Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 126/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego [...] w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego [...] w B. na rzecz S. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

S. D., zwany dalej: "skarżącym" lub "stroną", wnioskiem z 11 listopada 2022 r. na adres e-mailowy sekretariatu Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Bydgoszczy domagał się udostępnienia informacji publicznej, której przedmiotem były: "aktualne informacje dotyczące świadczeniodawców, którzy w listopadzie 2022 r. w wyniku zgłoszonego przerw, nie będą wykonywali świadczeń". Skarżący przy tym wyjaśnił, że ma na myśli przerwy w udzielaniu świadczeń, o których stanowi § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r., w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zwrócił się o udostępnienie zestawienia zawierającego kod świadczeniodawcy, kody resortowe 7 i 8 komórek, kod techniczny komórki (tj. identyfikator miejsca udzielania świadczenia), datę od kiedy świadczeniodawca zawiesza udzielanie świadczeń, datę do kiedy udzielanie świadczeń będzie zawieszone.

28 listopada 2022 r. Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy, zwany dalej również: "organem" udostępnił "wykaz świadczeniodawców, którzy w listopadzie 2022 r. zgłosili przerwę w udzielaniu świadczeń". Jest to wykaz, który nie obejmuje wszystkich informacji, o których zwrócił się Skarżący.

Organ pismem z 28.11.2022 r., poinformował stronę, że zestawienie zawierające kody resortowe 7 i 8 komórek, kod techniczny komórki, stanowi informację publiczną przetworzoną, albowiem jest nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, a w celu wytworzenia żądanej informacji, konieczne jest zebranie pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu poszczególnych komórek organizacyjnych, które wymaga odpowiedniego zestawienia, a także przygotowania (pozyskania z systemu) odpowiednich, żądanych informacji".

W ww. piśmie organ wskazał, że pracownicy przygotowujący odpowiedź na zadane pytanie muszą w pierwszej kolejności zebrać żądane informacje z pism od świadczeniodawców, przygotować zestawienia w jednolitej formie, a także przygotować odpowiednie zapytanie SQL do systemu informatycznego organu celem zebrania wszystkich wnioskowanych danych na temat poszczególnych świadczeniodawców.

W związku z tym organ w ww. piśmie wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni szczególnie istotnego interesu prawnego (k. 11 ww. akt).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący w piśmie z 30.11.2022 r., wskazał, że art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nakłada na NFZ obowiązek dysponowania wiedzą, jakie miejsca udzielania świadczeń są dostępne dla pacjentów, a skoro – jak w przedmiotowej sprawie – wiedzy tej nie ma, to należy wyręczyć go z ww. obowiązku i dlatego strona chciałaby stworzyć stronę internetową, na której będą publikowane aktualne i zgodne z prawdą informacje na temat miejsc, w których świadczeniobiorcy będą mogli korzystać ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Skarżący wyjaśnił, że do stworzenia ww. strony konieczne jest posiadanie przez niego wnioskowanej informacji i ponowił wniosek o udzielenie żądanych informacji (k. 23 ww. akt).

Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy, decyzją nr 10/2022/Pub/WOSO z dnia 11 grudnia 2022 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej zwanej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie zestawienia zawierającego kody resortowe 7 i 8 komórek oraz kod techniczny komórki.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że w przypadku zestawienia zawierającego kody resortowe 7 i 8 komórek oraz kod techniczny organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, a udostępnienie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przetworzeniu danych zgromadzonych w zbiorach oddziału, co polega na: - zaangażowaniu dodatkowych pracowników, - wykonaniu działań analitycznych, - zebraniu pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, skutkiem czego powstaje jakościowo nowa informacja przygotowana specjalnie według oczekiwań wnioskodawcy. W ocenie organu, nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy gdy do jego wytworzenia nie jest konieczna analiza posiadanego zbioru danych. W związku z powyższym informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wyjaśniono, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wskazano, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy podmiot ma. prawo do uzyskania informacji przetworzonej. Działanie w interesie ponadindywidualnym nie jest wystarczające dla przyjęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego tego rodzaju zachowania (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.01.2011 r., I OSK 1870/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17.12.2020 r., II SA/Po 765/20).

Okoliczności przedstawione w wiadomości e-mail z dnia 30 listopada 2022 r. zdaniem organu nie wykazują szczególnie istotnego interesu publicznego i dlatego strona nie uprawdopodobniła występowania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie organu skarżący w sposób wystarczający nie uprawdopodobnił występowania szczególnie istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Wobec powyższego organ odmówił udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W skardze złożonej do Sądu na ww. decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 PPSA).

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej zwanej: "kpa", w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu decyzji, polegającym na przyjęciu, z jednej strony, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, gdyż "jest jakościowo nową informacją", zaś z drugiej strony stwierdzeniu przez organ, że realizacja wniosku (w zakresie odmowy) wymaga "przygotowania (pozyskania z systemu) odpowiednich żądanych przez wnioskodawcę informacji", a zatem realizacja wniosku wymaga automatycznego wygenerowania informacji, niestanowiącego o wytworzeniu nowej jakościowo informacji,

b) braku wykazania przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, wskutek zbyt ogólnego uzasadnienia, odnoszącego się m.in. do stwierdzenia, że zachodzi konieczność wygenerowania danych z systemu informatycznego, co zaś przeczy tezie o konieczności wytworzenia nowej jakościowo informacji, a w konsekwencji o przetworzonym charakterze informacji,

- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek lakonicznego i niewystarczającego uzasadnienia zaskarżanej decyzji, Organ nie wykazał, aby przedmiotem wniosku było udostępnienie "informacji przetworzonej", co doprowadziło do nieuzasadnionego rozstrzygnięcia materialnoprawnego, czyli nieuzasadnionego przyjęcia, w realiach sprawy, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej i następnie wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 i.d.i.p., w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na zastosowanie instytucji "informacji przetworzonej", poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie "informacji przetworzonej", podczas gdy okoliczności sprawy nie dają podstaw do takiego przyjęcia, gdyż:

a) w świetle (nieprawomocnych) wyroków, zapadłych ze skarg skarżącego wobec organu, w podobnych sprawach (także dotyczących informacji o świadczeniodawcach), tj. wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r. (II SA/Bd 2565/21) oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 maja 2022 r. ( ) można sądzić, że postępowanie Organu było od początku ukierunkowane na odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej,

b) realizacja wniosku wymaga co najwyżej podjęcia czynności technicznych, operacyjnych, w celu realizacji wniosku, nie zaś przetworzenia informacji, gdyż organ - jak sam przyznał w decyzji -posiada systemy informatyczne, zawierające żądane przez skarżącego informacje,

c) ewentualne uzupełnienie posiadanych przez organ informacji odnosiłoby się jedynie do 20 pozycji świadczeniodawców (20 wierszy w tabeli), zatem nie można mówić ani o konieczności merytorycznej pracy, ani o konieczności ponadstandardowego zaangażowania zasobów organu,

d) całkowicie nieprzekonujące jest stanowisko organu, że "Przygotowanie wnioskowanego zestawienia może zająć łącznie od kilku do kilkunastu godzin", gdyż, z uwagi na posiadane przez organ systemy informatyczne, jest możliwe automatyczne wygenerowanie danych, co potwierdza sam organ, a ponadto zestawienie obejmowałoby jedynie 20 świadczeniodawców (dotyczyłoby 20 wierszy w tabeli),

e) nawet jeśli przyjąć, że faktycznie realizacja wniosku wymaga zaangażowania "od kilku do kilkunastu godzin" pracy pracownika organu, to nie można przyjąć, że stanowi to ponadstandardowe działanie, mogące negatywnie wpłynąć na wykonywanie przez organ zadań, skoro organ jest podmiotem wyspecjalizowanym, o rozbudowanej strukturze organizacyjnej, zatrudniającym wielu specjalistów,

f) wniosek dotyczy informacji, które oddział wojewódzki NFZ gromadzi stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz § 9 ust. 2-5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że udzielona przez organ 28.11.2022 r., informacja w postaci wykazu świadczeniodawców, którzy w listopadzie 2022 r., zgłosili przerwę w udzielaniu świadczeń, stanowi wykaz, który nie obejmuje wszystkich żądanych informacji.

Podniesiono, że organ potwierdził, iż realizacja wniosku w istocie polega na automatycznym wygenerowaniu informacji, więc prowadzi to do wniosku, że w sprawie nie jest konieczne tworzenie nowej jakościowo informacji, tylko wykonanie czynności technicznych, które nie stanowią o "przetworzeniu" informacji publicznej.

Podkreślono, że Kujawsko-Pomorski Oddział Wojewódzki NFZ jest podmiotem wyspecjalizowanym, o rozbudowanej strukturze organizacyjnej, zatrudniającym wielu specjalistów. Wobec tego realizacja wniosku, wskutek konieczności podjęcia jedynie technicznych działań, nie może stanowić o przetworzeniu informacji publicznej.

Argumentowano, że realizacja wniosku wymaga co najwyżej podjęcia czynności technicznych, operacyjnych. Organ przyznał, że posiada systemy informatyczne, zawierające dane, których udostępnienia odmówiono. Co więcej, system informatyczny stwarza możliwość wygenerowania określonych danych (co także wynika z decyzji organu). Wskazano, że nawet jeśli przyjąć, że żądane informacje wymagają nie tylko wygenerowania informacji, ale także ich zestawienia, to stanowiłoby to o co najwyżej wyszukaniu informacji lub podjęciu innych czynności technicznych, które nie świadczą o "przetworzeniu" informacji.

Podkreślono, że ewentualne uzupełnienie posiadanych przez organ informacji odnosiłoby się jedynie do 20 pozycji świadczeniodawców, zatem nie można mówić ani o konieczności merytorycznej pracy, ani o konieczności ponadstandardowego zaangażowania zasobów organu.

Podniesiono, że całkowicie nieprzekonujące jest stanowisko organu, że "Przygotowanie wnioskowanego zestawienia może zająć łącznie od kilku do kilkunastu godzin", gdyż, z uwagi na posiadane przez organ systemy informatyczne, jest możliwe automatyczne wygenerowanie danych, co potwierdza sam organ.

Wskazano, że ewentualne uzupełnienie zestawienia dotyczyłoby jedynie danych dot. 20 zleceniodawców, czyli odnosiłoby się do 20 pozycji w tabeli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu swego stanowiska ponownie stwierdzono, że za informację przetworzoną uznaje się informację nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci choć jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Taką informację uważa się za jakościowo nową informację, (tak. np. w wyrokach: I OSK 865/14, II SA/Wa 842/14, II SA/Wa 738/14, II SA/Rz 247/14).

Podkreślono, że już na etapie generowania danych z systemu należy wziąć pod uwagę szczególny układ filtrów, stworzyć, często przy udziale pracowników wydziału Informatyki, odpowiednie zapytanie SQL, co zwykle daje kilka różnych wyników, które po eksporcie z systemu wymagają przekształcenia i połączenia w format wnioskowanych danych. Podkreślono, iż zaangażowane w tym czasie zasoby informatyczne nie mogą być wykorzystane do realizowania bieżących zadań Kujawsko Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a przygotowanie wnioskowanego zestawienia zajęłoby łącznie kilkanaście godzin, wyłączając na ten czas pracowników z zaplanowanej w tym czasie pracy.

Wskazano, że brak jest mechanizmu automatycznej weryfikacji zmian w RPWDL, w związku z tym pracownik, w istotnych przypadkach, zobowiązany jest zweryfikować dane między Centralnym Wykazem Świadczeniodawców a Rejestrem Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą.

Stwierdzono, że chybione jest odwoływanie się do wyroków wydanych w sprawach II SA/Bd 1565/21 i II SA/Bd 1571/21, albowiem orzeczenia te zapadły w innym stanie faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, w zakresie naruszenia norm procesowych.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Na wstępie należy stwierdzić, że co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na decyzję organu, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednakże w przypadku skargi na decyzję podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tryb ten uznaje się za wyczerpany w razie wystąpienia przez wnioskodawcę do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza tymi regułami należy odnotować, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

W rozpoznawanej sprawie skarżący był uprawniony do wystąpienia o ponowne rozpoznanie sprawy - o czym z resztą został pouczony w treści zaskarżonej decyzji. A skoro tak, to w myśl wcześniej przywołanej regulacji był także uprawniony do złożenia skargi do Sądu, bez konieczności wyczerpania drogi opisanej w art. 17 u.d.i.p.

W tych okolicznościach skargę należało ocenić jako dopuszczalną.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, należy stwierdzić, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

W sprawie nie wzbudził wątpliwości Sądu zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego bezspornie Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, kieruje bowiem oddziałem państwowej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z związane z finansowaniem publicznej opieki zdrowotnej.

Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej, albowiem dotyczy finansowanej ze środków publicznych sfery publicznej opieki zdrowotnej i podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w realizację tej opieki. Powyższa okoliczność nie wzbudziła zresztą sporu między stronami.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowiło natomiast, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na okoliczność, że informacja ta stanowi informację przetworzoną, do której udostępnienia wnioskodawca winien wykazać przesłankę szczególnie ważnego interesu publicznego.

Przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia informacji przetworzonej. Stanowią one jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, z informacją taką mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu jej wytworzenia. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (vide: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133). Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (vide: P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nieistniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 224/15 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.) Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie też intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.

Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu wydanie decyzji odmownej uznać należało za przedwczesne i to bez względu na to, którą z opisanych koncepcji przyjmie się w procesie wykładni spornego pojęcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na fakt, że organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, a udostępnienie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przetworzeniu danych zgromadzonych w zbiorach oddziału, co polega na: - zaangażowaniu dodatkowych pracowników, - wykonaniu działań analitycznych, - zebraniu pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów, skutkiem czego powstaje jakościowo nowa informacja przygotowana specjalnie według oczekiwań wnioskodawcy. Orzecznictwo odnosi się wprost do powyższych okoliczności wskazanych przez organ, a zwłaszcza do problemu niedysponowania przez adresata wniosku informacją wynikową (stworzoną na zamówienie wnioskodawcy), który musiałby w związku z tym podjąć różne czynności w celu jej stworzenia, zwracając jednak uwagę na to, że o informacji przetworzonej nie decyduje sam fakt zebrania informacji prostych i ich intelektualnego przetworzenia, lecz zakres włożonej w to pracy.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

Orzecznictwo NSA wskazuje też, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowana niejako "specjalnie dla wnioskodawcy", wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (patrz np. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 i z 19 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 189/17).

Z powyższego stanowiska NSA wynika więc, że jak już to wskazano, że to nie fakt zebrania i przetworzenia informacji prostych na informację żądaną przesądza o tym, że staje się ona informacją przetworzoną, lecz zakres włożonej w tę operację pracy przez adresata wniosku, co jednak musi on wykazać. Z przytoczonych natomiast argumentów organu wynikają jednak w istocie ogólniki, których nie sposób ocenić co do zakresu nakładu pracy, zaangażowania pracowników organu i poświęconemu czasu na przygotowanie żądanej informacji wynikowej. Sprawia to, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu wymyka się spod kontroli sądowej, albowiem Sąd nie jest w stanie na podstawie tak skąpych danych zweryfikować zakresu działań w sporządzeniu żądanej informacji. Organ wskazując na potrzebę "zaangażowaniu dodatkowych pracowników", nie wskazał przypuszczalnej ich ilości i łącznego czasu ich pracy; wskazując potrzebę "działań analitycznych", nie określił, na czym one mają polegać; wskazując konieczność "zebraniu pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów", nie wyjaśnił jakie to kryteria. Brak uszczegółowienia zakresu działań mających na celu przygotowanie informacji wynikowej, uniemożliwia więc jak już wskazano dokonanie przez Sąd oceny, czy rzeczywiście stanowisko organu, co do charakteru żądanej informacji, jako przetworzonej znajduje uzasadnienie. Jakkolwiek w odpowiedzi na skargę, organ bardziej już uszczegółowił zakres działań potrzebnych do przygotowania żądanej informacji, to jednak czynienie takich wyjaśnień na etapie po zakończeniu postępowania administracyjnego należy uznać za bezskuteczne, choćby na niemożność zakwestionowania stanowiska organu przez stronę skarżącą.

Organ nie wykazał więc, jakie ponadprzeciętne czynności musiałby podjąć, aby udostępnić skarżącemu wnioskowane informacje, nie określił ich czasochłonności, a także nie wykazał, czy zaangażowanie pracowników w przygotowanie żądanych informacji spowodowałaby dezorganizację czy przeszkodę w wykonywaniu ich standardowych obowiązków pracowniczych, a jeżeli tak, to czy zakres tego zjawiska byłby istotny w stosunku do określonej jednostki czasowej wykonywania pracy (dnia, tygodnia, miesiąca), czy jednostki zadaniowej.

Naruszało to przepisy procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na charakter naruszenia norm procesowych, przedwczesne okazały się zarzuty skargi w zakresie zakwestionowania stanowiska organu o przetworzonych charakterze żądanej informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do wskazania konkretnych powodów, dla których uznał tę właśnie informację za informację przetworzoną, a poczynione wnioski i rozważania zostaną odniesione do przedmiotu tej konkretnej sprawy.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.