Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2591/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1 107 par. 3w zw. z art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 31 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 1333 ze zm.), nakazał Gminie [...] wykonanie w terminie do 30 lipca 2021 roku rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] gmina [...].

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania rozbiórki do dnia 30 lipca 2021 r. i w tym zakresie orzekł, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nie daje podstawy do wyznaczenia terminu wykonania nakazanego obowiązku. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku czynności kontrolnych ustalono, że oczyszczalnia ścieków (będąca przedmiotem zgłoszenia z [...] listopada 2013 r.) została wykonana w sposób odbiegający od warunków zgłoszenia, tj. została usytuowana niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, co w efekcie doprowadziło do naruszenia przepisów warunków technicznych.

Ze znajdującego się w aktach sprawy "Projektu budowlanego. Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy [...] opracowanego w październiku 2013 r." wynika, że przydomowa oczyszczalnia ścieków na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] miała być usytuowana od strony wschodniej działki (między budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] , a działką o nr ewid. [...], studzienki chłonne i studzienka rozdzielcza usytuowane miały być za budynkiem mieszkalnym), natomiast w rzeczywistości usytuowano oczyszczalnię ścieków oraz studzienki w części frontowej nieruchomości, co spowodowało naruszenie przepisów technicznych.

Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że studnia chłonna przedmiotowej oczyszczalni ścieków znajduje się w odległości ok. 18,70 m od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, usytuowaną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Takie usytuowanie urządzenia rozsączającego oczyszczalni ścieków powoduje naruszenie § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), który stanowi, że "odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód - 30 m.

Z przeprowadzonego postępowania wynika, że woda ze studni usytuowanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...] przeznaczona jest do spożycia przez ludzi (wniosek na podstawie pisma M Z), a tym samym usytuowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, w tym studni chłonnej stanowiącej jej element jest niezgodne z powołanym wyżej przepisem.

Organy nadzoru budowlanego nie widzą w przedmiotowej sprawie możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, których wykonanie doprowadziłoby przedmiotowe urządzenie techniczne do zgodności z przepisami (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), z uwagi na zbyt bliskie usytuowanie obiektu w stosunku do studni znajdującej się na działce sąsiedniej. W związku z czym konieczne jest dokonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na działce o nr ewid. [...].

W niniejszym przypadku organ I instancji słusznie nakazał wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, jednak wadliwie zdaniem organu odwoławczego określił termin jej wykonania, do czego nie miał podstawy.

Odnosząc się zaś do treści odwołania [...] WINB wskazał, że zaskarżona decyzja PINB stanowi o rozbiórce całej oczyszczalni ścieków znajdującej się na działce o nr ewid. [...], a nie tylko o rozbiórce części oczyszczalni. Przydomowa oczyszczalnia ścieków nie może spełniać swojej funkcji bez komór filtracyjnych/studni rozsączającej, której usytuowanie narusza przepisy warunków technicznych, o czym była mowa wyżej. W związku z tym konieczne jest rozebranie całego urządzenia budowlanego - oczyszczalni ścieków.

III.

Po rozpoznaniu wniosku Gminy [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2021 r.

Po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Przywołując istotę nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ wskazał, że nie jest i nie może być ono utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność innej decyzji wydanej w trybie zwykłym (według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania).

GINB przypomniał, że na działce nr [...] znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków zrealizowana niezgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do uprzednio wniesionego zgłoszenia, wobec którego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu. Inwestorem robót budowlanych była Gmina [...], która dzięki zawartej [...] czerwca 2014 r. umowie z właścicielką działki - I S, uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ograniczonym zakresie, tj. realizacji budowy przydomowej czyszczalni ścieków.

Urządzenie zainstalowano w innej niż pierwotnie zakładano (w przedłożonym projekcie budowlanym) części działki, co spowodowało niezachowanie wymaganych odległości od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...].

Inwentaryzacja powykonawcza oraz protokół pokontrolny z [...] sierpnia 2019 r. wskazują, że odległość między studnią na działce nr [...], a najdalej oddaloną od niej studnią chłonną (będącą odbiornikiem ścieków oczyszczonych) wynosi 18,70 m.

Jakkolwiek odległość ta mogłaby zostać zmniejszona, jeżeli studnia nie dostarczałaby wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, to w niniejszej sprawie nie może to mieć zastosowania. Właścicielka działki nr [...] - M Z przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. oznajmiła, że "jeśli przebywam na działce nr [...] (...) to korzystam z tej studni, która znajduje się na mojej działce".

Sformułowanie "studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" dotyczy studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, a więc przeznaczoną nie tylko do picia, ale też do innych celów domowych (gospodarczych) (tak wyrok NSA z 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3183/14).

Ustawodawca nie bez powodu zawarł regulację odnośnie ww. odległości, gdyż ma ona bezpośredni wpływ na warunki sanitarne, czyli ryzyko wystąpienia ewentualnego skażenia wody. Zachowanie wymaganej odległości jest niezbędne do wyeliminowania powyższego ryzyka, które w przypadku wystąpienia mogłoby doprowadzić do uszczerbku zdrowia, czy życia osoby z niej korzystającej.

Zainstalowanie oczyszczalni ścieków po przeciwnej stronie działki niż zaprojektowano w projekcie budowlanym spowodowało, że nie ma możliwości zapewnienia wymaganej odległości od studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W celu zapewnienia wymaganej odległości, studnie chłonne powinny zostać zainstalowane na działce w miejscu zgodnie z projektem budowlanym. Zważając na powyższe nie można zdaniem GINB stwierdzić, że decyzja organu wojewódzkiego o nakazie rozbiórki została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Odnosząc się do zarzutów Gminy, według której wystarczy zdemontować studnie chłonne, a w ich miejscu zamontować szczelny zbiornik bezodpływowy, należy wskazać, że przedmiotem realizacji była "budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy [...]". Inwestor dokonał zgłoszenia budowy urządzeń szczegółowo przedstawionych w projekcie budowlanym, zgodnie z którym przydomowa oczyszczalnia ścieków jest mikrostacją oczyszczania ścieków z czynnymi osadami, działającą z wykorzystaniem technologii SBR. W jej skład wchodzą komory filtracyjne zamiennie studnie rozsączające, czyli odbiorniki ścieków oczyszczonych, które rozsączają oczyszczone ścieki w gruncie. Ogólnie rzecz biorąc, przydomowa oczyszczalnia ścieków to układ, który zazwyczaj składa się z osadnika gnilnego oraz drenażu rozsączającego, w którym zachodzi proces rozkładu zanieczyszczeń na proste związki mineralne niegroźne dla środowiska oraz ich rozsączenie bezpośrednio do gruntu. Zamontowanie szczelnego zbiornika bezodpływowego oraz usunięcie elementów rozsączających oczyszczone ścieki w gruncie sprawiłoby, że urządzenie przestałoby pełnić funkcję przydomowej oczyszczalni ścieków. Podobnie, nakazanie rozbiórki tylko części obiektu doprowadziłoby do nieprawidłowego funkcjonowania urządzenia jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, bowiem należy ją rozumieć jako układ elementów stanowiących jedną całość, której prawidłowe funkcjonowanie jest możliwe przy zapewnieniu współdziałania wszystkich elementów składowych szczegółowo określonych w projekcie budowlanym.

Nadto GINB podkreślił, że Gmina [...] zobowiązała się do zrealizowania inwestycji zgodnie z opracowaną dokumentacją techniczną (umowa między Gminą [...] a I S z [...] czerwca 2014 r.). Zgodnie więc z art. 52 P.b., to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych m.in. w decyzji, o której mowa w art. 51, czyli decyzji rozbiórkowej wydanej przez [...] WINB. Intencją ustawodawcy było, aby obowiązki wynikające z prowadzonego postępowania naprawczego w pierwszej kolejności były nakładane na podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami. Obowiązkiem inwestora było prowadzenie prac budowlanych zgodnie z projektem budowlanym oraz przepisami prawa. Odpowiedzialność za proces budowlany, w tym za ewentualne uchybienia spoczywa na inwestorze. W gestii Gminy powinno było być uzyskanie dostępu do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...] na cele budowlane w zakresie określonym decyzją organu nadzoru budowlanego. Niewykonalność decyzji nie może natomiast wynikać z jego ewentualnego braku. Trwała niewykonalność obowiązku, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Brak tytułu prawnego taką okolicznością nie jest, gdyż zawsze istnieje możliwość jego uzyskania, choćby w drodze cywilnoprawnej. Ubocznie jedynie przyjdzie zwrócić uwagę, że właścicielka działki, na której posadowiony jest obiekt, na żadnym etapie postępowania nie twierdziła, że nie wyraża zgody na wykonanie przez Gminę nałożonego obowiązku albo że oczekuje jego skierowania do siebie samej.

IV.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 50-51 P.b. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że te przepisy uprawniają Skarżącą do działań rozbiórkowych pomimo nie posiadania tytułu prawnego do dysponowania działką nr [...],

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Gmina wskazała, że z akt PINB wynika, że organ ten zadał pytanie M Z, czy studnia położona na działce nr [...] "dostarcza wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi", odpowiedź na zadanie pytanie otrzymał. Niestety nie zadał pytania właścicielce działki nr ew. [...] czy w przypadku nałożenia na Gminę [...] nakazu rozbiórki instalacji, udzieli ona gminie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że gmina nie jest właścicielem nieruchomości na której posadowiono oczyszczalnię. Przy zastosowaniu art. 51 P.b. wymagane jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy należy rozumieć: tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższy przepis pojęcie tytułu prawnego do nieruchomości wiąże z "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".

Prowadzenie robót budowlanych w obrębie nieruchomości bez zgody jej właściciela prowadzi do naruszenia stanu posiadania, który w prawodawstwie polskim podlega ochronie prawnej. Jak słusznie zauważył GINB "taki dostęp zobowiązany może uzyskać" (od właściciela nieruchomości), "może" - czyli na chwilę obecną go nie posiada, co więcej, nie ma żadnej pewności że go uzyska.

Zdaniem Skarżącej decyzja PINB nakazująca całkowitą rozbiórkę instalacji jest żądaniem nadmiernym w stosunku do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.

W tym przypadku, aby doprowadzić instalację do stanu zgodnego z prawem należy jedynie zdemontować jej część w postaci studni chłonnych i zainstalować w ich miejsce np. szczelny zbiornik bezodpływowy, z którego użytkownik będzie okresowo wybierał nagromadzoną wodę. Nie ma potrzeby demontowania całej instalacji, która pracuje prawidłowo, a posadowienie jej pozostałych elementów w postaci osadnika wtórnego i bioreaktora nie naruszają obowiązującego w tej materii prawa.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednak nie z przyczyn w niej podnoszonych.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń. Postępowanie nieważnościowe nie jest więc kolejną, trzecią czy nawet czwartą instancją zwykłą, a odrębnym trybem, w którym bada się wyłącznie zaistnienie w decyzji wady kwalifikowanej.

Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku).

W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.

Z kolei z powołanego przez Skarżącą art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że wadą kwalifikowaną skutkującą unieważnieniem decyzji jest to, że była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Chodzi więc o to, by decyzja została dotknięta już w dacie jej wydania wadą uniemożliwiającą całkowicie jej wykonanie.

VII.

Oceniając wniesioną skargę należy zauważyć, że w zasadzie twierdzenia Gminy koncentrują się na próbie wykazania, że decyzja [...] WINB dotknięta była wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. czyli była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd nie podziela jednak tego stanowiska, akceptując wywody GINB prezentowane w tym zakresie.

Należy przede wszystkim podkreślić, że Strona Skarżąca zupełnie dowolnie interpretuje okoliczności sprawy, w tym fakt wcześniejszego uchylenia przez WINB pierwszej decyzji PINB o nakazie rozbiórki, nałożonym na właścicielkę działki. Do uchylenia tego doszło z uwagi na zakwestionowanie przez właścicielkę możliwości nałożenia na nią nakazu rozbiórki, która wskazała przy tym Gminę jako inwestora i podmiot odpowiedzialny za inwestycję. Właścicielka działki nie czyni przy tym jakichkolwiek trudności w rozbiórce urządzenia.

Nadto, art. 52 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepisy prawa wyraźnie zatem wskazywały i wskazują kolejność nakładania nakazów na poszczególne osoby.

Nowe brzmienie art. 52 ust. 1 P.b. potwierdza powyższe stanowiąc, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli jednak roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie właścicielka nieruchomości kwestionuje to, że sama miałaby dokonać rozbiórki, wskazując Gminę jako inwestora, to nie ma powodów by uznać, że obowiązek skierowano do niewłaściwej osoby, a przez to że decyzja jest niewykonalna. Gmina była inwestorem wykonanej przydomowej oczyszczalni, zatem nakaz rozbiórki skierowano do podmiotu właściwego. Niezależnie od dalszych uwag w sprawie, rację ma GINB wskazując, że nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do Gminy jako inwestora i że może ona dokonać rozbiórki.

Nie zachodzi zatem niewykonalność decyzji.

VIII.

Zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesna i niekompletna jest ocena sprawy dokonana przez GINB z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu nieważnościowym GINB ma obowiązek stosować zasady procesowe narzucone organom administracji publicznej Kodeksem postępowania administracyjnego, a więc przede wszystkim kierować się potrzebą ustalenia prawdy obiektywnej i wyjaśnienia wszystkich okoliczności spornych w sprawie, czego odzwierciedlenie ma się znaleźć w uzasadnieniu decyzji. To więc, że organ w tego rodzaju sprawie jak niniejsza, nie prowadzi klasycznego postępowania dowodowego, nie zwalnia z obowiązku oceny dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i przede wszystkim nie zwalnia też z dokonania weryfikacji, czy z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, organy działające w postępowaniu zwykłym nie naruszyły przepisów procesowych (zwłaszcza dowodowych), a jeżeli tak było, to czy nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji GINB brak jest dostatecznego rozważenia kluczowej kwestii i okoliczności, które doprowadziły do nakazu rozbiórki, a jakie związane są z wzajemnym posadowieniem studni i elementów oczyszczalni ścieków względem siebie.

Przypomnieć trzeba, że powodem nakazanej rozbiórki, a więc środka przywrócenia zgodności inwestycji budowlanej z prawem o najdalej idącym skutku, było ustalenie przez organy, że studnia na działce nr ewid. [...] stanowi studnię, która w rozumieniu § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia technicznego dostarcza wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającą, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej.

Po pierwsze, organy orzekające w postępowaniu zwykłym w ogóle nie odniosły się do kwestii potrzeby ustanowienia dla realizacji studni strefy ochronnej dla ujęć i źródeł wodnych, co jest jednak elementem koniecznym oceny, czy studnia istnieje legalnie.

Po drugie, ważniejsze, w aktach sprawy znajdują się mapy ewidencyjne terenu, w szczególności działek nr ewid. [...], z których niezbicie wynika, że obie nieruchomości się podłączone do sieci wodociągowej, z założenia dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Kwestia ta była niezwykle istotna i nie mogła nie znaleźć odzwierciedlenia w ocenie organów, czy pomimo posiadania przyłącza wodociągowego (jeżeli takowe rzeczywiście istnieje), studnia na działce nr ewid. [...] jest w rzeczywistości studnią dostarczającą wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, czy też charakteru takiego nie ma. Należy podkreślić, że ta okoliczność (woda dostarczana w celach spożycia przez ludzi), jest kluczowym elementem przyjęcia, że do tego rodzaju studni stosuje się normy odległościowe z § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia technicznego, a w konsekwencji że ma to istotny wpływ na ocenę legalności posadowienia spornej oczyszczalni ścieków.

Po trzecie, ocenie organu powinna podlegać okoliczność prawidłowości zrealizowania procesowego obowiązku wyjaśnienia istotnych okoliczności poprzez ustalenie przeznaczenia wody ze studni. Organy przyjęły, że z oświadczenia właścicielki nieruchomości nr ewid. [...] wynika, że jeśli przebywa ona na działce to korzysta z tej studni. Rzecz jednak w tym, że samo korzystanie ze studni nie jest tu czynnikiem przesądzającym, zaś zapytanie PINB w tym zakresie wymagało znacznie szerszej odpowiedzi, tj. przede wszystkim wskazania, czy woda ze studni jest przeznaczona do spożycia przez ludzi, na co od właścicielki nieruchomości odpowiedzi niewątpliwie nie uzyskano.

W kontekście zastosowania środka o najdalej idącym skutku, GINB był zobowiązany ocenić, czy powyżej opisane elementy procesowego działania organów orzekających w postępowaniu zwyczajnym, dawały pełną podstawę do orzeczenia rozbiórki. Zdaniem Sądu przedwcześnie uznano, że decyzje WINB i PINB nie są dotknięte wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa procesowego. W szczególności w ogóle brak jest oceny, czy wobec zaewidencjonowanego na mapach wodociągu prowadzącego do działki nr ewid. [...] oraz niepełnego udzielenia odpowiedzi przez właścicielkę tej nieruchomości (dla podkreślenia odpowiedzi, którą organy uznały za kluczową dla orzeczonej rozbiórki), zastosowanie tak dalece idącego środka w postaci eliminacji w całości urządzenia budowlanego jakim w tym przypadku jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, było prawidłowe (nierażące).

Nadto Sąd zwraca uwagę, że szerszej oceny ze strony GINB wymaga również orzeczenie nakazu rozbiórki z perspektywy zasadności eliminacji przydomowej oczyszczalni ścieków w całości a nie w części. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ może nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Słusznie więc, choć nie wprost, podnosi Skarżąca Gmina, że doprowadzenie do rozbiórki całego urządzenia budowlanego, składającego się ze studni chłonnych, przewodów rozsączających oraz zbiorników, w których następuje proces rozkładu ścieków i ich oczyszczenia, mógł nie być konieczny. To, że urządzenie budowlane stanowiło techniczną całość (przydomową oczyszczalnię ścieków) nie oznacza jeszcze, że organ musiał nakazać jego rozbiórkę. Istotą art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem w sposób jak najmniej dolegliwy dla adresata nakazu. Jeżeli więc możliwe było orzeczenie tylko rozbiórki tych elementów przydomowej oczyszczalni ścieków, które znajdują się w zbytnim zbliżeniu do studni (o ile taka ma charakter określony w § 31 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia technicznego), z jednoczesnym pozostawieniem zbiorników, które mogą stanowić zbiorniki szczelne, to rozważenia wymaga przez GINB, czy organy nadzoru budowlanego nie wykroczyły w sposób rażący poza dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Nie jest to przy tym kwestia pewnej swobody oceny działań nadzoru budowlanego, bowiem GINB winien w tym przypadku rozważyć powyższe w aspekcie dostatecznego wyjaśnienia powodów nakazania rozbiórki całości przydomowej oczyszczalni a nie tylko jej części.

W kontekście powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wystarczające jest uchylenie samej zaskarżonej decyzji GINB, gdyż ocen wymaganych przez Sąd można dokonać rozpatrując jeszcze raz wniosek Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. nie orzekł o zwrocie kosztów na rzecz Gminy z uwagi na brak przyczynienia się przez ten podmiot do wyjaśnienia istoty sprawy.