Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4479/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 3b ust. 1, art. 3c ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, b i c, art. 4 ust. 2 pkt. 6, art. 4 ust. 2a, art. 4a, art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5, art. 6k ust. 3, art. 6m, art. 6r ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 6, § 134, § 135, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 10a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Błonie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2246/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 18 maja 2015 r. nr VIII/66/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2246/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Błoniu z dnia 18 maja 2015 r. nr VIII/66/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie

miasta i gminy (zwanej dalej Regulaminem), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały

w całości.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść § 1.1. pkt 1 lit. b Regulaminu jest sprzeczna z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały (Dz.U. z 2013 r. poz.1399 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.c.p.g., w związku

z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz.

594 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP

w związku z § 134 w związku z § 135 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z

dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr

100 poz. 908 z późn. zm.) zwanego dalej w skrócie r.z.t.p., gdyż regulacja ta wykracza

poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niedopuszczalne nałożenie na

mieszkańców gminy obowiązku zbierania odpadów do pojemników w wielkości i liczbie uzależnionej od liczby mieszkańców nieruchomości, podczas gdy ustawa umożliwia różnicowanie liczby i wielkość worków jedynie od liczby osób z nich korzystających.

Także § 2 pkt 1, 6, 7, 13, 17 i § 6 Regulaminu są sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w

związku z § 134 w związku z § 135 i § 143 r.z.t.p., gdyż regulacje ta wykraczają poza

ramy delegacji ustawowej oraz stanowią niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców

gminy obowiązku używania do prowadzenia zbiórki odpadów worków, podczas gdy

ustawa wskazuje jedynie na prowadzenie zbiórki odpadów w pojemnikach. Regulacja w przyjętym kształcie nie powinna zostać zamieszczona w zaskarżonej uchwale, a ponadto

w jej ramach dokonano nieuprawnionej modyfikacji treści przywołanych przepisów

ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 1.1. pkt 2 lit. b Regulaminu przekroczono delegację ustawową oraz

obostrzenia dotyczące właścicieli zwierząt domowych zawarte w ustawie z 21 sierpnia

1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.z. i przepisach Kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 1094 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie w Regulaminie obowiązku wyprowadzania psów i innych zwierząt

domowych na tereny do tego dopuszczone. Przepis Regulaminu jest niezgodny z art. 4

ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 w związku z § 143 r.z.t.p. Regulacja ta stanowi niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku naruszającego

konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz w sposób nieuprawniony modyfikuje treść przywołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przepis § 1.1. pkt 3 lit. a Regulaminu przekracza delegację ustawową przez

nałożenie obowiązku niezwłocznego uprzątania po opadach błota śniegu, lodu z powierzchni chodników także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne i

jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku

z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 w związku z § 135 i § 143 r.z.t.p. Nałożone na właścicieli nieruchomości obowiązki są nie tylko zbyt daleko idące, ale też czynią wykonanie tego rodzaju obowiązku niewykonalnym.

W ocenie Sądu również w § 1.1. pkt 5 Regulaminu przekroczono delegację

ustawową przez umożliwienie mycia jedynie nadwozi pojazdów samochodowych poza myjniami. Stanowi to niedopuszczalne ograniczenie przedmiotowe, gdyż regulacja ustawowa nie ogranicza możliwości mycia samochodów poza myjniami jedynie w

zakresie ich nadwozia. Powyższa praktyka legislacyjna organu jest sprzeczna z art. 4 ust.

2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r. z.t.p.

W § 1.1. pkt 6 Regulaminu przekroczono delegację ustawową przez umożliwienie wykonywania jedynie drobnych napraw pojazdów mechanicznych polegających na

wymianie kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełniania płynów, regulacjach.

Zaskarżony przepis Regulaminu wykracza poza ramy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z §

134 i w związku z § 135 r.z.t.p. Regulacja ustawowa nie ogranicza możliwości

wykonywania napraw, jedynie do napraw drobnych, wymienionych enumeratywnie. Tego rodzaju przepis Regulaminu stanowi nieuprawnione wyłączenie podmiotowe.

Za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, u.c.p.g. w związku z

art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 r.z.t.p., ponieważ w § 1.1. pkt 6 Regulaminu Rada dopuściła wyłącznie możliwość dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi jeżeli są to naprawy, które nie są związane z uciążliwością dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ograniczenie dokonywania naprawy pojazdów tylko do takich napraw, stanowi ingerencję

w regulacje Kodeksu cywilnego związane z prawem własności nieruchomości oraz tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 K.c.). Zgodnie z art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. organ

gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami

stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Treść powyższego przepisu nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych. Regulacja w tym zakresie ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności.

W § 1.1. pkt 5 lit. a Regulaminu przekroczono delegację ustawową przez umożliwienie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na terenie nieruchomości niesłużących do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że

wykonywane jest to na utwardzonej ich części. Regulacja ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach nie ogranicza możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko pod warunkiem, że wykonywane jest to na utwardzonej części nieruchomości. Skarżony przepis został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt

1 lit. c u.c.p.g. oraz § 134, § 135 w związku z § 143 r.z.t.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 135 oraz w związku

z § 143 r.z.t.p., ponieważ w § 5 pkt 1 lit. d. pkt 5 oraz pkt 7 Regulaminu wskazano

konkretną pojemności pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

Z kolei w § 1.1. pkt 4 Regulaminu powtórzono regulację ustawową określoną w

art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a także dokonano jej częściowej modyfikacji przez wskazanie,

że do obowiązków właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. należy uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik została uznana wydzielona część drogi

publicznej służąca do ruchu pieszego, położona bezpośrednio przy granicy

nieruchomości.

Sąd wskazał nadto, że w § 9 Regulaminu Rada zobowiązała właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania

odpadów komunalnych na zasadach opisanych w Regulaminie utrzymywania

pojemników oraz miejsc zbierania i gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1

pkt 1 u.c.p.g. oraz w zakresie posadowienia pojemnika na nieruchomości również

regulacji zawartej w § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.). Skarżony przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem § 118 w związku z § 143 r.z.t.p. w drodze częściowego

powtórzenia i modyfikacji regulacji zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach.

Również kwestionowany przepis § 2 pkt 3 Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i

art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 r.z.t.p., gdyż jego uchwalenie wykraczało poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowiło niedopuszczalne nałożenie na

mieszkańców gminy obowiązków segregowania praktycznie wszystkich odpadów.

Naruszono ponadto art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g.

w związku z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 i

w związku z § 143 r.z.t.p. przez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 12

oraz w § 13 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe szeregu obowiązków

i ograniczeń co stanowi powtórzenie i jednocześnie modyfikację regulacji ustawowych zawartych w ustawie o ochronie zwierząt i Kodeksu wykroczeń oraz narusza

konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

W § 13 pkt 2 lit. h Regulaminu bezzasadnie nałożono na posiadaczy zwierząt domowych obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych

przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten w

sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Skarżony przepis Regulaminu został wydany z istotnym naruszeniem art.

4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji

RP w związku z § 6 w związku z § 143 r.z.t.p. z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem przez zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów

prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Błonie, zaskarżając go

w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 w związku z § 143 r.z.t.p. przez ich błędną wykładnię uznającą, iż treść § 1.1. pkt 1 lit. b Regulaminu przekracza delegację ustawą, a ponadto dokonuje w sposób nieuprawniony modyfikacji treści przywołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

2) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 w związku z § 143 r.z.t.p. przez błędną jego wykładnię odnośnie treści § 2 pkt 1,6,7,13,17 Regulaminu z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej przy określaniu obowiązków właścicieli;

3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 i z związku z § 143 r.z.t.p. przez błędną ich wykładnię odnośnie treści § 1.1. pkt 2 lit. b Regulaminu w zakresie obowiązku wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny do tego dopuszczone;

4) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i § 135 w związku z § 143 r.z.t.p. przez błędną jego wykładnię odnośnie sformułowania w Regulaminie co do nałożenia obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia;

5) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i

art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r.z.t.p. przez błędną jego wykładnię w zakresie zapisu § 1.1. pkt 5 Regulaminu;

6) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i

art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r.z.t.p. w zakresie zapisu

§ 1.1. pkt 6 Regulaminu;

7) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i

art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r.z.t.p. przez błędną jego wykładnię w zakresie zapisu Regulaminu § 1.1. ust. 5 pkt 6 i zapisu, iż dokonywanie naprawy poza warsztatami samochodowymi, które nie są uciążliwe dla właścicieli

sąsiednich nieruchomości, ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości;

8) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i

art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r.z.t.p. przez błędną jego wykładnię w zakresie § 1.1. pkt 5 lit. a Regulaminu;

9) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r.z.t.p. przez błędną jego wykładnię co do zapisów Regulaminu w paragrafie 5 ust. 1 pkt d ust. 5 oraz ust. 7;

10) art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z § 134 i § 135 oraz w związku z § 118 i § 143 r.z.t.p. odnośnie zapisu § 1.1 ust. 4 Regulaminu przez błędną jego wykładnię;

11) art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 97 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z § 134 oraz w związku z §135 i § 118 w związku z § 143 r.z.t.p. w kwestii zapisu § 9 Regulaminu przez błędną jego wykładnię;

12) art. 4 ust 2 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 i w związku z § 135 r.z.t.p. przez błędne uznanie, że uchwalony zapis § 2 pkt 3 Regulaminu wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi nałożenie obowiązku segregowania praktycznie wszystkich odpadów;

13) art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art.

94 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z § 134, § 135 w związku z § 143 r.z.t.p.

poprzez błędną wykładnię co do zapisu § 12 oraz § 13 Regulaminu, że uchwalenie ich przekraczało ramy delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych w ustawie o ochronie zwierząt i Kodeksie wykroczeń oraz narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności;

14) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. w związku z art. 40 ust. 1 u. s. g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 6 i § 143 r.z.t.p. przez błędną wykładnię w przedmiocie uchwalonego zapisu § 13 pkt 2 lit. h Regulaminu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w

całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Błonie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej

sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym

samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia

wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując,

które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało

wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego

skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie w skardze kasacyjnej, a strona przeciwna nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie jest uzasadnionym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z

art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. poprzez uznanie, że § 1.1. pkt 1 lit. b (prawidłowo § 1 ust. 1 pkt

1 lit. b) Regulaminu zawiera treść przekraczającą delegację ustawą, a ponadto dokonuje

w sposób nieuprawniony modyfikacji treści przywołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b Regulaminu wprowadzony został obowiązek

zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (art. 5 ust. 1 pkt

3 u.c.p.g.) poprzez określenie, że zbieranie odpadów niepodlegających selektywnemu zbieraniu następuje do pojemników o wielkości i liczbie uzależnionej od liczby

mieszkańców nieruchomości. Art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g. stanowi, że rodzaj i

minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych określa się przy uwzględnieniu liczby osób korzystających z tych pojemników.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie "osoby korzystające z pojemników" i "liczba mieszkańców nieruchomości" nie stanowią pojęć synonimicznych. Obowiązek przestrzegania ustawowych kryteriów wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a

i b u.c.p.g. nie może zostać zmodyfikowany w regulaminie utrzymania czystości i

porządku w gminie (tak. por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1481/17,

LEX nr 2650631; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1631/20, LEX nr 3161998; prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 9 września

2020 r. sygn. akt II SA/Rz 263/20, LEX nr 3060705). W związku z tym, skoro w

zaskarżonym Regulaminie Rad Miejska w Błoniu wprowadziła kryterium uzależniające

ilość i wielkość pojemników od liczby mieszkańców nieruchomości, to trafnie Sąd

pierwszej instancji stwierdził, że § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu w istotnym zakresie narusza prawo wprowadzając regulację sprzeczną z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g.

Nie są co do zasady zasadnymi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. poprzez uznanie, że § 1 ust. 1 pkt 5 lit. a i § 1 ust. 1 pkt 6 Regulaminu zawierają treści nie znajdujące podstaw w delegacji ustawowej do uregulowania tej materii w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. Błędnie, jak podnosi to strona skarżąca

kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ww. przepisy Regulaminu

naruszyły art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art.

7 i art. 94 Konstytucji RP i w związku z § 134 oraz § 135 r.z.t.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj.

warunków dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Dotyczy to przede wszystkim warunków zapewniających

zgodne z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odprowadzanie

nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, LEX nr 587205; wyrok NSA z 27 czerwca

2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248). Z przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 2

lit. c u.p.c.g. wynika, że rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania

wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarte w § 1 ust. 1 pkt 6 Regulaminu ograniczenie w postaci enumeratywnie wyliczonego katalogu drobnych naprawach oraz

ich zawężenia poprzez ogólne określenie zakresu nieuciążliwości tych napraw do

właścicieli sąsiednich nieruchomości stanowi zarówno przekroczenie delegacji

ustawowej, jak i ingerencję w rozwiązania właściwe dla Kodeksu cywilnego (w tym art.

144 i następne K.c.).

Zawarte w § 1 ust. 1 pkt 5 lit. a Regulaminu ograniczenie dopuszczalności mycia pojazdów tylko do nieruchomości niesłużących do użytku publicznego pod warunkiem wykonywania tego mycia na powierzchni utwardzonej także zasadnie zostało wskazane przez Sąd pierwszej instancji jako przekraczające delegację ustawową zawartą w art. 4

ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. Do wprowadzenia takich ograniczeń tylko w zakresie

nieruchomości niesłużących do publicznego użytku, jakie zawierał ww. przepis

Regulaminu, nie pozwalał art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g.

Rację ma natomiast strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że wskazanie na dopuszczalność mycia pojazdów na utwardzonym terenie nieruchomości wraz ze wskazaniem środków używanych do mycia oraz sposobu odprowadzania ścieków nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Mogą one być zaliczone do zasad (warunków)

mycia pojazdów, z tym że brak wskazania jakichkolwiek warunków mycia pojazdów na nieutwardzonych częściach nieruchomości i to niezależnie od sposobu zabezpieczenia

tak wykonywanego mycia pojazdu przed przedostaniem się do gleb zanieczyszczeń już

jest takim naruszeniem. Także rację ma strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że § 1

ust. 1 pkt 5 lit. a Regulaminu w pierwotnej wersji dodatkowo zawężał możliwość mycia pojazdów tylko do ich nadwozi i w tym zakresie zmiana tego przepisu nastąpiła na podstawie uchwały zmieniającej Regulamin z dnia 5 września 2016 r. nr XXI/190/16, jednakże brak uwzględnienia tej zmiany przez Sąd pierwszej instancji orzekający o zgodności z prawem zaskarżonego Regulaminu na datę 1 lipca 2017 r. nie stanowi istotniejszego uchybienia, ponieważ § 1 ust. 1 pkt 5 lit. a Regulaminu nawet po wyeliminowaniu ograniczenia w myciu pojazdów tylko do nadwozi naruszał zakres

delegacji ustawowej wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. Ponadto należy uznać,

że § 1 ust. 1 pkt 5 lit. a i pkt 6 Regulaminu wprowadzający całkowity zakaz mycia i

naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi w

miejscach służących użytkowi publicznemu także nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. (tak np. NSA w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Nie są zasadnymi zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia

prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że § 2 pkt 6,7,13,17 Regulaminu oraz § 5 ust. 1 pkt d (powinno być § 5 pkt 1 lit.

d), ust. 5 (powinno być pkt 5) i ust. 7 (powinno być pkt 7) Regulaminu zawierają treści nie znajdujące podstaw w delegacji ustawowej do ich uregulowania w zaskarżonym akcie

prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na

terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach

zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ

samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący

gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle

prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02;

wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1731/13).

Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny

być uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku

na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało

do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16, LEX nr 2587667).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w związku z

art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 w związku

z §135 w związku z § 143 r.z.t.p. przez uznanie, że treść § 2 pkt 6, pkt 7, pkt 13 i pkt 17 Regulaminu przekracza zakres delegacji ustawowej przy określaniu obowiązków

właścicieli. Zgodnie z § 2 pkt 6 i 7 Regulaminu odpady z tworzyw sztucznych i wielomateriałowe gromadzi się w workach i pojemnikach po ich uprzednim zgnieceniu,

tak aby zachowały mniejszą objętość oraz selektywnie zebrane odpady przekazywane

są operatowi/przedsiębiorcy w szczelnie zamkniętych workach. Stosownie zaś do § 2 pkt

13 Regulaminu odpady wielkogabarytowe wystawiane są, tak jak pozostałe selektywnie zbierane, bez umieszczania ich w workach; pozostałe wymienione w pkt 13 należy

wkładać do worków bezbarwnych, przeźroczystych tak, by możliwa była identyfikacja ich zawartości. Zgodnie z § 2 pkt 17 Regulaminu zebrane w wyniku sprzątania chodników

liście pochodzące z drzew rosnących wzdłuż ulicy należy zebrać do worków

dostarczonych przez operatora/przedsiębiorstwo komunalne i zgromadzić na chodniku w miejscu nieutrudniającym korzystanie z niego; worki te ma obowiązek odebrać operator/przedsiębiorstwo komunalne na koszt gminy Błonie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników

i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w

gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Wśród szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy objętych art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. brakuje uprawnienia do nałożenia obowiązku

zgniatania odpadów oraz obowiązku szczelnego zamykania worków zawierających selektywnie zebrane odpady przekazywane operatowi lub przedsiębiorcy.

Tym samym treść § 2 pkt 6 i pkt 7 Regulaminu nie znajduje upoważnienia ustawowego. Nakładanie na mieszkańca gminy obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego musi wynikać z wyraźnej delegacji ustawowej. Skoro art. 4 ust. 2 pkt 2

u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia do nakładania na mieszkańców obowiązków w

zakresie zgniatania odpadów, to nie może takiego obowiązku samoistnie wprowadzić

rada gminy. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący (enumeratywny) wylicza art. 4 ust. 2 ww. ustawy, to jakiekolwiek

domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby

nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie

rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na

mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej.

Także w orzecznictwie sądowym już kilkakrotnie wyrażano trafny pogląd o braku podstaw do nakładania na mieszkańców w regulaminie utrzymania czystości i porządku

na terenie gminy uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. obowiązku zgniatania odpadów (zob. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po

63/16, LEX nr 2094843; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19

lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 445/17, LEX nr 2328340; wyrok NSA z 17 października

2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16, LEX nr 2587667). Podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie zwiera podstawy prawnej do nałożenia na właściciela zasad wystawiania odpadów wielkogabarytowych i innych odpadów oraz

zasad gromadzenia liści pochodzących z drzew rosnących wzdłuż ulicy.

Także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 2 pkt 1 Regulaminu nie jest zasadny. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji dość ogólnie wskazał

na sprzeczność treści tego przepisu z art. 4 pkt ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. tym niemniej samo rozstrzygniecie o wadliwości tego przepisu Regulaminu jest trafne. Zgodnie bowiem z powołanym § 2 pkt 1 Regulaminu ustalone zostały zasady w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów polegające na tym, że pojemniki i worki do prowadzenia selektywnej zbiórki dostarcza właścicielom nieruchomości operator/przedsiębiorca, zaś oni mają obowiązek przyjąć je i zgodnie z przeznaczeniem używać. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie zawiera delegacji ustawowej do nałożenia

obowiązku przyjmowania przez właścicieli nieruchomości pojemników i worków do selektywnej zbiorki odpadów. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników

i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników.

Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące

do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy,

o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym kwestia ewentualnego przejęcia od właścicieli przez gminę obowiązków w

zakresie wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki służące do zbierania

odpadów komunalnych może być przedmiotem odrębnej uchwały rady gminy, o której

mowa w art. 6r. ust. 3 u.c.p.g., a nie regulaminu określającego zasady utrzymania

czystości i porządku na terenie gminy (tak też np. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 864/19, LEX nr 3013291).

Zgodnie z § 5 pkt 1 lit. d ww. uchwały pojemniki przeznaczone do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych na terenie nieruchomości muszą posiadać objętość wynoszącą: 110l, 120 l, 240l, 1100 l oraz w wypadku zestawów do selektywnej zbiórki ustawianych na terenach przestrzeni publicznej od 800 l do 2500 l, a także kontenery o pojemności 2 - 10 m3 dla odpadów remontowych i budowlanych. § 5 pkt 5 Regulaminu określa konkretne wielkości pojemników w zależności od rodzaju zabudowy, ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz rodzaj źródła ogrzewania, a § 5 pkt 7 określa

co do zasady konkretne wielkości pojemników dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a są wytwarzane odpady komunalne. Jak wynika z art. 4 ust. 2

pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa rodzaj i minimalne pojemności pojemników

przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Tym samym skoro delegacja ustawowa pozwala jedynie na określenie minimalnej pojemności, to treść § 5 pkt 1 lit. d,

pkt 5 i pkt 7 Regulaminu określająca konkretną pojemność takich pojemników narusza zakres delegacji ustawowej. Przy czym z treści tego przepisu nie wiadomo, jakie nieruchomości powinny być wyposażane w pojemniki o konkretnej pojemności. Sam § 5 Regulaminu ma przy tym wewnętrznie sprzeczną treść. Zakres regulacji zawartej w tym przepisie i wprost w nim wyrażonej zawiera określenie minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, natomiast powołany

§ 5 pkt 1 lit. d, pkt 5 i pkt 7 wskazuje już konkretne pojemności (a nie minimalne) pojemników. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, stosownie do której rada gminy ma prawo ustalać konkretne wielkości pojemników, ponieważ w obrocie są typowe wielkości pojemników, a przy tym wielkości te są zróżnicowane co do ilości i morfologii odpadów. Występowanie standardowych

pojemników nie oznacza niemożliwości ustalenia minimalnej ich pojemności, zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 4 pkt 2 lit. 2 u.c.p.g. To właśnie minimalna wielkość takich pojemników pozwala na uzależnienie ilości zbieranych odpadów i ich morfologii od tego, ile w danych okresie rzeczywiście zbierze się opadów. Przyjęcie konkretnej

wielkości pojemników mogłoby prowadzić do trudności z ich odbieraniem przez przedsiębiorcę zajmującego się odbiorem odpadów, gdyby musiał zabrać pojemniki mieszczące odpady o większej niż wynikałoby to z Regulaminu pojemności. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym regulamin utrzymania

czystości i porządku w gminach ma określać minimalne wielkość takich pojemników (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18, LEX nr 3075093; wyrok

NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1481/17, LEX nr 2650631).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i art. 5 ust. 1

pkt 4 u.c.p.g. polegające na uznaniu, że § 1.1 ust. 4 Regulaminu zawiera treści nie znajdujące podstaw w delegacji ustawowej.

§ 1 ust.1 pkt 4 (a nie § 1 ust. 1 pkt 4) Regulaminu stanowi, że ww. akt prawa miejscowego nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt

4 u.c.p.g. do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Natomiast art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. określa, że

regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.) oraz w art. 5 ust. 1 pkt

4 u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu,

lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym

za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, przy czym właściciel nieruchomości

nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój

lub parkowanie pojazdów samochodowych. Mając powyższe należy stwierdzić, że § 1

ust. 1 pkt 4 Regulaminu odwołując się do obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w sposób nieprecyzyjny określił, że zgodnie z powołanym przepisem ustawy do obowiązków właściciela nieruchomości należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Taki sposób regulacji,

jak trafnie to podniósł Sąd pierwszej instancji, mógł prowadzić do wątpliwości co do

zakresu nałożonego na właściciela nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników. Art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ogranicza zakres sprzątania chodników w przypadku, gdy na nich dopuszczalny jest np. płatny postój pojazdów, natomiast § 1 ust. 1 pkt 4 Regulaminu poprzez jednoczesne odwołanie się do

art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy i wskazanie, że obowiązkiem właściciela jest uprzątniecie

błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników mógł wskazywać, że Regulamin

ten w tym przepisie zmodyfikował ten obowiązek rozciągając go na wszystkie chodniki.

Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność tego przepisu

Regulaminu.

Niezasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni

§ 1 ust. 1 pkt 3 lit. a Regulaminu nakazującego właścicielowi niezwłocznie po opadach uprzątanie błota, śniegu i lodu jako naruszającej zakres delegacji ustawowej wynikającej

z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Wprawdzie powołany już

art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, ale nie ma podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i

nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku niezwłocznego usuwania ww. błota, śniegu i lodu. Podobne stanowisko odnośnie braku podstaw do nakazywania

niezwłocznego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zostało wyrażone

w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, LEX nr 2426937; w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1135/19,

LEX nr 3015114; w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 25 listopada 2020 r. sygn.

akt II SA/Gd 218/20, LEX nr 3089464).

Niezasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że § 2 pkt 3 Regulaminu zawierają treść nie znajdującą podstaw w delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii w zaskarżonym

akcie prawa miejscowego.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie art. 4 pkt 2 lit. a u.c.p.g. w wersji obowiązującej na datę po wejściu w życie nowelizacji Regulaminu (tj. od 1 lipca 2017 r.)

nie stanowił podstawy do wprowadzenia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z dniem 1 lutego 2015 r. ustawodawca znowelizował art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do

zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w

regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a tej ustawy. Art. 4a u.c.p.g.

zawierał delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz wskazania, kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust.

1 i art. 3c ust. 1 tej ustawy. Obowiązujące w przedmiotowej sprawie rozporządzenie

Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19)

wprowadziło oznaczenia pojemników (i worków) do selektywnego zbierania odpadów, ale nie zawierało nakazu tylko takiego zbierania tych odpadów.

Ponadto w art. 4 u.c.p.g. dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych

innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy.

Tym niemniej należy stwierdzić, że według stanu prawnego obowiązującego w tej sprawie właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć wójtowi deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m u.c.p.g.). Zgodnie z art. 3 ust.

2 pkt 5 tej ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Tym niemniej o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji.

Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania

odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Miało to wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 u,c.p.g.). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Potwierdza to zmiana dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019

r. poz. 1579), zgodnie z którą w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art.

6k ust. 3 u.c.p.g., nakładający obowiązek ustalenia stawki opłaty podwyższonej w

przypadku niewypełnienia przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych

w sposób selektywny. Tym samym o ile w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie Rada Miejska w Błoniu mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, o tyle nakładając jednoznacznie na wybranych właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów przekroczyła delegację ustawową. Taki pogląd zaprezentowano także w orzecznictwie sądowym (por. prawomocny Wyrok WSA w

Kielcach z 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 893/19, LEX nr 2777680; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 705/18, LEX nr 2602921).

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej

wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że

§ 9 Regulaminu zawiera treść nie znajdującą podstaw w delegacji ustawowej do uregulowania tej kwestii w zaskarżonym akcie prawa miejscowego.

§ 9 Regulaminu określał standardy utrzymania pojemników oraz miejsc zbierania

i gromadzenia odpadów. Art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakładał obowiązek utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten nie zawierał jednak delegacji do ustalenia wymogów sanitarnych, porządkowych lub technicznych w zakresie utrzymywania pojemników i miejsc zbierania oraz gromadzenia odpadów. Tym samym określając precyzyjnie dodatkowe warunki sanitarne, porządkowe i techniczne (np. terminu czyszczenia i odkażania pojemników, zakazu wydzielania przez pojemnik

nieprzyjemnych zapachów, itp.) Rada Miejska w Błoniu przekroczyła delegację

ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W orzecznictwie sądowym także wyrażono pogląd, zgodnie z którym rada gminy nie została upoważniona do określenia szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji obowiązku utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. prawomocny wyrok

WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, LEX nr 1991762; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 145/20, LEX

nr 3058552; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1127/19, LEX nr 3080740).

Nie są zasadnymi zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej

wykładni art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez uznanie, że § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 12 oraz § 13 pkt 2 lit. g Regulaminu zawierają treść nie znajdującą podstaw w delegacji ustawowej do uregulowania w zaskarżonym akcie prawa miejscowego.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu utrzymanie czystości i porządku w

gminie obejmowało dopuszczalność wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych

na tereny do tego celu dopuszczone. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie ma określać

obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym ograniczenie możliwości wyprowadzania psów (i innych zwierząt domowych) tylko do terenów do tego celu (tzn. wyprowadzania) dopuszczonych stanowi istotną modyfikację art. 4 ust. 2 pkt 6 ww.

ustawy. Ustawa ta bowiem pozwalała na wyprowadzanie zwierząt domowych na

zasadniczo na każdy teren. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby

przywołaną treść § 1 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu należałoby interpretować w ten sposób, że pozwalała na wyprowadzanie zwierząt domowych na każdy teren, poza tymi, na

których wstęp takich zwierząt był niedopuszczalny, nie wynika z wykładni tego przepisu.

Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. pozwala na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie konkretnych obowiązków (nakazów lub zakazów) na właścicieli

zwierząt, przy czym obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub

zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet

ograniczeń (por. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2724/19, LEX nr

3065125). Nie jest zaś dopuszczalnym generalne uregulowanie prawa do

wyprowadzania zwierząt domowych tylko na dozwolonego do tego tereny.

Zgodnie z § 12 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta domowe są

zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten stanowi w istocie

powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości

i porządku w gminie ma określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe,

mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów służących do wspólnego użytku. Tym samym powtórzenie regulacji ustawowej w akcie prawa miejscowego stanowi wadę takiego aktu.

Stosownie do § 13 pkt 1 lit. b Regulaminu właściciel psa może zwolnić to zwierzę

ze smyczy wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich. Taka

treść przepisu stanowi w znacznym zakresie powtórzenie art. 10a ust. 4 i ust. 3 u.o.z.,

przy czym wprowadza dodatkowy wymóg zwolnienia ze smyczy psa nie tylko na terenie prywatnym ogrodzonym w sposób uniemożliwiający psu wyjście (jak to wprost wynika z

art. 10a ust. 4 u.o.z.), ale modyfikuje ten wymóg poprzez wskazanie, że taki teren nie pozwala na dostęp osób trzecich.

Zasadnie natomiast podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że § 13 pkt 2 lit. h Regulaminu nie narusza w istotnym zakresie delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust.

2 pkt 6 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem Regulaminu do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy ponoszenie pełnej odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, a w szczególności natychmiastowe usuwanie

przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach

i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych itp., a także nieruchomościach innych właścicieli; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nieulegających szybkiemu rozkładowi torbach mogą być deponowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów; postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z psów przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z

psów opiekunów.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak zdefiniowania pojęcia "zanieczyszczeń" pozostawionych przez zwierzęta domowe stanowi o istotnym

naruszeniu prawa. Kwestia zdefiniowania tego pojęcia w regulaminach utrzymania

czystości i porządku w gminach nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z jednym ze stanowisk, taki regulamin powinien definiować pojęcie zanieczyszczenia, ponieważ jest ono nieprecyzyjne i niedookreślone i może oznaczać

każde zanieczyszczenie pozostawione przez zwierzę domowe, przy czy niektóre z nich byłyby trudne do rzeczywistego usuwania (np. zanieczyszczenia płynne, fragmenty

sierści, itp.). Taki pogląd został zaprezentowany m.in. w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 91/21, LEX nr 3247737 oraz w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 93/21,

LEX nr 3224829).

Odmienne stanowisko zostało wyrażone w np. wyroku NSA z 27 października

2010 r. sygn. akt II OSK 1568/10, LEX nr 746647; w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 41/21, LEX nr 3185196; w

prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 768/20, LEX nr 3171658 oraz w prawomocnym wyrku WSA w Warszawie z 5 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2241/20, LEX nr 3170420. Zgodnie z kolei z tym poglądem ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie obowiązku natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe mieści się w

zakresie objętym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ jest to jeden z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mający na celu ochronę przez zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego (publicznego) użytku i nie ma potrzebny doprecyzowywania samego pojęcia "zanieczyszczenie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dookreśla pojęcie zanieczyszczenie wskazując, że jednym z obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zanieczyszczaniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym już sam przepis wskazuje, że dotyczy on nie każdego zanieczyszczenia ale tylko takiego, które skutkuje zanieczyszczeniem terenu. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie zawiera wprost upoważnienia do zdefiniowania w akcie prawa miejscowego samego pojęcia "zanieczyszczenie". Tym

samym pojęcie zanieczyszczenia terenu przez zwierzę domowe należy rozumieć w taki sposób, jaki wynika z języka potocznego. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego pod pojęciem zanieczyszczenia należy rozumieć uczynienie coś nieczystym, zabrudzenie, zaśmiecenie, wprowadzenie do czegoś szkodliwej substancji (Słownik

Języka Polskiego R-Z, pod red. M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1996, s. 873). Tym

samym obowiązek usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe obejmuje wszystkie takie, które zanieczyszczają dany teren lub obiekt. Brak wiec

odrębnej definicji tego pojęcia w Regulaminie nie stanowił istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne – podnoszone

przy każdym zarzucie – te dodatkowe zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i

art. 94 Konstytucji RP w związku z § 134 oraz w związku z § 135 r.z.t.p.

Stosownie do objętej art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia

ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższą zasadę potwierdza także art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy stanowi akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Regulacja zawarte w akcie prawa miejscowego ma na celu jedynie wykonanie delegacji ustawowej wynikającej z upoważnienia zawartego w

przepisach ustawy. Tak wydany akt prawa miejscowego kształtuje prawa i obowiązki jego adresatów. Tym samym w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji kontrolując

zaskarżony Regulamin będący aktem prawa miejscowego skupił się na ustaleniu, czy poszczególne przepisy tego Regulaminu zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, czy też zawarta w nich regulacja przekracza zakres tego upoważnienia.

Zgodnie z § 143 r.z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone następujących działach tego rozporządzenia: w dziale VI,

z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale

II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Tym samym do aktów prawa miejscowego stosuje się także odpowiednio § 134 i § 135 r.z.t.p. Zgodnie z odpowiednim stosowaniem § 134 r.z.t.p. podstawą wydania aktu prawa miejscowego jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadania lub kompetencji danego podmiotu. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że powołane przez

Sąd pierwszej instancji przepisy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach zawierały przepisy upoważniające do wydania Regulaminu.

Zgodnie z odpowiednim stosowaniem § 135 r.z.t.p. w uchwale będącej aktem

prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z

zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, o którym mowa w § 134 pkt 1 r.z.t.p. oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt

2 r.z.t.p. Żadnego z ww. przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki

prawodawczej nie naruszył w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że w zdecydowanej większości prawidłowo wykazany przez Sąd pierwszej instancji zakres istotnego naruszenia prawa zawarty w zaskarżonym Regulaminie uzasadniał stwierdzenie nieważności tego aktu w całości.

Tym samym mimo tego, że w niewielkim zakresie uzasadnienie zaskarżonego

wyroku jest błędne, to skarga kasacyjna podlega, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.