Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 919/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1-10, art. 37 ust. 2 pkt 3, art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 28/21 w sprawie ze skargi Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 10 maja 2016 r. nr 354/2016 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 lutego 2021 r. oddalił skargę Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 10 maja 2016 r. nr 354/2016 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Uchwałą nr 354/2016 z 10 maja 2016 r. Zarząd Powiatu Białostockiego, na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm., dalej jako: u.s.p.), art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako: u.g.n.) przeznaczył do zbycia prawo własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki o nr geod: [...], [...] i [...], położonej w obrębie S., gm. S. w drodze bezprzetargowej, na rzecz Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie (dalej jako: Fundusz Składkowy). Uchwała ta została zmienioną uchwałą nr 454/2016 z 25 października 2016 r., a zmiana dotyczyła wysokości ceny sprzedaży nieruchomości.

Podjęcie tej uchwały poprzedzało wystąpienie w dniu 18 lutego 2016 r. do Starosty Białostockiego Prezesa KRUS, który jednocześnie z urzędu pełni funkcję zarządu Funduszu Składkowego, z propozycją nabycia nieruchomości położonej w S., stanowiącej własność Powiatu Białostockiego.

5 kwietnia 2016 r. pomiędzy Funduszem Składkowym, a Starostwem Powiatowym w Białymstoku został podpisany list intencyjny w sprawie zakupu nieruchomości. Wskazano w nim, iż mając na uwadze promocję zdrowia, potrzebę rozwoju profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej oraz szeroko zakrojoną działalność prewencyjną w zakresie higieny i bezpieczeństwa pracy na wsi - strony uznały zasadność wykorzystania nieruchomości zabudowanej, składającej się z działek: [...] o pow. 2,4963 ha, [...] o pow. 0,1773 ha i [...] o pow. 0,0231 ha, położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej mienie Powiatu Białostockiego - dla celów prowadzenia rehabilitacji leczniczej osób uprawnionych do świadczeń KRUS, zagrożonych niezdolnością do pracy, bądź trwale lub okresowo całkowicie niezdolnych do pracy w gospodarstwie rolnym.

Przedmiotowa uchwała była również poprzedzona uchwałą Rady Powiatu Białostockiego Nr XXIV/169/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie prawa własności nieruchomości w drodze bezprzetargowej oraz udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości.

W następstwie podjęcia uchwały z dnia 10 maja 2016 r., aktem z 16 grudnia 2016 r. Powiat Białostocki dokonał sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz Funduszu Składkowego w/w nieruchomości, składającej się z działek ewidencyjnych: [...], [...], [...] za cenę 8.999.623,70 zł. Dla w/w nieruchomości założona została Księga Wieczysta, gdzie w dziale II jako właściciel został wpisany Fundusz Składkowy. 29 września 2017 r. protokolarnie wydano również nieruchomość nowemu właścicielowi.

W dniach 19.10.2020 r., 5.11.2020 r., 10.11.2020 r. do Zarządu Powiatu Białostockiego wpłynął wniosek złożony przez pełnomocnika Funduszu Składkowego z 14 października 2020 r. wzywający do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie uchwały nr 354/2016 z 10 maja 2016 r. (zmienionej uchwałą nr 454/2016 z 25 października 2016 r.), względnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem (pisma tożsamej treści opatrzone tą samą data). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w sprawie doszło do zbycia nieruchomości na rzecz strony skarżącej w trybie bezprzetargowym bowiem nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., gdyż nabywca nieruchomości był osobą prawną, a nie Skarbem Państwa czy jednostką samorządu terytorialnego.

Uchwałą Zarządu Powiatu Białostockiego z 17 listopada 2020 r. nr 514/2020 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie uwzględniono wniosku Funduszu Składkowego z 14 października 2020 r. podnosząc w uzasadnieniu, że do wniesienia skargi w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Organ podkreślił, że Fundusz Składowy, zawierając umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości dokonał czynności prawnej dwustronnej nabywając nieruchomość i płacąc ekwiwalentną (przy uwzględnieniu udzielonej bonifikaty – cele publiczne związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej uprawnionych do świadczeń KRUS) kwotę. W wezwaniu natomiast nie wskazano na czym polega interes prawny wnoszącego wezwanie i jaki sposób został on naruszony, co uniemożliwia rozpoznanie wniosku.

Skargę na powyższą uchwałę nr 354/2016 z 10 maja 2016 r. wniósł Fundusz Składkowy.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Białostockiego wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżący posiadał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 87 u.s.p. Fundusz Składkowy był jedyną stroną zaskarżonej uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości i na jej podstawie przeznaczono do zbycia w trybie bezprzetargowym na rzecz Funduszu przedmiotową nieruchomość Bez podjęcia tej uchwały nie byłoby możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z 19 grudnia 2016 r., który był konsekwencją przedmiotowej uchwały. Wzruszenie zaskarżonej uchwały może dawać podstawę do wzruszenia również aktu notarialnego, a zatem może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości. Jest to zatem naruszenie zindywidualizowane (jedynym podmiotem jest strona skarżąca) oraz wymierzonym w realne prawa i obowiązki strony skarżącej. Istnieje zatem bezpośredni związek między interesem prawny a uchwałą organu administracji publicznej. Te okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, świadczą o naruszeniu interesu prawnego w przedmiotowej uchwale, a zatem na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. Fundusz Składkowy ma legitymację do zaskarżenia uchwały organu powiatu.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa ustawa przewiduje wyłącznie ograniczenie się przez organ nadzoru do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, ale już nie do stwierdzenia jej nieważności (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Sąd I instancji stwierdził, że jedna z podstaw prawnych wskazanych w zaskarżonej uchwale z 10 maja 2016 r. była nieprawidłowa, tj. niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Organ powołał się m.in. na art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., który stanowił, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Fundusz Składkowy nie jest Skarbem Państwa ani jednostką samorządu terytorialnego, a zatem przepis nie powinien być wskazany w przedmiotowej uchwale. Zgodnie z § 1 pkt 1 Statutu Funduszu Składkowego jest on osobą prawną. Zgodnie z § 2 Statutu celem Funduszu Składkowego jest zarządzenie mieniem Funduszu Składkowego, w tym środkami finansowymi pochodzącymi ze składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w celu zapewnienia środków na finansowanie kosztów określonych w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 pkt 2 Statutu środki Funduszu Składkowego pochodzą również z prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej zwłaszcza na świadczeniu usług w zakresie opieki zdrowotnej i pomocy społecznej. Zaś stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 statutu Fundusz Składkowy finansuje świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego.

Sąd I instancji stwierdził, że podjęcie uchwały poprzedzone było uzgodnieniami stron transakcji sprzedaży. Fundusz Składkowy, był aktywną stroną dokonywania czynności. Za istotne uznał, iż rozpoczęcie procedury sprzedaży nieruchomości poprzedzone było działaniami przedstawicieli Funduszu Składkowego. Prezes KRUS, który jednocześnie z urzędu pełnił funkcję zarządu Funduszu Składkowego pismem z 18 lutego 2016 r. zwrócił się do Starosty Powiatu Białostockiego z propozycją nabycia nieruchomości położonej w S., stanowiącej własność Powiatu Białostockiego. Ponadto 5 kwietnia 2016 r. pomiędzy Funduszem, a Starostwem Powiatowym w Białymstoku został podpisany list intencyjny w sprawie zakupu nieruchomości. Wskazano w nim, iż mając na uwadze promocję zdrowia, potrzebę rozwoju profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej oraz szeroko zakrojoną działalność prewencyjną w zakresie higieny i bezpieczeństwa pracy na wsi - strony uznały zasadność wykorzystania oznaczonej nieruchomości zabudowanej, stanowiącej mienie Powiatu Białostockiego - dla celów prowadzenia rehabilitacji leczniczej osób uprawnionych do świadczeń KRUS, zagrożonych niezdolnością do pracy, bądź trwale lub okresowo całkowicie niezdolnych do pracy w gospodarstwie rolnym.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnych (Skarbu Państwa, innych jednostek samorządu terytorialnego) za zezwoleniem rady gminy (wojewody, sejmiku), może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, bądź cele wymienione w art. 37 ust. 3 u.g.n., i to wówczas, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 (cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych).

Sąd I instancji podkreślił, że Fundusz Składkowy zarządza składkami na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, zarządza nabytymi nieruchomościami, ale jest także właścicielem Ośrodków Rehabilitacji Rolników, w których leczą się rolnicy ubezpieczeni w KRUS i członkowie ich rodzin. Fundusz Składkowy finansuje świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, bezpośrednie koszty funkcjonowania Rady Rolników, koszty zarządzania funduszem, niedobory funduszu administracyjnego KRUS. Może także wspierać rozwój ubezpieczeń dla rolników i członków ich rodzin prowadzonych przez towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych. Fundusz Składkowy nie jest funduszem celowym. Może wspierać działania realizowane przez organizacje społeczne, zawodowe lub samorządowe w zakresie polityki społecznej, zdrowotnej i edukacyjnej na rzecz rolników i członków ich rodzin.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przedmiotowej sprawie mogło nastąpić, ale nie powinno nastąpić na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Na datę orzekanie nie da się ustalić, czy w tym zakresie doszło do wskazania nieprawidłowej podstawy z racji tego, że Prezes KRUS reprezentował stronę skarżącą, co skłaniało do uznania, że może chodzić o Skarb Państwa. Możliwe również, że jedynie podstawa prawna została wskazana nieprawidłowo, bowiem uzasadnienie uchwały jednoznaczne wskazuje, że nabywającym jest osoba prawa działająca w ramach KRUS, a nieruchomość jest nabywana na cele związane z promocja zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej, a więc na cele publiczne. Sąd I instancji przyjął, że celem utworzenia Funduszu Składkowego była realizacja celu publicznego, cele te zostały precyzyjnie określone w jego statucie. Potwierdza to również zapis zawarty w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości gdzie wskazano, że wyżej wymienioną nieruchomość kupuje się na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, zgodnie z dyspozycja uchwały Rady Powiatu. Biorąc pod uwagę fakt, że zarówno zastosowanie trybu bezprzetargowego jak i udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości znajduje uzasadnienie w przepisach art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., Sąd I instancji uznał, że podjęcie przedmiotowej uchwały nie jest obarczone sankcją nieważności, pomimo wskazania w zaskarżonej uchwale zarządu powiatu art. 37 ust 2 pkt 2 u.g.n. Niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej lub nawet jej nie wskazanie nie stanowi jeszcze o wadliwości zaskarżonego aktu, o ile na datę jego wydawania były podstawy prawne do zastosowania określonych przepisów. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem o ile doszło do naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 28 u.g.n., to samo zbycie nieruchomości w stosunku do strony skarżącej mogło nastąpić w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Fundusz Składkowy wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) błędną wykładnię art. 6 u.g.n. w wyniku której Sąd I instancji wskazał, że nabycie przez Fundusz Składkowy nieruchomości w S. na cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej stanowi cel publiczny, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w sytuacji kiedy ustawodawca ustalił w art. 6 u.g.n. zamknięty katalog celów publicznych, a wymienione w pkt 10 tego artykułu "inne cele publiczne''’' to tylko cele określone w odrębnych ustawach, w konsekwencji aby mówić o celach publicznych bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność powiatu, należy znaleźć cel expressis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9 albo cel określony jako publiczny w innej ustawie, co nie pozwala na wskazywanie (jak dokonał Sąd I instancji) go tylko przez odwołanie się do statutu Funduszu Składkowego, na rzecz którego został zastosowany bezprzetargowy tryb sprzedaży nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sytuacji kiedy cele związane z promocją zdrowia oraz rozwojem profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej na podstawie statutu Funduszu Składkowego nie mieszczą się w katalogu celów publicznych w rozumieniu art. 6 u.g.n., a w konsekwencji nie mogła mieć zastosowanie dyspozycja zawarta w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały, ze względu na cel publiczny wskazany jedynie w statucie skarżącego Funduszu Składkowego:

3) niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy - przepisu art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sytuacji kiedy Sąd I instancji uznając, że doszło do bezprzetargowego zbycia nieruchomości na rzecz Funduszu Składkowego ze względu na cel publiczny, powinien zastosować art. 37 ust. 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1) art. 134 i 151 P.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 P.p.s.a., a ograniczył się tylko do skontrolowania zaskarżonej uchwały w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy wskazany przepis nakazuje sądowi zbadanie zgodności zaskarżonego aktu w całości, tj. w granicach danej sprawy, a nie w granicach zarzutów czy wniosków skarżącego; tymczasem gdyby Sąd I instancji dokonał oceny legalności zgodnie z art. 134 P.p.s.a., wówczas musiałby odnieść się do wadliwego zastosowania przez organ art. 6 u.g.n., co w efekcie dawało podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały albo stwierdzenia, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa; powyższe uchybienie procesowe ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przez naruszenie art. 134 P.p.s.a. sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowego zastosowania art. 6 u.g.n., co w efekcie spowodowało wadliwe zastosowanie przez sąd art. 151 P.p.s.a. a w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do części zarzutów zawartych w skardze Funduszu Składkowego, a ponadto budowanie uzasadnienia wyroku głównie na rozstrzygnięciach organu, podczas gdy uzasadnienie powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, a której to w niniejszej sprawie brak;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. przez:

a.) niekompletne, niedostateczne, wybiórcze uzasadnienie skarżonego wyroku, brak dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w tej sprawie tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w szczególności zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w kontekście art. 6 u.g.n., polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co doprowadziło również do nieprawidłowego zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.g.n.;

b.) nienależytą, pobieżną i wybiórczą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewystarczającą ocenę stanowiska organu w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności niepoczynienie własnych ustaleń, a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia w kluczowej kwestii niniejszej sprawy, tj. uznania, że nie doszło do istotnego naruszenia prawa, w związku z podjęciem przez zarząd powiatu białostockiego decyzji o bezprzetargowym zbyciu nieruchomości na rzecz Funduszu Składkowego w związku z celem publicznym, na niekompletnym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu Białostockiego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia art. 141§ 4 P.p.s.a. Zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł podważyć zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Kontrolowane uzasadnienie choć lakoniczne umożliwia poznanie motywów zaskarżonego wyroku w stopniu pozwalającym na dokonanie kontroli przez Sąd II instancji.

Z uzasadnienia Sądu wynika, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała nr 354/2016 z 10 maja 2016 r. Zarządu Powiatu Białostockiego, podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm., dalej jako: u.s.p.), art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako: u.g.n.) mocą której przeznaczono do zbycia prawo własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki o nr geod: [...], [...] i [...], położonej w obrębie S., gm. S. w drodze bezprzetargowej, na rzecz Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie (dalej jako: Fundusz Składkowy). Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr 454/2016 z 25 października 2016 r., a zmiana dotyczyła wysokości ceny sprzedaży nieruchomości.

Sąd I stanął na stanowisku, że uchwalę podjęto nie w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n., tak jak zapisano w tekście zaskarżonego aktu, a na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust.1 pkt 1 u.g.n. Sąd I wskazał przy tym, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 odnosi się wyłącznie do zbycia nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa, a jednostką samorządu terytorialnego oraz pomiędzy tymi jednostkami, tymczasem Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników nie zalicza się do tej kategorii podmiotów. Jest odrębną osobą prawną, co wynika z art. 76 ust.1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Funkcję zarządu Funduszu pełni Prezes Kasy pod nadzorem Rady Rolników.

Wobec brzmienia art. 76 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, nie budzi wątpliwości prawidłowość wywodów Kontrolowanego Sądu, co do niemożności przyjęcia, aby bezprzetargowe zbycie spornej nieruchomości mogło się odbyć w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 u.g.n.

Odnosząc się do zawartego w kasacji zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust.1 pkt 1 u.g.n. za jej autorem przyjąć należało, że Sąd I instancji dokonując oceny dopuszczalności aktu wadliwie (co najmniej przedwcześnie) uznał, że cytowane przepisy pozwalały w niniejszej sprawie na bezprzetargową sprzedaż spornej nieruchomości. Z ich brzmienia rzeczywiście należy wyprowadzić wniosek, że nieruchomość może być zbyta w trybie bezprzetargowym, jednak warunkiem takiej sprzedaży jest aby była przeznaczona na cele mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne. Sąd I instancji powołując oba przepisy wskazał co prawda, że nieruchomość została nabyta, aby zrealizować na niej cel publiczny, jednak mimo konieczności nie powołał w uzasadnieniu normatywnego źródła, z którego wynikałby taki charakter planowanego przedsięwzięcia.

Definicja celu publicznego nie została wprawdzie sformułowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jednak katalog celów publicznych ustawodawca wskazał w art. 6 pkt 1 - 10 u.g.n. W orzecznictwie i piśmiennictwie wielokrotnie przyjmowano, że na tle tego katalogu można zbudować tezę, że celami publicznymi jest wszystko to, czego osiągnięciu służą poszczególne cele wskazane w tym przepisie.

Obowiązkiem Sądu I instancji, który dopuszczał bezprzetargową sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 68 ust.1 pkt 1 u.g.n., było więc znalezienie w ramach przepisów art. 6 pkt 1 - 10 u.g.n celu, który pozwoliłby zakwalifikować planowane na spornej nieruchomości przedsięwzięcie jako publiczne.

Sąd I instancji wskazał co prawda, że do katalogu celów publicznych zaliczyć należy promocję zdrowia, rozwój profilaktyki zdrowotnej i rehabilitacji leczniczej, nie określił jednocześnie, które z norm przewidzianych w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. pozwalają na taką kwalifikację. Sąd nie powołał również przepisu innej ustawy, czy ustaw które nadawałyby tej działalności charakter celu publicznego tak jak nakazuje art. 6 pkt.10 u.g.n.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zbadanie uchwały dopuszczającej bezprzetargową sprzedaż spornej nieruchomości zostało dokonane z pominięciem kompletnej oceny normatywnego źródła tego aktu. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że wadliwe było wydanie wyroku opartego o art. 151 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok podlegał więc uchyleniu, a sprawa przekazaniu Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Z tego względu na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Ponownie badając sprawę Sąd I instancji uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym konieczność wskazania normatywnego źródła, które kwalifikowałoby zamierzoną działalność jako cel publiczny, oczywiście w wypadku podtrzymania stanowiska w zakresie podstawy prawnej uzależniającej od tego celu dopuszczalność bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.