Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2554/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust 1, art. 89, art. 93 ust 3 pkt 1, art. 95 ust 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: 29 ustawy
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 883/21 w sprawie ze skargi J. L. i T. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2021 r., II SA/Wa 883/21, oddalił skargę J. L. i T. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Stołeczny Policji (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], nakazał skarżącym oraz ich córkom B. J. i A. S., opróżnić i przekazać w stanie wolnym lokal mieszkalny nr [...] przy ul. I. [...] w W.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia bezprawnego korzystania przez skarżących i członków ich rodziny z lokalu mieszkalnego posiadającego status lokalu funkcyjnego, przyznanego funkcjonariuszowi Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego w 1952 r. J. L. (ojcu skarżącego), który zmarł w 1986 r. Obecnie w lokalu zamieszkują lub są zameldowani skarżący oraz ich córki.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 95 ust 3 pkt 3 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 360, dalej: "ustawa o Policji") decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się m. in. w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członka jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Z kolei zgodnie z art. 88 ust 1 ustawy o Policji prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej oraz członkom jego rodziny, do których zgodnie z art. 89 ww. ustawy zalicza się: małżonka, dzieci do 25 roku życia oraz rodziców funkcjonariusza i jego małżonka. Jeżeli strony nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami lub rencistami policyjnymi, ani osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu Policji, to nie mają żadnego prawa do lokalu mieszkalnego, a skoro tak to zastosowanie będzie miał przywołany art. 93 ust 3 pkt 1 ustawy o Policji. Ponadto mieszkanie pozostaje w dyspozycji organów Policji, co oznacza, że w tym zakresie nie mają zastosowania regulacje wynikające z Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1740) oraz ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611).

Jednocześnie Komendant Główny Policji wskazał, że w związku z treścią wydanych decyzji nie ma on obowiązku zapewnienia lokalu zastępczego dla skarżących. Obowiązek taki został bowiem nałożony na właściwą gminę. Nie znalazł także podstaw do zawieszenia postępowania, w związku z toczącym się przed sądem powszechnym postępowania odnośnie ustalenia stosunku najmu do przedmiotowego lokalu.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., II SA/Wa 883/21 Sąd pierwszej instancji wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 5 października 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji na wstępie wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie kwestia toczącego się przez sądem powszechnym postępowania o ustalenie wstąpienia przez skarżących w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nie stanowiła podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa wyroku w sprawie II C 5722/19 nie stanowiło niezbędnego elementu w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia w sprawie II C 5722/19 organ mógł prowadzić postępowania i wydać zaskarżoną decyzję. Tytułem prawnym do lokalu nie będzie bowiem umowa najmu czy też okoliczność zameldowania w lokalu lecz decyzja o jego przydziale, której skarżący nie posiadają.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego.

WSA w Warszawie wskazał ponadto, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Skarżący określonych w tym przepisie przesłanek jednak nie spełniają, gdyż nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami policyjnym (milicyjnymi) lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym J. L. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie wiążąc owej dyspozycji z konkretną jednostką. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, którymi nie są właścicielami. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych.

Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w oparciu o art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, miał on podstawy do wydania decyzji o opróżnieniu przez skarżących zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego.

Sąd zgodził się również, że nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2887/14).

Skarżący od powyższego wyroku wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu na podstawie:

1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 90 ustawy o Policji i brak wykazania prawa Policji do lokalu w sytuacji, gdy z ww. przepisu uprawnienie takie nie wynika, a przesłanka dysponowania lokalem musi zostać w sprawie wykazana, gdyż nie jest objęta domniemaniem prawnym;

2) art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 146 ustawy o Policji w zw. z § 1, 3 i 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1990 r. w sprawie zasad stopniowego przekazywania kompetencji i mienia Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa jednostkom Policji i Urzędu Ochrony Państwa przez błędne przyjęcie, że zajmowany przez skarżących lokal w dalszym ciągu znajduje się w dyspozycji organu administracji publicznej, jakim w tym wypadku jest Policja, podczas gdy w stosunku do tegoż lokalu brak jest jakiegokolwiek aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej lub protokołu zdawczo-odbiorczego), którego obowiązek wydania wynikał ze wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, wskazującego, że prawo do dysponowania nim przeszło w 1990 r. z Milicji Obywatelskiej na Policję;

3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na Sądzie pierwszej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, prowadzące do oddalenia skargi i w konsekwencji:

a) nieuwzględnienie złej sytuacji zdrowotnej i wieku skarżących, co w niewątpliwy sposób rzutuje na ich sytuację życiową, a także ich złej sytuacji finansowej, co uniemożliwia im wykonanie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego;

b) nieuwzględnienie (pominięcie) zeznań świadków M. W. oraz W. C., które zeznały, iż w podobnym stanie faktycznym uzyskały prawomocny wyrok sądu powszechnego, przyznającym im prawo zajmowania lokalu w tym samym budynku mieszkalnym;

4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wbrew ciążącemu na Sądzie pierwszej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niewykazanie, czy sporny lokal aktualnie pozostaje w dyspozycji organów Policji, poprzez nieprzedstawienie jakichkolwiek wiążących dowodów na potwierdzenie tego faktu, w szczególności zaś niewykazanie, iż prawo do dysponowania przedmiotowym lokalem przysługujące Milicji Obywatelskiej przeszło po 1990 r. na Policję;

5) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na niezawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania o ustalenie wstąpienia przez skarżących w stosunek najmu spornego toczącego się przed Sądem Okręgowym w Warszawie.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona

Pismem z 2 września 2022 r. skarżący zrzekli się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1, pkt 2 i pkt 4a, a odnoszące się do prawa dysponowania spornym lokalem.

Pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy o Policji, stanowiąc, że "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Lokale te uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy też innego stanu władania (por. wyroki NSA z: 5 lipca 2016 r., I OSK 1292/15, 11 kwietnia 2023 r., III OSK 20113/21, 14 listopada 2023 r., III OSK 2636/21). Jak wyraził Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji.

Przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2008 r., K 7/07, w wyniku którego ustawodawca dokonał zmiany art. 90 ustawy o Policji (z 5 sierpnia 2009 r.), ówczesne brzmienie ust. 1 tego przepisu było następujące: "Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". We wspomnianym wyroku TK art. 90 ustawy o Policji, w poprzednim brzmieniu, został zakwestionowany w zakresie, w jakim odnosił się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Nie ma więc powodu, aby przy zmienionej, obecnej treści art. 90 ustawy o Policji – przy niedookreślonym ustawowo znaczeniu pojęcia lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów – nie uznawać, że lokal pozostaje w dyspozycji organów Policji, jeśli w przeszłości został przydzielony funkcjonariuszowi Policji (Milicji) oraz stanowi własność gminy, która respektuje taki stan rzeczy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2023 r., III OSK 2013/21).

Dyspozycja organów Policji nie wiąże się zatem automatycznie z prawem własności do lokalu. Nadto podnieść należy, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, jak i w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2009 r., I OSK 834/09), czy też ewentualne spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny.

Z akt sprawy nie wynika, aby właściciel lokalu - m. st. Warszawa kwestionował, że lokal nr [...] przy ul. I. [...] w W. pozostaje w dyspozycji organów Policji – Komendy Stołecznej Policji.

Lokal mieszkalny zajmowany obecnie przez skarżących pozostawał 6 listopada 1952 r. (przydział lokalu pracowniczego J. L. – ojcu skarżącego) w dyspozycji Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego, co było zgodne z ówcześnie obowiązującym ustawodawstwem. Następnie przedmiotowy lokal, co w sposób jednoznaczny wynika z akt lokalu, przeszedł w dyspozycję jednostki organizacyjnej podległej ministrowi spraw wewnętrznych.

W rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania przed organami obu instancji, jak i wcześniej na etapie występowania o uregulowanie tytułu prawnego do spornego lokalu, nie był kwestionowany fakt, że lokal mieszkalny znajduje się w dyspozycji Policji. Sporne były natomiast uprawnienia do zajmowania lokalu.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej za bezpodstawne uznać zatem należy stanowisko skarżących dotyczące konieczności wykazania przez organy, w jaki sposób organy Policji weszły we władztwo prawne przedmiotowego lokalu, a tym samym przysługiwał im tytuł prawny do dysponowania nim. W kwestii dysponowania mieszkaniami przez organy Policji wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 17 marca 2011 r., I OSK 1878/10, w którym wskazał, że "Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1975 kwaterę stałą dla funkcjonariusza (dawnej Milicji Obywatelskiej) Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych". Podobnie stwierdził NSA w późniejszym wyroku z 18 maja 2011 r., I OSK 124/11. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą uznaje to stanowisko za w pełni zasadne.

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego związanego z przepisami dotyczącymi przyznawania i opróżniania mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji - nie istnieje możliwość stosowania przepisów tej ostatniej ustawy, jak również przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego, czy też przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie eksmisji z tych lokali. Rozstrzyganie spraw związanych z opróżnianiem lokali mieszkalnych, powstających w relacji między dysponentem lokalu a zajmującym ten lokal policjantem, byłym policjantem, członkami jego rodziny lub jakąkolwiek inną osobą zajmującą ten lokal, w tym także bez tytułu prawnego, w sytuacjach wskazanych w art. 95 ust. 2 lub 3 ustawy o Policji, następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu Policji, od której służy zainteresowanemu odwołanie w toku postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2010 r., I OSK 837/10, 17 stycznia 2014 r., I OSK 122/13; zob. też wyrok TK z 15 listopada 2017 r. SK 29/16, OTK-A 2017, nr 75).

W konsekwencji pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do zamieszkiwania w lokalu, zależne od tytułu prawnego funkcjonariusza. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie są policjantami, emerytami policyjnymi lub osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Nie mogli zatem uzyskać tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu po swoim ojcu i teściu. Na ich rzecz nie została wydana decyzja o przydziale spornego lokalu. Tego tytułu nie mogą uzyskać także w oparciu o art. 691 k.c. (wstąpienie w stosunek najmu po śmierci ojca). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

Powyższe prowadzi do wniosku, przy uwzględnieniu, że o tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały, istotny z punktu regulacji prawnej znajdującej w sprawie zastosowanie, materiał dowodowy. Okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, a dotyczące złej sytuacji zdrowotnej skarżących i ich wieku, jak również uzyskanie przez inne osoby prawomocnego wyroku sądu powszechnego, przyznającego prawo tym osobom do zajmowania lokalu w tym samym budynku mieszkalnym, są irrelewantne w okolicznościach tej sprawy. Nie jest powinnością organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanych z resortem. Zatem względy słusznościowe, w tym odnoszące się do sytuacji osobistej i rodzinnej, nie mogą determinować postępowania tych organów, które działają w granicach obowiązującego prawa.

W tym miejscy można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75, w którym na pytanie o to, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji, orzekł, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

O uprawnieniu skarżących do zajmowania przedmiotowego lokalu nie może świadczyć sytuacja prawna innych osób, które miały uzyskać tytuł prawny do zajmowanych przez nich lokali. Organ orzeka w indywidualnej sprawie, i tylko okoliczności w tej sprawie zaistniałe mogą determinować rozstrzygnięcie organu. Sąd pierwszej instancji nie mógł analizować sytuacji prawnej osób zajmujących lokale w budynku położonym przy u. I. [...] w W. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta może być jednak sprawowana tylko w granicach danej sprawy, a zatem sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną (inny akt lub czynność o charakterze administracyjnym).

Niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznającej sprawie nie zaistniały bowiem wskazane w tym przepisie przesłanki obligujące Sąd pierwszej instancji do zawieszenia z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można bowiem uznać aby rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie było zależne od wyniku postępowania o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu prowadzonego przed Sądem Okręgowym w Warszawie. Jak to zostało wskazane powyżej, w okolicznościach sprawy istotna jest jedynie, czy skarżący posiadają tytuł prawny do zajmowania spornego lokalu w postaci decyzji administracyjnej o przydziale tego lokalu. To brak takiej decyzji jest okolicznością przesądzającą o braku tytułu prawnego do lokalu i podstawą do wydania decyzji administracyjnej o jego opróżnieniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.