Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 928/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. i E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/21 w sprawie ze skargi B.M. i E.M. na uchwałę Rady Miasta Józefowa z dnia 26 października 2018 r. nr 463/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/21, oddalił skargę B.M. i E.M. na uchwałę Rady Miasta Józefowa z dnia 26 października 2018 r. nr 463/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. B.M. i E.M. wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta Józefowa z dnia 26 października 2018 r. nr 463/VII/2018 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "[...]" (dalej: "MPZP" lub "plan"), zarzucając naruszenie:

- art 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez ustalenie w § 26 ust. 1 MPZP przeznaczenia należącej do nich działki na "park leśny" niezgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Józefowa - uchwałą nr 273/111/2001 z 1 lutego 2001 r. (dalej: "studium");

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p, poprzez wskazanie zasad gospodarki "parkiem leśnym" sprzecznie z zasadami gospodarki leśnej określonej w akcie wyższego rzędu - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i nast. ustawy o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm.; dalej: "u.l." lub "ustawa o lasach");

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia ww. gruntu na "park leśny" bez uzasadnienia wartości z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. poprzez przeznaczenie w § 5 pkt 5 i § 26 ust. 1 MPZP ww. terenów na "parki leśne" niezgodnie z ww. przepisem;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i pkt 17 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.l. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia działki na cele "leśne" bez uwzględnienia jego "walorów ekonomicznych" i uzasadnienia w wartościach i celach z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.l. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Józefowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1097/21 oddalił skargę.

Sąd wojewódzki wskazał, że oceny czy plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na mocy art 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) dokonuje się w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wskazał w dalszej części uzasadnienia wyroku, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest zakresowo węższy niż art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g.").Może mieć on zatem zastosowanie tylko łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd wojewódzki stwierdził, że prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, co potwierdza brzmienie art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.).

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu najistotniejsze są ograniczenia wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Także w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.

Sąd wojewódzki przywołał przy tym istotę władztwa planistycznego jako uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowiącego jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Ocenił przy tym przeprowadzoną procedurę planistyczną w sprawie MPZP jako poprawną w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zauważył przy tym, że w szeregu przepisach wymienionych w zarzutach, skarżące upatrywały podstaw do stwierdzenia nieważności planu, których istota sprowadza się przede wszystkim do przeznaczenia w planie działki skarżących do "parków leśnych" - teren o symbolu 6.ZLp (§ 26 ust. 1) - zdaniem stron niezgodnie ze studium - i w konsekwencji wprowadzenie zakazu realizacji budynków (§ 26 ust. 1 pkt 3) oraz zakazu realizacji ogrodzeń wyższych niż 1,2 m (§ 26 ust. 1 pkt 4).

Sąd zgodził się, że w istocie w studium działka stron położona jest na terenie leśnym. Zdaniem Sądu teren leśny nie musi być lasem, o czym będzie mowa poniżej. Założeniem organu nie było powiązanie kwestionowanego zapisu planu z definicją lasu, o której mowa w ustawie o lasach, tak aby działki o leśnym przeznaczeniu mogły mieć również przeznaczenie pokrewne dla uwzględnienia większej ilości czynników zmiennych w czasie. W tym celu odstąpiono od pierwszeństwa prawa własności oraz zapisu ujętego w ewidencji gruntów (użytek Bp - zurbanizowane tereny niezbudowane lub w trakcie zabudowy), jak i nie wskazano działek do zalesienia, o którym mowa w ustawie o lasach. Celem było pozostawienie właścicielom minimalnych możliwości inwestycyjnych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności ze studium, bez konieczności wywłaszczenia działek na cele publiczne. Jednocześnie w ocenie Sądu zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Tym samym oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych, nie przesądza o braku możliwości odmiennego ich przeznaczenia w planie.

Przy tym Sąd wojewódzki ocenił, że park leśny nie jest i nie musi być lasem w rozumieniu ustawy o lasach, zgodnie z którym aby, grunt był lasem konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, żeby można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W konsekwencji przeznaczenie działki skarżących na park leśny (teren z zielenią wysoką o charakterze leśnym - właściwym dla boru mieszanego świeżego) nie obliguje właścicieli nieruchomości do prowadzenia gospodarki leśnej oraz zalesiania. Sąd zgodził się z organem również co do tego, że leśne przeznaczenie kierunkowe nieruchomości jako parku leśnego jest powszechnie stosowane w urbanistyce. Dlatego zdaniem Sądu wojewódzkiego nie można było również zgodzić się z argumentacją skarżących, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia gruntu skarżących na cele "parku leśnego".

Sąd wojewódzki wskazał przy tym, że działka skarżących nie była przeznaczona do zainwestowania w podejmowanych na przestrzeni lat uchwałach, a jedynie w uprzednio obowiązującej uchwale z 15 lipca 2003 r. nr 69/IV/2003 (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 190, poz. 4787) odstąpiono od dotychczasowego przeznaczenia terenu na cele leśne, ale wyłącznie- na rzecz realizacji parkingów. Co więcej, działka skarżących jest położona w strefie ograniczonego zainwestowania, gdyż położona jest do 50 m od czynnego cmentarza.

Nie zgodził się także ze Skarżącymi, że przeznaczenie na "park leśny" jest celem publicznym. Obszar ten nie jest zatem udostępniony innym podmiotom i jako taki nadal zachowuje charakter prywatny. Właściciele nieruchomości na nim położnych mogą więc - w określonych w § 26 planu granicach - korzystać z nieruchomości. Dlatego też w ocenie Sądu wojewódzkiego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego na skutek przeznaczenia gruntu na cele "leśne", którego skarżące upatrywały w nieuwzględnieniu jego "walorów ekonomicznych" oraz nieumotywowaniu w wartościach i celach, o których mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd wskazał przy tym, że podstawowym założeniem sądowej kontroli administracji jest kryterium legalności, zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W licznych orzeczeniach podkreśla się jednolicie, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, gdyż prowadziłaby do wkroczenia w kompetencje organów gminy, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

W konsekwencji zdaniem Sądu wojewódzkiego zaskarżona uchwała spełnia w stopniu odpowiednim do okoliczności sprawy przesłanki uwzględnienia interesu prawnego skarżących i przysługującego im prawa własności działki nr [...] obr. [...]. Rada Miasta Józefowa zrealizowała zatem obowiązek uwzględnienia prawa własności w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie naruszyła granic kształtowania prawa własności skarżącego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) i nie ograniczyła w nieproporcjonalny sposób prawa skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyprowadzenie błędnych, niezgodnych z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy wniosków, jakoby działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...], położona w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...], w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa, zatwierdzonym uchwałą nr 273/III/2001 z dnia 01.02.2001 r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r., była przeznaczona do terenów leśnych, gdy z Załącznika nr 1 do uchwały Nr 463/VH/2018 Rady Miasta Józefowa z dnia 26.10. 2018r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "[...]" wynika, że została przeznaczona do lasów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyprowadzenia, bazującego na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy wniosku, że działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...], położona w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...], w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J., zatwierdzonym uchwałą nr 273/III/2001 z dnia 01.02.2001r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r., nie była przeznaczona do terenów turystyki, sportu i rekreacji, w tym rekreacyjnej zieleni urządzonej bez zabudowy, oznaczonych literą "T", ani też do terenów zieleni naturalnej, nadrzecznej, łąk i pastwisk, oznaczonych literą "Zn" co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyprowadzenia, bazującego na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy wniosku, że działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...], położona w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...], w uchwale Nr 463/VII/2018 Rady Miasta Józefowa z dnia 26.10.2018 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "[...]", została przeznaczona de facto do terenów rekreacyjnych, nie stanowiących lasu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyprowadzenia, bazującego na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy wniosku, że brak jest zgodności pomiędzy przeznaczeniem działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...], określonym w uchwale Nr 463/VII/2018 Rady Miasta Józefowa z dnia 26.10.2018 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Józefowa dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. Rolniczej oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "Jędruś", a przeznaczeniem tej działki określonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa, zatwierdzonym uchwałą nr 273/III/2001 z dnia 01.02.2001 r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy istniejące naruszenia prawa związane opracowaniem oraz przyjęciem uchwały Nr 463/VII/2018 Rady Miasta Józefowa z dnia 26.10.2018r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "[...]" uzasadniały stwierdzenie nieważności powyższego aktu prawa miejscowego w części dotyczącej działki o numerze [...] z obrębu [...], położonej w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...].

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa, zatwierdzonym uchwałą nr 273/III/2001 z dnia 01.02.2001r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r. w zakresie odnoszącym się do wykładni użytego w ww. Studium pojęcia przeznaczenia do lasów przez przyjęcie, że ww. pojęcie zawiera w sobie możliwość przeznaczenia do celów szerzej rozumianych niż las sensu stricte, w tym do celów rekreacyjnych realizowanych poza gospodarką leśną, gdy tego typu wykładnia nie znajduje żadnych podstaw, gdy prawidłowa wykładnia pojęcia przeznaczenia do lasów - zarówno językowa, semantyczna, systemowa i logiczna - prowadzi do wniosku, że przeznaczenie do lasów oznacza wyłącznie przeznaczenie do bycia lasem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit a) Ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm.);

2) § 5 pkt 5) w zw. z § 26 ust. 1 uchwały Nr 463/VH/2018 Rady Miasta Józefowa z dnia 26.10.2018 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "[...]" w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że użyte w § 5 pkt 5) oraz § 26 ust. 1 ww. uchwały pojęcie przeznaczenia pod parki leśne odpowiada pojęciu przeznaczenia do lasów, użytemu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa, zatwierdzonym uchwałą nr 273/IH/2001 z dnia 01,02.2001 r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r., gdy w rzeczywistości przeznaczenie pod parki leśne jest przeznaczeniem do terenów rekreacji w rozumieniu ww. Studium;

3) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. art. 91 ust. 1 i ust. 4 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95) przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące brakiem stwierdzenia niezgodności między przeznaczeniem działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...], określonym w uchwale Nr 463/VII/2018 Rady Miasta Józefowa z dnia 26.10.2018r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla terenu położonego w rejonie cmentarza, ul. [...] oraz terenu Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "[...]", a jej kierunkowym przeznaczeniem określonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa, zatwierdzonym uchwałą nr 273/111/2001 z dnia 01.02.2001 r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r., gdy wobec istniejącej w tym zakresie niezgodności, ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zostać uznany za nieważny w części odnoszącej się do przeznaczenia ww. działki pod parki leśne.

Skarżące kasacyjnie wystąpiły także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu z wydruków komputerowych zawartych w załączeniu skargi kasacyjnej dla wykazania, że obszar działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...], został przeznaczony w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa, zatwierdzonym uchwałą nr 273/III/2001 z dnia 01.02.2001 r., zmienionym uchwałą nr 330/V/2010 z dnia 15.07.2010 r. oraz uchwałą nr 174/VII/2016 z dnia 24.05.2016 r. do lasów oraz że nie został przeznaczony do terenów leśnych lub do innych kategorii przeznaczenia obszarów, a w szczególności do terenów turystyki, sportu i rekreacji, w tym rekreacyjnej zieleni urządzonej bez zabudowy, oznaczonych literą "T", ani też do terenów zieleni naturalnej, nadrzecznej, łąk i pastwisk, oznaczonych literą "Zn".

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o jego zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności MPZP w części odnoszącej się do przeznaczenia terenu działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w J. - powiat o., o urządzonej księdze wieczystej: [...] do parków leśnych. Skarżące kasacyjnie wniosły także o zasądzenie od organu na rzecz każdej ze skarżących kasacyjnie odrębnie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjny, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg stawki maksymalnej, tj. w kwocie po 1 515 złotych per capita.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną rada miasta J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Jako chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd I instancji z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2648/19). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zaistniał. Sąd I instancji dysponował dokumentacją planistyczną i studium, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy również zauważyć, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez Sąd I instancji z materiału dowodowego sprawy, a w tym kierunku zmierzają zarzuty kasacyjne.

Za zasadny nie mógł także zostać uznany zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę między innymi na uchwałę, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naruszenie tego przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19).

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z powołanymi w zarzutach przepisami prawa materialnego, należy zauważyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazane w skardze kasacyjnej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przyjętym w studium systemie rodzajów przeznaczenia terenów wszystkie obszary w mieście oznaczone na planszy "Kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" symbolami : L, Ld, Zn i W stanowią tereny otwarte tj. lasy i dolesienia, zieleń naturalną, nadrzeczną, łąki i pastwiska oraz wody.

Zdaniem skarżących kasacyjnie ponieważ ich działka w studium była przeznaczona pod lasy, to przyjęcie w planie miejscowym, że stanowi park leśny narusza te postanowienia. Z kolei organ uważa, że są to pojęcia tożsame gdyż lasy w studium nie oznaczają lasów w rozumieniu ustawy o lasach, natomiast jest to pojęcie przyjęte na potrzeby tego aktu planistycznego.

Należy zauważyć, że samo pojęcie "parku leśnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane. Natomiast nie jest to pojęcie obce literaturze przedmiotu, w której wskazuje się, że park leśny jest to fragment lasu, który powstaje w wyniku wykluczenia obszaru z zarządu Lasów Państwowych lub poprzez adaptację zieleni naturalnej do celów użytkowych. Zwykle zlokalizowany jest poza obrębem terenu osiedlowego w granicach administracyjnych miasta lub w jego strefie podmiejskiej oraz posiada dobrą obsługę komunikacyjną (masową i indywidualną) w pobliżu wejść do parku. Parki leśne zaliczone są do terenów zieleni związanych z wypoczynkiem i turystyką, a zatem podstawowymi elementami ich struktury programowej są m.in. place piknikowe i wypoczynkowe, obiekty gastronomiczne, urządzenia, sportowe, deszczochrony, toalety itp. (Orzeszek-Gajewska 1984; Malczyk 2005; Szumański, Niemirski 2005; Kasińska, Sieniawska-Kuras 2009; Oglęcka 2010, Szumański M., Niemirski A., Rutkowski S.: Rozważania nad klasyfikacją terenów zieleni, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 1994).

Według dr inż. Emilii Janeczko nazw park leśny i las miejski używa się w Polsce zamiennie przy czym jest to najtańszy i najłatwiejszy w utrzymaniu rodzaj zieleni miejskiej. Tereny leśne w miastach jej zdaniem powinny być objęte szczególną ochroną i ograniczeniami w zakresie użytkowania gospodarczego i wykorzystania rekreacyjno-sportowego. Gospodarka leśna na tych obszarach powinna być prowadzona inaczej niż na pozostałych terenach leśnych.

Z kolei zgodnie z definicją zawartą w Encyklopedii PWN park leśny to naturalny obszar leśny mający walory krajobrazowe, adaptowany do celów spacerowych i wypoczynkowych znany od czasów antycznych, który stał się jednym z nieodzownych elementów towarzyszących życiu miasta.

W zakresie normatywnym istotnym dla kontrolowanego postępowania, dla ustalenia, że grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, ale także prawnym, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3 u.o.l.) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Przy czym kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (W. Radecki – op. cit. s. 39-40 uw. 4).

Zdaniem skarżących kasacyjnie ponieważ ich działka spełnia wymagania wynikające z definicji lasu zawartej w ustawie o lasach, to tak też powinna być oceniana z punktu widzenia postanowień studium. Natomiast przeznaczenie jej w planie miejscowym na park leśny świadczy o naruszeniu postanowień studium i tym samym naruszeniu art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić jedynie wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium ( por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. W rozpoznawanej sprawie studium wskazując kierunki zagospodarowania poszczególnych terenów zawierało uwagi natury ogólnej poprzez wskazanie, że wszystkie obszary w mieście oznaczone na planszy "Kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" symbolami : L, Ld, Zn i W stanowią tereny otwarte tj. lasy i dolesienia, zieleń naturalną, nadrzeczną, łąki i pastwiska oraz wody. Nadto należy zauważyć, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził sprzeczności pomiędzy postanowieniami studium oraz przyjętego planu miejscowego w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w studium zapis dotyczący przeznaczenia terenu działki skarżących na las, w świetle powyższych rozważań odpowiada zakresowi pojęcia parku leśnego jako fragmentu lasu, czy też lasu miejskiego, stąd też nie może być mowy o istotnym naruszeniu powołanych w zarzutach przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.