Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 302/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: Starszy asystent sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2022 r. nr SKO Gd/5322/21 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 3 września 2021 r. nr 13301/REJON2/2021.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 września 2021 r. (nr 13301/REJON2/2021) Prezydent Miasta Gdyni odmówił M. T., po rozpoznaniu jej wniosku z dnia 3 sierpnia 2021 r. "przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higieny".

W podstawie prawnej wydania decyzji wskazano na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 107 pkt. 4a, art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.:Dz. U. z 2020 r., poz. 1876), powoływanej dalej jako "u.p.s."

Organ wskazał, powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., że w zasiłek celowy. może być przyznany celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, to jest w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Następnie zaś przywołał treść art. 12 u.p.s., który stanowi, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia.

W dalszej części uzasadnienia organ ograniczył się do wskazania, że "sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa została ustalona stosownie do art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 września 2021 r. organ przyznał [...] zasiłek okresowy decyzją nr 13255/Rejon 2/2021 na okres: od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. w wysokości 350 zł miesięcznie. Zasiłek ten jest przyznawany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb świadczeniobiorcy. Na organie pomocy społecznej spoczywa obowiązek dokładnego i rzetelnego zbadania sytuacji osoby, jak również ustalenia jej rzeczywistych potrzeb, natomiast na świadczeniobiorcy podanie wszelkich potrzebnych informacji. Zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy są świadczeniami z pomocy społecznej o charakterze nieobowiązkowym, jego przyznanie zależy od uznania administracyjnego."

W podsumowaniu powyższego, organ wyraził stanowisko, że skoro przyznanie ww. pomocy należy do zadań fakultatywnych pomocy społecznej, a nie obligatoryjnych, a decyzja o przyznaniu tej formy pomocy należy do uznania administracyjnego, postanowiono o odmowie przyznania zasiłku celowego.

M. T. zakwestionowała wskazaną decyzję w drodze odwołania. W ocenie strony organ nie wziął pod uwagę trudnej sytuacji, w której się ona znajduje, w tym w szczególności, że dochód wnioskodawczyni jest zerowy. W tej sytuacji przyznanie w miesiącu wrześniu zasiłku celowego na leki w wysokości 60 zł oraz najniższego zasiłku okresowego w wysokości 350 zł, należy uznać za niewystarczające i nieuzasadnione. Strona podniosła nadto, że stawiane jej zarzuty braku współpracy są niesłuszne, ponieważ wywiad środowiskowy mógł być i został też przeprowadzony telefonicznie, a w dniu 3 sierpnia 2021 r. przedstawiciele ośrodka pomocy społecznej byli także w mieszkaniu wnioskodawczyni, mogli zatem ustalić jej warunki bytowe. M. T. podkreśliła, że ośrodek pomocy społecznej wbrew podnoszonym w tym zakresie twierdzeniom od lat zna sytuację całej rodziny strony, w tym w 2020 r. zgłosił do prokuratury, że ojciec wnioskodawczyni - K. T. stosuje przemoc wobec rodziny (na skutek czego przebywa on obecnie w areszcie). Ośrodek także wystąpił o ubezwłasnowolnienie siostry wnioskodawczyni - A. T. i jej przymusowe leczenie szpitalne. Strona wskazała, że przedstawiciele ośrodka pomocy społecznej byli wcześniej w mieszkaniu rodziny w dniu 7 czerwca 2021 r, kiedy zabrali A. T. do domu pomocy społecznej, zaś wnioskodawczynię i jej matkę przewieziono do szpitala psychiatrycznego, gdzie szpital potwierdził "że była to interwencja ośrodka".

Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. nr SKO Gd/5322/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako prawidłową, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Opisując stan faktyczny sprawy wskazano, że M. T. wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o pomoc wskazując, że nie ma dochodu, aby móc się utrzymać. Pismem z 3 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji wystosował więc do wnioskodawczyni pismo, w którym wezwał ją o pilny kontakt telefoniczny lub osobisty. Pismem z 13 sierpnia 2021 r. organ ponownie wezwał stronę do nawiązania kontaktu z urzędem oraz do uzupełnienia wniosków o udzielenie informacji w celu przeprowadzenia wywiadów środowiskowych oraz przedstawienia dokumentacji potwierdzającej sytuację finansową. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. M. T. wniosła o przeprowadzenie z nią wywiadu w formie telefonicznej. W mailu z 30 sierpnia 2021 r. wskazała zaś m.in., że nie osiąga żadnego dochodu. Kolegium podkreśliło dodatkowo, że w aktach sprawy znajduje się karta informacyjna leczenia szpitalnego z 29 lipca 2021 r., z której wynika, iż u M. T. rozpoznano uporczywe zaburzenia urojeniowe, obserwowano ją w kierunku schizofrenii paranoidalnej. Jak wynika ze stanu psychicznego przy wypisie utrzymują się u niej urojeniowe treści i myślenia. W zaleceniach wobec M. T. wskazano na konieczność dalszego leczenia w poradni zdrowia psychicznego, zalecono podjęcie regularnej, trwałej psychoterapii oraz kontrolną wizytę w POZ. W powyższym wypisie wskazano jakie leki zapisano stronie oraz znajdują się w nim też zalecenia co do nadzoru epidemiologicznego, w tym min ograniczenia spotkań, wyjść do minimum. Kolegium wskazało następnie, że jak wynika z informacji z aplikacji centralnego rynku pracy M. T. jest osobą bezrobotną. W dniu 27 sierpnia 2021 r. wnioskodawczyni potwierdziła, że: nie jest zarejestrowana w PUP, sama prowadzi gospodarstwo domowe, nie posiada dostępu do świadczeń zdrowotnych., nie posiada żadnego dochodu, w dniach od 7 czerwca 2021 r. do 29 lipca 2021 r. była w szpitalu psychiatrycznym i musi przyjmować leki. Wskazane oświadczenie zostało złożone w formie telefonicznej, co potwierdza adnotacja pracownika "brak podpisów z uwagi na Covid). Kolegium zaznaczyło, że aktach sprawy znajduje się ponadto notatka pracownika socjalnego z 27 sierpnia 2021 r., w której wskazał on, iż "był w miejscu zamieszkania w 29 lipca 2021 r. i 30 lipca 2021 r. po zakończonej hospitalizacji Pani M. i I. T. w szpitalu psychiatrycznym w G. w okresie od 7 czerwca do 29 lipca 2021 r. Mieszkanie jest 3 pokojowe, zagracone, brak możliwości swobodnego poruszania się po mieszaniu. W dużym pokoju jest jedno łóżko, które było zagracone ubraniami, butami, szmatami różnego rodzaju pudłami. Jeden z pokoi jest całkowicie nie użytkowany z powodu dużej ilości ubrań, pościeli, śmieci. W kuchni jest bardzo duża ilość siatek, gratów, niepotrzebnych rzeczy. Brak miejsca do swobodnego korzystania z kuchni, pełno zbędnych gratów, talerzy. Nie ma miejsca na spożycie posiłku oraz przygotowanie posiłku. W mieszkaniu 7 czerwca 2021r. doszło do zatrzymania Pana K. T., który obecnie przebywa w Areszcie Śledczym w związku ze znęcaniem się nad osobami najbliższymi M., A. i I.. Pan K. naraził córkę A. na niebezpieczeństwo utraty życia, uniemożliwienia leczenia, przerywanie leczenia, podawanie leków niezgodnych z zaleceniem lekarza. Obecnie przebywa w Areszcie Śledczym. A. T., siostra Pani M. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Prawnym opiekunem od 19 maja 2020 r. jest K. G., która nie miała okazji poznać swojej podopiecznej. Nie była wpuszczana do mieszkania, mimo wielokrotnych prób wejścia. Nie otwierano drzwi opiekunowi prawnemu, tym samym opiekun nie miał jak przekazać środków finansowych na utrzymanie A. Obecnie przebywa w domu pomocy społecznej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. w wyniku interwencji od dnia 7 czerwca 2021r."

W dniu 27 sierpnia 2021 r. przeprowadzono z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy w formie telefonicznej podczas którego ustalono, iż w rodzinie występuje ubóstwo oraz długotrwała lub ciężka choroba. Ojciec K. T. przebywa w Areszcie Śledczym, a matka I. T. korzysta z [...] Ośrodka Wsparcia na czas określony. Organ stwierdził, iż rodzice prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. M. T. nie pracuje, jest bierna zawodowo, nie posiada dochodu, choruje na schizofrenię, manię prześladowczą, depresję. Pani T. obecnie nie wnosi opłat za mieszkanie, nie zna ich wysokości, około 500 zł, gaz około 50 zł. Pani T. podała, iż w lokalu występuje sprzęt gospodarstwa domowego. Rodzice prowadzą osobne gospodarstwo domowe z uwagi na przemoc - sprawa w toku oraz długotrwałą chorobę. Rodzina nie zgłaszała konfliktów, jednak ojciec nie pozwalał członkom rodziny opuszczać mieszkania. Pani T. deklaruje, iż nie ma środków do życia, musi być pod kontrolą psychiatry. Skarżąca oświadczyła, iż nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy z uwagi na toczące się postępowanie o świadczenia pielęgnacyjne dla matki. Od wielu lat nie pracuje, nie pamięta kiedy pracowała, nie ma możliwości pomocy ze strony rodziny. Zgodnie z informacjami znajdującymi się na stronie [...] Ośrodek Wsparcia przeznaczony jest dla mieszkańców G., którzy z powodu niesamodzielności nie są w stanie przebywać w środowisku dotychczasowego zamieszkania. Ośrodek realizuje wsparcie w odniesieniu do osób będących w stanie zagrożenia zdrowia w wyniku braku odpowiedniej opieki i pielęgnacji oraz w odniesieniu do osób, w przypadku których wyczerpano wszystkie możliwości wsparcia środowiskowego. Ośrodek przeznaczony jest zarówno dla kobiet, jak i dla mężczyzn. Ośrodek przyjmuje na pobyt czasowy osoby przewlekle chore, które wymagają okresowej całodobowej opieki. W dniu 8 września 2021 r. M. T. oświadczyła, iż nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie ma ustalonej grupy inwalidzkiej.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium podtrzymało w mocy zaskarżoną decyzję dotyczącą odmowy przyznania M. T. pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higieny.

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji wspomógł stronę w ten sposób, że: decyzją z 3 września 2021 r. (nr 13262/REJON2/2021) przyznał jej zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 60 zł, decyzją z dnia 3 września 2021 roku (nr 13256/REJON2/2021) przyznał jej zasiłek celowy na zakup posiłków i żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 150 zł we wrześniu 2021 r. oraz decyzją z dnia 3 września 2021 r., (nr 13255/REJON2/2021) przyznał wnioskodawczyni pomoc w postaci zasiłku okresowego na okres od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. w wysokości 350,50 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wskazał na wskazane powyżej przyznane stronie świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w wysokości 150 zł, zasiłek okresowy oraz wskazał także na fakultatywność przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja organu pierwszej instancji została uznana ponadto za prawidłową, przez wgląd na to, że organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium analizę zrealizowanych świadczeń z pomocy społecznej z których wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. dysponował kwotą "1 064 944,81 zł środków własnych, kwotę 1 737 642,43 zł zadań zleconych, dotacji, udzielono 49 531,50 świadczeń, 647 osób zostało objętych opieką (tj. 605 rodzin)."

Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił stan rodzinny i majątkowy wnioskodawczyni. Także sama strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Kolegium nie zanegowało tym samym, że sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa wnioskodawczyni jest trudna. Jednakże organy nie mają obowiązku ustalania zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącej, jak też zaspokajania wszystkich jej potrzeb. Celem pomocy społecznej nie jest więc zaspokajanie wszystkich potrzeb osób wnioskujących o jej udzielenie, lecz pomaganie (poprzez udzielaną pomoc) w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Organ pierwszej instancji wskazał iż M. T. została zaś już udzielona pomoc na zakup posiłków i żywności. Strona otrzymała także zasiłek okresowy. Organ wskazał także, iż poza M. T. także inne osoby potrzebują pomocy (łącznie 605 rodzin, w skład których wchodzi 951 osób).

Kolegium końcowo wskazało zwracając się do skarżącej, iż sama powinna dążyć do wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, w tym w szczególności poddać się leczeniu, przyjmować zapisane przez lekarza leki, na co otrzymała środki z pomocy społecznej. Wsparcie organu nie może bowiem stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy osoba mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, nadal pozostaje w niedostatku uniemożliwiającym zaspokajanie potrzeb o charakterze elementarnym. Środki pieniężne z tej pomocy mogą być przeznaczone tylko na zaspokojenie i to w niepełnym zakresie, niezbędnych potrzeb bytowych, o jakich mowa w art. 39 u.p.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. T. zakwestionowała zgodność z prawem powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wnosiła o uchylenie i zmianę zaskarżonych odmownych decyzji na pozytywne, przyznające pomoc.

Skarżąca wskazała, że wydając decyzje w przedmiocie pomocy społecznej organ powinien pozostać bezstronny i nie kierować się stopniem swojej sympatii do wnioskodawcy. Podkreśliła, że decyzje pozytywne wydane w związku z wnioskiem z 3 sierpnia 2021 r. przyznały jej pomoc w zbyt małym rozmiarze, uwzględniając w szczególności, że dochód skarżącej jest zerowy. Skarżącej przyznano najniższy zasiłek okresowy w kwocie 350 zł, w sytuacji, gdy z uwagi na brak dochodu mógł być przyznany w kwocie 701 zł. Przyznawanie wyższego zasiłku temu, kto ma dochód, a najniższego zasiłku temu, kto wcale nie ma żadnego dochodu, jest w ocenie strony niesprawiedliwe oraz przekracza zasady i ramy uznania administracyjnego. Przy braku jakiegokolwiek dochodu, niewłaściwym jest odmawianie w jakiejkolwiek, nawet najmniejszej części zasiłku celowego na wydatki mieszkaniowe, tj. czynsz oraz na prąd, gaz, zakup posiłku, żywności, środki higieny. Skarżąca podkreśliła, że nie chodzi tu o wyrównanie wszystkich niedostatków, gdyż przecież nie przyznano nawet w minimalnej części na te cele żadnej, jakiejkolwiek kwoty, w żadnym, nawet niepełnym zakresie.

W ocenie strony, organ nie wziął pod uwagę tego, że jej dochód jest zerowy, a najniższy zasiłek okresowy nie starcza nawet na opłacenie czynszu mieszkaniowego, a do tego dochodzą też inne opłaty, jak prąd, gaz. Oprócz opłat, skarżąca musi przez cały miesiąc się utrzymać, wyżywić, a na miesiąc złożenia wniosku odmówiono wszelkich zasiłków na wyżywienie, przyznano je dopiero na następny miesiąc 150 zł na zakup posiłku w ramach programu Posiłek w szkole i w domu, a na miesiąc sierpień z wniosku z 3 sierpnia 2021 r. nie przyznano żadnego zasiłku na wyżywienie.

Skarżąca podkreśliła, że jedyny zasiłek celowy, jaki otrzymała i mogła spożytkować w miesiącu sierpniu, dotyczy leków w kwocie 60 zł. Zarzuciła jednocześnie organowi, że nie dostrzegł, że w miesiącu sierpniu skarżąca potrzebowała pomocy aby móc coś jeść oraz dbać o higienę. Odmowne decyzje pozostawiły zaś skarżącą w sytuacji dużo poniżej minimum uniemożliwiającego egzystencję, skazując ją "na głodową śmierć, szkodzą zdrowiu fizycznemu i psychicznemu, narażają na pogorszenie zdrowia i utratę życia". Skarżąca oceniła jako niewłaściwe powoływanie się przez Kolegium na "konieczność leczenia zdrowia przy jednoczesnym odmawianiu środków na podstawową egzystencję, przeżycie, czyli narażaniu na utratę tego zdrowia, życia".

Skarżąca skrytykowała system pomocy społecznej w Polsce i zbyt małą ilość pomocy Państwa dla obywateli. Pokreśliła, że w sprawie powinno zostać wzięte pod uwagę, że okresie poprzedzającym rozpoznanie wniosku z sierpnia 2021 r., od wielu lat nie przyznano dla nikogo z jej rodziny żadnego zasiłku. Organ, pozostawił jej rodzinę przez szereg lat bez jakiejkolwiek pomocy, powodując pogorszenie stanu zdrowia i rozpad rodziny skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.:Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wskazano wyżej, kryterium oceny postępowania administracyjnego i wydanych w jego ramach decyzji jest kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ma tym samym kompetencji do oceny zgodności zaskarżonych aktów z zasadami współżycia społecznego, a orzeczenia Sądu nie mogą zastępować merytorycznych rozstrzygnięć wydawanych w danej sprawie przez uprawnione organy administracji.

Przedmiotem kontroli Sądu strona skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 2 lutego 2022 r. nr SKO Gd/5322/21 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 3 września 2021 r. nr 13301/REJON2/2021 o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higieny.

Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek M. T. z dnia 3 sierpnia 2021 r., w którym wystąpiła ona o przyznanie "zasiłku okresowego, stałego, celowych na: żywność, leki, środki, higieny, prąd, gaz, celowych z programu rządowego Pomoc Państwa zakresie dożywiania, na zakup posiłku oraz przyznanie ubezpieczenia zdrowotnego". W uzasadnieniu strona wskazała, że nie ma dochodu i środków na utrzymanie. W związku z tym, że w piśmie wymieniono kilka odrębnych potrzeb w zakresie zasiłków celowych, organ był uprawniony rozdzielić i rozpatrzyć odrębnie ww. żądania dotyczące poszczególnych potrzeb, w tym wypadku - świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na cel dofinansowania kosztów wydatków mieszkaniowych na prąd i gaz. Zaznaczyć jednocześnie należy, że przedmiotowej oceny w niniejszym postępowaniu nie jest zgodność z prawem innych wydanych względem strony rozstrzygnięć w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej, podjętych w odrębnych postępowaniach.

Zgodnie z zasadami udzielania pomocy społecznej przewidzianymi w ustawie o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). W myśl art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91. Przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W myśl art. 7 pkt 2-15u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zawarte w art. 39 u.p.s. wyliczenie ma charakter otwarty ("w szczególności") należy więc uznać, że w formie zasiłków celowych mogą być wspierane także potrzeby w zakresie środków higieny. W przedmiotowej sprawie sam rodzaj zgłoszonej potrzeby nie wykluczał zatem przyznania pomocy. Organy nie kwestionowały też i jest to okoliczność bezsporna, że wnioskodawczyni była osobą samotnie gospodarującą, nieuzyskującą żadnego dochodu, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, nie przekraczała ona zatem kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (701 zł).

Treść 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w którym ustawodawca użył zwrotu, że zasiłek celowy "może być przyznany", przesądza o uznaniowym charakterze tego świadczenia. Zasiłek, o którym mowa w przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s., przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, które obejmuje tu zarówno samą zasadę (ocena zgłoszonej potrzeby za odpowiadającą celowi świadczenia), jak i wysokość świadczenia. Ma więc charakter w pełni fakultatywny. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania - oczywiście w granicach ustawowych przesłanek, co nie oznacza wszak dowolności. W takiej sprawie organ administracyjny musi jednak dysponować kompletnym materiałem dowodowym, pozwalającym na dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając ram owej swobody.

Upoważnienie organu administracji publicznej do działania w trybie uznania administracyjnego wiąże się zawsze ze szczególnym obowiązkiem dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania przez organ sprawy. Szczególnie kształtuje się przy tym zakres kontroli legalności decyzji administracyjnych sprawowany przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też powodu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok WSA W Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1606/20). Sąd kontrolując decyzję uznaniową bada, czy przed podjęciem decyzji organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, czy dokonał wszechstronnej oceny tego materiału i ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wnioski organu można ocenić jako konsekwencję dokonanych ustaleń oraz treści stosowanej normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie sprostały wyżej wskazanym obowiązkom.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Dla oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć, kluczowa pozostaje przede wszystkim ich treść. W decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych ograniczono się do wskazania, że "w dniu 3 września 2021 r. organ przyznał [...] zasiłek okresowy decyzją nr 13255/Rejon 2/2021 na okres: od 1 sierpnia 2021 r. do 30 września 2021 r. w wysokości 350 zł miesięcznie". Z uzasadnienia tej decyzji, nie wynika aby organ ustalił sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony. W decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto też informacji o wszystkich innych przyznanych stronie świadczeniach, ani o możliwościach ośrodka pomocy społecznej. Powyższe nie pozwala przyjąć Sądowi, aby okoliczności te zostały przez organ pierwszej instancji wnikliwie rozważone.

Częściowe ustalenia w tym zakresie zostały dokonane dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wydanej przez organ odwoławczy, podobnie jak ustalenia faktyczne, że dochód skarżącej jest zerowy, jest ona bezrobotna, cierpi na długotrwałą i ciężką chorobę o podłożu psychicznym, a przede wszystkim to, że wniosek o przyznanie pomocy M. T. złożyła w dniu 3 sierpnia 2021 r., bezpośrednio po powrocie ze szpitala psychiatrycznego, w którym w związku z interwencją ośrodka pomocy społecznej przebywała przez okres 2 miesięcy do końca lipca 2021 r. Dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca, która wcześniej zamieszkiwała z ojcem, matką i niepełnosprawną siostrą, po powrocie ze szpitala psychiatrycznego, powróciła do mieszkania, które zajmuje sama, ponieważ ojciec K. T. został z uwagi na znęcanie się nad rodziną umieszczony w areszcie śledczym, siostra skarżącej z uwagi na niewłaściwe warunki dotyczącej jej opieki umieszczona została w domu pomocy społecznej, a matka skarżącej umieszczona w [...] Ośrodku Wsparcia przeznaczonym jest dla mieszkańców G., którzy z powodu niesamodzielności nie są w stanie przebywać w środowisku dotychczasowego zamieszkania.

W ocenie Sądu, odmowę przyznania zasiłku celowego, de facto tylko z uwagi na równoległe przyznanie zasiłku okresowego (jedyny argument podany w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji) należało ocenić jako niewystarczającą dla oceny, że odmawiając przyznania świadczenia organ zachował granice uznania administracyjnego. Organ zaniechał rozważenia innych wynikających z akt sprawy okoliczności, to jest ubóstwa skarżącej, bezrobocia, jej długotrwałej choroby, przemocy w rodzinie, bezradności w sprawach prowadzenie gospodarstwa domowego oraz sytuacji kryzysowej, za jaką należało, w ocenie Sądu, uznać powrót skarżącej do mieszkania po długim pobycie w szpitalu psychiatrycznym i po opuszczeniu mieszkania przez pozostałych członków rodziny, od których skarżąca była wcześniej zależna, także finansowo.

Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Zasiłek ten jest przyznawany bądź na podstawie art. 39 u.p.s. lub na podstawie art. 41 u.p.s., przewidującego przyznanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (lub zwrotnego zasiłku celowego). Niewątpliwie skarżąca, pozbawiona dochodu, wnosiła o zasiłek z art. 39 u.p.s. Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja skarżącej, która wniosek o pomoc złożyła bezpośrednio po wyjściu ze szpitala psychiatrycznego, mogłaby być rozważana w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku. Przypadek taki występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach, wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych.

Sąd nie kwestionuje, że przyznanie innego rodzaju świadczeń może w okolicznościach danej sprawy przemawiać za uznaniem przez organy pomocy społecznej, iż pomoc dla danego wnioskodawcy została w granicach możliwości ośrodka udzielona. Nie można jednak powyższego uznania powoływać bez jego stosownego uzasadnienia i w zupełnym oderwaniu od pozostałych okoliczności sprawy. Za niewystarczające uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia należy uznać lakoniczne stanowisko organu pierwszej instancji, że "skoro przyznanie ww. pomocy należy do zadań fakultatywnych pomocy społecznej, a nie obligatoryjnych, a decyzja o przyznaniu tej formy pomocy należy do uznania administracyjnego, postanowiono o odmowie przyznania zasiłku celowego". Tego rodzaju uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powodowało jednocześnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktycznie nie mogło w istocie ocenić zachowania przez organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego.

Organ zasadnie wskazał, że zasiłek celowy powinien być traktowany jako szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, jak i odmowa jego przyznania powinny jednak zawsze uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ustalenie, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku celowego nie oznacza, że powstaje obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub w części. Jak już wyżej wskazano, rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane jest bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Decyzja oparta na uznaniu administracyjnym nie może jednak nosić cech dowolności.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy.

Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełniało powyższych wymogów. Istotne w sprawie ustalenia faktyczne zostały dokonane po raz pierwszy przez organ odwoławczy. Jest to sprzeczne z wynikającą z art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.

Organ odwoławczy zastosował normę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ pierwszej instancji naruszył przepisy k.p.a., nakazujące organowi administracji stanie na straży praworządności, podejmowanie wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ ten nie spełnił wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji o charakterze uznaniowym nie została poprzedzona wszechstronnym ustaleniem wszystkich okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej, rodzinnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawczyni. Organ nie ustalił zakresu potrzeb skarżącej – w tym potrzeb mieszkaniowych dotyczących kosztów gazu i energii elektrycznej ani środków, jakimi dysponowała ona na swoje utrzymanie. Organ ten nie dokonał także żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, w tym zakresu pomocy udzielanej na rzecz innych osób, w okresie roku, w którym złożono wniosek.

Organ drugiej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy winien zatem zastosować art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji nie dokonał analizy potrzeb skarżącej w obliczu szczególnej sytuacji w jakiej się ona znalazła - sytuacji kryzysowej związanej z chorobą, powrotem ze szpitala psychiatrycznego do mieszkania opuszczonego przez wszystkich bliskich skarżącej, na których utrzymaniu pozostawała, ani analizy tego czy ich przyznanie wnioskowanej pomocy rzeczywiście nie mieściło się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji ograniczono się do przytoczenia ilości środków do rozdysponowania oraz liczby rodzin oczekujących pomocy, jednak bez wskazania jakiej wysokości pomoc przyznano w analizowanym okresie dla każdej z osób wnioskujących o pomoc, ani analizy w jakiej sytuacji znajdowały się osoby, które otrzymały pomoc w wyższej wysokości.

Sąd podziela, co do zasady stanowisko, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Omawiana pomoc przewidziana jest w u.p.s. jako wsparcie o charakterze subsydiarnym a uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organy muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej.

Niemniej jednak podkreślić należy, że organ winien uwzględnić, że w analizowanej sytuacji potrzeby skarżącej uznać należy za istotne i zasługujące na szczegółowe rozważenie z uwagi na wyjątkowo trudną sytuację w jakiej skarżąca się znajdowała w dacie składania wniosku w pierwszym miesiącu po wyjściu ze szpitala. Jeżeli skarżąca w określonej perspektywie czasowej nie wykorzysta prawidłowo udzielonej pomocy i nie podejmie własnych działań zmierzających do przezwyciężenia sytuacji kryzysowej organ tę okoliczność będzie mógł wziąć pod uwagę w sytuacji składania kolejnych wniosków o przyznanie pomocy. W momencie podlegającym ocenie brak było bowiem podstaw do uznania, że skarżąca nie wykorzystuje uzyskiwanych środków prawidłowo lub nie współdziała w przezwyciężeniu sytuacji kryzysowej. Skarżąca w związku z leczeniem musiała mieć bowiem stosowny czas na podjęcie działań zmierzających do uzyskania sprawności umożliwiającej osiąganie dochodów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu i wskazania, co do dalszego postępowania. Wskazania te wynikają z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego, rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego dostępne jest w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).