Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1531/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz 268
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. i M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1327/21 w sprawie ze skargi L. M. i M. C na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2021 r. oddalił skargę L. M. i M. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr SZ.gn.624.21.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 1 grudnia 1987 r. Naczelnik Gminy w Ż. (Naczelnik) orzekł o przejęciu od B. G., w zamian za świadczenia emerytalne, na własność Państwa gospodarstwa rolne o powierzchni 3,70 ha, położone we wsi D., gmina Ż. (obecnie gmina Ż., powiat k., woj. lubelskie). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 15, art. 22, art. 51, art. 52 art. 56 ust. 2 i art. 57 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm., dalej "ustawa z 14 grudnia 1982 r.").

Wnioskiem z 25 lipca 2016 r. L. M. i M. C. (skarżące) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika. W uzasadnieniu wskazały, że przejęte gospodarstwo stanowiło współwłasność małżonków B. G. i B. G., która zmarła w 1983 r. Oznaczało to, że w dacie wydania decyzji gospodarstwo stanowiło współwłasność skarżących i ich ojca. Skarżące wykazały następstwo prawne po swoich rodzicach przedkładając postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku.

Decyzją z 1 marca 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika.

Po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z 23 kwietnia 2021 r. Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Minister wskazał, że decyzja Naczelnika wydana po rozpatrzeniu wniosku B. G. o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Okoliczność tę potwierdza podanie B. G. z 24 kwietnia 1987 r., skierowane do Naczelnika, w którym zwrócił się z prośbą o przejęcie gospodarstwa wraz z lasem na własność państwa, motywując ją osiągnięciem wieku emerytalnego, "nienajlepszym zdrowiem" i brakiem sił do dalszej pracy w gospodarstwie. W aktach sprawy znajduje się również wniosek z 27 kwietnia 1987 r. o emeryturę, własnoręcznie podpisany przez B. G., w którym oświadczył, że posiadane gospodarstwo o powierzchni 3,70 ha zamierza przekazać Państwu (por. rubryka B formularza). Minister wskazał, że zgromadzone dokumenty potwierdzają, że B. G. osiągnął wymagany ustawą wiek, uprawniający do nabycia emerytury (urodzony 7 października 1920 r. w dacie wydania decyzji miał 67 lat).

Odnosząc się do zarzutu przejęcia gospodarstwa od osoby, która nie była jego wyłącznym właścicielem z uwagi na fakt, że część przejętych gruntów o powierzchni 3,23 ha stanowiła współwłasność B. i B. małżonków G. na podstawie aktu własności ziemi z dnia 20 grudnia 1975 r. Minister zauważył, że przez rażące naruszenie prawa rozumie się taką wadliwość, która występuje w razie oczywistej, a więc bezspornej i rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Stanowiący podstawę wydania badanej decyzji Naczelnika art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. stanowił, że w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Przepis ten posługiwał się pojęciem rolnika i pojęciem gospodarstwa rolnego. Przez określenie rolnik - rozumie się (zgodnie z art. 2 pkt 1) osobę prowadzącą gospodarstwo rolne lub dział specjalny samodzielnie albo w charakterze współwłaściciela (współposiadacza) na gruntach stanowiących jej własność lub będących w jej posiadaniu, a także małżonka rolnika. Wniosek o przejęcie musiał więc złożyć rolnik, czyli osoba prowadząca gospodarstwo lub jej małżonek, choćby był jedynie współwłaścicielem - a zatem pozostali współwłaściciele, jeśli nie prowadzili gospodarstwa, nie musieli składać wniosku. Jednocześnie przepisy ustawy nie przewidywały obowiązku uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli, a przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności nie znajdowały zastosowania, ponieważ przejęcie przez Skarb Państwa w drodze decyzji nie odbywało się w ramach stosunku cywilnoprawnego - art. 1 kc. Z kolei użyte w art. 51 ustawy określenie "gospodarstwo rolne" - oznaczało, zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy - będące we władaniu tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą obejmującą grunty rolne i leśne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem, oraz prawa i obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa - o powierzchni co najmniej 0,5 ha.

W ocenie Ministra, zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, że B. G. sam prowadził gospodarstwo rolne, które przekazał Państwu za emeryturę i był jego wyłącznym posiadaczem. Potwierdza to kwestionariusz z dnia z dnia 30 października 1987 r., dotyczący okresów prowadzenia gospodarstwa rolnego, podpisany przez B. G., w którym oświadczył, że od 1983 r. pracował sam we własnym gospodarstwie rolnym. Także zaświadczenie sołtysa z dnia 20 listopada 1985 r. wskazuje, że jedynym środkiem utrzymania B. G. było gospodarstwo rolne, w którym pracował od 1947 r. O posiadaniu przez B. G. gospodarstwa świadczy także protokół przejęcia gospodarstwa na własność Państwa z dnia 15 grudnia 1987 r., podpisany własnoręcznie przez wymienionego. Okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa przez ojca Skarżących potwierdza także wniosek o emeryturę z 27 kwietnia 1987 r., w którym rubryki dotyczące członków rodziny i osób pracujących w gospodarstwie zostały wykreślone. Także Skarżące potwierdziły, że w gospodarstwie pracował ojciec, a Skarżące jedynie przyjeżdżały i pomagały (por. protokół z rozprawy z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. akt I Ns 852/14 przed Sądem Rejonowym w Z.). Bycie rolnikiem, zgodnie z definicją, wiązało się zatem z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie z samym faktem bycia właścicielem, czy też współwłaścicielem gospodarstwa rolnego.

Minister wyjaśnił, że jak wynika z decyzji Naczelnika B. G. nie miał możliwości przekazania gospodarstwa następcy. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie we wnioskach B. G., w których wyraźnie zaznaczył, że gospodarstwo chce przekazać na własność państwa. Nie informował organu, jakoby posiadał następcę uprawnionego do przejęcia gospodarstwa. Co więcej, we wniosku o emeryturę z 27 kwietnia 1987 r. rubryki dotyczące osób, które pracowały w gospodarstwie, oraz członków rodziny zostały wykreślone i własnoręcznie podpisane przez B. G. (rubryka E i F formularza). Zdaniem Ministra, okoliczności te potwierdzają, że wolą B. G. było przekazanie gospodarstwa na rzecz Państwa. Stąd też w tej sytuacji trudno byłoby wymagać, aby wbrew temu, co podała strona w oświadczeniach, organ poszukiwał i ustalał ewentualnych następców. Natomiast brak podjęcia przez organ działań zmierzających do weryfikacji prawdziwości oświadczenia w przedmiocie braku posiadania przez rolnika następcy nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. W kontekście omawianej przesłanki braku następcy Minister podkreślił, że decyzja o przejęciu gospodarstwa w zamian za emeryturę nie miała charakteru przymusowego - treść aktu administracyjnego była bowiem uzależniona od woli właściciela.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżące kwestii, że córka B. G., tj. M. C., posiadała kwalifikacje rolnicze, a zatem spełniała warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego, organ zauważył, że gdyby wolą B. G. było przekazanie gospodarstwa córce, to mógł wówczas zawrzeć w tym przedmiocie stosowną umowę. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby były podejmowane jakiekolwiek czynności zmierzające do zawarcia takiej umowy. Zgromadzone dokumenty nie wskazują również, aby potencjalny następca podejmował jakiekolwiek działania mające na celu objęcie gospodarstwa rolnego od ojca. Natomiast podnoszona aktualnie okoliczność posiadania kwalifikacji rolniczych przez córkę nie może być uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dowód posiadania takich kwalifikacji nie został przedstawiony w toku postępowania zwykłego. Wobec tego istnienie takiego dokumentu mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżące wniosły na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że przedstawione przez Ministra rozumienie art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r., odwołujące się do zawartej w ustawie definicji pojęć rolnika (art. 2 pkt 1 ustawy) oraz gospodarstwa rolnego (art. 2 pkt 4 ustawy), z którego wynika, że pod pojęciem rolnika należy rozumieć zarówno właściciela jak i współwłaściciela oraz współposiadacza gruntu mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni, odwołującej się do literalnego brzmienia analizowanych przepisów. WSA podzielił stanowisko Ministra, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego mógł być złożony zarówno przez właściciela, współwłaściciela oraz współposiadacza gospodarstwa rolnego. Za taką wykładnią przemawia brzmienie art. 2 pkt 1 oraz pkt 4 jak również art. 52 ustawy z 14 grudnia 1982 r. odwołujących się do pojęcia posiadania oraz władania.

Zdaniem Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy zestawienie treści decyzji Naczelnika z treścią przepisu nie prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Ojciec skarżących, współwłaściciel gospodarstwa, złożył wniosek o jego przejęcie przez Państwo. W składanych przez siebie pismach wskazywał, że nie ma następcy, któremu mógłby przekazać gospodarstwo. Wyjaśniał, że sam pracuje w gospodarstwie rolnym. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania jurysdykcyjnego zakończonego wydaniem decyzji Naczelnika z 1 grudnia 1987 r. organ nadzoru postąpił prawidłowo uznając, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu jurysdykcyjnym ustalono jaka była powierzchnia gospodarstwa, ustalono, że ojciec skarżących jest uprawniony do złożenia wniosku o jego przejęcie przez Państwo i to zarówno z uwagi na przysługujący mu przymiot współwłaściciela gospodarstwa jak i z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego. Ustalono również, na postawie twierdzeń samego wnioskodawcy – ojca skarżących - że brak jest następców spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego.

W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że zastosowanie przez Naczelnika w decyzji z 1 grudnia 1987 r. art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. mieściło się w ramach dopuszczalnej wykładni powołanego przepisu, co w postępowaniu nadzorczym uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Ojciec skarżących prowadził samodzielnie gospodarstwo rolne. Z uwagi na wiek nie był w stanie dalej go sam prowadzić. W tej sytuacji, jedyną możliwością uzyskania przez niego świadczeń emerytalnych było przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz następcy lub w razie jego braku, na rzecz Państwa. Ojciec skarżących, jako wnioskodawca postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 1 grudnia 1987 r. najlepiej znał swoją sytuację rodzinną i bez wątpienia najlepiej wiedział, czy wśród jego najbliższych znajdują się osoby odpowiadające warunkom określonym w art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 1982 r. a przede wszystkim, czy znajdują się wśród nich osoby zainteresowane przejęciem gospodarstwa. Skoro w 1987 r. osób takich według wiedzy ojca skarżących nie było – konieczne okazało się przekazanie gospodarstwa na rzecz Państwa. Czynność ta zapewniła ojcu skarżących świadczenie emerytalne.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że podniesiona przez skarżące okoliczność, iż jedna z nich miała uprawnienia rolnicze pozwalające na uznanie jej za następcę w rozumieniu przepisów ustawy z 14 grudnia 1982 r. winna być rozpatrywana w kategoriach przesłanki wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przesłanka ta nie może natomiast być badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie następujących przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. przez zaniechanie uchylenia orzeczenia organu administracji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

a) art. 140 K.c. w zw. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

b) art. 51 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 z późn. zm.)

- przez przejęcie własności, a nie udziału we współwłasności i posiadania gospodarstwa rolnego od rolnika, który był współwłaścicielem tego gospodarstwa, a przez to bezprawne pozbawienie współwłasności tego gospodarstwa pozostałych właścicieli,

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że ojciec skarżących bez wątpienia wiedział, czy wśród jego najbliższych znajdują się osoby odpowiadające warunkom określonym w art. 48 ust. 1 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, kiedy na dzień 1 grudnia 1987 r. M. C. miała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, a L. M. stale pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, a po śmierci matki bezpośrednio przy produkcji rolnej, a zatem obie skarżące spełniały warunki do nabycia nieruchomości rolnej.

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że okoliczność, iż jedna ze skarżących miała uprawnienia rolnicze pozwalające na uznanie jej za następcę w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników winna być rozpatrywana w kategoriach przesłanki wznowienia postępowania, bowiem przesłanka ta nie może być badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, kiedy nie jest to możliwe, bowiem od wydania decyzji Naczelnika z 1 grudnia 1987 r. upłynęło więcej niż pięć lat i w związku z tym uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie wznowieniowym nie jest dopuszczalne;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 51, art. 52 i art. 2 pkt. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że przekazując gospodarstwo rolne na rzecz Państwa rolnik mógł na Państwo przenieść więcej praw niż sam miał do tego gospodarstwa oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżących prawnej ochrony własności i prawa dziedziczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a Przypomnieć należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć wyraźne naruszenie, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób niebudzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności.

W realiach niniejszej sprawy rację przyznać należało Sądowi I instancji, że zestawienie treści decyzji Naczelnika Gminy w Ż. z treścią przepisu, będącego podstawą jej wydania nie prowadzi do konkluzji, że pozostają one ze sobą w sprzeczności.

Kontrolując wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję należy mieć na względzie, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1478/17, z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2939/16). Tryb stwierdzenia nieważności jest bowiem szczególnym trybem postępowania, który stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych podlegają wykładni ścisłej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1541/17), a zatem spełnienie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji powinno być wywiedzione ponad wszelką wątpliwość.

Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej co do zasady wyklucza możliwość wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2087/19). Stąd też przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07).

Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18).

Zgodzić należy się z kontrolowanym Sądem, że skarżące kasacyjnie nie przedstawiły dowodów potwierdzających istnienie wad prawnych kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelnik Gminy Ż., działając na podstawie art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w sposób usprawiedliwiony mógł przyjąć, że zaistniały warunki przejęcia całego gospodarstwa rolnego przez Państwo w zamian za emeryturę rolniczą na rzecz B. G..

Organ ten nie miał obowiązku poszukiwania innych dowodów skoro ze zgromadzonych w aktach wynikały okoliczności dopuszczające przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za emeryturę, tak co do stanu własności (por. m.in. zaświadczenie Terenowego Organu Administracji Państwowej Stopnia Podstawowego z 30.10.1987 r.), wyłącznego posiadania i samodzielnego prowadzenia gospodarstwa przez wnioskodawcę, okresów w jakich miało to miejsce, źródła środków utrzymania, wymaganego wieku, niemożności przekazania gospodarstwa następcy, uprawnienia do samodzielnego złożenia wniosku. .

Naczelnik nie posiadał informacji, że obie córki małżonków G. miały kwalifikacje do nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia.

Słusznym było w takiej sytuacji przyjęcie przez Naczelnika, że wnioskujący rolnik najlepiej wiedział, czy ma następców tym bardziej, że samo posiadanie kwalifikacji nie jest równoznaczne z chęcią i możliwością przejęcia.

Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona leży w gestii organu administracji. Zarzut nieprawidłowości ustaleń w tej materii mógł być przedmiotem badania w ewentualnym postępowaniu odwoławczym.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano wielokrotnie, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa (por. m.in. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 52, wyrok NSA z dnia 10 września 2019 roku, sygnatura akt I OSK 2892/17, czy wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034/18). Stąd nie można było za autorem kasacji przyjąć że w sprawie dopuszczono się naruszenia art. 80 K.p.a. w stopniu, który uprawniał do wzruszenia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w trybie nieważnościowym.

L. M. i M. C. wskazując na nieuprawnione pominięcie ich udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Naczelnika w dniu 1 grudnia 1987 r. winny były zarzut ten podnieść w skardze o wznowienie postępowania.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może być wykorzystywane do naprawiania błędów proceduralnych, w sytuacji gdy termin na złożenie skargi o wznowienie minął. Niezasadnie więc wskazano w tym kontekście na naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Dla spełnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" koniecznym jest zbadanie, czy występują niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (zob. np. wyrok NSA z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, LEX nr 1687566, uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

Sąd I instancji także i tę kwestię miał w polu widzenia. Nie można więc przyjąć, że w kontrolowanym wyroku bezpodstawnie dano prymat zasadzie pewności prawa ignorując konstytucyjną zasadę - praworządności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym wyroku uwzględniono obie zasady, wyważono racje, które przemawiają za każdą z nich i w konsekwencji wyprowadzono trafny wniosek o niezaistnieniu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Oceniając decyzję z 1 grudnia 1987 r. nie można było pominąć, że wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony przez córki (skarżące kasacyjnie) dopiero w roku 2016, a więc blisko 30 lat od wydania decyzji, 8 lat od śmierci ojca, ponad 30 lat od śmierci matki. W tym czasie B. G., przez okres 20 lat otrzymywał emeryturę rolniczą w zamian za przekazane gospodarstwo rolne, dzięki czemu miał dożywotnie uprawnienie do pobierania emerytury, ale także uzyskał na własność siedlisko wraz z działką (vide: decyzja Wójta Gminy Ż. z 1.10.1991 r.), co zapewniało mu byt w podeszłym wieku.

Niepodejmowanie przez skarżące kasacyjnie przez kilkadziesiąt lat jakichkolwiek środków prawnych zmierzających do podważenia legalności decyzji z 1 grudnia 1987 r. wskazuje, że aprobowały taki stan rzeczy.

Wszystko to czyni niemożliwym przyjęcie, że decyzja ta wywołała skutki, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie.

W świetle poczynionych rozważań za bezpodstawne uznać należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.c. w zw. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 51 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 51, art. 52 i art. 2 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez błędną wykładnię tych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut błędnej wykładni należało rozpatrywać w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi konieczny wzorzec kontroli w ramach postępowania nieważnościowego, w którym badane są przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W sposób rażący może być naruszony przepis prawa materialnego, który stosowany jest w jego bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonania wykładni prawa.

Nie można rażąco naruszyć prawa stosując jego błędną wykładnię.

To, że skarżące kasacyjnie opowiadają się za odmienną wykładnią przepisów dopuszczających przejęcie spornego gospodarstwa rolnego nie oznacza, że kwestionowana przez nich decyzja z tego powodu rażąco je naruszyła ( por. m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 2673/21 oraz zacytowane w nim orzeczenia).

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a.