Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 444/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 26 lutego 2014 r., nr XLII/512/2014 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gnieźnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gniezna dnia 26 lutego 2014 r. na podstawie art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390, dalej: u.p.p.r.) podjęła uchwałę Nr XLII/512/2014 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gnieźnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: Uchwała).

Na uchwałę powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej: Prokurator, skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uchwale zarzucił:

istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 08.03.1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego,

istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9 a ust.2 u.p.p.r. poprzez określenie w § 2 i § 3 załącznika Nr 1 do uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz ograniczenie ilościowe przedstawicieli członków zespołu bez upoważnienia ustawowego,

istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r. poprzez określenie w § 13 załącznika [Nr 1] do uchwały składu osobowego tworzonych przez Zespół Interdyscyplinarny grup roboczych bez upoważnienia ustawowego,

istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 pkt 3 załącznika Nr 1 do uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

istotne naruszenie art. 9b u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie " zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283 ) poprzez określenie w § 10 i § 14 załącznika [Nr 1] do uchwały zadań zespołu i grup roboczych, będących powtórzeniem tekstu art. 9b up.p.r.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie.

Uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Faktem jest, że większość przepisów przedmiotowej uchwały Rady Miasta Gniezna zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 1 załącznika Nr 1 do uchwały Rada Miasta postanowiła, że członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Prezydent Miasta Gniezna. W skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Prezydentowi Miasta (sądy, prokuratura, policja). Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Miasta Gniezna i wywołujących określone skutki prawne.

Będąc aktem prawa miejscowego przedmiotowa uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 4 przewiduje, że obowiązuje ona od dnia podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Podkreślić należy, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie.

Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.

Kwestionowana uchwała Rady Miasta Gniezna winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, (wyrok NSA z dnia 9.01.2013 r., I OSK 1608/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.11.2016 r., IV SA/Po 571/16 ).

Niezależnie od powyższego Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała (jej załącznik) narusza w sposób istotny także przepisy u.p.p.r.

Stosownie do treści art. 9 a tej u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze Uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

O składzie zespołu stanowi sama u.p.p.r., określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Rada Miasta Gniezna określając w § 2 i § 3 załącznika Nr 1 do uchwały skład personalny Zespołu Interdyscyplinarnego i określając jego liczebność wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną cytowaną ustawą, co jest niedopuszczalne.

U.p.p.r. w art. 9 a ust. 11 i 12 określa też podmioty, które wchodzą w skład grup roboczych, które stosownie do art. 9 a ust. 10 ustawy mogą tworzyć zespoły interdyscyplinarne w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w incydentalnych przypadkach. Przepisy te nie stanowią delegacji dla rady miasta do ustalenia składu personalnego grup roboczych. Rada Miasta Gniezna określając w § 13 załącznika Nr 1 do uchwały skład osobowy grup roboczych również i w tym przypadku wkroczyła w materię uregulowaną już u.p.p.r.

Naruszono też przepis art. 9 a ust. 15 cytowanej ustawy poprzez wskazanie w § 5 pkt 3 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 5 pkt 3 załącznika zaskarżonej Uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Wyłącznie bowiem upoważnionym do kształtowania składu zespołu będzie Prezydent Miasta, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 Uppr.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Rada Miasta Gniezna naruszyła też w zaskarżonej uchwale przepisy art. 9b u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z art. 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej". W § 10 i § 14 załącznika do uchwały określono bowiem zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych w sposób tożsamy z uregulowaniem zawartym w art. 9b. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i również stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16.06.1992 r., II SA 99/92, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.10.2016 r., IV SA/Po 411/16 ).

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie, nie podzielając ocen i zarzutów przedstawionych w skardze.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zaskarżona uchwała nie ustanawia generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, bowiem adresowana jest nie do pewnej kategorii adresatów - do ogółu społeczności miasta, ale do zamkniętego katalogu podmiotów i osób. W konsekwencji uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest zaś tylko aktem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przedmiot unormowań zaskarżonej uchwały nie wchodzi w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy. Wobec powyższego zarzut niezgodności z prawem nie zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji ustalenie wskazanej w uchwale daty wejścia w życie jest prawidłowe.

W § 2 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały wymieniano skład Zespołu Interdyscyplinarnego zaś w § 3 przedmiotowego załącznika, nie podano składu Zespołu Interdyscyplinarnego, pozostawiając to zgodnie z przepisami do kompetencji Prezydenta Miasta Gniezna. W przepisie tym jedynie wymieniono instytucje z obszaru Gminy Miasta Gniezna działające lub mogące działać w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, z których to instytucji Prezydent Miasta Gniezna będzie powoływał członków Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. ustalał skład personalny Zespołu. Nie jest to katalog zamknięty, a zostały w nim jedynie wymienione znane i działające w momencie podejmowania uchwały podmioty z obszaru przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Katalog ten został rozszerzony w § 3 załącznika Nr 1 do uchwały pozwalający na powoływanie w skład zespołu interdyscyplinarnego przedstawicieli innych podmiotów działających w sferze przeciwdziałania przemocy domowej, jeżeli byłoby to wskazane i potrzebne dla prawidłowego i skutecznego działania Zespołu Interdyscyplinarnego. W § 3 załącznika Nr 1 do uchwały wskazano instytucje z obszaru Gminy Miasta Gniezna działające lub mogące działać w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, z których to instytucji prezydent będzie mógł powołać członków Zespołu Interdyscyplinarnego, dodatkowych (fakultatywnych) członków zespołu. W ocenie organu trzeba odróżnić instytucję wytypowania przedstawicieli od samej instytucji powołania, którego to dokonuje organ wykonawczy gminy, warunkując uczestnictwo w zespole dodatkowo podpisaniem stosownego porozumienia.

W odpowiedzi na skargę nie zgodzono się także z zarzutem jakoby poprzez określenie w § 13 załącznika Nr 1 do uchwały składu osobowego grup roboczych Zespołu Interdyscyplinarnego zostało dokonane bez upoważnienia ustawowego. Żaden przepis ww. ustawy nie zakazuje czynienia takich zapisów. Co więcej, skład grupy roboczej jest tożsamy z zakresem określonym w omawianej ustawie (odpowiada zakresowi podmiotowemu), dlatego też w ocenie Rady Miasta Gniezna nie można przedmiotowej uchwale poczynić zarzutu naruszenia art. 9 a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10,11 i 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Organ podniósł, że treść § 5 pkt 3 załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały oczywiście nie wychodzi poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Gdyby nawet uznać, że wymóg niekaralności członka Zespołu Interdyscyplinarnego wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne, nie koresponduje z zakresem pojęć "tryb" lub "sposób" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, to należy wywieść, że mieści się on w zakresie pojęcia "szczegółowe warunki funkcjonowania" Zespołu Interdyscyplinarnego. Należy dojść do wniosku, że ustawa nie zabrania wprowadzania do uchwał rad gmin, przesłanek ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym.

Znajdujący się w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. katalog działań zespołu i jego grup roboczych nie jest zamknięty. Został wymieniony przykładowo, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Ustawodawca pozostawił więc radzie gminy swobodę w zakresie kształtowania zakresu działania zespołu i jego grup roboczych. W ocenie organu poprzez ukształtowanie we wskazany sposób, biorąc pod uwagę, że katalog znajdujący się w ustawie nie jest zamknięty, ale został wymieniony jedynie przykładowo, nie doszło do naruszenia przepisów prawa, regulujących zasady techniki prawodawczej. To rolą rady gminy jest bowiem określenie działań zespołu i jego grup roboczych, zaś katalog znajdujący się w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie został wymieniony jedynie przykładowo. Nie można mówić więc o naruszeniu w prawa, jeśli rada gminy w uchwalonym programie określa zakres działań w sposób tożsamy z działaniami wymienionymi w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, po. 1369, dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miasta zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 uchwały Rada Miejska wskazała, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Gniezna, a więc występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

Przywołane zapisy uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Sądu Rejonowego, Prokuratury Rejonowej czy też Komendy Powiatowej Policji oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Rację ma skarżący, a Sąd podziela jego pogląd, że aktem prawa miejscowego jest uchwała Nr XLII/512/2014 z dnia 26.02.2014 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która została zaskarżona do tutejszego Sądu przez prokuratora w sprawie niniejszej, a także uchwała Nr XXII/234/2016 wprowadzająca zmiany do tej uchwały, co do której wyrok stwierdzający nieważność zapadł dnia 7 września 2017 r. w sprawie IV SA/Po 443/17.

Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11(Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego

Słusznie też zauważył skarżący, że niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada w treści załącznika do uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego. Podkreślić należy, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, iż rada gminy określi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wszelkie postanowienia uchwały muszą więc mieścić się w zakresie tak zakreślonego upoważnienia. W ocenie Sądu zawarte w załączniku zaskarżonej uchwały i zakwestionowane przez Prokuratora zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wskazanie w § 5 pkt 3 załącznika wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej stanowi naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawa ta nie nakłada obowiązku niekaralności członka zespołu. Także zapisy §§ 2, 3 i 13 załącznika dotyczące składu osobowego zespołu i grup roboczych wykraczają poza zakres upoważnienia z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i – jak słusznie zauważył skarżący – wkraczają w materię regulowaną ustawowo.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Za zasadny należy także uznać zarzut Prokuratora naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w §§ 10 i 14 załącznika do uchwały treści art. 9b u.p.p.r. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 455/16, IV SA/Po 456/16 i IV SA/Po 411/16, CBOSA).

Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.