Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 155/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 8, art.119 pkt 4, art.134 par.1, art.135, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.11 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
article: art.1 ust.1, art.4 ust.1, art.5 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. (dalej jako: "organ"), zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i w określonym terminie, które to żądanie stanowi informację publiczną i winno zostać udostępnione w terminie 14 dni od otrzymania wniosku przez organ lub organ winien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, czego nie uczynił.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła:

1) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów,

2) stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w zakresie udostępnienia kopii kart przekazania odpadów o kodzie 20.03.03 bez anonimizacji danych z okresu 1 czerwca 2023 r. - 31 lipca 2023 r., związanych z realizacją umów "Oczyszczanie terenu pasa drogowego w latach 2022-2023 – Rejon 1" oraz "Oczyszczanie terenu pasa drogowego w latach 2022-2023 – Rejon 3", w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

3) stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w zakresie udostępnienia kopii kart przekazania odpadów o kodzie 20.03.03 bez anonimizacji w zakresie danych przyjmującego odpady i miejsca prowadzenia działalności, z okresu 1 czerwca 2023 r. - 31 lipca 2023 r., związanych z realizacją umów "Oczyszczanie terenu pasa drogowego w latach 2022-2023 – Rejon 1" oraz "Oczyszczanie terenu pasa drogowego w latach 2022-2023 – Rejon 3", w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w dniach 16 sierpnia, 4 października i 12 października 2023 r. składała wnioski do organu do udzielenia ww. żądanej informacji publicznej.

Początkowo organ przekazywał karty odpadów, jednak były one zanonimizowane o miejsce przekazania odpadów oraz dane transportującego odpady. Wobec tego, skarżąca zwracała się ponownie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jednakże bez anonimizacji tych danych.

Organ w odpowiedzi na wniosek z 4 października 2023 r., pismem z 9 października 2023 r., odmówił udostępnienia kopii kart bez ich anonimizacji, uznając, że żądane dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś na wniosek z 12 października

2023 r. ponownie przekazał dane z anonimizacją. Przedmiotowe pismo nie spełnia jednak warunków formalnych, by uznać je za decyzję. Zatem do chwili obecnej nie została udostępniona informacja publiczna, o którą wnosiła skarżąca, a organ nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia.

Skarżąca powołała się na postanowienia art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdziła, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku.

W ocenie skarżącej, informacja o miejscu przekazania odpadów i transportującego odpady nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. O ile bezspornym jest, że cena przekazania odpadów do utylizacji lub koszt transportu może stanowić tajemnicę, o tyle informacja o miejscu i sposobie transportu już taką tajemnicą objęta być nie może, albowiem jest to nierozerwalna część wykonania zamówienia publicznego i nie wpływa w żaden sposób na przedsiębiorcę. Tym bardziej, że w interesie społecznym leży prawidłowy transport, a następnie przyjęcie i utylizacja odpadów realizując zamówienie publiczne, które tego dotyczy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Organ potwierdził, że skarżąca w dniach 16 sierpnia 2023 r., 4 października 2023 r. i 12 października 2023 r. złożyła wnioski o przedmiotową informację publiczną. Organ w pismach z 29 sierpnia 2023 r., 12 października 2023 r. oraz 18 października 2023 r. przekazywał skarżącej stosowne skany kart przekazania odpadów z rejonu 1 i 3 na adres poczty elektronicznej wskazany przez skarżącą.

W ocenie organu, rzeczywistym i jedynym powodem złożenia przedmiotowej skargi jest chęć uzyskania przez skarżącą, pod pozorem rzekomej bezczynności organu, zanonimizowanych danych zawartych w kartach odpadów.

Organ wskazał, że mając na uwadze całokształt sprawy, a także otrzymane przez organ wyjaśnienia podmiotów, których przedmiotowe karty dotyczą, tj. M. J. prowadzącej działalność gospodarczą pn. (...) M. J. z/s w O. oraz M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pn. (...) M. P. z/s w O. (oba pisma skierowane do organu jeszcze przed pierwszym wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej), dane kart przekazania odpadów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Dane zawarte w kartach odpadów, które zostały zanonimizowane miały wpływ na oferowane przez wykonawców kwoty, jednakże dane te nigdy nie zostały wskazywane podczas przetargu na etapie składania ofert i zawierania umowy. Z uwagi na różnicę w cenach obowiązujących w poszczególnych instalacjach utylizacji odpadów i możliwości ich negocjacji, powzięcie informacji o tych danych przez konkurencyjne przedsiębiorstwa miałyby jednoznacznie negatywny wpływ na konkurencyjność w danej branży.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, twierdzenie skarżącego dotyczące rzekomej bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku pozostaje całkowicie bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie zaś, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Spółka domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zatem dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz ustalenie, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, dostępne w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy Spółka wnioskami z 16 sierpnia 2023 r., 4 października 2023 r. oraz 12 października 2023 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii kart przekazania odpadów o kodzie 20 03 03, dotyczących realizacji umów pt. "Oczyszczanie terenu pasa drogowego w latach 2022-2023 – Rejon 1" oraz "Oczyszczanie terenu pasa drogowego w latach 2022-2023 – Rejon 3", we wskazanych we wnioskach okresach.

W niniejszej sprawie nie jest sporne między stronami, że adresat wniosku, będący gminną jednostką organizacyjną, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej.

Spór natomiast dotyczy zasadności anonimizacji udzielonej Spółce informacji w zakresie danych przyjmującego odpady i miejsca prowadzenia działalności w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy, co w konsekwencji, zdaniem skarżącej, doprowadziło do bezczynności organu w udzieleniu żądanej informacji publicznej.

Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, przesłankę tę wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicja znajduje się w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DZ.U. z 2022 r. poz. 1233), dalej jako: "u.z.n.k.".

Stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. - przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, przyjmuje się, że skuteczne ograniczenie prawa do informacji publicznej wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności, przy czym tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane albo łatwo dostępne. Aspekt materialny wymaga natomiast dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. Innymi słowy, informacja musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej, posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2489/21, dostępny w CBOSA).

Zatem przesłanka materialna jest spełniona, gdy zostanie wykazane, że wiedza, którą pragnie utajnić przedsiębiorca dotyczy takich kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na jego sytuację.

Wskazać należy, że organ dysponuje oświadczeniami M. J. prowadzącej działalność gospodarczą pn. (...) M. J. z/s w O. oraz M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pn. (...) M. P. z/s w O. (oba pisma skierowane do organu jeszcze przed pierwszym wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej), że dane kart przekazania odpadów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w szczególności dane kontrahentów przewozu odpadów oraz dane kontrahenta przejmującego odpady.

Z wyjaśnień wykonawców wynika, że dane zawarte w kartach przekazania odpadów miały wpływ na oferowane w przetargu kwoty, jednakże dane te nie zostały wskazane podczas przetargu (na etapie składania ofert i zawierania umowy). Z uwagi na różnicę w cenach w poszczególnych instalacjach utylizacji odpadów i możliwości negocjacji ww. cen w zakresie przekazywania odpadów, dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (pismo organu z 9 października 2023 r. skierowane do skarżącej).

W ocenie Sądu zasadnie organ uznał, że żądana przez skarżącą informacja w zakresie danych przyjmującego odpady i miejsca prowadzenia działalności podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wystąpiły bowiem obiektywne czynniki, wskazujące, że informacje te stanowią informację ustawowo chronioną. Żądane przez skarżącą informacje to dane wrażliwe, będące tajemnicą przedsiębiorstwa. Ich ujawnienie mogłoby mieć negatywne znaczenie dla jego działalności. Tajemnica przedsiębiorcy w powyższym zakresie jest rzeczywista i niewątpliwa. Wykazano, ze spełniona została przesłanka materialna, tzn., ocena spornych kwestii pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą.

Zdaniem Sądu, organ w stopniu wystarczającym wykazał wartość gospodarczą wskazanych informacji i naruszenie przez jej ujawnienie pozycji rynkowej wykonawców. W konsekwencji słusznie uznał, że zachodzi potrzeba ochrony przedmiotowych informacji.

Zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie, nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym, nie przesądza, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Możliwe jest również utajnienie pewnych danych, czyli tzw. anonimizacja.

Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 538/22, dostępny w CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że organ zasadnie i wystraczająco zanonimizował żądane informacje i wydawanie w tym zakresie decyzji nie znajduje uzasadnienia. Anonimizacja danych spełni bowiem cel ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.