Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1796/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant specjalista – Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. Z. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Z. wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie mu w trybie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej:

- Kopii wszystkich umów wraz ze wszystkimi załącznikami do tych umów na usługi medyczne oraz sanatoryjne finansowane przez NFZ, zawartych z Sanatorium [...] ul. [...], [...] NIP: [...], wykonywane w roku 2013 i 2014, bądź przez podmiot zawierający umowę w imieniu lub na rzecz wymienionego wyżej podmiotu.

Wskazania, czy Sanatorium [...] w [...] zwracało w 2013 lub 2014 roku jakiekolwiek środki do NFZ z tytułu wcześniejszego wyjazdu kuracjusza/pacjenta, względnie krótkotrwałego wyjazdu kuracjusza/pacjenta na wycieczkę, do miejsca zamieszkania na weekend itp. i nie korzystania w tym czasie z jakichkolwiek lub niektórych świadczeń oferowanych przez Sanatorium lub szpital. Jeżeli podmiot powyżej określony korzystał z tego rodzaju zwrotów wniósł o przesłanie kserokopii wszelkiej korespondencji (zestawień) w tym zakresie za wskazane lata, tj. rok 2013 i 2014, w szczególności kserokopie dokumentów księgowych z których wynikał zwrot tych środków do NFZ, bądź potrącenie z należnych świadczeń.

Pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. NFZ wystąpił o wykazanie w ciągu 14 dni od daty otrzymania ww. pisma szczególnego interesu publicznego, związanego z udostępnieniem informacji wykazanej we wniosku. Nadto w odniesieniu do umów zawartych ze świadczeniodawcą, w piśmie tym wskazał, iż zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych, NFZ zamieszcza na swojej stronie internetowej informacje o każdej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniobiorcy wynikający ze wszystkich zawartych umów.

W odpowiedzi na powyższe pismo A. Z. wskazał, iż w jego ocenie wniosek dotyczy informacji prostej, a nie przetworzonej. Podał także, iż przygotowuje publikacje prasową w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych finansowanych przez NFZ i w związku z tym potrzebuje wiarygodnych i dokładnych informacji, które zostaną zaprezentowane w treści publikacji.

Fundusz pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował, iż w przedmiotowym przypadku, zgodnie z art. 132 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. W związku z powyższym, właściwym organem NFZ do udostępnienia kopii umów o realizację świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor jest [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, albowiem Prezes NFZ nie jest w fizycznym posiadaniu wymienionych we wniosku umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż żądane przez skarżącego informacje publiczne należą do kategorii informacji o charakterze przetworzonym. Przekazanie ich wymaga dokonania stosownych analiz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków (w tym czasu pracowników Narodowego Funduszu Zdrowia zaangażowanych w ich opracowanie). Udostępnienie informacji wymagałoby zatem przeprowadzenia kwerendy w systemie informatycznym Narodowego Funduszu Zdrowia, polegającej na wyszukaniu produktów rozliczeniowych identyfikowanych jako jednostki rozliczeniowe w poszczególnych zakresach świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo uzdrowiskowe za lata 2013 i 2014, z rozdziałem na poszczególne dni z wykazanymi danymi pacjenta biorącego udział w przerwach związanych z wyjazdami, opracowania merytorycznego pozyskanych wyników, a następnie usunięcia treści ujawniających dane osobowe świadczeniobiorców lub dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy, zabezpieczenie danych oraz ich utrwalenie na nośniku CD oraz przekazanie wnioskodawcy pocztą kurierską. W związku z tym wskazać należy, że udostępnienie przedmiotowych danych byłoby ściśle powiązane ze znacznym nakładem pracy oraz dokonaniem takich czynności, które byłyby niezwykle czasochłonne oraz rodziłyby skutek finansowy.

Organ podniósł, że jakkolwiek samo wykonanie poszczególnych czynności tego rodzaju (kserokopii umów) nie jest przetworzeniem informacji i stanowi informację prostą, to już utworzenie zbioru informacji prostych (zestawień rozliczeń finansowych) wymagających nakładu środków i zaangażowania pracowników - w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca - jest informacją przetworzoną.

Organ wyjaśnił, że nie dysponuje na dzień złożenia wniosku informacjami, o które wystąpił skarżący, w związku z tym udostępnienie informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności polegających na opracowaniu na podstawie dokumentacji źródłowej informacji przetworzonej.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Natomiast we wniosku z dnia [...] maja 2014 r., jak również w uzupełnieniu wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., A. Z. nie wskazał, iż domaga się uzyskania informacji przetworzonej ze względu na istotny interes publiczny, jak tego wymaga ustawa, a jedynie podtrzymał żądanie udostępnienia informacji publicznej prostej.

Tym samym nie zachodzi przesłanka szczególnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie przetworzonych informacji. Pismem z dnia [...] września 2014 r. A. Z. wystąpił do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż żądane przez skarżącego informacje nalezą do kategorii informacji o charakterze przetworzonym. Podniósł, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Narodowy Fundusz Zdrowia poinformował A. Z., iż właściwym podmiotem, który jest w posiadaniu umów w rodzaju lecznictwo uzdrowiskowe zawartych z Sanatorium [...] w [...] jest [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...].

Organ podkreślił, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponował i nie dysponuje na dzień złożenia wniosku informacjami, o które wystąpił A. Z. W związku z tym, udostępnienie informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności, polegających na opracowaniu na podstawie dokumentacji źródłowej informacji przetworzonej.

W powyższym przypadku Narodowy Fundusz Zdrowia uznał, że nie zachodzi przesłanka "szczególnego interesu publicznego", która uzasadniałaby udzielenie przetworzonych informacji w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie za prawidłowe żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia;

4. art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak właściwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wnioskowane informacje nalezą do kategorii informacji o charakterze przetworzonym, natomiast skarżący wskazując, że przekazane informacje zamierza wykorzystać w publikacji własnej prezentującej wnioski dotyczące poprawy istniejącej procedury i odformalizowanie procedur, nie wskazał o poprawę jakiej procedury chodzi i w jakim zakresie, oraz czy jego publikacja mogłaby przełożyć się na opis funkcjonowania zawierania przez NFZ umów ze świadczeniobiorcami, nie wskazał także tematu publikacji i sposobu jej upowszechnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kluczowym na gruncie niniejszej sprawy jest wskazanie, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m. in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, każdy jest również uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest również każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Bezspornym jest więc, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o udzielenie informacji poprzez przekazanie:

- Kopii wszystkich umów wraz ze wszystkimi załącznikami do tych umów na usługi medyczne oraz sanatoryjne finansowane przez NFZ, zawartych z Sanatorium [...] ul. [...], [...] [...] NIP: [...], wykonywane w roku 2013 i 2014, bądź przez podmiot zawierający umowę w imieniu lub na rzecz wymienionego wyżej podmiotu.

Wskazania, czy Sanatorium [...] w [...] zwracało w 2013 lub 2014 r. jakiekolwiek środki do NFZ z tytułu wcześniejszego wyjazdu kuracjusza/pacjenta, względnie krótkotrwałego wyjazdu kuracjusza/pacjenta na wycieczkę, do miejsca zamieszkania na weekend itp. i nie korzystania w tym czasie

z jakichkolwiek lub niektórych świadczeń oferowanych przez Sanatorium lub szpital. Jeżeli podmiot powyżej określony korzystał z tego rodzaju zwrotów przesłanie kserokopii wszelkiej korespondencji (zestawień) w tym zakresie za wskazane lata, tj. rok 2013 i 2014, w szczególności kserokopie dokumentów księgowych z których wynikał zwrot tych środków do NFZ, bądź potrącenie z należnych świadczeń.

Bezsporne jest, iż organ nie kwestionuje faktu, iż przedmiotowe informacje stanowią informację publiczną. Odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organ podniósł, iż przekazanie tych informacji wymaga dokonania stosownych analiz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków (w tym czasu pracowników NFZ). Udostępnienie przetworzonych informacji wymagałoby przeprowadzenie kwerendy w systemie informatycznym NFZ, polegającej na wyszukaniu produktów rozliczeniowych identyfikowanych jako jednostki rozliczeniowe w poszczególnych zakresach świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo uzdrowiskowe za 2013 i 2014 r., z rozdziałem na poszczególne dni z wykazami danych pacjenta biorącego dział w przerwach związanych z wyjazdami, opracowania merytorycznego pozyskanych wyników a następnie usunięcia treści ujawniających dane osobowe świadczeniobiorców lub dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, a strona nie posiada interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa.

Z kolei informacją przetworzoną jest informacja publiczna, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja publiczna przetworzona to określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych.

W realiach niniejszej sprawy Prezes NFZ nie wykazał jednak, że informacje publiczne w postaci kopii wszystkich umów wraz z załącznikami do tych umów na usługi medyczne oraz sanatoryjne finansowane przez NFZ zawartych z Sanatorium [...] wykonane w 2013 i 2014 r. bądź przez podmiot zawierający umowę w imieniu i na rzecz wymienionego podmiotu mają charakter informacji przetworzonych. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, selekcja dokumentów, konieczność anonimizacji nie stanowią o przetworzeniu informacji publicznej. Informacja przetworzona jest bowiem jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Taką informacją nie są umowy wraz załącznikami których kopii udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Zgodzić się należy z organem, iż pozostała część wniosku skarżącego w zakresie wskazania czy Sanatorium [...] w [...] zwracało w 2013 lub 2014 r. jakiekolwiek środki do NFZ z tytułu wcześniejszego wyjazdu kuracjusza/pacjenta, względnie krótkotrwałego wyjazdu kuracjusza/pacjenta na wycieczkę, do miejsca zamieszkania na weekend itp. i nie korzystania w tym czasie z jakichkolwiek lub niektórych świadczeń oferowanych przez Sanatorium lub szpital, a w przypadku korzystania z tego rodzaju zwrotu o przesłanie kserokopii wszelkiej korespondencji (zestawień) w tym zakresie za wskazane lata, tj. rok 2013 i 2014, w szczególności kserokopii dokumentów księgowych, z których wynikał zwrot tych środków do NFZ, bądź potrącenie z należnych świadczeń, stanowi informację przetworzoną.

Przetworzenie będzie bowiem w tym przypadku polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiedniego ich przygotowaniu, dokonania anonimizacji i usunięcie danych chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem. Nie są to standardowe czynności pracowników organu, a zatem musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku A. Z. absorbując dość znaczny czas, siły osobowe aparatu adminNIPistracyjnego i środki NFZ. Sąd daje wiarę stanowisku organu, że nie posiada on obecnie żądanej informacji w postaci gotowej do udostępnienia zwłaszcza, że sporządzenia zestawień w objętej wnioskiem formie nie wytyczają wprost przepisy prawa.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, iż organ co do pierwszej części wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczącej umów wraz z załącznikami nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, tym samym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do załatwienia wniosku skarżącego z uwzględnieniem ww. wskazań Sądu.