Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 873/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg "A" , "B", "C" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz skarżących kwoty po 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych dla każdej Wspólnoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...[, wydaną na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa budynku usługowo-biurowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb: [...], przy ul. [...] w B. . Podano również szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W uzasadnieniu podano m. in., że teren objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami studium. Decyzja jest kolejną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego budynku usługowo-biurowego, po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej (dalej SKO) z dnia [...] r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na obecnym etapie postępowania organ odniósł się jedynie do uwag SKO zawartych w decyzji z dnia [...] r., natomiast reszta uwarunkowań pozostała bez zmian. Jednocześnie w uzasadnieniu do niniejszej decyzji organ pozostawił wyjaśnienia do uwag stron zawarte w uchylonej decyzji z dnia [...] r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "B" w B. . Zarzucono m. in. naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 24 §1 pkt 1 k.p.a., 75 §1 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 78 §1 k.p.a., 84 §1 k.p.a., a także art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz §§5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Odwołanie wniosły również: "C" i "D" . Zarzucono m. in. naruszenie art. 7 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), naruszenie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – dalej u.u.i.ś.), art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 84 § 1 k.p.a., art. 74 i 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) i § 39 oraz 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy skarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tzn. jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu; wnioskowany teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego oraz nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej, bowiem stanowi grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako "Ba" - tereny przemysłowe; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Prezydent Miasta B. prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (promień obszaru analizowanego ok. 100 m, co stanowi trzykrotną szerokość frontu działki - ok. 33 m - długość granicy południowej, i więcej niż 50 m), który następnie w sposób wystarczający uzasadnił. Nie podziela Kolegium zarzutu odwołania, by sposób określenia wysokości budynków wykorzystany przez organ I instancji, tj. rządowy program LIDAR, w którym znajduje się chmura punktów, na podstawie której można określić wysokość budynków, był nieprawidłowy. Ustalona w zaskarżonej decyzji powierzchnia zabudowy na poziomie od 150 m2 do 358 m2 odpowiada określonej we wniosku powierzchni tj. od 350 m2 do 360 m2, bowiem przy takim określeniu inwestor będzie mógł wykonać budynek zgodnie z wnioskiem. W przedmiotowej sprawie udział powierzchni biologicznie czynnej na wnioskowanej działce został określony w prawidłowy sposób, że nie powinien być mniejszy niż 25% jej powierzchni. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań Kolegium wskazało, że zostały one rozpatrzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1114/15, gdzie uznano, iż nie zasługują na aprobatę.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika "B" zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., 75 §1 k.p.a., 77 §1 k.p.a., 78 §1 k.p.a., 84 §1 k.p.a., a także art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz §§ 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W uzasadnieniu podano m. in., że wadliwie ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nie została określona średnia szerokość elewacji frontowych dla analizowanego obszaru. Wynika to z faktu, iż dla wielu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym organ administracji nie ustalił szerokości elewacji frontowej, ograniczając się do ogólnego określenia tej elewacji jako pierzeja. W związku z powyższym w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej określona została w sposób niezgodny z §6 ww. rozporządzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji nie ustalił wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizy lecz jedynie 9 z 14. Nie została też określona w decyzji organu I instancji wysokość głównej kalenicy, kąt nachylenia dachu, układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Organ I instancji jednak nie uwzględnił wniosku Skarżącej i ostatecznie ustalił wysokość budynków w obszarze analizowanym (9 z 14) wyłącznie na podstawie własnego programu komputerowego, którego poprawności działania nie sposób zweryfikować i nie ma tu nic do rzeczy, że jest to rzekomo program rządowy, jak to zostało stwierdzone w zaskarżonej decyzji. Organ wydał warunki zabudowy nieodpowiadające żądaniu wniosku. Dotyczy to: powierzchni zabudowy, wysokości budynku, geometrii dachu, ilości miejsc parkingowych.

Skargi przez pełnomocnika złożyły także "C" w B. . Zarzucono naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego i pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku prowadzonego postępowania;

2) art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezzasadne pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez strony postępowania, pomimo tego, że przeprowadzenie tychże dowodów było konieczne celem wyjaśnienia istotnych okoliczności postępowania;

3) art. 84 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko i bezpieczeństwa ruchu drogowego i oparcie się wyłącznie w tym zakresie na opiniach podległych organowi I instancji jednostek;

4) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie zbyt małego, zdaniem skarżących, obszaru analizy, określonego jako promień o długości około 100 metrów, skutkującego przyjęciem w sposób nieuzasadniony, że analizowany obszar jest wystarczający do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, pomimo że jest to długość minimalna;

5) art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem inwestora, tj. ustalenie innej niż we wniosku powierzchni zabudowy, ustalenie innej niż we wniosku wysokości planowanej zabudowy oraz ustalenie dotyczące formy dachu;

6) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że w przypadku, w którym przeprowadzenie analizy oddziaływania na środowisko nie jest w przedmiotowym wypadku obligatoryjne, bezprzedmiotowe jest dokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących wpływu inwestycji na środowisko, a także przeprowadzenie kompleksowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest niemożliwe, w sytuacji, w której wskazane przepisy określają jedynie inwestycje, w przypadku których na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy obligatoryjne jest prowadzenie stosownej analizy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Niewątpliwie kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Organy winny jednak przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe.

Wymagane analizy niezbędne są także do wyznaczenia geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Ustala się je odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zgodzić należy się z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 765/17, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma być wyznaczona jednoznacznie w sposób mierzalny w metrach, co wynika ze zwrotu prawodawcy: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się"; "Wysokość mierzy się"; za wysokość "przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym" (zob. §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ...).

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji nie ustalił wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizy lecz jedynie 9 z 14. Aby wyznaczyć konkretne wskaźniki należy przeprowadzić szczegółową analizę, nie ograniczając się do wybiórczo wybranych obiektów stanowiących punkt odniesienia. Pominięcie jakiejkolwiek przesłanki, wskaźnika cząstkowego, powoduje wadliwość całego wyniku. Analiza taka niezbędna jest dodatkowo do zastosowania ewentualnych odstępstw, o których mowa np. w §4 ust. 4, §5 ust. 2, §6 ust. 2, §7 ust. 4, co także musi być więc wynikiem analiz i musi być należycie, szczegółowo uzasadnione.

Organ I instancji pisze (s. 8): "Jeżeli chodzi o pomiar wysokości budynków wykonany za pomocą programu komputerowego wyjaśniamy, że wykorzystuje on bardzo dokładne dane przestrzenne, pozyskane metodą skaningu laserowego. Na podstawie tego programu bardzo precyzyjnie zmierzono wysokości budynków." Organ jednak nie wskazuje, skąd taką wiedzę o precyzyjności tych konkretnych pomiarów czerpie, choć istnieją opracowania, które wskazują na pewne ułomności i trudności ww. pomiarów. I. Borowiecki oraz A. Michalik pisali: "Oprócz zalet, lotniczy skaning laserowy ma także wady, np. (...) trudności w wyznaczaniu (...) krawędzi elewacji budynków i dachów. (...) (...) wymaga nie tylko unowocześnienia technologii pomiaru, ale przede wszystkim doskonalenia procesu przetwarzania surowych danych. (...) Również dobór właściwego oprogramowania przeznaczonego do automatycznego grupowania danych stanowi ważną decyzję, przede wszystkim ze względu na zróżnicowane możliwości wykorzystania programów oraz dość wysoką cenę specjalistycznych, profesjonalnych narzędzi." (I. Borowiecki, A. Michalik, Klasyfikacja chmury punktów lotniczego skaningu laserowego z zastosowaniem programów Tiltan Tlid, Terrascan, VRMesh" (Infrastruktura i Ekologia Terenów Wiejskich, PAN, Kraków, nr 1/III/2012, s. 221). Organ nie wskazał zatem na podstawie dostępnych danych pomiarowych, z jakim zakresem błędu dokonano skaningu (technologia w tym zakresie zmienia się i jest unowocześniana), choć pisze o "bardzo precyzyjnym zmierzeniu wysokości budynków."

Nie została określona w sentencji decyzji organu I instancji także wysokość głównej kalenicy, kąt nachylenia dachu, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Wskazano jedynie, że dach ma być mansardowy z nachyleniem połaci dachowych w proporcjach jak w budynku nr [...], z dopuszczeniem dachu płaskiego. Powoływanie się w rozstrzygnięciu decyzji na parametry budynku nr [...], bez ich precyzyjnego wskazania, jest daleko idącym uchybieniem (§8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy). Inwentaryzacja istniejącego budynku nie jest bowiem załącznikiem do decyzji. Nie zmienia tych ustaleń fakt, że do poruszanych kwestii nieco bardziej precyzyjnie organ I instancji nawiązuje w uzasadnieniu, choć też nie w pełni.

Organ I instancji w sposób wybiórczy odniósł się do materiału dowodowego, stwierdzając, że "Na obecnym etapie postępowania organ odniósł się jedynie do uwag SKO zawartych w decyzji z dnia [...] r., natomiast reszta uwarunkowań pozostała bez zmian." Każda decyzja winna szczegółowo analizować wszystkie niezbędne przesłanki, a brak w tym zakresie stanowi naruszenie m. in. art. 107 §3 k.p.a. Takie wadliwe rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy.

W kwestii zarzutu, że organ wydał warunki zabudowy nieodpowiadające żądaniu wniosku, należy zauważyć, że w wyroku WSA w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 793/14, kwestie te zostały poddane głębszej analizie. Sąd w niniejszym składzie ustalenia takie podziela. Wskazano, że rozważając zagadnienie dotyczące granic związania organu wnioskiem inwestora nie można pomijać, iż zupełnie inna była rola wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.), a inna jest rola takiego wniosku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Ustawa z 1994 r. przyjmowała wiążący charakter takiego wniosku, a rolą organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania w stosunku do wniosku inwestora przewidzianego w ustawie z 2003 r., o którym stanowi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1. Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Przygotowanie analizy poprzedza opracowanie przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów projektu decyzji o warunkach zabudowy, która w praktyce sporządza także wspomnianą analizę. W świetle obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził obowiązku przygotowania takiej analizy i zamieszczenia jej we wniosku inwestora, uznając iż nie musi on być przygotowany przez profesjonalistę. W związku z tym inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. W aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się zatem interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę, akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, liczbę kondygnacji, linię architektoniczną, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Sąd nie stwierdził, by obszar analizy był wyznaczony, jako zbyt mały. Spełnia on wymagania minimalne §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, zatem nie można w tym zakresie stwierdzić naruszenia prawa. Nie wykazano także w skardze naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zarzuty w tym zakresie stanowią jedynie ogólną polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia i nie mają rzeczowego uzasadnienia. Organ w tym zakresie prowadził postępowanie i poczynił konkretne ustalenia, które nie zostały skutecznie zakwestionowane.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy dokonać pełnych, wszechstronnych analiz, spełniających wymagania prawne. Treści rozstrzygnięć Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpisy od skarg (po 500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (po 497 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw od każdej skarżącej Wspólnoty), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.