Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2773/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 86
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1435/19 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje w całości od zasądzenia od E.M. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1435/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); zasądził od Spółki na rzecz Skarżącej kwotę 200,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Spółki wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów zawartych przez Spółkę, dotyczących wydzierżawienia terenów, którymi włada Spółka (obr. ew. [...] - dzielnica W. w W.).

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Orzeczeniem z [...] września 2015 r. Spółka utrzymała powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1830/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z [...] czerwca 2016 r. Spółka odmówiła udzielenia żądanych informacji, wskazując, że umowy, których udostępnienia żądano, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Orzeczeniem z [...] lipca 2016 r. Spółka utrzymała powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje, uznając, że umowy, których udostępnienia żąda Skarżąca, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa; na tej podstawie, nie ma zatem możliwości odmówienia udzielenia żądanych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt: I OSK 1092/17 - oddalił skargę kasacyjną Spółki od powyższego wyroku.

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Spółka ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że jako administrator danych w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE - Ogólne Rozporządzenie o Ochronie Danych Osobowych (Dz. Urz. UE L 119, str. 1), zwanego dalej "RODO", jest zobligowana do ich przetwarzania tylko w ściśle określonych celach; co więcej, o każdej możliwości wykorzystania tych danych w inny sposób, winna uprzedzić osoby, których dane przetwarza i uzyskać ich zgodę, jeżeli dany sposób przetwarzania lub cel nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przekazywanie danych osobowych kontrahentów podmiotom trzecim - jak Skarżąca, wymagałoby uzyskania przez Spółkę uprzedniej zgody tych osób. W toku prowadzenia sprawy, kontrahenci wskazywali jednoznacznie, że proszą o nieudostępnianie przedmiotowych informacji osobom trzecim. W takiej sytuacji - w świetle prawa - Spółka nie ma możliwości przekazania żądanych danych, gdyż naraziłoby to ją na odpowiedzialność odszkodowawczą względem tych osób oraz odpowiedzialność administracyjną i karną.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż odniesienie się do sformułowanych w niej zarzutów byłoby przedwczesne.

WSA wskazał, że jest poza sporem, że żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś Spółka jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, o ile nie występują przesłanki negatywne - zakreślone u.d.i.p.

WSA zgodził się ze Spółką, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy RODO. Wbrew jednak tezom uzasadnienia skarżonej decyzji, RODO nie ustanawia bezwzględnej zasady ochrony tych danych przed udostępnieniem osobom trzecim bez ich zgody. W myśl art. 6 ust. 1 lit. c i e tegoż aktu - przetwarzanie danych, które może także uwzględniać ich udostępnienie (ujawnianie poprzez przesłanie - tak art. 4 pkt 2) uważa się za zgodne z prawem m. in., gdy jest niezbędne do wypełnienia ciążącego na administratorze obowiązku prawnego bądź do wykonywania zadania, realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej, powierzonej administratorowi. Obowiązek udostępniania informacji publicznej ma natomiast charakter obowiązku publicznoprawnego. RODO precyzuje z kolei kryteria, w ramach których należy rozważać, czy przetworzenie (tu udostępnienie) określonych danych jest dopuszczalne (tak np. art. 6 ust. 3 RODO). Natomiast Spółka rozpoznając sprawę w ogóle nie rozpatrzyła kwestii możliwości udostępnienia żądanych danych w kontekście konkretnych regulacji RODO. Musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu - wobec art. 107 § 3 k.p.a., mającego w sprawie zastosowanie w myśl art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Uchybiono więc przepisom postępowania co do obowiązku wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i mogło to mieć istotny wpływ na jej wynik. W takiej sytuacji rozważanie danych zagadnień przez Sąd byłoby przedwczesne. Jest on bowiem właściwy do kontroli legalności zaskarżonych aktów, gdy uprzednio oceniono stan faktyczny w świetle stosownych regulacji. Przedwczesne byłoby więc odnoszenie się do zarzutów skargi, dotyczących w istocie naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających kiedy informacja publiczna powinna zostać udostępniona.

WSA stwierdził, że o ile Spółka ustaliłaby, że nie ma przeszkód dla udostępnienia żądanych informacji w kontekście ograniczeń z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oceni czy – m. in. wobec zakresu żądania oraz sprecyzowania wniosku pismem z [...] czerwca 2016 r., co do formy dostarczenia danych - nie chodzi o udostępnienie informacji przetworzonej, gdzie dla skuteczności żądania konieczne jest wystąpienie dodatkowo przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. - przez sformułowanie wytycznych dla Organu w sposób, który może sugerować konieczność stosowania RODO, podczas gdy w sprawach z dostępu do informacji publicznej stosowanie RODO na podstawie art. 86 RODO jest wyłączone;

2) prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 86 RODO - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu w należyty sposób pożądanego prawidłowego ich zastosowania przez Organ.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., albowiem zaskarżony nią wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że sformułowane w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania są wadliwe, a w każdym razie nieprecyzyjne i przez to niejednoznaczne. Należy odnotować, że przepisy RODO, w tym powołany przez WSA art. 6 ust. 1 lit. c i e regulują przetwarzanie danych osobowych osób fizycznych. Materia związana z udostępnianiem takich danych, jeżeli stanowią one informację publiczną, uregulowana została w przepisach u.d.i.p. Normatywną regulacją rozstrzygającą krzyżowanie się reżimów przetwarzania danych osobowych oraz udostępniania informacji publicznych stanowi art. 86 RODO. Zgodnie z jego treścią "[d]ane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego

w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych

z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia." Przepisy RODO nie formułują więc zakazu udostępniania danych osobowych znajdujących się w dokumentach publicznych, lecz nakazują godzenie dwóch wartości, tj. jawności życia publicznego i prawa do prywatności.

W niniejszej sprawie posiadanie przez wnioskowane informacje przymiotu informacji publicznej zostało przesądzone w prawomocnych wyrokach WSA

w Warszawie z 16 marca 2016 r., sygn. II SA/Wa 1830/15 i z 2 lutego 2017 r., sygn. II SA/Wa 1601/16 oraz w wyroku NSA z 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1092/17.

W takim skonfigurowaniu faktyczno-prawnym kwestia udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych powinna być rozstrzygana wyłącznie na podstawie przepisów u.d.i.p. w tym, przy uwzględnieniu ewentualnych ograniczeń dostępowych przewidzianych z uwagi na prywatność osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz przetworzenie informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Wydana przez Spółkę decyzja z [...] maja 2019 r. nr [...], którą odmówiono udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych z uwagi na przepisy RODO była więc wadliwa i właściwie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA w Warszawie. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie było natomiast prawidłowe, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając w trybie art. 184 in fine p.p.s.a. sformułował własne oceny prawne w spawie oraz wskazania co do dalszego postępowania, które będą dla Spółki wiążące. Rozpoznając ponownie sprawę Spółka nie będzie się kierować wskazaniami i ocenami prawnymi sformułowanymi

w uzasadnieniu wyroku z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1435/19.

Wyeksponować trzeba, że możliwość oddalenia skargi kasacyjnej w razie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego nią orzeczenia została dopuszczona wyłącznie w takim układzie, gdy orzeczenie to odpowiada prawu. W judykaturze przyjęto, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w tym uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie – wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., sygn. III OSK 1522/21.

Mając na uwadze całość powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od Skarżącej na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie zgadzała się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, kwestionowała jedynie sformułowane w jego uzasadnieniu oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. Podniesione w tym zakresie zarzuty okazały się uzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.