Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 935/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] Burmistrz K. (zwany dalej: Burmistrz), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., zwanej dalej: Upzp; ustawa), po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy oraz zgodnie z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.C. Ul. [...] [...] K. (zwanej dalej: s.c.), ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...], [...] w K., w rejonie ulic [...] i [...] dla inwestycji obejmującej budowę magazynu wysokiego składowania i parkingu oraz utwardzenie terenu z uwarunkowaniami określonymi w załączniku. nr [...] oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr [...] do decyzji (wskazano, że załączniki zawierają wyniki analizy) (zwane dalej odpowiednio: działki; inwestycja).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego wpłynęły jednakowe pisma od stron postępowania dotyczące rzekomych nieprawidłowości odnośnie mapy dostarczonej przez Inwestora, niezbędnej do przeprowadzenia analizy. Zdaniem organu mapa załączona do wniosku spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: Rozporządzenie). Organ wskazał także, że strony postępowania w piśmie powoływały się na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie powinna być sprzeczna z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu jednak studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie jest wiążące dla organu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podkreślono, że teren, na którym Inwestor planuje lokalizację inwestycji, w studium określającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, został oznaczony symbolem P, stanowiącym tereny rozwoju działalności gospodarczej, w tym produkcji i składów, a nie - jak wskazały w piśmie Strony postępowania - "tereny rozwoju zabudowy jednorodzinnej i usług".

Kolejno organ wywodził, że po dokonaniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizie stanu faktycznego, a także w związku ze spełnieniem warunków wynikających z art. 61 ust. 1, pkt 1-5 ustawy stwierdzono, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji mieszanej. W obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa gospodarczo-garażowa, zabudowa usługowa i produkcyjna, a także tereny niezabudowane łąk i pól uprawnych, tereny powyrobiskowe oraz ogródki działkowe. Na analizowanym obszarze budynki zlokalizowane są w odległościach od granic zgodnych z przepisami, a także w zbliżeniu do granic i w granicach sąsiednich nieruchomości. Planowana inwestycja będzie polegała na rozbudowie i przebudowie istniejącego zakładu. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podniósł, że kontrola zgodności z przepisami prawa budowlanego (w tym dotyczącego możliwości zacieniania przez planowaną inwestycję oraz lokalizacji w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy nieruchomości) następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Reasumując organ skonstatował, że związku z tym, że na analizowanym terenie budynki występują w zbliżeniu do granic oraz w granicach sąsiednich nieruchomości, organ dopuścił możliwość lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z sąsiednimi nieruchomościami, tj. działkami nr [...], [...], [...], [...]. Wskazał również, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy dokonano uzgodnień z Zarządcą Dróg Gminnych oraz Powiatowym Zarządem Dróg w K..

Załącznikiem nr [...] do decyzji był dokument zatytułowany "Załącznik nr [...]", który wedle rubrum decyzji stanowił wyniki analizy.

Następnie do organu wpłynęły analogiczne co do treści odwołania od powyższej decyzji: H. i M. A., J. i D. J., H. i E. O., J. i S. M., B. i J. K., S. i E. M., E. O.-I., A. F.-D., W. i P. J., R. M., J. M. i A. K.-M. oraz Stowarzyszenia na rzecz rozwoju Miasta i Gminy K. (zwanych dalej: odwołującymi się). Odwołujący się zarzucili naruszenie zasad postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. W ocenie odwołujących się inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Przeważający sposób zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a ten fakt pominięto w decyzji organu I instancji.

Wskazano ponadto, że załącznik graficzny do analizy oraz załącznik do decyzji zostały opracowane na nieaktualnych mapach, a tym samym błędnie przyjęto, że inwestycja realizuje wskaźnik zabudowy na poziomie 40%, podczas gdy rzeczywista zabudowa wynosi 80%, a zatem przekracza dwukrotnie dopuszczalny wskaźnik. Zdaniem odwołujących się pominięto bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej: PINB) decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nakazał rozbiórkę hali magazynowej, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia, na działce nr [...], a decyzja ta dotychczas nie została wykonana. Wobec powyższego, zdaniem odwołujących, Burmistrz błędnie przyjął, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym. Zrealizowanie inwestycji doprowadzi do intensyfikacji działalności, której charakter odbiega od podstawowej funkcji terenu i w bezwzględny sposób prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, narazi bowiem mieszkańców sąsiednich działek na ograniczenia możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości poprzez nadmierny hałas, zanieczyszczenie powietrza, a także obiektywnie obniży wartość nieruchomości. Błędem organu jest również, w ocenie odwołujących się, zezwolenie na realizację parkingu bez jednoczesnego określenia ilości miejsc parkingowych. Kwestia ilości wymaganych miejsc parkingowych winna zostać ustalona w decyzji o warunkach zabudowy i nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Podniesiono, że przytoczone uchybienia oraz wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa tj. bez wskazania motywów, jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę oraz bez należytego wyjaśnienia zastosowanych przepisów prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w ocenie odwołujących, uzasadniają żądanie uchylenia decyzji lub jej eliminacje z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ opisał stan faktyczny w sprawie i stwierdził, że z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję wystąpiła spółka cywilna [...]. Zdaniem Kolegium zaś spółka cywilna co do zasady, nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna, są wspólnicy, i to im przysługuje status strony postępowania. W omawianej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez spółkę cywilną i całe postępowanie było prowadzone wobec jednostki niemającej w sprawie interesu prawnego, a w decyzji pierwszoinstancyjnej ustalono warunki zabudowy spółce cywilnej, a nie jej wspólnikom. Podkreślono, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie skierowane do spółki cywilnej należy zatem tratować jako decyzję, która nie określa strony postępowania, a zatem z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 Kpa. To zaś jest kwalifikowaną wadą i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Spółka cywilna winna być określona przez wskazanie imion i nazwisk jej wspólników.

Na tle powyższego Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę - [...] s.c.- do przedłożenia umowy spółki i wykazania jej wspólników, a następnie wydać decyzję na określonych z imienia i nazwiska wspólników Spółki cywilnej [...]. Już ta wada uzasadniała, zdaniem SKO, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po wtóre Kolegium wywodziło, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...] wskazana m.in. jako teren inwestycji stanowi użytki rolne: RIIIb o pow. 0,3280 ha, RIVb o powierzchni 0,1446 ha i RV o pow. 0,0237 ha. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. l ustawy decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem z przekazanych akt sprawy nie wynika aby organ wystąpił o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych do Starosty [...]. Użytki rolne zaliczone do klas I- IIIb oraz użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia organicznego zaliczone do klas IV-VI oprócz zmiany przeznaczenia (w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy w granicach administracyjnych miast) wymagają decyzji starosty na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Kolejno podniesiono, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy obowiązkiem organu jest sporządzenie analizy urbanistycznej zgodnie z wytycznymi zawartymi w Rozporządzeniu (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Organ przytoczył regulację § 3 ust. l Rozporządzenia i wywodził, że wprawdzie obszar analizowany wyznaczono w odległości 50m od granicy działek nr [...] oraz [...], to jednak obszar ten został wyznaczony na mapie nie spełniającej wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z cyt. przepisem zarówno analiza, jak również załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winny być sporządzone na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i katastralnego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Dalej organ wskazywał, że na wyznaczonym obszarze, stosownie do wskazanego rozporządzenia, analizuje się funkcję zabudowy (sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu). Analiza zaś, jako główny dowód w sprawie, winna być sporządzona tak, aby w oparciu ojej ustalenia możliwa była ocena prawidłowości ustalonych warunków zabudowy, tj. czy wnioskowana zabudowa kontynuuje istniejącą funkcję jak również gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu. Na tym tle wskazano, że w sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na max. 40% wnioskowanego terenu, a powierzchnię biologicznie czynną powyżej 20% wskazanego terenu. Tymczasem zgodnie z przedłożoną analizą średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi około 13%. Z tego względu powołano się na § 5 ust. l Rozporządzenia podkreślając, że możliwe jest wyznaczenie innego (niż średni) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jednak wówczas, gdy wynika to z analizy. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji, ani w wynikach analizy nie uzasadnił odstępstwa od podstawowej zasady wyznaczania tego wskaźnika.

Kolejno SKO wywodziło, że dla planowanej zabudowy, zgodnie z załącznikiem nr [...], szerokość elewacji frontowej określono od 10 do 30 m. Powołując się na § 6 Rozporządzenia Kolegium podniosło, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejących w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W przedłożonej analizie nie ustalono jednak jak jest średnia szerokość elewacji frontowych, a średnią szerokość elewacji frontowych wyliczyć należy uwzględniając wszystkie działki w obszarze analizowanym. Podkreślono, że wprawdzie dopuszczalne jest wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, to jednakże winno to wynikać z analizy, co również nie miało miejsca.

W ramach wytycznych dla organu I instancji Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić wymagane parametry w sposób określony w przepisach § 4 - § 8 Rozporządzenia, a następnie w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę, uzasadnić zastosowanie odstępstw od podstawowych wytycznych dotyczących ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (w zakresie intensywności wykorzystania terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz geometrii dachu). Wskazano także, że analiza urbanistyczna w części tekstowej i graficznej oraz sporządzone na jej podstawie wyniki winny umożliwiać zweryfikowanie prawidłowości parametrów ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zabudowy, co w omawianej sprawie nie było możliwe. Kolegium wskazało także, że rozpatrując ponownie sprawę organ winien mieć również na uwadze przepisy § 9 Rozporządzenia, zgodnie z którymi warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierające część tekstową i graficzną. Przy czym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. l, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało końcowo, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymaganiom. Całość uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego – w szczególności ustalenie warunków zabudowy na rzecz spółki cywilnej, która nie może być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, brak wymaganych uzgodnień oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. opracowanie analizy urbanistycznej niezgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu, przekracza ramy postępowania odwoławczego. Z tego względu Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. O. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa, poprzez zastosowanie tego przepisu i tym samym wydanie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji merytorycznej - uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej Organ winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dla planowanej inwestycji, z uwagi na ewidentny brak spełnienia łącznie wszystkich obligatoryjnych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp. A także art. 136 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, poprzez zaniechanie przewidzianej przepisami prawa możliwości przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania w celu ustalenia dowodów lub też zlecenie tego działania organowi I instancji, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 12 Kpa, poprzez zbędne przedłużanie postępowania, z uwagi na podejmowanie działań sprzecznych z ekonomiką procesową oraz z postulatem prostoty postępowania, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji, w której istnieje możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej i tym samym załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Odpowiadając na wniesione zarzuty wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 4 Upzp sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Wymóg sporządzenia analizy stanu zagospodarowania w otoczeniu terenu inwestycji wynika zaś z § 3 Rozporządzenia. W świetle tych przepisów analiza urbanistyczna stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ma bowiem na celu zbadanie, czy charakter planowanej inwestycji pozostaje w zgodzie z funkcją, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Do sporządzenia obu wskazanych dokumentów potrzebne są wiadomości specjalne. Tymczasem stosownie do art. 136 § 4 Kpa przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Wobec powyższego, w ocenie SKO, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie narusza przepisów art. 138 § 2 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej Ppsa) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 Kpa określony został w art. 64e Ppsa. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 Kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że spółka prawa cywilnego (uregulowana w Kodeksie cywilnym – art. 860 i następne) nie ma osobowości prawnej. Podmiotem prawa i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Osobą prawną jest jedynie jednostka organizacyjna wyposażona z mocy przepisów prawa w osobowość prawną wyrażającą się w specjalnej zdolności prawnej i odpowiadającej jej zdolności do czynności prawnych dokonywanych przez organy osoby prawnej. Zatem adresatem decyzji nie może być spółka cywilna. Decyzja administracyjna kierowana do spółek cywilnych oprócz nazwy spółki powinna wymieniać osoby fizyczne (wspólników) wchodzących w skład spółki. Prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Poprzestanie na oznaczeniu nazwy, pod którą osoba fizyczna (czy też kilka osób fizycznych) prowadzi działalność gospodarczą, bez wymienienia imienia i nazwiska tej osoby (lub osób), powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu właściwego oznaczenia strony, do której adresowana jest decyzja - art. 107 § 1 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Op 15/04, ZNSA nr 2006/1/118; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 728/07, LEX nr 512265).

Niezależnie od powyższego, przeprowadzone postępowanie administracyjne dotknięte jest szeregiem uchybień, związanych ze sporządzeniem analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że z zgodnie z art. 59 ust. 1 Upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Z art. 61 ust. 1 Upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 Upzp jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Z kolei w § 4 - § 6 Rozporządzenia uregulowano kwestie sposobu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji frontowej.

Wreszcie w § 9 Rozporządzenia ust. 1 – 3 ustawodawca wyraźnie wskazuje, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (opisanej powyżej), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z kolei część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Na tym tle wskazać należy, że rację ma organ odwoławczy wskazując, na nieaktualność map stanowiących podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Prawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy wymaga posłużenia się przez organ aktualną mapą, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, zwłaszcza w kontekście tego, iż – jak wynika z akt sprawy (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Burmistrza z dnia [...] marca 2017 r.) organ I instancji miał świadomość toczących się postepowań w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczących nieruchomości mieszczących się w obszarze analizowanym. Po wtóre – nieopisany fragment mapy załączony do decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów ustawowych, a sam fakt istnienia w aktach całej mapy, tego braku nie konwaliduje, tym bardziej, że owa "pełna mapa" jest również mapą nieaktualizowaną i – co w ocenie Sądu bardzo istotne – nieczytelną (dot. to w szczególności ręcznie naniesionych adnotacji).

Po wtóre Burmistrz całkowicie pominął okoliczność, iż teren inwestycji obejmuje grunty stanowiące użytki rolne klas: RIIIb, RIVb i RV zawierając w analizie jedynie informację, że takie jest przeznaczenie gruntów objętych inwestycją i nie odnosząc się w żadnej mierze do wymagań wynikających z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp tj. wymogu uzgodnienia decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie odniósł się również do uregulowania z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy tj. spełnienia wymogu niewymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także - wskazanej przez organ II instancji - kwestii wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Kolejnym zasadnym zarzutem w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej jest ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy takie odstąpienie od wartości średniej winno mieć swoje uzasadnienie w wynikach analizy (tak § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia), co w sprawie nie miało miejsca.

Podobnie rzecz miała się z szerokością elewacji frontowej, którą wyznaczono w sposób niewynikający z analizy i jej wyników, które w zasadzie kwestii tej nie zbadały.

Końcowo wskazać należy, że nie zostały spełnione wymogi z § 9 Rozporządzenia albowiem w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie tj. ustalenie warunków zabudowy znajduje się w załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowiącym (co należy domniemywać, bo nie wynika wprost z tego dokumentu) wyniki analizy – część tekstową, która do tego (co wykazano wcześniej) sama w sobie też nie jest prawidłowa. Załącznik graficzny do decyzji również obarczony jest opisanymi błędami.

Na tle powyższych rozważań wyjaśnienia wymaga, albowiem spór poddany sprzeciwem pod rozwagę Sądu sprowadza się do oceny, czy Kolegium, działając jako organ odwoławczy, mogło we własnym zakresie przeprowadzić analizę urbanistyczną i w konsekwencji wydać merytoryczną decyzję w sprawie, czy uchylając decyzję Burmistrza SKO działało prawidłowo.

Zdaniem Sądu skierowanie decyzji do spółki cywilnej zamiast do jej wspólników determinowało już treść rozstrzygnięcia Kolegium, które nie mogło w zaistniałych okolicznościach orzec inaczej, aniżeli to uczyniło.

Po wtóre wykazane błędy decyzji pierwszoinstancyjnej powodują, że przeprowadzenie postępowania dowodowego nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa, a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 Kpa

W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151a § 2 Ppsa orzekł jak w sentencji.