Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1862/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 184, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 934/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.139.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 934/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z 31 sierpnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.139.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 17 czerwca 2021 r., nr WA.6740.69.4.2021 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z 17 czerwca 2021 r., po rozpoznaniu wniosku M. G. (dalej: inwestor, skarżąca) z 18 lutego 2021 r. o pozwolenie na budowę, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], obręb [...] gmina [...]. Organ wskazał, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 1997 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...], w gminie [...]. Działka objęta inwestycją znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem ZO, tj. teren strefy ochrony jeziora, na którym dopuszcza się zagospodarowanie zieleni o dowolnym przeznaczeniu, w tym zieleń: leśną, rekreacyjną i dekoracyjną, zagospodarowanie rolnicze w postaci użytków rolnych, związane z gospodarką wodną i rybacką oraz obiekty infrastruktury technicznej. Natomiast projekt budowlany obejmuje budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wprawdzie, jak zauważył organ, inwestor zaprojektował inwestycję zgodnie z opracowaniem urbanistycznym sporządzonym na podstawie ustaleń ww. uchwały, w którym wskazano, że działka objęta inwestycją położona jest na terenie 3/3 ML, tj. terenie indywidualnej zabudowy rekreacyjnej. Niemniej jednak zdaniem organu opracowanie to nie jest elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi odrębnego aktu prawa miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G..

Wojewoda [...] decyzją z 22 września 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę M. G. na powyższą decyzję, wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 645/21 uchylił decyzję Wojewody [...] z 22 września 2021 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że sprawie zaistniały wątpliwości co do położenia działki nr [...] w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały przez organy wyjaśnione. Dlatego też Sąd za konieczne uznał uzupełnienie materiału dowodowego o opracowanie urbanistyczne, na które powoływała się strona skarżąca.

Wojewoda [...] rozpoznając ponownie sprawę, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 31 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 17 czerwca 2021 r.

Organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania uzyskał od Burmistrza Miasta i Gminy [...] kopię opracowania urbanistycznego zatytułowanego "Opracowanie Urbanistyczne. Opracowanie wdrażające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w gm. [...] (uchwała nr [...] z 31.05.1997) dla terenów w J. oznaczonych w planie ML i ZO (fragment) na rysunku planu nr 1 (dz. nr [...], PP G.) z przeznaczeniem pod zabudowę rekreacyjną i zieleń". Jak ustalono opracowanie to sporządzono dla potrzeb określenia szczegółowych warunków zabudowy oraz warunków podziału nieruchomości na działki budowlane. Z rysunku nr 1 sporządzonego w skali 1:500, znajdującego się w opracowaniu urbanistycznym wynika, że działkę nr [...] (obecnie) obręb J., mniej więcej w połowie przedziela linia rozgraniczająca orientacyjna, dzieląc działkę na północną część przynależną do jednostki określonej symbolem 2/lbZO - teren strefy ochronnej jeziora i południową przynależną do jednostki określonej w opracowaniu 3/3ML - teren indywidualnej zabudowy rekreacyjnej wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi. Organ przyjął więc wyznaczoną na powyższym rysunku linię rozgraniczającą orientacyjną, która dzieli obecną działkę nr [...] niemalże w połowie, na północną część przynależną do jednostki urbanistycznej ZO i południową przynależną do terenu ML. Mając to na uwadze organ stwierdził, że projektowany budynek zlokalizowano w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem ML - tereny zabudowy rekreacyjnej. Powyższe zdaniem organu odwoławczego powoduje, że sporne zamierzenie budowlane nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ML.

Ustalając powyższe Wojewoda zauważył, że teren ML, na którym znajduje się działka nr [...], objęty jest "strefą ograniczenia 2-stopnia" oznaczoną odpowiednią szrafurą. Tym samym inwestycja musi spełniać również wytyczne dla tej strefy, gdyż strefa ograniczenia 2-stopnia wypełnia cały obszar ML na działce inwestycyjnej. Mając to na uwadze Wojewoda zauważył, że skoro projektowany budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, posiadającym parter i poddasze użytkowe (co wynika z przedłożonego projektu), to projektowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami planu dla terenu obejmującego "ograniczenia 2-stopnia", określonym w § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a stanowiącym, że wysokość budynku nie może przekroczyć jednej kondygnacji. Dodatkowo spadek połaci dachowych określono w projekcie na 33°, co także narusza ustalenia planu miejscowego, gdyż zgodnie z wytycznymi planu w strefie "ograniczenia 2 - stopnia" kąt nachylenia połaci dachu powinien mieć od 20° do 30°. A zatem, zdaniem Wojewody, z uwagi na niespełnienie wymogów planu miejscowego dotyczących wysokości budynku oraz kąta pochylenia połaci dachowych uzasadniona jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że działka nr [...], obręb J. położona jest na obszarze obowiązywania ustaleń uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] która w § 5 pkt 8 stanowi, że "na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, (...) z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej" (załącznik nr 1 do ww. uchwały w punkcie 36 wymienia Obszar Chronionego Krajobrazu Jeziora [...]). Organ zauważył, że cała działka nr [...] znajduje się w pasie 100 m od brzegu działki nr [...] tj. od brzegu Jeziora [...]. Powyższe zdaniem Wojewody powoduje, że budynek rekreacyjny objęty projektem zlokalizowano w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Przy czym organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od zasady zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, uregulowane w § 7 ust. 5 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma również zastosowania § 9 ww. uchwały, ponieważ z prawem nabytym mamy do czynienia wówczas, gdy inwestor uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę, co nie miało miejsca w tej sprawie. Tym samym Wojewoda stwierdził, że budowa budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obręb J. narusza zakaz wynikający z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [....], co dodatkowo uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła M. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę rozszerzył badane w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlanego przesłanki o uchwałę Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r. Tymczasem uprzednio organ badał przesłanki z ww. przepisu i nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości. Ocena ta poddana była także kontroli sądowoadministracyjnej. Tak więc przy ponownej ocenie zgodności zabudowy z przepisami organ mógł ograniczyć się jedynie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 maja 2023 r. uznał skargę za zasadną i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody [...] jak też decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 645/21, a zatem nie naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W powyższym wyroku Sąd wskazał bowiem na konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o opracowanie urbanistyczne w celu jednoznacznego ustalenia położenia działki nr [...] w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ZO - jak twierdziły organy, czy ML - jak twierdziła strona skarżąca), co zostało w sprawie wykonane. Natomiast z uwagi na braki postępowania dowodowego Sąd w wydanym wcześniej wyroku nie odnosił się do kwestii dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu dla strefy 3/3 ML ani też z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. Pom z 2016 r., poz. 2942). Ocena tej zgodności możliwa była bowiem dopiero po ustaleniu, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, że planowana inwestycja położona jest na terenie zabudowy rekreacyjnej oznaczonej na planie symbolem ML (3/3 ML), co miało miejsce już po wydaniu wyroku przez Sąd, w toku ponownego postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...]. Przy czym Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia położenia działki inwestycyjnej w odpowiedniej jednostce ewidencyjnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest już na obecnym etapie postępowania sporna.

A zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń Wojewoda mógł przystąpić do analizy zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla danego terenu jak i przepisami odrębnymi, do czego zobowiązywał go art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Przy czym do innych aktów prawa miejscowego wskazanych w ww. przepisie należało zaliczyć m.in. plan ochrony dla parku krajobrazowego oraz uchwały wyznaczające strefy ochrony krajobrazu, którą w tej konkretnej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonując wskazanej powyżej analizy Wojewoda doszedł jednak do błędnego przekonania, że realizacja planowanej inwestycji będzie naruszała wynikający z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora. Wojewoda pominął bowiem treść § 9 ww. uchwały, który stanowi, że "niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały", bezpodstawnie przyjmując, że z prawem nabytym mamy do czynienia tylko wówczas, gdy inwestor uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z brzmienia § 9 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r. wynika, że w sytuacji kolizji postanowień tej uchwały z regulacjami już obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prawodawca dał pierwszeństwo miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wejścia uchwały w życie.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazał, że uprawnienie skarżącej do zagospodarowania zabudową rekreacyjną działki nr [...] obręb J. istniało w momencie wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Wynikało ono bowiem z § 11 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 1997 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w gminie [...], zezwalającego na zagospodarowanie rekreacyjne, w tym obiektami letniskowymi, terenów zabudowy rekreacyjnej ML, na których położona jest działka inwestycyjna. A zatem w ocenie Sądu wobec jednoznacznej treści § 9 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] wyłączona została możliwość stosowania do działki inwestycyjnej zakazu wynikającego z § 5 pkt 8 tej uchwały.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że Wojewoda prawidłowo zbadał zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego ustalenia dla miejsc oznaczonych na rysunku planu jako objęte "ograniczeniami 2-stopnia", słusznie przyjmując, że teren 3/3 ML, na którym położona jest działka inwestycyjna, leży w strefie ograniczeń 2-stopnia. Sąd zauważył, że z § 23 pkt 3 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny wynika, że na działce inwestycyjnej dopuszczalna jest wyłącznie budowa budynku o jednej kondygnacji, a kąt nachylenia połaci dachu powinien wynosić od 20° do 30°. Tak więc skoro projektowany budynek, jak wynika z przedłożonego do zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, zawiera dwie kondygnacje: parter i poddasze użytkowe, a dodatkowo przewidziano kąt nachylenia połaci dachu 33°, to zdaniem Sądu Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany narusza § 23 pkt 3 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Wojewoda omyłkowo wskazał na § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skutkiem dokonania powyższych ustaleń powinno być zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a nie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy odmownej decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzone przez Wojewodę [...] wady projektu budowlanego w zakresie braku zgodności z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są bowiem tego rodzaju, że mogłyby podlegać usunięciu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, ale skarżąca do takiego usunięcia nie została wezwana. W postanowieniu z 1 kwietnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy organ pierwszej instancji wskazując skarżącej, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZO (teren strefy ochrony jeziora), wezwał ją tylko do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 1997 r. Tymczasem Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji wskazał na inne nieprawidłowości aniżeli stwierdzone przez organ pierwszej instancji, tj. na niezgodność projektu budowlanego z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc charakter stwierdzonych naruszeń obligował Wojewodę do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji w celu zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

A zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie naruszono art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy procedury administracyjnej - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał również na naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż o stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowościach skarżąca dowiedziała się dopiero z ostatecznej decyzji tego organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak też decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, poprzez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na:

a) naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 8 oraz § 6 w zw. z § 9 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] poprzez uznanie, że działka nr [...] nie jest objęta zakazem budowy w linii 100 m od brzegu jeziora [...], a to dlatego, że inwestorka swoje uprawnienia nabyła na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w gminie [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 maja 1997 r., uzupełnionego o opracowanie urbanistyczne z 2013 r., które uprawniają inwestora do zabudowy na terenie oznaczonym symbolem ML obejmującym działkę [...], podczas gdy w dacie podejmowania ww. uchwały w miejscach oznaczonych na rysunku planu "obszar chronionego krajobrazu" (obejmujących także obszar jeziora [...]) obowiązywała, wprowadzająca ograniczenia w zagospodarowaniu, uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...], w której wskazano, iż "warunki lokalizacji inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu nie mogą być sprzeczne z uchwałą wymienioną w punkcie 1, bez względu na szczegółowość przepisów planu". Granica obszaru chronionego krajobrazu na terenach objętych planem, dostosowana odpowiednio do skali rysunków planu, ma charakter obowiązującego przepisu zgodnie z uchwałą wymienioną w punkcie 1 (pkt 4 § 21 uchwały).

Zatem obowiązująca w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w gminie [...] na obszarach m.in. krajobrazu chronionego, uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 kwietnia 1985 r. w sprawie utworzenia parków krajobrazowych oraz obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1985 r., nr 10, poz. 600, zmieniona rozporządzeniem Nr 4/97 Wojewody [...] z dnia 28.04.1997 r. Dz. Urz. Woj. [...] z 1997 r., Nr 7, poz.43), już wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu na obszarze, na którym zlokalizowana jest inwestycja;

b) naruszeniu art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że organ odwoławczy wobec stwierdzenia, iż projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 23, powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, aby ten ponownie rozpatrując sprawę wezwał inwestorkę do doprowadzenia projektu do zgodności z ustaleniami planu, podczas gdy działanie takie, byłoby uzasadnione tylko wówczas gdyby zmierzało do wydania pozwolenia na budowę, tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy ewentualne doprowadzenie projektu do zgodności z planem w zakresie kondygnacji i kąta nachylenia połaci dachu i tak nie mogłoby doprowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na naruszenie innego aktu prawnego jakim jest uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r.;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ uniemożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ani nie wskazał stronie przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, czym organ naruszył prawa strony w sposób rażący, skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zapewnił stronie czynny udział, a zatem cel określony w art. 10 § 1 oraz w art. 79a k.p.a. został osiągnięty. Wojewoda [...] przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy poznał stanowisko skarżącej i odniósł się do niego w swym rozstrzygnięciu. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż do naruszenia skutkującego uchyleniem decyzji dochodzi jedynie wówczas, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarówno z treści odwołania, jak i załączonych przez stronę dokumentów nie wynika, aby wnosiły one istotne okoliczności dla sprawy, a także nie wynika z nich, aby wskazane uchybienie miało wpływ na podjęte przez Starostę [...] rozstrzygnięcie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że utrzymano w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem charakter stwierdzonych w toku postępowania odwoławczego niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 23 obligował Wojewodę do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji w celu zastosowania dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy naruszenia owe zostały dostrzeżone i ocenione przez organ odwoławczy, jednakże wezwanie to pozostawałoby bez wpływu na wynik postępowania z uwagi na naruszenie uchwały Sejmiku Województwa [...];

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie p.p.s.a. środki kontroli legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, która mogłaby skutkować uchyleniem obu decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 5 pkt 8 oraz § 6 w zw. z § 9 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem przyjął, że działka inwestycyjna nr [...] nie jest objęta określonym w § 5 pkt 8 ww. uchwały zakazem budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko Wojewody w tym zakresie. Stwierdzić bowiem należy, że istotne znaczenie dla dokonania powyższego ustalenia miała treść § 9 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., z którego wynika, że "niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały". Przepis ten wprost wymienia prawa nabyte na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. A zatem prawodawca podejmując powyższą uchwałę w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu województwa [...] przewidział sytuację, w której dojść może do kolizji jej postanowień z regulacjami już obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i kolizję tę rozstrzygnął właśnie w § 9 dając pierwszeństwo miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały. W sprawie bezsporne jest, że w dniu wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r. na terenie objętym sporną inwestycją obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z 31 maja 1997 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w gminie [...] w której to uchwale w § 11 zezwolono na zagospodarowanie rekreacyjne, w tym obiektami letniskowymi, terenów zabudowy rekreacyjnej ML, na których (co w sprawie bezspornie ustalono i co nie jest kwestionowane) położona jest działka inwestycyjna. A zatem w momencie wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] skarżąca posiadała uprawnienie do zagospodarowania zabudową rekreacyjną działki nr [...] obręb J.. Powyższe powoduje, że wobec jednoznacznej treści § 9 uchwały Sejmiku Województwa [...] z 25 lipca 2016 r., nr [...], przepis § 11 uchwały Rady Miejskiej w [...] z 31 maja 1997 r., nr [...] wyłączał możliwość stosowania do działki inwestycyjnej zakazu wynikającego z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r.

Za bezzasadną uznać zatem należy podnoszoną w skardze kasacyjnej argumentację, że Sąd dokonując wskazanych wyżej ustaleń powinien był uwzględnić obowiązującą w dacie podejmowania uchwały Rady Miejskiej w [...] z 31 maja 1997 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...] w gminie [...], uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 26 kwietnia 1985 r., nr [...] w sprawie utworzenia parków krajobrazowych oraz obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa [...], która wprowadzała ograniczenia w zagospodarowaniu na obszarze, na którym zlokalizowana jest inwestycja. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w dacie wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] oraz w dniu złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 26 kwietnia 1985 r., nr [...] już nie obowiązywała, a zatem jej uregulowania nie mogły być stosowane w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w nowej uchwale Sejmiku Województwa [...] z 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], jak wskazano powyżej prawodawca dał pierwszeństwo obowiązującym w dniu wejścia uchwały w życie miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisom nie obowiązującej już uchwały z 26 kwietnia 1985 r., nr [...]. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem przyjęto, że projektowana inwestycja nie naruszała postanowień uchwały Sejmiku Województwa [...] z 25 lipca 2016 r., nr [...].

Powyższe powoduje, że na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Wojewody, prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji i kąta nachylenia połaci dachu. Ustalenia te, wbrew twierdzeniom Wojewody, uzasadniały zatem w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, aby organ ten rozpoznając ponownie sprawę wezwał inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 (w niniejszej sprawie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast z art. 35 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. A zatem przepis art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wyraźnie stanowi, że organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że wezwanie powinno konkretnie wskazywać nieprawidłowości wynikające z przedłożonego projektu budowlanego. Musi ono być więc jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku, mając na uwadze skutek niezastosowania się przez inwestora do wezwania.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji skorzystał wprawdzie z instytucji przewidzianej w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jednak ze względu na zakwestionowany przez organ odwoławczy podczas ponownego rozpoznawania sprawy zakres objętych usunięciem nieprawidłowości, nie można powiedzieć, że organ pierwszej instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami obowiązującego prawa w zakresie wyczerpującym istotę tej sprawy. Natomiast tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane powinien być co do zasady wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie powyższego przepisu nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. A zatem z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie mógł bez prawidłowo zastosowanego trybu z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wydać merytorycznej decyzji w sprawie.

Prawidłowo stwierdził więc Sąd pierwszej instancji, że wydanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stanowiło nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale uchybiało też przepisom procedury administracyjnej – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając z kolei na uwadze, że naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest pochodną naruszenia przepisów prawa materialnego, to w sytuacji gdy nie naruszono przepisów prawa materialnego to nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji słusznie bowiem stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., gdyż żaden z rozpatrujących sprawę organów nie umożliwił inwestorowi przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie utrwalił w aktach sprawy przyczyn tego stanu rzeczy, ani nie wskazał stronie przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Naruszenie tych przepisów miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, gdyż o dostrzeżonej przez Wojewodę [...] niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 25 lipca 2016 r., nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] skarżąca dowiedziała się po raz pierwszy dopiero z ostatecznej decyzji tego organu. Nie miała zatem możliwości przedstawić organowi swojego stanowiska w tych kwestiach, co powoduje, że pozbawiona została prawa do tzw. ostatniego słowa. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej i dostrzegając naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, zasadnie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Nie doszło więc do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.