Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 124/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 9 listopada 2020 r. nr 490/2020/WF/E w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach z dnia 8 października 2020 r. numer 6/2020.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2020 r. nr 490/2020/WF/E Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach z 8 października 2020 r. nr 6/2020, którą odmówiono R. D. wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: u.p.).

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

II. W piśmie z 15 listopada 2018 r. zatytułowanym "Skarga o wznowienie postępowania" R. D. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15. "Skargę" tę następnie cofnął (k. 4 verte akt adm.).

W kolejnym piśmie z 27 listopada 2018 r. ww. wniósł do Komendanta Powiatowego Policji w Siemiatyczach o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, które miało miejsce 30 kwietnia 2016 r. Powołał się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wniósł o przeliczenie wysokości ekwiwalentu z uwzględnieniem wskazań zawartych w tym wyroku.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji zawiadomieniem z 11 grudnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na nieokreślenie przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Decyzją z 8 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego wnioskodawcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. Wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zakwestionował jako niezgodną z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazaną w art. 115a u.p. wysokość wskaźnika, według którego wylicza się ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. wysokość stanowiącą 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, którym organy są związane na podstawie art. 6 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej: ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Na podstawie art. 1 pkt 16 tej ustawy do art. 115a u.p. wprowadzono nową wysokość wskaźnika wyliczenia ekwiwalentu jako 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. zawarto regulacje międzyczasowe, zgodnie z którymi znowelizowane brzmienie art. 115a u.p., z nowym wskaźnikiem wyliczenia ekwiwalentu wynoszącym 1/21, należy stosować wyłącznie do ściśle określonych spraw w tym przepisie wymienionych, dla których datą graniczną jest dzień 6 listopada 2018 r. Sprawa wnioskodawcy, który został zwolniony z Policji 30 kwietnia 2016 r., nie kwalifikuje się do wyliczenia ekwiwalentu według nowych zasad. Oznacza to, że wypłacony mu ekwiwalent został naliczony w prawidłowej wysokości w oparciu o obowiązujące w danym czasie przepisy i nie ma podstaw do jego wyrównania. Organ dodał, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno – techniczną, nie jest prowadzone w tej kwestii postępowanie administracyjne, a wypłata ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. D.. Wskazał, że jego wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostaje w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15. Zaznaczył, że nie wykorzystał urlopu, bo był potrzebny na służbie, były braki kadrowe, przełożony musiał zapewnić ciągłość służby i nie udzielił urlopu lub nie oddał wolnego za nadpracowane godziny. Jego zdaniem rażącą niesprawiedliwością jest traktowanie policjantów, który odeszli ze służby przed wydaniem ww. wyroku przez TK, inaczej niż tych, którzy odeszli po jego ogłoszeniu w 2018 r. Skarżący podkreślił, że dopiero wejście w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. zrodziło po jego stronie uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego ekwiwalentu.

III. Zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: KWP) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił w całości przedstawione w niej ustalenia i ocenę prawną. Zauważył, że decyzja z 8 października 2020 r. została wydana w oparciu o obowiązujące w dacie jej podejmowania przepisy w kwestii ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, tj. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., którego treść nie daje podstaw do weryfikowania wysokości ekwiwalentu za urlop wypłaconego funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r., tj. przed datą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15. Brak jest zatem podstaw do wypłacenia skarżącemu wyrównania ekwiwalentu. KWP wskazał, że wypłata należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest czynnością materialno-techniczną i nie jest prowadzone w tej kwestii odrębne postępowanie administracyjne. Obliczenie należnego ekwiwalentu następuje na podstawie posiadanych przez właściwą komórkę merytoryczną informacji o liczbie dni urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego niewykorzystanych przez funkcjonariusza na dzień zwolnienia ze służby. Wyliczenie następuje zgodnie z regułą określoną w art. 115a u.p. Wypłata tak obliczonego ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie.

IV. W dniu 2 lutego 2024 r. R. D. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na wyżej wskazaną decyzję KWP wnosząc o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop nie ma charakteru uznaniowego, a wynika z u.p. i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Prawo do ekwiwalentu nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Skarżący podkreślił, że skutkiem wydania przez TK wyroku z 30 października 2018 r. była utrata mocy obowiązującej przez art. 115a u.p. w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznaczało to, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść przepisu zgodnie z wyrokiem TK. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu ww. wyroku TK wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Zdaniem skarżącego w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez TK danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy z obrotu prawnego od początku jej obowiązywania. Tym samym należy przyjąć, że wyrok TK przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie przepisu o wysokości ekwiwalentu.

Zdaniem skarżącego nie doszło również do przedawnienia jego roszczenia o wypłatę wyrównanie ekwiwalentu, z uwagi na treść art. 107 ust. 1 u.p. Co prawda, zgodnie z tym przepisem roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Taką okolicznością jest niewątpliwie wydanie 30 października 2018r. wyroku TK w sprawie o sygn. K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. Skarżący podkreślił, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji RP wynikającą z jej art. 8 ust. 1.

Skarżący zaznaczył, że przed wydaniem orzeczenia TK nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełnienia ekwiwalentu, bowiem przepis art. 115a u.p. korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku TK z 30 października 2018 r. zrodziło po stronie funkcjonariusza Policji uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Wywiódł, że jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków TK jest określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, jednak tego środka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie zastosował.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie opierając argumentację na treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Wywiódł, że należność za niewykorzystany urlop wypoczynkowy "za okres przed 29 stycznia 2016r." została już ustalona i wypłacona skarżącemu.

W odpowiedzi na wezwanie sądu, w piśmie z 6 marca 2024 r. organ poinformował, że nie posiada potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji KWP z 9 listopada 2020 r. Decyzja została wysłana przez program Poczty Polskiej z elektronicznym potwierdzeniem dostarczenia. Archiwum dokumentów potwierdzających wysłanie jest dostępne tylko z ostatnich 12 miesięcy. Przedmiotowa decyzja została wysłana w trzech jednobrzmiących egzemplarzach. Egzemplarz nr 2 adresowany do KPP w Siemiatyczach został wysłany 12 listopada 2020 r. pocztą resortową razem z innymi decyzjami wydanymi w tym okresie.

W trakcie rozprawy w dniu 30 kwietnia 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Poinformował a pytanie sądu, że nie udało się odnaleźć potwierdzenia nadania i doręczenia skarżącemu kwestionowanej decyzji. Z wiedzy pełnomocnika wynika, że są to jednostkowe przypadki i wynikają z błędu pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VI. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.),dalej: u.p. w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w sprawie niniejszej błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

VII. W pierwszej jednak kolejności wskazać należy powody rozpoznania skargi merytorycznie mimo znacznego upływu czasu między wydaniem zaskarżonej decyzji a wniesieniem skargi.

W aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji KWP z 9 listopada 2020 r. Sąd z urzędu podjął próbę wyjaśnienia przyczyn tego braku (punkt VII zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 4 marca 2024 r.). W odpowiedzi na wezwanie sądu organ wskazał, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego kwestionowanej decyzji oraz sformułował wyjaśnienia wyżej wskazane w piśmie z 6 marca 2024 r. (k. 16). Pełnomocnik organu dopytany na rozprawie potwierdził powyższe.

W tych okolicznościach sąd ocenił, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi jako spóźnionej oraz że z uwagi na konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP) skarga powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Po pierwsze organ nie wnosił o jej odrzucenie mając świadomość, że w przypadku żądania odrzucenia skargi jako spóźnionej powinien wykazać datę doręczenia (i w ogóle doręczenie) rozstrzygnięcia. Po drugie dokumenty przedstawione przez organ (wydruk wykazu przesyłek nadanych 12 listopada 2020 r.) dowodzi jedynie tego, że korespondencja zawierająca prawdopodobnie zaskarżoną decyzję została wysłana organowi pierwszej instancji 12 listopada 2020 r., natomiast nie dowodzi, że została nadana do skarżącego. Po trzecie, zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie, choć zawiera informacje o sposobie wniesienia skargi, to jest niekompletne. Skarżący został poinformowany o pośrednim trybie wniesienia skargi, o tym co skarga powinna zawierać w swej treści oraz o wniosku o prawie pomocy. Brak informacji o terminie jej wniesienia. W tych okolicznościach sięgnięcie do art. 45 Konstytucji RP jest, w ocenie sądu, uzasadnione mimo upływu czasu od wydania decyzji. Bezprzedmiotowe jest w takiej sytuacji żądanie wykazania dochowania terminu przez skarżącego.

Przypomnieć też należy, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych k.p.a., za pokwitowaniem: przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z umieszczonymi na tym dokumencie danymi. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Termin wskazany w powołanym wyżej przepisie jest terminem prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach jednak sprawy niniejszej, w których nie sposób wykazać, w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji - wszelkie niejasności i wątpliwości powinny być oceniane na korzyść strony, która domaga się ochrony jej praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skoro więc organ nie jest w stanie udowodnić w jakiej dacie skarżący odebrał zaskarżoną decyzję należy przyjąć na jego korzyść, że skarga wniesiona 2 lutego 2024 r. (data wpływu do organu 5 lutego 2024 r.) nie jest skargą spóźnioną.

VIII. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy podkreślenia wymaga, że skarżący został zwolniony z Policji 30 kwietnia 2016 r. Na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny wyliczony według wówczas obowiązującego brzmienia art. 115a u.p., zgodnie z którym ekwiwalent podlegał wyliczeniu w ten sposób, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługiwała 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy orzeczenie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.p. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazywana wyżej ustawa z 14 sierpnia 2020 r. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.’’

Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też po dacie 6 listopada 2018r., tj. dacie wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15.

Zdaniem sądu wykładnia literalna ww. przepisu, którą zaprezentowały organy, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

IX. Sąd podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. należy interpretować w sposób prokonstytucyjny (tak np. w sprawach o sygn. sygn. III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22). W art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ustawodawca odwołał się bowiem do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023r. sygn. III OSK 5647/21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji, tj. od 19 października 2001 r.

Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 2020 r. (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21).

Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując więc, skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależne, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., a także zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

X. W kwestii żądania odsetek sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy u.p. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w u.p., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego). Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie odsetek - umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Go 291/21).

W kwestii przedawnienia roszczenia sąd wskazuje, że skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bowiem art. 115a u.p. korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

XI. Wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.