Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 264/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9, ust. 8, art. 184 ust. 1, art. 67 ust. 2,
journal: Dz.U. 2024 poz 1530
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
article: art. 46 ust. 2a,
journal: Dz.U. 2024 poz 566
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi E.-M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr 345/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Zarząd, Instytucja Zarządzająca, organ) decyzją z 10 kwietnia 2024 r. nr 345/24 utrzymał w mocy decyzję organu z 6 grudnia 2023 r. nr 313/23 określającą E. E. (Beneficjent, spółka, skarżąca) przypadającą do zwrotu kwotę środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ("EFRR") w łącznej wysokości: 562.500,00 zł z tytułu zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami.

Organ wyjaśnił, że 21 sierpnia 2017 r. ogłosił konkurs zamknięty nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-154/17 naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020. Do konkursu przystąpiła spółka, składając 31 października 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Akcelerator technologii ekologicznych dla przemysłu i energetyki paliwo z odpadów " na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości 750 000,00 zł.

Beneficjent wskazał, że w ramach projektu będzie utworzone centrum produkcyjne, a sam projekt stanowił będzie wdrożenie do produkcji i sprzedaży innowacyjnego produktu, tj. separatorów, filtrów, urządzeń do waloryzacji i uzdatniania do przetwarzania odpadów komunalnych na w pełni aseptyczne paliwo. W wyniku realizacji projektu miały zostać wdrożone: innowacje produktowa, procesowa i nietechnologiczna oraz miało być zatrudnionych 5 osób. Ponadto spółka zapewniała trwałość rezultatów projektu po jego zakończeniu (w zakresie funkcjonowania projektu i jego produktów). Dodatkowo Beneficjent zobowiązał się, że zachowa trwałość projektu w okresie 3 lat liczonej od płatności końcowej na jego rzecz. W szczególności zobowiązał się, że: 1) nie zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej oraz nie przeniesie jej poza obszar objęty programem, 2) nie nastąpi zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści, 3) nie będzie miała miejsca istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.

W dokumentacji projektowej, stanowiącej integralny załącznik do wniosku o dofinansowanie, tj. w Biznes Planie szczegółowo zdefiniowano cele projektu, tj. zgodnie z pkt 3-1 ppkt 1 wiodącym celem spółki było kompleksowe wdrożenie grupy produktów z serii "ProRDF" (innowacja produktowa), tj. separator, filtr, urządzenie do waloryzacji RDF oraz urządzenie do uzdatniania RDF wszystkie zahartowane na podstawie autorskiej technologii "H. P.". W dalszej części Biznes Planu w pkt 2-2 zawarto informację, że nabycie maszyn i urządzeń do obróbki skrawaniem jest niezbędne do osiągnięcia celu projektu, tj. wprowadzenia na rynek nowej grupy produktowej opartej o innowacyjną procesowo technologię hartowania próżniowego innowacyjnych produktów w postaci separatorów, filtrów, urządzeń do uzdatniania i waloryzacji. Dzięki temu miały zostać wdrożone dwie innowacje, tj. innowacja procesowa i produktowa. Dodatkowo zaplanowano również wdrożenie innowacji nie technologicznej opierającej się: na nowych rozwiązaniach marketingowych związanych między innymi z utworzeniem strony w języku polskim i angielskim, udziale w targach i konferencjach, stworzeniu i wdrożeniu marki "ProRDF" w wymiarze polskim i międzynarodowym oraz zatrudnieniu osoby koordynującej zadania marketingowo-handlowe. Beneficjent zobowiązał się, że wszystkie osoby uwzględnione w etatach będą mieć adres stałego miejsca zameldowania z terenu województwa świętokrzyskiego.

W wyniku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej, na podstawie Uchwały Nr 506/19 Zarządu z dnia 25 kwietnia 2019 r. wniosek o dofinansowanie został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.5 w kwocie dofinansowania w wysokości: 750 000,00 zł, uzyskując 71 punktów i 27 miejsce na liście rankingowej projektów złożonych i wybranych do wsparcia w ramach przedmiotowego konkursu.

Instytucja Zarządzająca zawarła 5 sierpnia 2019 r. ze spółką z ówczesną siedzibą przy ul. [...] w K. umowę o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości 750 000,00 zł. Do umowy podpisane zostały aneksy.

W dniach od 16 listopada 2020 r. do 22 grudnia 2020 r. została przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą kontrola polegająca na weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia właściwych procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych. Kontrola ta została przeprowadzona w siedzibie Instytucji Zarządzającej na podstawie dokumentów zamieszczonych w systemie SL i dodatkowo przesłanych przez Beneficjenta. W wyniku kontroli sporządzono 8 stycznia 2021 r. Informację Pokontrolną Nr KC I.432.599.I.2020/PB-1 (tj. pismo znak: KC-1.432.599.I.2020), w której zespół kontrolny stwierdził nieprawidłowości, w wyniku których doszło do pomniejszenia wysokości wydatków kwalifikowalnych. Wobec powyższego wniosek o płatność nr RPSW.02.05.00-26-0116/17-003 został ostatecznie zatwierdzony na kwotę dofinansowania 406 431,82 zł. Przedmiotowym wnioskiem Beneficjent rozliczył zaliczkę nr 1 w kwocie 95 625,00 zł oraz zaliczkę nr 2 w kwocie 310 806,82 zł. Następnie w dniu 31 sierpnia 2020 r. Beneficjent przekazał w systemie SL wniosek o płatność nr RPSW.02.05.00-26-0116/17-004, w którym ujął do rozliczenia pozostałą część zaliczki nr 2 w kwocie 231 068, 18 zł. Przedmiotowy wniosek jednocześnie stanowił wniosek o płatność końcową. Instytucja Zarządzająca poddała ww. wniosek o płatność weryfikacji pod względem formalnorachunkowym, a następnie skierowała ten wniosek o płatność do kontroli realizacji projektu. W wyniku czego przeprowadzono kontrolę końcową, której wynikiem była ostateczna Informacja Pokontrolna Nr 114/N/II/RPO/2021/P z 2 września 2021 r., w której również stwierdzono wydatki niekwalifikowalne. Wobec powyższego wniosek o płatność nr RPSW.02.05.00-26-0116/17-004 został ostatecznie zatwierdzony na kwotę dofinansowania 156 068, 18 zł. Pozostała część zaliczki w kwocie 75 000,00 zł została uznana za koszt niekwalifikowalny.

Następnie zlecono przeprowadzenie czynności kontrolnych w trybie kontroli doraźnej. W dniu 27 maja 2022 r. zespół kontrolny udał się w miejsce realizacji projektu. Efektem wyjazdu jest notatka służbowa z dnia 27 maja 2022 r. oraz protokół z czynności oględzin z tej samej daty. Po udaniu się na miejsce realizacji projektu, tj. ul. [...] w C., zespół kontrolny zastał otwarte drzwi do pomieszczenia w którym miał być realizowany projekt. Kontrolujący stwierdzili, że zamiast zakupionych urządzeń (pionowego centrum obróbczego, spawarki laserowej) oraz zatrudnionych pracowników w ramach realizowanego przez spółkę projektu znajdowały się palety z peletem/Eko-groszkiem oraz stare meble biurowe pokryte grubą warstwą kurzu. Pod wskazanym adresem nie zauważono również żadnych wymaganych elementów promocyjnych projektu, natomiast na drzwiach wejściowych do pomieszczenia umieszczona była jedynie tabliczka z nazwą Beneficjenta. W trakcie przeprowadzonych oględzin w miejscu realizacji projektu zespół kontrolny stwierdził, że stan techniczny oraz warunki panujące w wynajmowanym pomieszczeniu na dzień przeprowadzenia kontroli doraźnej był antysanitarny, tj. nie pozwalał na jakąkolwiek możliwość zapewnienia zatrudnionym pracownikom godziwych warunków do przebywania i wykonywania pracy, jak również spania czy mieszkania na stałe pod adresem ul. [...] w C.. Również powierzchnia pomieszczenia (hangaru) była zbyt mała, aby jednocześnie pomieścić zakupione urządzenia oraz zapewnić pracownikom miejsce do zamieszkiwania, przy równoczesnym braku zaplecza sanitarnego, socjalnego oraz mieszkalnego z przeznaczeniem przestrzeni prywatnej dla każdego pracownika. Pomieszczenie było nieogrzewane, ściany i podłoga (sama wylewka) były nieocieplone, a drzwi wejściowe frontowe były nieszczelne z blachy falistej, co wykluczało pracę w danym pomieszczeniu w okresie jesienno-zimowym. Zatem zespół kontrolny nie miał możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz nie mógł potwierdzić, że w miejscu tym jest prowadzona działalność, przechowywana jest dokumentacja dotycząca realizacji projektu, jak również, że jest realizowany projekt. Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że na dzień kontroli doraźnej Beneficjent nie zgłaszał jej zmiany miejsca realizacji projektu.

Od dnia opuszczenia przez Beneficjenta miejsca realizacji projektu, który to fakt został ujawniony Instytucji Zarządzającej dopiero w dniu kontroli doraźnej tj. 27 maja 2022 r. aż do momentu przedłożenia nowej umowy najmu lokalu, czyli do dnia 28 października 2022 r., a więc przez okres co najmniej 154 dni (5 miesięcy i 1 dzień - jeżeli brać pod uwagę wyłącznie datę ujawnienia faktu) Instytucja Zarządzająca nie posiadała żadnej informacji, gdzie znajdują się urządzenia zakupione w ramach realizacji niniejszego projektu, co w konsekwencji wskazywało, że nie zachowano ciągłości w realizacji założonych wskaźników rezultatu projektu.

Zespół kontrolny stwierdził, że:

a) Beneficjent nie realizował zakresu rzeczowego projektu zgodnie z założeniami projektu określonego we wniosku o dofinansowanie, co stanowiło naruszenie § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie;

b) Beneficjent nie realizował projektu z należytą starannością oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości, co stanowi naruszenie § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie;

c) Beneficjent w zakresie realizacji i zgodności projektu z umową o dofinansowanie naruszył § 13 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie, z treści którego wynika, że Beneficjent zobowiązuje się do przekazywania do Instytucji Zarządzającej wszelkich dokumentów, informacji i oświadczeń związanych z realizacją projektu, których Instytucja Zarządzająca zażąda w okresie realizacji projektu i jego trwałości;

d) Beneficjent nie wywiązał się zgodnie z wymogami, o których mowa w rozporządzeniu ogólnym, Rozporządzeniu Wykonawczym Komisji (UE) nr 82/2014 z 28.07.2014 r. oraz zapisów dokumentu pn. "Podręcznik wnioskodawcy i beneficjenta programów polityki spójności 2014-2020 w zakresie informacji i promocji" z obowiązku prawidłowego przeprowadzenia wszystkich działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących projektu, co stanowi naruszenie § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie;

e) Beneficjent nie dokonał zgłoszenia w formie pisemnej zmian dotyczących realizacji projektu przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji Instytucji Zarządzającej, co stanowi naruszenie § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Dodatkowo Instytucja Zarządzająca w treści Informacji Pokontrolnej nr 52/N/II/RPO/2022 z 15 grudnia 2022 r. podkreśliła, że na dzień prowadzenia czynności kontrolnych Beneficjent posiadał jeden oddział znajdujący się w C. ul. [...], a prowadzona przez spółkę działalność nie została zawieszona ani też przedsiębiorca nie został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Instytucja Zarządzająca nałożyła korektę finansową na wydatki kwalifikowalne w projekcie w wysokości 837 375,00 zł, w tym na dofinansowanie 562 500,00 zł. Jednocześnie z uwagi na fakt, że Beneficjent zaprzestał realizacji projektu lub realizuje go w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla programu oraz nie poddał się kontroli Instytucji Zarządzającej bądź innych uprawnionych podmiotów lub przedłożył dokumenty stwierdzające nieprawdę lub udzielił nieprawdziwych i nierzetelnych informacji, Instytucja Zarządzająca uznała 100 % wydatków w ramach realizowanego projektu za niekwalifikowalne.

Beneficjent 14 lutego 2023 r. wystosował wniosek o rozwiązanie umowy. We wniosku wskazał, że ma wiedzę, iż rozwiązanie umowy powoduje konieczność zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i powyższe akceptuje. Jednocześnie prosił o wskazanie dalszych formalności jakie muszę spełnić aby rozwiązać powyższą umowę za porozumieniem stron, a także o podanie kwoty zwrotu wraz z odsetkami. Instytucja Zarządzająca nie wyraziła zgody na proponowane rozwiązanie, tj. na rozwiązanie umowy na mocy porozumienia stron w myśl zapisów § 25 ust. 5 umowy o dofinansowanie. Wychodząc jednocześnie naprzeciw oczekiwaniom Beneficjenta, Instytucja Zarządzająca podała łączną kwotę należności do zwrotu wg. stanu na dzień 28 lutego 2023 r. Poinformowano Beneficjenta, że uregulowanie zobowiązań będzie stanowiło podstawę do przygotowania porozumienia dotyczącego rozwiązania umowy o dofinansowanie.

W związku z powyższym oraz w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli doraźnej nieprawidłowościami związanymi z naruszeniem przez Beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca wezwała spółkę do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 562 500,00 zł wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W wyznaczonym terminie Beneficjent nie dokonał wymaganego zwrotu należności.

Pismem z 27 października 2023 r. Instytucja Zarządzająca wypowiedziała umowę o dofinansowanie.

Organ wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

W toku tego postępowania ustalono, że brak jest jakichkolwiek podstaw do tego by uznać, że wskaźnik innowacji nietechnologicznej w jakimkolwiek zakresie został zrealizowany. Jednocześnie wskazano, że wpływ jakichkolwiek czynników zewnętrznych na omawiany wskaźnik, w tym epidemii, wypowiedzenia umowy dzierżawy, czy też wybuchu wojny na Ukrainie był zerowy i zależał jedynie od woli Beneficjenta, ponieważ w przypadku tworzenia strony internetowej można było to zlecić zdalnie z każdego miejsca na świecie. Tym samym brak było jakichkolwiek obiektywnych czynników, aby uznać, że proces ten mógł być zakłócony przez jakiekolwiek czynniki zewnętrzne, w tym siłę wyższą.

Beneficjent nie dostarczył żadnych wiarygodnych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie chociażby jednego procesu hartowania wyprodukowanego przez siebie elementu. Przedłożył jedynie oświadczenie o realizacji wskaźnika niepoparte żadnym wiarygodnym dokumentem w postaci zlecenia wykonania hartowania, protokołu odbioru czy też faktury za taką usługę. Co więcej dokument przedstawiony przez Beneficjenta w celu potwierdzenia wskaźnika Liczba wprowadzonych innowacji produktowych dodatkowo poddawał w wątpliwość, a wręcz utwierdzał na stanowisku, że nie została wprowadzona żadna innowacja procesowa, ponieważ skoro wątpliwym jest, czy faktycznie doszło do sprzedaży finalnego produktu, to tym bardziej mało prawdopodobnym jest, aby zaszły procesy prowadzące do wytworzenia takiego produktu. Beneficjent w celu udokumentowania zrealizowania wskaźnika Liczba wprowadzonych innowacji produktowych przedłożył fakturę sprzedaży separatora magnetycznego. Wskazano, że w trakcie czynności wyjaśniających uzyskano pismem z 29 września 2022 r. odpowiedź z Komendy Miejskiej Policji w Kielcach o treści: "(. . . ) przesłuchano T. M. właściciela firmy T.-C., który potwierdził, iż nigdy nie zakupił separatora magnetycznego od firmy E.-M., w związku z czym firma G. P. nie mogła wystawić faktury o nr 1/08/2021 z dnia 25.08.2021 r. (...) ". Wziąwszy powyższe pod uwagę na podstawie przedstawionej przez Beneficjenta dokumentacji nie sposób było potwierdzić realizacji wskaźnika Liczba wprowadzonych innowacji produktowych, ponieważ z pisma przekazanego przez organy ścigania wynika, że nie doszło do takiego zdarzenia.

Ponadto organ wskazał, że Beneficjent w piśmie z 16 sierpnia 2023 r. wprost wskazał, że przeniósł produkcję poza teren województwa świętokrzyskiego i w związku z tym faktem nie miał możliwości zatrudniania pracowników z województwa świętokrzyskiego. Tym samym Beneficjent wprost przyznał się do znaczącej modyfikacji projektu.

Decyzją z 6 grudnia 2023 r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego wydał decyzję nr 313/23 określającą spółce przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości: 562 500,00 zł, termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. W uzasadnieniu swej decyzji Instytucja Zarządzająca wskazała, że cel projektu nie został osiągnięty, wobec czego doszło do naruszenia postanowień § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 3, § 14 ust. 1 , ust. 3 i ust. 4, § 18 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie wskutek zaprzestania przez Beneficjenta realizacji projektu lub jego realizację w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie, przepisami prawa lub procedurami właściwymi dla programu oraz niepoddanie się kontroli Instytucji Zarządzającej bądź innych uprawnionych podmiotów lub przedłożenie dokumentów stwierdzających nieprawdę lub udzieleniu nieprawdziwych i nierzetelnych informacji, a co za tym idzie wszystkie środki wypłacone w ramach umowy o dofinansowanie zostały poniesione z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, tym samym podlegają one zwrotowi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd wydał zaskarżona decyzję.

W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze E. E. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji; ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez podpisanie zaskarżonej decyzji Zarządu województwa świętokrzyskiego przez wicemarszałka co wskazuje, że decyzja obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzut 1);

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 138 § 2b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez organ decyzji utrzymującej decyzję w mocy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a., a zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2b k.p.a., organ winien: uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w tym zakresie, uwzględniając prawidłowe wytyczne w zakresie wykładni przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 24 ust. 1 oraz ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego; ewentualnie przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czego organ nie uczynił, gdyż zaniechał podjęcia czynności procesowych pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, iż organ nie wyeliminował wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w rzeczywistości nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na wydane decyzją rozstrzygnięcie, co wskazuje, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 2);

2/ art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., 83 § 1, 3 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegające na braku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu całokształtu okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w oparciu ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej de facto jedynie na informacji pokontrolnej, co skutkowało nieuzasadnionym pominięciem materiałów dowodowych istotnych dla jej rozstrzygnięcia i tym samym faktycznie zaniechano przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym przesłuchania świadków: A. G. - menagera w spółce w czasie realizacji projektu, M. D. - prowadzącego działalność gospodarczą E.-B., która jest właścicielem magazynu w C., M. M. - dyrektora zarządzającego spółką F. , S. M. kierownika zakładu w C. wynajmującego pomieszczenia Beneficjentowi oraz G. P. - P. Beneficjenta, uznaniu wyjaśnień złożonych przez S. M. zespołowi kontrolującemu w sytuacji, gdy złożone zostały one bez kodeksowych wymogów i gwarancji dla dowodu zeznań w charakterze świadka, gdy bezzasadnie pominął dowód w postaci opinii prawnej przedłożonej przez stronę co prowadzi do wniosku, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w oparciu o fragmentarycznie zgromadzony i dowolnie oraz wybiórczo oceniony materiał dowodowy, a także z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych i przyjęciem, że: a/ Beneficjent nie poddał się planowanej kontroli doraźnej, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Beneficjent nie został o niej poinformowany co wraz z okolicznościami przeprowadzenia poprzednich kontroli powinno mieć kluczowe znaczenie dla oceny kwestii braku podstaw do uznania, że Beneficjent świadomie odmówił poddania się kontroli; b/ Wskaźnik liczby wprowadzonych innowacji nietechnologicznych nie został w jakimkolwiek zakresie zrealizowany, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Beneficjent stworzył stronę internetową, co zostało potwierdzone w wyniku kontroli za zakończenie projektu, natomiast strona internetowa w toku planowanej kontroli doraźnej była niedostępna z uwagi na usterkę w zakresie jej konfiguracji; c/ Projekt nie został zrealizowany w żadnym zakresie, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Beneficjent zrealizował zakres rzeczowy projektu poprzez zakupienie urządzeń przewidzianych w ramach jedynego zadania wskazanego we wniosku o dofinansowanie oraz zrealizował wskaźniki produktu i rezultatu; d/ Beneficjent nie realizował projektu w miejscu wskazanym w we wniosku o dofinansowanie oraz że przeniósł produkcję poza teren województwa świętokrzyskiego i tym samym dokonał znaczącej modyfikacji projektu, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Beneficjent realizował projekt w miejscu wskazanym we wniosku o dofinansowanie, jednakże na skutek niezależnych od siebie okoliczności mających znamiona siły wyższej, w tym nagłego i niespodziewanego wypowiedzenia umowy dzierżawy oraz skutków pandemii COVID-19 podjął wszelkie możliwe działania w celu zabezpieczenia środków trwałych nabytych w toku realizacji projektu, co jednakże nie może być utożsamiane z przeniesieniem produkcji poza teren województwa świętokrzyskiego, co wskazuje, że ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia ww. przepisów postępowania skutkujące ww. błędami w ustaleniach faktycznych doprowadziły do naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego (zarzut 3);

III. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ust. 11 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego poprzez bezpodstawne sformułowanie rzekomych nieprawidłowości i przyjęcie, że Beneficjent: a/ wykorzystał całość środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, w tym umową o dofinansowanie, b/ Beneficjent zaprzestał realizacji projektu, czym rzekomo naruszył § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 3, § 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 18 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie, c/ odmówił się poddania kontroli, czym naruszył § 14 ust. 1 i 3 umowy o dofinansowanie, d/ Beneficjent nie realizował projektu zgodnie z założeniami wskazanymi we wniosku o dofinasowanie, co prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały podstawy do zwrotu dofinansowania w kwocie 562 500,00 zł przez Beneficjenta, wobec czego decyzja jest bezpodstawna, a zatem ww. naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 4);

2/ art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego poprzez naruszenie zasad zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów związanych z realizacją środków europejskich, skutkujące zobowiązaniem Beneficjenta do zwrotu całości środków, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia konstytutywnych przesłanek stanowiących o wystąpieniu nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, w szczególności nie wykazał wystąpienia rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, nie wykazując należycie, że wydatki poniesione w projekcie należy uznać za nieuzasadnione, co prowadzi do wniosku, że żądanie zwrotu dofinansowania jest nieuzasadnione, gdyż nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu prawa unijnego, a tylko takie może uzasadniać nałożenie korekty i domaganie się zwrotu środków przez organ, a zatem ww. naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 5);

3/ art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez żądanie przez organ zwrotu całości wypłaconego dofinansowania, podczas gdy organ nie dokonał oceny wpływu rzekomych uchybień na wysokość żądanej do kwoty zwrotu, nie przeprowadził żadnego rozumowania odnoszącego się do powagi i rangi rzekomych uchybień oraz stosowania zasady proporcjonalności, w tym całkowicie pominął okoliczność, że Beneficjent m. in. osiągnął cel projektu oraz wskaźniki produktu i rezultatu, podjął działania mające na celu osiągniecie wszystkich wskaźników, a ich ewentualne nieosiągnięcie wynika z faktu, iż w toku realizacji projektu doświadczył nadzwyczajnych zdarzeń mających charakter siły wyższej, co prowadzi wniosku, że organ w odgórny sposób zastosował sankcję nieproporcjonalną do zarzucanych Beneficjentowi uchybień, a zatem ww. naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 6);

4/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 52 ust. 1 KPP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "inne obowiązujące procedury", o których mowa w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych można rozumieć również dokumenty opracowane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego - Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków niestanowiące przepisów prawa powszechnie obowiązującego, czy umowę o dofinansowanie, w sytuacji w której Rozporządzenie 1303/2013 wyraźnie wskazuje, że za nieprawidłowość uznać wyłącznie należy naruszenie przepisów prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, co miało istotne znaczenie w sprawie, o rzekomym uchybieniu skarżącej przesądzać miałoby wyłącznie naruszenie "innych obowiązujących procedur" tj. postanowień § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 3, § 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 18 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie umowy o dofinansowanie czy sekcji 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz sekcji 6.16 Wytycznych w zakresie zachowania trwałości projektu, a zatem ww. naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 7);

5/ art. 207 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 481 k.c. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż zachodzą bezwzględne przesłanki do zastosowania ww. przepisu i wezwania Beneficjenta do zwrotu pobranych w ramach dofinansowania środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, podczas gdy analizując reżim naliczania odsetek w niniejszej sprawie organ powinien był odstąpić od literalnej wykładni art. 207 ustawy o finansach publicznych, kierując się względami celowościowymi i słusznościowymi, z których wynikałoby, iż zastosowanie ww. przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy jest sprzeczne z szeregiem zasad prawa unijnego i nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia na gruncie przepisów krajowych, co prowadzi do wniosku, iż żądając zwrotu dofinansowania, organ powinien był zastosować cywilnoprawny reżim naliczania odsetek określony w art. 481 k.c., który uzależnia moment naliczania odsetek od momentu wymagalności roszczenia, a zatem ww. naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 8);

6/ art. 12 Prawa Przedsiębiorców, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej w szczególności z rażącym naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co przejawiło się w: a/ sporządzeniem decyzji w sposób utrudniający stronie weryfikację zasadności rozstrzygnięcia organu, co wynika z braku przejrzystości decyzji, wielokrotnego powtarzania tożsamych okoliczności i twierdzeń, braku podziału decyzji na część zawierającą uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne, czy wielostronne przywoływanie treści wzoru umowy, b/ posługiwanie się w decyzji określeniami nacechowanymi emocjonalnie godzącymi w powagę organu, przejawiającymi się w stwierdzeniach dotyczących absurdalności tez pełnomocnika, przeczeniu wszelkim prawom logiki wniosku złożonego przez pełnomocnika, kompletnej premedytacji swego (Beneficjenta - przyp.) postępowania, zupełnego niezrozumienia specyfiki realizacji projektu, lekceważeniu z premedytacją obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, c/ całokształt działań Instytucji Zarządzającej w toku realizacji projektu przejawiający się negatywnej ocenie projektu, zmienionej dopiero w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zawarcia umowy o dofinansowanie po ponad 21 miesiącach od złożenia wniosku, brak uzasadnionych podstaw do odmowy zmiany wskaźnika zatrudnienia oraz nieuzasadnionym przedłużaniu prowadzanej planowanej kontroli doraźnej przez ponad 6 miesięcy, co wskazuje na brak bezstronności i równego traktowania Beneficjenta od samego początku realizacji projektu, a zatem ww. naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut 9).

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że głównym celem projektu był wzrost jej konkurencyjności, który miał nastąpić wskutek rozwoju poziomu inwestycji, wykorzystania nowych pomysłów i innowacji, podniesienia zdolności do rozwoju działalności na rynkach. Wyjaśniła, że w celu prawidłowej realizacji projektu zobowiązała się do nabycia separatorów, filtrów, urządzeń do waloryzacji i uzdatniania. Pierwotnie we wniosku o dofinasowanie deklarowała, że do obsługi maszyny będzie konieczne utworzenie 5 miejsc pracy. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie zobowiązała się do zrealizowania jednego zadania - zakupu maszyn i urządzeń do obróbki skrawaniem. Wskazała także, że w trakcie realizacji projektu wystąpiły nieprzewidziane trudności w jego realizacji. W marcu 2020 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polski został wprowadzony stan epidemii. Ponadto została jej wypowiedziana umowa dzierżawy. Tym samym była zmuszona do podjęcia ekstraordynaryjnych działań - zmiany miejsca korzystania z maszyny oraz prowadzenia działalności. Mimo powyższych okoliczności, spółka podjęła działania mające na celu dalszą realizację projektu. Argumentowała, że wszelkie potencjalne wątpliwości organ rozstrzygał z najdalej idącym rygoryzmem na niekorzyść skarżącej, co przejawiało się m.in. przez zastosowaną przez organ wykładnią pojęć takich jak "przeniesienia produkcji", "odmowy poddania się kontroli", "wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem", "nieosiągnięcie wskaźników projektu" czy "nieosiągnięcie celu projektu", a co miało jedynie na celu wykreowanie zaniżonego poziomu ich zrealizowania przez skarżącą. Zaprzeczyła jakoby nie poddała się kontroli realizacji projektu. Kontrola miała charakter doraźny, a spółka nie została uprzedzona o jej przeprowadzeniu. Organ nie wziął pod uwagę, że spółka nie unikała poprzednich kontroli, o których jednakże była należycie poinformowana. Spółka wskazała także, że bez znaczenia dla konkurencyjności spółki pozostaje kwestia miejsca prowadzenia działalności. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że Beneficjent w istocie stworzył stronę internetową, co przecież zostało potwierdzone w wyniku kontroli na zakończenie projektu. Spółka osiągnęła również wskaźniki rezultatu, ponieważ wprowadziła innowacji procesową, produktową oraz technologiczną, a także ostatecznie udało jej się osiągnąć założony wzrost zatrudnienia w spółce. Wyjaśniła, że jedynie deklarowała (co nie jest tożsame z obowiązkiem), że zamierza zatrudnić mieszkańców województwa świętokrzyskiego.

Podniosła, ze organ nie wykazał w sposób przekonujący, czy rzekome nieprawidłowości, których miał dopuścić się Beneficjent, stanowią nieprawidłowość uzasadniającą zwrot środków. Zdaniem Beneficjenta w niniejszej sprawie rzekome nieprawidłowości (nawet jeśli przyjąć że wystąpiły) nie mogły spowodować nawet potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej. Wyjaśniła, że ustalenie nieprawidłowości przez organ nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia naruszenia procedur, ale powinno również wskazywać wagę i charakter występującej nieprawidłowości - a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dodała, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał związku przyczynowego między stwierdzonymi nieprawidłowościami, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie Unii Europejskiej, do czego jest zobowiązany, ograniczając się jedynie do kilkukrotnego lakonicznego stwierdzenia o sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził w ogóle do realizacji założonych celów projektu. Zdaniem skarżącej organ naruszył także zasadę proporcjonalności przy okazji oceny następstw rzekomego uchybienia zarzucanego Beneficjentowi. W decyzji nie sposób znaleźć uzasadnienia, dlaczego organ postanowił odstąpić od zastosowania zasady proporcjonalności i nałożyć na Beneficjenta korektę w wysokości 100 % kosztów przeznaczonych na wydatki związane z zawartymi w ramach projektu wydatkami. Skarżąca podniosła także, że orzekanie o zwrocie środków na podstawie postanowień niestanowiących przepisów prawa powszechnie obowiązującego narusza nie tylko przepisy prawa krajowego, ale również przepisy unijne, a mianowicie art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia ogólnego. Przepisy te nie dają żadnego upoważnienia do wydawania tego rodzaju decyzji i orzekania o prawach i obowiązkach beneficjentów w oparciu o akty niebędące aktami prawa powszechnie obowiązującego. Na poparcie swojej argumentacji spółka przywołała orzecznictwo TSUE, sądów powszechnych i administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 22 października 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył wniosek o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji nr 313/2023 wydanej 6 grudnia 2023 r. z uwagi na wystąpienie wady nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (względnie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jednocześnie zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentów: 5 uchwał Zarządu na fakt braku umocowania do podejmowania czynności w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków prowadzanego w oparciu o art. 207 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego; 2 uchwał Zarządu na fakt braku umocowania do podejmowania czynności w związku z wezwaniem do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych; odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 21 października 2024 r. o sygn. akt II AKa 144/24 uchylającego wyrok Sądu Okręgowego w Kielcach z 17 stycznia 2024 r. na okoliczność uchylenia wyroku skazującego G. P. P. Zarządu Beneficjenta.

W uzasadnieniu swojego wniosku skarżąca wskazała, że Zarząd nie miał podstaw prawnych do udzielenia upoważnienia dla pracowników Urzędu Marszałkowskiego do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym także zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że z przedłożonych upoważnień nie wynika, aby K. K. była upoważniona do podejmowania czynności nie tylko w toku postępowania zwrotowego, ale i przede wszystkim nie była upoważniona do wezwania Beneficjenta do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Sporządzając i podpisując w imieniu Zarządu wezwanie do zwrotu środków z 19 maja 2023 r., działała zatem bez jakiegokolwiek upoważnienia właściwego organu (Instytucji Zarządzającej). Z kolei z przedłożonych upoważnień nie wynika, aby A. K. była upoważniona do podejmowania czynności w toku postępowania zwrotowego. Sporządzając i podpisując w imieniu Zarządu zawiadomienie z 28 lipca 2023 r. o wszczęciu postępowania, zawiadomienie z 1 września 2023 r. informujące stronę o upoważnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., działała bez jakiegokolwiek upoważnienia właściwego organu.

Powyższe oznacza zatem, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, a zatem wydana przez Zarząd decyzja nr 313/2023 z 6 grudnia 2023 r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4 oraz art. 104 § 1 k.p.a. Natomiast w związku z tym, że wezwanie do zwrotu środków nie zostało skutecznie wystawione i doręczone, doszło do rażącego naruszenia art. 207 ust. 9 w zw. z ust. poprzez wydanie decyzji orzekającej o zwrocie środków w sytuacji, gdy nie upłynął, a nawet nie rozpoczął biegu 14 dniowy termin na zwrot środków.

Sąd wezwał organ do przedłożenia dokumentów, z których wynikają upoważnienia dla A. K. oraz K. K. do podjęcia kwestionowanych przez stronę skarżącą czynności przed i w toku postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, organ przesłał do Sądu kserokopie 2 uchwał Zarządu: Nr 2899/20 z 4 listopada 2020 r., Nr 5095/22 z 30 marca 2022 r.

Na rozprawie 30 października 2024 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowody z 7 uchwał Zarządu załączonych do pisma procesowego strony skarżącej z 22 października 2024 r. oraz doręczonych przez organ na wezwanie Sądu 2 uchwał Zarządu z 4 listopada 2020 r. i 30 marca 2022 r. Jednocześnie Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z wydruku wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 21 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt II AKa 144/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w którym ją wydano, nie ujawniła naruszenia przez organ prawa, które mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przez sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi, którego skutkiem może być uchylenie zaskarżonego aktu, może nastąpić tylko w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych.

Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem sporu w sprawie było nałożenie na stronę skarżącą obowiązku zwrotu całości udzielonego jej dofinansowania na realizację projektu ze względu na uznanie przez Instytucję Zarządzającą, z czym nie zgadza się strona skarżąca, że na skutek wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem doszło do naruszenia procedur przy realizacji projektu i w konsekwencji doszło do wyrządzenia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, co stanowi nieprawidłowość uzasadniającą zastosowanie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530; z późn. zm.; dalej: u.f.p.) i konieczność wydania decyzji określającej kwotę udzielonego dofinansowania do zwrotu z art. 207 ust. 9 u.f.p.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że stanowisko Instytucji Zarządzającej jest prawidłowe.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego - zarzutu nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu, sąd uznał, że nie jest on zasadny. Autor skargi zarzuca, że decyzja administracyjna wydawana przez zarząd województwa powinna być podpisana przez marszałka województwa, co wynika wprost z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, a nie przez wicemarszałka, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Pogląd ten jest nieuprawniony.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 566; dalej: u.s.w.) decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. W realiach sprawy zbieżną w swej treści normę zawiera § 140 ust. 7 zd. 2 i 3 Statutu Województwa Świętokrzyskiego (Dz. Urz. Woj. Święt. z 10 lipca 2020 r., poz. 2612), według którego decyzje i postanowienia wydane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.

Orzekający w niniejszej sprawie sąd podziela przy tym wyrażony w wyroku z 3 grudnia 2019 r. (I GSK 1476/18) pogląd NSA, że kierując się wykładnią systemową należy uznać możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek. W sytuacji, gdy w posiedzeniu zarządu województwa, na którym nie jest obecny marszałek, a któremu przewodniczy wicemarszałek i podjęcia na takim posiedzeniu uchwały będącej decyzją administracyjną, decyzję taką podpisuje - prowadzący posiedzenie wicemarszałek. Nie do zaakceptowania bowiem jest sytuacja, w której decyzje administracyjne będzie zawsze podpisywał marszałek województwa, choćby nie uczestniczył w jej wydaniu. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte w czasie jego nieobecności, jest nieuzasadnione. Co prawda wykładnia gramatyczna art. 46 ust. 2a u.s.w. nakazywałaby przyjąć, iż w świetle tego przepisu wszelkie decyzje zarządu województwa podpisuje marszałek, jednakże mając na uwadze pozostałe regulacje tej ustawy wykładnia ta nie jest prawidłowa. Nie można bowiem przyjąć jako zasadnej argumentacji zgodnie, z którą w każdym posiedzeniu zarządu województwa musi uczestniczyć marszałek województwa. Byłoby to sprzeczne z wykładnią systemową. Decyzja administracyjna może być podjęta na posiedzeniu, w którym nie uczestniczą wszyscy członkowie zarządu, posiedzenie zaś może prowadzić wicemarszałek. Skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie bierze udziału jego przewodniczący (marszałek), to nie można uznać, jak chce tego strona skarżąca, że przepis art. 46 ust. 2a u.s.w. nakazuje podpisanie decyzji przez marszałka w sytuacji, gdy nie uczestniczy on w posiedzeniu zarządu. Zestawienie treści art. 107 k.p.a. z art. 46 ust. 2a u.s.w. pozwala, jak już wyżej wskazano przyjąć wniosek, że decyzje podpisuje ten, kto uczestniczył w jej wydaniu. Powyższe nie może z kolei prowadzić do wniosku, że podejmowanie przez zarząd decyzji nie może odbyć się bez udziału marszałka. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że w posiedzeniu zarządu wydającego zaskarżoną decyzję uczestniczyło trzech członków zarządu, a posiedzenie prowadził wicemarszałek i on podpisał decyzję, co zdaniem sądu, należało uznać za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym jako chybiony należało ocenić omawiany zarzut (oznaczony w skardze jako zarzut 1).

W kontekście przytaczanych w skardze poglądów doktryny i orzecznictwa, ubocznie należy zauważyć, że w wyroku z 19 czerwca 2024 r. (I GSK 1507/20) Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r. (V SA/Wa 391/17) przyjął, że w sprawach z zakresu zobowiązania do zwrotu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, zarząd województwa na mocy przepisu art. 268a k.p.a. może upoważnić wskazanego imiennie pracownika urzędu marszałkowskiego do wydawania decyzji administracyjnych.

Odnosząc się z kolei do sformułowanego w piśmie procesowym z 22 października 2024 r. zarzutu nieważności decyzji nr 313/23 z 6 grudnia 2023 r. z uwagi na brak umocowania: A. K. do podejmowania czynności w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków prowadzanego w oparciu o art. 207 u.f.p. w zw. z art. 67 ust. 2 u.f.p., w tym w szczególności zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego; K. K. do podejmowania czynności w toku postępowania zwrotowego, a w szczególności wezwania Beneficjenta do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Po pierwsze, po wezwaniu przez sąd, organ przedstawił uchwały, z których wynika upoważnienie odpowiednio dla A. K. do dokonywania wszelkich czynności w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w K. (uchwała zarządu nr 2899/20 z 4 listopada 2020 r.), dla K. K. do dokonywania w imieniu zarządu oraz Województwa Ś. czynności w sprawach prowadzonych w Departamencie Inwestycji i Rozwoju Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w K., w szczególności w zakresie składania oświadczeń woli i wiedzy, w tym w postępowaniach sądowych i administracyjnych oraz przed innymi organami, instytucjami i podmiotami, m.in. w zakresie związanym z płatnościami i odzyskiwaniem środków (uchwała zarządu nr [...] z 30 marca 2022 r.). Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zostało podpisane przez A. K. 28 lipca 2023 r., a zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym – 1 września 2023 r. Z kolei wezwanie do zwrotu dofinansowania zostało podpisane przez K. K. 19 maja 2023 r. Powyższe oznacza, że w datach podejmowanych czynności, miały stosowne upoważnienia. Po drugie, decyzję nr 313/23 z 6 grudnia 2023 r. podpisał Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, a więc osoba do tego uprawniona.

Za podstawę wyroku sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, gdyż nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego sąd stwierdza, że nie są one usprawiedliwione.

Chodzi tu o zarzuty naruszenia przepisów postępowania objętych zarzutami oznaczonymi w skardze jako zarzut 2 i zarzut 3.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ta regulacja prawna oznacza, że obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego, czyli dotyczącego wszystkich, mających znaczenie w sprawie okoliczności faktycznych. W sytuacji, kiedy strona kwestionuje ustalenia organu administracji, ale nie przedstawia dowodów potwierdzających jej twierdzenia, na organie administracji nie spoczywa ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez ten organ, zaś sam organ nie ma obowiązku wzywania strony do przedstawienia dowodów dotyczących faktów już ustalonych.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W tym zakresie ocena była oparta na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a dla jej dokonania organ posiadał wystarczającą wiedzę. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego spółka nie wnosiła o przesłuchanie w charakterze świadków: A. G., M. D., M. M., S. M., G. P.. Zarzut nieprzesłuchania tych osób w charakterze świadków zgłosiła dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei S. M., jak wynika z treści notatki z kontroli doraźnej z 27 maja 2022 r. i protokołu z czynności oględzin z 27 maja 2022 r. udzielił wyjaśnień w ramach prowadzonej kontroli, a nie w toku postępowania administracyjnego, dopiero w którym istniałby obowiązek stosowania przepisów k.p.a. o dowodzie z zeznań świadka. Nie może ujść uwadze, że organ odniósł się do przedłożonej mu treści opinii prawnej. Wskazał, że nie jest kompetentny, aby rozpatrywać i zajmować stanowisko, czy poszczególne naruszenia przepisów i nieprawidłowości wynikłe z realizacji badanego projektu są czynami zabronionymi w świetle przytoczonych przepisów kodeksu karnego. Dodał, że może odnieść się jedynie do stanowiska Beneficjenta w zakresie stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości, nie wkraczając w kompetencje organów ścigania i sądów powszechnych w zakresie prawa karnego (s. 31 zaskarżonej decyzji), co też uczynił. Opinię tę należało bowiem uznać jedynie za stanowisko strony bez konieczności przeprowadzenia z niej dowodu (por. wyrok NSA z 24 września 2015 r., II OSK 1692/14). Opinia prawna nie może być bowiem uznana za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 17 maja 2017 r., II GSK 2610/15). Tymczasem przedmiot przedłożonej w toku postępowania opinii, jej konkluzje i wnioski dają podstawę, by uznać, że została sporządzona na potrzeby postępowania karnego. Przytaczając określone okoliczności sprawy, opiniujący wskazał, że nie mogą one świadczyć o zamiarze oszustwa, czy wyłudzenia dotacji. Twierdzi, że o braku oszustwa świadczy również fakt, iż w dzierżawionym budynku była możliwość skorzystania z powierzchni 300 m˛. Na stronie 6 opinii jej autor stwierdził, że "w trakcie realizacji Projektu mogą pojawić się pewne naruszenia procedur, przepisów prawa materialnego czy obowiązków informacyjnych, których Beneficjent zobowiązany był przestrzegać na podstawie Umowy o dofinansowanie. Jednakże ich ewentualne stwierdzenie w określonej procedurze przez Instytucję Zarządzającą, należy przede wszystkim oceniać w sferze należytego wykonania Umowy o dofinansowanie czyli na gruncie prawa cywilnego, a nie na gruncie prawa karnego". Dodał, że "nie każda nierzetelna czy nieprawidłowa realizacja Umowy o dofinansowanie stanowi ipso iure przestępstwo oszustwa. Podstawowym kryterium rozgraniczenia czynu przestępnego z art. 286 § 1 KK od jedynie niewywiązania się z zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym jest istnienie w chwili zawierania Umowy o dofinansowanie wymaganego przez przepis karny zamiaru bezpośredniego o stosownym zabarwieniu".

Zarzuty w tej mierze uznać należy zatem za gołosłowne i w istocie stanowiące polemikę z prawidłowo - zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. - przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dokonaną według zasad określonych w art. 80 k.p.a. oceną materiału dowodowego. Tym samym nie było podstaw do uchylenia decyzji nr 313/23 z 6 grudnia 2023 r. i przeprowadzania z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego. Organ trafnie zwrócił uwagę na fakt, że skarżący dopuścił się licznych nieprawidłowości w zakresie realizowanego projektu, które przemawiają za tym, że cel projektu nie został osiągnięty. Skarżący naruszył postanowienia zawartej z Instytucją Zarządzającą umowy (§ 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 3, § 14 ust. 1, 3 i 4, § 18 ust. 1 i § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie), gdyż nie zrealizował projektu zgodnie z założeniami wskazanymi we wniosku o dofinansowanie (tj. w miejscu wskazanym w dokumentacji projektowej, nie osiągnął założonych wskaźników produktu i rezultatów, nie osiągnął celu projektu), a także odmówił poddania się obowiązkowi kontroli realizacji projektu. Organ ustalił, że osoby zatrudnione w ramach projektu przez B. M. B. , J. S., M. S., M. Ż., R. K.) nie pracowały przy obsłudze urządzeń w miejscu jego realizacji, tj. w C. przy ul. [...], a z deklaracji ZUS ZUA wynika, że to był również adres zameldowania tych osób. Osoby zatrudnione w ramach realizacji projektu nie pochodziły z terenu województwa świętokrzyskiego. Z deklaracji ZUS ZUA wynika bowiem, że P. R. i A. R. zostały zgłoszone do ubezpieczenia w Kujawsko – Pomorskim Oddziale NFZ ze wskazaniem adresu zameldowania – miejscowością C., podczas gdy w umowach o pracę miejscem jej wykonywania przez tych pracowników było miejsce realizacji projektu – C. ul. [...]. Beneficjent nie wprowadził pełnej strategii o charakterze marketingowym, nie wprowadził innowacji procesowej – innowacyjnego sposobu hartowania "H. P.", nie wprowadził innowacji produktowych – produkcji separatorów, filtrów, urządzeń do waloryzacji, urządzeń do uzdatniania, które dzięki zastosowaniu technologii "H. P." miały pozwolić na bezpieczne oraz efektywne przetwarzanie frakcji odpadów komunalnych. Organ dokonał w tym zakresie własnych ustaleń oraz posiłkował się treścią pisma z 29 września 2022 r. Naczelnika Wydziału Do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w K.. Ustalenia te w tym zakresie są jednoznaczne. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca zobligowana była do podjęcia kroków prawnych zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do Beneficjenta. Obowiązek zwrotu środków powstaje bowiem z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby.

Spółka nie podważyła poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, z których wynika, że nie osiągnięto wszystkich obligatoryjnych wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie. Tym samym nie osiągnięto założonych celów projektu oraz nie utrzymano trwałości projektu przez określony czas od dnia zakończenia jego realizacji. Z przeprowadzonych 27 maja 2022 r. oględzin wynikało jednoznacznie, że projekt nie jest realizowany w żadnym zakresie oraz brak jest w jego miejscu promocji. Zespół kontrolny zastał otwarte drzwi do pomieszczenia, w którym miał być realizowany projekt. Brak było w nim zakupionych do realizacji projektu urządzeń (pionowego centrum obróbczego i spawarki laserowej) oraz zatrudnionych w ramach realizacji projektu pracowników. Stwierdzono brak wymaganych elementów promocyjnych projektu. Jedynie na drzwiach wejściowych do pomieszczenia umieszczona była tabliczka z nazwą Beneficjenta. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono również dokumentację fotograficzną. Z pisma z 29 września 2022 r. Naczelnika Wydziału Do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w K. wynika natomiast, że: osoby zatrudnione przez Beneficjenta w ramach realizacji projektu nie wykonywały pracy w miejscu jego realizacji, tj. w C. przy ul. [...]; są to osoby zamieszkujące i pracujące w województwie kujawsko – pomorskim; podczas czynności procesowych 25 maja 2022 r. w miejscu realizacji projektu nie zastano nikogo ze spółki E.-M., garaż gdzie miała się odbywać działalność był pusty, brak było w nim jakichkolwiek oznak prowadzenia działalności gospodarczej; nie ujawniono również żadnych urządzeń zakupionych w ramach realizowanego projektu; nie ustalono gdzie w chwili obecnej znajdują się te urządzenia; przesłuchano T. M. – właściciela firmy T.-C., który potwierdził, że nigdy nie zakupił separatora magnetycznego od firmy E.-M., w związku z czym firma G. P. nie mogła wystawić faktury o nr [...]/2021 z 25 sierpnia 2021 r.

Kwestionując wnioski wypływające z informacji pokontrolnych, w szczególności Informacji Pokontrolnej nr 52/N/II/RPO/2022 z 15 grudnia 2022 r. i pisma z 29 września 2022 r. Naczelnika Wydziału Do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w Kielcach, skarżąca w istocie prowadzi polemikę ze stanowiskiem organu, nie przedstawiając żadnych kontrdowodów.

Ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej, jakoby realizowała projekt w miejscu wskazanym we wniosku o dofinansowanie, jednakże na skutek niezależnych od siebie okoliczności mających znamiona siły wyższej, w tym nagłego i niespodziewanego wypowiedzenia umowy dzierżawy oraz skutków pandemii COVID-19 podjęał wszelkie możliwe działania w celu zabezpieczenia środków trwałych nabytych w toku realizacji projektu, co nie może być utożsamiane z przeniesieniem produkcji poza teren województwa świętokrzyskiego, należy zauważyć, że te okoliczności były szczegółowo analizowane przez organ. Między innymi na stronie 87 zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, iż mając na względzie dobro Beneficjenta oraz biorąc pod uwagę utrudnienia wynikające z pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 wyraził dwukrotnie zgodę na wydłużenie terminu zakończenia realizacji projektu docelowo do 31 sierpnia 2020 r. (pierwotny okres realizacji projektu obejmował czas od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.). Odniósł się też do zarzutu odmowy wyrażenia zgody na zmniejszenie wskaźnika zatrudnienia z 5 na 3 osoby (s. 88 uzasadnienia). Stoi to zatem również w sprzeczności z wykazywanym w ramach zarzutu 9 zarzutem bezstronności i równego traktowania.

Organ podkreślił przy tym, że Beneficjent nie tylko nie poinformował Instytucji Zarządzającej o zmianie miejsca realizacji projektu, ale również nie okazał wypowiedzenia umowy dzierżawy, a więc nie wiadomo kiedy maszyna została wywieziona poza miejsce realizacji projektu i co się z nią w tym czasie działo. Ponadto zwrócił uwagę, że zgodnie z PKD Beneficjenta nie znajdował się on w grupie przedsiębiorców objętych szczególnymi ograniczeniami w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a dodatkowo od 16 maja 2022 r. stan epidemii został zniesiony.

Wyjaśnił, że w świetle § 6 pkt 2.2 Regulaminu jednoetapowego konkursu zamkniętego projekt musiał być realizowany na terenie województwa świętokrzyskiego (s. 24 zaskarżonej decyzji). Wyjaśnił także, że specyfiką kontroli doraźnej jest fakt jej przeprowadzenia bez uprzedniej zapowiedzi i wynika to z przytoczonej przez organ podstawy – Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej w zakresie kontroli realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020. Natomiast naruszenie § 14 ust. 3 umowy o dofinansowanie samo w sobie, z mocy ust. 4 § 14, traktowane jest jako odmowa poddania się kontroli. Beneficjent zobowiązał się do pełnej realizacji wskaźnika – wprowadzenie strategii o charakterze marketingowym, obejmującej zatrudnienie odpowiedniej osoby, utworzenie strony internetowej, udział w wydarzeniach branżowych w celu reklamy oferowanego produktu (targi, konferencje). Organ wskazał, że dokonana przez niego próba weryfikacji strony internetowej nie powiodła się, natomiast brak dowodów na realizację pozostałych elementów tego wskaźnika. Powyższe świadczy niewątpliwie o braku pełnej realizacji tego wskaźnika.

Zatem wbrew wywodom zawartym w skardze ustalenia i ocena zawarte w zaskarżonej decyzji są spójne i potwierdzają w sposób jednoznaczny niezrealizowanie projektu przez Beneficjenta, mimo podjętego zobowiązania w treści umowy i wniosku o dofinansowanie. W oparciu o powyższe dowody, niepodważone przez spółkę, zasadne jest stanowisko, że nie zrealizowano w całości projektu, nie osiągając jego celu, w tym założonych wskaźników, dopuszczając się tym samym nieprawidłowości, co skutkowało koniecznością dochodzenia, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zwrotu wypłaconego spółce dofinansowania.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Stosownie zaś do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie sądu, poprzez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę. Kwestie te zostały w sposób dostatecznie wyraźny wyjaśnione w silnie utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r., I GSK 1283/22; z 28 kwietnia 2023 r., I GSK 634/19; z 13 kwietnia 2023 r., I GSK 173/19; z 3 czerwca 2022 r., I GSK 872/19; z 11 października 2018 r., I GSK 931/18; z 12 października 2018 r., I GSK 1076/18, z 11 lipca 2018 r., I GSK 712/18). Również w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2023 r. (I GSK 1567/22) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Zatem naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., może wynikać również z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. O naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p świadczy więc każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie w ramach udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych (wyrok NSA z 23 września 2022 r., I GSK 2875/18). Chybiony jest zatem oznaczony w skardze jako 7 zarzut naruszenia wskazanych w nim przepisów.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego sformułowania nieprawidłowości, niewykazania wystąpienia rzeczywistej lub potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej (zarzutów skargi oznaczonych jako 4 i 5), prawidłowo, zdaniem sądu, wskazał organ, że istotą konkursu i dofinansowania jest osiągnięcie zamierzonego celu na jaki środki unijne zostały przekazane. Wbrew stanowisku strony skarżącej celem projektu nie był tylko zakup maszyn i urządzeń, ale przede wszystkim osiągnięcie dzięki temu zakupowi zadeklarowanych wskaźników. Nie osiągając natomiast zamierzonego celu (wdrożenie do produkcji i sprzedaży innowacyjnego produktu – separatorów, filtrów, urządzeń do waloryzacji i uzdatniania do przetwarzania odpadów komunalnych na w pełni aseptyczne paliwo) i zadeklarowanych rezultatów (wskaźników – wzrostu zatrudnienia, wprowadzenia innowacji nie technologicznej, wprowadzenia innowacji produktowych, wprowadzenia innowacji procesowych), skarżąca doprowadziła do zaistnienia szkody rzeczywistej, tj. ubytku, który powstał w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego i niewynikowego wydatku. Doszło bowiem do sfinansowania wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonych celów projektu. Wymiar szkody w budżecie Unii Europejskiej, do której doszło poprzez wypłatę środków EFRR na realizację przedmiotowego projektu, którego wszystkie cele nie zostały osiągnięte, został ustalony w sposób rzeczywisty, tj. do faktycznej kwoty wypłaconych środków.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że we wniosku o dofinansowanie Beneficjent wskazał, że w ramach projektu będzie utworzone centrum produkcyjne, a sam projekt stanowił będzie wdrożenie do produkcji i sprzedaży innowacyjnego produktu, tj. separatorów, filtrów, urządzeń do waloryzacji i uzdatniania do przetwarzania odpadów komunalnych na w pełni aseptyczne paliwo. W wyniku realizacji projektu miały zostać wdrożone: innowacje produktowa, procesowa i nietechnologiczna oraz zatrudnionych 5 osób. Ponadto spółka zapewniła trwałość rezultatów projektu po jego zakończeniu (w zakresie funkcjonowania projektu i jego produktów). Dodatkowo Beneficjent zobowiązał się, że zachowa trwałość projektu w okresie 3 lat liczonej od płatności końcowej na jego rzecz. W szczególności zobowiązał się, że: 1) nie zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej oraz nie przeniesie jej poza obszar objęty programem, 2) nie nastąpi zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści, 3) nie będzie miała miejsca istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów. Realizacja projektu miała doprowadzić między innymi do: wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (C18) [EPC] - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 stanowisk pracy; wprowadzenia innowacji nietechnologicznych [szt.] - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 1 innowacja nietechnologiczna; wprowadzenia innowacji produktowych [szt.] - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 1 innowacja produktowa; wprowadzenia innowacji procesowych [szt.] - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 1 innowacja procesowa.

Należy podkreślić, że zawierając umowę o dofinansowanie, spółka zobowiązała się w jej § 2 ust. 2 do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Natomiast według § 3 ust. 1 Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 umowy w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości. Stosownie do treści § 14 ust. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się poddać kontroli na miejscu w zakresie prawidłowości realizacji Projektu, dokonywanej przez Instytucję Zarządzającą oraz inne podmioty uprawnione do jej przeprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że kontrole realizacji Projektu mogą być przeprowadzane na miejscu realizacji/siedzibie Beneficjenta, w dowolnym terminie w trakcie i na koniec realizacji Projektu oraz przez okres trwałości Projektu. Zgodnie zaś z treścią ust. 4 § 14 umowy nieudostępnienie wszystkich wymaganych dokumentów, niezapewnienie pełnego dostępu, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 (pełnego dostępu w szczególności do maszyn i urządzeń, obiektów, terenów i pomieszczeń, w których realizowany jest Projekt lub zgromadzona jest dokumentacja dotycząca realizowanego Projektu), a także niezapewnienie obecności osób, o których mowa w ust. 3 pkt 3 (osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją Projektu) w trakcie kontroli na miejscu realizacji Projektu jest traktowane jak odmowa poddania się kontroli. Na podstawie § 18 ust. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się w szczególności do: zapewnienia informowania społeczeństwa o finansowaniu realizacji projektu ze środków współfinansowania Unii Europejskiej; oznaczania znakiem Unii Europejskiej, znakiem Funduszy Europejskich i herbem województwa wszystkich prowadzonych działań informacyjnych i promocyjnych dotyczących projektu, wszystkich dokumentów związanych z realizacją projektu, podawanych do informacji publicznej, wszystkich dokumentów i materiałów dla osób i podmiotów uczestniczących w projekcie; umieszczania opisu projektu na stronie internetowej w przypadku posiadania strony internetowej; dokumentowania działań informacyjnych i promocyjnych prowadzonych w ramach projektu. Z mocy § 22 ust. 1 zd. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent zgłasza Instytucji Zarządzającej w formie pisemnej w Załączniku nr 3 zmiany dotyczące realizacji Projektu przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że Beneficjent nie potwierdził przeprowadzenia chociażby jednego procesu hartowania, produkcji i sprzedaży filtrów, separatorów, urządzeń do uzdatniania. Nie wprowadził także pełnej strategii o charakterze marketingowym, obejmującej zatrudnienie odpowiedniej osoby, utworzenie strony internetowej w języku polskim i angielskim, udział w wydarzeniach branżowych w celu reklamy oferowanego produktu (targi, konferencje). Dokonana zaś przez organ próba weryfikacji strony internetowej nie powiodła się. Zatrudnione w ramach projektu osoby nie pracowały przy obsłudze urządzenia znajdującego się w miejscu realizacji projektu. Zgodnie z dokumentacją konkursową miały to być osoby z województwa świętokrzyskiego, a tak nie było, co potwierdził również sam Beneficjent. Skarżąca potwierdziła również brak realizacji projektu na terenie województwa świętokrzyskiego. Zmiana miejsca realizacji projektu nastąpiła bez poinformowania i uzyskania wymaganej pisemnej akceptacji Instytucji Zarządzającej. Ponadto, w dniu kontroli doraźnej – 27 maja 2022 r. Beneficjent nie udostępnił dokumentów, nie zapewnił dostępu do maszyn, nie zapewnił obecności osób, które mogłyby udzielić wyjaśnień w związku z realizacją projektu. Wbrew przyjętemu na siebie zobowiązaniu, skarżąca nie umieściła w miejscu realizacji projektu wymaganych elementów promocyjnych.

Z materiału dowodowego wynika w sposób niewątpliwy, że nie nastąpiło wdrożenie produkcji oraz wprowadzenie na rynek innowacyjnych urządzeń do przetwarzania odpadów komunalnych oraz zachowanie przez 3 lata trwałości projektu poprzez utrzymanie produkcji w miejscu realizacji – obszarze objętym programem.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego twierdzenie skarżącej, jakoby zrealizowała projekt zgodnie z założeniami wskazanymi we wniosku o dofinansowanie jest więc całkowicie nieuprawnione.

Warto zaznaczyć, że przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2024 r., I GSK 2040/22).

Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego (a do takich w tej sprawie doszło, jak wykazano to wcześniej), wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17). Szkoda realna wiąże się tu ze sfinansowaniem wydatków z budżetu Unii Europejskiej na cele, w związku z którymi wykryto nieprawidłowości.

Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim ma obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, może ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2022 r., I GSK 728/19; 14 czerwca 2022 r., I GSK 84/20).

Trzeba wskazać, że na stronach 69 oraz 74-78 zaskarżonej decyzji organ obszernie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Z uzasadnienia decyzji organu wynika jednoznacznie, że powodem żądania zwrotu dofinansowania jest nieosiągnięcie zamierzonych w umowie o dofinansowanie oraz we wniosku o dofinansowanie celów i rezultatów projektu, które są mierzone przy pomocy wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie o dofinansowanie. Organ szczegółowo wskazał, które wskaźniki nie zostały przez Beneficjenta osiągnięte. Skoro Beneficjent nie wywiązał się z określonych w umowie o dofinansowanie obowiązków w zakresie osiągnięcia założonych wskaźników, to tym samym cała kwota dofinansowania podlega zwrotowi, z uwagi na nieosiągnięcie założonych celów i rezultatów projektu. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut oznaczony jako zarzut 6 skargi polegający na nieuwzględnieniu wymogów wynikających z zasady proporcjonalności. Zauważyć należy, że na stronach 80 i 81 zaskarżonej decyzji Instytucja Zarządzająca ustosunkowała się do podnoszonych już zarzutów Beneficjenta dotyczących niezastosowania zasady proporcjonalności. Trzeba także podkreślić, że na podstawie § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie spółka zobligowana została do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Z mocy § 7 ust. 2 tej umowy w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że spółka powinna zwrócić całość otrzymanego dofinansowania. Stopień realizacji celów projektu jest badany poprzez wskaźniki, które podmiot ubiegający się o dofinansowanie musiał określić we wniosku o dofinansowanie w sposób zgodny regulaminem konkursu. Twierdzenie skarżącej, jakoby projekt osiągnął zakładany cel projektu oraz wskaźniki produktu i rezultatu pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

Na tle powyższego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Należy także zauważyć, że adresatem normy prawnej wynikającej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 jest państwo członkowskie.

W świetle treści art. 207 ust. 1 i ust. 9 u.f.p. niezrozumiały i niezasadny jest również określony jako zarzut 8 zarzut naruszenia art. 207 u.f.p. w zw. z art. 481 k.c. Odzyskiwanie środków w przypadku niedokonania ich dobrowolnego zwrotu następuje z zachowaniem procedury przewidzianej w ust. 8 i 9 art. 207 u.f.p. Wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy (art. 207 ust. 1 u.f.p.). Zatem sposób naliczania odsetek wynika wprost z treści art. 207 ust. 1 u.f.p., który stanowi zupełną regulację prawną w tym zakresie. Oczywiście bezpodstawne jawi się zatem sięganie w tym zakresie, jak chce tego skarżąca, do art. 481 k.c.

Wbrew zarzutom skargi organ w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, stosownie do art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, organ podjął bowiem wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrał, ale i rozpatrzył cały materiał dowodowy, odnosząc się także do argumentacji podniesionej przez spółkę.

Organ nie miał również podstaw do zastosowania przepisu art. 81a § 1 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie ma niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które są rozstrzygane na korzyść strony.

Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia wskazanych przepisów w zarzucie 9 skargi nie są zasadne. Odnotować należy, że uzasadnienie decyzji organu w sposób szczegółowy, jasny i kompletny wyjaśnia zarówno ustalony stan faktyczny w sprawie, podaje podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, jak i wskazuje, jakie działania skarżącej miały wpływ na stwierdzenie naruszenia procedur. Zaznaczyć także trzeba, że uzasadnienie decyzji, co wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać uzasadnieni faktyczne, obejmujące w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści. "Nie oznacza to jednak, że te dwa rodzaje uzasadnienia muszą być w jakiś sposób w decyzji szczegółowo wyodrębnione. Przeciwnie, treść uzasadnienia prawnego i faktycznego winny się wzajemnie przeplatać i uzupełniać. Ponadto, prawidłowo skonstruowane uzasadnienie musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa – wskazać normę obowiązującą i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni" (por. R. Suwaj, Wydawanie decyzji administracyjnych, Wrocław 2007, s. 128-129). Do zarzutu naruszenia wskazanych w zarzucie 9 skargi przepisów (podnoszonego już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) odniósł się również organ na stronach 86-89 zaskarżonej decyzji. W świetle okoliczności sprawy stanowisko organu w tym zakresie zasługiwało na akceptację sądu. Natomiast zarzut: wielokrotnego powtarzania tożsamych okoliczności i twierdzeń, czy wielostronnego przywoływania treści wzoru umowy, posługiwania się w decyzji określeniami nacechowanymi emocjonalnie, godzącymi w powagę organu, jako niemerytoryczny, nie może odnieść pożądanego przez autora skargi rezultatu.

Sąd postanowił przeprowadzić dowody z 7 uchwał Zarządu Województwa Świętokrzyskiego załączonych do pisma procesowego strony skarżącej z 22 października 2024 r. oraz doręczonych przez organ na wezwanie Sądu 2 uchwał Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 4 listopada 2020 r. i 30 marca 2022 r. celem skontrolowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z wydruku wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 21 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt II AKa 144/24 albowiem organ w swoim rozstrzygnięciu nie powoływał się na wyrok skazujący wydany wobec prezesa skarżącej spółki. Nie uzależniał swego rozstrzygnięcia od rozstrzygnięcia w sprawie karnej. Poza tym nie był to odpis wyroku tylko wydruk niemający charakteru dokumentu urzędowego.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Przywołane powyżej wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).