Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1258/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1705/20 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz M. B. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1705/20, sprostowanym postanowieniem z 28 maja 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, tj. o prowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości K., gm. R., obejmującego okres od przejęcia tego gospodarstwa [...] września 1992 r. do chwili obecnej.

O wydanie przedmiotowego zaświadczenia skarżący ubiega się od października 2019 r. Zaświadczenie o prowadzeniu tego gospodarstwa rolnego jest mu potrzebne w związku z ustalaniem warunków umowy o pracę, zawieranej na podstawie ustawy o systemie oświaty.

Z doręczonego aktu notarialnego wynika, że gospodarstwo to, o łącznym obszarze 5,05 ha, skarżący nabył umową darowizny od rodziców H. L. i A. B. Skarżący przedłożył kopię decyzji Wójta Gminy z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2019 rok. Dołączył też kopie dokumentu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego w W., z którego wynika, że M. B., zam. K., składał wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW w latach 2004-2019.

Następnie [...] marca 2020 r. do Urzędu Gminy pocztą e-mailową wpłynęło od skarżącego potwierdzenie operacji z [...] października 2017 r. na kwotę 400,65 zł – zwrot podatku akcyzowego od paliwa.

Na podstawie znajdujących się w Urzędzie Gminy R. rejestrów, ewidencji i innych dokumentów, stwierdzono, że:

1) z ewidencji podatkowej prowadzonej dla celów naliczenia podatku rolnego wynika, że M. B. jest podatnikiem podatku rolnego gruntu położonego w miejscowości K. o powierzchni 5,0590 ha fizycznych, w tym 2,3135 ha przeliczeniowych. Jak wyjaśnił organ, opodatkowanie podatkiem rolnym nie potwierdza jednak osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ w postępowaniu w sprawie wymiaru podatku rolnego ustaleniu podlega wyłącznie fakt, czy dana nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne. Podatek rolny jest podatkiem majątkowym. Przedmiotem opodatkowania podatkiem rolnym są grunty odpowiednio sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że obowiązek podatkowy nie powstaje w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, lecz wiąże się z faktem posiadania gruntu;

2) z akt postępowań dotyczących ulg w podatku rolnym (zweryfikowano dokumenty z lat 2011-2019) ustalono, że M. B. nie występował z wnioskiem w sprawie udzielenia ulgi w podatku rolnym: ulgi inwestycyjnej, ulgi z tytułu zakupu gruntów ani też ulgi w postaci umorzenia podatku;

3) z akt postępowań w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju wykorzystywanego do produkcji rolnej (zweryfikowano dokumenty z lat 2006-2019) wynika, że M. B. jeden raz wystąpił z wnioskiem o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju wykorzystywanego do produkcji rolnej – [...] sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2188, dalej jako "ustawa") Wójt właściwy ze względu na miejsce położenia gruntów będących w posiadaniu lub współposiadaniu producenta rolnego przyznaje, na wniosek tego producenta, w drodze decyzji, zwrot podatku. Natomiast zgodnie z art. 3. ust. 1 i ust. 2 ustawy zwrot podatku akcyzowego przysługuje producentowi rolnemu. Za producenta rolnego zaś w myśl ustawy uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Składający wniosek o zwrot podatku akcyzowego wykorzystywanego do produkcji rolnej musi być zatem producentem rolnym oraz posiadaczem lub współposiadaczem użytków rolnych, określonych w ewidencji gruntów i budynków według stanu na 1 lutego danego roku (art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej).

Jak zaznaczył Wójt, przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej weryfikacji podlegają m.in. następujące fakty: czy składający wniosek jest producentem rolnym (jest rolnikiem) w rozumieniu przepisów o podatku rolnym w dniu składania wniosku; czy grunty na dzień 1 lutego br. były użytkami rolnymi; czy użytki rolne wykazane we wniosku nie znajdują się w posiadaniu zależnym/ dzierżawie; czy złożone razem z wnioskiem faktury stanowiące dowód zakupu oleju napędowego wystawione są na wnioskodawcę i dotyczą wymaganego okresu zakupu.

Nie weryfikuje się natomiast prowadzenia gospodarstwa rolnego lub też tego, czy zakupiony olej napędowy na pewno został wykorzystany do uprawy gruntów rolnych, gdyż podatnik w złożonym wniosku oświadcza pod odpowiedzialnością karną, że jest posiadaczem użytków rolnych i dane w nim zawarte są zgodne z prawdą. Zatem złożenie wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej nie potwierdza osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego;

4) z dokumentów dotyczących występowania strat w uprawach rolnych oraz strat w budynkach gospodarczych w wyniku występowania klęsk żywiołowych (zweryfikowano dokumenty z lat 2015-2019) wynika, że M. B. nie składał protokołów oraz innych dokumentów dotyczących występowania strat w uprawach oraz strat w budynkach gospodarczych, w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych;

5) z dokumentów dotyczących gospodarki odpadami od właścicieli nieruchomości zamieszkałych w gospodarstwach domowych wynika, że M. B., [...] czerwca 2013 r., złożył deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla jednej osoby. W dniu [...] stycznia 2014 r. została złożona deklaracja, w której wskazano, że na nieruchomości K. nikt nie mieszka. Od [...] stycznia 2014 r. dla przedmiotowej nieruchomości nie jest naliczana opłata z tytułu gospodarowania odpadami. Jak podano w decyzji, zgodnie z art. 6j ust. 2. ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w gminie R. jest ustalona stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Ze złożonej przez M. B. deklaracji wynika, że na nieruchomości stanowiącej własność składającego deklarację było jedno gospodarstwo domowe, w którym mieszkała jedna osoba.

Posiadane dokumenty, jak zaznaczono, nie potwierdzają osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego, ponieważ zgodnie z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszą właściciele nieruchomości. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Opłata jest ponoszona na rzecz gminy, na terenie której jest położona nieruchomość. Przy ustalaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnemu ważne są m.in. następujące fakty: po pierwsze, czy nieruchomość jest zamieszkała; po drugie, w zależności od przyjętej przez gminę metody naliczania opłaty komunalnej – liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, gospodarstwo domowe do 2 osób i powyżej 2 osób;

6) z ewidencji ludności wynika, że M. B. jest zameldowany pod adresem: K., [...] R. od [...] lutego 1971 r. Pod tym adresem są zameldowane 4 osoby.

Organ zauważył, że samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, jest powiązana z tym miejscem i koncentruje się tam jej aktywność życiowa. Pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenie ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w zw. z art. 25 k.c.).

Zameldowanie i wpisanie do rejestru wyborców także nie potwierdza osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wobec tego, Wójt stwierdził, że wymienione dokumenty, rejestry i ewidencje znajdujące się w Urzędzie Gminy R. nie zawierają poszukiwanych danych na temat osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego. Organ podkreślił też, że niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaznaczył, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy. Przedmiotowe postępowanie ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bądź istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych.

Na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., ponownie rozpatrując tę sprawę, podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji i stwierdziło, że istotnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było możliwe wydanie zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez M. B. w okresie od [...] września 1992 r. do chwili obecnej, ponieważ brak jest niebudzących wątpliwości dowodów, potwierdzających okoliczność prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego we wskazanym czasie. Urząd Gminy w R. wykazał bowiem, że nie posiada i nie prowadzi ewidencji ani rejestrów umożliwiających wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem strony.

Organ odwoławczy przyznał, że w postępowaniu w sposób jednoznaczny wykazano, że nie odnaleziono dokumentacji pozwalającej na wydanie zaświadczenia żądanej treści, a sama nieruchomość jest niezamieszkała, o czym świadczy zwolnienie z opłat za gospodarowanie odpadami. Natomiast [...] stycznia 2014 r. została złożona deklaracja, w której wskazano, że na nieruchomości K. nikt nie mieszka.

We wniesionej skardze M. B. zarzucił, że wszystkie trzy dotychczasowe rozstrzygnięcia Wójta były wadliwe i naruszają obowiązujące przepisy prawa, a przede wszystkim art. 1 i 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zawierają ono szereg nieścisłości, błędów w treści, a przede wszystkim naruszają jego interes prawny. Poza tym skarżący zauważył, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie musi polegać na własnoręcznej pracy w tym gospodarstwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał, że przedmiotem jego kontroli było postanowienie z [...] maja 2020 r., nr [...], którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, tj. o prowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości K., gm. R., obejmującego okres od przejęcia tego gospodarstwa [...] września 1992 r. do chwili obecnej.

Sąd dodał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wyliczeniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu (Dz. U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310) pracownikowi do stażu pracy wlicza się a) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka; b) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem; c) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (art. 3 ust. 1 ww. ustawy).

Poprzez użycie w art. 3 ust. 1 zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca sformułował obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje, którym to obowiązkiem obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań w oparciu o posiadane ewidencje, rejestry i wydane dokumenty, w celu wywiązania się ze wskazanego obowiązku, o ile dane takie w prowadzonych zasobach się znajdują.

W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednak, jak podkreślił Sąd wojewódzki, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ w prowadzonych rejestrach i ewidencjach. Jednocześnie zauważyć należy, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy należy rozumieć samodzielnie wykonywaną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 k.p.c. Musi to być praca realizowana w rozmiarach istotnych dla funkcjonowania tego gospodarstwa.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy R. wyraźnie wskazał, które zespoły rejestrów i ewidencji w archiwum Urzędu przebadano w poszukiwaniu dokumentów istotnych dla wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, a więc potwierdzającego prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości K., gm. R., obejmujące okres od przejęcia tego gospodarstwa [...] września 1992 r. do chwili wydania zaświadczenia przez organ.

Rozpoznając wniosek skarżącego organy obu instancji prawidłowo oparły się na pozostających w dyspozycji Urzędu Gminy R. rejestrach, ewidencjach oraz dokumentacji, odnoszących się do skarżącego. Wobec niepotwierdzenia przez dane wynikające z tych dokumentów, rejestrów i ewidencji faktu prowadzenia przez skarżącego przedmiotowego indywidulanego gospodarstwa rolnego od 1992 r. do chwili obecnej, ze względu na brak wystarczających danych o tym przesądzających, konieczne stało się odmówienie wydania w tym przedmiocie zaświadczenia zgodnego z żądaniem skarżącego. Zdaniem Sądu trafne było stwierdzenie, że sama okoliczność ponoszenia opłat z tytułu podatków nie stanowi wystarczającego dowodu na prowadzenie gospodarstwa rolnego. Konieczność ponoszenia tych kosztów wynika z posiadania własności gospodarstwa i nie świadczy niezbicie o jego prowadzeniu. Ustalenia organu pierwszej instancji co do zawartości posiadanych zasobów zostały przeprowadzone kompleksowo, a następnie odnaleziona zawartość została właściwie oceniona, pod kątem przydatności.

Sąd dodał, że skarżący żądał, aby wnioskiem objąć okres od [...] września 1992 r. do chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ. Nie bez znaczenia pozostaje zatem fakt jego niezamieszkiwania, począwszy od 2014 r., pod adresem zameldowania w Gminie R. (powiat w., woj. [...]). Adres podawany przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i sądowym to K. (powiat k., woj. [...]). Miejscowości te oddalone są od siebie o około 380 km. Nie może więc dziwić, że Wójt, nie posiadając w swych zasobach dokumentów pozwalających na wydanie skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, mając na względzie niezamieszkiwanie skarżącego w Gminie R. od 2014 r., o czym świadczy deklaracja z [...] stycznia 2014 r., w której wskazano, że na nieruchomości K. nikt nie zamieszkuje oraz fakt, że od [...] stycznia 2014 r. dla przedmiotowej nieruchomości nie jest naliczana opłata z tytułu gospodarowania odpadami – wydał postanowienie odmowne.

Sąd wojewódzki zgodził się z organami, że incydentalne wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej nie jest wystarczające do uznania, że w okresie od [...] września 1992 r. do chwili obecnej skarżący prowadził indywidulane gospodarstwo rolne w gminie R.

Jak przypomniał Sąd, skarżący argumentuje, że zaświadczenie to powinien otrzymać w oparciu o kopię dokumentu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego w Wyszkowie informującego, że M. B., zam. K., składał wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW w latach 2004-2019. Sąd przyznał rację skarżącemu, że przysługują one tylko faktycznemu użytkownikowi gospodarstwa rolnego, który rzeczywiście wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Wskazany dokument nie został jednak wytworzony przez Gminę, a przez Agencję i nie pozostaje w gminnych ewidencjach oraz rejestrach. Wobec tego nie mógł być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zaświadczenia.

Sąd wojewódzki, odnosząc się do art. 3 ust. 3 ustawy o wyliczeniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu, stwierdził, że trafne były twierdzenia organu odwoławczego, że okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest dane gospodarstwo rolne. Niejednokrotnie są to oświadczenia składane przez świadków w Urzędzie Gminy, choć nie prowadzi ona postępowania w trybie art. 3 ust. 3 ww. ustawy. Służą one następnie do przedłożenia w stosownym postępowaniu dotyczącym uprawnień pracowniczych lub emerytalnych. Właściwy organ ocenia wówczas czy przedłożone zeznania świadków dostatecznie dowodzą okresów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Stąd nadesłanie przez skarżącego do Sądu wraz ze skargą kilku oświadczeń nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Sąd wojewódzki dodał też, że niepoświadczona za zgodność z oryginałem strona zawierająca oświadczenie nabywcy, M. B. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, dołączona do skargi, nie posiada waloru dokumentu. Wcześniej skarżący nie powoływał się na to oświadczenie. Ponadto, potwierdza ono jedynie osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 5 lat. Nie wskazuje więc, że ma ono nieprzerwanie miejsce od [...] września 1992 r. do daty rozstrzygania w tej sprawie przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o "zaliczaniu" okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310);

2) art. 218 § 1, 220 § 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b i d k.p.a.;

a) zamieszkiwanie w innym miejscu, niż adres nieruchomości stanowiącej gospodarstwa rolne skarżącego świadczy o braku możliwości i nieprowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego,

b) brak złożenia deklaracji dotyczącej odbioru odpadów z nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne skarżącego świadczy o nieprowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego,

c) brak ubiegania się o udzielenie ulg w podatku rolnym, choć skarżący jest jego podatnikiem, świadczy o nieprowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego,

d) brak wniosków o występowanie klęsk żywiołowych w uprawach rolnych (bez wykazania, że takie klęski w ogóle na obszarze gminy R. wystąpiły) świadczą o nieprowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wraz z zasądzeniem na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżący kasacyjnie, w piśmie z [...] maja 2021 r., oświadczył, że zrzeka się rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępnie odnośnie do zarzutu zawartego w punkcie 2 należy zauważyć, że choć skarga kasacyjna została sporządzona przez radcę prawnego to nie spełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy nie wskazano naruszenia jakiejkolwiek normy p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne.

Wnioskiem z [...] października 2019 r., sprecyzowanym pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżący kasacyjne domagał się wydania zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego od daty przejęcia gospodarstwa, tj. od [...] września 1992 r. "do chwili obecnej". Wskazał, że zaświadczenie to jest mu potrzebne "w związku z ustaleniem warunków umowy o pracę, zawieranej na podstawie ustawy o systemie oświaty".

Problematykę zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa").

Jak wynika z art. 1 tej ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ ten nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3).

Na organie, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które umożliwią wywiązanie się ze wskazanego wyżej obowiązku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09 (CBOSA), w treści przepisu art. 3 ust. 1, poprzez użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy, nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto, jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela pogląd wyrażony w ww. wyroku.

Wskazać trzeba, że powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym, rejestr Karty Gospodarstw i rejestr Ewidencja Ludności oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu.

Z kolei pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" zawarte w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wyjaśnienie tego pojęcia było przedmiotem rozważań w orzecznictwie. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 maja 1988 r., III UZP 8/88, OSNCP 1988 Nr 12, poz. 166, wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym – jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. (...) Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego zatem może przykładowo polegać tylko na zarządzaniu nim. Z kolei Naczelny Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01, LEX nr 53365, uznał, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia od Wójta Gminy R. o prowadzeniu gospodarstwa rolnego od [...] września 1992 r.

Z przepisów ustawy k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a także w sytuacji, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W tym drugim wypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.), mogąc w takiej sytuacji, przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przy czym możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Organ w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia winien skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2820/14, CBOSA).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika, że organ ustalił, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry zawierają dane niezbędne do wydania żądanego zaświadczenia. Nie wskazał także, że dysponentem takich rejestrów i ewidencji jest inny organ. Dlaczego, mimo że żądanie wniosku obejmuje okres od [...] września 1992 r. oparł się na dokumentacji za wybrane lata (np. ulg w podatku – lata 2011-2019, zwrot podatku akcyzowego – lata 2006-2019). Nie wskazał, że wskazane w postanowieniu dokumenty są jedynymi, jakie organ posiada. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wymaga, aby urząd w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 1331/96, LEX nr 44239). Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 299/98, LEX nr 41833).

W powyższych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy nie wykazały prawidłowo braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadanej dokumentacji, czym naruszyły art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy i art. 218 § 1 k.p.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 220 § 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b i d k.p.a., ponieważ nie miał on w sprawie zastosowania. Wskazane przepisy mają bowiem chronić podmioty prowadzonych przed organem postępowań administracyjnych przed żądaniem przedstawiania w sprawie zaświadczeń.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wójta Gminy R. z [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego kasacyjnie o wydanie zaświadczenia organ uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.