Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 42/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 309/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. nr LXXIII/1497/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Kielce na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 309/23, oddalił skargę T. sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. Nr LXXIII/1497/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Rada Miasta Kielce w dniu 16 marca 2023 r., działając na podstawie art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538), zwanej dalej specustawą mieszkaniową oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr LXXIII/1497/2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w Kielcach. Integralną część uchwały stanowią załączniki: nr 1 - określający granice terenu inwestycji objętego wnioskiem oraz obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; nr 2 - planowany sposób zagospodarowania terenu; nr 3 - plansza rozbiórek i przekładek sieci; nr 4 - koncepcja urbanistyczno-architektoniczna - zagospodarowanie terenu; nr 5, 6, 7, 8, 9, 10 - rzuty poszczególnych kondygnacji budynku; nr [...] - schemat przekroju; nr 12, 13, 14, 15, 16, 17 - wizualizacja proponowanej zabudowy.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że wnioskiem z 21 grudnia 2022 r. inwestor Y. S.A. zwrócił się o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej. Wniosek po zweryfikowaniu pod względem formalnym został wraz z dołączonymi do niego dokumentami zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Kielce. Jednocześnie określono formę, miejsce i termin składania uwag. Informację o złożonym wniosku podano do publicznej wiadomości także w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez rozwieszenie ogłoszeń przy ul. (...) i (...), w rejonie planowanej inwestycji. Na podstawie art. 7 ust. 12 i 13 specustawy mieszkaniowej powiadomiono odpowiednie organy o możliwości przedstawienia opinii oraz na podstawie art. 7 ust. 14 i 15 specustawy wystąpiono o uzgodnienia do wniosku. W uzasadnieniu opisano szczegółowo stanowiska uprawnionych organów.

W oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego organ wyjaśnił, że w mieście Kielce istnieje niezaspokojony popyt na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem. Niedobór dotyczy mieszkań relatywnie tanich, budowanych dla ludzi o niskich dochodach. Warunkiem wyjściowym do powstania takich mieszkań jest lokalizacja potencjalnych inwestycji mieszkaniowych w obszarach z istniejącą infrastrukturą techniczną, dostępną i wydolną komunikacją, budowa z wykorzystaniem tanich technologii, przy obniżonym standardzie.

Zgodnie ze stanowiskiem organu planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce, gdzie obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Dla przedmiotowego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren w granicach inwestycji nie jest objęty formami ochrony przyrody i krajobrazu.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła w dniu 24 kwietnia 2023 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w K., powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie uchwały pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy Kielce;

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działki nr [...] mogłyby zostać w pełni zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr 247/2022, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w Kielcach, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami [...]";

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez: a) zezwolenie zaskarżoną uchwałą na realizację inwestycji o nazwie wprowadzającej w błąd, albowiem zamierzenie inwestora opisane we wniosku to w istocie nie jeden budynek, a dwa odrębne budynki, bowiem z samej okoliczności połączenia "segmentów" podziemnym garażem czy fundamentami, nie wynika, że taki obiekt nabiera charakteru pojedynczego samodzielnego budynku;

- wprowadzenie zaskarżoną uchwałą w błąd co do charakteru istniejącej i planowanej zabudowy na działce skarżącego od północy sąsiadującej z terenem inwestycji poprzez dołączenie do zaskarżonej uchwały wizualizacji zamierzenia objętego uchwałą nie uwzględniającej zabudowy działki sąsiadującej, a prezentującej w miejscu powstającej zabudowy tereny zielone;

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz zaniechanie upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami. W obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że interes prawny i jego naruszenie skarżąca upatruje w tym, że jej działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, na którym przewiduje się planowaną zabudowę, zaś przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpłynie na sposób korzystania z prawa własności. W szczególności uwzględniając fakt, że planowana zabudowa znajduje się od strony południowej zrealizowanych oraz będących w trakcie realizacji budynków, będzie ona miała istotny wpływ na zacienianie oraz nasłonecznienie budynków sąsiadujących, których położenie w układzie północno-południowym nie zakładało realizacji wyższych budynków od strony południowej, tj. od jedynej strony, od której zrealizowane i będące w realizacji budynki uzyskują naturalny dostęp do światła dziennego. Procedowane w trybie specustawy zamierzenie budowlane, według skarżącej Spółki, pogorszy warunki nasłonecznienia powstającej na jej działce jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Zamierzenie budowlane skutkować będzie budową budynków mieszkalnych o wysokości do 28,5 m, tj. wysokości o prawie 50% wyższej od zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do pierwszego zarzutu Rada wskazała, że wynikająca między innymi z danych statystycznych (lokalne dane GUS) analiza porównawcza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Kielc wskazuje na tendencję spadkową liczby mieszkańców przy jednoczesnym wzroście oddawanych do użytku mieszkań (np. w 2021 r. ubyło niemal 2000 mieszkańców Kielc w porównaniu z końcem 2020 r., a oddano do użytkowania 1173 nowe mieszkania). Zgodnie z dostępnymi danymi statystycznymi z okresu ostatnich 12 lat i prognozami na przyszłość, liczba mieszkańców Kielc zmniejsza się rocznie o około 1000 osób, a jednocześnie oddawanych jest do użytkowania około 1000 nowych mieszkań, z czego można wnioskować, że dynamika przyrostu mieszkań w odniesieniu do liczby ludności jest duża. Zwrócono jednak uwagę na brak w obrocie rynkowym mieszkań relatywnie "tanich", dla osób o niskich dochodach, a także na niedobór mieszkań przeznaczonych pod wynajem. W analizie zauważono istnienie w Kielcach dużego, starzejącego się zasobu mieszkań zrealizowanych w technologii wielkopłytowej, uzasadniającego tworzenie zasobu mieszkań realizowanych w zmodyfikowanych technologiach tradycyjnych. Podkreślono także potrzebę rozwoju rynku mieszkaniowego jako stymulatora ogólnego rozwoju gospodarczego gminy Kielce, utrzymującego i stwarzającego nowe miejsca pracy. Przed podjęciem uchwały radni mogli zapoznać się z danymi zarówno na temat stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, jak również z potrzebami oraz możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że przedkładana uchwała jest zgodna z przywołaną na wstępie ustawą i nie narusza przepisów odrębnych.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Rada wskazała, że nawet jeżeli decyzję o warunkach zabudowy uznać za gwarancję zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy to gwarancja taka nie może być decydującą przesłanką podjęcia przez radę gminy uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W ocenie rady, w tym wypadku decydujące znaczenie ma samodzielna ocena potrzeb mieszkaniowych gminy, a więc w praktyce ma charakter uznaniowy. Przywołując treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. rada stwierdziła, iż "ostateczne" decyzje o warunkach zabudowy nie stanowią przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej.

W odniesieniu do trzeciego zarzutu podkreślono, że postępowanie prowadzono zgodnie z przepisami specustawy, której art. 14 wprost wyłącza stosowanie przepisów k.p.a. Zgodnie z przepisami specustawy nazwę inwestycji proponuje inwestor, natomiast ingerencja organu w jej treść jest ograniczona. W obiegu prawnym funkcjonują zaś obok siebie przykłady nazywania analogicznych inwestycji jako pojedynczego budynku, jak i dwóch odrębnych budynków, a prawo budowlane definiując pojęcie budynku, nie rozstrzyga jednoznacznie tej kwestii.

Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej do projektu uchwały dołączono uzasadnienie sygnowane przez Prezydenta Miasta Kielce, pomimo że w specustawie mieszkaniowej nie ma bezpośredniego wymogu sporządzenia takiego dokumentu. Uzasadnienie aktu prawa miejscowego, zgodnie z wykładniami prawnymi i przyjętą praktyką legislacyjną, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które w zasadzie pełni rolę informacyjną i może być brane pod uwagę przy dokonywaniu wykładni celowościowej przepisów aktu prawa miejscowego, jeżeli nie będzie można dokonać wykładni językowej przepisów.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny i zindywidualizowany charakter nie jest aktem prawa miejscowego. Sąd potwierdził legitymację skargową na zasadzie art. 101 u.s.g. Planowana inwestycja dotycząca zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obejmuje dwa segmenty o wysokości każdego z nich do 28,5 m, z minimalną liczbą mieszkań: 120 i maksymalną liczbą mieszkań: 183 oraz niezbędną ilością miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i rowerów. Z uwagi na charakter i skalę planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, może ona powodować utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącą Spółkę i w tym znaczeniu ma ona interes prawny wynikający z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, uprawniający do udziału w charakterze strony.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały pozwoliła stwierdzić, że nie została ona podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że procedura określona w specustawie mieszkaniowej została zachowana, a Rada Miasta Kielce wypełniła obowiązki przewidziane w przepisach.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, przewidzianą w art. 7 ust. 4 specustawy przesłankę, tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium, należy oceniać w ramach uznania administracyjnego. W tym kontekście brak jest podstaw prawnych do kwestionowania stanowiska Rady Miasta Kielce wyrażonego w oparciu o dane GUS, co do niezaspokojonego popytu na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem w mieście Kielce. To, że skarżąca nie zgadza się z wnioskami organu w tym zakresie, nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można również, przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 4 specustawy, kierować się podnoszoną w skardze okolicznością, że ewentualne potrzeby mieszkaniowe Kielc na terenie działki nr [...] mogą zostać zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Po pierwsze dlatego, że przesłanka z art. 7 ust. 4 dotycząca stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie odnosi się do konkretnej działki tylko do terenu gminy. Po drugie zaś to inwestor występując o pozwolenie na budowę dla inwestycji mieszkaniowej ma możliwość wyboru reżimu prawnego, w jakim dojdzie do przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowej. Jednocześnie przepisy specustawy mieszkaniowej nie wprowadzają zakazu podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej obejmującej teren, co do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także argumentów skarżącej Spółki, że w istocie inwestor zamierza realizować dwa, a nie jeden budynek i przez to wprowadza organ w błąd. Z załączników do uchwały, w tym koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynika bowiem, jaki obiekt jest przedmiotem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z danymi inwestora, planowany budynek ma posiadać wspólne fundamenty, wspólny strop oraz wspólną kondygnację w postaci parkingu podziemnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na etapie ubiegania się o podjęcie uchwały o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor określa rodzaj planowanej zabudowy i trudno zarzucić, że takiej inwestycji nie będzie realizował. Przyjęcie takiej uchwały, zgodnie z art. 25 ust. 1 specustawy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale nie jest tożsame z wydaniem zgody na realizację inwestycji. Na etapie podejmowania uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ nie bada również warunków nasłonecznienia powstałej lub mającej powstać zabudowy na działce sąsiadującej z działką, na której ma powstać nowa inwestycja. Rozwiązania dotyczące wysokości inwestycji mieszkaniowej organ ustala zaś w odniesieniu do obowiązujących standardów urbanistycznych. Zgodnie z uchwałą nr LVII/1128/2022 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r. poz. 832) Rada Miasta Kielce, wprowadzając podział miasta na strefy w § 1 ust. 4 ww. chwały określiła, że położone w strefie W (gdzie znajduje się działka inwestora nr [...], obręb [...]) budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 21 kondygnacji nadziemnych. Z załączonej do zaskarżonej uchwały koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynika, że powyższy wymóg został spełniony.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wprowadzającej w błąd wizualizacji poprzez przedstawienie działki skarżącej Spółki jako niezabudowanej. Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd wskazał, że z art. 6 ust. 1 i następnych specustawy wynika, że przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowej wymaga sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, lecz organ samą koncepcją nie jest związany. Jak wskazuje się w doktrynie, sporządzenie koncepcji ma na celu jedynie zobrazowanie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej. Znajdująca się w aktach sprawy koncepcja urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną osobę zgodnie z art. 6 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Skarżąca w toku procedowania nad wnioskiem składała do niego uwagi w trybie art. 7 ust. 11 specustawy wskazując, że w obszarze sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji zrealizowany został lub w niedalekiej przyszłości zostanie zrealizowany szereg inwestycji mieszkaniowych, które w pełni zaspokoją aktualne potrzeby mieszkaniowe gminy. Powyższa uwaga znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wraz ze stwierdzeniem, że wszystkie uwagi, opinie uzgodnienia oraz pisma dotyczące sprawy zostały przekazane inwestorowi i Radzie Miasta Kielce. Twierdzenie zatem, że radni głosujący nad przedmiotową uchwałą mogli zostać wprowadzeni w błąd nie zasługiwało na uwzględnienie.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów k.p.a., o czym stanowi art. 14 specustawy mieszkaniowej. Nieuprawniony jest zatem zarzut podniesiony w pkt 4 petitum skargi dotyczący naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego Sąd wojewódzki zauważył, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, a okoliczność, że nie jest ona zgodna ze stanowiskiem skarżącej nie świadczy o jej wadliwości.

W odniesieniu do zarzutu braku uzasadnienia w powiązaniu z zaniechaniem upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji wskazał, że dane GUS są ogłaszane, udostępniane i rozpowszechniane na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 773). Nie istnieje zatem konieczność "upublicznienia materiałów źródłowych uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały", skoro dane GUS mają charakter oficjalnych danych statystycznych i są powszechnie dostępne w formach przewidzianych w art. 37 ww. ustawy (np. elektronicznej platformy udostępniania wynikowych informacji statystycznych i innych zasobów informacyjnych, publikacji w wydawnictwach Głównego Urzędu Statystycznego i urzędów statystycznych oraz innych organów i podmiotów prowadzących badania statystyczne). Ponadto, przepisy specustawy nie zawierają warunków dotyczących konieczności upubliczniania takich materiałów źródłowych.

W skardze kasacyjnej T. sp. z o.o., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 1, art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez wadliwe, wybiórcze i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na: a) lakonicznym odniesieniu się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzecznej z prawem i trwale niewykonalnej z uwagi na niezgodne z przepisami prawa określenie charakteru planowanego zamierzenia budowlanego jako jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości planowana inwestycja obejmuje dwa budynki mieszkalne wielorodzinne połączone jedynie wspólną halą garażową; b) zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji rozpoznania i oceny prawnej zarzutów skargi związanych z nieprawidłowym określeniem rzeczywistego charakteru zamierzenia budowlanego, podczas gdy przedmiotowe zarzuty przesądzały o wadliwości zaskarżonej uchwały;

2. art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i w konsekwencji na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż zaskarżona uchwała naruszała następujące przepisy prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w zw. z art. 1 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, poprzez użycie w sentencji zaskarżonej decyzji wprowadzającego w błąd i nieznanego prawu pojęcia "budynku o dwóch segmentach", podczas gdy prawidłowym opisem zamierzenia inwestora byłoby odwołanie się do pojęcia "budynku" w rozumieniu prawa budowlanego oraz określenie zamierzenia budowlanego jako budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z funkcją usługową, co odzwierciedlałoby charakter zamierzenia oraz nie wprowadzałoby Rady Miasta w błąd, co do faktycznego charakteru inwestycji, co sprawia, iż na podstawie zaskarżonej uchwały nie będzie możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę niesprzecznej, zarówno z obowiązującymi przepisami, jak i z treścią uchwały;

b) art. 7 ust. 4 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały poprzez podjęcie uchwały:

- pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy Kielce;

- pomimo zmniejszającej się liczby mieszkańców gminy przy jednoczesnym przyroście ilości oddawanych mieszkań oraz przy braku konkretnego, co wskazuje na brak zasadności podejmowania nadzwyczajnych środków przewidzianych specustawą;

- zawierającej lakoniczne i pozorne uzasadnienie spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, którego wysoki stopień ogólności sprawia, iż nie może zostać uznane za wykazujące spełnienie tej przesłanki;

c) art. 7 ust. 4 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., poprzez wydanie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy: - ewentualne potrzeby mieszkaniowe gminy Kielce na terenie działki nr [...] mogłyby zostać w pełni zaspokojone na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr 247/2022, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach z usługami (w tym usługi handlu w segmencie frontowym o powierzchni sprzedaży do 500 m2) z garażem podziemnym i drogą pożarową o długości 95,0 m, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w Kielcach, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami [...]", w związku z czym podjęcie zaskarżonej uchwały było zbędne i nie prowadziło do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, a jedynie do zaspokojenia partykularnych interesów inwestora zainteresowanego podjęciem zaskarżonej uchwały;

- podstawowym celem inwestora wnioskującego o podjęcie uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych było zwiększenie parametru wysokości inwestycji względem ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy;

d) art. 5 ust. 3 specustawy poprzez podjęcie uchwały o zezwoleniu na lokalizację inwestycji mieszkaniowej o bardzo intensywnym parametrach zabudowy w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce dla obszaru w granicach inwestycji jedynie na zasadzie wyjątku dopuściło mieszkalnictwo, co uzasadniało umiarkowanie w określaniu parametrów inwestycji na obszarze, gdzie tego rodzaju zabudowa zgodnie z zapisami studium miała charakter wyjątkowy.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., o orzeczenie co do istoty sprawy i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną X S.A. wniosła, na podstawie art. 178 p.p.s.a., o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., o jej oddalenie, a także "zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.". Zdaniem inwestora, wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia warunków formalnych przewidzianych przepisami p.p.s.a. dla tego środka zaskarżenia, a tym samym nie powinna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim, skarga kasacyjna nie spełnia wymogów z art. 176 p.p.s.a., bowiem nie zawiera uzasadnienia sformułowanych w niej zarzutów. Sama skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania w petitum naruszonych, zdaniem skarżącej Spółki, przepisów prawa oraz ogólnego uzasadnienia pozbawionego takich koniecznych elementów, jak wskazanie na czym konkretnie naruszenie danego przepisu polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania), a także, wskazania sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia, na czym polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, jak również wskazania jak, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powinien on być rozumiany i stosowany (zarzuty dotyczące prawa materialnego). Inwestor wskazał, że we wniesionej skardze kasacyjnej wadliwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Spółki, wskazane braki mają charakter istotny oraz nieusuwalny, a zatem przesądzają o niemożności merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się "z ostrożności procesowej" do zarzutów "materialnych" skargi kasacyjnej inwestor wskazał, że uprzednie uzyskanie w odniesieniu do terenu objętego zaskarżoną uchwałą decyzji ustalającą warunki zabudowy nie ma znaczenia dla oceny zgodności uchwały z prawem. Ponadto, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut próby obejścia prawa jest bezzasadny i nielogiczny z uwagi na fakt, że w celu uzyskania uchwały lokalizacyjnej inwestor musi spełnić więcej wymogów niż przy ubieganiu się o decyzję o warunkach zabudowy.

Polemizując z zarzutem, jakoby zamierzenie inwestycyjne określone jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dwóch segmentach" w istocie dotyczyło dwóch odrębnych budynków, inwestor wyjaśnił, że planowany budynek ma posiadać wspólne fundamenty, wspólny strop oraz wspólną kondygnację w postaci parkingu podziemnego (co wynika z załącznika do uchwały). Obiekt budowlany, którego - z punktu widzenia konstrukcyjnego - najistotniejsze elementy są wspólne, nie może zostać uznany jako dwa niezależne budynki. Wspólna kondygnacja, strop oraz fundamenty sprawiają, że budynki pozostają od siebie zależne nie tylko z punktu widzenia funkcjonalnego, ale również konstrukcyjnego. Ewentualna wada takiego obiektu, tkwiąca na przykład w fundamencie lub stropie, stanowiłaby zagrożenie nie dla jednego, lecz dla obydwu segmentów, co potwierdza zależność konstrukcyjną dwóch części budynku.

W piśmie procesowym z 23 stycznia 2024 r., pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki uzupełnił uzasadnienie sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy. Skarżąca wskazała, że szczegółowa analiza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r., udostępnionego na stronie internetowej Kielce BIP, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium. W planszy kierunków studium tereny objęte zaskarżoną uchwałą zostały oznaczone kolorem różowym i opisane jako: "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa istniejące/rozwojowe". W ocenie skarżącej, w studium wyodrębniono kategorię terenów zabudowy mieszkaniowej wysokiej oraz niskiej intensywności oraz tereny z dopuszczalną funkcją usług mieszkalnictwa, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że pojęcie terenu z dopuszczeniem realizacji funkcji mieszkalnictwa nie jest tożsame z pojęciem terenu zabudowy mieszkaniowej. W studium wyraźnie wyodrębniono bowiem te dwie kategorie, co powoduje iż mają one odmienne znaczenie. Pełnomocnik Spółki podkreślił, iż pojęcie "mieszkalnictwa" nie powinno być utożsamiane z "terenami zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy wysokiej intensywności". Tymczasem planowana inwestycja ma charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności, o czym w szczególności przesądzają parametry związane z wysokością i powierzchnią zabudowy - znacząco większej od zabudowy mieszkaniowej dopuszczonej dotychczas na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 5 sierpnia 2022 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, pod pojęciem terenu przeznaczonego pod usługi mieszkalnictwa należy rozumieć przede wszystkim tereny przeznaczone na realizację zadań własnych gminy w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, które to zadania zostały wprost określone w art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. Rodzaj dopuszczonej uchwałą zabudowy w żaden sposób nie obejmuje zatem funkcji usług mieszkalnictwa realizowanych w ramach zadań własnych gminy. Pod pojęciem "usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa" wśród przeważającej funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych nie mieści się bowiem dopuszczenie funkcji zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy wysokiej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również sprzeczność ze studium w aspekcie wymogu zachowania przeważające funkcji tego obszaru jako funkcji produkcyjno – magazynowej i usług technicznych, co potwierdziła analiza własna przeprowadzona przez skarżącą.

Do pisma procesowego z 6 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki dołączył kopię opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach, nr VIII/03/2023, z 4 stycznia 2023 r., która została sporządzona w toku procedury ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zdaniem Spółki, Komisja podzieliła jej stanowisko o sprzeczności uchwały ze studium. W pkt 8 opinii zwrócono bowiem uwagę na kwestię wymaganej przez ustawodawcę zgodności wniosku z przeznaczeniem terenu w studium, które definiuje przedmiotowy obszar jako produkcyjno-magazynowy i usług technicznych z dopuszczenie usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa. W ocenie Komisji, zabudowa mieszkaniowa w tym rejonie została dopuszczona warunkowo, sankcjonując w istocie istnienie intensywnej przyulicznej zabudowy mieszkaniowej lokowanej wzdłuż ulicy (...). Realizacja intensywnej zabudowy wielorodzinnej w tym rejonie stała się możliwa ze względu na brak wymogu prawnego zgodności ze studium w procedurze ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2024 r. inwestor ustosunkował się do stanowiska skarżącego kasacyjnie przedstawiając wykładnię art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej zwłaszcza w zakresie rozumienia wymogu "niesprzeczności ze studium", która zachodzić może tylko wówczas, gdy jest oczywista i nie budząca wątpliwości. Zdaniem inwestora, z taką sprzecznością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Realizacja inwestycji mieszkaniowej z wykorzystaniem dopuszczalnych odstępstw nie może być bowiem oceniana jako naruszająca kierunki rozwoju zabudowy wskazane w studium. W odniesieniu do analizy przeważającego rodzaju zabudowy na terenie objętym inwestycją w kontekście jej zgodności ze studium inwestor wskazał, że okoliczność, że w danym momencie jakaś funkcja jest przeważająca na tym obszarze nie oznacza, że planowane zagospodarowanie terenu narusza postanowienia studium. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie co do tego, że na terenie przeznaczonym w studium pod mieszkalnictwo można realizować jedynie inwestycje gminne uznano za nadużycie nie znajdujące potwierdzenia w zapisach studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych przez inwestora X S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 21 grudnia 2023 r. zarzutów dotyczących kwestii formalnych skargi kasacyjnej, które, w ocenie Spółki, uzasadniały jej odrzucenie.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazując zasadniczo, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały, co doprowadziło do wadliwego w swej istocie, bo akceptującego akt naruszający prawo materialne, oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia. W petitum skargi kasacyjnej skarżąca wskazała przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, których naruszenie zarzuciła oraz sformułowała wnioski. Natomiast w części zatytułowanej "Uzasadnienie" skarżąca kasacyjnie zawarła argumentację wyjaśniającą uprzednio postawione zarzuty w zakresie wprowadzającego w błąd określenia inwestycji mieszkaniowej, braku spełnienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, dysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, której przedmiotem jest inwestycja tożsama z inwestycją objętą uchwałą oraz sprzeczności uchwały ze studium. Pomimo tego, że w sformułowanym uzasadnieniu w sposób opisowy i ogólny odniesiono się do zarzucanych nieprawidłowości to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiono jednak ich istotę w sposób dostatecznie zrozumiały i umożliwiający ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

Nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych czy też ich nieporadne uzasadnienie, które jednak oddaje istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych.

Usprawiedliwiona jest ta podstawa kasacyjna, w ramach której wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podsumowując, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem we wszystkich wymaganych prawem materialnym aspektach.

Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Powyższe uchybienia dodatkowo muszą odnosić się do tych kwestii w sprawie, których ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) ma pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Tylko bowiem uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, a prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (tak wyrok NSA z 20 marca 2024 r., II OSK 1621/21).

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola uchwały nie była kompletna, albowiem pominięto te aspekty uchwały, które mają kluczowy wpływ na ocenę jej legalności. Taka wadliwość wyroku stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, bo nie pozwala ona na pełną kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W niniejszej sprawie kontrolą legalności objęto uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dalej uchwała lokalizacyjna) wydaną w trybie i na zasadach określonych w specustawie mieszkaniowej. Badając legalność uchwały lokalizacyjnej sąd, stosownie do normatywnego wzorca kontroli zawartego w specustawie mieszkaniowej, zobligowany był do sprawdzenia, czy została ona podjęta zgodnie ze sformułowanymi w niej wymogami formalnoprawnymi i materialnoprawnymi, w tym m.in. czy nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jedną bowiem z zasadniczych przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały lokalizacyjnej jest stwierdzenie jej niesprzeczności ze studium, co wynika z przepisu art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Przepis art. 5 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Powyższe oznacza, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, jedynym aktem z zakresu planowania przestrzennego, do którego należało odnieść projektowane postanowienia uchwały lokalizacyjnej w celu nadania im treści niesprzecznej z postanowieniami studium. Przy tym wskazać należy, że pomimo ogólnego charakteru studium, które jest aktem wytyczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie zawierającym ustaleń o charakterze kategorycznym, nie można uznać, że jego postanowienia są wyłącznie niewiążącymi zaleceniami, sugestiami bądź wytycznymi. Ze względu na przepis art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej ustaleń studium nie można traktować jako prawnie niewiążących przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej.

W treści uzasadnienia sporządzonego do zaskarżonej uchwały lokalizacyjnej Rada Miasta Kielce stwierdziła, że uchwała nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. (z późn. zm.), przytaczając w tym zakresie fragment postanowień studium, według których obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno – magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa".

W tych warunkach zadaniem Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie powyższych twierdzeń celem ustalenia, czy podjęta uchwała nie jest sprzeczna ze studium w takim sensie, że jej postanowienia nie doprowadzą do zmiany wyznaczonych w studium kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów, i czy nie narusza tym samym art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Swoje oceny Sąd zobligowany był odzwierciedlić w uzasadnieniu wyroku. Wymagało to skonfrontowania całokształtu postanowień studium, zarówno części tekstowej, jak i graficznej, z postanowieniami uchwały lokalizacyjnej.

W niniejszej sprawie co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 12) zawarto stwierdzenie, że "inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce", co świadczyłoby, że Sąd stwierdził niesprzeczność uchwały z postanowieniami studium potwierdzając tym samym spełnienie wymogu z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, ale w żaden sposób tego stanowiska nie umotywował. Treść uzasadnienia powinna natomiast umożliwiać prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie argumentacji, która stała za przyjęciem określonego stanowiska. Sąd wojewódzki miał obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie przesłanki zgodności z prawem kontrolowanej uchwały lokalizacyjnej zostały prawidłowo, kompleksowo zweryfikowane.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny w zakresie niesprzeczności uchwały ze studium, ale w istocie uprawnia do stwierdzenia, że kontrola legalności uchwały lokalizacyjnej nie była kompletna w tym znaczeniu, że pominięto ocenę rzeczywistej relacji postanowień uchwały do postanowień studium w aspekcie jej niesprzeczności ze studium (art. 5 ust. 3). Ani uzasadnienie wyroku, ani zawartość akt sprawy sądowej wraz z załączoną do nich dokumentacją zgromadzoną w toku procedury podejmowania uchwały nie ujawniają okoliczności, którymi kierował się Sąd stwierdzając tyle kategorycznie, co gołosłownie, że uchwała nie jest sprzeczna ze studium. Sąd nie powołał się w uzasadnieniu wyroku na relewantne postanowienia studium i nie skonfrontował ich z treścią uchwały, co nie pozwala na dokonanie oceny trafności zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska.

Negatywna ocena opisanych uchybień wynika również z tego, że w aktach sprawy brak jest odpowiednich materiałów źródłowych, na podstawie których Sąd mógłby dokonać pełnej oceny legalności uchwały. W aktach bowiem nie zgromadzono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce z 2000 r. wraz ze zmianami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały lokalizacyjnej, ani nawet wyrysów czy wypisów z tego aktu, które obrazowałyby przewidziane w studium kierunki zamian w zagospodarowaniu terenu objętego inwestycją czy też ogólnomiejskie założenia w tym zakresie oddziałujące na teren inwestycji. Trzeba przy tym podkreślić, że studium niebędące aktem prawa miejscowego nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych, na zasadach ustawy dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461), co powoduje, że z jego uchwaleniem nie wiąże się obowiązek powszechnej znajomości postanowień studium. Wobec tego nie można wymagać czy też oczekiwać od obywateli znajomości studium, którego treść jest dostępna w innej postaci niż w dziennikach urzędowych (np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych czy nawet Biuletynie Informacji Publicznej).

W tym kontekście podkreślić należy obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę orzekania na podstawie akt sprawy wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a., która w przypadku studium stanowiącego akt o zasadniczym znaczeniu dla oceny legalności uchwały lokalizacyjnej, obligowała Sąd do jego pozyskania do akt sprawy po to, aby nie narazić się na zarzut, że dokonano kontroli w sposób oderwany od postanowień studium. W okolicznościach niniejszej sprawy brak w aktach sprawy studium oraz brak przedstawienia w uzasadnieniu argumentacji przemawiającej za niesprzecznością inwestycji ze studium uprawniała do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały lokalizacyjnej w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej.

W tych okolicznościach sama ocena trafności zarzutu bezpodstawnego stwierdzenia niesprzeczności ze studium jest przedwczesna, skoro z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanowisko Sądu w tym zakresie nie poddaje się kontroli.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w zakresie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione.

Nie potwierdził się zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w części kwestionującej istnienie stanu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Kielce, które w ramach planowanej inwestycji zostaną zaspokojone. Organ bowiem w uzasadnieniu uchwały, w oparciu o dostępne dane statystyczne Głównego Urzędu Statystycznego wyjaśnił, że w mieście Kielce, pomimo generalnej nadpodaży mieszkań, istnieje niezaspokojony popyt na mieszkania komunalne, socjalne oraz budowane pod wynajem, o obniżonym standardzie. Występuje zatem niedobór mieszkań relatywnie tanich, budowanych dla ludzi o niskich dochodach. Warunkiem wyjściowym do powstania takich mieszkań wydaje się lokalizacja potencjalnych inwestycji mieszkaniowych w obszarach z istniejącą infrastrukturą techniczną, dostępną i wydolną komunikacją, budowa z wykorzystaniem tanich technologii w obniżonym standardzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez Radę motywy pozwalały na uznanie, że gmina w ramach przysługujących kompetencji dołożyła należytej staranności przy ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta, a jej działanie nie było arbitralne. Wskazać przy tym należy, że rada ma swobodę w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie, której źródło tkwi w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi wskazówkę interpretacyjną pozwalającą na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji również trafnie zwrócił uwagę, że przy ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta nie można było uwzględniać uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji tożsamej przedmiotowo i lokalizacyjnie z inwestycją objętą wnioskiem o wydanie uchwały lokalizacyjnej. Z przyczyn wynikających z dyspozycji przepisów art. 1 ust. 2, art. 13 i art. 25 ust. 3 specustawy mieszkaniowej okoliczność uzyskania przez inwestora wnioskującego o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji tożsamej przedmiotowo jest irrelewantna prawnie dla możliwości podjęcia pozytywnej uchwały i w świetle przepisów tej ustawy nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę podjęcia uchwały lokalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zastrzeżeń dotyczących wadliwego określenia inwestycji objętej wnioskiem o podjęcie uchwały lokalizacyjnej, które miałoby wpływ na ocenę legalności uchwały. Zdaniem Sądu, zgłoszona inwestycja obejmująca, zgodnie z treścią wniosku, budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. (...) w Kielcach, spełnia normatywne kryteria uznania jej za inwestycję mieszkaniową w rozumieniu art. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, co stanowi kluczowy warunek zastosowania przepisów tej ustawy. Z punktu widzenia wynikających z tej definicji kryteriów uznania za inwestycję mieszkaniową czy to budynku, czy to budynków mieszkalnych wielorodzinnych o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25, kwestie stanowiące zasadniczą oś zarzutów skarżącej kasacyjnie a odnoszące się do rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy, który odbiega od postaci uwidocznionej we wniosku, bo dotyczy faktycznie budowy dwóch odrębnych budynków, a nie jednego budynku dwusegmentowego, są bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. Inwestycja mieszkaniowa objęta wnioskiem została, na etapie podejmowania uchwały, scharakteryzowana w sposób spełniający wymagania art. 6 i pozwalający na określenie w uchwale lokalizacyjnej obligatoryjnych elementów określonych w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w tym: minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań (pkt 3), minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań (pkt 4), charakterystyki inwestycji mieszkaniowej (pkt 8), obejmującą określenie: zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów (lit. a), planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (lit. c). Treść uchwały lokalizacyjnej potwierdza spełnienie powyższych wymogów, których weryfikacja z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego nastąpi dopiero na etapie oceny projektu budowlanego obejmującego inwestycję w kształcie nakreślonym w uchwale. W konsekwencji, na tym etapie inwestycyjnym nie mogło dojść do naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 pkt 3 specustawy mieszkaniowej.

W świetle tych okoliczności faktycznych i prawnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpozna skargę dokonując szczegółowej oceny przesłanki niesprzeczności uchwały ze studium, na podstawie analizy treści studium i jego rysunków, które pozyska do akt sprawy, którą następnie odzwierciedli w uzasadnieniu wyroku zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożyły się kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (150 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm. (360 zł).