Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 580/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 5a-5f, ust. 6, ust. 7, ust. 10 a-l, ust. 4, art. 9
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i  2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 139 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 836
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 2, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]Starosta działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) orzekł o wypłacie M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo A w O., kwotę [...] zł stanowiącą zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki Fiat 126p o nr rej. [...] przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od dnia 04 września 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw do dnia wydania niniejszego postanowienia, a pkt.2 postanowił wypłacić za każdy dzień dalszego przechowywania pojazdu od 3 czerwca 2016 r. do dnia jego odbioru z parkingu kwotę według stawki 0.65,- zł za dobę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu 1 września 2008 r. pojazd marki Fiat Fiat 126p o nr rej. [...] został usunięty z drogi i przewieziony na parking strzeżony firmy A Pomoc Drogowa. Organ wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku w.w. pojazdu i oczekuje na jego rozstrzygnięcie. Starosta podał, że podjął kilka prób porozumienia się z M. G. w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W dniu 14 września 2015 r. pełnomocnik dozorcy – B. T. zwrócił się do organu o zawarcie ugody administracyjnej w sprawie wypłaty wynagrodzenia w kwocie [...]zł za przechowywanie i usunięcie tegoż pojazdu w okresie od 1 września 2008 oraz wynagrodzenia w kwocie [...] zł za usunięcie pojazdu z drogi. Starosta wskazał, że żądana kwota roszczenia nie została przez pełnomocnika dozorcy poparta żadnymi udokumentowanymi dowodami i obliczeniami kalkulacyjnymi. M. G. podał, że z uwagi na upływ czasu nie posiada dokumentów księgowych potwierdzających wysokość wydatków związanych z prowadzonym parkingiem i wskazał, że precyzyjne ustalenie kalkulacji jest możliwe na podstawie opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości. Zdaniem organu Wynagrodzenie i zwrot wydatków uzależnione jest od konkretnego dozorcy i pojazdu. Należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Jednocześnie Starosta wskazał, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Starosta stwierdził, że skoro u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, to należało zgodnie z art. 836 k.c. przyjąć, że przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W tym celu organ dokonał porównania wysokości żądanego przez M. G. wynagrodzenia z kwotami wynagrodzeń wypłacanymi przez Powiat. Jedna z firm prowadzących działalność na terenie Powiatu za przechowywanie pojazdu, którego sąd orzekł przepadek na rzecz Powiatu, oszacowała koszty przechowywania dwóch pojazdów:

- przez 1895 dni (4.09.2010 r.-12.11.2015 r. tj. od daty odbioru pojazdu z parkingu do jego złomowania) na kwotę 1.230 zł brutto, co daje w przybliżeniu 0,65 zł/dobę;

- przez 1697 dni (4.09.2010 r.-28.04.2015 r. tj. od daty odbioru pojazdu do jego złomowania) na kwotę 1.107 zł brutto, co daje w przybliżeniu 0,65 zł/dobę.

Na tej podstawie organ uznał za zasadne przyjęcie stawki 0,65 zł/dobę brutto do ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie przedmiotowego pojazdu Fiat 126p. z drogi oraz dozór nad nim w okresie od 04 września 2010r. do 2 czerwca 2016 r. tj. za 2.098 dni x 0,65 zł co daje kwotę 1.363,70,- zł.

M. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów: art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków w wysokości odpowiadającej koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę, art. 836 k.c. przez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem. W motywach zażalenia M. G. podnosił błędne przyjęcie daty początkowej, od której winno być naliczane wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozór nad usuniętym pojazdem, czyli od 04 września 2010r., a nie od dnia otrzymania przez skarżącego dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu, tj. od dnia 1 września 2008r . Z treści uchwały NSA z 29 listopada 2010r. wynika, że od chwili usunięcia z drogi pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się, wyznaczona jednostka zaczyna sprawować nad nim nadzór, a warunkiem właściwego sprawowania tego nadzoru jest przemieszczenie pojazdu na parking strzeżony.

Po powołaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. żalący się wskazał, iż przy braku określenia w przepisie sposobu ustalania wynagrodzenia należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 k.c., a tym samym należy ustalić wynagrodzenie wedle przyjętego w danych stosunkach. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy na tych zasadach, co wymagało porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu – przy tego rodzaju usługach z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowywaniu, takich jak miejsce przechowywania, jego warunki tzn. wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania oraz czas przechowywania. Dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie. Tymczasem zdaniem dozorcy Starosta zaniechał porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie za dozór nad pojazdami, powołując się ogólnikowo na stawkę podaną przez innego przedsiębiorcę. Tymczasem wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne, odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Organ nie wskazał zaś, nad jakiego rodzaju pojazdem sprawował dozór przedsiębiorca, który stosował stawkę 0,65 zł/dobę brutto oraz jakiego rodzaju wydatki poniósł. M. G. zaznaczył, że sprawuje dozór nad kilkunastoma pojazdami, które zajmują dużą powierzchnię. W związku z tym musiał pokryć m.in. koszty ubezpieczenia, opłat eksploatacyjnych za oświetlenie miejsca parkingowego, podatku od nieruchomości, sprawowania pieczy nad dozorowanymi pojazdami przez osoby trzecie. Ponadto żalący się podniósł, iż organ, w przypadku gdyby uznał, że ocena wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem wymaga wiadomości specjalnych powinien odwołać się do opinii biegłego uwzględniając specyfikę parkingu depozytowego. Organ I instancji, pomimo wniosku dozorcy, nie przeprowadził zaś dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 oraz przepisów art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 102 § 2 u.p.e.a., by następnie wskazać, że dozorca nie tylko powinien wskazać konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić, w jaki sposób te kwoty zostały obliczone. Kolegium zaznaczyło, że u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacjach, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, lecz w judykaturze przyjmuje się, ze organ winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 kc. Zdaniem organu odwoławczego M. G. nie wykazał wydatków poniesionych w związku z dozorem i usunięciem przedmiotowego pojazdu. Strona nie uzasadniła też we właściwy sposób wysokości swoich roszczeń tj. przyznania wynagrodzenia ryczałtowego w kwocie [...] zł. Z materiału dowodowego wynika zaś, że organ I instancji zwrócił się do innego przedsiębiorcy z zapytaniem dotyczącym oszacowania rzeczywistych kosztów poniesionych z tytułu usunięcia i przechowywania 2 pojazdów (marki fiat 126p oraz Volkswagen Golf) i w wyniku tych szacunków określiła stawkę na kwotę 0,65 zł/dobę. Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze względu na stan techniczny przedmiotowego pojazdu nie nadaje się on do dalszej eksploatacji, jego wartość odpowiada wartości złomu, w związku z czym ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie jest znikome. Reasumując organ II instancji uznał, że Starosta prawidłowo ustalił wysokość wynagrodzenia i wydatków dozorcy.

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie:

1. art. 130a ust. 10, 10h Prawa o ruchu drogowym, art. 102 §2 u.p.e.a. w zw. z §1 i §3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietna 2002r. poprzez przyznanie wynagrodzenia za okres od 4 września 2010r. podczas, gdy Starosta zobowiązany jest do zapłaty kwoty odpowiadającej wydatkom związanym z wykonywaniem dozoru, wynagrodzenia za dozór za lata wykonywania dozoru od chwili zatrzymania pojazdu do dnia jego odbioru z parkingu;

2. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c. poprzez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach;

3. art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych, a także stawek stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu;

4. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak analizy stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie - miasta, powiatu – przy usługach przechowywania pojazdów;

5. art. 78 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy bez sporządzenia opinii biegłego z zakresu księgowości, mimo, że skarżący w piśmie z dnia 27 maja 2015 r. wniósł o przeprowadzenie wyżej wskazanego dowodu.

Uzasadniając skargę podniesiono zarzuty tożsame do zaprezentowanych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a nadto wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2008 r. Starosta zawarł z M.G. umowę, której przedmiotem było przemieszczanie lub usunięcie z drogi pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy, zmienioną następnie aneksem z dnia 30 września 2011 r.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] czerwca 2016r. o wypłacie M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo A kwotę [...] zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki Fiat 126 p o nr rej. [...] przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od 04 września 2010r. do dnia wydania tegoż postanowienia.

W oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo materialne i procesowe w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przed tutejszym sądem tożsamych spraw ze skargi M. G. na decyzje ustalające wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu zostało już rozpoznanych kilka spraw. Należy tutaj wskazać na sprawy o Sygnaturach II SA/Po 427/16, 432/16, 581/16, 429/16, 425/16, 426/16, 431/16 .Także i w niniejszej sprawie sąd podziela wywody natury prawnej przedstawione w powyżej wskazanych sprawach.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego trafny okazał się zarzut sprowadzający się do zakwestionowania dokonanego przez organy ograniczenia okresu objętego prowadzonym przez Starostę postępowaniem w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za dozór liczonego od 04 września 2010r.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań Sąd pragnie wskazać na okoliczność wielokrotnego nowelizowania art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z 1997 r., dalej "Prawo o ruchu drogowym"), który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela.

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., (sygn. akt K 23/04, Dz.U. Nr 109, poz. 925), w którym Trybunał uznał art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP doszło z dniem 19 października 2006 r. do istotnej nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400), który otrzymał brzmienie:

- ust. 5a W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę;

- ust. 5b Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów;

2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług;

3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia;

4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi;

5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

6) konieczność zachowania warunków konkurencji;

7) proponowaną cenę usługi.

- ust. 5c Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie;

- ust. 5d Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring;

2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów;

3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów;

4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi;

5) miejsce położenia parkingu;

6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym;

8) konieczność zachowania warunków konkurencji;

9) proponowaną cenę usługi;

- ust. 5e Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę;

- ust. 6 Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu;

- ust. 7 Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z 2010 r.).

W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 l 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Z przepisu powyższego wynika wprost, że chodzi o koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Organy obu instancji dla rozstrzygnięcia sprawy winny zatem uwzględnić okres od dnia 1 września 2008 r. kiedy to wydano dyspozycję usunięcia przedmiotowego pojazdu, a nie od 4 września 2010 r., kiedy nowe przepisy w tym zakresie weszły w życie. Mając bowiem na uwadze reguły i zasady równości oraz racjonalności prowadzenia działalności gospodarczej nie sposób przyjąć, że do czasu nowelizacji Prawa o ruchu drogowym i wyraźnego wskazania ustawowego, dozorcy nie należał się zwrot wydatków i wynagrodzenie związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu usuniętego z dróg publicznych na podstawie urzędowej dyspozycji usunięcia takiego pojazdu. Przyjąć należy, że uchybienie powyższe miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło przesłankę uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować, wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Wynika z powyższego, że powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyna formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrane pojazdu na rzecz właściwego powiatu.

W następstwie powyższego usunięcia pojazdu z drogi, z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dochodzi m.in. do wyodrębnienia stosunku prawnego w relacji podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking a organ administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Argumentując powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko takowe było niewątpliwie trafne do czasu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., albowiem w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów (art. 130 ust. 5 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5b) oraz do ich przechowywania (art. 130 ust. 6 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5c), na który to władczy charakter tegoż wyznaczenia i wynikające z tego konsekwencje wskazano w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04.

Wobec stricte administracyjnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego wyznaczoną jednostkę usuwającą i przechowującą pojazdy z organem za trafne uznać należy także stanowisko, iż przy ustalaniu kwoty wynagrodzenia za sprawowany dozór nie wiązały organu postanowienia z zawartej z podmiotem wyznaczonym umowy (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2219/12, I OSK 307/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Sz 217/16), albowiem zawieranie tego rodzaju umów, względnie porozumień w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym pozbawione było podstawy prawnej, albowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważniał organu i podmiotu wyznaczonego do konsensualnego regulowania treści łączącego je stosunku administracyjnoprawnego.

Wobec powyższego przyjąć należy, że w okresie do 21 sierpnia 2011r. przedstawiona przez skarżącego umowa z [...] sierpnia 2008r. wraz z Aneksem z [...] lipca 2011r. nie mogła skutecznie wiązać Starostę ze skarżącym w zakresie ustalania kwoty wynagrodzenia wynikającego z czynności wykonanych na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym.

Zauważyć jednakże trzeba, iż skoro od dnia 19 października 2006 r. starosta wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego kierować się miał między innymi proponowaną ceną usługi (art. 130a ust. 5b pkt 7 i ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym dodane przez ustawę nowelizującą z dnia 22 września 2006 r.), to wysokość ofert przedstawianych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie winna być przez organ uwzględniana jako jeden ze środków dowodowych pozwalających na ustalenie jaka jest przyjęta w danych stosunkach wysokość wynagrodzenia przechowawcy oraz czy wiarygodne są zgłaszane przez przechowawcę roszczenia odnośnie zwrotu koniecznych wydatków.

Wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych zasadniczo zmieniło jednakże charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingi strzeżonego dla pojazdów usuniętych.

Jak wskazano już bowiem powyżej ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tegoż postępowania przeprowadzaną przez sąd powszechny, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Nie sposób sobie zatem wyobrazić po 21 sierpnia 2011r. innej formy powierzenia wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych niż wyłonienie przez starostę oferenta w trybie odpowiedniej procedury o zamówienia publiczne i zawarcie z nim umowy o realizowanie tych usług w powyższym trybie.

Reasumując skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z 2011 r. ze zm.), a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest sąd powszechny.

Zauważyć należy, iż rozporządzenie powyższe wydane zostało na podstawie art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954), zgodnie z którym Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określa przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa.

Taka sytuacja braku uregulowania w ustawie zagadnień związanych z ponoszeniem przez organy władzy publicznej kosztów zleconego innym podmiotom usuwania pojazdów z drogi i następnie przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych istniała na gruncie ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r., kiedy to przepisy przewidywały jedynie władcze wyznaczanie przez starostę jednostki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, bez wskazania w ustawie sposobu rozliczania się pomiędzy organem władzy publicznej, a podmiotem wyznaczonym. Sytuacja uległa jednakże zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011r. nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidującej powierzanie wykonywania zadań własnych powiatu polegających na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego podmiotom zewnętrznym w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

Nie bez znaczenia pozostaje także, iż przepisy nowelizujące ustawę Prawo o ruchu drogowym, między innymi przed dodanie do art.130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 3 marca 2011 r., co oznacza, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów w/w rozporządzenia w stosunku do kosztów przechowywania usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych znajdzie zastosowanie reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Zwrócić w tym miejscu także należy uwagę na przepisy wprowadzające zawarte w ustawie nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 9 tej ustawy jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1), zaś w przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2)

Regulacja powyższa uwzględnia zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych oraz eliminuje problemy intertemporalne związane z tą zmianą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż do usunięcia pojazdu marki Fiat 126p o numerze rejestracyjnym [...] przez przedsiębiorstwo skarżącego doszło w dniu 1 września 2008r.

Niesporne jest iż strony wiąże umowa z 1 sierpnia 2008r. zawartą pomiędzy Starostą a M. G. prowadzącym działalność gospodarczą, dotyczącą współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Do powyższej umowy strony następnie zawarły dwa aneksy: pierwszy z [...] lipca 2011r. zmieniający §10 umowy w ten sposób, że "umowa zostaje zawarta do dnia 30 września 2011r. i wchodzi w życie z dniem podpisania", drugi z [...] września 2011r. zmieniający §10 umowy w ten sposób, że "umowa zostaje zawarta do dnia 31 grudnia 2011r. i wchodzi w życie z dniem podpisania".

Mając na uwadze powyższe, w szczególności nowelizację Prawa o ruchu drogowym z 21 sierpnia 2011r. w aktach sprawy nadal brak wydanego po tej dacie aktu wyznaczenia przedsiębiorstwa skarżącego do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych oraz jakiejkolwiek informacji, kiedy to wyznaczenie nastąpiło, na jaki okres i czy następnie, w okresie po 21 sierpnia 2011 r., doszło do powierzenia skarżącemu wykonywania tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Za taki bowiem akt wyznaczenia, czy umowę zawartą w ramach procedury o zamówienia publicznych, wymaganą po 21 sierpnia 2011r., z pewnością nie można uznać umowy z [...] sierpnia 2008r.

Poczynienie ustaleń dotyczących powyższych okoliczności ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem determinuje tryb w jakim skarżący dochodzić może roszczeń z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu obejmujących koszty tych działań oraz jego wynagrodzenie.

W ocenie orzekającego w sprawie Sądu nie budzi bowiem wątpliwości, iż choć należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania, przypadających za okres do 20 sierpnia 2011r., w którym skarżący funkcjonował jako podmiot wyznaczony przez Starostę dochodzić on może w trybie administracyjnym, to w przypadku ustalenia, iż po wejściu w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym wykonywanie zadań związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych powierzone mu zostało zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i zawarta z nim została w tym zakresie odpowiednia umowa, to właściwym do rozstrzygania sporów w tym zakresie, to jest odnośnie należności skarżącego za okres objęty tą umową, właściwy będzie sąd powszechny, albowiem spór ten dotyczył będzie wykonania umowy cywilnoprawnej zawarcie, której znajdowało podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

W ocenie Sądu charakteru wiążącego strony niewątpliwie nie może mieć umowa z roku 1 sierpnia 2008, albowiem obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały zawierania tego rodzaju umów, a stosunek prawny pomiędzy organem, a podmiotem usuwającym pojazdy i prowadzącym parking strzeżony powstawał wyłącznie w następstwie władczego rozstrzygnięcie organu (wyznaczenia) i był w całości regulowany przepisami prawa administracyjnego (rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Jakkolwiek szczegółowego zbadania wymaga w jakim trybie doszło do sporządzenia i podpisania przez strony aneksu do tej umowy z [...] września 2011 r., po wejściu w życie nowelizacji z 21 sierpnia 2011r., celem oceny, czy aneks ten może być uznany za powierzenie wykonywania zadań starostwa w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, wskazujących na tryb w ramach którego ten Aneks podpisano, w szczególności czy doszło do jego podpisania w wyniku przeprowadzenia procedury o zamówienia publiczne.

W zależności od wyników powyższych ustaleń organ powinien ocenić w jakim zakresie w sprawie znajdą zastosowanie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące należnego dozorcy zwrotu kwot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór oraz czy, a jeśli tak to kiedy istniejący pomiędzy starostą, a skarżącym stosunek administracyjnoprawny wynikający z aktu wyznaczenia go do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych przekształcił się w stosunek cywilnoprawny wynikający z zawarcia w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych umowy mocą, której powierzono mu wykonywanie tych zadań powiatu.

Nadto Sąd wskazuje, że rozpatrując zasadność zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem przechowywanym na parkingu skarżącego w okresie od daty wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do dnia 21 sierpnia 2011r., czyli nowego brzmienia art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, zaskarżone orzeczenie nie mogłoby się ostać nawet w przypadku ustalenia, iż organy prawidłowo w stosunku do całego okresu przechowywania pojazdu objętego roszczeniem strony skarżącej, zastosowały na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulację z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie ze znajdującymi w sprawie odpowiednie zastosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.

Z treści powyższego przepisu wynika w pierwszym rzędzie, iż przyznanie podmiotowi przechowującemu pojazd zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia.

Podkreślić przy tym należy, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji wskazującego, iż organ przyznaje zarówno zwrot koniecznych wydatków jak i wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy, to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania i nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu, czy też na wniosek strony postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ zamiast strony jakie koszty dozorca poniósł. W szczególności dotyczy to postulowanego przez stronę przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego.

Inaczej rzecz ujmując skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny i zostały poniesienie przez konkretnego dozorcę. Powoduje to obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ale i wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Brak takiego ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia (wyr. NSA z 02 lipca 2008r., I OSK 62/08; wyr. NSA z 05 lutego 2013r., I OSK 2219/12, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl).

Co za tym idzie rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a wiec czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M.G. pismem z dnia 14 września 2015 r. wniósł o przyznanie mu ryczałtowego wynagrodzenia w kwocie 8000 zł netto za dozór nad poszczególnymi pojazdami wskazanymi we wniosku z dnia 8 maja 2013 r., wynagrodzenia w kwocie [...] zł netto za usunięcie z drogi poszczególnych pojazdów wskazanych szczegółowo we wniosku z dnia 8 maja 2013 r. oraz wskazał, że nie jest możliwym precyzyjne określenie koniecznych wydatków związanych z dozorem i usunięciem pojazdów bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości.. Wnioskodawca nie wskazał nadto wprost, iż domaga się przyznania wynagrodzenia konkretnie za przechowywanie i usunięcie samochodu marki Fiat 126p nr rej. [...]

W przedstawionych sądowi aktach sprawy brak jest wniosku z dnia 8 maja 2013 r. oraz korespondencji prowadzonej w sprawie pomiędzy wnioskodawcą a organem w okresie pomiędzy złożeniem tegoż wniosku, a złożeniem pisma z dnia 14 września 2015 r., za wyjątkiem kopii pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., którym organ zwrócił się do wnioskodawcy z – jak wskazano w piśmie ponowną – prośbą o przedstawienie kalkulacji koniecznych wydatków związanych z usunięciem i dozorem pojazdów, przedstawienia stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia kosztów.

Jednocześnie jak wynika z sentencji postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. organ ten przyznał wnioskodawcy kwotę [...] zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem marki Fiat 126 p i ustalił kwotę o,65 zł za dobę dalszego przechowywania.

Takie, zaaprobowane przez organ II instancji, rozstrzygnięcie organu budzi w ocenie Sądu istotne wątpliwości, albowiem z materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by M. G. złożył żądanie przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, to jest Fiat 126 p nr rej [...] zaś pismo z dnia 14 września 2015 r. zdaje się sugerować, iż roszczenia swoje ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu.

W przypadku zaś gdyby okazało się, że wniosek strony nie obejmował żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem jak już wskazano powyżej orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnia zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od wynagrodzenia za dozór, co oznacza, iż to po stronie dozorcy pozostaje decyzja, której z powyższych należności, względnie obu, chce dochodzić.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przypadku braku wskazania przez dozorcę jakiej konkretnie kwoty się domaga z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, względnie jakiej konkretnie kwoty wynagrodzenia się domaga brak jest możliwości procedowania przez organ w przedmiocie takowego wniosku i jego merytorycznego rozpatrzenia, albowiem w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu i nie stosuje się w nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego.

Nadto Sąd zauważa, że w stosunku do wynagrodzenia przyznawanego wyznaczonemu przez starostę dozorcy przez organ za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 Kodeksu cywilnego zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba, że z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

Taki też jest w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalny przez prawo zakres weryfikacji roszczenia o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu, co oznacza, iż organ winien ocenić, czy żądane wynagrodzenie odpowiada przyjętemu w danych stosunkach, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej przyjętemu w danych stosunkach na danym terenie.

Dla ustalenia tak rozumianego adekwatnego wynagrodzenia organ może stosować różnorodne środki dowodowe, w tym miedzy innymi odwołać się do rynkowych stawek opłat obowiązujących na danym terenie, względnie cen tego rodzaju usługi proponowanych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie ich do prowadzenia parking strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też oferowanych przed podmioty ubiegające się o powierzenie wykonywania tego zadania na podstawie art. 130a ust. 5f tej samej ustawy.

Pomocnicze znaczenie dla ustalenia uzasadnionej wysokości należności o jakich mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może mieć także treść umów zawieranych pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym w okresie przed 21 sierpnia 2011 r. oraz zapoznanie się przez organ z uzasadnieniami podejmowanych w okresie którego postępowanie dotyczy uchwał rady powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za parkowanie uiszczanych przez właściciela pojazdu usuniętego z drogi.

Zauważyć bowiem należy, iż aczkolwiek wskazane wyżej umowy zawierane w stanie prawnym obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. nie są wiążące dla organu przyznającego dozorcy wynagrodzenie i zwrot kosztów o jakim mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jednak mogą one stanowić jeden ze środków dowodowych uprawdopodabniających wysokość wynagrodzenia za dozór przyjętego na danym terenie i w danych stosunkach. Analogiczny walor mogą mieć uzasadnienia uchwał rad powiatu ustalających wysokość opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów na rzecz powiatu, albowiem choć same opłaty ustalone w uchwale rady powiatu nie znajdują zastosowania w relacji: organ administracji – podmiot prowadzący parking strzeżony, na którym przechowywane są pojazdy, to ustalając je rada powiatu, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym winna brać pod uwagę między innymi koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, co może znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu tych uchwał.

W realiach niniejszej sprawy organ nie skorzystał z żadnego z wskazanych wyżej środków dowodowych ograniczając swoje ustalenia do kosztów przechowywania i usunięcia dwóch innych pojazdów zgłoszonych organowi przez inny niż skarżący podmiot zajmujący się tego rodzaju działalnością.

Nie kwestionując, co do zasady dopuszczalności ustalania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów przyjętego w danych stosunkach w oparciu o wynagrodzenie wypłacone innym podmiotom prowadzącym na danym terenie analogiczną działalność, co winno zmierzać do ustalenia rynkowych stawek wynagrodzenia za tego rodzaju usługi na danym terenie, zauważyć należy, iż poczynienie takowych ustaleń dla zapewnienia sprawiedliwego rozstrzygnięcia wymaga przyjęcia do obliczeń reprezentatywnej liczby uwzględnionych roszczeń dotyczących stanów faktycznych maksymalnie zbliżonych do stanu faktycznego stanowiącego podstawę żądań zgłoszonych w niniejszej sprawie.

Wymogom powyższym zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie organu I instancji nie sprostało, a stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie żądania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W szczególności organy winny zgromadzić kompletny materiał dowodowy sprawy obejmujący:

- pismo, w którym skarżący zgłosił przedmiotowe żądanie oraz całość prowadzonej z nim korespondencji, co pozwoli na jednoznaczne i pewne ustalenie, czy żądaniem tym objął on roszczenie o wynagrodzenie z tytułu sprawowanego dozoru

- akt wyznaczenia M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo A, ul. [...] jako jednostki upoważnionej do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym przechowywane są usunięte pojazdy oraz ewentualnie zawierane z nim po dniu 21 sierpnia 2011 r. w trybie art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym umowy o powierzeniu wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, co pozwoli na ustalenie w jakim zakresie roszczenia skarżącego obejmujące okres od 21 sierpnia 2011 r. do 30 kwietnia 2015 r. mogą być dochodzone w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w jakim stanowią roszczenie cywilno prawne do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny; w tym kontekście ocenić należy Aneks z [...] września 2011r.,

- dokumenty pozwalające na sprawiedliwe i nie budzące wskazanych wyżej wątpliwości ustalenie przyjętego w danych stosunkach wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.