Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1596/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 marca 2016 r. (nr [...]) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 4 budynków) wraz z garażami na działce nr [...] obr. [...] , wraz z wewnętrznym układem drogowym, wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] (część), [...] (cześć), [...] (część), [...] (część) obr. jw. przy ul [...] w K ".

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa). Organ I instancji wskazał też, że w toku postępowania inwestor dokonał korekty wniosku, w zakresie ilości planowanych budynków, co uwzględniono następnie w toku postępowania wyjaśniającego. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. W ocenie Prezydenta Miasta K. , spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy. Ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Ww. decyzja została zaskarżona przez M.S.-M. , która wskazała, że niezbędnym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł także R.M. , który podniósł, że w przedmiotowej sprawie brak jest konkretnej informacji, czy planowana inwestycja będzie się składać z jednego budynku czy też z czterech budynków, co uniemożliwia określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz kontrolę prawidłowości wyznaczonych parametrów. Określenie ilości budynków, podobnie jak określenie poszczególnych warunków powinno być precyzyjne. Ponadto decyzja nie określa granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, a zawiera kopię mapy ewidencyjnej, która nie może stanowić załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Strona wskazała też, że planowana przez inwestora budowa domów wielorodzinnych pozostaje sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , jak również zapisami projektu planu, obszaru "[...] " dopuszczającymi jedynie zabudowę jednorodzinną. W ocenie strony, w sprawie należało rozważyć ponowne zawieszenie postępowania.

Z kolei B.K. w swoim odwołaniu podniosła, że jej wątpliwości budzi potencjalny system infrastruktury technicznej przewidzianej dla zamierzonej inwestycji. Wskazała, że już obecnie, przy większych opadach deszczu, dochodzi do paraliżu systemu kanalizacyjnego i do podtapiania garaży, w sytuacji zaś wydłużenia sieci mediów, może wzrosnąć częstotliwość usterek, co dodatkowo utrudni życie mieszkańców osiedla. Wskazała też na niewydolność prowadzącej do terenu inwestycji drogi dojazdowej i podniosła, że obsługiwanie tą drogą, kolejnych jej użytkowników - mieszkańców planowanej inwestycji, jeszcze bardziej utrudni dostępność komunikacyjną poszczególnych działek do drogi publicznej - ul. [...] . Nadto konieczne jest zapewnienie należytej ochrony ekologicznej otwartych terenów zielonych, na których planuje się inwestycję.

Natomiast A.D.-K. we wniesionym przez siebie odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez bezpodstawne odstąpienie od ustalenia linii nowej zabudowy, oraz nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy. W kwestii linii nowej zabudowy, odwołująca się wskazała, że wzdłuż drogi wewnętrznej, prowadzącej do drogi publicznej ul. [...], ukształtowała się linia istniejącej zabudowy (na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ), zatem niezrozumiałe jest zezwolenie na dowolne posadowienie budynków na działce nr [...] . Ustalona zaś w sprawie szerokość elewacji frontowej nowej inwestycji oparte zostały na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, bowiem w analizie uwzględniono parametry działek znajdujących się poza obszarem analizy, inne zaś działki oraz występująca na nich zabudowa (jej parametry) zostały pominięte w dokonanej charakterystyce. Z kolei parametry wysokości nowej zabudowy ustalone zostały na wyższym poziomie, niż wysokość budynków na działkach nr [...] i [...] . Ponadto wskazała, że wśród działek sąsiednich, stanowiących punkt dowiązania w zakresie ustalania kontynuacji funkcji wskazano działkę nr [...] , która nie znajduje się w obszarze analizowanym, ani też w jego sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia 10 listopada 2016r., nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem" i oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 28 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 t.j.,) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy analizator wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem SKO, ustalone przez autora analizy granice obszaru analizowanego, nie spełniają podstawowych wymogów zawartych w § 3 rozporządzenia, co wynika ze znajdującego się w aktach załącznika graficznego do dokumentu analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Wskazano bowiem, że choć granice te wyznaczone zostały w odległości równej trzykrotności szerokości frontu działki (części wschodniej działki znajdującej się od strony ul. [...] , to obszar analizy wyznaczono w ten sposób, że wokół działki na której planowana jest realizacja zabudowy kubaturowej, z każdego jej narożnika poprowadzono promień o długości 154 m i w tej odległości zaznaczono granice obszaru, pomijając specyficzne ukształtowanie terenu inwestycji, tj. że jego granice, nie ograniczają się jedynie do działki, na której planuje się zabudowę kubaturową, ale rozciągają się na działki nr [...] ,[...] , a także na działkę drogową nr [...] (na których planowana jest realizacja infrastruktury technicznej oraz wewnętrznego układu drogowego).

Zdaniem organu II instancji, przyjęcie powyższej metody poskutkowało tym, że część terenu inwestycji (tj. działka nr [...]), znalazła się poza obszarem analizy, co stanowi naruszenie treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. Takie, zbyt wąskie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, doprowadziło przy tym, do pominięcia w czynnościach analizy również jej działek sąsiednich np. działek nr [...] – [...] , [...] ,[...] , których zagospodarowanie, ze względu na przynależność do wspólnego układu urbanistycznego, (ukształtowanego w obrębie tej samej drogi wewnętrznej), powinno być uwzględniane przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna, nie może stanowić wiarygodnego, miarodajnego dowodu w sprawie (m.in. z powodu ww. nieprawidłowości w wyznaczeniu granic obszaru analizy).

Niezależnie od powyższych uchybień, SKO zasygnalizowało także inne nieprawidłowości, dotyczące części opisowej analizy, które powinny zostać uzupełnione w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, zgodnie z zawartymi w tej decyzji wskazówkami.

Organ odwoławczy zarzucił mianowicie, że w analizie dokonano wybiórczej charakterystyki zagospodarowania działek sąsiednich, z pominięciem części zabudowy np. na działkach nr [...] ,[...] objętych granicami obszaru analizy. Kolegium zwróciło również uwagę na brak przedstawienia zestawienia działek, uwzględnianych w toku obliczania średnich wartości poszczególnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej), co uniemożliwiło weryfikację zarówno prawidłowości doboru działek uwzględnionych w tych wyliczeniach, jak i samych wyników. W świetle zaś wykazywanej przez odwołujące się strony niekonsekwencji w dokonanym przez autora analizy wyborze działek do analizy, przedstawienie zestawienia działek, na podstawie których obliczono średnie wartości, pozostaje celowe dla wykazania prawidłowości wyników analizy w tym zakresie.

Nadto, na marginesie powyższych rozważań Kolegium wskazało, że w dacie wskazanej, jako dzień sporządzenia analizy tj.: 11.10.2015 r., inwestor nie dokonał jeszcze modyfikacji wniosku, polegającej na ograniczeniu ilości zabudowy do 4 budynków (ta bowiem nastąpiła w dniu 23.10.2015 r. - data wpływu pisma modyfikującego wniosek.) Sama zaś treść analizy odnosi się do zamierzenia już zmodyfikowanego, dotyczącego "budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 4 budynków)". Rozbieżność ta, wprawdzie nie musi odgrywać bezpośredniego wpływu na wyniki postępowania, ostatecznie bowiem badanie zastanego terenu dokonane zostało przy uwzględnieniu docelowego zamiaru inwestora, zaś projekt decyzji sporządzony został już po dacie modyfikacji, niemniej brak korelacji między powyższymi datami, wymaga wyjaśnienia, w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości stron, co do rzetelności sporządzenia dokumentu.

Ustosunkowując się następnie do zarzutów sformułowanych w odwołaniu A.D.-K. , w których zakwestionowano prawidłowość uznania przez organ I instancji działki nr [...] jako sąsiedniej w rozumieniu, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, SKO wskazało, że zarówno w dokumencie analizy, jak i w samej decyzji w.z., wśród działek posiadających takie cechy, organ wymienił działki nr [...] ,[...] ,[...] . Nie ma wśród nich wymienionej w odwołaniu, kwestionowanej działki o nr [...] .

Nadto, niezależnie od wykazywanych powyżej uchybień postępowania wyjaśniającego, Kolegium podniosło zastrzeżenia, co do treści decyzji, i wyrażonego w niej stanowiska o możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii nowej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie, ustalona przez autora analizy okoliczność "lokalizacji projektowanych budynków, w oddaleniu od pasa drogowego drogi publicznej (ul. [...])", transponowana następnie do treści decyzji, nie stanowi, zdaniem organu II instancji, wystarczającego uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia linii nowej zabudowy. Przedstawiona w decyzji argumentacja wskazuje, że skupiono się jedynie na możliwości wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, tj. w nawiązaniu do kryterium usytuowania budynków względem drogi publicznej. Pominięto natomiast możliwość rozważenia w oparciu o przeprowadzoną analizę, innego wyznaczenia linii nowej zabudowy w oparciu o pozostałe regulacje § 4 rozporządzenia, w nawiązaniu do linii ukształtowanej wzdłuż drogi dojazdowej. Przy tym organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że powyższe przepisy rozporządzenia, nie ograniczają obowiązku wyznaczenia linii zabudowy jedynie w stosunku do drogi publicznej. Linia zabudowy jest parametrem, mającym ma celu ustalenie odległości elewacji frontowej planowanego budynku względem każdego rodzaju drogi, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji, niezależnie od tego czy jest to droga publiczna, czy jest to droga dojazdowa, wewnętrzna.

Podsumowując powyższe uwagi, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, nieuwzględnione zostało, że wzdłuż drogi dojazdowej nr [...] , a następnie na działkach nr [...] i [...] linia istniejącej zabudowy kształtuje się jednolicie. Ukształtowanie zabudowy w tym terenie pozostaje czytelne, co winno być uwzględnione przy ocenie możliwości wyznaczenia tego parametru dla kolejnych budynków, planowanych w ramach zawnioskowanej inwestycji. Istniejący regularny układ przestrzenny, wręcz sugeruje konieczność ustalenia lokalizacji kolejnych budynków w jego obrębie.

Zaniechanie wyznaczenia dla nowej inwestycji obowiązującej linii nowej zabudowy, bez rozważenia tych konkretnych uwarunkowań przestrzennych, stanowi istotne naruszenie przepisów § 4 rozporządzenia, i stwarza dla inwestora nieuzasadnioną możliwość realizacji planowanych budynków, w oderwaniu od ww. regularnego układu zabudowy, na całym wyznaczonym, dużym terenie inwestycji. SKO wskazało także, że określona przez inwestora we wniosku konkretna lokalizacja planowanych budynków, nie pozostaje wiążąca na dalszych etapach inwestycyjnych, nie może zatem zastępować konkretnych warunków, jakie winny znajdować się w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tylko ustalone w decyzji warunki zabudowy, określające w sposób wiążący, dopuszczalność realizacji inwestycji, stanowią prawną gwarancję zabezpieczenia ładu przestrzennego w okolicy.

Dalej podkreślono, że z uwagi, na uprzednio wykazywane nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizy, mogące mieć wpływ na wyniki analizy, w zakresie dopuszczalności wyznaczenia parametrów nowej inwestycji, organ odwoławczy nie był w stanie dokonać weryfikacji ustalonych w decyzji pozostałych warunków zabudowy (ich wartości) w tym, w zakresie kwestionowanej w jednym z odwołań, wysokości planowanych budynków.

Kolejnym zarzutem skierowanym przez SKO pod adresem decyzji organu I instancji był brak należytego wyjaśnienia tego, czy przedmiotowa inwestycja pozostaje należycie uzbrojona w drogę. Wskazano bowiem, że w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w toku postępowania wymagane jest zbadanie, czy istniejąca droga dojazdowa, po której inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji, stanowi dostateczne uzbrojenie tj. czy droga ta, ze względu na swoje parametry i właściwości, zapewni należytą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu II instancji, drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w ww. przepisie. W wymienianych przepisach ustawy, brak jest rozróżnienia na drogi publiczne i inne drogi np. wewnętrzne, z punktu widzenia obowiązku zapewnienia należytego uzbrojenia inwestycji. Oznacza to, że organ I instancji, także w przypadku drogi dojazdowej, nie będącej drogą publiczną, obowiązany jest zbadać, czy zapewnia ona dostateczne uzbrojenie inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle podnoszonych przez odwołujących się okoliczności, o istniejących już obecnie utrudnieniach w dojeździe do budynków posadowionych po tejże drodze dojazdowej, dokładne wyjaśnienie powyższej kwestii, pozostaje niezbędne dla realizacji wymogów z art. 7 i 77 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, w kwestii istnienia dostatecznego uzbrojenia inwestycji w drogę wypowiadał się wprawdzie pozytywnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , w piśmie z dnia 21 lipca 2015 r. (znak [...] , jednakże zdaniem SKO, opinia ta pozostaje lakoniczna, a w jej treści nie odniesiono się do właściwości drogi dojazdowej, poprzestając, jedynie na stwierdzeniu, że "obsługa komunikacyjna ww. inwestycji odbywać się będzie przez istniejący zjazd z ul. [...] na ww. drogę wewnętrzną, przebiegającą po terenie działek nr [...] ,[...] ,[...] ." Organ I instancji, nie poczynił jednak dalszych czynności wyjaśniających w sprawie, w szczególności nie zwrócił się do ZIKIT-u, o uzupełnienie opinii w powyższym zakresie, co czyni dowolnymi jego ustalenia o spełnieniu przez inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W kwestii natomiast, wyrażanych przez odwołującą się B.K. obaw, przed negatywnym wpływem inwestycji na dotychczasowy stan instalacji kanalizacyjnej, w sytuacji wzmożonych opadów, Kolegium podniosło, że obecny stan urządzeń zapewniających przesyłanie ww. mediów do działek sąsiednich, pozostaje bez wpływu na ocenę spełnienia przez inwestora przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Inwestor wraz z wnioskiem przedłożył oświadczenia dysponentów mediów o istnieniu możliwości podłączenia planowanej inwestycji do istniejących sieci, (w tym sieci kanalizacyjnej), tym samym wykazał realizację warunku z ww. przepisów. Odpowiednie zaś zagospodarowanie wód opadowych (z którym wiązać się mogą obawy odwołującej), zostało przewidziane przez Inwestora, w ramach objętego wnioskiem, odprowadzania ich do istniejącego kolektora deszczowego, zgodnie posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym.

Odnosząc się zaś do uwag, dotyczących negatywnego wpływu nowej inwestycji na istniejące na badanym obszarze otwarte tereny zielone i ich walory przyrodnicze, ekologiczne, krajobrazowe, Kolegium wskazało, że w toku postępowania podjęte zostały działania zmierzające do zapewnienia gwarancji prawnej ochrony przed wprowadzeniem w zastany ład środowiskowy obiektów godzących w te dobra.

Odpowiadając następnie na zarzut R.M. , dotyczący naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez wyznaczenie we wniosku, a następnie w samej decyzji granic terenu inwestycji, na mapie ewidencyjnej, zamiast na kopii mapy zasadniczej, organ II instancji wskazał, że już samego literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że ustawodawca dopuszcza sporządzenie załączników graficznych do wniosku oraz do samej decyzji, zarówno na kopii mapy zasadniczej jak również, w przypadku braku takiej mapy, na mapie katastralnej - ewidencyjnej (przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1 : 500 lub 1 : 1000). Posłużenie się przez wnioskodawcę, a następnie przez organ I instancji kopiami map ewidencyjnych, wg SKO nie stanowi więc naruszenia ww. przepisu.

W kwestii formułowanego przez tegoż odwołującego się poglądu, o konieczności wskazania w decyzji konkretnej ilości budynków, jaka może zostać zrealizowana na przedmiotowym terenie, Kolegium uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem SKO, określenie dokładnej ilości budynków planowanych do realizacji, w ramach dopuszczonej w decyzji wz ich maksymalnej ilości, może nastąpić na dalszym etapie inwestycyjnym, czyli w postępowaniu o udzielenie pozwolenie na budowę, gdy inwestor dysponuje już projektem budowlanym, określającym szczegółowe rozwiązania techniczne, (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2640/12 publ. Lex nr 1497941 oraz NSA w wyroku z dnia 7 maja 2009 r., II OSK 731/08, CBOSA). Organ II instancji podzielając powyższy pogląd stwierdził więc, że o ile w sprawie sposób dostateczny zbadana zostanie możliwość realizacji inwestycji zespołu budynków w jego maksymalnych rozmiarach, określenie dokładnej liczby tych budynków pozostaje zbędne i nie odpowiada istocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii niezgodności planowanej inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr [...][ z dnia 9 lipca 2014 r.) oraz jej niezgodności z projektem przygotowywanego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", Kolegium wskazało, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zapisy obowiązującego Studium nie mają mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa, podobnie mocy takiej nie posiada, objęty procedurą planistyczną projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena zgodności planowanej inwestycji, z wyżej wymienionymi regulacjami, nie należy do przedmiotu badania, w kontekście przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, nie wpływa zatem na rozstrzygnięcie sprawy.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na ujawnione braki postępowania wyjaśniającego, mogące wywrzeć wpływ na wynik sprawy, a także nieprawidłowości w treści decyzji, należało zaskarżoną decyzję uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji w celu przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego we wskazanych w zaskarżonej decyzji kierunkach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyło Przedsiębiorstwo Budowlane "[...] " S.A. zarzucając jej:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) § 3 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia - poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że obszar przyjęty do załączonej do decyzji Prezydenta Miasta K. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinien uwzględniać również inne działki poza działką przeznaczoną pod zabudowę, podczas gdy obszar ten wyznaczono zgodnie ze wskazaniami rzeczonego rozporządzenia wokół działki budowlanej z uwzględnieniem zapisów wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra, poprzez jego błędną interpretację tj. przyjęcie, że w dokumencie analizy, o której mowa w pkt a) powyżej, w sposób wybiórczy scharakteryzowano zagospodarowanie działek sąsiednich, ponieważ zdaniem organu należało uwzględnić część zabudowy na niektórych pominiętych działkach, podczas gdy zgodnie z tym przepisem - wystarczającym warunkiem do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest występowanie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zaś w analizie i decyzji

uwzględniono takie działki (bezpośrednio sąsiadujące działki nr [...] ,[...] -zawierające taką samą zabudowę, jak planowana na objętej wnioskiem działce), zatem obejmowanie analizą wskazanych przez organ innych działek było bezprzedmiotowe, nadto działki wskazane przez organ znajdują się w większym oddaleniu niż działki [...] ,[...] i na działkach tych nie istnieje zabudowa, na podstawie której można było pozyskać parametry niezbędne do określenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji, co wyłącza możliwość uwzględnienia ich w analizie, ponieważ stałoby to w sprzeczności z zasadą kontynuacji zabudowy (dobrego sąsiedztwa), o której mówi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazanej wyżej,

c) § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia, poprzez ich nieprawidłową interpretację i nieprawidłowe zastosowanie tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ administracyjny nieprawidłowo odstąpił od wyznaczania linii zabudowy, podczas gdy organ w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, opartej na analizie, w sposób wystarczający odniósł się do wymogów tego przepisu oraz wskazał przyczyny swojego postępowania, zatem zasadnie odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy,

d) art. 61 ust. 1 pkt 2) i pkt 3) ww. ustawy, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że inwestycja nie spełnia warunków w zakresie uzbrojenia w drogę, ponieważ zdaniem organu nie dokonano sprawdzenia parametrów drogi dojazdowej do objętej wnioskiem działki, podczas gdy po pierwsze, nie jest przedmiotem badania i analiz dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy sprawdzanie parametrów drogi dojazdowej (to następuje na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę), po drugie, przepis nie wskazuje, jakie warunki w zakresie badania prawidłowości uzbrojenia w drogi należy sprawdzić zatem nie można zasadnie przyjąć, że w tym kontekście nie jest wystarczającą opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, załączona do decyzji i stwierdzająca, że niezbędna infrastruktura drogowa na tym terenie istnieje,

e) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP

poprzez nieprawidłową ich interpretację i zastosowanie polegające na stawianiu

wymogów niezbędnych zdaniem organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

które nie wynikają wprost z przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy (...) ani też przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzącą do naruszenia prawa do

zabudowy i konstytucyjnego prawa własności, które mogą doznawać ograniczenia

wyłącznie w przypadkach ustawą przewidzianych.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- przepisów art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, potraktowania materiałów dowodowych w sposób wybiórczy i dokonanie ich nieuzasadnionej i dowolnej oceny, a także brak należytego uzasadnienia dla nieuznania za wiarygodną opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , dotyczącej uzbrojenia nowej inwestycji w drogę i wskutek tego ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta K. w sprawie warunków zabudowy nie zawiera ustaleń co do dostatecznego uzbrojenia inwestycji w drogę, zatem że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- przepisów art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania, a także pozbawiony nadmiernego formalizmu oraz nieuzasadnione kazuistyczne i rygorystyczne podejście do unormowań rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r., które co do istoty ma służyć wykonaniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w takim kierunku, aby możliwa była realizacja inwestycji, a nie powodować takiej sytuacji, że inwestycje budowlane będą w sposób bezzasadny blokowane.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów postępowania – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest co do zasady prawidłowe, a zarzuty skargi, choć w przeważającej mierze uzasadnione, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci jej uchylenia. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani również innego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja SKO wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Organ II instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w zakresie opartym na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna autorstwa mgr inż. arch. E. D. –S. obarczona jest takimi błędami oraz uchybieniami, które dyskwalifikują jej moc dowodową w przedmiotowej sprawie. Jednakże zaznaczenia wymaga, że Sąd podziela wysunięte przez SKO krytyczne uwagi pod adresem przedmiotowej analizy tylko w tym zakresie, w którym organ ten stwierdził, że w analizie wybiórczo scharakteryzowano zagospodarowanie występujących w obszarze analizowanym działek sąsiednich. Rację ma bowiem organ II instancji podnosząc w zaskarżonej decyzji: "brak jest przedstawienia zestawienia działek, uwzględnianych w toku obliczania średnich wartości poszczególnych parametrów (wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej), co uniemożliwia weryfikację, prawidłowości doboru działek uwzględnionych w tych wyliczeniach, jak i samych wyników". W szczególności za taki dokument nie może zostać na pewno uznany wydruk z mapy (k. 912 a.a.) na którym, w sposób nie podlegający weryfikacji przedstawione zostały pewne dane liczbowe przypisane obiektom zlokalizowanym na objętym analizie terenie.

Ze stanowiących załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji z dnia 30 marca 2016 r. wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wynika, że zarówno wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokości oraz szerokości elewacji frontowej obliczone zostały dowolnie, bez możliwości zweryfikowania poprawności wskazanych przez autora analizy wyników.

Rację ma nadto organ odwoławczy zarzucając, że przy obliczeniach dotyczących pierwszego z ww. wskaźników, nie wzięto pod uwagę zabudowy na objętych granicami obszaru zabudowy działkach tj. np. [...] czy [...] koniecznych do obliczenia średniej wartości przedmiotowego wskaźnika. Podobnie, ustalenie wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej, poprzedzone zostało wadliwym ustaleniem średniej szarości elewacji frontowej wszystkich budynków w oparciu tylko o dwie, dowolnie wybrane z obszaru analizy nieruchomości tj. dz. nr [...] i [...] . Przy czym podkreślenia wymaga, że działka nr [...] znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizy. Przyjęcie takich reguł postępowania jest sprzeczne z zasadami określonymi w § 5 i 6 rozporządzenia. Sposób ustalenia powyższych wartości dla planowanej inwestycji wymyka się nadto spod kontroli Sądu, bowiem sposób obliczenia średniej wielkości tych współczynników na obszarze analizowanym - jak wyżej wskazano obarczony jest błędami, nieścisłościami oraz brakami przede wszystkim w kwestii obliczenia średnich wartości poszczególnych parametrów.

Takie podstawowe uchybienia w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej dyskwalifikują jej wyniki, a zatem również trafność wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało dokonane bez prawidłowego odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze analizowanym, który winien zostać poddany rzetelnej analizie.

Zdaniem Sądu, wobec wskazanych uchybień i braków, uznać należy, iż dowolnie określono wskaźnik powierzchni dla zabudowy, szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje co prawda organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności (zob. wyr. WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015r., II SA/Łd 918/13, Lex nr 1502563). Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Gdańsku (wyrok z 28 listopada 2012r., II SA/Gd 407/12, Lex 1248777): "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej".

Podsumowując poddaną analizie kwestię, zdaniem WSA w Krakowie, brak jest jakichkolwiek racji przemawiających za słusznością lansowanego przez pełnomocnika strony skarżącej poglądu przemawiającego za możliwością odstąpienia od ustalenia średniej wielkości występujących na badanym obszarze parametrów i bazowania tylko na parametrach działek (tj. [...] i [...] ), które są położone w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej zabudowy. Nie wiadomo dlaczego nie wzięto pod uwagę zagospodarowania np. działek nr [...] czy na dz. [...] . Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze wskazanymi przez organ odwoławczy brakami i uchybieniami przy określaniu wspomnianych wskaźników, szczegółowo omówionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dowolne ustalenie warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym) stanowiło naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszania te niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy prowadząc organ I instancji do co najmniej przedwczesnego i nieuzasadnionego uznania, iż w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Powyższe powoduje, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być sporządzona na nowo. Nie mógł uczynić tego organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nietrafnym natomiast okazał się zarzut SKO odnoszący się do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W ocenie Sądu, obszar ten został wyznaczony zgodnie z wskazanymi wyżej przepisami rozporządzenia, mając na uwadze szerokość frontu działki nr [...] (na której inwestor zaplanował zabudowę kubaturową) – tj. tej części działki, która przylega do drogi wewnętrznej, przebiegającej po wydzielonej części działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Należy przyznać rację stronie skarżącej, że brak jest uzasadnienia żeby do podstawy służącej do ustalenia obszaru analizy działek włączyć obszar obejmujący dz. nr [...] i [...] – które, jak wynika w wniosku inwertora, stanowią teren poznaczony pod wewnętrzny układ drogowy, wjazd i infrastrukturę techniczną. Sąd podziela pogląd wyrażony przez A. P.-F. , zgodnie z którym: "Do ustalenia granic obszaru analizowanego, i to przez sporządzającego projekt decyzji, a na tym etapie – faktycznie opinię urbanistyczną, potrzebne jest zatem rozważenie, w porozumieniu z inwestorem, jak ma być dla danej inwestycji zlokalizowany front działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji. Z treści wniosku ta okoliczność nie musi jednoznacznie wynikać. Ustawodawca w art. 64 ustawy wskazał, iż odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 52, który w ust. 2 określa treść wniosku o wydanie decyzji. Skoro jednak normodawca w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy wiąże z kwestią zlokalizowania frontu działki takie znaczenie, iż od tego uzależnia ustalenie granic obszaru analizowanego, to niewątpliwie w każdym przypadku powzięcia wątpliwości w omawianym zakresie organ właściwy do rozpatrzenia sprawy musi stosownie do zasady określonej w art. 9 k.p.a. porozumieć się z wnioskodawcą i uzyskać od niego stanowisko, jak dla potrzeb danej inwestycji traktuje on front swojej działki, zwłaszcza uwzględniając treść definicji frontu działki określonej § 2 pkt 5 omawianego rozporządzenia. To od woli inwestora w świetle tej definicji zależy bowiem w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę" (tak: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011).

Nie można wreszcie podzielić stanowiska SKO, że organ I instancji dopuścił się naruszenia § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z powodu odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu I instancji oraz strony skarżącej, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy, skoro działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną i nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej (ul. [...] ), od której jest zlokalizowana w znacznym oddaleniu.

Przepis art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. wprowadza bowiem na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmiany zagospodarowania terenu, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

Dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 ww. rozporządzenia, stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 rozluźnia powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej, przy czym podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Powyższe oznacza, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe (a taka sytuacja, zdaniem Sądu występuje w przedmiotowej sprawie), to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednakże ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu (tak jak przyjął to organ II instancji) doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów, sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust. 1 cyt. ustawy.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w świetle orzecznictwa sądowego pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej niż pojęcie działki, graniczącej (sąsiadującej) bezpośrednio z terenem inwestycji (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 744/07, Lex Omega nr 341263), czy nawet wskazuje się, iż działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt lI OSK 657/06, Lex Omega nr 322451). Rzeczą organu nie jest zatem zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek (w przedmiotowej sprawie – zespół budynków), jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (vide: WSA w Krakowie z 15 października 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1207/10).

Należy również zgodzić się z zarzutem strony skarżącej dotyczącym naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ww. ustawy, poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że inwestycja nie spełnia warunków w zakresie uzbrojenia w drogę, ponieważ zdaniem organu nie dokonano sprawdzenia parametrów drogi dojazdowej do objętej wnioskiem działki, podczas gdy, zdaniem strony skarżącej, nie jest przedmiotem badania i analiz dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy sprawdzanie parametrów drogi dojazdowej (to następuje na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę).

Zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wymóg wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu nie może być więc utożsamiany z koniecznością zapewnienia dojazdu do inwestycji drogami spełniającymi parametry techniczne. Chodzi tutaj o bezpieczną i sprawną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, zaś w najbardziej kompetentny sposób oceny tej kwestii dokonuje zarządca drogi (vide: opinia ZIKIT z 21 lipca 2015r.)

Zgodnie z utrwalonym poglądem zawartym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - dla ustalenia warunków zabudowy bez znaczenia jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np. za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 156/16, Lex nr 2027043, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 września 2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2 listopada 2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693).

Parametry drogi niepublicznej określa § 14 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jego ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ustęp 3 stanowi, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Niemniej jednak w ocenie Sądu wątpliwie jest stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprost na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestia szerokości szlaku drożnego co do zasady podlegać powinna badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane są konkretne przepisy techniczne (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 156/16).

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można również pominąć faktu, że okolice planowanej inwestycji są zabudowane licznymi domami wielorodzinnymi (dz. [...] ,[...] ), do których wjazd odbywa się właśnie na wydzielonej szlaku obejmującym cz. dz. [...] ,[...] ,[...] ,[...] z ul. [...] . Brak w zaskarżonej decyzji dostatecznych argumentów przemawiających za uznaniem takiego dojazdu za niewystarczające uzbrojenie terenu inwestycji polegającej na budowie czterech budynków wielorodzinnych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest, co do zasady słuszne i nie mogło być inne, bowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. tj. utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji z powodu na wskazane wyżej nieprawidłowości w analizie architektoniczno-urbanistycznej. Nie było też podstaw do wydania reformatoryjnego orzeczenia przez SKO, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia decyzji organu II instancji (i częściowo uzasadnionych w tym zakresie zarzutów skargi), to samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.