiem opłaty legalizacyjnej, podczas gdy organy winny czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

- § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dani 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nakazanie rozbiórki jedynego wejścia do lokalu mieszkalnego, a przez to mieszkanie zostanie pozbawione jedynego wejścia i przestanie pełnić jakąkolwiek funkcję.

W odpowiedziach na skargi, organ nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięć, wniósł o ich oddalenie.

Skarga na decyzję ZWINB z dnia [...] sierpnia 2022 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 877/22, natomiast skarga na decyzję z dnia [...] września 2022 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 972/22. Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 877/22) oraz z dnia 15 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 972/22) wstrzymano wykonanie opisanych wyżej zaskarżonych decyzji. Z kolei postanowieniem wspomnianego Sądu z dnia 9 marca 2023 r. (sygn. akt sygn. akt II SA/Sz 972/22) zarządzono połączenie spraw o sygn. akt II SA/Sz 877/22 oraz o sygn. akt II SA/Sz 972/22 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Sz 877/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.").

Kontrola zaskarżonych decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w nich argumenty są trafne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego nr [...], nakazującą inwestorowi – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane - demontaż schodów zewnętrznych w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał J. D. rozbiórkę schodów zewnętrznych, prowadzących do pomieszczenia znajdującego się w poddaszu budynku mieszkalnego i przynależnego do lokalu nr [...] w tym budynku, posadowionych na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K..

Natomiast kolejną decyzją – z dnia [...] września 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego nr. [...], nakazującą inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., poprzez rozbiórkę lukarny przynależnej do lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz odtworzenie pokrycia dachu w miejscu wykonanej lukarny.

Należy podkreślić, że opisane wyżej decyzje organu I instancji wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanej wcześniej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), nakazał inwestorowi rozbiórkę lukarny stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K. wraz ze stalowymi schodami stanowiącymi zewnętrzne wejście na poziom poddasza, wybudowanymi bez wymaganego zgłoszenia.

Organ odwoławczy uchylając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2021 r., uznał, że sprawa dotyczy dwóch różnych stanów faktycznych, które powinny być objęte dwoma różnymi trybami postępowania. Wykonanie lukarny, zdaniem ZWINB, nie jest wybudowaniem części budynku w rozumieniu przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz jest innym przypadkiem wykonania robót budowlanych, przewidzianym w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Z tego powodu postępowanie należy rozdzielić na dwa odrębne, jedno dotyczące budowy schodów, które należy prowadzić na podstawie art. 48 – 49 ustawy Prawo budowlane i drugie dotyczące budowy lukarny, które prowadzić należy na podstawie art. 50 – 51 ustawy.

W ocenie Sądu, o ile należy zgodzić się z poglądem, że postępowanie w sprawie wykonania lukarny winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, o tyle nie sposób podzielić stanowisko organu co do konieczności rozdzielenia postępowania na dwa odrębne, jedno dotyczące lukarny i drugie dotyczące schodów.

Nie ulega wątpliwości, że wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę kwalifikuje się co do zasady do tzw. legalizacji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i następne ustawy Prawo budowlane, jednak w przypadku budowy lukarny dopuszczalne jest zastosowanie tzw. trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 tej ustawy, a wynika to ze specyficznego charakteru wykonanych robót, których efekt nie może być usunięty bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (wymagane jest co najmniej ponowne wykonanie części połaci dachowej i dostosowanie jej do bryły budynku według jej pierwotnego kształtu). Inaczej rzecz ujmując, nadbudowana część nie może być rozebrana bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego, który wraz z dachem i jego pokryciem, a także wykonaniem dodatkowych ścian, stanowi integralną całość. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1750/15, przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie, kiedy granice samowoli budowlanej da się łatwo odgraniczyć bez obawy naruszenia całej konstrukcji obiektu budowlanego lub gdy nadbudowana część nie jest trwale z obiektem połączona i nie stanowi jego integralnego fragmentu. Wykonanie lukarny wiąże się z rozbiórką części dotychczas istniejącej konstrukcji dachowej, zaś ewentualna jej rozbiórka nie prowadzi do przywrócenia stanu poprzedniego, lecz pozostawia budynek z otworem w połaci dachowej, a zatem wywołuje jego nieodpowiedni stan techniczny, uniemożliwiający jego użytkowanie.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w niniejszym postępowaniu (prowadzonym przez organy od lipca 2019 r.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmian dokonanych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W myśl bowiem art. 25 ustawy zmieniającej, "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast w myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2).

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3).

Jednocześnie jak stanowi art. 51 ust. 1 ww. ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3).

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7).

Prawidłowo zatem ZWINB przyjął, że postępowanie w zakresie wskazanym w decyzji z dnia 7 września 2022 r. powinno być prowadzone w oparciu o art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Błędnie jednak organ ten uznał, że postępowanie dotyczące budowy schodów powinno być prowadzone jako odrębne postępowanie na podstawie art. 48 – 49.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że lukarna oraz prowadzące do niej schody zewnętrzne stanowią funkcjonalną całość, możliwe jest jedynie łączne ich użytkowanie (co zresztą przyznaje sam ZWINB). Z tego względu organ winien prowadzić jedno postępowanie dotyczące zarówno lukarny jak i prowadzących do niej schodów.

Co więcej, w ocenie Sądu, nie ma racji organ, że schody zewnętrzne, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie stanowią część obiektu budowlanego, do której zastosowanie ma art. 48 wspomnianej ustawy.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 340/22), wskazać należy, że budowa zewnętrznych schodów stanowi przebudowę, a nie rozbudowę, jakkolwiek bowiem stanowią one element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę ani nie zwiększają powierzchni zabudowy. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która wprawdzie nie jest aktem prawnym, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z regulacji zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) wynika, że jest to dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Dlatego też pojęciu "powierzchnia zabudowy", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2945/17, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 397/15, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13).

Powyższe wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez zakwalifikowanie przez organ odwoławczy wykonania schodów zewnętrznych jako budowy w świetle Prawa budowlanego. Zastosowanie w omawianym zakresie przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego należy zatem uznać za wadliwe, bowiem dotyczą one budowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego lub jego części. Wykonanie przedmiotowych schodów zewnętrznych należy traktować natomiast jako inne roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy. Tym samym przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie powinny znaleźć zastosowania.

W tej sytuacji jako wadliwe jawi się nie tylko uchylenie wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki schodów, ale także wcześniejsze nakazanie temu organowi rozdzielenia postępowania dotyczącego wspomnianych schodów zewnętrznych oraz lukarny na dwa odrębne postępowania prowadzone w dwóch różnych trybach.

Z tego względu, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, konieczne stało się nie tylko uchylenie zaskarżonych i poprzedzających je decyzji, ale także wspomnianej decyzji ZWINB z dnia z dnia 10 czerwca 2021 r. nakazującej prowadzenie dwóch postępowań w różnych trybach (jedno w trybie art. 48 – 49, a drugie w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane).

Z uwagi na okoliczność, że powiatowy organ nadzoru budowlanego pierwotną decyzją z dnia 26 lutego 2021 r., nałożył na skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki lukarny wraz ze stalowymi schodami stanowiącymi zewnętrzne wejście na poziom poddasza na błędnej podstawie prawnej, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem także i ta decyzja podlegała uchyleniu.

W tym zakresie skarga J. D. okazała się w pełni uzasadniona. Natomiast nietrafne okazały się podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące "niedokonania analizy zgodności z warunkami technicznymi pierwotnego wejścia do lokalu nr [...] z klatki schodowej, umożliwionego wyłącznie po drabinie". Należy bowiem pokreślić, że przedmiotem prowadzonego postępowania (rozdzielonego w dniu 21 października 2021 r. na dwa odrębne postępowania) było wyłącznie wykonanie w przedmiotowym budynku lukarny oraz wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu mieszkalnego nr [...] w tymże budynku. Postępowaniem nie było objęte wejście na poddasze należące do skarżącego znajdujące się wewnątrz budynku. Z tych względów organ, wbrew przekonaniu skarżącego, nie był zobowiązany do prowadzenia ustaleń w tym zakresie. Istotne wątpliwości budzą też twierdzenia strony, że wejście to prowadzi do lokalu mieszkalnego. Jak wynika bowiem z dokonanych przez organ I instancji ustaleń, pomieszczenia należące do skarżącego nigdy wcześniej nie były pomieszczeniami mieszkalnymi, lecz stanowiły pomieszczenia przeznaczone do składowania zboża i innych płodów rolnych.

Odnosząc się do wątpliwości skarżącego co do zasadności żądania od niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy podkreślić, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami wspomnianej ustawy. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ww. ustawy). W sytuacji wykonania robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku, a takie roboty ze względu na ingerencję i zmiany w połaci dachowej miały miejsce w kontrolowanej sprawie, kwestia zweryfikowania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane ma zasadnicze znaczenie dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 sąd ten wskazał wprost odnosząc się do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – że nie stanowi on podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jednak nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wskazać na tym tle trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po podjęciu ww. uchwały utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie znosi obowiązku ustalenia przez organ w postępowaniu naprawczym, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1501/21, II OSK 1221/21). Sąd w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. W konsekwencji należy stwierdzić, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego powinny ustalać, czy sprawca samowoli bądź jego następca prawny dysponują tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych robót. W innym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. np. wyrok NSA w sprawie II OSK 1900/12). Brak tytułu prawnego do nieruchomości stanowi przecież podstawę do odmowy pozwolenia na budowę; a przy samowoli budowlanej prowadzi do nakazu rozbiórki (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2183/11).

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W tej definicji legalnej nie wymieniono współwłasności, która nie jest odrębnym rodzajem prawa rzeczowego i stanowi jedynie odmianę prawa własności. Dla ustalenia dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną.

Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą zostać uregulowane przez współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej regulacji - o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/12). Jak zaś stanowi art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Dodać należy, że co prawda ustawodawca nie definiuje, jakie czynności stanowią przekroczenie zwykłego zarządu, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jest to np. budowa obiektu budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 118/08). Niewątpliwie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zaliczyć wykonanie lukarny w dachu budynku stanowiącego przedmiot współwłasności, w którym współwłaściciele użytkują co prawda odrębne lokale mieszkalne, ale nadbudowa dotyczy części wspólnych tego budynku, którą niewątpliwie jest dach. Dach bowiem nie służy do wyłącznego użytku skarżącego ale jest integralnym elementem całego budynku (podobnie jak ściany zewnętrzne, ściany nośne, fundamenty, piwnice, strychy, kominy, pralnie, suszarnie, klatki schodowe, przewody, korytarze, bramy, windy, a także instalacje centralnego ogrzewania, instalacje wodne, kanalizacyjne czy elektryczne). Kluczowe znaczenie ma więc przedmiot przeprowadzonych robót. Jak już wspomniano, jeżeli roboty ingerują w części wspólne budynku, konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli. Jej brak jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie, Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny, co prawda wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. (sygn. akt I Ns [...]) postanowienie o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., jednakże działka zabudowana budynkiem (wówczas nr [...]) została przyznana na współwłasność w udziale [...] E. P. (poprzedniemu współwłaścicielowi) oraz w udziale [...] na współwłasność J. D. i P. D.. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ nadzoru budowlanego był więc zobowiązany do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w tym konkretnym przypadku sprowadza się do uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na zalegalizowanie robót.

Na dzień wydania ostatniej z zaskarżonych decyzji, strona takim prawem nie wykazała się. Współwłaściciele budynku J. U. i A. U. konsekwentnie w trakcie prowadzonego postępowania oświadczali, że nie udzielają zgody na dysponowanie częściami wspólnymi budynku (pisma: z dnia 30 października 2019 r. oraz z dnia 15 listopada 2021 r.). Skarżący co prawda wystąpił do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w K. z wnioskiem (z dnia 25 listopada 2019 r.) o "wyrażenie zgody zastępczej poprzez nakazanie uczestnikom postępowania A. U. i J. U. wyrażenia zgody na dysponowanie częściami wspólnymi budynku mieszkalnego w postaci wybudowania i użytkowania lukarny i schodów zewnętrznych postawionych przez wnioskodawcę, będących jedynym wejściem na poddasze budynku położonego w K. przy ul. [...] lok. [...]", jednakże jak wynika z treści jego pisma z dnia 15 stycznia 2020 r., w tym właśnie dniu, wniosek ten cofnął. W późniejszym czasie, organ skierował do skarżącego wezwanie do złożenia informacji, czy wystąpił do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu cywilnego w zakresie prawa do dysponowania częściami wspólnymi przedmiotowej nieruchomości (pismem z 29 listopada 2021 r.), jednak wymieniony takiej informacji nie przedstawił, wskazując na swoją trudną sytuację rodzinną i zdrowotną oraz wniósł o "przesunięcie terminu złożenia wyjaśnień".

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że w sprawie doszło do naruszenia wskazywanych powyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również przepisów art. 7, art. 8 § 1 art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na prowadzenie postępowania w różnych trybach, w tym w niewłaściwym trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pouczenia i informacje kierowane do strony mogły wprowadzić ją w błąd co do tego który tryb jest właściwy oraz jakie są skutki prowadzenia postępowania w tym trybie, co mogło przekładać się na niewłaściwą realizację nałożonych na skarżącego obowiązków. Dodatkowo, utrudnieniem w terminowym wykonaniu tychże obowiązków były niewątpliwie okoliczności podnoszone w pismach z dnia 14 grudnia 2021 r. oraz 30 grudnia 2021 r., wskazujące na problemy rodzinne i zdrowotne w rodzinie skarżącego.

W tym stanie rzeczy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się organ (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Z uwagi na charakter sprawy i okoliczność objęcia zaskarżonymi decyzjami kwestii wymagających łącznego rozpoznania, Sąd postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r., zarządził połączenie spraw o sygn. akt II SA/Sz 877/22 (ze skargi na decyzję ZWINB z dnia 4 sierpnia 2022 r.) oraz II SA/Sz 972/22 (ze skargi na decyzję ZWINB z dnia 7 września 2022 r.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, w tym szczególności szczegółowo pouczyć skarżącego w jakim trybie prowadzone jest postępowanie w sprawie wybudowanych przez niego w warunkach samowoli budowlanej: lukarny oraz schodów zewnętrznych prowadzących na poddasze budynku, jakie są skutki takiego postępowania, a także jakie są skutki nieprzedstawienia przez niego informacji co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (jak również co do wystąpienia w razie zaistnienia takiej konieczności do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie sporu cywilnego w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością wspólną), ewentualnie w razie potrzeby uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.