Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1225/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia 14 lipca 2022; II. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącego B. R. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 czerwca 2022 r. B.R. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej: "Dyrektor SP ZOZ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania:

1. Czy Pan R.U. jest zatrudniony na stanowisku p.o. zastępcy dyrektora na podstawie umowy o pracę? Jeśli tak to na jaki okres jest zawarta umowa. Jeśli nie to z jakim dniem została rozwiązana umowa?

2. Jeśli Pan R.U. nie jest zatrudniony w SP ZOZ to proszę o informację który dzień był ostatnim dniem świadczenia pracy.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor SP ZOZ w [...] decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym.

W uzasadnieniu wskazał, że informacja, o którą wnioskuje Skarżący stanowi informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że w pomimo wezwania z 21 czerwca 2022 r. wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który warunkowałby udostępnienie mu żądanych informacji. Jedynie w piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. podał, że informacja której żąda nie jest informacją przetworzoną. Ponadto organ wskazał, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Dotyczy sfery prywatnej osoby fizycznej, stanowi tzw. dane wrażliwe, przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności ma priorytet. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę. W przedmiotowej sprawie osoba, której dotyczy wniosek nie pełni funkcji publicznej zatem zasadna jest odmowa udzielenia informacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.R. kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia, podczas gdy informacje, o których udostępnienie zwracał się wnioskujący, są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której udostępnienie wymaga wykonania czynności techniczno - administracyjnych niewymagających przeprowadzenia szczególnych operacji i zabiegów, czy też innych działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że informacja publiczna dotycząca zatrudnienia pracownika korzysta z ochrony prywatności osoby fizycznej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art 13 ust. 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku. Wobec tych zarzutów zawnioskował o uchylenie decyzji i udostępnienie informacji publicznej.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. Dyrektor SP ZOZ w [...], działając na podstawie art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art 138 § 1 pkt 1, art 140, art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję z 14 lipca 2022 r.

Organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji. W jego ocenie żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a do jej udzielenia niezbędnym byłoby dokonanie szeregu operacji i zabiegów. Ponadto stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Informacje publiczne, których udostępniania żąda wnioskodawca stanowią informacje publiczne o przetworzonym charakterze. Zgodnie z art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p., przed udzieleniem żądanej informacji, koniecznym byłoby przeprowadzenia odpowiednich czynności, usuwania danych chronionych prawem, a takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Koniecznym byłoby przeanalizowanie dokumentów, a w konsekwencji specjalnego przygotowania żądanych przez wnioskodawcę informacji, co również wiąże się ze zmianą postaci tych informacji na informacje publiczne przetworzone. Ponadto wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który warunkowałby udostępnienie mu żądanych informacji. Dotyczą one sfery prywatnej osoby fizycznej, tj. stanowią dane wrażliwe przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności powinno mieć priorytet.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 14 lipca 2022 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wniosek dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia podczas gdy informacje, o których udostępnienie zwracał się skarżący, są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której udostępnienie wymaga wykonania czynności techniczno – administracyjnych niewymagających przeprowadzenia szczególnych operacji i zabiegów czy też innych działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że informacja publiczna dotycząca zatrudnienia pracownika korzysta z ochrony prywatności osoby fizycznej;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku.

Wobec powyższych zarzutów Skarżący zawnioskował o uchylenie obu decyzji Dyrektora SP ZOZ w [...] i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący podkreślił, że w celu udostępnienia informacji nie jest konieczne ich przetworzenie, zwłaszcza rozumiane jako przeprowadzenie odpowiednich zestawień czy usuwanie danych chronionych prawem. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje stanowią tzw. dane wrażliwe, przy których udostępnieniu poszanowanie prawa do prywatności powinno mieć priorytet nad prawem dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że niewątpliwie p.o. zastępcy dyrektora, będący jednocześnie członkiem Zarządu Powiatu [...], mieści się w wyżej wskazanym zakresie, wobec czego SP ZOZ niezasadnie powołuje się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej spowoduje naruszenie prawa prywatności Pana R.U., tym bardziej wobec powzięcia przez organ informacji o istniejącym konflikcie (spór sądowy) pomiędzy skarżącym, jako Burmistrzem [...], a Panem R.U. (jako pracownikiem). Ta ostatnia okoliczność rodzi uzasadnione podejrzenie, że skarżący wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dąży de facto do realizacji swojego prywatnego interesu, co w ocenie organu stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości jak i nie jest sporne, że żądanie Skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz, że Dyrektor SP ZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

SPZOZ jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.633).

Zgodnie z art. 6 ustawy o działalności leczniczej:

1. Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewodę może, z zastrzeżeniem przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1933), utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie:

1) spółki kapitałowej;

2) jednostki budżetowej;

3) jednostki wojskowej;

4) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

2. Jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie:

1) spółki kapitałowej;

2) jednostki budżetowej;

3) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

3. (uchylony).

4. Do spółki kapitałowej, której mowa w ust. 2 pkt 1, nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej.

5. (uchylony).

6. Uczelnia medyczna może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo kapitałowej.

Zgodnie z art. 50a tej ustawy:

1. Utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Tworząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, uwzględnia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz racjonalnej organizacji opieki zdrowotnej.

2. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z chwilą wpisania do tego rejestru samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną.

Znaczenie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/9 wskazując, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, zakłady te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Tym samym nie budzi wątpliwości, że Dyrektor SP ZOZ w [...] wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi także wątpliwości Sądu, że żądana przez Skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadanie publiczne związane z ochroną zdrowia, a takim jest SP ZOZ w [...], pokrywający koszty udzielanych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Wszystkie dane dotyczące tak świadczonych usług medycznych jak i zasad ich świadczenia, organizacji pracy SP ZOZ-u obrazują zasady jego funkcjonowania, przez co brak jest podstaw do kwestionowania obowiązku ich udostępnienia z uwagi na charakter wnioskowanej informacji.

W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, ze żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji - prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazać należy, że zgodnie z językową definicją "przetworzenie" oznacza przekształcenie czegoś twórczo i przeobrażenie (Uniwersalny Słownik języka Polskiego red. S. Dubisz, tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 751). W potocznym rozumieniu przetworzenie oznacza zatem stworzenie czegoś nowego z już istniejących elementów. Za językowym znaczeniem "przetworzenia" podąża orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt 431/17). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 podniósł, że "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". (OTK-A 2019/5) W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku. Nie można zatem przyjąć, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia tylko wtedy, gdy nowe dane są tworzone niejako "od zera" bez wykorzystania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

W niniejszej sprawie odpowiedź na pytania:

1. Czy Pan R.U. jest zatrudniony na stanowisku p.o. zastępcy dyrektora na podstawie umowy o pracę? Jeśli tak to na jaki okres jest zawarta umowa. Jeśli nie to z jakim dniem została rozwiązana umowa?

2. Jeśli Pan R.U. nie jest zatrudniony w SP ZOZ to proszę o informację który dzień był ostatnim dniem świadczenia pracy, -

wymaga otworzenia teczki stanowiącej akta osobowe R.U. i ustalenia od kiedy, w jakim charakterze był, jest zatrudniony u podmiotu zobowiązanego. Już na pierwszy rzut oka jest jasne, że wkład pracy związany z ustaleniem tych danych nie zdezorganizuje pracy SP ZOZ-u.

Sąd nie akceptuje także stanowiska organu, co do tego, że Z – ca dyrektora SP ZOZ nie jest osobą pełniąca funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z 1 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r., Nr 216, poz. 1584 ze zm.), czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego... Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każda osobą, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, to jest na sferę publiczną.

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizują zadania publiczne.

Z powyższego wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Odwołując się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), zauważyć należy, że Trybunał wskazał w nim, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Reasumując powyższe rozważania powtórzyć należy, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawęża się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w Kodeksie karnym, a zatem z tego też względu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Sąd uznał, że obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 1 października 2021 r., III OSK 4001/21).

Odpowiadając na wcześniejszy wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. organ wskazał, że zakres obowiązków osoby pełniącej obowiązki z – cy Dyrektora ds. Ekonomiczno-Inwestycyjnych obejmuje:

planowanie, koordynowanie i realizacja zadań SPZOZ oraz sprawowanie nadzoru nad bieżącym i prawidłowym prowadzeniem gospodarki finansowej Szpitala,

podejmowanie i inspirowanie działań w kierunku zwiększenia przychodów a także zmniejszenia i kontroli kosztów,

czuwanie nad kompletnością i rzetelnością dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych,

nadzór nad przygotowaniem wniosków dla zadań przewidzianych do ubiegania się o środki ze źródeł zewnętrznych,

sprawowanie nadzoru nad zagadnieniami ekonomicznymi występującymi w procesie planowania, projektowania, nadzoru, realizacji i rozliczania inwestycji,

sprawowanie nadzoru nad wypełnianiem przez podległe komórki organizacyjne obowiązków wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości,

koordynowanie i nadzorowanie zadań wykonywanych przez pracowników w podległych komórkach,

koordynowanie i nadzorowanie w zakresie przestrzegania zasad prawidłowej gospodarki materiałowej, magazynowej i pozostałej gospodarki Szpitala,

sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań inwestycyjnych, zakupów dotyczących sprzętu i aparatury medycznej,

nadzór nad racjonalnym gospodarowaniem środkami finansowymi i rzeczowymi przeznaczonymi na wykonywanie zadań,

współpraca z podmiotami zewnętrznymi takimi jak: NFZ, Urząd Marszałkowski, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, banki, dostawcy towarów i usług oraz ze wszystkimi komórkami organizacyjnymi Szpitala i zakładowymi organizacjami związkowymi,

uczestnictwo w negocjacjach z NFZ, Ministerstwem Zdrowia oraz innymi świadczeniodawcami i usługodawcami w sprawach zawieranych kontraktów, w zakresie polityki finansowej Szpitala,

współudział w opracowaniu planu modernizacji i restrukturyzacji Szpitala,

czynienie starań w celu pozyskania środków finansowych dla pełnego zabezpieczenia realizacji zadań statutowych SPZOZ ze środków budżetowych, funduszy celowych oraz innych pozabudżetowych,

kontrolę i nadzór nad legalnym, celowym i gospodarnym prowadzeniem gospodarki darami i darowiznami,

prowadzenie analizy wykorzystywania środków będących w dyspozycji SPZOZ,

dokonywanie kontroli wewnętrznej,

opracowywanie projektów przepisów wewnętrznych wydawanych przez Dyrektora

- kontrola i nadzór nad bieżącymi remontami oraz inwestycjami budowlanymi trwającymi na terenie SPZOZ.

Oczywistym jest więc wniosek, że R.U. jako zastępca dyrektora ZOZ-u w [...] jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a żądane informacje w oczywisty sposób mają związek z pełniona funkcją.

Obie negatywne przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej zawarte w kontrolowanej decyzji nie zostały zaakceptowane przez Sąd, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a.

Dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołał się na nadużycie prawa do informacji publicznej przez skarżącego, który realizuje własny, prywatny interes, w związku ze sporem, także sądowym z R.U.

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków w oparciu o inne procedury (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1).

Nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. W konsekwencji czego przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4236/21; z 17 listopada 2021, sygn. akt III OSK 4362/21; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu). Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/1; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19; z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19; z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11.

Od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można jednak domagać się wykazania interesu faktycznego, ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Inaczej mówiąc nie można domagać się wskazania intencji, motywów, czy celów, którymi kieruje się składając wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wniosek, który nie zawiera w tym zakresie żadnych treści należy traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero wtedy gdy z przedłożonych dokumentów można odczytać cel jaki przyświeca wnioskodawcy, to niepodobna go nie dostrzec. W przypadku stwierdzenia, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej służy realizacji interesu prywatnego, nie może on zostać rozpatrzony przez organ jako wniosek o udzielenie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie z treści wniosku o udzielenie informacji publicznej, który dotyczy tylko czasu i formy zatrudnienia w SP ZOZ nie sposób przyjąć, że informacje te mogą mieć znaczenie w sprawach sądowych związanych ze zwolnieniem dyscyplinarnym przez skarżącego R.U. ze stanowiska Dyrektora Domu Samopomocy w [...].

Jak wynika z pisma R.U. z 4 lipca 2022 r. wyjaśnił on, że skarżąca jako Burmistrz [...] w 2020 r. udzieliła mu kary nagany a w 2021 r. zwolniła go dyscyplinarnie, jako Dyrektora Domu Samopomocy w [...] w wyniku czego złożył pozew do Sądu Pracy w [....] (sygn. [...]). Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Sąd pracy uznał jego rację, uchylił karę nagany i przywrócił go do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy, który to wyrok nie został wykonany. R.U. podejrzewa, że B.R. będzie podejmował wszelkie kroki, aby doprowadzić do jego definitywnego zwolnienia, dlatego tez żądane przez niego informacje mogą być przez niego wykorzystane na ten użytek.

Wykazana "niechęć" skarżącego do R.U. jest niewystarczająca dla przyjęcia, że żądanie informacji publicznej ad casum miało charakter nadużycia prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a..