Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 846/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. i A. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2022 r., nr WOP.7722.9.2022.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia 14 grudnia 2021 r., nr PNB.7141.62.3.2021, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących K. C. i A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga K. C. i A. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 lipca 2022 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [..] nr PNB.7141.62.3.2021 z 14 grudnia 2021 r. i orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych przy posadowieniu budynku rekreacji indywidualnej - tzw. przyczepy holenderskiej o powierzchni zabudowy 10,75m x 3,6m usytuowanego na terenie działki nr [...], położonej w m. J., gmina S., (w odległości 2,4m od granicy zachodniej działki, w odległości 10,35m od granicy północnej i w odległości 14,6m od granicy południowej działki) oraz udzielono informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/wym. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, w wysokości obliczonej zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust 1 pkt 2a Prawa budowlanego w brzmieniu po dniu 3 stycznia 2022r., który stanowi że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 wynosi 5000zł, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 5 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [..], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie (ustawieniu) obiektu budowlanego pełniącego funkcję domu letniskowego tzw. przyczepy holenderskiej, na terenie działki nr [...], położonej przy m. J., gmina S., stanowiącej własność K. i A. C.

Podczas oględzin w dniu 2 grudnia 2021 r. przeprowadzonych w terenie, ustalono że na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości J. gmina S., w odległości 2,4 m od granicy zachodniej działki w odległości 10,35 od granicy północnej działki i w odległości 14,6 m od granicy południowej działki, inwestorzy około 3 lata temu wykonali roboty budowlane związane ustawieniem (budową) na terenie w/w działki, obiektu budowlanego (tzw. przyczepy holenderskiej) w celu wykorzystywania jej jako dom letniskowy. Przedmiotowy obiekt budowlany ma długość 10,75 m i szerokość 3,6 m. Wewnątrz są trzy sypialnie, toaleta, pokój dzienny z aneksem kuchennym. Przedmiotowy obiekt budowlany jest ustawiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie. Przed wykonaniem tych robót inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia.

Zdaniem organu I instancji konstrukcja przedmiotowego obiektu budowlanego oraz sposób jego posadowienia (fundamenty punktowe), kwalifikują go, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego jako budynek, bowiem spełnione są łącznie powyższe przesłanki: wydzielony on jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian oraz posiada fundamenty i dach, a poprzez to, że jest on posadowiony w sposób, który jest na tyle trwały, iż zapewnia konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć, dlatego należy stwierdzić, że jest on również trwale związany z gruntem.

Organ odwoławczy odnosząc się do ustalenia o trwałym związaniu z gruntem obiektu objętego postępowaniem i mając na uwadze aktualną linię orzeczniczą sądu administracyjnego, zwrócił się 13 kwietnia 2022 r. do organu I instancji o dodatkowe ustalenia w powyższym zakresie, tj. przeprowadzenie dodatkowych oględzin i sporządzenie opisu obiektu i szczegółowego opisu sposobu jego połączenia z gruntem, a także ustalenie, czy obiekt ten posiada wewnętrzne instalacje, jeśli tak to sporządzić ich opis.

W dniu 30 maja 2022r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [..] przesłał uzupełniony materiał dowodowy z przeprowadzonych w dniu 27 maja 2022r. czynności kontrolnych, dot. legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie (ustawieniu) obiektu budowlanego pełniącego funkcję domku letniskowego tzw. przyczepy holenderskiej, usyt. na działce nr [...] w m. J., gmina S.

Ze sporządzonego w trakcie tych czynności protokołu wynika, cyt.: "Podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że obiekt budowlany jest ustawiony punktowo (w 8 miejscach) na bloczkach betonowych (o wymiarach 0,38m x 0,25m x 0,18m), ułożonych bezpośrednio na gruncie. Jak stwierdzono, ze względu na rodzaj gruntu, na którym zostały ułożone, bloczki betonowe zapadają się i w niektórych miejscach dodatkowo podłożono drewniane podkładki. Ponadto obecny podczas tych czynności A. C. oświadczył, że fakt zapadania się bloczków betonowych powoduje, że co jakiś czas przedmiotowa przyczepa mieszkalna jest poziomowana i wtedy układa się na nowo bloczki betonowe, które się przechyliły bądź zapadły, albo dokłada drewniane podkładki. Biorąc pod uwagę, że ww. bloczki betonowe przenoszą punktowo ciężar całego obiektu na grunt, zdaniem organu I instancji stanowią jego fundament i mają za zadanie zapewnić stabilność konstrukcji, jednak fakt, że zostały ułożone na warstwie gleby urodzajnej (humusie) powoduje ich nierównomierne osiadanie. Podczas tych czynności stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest podłączony do żadnych mediów, woda dowożona jest przez właściciela w pojemnikach, natomiast sanitariat (latryna drewniana) jest ustawiony w południowo wschodnim narożniku ww. działki.

Obecni podczas tych czynności inwestorzy oświadczyli, że przedmiotowy obiekt budowlany służy im do mieszkania na tej nieruchomości w czasie letniego wypoczynku. Przyjeżdżają do niego na wakacje i w czasie wolnym, dbają o wykonany na ww. działce ogródek warzywny i nocują w tym obiekcie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2019r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia.

Powyższe stwierdzenie wynika z utrwalonego poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych, zawartego między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5.04.2013 roku sygn. VII SA/Wa 3001/12, dostępnego na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego -orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym wskazano cyt.: "cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. ... Również fakt, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemni nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związane z gruntem."

W wyroku sygn. akt II SA/Gd 683/20 z dnia 23 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że cyt.: "Zauważyć należy, powołując się na ukształtowane w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Jak podkreśla się więc w orzecznictwie - chodzi o to, żeby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha 'trwałego związania z gruntem' sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020r. sygn. akt II OSK 526/18)."

Mając na uwadze aktualne orzecznictwo, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy obiekt posadowiony na bloczkach betonowych, które stanowią fundamenty punktowe, jest trwale związany z gruntem. Przedmiotowy obiekt stoi na tej działce od 2019r. opierając się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 poprzez budynek - należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Skoro przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, posiada fundamenty punktowe i dach stanowi zatem budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto jak wynika z dokonanych w toku postępowania ustaleń, pełni on funkcję rekreacji indywidualnej, a zatem stanowi budynek rekreacji indywidualnej.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organem kompetentnym do wydania decyzji pozwolenia na budowę jest organ architektoniczno - budowlany.

Dlatego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia budowa przedmiotowa budynku, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, również wymagała pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w brzmieniu po 19 września 2020r.

Zgodnie z art. 48 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu po 19 września 2020r. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego: bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Organ I instancji wyliczył wysokość opłaty zgodnie z art. 49d ust 1 Prawa budowlanego, który stanowi że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 1-3 oblicza się zgodnie z przepisami art. 59f, z tym że stawka opłat podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Niemniej jednak zauważyć należy, że od dnia 3 stycznia 2022r. zmianie uległo brzmienie art. 29 ust 1 pkt 16 Prawa budowlanego i w brzmieniu obecnie obowiązującym przepis art. 29 ust 1 pkt 16 cyt. ustawy stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy:

a. do 35m2,

b. powyżej 35m2, ale nie więcej niż 70m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6m i wysięgu wsporników do 2m,

przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki.

W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z wolno stojącym parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 38,7m2.

W ocenie organu odwoławczego domek holenderski, z samej swojej istoty, gotowej, spójnej i jednolitej konstrukcji, spełnia wymogi cyt. przepisu. Zatem rozpiętość elementów konstrukcyjnych w przedmiotowym domku holenderskim, pomimo jego wymiaru podłużnego 10,75m nie wynosi więcej niż 6m.

Ponadto powierzchnia działki wynosi 1041m2, zaś z akt sprawy nie wynika, aby była na niej posadowione inne obiekty budowlane.

Ostatecznie uznano, że w chwili obecnej budowa objętego niniejszym postępowaniem parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 38,7m2, wymaga dokonania zgłoszenia. Zatem do naliczenia opłaty za jego legalizację zastosowanie znajduje przepis art. 49d ust 1 pkt 2a, Prawa budowlanego w brzmieniu po dniu 3 stycznia 2022r. który stanowi że wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 wynosi 5000zł. Odnosząc się zatem do informacji o wysokości opłaty legalizacyjnej, stwierdzić należy że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia była ona podana prawidłowo, jako do budynku wymagającego pozwolenia na budowę.

Niemniej jednak wobec zmian przepisów, o których mowa powyżej, w chwili obecnej przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej wymaga zgłoszenia, zatem do opłaty za jego legalizację zastosowanie znajduje przepis art. 49d ust 1 pkt 2a, Prawa budowlanego.

We wniesionej skardze jej autorzy zarzucili naruszenie:

1. art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane po przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że połączenie obiektu budowlanego z gruntem w sposób zapewniający obiektom tym stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym przesądza o ich zakwalifikowaniu do grupy budynków trwale z gruntem związanych

2. art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowej zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

3. art. 7a w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przez rozstrzyganie wątpliwości "na korzyść strony" czyli wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione.

Wnieśli skarżący o uchyleniu obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowane zostało przyjęcie, że domek holenderski posiadający koła został uznany za budynek trwale związany z gruntem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu z powodów w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 lipca 2022 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [..] z 14 grudnia 2021 r. wstrzymujące skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [...] w J., gmina S., budynku letniskowym tzw. przyczepie holenderskiej i orzeczono merytorycznie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...] budynku letniskowym.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który w ust. 1 stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Asumptem do wdrożenia powyższej procedury było stwierdzenie w trakcie przeprowadzonej kontroli, potwierdzonej wynikami oględzin, istnienia na wskazanej działce, samowoli budowlanej w postaci budynku letniskowego w postaci przyczepy holenderskiej, którą skarżący jako inwestorzy zrealizowali bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

W takiej sytuacji kontrola legalności działań organów nadzoru winna rozpocząć się od sprawdzenia prawidłowości dokonanej kwalifikacji prawnobudowlanej obiektu powstałego samowolnie.

Wskazać bowiem należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy obu instancji, w tym organ odwoławczy w sposób wyraźny dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przedmiotem działań nadzorczych objęły finalny efekt działań budowlanych skarżących. Z chronologii zdarzeń odnoszących się do obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wzniesionego na działce nr [...] w J. wynika, że w roku 2019 r. skarżący posadowili przedmiotową przyczepę holenderską. Obiekt ten ustawiono na ośmiu bloczkach betonowych położonych bezpośrednio na gruncie. Skarżący kwestionują przyjęcie przez orzekające organy trwałego związania przyczepy z gruntem poprzez ułożenie jej na bloczkach betonowych i także skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela kwalifikacji prawnej tego obiektu dokonanej przez orzekające organy uznając ją za abstrahującą od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i opartą o błędną wykładnię art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie znajdujący się na terenie działki nr [...] obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych, jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, do którego zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, według której, o ile co innego nie wynika z art. 29 – 31 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wbrew stanowisku orzekających organów, materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. Skoro bowiem jest on usadowiony na bloczkach betonowych to nie ma fundamentów i nie może być uznany za budynek. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1324/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak też wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowy obiekt nie jest też obiektem małej architektury. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane obiektem małej architektury są obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z definicji o charakterze zakresowym, zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wprawdzie definicja ta nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w niej wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy nie posiada zaś cech obiektu małej architektury zarówno z uwagi na jego rozmiary, jak i funkcję rekreacyjną, którą pełni.

Przedmiotowy obiekt stanowi natomiast budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Kwalifikacja przedmiotowego obiektu dokonana przez orzekające w sprawie organy jako budynku była zatem nieprawidłowa. Do uznania bowiem obiektu budowlanego za budynek nie wystarcza samo trwałe związanie z gruntem, albowiem normatywna definicja budynku wymaga, aby oprócz tego był on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadał fundamenty i dach. Obiekt będący w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem zainteresowania organów niewątpliwie nie posiada fundamentów, do których nie można zaliczyć bowiem bloczków betonowych, na których ustawiony jest obiekt. O ile nawet tego rodzaju konstrukcję można by uznać za powodującą trwałe związanie z gruntem budowli, o tyle z pewnością nie tworzy ona fundamentu jako elementu konstrukcyjnego budynku, przenoszącego jego ciężar na grunt. W tej sytuacji wypracowane przez judykaturę w odniesieniu do budowli (tablic reklamowych) i nadal aktualne stanowisko odnośnie trwałości związania obiektu z gruntem, rozumianej jako jego posadowienie na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, nie miało żadnego znaczenia dla klasyfikacji przedmiotowego obiektu jako budynku.

Ustalony w sprawie stan faktyczny bezspornie uzasadniał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, ale wadliwa kwalifikacja samowolnie wzniesionego obiektu jako budynku nie mogła się ostać, albowiem od niej zależy sposób i warunki legalizacji przewidziane w art. 48b i art. 49 Prawa budowlanego, o których należy poinformować na typ etapie procedury samowolników.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [..] uznając, że eliminacja dostrzeżonych uchybień wymaga powtórzenia całości procedury administracyjnej przed organami nadzoru budowlanego obu instancji. Prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa procesowego i materialnego miały wpływ na wynik sprawy. Organy ponownie rozpoznają sprawę zgodnie z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy do skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.