Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3257/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.W., A.P., S.P., Z.W. i S.W.1 reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S.W.2 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 203/20 w sprawie ze skargi U.W., A.P., S.P., Z.W. i S.W.1 reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S.W.2 na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic P., W., Ł." 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Miasta Krakowa tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego: - kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) złotych solidarnie od A.P. i S.P., - kwoty po 60 zł (sześćdziesiąt) złotych od U.W., Z.W. i S.W.1. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 203/20, oddalił skargę U.W., A.P., S.P., Z.W. i S.W.1 reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S.W.2 na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic P., W., Ł.".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 7 stycznia 2020 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej wyznaczenia terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolami U.6 i U.7 – § 26 ust. 1, § 26 ust. 2 (oraz odpowiednie oznaczenie terenu na Rysunku Planu stanowiącego załącznik nr 1 do planu). Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przyjęcie uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...]2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic P., W. i Ł." (dalej: "m.p.z.p. Ł.") pomimo jej sprzeczności z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej: "Studium");

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze oznaczonym U.6 i U.7 w sposób nie uwzględniający wymagań ładu przestrzennego;

3. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez stosowanie rygorów prawa tylko w stosunku do niektórych podmiotów, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów mieszczących się w tej samej kategorii;

4. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie w korzystaniu z prawa własności skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego w części dotyczącej obszaru położonego na północ od [...] S. do ul. P. i na wschód od ul. Ł. do granicy terenu oznaczonego symbolem U.8 .

Całość terenów objętych m.p.z.p. Ł. oznaczona była w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wprowadzonym uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą nr XCI11/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. symbolami MN oraz MW. Teren ten został odmiennie oznaczony w załączniku graficznym wprowadzonym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z załącznikiem graficznym do tego studium teren na północ od ul. P. (do linii [...]) został oznaczony symbolami MN i MW, natomiast na południe od ul. P. do [...] S. symbolem U. Wejście w życie m.p.z.p. Ł. kolejny raz zmieniło przeznaczenie tych terenów. W załączniku graficznym do m.p.z.p. Ł. duża część terenów położonych pomiędzy [...] S. a linią [...] została oznaczona inaczej niż w załączniku graficznym do Studium.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazali, że obszar objęty m.p.z.p. Ł. znajduje się w [...] strukturalnej jednostce urbanistycznej o nazwie "P." (s. 137 tomu III Studium). Pierwszą wytyczną określającą kierunki zmian w strukturze przestrzennej tego obszaru jest zawarte w wytycznych polecenie utrzymania i uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej z możliwością przekształceń w zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną niskiej intensywności, z dopuszczeniem usług. Zgodnie więc z zawartymi w obowiązującym Studium wytycznymi do planów miejscowych istniejąca zabudowa jednorodzinna powinna zostać utrzymana i uzupełniona.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący wskazali, że tereny oznaczone w m.p.z.p. Ł. symbolami U6 i U7 są praktycznie w całości zabudowane. Zabudowa terenu znajdującego się po wschodniej stronie ul. Ł. nawiązuje do jednorodzinnej zabudowy znajdującej się po zachodniej części tej ulicy, który to teren jest oznaczony symbolem MN.5. Zachowanie ładu przestrzennego przy uwzględnieniu warunków lokalnych nakazywałoby wyznaczenie strefy przejściowej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wraz z usługami obejmującej całość terenów po wschodniej części ulicy Łokietka do granicy obszaru oznaczonego symbolem U.9. Strefa ta oddzielałaby przeznaczone wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową tereny po zachodniej stronie ul. Ł. z terenami przeznaczonymi wyłącznie na usługi.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 k.p.a. skarżący wskazali, że faworyzująco zostali potraktowani właściciele domów przy ul. Ł. [...] i [...]. Dwie działki ([...] i [...]), na których są one umieszczone, otrzymały oznaczenie MNiU.3. Działki, na których umieszczone są pozostałe domy jednorodzinne pod adresami ul. P. [...], [...] oraz działka, na której umieszczony jest budynek usługowo mieszkalny ul. P. [...], otrzymały oznaczenie U.6 i U.7. Wynikające z takiego oznaczenia przeznaczenie terenu ogranicza w znacznym stopniu uprawnienia właścicieli wynikające z prawa własności. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla dyskryminacji właścicieli budynków mieszkaniowych położonych przy ul. P. [...], [...] i [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji przez nieuzasadnione ograniczenie w korzystaniu z prawa własności – skarżący podnieśli, że w przypadku tego konkretnego terenu (U.6 i U.7) nie istnieją żadne przesłanki, które wskazywałyby konieczność ingerencji w prawo własności. Całość terenu stanowi własność prywatną. Istniejąca zabudowa powstała za zgodą odpowiednich władz. Nic nie wiadomo, aby istniała potrzeba lub zamiar zorganizowania na tym terenie jakichkolwiek placówek usługowych. Nie ma więc żadnych racji społecznych ograniczenie praw właścicieli tych terenów.

Skarżący rozwinęli i częściowo skorygowali argumentację w piśmie z 22 lipca 2020 r. obejmującym wystąpienie ich pełnomocnika na rozprawie. Skarżący w szczególności przyznali, że ich działki przynależą do jednostki urbanistycznej nr [...] A., a także zakwestionowali twierdzenie organu jakoby działki te przylegały do ul. O.

Organ pismem z 18 lutego 2020 r. wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem legalnościowej kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu – wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/19, Sąd skargę oddalił, wyrok ten jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd ponownie przywołał, że uchwała Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic P., W., Ł." była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu. Trzeba zatem mieć na względzie powagę rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/19 – niemniej jednak aktualna pozostaje potrzeba oceny zaskarżonej uchwały w zakresie nieobjętym wspomnianym wyrokiem, przez pryzmat interesu prawnego skarżących. W tym kontekście Sąd zauważył, że uprzednio został już oceniony i generalnie uznany za prawidłowy tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd wyjaśnił, że działki skarżących położone są w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod tereny usług (U).

W świetle ustaleń planu miejscowego działka nr 308 znajduje się w terenie U.6, a działki nr [...], [...] i [...] – w terenie U.7. Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 6 i 7 uchwały tereny te są terenami o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, że trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ustalenia planistyczne dla działek skarżących wynikają bezpośrednio z wiążących organy planistyczne gminy ustaleń Studium i że nie tylko są zgodne z wytycznymi Studium, ale także w pełni korespondują z wyznaczonymi w Studium kierunkami zmian w strukturze przestrzennej, które dla terenów wzdłuż ul. O. przewidują docelowo przekształcenie zabudowy w kierunku zabudowy usługowej. Zdaniem Sądu analiza argumentacji skargi w tej mierze wskazuje, iż tak naprawdę nie zmierza ona do wykazania sprzeczności istniejących ustaleń planistycznych ze Studium, lecz do wykazania, że również inne, oczekiwane przez skarżących ustalania byłyby w świetle Studium dopuszczalne (argument wskazujący na możliwość przesunięcia granic między terenami o głównych kierunkach zagospodarowania). Nawet gdyby, hipotetycznie rzecz ujmując, uznać tę tezę za trafną, to nie implikowałaby ona zasadności zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście Sąd podkreślił, że występującego w Studium pojęcia "zabudowy wzdłuż ul. O." nie można – zdaniem Sądu – identyfikować wyłącznie zabudową na działkach bezpośrednio przylegających do odnośnej ulicy. Skarżący w piśmie z 22 lipca 2020 r. wskazali, że ich działki są oddzielone od ulicy Opolskiej innymi terenami, ale – co znamienne – są to wszystko tereny, których przeznaczenie wpisuje się założony przez organ planistyczny stan docelowy.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ukształtowanie warunków zabudowy w obszarze oznaczonym U.6 i U.7 w sposób nie uwzględniający wymagań ładu przestrzennego, tereny U.6 i U.7 nie zostały ukształtowane z naruszeniem wymagań ładu przestrzennego, przeciwnie, oceniane w kontekście całokształtu planu oraz powołanych wyżej postanowień Studium ten ład współtworzą. Sąd zgodził się z argumentacją organu, że zastane zagospodarowanie terenu, choć nie jest bez znaczenia, nie wyklucza wprowadzenia takich rozwiązań planistycznych, które docelowo prowadzić będą do modyfikacji tego zagospodarowania, zwłaszcza gdy jej kierunek jest determinowany postanowieniami studium.

Nawiązując do zarzutów naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. oraz naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Sąd podniósł, że przeznaczenie działek skarżących przede wszystkim pod zabudowę usługową jest uzasadnione dążeniem do urzeczywistnienia kierunku zagospodarowania odnośnego terenu wynikającego ze Studium. Przyjęte przez prawodawcę lokalnego rozwiązanie nie ogranicza w istotny sposób wykonywania prawa własności przez skarżących – wszak zgodnie z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały mogą oni nadal korzystać ze swoich budynków mieszkalnych.

Według stanowiska Sądu w tym kontekście jako istotna jawi się też eksponowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej i nawet nie ujawnili przed organem planistycznym swoich preferencji co do przeznaczenia ich działek. W ocenie Sądu, prawodawcy lokalnemu niepodobna czynić zarzutu z tego, że nie antycypował nieujawnionych oczekiwań właścicieli co do przeznaczenia planistycznego ich działek.

W ocenie Sądu, nie można również kwestionować przeznaczenia planistycznego działek skarżących z powołaniem się na zasadę równości wobec prawa. Przeznaczenie to wprawdzie okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżących, ale obiektywnie trudno uznać je za "dyskryminujące". W niedalekim otoczeniu działek skarżących rzeczywiście wyznaczono również obszar MNiU.3, jednak w większości tereny sąsiednie, podobnie jak działki skarżących, są terenami pod zabudowę usługową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli U.W., A.P., S.P., Z.W. i S.W.1 reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego S.W.2, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego Sąd uznał, iż uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic P., W., Ł." w zakresie jej zaskarżenia nie jest sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

A. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędna ich interpretację, w wyniku czego Sąd stwierdził, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, w szczególności że nie doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności mimo potwierdzenia, iż zaskarżona uchwała stosuje rygory prawa tylko w stosunku do skarżących, bez jednoczesnego ich zastosowania w stosunku do innych podmiotów mieszczących się w tej samej kategorii.

B. Błędną interpretację przepisu § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały przez uznanie, że skarżący mogą nadal bez żadnych przeszkód, tak jak dotychczas, korzystać ze swoich budynków mieszkalnych.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic P., W., Ł." w części dotyczącej wyznaczenia terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolami U.6 i U.7 (§ 26 ust 1, § 26 ust. 2 oraz odpowiednie oznaczenie terenu na Rysunku Planu stanowiącego załącznik nr 1 do planu) oraz zasądzenie na rzecz Spółki, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie znajduje uzasadnia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędne, zdaniem skarżących kasacyjnie, ustalenie stanu faktycznego sprawy, które miało doprowadzić Sąd od uznania, że uchwała w zakresie jej zaskarżenia nie jest sprzeczna z ustaleniami studium.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, które to przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ do błędu w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi dochodzi w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, to jest w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być więc jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184).

Jednak niezależnie od powyższego wypada wskazać, że Sąd I instancji właściwie ocenił relacje zachodzącymi pomiędzy zaskarżonymi ustaleniami planu i rozwiązaniami przyjętymi w studium, a odnoszącymi się do terenów, na których znajdują się działki skarżących kasacyjnie. Przeznaczenie tych terenów pod zabudowę o funkcji usługowej koresponduje z ustaleniami studium, w których tereny te zostały oznaczone symbolem U – tereny usług, dla których funkcją podstawową jest zabudowa usługowa (t. III studium, III.1.4., s. 9).

Wprawdzie skarżący kasacyjnie podnoszą, że "pierwszą i podstawową wytyczną określającą kierunki zmian w strukturze przestrzennej tego obszaru jest polecenie utrzymania i uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej" (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), co znajduje potwierdzenie w ustaleniach studium (t. III, s. 133), to jednak nie zauważają, że ta wytyczna ma charakter generalny i odnosi się do całej jednostki nr [...] A. o powierzchni 219,63 ha, natomiast poniżej znajdują się wytyczne dotyczące poszczególnych fragmentów tej jednostki. I tak według tych szczególnych wytycznych istniejąca zabudowa wzdłuż ul. O. została przeznaczona "do przekształceń i uzupełnień w kierunku zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym, kształtowana jako nieciągła, przerywana komunikacją lokalną i ciągami zieleni urządzonej obudowa ulicy" (t. III studium, s. 133), zaś istniejąca zabudowa mieszkaniowa i usługowa pomiędzy ul. E. i terenami P. została przeznaczona "do przekształceń i uzupełnień w kierunku zabudowy usługowej o charakterze lokalnym" (t. III studium, s. 133). Realizacja tych wytycznych znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach zaskarżonego planu. Z części graficznej studium i planu wynika, że działki skarżących znajdują się w tym pierwszym z wymienionych obszarów. Zatem Sąd I instancji trafnie zaznacza, że ustalenie te nie dotyczą wyłącznie zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do ul. O., ale również do terenów, których przeznaczenie wpisuje się założony przez organ planistyczny stan docelowy wskazany w studium.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji właściwie ocenił, że organ planistyczny działał w granicach przysługującemu mu władztwa planistycznego oraz ustaleń obowiązującego studium. Jak już wyżej wskazano ustalenia odnoszące się do działek skarżących kasacyjnie zostały skorelowane z rozwiązaniami przyjętymi w studium. Zatem brak jest podstaw do kwestionowania niedochowania przez organy gminy obowiązku związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., czy też naruszenia ustaleń studium przez ustalenia planu w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wskazanym przez skarżących kasacyjnie.

Przeznaczenie w planie miejscowym działek skarżących kasacyjnie pod zabudowę budynkami usługowymi, zgodnie z wytycznymi studium nie może być postrzegane jako sprzeczne z zasadą równości i proporcjonalności, zwłaszcza (co zostało podniesione w odpowiedzi na skargę oraz w zaskarżonym wyroku), że skarżący kasacyjnie nie brali udziału w procedurze planistycznej, w tym nie wyrażali swojego stanowiska co do przeznaczenia terenu w postaci wniosków lub uwag do projektu planu. W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucać, że plan został uchwalony w zaskarżonym zakresie z naruszeniem konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., wypada wyjaśnić, że w toku sądowej kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogło dojść do naruszenia przepisów k.p.a. Przepisy te mają bowiem zastosowanie w postępowaniach objętych kodeksową regulacją, w szczególności w postępowaniach w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. Odnoszą się zatem do procesu stosowania prawa. Natomiast plan miejscowy przyjmowany w drodze uchwały rady gminy jest, w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, a więc aktem stanowienia prawa (aktem prawotwórczym), do którego przepisów k.p.a. (poza uzgodnieniami projektów planu, gdzie ma zastosowanie art. 106 k.p.a., zgodnie z art. 24 ust.1 u.p.z.p.) nie stosuje się.

Za niezasadny należało także uznać zarzut błędnej interpretacji § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały przez uznanie, że skarżący mogą nadal bez żadnych przeszkód, tak jak dotychczas, korzystać ze swoich budynków mieszkalnych. Zgodnie z tym przepisem: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem."

Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku wskazując, że "Przyjęte przez prawodawcę lokalnego rozwiązanie tak naprawdę nie ogranicza w istotny sposób wykonywania prawa własności przez skarżących – wszak zgodnie z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały mogą oni nadal bez przeszkód, tak jak dotychczas, korzystać ze swoich budynków mieszkalnych", nie dokonywał "interpretacji § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały" i nie odnosił się do ewentualnych możliwości rozbudowy tychże budynków.

Po drugie, zarzut błędnej interpretacji § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, nie został powiązany z naruszeniem przepisu u.p.z.p., które mogłoby prowadzić do uznania wskazanych przez skarżących kasacyjnie ustaleń planu za niezgodne z prawem. Nie można też uznać za zasadne odwoływanie się w tym kontekście do art. 64 Konstytucji RP, jak to uczyniono w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej, ponieważ wykorzystywanie terenów w sposób dotychczasowy nie może być poczytywane w tym przypadku za ograniczenie własności naruszające istotę tego prawa (vide art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.