Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1037/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr SKO Gd/664/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 września 2022 r., nr SKO Gd/664/21, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 1 grudnia 2020 r., nr GZDiZ-PU-70-828(6)-2020-JB/AS, wymierzającą J. S.A. karę pieniężną w kwocie 14 049,71 zł za umieszczenie w dniu 18 sierpnia 2020 r. tablicy reklamowej na elewacji budynku oraz trzech tablic reklamowych na przeszkleniach budynku przy Alei G [...] w Gdańsku, o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 55,11 m2, a także za umieszczenie w dniach od 18 sierpnia 2020 r. do 1 grudnia 2020 r. tablicy reklamowej umieszczonej na przeszkleniu drzwi sklepu B. przy Alei G.[...] w Gdańsku, na działce numer [...] obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 2,52 m2, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, oraz nakładającą obowiązek dostosowania powyższej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej, a także umarzającą postępowanie wobec Z. Sp. z o.o.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 18 sierpnia 2020 r. upoważnieni pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami

i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego

2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową, podczas której stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej na elewacji budynku (od strony ulicy P.) oraz czterech tablic reklamowych na przeszkleniach budynku przy Alei G. [...] w Gdańsku, działka numer [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że przedmiotowe tablice reklamowe mają wymiary 4,209 m x 2,273 m = 9,57 m2, 1,409 m x 1,788 m = 2,52 m2, 8,270 m x 2,250 m = 18,61 m2, 8,633 m x 2,181 m = 18,83 m2 oraz 4,956 m x 1,634 m = 8,10 m2. Łączna powierzchnia ekspozycji reklam wynosiła 57,63 m2.

Ustalono, że właścicielem reklamy jest J. S.A. W tym samym dniu organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 15 września 2020 r. oględzinach miejsca.

W dniu 15 września 2020 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których stwierdzono usunięcie tablicy reklamowej z elewacji budynku od strony ulicy P. oraz trzech tablic reklamowych z przeszkleń budynku sklepu B. przy Alei G. [...] w Gdańsku, oraz stwierdzono dalsze umieszczenie tablicy reklamowej na przeszkleniach drzwi do budynku sklepu B. przy Alei G. [...] w Gdańsku.

Pismem z 15 września 2020 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, informując jednocześnie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przeprowadzona w dniu 1 grudnia 2020 r. kolejna kontrola wykazała dalsze umieszczenie tablicy reklamowej na przeszkleniach drzwi do budynku sklepu B. przy Alei G. [...] w Gdańsku.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 1 grudnia 2020 r. wymierzył Spółce J. S.A. karę pieniężną za umieszczenie opisanych wyżej tablic reklamowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Przywołując treść § 14 ust. 3 uchwały krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy sytuowanych na obiektach i przeszkleniach, sytuowanych w obszarze S1, organ I instancji zaznaczył, że trzy tablice reklamowe, które były umieszczone na przeszkleniach budynku przy Alei G. [...] w Gdańsku nie spełniały powyższych ustaleń, z kolei tablica reklamowa umieszczona na przeszkleniach drzwi sklepu w dalszym ciągu narusza powyższe ustalenia.

Ponadto, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. zaznaczając, że strona nie zaprzestała naruszania prawa, pozostawiając jedną z tablic reklamowych.

Rozpoznając odwołanie Spółki, decyzją z 29 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe tablice reklamowe na przeszkleniu drzwi nie spełniają wymagań § 14 ust. 3 pkt 2 lit. b uchwały krajobrazowej, który dopuszcza możliwość sytuowania na zewnętrznej stronie przeszklenia nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni, jednak nie większej niż format A4. W ocenie Kolegium, przepis ten jednoznacznie określa dopuszczalną powierzchnię tablicy reklamowej, a więc zarzut pominięcia faktu, iż tablica stanowi wyłącznie niewielką reklamę na przeszkleniu drzwi do budynku sklepu jest całkowicie niezasadny. Przepis nie może określać nieprecyzyjnie powierzchni reklamowej poprzez sformułowanie "niewielką". Organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia ekspozycji reklam wynosiła 2,52 m2 i więcej, a format A4 wynosi 0,062 m2. Z kolei tablica reklamowa umieszczona od ulicy P. zupełnie nie spełnia wymagań określonych w § 14 ust. 3 uchwały krajobrazowej, gdyż na tym obszarze nie dopuszcza się sytuowania reklamy w formie i wymiarach jak przedmiotowa tablica reklamowa.

Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Tym samym, całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia, dlaczego nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając decyzję dokonał dogłębnej analizy zaistniałej sytuacji, nie dopatrując się podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie. Kolegium podkreśliło, że strona skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji tablice reklamowe niezgodne z uchwałą krajobrazową były bowiem nadal umieszczone, a dopiero zaprzestanie naruszenia jest okolicznością obligującą organ do rozważenia odstąpienia od wymierzenia kary. Organ I instancji nie miał zatem nawet w prowadzonym postępowaniu prawa rozważania okoliczności przywoływanych przez stronę, a ponadto zostały one podniesione dopiero w odwołaniu. Kolegium dostrzegło przy tym, że w odwołaniu pełnomocnik skarżącej nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, iż strona niezwłocznie usunęła wszelkie nieprawidłowości.

Kolegium nie podzieliło zarzutu pełnomocnika skarżącej o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., gdyż wydanie decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną w przedmiotowej sprawie poprzedziło wszechstronne i wnikliwe postępowanie dowodowe, w którym strona przyjęła bierną postawę. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowym postępowaniu bez znaczenia pozostaje podnoszona przez Spółkę okoliczność, że "tablice reklamowe były dobrej jakości, nie szpeciły krajobrazu, stanowiły logo odwołującej". W ocenie Kolegium, organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej, w toku prowadzonego postępowania dowodowego prawidłowo ustalił, iż przedmiotowe tablice reklamowe nie spełniają wymagań określonych w uchwale krajobrazowej, nie mógł zaś przy tym poddać analizie stanu technicznego czy wartości estetycznej przedmiotowych tablic reklamowych, gdyż nie należy to do jego kompetencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p.. w zw. z art. 32 ust. Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę reklamową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasady równości Kolegium podkreśliło, że jest to w istocie zarzut co do konstytucyjności przepisów materialnoprawnych. Organy administracji publicznej zobowiązane są zaś do stosowania przepisów powszechnie obowiązujących i nie mają kompetencji do orzekania o ich niezgodności z Konstytucją.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez ukaranie Spółki za naruszenie, które nie zostało ustalone w sposób wszechstronny i prawidłowy. Kolegium wyjaśniło, że upoważnieni pracownicy organu I instancji podczas kontroli zgodności reklam z postanowieniami uchwały stwierdzili niezgodne z przepisami umieszczenie tablic reklamowych. Podczas kontroli dokonano pomiarów atestowanym urządzeniem pomiarowym (dalmierzem Leica BLK3D), co zostało ujawnione w protokole z kontroli. Ustalenia z kontroli przeprowadzonej przez organ I Instancji zostały opisane zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz w zaskarżonej decyzji. O każdej czynności dokonywanej w przedmiotowym postępowaniu dowodowym strona była informowana, w tym o planowanych oględzinach, jednak strona nie brała czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nie zgłaszała żadnych wniosków, uwag ani żądań.

W ocenie Kolegium, bez znaczenia pozostaje podniesiony przez stronę argument, że "gdyby zrobić ankietę wśród osób, które były "narażone" na jej widok (reklamy) i porównanie obu miejsc przed i po okazałoby się, iż w ocenie większości ją oglądających nie narusza w żaden sposób krajobrazu", ponieważ ocena naruszenia prawa nie podlega ankietom ani odczuciom osób trzecich. W przedmiotowej sprawie naruszenie prawa zostało bezspornie stwierdzone i strona jako naruszająca przepisy prawa miejscowego, zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, musi ponieść konsekwencje takiego naruszenia. Jednocześnie bez wpływu na prowadzone postępowanie pozostaje fakt, że strona prowadzi w Polsce ponad 3000 sklepów, a na terenie miasta Gdańska 59 sklepów, ponieważ tablice reklamowe umieszczane na każdym z tych 59 sklepów powinny być zgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, iż w 2019 r. były procedowane uzgodnienia pomiędzy skarżącą Spółką a Gdańskim Zarządem Dróg i Zieleni dotyczące umieszczania zgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej tablic reklamowych sieci sklepów skarżącej. Jednakże Spółka wycofała się z niniejszych uzgodnień, pozostawiając tablice reklamowe sieci sklepów w niezmienionej, niezgodnej z uchwałą formie, oraz umieszczając nowe tablice reklamowe, na nowopowstających sklepach, również niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej, mimo wiedzy i świadomości, że naruszają one przepisy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gdańska.

W skardze na powyższą decyzję J. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego - z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organu, zasady przestrzegania interesu społecznego ze względu na:

- brak dołączenia do akt atestu, wzorcowania bądź choćby certyfikatu urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania, jakim urządzeniem dokonano pomiarów i w jaki sposób,

- nie wyjaśnienie sposobu dokonywanego pomiaru - czy zostało dokonane na podstawie zdjęcia, czy też laserowego pomiaru, czy może poprzez połączenie obu metod,

- nie ustalenie, czy umieszczenie tablicy reklamowej miało miejsce przed datą wejścia w życie uchwały krajobrazowej czy też już po jej wejściu,

b. art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania ze względu na niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które miało miejsce w dniu 18 sierpnia 2020 r., kiedy to dokonano obmiaru powierzchni tablicy, strona nie miała możliwości wypowiedzieć się odnośnie poprawności metodyki ich przeprowadzenia, co oznacza, że strona została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania dowodowego (obmiaru powierzchni banera reklamowego),

c. art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując dotychczasową decyzję,

d. art. 189f k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na braku oceny możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w świetle znikomej skali naruszeń biorąc pod uwagę, iż przedmiotowe tablice reklamowe były dobrej jakości, nieszpecące krajobrazu, zawierające wyłącznie informację o akcji promocyjnej, a także braku odniesienia się do faktycznego stanu, posługiwanie się lakonicznymi twierdzeniami, z których nie sposób wywnioskować, iż niezaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez uchwałę krajobrazową Gdańska prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania banneru reklamowego na nieruchomości, którą skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.

Skarżąca wniosła ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20, z uwagi na pytania prawne zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazała Spółka, pytania te nie dotyczą wprawdzie przepisu kompetencyjnego, na podstawie którego wydano uchwałę, jednakże nie oznacza to, że są bez znaczenia dla sprawy. W przypadku przesądzenia przez Trybunał niekonstytucyjności tych regulacji, Sąd będzie zobowiązany do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Będzie to oznaczało konieczność zawężającej interpretacji zakresu, w jakim organ gminy mógł w ogóle nałożyć określone obowiązki uchwałą.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że organ wszczynając w dniu 18 sierpnia 2020 r. postępowanie administracyjne i w tym samym dniu dokonując na własną rękę oględzin oraz obmiarów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwił skarżącej aktywny udział w postępowaniu dowodowym. Niezmiernie istotny przy tym jest fakt, że przeprowadzony pod nieobecność skarżącej obmiar powierzchni tablicy reklamowej stanowi podstawę wyliczenia nałożonej na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, że wszczęcie postępowania w dniu 18 sierpnia 2020 r. oraz przeprowadzenie w tym samym dniu obmiaru nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy przeprowadzony obmiar miał w ogóle miejsce w czasie trwania postępowania administracyjnego.

W ocenie Spółki, dowód z obmiaru – jako wymagający wiadomości specjalnych – stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., co oznacza, że na organie ciążył podwójny obowiązek, tj. zapewnienia stronie możliwości udziału w czynnościach obmiaru (po uprzednim zawiadomieniu z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem), a także włączenia do akt sprawy pełnej dokumentacji przekazanej przez biegłego tak, aby strona miała możliwość merytorycznej kontroli treści (w tym metodologii pomiarów).

Ponadto, zdaniem Spółki, prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 189f k.p.a. powinno prowadzić do uznania, iż organ w niniejszej sprawie winien był odstąpić od ukarania. Według skarżącej nie został w sposób adekwatny oceniony argument, iż narzucone przez miasto Gdańsk wymagania wiążą się dla skarżącej z bardzo wysokimi kosztami. Na terenie Gdańska posiada ona 59 sklepów, a w całej Polsce jest ich ponad 3000. Wszystkie są budowane według podobnych projektów, w szczególności stałe elementy, jak loga, totemy, wyklejenia na powierzchniach szklanych, gabloty są ustandaryzowane. Narzucone przez miasto Gdańsk na skarżącą wymagania skutkują, iż w krótkim czasie (dla skarżącej nawet okres 2 lat jest krótkim okresem na dokonanie wszystkich zmian) zmuszona jest dostosować 59 obiektów na terenie całego Gdańska, przy czym podobne wymagania narzucają również inne miasta w Polsce.

Skarżąca wskazała, iż karanie jej za usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości, którą włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości, jest sprzeczne z zasadami ustalonymi w Konstytucji, w szczególności bez stosownego odszkodowania. Umieszczona reklama nie naruszała bowiem interesów osób trzecich, nie ingerowała w sposób istotny w przestrzeń publiczną.

Jak wskazała Spółka, z uznania danej tablicy reklamowej lub danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w "rdzeń" prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie, a także skutek równoważny z wywłaszczeniem (całkowitym odjęciem własności danego przedmiotu), mimo że ustawa nie zawiera przepisu nakazującego w takich przypadkach wypłaty odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty finansowej dla właściciela, który traci przedmiot własności. Ingerencja ta wydaje się wypełniać znamiona wywłaszczenia regulacyjnego (wywłaszczenie de facto). Dochodzi bowiem do skutku równoważnego z wywłaszczeniem przedmiotu własności, dlatego wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji dla tych przypadków wynika obowiązek wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 1 grudnia 2020 r. wymierzającą J. S.A. karę pieniężną za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej przyjęto jako zasadę zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.

Z ustaleń poczynionych w toku kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 18 sierpnia 2020 r. wynikało, że na elewacji budynku położonego przy Alei G. [..] w Gdańsku, działka nr [...] obręb [...] (od strony ulicy P.) umieszczono tablicę reklamową w formie naklejki, a na przeszkleniach tego budynku od strony Alei G. umieszczono cztery tablice reklamowe, wszystkie ocenione jako niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że przedmiotowe tablice reklamowe mają wymiary 4,209 m x 2,273 m = 9,57 m2, 1,409 m x 1,788 m = 2,52 m2, 8,270 m x 2,250 m = 18,61 m2, 8,633 m x 2,181 m = 18,83 m2 oraz 4,956 m x 1,634 m = 8,10 m2. Łączną powierzchnię ekspozycji reklam określono na 57,63 m2.

Kontrola przeprowadzona na wskazanej nieruchomości w dniu 15 września 2020 r. wykazała, że usunięto tablicę reklamową z elewacji budynku sklepu B. od strony ulicy P. oraz trzy tablice reklamowe z przeszkleń tego budynku od strony Alei G., a pozostawiono jedynie tablicę reklamową na przeszkleniach drzwi sklepu od strony Alei G., której istnienie na budynku organ potwierdził jeszcze w trakcie kontroli przeprowadzonej bezpośrednio przed wydaniem decyzji w dniu 1 grudnia 2020 r.

Powyższym ustaleniom organ dał wyraz w rozstrzygnięciu decyzji obciążając właściciela – skarżącą Spółkę karą administracyjną za umieszczenie wyłącznie w dniu 18 sierpnia 2020 r. niezgodnych z uchwałą: tablicy reklamowej w formie naklejki na budynku sklepu B. w Gdańsku przy Alei G. [...] od strony ulicy P. oraz trzech tablic reklamowych na przeszkleniach tego budynku od strony Alei G., o łącznej powierzchni ekspozycji 55,11 m2, czego skarżąca w toku postępowania nie zakwestionowała. Natomiast za umieszczenie tablicy reklamowej na przeszkleniu drzwi od strony Alei G. w dniach od 18 sierpnia 2020 r. do dnia 1 grudnia 2020 r. organ wymierzył karę administracyjną adekwatną do okresu ekspozycji.

Przyporządkowanie lokalizacji wskazanych tablic reklamowych do obszaru S1 potwierdzają Załączniki nr 1 i 2 do uchwały szczegółowo opisujące i graficznie przedstawiające granice poszczególnych obszarów.

Organy stwierdziły, że ww. tablice reklamowe są tablicami reklamowymi w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., które nie spełniają wymogów żadnych dopuszczalnych przez uchwałę krajobrazową w strefie S1 tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Lektura skargi prowadzi do wniosku, że skarżąca zasadniczych uchybień dopatruje się w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które nie przyniosło prawidłowych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje brak ustalenia przez organ precyzyjnej daty początkowej umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej.

Uchwała krajobrazowa weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2018 r. i od tego momentu znalazła bezpośrednie zastosowanie do obiektów reklamowych planowanych do umieszczenia na terenie Gdańska regulując stany przyszłe. Natomiast do stanów istniejących w dniu jej wejścia w życie uchwałodawca gminny, realizując uprawnienie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który stanowi, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, w § 21 uchwały krajobrazowej, postanowił, że dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały.

Powyższe regulacje potwierdzają wolę uregulowania normatywnie sytuacji istniejących w dacie wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały. Uchwała bowiem penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Takie ujęcie językowe wskazanej normy prawnej pozwoliło powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały.

Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących.

Chronologia zdarzeń odnoszących się do wprowadzenia do obrotu prawnego postanowień uchwały potwierdza, że zasadniczo okres dostosowania istniejących reklam niezgodnych z uchwałą upłynąłby w dniu 3 kwietnia 2020 r., gdyby nie modyfikacje wprowadzone przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zwanej dalej specustawą. Termin dostosowawczy bowiem jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki został zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr specustawy. Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony w Polsce w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), następnie przekształcony w stan epidemii. W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej. Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono 15 maja 2020 r., a tym samym od 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

W związku tym, stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 18 sierpnia 2020 r., potwierdzonej oględzinami z 15 września 2020 r. i kontrolą z 1 grudnia 2020 r., istnienie na elewacji oraz przeszkleniach budynku przy Alei G. [...] w Gdańsku (działka nr [...] obręb [...]) tablic reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały uzasadniało podjęcie przez organ właściwych działań egzekwujących przywrócenie stanu zgodności z prawem bez względu na to czy stan ten wystąpił przed wejściem w życie jej przepisów czy po, albowiem nie usunięto go do dnia kontroli, który przypadał już po upływie okresu dostosowawczego (dnia 18 sierpnia 2020 r.).

Podkreślić przy tym należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej.

W pełni zatem uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3 i 4). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu, za który wymierzono administracyjną karę pieniężną, jako tablice reklamowe, których umieszczenia na nieruchomości w strefie S1 nie przewidziano. Zasadniczy dla oceny działań organów w tym zakresie przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach.

Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica reklamowa rozumiana jako przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b).

Utrwalone w trakcie przeprowadzonych w sprawie kontroli i oględzin dowody potwierdzają po pierwsze, niewątpliwe i niepodważone istnienie w dniu 18 sierpnia 2020 r. tablicy reklamowej na elewacji wskazanego wyżej budynku od strony ulicy P. oraz czterech tablic reklamowych na przeszkleniach tego obiektu od strony Alei G., w tym na drzwiach. Dodatkowo zgromadzony materiał potwierdził umieszczenie jednej ze wskazanych tablic reklamowych na drzwiach od strony Alei G. w okresie od 18 sierpnia 2020 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, tj. 1 grudnia 2020 r.

Wymiary każdej z powyższych tablic oraz ich powierzchnię ekspozycji ustalono na podstawie pomiarów dokonanych dalmierzem laserowym Leica BLK 3D, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Wskazane urządzenie pomiarowe służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości, obliczanej w oparciu o pomiar czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa określony dystans. To czyni wątpliwości skarżącej odnośnie metody pomiaru niezasadnymi.

Skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, od której zależała wysokość obciążającej skarżącą kary. Skarżąca kwestionując prawidłowość sprzętu, którym dokonano pomiarów oraz sposobu ich dokonania nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornych tablic reklamowych były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny. Nie polega również na prawdzie twierdzenie skarżącej, że nie miała możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów tablic. Skarżąca bowiem już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach tablic reklamowych. Zarówno w trakcie oględzin, jak i w odwołaniu, skarżąca mogła przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń, czego nie uczyniła. To natomiast na stronie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Skarżąca w toku postępowania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pomimo uzyskania pełnego dostępu do akt postępowania i pozyskania tym samym wiedzy odnośnie dokumentacji zgromadzonej w aktach, nie zażądała od organu żadnych wyjaśnień w kwestii metodologii pomiarów czy informacji odnośnie atestu bądź certyfikatu urządzenia pomiarowego. W konsekwencji, zarzuty skargi nie podważyły prawidłowości wyników ustaleń organów w zakresie wymiarów tablicy reklamowej.

W tych okolicznościach nie potwierdziły się również zarzuty pozbawienia strony możliwości aktywnego udziału w czynnościach postępowania (naruszenia przepisów art. 8, art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a.), albowiem o oględzinach zaplanowanych na dzień 15 września 2020 r. skarżąca została prawidłowo powiadomiona uzyskując tym samym możliwość aktywnego w nich uczestnictwa, a czynności kontrolne dokonane bez udziału strony w dniach 18 sierpnia 2020 r. i 1 grudnia 2020 r. stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablic reklamowych, co potwierdzono wystarczającym materiałem dowodowym, czego zresztą Spółka nie kwestionowała.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że tablice reklamowe umieszczone na elewacji i przeszkleniach budynku sklepu B. w Gdańsku przy Alei G. [...], biorąc pod uwagę ich wymiary oraz umiejscowienie – nie odpowiadały wymogom i zasadom określonym w § 14 ust. 3 uchwały, dla obszaru oznaczonego w uchwale jako S1, a tym samym naruszały wskazane przepisy uchwały krajobrazowej. Przepis § 14 ust. 3 w pkt 2 uchwały dopuszcza sytuowanie reklam w obszarze S1 reklam na przeszkleniu w ściśle określonych warunkach:

a) dopuszcza się sytuowanie na przeszkleniach na kondygnacji, na której znajduje się wejście do lokalu z zewnątrz i od strony tego wejścia lub bezpośrednio przy okienku sprzedażowym,

b) dopuszcza się sytuowanie reklamy, bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony, w formie:

– płaskich znaków bez tła,

– nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni nie większej niż format A4,

– usytuowanych pojedynczo lub zgrupowanych ze sobą w sposób modułowy, w szczególności z uwzględnieniem jednolitych wymiarów, odstępów między nimi, wyrównania lub justowania, naklejek formatu drobnego, w szczególności zawierających informację o akceptowanych kartach płatniczych lub innych formach płatności, o łącznej powierzchni nie większej niż format A4,

c) dopuszczalna łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 30% powierzchni przeszklenia.

Żadna z tablic reklamowych umieszczonych na przeszkleniach przedmiotowego budynku, w tym na jego drzwiach, nie spełniała i w dacie wydania decyzji nie spełnia wymogów uchwały. Również tablica reklamowa w formie naklejki umieszczona na elewacji budynku od strony ulicy P. odbiegała od dopuszczonych standardów uchwały, w tym zwłaszcza określonych w § 14 ust. 3 pkt 4 i 10.

W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablic reklamowych z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień uchwały bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Z tej odpowiedzialności skarżąca nie mogła się zwolnić powołując się na jakość materiałów, z których tablice reklamowe wykonano oraz na pozytywny odbiór reklam przez adresatów. Subiektywna ocena walorów estetycznych nośnika reklamowego i stopnia jego negatywnej ingerencji w krajobraz pozostaje bez wpływu na ocenę niezgodności tablic reklamowych z wymogami uchwały, która ma charakter obiektywny.

Podkreślić przy tym należy, że zastosowanie powyższych przepisów, do którego doszło w wyniku weryfikacji zgodności tablic reklamowych z wymogami uchwały krajobrazowej, nie mogło doprowadzić do naruszenia przepisów art. 37a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami Konstytucji RP: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 poprzez doprowadzenie, zdaniem skarżącej, do nieproporcjonalnego naruszenia własności, na które pozwala uchwała. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest bowiem indywidualna i konkretna decyzja administracyjna, a nie uchwała krajobrazowa będąca, stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego, obowiązującym na obszarze działania organu, który go uchwalił (art. 94 Konstytucji RP). Organy orzekające w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z uchwałą, związane zasadą praworządności, zobligowane były do stosowania obowiązujących, w dacie działań jurysdykcyjnych, postanowień uchwały. Zastrzeżenia do legalności uchwały nie mogły zwolnić organów z powyższego obowiązku, a weryfikacja tej kwestii może odbywać się wyłącznie w odrębnym trybie i na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101). W konsekwencji, nie było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy przedstawienie przez NSA pytań prawnych w sprawach o sygn. akt P 20/19 i P 15/20 nie stanowi przeszkody do orzekania w sprawie kar pieniężnych za umieszczenie reklamy niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Organ administracyjny zobligowany jest bowiem do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Sama hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie uzależnia wynik sprawy administracyjnej.

Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą wobec usunięcia jednej reklamy z elewacji budynku i trzech tablic z przeszklenia wymierzono za czas ich umieszczenia, czyli możliwy najkrótszy okres odzwierciedlony w aktach sprawy, pozostając w zgodzie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Natomiast w sytuacji nieusunięcia reklamy na przeszkleniu drzwi, karę za jej umieszczenie wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (18 sierpnia 2020 r.), do dnia wydania decyzji (1 grudnia 2020 r.). Jednocześnie, w myśl dyspozycji art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., nałożono na skarżącą obowiązek dostosowania tablicy reklamowej na przeszkleniu drzwi sklepu do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Organy nie mogły poprzestać wyłącznie na wymierzeniu skarżącej Spółce kary pieniężnej, ale zobowiązane były do obciążenia jej również obowiązkiem dostosowania reklamy do postanowień uchwały lub do jej usunięcia skoro w dacie orzekania tablica ta jeszcze istniała. Przesądza o tym redakcja art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w którym ustawodawca posłużył się zwrotem imperatywnym "w decyzji określa się" w odniesieniu do kary pieniężnej oraz obowiązku dostosowania tablicy i urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo ich usunięcia. Powyższe oznacza, że orzeczeniu o karze pieniężnej za umieszczenie reklamy niezgodnej z przepisami uchwały, której w dacie rozstrzygania o karze nie dostosowano do wymogów uchwały lub nie usunięto, nierozerwalnie towarzyszyć musi orzeczenie o nałożeniu obowiązku dostosowania do wymogów uchwały lub usunięcia. Organ nie działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego, ale ze względu na kategoryczne brzmienie przepisu i cel, jaki przyświeca tej regulacji, zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z wymogami uchwały. Przez dostosowanie należy rozumieć usunięcie wszystkich niezgodnych z przepisami uchwały elementów reklam.

Sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę.

Dla kompletności wywodu stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam niezgodnych z zasadami określonymi w uchwale krajobrazowej – nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe i w którym uporczywie z tego powodu trwała pomimo poinformowania jej przy wszczęciu postępowania o stanowisku organu oraz o konsekwencjach utrzymywania stanu sprzeczności z uchwałą. Pomimo usunięcia części tablic niezgodnych z uchwałą, do dnia rozstrzygania sprawy Spółka pozostawiła tablicę na drzwiach wejściowych, uporczywie trwając w stanie godzącym w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpiąc z tego tytułu korzyści, co wyklucza przyjęcie znikomej wagi. Wynika to bezpośrednio z treści art. 189f pkt 1 k.p.a., który przesłanką odstąpienia czyni zaprzestanie naruszania prawa, a okoliczności wskazywane przez skarżącą tej oceny nie mogły zmienić. Subiektywna ocena skarżącej, że tablice reklamowe są przedmiotami "dobrej jakości i nieszpecącymi krajobraz, zawierającymi wyłącznie logotyp Spółki" nie mogła prowadzić do uznania znikomości naruszenia prawa przez skarżącą, albowiem takie stanowisko narusza prawo miejscowe ustalające zasady ochrony krajobrazu preferowane przez uchwałodawcę gminnego.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w rozstrzygnięciach organów uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób prawidłowy ustalono ilość, rodzaj i okres umieszczenia tablic reklamowych niedopuszczalnych w strefie S1 zgodnie z uchwałą, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił, co uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego względem Z. Sp. o.o. SKA, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d ust. 4 i 5 u.p.z.p. Strona nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.