Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 644/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 71 ust.1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.V 428/50/2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2022 r. Spółka z o.o. P. z siedzibą w K. ul. [...] (dalej w skrócie: "skarżąca") zwróciła się do Urzędu Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów Niebezpiecznych (ITPON) o wydajności dobowej poniżej 10 Mg/dobę odpadów niebezpiecznych, w wyniku których spalania będzie produkowana energia elektryczna wykorzystywana na własne potrzeby oraz załączyła stosowny raport z dnia 26 lipca 2022 r.

Wójt Gminy Z. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 4 stycznia 2024 r., nr [...], odmówił wydania skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowanego na fragmencie działki nr ewidencyjny [...], o powierzchni 0, 7347 ha, obręb O., w miejscowości K., w gminie Z., w powiecie [...], polegającego na budowie ITPON o wydajności dobowej poniżej 10 Mg/dobę odpadów niebezpiecznych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej: "u.o.u.i.ś."), § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 10 września 2019 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji szczegółowo scharakteryzował planowane przedsięwzięcie i jego zakres, zważywszy na wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 29 marca 2023 r., nr [...]. Jego przedmiotem jest budowa instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, która zostanie zrealizowana w oparciu o sprawdzoną technologię spalania, z kotłem odzyskowym, wyposażonym w instalację do oczyszczania spalin wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym jednoprzewodowym kominem (emitor punktowy) o wysokości ok. 20 m oraz wentylatorem ciągu. Głównym celem będzie spalanie odpadów niebezpiecznych. Z treści raportu oddziaływania na środowisko wynika, że produktem ubocznym będzie energia wykorzystywana na potrzeby skarżącej. Dla wymienionej działki o powierzchni 0,7347 ha obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), który w roku [...] został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod poz. [...]. Teren inwestycyjny oznaczony jest symbolem "D4P". Oznaczenie symbolu "D" określa położenie na terenie miejscowości K., "4" określa numer terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi w zborze tego samego rodzaju przeznaczenia terenu, a symbol "P" rodzaj przeznaczenia podstawowego. Dla D4P ustalono przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy, magazyny. Zatem jest to między innymi teren obiektów produkcyjnych. Jednocześnie jako przeznaczenie uzupełniające ustalono: zabudowa usługowa, tereny obsługi pojazdów samochodowych, dojazdy, parkingi, garaże, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, obiekty, budowle i sieci infrastruktury technicznej oraz gospodarowania odpadami i magazynowania odpadów na terenach o symbolach D4P i D5P za wyjątkiem kompostowania odpadów, elektrownie słoneczne o mocy poniżej 100 kW. Zdaniem organu I instancji działalność objęta wnioskiem skarżącej nie jest to działalnością produkcyjną lecz działalnością polegającą na gospodarce odpadami, stąd też jest niezgodna z m.p.z.p. w zakresie głównego przeznaczenia terenu, nadto m.p.z.p. dopuszcza planowane przedsięwzięcie jedynie w ramach przeznaczenia uzupełniającego i to tylko wówczas, gdy inwestycja nie powoduje przekroczenia wskaźnika zabudowy wynoszącego maksymalnie do 50% powierzchni działki, czyli poniżej 0,3673 ha. Wskaźnik ten biorąc pod uwagę działalność już prowadzoną przez skarżącą, w przypadku wydania zgody na planowaną inwestycję, zostałby przekroczony i wynosiłby 77,58%, Do tej powierzchni należy jeszcze doliczyć całą powierzchnię istniejącej na części działki inwestycyjnej hali, w której znajduje się sortownia odpadów i produkcja paliwa RDF, tj. ok. 1 504 m². Razem dałoby to powierzchnię 6 016 m², co stanowi 81,88% powierzchni działki, a więc przekracza 50% jej powierzchni (0,3673 ha), która może być przeznaczona w m.p.z.p. dla przeznaczenia uzupełniającego - wyłącznie w ramach którego może być prowadzona działalność związana między innymi z gospodarowaniem odpadami. Analizując również parametr określony w § 28 ust. 2 pkt 3 lit. f) m.p.z.p. - 15,0 m, dotyczący maksymalnej wysokości dla budowli i budynków, jeżeli wymaga tego technologia produkcji, organ I instancji zaznaczył, że planowana inwestycja będzie posiadała jednoprzewodowy komin (emitor punktowy) o wysokości 20 m.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, zwłaszcza art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś., art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 28 m.p.z.p., art. 3 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 2, art. 8, art. 10-12, art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w związku z art. 6-8, art. 11, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z m.p.z.p. Zdaniem skarżącej, proces przetwarzana odpadów ma być jednocześnie procesem produkcji energii elektrycznej. Stąd też planowane przedsięwzięcie jest jednocześnie działalnością przetwarzania odpadów, jak i produkcyjną paliwa alternatywnego, wpisującą się w przeznaczenie podstawowe m.p.z.p., jak i przeznaczenie uzupełniające. Ponadto, organ I instancji niesłusznie przyjął do wyliczeń całą powierzchnię hali, tj. 1504 m², podczas gdy faktycznie wykorzystywana jest tylko jej część, tj. 1188 m². Jednocześnie wolnostojący obiekt stalowy, którym jest komin pod względem wysokości błędnie został uznany za niespełniający wymagań m.p.z.p. (budynki - 12,0 m, budowle i budynki, jeżeli wymaga tego technologia produkcji - 15,0 m, obiekty małej architektury - 6,0 m). Obiekt ten nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury tylko urządzeniem budowlanym, a więc nie dotyczy go ograniczenie wysokości zabudowy. Niesłusznie również organ I instancji wliczył jako związaną z istniejącym przedsięwzięciem powierzchnię biologicznie czynną działki wynoszącą 1840 m².

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO. V 428/50/2024, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. 2018, poz.570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 71 i art. 80 ust. 2 u.o.u.i.ś., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 4 stycznia 2024 r. Nie podzieliło stanowiska, skarżącej, że planowana inwestycja spełnia cechy obiektu produkcyjnego, bowiem z treści raportu oddziaływania na środowisko wynika, że tylko produktem ubocznym przetwarzania będzie energia, wykorzystywana na potrzeby skarżącej. Tymczasem produkcja to podstawowa część działalności przedsiębiorstwa, czyli taka działalność człowieka, która przystosowuje zasoby przyrody do jego potrzeb. Wynikiem produkcji są produkty, takie jak energia lub pośrednio usługi, służące zaspokojeniu potrzeb ludzkich. Zatem produkcja stanowi główną i najważniejszą działalność określonej jednostki produkcyjnej, którą jest każde stanowisko robocze, gniazdo produkcyjne, oddział produkcyjny, wydział, zakład oraz samo przedsiębiorstwo. Działalność ta musi być odpowiednio sterowana i odbywać się w określonych warunkach techniczno-produkcyjnych i organizacyjnych. Kolegium zgodziło się z tym, że Polska Klasyfikacja Działalności w sekcji D zawiera wytwarzanie energii elektrycznej jako jeden z rodzajów działalności jednak nie przesądza to, iż działalność skarżącej spełnia przesłanki kwalifikujące do tego rodzaju działalności choćby dlatego, że produkcja energii elektrycznej nie jest podstawową częścią planowanego przedsięwzięcia. Jest nim spalanie odpadów niebezpiecznych, co wynika z raportu oddziaływania na środowisko. Natomiast m.p.z.p. nie wyklucza takiej sytuacji lecz dopuszcza działalność z zakresu gospodarowania odpadami w ramach przeznaczenia uzupełniającego, a nie w ramach przeznaczenia podstawowego, oraz stawia granice określone przez wysokość wskaźnika zabudowy: dla przeznaczenia podstawowego powyżej 50%, dla przeznaczenia uzupełniającego do 50% i dla powierzchni biologicznie czynnej 25%. Planowana inwestycja nie mieści się w dopuszczalnej powierzchni poniżej 50% powierzchni działki. Całość planowanej zabudowy łącznie z powierzchnią biologicznie czynną to 5 700 m², co stanowi 77,58% powierzchni działki, więc przekracza powierzchnię jaka może być wykorzystana dla przeznaczenia uzupełniającego, w ramach którego może być prowadzona działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Odnosząc się do argumentacji odwołania, iż niesłusznie do analizy przyjęto całą powierzchnię hali, a nie tylko jej część faktycznie wykorzystywaną na działalność, Kolegium wywiodło, iż akta zebrane w sprawie nie wskazują, aby działalność skarżącej miała być prowadzona w części hali. Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko posługuje się pojęciem "hali", a nie części, na co wskazuje między innymi jego str. 28 i 87. Ponadto, w zezwoleniach na przetwarzanie czy magazynowanie odpadów, jako miejsce prowadzenia działalności wskazuje się zwykle numer działki a nie część budynku. Zgodnie z § 28 ust.2 pkt 3 lit. c) m.p.z.p. wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej określono na poziomie 25%. Powierzchnia biologicznie czynna jest niezbędnym wskaźnikiem kształtowania i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.01.2024 r. sygn. akt II SA/Łd 925/23). Do obliczenia powierzchni biologicznie czynnej przyjąć należy zatem całą powierzchnię działki włącznie z obszarem zajmowanym przez budynki niezależnie od tego, czy jest niezbędna czy też nie. Odnosząc się do argumentu odwołania, co do zadeklarowania zlikwidowania boksów magazynowych i przeniesienia prowadzonej w nich działalności do tej części hali, w której obecnie skarżąca nie prowadzi żadnej działalności, aby zmniejszyć powierzchnię zabudowy, Kolegium zauważyło, że organ administracji oceniają decyzję wyłącznie w oparciu o istniejący stan faktyczny i prawny, a nie w oparciu o zdarzenia przyszłe i niepewne. Mając na uwadze już istniejącą zabudowę na terenie działki inwestycyjnej należącej do skarżącej, przeznaczonej zgodnie z decyzją środowiskową z dnia 14.07.2017 r. dla inwestycji polegającej na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne (powierzchnia działki 0,7347 ha), obecnie planowane przedsięwzięcie ok. 6 016 m², stanowi 88,88 % powierzchni działki i wielkość ta jako przeznaczenie uzupełniające związane z gospodarką odpadami byłaby niezgodna z zapisami m.p.z.p. Odnosząc się do kwestii niezgodności z treścią § 28 ust. 2 pkt 3 lit. f) m.p.z.p., zgodnie z którą maksymalna wysokość dla budowli i budynków, jeżeli wymaga tego technologia produkcji, wynosi 15 m, Kolegium uznało, że projektowana inwestycja to ITPON z kominem o wysokości 20 m. W ocenie Kolegium argument odwołania, iż komin jest wolnostojący i stanowi "urządzenie budowlane" w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. Treść art. 3 pkt 3 i 9 ustawy Prawo budowlane, stanowi iż przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, natomiast urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Tymczasem z raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji przedstawiającego schemat instalacji i węzła termicznego przekształcania nie wynika, aby jak podnosi się w odwołaniu, kocioł był "wolnostojącym obiektem stalowym" (por. str. 33 raportu). Tworzy on bowiem całość wraz z innymi elementami i jest częścią instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. To część, bez której instalacja ta nie mogłaby funkcjonować. Stąd też w ocenie Kolegium ITPON, to wolno stojąca instalacja przemysłowa spełniająca kryteria do uznania jej jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a komin stanowi jej część, jako że sam nie mógłby spełniać żadnej funkcji, ale tylko z pozostałymi częściami instalacji tworzy całość techniczno-użytkową. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 684/21 wywiedziono, iż przez tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Jest to zatem zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów służący określonym zadaniom. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zatem całość techniczno-użytkową (por. schemat ITPON zawarty w raporcie, rysunek wymiarowy str. 34).

W skardze z dnia 16 kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła, tak jak w odwołaniu, naruszenie art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś., art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 pkt 22 i § 28 m.p.z.p., art. 3 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 2, art. 8, art. 10-12, art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w związku z art. 6-8, art. 11, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że "uczynienie" przedmiotem działalności gospodarczej przetwarzania odpadów nie uprawnia do wyłączenia tego rodzaju działalności poza zakres działalności produkcyjnej czy produkcyjno-usługowej. Oba przedsięwzięcia skarżącej (istniejące i planowane) wpisują się w przeznaczenie podstawowe m.p.z.p. Przepisy prawa nie wykluczają sytuacji, w której określone przedsięwzięcie można by było zakwalifikować zarówno do przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego w m.p.z.p., przy założeniu, iż się wzajemnie nie wykluczają. W wydanych w sprawie decyzjach przyjęto na planowaną inwestycję większe powierzchnie niż przedstawione przez skarżącą, zwłaszcza w zakresie planowanego korzystania tylko z części hali, tj. 1 188 m². Pozostała jej część nigdy nie była wykorzystana na jakiekolwiek cele z powodu konstrukcyjnego jej wydzielenia (jest niższa i składa się z szeregu niewielkich pomieszczeń). Zdaniem skarżącej, z tego powodu bilans powierzchni spełnia wskaźnik zabudowy uzupełniającej poniżej 50%, więc planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Dodatkowo powierzchni biologicznie czynnej występującej i planowanej nie da się przypisać w związku z prowadzoną działalnością, stąd też nie wpływa ona na wielkość wskaźnika zabudowy zarówno w funkcji podstawowej, jak też uzupełniającej, co potwierdza treść § 28 ust. 2 pkt 3c m.p.z.p., określając wskaźnik 25% na terenach o symbolu "P". Również komin nie stanowi ani budynku, ani budowli i budynku, ani obiektu małej architektury, stąd też nie ma w sprawie zastosowania § 28 ust. 2 pkt 3f m.p.z.p. Odnosząc się do definicji budowli i urządzenia budowlanego, zawartych w art. 3 pkt 3 i 9 Prawa budowlanego, skarżąca uznała, że wolnostojący stalowy komin stanowi inny przypadek, gdyż jest to urządzenie wykonane w zewnętrznych zakładach wytwórczych i zamontowane na fundamencie w miejscu jego przeznaczenia, a więc nie dotyczy go ograniczenie wysokości zabudowy wynikające z m.p.z.p. Nadto, jakiekolwiek wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, czego w sprawie nie uczyniono (por. art. 7a § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Kwestią sporną jest okoliczność, czy planowana i objęta wnioskiem skarżącej lokalizacja przedsięwzięcia inwestycyjnego spełnia warunek zgodności z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze m.p.z.p. (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r.), oznaczonego jako teren o symbolu "D4P", polegającego na budowie ITPON o wydajności dobowej poniżej 10 Mg/dobę odpadów niebezpiecznych, na działce nr ewidencyjny [...], o powierzchni 0, 7347 ha, obręb O., gmina K. (por. str. 11 raportu).

Materialnoprawną podstawą wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej jak dotychczas w skrócie: "u.u.o.i.ś.").

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ich uwzględnienie, przy wydaniu decyzji środowiskowej, nakazuje wprost art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś. Oznacza to, że mimo braku kryteriów, jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu omawianego rodzaju decyzji, mogą one zostać wskazane na podstawie innych norm prawnych. W razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA z dnia: 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11; 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2667/16; 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2674/22).

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi początkowy etap procesu inwestycyjnego i jej celem jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a także jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. art. 71 ust. 1 i 2 u.u.o.i.ś.).

Dodatkowo należy odróżnić postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, czy też innego pozwolenia dotyczącego gospodarki odpadami. Cele i zakresy tych postępowań są bowiem różne. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 i 834, w skrócie: "Pr.b."), czy zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualny publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej w skrócie: "u.o.o."), co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 21 u.u.o.i.ś.

W orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1240/11; 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2983/14; 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1576/22).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.o.i.ś. przez przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty, warunkiem jest zatem istnienie powiązań technologicznych między nimi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 186/22). Z treści art. 62a ust. 1 u.u.o.i.ś. wynika, że karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69, w szczególności dane o m.in.: 1) rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia, 2) powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu nieruchomości szatą roślinną, 3) rodzaju technologii, 4) ewentualnych wariantach przedsięwzięcia. Natomiast raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 66 ust. 1 u.u.o.i.ś. powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać m.in.: w pkt 1 - opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności: a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania (lit. a), główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych (lit. b), przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z fazy realizacji i eksploatacji lub użytkowania planowanego przedsięwzięcia (lit. c) oraz w pkt 3a - informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.

Ustalenie zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. wymagało weryfikacji czy lokalizacja wszystkich jego elementów jest zgodna z m.p.z.p. W sytuacji, w której m.p.z.p. określa precyzyjnie przeznaczenie podstawowe i uzupełniające oraz maksymalną wysokość zabudowy, jak też wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej przyjąć należy, że w świetle art. 80 ust. 2 u.u.o.i.ś. konieczne było dokonanie w oparciu o nie oceny, czy parametry zamierzenia inwestycyjnego są zgodne ze szczegółowymi założeniami zawartymi w m.p.z.p.

Planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 u.u.o.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia z 10 września 2019 r.). Jest w północnej części działki, konkretnie na terenie oznaczonym symbolem "D4P", dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe "P" obejmujące: obiekty produkcyjne, składy, magazyny (§ 28 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Przy czym przy ilekroć w postanowieniach m.p.z.p. jest mowa o przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć ustalony w planie przeważający (ponad 50%) rodzaj przeznaczenia w obrębie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, z zastrzeżeniem § 3 ust. 1 (por. § 2 pkt 19 m.p.z.p.). Jednocześnie jako przeznaczenie uzupełniające ustalono: zabudowa usługowa, tereny obsługi pojazdów samochodowych, dojazdy, parkingi, garaże, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, obiekty, budowle i sieci infrastruktury technicznej oraz gospodarowania odpadami i magazynowania odpadów na terenach o symbolach D4P i D5P za wyjątkiem kompostowania odpadów, elektrownie słoneczne o mocy poniżej 100 kW (§ 28 ust. 1 pkt 2 lit. a-g m.p.z.p.). Przy czym przy ilekroć w postanowieniach m.p.z.p. jest mowa o przeznaczeniu uzupełniającym - należy przez to rozumieć inny niż podstawowy, uzupełniający (poniżej 50%) rodzaj przeznaczenia dopuszczany w obrębie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, z zastrzeżeniem § 3 ust. 1 (por. § 2 pkt 20 m.p.z.p.). Proporcje przeznaczenia terenów m.p.z.p. dla przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego w ramach każdej działki budowlanej położonej na terenie symbolu D4P ustalono zatem w § 2 pkt 19 i 20 oraz § 3 ust. 1 m.p.z.p. i nie mogą one przekroczyć 50% terenu wydzielonego, w tym przypadku to jest powierzchni 0,3673 ha, bowiem na terenach wskazanych w planie do zabudowy, ustalenia definiowane w Rozdziale 12 dla terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi obowiązują dla każdej działki budowlanej położonej w granicach tego terenu. W § 28 ust. 1 m.p.z.p. zostały wyznaczone tereny o symbolach "P", dla których ustalono przeznaczenie:

1) podstawowe - obiekty produkcyjne, składy i magazyny;

2) uzupełniające:

a) zabudowa usługowa,

b) tereny obsługi pojazdów samochodowych,

c) dojazdy, parkingi, garaże,

d) obiekty małej architektury,

e) zieleń urządzona,

f) obiekty, budowle i sieci infrastruktury technicznej, oraz gospodarowania odpadami i magazynowania odpadów na terenach o symbolach D4P i D5P za wyjątkiem kompostowania odpadów,

g) elektrownie słoneczne o mocy poniżej 100 kW.

2. Dla terenów wymienionych w ust. 1:

1) nakazuje się zachowanie odległości budynków i sposobów zagospodarowania terenu przylegającego do terenów kolejowych zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi transportu kolejowego;

2) zakazuje się:

a) lokalizacji budynków mieszkalnych,

b) lokalizacji budynków usługowych nie związanych z przeznaczeniem podstawowym terenów,

c) z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2 lit. f zakaz lokalizacji nowych obiektów i budowli składowania

i magazynowania odpadów oraz gospodarowania odpadami;

3) ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

a) geometria dachów - dachy płaskie lub spadziste,

b) wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej - 70%,

c) wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej:

- na terenie o symbolu A9P - 10%,

- na pozostałych ternach o symbolu P - 25%,

d) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 1,2,

e) wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy - 0,05,

f) maksymalna wysokość zabudowy:

- budynki - 12,0 m,

- budowle i budynki, jeżeli wymaga tego technologia produkcji - 15,0 m,

- obiekty małej architektury - 6,0 m,

g) gabaryty obiektów:

- maksymalna powierzchnia zabudowy obiektu - 2400,0 m2

- maksymalna szerokość elewacji frontowej obiektu - 60,0 m.

Dla terenu "P" wyznaczono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu m. in. w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej, która wynosi 25 % (§ 28 ust. 2 pkt 3 lit. c) tiret 2 m.p.z.p.) oraz maksymalną wysokość zabudowy, która dla budowli i budynków, jeżeli wymaga tego technologia produkcji, wynosi 15,0 m (§ 28 ust. 2 pkt 3 lit. f) tiret 2 m.p.z.p.). Jednocześnie Ilekroć w postanowieniach m.p.z.p. jest mowa o gabarycie obiektu - należy przez to rozumieć maksymalne wymiary zewnętrzne bryły obiektu, które ustalone są poprzez maksymalną powierzchnię zabudowy, maksymalną szerokość elewacji frontowej, maksymalną wysokość i geometrię dachu obiektu (por. § 2 pkt 7 m.p.z.p.). Natomiast przez wskaźnik powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć stosunek powierzchni zabudowy wszystkich obiektów budowlanych w obrębie działki budowlanej do powierzchni tej działki, wyrażony jako wskaźnik % (§ 2 pkt 22 m.p.z.p.).

Dokonując wykładni zapisów m.p.z.p. z zestawieniem rodzaju planowanego przedsięwzięcia należy zauważyć, że przedmiotem przedsięwzięcia jest budowa instalacji termicznego przekształcania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, która zostanie zrealizowana w oparciu o technologię spalania, z kotłem odzyskowym wyposażonym w instalację do oczyszczania spalin wraz z niezbędną infrastrukturą. Głównym celem instalacji będzie więc spalanie odpadów (por. art. 158 u.o.o.). Natomiast m.p.z.p. wskazuje, że teren, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie jest terenem obiektów produkcyjnych jako przeznaczenie podstawowe. W tej sytuacji planowana inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p. Również z klasyfikacji przedsięwzięcia wynika, że będzie ono polegać na termicznym przekształcaniu odpadów niebezpiecznych a wytwarzanie energii będzie jedynie produktem ubocznym. Taka działalność nie stanowi działalności produkcyjnej lecz jest działalnością związaną z gospodarką odpadami. Zapisy m.p.z.p. dopuszczają działalność z zakresu gospodarowania odpadami w ramach przeznaczenia uzupełniającego, a nie w ramach przeznaczenia podstawowego, stawiając równocześnie granice określone przez wysokość wskaźnika zabudowy: dla przeznaczenia podstawowego powyżej 50%, dla przeznaczenia uzupełniającego do 50% i dla powierzchni biologicznie czynnej 25%.

Nie ulega wątpliwości, że opisany w raporcie proces przetwarzana odpadów skutkuje procesem produkcji energii elektrycznej. Jednakże planowana działalność skarżącej nie jest działalnością produkcyjną lecz działalnością polegającą na termicznym przekształcaniu odpadów niebezpiecznych, a wytwarzanie energii będzie jedynie produktem ubocznym.

Do obliczenia powierzchni biologicznie czynnej przyjąć należy całą powierzchnię działki włącznie z obszarem zajmowanym przez budynek hali. Stąd też należy powierzchnię biologicznie czynną uwzględnić niezależnie od tego czy jest niezbędna czy też zbędna do wykonywania planowanej działalności.

Z raportu oddziaływania na środowisko, zwłaszcza schematu instalacji węzła termicznego nie wynika, aby jak podnosi się w skardze kocioł był "wolnostojącym obiektem stalowym" (por. str. 33). Wręcz przeciwnie tworzy on całość wraz z innymi elementami i jest częścią instalacji termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. To część, bez której instalacja ta nie mogłaby funkcjonować. Stąd też przyjąć należy, że ITPON to wolno stojąca instalacja przemysłowa spełniająca kryteria do uznania jej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Pr.b. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że komin jako element instalacji do termicznego przekształcania odpadów stanowi jej część i sam nie mógłby spełniać żadnej funkcji, gdyż tylko z pozostałymi częściami instalacji tworzy całość techniczno-użytkową polegającą na wzajemnym powiązaniu technologicznym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.o.i.ś.

Nadmienić przyjdzie, że dotychczasowa działalność skarżącej związana była z przetwarzaniem odpadów innych niż niebezpieczne. Biorąc pod uwagę opis planowanej inwestycji nie sposób przyjąć, że przedsięwzięcie to stanowi kontynuację dotychczasowej jej działalności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.o. przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z przytoczonej regulacji wynika, że proces gospodarowania odpadami może mieć charakter złożony, na który mogą składać się różne rodzaje działalności.

Bezspornie jednak dotychczasowa działalność skarżącej nie obejmowała przetwarzania odpadów niebezpiecznych.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że analizowane postanowienia m.p.z.p. nie pozostawiają wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie skarżącej nie jest dopuszczalne na terenie objętym wnioskiem.

W konsekwencji uznać trzeba, że organy obu instancji dokonały właściwej wykładni przepisów m.p.z.p. i prawidłowo odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na brak spełnienia przesłanki zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p. Za niezasadne należy zatem uznać sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i związany z nimi zarzut naruszenia prawa procesowego, w tym również art. 7a § 1 k.p.a.

Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych nie występują wątpliwości co do treści norm prawnych zawartych w analizowanych postanowieniach m.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.