Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 798/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1, 134 par 1, 141 par 4, 149 par 2, 154 par 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 490/21 w sprawie ze skargi D[...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, tj. w punkcie 2 i 3, i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz D[...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. II SAB/Wa 490/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 25 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącej spółki D[...] z 25 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącej spółki [...] kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D[...] (dalej także jako: skarżący) zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów (dalej jako: organ) pismem z 25 marca 2021 r., o udostępnienie:

1) wszelkiej dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku,

2) wszelkich sporządzanych na zlecenie Rady Ministrów lub poszczególnych Ministrów opinii prawnych odnośnie podstaw wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, na podstawie art. 228 § 1 Konstytucji RP, w związku zagrożeniem epidemicznym wywołanym wirusem SARS-CoV-2 w okresie od 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku.

Zdaniem organu żądane przez skarżącego dokumenty - będące dokumentami wewnętrznymi – nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne stanowią potwierdzenie, że osoby podpisane pod nimi złożyły oświadczenie danej treści. Cechą dokumentów wewnętrznych jest nie tylko ich wytworzenie w sferze wewnętrznej ale również dla celów wewnętrznych Nie powinno się zawężać tej kategorii do dokumentów wytworzonych przez organ, ale objąć nią również dokumenty przez niego otrzymane (np. zleconą przez organ opinię). Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Ponadto ekspertyzy prawne sporządzone na zlecenie KPRM odnośnie dopuszczalności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej są opublikowane na wskazanej przez organ stronie internetowej.

D[...] złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 25 marca 2021r. o udostępnienie informacji publicznej.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie częściowo uwzględnił skargę.

W odniesieniu do pkt 1 wyroku Sąd I instancji zauważył, że Centrum Informacyjne Rządu przesłało na wskazany we wniosku adres mailowy odpowiedź do skarżącego 7 lipca 2021 r. W wiadomości tej organ wskazał, że ekspertyzy prawne sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odnośnie dopuszczalności wprowadzenia stanu klęski żywiołowej są opublikowane na stronie internetowej.

Powyższa odpowiedź organu, zdaniem WSA, nie wyczerpywała jednak zakresu zapytania skarżącego. Skarżący nie wnosił o ekspertyzy dotyczące zgodności z prawem wprowadzenia tzw. wyborów kopertowych. Nie można zatem uznać, że organ w zakresie do którego był zobowiązany udzielił żądanej informacji publicznej. Niewątpliwe ekspertyzy prawne stanowią informacje publiczną. Jest to dokument o charakterze formalnym, sporządzony przez właściwą jednostkę lub osobę fizyczną z uwzględnieniem określonego stanu wiedzy. Ekspertyzy mogą się oczywiście różnić i nie są wiążące dla organu. Należy jednak zważyć, że stanowią istotny element wpływający na proces decyzyjny organu. Biorąc pod uwagę wymagany stopień sformalizowania ekspertyz, stanowią one, co do zasady informację publiczną i znacznie różnią się od dokumentów wewnętrznych o charakterze roboczo/technicznym. W rozpoznawanej sprawie organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego w pkt 2 wniosku informacje stanowią informację publiczną. Zatem, organ był zobowiązany załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p

W zakresie pkt 3 wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący użył bardzo szerokiego pojęcia "wszelka dokumentacja, protokoły posiedzeń, konsultacji lub spotkań". Powyższy zakres wskazuje, że może chodzić o dokument wewnętrzne o charakterze roboczym, które co do zasady nie stanowią informacji publicznej. Na powyższe wskazał organ. Natomiast Sąd wobec tak obszernego zakresu żądania nie ma możliwości uruchomienia czynności kontrolnych celem oceny czy poszczególne dokumenty istotnie miały charakter roboczy. Jednoznacznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowadministracyjnym, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu. Tylko bowiem takie oświadczenie może wywołać skutek w sferze publicznej. Materią informacji publicznej będą niewątpliwie ostateczne uzgodnienia dotyczące spraw publicznych, a nie dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczo/technicznym. Wymiana poglądów poprzez obieg dokumentów wewnętrznych, posiedzenia i konsultacje może prowadzić do podjęcia kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko niewątpliwie będzie korzystać z przymiotu informacji publicznej. Nie są natomiast informacją publiczną wewnętrzne roboczo/techniczne czynności oraz materia, za pomocą której zostały one utrwalone (protokoły posiedzeń, konsultacji, spotkań). Powyższe względy zdaniem Sądu I instancji przesądziły o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

W odniesieniu do pkt 2 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd I instancji miał na względzie wszelkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, w sprawie były podejmowane przez organ czynności w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w części tj. pkt 2 i 3. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie, w postaci dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań, na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku z dnia 25 marca 2021 r. z uwagi na wskazane w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdzenie, że powyższy zakres wskazuje, że wnioskodawca zażądał udostępnienia dokumentów wewnętrznych o charakterze roboczym, które nie stanowią informacji publicznej, natomiast Sąd nie ma możliwości zweryfikowania czy poszczególne dokumenty istotnie miały charakter roboczy, podczas gdy prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, a podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do tychże protokołów;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku, przejawiające się w stwierdzeniu, że zbyt szeroki zakres żądania co do udostępnienia wszelkiej dokumentacji, protokołów posiedzeń, konsultacji lub spotkań uniemożliwia uruchomienie czynności kontrolnych celem oceny czy poszczególne dokumenty istotnie miały charakter roboczy, podczas gdy zakres żądania sformułowany przez wnioskodawcę wskazuje precyzyjnie na to przedmiotem czego miały być posiedzenia, z których przebiegu miało zostać udostępniona informacja, a ponadto to nie rzeczą wnioskodawcy powinno być rozważenie czy istniejący dokument stanowi dokument wewnętrzny o charakterze roboczym, lecz organu który powinien rozważyć to w odpowiedzi na wniosek strony, odnosząc się odrębnie w stosunku do każdego z dokumentów, natomiast wnioskodawca powinien mieć następnie możliwość odniesienia się do stanowiska organu w tym przedmiocie, na drodze odwoławczej;

3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zwłoka w załatwieniu sprawy była znaczna i była efektem zaniechania organu, które należy zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności wymaganej od organu;

4. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, podczas gdy zwłoka organu w załatwieniu sprawy miała charakter zawiniony, stanowiący rażące naruszenie prawa, a ponadto wymagały tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

5. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumentacja oraz protokoły posiedzeń, konsultacji lub spotkań na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym są dokumentami wewnętrznymi o charakterze roboczym, które co do zasady nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy:

a. prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, a podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, zatem realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do tychże protokołów;

b. udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej podlegają informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, projektowaniu aktów normatywnych, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, a za takie niewątpliwie należy uznać rozważania organów władzy co do skutków prawnych wprowadzonego na terenie kraju stanu epidemii;

6. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP"), art. 19 Powszechnej deklaracji praw człowieka, art. 19 Międzynarodowego paktu praw osobistych i politycznych oraz art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 11 Karty praw podstawowych UE, poprzez ich niezastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej jej konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, wobec uznania, że nie posiada ona prawa dostępu do protokołów, dokumentacji z posiedzeń konsultacji lub spotkań, podczas gdy prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., powinno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i prawo do uzyskania dostępu do materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez:

a) zobowiązanie organu w terminie 14 dni od wydania wyroku reformatoryjnego do wydania wszelkiej dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań, na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku z 25 marca 2021 r.;

b) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

c) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3 wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

3. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że pomimo upływu 14-dniowego terminu od dnia złożenia wniosku, przewidzianego na załatwienie sprawy, wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czy też nawet dwumiesięcznego wskazanego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia, bądź odmowy udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie organ naruszył także zasadę informowania stron wynikającą z powyższego przepisu, poprzez brak udzielenia przez podmiot obowiązany informacji o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym, jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędne jest stwierdzenie, że zbyt szeroki zakres żądania co do udostępnienia wszelkiej dokumentacji, protokołów posiedzeń, konsultacji lub spotkań uniemożliwia uruchomienie czynności kontrolnych celem oceny czy poszczególne dokumenty istotnie miały charakter roboczy. Zakres żądania sformułowany przez wnioskodawcę wskazuje bowiem precyzyjnie na to przedmiotem czego miały odbywać się posiedzenia, z których przebiegu miało zostać udostępniona informacja, tj. skutków prawnych ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od 1 marca 2020 r. do dnia złożenia wniosku o informacje publiczną.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę także, że kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako taki, który narusza prawa w sposób rażący, Sąd winien uwzględnić, że zwłoka w załatwieniu sprawy trwała nadzwyczajnie długo. Stan zwłoki utrzymywał się bowiem przez wiele miesięcy, a także nie ustał do tej pory, nawet pomimo wniesienia skargi. Nadto, w jego przyczynach można dopatrzeć się znamion złej woli po stronie organu (i to jednego z naczelnych organów państwowych) oraz rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ zgodził się z oceną Sądu I instancji, że użyte we wniosku sformułowanie "udostępnienie wszelkiej dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań" wskazuje, że chodzi o "wszelkie" spotkania, podczas których poruszane są kwestie interesujące wnioskodawcę. Skoro wniosek był skierowany do Prezesa Rady Ministrów należy uznać, iż obejmuje on posiedzenia, konsultacje i spotkania z udziałem tego organu, a także w ramach urzędu obsługującego ten organ. Należy zwrócić uwagę, że odmiennie niż w przypadku kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, posiedzenia, konsultacje czy spotkania z udziałem Prezesa Rady Ministrów nie mają co do zasady charakteru jawnego.

W odniesieniu od zarzutu bezczynności organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek w najbliższym - ze względu na liczbę wpływających spraw - możliwym momencie, tj. w postaci wiadomości mailowej wysłanej w dniu 7 lipca 2021 r. przez Centrum Informacyjne Rządu na wskazany we wniosku adres mailowy odpowiedzi do skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Odnośnie do zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zauważyć generalnie należy, że "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy" (wyrok NSA z 22.02.2023 r. III OSK 3380/21, LEX nr 3507000). Powołanie wyłącznie przepisów kompetencyjnych p.p.s.a. określających rodzaj podejmowanego przez Sąd rozstrzygnięcia było w realiach tej sprawy niewystarczające.

Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe podważanie trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. "Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadnioną drogą prawną do kasacyjnego kwestionowania zastosowania i wykładni prawa materialnego bądź też naruszenia przepisów prawa procesowego" (wyrok NSA z 28.06.2023 r. III FSK 924/22, LEX nr 3577980). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, a więc wskazuje z jakich elementów uzasadnienie musi się składać. Naruszenie tego przepisu może polegać na tym, że uzasadnienie wyroku nie ma tych elementów albo jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawiera innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 nie może być podstawą kwestionowania oceny lub wniosków prezentowanych przez sąd pierwszej instancji, jeżeli strona postrzega te kwestie w sposób odmienny. Dla takich sytuacji ocena wyroku musi być odnoszona do przepisów merytorycznych, a więc naruszeń prawa materialnego lub procesowego i opierać się na właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a.

W tym kontekście zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony jedynie w odniesieniu do dwóch kwestii. Po pierwsze, Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnego stanowiska odnośnie do żądań zawartych w skardze: wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej. W pkt 3 wyroku oddalił skargę "w pozostałym zakresie", a więc jedynie można domniemywać, że oddalenie to obejmowało także żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Rozstrzygnięcie to nie zostało natomiast w żaden sposób uzasadnione, co powoduje, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego też pkt 3 wyroku został uchylony i w tym zakresie sprawa musi zostać ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji. Punkt 3 wyroku odnosił się też do punktu 1 wniosku z 25 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, lecz w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, o czym będzie jeszcze mowa niżej, przy okazji zarzutów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Ponieważ Sąd I instancji oddalając skargę "w pozostałym zakresie", nie rozgraniczył tych dwóch kwestii (żądania zawartego w pkt 1 wniosku i żądania skargi wymierzenia grzywny i sumy pieniężnej), Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł domniemywać, że oddalenie skargi obejmowało obydwa te aspekty, dlatego pkt 3 wyroku musiał zostać w całości uchylony, aby jeszcze raz Sąd I instancji precyzyjnie określił, w jakim zakresie skarga została oddalona.

Podobnie rzecz się ma z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 2 wyroku. W odniesieniu do tego rozstrzygnięcia uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., ponieważ nie można uznać za wystarczające odwołanie się w uzasadnieniu wyroku odnoszącym się do charakteru bezczynności organu, jedynie do "wszelkich okoliczności sprawy" (str. 8 uzasadnienia, ostatni akapit), bez wskazania, o jakie okoliczności chodzi i co z nich wynika, w kontekście zachowania organu. W szczególności brak jest oceny, jak długo organ pozostawał bezczynny, z czego owa bezczynność wynikała i czy motywy te w ogóle miały jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie. Dlatego też w zakresie charakteru bezczynności organu sprawa również musi zostać ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji.

Rację natomiast ma Sąd I instancji, że pkt 1 wniosku z 25 marca 2021 r. jest na tyle nieprecyzyjny, że ocena żądania w nim zawartego nie jest możliwa. Przede wszystkim wnioskodawca nie wskazuje w ogóle, jakiego gremium (z kogo się składającego, z czyim udziałem) miałyby dotyczyć posiedzenia, konsultacje lub spotkania, na których poruszane były skutki prawne ewentualnego wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych w związku z zagrożeniem epidemicznym w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia wpływu wniosku. Po wtóre, wnioskodawca nie pyta, czy tego typu posiedzenia, konsultacje lub spotkania w ogóle miały miejsce i kto brał w nich udział, a od tego w znacznej mierze zależy, czy mamy do czynienia z informacją publiczną i czy taka informacja nie ma charakteru wewnętrznego.

Wyjaśnić zatem należy, że "zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. (...) Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H.Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013, str. 224). Zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. I tak np. określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy pozostałą treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa, o korespondencję prowadzoną przez dany podmiot). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania" (zob. wyrok NSA z 18.10.2017 r. I OSK 3521/15, LEX nr 2435003). Ponadto, "(...) gospodarzem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek - jest sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania. W tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku" (wyrok NSA z 14.06.2023 r. III OSK 415/22, LEX nr 3569981).

Przypomnieć też należy, że, jak podniósł Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10, "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p; 2) jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz."

Ocena żądanej informacji publicznej pod tym kątem nie może zostać dokonana, jeżeli w istocie nie wiemy, jakiego rodzaju dokumenty są przedmiotem żądania ("wszelkiej dokumentacji oraz protokołów z posiedzeń, konsultacji lub spotkań"), bez wskazania, o jakie gremia chodzi i czy poza protokołami w grę wchodzą także inne (jakie?) dokumenty.

Wyjaśnić też należy, że Prezes Rady Ministrów nie jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów, w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.d.i.p., co przekłada się w konsekwencji na rozumienie obowiązków w zakresie protokołów i stenogramów, o jakich mowa w art. 19 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro zatem żądanie objęte pkt 1 wniosku z 25 marca 2021 r. nie spełniało wymagań określonych w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to odnoszenie się w takiej sytuacji do pozostałych zarzutów powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest bezprzedmiotowe, bowiem wobec nieprecyzyjnej treści wniosku ocena zachowania organu nie jest możliwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.