Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1209/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 67 ust. 1, 68, 68a, 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020r. sygn. akt I SA/Wa 1113/19 w sprawie ze skargi B. Ł. i A. Ł. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 kwietnia 2019r. nr DPS.I.5153.3.2019.PM w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie domu opieki społecznej bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Ł. i A. Ł. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 kwietnia 2019 r., nr DPS.I.5153.3.2019.PM, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie domu opieki społecznej bez zezwolenia wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 1113/19 oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i inne przywołane niżej wyroki sądów administracyjnych, dostępny jest w internetowej bazie orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

B. Ł. i A. Ł., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna B. Ł. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1113/19.

A. Ł. (dalej: skarżący kasacyjnie) w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."):

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł braku całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało nieuchyleniem decyzji Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej, pomimo wydania jej bez podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niezbadaniu, czy działalność skarżącego miała charakter działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia działalności regulowanej w ustawie o pomocy społecznej, w szczególności w sytuacji, gdy Skarżący od 22 listopada 2017 roku prowadzili, zgodnie z wpisem w rejestrze Wojewody Wielkopolskiego, stacjonarną działalność rehabilitacyjną oraz rehabilitację dzienną w zakresie fizjoterapii i rehabilitacji medycznej oraz wypełniali wytyczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą nr księgi: [...], mimo że dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego, a także poprzez oparcie wyrokowania na tzw. "Wytycznych" podanych na stronie 15 uzasadnienia wyroku, które to wytyczne są wytycznymi dla prowadzenia działalności rehabilitacyjnej w ramach świadczeń z Narodowego Funduszu Zdrowia, a prowadzona działalność była działalnością prywatną, stąd wytyczne dla świadczeniodawców w ramach NFZ nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sytuacji prywatnego podmiotu leczniczego udzielającego świadczeń długoterminowych w ramach umów cywilnoprawnych z pacjentami;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżący prowadzili działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a w konsekwencji, że był obowiązany do uzyskania zezwolenia, w sytuacji, gdy skarżący nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie takiej placówki, w związku z czym nie znajduje zastosowania wynikający z przepisu wymóg uzyskania zezwolenia w szczególności w sytuacji, gdy Skarżący od 22 listopada 2017 roku prowadzili, zgodnie z wpisem w rejestrze Wojewody Wielkopolskiego stacjonarną działalność rehabilitacyjną oraz rehabilitację dzienną w zakresie fizjoterapii i rehabilitacji medycznej i to w ramach prywatnego przedsięwzięcia nie związanego ze świadczeniami wynikającymi z umów z Narodowym Funduszem Zdrowia na podstawie ustawy o działalności leczniczej i wypełniali wymogi prawa wskazane w tej ustawie i doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność lecznicza;

IV. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że organ uprawniony był do nałożenia kary na skarżącego z uwagi na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez zezwolenia, podczas, gdy organ nie był uprawniony do nałożenia kary na skarżącego, z uwagi na fakt, że skarżący nie podlegał obowiązkowi uzyskania zezwolenia z uwagi na prowadzenie w czasie kontroli Ośrodka Rehabilitacji Stacjonarnej i Dziennej w ramach prowadzonej działalności leczniczej - zgodnie z ustawą o działalności leczniczej i rozporządzeniem.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Rozpoznawana skarga kasacyjna w znacznym stopniu nie odpowiada powyższym wymaganiom.

W ocenianej skardze kasacyjnej nie powiązano konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej konkretnymi regulacjami p.p.s.a. i ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Powołanie przez skarżącego kasacyjnie szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutów. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika, czy organy nie ustaliły okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, czy też dokonując oceny zebranego materiału dowodowego pominęły określone okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej w kontekście tego zarzutu wskazuje na prowadzenie przez skarżących działalności rehabilitacyjnej, co miałoby zostać pominięte przez organy, jednakże z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika niezbicie, że organ dokonał ustaleń w tym zakresie oraz uwzględnił je przy ocenie zebranego materiału dowodowego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje innych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, które miałyby zostać nieustalone lub pominięte przy ocenie zebranego materiału dowodowego.

Nie wiadomo również, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi o możności przeprowadzenia przez sąd z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie jest utrwalony pogląd, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r. I OSK 890/20). Ponadto wskazuje się, że sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (zob. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r., III OSK 7600/21).

Zarzut naruszenia ww. przepisu byłby zatem zasadny w sytuacji, gdy sąd pomimo powzięcia istotnych wątpliwości co do ustaleń organów nie przeprowadził dowodu uzupełniającego. Ze sformułowania ww. zarzutu w petitum skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie wytyka sądowi pierwszej instancji ustalenie błędnego stanu faktycznego w wyniku nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego z urzędu.

Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Należy podkreślić, że "dostateczne wyjaśnienie sprawy" dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej. Innymi słowy, dostateczne wyjaśnienie sprawy nie oznacza konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja/postanowienie odpowiada prawu, czy też nie (zob. np. wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., III OSK 2816/21).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, że przewodniczący przedwcześnie zamknął rozprawę uznając, że istnieje możliwość wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia ww. reguł formalnych.

Niestarannie został sformułowany zarzut naruszenia art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Przepis art. 68 ustawy o pomocy społecznej składa się z osiemnastu ustępów, z których pięć zawiera wyliczenia. Natomiast art. 68a ustawy o pomocy społecznej składa się z pięciu punktów, z których trzy zawierają wyliczenia. Poszczególne jednostki redakcyjne mają zróżnicowaną treść normatywną i z treści zarzutu naruszenia tych przepisów ani z jego uzasadnienia nie wynika, które z jednostek redakcyjnych tych przepisów miał na myśli autor skargi kasacyjnej stawiając ów zarzut. Zarzut ten nie nadawał się zatem do rozpoznania.

Wskazane deficyty skargi kasacyjnej ograniczają jej skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w tej skardze argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., I GSK 565/13). Nie zwalnia to jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – w takim zakresie, w jakim jest to możliwe.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wszystkie zarzuty są powiązane ze sobą, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że nie prowadził wraz ze skarżącą działalności gospodarczej tego rodzaju, o której jest mowa w tym przepisie, natomiast prowadził zgodnie z wpisem w rejestrze Wojewody Wielkopolskiego stacjonarną działalność rehabilitacyjną oraz rehabilitację dzienną w zakresie fizjoterapii i rehabilitacji medycznej.

Należy wyjaśnić, że okoliczność prowadzenia stacjonarnej działalności rehabilitacyjnej oraz rehabilitacji dzienną w zakresie fizjoterapii i rehabilitacji medycznej pozostaje bez znaczenia, jeżeli zostanie stwierdzone, że jest prowadzona działalność polegająca na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Należy podkreślić, że jeżeli w danym budynku świadczy się osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku cały pakiet usług określonych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to należy uznać, że jest to placówka w rozumieniu art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, do prowadzenia której wymagane jest zezwolenie (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., I OSK 3119/18). Jeżeli zaś świadczy się takim osobom usługi wykraczające poza pakiet usług określonych w art. 68 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to nie oznacza to, że taka placówka nie może zostać uznana za placówkę w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący prowadził działalność w placówce pod nazwą "Dom Pobytu Seniora" oraz że usługi te były świadczone osobom, o których mowa w art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, oraz że zapewniano im szereg usług wskazanych w art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej. Przywołał również wyjaśnienia skarżących, że opieka jest sprawowana nad 50 osobami, z których około 25 osób jest na pobycie na czas nieokreślony. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że umowy z pensjonariuszami zostały zawarte na czas przekraczający czas trwania ewentualnej rehabilitacji, np. na 3 lata, 5 miesięcy, 2 lata, 9 miesięcy.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ww. ustaleń. Podnosi natomiast, że w placówce była prowadzona działalność rehabilitacyjna oraz że do protokołu kontroli podano, że: "w chwili protokołu z przyczyn medycznych nie było rehabilitowanych zaledwie 5 pensjonariuszy".

Należy w tym miejscu zauważyć, że na stronach 7-9 decyzji organu pierwszej instancji przedstawiono ustalenia oraz wnioski z kontroli doraźnej problemowej z 19 kwietnia - 11 czerwca 2018 r. przeprowadzonej przez zespół inspektorów Wydziału Zdrowia WUW z Poznaniu w podmiocie leczniczym prowadzonym przez skarżących. Wskazano, że w podsumowaniu kontroli stwierdzono m.in., że pomieszczenia przeznaczone na oddział rehabilitacji stacjonarnej i dziennej nie spełniają wymogów rozporządzenia w sprawie wymagań fachowych i sanitarnych pomieszczeń podmiotu leczniczego, w tym między innymi brak trwałego oddzielenia pomieszczeń oddziału rehabilitacji stacjonarnej od pomieszczeń przeznaczonych na Dom Pobytu Seniora. Wskazano również, że na podstawie ustaleń kontroli nie można jednoznacznie ocenić, czy w kontrolowanej placówce są realizowane świadczenia w dziedzinie rehabilitacji medycznej w formie oddziału stacjonarnego i dziennego. Autor skargi kasacyjnej nie odnosi się do ustaleń ww. kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie rehabilitacji pensjonariuszy Domu Pobytu Seniora nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody dla uznania przedmiotowej tej placówki za placówkę w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, skoro placówka ta: i) oferuje opiekę całodobową, ii) osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz iii) świadczy pensjonariuszom usługi wskazane w art. 68 i art. 68a ustawy o pomocy społecznej. Należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie podważył żadnej z powyższych okoliczności. Przeciwnie, wyjaśnienia skarżących składane w toku postępowania administracyjnego oraz inne dowody zebrane w sprawie potwierdzają te okoliczności, jak również zamiar skarżących prowadzenia tego rodzaju placówki. Wskazać w tym miejscu należy chociażby na fakt posługiwania się nazwą "Dom Pobytu Seniora" oraz wskazanie w Regulaminie organizacyjnym Domu Pobytu Seniora, że działa on na podstawie właściwych przepisów prawa, a w szczególności ustawy o pomocy społecznej.

Tak więc, skoro przedmiotowa placówka jest placówką w rozumieniu art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to może być w niej prowadzona działalność tego rodzaju po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Rozpoczęcie działalności przez taką placówkę bez zezwolenia wojewody stanowi natomiast przesłankę nałożenia kary, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że działalność rehabilitacyjna jest co do zasady związana z krótkotrwałym pobytem w placówce, a nie z pobytem długotrwałym lub bezterminowym. Jeżeli zatem celem pobytu w placówce miałaby być rehabilitacja, to okres pobytu pacjenta w placówce byłby relatywnie krótki – Sąd pierwszej instancji wskazał, że winna ona trwać w ramach oddziału dziennego od 15 do 30 dni oraz w ramach oddziału stacjonarnego do 6 tygodni. Tymczasem skarżący w toku postępowania administracyjnego wyjaśnili, że spośród 50 osób przebywających w placówce 25 osób przebywa na czas nieokreślony, zaś umowy z pensjonariuszami przebywającymi w placówce na czas określony zostały zawarte na dłuższe okresy, np. na 3 lata, 5 miesięcy, 2 lata, 9 miesięcy.

Konkludując, należy stwierdzić, że prowadzona przez skarżących działalność spełnia przesłanki w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Jakkolwiek w ramach prowadzonej działalności są również świadczone usługi z zakresu rehabilitacji, to usługi te mają jednak charakter komplementarny wobec zasadniczego przedmiotu działalności. Z tego względu nie ma podstaw do zakwestionowania zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni oraz sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skoro z materiału dowodowego w sposób wyczerpujący zebranego i rozpatrzonego wynika, że skarżący prowadzili bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa więcej niż dziesięć osób, to zasadnie organy wymierzyły skarżącym karę na podstawie art. 130 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zaś Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa nie dopatrując się naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).