Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 951/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasta P. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 951/21

Uzasadnienia

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 8 września 2021 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego(DZ.U z 2021 roku, poz. 735 dalej kpa) w związku z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 ze zm. dalej pb) w związku z odwołaniem Gminy Miasta P., od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 29 czerwca 2021 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku zakładu produkcyjnego – wylęgarnia piskląt, budynku myjni dla samochodów dostawczych, dróg komunikacji wewnętrznej, parkingów i placów manewrowych oraz zbiornika ppoż. wraz z pompownią na nieruchomości położonej w obrębie P., gmina P., na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 29 czerwca 2021 roku.

Podstawą rozstrzygnięta były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust.2 pb.

Ustawa z 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw( DZ.U z 2020 roku, poz. 471) wprowadziła fundamentalną zmianę dotyczącą tzw. obszaru oddziaływania obiektu. Nowelizacja weszła w życie w dniu 19 września 2020 roku. Omawiana nowelizacja zmieniła definicję obszaru oddziaływania obiektu wskazując, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wykreślono zatem słowa ,, ograniczenia w zagospodarowaniu ‘’, wprowadzając związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Następnie organ omówił kwestię ,,przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu’’. Organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że takimi przepisami mogą być rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy dotyczące ochrony środowiska, przepisy z zakresu szeroko pojętego projektowania i użytkowania budynków oraz zagospodarowania przestrzennego. Aprobatę zyskało również stanowisko, że pod pojęciem ,, przepisów odrębnych ‘’, o których mowa w art. 3 pkt 20 pb należy rozumieć także przepisy prawa cywilnego.

Organ odwołując się do uzasadnienia nowelizacji prawa budowlanego podniósł, że orzecznictwo sądowo – administracyjne zbyt szeroko interpretowało pojęcie obszaru oddziaływania obiektu w związku z ograniczeniem w zagospodarowaniu i zmienił na ograniczenia w zabudowie terenu.

Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron postepowania o pozwoleniu na budowę, to pojęcie musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa( np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy prawa budowlanego. Dlatego też w przepisie pozostało jedynie wyrażenie ,, w zabudowie’’. Ograniczenia wpływu na nieruchomość, która uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowalnych( w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnienie przepisów techniczno – budowalnych i innych przepisów szczególnych, które wprost stawiają wymogi dotyczące zabudowy( przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów od innych obiektów) z uwagi na niespełnienie warunków techniczno – budowlanych. Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowalnego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszących się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).

Omówiona nowelizacja niewątpliwie zawęziła krąg potencjalnych stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust.2 pb, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 kpa i ogranicza pojęcie strony w tych sprawach do następujących osób – inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W związku z powyższym Wojewoda [...] był zobowiązany zbadać formalne przesłanki dopuszczalności wniesionego odwołania.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy był zobowiązany przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w toczącym się postepowaniu.

Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym o udziale [...] działki nr ew. [...] oraz użytkownikiem wieczystym o udziale 1/1 działki nr ew. [...]. Przedmiotowe działki leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzja Starosta [...] nie nakłada na Gminę P. żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień, a także działki będące w wieczystym użytkowaniu skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak ograniczeń w zabudowie tych działek.

Działka nr ew. [...] jest działką drogową, natomiast część działki nr ew. [...], która przylega do terenu inwestycji jest niezabudowana. Z analizy dokumentacji wynika, że planowany budynek produkcyjny – wylęgarnia kurcząt znajduje się w odległości 22,43 m od granicy działki drogowej, zaś od granicy [...] w odległości ok. 30m. Projektowany budynek myjni do dezynfekcji aut będzie się znajdować w od w odległości 18,85 m od granicy działki [...], zaś od granicy działki nr [...] w odległości 47,7 m. Co więcej projektowane miejsca postojowe zlokalizowane w zachodniej części terenu inwestycyjnego( 16 miejsc) w odległości 8 m od granicy działki [...], zaś od granicy działki [...] w odległości 75 m. Z kolei projektowane miejsca postojowe zlokalizowane w południowej części terenu inwestycyjnego( 20 miejsc postojowych) w odległości 14 m od granicy działki nr ew. [...], zaś od granicy działki nr ew. [...] w odległości ok. 56 m.

Zdaniem organu nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy §§ 12, 19, 23, 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U z 2021 roku, poz. 1065, dalej rozporządzenie).

Położenie spornej inwestycji względem nieruchomości skarżącej wyklucza uznanie, iż projektowane budynki niosą za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zabudowy działek skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu interesu prawnego skarżącej nie można wywieść z faktu, iż zamierzona inwestycja została zaliczona na gruncie § 3 ust.1 pkt 54 lit.a) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko( DZ.U z 2019 poz. 1839, dalej rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ podnosił, iż interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego. Ocena interesu prawnego nie może być również dokonywana pod względem indywidualnej wrażliwości zainteresowanych. Podmiot ma interes prawny w postepowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione przez normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go ,, zainteresowanym w tym postępowaniu ‘’ i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony( wyrok NSA z 25 października 2006 roku, II GSK 163/03). Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa.

Zauważyć należy, iż przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w ustawie prawo budowlane. Ograniczenie to nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowalnego, gdyż fakt tzw. ,, immisji pośrednich ‘’ z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowalnego( wyrok NSA z 26 lutego 2013 roku, II OSK 2011/11). Dodać należy, z zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowalnym( str. 18 -19) emisja hałasu ograniczy się do terenu własnego działki, emisja gazów i pyłów nie będzie wpływać ponadnormatywnie na stan jakości powietrza. Również o statusie skarżącej jako strony postępowania nie będzie świadczyć udziału w użytkowaniu wieczystym działki ewidencyjnej [...] – stanowiącej drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do działek na których ma być realizowana inwestycja.

Organ odwoławczy powołując się na stanowisko NSA z wyroku z dnia 18 stycznia 2011 roku, II OSK 338/10 podniósł, iż nie jest tak, że ,, obszar odziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumowanie odwołuje się do odziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z wprowadzeniem ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania jak – kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiego obiektu ‘’.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina Miasta P.

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie uchybienie:

- art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust.1 pkt 9 pb w powiązaniu z art. 140, art. 144, art. 149, art. 1999 i art. 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny(DZ.U z 2020 roku, poz. 1740 ze zm. dalej kc) oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP przejawiające się poprzez pozbawienie Gminy Miasta P. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, pomimo że znajdująca się w użytkowaniu wieczystym gminy nieruchomość o nr ew. [...], granicząca bezpośrednio z nieruchomością składającą się z działek nr [...], [...],[...] i [...], znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji zaliczanej normatywnie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, której realizacja może spowodować m.in. emisję uciążliwych związków zapachowych(odór), emisję hałasu oraz zanieczyszczenie środowiska gruntowo – wodnego stosowanymi substancjami. Nadto, pozbawienie gminy statusu strony powoduje ograniczenie jej prawa jako współużytkownika wieczystego nieruchomości o nr ew. [...] – będącej drogą wewnętrzną do swobodnego zagospodarowania i eksploatacji terenu, choćby w zakresie natężenia ruchu;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie odniesienie się wszystkich podniesionych twierdzeń i zarzutów podniesionych w toku postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji, a także lakoniczne uzasadnienie argumentacji przemawiającej w ocenie organu odwoławczego za pozbawieniem skarżącej przymiotu strony postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 3 kpa, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wydanie decyzji, która nie spełnia wymogów prawa, a mianowicie narusza przepisy art. 7, art.8, art.77, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust.1 pkt 9 pb, w powiązaniu z art. 240, art. 144, art. 199, art. 201 kc oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi gmina wskazywała na treść art. 28 ust.2 pb, który stanowi, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pb jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowalnego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Skarżąca wskazywała, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, tym bardziej, iż art. 5 ust.1 pkt 9 pb wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowalnego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca wskazywała, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 pb, która ma wpływa na ustalenie kręgu stron w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę należą również przepisy dotyczące prawa własności i innych praw rzeczowych. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Podnosiła, że zgodnie z art. 140 i art. 144 kc w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wskazywał, na orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że istnienie interesu prawnego, jaki określa art. 28 ust.2 pb, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomość, czy na nieruchomości sąsiednie. Wymieniony przepis posługuje się pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pb. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. Gmina P. winna mieć jako użytkownik wieczysty możliwość uczestnictwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Znamienne jest, iż zamierzona inwestycja została zaliczona na gruncie § 3 ust.1 pkt 54 lit.a) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa kwalifikacja normatywna winna skutkować szczególną wnikliwością badania uzasadnionych interesów osób trzecich. Za notoryjną należy uznać okoliczność, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja z dużym prawdopodobieństwem będzie generować immisje pośrednie w postaci uciążliwych związków zapachowych(odór), hałasu oraz zanieczyszczenia środowiska gruntowo – wodnego stosownymi substancjami.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta P. z 15 marca 2018 roku o środowiskowych uwarunkowaniach – realizacja przedsięwzięcia budowlanego spowoduje zwiększenie natężenia ruchu w związku z transportem jaj wylęgowych do zakładu produkcyjnego.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpi ograniczenie jego prawa jako współużytkownika wieczystego nieruchomości o nr ew. [...] będącej drogą wewnętrzną – do swobodnego zagospodarowania i eksploatacji terenu, chociażby w zakresie natężenia ruchu, który będzie intensywniejszy.

W tym stanie rzeczy skarżąca opiera swój interes prawny w uzyskaniu statusu strony przedmiotowego postępowania na podstawie art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust.1 pkt 9 pb w powiązaniu z art. 140, art. 144, art. 199 i art. 201 kc oraz art. 64 ust.3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy skarżącej będzie przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji – budowy budynku zakładu produkcyjnego – wylęgarnia piskląt, budynku myjni dla samochodów dostawczych, dróg komunikacji wewnętrznej, parkingów i placów manewrowych oraz zbiornika ppoż wraz pompownią na nieruchomości położonej w obrębie P., gmina P., na działkach ew. [...],[...],[...] i [...].

Stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art.28 ust.2 pb). Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został natomiast określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania pozwoleniowego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 3121/06 i z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 1342/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja w której inwestycja wymagała wydania decyzji środowiskowej jednoznacznie wskazuje, że przedmiot zainwestowania może niekorzystnie oddziaływać na środowisko, w tym na tereny sąsiadujące z tym terenem. Zgodnie z art. 82 ust.1 pkt 1 lit.b) ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko( DZ.U z 2021 roku, poz. 2373 dalej ustawa) decyzja środowiskowa jako obligatoryjny element winna określać między innymi – istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Należy zauważyć, iż projekt budowlany i przyjęte tam rozwiązania muszą uwzględniać środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, w tym uciążliwość dla terenów sąsiednich. W tej sytuacji podmioty, które posiadają nieruchomości sąsiadujące z terenem zainwestowania mają prawo uczestniczyć w dalszej fazie zainwestowania terenu, szczególnie, że inwestycja należy do silnie oddziaływujących na środowisko, w tym na tereny sąsiednie. Tak więc w takiej sytuacji skarżąca będąca użytkownikiem wieczystym działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji ma prawa znać i odnieść się do rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na jej działki.

Wykładnia przepisu, że nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie art. 3 pkt 20 pb i wprowadzono zawężające pojęcie obszaru oddziaływania do terenu na którym wystąpią ograniczenia w jego zabudowie wynikające tylko z prawa budowlanego jest nieprawidłowa. Ograniczenia w zabudowie nie można w ocenie Sądu rozumieć jako ograniczenia nie pozwalające lub ograniczające faktycznie możliwości budowy. W sytuacji w której występuje niekorzystne oddziaływanie na daną działkę poprzez zabudowę na działce sąsiedniej, to prawo zabudowy staje się prawem czysto teoretycznym i narusza zarówno prawa rzeczowe – szczególnie prawo własności, jak i przepisu art. 5 ust.1 pkt 9 pb. Zdaniem Sądu następcze dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych związanych z uciążliwościami zabudowy sąsiedniej nie jest tym samym, co prawo bycia stroną w postepowaniu o pozwolenie na budowę, możliwość realnej kontroli przyjętych rozwiązań.

Zmiana przepisów prawa w odniesieniu do obszaru oddziaływania poszła w kierunku przyspieszenia procesu budowalnego i eliminacji, czasami subiektywnych, nie popartych argumentami i ocenami wpływu zabudowy danej działki na działki sąsiadujące. Z drugiej strony ocena obszaru oddziaływania nie może prowadzić do ograniczenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tylko do inwestora z pominięciem realnych praw właścicieli, użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, których sytuacja prawnorzeczowa może ulec pogorszeniu.

Nadal aktualne, pomimo zmian w art. 3 pkt 20 pb, pozostają rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 roku, Kp 7/09.

Pozwolenie na budowę jest przykładem reglamentacyjnego działania administracji o charakterze prewencyjnym, umożliwiającego organom administracji ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z prawem już na etapie przygotowania inwestycji budowlanej. Decyzja ta w sposób prawnie wiążący kształtuje sytuację prawną adresata, a każde istotne odstąpienie od zatwierdzonych w pozwoleniu warunków prowadzenia robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną związaną, nie ma charakteru uznaniowego. Spełnienie przez inwestora ustawowych przesłanek obliguje organ architektoniczno-budowlany do jej wydania, natomiast ich niespełnienie - powinno pociągać za sobą odmowę wydania pozwolenia.

W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, ocenie organu administracji budowlanej podlega nie tylko spełnienie przez inwestora budowlanego warunków techniczno-organizacyjnych i architektoniczno-urbanistycznych, ale również to, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 244/97). Celem postępowania jest więc zbadanie zgodności planowanej inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać, a wydanie kończącej je decyzji (pozwolenia na budowę) służy ochronie wartości konstytucyjnych, w tym wolności i praw innych osób. Powyższy cel uzasadnia nie tylko kontrolę organu władzy publicznej w stosunku do przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ale też ingerencję tej władzy w prawa podmiotów legitymujących się tytułami do zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej zabudowę.

Osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje wyraźnie poszanowanie - na etapie projektowania i budowania obiektu budowlanego - występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Z punktu widzenia ochrony praw tych osób istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony interesów. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę polega na przyznaniu im, mocą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przymiot strony w tym postępowaniu przyznany został - prócz inwestora - właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (dalej dla uproszczenia: sąsiednie nieruchomości).

O nadaniu określonemu podmiotowi statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę przesądza stwierdzenie oddziaływania obiektu na jego nieruchomość. "Obszar oddziaływania obiektu" został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Rozumie się przezeń teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W praktyce obszar ten wyznaczają szczegółowe przepisy, ustanawiające ograniczenia w odniesieniu do kwestii zabezpieczenia przeciwpożarowego, hałasu, ochrony środowiska, zagadnień techniczno-budowlanych, w szczególności zaś regulacje dotyczące wymaganej prawem odległości obiektu od granic nieruchomości (zob. S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 270). Przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Należy uznać, że wstępnego jego ustalenia powinien dokonać inwestor w momencie składania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w celu ustalenia stron postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Ma on obowiązek powiadomienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zamierzonej budowy o wszczęciu tego postępowania.

Podmioty, na których nieruchomości oddziałuje lub może oddziaływać inwestycja, zyskują określone uprawnienia - przede wszystkim do zawiadomienia o wszczynanych postępowaniach. Status strony postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę daje określone w kpa uprawnienia, umożliwiające im ochronę interesów prawnych. Podmioty te zyskują też prawo odwoływania się od decyzji kończącej to postępowanie, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego.

Reasumując, można stwierdzić, że pozwolenie na budowę określa szereg aspektów procesu budowlanego związanych z realizacją prawa do zabudowy. Jest ono instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego - stanowiącego wartość uniwersalną - którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny. Pozwolenie skutkuje niekiedy ograniczeniem prawa do zabudowy, np. w zakresie budowy określonego rodzaju obiektów albo w zakresie ich parametrów. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi istotną gwarancję ochrony nie tylko praw osób trzecich, lecz także interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził - w wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160 - że za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu.

Z tych też względów w ocenie sądu skarżąca w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji posiada legitymacje do bycia stroną w postepowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę i wynika to z przepisów art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20, art. 5 ust.1 pkt 9 pb, art. 144 kc.

Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit.a i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a.