Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 911/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 234
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r. znak: SKO.PW/4171/19/2024 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. C. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r. znak SKO.PW/4171/19/2024 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Tokarnia z dnia 05.02.2024 r. znak: ORF.6331.4.2021 o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w W.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25.08.2021 r. Pan M. C. zwrócił się do Urzędu Gminy Tokarnia z wnioskiem o podjęcie działań mających na celu wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z terenu działki [...] w W. oraz przywrócenia działki do stanu poprzedniego gdyż jego zdaniem nasyp, który powstał powoduje skierowanie wód i przelewających się ścieków z szamba w kierunku jego działki [...] W dniach 2.09.2021 r. i 9.09.2021 r. dokonano wizji w terenie, na których stwierdzono, że wykonany nasyp na działce [...] w W. nie spowodował szkód na gruntach sąsiednich. Właściciel działki [...] stwierdził, że chciał dokonać utwardzenia terenu pod usytuowanie garażu i umożliwienie nawrócenia pojazdów, np. odbierających odpady komunalne, zadeklarował również, że usunie gruz z terenu swojej działki. Wykonano szkic pokazujący kierunek spływu wód oraz dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 20.09.2021 r. powiadomiono wnioskodawcę o powyższych ustaleniach, otrzymał on dokument w dniu 23.09.2021 r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

Wydana w dniu 6 maja 2022 r. decyzja Wójta Gminy Tokarnia w wyniku rozpatrzenia odwołania Pana M. C. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 października 2022 r. i przekazana organowi I instancji celem rozpatrzenia. W decyzji kasatoryjnej organu II instancji zwrócono uwagę na konieczność uzupełnienia w znacznym zakresie materiału dowodowego w sprawie, w tym o opinię biegłego.

Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy Tokarnia wydał decyzję z dnia 5 lutego 2024 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 14 września 2023 r. odbyła się rozprawa z jego udziałem w terenie na przedmiotowej działce. Na rozprawie dokonano oględzin z uwzględnieniem uwag stron postępowania, następnie na tej podstawie biegły sporządził stosowną opinię. Opinia zawiera podstawę formalną jej sporządzenia, opis terenu, opis oględzin, analizę stanu pierwotnego, analizę zmian stanu wody na gruncie, wnioski oraz dokumentację fotograficzną z oględzin.

Zgodnie z wnioskami opinii, które organ w całości podzielił, za stan pierwotny na terenie będącym przedmiotem opinii należy uznać stosunki wodne panujące przed marcem 2021 r., gdy na działce nr [...] nie istniał jeszcze nasyp, a spływ wód opadowych po tej nieruchomości koncentrował się w zlokalizowanej na niej niecce. W tym czasie obszar niecki, jak również bezpośrednio przylegający do niej teren był stosunkowo mocno nawodniony, co wynikało przede wszystkim z intensywnej migracji wód w rejon opisywanego zaniżenia terenu, jak również z faktu istnienia źródliska na południowy zachód od opisywanych nieruchomości. Właściciel działki nr [...] dokonał zmiany stosunków wodnych na tej nieruchomości poprzez wykonanie na niej nasypu, co przyczyniło się do lokalnej zmiany kierunku spływu wód w jego obrębie z kierunku północno-wschodniego na północny. W wyniku wykonania nasypu został nieznacznie podniesiony poziom zwierciadła wód gruntowych na działce nr [...] bezpośrednio przy podstawie skarpy nasypu. Lokalne zmiany spowodowane wykonaniem nasypu w sposób nie ingerują w spływ wód opadowych i gruntowych w obrębie działki nr [...]. Na działce nr [...] nie stwierdzono żadnych szkód związanych z lokalną zmianą kierunku spływu wód opadowych na działce nr [...]. Wobec powyższego zdaniem biegłego nie ma przesłanek umożliwiających nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego właścicielowi działki nr [...] lub wykonania przez niego urządzeń zastępczych. Biegły stwierdził ponad wszelka wątpliwość, że brak jest przesłanek do nakazania przywrócenia stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zastępczych zapobiegających szkodom gdyż nie stwierdził wystąpienia szkód. Strony miały możliwość zapoznania się z opinią i wnioskami w niej zawartymi. Pan M. C. wniósł szereg uwag co do opinii oraz do odnośnie do kwalifikacji biegłego, do których biegły odniósł się przedstawiając stosowne wyjaśnienia. Analizując materiały i zarzuty Pana C. biegły zauważył, że ogrodzenie graniczne według kopii mapy zasadniczej znajduje się na terenie działki Państwa P. . Co prawda nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, ale w takim przypadku tym bardziej nie mogłoby mowy o żadnych szkodach na działce Pana C. spowodowanych przez nasyp wykonany na działce [...] w W.

Dodatkowo biegły sporządził w dniu 29.11.2023 r. odpowiedź na kolejne uwagi Pana M. C. przedstawiając obliczenia i ponownie stwierdzając, że nie napotkano w trakcie oględzin, analiz i innych jego czynności jakichkolwiek szkód wynikających z lokalnej zmiany kierunku spływu wód spowodowanej wykonaniem nasypu na przedmiotowej działce.

W wyniku rozpatrzenia odwołania pana M. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało skarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporządzona opinia zawiera podstawę formalną jej sporządzenia, opis terenu, opis oględzin, analizę stanu pierwotnego, analizę zmian stanu wody na gruncie, wnioski oraz dokumentację fotograficzną z oględzin. Zgodnie z wnioskami opinii za stan pierwotny na terenie będącym przedmiotem niniejszej ekspertyzy uznano stosunki wodne panujące przed marcem 2021. r., gdy na działce nr [...] nie istniał jeszcze nasyp, a spływ wód opadowych po tej nieruchomości koncentrował się w zlokalizowanej na niej niecce. W tym czasie obszar niecki jak również bezpośrednio przylegający do niej teren był stosunkowo mocno nawodniony, co wynikało przede wszystkim z intensywnej migracji wód w rejon opisywanego zaniżenia terenu, jak również z faktu istnienia źródliska na południowy zachód od opisywanych nieruchomości.

Właściciel działki nr [...] (p. P. dokonał zmiany stosunków wodnych na tej nieruchomości poprzez wykonanie na niej nasypu, co przyczyniło się do lokalnej zmiany kierunku spływu wód w jego obrębie. W wyniku wykonania nasypu został nieznacznie podniesiony poziom zwierciadła wód gruntowych na działce nr [...], przy podstawie skarpy nasypu. Zdaniem biegłego, lokalne zmiany spowodowane wykonaniem nasypu nie ingerują w spływ wód opadowych i gruntowych w obrębie działki nr [...] będącej własnością Pana M. C..

Z protokołu z oględzin przedmiotowych działek wynika, że na działce nr [...] nie stwierdzono żadnych szkód związanych z lokalną zmianą kierunku spływu wód opadowych na działce nr [...]. Odpowiadając na zarzuty odwołującego się biegły przesłał do Urzędu uzupełnienia swojej opinii w dniach 05. i 29. 11. 2023 r. Przedstawił obliczenia ponownie uzasadniające stwierdzenie, że nie napotkano w trakcie oględzin, analiz i innych czynności jakichkolwiek szkód wynikających z lokalnej zmiany kierunku spływu wód spowodowanej wykonaniem nasypu na przedmiotowej działce.

Zdaniem Kolegium szkoda w rozumieniu art. 234 prawa wodnego powinna być szkodą realną, objawiać się w negatywnym uszczerbku majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Regulacja art. 234 prawa wodnego nie dotyczy szkód potencjalnych. Zaznaczono, że przepis powyższy nie zobowiązuje organu wykonawczego gminy do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy ew. powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Niemniej nie może to być szkoda hipotetyczna, która może w przyszłości wystąpić, ale szkoda, która istnieje i ustalono jej występowanie. Taka szkoda w przedmiotowym postępowaniu nie została wykazana ani przez biegłego, ani przez odwołującego się, ani przez organ I instancji.

W rezultacie organ II instancji wskazuje, że zgodnie z opinią biegłego, pomimo wystąpienia zmiany stanu wody na w/w działce, nie można wskazać na żadną szkodę aktualnie występującą oraz nie ma też podstaw do przyjęcia, że w najbliższej przyszłości wystąpi wysokie prawdopodobieństwo pojawienia się szkody na działce Pana M. C.. Organ I instancji oparł się na opinii biegłego jako jednym z dominujących dowodów w sprawie. Opinia ta została przeanalizowana i oceniona przez Organ. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy.

Na powyższą decyzję skargę złożył Pan M. C. zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jej treść, a to : 1. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych i oparcie decyzji na dokumencie (k. 104- 123) pt. "Opinia biegłego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie i nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na działce i numerze ewidencyjnym [...] w W. , gm. T.", podczas gdy dokument ten wskutek braku postanowienia dowodowego organu nie jest opinią biegłego w znaczeniu proceduralnym,

b) powołanie do sporządzenia wyżej opisanego dokumentu osoby, która nie posiada wykształcenia w tym kierunku oraz braku weryfikacji przez organy obu instancji, czy osoba ta rzeczywiście posiada wymagane do sporządzenia opinii wiadomości specjalne,

2. art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 83 § 3 k.p.a. poprzez brak pouczenia osoby sporządzającej opinię o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywej opinii, podczas gdy wymóg taki wynika ze stosowania do biegłych przepisów dotyczących świadków, co wyklucza traktowanie dokumentu na k. 104 i nast. jako opinii biegłego,

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wniosków wynikających z dokumentu na k. 104 i nast. bez przeprowadzenia analizy, na jakich przesłankach autor dokumentu oparł tę konkluzję i skontrolowania prawidłowości jego rozumowania, co prowadziło do błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji co do braku naruszenia stosunków wodnych na terenie działek nr [...] i [...] w W. oraz braku szkodliwego oddziaływania na działkę nr [...], podczas gdy prawidłowa ocena dokumentu na k. 104 i nast. powinna wskazywać, że jest on niepełny i niejasny oraz nie posiada waloru wiarygodnego dowodu,

4. art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji:

II. naruszenie prawa materialnego a to art. 234 ust. 3 z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej p.w.), poprzez odmowę nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] w W.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że od strony procesowej w ogóle nie można mówić o sporządzeniu opinii przez biegłego, ponieważ organ pierwszej instancji zaniechał wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. W aktach sprawy na kartach 79-81 zalega wyłącznie umowa o dzieło zawarta pomiędzy Gminą T. a Panem mgrem inż. M. K., która jednak reguluje wyłącznie stosunki cywilnoprawne pomiędzy zamawiającym a przyjmującym zamówienie i nie wywołuje skutków procesowych w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, w szczególności nie powoduje, że przyjmującemu zamówienie przysługuje status biegłego w postępowaniu administracyjnym.

Brak formalnego postanowienia o powołaniu przyjmującego zamówienie w charakterze biegłego dyskwalifikuje sporządzony przez niego dokument jako potencjalną opinię biegłego. Wynika to przede wszystkim z tego, że zaniechanie organu w zakresie wydania postanowienia powołującego biegłego w konsekwencji prowadziło do szeregu naruszeń kolejnych norm postępowania administracyjnego, a mianowicie m.in. art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 83 § 3 k.p.a., przyjmujący zamówienie nie został bowiem pouczony o odpowiedzialności karnej za sporządzenie niezgodnej z prawdą opinii, co dyskwalifikuje sporządzony przez niego dokument w zakresie możliwości wykorzystania go jako opinii biegłego. Ponadto organy obu instancji w żaden sposób nie dokonały sprawdzenia kwalifikacji osoby, która miała podjąć się sporządzenia opinii.

Organy obu instancji niejako bezdyskusyjnie przyjęły za prawdziwe ustalenia dokumentu na k. 104 i nast., nie poświęcając w uzasadnieniu decyzji uwagi na wyjaśnienie, dlaczego uznały ten dokument za wiarygodny i przyznały mu w pełni moc dowodową, chociaż skarżący wskazał w nim szereg niejasności i sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania. Od strony formalnej wątpliwości organów obu instancji powinna wzbudzić już data sporządzenia analizowanego dokumentu, tj. 9 września 2023 r., podczas gdy do oględzin nieruchomości doszło dopiero w dniu 14 września 2023 r.

Skarżący wskazuje na sprzeczności w opinii biegłego. Skoro bowiem jest tak, że materiał, z którego uformowany jest nasyp posiada "znaczne możliwości absorpcyjne", a jednocześnie zapewnia "stosunkowo szybkie odprowadzenie wód gruntowych", to nie jest możliwe, żeby powyższe "nie zwiększyło ilości wód płynących". Jeżeli bowiem nasyp wpierw absorbuje, a zatem magazynuje wodę, a następnie stosunkowo szybko ją odprowadza, to nie jest możliwe, żeby ilość wody zgromadzonej, a następnie odprowadzonej była taka sama, jak w przypadku braku nasypu, a zatem w sytuacji, gdy dochodzi do bezpośredniego spływu wody bez jej absorbowania (magazynowania). Należy podkreślić, że szkodą jest także pogorszenie się warunków wodnych na gruncie, np. poprzez wystąpienie większej ilości wody tam, gdzie poprzednio było jej znacznie mniej [Wyrok WSA w Krakowie z 25.04.2023 r., II SA/Kr 162/23].

Podobnie mylny jest wniosek autora dokumentu, że "wody opadowe z drogi wewnętrznej są częściowo kierowane niewielkim prowizorycznym wałem z kamieni i ziemi w kierunku północnowschodnim. Jego funkcjonowanie zwłaszcza w trakcie intensywnych opadów deszczu jest mocno ograniczone, niemniej jednak nawet w momencie ich wystąpienia pełni swoją rolę". Już samo stwierdzenie, że rozwiązanie prowizoryczne pełni swoją rolę, jest wątpliwe, chociażby z tego powodu, że ma ono charakter nietrwały. Sam skarżący wskazał, że rowek-wał był rozwiązaniem tymczasowym i obecnie w takiej postaci nie pełni żadnej funkcji, dlatego na drodze - działce [...] są permanentne zastoiska wodne poprzez zablokowany odpływ wód przez nasyp. Na powyższe okoliczności skarżący dostarczył odpowiedni materiał zdjęciowy. Analizując dokument na k. 104 i nast. razi przede wszystkim brak opisu badań przeprowadzonych przez jego autora. W rezultacie brak informacji, skąd wziął on informacje potrzebne do sporządzenia dokumentu. Nie wiadomo, w jaki sposób określił nachylenie terenu, kąt spływu wody. Stopień przepuszczalności terenu w ogóle nie został określony.

W konsekwencji zaniechań procesowych organu I i II instancji w zakresie oceny dokumentu określonego jako opinia biegłego, doszło do błędu w ustaleniach faktycznych poczynionych przez oba organy, co z kolei skutkowało naruszeniem prawa materialnego i prowadziło do błędnej odmowy przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 r. poz. 1478 ze zm.), który stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).

Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego jest stwierdzenie:

1) zmiany stanu wody na gruncie oraz

2) szkodliwego oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, LEX nr 2197710, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16, LEX nr 2342075).

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich.

Dalej wskazać należy, że wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego rozumowania nie da się ustalić tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków, wodnych i szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są w prowadzonym postępowaniu, do pozyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności te ustali (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11). Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej przez biegłego opinii.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołane powyżej przepisy postępowania administracyjnego odgrywają kluczową rolę w prawidłowej subsumpcji. Norma prawna znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalono prawidłowo i nie budzi on wątpliwości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżona decyzja narusza art. 234 ust. 3 p.w. w zw. z art. 7, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, pełne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem wydane w przedmiotowej sprawie decyzje zarówno organu I, jak i II instancji charakteryzują się brakiem samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy całkowicie polegają na opinii biegłego. Tym samym w ocenie Sądu decyzja wydana przez organ odwoławczy narusza art. 15 k.p.a. Jednocześnie wskutek braku pełnego, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie dostrzegł wad w postępowaniu organu I instancji.

W tym miejscu podkreślić należy, że opinia biegłego jest zwykle kluczowym, ale nie jedynym dowodem w takich sprawach. Organ, co prawda, nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), nie oznacza to jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1303/22).

W konsekwencji w ocenie Sądu pozostają niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności albowiem w opinii biegłego w istocie występują niejasności i braki, których nie dostrzegły organy. Opinia nosi datę 9 września 2023 r. i została przeprowadzona w oparciu o oględziny w terenie, które miały miejsce 14 września 2023 r. (sic!). Ponadto oględziny miały odbyć się na działce [...], co wykluczyło przynajmniej w części możliwość zaobserwowania szkodliwego odziaływania na działce [...] (m.in. podmokłości terenu tej działki). Uwagę zwraca także to, że biegły zamiennie posługuje się określeniami "stan wody na gruncie" (tytuł opinii) oraz "stosunki wodne". Tymczasem w orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że ważnym pojęciem dla dokonania wykładni art. 234 ust. 3 p.w. jest zatem "stan wody", a nie "zmiana stosunków wodnych" (tak wyrok NSA z dnia z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 4999/21). W powołanym wyroku wskazano dalej, że stan wody to określony ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami stan rzeczy, w jakiej woda na gruncie znajduje się w danym czasie. Woda na gruncie, jako system funkcjonalny oraz podlegający różnym oddziaływaniom zewnętrznym, może ulegać różnym zmianom. Obserwacja stanu wody na gruncie może być praktycznie użyteczna, np. jako punkt wyjścia przy ustalaniu stanu faktycznego z wykorzystaniem opinii biegłego. Przez stan wody na gruncie można rozumieć ilościowy poziom wód, charakteryzowany przez odpowiednie wskaźniki. W literaturze przedmiotu stan wody rozumie się jako poziom zwierciadła wody w stosunku do przyjętego określonego poziomu odniesienia. Wyróżnia się stany ekstremalne: wysoka wielka woda, najwyższy obserwowany stan, najniższa niska woda, najniższy obserwowany stan. Stanami charakterystycznymi są także: wysoka woda - najwyższy stan roczny, średnia woda - średni stan roczny, niska woda - najniższy stan roczny (Por. J. Dojlido, T. Słomczyński, R. Świetlik i in., Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Oficyna Wydawnicza WSEiZ, Warszawa 2006, s. 138). Stan wody na gruncie zależy także od ogólnego bilansu zasobów wodnych. Okresowa odnawialność tych zasobów, wynika z zasilania ich opadami atmosferycznymi (zob. Definicje pojęć z zakresu ochrony środowiska, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 1993, s. 2). Z powyższego wynika, że treść pojęcia "stan wody na gruncie" ma konkretną treść merytoryczną, którą należy zastosować, dokonując wykładni art. 234 ust. 3 p.w. W przepisach p.w. nie ma definicji legalnej pojęcia "stan wody".

Sama opinia jest bardzo ogólna, a znajdujące się w niej opracowania mapowe nieprecyzyjne. Wprawdzie na rys. 3 i 4 przedstawiono schemat spływu wód przed i po wzniesieniu nasypu, jednak jedynie na podkładzie ortofotomapy z 2018 r., która nie zawiera naniesionych rzędnych terenu. O wysokościach można jedynie ogólnie wnioskować na podstawie kolorystyki. Czarnymi strzałkami opisano kierunek spływu wód opadowych. Na rysunku nr 4 widoczna jest strzałka z nasypu w kierunku ogrodzenia działki [...] Jeśli podniesieniu uległo zwierciadło wody, nasyp ma zdolności absorpcyjne, to spodziewać się należy wzrostu natężenia spływu wody z nasypu o pewnej wysokości w kierunku działki [...] Z opinii wynika, że wykonanie nasypu przyczyniło się do podniesienia poziomu zwierciadła wód gruntowych wód gruntowych oraz zmiana kierunku spływu wód z kierunku północno-wschodniego na północny (s. 9 i 12 opinii biegłego). Istotne jest, że doszło do zmiany natężenia spływu wód pomiędzy podstawą skarpy a ogrodzeniem działki [...] (s. 8).

Wydaje się zatem możliwe, aby woda spływała wprost w kierunku ogrodzenia ze zwiększonym natężeniem. Wprawdzie wzdłuż ogrodzenia zaznaczono strzałki czarne wskazujące, że woda obiera kierunek do niecki, jednak brak naniesienia rzędnych terenu uniemożliwia weryfikacje stwierdzenia zawartego na s. 9 opinii, że "wyraźny spadek całego obszaru wokół nasypu w kierunku niecki predystynuje migracje wód gruntowych w jej kierunku". Ponadto użyte słowo "predystynuje" nie pozwala dokładnie z całą pewnością stwierdzić, że wody migrują rzeczywiście w kierunku niecki skręcając gwałtownie przed ogrodzeniem działki [...] Wspomniany brak określenia rzędnych terenu uniemożliwia weryfikację tego stanowiska.

Dodatkowo zauważyć należy, że oględziny w terenie były prowadzone przez biegłego gdy w ciągu kilku dni poprzedzających oględziny w tym rejonie nie występowały opady, region był objęty strefą stanów wód niskich, a w dniu oględzin wystąpił mały opad (s. 4 opinii biegłego). Postawić należy (biegłemu) pytanie, czy takie warunki pozwalały na kompleksową ocenę sytuacji na gruncie?

Ponadto nie została w przedmiotowej sprawie wyjaśniona jednoznacznie kwestia szkody. Uwadze Sądu nie umknęły rozważania biegłego w tym zakresie (s. 9 i 10 opinii biegłego). Jednak podkreślenia wymaga, że w świetle art. 234 p.w. szkodą jest także pogorszenie się warunków wodnych na gruncie, np. poprzez wystąpienie większej ilości wody tam, gdzie poprzednio było jej znacznie mniej (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 162/23). Pojęcia "szkoda" i "szkodliwe zmiany" nie są tożsame. Za szkodę należy uznać obiektywnie pojęty i wykazany w postępowaniu uszczerbek po stronie "poszkodowanego". Szkodliwe zmiany mają nieco inny charakter. Jest to stan, gdy wystąpiły (również w sposób obiektywny ustalone) czynniki pogarszające warunki korzystania z rzeczy - tu nieruchomości. Tak rozumiane zmiany mogą, ale nie muszą ostatecznie prowadzić do wystąpienia szkody (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt II SA/GL 635/23). W toku postępowania skarżący wskazywał na problem występujący pomiędzy skarpą nasypu a ogrodzeniem działki [...] – występujące grzęzawisko, zamulenie występujące po opadach deszczu. Biegły wskazywał, że "w ten rejon spływają wody opadowe z działki nr [...] nie zaś z działki nr [...]. Bezpośrednio przy murku ogrodzeniowym poziom działki nr [...] jest o kilkanaście centymetrów niższy od działki nr [...], a ponadto spadek terenu jest w kierunku przeciwnym do nieruchomości wnioskodawcy. Należy zwrócić również uwagę na fakt, że murek ogrodzeniowy wzdłuż granicy działki nr [...] stanowi barierę dla migrujących wód gruntowych i po części dla wód opadowych. W rejonie murku następuje zmiana kierunku spływu z wschodniego na północno-wschodni, co wiąże się również z pewną stagnacją wód, co z kolei jest odczuwalne w postaci grzęzawiska. Istotnym jest fakt, że poza małym opadem w dniu oględzin to poprzednie opady wystąpiły dwa tygodnie wcześniej, a ogólnie miesiąc poprzedzający oględziny był suchy. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, grząski teren, który był obserwowany zarówno na działce nr [...] jak i [...] jest efektem stałego napływu wód gruntowych ze stoku góry w rejon niecki i pobliskiego potoku, nie zaś efektem nagromadzenia się wód w niewielkim obszarowo nasypie, z którego wody opadowe i gruntowe docelowo odpływają w kierunku wschodnim." (s. 10 opinii biegłego). Jednak stanowiska tego nie sposób zweryfikować bez dokładniejszej mapy z naniesionymi rzędnymi terenu. Ponadto podczas rozprawy przed sądem administracyjnym skarżący wskazywał na powstanie szkody w postaci utrzymującego się podtopienia jego działki po opadach, kiedy to wody opadowe po wzniesionym nasypie spływają na jego działkę, a przy ogrodzeniu cały czas utrzymuje się woda, uniemożliwiając koszenie działki w tym miejscu. Ponadto na drodze dojazdowej do jego posesji od czasu wzniesienia nasypu utrzymują się zastoiska wody.

Tym samym Sąd podziela te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przepisów postepowania przez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zwrócą uwagę na udokumentowanie szkodliwego odziaływania, na które wskazuje skarżący, udokumentowanie stanu nasypu w bezpośredniej bliskości miejsca występowania szkodliwego odziaływania, uzupełnienie materiału dowodowego o mapy z naniesionymi rzędnymi umożliwiającymi zorientowanie się w różnicach w wysokości terenu, wyjaśnienie, jak wygląda spływ wody z nasypu w kierunku działki [...] podczas opadów, przeprowadzenie oględzin z uwzględnieniem nie tylko działki [...], ale także działki skarżącego. Podkreślenia wymaga, że opinia biegłego jest istotnym, ale nie jedynym dowodem w sprawie. Stan faktyczny organy mogą ustalić zgodnie z art. 75 k.p.a. w oparciu o wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgromadzony materiał dowodowy powinien być poddany ocenie organów.

Jako, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania, na którą składają się: kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.