Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 862/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 431/21 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lipca 2021 r. nr UP-606/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., o sygn. akt I SA/Op 431/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę SW (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lipca 2021 r., nr UP-606/2021, w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przesłanek do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, przewidzianej w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.u.s.").

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 15 lipca 2021 r., pomimo braku naruszenia w ocenie organu rentowego przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i § 3, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365 - dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."), co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie (wynik sprawy).

W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik organu uznał, że Skarżący nie zakończył definitywnie działalności, która może zostać wznowiona i być źródłem dochodu. Zdaniem organu w związku z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego sytuacja materialna Strony poprawiła się, a środki pozostające do dyspozycji rodziny przewyższają poziom minimum socjalnego. Wcześniej Strona nie zgłaszała problemów z regulowaniem zadłużenia, a Sąd pierwszej instancji pominął fakt przyznania ulgi w postaci rozłożenia zadłużenia na raty.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Strony poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

2.2. Strona w odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej, podkreślając, że zadłużenie powstało w wyniku niedopatrzenia i błędnej interpretacji przepisów o zawieszeniu działalności gospodarczej. Zadłużenie było spłacane w układzie ratalnym do sierpnia 2021 r., jako przejaw dobrej woli. W związku z opieką nad starszą i schorowaną matką Strona obecnie nie pracuje i utraciła możliwość uzyskiwania dochodu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej.

3.1. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym, służącym wzruszeniu rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a zatem musi spełniać wymogi ustawowe, określone w art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 P.p.s.a. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Zawarte zatem w petitum niniejszej skargi kasacyjnej sformułowanie naruszenia przepisów "w szczególności" nie uprawnia Sądu odwoławczego do domniemywania intencji strony i samodzielnego uzupełniania, czy też konkretyzowania zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10). Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd związany jest wskazanymi w niej podstawami i odniesie się wyłącznie do regulacji prawnych powołanych w zarzutach kasacyjnych.

3.2. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć m.in. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polegała obraza prawa materialnego, tj. przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Brak wskazania, czy chodziło o błędną wykładnię czy wadliwe zastosowanie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pełne odniesienie się do tego zarzutu i czyni go bezskutecznym.

3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty procesowe rozpatrywane w łączności z powyższym przepisem prawa materialnego oraz wraz z uzasadnieniem skargi kasacyjnej także nie zasługują na uwzględnienie. W petitum skargi kasacyjnej powołano ogólne zasady postępowania administracyjnego, czyli zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów (art. 8 K.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.), dopuszczalności dowodów (art. 75 § 1 K.p.a.) oraz regulację dotyczącą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu powyższe przepisy nie zostały przez organ naruszone, a uzasadnienie uchylonej przez WSA decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Poza sporem jest, że prawem do zastosowania przedmiotowej ulgi, czyli umorzenia należności, dysponuje w niniejszej sprawie organ. Zatem nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek do przyznania ulgi może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Strony. Jednak swoboda w podejmowaniu rozstrzygnięcia jest ograniczona koniecznością dokonania szczegółowej analizy danych zebranych w sprawie pod kątem wskazanych w przepisie dyrektyw wyboru oraz prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami procedury z K.p.a. Dlatego też sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzała się do zbadania, czy wydanie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w szczególności, czy materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i czy rozważno wszystkie występujące w sprawie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na udzielenie bądź nie spornej ulgi, a w konsekwencji, czy decyzja nie nosi cech dowolności.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, pomijając istotne wydatki Strony, czym uchybiono podstawowym zasadom postępowania z K.p.a., a w konsekwencji argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie jest przekonująca.

Pozbawione podstaw są twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę udzielonej Stronie ulgi w postaci układu ratalnego. Okoliczność ta została dostrzeżona przez WSA i opisana w zaskarżonym wyroku. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że powyższa ulga wyklucza zastosowanie kolejnej. Skarżący informował organ o problemach zdrowotnych matki - SW już w 2018 r. i dołączył do akt sprawy dokumentację medyczną (dotyczącą niepełnosprawności oraz trwałej niezdolności matki do samodzielnej egzystencji). Okoliczność ta była też znana organowi już w 2018 r., co wynika wprost z treści orzeczenia WSA w Opolu z dnia 6 listopada 2019 r., o sygn. akt I SA/Op 262/19, znanego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Z akt sprawy wynika, że Strona od 21 grudnia 2020 r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.971,- zł miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Powyższej okoliczności nie można jednak, jak czyni to organ, zinterpretować jako "poprawa sytuacji materialnej rodziny". Organ pomija, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki. Powyższe świadczenie ma na celu pomóc podopiecznemu, a w następstwie jedynie częściowo zrekompensować utracony dochód. Chodzi bowiem o możliwość opieki nad osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i co oczywiste środki te winny być przeznaczane na utrzymanie tej osoby, a nie poprawę sytuacji materialnej rodziny. Rację ma także Sąd pierwszej instancji, że zawieszenie działalności gospodarczej jest faktycznie okresową rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej, czyli zatrudnienia, ale w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiała mieć charakter trwały. Jak trafnie wskazał WSA instytucja utraty dochodu ma znaczenie dla oceny, czy osobie wnioskującej przysługuje prawo do danego świadczenia, które jest uzależnione od kryterium dochodowego. Zdaniem organu środki jakimi dysponuje Strona (w kwocie 3.716,82 zł miesięcznie) przewyższają poziom minimum socjalnego, które dla 2-osobowego gospodarstwa wynosiło wówczas 2.101,27 zł, co oznacza, że sytuacja materialna nie wskazuje na stan zagrożenia bytu. Tymczasem rolą organu było zbadanie, czy ustalony dochód umożliwia opłacenie należności (w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.), czego nie uczyniono. Autor skargi kasacyjnej nie podważył trafnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ nie dokonał dogłębnej analizy sytuacji Skarżącego w kontekście przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. Możliwość podjęcia w przyszłości działalności gospodarczej przez Stronę, słusznie oceniono w zaskarżonym wyroku jako hipotetyczną, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argument ten jest oderwany od rzeczywistości. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zestawiając ówczesne dochody Skarżącego, sytuację materialną i stan zdrowia oraz wiek matki, istniała realna możliwość dokonania spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach zgromadzonych przez organ brak jest danych dotyczących wydatków związanych z chorobą (chorobami) matki Strony, czego w skardze kasacyjnej nie podważono. Koszty utrzymania w przypadku osoby chorej i niezdolnej do samodzielnej egzystencji, określono w zaskarżonym wyroku jako ponadprzeciętne. Natomiast organ w skardze kasacyjnej przemilczał opisane powyżej odstąpienie od rozważenia wszystkich koniecznych wydatków Skarżącego. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji dostrzegł potrzebę uwzględnienia po stronie wydatków zakupów związanych z żywnością, lekarstwami, środkami czystości, podstawowym ubraniem, obuwiem oraz z zapewnieniem niepełnosprawnej matce wszystkich rzeczy potrzebnych do godnego funkcjonowania w warunkach znacznego stopnia niepełnosprawności i braku zdolności do samodzielnej egzystencji. Dodatkowo nie zbadano, czy i jakie Strona ponosi wydatki związane z transportem podopiecznej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, WSA w Opolu miał na uwadze charakter kontrolowanej decyzji wydanej w ramach "uznania administracyjnego" i słusznie wyjaśnił, że nie pozwala to na dowolność w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania w realiach niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano błędu w twierdzeniu Sądu pierwszej instancji co do braku starannego i rzetelnego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji Skarżącego. Nie ustalenie przez organ pełnej skali comiesięcznych wydatków związanych z koniecznym utrzymaniem podopiecznej Skarżącego powoduje, że obraz sytuacji materialnej Strony jest co najmniej niepełny. W konsekwencji nie sposób ustalić, czy Strona jest w stanie uregulować zaległe składki bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i niepełnosprawnej matki. Wobec braku niezbędnych ustaleń, w szczególności co do pełnej faktycznej sytuacji materialnej Skarżącego i jego rodziny, uprawnione jest rozważenie, czy odmowa udzielenia przedmiotowej ulgi leży w interesie społecznym.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z przywołanych regulacji procesowych wynika, że organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania) obowiązany jest do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla rozpoznania sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, czyniąc to swobodnie, ale nie dowolnie (art. 80 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ nie zastosował powyższych zasad, a nastąpiło to poprzez nieuwzględnienie pełnej sytuacji majątkowej Skarżącego po stronie wyższych wydatków w związku z chorobą matki. Skarżący kasacyjnie organ nie podważył ani ujawnionych braków w materiale dowodowym, ani oceny przyjętej w zaskarżonym wyroku. Wobec powyższego zarzut naruszenia powyższych przepisów procesowych uznać należało za bezzasadny.

3.4. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., który stanowi regulację wynikową, a przez to jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę przez WSA nie jest jedynie skutkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. W skardze kasacyjnej nie opisano i nie wykazano także istotnego wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy, co czyni ten zarzut chybionym.

3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

M. Bejgerowska P. Piszczek J. Wegner