Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 31/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 230/23 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2023 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 230/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2023 r., stwierdził bezczynność Wójta Gminy R. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2023 r. w zakresie danych zanonimizowanych przez organ (pkt I), stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy R. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II), zobowiązał Wójta Gminy R. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2023 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III), a także zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącej A. P. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2023 r. A. P. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawca") wystąpiła do Wójta Gminy R. (dalej: "Wójt", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii rejestru upoważnień wydanych przez niego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r.

Ustosunkowując się do tego wniosku organ w piśmie z 24 stycznia 2023 r. wyraził pogląd, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wobec czego wezwał stronę do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu żądnej informacji publicznej.

W piśmie z 31 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni nie zgodziła się z tym stanowiskiem organu i zażądała niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, albowiem zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") termin jej udostępnienia upłynął 25 stycznia 2023 r.

W dniu 10 marca 2023 r. organ przesłał wnioskodawczyni skany rejestrów upoważnień, anonimizując jednocześnie dane osób fizycznych.

Na bezczynność organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zdaniem strony, organ nie zrealizował w pełni żądań wniosku, ponieważ pominął informacje w zakresie tabeli "Ref" i "Prac", a także w zakresie danych osobowych osób upoważnionych przez Wójta. W ocenie skarżącej, dokonana w sprawie anonimizacja jest nadmierna i nieuprawniona. W rezultacie, doszło do udostępnienia informacji publicznej niepełnej, czyli niezgodnej z treścią wniosku. Końcowo skarżąca podniosła, że jeżeli w ocenie Wójta objęte żądaniem wniosku informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to organ ten powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że jako okoliczność bezsporną w sprawie należy przyjąć, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem mieści się w katalogu podmiotowym z art. 4 u.d.i.p. Między stronami nie ma również sporu co do tego, że objęte treścią żądania wniosku rejestry upoważnień wydanych przez Wójta Gminy w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. stanowią informację publiczną. Spór dotyczy natomiast tego, czy rejestry, jakie organ udostępnił stronie za wymieniony we wniosku okres, zasadnie zostały zanonimizowane o dane osobowe osób upoważnionych przez Wójta Gminy oraz w zakresie danych ujętych pod poz. "Ref" i "Prac".

Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że nieodłącznym elementem upoważnienia administracyjnego są dane osobowe pracownika, który takie upoważnienie otrzymał. Nie ulega również kwestii, że skoro informacją publiczną są różnego rodzaju rejestry, to walor informacji publicznej posiada również rejestr upoważnień, o jaki wystąpiła skarżąca we wniosku [...] stycznia 2023 r.

Sąd I instancji podkreślił, że z perspektywy żądania wniosku, które dotyczyło udostępnienia rejestru upoważnień udzielonych przez Wójta w okresie od stycznia do grudnia 2022 r., nie może być wątpliwości, że kwestia danych osobowych osób, które w okresie opisanym we wniosku otrzymały od Wójta upoważnienie administracyjne, stanowiła istotną część informacji publicznej, jakiej udostępnienia domagała się strona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy należy w pierwszej kolejności zadać sobie więc pytanie, czy dokonana anonimizacja mająca - w założeniu organu – ukryć informacje podlegające – w ocenie tego organu – ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych nie doprowadziła do utraty waloru informacyjnego udzielonej stronie odpowiedzi na wniosek.

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że uzasadniając konieczność anonimizacji danych osobowych organ - w odpowiedzi na skargę - powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z argumentacji organu, osoby ujęte w rejestrze upoważnień, o którego udostępnienie wystąpiła skarżąca, nie pełnią funkcji publicznych, a zatem nie dotyczy ich wyłączenie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Jeżeli więc Wójt Gminy uważał, że dane osobowe upoważnionych pracowników podlegają ochronie na podstawie tego przepisu, to powinien był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czego jednak nie uczynił. Ustawodawca na gruncie u.d.i.p. zastrzegł decyzyjną formę działania organu w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p ma miejsce w przypadku gdy organ nie udostępnia informacji publicznej którą posiada, lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnia w przypadkach wskazanych w tej ustawie.

Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wprawdzie z akt nie wynika zakres obowiązków osób, które otrzymały upoważnienie Wójta ujęte w wykazie, to jednak na pełnienie przez nie funkcji publicznej może wskazywać fakt ich zatrudnienia w aparacie administracji samorządowej przy jednoczesnym wykluczeniu faktu (na postawie samego zakresu przedmiotowego udzielonych upoważnień), że zatrudnienie tych osób w strukturach administracji samorządowej ograniczałoby się jedynie do funkcji usługowej.

W ocenie Sądu osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Zdaniem WSA we Wrocławiu, organu powinien ocenić, czy w stosunku do osób wymienionych w rejestrze upoważnień za okres okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., znajdzie zastosowanie ograniczenie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W przypadku ponownego uznania przez organ, że istnieją podstawy prawne do utajnienia danych pozwalających na identyfikację osób (bezpośrednią i pośrednią) fizycznych wymienionych tam wymienionych w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ odmówi udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodność z prawem takiej decyzji, w przypadku jej zaskarżenia przez stronę, podlegać będzie sądowej ocenie w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się końcowo do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącą Sąd I instancji wskazał, że udzielając stronie odpowiedzi na wniosek organ nie powoływał się na tą okoliczność, a ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę.

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd w punkcie I sentencji wyroku działając na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") stwierdził bezczynność Wójta Gminy w zakresie danych zanonimizowanych przez organ. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu i zobligowany normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W punkcie III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie danych zanonimizowanych przez organ, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach, na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądała skarżąca stanowiły informację publiczną i nie podlegają ochronie w trybie art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę skarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wskazał, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zrzekł się prawa do rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W takim przypadku autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymogom. Nie wskazano w niej na czym polegała błędna wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonana przez Sąd I instancji, ani jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu zdaniem organu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej organ upatruje wadliwej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez WSA we Wrocławiu w tym, że nie był on w "świetle przepisów prawa – zobligowany do udzielenia informacji, które nie stanowią informacji publicznej." Całość uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się de facto nie do błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz do kwestionowania stwierdzonej przez WSA we Wrocławiu bezczynności organu, gdyż "w zakresie zapytań skarżącej organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi i po anonimizacji udostępnił skarżącej dane, o które wnioskowała. Bezsprzecznie odpowiedź taka nie stanowi o bezczynności organu. Należy (...) wskazać, że organ słusznie zanonimizował dane osób fizycznych będących stronami umów z Gminą R. Osoby te bowiem nie są i nie były funkcjonariuszami publicznymi. (...) Stąd osoby fizyczne, które nie prowadzą działalności gospodarczej korzystają z ochrony prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej." Pomijając samą zasadność powoływanej tu argumentacji w stosunku do przedmiotu wniosku (udostępnienie kopii rejestru upoważnień wydanych przez Wójta w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r.), stwierdzić należy, że w swojej istocie odnosi się ona w zasadzie do kwestionowania kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, a więc do kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego, a nie do prawidłowości wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, a zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Również pozostała część uzasadnienia skargi kasacyjnej, która koncentruje się na argumentacji nadużycia "prawa dostępu do informacji publicznej" przez skarżącą nie ma znaczenia dla przyjęcia wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ubocznie jedynie należy dodać, że podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1, czy art. 6 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Posługiwanie się kryteriami oceny czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego w wykładni ustawowych określeń składających się na przedmiot tego prawa, tj. pojęcia informacji publicznej, nie znajduje jakichkolwiek uzasadnionych podstaw (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5540/21).

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.