Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1202/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 111
law: Ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/22 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/48/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym); 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 8 grudnia 2021 r. nr MOPS.DŚR.4325/1218/U/ZW/2016


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 251/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu ze skargi sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/48/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego I. oddalił skargę w całości; II. przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. S. kwotę 295,20 złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] października 2021 r. G. P. (dalej skarżąca) skarżąca wniosła o umorzenie należności. Powołała się na brak swej winy w jej powstaniu, niemożność spłaty, umowę o pracę tylko do [... sierpnia 2022 r., konieczność utrzymania dwu uczących się córek. Do wniosku dołączyła dowody potwierdzające jej sytuację i wysokość ponoszonych wydatków.

Prezydent Miasta Wałbrzycha (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2021 r.) odmówił G. P. udzielenia ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego orzeczonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], w wysokości 1.320 zł. Prezydent odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Uznał, że w sytuacji strony i jej rodziny nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności. Pouczył skarżącą o możliwości rozłożenia należności na raty [k. akt administracyjnych].

Decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/48/2022 (dalej decyzja z 18 lutego 2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania G. P., utrzymało w mocy decyzję z 8 grudnia 2021 r. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej kpa) i art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej uśr).

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że decyzją z 9 sierpnia 2021 r. (utrzymaną w II instancji) organ I instancji uznał kwotę nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do jej do zwrotu.

Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 uśr). Kolegium podniosło, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę w suwerennym uwzględnieniu wniosku strony, a tym samym interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny".

W sprawie rozważenia wymaga, czy w sytuacji strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł. W tym celu konieczne jest dokonanie analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej rodziny strony. Skarżąca mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema pełnoletnimi córkami (uczącymi się/ studiującymi); jest zatrudniona (jej wynagrodzenie wynosiło w sierpniu 2021 r. [...] zł, we wrześniu 2021 r. [...] zł + dodatek doraźny [...] zł, w październiku 2021 r. [...] zł + dodatek doraźny [...] zł). Jedna z córek otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł miesięcznie); alimenty na dwie córki wynoszą [...] zł. W październiku 2021 r. dochód rodziny wyniósł [...] zł, stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł. Na opłacenie pozostałych wydatków pozostaje [...] zł.

W ocenie Kolegium, kwota dochodu pozostała po uiszczeniu stałych opłat pozwala skarżącej na spłatę zadłużenia np. w dogodnych ratach. Brak podstaw by umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości, bowiem w sytuacji rodziny skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Skarżąca ma [...] lat, otrzymuje stały dochód, nie jest osobą chorą, pozbawioną perspektyw zarobkowania w przyszłości.

Kolegium wzięło pod uwagę ciążący na skarżącej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych innych świadczeń ([...] zł i [...] zł). Wywiodło, że stronie ciężko będzie spłacić całość należności jednorazowo. Pouczyło skarżącą, że może wnieść o rozłożenie spłaty ww. kwot na dogodne raty.

Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję z 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/ 48/2022, dowodząc że zaistniała sytuacja, tj. uznanie świadczeń za nienależnie pobrane, które musi zwrócić, nie wynika z występującej u niej chęci wprowadzenia w błąd urzędu, lecz stanowi wynik nierzetelnych działań organu (błędnie udzielanych jej informacji, skrajnie różnej interpretacji przepisów itp.). Wskazała, że przy ustalaniu jej dochodów uwzględniane są także dochody osoby, z którą nie prowadzi wspólnego gospodarstwa. Zarzuciła, że organy nie biorą pod uwagę jej stałych dochodów, tj. stałej pensji [...] (na rękę), doliczając doraźne zarobki, które nie są jej dochodem stałym. Dodatkowo doliczają alimenty na pełnoletnie córki, które córki wykorzystują na swe potrzeby i których nie może ona przeznaczyć na spłatę świadczeń.

Skarżąca podała, że jej stałe wydatki miesięczne wynoszą ponad [...] zł (nadto ponosi wydatki kwartalne i roczne, na które musi zaoszczędzić). Podniosła, że organ wyliczył, że po opłaceniu tych wydatków pozostaje jej do dyspozycji około [...], co jest nieprawdą. Umowę o pracę ma na zastępstwo do [...] sierpnia 2022 i nie wie, co będzie dalej. Motywowała, że ma problemy ze zdrowiem, jednak stara się pracować, by zapewnić sobie i rodzinie normalne funkcjonowanie. Kwoty, jakich domaga się od niej organ, oznaczają oddanie prawie sześciu całych miesięcznych pensji. Jej wniosek o raty został odrzucony. Poprosiła o ewentualne rozbicie kwoty do zwrotu na raty (k. 2-4 akt IV SA/Wr 251/22).

Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 5-6 akt IV SA/Wr 251/22).

Pismem 26 lipca 2022 r. skarżąca uzupełniła skargę. Wskazała, że jej sytuacja finansowa znacznie się pogorszyła, gdyż musi pomagać córce, która niedawno urodziła dziecko. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu adw. P. S. pismem z 7 października 2022 r. podtrzymał skargę. Zakresem skargi objął całą decyzję SKO. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa) i prawa materialnego (art. 30 ust. 9 uśr; k. 11-11v, 19-20 akt IV SA/Wr 251/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wr 251/22: I. oddalił skargę w całości (na podstawie art. 151 ppsa); II. przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. S. kwotę [...] złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym (na podstawie art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty uznał, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje podstawy w prawie materialnym, jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa). Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 uśr). Podjęcie takiej decyzji wymaga wystąpienia szczególnie uzasadnionej okoliczności dotyczącej sytuacji rodziny wnioskującego o ulgę. Ustawodawca użył pojęcia niedookreślonego, pozostawiając jego interpretację organowi, co oczywiście nie oznacza, że może być ona dowolna. Przedmiotowa decyzja podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a zatem nawet uznanie, że w danej (konkretnej) sprawie występuje szczególna uzasadniona okoliczność dotycząca sytuacji rodziny nie przesądza, że podjęta zostanie pozytywna dla wnioskodawcy decyzja. Na gruncie analizowanego przepisu sama tylko trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna". Należy w każdym przypadku ocenić, czy sytuacja rodziny, która ubiega się o przywilej umorzenia, czy rozłożenia na raty, wymagalnych należności publicznoprawnych jest wyjątkowa i praktycznie nie do przezwyciężenia, dlatego wymaga zastosowania dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z obowiązku spłaty zobowiązań, a nadto, czy jest to zasadne w świetle zasad słuszności i zasad przyznawania tych ulg. W ocenie Sądu I instancji, orzekające w tej sprawie organy dokonały w sposób prawidłowy (wystarczający) analizy sytuacji materialnej i życiowej strony, i podjęły właściwą decyzję o braku możliwości umorzenia kwoty [....] zł. Organy uwzględniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikające z kompletnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (przedłożonej przez stronę). To, że organy oceniły stan faktyczny sprawy, w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, w sposób odmienny od twierdzeń strony, nie oznacza naruszenia zasady prawdy obiektywnej. W sprawie ustalono, że strona mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema pełnoletnimi córkami (N. P. ur. [...] listopada 1995 r., studentką, termin ukończenia studiów wrzesień 2023 r.; A.P. ur. [...] stycznia 2000 r., słuchaczką szkoły policealnej, termin ukończenia nauki sierpień 2023 r.); jest zatrudniona w Zespole [...] w [...] (jej wynagrodzenie wynosiło w sierpniu 2021 r. [...] zł, we wrześniu 2021 r. [...] zł + dodatek doraźny [...] zł, w październiku 2021 r. [...] zł + dodatek doraźny [...] zł); córka strony (A.) otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł miesięcznie); alimenty na dwie córki wynoszą [...] zł. Wprawdzie - zgodnie z art. 3 pkt 16 uśr - córki N. (lat [...]) nie można zaliczyć do członków rodziny skarżacej, jednak słusznie przyjął organ, że skoro skarżąca partycypuje w kosztach jej utrzymania to - oceniając sytuację finansową rodziny skarżącej - należy uwzględnić ją w składzie rodziny. Ustalono, że dochód strony i jej córek w październiku 2021 r. wyniósł [...] zł; na stałe koszty utrzymania rodziny składają się: czynsz – [...] zł, prąd – [...] zł, telewizja – [...] zł, internet – [...] zł, telefon – [...] zł, dojazd skarżącej do pracy – [...] zł, dojazdy córek do szkoły [...] zł, wydatki na leki – [...] zł (w sumie stałe konieczne wydatki wynoszą [...] zł); na opłacenie pozostałych wydatków, o których wspomina pełnomocnik (żywność, odzież, środki czystości, środki higieniczne itd.) stronie pozostaje tym samym aż [...] zł; strona opłaca dobrowolne ubezpieczenie mieszkania [...] zł i na życie (kwartalnie [...] zł i [...] zł). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że kwota dochodu pozostała po wniesieniu stałych opłat pozwala stronie na spłatę zadłużenia np. w dogodnych ratach i że brak jest podstaw, by definitywnie umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości, gdyż w sytuacji rodziny skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Strona ma [...] lat, otrzymuje dochód, nie jest osobą chorą pozbawioną perspektywy zarobkowania w przyszłości. Sąd dostrzegł (podobnie jak Kolegium), że córka strony jest osobą niepełnosprawną, lecz miesięczny koszt wydatków na leczenie wynosi od [...] do [...] zł, co nie jest zbyt wygórowaną kwotą w porównaniu z wydatkami na leczenie ponoszonymi przez inne osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej (informacja znana Sądowi na podstawie akt innych spraw).

Kolegium wzięło pod uwagę, że na stronie ciąży także obowiązek zwrotu innych nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł i [...] zł. Oczywistym jest, że stronie ciężko będzie spłacić całość należności jednorazowo, jednak art. 30 ust. 9 uśr przewiduje również inne ulgi w spłacie zadłużenia, np. rozłożenie nienależnie pobranych świadczeń na raty i taką możliwość organ I instancji winien rozważyć rozpatrując ewentualny wniosek strony. Pouczyło stronę, że może wnieść o rozłożenie spłaty ww. kwot na dogodne raty.

Nie ulega wątpliwości, że rodzina skarżącej jest w trudnej sytuacji. Jednakże oceniając sytuację życiową skarżącej organ słusznie przyjął, że nie jest ona wyjątkowa w porównaniu do sytuacji rodzin, które korzystają z opieki społecznej. Sąd z urzędu wie, a wiedza organu jest w tym zakresie niewątpliwie większa, że pomoc społeczna (a umorzenie jest jedną z jej form) świadczona jest zasadniczo osobom, które nie są w stanie poradzić sobie, mimo czynionych starań, z życiem codziennym, przede wszystkim w aspekcie wydatków na życie. Zwykle są to ludzie, którzy nie mają żadnych dochodów lub ich dochody są na tak niskim poziomie, że nie są w stanie się z nich utrzymać.

W sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Rodzina skarżącej ma dochody. Choroba córki skarżącej jest oczywiście poważnym problemem, lecz nie ma ona charakteru nagłego (córka uczęszcza cały czas do szkoły). Rodzina skarżącej nie znajduje się w wyjątkowo szczególnej, nagłej sytuacji, uniemożliwiającej - z przyczyn obiektywnych - zrealizowanie np. w ratach obowiązku zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Poza ramami tej sprawy pozostaje kwestia rozłożenia należności na raty (sposób rozpatrzenia wniosku strony w tym zakresie, jak i ewentualna bezczynność organu w tym przedmiocie; k. 31, 36-38v akt IV SA/Wr 251/22).

Skargę kasacyjną wywiodła G. P., reprezentowana przez adw. P. S., zaskarżając wyrok IV SA/Wr 251/22 w punkcie I (pierwszym), zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 30 ust. 9 uśr, przez jego błędną wykładnię prowadzącą do bezzasadnej odmowy przyznania skarżącej ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zarówno organ I, jak i organ II instancji naruszyły normy wskazanych przepisów przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i pominięcie, że poza wskazanymi we wniosku stałymi kosztami, skarżąc ponosi dodatkowe znaczące koszty utrzymania siebie i córek, nie ma możliwości uzyskania innej ulgi w spłacie zadłużenia, a egzekucja świadczeń spowoduje, że rodzina skarżącej będzie funkcjonować na poziomie skrajnego ubóstwa (włącznie z zagrożeniem eksmisji zajmowanego lokalu), co w konsekwencji doprowadziło do powielenia przez Sąd błędnych ustaleń wskazanych w decyzjach organów administracyjnych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: "zmianę" [winno być "uchylenie"] zaskarżonego orzeczenia, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 8 grudnia 2021 r. nr MOPS.DŚR.4325/1218/U/ZW/2016 przez udzielenie skarżącej ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranego dodatku pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; przyznanie wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając że koszty nie zostały opłacone w całości ani w części; zrzekła się rozprawy (k. 44-45v, 50 akt IV SA/Wr 251/22).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) okazał się zasadny.

Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (art. 30 ust. 9 uśr).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ może umorzyć". Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że może ono nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego wynika z przepisu prawa materialnego (art. 30 ust. 9 uśr), a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach kpa. By móc uznać decyzję podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 uśr za zgodną z przepisami prawa, jej wydanie musi zostać poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 kpa) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" osoby wnioskującej o ulgę, a kolejno oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania jednej z ulg w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 9 uśr.

Ocena istnienia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" umożliwiających organowi umorzenie, odroczenie terminu płatności czy rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych winna być dokonywana w odniesieniu do realnej i aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej) rodziny wnioskodawcy. Rozpoznając sprawę administracyjną organ obowiązany jest każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie ulg w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podstawą dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny wnioskodawcy i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty nienależnie pobranych świadczeń. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i ocena tej sytuacji. Uznanie administracyjne oznacza, że organ podejmujący decyzję uznaniową ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy. Oczywiste pozostaje, że podejmowane rozstrzygnięcie winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja powinna być wyczerpująco i logicznie uzasadniona.

Sądu I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja, i poprzedzająca ją decyzja I instancji, nie spełniają kryterium dostatecznej wnikliwości i skrupulatności wymaganej w tego typu sprawach. Wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organy nie oceniły całokształtu sytuacji rodzinnej skarżącej, w szczególności nie dokonały pełnej analizy dochodowej oraz wydatków, które skarżąca ponosi w celu zaspokojeniu życiowych potrzeb swych uczących się córek, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Nie uwzględniono w nich tak oczywistych kosztów, jak koszty związane z wyżywieniem, zakupem odzieży, obuwia, środków czystości, pomocy naukowych dla uczących się córek, choć winno to mieć wpływ na całościową ocenę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Oczywistym jest, że koszty te są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania każdego człowieka, stąd ustalenia wymagała kwota jaką ponosi z tytułu wskazanych wydatków konkretna rodzina. Brak wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia strony w tej kwestii winien być uzupełniony przez organ administracji publicznej w związku z ciążącymi na nim obowiązkami procesowymi, o których mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy suma wszystkich obciążeń finansowych skarżącej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przekracza kwotę [...] zł. Organy miał bowiem świadomość, że poza obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...] zł, orzeczonego decyzją z 9 sierpnia 2021 r. (k. 39 akt administracyjnych), na skarżącej ciąży również obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...] zł, orzeczonego decyzją z 2 sierpnia 2021 r. zł i zwrot kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł.

Nie można pominąć, że ustalając dochód rodziny organ wliczył do niego dodatek doraźny, który nie jest stałym składnikiem wynagrodzenia skarżącej. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżąca zwracała uwagę, że jest to kwota uzyskana z tytułu dodatkowych godzin realizowanych w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Ten składnik dochodu zależny jest od bieżącej sytuacji kadrowej w miejscu zatrudnienia i nie ma charakteru stałego. W tych warunkach nie jest usprawiedliwione twierdzenie, że rodzina skarżącej po opłaceniu stałych koniecznych wydatków dysponuje kwotą [...] zł.

O braku należytej analizy przez organ odwoławczy całokształtu sytuacji rodzinnej skarżącej świadczy również fakt całkowitego pominięcia przez organy okoliczności związanych ze złym stanem zdrowia skarżącej i jej starszej córki, , na które strona zwracała uwagę w odwołaniu i skardze do Sądu. Organy jednak nie wyjaśniły tej kwestii, co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starsza córka która w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji zaszła w ciążę a w lipcu 2022 r. urodziła dziecko (bezsporne; k. 11-11v akt IV SA/Wa 251/22). Wyjaśnienia wymaga twierdzenie skarżącej podniesione w odwołaniu, że córka od marca 2019 r. ponownie otrzymała umiarkowany stopień niepełnosprawności (s. 2 odwołania).

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów administracji publicznej dokonane w niniejszej sprawie. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc po podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o przekonującej treści. Dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego organy winny ocenić, dając temu wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń, konfrontując przy tym poczynione w tym przedmiocie ustalenia z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty przez rodzinę skarżącej przedmiotowych świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że starsza córka N. nie była w dacie orzekania i nie jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 uśr, zatem uzyskiwane przez N. alimenty nie mogą być uwzględnianie przy ustalaniu dochodu rodziny (art. 3 pkt 2 uśr).

Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyły: art. 7 (zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 (zasadę pogłębiania zaufania; § 2 art. 8 był nierelwantny); zasadę wysłuchania stron (art. 10 § 1), zasadę przekonywania (art. 11), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów), zaś uzasadnienia decyzji I i II instancji nie zostały sporządzone dostatecznie starannie i naruszały art. 107 § 3 kpa.

Decyzja oparta na art. 30 ust. 9 uśr jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego (P. Lisowski, A. Ostapski w: red. K. Katarzyna Małysa-Sulińska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, uw. 33 do art. 30). Musi być zatem w sposób logiczny i przekonywujący uzasadniona. Możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (P. Rączka w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 743-746, uw. 10.4 do art. 30 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo). Z drugiej zaś strony zasadą jest obowiązek zwrotu przez osobę wobec której wydano uprzednio decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a instytucja umorzenia bądź rozłożenia na raty należności winna mieć zastosowanie jedynie wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym wyjątkowość sytuacji rodziny.

Organ administracji winien w szczególności rozważyć, czy nieudzielenie ulgi w konkretnym przypadku zagrozi zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych członków rodziny, zwłaszcza w dłuższej perspektywie. Rozpatrując żądanie udzielenia ulgi, należy uwzględnić również środki finansowe osiągane przez rodzinę niebędące dochodami w rozumieniu art. 3 pkt 1 uśr. Umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, tj. udzielenie najdalej idącej ulgi, może nastąpić jedynie wówczas, gdy sytuacja zobowiązanego i członków jego rodziny nie tylko nie pozwala na ich natychmiastowe spłacenie, ale i nie ma widoków na poprawę sytuacji rodziny w przyszłości, co pozwoliłby na zwrot należności w dłuższej perspektywie czasowej (P. Lisowski, A. Ostapski - tamże). W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie zbadały tych okoliczności w sposób dostateczny, a wzięcie pod uwagę przez Kolegium pod uwagę "że na stronie ciąży także obowiązek zwrotu innych nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł i [...] zł" (s. 5 akapit ostatni uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 251/22) należy ocenić jako li tylko pozorne "wzięcie pod uwagę".

Organy obu instancji nie sprostały obowiązkowi starannej oceny, czy sytuacja rodziny, która ubiega się o przywilej umorzenia, czy rozłożenia na raty, wymagalnych należności publicznoprawnych jest wyjątkowa i praktycznie nie do przezwyciężenia, dlatego wymaga zastosowania dobrodziejstwa w postaci zwolnienia z obowiązku spłaty zobowiązań, a nadto, czy jest to zasadne w świetle zasad słuszności i zasad przyznawania tych ulg. Sytuacja w jakiej znalazła się skarżąca, borykająca się z utrzymaniem i kształceniem dwu córek, w tum jednej niepełnosprawnej, wynikła z pewnej nieporadności, związanej z uzyskaniem stosownego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka (k. 40 akt administracyjnych; k. 2-4, 11-11v akt IV SA/Wa 1202/23), co winno skutkować szczególnie wnikliwą oceną spełnienia zasad słuszności w kontrolowanej sprawie.

Zarzuty naruszenia art. 76 i 78 kpa nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z 145 §1 lit. a i c w zw. art. 135 i art. 182 § 2 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy uzupełnią dowody w zakresie aktualnej sytuacji skarżącej i jej rodziny, uwzględniwczy poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania (art. 153 ppsa).

Pełnomocnik z urzędu winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z odrębnym wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa), składając stosowne oświadczenie.