Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 682/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 209 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 126/23 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 126/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego, stwierdził, że Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: Marszałek, organ) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez błędne przyjęcie, że prowadzone przed Marszałkiem postępowanie administracyjne z wniosku spółki z 24 lutego 2020 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce decyzją Starosty I. z 4 listopada 2016 r., znak: OŚR.6222.5.2016 (ze zm.) prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie przewlekłości postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami sprawy, tj. skomplikowanym jej charakterem i koniecznością wzywania wnioskodawcy do udzielenia wyjaśnień informacji zawartych we wniosku oraz do dokonania uzupełnień lub modyfikacji wniosku, a ponadto istotna część wskazanego postępowania prowadzona była w okresie trwania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, które to okoliczności uzasadniają ocenę, że w sprawie tej nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego w ocenie Sądu I instancji w wymienionym powyżej w pkt 1 postępowaniu nie miał zastosowania termin określony w art. 209 ust. 2 p.o.ś., a punktem odniesienia do oceny wystąpienia stanu przewlekłości dla Sądu I instancji były wyłącznie terminy określone w przepisie art. 35 § 3 k.p.a.;

3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 p.o.ś. poprzez uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał takiej oceny nawet jeśli można uznać, że w wymienionym powyżej w pkt 1 postępowaniu doszło do przewlekłości, ponieważ brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistości przewlekłości w sytuacji, gdy oceny tego samego stanu faktycznego dokonywane przez Sąd I instancji i organ wyspecjalizowany w postępowaniach dotyczących pozwoleń zintegrowanych są rozbieżne;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 p.o.ś., polegające na nieoddaleniu w całości skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne wskazane powyżej w pkt 1 nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania (prowadzonego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie pod znakiem: OŚ-PŚ.7222.27.2022) w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego ww. spółce decyzją Starosty I. z 4 listopada 2016 r., znak: OŚR.6222.5.2016 (ze zm.) na prowadzenie instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...] i oddalenie tej skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w przypadku uznania, że istota niniejszej sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie od spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto Marszałek oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał trafnej wykładni przepisu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., którego zastosowanie przez organ było przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym orzeczeniem. Niemniej jednak w ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie orzekając na podstawie akt sprawy Sąd nie dokonał trafnej oceny znajdujących się w nich dokumentów. Jak wskazano już bowiem w odpowiedzi na skargę w postępowaniu przed Sądem I instancji, wniosek spółki inicjującej postępowanie przed organem, którego działanie było przedmiotem skargi, dotyczył zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego na prowadzenie instalacji, w której przetwarzane są odpady. Tego typu wnioski o udzielenie pozwolenia zintegrowanego wymagają przy ich rozpoznaniu zarówno uwzględnienia stosownych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54), tj. przede wszystkim przepisów art. 180-188 i art. 201-219 w zw. z art. 192 powołanej ustawy, jak również przepisów art. 41-46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), co jest konsekwencją uregulowań wynikających z przepisów art. 45 ust. 4-9 ustawy o odpadach.

Marszałek zauważył, że o skali złożoności tego typu spraw świadczą choćby przepisy określające obligatoryjną treść wniosków w tego typu sprawach (por. np. art. 184 i 208 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 42 ustawy o odpadach), uregulowania wyznaczające treść decyzji w tych sprawach (por. np. uregulowania wynikające z: art. 43 ustawy o odpadach oraz art. 188 i art. 211 ustawy Prawo ochrony środowiska) czy też przepisy określające negatywne przesłanki wydania wnioskowanej decyzji (por. np. przepisy art. 46 ustawy o odpadach i art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska). Niezbędnym jest także zauważenie, że rozpoznanie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji, w której przetwarzane są odpady, wymaga także uwzględnienia wymogów wynikających z konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE ustanowionych Decyzją Wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. (Dz. U. UE. L z 2019 r. Nr 92, str. 12). Zdaniem organu, z praktycznego punktu widzenia o skali złożoności sprawy będącej przedmiotem skargi świadczy także choćby obszerność wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie. Niezbędnym jest zatem podkreślenie, że już sama analiza wniosku w tego typu sprawach jest o wiele bardziej złożona, a tym samym czasochłonna, niż w sprawach o przeciętnym stopniu złożoności.

W tym kontekście zauważono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, punktem odniesienia dla Sądu I instancji były terminy określone w przepisach art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał, dlaczego ocenił, że w rozpoznawanej sprawie wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczyła istotnej zmiany i dlaczego w sprawie tej przy ocenie, czy doszło do przewlekłości, powinien mieć zastosowanie instrukcyjny termin wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., a nie termin określony na podstawie art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 p.o.ś. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie organu już samo uregulowanie zawarte w art. 209 ust. 2 p.o.ś. świadczy o tym, że sprawy dotyczące zmiany pozwoleń zintegrowanych są sprawami o ponadprzeciętnym stopniu złożoności, niezależnie od tego, czy dane postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego podlega zakwalifikowaniu jako zmiana istotna w rozumieniu przepisów powołanej ustawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy będącej przedmiotem skargi spółki zakończonej zaskarżonym wyrokiem zauważono, że wobec ustanowionych przez ustawodawcę licznych wymogów formalnych dla wniosków o wydanie pozwolenia zintegrowanego lub jego zmianę, jak również katalogu przesłanek odmownych dla uwzględnienia tego typu wniosków, zarówno pierwotny wniosek spółki, jak i jego późniejsze uzupełnienia wymagały wnikliwej i kompleksowej analizy ze strony organu rozpoznającego ten wniosek, które to analizy są bardzo czasochłonne. Ponadto oceniając, czy w sprawie zakończonej zaskarżonym orzeczeniem doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie można zdaniem skarżącego kasacyjnie organu tracić z pola widzenia okoliczności, że w sytuacji, gdy spółka została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez przekazanie wskazanych w piśmie organu informacji dotyczących pomiarów emisji do powietrza, spółka przekazała te informacje dopiero po wielu miesiącach (wcześniej wielokrotnie zwracając się do organu o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku). Z kolei, gdy pismem z 30 listopada 2021 r. organ ponownie wezwał spółkę do przedłożenia uzupełnienia wniosku w zakresie wykonywania badań zanieczyszczenia gleby, ziemi i wód gruntowych substancjami powodującymi ryzyko, pismem z 4 lutego 2022 r. spółka wycofała się z wniosku o usunięcie w całości zapisów rozdziału 1.6 pozwolenia zintegrowanego, dotyczących obowiązku wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz zanieczyszczenia wód gruntowych.

Powyższe okoliczności stanowią w ocenie organu przykładowe okoliczności potwierdzające tezę, że sprawa będąca przedmiotem skargi spółki cechuje się ponadprzeciętną złożonością, a prowadzący to postępowanie organ nie mógł bezkrytycznie opierać się na danych przedstawianych przez spółkę, lecz musiał każdorazowo dokonywać wnikliwej analizy modyfikacji pierwotnego wniosku przedstawianych przez spółkę na kolejnych etapach postępowania.

Ponadto Marszałek wskazał, że jakkolwiek samoistnie nie byłaby to okoliczność wykluczająca z założenia możliwość oceny, że w sprawie mogło dojść do przewlekłości, to jednak odnotować również warto, że istotna część wskazanego postępowania prowadzona była w okresie trwania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (por. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2022 r., poz. 340 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2022 r., poz. 1027). W ocenie organu, także i ta okoliczność w pewnym stopniu wpłynęła na czas trwania postępowania z wniosku spółki z 24 lutego 2020 r., bowiem w okresie trwania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 również w Departamencie Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie dochodziło do licznych zachorowań z powodu zakażeń tym wirusem i w konsekwencji absencji chorobowych, co nie pozostawało bez wpływu na czas prowadzonych postępowań.

Następnie zauważono, że nawet jeśli należałoby podzielić ocenę Sądu I instancji, że w sprawie z wniosku spółki doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to nie jest trafna ocena, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Marszałka, nawet jeśli sprawa z wniosku spółki nie była rozpatrywana w optymalnym tempie, to poszczególne czynności organu w sprawie nie były pozbawione racji i zmierzały w kierunku załatwienia sprawy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i w miarę prawnych możliwości w sposób jak najbardziej zbliżony do oczekiwanego przez wnioskodawcę. W ocenie organu, za argumentem, że w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa przemawia także okoliczność, iż zdaniem organu nawet dla Sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie nie było oczywiste, czy postępowanie to dotyczyło istotnej zmiany instalacji w rozumieniu art. 209 ust. 2 p.o.ś., bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił, dlaczego w rozpoznawanej nie mógł mieć zastosowania termin wynikający z powołanego przepisu. Wreszcie, zauważono, że skarga spółki do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku spółki poprzedzona była ponagleniem rozpoznanym postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska. Organ ten należy uznać jako wyspecjalizowany w prowadzeniu postępowań dotyczących zmiany pozwoleń zintegrowanych i tym samym obeznany ze specyfiką i złożonością postępowań w tym zakresie. Jak podkreślił Marszałek, organ ten nie ocenił, że w postępowaniu doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym, zdaniem organu, uprawnionym jest twierdzenie, że nawet jeśli można uznać, że w wymienionym postępowaniu doszło do przewlekłości, to uzasadnionym jest wniosek, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trudno bowiem mówić o oczywistości w sytuacji, gdy oceny tego samego stanu faktycznego dokonywane przez Sąd I instancji i organ wyspecjalizowany w postępowaniach dotyczących pozwoleń zintegrowanych są rozbieżne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego i zasadnie stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ pomimo możliwości zakończenia postępowania wcześniej, prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, dokonując czynności w dużych odstępach czasu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Podkreślić trzeba, że z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy, jak ustalił Sąd I instancji, wynika, iż postępowanie administracyjne trwało ponad trzy lata licząc od daty złożenia wniosku przez spółkę, to jest od 24 lutego 2020 r. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że chronologia działań podejmowanych przez Marszałka prowadzi do wniosku, iż postępowanie to charakteryzowało się opieszałością, a Marszałek z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z tym w art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca określił terminy załatwiania spraw, stanowiąc, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z kolei, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) wskazać należy, że w myśl powołanej regulacji, jeżeli pozwolenie ma objąć instalację po raz pierwszy lub ma objąć instalację po istotnej zmianie, wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku; przepis art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Pojęcie istotnej zmiany instalacji wprowadzono w art. 3 pkt 7 p.o.ś. przyjmując, że przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Pamiętać zatem należy, że aby mówić o istotnej zmianie instalacji, zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym co istotne oddziaływanie to ma być znaczące.

Wobec powyższego nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby już samo uregulowanie zawarte w art. 209 ust. 2 p.o.ś. świadczy o tym, że sprawy dotyczące zmiany pozwoleń zintegrowanych są sprawami o ponadprzeciętnym stopniu złożoności, niezależnie od tego, czy dane postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego podlega zakwalifikowaniu jako zmiana istotna w rozumieniu przepisów powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie podstawą złożonego przez spółkę wniosku był art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.), a także konieczność dostosowania ww. decyzji do wymagań określonych w konkluzjach BAT oraz konieczność wprowadzenia zmian w treści pozwolenia związanych z bieżącą obsługą instalacji.

Prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem spółki, organ nie ustalił, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podnoszone przez Marszałka okoliczności dotyczące szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, a także wątpliwości organu co do sposobu procedowania wniosku są irrelewantne w zakresie spełnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie ww. regulacji.

Jedynie celem uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby przyjąć konieczność zastosowania art. 209 ust. 2 p.o.ś., to zważywszy, iż w świetle ww. przepisu wydanie pozwolenia zintegrowanego powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie budzi żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji opisując w sposób szczegółowy przebieg postępowania i podejmowane przez organ poszczególne czynności prawidłowo skonstatował, iż analizowane postępowanie cechowała przewlekłość, gdyż organ dokonywał czynności ze znacznymi opóźnieniami niemającymi racjonalnych podstaw. Nie usprawiedliwia takiego toku postępowania ani skomplikowana materia sprawy ani konieczność uzupełniania złożonego pierwotnie wniosku. W takiej sytuacji organ tym bardziej powinien kolejne czynności podejmować niezwłocznie, a nie w opisanych przez Sąd I instancji nieuzasadnionych odstępach czasowych.

Nie stanowi również okoliczności usprawiedliwiającej opieszałość organu fakt, iż istotna część wskazanego postępowania prowadzona była w okresie trwania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Z mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony od 14 marca 2020 r. (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. – Dz.U. poz. 433). Tak więc od 14 marca 2020 r. bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych został zawieszony. Rozpoczął ponownie bieg od 24 maja 2020 r. (zob. art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz.U. poz. 875).

Jak słusznie jednak zauważył Sąd I instancji, uwzględnienie powyższych regulacji zawieszających terminy procesowe w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oraz wyłączających stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15zzs ust. 10 pkt 1) w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia przewlekłości w sprawie. Organ podejmował nieefektywne czynności procesowe w znacznych odstępach po wskazanym okresie.

Niezależnie od tego podnieść należy, że stan epidemii - w czasie którego zadania organów administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do załatwiania spraw indywidualnych - wobec towarzyszących mu wyzwań - wymagał podejmowania stosownych działań w sferze organizacji wykonywania zadań publicznych, a mianowicie takich działań, które w relacji do obiektywnych trudności przeciwdziałałyby jednak temu, aby strony postępowań (obywatele, inne podmioty) nie doświadczały w większym stopniu niż jest to konieczne, utrudnień i niedogodności związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, czemu z całą pewnością służyłaby również stosowna - i adekwatna do sytuacji - polityka komunikacji, w tym obejmująca swoim zakresem podejmowanie czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1535/22). Niesłusznie zatem Marszałek w tej okoliczności upatruje okoliczności usprawiedliwiających.

W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 p.o.ś. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 p.o.ś.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd I instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego uzasadniała stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd I instancji, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jest prawidłowa. Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie nosi - jak trafnie przyjął ten Sąd - znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę akcentowane przez Sąd I instancji długie okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, które nie miały racjonalnych podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest prawidłowa.

Wobec powyższego, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 209 ust. 2 w zw. z art. 192 p.o.ś., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w uznaniu, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał takiej oceny nawet jeśli można uznać, że w postępowaniu doszło do przewlekłości.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. organ podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego w postępowaniu nie miał zastosowania termin określony w art. 209 ust. 2 p.o.ś., a punktem odniesienia do oceny wystąpienia stanu przewlekłości dla Sądu I instancji były wyłącznie terminy określone w przepisie art. 35 § 3 k.p.a.

Poza przedstawionymi już rozważaniami obejmującymi regulację art. 209 ust. 2 p.o.ś., wskazać należy, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., będącego przepisem procesowym, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnił w sposób bardzo obszerny przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie winna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ustaleń stanu faktycznego, czy wyrażonej w jego zakresie oceny Sądu I instancji, jak też dokonanej przez ten Sąd kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego przez działające w sprawie organy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2665/16; z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 2244/15).

Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera wad konstrukcyjnych, a wyjaśnienie podstawy prawnej i argumentacja zostały przedstawione w sposób wyczerpujący i logiczny, kwestionowanie zaś prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przedstawionego w nim rozstrzygnięcia nie może zostać oparte o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.