Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 794/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13  ust.1, art. 136,art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 11 d ust. 5-10
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi S. R., A. Z., J. W., K. N., M. O. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 16 września 2009r. M.Z., M. O., J.W., A.Z. i S.R. oraz wnioskiem z dnia 17 marca 2010r. K.N. , wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości wywłaszczonej od S.Z.. Wnioskodawcy kilkakrotnie modyfikowali zgłoszone żądanie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze. zm.), dalej powoływanej również jako "u.g.n.", orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości, położonej w m. O. obr. [...] oznaczonej według aktualnej ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 401 o powierzchni 1,7358 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w O. [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych urządzona jest księga wieczysta [...], stanowiąca obecnie własność Gminy O.. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż wywłaszczona działka nr 3448/2 stanowi aktualnie część działki nr 401, będącej własnością Gminy O. Starosta ustalił, iż działka nr 401 objęta została decyzją Starosty [...] z dnia [...]. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] oraz uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] działka nr 401 została zaliczona do dróg gminnych i stanowi część drogi nr A. Oględziny nieruchomości potwierdziły zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod pas drogowy. Zdaniem organu I instancji przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe jednoznacznie wskazało na istnienie negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. przeznaczenia jej pod drogę publiczną, co obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu.

Od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odwołanie złożyła M. O., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.Z., J.W., A,Z., S.R. oraz K.N. W ocenie odwołujących powinno być prowadzone jedno postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...]. Podniesione również zostało, iż we wniosku o zwrot zawarto żądanie wydania nieruchomości zamiennej lub wypłacenia rekompensaty w przypadku niemożliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ natomiast rozpoznał wniosek tylko częściowo, odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś w pozostałym zakresie wniosek nie został rozpoznany. Odwołujący dodali, że budowa drogi publicznej na przedmiotowej nieruchomości została rozpoczęta w trakcie trwającego postępowania o zwrot.

Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M.O., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.Z., J. W., A. Z., S.R. oraz K.N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...]. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr 3448/1, 3448/2, 3448/3, 2763, 3218/1, 3218/2, stanowiącą własność S.Z. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż teren ten przeznaczony został pod budowę Zakładu Materiałów Ogniotrwałych w O. zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...].

Następnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że – jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...]. sygn. akt [...] – spadkobiercami S.Z. są: A.Z., M.Z. M.O., S.R., K.N. i J.W. Przypomniał, że wnioskiem z dnia 16 września 2009r. M.Z., M.O., J.W., A.Z. i S.R. zgłosili żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. nr [...] z dnia [...], który w trakcie postępowania był kilkakrotnie modyfikowany. W piśmie z dnia 29 września 2009r. ww. osoby wskazały aktualne oznaczenie nieruchomości, o których zwrot występują – części działek nr: 106/2, 397/11, 397/13, 397/5, B97/6, 397/8, 397/12, 397/3. Podaniem z dnia 17 marca 2010r. do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyłączyła się K.N.. W piśmie z dnia 19 czerwca 2010r. wnioskodawcy wycofali żądanie zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 106/2 i w tej części postępowanie administracyjne zostało umorzone. W podaniu z dnia 15 czerwca 2016r. M.Z. , M.O. , K.N. , J.W. , S.R. i A.Z. rozszerzyli żądanie zwrotu również o działkę nr 390/14, w skład której wchodzi działka o starym nr 3448/2; działkę nr 1/27, w skład której wchodzi działka o starym nr 3218/2 oraz działkę nr 106/1, w skład której wchodzi działka o starym nr 3448/3. Na podstawie ww. wniosków Starosta [...] prowadził jedno postępowanie administracyjne pod sygnaturą akt [...]. Postępowanie to zostało następnie podzielone na kilka odrębnych postępowań z uwagi na różne stany prawne działek objętych wnioskiem o zwrot, co – w ocenie organu odwoławczego – było działaniem uzasadnionym.

W piśmie z dnia 12 lipca 2016r. nr [...] Starosta wskazał, iż nr [...] objęta została sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 401 (stary nr 3448/2), powstała z połączenia działek nr 390/10, nr 390/11, nr 390/12, nr 390/13 i nr 390/14. Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako część działki nr 401 (w granicach wywłaszczonej działki nr 3448/2), zaś wszelkie pozostałe zgłoszone przez spadkobierców S.Z. roszczenia są przedmiotem postępowań odrębnych.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że z opinii geodezyjnej z dnia [...] wynika, iż wywłaszczona decyzją nr [...] działka nr 3448/2 odpowiada w obecnej ewidencji gruntów części działki nr 390/14. Jak wynika z mapy prawnej – połączenie działek, wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 24 października 2011r. nr ewidencyjny 225.05-8/2011 z połączenia działki nr 390/14 o powierzchni 0,5705ha oraz działek nr 397/14, nr 390/10, nr 390/11, nr 390/12 i nr 390/13 powstała działka nr 401 o powierzchni 1,7358ha.

Wojewoda [...] podkreślił, że nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, objęta została ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wprawdzie w punkcie VI ww. decyzji, zawierającym oznaczenie nieruchomości lub ich części określonych liniami rozgraniczającymi teren, które stały się własnością Gminy O. , działka nr 401 nie została wymieniona, jednakże wskazane zostały w nim działki nr 390/2 i nr 397/14 z obrębu [...]. Zgodnie zaś z mapą do działań prawnych, wpisaną do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 5 czerwca 2009r. za nr ewidencyjnym [...], działka nr 390/2 podzielona została na działki nr 390/10, nr 390/11, nr 390/12, nr 390/13 i nr 390/14. Następnie działki powstały z ww. podziału wraz z działką nr 397/14 zostały połączone w jedną działkę oznaczoną nr 401 o powierzchni 1,7358ha, co potwierdza ww. mapa prawna, wpisana do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 24 października 2011r.

Jednocześnie organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej powoływanej również jako "specustawa drogowa", z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. (art. 11d ust. 10 specustawy drogowej). W ocenie Wojewody z art. 2 pkt 11 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dodatkowo organ zaznaczył, iż art. 13 ust. 1 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inną ustawą jest właśnie specustawa drogowa. Jak zatem wynika z art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej, wykluczona została możliwość dokonywania zmian w sferze stosunków cywilnoprawnych poprzez przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – w tym jej zwrotu na rzecz wnioskodawców, w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto – zdaniem Wojewody [...]ego – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż działka nr 401 stanowi obecnie drogę publiczną ul. A w O. . Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w sprawie aktualizacji przebiegów dróg gminnych na terenie miasta O. oraz uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] nr [...] w sprawie zamiany uchwały z dnia [...] nr [...]11 w sprawie aktualizacji przebiegów dróg gminnych na terenie miasta O., ul. A jest drogą gminną Nr A.

Następnie w decyzji wskazano, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 6 października 2016r. oględzin nieruchomości organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część urządzonej drogi o powierzchni asfaltowej z chodnikiem i pasem zieleni, posadowione są również latarnie i znaki drogowe. Powyższe potwierdzają załączone do protokołu z oględzin zdjęcia, jak również książka drogi i mapa sytuacyjna, przekazane przez Burmistrza O.. Z ww. mapy wynika ponadto, iż przez działkę nr 401 przebiega kanalizacja deszczowa.

W ocenie Wojewody [...] działka nr 401, objęta niniejszym postępowaniem, stanowi część pasa drogowego ulicy A, zagospodarowaną pod jezdnię, chodnik, zieleń przydrożną oraz infrastrukturę techniczną, co w świetle treści art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.) oznacza, iż nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. W myśl ust. 2, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Oznacza to, iż drogi publiczne wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Tym samym – w przekonaniu Wojewody [...] – działka nr 401 nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Zwrot nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która ponadto w dniu orzekania stanowi drogę publiczną został wyłączony przez ustawodawcę.

Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż urządzenie na przedmiotowej nieruchomości drogi publicznej, której realizacja nastąpiła na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...]. nr [...] jako budowa Zakładu Materiałów Ogniotrwałych w O. . Wprawdzie z operatu technicznego nr 151/78 wynika, iż działka nr 3448/2 przeznaczona była pod drogę, jednak w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie zostały przedstawione żadne dokumenty potwierdzające urządzenie drogi w spornym terenie po jego wywłaszczeniu. Wszystkie dokumenty stanowiące materiał dowodowy sprawy wskazują, iż droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych powstała po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W dalszej części decyzji zwrócono uwagę, iż w trakcie prowadzonego postępowania M.O. w składanych przez siebie pismach, kilkakrotnie sygnalizowała, że działa w imieniu własnym jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców S.Z.. Wprawdzie ww. osoba nie przedłożyła organowi I instancji stosownego upoważnienia, ale wskazała, iż pełnomocnictwo takie posiada "i na żądanie organu okaże". Zdaniem Wojewody [...]ego, w takiej sytuacji Starosta powinien poinformować na podstawie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", o konieczności okazania pełnomocnictwa, udzielonego jej przez pozostałych spadkobierców S.Z.. Zaniechanie dokonania powyższej czynności organ ocenił negatywnie z punktu widzenia zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jednakże stwierdził, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wskazał Wojewoda [...], powyższy brak został uzupełniony przed organem odwoławczym.

Odnosząc się do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu nierozpatrzenia całości wniesionego żądania, które obejmowało nie tylko roszczenie o zwrot wywłaszczonego mienia, ale też żądanie wydania nieruchomości zamiennej lub wypłacenie rekompensaty, organ odwoławczy stwierdził, iż na konieczność przeprowadzenia postępowania w ww. przedmiocie Wojewoda [...] wskazał w ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...]. Ponadto organ odwoławczy dodał, iż ustawodawca wyłączając możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nieruchomości stanowiącej w dniu orzekania drogę publiczną nie przewidział odszkodowania ustalanego w drodze decyzji administracyjnej dla byłego właściciela nieruchomości z tego tytułu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wywiedli M.O. , M.Z. , J.W. , K.N. , S.R. i A.Z. , podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 137 ust.1 i ust. 2 u.g.n., oraz naruszenia przepisów postępowania, mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 12 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez brak ustalenia, czy zaszły przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że na przedmiotowej nieruchomości, mimo znacznego upływu czasu od chwili wywłaszczenia (prawie 39 lat), nie został zrealizowany cel, w jakim została ona wywłaszczona. Tymczasem cel wywłaszczenia, zgodnie z art. 137 u.g.n. powinien zostać zrealizowany w terminie przewidzianym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto – zdaniem skarżących – organy prowadziły postępowanie o zwrot nieruchomości przewlekle, a przewlekłość ta mogła mieć wpływ na ostateczne załatwienie sprawy. Skarżący podkreśli, że postępowanie w tej sprawie trwa już przeszło 8 lat, a ich słuszne roszczenia właścicielskie nie zostały zaspokojone. Wyjaśnili, że są spadkobiercami spornych nieruchomości wywłaszczonych jedną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...]. W ich ocenie prowadzone postępowanie o zwrot lub odszkodowanie powinno być tylko i wyłącznie w jednym postępowaniu, a nie jak dotychczas podzielone zostało na 4 postępowania, mnożąc w ten sposób procedury administracyjne i powodując uciążliwą dla stron przewlekłość tych postępowań, kończonych negatywnymi dla stron decyzjami, a nierozstrzygających istoty sprawy.

Jednocześnie skarżący podkreślili, że we wnioskach o zwrot nieruchomości, zawarte było żądanie wielokrotnie pisemnie powtarzane, że w przypadku niemożliwości zwrotu wnoszą o wydanie nieruchomości zamiennej o podobnych parametrach lub wypłacenie rekompensaty. Tymczasem organ nie rozpoznał całego ich wniosku, tylko rozpoznał go częściowo, odmawiając zwrotu części nieruchomości z przyczyn formalnych z uwagi na to, że nieruchomości te zostały wykorzystane pod drogi publiczne, a nie rozpoznając wniosku o wydanie nieruchomości zamiennej lub przyznanie rekompensaty i nie wskazując sposobu i trybu dochodzenia słusznego odszkodowania. Jednocześnie skarżący podkreśli, że ich wniosek o zwrot spornych nieruchomości został złożony dnia 17 września 2009r., działka nr 401 obr. [...] miasta O. została zaliczona do dróg gminnych uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] i z dnia [...], czyli w czasie trwania niniejszego postępowania, a zatem w tych datach organy wiedziały, że cel uwłaszczenia nie został zrealizowany. Ta część działki powinna być zwrócona spadkobiercom właściciela w celu dokonania przekształceń własnościowych pod drogę publiczną, uregulowania im odszkodowania, a dopiero po uregulowaniu stanu prawnego działki, przystąpienia do inwestycji drogowej. Starosta [...] i Gmina O. wydając decyzję z dnia [...] nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na inwestycji drogowej powinny zawiadomić następców prawnych właścicieli, że wywłaszczona nieruchomość ma być przeznaczona na inny cel czyli na drogę. Tymczasem Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się w żaden sposób w zakresie, czy organy miały obowiązek zawiadomić strony o wszczęciu postępowania w sprawie inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, czy też tego zaniedbały. Skarżący mają interes, aby okoliczność ta została wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego pod kątem ich przyszłych roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu cywilnym, do czego mają prawo zgodnie z aktualnym orzecznictwem Sądu Najwyższego. W ocenie skarżących Wojewoda w zaskarżonej decyzji winien wskazać stronom, gdzie mają się udać i w jakim trybie, skoro w postępowaniu administracyjnym złożyli alternatywny wniosek o zwrot nieruchomości zamiennych o podobnych parametrach lub wypłatę rekompensaty lub zadośćuczynienia.

Zdaniem autorów skargi w razie powzięcia zamiaru wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej, konieczne było zawiadomienie o tym poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych wraz z pouczeniem o możliwości zwrotu nieruchomości. Jednocześnie skarżący podkreślili, że jako poprzedni właściciele mieli prawo do uczestniczenia w charakterze strony we wszelkich postępowaniach administracyjnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, w tym również w postępowaniach prowadzonych w trybie specustawy drogowej. W ich ocenie takie postępowanie może mieć wpływ na roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym dotyczy interesu prawnego byłych właścicieli w rozumieniu art. 28 K.p.a. i jest zgodne z zasadą lojalności obowiązującą w stosunkach Państwo – obywatel.

Ponadto – w ocenie skarżących – wykładnia art. 136 ust. 2 w zw. z ust. 5 u.g.n. prowadzi do wniosku, że organ może przeznaczyć wywłaszczoną nieruchomość na inny cel dopiero po upływie trzech miesięcy od zawiadomienia poprzedniego właściciela o takim zamiarze. Po tym okresie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasa. Odmienne działanie organu jest sprzeczne z prawem, a decyzja wydana na skutek takiego działania nie może się ostać.

Podsumowując skarżący podnieśli niezadowolenie z załatwienia ich wniosku, gdyż ich słuszne roszczenia właścicielskie od 8 lat nie są uwzględniane, następuje znaczna przewlekłość postępowania, co pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządnego państwa prawa, narusza zasadę pogłębiania zaufania do Państwa wyrażoną art. 7 K.p.a., a także zasadę ujętą w przepisie art. 9 K.p.a. nakazującą organom administracji publicznej stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że bezzasadny jest zarzut o nieustaleniu przez organ, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel przejęcia. W zaskarżonym orzeczeniu zostało bowiem jednoznacznie wskazane, iż urządzenie na przedmiotowej nieruchomości drogi publicznej, której realizacja nastąpiła na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] jako budowa Zakładu Materiałów Ogniotrwałych w O. . Organ podkreślił, że zgodnie z art.11d ust. 9 specustawy drogowej z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyłączona została dopuszczalność obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż w takim przypadku organ nie ma obowiązku informowania byłych właścicieli o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ zwrot nieruchomości został przez ustawodawcę wyłączony. Jednocześnie Wojewoda nadmienił, że pozostałe zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów sformułowanych na etapie odwołania od decyzji Starosty [...], do których to organ odwoławczy ustosunkował się już w treści zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w O. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 401 o powierzchni 1,7358ha, stanowiącej obecnie własność Gminy O. .

Przypomnieć należy, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Jak wynika z opinii geodezyjnej z dnia 20 maja 2010r. znajdującej się w aktach sprawy wywłaszczona decyzją nr ZGT.8221/44/78 działka nr 3448/2 odpowiada w obecnej ewidencji gruntów części działki nr 390/14. Z kolei według mapy prawnej – połączenie działek, wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 24 października 2011r. nr ewidencyjny 225.05-8/2011 działka nr 401 o powierzchni 1,7358ha powstała z połączenia działki nr 390/14 o powierzchni 0,5705ha oraz działek nr 397/14, nr 390/10, nr 390/11, nr 390/12 i nr 390/13. Przypomnieć należy także, że działka nr 401 objęta została decyzją Starosty [...] z dnia [...]. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 2011r. nr XIII/[...]/11 (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia 25 stycznia 2012r. poz. 247) oraz uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr XXXIII/[...]/13 (Dz. Urzęd. Województwa [...] z dnia 19 września 2013r. poz. 4294) działka ta została zaliczona do dróg gminnych i stanowi część drogi nr A. Działka, o której mowa, stanowi obecnie drogę gminną – ul. A w O. . Fakt ten potwierdzają również oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 6 października 2016r., w toku których stwierdzono, że działka nr 401 stanowi część urządzonej drogi asfaltowej z chodnikami, krawężnikami oraz terenem zielonym. Wzdłuż przedmiotowej drogi posadowione są również latarnie i znaki drogowe. Okoliczności te potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu oględzin, jak również książka drogi oraz mapa sytuacyjna przekazane przez Burmistrza O. przy piśmie z dnia 26 lipca 2016r. Nadto ww. mapa sytuacyjna wskazuje na istnienie na działce nr 401 kanalizacji deszczowej.

W dalszej kolejności podkreślić należy, że specustawa drogowa stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie odsyła również w sposób bezpośredni do ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości ani nie zawiera odesłania generalnego do stosowania przepisów u.g.n. w sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej. Odesłanie do stosowania przepisów u.g.n. przewiduje jedynie art. 23 oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Pierwszy ze wskazanych przepisów zawiera odesłanie do przepisów u.g.n., ale tylko w kwestiach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. Z kolei drugi przepis odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. wyłącznie w kwestii ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej.

Należy zauważyć, że przejęcie nieruchomości pod realizację inwestycji dróg publicznych stanowi rodzaj wywłaszczenia, bowiem dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację inwestycji celu o charakterze publicznym, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem. Okoliczności te nie przesadzają jednak o możliwości stosowania do takiej inwestycji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości przewidziana w dziale III rozdziału 6 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Należy zaznaczyć, że katalog aktów prawnych określony w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Tym samym uregulowania przepisu art. 216 u.g.n. w zakresie zwrotu nieruchomości przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności (vide wyroki NSA: z dnia 23 września 2010r. sygn. akt I OSK 1602/09 i z dnia 19 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2785/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na fakt, że wyliczenie aktów prawnych wskazane w art. 216 u.g.n. nie zawiera ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie można zatem w stosunku do nieruchomości przejętej w trybie tej ustawy zastosować przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości.

Dodatkowo warto zauważyć, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Wyłączenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami przewiduje wprost specustawa drogowa, wskazując w art. 11d ust. 9 i 10, iż z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna.

Z powyższych względów zasadnie organ orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie drogę publiczną. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawodawca wyłączył z możliwości zwrotu nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niezasadne są zatem zarzuty skarżących co do możliwości zwrotu nieruchomości, której dotyczy postępowanie z powodu niezrealizowania na tejże nieruchomości celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...]. Okoliczność ta słusznie nie była przedmiotem ustaleń organu orzekającego w sprawie, skoro wnioskowana o zwrot nieruchomość objęta została decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zaliczona została do dróg publicznych. Z tego powodu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 137 ust.1 i 2 u.g.n określających ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W zakresie zarzutu niezawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wskazać trzeba, że kwestie te reguluje art. 11d ust. 5 – 8 specustawy drogowej i zagadnienie to może być kontrolowane w postępowaniu, którego przedmiotem byłaby ocena decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. W niniejszym postępowaniu kontroli podlega wyłącznie decyzja w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości, położonej w m. O. obr. [...] oznaczonej według aktualnej ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 401 o powierzchni 1,7358ha. Niemniej jednak należy zauważyć, że w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie nie był już S.Z., którego spadkobiercami są skarżący, lecz Skarb Państwa.

Z powyższych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez brak ustalenia, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., przy czym należy dostrzec, iż organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, iż cel wywłaszczenia na działce objętym niniejszym postępowaniem nie został zrealizowany.

Należy również wyjaśnić, że podnoszona w skardze kwestia czasu trwania postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Zagadnienie to może być natomiast kontrolowane w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 12 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skardze kwestii odszkodowania wskazać trzeba, że za wyłączenie możliwości zwrotu nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca nie przewidział odszkodowania dla byłego właściciela nieruchomości. Podobnie jak w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia nie przewidział – w razie braku możliwości zwrotu w naturze wywłaszczonej nieruchomości – wydania nieruchomości zamiennej lub wypłacenia rekompensaty.

Ponadto należy wskazać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być traktowane jako naruszenie prawa takie podzielenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, aby wniosek o zwrot działki nr 401 rozpoznany został w odrębnym postępowaniu. Skoro działka ta objęta została decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, to jej sytuacja faktyczna i prawna, w następstwie wyłączenia jej z obrotu – o czy była już mowa powyżej – jest na tyle zindywidualizowana, że usprawiedliwione było wydanie wobec niej odrębnego rozstrzygnięcia po przeanalizowaniu owych specyficznych przesłanek. Pozwoliło to na ostateczne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot owej działki.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

IB