Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4577/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 75
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.
article: art. 734, art. 751
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art. 5 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 444/20 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 444/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. na decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), a także zasądził od Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. K. N. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej:

- czy Ośrodek Pomocy Społecznej opłaca i/lub posiada obsługę prawną,

- jaka kancelaria prawna/radca prawny/firma (pełna nazwa) prowadzi na rzecz Ośrodka Pomocy Społecznej abonament prawny i/lub obsługę prawną,

- skanów umów, rachunków i faktur zawartych/wystawionych przez kancelarię prawną/radcę prawnego/firmę, prowadzącą na rzecz Ośrodka Pomocy Społecznej obsługę prawną i/lub abonament prawny, począwszy od 1 stycznia 2020 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie w terminie 14 dni, z jakich powodów spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz o wskazanie danych osoby składającej wniosek i podpisanie wniosku.

W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia 18 sierpnia 2020 r. wyjaśnił, że w przypadku wysłania korespondencji przez platformę ePUAP, organ posiada dane korespondencyjne. Ponadto żądana informacja jest informacją prostą i nie wymaga przetworzenia. Organ nie wyjaśnił, z jakich względów udostępnienie żądanej informacji wymaga jej przetworzenia. Dlatego też organ nie ma prawa wzywać do wykazania celu, w jakim wnioskodawca żąda udostępnienia informacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (bez numeru) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania [...] z siedzibą w [...] w zgłoszeniu do udziału w postępowaniu uznał, że osoba zapewniająca obsługę prawną ośrodka pomocy społecznej niezależnie od tego, czy wykonuje ją w charakterze pracownika ośrodka, czy też jego zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych. Niedopuszczalne jest zastosowanie względem radców prawnych ograniczenia jawności ze względu na prywatność osoby fizycznej, wskazanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie był uprawniony ani do oceniania tej kwestii, ani tym bardziej do konkludowania, że wniosek został złożony nie z uwagi na troskę o dobro publiczne, ale w celu osiągnięcia osobistych korzyści. Ponadto, wnioskodawca prowadzi stronę internetową, a jedną z najważniejszych funkcji dostępu do informacji publicznej jest możliwość wykorzystywania takowej w debacie publicznej, tym samym umożliwiając obywatelom korzystanie z przysługującego im prawa do posiadania i wyrażania poglądów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że należy stwierdzić, że osoba sprawująca obsługę prawną gminnej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej jednostki, czy też jej zleceniobiorcy ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych przypisanych do tej jednostki i nie zajmuje się jedynie stanowiska usługowego.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko organu, że radca prawny pełni w Ośrodku Pomocy Społecznej jedynie funkcję usługową, skoro jego rolą jest świadczenie usług w postaci pomocy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca wystąpił w 2019 r. do organu Gminy i do jej jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierającymi łącznie około 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku.

Sąd I instancji stwierdził, że organ jedynie w sposób bardzo ogólny i nie wystarczający uzasadnił nadużycie przez wnioskodawcę prawa do uzyskania informacji publicznej. Przede wszystkim organ winien wskazać, ile wniosków skarżący złożył w ciągu danego roku czy też w dłuższej perspektywie czasowej do danego organu, czyli do Ośrodka Pomocy Społecznej i ile pytań zawierały te wnioski.

W ocenie Sądu organ powinien wykazać dokładnie zakres nakładów, jakie musiał ponieść w celu udzielenia odpowiedzi na wnioski skarżącego, ich czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników, konkretną ilość koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogące zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniające wykonywanie przypisanych mu zadań. Odnośnie złożonego wniosku organ powinien wskazać choćby ilość zawartych przez organ w podanym przez stronę okresie umów dotyczących obsługi prawnej, ilość wystawionych przez faktur i rachunków oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącego. Natomiast organ powyższym obowiązkom nie sprostał.

Zdaniem WSA we Wrocławiu należy też zauważyć, że organ powołał się na to, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz na brak wykazania przez skarżącego szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego dopiero w odpowiedzi na skargę. Na te okoliczności organ nie powoływał się w zaskarżonej decyzji. Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżona decyzja, a nie odpowiedź na skargę, w związku z czym argumentacja organu odnośnie charakteru żądanej informacji nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

Podsumowując, w ocenie Sądu organ nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, błędnie uznając radcę prawnego za osobę, która nie pełni funkcji publicznej i nie mającej związku z pełnieniem tej funkcji, naruszając art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wykazał również nadużycia przez skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie ewentualnego nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącego.

W niniejszej sprawie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa:

1) art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 75, zwana dalej: "ustawa o radcach prawnych") w związku z art. 734 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., zwana dalej: "k.c.") (w związku z art. 751 k.c.) - poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do nieprawidłowej konstatacji Sądu I instancji co do wskazania, iż radca prawny nie świadczy usług na rzecz podmiotu (usługi pomocy prawnej), lecz pełni funkcje publiczne - w sytuacji gdy zadaniem radcy prawnego, zarówno ustawowym, jak i umownym, jest jedynie świadczenie stosownej usługi (a nie wykonywanie funkcji publicznych).

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji") - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy).

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji

- w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (fakturach, umowach)

- przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacji do potrzeb innych niż własne (prywatne).

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że nie jest sporne między stronami postępowania, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jako bezzasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w zw. z art. 751 k.c.) poprzez ich niezastosowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Nawet jednak, gdyby uznać, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to jedynie z tym zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). Tymczasem podkreślić należy, że Sąd I instancji nie stosował, ani też nie dokonywał wykładni art. 2 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 734 k.c. (w zw. z art. 751 k.c.). Co istotne, przeprowadzona kontrola sądu administracyjnego dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej, która jest realizowana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany art. 2 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana, w żaden sposób nie odnosi się bezpośrednio do udostępniania informacji publicznej, czy też nie modyfikuje sposobu lub zakresu jej udostępniania w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy).

Po pierwsze decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie powołuje w podstawie prawnej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero w jej uzasadnieniu powołując się na ten przepis organ odmówił udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z 31 lipca 2020 r. ze względu "na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną , a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów." I w takim też zakresie tj. do przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. W najmniejszym zakresie w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. organ nie powoływał się na przesłankę w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. Również Sąd I instancji nie wykładał, ani nawet nie stosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Tym bardziej nie czynił tego w odniesieniu do z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc nie sposób zarzucić WSA we Wrocławiu, że naruszył ten przepis w jakiejkolwiek przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci.

Po drugie podniesiony zarzut zarzuca naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niestety skarga kasacyjna i jej uzasadnienie nie czynią zadość tym wymogom tj. jej autor nie wskazał na czym polega błędna wykładnia powołanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, ani też nie przedstawił swojej interpretacji tych przepisów w kontekście "tajemnicy przedsiębiorcy", jako przesłanki odnowy udostępnienia informacji publicznej. De facto autor skargi kasacyjnej nie zarzuca zresztą błędnej wykład tych przepisów, lecz ich błędne zastosowanie odwołując się do tego, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy - w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały z stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy)". Zatem strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zastosowanej interpretacji powołanych przepisów, lecz odwołuje się do przyjętego i zastosowanego w sprawie stanu faktycznego. Jednak w skardze kasacyjnej nie zastała podniesiona ta postać (tj. niewłaściwe zastosowanie) naruszenia prawa w ramach powołanej podstawy kasacyjnej. Co więcej podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został podniesiony zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, a więc stan faktyczny sprawy i jego ocena przyjęta przez Sąd I instancji nie została skutecznie zakwestionowana.

Po trzecie zwrócić należy uwagę na zakres wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. Organ odmówił in genere udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem udzielenie informacji np. na pytanie "czy Ośrodek Pomocy Społecznej opłaca i/lub posiada obsługę prawną" w ogóle nie wiąże się z ujawnieniem danych, które w jakikolwiek sposób mogą naruszyć czyjeś prawo do prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Już z tego powodu zaskarżona decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. była nieprawidłowa.

Po czwarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04) . Pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie należy ograniczać tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje ono każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, tj. na sferę publiczną, nie jest więc tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego zdefiniowanego w kodeksie karnym czy też w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 1871/15). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" i "osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, znaczenie autonomiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako zasadę zakłada udostępnienie informacji, odmowę zaś jako wyjątek. W kontekście tej zasady odczytywać należy w/w pojęcia. To zaś prowadzi do wniosku, że odnoszące się do umów o świadczenie tej pomocy (opłacanej z finansów publicznych), zastrzeżenie "tajemnicy przedsiębiorcy", nie stanowi przeszkody w udostępnieniu tych umów jako informacji publicznej. W kontekście jawności gospodarowania finansami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270)), nie można uznać za skuteczne zawarte w umowach zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy. Ewentualne klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa (wyrok SN z 8 listopada 2012 r., sygn. I CSK 190/12).

Nadto na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Artykuł 6 ustawy o radcach prawny stanowi, że zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o radcach prawnych radca prawny podczas i w związku z wykonywaniem czynności zawodowych korzysta z ochrony prawnej przysługującej sędziemu i prokuratorowi. Mając na uwadze powyższe czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umów przez radcę prawnego wykonującego zawód w kancelarii radcy prawnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych. Radca prawny w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego świadczy pomoc prawną zgodnie z cytowaną ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jego kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy. Dlatego w ramach zawartej z jednostką organizacyjną umowy radca prawny ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc traktowanie go jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zatem prawo dostępu do informacji publicznej w takim przypadku nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (zob. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14, z 8 października 2018 r., sygn. I OSK 2400/16, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1038/17).

Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Otóż jak już to wskazano wyżej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz jak zdaniem skarżącego kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Niestety skarga kasacyjna i jej uzasadnienie nie czynią zadość tym wymogom tj. jej autor nie wskazał na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd I instancji (który zresztą nie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ani go nie stosował), ani też nie przedstawił swojej interpretacji, lecz odwołał się do jego błędnego zastosowania poprzez konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji do przetworzenia informacji. Zwrócić także należy uwagę, że sama anonimizacja dokumentów nie wiąże się bezpośrednio z żądaniem udostępnienia tzw. informacji przetworzonej, nadto w przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z tego powodu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.