Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 185/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XLVIII/543/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. [...]) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" w odniesieniu do budynku przy ulicy [...] w B.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta Białystok na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy [...] w B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. W dniu 25 czerwca 2013 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr XLVIII/543/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. [...] i [...]), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 29 lipca 2013 r. poz. 3092. W § 19 ust. 1 pkt 1-13 uchwały wymieniono niezabytkowe budynki, które objęto w planie pełną ochroną, w tym w punkcie 3 wskazano budynek przy ul. [...] w Białymstoku. Z kolei w § 19 ust. 2 pkt 4 uchwały zaznaczono, że w odniesieniu do budynków, o których mowa w ust. 1, zakazuje się: a) docieplania budynków z zewnątrz, b) nadbudowy budynków, c) zabudowy balkonów, loggii, d) zabudowy bram i podcieni oraz zawężania ich szerokości.

II. W piśmie z 15 grudnia 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Białymstoku (dalej: skarżąca, Wspólnota) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w §19 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu polegającego na ustanowieniu zakazu docieplenia budynku przy ul. [...]. Wskazała, że budynek jako jedyny w historycznej części śródmieścia Białegostoku, położonej między ulicami [...], [...] i [...], nie posiada odnowionej elewacji. Wszystkie budynki w bezpośrednim sąsiedztwie (m.in. przy ulicach [...], [...], [...]) przeszły remont elewacji połączony z termomodernizacją i stanowią wizytówkę miasta. Natomiast elewacja ww. budynku nie była odnawiana od kilkudziesięciu lat, wymaga natychmiastowej naprawy i generalnego remontu nie tylko ze względów estetycznych, lecz również ze względu na odpadające części tynku. Wspólnota podkreśliła, że zakaz docieplenia budynku pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, zasadami i celami polityki energetycznej, termomodernizacji i ochrony środowiska m.in. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE w sprawie charakterystyki energetycznej budynków oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE. Zakaz docieplenia budynku wpływa na drastyczne zwiększenie zużycia energii cieplnej wykorzystywanej nieefektywnie (z uwagi na brak termomodernizacji) i powoduje wysokie koszty dla mieszkańców (właścicieli) budynku – więcej średnio o 67% niż wydają na ogrzewanie właściciele budynków położonych w sąsiedztwie, wzniesionych w tym samym czasie ale poddanych dociepleniu. Wspólnota zaznaczyła, że do tej pory w budynku przy ulicy [...] dokonała wymiany pokrycia dachowego, okien i drzwi w części wspólnej, zmodernizowała istniejącą instalację centralnego ogrzewania. Jednak bez docieplenia ścian wydatki na ogrzanie budynku pozostają bez zmian, bowiem najistotniejsze z punktu widzenia charakterystyki cieplnej budynku jest docieplenie ścian zewnętrznych oraz fundamentów. Zakaz docieplenia ścian budynku ujęty w uchwale jest rażąco krzywdzący. Zdaniem Wspólnoty, dokonaniu modernizacji elewacji oraz dociepleniu ścian nie sprzeciwiają się względy natury architektonicznej lub ochrony konserwatorskiej. Uznając jednak walor miejsca położenia budynku, skarżąca dostrzegła konieczność zachowania dotychczasowej bryły budynku, w tym istniejących podcieni i wyglądu w aspekcie kolorystyki elewacji, zgłaszając intencję współpracy z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Wskazała, że budynki w centrum Białegostoku, na których istnieją tzw. sgraffita lub inne elementy artystyczne, uzyskały zgodę na docieplenie ścian w zakresie nienaruszającym elementów artystycznych i remont elewacji pomimo objęcia ochroną konserwatorską. Na budynku przy ulicy [...] takie elementy artystyczne nie występują. Nie ma więc powodu, aby zakazać docieplenia jego ścian przy zachowaniu dotychczasowej kolorystyki elewacji. Także termomodernizacja nie wpłynęłaby na układ przestrzenny miasta.

Rada Miasta Białegostoku nie ustosunkowała się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

III. Skargę na uchwałę z 25 czerwca 2013 r. nr XLVIII/543/13 złożyła do sądu administracyjnego Wspólnota. Zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez przekroczenie granic władztwa planistycznego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w części, polegające na nieuzasadnionym uchwaleniu całkowitego zakazu docieplenia budynku przy ulicy [...] w Białymstoku, pomimo że nie przemawiają za tym względy architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz interes publiczny;

- § 328 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 329 ust. 1 wraz z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., nr 75 poz. 690, dalej: rozporządzenie MI) przez naruszenie ww. przepisów, bowiem wskutek zastosowania się do zaskarżonej uchwały sporny budynek nie spełnia minimalnych warunków oszczędności energii i izolacyjności wymaganych dla budynków wielorodzinnych z przeznaczeniem do zamieszkania;

- art. 140 i 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dyrektywy 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej przez bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z budynku i uniemożliwienie jego docieplenia, a przez to naruszenie prawa własności nieuzasadnione względami zabytkowymi, architektonicznymi, środowiskowymi lub ważnym interesem publicznym, przy jednoczesnym naruszeniu norm UE w zakresie zasad i celów efektywności energetycznej budynków.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 19 ust. 1 pkt 3 i § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" wywodząc, że posiada interes prawny do jej zaskarżenia.

Uzasadniając zarzuty skarżąca powieliła argumentację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazała na załączniki stanowiące integralną część uchwały, które przedstawiają w skali 1:200 pierzeje ulic: [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...] oraz placu [...]. Wśród załączników nie ma jednak wizualizacji przedstawiających pierzeję budynku przy ulicy [...], pomimo że uchwała obejmuje pełną ochroną także przedmiotowy budynek. Zdaniem skarżącej wprowadzenie w ramach tej pełnej ochrony zakazu docieplenia budynku jest niezgodne z prawem i nieuzasadnione względami architektonicznymi, zabytkowymi, środowiskowymi lub innymi. Sporny zakaz jest przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy i ingerencją w prawo własności, która co do zasady jest dopuszczalna na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ale akurat w tym przypadku jest nadmierna. Narusza bowiem walory ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz walory ekonomiczne przestrzeni (art. 2 pkt 17 u.p.z.p.), a w efekcie prowadzi do naruszenia przepisów szczególnych. W sprawie niniejszej są to przepisy § 328 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 329 ust. 1 oraz załącznika nr 2 rozporządzenia MI, które wprowadzają minimalne wymagania dla instalacji w budynkach, minimalne wymagania dla izolacyjności cieplnej oraz maksymalne wartości wskaźnika rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną EP. W przypadku przedmiotowego budynku przekroczone są wartości dopuszczone prawnie (budynek nie spełnia parametrów izolacyjności). Skarżąca zaznaczyła, że sporządzono audyt energetyczny budynku, który wykazał, że wskaźnik rocznego zapotrzebowania na ciepło w budynku przekracza trzykrotnie wskaźnik zalecany: wynosi faktycznie 208, 60 kwh/m2/rok przy zalecanym 70 kwh/m2/rok.

Wspólnota zaznaczyła, że budynek nie podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie architektury, zatem wprowadzenie całkowitego zakazu docieplenia budynku, którego konsekwencją jest brak możliwości prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych związanych z termoizolacją – to nadużycie władztwa planistycznego, gdyż nie podano żadnych powodów wprowadzonego zakazu. Nie wynikają one ze względów architektonicznych lub zabytkowych. Budynek został wzniesiony w latach 50. XX w., nie jest objęty ochroną zabytkową konserwatora zabytków. Wszystkie budynki w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie nie były i nie są objęte całkowitym zakazem docieplenia. Budynki położone przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz budynek siedziby Państwowej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej przy ul. [...] zostały już docieplone zewnętrzną warstwą izolacji. Gdyby celem uchwały było faktyczne nakazanie zachowania dotychczasowego wyglądu budynku nic nie stałoby na przeszkodzie, aby treść zapisu uchwały wskazywała na dopuszczenie ocieplenia elewacji "z zewnątrz pod warunkiem odtworzenia detalu architektonicznego oraz charakterystycznych podziałów elewacji budynku od strony przestrzeni publicznych" (wyrok WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2011 r., II SA/Bk 709/11). Podkreśliła brak elementów artystycznych na ścianach budynku przy ulicy [...] podlegających ochronie.

Skarżąca dokonała porównania wydatków przeznaczonych na ogrzewanie należącego do niej nieocieplonego budynku oraz budynku sąsiadującego z ociepleniem. W jej ocenie, uchwalony zakaz docieplenia skutkuje rażącą dyskryminacją ekonomiczną właścicieli budynku przy ul. [...].

Skarżąca wskazała, że zgodnie z dyrektywą 2012/27/UE Państwa członkowskie ustanawiają długoterminową strategię wspierania inwestycji w renowację krajowych zasobów budynków mieszkaniowych i użytkowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Dyrektywa ta kładzie nacisk na wspomaganie przez organy Państw członkowskich działań zmierzających do poprawy właściwości energetycznych budynków mieszkalnych i niemieszkalnych poprzez modernizację i docieplenie ścian, fundamentów i dachów budynków mieszkalnych. Ustanowienie w zaskarżonym akcie prawnym całkowitego zakazu docieplenia budynku, który nie spełnia żadnych norm krajowych w zakresie izolacji termicznej, narusza w sposób ewidentny przepisy, zasady i cele UE dotyczące efektywności energetycznej.

Końcowo skarżąca wskazała na estetykę przedmiotowego budynku i fakt odpadającego tynku czy łuszczącej się farby na elewacji, która nie może zostać odnowiona ze względu na potrzebę uprzedniej izolacji cieplnej budynku.

IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim wskazał, że uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie

II SA/Bk 643/14. Skarga została oddalona, a sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu i naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie organu, ocena sądu odnośnie trybu uchwalenia planu wyrażona w prawomocnym wyroku wiąże sąd w przedmiotowej sprawie. Wskazał ponadto, że plan został sporządzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p. w wersji obowiązującej w latach jego opracowywania.

Organ zaznaczył, że obszar objęty planem znajduje się w ścisłym centrum Białegostoku i położony jest w części miasta wpisanej do rejestru zabytków decyzją WKZ nr KI.WKZ-5340/22/77 z 1 września 1977 r. pod numerem A-286 - układ urbanistyczny XVI-XIX w. Z tego względu szczególnie istotna jest ochrona wartościowych elementów układu urbanistycznego tego obszaru - układu ulic, placów, budynków zabytkowych oraz budynków wymagających ochrony planistycznej, a także zabezpieczenie gabarytów istniejącej i projektowanej zabudowy. Ochronie konserwatorskiej na tym terenie podlega historyczny układ przestrzenny. Ma to na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Wpis powyższy ma co prawda charakter obszarowy a nie indywidualny, co jednak nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków - ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny jest jedynie zakres ich ochrony niż obiektów wpisanych do rejestru zabytków indywidualnie. Obszar ten został wpisany do rejestru ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Z tego względu, poza wpisem do rejestru zabytków układu i poszczególnych budynków, w planie dodatkowo sformułowano zasady ochrony budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków oraz objęto ochroną planistyczną poszczególne budynki i zespoły budynków niezabytkowych, a dotyczące ich ustalenia zostały odpowiednio wyważone i zróżnicowane. W planie zastosowano podział budynków i zespołów budynków chronionych ustaleniami planu miejscowego (niewpisanych do rejestru ani nieujętych w ewidencji zabytków) na objęte pełną ochroną (budynki o bogatej formie architektonicznej i detalu) oraz objęte częściową ochroną (budynki o prostszej formie architektonicznej, których gabaryty lub układ, w którym występują, warte są jednak zachowania i mogą stanowić wyznacznik dla nowej zabudowy). Fakt, że aktualnie dany budynek nie jest zabytkowy nie oznacza, że nie posiada on wartości historycznych. Ponadto, nie wyklucza się w przyszłości sukcesywnego włączania kolejnych budynków do ewidencji zabytków lub objęcia innymi formami ochrony konserwatorskiej. Organ podkreślił, że w budynku przy ulicy [...] w Białymstoku, wbrew twierdzeniom skarżącej, występuje rozrzeźbienie - narożnik budynku jest zaakcentowany cofnięciem (wnęką), elewacje dekorowane są pilastrami, posiadają wyraźne (rozbudowane) gzymsy, a w szczycie budynku od strony ul. Sienkiewicza został zrealizowany podcień z arkadami. Analogiczne rozwiązanie architektoniczne znajduje się w budynku przy ul. [...], zamykającym przedmiotowy kwartał zabudowy od strony głównego placu - Rynku Kościuszki. Budynek ten również został objęty pełną ochroną w planie. Docieplenie z zewnątrz budynku przy ul. [...] mogłoby się wiązać z utratą oryginalnej substancji, wpłynąć niekorzystnie na wartość historyczną strefy chronionej i spowodować naruszenie wartości zabytkowych budynku. Nałożenie warstwy termoizolacyjnej od strony elewacji doprowadziłoby do przekształcenia bryły budynku, nastąpiłaby utrata autentycznych walorów zabytkowych budynku wyrażających się w proporcjach jego historycznej bryły, jak i zastosowanych oryginalnych materiałów, przy pomocy których został wykonany. Przyjęte rozwiązania planistyczne odpowiadają również wytycznym konserwatorskim zawartym w sporządzonym na potrzeby planów miejscowych studium historyczno-urbanistycznym.

W odniesieniu do wskazanych w skardze załączników uchwały organ podkreślił, że nie są one ilustracją pierzei budynków objętych władztwem planistycznym i nie jest ich celem wskazanie budynków objętych ochroną. Załączniki graficzne odnoszą się jedynie do kwestii rozmieszczenia reklam, kolorystyki elewacji oraz wskazują sposób lokalizacji schodów i pochylni. Nie tylko przedmiotowy budynek, lecz wiele innych budynków i pierzei ulic położonych w granicach planu również nie posiada rozwinięcia w formie załącznika graficznego, a objęcie pełną lub częściową ochroną w planie jest ustaleniem od tego faktu całkowicie niezależnym. Prezydent Miasta ustalając przeznaczenie terenu i sposób zagospodarowania posiłkował się opiniami Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, dodatkowymi opracowaniami, w tym konserwatorskimi, wykonanymi na potrzeby planu miejscowego, a także wnioskami - wytycznymi do planu Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ wskazał na przepisy art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz §4 pkt 4 rozporządzenia MI wywodząc, że zakres ustaleń określonych w ww. rozporządzeniu wskazuje na możliwość objęcia ochroną obiektów i terenów. W tym przypadku przedmiotem ochrony jest zespół obiektów, gdyż na analizowanym obszarze, mimo że obszar objęty planem jest wpisany do rejestru zabytków, stwierdzono że nie wszystkie obiekty posiadają wartość kulturową/zabytkową. Zdaniem organu, w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym, z tym że – jak wskazał - obowiązek zamieszczenia tych regulacji nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem podlega dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęcie planem określonych w art. 15 elementów, rada nie może od tego obowiązku odstąpić, gdyż w przeciwnym wypadku naruszy powyższy przepis.

Organ powołał się również na regulacje art. 4 i art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków (dalej: u.o.z.) wywodząc, że w świetle tych regulacji wykonanie docieplenia spornego budynku z zewnątrz spowodowałoby uszczerbek dla wartości zabytkowej obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz zespołu zabudowy z lat 50. XX wieku, której przedmiotowy budynek jest integralnym fragmentem. Organ wskazał na pozytywne uzgodnienie projektu planu przez Podlaskiego WKZ.

Końcowo organ wskazał, że zakaz docieplenia budynków z zewnątrz jest stosowany w planach miejscowych sporządzanych na obszarze miasta Białegostoku w odniesieniu do budynków zabytkowych lub podlegających ochronie planistycznej. Alternatywą dla tradycyjnego sposobu ocieplania budynku w takich przypadkach jest wewnętrza izolacja, zatem plan nie uniemożliwia modernizacji budynku, docieplenia ścian i innych jego elementów. Ustalenia planu nie naruszają też norm unijnych w zakresie efektywności energetycznej. Dodatkowo wskazał na budynki przy ulicy Sienkiewicza 2 i Legionowej 2, które zostały docieplone przed wejściem w życie planu oraz na budynek przy ulicy [...] objęty ochroną podobną jak sporny budynek w sprawie, na którego docieplenie zezwolono w zakresie części podziemnej ścian zewnętrznych oraz wewnętrznych glifów okiennych i drzwiowych.

V. Podczas rozprawy w dniu 9 maja 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, która wpłynęła po upływie 60 dni od wpływu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zaoponował temu wnioskowi przedstawiciel skarżącej Wspólnoty, który wskazał także na istnienie możliwości ocieplenia zewnętrznego budynku z zachowaniem detali architektonicznych. Wyjaśnił, że ocieplenie wewnętrzne nie ma sensu, byłoby jedynie fragmentaryczne i nadal pozostawałyby fragmenty ścian zewnętrznych niedocieplone, co najmniej połowa. Pełnomocnik organu złożył do akt fragment Studium historyczno-urbanistycznego Białegostoku, zaznaczając na pytanie sądu, że wpisanie do rejestru zabytków elewacji niektórych budynków położonych na obszarze planu wynika z tego, że mają one dodatkowe zdobienia.

W piśmie z 12 maja 2023 r. skarżąca przedłożyła kopię potwierdzenia nadania skargi w dniu 13 lutego 2023 r. Załączyła też aktualne zdjęcia spornego budynku oraz zdjęcia obrazujące efektywność izolacyjną budynków przy ulicy [...] i [...].

Przy piśmie z 12 maja 2023 r. organ przedłożył do akt m.in. kopię dokumentów w sprawie ocieplenia budynku przy ulicy [...], kopię decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 1977 r. o wpisie do rejestru zabytków części miasta Białegostoku oznaczonej przedbiegiem ulic [...] – [...] – [...] – [...] – [...] – [...] - [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

VI. Skarga podlega rozpoznaniu merytorycznemu, w tym uwzględnieniu w części zawierającej zarzuty nadużycia władztwa planistycznego przez wprowadzenie zakazu docieplenia zewnętrznych ścian budynku przy ulicy [...] w Białymstoku (§ 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu), a w pozostałym zakresie, tj. objęcia ww. budynku pełną ochroną (§ 19 ust. 1 pkt 3 planu)– oddaleniu.

VII. Wbrew wnioskowi pełnomocnika organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej spóźnienie – skarga złożona w sprawie niniejszej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) została wniesiona z zachowaniem terminu.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. Z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.) – czyli ustawa nowelizująca, którą zmieniono m.in. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 2), a także art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. (art. 9) oraz w której art. 16-18 wprowadzono przepisy intertemporalne. Zmiany powyższe polegały m.in. na rezygnacji z obowiązku poprzedzenia skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą - stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Oznacza to zachowanie obowiązku poprzedzenia skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeśli skarżony w tym trybie akt został podjęty przed 1 czerwca 2017 r. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.

Skarżąca dopełniła obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o czym świadczy pismo (wezwanie) z 14 grudnia 2022 r., które wpłynęło do organu 15 grudnia 2022 r. Następnie skargę wniesiono 13 lutego 2023 r. (vide k. 44 potwierdzenie nadania), czyli sześćdziesiątego dnia od wpływu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w okresie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub trzydziestu od doręczenia odpowiedzi na to wezwanie. Nadto, "Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania", "Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie" (vide uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega więc wątpliwości, że skarga złożona w sprawie niniejszej spełnia wymagania formalne przewidziane dla niej przez regulacje u.s.g. oraz p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.

Spełnione zostały też pozostałe warunki formalne merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej (tj. ponowne rozpoznanie sprawy w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami z tego powodu, że skarżona uchwała była już przedmiotem kontroli tutejszego sądu. Przepisem szczególnym w tym zakresie jest art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym przepisu ust. 1 (tj. traktującego o możliwości zaskarżenia uchwały z uwagi na naruszenie indywidualnego interesu prawnego) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, ale powaga ta nie dotyczy (a więc ma ona miejsce z pewnymi wyłączeniami) oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (jeśli to nie obecnie skarżące podmioty były stroną, której skargę sąd oddalił). Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, ale które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu. A zatem jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, z jednej strony jest związany dokonanymi wcześniej ocenami dotyczącymi ogółu adresatów, a z drugiej strony - jest zobowiązany kolejną skargę rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (vide wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20).

Z urzędu sądowi jest tymczasem wiadome, że spośród kilku spraw ze skarg na uchwałę w sprawie planu z 25 czerwca 2013 r. nr XLVIII/543/13: w jednej umorzono postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi (II SA/Bk 808/22, postanowienie prawomocne, była to skarga obecnie skarżącej Wspólnoty), w jednej oddalono skargę z uwagi na brak interesu prawnego skarżących (II SA/Bk 488/14, wyrok prawomocny z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie II OSK 133/15), a w sprawie II SA/Bk 634/14 (wyrok prawomocny) oddalono skargę dokonując merytorycznej kontroli ustaleń planu, jednak kontrola dotyczyła naruszenia procedury planistycznej (z urzędu) oraz zarzutów naruszenia interesu prawnego podmiotu wówczas skarżącego (innego niż występująca w sprawie niniejszej Wspólnota). Zatem powaga rzeczy osądzonej przy obecnej kontroli sądowej ww. uchwały dotyczy procedury planistycznej w zakresie odnoszącym się do ogółu adresatów planu (sąd w sprawie II SA/Bk 634/14 nie stwierdził naruszeń procedury) oraz oceny naruszenia indywidualnego interesu prawnego podmiotu skarżącego w sprawie II SA/Bk 634/14, którym nie była skarżąca i którego zarzuty nie dotyczyły zakazu docieplenia z zewnątrz budynku przy ulicy [...] w Białymstoku. Z uwagi więc na brak podstaw do przyjęcia stanu powagi rzeczy osądzonej (art. 101 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 171 p.ps.a.) istnieje powinność wydania w niniejszej sprawie orzeczenia co do meritum.

Nie zachodzą również powody odrzucenia skargi wynikające z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W sprawie niniejszej przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który wymaga – dla merytorycznego rozpoznania skargi – wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Przy tym podkreślić trzeba, że dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zależy wyłącznie od posiadania (wykazania) interesu prawnego, ale od wykazania jego naruszenia. Inaczej rzecz ujmując, legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania, że zaingerowano w indywidualną sytuację prawną skarżącego a nie że wyłącznie ustalenia planu go dotyczą. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, interes prawny z art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien być osobisty (własny, indywidualny) oraz aktualny i realny w tym rozumieniu, że w dacie wejścia w życie uchwały lub zarządzenia organu gminy interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie oraz rzeczywiście istnieje. Nie może być on hipotetyczny czy też przewidywany w przyszłości. Z kolei wymagane ww. normą jego naruszenie powinno cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością, tzn. chodzi o sytuacje, w których ustalenia planu stwarzają stan zagrożenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego istniejący zarówno w dacie uchwalania planu (na którą to datę sąd kontroluje legalność uchwały) ale i w dacie wniesienia skargi do sądu (vide np. postanowienie NSA z 19 listopada 2021 r., II GSK 2242/21 i powołane tam orzecznictwo oraz literatura, także postanowienie w sprawie II OSK 418/23 i wyrok w sprawie II OSK 706/13).

Zdaniem sądu, z powyżej opisaną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Spornym zakazem docieplenia budynku z zewnątrz doszło bowiem do ingerencji w istotę prawa własności skarżącej, która wyraża się w prawie do korzystania z budynku zgodnie ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem, w tym do rozporządzania nim (art. 140 k.c.). Emanacją tego prawa jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym prawo do niezbędnych remontów, modernizacji, izolacji itp., a więc i prac budowlanych zapewniających optymalne, także pod względem ekonomicznym, korzystanie z budynku i jego użytkowanie.

Natomiast uwzględnienie bądź oddalenie skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez podmiot, który wykazał naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego jest zależne od tego, czy naruszenie to jest zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym (usprawiedliwione) czy też stanowi ingerencję nadmierną, arbitralną, nieuzasadnioną należycie.

VIII. 1. Zdaniem sądu, niedoznający wyjątków zakaz docieplenia z zewnątrz budynku przy ulicy [...] w Białymstoku zawarty w § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy nieznajdujące należytego usprawiedliwienia.

2. Nie może stanowić przesądzającego argumentu usprawiedliwiającego wprowadzony zakaz wpisanie obszaru, na którym znajduje się sporny budynek, do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 1977r. Niewątpliwie rację ma organ, że obszarowy a nie indywidualny charakteru tego wpisu nie może być rozumiany jako wykluczający na jego podstawie ochronę poszczególnych obiektów. Problem jednak w tym, że jest to zbyt ogólne postawienie zagadnienia. Kluczowe znaczenie odnośnie zakresu ochrony wprowadzonej ww. decyzją ma tymczasem jej treść. Wynika zaś z niej, że przedmiotem ochrony uczyniono – w granicach strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej ulice szczegółowo wymienione – część miasta Białegostoku w zakresie ukształtowanego na datę wydawania decyzji układu przestrzennego nazwanego dwukrotnie w decyzji "dzisiejszym układem przestrzennym centrum Białegostoku", który jest "wynikiem długiego procesu historycznego rozpoczętego w XVI w. [...] jest cennym zabytkiem urbanistycznym, obrazującym poszczególne etapy rozwoju miasta oraz jego odbudowy po II wojnie światowej i jako taki zasługuje na szczególną ochronę". Treść decyzji stanowi więc wyłącznie o walorach przestrzennych układu i nie zawiera jakichkolwiek wzmianek o wyglądzie konkretnych budynków. Z decyzji wynika wpis obszarowy bez uszczegóławiania ochrony konkretnych obiektów, w tym zwłaszcza ich wyglądu jako elementu kompozycji układu przestrzennego. Można wręcz stwierdzić, że treść decyzji wpisowej nie wskazuje w jaki sposób wygląd elewacji budynku przy ulicy [...] w Białymstoku oddziałuje na zabytkowe wartości całego układu.

Wskazać trzeba, że ww. decyzja została wydana na podstawie art. 4 i 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. nr 10, poz. 48). Ustawa to rozróżniała formy ochrony w postaci "układu urbanistycznego" i "zabytkowego zespołu budowlanego" (art. 20), choć pojęć tych nie definiowała. Skarżony plan uchwalono w 2013 r. a więc pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 z późn. zm.), dalej: u.o.z. Definiuje ona ww. pojęcia, tj. zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z. - historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; pkt 13 - historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Dla prawidłowego zinterpretowania przedmiotu ochrony decyzji z 1 września 1977 r. niezbędne jest więc odniesienie pojęć ustawy z 1962 r. do pojęć obowiązujących w dacie uchwalenia planu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że istnieje wyraźna różnica w poziomie ochrony konserwatorskiej między formami ochrony zabytków nieruchomych takich jak historyczny układ urbanistyczny czy historyczny zespół budowlany (czy, według nomenklatury ustawy z 1962 r. – zabytkowy układ urbanistyczny i zabytkowy zespół budowlany). Jak wywiedziono w sprawie II OSK 216/11 (wyrok z 27 lipca 2011 r.) – wskazując na rysującą się wówczas linię orzeczniczą – "Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. [...] Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów lecz granice tego układu. [...]". Natomiast objęcie ochroną zabytkowego zespołu budowlanego polega na objęciu ochroną "powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji". NSA podkreślił, że budynek może być objęty różnymi formami ochrony konserwatorskiej, które nie muszą się pokrywać (układ urbanistyczny będący wpisem obszarowym, zespół budowlany uwzględniający cechy architektoniczne konkretnych budynków, w tym wygląd ich elewacji, indywidualny wpis do rejestru zabytków). Zdaniem więc sądu w sprawie niniejszej podkreślenia wymaga, że ani we wpisie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ani historycznego zespołu budowlanego – nie mamy do czynienia z objęciem indywidualną ochroną budynku jako zabytku, natomiast poszczególne budynki są chronione ze względu na ich cechy tworzące układ lub zespół. Przy czym elewacja budynku niewpisanego do rejestru zabytków (oraz gdy sama elewacja do tego rejestru odrębnie nie jest wpisana, a jak wynika z akt sprawy takie przypadki wpisów elewacji na obszarze skarżonego planu mają miejsce) – może być uznana za przedmiot ochrony we wpisie historycznego zespołu budowlanego. Natomiast byłby daleko idącym wnioskiem ten, że elewacja jest objęta ochroną na podstawie wpisu historycznego układu urbanistycznego, gdy decyzja o wpisie nie zawiera żadnych precyzujących czy konkretyzujących wzmianek o wyglądzie zewnętrznym budynków na obszarze tego układu. Wynika to z wyżej opisanego, normatywnego zróżnicowania poziomów ochrony konserwatorskiej zabytków nieruchomych. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, elewacja (wygląd zewnętrzny budynku) może być traktowana jako objęta ochroną w historycznym zespole budowlanym. Ten zaś może podlegać ochronie indywidualnie lub również w ramach układu urbanistycznego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej. Elewacja budynku przy ulicy [...] w Białymstoku nie jest chroniona indywidualnie ani w ramach historycznego zespołu budowlanego, a wpis z 1977 r. do rejestru zabytków zabytkowego układu urbanistycznego nie wymienia expressis verbis elewacji budynków tworzących ten układ.

Sąd ma w polu widzenia, że jako wzmocnienie swojego stanowiska, organ powołał się na wyrok w sprawie VII SA/Wa 188/14 z 23 maja 2014 r. Zauważyć jednak należy, że z części historycznej uzasadnienia wyroku w tamtej sprawie wprost wynika, iż odmowa wydania zezwolenia na docieplenie zewnętrzne budynku wynikała z objęcia budynku ochroną nie tylko w ramach historycznego układu przestrzennego ale również w ramach zespołu budowlanego. Przedmiotem ochrony była "zewnętrzna forma architektoniczna poszczególnych budynków, w której zachowaniu podlegają gabaryty, układ i podziały elewacji, ich wystrój, forma i rysunek stolarki okiennej oraz pozostałe elementy wystroju elewacji, a także wzajemne relacje i proporcje elementów zabytkowej struktury budynku. Ochronie podlegają również pierwotne rozwiązania materiałowe oraz kolorystyka elewacji i pozostałych elementów zabytkowych. Są one materialnym nośnikiem wspomnianych wartości zabytkowych, świadczą również o autentyczności i integralności obiektów, zarówno jako fragmentów całego zespołu, jak i poszczególnych, indywidualnych obiektów". Z tych powodów sąd w tamtej sprawie uznał, że "okoliczności związane z funkcjonalnością budynku, tj. zły stan techniczny budynku, przemarzanie ścian wskutek braku docieplenia, czy wydatki związane z utrzymaniem nieruchomości, nie stanowią uzasadnienia do odstąpienia od ochrony zabytków". Wynikało to z doprecyzowania i zindywidualizowania ochrony zespołu budowlanego w ramach układu urbanistycznego. Z podobną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której w decyzji z 1 września 1977 r. o wpisie do rejestru zabytków zabytkowego układu urbanistycznego nie jest objęty przedmiotem ochrony wygląd elewacji. Dodatkowo sąd dostrzega, że decyzja "wpisująca" w sprawie VII SA/Wa 188/14 została wydana 2 września 1979 r. a więc również na podstawie ustawy z 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Ogólne zapisy tej ustawy, niedefiniujące pojęć "zabytkowy układ urbanistyczny" i "zabytkowy zespół budowlany", nie stały więc wówczas na przeszkodzie doszczegółowieniu w treści decyzji głębokości i zakresu ochrony, jeśli byłaby taka potrzeba. Tego jednak nie uczyniono w decyzji z 1 września 1977 r. dotyczącej centrum Białegostoku.

Niewątpliwie charakter wpisu do rejestru zabytków (jego szczegółowość, zindywidualizowanie), w tym dokonany wybór formy ochrony zabytku (układ urbanistyczny, zespół budowlany, wpis indywidualny w zakresie całości lub części obiektu) determinują okoliczności stanu faktycznego, które znajdują odzwierciedlenie w treści decyzji o wpisie. Interpretując więc decyzję o wpisie do rejestru zabytków z 1 września 1977 r. i wywodząc z niej jeden z argumentów za wprowadzeniem ochrony budynku przy ulicy [...] w Białymstoku polegającej na ustanowieniu bezwzględnego zakazu docieplenia z zewnątrz – nie można zapominać o wyżej opisanych zróżnicowanych formach ochrony zabytków nieruchomych oraz konieczności sięgnięcia do literalnego brzmienia decyzji wpisowych. W sprawie niniejszej, z ww. decyzji nie sposób wyprowadzić więcej niż ochrona takich elementów układu urbanistycznego jak układu ulic, placów, budynków oraz ewentualnie – jak wskazuje organ – "zabezpieczenie gabarytów istniejącej i projektowanej zabudowy" (w zakresie wysokości, szerokości itp., tj. parametrów modyfikujących istotnie bryłę budynku).

3. Nie jest argumentem wyczerpująco usprawiedliwiającym bezwzględny zakaz docieplenia zewnętrznego treść części Studium historyczno-urbanistycznego oznaczonej numerem strefy A/V/5. Wskazano w niej w sposób następujący: "Włączony do strefy ścisłej ochrony z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo zabytkowych zespołów rynku i pałacowo-parkowego [...] W 2. połowie XIX w. wytyczono obecną ul. [...] oddzielającą zabudowę miejską od zespołu pałacowo-parkowego. Zabudowa zniszczona w czasie II wojny światowej. W latach powojennych rozplanowano teren na nowo [...]" realizując dowiązane do południowej pierzei rynku kwartały "zabudowane w latach 50. i 60. rozlokowanymi obrzeżnie blokami tworzącymi krótkie odcinki pierzei i wolnostojącymi. Bloki socrealistyczne (w wersji historyzującej) i późnofunkcjonalistyczne, o średniej i nikłej wartości, od dwóch do pięciu kondygnacji. Zespół jednorodny kompozycyjnie tworzy jedynie wschodnia pierzeja ul. [...] wraz z przynarożnymi fragmentami od strony rynku i ul. [...]". Kontynuacją powyższych stwierdzeń są "Wnioski", w których zaleca się: "Ochronie podlega przebieg ul. [...]. Należy utrzymać zwarte odcinki pierzei". Sformułowano też zalecenia dotyczące wprowadzania ewentualnej nowej zabudowy (wyłącznie w głąb działek, do trzech kondygnacji, z podniesieniem standardu architektonicznego zabudowy przy ul. [...] po zachodniej stronie wylotu ul. [...]).

Zdaniem sądu, tak jak wskazał zresztą organ, w sprawie niniejszej istotne jest sformułowanie o "zespole jednorodnym kompozycyjnie od wschodniej pierzei ulicy Sienkiewicza". Jednak w połączeniu z "Wnioskami" nie sposób wyprowadzić z powyższego bezwzględny zakaz docieplenia z zewnątrz budynku przy ulicy [...], który wraz z budynkiem przy ulicy [...] zamykają kwartał od strony wschodniej pierzei ulicy [...]. Tym bardziej, że nie zostało wyjaśnione we "Wnioskach" na czym polega wskazana jednorodność kompozycyjna, tzn. na tym, że przynarożne fragmenty tworzące tę kompozycyjną całość "zamykają" kwartał czy też ze względów architektonicznych. Jeśli chodzi o względy architektoniczne to m.in. ze zdjęć zamieszczonych na powszechnie dostępnych portalach internetowych (np. google.pl/maps, Google Street View) wynika, że ww. budynki zamykające kwartał po stronie wschodniej pierzei ulicy Sienkiewicza różnią się pod względem detalu zdobiącego elewację: budynek przy ulicy [...] posiada bogate sgrafitta zarówno od strony tej ulicy jak i od strony ulicy [...] (np. ten z datą uzyskania przez Białystok praw miejskich 1749 r.), budynek przy ulicy [...] żadnych dekoracji w formie sgrafittów (ani innych podobnych) nie posiada, a jedynie widoczne jest na nim zaznaczenie innym kolorem elewacji płaskich pilastrów. Inna jest również kolorystyka tych budynków: przy ulicy [...] – z mocnymi akcentami w kolorze ciemno brązowym, przy ulicy [...]– kolory pastelowe. Natomiast obydwa ww. budynki posiadają różnej wielkości arkady (budynek przy ulicy [...] z mniejszymi łukami, z większymi budynek przy ulicy [...]) oraz obydwa posiadają uwydatnione gzymsy.

Zdaniem sądu, w zastanych okolicznościach stanu faktycznego, przy istotnych różnicach między ww. budynkami (istotnych bo dotyczących wyglądu elewacji, który jest kluczowy przy rozpatrywaniu kwestii zewnętrznego docieplenia), nie sposób znaleźć usprawiedliwienia dla wprowadzenia bezwzględnego zakazu zewnętrznego docieplenia budynku przy ulicy [...]. Trudno sobie wyobrazić aby umożliwienie zewnętrznego docieplenia prowadziło do likwidacji arkad czy podcieni budynku przy ulicy [...], które są istotnym elementem tworzącym "zespół jednorodny kompozycyjnie". Umożliwienie takiego docieplenia może przecież mieć miejsce pod warunkiem zachowania tych elementów oraz ich proporcji, czego organ nie wykluczył. Nie wynika też z akt sprawy, dlaczego umożliwienie docieplenia zewnętrznego z uwzględnieniem detalu i stylu architektonicznego budynku wykluczyłoby zachowanie zabytkowych wartości całego historycznego układu urbanistycznego.

4. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić jeszcze raz trzeba, że wpis do rejestru zabytków – "zabytkowego układu urbanistycznego" w ramach którego znajduje się sporny budynek przy ulicy [...] w Białymstoku – z uwagi na treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 1977 r. jest wpisem kompozycji przestrzennej bez zindywidualizowania ochrony obejmującej precyzyjnie wygląd poszczególnych obiektów. Nie może więc stanowić kluczowego argumentu za wprowadzeniem niedoznającego wyjątków zakazu, o którym mowa w § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu. Wniosek powyższy wzmacnia argument, że ochrona zabytkowego układu urbanistycznego nie jest – w zakresie wyglądu zewnętrznego – tak daleko idąca jak przykładowo ochrona w formie zabytkowego (obecnie historycznego) zespołu budowlanego (odrębnie lub dodatkowo w ramach układu urbanistycznego jak np. w sprawie VII SA/Wa 188/14). Innymi słowy, formy objęcia ochroną na podstawie decyzji z 1 września 1977 r. nie można powoływać jako jednego z kluczowych usprawiedliwień dla spornego zakazu docieplenia.

Na marginesie wskazać wypada, że u.o.z. nie wyklucza indywidualnego wpisu do rejestru zabytków – zabytków nieruchomych znajdujących się na terenie historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego (art. 9 ust. 3). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do spornego budynku.

IX. 1. Formułując powyższe wnioski sąd nie neguje uprawnienia organu planistycznego do wprowadzenia ochrony zabytków na własnych, planistycznych zasadach. W przypadku budynku przy ulicy [...] w Białymstoku byłoby to podwyższenie poziomu ochrony, która – na zasadach ustawowych – indywidualnie budynkowi nie przysługuje. Reguły tej planistycznej ochrony powinny jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). O ile bowiem ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), o tyle kształtowanie to nie może być dowolne, przedkładające jeden interes (publiczny, wyrażający się w ochronie dziedzictwa urbanistycznego) nad inny (prywatny, wyrażający się w prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawie do zagospodarowania obiektu zgodnie ze standardami efektywności energetycznej zapewniającymi godne bytowanie w sposób niewymagający wydatków ekonomicznie nieuzasadnionych).

2. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Fundamentalną cechą zasady proporcjonalności jest więc, aby wprowadzone ograniczenia były dostatecznie usprawiedliwione i nie ingerowały w konkretną wolność bądź prawo w sposób nadmierny, nieuzasadniony celem, jaki ma zostać danym ograniczeniem osiągnięty. Innymi słowy, aby ograniczenia (konieczne) wprowadzono w stopniu pozwalającym na osiągnięcie celu przy najmniejszej możliwej ingerencji w prawo. Chodzi więc o to, aby – gdy ograniczenia są uzasadniane interesem publicznym, a ingerencja ma nastąpić w prawo prywatne – nie dochodziło do sytuacji, w której cel publiczny zostałby osiągnięty wyłącznie kosztem jednostki bez udzielenia jej należytego wsparcia, bez rozważenia innych metod osiągnięcia celu, bez analizy rozwiązań kompromisowych, przy obciążeniu wyłącznie jednostki ciężarami realizacji celu publicznego (ochrony zabytków).

Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego tratowania przez władze publiczne. Zasada równości wobec prawa oznacza, że zabronione jest różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o tych samych cechach istotnych, natomiast dopuszczalne – gdy cechy istotne wykazują zróżnicowanie. Przy czym po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę różnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione, muszą mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma; po drugie, waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych; po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych. Innymi słowy, zasada równości nakazuje, aby wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, były traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Zasada równości zakłada jednocześnie odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (vide np. wyrok w sprawie III FSK 416/22).

Wymaga zatem zbadania, czy wprowadzony bezwzględny zakaz docieplania z zewnątrz budynku przy ulicy [...] w Białymstoku narusza powyższe zasady.

3. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, obowiązkową treścią planu jest określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Natomiast podstawowym aktem prawnym regulującym ochronę zabytków jest u.o.z. Istotne jest więc określenie relacji między u.o.z. a u.p.z.p.

W art. 2 ust. 1 u.o.z. postanowiono, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotnie, z kolejnych przepisów tej ustawy wynika, że ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 18 ust. 1), w planach tych w szczególności ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniając opiekę nad zabytkami (art. 18 ust. 2 pkt 3), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych (art. 19 ust. 1); w planie w zależności od potrzeb ustanawia się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Powyższe regulacje nakazują więc uwzględniać w planie już zarejestrowane zabytki.

Odrębnym przepisem jest natomiast art. 7 pkt 4 u.o.z., z którego wynika że formami ochrony zabytków (a więc formami równorzędnymi), obok wpisu do rejestru zabytków, uznania za pomnik historii i utworzenia parku kulturowego - są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że o ile organ planistyczny ma obowiązek wprowadzić do planu ustalenia dotyczące zabytków już wpisanych do rejestru państwowego bądź gminnego (art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z.), o tyle przyznana mu została kompetencja do objęcia ochroną obiektów nieobjętych formalnie ochroną już przewidzianą w ustawie, ale następującą wyłącznie w formie planistycznej, właśnie na zasadzie art. 7 pkt 4 u.o.z.

Z tej możliwości skorzystał organ planistyczny w skarżonym planie, wprowadzając dwie formy ochrony niezabytkowych budynków znajdujących się na obszarze planu: ochronę pełną dotyczącą budynków o szczególnych wartościach architektonicznych (§ 3 pkt 3 planu; z odpowiedzi na skargę wynika, że są to budynki o bogatszej formie architektonicznej i rozrzeźbieniu elewacji) oraz ochronę częściową dotyczącą budynków o szczególnych wartościach architektonicznych lub stanowiących element kompozycji urbanistycznej (§ 3 pkt 4 planu; według odpowiedzi na skargę: budynki prostsze w formie). Budynki niezabytkowe objęte ochroną pełną są też objęte niedoznającym wyjątków zakazem docieplania z zewnątrz (kwestionowany § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu). Natomiast w przypadku budynków objętych ochroną częściową (§ 20 ust. 2 pkt 3 planu) dopuszcza się docieplenie budynków z zewnątrz pod warunkiem utrzymania tektoniki (rozrzeźbienia) elewacji oraz detalu architektonicznego (z wyjątkami, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy).

Uzasadnieniem dla zakwalifikowania budynku przy ulicy [...] w Białysmtoku do pełnej ochrony planistycznej budynków niezabytkowych jest to, zdaniem organu, że stanowi on "element założenia urbanistycznego – zabudowy mieszkaniowo-usługowej centrum Białegostoku z lat 50 tych XX w., podlegającego ochronie". Sąd jednak zwraca uwagę, że o ile należy zaakceptować co do zasady zamiar ochrony założenia urbanistycznego tworzącego wschodnią pierzeję ulicy [...] wraz z narożnymi budynkami przy ulicy [...] i właśnie ulicy [...] (są to budynki zamykające kwartał, obydwa posiadające podcienie z arkadami, co było już przedmiotem rozważań sądu w niniejszym uzasadnieniu): wyrażający się w planie zachowaniem wysokości budynków, formy dachu, kompozycji i rozrzeźbienia elewacji, istniejących podcieni z arkadami, zakazem rozbudowy z wyjątkiem w głąb działki itp. (vide regulacje § 19 ust. 2 pkt 1 lit. "a" – "e", pkt 3 lit. "a" i następne) oraz tym, że założenie to tworzy "zabudowę jednorodną kompozycyjnie" - to już nie znajduje należytego usprawiedliwienia bezwzględny zakaz docieplenia z zewnątrz. Zrozumiały jest co do zasady zamiar ochrony ukształtowanej bryły budynku, elewacji, rozbudowanych gzymsów (organ twierdzi, że na skutek docieplenia doszłoby do przekształcenia bryły budynku, zagłębienia otworów, przykrycia oryginalnej warstwy tynku wraz z pierwotną kolorystyką). Jednak zauważyć też należy, że cel mający być osiągniętym przez sporny zakaz powoduje zróżnicowanie sytuacji budynku przy ulicy [...] na tle innych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, które zostały docieplone z zewnątrz jeszcze przed wejściem w życie planu. W szczególności chodzi o budynek przy ulicy [...]. Nie posiada on co prawda podcieni z arkadami, ale – jak wyjaśniono na rozprawie – powstał w tym samym czasie lat 50. XX wieku (co potwierdza również Studium urbanistyczno-historyczne). Historyczne zdjęcia tego budynku wskazują, że formą, kompozycją i rozrzeźbieniem elewacji (za wyjątkiem cofniętej wnęki i podcieni z arkadami) był on identyczny jak sporny w sprawie niniejszej budynek przy ulicy [...] (k. 107 – wygląd budynku przy ulicy [...] w 2007 r. przed jego dociepleniem, k. 46 – wygląd obecny budynku przy ulicy [...]). Docieplenie budynku przy ulicy [...] w 2007 r. nastąpiło warstwą izolacji termicznej (styropianem) o grubości 14 cm, po uzyskaniu pozwolenia Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w wyniku których to czynności obecny wygląd budynku przedstawia się tak jak na k. 47 akt sądowych. Z oczywistych względów warstwa termoizolacyjna zmodyfikowała nieco wygląd budynku (spłyceniu uległy gzymsy, zagłębieniu uległy okna), jednak nie sposób stwierdzić, że nie doszło do zachowania bryły budynku, jego podstawowych gabarytów, że nie jest możliwe przy wykonywaniu docieplenia odtworzenie kolorystyki elewacji, zachowanie balkonów w dotychczasowym kształcie, czy że nie jest możliwe zachowanie pilastrów czy innych rozrzeźbień elewacji, np. odtworzenie zaakcentowanego cofnięcia (wnęki) narożnika budynku czy pozostawienie podcieni z arkadami.

Dodać również należy, że w podobnej sytuacji (choć nie tożsamej) jak budynek przy ulicy [...] bezpośrednio sąsiadujący ze spornym w sprawie niniejszej budynkiem przy ulicy [...] znajduje się budynek przy ulicy [...] (usytuowany między budynkami przy ulicy [...] i [...], również pełniący funkcję zamykającą ten sam kwartał od wschodniej strony ulicy [...]). Również i ten budynek, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ulicy [...], jak przyznał organ w odpowiedzi na skargę został docieplony przed wejściem w życie skarżonego planu. Nie przeszkodziło to zaliczyć całej wschodniej pierzei ulicy Sienkiewicza (tj. tworzonej właśnie przez budynki przy ulicy [...], [...] i [...]) do zespołu jednorodnie kompozycyjnego (k. 38 akt sądowych). Przy czym budynek przy ulicy [...] jest objęty ochroną częściową umożliwiającą docieplenie z zewnątrz pod warunkiem utrzymania tektoniki (rozrzeźbienia) elewacji oraz detalu architektonicznego (§ 20 ust. 1 pkt 12 planu).

Marginalnie wskazać należy, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – częściowe docieplenie (wewnętrzne glify okienne i drzwiowe, ściany zewnętrzne części podziemnej) nastąpiło jako zgodne z prawem w budynku przy ulicy [...] (naprzeciwko spornego budynku), który jest wymieniony jako wpisany do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 18 ust. 1 pkt 3 planu).

Zdaniem więc sądu, skoro zasada równości nakazuje, aby wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, tj. bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących – to nie realizuje tej zasady uniemożliwienie zewnętrznego docieplenia budynku przy ulicy [...], skoro budynek przy ulicy [...] znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie uległ dociepleniu i choć nastąpiło to przed wejściem w życie planu – nie wpłynęło to na walory zabytkowe tego budynku (vide przytoczona wyżej dokumentacja zdjęciowa). Jego wygląd po dociepleniu został bowiem również objęty pełną ochroną jako budynku niezabytkowego "o szczególnych wartościach architektonicznych" (§ 3 pkt 3, § 19 ust. 1 pkt 2 planu) wynikających m.in. z "bogatszej tektoniki elewacji i detalu" (s. 5 odpowiedzi na skargę).

4. Jako dodatkowy argument należy wskazać pewną niekonsekwencję organu planistycznego miasta Białystok w kształtowaniu ochrony obiektów zabytkowych bądź obiektów o wartości historycznej lub kulturalnej. Na s. 9 odpowiedzi na skargę wskazuje on bowiem następująco: "Zakaz docieplania budynków z zewnątrz jest stosowany w planach miejscowych sporządzanych na obszarze miasta Białegostoku w odniesieniu do budynków zabytkowych lub podlegających ochronie planistycznej".

Trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca na wyrok z 20 grudnia 2011r. w sprawie II SA/Bk 709/11, w którym przedmiotem oceny legalności była uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. nr XII/95/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ulic: M. Skłodowskiej-Curie i Akademickiej). Po uwzględnieniu uwagi w trakcie procedury planistycznej tamtego planu, doszło do złagodzenia pierwotnej jego treści zawierającej bezwzględny zakaz docieplenia z zewnątrz budynku przy ulicy M. Curie-Skłodowskiej 3 w Białymstoku (położonego również, jak budynek przy ulicy [...], w centrum Białegostoku, w odległości kilkuset metrów od budynku spornego w sprawie niniejszej). Przyznać trzeba, że ostatnio wskazany budynek nie był objęty ochroną jako zabytek ale jako "dobro kultury współczesnej", którymi są zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna. Nie można jednak zapominać, że choć "istotnie na poziomie legislacyjnym występuje zróżnicowanie ochrony obiektów stanowiących zabytki i obiektów stanowiących dobra kultury współczesnej", bowiem ochronę zabytków uregulowano szczegółowo przede wszystkim w u.o.z. a ustalenia planu są jedną z form tej ochrony (art. 7 pkt 4 u.o.z.), podczas gdy ochrona dóbr kultury współczesnej odbywa się w zasadzie wyłącznie na podstawie ustaleń planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p), to jednak prawodawca sformułował te same wymagania odnośnie zapisów planu dla ochrony planistycznej zabytków i ochrony dóbr kultury współczesnej. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Dodatkowo, zważywszy na treść § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dokumentacja planistyczna powinna zawierać w szczególności uchwałę rady gminy wraz z załącznikami i uzasadnieniem, stwierdzić trzeba, że wymagania dla ustaleń planu tak w sytuacji, gdy wprowadza on planistyczną ochronę zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.) jak i wówczas, gdy wprowadza ochronę dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.) są identyczne. Przede wszystkim wykluczona jest dowolność nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, a następnie niezbędne jest wszechstronne rozważenie sytuacji urbanistyczno – architektonicznej oraz wyważenie pozostających zazwyczaj w konflikcie interesów prywatnego (skarżącego) i publicznego (gminy). Tak w planistycznej ochronie zabytków jak i w ochronie dóbr kulty współczesnej nie może dojść do naruszenia zasad proporcjonalności i równości. Oznacza to więc, że mimo różnych form ochrony wartości zabytkowych i kulturowych, obowiązują pewne uniwersalne zasady, które powinny być przestrzegane przy wprowadzaniu ochrony tych dwóch rodzajów wartości w planie miejscowym.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że skoro w przypadku budynku przy ulicy [...] w Białymstoku będącego dobrem kultury współczesnej (a więc posiadającego "wysoką wartość artystyczną lub historyczną", również położonym w centrum Białegostoku, powstałym w tym samym czasie) istniała możliwość rozważenia a następnie złagodzenia zakazu docieplenia przez wprowadzenie obowiązku zachowania detalu architektonicznego, to tym bardziej niezbędne było wnikliwe przeanalizowanie tej możliwości w przypadku budynku spornego w sprawie niniejszej. Nie jest z pewnością dostatecznym usprawiedliwieniem za wykluczeniem złagodzenia zakazu argument o nieuczestniczeniu Wspólnoty w procedurze planistycznej prowadzącej do uchwalenia planu, skoro akty prawa miejscowego mogą być skarżone w każdym czasie.

Powyższe wskazuje na nierównomiernie realizowaną ochronę niezabytkowych budynków znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 1 września 1977 r. ([...], [...], [...], [...]), na brak pewnej konsekwencji w realizowaniu zakazu docieplenia budynków z zewnątrz ze względu na nakaz zachowania formy architektonicznej i rozrzeźbienia elewacji (stosowany na terenie centrum Białegostoku wobec budynków socrealistycznych historyzujących, powstałych według podobnych założeń z lat 50. i 60. tych ubiegłego wieku). Czyni to uzasadnionym zarzut naruszenia zasad równości i proporcjonalności (art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nie wynika bowiem z akt sprawy, dlaczego nakaz zachowania formy zewnętrznej spornego budynku – wysokości, formy dachu, podziałów i układu elewacji, wielkości i rozmieszczenia okien, balkonów, gzymsów, pilastrów nie mogłoby się odbyć inaczej niż przez wprowadzenie względnego zakazu docieplenia budynku z obowiązkiem odtworzenia niezbędnych detali architektonicznych (przy czym obowiązek ten może być przecież sformułowany szczegółowo, w kierunku jak największego odtworzenia wartości architektonicznej obiektu). Brak należytego rozważenia tej kwestii powoduje skuteczność zarzutu o arbitralność ingerencji organu w prawo własności strony (art. 140 Kodeksu cywilnego), z którego wyprowadza ona prawo do zagospodarowania terenu według własnych zapotrzebowań.

Zdaniem sądu, nie umniejsza wagi argumentów strony skarżącej fakt, iż powołuje się ona na względy ekonomiczne, skoro to one w tym konkretnym przypadku decydują o możliwości korzystania z budynku zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w sposób zgodny z istotą prawa własności. To też względy ekonomiczne umożliwiłyby, w sposób nienadmiernie obciążający stronę, doprowadzenie do zrealizowania wymagań wynikających z § 328 rozporządzenia MI, zgodnie z którym budynek i jego instalacje ogrzewcze, wentylacyjne i klimatyzacyjne, ciepłej wody użytkowej, a w przypadku budynku użyteczności publicznej również oświetlenia wbudowanego, powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby ilość ciepła, chłodu i energii elektrycznej, potrzebnych do użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, można było utrzymać na racjonalnie niskim poziomie. Nie można też stronie skarżącej odbierać prawa do dostosowania budynku do pozostałych wymagań tego rozporządzenia w zakresie uzyskania standardów budynku mieszkalnego, w którym zamieszkiwanie i funkcjonowanie byłoby ekonomicznie opłacalne a przez to zapewniało godne warunki życia. Dążenie do ponoszenia kosztów ogrzewania w sposób racjonalny (a nie ekonomicznie nieuzasadniony) nie jest więc argumentem tylko pozaprawnym.

Facta notoria jest również założenie polityki państwowej i samorządowej, a także jak szeroko wywodzi strona w skardze polityki unijnej, dążenia do poprawy efektywności energetycznej budynków, w tym mieszkalnych i związanej z tym poprawy jakości powietrza. Co prawda powołana w skardze dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/27/UE z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz. U. UE.L.2012.315.1) dotyczy poprawy efektywności budynków publicznych, jednak wpisuje się ona w powszechny, akceptowany i konsekwentny trend zwiększania oszczędności energii na skutek renowacji budynków. Jeśli chodzi o grunt polski, to wskazać należy następujący fragment "Długoterminowej strategii renowacji budynków. Wspieranie renowacji krajowego zasobu budowlanego" stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały nr 23/2022 Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2022 r.: "Renowacja zasobów budowlanych jest jednym z największych wyzwań infrastrukturalnych Polski do 2050 r. Podobnie jak w pozostałych państwach członkowskich UE, polskie budynki w długim okresie powinny zostać zmodernizowane w sposób spójny z transformacją w kierunku gospodarki neutralnej klimatycznie. Jednocześnie krajowa polityka publiczna musi odpowiedzieć na pilną potrzebę wymiany najbardziej emisyjnych źródeł ciepła, w celu poprawy jakości powietrza, zapewniając przy tym efektywność ekonomiczną renowacji oraz sprawiedliwe rozłożenie kosztów inwestycji w modernizację budynków. Kluczowym aspektem renowacji budynków rozważanym w niniejszej strategii jest obniżenie zużycia energii i emisji CO2, jednak musi temu towarzyszyć staranie o poprawę standardu budynków, a zwłaszcza zdrowia i bezpieczeństwa osób mieszkających i pracujących w budynkach". Zdaniem sądu, powyższe podnosi wagę argumentu ekonomicznego strony skarżącej bazującego na treści § 328 i następnych rozporządzenia MI, co nie może zostać pominięte.

5. Niewątpliwie proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w prawa podmiotów prywatnych. W treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost postanowiono, że gmina jest uprawniona, w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co następuje przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie powyższe uprawnienie nie może być jednak interpretowane rozszerzająco. Bo choć strona posiadająca budynek w centrum miasta, wśród zabudowy nie nowopowstającej ale posiadającej kilkadziesiąt lat, powinna zdawać sobie sprawę z ewentualnych ograniczeń spowodowanych koniecznością dostosowania jej do zastanego układu urbanistyczno–architektonicznego, to jednak powinna być chroniona przed ingerencją arbitralną, dowolną, przedkładającą interes publiczny ochrony zabytków nad prywatny. Zwłaszcza gdy brak jest proporcji we wprowadzeniu tych naruszeń i brak równości w potraktowaniu podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji (w szczególności budynek przy ulicy [...], z tych samych lat, zrealizowany w tej samej technologii, podobnie "o średniej i nikłej wartości" historycznej – "socrealistycznie historyzujący", który został docieplony a mimo to nie odmawia się mu ochrony pełnej jako budynkowi niezabytkowemu o "szczególnych wartościach architektonicznych"). Nie doszło, zdaniem sądu, do odpowiedniego wyważenia w ustaleniach planu interesów obydwu stron (gminy i skarżącej), w szczególności nie doszło do wszechstronnego uzasadnienia przyznania przewagi interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

Dodać trzeba, że nie podważają tak sformułowanych wniosków: okoliczność zróżnicowania ochrony niezabytkowych budynków na terenie planu na ochronę pełną (z zakazem docieplenia zewnętrznego) i częściową (z dopuszczeniem docieplenia z zewnątrz pod warunkami) oraz istnienie możliwości docieplenia obiektu od wewnątrz. Po pierwsze, fakt zróżnicowania ochrony nie wyklucza sam w sobie, że w konkretnym przypadku poziom tej ochrony w jakiejś części jest niedostatecznie uzasadniony a przez to naruszający nadmiernie interes strony. Po drugie, docieplenie od wewnątrz z oczywistych względów wiąże się z większymi utrudnieniami dla mieszkańców (możliwe zmniejszenie powierzchni użytkowej, przesunięcie strefy przemarzania), których można by – przy prawidłowo skonstruowanym zakazie docieplenia z zewnątrz - uniknąć. W okolicznościach sprawy niniejszej nie wynika z akt konieczność poniesienia przez mieszkańców Wspólnoty tych utrudnień, wobec niedostatecznego rozważenia wprowadzenia bezwzględnego zakazu z § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu.

Sąd ma też w polu widzenia tę okoliczność, że budynek przy ulicy [...] w Białymstoku został docieplony od zewnątrz przed wejściem w życie skarżonego planu miejscowego, natomiast ustalenia odnośnie budynku skarżącej są ustaleniami planistycznymi późniejszymi. Ten fakt nie podważa jednak powołania się na zasadę równości z uwagi na występowanie istotnego elementu różnicującego, podobnie jak i nie podważa tego posiadanie przez budynek przy ulicy [...] podcieni z arkadami, balkonów czy cofniętej wnęki. Istotne jest bowiem to, że ustalenia planu wykluczają możliwość docieplenia, która – na co wskazuje w szczególności sposób docieplenia budynku przy ulicy [...] (a także innych budynków sąsiednich) - nie eliminowałaby możliwości pozostawienia w odniesieniu do budynku nr 6 pozostałych elementów ochrony pełnej budynków niezabytkowych, a także zachowania cech istotnych "zespołu jednorodnego kompozycyjnie", wpisującego się w objęty ochroną układ urbanistyczny jako obiektu o bogatszej formie architektonicznej. Tego należycie nie rozważono, nie porównano tych dwóch ww. sytuacji, nie wyjaśniono dostatecznie dlaczego wymagają one tak nieproporcjonalnego podejścia do tematu ich zewnętrznego docieplenia.

Zdaniem więc sądu, nie umniejszając prawa organu planistycznego do wprowadzenia własnych zasad planistycznej ochrony zabytków na zasadzie art. 7 pkt 4 u.o.z., wprowadzenie regulacji § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu nastąpiło z naruszeniem zasad proporcjonalności i równości. Tym samym nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania planu (art. 29 u.p.z.p.), co prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, o czym orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

6. Natomiast sąd w pełni akceptuje jako nienaruszające prawa, wyczerpujące i usprawiedliwione argumenty organu dotyczące przedstawienia w załącznikach do planu rysunków pierzei ulic. Z akt sprawy nie wynika, aby rysunki te miały jakikolwiek związek z objęciem budynków nie zabytkowych ochroną pełną lub częściową.

X. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. zakazu docieplenia budynku przy ulicy [...] w Białymstoku z zewnątrz nie powoduje jednak, że zniesiona jest w pozostałym zakresie pełna ochrona planistyczna wynikająca z § 3 pkt 3 i § 19 planu. Pozostają jako obowiązujące pozostałe ustalenia tej ochrony w odniesieniu do ww. budynku, co uzasadniało oddalenie skargi w zakresie zarzutu dotyczącego § 19 ust. 1 pkt 3 planu.

XI. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zakazu z § 19 ust. 2 pkt 4 lit. "a" planu w odniesieniu do budynku skarżącej nie pozbawia tego budynku nadzoru konserwatorskiego w przypadku prowadzenia prac, w tym termoizolacyjnych. Z regulacji art. 36 ust. 1 u.o.z. wynika bowiem, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1); podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 11). Przy czym użyte w ww. przepisach sformułowanie "przy zabytku wpisanym do rejestru" należy rozumieć zarówno jako przy zabytku wpisanym indywidualnie jak i przy zabytku stanowiącym "zabytkowy układ urbanistyczny" według ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r. ("historyczny układ urbanistyczny" według obecnie obowiązującej u.o.z.).

XII. Reasumując, nie wynikają ze skarżonego planu szczególne powody, uzasadniające przyjęcie że nie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości (art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP) oraz nadmiernej ingerencji w prawo własności (art. 140 k.c.), dla których budynek przy ulicy [...] został objęty pełną ochroną w zakresie niedoznającego wyjątków zakazu docieplenia zewnętrznego a nie zakazu względnego dopuszczającego takie docieplenie z obowiązkiem zachowania formy architektonicznej i jej detalu (jak w przypadku budynków wymienionych w § 20 ust. 1 pkt 1-13 planu).

XIII. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w punktach 1 i 2 wyroku, a na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. Do zasądzonych kosztów sąd zaliczył uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.