Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1096/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 24a ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1151
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
article: par. 36, par. 39
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Jakub Makuch (spr.) WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. S., S. S., M. S., D. C., S. S.1 na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 31 lipca 2019 r. nr IG-II.7221.117.2019.KG w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. S., S. S. oraz M. S., D. C. i S. S.1 jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 31.07.2019 r. (IG-II.7221.117.2019.KG), którą - po rozpatrzeniu odwołania Z.S, S. S. oraz M. S., D. C. i S. S.1 – utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z 8.08.2019 r. (GG- RDG.6620.2.51.2016) orzekającą o:

1. umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie zarzutu zgłoszonego do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu Z., jedn. ewid. P., wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Zakopanem 14.08.2015 r. za numerem [...], w przedmiocie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] na odcinkach z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...] i [...], oraz granicy działki ewidencyjnej nr [...] na odcinkach z działką ewidencyjną nr [...] oraz

2. uwzględnieniu zarzutu zgłoszonego do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu Z., jedn. ewid. P., wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Zakopanem 14.08.2015 r. (nr j.w.) oraz utrzymaniu danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów i budynków obr. Z., jedn. ewid. P., w przedmiocie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] na odcinkach z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] w zgodności z opracowaniem geodezyjno-kartograficznym stanowiącym integralną część decyzji, tj. dokumentacją zawierającą wykaz współrzędnych punktów granicznych oraz mapę "Wyrys z mapy ewidencyjnej skala 1:000", które geodeta uprawniony A. M. sporządziła w ramach operatu technicznego wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Zakopanem w dniu 5.04.2019 r. za nr [...].

Stan faktyczny i prawny przedstawiał się następująco:

I. Na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., jednostka ewidencyjna P. Celem modernizacji było uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych. W jej wyniku powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej.

II. Z. S. i S. S. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie ewidencyjnym obrębu Z., jednostka ewidencyjna P. zgłosili następujące uwagi, podtrzymane następnie w formie zarzutu: "a) granice działek [...], [...], [...] obecnie rozstrzygane w Sądzie. Zgadzamy się na granice w płotach pod warunkiem wzajemnego z sąsiadami uzgodnienia w kosztach z rozgraniczenia i należnego załatwienia z nami prawomocnej decyzji z 13 stycznia 2011 r. do 46m2; b) nie zgadzamy się na pomniejszenie o 25m2 dz. [...]; c) Zastrzegamy zmianę działki nr [...] ma pozostać 196 m. Wnosimy o wycofanie zmian do map cyfrowych do czasu rozstrzygnięcia sprawy w Sądzie Rejonowym w Zakopanem decyzji nieprawomocnej z rozgraniczenia z powodu nieprawidłowości, co do granic na działkach [...], [...], [...]".

III. Przywołaną na wstępie decyzją z 8 maja 2019 r. organ I instancji orzekł w sposób wyżej wskazany.

Analizując uwarunkowania tej sprawy, w tym stan historyczny działek [...], [...], [...] obr. Z. organ wskazał m.in. na:

- przyjęcie w dniu 18.06.2008 r. do zasobu geodezyjnego operatu pomiarowego geodety M. M. ([...]) zawierającego projekty podziałów nieruchomości wykonane na zlecenie Wójta Gminy P. w związku regulacją drogi gminnej, w trybie art. 73 ustawy z 13.10.1989 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w tym projekt podziału działki nr [...] (na działki [...] i [...]). Z operatu pomiarowego wynika, że działkę [...] zajętą pod fragment drogi gminnej przedstawiono za pomocą punktów granicznych: 304, 305, 309, 308, 307, zaś jej powierzchnię – 46 m2 obliczono za pomocą współrzędnych w układzie 1965. Z kolei powierzchnia działki [...] obliczona została jako różnica powierzchni działki nr [...] i [...]. Organ wskazał, że decyzją z 13.01.2011 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa własności działki [...] (pow. 46 m2) w wyniku czego powstała granica prawna oddzielająca grunt zajęty pod fragment drogi gminnej (dz. [...]) od gruntu prywatnego (dz. [...]);

- przyjęcie w dniu 7.10.2013 r. do zasobu geodezyjnego operatu pomiarowego geodety T. R. ([...]) sporządzonego na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego – działek [...], [....], [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [....] – prowadzonego przez Wójta Gminy P. na wniosek Z. S. i S. S. Zgodnie z pismem w.w. Wójta z 28.06.2016 r. przekazał on sprawę dotyczącą rozgraniczenia wymienionych działek do Sądu Rejonowego w Zakopanem.

Organ I instancji wskazał, że do operatu pomiarowego sporządzonego na potrzeby modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. Z. wykonawca w zakresie granic działek nr [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przyjął punkty: 54532, 54481, 54480, 54479, 54478, 54477, 54476, 54491, 55680, 55681, 55140, 55141, 55142. Punkty te zostały pozyskane z operatów przyjętych do zasobu. W zakresie punktu 54532 (oznaczenie źródłowe cz-1) podstawą jego oznaczenia był operat [...].

Dalej organ I instancji podkreślał, że jeżeli chodzi o granice wewnętrzne nieruchomości skarżących (działki [...] z działką [...]) przyjęto ją po puntach 55142, 54479, zaś z działką [...] po punktach 55681 i 54478.

Z kolei granice działki [...] (drogowa) z działkami [...], [...], [...], [...] - wyznaczały punkty 54532 (w.w. źródłowe oznaczenie cz-1) oraz 54481 (oznaczenie źródłowe 305, operat j.w.), 54480 (oznaczenie źródłowe "b" – operat z 2013 r.), 46593, 46594.

Z uwagi na to, że współrzędne w.w. punktów granicznych w operatach [...] oraz [...] przedstawione były w układzie 1964, wykonawca dokonał ich transformacji do układu 2000. Na skutek dokonanych obliczeń działka [...] – zmieniła powierzchnię z 0,0196 ha na 0,0170 ha, działka [...] z 0,0585 ha na 0,0615 ha, działka [...] z 0,0469 ha na 0,0556 m2 oraz działka [...] z 0,0046 ha na 0,0017 ha. Ogólna powierzchnia nieruchomości (tj. działek [...], [...], [...]) zmieniła się z 0,1250 ha na 0,1341 ha.

W ramach prowadzonego postępowania Starosta Tatrzański pozyskał nowe dokumenty zawierające istotne informacje o przebiegu granic działek skarżących, tj.: prawomocne z dniem 4.11.2016 r. postanowienie Sądu Rejonowego w Zakopanem l Wydział Cywilny z 14.06.2016 r. (sygn. [...]) o rozgraniczeniu nieruchomości oraz stanowiący jego podstawę operat techniczny [...]. Wskazanym postanowieniem S.R. ustalił przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] na odcinkach z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Ustalone granice opisane zostały zbiorem punktów: D1*-D1-D-P1-Z70-Z72-C-C1-Z86-B-A-Z114-Z29-Z27-Z113-Z24-RD*-Z21-RC*-Z16-D2. Wskazany wyżej operat pomiarowy biegłego sądowego B. H. został przyjęty do zasobu 1.02.2016 r., a jego częścią składową była mapa.

W dniu 26 maja 2017 Starosta Tatrzański, działając na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit.b oraz lit. c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonał z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków zgodnie z prawomocnym postanowieniem o rozgraniczeniu SR w Zakopanem z 14.06.2016 r. (sygn. akt [...]) i operatem [...].

Starosta motywując opisywaną decyzję wskazał, że ustalił, iż na dzień zgłoszenia zarzutu do projektu operatu opisowo-kartograficznego (31.08.2015) zasadny był zarzut dotyczący granic działki nr [...] na odcinku z działką [...]. Granica ta powstała jako linia rozgraniczająca grunty zajęte pod fragment drogi gminnej od gruntów przyległych, z uwagi na decyzję Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. – ma status granicy prawnej. Wykonawca modernizacji dokonał analizy operatu [...] w oparciu o kryteria podane w sprawozdaniu technicznym operatu [...] (pkt 3.3.5) w wyniku której ustalił, że informacje dotyczące położenia punktów granicznych należących do granicy podziałowej spełniają wymagania dokładnościowe. Wobec tego, że współrzędne tych punktów w operacie z 2008 r. przedstawione były w układzie 1965 wykonawca dokonał ich transpozycji do układu 2000, a następnie włączył do numerycznego opisu działek w zmodernizowanym operacie. Do opisu granicy działki nr [...] z działką [...] wykonawca przyjął punkt graniczny 54481 (ozn. źródłowe 305) pochodzący z operatu [...] oraz współrzędne punktów 5448 (oznaczenie źródłowe "b") i nr 54532 (oznaczenie źródłowe "cz-1") z operatu [...]. Wg organu, wykonawca błędnie jednak włączył do numerycznego opisu konturu granicy punkt 54532 (ozn. źródłowe: cz-1). Z operatu pomiarowego z 2013 r. ([...]) wynika, że punktem, który powstał w wyniku przecięcia kierunków wyznaczonych przez linię podziałową w operacie z 2008 r. i linię ustaloną w wyniku rozgraniczenia operatem z 2013 r. jest punkt oznaczony w tym operacie jako "a", a nie 54532 (oznaczenie źródłowe cz-1). Poprawnie natomiast – w ocenie organu I instancji – co do tej granicy, przyjęty został punkt 54480 (ozn. źr. "b"), gdyż z operatu pomiarowego z 2013 r. wynika, że powstał on w wyniku przecięcia kierunków wyznaczonych przez linię podziałową z operatu z 2008 r. i linię ustaloną w wyniku rozgraniczenia operatem z 2013 r. ([...]). Swój pogląd organ wsparł argumentem, iż podobne do zaprezentowanego wyżej stanowisko wyraził biegły B. H. w sprawozdaniu technicznym wchodzącym w skład operatu [...]. Podał on, że punkt 54532 jest nieprecyzyjnie przetworzony w trakcie opracowania modernizacji operatu gruntów i budynków wsi Z. Jak podawał biegły, prawdopodobnie omyłkowo punkt E12 utworzono z punktu RCZ-1 (cz-1) wynikającego z operatu [...]. Przetworzeniu winien ulec punkt RA ("a"), punkt ten leży na linii podziałowej wynikającej z operatu podziału działek do regulacji stanu prawnego drogi publicznej tj. [...].

W ocenie organu I instancji, na dzień 31.08.2015 r. zasadny był również zarzut co do działek [...], [...], [...] na odcinkach z działkami [...], [...], [...], [...], a także działkami [...] z dz. nr [...] i [...]. Do numerycznego opisu przebiegu tych działek w zmodernizowanym operacie wykonawca wykorzystał punkty graniczne z operatu rozgraniczeniowego [...]. Podkreślił jednak organ I instancji, że mimo, iż granice tych działek były akceptowane przez wszystkie strony, a pozyskane w wyniku prac geodezyjnych dane spełniały aktualne standardy techniczne, to nie mogły być one przyjęte do numerycznego opisu przebiegu działek, gdyż granice te nie zostały zatwierdzone ostateczną decyzją Wójta Gminy P. (po przekazaniu tej sprawy Sądowi Rejonowemu zostało wydane opisane wyżej postanowienie SR w Zakopanem z 14.06.2016 r., które stało się prawomocne).

Organ I instancji podał, że w dniu 26.05.2017 r. na podstawie w.w. postanowienia SR w Zakopanem, a także w oparciu o operat [...] dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, przy czym jako punkt trójmiedzy działek ([...], [...] i [...]) wprowadzono punkt D1*. Leży on na linii rozgraniczeniowej (podziałowej) z operatu [...] stanowiącej jednocześnie granicę prawną. W wyniku tej aktualizacji, informacja w ewidencji dotycząca granic działek [...], [...], [...] na odcinkach z granicami [...], [...], [...], [...], a także granicy działki [...] na odcinku z działką [...] - na dzień orzekania organu odzwierciedla aktualny stan prawny wynikający z prawomocnego orzeczenia SR w Zakopanem i ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. i jedocześnie jest zgodna z operatami pomiarowymi [...] oraz [...] – będących integralną częścią tych orzeczeń.

Organ podkreślił, że wobec zastąpienia danych opisujących przebieg w.w. granic, do których skarżący wnieśli zarzuty – zostały zastąpione w dniu 26.05.2017 r. danymi aktualniejszymi, wynikającym z w.w. orzeczeń, postępowanie w zakresie tych granic stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Z kolei co do granic działek [...] na odcinkach z [...] i [...] – akcentował organ I instancji – że granice te w zmodernizowanej ewidencji zostały uwidocznione w oparciu o dane z operatu [...], a następnie z operatu pomiarowego [...]. Granice te nie były wcześniej nigdy przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego (działki stanowiły uprzednio jedną nieruchomość). Nie były przedmiotem ustaleń i pomiarów w trybie par. 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji uznał zarzut skarżących za zasadny i wezwał wykonawcę ewidencji do ustalenia przebiegu tych granic.

Pierwszy operat wykonany w tym względzie ([...]) organ uznał za niejasny co do przyjętych tam danych i nakazał wykonawcy wyjaśnić sposób ustalenia przebiegu granic. W wyniku bowiem poczynionych w ramach tej pracy ustaleń, granica działki [...] na odcinku z działką [...] została przesunięta o kilka metrów, przez co powierzchnia ostatnio wskazanej działki uległa zmniejszeniu z 170 m2 do 31 m2 (pięciokrotnie). Z kolei działka [...] powiększyła się o 133 m2. Wg organu, operat powinien wskazywać, że tak ustalony przebieg granicy nie narusza stanu prawnego działek. Nadto, granica działki [...] z działką [...] przecina budynek położony na tej ostatniej działce. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowy operat [...] oceniał także Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wytknął wykonawcy szereg wadliwości w zakresie ustalenia przebiegu granic tych działek.

Z uwagi na niepoprawność tej pracy (opracowania), wykonawca – na polecenie organu - sporządził drugi operat, tj. [...]. W sprawozdaniu technicznym tego nowego operatu wskazano rodzaj dokumentacji geodezyjnej będącej przedmiotem analizy (w tym m.in. z 2008 r., z 2013 r. z 2016 r.), które wykonawca uznał za wiarygodną, co do przebiegu granic zewnętrznych nieruchomości skarżących. Podano tam zarazem, że 16.11.2018 r. – podczas spotkania ze stronami, i po poinformowaniu o zakresie sporządzanego opracowania i przedstawieniu kopii dokumentów źródłowych – Z. S. "zdecydowanie podważyła wiarygodność dokumentacji PZGiK zajmując stanowisko, że dotychczasowe prace geodezyjne wykonywane były wbrew woli skarżących, decyzje administracyjne nie uzyskały ostateczności w związku z czym nie wyrażają zgody na dalsze prace na gruncie oparte o te dokumenty". Z uwagi na taką postawę, geodeta nie wykonał pomiaru sytuacyjnego w terenie i poinformował strony o następstwach takich decyzji, a w protokole granicznym zamieścił notatkę z opisem i uwagami strony. Geodeta ustalił przebieg granic działki [...] z działkami [...] i [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej oraz mapy ujawnionej w księgach wieczystych. Następnie kontrolnie rozliczył powierzchnię działek, które mieszczą się w dopuszczalnych odchyłkach z powierzchniami w ewidencji gruntów i księgach wieczystych.

Organ I instancji przytoczył postanowienia protokołu z 16.11.2018 r. wskazując na odmowę złożenia podpisu przez strony oraz brak ich zgody na zakres robót geodety, z uwagi na to, że "pracowano na nieprawidłowych mapach". Następnie organ I instancji zweryfikował ustalenia wykonawcy poczynione ponownie w sprawie i wskazał, że uzyskane wartości nie różnią się od wykazanych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków. Wszystkie istotne wartości (kod stabilizacji, STB, Źródło danych o położeniu punktu ZRD, błąd położenia punktu granicznego BPP) – dla działek [...], [...], [...] zostały przedstawione w wykazie współrzędnych, a wartość atrybutu BPP (błąd położenia punktu granicznego) dla wszystkich punktów – wynosi 1.

Starosta podkreślił – odnosząc się do licznych pism złożonych w sprawie przez skarżących – że granica działek [...] z działką [...], jak też [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [....], [...] i [...] – ma charakter granicy prawnej i nie może podlegać ponownemu ustaleniu w trybie par. 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podkreślił także, iż pole powierzchni przedmiotowych działek wykazane w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków wynika z aktualnie obowiązujących granic tych nieruchomości. Nie jest więc możliwe przywrócenie powierzchni tych działek do stanu sprzed modernizacji. Stan prawny wynikający z decyzji Wojewody Małopolskiego z 13.01.2013 r. jest wiążący dla organu, a dotyczy to granicy podziałowej. W tym postępowaniu nie ustala się granic zewnętrznych, a jedynie granice wewnętrzne nowopowstałych działek w obrębie danej nieruchomości. Zatem na dzień 1.02.2011 r. (uostatecznienia się decyzji Wojewody) granicą prawną stała się jedynie granica wspólna działek [...] i [...], zaś pozostałe granice tych działek stały się granicami ewidencyjnymi, których punkty graniczne w dalszym ciągu nie spełniały wymagań dokładnościowych (z par. 61 ust. 1 rozporządzenia). Z tego też względu, również powierzchnia działek [...] i [...] ujęta w decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. – nie spełniała wymogów par. 62 ust. 2 rozporządzenia.

Odnośnie zmiany powierzchni działki [...] o 29 m2 (przed modernizacją wynosiła 0,0046 ha, a po modernizacji wynosi 0,0017 ha) – nie wynika to z przesunięcia granicy wspólnej działek [...] i [...] w stronę działki nr [...], lecz wynika z ustalenia w trybie par. 38 i par. 39 rozporządzenia granicy działek nr [...] i [...] – w sposób odmienny, niż to miało miejsce w trybie czynności przyjęcia granic w operacie pomiarowym [...].

IV. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżący zarzucili wadliwość przeprowadzonego postępowania geodezyjnego przez biegłego T. R., który w 2013 r. wykonał projekt rozgraniczenia działek ([...]). Skarżący podali, że geodeta sam wykonał pomiar, bez uzgodnienia ze stronami, a opisy te mijają się z prawdą. Podali, że w dniu 15.07.2013 r. prawidłowo została wskazano tylko granica działki [...] z działką [...] ale w dokumentacji rozgraniczeniowej granica między tymi działkami została już nieprawidłowo naniesiona, tj. wbrew "naszym wskazaniom na gruncie". Wskutek tych różnych wadliwości wznawiano znaki graniczne z nieprawidłowych, wadliwie wykonanych operatów, a równolegle była prowadzona modernizacja podczas której wykonawca "posługiwał się nieprawomocnymi w sprawie rozgraniczenia doprowadzono do rażącego naruszenia prawa, bo posłużono się nieprawomocnymi danymi ewidencyjnymi w.w. działek w celu uprawomocnienia nieprawidłowych danych podczas rozgraniczenia oraz postępowania sądowego [...]."

Odwołujący się podali, że obecnie "zagmatwano wszystkie dane". Podano, że geodeta M. M. także wykonywał wadliwe prace w odniesieniu do działek skarżących, w tym działek nieobjętych niniejszym postępowaniem. Wskazano, że prace z na gruncie w dniu 29.04.2008 r. odbyły się bez udziału Z. S. (dot. wydzielenia z działki [...] terenu drogi nr [...]). Zmanipulowano też podpisy Z. S. i S. S., które nie są podpisami na okoliczność podziału działki nr [...] na [...] i [...]. W ocenie odwołania, także i ta praca geodety jest wadliwa i nie powinna być brana pod uwagę. Finalnie odwołujący się wskazali, że "zapisy sporządzone w dniu 16.11.2018 r. przez geodetę mijają się z prawdą. Geodeta nie chciał wykonywać jakichkolwiek pomiarów".

V. Przy piśmie z 23.07.2019 r. Z. S. i S. S. przedłożyli mapę sporządzoną przez geodetę S. W. stanowiącą analizę granic działek [...], [...], [...] oraz [...] – zgodnie z dokumentację PDGiK w Zakopanem (k. 46 akt II instancji).

VI. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 31.07.2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że Starosta Tatrzański prawidłowo zarejestrował w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. stan aktualny wynikający z dokumentów, które mogą stanowić podstawę wpisu w przedmiocie przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i w tym zakresie zasadnie umorzył postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do zmodernizowanych danych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów przebiegu granicy pomiędzy działkami D. C. i M. S. oraz S. S. s. S., tj. nr [...] i [...], organ odwoławczy podkreślił, że zainteresowani mieli możliwość złożenia oświadczeń, co do jej przebiegu podczas czynności ustalenia jakie miały miejsce w dniu 16 listopada 2018 r., jednak z powyższego nie skorzystali, tylko odmówili podpisania protokołu. To właśnie na gruncie, podczas dokonywania czynności ustalania jest odpowiedni czas na wskazanie przez zainteresowanych przebiegu granicy, skarżący nie skorzystali z tych możliwości i swojego prawa. Wobec braku wskazań przez zainteresowanych informacji o przebiegu granic wykonawca ustalił przebieg granic wyłącznie na podstawie dokumentów pozyskanych z zasobu, a wyniki prac zawarł w operacie technicznym nr [...] włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Porównując przebieg ww. granic przedstawiony na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 sprzed modernizacji z ich przebiegiem ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym, organ stwierdził, że są one zgodne w granicach dokładności map.

Odnosząc się natomiast do załączonej przez skarżących do pisma z dnia 23 lipca 2019 r. analizy przebiegu granic sporządzonej przez geodetę S. W., zwrócił uwagę, iż opracowanie to nie jest dokumentem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie może stanowić podstawy do ujawnienia przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Pomijając powyższe organ zauważył, że przedstawiona na tej mapie granica pomiędzy działkami nr [...] a [...] z operatu podziałowego (kolorem czerwonym) pokrywa się z granicą przedstawioną kolorem zielonym tj. wg mapy zmodernizowanej.

Reasumując stwierdził, że organ l instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego orzekł o uwzględnieniu zarzutów w części dotyczącej przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...].

VII. W skardze na ww. decyzję zarzucono naruszenie:

1. art. 105 §1 i 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że prowadzone postępowanie przed organem I instancji było postępowaniem bezprzedmiotowym, w konsekwencji czego doszło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy sprawa wymagała wydania merytorycznej decyzji;

2. art. 24 ust. 2b pkt. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie i stanowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy do załatwienia przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostawało postanowienie S.R. w Zakopanem z 14.06.2016 r. sygn. akt [...] z racji przedmiotu rozpoznania sprawy;

3. art. 24a ust. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, a tym samym poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i umorzenie postępowania w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] oraz [...] i [...];

4. art. 7, 77 § 1 i art. 107 §3 K.p.a. poprzez niezebranie wszystkich dowodów i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji czego doszło do błędnych ustaleń faktycznych;

5. błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na tym, że dane objęte modernizacją w zakresie przedmiotowych działek nr [...], [...], [...] i [...] ujawnione zostały prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy ich wykonanie nastąpiło w sposób całkowicie dowolny;

6. błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na błędnym przyjęciu, że dane, których dotyczyły wniesione zarzuty stały się nieaktualne i nieobowiązujące, a przez to nie stanowią już przedmiotu zmodernizowanego operatu ewidencyjnego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania i zaniechaniem merytorycznego rozpoznania sprawy i nierozpoznania istoty sprawy;

7. § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i § 39 ust. 3 w.w. rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, w następstwie czego zaniechano ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a tym samym poprzez błędne zastosowanie przepisu podjęto decyzję o umorzeniu postępowania;

8. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji i bezzasadne umorzenie postępowania.

Odnośnie granicy działek [...] i [...] skarga podawała, że przedmiotem zarzutu skarżących do modernizacji była nieuprawniona zmiana powierzchni działki nr [...] z 0,0196 ha do 0,0170 ha. Wskazano, że pierwotna powierzchnia wynikała z decyzji Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. o stwierdzeniu nabycia przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. własności działki [...] powstałej z działki [...]. W ocenie skargi, organ II instancji nie dostrzegł, że przebieg granicy działki nr [...] z działką [...] w terenie nie jest zgodny z ostateczną decyzją Wojewody, z operatem [...] i operatem [...] (rozgraniczenia w zakresie punktu opisanego wyżej (brak wskazania tego punktu – przyp. Sądu). Według skargi, w wyniku modernizacji doszło do zmniejszenia powierzchni działki [...] (o 0,0026 ha) w stosunku do treści decyzji Wojewody Małopolskiego, która to działka miała powierzchnię 0,0196 ha. Skarga podała, że nie było prawomocnego orzeczenia sądu o rozgraniczeniu działki nr [...] i nr [...]. Chybione było stanowisko organu, że aktualizacja danych była możliwa na podstawie postanowienia S.R. w Zakopanym z 14.06.2016 r. ([...]) skoro to postanowienie nie dotyczyło działek [...] i [...] i to postanowienie nie tworzyło granicy prawnej między tymi działkami, a granicę tę tworzyła decyzja Wojewody z 2011 r. Organ zobowiązany był do rozpoznania zarzutów sprowadzających się do niezasadnego przyjęcia w modernizacji punkty granicznego 54532. Biegły sądowy B. H. w ramach postępowania przed S.R. w Zakopanem oparł punkt rozgraniczeniowy działki [...], [...] na styku z działką [...] na linii podziałowej określone w operacie [...] (dot. podziału, w wyniku którego powstały działki [...] i [...]), to nie wpływa to na punkt ustalony we wskazanej decyzji Wojewody Małopolskiego.

Skarga podawała, że z map nie wynika, że przedmiotem decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. była część jezdni i chodnik, który kończy się na linii określonej jako początek działki [...]. W ocenie skargi, bezprawnie pozbawiono skarżących części działki [...], z której powstała część jezdni oraz chodnik.

Skarga podała, że decyzja Wojewody Małopolskiego jest aktualnie przedmiotem postępowania wznowieniowego.

Odnośnie granicy działek [...] i [...] skarga podawała, że podczas czynności w dniu 16.11.2018 r. skarżący zgłaszali uwagi do przebiegu granicy powołując się na wszelkie dotychczas zebrane dokumenty, tj. mapy, operat [...] i decyzję Wojewody. Z kolei geodeta nie dysponowała żadnymi wiarygodnymi dokumentami, a jej wskazania były dowolne. W ocenie skargi, zgłoszony przez skarżący sprzeciw na okazaną im granicę obligował organ do weryfikacji dotychczasowych map. Skarga negowała stanowisko organu II instancji, że skarżący nie współpracowali z geodetą, wskazali na dotychczasowy przebieg granicy, posiłkując się dokumentami. Wg skargi, aktualny przebieg granicy jest sprzeczny z granicą sprzed modernizacji, ze spokojnym stanem posiadania, skutkując poprowadzeniem granicy przez budynek i zlokalizowane na nim schody. Zwrócono uwagę na brak oceny przez organ II instancji mapy przedłożonej przez skarżących w postępowaniu odwoławczym. Błędem organu było przyjęcie, że w sprawie nie znajduje zastosowanie par. 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r., skoro skarżący wskazali spokojny stan posiadania. Wadliwe było zastosowanie par. 39 ust. 3 rozporządzenia.

VIII. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

IX. Wyrokiem z 19.12.2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 1021/19) WSA w Krakowie oddalił skargę. Wyrok ten został uchylony w wyniku autokontroli wyrokiem z 5.11.2020 r. (sygn. j.w.), a skarga została ponowienie oddalona.

X. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7.06.2024 r. (sygn. akt I OSK 864/21) uchylił wskazany wyżej wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że zasadny był zarzut skargi kasacyjnej co do braku poprawnego sporządzenia uzasadnienia wyroku sądu I instancji (art. 141 par. 4 p.p.s.a.).

NSA zwrócił uwagę, że przedmiotem sporu w tej sprawie nie był zawarty w pkt 1 decyzji Starosty Tatrzańskiego pierwszy przypadek umorzenia postępowania dot. zarzutów w związku z wydanym przez S.R. w Zakopanem postanowieniem z 14.06.2016 r. w sprawie rozgraniczenia. Ustalony bowiem w postępowaniu rozgraniczeniowym przebieg granic działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] na odcinkach z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...] i [...] został wprowadzony do operatu ewidencyjnego i nie był kwestionowany przez skarżących. Natomiast skarżący kwestionują rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1. decyzji Starosty - a dotyczące drugiego przypadku umorzenia postępowania, który dotyczy granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], wskazując, że wprowadzone w zmodernizowanym operacie dane pozostają w sprzeczności z decyzją Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. wydaną na podstawie art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), na podstawie której stwierdzono, że działka nr [...] stała się własnością gminy P. NSA zwrócił uwagę, że skarżący kasacyjnie kwestionują również rozstrzygniecie zawarte w pkt 2. decyzji, a dotyczące granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...].

Natomiast w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie, po przedstawieniu sprawy, przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji przede wszystkim podał, że zarzuty dotyczące przebiegu granic objętych rozgraniczeniem są pozbawione podstawy prawnej, dane wprowadzone do ewidencji wynikają z prawomocnego postanowienia S.R. w Zakopanem w sprawie rozgraniczenia, a podstawa rozstrzygnięcia była opinia biegłego B. H., której wyniki zawarte zostały w operacie [...], stąd też zasadnie organ umorzył postępowanie w sprawie zarzutów. Jak jednak wskazał NSA, zawarte w pkt 1 decyzji orzeczenie o umorzeniu postępowania w związku z zakończonym postępowaniem rozgraniczeniowym nie było w ogóle kwestionowane przez skarżących kasacyjnie.

NSA zwrócił uwagę, że sąd I instancji odnosząc się do drugiego przypadku umorzenia postępowania zawartego w pkt 1 decyzji (dotyczącego działek nr [...] i nr [...]), w uzasadnieniu podał, że: "Z kolei do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [....] szczegółowo odniósł się Starosta w decyzji i wyjaśnił, że granica ta ma charakter granicy prawnej, gdyż jest granica wynikająca z podziału w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Na mocy decyzji Wojewody Małopolskiego SN.IX.KKS.7721-1-9910 z dnia 13 stycznia 2011 r. działka nr [...] stała się własnością Gminy P., a co za tym idzie jej stan prawny jest jasny, jak również granica podziałowa pomiędzy tymi działkami wynikająca z operatu [...]." NSA podkreślił, że przedstawiony fragment uzasadnienia dotyczący granicy pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] stanowi całą wypowiedź Sądu odnośnie tych działek, podczas gdy ta granica jest przedmiotem sporu i jest kwestionowana przez skarżących kasacyjnie. Tymczasem – akcentował NSA - Starosta w uzasadnieniu decyzji na s. 11 rzeczywiście w sposób szczegółowy odniósł się do granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] wskazując, że na dzień złożenia zarzutu do projektu opisowo-kartograficznego w postępowaniu modernizacyjnym zarzut dotyczący przebiegu granicy był zasadny. Wskazał, że wykonawca modernizacji dokonał analizy operatu [...], podał, że współrzędne punktów w tym operacie pomiarowym przedstawione były w układzie współrzędnych "1965" wykonawca dokonał ich transformacji do układu współrzędnych "2000", a następnie włączył je do numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ w uzasadnieniu decyzji odnosił się również szczegółowo do punktu granicznego jaki przyjął wykonawca dla opisu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Sąd kasacyjny podkreślił, że to, przywołane wyżej, krótkie i niepełne odwołanie się do podnoszonych w uzasadnieniu decyzji argumentów dotyczących prawidłowości ustaleń granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], a do których w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku WSA wskazuje, że kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie została przeprowadzona nieprawidłowo, brak odniesienia się w uzasadnieniu do powyższej kwestii powoduje, że kontrola NSA jest niemożliwa.

Odnośnie zaś do drugiego zagadania spornego w sprawie, tj. przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działką nr [...] i [...] (a więc rozstrzygniecie zawarte w pkt 2. decyzji Starosty) – NSA wskazał, ze w decyzji Starosty szczegółowe uzasadnienie dotyczące tego pkt 2. (granic pomiędzy wymienionymi wyżej działkami w tym podstawy prawnej w oparciu o którą doszło do ich ustalenia), a także podejmowanych czynności przez organ, zawarte jest na s. 12 do s. 17 uzasadniania decyzji, natomiast uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnego odniesienia się do tej kwestii, tj. granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działką nr [...].

Z uwagi na powyższe, NSA uchylając wyrok sądu I instancji zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd przeprowadził prawidłową i pełna kontrolę zaskarżonej decyzji, co znajdzie uzasadnianie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.09.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wiążącymi go wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA. Sąd kasacyjny w przedstawionych wyżej motywach rozstrzygnięcia (por. punkt X uzasadnienia) stwierdził niedostatki uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie objętego rozpatrywaną skargą kasacyjną, skutkujące uchyleniem tego wyroku. NSA zwrócił przy tym uwagę na te aspekty niniejszej sprawy, które stanowią zagadnienia sporne, a które winny być obecnie przedmiotem analizy i oceny Sądu I instancji. NSA podkreślił, że z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak też stanowisko skargi i sformułowane w niej zarzuty, kontrowersje w tej sprawie ogniskują się w istocie wokół dwóch zagadnień.

Pierwsze zagadnienie dotyczy umorzenia przez organ administracji postępowania obejmującego zgłoszone przez skarżących zarzuty do danych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, a odnoszące się do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] (drogowa) z działką skarżących nr [...]. Jest to drugi z przypadków umorzenia w.w. postępowania określony w punkcie 1. decyzji Starosty Tatrzańskiego z 8.05.2019 r.

Drugie ze spornych w sprawie zagadnień, na które zwrócił uwagę NSA, dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. decyzji Starosty, co odnosi się do ustalonego przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...].

Poza sporem w tej sprawie pozostawała natomiast kwestia umorzenia postępowania co do zgłoszonych przez skarżących zarzutów do danych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., a dotyczących przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] na odcinkach z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Brak sporu w tym względzie był następstwem obowiązującego w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia S.R. w Zakopanem z 14.06.2016 r. (sygn. [...]), w którym orzeczono o rozgraniczeniu – wskazanych wyżej działek skarżących z przywołanymi działkami sąsiednimi. Umorzenie postępowania na tej podstawie, jako zagadnienie niesporne, nie będzie więc stanowiła przedmiotu kontroli Sądu.

W zakresie pierwszego z przedstawionych wyżej obszarów spornych NSA naprowadzał, że skarżący akcentowali, iż wprowadzone w tym względzie dane w zmodernizowanym operacie, pozostają w sprzeczności z decyzją Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. wydaną na podstawie art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), na podstawie której stwierdzono, że działka nr [...] stała się własnością gminy P. NSA wskazał, że Sąd I instancji nazbyt krótko i niepełnie odniósł się do podnoszonych w uzasadnieniu decyzji argumentów dotyczących prawidłowości ustaleń granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] mimo, iż Starosta w uzasadnieniu decyzji (s. 11) zawarł szczegółowe rozważania w tej kwestii, w tym odnośnie do punktu granicznego jaki przyjął wykonawca dla opisu granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Odnośnie zaś drugiego zagadania spornego w sprawie, tj. przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działką nr [...] i [...], NSA podkreślił, że uprzednio orzekający Sąd I instancji nie zajął stanowiska. Dostrzec zaś trzeba, że w tym aspekcie skarżący podawali zasadniczo, iż ustalenia granic wewnętrznych ich nieruchomości niezasadnie dokonano w oparciu o par. 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. (oparto się na niewiarygodnych wg nich materiałach znajdujących się w zasobie), zamiast w oparciu o ust. 1 tego przepisu – tj. na podstawie zgodnych oświadczeń stron.

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji, w ocenie Sądu aktualnie rozpatrującego kontrolowaną sprawę wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa, przez co skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, że objęte skargą decyzje wydane zostały w następstwie oceny przez organy administracji zarzutów zgłoszonych przez skarżących do danych zawartych w zmodernizowanych operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., jednostka ewidencyjna P. Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny publikator Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej p.g.k.), starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie z ust. 9 i 10 tego przepisu, środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są właśnie zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a p.g.k.).

Celem należytej oceny argumentów skarżących zwróconych względem wydanych w sprawie decyzji, przybliżyć należy charakter prawny i specyfikę modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Dostrzec w tym względzie trzeba, że – jak stanowi par. 55, mającego w tej sprawie zastosowanie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019 r., poz. 393; dalej rozporządzenie) – modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;

2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Mając na uwadze powyższy przepis można w uproszczeniu powiedzieć, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków to zespół działań właściwych podmiotów zmierzający do dostosowania danych ujętych już w tej ewidencji - do wymogów aktualnego prawa, jak też do poprawy jakości jej danych. Wszak na przestrzeni lat, zmieniają się zarówno przepisy prawa odnoszące się do danych ujętych w ewidencji gruntów, jak też udoskonaleniu ulegają techniki pomiarowe nieruchomości, a to wymusza konieczność podejmowania przez organy odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji gruntów takich działań, które dostosowałyby te dane do aktualnych wymogów i uwarunkowań. Jak stanowi przy tym par. 56 ust. 1 rozporządzenia, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43. Same natomiast wpisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W orzecznictwie wskazuje się, że techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10).

Jak argumentowali skarżący, ujęte w ewidencji gruntów i budynków dane przyjęte z operatu modernizacyjnego uwidaczniają przebieg granic ich działki nr [...] z działką drogową nr [...] – w sposób sprzeczny z decyzją Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. Przypomnieć należy, że decyzja ta wydana została na podst. art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) i stwierdzała, że działka nr [...] (powstała po podziale działki nr [...]) stała się własnością gminy P. Według skarżących, sygnalizowana wyżej sprzeczność danych dotyczy także operatu podziałowego sporządzonego na potrzeby przywołanej decyzji ([...]). Jak argumentowali skarżący, ich działka ([...]), w wyniku wprowadzanych zmian, miała bowiem ulec zmniejszeniu (do 0,0170 ha) względem stanu wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego (0,0196 ha).

W ocenie Sądu, stanowisko to nie zasługiwało na akceptację.

Punktem wyjścia dla przyjmowanych ocen jest zwrócenie uwagi na poczynione przez wykonawcę modernizacji ustalenie, że operat pomiarowy będący podstawą dla wskazywanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego (nr [...]) określał współrzędne punktów granicznych działek w układzie współrzędnych "1964". Taki, uprzednio używany sposób określania punktów granicznych nakazywał dokonać ich transformacji do układu współrzędnych "2000". Dokonana przez wykonawcę adaptacja danych do nowego standardu została włączona do numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych ujawnionych w zmodernizowanym operacie. Do opisu granicy wymienionych wyżej działek (nr [...] i nr [...]) wykonawca przyjął szereg określonych punktów granicznych (szczegółowo wymienione w pkt III uzasadnienia), w tym, budzący spór w tej sprawie (s. 6 skargi oraz – wobec braku przywołania punktu - jak się wydaje także s. 5 skargi) punkt 54532, zaczerpnięty z operatu technicznego [...]. Analiza mapy sporządzonej na potrzeby przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków (brak numeracji w aktach administracyjnych) wskazuje, że wymieniony wyżej punkt znajduje się na styku granic trzech działek, tj. działki drogowej nr [...], działki skarżących ([...]) oraz działki sąsiedniej (od północy) – [...]. Co do tego aspektu sprawy (punktu 54532 oznaczenie źródłowe cz-1) organ I instancji zajął stanowisko w wydanej decyzji akcentując, że włączenie tegoż punktu do numerycznego opisu konturu przedmiotowej granicy nie było poprawne albowiem "punktem który powstał w wyniku przecięcia kierunków wyznaczonych przez linię podziałową operatu [...] i linię ustalono w wyniku rozgraniczenia operatem [...] – był punkt oznaczony w tym operacie jako "a"., a nie 54532 (cz-1)". W analizowanym obecnie aspekcie sprawy zwrócić trzeba uwagę na operat techniczny sporządzony na potrzeby sprawy rozgraniczeniowej zakończonej prawomocnym postanowieniem S.R. w Zakopanem z dnia 14.06.2016 r. – tj. operat [...]. Przyjęty w tym opracowaniu punkt rozgraniczanych działek o nr [...] (własność skarżących) i [...] (sąsiedniej od strony północnej) - na styku z działką drogową nr [...] – określony został oznaczeniem D1* (por. opracowanie dla celów prawnych, identyfikacja granic nieruchomości, mapa sytuacyjna skala 1:100 sporządzona przez biegłego sądowego B. H.). Jak przyjął wskazany biegły sądowy, punkt rozgraniczający działek nr [...] i [...] na styku z działką drogową – oparł na linii podziałowej określonej w operacie [...] (tj. podziału działki nr [...] na dz. nr [...] i [...]). Jak wynika ze sporządzonej przez wskazanego biegłego sądowego mapy, linią koloru żółtego zobrazowana została granica podziału działek w celu regulacji stanu prawnego drogi publicznej wg operatu [...]. Biegły wskazywał, że przyjęty przez niego na mapie punkt D1* (trójmiedzy działek)- to punkt przecięcia się ustalonej linii granicy, z granicą podziału wynikającą z operatu technicznego [...] (wydzielenia działek zajętych pod drogę). W zakresie tego punktu D1* (styku granic trzech działek) biegły stwierdzał, że "rozbieżność między nim a punktem D1 – wynosząca 0,11 m – prawdopodobnie wynika z nieprecyzyjnego przetworzenia danych w trakcie opracowania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla wsi Z. Jak wskazywał B. Hankus, opracowana przez niego mapa w skali 1:100 zawiera również pomiary pomiędzy charakterystycznymi punktami w celu zobrazowania rozbieżności pomiędzy opracowaniami geodezyjnymi. Maksymalne wielkości różnic występują w południowo-zachodnim narożniku działki [...] – jest to 0,018 m (...). Biegły stwierdził więc, że w pozostałych punktach granicznych (a zatem także w zakresie miarodajnych dla analizowanej obecnie kwestii – przyp. Sądu), wielkości odchyłek nie przekraczają 0,15 m – co powoduje, że dane matematyczne dla punktów granicznych uzyskane z zasobu geodezyjnego są poprawne i nie podlegają zmianie w wyniku ustalenia granic.

Mając zatem na uwadze, to najnowsze z przywołanych opracowań geodezyjnych (wykorzystane do prawomocnego orzeczenia SR w Zakopanem) obejmujące swoim zakresem też punkt (D1*) wyznaczający początek granicy działki drogowej ([...]) i działki skarżących ([...]) w realiach tej sprawy stwierdzić trzeba, że zarzut błędnego włączenia do operatu punktu 545332 pomija fakt, że punkt ten nie został finalnie przyjęty do numerycznego opisu granicy, a w to miejsce organ posłużył się punktem D1*. Jak wynika bowiem z akt sprawy i stanowiska organu – w dniu 26.05.2017 r. dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Z., a jako punkt w.w. trójmiedzy działek wprowadzono punkt oznaczony symbolem D1* leżący na linii rozgraniczeniowej (podziałowej) z operatu [...]. W tym też zakresie organ oparł się na analizach i ocenach oraz wnioskach i stwierdzeniach będących podstawą dla operatu [...] – tj. tego, który sporządzony został na potrzeby sprawy rozgraniczeniowej zakończonej przywoływanym prawomocnym postanowieniem S.R. w Zakopanem. W ocenie Sądu, opisane wyżej włączenie przez organ do opisu granicy punktu D1* nie było wadliwe. Wszak dostrzec trzeba, że punkt ten daje początek granicy działki drogowej ([...]) i działki skarżących ([...]), a analizy biegłego sądowego B. H. będące podstawą wyznaczenia tego punktu (we wskazanych wcześniej uwarunkowanych dokładnościowych) bazowały na ocenach także operatu [...], będącego podstawą dla decyzji Wojewody Małopolskiego z 13.01.2011 r. Skarga złożona w tej sprawie nie prezentowała natomiast żadnych zarzutów, co do wyznaczenia punktu przeciwległego dla punktu D1*, tj. punktu 54480 (ozn. źródłowe "b"). Organ przyjął, że wyznaczenie tego punktu było zasadne, jak oparte na przecięciu kierunków wyznaczonych przez linię podziałową z operatu [...] (tj. będącego podstawą dla w.w. decyzji Wojewody Małopolskiego).

Skoro więc w dniu 26.05.2017 r. organ dokonał aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o pozyskane najnowsze opracowanie (z 2016 r.), to przebieg granicy działek [...] i [...] – jak już wskazano wyżej – odzwierciedla operaty pomiarowe [...] i [...] (będące podstawą dla ostatecznej decyzji Wojewody i prawomocnego postanowienia S.R. w Zakopanem), to zarzuty zgłoszone przez skarżących co do tej granicy – stały się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (drugi przypadek umorzenia z decyzji Starosty Tatrzańskiego z 8.05.2019 r.).

Kontynuując jeszcze ten aspekt sprawy zwrócić należy uwagę na dwie kwestie.

Pierwsza, to fakt wdrożenia przez skarżących postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego, tudzież nieważnościowego – por. pismo skarżącej z dnia 9.05.2019 r. oraz informacja w skardze s. 7) względem decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. (dla której podstawą był operat [...]). Wyrażona przez skarżących wola podważenia (wyeliminowania z obrotu prawnego) decyzji Wojewody Małopolskiego o nabyciu przez Gminę prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną – pozwala przyjmować, że - to mające występować – w ocenie skarżących – wadliwości tej właśnie decyzji i poprzedzającego ten akt operatu technicznego – stanowią w istocie uzasadnienie dla podnoszonych w postępowaniu twierdzeń o mającym mieć miejsce błędnym przebiegu granicy między ich działki [...], z działką drogową [...]. Pozwala to w konsekwencji także uznawać, że mająca mieć miejsce (wg skarżących) wadliwość w zakresie określenia przebiegu tych działek w operacie ewidencyjnym, nie leży w wadliwym odzwierciedleniu tej granicy w postępowaniu modernizacyjnym, lecz w błędnym jej określeniu w decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającym ją opracowaniu technicznym. Ta natomiast kwestia nie jest przedmiotem kontroli i ocen w tej sprawie.

Druga, to okoliczności wynikające z przedłożonej przez skarżących w postępowaniu sądowym mapy mapa sporządzonej na ich zlecenie przez geodetę S. W. (k. 42 akt sądowych),a dopuszczonej przez Sąd jako dowód w sprawie na rozprawie w dniu 5.12.2019 r. Analiza tej mapy nie pozwala na stwierdzenie wadliwości ustaleń organu w ocenianym obecnie względzie. Mapa ta jasno dowodzi, że linia rozgraniczeniowa między działką [...], a działką [...] – wynikająca z operatu technicznego [...] (linia koloru czerwonego na tej mapie) – pokrywa się z przebiegiem granic ustalonym w postępowaniu modernizacyjnym (linia koloru zielonego). Zauważyć przy tym należy, że oceniany obecnie dokument (mapa) – w istocie odpowiada mapie sporządzonej przez wskazanego geodetę, a przedłożonej przez skarżących w toku postępowania odwoławczego (k. 46 akt organu Ii instancji). Dokument ten, w analizowanym wyżej zakresie – wbrew zarzutowi skargi (s. 9) celnie został oceniony przez organ odwoławczy, który na stronach 7-8 decyzji wywiódł wnioski identyczne względem wyżej zaprezentowanych przez Sąd. Wniesiona zaś skarga, przedstawionego wyżej wniosku sformułowanego przez organ odwoławczy nie negowała i nie zawierała żadnych argumentów przeczących twierdzeniom organu w tym zakresie. W oparciu natomiast o tę, zaoferowaną przez skarżących mapę, stwierdzić należy, że ustalona w postępowaniu modernizacyjnym granica działki nr [...] z działką drogową [...] – pokrywa się z granicą, która określona została operatem technicznym [...], który z kolei był podstawą dla podziału działki nr [...] (na dz. [...] i [....]), a następnie – podstawą decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. o stwierdzeniu nabycia – tej wyodrębnionej działki nr [...] - przez Gminę P. Skoro tak, to stwierdzić finalnie należy, że nawet dowód przedłożony przez skarżących w postępowaniu sądowym przeczył zasadności ich twierdzeń o wadliwym – tj. mającym nastąpić z naruszeniem decyzji Wojewody Małopolskiego z 2011 r. – odwzorowaniu granic spornych działek w ramach prac modernizacyjnych.

Sąd nie podzielił też zarzutów skargi odnośnie do wadliwego określenia w kontrolowanych decyzjach granic wewnętrznych nieruchomości skarżących (dz. nr [...], [...] oraz [...]).

Punktem wyjścia dla oceny tego zagadnienia jest zwrócenie uwagi na par. 36 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in.: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości, tudzież na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjątek od wskazania przebiegu granic na podstawie § 36 rozporządzenia stanowią właśnie rozwiązania zawarte w § 37, § 38 i § 39. Par. 37 rozporządzenia stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jak stanowi par. 38 ust. 1 rozporządzenia, o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei par. 39 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dalej przepis ten w ust. 2 stanowi, że w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Ustęp 3 stanowi natomiast, że W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

W realiach ocenianej sprawy kluczowe jest zwrócenie uwagi na to, że istotnie, ustalenie granicy na postawie zgodnego oświadczenia stron jest możliwe, ale może to mieć miejsce w przypadku, gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne (por. też wyrok WSA w Krakowie z 29.12.2023 r.; sygn. akt III SA/Kr 547/23). Odmienne postrzeganie tego zagadnienia (decydowanie przez strony o przebiegu granic działek wbrew istniejącej dokumentacji) prowadziłoby w istocie do obejścia obowiązujących przepisów i wypaczenia znaczenia dokumentów przyjętych do zasobu. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w wydanej decyzji, ewidencja ma odzwierciedlać przebieg granicy, a nie ją dopiero tworzyć. Dostrzec przy tym trzeba, że proponowany przez skarżących przebieg granic ich działek uwidoczniony operacie wykonanym w sprawie ([...]) organ uznał za niejasny i całkowicie nieprzydatny. W istocie doszło wówczas do wypaczenia cytowanych wyżej regulacji, gdyż doprowadzono do takiego (niemającego oparcia w realiach sprawy) przesunięcia granicy działki [...] na odcinku z działką [...], że powierzchnia ostatnio wskazanej działki uległa zmniejszeniu ze 170 m2 do 31 m2 (pięciokrotnie). Z kolei działka [...] powiększyła się o 133 m2.

Zdaniem Sądu, poprawne procedowanie geodety w trakcie czynności zmierzających do ustalenia przebiegu granic działek, w pierwszym rzędzie winno obejmować poszukiwanie rozwiązania opartego na okolicznościach wynikających ze zgromadzonych dokumentów, a następnie, w przypadku ich braku, na wskazaniach stron (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Krakowie). Nawet bowiem ustalenie przebiegu granicy wg według ostatniego stanu spokojnego posiadania (par. 39 ust. 2 rozporządzenia) jest możliwe gdy stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Analiza zatem przez geodetę dokumentacji źródłowej – określającej stan prawny gruntów w granicach ich działek – jest nieodzowna z perspektywy ocen czynionych w takiej sprawie. W niniejszym przypadku natomiast – jak wynika to z protokołu sporządzonego w dniu 16.11.2018 r., skarżący kwestionowali wszelkie dokumenty określające stan prawny ich działek, w tym – jak można sądzić – także i tę dokumentację, która była podstawą operatu z 2016 r. sporządzonego w ramach prawomocnie zakończonej sprawy toczącej się przed S.R. o rozgraniczenie. W tych warunkach, a także przy uwzględnieniu postawy skarżących w toku czynności geodety (odmowa podpisania protokołu z 16.11.2018 r. przy negowaniu zakresu robót) – brak było jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do czynienia ustaleń przebiegu granic w oparciu o par. 39 ust. 1, czy ust. 2 rozporządzenia. Zasadnie więc czynności te przeprowadzono w trybie par. 39 ust. 3, tj. w oparciu o analizę wszelkich dostępnych geodecie dokumentów i materiałów mających dla sprawy znaczenie. Poczynione przez wykonawcę ustalenia zostały przedstawione w wykazie współrzędnych, a jak zauważył organ I instancji – wartość atrybutu BPP (błąd położenia punktu granicznego) – wynosi 1. Nadto, wykonawca dokonał obliczenia pól powierzchni działek [...], [...] i [...] w oparciu o przyjęte współrzędne punktów granicznych, a wartości te nie różnią się od tych wykazanych już w ewidencji gruntów. Skarga nie kwestionowała prawidłowości tych pomiarów i wyliczeń, a zarzuty jej koncentrowały się natomiast zasadniczo na samej niedopuszczalności procedowania w tym trybie. Zarzuty te jednak, z przestawionych już wyżej powodów, Sąd uznał za nietrafne. Sporządzony w sprawie protokół z dnia 16.11.2018 r. przeczy stanowisku skargi o współpracy skarżących z geodetą podczas pracy wykonywanej w dniu datowania w.w. protokołu. Skarga zarzucając brak ustaleń przebiegu granicy w oparciu o spokojny stan posiadania, nie dostrzega, że czynienie takich ustaleń w oparciu o par. 39 ust. 2 rozporządzenia jest możliwe, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. W tej sprawie geodeta oceniał przyjętą do zasobu dokumentację geodezyjną dotyczącą działek skarżących i uznał ją za przydatną dla poczynienia miarodajnych ustaleń w zakresie ustalenia wewnętrznych granic przedmiotowych nieruchomości. Podkreślić trzeba, że była to ocena dokumentacji wyrażona przez osobę posiadającej wiadomości specjalne, a zatem kompetentna do wypowiedzi w tym względzie. Zarysowana na wstępie istota modernizacji ewidencji gruntów i budynków wskazuje, iż jej celem jest wyłącznie dostosowanie danych w ewidencji do przepisów i nowych standardów dokładnościowych. Czynności modernizacyjne nie ingerują przy tym w samo prawo własności do nieruchomości (zasięg tego prawa).

W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje prawa nie naruszają. Organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżących (por. wyżej), jak też celnie - uwzględniając zarzut co do wewnętrznych granic działek skarżących (dz. Nr [...] na odcinkach z działkami nr [...] i [...]) – po przeprowadzeniu stosownego postępowania – orzekł o utrzymaniu istniejących w tym względzie danych ewidencyjnych operatu ewidencji gruntów, w zgodności ze sporządzonym opracowaniem geodezyjno-kartograficznym stanowiącym integralną część wydanej decyzji.

Według Sądu, orzekające organy administracji publicznej rozważyły wszystkie istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy i nie uchybiły przy tym przepisom postępowania jak i prawa materialnego w stopniu pozwalającym na wyeliminowanie kontrolowanych aktów z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.