Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 719/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1670/19 w sprawie ze skargi M.Ś. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1670/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił M.Ś. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...]. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Minister Zdrowia utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, dalej: u.p.e.a.) postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez M.Ś. do tytułu wykonawczego z [...] sierpnia 2018 r.

W skardze kasacyjnej M.Ś. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.; zwanej dalej: ustawą o zapobieganiu) poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849, z późn zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem) poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej H.Ś. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje, z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku "są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka",

- art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,

- art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek szczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz z badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology, a także o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.z.z.c. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP statuuje podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy państwa są zatem zobowiązane do podejmowania działań w celu zarówno eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania, tak dalece jak to jest możliwe, chorobom zakaźnym, w tym poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych.

Z powyższym skorelowany jest obowiązek szczepień, który wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zapobieganiu. Stanowi on, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny (ust. 2). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedziały czasu, w których (w odniesieniu do konkretnych chorób) jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, fakt, że został w ww. przepisie wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia, nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek ten jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Wymaga bowiem uwzględnienia regulacja § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ww. ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi zarzucanego w skardze kasacyjnej złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących. Podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest bowiem regulacja ustawowa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania tej materii. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień w formie komunikatu wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, żeby materią tą miał zajmować się ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych.

Określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.

Wymienione w § 3 ww. rozporządzenia przedziały czasowe (wiekowe) nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej – jak to błędnie postrzega skarżąca – jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie tego poglądu niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych (uodpornienia osób podatnych na zakażenie).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że dziecko skarżącej nie został poddany szczepieniom ochronnym przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym, pomimo ukończenia wieku określonego w ww. przepisach jako właściwy do podania tych szczepionek. Nie zostało też poddane kwalifikacyjnemu badaniu lekarskiemu. Nie uzyskało zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań do wykonania ww. szczepień. Wobec tego obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny. Wskazane regulacje przewidują bowiem obowiązek szczepienia z mocy prawa.

Zauważyć należy, że skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku jego wymagalności. Nie ma wątpliwości, że obowiązek został nałożony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Odmowa wzięcia udziału w badaniu – co miało miejsce w niniejszej sprawie – uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. II OSK 2123/20 i II OSK 343/20, wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. II OSK 59/20, wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. II OSK 2946/18.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej. Oczywistym jest, że obowiązek poddania się szczepieniu stanowi ograniczenie praw i wolności obywatelskich, jest to jednak w ocenie Sądu ograniczenie prawnie dopuszczalne. W rozpatrywanej sytuacji dochodzi do zderzenia się dwóch interesów – indywidualnego i ogólnospołecznego. Wymagane jest zatem uwzględnienie zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak wykazano wyżej, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta jest niezbędna dla ochrony wartości, jaką jest zdrowie i życie ludzi. Obowiązek podjęcia działań mających na celu zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych wynika już z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Co więcej, ustawodawca przewidział też odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.

Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

Wobec powyższego za chybione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy, art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia, art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (w brzmieniu na datę wydania kwestionowanego postanowienia, a więc sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r.). Zarzut ten nie został poparty żadną argumentacją, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jaki środek egzekucyjny miałby zostać nałożony zamiast grzywny ani nie wykazał, dlaczego uważa, że grzywna w wysokości 520 zł jest środkiem zbyt uciążliwym.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał podstawę prawną, na podstawie której wydał orzeczenie i wyraźnie wskazał, że dziecko skarżącej podlega obowiązkowi szczepienia przeciwko chorobom opisanym w tytule wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.