Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3014/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 403/14 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. R. na rzecz R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 403/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Skarżący pismem z dnia 27 października 2011 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie legalności prowadzenia w budynku na sąsiedniej działce w miejscowości C. przy ul. L. [...] działalności gospodarczej w postaci mennicy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po przeprowadzeniu czynności sprawdzających decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. umorzył wszczęte postępowanie w sprawie legalności użytkowania obiektu. Organ stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania objętego postępowaniem obiektu, w sytuacji gdy już w czasie jego użytkowania przez poprzedniego właściciela - Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. (od jego zakupu), pełnił on funkcję produkcyjną i nie uległa ona zmianie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że nie ustalono daty zmiany przeznaczenia obiektu z funkcji drobiarskiej na warsztatowo - produkcyjną. Za konieczne w tym względzie uznał przesłuchanie podanych w sprawie osób w charakterze świadków przy zachowaniu wymogów wynikających z treści art. 67 § 2 i art. 83 K.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po ponownym przeprowadzeniu postępowania i uzupełnieniu materiału dowodowego zeznaniami świadków oraz protokołem z oględzin obiektu wykorzystywanego na działalność mennicy decyzją z dnia [...] września 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie aktualnego użytkowania obiektu budowlanego na terenie posesji przy ul. L. [...] w C.

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że pomimo podjętych starań nie uzyskano dokumentów związanych z budową i przeznaczeniem obiektu. Budynek "pełnił funkcję drobiarską i niezmiennie do dzisiaj pełni funkcję produkcyjną, z uwagi na dokonywanie w nim napraw sprzętu ciężkiego oraz mając na uwadze obecne przeznaczenie części budynku na działalność M. Ś. Sp. z o.o.". W obiekcie nie wykonano żadnych robót budowlanych, a w czasie jego użytkowania "używano i obecnie używa się sprzętu ciężkiego". Zdaniem organu z poczynionych ustaleń wynika, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania mogła mieć miejsce jeszcze przed przejęciem nieruchomości przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C., z uwagi na fakt, że w latach 70-tych i możliwe, że na początku lat 80–tych kwestionowany obiekt pełnił funkcję drobiarską. Jednak rzeczywista funkcja obiektu na początku lat 80-tych nie jest jednoznaczna z uwagi na niejednomyślne w tym przedmiocie zeznania powołanych świadków. Nie została zachowana również dokumentacja dotycząca budowy i rzeczywistego przeznaczenia kwestionowanego obiektu, tj. zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały bowiem obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to określa obecnie art. 63 obowiązującej ustawy - Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. P. zarzucając, że nie zostało ustalone od kogo Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w C. zakupiła nieruchomość.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu odwołania skarżącego zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie sposobu użytkowania spornego obiektu zamyka kwestię legalności zmiany sposobu jego użytkowania. Z uwagi na brak dowodów świadczących o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, należy bowiem domniemywać, iż nastąpiła ona w sposób legalny szczególnie, że w latach 70-tych na mocy ówcześnie obowiązującego prawa nie było obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej obiektu przez czas jego istnienia.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu uzależniona jest od okoliczności, czy zmieniony sposób użytkowania jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z ustaleń organu wynika, że sporna działka nie została objęta nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a uprzednio obowiązujący wygasł z mocy prawa w 2003 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję R. P. wniósł o jej uchylenie i zarzucił, że stanowisko organów co do legalnej zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego opiera się jedynie na domniemaniach. Zdaniem skarżącego do czasu wynajęcia nieruchomości i obiektu budowlanego M. Ś. Sp. z o.o. nigdy nie była w nim "realizowana" działalność przemysłowa. Obiekt ten był bowiem wykorzystywany na działalność rolniczą w oparciu o zasady funkcjonowania "spółdzielni rolniczych". W konsekwencji, zdaniem skarżącego, bezzasadnie przyjęto, że wcześniej doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Skarżący zauważył także, że kwestionowana działalność przemysłowa jest prowadzona na terenach rolnych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił obie wydane w sprawie decyzje uznając, że zostały one wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. jak i Prawa budowlanego z 1994 r. (w okresie mogącym mieć w niniejszej sprawie znaczenie) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego organu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie była i nie jest kwestionowana legalność użytkowania objętego postępowaniem budynku jako wykorzystywanego do hodowli drobiu. Wątpliwości budzi natomiast data zmiany tej funkcji. W ocenie Sądu zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, jak to stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że do zmiany przeznaczenia doszło już w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Organy nie wyjaśniły bowiem dostatecznie późniejszego sposobu wykorzystywania budynku, który wcześniej pełnił funkcję kurnika, tj. do czasu nabycia nieruchomości przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C. Nie ustalono nawet kiedy nabycie to miało miejsce i jakie obiekty Spółdzielnia nabyła. Zdaniem Sądu w tym względzie należało dopuścić w pierwszej kolejności dowód z dokumentu nabycia, którym jak wynika z zalegającego w aktach administracyjnych aktu notarialnego z dnia 27 grudnia 1996 r. (na mocy którego właścicielem nieruchomości stał się K. R.), była umowa przeniesienia własności z dnia 29 stycznia 1987 r. W ocenie Sądu w oparciu o ten dokument da się być może ustalić sposób korzystania z przedmiotowego budynku w dacie jego nabycia przez Spółdzielnię. Możliwa byłaby wówczas weryfikacja zeznań świadka J. P. – byłego Prezesa Spółdzielni, że Spółdzielnia nie zmieniła sposobu użytkowania obiektu. Gdyby weryfikacja ta wypadła pozytywnie to do rozważenia pozostałaby jedynie kwestia czy podjęcie w budynku, który był wykorzystywany przez RSP na potrzeby warsztatowe związane z zakładem rekultywacji gruntów, w którym dokonywano m.in. naprawy sprzętu ciężkiego, produkcji numizmatów stanowiło zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Należałoby też przy tym ustalić datę tej zmiany (czego dotychczas nie dokonano) celem ustalenia obowiązującej wówczas treści tego przepisu oraz ewentualnych przesłanek sposobu legalizacji samowolnej zmiany użytkowania w przypadku ustalenia, że do zmiany doszło.

Sąd zauważył także, że zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, z powołaniem się na zalegający w aktach administracyjnych projekt budowlany zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 1998 r. stwierdzenie, że objęty postępowaniem obiekt pełnił funkcję warsztatowo – produkcyjną nie znajduje potwierdzenia w treści tego dokumentu.

Akceptując zatem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nie można domniemywać samowoli budowlanej, Sąd wskazał, iż brak jest również podstaw do bezkrytycznego przyjmowania legalności danego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Domniemanie takie powinno bowiem wynikać z całokształtu materiału dowodowego w danej sprawie, co zdaniem Sądu nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyby przyjąć, że samowolna zmiana miała miejsce w czasie kiedy właścicielem nieruchomości była RSP w C. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak zauważył Sąd, brak jest bowiem jakichkolwiek dowodów wskazujących, że Spółdzielnia o zgodę na ewentualną zmianę sposobu użytkowania obiektu wystąpiła i ją uzyskała. Ponadto co do dopuszczalności takiej zmiany istotne byłoby ustalenie jej zgodności z obowiązującym w czasie jego dokonania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - w zw. z treścią art. 3 i art. 45 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z tymi przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego była dopuszczalna tylko w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd podniósł także, że jakkolwiek Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało przepisu odpowiadającego treści art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. to jednak stanowiący w tym względzie podobny obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu można było wyprowadzić z przepisu art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z 1974 r. Dalej Sąd zauważył, że gdyby zostało ustalone, że do samowolnej zmiany sposobu doszło pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. to do legalizacji tej zmiany miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. (w zw. z treścią art. 103 tego aktu prawnego).

Ponadto zdaniem Sądu istotne znaczenie dla ustalenia sposobu użytkowania objętego postępowaniem budynku oraz oceny innych zgromadzonych w sprawie dowodów może mieć też weryfikacja informacji zawartej w zalegającym w aktach organu odwoławczego piśmie Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], że działki nr [...] oraz [...] zostały przyjęte na własność Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r. Być może z treści tej decyzji, o której odpis, jak wskazał Sąd, należy się zwrócić, będzie wynikać jak w tym czasie były wykorzystywane obiekty, które na tych działkach się znajdowały. W zależności od treści pozyskanych dodatkowo dowodów z dokumentów koniecznym może okazać się przeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania dotychczasowych świadków oraz w tym charakterze również skarżącego, celem dokładnego ustalenia jak konkretnie były wykorzystywane poszczególne obiekty, oraz kiedy i skąd świadkowie posiadają takie informacje. Dotychczasowa treść zeznań świadków w ocenie Sądu jest bowiem nazbyt ogólna, co rodzi wątpliwości w przedmiocie dociekliwości osób prowadzących przesłuchanie, gdy chodzi o uzyskanie wiadomości istotnych w sprawie. Organ powinien także rozważyć możliwość uzupełnia dowodów o zeznania z nowych świadków, gdy zważy się, że chodzi o ustalenie faktów mających miejsce w nie tak przecież odległej przeszłości. Ponadto w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien dopuścić dowód z przesłuchania zgłoszonego w charakterze świadka H. W., którego pominięcie nastąpiło z naruszeniem art. 78 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – K. R. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 105, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadzi do dalszego procedowania w sprawie pomimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez niezasadne uznanie, że właściciel obiektu wzniesionego pod rządami aktów prawnych poprzedzających aktualnie obowiązującą ustawę - Prawo budowlane z 1994 r. miał obowiązek ustawowy przechowywać pełną dokumentację techniczną obiektu.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. R. podniósł, że w przypadku trudności w ustaleniu legalności zabudowy w związku ze znacznym upływem czasu od momentu budowy i brakiem kompletności archiwów państwowych rozstrzygający wpływ na ocenę legalności obiektu powinna mieć okoliczność uzyskania przez właściciela obiektu pozwoleń na budowę z uwagi na dalsze inwestycje podejmowane w tym obiekcie, ponieważ z udzielenia przez władzę budowlaną pozwolenia na budowę dotyczącego danego obiektu wynika domniemanie, że organ ten analizować musiał możliwość legalnego wydania takiego pozwolenia, tj. czy nie dotyczy ono obiektu nielegalnego. A zatem z uwagi na wydanie przez Burmistrza Miasta P. pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r., nr [...], którym udzielono zgody na nadbudowę przedmiotowego obiektu, za legalny musi być uznany stan, który wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zmiany sposobu użytkowania należy doszukiwać się w zmianie z działalności produkcyjnej, którą wykonywała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna, na aktualną działalność prowadzoną przez M. Ś. Sp. z o.o., w sytuacji gdy nie uległy zmianie żadne parametry, które można by uznać za relewantne prawnie. Zauważył, że dalej mamy do czynienia z miejscami pracy, a warunki sanitarne ani przeciwpożarowe nie uległy zmianie. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd w zaskarżonym wyroku niezasadnie podważył wiarygodność zeznań świadków, uznając je za zbyt ogólnikowe, w sytuacji gdy z uwagi na znaczny upływ czasu od wydarzeń mogących mieć znaczenie prawne dla sprawy, świadkami mogą być jedynie osoby mające co najmniej 60 lat. Trudno zatem oczekiwać, aby osoby takie mogły pamiętać wszystkie okoliczności powstawania każdej z części zabudowy na działce i czasookresów sposobu użytkowania ich różnych części na przestrzeni kilkudziesięciu lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo, że motywy uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji wskazane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są w pełni prawidłowe. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając wydane w sprawie decyzje zasadnie uznał, że nie zostały one poprzedzone dostatecznym wyjaśnieniem i rozważeniem sprawy, które to uchybienie stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, uznać należy za niezasadny.

Sąd pierwszej instancji za najistotniejszą w sprawie uznał potrzebę wyjaśnienia czy Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w C. zmieniła sposób użytkowania spornego obiektu budowlanego i kiedy ta zmiana sposobu użytkowania została dokonana. Wskazał przy tym, że legalność użytkowania budynku jako wykorzystywanego do hodowli drobiu nie była kwestionowana w sprawie. Zdaniem Sądu organy powinny więc wyjaśnić sposób wykorzystania budynku przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w C., który do czasu nabycia tej nieruchomości pełnił funkcję kurnika. W celu ustalenia sposobu korzystania z przedmiotowego budynku w dacie jego nabycia przez Spółdzielnię, a także ustalenia czy Spółdzielnia wykorzystując budynek na potrzeby warsztatowe związane z zakładem rekultywacji gruntów, w którym dokonywano m.in. naprawy sprzętu ciężkiego, nie zmieniła sposobu użytkowania obiektu, Sąd nakazał przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy przeniesienia własności z dnia 29 stycznia 1987 r., a także ponowne przesłuchanie świadków oraz dopuszczenie w charakterze świadka H. W.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że nawet precyzyjne ustalenie daty zmiany sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego do hodowli drobiu na potrzeby związane z naprawą sprzętu do rekultywacji gruntów rolnych nie prowadzi do wyjaśnienia istoty sprawy. Niezbędne byłoby bowiem także ustalenie czy ewentualne dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu było legalne, a jeżeli miało charakter tzw. "samowoli budowlanej", jaki był pierwotny, określony w pozwoleniu na budowę, sposób użytkowania obiektu. Przejęcie przez Sąd pierwszej instancji założenia, że z uwagi na fakt niekwestionowania w sprawie legalności użytkowania budynku do hodowli drobiu, działalność ta była legalna albo zgodna z pierwotnym przeznaczeniem obiektu, jest bezpodstawne i nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem.

Ustalenie powołanych wyżej okoliczności w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na znaczny upływ czasu, jest jednak niemożliwe. W szczególności dowodem takim nie może być ewentualna umowa przeniesienia własności, w której co najwyżej może być zawarte oświadczenie zbywcy wskazujące na faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, czego nie można utożsamiać z legalnością tego sposobu użytkowania nieruchomości. Ponadto Sąd pierwszej instancji zobowiązując organy do ponownego przesłuchania świadków nie wskazał, jakie "bardziej dociekliwe" metody ma on zastosować, aby mógł uzyskać niezbędne w sprawie informacje sprzed ponad czterdziestu lat wstecz.

W takich okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, że wystarczające jest ustalenie przez organ, jaki był poprzedni niekwestionowany przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sposób użytkowania budynku i czy podjęcie przez "M. Ś." Spółkę z o.o. produkcji numizmatów w tym budynku stanowiło zmianę sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Do kwestii tej nie odniosły się ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Tymczasem art. 71 ust. 1 stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu nie zmienia w sposób istotny wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 parametrów, a w szczególności wymagań ochrony środowiska. Podkreślić należy przy tym, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie zakresu realizowanej już działalności w tym obiekcie może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a także może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie zatem nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności.

Zauważyć należy przy tym, że wcześniej prowadzona w przedmiotowym obiekcie działalność polegająca na prowadzeniu warsztatu, w którym naprawiano sprzęt ciężki służący do rekultywacji gruntów rolnych, miała charakter działalności usługowej na potrzeby działalności rolniczej, a nie jak przyjęły organy - charakter działalności produkcyjnej. Działalność polegająca na produkcji monet przy wykorzystaniu pras hydraulicznych nie jest natomiast działalnością usługową na potrzeby rekultywacji gruntów rolnych. Tym samym organy błędnie przyjęły, że działalność powyższa jest tożsama przedmiotowo.

Za bezpodstawne należy uznać stawiane Sądowi pierwszej instancji zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezasadne uznanie, że właściciel obiektu wzniesionego pod rządami aktów prawnych poprzedzających aktualnie obowiązującą ustawę - Prawo budowlane z 1994 r., miał ustawowy obowiązek przechowywać pełną dokumentację techniczną obiektu. Sąd pierwszej instancji odwołując się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powyższych przepisów wskazał wprost, że Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało przepisu odpowiadającego treści art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., to jest nie przewidywało obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu. Nie sposób zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji przyjęcia stanowiska, że właściciel obiektu wzniesionego pod rządami aktów prawnych poprzedzających aktualnie obowiązującą ustawę - Prawo budowlane miał ustawowy obowiązek przechowywać pełną dokumentację techniczną obiektu.

Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.