Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3594/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.11
journal: Dz.U. 2019 poz 1162
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art.11 ust.1 lit.b) i e)
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 37/20 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w C. (dalej: skarżąca lub zgłaszający) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 października 2019 r. w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ) otrzymał zgłoszenie spółki dotyczące planowanej wysyłki odpadów z Włoch do Polski, obejmujące 2.000 ton odpadów w postaci materiałów budowlanych zawierających azbest, oznaczonych kodem A2050 zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12 lipca 2006 r.; dalej: rozporządzenie) oraz kodem 17 06 05, zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów. Jako odbiorcę odpadów zgłaszający wskazał A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: odbiorca), prowadzącą działalność w zakresie przetwarzania odpadów w miejscowości [...], gmina [...], na terenie dawnego pola górniczego otworowej kopalni siarki w [...]. Zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 9 marca 2018 r. wydaną na czas nieoznaczony, odbiorca jest uprawniony do przetwarzania odpadów o kodzie 17 06 05 w ilości 80.000 Mg/rok, w procesie D5. Proces unieszkodliwiania o kodzie D5, zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22 listopada 2008. str. 3, ze zm.) oraz załącznikiem nr 2 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701. ze zm.), definiowany jest jako składowanie na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany (np. umieszczanie w uszczelnionych oddzielnych komorach, przykrytych i izolowanych od siebie wzajemnie i od środowiska itd.).

Decyzją z 21 sierpnia 2019 r. organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia, na podstawie art. 11 ust. 1 lit. b) i e) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1162), przywóz na teren Polski odpadów w celu unieszkodliwiania w procesach określonych jako D1 do D15 w załączniku I do dyrektywy 2008/98/WE jest zakazany. Planowane przemieszczanie odpadów byłoby zatem niezgodne "z przepisami krajowymi w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw", o czym stanowi art. 11 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Ponadto na podstawie art. 11 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1013/2006, organ może zgłosić sprzeciw wobec planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia w sytuacji, gdy "Państwo Członkowskie zamierza skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej i zakazać przywozu odpadów niebezpiecznych lub opadów wyszczególnionych w aneksie II do tej Konwencji".

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z 17 października 2019 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z 21 sierpnia 2019 r.

W ocenie organu, argumentacja skarżącej, że wydanie zezwolenia na przywóz odpadów do Polski wpłynęłoby pozytywnie na lokalne sektory gospodarki odpadami, transportu i przemysłu zainteresowanych państw stoi w sprzeczności z wykładnią rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Motyw 1 tego rozporządzenia stanowi, że głównym i najważniejszym jego celem i przedmiotem jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. Wydając zezwolenie organ naruszyłby przepisy odnoszące się do ochrony środowiska oraz art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Zgłaszający wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z 17 października 2019 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczania odpadów, właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą zgłosić sprzeciw wobec przemieszczania w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, przez co należy rozumieć wydanie decyzji zawierającej taki sprzeciw, a nie jej doręczenie adresatowi. To nie organ wydający decyzję jest odpowiedzialny za jej dostarczenie, więc faktyczny termin doręczenia korespondencji jest niemożliwy do przewidzenia, a w konsekwencji kwestia realizacji tego obowiązku przez organ we wskazanym terminie 30 dni "umykałaby jakiejkolwiek racjonalnej ocenie". Organ wysłał potwierdzenie wpływu kompletnego zgłoszenia do skarżącej 30 lipca 2019 r., a zatem był zobowiązany do wydania decyzji do 29 sierpnia 2019 r. i wywiązał się z tego obowiązku wydając decyzję 21 sierpnia 2019 r. Przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 nie wiążą z upływem terminu skutku w postaci przyjęcia milczącej zgody na przemieszczenie odpadów właściwego organu miejsca przeznaczenia. Taki skutek zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia przewidziany jest tylko dla zgody właściwego organu miejsca tranzytu.

Sąd I instancji wskazał także, że skarżąca powołała się na art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, sporządzonej w Bazylei dnia 22 marca 1989 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 19, poz. 88), który pozwala państwom członkowskim na wprowadzenie całkowitego lub częściowego zakazu lub sprzeciwu wobec przemieszczeń odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, ale wymaga to zachowania formy aktu generalnego, tj. ustawy, a ponadto zgłoszenia zakazu do Komisji Europejskiej. Organ tego nie uczynił, bowiem Region Lombardii nie został powiadomiony o zakazie obowiązującym w przypadku wysyłki do Polski, co oznacza, że zgłaszając wysyłkę odpadów skarżąca działała zgodnie z obowiązującym prawem. Odpowiadając na ten zarzut Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że art. 4 ust. 1 Konwencji bazylejskiej oraz przywołane przez skarżącą art. 11 ust. 1 lit. b i e oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 nakładają na właściwy organ obowiązek zgłoszenia zakazu przywozu określonych odpadów odpowiednio do Sekretariatu Konwencji bazylejskiej lub Komisji Europejskiej, ale nigdzie nie wskazują na konieczność wdrożenia tego zakazu przez ustawę. Przesyłając co roku do Komisji Europejskiej raport w związku z obowiązkiem państw członkowskich (art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006) organ w latach 2008-2017 każdorazowo notyfikował o wejściu w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów odpadów, których przywóz w celu unieszkodliwienia jest zabroniony (Dz. U. Nr 119, poz. 769). Celem raportu jest regularne przekazywanie do Komisji Europejskiej przez kraje członkowskie aktualnych informacji dotyczących m.in. kontroli bezpośredniej przemieszczenia odpadów, w tym zakazu przywozu określonych odpadów oraz sprzeciwów wobec planowanych przesyłek w danym roku raportowym. Ponadto w 2018 r. wprowadzono w Polsce całkowity zakaz przywozu z zagranicy odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, w tym do procesu D5, na poziomie ustawowym. Zakaz ten, określony aktualnie w art. 11 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wprowadzony ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1592), wszedł w życie 5 września 2018 r. W dniu, w którym organ otrzymał zgłoszenie IT 023866, obowiązywał już zakaz przywozu odpadów do unieszkodliwienia na poziomie ustawowym. Zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006 organ zawiadomił Komisję Europejską o wprowadzeniu zakazu pismem z 26 września 2018 r., skierowanym do Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismo to wpłynęło do adresata 5 października 2018 r. Niezależnie od powyższego, organ notyfikował Komisji Europejskiej o wejściu w życie zakazu w raporcie przekazanym za 2018 r., zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasady swobodnego przepływu towarów. Odpady są przedmiotem szeroko pojętego handlu międzynarodowego, ale te objęte zgłoszeniem ekonomicznie mają ujemną wartość i są przedmiotem usługi w postaci składowania, za którą należy zapłacić, a nie wymiany handlowej.

W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że zakaz przywozu odpadów do Polski do unieszkodliwienia nie spowoduje poprawy ochrony środowiska, lecz w istocie wynika z chęci ochrony rynku w Polsce. Planowane wysyłki odpadów w postaci materiałów budowlanych zawierających azbest, dotyczą odpadów niebezpiecznych, które miały być przeznaczone do procesu unieszkodliwiania D5, który polega na składowaniu na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany (np. umieszczenie w uszczelnionych oddzielnych komorach, przykrytych i izolowanych od siebie wzajemnie i od środowiska itd.). Przeznaczenie odpadów do składowania świadczy, że odpady te nie nadają się do dalszego przetworzenia w celu ich ponownego wykorzystania. Nie są cennym przedmiotem transakcji handlowych, ale materiałem zbędnym. Dla środowiska i zdrowia ludzi najkorzystniej byłoby, gdyby nie dochodziło do operacji unieszkodliwiania odpadów w ogóle, ale do ich recyklingu lub odzysku. Z powodów technologicznych wyeliminowanie operacji unieszkodliwiania odpadów nie jest możliwe i muszą być one stosowane. W przedmiotowym przypadku odpady w postaci materiałów budowlanych zawierających azbest miały zostać wysłane do Polski w celu ich składowania, które jest najmniej pożądanym sposobem zagospodarowywania odpadów. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie wprowadza bezwzględnej zasady swobody przepływu towarów. Podstawową zasadą w gospodarce odpadami w Unii Europejskiej jest zasada samowystarczalności i bliskości, więc każde Państwo Członkowskie powinno prowadzić tę gospodarkę w oparciu o to założenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz "art. 134 71" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza braku wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy zawiadomienie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pismem z 26 września 2018 r. Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej o wprowadzeniu zakazu przemieszczania na terytorium RP odpadów o kategorii D5 jest równoznaczne z wypełnieniem wymogu nałożonego treścią przepisu art. 4 ust. 1a w związku z art. 13 ust. 2 pkt c) i d) Konwencji Bazylejskiej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Dotyczy to zwłaszcza niewyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy załączony przez organ do odpowiedzi na skargę dowód w postaci zawiadomienia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pismem z 26 września 2018 r. Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej o wprowadzeniu zakazu przemieszczania na terytorium RP odpadów o kategorii D5, podpisany nie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a "z upoważnienia

dokument podpisał Dyrektor Generalny", stanowił skuteczne notyfikowanie Komisji ustanowionego zakazu generalnego przywozu odpadów na teren RP z art. 11 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz w związku z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 11 ust. 1 lit b) i e) oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 57 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że za dzień zgłoszenia sprzeciwu przez organ nie należało uznać dnia doręczenia stronie decyzji. W ocenie skarżącej, materialnoprawny skutek decyzji powstaje z chwilą jej doręczenia stronie, a przepisy art. 57 k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie zachowania przez organy administracyjne terminu materialnoprawnego, wskazanego w treści art. 11 ust. 1 rozporządzenia.

Na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)" p.p.s.a. w związku z art. 185 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2020 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym część z zarzutów została błędnie sformułowana.

W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego spółka zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz "art. 134 71" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten, w powiązaniu z jego uzasadnieniem, jest błędny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W tej sprawie skarżąca powiązała zarzut naruszenia norm wynikowych z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co jest co do zasady dopuszczalne, ale wyłącznie w celu zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast skarżąca zarzuciła brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy zawiadomienie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pismem z 26 września 2018 r. Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej o wprowadzeniu zakazu przemieszczania na terytorium RP odpadów o kategorii D5 jest równoznaczne z wypełnieniem wymogu nałożonego treścią przepisu art. 4 ust. 1a w związku z art. 13 ust. 2 pkt c) i d) Konwencji Bazylejskiej. Oznacza to, że spółka kwestionuje zarzutem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, co jest oczywiście niedopuszczalne, ponieważ Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a., a w szczególności nie prowadzi na ich podstawie postępowania wyjaśniającego. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto, nie ma oczywiście takiego przepisu jak "art. 134 71" p.p.s.a. Kwestionując zatem w tym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz wyrażoną w związku z tym ocenę prawną Sądu I instancji, skarżąca powinna zarzucić naruszenie stosownych przepisów Konwencji Bazylejskiej, czego spółka nie uczyniła, ograniczając się do powołania w treści zarzutu art. 4 ust. 1a w związku z art. 13 ust. 2 pkt c) i d) Konwencji Bazylejskiej. Jednocześnie jednak spółka nie wykazała, jak ewentualny brak zgłoszenia Sekretariatowi Konwencji Bazylskiej zamiaru wprowadzania w prawie krajowym określonych zakazów w zakresie przemieszczenia odpadów, wpłynął na możliwość zastosowania sprzeciwu w sprawie międzynarodowego przemieszczenia odpadów, którego źródło stanowiły przecież przepisy art. 11 ust. 1 lit. b) i e) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz art. 11 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Ze wskazanych wyżej względów błędnie został sformułowany również drugi zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Spółka zarzuciła bowiem niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czy załączony przez organ do odpowiedzi na skargę dowód w postaci zawiadomienia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska pismem z 26 września 2018 r. Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska Komisji Europejskiej o wprowadzeniu zakazu przemieszczania na terytorium RP odpadów o kategorii D5, podpisany nie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a "z upoważnienia

dokument podpisał Dyrektor Generalny", stanowił skuteczne notyfikowanie Komisji Europejskiej ustanowionego zakazu generalnego przywozu odpadów na teren RP z art. 11 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz w związku z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006. Ponownie zatem skarżąca zmierza do niedopuszczalnego podważenia oceny prawnej Sądu I instancji zarzutem naruszenia norm wynikowych w powiązaniu z zarzutem niestosowanych przez Sąd I instancji przepisów procedury administracyjnej. Jednocześnie spółka nie powołuje w ramach zarzutów kasacyjnych żadnych przepisów, które pozwoliłyby zakwestionować możliwość upoważnienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub działającego w jego imieniu Dyrektora Generalnego, do notyfikowania Komisji Europejskiej zamiaru wprowadzenia zakazu na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1013/2006. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego również został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 57 i art. 110 § 1 k.p.a. są normami o charakterze procesowym, a nie materialnym. Charakter materialny mają z kolei normy z art. 11 ust. 1 lit b) i e) oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006, jednak w istocie spółka zmierza do zakwestionowania nie przesłanek dokonania przez organ sprzeciwu wobec przemieszczenia, lecz terminu, w którym ten sprzeciw może zostać złożony. Nie ulega wątpliwości, że sprzeciw ten organ może złożyć "w terminie 30 dni od przekazania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia" (art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006). Zgłoszenie sprzeciwu w polskim porządku prawnym następuje w formie decyzji, co nie jest kwestionowane. Należy mieć jednak na uwadze, że art. 57 k.p.a. dotyczący sposobu liczenia terminów i błędnie wskazany w skardze kasacyjnej bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, dotyczy stron postępowania, a więc nie organu i nie dotyczy terminów materialnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2016 r., II OSK 287/16). Z kolei zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oczywiście warunkiem wejścia w życie decyzji jest jej doręczenie w prawem przewidziany sposób. Należy jednak odróżnić wejście decyzji do obrotu prawnego od terminu na wydanie decyzji. Sąd I instancji prawidłowo orzekł (podzielając w tym zakresie stanowisko organu), że termin 30 dni, o którym stanowi art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 jest zachowany, o ile organ w tym terminie wyda decyzję i prześle ją stronie, natomiast jej doręczenie może nastąpić po upływie tego terminu. Wówczas taka decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne od daty jej wydania, a sprzeciw jest skuteczny. W innym przypadku strona mogłaby uniknąć skutków sprzeciwu nie odbierając korespondencji, której doręczenie następowałoby dopiero z upływem terminu awizowania, co skracałoby termin na wydanie sprzeciwu przez organ co najmniej o 14 dni, w wielu przypadkach czyniąc wniesienie sprzeciwu niewykonalnym. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że podobne wątpliwości, jakie podnosi skarżąca, powstały na gruncie stosowania art. 30 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), który przewiduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Przy czym brak wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, upoważnia do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, natomiast brak sprzeciwu na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 nie stanowi samoistnej "zgody" organu na przemieszczenie odpadów. Wątpliwości w zakresie sposobu liczenia terminu na zgłoszenie sprzeciwu na gruncie Prawa budowlanego rozstrzygnął ustawodawca. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego "Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania, o którym mowa w art. 40 tej ustawy, albo, w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 tej ustawy, dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego". Nie ulega zatem wątpliwości, że warunkiem skuteczności sprzeciwu jest wydanie decyzji i jej nadanie w terminie, a nie doręczenie jej stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do argumentów spółki dotyczących "kwalifikacji zamierzenia objętego zgłoszeniem" (s. 6 i 7 skargi kasacyjnej), ponieważ argumenty te nie zostały powiązane z żadnymi zarzutami kasacyjnymi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.