Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2507/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 515/17 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę H. C. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...].

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania usług opiekuńczych w miesiącu kwietniu 2017 r. Organy uznały, że ww. rodzaj pomocy nie przysługuje osobie, która posiada możliwości wsparcia ze strony rodziny bądź środki finansowe umożliwiające wykupienie usług we własnym zakresie. Pierwszeństwo przy przyznawaniu usług opiekuńczych mają osoby samotnie zamieszkujące, nieposiadające osób zobowiązanych do alimentacji. Zgodnie z art. 87 i art. 133 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.) – dalej: k.r.o., w pierwszej kolejności do pomocy usługowej bądź świadczeń alimentacyjnych, które umożliwiałyby wykupienie usług opiekuńczych bezpośrednio od wykonawcy zobowiązana jest rodzina. Pomoc świadczona w ramach usług opiekuńczych ma zatem charakter uzupełniający, zaś obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych mają przed nimi pierwszeństwo. Wnioskodawczyni ma bliską rodzinę i to ona w pierwszej kolejności jest zobowiązana do alimentacji względem niej. Jak wynika z akt sprawy H. C. (lat 87) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Cierpi na liczne schorzenia: cukrzycę (przyjmuje insulinę), schorzenia kardiologiczne (ma rozrusznik serca), zwyrodnienie stawów, ma usuniętą nerkę. Po mieszkaniu porusza się z trudem o kulach. Źródłem jej dochodu jest emerytura w kwocie 1.396,23 zł. Wnioskodawczyni zajmuje pokój z kuchnią w bloku, mieszkanie jest w pełni wyposażone i utrzymane w czystości i porządku. Ma córkę, która choruje na nadciśnienie tętnicze, schorzenia kręgosłupa, pobiera świadczenie przedemerytalne, które wynosi 878,17 zł (netto). W ostatnim okresie wnioskodawczyni miała przyznaną pomoc w formie usług opiekuńczych przez 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie. Organ odwoławczy podkreślił, iż usługi opiekuńcze kierowane są więc przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Bezsporne jest, że strona ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych. Jednak, mimo iż co prawda prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, to w świetle ustawy o pomocy społecznej nie jest osobą samotną, ponieważ ma córkę. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Decyzje zapadające w tej materii, gdy dotyczą osób niesamotnych mają charakter uznaniowy, pozwalający na wybór sposobu rozstrzygnięcia. Po myśli art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769), dalej u.p.s., organ może ją przyznać wówczas, gdy inne osoby nie mogą jej zapewnić. W stanie faktycznym tej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Zwrócił także organ uwagę na ograniczony zasób środków przyznanych na pomoc społeczną.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła H. C. wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i przyznanie usług opiekuńczych. Przedstawiła swoją sytuację rodzinną i finansową wskazując, iż jest osobą bardzo ciężko chorą, niemogącą samodzielnie funkcjonować.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za niesporne, że H. C. nie jest osobą samotną, o której mowa w art. 6 pkt 9 u.p.s. i nie mógł mieć do niej zastosowania art. 50 ust. 1 tej ustawy. Wobec powyższego rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie usługi opiekuńczej nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z treści powyższego przepisu wynika, że oprócz ustalenia, czy osoba wnioskodawcy wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy rodzina (krewni lub osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą) mogą taką pomoc zapewnić. W niniejszej sprawie organ pomocy społecznej ustalił, iż skarżąca wymaga pomocy w przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania, czynnościach związanych z utrzymaniem higieny osobistej, pomocy przy ubieraniu, wzywaniu lekarza i realizacji recept, ewentualnie w towarzyszeniu w drodze do lekarza. Jednakże w ocenie Sądu meriti zaniechał wyjaśnienia, czy skarżąca może mieć zapewnioną opiekę ze strony niezamieszkującej z nią zstępnej. Strona podnosiła konsekwentnie w toku postępowania, że córka takiej pomocy nie może jej zapewnić i trudno w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie odmówić słuszności tym argumentom. Jak zauważył Sąd I instancji wysokość zasiłku przedemerytalnego córki strony, nie jest kwotą pozwalającą na świadczenie pomocy w formie finansowej. Z kolei stan zdrowia wynikający z zaświadczenia lekarskiego czyni wątpliwą pomoc osobistą. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można odmówić wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy bowiem zbadać, czy członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) sprawowania opieki i czy są w stanie w ciągu doby zapewnić pomoc i opiekę w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan zdrowia wnioskodawczyni. Tym bardziej, że tego rodzaju świadczenie uprzednio jej przyznano. W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane uchybienia prawa procesowego, Sąd I instancji - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wskazał również, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w powyższych motywach i w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia rozważyć ponownie przesłanki art. 50 ust. 2 u.p.s., a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną ocenę Sądu.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

b) art. 50 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 2 lit. l u.p.s., przez błędną wykładnię, bowiem z istoty usług opiekuńczych, jako świadczeń niepieniężnych, wynika iż nie mogą one zostać przyznane z mocą wsteczną lub wykonane wstecz,

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników,

c) art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części.

Na tych podstawach wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

- a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

- orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego,

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, podnosząc przede wszystkim, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 50 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 2 lit. 1 u.p.s. poprzez milczące przyjęcie, iż usługi opiekuńcze mogą być przyznane z mocą wsteczną, a tym samym, że można je wykonać wstecz. Sytuację taką Sąd I instancji musiał akceptować w swej wykładni, bowiem w innym przypadku nie uchyliłby zaskarżonych decyzji. Nadto wskazano, iż z uzasadnienia decyzji organów administracji w żaden sposób nie wynika, aby podstawą odmowy przyznania usług opiekuńczych była tylko i wyłącznie sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że w obu uchylonych decyzjach wskazano na sytuację osobistą, finansową i rodzinną strony, a kwestia możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej była jedynie jednym z elementów rozstrzygnięcia. Co istotne zagadnienie możliwości budżetowych w odniesieniu do dużej ilości osób oczekujących na wsparcie jest jednym z istotnych elementów poddawanych analizie przez organy administracji. Dalej wskazano, że Prezydent [...], mając na względzie potrzeby osób wymagających wsparcia, przy ograniczonych środkach, którymi dysponuje odmówił przyznania usług opiekuńczych jedynie w miesiącu kwietniu 2017 roku, tj. na bardzo krótki czas, co umożliwiło stronie złożenie kolejnego wniosku obejmującego już miesiąc maj 2017 roku. Nie można bowiem wykluczyć, iż sytuacja ośrodka pomocy społecznej poprawi się na tyle, że w kolejnych miesiącach będzie w stanie zapewnić wsparcie wszystkim potrzebującym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. C. wniosła o jej oddalenie, ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej - odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych.

Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, wedle którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym – jak głosi jego § 2 tego przepisu, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, trzeba stwierdzić, że jest on absolutnie nietrafny. Przede wszystkim wadliwie został umieszczony w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Jest to bowiem przepis ustrojowy, którego naruszenie mogłoby mieć miejsce przykładowo wówczas, gdyby sąd administracyjny nie rozpoznał prawidłowo wniesionej skargi od podlegającego jego kognicji aktu, albo skontrolował działalność innych podmiotów niż poddane jego właściwości, uczynił to stosując pozaustawowe środki, dokonał kontroli działalności administracji publicznej uwzględniając inne dyrektywy (p. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, publ. CBOSA). Stanowi on wszak o sposobie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, której jedynym kryterium jest kryterium legalności. Tymczasem Sąd I instancji ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i zastosował właściwy środek, zatem nie wykroczył poza granice swej właściwości. To zaś, czy uczynił to poprawnie nie może być przedmiotem tego zarzutu. Poza tym, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 297/16 (CBOSA), skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 cytowanej ustawy, jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona winna wykazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej". Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjne nie uczyniła zadość tym wymogom. Zarzuty uchybienia pozostałym przepisom postępowania są także niezasadne. W niniejszej sprawie nie sposób skutecznie dowieść złamania normy z art. 134 § 1 P.p.s.a., bo Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, nie będąc związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z omówienia wszystkich zarzutów skargi i własnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a autor skargi kasacyjnej nie podał, jakie dalsze okoliczności winien Sąd ten uwzględnić z urzędu. Ponadto wbrew twierdzeniu organu zaskarżony wyrok nie narusza również art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak więc istotą tego przepisu jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy", a więc wykraczając poza zaskarżoną decyzję, z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy także jest ona wadliwa, a bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione, byłoby sprzeczne z celami i zasadami postępowania administracyjnego, np. zasadą szybkości postępowania. Mając zatem na uwadze stwierdzone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie uchybienia, które nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane przez organ odwoławczy, zasadnym było usunięcie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Zważywszy na wadliwość i tej decyzji oraz konieczność zapewnienia stronie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i wiedzę dotyczącą wielkości środków i potrzeb strony oraz pozostałych podopiecznych, taki zabieg jest celowy. Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie kasacji, że Sąd meriti rozpoznał sprawę w części. Brak jego motywacji uwalnia od konieczności szerszych wywodów. Dalej podnieść należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zebrany materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia, natomiast w ocenie Sądu I instancji zabrakło rozważań odnoszących się do możliwości opieki córki nad skarżącą. Zarówno organy jak i Sąd meriti dały wyraz ustaleniom faktycznym, dowodom uznanym za wiarygodne i ich ocenie, które uznać wypada za prawidłowe. Sąd Wojewódzki dokonanych ustaleń nie podważył, a za wadliwą uznał ich subsumpcję, dostrzegając też wadę niewyjaśnieni sprawy. W konsekwencji czego nie dopuścił się uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., niezależnie do tego, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał możliwości wpływu ewentualnego ich naruszenia na wynik sprawy. Ergo nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jeśli natomiast chodzi o reguły sporządzania uzasadnień orzeczeń, to ich nie złamano, gdyż Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, przedstawił ustalenia faktyczne i rozważania prawne, tok rozumowania, dlatego orzeczenie to podaje się kontroli instancyjnej. Nie sposób również uznać, iż wytyczne przedstawione przez Sąd meriti są ogólnikowe i pozbawione konkretów. Sąd ten jasno wskazał, jakie uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych zostały przez organy administracji w toku postępowania popełnione, nakazał je uzupełnić i rozważyć ponownie przesłanki z art. 50 ust. 2 u.p.s., a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną ocenę. Zresztą przepis ten może stanowić samodzielną przesłankę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wówczas, gdy nie motywy orzeczenia nie zawierają wszystkich elementów albo faktów, na podstawie których orzekano, a generalnie, jeśli wyrok uchyla się spod kontroli instancyjnej, bo konieczne jest powiązanie go z wytykiem uchybienia innym przepisom. W tej sprawie tak się nie stało.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów obejmujących wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego podnieść w pierwszej kolejności należy, że świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych jest jedną z form pomocy społecznej, przysługującą osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona (art. 50 ust. 1 u.p.s.), jak również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.). Z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie wynika, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów u.p.s., gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca natomiast jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych (córkę). Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., ma charakter uznaniowy, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s. - obligatoryjny. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może (a więc nie musi) przyznać ją – i to w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Uznanie administracyjne pozwala więc organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Jednakowoż decyzja taka winna uwzględniać wszelkie okoliczności sprawy – subiektywne i obiektywne, a stanowisko organu winno być przekonująco uzasadnione. Ma rację skarżący kasacyjne, że zgodnie z brzmieniem art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Celem obowiązku alimentacyjnego jest uzasadnione względami humanitarnymi i moralnymi zapewnienie osobom, które własnymi siłami i środkami nie mogą zaspokoić swych potrzeb bytowych, niezbędnej pomocy ze strony ich bliskich krewnych, których sytuacja umożliwia udzielenie takiej pomocy. Dlatego też zasadą jest, że obowiązek alimentacyjny istnieje niezależnie od poprawności zachowywania się uprawnionego względem zobowiązanego. W myśl art. 87 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Wachlarz środków z tego zakresu zależy od okoliczności konkretnego przypadku. W rachubę wchodzi przy tym tak pomoc natury osobistej, jak i majątkowej. Jednakże należy mieć na uwadze przede wszystkim, że o ile skarżąca posiada córkę, to nie oznacza to automatycznie, że jest ona zdolna świadczyć jakąkolwiek pomoc skarżącej. Słusznie dostrzegł Sąd orzekający, iż organ zupełnie pominął tę okoliczność zwalniając się z obowiązku udzielenia skarżącej pomocy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że wysokość zasiłku przedemerytalnego córki skarżącej (878 zł), nie jest kwotą pozwalającą na świadczenie pomocy w formie finansowej. Z kolei stan zdrowia wynikający z zaświadczenia lekarskiego (nadciśnienie tętnicze, schorzenia kręgosłupa) czyni wątpliwą również pomoc osobistą ze strony córki skarżącej. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że nie można odmówić wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę, bez rozważenia możliwości w tej materii. Należy bowiem ustalić, czy członkowie tej rodziny dysponują rzeczywistym potencjałem (finansowym, zdrowotnym, lokalowym itp.) sprawowania opieki i czy są w stanie w ciągu doby zapewnić pomoc i opiekę w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan zdrowia wnioskodawczyni. Rozważań tych zabrakło w decyzjach organów obydwu instancji zatem podlegać musiały wzruszeniu, a sprawa wymaga ponownego zbadania przez te organy i wnikliwej oceny we wskazanym kierunku. Nie sposób również, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, dopatrzyć się tego, aby Sąd meriti, uchylając obie decyzje, nakazał tym samym organom orzekać z mocą wsteczną. Nie wynika to z uzasadnienia wyroku, ani z istoty świadczenia. Zarzut ten jest wynikiem nieporozumienia. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do absurdalnej konstatacji wykluczającej prawną możliwość uchylenia wadliwych decyzji organów administracji w przedmiocie usług opiekuńczych, a nawet ich kontroli legalności. Ocena zgodności z prawem decyzji orzekających za okres, który już upłynął nie jest jednak wyłączona. Natomiast rozsądnie analizując ten aspekt trzeba stwierdzić, że rzeczą organu będzie nie tylko uwzględnienie wywodów Sądu w przyszłej praktyce, ale pouczenie strony, że może żądać spornego świadczenia na najbliższy przyszły okres i przyznanie go w razie spełnienia przepisanych wymogów. Długotrwałość postępowania nie może wyłączyć nie tylko możliwości kontroli decyzji, ale i skutkować pozbawieniem stron materialnych uprawnień.

Skarga kasacyjna nie mogła więc odnieść skutku, gdyż niepodobna Sądowi I instancji przypisać popełnienia uchybień w niej wytkniętych. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

1