Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 337/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1. art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 3 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt. 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L., K. P., R. M., K. P., A. P. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1401/15 w sprawie ze skargi T. L., K. P., J.P., R. M., K. P., A. P. i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. L., K. P., R. M., K. P., A. P. i E. G. solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1401/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: T.L., K. P., J.P., R.M., K.P., A. P. i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], nr hip. [...] została w dniu 26 listopada 1945 r. objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Na wniosek z dnia 11 grudnia 1947 r. dla powyższej nieruchomości, tj. nr [...] dla gruntu o pow. [...] obecnie przy ul. [...]) i KW nr [...] dla gruntu o pow. [...] (początkowo przy ul. [...] zaś obecnie przy ul. [...]).

Następnie, w dniu 29 grudnia 1947 r. przedwojenni właściciele złożyli wniosek – w trybie art. 7 ust. 1 w/w dekretu z dnia 26 listopada 1945 r. - o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości objętej d. nr hip. [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1954 r. nr [...], odmówiło K. B. i innym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] , oznaczonej Nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na w/w gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją zaś z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...], Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy ww. orzeczenie.

W dniu 20 września 1955 r., aktem notarialnym Rep. nr [...], S. Ż., działający w imieniu żony – A.Ż., nabył do jej majątku osobistego od: K. B., K.P i E. G. budynek mieszkalny, znajdujący się na gruncie położonym w Warszawie przy ul. [...], uregulowany w księdze wieczystej KW [...] wraz z ze wszystkimi prawami i roszczeniami o przyznanie własności czasowej do wspomnianego gruntu. Aktem notarialnym z dnia 14 października 1955 r. Rep. Nr [...], A.Ż. potwierdziła akt notarialny zdziałany w dniu 20 września 1955 r., stwierdzając, że przedmiot nabycia stanowi jej majątek osobisty.

Pismem z dnia 25 stycznia 1957 r., K. B., K.P. oraz E. G. zakwestionowali prawidłowość orzeczenia administracyjnego z dnia 19 października 1954 r. w zakresie (cyt.): "nieruchomości położonej przy ul. [...], front hip. [...], a obecnie KW [...] ".

Na skutek powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 1957 r. nr [...], Ministerstwo Gospodarki Komunalnej - działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - uchyliło swoją decyzję z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], zatwierdzającą orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. nr [...], i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W związku z tym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r., uchyliło swoje orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...].

W dniu [...] października 1967 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy ponownie odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...], tj. obecnie: KW [...] (o pow. [...] m2) i KW [...] (o pow. [...] m2) a Minister Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia [...] stycznia 1968 r. nr [...], utrzymał je w mocy.

Następnie jednak Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1968 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1967 r. - w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] z obrębu 5[...], wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Wyjaśnić przy tym w tym miejscu należy, że aktualnie w skład przedwojennej nieruchomości ozn. nr hip. [...] wchodzą działki ewidencyjne nr: [...] - część, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], których grunt znajdował się we współużytkowaniu wieczystym (powstałym w oparciu o decyzje administracyjne) właścicieli lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na przedmiotowych działkach. Jedynie prawo użytkowania wieczystego do gruntu, stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...] ustanowione zostało na rzecz Spółki "[...] " Sp. z o.o. na podstawie umowy notarialnej z dnia 25 stycznia 1999 r.

Rozpatrując zatem po raz kolejny wniosek "dekretowy" K.B., Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], (sprostowaną postanowieniem dnia [...] maja 2012 r. nr [...]), ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako działka nr ew. [...], w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz: M.T., Z.N., T.L., K. P, J.P., R.P., K.P., A.P. i E. S., informując jednocześnie, że rozpoznanie wniosku do pozostałej części nieruchomości, oznaczonej jako działki nr ew. [...] z obrębu [...], nastąpi odrębną decyzją.

Decyzja taka została wydana w dniu [...] czerwca 2013 r. nr [...], (zmieniona za zgodą stron decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]) a zgodnie z jej treścią, Prezydent m. st. Warszawy - po rozpoznaniu wniosku K. B., ustanowił prawo użytkowania wieczystego [...] części gruntu o pow. [...] m² , oznaczonego jako działka ew. nr [...], w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] (dawniej [...]) na rzecz A.Ż.. Równocześnie organ odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu, oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] oraz [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] oraz [...].

Wskazać przy tym w tym miejscu należy, że pierwotnie budynek posadowiony na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] oznaczony był numerem policyjnym "[...]", jednakże w dniu 1 sierpnia 2012 r. dokonano zmiany na "[...]". Ponadto w skład księgi wieczystej [...] wchodzą działki ew. nr [...] oraz [...], które pierwotnie (obie) nosiły oznaczenie "[...]" zaś na skutek powyższej zmiany w oznaczeniu, tylko działka ew. [...] pozostała przy nazwie "[...]".

Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. T. L., K.P., J.P., R.M., K.P., A.P. i E.G. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [...]na rzecz A.Ż. z uwagi na: po pierwsze, wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i po drugie, skierowanie tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem wnioskodawców, umowa zawarta w dniu 20 września 1955 r. pomiędzy A.Ż., a K.B., K. P. i E.G. była bezskuteczna, gdyż sprzedającym nie przysługiwało już wówczas ani prawo własności budynku, ani też prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dacie zawarcia powyższej umowy budynek stanowił bowiem własność Skarbu Państwa (orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r., nr [...], utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...]).

Rozpoznając powyższy wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], zaś rozpoznając sprawę – w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – ten sam organ, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

Zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja nie była dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a ponadto organ wyraził pogląd, iż nie posiada uprawnień do wzruszania aktu notarialnego, czy kwestionowania jego prawidłowości. Kwestie związane z unieważnieniem aktu notarialnego, jak i związane z ewentualnymi wadami oświadczeń woli, należą bowiem do drogi cywilnoprawnej.

Kolegium wskazało też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż nabywcy (od byłych właścicieli czy też ich następców prawych) praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, uznawani są za strony postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie ww. przepisu. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nawet jeśli budziła wątpliwości skuteczność przeniesienia prawa własności przedmiotowego budynku w drodze umowy zawartej w dniu 20 września 1955 r. , a - w kontekście zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet - także skuteczność przeniesienia praw i roszczeń wynikających z ww. dekretu, w tym roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), gdy orzeczenie odmawiające jego przyznania było ostateczne, to - z uwagi na wspomnianą wyżej praktykę orzeczniczą - brak było podstaw do zakwestionowania przymiotu strony nabywczyni takich roszczeń w osobie A. Ż. w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Tym samym, w ocenie organu, brak było podstaw do uznania, że badana decyzja obarczona była wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r., T.L., K.P., R.M., K. P., A. P. i E.G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3, art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 i § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu warszawskiego

W uzasadnieniu skargi skarżący akcentowali zwłaszcza, że A.Ż. nie nabyła tytułu własności do nieruchomości budynkowej wraz z prawami i roszczeniami do gruntu, z uwagi na fakt, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży, sprzedający nie byli już jej właścicielami. Z tego powodu ponieważ A.Ż. niczego w 1955 r. nie nabyła to nie mogła być stroną postępowania "dekretowego".

Jednocześnie skarżący zwracali też uwagę, iż organ nie tylko nie zbadał istoty sprawy - pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), ale również całkowicie pominął drugą, powołaną we wniosku nieważnościowym, przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, to jest przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta m. st. Warszawy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. Ż. została wydana na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 w/w dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Powyższe oznaczało zatem, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) może być wydane wyłącznie na rzecz uprawnionego podmiotu wymienionego w art. 7 dekretu.

Skarżący – jak dalej wywodził Sąd - kwestionowali uznanie A. Ż. za stronę postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustanowieniu na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, gdyż - w ich ocenie - w dacie zawarcia umowy sprzedaży z dnia 20 września 1955 r. (Rep. nr [...]) jej przedmiot - tj. prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - nie stanowił już własności sprzedających. Wobec bowiem negatywnego, ostatecznego rozpatrzenia wniosku "dekretowego", orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] stanowił już - w dacie zawarcia ww. umowy - własność Skarbu Państwa a prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej - wygasły. W związku z tym sprzedający nie mogli skutecznie przenieść powyższych praw na A. Ż., a zatem nie mogła ona skutecznie ich nabyć.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko skarżących było jednak wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, gdyż nie ulegało wątpliwości, iż w dacie zawarcia umowy sprzedaży tj. w dacie 20 września 1955 r., prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przysługiwały jednak sprzedającym.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, ostateczne orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1954 r. nie dotyczyło bowiem przedmiotu ww. umowy sprzedaży tj. nieruchomości położonej przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej Kw Nr [...] ( stanowiącej dalszy ciąg nr hip. [...]). Do takiego wniosku prowadziła przede wszystkim sama treść aktu notarialnego z dnia 20 września 1955 r., w § 1 którego stwierdzono, że grunt (położony w Warszawie przy ul. [...]) na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a prawa której to Gminy przeszły następnie na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Dotychczasowym właścicielom gruntu i ich prawnym następcom służą prawa i roszczenia, wypływające z art. 7 wymienionego dekretu. Natomiast budynek, stosownie do art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, stanowi odrębną nieruchomość i podlega uregulowaniu w oddzielnej księdze wieczystej, stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 maja 1948 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych dla budynków na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 27 poz. 187). Ponadto, w powołanym § 1 ww. aktu poprzednicy prawni skarżących, to jest: K. B., K.P. i E. G. oświadczyli, że wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu przy [...] - należycie opłacony - złożony został we właściwym terminie, to jest w dniu [...]grudnia 1947 r. za nr [...], do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawie - Wydział Gospodarki Gruntami, co wynikało z dołączonego do aktu notarialnego pisma Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy - Stołeczny Zarząd Budynków Mieszkalnych i Terenowych z dnia [...] września 1955 r. nr [...] i "że oni żadnej odpowiedzi w tej sprawie nie otrzymali".

Ponadto, zdaniem Sądu, fakt, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1954 r., jak i utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. nie dotyczyły przedmiotu umowy sprzedaży z dnia [...] września 1955 r. potwierdzała też analiza treści obu tych rozstrzygnięć. Wynikało z niej bowiem, iż dotyczyły one odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. "[...]" ozn. nr hip. [...] a zatem – jak wywiódł to Sąd - nie mogły dotyczyć nieruchomości przy ul. [...] opisanej w Kw Nr [...], która to księga stanowiła dalszy ciąg nr hip. [...]. Sąd przypomniał w tym miejscu, że po złożeniu wniosku "dekretowego" tj. po dniu 29 grudnia 1947 r., ale na kilka lat przed wydaniem orzeczenia dekretowego z 19 września 1954 r., z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej numerem [...] zostały wyodrębnione dwie nieruchomości: jedna o powierzchni [...] m2, dla której urządzono i prowadzono Kw nr [...] ([...]) oraz druga o powierzchni [...] m2 Kw, dla której urządzono i prowadzono [...] ([...]). Okoliczność tę potwierdzały zaś: zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 20 sierpnia 1948 r., zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 13 sierpnia 1948 r. oraz odpis z wpisów księgi działów I i II Kw 752 Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z 14 lutego 1948 r.

W związku z tym wprawdzie – jak nadmienił Sąd - w orzeczeniu "dekretowym" z dnia 19 września 1954 r. powołano jedynie oznaczenie nieruchomości sprzed powyższego wyodrębnienia tj. oznaczenie "hip [...]", co mogłoby wskazywać, iż dotyczyło ono zarówno nieruchomości objętej wówczas Kw [...] jak i Kw [...], to jednak posłużono się w nim wyłącznie oznaczeniem "[...]", a nie również "[...]" a to – w ocenie Sądu - oznaczało, iż odmowne orzeczenie dekretowe z 1954 r. dotyczyło tylko części dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr hip. [...], tj. tak jak wskazano w treści tego orzeczenia "[...]".

Poza tym, stanowisko, iż odmowne orzeczenie "dekretowe" z 1954 r. dotyczyło wyłącznie nieruchomości położonej przy ul. [...] potwierdzało – zdaniem Sądu - nie tylko użyte w tym orzeczeniu oznaczenie nieruchomości, ale również treść innych dokumentów archiwalnych z lat 1948 – 1954, zapadłych w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem orzeczenia "dekretowego" z [...] października 1954 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. W szczególności Sąd wskazał w tym miejscu na pismo Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1965 r. nr [...], zawierające stanowisko organu pierwszej instancji wobec złożonego przez strony odwołania od ww. orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. a w którym to piśmie organ pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż na gruncie, którego dotyczy postępowanie, zakończone wydaniem orzeczenia "dekretowego" z 1954 r., znajdują się: budynek frontowy murowany 3 piętrowy, oficyna lewa murowana 3 piętrowa oraz budynek w głębi - 1 piętrowy murowany. Natomiast w § 1 aktu notarialnego z dnia 20 września 1955 r. wskazano, iż nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] obejmuje: (i) grunt o obszarze 19 arów i trzy metry kwadratowe oraz (ii) znajdujący się na tym gruncie budynek mieszkalny murowany dwupiętrowy o czterdziestu izbach. W ocenie Sądu, treść powyższych dokumentów świadczyła więc o tym, iż ww. orzeczenie "dekretowe" z dnia [...] października 1954 r., jako dotyczące nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się "budynek frontowy murowany 3 piętrowy, oficyna lewa murowana 3 piętrową oraz budynek w głębi 1 piętrowy murowany" - nie mogło obejmować nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się "budynek mieszkalny murowany dwupiętrowy".

Powyższe stanowisko – jak wywodził Sąd - znajdowało również potwierdzenie w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy odmowne orzeczenie dekretowe. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano bowiem wyraźnie, iż powodem do zmiany decyzji organu pierwszej instancji nie mogła być okoliczność odbudowania budynku przez dotychczasowych właścicieli. Fakt odbudowy budynku na nieruchomości przy ul. [...] przez dotychczasowych właścicieli potwierdzało również znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1954 r. a także pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] sierpnia 1957 r. o uchyleniu decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. utrzymującej w mocy odmowne orzeczenie "dekretowe". Natomiast w § 1 aktu notarialnego z [...] września 1955 r. wskazano, iż na nieruchomości przy ul. [...] znajduje się budynek, którego dalszej odbudowy dokonała instytucja państwowa na podstawie dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. W ocenie Sądu, treść ww. dokumentów świadczyła o tym, iż orzeczenie dekretowe z dnia [...] października 1954 r. jako dotyczące nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się budynek odbudowany przez dotychczasowych właścicieli nie mogło obejmować nieruchomości przy ul. [...], na której znajdował się budynek odbudowany przez instytucję państwową.

W konkluzji Sąd przyjął zatem, że (cyt.): "z treści zachowanych dokumentów archiwalnych wynika, iż odmowne orzeczenie dekretowe z dnia [...] września 1954 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 1954 r. nie dotyczyły przedmiotu umowy sprzedaży z dnia [...] września 1955 r. Zatem – jak trafnie uznały organy obu instancji – ww. umowę sprzedaży należy uznać za ważną i skuteczną w świetle obowiązujących przepisów. Oznacza to, wbrew stanowisku skarżących, iż A.Ż. skutecznie nabyła na podstawie ww. umowy prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. W konsekwencji, zasadnie została uznana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2013 r. Z tych powodów, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.".

Ponadto, zdaniem Sądu, nie zasługiwał też na aprobatę zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez kwestionowaną decyzję art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 1, art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu warszawskiego oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. daty zawarcia umowy sprzedaży, gdyż analiza uzasadnienia ww. decyzji prowadziła do wniosku, iż popełniony przez Prezydenta m. st. Warszawy błąd w dacie umowy sprzedaży tj. wskazanie na umowę z dnia [...]stycznia 1953 r. zamiast na umowę z dnia [...] września 1955 r., należało traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Do takiego wniosku – zdaniem Sądu - prowadziło to, iż w uzasadnieniu ww. decyzji w akapicie zatytułowanym "Następstwo prawne po dawnych właścicielach ustalono" prawidłowo wskazano na wszystkie pozostałe elementy identyfikujące przedmiotową umowę sprzedaży tj. na numer repertorium aktu notarialnego, którym sporządzono ww. umowę, na strony tej umowy: K. B., K.P. i E.G. oraz A. Ż. oraz jej przedmiot tj. nieruchomość opisaną w Kw [...] ul. [...].

Sąd nie uwzględnił też podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organy nadzoru wyczerpującej oceny materiału dowodowego, wnikliwej analizy przepisów prawa i w konsekwencji niewyjaśnienie istoty sprawy oraz niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji oraz lakoniczne, szczątkowe uzasadnienie decyzji, gdyż - w ocenie Sądu - takie okoliczności nie zostały przez skarżących w uzasadnieniu powołanych zarzutów przedstawione.

Ostatecznie Sąd podsumował, że skoro przy ustanowieniu na rzecz A.Ż., decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2013 r., prawa użytkowania wieczystego do udziału w gruncie nieruchomości warszawskiej nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z akt sprawy nie wynikało, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to należało uznać, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Zajmując przy tym tego rodzaju stanowisko, Sąd stwierdził też jednocześnie, że (cyt.): "trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno organ administracji publicznej jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny legalności aktu notarialnego, a dokładnie rzecz ujmując czynności prawnej nim objętej. Kwestionowanie tego rodzaju czynności odbywa się bowiem wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym. Jak wynika z akt sprawy, i co jest bezsporne, takie postępowanie w odniesieniu do aktu notarialnego z dnia 20 września 1955 r. nie zostało jednak przeprowadzone. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, iż czynność prawna opisana w tym akcie nadal pozostaje w mocy, a to oznacza, że konsekwencje prawne z niej wynikające muszą być przez organy uwzględniane w postępowaniach wiążących się z jej przedmiotem".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. L., K.P., R.M., K.P., A. P.i E. G. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) art. 1, art. 5, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ("dekretu warszawskiego") w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- organ administracji rozpatrujący sprawę ważności ustanowienia w trybie art. 7 dekretu warszawskiego prawa użytkowania wieczystego, nie jest uprawniony do oceny skutków prawnych czynności prawnej polegającej na sprzedaży przez byłego właściciela praw i roszczeń dekretowych przysługujących właścicielowi na podstawie art. 7 dekretu,

- jeżeli czynność prawna sprzedaży przez byłego właściciela praw i roszczeń dekretowych nie została zakwestionowana w postępowaniu przed sądem cywilnym, to organ administracji ma obowiązek uwzględnić w postępowaniu administracyjnym konsekwencje prawne wynikające z tej czynności;

- zawarcie w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości budynkowej oraz praw i roszczeń dekretowych, w sposób "automatyczny" wyklucza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego z powodu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, i w sposób automatyczny skutkuje powstaniem po stronie nabywcy statusu strony uprawnionej do uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) poczynienie przez Sąd ustaleń faktycznych dotyczących:

- skuteczności umowy sprzedaży z dnia [...] września 1955 r. oraz stanu faktycznego i prawnego nieruchomości przy ul. [...] w dacie zawarcia tej umowy, w świetle treści akt administracyjnych nieruchomości,

- nieobarczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] żadnymi innymi uchybieniami z art. 156 § 1 k.p.a. (czyli oceny w zakresie takich okoliczności faktycznych, jak m.in. niewydanie wcześniej w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej; ocena okoliczności świadczących o wykonalności decyzji w dniu jej wydania; ocena okoliczności świadczących o możliwości wywołania, w razie wykonania decyzji, czynu zagrożonego karą)

- oceny wskazania przez Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. błędnej daty zawarcia umowy sprzedaży, w świetle treści akt sprawy, za "oczywistą omyłkę pisarską" oraz oceny, że "omyłka" ta nie miała wpływu na prawidłowość decyzji o ustanowieniu na rzecz A.Ż. prawa użytkowania wieczystego –

w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało ww. kwestii w toku rozpoznawania przez siebie sprawy i nie dokonało żadnych ustaleń faktycznych w żadnej z powyższych kwestii, co jednoznacznie wynika z uzasadnień obu decyzji SKO - co prowadzi do wniosku, że Sąd zamiast dokonać oceny czynności SKO z zakresu ustalenia stanu faktycznego sprawy (w tym wypadku braku podjęcia przez SKO takich czynności), samodzielnie poczynił w sprawie ustalenia faktyczne, które nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

b) nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, dowolne ustalenie, że odmowne orzeczenie dekretowe z dnia [...] września 1954 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 1954 r. nie dotyczyły przedmiotu umowy sprzedaży z dnia [...] września 1955 r. i że w dacie [...] września 1955 r. prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej przysługiwały sprzedającym;

c) dokonanie oceny akt administracyjnych w sposób wybiórczy, bez kompleksowej analizy całości dokumentacji i zaniechanie dokonania pełnej, wszechstronnej oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń opisanych w podpunkcie 1, w kwestiach które w żadnym zakresie nie zostały zbadane przez organ administracji na etapie postępowania administracyjnego - zamiast dokonania kontroli działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z przepisami wymienionymi w podpunktach a) - b), poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa materialnego, tj:

a) art. 1, art. 5, art. 7 ust. 1 i 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, skutkującą nierozpoznaniem istoty sprawy, analogiczną jak wykładnia dokonana przez Sąd, opisana w punkcie I skargi;

b) art. 1, art. 5, art. 7 ust. 1 i 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez ich niezastosowanie w sprawie celem dokonania oceny skutków prawnych umowy z dnia [...] września 1955 r., rep. nr [...] w świetle powołanych przepisów oraz dokonania oceny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] pod kątem zgodności z ww. przepisami;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami wymienionymi w podpunktach a) - f), poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszeń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że A. Ż.była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], na rzecz której można było ustanowić prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, podczas gdy umowa z dnia [...]września 1955 r., rep. nr [...], obejmująca sprzedaż na rzecz A.Ż. budynku oraz przelew praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...], a w przypadku odmowy i przejścia budynku na własność Państwa - prawa do przewidzianego w tym dekrecie odszkodowania - nie wywołała skutków prawnych w postaci przejścia na A. Ż. praw i roszczeń dotyczących tej nieruchomości;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie zbadania wskazanej przez stronę przesłanki nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 1, art. 5, art. 7 ust. 1 i 2 i art. 8 dekretu warszawskiego polegającym na przyjęciu błędnej daty umowy sprzedaży zawartej pomiędzy byłymi właścicielami a A.Ż. i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby nieuprawnionej w świetle ww. przepisów dekretu warszawskiego,

c) art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 5-7 k.p.a. - poprzez zaniechanie zbadania wszystkich przesłanek nieważności decyzji z art. 156 k.p.a., podczas gdy zgodnie z orzecznictwem organ administracji ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.;

d) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. -, poprzez zaniechanie dokonania oceny materiału dowodowego sprawy (m.in. niedokonanie oceny treści akt administracyjnych nieruchomości przy ul. [...] celem ustalenia stanu prawnego tej nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] września 1955 r., niedokonanie w żadnym zakresie oceny skuteczności tej umowy, niedostrzeżenie okoliczności, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. powołana jest błędna data umowy sprzedaży praw i roszczeń, co mogło mieć wpływ na wydanie decyzji na rzecz osoby nieuprawnionej), zaniechanie wnikliwej analizy przepisów prawa, które powinny mieć w sprawie zastosowanie, i w konsekwencji niewyjaśnienie istoty sprawy;

e) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji oraz lakoniczne, szczątkowe uzasadnienie decyzji niespełniające wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.;

f) art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z ewidentnymi, rażącymi naruszeniami prawa;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami wymienionymi w pkt II ppkt 3 lit. a)-b) i ppkt 4 lit. a)-f) - poprzez niewzięcie pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie - w szczególności nieuwzględnienie, że SKO nie dokonało oceny wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. oraz dokonało całkowicie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym z dnia 31 października 2016 r. uczestnicy postępowania: M. T., C.N. i Z.N. wnosili o jej oddalenie, podkreślając m. in. posiadanie przez nich interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 1, art. 5, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 28 k.p.a. a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (niewłaściwie wskazanego jako zarzut procesowy, podczas, gdy ten ostatni przepis ma charakter prawnomaterialny) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a które to przepisy procedury sądowoadministarcyjnej autor skargi kasacyjnej wiązał też z innymi jeszcze przepisami.

Skargę kasacyjną należy uznać za uzasadnioną, przy czym dla oceny jej zasadności rozstrzygające znaczenie miały zarzuty procesowe oparte na istotnym naruszeniu przez Sąd Wojewódzki: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma generalnie jedynie charakter wynikowy.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła oceny legalności zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r., którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz A. Ż.. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium uznało bowiem, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja nie była dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wyraziło też pogląd, że jako organ administracji publicznej, nie miało ono uprawnień do wzruszenia aktu notarialnego, czy kwestionowania jego prawidłowości. Nawet zatem, jeśli budziła wątpliwości skuteczność przeniesienia prawa własności budynku położonego na nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], w drodze umowy z dnia [...] września 1955 r. , a - w kontekście zasady nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet - także skuteczność przeniesienia praw i roszczeń wynikających z ww. dekretu, w tym roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), gdy orzeczenie odmawiające jego przyznania było ostateczne, to - z uwagi na praktykę orzeczniczą, zgodnie z którą przyjmuje się, iż nabywcy praw i roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej - na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - uznawani są za strony postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie ww. przepisu - brak było podstaw do zakwestionowania przymiotu strony nabywczyni takich roszczeń w osobie A.Ż. w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. Natomiast, zdaniem Sądu Wojewódzkiego – zupełnie z innego względu nie można było kwestionować uznania A.Ż. a stronę postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. z tego powodu, iż – jak twierdzili skarżący - w dacie zawarcia umowy sprzedaży z dnia [...] września 1955 r. (Rep. nr [...]) jej przedmiot - tj. prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu - nie stanowił już własności sprzedających, bo wobec negatywnego, ostatecznego rozpatrzenia wniosku "dekretowego", orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r., budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] stanowił już - w dacie zawarcia ww. umowy - własność Skarbu Państwa a prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej – wygasły.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, powyższe stanowisko skarżących było wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy a w związku z tym Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnie analizy dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych i w oparciu o tę analizę przyjął, że nie ulegało żadnej wątpliwości, iż w dacie zawarcia umowy sprzedaży tj. w dniu [...] września 1955 r. prawo własności budynku przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przysługiwały jednak sprzedającym a zatem nie można było twierdzić, że decyzja z dnia 27 czerwca 2013 r. wyczerpywała przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Poza tym Sąd Wojewódzki również w pełni samodzielnie dokonał oceny zasadności drugiej z podstaw wniosku nieważnościowego, to jest oceny, czy kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - uznając, że błędne ustalenie w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. daty zawarcia umowy sprzedaży ( wskazanie na umowę z dnia [...] stycznia 1953 r. zamiast na umowę z dnia [...] września 1955 r.) należało traktować jako oczywistą omyłkę pisarską.

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem, części wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zaś orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Po myśli natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...).

Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że sprawa sądowoadministracyjna, czyli sprawa, w której orzeka sąd administracyjny różni się zasadniczo od sprawy administracyjnej, w której orzeka organ, a różnica ta przejawia się głównie w tym, iż sprawa sądowoadministracyjna nie polega na merytorycznym rozstrzyganiu określonej kwestii przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, lecz na zniesieniu działania lub bezczynności niezgodnej z prawem. Natomiast, w odróżnieniu od sprawy sądowej, w której orzeka sąd powszechny, w sprawie sądowoadministracyjnej, sąd administracyjny nie zastępuje organu w rozstrzyganiu o czyichś prawach lub obowiązkach.

Powyższe przekłada się więc w oczywisty sposób na fakt, że sąd administracyjny orzeka jedynie na podstawie stanu faktycznego, ustalonego przez organ w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym (z wyjątkiem możliwości ewentualnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego) sąd administracyjny sam nie czyni ustaleń faktycznych, do których – jak wyżej wspomniano - kompetencje posiada tylko organ (vide: np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31).

W rozpoznawanej natomiast sprawie Kolegium w sposób bardzo ogólny zajęło stanowisko w przedmiocie przedstawionego wniosku nieważnościowego a Sąd Wojewódzki rozstrzygał praktycznie wyłącznie w oparciu o własne (i to bardzo szeroko poczynione) ustalenia faktyczne. Samodzielność tych ustaleń dotyczyła przy tym obu podstaw, zawartych we wniosku nieważnościowym, to jest badania, czy kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja spełniała przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 jak i pkt 4 k.p.a., a to czyni zaskarżony wyrok niezgodnym z podstawowymi zasadami obowiązującymi w procedurze sądowoadministracyjnej.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że okoliczność, iż w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno organ administracji publicznej jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny legalności aktu notarialnego, a dokładnie rzecz ujmując czynności prawnej nim objętej. Kwestionowanie tego rodzaju czynności odbywa się bowiem wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym" pozostaje bez wpływu na ocenę przedmiotowej skargi kasacyjnej. Podstawą bowiem rozstrzygnięcia Sądu I instancji był w niniejszej sprawie wyżej przedstawiony pogląd merytoryczny. Sprowadzał się on zaś do stanowiska, iż prawo własności budynku usytuowanego w Warszawie przy ul. [...] oraz prawa i roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu stanowiły – w dacie zawarcia umowy z 1955 r. - własność sprzedających. Zatem akceptacja przez Sąd Wojewódzki poglądu wyrażonego przez Kolegium, musi być w związku z tym traktowana jedynie jako ogólny pogląd Sądu Wojewódzkiego a nie pogląd, który w tym przypadku miał rozstrzygające znaczenie. Zajęcie bowiem stanowiska odmiennego, czyniłoby zaskarżony wyrok niespójnym, a wręcz niezrozumiałym. Jeśli by bowiem uznać, że Sąd Wojewódzki stał na stanowisku, że wniosek nieważnościowy był w tej sprawie nieuzasadniony, gdyż kwestionowanie czynności prawnej objętej aktem notarialnym może odbywać się wyłącznie w drodze postępowania przed właściwym sądem cywilnym a – jak twierdził Sąd I instancji – w sprawie było bezsporne, iż takie postępowanie w odniesieniu do aktu notarialnego z dnia [...] września 1955 r. nie zostało przeprowadzone, to w takim wypadku wszystkie ustalenia Sądu Wojewódzkiego, poczynione w oparciu o analizę treść dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, okazałby się całkowicie zbędne.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym, skład orzekający uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie były uzasadnione. Pierwszy z w/w przepisów ma bowiem wyłącznie charakter wynikowy a drugi - w tym przypadku nie został naruszony w taki sposób by można było twierdzić, iż uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący nie wskazali, jakich istotnych, konkretnych naruszeń, nieobjętych skargą, Sąd Wojewódzki nie wziął z urzędu pod uwagę, oceniając postępowanie administracyjne.

W tym stanie rzeczy w zasadzie przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zarzutów kasacyjnych, w których zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu obrazę przepisów prawa materialnego, tym niemniej skład orzekający pragnie zwrócić uwagę na fakt, że skarżący nie kwestionowali ważności umowy z dnia [...] września 1955 r. (oceny jej pod tym względem dokonał Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie o sygn. akt I C 1240/10) a kwestionowali jedynie wywołanie przez tę umowę – w świetle treści przepisów dekretu warszawskiego – skutków prawnych, w postaci przejścia na A. Ż. prawa własności budynku położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz praw i roszczeń wynikających z tego dekretu. Ponadto twierdzili również, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała prawo. Z tego powodu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien dokonać jeszcze raz oceny zaskarżonej decyzji, przy czym, jeśli w wyniku tej oceny Sąd I instancji dojdzie do wniosku, że organ nie zbadał w sposób wszechstronny sprawy to winien zaskarżoną decyzję (ew. decyzje) uchylić a nie dokonywać (niejako w zastępstwie organu) własnych ustaleń. Sąd winien przy tym mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne może dotyczyć szeregu kwestii, w tym także kwestii prawnych a zatem różne zdarzenia prawne, łącznie z czynnościami prawnymi, muszą być w tym postępowaniu oceniane pod względem skutków, jakie wywołują. W przeciwnym bowiem wypadku postępowanie takie praktycznie nie mogłoby się w ogóle toczyć. Nie dotyczy to przy tym oczywiście wypowiadania się przez organ co do ważności aktu notarialnego, czy innych kwestii podlegających wyłącznej jurysdykcji sądów powszechnych, ale wyciąganie wniosków z zaistniałych zdarzeń prawnych jest dla postępowania administracyjnego wręcz konieczne.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.