Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1887/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1567/19 w sprawie ze skargi S. "[...]" na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 czerwca 2019 r. nr DO-II.4612.79.2018.PO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w Warszawie na rzecz S. "[...]" kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1567/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ogrodowego "Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z 14 czerwca 2019 r. nr DO-ll.4612.79.2018.PO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Ministra Rozwoju na rzecz Stowarzyszenia Ogrodowego "Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]" (dalej: "Stowarzyszenie Ogrodowe") kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania S. (dalej: "Skarżąca kasacyjnie", "[...]). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędne zastosowanie lub pominięcie gdzie uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z:

a) art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym wyroku, iż decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] z 26 września 1985 r. (dalej: "decyzja z 26 września 1985 r.), została wydana z pominięciem procedury określonej k.p.a., w tym w szczególności pominięcie przy wydawaniu decyzji [...], co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a.;

b) art. 11 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym wyroku faktu, iż decyzja z 26 września 1985 r. nie posiada szczegółowego uzasadnienia, co powoduje iż decyzja posiada uzasadnienie pozorne co narusza zasadę przekonywania;

c) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym wyroku faktu, iż decyzja z 26 września 1985 r. została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 7 k.p.a.;

d) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonym wyroku, iż decyzja z 26 września 1985 została wydana przez niewłaściwy organ podczas gdy Skarżący wskazał na etapie postępowania przez organami administracyjnymi, iż winna być wydana przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicowego [...] gdzie w aktach sprawy brak upoważnienia do wydania przedmiotowej decyzji przez Zastępcę Kierownika z upoważnienia Naczelnika, co skutkowało błędną odmową stwierdzenia nieważności decyzji;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji i błędne przyjęcie, iż skoro w decyzji z 26 września 1985 r. wskazano prawidłową podstawę prawną do przekazania nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców przedmiotowego gruntu przeznaczonego pod ogrody działkowe, to samo zawarcie w treści decyzji sformułowania "zarząd" zamiast prawidłowego "użytkowanie", w realiach niniejszej sprawy nie może być rozumiane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, ale należy je zakwalifikować jako "zwykłe" naruszenie prawa;

f) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Minister przy wydawaniu uchylonej decyzji naruszył przedmiotowe przepisy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy uchylona decyzji Ministra nie była obarczona powyższymi wadami i nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów;

2. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58, dalej: "ustawa z dnia 6 maja 1981 r.") poprzez uznanie, iż przepis ten stanowił podstawę prawną do ustanowienia nieodpłatnego użytkowania podczas gdy przepis ten nie przewidywał oddania nieruchomości przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe w zarząd, a w użytkowanie;

b) art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej: "ustawa o gospodarce gruntami"), na podstawie którego [...] nabyła z mocy prawa prawo zarządu przedmiotowym gruntem z dniem 1 sierpnia 1985 r. poprzez jego pominięcie przy wyrokowaniu.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyrok i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Związek Działkowców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Należy wskazać, iż w zarzucie oznaczonym jako "e", dotyczącym naruszenia przepisów postępowania "poprzez ich błędne zastosowanie lub pominięcie" wskazuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis – wbrew stanowisku zajętemu w środku odwoławczym – nie jest przepisem proceduralnym. Choć bowiem umieszczony został w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny. Z tego powodu, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – co do zasady – powiązać ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ale jako naruszenie prawa materialnego. Poza tym wyjaśnić też należy, że zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno towarzyszyć obligatoryjne dokładne określenie przepisów prawa, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego. Wypadało zatem bezwzględnie powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim konkretnym przepisem (przepisami) prawa rażąco – w ocenie Skarżącej – naruszonego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Na wstępnie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2275/17, źródło CBOSA). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, źródło CBOSA).

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności, które mają charakter nieostry, dlatego granica pomiędzy wydaniem decyzji bez podstawy prawnej a wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa może być trudna do uchwycenia.

Zatem przed przystąpieniem do oceny zarzutów należ wskazać, iż Wojewoda (dalej: "Wojewoda") decyzją z 4 czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 26 września 1985 r. zaś Minister decyzją z 14 czerwca 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji z 26 września 1985 r. Organ odwoławczy uznał, orzekając reformatoryjnie, że kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję wydano bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa wobec zaistnienia kwalifikowanej wady prawnej wymienionej w art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Zatem rolą Sądu I instancji była kontrola decyzji Ministra w zakresie prawidłowości oceny decyzji z 26 września 1985 r., nr WG-lll-8224a/24/85, orzekającej o przekazaniu w bezpłatny zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Polskiego Związku Działkowców (dalej: "PZD") terenu niezabudowanego położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, w odniesieniu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, co prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, obowiązujących - co należy z całą stanowczością podkreślić - w dacie ich podejmowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 717/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2880/22, źródło CBOSA).

W tym miejscu należy wskazać, iż jako podstawą prawną decyzji z 26 września 1985 r. był art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Przepis ten w dacie wydawania kwestionowanej decyzji brzmiał następująco: "Grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa".

Użytkowanie stanowi ograniczone prawo rzeczowe (art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, (Dz. U. z 1964, nr 16, poz. 94, ze zm., dalej: "k.c.")). Źródłem ograniczonego prawa rzeczowego mogą być różne zdarzenia prawne: czynność prawna (umowa), orzeczenie sądowe i decyzja administracyjna. Podkreśla się w doktrynie, że możliwe jest wreszcie, w określonych szczególną normą przypadkach, powstanie ograniczonych praw rzeczowych na podstawie decyzji administracyjnej. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., U 6/99, zgodnie z art. 245 k.c., do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego przynajmniej dla oświadczenia właściciela, który obciąża swoją nieruchomość. Niezachowanie tej formy powoduje bezwzględną nieważność czynności prawnej, z tym, że przepisy szczególne regulujące użytkowanie nieruchomości państwowych, obowiązujące równolegle z prawem rzeczowym, a później z Kodeksem cywilnym, przewidywały także inną formę oddawania w użytkowanie, a mianowicie decyzję administracyjną.[...]. Decyzja administracyjna, niejako zastępująca akt notarialny, była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania gruntu państwowego na rzecz organizacji społecznej. W braku umowy zawartej w formie aktu notarialnego organizacje społeczne nie mogły wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia cywilnoprawnego, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla nich tego prawa (zob. OTK 1999, Nr 7, poz. 159). Ponadto zgodnie z art. 24 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 maja 1981 r., PZD był samodzielną i samorządną organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną. Istotne jest zaś, że grunty stanowiące własność Państwa przekazywane były w nieodpłatne użytkowanie PZD przez terenowe organy administracji państwowej z mocy art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. PZD nie posiadał statusu państwowej jednostki organizacyjnej a ustanowione na jego rzecz użytkowanie było ograniczonym prawem rzeczowym mieszczącym się w kategorii innych rodzajów użytkowania, którą przewiduje rozdział IV działu II księgi II kodeksu cywilnego (przepisy ogólne o użytkowaniu), o ile to użytkowanie nie jest inaczej uregulowane odrębnymi przepisami. W omawianym przypadku tymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, w której regulując użytkowanie na rzecz PZD wprowadzono pewne odrębności w stosunku do użytkowania unormowanego w kodeksie cywilnym (zob. E. Kremer, Problematyka prawna użytkowania gruntów w pracowniczych ogrodach działkowych. Zagadnienia wybrane, KPP 1998, z. 1, s. 152). Zatem użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 6 maja 1981 r. jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 k.c.) i to niezależnie od źródła jego powstania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1397/05, źródło CBOSA).

Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż nie można uznać za prawidłowe stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji o wyłączeniu trybu decyzyjnego przy przekazywaniu w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod ogródki działkowe w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Artykuł ten wskazywał organ administracji, który w sposób władczy miał orzec o prawach innego podmiotu. Zatem ustanowienie użytkowania na rzecz Polskiego Związku Działkowców w 1985 r. w formie decyzji administracyjnej było w świetle cytowanego art. 8 dopuszczalne. Sąd I instancji zatem prawidłowo przyjął, iż oceniana decyzja nie została wydana z bez podstawy prawnej.

Jednakże organ odwoławczy uznał, orzekając reformatoryjnie, że kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji natomiast przyjął, iż oceniana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, źródło CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10, 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, źródło CBOSA).

Skoro instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego to oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, źródło CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, decyzja z 1985 r. nie dotyczyła jednak "oddania terenu w zarząd" w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., bowiem z jej treści wynika, że podstawą jej wydania był art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. Zawierała wprawdzie sformułowanie "przekazać bezpłatnie w zarząd", ale to sformułowanie w powiązaniu z dalszą jej treścią wyraźnie odnosi się do stanu faktycznego uregulowanego w art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zauważyć należy, że sentencja i merytoryczne uzasadnienie decyzji stanowią jedność. Z całej treści decyzji wynika ocena faktów, celów i skutków rozstrzygnięcia oraz wskazanie prawidłowej podstawy prawnej, a w ocenie sądu oznacza to, że osnowa decyzji nie może ona podlegać ocenie sama, ale łącznie z uzasadnieniem jako całość.

Ponadto w prawidłowej ocenie Sądu I instancji, skoro w decyzji z 26 września 1985 r. wskazano prawidłową podstawę prawną do przekazania nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców przedmiotowego gruntu przeznaczonego pod ogrody działkowe, to samo zawarcie w treści decyzji sformułowania "zarząd" zamiast prawidłowego "użytkowanie", w realiach niniejszej sprawy nie może być rozumiane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, ale należy je zakwalifikować jako "zwykłe" naruszenie prawa.

Także nie doszło do naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami. Trzeba mieć przy tym na względzie pierwotne brzmienie wskazanego przepisu: "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Oddanie nieruchomości państwowej w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej powodowało, że taka nieruchomość nie należała do: rad narodowych i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. PZD nie posiadał statusu państwowej jednostki organizacyjnej i ustawa o gospodarce gruntami nie miała zastosowania w kontekście nadzorowanej decyzji. Grunty stanowiące własność Państwa przekazywane były w nieodpłatne użytkowanie PZD przez terenowe organy administracji państwowej z mocy art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r.

Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie na czym polega istota rozpoznawanej sprawy, w tym tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i wyczerpująco swe stanowisko umotywował. Wobec powyższego brak było powodów pozwalających uznać za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

W tym miejscy jeszcze raz należy wskazać, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Kontynuując powyższe rozważania stwierdzić też przyjdzie, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna w sensie materialnym, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna o charakterze procesowym (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane z obiema sferami, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną "materialną", po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej, wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13, źródło CBOSA). Nadto punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesienie spornych między organem a Skarżącą kwestii objętych wcześniej prowadzonym postępowaniem administracyjnym i żądanie ich ponownej oceny w ramach złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ze wskazaniem że zebrane dowody były niewystarczające, a dokonana na ich podstawie ocena była nieprawidłowa, z uwagi na rażące naruszenie przez organy przepisów art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w istocie zmierza do powtórnej weryfikacji zebranego materiału dowodowego i jego oceny, a w konsekwencji, do ponownego rozpoznania co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tymczasem, jak wcześniej była o tym mowa, procedowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest w oparciu o odrębną podstawę prawną i nie może koncentrować się na gromadzeniu, czy uzupełnianiu dowodów, czynieniu bądź rekonstruowaniu ustaleń faktycznych a następnie ich ocenie, tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) zasadniczo należą do takich wadliwości, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, nie stanowią "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo, co już zostało powiedziane, przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Tego rodzaju elementy nie wystąpiły w kontrolowanej sprawie. Zatem do uchybień prawu procesowemu nie doszło.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy, a cechą szczególną tej sprawy jest istotna z punktu widzenia prawnego okoliczność, iż grunty stanowiące własność Państwa przekazywane były w nieodpłatne użytkowanie PZD przez terenowe organy administracji państwowej z mocy art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie neguje zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ale zwraca uwagę, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09 (źródło CBOSA) zapadł w innej indywidualnej sprawie, a ponadto wskazany w nim stan faktyczny nie jest adekwatny do będącego przedmiotem rozpoznania.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.