Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1579/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 6, art. 30
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 4 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/332/2022/12643/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. (dalej: "organ I instancji"), działając w oparciu o art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu, decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr[...] , ustalił L. M. (dalej: "Strona", "Skarżący") opłatę w wysokości 8.183,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 0,0900 ha, obręb S., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą [...] - na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie organ poddał, iż Rada Gminy S. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 13 stycznia 2017 r., poz.[...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jednostce "C" – S. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30%. Po wejściu w życie planu miejscowego Skarżący sprzedał opisaną na wstępie działkę nr [...] (wypis aktu notarialnego - umowa sprzedaży z dnia[...] Rep.[...]). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj.[...]. z [...] r., Nr[...], poz.[...]) przedmiotowa działka była oznaczona symbolami 8R - tereny rolnicze, natomiast ww. Uchwałą nr [...] zmieniono przeznaczenie terenu na obszarze przedmiotowej nieruchomości, w wyniku którego działka nr [...] znalazła się w terenach oznaczonych symbolem 15MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej.

Organ przywołał treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wskazał, iż z treści umowy sprzedaży nie wynika, aby w sprawie miało zastosowanie wyłączenie z art. 36 ust. 4a u.p.z.p. Dalej podał, że stosownie do art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: "u.g.n.") dopuścił dowód z operatu szacunkowego, a następnie dokonał jego oceny stwierdzając, że wydany w sprawie operat szacunkowy nr [...] z dnia 8 kwietnia 2022 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. jest zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Organ ocenił, że ww. operat zawiera określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomościami w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Do operatu szacunkowego dołączone zostały dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Operat został sporządzony w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównania parami. Na jego podstawie organ ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej przedmiotem umowy wyniósł 27.279,00 zł, co przy zastosowaniu stawki w wysokości 30%, daje kwotę opłaty w wysokości 8.183,70 zł.

Organ podał także, że sprawa rozpoznawana jest ponownie. Decyzja organu z dnia 4 lutego 2022 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.UL/41.7/75/2022/3101/RS z dnia 17 marca 2022 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie korekt dotychczasowego operatu lub sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca sporządził w dniu 8 kwietnia 2022 r. nowy operat szacunkowy uwzględniający uwagi organu odwoławczego. Kolejna decyzja organu z dnia 5 maja 2022 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.UL/41.7/210/2022/8249/RS z dnia 24 czerwca 2022 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie korekt lub wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego. Rzeczoznawca w dniu 4 lipca 2022 r. przesłał wyjaśnienia dotyczące operatu szacunkowego uwzględniające uwagi Kolegium. Końcowo organ wskazał, iż pismem z dnia 5 lipca 2022 r. przed wydaniem decyzji organ zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Pełnomocnik Strony nie zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie wniósł uwag co do wyliczonego wzrostu nieruchomości.

Skarżący złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich pominięcie i naliczenie przez organ opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy odwołujący nie został poinformowany o zmianie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto plan zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. nie wskazywał zmiany przeznaczenia nieruchomości, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu czy w sprawie zostały dochowane przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, 3) art. 7a k.p.a. polegający na rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych występujących w sprawie na niekorzyść strony.

W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z planowaną sprzedażą nieruchomości, zwrócił się on do Wójta Gminy S. o wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony odwołującemu plan wskazywał na tożsame przeznaczenie działki jak w roku 2013. Biorąc pod uwagę powyższe informacje, strony transakcji ustaliły cenę sprzedaży i doszło do zawarcia umowy na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] W tym zakresie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r. o sygn. II OSK 3818/19, w następującej części: "jeśli nie ma podstaw, aby prognozować wzrost wartości nieruchomości, gdyż na skutek uchwalenia planu nie dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntu (przeznaczenie dotychczasowe nie będzie korzystniejsze niż nowe lub będzie tożsame) to określenie stawki procentowej opłaty planistycznej nie ma racji bytu."

Zdaniem Strony ze względu na błędną informację podaną przez organ Gminy, odwołujący nie działał w celu przysporzenia korzyści majątkowej, zatem brak jest możliwości naliczenia opłaty planistycznej. Zgodnie bowiem z orzecznictwem "nie każda zmiana nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna skutkować wymierzeniem jednorazowej opłaty planistycznej, a tylko taka, gdy na skutek jedna ze stron w wyniku umowy zamiany odnosi korzyść majątkową ze wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. II SA/Kr 272/21). Powstałe wątpliwości interpretacyjne powinny zdaniem Strony uzasadniać zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto organ nie poczynił dostatecznych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zatem wydana decyzja jest decyzją przedwczesną.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1-4, art. 37 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p., decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/332/2022/12643/RS, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczas podjęte w sprawie czynności oraz zrelacjonował kolejne decyzje wydane w sprawie. Następnie przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, iż obowiązkiem organu I instancji jest zbadanie czy w przypadku sprzedawanej nieruchomości nastąpiła zmiana jej wartości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie takie następuje w wyniku porównania cen nieruchomości przed i po uchwaleniu tego planu.

W dalszej kolejności organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne zbieżne z ustaleniami organu I instancji oraz zaznaczył, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego korzystają z domniemania znajomości ich treści przez obywateli. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo wglądy do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Zdaniem Kolegium wskazanie w wypisie błędnego (niezgodnego z planem miejscowym) przeznaczenia nieruchomości, oczywiście nie powinno mieć miejsca. Jednakże pomyłka taka nie wpływa na treść planu ani nie stanowi podstawy do przyjęcia innego przeznaczenia nieruchomości. Z tego względu powoływanie się na błędnie sporządzony w 2013 r. wypis i wyrys nie oznacza, że w 2013 r. teren obecnej działki nr [...] był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

W odniesieniu do sporządzonego w sprawie operatu podał, iż rzeczoznawca w piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. przedstawił wyjaśnienia dotyczące oceny dojazdu do nieruchomości. Wartość nieruchomości ustalona została na dzień jej sprzedaży ([...] r.), zaś stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu z 2017 r. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w przypadku, gdy dochodzi do zbycia części nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. sygn. II OSK 505/09, z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2216/12, z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 1406/19) należy ustalić wartość metra kwadratowego powierzchni nieruchomości przed podziałem, i pomnożyć przez wielkość działki [...] Konstrukcja poprzedniego operatu szacunkowego nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie czy powyższe zastrzeżenie zostało uwzględnione. Obecnie nie budzi to już wątpliwości. Również z opisu szacowanej nieruchomości wynika jednoznacznie, że brany był pod uwagę jej stan z dnia wejścia w życie planu miejscowego. Ponadto do porównań przyjęte zostały transakcje nieruchomościami rolnymi o powierzchniach od 2.646 m do 4.266 oraz transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową o pow. od 1.295 m2 do 3.153 m2.. Wątpliwości Kolegium wskazane w poprzedniej decyzji dotyczące oceny dojazdu do nieruchomości także zostały wyjaśnione. Dojazd do ulicy [...]odbywa się poprzez działkę nr [...] o długości około 150 m. Ocenę "zły" cechy dojazd otrzymują nieruchomości, które posiadają: utrudniony dojazd do nieruchomości, drogę publiczną w znacznym oddaleniu, dojazd przez nieruchomość sąsiednią, drogę nieutwardzoną. Rzeczoznawca uznał dojazd za przeciętny i szczegółowo uzasadnił ocenę w piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. W ocenie organu odwoławczego w badanym operacie szacunkowym uwzględniono nieruchomości spełniające warunek podobieństwa, a różnice zostały uwzględnione w tabelach porównawczych. To właśnie w tym celu rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. Na rynku lokalnym są to: lokalizacja, parametry techniczne działki oraz sąsiedztwo. Następnie rzeczoznawca majątkowy ustalił jaki wpływ poszczególnej cechy na wartość nieruchomości i jakie są oceny poszczególnych cech (tabele na stronach 12-14 operatu szacunkowego). W ocenie Kolegium przypisane przez rzeczoznawcę majątkowego cechy wycenianej nieruchomości odpowiadają rzeczywistości. Ostatnią wątpliwość rzeczoznawca wyjaśnił w piśmie z dnia 4 lipca 2022 r. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o zastosowanie trybu z art. 7a k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu nie wskazano jakie przepisy budzą wątpliwości interpretacyjne. Brak jest więc wskazania rozbieżności w orzecznictwie dotyczącego przepisów będących podstawą prawną prowadzonego postępowania. Kolegium nie dostrzega przy tym, działając z urzędu, by takie wątpliwości istniały.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze sformułował zarzuty – jak w treści odwołania, a ponadto podniósł zarzut błędu w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik wydanej decyzji polegający na przyjęciu przez organ, iż Skarżący miał wiedzę na temat obowiązującego planu miejscowego w momencie sprzedaży nieruchomości, podczas gdy Skarżący osobiście zasięgał informacji w Urzędzie Gminy w S. odnośnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na temat ewentualnej opłaty w związku z planowaną sprzedażą nieruchomości, kiedy to poinformowano Skarżącego, iż nie poniesie on żadnych kosztów na rzecz Gminy w związku ze sprzedażą nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania. Podał, że jeszcze przed dokonaniem sprzedaży złożył wszelkie wnioski o wydanie dokumentów koniecznych do zawarcia aktu notarialnego, a z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynikało aktualne przeznaczenie nieruchomości. Podkreślił, że wypis stanowi dokument urzędowy, a w związku z domniemaniem prawdziwości informacji w nim zawartych przyjął je za prawdziwe, nadto Skarżący zaciągnął informacji u pracownika Urzędu Gminy w S. odnośnie ewentualnie naliczonych opłat w związku z planowaną sprzedażą nieruchomości. Pracownik po weryfikacji poinformował, że Skarżący nie poniesie jakichkolwiek kosztów na rzecz Gminy, w tym także z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.UL/41.7/332/2022/12643/RS z dnia 25 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Wójta Gminy S. nr [...] z dnia 19 lipca 2022 r. w przedmiocie ustalenia Skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Stosownie do treści art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 7 u.p.z.p.). Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. Nr z 2021 r. poz. 555).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 921/06). Przesądzając o obowiązku wniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w przypadku wskazanych w tym artykule okoliczności, ustawodawca wykluczył tym samym możliwość zastosowania stawki zerowej (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. II OSK 979/10). W rozpoznawanej sprawie zaistniały łącznie wszystkie wymienione wyżej przesłanki.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że w związku z uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jednostce "C" – S. przedmiotowa działka znalazła się w terenie oznaczonym symbolem 15MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej. W § 12 wskazanego planu miejscowego ustalono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30%. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]poz. [...]. W uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr 12, poz.[...] ) przedmiotowa działka była oznaczona symbolami 8R - tereny rolnicze. Nie ulega wątpliwości, że nie jest to tożsame przeznaczenie.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje również fakt zawarcia przez Skarżącego w dniu [...] umowy sprzedaży nieruchomości położonej w S. o nr ewid. [...] o pow. 0,0900ha (akt notarialny Rep. [...] Kancelaria Notarialna notariusza K. G., karta nr 61 akt administracyjnych). Zbycie nieruchomości nastąpiło zatem przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego (uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] wejście w życie 28 stycznia 2017 r.).

Ustalając wzrost wartości nieruchomości w związki z uchwaleniem planu miejscowego organy oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce dwukrotnie). Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3065/14). Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na gruncie niniejszej sprawy biegły ustalił wartość nieruchomości objętej postępowaniem dla terenu przedmiotowej działki podczas obowiązywania planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] ustalając ją na kwotę 10.161,00 zł oraz wartość tej działki po zmianie tego planu przyjętego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] wyceniając ją na kwotę 37.440,00 zł. Tym samym w ocenie biegłego w wyniku przyjęcia nowego planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 27.279,00 zł.

Stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z regulacji tej wynika w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań.

Zgodnie z treścią operatu nr [...] z dnia 8 kwietnia 2022 r. wraz z wyjaśnieniem z dnia 4 lipca 2022 r., dla określenia wartości tej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Jak wynika z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Z zebranego materiał dowodowego wynika, że Skarżący nie podważał wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Biegły rzetelnie przedstawił poszczególne etapy szacowania wartości nieruchomości, szczegółowo omówił zastosowane podejście i metodykę wyceny dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości, wyjaśnił przesłanki doboru nieruchomości porównawczych, określił cechy rynkowe nieruchomości oraz ustalił wpływ ww. cech na wartość nieruchomości. W operacie biegły uwzględnił cztery transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym i cztery transakcje o przeznaczeniu mieszkalnym (tabele porównawcze, załącznik do operatu). Wyniki analizy biegły przedstawił w formie tabelarycznej.

Na tej podstawie biegł określił wartość 1 m2 nieruchomości dla przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie na kwotę 41,60 zł (przy uwzględnieniu procentowego udziału poszczególnego przeznaczenia), natomiast dla przeznaczenia w poprzednim planie na kwotę 11,29 zł (str. 13-15 operatu).

Oceniając wartość dowodową przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż został sporządzony prawidłowo. Operat spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zauważenia również wymaga, iż nie ma w obrocie nieruchomości identycznych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r., sygn. I OSK 377/17, zauważono, że "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej". W operacie w sposób wystarczający rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. Badając operat pod względem formalnym podnieść należy, że sporządzony został przez uprawnioną osobę i zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Nie zawiera przy tym niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione. Tak też został oceniony przez organy orzekające. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zostały przez orzekające organy należycie i wyczerpująco uzasadnione. Sąd także nie dostrzegł omyłek w przeprowadzonych wyliczeniach oraz nie znalazł podstaw do kwestionowania oceny organów.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca w toku postępowania ustosunkowywał się do zarzutów organu, zarówno tych które pojawiły się w toku rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy na skutek złożenia odwołania od decyzji organu z dnia 4 lutego 2022 r. (operat nr [...] z dnia 8 kwietnia 2022 r.), jak również w zakresie możliwości zweryfikowania prawidłowości określenia sposobu skomunikowania działki wycenianej (pismo z dnia 4 lipca 2022 r.).

Prawidłowo także została ustalona wysokość opłaty stosownie do stawki przyjętej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnotowania wymaga, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę można zatem wystąpić we własnym zakresie, co było uprawnieniem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2600/14), z którego Skarżący nie skorzystał. W toku postępowania ani w skardze Skarżący nie podnosił bowiem zarzutów względem operatu. Organ nie miał obowiązku, by czynić to z urzędu, skoro nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów.

Wyrysy i wypisy ze studium lub planu miejscowego są informacją publiczną, ich wydawanie reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. O wydanie wypisu lub wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego może wystąpić każdy, a zatem w każdym celu. Organ administracji nie może z kolei odmówić ich wydania, nie ma też żadnego uprawnienia do badania, w jakim celu wnioskodawca zamierza wykorzystać otrzymany dokument (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2009 r. sygn. I SA/Gl 19/09). Treść planu miejscowego, podobnie jak treść innych przepisów prawa powszechnie obowiązujących, nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2010 r. sygn. II SA/Wr 436/10, H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, WKP 2023).

Pismo organu wykonawczego gminy, skierowane w odpowiedzi na wniosek o wydanie wypisu z tekstu planu, nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem nie posiada cech właściwych dla decyzji jako formy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie kończy postępowania w sprawie i nie załatwia sprawy co do jej istoty, lecz stanowi wyłącznie czynność informacyjną organu administracji, skierowaną do osoby podpisanej pod wnioskiem o wydanie wypisu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1801/09).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazana czynność informacyjna obarczona jest błędem, czego organy orzekające w sprawie nie kwestionują.

Jak wynika z akt administracyjnych, tj. wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] z dnia [...] zgodnie z legendą: dla działki nr[...] – MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (karta nr 59 akt administracyjnych), natomiast z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 stycznia 2013 r. wynika, iż działki nr [...] i nr [...]położone w S. przy ul.[...] znajdują się w terenach oznaczonych symbolami: C 18 MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami, C 8 R – tereny upraw polowych z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną i hodowlaną (karta nr 14 akt administracyjnych).

Powyższe nie zmienia jednak przeznaczenia nieruchomości wynikającego z obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S.y Nr [...] z dnia [...] będącego aktem prawa miejscowego, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz zamieszczonego na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta, do którego na podstawie art. 30 u.p.z.p., każdy ma prawo wglądu oraz otrzymania wypisów i wyrysów. Prawo wglądu do studium oraz do planu, a także prawo do otrzymania wypisów i wyrysów z ww. aktów normatywnych ma charakter powszechny.

W związku z wydanym wypisem o błędnej treści nie zmieniło się jednak przeznaczenie działki, położonej wówczas na obszarze oznaczonym symbolem 8R jako tereny rolnicze. Przeznaczenie wynikające z obowiązującego uprzednio planu miejscowego, stosownie do przywołanych wyżej regulacji prawnych, jest uwzględniane w postępowaniu w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Niewątpliwie też wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzany i wydawany przez gminę ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (por. K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014) - jako wydany przez uprawniony do tego organ i sporządzony z przepisanej formie.

Sporządzenie zatem przez organ błędnego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Skarżącego, niezgodnego ze stanem rzeczywistym, może uzasadniać poddanie tego działania ocenie w odrębnym postępowania, w aspekcie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej określonej w art. 417 § 1 k.c.

Brak było zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi opartych w istocie wyłącznie o wydanie wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści niezgodnej z obowiązującym wówczas planem. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w sposób opisany w skardze, ani też do błędu w ustaleniach faktycznych (zarzut nr 1 i 2 petitum skargi).

Z przyczyn wskazanych powyżej Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu czy w sprawie zostały dochowane przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zarzut nr 3 petitum skargi). Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób pełny, prawidłowy i zupełny, uwzględniły przy tym dostępną dokumentację. W sposób dokładny zebrały i oceniły wyczerpująco, uzupełniany w toku postępowania, materiał dowodowy, który posłużył za podstawę wydania merytorycznie prawidłowych decyzji.

Zdaniem Sądu w sprawie nie powstały wątpliwości interpretacyjne, o których mowa w art. 7a k.p.a., wymagające rozstrzygnięcia na korzyść strony.

Brak było zatem podstaw do podzielenia zarzutów skargi.

Postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonego postanowienia oraz nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć spełniają wymogi, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.