Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 450/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] umorzył postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu z dnia [...] stycznia 2024 r. oraz pisma pn.: "Sprzeciw-Uzupełnienie" z dnia [...] stycznia 2024 r., złożonych przez adw. N. M., reprezentującą W. Ł. (dalej: skarżący), prowadzącego działalność pod nazwą: W. Ł. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] stycznia 2024 r. przedstawiciele organu udali się do firmy skarżącego celem przeprowadzenia czynności kontrolnych związanych z wykonaniem decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nakładającej na skarżącego obowiązek oznakowania określonych w decyzji produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z uwagi na nieobecność skarżącego, jego pracowników bądź osób upoważnionych przedstawiciele organu opuścili firmę, aby następnie udać się ponownie do jej siedziby z przedstawicielami Komendy Powiatowej Policji w [...]. Obecna na miejscu O. W., pracownik M. Ł. przekazała przedstawicielom organu upoważnienie dla adw. N. M. do reprezentowania skarżącego. Na skutek nieskutecznej próby kontaktu telefonicznego z ww. osobą jako upoważnioną, przedstawiciele organu opuścili siedzibę firmy skarżącego, zaś czynności kontrolne polegające na analizie zrzutów ekranu ze stron internetowych oraz aplikacji na telefon przedsiębiorstwa skarżącego zostały przeprowadzone w siedzibie organu. Następnie ponownie podjęto próbę kontaktu z pełnomocnikiem skarżącego, wskutek czego pełnomocnik został poinformowany o podjętych przez organ czynnościach kontrolnych. Ponadto pracownik organu zwrócił się do przedstawiciela skarżącego o uczestnictwo w czynnościach kontrolnych i przedłożenie opakowań produktów celem sprawdzenia poprawności ich oznakowania. Przedstawiciel skarżącego zwrócił się o przesunięcie czynności kontrolnych na dzień kolejny, tj. [...] stycznia 2024 r., natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poinformował, że czynności podjęte w tym dniu stanowić będą nowe czynności kontrolne.

Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r., doręczonym organowi [...] stycznia 2024 r., pełnomocnik skarżącego wniósł sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 – dalej "u.p.p") w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 416 – dalej "p.i.s." ) zarzucając:

1) brak doręczenia upoważnienia do kontroli,

2) brak dopuszczenia pełnomocnika kontrolowanego – jako osoby upoważnionej do udziału w kontroli – do czynności kontrolnych,

3) podejmowanie kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy bez jego zgody,

4) brak zawiadomienia o planowanej kontroli.

Powyższy sprzeciw został uzupełniony pismem pełnomocnika skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r., w którym zarzucono:

1) odmowę przyjęcia przez organ pełnomocnictwa udzielonego przez kontrolowanego i przyjęcie go dopiero w obecności funkcjonariuszy policji,

2) brak dopuszczenia pełnomocnika kontrolowanego do czynności kontrolnych mimo skontaktowania się pełnomocnika z pracownikami organu w 5 minut po wykonanym do pełnomocnika telefonie oraz poczynienia ustaleń w tym zakresie, iż czynności kontrolne będą kontynuowane w dniu [...] stycznia 2024 r. w siedzibie kontrolowanego,

3) przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu mimo wyrażenia sprzeciwu przez pełnomocnika kontrolowanego odnośnie czynności wykonywanych poza siedzibą przedsiębiorcy,

4) pozbawienie skarżącego jego praw i możliwości udziału w kontroli,

5) sporządzenie protokołu kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy mimo zakończenia kontroli,

6) odmowę przyjęcia zgłoszonych przez pełnomocnika uwag do protokołu oraz odmowę poczynienia adnotacji w protokole kontroli dotyczących okoliczności jego sporządzenia,

7) odmowę wydania protokołu kontroli pełnomocnikowi przez pracownika organu i uzależnienia możliwości zapoznania się z treścią protokołu od zrzeczenia się prawa wnoszenia uwag i adnotacji.

Dalej organ wyjaśnił, że sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego, gdyż tylko wtedy można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o kontynuowaniu tych czynności. Z tych względów w ocenie organu nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu ani przed podjęciem kontroli, ani po jej zakończeniu. W związku z powyższym organ uznał, że postępowanie wszczęte wskutek sprzeciwu dotyczącego postępowania kontrolnego rozpoczętego i zakończonego w dniu [...] stycznia 2024 r. stało się bezprzedmiotowe.

2. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie żądając jej uchylenia i zarzucając:

1) naruszenie art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez brak dopuszczenia pełnomocnika do czynności kontrolnych w dniu [...] stycznia 2024 r. pomimo podjęcia przez pełnomocnika licznych prób kontaktu z organem w celu umożliwienia brania udziału w czynnościach,

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przeprowadzono kontrolę, podczas gdy kontrolujący nie wykonali żadnych czynności kontrolnych i odstąpili od ich przeprowadzenia, a wykonanie czynności w sprawie nastąpiło w siedzibie organu – co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie art. 49 ust. 1 p.p., zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być przeprowadzane dopiero po doręczeniu upoważnienia do kontroli przedsiębiorcy,

3) naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 p.p., które nakazują przeprowadzenie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy w siedzibie przedsiębiorcy w godzinach jego pracy, podczas gdy jak wynika ze stanowiska organu przeprowadził on wirtualną kontrolę w siedzibie organu w obecności funkcjonariuszy policji – co stanowi działanie nieznane ustawie i rażąco narusza podstawowe prawa przedsiębiorcy,

4) naruszenie art. 59 p.p. poprzez umorzenie postępowania mimo wniesienia przez kontrolującego sprzeciwu w dniu [...] stycznia 2024 r. – w czasie trwania kontroli,

5) naruszenie art. 48 ust. 1 p.p. poprzez brak zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że przepis art. 32 k.p.a. nie zobowiązywał organu do zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o wykonywanych czynnościach kontrolnych. Jednocześnie wskazał, że pełnomocnictwo dla adw. N. M. wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2024 r., tj. dzień po zakończeniu czynności kontrolnych prowadzonych na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. Wskazując na treść art. 50 p.p. organ wyjaśnił, że podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik a także jego pracownicy byli nieobecni, wobec czego prawidłowo organ I instancji przeprowadził kontrolę w obecności świadków – funkcjonariuszy policji. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że dokonujący kontroli organ podjął próbę kontaktu z osobą upoważnioną przez przedsiębiorcę, która była nieobecna w siedzibie firmy w trakcie kontroli, choć przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku. Organ II instancji podkreślił, że skarżący został poinformowany o planowanej kolejnej kontroli w dniu [...] stycznia 2024 r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna, jako organ bezpieczeństwa żywności, realizuje czynności kontrolne w oparciu o zapisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448 – dalej "u.b.ż.ż.") oraz rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady, które nie zakazują organom dokonywania kontroli w siedzibie organu. Organ podkreślił, że ze względu na specyfikę działalności skarżącego, tj. sprzedaż środków spożywczych za pośrednictwem sklepu internetowego, zasadnym było dokonanie dalszych czynności kontrolnych w siedzibie organu. Organ uznał za prawidłowe wręczenie skarżącemu przez organ upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w dniu [...] stycznia 2024 r., tj. dzień po przeprowadzeniu kontroli, podkreślając, że w dniu kontroli w siedzibie firmy nieobecne były osoby upoważnione do odebrania takiego upoważnienia, utrudniając tym samym przebieg przedmiotowej kontroli.

W ocenie organu odwoławczego za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 p.p., ponieważ przepis art. 50 ust. 5 tej ustawy w zaistniałych okolicznościach upoważniał organ do przeprowadzenia kontroli w obecności świadków, a co więcej powyższe przepisy nie wskazują, iż kontrola w obecności świadków musi być przeprowadzona w siedzibie przedsiębiorcy. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że zwolnienie lekarskie nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku poddania się kontroli, zaś w sytuacji tej powinien zorganizować pracę firmy tak, aby kontrola mogła się odbyć. Organ odwoławczy podał w wątpliwość rzeczywiste godziny pracy przedsiębiorstwa skarżącego, gdyż organ I instancji podjął próbę kontroli w godzinach pracy przedsiębiorstwa, natomiast nie zastano na miejscu żadnego pracownika, ani osoby upoważnionej przez skarżącego, zaś skarżący nie poinformował organu o jakichkolwiek zmianach dotyczących funkcjonowania firmy. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. organom urzędowej kontroli żywności przysługuje prawo wstępu do pomieszczeń przedsiębiorstwa kontrolowanego o każdej porze. Nadto w art. 51 ust. 3 p.p. uregulowano możliwość przeprowadzenia kontroli w siedzibie organu, jeżeli może to przyczynić się do jej usprawnienia.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2024 r. zakończyła się w tym samym dniu, wobec czego niemożliwe stało się rozstrzygnięcie sprzeciwu, gdyż jego wniesienie wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, nie wywołuje ich natomiast wniesienie sprzeciwu w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych. Ponadto organ podkreślił, że za datę wniesienia sprzeciwu należy uznać datę jego wpływu do organu.

Organ wskazał również, że podstawą przeprowadzonej kontroli były przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r., natomiast zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 1 p.p. nie dokonuje się zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli gdy kontrola ma być przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej.

4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.p. – poprzez brak dokonania zawiadomienia o kontroli, podczas gdy kontrola nie miała zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej;

2) art. 32 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia pełnomocnika do czynności kontrolnych wykonywanych w dniu [...] stycznia 2024 r. pomimo podjęcia przez pełnomocnika licznych prób kontaktu z organem w celu umożliwienia brania udziału w czynnościach;

3) art. 49 ust. 1 p.p., zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być przeprowadzane dopiero po doręczeniu upoważnienia do kontroli przedsiębiorcy – podczas gdy kontrolujący nie wykonali żadnych czynności kontrolnych i odstąpili od ich przeprowadzenia, a wykonanie czynności w sprawie nastąpiło w siedzibie organu;

4) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 p.p., które nakazuje przeprowadzenie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy w siedzibie przedsiębiorcy w godzinach jego pracy, podczas gdy jak wynika ze stanowiska organu przeprowadził on wirtualną kontrolę w siedzibie organu w obecności funkcjonariuszy policji – co stanowi działanie nieznane ustawie i rażąco narusza podstawowe prawa przedsiębiorcy;

5) art. 59 p.p. poprzez umorzenie postępowania mimo wniesienia przez kontrolującego sprzeciwu w dniu [...] stycznia 2024 r. – w czasie trwania kontroli.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.

7. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Inspektor Sanitarny z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu z dnia [...] stycznia 2024 r. uzupełnionego pismem pn.: "Sprzeciw-Uzupełnienie" z dnia [...] stycznia 2024 r. złożonego przez pełnomocnika skarżącego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nakazał skarżącemu oznakować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa produkty wskazane w pkt. I ww. decyzji. Do wykonania ww. obowiązku skarżący został zobowiązany w terminie do dnia [...] listopada 2023 r. W związku z powyższym pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (upoważnienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r.) dokonali kontroli przedsiębiorstwa skarżącego celem sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Jak wynika z Protokołu Kontroli Sprawdzającej nr [...]/PG kontrola przedsiębiorstwa skarżącego została przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2024 r.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 1 pkt 6 p.i.s. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.b.ż.ż. ustawa ta określa m.in. wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 882/2004. W tym miejscu wskazania wymaga, że rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200) zostało zmienione Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 ze zm.).

Zgodnie z art. 37 ust. 2 p.i.s. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Bezsporne w sprawie jest, że skarżący – jako podmiot kontrolowany – jest przedsiębiorcą, zatem organ kontrolujący powinien mieć na względzie zastosowanie wobec skarżącego przepisów rozdziału 5 p.p. (art. 45-65 ustawy).

Jednym z podnoszonych przez skarżącego w skardze zarzutów jest naruszenie art. 48 ust. 1 p.p., zgodnie z którym organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Należy jednak zauważyć, że w ust. 11 pkt 1 ww. przepisu prawodawca wskazał, że zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania należy podkreślić raz jeszcze, że kwestie urzędowej kontroli żywności uregulowane zostały w rozporządzeniu nr 2017/625, natomiast przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowią jego uzupełnienie. Zatem organ dokonujący kontroli dotyczącej wykonania decyzji w przedmiocie bezpieczeństwa żywności stosował bezpośrednio przepisy prawa Unii Europejskiej, a co za tym idzie – nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli jego przedsiębiorstwa. Co więcej, zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2017/625 kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia. W tym stanie rzeczy organ I instancji uprawniony był do przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia skarżącego o tym fakcie.

Kontynuując niniejsze rozważania należy wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.p. czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, o której mowa w ust. 1, w szczególności w czasie swojej nieobecności (ust. 3). Natomiast w ust. 5 ww. przepisu uwzględniono wyjątek, gdy przedsiębiorca lub osoba przez niego upoważniona jest nieobecna albo gdy przedsiębiorca nie wykonał obowiązku, o którym mowa w ust. 3 – w takim przypadku czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Ponadto zgodnie z art. 49 ust. 1 p.p. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. Jednak stosownie do art. 49 ust. 10 p.p. w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, 1615, 1890 i 1933), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Jak wynika z dokumentacji znajdującej się administracyjnych aktach sprawy, w szczególności z protokołu kontroli i adnotacji służbowych pracowników organu, przedmiotowa kontrola – wobec nieobecności w kontrolowanym przedsiębiorstwie zarówno skarżącego, jak i upoważnionej przez niego osoby, a także pracowników przedsiębiorstwa – pracownicy organu wezwali funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] jako świadków kontroli, stosownie do art. 50 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 p.p. oraz art. 49 ust. 10 w zw. z art. 49 ust. 1 p.p. Ponadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że nie doszło do naruszenia art. 32 k.p.a., zgodnie z którym "strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Słusznie bowiem zauważył organ – mając na uwadze powyższe przepisy – że organ kontroli nie był zobowiązany do zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o mającej miejsce kontroli. Niemniej jednak warto zauważyć, że z adnotacji służbowych pracownika organu wynika, że podjęto próbę zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o toczącej się kontroli, jednak próba kontaktu telefonicznego w trakcie kontroli pozostała bezskuteczna.

Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w żaden sposób nie nakazują organom dokonywania wymienionych w niej kontroli w siedzibie kontrolowanego podmiotu. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 4 u.b.ż.ż. - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 882/2004 (aktualnie jest to rozporządzenie nr 2017/625). Sąd dokonał analizy ww. rozporządzenia i również w jego treści nie znajduje się żaden zapis dotyczący tego zagadnienia. Stosownie do art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 2017/625, "kontrola urzędowa" oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Przepis ten wyraźnie mówi o każdej formie kontroli, więc nie ogranicza on miejsca jej przeprowadzenia do siedziby kontrolowanego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że biorąc pod uwagę to, iż brak było możliwości przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy oraz to, że w związku z tym kontrola przeprowadzona w dniu 16 stycznia 2024 r. ograniczyła się do sprawdzenia treści stron internetowych, na których skarżący sprzedawał i reklamował produkty, zasadnym było dokonanie czynności kontrolnych w siedzibie organu. Nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotu kontroli, czy byłaby ona przeprowadzana na komputerze w siedzibie skarżącego czy też, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w siedzibie organu. Rozporządzenie nr 2017/625 wyraźnie wskazuje na "każdą formę kontroli", przy czym przepisy ustawy w żaden sposób nie zabraniają organom jej przeprowadzania w ich siedzibach. Ponadto, nie bez znaczenia jest też treść art. 9 pkt 5 rozporządzenia nr 2017/625, zgodnie z którym, kontrole urzędowe w miarę możliwości przeprowadza się w sposób pozwalający na zmniejszenie do niezbędnego minimum obciążenia administracyjnego i zakłóceń w działalności podmiotów, przy czym nie może to mieć negatywnego wpływu na skuteczność kontroli. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy znajduje zatem uzasadnienie również w treści tego przepisu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 802/21).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 59 p.p. wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z protokołem przedmiotowa kontrola trwała w dniu [...] stycznia 2024 r. w godzinach 10:13-10:15, 10:25-10:43, 10:55-11:16 oraz 11:25-13:25. Natomiast pełnomocnik skarżącego wniósł ww. sprzeciw pismem z dnia [...] stycznia 2024 r., doręczonym organowi w dniu [...] stycznia 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2024 r.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone organowi I instancji w dniu [...] stycznia 2024 r., natomiast kontrola zakończyła się w dniu [...] stycznia 2024 r. o godz. 13:25. Treść normatywna art. 59 ust. 7 p.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum, wydanego w formie postanowienia, może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 p.p. Tylko w takim przypadku można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 1 p.p., tj. trwających czynności kontrolnych (por. wyrok NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16 oraz z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 841/18).

8. Reasumując jako trafne należy ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Inspektor Sanitarny z dnia [...] kwietnia 2024 r. W ocenie składu orzekającego organy inspekcji sanitarnej prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne. Brak jest w nim naruszeń procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść wydanych przez nie rozstrzygnięć. W istocie w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Czynności kontrolne dotyczące przedsiębiorstwa skarżącego trwały od godziny 10:13 do godziny 13:25 w dniu [...] stycznia 2024 r. Przedmiotowy sprzeciw wpłynął do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2024 r. Na gruncie reżimu normatywnego art. 59 p.p. nie można zatem oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem otrzymanym po zakończeniu czynności kontrolnych, jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie.

W konsekwencji uznać należy, że organ w prawidłowy sposób, nie naruszając przy tym przepisów w rozumieniu art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a., wydał zaskarżoną decyzję i mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.