Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 832/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 363 ust. 1, art. 368 ust. 1, 2, art. 375
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2022 r. nr SKO 4134/4/22 w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania instalacji grzewczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 marca 2021 r. do Burmistrza Gminy P. wpłynął wniosek A. A. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji (ze wskazaniem na art. 369 Prawa ochrony środowiska) w sprawie zanieczyszczania środowiska spowodowanego spalaniem mokrego drewna przez M. B. w piecu typu koza znajdującym się w budynku gospodarczym. Wnioskodawca wyjaśnił, że komin do którego podłączone zostało urządzenie znajduje się bezpośrednio przy panelach fotowoltalicznych które zostały zamontowane przez wnioskodawcę na dachu tego samego budynku. Na dowód zanieczyszczania skarżący dołączył zdjęcia na których widoczny jest dach budynku i unoszący się dym. Żądanie wydanie decyzji ponowione zostało we wniosku z dnia 6 maja 2021 r.

Po wszczęciu postępowania na wniosek strony, decyzją z dnia 4 sierpnia 2021r. Burmistrz odmówił wstrzymania użytkowania instalacji powodującej zanieczyszczenie powietrza spowodowane spalaniem w piecu grzewczym należącym do M. B. oraz uszkodzenie paneli fotowoltalicznych znajdujących się na budynku gospodarczym skarżącego spowodowane zanieczyszczeniem z pieca.

Decyzją z dnia 13 października 2021 r. (SKO 4134/4/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium zakwestionowało materialnoprawne podstawy orzeczenia przyjęte przez Burmistrza. Stwierdziło, że we wniosku z dnia 6 maja 2021 r. wnioskodawca domagał się ustalenia "czy prawidłowo użytkowana jest instalacja grzewcza przez M. B. oraz, czy a jeżeli tak, ma to wpływ na proces negatywnego oddziaływania na środowisko". Wnosił także o przesłuchanie go na okoliczność "jakiego paliwa do palenia w piecu używa M. B. jakie ma to wpływ na zanieczyszczenie powietrza". Powoływał się przy tym na art. 368 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który nie mógł w takiej sprawie z przyczyn procesowych znaleźć zastosowania. W takiej sytuacji prawidłowa kwalifikacja podania powinna nastąpić w pierwszej kolejności na podstawie art. 363 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Uznając, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego Kolegium musiało zatem przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ zalecił także aby w ponownym postępowaniu przeprowadzono oględziny z udziałem wszystkich stron.

W ponownym postępowaniu organ I instancji postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. powołał biegłego – mistrza kominiarskiego w celu sporządzenia opinii i udzielenia odpowiedzi, czy instalacja grzewcza: piec i przewody kominowe użytkowane przez M. B. są prawidłowo wykonane i użytkowane oraz, czy spalane w nim jest prawidłowe paliwo. Następnie zgodnie z zaleceniami Kolegium organ przeprowadził w dniu 6 maja 2022 r. oględziny z udziałem stron oraz biegłego mistrza kominiarskiego. Wyniki oględzin utrwalone zostały w protokole oraz w formie dokumentacji zdjęciowej i filmowej (nośnik USB), przy czym M. B. nie wyraził zgody na wejście wnioskodawcy na użytkowaną przez niego nieruchomość.

Podczas oględzin stwierdzono, że w pomieszczeniu budynku gospodarczego znajduje się piec grzewczy typu koza z możliwością gotowania. Biegły ustalił, że wilgotność drewna liściastego i iglastego wynosi od 10-19% - uznał, że spełnia ono normy i jest prawidłowe. Ustalono, że kratka wentylacyjna która znajduje się w pomieszczeniu z piecem jest czynna i drożna. Podobnie jak komin wentylacyjny. Mistrz kominiarski wykonał prace czyszczące tzn. podjął działania mające na celu sprawdzenie szczelność komina poprzez wideo inspekcję która wykazała, że przy samej końcówce jest przedmuch - nieszczelność przewodu kominowego. Biegły stwierdził, że należy go uszczelnić i po uszczelnieniu można użytkować nadal. Stwierdzono także nieszczelność przy drzwiczkach wyciorowych. Mistrz kominiarski stwierdził, że wilgotność w pomieszczeniu jest prawidłowa. Po rozpaleniu w piecu drewnem biegły ustalił, że ciąg kominowy jest bardzo dobry a proces spalania jest prawidłowy o czym świadczył prawidłowy kolor dymu i jego mała widoczność. Ustalono także, że dym kieruje się w stronę budynku mieszkalnego użytkowanego przez M. B. a więc w kierunku przeciwnym do zamontowanych paneli fotowoltalicznych. Po rozgrzaniu instalacji dym zniknął, co wedle mistrza kominiarskiego także świadczy o prawidłowym procesie spalania. Podczas oględzin udano się także na posesję A. A., który stwierdził, że nie widzi dymu. Nie stwierdzono zadymienia oraz jego ewentualnego wpływu na elewację budynku. W trakcie oględzin nie stwierdzono mocnego zanieczyszczenia ram paneli fotowoltalicznych, co utrwalono na filmie i zdjęciach.

W dniu 10 maja 2022 r. powołany biegły sporządził opinię nr [...] w której podał, że przy pomocy kamery dokonano sprawdzenia przewodu dymowego do którego podłączony jest piecyk typu koza. Ocenił przewód jako drożny, jedyną nieszczelność zlokalizowano na wylocie przewodu kominowego i przy drzwiczkach na strychu – nakazano w trybie pilnym usunąć usterki. Biegły stwierdził także, że drewno używane jako opał nadaje się do użytkowania (sprawdzono miernikiem wilgotności) – wilgotność 10-19%. Sprawdzono przewód wentylacyjny pod kątem drożności: był niedrożny – udrożniono i ciąg kominowy który jak ustalono jest bardzo dobry. Ustalono miernikiem wilgotności, że wilgotność pomieszczenia jest bardzo dobra. W opinii podano, że jedna z usterek dotyczy wymiany przyłącza (łącznika ) od urządzenia do komina. Biegły dokonał sprawdzenia procesu spalania opału w urządzeniu – po rozpaleniu niewielka ilość dymu (w normie), po zaledwie 10 minutach brak prawie widoczności dymu z komina. Biegły stwierdził także, że lokal jest wyposażony w wentylację nawiewną w drzwiach. W drzwiach występują także duże nieszczelności. W konkluzji autor opinii stwierdził, że po usunięciu usterek nie ma przeciwskazań do użytkowania urządzenia, które nie miały wpływu na proces spalania.

Pismem z dnia 19 maja 2022 r. A. A. złożył uwagi, zastrzeżenia i wnioski do opinii. Najpierw zwrócił uwagę na nieprawidłowości jakie opisano w opinii. Wskazał na dużą wilgotność jaka występuje w pomieszczeniu (50%) która ma wpływ na proces spalania i zadymiania. Stwierdził także, że wysokość komina od pieca powinna wynosić co najmniej 7 m co nie jest spełnione. Jego zdaniem stwierdzone w opinii usterki świadczą o tym, że urządzenie nie mogło i nie może być użytkowane gdyż powoduje zanieczyszczanie powietrza oraz paneli fotowoltalicznych. Zawnioskował także o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska.

Pismem z dnia 27 maja 2022 r. biegły odniósł się do powyższych uwag, stwierdzając, że proces spalania drewna w urządzeniu grzewczym, mimo usterek był prawidłowy. Biegły podał dane właściwe dla wilgotności powietrza w pomieszczeniu które powinno wynosić 40-60%. Wskazał także, że nie ma aktualnie normy/wymogów co do całkowitej wysokości komina. Jedynie Polskie Normy odnoszą się do wysokości komina ponad dachem a nie do jego całkowitej długości.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy jak też przy uwzględnieniu dowodów wcześniej zgromadzonych, Burmistrz Gminy P. wydał decyzję z 14 czerwca 2022 r. w której - po rozpatrzeniu wniosku A. A. - odmówił wydania decyzji nakazującej M. B. wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej znajdującej się w budynku gospodarczym posiadanym przez niego, oraz dokonania czynności przez M. B. dotyczących paneli fotowoltalicznych znajdujących się na budynku gospodarczym należącym do A. A.

W uzasadnieniu organ przywołał art. 363 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska wskazując, że podstawą zastosowania tego przepisu są dwie okoliczności: negatywne oddziaływanie na środowisko oraz ustalenie osoby fizycznej której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko. Organ podkreślił, że dla zastosowania ww. przepisu w sposób nie budzący wątpliwości musi być stwierdzone, że negatywne oddziaływane na środowisko ma miejsce.

W oparciu o zgromadzone dowody organ stwierdził, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez zadymienie (zanieczyszczenie) nieruchomości należącej do wnioskodawcy. Dym powstający w związku ze spalaniem drewna w piecu typu koza jest niewielki, normalny do sposobu działania instalacji grzewczej. Dym nie kierował się w stronę nieruchomości wnioskodawcy a zatem nie miał negatywnego wpływu na jego posesję, budynek i panele fotowoltaliczne. Zdaniem organu opinia biegłego jest logiczna i zbieżną z materiałem dowodowy. Jako kominiarz fachowo odniósł się do okoliczności sprawy a jego wniosek nie budzi wątpliwości w zakresie braku negatywnego oddziaływania na środowisko. Opinia jest jasna i przekonująca. Zarzuty skarżącego organ uznał zaś za nietrafione.

Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania złożonego przez A. A. w którym podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 363 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Zdaniem odwołującego się organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, że komin, przewody kominowe i elementy z nimi związane oraz dodatkowy piec grzewczy są prawidłowo zbudowane i eksploatowane przez M. B., jak również błędnie stwierdził, że w piecu palone jest drewnem suchym a nie mokrym. Organ wadliwie ocenił materiał dowodowy oraz niesłusznie pominął wnioski odwołującego się o jego przesłuchanie na okoliczność, czym M. B. pali w piecu oraz o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska. Konsekwencją powyższych naruszeń była nieuzasadniona odmowa wydania wnioskowanej decyzji.

Decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. (SKO 4134/4/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że w wyniku wydanej 13 października 2021 r. decyzji kasacyjnej organ I instancji rozpatrując sprawę po raz kolejny zobowiązany był do rozważania materialnoprawnych podstaw rozpatrywanej sprawy. W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 363 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiot niniejszej sprawy rozpatrując ją w kontekście art. 363 ww. ustawy. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem ewentualne negatywne oddziaływanie na środowisko w postaci zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spaleniem w piecu grzewczym w budynku gospodarczym zlokalizowanym w miejscowości C., skutkującego – w opinii odwołującego się – uszkodzeniami (zasmoleniem) paneli fotowltalicznych zamontowanych na dachu budynku gospodarczego.

Analizując materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy budynek gospodarczy przylega do budynku posadowionego na działce nr [...] i wraz z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na tej samej działce wynajmowany jest M. B. na cele mieszkaniowe przez PGLLP – Nadleśnictwo O. na mocy umowy z dnia 2 stycznia 2019 r. Wskazany budynek przylega do budynku posadowionego na działce nr [...] której współwłaścicielem jest A. A. Na dachu jego budynku znajdują się panele fotowoltaliczne. Komin przedstawionego budynku gospodarczego i instalacja fotowltaliczna znajdują się od siebie w bardzo niewielkiej odległości – po przeciwnych stronach dachu. Z treści składanych pism wynika, że została ona zamontowana w 2019 r. Kolegium zauważyło także, że budynek w którym znajduje się sporny piec oddany został do użytku w 1976r a jego integralną częścią jest komin. W aktach znajduje się także pismo PINB z którego wynika, że przedmiotowe przewody kominowe na żądanie organu nadzoru budowlanego, poddane zostały kontroli przez uprawnionego kominiarza (protokół z kontroli z 11 maja 2020 r.) który stwierdził prawidłowy stan komina i brak nieszczelności. Nie potwierdzono także podczas kontroli oznak palenia w piecu mokrym drewnem.

Wskazując na powyższe okoliczności faktyczne oraz na dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji (oględziny, opinia biegłego) Kolegium, podzieliło stanowisko Burmistrza, że brak jest uzasadnionych podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 363 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że osoba fizyczna użytkując przedmiotowy piec grzewczy znajdujący się w budynku gospodarczym na działce nr [...] nie oddziałuje na środowisko (w tym na nieruchomość sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą współwłasność odwołującego się) poprzez zanieczyszczenie powietrza skutkującego uszkodzeniem paneli fotwoltalicznych zamontowanych na dachu budynku gospodarczego.

Wyniki oględzin i opinia biegłego pozwalają stwierdzić, że nie dopatrzono się istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu pieca grzewczego w tym nieprawidłowości przebiegu procesu spalania, który skutkowałby między innymi dużym wydzielaniem dymu i zasmoleniem. Parametry spalania są prawidłowe i mieszczą się w przyjętych normach. Brak także podstaw do stwierdzenia, że użytkownik pieca grzewczego używa do opalania niewłaściwych materiałów, w tym mokrego drewna. Podczas oględzin nie stwierdzono zewnętrznych śladów zanieczyszczenia instalacji fotowoltalicznej i budynków znajdujących się na działce sąsiedniej których źródłem mógłby być dym pochodzący z pieca grzewczego. Przeprowadzona próba rozpalenia tego pieca nie wykazała nadmiernego wydobywania się dymu (sadzy) z komina. Wręcz przeciwnie, mistrz kominiarski, na podstawie czasu i intensywności wydobywania się dymu z komina podczas spalania stwierdził, że proces ten przebiega prawidłowo.

W ocenie Kolegium przyjęta przez organ I instancji opinia jest spójna, logiczna i sporządzona została przez mistrza kominiarskiego, a więc osobę która posiada należytą wiedzę specjalistyczną i doświadczenie z zakresu funkcjonowania urządzeń grzewczych, przebiegu procesu spalania i skutków spalania. Biegły dokonując ustaleń posłużył się specjalistyczną aparaturą a wyników tych pomiarów organy nie mają podstaw kwestionować.

Odwołujący się wysuwając twierdzenia co do negatywnego wpływu użytkowania pieca grzewczego na instalacje fotowoltaliczne nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających istnienie takiego negatywnego wpływu. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Kolegium uznało te twierdzenia za pozbawione podstaw prawnych.

Zdaniem Kolegium bez znaczenia dla istoty sprawy pozostają podnoszone przez odwołującego się kwestie dowodu zakupu pieca grzewczego jak też zgody podmiotu wynajmującego na zainstalowanie i użytkowanie tego pieca. Z treści złożonych do akt sprawy pism wynika, że podmiot wynajmujący ma świadomość funkcjonowania pieca w wynajętym budynku gospodarczym i nie wnosi sprzeciwu. Organ odwoławczy uznał także, że bezcelowym jest przesłuchanie strony odwołującej się na okoliczność ustalenia czym M. B. pali w opisanym piecu grzewczym. Zebrany materiał dowodowy jest bowiem w tym zakresie wystraczający. Nadto odwołujący się mając zapewniony czynny udział w postępowaniu, na każdym jego etapie, miał możliwość przedstawienia dowodów w tym zakresie lub złożenia pisemnych wyjaśnień, czego nie uczynił. Niecelowym byłoby również powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność prawidłowości użytkowanego urządzenia grzewczego, albowiem przeprowadzone przez organ I instancji dowody, w tym opinia biegłego - mistrza kominiarskiego dały wystarczającą podstawę do wykluczenia negatywnego oddziaływania pieca na środowisko.

Resumując Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej ustalił, że negatywne oddziaływanie na środowisko nie ma miejsca. Odwołujący się nie przedstawił natomiast dowodów na istnienie takiego oddziaływania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił:

I.naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, tj:

1/ art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieprawidłową ocenę zebranych dowodów, gdyż organ II instancji nie rozpatrzył w sposób prawidłowy i należyty zarzutów odwołania a tym samym nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało nieuprawnionym ustaleniem, że komin, przewody kominowe i elementy z nim związane oraz dodatkowy piec grzewczy są prawidłowo zbudowane i eksploatowane przez M. B., a ponadto, że pali on suchym a nie mokrym drewnem i dlatego nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko przez jego zanieczyszczenie oraz (zadymienie) nieruchomości skarżącego. Nie przeprowadzono przede wszystkim badania stopnia zanieczyszczenia powietrza – środowiska naturalnego przez uprawnionego biegłego z zakresu ochrony środowiska.

2/ art. 7 w związku z art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny materiału dowodowego – błędną analizę przeprowadzonych w dniu 6 maja 2022 r. oględzin na nieruchomościach użytkowanych przez skarżącego i przez uczestnika postępowania oraz nieprawidłową ocenę opinii z dnia 10 maja 2022 r. nr [...] jak również przez pominięcie dokumentacji fotograficznej, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że nie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne poprzez zanieczyszczenie (zadymienie) nieruchomości skarżącego.

3/ art. 75 § 1, art. 84 k.p.a. przez nieuzasadnione nieuwzględnienie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony, na okoliczność jakim drewnem pali w piecu uczestnik postępowania oraz bezzasadną odmową przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska na okoliczność, w jaki sposób użytkowana jest dodatkowa instalacja grzewcza oraz jaki ma to wpływ na proces negatywnego oddziaływania oraz zanieczyszczenia na środowisko naturalne, w tym na panele fotowoltaliczne. Zdaniem skarżącego przeprowadzenie tych dowodów jest kluczowe i ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, gdyż zarzuty wskazane w odwołaniu nie dają żadnych podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1/ art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2021 r., poz1219 ze zm.) przez jego bezpodstawne niezastosowanie, podczas, gdy istnieją pozytywne przesłanki faktyczne i prawne obligujące do nałożenia na M. B. w drodze decyzji wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w wyniku jego zanieczyszczenia oraz niedopuszczalnego zadymiania budynku i paneli fotowoltalicznych, przez nakazanie M. B. wstrzymania użytkowania dodatkowej instalacji grzewczej oraz dokonania czynności dotyczących paneli fotowoltalicznych.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 960zł.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację potwierdzającą zgłoszone zarzuty popartą orzecznictwem sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia decyzji lub postanowienia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował orzeczenie utrzymujące w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. odmawiającą "wydania decyzji nakazującej Panu M. B. wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej znajdującej się w budynku gospodarczym posiadanym przez niego oraz dokonania czynności przez M. B. dotyczących paneli fotowoltalicznych znajdujących się na budynku gospodarczym należącym do Pana A. A.".

Jako podstawę wydania opisanej decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 363 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2021 r., poz1219 ze zm) dalej jako P.o.ś. Przywołany przepis stanowi wprost, że właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent) może w drodze decyzji nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia (pkt 1) lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego (pkt 2). Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek w nim określonych, właściwy organ może wydać decyzję zawierającą - skierowane do osoby fizycznej której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko – nakazy wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko albo czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Konsekwentnie przyjąć należy, że także w sytuacji, w której organ stwierdza konieczność wydania decyzji odmawiającej, jej przedmiotem powinna być odmowa wydania nakazów wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko albo przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji powołując się na przepis art. 363 ust. 1 P.o.ś wydał decyzję w której odmówił wydania decyzji nakazującej wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej znajdującej się w budynku gospodarczym na sąsiedniej nieruchomości oraz dokonania czynności dotyczących paneli fotowoltalicznych. Pomijając wadliwość powyższego rozstrzygnięcia polegającego na wydaniu orzeczenia o "odmowie wydania decyzji" a nie o odmowie wydania określonych nakazów (gdyż tego rodzaju uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy) stwierdzić trzeba, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie negatywne nie znajduje oparcia w przepisie art. 363 ust.1 P.o.ś, który był w niniejszej sprawie stosowany. Przepis ten nie zezwala bowiem organowi na wydanie nakazu wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia powodującego negatywne oddziaływanie na środowisko. Tym samym działając w oparciu o powyższą normę organ nie miał uprawnienia do wydania decyzji o odmowie wstrzymania użytkowania danej instalacji lub urządzenia. Decyzja o odmowie wstrzymania użytkowania urządzenia lub instalacji stanowi bowiem decyzję o charakterze merytorycznym, rozstrzygającym sprawę co do istoty (podobnie jak decyzja wstrzymująca użytkowanie urządzenia lub instalacji). Wydając decyzję takiej treści organ - po przeprowadzeniu postępowania – uznaje bowiem, nie zostały spełnione określone w przepisie przesłanki (warunki) do uwzględniania żądania strony i odmawia zastosowania danej normy prawnej.

Istotne przy tym jest, że dla wydania orzeczenia w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia podstawy stwarza przepis art. 368 ust.1 i ust. 2 P.o.ś. a więc inna norma prawna niż zastosowana przez organ I instancji. Z przywołanego przepisu wynika, że w razie naruszenia warunków decyzji określającej wymagania dotyczące eksploatacji instalacji z której emisja nie wymaga pozwolenia, prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, wójt, burmistrz, prezydent, może w drodze decyzji, wstrzymać użytkowanie instalacji; art. 367 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio (ust.1). Wójt, burmistrz, prezydent może także, w drodze decyzji, wstrzymać użytkowanie instalacji lub urządzenia, jeżeli osoba fizyczna nie dostosowała się do wymagań decyzji, o której mowa w art. 363 (ust.2). Powyższe oznacza, że wstrzymanie użytkowania instalacji lub urządzenia stanowi inny rodzaj sankcji niż przewidziane w art. 363 P.o.ś i co istotne, niezależnie od przesłanek zastosowania tej sankcji (określonych w art. 363 ust.1 i ust. 2) jawi się jako konsekwencja niewykonania obowiązków wcześniej określonych inną decyzją – w tym decyzją wydaną na podstawie art. 363 P.o.ś. Z brzmienia przywołanego przepisu jasno zatem wynika, że decyzja orzekająca o wstrzymaniu użytkowania urządzenia lub instalacji - odpowiednio o odmowie wstrzymania użytkowania - ( w związku z art. 363 P.o.ś) nie może pojawić się samodzielnie, bez wcześniejszego wydania decyzji na podstawie art. 363 P.o.ś. Stanowi ona bowiem kolejny etap po wydaniu decyzji nakazującej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego stanowiący reakcję na niewykonanie przedmiotowych nakazów.

Wobec powyższych wywodów stwierdzić należy, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie sprzeczne z treścią normy prawnej która była w niniejszej sprawie zastosowana. Organ I instancji prowadząc postępowanie w oparciu o art. 363 ust. 1 P.o.ś, wydał orzeczenie merytoryczne kończące to postępowanie przy zastosowaniu innej normy prawnej – art. 368 ust. 2 ww. ustawy. W konsekwencji organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. at. 363 ust. 1 i art. 368 ust. 2 P.o.ś. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 363 ust. 1 mogło bowiem zakończyć się decyzją merytoryczną albo decyzją o umorzeniu postępowania. Jeżeli więc organ uznał, że istnieją podstawy do wydania decyzji merytorycznej, to także rozstrzygnięcie kończące to postępowanie powinno opierać się o przepis art. 363 ust. 1 a nie inny przepis. Nie stosując się do tego wymogu organ w konsekwencji naruszył art. 368 ust. 2 P.o.ś., gdyż w niniejszej sprawie nie było przesłanek do orzekania o wstrzymaniu, bądź odmowy wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia. Wydając decyzje o odmowie wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia sugeruje, że wcześniej została już wydana decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności a jej adresat wykonał te nakazy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło wcześniej do wydania decyzji na podstawie ar. 363 ust. 1 (nakazującej wykonanie czynności ograniczającej oddziaływanie na środowisko lub przywracających środowisko do stanu właściwego), której wykonanie organ mógłby kontrolować i w efekcie zastosować bądź odmówić zastosowania sankcji z art. 368 ust. 2 P.o.ś.

W efekcie utrzymana w mocy decyzja organu I instancji jest wadliwa także ze względu na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem. Z uzasadnienia wynika bowiem, że organ zastosował i badał przesłanki z art. 363 ust. 1 P.o.ś, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji wydane zostało w oparciu i inny przepis odnoszący się do innego stanu faktycznego niż ten który był przedmiotem postępowania wyjaśniającego.

Decyzja organu II instancji opisanych wyżej wadliwości nie usunęła, chociaż mieściło się to jak najbardziej w kompetencjach organu odwoławczego. Tym samym także ta decyzja dotknięta jest przedstawionymi wyżej uchybieniami.

Niezależnie od powyższego, należy mieć na uwadze, że przepis wskazany jako materialnoprawna podstawa działania organu (art. 363 ust. 1 P.o.ś) umieszony jest w dziale III ustawy – Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Odpowiedzialność administracyjna". Zgodnie z art. 375 ww. ustawy, postępowania w sprawie wydania decyzji o którym mowa w niniejszym dziale, wszczyna się zaś z urzędu. Przywołany przepis ma prawny charakter legis specialis do art. 61 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania, określona w art. 61 k.p.a. podlega bowiem uszczegółowieniu przepisami o charakterze szczególnym, zamieszczonymi w innych ustawach; w tej sprawie art. 375 P.o.ś. jest zatem przepisem szczególnym stanowiącym o sposobie wszczęcia (inicjatywie procesowej) w sprawach wydania decyzji o odpowiedzialności administracyjnej z zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko i powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego.

Z przedstawionych przepisów wynika, że organ administracji może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawach regulowanych przepisami działu III Prawa ochrony środowiska tylko z urzędu. Oznacza to, że osoby fizyczne, osoby prawne, inne jednostki organizacyjne które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska, nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie w celu ochrony ich indywidulanego interesu. Zasada wynikająca z art. 375 P.o.ś nie wyklucza oczywiście, że w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, pomimo, że organ nie może go uwzględnić, powinien jednak wziąć pod uwagę zawarte w nim informacje oceniając, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Możliwe jest zatem, że w związku z sygnalizowaną przez wnioskodawcą sytuacją dojdzie do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie ma jednak podstaw, aby organ wszczął postępowanie na wniosek – nawet gdyby pochodził on od osoby mającej interes prawny. Taką możliwość jednoznacznie wyklucza bowiem norma szczególna zawarta w art. 375 p.o.ś. Za powyższym stanowiskiem przemawia także fakt, że dobrem chronionym przewidzianym w art. 363 (podobnie jak w art. 362) ustawy jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. W konsekwencji także środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym stosowane są z woli ustawodawcy tylko z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew treści przywołanego przepisu organ I instancji wszczął jednak postępowanie na wniosek skarżącego, co wprost wskazano w zawiadomieniu z dnia 19 maja 2021 r. oraz w treści samej decyzji z 14 czerwca 2022 r. W zawiadomieniu z dnia 19 maja 2021 r. Burmistrz zawiadomił "iż zgodnie z wnioskiem z dnia 06.05.2021 r. zostało wszczęta na wniosek Pana A. A. postępowanie administracyjne w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spalaniem w piecu grzewczym w budynku gospodarczym posiadanym przez Pana M. B. oraz uszkodzenia paneli fotowoltalicznych zanieczyszczeniem pieca na szkodę Pana A. A." Także w decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r. stwierdzono, że została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku Pana A. A. z dnia 06.05.2021 r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spaleniem w piecu grzewczym w budynku Pana M. B. oraz uszkodzenia paneli fotowoltalicznych zanieczyszczeniem na szkodę Pana A. A.". Tymczasem w świetle art. 375 P.o.ś wskazany wniosek nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie zanieczyszczenia powietrza przez osobę fizyczną spowodowanego spaleniem w piecu grzewczym. Dodatkowo wniosek ten nie mógł prowadzić do objęcia tym postępowaniem także kwestii działania na szkodę wnioskodawcy tj. uszkodzenia paneli fotowoltalicznych zanieczyszczeniami z pieca. Treść rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji jak też zakres postępowania określony w zawiadomieniu z 19 maja 2021 r. wskazują bowiem, że organ pierwszej instancji rozstrzygnięciem swoim objął także kwestię działania na szkodę właściciela sąsiedniej nieruchomości przez uszkodzenie i zanieczyszczenie urządzeń służących do wytwarzania energii. Zarówno zawiadomienie z 19 maja 2021 r. jak i orzeczenie o odmowie zawarte w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 14 czerwca 2022 r. dotyczy nie tylko odmowy nakazania wstrzymania użytkowania instalacji grzewczej ale także odmowy nakazania dokonania przez M. B. czynności dotyczących paneli fotowoltalicznych. Tak określony zakres postępowania i rozstrzygnięcia nie mieści się jednak w granicach odpowiedzialności administracyjnej unormowanej w dziale III ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przypomnieć należy, że zakres unormowania wskazany w art. 363 P.o.ś. zasadniczo dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu, jest więc prowadzone w interesie ogółu. Natomiast kwestie związane z wyrządzeniem szkody lub zagrożeniem wyrządzenia szkody oraz dochodzenie roszczeń indywidulanych z tytułu immisji z nieruchomości sąsiedniej możliwe jest w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, o czym ustawodawca postanowił wprost w art. 323 ust. 1 P.o.ś. W konsekwencji stwierdzić należy, że Burmistrz nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania po pierwsze na wniosek skarżącego, po drugie w sprawie nakazania właścicielowi nieruchomości sąsiedniej dokonania określonych czynności względem paneli fotowoltalicznych. W efekcie Burmistrz w istotny sposób naruszył przepis art. 375 P.o.ś (wszczynając postępowanie na wniosek skarżącego) oraz art. 363 ust.1 obejmując zakresem postępowania kwestie związane z wyrządzeniem ewentualnej szkody w urządzeniach fotowoltalicznych skarżącego.

Oczywiście jak wcześniej wskazano brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nie oznaczał, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte z urzędu. Organ obowiązany jest był bowiem do wzięcia pod uwagę informacji zawartych we wniosku dokonując oceny, czy nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania na zasadzie oficjalności. Stwierdzenie przesłanek uzasadniających podjęcie takich działań powoduje, że organ ma obowiązek je podjąć i realizować w sposób określony przez interes publiczny, czyli interes polegający na osiąganiu celu ochrony środowiska.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te wydane bowiem zostały z naruszeniem art. 363, 368 i art. 375 ustawy – Prawo o ochronie środowiska które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien określić właściwie zakres postępowania mając na uwadze, że może prowadzić je tylko na zasadzie oficjalności oraz, że nie może ono obejmować kwestii uszkodzenia paneli fotowoltalicznych i ewentualnego nałożenia obowiązku dokonania czynności dotyczących tych paneli. Organ winien mieć także na uwadze, że przesłanką zastosowania przepisu art. 363 ust. 1 P.o.ś jest powodowanie przez osobę fizyczną negatywnych skutków w środowisku. Zwrot normatywny: "negatywne oddziaływanie" zakłada zaś, że mamy do czynienia z ujemnymi dla środowiska konsekwencjami prowadzenia określonej działalności. Działalnością wywierającą negatywny wpływ na środowisko będzie zatem naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób fizycznych, niewykonujących działalności gospodarczej, doszło np. do zanieczyszczenia wód, gleby, atmosfery, czy przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Prowadząc postępowanie w sprawie zanieczyszczenia powietrza spowodowanego spalaniem w piecu grzewczym usytuowanym na działce nr [...] organ I instancji winien zatem w sposób jednoznaczny ustalić czy osoba fizyczna – w niniejszej sprawie najemca budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej – powoduje zanieczyszczenie powietrza, które polega na przekroczeniu dopuszczalnych norm. Organ powinien zgromadzić w sprawie dowody które odpowiedzą na pytanie, czy w wyniku użytkowania spornego urządzenia grzewczego dochodzi do emisji zanieczyszczeń do powietrza (emisji toksycznych substancji) i czy naruszają one obowiązujące w środowisku standardy np. przez przekroczenie granicznych dopuszczalnych norm. W tym też kontekście organ winien ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając także na uwadze, że zgodnie z postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2022 r. dowód z biegłego został przeprowadzony w celu wydania opinii w zakresie udzielenia pisemnej odpowiedzi, czy instalacja grzewcza tj. piec i przewody kominowe w budynku zostały prawidłowo wykonane i użytkowane, a także dla określenia czy w instalacji spalane jest prawidłowe paliwo. Z tak określonego zlecenia nie wynika aby przedmiotem opinii miała być także kwestia emisji zanieczyszczeń do powietrza.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a