Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1417/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 357/19 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr SKO/Ma/420/4718/2018 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną I. sp. z o.o. z siedzibą w S., 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od E. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., II SA/Sz 357/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie ("SKO" lub "Kolegium") z 31 stycznia 2019 r., nr SKO/Ma/420/4718/2018, w przedmiocie warunków zabudowy, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 16 lutego 2018 r. I. sp. z o.o. z/s w S. (Inwestor, Spółka), zwróciła się do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w M., przy ul. [...], na enumeratywnie wskazanych działkach.

Dalej w wyroku II SA/Sz 357/19 przywołano, że Burmistrz M. decyzją nr 87/18 z 23 października 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a odwołanie od tej decyzji złożyła E.T.. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO powołaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.). W wyroku zrekapitulowano motywy decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy wskazał w niej m. in., że w sprawie analizę urbanistyczną, odpowiadającą przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Z analizy tej wynika, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm., Upzp), a teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Jako prawidłowe oceniono wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy linii projektowanej zabudowy. W odniesieniu do wskaźnika zabudowy Kolegium uznało, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozp. MI 2003. Przywołując ustalenia odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku organ odwoławczy uznał, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 6 ust. 2 rozp. MI 2003. Wbrew twierdzeniom odwołującej się, nie dopatrzono się przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku naruszenia § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. W kwestii geometrii dachu tegoż budynku organ odwoławczy także stwierdził, że brak było podstaw, aby parametr tam ustalony został w sposób niezgodny z § 8 rozp. MI 2003. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił też krąg stron postępowania. Kolegium wyjaśniło ponadto, że z faktu, iż na omawiany teren była już wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy nie można wnioskować, że drugi raz wydano decyzję w tej samej sprawie. Z załączonej do odwołania decyzji wynika bowiem, że była ona wydana dla innego podmiotu.

Wyrokując w sprawie kolejno wskazano, że w skardze na w/w decyzję Kolegium E.T. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania oraz zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji,

2) art. 6, 8, 11 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę jednolitości poglądów wyrażanych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych i podstawy prawnej oraz naruszającą zasadę równości wobec prawa,

3) art. 10 K.p.a. poprzez niezagwarantowanie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie jej zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym,

4) art. 75 § 1, art. 78 w zw. z art. 7, "77 §" oraz § 3 i art. 10 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii technicznej sporządzonej przez architekta - rzeczoznawcę P.Z. wraz z załącznikami oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, pomimo zgłoszenia przez stronę wniosków w tym zakresie, a także mimo, iż mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających kluczowe znaczenie,

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. - przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń,

6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji z jakiego powodu organ II instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz z przedłożonych przez skarżącą dokumentów,

7) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że właściciele działek które znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji, której decyzja o wydanie warunków zabudowy dotyczy, nie posiadają interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony,

8) art. 75 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozp. 2003 poprzez uwzględnienie przez organ II instancji niepodpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, jako dokumentu,

9) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 rozp. 2003 poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji wskazanego wyżej uchybienia, powodującego niekompletność decyzji Burmistrza M. nr 87/18 w postaci braku ustawowego załącznika do decyzji, tj. załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową oraz graficzną,

10) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia,

11) art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 4 Upzp poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków,

12) art. 2 ust. 3 Upzp poprzez zaniechanie należytego zważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w prowadzonym postępowaniu, w tym wniosków skarżącej zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu,

13) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego,

14) art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że odbiegała ona od treści złożonego wniosku,

15) art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp poprzez uznanie, że zostały spełnione wszelkie prawem przewidziane przesłanki warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunki zabudowy w sytuacji wydania decyzji o w oparciu o nieaktualne warunki przyłączy, które zostały wydane dla innego podmiotu oraz dla innego obszaru inwestycyjnego niż wnioskowany,

16) przepisów rozp. MI 2003 poprzez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, tj. § 4 ust. 1 i ust. 4 poprzez nieprawidłowe ustalenie obowiązującej nowej linii zabudowy, § 5 ust. 1 i ust. 2 poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy, § 6 ust. 1 i ust. 2 poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej, § 7 ust. 1-4 poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

17) art. 43 ust. 2 ustawy z 21 marca 1995 r. o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na zbliżenie do krawędzi jezdni dróg publicznych obiektu w odległości mniejszej niż minimalna (6 m).

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 12 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

- uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obejmującego obszar położony w części wschodniej miasta w obrębie geodezyjnym miasta M. pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...] (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z [...] lipca 2019 r. poz. [...], MPZP),

- decyzji nr 55/19 z dnia 28 sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy,

- decyzji nr 56/19 z dnia 28 sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim w dniu 28 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę, oświadczył, że nie posiada wiedzy na temat pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał, że plan miejscowy dla terenu objętego zaskarżoną decyzją został uchwalony po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, który w dacie rozpatrywania odwołania skarżącej nie mógł się odnieść do ustaleń tegoż planu. Nie jest możliwe jednoczesne funkcjonowanie dla tego samego terenu planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli ustalenia zawarte w decyzji są inne niż w planie. Zdaniem tegoż sądu sytuacja taka występuje w tej sprawie.

Sąd wojewódzki ustalił, że z akt sprawy nie wynika, by Inwestor w oparciu o decyzję będącą przedmiotem sądowej kontroli uzyskał pozwolenie na budowę. Jest to jednak okoliczność faktyczna, którą winien ustalić organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek Inwestora o wydanie warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji zalecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organ odniósł się do treści wniosku Inwestora w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego i wydał stosowne rozstrzygnięcie. Ponieważ powodem uwzględnienia skargi jest wejście w życie planu miejscowego obejmującego swoim zakresem teren inwestycji, którego dotyczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi dot. wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nie miały wpływu na treść wydanego orzeczenia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Spółka oraz Kolegium – zastępowani przez profesjonalnych pełnomocników.

W skardze kasacyjnej SKO, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), zaskarżono w całości powyższy wyrok i zarzucono mu:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mające wpływ na wydane przez sąd pierwszej instancji orzeczenie, poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że uchwalenie MPZP po wydaniu zaskarżonej decyzji skutkowało wadliwością tej decyzji i jej oceną poza odrębnym postępowaniem prowadzonym w trybie wygaszania decyzji opisanym art. 65 Upzp;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 65 Upzp mające wpływ na wydane przez sąd pierwszej instancji orzeczenie, poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie przez sąd, że w sytuacji uchwalenia MPZP po wydaniu zaskarżonej decyzji, sąd pozostawał uprawniony do oceny istnienia przesłanek wygaszenia decyzji w trybie art. 65 Upzp, gdy tymczasem tryb ten zastrzeżony jest do kompetencji organów administracji publicznej w odrębnym postępowaniu, które nie było i nie mogło być przedmiotem kontroli sądowej, chociażby ze względu na brak prowadzenia takiego postępowania i wydania stosownej decyzji.

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mające wpływ na wydane przez sąd pierwszej instancji orzeczenie, poprzez brak wskazania, jakie to inne przepisy zdaniem sądu zostały naruszone przez organy skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i organu I instancji.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie,

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 Ppsa,

3) wydanie orzeczenia także bez konieczności przeprowadzenia rozprawy,

4) zasądzenie według norm przepisanych na rzecz SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z wyodrębnieniem w sentencji lub uzasadnieniu orzeczenia kosztów zastępstwa należnych pełnomocnikowi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istnienie obowiązującego planu miejscowego wyklucza wydanie decyzji o warunkach, albowiem ustalenie parametrów dla wnioskowanej nowej zabudowy następuje na podstawie decyzji tylko wówczas, gdy w chwili jej wydawania nie istnieje obowiązujący plan miejscowy. W sytuacji jednak, tak jak w tym przypadku, gdy plan taki nie tylko nie wszedł w życie przed wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ale także nie został jeszcze uchwalony, okoliczność ta nie powoduje w żadnym wypadku wadliwości prowadzonego postępowania o warunki zabudowy. Dla takich stanów prawnych ustawodawca powołał instytucję wygaszenia decyzji ustanawiając art. 65 Upzp.

W skardze kasacyjnej Inwestora, którą także zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 65 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez niewydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy z 23 października 2018 r. wydanej przez Burmistrza M. znak sprawy [...]. MB, pomimo podjęcia przez Radę Miejską w M. uchwały nr [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obejmującego obszar położony w części wschodniej miasta w obrębie geodezyjnym miasta M., pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], przy czym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znacząco odbiegały od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 162 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez nie wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy z 28 października 2018 r. wydanej przez Burmistrza M. znak sprawy PPZ.6730.12.3239.2018.MB, pomimo tego, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje art. 65 ust 1 pkt 2 Upzp, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej, co miało lub mogło mieć wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia.

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, niezebranie dowodów w sposób wyczerpujący, a także dokonanie oceny zebranego materiału w sprawie w sposób dowolny, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady prawdy materialnej, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie jego oceny, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

- art. 8 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji Burmistrza M. z 23 października 2018 r., a w konsekwencji uniemożliwienie stronie odwołania się od przedmiotowej decyzji, co stanowi istotne naruszenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania oraz co mogło mieć wpływ na treść zapadłego orzeczenia.

Działając na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa skarżący kasacyjnie Inwestor wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, jednocześnie oświadcza, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że w niniejszej sprawie Burmistrz M. winien wydać decyzję o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ ten pozostał bezczynny pomimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała decyzja, która była bezprzedmiotowa z uwagi na niemożliwość uzyskania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi E.T. na skargi kasacyjne wniesiono o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarżąca wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Skarżąca podkreśla, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 Upzp uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji ma organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, a nie, jak zdaje się sugerować Inwestor, sąd pierwszej instancji. Wobec tego podnoszone przez Inwestora zarzuty kierowane wobec rozstrzygnięcia WSA w Szczecinie odnośnie niewydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza M. są bezpodstawne. Co zaś tyczy się argumentacji skargi kasacyjnej organu, zdaniem skarżącej, prawidłowo sąd wojewódzki ocenił, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są inne niż w planie, wobec czego niezbędne jest ustalenie stopnia różnicy pomiędzy postanowieniami planu, a treścią decyzji i tego, czy dają się one pogodzić, a także ze względu na brak informacji w aktach sprawy o uzyskaniu przez Inwestora pozwolenia na budowę, wydał orzeczenie uchylające zarówno decyzję Kolegium jak i Burmistrza M., uzasadniając to koniecznością ustalenia tego faktu przez organ I instancji oraz odniesienia się do treści wniosku w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego, a następnie wydania stosownego rozstrzygnięcia. Strona wobec powyższego nie zgadza się również z zarzutem, by wyrok sądu pierwszej instancji spowodował de facto wygaśnięcie "zaskarżonej decyzji", gdyż organowi I instancji w dalszym ciągu przysługuje to uprawnienie.

Zarządzeniem z 23 stycznia 2023 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej, podjętym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując strony o tym fakcie, składzie orzekającym oraz możliwości uzupełnienia argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna Kolegium została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach, nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna Spółki.

A. Sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku eksponował nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są odmienne od treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (w wyroku określonej także jako "decyzja lokalizacyjna" – s. 14 wyroku II SA/Sz 357/19). Sąd wojewódzki podkreślał, że samo uchwalenie planu miejscowego nie może być jednak przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Upzp), a co ma związek z ochroną praw nabytych wnioskodawcy. Jeżeli uzyskał on ostateczne, podlegające wykonaniu pozwolenie na budowę, może przystąpić do robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji ustalił, że plan miejscowy dla terenu objętego zaskarżoną decyzją został uchwalony po rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, który w dacie rozpatrywania odwołania skarżącej nie mógł się odnieść do ustaleń planu. MPZP wszedł w życie dniu 8 lipca 2019 r., zatem "w chwili badania przez Sąd (podkreślenie Sądu Naczelnego) zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, plan miejscowy dla terenu objętego zaskarżoną decyzją obowiązywał" (s. 15 zaskarżonego wyroku). W konkluzji motywów zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazano, że powodem uwzględnienia skargi jest wejście w życie planu miejscowego obejmującego swoim zakresem teren inwestycji, którego dotyczy "zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy", zaś wobec zarzutów skargi dotyczących wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a także naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Upzp oraz rozp. MI 2003 uznano, że nie miały wpływu na treść wydanego orzeczenia. Z tych powodów sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 tej ustawy. Zdaniem Sądu Naczelnego stanowisko sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe.

B. Uwzględnienie skargi nastąpiło z powołaniem się przez sąd pierwszej instancji na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, zatem sąd ten doszedł do przekonania, że Kolegium dopuścić się miało innego – niż dające podstawę wznowienia postępowania – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium w swej skardze kasacyjnej podważa ten zasadniczy pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, wedle którego wejście w życie MPZP po wydaniu zaskarżonej decyzji, uprawniać miało ten sąd do oceny istnienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 65 Upzp, gdy tryb ten jest zastrzeżony dla organów w odrębnym postępowaniu, które nie było i nie mogło być przedmiotem kontroli sądowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu eksponowano, że "przedmiotem kontroli sądowej powinien być stan prawny w tym stan zgodny z prawem miejscowym z dnia orzekania przez organ odwoławczy". W tym aspekcie skarga kasacyjna Kolegium zasługuje na uwzględnienie.

C. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uściślenia wymaga (a to w kontekście nieprecyzyjnego ujęcia zarówno w zaskarżonym wyroku, jak i w pismach procesowych stron), że z punktu widzenia przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej "zaskarżoną decyzją" była decyzja Kolegium z 31 stycznia 2019 r., nie zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy – decyzja organu I instancji. Słusznie skarżący kasacyjnie organ II instancji wskazuje, że – uwzględniając przedmiot sprawy administracyjnej – sąd administracyjny winien w ramach swej funkcji kontrolnej, brać pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1554/22, LEX nr 3480658). Nie jest także podważane, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 Ppsa, a mianowicie na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, co oznacza również, że zasadniczo nie podlega uwzględnieniu zmiana stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu kontrolowanego aktu (lub czynności) (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II GSK 345/18, LEX nr 3090170; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 1761/21, LEX nr 3512972).

D. W realiach przedmiotowej sprawy zaskarżona decyzja została wydana w dniu 31 stycznia 2019 r., zatem niesporne jest, że w tej dacie nie obowiązywał MPZP obejmujący teren planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia, a który wszedł w życie dopiero 8 lipca 2019 r. W tych okolicznościach nie mogło mieć znaczenia – z punktu widzenia wykonania funkcji kontrolnej sądu – obowiązywanie tegoż planu w dacie wyrokowania przez sąd pierwszej instancji. Sąd wojewódzki – co trafnie także podniesiono w skardze kasacyjnej Kolegium – nie mógł ponadto wypowiadać się meriti w kwestii sprzeczności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z przepisami obowiązującego dopiero od 8 lipca 2019 r. MPZP. Nietrafnie w odpowiedzi skarżącej na skargę kasacyjną SKO podnosi się, że plan ten obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonego wyroku w takim kontekście, jakoby było to – z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – okoliczność relewantna. Dodatkowo podkreśla skarżąca, że Rada Miejska w M. jeszcze przed złożeniem przez Inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy podjęła uchwałe o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu. Ta okoliczność, jak i uchwalenie oraz wejście w życie MPZP już po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium, muszą jednak być ocenione w aspekcie granic orzekania w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej jako okoliczności irrelewantne.

E. W zaskarżonym wyroku nie wskazano ponadto, jakie to przepisy miało Kolegium naruszyć, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Jedynym przepisem postępowania odnotowanym w motywach zaskarżonego wyroku było przywołanie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., oznaczającego kompetencję organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, do stwierdzenia – w oznaczonych uwarunkowaniach – wygaśnięcia decyzji administracyjnej, brak jednakowoż jasnej wypowiedzi sądu pierwszej instancji, iżby to ten przepis miałby zostać naruszony w zaskarżonej decyzji i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi po myśli przywołanego w kontrolowanym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zarazem w zaskarżonym wyroku uchylono się od rozważenia trafności obszernie sformułowanych zarzutów skargi, dochodząc do wniosku, że nie miały one znaczenia w sprawie. SKO nie mogło – rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy – orzekać w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organu gminy choćby z tej przyczyny, że wskazany przez sąd a quo przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. kompetencję zastrzega dla organu pierwszej instancji. Wejście w życie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego już po wydaniu w postępowaniu odwoławczym decyzji rozpoznającej odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji odwoławczej.

F. Ponieważ w zaskarżonym wyroku nie wskazano, jaki to przepis postępowania miałby w dacie orzekania naruszyć Kolegium, a który miałby uzasadniać zastosowanie sankcji uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., Sąd Naczelny uznaje, że doszło do naruszenia cyt. przepisu, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem.

G. Natomiast nie zasługiwała na uwzględnienie skarga kasacyjna Spółki.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 65 ust. 1 pkt 2 Upzp, skoro sąd pierwszej instancji nie wskazał w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia, aby skargę miał uwzględnić z powodu naruszenia tego przepisu, czy jakiegokolwiek innego przepisu prawa materialnego. Ponadto Spółka podnosi zarzut naruszenia tego przepisu kierując go wobec "organu administracji" (s. 3 skargi kasacyjnej Spółki – uwaga Sądu), jakby to wynikało z motywów środka odwoławczego – wobec Burmistrza M. W skardze kasacyjnej Spółki podnosi się bezczynność organu gminy, zarzucając brak wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I instancji, wobec sprzeczności jej ustaleń z treścią uchwalonego następczo MPZP. Skarżąca kasacyjnie Spółka w swej argumentacji w sporej części zdaje się przeto – choć formalnie zakwestionowano nią wyrok II SA/Sz 357/19 – zgadzać z argumentacją sądu a quo, gdy idzie o podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wobec faktu wejścia w życie MPZP.

H. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty odnośnie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 162 § 1 pkt 1 i § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 15 K.p.a. wyłuszczone w skardze kasacyjnej Spółki. Przepisów tych nie stosował sąd wojewódzki, a sposób sformułowania tych zarzutów wskazuje, że kierowane są nie wobec sądu pierwszej instancji, a organu gminy, gdy zaś mowa jest w środku zaskarżenia o naruszeniu art. 15 K.p.a. nie sposób jednoznacznie ustalić adresata takiego zarzutu. Skarga kasacyjna Spółki w tym aspekcie w istocie sprowadza się do przywoływania treści powołanych przepisów K.p.a.

I. Z podniesionych uprzednio powodów należało oddalić po myśli art. 184 Ppsa skargę kasacyjną Spółki, zaś uwzględnić – na podstawie art. 185 § 1 Ppsa skargę kasacyjną SKO, uchylając zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

Sąd wojewódzki będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a wiążącą się z nakazem orzekania w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa in principio).

J. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa, uwzględniając uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (360 zł).