Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 45/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] marca 2019 r. M. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1121; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że do służby w jednostkach resortu spraw wewnętrznych wstąpił z przekonaniem, iż będzie służył krajowi. Pracował rzetelnie, nigdy nie był karany, w ciągu ponad 40 lat pracy przebywał zaledwie 60 dni na zwolnieniach lekarskich. Skarżący pełnił służbę do 30 kwietnia 1999 r., cały czas realizując zadania na stanowisku rzecznika prasowego Komendanta Wojewódzkiego Policji w C.. Jest autorem książki pt. "Policyjna historia, policyjne życiorysy" poświęconej policyjnej służbie w okresie II Rzeczypospolitej. Dodał, iż w sierpniu 1990 r. był współorganizatorem ogólnopolskiej I Pielgrzymki Policjantów na J., a w czerwcu 2002 r. za bardzo dobre wykonywanie zadań służbowych został przez Ministra nagrodzony wyjazdem na przeszkolenie do Akademii Policyjnej w [...] w USA.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 30 kwietnia 1999 r. i posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 1 marca 1976 r. do 31 grudnia 1981 r., czyli 5 lat i 10 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 27 lat, 4 miesiące i 16 dni (od 16 grudnia 1971 r. do 30 kwietnia 1999 r.). Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od 26 października 1966 r. do dnia 16 października 1968 r., tj. rok, 11 miesięcy i 22 dni.

Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że obie przesłanki: krótkotrwałości i rzetelności wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W sytuacji, w której skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 5 lat i 10 miesięcy, co stanowi ok. 21,3% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości ani w ujęciu bezwzględnym ani w ujęciu proporcjonalnym. Tym samym pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka (mówiąca o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990 r.) nie została spełniona. W konsekwencji braku spełnienia jednej z dwóch przesłanek, bezcelowa jest, w ocenie Ministra, analiza potencjalnego spełnienia drugiej. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] , w oparciu o art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2022 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia organ, przytaczając treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, zaakcentował, że przesłanki formalne, wymienione w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu, muszą być spełnione łącznie. Przepis ten w pierwszym rzędzie nakłada na Ministra obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i pkt 2, które są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., Minister wskazał, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową organ stwierdził, iż krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył synonimy powyższego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zaakcentował, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest też odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Minister odnotował również, iż już na etapie prac komisji sejmowej, kiedy to została przedstawiona propozycja wprowadzenia art. 8a do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, sygnalizowano problemy interpretacyjne tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość".

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, organ zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi także przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. I w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelność": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Podsumowując, Minister wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrot ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, w którym podkreślono wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wywodząc, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, również w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak też ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza odznaczeń, awansów, wyróżnień czy innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie przesądza o spełnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zawarte w ww. przepisie zwroty: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadniony przypadek" są świadomie niedookreślone przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo swobodę, ale nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Minister ponownie przyjął, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 5 lat i 10 miesięcy, w kontekście ogółu służby (wynoszącego 27 lat, 4 miesiące i 16 dni), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Prawie sześcioletni czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa (stanowiący ok. 21% całego okresu służby) nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten czas dokładnie zaznajomił się ze specyfiką wykonywanych zadań. Ponadto decyzję o wstąpieniu do tej służby skarżący podjął w pełni świadomie, dobrowolnie i z rozmysłem. Natomiast sama służba na rzecz państwa totalitarnego, ze względu na okres jej pełnienia, była służbą trwałą. Zatem w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona.

Oceniając przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., Minister uwzględnił stanowiska: Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] października 2019 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. przedstawione w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z [...] września 2019 r. Wynika z nich, iż skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r., co potwierdzają dokumenty dotyczące awansów oraz podwyższenia dodatków: służbowego, specjalnego i kwalifikacyjnego, a także przyznane wyróżnienia i odznaczenia (Złoty Order "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego"). W analizowanych materiałach nie stwierdzono wzmianek o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów wskazujących na jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nie otrzymał on również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611). Jednocześnie organ zaznaczył, że narażenie życia i zdrowia to jeden z warunków podnoszących wartość rzetelnej służby, lecz jest to kryterium dodatkowe i nie przesądza o rzetelności wykonywanych obowiązków służbowych. W świetle powyższego Minister uznał, iż w sprawie skarżącego została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Następnie organ stwierdził, że uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Dalej organ - tak jak w decyzji pierwszoinstancyjnej - zaakcentował, że obie przesłanki wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą zostać spełnione łącznie, ponieważ ustawodawca pomiędzy nimi użył spójnika "oraz". W przypadku odmiennej intencji, posłużyłby się np. spójnikiem "lub". Skoro służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości", przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, to jego sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a w konsekwencji Minister nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok tutejszego Sądu z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym podzielono wykładnię Ministra odnośnie pojęcia "krótkotrwała służba". Organ wymienił także inne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalające skargi ze względu na długotrwałą służbę

na rzecz państwa totalitarnego oraz brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nadto NSA w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Dalej Minister odnotował pogląd Sądu kasacyjnego zaprezentowany w wyrokach z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 i z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, zgodnie z którym kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji czy też jego służba nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Na podstawie kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN (o sygn. IPN [...]) Minister ustalił, iż skarżący w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa miał regularnie podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy, dodatek specjalny oraz dodatek operacyjny. W okresie od 1 marca 1976 r. do 31 grudnia 1981 r. skarżący pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") na stanowiskach: młodszego inspektora i starszego inspektora Wydziału Śledczego SB [...] w C., a następnie starszego inspektora Grupy Operacyjnej Wydziału [...] w M., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ przywołał stanowiska wyrażone przez tutejszy Sąd w wyrokach z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 748/19 i z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 667/19, wedle których istotny jest sam fakt pełnienia służby w instytucjach czy formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle tego przepisu.

W dalszej kolejności Minister, w ramach badania charakteru wykonywanych przez skarżącego zadań dla ustroju państwa totalitarnego, odnotował, że Wydział IV był komórką terenową odpowiedzialną za walkę z wszelkimi przejawami życia religijnego. Zajmował się walką z wrogą, "antypaństwową" działalnością kościołów i związków wyznaniowych, jak również ewidencjonowaniem i dokumentowaniem m.in. działalności kleru katolickiego i innych wyznań. Wydziały (Grupy) [...] stanowiły ważne ogniwa w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce.

Natomiast zadaniem funkcjonariuszy pracujących w wydziałach śledczych SB była bieżąca analiza materiałów stanowiących efekt działalności jednostek operacyjnych SB, a także wszczynanie i prowadzenie postępowań przygotowawczych "w sprawach o przestępstwa skierowane przeciwko podstawowym interesom gospodarczym i politycznym PRL, bezpieczeństwu publicznemu o podłożu politycznym, bezpieczeństwu powszechnemu (katastrofy, eksplozje, pożary o znacznych rozmiarach)". W praktyce wszczęcie postępowania przygotowawczego przez Wydział Śledczy SB mogło mieć miejsce w niemal każdej sprawie, gdy uznano, iż jest to podyktowane potrzebami operacyjnymi SB bądź "ważnymi względami społeczno-politycznymi".

W aspekcie tych rozważań, Minister ocenił, że skarżący - pełniąc służbę w Wydziale Śledczym, a później w Wydziale [...] w C. - był funkcjonariuszem stricte operacyjnym, merytorycznym, wykonującym typowe zadania

związane z istotą funkcjonowania SB. Zatem jego służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację typowych zadań i funkcji państwa totalitarnego. Ponadto skarżący systematycznie podnosił swoją wiedzę zawodową w strukturach SB, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Także sam skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym - w archiwalnych aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się m.in. informacje, iż "Wykazał duże zaangażowanie w pracy partyjno-politycznej biorąc aktywny udział we wszelkiego rodzaju akcjach społecznych oraz pełniąc funkcje w organizacjach partyjnych, których był członkiem" (vide wniosek personalny z [...] grudnia 1981 r. - karta nr [...] akt administracyjnych sprawy).

Mając na uwadze tak długotrwałość, jak i charakter służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., organ odmówił jego sprawie waloru "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, że nie jest właściwy do weryfikacji wystawionej przez IPN informacji o przebiegu służby. Jeżeli skarżący nie zgadza się z tym dokumentem, to powinien poinformować o tym IPN i wnosić o zmianę ww. informacji.

Powyższa decyzja Ministra z [...] października 2023 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie "zasady, iż prawo nie działa wstecz, a wprowadzenie w życie przepisów uchwalonej na nocnym posiedzeniu Sejmu ustawy z dn. 16 XII 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW... (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) jest tego zaprzeczeniem", które skutkowało wydaniem decyzji pozbawiającej go możliwości skorzystania z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w celu umożliwienia mu odzyskania pełnej wysokości policyjnej emerytury.

W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonował przebieg swojej służby, podtrzymując argumenty przywołane we wniosku z [...] marca 2019 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, k.p.a. oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

W tym samym wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a więc wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, iż wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć, rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Kryteria te, według Sądu kasacyjnego, nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, iż treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, należy przyjąć, że:

- jednoczesne spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (ustawodawca między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym użył spójnika "oraz") jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, iż mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym Sąd kasacyjny dokonał w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, podkreślając, że dla ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 tej ustawy, których wykładnia sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z 5 listopada 2019 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19. Zatem należy uznać, iż przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma ugruntowany charakter w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W konsekwencji nie sposób zaakceptować stanowiska Ministra, zaprezentowanego w decyzjach wydanych w sprawie skarżącego, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym obie przesłanki (tj. wymienione w pkt 1 i pkt 2) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich skutkuje odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z linią orzeczniczą wypracowaną przez Sąd kasacyjny.

Nie można także zaaprobować oceny Ministra co do kryterium krótkotrwałości. W tej kwestii również wielokrotnie wypowiadał się NSA (m.in. w wyrokach z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2265/21 i z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2316/21), wskazując, że punktem odniesienia przy dokonywaniu wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Sąd kasacyjny podkreślił przy tym, iż kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba była wyrażona w latach. Wreszcie za wskazówkę interpretacyjną może też posłużyć zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby.

Taka właśnie sytuacja, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaistniała w przedmiotowej sprawie - niespełna sześcioletni okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego cechuje krótkotrwałość, zwłaszcza w kontekście całkowitego okresu jego służby liczącego 27 lat, 4 miesiące i 16 dni. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.

Jednocześnie tutejszy Sąd zgadza się z organem, iż w sprawie zostało spełnione kryterium rzetelności, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela zapatrywania Ministra odnośnie braku spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Negując zaistnienie tej przesłanki, organ odwołał się do następujących okoliczności: dobrowolnego zgłoszenia się skarżącego do SB, świadomej i sumiennej służby na rzecz totalitarnego państwa, operacyjnego charakteru jego pracy oraz funkcji/członkostwa w organizacjach partyjnych (takich jak np. Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej czy Polska Zjednoczona Partia Robotnicza). Zdaniem Sądu, przywołane okoliczności nie mogą stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Wprawdzie nie zasługuje na uznanie zaangażowanie - choćby ideowe - w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, jednak dopiero wykazanie konkretnych działań bezpośrednio ukierunkowanych na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, neguje zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwracał uwagę nie tylko NSA w wielu orzeczeniach (np. w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2180/19; z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1530/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 636/20), ale także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20.

Przedstawione przez Ministra rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadzi do wniosku, że z przewidzianego ww. przepisem przywileju mogłyby skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub pod przymusem. Tymczasem osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, nie podlegają regułom dotyczącym obniżenia uposażenia (vide art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może eliminować postawa ideologiczna, dobrowolne wstąpienie do SB, zdobywanie wykształcenia oraz umiejętności, sumienne i rzetelne wykonywanie zadań służbowych przed 31 lipca 1990 r. czy przynależność do ww. organizacji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uwzględni powyższe rozważania prawne oraz dokona wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" (z przywołaniem konkretnych okoliczności), a następnie wyda decyzję administracyjną, którą należycie i przekonująco umotywuje. Organ będzie miał przy tym na uwadze, iż dopiero wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach (zadaniach, funkcjach bądź obowiązkach), które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie omawianej przesłanki za spełnioną. Tutejszy Sąd, analizując akta przedmiotowej sprawy (w tym akta IPN), nie dopatrzył się tego rodzaju działań skarżącego. Jeśli zatem w ramach ponownego rozpatrywania wniosku z [...] marca 2019 r. Minister nie pozyska nowych dowodów, to powinien przyjąć, że w przypadku skarżącego zaistniała omawiana przesłanka. Jedyny przywołany przez Ministra dokument z archiwalnych akt IPN - wniosek personalny z [...] grudnia 1981 r. (vide karta nr [...] akt administracyjnych sprawy) przede wszystkim eksponuje pozytywne cechy zawodowe skarżącego takie jak: zdyscyplinowanie, poczucie odpowiedzialności i obowiązków, duża samodzielność w działaniu i przejawianie własnej inicjatywy, pryncypialność, duża kultura osobista, wysoki poziom inteligencji, oczytanie, rozległe zainteresowania, łatwość zjednywania sobie ludzi. Z ww. wniosku wynika również, iż skarżący angażował się w pracę partyjno-polityczną, ale "biorąc aktywny udział we wszelkiego rodzaju akcjach społecznych oraz pełniąc funkcje w organizacjach partyjnych, których był członkiem". W ocenie tutejszego Sądu, powyższy dokument nie świadczy o tym, że krótkotrwała (bo raptem kilkuletnia) wzorowa służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, choć mająca pewne negatywne konotacje, była naznaczona rażąco nagannymi działaniami, bezpośrednio godzącymi w prawa i wolności obywatelskie.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to tym bardziej dotyczy wydanej w ramach pierwszej instancji decyzji z [...] marca 2022 r. nr [...], w której Minister ocenił jedynie kryterium "krótkotrwałości".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji wyroku.