Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 667/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 66a, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: ., art. 3 pkt 6, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 2, art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1208
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 575/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 575/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w Lublinie (zwanej dalej "Spółdzielnią") na decyzję Wojewody Lubelskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...].

Drugą z wymienionych powyżej decyzji Prezydent odmówił Spółdzielni stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] lipca 1998 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z usługami - wbudowanymi (4 lokale) i garażami w części podziemnej według zatwierdzonego projektu budowlanego w tym na wykonanie instalacji wewnętrznych.: wod-kan., c.w., gazowej, c.o., elektrycznej oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działce położonej w Lublinie przy ulicach [...] i [...] nr [...], [...] (obecnie: działki nr [...] i [...] obręb [...], ark. [...] przy ul. [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 9 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów K.p.a. w wyniku zaniechania przez organ zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie podczas, gdy organ dysponował informacją z rejestru gruntów o osobach, którym przysługuje prawo odrębnej własności i udział w gruncie w działkach nr [...] i [...], co wynika z akt sprawy, co spowodowało, że właściciele lokali, zainteresowani ostatecznym zakończeniem budowy na działce, do której przysługuje im udział w gruncie, zostali pozbawieni przymiotu strony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. przez poprzez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia prawa w wyniku orzekania przez organ pierwszej instancji na podstawie niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dowolnie zestawionych przez organ pierwszej instancji dokumentów z akt procesu inwestycyjnego budynku [...], będących w posiadaniu organu, zamiast z oryginałów całości dokumentów. To spowodowało, że nie było możliwości skontrolowania przez: stronę, organ drugiej instancji i sąd, czy wszystkie dokumenty istotne w sprawie zostały załączone;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 66a K.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie nastąpiło uchybienie przepisom K.p.a. przez organy pierwszej i drugiej instancji w wyniku braku zaprowadzenia dla akt obowiązkowej metryki – w sytuacji, gdy te prowadziły szereg czynności, które obowiązkowo powinny być w niej umieszczone. Brak zaprowadzenia metryki spowodował utratę zaufania strony do rzetelności działania organu zgodnie z prawem. Zdaniem skarżącej finalnie organy dokonały wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem dowodów wskazujących na stan niezakończonej budowy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w wyniku zaniechania przez organ zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skutek twierdzeń organu, iż strona zna wszystkie dokumenty, gdy tymczasem strona nie znała dokumentu w postaci wniosku Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" o zgodę na tymczasowe użytkowanie lokali nr 150 i 151a, a organ nie odniósł się do tego dowodu w uzasadnieniu decyzji;;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ pierwszej instancji prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku oryginalnych dokumentów z całości procesu budowlanego dotyczącego obiektu [...] i zaniechania przeprowadzenia dowodów z dokumentów: dziennika budowy (który powinien znajdować się w organie, skoro organ twierdzi, że budowa została zakończona), zeznań świadków, a także oględzin w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co spowodowało nieodtworzenie pełnego stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Organ dokonał więc nieprawidłowej interpretacji prawa i wydał wadliwą decyzję;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przez organy dokumentu znajdującego się w posiadaniu Prezydenta w postaci decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], [...], która jest decyzją konkurencyjną w stosunku do decyzji zaskarżonej. Zdaniem Spółdzielni powoduje to, że organ potwierdził konieczność zakończenia niezakończonej budowy na działce nr [...], a mimo to odmawia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji poprzedniej, twierdząc, że decyzja poprzednia została wykonana;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ uzyskania stanowiska skarżącej co do okoliczności faktycznych, co skutkuje tym, iż stwierdzenie o zakończeniu budowy jest twierdzeniem nieprawdziwym wobec braku dokończenia budowy garaży i braku wybudowania dojścia do lokali nr [...] i [...], a także mimo braku dokonania wizji lokalnej w lokalach nr [...] i [...] oraz w garażach podziemnych, co mogłoby poświadczyć o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wykonana;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w wyniku zaniechania przez organ rzetelnego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do stanu faktycznego, co spowodowało, iż decyzja ta nie została należycie umotywowana. Zabrakło w niej stwierdzeń, które fakty uznano za udowodnione oraz przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności innym dowodom, nie wskazując w ogóle tych, które przyjęto za wiarygodne lub pozbawione mocy dowodowej. Spółdzielnia podkreśliła, że doszło tymczasem do sytuacji, gdy budowa objęta pozwoleniem na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. nie została wykonana w całości, w tym nie zostały wybudowane wszystkie elementy objęte pozwoleniem na budowę, a zarówno ze stanu faktycznego jak i stanu prawnego wynikającego z dokonanego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i wydanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jednoznacznie wynika, że nie wybudowany został pasaż komunikacyjny umożliwiający dojście i wejście do lokali usługowych od nr [...] i [...] oraz znajdujące się pod nim dwukondygnacyjne garaże podziemne, a teren wciąż ogrodzony jest ogrodzeniem budowlanym. Tym samym organ nie wskazał na czym polega wykonanie pozwolenia na budowę w sytuacji istnienia stanu niezakończonej budowy, z jakich przyczyn nie uwzględniono interesu społecznego skarżącej Spółdzielni, która wskutek pozostającej w obrocie prawnym decyzji konkurencyjnej nie może zakończyć budowy lokali usługowych;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 140, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie że Wojewoda prawidłowo skontrolował przeprowadzone postępowanie pierwszej instancji, które było w jego ocenie zgodne z wymogami K.p.a., pomimo braku ku temu podstaw, w sytuacji gdy organ powielił wadliwą interpretację organu pierwszej instancji, nie dokonując własnych ustaleń w tym zakresie;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a. w wyniku niezastosowania i braku zbadania bezprzedmiotowości decyzji w kontekście przepisów prawa, interesu społecznego, interesu strony jak też warunków, pod jakimi były wydane kolejne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie.

Spółdzielnia wskazała, że naruszenie powyższych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy: na skutek pominięcia istotnych okoliczności niekwestionowanego stanu faktycznego i wybiórczego jego ustalenia. Nie zostały wyjaśnione w sposób jasny i zrozumiały przesłanki jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, co zaaprobował sąd w wydanym wyroku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni zaskarżonym wyrokiem naruszono także:

11. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędne ustalenie, że budowa objęta decyzją Prezydenta z dnia 15 lipca 1998 r. udzielającą Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] została faktycznie zakończona i nie zaistniała przerwa w realizacji budowy trwająca dłużej jak 3 lata, podczas gdy:

a. garaże zaprojektowane w części podziemnej o numerach od P[...] do P[...] i od P[...] do P[...] nie zostały wybudowane zgodnie z decyzją i organ nie udzielił pozwolenia na ich użytkowanie, co poświadcza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wykonana w tym zakresie,

b. przed lokalami usługowymi od nr [...] i [...] na działce nr [...] nigdy, aż do chwili obecnej, nie powstał ciąg komunikacyjny umożliwiający dostanie się do lokali usługowych, co również dowodzi, że decyzja nie została wykonana w tej części,

c. teren budowy (w tym lokale [...] i [...]) wciąż ogrodzony jest płotem zabezpieczającym przed wpadnięciem do wykopu.

Wskazując na powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia przedstawiła szereg zarzutów, w których przez pryzmat uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. wskazuje na naruszenie szeregu przepisów postępowania przez organ (co w domyśle oznacza, że Sąd pierwszej instancji dostrzegając te uchybienia powinien uwzględnić skargę i uchylić wydane decyzje). Wywiedzione zarzuty dotyczą różnych obszarów problemowych: od kwestii pominięcia zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu (patrz zarzut nr 1 z listy powyżej) orzekania przez organy na podstawie kopii dokumentów (zarzut nr 2.), zaniechania należytego prowadzenia metryki akt (zarzut nr 3.), zaniechania zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego (zarzut nr 4.), zaniechania przeprowadzenia dowodów na okoliczności zdaniem Spółdzielni istotne dla sprawy (zarzut nr 5.), zlekceważenia części dowodów (zarzut nr 6.), zaniechania uzyskania stanowiska strony dla istotnych okoliczności (zarzut nr 7.), niepełnego uzasadnienia decyzji (zarzut nr 8.), niewywiązania się przez organ odwoławczy ze swoich obowiązków kontrolnych (zarzut nr 9.), po zaniechanie kwestii zbadania bezprzedmiotowości decyzji z dnia 15 lipca 1998 r. w kontekście przepisów prawa, interesu społecznego, interesu strony jak też warunków, pod jakimi były wydane kolejne decyzje o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnotowując oczywiście powyższe zarzuty dotyczące aspektów proceduralnych postępowania przez organami administracji, które w ocenie skarżącej powinien zidentyfikować Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie należy w pierwszej kolejności wyłuszczyć zaistniałe w niej, węzłowe zagadnienie materialnoprawne. Uzgodnienie bowiem uwarunkowań materialnoprawnych postępowania unaoczni na ile i czy w ogóle poszczególne naruszenia przepisów postępowania przez organy mogły mieć wpływ na wynik sprawy i czy ze względu na nie mogła zachodzić podstawa uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Główną kwestią sporną w sprawie jest zaistnienie przesłanek wygaśnięcia decyzji Prezydenta z dnia 15 lipca 1998 r. o udzieleniu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z usługami wbudowanymi (4 lokale) i garażami w części podziemnej. Przesłanki te określone zostały w art. 37 ust. 1 P.b Naruszenie tego przepisu Spółdzielnia wskazuje w odrębnym zarzucie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b.: "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia koncentruje się na drugim członie tej regulacji i wywodzi, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji ustalił, że budowa segmentu [...] została zakończona, ponieważ zgłoszono zakończenie budowy zgłoszeniem zakończenia budowy i uzyskano pozwolenie na użytkowanie lokali mieszkalnych, to jednak pominięto stan prawny wskazujący na niezakończenie budowy garaży podziemnych o numerach od P[...] do P[...] i od P[...] do P[...] (brak pozwolenia na użytkowanie). Sąd pierwszej instancji pominął też stan faktyczny i stan niezakończenia budowy z pozostawionym niezabudowanym wykopem szerokoprzestrzennym, gdzie zaplanowano budowę garaży (dotychczas nie wybudowanych).

Gdy chodzi o lokale usługowe [...] i [...] Spółdzielnia przyznała, że na nie (wraz z lokalami [...] i [...]) udzielono pozwolenia na użytkowanie, jednakże było to niezgodne z wnioskiem Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] marca 2000 r., który dotyczył tymczasowego użytkowania lokali. Kwestią problematyczną stał się fakt, że tymczasowe dojście do lokalu nr [...] odbywało się po drewnianej kładce nad głębokim na 8 m wykopem (urwiskiem). Natomiast z uwagi na brak dojścia, nigdy nie był użytkowany lokal nr [...], gdyż wejście do niego z uwagi na usytuowanie nad głębokim wykopem (urwiskiem) "jest osiągalne tylko i wyłącznie dla adeptów wspinaczki wysokogórskiej". Głęboki wykop sięgający pod budynek (z uwagi na niedokończoną budowę garaży) jest ogrodzony od 2000 r. prowizorycznym niebieskim płotem i stan ten może zagrażać życiu i zdrowiu bawiących się dzieci.

Spółdzielnia zaznaczyła wreszcie, że w tej sytuacji, gdy w ocenie organu budowa została zakończona a pozwolenie na budowę zostało w całości zrealizowane (co usankcjonował Sąd w zaskarżonym wyroku), pytaniem bez odpowiedzi jest to: dlaczego pomimo zakończenia budowy garaże podziemne (nie miejsca postojowe) nie zostały wybudowane w całości (są tylko elementy konstrukcyjne w ziemi - słupy i strop) i brak jest do nich dojścia i dojazdu od 20 lat, jak również nie ma możliwości dojścia i dojazdu do lokali nr [...] i [...] z uwagi na niewybudowanie pasażu ruchu, tym samym nie ma możliwości ich użytkowania również od 20 lat.

Mając na względzie powyższe Spółdzielnia stoi na stanowisku, że wprawdzie zaprojektowany budynek [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. został wzniesiony, to jego budowa w zakresie opisanych wyżej części nie została zakończona. Została ona wedle skarżącej przerwana, a przerwa w budowie trwała znacznie dłużej niż 3 lata. To właśnie jej zdaniem zaktualizowało potrzebę zastosowania art. 37 ust. 1 P.b.

Ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie się nie zgadza. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie ma podstaw, aby twierdzić, iż jakichś części budynku [...] ([...] w Lublinie), w domyśle lokali usługowych i garaży nie oddanych do użytku (względnie z utrudnionym dostępem, co skarżąca akcentuje w odniesieniu do lokali [...] i [...]), nie wybudowano.

Stan faktyczny, gdy chodzi o przebieg procesu inwestycyjnego przedstawia się w taki sposób, jak zaprezentowała to Spółdzielnia. Dla budynku [...] objętego pozwoleniem na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. wydano pozwolenie na użytkowanie, ale nie objęło ono lokali usługowych i garaży (decyzja z dnia [...] stycznia 2000 r., [...]– k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Później jeszcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] Prezydent udzielił pozwolenia na użytkownie dla 4 lokali użytkowych.

Błędne jest w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego rozumowanie Spółdzielni, że taki stan rzeczy musi oznaczać, że doszło do "przerwania budowy" co do części obiektu, a z upływem czasu doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Zestawienie art. 37 ust. 1 P.b. z przepisami dotyczącymi oddawania obiektów budowlanych do użytkowania, zwłaszcza art. 59 ust 2 i 3 P.b., pozwala na rozróżnienie odmiennych kwalifikacji przerwanego procesu inwestycyjnego ze względu na stopień zaawansowania prowadzonych przy obiekcie prac. Sytuacja pierwsza, czyli typowe "przerwanie budowy", zaistnieje, gdy inwestor przerywa "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu", co należy przede wszystkim utożsamiać z przerwaniem procesu wznoszenia obiektu budowlanego. Ustalenie takiego właśnie znaczenia przerwania budowy opiera się uwzględnieniu znaczenia legalnego pojęcia budowy, użytego w art. 37 ust. 1 P.b., a które zdefiniowano w art. 3 pkt 6 P.b. Ustawodawca wyraźnie stanowi o przerwaniu "budowy", a nie jakichkolwiek robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Sytuacja druga, odmienna, wystąpi, gdy dochodzi wprawdzie do zaniechania procesu realizacji określonych robót budowlanych przy obiekcie, lecz następuje to po zasadniczym wykonaniu obiektu budowlanego. Wykonanie takich robót może mieć znaczenie prawne, to znaczy może być warunkiem oddania obiektu budowlanego do użytku, ale nie musi oznaczać, że mamy do czynienia z przerwaną budową. Przedstawiona tu druga sytuacja znajduje prawne odzwierciedlenie w przepisach dotyczących zakończenia budowy. Otóż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nastąpić może po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, względnie po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie (zob. art. 54 i 55 P.b. – Sąd uwzględnia brzmienie tych przepisów na datę 15 grudnia 2000 r., kiedy budynek przy ul. [...] oddawano do użytku). Oznacza to, że stan "zakończenia budowy" jest stanem faktycznym, który wprawdzie warunkuje, ale który jednak należy odróżnić od zagadnienia oddania obiektu budowlanego do użytku. To ostatnie wymaga milczącej (brak sprzeciwu po zawiadomieniu) albo aktywnej (pozwolenie na użytkowanie) akceptacji właściwego organu. Skądinąd, co zresztą ważne z perspektywy problematyki występującej w niniejszej sprawie, nawet dopuszczenie budynku do użytkowania w formie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może wiązać się z określonymi warunkami tego użytkowania, względnie inwestor może być zobowiązany do wykonania określonych robót budowlanych wykończeniowych lub innych (zob. art. 59 ust. 2 i 3 P.b.). Wynika z tego, że możliwy jest stan faktyczny zakończenia budowy poz(zakończenia wykonywania obiektu budowlanego), z nawet częściowym czy warunkowym oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania, choć nadal może zachodzić konieczność podjęcia określonych robót budowlanych.

W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z zakończoną budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jest poza sporem, że budynek oznaczony projektowo jako [...] został wybudowany, a wszystkie zaprojektowane lokale faktycznie istnieją. Budynek wzniesiono, budowa została zakończona, a 18 stycznia 2000 r. budynek uzyskał pozwolenie na użytkowanie, tzn. udzielono pozwolenia na użytkowanie 16 znajdujących się w nim lokali mieszkalnych, z wyłączeniem lokali usługowych i garaży. Dla samych lokali usługowych pozwolenia na użytkowanie dodatkowo udzielono 6 kwietnia 2000 r. Dziś budynek jest zamieszkany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że z pozwolenia na użytkowanie wyłączono garaże, natomiast – jak to zrelacjonowała Spółdzielnia – do lokali usługowych [...] i [...] faktycznie jest utrudniony dostęp, nie oznacza, że "budowa" co do nich nie została zakończona. Garaże i lokale znajdują się w wybudowanej, dolnej części budynku i istnieją jako jego pomieszczenia.

W oparciu o zebrane w sprawie dokumenty można ustalić, że dla garaży w bryle budynku [...] nie udzielono pozwolenia na użytkowanie, gdyż dojazd do nich miał odbywać się od strony zaprojektowanego (odrębnie) sąsiedniego budynku Y, wedle pierwotnego założenia mającego mieć charakter parkingu podziemnego, po stropach jego podziemnych kondygnacji względnie po innych elementach konstrukcyjnych. Innymi słowy, w sprawie mamy do czynienia z zakończoną budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...], który został oddany do użytku na podstawie pozwolenia na użytkownie. Nie dozwolono na użytkowanie wprawdzie niektórych garaży, a dostęp do pewnych lokali usługowych jest faktycznie utrudniony, ale nie dlatego, że budowa tych garaży i lokali została przerwana, ale dlatego, że do istniejących lokali z uwagi na stan zagospodarowania działki sąsiedniej, nie można zapewnić komunikacji (dojścia i dojazdu).

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w kontekście zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 P.b. wyjaśnić jeszcze należy, że nietrafnym jest rozumowanie, iż lokale usługowe czy garaże (od P[...] do P[...] i od P[...] do P[...]) "nie zostały wybudowane". Są to istniejące pomieszczenia wybudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z tym że pozbawione komunikacji.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż nie zachodzą wskazane w art. 37 ust. 1 P.b. przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]– jest prawidłowe.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie do zaakceptowania jest teza Spółdzielni, jakoby pozwolenie na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. mogło być postrzegane jako bezprzedmiotowe, a za jego wygaśnięciem miały przemawiać interes społeczny lub interes strony (art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.). Omawiane pozwolenie na budowę dotyczy wybudowanego, oddanego do użytku i zamieszkałego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdzie ustanowiono odrębne prawa rzeczowe do lokali. Pozwolenie to przede wszystkim nie jest więc bezprzedmiotowe, jak i trudno zidentyfikować interes społeczny lub interes strony przemawiający za potrzebą jego wygaśnięcia.

Nie są zasadne również zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszące się do zaniechań lub wadliwych działań organu, które w ocenie Spółdzielni powinien zidentyfikować Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i z tego powodu uchylić obie wydane decyzje (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.).

Na etapie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 9 i art. 28 K.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich stron o czynnościach organu w sprawie. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie dotyczy wygaśnięcia pozwolenia na budowę dla budynku należącego do Spółdzielni, a więc co do zasady to ona jest legitymowana do działania w sprawach dotyczących tego budynku, a nie uprawnieni do lokali w nim się znajdujących. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza przy tym twierdzeniu, że w budynku przy ul. [...] ustanowiono odrębną własność lokali (co wynika z danych księgi wieczystej [...]), lecz i z tego powodu nie ma podstaw, aby uważać właścicieli wyodrębnionych lokali za legitymowanych do działania w sprawach dotyczących budynku jako takiego (nieruchomości wspólnej). Z księgi wieczystej wynika, że Spółdzielnia sprawuje zarząd budynkiem przy ul. [...] stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 438). Wreszcie nie można pomijać, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym należy postrzegać w kategoriach przesłanki wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a taka okoliczność wymaga zgłoszenia przez zainteresowaną osobę, to jest osobę, której udziału w postępowaniu pozbawiono (art. 147 zd. 2 K.p.a.).

Wskazywane przez Spółdzielnię uchybienia dotyczące sposobu prowadzenia metryki akt i postępowania dowodowego nie mają wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii dowodowych Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że zebrane w aktach dokumenty archiwalne w znacznej mierze mają postać kserokopii, niemniej zasadnicze okoliczności postępowania, eksponowane na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia nie były przez nikogo kwestionowane. Nie budzi wątpliwości, że budynek określony w pozwoleniu na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. oznaczony jako [...] ([...]) został wybudowany. Wiadomym jest, gdzie znajdują się w nim lokale usługowe i garaże, które nie zostały oddane do użytku z uwagi na przeszkodę, jaką jest stan zagospodarowania działki sąsiadującej z budynkiem [...] od południa. Nie jest też kwestionowana treść pozwoleń na użytkowanie z dnia 18 stycznia i 6 kwietnia 2000 r. Stan faktyczny sprawy jest więc klarowny, a ustalone okoliczności pozwalają wyprowadzić wnioski, takie jak przyjęły organy administracji i zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było również w sprawie potrzeby prowadzenia dodatkowego postepowania dowodowego, w tym także przeprowadzania dowodu z decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] wydanej dla inwestycji na działce sąsiedniej. Decyzja ta wskazuje wprawdzie na konieczność dokończenia niezakończonej budowy, ale dotyczy innej (sąsiedniej) działki i innego obiektu budowlanego. Jest to odrębna inwestycja. Obecny stan zagospodarowania sąsiedniej działki ([...]) rzutuje jedynie na budynek przy [...] w ten sposób, że stanowi przeszkodę zapewnieniu dojścia i dojazdu do części jego lokali i garaży.

Spółdzielnia nie wykazała także jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zawiadomienie jej o możliwości zapoznania się z aktami i zapewnienie na etapie postępowania administracyjnego dodatkowej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca kasacyjnie swobodnie wyrażała stanowisko w odwołaniu, jak też miała możliwość podnoszenia wszelkich zarzutów na etapie postępowania sądowego. Pomimo to nie wskazała na istotne okoliczności i dowody, które mogłyby przemawiać za uznaniem zaistnienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 15 lipca 1998 r. dla wybudowanego i oddanego do użytku budynku wielorodzinnego ([...]) przy [...] w Lublinie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w punktach 1-9 (według listy na stronie 1-4 niniejszego uzasadnienia) jako nie mające wpływu na wynik sprawy i nieskuteczne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione przez Spółdzielnie zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.