Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 422/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 4, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 3, art. 12 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.KK w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 kwietnia 2023 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.KK, wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 338), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.), Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 3 grudnia 2020 r., nr NHSK/75/2020 i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że M.S. 28 września 2018 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 118, 120, 123 obręb 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R., do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomsku decyzją z 3 grudnia 2020 r. odmówił nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 117/1, 118, 120, 123 obręb 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R. uznając, że teren ten spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 25 sierpnia 1959 r.".

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 13 kwietnia 2021 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.JW uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez Parafię [...] w R. ul. [...] na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza na terenie wymienionych działek.

Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Parafię [...] w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 uchylił decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 13 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że podstaw do wydania zakazu pochówków można upatrywać w uprawnieniu inspektora do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy zaprzestania innych działań, lecz w takim wypadku konieczne byłoby odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 2 marca 2022 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.KK uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 3 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę przez organ pierwszej instancji, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwalają rozpatrzeć sprawę w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Jeżeli kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zostałyby wykluczone, wówczas w dalszej kolejności powinien skoncentrować się wokół ustalenia, czy doszło do naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, a w przypadku potwierdzenia naruszenia tych wymagań, ustalenia czy spowodowało ono bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Decyzja organu drugiej instancji z 2 marca 2022 r. została zaskarżona przez skarżącego sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 284/22 oddalił sprzeciw.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz zaskarżoną decyzję z 2 marca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ drugiej instancji nie rozważył czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją ocenić w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Nie poddał wnikliwej analizie i ocenie niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz nie uzasadnił decyzji wypełniając wymogi wynikające z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Organ drugiej instancji podniósł, że odrębnie toczyło się postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów pod numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R.

Organ pierwszej instancji decyzją z 10 grudnia 2020 r., nr NHSK/79/2020 odmówił uchylenia decyzji z 16 października 2017 r. wyrażającej zgodę na sytuowanie cmentarza, zlokalizowanego w R. przy ul. [...] na terenie wymienionych działek.

Organ drugiej instancji decyzją z 13 kwietnia 2021 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.2.2021.MZ uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 10 grudnia 2020 r. i nie wyraził zgody na usytuowanie cmentarza na terenie części działek oznaczonych w ewidencji gruntów pod numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Parafia [...] w R.

Prawomocnym wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 552/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku tym podkreślił, że nie może być mowy o obszarze projektowanego cmentarza dopóty dopóki nie zostanie wcześniej uchwalony stosowny plan miejscowy. Wyklucza to więc sytuację uprzedniego wystąpienia o zgodę właściwego inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza, gdyż takie postępowanie byłoby bezprzedmiotowe i niecelowe. Lokalizację cmentarza można formalnie określić dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym jest plan miejscowy przesądzający, na jakich terenach taka lokalizacja w ogóle może się znajdować. Postępowanie takie nie może się zatem odnosić od hipotetycznej lokalizacji, choćby inwestor był przekonany, że właśnie na danym miejscu cmentarz powinien powstać, bowiem granice maksymalnej lokalizacji cmentarza muszą zostać uprzednio ustalone planem miejscowym.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, między innymi: opinię hydrologiczną dotyczącą przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ul. [...] w R., wykonaną przez Biuro G Sp. z o.o.", pisma B. z: 17 lipca 2017 r., 7 sierpnia 2017 r., 13 września 2017 r., mapę sytuacyjno-wysokościową, na której zostały naniesione m.in. zabudowania mieszkalne oraz ujęcie wody służące jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej, pismo [...] Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomsku z 29 października 2018 r. informujące, że w rejestrze zakładów nadzorowanych przez PPIS w Radomsku nie figuruje żaden zakład produkcji lub obrotu żywnością zlokalizowany w R. przy ul. [...] należący do M.S., protokoły kontroli terenu przeznaczonego na cmentarz przy ul. [...] w R. przeprowadzanych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomsku, adnotacje służbowe sporządzone przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomsku, pisma P. Sp. z o.o. z 10 sierpnia 2020 r., 1 października 2020 r., 28 października 2020 r.

Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że poddał szczególnej analizie akta sprawy i zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a zwłaszcza następujące zagadnienia: odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, odległość od granicy cmentarza do ujęć wody służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej, ukształtowanie terenu, odległość terenu cmentarza od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności, w którym wykazano, że:

- odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych wynosi ponad 50 m, a wszystkie budynki znajdujące się w odległości od 50 do 150 m od cmentarza korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej, a spełnienie tego warunku umożliwia zmniejszenie odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych ze 150 do 50 m,

- w odległości 150 m od terenu cmentarza nie stwierdzono zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywności, najbliższe placówki handlowe wprowadzające do obrotu żywność są zlokalizowane w odległości około 1 000-1 200 m od cmentarza,

- odległość cmentarza od ujęć wód podziemnych zaopatrujących sieć wodociągową w wodę przeznaczoną do spożycia wynosi ponad 150 m,

- teren cmentarza nie jest zlokalizowany na terenie zalewowym lub narażonym na podtopienia.

- do głębokości 0,3 m nie występuje zwierciadło wody gruntowej, użytkowy poziom wodonośny występuje na głębokość około 20 m, grunty do głębokości 2,5 m są gruntami przepuszczalnymi, a kierunek odpływu wód powierzchniowych następuje w kierunku południowym i południowo-zachodnim,

- w gruntach występuje niska zawartość CaCO3,

- z uwagi na kierunki wiejących wiatrów, teren wskazany na cmentarz jest usytuowany korzystnie w stosunku do terenów mieszkalnych zlokalizowanych od strony zachodniej i południowo-zachodniej, a niekorzystne dla terenów usytuowanych od strony wschodniej i północno-wschodniej.

Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oparły swoje rozważania na dokumentach, które zostały wydane przez uprawnione instytucje. Zgodnie z opinią hydrologiczną dotyczącą przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ul. [...] w R (luty 2017 r., nr Arch: OS 255/20160) teren ten może być przeznaczony na cmentarz.

Wskazanie przez samego skarżącego hipotetycznego negatywnego oddziaływania cmentarza na otoczenie, m.in. na zakłady produkujące żywność, tj. uprawy rolne nie jest dowodem wystarczającym na poparcie twierdzenia, że istnieje jakiekolwiek realne zagrożenie dla zdrowia mieszkańców z posesji sąsiadujących z cmentarzem.

Organ pierwszej instancji po każdym zgłoszeniu skarżącego o dokonywaniu "nielegalnych pochówków" przeprowadzał oględziny cmentarza, które nie stwierdzały zagrożenia sanitarnego, a także nie prowadziły do innych, nowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw, aby kwestionować wiarygodność dokumentów stanowiących materiał dowodowy ani też ustaleń z nich płynących. Żadna ze stron nie kwestionowała stanu faktycznego i nie podważała dowodów zgromadzonych w sprawie.

W ocenie organu drugiej instancji zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie wskazuje na naruszenie warunków higienicznych i zdrowotnych zawartych w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 1910).

Wyniki analiz stanowiących dowody w sprawie dokumentów (m.in. dokumentacja z badań terenu z 2017 r., mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, informacje dotyczące oceny stanu gruntu, zawartości węglanu wapnia w gruncie, ilości wykonanych badań, informacji dotyczących źródeł wody oraz protokoły z kontroli sanitarnych przeprowadzonych w latach 2018-2019), nie wykazały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a tym bardziej wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Teren, na którym dokonywane są pochówki obejmujący działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R., położony jest na krańcu miasta, poza zwartą zabudową. Do głębokości 2,5 m w podłożu cmentarza w profilu geologicznym, obok cienkiej warstwy gleby, występują zasadniczo piaski średnie i piaski drobne, rzadziej pylaste, lokalnie lekko zaglinione, niemniej jednak są to utwory niespoiste, piaszczyste o dobrej przepuszczalności. W zakresie warunków hydrologicznych badania wykazały, że zwierciadła wody podziemnej do zbadanej głębokości nie stwierdzono. Pierwszy poziom wodonośny to poziom czwartorzędowy występujący na rzędnej około 230 m n.p.m., tj. około 16-20 m p.p.t. Ze względu na głębokość zalegania zwierciadła wody, cmentarz jako ognisko, nie będzie miał znaczącego wpływu na ten poziom. Naporowe zwierciadło wody stabilizuje się na rzędnej około 225 m n.p.m. Odległość od najbliższego ujęcia wynosi ponad 500 m. Odpływ następuje w kierunku północno-zachodnim. W stosunku do wód powierzchniowych badany teren znajduje się w zlewni rzeki R. Wody spływają w kierunku południowym i południowo-zachodnim. Zawartość węglanu wapnia wynosiła 887 mg/kg s.m., 647 mg/kg s.m., 2860 mg/kg s.m. Na podstawie danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska średnia zawartość węglanu wapnia w gruntach Polski wynosi 4600 mg/kg s.m., a zatem średnia zawartość na badanym terenie wynosi 1 465 mg/kg s.m., co stanowi około 32% wartości średniej zawartości węglanu wapnia w strefie przypowierzchniowej na terenie Polski. Wyniki laboratoryjne pobranych próbek gruntów wykazały dogodne warunki geochemiczne – pH obojętne lub kwaśne (pH od 5,68 do 6,53), co również świadczy o niskiej zawartości węglanu wapnia. Cały obszar badań nie znajduje się w granicach terenów górniczych. Nie jest terenem zalewowym lub narażonym na podtopienia. Na badanym obszarze odległość od najbliższych zarejestrowanych ujęć wód podziemnych wynosi ponad 500 m, a odległość od najbliższych zabudowań wynosi mniej niż 150 m. Natomiast wszystkie zamieszkałe budynki znajdujące się w odległości 50-150 m od terenu cmentarza posiadają sieć wodociągową. W pobliżu tego terenu znajduje się 6 nieczynnych ujęć wód podziemnych. W odległości 150 m od terenu cmentarza nie znajdują się zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności, najbliższe placówki handlowe wprowadzające do obrotu żywność są zlokalizowane w odległości około 1 000-1 200 m od tego terenu. W ocenie organu drugiej instancji wobec braku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stwarzających bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi brak jest podstaw do wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ drugiej instancji wskazał, że bezspornie brak jest miejscowego planu dla spornego terenu, na którym odbywają się pochówki. Jednakże kompetencji państwowego inspektora sanitarnego do rozpoznania żądania skarżącego (nakazania zaprzestania pochówków w określonym terminie) nie można wywodzić z art. 21 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, albowiem pochówki dokonywane są na terenie niebędącym formalnie cmentarzem, a brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, dającym możliwość zastosowania sankcji określonej w art. 27 ust. 1 albo ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nawet jeśliby w niniejszej sprawie zostały naruszone wymagania higieniczne lub zdrowotne, to i tak nie byłoby możliwe orzeczenie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nakazania w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakazania pochówków, zaprzestania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 118, 120, 123 obręb 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R. do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Samo wydanie decyzji administracyjnej przez właściwe organy lub uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie miałoby wpływu na usunięcie uchybień, bowiem nie byłoby wówczas bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy naruszeniami wymagań higienicznych i zdrowotnych związanych z chowaniem zmarłych i szczątków a legalizacją cmentarza. Termin do usunięcia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych nie zostałby wskazany konkretnie. Termin do usunięcia uchybień musi zostać określony w taki sposób, aby strona postępowania (P. w R.) mogła we wskazanym okresie usunąć stwierdzone naruszenia. W przeciwnym wypadku decyzja byłaby niewykonalna. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają żadnego wpływu ani kompetencji w zakresie nakazania właściwym organom uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody inspektora sanitarnego, gdyż jego uchwalenie zależy od inicjatywy określonych w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych władz kościelnych lub publicznych, ani też nakazania wydania przez właściwe organy decyzji w przedmiocie legalizacji i pozwolenia na usytuowanie cmentarza. W obowiązujących aktach prawnych, w tym również w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ma definicji legalnej cmentarza. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) cmentarz jest budowlą, a budowla wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi obiekt budowlany. Budowa cmentarza wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę.

Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że dokonana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ocena pod względem sanitarnym terenów przeznaczonych na lokalizację cmentarza nie jest równoznaczna z udzieleniem zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, jakim jest cmentarz. Teren uwzględniony w takiej ocenie jest oceną stanu faktycznego w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych dotyczących tego terenu, jednak nie stanowi wyrażenia zgody na użytkowanie cmentarza, tj. dokonywania pochówków. Rozstrzygnięcie pozytywne dokonane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w takiej sprawie nie jest wiążące dla organu budowlanego, który prowadząc odrębne postępowanie w przedmiocie wydania zgody na funkcjonowanie obiektu budowlanego dokonuje niezależnego rozstrzygnięcia w zakresie własnych kompetencji. Organ architektoniczno-budowlany nie jest w żaden sposób związany decyzją inspektora sanitarnego zezwalającą na sytuowanie cmentarza. Może nie zezwolić na funkcjonowanie obiektu budowlanego w przypadku naruszenia przepisów budowlanych, pomimo wydania takiej zgody przez organ inspekcji sanitarnej. Ocena warunków sanitarnych terenów, na których ma zostać założony cmentarz nie posiada charakteru samodzielnie funkcjonującego orzeczenia, a ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do dokumentacji o pozwolenie na budowę i powinna być wdrożona w drodze decyzji najpóźniej do chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę cmentarza. Ocena obiektów budowlanych, w tym cmentarzy, pod względem spełnienia wymagań prawa budowlanego i przepisów z zakresu planowania przestrzennego oraz rozstrzyganie kwestii legalności funkcjonowania takich obiektów nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Organ drugiej instancji stwierdził, że skoro w sprawie nie zostały naruszone warunki higieniczne i zdrowotne, aby zastosować sankcję określoną w art. 27 ust. 1 albo 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zaś żądanie zawarte we wniosku z 28 września 2018 r. dotyczy w istocie zaniechania działań związanych z obiektem budowlanym, w zakresie którego właściwymi organami mogą być organy nadzoru budowlanego, to nie jest możliwe zastosowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie została spełniona. W ocenie organu drugiej instancji nie zostały naruszone warunki higieniczne i zdrowotne. Nie było bezpośredniego zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W związku z tym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, a sprawę przekazać zgodnie z właściwością do organu nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję M.S. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne zastosowanie przez uznanie braku właściwości rzeczowej organów inspekcji sanitarnej w sprawie z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. stwierdzenia naruszenia wymagań higieniczno-zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności przez zupełny brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu;

4. art. 153 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez uchylenie się od wypełnienia wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22 przez zaniechanie poddania wnikliwej analizie i ocenie całego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, uchylenie się od wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia wyjaśniającego wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.;

5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez uchylenie się od prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z upoważnienia Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przez Zastępcę Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego N.N.-K. 9 marca 2023 r. w trakcie postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, funkcję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego objęła M.W., która wcześniej zajmując stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku, wydała w sprawie decyzję w pierwszej instancji, odmawiającej nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R. Tym samym N.N.-K. w czasie prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania zaskarżonej decyzji, jako pracownik i zastępca, podlegała bezpośrednio M.W., zajmującej jednocześnie stanowisko Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Łodzi, co budzi uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności pracownika, w szczególności, że ta sama N.N.-K. wydała 13 kwietnia 2021 r. decyzję o zupełnie odmiennej sentencji i uzasadnieniu niż obecnie zaskarżona decyzja. M.W., jako bezpośredni przełożony, bez wątpienia mogła mieć wpływ zarówno na przebieg postępowania odwoławczego, w szczególności na ocenę zebranego materiału dowodowego stanowiącej powtórzenie oceny dokonanej przez M.W. w decyzji z 3 grudnia 2020 r., jak również na treść sentencji i uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji. Zdaniem skarżącego, z tego względu N.N.-K. powinna zostać, po myśli art. 24 § 3 k.p.a., wyłączona z urzędu przez bezpośredniego przełożonego, a zatem M.W., albo na swoje żądanie, od prowadzenia i orzekania w sprawie. Zasadne byłoby wówczas posłużenie się konstrukcją prawną art. 26 § 3 k.p.a., bowiem wszyscy pracownicy zatrudnieni w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Łodzi podlegają M.W., jako Dyrektorowi Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Łodzi i jednocześnie Łódzkiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu.

Według skarżącego, skoro organ drugiej instancji w swojej nowej ocenie uznał się za niewłaściwy rzeczowo w sprawie, to w ogóle nie powinien analizować akt sprawy pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Natomiast jeżeli w swojej ocenie nie stwierdził naruszenia wymagań higieniczno-zdrowotnych, w szczególności powodujących bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, to powinien, jako organ odwoławczy, wydać po myśli art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, a nie wydać na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości, z powołaniem się na bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku właściwości rzeczowej organów inspekcji sanitarnej do rozpoznania sprawy, który został wywiedziony obecnie przez organ drugiej instancji z oceny braku stwierdzenia naruszenia wymagań higieniczno-zdrowotnych, w szczególności powodujących bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a zatem z oceny braku spełnienia przesłanek określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do zarzutów i uzasadnienia odwołania z 21 grudnia 2020 r. Organ uchylił się również od sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji po myśli art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie wiadomo, z jakich przyczyn organ innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie wypowiedział się w zakresie naruszenia przepisów prawa oraz wymagań sanitarnych i higienicznych, potwierdzonych przez organ pierwszej instancji w protokole kontroli z 27 października 2016 r. w przedmiocie cmentarza przy ul. [...] w R. Organ nie odniósł się do uwag skarżącego dotyczących dowodu, w jaki sposób (strona 2 dokumentu) "w trakcie kontroli ustalono, że odległość od granicy cmentarza do ujęć wody zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę (studnia nr 5 wodociągu R.) jest większa niż 500 m", skoro (strona 2 dokumentu) podczas kontroli nie użyto żadnego wyposażenia, nie wykonano żadnych pomiarów, nie korzystano z wyników badań i pomiarów oraz nie oceniano żadnych dokumentów w trakcie kontroli. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób (strona 2 i 3 dokumentu) "obecności czynnych studni w odległości 150 m od granic cmentarza nie stwierdzono" oraz "odległość cmentarza od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności jest większa niż 150 m", skoro (strona 2 dokumentu) kontrola obejmowała swym zakresem jedynie teren cmentarza. Organ, posiadając w aktach sprawy aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1 000 z 23 listopada 2020 r., obejmującą obszar w odległości 150 metrów od terenu nielegalnego cmentarza, zlokalizowanego przy ul. [...] w R. na części działek nr 117/1, 118, 120, 123, obręb 12, wraz z naniesieniem istniejącej sieci wodociągowej, studni i zabudowań oraz obejmującą podziemne ujęcie wody pitnej, zlokalizowane na M. przy ul. [...] w R., zupełnie uchylił się od oceny tego dowodu na okoliczność:

- ustalenia strefy 150 m oddziaływania terenu cmentarza, zlokalizowanego przy ul. [...] w R. na części działek nr 117/1, 118, 120, 123, obręb 12, poprzez potwierdzenie, że nie wszystkie budynki korzystające z wody (w tym budynek mieszkalny), położone w odległości od 50 metrów do 150 metrów od terenu cmentarza są podłączone do sieci wodociągowej;

- potwierdzenia braku zachowania wymaganej odległości terenu cmentarza, zlokalizowanego przy ul. [...] w R. na części działek nr 117/1, 118, 120, 123, obręb 12, od zakładów produkcji żywności (prowadzonych upraw żywności), studzien i podziemnego ujęcia wody pitnej, zlokalizowanego na M. przy ul. [...] w R., co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r.

Skarżący podniósł, że zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 16 października 2017 r. (w aktach sprawy), kilka budynków (w tym budynek mieszkalny) znajdujących się na terenie w granicach od 50 do 150 m odległości od istniejącego cmentarza przy ul. [...] w R, nie jest podłączonych do sieci wodociągowej.

Organ nie odniósł się również do dokumentacji zdjęciowej (w aktach sprawy) załączonej na okoliczność potwierdzenia braku ustawowo wymaganego ogrodzenia terenu cmentarza (brak ogrodzenia od strony ul. [...] j: brak ogrodzenia od strony działki nr 124, obręb 12, ogrodzenie od strony ul. [...] nie posiada wymaganej wysokości 1,5 metra), co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, potwierdzenia istnienia nielegalnego cmentarza przy ul. [...] w R. w odległości 33 metrów od zakładu produkcji żywności (uprawa zboża/rzepaku) oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu produkcji żywności (sad czereśniowy), co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r.

Organ w uzasadnieniu (strona 6) poprzedniej decyzji z 13 kwietnia 2021 r. prawidłowo określił właściwość rzeczową organów inspekcji sanitarnej do rozpoznania sprawy, powołując się na przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Po wydaniu przez organ decyzji z 13 kwietnia 2021 r. nie uległ żadnej zmianie stan prawny ani stan faktyczny. Zupełnie odmienna sentencja i uzasadnienie zaskarżonej obecnie decyzji budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie bezstronności organu, zwłaszcza w kontekście objęcia funkcji Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podczas prowadzenia postępowania odwoławczego przez M.W., która dotychczas zajmując stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku wydała w sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do powołanych wyżej przepisów sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem celowości czy słuszności. Badanie legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził naruszenie przez organ administracji przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy 28 września 2018 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku wpłynął wniosek M.S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. [...] w R., obręb 12, działki nr 123, 120, 118, zarządzanym przez Parafię [...] w R. do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Skarżący uzasadnił swoje żądanie istnieniem zagrożenia sanitarnego, spowodowanego funkcjonowaniem cmentarza z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. Swój interes prawny w sprawie wywiódł z faktu, że będąc właścicielem działek o nr 124 i 125 obręb 12 położonych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, wobec naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. ma ograniczone prawo do korzystania z własnej nieruchomości, która położona jest w strefie oddziaływania cmentarza.

Wydane przez organy administracji rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły już przedmiot kontroli sądów administracyjnych obu instancji.

I tak wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 19 grudnia 2018 r., nr ŁPWIS.NSHK.906.5.2018.TP oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 11 października 2018 r., znak PPIS-NHŚrK/476/8-61/16/17/18 o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku o nakazanie zaprzestania działań w postaci pochówków zwłok ludzkich na cmentarzu przy ul. [...] w R., obręb 12, działki nr 123, 120, 118 do czasu wydania prawomocnej decyzji w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Sąd w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. ocenił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe po wstępnej analizie wniosku. Na wstępnym i formalnym etapie sprawy jakim jest rozważanie zasadności wszczęcia postępowania, przeprowadzenie procesu wykładni prawa materialnego w oparciu o przyjęty (ustalony) stan sprawy nie jest możliwe, bowiem w nieuprawniony sposób organ na tymże wstępnym etapie przeprowadził już fazę postępowania charakterystyczną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji oraz dodatkowo wskazał, że jeżeli żądanie, zdaniem organu, nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena taka może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji załatwiającej sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że ewentualny zakaz pochówków może wynikać z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił z kolei decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 13 kwietnia 2021 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.JW o uchyleniu w całości decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 3 grudnia 2020 r., nr NSHK/75/2020 odmawiającej nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny 0012 Miasta R. przy ul. [...] w R. i orzeczeniu o zakazie prowadzenia pochówków przez Parafię [...] w R. na terenie wymienionych działek do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 wskazał, że art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter sankcyjny, bowiem konsekwencją jego zastosowania jest nakazanie adresatowi wydanej na jego podstawie decyzji podjęcia określonego zachowania lub też powstrzymania się od zachowania będącego źródłem naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wspomniany charakter przepisu wyklucza zatem możliwość jego interpretacji w sposób rozszerzający, a więc jego wykładnia powinna mieć charakter ścisły, co wyklucza dopuszczalność wyinterpretowania z niego normy, która wprost nie wynika z jego treści.

Jednocześnie sąd ocenił, że decyzja z 13 kwietnia 2021 r. jest dotknięta wadami uniemożliwiającymi pozostawienie jej w obrocie prawnym. Sentencja decyzji organu odwoławczego nie odpowiada uprawnieniu statuowanemu przez powyższą regulację. Organ ten nie nakazał bowiem usunięcia uchybień, lecz wprowadzenie zakazu pochówków. Tak sformułowana sentencja wskazywałby raczej na skorzystanie z uprawnień nadawanych przez ustęp 2 art. 27 ustawy, który przewiduje, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, wbrew wymogowi z art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniono jednak podstawy prawnej decyzji oraz adekwatnych okoliczności stanu faktycznego, które pozwalałyby na wydanie przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sprawia to, że decyzja ta de facto uchyla się od kontroli legalności, skoro nie sposób stwierdzić, w jakim trybie organ zdecydował się skorzystać ze swych uprawnień: przepis art. 27 ust. 1 ustawy nie daje bowiem podstaw do wprowadzenia zakazu, a jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Podstaw do wydania zakazu pochówków można by upatrywać w uprawnieniu inspektora do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy zaprzestania innych działań (art. 27 ust. 2 ustawy), lecz w takim wypadku konieczne byłoby odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, czego organ pierwszej instancji nie uczynił w uzasadnieniu decyzji. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie wskazuje na zaistnienie takiej przesłanki ani na prowadzenie postępowania uzupełniającego w celu jej ustalenia. Argumentacja zawarta w decyzji organu odwoławczego praktycznie pomija jakiekolwiek odniesienie do przesłanek zawartych w art. 27 ustawy, zarówno w aspekcie treści ustępu 1, jak i ustępu 2. Organ drugiej instancji oparł bowiem swoje stanowisko przede wszystkim na stwierdzeniu naruszenia w sprawie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności zaś art. 12 ust. 3 tego aktu. Fakt, że spornego terenu nie można uznać za legalnie działający cmentarz, na co organ odwoławczy przedstawił obszerny wywód prawny, powoduje, że naruszone zostały wymagania higieniczne i zdrowotne, gdyż dochodzi do pochówków w miejscu do tego niedozwolonym. Sąd uznał, że zasadniczy dla sprawy osąd odnośnie ustalenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest niezwykle lakoniczny, a nadto zwyczajnie gołosłowny. Nie opiera się na żadnych danych (informacjach, ekspertyzach itp.), które wprost określałyby, z jakiego rodzaju konkretnymi zagrożeniami mamy do czynienia, oraz jakim w związku z tym wymaganiom higienicznym i zdrowotnym uchybiono. Nie wyjaśniono zatem sedna sprawy. Sąd stwierdził, że nie można za takowe uznać ogólnikowego stwierdzenia, że naruszenie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie lokalizacji miejsc grzebalnych a priori stanowi także o naruszeniu wymogów higienicznych i sanitarnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd zaznaczył, że nie neguje, że z powyższym faktem takie zagrożenie można wiązać, ale należało je w sposób jednoznaczny skonkretyzować, opierając na stosownych dowodach, czego w sprawie nie uczyniono. Organ odwoławczy nie wytknął też w tym zakresie ewentualnych braków czy nieścisłości, gdy chodzi o argumentację organu pierwszej instancji. Nawet gdyby jednak miało to miejsce, to powołany w podstawie decyzji organu odwoławczego wspomniany art. 27 ust. 1 nie dawał podstawy do wydania orzeczonego w niej zakazu pochówków, bowiem możliwość nałożenia takiego zakazu nie mieści się w dyspozycji tego unormowania. Organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie nakazania zaniechania pochówków odniósł się merytorycznie do złożonego w tej sprawie wniosku M.S. i na tę okoliczność przedstawił swoje stanowisko, podnosząc na jego poparcie argumenty mające świadczyć o tym, że względy bezpieczeństwa sanitarnego nie przemawiają za wydaniem nakazu zaprzestania pochówków. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w ogóle nie pochylił się nad tą kwestią, nie zbadał należycie zgromadzonego materiału dowodowego (w tym jego pochodzenia), wobec czego nie jest możliwa jakakolwiek sądowa kontrola jego decyzji, bowiem stanowisko organu odwoławczego odnośnie do najistotniejszych dla sprawy zagadnień pozostaje nieznane. Końcowo organ odwoławczy nie rozważył, czy biorąc pod uwagę treść i zakres wniosku strony oraz obowiązujące przepisy prawa, organy inspekcji sanitarnej były właściwe do rozpoznania sprawy. Organ drugiej instancji skupił się natomiast na dokonywaniu ustaleń co do prawidłowości lokalizacji spornego terenu, na którym prowadzone są pochówki, stwierdzając m.in., że cmentarz funkcjonuje bez stosownych pozwoleń, a procedura planistyczna znajduje się na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i że teren działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123 nie może być wykorzystywany jako cmentarz i nie mogą na nim być dokonywane dalsze pochówki, jeżeli z formalno-prawnego punktu widzenia teren ten nie jest cmentarzem, lecz nielegalnym polem grzebalnym. Tym sposobem organ odwoławczy przypisał sobie kompetencje, których ustawa mu nie przyznaje. Organ ten wdał się bowiem w rozważania dotyczące legalności usytuowania spornego terenu, do których właściwe są przede wszystkim organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie sanitarno-epidemiologicznej. Nie leży bowiem w gestii inspekcji sanitarnej orzekanie o samowoli budowlanej, a w konsekwencji o ewentualnym zakazie użytkowania obiektu, który taką samowolę stanowi, podczas gdy w niniejszej sprawie de facto taką właśnie rolę bezpodstawnie przypisał sobie Łódzki Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny. Sąd ocenił, że z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania odwoławczego organ ten prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w kierunku możliwości zastosowania ustępu 2 art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tym samym kontrola instancyjna w niniejszej sprawie odbyła się z naruszeniem wyrażonej art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy faktycznie uchylił się od badania sprawy z punktu widzenia poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej oraz z punktu widzenia meritum sprawy wyznaczonego dyspozycją art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto dokonał błędnej wykładni wyżej wymienionego przepisu, co czyni zasadnym sformułowany w tym właśnie zakresie zarzut skargi. Sąd uznał również za zasadny zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. w związku z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz naruszenia art. 1 ust. 2 tej ustawy poprzez uznanie, że brak uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ma skutek w postaci odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza i nakazanie zaprzestania pochówków. Sąd wskazał, że kwestie dotyczące legalności lokalizacji cmentarza, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie mogły stanowić przedmiotu badania organów inspekcji sanitarnej, gdyż stanowi to o wkroczeniu inspekcji sanitarnej w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Jednocześnie sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym brak uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla cmentarza nie jest istotny dla oceny legalności i dopuszczalności wykorzystywania określonego terenu na potrzeby chowania zmarłych, ponieważ ustalenie w postanowieniach planu miejscowego o określonym przeznaczeniu danego terenu pod urządzenie cmentarza otwiera wszelkie dalsze kwestie związane z możliwością jego utworzenia czy poszerzenia, a w konsekwencji także jego późniejszego funkcjonowania. Zagadnienia związane z problematyką zagospodarowania przestrzennego oraz budowlaną nie mogły stanowić przedmiotu badania przez organy inspekcji sanitarnej w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd wskazał dalej, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Konieczne będzie w tym zakresie przede wszystkim poddanie analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywiedzionych z tego tytułu wniosków, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy. Organ będzie musiał też poddać pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Mając to na względzie organ orzeknie w zgodzie z art. 138 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie przy tym wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Następnie wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 284/22 w sprawie ze sprzeciwu M.S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 2 marca 2022 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.KK uchylającą w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 3 grudnia 2020 r., nr HSHK/765/2020 w przedmiocie odmowy zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. przy ulicy [...] w R. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu i uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 2 marca 2022 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za istotne dla rozstrzygnięcia uznał, że zaskarżona decyzja organu administracji została poprzedzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z 9 września 2021 r., w którym zawarto ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, ze skutkiem o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Związanie sądów w rozumieniu omawianego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko skarżącego, że organ drugiej instancji wbrew wiążącej ocenie prawnej, nie rozważył: czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją ocenić w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej, a zobowiązał w tym zakresie organ pierwszej instancji do dokonania takiej analizy. Naczelny Sąd Administracyjny za nie bez znaczenia uznał fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Radomsku uznał się już właściwym rzeczowo do rozpoznania wniosku skarżącego i wydał decyzję merytoryczną nr MHSK/75/2020. Nie poddał wnikliwej analizie i ocenie niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zlecając przeprowadzenie postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji; wreszcie nie uzasadnił decyzji wypełniając wymogi wynikające z art. 107 § 3 i 11 k.p.a. Jedno lakoniczne zdanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwala ustalić, czy występują konkretne zagrożenia znajdujące uzasadnienie w naruszeniu warunków higieniczno-sanitarnych" nie wypełnia warunku wnikliwej analizy i oceny niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego ani właściwego uzasadnienia decyzji, zgodnego z art. 103 § 3 i zasadą przekonywania wypływającą z art. 11 k.p.a. W rezultacie wadliwego odtworzenia wytycznych z poprzedniego prawomocnego wyroku sądu oraz błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do oceny prawnej wyrażonej poprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a., jednocześnie akceptując kontrolowaną decyzję z punktu widzenia spełnienia przez nią przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego niezwykle lakonicznego stanowiska kontrolowanego organu odnośnie do kompletności i przydatności zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a także braku jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonej decyzji pod kątem zrealizowania się w sprawie warunków z art. 138 § 2 k.p.a. (bo za takie nie można uznać jednego zdania w odpowiedzi na sprzeciw, dlaczego organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a.). Jeśli uwzględnić, że analizowanie wniosku przez organ pierwszej instancji na tym etapie postępowania jest zbędne a materiał dowodowy już zgromadzony nie tylko, że nie wnikliwie, ale w ogóle w żaden sposób nie został zanalizowany i oceniony w kontrolowanej decyzji, to brak było podstaw do przyjęcia, że organ drugiej instancji prawidłowo zrealizował swoje uprawnienia orzecznicze wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że ani organ a nie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśniły, które przepisy postępowania i w jaki sposób zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, i dlaczego nie może przeprowadzić uzupełniającego postępowania organ drugiej instancji, albo zlecić przeprowadzenie go organowi w myśl art. 136 § 1 k.p.a. i wreszcie – jakie konkretnie dowody miałyby zostać zebrane dodatkowo, co dopiero pozwoliłoby ocenić, czy w istocie zakres ponownego do przeprowadzenia postępowania (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na rozstrzygnięcie) uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej.

Wskazane wyroki sądów administracyjnych obu instancji są prawomocne.

W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).

Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22, którymi organ administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12). Taką też wykładnię art. 153 p.p.s.a. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22.

W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ administracji wbrew wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenie prawnej i wskazaniach nie w pełni prawidłowo je wykonał.

Przede wszystkim należy wskazać, że organ drugiej instancji błędnie stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone warunki higieniczno-sanitarne i zdrowotne, nie było bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zachodzi wobec tego podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości.

Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, k.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326). Instytucję umorzenia postępowania administracyjnego reguluje art. 105 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. łączy podstawę do umorzenia postępowania z jego bezprzedmiotowością, która oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co z kolei skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Tym samym więc bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na wystąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić również należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. np.: wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19). Zatem skoro sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, to tym samym w takim przypadku jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – czy to pozytywne, czy to negatywne – staje się niedopuszczalne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2023 r., IV SA/Po 270/23). Podkreślić należy, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony – tę ostatnią stwierdza się bowiem w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje podstawę do oceny zasadności zgłoszonego zadania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I OSK 2582/19; a także chociażby wyrok NSA z 16 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1289/91, ONSA 1992/1, poz. 17. Zob. również A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2023 r.; a także Z. Kmieciak, Komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023 r., Lex/el).

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione jego uznaniu – organ jest bowiem zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. np.: wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19). W judykaturze podkreśla się, że z uwagi na to, że orzeczenie o umorzeniu postępowania zamyka drogę do rozpoznania co do meritum żądania strony w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I OSK 2582/19).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19, jeżeli żądanie nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena taka może być wyrażona jedynie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji załatwiającej sprawę. Ewentualny zakaz pochówków może wynikać z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Uzupełniająco wskazać należy, że Państwowa Inspekcja Sanitarna pełni bardzo ważną rolę – którą trudno wręcz przecenić, jest ona bowiem powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:

1) higieny środowiska,

2) higieny pracy w zakładach pracy,

3) higieny radiacyjnej,

4) higieny procesów nauczania i wychowania,

5) higieny wypoczynku i rekreacji,

6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych,

7) higieniczno-sanitarnych, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne

- w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

Wykonywanie wskazanych powyżej zadań polega – zgodnie z wolą ustawodawcy (art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) – na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmują zarówno tzw. zapobiegawczy nadzór sanitarny (art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), jak i bieżący nadzór sanitarny (art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących:

1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;

2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

Tym samym więc powołany powyżej art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy Inspekcji Sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych. Organy Inspekcji Sanitarnej nie mogą zatem odmówić wykonywania swoich kompetencji kontroIno-nadzorczych w zakresie wymagań higienicznych i sanitarnych w zależności od tego, czy przestrzegane są przepisy innych ustaw, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Odnosząc tak sformułowany wniosek do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek wykonywania swoich zadań zarówno w przypadku, gdy naruszenie warunków sanitarnych i higienicznych ma miejsce na terenie cmentarza, urządzonego zgodne z przepisami Prawa budowlanego, jak i wtedy, gdy nastąpiło poszerzenie cmentarza wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo jego braku czy wbrew przepisom Prawa budowlanego. W odniesieniu do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma bowiem znaczenia, czy ewentualne naruszenie przepisów sanitarnych miało miejsce na terenie obiektu budowlanego wzniesionego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę czy też bez takiego zezwolenia i czy chowanie zmarłych w grobach miało miejsce zgodnie z planem miejscowym bądź planem zagospodarowania cmentarza (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2006 r., III SA/Kr 502/04). Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej powinny w ogóle pominąć te zagadnienia. Nie są one bowiem objęte ich właściwością (kompetencjami). Na brak kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do badania kwestii związanych zagospodarowaniem przestrzennym oraz prawem budowlanym wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21.

Nie ulega jednak wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie na organie drugiej instancji ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było. Przywołany już art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi bowiem wystarczające upoważnienie do podejmowania działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w każdym przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania zostanie stwierdzone naruszenie wymagań zdrowotnych i higienicznych.

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał wprawdzie na ustalenia faktyczne i analizę dokumentów, jaką miał przeprowadzić, a która dotyczyć miała terenu cmentarza pod względem zachowania warunków higienicznych i zdrowotnych związanych z chowaniem na nim zmarłych i szczątków, lecz podkreślić raz jeszcze trzeba, że – jak już wskazywano – w decyzji umarzającej postępowanie nie jest dopuszczalne odniesienie się do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zauważyć trzeba, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21 (jak również w postanowieniu NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OW 121/17), zakres żądania pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy więc przyjąć, iż "nie daje podstaw do ustalenia właściwości ogólna norma prawna przyznająca kompetencję nadzorczą, ale nie wyznaczająca podstaw do podjęcia środków prawnych ustanawiających nakaz lub zakaz podjęcia czynności. Nie daje zatem podstaw do wyprowadzenia właściwości rzeczowej do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania, w zakresie którego powstał spór kompetencyjny, norma pierwsza art. 21 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r., poz. 912), wedle której "Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast)". Podstawę prawną do wyprowadzenia właściwości jest norma druga art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którą: "Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują (...) właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni". Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie właściwości organów inspekcji sanitarnej ma umocowanie w regulacji art. 1 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że "właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego", a zatem daje podstawy do władczego wypowiedzenia się właściwego inspektora sanitarnego. Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymaga powiązania z regulacją prawną dającą podstawy do podejmowania nakazów i zakazów. Taką podstawę daje ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.)". Odnotować należy, że wprawdzie w postanowieniu tym – z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 92/21 – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza, z uwagi na to, że istniejący w dacie złożenia tego wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny – na skutek przyjęcia do rozpoznania wniosku z 9 sierpnia 2021 r. i wydania przez PPIS decyzji administracyjnej, którą odmówiono wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków – stracił na aktualności. Niemniej jednak w postanowieniu tym wyraźnie wskazano, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres żądania pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a sąd w składzie orzekającym stanowisko to w pełni podziela.

W świetle powyższego sąd uznał, że skarga już tylko z tego względu zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są właściwe do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że z akt sprawy nie wynika, aby organ drugiej instancji stwierdzając, że nie zostały naruszone warunki higieniczne i zdrowotne oraz nie występuje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia, w pełni zbadał i ocenił materiał dowodowy w nich zawarty. Nie odniósł się do kwestii jego pochodzenia, na co wskazywał sąd w wyroku z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21. Zasadnie skarżący zarzuca, że nie odniesiono się do nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej 27 października 2016 r. Jak wynika z protokołu z kontroli z 27 października 2016 r. stwierdzono wówczas m.in. brak dokumentacji dotyczącej obszaru projektowanego na założenie cmentarza, sporządzonej w oparciu o plan sytuacyjny w skali 1:500 obejmującej zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze w tym: grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej, lecz nie płycej niż 2,5 m od powierzchni terenu, określającej ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości, (z wynikami badań omówionymi w opisie technicznym), stosunki wodne obejmujące rozpoznanie kierunków spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunków ich spadku, istniejące zespoły roślinne, naniesione na planie sytuacyjnym wszelkie zabudowania, studnie lub inne ujęcia wody znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i w odległości do 150 m od tego terenu, co narusza rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Podczas tej kontroli stwierdzono także, że teren cmentarza nie jest całkowicie ogrodzony, co narusza art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zarówno z akt sprawy, jak uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy i w jaki sposób nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli udokumentowanej protokołem z 27 października 2016 r. zostały usunięte. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić natomiast, że powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentacja w postaci opinii hydrologicznej dotyczącej przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ul. [...] w R., wykonana przez Biuro [...] Sp. z o.o.", pisma Biura [...] z: 17 lipca 2017 r., 7 sierpnia 2017 r., 13 września 2017 r., mapa sytuacyjno-wysokościowa, to dokumenty sporządzone w związku z postępowaniem, w którym została wydana decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 16 października 2017 r., nr NHŚrK/82/17 w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie, która to decyzja następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ostateczną decyzją z 13 kwietnia 2021 r., nr ŁPWIS.NSHS.906.2.2021.MZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uchylił bowiem decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku z 10 grudnia 2020 r. nr NSHK/79/2020 odmawiającą uchylenia własnej dotychczasowej decyzji z 16 października 2017 r. nr NHŚrK/82/17 w sprawie oceny terenu obejmującego część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny 0012 Miasta R. pod względem spełnienia wymagań sanitarnych i wyrażenia zgody na sytuowanie cmentarza na tym terenie oraz nie wyraził zgody na usytuowanie cmentarza na tym terenie. Prawomocnym wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 552/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] w R. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 13 kwietnia 2021 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.2.2021.MZ. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ drugiej ocenił aktualność tej dokumentacji w zakresie spełniania niezbędnych wymogów sanitarnych, w tym w zakresie stosunków wodnych, chociażby z uwagi na upływ czasu (6 lat od jej sporządzenia).

Należy zwrócić uwagę, że podczas przeprowadzonych kolejnych kontroli 5 listopada 2018 r., 17 grudnia 2018 r., 10 stycznia 2019 r., 4 listopada 2019 r. stwierdzano wyłącznie, że pochówki są dokonywane na terenie w załączniku nr 1 do decyzji z 16 października 2017 r., nr NHŚrK/82/17, która jak już wyżej wskazano, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z protokołów z tych kontroli, wbrew argumentacji organu drugiej instancji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wynika zatem, że nie zostały naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub, że nie występuje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia.

Organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do argumentacji skarżącego przedstawionej w odwołaniu, że według mapy stanowiącej załącznik do decyzji z 16 października 2017 r., nr NHŚrK/82/17 budynek położony przy ul. [...] w R. nie jest podłączony do sieci wodociągowej, podobnie jak kilka innych budynków. Nie wskazał w sposób konkretny podstawy poczynionych w tym zakresie ustaleń. Nie można w tym wypadku uznać za wystarczające ogólnikowego i zbiorczego powołania się na dokumenty mające znajdować się w aktach sprawy. Organ administracji powinien był w uzasadnieniu decyzji w konkretny sposób wskazać, jakie czynności podjął i jakie dowody przeprowadził, w oparciu o konkretnie, które dokumenty stwierdził, że "odległość cmentarza" od zabudowań mieszkalnych wynosi ponad 50 m, wszystkie budynki znajdujące się w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej, zaś w odległości 150 m nie stwierdzono zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywnościowe, a najbliższe placówki handlowe wprowadzające do obrotu żywność są zlokalizowane w odległości około 1 000-1 200 m od cmentarza, "odległość od cmentarza" do ujęć wód podziemnych zaopatrujących sieć wodociągową w wodę przeznczoną do spożycia wynosi ponad 150. W rozpoznawanej sprawie użycie przez organ administracji ogólnych określeń "odległość cmentarza" czy "odległość od cmentarza" dodatkowo poddaje w wątpliwość prawidłowość poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to w stosunku do konkretnie oznaczonych działek, tj. nr 117/1, 118, 120, 123 należało zbadać spełnienie wymogów sanitarnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się także wynikać, że wyłącznie lokalizacja zakładu produkcji lub obrotu żywności należącego do skarżącego względem "cmentarza" miała stanowić przedmiot badania przez organ administracji. Tymczasem przedmiotem ustaleń organu administracji powinno być, czy w ogóle zakłady produkcji lub obrotu żywności bez względu na to, kto jest ich właścicielem, są usytuowane w odpowiedniej odległości.

Podkreślić trzeba, że wzgląd na konieczność zachowania przy sytuowaniu cmentarzy odpowiednich wymagań sanitarnych legł bowiem u podstaw określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; odległości cmentarza od źródeł ujęcia wody; wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze (art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ).

Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z 25 sierpnia 1959 r. pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2). Z tych też przyczyn odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i na potrzeby gospodarcze, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m, pod warunkiem że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1 rozporządzenia powołanego).

W orzecznictwie przyjmuje się, że niemożność zachowania norm sanitarnych, która w konsekwencji prowadzi do pochówków z naruszeniem wymaganej prawem odległości od terenów mieszkalnych lub ujęć wody powoduje, że cmentarz ulega zamknięciu. Nie ma możliwości chowania zmarłych z naruszeniem tych odległości (por. wyrok WSA z 25 maja 2017 r., VII SA/Wa 1407/16).

Zwrócić trzeba uwagę, że za koniecznością wprowadzenia stref ochronnych i ich zachowaniem przemawia także wzgląd na potrzebę ochrony prawa własności, jej istotę i dopuszczalne ograniczenia tego prawa. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 Konstytucji RP stanowiąc, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej; własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podobną rolę pełni art. 1 Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.). Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok z 8 stycznia 2008 r. w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z 14 listopada 2006 r. w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z 17 lipca 2007 r. w sprawie Rosiński przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z 6 września 2007 r., w sprawie Skrzyński przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, a organ administracji w zakresie swojej właściwości rzeczowej winien wydać w sprawie decyzję merytoryczną. Obowiązkiem organu administracji było przeprowadzenie postepowania w zakresie ustalenia, czy nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też takiego naruszenia nie było, a jeżeli naruszenie takie miało miejsce, to czy spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Organ administracji winien ocenić zebrane w sprawie dotychczas dowody, kompletność zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnić podjętą decyzję w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno też realizować określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to wady uniemożliwiają pozostawienie jej obrocie prawnym.

Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu oraz wskazań zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22. Organ orzeknie w zgodzie z art. 138 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie przy tym wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie i odnoszące się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego w postaci uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

d.j.