Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 524/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 397/22 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Starosty W. na rzecz A. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. (Skarżący) na bezczynność Starosty W.(Starosta )w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Starosty zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa dróg gminnych bez nazwy w m. D., C., S.i W., gm. R.". Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją tą odjęte zostało m.in. prawo własności nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarżącego.

Skarżący pismem, które wpłynęło do organu 14 czerwca 2022 r., zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie sprawy odnośnie odszkodowania za nieruchomość.

W odpowiedzi, pismem datowanym na 22 czerwca 2022 r. organ poinformował Skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie ale w 2023 r. z uwagi na konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego w drodze przetargu, a aktualnie nie ma na to środków.

W dniu 8 lipca 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie zostało przekazane Wojewodzie Mazowieckiemu (Wojewoda) 12 lipca 2022 r., który postanowieniem z 28 lipca 2022 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy.

Skarżący 9 sierpnia 2022 r wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odjęcie jej prawa własności nieruchomości, zarzucając organowi naruszenie :

1) art. 12 ust. 4g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

2) art. 35 § 1 i 3 kpa;

3) art. 36 § 1 i 2 kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności we wskazanym postępowaniu;

2) zobowiązanie organu do ustalenia i wypłaty odszkodowania w dodatkowym terminie 2 miesięcy;

3) zobowiązanie organu do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości;

4) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6) orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

7) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości.

Zawiadomieniem z 29 sierpnia 2022 r. Starosta wszczął postępowanie mające na celu ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe regulacje zauważył, że na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie nie podejmie on żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).

Sąd wskazał następnie, że oceniając zasadności skargi odwołać się też należało do stosownych regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: kpa).

Wyjaśnił, że w art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).

Takim przepisem szczególnym jest art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej specustawa drogowa"), zgodnie z którym, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia jej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle powyższego nie ulegało wątpliwości w ocenie Sądu, że instytucje bezczynności i przewlekłości postępowania wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Sąd wskazał, że Skarżący zarzucił organowi bezczynność w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż decyzja w tym względzie powinna być wydana w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. w okolicznościach niniejszej sprawy do 28 czerwca 2022 r.

Sąd zwrócił uwagę, że pismo organu skierowane do Skarżącego, a datowane na 22 czerwca 2022 r. stanowiło w istocie zawiadomienie w trybie art. 36 kpa. W piśmie tym Skarżący został zawiadomiony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podana została przyczyna zwłoki (brak środków na czynności niezbędne w postępowaniu) i wskazany został nowy termin załatwienia sprawy (2023 r.).

Wprawdzie w zawiadomieniu tym brak jest pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, ale nie ma to znaczenia w świetle faktu, że strona cały czas była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zresztą brak ten nie był przeszkodą we wniesieniu takiego ponaglenia, co nastąpiło 8 lipca 2022 r.

W ocenie Sądu nie miało znaczenia, że pismo to zostało wystosowane przed formalnym wszczęciem postępowania, które w tej sprawie następowało i tak z urzędu. Istotne było, że pismo to pochodziło z daty przed upływem ustawowego terminu załatwienia sprawy i zawierało w zasadzie wszystkie elementy wymagane przez powołany ostatnio przepis.

Sąd uznał, że podana przyczyna niezałatwienia sprawy jest istotna i stanowiła rzeczywistą przeszkodę w zakończeniu postępowania w ustawowym terminie. Operat szacunkowy stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a przeprowadzenie tego dowodu jest w takiej sprawie podstawowym obowiązkiem organu, który pociąga za sobą określone i to duże koszty.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, na podstawie których można byłoby mówić o bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę. Wbrew zarzutom skargi, analiza akt sprawy nie daje podstaw do przypisania organowi przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności, a opóźnienie w załatwieniu sprawy jest uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, co organ prawidłowo wyjaśnił w piśmie z 22 czerwca 2022 r., stanowiącym zawiadomienie na podstawie art. 36 kpa.

Skoro więc w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, ani do bezczynności, to nie wchodzi w grę badanie kwestii rażącego naruszenia prawa w tym względzie. Tym samym nie było podstaw do zobowiązania organu do ustalenia i wypłaty odszkodowania w wyznaczonym terminie, ani do zobowiązania go do zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, nie podlegały także rozpoznaniu wnioski Skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej, ani o wymierzenie organowi grzywny, a wobec nieuwzględnienia skargi nie mógł być uwzględniony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że organ nie pozostaje w bezczynności, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje na to, że organ do dnia wniesienia skargi nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że pozostawał przez ten okres w bezczynności;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, w zw. z art. 12 § 1 kpa, art. 35 § 1 i § 3 kpa oraz w zw. z art. 36 § 1 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że organ wypełnił swój obowiązek określony w art. 36 kpa i tym samym nie jest możliwe postawienie mu zarzutu bezczynności w sytuacji przekroczenia ustawowych terminów na rozpoznanie sprawy i nie podjęcia jakichkolwiek czynności do dnia wniesienia skargi, podczas gdy prawidłowa ocena wskazuje na to, że niepodjęcie jakichkolwiek czynności do dnia wniesienia skargi skutkuje uznaniem organu za bezczynny.

Skarżący na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi.

Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w obydwu instancjach oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że 22 sierpnia 2022 r. do Starosty wpłynęło postanowienie Wojewody o uznaniu ponaglenia za uzasadnione i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Następnie, 29 sierpnia 2022 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu 2 września 2022 r. Starosta przesłał skargę do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią, zaś już 5 września 2022 r. zlecił rzeczoznawcy wykonanie wyceny wywłaszczonej nieruchomości, która został sporządzony 21 września 2022 r.

Skarżący wskazał, że na tle przedstawionego stanu faktycznego ewidentne jest, że od 29 kwietnia 2022 r. do 29 sierpnia 2022 r. Starosta i nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Dobitnie pokazuje to lektura karty sprawy (znajdująca się w aktach sprawy), na której znajduje się 6 pozycji - w tym 3 to czynności wykonane przez Starostę w.:

a. 22 czerwca 2022 r. - odpowiedź na pismo z 10 czerwca 2022 r.

b. 12 lipca 2022 r. - przesłanie ponaglenia wraz z aktami do Wojewody,

c. 29 sierpnia 2022 r. - zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zapoznaniu się z aktami.

Do dnia wniesienia skargi brak było jakiejkolwiek czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy. Skarżący podkreślił że zarówno w piśmie z 22 czerwca 2022 r., jak też w odpowiedzi na skargę Starosta wskazywał, że przyczyną niezałatwienia sprawy była konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, to zaś nie mogło być zrealizowane z uwagi na rozdysponowanie w całości dotacji celowej przeznaczonej na realizację zadań w 2022 r.

Tymczasem po wpływie postanowienia Wojewody wyznaczającego termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy - Starosta w ciągu tygodnia dokonał wszczęcia postępowania, w ciągu następnego tygodnia dokonał wyboru rzeczoznawcy i zlecił temu rzeczoznawcy sporządzenie operatu, który został sporządzony w ciągu kolejnych 2 tygodni. Powyższe pokazuje, że jednak - wbrew temu co wcześniej twierdził - organ dysponował środkami na sporządzenie operatu w 2022 r., jak również, że zlecenia wykonania operatu można było dokonać w tydzień (nie wymagało to długotrwałej procedury przetargu z ustawy Prawo zamówień publicznych). Powyższe powoduje powstanie poważnych wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń zawartych w piśmie z 22 czerwca 2022 r., jak też w odpowiedzi na skargę z 2 września 2022 r.

Skarżący wskazał, że w świetle okoliczności faktycznych spraw trudno zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż organ nie pozostawał w bezczynności ani też nie prowadził przewlekle postępowania. Trudno również uznać, że podana w piśmie z 22 czerwca 2022 r. przyczyna niezałatwienia sprawy była istotna i stanowiła rzeczywistą przeszkodę w zakończeniu postępowania w ustawowym terminie.

Po pierwsze - nawet przy uznaniu, że sporządzenie operatu jest istotną i czasochłonną czynnością w postępowaniu - to fakt ten nie uprawniał organu do niepodejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie przez 4 miesiące. Przez te 4 miesiące Starosta nawet nie próbował dokonać zlecenia sporządzenia operatu.

Po drugie - stan faktyczny dobitnie obrazuje, że zlecenie operatu i jego sporządzenie zajęło Staroście 17 dni. Dlaczego zatem przed wpływem postanowienia Wojewody nie było możliwe przez 4 miesiące zlecenie operatu i jego wykonanie, a po wpływie postanowienia Wojewody nagle stało się możliwe w ciągu 17 dni.

Po trzecie - wskazywana przez Starostę w piśmie z 22 czerwca 2022 r. przyczyna niezałatwienia sprawy - czyli brak środków finansowych - nie zwalnia Starosty z zarzutu bezczynności;

Po czwarte - wskazywana przez Starostę w piśmie z 22 czerwca 2022 r. przyczyna niezałatwienia sprawy - czyli brak środków finansowych - nie była prawdziwa, czego dowodem jest fakt zlecenia wykonania operatu jeszcze w 2022 r.

Również za nietrafioną w ocenie Skarżącego należy uznać tezę WSA w Warszawie, że skoro "pismo organu skierowane do skarżącego, a datowane na 22 czerwca 2022 r. stanowiło w istocie zawiadomienie w trybie art. 36 kpa." to wyznaczenie tym pismem terminu ("2023 rok") spowodowało, że organ nie był w bezczynności - bez względu na nieokreśloność tego terminu (tak wyznaczony termin może oznaczać styczeń 2023 rok, ale równie dobrze grudzień 2023 r.) oraz jego długość (od 7 do 18 miesięcy).

Skarżący przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał że poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynach nie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu przewlekłości postępowania. Przewlekłość postępowania jest bowiem kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2021 r. II SAB/Lu 142/20).

Skarżący podniósł, że jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku oraz przedstawionego stanu faktycznego WSA zaniechał kontroli faktu wyznaczenia tego terminu. Wyjaśnił również, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 kwietnia 2021 r. (III SAB/Kr 6/21) "Sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma jedynie charakter techniczny i walor informacyjny w stosunku do strony, ale nie przerywa stanu bezczynności organu, jako stanu powstrzymywania się od jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. Informacja ta nie jest w żaden sposób związana z czynnościami podejmowanymi przez organ w celu załatwienia sprawy. "

W realiach niniejszej sprawie jest to bardzo widoczne - Starosta poza wyznaczeniem nowego terminu nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie przez 4 miesiące.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie Sąd kasacyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, rozpoznawanym w granicach skargi kasacyjnej, to jest w granicach wskazanych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości domniemywania, jaki przepis w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony, stąd tak istotne jest prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i wskazane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony w odniesieniu do przywołanego w podstawach kasacyjnych art. 77 k.p.a., który składa się z czterech jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej. W konsekwencji, postawiony przez Skarżącego zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. uchylał się spod kontroli instancyjnej Sądu kasacyjnego.

Ustosunkowanie się do zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej wymaga w ocenie Sądu kasacyjnego wyjaśnienia pojęcia pozostawania organu w bezczynności. Sąd pierwszej instancji uznał, że pojęcie bezczynności organu reguluje art. 149 p.p.s.a. Pogląd ten jest oczywiście nieprawidłowy. Artykuł 149 p.p.s.a. wskazuje, jak sąd winien sformułować wyrok w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego.

Pojęcie bezczynności wyjaśnione zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19. W jej uzasadnieniu wskazano, że przedmiot kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie może być identyfikowany inaczej, niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisu art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tym przepisem stany rzeczy istniejące w postępowaniu administracyjnym.

Skarga na bezczynność jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje, że załatwia on sprawę dłużej, niż było to niezbędne.

Wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że o bezczynności organu można mówić, jeżeli w określonym ustawą terminie nie podjął on żadnej czynności w sprawie. O stanie bezczynności można mówić w sytuacji, w której organ w określonym ustawą terminie nie załatwił sprawy.

W rozpoznawanej sprawie decyzja w sprawie odszkodowania powinna być wydana do 29 czerwca 2022 r., uwzględniając termin wynikający z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Oczywiste jest, że w terminie tym organ nie załatwił sprawy, to jest nie wydał decyzji administracyjnej.

Pierwszą czynnością podjętą przez organ po otrzymaniu pisma Skarżącego z 10 czerwca 2022 r. była odpowiedź datowana na 22 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że odpowiedź ta spełnia wymogi z art. 36 § 1 k.p.a., którego to stanowiska nie podzielał Skarżący stawiając zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej,

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wskazanie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. oznacza, że co do zasady, do momentu jego upływu organ nie pozostaje w bezczynności. Zatem podzielenie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pismo organu z 22 czerwca 2022 r. odpowiadało wymogom z 36 § 1 k.p.a. oznaczałoby konieczność przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę.

Pismo z 22 czerwca 2022 r. wystosowane zostało przez organ – jak słusznie zwrócił uwagę Skarżący, jeszcze przed datą wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji odszkodowawczej. Co jednak najistotniejsze, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, by wskazywało ono termin załatwienia sprawy. Rację ma Skarżący, że wskazanie, iż sprawa załatwiona zostanie w 2023 r. oznacza, iż sprawa załatwiona może być zarówno w styczniu jak i w grudniu 2023 r. Takie określenie momentu załatwienia sprawy stoi w oczywistej sprzeczności z wynikającym z art. 7 k.p.a. obowiązkiem organów stania na straży praworządności jak również z wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie organ przez okres wskazany w ustawie nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności w trybie specustawy drogowej. Innymi słowy, obywatelowi odjęte zostało prawo własności nieruchomości na cel publiczny, a jednocześnie organ będący przedstawicielem władzy publicznej najpierw nie podejmował żadnych czynności celem przyznania odszkodowania a następnie wyjaśnił, że sprawę tę rozstrzygnie w bliżej nieokreślonej przyszłości.

Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy a decyzja nie została wydana w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności.

Czyni to zasadnym zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, co skutkuje koniecznością uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Skarżący – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych.