Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2610/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 pkt 3 i 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 186/20 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2019 r. znak: WOP.7722.170.2019.EL w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 186/20 oddalił skargę A. W. (dalej powoływanego jako skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., nr WOP.7722.170.2019.EL w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia 9 czerwca 2008 r., nr INB.AC.7141-46/06.5.08, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. poz. 1126, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), nakazał skarżącemu rozebrać parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym niesymetrycznym, nietrwale związany z gruntem oraz taras przylegający do budynku zasadniczego na działce nr [...] położonej w [...], gmina [...]. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lipca 2008 r. utrzymał w mocy tę decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę wniesioną przez skarżącego wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 911/08 oddalił.

Po stwierdzeniu, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim skierowaniu do skarżącego upomnienia, w dniu 16 września 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 5/2019.

Skarżący wniósł zarzuty oparte o podstawy z art. 33 § 1 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 479, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 października 2019 r. oddalił te zarzuty. Następnie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zażalenia skarżącego i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu stwierdził, że w tytule wykonawczym prawidłowo określono egzekwowany obowiązek wskazując jako jego podstawę decyzję z dnia 9 czerwca 2008 r., która utrzymana została w mocy decyzją organu odwoławczego, a sąd administracyjny skargę wniesioną od tej decyzji oddalił. Podkreślił przy tym, że upomnienie zostało wydane w dniu 20 marca 2019 r., a tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 16 września 2019 r., czyli po wydaniu wyroku przez sąd w sprawie dotyczącej decyzji nakazującej rozbiórkę. Z uwagi zaś na to, że środek egzekucyjny nie został jeszcze zastosowany, zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego uznał za przedwczesny.

Skarżący wniósł skargę na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podtrzymując w niej stanowisko o wystąpieniu podstaw z art. 33 § 1 pkt 3 i pkt 8 u.p.e.a.

Odpowiadając na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania w sprawie przez organ przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nawiązując do art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. stwierdził, że w tytule wykonawczym z dnia 16 września 2019 r. w zakresie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku powołano wprawdzie nieostateczną decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o rozbiórce, z powołaniem daty wydania i numeru. Decyzja ta podlegała jednak kontroli organu odwoławczego, który decyzją z dnia 25 lipca 2008 r. utrzymał ją w mocy. W pkt B.5. - "Treść obowiązku" przytoczono dokładnie treść rozstrzygnięcia o rozbiórce, nie pozostawiając - zdaniem Sądu - wątpliwości co do jej przedmiotu. Rozwijając ten wątek wyjaśnił, że niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia dla istnienia egzekwowanego obowiązku i jego wymagalności. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy, nie zmienia obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Uchybienie formalne, jakim jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej nie ma, zdaniem Sądu, istotnego wpływu dla prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Podobnie ocenił stanowisko organów co do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a). Zauważył, że w tytule wykonawczym w części C.10 - "Wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego", nie wskazano żadnego środka egzekucyjnego. Jedynie w pouczeniu wskazano rodzaje środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dla Sądu oczywistym było, że zobowiązany nie może skutecznie zarzucić organowi zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego przed jego zastosowaniem. Wniesienie zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., jest bowiem dopuszczalne tylko wtedy, gdy zobowiązany otrzyma wraz z tytułem wykonawczym, lub najpóźniej w terminie 7 dni od dnia doręczenia, postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego lub postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Dodatkowo Sąd wskazał, że skoro przedmiotowy obowiązek rozbiórki nie został umorzony, ani nie odroczono terminu jego wykonania w odpowiedniej formie prawnej i nie zachodzi brak wymagalności obowiązku z jakiegokolwiek powodu, to skarżący nie mógł skutecznie podnosić, że nie uwzględniono jego żądania odsunięcia w czasie wykonania owego obowiązku, gdyż nie mieści się to w ramach zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Przyjmując zatem, że zarzuty skarżącego były bezzasadne i oceny tej nie podważyły argumenty skargi, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 maja 2020 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut procesowy, a mianowicie mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 33 § 1 pkt 3 i pkt 8 u.p.e.a. przez błędne stanowisko, że uchybienie, jakim jest powołanie w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, nie ma istotnego wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał stan faktyczny sprawy i zakwestionował pogląd, że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu pierwszej instancji, następnie utrzymaną w mocy, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę prowadzenia egzekucji i nie narusza art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnotować wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Zatem kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie ani konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, i jest władny uwzględnić wyłącznie powołaną, choćby niedoskonale podstawę prawną, próbując usunąć niektóre jej wady poprzez analizę uzasadnienia środka odwoławczego (zob. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1943/21, LEX nr 3503709).

Powyższe uwagi są niezbędne z uwagi na sposób, w jaki autor skargi kasacyjnej zredagował, jedyny zresztą, jej zarzut. Odnosi się on do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji, że uchybienie w postaci powołania w tytule wykonawczym jako podstawy prowadzenia egzekucji decyzji nieostatecznej nie miało istotnego wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w podstawie kasacyjnej oprócz art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. pełnomocnik powołał dodatkowo art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy egzekucyjne, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Pełnomocnik nie naprowadza jednak jakiejkolwiek argumentacji mającej na celu wykazanie, że w sprawie organ zastosował środek egzekucyjny. Jak już wskazano, uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Nieumotywowanie zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak skonstruowanego zarzutu. Sąd ten nie może samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Tym niemniej podzielić trzeba trafne spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego nie zastosowano żadnego środka egzekucyjnego, a jedynie w pouczeniu tytułu wykonawczego wskazano, że na wypadek niewykonania obowiązku mogą zostać zastosowane wobec zobowiązanego środki egzekucyjne.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut odniesiony do art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. Dlatego podstawą zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jest "określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4". Powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji. Obowiązek wynikający z obu decyzji w istocie jest bowiem taki sam. Zatem uchybienie polegające na powołaniu w tytule wykonawczym decyzji nieostatecznej, nie ma znaczenia prawnego dla bytu postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1419/10, LEX nr 1132078 i 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1779/07, LEX nr 525777).

Skoro zatem powołanie w tytule wykonawczym decyzji organu pierwszej instancji stanowi niewątpliwie uchybienie organu egzekucyjnego, które miało charakter formalny, to podlegało ono ocenie pod kątem wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło stanowić skutecznej podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik zresztą nie podjął nawet próby wykazania, dlaczego uznaje, że powołanie w tytule wykonawczym nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, dawało podstawę do jego wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 9 czerwca 2008 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę obiektu, utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2008 r., która przeszła pozytywną kontrolę sądową, zatem z punktu widzenia wymagań tytułu wykonawczego jej powołanie świadczy o prawidłowym określeniu egzekwowanego obowiązku. Określony w tytule wykonawczym obowiązek jest w pełni zgodny z treścią obowiązku wynikającego z tej decyzji.

Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.