Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3135/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17a ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 37 § 1 pkt 1, art. 77
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 189/23 w sprawie ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 września 2023 r. oddalił skargę Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 462), dalej: ustawa zmieniająca, w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: ustawa komunalizacyjna, przez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., podczas gdy do dnia 16 kwietnia 2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.– na dzień 27.05.1990 r. działka nr [...], [...], obręb B. oraz do prowadzenia postępowania do czasu jego zakończenia;

2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz w zw. art. 37 § 1 pkt 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie występowała bezczynność Wojewody i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowaniu przez organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym połączone z opieszałym, niesprawnym i nieefektywnym działaniem organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie;

3) art. 151 ppsa w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 kpa oraz w zw. z art. 7 i 77 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i art. 77 kpa, gdyż Wojewoda pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma tego organu z 8 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do P. S.A., jak i do Gminy W., z którego wynikało, że organ wszczął postępowanie administracyjne z udziałem stron, oczekując od P. S.A. przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do tego pisma, w tym spornej nieruchomości;

4) art. 151 ppsa w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 kpa oraz w zw. z art. 8 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy działanie organu naruszało art. 8 kpa, gdyż organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania, a Sąd pominął, że organ administracji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu, lecz wszczął to postępowanie, ustalając krąg stron postępowania, przedmiot tego postępowania oraz kierując do P. S.A. precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji, które to czynności są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w foku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej, a uchybienie organu w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym;

5) art. 151 ppsa w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 kpa oraz w zw. z art. 6 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy działanie organu naruszyło art. 6 kpa, gdyż organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa, a Sąd nieprawidłowo przyjął za stanowiskiem organu, że występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym i w konsekwencji nie wywołuje żadnych skutków prawnych, przy czym Sąd nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji" i nie wskazał czy odpowiedź na takie pismo jest wiążąca dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy przepisy postępowania nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skargą z 4 kwietnia 2023 r. Gmina zarzuciła Wojewodzie bezczynność w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb B. W skardze podniosła, że pismem z 14 czerwca 2017 r. poinformowała Wojewodę o zaistnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na konieczność wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a organ pismem z 8 maja 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A. o przekazanie dokumentów potwierdzających, że wskazane nieruchomości zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ze szczególnym uwzględnieniem decyzji administracyjnych i protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania nieruchomości, co zdaniem Gminy świadczyło o wszczęciu postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone w przewidzianym przepisami terminie.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, wskazując, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności spornej nieruchomości zostało wszczęte, w związku z czym nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Sąd wskazał przy tym, że za wszczęcie postępowania nie można uznać pisma z 8 maja 2019 r., którego celem było zebranie informacji czy w stosunku do 274 nieruchomości, w tym także spornych, istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17a ustawy komunalizacyjnej gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 (ust. 1). Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływa z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). W stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości (ust. 3). Jednocześnie w związku z usunięciem ostatniego z zacytowanych przepisów z systemu prawnego z dniem 17 kwietnia 2020 r. podnieść wypada, że w myśl art. 14 ustawy zmieniającej postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że gminy miały obowiązek przekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości podlegających komunalizacji. Po tym terminie gminy traciły prawo inicjowania postępowania komunalizacyjnego, które podlegało wszczęciu przez właściwego wojewodę wyłącznie z urzędu. Oznacza to, że postępowanie w sprawie spornej nieruchomości nie zostało wszczęte na wniosek Gminy złożony w dniu 14 czerwca 2017 r. Wniosek ten mógł jednak zostać uznany za informację prowadzącą do wszczęcia postępowania z urzędu. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych Kodeks postępowania administracyjnego co do zasady nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Przyjmuje się zatem, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2534/18). Istotne jednakże jest, że czynność taka powinna prowadzić do uzyskania przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, co umożliwia jej podjęcie stosownych działań w sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12).

Z powyższego wynika, że podjęcie czynności przez organ będzie uznawane za wszczęcie postępowania w sprawie, o ile czynność taka związana jest z określoną indywidualną sprawą administracyjną bądź prowadzi do jej wyodrębnienia. Podkreślenia także wymaga, że w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu ustalenie okoliczności czy w określonym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie pozostawione jest decyzji organy, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek wszczęcia tego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1820/21, czy z 7 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2003/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że czynności podejmowane w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania z urzędu, same z siebie nie wszczynają takiego postępowania.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem uznać, że skierowanie przez Wojewodę pisma do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami P. S.A. zwierającego żądanie przekazania dokumentów potwierdzających, że 274 nieruchomości wskazane załączniku do tego pisma zostały przekazane przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego P., wszczynało postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do każdej z tych nieruchomości. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 14 ustawy zmieniającej w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, że do ich naruszenia mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji, w której doszłoby do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego w stosunku do spornej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 770/19). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, które nie znajdowały w niej zastosowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.