Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 677/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 3, art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 1a, ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 233
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 53 par. 2a i par. 3, art. 54 par. 3, art. 147 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 239 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 367 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1115
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek  organizacyjnych prokuratury (t.j.)
article: art. 70
journal: Dz.U. 2023 poz 1360
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 18 grudnia 2023 r., Nr LXVIII/659/23 w przedmiocie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu, działającego w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390), dalej: upp, jest uchwała Rady Gminy Ozimek Nr LXVIII/659/23 z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Ozimek, dalej: uchwała.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Ozimek, (dalej: Rada, organ stanowiący), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej: usg oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233), dalej: uosp, podjęła w dniu 18 grudnia 2023 r. przytoczona wyżej uchwałę Nr LXVIII/659/23, w której ustaliła między innymi, że: "§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarna lub Gminę Ozimek w następującej wysokości: 1) 23,00 zł za godzinę udziału w działaniach gaśniczo-ratowniczych; 2) 17,00 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach". Uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 21 grudnia 2023 r. pod poz. 3843 i weszła w życie 5 stycznia 2024 r.

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonemu aktowi zarzucił istotne i rażące naruszenie prawa materialnego w treści § 1 i § 2 uchwały:

1) art. 15 ust. 1 uosp przez ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych dla "członków ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy art. 15 ust 1 w zw. z ust. 2 tej ustawy uprawnia radę gminy (miasta) do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi ratownikowi OSP" w konsekwencji czego zaskarżona uchwała poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2) art. 15 ust. 1 uosp, poprzez ograniczenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną i Gminę Ozimek, wyłączając te organizowane przez inne podmioty, podczas gdy norma kompetencyjna z art. 15 ust. 1 uosp takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej;

3) art. 15 ust. 2 uosp, poprzez ustalenie mocą uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za "każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą godzinę udziału w działaniach gaśniczo-ratowniczych" i "za każdą godzinę udziału w szkoleniach lub ćwiczeniach", co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem ustawowym ww. przepisu, który uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i rodzi ryzyko sprzecznego z ustawą naliczania ekwiwalentu i ograniczania uprawnionym prawa do jego uzyskania.

W uzasadnieniu Prokurator na wstępie przypomniał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 15 ust 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W dalszej kolejności Prokurator zaznaczył, że organ nie powołał podstawy prawnej z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy, pomimo tego, iż w istocie zmierzał do realizacji normy w tym przepisie zawartej. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 15 uosp strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (ust. 1a). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata właściwa rada gminy w drodze uchwały. Prokurator podkreślił, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o którym mowa w art. 3 pkt 7 bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2).

W dalszych motywach autor skargi zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym ekwiwalent pieniężny należny jest wyłącznie strażakowi ratownikowi OSP, a nie tak jak poprzednio wszystkim członkom ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalentu pieniężnego nie otrzymują strażacy OSP, którzy nie mają statusu strażaka ratownika OSP. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, jak zauważył Prokurator, odmiennie bowiem określają krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu. W tym zakresie art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które w świetle przepisów tej ustawy nie jest tożsame z pojęciem "członka ochotniczych straży pożarnych". Tym samym pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, na gruncie tej ustawy jest węższe niż pojęcia "członka ochotniczych straży pożarnych" czy "strażaka OSP". Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Prokurator podniósł, że prawodawca lokalny w § 1 zakwestionowanej uchwały niezasadnie rozszerzył zakres podmiotowy upoważnienia ustawowego, obejmując uregulowaniem "członków ochotniczych straży pożarnych", co – w jego ocenie – stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej.

Jednocześnie – jak dalej wyjaśnił Prokurator – wbrew opisanemu powyżej upoważnieniu ustawowemu Rada Miejska w Ozimku, w sposób nieuprawniony, zawęziła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Ozimek, wyłączając te organizowane przez inne podmioty, podczas gdy norma kompetencyjna ww. art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji zastosowała nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej. Art. 15 ust. 1 ustawy przewiduje prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu", przy czym w art. 3 pkt 6 ustawy wskazano, że chodzi o "organizowane ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo - pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty".

Argumentując wskazał nadto Prokurator, że w art. 3 pkt 1 uosp przytaczając zakres zadań ochotniczych straży pożarnych określono, że należy podejmować działania w celu ochrony życia, zdrowia, mienia łub środowiska przez prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże. Zdaniem Prokuratora uregulowanie zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały, wbrew ustawie kompetencyjnej, nie przewiduje ekwiwalentu za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, czy w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż PSP i Gminę Ozimek. Jest to zawężenie sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 6 uosp. W ocenie autora skargi w § 1 uchwały nieprawidłowo określono sposób naliczania ekwiwalentu poprzez przyjęcie iż jest on naliczany "za każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczo-gaśniczych" i "za każdą godzinę udziału w szkoleniach i ćwiczeniach", albowiem w ten sposób organ stanowiący zmodyfikował zasady naliczania ekwiwalentu. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając zasady określone ustawowo, co przesądza o tym, że ww. organ stanowiący nie uwzględnił wytycznych zawartych w upoważnieniu w stopniu uzasadniającym zakwestionowanie ww. aktu. Podniósł przy tym autor skargi, że odstąpienie od zasad wynikających z normy kompetencyjnej narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Wyjście poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, w sposób wynikający z brzmienia kwestionowanej uchwały, stanowi przekroczenie kompetencji, a więc jest istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por.: wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 88/23, dostępne CBOSA).

Rekapitulując wskazał Prokurator, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 uosp. Na poparcie prezentowanego stanowiska zacytował wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 892/22, w którym wskazano, że "podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, jak w przedmiotowej sprawie, oznacza to przekroczenie kompetencji, a więc istotne naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (...)".

Mając to na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek (dalej: Gmina) uznała zasadność zarzutów sformułowanych w skardze. Podzieliła zarzut nr 1 zawarty w skardze oświadczając, że zasługuje on na uwzględnienie. Na zakończenie dodała, że "w najbliższym czasie podejmie nową uchwałę w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu strażakowi ratownikowi OSP zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych".

Na rozprawie 24 października 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie oświadczył, że 23 września 2024 r. Rada Miejska w Ozimku podjęła nową uchwałę w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika, derogując zaskarżoną do Sądu uchwałę. Jednocześnie pełnomocnik przełożył jej wydruk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 ppsa). Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa). W przypadku aktów innych niż wymienione w art. 53 § 1-2 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a ppsa). W sprawach wskazanych w art. 53 § 1 i 2 ppsa prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w art. 53 § 2a ppsa (art. 53 § 3 ppsa). Natomiast mocą art. 70 upp, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Na podstawie § 367 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2023 r. poz. 1115 ze zm.), dalej: Regulamin, prokurator inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny. Jeżeli niezgodna z prawem uchwała organu samorządu terytorialnego wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki prawne, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator wnosi skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa (§ 367 ust. 5 Regulaminu).

Zaznaczyć ponadto należy, iż w art. 70 upp nie wskazano terminu, w którym prokurator może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego. Z uwagi na samodzielny charakter podstawy prawnej uzasadniającej legitymację prokuratora przyjąć należy, że do prokuratora nie ma zastosowania termin do wywiedzenia skargi określony w art. 53 § 3 ppsa. Prokurator, powziąwszy informację o niezgodności z prawem uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia, samodzielnie decyduje o wyborze jednego z trzech wymienionych wyżej działań (P. Drembkowski (red.), Prawo o prokuraturze. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Komentarz, Warszawa 2021, art. 70 upp, nb. 4). Warto też dodać, że w przypadku skargi Prokuratora na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego zastosowanie znajduje art. 53 § 3 zdanie 2 w związku z art. 53 § 2a w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, zatem Prokurator mógł wnieść skargę na uchwałę Rady w każdym czasie. Tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 upp i art. 50 § 1 ppsa nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. Do prokuratora należy wybór środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4103/21).

Sąd podziela powyższą wykładnię prawa i z tego powodu uznał, że wniesienie przez Prokuratora skargi zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności uchwały nie było warunkowane uprzednim wezwaniem Rady do jej zmiany lub uchylenia albo wystąpieniem do właściwego organu nadzoru o podjęcie czynności. Skarga Prokuratora nie była też limitowana terminem.

Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku organów gminy ustawą taką jest usg. Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tym samym wykonując kompetencje prawodawcze, zawarte w upoważnieniu ustawowym, organy gminy obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest bowiem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07). W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego uznać natomiast należy za niedopuszczalne i naruszające prawo w sposób istotny. W wyroku z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, NSA wskazał, że do istotnych naruszeń prawa, powodujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 949/96), jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu – w granicach i według kryteriów określonych przywoływanymi wyżej przepisami – Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania, dlatego w ocenie Sądu brak jest konieczności jego ponownego przedstawiania. Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko jakie w tym zakresie poczynił Prokurator. Stanowisku temu nie przeczy także Gmina, podzielając zasadnicze zarzuty zawarte w skardze. Dla zobrazowania zasadności zarzutów skargi i przytoczonych na ich poparcie argumentów przypomnieć wypada, że w obecnym stanie prawnym ekwiwalent pieniężny należny jest żalem wyłącznie strażakowi ratownikowi OSP, a nie wszystkim członkom ochotniczej straży pożarnej, tak jak poprzednio. Ekwiwalentu pieniężnego nie otrzymują strażacy OSP, którzy nie mają statusu strażaka ratownika OSP. Ustawodawca w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych określił krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu, posługując się w art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy pojęciem "strażak ratownik OSP", które w świetle przepisów tej ustawy nie jest tożsame z pojęciem "członka ochotniczych straży pożarnych". Zatem rację ma Prokurator, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, na gruncie tej ustawy jest węższe niż pojęcia "członka ochotniczych straży pożarnych" czy "strażaka OSP". Mając to na względzie przyjdzie stwierdzić, że prawodawca lokalny w § 1 zakwestionowanej uchwały niezasadnie rozszerzył zakres podmiotowy upoważnienia ustawowego, obejmując uregulowaniem "członków ochotniczych straży pożarnych", co stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej.

Nadto zgodnie z art. 15 ust. 1-1a uosp, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 uosp, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 uosp – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 uosp). Szkolenia, w tym szkolenia specjalistyczne strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP, prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna na podstawie programów opracowywanych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i zatwierdzanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz na podstawie programu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, o którym mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. 11 ust. 1 uosp). Na podstawie art. 3 uosp, do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez: 1) prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże; 2) udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych poza granicami kraju na podstawie umów międzynarodowych; [...] 6) organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty; 7) zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym [...].

Rację ma także Prokurator, że ekwiwalent, o którym mowa w art. 15 uosp jest publicznym prawem podmiotowym, realizowanym przez wypłatę świadczenia pieniężnego. Ekwiwalent należy wypłacać za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Katalog z art. 15 ust. 1 uosp jest katalogiem zamkniętym. Nieuprawnione (pozbawione upoważnienia ustawowego) jest zawężenie prawa do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ustawa nie przyznaje gminie prawa dokonywania uregulowań innych niż wskazane w art. 15 uosp. Szkoleniem z art. 15 uosp może być również szkolenie obejmujące ratownictwo medyczne, chemiczne, techniczne. Ustawa o OSP nie jest wystarczającą podstawą do wypłacania ekwiwalentu pieniężnego. Ustala ona tylko prawo podmiotowe do otrzymywania ekwiwalentu przez strażaków ratowników OSP. Do wypłaty ekwiwalentu konieczne jest ustalenie jego wysokości w uchwale rady gminy (miasta). Rada gminy ma prawny obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu. Ustawa o OSP wprowadza obowiązek cyklicznego ustalania wysokości ekwiwalentu. Uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu jest aktem prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. Treść uchwały określającej prawo do ekwiwalentu została ściśle określona w delegacji ustawowej zawartej w art. 15 uosp, z tego powodu rada gminy upoważniona jest wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu (D. P. Kała, Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, s. 155 i n., wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Ponadto, wskazania wymaga, że NSA w wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, zasadnie zwrócił uwagę, że pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 uosp odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 uosp). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 uosp nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu, nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 uosp, w zakresie, w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza jednak restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Treść zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjąć, że właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 uosp, jeżeli jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podzielić należy również zastrzeżenia, które odnoszą się do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 uosp nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Sąd podziela powyższą wykładnię prawa. Z tego powodu, odnosząc brzmienie art. 15 ust. 1-2 uosp (ekwiwalent za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – należny za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu) do treści zaskarżonej uchwały, Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że reguluje ona zasady przyznawania ekwiwalentu odmiennie aniżeli ustawa. Uzasadnione jest również stwierdzenie Prokuratora odnośnie do zasad ustalania ekwiwalentu i jego wysokości za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez PSP lub Gminę.

Podsumowując powyższe rozważania, należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 uosp, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem nie wyłącza okoliczność, że uchwała ta już nie obowiązuje. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała – będąca aktem prawa miejscowego – weszła w życie, poprzez jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym, a więc wywołała określone skutki prawne, to w razie ujawnienia istotnego naruszenia prawa w związku z podjęciem tej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone wskutek skargi na uchwałę, która wywołała skutki prawne, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, nawet wtedy, gdy zaskarżona uchwała została uchylona. Uchylenia zaskarżonej uchwały nie należy traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał, na podstawie art. 54 § 3 ppsa. W przepisie tym jest bowiem mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada nie posiada jednak możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Na zakończenie zaznaczenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowany wyraził tut. Sąd także w wyroku z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Op 612/24.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Z tego powodu, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Strona skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 ppsa.

Na zakończenia dodać jeszcze należy, że wszystkie powołane w treści orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.