Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1126/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. W. oraz K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/20 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r. znak SKO.ZP/415/833/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1170/20, w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej SKO) z dnia 21 lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie drugim zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2018.1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588; dalej "rozporządzenie w sprawie wymagań"), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.2003.164.1589; dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń") i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2017.2222 ze zm.), orzekł na wniosek L. W. o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla części zawnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej - ul. S. oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K.". Organ wskazał, że załączniki: nr 1 – warunki zabudowy, nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej – stanowią integralną część decyzji.

Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia w sprawie wymagań w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na tę decyzję SKO wniósł K. G.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę.

Sąd uznał, że obszar analizowany nie spełnia wymogów rozporządzenia. Jak wynika z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań, ilekroć jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przypadku przedmiotowej inwestycji, główny wjazd jest planowany od ul. O., zatem frontem działki będzie bok działki od strony ul. O. Sąd zaznaczył, że cały bok działki [...], gdzie zaznaczono główny na nią wjazd, przylega do drogi publicznej, zatem cały odcinek działki przylegającej należy wziąć pod uwagę (a więc odległość od punktu E do przeciwległego punktu końcowego przy skrzyżowaniu ul. O. i J. S.), albowiem od tej strony usytuowano projektowany wjazd na działkę. Zatem nie tak, jak (przypuszczalnie) przyjął analizator – a więc tylko odcinek D-E, albowiem niezależnie od tego, że linie rozgraniczające inwestycję "ścinają" róg działki, to wniosek obejmuje całą działkę. Ponadto skoro chodzi o "działkę objętą wnioskiem" (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), to oznacza działkę, gdzie planowana jest inwestycja. To zaś oznacza, że front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia), a nie szerokość terenu inwestycji. Jeśli zatem przyjąć do pomiaru cały bok działki znajdujący się od strony ul. O., skąd inwestor planuje główny wjazd na działkę, to biorąc pod uwagę jego trzykrotność (czyli trzykrotną szerokość frontu) i zakreślając (mniej więcej) wokół granic nieruchomości z każdej strony, a następnie porównując z obszarem analizowanym w decyzji, to wyznaczony obszar jest zbyt mały i nie odpowiada wymogom rozporządzenia. Ponadto, w ocenie Sądu, próżno szukać w analizie wymiarów frontu działki przyjętego za podstawę wyznaczenia trzykrotnej odległości. Tymczasem podanie tego parametru jest obowiązkiem analizatora, by było wiadomo, że odległość ta nie jest mniejsza niż 50 m. Ta okoliczność musi jasno wynikać z analizy. Co zaś się tyczy wyznaczenia zbyt małego obszaru, to taka sytuacja zawsze stanowi o naruszeniu przepisów rozporządzenia i prowadzi do wniosku o możliwym błędnym zakreśleniu i przedstawieniu nieruchomości stanowiących bazę dla ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Ponadto Sąd zauważył, że niezależnie od oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy pod względem jego wielkości, w wyznaczonym przez organ obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane - działki nr [...], które nie zostały ujęte w tabelach dotyczących parametrów powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy /k.269-270/. Działkę nr [...] obszar obejmuje niemal w całości, a działki nr [...] – w znacznej części. To, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę. Fakt, że niektóre z wymienionych zabudowanych działek nie znajdowały się w całości w zakreślonym obszarze, nie był powodem do ich pomięcia w analizie, zwłaszcza, że przykładowo działka nr [...], również znajdująca się tylko w części w obszarze analizowanym, została uwzględniona. Nieuwzględnienie w analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest, w ocenie Sądu, naruszeniem § 3 rozporządzenia i stanowi o wadliwości analizy, która wymaga uzupełnienia. W konsekwencji bowiem nie są reprezentatywne parametry ustalone na podstawie średnich lub w odniesieniu do nich, zawartych w tabelach /k.269-270/. Taką, z powyższych przyczyn niewiarygodną średnią z analizy jest średnia powierzchni zabudowy, wyliczona w tabeli na 30 %. Niezależnie jednak od tego, organ w decyzji odszedł od średniej (ustalił ten parametr jako 30 % z tolerancją do 2 %). Organ co do zasady zobowiązany był do ustalenia średniej powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), a jeśli od tego odstąpił, winien takie odstąpienie uzasadnić, albowiem ma ono wynikać z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem z analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji występują działki o wskaźnikach 26 % i 22 %. Co do wysokości budynku, wyznaczono ją na poziomie 8,5 m z tolerancją do 0,5 m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia (czyli w praktyce do 9 m). Tymczasem, jak wynika z analizy, budynek na działce nr [...], do którego budynek inwestycyjny ma przylegać, ma wysokość 8,5 m (z dachem płaskim). Brak w decyzji uzasadnienia, dlaczego organ zdecydował o odejściu od treści § 7 ust. 1 rozporządzenia i nie przyjęciu wysokości budynku w przyszłości przyległego. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane; jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Następnie Sąd odniósł się do zarzutów związanych z rolą w sprawie Zespołu Urbanistycznego, czyli de facto zespołu doradców Prezydenta Miasta Krakowa, powołanych stosownym Zarządzeniem PMK Nr 336/2019 z dnia 15 lutego 2019 r. W zakresie udziału w sprawie tegoż Zespołu Sąd wskazał, że żaden "zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji.

W ocenie Sądu nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty dotyczące problemu uzgodnienia, dokonanego przez organ w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., wobec położenia inwestycji na terenie zaliczanym do osuwiskowego. Dokonane uzgodnienie (w istocie opinia, k. 143) zawierało stwierdzenie, że zgodnie z rejestrem terenów, na których występują ruchy masowe oraz terenów zagrożonych tymi ruchami, prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dostępnym na stronie BIP, opartym m.in. o mapę osuwisk, działka nr [...] znajduje się w obszarze osuwiska, oznaczonego numerem [...], dla którego sporządzono kartę osuwiska wraz z opinią. Występowanie zagrożeń związanych z występowaniem na tym terenie powierzchniowych ruchów masowych zostało potwierdzone badaniami geologiczno – inżynierskimi, w wyniku których powstała Dokumentacja geologiczno–inżynierska, określająca geologiczno–inżynierskie warunki posadowienia dla projektowanych dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] przy ul. S. w K. Sąd wskazał, że przedmiotowa opinia wpłynęła do Urzędu w dniu 13 listopada 2018 r. Organ I instancji w oparciu o nią wydał w dniu 27 listopada 2019 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, inkorporując powyższe do treści decyzji /k.328/. Konkludując, Sąd stwierdził, że prawdą jest, iż organ I instancji wydał decyzję opartą o opinię, która została sporządzona w oparciu o dane, które były aktualne w momencie wydania opinii, ale były już archiwalne w momencie wydawania decyzji. Jednak w ocenie Sądu nie można się zgodzić z tym, że automatycznie powoduje to w niniejszej sprawie konieczność oceny, że decyzja jest sprzeczna z prawem. Organ bowiem miał obowiązek dokonać uzgodnienia decyzji w przypadku terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i to zrobił. Opinia w momencie wydawania była aktualna. Zatem trzeba mieć na uwadze istotę tego uzgodnienia. Istotą zaś jest zgoda organu uzgadniającego na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie określenie ram i nakazów przy wyrażeniu takiej zgody.

Co się tyczy wydania w ramach uzgodnienia "warunkowej opinii" (zdaniem skarżącego), w ocenie Sądu, opinia nie miała takiego charakteru. Czym innym jest wydanie zgody "pod warunkiem" (kiedy jej uzyskanie wymagałoby najpierw spełnienia pewnych czynności), a czym innym wydanie zgody przy jednoczesnym nakazaniu pewnych czynności (kiedy organ uzyskuje zgodę uzgadniającego, ale następnie musi wydając decyzję uwzględnić nakazy). Ta ostatnia kwestia dotyczy zarzutów związanych z brakiem określenia warunków technicznych związanych z posadowieniem w granicy budynku z garażem podziemnym – już w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał, że nie ma racji skarżący, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalać warunki techniczne określone w rozporządzeniu o warunkach technicznych.

W odniesieniu do kwestii geologicznych, teza o badaniu kwestii technicznych na dalszym etapie wprost wynikała z uregulowań prawnych, istniejących na chwilę wydawania skarżonych decyzji, przy czym aktualnie sytuacja jest zbliżona, nastąpiła tylko zmiana numeracji przepisu. W ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czyli w dalszym etapie inwestycyjnym, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b., projekt budowlany w zależności od potrzeb powinien zawierać wyniki badań geologiczno – inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W opinii Sądu, nie ulega wątpliwości, że kwestie związane z zagrożeniami związanymi z osuwaniem się gruntu, muszą zostać szczegółowo zbadane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W szczególności zalecenie badania wynika z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego następnego etapu postępowania zanalizowana i oceniona winna zostać m.in. dokumentacja geotechniczna i geologiczno-inżynierska. Obowiązek taki nakładają w sposób wyraźny przepisy rozporządzenia wykonawczego. W świetle powyższego zarzuty dotyczące niezastosowania przepisów prawa budowlanego czy dokonywania ustaleń w zakresie geologicznym na etapie decyzji o warunkach zabudowy ponad ustalenia dokonane przy okazji uzgodnienia są – zdaniem Sądu – bezzasadne.

Odnosząc się do kwestii zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), dotyczącego tzw. głębokości orzekania, WSA podał, że do poprawienia i uzupełnienia w tej sprawie pozostaje analiza urbanistyczna w zakresie: 1/ poszerzenia obszaru do co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki, 2/ wzięcia do obliczeń wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym, bez pomijania którejkolwiek, także wliczając te, które znalazły się w obszarze tylko częściowo, 3/ uzasadnienia wszelkich odstępstw od zasad wyrażonych w rozporządzeniu. W ocenie Sądu, na ten moment wyjaśnienie tych kwestii może zostać powierzone organowi odwoławczemu, przy czym konieczne uzupełnienie analizy może nastąpić poprzez zlecenie czynności organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję, celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania przez organ II instancji z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Dopiero gdyby się okazało, że wyniki tego uzupełnienia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z dotychczasowymi ustaleniami, że stanowią o powstaniu całkowicie nowych okoliczności, które w istocie zagrożą zachowaniu zasady dwuinstancyjności, wówczas organ II instancji rozważy ewentualność wydania decyzji kasacyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań poprzez błędne przyjęcie, iż z treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że przez "front działki" należy uznać odległość od punktu E (punkt oznaczony w obszarze analizowanym na działce nr [...]) do przeciwległego punktu końcowego przy skrzyżowaniu ul. O. i J. S.), a w konsekwencji uznanie, iż wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany jest zbyt mały, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie przepisów § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż z treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że szerokość "frontu działki" wyznacza oznaczony na działce nr [...] w analizie urbanistyczno-architektonicznej (w obszarze analizowanym) odcinek D-E, a obszar analizowany został wyznaczony w niniejszym przypadku w sposób prawidłowy;

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej działek zlokalizowanych jedynie częściowo w obszarze analizowanym świadczy o wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż na gruncie niniejszej sprawy nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej działek zlokalizowanych jedynie częściowo w granicach obszaru analizowanego nie ma wpływu na prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ w niniejszym przypadku (dotyczącym mającej powstać zabudowy uzupełniającej) przede wszystkim punktem odniesienia przy ustalaniu wskaźników i parametrów planowanego zamierzenia budowlanego powinna być zabudowa występująca w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tak aby planowane zamierzenie budowlane nie stanowiło "elementu obcego" na tym terenie, co wynika z "zasady dobrego sąsiedztwa", w tym "zasady kontynuacji funkcji", wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdy tymczasem wyznaczono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w zgodzie z normą prawną wynikającą z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. sposób i wartość tego wskaźnika wynika z treści sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej;

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ustalono wysokość planowanego budynku z naruszeniem § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdy tymczasem w tym przypadku wyznaczono wysokość planowanego budynku w zgodzie z normą prawną wynikającą z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. sposób i wartość tego parametru wynika z treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie przyjmując, wbrew stanowisku organu II instancji, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie odpowiada wymogom wynikającym z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań, czym naruszono także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organ II instancji prawidłowo uznał, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany odpowiada wymogom wynikającym z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie przyjmując, wbrew stanowisku organu II instancji, iż nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej objętych jedynie częściowo obszarem analizowanym działek nr [...] stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia skutkujące naruszeniem § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie wyznaczenia przez orzekające w sprawie organy administracyjne powierzchni przyszłej zabudowy oraz wysokości planowanego budynku, czym naruszono także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organ II instancji prawidłowo uznał, iż ustalony przez organ I instancji wskaźnik powierzchni przyszłej zabudowy oraz wyznaczona przez organ I instancji wysokość planowanego budynku odpowiadają wymogom wynikającym odpowiednio z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie przyjmując, iż istnieje przypuszczenie, że analizator ustalając wskaźnik powierzchni przyszłej zabudowy oraz wyznaczając wysokość planowanego budynku kierował się przede wszystkim danymi Zespołu Urbanistycznego, nie zważając na wyniki analizy, czym naruszono także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organ II instancji właściwie uznał, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył w sprawie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, oraz wysokość planowanego budynku, tj. zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w sposób suwerenny, niezależnie od opinii Zespołu Urbanistycznego;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, czym naruszono art. 151 p.p.s.a., w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że w niniejszym przypadku organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również K. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez zmianę jego uzasadnienia poprzez ujęcie w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania w sprawie w zakresie norm wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p, w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymogów jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.) w zw. z art. 7 k.p.a., tj. poprzez nakazanie organowi dokonania uzgodnienia ze starostą, o którym mowa w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. na podstawie dokumentacji osuwiska aktualnej na dzień wydawania decyzji oraz w sposób aktualny a nie warunkowy czy hipotetyczny, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisu postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z art. 147 k.c. poprzez objęcie treścią uzasadnienia wyroku nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania, jako że Sąd I Instancji nie dostrzegł, że dokonane uzgodnienia dotyczące osuwiska były nieaktualne w chwili wydawania decyzji, co jest niezgodne zasadą prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść wyroku, jako że może skutkować wydaniem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, pozwolenia na budowę dla terenu osuwiskowego, co z kolei może stanowić zagrożenie immisjami dla nieruchomości sąsiednich,

2. przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., nie muszą spełniać przesłanki aktualności na chwilę wydawania decyzji, co prowadzi do możliwości wydania pozwolenia na budowę dla terenu aktywnego osuwiska, co zagraża bezpieczeństwu zarówno inwestycji, której pozwolenie dotyczy, jak i niesie zagrożenie immisji na teren sąsiednich nieruchomości w zakresie ruchów masowych;

3. przepisów prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 w zw. z art. 147 k.c. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. przez błędne uznanie, że uzgodnienie dokonane w sposób warunkowy, tj. uzależniający możliwość realizacji inwestycji z kondygnacją podziemną o znacznych rozmiarach na terenie osuwiskowym od dokonania określonych prac lub dodatkowych badań przy realizacji tej inwestycji w wystarczający sposób zabezpiecza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy uzgodnienie powinno mieć postać opinii opartej o faktyczny stan i postać osuwiska, a nie hipotetyczny, który dopiero powstanie przy realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. W. skarżący w I instancji K. G. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od L. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną K. G. złożył L. W., wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Problemy sporne, do których sprowadzają się podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty, to – w odniesieniu do skargi kasacyjnej L. W. – jak wyznaczać obszar analizowany i na jego podstawie wskaźniki planowanej inwestycji, a w odniesieniu do skargi kasacyjnej K. G. – czy podnoszone w zarzutach kwestie związane w szczególności z osuwiskiem należało rozpoznawać w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej L. W. stwierdzić należy, iż WSA prawidłowo przyjął, że trzykrotność należy liczyć od granicy działki inwestora. Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki, a zatem organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (por. np. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 2785/19, LEX nr 3451818; z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany nie został prawidłowo wyznaczony i jest zbyt mały. Dopiero po jego należytym wyznaczeniu możliwe będzie dokonanie właściwej analizy urbanistycznej, która – jak trafnie wskazał WSA – obejmować musi wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, w tym również te, które jedynie częściowo zlokalizowane są na tym obszarze. Kontynuacja funkcji wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powinna być odnoszona do całego obszaru analizowanego, a nie tylko – jak wywodzono w skardze kasacyjnej L. W. – jedynie do zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Jeżeli zaś chodzi o prawidłowość wyznaczenia takich wskaźników, jak wielkość powierzchni zabudowy czy wysokość planowanego obiektu budowlanego itp., to może ono nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonej analizie. Jak jednak słusznie podniósł Sąd I instancji, w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna nie została przeprowadzona prawidłowo.

W tej sytuacji nie znalazły usprawiedliwionych podstaw poniesione w skardze kasacyjnej L. W. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań; art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymagań; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymagań oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.; jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej K. G. podkreślić należy, iż to, że konkretna inwestycja na danym terenie może zostać zlokalizowana nie oznacza, że na pewno może tam być i będzie zrealizowana. Szczegółowe kwestie związane z możliwością jej realizacji będą wyjaśniane i rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania, tj. podczas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się bowiem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani nie stosuje się przepisów prawa cywilnego i prawa budowlanego. Również szczegółowe zagadnienia związane z możliwością realizacji inwestycji, takie jak kwestia osuwiska, podlegają badaniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Stanowisko WSA w tym zakresie jest więc w pełni prawidłowe. Zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie K. G. obawy związane z zagrożeniami, jakie mogą być spowodowane realizacją planowanej inwestycji będą przedmiotem rozważań organów w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Jak już wyżej podkreślono, ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z tym, że zostanie ona zrealizowana. O tym, że na danym terenie określona inwestycja może być zlokalizowana, decydują zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. To zaś, czy inwestycja ta będzie mogła w rzeczywistości powstać z uwagi na kwestie techniczne, jej usytuowanie na konkretnym podłożu i czy jej projekt odpowiada przepisom techniczno-budowlanym oraz czy jej realizacja nie spowoduje niedopuszczalnej ingerencji we własność innych podmiotów, rozważane jest i rozstrzygane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niezasadne jest więc oczekiwanie, że już na etapie ustalania warunków zabudowy organ administracyjny kwestie te będzie rozstrzygał, skoro dopiero na etapie pozwolenia na budowę będą badane kwestie techniczne i możliwość faktycznej realizacji danej inwestycji. O ile nie będzie możliwe zachowanie bezpieczeństwa wskutek jej realizacji, pozwolenie na jej budowę nie zostanie wydane. Raz jeszcze podkreślić należy, że tymi kwestiami nie zajmuje się organ na etapie ustalania warunków zabudowy. Zaznaczyć nadto trzeba, że ustalanie warunków zabudowy i udzielanie pozwolenia na budowę należy do kompetencji różnych organów, a zatem zajmowanie się kwestiami rozstrzyganymi na etapie udzielania pozwolenia na budowę przez organ ustalający warunki zabudowy byłoby niedopuszczalną ingerencją w kompetencje innego organu.

Podniesione w skardze kasacyjnej K. G. zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p, w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. w zw. z art. 7 k.p.a. i w powiązaniu z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p.; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z art. 147 k.c.; art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 w zw. z art. 147 k.c. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 r.w.t. w tych okolicznościach nie były zasadne.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że oddaleniu podlegały obie skargi kasacyjne uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od jednego skarżącego kasacyjnie na rzecz drugiego z nich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W tej sytuacji za celowe uznać należy zastosowanie ogólnej zasady z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.