Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 807/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2024 r., nr WOP.7721.211.2023.MJ w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pan A. L. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 24 czerwca 2024 r. w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) decyzją z 6 października 2023 r., nakazał firmie A. Sp. z o. o. sporządzenie i przedłożenie projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, realizowanych z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego pozwoleniem (decyzja Starosty L. nr 548/21 z dnia 3 grudnia 2021r.), na działce nr [..] obr. [..], przy ul. S. w L., w terminie do 15 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z 8 sierpnia 2023 r. wstrzymał roboty budowlane wykonywane przez firmę A. Sp. z o. o., związane z wyżej opisaną inwestycją i nakazał inwestorowi zabezpieczenie fundamentu ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [..] obr. [..] w L., w związku z wykonaniem niwelacji terenu około 30 cm poniżej poziomu terenu na działce sąsiedniej, poprzez wykonanie muru oporowego oraz nakazał przedłożenie inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. W dniu 29 sierpnia 2023 r. przedłożono inwentaryzację stanu istniejącego na granicy działek nr [..] i [..] wraz z ekspertyzą techniczną, związaną z zabezpieczeniem ogrodzenia istniejącego na działce nr [..] obr. [..] z informacją, że wykonano zabezpieczenia stabilności fundamentu ogrodzenia zgodnie z zaleceniem nr 1 ekspertyzy, w związku z budową drugiego rzędu ogrodzenia na działce nr [..] obr. [..] (własność firmy A. Sp. z o.o.). Dnia 22 września 2023 r. uzupełniono przedłożone dokumenty o inwentaryzację wraz z ekspertyzą techniczną robót budowlanych związanych z budową trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej, sporządzone przez mgr inż. A. J., w której stwierdzono, że obecny stan techniczny budynków nie budzi zastrzeżeń, a zarówno sposób wykonania prac, jak i stan techniczny obiektów oceniono jako dobry i zalecono zabezpieczenie obiektów na okres zimowy poprzez wykonanie poszycia dachowego oraz zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych zewnętrznych.

PWINB decyzją z 28 listopada 2023 r., uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że dokumentacja fotograficzna wykonana "z zewnątrz działki", załączona do protokołu kontroli (karta nr 28 w aktach I instancji) nie potwierdza wykonania podbudowy czy dojazdu. Na zdjęciach widoczna jest niepokryta roślinnością część ww. działki (poruszona ziemia) bez widocznych elementów dojazdu do projektowanych miejsc postojowych (według projektu zamiennego z 2023 r.). Według zamiennego projektu zagospodarowania terenu, którego dotyczyła uchylona przez Wojewodę Pomorskiego decyzja Starosty L. z 21 lutego 2023 r., w północnej części działki nr [..] docelowo miały powstać dwa miejsca postojowe - parkingowe (nieprzewidziane w tej lokalizacji na działce w pierwotnej decyzji - pozwoleniu na budowę Starosty L. z 2021 r.) łącznie z utwardzeniem terenu działki płytami betonowymi ażurowymi typu "Meba" i dojścia do budynków - kostka betonowa niefazowana (według pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego w 2021 r. - odpowiednio - teren biologicznie czynny/trawa i dojścia do budynku/kostka brukowa). W treści protokołu kontroli organu nadzoru budowlanego brak jest szczegółowych zapisów co do sposobu "wykonania" ww. podbudowy czy dojazdu (np. co do ich parametrów technicznych, użytych materiałów itd.). Wobec przeprowadzenia niezapowiedzianej wcześniej kontroli (tzn. bez zawiadomienia inwestora) i bez porównania na terenie budowy (a jedynie "z zewnątrz" działki) zakresu robót budowlanych z zakresem robót przewidzianych do wykonania według projektów budowanych, których dotyczyły decyzje Starosty L. z 2021 r. i 2023 r., organ I instancji nie ustalił dokładnie stanu faktycznego realizowanych w przedmiotowej sprawie robót budowlanych. Ponadto brak zawiadomienia (przede wszystkim inwestora) o terminie kontroli (dotyczy kontroli przeprowadzonej "z zewnątrz działki" w dniu 7 sierpnia 2023 r.) skutkował naruszeniem przez PINB przepisów art. 10 k.p.a. i w konsekwencji także przepisów art 7 i 77 tej ustawy. Na etapie wydania decyzji z 6 października 2023 r. zabrakło oceny PINB - w świetle dokonanych ustaleń, ww. innych decyzji i otrzymanej dokumentacji - czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i w odniesieniu do których konkretnie przepisów prawa (przepisów odrębnych), wykonane już przez inwestora roboty budowlane, w ustalonym stanie faktycznym, wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu sąsiednich nieruchomości (w tym np. działki nr [..] w L.) w świetle art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Brak takiej oceny jest tym bardziej widoczny, skoro przed wydaniem ww. decyzji organ I instancji otrzymał od inwestora dokumentację w postaci ww. ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji wraz z ekspertyzą (inwentaryzacji także w aspekcie wykonanej niwelacji części działki - szkic potwierdzony przez uprawnianego geodetę). Według PWINB z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby na etapie nakazania inwestorowi – A. Sp. z o. o. sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji PINB dokonał oceny sprawy - w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy - co do kwestii ewentualnego równoczesnego nakazania - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w świetle przepisów art. 136-138 k.p.a., organ odwoławczy nie może orzec w przedmiotowej sprawie w zakresie, którego dotyczą wnioski zgłoszone przez stronę w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprzeciw od tej decyzji wyrokiem z 15 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1201/23, uchylił decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu PWINB nie uzasadnił w sposób przekonujący braku możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 136 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności PWINB uznał bowiem, że dokumentacja fotograficzna wykonana "z zewnątrz działki", załączona do protokołu kontroli, nie potwierdza wykonania podbudowy czy dojazdu. Organ II instancji stwierdził, że dokonane przez PINB oględziny z zewnątrz działki uniemożliwiają ocenę tego, jakie roboty zostały wykonane. Nie ulega wątpliwości, że zarówno protokoły z kontroli, jak i dokumentacja fotograficzna znajdują się w aktach organu pierwszej instancji. Zatem w sytuacji, gdy w ocenie PWINB należy dokonać ponownych oględzin bądź uzupełnienia dokumentacji fotograficznej, nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby organ drugiej instancji nie dokonał tego w ramach uprawnień z art. 136 k.p.a. bądź nie zlecił dokonania tych czynności organowi pierwszej instancji. Nieprzekonujący jest przy tym argument o konieczności zapewnienia inwestorowi udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy prawa inwestora nie doznały faktycznego uszczerbku, na co wskazuje złożenie odwołania od decyzji w terminie. Jeśli PWINB uważa, że obecność inwestora podczas kontroli jest niezbędna, to może o to zadbać w ramach własnych kompetencji lub polecić to PINB działającemu na jego zlecenie. W niniejszej sprawie PINB zgromadził i protokoły oględzin i wydawane uprzednio w sprawie decyzje administracyjne, projekt budowlany, a także wskazywaną przez PWINB dokumentację w postaci ww. ekspertyzy technicznej i inwentaryzacji wraz z ekspertyzą. Nie sposób uznać, aby potrzeba uzupełnienia oględzin nieruchomości stanowiła powód powtarzania postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie Sądu, po uzupełnieniu materiału dowodowego, a następnie dokonaniu jego konfrontacji z przepisami prawa, PWINB będzie w stanie stwierdzić, czy krąg stron postępowania ustalono prawidłowo, czy też nie.

Zdaniem Sądu nie można zaakceptować stanowiska organu o konieczności dokonania ustaleń w zakresie ewentualnego równoczesnego nakazania - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, skoro decyzja PINB nie zawiera tego elementu, to organ pierwszej instancji uznał, że nie ma ku temu przesłanek. Oczywiście organ drugiej instancji może mieć inną ocenę prawną tym względzie, jednakże wtedy powinien dać jej wyraz w merytorycznym rozstrzygnięciu organu drugoinstancyjnego. Kwestia prawnej oceny stanu faktycznego sprawy nie podlega pod hipotezę art. 138 § 2 k.p.a. Przeczyłoby to podstawowemu obowiązkowi spoczywającemu na PWINB, to jest merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Podobnie odnieść się należy do niejasnego argumentu dotyczącego wpływu postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji Starosty L. z 3 grudnia 2021 r., na przedmiotowe postępowanie. PWINB nie wyjaśnił, z jakiego powodu nie był w stanie w ramach swoich kompetencji jako organ drugiej instancji, ocenić wpływu tej okoliczności na prowadzone postępowanie administracyjne. Jest to ocena skutków prawnych zaistnienia danej okoliczności, a nie potrzeba ustalania, czy okoliczność ta w ogóle zaistniała. Sąd w konsekwencji uznał, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

PWINB ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 24 czerwca 2024 r. uchylił decyzję PINB z 6 października 2023 r. nakazującą A. Sp. z o. o. sporządzenie i przedłożenie, w terminie do 15 grudnia 2023 r., projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, realizowanych z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego pozwoleniem (decyzja Starosty L. nr 548/21 z 3 grudnia 2021 r.), na działce nr [..] obr. [..], przy ul. S. w L. i orzekł o braku podstaw do nakazania A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej, realizowanych na działce nr [..] obr. [..], przy ul. S. w L., w związku z projektem zatwierdzonym decyzją Starosty L. nr 548/21 z dnia 03 grudnia 2021 r.

PWINB wskazał najpierw, że Starosta L. decyzją z 3 grudnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę trzech budynków jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie szeregowej, bez przyłączy, na dz. nr [..], obr [..] w jednostce ewidencyjnej L.

Starosta rozpoznając wniosek m.in. Pana A. L. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, decyzją z 6 lutego 2023 r. odmówił jej uchylenia. Wojewoda Pomorski decyzją z 22 maja 2023 r. uchylił w całości decyzję Starosty L. z 6 lutego 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Starosta L. powinien zastosować się zarówno do wskazań tej decyzji m.in. co do art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 4 administracyjnego k.p.a., jak i uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z 29 września 2022 r. w zakresie uwag poczynionych przez Wojewodę Pomorskiego co do wad projektu budowlanego.

Równolegle do postępowania w trybie wznowieniowym Starosta L .decyzją z 21 lutego 2023 r. zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu i zamienny projekt architektoniczno-budowlany do decyzji z 3 grudnia 2021 r. oraz udzielił A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Pomorski decyzją z 24 lipca 2023 r. uchylił powyższą decyzję i odmówił zmiany decyzji Starosty L. nr 548/21 z 3 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji, jako powód podając prowadzenie przez inwestora prac budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzję Starosty L. z 21 lutego 2023 r.).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że po wydaniu uchylonej przez Sąd decyzji, organ I instancji jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd dokonał już nowych ustaleń odnośnie stanu faktycznego przedmiotowej inwestycji. Podczas kontroli w dniu 28 grudnia 2023 r., w obecności prezesa A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. PINB stwierdził, że od ostatniej kontroli w dniu 7 sierpnia 2023 r. wykonano roboty budowlane polegające na: zabezpieczeniu więźby dachowej poprzez montaż membrany dachowej mocowanej do krokwi za pomocą łat drewnianych, wykonaniu zabezpieczenia fundamentu ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [..] obr. [..] w L. poprzez wykonanie wylewki betonowej między ogrodzeniem Państwa L. a ogrodzeniem wykonanym przez firmę A. oraz zabezpieczeniu (wzmocnieniu) ogrodzenia na dz. nr [..] poprzez dodatkową wylewkę betonową od strony budynku, wyrównaniu terenu pomiędzy wznoszonym budynkiem a ogrodzeniem poprzez obsypkę piaskiem o miąższości około 20 do 30 cm (miąższość określono w przybliżeniu poprzez porównanie zdjęć z kontroli z 7 sierpnia 2023 r. i zdjęć z ww. kontroli. Obsypkę wykonano na długości budynków, pozostawiając pas kilku metrów bez obsypki w głębi działki.

Podczas kontroli inwestor przedłożył pomiar kontrolny geodezyjny z 11 października 2023 r. wykonany przez geodetę A. F., odzwierciedlający aktualne rzędne gruntu w pasie pomiędzy budynkami a granicą z działką Państwa L. oraz odległości narożników budynków od granicy z działką Państwa L. W piśmie z dnia 21 stycznia 2024 r. skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. (ePUAP) A. L. przedstawił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego analiza dokumentacji załączonej do akt sprawy, łącznie z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji podczas kontroli w dniu 28 grudnia 2023 r., prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana z istotnymi odstępstwami od projektu zatwierdzonego decyzją Starosty L. nr 548/21 z dnia 3 grudnia 2021 r. Sam fakt, że wobec tej decyzji Starosty L. jest prowadzone postępowanie w trybie wznowieniowym, nie daje podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia, w konkretnym terminie, projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana według założeń projektowych zatwierdzonych decyzją Starosty L. z 3 grudnia 2021 r., tzn. bez realizacji w północnej części działki nr [..] dwóch miejsc postojowych -parkingowych (nieprzewidziane w tej lokalizacji na działce w pierwotnej decyzji - pozwoleniu na budowę Starosty L. z 2021 r.) oraz bez utwardzenia terenu działki płytami betonowymi ażurowymi typu "Meba" i dojść do budynków - kostka betonowa niefazowane (czyli bez tych części inwestycji, które były przewidziane do realizacji według dokumentacji zatwierdzonej - uchyloną w trybie odwoławczym przez Wojewodę Pomorskiego - kolejną decyzją Starosty L. nr 548/21/23 z 21 lutego 2023 r.).

Według pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego w 2021 r. na działce były przewidziane - teren biologicznie czynny/trawa i dojścia do budynku/kostka brukowa. Ustalenia dokonane podczas kontroli potwierdzają wyrównanie terenu pomiędzy wznoszonym budynkiem a ogrodzeniem poprzez obsypkę piaskiem oraz wykonanie takiej obsypki na długości budynków, pozostawiając pas kilku metrów bez obsypki w głębi działki. Budynki są obecnie usytuowane w odległości 4,65 m od ogrodzenia/granicy z działką nr [..]. Odległość ta według projektów zagospodarowania terenu zatwierdzonych kolejno decyzją z 3 grudnia 2021 r. i decyzją "zamienną" z 21 lutego 2023 r. (uchyloną w trybie odwoławczym) miała wynosić - odpowiednio - 4,00 m i 4,50 m.

Usytuowanie przedmiotowych budynków na działce nr [..] - względem granicy z działką nr [..] - w odległości 4,65 m, czyli w odległości większej, niż przewidziana w ww. projektach zagospodarowania terenu, tym bardziej wskazuje na brak zwiększenia obszaru oddziaływania tych budynków poza działkę nr [..], skoro takie ich usytuowanie nie wprowadza ograniczeń w zabudowie terenu sąsiedniej nieruchomości, czyli działki nr [..].

W konsekwencji PWINB za konieczne uznał uchylenie decyzji PINB z 6 października 2023 r. i orzeczenie o braku podstaw do nakazania A. Sp. z o. o. z siedzibą w L. sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję PWINB z 24 czerwca 2024 r. stwierdzając, że nie otrzymał zaskarżonej decyzji, powołał się na wyrok Sądu wydany 29 maja 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 816/23 dotyczący, wedle Skarżącego, tego samego pozwolenia na budowę i w którym odniesiono się też do decyzji PINB w L. z 26 stycznia 2024 r.

Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji nie wzięły pod uwagę nieprawidłowo zaprojektowanych przez inwestora parkingów oraz nieprawidłowej szerokości dojścia dla osób niepełnosprawnych oraz sposobu ich utwardzenia. Dalej też nie wyjaśniono argumentu dotyczącego wpływu postępowania wznowieniowego, w sprawie decyzji Starosty L. nr 548/21 z 3 grudnia 2021 r., na przedmiotowe postępowanie. PWINB nie wyjaśnił z jakiego powodu nie był w stanie w ramach swoich merytorycznych kompetencji jako organ drugiej instancji, ocenić wpływu tej okoliczności na prowadzone postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że pismem z 15 lipca 2024r. PWINB poinformował Skarżącego, że omyłkowo nie wysłał pocztą elektroniczną (epuapem) zaskarżonej decyzji. W związku z tym w załączeniu do pisma przesłał tę decyzję i poinformował o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego pisma.

Uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. w piśmie z 21 sierpnia 2024 r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia przez PWINB był art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – dalej jako "p.b." Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wstrzymania robot budowlanych, z powodu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 50 p.b.) – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zaznaczyć też trzeba, że co do zasady, postanowienie o wstrzymaniu robót wydawane jest w przypadkach określonych w art. 48 (wykonanie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia) lub art. 49f p.b. (w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym), ale jest też możliwe, gdy roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Wobec stwierdzenia przypadku, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., jest to wystarczające do wystąpienia skutku w postaci wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a w dalszej kolejności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b.

Z konstrukcji przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika też, że ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest tu związany postanowieniami art. 36a ust. 5 p.b. Ocenę taką, co do istnienia odstępstw, ich charakteru i zakresu organ powinien mieć już wtedy, gdy wstrzymywał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Jednakże w trakcie dalszego postępowania, kontynuowanego już na mocy przepisów art. 51 ust. 1, ocena ta mogła zostać zweryfikowana. W przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1101/15).

W rozważanym wypadku objęte postępowaniem organów nadzoru trzy budynki mieszkalne jednorodzinne (dwulokalowe) w zabudowie szeregowej na działce nr [..] w L., są realizowane na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty L. z 3 grudnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę tego przedsięwzięcia. Wprawdzie, jak wskazywał Skarżący, w toku jest postępowanie wznowieniowe dotyczące ww. pozwolenia na budowę, jednakże dopóki postępowanie to nie zakończy się eliminacją z obrotu prawnego decyzji z 3 grudnia 2021 r., decyzja ta posiada walor ostateczności (art. 16 § 1 k.p.a.) i moc obowiązującą. Dlatego też fakt, że obecnie toczy się postępowanie wznowieniowe wobec decyzji z 3 grudnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę dla spornych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [..] w L. nie przesądza, że doszło do realizacji tych budynków z istotnymi odstępstwami od ww. projektu i zasadne jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Procedura naprawcza nie przesądza też, że konieczne jest uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji archotektoniczno-budowlanej, o której mowa w art. 36a ust. 2 p.b., bowiem takie uchylenie może mieć miejsce tylko w przypadku wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co czego – na skautek reformatoryjnej decyzji PWINB – w sprawie nie doszło.

Odnosząc się do meritum wskazać trzeba, że w toku niniejszego postępowania stwierdzono odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego z 3 grudnia 2021 r. w zakresie usytuowania budynków na działce, a konkretnie oddalenia ich od granicy z działką nr [..], stanowiącej własność Skarżącego oraz wykonania niwelacji terenu i podbudowy pod wewnętrzny dojazd do miejsc postojowych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego. Tego rodzaju odstępstwa PINB zakwalifikował jako istotne, w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., co skutkowało zobowiązaniem inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, z czym nie zgodził się organ odwoławczy. Zdaniem Sądu stanowisko PWINB jest prawidłowe.

Jak przewidział ustawodawca w art. 36a ust. 5 p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, liczby kondygnacji; warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d; zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Odnosząc się więc do stwierdzonych przez organ I instancji odstępstw zgodzić się trzeba z PWINB, że wykonana dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin w dniu 7 sierpnia 2023 r., jak również ponowne oględziny w dniu 28 grudnia 2023 r. nie dają podstaw do uznania, że na działce nr [..] wykonano podbudowę pod wewnętrzny dojazd do północnej części działki oraz niwelację terenu. Z dokumentacji tej wynika, że na działce doszło do wyrównania terenu pomiędzy wznoszonym budynkiem a ogrodzeniem poprzez obsypkę piaskiem o miąższości około 20 do 30 cm. Obsypkę wykonano na długości budynków, pozostawiając pas kilku metrów bez obsypki w głębi działki. Dodatkowo inwestor przedłożył pomiar kontrolny geodezyjny z 11 października 2023 r. odzwierciedlający aktualne rzędne gruntu w pasie pomiędzy budynkami a granicą z działką Skarżącego oraz odległości narożników budynków od granicy z działką nr [..]. W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania – Spółka A. (inwestor), również szczegółowo wyjaśniła wątpliwości dotyczące różnic w rzędnych terenu, co poddaje w wątpliwość ustalenia organu I instancji. Na tej podstawie Sąd uznał, że rację ma PWINB, wskazując że w tym zakresie (niwelacja terenu) nie doszło do istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a p.b., a jedynie do nieistotnego wyrównania terenu między projektowanymi budynkami a ogrodzeniem poprzez wykonanie obsypki wyłącznie wzdłuż budynków. Inwestor nie dokonał takiej obsypki na całym terenie działki wpływając tym samym na wyniesienie budynków powyżej rzędnej ustalonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co również nie wpływa na stosunki wodnoprawne czy bezpieczeństwo konstrukcji budynków, ich fundamentów. Podobnie prawidłowo PWINB uznał, że nie stanowiła istotnego odstępstwa zmiana usytuowania budynków względem granicy z działką nr [..]. Zgodnie z projektem, odległość od tej granicy wynosiła 4,50 m, zaś jak ustalono w toku postępowania, budynki zrealizowano w odległości 4,65 m od działki Skarżącego. Doszło więc nie do zbliżenia się budynków do granicy z działką sąsiednią lecz do oddalenia – przynajmniej w odniesieniu do działki nr [..]. Wprawdzie odsunięcie od działki nr [..] powoduje jednoczesne zbliżenie do granic działki nr [..], lecz nadal zachowano odległości wymagane przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.).

Wyjaśnić należy, że przesunięcie usytuowania budynków, o ile zgodne jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, traktowane jest jako zmiana nieistotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. Na rozważanym terenie, w dacie orzekania przez organy, obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr XIX/165/99 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 1 października 1999 roku (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 129 z dnia 6 grudnia 1999 roku, poz.1119), zgodnie z którym analizowany teren oznaczony był symbolem 01.15.MN przeznaczonym pod mieszkalnictwo – zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zgodnie tym planem, na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę obowiązuje lokalizacja zabudowy mieszkaniowej z niezbędnymi dla budynków mieszkalnych obiektami i urządzeniami towarzyszącymi – projektuje się budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą. Wyklucza się lokalizację obiektów funkcji komercyjnych (w rozumieniu planu) a także adaptację na powyższe cele obiektów istniejących, w przypadku ich usytuowania na działkach przy ulicach węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. Powyższe ustalenie nie dotyczy adaptacji na cele funkcji komercyjnych części obiektu istniejącego, która nie może stanowić samodzielnego lokalu w rozumieniu ustawy o własności lokali. Na tym terenie plan przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej (w rozumieniu planu) oraz zakaz lokalizacji nowych obiektów inwentarskich oraz rozbudowy obiektów istniejących. Wyklucza się lokalizację zespołów garaży i stacji paliw. Uchwałodawca lokalny wprowadził też zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu) wyjaśniając, że lokalizacja każdego obiektu mogącego obniżyć standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu) wymaga od inwestora analizy sąsiedztwa z funkcjami chronionymi (w rozumieniu planu) i wykazania przez inwestora braku zagrożenia obniżenia standardu warunków mieszkaniowych. Na terenach zabudowanych od strony ulic i placów publicznych linię zabudowy nowych budynków wyznacza się odpowiednio w oparciu o linię zabudowy budynków istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie. Obowiązuje zachowanie linii zabudowy w przypadku przekształceń istniejących obiektów. Istniejącej linii zabudowy nie wyznaczają obiekty przebudowane w sposób naruszający kompozycję zespołu zabudowy (w rozumieniu planu) oraz obiekty tymczasowe w dniu uchwalenia niniejszego planu. Dopuszcza się ustalenie nowej linii zabudowy jeśli przebudowywana jest zabudowa w całej pierzei ulicy lub w wyniku wtórnej parcelacji (w rozumieniu planu) tworzy się nowa pierzeja zabudowy, pod warunkiem zachowania wymogów harmonijnej pierzei (w rozumieniu planu).

Dalej w planie przewidziano, że nowa zabudowa ma być realizowana w typie zabudowy (w rozumieniu planu) istniejącej, przy czym ustalenie to nie dotyczy obowiązku zachowania dachu płaskiego o ile z działki inwestora widoczna jest zabudowa o innym kształcie dachu usytuowana w tym samym kwartale zabudowy lub przy tej samej ulicy. Ustalenie nie dotyczy obiektów spełniających wymogi obiektu o szczególnych wymaganiach budowlanych (w rozumieniu planu) oraz obiektów usług publicznych o charakterze niekomercyjnym (w rozumieniu planu) i niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Odnośnie podziałów za niezgodny z planem uznaje się projekt podziału na działki budowlane, na których nie jest możliwe zachowanie ustaleń kompozycji i form zabudowy oraz wskaźników potrzeb parkingowych. Dla zabudowy innej niż mieszkaniowa wraz z niezbędnymi obiektami infrastruktury technicznej osiedla dopuszcza się wydzielanie działek budowlanych wyłącznie na terenie objętym ustaleniami 1.3. i 1.4. Plan dla strefy MN przewidywał też zakaz wydzielania jako odrębnych działek, terenów pod budynkami po obrysie tych budynków, bez wydzielenia terenu przynależnego niezbędnego do racjonalnego korzystania z budynku. Wydzielenie działki po obrysie budynku dopuszcza się jedynie w sytuacji gdy na tak wydzielonej działce możliwe jest odtworzenie budynku z zachowaniem obowiązujących przepisów. Jednocześnie dopuszczono wydzielenie nowej drogi w sytuacji wydzielania co najmniej 5 nowych działek budowlanych. Obowiązuje 30 m, jako maksymalna szerokość działki budowlanej od strony drogi. Obowiązuje zachowanie szerokości drogi w liniach rozgraniczających min. 8 m i maks. 12 m. W przypadku podziału na nie więcej niż 4 działki budowlane dopuszcza się wydzielenie działki na niezbędny dojazd o szerokości min. 5 m i maks. 8 m. Wyklucza się wydzielanie nowej drogi lub dojazdu wzdłuż działek budowlanych, które już posiadają dostęp do drogi. W przypadku podziału terenu o powierzchni większej niż 1 ha powierzchnia terenu przeznaczanego pod drogi i place nie może przekraczać 15% powierzchni terenu parcelacji. Zakaz wydzielania działek dla indywidualnych garaży wolno stojących. Zakaz dokonywania podziałów i wydzielania nowych działek wynikających z potrzeb zagospodarowania tymczasowego i lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych. Wyklucza się scalanie istniejących w dniu uchwalenia niniejszego planu działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej, posiadających dostęp do drogi publicznej jeżeli na działkach przed scaleniem jest możliwa realizacja zabudowy spełniającej ustalenia niniejszego planu. Powyższe ustalenie nie dotyczy scaleń niezbędnych do wtórnego podziału na działki budowlane.

Wreszcie, w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej plan ustalił wskaźniki potrzeb parkingowych oraz zasady innych rozwiązań potrzeb parkingowych: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej i bliźniaczej 2 miejsca postojowe na działce; w przypadku adaptacji na cele mieszkaniowe i realizacji budynków jednorodzinnych na wspólnej działce ustalony wskaźnik przelicza się odpowiednio na ilość budynków; dla pozostałych form zabudowy mieszkaniowej 1 miejsce na 1 mieszkanie, dla innych obiektów nie mniej niż 1 miejsce na 40 m2 powierzchni użytkowej obiektu. Z zapewnienia miejsc postojowych na terenie działki zwalnia się obiekty usług handlu detalicznego i rzemiosła usługowego o powierzchni użytkowej do 50 m2, zlokalizowane zgodnie z ustaleniem 1.3. i 1.4., jako towarzyszące zabudowie mieszkaniowej.

Analizując więc powyższe zapisy planu miejscowego oraz dokonaną zmianę usytuowania spornych obiektów na działce Sąd doszedł do przekonania, że PWINB prawidłowo ocenił, że zmiana w tym zakresie nie jest zmianą istotną – nie powoduje zmiany oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie (m.in. poprzez ograniczenie dostępu do światła słonecznego przez pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi na działce sąsiedniej czy też jej zalewanie), jak też nie narusza przytoczonych ustaleń planu miejscowego.

W postępowaniu odwoławczym ustalono też, że inwestycja jest realizowana w kształcie, który nie uwzględnia dwóch miejsc postojowych w północnej części działki nr [..] oraz utwardzenia terenu płytami betonowymi ażurowymi typu "Meba" i dojść do budynków. Oznacza to, że inwestycja nie obejmuje elementów objętych projektem zamiennym zatwierdzonym przez Starostę decyzją z 21 lutego 2023 r., a który Wojewoda uchylił decyzją z 24 lipca 2023 r. W tym zakresie więc nie doszło do wykonania robót z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w dniu 3 grudnia 2021 r. projektu budowlanego, który nie przewidywał ww. miejsc postojowych, ani utwardzenia terenu płytami ażurowymi "Meba".

Odnosząc się do zarzutu uznania przez tutejszy Sąd w innym wyroku, że dojazd z płyt Meba zabudowany będzie około 30 cm poniżej poziomu działki nr [..], co niesie ze sobą ryzyko uszkodzenia znajdującego się na granicy działki ogrodzenia oraz osuwania się gruntu, a w efekcie stanowić może nieuprawnioną ingerencję w przysługujące Skarżącemu prawo własności, należy wyjaśnić, że stwierdzenia te nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem wyrok sygn. akt II SA/Gd 816/23 dotyczył kontroli legalności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny przewidujący m.in. ułożenie na terenie działki [..] płyt ażurowych "Meba", a który to projekt ostatecznie nie został zatwierdzony. Zatem do wskazanego potencjalnego uszkodzenia grodzenia na granicy działki i ryzyka osuwania się gruntu ewentualnie doszłoby w razie wykonania tych płyt przewidzianych w projekcie zamiennym z grudnia 2022 r., jednakże wynikających z niego zmian nie wprowadzono podczas realizacji inwestycji. Ocenie tej nie przeczą dołączone do skargi dwa zdjęcia nieruchomości przy granicy z działką Skarżącego. Po pierwsze nie wiadomo, kiedy zostały zrobione, a po drugie nie odzwierciedlają wartości pomiarowych oraz nie potwierdzają wybudowania drogi dojazdowej nieprzewidzianej w projekcie na podstawie którego prowadzone są roboty budowlane, a zatem nie stanowią przeciwdowodu wobec ustaleń PWINB.

Zdaniem Sądu nieskuteczny jest też zarzut skargi dotyczący uniemożliwienia Skarżącemu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (por. Wyrok NSA z 19 listopada 2024 r., I OSK 1748/21).

Podkreślić jednocześnie należy, że to, że organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły na danym etapie procesu inwestycyjnego podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie powoduje, że nie będą zobowiązane do zastosowania tego przepisu w przypadku zmiany okoliczności faktycznych sprawy, uzasadniających stwierdzenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że orzekający w tej sprawie PWINB dokonał prawidłowej merytoryczne analizy sprawy, podejmując działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych jej okoliczności, a następnie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, uwzględniając przy tym wskazania wyroku sygn. akt II SA/Gd 1201/23, która to ocena nie przekraczała granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego podjęte rozstrzygnięcie poddaje się kontroli sądowej. Ta zaś wykazała, że realizacja budynków na działce nr [..] – na etapie wydawania zaskarżonej decyzji, nie miała miejsca z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego brak było podstaw do wydawania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.