Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 641/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu U. O. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 2 lipca 2024 r., znak: ZOA-VI.7721.21.2023 w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 2 lipca 2024 r., znak: ZOA-VI.7721.21.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania I. i W. K., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: PINB.7355-IV/11/22, odmawiającą nałożenia na U. O. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego o wymiarach 9,55 m x 5,99 m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. M. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 24 czerwca 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. M..

Podczas oględzin w dniu 14 lipca 2022 r. ustalono, że na działce nr [...] znajduje się parterowy, murowany budynek gospodarczy o wymiarach ok. 9,55 m x 4,15 m + 3,75 m x 1,84 m z zadaszeniem o wymiarach 1,84 m x 3,75 m. Ściany szczytowe budynku powyżej poziomu stropu wykonane są z desek drewnianych. Dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryto blachą trapezową. Od strony działki nr [...] dach wysunięto na ok. 0,15 m poza lico ściany. Do budynku prowadzą drzwi oraz brama o wymiarach 2,95 m x 1,95 m. W budynku przechowywane są narzędzia oraz sprzęt gospodarczy. Właścicielką działki nr [...] jest U. O., a działka nr [...] stanowi współwłasność I. i W. K..

Według oświadczenia I. K. złożonego w dniu 18 lipca 2022 r. pierwotny budynek został wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku przez jej dziadków J. i G. S.. W tamtym czasie działki nr [...] i [...] stanowiły jedną działkę. Podział nastąpił w 1996 r. Natomiast w 2011 r. U. O. zmieniła pokrycie dachu, a wcześniej dobudowała część od strony podwórza. Według jej wiedzy granica pomiędzy działkami przebiegała po ścianie budynku. Podczas wymiany dachu okapy zostały wydłużone (k. 15 akt I instancji).

W dniu 25 lipca 2022 r. U. O. oświadczyła, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku przez J. i G. S.. Wtedy działki nr [...] i [...] stanowiły jedną działkę. W latach 2011-2012 dokonano wymiany przegniłych elementów konstrukcji dachu i skrócono okap. Wcześniej okap od strony działki nr [...] był wysunięty na 60 cm. Granica pomiędzy działkami przebiega ok. 20 cm od ściany budynku. Budynek nie był rozbudowywany. Słupy drewniane wspierające zadaszenie zostały wstawione w miejsce istniejących wcześniej słupów o konstrukcji stalowej. Natomiast boczne ściany przy bramie garażowej zostały odbudowane ze względu na zły stan techniczny całej konstrukcji (k. 16 akt I instancji).

W dniu 18 lipca 2022 r. W. K. dołączył do akt sprawy kserokopie dwóch fotografii: zdjęcie nr [...] wykonane ok. 1992 r. i zdjęcie nr [...] wykonane ok. 2001 r. Wskazał, że na zdjęciu brak jest przybudówki z bramą garażową. Podał również, że w obecnym stanie faktycznym dach jest zmieniony, tj. wysunięty w stronę podwórza i w stronę lasu (k. 18-19 akt I instancji). Ponadto W. K. dołączył do akt sprawy kserokopię zeznania U. O. złożonego w Sądzie Rejonowym w B. o treści "garaż w chwili ustanowienia służebności w 1996 r. istniał, ale ja dobudowałam element z przodu, taką przybudówkę, tylnej ściany garażu nie przesuwałam, pokrycie dachu zmieniłam z dachówki na blachę i zmieniłam więźbę, wymienione zostały krokwie, ale nie były wydłużone do tyłu, ponieważ tam stoi szopa" (k. 37 akt I instancji).

I. K. potwierdziła okres wykonania przedłożonych przez męża fotografii, oświadczając, że zarówno na pierwszym, jak i na drugim zdjęciu brak jest słupów. Jej zdaniem słupy te pojawiły się po raz pierwszy w 2011 r. - podczas zmiany konstrukcji dachu. Natomiast dobudówka powstała ok. 2008 r. (k. 25 akt I instancji).

W dniu 10 stycznia 2023 r. PINB w Biłgoraju przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą stawili się: I. G., I. K., W. K. oraz świadkowie P. S. i J. M.. Strony i świadkowie złożyli następujące zeznania i oświadczenia: I. K. oświadczyła, że budynek powstał w latach 60-tych ubiegłego wieku jako obora. W roku 2008, gdy U. O. przejęła całą posesję, dobudowała do tego budynku przybudówkę, a w 2011 r. zmieniła dach nad całością budynku, podnosząc go, wydłużając krokwie i wysuwając niewielką część dachu od strony północnej. W tym samym czasie zostały dostawione dwa słupy drewniane na wysokości ściany frontowej przybudówki. I. K. dołączyła do akt sprawy zeznanie U. O. złożone w sprawie o zachowek nr [...], z którego wynika, że brama garażowa została zamontowana w 2010 r., a zmiana dachu miała miejsce w roku 2011. W. K. potwierdził oświadczenie I. K.. Świadek J. M. zeznał, że budynek wykorzystywany był kiedyś jako obora. Odnośnie do zmiany pokrycia dachu i zmiany jego wysokości nie posiadał wiedzy. Pamiętał tylko, że przybudówka istniała przed 2000 r. Czy słupy wtedy istniały, świadek nie pamiętał. Świadek P. S. zeznał, że pamięta przedmiotowy budynek gospodarczy i posiada dokumentację fotograficzną z lat 1977-1978, na której widnieje ten budynek oraz zdjęcie z maja 2011 r. Na zdjęciu z maja 2011 r. widnieje przedmiotowy budynek już po zmianie pokrycia dachowego. Dokładnej daty, kiedy powstała przybudówka, nie pamiętał. Konstrukcja dachu została podniesiona, ale niewiele, max. o około 0,5 m. I. G. oddalił się przed zakończeniem rozprawy administracyjnej bez podpisania protokołu.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r., znak: PINB.7355-IV/11/22, PINB w Biłgoraju, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w B. sprawy z powództwa I. i W. K. przeciwko U. O. o wydanie służebności. Powodem zawieszenia postępowania była okoliczność, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt IC [...] Sąd Rejonowy z B. nakazał pozwanej U. O. usunięcie ze szlaku drogi koniecznej ustanowionej na nieruchomości nr [...] w miejscowości W. M. budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd Okręgowy w Z. prawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I Ca [...], po rozpatrzeniu apelacji U. O., zmienił zaskarżony wyrok w pkt I-III w ten sposób, że oddalił powództwo.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r., znak: PINB.7355-IV/11/22, PINB w Biłgoraju podjął zawieszone postępowanie administracyjne.

Organ ustalił, że na obszarze objętym niniejszym postępowaniem w miejscowości W. M. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozyskany został natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 13 sierpnia 1992 r. Z ustaleń planu wynika, że działki objęte niniejszym postępowaniem położone w miejscowości W. M. znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem SRO (strefa rolno-osadnicza) przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową i pola uprawne (k. 97, 98 i 101 akt I instancji).

W dniu 18 sierpnia 2023 r., po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, U. O. oświadczyła, że jest użytkownikiem gruntów o powierzchni przekraczającej 1 ha, a roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku gospodarczego zostały wykonane bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (k. 119 akt I instancji).

W dniu 13 września 2023 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie licencji nr [...]_PL_P przekazał drogą elektroniczną 5 kopii fotogrametrycznych zdjęć lotniczych obejmujących działkę nr [...] położoną w miejscowości W. M..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju, decyzją z dnia 30 października 2023 r., znak: PINB.7355-IV/11/22, odmówił nałożenia na U. O. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i W. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 22 marca 2024 r. potwierdzono ustalenia protokołu oględzin z dnia 14 lipca 2022 r. Dodatkowo stwierdzono, że przedmiotowy budynek składa się z dwóch połączonych pomieszczeń. W pierwszym z nich, do którego prowadzą drzwi zewnętrzne, przechowywane są narzędzia i sprzęt gospodarczy. W pomieszczeniu tym znajduje się piecyk typu "koza" z wylotem przewodu dymowego przez ścianą zewnętrzną w kierunku północno-zachodnim. W drugim, które wraz z rozbudowaną częścią stanowi jedno pomieszczenie, przechowywane są różnego typu narzędzia i sprzęty, a także elementy uli i płyty OSB. Dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty jest blachą trapezową. Krokwie południowo-wschodniej połaci dachu wykonane są z jednego elementu od kalenicy do okapu. Brak jest pośredniego oparcia czy też łączenia krokwi nad ścianą istniejącej starej części budynku. Murłata (płatew) od strony południowo-wschodniej opiera się na betonowym nadprożu nad bramą wjazdową oraz na dwóch drewnianych słupach. Budynek jest użytkowany. Prowadzący oględziny uprawnieni inspektorzy PINB w Biłgoraju stwierdzili, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju odmówił nałożenia na U. O. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem w związku z jego rozbudową.

Od tej decyzji odwołanie złożyli I. i W. K., współwłaściciele sąsiedniej działki nr [...], którzy nie zgodzili się z wydanym rozstrzygnięciem. Skarżący podnieśli, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 60. XX w., a następnie samowolnie rozbudowany o część o wymiarach 1,84 m x 3,75 m. W wyniku rozbudowy powierzchnia dachu została powiększona, a okap dachu znajduje się nad ich działką (ponad 20 cm). Ponadto w ocenie skarżących nie została zachowana odległość budynku od granicy Lasów Państwowych, która wynosi 2,45 m, o czym powinno być powiadomione Nadleśnictwo B.. Zdaniem skarżących przedmiotowy budynek gospodarczy stwarza zagrożenie pożarowe dla lasu, gdyż dach budynku posiada konstrukcję drewnianą, a wewnątrz budynku znajduje się piecyk typu koza z wylotem przewodu dymowego przez ścianę w kierunku Lasów Państwowych.

Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z dnia 8 kwietnia 2024 r., stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. oraz bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), a także bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem LWINB, naruszony został również art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Według LWINB z zebranego materiału dowodowego wynika, że do istniejącego na działce nr [...] budynku gospodarczego (wybudowanego w latach 60. ubiegłego wieku jako budynek inwentarski - obora) została dobudowana ok. 2008 r. część o wymiarach w rzucie poziomym 1,84 m x 3,75 m, w 2010 r. zamontowano na froncie przybudówki wrota garażowe, a następnie ok. 2011 r. dokonano przebudowy konstrukcji dachu wraz z wymianą pokrycia. W wyniku przebudowy dachu od frontu budynku (strona południowo-wschodnia) powstało dodatkowe zadaszenie oparte na dwóch słupach drewnianych oraz na przybudówce. Okres wykonanych robót budowlanych potwierdzają między innymi znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze. Na zdjęciu wykonanym 3 kwietnia 2009 r. (k. 131 akt I instancji) widać od strony południowo-wschodniej przybudówkę pokrytą dachem i węższą połać dachową nad pozostałą częścią budynku, natomiast na zdjęciu wykonanym 18 czerwca 2012 r. (k. 132 akt I instancji) widoczna jest już całość południowo-wschodniej połaci dachowej pokrywającej budynek przybudówkę i jednocześnie stanowiącej powstałe przy przybudówce zadaszenie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się "kalendarium robót budowlanych wykonanych po 2008 r." podpisane przez U. O., z którego wynika, że w roku 2010 nastąpił montaż bramy garażowej, a w roku 2011 zmiana dachu na garażu (k. 73, 74 akt I instancji).

Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (oświadczenie inwestorki – k. 119 akt I instancji).

LWINB wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane polegające na wykonaniu przybudówki i przykryciu jej dachem jako rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Organ wskazał, że dla oceny, czy dany obiekt został wybudowany zgodnie z prawem budowlanym należy uwzględnić stan prawny obowiązujący na dzień wzniesienia obiektu zwłaszcza, gdy w chwili wszczęcia postępowania obowiązywał inny stan prawny. Naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie powstania samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzję według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie wykonane roboty budowlane polegały na dobudowie do istniejącego budynku części o wymiarach w rzucie poziomym 1,84 m x 3,75 m (6,9 m˛) oraz przebudowie dachu z wykonaniem dodatkowego zadaszenia od frontu budynku wspartego na słupach drewnianych oraz przybudówce. Skutkiem tych robót była zmiana charakterystycznych parametrów budynku, tj. jego szerokości i powierzchni zabudowy.

LWINB wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wykonania rozbudowy, tj. w 2008 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), pozwolenia na budowę nie wymagała, lecz wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m˛ przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Przedmiotowy budynek gospodarczy w dacie jego rozbudowy posiadał powierzchnię zabudowy 9,55 m x 4,15 m = 39,63 m˛ i dlatego jego rozbudowa wymagała w roku 2008 uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W katalogu robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego obowiązującego w 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nie wymieniono robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, co oznacza, że przebudowa dachu na przedmiotowym budynku gospodarczym również wymagała 2011 r. uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

LWINB stwierdził, że roboty budowlane polegające na rozbudowie przedmiotowego budynku gospodarczego oraz przebudowie jego dachu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W obecnym stanie prawnym zakres wykonanych robót budowlanych wymaga również uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju, że "rozbiórka rozbudowanej części budynku spowoduje rozbiórkę dachu całego budynku, gdyż jego konstrukcja wspiera się na rozbudowanej części budynku, a tym samym nie istnieje możliwość dokonania rozbiórki bez wpływu na konstrukcję pozostałe części". LWINB wskazał, że w wyniku przebudowy dachu od frontu budynku (strona południowo-wschodnia) powstało dodatkowe zadaszenie oparte na dwóch słupach drewnianych oraz na przybudówce. Rozbiórka rozbudowanej części jest więc możliwa przy dodatkowym podparciu południowo-wschodniej połaci dachowej, wykonanym zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Takie rozwiązanie nie jest ani skomplikowane, ani tym bardziej niemożliwe. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., II OSK 1676/16, z dnia 20 września 2017 r., II OSK 3089/15) dotyczą odmiennych stanów faktycznych i prawnych.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania naprawczy tryb postępowania określony w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Ponadto LWINB nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że przedmiotowa rozbudowa i przebudowa jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Ściana szczytowa poddasza, wykonana z materiałów palnych (drewnianych desek), usytuowana w odległości ok. 0,5 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], narusza przepisy tego rozporządzenia Wprawdzie w dacie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego (lata 60-te ubiegłego wieku) działki nr [...] i [...] stanowiły jedną działkę, to jednak w 2011 r. dokonano samowolnej przebudowy konstrukcji dachu, a tym samym przebudowy ścian szczytowych poddasza, w tym ściany poddasza usytuowanej w odległości 0,5 m od granicy działki sąsiedniej nr [...].

Niezależnie od powyższego, zdaniem LWINB, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Rozbudowany budynek gospodarczy usytuowany jest w odległości ok. 2,56 m od granicy działki nr [...] należącej do Nadleśnictwa B., co powoduje objęcie działki nr [...] obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dlatego też organ I instancji powinien zapewnić udział w postępowaniu właścicielowi działki nr [...].

Ponadto, w ocenie LWINB, organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowi on samowolę budowlaną. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, tj. powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czy też w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., II OSK 2752/13). Dlatego też, zdaniem LWINB, organ I instancji powinien podjąć kroki zmierzające do wyjaśnienia, czy w zasobach odpowiednich organów administracji architektoniczno-budowlanej bądź archiwach państwowych znajduje się dokumentacja budowlana przedmiotowego obiektu.

Sprzeciw od decyzji LWINB wniosła U. O., zarzucając:

1) naruszenie przepisów przejściowych Prawa budowlanego w postaci art. 103 ust. 1 i ust. 2, które polegało na zastosowaniu w sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) do całego budynku gospodarczego wybudowanego w latach 60. ubiegłego wieku w sytuacji, gdy zgodnie z ust. 2 art. 103 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy i do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe;

2) naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które polegało na braku wskazania w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie brakuje ustalenia faktycznego, jakie okoliczności należy wyjaśnić i jaki mają one wpływ na wynik sprawy oraz jakich elementów brakuje w uzasadnieniu uchylonej decyzji organu pierwszej instancji;

3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które polegało na braku wskazania, dlaczego nie ma zastosowania w sprawie tryb naprawczy;

4) błędne ustalenia faktyczne przyjęte przez organ drugiej instancji, polegające na uznaniu, że w dacie rozbudowy w 2008 r. cześć budynku rozbudowywanego miała powierzchnię 39,63 m˛ i wymagała pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część dobudowana do istniejącego budynku o powierzchni 39,63 m˛ miała powierzchnię jedynie 6,9 m˛ oraz błędne dokonane ustalenia faktyczne w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w 2008 r. budynku o powierzchni 39,63 m˛ bez uwzględnienia, że został on wybudowany w latach 60. ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

5) brak należytego uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy, że działka oznaczona nr [...], na której jest posadowiony rozpatrywany budynek, powstała w wyniku podziału działki nr [...], które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej, w świetle zaś art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy i do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie ustalono, że budynek o powierzchni 39,63 m˛ został wybudowany w latach 60. ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, w sprawie zaistniały błędne ustalenia faktyczne dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji, polegające na uznaniu, że w dacie rozbudowy w 2008 r. cześć budynku rozbudowywanego miała powierzchnię 39,63 m˛ i wymagała pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część dobudowana do istniejącego budynku o powierzchni 39,63 m˛ miała powierzchnię jedynie 6,9 m˛ oraz błędnie dokonano ustalenia faktycznego w zakresie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w 2008 r. budynku o powierzchni 39,63 m˛ bez uwzględnienia, że został on wybudowany w latach 60-ych ubiegłego wieku, a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W ocenie wnoszącej sprzeciw wymagało ewentualnego rozważenia, czy dobudowa w 2008 r. o powierzchni 6,9 m˛ wymagała pozwolenia czy zgłoszenia, bez względu na powierzchnię budynku, który powstał w latach 60. ubiegłego wieku, wynoszącą 39,63 m˛.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i nie ma koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 359, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W konsekwencji kontrola decyzji podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko LWINB, według którego organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności miał obowiązek podjąć wszelkie próby ustalenia, czy sporny budynek został wzniesiony legalnie w latach 60. XX wieku. Oczywiście organ powinien był to zbadać przy zastosowaniu norm obowiązujących w okresie budowy tego budynku. Dla oceny legalności robót budowlanych należy brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie realizacji tych robót, zaś dla oceny skutków naruszenia prawa w tym zakresie bierze się pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie orzekania o tych skutkach.

Innego zdania jest skarżąca, według której ustalenia organów powinny obejmować jedynie "dobudowę" budynku, jednak nie sposób się z tym zgodzić. Rozbudowa bądź przebudowa budynku mogą bowiem zostać zalegalizowane w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego jedynie w przypadku ustalenia, że ten budynek został wzniesiony zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2011 r., VII Sa/Wa 764/11, wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r. VII SA/Wa 2185/14). Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego sanowania obiektu wzniesionego nielegalnie poprzez uznaną za legalną rozbudowę bądź przebudowę.

Po drugie, nie ma racji skarżąca, że w sprawie, w świetle art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 48, którego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W realiach niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której obiekt budowlany zrealizowano częściowo przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a częściowo pod rządami tej ustawy, co jest w sprawie bezsporne. Budynek został wzniesiony w latach 60. XX w., rozbudowany w 2008 r. i przebudowany w roku 2011.

Stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r., przesądza co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na rozbudowie lub przebudowie wykonanych po tej dacie, chyba że rozbudowa doprowadziła do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter i mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przy czym należy mieć na uwadze, że zarówno art. 48 jak i art. 51 Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji albo rozbiórki części obiektu budowlanego, co pozwala na osiągnięcie celu tych procedur w postaci doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 768/16). W przypadku, gdy organ ustali, że sporny budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. legalnie, a roboty budowlane polegające na jego rozbudowie wykonano w warunkach samowoli budowlanej po tej dacie, to do tych robót zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli doprowadziły one do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter lub art. 51 Prawa budowlanego, gdy nie jest możliwe wyodrębnienie części obiektu mogącej samodzielnie funkcjonować (zob. wyrok NSA z 27 października 2020 r., II OSK 1530/20).

Brak ustaleń w kwestii legalności budowy spornego obiektu przez organ pierwszej instancji już sam w sobie stanowił postawę do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć starania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r., II OSK 2114/18, wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2273/17).

Organ pierwszej instancji powinien był ocenić legalność posadowienia spornego budynku z uwzględnieniem faktu, że został on wzniesiony w odległości około 2,45 m – 2,56 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] o przeznaczeniu leśnym (k. 18 akt organu drugiej instancji, k. 83, k. 172 oraz k. 130-133 akt organu pierwszej instancji), będącą własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo B.. Oczywiście tę okoliczność powinien zbadać w świetle przepisów prawa zawierających normy odległościowe obowiązujące w dacie budowy tego budynku, tj. w latach 60. XX w. Skarb Państwa reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo L. Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. powinien być w związku z tym stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, czego organ pierwszej instancji nie dostrzegł.

LWINB prawidłowo ustalił, że roboty budowlane polegające na wykonaniu w 2008 r. przybudówki budynku stanowią rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego, zaś wykonana w roku 2011 zmiana konstrukcji dachu wraz ze zmianą przekrycia dachowego stanowi jego przebudowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wykonania rozbudowy, tj. w 2008 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), rozbudowa spornego budynku gospodarczego, mającego w dacie rozbudowy powierzchnię 39,63 m˛, wymagała w roku 2008 uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W katalogu robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego obowiązującego w 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nie wymieniono również robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, co oznacza, że przebudowa dachu na przedmiotowym budynku gospodarczym także wymagała w 2011 r. uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutowi skargi, prawidłowo przyjął, że skoro pierwotnie (przed rozbudową) budynek miał 39,63 m˛, to jego rozbudowa (2008 r.) i przebudowa (2011 r.) wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. Nie ma przy tym znaczenia, że dobudowana część miała jedynie 6,9 m˛. Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy miał obowiązek ocenić istnienie wymogu uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku nie na datę jego wzniesienia, tj. na lata 60. XX w., ale na datę jego rozbudowy, tj. 2008 r. oraz przebudowy, tj. 2011 r.

Zatem podsumowując, organ pierwszej instancji nie dopełnił szeregu obowiązków mających na celu wyjaśnienie istoty sprawy, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy.

Organ pierwszej instancji nie ocenił legalności budowy budynku gospodarczego w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie budowy, tj. latach 60. XX w., w tym nie wziął pod uwagę, że budynek został wzniesiony w odległości 2,56 m – 2,45 m od granicy z działką leśną, co jest konieczne dla ewentualnej przyszłej oceny legalności rozbudowy oraz przebudowy tego budynku.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że w sytuacji, gdy roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku wykonano w warunkach samowoli budowlanej, to do tych robót zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli roboty te doprowadziły do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter, zaś zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego ma miejsce wówczas, gdy nie jest możliwe wyodrębnienie części obiektu mogącej samodzielnie funkcjonować (zob. wyrok NSA z 27 października 2020 r., II OSK 1530/20). W tej kwestii rację ma skarżąca, że LWINB przedwcześnie uznał za błędne zastosowanie w sprawie art. 51 Prawa budowlanego, jednak to uchybienie organu odwoławczego nie ma wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, należy wyjaśnić, że przy ocenie legalności budowy spornego budynku należy wziąć pod uwagę stan prawny sprzed podziału działki nr [...], zaś przy ewentualnej ocenie legalności rozbudowy i przebudowy tego budynku należy uwzględnić podział tej działki na działki nr [...] oraz [...], ponieważ podział ten został dokonany w roku 1996 r., a zatem przed rozbudową i przebudową budynku.

Opisane wyżej okoliczności świadczą o istotnych brakach postępowania, przeprowadzonego przez organ szczebla powiatowego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, braki te nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., bowiem organ ten musiałby przeprowadzić postępowanie niemal w całości, przez co zostałaby naruszona określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności. Nie sposób więc uznać, że organ drugiej instancji poprzez wydane rozstrzygnięcie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc organ szczebla wojewódzkiego był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz uznając, że wydana przez organ drugiej instancji decyzja kasatoryjna odpowiada prawu, Sąd oddalił sprzeciw na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a.