Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1347/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2024 r. znak: DOR.7110.319.2023.JOO; DOA.7110.381.2018 w przedmiocie wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Zakładów [...] [...] S.A. z siedzibą w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Z. decyzją z [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. S. sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę magazynu [...] na ładunki sypkie i zjednostkowane na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], na terenie portu morskiego na nabrzeżu W. w S.

Wnioskiem z 23 kwietnia 2018 r. S. Zakłady [...] [...] S.A. (dalej: Spółka) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją ostateczną Wojewody Z. z [...] września 2017 r. wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a o fakcie istnienia ww. decyzji dowiedziała się podczas rozprawy sądowej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o sygn. [...] dotyczącej nieodpłatnego ustanowienia na jej wniosek służebności gruntowej na działce nr ew. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym B. S. sp. z o.o. Spółka wskazała, że pozostaje użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem działki nr ew [...]. Swój interes prawny jako strony wywodzi z faktu wystąpienia o ustanowienie służebności gruntowej na działce inwestycyjnej w związku z tym, że droga ma przebiegać w części pod projektowanym magazynem. Spółka wskazała również na pozostawanie w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o standardy GMP + B3 (system bezpieczeństwa pasz i zbóż). Podkreślała przy tym, że na terenie działki nr ew. [...] istnieje czynna stacja transformatorowa, będąca jedynym źródłem zasilania elewatora na przyległej działce nr ew. [...] a główny kabel zasilający w energię elektryczną znajdować się będzie pod nowoprojektowanym magazynem [...].

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Wojewoda Z. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] września 2017 r.

Następnie Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił uchylenia wskazanej decyzji uznając, że Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu podlegającym wznowieniu.

Decyzją z 8 stycznia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] czerwca 2018 r. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Z akt sprawy nie wynika również, żeby Spółka posiadała tytuł prawny uprawniający do przejeżdżania przez działkę nr ew. [...] Takim dokumentem nie jest w ocenie GINB protokół graniczny z 21 czerwca 1991 r. Tym samym korzystanie z działki przez Spółkę ma jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na jej interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 września 2017 r.

Skargę na decyzję GINB z 8 stycznia 2019 r. złożyła S. Z. [...]" S.A.

Wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki aprobując ustalenia organów, że nieruchomość Spółki (dz. ew. nr [...]) położona w sąsiedztwie działki inwestora (dz. nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego magazynu objętego pozwoleniem na budowę z 13 września 2017 r.

Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1669/20, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję GINB z 8 stycznia 2019 r. NSA wskazał, że Sąd I instancji weryfikując zaskarżoną decyzję prawidłowo zaznaczył, że ustalenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego magazynu wymagało zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 13 września 2017 r.). NSA zgodził się zasadniczo z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu odnosi się do sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny lub gdy oparty jest wyłącznie na roszczeniu o ustanowienie służebności. W tym kontekście nietrafnie w skardze kasacyjnej podniesiono argumentację wskazującą na to, że utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę magazynu na działkach nr [...] i [...] uniemożliwi wykonanie postanowienia o ustanowieniu służebności, które może zostać wydane w zawisłym przed Sądem Rejonowym postępowaniu cywilnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej powoływanie się przez nią na dochodzone przed sądem powszechnym roszczenie z art. 145 § 1 k.c. o ustanowienie drogi koniecznej nie było wystarczającą przesłanką do przyznania jej przymiotu strony w przedmiotowej sprawie o pozwolenie na budowę.

Natomiast – zdaniem NSA - istotne znaczenie w sprawie miała podnoszona przez Spółkę okoliczność braku dostępu do drogi publicznej w razie realizacji przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwie Spółka, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, powinna mieć zapewnioną ochronę przed takim oddziaływaniem przedmiotowego obiektu (magazynu), które ograniczyłoby jej dostęp do drogi publicznej. Za trafne NSA uznał przywołanie przez Spółkę przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy powiązaniu z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Ponadto z punktu widzenia ochrony prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przysługującego Spółce, nie bez znaczenia jest art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołana regulacja wskazuje na potrzebę uwzględnienia przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) wymogów związanych z dostępem do drogi publicznej nieruchomości sąsiedniej, tak aby nie był on ograniczony czy uniemożliwiony wskutek realizacji inwestycji objętej postępowaniem o pozwolenie na budowę. NSA zaznaczył, że Sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na kwestii roszczenia Spółki o ustanowienie służebności gruntowej, a pominął prawa przysługujące tej Spółce jako użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (działki nr [...]), na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, eksploatowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślił przy tym, że niezależnie od kwestii zawisłego przed sądem powszechnym sporu cywilnego o ustanowienie drogi koniecznej, Spółka w odwołaniu i skardze wskazywała na okoliczność braku dostępu do drogi publicznej, co w żaden sposób nie zostało wyjaśnione. Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, jaki był dostęp do drogi publicznej (faktyczny, prawny) z nieruchomości Spółki w czasie poprzedzającym decyzję o pozwoleniu na budowę z 13 września 2017 r. oraz jak ten stan się zmienił w następstwie realizacji inwestycji. W szczególności nie wyjaśniono czy skarżąca Spółka posiada dostęp do drogi publicznej inny niż droga, która miałaby być objęta służebnością dochodzoną na drodze cywilnej. Rzeczą organów orzekających w sprawie było również ustalenie, czy zabudowa istniejąca na nieruchomości Spółki powstała legalnie i jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę elewatora. Nie sposób – zdaniem NSA - zakładać, że wskutek kwestionowanej decyzji z [...] września 2017 r. mogło dojść do pozbawienia nieruchomości Spółki dostępu do drogi publicznej, warunkującego legalną zabudowę działki nr [...]. Jednak w kontrolowanych decyzjach ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty, co nie pozwalało na końcową ocenę w zakresie statusu skarżącej Spółki w postępowaniu zakończonym decyzją [...] września 2017 r. Z tych względów NSA uznał za co najmniej przedwczesne wnioskowanie Sądu I instancji co do prawidłowości decyzji wydanej przez Wojewodę Z. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji zapadło zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości Spółki w związku z realizacją obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie z 13 września 2017 r.

GINB decyzją z 5 marca 2024 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania S. [...] S.A. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] czerwca 2018 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że mając na uwadze zarzuty wniosku o wznowienie postępowania oraz wskazania zawarte w ww. wyroku NSA z 10 maja 2023 r. dotyczące konieczności wyjaśnienia, czy istnieją ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości Spółki w związku z realizacją obiektu budowlanego polegające na ograniczeniu Spółki w dostępie do drogi publicznej w związku z realizacją spornego zamierzenia, wezwał odwołującą się o nadesłanie dokumentacji potwierdzającej legalność zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w S., zabudowy oraz dokumentacji ukazującej jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę (np. decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym). Pismem z 9 stycznia 2024 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwania i dołączyła kopię pisma Urzędu Miasta S. z 22 stycznia 2016 r., załącznik do protokołu granicznego z 31 lipca 1991 r., załącznik do protokołu granicznego z 24 czerwca 1991 r., decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 9 sierpnia 1991 r., załącznik 2a do protokołu granicznego z 21 czerwca 1991 r., protokół graniczny. Organ podkreślił przy tym, że odwołująca się nie przedłożyła, pomimo wielokrotnych wezwań, żadnego dokumentu potwierdzającego legalność zabudowy znajdującej się na jej nieruchomości, jak również żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę elewatora.

W ocenie GINB, uwzględniając całość dokumentacji zgromadzonej w toku przedmiotowego postępowania, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia S. "[...] S.A., w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego interpretowanego łącznie z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego, stanowiącego o poszanowaniu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Innymi słowy Spółka jako użytkownik wieczysty działki nr ewid. [...] na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, eksploatowanego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nie zostaje pozbawiona przez sporne zamierzenie dostępu do drogi publicznej. Należy przede wszystkim podkreślić, że ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby S. [...] S.A. posiadała jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do przejazdu i przechodu przez działkę o nr ewid. [...]. Takim dokumentem nie jest w ocenie organu odwoławczego protokół graniczny z 21 czerwca 1991 r. ani decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 9 sierpnia 1991 r. GINB zaznaczył, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z 9 sierpnia 1991 r. dotyczy zatwierdzenia granic działki nr ewid.[...] Zawiera ona zapisy, że "dojazd od działki nr [...], położonej na zapleczu działki rozgraniczanej nr [...] ma być zapewniony przez ustanowienie służebności gruntowej w sposób uwidoczniony na załączniku nr 2 "a" oraz "wniosek Wojewódzkiego P. [...] (...) o prawo stałego korzystania z drogi dojazdowej do działki [...] uwzględniono za zgodą RPPPP "[...]" wyrażoną w piśmie stanowiącą załącznik nr 6 do niniejszego protokołu". Powyższa decyzja w żaden sposób nie może być jednak traktowana jako dokument stanowiący podstawę istnienia takiej służebności. Służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu powstaje wyłącznie w wyniku zawartej umowy z właścicielem (wieczystym użytkownikiem) obciążanej nieruchomości lub orzeczenia sądowego. W księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. [...], jak również w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej wcześniej dla działki nr ewid. [...] brak jest wpisu o ustanowieniu takiej służebności drogowej. Ponadto, jak wynika z treści pisma z 22 stycznia 2016 r., zarówno w Biurze Geodety Miasta Urzędu Miasta S., jak i w zbiorach dokumentów ewidencji gruntów i budynków zgromadzonych w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. brak jest aktu notarialnego potwierdzającego ustanowienie służebności drogowej na rzecz działki nr [...]. Zatem działka, której użytkownikiem wieczystym jest Spółka nie miała nigdy ustalonego prawnego dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość aktualnie oznaczoną nr ewid. [...]. Skoro zaś brak było prawnie ustalonego dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość inwestycyjną to - w ocenie GINB - nie można uznać, że sporne zamierzenie pozbawia czy też utrudnia Spółce dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ewid. [...] . Dostęp do drogi publicznej nie oznacza jakiegokolwiek dostępu. Musi być to dostęp prawnie zagwarantowany, a nadto umożliwiający właścicielom nieruchomości ich wykorzystanie zgodnie z prawnie określonym przeznaczeniem. Ewentualne korzystanie z działki inwestycyjnej przez Spółkę miało jedynie charakter faktyczny, a nie prawny, co wskazuje jedynie na interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody Z. z [...] września 2017 r. Interes faktyczny, jakkolwiek istotny dla wnioskodawczyni, nie upoważnia jednak do kwestionowania decyzji Wojewody Z. z [...] września 2017 r.

Odnosząc się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 10 maja 2023 r., sygn. akt II 1669/20, GINB podkreślił, że jak wynika z poczynionych ustaleń, działka nr ewid. [...] w S. nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jaką jest ulica [...], którą zgodnie z ustaleniami uchwały Rady Miasta S. z 14 grudnia 2009 r. Nr [...] , w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w S., obywać się ma obsługa komunikacyjna terenów oznaczonych symbolem [...] (m.in działki nr ewid. [...] ). Z analizy akt sprawy nie wynika również, aby którakolwiek z nieruchomości sąsiednich tj. działki nr ewid. [...] (przeznaczona pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych) i [...] (tereny przemysłowe) posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, których właścicielem jest Zarząd [...] S.i S S.A. obciążona była ustanowioną na rzecz właściciela działki nr ewid. [...] służebnością przejazdu i przechodu. W szczególności brak jest takich informacji w KW Nr [...] prowadzonej dla ww. działek nr ewid. [...] i [...] jak również w [...], prowadzonej dla działki nr ewid. [...]. Zatem nieruchomość Spółki nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez tzw. dostęp pośredni poprzez inną działkę. GINB zaznaczył, że jednym ze sposobów dostępu pośredniego jest dostęp np. poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Z analizy akt sprawy w tym z danych uzyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta S. ([...] oraz z systemu geoportal (geoportal.gov.pl), wynika, że Spółka posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomości nr ewid. [...] i [...], którymi to odbywa się komunikacja do ww. działki nr ewid. [...]

Podsumowując GINB wskazał, że skarżąca nie wykazała, zaś organ w oparciu o analizę akt sprawy doszedł do wniosku, że działka nr ewid, [...] której użytkownikiem jest Spółka nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego. Innymi słowy, sporne zamierzenie nie powoduje jakiekolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewid. [....] położonej w S., które to wynikałaby z realizacji spornego zamierzenia. W szczególności sporne zamierzenie w żaden sposób nie powoduje naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czy szeroko rozumianych mediów.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 marca 2024 r. S. [...] S.A. podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnie lub ich niezastosowanie i w skutek tego błędne przyjęcie, iż Spółka nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, a planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ewid. [...], gdyż działka ta nie stanowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...]

2. błąd w ustaleniach faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. ustalenie, że działka o nr ewid[...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółki posiada dostęp do drogi publicznej i w związku z tym planowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w zakresie możliwości jej zagospodarowania i działka ta nie stanowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na działkach nr [...] i [...]

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę Spółka wywodziła, że działka nr [...] której jest użytkownikiem wieczystym graniczy z działką nr [...] której dotyczy ostateczna decyzja Wojewody Z. z 3 września 2017 r. Działka nr [...] nie posiada obecnie dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na brak możliwości umownego ustanowienia służebności drogi koniecznej (brak zgody B. Sp. z o.o.) skarżąca Spółka złożyła do Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Cywilny wniosek o nieodpłatne ustanowienie służebności gruntowej tj. drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego wieczystego użytkownika albo właściciela nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę numer [...], polegającej na prawie przejazdu i przechodu. Przebieg służebności został zaznaczony linią czerwoną, przerywaną na mapie numer 2 do protokołu granicznego z dn. 21 czerwca 1991 r. dołączonego do wniosku. Obecnie sprawa jest w toku i toczy się pod sygnaturą akt [...]. Utrzymanie w mocy decyzji z [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę magazynu na działkach nr [...] i [...] oraz decyzji z 28 czerwca 2018 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z [...] września 2017 r. - uniemożliwi wykonanie prawomocnego postanowienia Sądu o ustanowieniu służebności, a przede wszystkim uniemożliwi skarżącej uzyskanie dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy skarżąca posiada przymiot strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Jej interes prawny, którego dotyczy postępowanie nie jest ani przyszły, ani hipotetyczny, albowiem wynikające z art. 145 § 1 kc roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej powstaje z mocy prawa i od chwili jego powstania ogranicza właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać służebność drogi koniecznej w jego swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.S. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę magazynu [...] na ładunki sypkie i zjednostkowane na Nabrzeżu [..] w S., na terenie portu morskiego, na działkach nr [...] i [...], obręb [...] S. uniemożliwi skarżącej uzyskanie dostępu do drogi publicznej, zgodnego z uzgodnieniami dokonanymi w postępowaniu rozgraniczeniowym w zakresie zapewnienia działce numer [...] z obrębu ewidencyjnego [...], Śródmieście [...] położonej w S. przy ul. [...] dostępu do drogi publicznej. Ponadto – jak zauważa skarżąca – GINB, wbrew wiążących go wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ogóle nie ustalił czy wskazany przez niego faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomości nr ewid.[...] i [...], którymi to odbywa się komunikacja do ww. działki nr ewid. [...] odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach prawa, w tym w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Na wstępie zauważyć należy, że sprawa zakończona zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją GINB była rozpoznawana w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zostało przez organ wyeksponowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania (por. wyr. NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14; post. NSA z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II FZ 630/07, za: Art. 153 PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021, wyd. 7/Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. W doktrynie (patrz: Art. 170 PrPostSAdm red. Wierzbowski 2023, wyd. 8/Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz) wskazuje się, że skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze się przejawiać w jego skuteczności, rozumianej jako zdolność orzeczenia do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. Związanie podmiotów, o których mowa w przywołanym przepisie polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Powyższy obowiązek determinuje również zakres sądowej kontroli legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej. Głównym kryterium kontroli legalności wydanego rozstrzygnięcia staje się wówczas okoliczność, czy organ podporządkował się wskazaniom sądu, pozostawiając poza zakresem zainteresowań badawczych materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym pozostaje, że w wyroku z 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny jako niezbędne dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uznał: 1) ustalenie, jaki był dostęp do drogi publicznej z nieruchomości Spółki w czasie poprzedzającym decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] września 2017 r. i jakie zmiany w tym zakresie nastąpiły w następstwie realizacji inwestycji; 2) ustalenie, czy istniejąca na terenie działki [...] zabudowa powstała legalnie i jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę znajdującego się na tej działce elewatora. NSA zauważał, że uzasadniony interes osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu należy wiązać z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który zapewnia poszanowanie prawa m.in. w zakresie dostępu do drogi publicznej. Jako zasadne w tym zakresie NSA uznał powiązanie powyższego z regulacją § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy GINB pismami z 2 października 2023 r., 30 listopada 2023 r., 29 grudnia 2023 r. powołując się m.in. na wskazówki udzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2023 r. oraz akcentując wnioskowy tryb postępowania wznowieniowego, wzywał Spółkę do nadesłania dokumentacji potwierdzającej legalność zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] zabudowy oraz dokumentacji ukazującej jaki dostęp do drogi warunkował ewentualne udzielenie pozwolenia na budowę. Analizą objął przedstawioną dokumentację w aspekcie prawnego dostępu do drogi publicznej. W zakresie faktycznego dostępu do drogi publicznej, przyjął, że Spółka posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomości nr ewid. [...] i [...], czemu skarżąca zaprzecza wywodząc, że dostęp do drogi publicznej z działki [...] zapewni służebność gruntowa, o której ustanowienie Spółka wystąpiła do Sądu Rejonowego w S..

W ocenie Sądu, w tak ujętym zakresie przedmiotowym sprawy, organ pominął wskazówki zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2023 r., pozwalające ustalić, jakie zmiany w aspekcie dostępu do drogi publicznej wywołała realizacja kwestionowanej inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...], z jednoczesnym ustaleniem, czy droga przez którą odbywa się faktyczny dojazd do nieruchomości Spółki odpowiada warunkom określonym w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe świadczy o trafności spostrzeżeń skargi w zakresie, w jakim Spółka wywodzi zrealizowanie przez organ jedynie części wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważając, że organ pominął w zupełności ustalenie czy faktyczny dostęp do drogi publicznej z działki nr [...] pozostającej w wieczystym użytkowaniu Spółki, na której znajduje się użytkowany przez nią budynek elewatora, odpowiada normom wytyczonym obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie niezbędnym pozostawało odwołanie się do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Brak dokonania powyższych ustaleń świadczy o zaniechaniu realizacji wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2023 r. uniemożliwiając podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Istotą bowiem czynności pozostawionych organowi do ustalenia była kwestia związana z dostępem do drogi publicznej nieruchomości sąsiedniej, tak, aby nie był on ograniczony czy uniemożliwiony wskutek realizacji inwestycji objętej postępowaniem o pozwolenie na budowę. Jako niewystarczające należy więc ocenić starania organu w pozyskaniu istotnych w tym względzie informacji, które pozwoliłyby na ocenę statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Pominięcie tego aspektu stało się bowiem podstawą uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wydanej decyzji GINB z 8 stycznia 2019 r.

Zaznaczyć trzeba, że odstąpienie od wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku nie może być uzasadnione wnioskowym trybem postępowania o wznowienie ustalonym przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z art. 7 k.p.a. wynika bowiem, że na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., uzasadniając jej uchylenie. W toku ponownego rozpoznawania sprawy GINB zastosuje się w pełni do wytycznych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1669/20 nie uchylając się od samodzielnego dokonania ustaleń w we wskazanym zakresie.

Skarga okazała się więc uzasadniona skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 697 złotych składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).