Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 409/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: art. 126, art. 250, art. 251 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r., nr uchwała Nr 052/g127/D/24 w przedmiocie orzeczenia o nieważności zapisów uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 28 lutego 2024 r. Rada Miasta Starogard Gdański podjęła uchwałę Nr LXVIII/775/2024 w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy elewacjach budynków wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Powyższa uchwała wpłynęła do RIO w dniu 4 marca 2024 r., zaś w dniu 27 marca 2024 r. była przedmiotem badania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku.

Organ nadzoru - uznając, że powyższa uchwała jest obarczona wadami o charakterze istotnego naruszenia prawa - uchwałą Nr 052/gl27/D/24 z dnia 27 marca 2024 stwierdził jej nieważność w części, tj. w zakresie następujących zapisów: § 3 pkt 2, § 6 ust. 4, § 7 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 1 w zakresie słów "w uchwale określającej" oraz pkt 1, 2 i 3, a także jej § 11 i § 12.

Zdaniem Kolegium Izby postanowienia § 3 pkt 2, § 6 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, które wskazują na możliwość refundacji poniesionych wcześniej kosztów, tj. wydatkowanych na zadania zakończone (refundacja nakładów poniesionych na wykonanie prac przy zabytku, które zostały przeprowadzone w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku), a zatem przed wejściem w życie badanej uchwały), w sposób istotny naruszają przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z poźn. zm.) w związku z art. 126 oraz art. 250 i art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z poźn. zm.).

W wyżej powołanej uchwale organ nadzoru zakwestionował również § 10 ww. uchwały w zakresie słów: "w uchwale określającej" oraz jego pkt 1, 2 i 3, które to zapisy precyzują elementy, jakie powinna zawierać uchwała w zakresie udzielenia dotacji konkretnemu, uprzednio wybranemu, beneficjentowi dotacji z uwagi na to, że zapisy te - zdaniem organu nadzoru - wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z wyżej powołanych względów, tj. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku zakwestionowało również § 11 regulujący kwestię rozliczenia oraz zwrotu dotacji niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a także § 12, który nakłada na organ wykonawczy gminy dodatkowe obowiązki, które nie mają związku z zasadami udzielania przedmiotowych dotacji.

Na przedmiotową uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku Gmina Miejska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie.

W skardze z dnia 20 kwietnia 2024 r. przytoczono przepis art. 76 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego ust. 1 pkt 1 i 2 wynika, że dotacja może być udzielona na dofinansowanie:

1) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ustalonych na podstawie kosztorysu zatwierdzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zostaną przeprowadzone w roku złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji lub w roku następującym po roku złożenia tego wniosku;

2) nakładów koniecznych na wykonanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, które zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji.

Jak wskazano w przedmiotowej skardze, zgodnie z ww. zapisem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotacja może być udzielona na prace, które zostały wykonane w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie dotacji. Zdaniem skarżącej, przepis art. 76 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to powszechnie obowiązujący przepis prawa stanowiący lex specialis w stosunku do zapisów art. 126 ustawy o finansach publicznych oraz art. 250 tej ustawy. W skardze z dnia 20 kwietnia 2024 r. skarżąca podkreśliła, że przepis art. 76 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost wskazuje, że dotacja może być udzielona na prace już wykonane przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Powyższe, zdaniem skarżącej, wynika również wprost z art. 72 ust. 2 cytowanej ustawy, który stanowi, że wniosek o udzielenie dotacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wnioskodawca może złożyć po przeprowadzeniu wszystkich prac lub robót przy zabytku wpisanym do rejestru, określonych w pozwoleniu wydanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że podjęta przez organ gminy uchwała Nr LXVIII/775/2024 Rady Miasta Starogard Gdański w sprawie zasad udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane na podstawie art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy elewacjach budynków wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków jest zgodna z Regulaminem rozpatrywania wniosków oraz udzielania i rozliczania dotacji celowej, stanowiącym załącznik do Zarządzenia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 67 z dnia 15 października 2021 r. na lata 2022 i 2023, który w § 2.1 lit b stanowi, że dotacja może być udzielona na prace które "zostały przeprowadzone w okresie trzech lat poprzedzających rok złożenia wniosku (tzw. refundacja)".

W ocenie skarżącej, argumentacja Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w zakresie niezgodności zapisów uchwały Nr LXVIII/775/2024 Rady Miasta Starogard Gdański z art. 250 ustawy o finansach publicznych jest nietrafiona, bowiem nie uwzględnia specyfiki prac związanych z pracami konserwatorskimi, restauratorskimi oraz robotami budowlanymi przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków zgodnie z art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

We wstępie zwrócić uwagę należy, że pomimo tego, iż Gmina Miejska zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w całości, to przedstawione w niniejszej skardze zarzuty odnoszą się wyłącznie do bezzasadnego - zdaniem gminy - zakwestionowania przez organ nadzoru zapisów wskazujących na dopuszczalność refundowania dotacją poniesionych uprzednio bez beneficjenta kosztów, tj. postanowień § 3 pkt 2, § 6 ust. 4, § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr LXVIII/775/2024 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy elewacjach budynków wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Z uwagi na powyższe, Sąd przypomina, że jako materialnoprawną podstawę podjęcia ww. uchwały organ stanowiący gminy miejskiej wskazał przepis art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem w "trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale". Wyżej powołany przepis przyznaje radom gminy (miasta), radom powiatu oraz sejmikom województwa kompetencję do udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, na zasadach określonych w podjętej przez niej uchwale, ale w trybie określonym odrębnymi przepisami, tj. przepisami ustaw samorządowych oraz przepisami ustawy o finansach publicznych.

Rację ma organ, że z powyższego wynika, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały dotacyjnej musi odbywać się w każdym przypadku z poszanowaniem zasad określonych w ustawach ustrojowych oraz w ustawie o finansach publicznych, w tym z uwzględnieniem regulacji wynikających z przepisu art. 126, art 250 oraz art. 251 tej ustawy.

Jak z kolei wynika z definicji zawartej w art. 126 ustawy o finansach publicznych, dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest między innymi to, że podlegają szczególnym zasadom rozliczania.

Natomiast zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych z umowy w sprawie udzielenia dotacji ma wynikać w szczególności: wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

Sąd podziela w tej sytuacji ocenę dokonaną przez RIO, że wymienione regulacje ustawowe nie przewidują możliwości "refundowania" z budżetu gminy/miasta wydatków poniesionych na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków przed zawarciem umowy. Z istoty dotacji celowej wynika bowiem, że może ona być wykorzystana przez beneficjenta w związku z realizacją zadania publicznego wyłącznie na wydatki ponoszone po zawarciu umowy o dotację, zaś wyjątek od powyższej zasady musi wynikać z przepisów ustawowych.

Trafnie przy tym, w ocenie Sądu, organ wskazał, że dotacja celowa przeznaczona na finansowanie lub dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków finansowana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego służyć powinna realizacji zadania publicznego przez jej beneficjenta, jako zadania przyszłego po udzieleniu dotacji. Okoliczność taka więc wyklucza, co do zasady, refinansowanie poniesionych już wydatków przez podmioty, które miałyby taką dotację otrzymać.

Istotny w sprawie jest także przepis z art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Skoro udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy, zasadą jest, że wykorzystanie dotacji może nastąpić tylko poprzez zapłatę za zrealizowane zadania wynikające z umowy o dotację, a więc wykonane po jej podpisaniu. Pojęcie "zapłata za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona" nie obejmuje swym zakresem zatem refundacji wydatku poniesionego przez beneficjenta ze środków pochodzących z dotacji przed zawarciem umowy, chyba że co innego wynika z odrębnych regulacji.

Sąd podziela przy tym stanowisko wynikające z orzeczeń sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu uchwały, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Po 95/19) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Łd 951/17). Zasadnym było również odwołanie się przez organ do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. (sygn.. akt II GSK 954/15), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dotacja to wydatek redystrybucyjny, na coś przyszłego, a wyraźnie odstępstwa, jeśli je dopuścić, muszą wynikać z przepisów ustawy. Zdaniem Sądu, cechą istotną dotacji w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych jest bowiem istnienie zadania publicznego, a odstępstwa od ustawowej definicji określonej ww. przepisem muszą wynikać z ustawy.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zasadnie Kolegium Izby orzekło nieważność § 3 pkt 2, § 6 ust. 4 i § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały, jako naruszających art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami w związku z art. 126 oraz art. 250 i art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Sąd przy tym podziela pogląd, iż nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, zgodnie z którymi wyżej powołana interpretacja, jaka została zaprezentowana w uchwale organu nadzoru, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 76 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jak słusznie bowiem zauważył organ przepis art. 76 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami, podobnie jak i wcześniejsze przepisy zawarte rozdziale 7, odnoszą się bowiem do dotacji udzielanych z budżetu państwa, a nie dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W przepisach tych określono, jakiemu podmiotowi może zostać udzielona dotacja, przez kogo i na jaki cel. Dopiero przepis art. 81 ustawy wskazuje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w trybie określonym odrębnymi przepisami podejmuje uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji. Zwrócić uwagę należy, że ust. 2 wyżej powołanego przepisu art. 81 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami znajduje się odniesienie wyłącznie do art. 77 tej ustawy. Powyższe potwierdza, że przepisy art. 74-80 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami odnoszą się do dotacji udzielanych z budżetu państwa, a nie, jak w przedmiotowym przypadku, do dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Inne rozumienie wymienionych przepisów prowadziłoby do uznania, że w art. 81 ust. 2 ww. ustawy zastosowano niepotrzebne odesłanie do art. 77 tej ustawy oraz pozostawałoby w sprzeczności z przyjętą na użytek wykładni prawa koncepcją racjonalnego ustawodawcy. Skoro bowiem prawodawca w art. 81 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami zamieścił wyłącznie odesłanie do przepisu art. 77 tej ustawy, to przyjąć należy, że było to celowym zabiegiem ustawodawcy.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 76 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami jest wyjątkiem od ogólnej zasady, w myśl której dotacja może być udzielana wyłącznie na zadania przyszłe, gdyż istotą dotacji celowych w myśl art. 126 ustawy o finansach publicznych jest ich udzielanie na finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych, nie zaś na zwrot wydatków poniesionych na realizację zadań.

Mając powyższe na względzie oraz biorąc pod uwagę fakt, że dotacja jest wydatkiem redystrybucyjnym, zaś wyraźne odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów ustawy, to przyjąć należy, że przepis art. 76 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami nie znajdzie zastosowania do dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o przepis art. 81 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami, ponieważ ustawodawca takiego wyjątku nie przewidział.

Mając to na uwadze należy więc podkreślić, że Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. nie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 76 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami, gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania do uchwał podjętych na podstawie art. 81 tej ustawy, a więc i również nie znajdzie zastosowania do uchwały Nr LXVI 11/775/2024 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 lutego 2024 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy elewacjach budynków wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Sąd nie podziela także poglądu strony skarżącej, zgodnie z którym uchwała Kolegium Izby narusza postanowienia zarządzenia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 67 z dnia 15 października 2021 r. na lata 2022 i 2023, gdyż wyżej wymienione zarządzenie nie odnosi się do dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o wyżej wymieniony przepis art. 81 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami. Ponadto zarządzenie to nie zostało wymienione jako materialnoprawna podstawa podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Z tych względów przepisy tego zarządzenia nie znajdują zastosowania w przedmiotowym przypadku.

Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku nie narusza przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami, gdyż nie przewidują one możliwości udzielania dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na refundację wydatków poniesionych przed dniem podpisania umowy o udzielenie dotacji. Każda dotacja bowiem zgodnie z definicją prawną określoną w ustawie o finansach publicznych ma służyć finansowaniu lub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadań, które istnieją w dacie przyznania prawa do ich finansowania lub dofinansowania, zaś wyraźne odstępstwa muszą wynikać z przepisów ustawy. Takim przepisem nie jest z kolei art. 76 ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami, gdyż swoim zakresem przedmiotowym obejmuje dotacje udzielane z budżetu państwa, a nie z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga nie jest zasadna , na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.