Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 478/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 54 § 2, art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 45, art. 336
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od punktu II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 98/22 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 98/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta Miasta L. do załatwienia wniosku J. J. o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2022 r. w zakresie punktu 7 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II), stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), a także zasądził od Prezydenta Miasta L. na rzecz J. J. zwrot kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. J. J. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) skanów sprawozdań z wyników prac powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L., o których mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 735 ze zm.) za rok 2022;

2) opinii powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. dotyczących warunków pracy w lokalu oraz wnioski i sugestie do organizacji i prowadzenia badań lekarskich w roku następnym sporządzonych na zasadzie § 24 ust. 2 ww. rozporządzenia w roku 2022;

3) informacji, ile osób zatrudniono do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. w roku 2022, na podstawie jakiej formy zatrudnienia i w jaki sposób rekrutowane były te osoby;

4) skanów umów, na podstawie których w roku 2022 zatrudnione były osoby do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L.;

5) informacji, jakie łączne wynagrodzenia wypłacono poszczególnym osobom zatrudnionym do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. i członkom komisji w 2022 roku oraz o sposobie ustalenia wysokości danego wynagrodzenia;

6) informacji, ile odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. wniesiono w 2022 roku i od których orzeczonych kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej były to odwołania;

7) wymiany korespondencji pomiędzy Urzędem Miasta L. a [...] Urzędem Wojewódzkim w L. i Wojskową Komendą Uzupełnień w L. (obecnie Wojskowym Centrum Rekrutacji w L.) w sprawie organizacji kwalifikacji wojskowej w 2022 roku;

8) decyzji [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w L., które wpłynęły do tutejszego urzędu, w sprawie rozpatrzenia odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. wraz ze skanami orzeczeń pierwszej instancji poprzedzającymi ww. decyzje [...]WKL w L. - które wydano w 2022 roku;

9) informacji, czy [...] Wojewódzka Komisja Lekarska w L. lub inne uprawnione organy prowadziły w 2022 roku kontrole powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L.;

10) faktur i rachunków za zakupy dokonywane przez Urząd Miasta L. na potrzeby funkcjonowania powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. w 2022 roku;

11) umów na wykonywanie usług medycznych (m.in. konsultacji specjalistycznych) na potrzeby powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. w roku 2022 wraz z fakturami wystawionymi w związku z realizacją tych umów.

Pismem z 25 lipca 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania 3, 4, 5, 9, 10 i 11 wniosku. Odnośnie żądania wyrażonego w pkt 1, 2, 6 i 8 podał, że nie posiada wymienionych w żądaniu dokumentów - jest jedynie ich dysponentem i wobec powyższego, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia ww. informacji. Ich posiadaczem, a tym samym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji są odpowiednio Powiatowe Komisje Lekarskie/[...] Wojewódzka Komisja Lekarska w L. W zakresie pytania 7 organ wyjaśnił, ze żądanie zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i nie pozwalający na prawidłowe ustalenie zakresu żądania. Jego zdaniem sformułowanie "w zakresie wymiany korespondencji" nie wskazuje, jakich konkretnie informacji żąda wnioskodawca, nie może zatem zostać zrealizowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Złożenie przez stronę wniosku niejednoznacznego w swym żądaniu sprawia, że nie będzie możliwym skuteczne przypisanie organowi bezczynności w jego rozpoznaniu.

W tej sytuacji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzut bezczynności organu był częściowo trafny.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta L., jako organ władzy publicznej jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Trafna jest również uwaga skarżącego co do publicznego charakteru żądanej informacji. Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, że informację publiczną stanowią informacje dotyczące funkcjonowania powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich o których mowa w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655) do których należy określenie zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie problemem nie jest jednak identyfikacja żądanych informacji, ale ich udostępnienie. Organ bowiem wskazał, w stosunku do żądania udostępnienia informacji opisanych w pkt 1, 2, 6 i 8, że ich nie posiada.

W tej sprawie organ odmawiając udostępnienia żądanych informacji stwierdził, że pozostają one w posiadaniu Powiatowej Komisji Lekarskiej oraz Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. Żądania udostępnienia skanów sprawozdań z wyników prac powiatowych komisji lekarskiej nie uzasadnia treść § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 735 ze zm.). Według tego przepisu przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej sporządza sprawozdanie z pracy komisji lekarskiej i przekazuje je przewodniczącemu wojewódzkiej komisji lekarskiej, w terminie do 21 dni od dnia zakończenia kwalifikacji wojskowej przez tę komisję. Przewodniczący wojewódzkiej komisji lekarskiej sporządza zbiorcze sprawozdanie z kwalifikacji wojskowej przeprowadzonej na terenie województwa i przesyła je ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w terminie miesiąca od dnia zakończenia kwalifikacji wojskowej na terenie województwa (ust. 2). Z powołanego przepisu nie można wywieść, że podmiotem uprawnionym do uzyskania sprawozdania miałby być Prezydent Miasta L. Z ustawy nie wynika również, aby miały być mu doręczane dane opisane w pkt 6 i 8, które dotyczą ściśle działalności orzeczniczej komisji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uzasadnione jest przekonanie, że organ dostatecznie uprawdopodobnił brak żądanych dokumentów, tym samym nie można zarzucić mu w tym zakresie bezczynności. Nie ma również uzasadnionych podstaw do sformułowania tego zarzutu jeśli chodzi o pkt 10 wniosku. Nie ulega wątpliwości, że skoro dokumenty takie jak faktury i rachunki stanowiły podstawę do wydania dyspozycji wypłat ze środków Urzędu Miasta określonych kwot na zapewnienie powiatowej komisji lekarskiej obsługi administracyjnej domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentów jest uzasadnione. Sąd Najwyższy uznał, że faktura nie jest dokumentem urzędowym. W tej sytuacji sposób udostępnienia żądanej informacji przez podanie zawartych w fakturach treści uznać trzeba za prawidłowe. Podzielić należy natomiast zapatrywanie skarżącego co do pozostawania organu w bezczynności jeśli chodzi o udostępnienie informacji o której mowa w pkt 7 wniosku.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że żądanie udostępnienia informacji opisanej w pkt 7 wniosku na tyle było czytelne, aby pozwoliło zidentyfikować co jest jego przedmiotem. Aktualny jest w tej sytuacji zarzut w zakresie naruszenia przez Prezydenta Miasta L. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. prowadzące do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej o której mowa ust. 7 wniosku z [...] lipca 2022 r.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w pkt 7 wniosku. W pozostaje części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając z kolei to, że bezczynność organu jest wyłącznie skutkiem błędnej oceny organu, a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi bez zbędnej zwłoki stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. J. zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu II i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że zawiera on wewnętrznie sprzeczne twierdzenia odnoszące się do ustaleń dotyczących posiadania lub nieposiadania przez organ wnioskowanych przez skarżącego informacji;

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. – przez niezasadne przyjęcie, iż odpowiedź na skargę na bezczynność może stanowić sposób uzupełniania braków stanowiska organu, które winno było być przedstawione w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej;

3) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezasadne przyjęcie, że treść wniosku o dostęp do informacji publicznej nie determinuje sposobu i formy udostępnienia tej informacji;

4) prawa materialnego a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - przez niewłaściwą kontrolę administracji to jest niewłaściwego zastosowania przez organ art. 4 ust. 3 u.d.i.p., polegające na niezasadnym uznaniu, że organ dostatecznie uprawdopodobnił nieposiadanie informacji publicznej;

5) prawa materialnego, o to. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 45 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., zwana dalej: "k.c.") i art. 336 k.c. - przez niewłaściwą kontrolę administracji to jest błędną wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż pojęcie "posiadania informacji" należy utożsamiać z posiadaniem jej materialnego nośnika, chociaż informacja publiczna ma charakter niematerialny, a więc nie jest rzeczą, do której można stosować przepisy Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu II sentencji wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności co do punktów 1, 2, 6, 8 i 10 wniosku skarżącego, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego, ewentualnie o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punkt lI sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to na podstawie art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 193 p.p.s.a.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu pierwszego stwierdzić należy, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Również zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż w kontekście brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. ani organ, ani Sąd I instancji nie kwestionowali, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli tylko jest w jej posiadaniu. Natomiast nie sposób nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której on nie posiada. Podzielając pogląd skarżącego kasacyjnie, że pisma procesowe, jakimi są odpowiedź na skargę lub odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogą zastąpić, czy też uzupełnić uzasadnienia decyzji, gdyż jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem, to stwierdzić należy, iż nie znajduje on w pełni zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie była decyzja administracyjna, lecz bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Po drugie już w odpowiedzi z 25 lipca 2022 r. organ wskazał, że nie posiada wymienionych w pkt 1, 2, 6, i 8 wniosku dokumentów. Nie sposób uznać, że udostępniona przez organ w powyższym piśmie informacja była nieprawdziwa, wymijająca, niezgodna z wnioskiem, czy też odmienna od tej, której udzielono w odpowiedzi na skargę. Wprawdzie użyte w odpowiedzi sformułowanie, iż organ "nie posiada wymienionych w żądaniu dokumentów - jest jedynie ich dysponentem" może budzić pewne wątpliwości, ale zostały one wyjaśnione przez organ. A sama odpowiedź na skargę jedynie potwierdza stanowisko organu uzewnętrznione w piśmie z dnia z 25 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek. Fakt nieposiadania żądanych informacji przez organ nie został także skutecznie podważony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Niezadowolenie strony skarżącej kasacyjnie z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na jej wniosek nie może przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie. T Tym samym za niezasługujący na uwzględnienie uznać należy także następny zarzut, iż organ w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. dostatecznie nie uprawdopodobnił nieposiadanie informacji publicznej.

Odnośnie pozostałych zarzutów wskazać należy, że powtarzany w nich przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określającą właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie uznać należy, że odpowiada on zakresowi wskazanemu w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Otóż w pełni podzielić należy wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną. W tym zakresie decydująca jest zatem jego wola, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i żądany sposób. Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku, a więc podmiot zobowiązany nie może udostępnić informacji publicznej w inny sposób lub w odmiennej formie. Każdy zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób - bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia. Naruszenie normy ustanowionej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. może polegać na błędnym przyjęciu przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji może nastąpić w sposób i w formie niezgodnych z wnioskiem albo na błędnym przyjęciu, że nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiają udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jednak jak wynika z treści wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. żądanie skarżącego zawarte w jego pkt 10 dotyczyło ogólnie udostępnienia informacji publicznej w zakresie faktur i rachunków za zakupy dokonywane przez Urząd Miasta L. na potrzeby funkcjonowania powiatowych komisji lekarskich z obszaru miasta L. w 2022 roku, a nie skanów faktur. Nie wynika zatem wprost z treści wniosku, że skarżący kasacyjnie domagał się udostępnienia informacji publicznej w tym przypadku w określonej postaci – tj. pełnego odzwierciedlenia oryginałów dokumentów faktur.

Odnośnie ostatniego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 45 k.c. i art. 336 k.c. Dodatkowo wskazać należy, że informacji publicznej nie stanowią informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji – może to być zarówno nośnik papierowy, jak i cyfrowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do inicjowania działań po stronie podmiotu zobowiązanego. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16; 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Co więcej żądanie udostępnienia informacji publicznej wiązać się może nie tylko z przekazaniem jej treści (zawartości), ale także z udostępnieniem jej postaci tj. postaci w jakiej została ona utrwalona np. poprzez fotokopię, skan, czy odpis dokumentu. Nie sposób udostępnić żądanej informacji publicznej, jeżeli podmiot zobowiązany nie posiada fizycznie takiej informacji, aby móc ją odzwierciedlić i w ten sposób udostępnić wnioskodawcy. Jak wskazuje zresztą sam art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Chociaż zatem sama informacja publiczna ma charakter niematerialny, to najczęściej możliwość jej udostępniania wiąże się z posiadaniem jej materialnego nośnika przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.