Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 40/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. J.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Prezydent Miasta [...] odmówił J.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad M.S. z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Na skutek wniesionego odwołania strony, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w aktualnym stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone wart. 17 u.ś.r., z wyłączeniem przepisu określonego w art, 17 ust. 1b u.ś.r., który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 został uznany za niekonstytucyjny. Ponadto organ I instancji zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie zbadał czy zakres sprawowanej przez stronę wnioskującą opieki wykracza poza obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodziców, a także czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia kontynuowanie bądź podjęcie zatrudnienia przez wnioskującego, co powinien uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił J.S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką.

Jak wyjaśnił organ I instancji w uzasadnieniu, według pierwotnych ustaleń, m.in. wywiadu środowiskowego, wnioskodawca ok. 5 godzin dziennie poświęca na czynności związane ze sprawowaniem opieki, ponadto pozostaje w kontakcie telefonicznym i w razie potrzeby przyjeżdża do matki. Wnioskodawca oświadczył, że zrezygnował i nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej od [...] r. z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Siostra wnioskodawcy B.P. złożyła pisemne oświadczenie, że nie jest w stanie sprawować opieki nad matką.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, w trakcie kolejnego wywiadu środowiskowego nie zastano wnioskodawcy u matki, która podała, że syn sprawuje nad nią opiekę na ogół co drugi dzień po 3-4 godziny, a w razie potrzeby częściej. W ocenie pracownika socjalnego M.S. nie wymaga stałej i całodobowej opieki. Wnioskodawca udziela matce wsparcia w zakresie podstawowych czynności, jakie powinien świadczyć syn matce w podeszłym wieku. M.S. jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność powstała w wieku 76 lat. Wnioskodawca nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, z dniem [...] r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. B.P. - córka M.S. nie jest w stanie opiekować się matką, gdyż pracuje zawodowo. Jej sytuacja finansowa nie pozwala pokryć ewentualnego kosztu opieki nad matką, samotnie wychowywała dwoje dzieci, nadal jest dla nich dużym wsparciem finansowym, również jej stan zdrowia nie pozwala na zapewnienie opieki matce.

Sprawowanie opieki przez wnioskodawcę wg oświadczenia M.S. złożonego podczas wywiadu środowiskowego polega na sprzątaniu mieszkania, myciu okien 3 razy w roku, czasem zrobieniu prania, wyniesieniu śmieci. Czasem syn towarzyszy matce podczas wizyt u specjalistów. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką od roku, ze względu na pogorszenie stanu zdrowia. Wcześniej również pomagał, ale w mniejszym stopniu. W rozmowie z pracownikiem socjalnym wnioskodawca zadeklarował, że jest u swojej matki co drugi dzień i spędza u niej 4 godziny, w razie potrzeby jest częściej i dłużej. W trakcie odwiedzin wykonuje czynności wskazane przez matkę np. sprzątanie, wynoszenie śmieci, zrobienie ciężkich zakupów, wizyty u lekarza, prace remontowe. Na druku wywiadu środowiskowego potwierdził te informacje jako zgodne z prawdą. W oświadczeniu z dnia [...] r. poinformował, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia jego matka ma często problemy z poruszaniem się i wykonywaniem czynności codziennych co jest powodem, że coraz częściej korzysta ze stałej pomocy i wsparcia z jego strony. W trakcie wizyt u matki przygotowuje posiłki lub półprodukty do ich wykończenia, utrzymuje porządek w mieszkaniu, sprząta, odkurza, zmywa naczynia, rozwiesza pranie, robi zakupy. M.S. stosunkowo regularnie korzysta również z zabiegów rehabilitacyjnych, na które zawozi i odwozi ją wnioskodawca. Jego pomoc jest również niezbędna w kontroli przyjmowania leków, zbierania pomiarów ciśnienia krwi. Wnioskodawca zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na opiekę nad matką.

Organ wyjaśnił, iż jedną z przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub konieczność zrezygnowania z niego spowodowana sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie zawsze osoba sprawująca opiekę spełnia tę ustawową przesłankę. Znaczenie ma bowiem charakter i zakres sprawowanej opieki, który rzeczywiście czyni niemożliwym podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę oraz godziny jej sprawowania nie wykluczają możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia.

Nadto organ nie uwzględnił wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność M.S. powstała w wieku dorosłym, tzn. po ukończeniu 25 roku życia.

Na skutek wniesienia przez J.S. odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium przyjęło, iż M.S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, symbol przyczyny niepełnosprawności [...], [...], [...]. Orzeczenie wydano na stałe. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. wynika, że M.S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Porusza się samodzielnie, niekiedy wychodzi na zewnątrz, samodzielnie robi lekkie zakupy i przygotowuje posiłki, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne oraz kąpiele, które realizuje tylko w obecności syna. Niekiedy samodzielnie chodzi do lekarza, czasami prosi syna o pomoc w tym względzie. Według jej oświadczenia syn opiekuje się nią od roku, gdy pogorszył się stan jej zdrowia, wcześniej pomagał mniej. Przyjeżdża do matki średnio co drugi dzień, a przy pogorszeniu jej stanu zdrowia opiekuje się nią codziennie przez 3-4 godziny. Jego opieka polega na pomocy w sprzątaniu, odkurzaniu, myciu szyb 3 razy w roku, robieniu prania, wynoszeniu śmieci, robieniu cięższych zakupów. J.S. oświadczył, że odwiedza mamę co drugi dzień, w razie potrzeby częściej i więcej czasu poświęca mamie. Jego opieka polega na sprzątaniu, wynoszeniu śmieci, robieniu ciężkich zakupów, pomocy w wizytach u lekarzy, wykonywaniu prac remontowych, towarzyszeniu mamie i rozmowie z nią. Siostra wnioskodawcy B.P. nie może opiekować się matką z uwagi na stan swojego zdrowia i opiekę nad dziećmi.

W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r. uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Niezależnie jednak od powyższego, Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową. Świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. U.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona być stała lub długotrwała. Użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, sporadycznie. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawodawca wymaga, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez matkę odwołującego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia matce wnioskodawcy stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do kwestionowania wskazanego wyżej orzeczenia, jego treść bowiem dla nich wiążąca. Natomiast rolą organów jest ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało stanowisko organu I instancji za prawidłowe, bowiem w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, zarówno co do stanu zdrowia Pani M.S., jak i zakresu opieki sprawowanej przez odwołującego nad matką. Organ Odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pomimo znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia matka wnioskodawcy wykazuje się dużą samodzielnością – nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, po mieszkaniu porusza się samodzielnie, sama zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa i przygotowuje posiłki. Już z tego powodu należy uznać, że zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez odwołującego w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Ze złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia wynika, że wykonuje jedynie czynności pomocnicze, pomoc w kąpieli, wizyty lekarskie, robienie zakupów, sprzątanie, i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu. Czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. Wskazane przez stronę czynności, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Kolegium nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki strony i konieczności jej wsparcia, do czego strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami k.r.o., jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych. Odwołujący może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec matki godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje strona, można wykonywać przed pracą lub po pracy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że wnioskodawca, z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem matki, ma możliwość na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej prawidłowość i zgodność z prawem. Zwrócił uwagę na błędnie podane w zaskarżonej decyzji nazwisko matki, co w jego ocenie z dużym prawdopodobieństwem może wskazywać na fakt, iż decyzja została wydana z uwzględnieniem niewłaściwych informacji i dotyczy innej osoby. Nieścisłości w udostępnionych informacjach stwarzają ryzyko błędnego zrozumienia sytuacji i zniekształcenia rzeczywistości, co ma wpływ na uczciwe i sprawiedliwe rozstrzygnięcie sprawy. W świetle tych faktów zwrócił się o ponowne dokładne przeanalizowanie dokumentacji oraz uwzględnienie poprawnych informacji przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest bowiem przywrócenie precyzji i rzetelności w procesie decyzyjnym, co wpłynie na zaufanie do organu i sprawiedliwe uregulowanie sprawy.

Stan zdrowia matki skarżącego wymaga stałej opieki z jego strony. W trakcie analizy dokumentów nie został należycie zrozumiany stopień uzależnienia mamy od jego pomocy, która jest niezbędna, aby skutecznie sprostać jej codziennym potrzebom. Stan zdrowia M.S. skutkuje znacznym osłabieniem fizycznym i psychicznym oraz wymaga ciągłej obserwacji i troski. Od ponad roku opieka nad nią stała się koniecznością, a z upływem czasu jej stan zdrowia ulega pogorszeniu, co wiąże się z coraz większą potrzebą opieki. Obracanie się wokół potrzeb mamy staje się coraz bardziej wymagające, a ilość czasu i zaangażowania, jakie skarżący poświęca na codzienną opiekę, stale rośnie. Wszelkie codzienne czynności niezbędne dla zdrowia i dobrej kondycji mamy są wykonywane przez niego z pełnym zaangażowaniem.

Skarżący szczegółowo wymienił czynności, jakie wykonuje w ramach sprawowanej opieki i opisał ich zakres. Jego zdolność do fizycznej pracy zawodowej, którą kiedyś wykonywał, jest niemożliwa, ponieważ zdecydowanie nie może pogodzić tego z niezbędnym czasem poświęcanym na opiekę nad mamą. Kilkugodzinny czas jedynie częściowo oddaje zakres zaangażowania i opieki jaką świadczy. Ustalenia drugiego pracownika socjalnego dotyczyły chwilowego okresu jego nieco mniejszej atencji dla mamy, spowodowanej jego okresowymi problemami zdrowotnymi, o czym pracownik nie wspomniał. Mama nie pamięta nawet sytuacji, żeby w ogóle coś takiego oświadczała. Poinformowała go jednak, że pracownica sporządziła swoje notatki, pod którymi poprosiła o złożenie podpisu, jednak mama nie przypomina sobie, aby czytała tę notatkę. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad mamą zrezygnował z wykonywania pracy, by móc całkowicie poświęcić się opiece nad nią i być do jej dyspozycji każdego dnia tak długo, jak będzie to konieczne. Ilość czasu, jaką poświęca na bezpośrednią opiekę nad mamą oraz wszelkie dodatkowe aspekty z nią związane, stanowiły i wciąż stanowią przeszkodę do wykonywania przez skarżącego pracy zawodowej. Skarżący zakwestionował stwierdzenie, o braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawna matką. Wyjaśnił, iż zrezygnowałe z pracy wykonywanej dotychczas, dobrowolnie pozbawiając się tym samym potencjalnego dochodu, co de facto jest spełnieniem przepisów. Zakwestionował również ocenę stanu zdrowia matki, gdyż pracownicy socjalni nie są do tego kompetentni. W ciągu krótkiego spotkania z trudem, jeśli w ogóle można zauważyć zaniki pamięci, które coraz bardziej nasilają się u mamy. W dłuższej perspektywie czasowej mogą one jednak znacząco wpływać na jej zdolność do samodzielnego funkcjonowania. Zwrócił się o zrozumienie pilności sprawy oraz szybkie podjęcie działań w celu skorygowania błędów i przyspieszenia procedury przyznania należnego mu świadczenia, ponieważ od blisko roku pozostaję bez dochodu, na utrzymaniu partnerki

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje, iż organ ten nie uznał za negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) podzielając oparte na orzecznictwie sądowym stanowisko, iż z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyroki WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten aprobuje.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jeśli chodzi o wynikające z przywołanego przepisu materialnoprawne przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1575/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie lub niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (por. m.in. wyroki NSA z 29 czerwca 2023 r., I OSK 1557/22, z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r., I OSK 695/17 oraz z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15).

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w tym przypadku nad niepełnosprawną matką, gdyż opieka ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku ciążącego na dziecku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. m.in. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 435/21). Innymi słowy, świadczenie to nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą, długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 226/21).

Jak już wcześniej wskazano, wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanka rezygnacji z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim i ścisłym związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz tylko taka, która jest podyktowana opieką. Wprawdzie jest to warunek niezbędny przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale spełnienie omawianej przesłanki nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Opieka ta musi jednocześnie stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej, tzn. skutkować faktycznym brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Brak tego związku stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Istnienia tego związku nie sposób domniemywać wyłącznie z faktu legitymowania się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści, przy czym obowiązek ustalenia istnienia tej zależności jest zadaniem organów administracji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA z 10 maja 2022 r., I OSK 1352, z 12 lipca 2022 r., I OSK 1383/21, z 21 lutego 2023 r., I OSK 775/22, z 14 marca 2023 r., I OSK 1239/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe, w tym wywiad środowiskowy wykazało, iż M.S., pomimo legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, porusza się samodzielnie, niekiedy wychodzi na zewnątrz, samodzielnie robi lekkie zakupy i przygotowuje sobie posiłki, sama je spożywa, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, jak również samodzielnie się kąpie, jednak robi to tylko podczas pobytu syna. Niekiedy samodzielnie chodzi do lekarza, czasem prosi syna o pomoc w tym względzie. Z kolei skarżący przychodzi do matki co drugi dzień, po pogorszeniu się stanu jej zdrowia codziennie i spędza u niej po 3-4 godziny. Jego opieka polega na wykonywaniu czynności wskazanych przez matkę np. sprzątaniu, odkurzaniu, myciu okien 3 razy w roku, praniu, wynoszeniu śmieci, robieniu ciężkich zakupów, pomocy w trakcie wizyt u lekarza, pracach remontowych. Na druku wywiadu środowiskowego skarżący potwierdził te informacje jako zgodne z prawdą.

W świetle poczynionych ustaleń faktycznych oraz przedstawionej wyżej wykładni stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie, dokonując oceny wystąpienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., doszły do prawidłowego wniosku, iż w omawianym przypadku nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. pomiędzy rezygnacją oraz niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką.

Jednocześnie skarżący w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie wskazał takich czynności pielęgnacyjnych czy też innych związanych z opieką nad matką, których wykonywanie pociągałoby za sobą konieczność rezygnacji czy też niepodejmowania zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Wykazane czynności, takie jak mycie okien, sprzątanie, odkurzanie, pomoc przy ciężkich zakupach, wynoszenie śmieci, prace remontowe, niewątpliwie są czynnościami dnia codziennego, które można wykonywać w godzinach wolnych od pracy. Podobnie towarzyszenie matce w trakcie wizyt u lekarzy, na zabiegach rehabilitacyjnych czy nawet asystowanie przy przyjmowaniu leków nie wymagają całkowitej rezygnacji czy niepodejmowania zajęcia zarobkowego.

Wskazać również należy, iż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (którym legitymuje się matka skarżącego), zawierające wskazanie o konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jest wprawdzie wiążące dla innych organów, jednakże legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki takim orzeczeniem nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (por. przywołany wyżej wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., I OSK 2449/22). Przeciwnie, w każdym postępowaniu właściwy organ zobligowany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy osoba sprawująca opiekę istotnie nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji zebrano kompletny materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy, z poszanowaniem zasad ogólnych oraz z zapewnieniem stronie czynnego w nim udziału. W ramach tego postępowania organ I instancji przeprowadził m.in. wywiad środowiskowy, umożliwiając skarżącemu oraz jego matce możliwość pełnego przedstawienia okoliczności, które w ocenie strony były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na prawidłowo przeprowadzone postępowanie oraz ustalenie stanu faktycznego, a także brak zastrzeżeń co do poprawności wykładni i zastosowania prawa materialnego, tzn. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sygnalizowane przez skarżącego omyłki co do nazwiska jego matki w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy. Omyłki te zostały sprostowane postanowieniem Kolegium z dnia [...] r., nr [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia natomiast wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie nie mogły zadośćuczynić wnioskowi skarżącego, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Końcowo, z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła z wejściem z życie z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm.), którą wprowadzono szereg zmian w u.ś.r., w tym dotyczących zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, należy zwrócić uwagę, iż Sąd rozpoznając niniejszą sprawę obowiązany był dokonać jej oceny według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

S.WSA K. Rogalski S.WSA A. Jutrzenka-Trzebiatowski S.WSA J. Jaśkiewicz