Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4388/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1  oraz art. 34
journal: Dz.U. 2019 poz 1162
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 831/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przemieszczanie odpadów bez zgłoszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 lutego 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przemieszczanie odpadów bez zgłoszenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że przemieszczenie trzech pojazdów (Ford Fiesta, Citroen AX oraz Seat Cordoba o wskazanych numerach VIN i wskazanych numerach rejestracyjnych), z terytorium Niemiec na terytorium Polski stanowiło nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów, zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 2006 r., s. 1).

Decyzją z 7 marca 2019 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, jako odbiorcy odpadów przemieszczonych z terenu Niemiec nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Jako podstawę decyzję organ I instancji powołał art. 32 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1162) oraz art. 3 ust. 1 pkt b ppkt iii rozporządzenia nr 1013/2006.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją z 6 lutego 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 7 marca 2019 r.

Zdaniem organu odwoławczego z analizy nadesłanych w dniu 22 kwietnia 2016 r. ustaleń pracowników Ministerstwa Środowiska i Energii w Hamburgu wynika, że w przypadku trzech pojazdów zdemontowanych w stacji demontażu prowadzonej przez skarżącego, które należały do obywateli niemieckich zamieszkałych na terenie kraju związkowego Hamburg, doszło do nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów z terytorium Niemiec na terytorium Polski. Uszkodzone pojazdy stanowiły odpady zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Pojazdy zostały sprowadzone z terytorium Niemiec na terytorium Polski w celu ich demontażu na części z pominięciem procedury zgłoszenia i zgody przemieszczania odpadów. Dla pojazdów zostały wydane zaświadczenia o demontażu pojazdu, co świadczy, że były kompletne i posiadały na wyposażeniu silnik, skrzynię biegów oraz układy zawieszenia i hamowania, a co za tym idzie przynajmniej resztki płynów eksploatacyjnych. W tej sytuacji pojazdy jako odpady należało sklasyfikować pod kodem 16 01 04* - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923).

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględniono, że przemieszczono odpad w postaci trzech pojazdów o niebezpiecznym charakterze, stosownie do art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Uwzględniono również, że miejscem odbioru odpadów była stacja demontażu pojazdów, posiadająca niezbędne uregulowania formalnoprawne w zakresie gospodarowania tego typu odpadami, zatem prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska, podczas demontażu odpadów pojazdów było znikome. Na skarżącego została nałożona kara pieniężna w najniższej możliwej ustawowo wysokości.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 189d ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.), organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki ustalenia wysokości kary pieniężnej w przypadku odbiorcy odpadów sprowadzonych nielegalnie zostały określone art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru kary pieniężnej przepisy działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w tym zakresie.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 k.p.a., ponieważ przedmiotem sprawy jest "czyn jednorazowy", a zatem nie może dojść do zaprzestania naruszenia prawa, o którym stanowi ten przepis. Z kolei skala naruszenia jakiego dopuścił się skarżący nie jest znikoma. Świadczy o tym dokumentacja wskazująca, że przedmiotem przemieszczenia i odbioru były trzy pojazdy wycofane z eksploatacji o wadze 3,86 Mg (zgodnie z zaświadczeniami o demontażu pojazdu).

Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 189f § 2 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na charakter naruszenia, polegający na dokonaniu czynności, która nie została poprzedzona zastosowaniem właściwej procedury, nie jest możliwe cofnięcie naruszenia prawa. Brak jest możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona tego rodzaju kara. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego w tej sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a.

Skarżący wniósł skargę na decyzję z 6 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy w sposób prawidłowy zakwalifikowały przedmiotowe pojazdy jako odpady. Sąd w całości podzielił ustalenia faktyczne organów w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie powołał się na pismo organu niemieckiego z 22 kwietnia 2016 r., w którym wskazano, że właściciele trzech pojazdów, nie widząc możliwości ich dalszego wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, pozbyli się ich w celu demontażu na części. Pojazdy te już na terytorium Niemiec uzyskały status odpadów z pojazdów, a ich poprzedni właściciele przekazali je na rzecz skarżącego, który przemieścił je z terytorium Niemiec, jako przedmioty z przeznaczeniem na części zamienne, w celu demontażu w swojej stacji demontażu pojazdów na terytorium Polski. Możliwość odzysku odpadu nie wpływa na ocenę określonego towaru jako odpadu. Pojazdy zostały zdemontowane na stacji demontażu prowadzonej przez skarżącego, co potwierdza tezę, że pojazdy nie nadawały się do dalszego użytkowania zgodnego z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Nietrafnie wywodzi skarżący, że pojazdy nie spełniały kryteriów odpadów z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w sytuacji braku przeprowadzenia postepowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy poprzedni właściciele pojazdów przekazali mu dowody rejestracyjne pojazdów. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wnosił o przeprowadzenie takiego dowodu. Tym samym zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący Sąd I instancji uznał za bezzasadny.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1357/2014 z 18 grudnia 2014 r. zastępujące załącznik III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 365/89 z 2014 r.), jak również naruszenia art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przez nadanie odpadom statusu niebezpiecznych. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, pojazd stanowiący odpad klasyfikuje się pod kodem 16 01 04* - "zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy" (odpady niebezpieczne) lub pod kodem 16 01 06 – "zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów" (odpady inne niż niebezpieczne). W tej sprawie wydane zostały zaświadczenia o demontażu, co świadczy, że pojazdy były kompletne i posiadały takie elementy jak silnik, skrzynię biegów oraz układy zawieszenia i hamowania, w których znajdują się płyny eksploatacyjne wykazujące właściwości niebezpieczne (substancje ropopochodne). Z tego względu pojazdy jako odpady należało sklasyfikować pod kodem 16 01 04*, tzn. jako odpady niebezpieczne. Organy prawidłowo także wskazały, że przywóz do Polski odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załącznikach III, III B, IV lub IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b iii tego rozporządzenia, wymaga zastosowania procedury uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody. Według art. 2 pkt 35 lit. a) tego rozporządzenia, przemieszczenie odpadów dokonane bez zgłoszenia wszystkim zainteresowanym właściwym organom, stanowi przemieszczenie nielegalne. Międzynarodowe przemieszczanie pojazdów nie zostało zgłoszone właściwym organom kraju wysyłki i przeznaczenia, a zatem zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 w dacie przemieszczania stanowiło przemieszczanie nielegalne. Wbrew zatem zarzutom skargi, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedział się dlaczego pojazdy stanowiące odpady zakwalifikował jako odpady niebezpieczne. Organ powołał się w tym zakresie również na załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. Organ nie odniósł się do art. 3 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1357/2014 z 18 grudnia 2014 r., ale naruszenie to nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, wysokość kary pieniężnej została ustalona przez organy przy uwzględnieniu dyspozycji art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Jak zasadnie wskazał organ, funkcją kary pieniężnej jest prewencja w zakresie ochrony interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli w zakresie ochrony środowiska, a kara ma charakter obligatoryjny. W tej sytuacji zarzut skarżącego o braku możliwości zweryfikowania stanowiska organu o adekwatności kary nałożonej w wysokości 50.000 zł należało uznać za bezzasadny. Organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w najmniejszej możliwej ustawowo wysokości. Sąd I instancji zaznaczył, że jedną z podstawowych funkcji przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest prewencja w postępowaniu z odpadami nielegalnie przemieszczanymi i zapobieganie powstawaniu negatywnych skutków związanych z tym przemieszczaniem, a kary pieniężne nakładane w związku z naruszeniem przepisów ustawy są obligatoryjne.

Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu w kwestii braku podstaw zastosowania art. 189d k.p.a. Oceniając zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu w tym zakresie. Brak było również możliwości odstąpienia od nałożenia kary w świetle przesłanek określonych w art. 189f § 2 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy przeprowadzeniu koniecznych czynności wyjaśniających, a ocena okoliczności sprawy wyrażona w zaskarżonej decyzji została sformułowana zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przychyleniu się do obciążenia strony karą administracyjną naruszającą zasadę proporcjonalności wyznaczającej granice stopnia surowości kar, nieadekwatności, nieracjonalności i niewspółmiernej dolegliwości.

Po drugie, art. 1 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z rozporządzeniem nr 1013/2006 przez błędną wykładnię celu stosowania kar pieniężnych, przy czym błąd ten polega na nadmiernym eksponowaniu funkcji prewencji ogólnej tej kary.

Po trzecie, art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez błędną wykładnię nieuwzględniającą ilości i charakteru odpadów jako kryterium miarkowania kary pieniężnej lub odstąpienia od jej nałożenia.

Po czwarte, art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez niezastosowanie przez organy administracji oraz zaakceptowanie tego zaniechania przez Sąd I instancji. Skutkowało to odebraniem skarżącemu możliwości podważania tezy, że przedmiotowe samochody stanowiły odpady. Skarżący wniósł w związku z tym o zastosowanie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Po piąte, art. 23 ust. 8 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1610 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 24 marca 2006 r. w sprawie listy istotnych elementów pojazdu kompletnego (Dz. U. z 2006 r., Nr 58, poz. 407) w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 listopada 2015 r., przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że przedmiotowe pojazdy, pomimo kompletności wszystkich elementów, zostały uznane za odpad.

Po szóste, art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za okoliczność przesądzającą o statusie odpadu, że przedmiotowe pojazdy były kompletne, jak też na uznaniu, że uszkodzenia opisane w decyzji organu odwoławczego oraz w zaskarżonym wyroku stanowiły okoliczności przesądzające o wykluczeniu tych pojazdów z dalszej eksploatacji.

Po siódme, art. 57 rozporządzenia nr 1013/2006 przez błędną wykładnię nieuwzględniającą wydanych w trybie tam przewidzianym wytycznych korespondentów nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów. Polegało to na pominięciu kompletności elementów pojazdów i zakresu uszkodzeń jako okoliczności przesądzających, że przedmiotowe pojazdy nie stanowiły odpadów w momencie przekraczania granicy RP.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez niezastosowanie tych przepisów, przejawiające się w błędnym uznaniu, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie, podczas gdy zaniechano zbadania zakresu uszkodzeń pojazdów w momencie sprowadzenia ich na terytorium RP oraz zaniechano zbadania, czy uszkodzenia to miały charakter drobny, niekwalifikujący pojazdów jako odpadów.

Po drugie, art. 189a § 2 pkt 2 i pkt 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie, podczas gdy ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie reguluje instytucji wskazanych w tych przepisach, co powoduje obowiązek ich zastosowania.

Po trzecie, art. 189d pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu i niesłuszne utożsamienie stanowiska Sądu ze stanowiskiem organu administracji, że nie zachodzą podstawy zastosowania "art. 189a pkt 1" k.p.a. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że kryteria wysokości kary administracyjnej określone w tym przepisie nakazują miarkowanie orzeczonej kary względem skarżącego.

Po czwarte, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie przesłanki "wagi naruszenia prawa" jako kryterium wysokości orzeczonej kary administracyjnej.

Po piąte, art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo wniosku skarżącego na etapie postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za dwie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy przedmiotowe pojazdy stanowiły odpady w dacie ich międzynarodowego przemieszczenia, a zatem czy wypełniały definicję odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zbywcy pojazdu zamierzali się ich pozbyć nie widząc dla nich innego zastosowania, tak jak to przyjął za organami Sąd I instancji. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że skarżący w tej sprawie dokonał międzynarodowego przemieszczenia odpadów, ponieważ tylko przyjęcie, że pojazdy te były pojazdami wycofanymi z eksploatacji (a więc odpadami), pozwala na przyjęcie, że status ten zachowały po wprowadzeniu na terytorium Polski. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Oznaczone okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów, tego rodzaju doprecyzowanie mogą stanowić wskazówki metodyczne Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2008 r. z korektami pkt 2 z 15 lipca 2008 r. oraz z 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wskazówki te zostały sporządzone przez wyspecjalizowany organ i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego, w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich rozporządzenia Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazówki metodologiczne mogą mieć istotne znaczenie dla wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu.

Z wskazówek metodologicznych wynika, że transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję "odpadu", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jeżeli:

1. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji ("Certificate of Destruction", "Damage Equal to the Value", "For Parts Only", "Non Rebuildable", "Non Repairable" itp.);

2. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w "Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów";

3. z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że zakupiła pojazd z przeznaczeniem na części;

4. przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nie nadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko – części te są wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz.U. Nr 201, poz. 1666).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł (podzielając w tym zakresie stanowisko organów), że przedmiotowe pojazdy stanowiły odpady w dacie ich przemieszczenia, również w kontekście cytowanych wyżej wskazówek metodologicznych. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w celu zweryfikowania informacji uzyskanych w trakcie kontroli podjął współpracę z właściwym organem niemieckim, tj. A., w celu ustalenia czy pojazdy odebrane w stacji demontażu pojazdów prowadzonej przez skarżącego stanowiły odpady nielegalnie przemieszczone z terytorium Niemiec do Polski. Jak wynika z ustaleń organu, zgodnie z oświadczeniem N.S., tj. właścicielki pojazdu marki Ford Fiesta, pojazd został przez nią przekazany na rzecz brata a następnie oddany pojazd do niemieckiej stacji demontażu pojazdów w celu uzyskania dofinansowania "za złomowanie". Wobec tego brat właścicielki pojazdu "pozbył się" pojazdu na rzecz stacji demontażu pojazdu w celu złomowania tego pojazdu na części. Natomiast w przypadku pojazdu marki Citroen, właściciel wskazany w zaświadczeniu o demontażu tego pojazdu, tj. A.E., oświadczył, że w 2010 r. sprzedał ww. pojazd za kwotę 50 €, na rzecz obywatela Polski, w celu rozbiórki na części. Z kolei S.W. właścicielka pojazdu marki Seat, wskazana w zaświadczeniu o demontażu, oświadczyła, że pojazd uległ wypadkowi, a w 2009 r. pozostawiła go w celu demontażu w serwisie holowniczym w Hamburgu. Z formularza sporządzonego przez Ministra Środowiska i Energii w Hamburgu w piśmie z 22 kwietnia 2016 r. wynika ponadto, że właścicielka pojazdu wyjaśniła, że pozostawiła swój samochód z intencją demontażu na części. W świetle powyższego organ prawidłowo stwierdził, że sporne pojazdy zostały przeznaczone do demontażu na części (pkt 3 wskazówek metodologicznych), a właściciele tych pojazdów nie widzieli możliwości ich wykorzystania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Oznacza to, że pojazdy te jeszcze na terenie Niemiec uzyskały status odpadów. Powyższe oznacza, że zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust. 1 pkt ustawy o odpadach nie zasługiwał na uwzględnienie, podobnie jak zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń faktycznych brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie skali uszkodzeń przedmiotowych pojazdów, ponieważ pkt 2 wskazówek metodologicznych nie miał w tym przypadku zastosowania. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że trudno podzielić stanowisko skarżącego, uwzględniając, że prowadzi stację demontażu pojazdów, a zatem co do zasady zajmuje się zagospodarowaniem odpadów.

Zgodnie z art. 57 rozporządzenia nr 1013/2006, "na żądanie Państw Członkowskich lub w razie potrzeby Komisja odbywa okresowo spotkania z korespondentami w celu wspólnego przeanalizowania kwestii powstałych w związku ze stosowaniem niniejszego rozporządzenia. Zainteresowane strony zapraszane są na te spotkania lub ich części, jeżeli wszystkie Państwa Członkowskie i Komisja uznają to za wskazane." Przepis ten nie był i nie mógł być stosowany zarówno przez organy orzekające w sprawie, jak również przez Sąd I instancji, ponieważ nie stanowią one adresatów tej normy prawnej. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Brak uwzględnienia wskazówek metodologicznych mógł być natomiast kwestionowany zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, co skarżący uczynił, chociaż zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 23 ust. 8 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 24 marca 2006 r. w sprawie listy istotnych elementów pojazdu kompletnego, został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ brak jest możliwości postawienia zarzutu naruszenia całego aktu prawnego (rozporządzenia), bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto, zgodnie z art. 23 ust. 8 cytowanej ustawy, przedsiębiorca prowadzący stację demontażu może odmówić przyjęcia pojazdu wycofanego z eksploatacji, jeżeli właściciel pojazdu nie uiścił opłaty, o której mowa w art. 23 ust. 4 tej ustawy. Skarżacy wskazuje, że skoro nie stosowano wytycznych korespondentów, to nie stwierdzono, że pojazd był niekompletny. Należy mieć jednak na uwadze, że w tej sprawie po pierwsze, prawidłowo zastosowano wskazówki metodologiczne (chociaż nie w częsci, w której oczekiwał tego skarżący), a po drugie, art. 23 ust. 8 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z ekploatacji nie odnosi się do kwestii kompletności pojazdu, ponieważ kwestii tej dotyczy art. 23 ust. 4 tej ustawy i to wyłącznie w kontekście opłaty przy przyjmowaniu pojazdu wycofanego z eksploatacji. Lakoniczne uzasadnienie tego zarzutu nie pozwala w istocie na stwierdzenie, na czym polegało naruszenie powołanego przepisu.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i zobowiązuje zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, w drodze decyzji, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 i określa sposób zagospodarowania odpadów oraz wskazuje termin realizacji obowiązków nałożonych tą decyzją nie dłuższy niż 30 dni. Zarzut podnoszący naruszenie tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ jak wynika z akt sprawy organ nie wszczynał postępowania w przedmiocie zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006. Wynika to z tego, że procedury te zmierzają do zagospodarowania odpadu, do czego w tej sprawie doszło w stacji demontażu skarżącego. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że brak wszczęcia postępowania administracyjnego w innym przedmiocie (w tym przypadku na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) i co za tym idzie, pozbawienie go możliwości zakwestionowania wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia przed sądem administracyjnym, powoduje nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadów. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw w danym, kontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kwestionowaniu braku wszczęcia postępowania administracyjnego w innym przedmiocie służą stosowne, odrębne środki prawne.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów dotyczących wymiaru kary, a więc wskazujące na naruszenie art. 189a § 2 pkt 2 i pkt 6 k.p.a., art. 189d pkt 1 k.p.a. w związku z "art. 189a pkt 1" k.p.a. (brak jest takiego przepisu w ustawie), a także art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a., jak również art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie ulega wątpliwości, że wysokość kary została ustalona przez organy przy uwzględnieniu art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ wziął pod uwagę, że przemieszczono odpady niebezpieczne w ilości trzech pojazdów, jak również, że pojazdy zostały zdemontowane w legalnie działającej stacji demontażu pojazdów. Organ uznał zatem, że prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska podczas demontażu pojazdów było znikome. Biorąc powyższe pod uwagę nałożono na skarżącego karę w najniższej możliwej wysokości przewidzianej przez ustawę. Miarkowanie administracyjnej kary pieniężnej, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie może oznaczać w tego rodzaju sprawach, wyjścia poza "widełki" wysokości tej kary określone ustawowo. Norma z art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie pozwala zatem na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w dowolnej wysokości, lecz na wymierzenie jej w granicach zakreślonych dla danego deliktu administracyjnego uregulowanego w przepisach tej ustawy.

Ponadto, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA k.p.a. nie stosuje się. Skoro zatem przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej w tej sprawie zostały określone w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, to brak było podstaw do stosowania art. 189d pkt 1 k.p.a. ustanawiającego ogólne dyrektywy administracyjnej kary pieniężnej. Odrębną kwestią jest możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.) oraz ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189k k.p.a.). Do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, a Sąd I instancji tę ocenę podzielił, uwzględniając, że organ działa w tym przypadku w granicach uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący nie podważył skutecznie stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie, powielając argumenty prezentowane już w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest tylko w odniesieniu do tzw. czynów ciągłych, z uwagi na przesłankę zaprzestania naruszania prawa. Tego rodzaju interpretacja stanowi nieuzasadnione zawężenie stosowania normy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zaprzestanie naruszenie prawa oznacza w tym przypadku również brak ponownego naruszenia prawa. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ organy dokonały również oceny przesłanki "wagi naruszenia prawa" i na tej podstawie uznały, że brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji i jak już wyżej wskazano, nie zostało ono skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z rozporządzeniem nr 1013/2006. W ramach podstaw kasacyjnych zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ jak już wyżej wskazano brak jest podstaw do zakwestionowania całego aktu prawnego w ramach zarzutów kasacyjnych. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący doprecyzował, że dotyczy to naruszenia pkt 1 preambuły rozporządzenia nr 1013/2006. Zarzut ten został jednak lakonicznie uzasadniony. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, "ustawa określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów". Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie tego rodzaju kara pieniężna została wymierzona. Nie ulega również wątpliwości, że głównym i najważniejszym celem i przedmiotem rozporządzenia nr 1013/2006 jest ochrona środowiska (pkt 1 preambuły), co nie podważa wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej w określonej wysokości, a wręcz przeciwnie, uzasadnia jej wymierzenie, mając na uwadze nie tylko represyjny, ale również prewencyjny charakter tego rodzaju kar mających służyć ochronie środowiska.

Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP zmierza w istocie do zakwestionowania wysokości kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów i jako taki nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ocena zgodności przepisów ustawowych w normami ustawy zasadniczej nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.