Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2746/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22, 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej: M.K., A. M., M. E.-L., P. E., B. W., M. E., J. Sz., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E.-R., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. i I. R.- R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1244/17 w sprawie ze skargi M. K., A. M., M. E.-L., P. E., B. W., M. E., J. Sz., A. B., A. R., G. E., D. E., G. K., P. E., E. E., R. S., E. E.-R., E. M., J. E., M. E., W. E., D. M., J. Z., A. E., B. E., K. F., W. F., F. F., T. P. i I. R.-R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1244/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. , A. M. , M. E. -L. , P. E. , B. W. , M. E. , J. S. , A. B. , A. R. , G. E. , D. E. , G. K. , P. E. , E. E. , R. S. , E. E. -R. , E. M. , J. E. , M. E. , W. E. , D. M. , J. Z. , A. E. , B. E. , K. F. , W. F. , F. F. , T. P. i I. R. -R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...] r. nr [...]ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.

Skarżący w odwołaniu podnieśli, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania odszkodowawczego stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto organ odszkodowawczy nie ustalił w sposób prawidłowy stron postępowania, a decyzja Wojewody Mazowieckiego nie posiada prawidłowego uzasadnienia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu decyzji z [...]r. stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość zaliczała się do kategorii nieruchomości, za które przysługiwało odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Należało zbadać, czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze Naczelnik Dzielnicy W. W. nie naruszył w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ nadzoru uznał, że wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz braku udziału biegłych na rozprawie, Minister uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie jest to uchybienie, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania. Organ nadzoru przywołał treść art.53 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że mając na uwadze specyfikę postępowań dotyczących przyznania odszkodowania za tzw. nieruchomości warszawskie, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie było obligatoryjne. Organ odszkodowawczy mógł bowiem uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy tylko przyznania odszkodowania, zbędne było przeprowadzenie rozprawy. Tym bardziej, że wysokość odszkodowania ustalana była na podstawie sztywnych cenników, a strony były poinformowane o toczącym się postępowaniu i miały możliwość aktywnego w nim udziału. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego biegłego, który wyliczył wysokość odszkodowania z powołaniem się na odpowiednie przepisy i obowiązujące w tym czasie sztywne stawki. Strony brały udział w postępowaniu i zostały w jego toku przesłuchane przez pracownika organu odszkodowawczego. Dodatkowo Minister zauważył, że wcześniej prowadzone były postępowania dotyczące przyznania odszkodowania za budynki i rośliny znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości zakończone decyzjami przyznającymi odszkodowanie, w trakcie których gromadzono niezbędny materiał dowodowy. W związku z tym, pomimo braku formalnej rozprawy, w ocenie Ministra nie można uznać, że w sposób rażący naruszono prawa stron.

Minister uznał także, że brak formalnej rozprawy i udziału w niej biegłego nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a tym samym nie zachodzi tu przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ponadto biegły brał udział w postępowaniu odszkodowawczym poprzez sporządzenie elaboratów szacunkowych. Organ podkreślił, że wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była prawidłowo ustalona oraz akceptowana przez uprawnione strony, nawet jeśli decyzja była wydana z naruszeniem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie naruszała prawa w takim stopniu, który sprawiałby, że jej istnienie w obiegu prawnym naruszałoby zasady praworządności, a co za tym idzie zaistniałaby przesłanka stwierdzenia jej nieważności.

Równocześnie, zdaniem Ministra nieuzasadniony jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Decyzja została skierowana do dzieci zmarłego K. E. , które były jego spadkobiercami. Omyłkowe skierowanie decyzji również do "nieustalonych spadkobierców K. E. " nie wpływa na jej ważność, tym bardziej, że w dacie jej wydania organ nie posiadał prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. K. ,. . M. , M. E. -L. , P. E. , B. W. , M. E. , J. S. , A. B. , A. R. , G. E. , D. E. , G. K. , P. E. , E. E. , R. S. , E. E. -R. , E. M. , J. E. , M. E. , W. E. , D. M. , J. G. Z. , A. E. , B. E. , K. F. , W. F. , F. F. , T. P. oraz I. R. -R. .

W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 82 § 2 pkt 3 kpa w związku z art. 84 i 85 kpa (wszystkie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...] r.) w związku z art. 19 i 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie że,

- nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej,

- nie stanowi naruszenia prawa nieobecność biegłego na rozprawie

2 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej poprzez:

- przyjęcie, że "omyłkowe skierowanie decyzji również do "nieustalonych spadkobierców K. E. " nie wpływa na jej ważność, tym bardziej, że w dacie jej wydania organ nie posiadał prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku", podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ miał wiedzę o śmierci K. E. , a mimo to nie wezwał spadkobierców do przedłożenia postanowienia spadkowego w określonym terminie,

- uznanie przez Ministra, że prawidłowe jest skierowanie decyzji do "nieustalonych spadkobierców" w sytuacji, gdy spadkobiercy K. E. byli znani organowi i złożyli stosowne oświadczenia,

- przyjęcie, że prawidłowe było orzekanie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców, podczas gdy już z treści decyzji wynika, że właściciele nieruchomości byli organowi znani, a jedynie z uwagi na uchybienia organu nie zostało wykazane następstwo prawne po K. E. .

3 - art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7, 8 i 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu, jak też nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegające na:

- nieodniesieniu się przez organ do zarzutów strony wskazujących na fakt, że to na skutek błędu organu odszkodowawczego spadkobiercy K. E. nie zostali ustaleni,

- nieodniesieniu się przez organ do błędnej oceny przez Wojewodę Mazowieckiego, że strony zapoznały się z opinią biegłego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej,

- odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii braku biegłych na rozprawie administracyjnej w kontekście rażącego naruszenia prawa, w sytuacji kiedy rozprawa administracyjna nie została w ogóle przeprowadzona.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...] r. nr [...]ustalającej odszkodowanie za nieruchomość warszawską położoną przy ulicach W. , B. , D. nr h. .[...], dawny [...] o powierzchni [...] m². Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza Naczelnika Dzielnicy wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 53 § 1 tej ustawy, przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. W tej sytuacji istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z 1958 r., było sprawdzenie, czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy. Przejście przedmiotowego gospodarstwa rolnego na własność Państwa nastąpiło z mocy powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczej, odszkodowanie za przejęty grunt było ustalane na postawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem kwestionowanej decyzji sporządzony został operat szacunkowy (elaborat szacunkowy). Jego treść została szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd administracyjny podkreślił, że w przedmiotowej sprawie po ustaleniu odszkodowania (przez ponad 30 lat) jej strony nie zgłaszały żadnych uwag. W doręczonej zaś im decyzji odszkodowawczej były przedstawione zarówno zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, jak i tryb odwoławczy, z którego żadna ze stron nie skorzystała. Przyznane odszkodowanie zostało zaś wypłacone. Nie można zatem uznać, że posłużenie się wyceną sporządzoną przez biegłego rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłych współwłaścicieli kwoty przyznanego odszkodowania, wynikającej ze sporządzonej opinii. Natomiast sam brak rozprawy w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony byłych współwłaścicieli (lub ich następców prawnych) co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego może być co do zasady oceniany jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można zatem przyjąć, że sam fakt braku rozprawy, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Wskazał, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 53 § 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła. Zdaniem Sądu orzekającego sam brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka zaś sytuacja nie wystąpiła). Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów postępowania, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, automatycznie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd wyjaśnił, że wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni przejętego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

W ocenie Sądu orzekającego brak podstaw do uznania za zasadny postawionego w skardze zarzutu naruszenia 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 53 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości.

Oceniając zaskarżone decyzje, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru zawarte zostały rozważania prawne dotyczące udziału biegłego w rozprawie, choć w kwestionowanym postępowaniu rozprawa nie była przeprowadzona. Kwestia ta bowiem nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu nadzoru, skoro ten doszedł do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu ze względu na odpowiednie stosowanie przepisów art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przeprowadzenie rozprawy w stosunku do tzw. nieruchomości dekretowych nie było obligatoryjne.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty związane z faktem skierowania decyzji odszkodowawczej do nieustalonych w chwili orzekania następców prawnych po K. E. . Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania odszkodowawczego organom znane były orzeczenia spadkowe dotyczące obojga byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (A. i W. małżonków ). Jednym ze spadkobierców W. E. był jego syn K. . Ponieważ zmarł on przed swoją matką A. E. , to po A. E. dziedziczyły już jego dzieci, co znalazło potwierdzenie w wydanym przez sąd postanowieniu nabycia spadku z dnia [...]r., sygn. akt [...] (znajdującym się w aktach sprawy). Natomiast w trakcie trwania postępowania odszkodowawczego do akt sprawy nie złożono postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 24 czerwca 1975r., sygn. akt I Ns 1097/75 o nabyciu spadku po K. E. przez jego dzieci (A. , M. , H. i Z. ). W rezultacie postępowanie odszkodowawcze w części dotyczącej następców prawnych A. E. toczyło się z udziałem jej ustawowych spadkobierców, w tym dzieci K. E. , a w części dotyczącej następców prawnych W. E. uprawnienia dzieci K. E. nie były potwierdzone odpowiednim dokumentem (stwierdzeniem nabycia spadku po K. E. ), dającym przymiot strony tym osobom. Zastosowana przez organ odszkodowawczy formuła przyznania części odszkodowania przypadającego K. E. jako spadkobiercy po ojcu "nieustalonym spadkobiercom" wraz z nakazem przekazania odpowiedniej kwoty do depozytu sądowego wynikała z obowiązujących w tym okresie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 27 ust. 2 i 3). W rozpatrywanej sprawie należy dodatkowo zwrócić uwagę, że następcy prawni K. E. , jako wnuki A. E. , uczestniczyli w kontrolowanym postępowaniu, mieli oni możliwość wniesienia odwołania, z którego nie skorzystali, a w treści doręczonej im decyzji zawarte zostało pouczenie o trybie uzyskania części odszkodowania przekazanej do depozytu sądowego.

Organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organy nadzoru nie naruszyły również przepisów art.7, 8, 9 kpa w sposób, który mógłby mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego

1. art. 22 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm. - dalej ustawa wywłaszczeniowa) w kształcie obowiązującym na dzień wydania decyzji odszkodowawczej (tj. [...] r.) polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że:

- "sam brak rozprawy w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony byłych współwłaścicieli (lub ich następców prawnych) co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego może być co do zasady oceniany jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa", podczas gdy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomości dekretowe było obligatoryjne niezależnie od tego czy strony postępowania odszkodowawczego brały w nim czynny udział, czy też nie, a w konsekwencji sam brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy stanowił, nie zwykłe, a rażące naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

- nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, mimo że stanowi naruszenie prawa, to nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a zatem naruszenie prawa nie ma rażącego charakteru, podczas gdy o rażącym charakterze naruszenia prawa nie świadczy wpływ tego naruszenia na ewentualne uprawnienia strony (czy jak w tym wypadku na wysokość należnego stronie odszkodowania) ale oczywista sprzeczność z treścią przepisu prawnego.

skoro "w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni przejętego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby" to ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy i udziału w niej biegłych, oraz zapoznania stron postępowania z operatem sporządzonym przez biegłych (bowiem faktu konieczności sporządzenia opinii mimo "sztywnych stawek" Sąd jednak nie zakwestionował) nie stanowi rażącego naruszenia przepisów ustawy odszkodowawczej,

- skoro w sprawie został sporządzony przed wydaniem decyzji operat szacunkowy, którego treść została opisana w decyzji odszkodowawczej, to nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo, że treść operatu nie była przed wydaniem decyzji znana stronom, jak też nie została przedstawiona na rozprawie opinia szczegółowo uzasadniona, bowiem w tym konkretnym postępowaniu rozprawa w ogóle się nie odbyła.

2. art. 23 w zw. z art. 27 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że prawidłowa była decyzja odszkodowawcza w części przyznająca odszkodowanie wskazanym z imienia i nazwiska spadkobiercom K. E. , a w części przekazująca należną im kwotę odszkodowania do depozytu sądowego, podczas gdy przesłanki do złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego były uregulowane w ustawie i dotyczyły wyłącznie: 1) obciążenia nieruchomości na rzecz osób trzecich prawami ujawnionymi w księdze wieczystej, 2) odmowy przyjęcia sumy odszkodowania przez osobę uprawnioną, 3) gdy wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne; z których to przesłanek w postępowaniu odszkodowawczym żadna się nie ziściła, a nieustalenie właściwe stron postępowania, a tym samym adresatów decyzji i osób uprawnionych do odebrania odszkodowania było wynikiem działania organu, a zwłaszcza uchybieniem w postaci nieprzeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, na której uprawnieni mogliby również wykazać swój tytuł prawny do nieruchomości, zostać wezwani do przedłożenia stosownych dokumentów itd. tym bardziej, że jak wskazał WSA byli oni organowi znani.

3. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie:

- że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji stojącej w oczywistej sprzeczności z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (brak rozprawy), w sytuacji, gdy dawni właściciele brali czynny udział w postępowaniu, nie zaskarżyli doręczonej im decyzji i przez ponad 30 lat nie zgłaszali żadnych uwag, podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje ani zaangażowanie stron w postępowanie administracyjne, ani upływ czasu po którym żądają oni weryfikacji decyzji w oczywisty i rażący sposób naruszającej art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

- że naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie miało charakteru rażącego, podczas gdy ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy w oczywisty sposób pozostaje w sprzeczności z brzmieniem jasnego i niewymagającego wykładni przepisu, a tym samym narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w sposób rażący.

- że przy ocenie stopnia naruszenia prawa nie można brać pod uwagę obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa w sytuacji, gdy decyzje odszkodowawcze zostały wydane w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia.

II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących:

A. naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej MIB) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej zwana ustawą wywłaszczeniową) w zw. z art. 82 § 2 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 84 i 85 k.p.a. (wszystkie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...]r.) w zw. z art. 19 i 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że:

a) nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej pomimo, że ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały przy ustalaniu odszkodowania obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a w aktach postępowania brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że rzeczona rozprawa odbyła się, nadto również Wojewoda Mazowiecki wprost przyznał, że rozprawa się nie odbyła;

b) że "organ odszkodowawczy mógł bowiem uznać, że w sytuacji gdy postępowanie nie dotyczy wywłaszczenia, bowiem grunt nieruchomości warszawskiej był z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a tylko przyznania odszkodowania zbędne było przeprowadzenie rozprawy. Tym bardziej, że wysokość odszkodowania ustalana była na podstawie sztywnych cenników, a strony były poinformowane o toczącym się postępowaniu i miały możliwość aktywnego w nim udziału" podczas gdy:

- z akt postępowania nie można wywieść, że organ poinformował uczestników postępowania o wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji, ani też, że strona brała w tym postępowaniu czynny udział.

- niezależnie od tego, czy grunt był z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (ze względu na objęcie go przepisami ustawy z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy), czy wywłaszczenie następowało w trybie przepisów ustawy, zasady przyznania odszkodowania były tożsame a zatem przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne.

c) odpowiednie stosowanie prawa, o którym mowa w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej odnosi się do braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji jest wysokość odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej, podczas gdy odpowiednie stosowanie ustawy do nieruchomości dekretowych oznacza w istocie tyle, że skoro grunty warszawskie na mocy dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Skarbu Państwa, to nie zachodziła konieczność ich wywłaszczenia i w związku z tym prowadzenia negocjacji z właścicielami o ich dobrowolne odstąpienie i innych przewidzianych ustawą procedur zmierzających do wywłaszczenia nieruchomości, nie oznacza bynajmniej, że nie zachodziła konieczność stosowania przepisów ustawy dotyczących odszkodowania, w tym zwłaszcza, że organ mógł odstąpić od przeprowadzenia rozprawy.

B. naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej poprzez:

a) przyjęcie, że "omyłkowe skierowanie decyzji również do "nieustalonych spadkobierców K. E. " nie wpływa na jej ważność, tym bardziej, że w dacie jej wydania organ nie posiadał prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku", podczas gdy z akt sprawy wynika, iż organ miał wiedzę o śmierci K. E. , a mimo to nie wezwał spadkobierców do przedłożenia postanowienia spadkowego w określonym terminie,

b) uznanie przez Ministra, że prawidłowe jest skierowanie decyzji do "nieustalonych spadkobierców" w sytuacji, gdy spadkobiercy K. E. byli znani organowi i złożyli stosowne oświadczenia, podczas gdy skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, w sytuacji, gdy spadkobiercy są organowi znani, a nadto w obrocie prawnym jest postanowienie o nabyciu spadku po K. E. z dnia 24 czerwca 1975r., należy uznać za rażąco naruszające ww. art. 23 ustawy wywłaszczeniowej nakazujący dokładnie określić osoby otrzymujące odszkodowanie,

c) przyjęcie, że prawidłowe, w sytuacji gdy nie było możliwe ustalenie właścicieli nieruchomości, było orzekanie o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców, podczas gdy już z treści decyzji wynika, że właściciele nieruchomości byli organowi znani, a jedynie z uwagi na uchybienia organu nie zostało wykazane następstwo prawne po K. E. .

C. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu, jak też nienależyte informowanie strony okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegające na:

a) nieodniesieniu się przez organ do zarzutów strony wskazujących na fakt, że to na skutek błędu organu odszkodowawczego spadkobiercy K. E. nie zostali ustaleni;

b) nieodniesieniu się przez organ do błędnej oceny przez Wojewodę Mazowieckiego, że strony zapoznały się z opinią biegłego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej,

c) odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii braku biegłych na rozprawie administracyjnej w kontekście rażącego naruszenia prawa, w sytuacji kiedy rozprawa administracyjna nie została w ogóle przeprowadzona, a w konsekwencji rozwodzenie się na temat braku lub udziału biegłych w czymś co nie miało miejsca, świadczy o braku należytego wyjaśnienia stronie motywów rozstrzygnięcia i skupieniu się organu na kwestiach nieistotnych w sprawie

które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwia Skarżącym poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wskazanie przez Sąd, że dawni właściciele bądź ich spadkobiercy nie zgłaszali jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika, by dawni współwłaściciele lub ich spadkobiercy zostali zawiadomieni o opinii i wysokości ustalonego odszkodowania przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, a sam fakt braku złożenia odwołania w ówczesnych realiach, które winny być znane Sądowi z urzędu, nie może potwierdzać akceptacji wysokości odszkodowania, a nadto z braku wniesienia stosownego odwołania nie da się wywieść, że zarówno wysokość jak i sposób ustalenia odszkodowania był w pełni akceptowany, ale jedynie to, że strony nie skorzystały z przysługujących im uprawnień do złożenia środka zaskarżenia.

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. W. z dnia [...] r. naruszają przepisy prawa w stopniu istotnym, bowiem wskazana decyzja odszkodowawcza obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia bezspornego faktu zainicjowania przez strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976r. w roku 2016, a zatem po upływie 40 lat od daty wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

W tym miejscu należy przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym to wyroku Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane zgodnie z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. NSA stwierdził także, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Lex nr 965192; podobnie w wyroku NSA z 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, Lex nr 1068431).

Przywołane powyżej poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje.

Mając na względzie zarysowany powyżej charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznać należało, że ocena prawna dokonana przez organy administracji i zaakceptowania przez sąd I instancji jest w pełni trafna.

Wskazać należy w pierwszym rzędzie, że w postępowaniu mającym za przedmiot ocenę, czy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a. materialnoprawna podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę od wyroku akceptującego odmowę stwierdzenia nieważności z powodu uznania, że nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa powinna obejmować przede wszystkim art.156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem, którego rażące naruszenie pozostawało przedmiotem badania.

Przepis art. 156§1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego bowiem, że znajduje się w ustawie procesowej, to ma w istocie charakter materialnoprawny. Przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu. Zatem to art. 156§1 pkt 2 k.p.a. stanowić powinien w takim przypadku zasadniczą materialnoprawną podstawę kasacyjną.

Brak powołania w zarzutach naruszenia prawa materialnego zawartych w punktach I. 1 i 2 skargi kasacyjnej przepisu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. uniemożliwia zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, wobec związania go granicami skargi kasacyjnej, odniesienie się do tych zarzutów.

Nie jest zasadny natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji stojącej w oczywistej sprzeczności z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową, wymagającego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis ten stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepisem ustawy wywłaszczeniowej, który co do zasady wprowadził obowiązek przeprowadzenia rozprawy był jej art. 21 ust. 1, zgodnie z którym "po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie".

W okolicznościach niniejszej sprawy zważyć należy, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej znalazły w niej zastosowanie jedynie odpowiednio zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, stanowiącym, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej powoływanym jako dekret o gruntach warszawskich, przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej.

Zatem znaczenie rozprawy administracyjnej w sprawie dotyczącej odszkodowania z tytułu gruntów utraconych na podstawie dekretu o gruntach warszawskich ograniczało się do możliwości wysłuchania opinii biegłych i ewentualnie wypowiedzeniu się co do niej. Podkreślenia wymaga, że opinia zawierająca wycenę nieruchomości, na podstawie której ustalono wysokość należnego odszkodowania znajduje się w aktach administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi brak udziału biegłych w rozprawie w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że także zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej opinii biegłego nie miało wpływu na wysokość odszkodowania, ustalonego w decyzji, albowiem odszkodowanie orzeczone zostało na podstawie właściwie uzasadnionej opinii biegłego, a zasady i stawki istotne dla tego szacunku były wówczas sztywno ustalone w przepisach. Podkreślić należy, że sposób wyliczenia odszkodowania w decyzji wydanej ponad 40 lat temu, pomimo upływu znacznego czasu od daty wydania decyzji, nie był przez strony kwestionowany, ani w drodze postępowania odwoławczego ani postępowań nadzwyczajnych, co ma znaczenie przy uwzględnieniu wcześniejszych rozważań dotyczących upływu długiego czasu od daty przyznania odszkodowania. Strona skarżąca zwróciła uwagę na orzeczenia sądów administracyjnych, w których zaprezentowano stanowisko odmienne, przypisujące cechę rażącego naruszenia prawa decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie ustawy wywłaszczeniowej - bez rozprawy, lecz orzeczenia te zapadły przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 – który w istotny sposób zmienił interpretację art. 156§1 pkt 2 w związku z art. 156§2 k.p.a. w odniesieniu do oceny decyzji wydanych wiele lat temu. Trudno zatem traktować przywołane przez skarżących orzeczenia jako kształtujące aktualną linię orzecznictwa.

Odnosząc się zaś do zarzutów o charakterze procesowym, należy stwierdzić, że w części odnoszą się one do kwestii zaniechania przez organ administracji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i w tym zakresie zbyteczna jest ich szczegółowa analiza, gdyż mają one charakter wtórny wobec zasadniczej prawnomaterialnej podstawy kasacyjnej, do której Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej.

Natomiast w pozostałym zakresie kasacyjne podstawy prawnoprocesowe dotyczą wadliwości użytego w decyzji o przyznaniu odszkodowania określenia "nieustaleni spadkobiercy K. E. ". Podstawy te muszą być uznane za nieusprawiedliwione. Art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej dopuszczał, by sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty złożono do depozytu sądowego (...) jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W decyzji z dnia [...] r. nr [...] za taką przeszkodę prawną uznano brak wiedzy organu o ustaleniu spadkobierców K. E. . Można wprawdzie uznać za naruszenie przepisów postępowania zaniechanie przez organ administracji wezwania uczestników postępowania do wskazania kręgu tych spadkobierców i złożenia potwierdzających to dokumentów, lecz oceniając wagę i znaczenie tego naruszenia należy wziąć pod uwagę, że faktycznie wszyscy spadkobiercy K. E. określeni w postanowieniu z 24 czerwca 1974r. o stwierdzeniu nabycia spadku po nim, brali udział w postępowaniu (jako następcy prawni A. E. ) i wymienieni zostali w decyzji o przyznaniu odszkodowania. Zatem nie tylko nie zostali oni pozbawieni prawa do odszkodowania jako spadkobiercy K. E. , ale także ich prawa procesowe nie uległy naruszeniu.

Oceny, czy naruszenie konkretnych przepisów prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. należy dokonywać w każdym przypadku z uwzględnieniem argumentacji zawartej w wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Ocena, że w danej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wynikać musi ze stwierdzenia, że decyzja wywarła skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, powodujące, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Uwzględniać musi także upływ czasu od daty wydania decyzji.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powołanie w wydanej ponad 40 lat temu decyzji o ustaleniu odszkodowania określenia o "nieustalonych spadkobiercach K. E. " nie stanowiło naruszenia prawa o skutkach niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Stwierdzić należy także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141§4 p.p.s.a. Nie doszło do naruszenia art. 133§1 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji co do tego, że nie były zgłaszane zastrzeżenia do opinii biegłego i decyzji o odszkodowaniu znajduje oparcie w aktach administracyjnych, gdyż brak w nich pism i dokumentów świadczących o tym, by zastrzeżenia takie podnoszone były w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Sąd zwrócił natomiast uwagę na niekwestionowany fakt doręczenia decyzji, w której przedstawiono zasady i podstawy ustalenia odszkodowania i zaniechanie skorzystania przez strony ze zwykłego trybu odwoławczego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia też ocenę prawną sprawy w stopniu całkowicie wystarczającym dla dokonania kontroli instancyjnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Przywołane powyżej orzeczenia dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).