Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 102/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy A. K. skargi kasacyjnej I. W. oraz W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1350/15 w sprawie ze skargi I. W. oraz W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o zasądzenie od I. W. i W. W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1350/15, po rozpatrzeniu skargi I. W. oraz W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...];[...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego I. i W. W. w prawo własności nieruchomości położonej [...] przy ul. [...] o powierzchni 0,0768 ha oraz ustalił opłatę za przekształcenie, po zastosowaniu 90% bonifikaty, w kwocie 1.870 zł. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. I. i W. W. zwrócili się do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2011 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa i wydanie oczekiwanej przez nich decyzji administracyjnej zgodnie z nabytą [...] kwietnia 2004 r. "ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną prawa własności". Po rozpatrzeniu tego wniosku sprawa rozstrzygana była odmownie trzykrotnie przez Prezydenta Miasta [...] (decyzje z dnia [...] sierpnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. oraz postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r.), które w wyniku rozpatrzenia złożonych przez I. i W. W. środków odwoławczych były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylane a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta ponownie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ uznał, że podanie o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa zostało złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, I. i W. W. złożyli zażalenia. W swoim zażaleniu I. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i dokonanie orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie dokonanie innego adekwatnego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2015 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia złożonego przez I. W. oraz zażalenie W. W., skarżący podnieśli, że w swoim orzeczeniu Prezydent Miasta błędnie merytorycznie ocenił, że ich wniosek o wznowienie postępowania wpłynął po terminie, a także, że okoliczności w nim podnoszone nie uzasadniają wznowienia postępowania z urzędu. Wskazali również, że Prezydent nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie, przede wszystkim nie dołączył do akt sprawy dokumentów z postępowania wszczętego w dniu [...] kwietnia 2004 r., co skutkuje ustaleniem fałszywego stanu faktycznego sprawy, a nadto że o wznowieniu postępowania w tej sprawie powinno decydować Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 150 § 2 kpa). Skarżący wywodzili, że miesięczny termin dla złożenia wniosku o wznowienie powinien odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu. Tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. Ponadto skarżący wyjaśnili, że wielokrotnie występowali do Prezydenta Miasta z pismami w sprawie ekspektatywy, ale okoliczność ta nigdy nie została przez organ potwierdzona, co implikuje ustalenie, że nie wiedzieli o nabyciu dotyczącej ich ekspektatywy. Dopiero - jak wskazali - po znalezieniu "twardego dowodu" w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1058/04 uzyskali wiedzę i pewność, że ekspektatywa maksymalnie ukształtowana bezpośrednio ich dotyczy, uzyskali dowód i absolutną pewność o nabyciu przez nich ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej w przedmiotowej sprawie w oparciu o ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. Miało to miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r., ponieważ w tym dniu dotarli do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r. i dlatego dzień ten należy wiązać z dniem dowiedzenia się przez nich o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 kpa. Zdaniem skarżących, po uzyskaniu dowodu na nabycie ekspektatywy w dniu [...] czerwca 2014 r. mogli uzyskać i wykazać wiedzę o naruszeniu przez organy przepisów Konstytucji i innych przepisów prawa, co także winno stanowić okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania.

Zdaniem skarżących ustalenie terminu dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 kpa wymaga potwierdzenia przez Prezydenta Miasta faktu nabycia przez nich ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej do prawa własności nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. Nadto skarżący wywodzili, że wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r., Prezydent Miasta naruszył przepisy Konstytucji, co również winno być uznane za nową okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu, rozważając w pierwszej kolejności zarzut niewłaściwości organu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, organ odwoławczy, powołując się na treść art. 150 § 2 kpa wyjaśnił, że pod pojęciem działalności organu należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogły godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wznowienia postępowania jest, stosownie do art. 150 § 1 kpa, organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W rozpoznawanej sprawie opisanego wyżej działania organu nie stwierdzono. Zarzucanie wadliwości w postępowaniu organu wydającego decyzję nie może z góry oznaczać przekazania kompetencji organowi wyższego stopnia. Organ odwoławczy nie stwierdził, by Prezydent Miasta działał w sposób stronniczy czy też nieobiektywny w stosunku do skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 4 października 2011 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, skoro decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem skarżących.

Odnosząc się do wskazanych przez skarżących przesłanek wznowienia postępowania, których skarżący upatrują w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że na etapie badania formalnego wniosku organ nie dokonuje oceny okoliczności wskazywanych przez stronę dla uzasadnienia wniosku o wznowienie, a jedynie bada, czy wniosek oparty został na ustawowej podstawie wznowienia oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 148 kpa. Odrębną i niepodlegającą badaniu na tym etapie jest zatem kwestia zasadności tych argumentów, której analiza mogłaby nastąpić w kontekście podnoszonych przesłanek wznowienia wyłącznie w toku wznowionego postępowania administracyjnego, a nie na etapie formalnego badania wniosku, na którym znajduje się rozpoznawana sprawa. Z tych powodów za błędne uznano twierdzenie skarżących o ciążącym na organie odwoławczym obowiązku dokonania szczegółowej merytorycznej analizy wszystkich twierdzeń i okoliczności podawanych przez nich w 147 punktach odwołania, a tym samym o przesądzeniu na tym etapie o zasadności żądania, w szczególności w zakresie nabycia przez nich ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej prawa własności nieruchomości. W ramach czynności wstępnych organ II instancji badał również, czy został zachowany termin do złożenia wniosku, i uznał, że stanowisko skarżących w tym zakresie wykracza poza jednoznaczną regulację zawartą w art. 148 § 1 kpa. Bez znaczenia dla oceny zachowania terminu pozostaje bowiem, kiedy skarżący utwierdzili się w przekonaniu, że podawane przez nich okoliczności stanowią lub mogą stanowić podstawę do wznowienia. Analiza tych spraw administracyjnych, których przedmiotem były między innymi wnioski o wzruszenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2011 r., pozwala stwierdzić, że skarżący już dużo wcześniej, co najmniej we wrześniu 2012 r. dysponowali informacjami, które obecnie przywołują jako okoliczności uzasadniające wznowienie. Już wówczas twierdzili też kategorycznie o nabyciu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. W kolejnych podaniach kierowanych do organów administracyjnych skarżący powielali na potrzeby różnych postępowań argumentację zawartą obecnie we wniosku o wznowienie postępowania oraz w zażaleniu na postanowienie o odmowie wznowienia, w szczególności w zakresie nabytej ekspektatywy oraz naruszeń organu I instancji. Skoro więc skarżący okoliczności powoływane we wniosku o wznowienie postępowania podnosili już we wcześniejszych postępowaniach, co oznacza, że wiedzieli już o nich co najmniej we wrześniu 2012 r., to złożenie wniosku o wznowienie w dniu [...] czerwca 2014 r. świadczy o przekroczeniu miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa i uprawnia do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 kpa. W takiej sytuacji wznowienie postępowania stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa).

Za bezzasadny uznał organ II instancji także zarzut dotyczący braku wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Możliwość wszczęcia takiego postępowania przez organ nie może być bowiem utożsamiana z obowiązkiem działania organu z urzędu w celu zbadania ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowienia w przypadku nieskutecznego złożenia takiego wniosku przez stronę. Kolegium dokonało również analizy wskazanych przez skarżących okoliczności mających uzasadniać wznowienie postępowania i uznało, że nie wykazują one w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. Okoliczności te były już bowiem wielokrotnie analizowane z punktu widzenia różnych trybów postępowań administracyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2014 r. nie miało charakteru postanowienia wszczynającego postępowanie z urzędu. Nie pozwala na to przede wszystkim treść samego postanowienia, w którym organ wprost stwierdza, że postępowanie wszczyna się na wniosek skarżących. Woli prowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego nie można w tej sytuacji domniemywać.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli I. W. oraz W. W.. Skarżący ponowili zarzuty zawarte w zażaleniu i pismach je uzupełniających, wywodząc, że zaskarżone postanowienie narusza ich prawa wynikające bezpośrednio z Konstytucji, a także z ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej uzyskanej na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1350/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrolowane postanowienie wydane zostało w ramach postępowania nadzwyczajnego, uregulowanego w przepisach art. 145-152 kpa, a zatem w świetle tych przepisów należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie.

Sąd przypomniał, że wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał m.in. podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 - fałszywe dowody, pkt 2 - przestępstwo i pkt 5, a więc okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Przepisy ograniczają jednak w czasie uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Termin stanowiący to ograniczenie wynosi jeden miesiąc, a początkowy moment jego biegu wyznaczony został w zależności od okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W art. 148 kpa wskazuje się bowiem, że podanie o wznowienie postępowania może być wniesione ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). W związku z powyższym ograniczeniem czasowym, wynikającym z ustanowienia w ww. przepisach wymogu co do terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać, czy w danej sprawie zachowany został wskazany jednomiesięczny termin do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania. W przypadku zaś stwierdzenia wniesienia podania po jego upływnie, winien on wydać na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Wznowienie zaś postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie zatem przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie zapadły w związku z pismem skarżących z [...] czerwca 2014 r. Organy obu instancji odmówiły jednak wznowienia postępowania, stwierdzając, że w sprawie nie został zachowany termin do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów w tym zakresie. W świetle bowiem art. 148 § 2 kpa bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o przesłance uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności tej okoliczności, Istotne jest zaś jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o istnieniu tej przesłanki. To ostatnie zaś miało miejsce w przedmiotowej sprawie znacznie wcześniej, co najmniej we wrześniu 2012 r. Biorąc więc pod uwagę fakt, że skarżący wnieśli do organu podanie o wznowienie postępowania oparte na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa w dniu 20 czerwca 2014 r. nie ulega wątpliwości, że miesięczny termin dla skutecznego złożenia wniosku o wznowienie w niniejszej sprawie nie został zachowany. Słusznie bowiem organ odwoławczy wykazał, że okoliczność nabycia ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej skarżący podnosili wielokrotnie w licznych pismach procesowych kierowanych co najmniej od września 2012 r. do organu I instancji w związku z wieloma postępowaniami w sprawach związanych z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługuje również wyrażony przez skarżących zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłankę wskazaną w tym przepisie, pomimo że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazali na okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów, istniejących w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia, lecz nieznanych organowi je wydającemu. Zdaniem skarżących, wobec powzięcia przez organ takich informacji, zobowiązany był on z mocy prawa do zbadania przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Z powyższego wynika, że skarżący w ramach przytoczonego zarzutu wskazali na konieczność rozważenia przez organ wznowienia postępowania z urzędu, i w konsekwencji zarzucili organom brak działania w tym zakresie. Odnosząc się do przytoczonego stanowiska skarżących, Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, a nie obowiązkiem oraz że żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Tym samym, w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego a następnie wydania przez organ postanowienia odmawiającego jego wznowienia z uwagi na niedochowanie przez stronę terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie, strona w zażaleniu a następnie w skardze nie może domagać się skontrolowania przez organ II instancji oraz Sąd bezczynności organu I instancji w przedmiocie podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 kpa, domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 kpa, a organ byłby zobligowany do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nieskorzystanie przez organ z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania nie może być objęte kontrolą legalności, gdyż w takiej sytuacji nie wydaje się postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które zarezerwowane jest jedynie do sytuacji, gdy został złożony wniosek o wznowienie postępowania.

Odnosząc się do argumentacji skargi zarzucającej, że w sprawie postanowienie w postępowaniu wznowieniowym w I instancji wydał niewłaściwy organ, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Na podstawie § 2 tego przepisu - jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną, przy czym przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 kpa, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku postępowania w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt. I OSK 1401/10). Sąd, badając w niniejszej sprawie legalność kwestionowanych rozstrzygnięć, mimo że zakwestionowany został pogląd organów obu instancji, nie stwierdził naruszenia wymienionego przepisu. Organy nie dopuściły się bowiem żadnych działań i zaniechań w prowadzonym postępowaniu, które mogłyby świadczyć o tendencyjnym lub nieobiektywnym potraktowaniu skarżących. Wręcz przeciwnie, wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego I. i W. W. w prawo własności nieruchomości położonej [...] przy ul. [...], organ I instancji oparł się na wniosku stron i załatwił go zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Reasumując, skoro w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia, to prawidłowo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydał Prezydent Miasta, który jest właściwy w sprawie i wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się przez organy w uzasadnieniu ich rozstrzygnięć do treści wniosku o wznowienie postępowanie oraz zarzutów zawartych w zażaleniu. Powodem odmowy wznowienia postępowania było stwierdzenie, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie, zatem wznowienie, w ocenie organów, nie było możliwe z przyczyn formalnych. Z tego powodu wszelkie argumenty natury merytorycznej słusznie pozostawiono poza zakresem zainteresowania organów. W konsekwencji również Sąd nie ma podstaw do odniesienia się do wielu twierdzeń zawartych w skardze, a zmierzających do merytorycznego uzasadnienia żądania, jako że wybiegają one poza zakres rozstrzygnięcia organów, a zatem pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie z powodów formalnych nastąpiła bowiem blokada dalszej części postępowania, a jedynie na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego Sąd władny byłby to uczynić, ale tylko pod warunkiem, że formalne aspekty postępowania nie blokowałyby tego etapu. De facto skarżący od samego początku postępowania zwalczają podstawę prawną przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a to nie jest podstawa wznowienia postępowania. Rażące naruszenie prawa jest natomiast podstawą do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co wymaga wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego, gdyż te dwa tryby wzruszania ostatecznej decyzji są rozłączne i nie można ich mieszać.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1350/15 wnieśli I. W. oraz W. W.. W złożonej skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 149 § 1, 2 i 3, art. 142, 139 i 8 oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3, w związku z art. 126, w związku z art. 149 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się brakiem stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. ([...]) utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które zostało wydane w kwestii już rozstrzygniętej wcześniejszym postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2014 r. [...] o wznowieniu postępowania, które to postanowienie Prezydenta Miasta jest cały czas wiążące i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, nie zostało nigdy zaskarżone, nie mogło więc być uchylone, zwłaszcza że byłoby to na niekorzyść strony odwołującej się, co w konsekwencji oznacza, że w zaistniałej sytuacji właściwe było uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o odmowie wznowienia postępowania oraz dalsze prowadzenie trwającego już postępowania co do przyczyn wznowienia zmierzające do wydania decyzji w sprawie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, stwierdzenie nieważności lub uchylenie: postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w całości, postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w całości, postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w całości oraz przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów sądowych, opłat skarbowych od złożenia pełnomocnictwa oraz wynagrodzenia radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że powołany art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi mimo prawidłowości jej wniesienia czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Natomiast fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu, zwłaszcza że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.) zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 powołanej ustawy, skarżący w istocie zmierzają do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż powołany przepis zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach powołanej ustawy. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za niezasadny.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dawało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił lub nie stwierdził nieważności zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c lub art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ lub wymagałyby stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub wymagałoby stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonego postanowienia w kontekście zastosowania przepisów postępowania administracyjnego i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że postanowienie organu I instancji z dnia 17 lipca 2014 r. o wznowieniu postępowania jest niezaskarżalne, zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 3 i 4 kpa jedynie odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Oznacza to, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy ani zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1847/97, LEX nr 34162). Żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących wznowienie postępowania nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wszczynającego wznowienie postępowania. Prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może za tym być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 kpa, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 224/96, LEX nr 31232). Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. o wznowieniu postępowania zakończyło się wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Na skutek złożonego przez skarżących kasacyjnie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ramach postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało ponownej oceny całości sprawy administracyjnej, w tym i postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego z uwzględnieniem kwestii prawidłowości jego wydania. Jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji organ II instancji powziął w tym zakresie poważne wątpliwości i dlatego nakazał organowi I instancji rozpoczęcie ponownego rozpatrywania sprawy od zbadania wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego, w tym przede wszystkim kwestii zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Oznacza to, że wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostało również wycofane z obiegu prawnego zakwestionowane przez organ odwoławczy postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. o wznowieniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, ostatecznie organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego ze względu na przekroczenie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Pamiętać przy tym należy, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 kpa, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.

W sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ stwierdzi, że wniosek został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 kpa, koniecznym jest wydanie na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W sprawie nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W takiej sytuacji we wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarło wniosek o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w przypadkach określonych w art. 203 i art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które dotyczą orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego między stronami, stronie należy się zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania. Oznacza to, że żądanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego może być uwzględnione tylko wówczas, gdy strona wykaże, że poniosła określone koszty postępowania. W tej sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poniosło koszty postępowania kasacyjnego związane z wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną, które podlegają zwrotowi, a przedstawiciel Kolegium nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.