Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2621/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 184 art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5 art. 56 art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 972/14 w sprawie ze skargi M. K.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przez M. K.- R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2015 roku sygn. akt II SA/Po 972/14, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek K. G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr 146, ark. 11, obręb Dębiec położonej w Poznaniu przy ul. R.. Z treści wniosku oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że powierzchnia działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny mający być przedmiotem rozbudowy wynosi 623 m2, przy szerokości frontu 17 m. Znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej. Sytuowany jest on w odległości 5 m od ul. R.. Jego powierzchnia zabudowy to ok. 112 m2 (wraz z wiatrołapem), wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej to ok. 7,5 m, szerokość elewacji frontowej ok. 9 m. Budynek pokryty jest dachem płaskim. Jego rozbudowę przewidziano wzdłuż zachodniej (bocznej) elewacji budynku, stycznie na długości ok. 8 metrów do granicy z działką nr 147, stanowiącej własność skarżącej. W wyniku rozbudowy ma zostać dobudowane pomieszczenie spełniające funkcję garażu. Dla rozbudowy zaplanowano 28 m2. W wyniku realizacji inwestycji wskaźnik zabudowy wzrósłby z 18% do 23%, a szerokość elewacji frontowej do ok. 13 m. Wysokość nowej części budynku inwestor zamierza zrealizować uskokowo: od ok. 3,5 m w granicy z sąsiednią działką do ok, 6 m przy ścianie istniejącego budynku. Nie przewyższy jednak ona poziomu górnej krawędzi elewacji frontowej. Ze względu na zakres inwestycji zmianie nie ulega linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], ustalił na wniosek K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego.

W sentencji decyzji ustalono:

– linia zabudowy obowiązująca ma pozostać bez zmian w odległości 5 metrów od granicy terenu z ulicą Rawicką,

– wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla istniejącej i projektowanej zabudowy łącznie 23%,

– szerokość elewacji frontowej max. 13 metrów,

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bez zmian, rozbudowa winna nie przekroczyć wysokości części istniejącej budynku,

– geometria dachu: dach płaski o spadku do 12%,

Nadto w decyzji ustalono minimum dwa miejsca postojowe na jeden budynek mieszkalny jednorodzinny oraz określono warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że inwestycja, przy pewnych odstępstwach od wartości średnich, spełnienia kryterium kontynuacji funkcji oraz parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej już istniejącej na terenie objętym analizowanym obszarem. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 51 metrów od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 17 m), minimalna wymagana przepisami, lecz wystarczająca do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanego terenu. Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący: działki przy ul. R. (nr [...]) i G. ([...]).

Zdaniem organu pierwszej instancji zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na podstawie wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Inwestycja kontynuuje funkcje i parametry sąsiednich budynków. Część parametrów, jak: linia zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie zmieniają się. Zamierzenie w wyniku rozbudowy może skutkować przekroczeniem średniego wskaźnika zabudowy o 1% i średniej szerokości elewacji frontowej o 4m.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. K.-R., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem naczelnej zasady wskazanej ustawy jaką stanowi zasada ładu przestrzennego;

2. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., polegające na wydaniu decyzji nieuwzgledniającej jej interesu prawnego (wynikającego z prawa własności nieruchomości) przy projektowanym zagospodarowaniu terenu należącego do K. G.;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji przy braku spełnienia jednej z ustawowych przesłanek wymaganej do wydania takiej decyzji – zasady dobrego sąsiedztwa;

4. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, bez szczegółowego uzasadnienia takiego odstępstwa;

5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., będące naruszeniem przez organ administracyjny podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy;

6. naruszenie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez wydanie decyzji umożliwiającej K. G. zabudowę terenu przy granicy posesji w sposób ograniczający dostęp światła słonecznego do nieruchomości skarżącej, co daje mu faktyczną możliwość korzystania ze swojej nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości odwołującej się, a stanowi to niedozwolone oddziaływanie z jednej nieruchomości na nieruchomość drugą (tzw. niedozwolone immisje).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p,, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium oceniając postępowanie przeprowadzone przed organem pierwszej instancji wskazało, że w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. W obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Jest to uporządkowana zabudowa wolnostojąca z reguły oddalona od granic działek o kilka metrów (np. ul. R.). Wyłącznie pojedyncze budynki mieszkalne sytuowane są w granicach działek (pod nr 55). Regularne zagospodarowanie działek cechuje się wyraźnym wykształceniem frontowej części z budynkami mieszkalnymi oraz strefą ogrodową w głębi posesji - niezabudowaną lub z pomocniczą zabudową garażową i gospodarczą. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu z obszaru analizowanego wynosi 22%. Powierzchnia zabudowy budynków osiąga max. ok. 169 m2 (ul. Rawicka 55). Zabudowa posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 7,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9 m. W rejonie ul. R. występują dachy płaskie, przy ul. G. skośne. Zabudowa przy ul. R. sytuowana jest w odległości 5 m od ulicy.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. R., działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy, jak i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Przyjęte w niniejszej decyzji parametry zabudowy wynikają z analizy funkcji i zostały uzasadnione w treści analizy.

Kolegium nie stwierdziło naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w ocenie Kolegium z analizy wynika możliwość ustalenia tego wskaźnika w wielkości 23 %. Średni wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu objętego analiza wynosi ok. 22%. Zgodnie z § 5 punkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w § ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Wnioskowany wskaźnik zabudowy przekroczy o 1% średni wskaźnik zabudowy z obszaru analizowanego, jednakie nie zaburzy relacji przestrzennych między budynkami w tym obszarze i został określony zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego, przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy nie może być w szczególności kwestia zmniejszenia dostępu do światła słonecznego dla nieruchomości sąsiedniej. Kwestia zacienienia będzie badania na kolejnym etapie procesu budowlanego - na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

M. K.-R. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 ust, 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego, zwłaszcza urbanistyki i architektury,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz zasady dobrego sąsiedztwa pomimo, iż na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niższy od ustalonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, a realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowej o 4 m, czyli o prawie 50% w stosunku do średniej szerokości istniejącej na analizowanym obszarze, co jednocześnie spowoduje możliwość zabudowy na granicy działki, niespotykanej co do zasady na analizowanym obszarze, a więc niezgodnej z zasadą dobrego sąsiedztwa,

3. naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z przekroczeniem średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy jednoczesnym braku podstaw do wyznaczenia wskaźnika na powyżej 22%,

4. naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej szerszej o 4 metry od średniej szerokości elewacji frontowej, zastanej na analizowanym obszarze pomimo, że możliwość taka nie wynikała z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

5. naruszenie § 2 pkt 3) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych usytuowanych na analizowanym terenie,

6. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegające w szczególności na wydaniu decyzji niezgodnej z przepisami obowiązującego prawa,

b) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej polegające na błędnym uznaniu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa,

c) art. 8 k.p.a. poprzez niepogłębienie zaufania skarżącej do organów Państwa oraz jej świadomości i kultury prawnej, polegające na niespełnieniu wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, w szczególności zaś na wydaniu decyzji niezgodnej z przepisami prawa,

d) art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja harmonijnie wkomponuje się w istniejącą zabudowę nie dominując najbliższej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku, na wstępie rozważań prawnych Sąd podniósł, że zgodnie z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia następujących warunków;

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 ,u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 1 (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w ramach przeprowadzonej w postępowaniu administracyjnym analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu - na materiale planistycznym spełniającym wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego - organ pierwszej instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 17 m = 51 m), na której ma zostać zrealizowana inwestycja. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia [...] października 2013 r., jak i w samej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, datowana na [...] października 2013 r., jakkolwiek jej wyniki w części tekstowej są bardzo zwięzłe, to jednak w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego obszar obejmujący działki przy ul. R. (nr [...]) i G. (nr [...]) w Poznaniu, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy, określenie wskaźników, cech i parametrów tej zabudowy, służących następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję i ustaleniu cech i parametrów dla nowej zabudowy. Organ trafnie ustalił istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Co istotne, planowana inwestycja nie zmienia obowiązującej linii zabudowy.

W kontekście formułowanych zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego (poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz zasady dobrego sąsiedztwa) - Sąd jednoznacznie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest w tym zakresie obarczona błędami, które mogłyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 22 %, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku rozbudowy będzie wynosił 23%. Przekroczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu o 1% nie można zatem uznać za istotne odstępstwo w stosunku do średniego wskaźnika, które mogłoby w konsekwencji wpłynąć negatywnie na sposób zagospodarowania analizowanego obszaru. Podobnie, chociaż realizacja planowanej inwestycji skutkować będzie przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowej o 4 metry, to zdaniem Sądu, również nie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania analizowanego obszaru, albowiem budynek mieszkalny przy ul. R., znajdujący się w obszarze analizowanym, również usytuowany jest w granicy z sąsiednią działką. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą, na którym to obszarze - w sprawie poddanej kontroli Sądu - znajduje się budynek mieszkalny przy ul. R..

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy został zachowany również warunek kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sporządzonej analizie urbanistycznej stwierdzono dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z powyższym należy zauważyć, że planowana zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, ponieważ dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Prawidłowo również, w ocenie Sądu, organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejące zaopatrzenie w media jest wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednak przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz tylko takich przepisów, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, to zaś zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził, że nie są one trafne. Zdaniem Sądu organy wydały decyzje zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Stan sprawy został wyjaśniony dokładnie, w szczególności w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. – R. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a także naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 p.p.s.a.). Zarzuty dotyczyły naruszenia :

– art. 1 § 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez ograniczenie rozpoznania skargi do jej wybranych zarzutów a nie do granic danej sprawy, a konkretnie całkowite pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie dopuszczalności parametrów planowanej zabudowy z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, może nastąpić przy uwzględnieniu tylko jednej działki gruntu objętej obszarem analizowanym, wybranej z tego obszaru przez organ administracyjny prowadzący postępowanie,

– art. 1 § 2 p.o.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na nie stwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 §1 k.p.a., skutkujące dokonaniem niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie stwierdzeniu naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do naruszenia polegającego na tym, iż ustalono niepełny stan faktyczny, rozstrzygnięcie wydano w oparciu o selektywną ocenę materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności świadczących na korzyść skarżącej,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia zakresu "analizowanego obszaru" i uznania za spełnioną zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję, a także na niewskazaniu jednoznacznych przesłanek i motywów, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym obydwu instancji organy dopełniły swoich obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, które to naruszenia miały bardzo istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziły do nieuwzględnienia w ustaleniach faktycznych rzeczywistego sposobu zagospodarowania analizowanego obszaru oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że wyłącznie jedna działka zabudowana jest budynkiem o szerszej granicy frontowej aniżeli 9 metrów, zaś planowana inwestycja ma mieć granicę frontową o szerokości 13 metrów. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja polegająca na rozbudowie domu jednorodzinnego, zmierza do zmiany zagospodarowania działki i skutkuje jej zabudową w sposób niespotykany dotąd w najbliższym sąsiedztwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ ma dokonać wykładni przepisów na korzyść uprawnień inwestora (str. 8 uzasadnienia), podkreślając jednocześnie, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 upzp wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej wykładni ww. przepisu albowiem całkowicie błędnie uznał, że wyznaczenie analizowanego obszaru to jedynie "wskazanie", które spośród działek objętych analizą mogą być podstawą do wyznaczenia warunków dla nowej inwestycji. Sąd za prawidłowe uznał przyjęcie przez organy I i II instancji, jako podstawę wyznaczenia warunków nowej zabudowy, sposób zabudowy działki nr 55, który jest odmienny od zabudowy zastanej na pozostałych działkach objętych analizą. Z takim zastosowaniem ww. przepisu nie sposób się zgodzić ponieważ przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć (...) działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego.

Na analizowanym obszarze, ocenianym jako urbanistyczna całość, organy stwierdziły jednolitą, uporządkowaną zabudowę, oddaloną od granic działek o kilka metrów, a regularne zagospodarowanie działek cechuje się wyraźnym wykształceniem frontowej części z budynkami mieszkalnymi oraz strefą ogrodową w głębi posesji. Dodatkowo podkreślić należy, że zastana na danym terenie zabudowa usytuowana w głębi działek to zabudowa parterowa, niska, której wysokość nie przekracza 2,5 m. Sąd w wyroku położył nacisk na funkcję planowanej zabudowy, marginalizując pozostałe jej cechy takie jak forma, gabaryty, wysokości długość zabudowy w granicy. Ocenie organów poddanych zostało około 29 działek zabudowanych w podobny sposób domami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Błędem w ocenie skarżącej było ograniczenie przez Sąd I instancji analizowanego obszaru bezpośrednio do działki nr 55, albowiem nie wynikają z niej charakterystyczne parametry zabudowy określające ład przestrzenny dla całego obszaru analizowanego. Sąd nie uwzględnił, że działka nr 55 to wyjątek, który nie charakteryzuje ładu przestrzennego w analizowanym obszarze i który nie jest wystarczający do określenia ładu przestrzennego na całym terenie poddanym analizie.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie przez Sąd I instancji polega również na błędnym uznaniu, że planowana inwestycja kontynuuje wskaźniki znajdujących się w analizowanym obszarze. Z takim ustaleniem nie sposób się zgodzić albowiem średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 22%, a w przypadku planowanej inwestycji 23%, natomiast średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9 m, a w przypadku planowanej inwestycji 13 metrów. Sąd I instancji błędnie uznał, że choć wskaźniki te przekroczą wskaźniki zabudowy zastanej na analizowanym obszarze, to nie zaburzy to relacji przestrzennych między budynkami. Z analizy sporządzonej w toku postępowania nie wynika możliwość zastosowania takiego rozwiązania. Rozbudowa budynku wnioskodawcy spowoduje, że wskaźnik ten będzie wyższy niż średni, co jest nieuprawnione. Specyficzne rozstrzygnięcie polegające na zwiększeniu dopuszczalnego prawem wskaźnika zabudowy nie uwzględnia uwarunkowań zaistniałych na analizowanym obszarze. Powyższe rozwiązanie stanowi naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia.

Zdaniem strony skarżącej planowana inwestycja, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, tj. być zgodna z przeważającą i charakterystyczną dla danego terenu zabudową, a nie nawiązywać do zabudowań stanowiących wyjątek na analizowanym obszarze. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyposażenie organów w narzędzia prawne umożliwiające zachowanie istniejącego ładu przestrzennego dlatego wszelkie przepisy tej ustawy należy stosować i interpretować mając na względnie architektoniczną harmonię.

Następnie skarżąca podniosła, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie został przez Sąd wyczerpująco rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie istnieją budynki usytuowane w granicach działek, podczas gdy istnieje jeden tylko taki budynek. Ustalenie nieprawidłowej ilości takich budynków spowodowało, że Sąd błędnie uznał, iż sąsiednia zabudowa pozwala na wyznaczenie szerokości elewacji frontowej o 4 metry szerszej aniżeli średnia zastana na przedmiotowym obszarze oraz na wzniesieniu budynku w granicy działki. Nadto organy bezpodstawnie uznały, a co potwierdził Sąd, że planowana inwestycja harmonijnie wkomponuje się w istniejącą zabudowę nie dominując najbliższej zabudowy, co przy uwzględnieniu szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji oraz braku zabudowy dwukondygnacyjnej w granicy działek, jest oczywiście błędne.

Uzasadniając zarzut oparty na naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. strona podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w sposób niewystarczający wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia zakresu "analizowanego obszaru" i uznania za spełnioną zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję. Sąd nie wskazał również jednoznacznych przesłanek i motywów, dla których uznał, że w postępowaniu administracyjnym obydwu instancji organy dopełniły swoich obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera nadto sprzeczną wykładnię art. 61 ust. 1 upzp, w zakresie znaczenia "obszaru analizowanego". Z jednej strony Sąd uzasadnia, że "analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym". Z drugiej strony Sąd ogranicza zabudowę braną pod uwagę tylko do wybranych działek wyjaśniając, że "wyznaczenie obszaru analizowanego należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy". W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że "budynek mieszkalny, przy ulicy R., znajdujący się w obszarze analizowanym również usytuowany jest w granicy z sąsiednią działką. Zdanie to wskazuje, że na analizowanym obszarze są jeszcze inne działki zabudowane w ten sposób, a w rzeczywistości działka ta jest jedyną, która jest zabudowana w granicy dwukondygnacyjnym budynkiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Przed dokonaniem oceny sformułowanych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować, jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnotować też trzeba, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże zgodnie z art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek spełnia ustawowe wymogi, w wyniku czego trzeba przyjąć, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia powinna więc mieć charakter "pro wolnościowy". Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 roku sprawa II OSK 406/15 (Lex 2237954). Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego stanu polegającego na niestwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, iż ustalono "niepełny stan faktyczny, rozstrzygnięcie wydano w oparciu o selektywną ocenę materiału dowodowego" z pominięciem okoliczności świadczących na korzyść skarżącej. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż z tego obowiązku organy w niniejszej wywiązały się w sposób należyty. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie ma sporządzona na potrzeby tego postępowania w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza urbanistyczna, w oparciu o którą ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując analizy tego dokumentu należy stwierdzić, iż obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z kryteriami określonymi w § 3 cytowanego rozporządzenia. W sporządzonej analizie ujęto wszystkie nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w wyznaczonym do analizy obszarze. W sporządzonej analizie zawarto dane niezbędne do dokonania obliczenia m.in. średniej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz średniej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu. Nadto wskazano obowiązującą linię zabudowy dla ulicy R. oraz opisano geometrię dachu. Podnosząc powyższy zarzut kasacyjny strona nie kwestionowała sporządzonej analizy urbanistycznej, danych w niej zawartych. Podniosła jedynie, że na obszarze objętym analiza znajduje się tylko jeden budynek usytuowany w granicach działek oraz o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 13 metrów. Z dołączonej do analizy urbanistycznej mapy zasadniczej, która odzwierciedla stan zagospodarowania terenu zgodnie z stanem faktycznym wynika, że w jednym przypadku w granicach działek jest usytuowany budynek mieszkalny położony przy ulicy R. oraz na kilku nieruchomościach zarówno przy ulicy R. jak i G. objętych analizą znajdują się w granicach działek budynki gospodarcze – garaże. Strona nie wykazała, aby w powyższym dokumencie nie znalazły się dane niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub niezgodne z stanem rzeczywistym.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłową wykładnie polegającą na przyjęciu, że ustalenie parametrów planowanej zabudowy z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, może nastąpić przy uwzględnieniu tylko jednej działki gruntu objętej obszarem analizowanym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. W pkt 1 ustawodawca uzależnił wydanie przedmiotowej decyzji od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie warunki zabudowy w niniejszej sprawie nie zostały ustalone tylko i wyłącznie o wskaźniki zabudowy na działce położonej przy ulicy R.. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że uwzględniono wskaźniki zabudowy wszystkich działek położonych w wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku obszarze analizowanym tworzące pewną całość urbanistyczną. Wskazana działka stanowiła jedynie odniesienie do uzasadnienia kwestii usytuowania nowej zabudowy w granicy działki oraz szerokości elewacji frontowej (potwierdzenia, że taki przypadek odnośnie budynku mieszkalnego zachodzi).

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczonego wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedstawionej analizie urbanistycznej średni wskaźnik ten dla analizowanego obszaru wynosił 22%, a w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono go na 23%, czyli o 1% więcej. Z danych zawartych w analizie wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek dla poszczególnych działek objętych analizą urbanistyczną wynosił od 17% do 35%. Tym samym ustalenie dla nowej zabudowy tego wskaźnika na poziomie zbliżonym do średniego (tylko o 1% większym) zapewni kontynuację tego parametru w odniesieniu do dotychczasowej zabudowy. Trudno przyjąć, jak to stwierdziły organy w wydanych decyzjach, aby zburzył on relacje przestrzenne między budynkami posadowionymi na obszarze objętym analizą, a co potwierdził Sąd I instancji. Natomiast to co budzi największe zastrzeżenia strony skarżącej to ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 13 metrów (o 4 metry więcej niż średnia), czego konsekwencją może być dopuszczenie zabudowy w granicy z działką skarżącej kasacyjnie. W tym miejscu powołać należy przepis § 6 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Po pierwsze przepisy dopuszczają wyznaczenie tego parametru w sposób odbiegający od średniej arytmetycznej i to o więcej niż z tolerancją 20%. Po drugie zasadnie organy stwierdziły, a co potwierdził Sąd I instancji na obszarze objętym nie będzie to pierwszy budynek mieszkalny posadowiony w granicy z działką sąsiednią. Taki już istnieje na działce położonej na tej samej ulicy nr 55, w pobliżu działki objętej planowaną inwestycją. Nadto podnieść należy, iż na wielu działkach objętych analizowanym obszarem w granicach z działką sąsiednią znajdują się budynki gospodarcze, co wynika m.in. z dołączonej do analizy urbanistycznej mapy zasadniczej. Wskazany już z budynek mieszkalny przy ulicy R., też ma szerokość elewacji frontowej wynoszącą 13 metrów, co podnosiły w uzasadnieniu zarówno organy jak i Sąd I instancji. Nie może również umknąć uwadze, a co podnosiły organy administracji, cofnięcie nowej części budynku w stosunku do istniejącej i obowiązującej linii zabudowy oraz stopniowanie wysokości nowej części budynku pozwoli na zminimalizowanie efektu wydłużenia elewacji frontowej. Nie jest więc trafny zarzut, iż organy administracji ustaliły w niniejszej sprawie warunki zabudowy o wskaźniki zabudowy tylko jednej działki znajdującej się na analizowanym obszarze. Działka ta było wskazywana m.in. jako przykład, iż istnieje już budynek o spornej szerokości elewacji, do którego będzie nawiązywała planowana inwestycja i nie zakłóci to istniejącego już porządku urbanistycznego. Należy nadto znaczyć, a co już podnoszono w niniejszym uzasadnieniu, w postępowaniu o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się kwestii związanych z usytuowaniem rozbudowanej części względem granic, nasłonecznienia czy też przysłaniania, które to okoliczności będą stanowić przedmiot rozstrzygnięcia w następnym postępowaniu jakim jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzonego przez organy architektoniczno- budowlany. Decyzja o warunkach zabudowy sama w sobie nie kreuje żadnych praw w zakresie możliwości fizycznego posadowienia budynku.

Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.ps.a. określającego wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze jak i stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu ustosunkował się w szczególności do zarzutów zawartych w skardze, dokonując wykładni przepisów prawa budowlanego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, odniósł się następnie do realiów niniejszej sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd niejednokrotnie na poparcie swojego stanowiska powołał się na konkretne dane zawarte w aktach sprawy, a w szczególności dane zawarte w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizie urbanistycznej, wręcz je cytując i na tej podstawie sformułował swoje wnioski, istotne do oceny zasadności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazać również należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów – zarzutów, powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II FSK 1695, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, komentarz pod redakcją prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, rok wydania 2011, str. 523). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdzono wniosków Sądu nie znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Twierdzenie dotyczące budynku mieszkalnego położonego przy ulicy R. "również usytuowany jest w granicy z sąsiednią działką" (str. 12 uzasadnienia), dotyczyło nie ustalenia, że na terenie analizowanym aktualnie znajdują się inne budynki mieszkalne tak usytuowane, ale jedynie jako odniesienie do sytuacji, gdy inwestor zrealizuje planowaną inwestycję i w następstwie tego jego budynek mieszkalny będzie usytuowany w granicy z sąsiednią działką, co wynika z w sposób oczywisty ze zdania poprzedzającego. Również w oderwaniu od kontekstu w jakim zostały użyte w uzasadnieniu zostały zacytowane w skardze kasacyjnej stwierdzenia Sądu dotyczące pojęcia "analizowanego obszaru" (str. 10 uzasadnienia), czy też zdanie, iż "nie można przy tym uznać iż dopuszczalna zabudowa się ogranicza się do obiektu tożsamego z obiektem istniejącym" (str. 13). W tym ostatnim przypadku oczywistą intencją Sądu było stwierdzenie, że nowa planowana zabudowa nie musi być identyczna z obiektami istniejącymi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.