Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 814/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Janikowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr XVIII/140/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XVIIII/140/2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janikowo (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 3047, dalej powoływanej jako "uchwała"), Rada Miejska w Janikowie przyjęła Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janikowo, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 3 przedmiotowej uchwały oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu. Wskazanym przepisom uchwały Prokurator zarzucił naruszenie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1298 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250, dalej powoływanej jako "ucpg":) poprzez:

- zamieszenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczających poza ustawowe upoważnienie,

- powtórzenie w niej przepisów ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że podstawą prawną obowiązku uchwalenia przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin, stanowiącego akt prawa miejscowego, jest art. 4 ust. 1 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków określonych w tym przepisie. Prokurator podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny regulamin ma jedynie precyzować sposób realizacji obowiązków wyszczególnionych w ucpg, po drugie nie wykraczać poza katalog obowiązków określony w ucpg w sposób zamknięty, po trzecie objąć regulacją wszystkie szczegółowe obowiązki wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg i po czwarte nie powielać postanowień innych aktów prawnych. Odnosząc te założenia do przedmiotowej uchwały Prokurator stwierdził, że naruszają obowiązujące prawo następujące jej regulacje:

1) § 3 uchwały, który powierza jej wykonanie Burmistrzowi Miasta i Gminy Janikowo, jako że zapis ten powiela uregulowania zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ucpg, zgodnie z którym "nadzór nad realizacją obowiązków (...) zawartych w regulaminie sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta";

2) § 5 ust. 1 Regulaminu, gdyż stwierdza on jedynie, że obowiązek określony w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg dotyczy chodników położonych wzdłuż nieruchomości służących do użytku publicznego (powielając treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg), a ponadto winien być dopełniony niezwłocznie (wykraczając w tym zakresie poza upoważnienie ustawowe), co w rezultacie nasuwa ocenę, że uchwała jest niekompletna;

3) § 6 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych na terenach publicznych, poza myjniami i warsztatami naprawczymi jest dozwolone wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych, gdyż przepis ten wprowadza zakaz mycia i naprawy pojazdów samochodowych na innych terenach, czym wykracza poza ustawową delegację;

4) § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, gdy zawarty w nim nakaz, ze względu na stopień ogólności pozostaje poza delegacją ustawową, zaś zawarty w nim obowiązek w istocie wynika z ustawy o ochronie zwierząt i kodeksu wykroczeń, a także § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, gdyż przewiduje on bezwzględny obowiązek nałożenia kagańca psu zwolnionemu ze smyczy, co zostało dopuszczone jedynie w miejscach wyznaczonych i oznakowanych, oraz nie uwzględnia on zasady proporcjonalności w ramach wprowadzonych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Janikowie wniosła o jej oddalenia. Organ podkreślił, że organ nadzorczy publikując przedmiotową uchwałę dał wyraz temu, że nie ma do niej uwag i odpowiada ona prawu, zważywszy że uwzględniała ona uwagi wyrażone przez organ nadzorczy w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Janikowie nr XVII/131/2016 z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janikowo. Zdaniem organu nie istnieje jakakolwiek sprzeczność pomiędzy zapisami art. 5 ucpg, a regulacją § 3 uchwały. Istnieje oczywista różnica pomiędzy wykonywaniem uchwały, a nadzorem nad wykonywaniem Regulaminu. Wykonując uchwałę burmistrz działa na podstawie art. 30 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r., poz. 994). Zakres wykonywania uchwał przez organ wykonawczy gminy jest co do zasady odmienny od regulacji merytorycznych zawartych w ustawach, w oparciu o które organy stanowiące gmin podejmują uchwały. Do zakresu pojęcia "wykonywanie uchwał" należy przekazywanie uchwał organom zgodnie z ich właściwością, w zależności jakiej materii prawnej uchwała dotyczy. W tej konkretnej sytuacji, Burmistrz wykonując uchwałę obowiązany był do przekazania jej organowi nadzoru, a zatem Wojewodzie i ten obowiązek wykonał. Nie ma zatem uzasadnienia zarzut skargi w tym zakresie. W zakresie pozostałych zarzutów, organ stwierdził, że objęte skargą przepisy nie wykraczają poza dyspozycję art. 4 ust 2 ucpg. Zapisy zawarte w § 5 i § 6 Regulaminu doprecyzowują dyspozycje zawarte w ucpg, nie są niezgodne z innymi przepisami i odpowiadają prawu. Podobnie jest w przypadku § 10 ust 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu. Zapisy te nie powielają innych przepisów i nie narusza zapisów Konstytucji RP. Obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest stanowić takie prawo miejscowe, które wyważa racje i interesy mieszkańców danej gminy. Gmina w ramach upoważnień ustawowych stanowiąc prawo miejscowe wskazuje na uprawnienia i obowiązki jej mieszkańców. Regulamin jest ważnym dla mieszkańców aktem prawa miejscowego, dlatego też, jak podkreślił organ, jego zapisy są w miarę szczegółowe i zredagowane w taki sposób, aby były zrozumiałe dla wszystkich i aby mieszkańcy z łatwością mogli je stosować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecne t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu, oraz dodatkowo w zakresie regulacji objętej § 6 ust. 2 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływanej jako "usg"). Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, w tym dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 ucpg);

2) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Janikowie nr XVIII/140/2016 z dnia 30 sierpnia 2016 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska w Janikowie uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janikowo) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miejska w Janikowie istotnie naruszyła przepisem § 5 ust. 1 Regulaminu delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, na podstawie której prawodawca lokalny zastał upoważniony do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). W przepisie § 5 ust 1 Regulaminu Rada Miejska w Janikowie określiła bowiem, że właściciele nieruchomości zapewniają niezwłoczne uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości służących do użytku publicznego. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu stanowi on w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ucpg dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc Rada Miejska w Janikowie w § 5 ust. 1 Regulaminu wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego"), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, a nie na uprzątanie zanieczyszczeń "w części, obrębie nieruchomości" służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Ponadto niezgodne z prawem jest określenie w § 5 ust. 1 Regulaminu, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do "niezwłocznego" uprzątania błota, śniegu, lodku i innych zanieczyszczeń, ponieważ określenie częstotliwości, czasookresu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg, tak jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu. W tym stanie rzeczy należało stwierdził nieważność § 5 ust. 1 Regulaminu.

Wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg również wskazana przez Prokuratora regulacja zawarta w § 6 ust. 1 Regulaminu oraz dodatkowo regulacja § 6 ust. 2 Regulaminu, co kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd dostrzegł z urzędu. W ramach wskazanych przepisów prawodawca lokalny określił, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych na terenach publicznych, poza myjniami oraz warsztatami naprawczymi jest dozwolone wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych (§ 6 ust. 1) oraz zezwolił na mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego (§ 6 ust. 2). Wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Rada gminy upoważniona została zatem wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Brak jest więc uzasadnienia dla wyłączenia w drodze postanowień Regulaminu możliwości mycia pojazdów na terenie nieruchomości, służącej do użytku publicznego, a tak w istocie uczyniła Rada Miejska w Janikowie w § 6 ust. 2 Regulaminu zezwalając na mycie pojazdów na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego. Tak szeroki zakaz, nie ma oparcia we wskazanej normie upoważniającej oraz w celach, którym ma ona służyć. Zdaniem Sądu także ograniczenie określone w § 6 ust. 1 Regulaminu, wyłączające możliwość mycia i naprawy pojazdów na terenach publicznych poza miejscami do tego wyznaczonymi nie realizuje normy upoważniającej. Przede wszystkim przepis ten ma charakter ograniczający, co oznacza, że powinien być ona sformułowany jasno i precyzyjnie, a tym samym nie budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Tymczasem odwołanie się w nim do bliżej nieokreślonych miejsc wyznaczonych nie realizuje tego wymogu. Brak jest bowiem jasności czy takie miejsca rzeczywiście istnieją na terenie gminy, gdzie się one znajdują, ile ich jest w stosunku do liczby mieszkańców itp. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że przepis jest wykonalny i nie jest iluzoryczny. Ponadto, jak podkreślono, celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg jest określenie przez radę gminy warunków by czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były wykonywane w sposób dopuszczalny, niezagrażający zanieczyszczaniem, i temu też powinny służyć wprowadzone zasady wykonywania tych czynności. Dlatego też wszelkiego rodzaju wyłączenia, ograniczenia i zakazy wykonywania ww. czynności na określonych terenach, jeżeli nie służą bezpośrednio realizacji tych celów i nie są proporcjonalne, nie znajdują uzasadnienia w normie upoważniającej. Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność § 6 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu.

Sąd podzielił zarzut Prokuratora dotyczący przepisu § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, w którym Rada Miejska w Janikowie określiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania niezbędnych środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem oraz uciążliwościami ze strony zwierząt domowych dla zdrowia i życia ludzi. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Przepis ten bowiem określa w sposób ogólny, niesprcyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Zdaniem Sądu niejasny jest też w przepisie zakres znaczeniowy zastosowanego pojęcia "niezbędne środki ostrożności". Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu.

Zdaniem Sądu Rada Miejska w Janikowie istotnie naruszyła również art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, nakładając przepisem § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek prowadzenia psa na smyczy, dopuszczając zwolnienie psa ze smyczy tylko gdy pies jest w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, z tym że zwolnienie z uwięzi nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech danego zwierzęcia. W ocenie Sądu generalny obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy (w tym chorych, niedołężnych itp.), oraz dopuszczenie zwalniania psa ze smyczy "tylko" gdy pies jest w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych (brak jakichkolwiek informacji co do tego czy miejsca takie rzeczywiście istnieją na terenie gminy, gdzie się one znajdują, ile ich jest na terenie gminy itp.), co nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. z 2015 r., poz. 1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ww. ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, niejasne w zakresie określenia "miejsca wyznaczone", nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi powielenia zapisem § 3 uchwały uregulowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 6 ucpg. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 ucpg stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. W sposób oczywisty więc nie stanowi powielenia tego przepisu, zapis § 3 uchwały określający, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Janikowo. Wskazany zapis § 3 uchwały nie powiela również przepisu art. 5 ust. 6 ucpg. Przepis art. 5 ust. 6 ucpg zobowiązuje bowiem wójta, burmistrza, prezydenta miasta do nadzoru nad realizacją określonych w ust. 1-4 obowiązków, przy czym chodzi tu przede wszystkim o nadzór w znaczeniu materialnym. Natomiast w § 3 uchwały nie mówi się w ogóle o nadzorze nad wykonaniem określonych obowiązków, lecz o wykonaniu uchwał przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, co odpowiada treści art. 30 ust. 1 usg. W tym warunkach, nie było więc podstaw do zakwestionowania przepisu § 3 uchwały i jego wyeliminowania z obrotu prawego zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

Odnosząc się do argumentacji organu, iż organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w Janikowie nr XVIIII/140/2016 z dnia 8 września 2016 r. jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że orzekanie o jej nieważności przez Sąd dopuszczalne jest w każdym czasie (art. 94 ust. 1 in fine usg). Dokonanie kontroli legalności uchwały w ramach nadzoru czy też jej opublikowanie nie wyklucza więc możliwości wniesienia przedmiotowej skargi i kontroli legalności przepisów przedmiotowej uchwały przez Sąd.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że przepisy § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu, jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zaś zakresie dotyczącym § 3 uchwały Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.