Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7492/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36ust. 1-4, art. 272 ust. 1 i ust. 13, art. 274 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 322/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa W. S.A. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 lutego 2021 r., nr POZ.ZUO.5.470.6654.OZ.2019.EP w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Przedsiębiorstwa W. S.A. z siedzibą w C. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 890 (osiemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Łd 322/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego - P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 1 115 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że [...] stycznia 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie przepisu 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm., dalej: p.w.) ustaliło, w formie informacji, skarżącej spółce za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r., opłatę zmienną w wysokości: 1) 17.376 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia podstawowego "W.", składającego się z trzech studni (nr 1, 2 i 4) na terenie gminy K., 2) 9.918 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia podstawowego "W.", składającego się z dwóch studni (nr 3 i 28) na terenie gminy K.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. nie uznał reklamacji strony skarżącej, albowiem przeprowadzone kontrole gospodarowania wodami ujawniły dodatkowo inny cel, na jaki wykorzystywane są przedmiotowe wody, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. W związku z nieuznaniem reklamacji podmiotu, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. [...] lutego 2021 r. wydał zaskarżoną decyzję określającą wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych na terenie ujęcia wody "W." w łącznej wysokości 27.294 zł, na którą założyły się: 1) 17.376 zł za pobór wód podziemnych z utworów jury górnej ze studni głębinowych wchodzących w skład ujęcia wód podziemnych "W.", składającego się z trzech studni (nr 1, 2 i 4) oraz źródła na terenie gminy M.; 2) 9.918 zł za pobór wód podziemnych z utworów jury górnej ze studni głębinowych wchodzących w skład ujęcia wód podziemnych "W.", składającego się z dwóch studni (nr 3 i 28) na terenie gminy K.

P. S.A. w C. zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie w części co do kwoty 4.944 zł. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym skargą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W replice strona skarżąca podkreśliła, że przedsiębiorstwo skarżącego nie świadczy usług, które mogłyby być zakwalifikowane jako pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Czynności te są wykonywane jedynie jako jeden z etapów procesu dostarczania odbiorcom wody w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Tak więc kwalifikując takie zużycie powinno się brać pod uwagę końcowy cel odbioru wody, a nie poszczególne etapy procesu jej dostarczania.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy określając wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych organ prawidłowo zastosował stawki wskazane w rozporządzeniu, przyjmując: 1) do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia (tj. stawkę 0,068 zł za 1 m³); 2) do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody – stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia (tj. stawkę 0,115 zł za 1 m³).

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu jako błędne nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim powołany przez organ przepis § 5 ust. 1 pkt. 27 lit. a) rozporządzenia nie wskazuje odbiorców finalnych, lecz posługuje się wyłącznie konkretnymi celami poboru wód, którymi w tym przypadku są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Jeśli zatem w powołanym przepisie rozporządzenia prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to zachodzi brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu strona skarżąca dostarczała wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. W związku z powyższym to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, czy też faktyczny sposób wykorzystania przez odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek wskazanych w rozporządzeniu powinien wybrać organ przy wyliczaniu wysokości opłaty.

Zdaniem Sądu I instancji, decydujące znaczenie dla określenia opłaty powinna mieć właśnie treść pozwolenia wodnoprawnego, a nie ustalenia co do finalnego odbiorcy usługi, jak błędnie wywodzi organ w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienia organu świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem brak wyjaśnienia powyższych kluczowych dla sprawy okoliczności skutkował zawyżeniem stawki przy obliczaniu spornej opłaty.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na zasadzie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 274 pkt 2 lit. za oraz pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: z 2021 poz. 624 ze zm., dalej: p.w.) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz pkt 40 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 736 – dalej: rozporządzenie) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pobór wód realizowany przez P. S.A. to pobór dokonywany wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1, ust. 3 p.w. w zw. z art. 274 pkt 4 p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obciążenie P. S.A. opłatą zmienną wyłącznie za pobór wód w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, realizuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art, 274 pkt 4 p.w. przez błędną wykładnię pojęcia "ludności" i błędne przyjęcie, że cała pobierana przez P. S.A. woda pobierana w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podlega stawce preferencyjnej określonej w art. 274 pkt 4 p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w. w zw. z ust. 2a pkt 2 p.w. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w sposób nieuprawniony ustalił podstawy naliczenia opłaty zmiennej, dokonując szacowania wielkości poboru wody na określone cele dla ujęcia "W.";

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.):

a. przez błędne przyjęcie, że organ nie dostrzegł, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które P. S.A. realizuje pobór wód precyzuje cel poboru wód podziemnych z ujęcia "W." w ten sposób, iż jest nim realizacja zadań własnych gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb komunalnych - zaopatrzenie wodociągu komunalnego, podczas gdy w treści tego pozwolenia wodnoprawnego w ogóle nie określono celu poboru;

b. przez błędne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie zaniechał analizy treści pozwolenia wodnoprawnego i skoncentrował się przy wydawaniu skarżonej decyzji wyłącznie na oświadczeniu Przedsiębiorstwa złożonego podczas kontroli przeprowadzonej w innych ujęciach i w innym okresie, niż okres którego dotyczy skarżona decyzja;

c. przez błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. także przez pominięcie wyjaśnień osób reprezentujących P. S.A. prezentowanych w toku kontroli, która miała miejsce w dniach 13-14 lutego 2020 r., a z których to miało wynikać, że wszystkie ujęcia wód należące do tegoż Przedsiębiorstwa mają być włączone w jeden zbiorczy system wodociągowy, a w związku z tym strona nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców;

d. przez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, ponieważ nie ustosunkował się do wyjaśnień skarżącego, że P. S.A. nie świadczy usług, które mogłyby być zakwalifikowane jako pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody podczas gdy okoliczności te nie mają znaczenia dla skarżonej decyzji;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ zobowiązany był zastosować w sprawie art. 7a § 1 k.p.a. jako konsekwencję z kolei błędnego przyjęcia, że § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia rodzi wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej, które należało rozstrzygnąć na korzyść strony.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. sześciu wykazów zawierających informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej i wody powierzchniowej dla ujęcia "W." za I, II, II kwartał roku 2018 oraz dwóch oświadczeń złożonych przez P. S.A. w trybie art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w. za IV kwartał roku 2018 na fakt, iż skarżący ma możliwości precyzyjnego określenia ilości pobranej i sprzedanej wody co do ujęcia "W." z podziałem na cele poboru oraz na okoliczność wykazywania w w/w okresie, kiedy pobór wód był realizowany w oparciu te same pozwolenia wodnoprawne, wielości celów poboru.

W oparciu o sformułowane powyżej zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 i art. 185 p.p.s.a. wniesiono w pierwszej kolejności o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona lub ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w art. 10 p.w. dokonano wyróżnienia trzech kategorii zapotrzebowania na wodę, tj.: dla zaspokojenia potrzeb ludności, zaspokojenia potrzeb gospodarki oraz dla ochrony wód i środowiska. Definicja legalna pojęcia zbiorowego zaopatrzenia w wodę, została zawarta w art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 poz. 2028 ze zm.), przez co należy rozumieć działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Definicja ta zatem nie wprowadza kategorii odbiorców usług przedsiębiorstwa, co tylko potwierdza, że dostarczanie wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym realizuje cel z art. 274 pkt 2 lit. za p.w., a nie cel z art. 274 pkt 4 p.w. Sąd I instancji także niewłaściwie zastosował art. 9 ust. 1, ust. 3 p.w. w zw. z art. 274 pkt 4 p.w. w zw. z § 5 ust, 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia. Przyjęta przez tenże Sąd koncepcja, iż w przypadku ujęcia "W.", pobór wody podziemnej następuje wyłącznie do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie pozwala zrealizować wyrażonej w art. 9 ust. 1 i 3 p.w. zasady zwrotu kosztów usług wodnych, bowiem nie uwzględnia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Realia sprawy są bowiem takie, że pobór następuje w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, ale nie tylko ludności, lecz także innych kategorii odbiorców usług przedsiębiorstwa, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych. Z tego względu naliczona opłata zmienna powinna być ustalona nie tylko w oparciu o stawkę preferencyjną z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia, lecz także z uwzględnieniem stawki jednostkowej opłaty za zaopatrzenie w wodę innych kategorii odbiorców, którą wyraża § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia. Kolejno, skarżone rozstrzygnięcie narusza także art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w. w zw. z ust. 2a pkt 2 p.w. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w sposób nieuprawniony ustalił podstawy naliczenia opłaty zmiennej, dokonując szacowania wielkości poboru wody na określone cele dla ujęcia "W.".

Rozważając prawidłowość stosowania przez organ przepisów procedury administracyjnej, sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ nie dostrzegł, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które P. S.A. realizuje pobór wód, precyzuje cel poboru wód podziemnych z ujęcia "W." w ten sposób, iż jest nim realizacja zadań własnych gminy w zakresie zaspokojenia potrzeb komunalnych - zaopatrzenie wodociągu komunalnego, podczas gdy w treści tego pozwolenia wodnoprawnego w ogóle nie określono celu poboru. Pobór wód z ujęcia "W." odbywa się na podstawie decyzji nr [...] Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., a także na podstawie zmieniającej jej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] listopada 2017 r,, nr [...], a żaden z tych dokumentów nie określa celu poboru wód objętego przedmiotowymi aktami administracyjnymi o charakterze indywidualnym i konkretnym. Jedynie w decyzji pierwotnej z roku 2010 wskazano, że jest ona wydawana "dla potrzeb komunalnych". Niemniej jednak, nawet gdyby uznać, ze rzeczone pozwolenie wodnoprawne zostało wydane wyłącznie dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb komunalnych oraz w celu zaopatrzenia wodociągu komunalnego to w ocenie organu jest to cel odpowiadający definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę, o której mowa w przywoływanej już powyżej ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a zatem cele realizowanego poboru są znacznie szersze, aniżeli pobór do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Kolejno, skarżący kasacyjnie dostrzegł również w wyroku Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ zaniechał analizy treści pozwolenia wodnoprawnego i skoncentrował się przy wydawaniu skarżonej decyzji wyłącznie na oświadczeniu Przedsiębiorstwa złożonym podczas kontroli przeprowadzonej w innych ujęciach i w innym okresie, niż okres którego dotyczy skarżona decyzja. Ustalenia sądu administracyjnego w tym zakresie nie są właściwe.

Skarżący kasacyjnie zwraca nadto uwagę, iż Sąd pierwszej instancji kontrolując prawidłowość decyzji organu i uchylając skarżoną decyzję organu błędnie uznał, że organ naruszył także przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie wyjaśnień osób reprezentujących P. S.A. prezentowanych w toku kontroli, która miała miejsce w dniach 13-14 lutego 2020 r., a z których to miało wynikać, że wszystkie ujęcia wód należące do tegoż Przedsiębiorstwa mają być włączone w jeden zbiorczy system wodociągowy, a w związku z tym strona nie różnicuje jakości wody przeznaczonej dla swoich odbiorców. Powyższe, w ocenie organu pozwala postawić zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie w toku całego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego były wewnętrznie sprzeczne. Ostatecznie nie do obrony jest także postawiony organowi zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, ponieważ nie ustosunkował się do wyjaśnień skarżącego, że P. S.A. nie świadczy usług, które mogłyby być zakwalifikowane jako pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, podczas gdy okoliczności te nie mają znaczenia dla skarżonej decyzji. W sprawie nie powinien znaleźć w ogóle zastosowania art. 7a k.p.a., którego brak zastosowania Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi, ponieważ § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie nie budzi wątpliwości w zakresie jego wykładni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. w C. (dalej: Spółka), reprezentowana przez r.pr., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu za obydwie instancje, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i faktu, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. W ocenie Spółki, skarga kasacyjna organu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Wyjaśnić należy, że w historycznym ujęciu w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych dla wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W obowiązującej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.) wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 p.w.). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 Prawa wodnego). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 p.w. (w tej sprawie jest to art. 274 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 p.w.). Z art. 272 ust. 13 p.w. wynika jednocześnie, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 p.w., ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 cytowanej ustawy wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r.

W tej sprawie konieczne jest także sięgnięcie do przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b), p.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy p.w. i rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie), które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że nisze stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Jednocześnie z akt sprawy wynika (jest to akcentowane przez organ w skardze kasacyjnej), że spółka jest w stanie dokonać (i dokonywała) rozdziału wody pobieranej na poszczególne cele. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko". "Jeżeli przykładowo opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą Zanieczyszczający Płaci – bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia – to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci". (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela wykładnię ww. przepisów prawa materialnego dokonaną przez NSA w wyrokach z: 14.03.2023 r., III OSK 7419/21, LEX nr 3510226; 27.06.2023 r., III OSK 2457/21, LEX nr 3576337; 27.06.2023 r., III OSK 2448/21, LEX nr 3575596.

Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak i art. 7a § 1 k.p.a. Wykładnia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a i pkt 40 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, a normy te są spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Do prawidłowego oszacowania ilości wody pobieranej na różne cele doszło na podstawie wyników kontroli oraz oświadczeń spółki, co znajduje oparcie w art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 p.w. w związku z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz pkt 40 lit. c) rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 p.w. wyrażającego zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ze względu na różnice w kosztach gospodarowania wodami, jakie wynikają z różnego celu poboru wód.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego organu, ponieważ ocena tego dowodu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Spółki.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.