Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1868/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 24 ust. 2
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 222/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 9010-2022-000779 w przedmiocie płatności ekologicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz A. M. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 222/22, oddalił skargę A. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 2 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na 2021 rok.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. A. M. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2021 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji, do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kolnie (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP), odmówił przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji do działek rolnych oznaczonych literami "[1]" oraz "[2]" o łącznej powierzchni [2] ha, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz przyznał płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) w ramach realizacji pakietu 7 do powierzchni [3] ha, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący nie udowodnił faktu posiadania oraz tytułu prawnego gruntów.

W następstwie odwołania skarżącego, decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący nie posiadał do działek tytułu prawnego, i tym samym nie spełniał warunków do przyznania żądanych płatności.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie sporna była kwestia dotycząca tego, kto faktycznie posiadał i użytkował w 2021 r. zadeklarowane jednocześnie przez skarżącego i inne osoby grunty.

WSA powołując się na orzecznictwo organów ochrony prawnej wskazał, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje zabiegów incydentalnych. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie jest wystarczająca do przyznania płatności, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie. Nie można tym samym otrzymać płatności za grunty rolne, których w roku objętym płatnością się nie posiada i nie prowadzi na nich działalności (upraw).

WSA wskazał, że organy administracji rozpatrujące wnioski o przyznanie płatności w ramach płatności bezpośrednich czy też ONW oceniają stan posiadania gruntów objętych takimi wnioskami z uwzględnieniem pojęcia posiadania zawartego w Kodeksie cywilnym. Analizując regulacje dotyczące wspierania dochodów rolników nie można jednak zapominać o celu wprowadzenia dopłat. Ideą płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek.

WSA stwierdził, że w wyniku kontroli krzyżowej ustalono, że większa ilość producentów rolnych zadeklarowało te same działki rolne do płatności bezpośrednich, ONW i ekologicznych. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy skarżący był posiadaczem spornych działek na dzień 31 maja 2021 r. Postępowanie to wykazało, że skarżący na dzień 31 maja 2021 r. nie znajdował się w posiadaniu spornych nieruchomości. Okoliczność ta zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalona została prawidłowo w oparciu o zebrane w sprawie dowody. Analiza całego obszernego materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego doprowadziła Sąd do wniosku, że skarżący nie wykazał faktu posiadania gruntów stanowiących przedmiot sporu w rozpoznawanym przypadku. Dodatkowo WSA podkreślił, że w sprawie której przedmiotem jest ocena zasadności przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności chodzi nie tyle o ustalenie kto posiadał sporne grunty w 2021 r., ile o udowodnienie — i to przede wszystkim przez samego zainteresowanego — że to właśnie on władał w tym roku przedmiotowymi działkami i miał do tego prawo.

W świetle powyższego WSA uznał, że płatność przysługuje temu rolnikowi, który spełnia obydwie przesłanki tj. użytkuje faktycznie działkę oraz posiada do niej tytuł prawny. Skarżący na dzień 31 maja 2021 r. nie posiadał tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (woj. podlaskie, powiat kolneński, gmina K., obręb K.). W toku postępowania A. M. przedstawił umowę dzierżawy terminowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawartą pomiędzy W. B. i S. B., a A. M. na okres 10 lat oraz umowę dzierżawy terminowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawartą pomiędzy S. B., K. B. i M. B., a A. M. na okres 3 lat. WSA wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 6 ww. umów dzierżawy terminowej strony ustaliły, że wszystkie zmiany postanowień niniejszej umowy wymagają dla swojej ważności formy pisemnej w postaci aneksu, co wyraźnie świadczy o fakcie, iż gdyby strony chciały zawrzeć umowę bezterminowo nie zawierałyby takich postanowień. Skoro zatem powyższy zapis znalazł miejsce, a wnioskodawca - A. M. nie posiada aneksów do powyższych umów, to zawarte w formie pisemnej umowy terminowej dzierżawy nie mogły zostać przedłużone jako tzw. "milczące przedłużenie umowy".

W ocenie Sądu organy w tej sprawie prawidłowo uznały, że skarżący nie posiadał w 2021 roku tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], tym samym nie spełnił warunku do przyznania płatności. W świetle powyższego zdaniem WSA, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, organy administracyjne prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności zasadnie oceniły jako nieobowiązującą już umowę dzierżawy, w następstwie którego stwierdzono, że nieruchomości zadeklarowane przez skarżącego nie były przez niego użytkowane rolniczo w 2021 r. oraz że skarżący nie był w ich faktycznym posiadaniu w dniu 31 maja 2021 r. Zdaniem WSA organy prawidłowo przedstawiły stan faktyczny, wskazały podstawę prawną przyjętą do wydania decyzji, jak również zastosowały prawidłową subsumcję stanu faktycznego w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa (zarówno prawa materialnego, jak i proceduralnego).

Z tych powodów WSA uznał, że zarzuty skarżącego o naruszeniu przez organ prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jak też art. 107 § 3 k.p.a. są nieuzasadnione.

WSA stwierdził, że zebrany materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, uwzględniając znaczenie i wartość poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a także wskazały na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia. Zapewniono też skarżącemu udział w postępowaniu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie WSA uznał za zgodne z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe WSA skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie przez Sąd, że skarżący nie wykazał faktu posiadania gruntów objętych postępowaniem na dzień 31 maja 2021 r. oraz nie wykazał on faktu rolniczego użytkowania wskazanych działek - w sytuacji gdy z posiadanego przez Sąd materiału dowodowego - w szczególności z zeznań świadków zeznających w toku postępowania wyjaśniającego (str. 6-7 decyzji Dyrektora ARiMR) wynikało, że to A. M. użytkował działki rolne oznaczone numerami [...] i [...] i to on prowadził na nich produkcję rolną na dzień 31 maja 2021r., a co w przypadku prawidłowej interpretacji dowodów powinno prowadzić do uznania A. M. za posiadacza przedmiotowych nieruchomości;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia bez właściwej podstawy prawnej - tj. wskutek pominięcia przez Sąd art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 217 ze zm., dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") - odnoszącego się do możliwości ubiegania się o dopłaty bezpośrednie do gruntów, niebędących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przez osoby nieposiadające tytułu prawnego do wskazanych nieruchomości.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 336 k.c. w zw. z art. 340 k.c. w zw. z art. 341 k.c. w zw. z art. 345 k.c. poprzez nieprawidłowe uznanie, że A. M. nie znajdował się w posiadaniu gruntów oznaczonych numerami [...] i [...], mimo że z ustaleń poczynionych przez Kierownika BP oraz Dyrektora OR wynikało, że to A. M. użytkował rolniczo działki objęte postępowaniem, decydując m.in. o charakterze produkcji rolnej na wskazanych nieruchomościach, zaś W. K. tylko tymczasowo naruszył posiadanie gruntów, znajdujących się od wielu lat w dyspozycji A. M., a A. M. w ramach podjętych działań przywrócił swoje posiadanie do wskazanych gruntów, co tym samym powinno prowadzić do uznania go za posiadacza zależnego gruntów objętych postępowaniem na dzień 31 maja 2021 r.;

d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd, że warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przez osobę ubiegającą się o płatność tytułu prawnego do gruntu, podczas gdy wyłącznym warunkiem przyznania płatności jest posiadanie gruntu, a legitymowanie się tytułem prawnym do gruntu jest konieczne wyłącznie w przypadku ubiegania się o płatności do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie z jej zarzutów są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

W odniesieniu do sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie wszystkie ze wskazanych przepisów k.p.a. znajdowały zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, a zatem nie mogły one zostać naruszone. Istotna jest bowiem treść art. 27 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz jej zastosowanie. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 1 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawia szczególne reguły postępowania względem zasad wynikających z k.p.a. Zauważyć należy, że na gruncie powyższej ustawy ustawodawca zrezygnował z uwzględniania zawartej w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze te ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkowywał się do zarzutów w tym zakresie (jakkolwiek Sąd I instancji błędnie wskazał zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. (por. s. 10 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał także oceny merytorycznej zarzutu procesowego wyartykułowanego w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Jego konstrukcja oraz korespondujące z nim uzasadnienie wskazuje bowiem, że jest to zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na pominięciu (niezastosowaniu) w sprawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skądinąd zarzut tego rodzaju autor skargi kasacyjnej wskazuje w pkt 2 lit. d) jej petitum. W tym zakresie podkreślić należy, że zgodnie z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (tj. naruszenia przepisów prawa materialnego) - możliwe jest także kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli skarżący podnosi w skardze kasacyjnej, iż Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to skarżący kasacyjnie powinien wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien stanowić podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/0; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10; zob. także: M. Niezgódka-Medek w: Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex 2021; komentarz do art. 174, pkt 9).

W zakresie pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznego rozpoznania, gdyż zarówno podstawy kasacyjne, jak i ich uzasadnienie wskazują na komplementarny ich charakter względem siebie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że pojęcie posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyroku NSA z 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1235/22, wskazano, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 24 lutego 2021 r., I GSK 380/18; z 24 lutego 2021r., I GSK 381/18; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres.

W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji stwierdził, że skarżący na dzień 31 maja 2021 r. nie znajdował się w posiadaniu spornych nieruchomości, a okoliczność ta została ustalona w sposób prawidłowy w oparciu o zebrane dowody. Przywołał, że w postępowaniu stwierdzono, iż skarżący nie wykazał posiadania działek rolnych jak również nie posiadał do nich tytułu prawnego. Skarżący rolnik był bowiem dzierżawcą tych działek w latach 2005-2018 (na podstawie zawieranych umów) oraz nie podpisywał kolejnych umów dzierżawy. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organy związane były wykładnią art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 dokonaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej: TSUE) w wyroku C-216/10 z dnia 17 grudnia 2020 r. Zauważył przy tym jednocześnie, że "posiadanie czy władanie gruntami nie jest warunkiem wystarczającym do uzyskania płatności, bowiem konieczne jest ich rolnicze użytkowanie" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), oraz że "nieruchomości zadeklarowane przez skarżącego nie były przez niego użytkowane rolniczo w 2021 r. oraz nie był w ich faktycznym posiadaniu w dniu 31 maja 2021 r." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia).

Należy zauważyć, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w przywołanym wyżej wyroku TSUE: "Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, bowiem w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu" (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotowy wyrok zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). Nie mniej istotne jest, że w wyroku C-216/10 Trybunał wskazał także, iż "(...) art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 stanowi, iż w przypadku gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do wykonywanej działalności rolniczej oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością" (pkt 42 uzasadnienia). Kryteria te zaś wynikają z pkt 50 i nast. wyroku z dnia 14 października 2010 r., C-61/09, (EU:C:2010:606), który to wyrok wskazany jest w motywie 16 ww. rozporządzenia delegowanego. Jednak, zdaniem TSUE, wyrok ten został wydany w odniesieniu do sytuacji faktycznej charakteryzującej się istnieniem stosunków i powiązań prawnych między różnymi osobami, które mogły twierdzić, że mają w swojej dyspozycji różne grunty, których dotyczyła sprawa (v. pkt 43 uzasadnienia). Stwierdzając natomiast, że sprawa, w której zadano pytanie prejudycjalne jest odmienna od tej, która była przedmiotem wyroku C-61/09 (v. pkt 44 uzasadnienia), wskazał na wyżej przytoczoną in extenso interpretację dyspozycji art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013.

Mając na względzie dotychczasowe uwagi dotyczące specyfiki pojęcia posiadania na gruncie przepisów regulujących pomoc dla rolników, a także wynikające z wyroku C-216/10 możliwe różne (z uwagi na okoliczności faktyczne oraz prawne) rozumienie art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 (w tym rozumienie wynikające z wyroku TSUE C-61/09) uznać należało, że WSA powinien rozważyć czy w sprawie (w ustalonych okolicznościach faktycznych dotyczących użytkowania przez skarżącego spornych działek) rzeczywiście znajduje zastosowanie interpretacja ww. przepisu wyrażona w wyroku TSUE C-216/10 oraz ocenić ewentualne istnienie wymogu dysponowania przez skarżącego tytułem prawnym do nieruchomości - w kontekście dyspozycji art. 20 ust. 1 w zw. z jego ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

W tym ostatnim aspekcie zauważyć trzeba, że na gruncie przywołanych przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich tytuł prawny do działki rolnej wymagany jest w przypadkach gdy jest ona własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej (we wcześniejszym stanie prawnym: działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; dalej: ZWRSP). W innych przypadkach tytuł taki wymagany nie jest. Podkreślenia w tym miejscu wymagają motywy wprowadzenia do art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przepisu zawartego w jego ust. 4 (którego zakres został następnie zmodyfikowany), a także do art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), uzależniającego przyznanie pomocy w stosunku do niektórych działek od posiadania do nich tytułu prawnego. Otóż w uzasadnieniu projektu ustawy, na mocy której wprowadzono wymóg posiadania tytułu prawnego w stosunku do działek będących własnością ZWRSP (obecnie: Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej) wskazano w tym przedmiocie, że zgodnie z art. 36 ust 5 rozporządzenia nr 1307/2013 kwalifikujące się hektary muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie. Przepis ten wskazuje zatem, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Nie regulują one natomiast czy ubiegający się o przyznanie płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich musi posiadać tytuł prawny do tych gruntów. Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Opisywane zjawisko występuje na gruntach wchodzących w skład ZWRSP. Co istotne dla dekodowania normy wynikającej z art. 20 ust. 1 i ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich projektodawcy podnieśli, że przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Ich bezumowne zajmowanie uniemożliwia zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 lutego 2016 r.; druk sejmowy nr 274).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosuje się do sformułowanych wyżej zaleceń w przedmiocie dokonania oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (440 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez adwokata (240 zł), który uczestniczył w postępowaniu przed WSA oraz opłaty za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł).