Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 322/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 83, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 145, art. 154, art. 155, art. 162
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. i L.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2648/19 w sprawie ze skargi M. N. i L. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2648/19, oddalił skargę M. N. i L. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (PINB), decyzją z dnia 3 marca 2014 r. znak: [...], nakazał M. i L.N. dokonanie rozbiórki kondygnacji poddasza budynku garażowego, będącego w budowie na działce nr ewid. [...] w m. [...], gm. [...] oraz po dokonaniu rozbiórki zabezpieczenie budynku przed stratami materialnymi poprzez przykrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję PINB w Kielcach z dnia 3 marca 2014 r. w części dotyczącej obowiązków zabezpieczenia budynku przed stratami materialnymi poprzez pokrycie stropu nad I kondygnacją plandeką lub folią budowlaną oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce, w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 23 listopada 2016 r. II SA/Ke 891/16 oddalił skargę M. N. i L. N. na ww. decyzję ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 931/17 oddalił skargę kasacyjną M. N. i L. N. od wyroku WSA w Kielcach z dnia 23 listopada 2016 r.

Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. M. N. i L. N. wnieśli o uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r., w trybie art. 155 k.p.a. Dnia 17 marca 2017 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w trybie art. 155 k.p.a.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2019 r. znak [...] ŚWINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. N. i L. N., rozstrzygnięciem z dnia 12 września 2019 r utrzymał w mocy ww. decyzję ŚWINB z dnia 6 czerwca 2019 r. GINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia 28 kwietnia 2014 r. jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na stronie obowiązku, a więc tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Organ podkreślił, że przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest m.in. zgoda wszystkich stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji. Wskazał, że stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. są również J. F. i W. F. oraz M. K. i E. K., zatem ich zgoda była niezbędną przesłanką do uchylenia decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r. Organ zauważył, że pismem z dnia 17 marca 2017 r. organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r., jednocześnie zwracając się do stron postępowania, czy wyrażają zgodę na uchylenie ww. decyzji. W piśmie z dnia 27 marca 2017 r. J. i W. F. reprezentowani przez adwokata P. F. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014r. GINB podkreślił, że warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uzyskanie przez organ zgody stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany wniosek dotyczy, przy czym zgoda ta musi pochodzić nie tylko od strony wnioskującej, która nabyła prawo, ale też od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym. Użycie przez ustawodawcę w art. 155 k.p.a. liczby pojedynczej "strona" nie może być rozumiane w ten sposób, że dla zmiany lub uchylenia decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana lub uchylenie wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej strony, ale także i wtedy, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. GINB podniósł, że dokonanie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody, prowadzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu GINB stwierdził, że decyzja ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a., z uwagi na brak zgody stron postępowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnej oceny "materiału dowodowego w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez skarżącego działań zmierzających do zakończenia budowy budynku garażowego" oraz błędnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do uznania, że wnioskodawca dopuścił się działania niezgodnego z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego, GINB wskazał, że nie mogą być one przedmiotem rozważania w ramach niniejszego postępowania. Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".

Skargą M. N. i L. N. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8 i art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z art. 155 k.p.a. wynika, iż możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu odnosi się do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym strona nabywa prawo z decyzji tworzącej dla niej określone uprawnienia i przez to tworzącej prawo, ale również z decyzji zawierającej rozstrzygnięcie nakładające na stronę określone obowiązki, które to rozstrzygnięcie także kształtuje sytuację prawną strony. Wskazuje się ponadto, że w sytuacji wielości stron w postępowaniu administracyjnym decyzja nakładająca na jedną z nich określone obowiązki tworzy jednocześnie prawo dla innej strony, przejawiające się w tym, że na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku przez adresata obowiązku służą tej stronie uprawnienia, w tym żądanie egzekucji obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r. sygn. II OSK 912/10). W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu należy do decyzji, na mocy której strona nabywa prawo. Kolejnym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie lub uchyleniu decyzji by się sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest więc możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Taki związany charakter niewątpliwie mają decyzje wydane na podstawie art. 48, art. 49b, art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakładające na stronę obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji. Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. W odniesieniu do wynikającej z art. 155 k.p.a. przesłanki braku przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, wskazuje się, że chodzi przy tym nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, ale również o zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym. Zdaniem Sądu taki charakter posiada niewątpliwie każda decyzja o nakazie rozbiórki. Przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest ponadto zgoda stron postępowania zakończonego decyzją, której uchylenia lub zmiany wniosek dotyczy, na jej uchylenie lub zmianę. Jak w ocenie Sądu słusznie podkreślił GINB, zgoda na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej musi pochodzić nie tylko od strony o to wnioskującej, ale też od wszystkich pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu zwykłym. Stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. byli również J. F., W. F., M. K. i E. K.. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 27 marca 2017 r. J. i W. F. reprezentowani przez adwokata P. F. oświadczyli w sposób wyraźny i jednoznaczny, że nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. Również zatem z tej przyczyny nie było zdaniem Sądu możliwe uchylenie wskazanej decyzji, w trybie art. 155 k.p.a.

Sąd uznał, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze argument, że w związku ze śmiercią J. F. i otwarciem spadku "nowy krąg osób mógł potencjalnie spowodować zmianę zapatrywania na kwestię zgody bądź jej braku" na uchylenie decyzji. Wskazał, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro oprócz J. F. również W. F. oświadczył, że na uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. nie wyraża zgody, a oświadczenie to nie zostało następnie cofnięte. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że również z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania nie było dopuszczalne uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ w tej sytuacji zwolniony był zatem od oceny, czy spełniona jest ostatnia przesłanka określona w art. 155 k.p.a., warunkująca uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie, a więc przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji. W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że decyzja GINB jest prawidłowa, a zarzuty skargi są niezasadne.

Skargą kasacyjną M. N. i L. N. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." w zw. z dyspozycją art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszeń organu administracji, a tym samym nieuwzględnienie skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a gdyby Sąd w Warszawie nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, ewentualnie, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania

według norm wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących.

W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2020 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uczestnik postępowania W. F. wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu tego pisma procesowego wskazano na niekonsekwencje skarżących, którzy we wniosku domagali się uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. a w uzasadnieniu kasacji dopatrują się naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, stąd też podlegała oddaleniu, albowiem nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie naruszeń organu administracji, a tym samym nieuwzględnienie skargi. Wskazując na istotne naruszenie ww. przepisów pełnomocnik skarżących przedstawił rozważania dotyczące wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i zauważył, że w stanie faktycznym sprawy odstąpienia od rozbiórki wymaga interes społeczny, gdyż budynek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a więc nie powinien być poddany rozbiórce. Zatem w ocenie skarżących doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, bowiem organy i Sąd poprzestały na prostym stwierdzeniu, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem a w sprawie tej tak nie jest.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu jak i przedstawionej do niego argumentacji, należy wprost wyjaśnić, iż przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa administracyjna z wniosku skarżących z dnia 16 lutego 2017 r. o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. decyzji ostatecznej ŚWINB w Kielcach z 28 kwietnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Kielcach w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kondygnacji poddasza budynku garażowego będącego w budowie na dz. [...] w m. [...], gm. [...]. We wniosku tym podkreślono, że za zmianą ww. decyzji przemawia zarówno interes społeczny jak i słuszny interes stron, jednocześnie wyrażono zgodę na ich uchylenie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne prowadzono w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z żądaniem skarżących. Natomiast postępowania określone w art. 154 k.p.a. i w art. 155 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepisy powyższe otwierają zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji - patrz wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie - patrz wyroki NSA: z 21 grudnia 2022 r. II OSK 2293/21, z 15 lutego 2018 r. II OSK 1809/17.

Z powołanego przepisu art. 155 k.p.a. wynika zatem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (porównaj wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, z 27 czerwca 2019 r. I OSK 833/18). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż ostateczną decyzją ŚWINB w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak [...] nakazano rozbiórkę w trybie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kondygnacji poddasza budynku garażowego będącego w budowie na dz. [...] w m. [...], gm. [...] (obowiązek obejmował część budynku ponad stropem). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 23 listopada 2016 r. II SA/Ke 891/16, oddalił skargę M. N. i L. N. na ww. decyzję ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. II OSK 931/17 oddalił skargę kasacyjną M. N. i L. N. od wyroku WSA w Kielcach z dnia 23 listopada 2016 r.

Nie jest także kwestionowane w sprawie, że stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. poza skarżącymi byli również J. F. i W. F. oraz M. K. i E. K., zatem ich zgoda była niezbędną przesłanką do uchylenia decyzji z dnia 28 kwietnia 2014 r.

Decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego wszystkie strony muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W wyroku z 21 października 2021 r., II OSK 3275/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że brak zgody wszystkich stron postępowania uniemożliwia zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. NSA w wyroku tym wyjaśnił, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane). Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (patrz: wyrok NSA z 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane). Dlatego przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ orzekający jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, w którym wydano decyzję podlegającą zmianie.

Z analizy akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 17 marca 2017 r. organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r., a następnie zwrócił się do stron tego postępowania, z zapytaniem czy wyrażają zgodę na uchylenie ww. decyzji. W piśmie z dnia 27 marca 2017 r. J. i W. F. reprezentowani przez adwokata P. F. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji ŚWINB z dnia 28 kwietnia 2014 r. Tym samym w realiach tej sprawy, wobec sprzeciwu stron postępowania, brak jest jednego z podstawowych warunków uwzględnienia przedmiotowego wniosku skarżących i dokonania zmiany przywołanej wyżej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z tej przyczyny nie było możliwe uchylenie decyzji z 28 kwietnia 2014 r.

Niezależnie od powyższego, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w okolicznościach tej sprawy nie podlegała uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z przeważającym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA: z 2 października 2019 r., II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 254/17, z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17, z 22 listopada 2017 r., II OSK 533/16, z 20 listopada 2019 r., II OSK 2944/18, z 15 listopada 2019 r., II OSK 3287/17, z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1088/17). Decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 czy też art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie zależy natomiast od uznania organu administracji, ale wyłącznie od spełnienia wszystkich wymaganych w powołanych przepisach wymagań, dlatego też art. 155 k.p.a. nie można stosować do uchylania lub zmiany tego rodzaju decyzji – tak w wyrokach NSA z 9 sierpnia 2013 r. II OSK 756/12, z 27 września 2016 r. II OSK 3160/14, z 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16, z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 600/17, z 1 lipca 2022 r. II OSK 166/19, z 6 lutego 2023 r. II OSK 2724/21.

Z powyższego wynika jednoznacznie, iż wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania, swobodę działania, zatem w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (jak w tej sprawie) orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego (nakładająca na stronę obowiązek wykonania nakazu) nie należy do tego rodzaju decyzji. Oznacza to, że również z tego powodu nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji ŚWINB z 28 kwietnia 2014 r. przez organ administracji w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu organ nadzoru budowlanego taką swobodą, "luzem decyzyjnym" nie dysponuje.

Przede wszystkim samowola budowlana jako prawnie nieakceptowalna nie może zostać niejako nagradzana, np. przez uchylenie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki zarówno przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stanowcza regulacja prawna w art. 155 k.p.a. nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niewątpliwie inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony (por. wyroki NSA: z 13 października 1999 r., IV SA 1539/97, z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05, z 11 lutego 2010 r., II OSK 292/09, z 24 listopada 2011 r., II OSK 1685/10, z 9 maja 2012 r., II OSK 301/11, z 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1699/11, z 7 marca 2013 r., II OSK 2130/11, z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, z 10 lipca 2014 r., II OSK 302/13).

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał jej wydanie za zgodne z prawem. Dlatego też właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tego postępowania nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż w sprawie nie ujawniono innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie doszło do naruszenia wskazywanych w kasacji art. 7, 8, 77§ 1 i 80 k.p.a. Na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy, iż argumentacja skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiona nie odnosząca się do przepisu zastosowanego w sprawie tj. art. 155 k.p.a. lecz do kwestii wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., która nie była przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.