Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 315/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję nr 31/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. znak WOB.7721.258.2022.JKUR w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzja z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr 56/2022 działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane oraz art. 104 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie robót budowlanych wykonanych przy drodze gminnej nr [...], nr ew. działki [...] w L. M. odstąpił od wydania Gminie J. nakazu doprowadzenia drogi gminnej nr [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] we wsi L. M. do stanu sprzed przebudowy dokonanej w 1999 roku - z uwagi na brak jakichkolwiek przesłanek potwierdzających stan rzeczywisty zagospodarowania terenu w sąsiedztwie drogi gminnej nr [...] na odcinku ok. 150 m, od skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr 1675K, z okresu przed 1999 rokiem, tj. przed przebudową drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 czerwca 2001 r. pracownicy PINB w obecności J. G. i J. J., przeprowadzili oględziny drogi ". " w L. M. . Podczas oględzin ustalono, że nawierzchnia przedmiotowej drogi jest żwirowa. Korona drogi ma średnią szerokość 4,6-5,2 m. Wizualnie stwierdzono, że średnia wysokość nasypu pod koroną drogi wynosi ok. 35 cm na wysokości zabudowań gospodarczych Państwa G. do ok. 80 cm w miejscu przepustu. Pod drogą na odcinku

40,0 m założony jest przepust z rur betonowych o średnicy 0 120. Wg oświadczenia strony nasyp z żwiru jak i przepust były wykonane w 1999 roku - we wrześniu. Długość odcinka na którym nasypano żwir wynosi około 85,0 m. PINB w Nowym Targu decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał A. W. Przewodniczącemu Zarządowi Gminy J. jako zarządcy drogi gminnej, rozbiórkę spornego przepustu oraz odcinka drogi. W dniu 5 grudnia 2001 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie PINB w Nowym Targu w dniu 1 lipca 2002 r. wydał decyzję, którą nakazał A. W. Przewodniczącemu Zarządu Gminy J. jako zarządcy drogi gminnej (...) dokonać rozbiórki przepustu wykonanego pod drogą gminną nr [...] (długość przepustu 40,0m, średnica 1,2m), - dokonać rozbiórki nasypu żwirowego wykonanego na powyższej drodze na odcinku 85,0 m - licząc od skrzyżowania z drogą wiejską, doprowadzając ją do pierwotnego poziomu tj. do poziomu nawierzchni jaka była przed przystąpieniem do robót (k. 47-48 akt PINB). Kolejno w dniu 17 grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB z dnia 5 grudnia 2001 r. Następnie MWINB decyzją z dnia 10 lipca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, a następnie w związku z powyższą decyzją przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami przez Starostwo Powiatowe w Nowym Targu, Wydział Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1803/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie uchylił decyzję MWINB w Krakowie z dnia 10 lipca 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 31 lipca 2007 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny. W trakcie oględzin ustalono: na dzień wizji szerokość przedmiotowego odcinka jezdni wynosi ok. 4,60 m. Roboty zostały wykonane przy pomocy okolicznych mieszkańców zamieszkałych w sąsiedztwie przedmiotowej drogi z pomocą zarządcy drogi czyli Wójta Gminy J. (...).Przedmiotowym odcinkiem drogi biegnie wykonany podczas robót (...) ciek wodny, który został uchwycony w przepust (...). Na dzień dzisiejszy jest trudno określić wysokość nasypu drogi, gdyż z upływem czasu droga uległa erozji, rozmyciu i rozjechaniu przez pojazdy. (...)J. F. (...) wnosi do protokołu, że (...) istota zaangażowania mieszkańców w odtworzenie drogi polegała na tym, że prace transportowe i niwelacyjne były wykonywane we własnym zakresie. Koszty przebudowy ponosili okoliczni mieszkańcy w sąsiedztwie drogi." Ponadto, wg R. S., przedstawiciela RZGW "ciek nie jest w zarządzie RZGW. (...) Według strony skarżącej przedmiotowa droga na całej długości została podniesiona średnio ok. 70 cm i była węższa (...). Według J. J. szerokość drogi była szersza ok. 2 mi wynosiła przy wjeździe z drogi powiatowej ok. 7 m, przy końcu zabudowań G. ok. 4,5 m. Wzdłuż przedmiotowej drogi po stronie działki G. biegł ciek wodny o szer. ok. 2 m. (...) Cały teren jest nachylony w dół w kier. połud.-wsch., także nieruchomość G. znajdowała się poniżej drogi i była narażona na okresowe zalewanie przez ciek. Działki po stronie północnej są wyżej niż po stronie południowej, (k.159-161 akt PINB). Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego PINB w Nowym Targu nakazał Gminie J. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej drogi gminnej nr [...] na działce nr [...] wraz z oceną techniczną wykonanych robót , natomiast w dniu 18 stycznia 2008 r. MWINB wydał postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 5 maja 2008 r. PINB w Nowym Targu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi Gminie J. doprowadzić do stanu poprzedniego drogę gminną nr [...] w L. M.. Kolejno w dniu 6 lutego 2009 r. MWINB w Krakowie wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ww. decyzja MWINB została zaskarżona do WSA w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 16 października 2009r., sygn. akt II SA/Kr 570/09 skargę oddalił. W dniu 12 sierpnia 2010 r., PINB w Nowym Targu przeprowadził kontrolę drogi gminnej na działce nr [...] w L. M. . W jej trakcie ustalono, iż odległość pomiędzy zabudowaniami mieszkalno-gospodarczymi od korony drogi gminnej wynosi ok. 0,9-2,0 m. Ponadto: Pomiędzy drogą gminną a ścianą tych zabudowań znajduje się obniżenie terenu w formie leja. (...) Różnica pomiędzy poziomem drogi a poziomem terenu tuż przy ścianie tych zabudowań wynosi ok. 0,1-0,2 m. W dniu 29 września 2010 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo J. G., w którym wskazano, iż w trakcie prowadzonych prac budowlanych na drodze gminnej nr [...] w L. M. przekroczona została granica pasa drogowego i naruszono działki należące do J. i J. G.. Decyzją z dnia 12 listopada 2010 r. PINB w Nowym Targu postanowił: umorzyć postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przy drodze gminnej nr [...], nr ewid. działki [...] w L. M. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, natomiast w dniu 19 maja 2011 r. MWINB w Krakowie wydał, którą uchylił skarżoną decyzje PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejno w dniu 27 kwietnia 2012 r. PINB w Nowym Targu wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy drodze gminnej oraz nałożył na Gminę J. obowiązek przedłożenia; zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 sierpnia 2012 r. W dniu 31 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy J. zwrócił się z prośbą do organu I instancji o przesunięcie terminu wykonania nałożonego w ww. postanowieniu obowiązku. Następnie Wójt Gminy J. w związku z nałożonym w ww. postanowieniu obowiązkiem, w dniu 28 września 2012 r. dostarczył mapę do celów projektowych oraz poinformował o trwającej procedurze przygotowania dokumentacji projektowej, zaś pismem z dnia 31.12.2012 r. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do dnia 30 czerwca 2013 r. Decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. PINB w Nowym Targu w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt.1 Prawa budowlanego nakazał: Gminie J. dokonać rozbiórki: pasa o szerokości 0,6 m - 1,2 m drogi gminnej nr [...], jaką stanowi działka nr ewid.[...] w miejscowości L. M. w taki sposób, aby szerokość korony drogi nie przekraczała 4,0 m oraz nie wykraczała poza zakres granic ewidencyjnych wskazanej działki drogowej; odcinka przepustu o długości ok. 2,5 m zlokalizowanego po stronie południowej drogi gminnej nr [...] — działki nr ewid.[...] w miejscowości L. M., wykraczającego poza zakres granic ewidencyjnych wskazanej działki drogowej. W dniu 21 czerwca 2013 r. MWINB wydał decyzję, którą uchylił skarżoną decyzję PINB w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w 1999 r. przy drodze gminnej nr [...], nr ewid. działki [...] w L. M. . Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w ustawowym terminie złożyła J. G.. MWINB postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie PINB. Postanowieniem nr 200/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. organ I instancji zobowiązał inwestora- Gminę J. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Decyzją z dnia 30 października 2015 r. organ I instancji nałożył na Gminę J. obowiązek dokonania rozbiórki: nawierzchni żwirowej drogi gminnej nr [...] działki nr ewid.[...] na długości 85,0m mierzonej od skrzyżowania z drogą główną przez wieś nr ewid.[...] w miejscowości L. M.; przepustu z kręgów betonowych o średnicy 0 120 cm wykonanego dla przeprowadzenia cieku wodnego przecinającego trasę drogi, zrealizowanego na odcinku wykonanej nawierzchni żwirowej o długości 85,0 m jak w punkcie I niniejszego orzeczenia wraz z obowiązkowym tymczasowym zapewnieniem ciągłości ruchu na drodze nr ewid.[...] oraz ciągłości przepływu cieku wodnego w obrębie prowadzonych robót rozbiórkowych. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Gmina J.. MWINB po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w dniu 22 marca 2016 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo. Na ww. decyzję organu II instancji, Gmina J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. WSA wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 602/16 uchylił decyzję organu I i II instancji. PINB w dniu 30 października 2017 r. wydał decyzję którą nakazał Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie działki ew. nr [...] stanowiącej drogę gminną nr [...] we wsi L. M. - z uwagi na zakończenie robót budowlanych na etapie nie stwarzającym zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz brak możliwości, w ramach kompetencji PINB w Nowym Targu, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. G.. z dnia 20 czerwca 2018r. MWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ww. decyzja MWINB była przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który na skutek rozpoznania rzeczonej skargi wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1051/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 29 lipca 2017r. do organu wpłynęło pismo J. G., w którym wskazano cyt. wnoszę - nakazanie inwestorowi przywrócenia drogi do stanu pierwotnego tj. do stanu jaki istniał przed rozpoczęciem inwestycji we wrześniu 1999r. Jednocześnie J. G. podniosła, iż zgodnie z treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.12.2019r. sygn. akt II SA/Kr 1051/18 orzekającego o uchyleniu decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robot budowlanych Sąd wskazał na konieczność wykazania przez organ I instancji stanu pierwotnego drogi i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję o nakazaniu przywrócenia stanu pierwotnego drogi. W tym stanie moje żądanie jest zasadne. Kolejno organ I instancji włączył do akt wydruki z serwisu internetowego Google Maps obrazujące przedmiot postępowania, a datowane na rok 2012. Decyzją z dnia 6 listopada 2019r., PINB nakazał Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie działki ew. nr [...] stanowiącej drogę gminną nr [...] we wsi L. M. - z uwagi na zakończenie robót budowlanych na etapie nie stwarzającym zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz brak możliwości, w ramach kompetencji PINB w Nowym Targu, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. G.. MWINB rozpatrując ww. odwołanie decyzją nr 79/2021 z dnia 19 lutego 2021r. uchylił decyzję PINB nr 189/2019 z dnia 6 listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego postanowił nałożyć na Gminę J. reprezentowaną przez Wójta Gminy obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31.12.2021r. ekspertyzy technicznej drogi gminnej nr [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] we wsi L. M.. UWAGI: ekspertyza winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, ekspertyza powinna określić parametry i stan drogi począwszy od roku 1999, czyli sprzed wykonania robót budowlanych, bezpośrednio po realizacji robót budowlanych w 1999 roku oraz stan aktualny - w odniesieniu do obowiązujących w tym czasie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ekspertyza musi zawierać propozycję rozwiązań doprowadzających przedmiotową drogę do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w ekspertyzie należy rozważyć techniczną możliwość doprowadzenia drogi do stanu sprzed wykonanych w 1999 roku robót budowlanych (sprzed przebudowy). W dniu 17 grudnia 2021 r. Gmina J. przedłożyła ekspertyzę techniczną.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła J. G..

W toku postępowania odwoławczego, MWINB działając na podstawie art. 136 Kpa postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez: przeprowadzenie ponownych oględzin na działce ewid. nr [...] w miejscowości L. M. na odcinku ok. 150 m od skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr [...] z udziałem wszystkich stron postępowania (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 kpa) celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na przedmiotowej działce na wskazanym odcinku oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania dowodowego, ustalenie klasy drogi gminnej nr [...] w miejscowości L. M., wezwanie autora ekspertyzy technicznej do doprecyzowania opinii technicznej z dnia 12 grudnia 2021 r. poprzez wskazanie jakie konkretnie roboty budowlane winny być wykonane celem doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu zgodnego z prawem (należy wskazać ich rodzaj oraz zakres), dołączenie do akt sprawy aktualnych wydruków z ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych dla działek ewid. nr [...] [...], [...], [...], [...] [...]. Organ I instancji realizując ww. postanowienie MWINB postanowieniem z dnia 28 września 2022 r., wezwał Gminę J. do uzupełnienia ekspertyzy technicznej z 12.12.2021r. dotyczącej drogi gminnej nr [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] we wsi L. M. poprzez wskazanie jakie konkretne roboty budowlane winny być wykonane celem doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu zgodnego z prawem (należy wskazać ich rodzaj oraz zakres) przez jej i przedłożenia tegoż uzupełnienia w PINB w Nowym Targu w terminie do 24.10.2022r. W dniu 12 października 2022r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo zatytułowane Uzupełnienie ekspertyzy — opinii technicznej z dnia 12 grudnia 2021 r. W piśmie tym wskazano m.in. że cyt. w ramach projektu remontu (przebudowy) drogi należy wprowadzić wytyczne: - utrzymać trasę drogi z dostosowaniem do parametrów wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi; skorygować lokalizację i przebieg w tym wysokościowy przepustu w oparciu o sporządzony operat wodno-prawny; zaprojektować regulację potoku przed i za wlotem do przepustu wraz z umocnieniem (dna i brzegów) (...) W wyniki opracowanych projektów otrzymamy zakres koniecznych prac do wykonania - wskazanie jakie konkretne roboty budowlane winny być wykonane celem doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu zgodnego z prawem (rodzaj oraz zakres). W dniu 19 października 2022r. organ I instancji przeprowadził oględziny w sprawie robót budowlanych wykonanych przy drodze gminnej nr [...] nr ew. dz. [...] we wsi L. M.. W trakcie przedmiotowych oględzin ustalono, że cyt. dokonano oględzin odcinka drogi na długości ok. 100 metrów począwszy od skrzyżowania z droga główną w kierunku zachodnim. Pomiary szerokości pasa drogi zaznaczono na załączniku graficznym. Wykonano fotografie stanu istniejącego pasa drogowego, wlotu do przepustu potoku BN od strony północnej oraz wylotu od strony południowej drogi. Szerokość drogi na poddanym oględzinom odcinku wynosi od 2,80 do 4,00 metra. Pomiary wykonano od krawędzi drogi utwardzonej z humusowym poboczem. Nawierzchnia drogi w złym stanie technicznym, utwardzona tłuczniem i licznymi ubytkami wynikającymi z normalnej eksploatacji., w zagłębieniach liczne kałuże wody opadowej. Nie stwierdza się śladów wykonywania w obrębie drogi jakichkolwiek robót budowlanych w nieodległym czasie. Wlot potoku niedostępny do pomiaru (stroma skarpa z jednego brzegu potoku, ogrodzenie posesji z drugiej strony brzegu). Opis sąsiedztwa drogi i budynku gospodarczego pod nr [...]: budynek usytuowany równoległe do drogi, wschodni narożnik ok. 0,5 metra, a zachodni narożnik ok. 3,0 metra od krawędzi nawierzchni utwardzonej (...) W budynku znajdują się drewniane wrota, których otwieranie nie jest możliwe. Pomiędzy krawędzią drogi, której poziom jest kilkadziesiąt centymetrów (ok. 30 cm) powyżej dolnej krawędzi wrót znajduje się fragment gruntu gęsto zarośnięty trawą. Uwaga jednej z uczestniczących osób, że brama nie może otwierać się na drogę. Ewentualne obniżenie górnej warstwy drogi uniemożliwi bezpieczny wyjazd na drogę główną (...) Przedstawiciele PG Wody Polskie uważają, że na niweletę drogi ma wpływ poziom przepływającego potoku BN, podczas przebudowy drogi byłaby konieczność zastosowania nowego przepustu z możliwością jego konserwacji, gdyż obecnie nie jest w pełni drożny (przy wzmożonych przepływach). Przedstawiciele Gminu uważają, że właściwe utrzymanie przepustu obecnie jest utrudniane przez niemożność korzystania z terenu właścicieli posesji nr [...]. Do sporządzonego protokołu załączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. nr 31/2023 znak: WOB.7721.258.2022.JKUR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że istotny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że przedmiotowa sprawa była - jak już wyżej wskazano-przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wypowiadał się w sprawie w następujących orzeczeniach: w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1803/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie uchylił decyzję MWINB w Krakowie z dnia 10 lipca 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 25 czerwca 2001 r., w wyroku z dnia z dnia 16 października 2009r., sygn. akt II SA/Kr 570/09 oddalił skargę na decyzję MWINB z dnia 6 lutego 2009r., która uchyloną zaskarżoną decyzję PINB z dnia 5 maja 2008 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 602/16, którym uchylono decyzję MWINB z dnia 22 marca 2016r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 30 października 2015r., w wyroku z dnia 19 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1051/18, którym uchylono decyzję MWINB z dnia 20 czerwca 2018r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 30 października 2017 r. Mając zatem na względzie, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 ppsa, organ odwoławczy w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ I instancji dostosował się do wskazań zawartych w wyżej wymienionych wyrokach. Najbardziej istotne jest wskazanie WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1051/18, iż cyt. zdaniem Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, orzekające ponownie w sprawie organy nadzoru budowlanego nie sprostały powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym podjęte decyzje - jak już wcześniej zasygnalizowano - budzą poważne wątpliwości jako przedwczesne. (...) Z fragmentarycznych ustaleń poczynionych podczas oględzin w dniach 21.06.2001r. i 31.07.2007r. trudno jednak jednoznacznie ustalić jakie są parametry przedmiotowej drogi, i jak jest ona wykonana, co w sprawie ma istotne znaczenie. W ocenie Sądu, organy przede wszystkim powinny też wyjaśnić, czy przedmiotowa droga - o ile nie spełnia chociażby w minimalnym zakresie wymiarów przewidzianych dla drogi gminnej- może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia nie są w tym zakresie wystarczające. Przykładowo, poza ustaleniem, że droga jest drogą publiczną gminną nie ustalono jej klasy (GP, G, Z,L lub D), chociaż ustalenie to ma istotne znaczenie dla sprawy (...) Jeszcze raz trzeba zaznaczyć, że wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanych robót ma zasadnicze znaczenie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia (...). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały w sposób nieuprawniony, bo bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy w tym dotyczących kwalifikacji i wymiarów przedmiotowej drogi, a także brak wskazania konkretnych przepisów Prawa budowlanego, ustawy o drogach publicznych czy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które zostały naruszone nie pozwala na tym etapie przesądzić jakie rozstrzygnięcie powinno być wydane. W tym miejscu wskazać należy, że orzekając w postępowaniu odwoławczym organ II instancji winien opierać się na stanie faktycznym aktualnym na dzień rozstrzygania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 978/17). Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, MWINB stwierdził, że ostatnie czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie miary miejsce w dniu 12 sierpnia 2010r., taki też ujawniony stan faktyczny stanowił podstawę dla wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SA/Kr 1051/18, a zakończonym prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia 19 grudnia 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1051/18. Jednocześnie wskazać należy, że tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy (w tym decydujące znaczenie stan faktyczny sprawy oraz podstawa prawna) zakreślają granice związania orzeczeniem sądowym. Istotna zmiana któregoś z elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego zapadłe na kanwie innego stanu faktycznego bądź prawnego. Organ z uwagi na upływ czasu od ostatnich czynności kontrolnych mających miejsce w 2010 r., realizując zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa podjął działania zmierzające do ustalenia aktualnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W związku z czym postanowieniem z, dnia 5 września 2022r., zlecił organowi I instancji m.in. przeprowadzenie ponownych oględzin na działce ewid. nr [...] w miejscowości L. M. na odcinku ok. 150 m od skrzyżowania z istniejącą drogą powiatową nr [...] z udziałem wszystkich stron postępowania celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na przedmiotowej działce na wskazanym odcinku. Organ I instancji w dniu 19 października 2022r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono m.in. że: szerokość drogi na poddanym oględzinom odcinku wynosi od 2,80 do 4m, nawierzchnia drogi złym stanie technicznym, utwardzona tłuczniem i licznymi ubytkami wynikającymi z normalnej eksploatacji, w zagłębieniach liczne kałuże wody opadowej, nie stwierdza się śladów wykonywania w obrębie drogi jakichkolwiek robót budowlanych w nieodległym czasie. Do sporządzonego protokołu załączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Porównanie stanu faktycznego zastanego przez pracowników PINB podczas wcześniejszych czynności kontrolnych mających miejsce w dniu 12 sierpnia 2010r. wraz ze stanem faktycznym aktualnym na dzień oględzin mających miejsce w dniu 19 października 2022 r. prowadzi do wniosków, że przedmiot postępowania na skutek upływu czasu oraz czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt związanych z działaniem człowieka lub sił natury takich jak np. ulewne deszcze, silne wiatry, intensywność użytkowania zmienił się w sposób znaczący poprzez uleganie stopniowej degradacji. Oczywisty jest płynący z doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania fakt, że każda droga winna być regularnie remontowana, z częstotliwością zależną od jej konstrukcji, warunków atmosferycznych oraz intensywności użytkowania poprzez wymianę co kilka/kilkanaście lat co najmniej warstwy ścieralnej oraz prowadzenie robót konserwacyjnych i doraźnych napraw ubytków. Ujawniony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny pozwala przypuszczać, że od wielu lat przedmiotowa droga nie była przedmiotem jakichkolwiek prac konserwacyjnych. W stanie faktycznym przedmiotowej drogi odzwierciedlonym na dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 12 sierpnia 2010r., przedmiotowa droga była drogą ubitą tłuczniem, bez widocznych ubytków, z wyraźnie odznaczającym się "pasem drogowym", posiadała także równą nawierzchnię. Z kolei stan faktyczny przedmiotowej drogi ujawniony w dniu oględzin mających miejsce 21 czerwca 2001 r. był określony następująco: powierzchnia drogi żwirowa; korona drogi o średniej szerokości 4,6-5,2m. Natomiast w trakcie kolejnych oględzin mających miejsce w dniu 31 lipca 2007r. ustalono, że szerokość drogi wynosi 4,6m, droga jest wyżwirowana, ma równą powierzchnię. Jak już wskazano aktualnie rzeczona droga posiada nawierzchnie gruntową z pozostałościami tłuczniowego utwardzenia, które w takim stanie rzeczy nie jest w żaden sposób odporne na działanie ruchu pojazdów mechanicznych. W drodze stwierdzono liczne ubytki wynikające z normalnej eksploatacji, droga jest nierówna. Brak jest wydzielonego pasu terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów oraz ruchu pieszych, to jest podłoża w którym występujący grunt jest ulepszony mechanicznie, wyrównany i odpowiednio ukształtowany. W tym miejscu przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB pod znakiem: PINB-73550/J-6/10 była przebudowa drogi gminnej nr [...] w L. M. mająca miejsce w 1999r. Analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza dokumentacji fotograficznej pozwala na stwierdzenie, że to co było przedmiotem postępowanie w tej sprawie nie przetrwało do chwili wydania niniejszego orzeczenia. Obecnie przedmiot postępowania nie jest w żaden sposób dostosowany do ruchu pojazdów oraz ruchu pieszych, stanowi w swej istocie jedynie gruntowy szlak komunikacyjny jaki powstał na skutek wyjeżdżenia i wychodzenia, nie sposób więc tak zastanego stanu rzeczy odnosić do przebudowy mającej miejsce w 1999r., gdyż to co o niej stanowiło - m.in. utwardzenie podłoża za pomocą żwiru - ulegało na przestrzeni lat stopniowej degradacji i faktycznemu unicestwieniu odsłaniając przy tym jednocześnie podłoże gruntowe. Zatem, w realiach przedmiotowej sprawy w tak ustalonym stanie faktycznym aktualnym na dzień wydawania niniejszego rozstrzygnięcia, brak jest przedmiotu postępowania. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że efekty dokonanej w 1999r. przebudowy zostały zniweczone na skutek upływu lat - naturalnego zużycia obiektu oraz działania czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt postępowania. Przedmiotowa droga ma na dzień dzisiejszy postać gruntowego szlaku komunikacyjnego powstałego na skutek wyjeżdżenia i wychodzenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organ nadzoru budowlane nie służy tylko ustaleniu zaistnienia ewentualnych samowolnych robót budowlanych - w tym wypadku polegających na samowolnej przebudowie drogi, ale ma głównie na celu jej likwidację lub legalizację. Jeżeli więc poczynione w sprawie ustalenia obejmują fakt, że w trakcie postępowania jego przedmiot przestał istnieć, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

Na tą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. G. domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, że twierdzenia organu II instancji jakoby droga gminna nr [...] utraciła swoja funkcję, gdyż stanowi jedynie szlak komunikacyjny bez wydzielonego pasa dla ruchu pojazdów i pieszych są nieprawdziwe.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ od 2001 r. Przedmiotem tego postępowania była przebudowa drogi gminnej, dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu, na skutek upływu czasu oraz czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt związanych z działaniem człowieka lub sił natury takich jak np. ulewne deszcze, silne wiatry, intensywność użytkowania zmienił się w sposób znaczący poprzez uleganie stopniowej degradacji tj. przedmiot postępowania utracił charakter drogi, postępowanie w sprawie nielegalnej przebudowy tej drogi jest zatem bezprzedmiotowe. W ocenie sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł (bądź nie istniał) jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 478-479). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. także wtedy, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 K.p.a., lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania jeżeli sprawa mająca dotychczas charakter prawnoadministracyjny w więc załatwiany w formie decyzji administracyjnej na skutek zmian prawa traci taki charakter.

Rozpoznając niniejszą sprawę nie można też tracić z widzenia faktu, że rozstrzygnięcia organów oby instancji jakie dotychczas zapadły były kontrolowane przez tutejszy sąd. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydawał wyroki z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1803/03 oraz z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 570/09, z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 602/16 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1051/18. W tym ostatnim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż "mając na względzie ww. wyroki WSA w Krakowie należy wskazać, że istotne okoliczności w rozpoznawanej sprawie zostały przesądzone. I tak, prawomocnie zostało przesądzone że:

- inwestorem robót budowlanych przeprowadzonych w 1999 r. na drodze nr w [...] była Gmina J.

- wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie ww. drogi,

- w sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1".

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r. II OSK 1222/20 przepis ten (art. 153 P.p.s.a.) ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem.

Mając na uwadze wyżej sformułowane wskazania należy przyjąć, iż organ, ale też sąd rozpoznający sprawę związani są następującym poglądem prawnym. Po pierwsze przedmiotem postępowania jest przebudowa drogi gminnej o dotychczas nieustalonej klasie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po drugie, inwestorem tych robót była Gmina J.. Po trzecie rozstrzygnięcie sprawy należy dokonać na gruncie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Nie sposób uznać zatem, że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość w dacie wszczęcia sprawy. Istniał bowiem przedmiot postępowania, podmiot odpowiedzialny za dokonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz norma prawna w oparciu o którą, organ winien rozstrzygnąć sprawę. W ocenie sądu nie sposób też przyjąć, że w trakcie tego długiego postępowania sprawa utraciła charakter nadający się do rozstrzygnięcia w formie merytorycznej decyzji administracyjnej, w szczególności na skutek braku przedmiotu postępowania. Nie można zgodzić się z organem, że zły stan techniczny przedmiotowej drogi ma ten skutek, że przedmiot postępowania już nie istnieje. Przedmiot tego postępowania oczywiście istnieje, co znalazło potwierdzenie choćby w licznych wyrokach tutejszego sądu. Jest nim droga o statusie drogi gminnej. Także dokumentacja zdjęciowa i opisowa nie pozwala przyjąć, że droga przebudowana w sposób nielegalny przestała istnieć (nie ma jej) nie można zatem wydać jednego z nakazów o których mowa w art. 151 ust 1 ustawy Prawo budowlane, by nielegalne roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodności z prawem. Możliwość taka wynika choćby z ekspertyzy technicznej oraz jej uzupełnienia, jaką organ I instancji pozyskał zgodnie z wezwaniem organu odwoławczego zawartym w postanowieniu z dnia 5 września 2022 r. Nie sposób uznać, że nadmiernie długie, nieefektywne postępowanie w sprawie, wydawało by się nieskomplikowanej, uprawnia organ administracji do jego umorzenia właśnie na skutek faktu długotrwałości postępowania, w trakcie którego przedmiot tego postępowania ulega naturalnej degradacji. Przedmiot postępowania administracyjnego będący w złym stanie technicznym, jest w dalszym ciągu przedmiotem tego postępowania, a jego stan techniczny nie uzasadnia przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z tego właśnie względu. W ocenie sądu także decyzja organu I instancji była prawnie wadliwa nie tylko z uwagi na treść wyrzeczenia, które zdaje się nie mieć umocowania w art. 51 ustawy Prawo budowlane ale też z uwagi na fakt, że organ ten nie zastosował się do wskazań zawartych w orzeczeniach sądowych.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.