Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1252/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1b, art. 18 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt VI SA/Wa 1252 /08

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwaną k.p.a.) oraz art. 18 ust. 5 pkt a) i c), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz l.p. 2.9.1 i L.p.2.9.3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane [...] grudnia 2007 r. w [...] podczas kontroli samochodu marki [...] o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez T. W. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej, nie będący taksówką osobową, wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniały napisy [...], a w środku pojazdu zamontowany był sprawny taksometr fiskalny marki [...] o nr fabrycznym [...]. W toku kontroli kierowca okazał wypis z licencji i wystawione przez skarżącą, zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnianiu wszystkich wymagań. Wykonano także dokumentację fotograficzną.

Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w piśmie z [...] stycznia 2008 r. strona poinformowała, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Uznać zatem należy, iż zakazy te mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie może zmierzać do wyeliminowania z rynku, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego, skarżąca uznała, iż w.w. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.

Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy uwzględniający wyjaśnienia strony, nie budzi zastrzeżeń co do naruszenia przepisów wskazanych za podstawę materialnoprawną decyzji.

W odwołaniu z [...] listopada 2007 r. strona zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji [...] naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne.

W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a. wobec nie zebrania i nienależytego rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem.

Skarżąca ponownie wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w cyt. przepisach ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Komendant Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na niesporne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kontrolowany pojazd, wyposażony w taksometr i lampy na dachu pojazdu (podświetlany baner) nie był taksówką osobową. Organ odwoławczy wydając decyzję powołał się na protokół kontroli, okazane dokumenty kierowcy, pojazdu, wypis z licencji dla skarżącej Spółki, świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, zaświadczenie o spełnianiu warunków, wydruk z kasy fiskalnej, zeznania kierowcy, sporządzoną dokumentację fotograficzną. Podtrzymał także ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, nie podzielając argumentów odwołania. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 i ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W obszernej skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie.

Skarżąca w skardze wnosiła także z ostrożności o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego złożonego przez O. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W toku postępowania, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. ponowiła wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazała, że wprawdzie postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia na jego postanowienie z dnia 21 listopada 2007 r. odmawiające nadania dalszego biegu wnioskowi O. z powodu braku legitymacji, to ustawa o transporcie drogowym w identycznym zakresie została zaskarżona skargą konstytucyjną przez Gminę L. we wniosku z dnia 28 lutego 2008 r. (Tw 10/08), która jest do złożenia takiego wniosku uprawniona.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nie jest konieczne stosowanie wykładni funkcjonalnej, celowościowej, czy systemowej art. 18 ustawy o transporcie drogowym, skoro nie pozostaje ona w sprzeczności z wykładnią gramatyczną tego przepisu. Norma ta zakazuje przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwanie się oznaczeniami, które wprowadzałyby konsumentów w błąd. Powołał się na różnice w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe, co do wymagań diagnostycznych czy wyposażenia taksówek. Stwierdził, iż klient korzystający z samochodu oznaczonego jako taksówka działa w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierza profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób, czyli korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem organu Policji, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona z uwagi na dobro konsumenta. Wykonywanie określonego rodzaju transportu Ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 881/05, w którym "wymagane zezwolenie" to zezwolenie przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej.

Podkreślił obowiązek organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa, nawet jeśli naruszałoby ono normy konstytucyjne. Jako bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazał także na brak przesłanek do zawieszenia postępowania wobec zakończenia postępowania przed TK.

Przed rozprawą, w dniu [...] października 2008 r. skarżąca złożyła pismo procesowe zawierające kolejne zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Domagała się stwierdzenia jej nieważności i decyzji poprzedzającej wskazując, iż została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania. W ocenie spółki, karę pieniężną należało nałożyć na osobę kierującą pojazdem w oparciu o umowę współpracy, jako osobnego przedsiębiorcę. Powołała się przy tym na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dwóch wyrokach VI SA/Wa 767/08 i 639/08, w myśl którego adresatem kary pieniężnej winna być osoba kierująca pojazdem, a nie firma, z którą osoba ta związana jest umową.

Podniosła, iż decyzja pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, bowiem w petitum decyzji przywołano jedynie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazując na sumę kar, a sprecyzowanie każdego naruszenia nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji. Ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary łącznej za kilka naruszeń.

Ponadto skarżąca wskazywała, że kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt, iż została ona wydana po zakończeniu kontroli, czyli sporządzeniu i podpisaniu protokołu kontroli. Natomiast art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym mówi o sumie kar nałożonych podczas jednej kontroli. Oznacza to, iż nałożenie kary w postępowaniu wszczętym po jej zakończeniu nastąpiło bez podstawy prawnej.

Dokonała także analizy przepisów definiujących krajowy transport drogowy, w tym okazjonalny przewóz osób, którym jest także przewóz taksówką i który nie został jej zdaniem wyróżniony w ustawie o transporcie drogowym. Podtrzymał swoje stanowisko co do tego, ze art. 18 ust. 5 nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy wykonują transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. W jego ocenie taki pogląd zaprezentował także Minister Infrastruktury w powołanym piśmie. Ponadto zwrócił uwagę, ze organy Policji także zmieniły swoje stanowisko, ponieważ w identycznym stanie faktycznym – w innej sprawie – w protokole kontroli nie stwierdziły żadnych uchybień.

Na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy.

Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, m W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy).

Ze wskazanych unormowań wynika, że Ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w pkt a) i c) art. 18 ust. 5. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Także z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, przy czym organ kontroli załączył do protokółu kontroli kopię paragonu fiskalnego z tego taksometru jak i jego fotografię i fotografie pojazdu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] grudnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do tej ustawy, który łączną karą 10 000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez Ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez Ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji.

Odmawiając zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego Sąd miał na względzie, iż dyspozycja art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W przypadku, gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną przez stronę decyzję, to ma ona możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało uznać, że interes prawny skarżącej pozostaje zabezpieczony, skoro posiada instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r. (sygn. akt I FZ 164/06, LEX nr 194488).

Powyższe pozwoliło uznać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego było niecelowe, a wniosek zmierzał do przewlekłości postępowania.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Skarżąca z możliwości tej skorzystała. Nie kwestionowała, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie sposób też zgodzić się z zarzutem skarżącej, zawartym w piśmie procesowym, jakoby Komendant Rejonowy Policji działał bez podstawy prawnej, co oznacza, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 18 ust. 5 a i c w zw. z 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz powołane normy załącznika do ustawy - co wynika wprost z decyzji.

O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego. Powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. Organ wskazał podstawę prawną. Nie budzi ona wątpliwości Sądu. Z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia, w jakiej wysokości karą skarżący został ukarany. Dotyczy to tak poszczególnych kar jak i sumarycznie wymierzonej kary. Zarzuty w tym zakresie także są bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08 stwierdził, że w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na skarżącą, wydruk z kasy fiskalnej stanowiącej jej własność, jak również wystawione przez skarżącą spółkę zaświadczenie o spełnianiu przez T. W. wszystkich wymagań określonych w art. 39 a ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o transporcie drogowym. Co więcej nie tylko skarżąca sama przyznała, że posiadaną licencję przewozową użycza wykonującemu przewozy we własnym imieniu na jej rzecz, ale i zeznania kierowcy z daty kontroli potwierdzają okoliczność wykonywania przez kierowcę działalności na rzecz skarżącej i w jej imieniu.

Powołane przez skarżącą rozstrzygnięcia tutejszego Sądu w sprawach VI SA/Wa 767/08 i 639/08, dotyczyły innego stanu faktycznego, bowiem oceniając przedstawione przez kierowców dokumenty Sąd potwierdził ustalenia organu, że kierowcy działali na własną rzecz, a nie na rzecz posiadacza wypisu licencji, na które się bezpodstawnie powoływali.

W niniejszej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny świadczy o tym, iż to skarżąca Spółka wykonywała przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku.

Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać więc wniosek strony skarżącej, iż z brzemienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej.

Na marginesie należy podkreślić sprzeczność zarzutów skarżącej, która z drugiej strony jako zarzut w skardze podnosiła niedostateczne zagwarantowanie praw ujętych w art. 10 k.p.a.

Nie uwzględniając wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd miał na względzie, iż dyspozycja art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W przypadku, gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną przez stronę decyzję, to ma ona możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało uznać, że interes prawny skarżącej pozostaje zabezpieczony, skoro posiada instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r. (sygn. akt I FZ 164/06, LEX nr 194488). Powyższe pozwoliło uznać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby niecelowe, a wniosek zmierzał do przewlekłości postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.