Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1691/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5 art. 37 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 33 ust 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3 art. 48 ust 1 i ust 3 art. 103 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 art. 77 § 1 art. 80 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c art. 151 art. 188 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1402/17 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. P. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1402/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi E. P. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2011 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w P. (działka nr [...]), w wyniku której ustalił, że zlokalizowany jest na niej tymczasowy domek rekreacyjny o konstrukcji drewnianej, powstały w wyniku obudowy barakowozu i dobudowania do niego tarasu o konstrukcji drewnianej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał skarżącego jako dzierżawcę działki nr [...] do przedłożenia oceny technicznej budynku, w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] organ II instancji utrzymał je w mocy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wraz z dobudowanym tarasem, przykrytego dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 4,17m x 8,99 m, usytuowanego na części dzierżawionej działki nr [...] w P. przez skarżącego, stanowiącej własność Skarbu Państwa, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Oddział Z. w S..

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. S.A. Oddział Z. w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wraz z dobudowanym tarasem, przykrytego dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 4,17m x 8,99 m, usytuowanego na części dzierżawionej działki nr [...] w P. przez skarżącego, stanowiącej własność Skarbu Państwa, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Oddział Z. w S..

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. S.A. Oddział Z. w S., decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] organ I instancji wstrzymał skarżącemu roboty budowlane przy budowie obiektu rekreacyjnego wraz z dobudowanym tarasem, przykrytego dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 4,17 m x 8,99 m, usytuowanego na części dzierżawionej działki nr [...] w P. przez skarżącego, stanowiącej własność Skarbu Państwa, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Oddział Z. w S., równocześnie nakazując trwale zabezpieczyć budowany obiekt przed dostępem osób postronnych, oraz zobowiązał skarżącego do przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r.: zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust.3 u.p.b. z 1994 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ II instancji stwierdził, że zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] jest niedopuszczalne. Natomiast postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie organu II instancji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 976/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącego na postanowienie organu II instancji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Z kolei wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 977/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącego na postanowienie organu II instancji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ I instancji zmienił swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. w zakresie terminu i ustalił nowy termin dostarczenia opisanych w postanowieniu dokumentów do dnia 28 lutego 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ I instancji zmienił swoje postanowienie z dnia [...] października 2016 r. w zakresie terminu i ustalił nowy termin dostarczenia opisanych w postanowieniu dokumentów do dnia 31 maja 2017 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu rekreacyjnego o wymiarach zewnętrznych 8,99 m x 2,70 m z dobudowanym tarasem o wymiarach 1,47 m x 8,99 m usytuowanego na części działki nr [...] w miejscowości P. (obręb ew. P.), stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez PP. S.A., Oddział Z. w S..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że oceniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie da się przyjąć, że przedmiotowy obiekt istniał w dniu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 2009 r. sporządzonego przez pracownika Zespołu Elektrowni Wodnych S. S. A. i podpisanego przez skarżącego, który stanowi załącznik do umowy dzierżawy nr [...]. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci fotografii przekazanych przez P. Spółka Akcyjna Oddział Z. w S., na których widoczny jest barakowóz lecz bez tarasu i zadaszenia.

Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, przedmiotowy obiekt budowlany tj. barakowóz wraz z tarasem pełniący funkcję rekreacyjną został wybudowany (ustawiony) po podpisaniu umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2009 r., a więc pod rządami u.p.b. z 1994 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ I instancji nie ma możliwości stwierdzenia, czy podpory stalowe i betonowe wykonane w przedmiotowym obiekcie rekreacyjnym zapewniają stateczność całego obiektu czy stanowią trwałe połączenie z gruntem.

Następnie organ I instancji wskazał, że teren na którym zlokalizowany jest tymczasowy obiekt barakowozu objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gmina S.- "W." (MPZP) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 79 poz. 1538 z dnia 3 grudnia 2002 r., część działki nr [...] w miejscowości P. dzierżawiona przez skarżącego, na której znajduje się przedmiotowy obiekt położona jest w terenie oznaczonym symbolem 35 ZN,UT – teren przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służby ochrony, gospodarki leśnej i wodnej oraz urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla pojazdów obsługi turystycznej na wyspie. W ustaleniach dotyczących całego obszaru ww. MPZP (dot. rozdziału II § 3, pkt. 5) zakazuje się budowy obiektów tymczasowych ustawienia przyczep, barakowozów, kiosków itp. W § 4 MPZP znajdują się ogólne zasady kształtowania przestrzeni i zabudowy z których wynika, że:

1) Formy architektoniczne obiektów winny być harmonijnie wkomponowane w otaczający krajobraz.

2) Tereny przekształcane w związku z nowym zagospodarowaniem i tereny przeznaczone do wykorzystania w stanie naturalnym powinny być zagospodarowane i urządzone jako wspólna przestrzeń powiązanych ze sobą elementów architektury, komunikacji, zieleni i wody – żaden fragment terenu nie może podlegać degradacji pod względem użytkowym.

Następnie organ I instancji wskazał, że ocena zgodności samowolnej budowy obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do organu prowadzącego postępowanie. Jeżeli budowa ta ewidentnie narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to organ zobowiązany jest wydać, na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. z 1994 r., decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Natomiast jeżeli organ ma wątpliwości co do zgodności samowolnej budowy obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to winien umożliwić inwestorowi legalizację przedmiotowego obiektu, tj. powinien wdrożyć postępowanie legalizacyjne.

Warunkiem koniecznym do legalizacji samowolnie prowadzonej budowy obiektu jest przedstawienie przez inwestora zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt. 1,2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b. z 1994 r. Jeżeli inwestor przedłoży wskazane wyżej dokumenty to będą spełnione w/w warunki umożliwiające inwestorowi zalegalizowanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał inwestora do przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 u.p.b.

W dniu 7 września 2016 r. do Inspektoratu w L. wpłynął odpis postanowienia z dnia [...] października 2015r. o sygn. akt I Ns 570/14 w którym oddalono wniosek skarżącego o zasiedzenie części działki nr [...] (obecnie [...]) na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Wraz z pismem z dnia 24 maja 2017 r. Wójt Gminy S. przesłał do Inspektoratu w L. zaświadczenie o zgodności budowy przedmiotowego obiektu usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym stwierdził, że posadowienie przedmiotowego obiektu przeznaczonego do celów rekreacyjnych jest niezgodne z ustaleniami MPZP.

Organ I instancji posiłkując się wykładnią tego planu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2642/13, w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2685/13 oraz w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2796/13, zapadłych w takim samym stanie prawnym jak przedmiotowy budynek, stwierdził, że przedmiotowy budynek służący do celów rekreacji indywidualnej, znajdując się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Przez pojęcie budynku rekreacji indywidualnej rozumieć bowiem należy budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Obiekty i urządzenia obsługi turystycznej są to natomiast obiekty, które oferują podróżnym obsługę turystyczną, a zatem np. wyżywienie i nocleg w pokojach lub innych pomieszczeniach. W odróżnieniu od budynku rekreacji indywidualnej, w obiektach i urządzeniach obsługi turystycznej liczba oferowanych podróżnym miejsc albo usług musi być większa niż pewne określone minimum, wynikające z potrzeb indywidualnych. Mogą to być zatem domy wycieczkowe, schroniska młodzieżowe, ośrodki wczasowe, ośrodki kolonijne, ośrodki szkoleniowo - wypoczynkowe, zespoły ogólnodostępnych domków turystycznych, kempingi i pola biwakowe. Takimi obiektami nie są natomiast budynki rekreacji indywidualnej. Kompleksowa analiza postanowień MPZP wskazuje, że przeznaczenie poszczególnych terenów plan ten określa niezwykle dokładnie, posługując się możliwie precyzyjnymi i ścisłymi pojęciami. Z tego względu również pojęcie "obiektu obsługi turystycznej" zawarte w § 5 ust. 32 MPZP, w ocenie organu I instancji należy rozumieć wąsko. MPZP posługuje się pojęciem domków rekreacyjnych, wprost dopuszczając taki rodzaj zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 15ZP (§ 5 ust. 14), 25ZL i 28ZL (§ 5 ust. 24) oraz 29ZL (§ 5 ust. 26). W § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. b MPZP, niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych wprowadzono rejony lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych, oznaczone znakiem graficznym "szraf - paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, symbol graficzny "szraf - paski" nie występuje na terenach oznaczonych symbolem 35 ZN, UT. A zatem, zdaniem organu I instancji, obecnie obowiązujący MPZP, nie może być podstawą do legalizacji, gdyż przedmiotowy obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej, a nie obsługi turystycznej.

Organ I instancji wskazał, że bezsporne jest, iż teren, na którym posadowiono przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacyjnej nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju obiektami, a więc zachodzą okoliczności, nakazujące rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Skarżący nie spełnił w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia dokumentów nałożonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr PINB.7355-5/21/11.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, a tj.:

a. art. 6 K.p.a. w sytuacji, gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa – zasada praworządności,

b. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi również na słuszny interes strony,

c. art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i przeprowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

d. art. 9 K.p.a. poprzez nieinformowanie pełnomocnika strony o podejmowanych czynnościach,

e. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczanie pism pełnomocnikowi strony w sytuacji, gdy wskazany przepis prawa obliguje organ administracji do doręczania pism pełnomocnikowi, gdy strona pełnomocnika ustanowiła,

f. art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

g. art. 107 §1 K.p.a. polegające na braku pouczenia co do prawa odwołania od wydanej decyzji;

2) rażące naruszenie prawa materialnego, a tj.:

a. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.b. z 1994 r. poprzez błędne zastosowanie i przez to przyjęcie, że zasadne jest nakazanie rozbiórki obiektu rekreacyjnego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości P.,

b. art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. poprzez niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że do przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują zastosowanie przepisy u.p.b. z 1994 r., w szczególności art. 48, a nie przepisy dotychczasowe, tj. u.p.b. z 1974 r.,

c. art. 2, 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP statuujących zasadę państwa prawnego oraz zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego, oparcie decyzji na treści art. 48 u.p.b. z 1994 r., a więc nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego jest błędne. Decyzja organu I instancji rażąco narusza, w szczególności wyżej wskazane przepisy prawa, i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie umorzone. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie zastosował art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., który to przepis stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Stosownie więc do treści art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. w sprawie należy stosować przepisy u.p.b. z 1974 r.

Skarżący wskazał dowody, z których wynika, że przedmiotowy obiekt rekreacyjny został posadowiony na działce nr [...] ok. 1969 r., w 1976 r. zakupu tego obiektu dokonał J. G., w 1988 r. obiekt ten został kupiony na współwłasność przez skarżącego i J. M., a od 2004 r. stanowi własność skarżącego. W kolejnych latach w obiekcie tym były wykonywane niewielkie prace remontowe, w szczególności dobudowany został taras.

Mając na uwadze brzmienie art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r., zdaniem skarżącego, do tego obiektu zastosowanie znajdują przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed datą wejścia w życie tej ustawy. Następnie skarżący wskazał, że na tle w zasadzie takiego samego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dnia 20 października 2015 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 351/14, a następnie Wojewódzki Sądu Administracyjny w Rzeszowie w dniu 21 kwietnia 2017 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 992/16.

Zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 4,1 7m x 8,99 m składającego się z barakowozu z tarasem, schodami i dachem o funkcji rekreacyjnej usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. (obr. ew. P.), na części dzierżawionej przez skarżącego, będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez P. S.A. Oddział Z. w S.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt. 5 u.p.b. z 1974 r. Przez obiekty takie należy rozumieć nie tylko obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, lecz także obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Cechami odróżniającymi obiekt budowlany od tymczasowego obiektu budowlanego jest jak wynika z cytowanego przepisu albo czas użytkowania obiektu albo trwałość jego związania z gruntem. Tymczasowy obiekt budowlany ma bądź krótką trwałość użytkowania (krótszą od trwałości technicznej) bądź nie jest trwale związany z gruntem. Oczywiście zawsze powinien on posiadać cechy obiektu budowlanego. Zdaniem organu II instancji, przedmiotowy obiekt posiada dach i ściany, natomiast nie posiada fundamentów charakterystycznych dla budynku samodzielnie przenoszących obciążenia obiektu na grunt i zapewniających stateczność obiektu, gdyż barakowóz ustawiony jest na ośmiu słupkach wykonanych z ułożonych płyt chodnikowych usytuowanych bezpośrednio na gruncie oraz na sześciu słupkach stalowych o średnicy 32 mm przytwierdzonych do konstrukcji barakowozu, z czego tylko cztery utwierdzone są w stopach betonowych w gruncie, także słupki dachu i tarasu ustawione są na elementach betonowych (tzw. trylince) ułożonych bezpośrednio na gruncie. Cztery słupki stalowe o średnicy 32 mm przytwierdzone do konstrukcji barakowozu i utwierdzone w stopach betonowych w gruncie nie byłyby w stanie samodzielnie przenieść obciążenia przedmiotowego obiektu na grunt i zapewnić stateczność tego obiektu. A zatem przedmiotowy obiekt nie jest trwale połączony z gruntem. Brak fundamentów samodzielnie przenoszących obciążenia obiektu na grunt i zapewniających stateczność obiektu, przez co obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem jest tym właśnie elementem, który przesądza o tymczasowości tego obiektu budowlanego. Następnie organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności z oświadczenia strony i zeznań świadków) wynika, iż barakowóz został ustawiony w obecnym miejscu przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia właściwego organu na jego budowę, a taras ze schodami i dach dwuspadowy wsparty na słupach drewnianych ustawionych na elementach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie zostały wykonane bez pozwolenia po dniu [...] maja 2007 r., gdyż na zdjęciu wykonanym w dniu [...] maja 2007 r. widoczny jest tylko barakowóz. Dla oceny natomiast, czy przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną konieczne jest dokonanie jego kwalifikacji na gruncie u.p.b. obowiązującej w dacie jego powstania. U.p.b. z 1974 r. regulowała m. in. projektowanie i budowę oraz utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, do których zaliczano zarówno stałe jak i tymczasowe budynki oraz stałe i tymczasowe budowle (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.p.b. z 1974 r.). Budowa natomiast definiowana była w art. 2 ust. 2 m.in. jako wykonywanie obiektu budowlanego. Ta o wiele bardziej ogólna, w porównaniu z obecnie obowiązującą ustawą z 1994 r., regulacja zdaniem organu II instancji pozwala przyjąć, że w dacie powstania przedmiotowy obiekt stanowił obiekt budowlany, a jego wykonywanie było budową poddaną reżimowi Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 u.p.b. z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 § 4 tej ustawy przewidywał, że właściwy Minister określi w drodze rozporządzenia m. in. rodzaje robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Zgodnie z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz określonych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy i przykościelnych. Brak zwolnienia dla obiektów tymczasowych uzasadnia w ocenie organu II instancji konkluzję, że w dacie posadowienia przedmiotowego obiektu na działce nr [...] w P., pod rządami uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, dla jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak kwalifikuje obiekt jako samowolę budowlaną. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 u.p.b. z 1994 r., lecz przepisy dotychczasowe, a to ze względu na normę intertemporalną z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności legalizacji samowoli i ustalenia skutków jej popełnienia zastosowanie znajdują przepisy u.p.b. z 1974 r., w szczególności art. 37.

Następnie organ stwierdził, że rozpatrując przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. z 1974 r. zachodzi konieczność badania przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy w kontekście badania podstaw do nakazania jego rozbiórki w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSP 2/13. Stosując tezę zawartą w ww. uchwale, zdaniem organu, należało uwzględnić przeznaczenie terenu w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty powstania obiektu budowlanego.

Organ II instancji podał, że pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] października 1979 r. w sprawie Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy S. – ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego Nr 9 z dnia 7 sierpnia1985 r. pod poz. 197 i plan ten obowiązywał od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowy obiekt usytuowany był na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RZ. Według opisu na legendzie rysunku planu były to tereny łąk i pastwisk.

Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia 3 marca 1988 r. w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanego Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy S., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego nr 4 z dnia 7 marca 1988 r. pod poz. 43 i obowiązywał od dnia 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. Przedmiotowy obiekt zlokalizowany był na terenie oznaczonym w tym planie symbolem RZ. Według tekstu planu był to teren opisany w planie jako "adaptacja istniejących łąk i pastwisk bez prawa zabudowy".

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 2 grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Ogólnego gminy S., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego Nr 24 z dnia 14 grudnia 1994 r. pod poz. 202 zatwierdzony został kolejny plan, który obowiązywał od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu przedmiotowy obiekt usytuowany był na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem UT 2. Zgodnie z tekstem planu były to tereny łącznikowe pomiędzy terenami UT 1, a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zalewu. Na terenie tym występował zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnymi (hangary, bosmanki, keje, przystanki, posterunki WOPR, policji wodnej i straży rybackiej - bez pokoi do wynajęcia) oraz OW E. i OW J. S.. Wszystkie istniejące w tym pasie obiekty o innej funkcji mogły być adaptowane na perspektywę jedynie pod warunkiem dostosowania ich do funkcji ww. Teren ten powinien być ogólnodostępny, przeznaczony dla wypoczynku i sportu: plaże, ogródki jordanowskie, boiska do gier małych, skwery, zadrzewienia. Teren ten sezonowo mógł być przeznaczony pod pola namiotowe pod warunkiem wyposażenia go w pełne zaplecze sanitarne zlokalizowane na terenie własnym, poza strefą 100 m od zalewu (wc, natryski, kuchnie turystyczne, magazyny, mała gastronomią handel). Nie dopuszczano lokalizacji pól namiotowych na terenach wyłącznie dzierżawionych. Teren musiał być wyposażony w instalację wodno-ściekową zakończoną oczyszczalnią ścieków. Dopuszczono lokalizację sieci infrastruktury technicznej tylko w wypadku braku możliwości ich trasowania poza danym terenem. Ww. obiekty i urządzenia można było lokalizować pod warunkiem uwzględnienia ograniczeń jakie wynikają z odrębnych przepisów lub ograniczeń wynikających z ustaleń planu dla całości terenu gminy. W wypadku prac związanych z naruszeniem struktury brzegów – wymagano uzgodnienia z Zespołem E. w S.

Organ II instancji wskazał, że w dacie orzekania w sprawie samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu używanego w okresie letnim jako rekreacyjny, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P., obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W." w Gminie S. uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. Plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 79 z dnia 3 grudnia 2002 r. pod poz. 1538 i obowiązywał od dnia 18 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu, przedmiotowy obiekt usytuowany był na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 35 ZN, UT. Teren ten był przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany wykorzystywany do celów rekreacyjnych w okresie letnim pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Organ wyjaśnił przy tym, że przez pojęcie budynku rekreacji indywidualnej rozumie się budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak w rozpatrywanym przypadku. Obiekty i urządzenia obsługi turystycznej są to natomiast obiekty, które oferują podróżnym obsługę turystyczną, a zatem np. wyżywienie i nocleg w pokojach lub innych pomieszczeniach. W odróżnieniu od obiektu rekreacji indywidualnej, w obiektach i urządzeniach obsługi turystycznej liczba oferowanych podróżnym miejsc albo usług musi być większa niż pewne określone minimum, wynikające z potrzeb indywidualnych. Mogą to być zatem domy wycieczkowe, schroniska, schroniska młodzieżowe, ośrodki wczasowe, ośrodki kolonijne, ośrodki szkoleniowo- wypoczynkowe, zespoły ogólnodostępnych domków turystycznych, kempingi i pola biwakowe. Takimi obiektami nie są natomiast obiekty rekreacji indywidualnej. Kompleksowa analiza postanowień MPZP wskazuje, że przeznaczenie poszczególnych terenów plan ten określa niezwykle dokładnie, posługując się możliwie precyzyjnymi i ścisłymi pojęciami. Z tego względu również pojęcie "obiektu obsługi turystycznej" zawarte w § 5 ust. 32 MPZP należy rozumieć wąsko. MPZP posługuje się pojęciem domków rekreacyjnych, wprost dopuszczając taki rodzaj zabudowy dla trenów oznaczonych symbolami: 15ZP, 25ZL i 28 ZL, oraz 29 ZL. W § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. b MPZP niezależnie od przypisanych symboli literowych wprowadzono rejony lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych, oznaczone znakiem graficznym "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, symbol graficzny "szraf-paski" nie występuje na terenach oznaczonych symbolem 35 ZN,UT.

Organ II instancji wyjaśnił, że z analizy przeznaczenia terenu, na którym powstał przedmiotowy obiekt wynika, że do roku 1985 nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W okresie od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 2008 r. przedmiotowy obiekt budowlany znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Zabudowana domkami letniskowymi była dopuszczalna jedynie dla terenów oznaczonych symbolem 53 UTL. W okresie od 22 marca 1998 r. do 28 grudnia 1994 r. przedmiotowy obiekt budowlany znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Zabudowana domkami letniskowymi była dopuszczalna jedynie dla terenów oznaczonych symbolem 53 UT. W okresie od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. przedmiotowy obiekt budowlany znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Zabudowa domkami letniskowymi była dopuszczalna jedynie dla terenów oznaczonych symbolem UT1.

Obecnie obowiązujący MPZP też nie może być podstawą do legalizacji, gdyż przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Ponadto rozdział II (Ustalenia szczegółowe) § 3 (Ustalenia szczegółowe dotyczące całego obszaru planu) ust. 4 ww. planu zakazuje budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Skoro przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym to jego budowa jest niezgodna z ustaleniami ww. obowiązującego MPZP, gdyż obiekt ten znajduje się na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp.

Organ II instancji dodał, że MPZP posługuje się pojęciem domków rekreacyjnych, wprost dopuszczając taki rodzaj zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 15ZP (§ 5 ust. 14), 25ZL i 28ZL (§ 5 ust. 24) oraz 29ZL (§ 5 ust. 26). W § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b planu miejscowego niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych wprowadzono rejony lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych, oznaczone znakiem graficznym "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, symbol graficzny "szraf-paski" nie występuje na terenach oznaczonych symbolem 01 KL.

Ponadto Wójt Gminy S. zaświadczeniem z dnia 27 lutego 2017 r. stwierdził niezgodność budowy barakowozu przeznaczonego do celów rekreacyjnych z ustaleniami MPZP. Dlatego też organ II instancji stwierdził, że w rozstrzyganym przypadku bezsporne jest, iż teren, na którym posadowiono przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany o funkcji rekreacji indywidualnej użytkowany w okresie letnim, nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, a więc zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. Organ wyjaśnił, że taras ze schodami i dach dwuspadowy wsparty z jednej strony na dachu barakowozu, a z drugiej strony na pięciu drewnianych słupach drewnianych ustawionych na elementach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie zostały wykonane po [...] maja 2007 r., a zatem w czasie obowiązywania u.p.b. z 1994 r. Jednakże elementy te nie mogą samodzielnie istnieć bez barakowozu, na którym wspiera się z jednej ze stron dach i taras oraz ze względu na to że żaden plan nie dopuszczał i obecnie obowiązujący nie dopuszcza tego rodzaju zabudowy na tym terenie, to należało orzec o rozbiórce całego tymczasowego obiektu tj. barakowozu oraz tarasu ze schodami i dachu dwuspadowego wspartego z jednej strony na dachu barakowozu, a z drugiej strony na pięciu drewnianych słupach drewnianych ustawionych na elementach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, skarżony organ wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu. Organ stwierdził również, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Natomiast pozostałe argumenty podnoszone w odwołaniu, w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy podejmowaniu niniejszej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł E. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego:

a. art. 37 ust. 1 pkt. u.p.b. z 1974 r., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki tym przepisem prawa określone do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego,

b. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP statuujących zasadę państwa prawnego, działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji;

2. przepisów prawa procesowego:

a. art. 6 K.p.a. w sytuacji, gdy organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa (zasada legalności),

b. art. 7 K.p.a. w sytuacji, gdy organy administracji winny stać na straży praworządności, w tym mając na uwadze słuszny interes obywateli,

c. art. 8 §1 i § 2 K.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania) oraz prowadzenie postępowania z pogwałceniem zasady proporcjonalności, którą statuuje ten przepis prawa oraz z pominięciem rozstrzygnięć sądów administracyjnych wydanych w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

d. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. przed wydaniem decyzji odstąpienie od umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

e. art. 80 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie wadliwych wniosków z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzące do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1402/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. wobec stwierdzenia:

a. wadliwości wykładni i zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 4 i § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." w Gminie S. na tle obiektu (barakowozu) powstałego w latach 1969-1972, istniejącego w momencie wejścia w życie (18 grudnia 2002 r.) aktualnie obowiązującej wskazanej wyżej uchwały planistycznej;

b. braku ostatecznych ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej w zakresie robót budowlanych związanych z wykonaniem robót budowlanych i powstaniem tarasu ze schodami i dachu dwuspadowego (połączonych z barakowozem, o którym mowa w pkt. a) po dniu [...] maja 2007 r., a więc w okresie, w którym zgodnie z obowiązującym od dnia 18 grudnia 2002 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r.) obowiązywał już zgodnie z § 3 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 32 planu zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 6-8 i art. 48-52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie prawidłowe są ustalenia organów nadzoru budowlanego, że zasadnicza część spornego obiektu budowlanego (tzw. barakowóz) powstała w warunkach samowoli budowlanej w latach 1969-1972.

W związku z powyższym od oceny skutków prawnych samowoli budowlanej w tym zakresie należy zgodnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosować art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. pierwszą i wystarczającą podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki jest stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju.

Zgodnie z wiążącą uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz. 89), zasadą jest, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wyjątkowo należy jednak uwzględnić przeznaczenie terenu w całym okresie trwania samowoli od momentu jej powstania, jeżeli wymaga tego ochrona zaufania jednostki do państwa i porządku prawnego.

Odnosząc powyższe zasady do samowolnie zrealizowanego obiektu, zdaniem Sądu, należało w pierwszej kolejności rozważyć aktualne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt zakwalifikowany jako barakowóz. Przeznaczenie to wynika z § 5 ust. 32 w zw. z § 3 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." w Gminie S.. Z przepisów planu miejscowego wynika, że od dnia 18 grudnia 2002 r. do dnia orzekania przez skarżone organy na powyższym terenie obowiązywał zakaz budowy tymczasowych obiektów budowlanych (w tym przyczep, barakowozów, kiosków). Oznacza to, że teren zabudowany samowolnym obiektem jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, wskazaną szczegółowo w § 5 ust. 32 planu. Ustalenie to, w ocenie Sądu, nie może jednak automatycznie prowadzić do wniosku, że przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. została spełniona. Należy bowiem uwzględnić, że przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego mogą przewidywać rozwiązania utrzymujące tymczasowo dotychczasowe przeznaczenie terenu, które na skutek wejścia w życie aktualnego w momencie orzekania o skutkach samowoli budowlanej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia 9 października 2002 r. do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem przewiduje się utrzymanie ich dotychczasowego użytkowania. Oznacza to, że w momencie wejścia w życie powyższego planu (18 grudnia 2002 r.) teren objęty przeznaczeniem pod zabudowę innego rodzaju (§ 5 ust. 32) oraz zakazem zabudowy tymczasowymi obiektami budowlanymi (§ 3 ust. 4) mógł być użytkowany w dotychczasowy sposób do czasu zagospodarowania zgodnego z nowym przeznaczeniem (§ 8 ust. 1). Przepis § 8 ust. 1 planu stanowi konkretyzację art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który statuuje zasadę utrzymania dotychczasowego wykorzystywania terenów, których przeznaczenie ulega zmianie na skutek wejścia w życie planu, chyba że plan ustala wyraźnie inny sposób tymczasowego zagospodarowania tych terenów. Niewątpliwie powyższy przepis zapobiega retroaktywnemu oddziaływaniu regulacji planistycznej zmieniającej przeznaczenie terenów. W konsekwencji nowy plan utrzymał "dotychczasowe użytkowanie" terenów, dla których przewidział zmianę przeznaczenia lub nawet zakaz zabudowy. Jest przy tym oczywiste, że zakaz zabudowy z § 3 ust. 4 planu może być odnoszony jedynie do obiektów wznoszonych od dnia wejścia w życie planu.

W ocenie Sądu, niezależnie od powyższego – zgodnie z wytycznymi wynikającymi z uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OPS 2/13) – należy uwzględnić, że w latach 1969-1985 na terenie samowoli budowlanej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero kolejne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w latach 1985-1988 (uchwała nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z [...] października 1979 r.), 1988-1994 (uchwał nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1988 r.), 1994-2002 (uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 1994 r.) przewidywały, że brak przeznaczenia pod zabudowę (1985-1994) oraz przeznaczenie pod zabudowę innego rodzaju (1994-2002). Istnieją zatem podstawy, aby przyjąć, że okres ponad piętnastoletniego istnienia obiektu na terenie pozbawionym miejscowego planu (1969-1985), a następnie wieloletni brak działań organów państwa (w tym organów nadzoru budowlanego) zmierzających do likwidacji stanu samowoli budowlanej, uzasadnia ocenę, że ochrona zasad i wartości konstytucyjnych, w tym zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i tak nie pozwalałaby na orzeczenie nakazu rozbiórki względem spornego obiektu (tzw. barakowozu). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. ("Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę").

Oczywiście nie wyklucza to dokonania przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych i ocen prawnych na tle przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W razie stwierdzenia, że przesłanka ta została zrealizowana, zgodnie z zasadą aktualności orzekania, wydanie nakazu rozbiórki będzie konieczne.

Zdaniem Sądu, odmiennych ocen prawnych wymaga natomiast część obiektu budowlanego (taras ze schodami i dach dwuspadowy, połączone z barakowozem) – która zgodnie z ustaleniami organów – powstała po dniu [...] maja 2007 r. Ta część obiektu powstała już po wejściu w życie uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. W tym przypadku naruszenie zakazu z § 3 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 32 planu nie ulega wątpliwości. Konieczne jest zatem dokonanie kwalifikacji powyższych robót budowlanych w świetle art. 3 pkt 6-8 oraz odniesienie ostatecznej wersji stanu faktycznego w tym zakresie do treści art. 48-52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w celu wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych wykonanych robót, z uwzględnieniem ustaleń i specjalistycznych ocen (np. ekspertyz) co do technicznych możliwości ewentualnego rozdzielenia obydwu części obiektu budowlanego, które podlegają różnym reżimom prawnym.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art.135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 ze zm.), art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), § 3 ust. 4 i § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." w Gminie S. (miejsce publikacji: Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego nr 79 z dnia 3 grudnia 2002 r. pod poz. 1538) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ww. plan zagospodarowania przestrzennego utrzymał "dotychczasowe użytkowanie" terenów, dla których przewidział zmianę przeznaczenia, a zakaz zabudowy tymczasowych obiektów budowlanych z § 3 ust. 4 powołanego planu może być odnoszony jedynie do obiektów wznoszonych od dnia wejścia w życie tego planu;

3. art. 37 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 4 oraz § 5 ust. 32 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W." w Gminie S. (miejsce publikacji: Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego nr 79 z dnia 3 grudnia 2002 r. pod poz. 1538) poprzez ich niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r, z powodu niezgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania i w sytuacji, gdy żaden z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki [...] w miejscowości P. nie dopuszczał zabudowy rekreacyjnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną E. P. wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty mające jego zdaniem przemawiać za niezasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organy administracji nie dokonały ostatecznych ustaleń faktycznych w zakresie robót budowlanych związanych z wykonaniem tarasu ze schodami i dachu dwuspadowego połączonych z barakowozem po dniu [...] maja 2007 r. Zarówno taras jak dach nad tym tarasem są związane z zasadniczym obiektem budowlanym, to jest barakowozem i jako takie dzielą one los tego obiektu budowlanego. Rozpatrywanie oddzielnie kwestii możliwości legalizacji barakowozu i oddzielnie tarasu z dachem byłoby sztucznym dzieleniem jednego obiektu budowlanego. Tym samym także w odniesieniu do tych części obiektu budowlanego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organy administracji dokonały nieprawidłowej oceny przesłanki możliwości legalizacji obiektu budowlanego w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji dokonały szczegółowej analizy zapisów zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały od chwili realizacji inwestycji do chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W świetle zapisów zawartych w tych planach realizacja tego rodzaju inwestycji, jaka zlokalizowana została na działce o nr ew. [...] położonej w P. jest niedopuszczalna. Tym samym zasadnie organy administracji uznały, że legalizacja barakowozu oraz powiązanego z nim tarasu z dachem nie jest możliwa.

Okoliczność, że po zrealizowaniu inwestycji, na terenie, na którym została ona umiejscowiona, przez pewien czas nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane warunkiem koniecznym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego było stwierdzenie przez organ administracji, że obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jeśli na terenie, na którym obiekt został zlokalizowany nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania, to tego okresu nie można brać pod uwagę przy ocenie możliwości legalizacji tego obiektu w świetle przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r.

Za niezasadny uznać należy także pogląd Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego powinny przy wydawaniu rozstrzygnięcia brać pod uwagę § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r., z którego to przepisu wynika, że do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem przewiduje się utrzymanie ich dotychczasowego użytkowania. Możliwość użytkowania terenu w dotychczasowy sposób odnosi się do użytkowania zgodnego z prawem. Przepis ten nie może być natomiast rozumiany jako możliwość dalszego wykorzystywania terenu, na którym został zrealizowany samowolnie obiekt budowlany.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma również znaczenia okoliczność, że organy nadzoru budowlanego nie podejmowały przed długi czas czynności w odniesieniu do samowolnie zrealizowanego obiektu. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie przewidują możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w wyniku upływu czasu.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego uchylanie wyroku w myśl art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji jest niecelowe. Zastosować należało zatem art. 188 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.