Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3423/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3, art. 112 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 634/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] – [...] (dalej skarżąca) i uchylił sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], a także orzekł o kosztach postępowania.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność Z. M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], Kw nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości miało nastąpić poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nią odcinka linii średniego napięcia 15 kV o długości 10 m, na głębokości 1 m, zamontowanie jednego słupa oraz na eksploatację w/w linii w pasie technologicznym o szerokości 0,75 m i powierzchni 7,5 m2 . Organ I instancji uznał, iż właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na wykonanie prac, przeto brak było podstaw do wydania decyzji. Tego ustalenia nie podzielił Wojewoda, gdyż z akt wynika cofnięcie zgody właścicielki na ustanowienie służebności przesyłu. Strony nie doszły do porozumienia w kwestii finansowej. Ponadto Wojewoda ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość jest obciążona służebnością mieszkania na rzecz W. S. (już nieżyjącego) i M. S. Zatem uznał, iż należy zbadać, czy ta służebność doznałaby ograniczenia wskutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii wykracza poza regulację art. 136 K.p.a., dlatego konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej opartej o art. 138 § 2 K.p.a.

W skardze skarżąca zarzuciła tej decyzji ostatecznej naruszenie prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej: u.g.n., jak też naruszenie prawa procesowego, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 28, art. 77 § 1, art. 107, art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę za prawidłowe przyjął ustalenie organu odwoławczego, wedle którego właścicielka nieruchomości objętej żądaniem nie wyraziła zgody na ograniczenie sposobu korzystania z niej, gdyż rokowania w tym zakresie nie dały pozytywnego rezultatu. Dlatego decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. nie mogła się ostać, a z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania co do istoty konieczne stało się przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Niemniej jednak za wadliwe uznał ten Sąd przekonanie Wojewody [...] o konieczności zbadania ewentualnego skutku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla osoby uprawnionej z tytułu ustanowienia na spornej nieruchomości służebności mieszkania. Nie zgodził się bowiem z poglądem, wedle którego ta okoliczność ma znaczenie dla sprawy i wymaga przede wszystkim ustalenia kręgu stron postępowania. W jego ocenie M. S. nie ma przymiotu strony, gdyż ten służy tylko właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W konsekwencji czego, jego zdaniem, zaskarżona decyzja uchybia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 28 K.p.a. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przymiot strony posiada wyłącznie właściciel nieruchomości, bądź jej użytkownik wieczysty, a nie służy on podmiotowi dysponującemu służebnością mieszkania na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, podczas gdy wywłaszczeniu mogą podlegać również ograniczone prawa rzeczowe, zatem postępowanie dotyczy praw i obowiązków uprawnionego z tytułu służebności,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ewentualne naruszenie, o jakim mowa wyżej miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, jakie przepisy zostały naruszone przez organ oraz niewykazanie, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując zwłaszcza brak uwzględnienia regulacji art. 112 ust. 2 u.g.n, wedle którego wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zatem dotyczy również tej ostatniej kategorii, dlatego też osoby uprawnione z tego tytułu winny być stronami przedmiotowych postępowań, gdyż dotyczą ono ich interesu prawnego. Na tę okoliczność przywołano przykłady judykatury i piśmiennictwa. Dlatego odmienny pogląd Sądu meriti uznano za wadliwy. Wskazano przy tym, że stanowisko to winno doprowadzić do oddalenia skargi od decyzji, która uchylała decyzję organu I instancji o odmowie uwzględnienia żądania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca postulowała jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając pogląd Sądu I instancji wyrażony w motywach zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały sprecyzowane w art. 183 § 2 P.p.s.a., nadto podstawy umorzenia postępowania przed sądem I instancji albo odrzucenia skargi (art. 189 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie te przesłanki nie występują, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto na obu podstawach, dlatego w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty formalne, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy można przejść do badania wytyków materialnoprawnych.

Podstawa naruszenia przepisów postępowania okazała się nietrafna. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż mógł on mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej w ramach tej podstawy jako naruszony podała wpierw wynikowy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wiążąc złamanie go z wytykiem obejmującym naruszenie prawa materialnego. Jest to zabieg nieprawidłowy konstrukcyjnie, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, o czym poniżej. Gdy jednak powiązać go z przepisami prawa materialnego, to wynik oceny zasadności tego wytyku zostanie przedstawiony w dalszej kolejności. Drugim zarzutem objęto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., dowodząc, że Sąd meriti nie uwypuklił naruszonych przez organ przepisów postępowania. Twierdzenie to nie jest całkowicie prawdziwe, gdyż na str. 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd meriti wskazał na naruszenie przez organ art. 28 K.p.a., a uczynił to w kontekście wywodu dotyczącego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu osoby uprawnionej z tytułu służebności mieszkania. Co prawda kwestia ta w zasadzie należy do kategorii materialnoprawnych, gdyż przymiot strony wywodzi się z przepisów prawa materialnego, co też Sąd ten uwypuklił, lecz w świetle wadliwego poglądu organu odwoławczego o konieczności wyjaśnienia sprawy w tym kierunku, można zaakceptować stanowisko o naruszeniu przezeń prawa procesowego. Poza tym niepowołanie stosownego przepisu zwykle nie jest wadą mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy ów przepis istnieje w obrocie prawnym, a tylko nie został wyraźnie sprecyzowany. Zresztą organ odwoławczy też nie wskazał naruszonych przez organ I instancji przepisów procesowych w tej materii stosując regulację art. 138 § 2 K.p.a. A są nimi przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nawet gdyby było inaczej, skarga kasacyjna nie mogłaby odnieść skutku z zasadniczych - konstrukcyjnych powodów. Oto bowiem w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że przepisy wynikowe, a takim jest wspomniany art. 145 P.p.s.a. w odpowiednich jego jednostkach redakcyjnych, dochodzą do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny (art. 151 P.p.s.a.). Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego błędnie wnioskuje, że narusza on przepisy procesowe, bądź odnajdując jego wady niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Naruszenie tego rodzaju przepisów, jak omawiany jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14, publ. CBOSA). Wszak jest to przepis stanowiący, że sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o naruszenie prawa przez organ. Tymczasem w kasacji powiązano zarzut jego naruszenia z art. art. 141 § 4 P.p.s.a., którego organ nie mógł naruszyć, bo go nie stosuje. Dotyczy on konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie to zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem ostatecznie organ powołał go jako samodzielną podstawę kasacyjną, podczas gdy opisana wyżej sytuacja nie ma miejsca w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (p. np. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II FSK 325/05, LEX nr 177476). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a eksponowany w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów Sąd ten przyjął.

Odnosząc się natomiast do zarzutów prezentowanych w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych trzeba w pierwszej kolejności podkreślić, że w sprawie nie dochodzi do głosu regulacja art. 112 ust. 2 u.g.n., przeto nie mogło dojść do jej złamania. Oczywiście ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest pewnego rodzaju wyzuciem z opisanych w tym przepisie praw, jest kategorią wywłaszczenia, ale nie w kontekście pozwalającym na całościowe i proste odniesienie tej regulacji do stanu niniejszej sprawy. Jak wynika z brzmienia art. 112 ust. 1 u.g.n tego przepisu nie stosuje się do trybu unormowanego w art. 124 ust. 1 i 1a tej ustawy. Pozbawienie albo ograniczenie "innego rzeczowego prawa na nieruchomości" dotyczy sytuacji, w której wywłaszczenie lub ograniczenie obejmuje to prawo. Działania względem prawa własności, jako prawa dalej idącego – szerszego, nie pozwalają na odrębną ocenę jego skutków w odniesieniu do ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego daną nieruchomość. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, w mających zastosowanie w sprawie przepisach u.g.n. mowa jest wyłącznie o właścicielu i użytkowniku wieczystym (por. art. 124 ust. 1 i 3), bo tylko ich dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i tylko oni są podmiotami, z którymi prowadzi się rokowania. Nie ma przeto legalnej możliwości, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej, udziału w tym postępowaniu innych osób, w szczególności uprawnionych z tytułu służebności osobistych. Trzeba tu mieć również na względzie, że służebności – należące do kategorii ograniczonych praw rzeczowych, czyli praw "słabszych" od własności i użytkowania wieczystego - dzielą się na gruntowe (art. 285 i nast. K.c.) i osobiste (art. 296 i nast. K.c.). Do tej drugiej kategorii należy występująca w tej sprawie służebność mieszkania, która – jakkolwiek obciąża nieruchomość, to ma ścisły związek z jej właścicielem i uprawnionym (wygasa z chwilą jego śmierci (art. 299 K.c.), nadto jej celem jest zaspokojenie potrzeb uprawnionego (art. 300 K.c.). Normy zwarte w tych przepisach zostały trafnie odczytane i wyłożone przez Sąd meriti, zaś skarga kasacyjna nie zdołała tego przekonania obalić. Końcowo można tylko dodać, że pogląd tego rodzaju Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już wcześniej, choćby w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 2858/15 (CBOSA). W jego motywach wskazał m.in. na: po pierwsze zakres ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego) w spornym trybie, który nie dotyczy innych podmiotów. Po wtóre na tryb postępowania prowadzącego do wydania decyzji administracyjnej, udzielającej zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., które może nastąpić tylko wówczas, gdy "właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody" w trakcie rokowań z przyszłym inwestorem. Zatem dopiero negatywny wynik rokowań jest podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, które ma więc charakter subsydiarny wobec działań samych zainteresowanych podmiotów, jeśli dla dobra wspólnego i dla realizacji celów publicznych nie są one w stanie porozumieć się na gruncie prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywiste, że wyrażenie zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w trakcie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego, może dotyczyć tylko właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którzy czynią to w ramach uprawnienia do rozporządzania rzeczą (art. 140 i art. 233 K.c.). Obciążenie nieruchomości ograniczeniami wynikającymi z ewentualnej zgody na przeprowadzenie urządzeń, o jakich mowa, jest bowiem formą rozporządzania rzeczą. Takiej prerogatywy nie posiada natomiast osoba uprawniona z tytułu służącego jej ograniczonego prawa rzeczowego. Jej zgoda na rozporządzenie (obciążenie) nieruchomością stanowiącą własność innego podmiotu, w trakcie rokowań poprzedzających wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie jest więc wymagana, co dobitnie wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. Postępowanie w tym przedmiocie nie dotyczy zatem jej interesu prawnego lub obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela odmiennych poglądów ujawnionych w przedstawionych w kasacji orzeczeniach i pozycjach doktrynalnych, zwłaszcza na gruncie tej sprawy.

Konkludując, zaskarżony wyrok zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję z powodu błędnego poglądu prawnego, który mógł związać organ I instancji (zwłaszcza w razie niesporządzenia motywów wyroku), jak też decyzję tego organu z powodu braku ustaleń faktycznych i rozważań prawnych potrzebnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku

-----------------------

9