Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 366/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1,  ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr IF-O.7840.75.2021.JK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 3966/2020 z dnia 22 grudnia 2020r. (znak: SP-AB.6740.2448.2020.JP) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. D.(1) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego w zabudowie siedliskowej, na działce nr [...], w obrębie K., gmina K.(1).

Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzały następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji w dniu 21 sierpnia 2020 r. wystąpił A. D.(1) – współwłaściciel nieruchomości stanowiącej grunt rolny oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w klasie użytków R II. Wraz z wnioskiem i projektem budowlanym inwestor przedłożył, między innymi, zaświadczenie Wójta Gminy C. (województwo [...]) z dnia 10 grudnia 2019 r. z którego wynika, że jest on rolnikiem oraz, że posiada i prowadzi gospodarstwo rolne położone na terenie gminy C.

Po zapoznaniu się ze złożoną dokumentacją Starosta Powiatu Wrocławskiego postanowieniem z dnia 28 września 2020 r., nr 1847/2020, nałożył na inwestora obowiązki mające na celu usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, między innymi, przez "wykazanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.(1) Nr [...] z dnia [...] października 1996 r., albowiem działka nr [...] na której projektowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny w zabudowie siedliskowej leży na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie pod uprawy rolne". Organ stwierdził, że "z załączonego do wniosku i projektu budowlanego zaświadczenia wynika, że inwestor posiada gospodarstwu rolne w gminie C. (woj. [...]), wobec czego planowana zabudowa nie ma z nim związku, gdyż nie tworzy zorganizowanej z nim całości, wymaganej art. 55 3 Kodeksu Cywilnego (...)". Nakazano także doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018.1935 t. j. z dnia 2018.10.09) oraz do przedłożenia aktualnych na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeń projektantów.

W dniu 4 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora przedłożył cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

W wyniku ponownej oceny przedłożonego projektu budowlanego Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r. (nr 3966/2020) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Organ stwierdził, że część nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 28 września 2020 r. zostało usuniętych jednak nadal pozostaje niewyjaśniona kwestia zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. (uchwała Rady Miejskiej w K.(1) Nr [...] z dnia [...].10.1996 r.)

Zdaniem organu z ustaleń ww. planu miejscowego wynika, że działka o zabudowę której ubiega się inwestor, znajduje się na terenie gruntów rolnych na których plan miejscowy nie przewiduje zabudowy lecz "zaleca intensywne uprawy ogrodnicze, sady, itp. (w tym pod osłonami) z dopuszczeniem towarzyszących obiektów magazynowych, przetwórni itp.". Uwzględniając klasę gruntów rolnych Starosta dodatkowo zbadał, czy inwestor jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, oraz czy zabudowa ta konieczna jest dla zaspokojenia jego potrzeb mieszkalnych, gdyż tylko wówczas grunty te, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pozostają nadal gruntami ornymi. Organ uznał, że projektowana zabudowa nie ma związku z gospodarstwem rolnym które posiada inwestor w województwie [...], gdyż nie tworzy z nim zorganizowanej całości wymaganej art. 553 K.c.

W tych okolicznościach, wobec nieusunięcia wszystkich wskazanych w postanowieniu z dnia 28 września 2020 r. nieprawidłowości, Starosta wskazując na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmówił A. D.(1) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania wniesionego przez A. D. (współwłaścicielkę nieruchomości). W piśmie uzupełniającym odwołanie zakwestionowano także postanowienie Starosty z dnia 28 kwietnia 2023 r. zarzucając, że skoro organ nakazał tym postanowieniem wykazanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wie, czy projekt budowlany w konkretnym zakresie jest zgodny z ustaleniami tego planu. Wskazano także, że organ nie wziął pod uwagę, że A. D.(1) jest rolnikiem, mieszka wraz z rodziną w K. które jest położone 450 km od prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego znajdującego się w gminie C. (województwo [...]). Ponadto na przedmiotowej działce ma mieszkać i pracować A. D. i nieruchomość należy traktować jako początek budowanego przez nią siedliska mającego być gospodarstwem rolnym, które będzie prowadzić odwołująca się. Jej zdaniem, obowiązujące aktualne przepisy prawa materialnego nie uprawniają organu do warunkowania wydania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej od analizy majątku inwestora, sposobu prowadzenia przez niego działalności rolniczej (gdzie i kiedy dzierżawi grunty rolne ) oraz analizie odległości położenia od siebie gruntów rolnych.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzupełnił akta sprawy o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.(1) Nr [...] z dnia [...].10.1996 r. obowiązującego dla działki nr [...], obręb K.

Po analizie akt sprawy organ II instancji uznał, że odwołanie nie może być uwzględnione.

Wojewoda zwrócił najpierw uwagę, że ze względu na datę wszczęcia postępowania w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowalne w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji skupił się w pierwszym rzędzie na ocenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – do czego zobowiązywał go art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym względzie wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 2 przywołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w K.(1) z dnia [...].10.1996 (dalej także jako uchwała planistyczna lub m.p.z.p) obszar objęty planem przeznacza się na: użytkowanie rolnicze i leśne – [...] ha; tereny zainwestowania wiejskiego – [...] ha w tym: tereny projektowanego zainwestowania – [...] ha". Wobec powyższych postanowień, zdaniem organu, należało przede wszystkim ustalić, czy działka nr [...] jest działką znajdującą się na terenie zainwestowania wiejskiego, czy też na terenie użytkowania rolniczego i leśnego. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. uchwały zasięg terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego ustalony został jak na rysunku planu. W obrębie terenów zainwestowania wiejskiego plan dopuścił lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcji i magazynowo składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną (§ 4 pkt 2). Niewątpliwie zatem uchwała planistyczna przesądza wprost, które z terenów objętych jej ustaleniami przeznaczone są na zabudowę. Na podstawie otrzymanego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym jako teren upraw rolnych. Na tym terenie zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały zaleca się intensywne uprawy ogrodnicze, sady, itp. (w tym pod osłonami) z dopuszczeniem towarzyszących obiektów magazynowych, przetwórni itp. (vide: pismo Burmistrza Gminy K.(1) z dnia 22 marca 2023r. znak: [...]). Ponadto z mapy do celów projektowych załączonej do projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w zabudowie siedliskowej również wynika, że teren zainwestowania jest terenem upraw rolnych. Na tym terenie nie dopuszczono zaś możliwości realizacji zabudowy zagrodowej. Zgodnie z planem tego rodzaju zabudowa została bowiem przewidziana wyłącznie na terenie istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda podkreślił, że organy architektoniczno-budowlane będąc zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach tej kontroli, dokonują wykładni postanowień planu które są niejasne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie, muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do danego rodzaju zabudowy. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że Starosta Powiatu Wrocławskiego prawidłowo ustalił, że działka nr [...] w obrębie K. usytuowana jest na terenie oznaczonym jako uprawy rolne, na którym zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały planistycznej zaleca się intensywne uprawy ogrodnicze, sady, itp. (w tym pod osłonami) oraz dopuszcza się towarzyszące tej funkcji obiekty magazynowe, przetwórnie itp. Gdyby prawodawca lokalny dopuścił lokalizację zabudowy zagrodowej lub też mieszkaniowej to teren ten byłby oznaczony w m.p.z.p jako teren zainwestowania wiejskiego (vide: § 4 ust. 2 uchwły). Tymczasem teren na którym projektowana jest inwestycja, jest - jak wyjaśniono powyżej - terenem upraw rolnych.

Skoro działka nr [...] położona jest w m.p.z.p na terenie upraw rolnych, to okoliczność ta przesądza o braku możliwości jej zabudowy w zakresie wnioskowanym przez inwestora. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem fakt, że organ I instancji nieprecyzyjnie nałożył na inwestora obowiązek wykazania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego – co zarzucała odwołująca się. Przedmiotowa wada projektu budowlanego jest nieusuwalna, co oznacza, że nałożenie na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego było bezcelowe (zob. wyr. NSA 6 z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 299/17, wyr. NSA z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 729/18).

Odnosząc się do argumentacji odwołania wskazującej, że planowana inwestycja ma stanowić początek budowanego siedliska, w którym mieszkać i pracować ma A. D. – rodzina inwestora który jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwa rolne w gminie C. - Wojewoda stwierdził, że działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Tymczasem inwestor prowadzi/ posiada gospodarstwo rolne położone w gminie która znajduje się w województwie [...] i funkcjonalnie nie jest połączone z działką nr [...] w obrębie K., gmina K.(1). Istotne jednak jest, że zabudowa zagrodowa została dopuszczona w planie miejscowym wyłącznie na terenach zainwestowania wiejskiego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów, 3) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1995r. – [powinno być 1994 r. – przyp. Sądu] - Prawo budowlane, poprzez błędne jego zastosowanie. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy dość niejednoznacznie precyzują niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że niezgodność ta nie została określona w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i dlatego też nie mogła zostać usunięta w poprawionym opracowaniu projektu budowlanego.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną organu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczają zabudowy siedliskowej na terenach upraw rolnych, z tego względu, że taką zabudowę plan ten dopuszcza w innych rejonach. Powołując się na przepisy prawa materialnego, a także na bardzo bogate orzecznictwo sądowo-administracyjne skarżąca wywiodła, że na terenach rolnych dopuszczalne jest realizowanie zabudowy siedliskowej jeżeli w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ustalono zakazu realizacji takiej zabudowy na terenach rolnych. Zdaniem skarżącej bez znaczenia pozostaje fakt, że w ustaleniach przedmiotowego planu wskazano na "zalecenia" intensywnych upraw ogrodniczych. Nie może mieć również znaczenia zawarte w planie wskazanie, że dopuszcza się realizację obiektów towarzyszących tej funkcji takich jak magazyny czy przetwórnie. Warto wskazać też na to, że nie przywołano dopuszczenia realizacji infrastruktury takiej jak sieci energetyczne czy wodociągowe, niezbędne do funkcjonowania przetwórni. Jak wynika z wielu orzeczeń sądowo administracyjnych rolnik ma prawo wybudować swoje siedlisko na terenie rolnym, a realizacja tego siedliska nie narusza ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to, że siedlisko wybudowane na terenie rolnym jest jego częścią i służy produkcji rolnej na równi z gruntami, na których jest zlokalizowane. Ustalenie przez radę gminy w stosownej uchwale konkretnych terenów przeznaczonych do zgrupowanej zabudowy siedliskowej (zagrodowej) nie może być tożsame z brakiem możliwości realizacji zabudowy siedliskowej na innych terenach, na których nie zabroniono realizacji takiej zabudowy.

Zdaniem skarżącej dla podjętego rozstrzygnięcia nie może mieć także znaczenia to, czy inwestor posiada gospodarstwo rolne bezpośrednio przy terenie na którym chce wybudować zabudowę siedliskową, czy też gospodarstwo to położone jest 450 km od tego terenu. Nie można zabronić inwestorowi (rolnikowi) wybudowania w odległości 450 km od swojego gospodarstwa zabudowy, w której będzie mieszkać i pracować jego córka, która również jest rolnikiem i która swoje gospodarstwo dopiero będzie tworzyć. Nie można wymagać prowadzenia gospodarstwa "korespondencyjnie na odległość" po to, żeby wypracować sobie prawo do wybudowania siedliska. W przekonaniu skarżącej ważne jest to, czy ustalenia m.p.z.p w istocie wykluczają realizację planowanej zabudowy siedliskowej i czy po jej ewentualnym wybudowaniu będzie mieszkał i pracował rolnik.

W końcowej części skargi strona zarzuciła, że "wypis i wyrys" z m.p.z.p. nie stanowi dokumentu, a zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego organ dokonuje oceny przedłożonego projektu w odniesieniu do ustaleń planu a nie do wypisu z niego. Wojewoda Dolnośląski miał zatem obowiązek przeanalizować całą treść obowiązującego m.p.z.p, a nie jedynie jego fragment przekazany przez organ I instancji (bądź organ gminy poproszony o pomoc w tej sprawie przez organ I instancji).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2023 r. skarżąca przedłożyła w ślad za skargą dokumenty, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wydruk z rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Starostę Powiatu Wrocławskiego we wrześniu 2022 r. Skarżąca podniosła, że wypis i wyrys z m.p.zp. na którym oparł się organ odwoławczy, powinien zostać uzupełniony o stan faktyczny przedstawiony w wypisie i wyrysie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr [...]. Na tej działce, zgodnie z załączonym wypisem "plan" przewiduje dopuszczenie lokalizacji pojedynczych zabudowań zagrodowych na działkach o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha oznaczonych symbolem "R". Również na wyrysie ze Studium można zaobserwować różnice w sytuacji sąsiednich działek, gdzie występuje zabudowa zagrodowa. Skarżąca dodała, że w 2019 r. doszło do podziału działek na mniejsze (o pow. około 0,3 ha), co może sugerować zgodę gminy na zabudowę siedliskową. Nadto podczas postępowania odwoławczego dla działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - w tym dla działki nr [...] - wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę dla zabudowy siedliskowej. Zdaniem skarżącej organ powinien te okoliczności przeanalizować.

W dniu 1 lutego 2024 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącej do którego załączono dokumenty na okoliczność przysługiwania skarżącej prawa współwłasności w działce nr [...]. W uzupełnieniu skargi przywołano utrwalony pogląd judykatury dotyczący działki siedliskowej wyrażony m. innymi w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969r. III CZP 12/69. Zarzucono ponadto, że Wojewoda nie zastosował procedury określonej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przyznanie przez Wojewodę, że Starostwa wadliwie wydał postanowienie oparte o art. 35 ust. 3 P.b powinno implikować uchyleniem wadliwej decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej Wojewoda także dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 3 ww. ustawy poprzez niezastosowanie właściwej procedury nakazującej w razie stwierdzenia naruszeń nałożenia przez właściwy organ obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie, a dopiero po jego upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. W związku z powyższym naruszone także zostały przepisy art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Autor pisma podkreślił, że skarżąca usunęła nieprawidłowości projektu budowlanego poza nieprawidłowościami których eliminacja leżała po stronie organu. Organ oceniając zgodność projektu z planem miejscowym powinien mieć na względzie zawarte w planie regulacje a do wykładni planu stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zdaniem pełnomocnika – wbrew twierdzeniom Wojewody – planowana zabudowa nie jest sprzeczna z "zapisami" m.p.z.p. Plan w tym obszarze oznaczonym symbolem RII dopuszcza zabudowę siedliskową z uwagi na przeznaczenie gruntu, przy czym nie definiuje pojęcia zabudowy siedliskowej. Według pełnomocnika rozważania organu na podstawie wyrysu i wypisu z m.p.z.p., czy działka strony skarżącej znajduje się na terenie mającym przymiot zainwestowania wiejskiego, czy też na terenie użytkowania rolniczego - nie ma znaczenia dla bytu praw skarżącej, bowiem plan zgodnie z prawem musi dopuszczać zabudowę siedliskową na terenach zainwestowania wiejskiego. Nie wyklucza zaś możliwości zabudowy zagrodowej na gruntach rolnych w sytuacji, kiedy plan ten nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej a spełnione zostały warunki z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podsumowując, pełnomocnik powtórzył, że nie jest słuszne stanowisko organu odwoławczego, że zabudowa zagrodowa dopuszczona jest planie tylko na terenach zainwestowania wiejskiego. Oparcie decyzji na dowodzie w postaci wypisu i wyrysu z planu bez oceny istoty uchwały planistycznej jest zdaniem pełnomocnika niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć lub miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Mając na względzie wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty i argumenty w niej zawarte nie mogą podważyć legalności zakwestionowanych decyzji organów architektoniczno-budowlanych, zapadłych w sprawie.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została legalność decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego w zabudowie siedliskowej na działce nr [...] w obrębie K., gmina K.(1).

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, w ślad za prawidłowym stanowiskiem organu odwoławczego, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 20 września 2020 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust.3). Według art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przedstawionych regulacji wynika, że warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełnienie określonych wyżej wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli między innymi, wykazania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Projekt budowlany musi być zatem bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki jego zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1310/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 367/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1008/09, CBOSA)

W konsekwencji odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć miejsce nie tylko w sytuacji określonej w art. 35 ust. 3 ww. ustawy – tj. w przypadku nieusunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości projektu budowlanego ale również w przypadku stwierdzenia nie dającej się usunąć niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym, a ustaleniami planu miejscowego.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż jak wynika z zaskarżonej decyzji Wojewoda jako zasadniczą i praktycznie jedyną przyczynę odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazał brak zgodności projektowanej zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Osią sporu jaki zwisł przed Sądem jest więc kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego w projekcie budowlanym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jej rozstrzygnięcie wymaga oceny, czy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.(1) z dnia [...] października 1996 r. nr [...] wykluczają możliwość realizacji na działce inwestora (oznaczonej nr [...]) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w zabudowie siedliskowej.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze na którym obowiązuje. W myśl art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym a obecnie art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym – por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2006 r. II OSK 265/06, CBOSA). Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wiążą zatem organy stosujące prawo. W konsekwencji organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są, w ramach przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do interpretacji postanowień planu z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych.

Nie budzi też wątpliwości, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15. (CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.

Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności" (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Analiza uchwały planistycznej wskazuje, że obejmuje ona obszar wsi K., który podzielony został na: 1/ tereny użytkowane rolniczo i tereny leśne ([...] ha) oraz na 2/ tereny zainwestowania wiejskiego ([...] ha) - w tym projektowanego zainwestowania ([...] ha). Z § 2 ust.2 uchwały wynika, że dla miejscowości jako wiodącą przyjęto funkcję rolniczą. W rozdziale 2 określono natomiast przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenów objętych planem – w tym wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. W § 4 zawarto regulacje dotyczące terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania a w § 5 ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dotyczące terenów otwartych. Z powyższych regulacji wynika, że w obrębie terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcji i magazynowo-składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną (§ 4 ust.2). Na terenach otwartych zalecono natomiast intensywne uprawy ogrodnicze, sady itp. (w tym pod osłonami) z dopuszczeniem towarzyszących obiektów magazynowych, przetwórni itp. W północnej części obrębu dopuszczono możliwość rozwoju przestrzennego fragmentu lotniska, pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla istniejącego i projektowanego zainwestowania oraz zapewniania bezpośredniego przejazdu z K. do M. Zasięg terenów zainwestowania wiejskiego ustalony został na rysunku planu stanowiącym integralną część uchwały. Południową granicę zainwestowania stanowi istniejąca linia 20 kV i korytarz istniejącego gazociągu WC. Na rysunku planu pozostałe tereny (znajdujące się poza terenami zainwestowania wiejskiego) oznaczono kolorem żółtym oraz zielonym – według legendy planu są to tereny upraw rolnych, trwałych użytków zielonych i lasów. Dodać także trzeba, że zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały w rysunku planu obowiązują ustalenia w zakresie zwartym w rozdziale 2 - czyli ustalenia dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania wyodrębnionych terenów. Oznacza to, że tereny znajdujące się poza obszarem zainwestowania istniejącego i projektowanego (oznaczone jako tereny upraw rolnych trwałych użytków zielonych i lasy) stanowią tereny otwarte o których mowa w § 5.

Przy wykładni opisanych przepisów należało także uwzględnić, że normę prawną zakazującą lub nakazującą adresatom określone zachowanie rekonstruuje się na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów zamieszczonych w danym akcie – w przypadku planu miejscowego uwzględnić zaś należy nie tylko tekst uchwały ale także rysunek planu, a znaczenie konkretnego przepisu zależy nie tylko od wykładni językowej ale także systemowej i celowościowej.

Uwzględniając powyższe oraz kierując się opisaną wyżej systematyką analizowanej uchwały stwierdzić trzeba, że teren wsi K. podzielony został w akcie prawa miejscowego pod względem przeznaczenia i warunków zagospodarowania na tereny zainwestowania wiejskiego i tereny otwarte. Prawodawca lokalny wyraźnie wyróżnił bowiem w planie tereny otwarte oraz tereny zainwestowania wiejskiego określając odrębnie dopuszczalne sposoby ich zagospodarowania. W tym zakresie wskazano wprost, że zabudowa - między innymi mieszkaniowa i zagrodowa, dopuszczona została na terenach zainwestowania wiejskiego, czego nie uczyniono w stosunku do terenów otwartych (poza obiektami magazynowymi, przetwórczymi i innymi podobnymi towarzyszącymi intensywnym uprawom ogrodniczym, sadowniczym - § 5 uchwały). Plan nie przewiduje zatem na terenach otwartych innego rodzaju zabudowy (za wyjątkiem infrastruktury technicznej, co wynika z § 6). Oznacza to, że została na nich (w tym na gruntach upraw rolnych) dopuszczona zabudowa rolnicza ale nie każdego rodzaju (ograniczono ją do wskazanych wyżej obiektów towarzyszących uprawom rolnymi, sadowniczymi czy ogrodniczym). Jednocześnie wyraźnie określono gdzie koncentrować się ma zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa (siedlisko) wskazując na tereny zainwestowania wiejskiego. Konstrukcja analizowanego aktu wskazuje, że wyróżnienie w miejscowym planie terenów otwartych oraz terenów zainwestowania wiejskiego (z dopuszczoną szeroką zabudową) wraz z wyraźnym zastrzeżeniem sposobu ich zagospodarowania, miało na celu uwzględnienie wiodącej funkcji rolniczej miejscowości K. (przy założonej wielości miejscowości) oraz potrzeb ochrony środowiska, przyrodniczego i kulturowego (por. § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 uchwały).

Systematyka analizowanych regulacji nakazuje też przyjąć, że wobec wiodącej funkcji rolniczej miejscowości, ograniczona została możliwość zabudowy na terenach otwartych, gdyż zasadniczo na ten cel przeznaczono inne tereny (zainwestowania). Zakaz określonego zachowania się lub ograniczenie tego zachowania, w ramach stosowanych technik legislacyjnych, może być bowiem w danym akcie wyrażone wprost, np. przez użycie zwrotu "zakazuje się...", co odnosząc do rozpoznawanej sprawy oznaczałoby użycie zwrotu o zakazie konkretnej zabudowy na określonym terenie. Jednakże zakazy, w równie stanowczej formie, ustawodawca formułuje również w innej postaci stwierdzając, że dana czynność jest możliwa tylko w określonym miejscu. Oznacza to, że czynność ta w innym miejscu jest niedozwolona. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skoro bowiem prawodawca lokalny wyraźnie wyodrębnił tereny zainwestowania wiejskiego i tereny otwarte ustalając w sposób jednoznaczny jakiego rodzaju zabudowa dopuszczona jest na danych terenach i przyjmując, że zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa dopuszczona jest na terenach zainwestowania wiejskiego, to tym samym niezgodne z ustaleniami planu byłoby zezwolenie na zagospodarowanie terenów otwartych w sposób właściwy dla terenów zainwestowania wiejskiego.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że jeżeli w omawianym planie na terenach otwartych dopuszczono zabudowę obiektami towarzyszącymi uprawom (wcześniej już wymienionymi) to na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy dla innych obiektów.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że działka zainwestowania (nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu kolorem żółtym, opisanym jako tereny upraw rolnych – czyli na terenach otwartych. Powyższe ustalenie faktyczne poczynione przez organ odwoławczy nie są przez skarżącą kwestionowane.

W tej sytuacji uznać należy, że skoro nieruchomość skarżącej położona jest na terenach określonych w planie jako tereny otwarte obejmujące zgodnie z rysunkiem tereny upraw rolnych, to niezgodne z postanowieniami analizowanego aktu jest przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową (mającą stanowić zaczątek siedliska), w sytuacji, gdy plan przeznacza na ten cel inne tereny. Z brzmienia § 2 ust. 2, § 4 i § 5 uchwały planistycznej - przy uwzględnieniu systematyki i redakcji tego aktu – wynika bowiem zakaz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na terenach otwartych.

Ustalenie niezgodności planowanej przez skarżącą zabudowy z postanowieniami miejscowego planu, powoduje, że jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należało uznać dalsze argumenty dotyczące posiadanego przez nią wykształcenia rolniczego, prowadzenia gospodarstwa rodzinnego

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, że na terenach przeznaczonych na uprawy rolne dopuszczalne jest realizowanie zabudowy siedliskowej, gdyż w postanowieniach przedmiotowego planu miejscowego nie ustalono zakazu realizacji takiej zabudowy na terenach rolnych, podnieść wypada, że w orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym, ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia (por. np. w uchwała NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998/4/111). Sąd stanowisko to podziela, zwraca jednak uwagę, że warunek powyższy uznaje się za spełniony, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej wskazano, zakaz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na terenach otwartych wynika z wykładni językowej i celowościowej wymienionych powyżej postanowień planu i dlatego nie było konieczne wprowadzanie dodatkowych zapisów o treści negatywnej w tym zakresie. Możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zagrodowej została natomiast przewidziana wprost w § 4 uchwały planistycznej na terenach zainwestowania wiejskiego. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że należy odróżnić grunty przeznaczone w planie ogólnie na cele rolne, od gruntów przeznaczonych pod uprawy rolne. Przeznaczenie pod uprawy rolne nie powinno być bowiem odczytywane jako ogólne przeznaczenie rolne w którym mieści się także możliwość zabudowy działki. Wprowadzenie zabudowy na grunty przeznaczone pod uprawy rolne, wyłącza bowiem możliwość ich uprawy.

Należy także mieć na uwadze, że przyjęta przez prawodawcę lokalnego systematyka aktu wskazuje, że dokonano ograniczenia zabudowy przedmiotowego obszaru ze względów terytorialnych (wyodrębnienie obszarów zainwestowania i otwartych) a nie dlatego, że znajdują się tam grunty rolne. Z tego też względu nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz poglądy orzecznicze wskazujące na możliwość zabudowy gruntów rolnych.

Za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy zebrały bowiem wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia a Wojewoda nie przekroczył zasady swobodnej jego oceny. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. z tego względu, że skoro Wojewoda uznał, iż Starosta wadliwie wydał postanowienie oparte o art. 35 ust. 3 P.b to powinien uchylić decyzję organu I instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda, inaczej niż organ I instancji, wskazał na art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego - a nie na art. 35 ust. 3 przywołanej ustawy - jako na podstawę odmowy udzielania pozwolenia na budowę. Przyjęcie przez organ odwoławczy innej podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy taka podstawa istnieje, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Wręcz przeciwnie, z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozparzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co obejmuje również korygowanie błędów organu pierwszej instancji dotyczących zarówno zastosowanej podstawy prawnej orzekania jak też uzasadnienia decyzji. Wojewoda słusznie uznał , że w sytuacji gdy inwestycja jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego ze względu na niezgodność z dopuszczonym planem przeznaczeniem terenu, starosta bezcelowo nałożył na inwestora obowiązek wykazania zgodności projektu z planem miejscowym (musiałby się to wiązać ze zmianą funkcji zabudowy). Sąd podziela stanowisko, że w przypadku stwierdzenia istotnej niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym, a ustaleniami planu miejscowego, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnia i obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 619/07). Nie zmienia to oczywiście zasady, że jeżeli w wyniku analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, to winien zastosować przepis art. 35 ust. 3 P.b który umożliwiać ma usunięcie tych niezgodności. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy doprowadzenie do zgodności z planem nie jest możliwe z uwagi na zasadniczą sprzeczność wynikającą z braku możliwości usytuowania na danym terenie konkretnej zabudowy. W takiej sytuacji, organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3. Nie można bowiem od organu wymagać aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (por. m.in. wyrok z dnia 11 stycznia 2019r., sygn. akt II OSK 299/17). W związku z powyższym za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art.35 ust. 3 Prawa budowlanego oparty na stanowisku, że decyzja odmowna może być wydana wyłącznie po przeprowadzeniu wskazanego w tym przepisie trybu naprawczego. Skarżąca wywodzi bowiem, że organ odwoławczy nie zastosował procedury z art. 35 ust. 3 P.b nakazującej nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości projektu budowanego w zakreślonym terminie a dopiero po jego upływie, wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, że organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie bez analizy całej treści obowiązującego m.p.z.p, a korzystając z wypisu i wyrysu z planu miejscowego oparł się jedynie na fragmencie planu przekazanym przez organ I instancji. Fakt, że organ odwoławczy korzystał z wypisu i wyrysu z planu miejscowego który zresztą sporządzony został przez organ planistyczny, nie świadczy o tym, że przeprowadził jedynie fragmentaryczną analizę uchwały. Rzeczony wypis zawiera bowiem kompletną treść uchwały a wyrys obejmował wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy część terenu objętego rysunkiem planem.

Nie mogły być uwzględnione zarzuty podniesione w piśmie uzupełniającym skargę oparte na argumentacji, że organ powinien przeanalizować aktualny stan zabudowy w sąsiedztwie i uwzględnić stan wynikający z wypisu i wyrysu ze Studium według którego w sąsiedztwie dopuszczono lokalizację pojedynczej zabudowy zagrodowej na działkach o pow. mniejszej niż 0,3 ha - co może sugerować zgodę gminy na wprowadzenie takiej zabudowy - oraz przeanalizować rejestry wydanych pozwoleń na budowę w obszarze działki nr [...], gdyż dla działki nr [...] oraz [...] wydane zostały decyzje pozwalające na budowę domów mieszalnych.

Wskazane wyżej argumenty podniesione zostały dopiero na etapie skargi, trudno więc czynić organom zarzuty, że nie uwzględniły stanu zabudowy w sąsiedztwie, ustaleń studium jak też wskazanych wyżej danych rejestrowych skoro na etapie postępowania strona nie składała w tym zakresie żadnych wniosków i zarzutów a organ z urzędu nie ma obowiązku badania ustalenia powyższych danych i okoliczności. Organ architektoniczno-budowlany orzekając w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ocenia bowiem zgodności projektu budowlanego ze Studium lecz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Także stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie jest samoistną przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę - kwestia ta ma znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z żadnego przepisu nie da się także wyprowadzić obowiązku sprawdzania przez organy przed wydaniem decyzji rejestrów udzielonych przez starostę pozwoleń na budowę.

W tej sytuacji zarzut wskazujący na rozstrzygnięcia wydane w innych sprawach w których udzielono pozwolenia na budowę na działkach sąsiednich, mógł mieć znaczenie w kontekście art. 8 § 2 k.p.a. przy ocenie dochowania przez organy wymogu jednolitości rozstrzygania w sprawach indywidualnych, która to jednolitość stanowi realizację zasady zaufania do władzy publicznej. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że organy bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wyjaśnić jednak należy, że zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia – jeżeli są to rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem. Zasada ta nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien więc mieć priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej, jak decyzje uprzednio wydane w takich samych stanach. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie oznacza realizacji zasady zaufania do władzy publicznej powielanie przez organ błędnych rozstrzygnięć i poglądów (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1688/14; wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3033/15). Priorytet zasady praworządności jest szczególnie widoczny w sprawach, w których rozstrzygnięcie organu ma charakter związany. Taki zaś charakter ma decyzja o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do tego typu spraw, zastrzegając możliwość wystąpienia indywidualnych okoliczności w każdej sprawie, zasługuje na akceptację pogląd, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 89).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.