Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1379/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. F. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 27 lipca 2023 r., znak: IG-II.7221.95.2023.EG w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. znak: IG-II.7221.95.2023.EG uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia 4 maja 2023 r. znak: WG.6621.7.31.202.2017 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. znak: WG.6621.7.31.202.2017, Starosta S. orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna B., w zakresie danych ewidencyjnych, polegającej na zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr 3/1 z działką ewidencyjną nr 5/11.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 7 października 2021 r. uchylił ww. decyzję Starosty S., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych sporządzonego w ramach prac modernizacyjnych w dniu 17 kwietnia 2018 r., przebieg granicy między działkami nr 5/11 i nr 3/1 został ustalony na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, co potwierdzili osobiście J. i M. F. (dz. Nr 5/11) oraz M. S. i P. S. - domniemany spadkobierca po S. S. (dz. nr 3/1). Organ ocenił, że informacja zamieszczona w protokole jest lakoniczna, nie zawiera żadnych dodatkowych wskazań odnośnie do przebiegu tej granicy. Ze szkicu granicznego wynika tylko, iż ustalona granica przebiega przez punkty: i983-i984- i985-i986-i987-i989. Wykonawca nie wskazał żadnych szczegółów sytuacyjnych, które potwierdzałyby stan użytkowania na gruncie, z którym to nierozerwalnie wiąże się ostatni spokojny stan posiadania. Brak jest jakichkolwiek miar określających odległość punktów granicznych od np. naroży budynków, ogrodzeń, słupów energetycznych itp. Natomiast bardzo wyraźnie uwidoczniona jest rozbieżność przebiegu granicy dotychczas wykazanej w ewidencji gruntów i budynków z granicą ustaloną, z tym że przebieg dotychczasowej granicy nie został pozyskany z obowiązującej przed modernizacją mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, lecz był ujawniony według danych pochodzących z projektu [....] pt. Wektoryzacja map katastralnych w Polsce. Organ podkreślił, że szkic powinien być czytelny i jednoznacznie przedstawiać informacje o przebiegu ustalanej granicy, gdyż jest dokumentem, z którym zapoznają się zainteresowani, a więc pobierają wiedzę o przebiegu granicy ewidencyjnej i na potwierdzenie tego składają pod nim podpis. Nieprawidłowo sporządzony szkic graniczny podważa wiarygodność dokonanego ustalenia przebiegu granicy. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zasady wyrażonej w § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. 2019 poz. 393 z późn. zm. - dalej: rozporządzenie 2001), iż przepis ten może być zastosowany wyłącznie w przypadku, jeżeli stwierdzony przez wykonawcę ostatni spokojny stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Tymczasem porównanie mapy obowiązującej przed modernizacją z aktualną mapą ewidencyjną, przede wszystkim wykazuje znaczną zmianę położenia punktu granicznego (nr i988) trójmiedzy działek nr: 3/1, 5/11 i 2/8.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta w uzasadnieniu decyzji stwierdził między innymi, że podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S., wykonawca wykorzystał współrzędne punktów granicznych z ww. operatu, tj. operatu technicznego [...], dotyczącego podziału działek nr 5/10 i nr 5/21. Tymczasem, wykonawca modernizacji nie ustalał przebiegu przedmiotowej granicy na podstawie dokumentacji zasobu, lecz według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Oznacza to niespójność uzasadnienia. Ponadto w trakcie wykonywania prac, których rezultatem jest operat [...] z dnia 2 maja 2007 r., geodeta uprawniony J. B. kontrolnie zmierzył granicę pomiędzy działką 5/11, a działką 3/2 w punktach 106, 134, 135 i 136 (szkic polowy z operatu [...] - karta 76 akt sprawy). Z czynności tej nie został spisany żaden protokół. Właściciele działki nr 5/11 nie byli zawiadomieni o czynnościach na gruncie. Z powyższego wynika, iż granica pomiędzy działką 5/11, a działką 3/1 nie była ustalana i dlatego też dane dotyczące jej przebiegu, zawarte w operacie [...], nie spełniały wymagań obowiązującego rozporządzenia i przebieg granicy podlegał ustaleniu w toku modernizacji.

Ponadto organ I instancji zawarł w aktach sprawy archiwalną mapę ewidencji gruntów w skali 1:2880, co do której nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji, wniosków płynących z jej analizy i porównania stanu ewidencyjnego przed i po modernizacji, co było niezbędne w świetle zarzutów odwołania.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że pomimo iż nie stwierdzono zaistnienia oczywistego błędu w operacie ewidencyjnym, polegającego na niezgodności danych opisujących przebieg przedmiotowej granicy z danymi operatu opisowo-kartograficznego (modernizacyjnego), to organ odwoławczy powziął wątpliwości, co do prawidłowości wykonania czynności ustalenia granicy. Dlatego też Starosta S. winien jeszcze raz ocenić czynności przeprowadzone w dniu 17 kwietnia 2018 r. pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Na skutek rozpoznania sprzeciwu wniesionego od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1520/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu, z twierdzeń organu II instancji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego.

Sąd podkreślił, że po stronie organu II instancji powstał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Obowiązek ten nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest zobowiązany do odrębnego gromadzenia materiału dowodowego, w sytuacji gdy ten obowiązek został już zrealizowany przez organ I instancji. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, mogą zostać wykorzystane przez organ odwoławczy na etapie dokonywania ustaleń faktycznych sprawy. Skoro organ II instancji uznał, że w ściśle określonym zakresie organ I instancji poprawnie zgromadził materiał dowodowy, oraz że opierając się na tym materiale dowodowym zasadne jest poczynienie ustaleń odmiennych, co też nastąpiło, to brak jest w tym zakresie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie może zmienić ewentualne ustalenie przez organ II instancji, że w postępowaniu przed organem I instancji naruszono przepisy k.p.a. odnoszące się do postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał, że wskazany zakres postępowania dowodowego uzasadniał zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ II instancji, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jego ewentualnych braków, winien uwzględnić okoliczność, że postępowanie toczyło się na wniosek, a nie z urzędu i na tej podstawie ustalić konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, czego jednakże nie uczynił.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. znak: IG-II.7221.123.2021.EG ponownie uchylił decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr 3/1 z działką nr 5/11, powziął istotne wątpliwości co do prawidłowości tych czynności. Wykonawca ustalił bowiem przebieg granicy w trybie § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001, w wyniku czego uległ on widocznej, znacznej zmianie w stosunku do przebiegu wykazanego na mapie ewidencyjnej sprzed modernizacji. Wprawdzie powyższy przepis pozwala wykonawcy, w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu zgodnego oświadczenia, na ustalenie przebiegu granic działek, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jednakże tylko wówczas jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Tymczasem porównanie mapy obowiązującej przed modernizacją, z aktualną mapą ewidencyjną, przede wszystkim wykazuje znaczną zmianę położenia punktu granicznego (nr i988) trójmiedzy działek nr: 3/1, 5/11 i 2/8. Zmiana jego położenia (w kierunku północ-południe) spowodowała kilkumetrową zmianę szerokości działek nr 3/1 i 5/1 wzdłuż ich granic wschodnich. Akta sprawy zawierają wyłącznie mapę ewidencyjną w skali 1:2880, zatem organ tylko do niej mógł odnieść swoją analizę. Organ uznał, że aby jednoznacznie stwierdzić, iż w wyniku ustalenia nie doszło do naruszenia stanu prawnego gruntów zawartych w tych działkach, konieczne jest uzupełnienie dokumentacji w znacznym zakresie. Będzie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. W razie stwierdzenia naruszenia stanu prawnego gruntów zawartych w przedmiotowych działkach, organ będzie zobowiązany do zlecenia pracy geodezyjnej (np. w ramach rękojmi), mającej na celu ustalenie przebiegu przedmiotowej granicy w sposób nienaruszający przepisów obowiązującego prawa.

W związku ze stanowiskiem organu II instancji, Starosta S., pismem z dnia 8 września 2022 r., zwrócił się do wykonawcy kompleksowej modernizacji obrębu Sidzina o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W rezultacie tych działań, w dniu 22 listopada 2022 r. podjęte zostały ponownie czynności mające na celu ustalenie przebiegu granicy działki nr 3/1 z działkami: nr 1/4 (Gmina B.), nr 5/11 (J. M. F.) oraz nr 2/8 (RZGW). Mimo prawidłowego zawiadomienia, na gruncie nie stawili się: A. N., J. S., R. S. i K. P. Zgodnie z przepisem § 32 ust. 5 rozporządzenia 2021, nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic, nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia, o ile tylko strony zostały prawidłowo zawiadomione o planowanych czynnościach.

Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i stanowiących integralną ich część szkiców granicznych, wynika że geodeta uprawniony ustalił przebieg granic działki nr 3/1 z działkami nr: 1/4, 5/1 i 2/8, na podstawie analizy dostępnych dokumentów zawierających informacje o położeniu znaków i śladów granicznych, w tym również oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 33 ust. 3 rozporządzenia 2021). Przebieg ustalonych granic, nie został zaakceptowany przez obecne na gruncie strony. Nowy punkt graniczny (nieoznaczony na szkicu żadnym numerem), tj. trójmiedza działek nr 3, 5 i 2/8, nie ma określonych współrzędnych (brak ich w aktach sprawy). Nie pozwala to na odtworzenie jego położenia, a tym samym przebiegu ustalonej granicy. Ponadto uniemożliwia zweryfikowanie dokonanego ustalenia według mapy ewidencyjnej. Natomiast na szkicu granicznym, geodeta uprawniony dodatkowo zawarł informacje o usytuowaniu punktów granicznych, których położenie ustalono 17 kwietnia 2018 r., Wskazał ich odległości do naroży budynków oraz opisał odcinki granicy biegnące po ogrodzeniu. Stanowi to uzupełnienie informacji zawartych na szkicu granicznym z dnia 17 kwietnia 2018 r.

Operat z powyższych czynności przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 lutego 2023 r. z nr [...].

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności tej sprawy - dokumentację źródłową oraz powstałą w wyniku modernizacji EGiB, pisma i wnioski stron, a także okoliczności zaistniałe podczas ostatniego spotkania w terenie, uznano pozostawienie przedmiotowej granicy pomiędzy działką 3/1 a działkami 1/4, 5/11, zgodnie ze stanem ujawnionym w EGiB, a powstałym podczas czynności modernizacyjnych - granic ustalonych protokolarnie oraz oznaczenie jej jako granicy spornej i poinformowanie właścicieli o wyjaśnieniu sporu w innym trybie niż modernizacja EGiB, np. rozgraniczenie. W ocenie organu modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie daje takich możliwości i nie może zastąpić czynności, które winny być dokonane na drodze cywilno-prawnej, w sytuacji kiedy stan prawny jest sprzeczny ze stanem posiadania na gruncie i rozbieżnych wskazań stron. Spory wynikłe na gruncie, winny być dochodzone przed sądami powszechnymi w postępowaniu cywilnym.

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 4 maja 2023 r. Starosta S. ponownie orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna B., w zakresie danych ewidencyjnych, polegającej na zmianie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr 3/1 z działką ewidencyjną nr 5/11.

Organ odwoławczy nie podzielił przedstawionego powyżej stanowiska i decyzją z dnia 27 lipca 2023 r. uchylił po raz kolejny decyzję Starosty S.

W uzasadnieniu decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił na wstępie, że zasady przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków określa art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2021 poz. 1990 z późn. zm. - dalej p.g.k.), natomiast sposób i tryb aktualizacji ewidencji przepisy art. 24 ust. 2a oraz 2b tej ustawy.

Operat ewidencji gruntów i budynków powinien odzwierciedlać stan aktualny wynikający z dokumentów, które mogą stanowić podstawę wpisu. Wprowadzony zgodnie z przepisami wpis dezaktualizuje odnoszący się do tych danych wpis wcześniejszy. Jego zmiana jest zatem możliwa jedynie w oparciu o późniejszy co do daty powstania lub obowiązywania jeden z dokumentów o jakich mowa w art. 23 ust. 1-4 p.g.k. w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b lub o materiał zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h p.g.k.). Podkreślono, że zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym dotyczące danych przedmiotowych (przebiegu granic, powierzchni działki), muszą mieć swoje oparcie w dokumentach zasobu. Organy ewidencyjne mogą prostować błędne wpisy, ale nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznego ustalenia przebiegu granic i powierzchni nieruchomości.

Odnosząc się do meritum, organ stwierdził, że skuteczność ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej w trybie § 33 rozporządzenia 2021, nie jest uzależniona od akceptacji wyników dokonanego przez geodetę uprawnionego ustalenia przez zainteresowane strony. Przepisy ust. 1-3 tego paragrafu jednoznacznie wskazują, że to geodeta uprawniony ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Brak akceptacji lub nieusprawiedliwiona nieobecność strony na gruncie, czy też odmowa podpisania protokołu, wykluczają jedynie zastosowanie przepisu § 33 ust. 1 rozporządzenia 2021, tj. ustalenia według zgodnego oświadczenia stron, co nie oznacza niemożności ustalenia przebiegu granic w ogóle. Tym bardziej, że ustawodawca, wskazując w punkcie 4 ustępu 6 § 33, że informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych zawierają szkice graniczne sporządzone przez geodetę uprawnionego, będące integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, przewidział możliwość zaistnienia sporu, co do przebiegu ustalanych granic. Organ zaznaczył, że geodeta uprawniony sporządził zarówno protokół ustalenia, jak i stanowiący jego integralną część - szkic graniczny. Wobec tego, zdaniem organu, czynności geodety uprawnionego dokonywane w dniu 22 listopada 2022 r., winny zakończyć się ustaleniem przebiegu przedmiotowej granicy. Tymczasem uznał on, że wiążące jest ustalenie dokonane w dniu 17 kwietnia 2018 r. Nie odniósł się jednakże do uwag organu odwoławczego dotyczących rozbieżności pomiędzy ustalonym stanem posiadania (odcinek wschodni ustalanej granicy), a informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Takie działanie wykonawcy jest nieprawidłowe. Skoro organ odwoławczy, w decyzji z dnia 22 lipca 2022 r. znak: IG-II.7221.123.2021.EG, powziął wątpliwość co do prawidłowego ustalenia przebiegu granicy w trybie § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001 i wskazał konieczność ponownego ustalenia przebiegu granic w terenie, to bez stosownego uzasadnienia popartego dokumentami, nie można podważanego przebiegu granic pozostawić jako obowiązujący. Tym bardziej, że sam wykonawca stwierdził rozbieżność pomiędzy granicą ustaloną w dniu 17 kwietnia 2018 r., a granicą ujawnioną na mapie ewidencyjnej sprzed modernizacji.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność pozyskania współrzędnych punktu trójmiedzy działek nr 3/1, nr 5/11 i nr 2/8 położonego na prostej pomiędzy punktami 2-48223 i 2-82804, którego położenie ustalono według mapy w skali 1:2880 obowiązującej przed modernizacją.

W niniejszym przypadku, z porównania obowiązującej mapy sprzed modernizacji oraz obecnie obowiązującej, jednoznacznie wynika, że przebieg granic działki nr 3/1 z działką nr 5/11 uległ zmianie w wyniku prac modernizacyjnych.

Sam fakt użytkowania części działki nr 5/11 przez J. F. i M. F., nie uzasadnia zmiany przebiegu przedmiotowej granicy, jeżeli zmiana ta powoduje znaczną rozbieżność z istniejącą dokumentacją. O takiej zmianie może decydować jedynie postępowanie cywilne (darowizna, sprzedaż lub zasiedzenie). Strony postępowania nie mogą oczekiwać, że geodeta ustali przebieg granic zgodnie z ich sugestiami czy też żądaniami, zwłaszcza gdy wśród właścicieli przyległych działek nie ma zgody co do ich przebiegu.

Nie budzi wątpliwości fakt, że pomiędzy właścicielami wymienionych działek istnieje spór graniczny, którego nie rozstrzygnie postępowanie ewidencyjne. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby wobec istnienia sporu granicznego, strony wystąpiły do wójta (burmistrza) o rozgraniczenie i ustalenie granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami w trybie przepisów Rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na wniosek i koszt zainteresowanych stron. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie może rozstrzygnąć kwestii związanych z ustaleniem zasięgu prawa własności.

Reasumując przedstawione rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że decyzję Starosty S. należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Mimo, że nie stwierdzono zaistnienia oczywistego błędu w operacie ewidencyjnym, polegającego na niezgodności danych opisujących przebieg przedmiotowej granicy z danymi operatu opisowo-kartograficznego (modernizacyjnego), a przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji, to ponieważ organ odwoławczy powziął wątpliwości, co do prawidłowości wykonania czynności ustalenia, Starosta S. winien jeszcze raz ocenić czynności przeprowadzone 17 kwietnia 2018 r. oraz 22 listopada 2022 r., pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie ustawodawca w art. 24a ustawy przewidział możliwość wnoszenia w toku modernizacji uwag do danych ewidencyjnych przedstawionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego oraz zarzutów do danych ujawnionych już w operacie opisowo-kartograficznym, a z prawa tego właściciele działek nr 5/11 i nr 3/1 nie skorzystali, jednakże w przypadku podejrzenia, że w wyniku modernizacji mogły pojawić się nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków, organ ewidencyjny winien dołożyć wszelkich starań, aby doprowadzić do ich wyeliminowania.

W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący M. F. zarzucił:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę S. doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, wykonano wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz zalecenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, z poszanowaniem praw stron przeprowadzono czynności postępowania zgodnie z zasadami pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i dokonywania ustaleń na podstawie prawdy obiektywnej - bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób przedmiotowe normy postępowania zostały naruszone;

- naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez wadliwe ustalenie, że operat geodezyjny zawiera błędne informacje, co do przebiegu granic działek ewidencyjnych, a to przez ogólnikowe przyjęcie, iż organ odwoławczy "powziął wątpliwości co do prawidłowości wykonania czynności ustalenia" tejże granicy, podczas gdy czynności ustalenia Starosty S. przeprowadzone w dniach 17 kwietnia 2018 r. oraz 22 listopada 2022 r., dokonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i uwzględniały wszystkie dane techniczne zawarte w dokumentacji geodezyjnej którymi dysponował;

- naruszenie obowiązujących w dniu 17 kwietnia 2018 r. przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także obowiązujących w dniu 22 listopada 2022 r. przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie przebiegu tych granic na podstawie dotychczasowej dokumentacji geodezyjnej, nie mogło nastąpić na podstawie ustalonego stanu posiadania na gruncie z uwzględnieniem oświadczeń wiedzy stron stających do czynności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylając decyzję Starosty S. nie wyjaśnił przyczyn, dla których przyjął, iż Starosta S. naruszył normy prawa procesowego. Organ odwoławczy skoncentrował się w uzasadnieniu swego stanowiska na problemie ustalania przebiegu granic, przenosząc istotę problemu z kwestii ewidencyjnych na stosunki własnościowe. Dopiero in fine swego uzasadnienia przytoczył szereg przepisów (zasad postępowania administracyjnego), bez wyjaśnienia dlaczego i na jakim etapie postępowania owe przepisy zostały naruszone. Zdaniem skarżącego trudno w tej sytuacji odnieść się do twierdzenia organu, że przywołane przepisy zostały faktycznie naruszone. Skarżący zwrócił uwagę, że wykonawca kompleksowej modernizacji prawidłowo wezwał strony do przedstawienia dokumentacji i własnych wyjaśnień. Nie naruszono zatem w szczególności zasady zaufania obywatela do organu administracyjnego; ani innych przytoczony zasad postępowania administracyjnego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu sprzeciw nie jest uzasadniony.

Organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję, którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego rodzaju decyzji przysługuje środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu administracyjnego (art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu II instancji jest ograniczony do zbadania, czy organ ten prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 22 lipca 2022 r. wskazał, że organ pierwszej instancji powinien dokonać dodatkowych ustaleń faktycznych w zakresie dotyczącym przebiegu granicy działki nr 3/1 z działkami nr 1/4, nr 5/11, nr 2/8, wskazując przy tym, że istotne znaczenie ma ustalenie położenia punktu granicznego (nr i988) trójmiedzy działek nr: 3/1, 5/11, 2/8. Już na tym etapie postępowania organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zmiana położenia tego punktu spowodowała kilkumetrową zmianę szerokości działek nr 3/1 i 5/1 wzdłuż ich granic wschodnich. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wymienione w ostatnim zdaniu tego przepisu wskazanie organu odwoławczego, wiąże organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jakkolwiek organ pierwszej instancji podjął działania zmierzające do wykonania wymienionych wskazań, poprzez zwrócenie się do wykonawcy kompleksowej modernizacji o usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w wyniku czego podjęte zostały ponownie czynności mające na celu ustalenie przebiegu granicy przedmiotowych działek, to czynności te jedynie w części odpowiadały wskazaniom organu odwoławczego. Realizacja wskazań obejmowała pozyskanie informacji dotyczących odległości punktów granicznych względem naroży budynków, a także w zakresie opisu odcinków granicy biegnących po ogrodzeniu, co stanowiło uzupełnienie informacji zawartych na szkicu granicznym z dnia 17 kwietnia 2018 r. Z kolei, jak zasadnie ustalił organ odwoławczy, nie określono współrzędnych nowego punktu granicznego – trójmiedzy działek nr: 3, 5, 2/8. W sytuacji, gdy nie jest znane położenie tego punktu, nie jest możliwe poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie przebiegu granicy. Brak jest także możliwości porównania przebiegu granicy z mapą ewidencyjną. Te okoliczności świadczą o wadliwości ustaleń faktycznych w sprawie dokonanych przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z wiążącego organ pierwszej instancji wskazania wynikało w jakim zakresie organ ten powinien uzupełnić materiał dowodowy. Z tego obowiązku organ pierwszej instancji nie wywiązał się. Słusznie zatem organ odwoławczy powołał się na naruszenie tego przepisu przez organ pierwszej instancji. Rolą organu pierwszej instancji nie było tylko zlecenie wykonawcy modernizacji podjęcia ponownych działań celem ustalenia przebiegu granicy, ale także dokonanie oceny poprawności tych działań. Zastosowanie normy prawa materialnego może nastąpić jedynie w odniesieniu do należycie ustalonego stanu faktycznego. Organ odwoławczy powołał się także na naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z treści art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na naruszenie zasad wynikających z tych przepisów. Organ odwoławczy uznał, że istnieją wątpliwości co do ustalenia przebiegu granicy w ramach modernizacji ewidencji, a także, że właściwa ocena podjętych działań w trakcie modernizacji, wymaga uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Organ pierwszej instancji pomimo związania tym stanowiskiem nie podjął działania, którego efektem byłoby zgromadzenie pełnego materiału dowodowego w sprawie. Podkreślenia wymaga, że właściwe ustalenie położenia wskazanego punktu granicznego, ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości dokonywanych ustaleń faktycznych. Nie wyjaśniono zatem stanu faktycznego, co było niezbędne dla załatwienia sprawy administracyjnej przez organ. Niewypełnienie wiążących zaleceń organu odwoławczego, z pewnością jest sprzeczne z prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie stron postępowania do organu władzy publicznej, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznawał tę sprawę. Wobec powyższego Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Nie mogły także odnieść skutku zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. a także przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy k.p.a. Wobec tego kontroli Sądu podlega to czy organ odwoławczy słusznie ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym stanie sprawy, uznając że sprzeciw nie jest usprawiedliwiony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił go.