Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2195/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2;
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 319/19 w sprawie ze skargi A. Sz. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 13 września 2018 r. nr BDF1.4800.61.2018 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych oraz poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Krakowie z 13 kwietnia 2018 r. RKO-522/8/18; 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz A. Sz. 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. Sz. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 13 września 2018 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Na skutek zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i podjęcia czynności wyjaśniających Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł do Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych o ukaranie skarżącej karą upomnienia za to, że będąc zatrudniona na stanowisku kierownika w Urzędzie Miasta K. nieprawidłowo opisała przedmiot zamówienia publicznego na świadczenie usług pocztowych w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek listowych rejestrowanych i paczek pocztowych oraz zatwierdziła treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia w ten sposób, że ustanowiła wymóg, by potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę pocztową wykonawcy miało moc dokumentu urzędowego. Dopuszczono, by wykonawca nadał przesyłki u innego operatora w imieniu i na rzecz zamawiającego, ale na przesyłce miał figurować wyłącznie zamawiający jako nadawca. Jednocześnie skarżąca nie wskazała, jaka ilość przesyłek rejestrowanych miała spełniać wskazane wymaganie. Zdaniem Regionalnej Komisji Orzekającej wskazane wymaganie nie było uzasadnione obiektywnymi potrzebami zamawiającego, lecz mogło utrudniać uczciwą konkurencję. Komisja przyjęła, że kierownik jednostki powierzył skarżącej czynności polegające na zatwierdzeniu treści specyfikacji i ogłoszenia o zamówieniu, choć nie została ona literalnie upoważniona do zgodnego z prawem opisu przedmiotu postępowania. W ocenie Komisji działanie skarżącej było zawinione, bo przy dochowaniu należytej staranności powinna doprowadzić do skorygowania otrzymanych dokumentów, które mogły budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady uczciwej konkurencji. Komisja odstąpiła od wymierzenia kary.

Orzeczeniem z 13 września 2018 r. Główna Komisja Orzekająca utrzymała w mocy orzeczenie wydane w pierwszej instancji. Organ w uzasadnieniu wskazał, że przesyłki terminowe stanowią tylko wąską grupę przesyłek rejestrowanych. Wobec tego nie było podstaw do przyjęcia, że wszystkie objęte zamówieniem prowadzonym przez skarżącą przesyłki wymagały urzędowego potwierdzenia nadania. Organ wskazał, że dla większości przesyłek nadawanych przez Urząd Miasta K. istotna jest data doręczenia, nie zaś data nadania. Organ ocenił, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 730 ze zm.). Uznał, że wobec skarżącej znajduje zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1458 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o odpowiedzialności". Wykluczył możliwość zastosowania art. 28 ust. 1 tej ustawy, nie dopatrując się znikomego stopnia szkodliwości czynu skarżącej, skoro doszło do naruszenia podstawowych zasad sporządzania zamówienia publicznego.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca dopuściła się zatwierdzenia wadliwie skonstruowanej specyfikacji istotnych warunków zamówienia, bo tylko część przesyłek urzędowych ma charakter terminowy. Tym samym warunki specyfikacji mógł spełnić wyłącznie jeden operator – P. [...] S. A. Ocenił, że w większości spraw ważna jest data załatwienia sprawy, nie zaś data nadania pisma. Jako okoliczność bez znaczenia Sąd Wojewódzki ocenił, że w Urzędzie Miasta K. zawierane są corocznie odrębne umowy na doręczanie korespondencji. Sąd uznał, że skarżąca zatwierdzając specyfikację przetargową powinna była podjąć działania mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. Mogła mieć realny wpływ na treść specyfikacji, ale z tego nie skorzystała.

Wyrok ten skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną w całości. Środek odwoławczy oparła na obu podstawach. Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, bo skarżącej nie można było postawić zarzutu sporządzenia opisu zamówienia z naruszeniem zasad konkurencyjności, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że Główna Komisja naruszyła art. 8 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji nie orzekł zgodnie z tym przepisem i nie zbadał w sposób pełny okoliczności sprawy, pominął zarzut skargi naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że opis przedmiotu zamówienia narusza zasady konkurencyjności, art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 65 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.) – zwanej dalej "k.c." poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca została upoważniona do sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia i ponosiła odpowiedzialność za ewentualne nieprawidłowe określenie przedmiotu zamówienia, art. 19 ust. 1 i 2 związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, podczas gdy nie była upoważniona do sporządzenia opisu przedmiotu zamówienia, art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 19 ust. 1 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że opis przedmiotu zamówienia narusza zasadę konkurencyjności.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego regulujących zasady odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Nie ulega wątpliwości, że czyn polegający na sporządzeniu opisu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby naruszać uczciwą konkurencję podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Stanowi o tym wprost art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności. Przypisaniu odpowiedzialności za tego rodzaju czyn towarzyszyć musi wskazanie, na czym konkretnie naruszenie uczciwej konkurencji miałoby polegać. Przypomnieć należy, że ciężar wykazania przesłanek odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych spoczywa na organach, nie zaś na obwinionym.

Ponadto odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ukształtowano na zasadzie winy i to rozumianej w sposób systemowo spójny. Stylizacja art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności skłania bowiem do wniosku, że ustawodawca skorzystał z tej samej koncepcji winy, którą posłużył się w przepisach art. 1 § 3 i nast. ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r. poz. 2345) – zwanej dalej "k.k.". Wobec tego winę w świetle wspomnianego przepisu ustawy rozumieć należy jako zarzucalność obwinionemu czynu, z powodu – jak przyjął Sąd Najwyższy – "wadliwie ukształtowanej woli sprawcy, który naruszył normę sankcjonowaną w sytuacji, gdy - co najmniej - mógł rozpoznać bezprawność popełnianego czynu." (zob. wyrok SN z 8 lutego 2017 r., sygn. akt III KK 226/16, LEX nr 2224610). W tym ujęciu wina odrywa się od obiektywnie rozumianego pojęcia społecznej szkodliwości czynu, a także - niegdyś z nią wiązanych - znamion dotyczących strony podmiotowej czynu zabronionego, tj. umyślności lub nieumyślności. Jak dalej wyjaśniono w cytowanym judykacie, "W praktyce podstawy do stwierdzenia winy występują zawsze wtedy, gdy nie ma ustawowych okoliczności wyłączających winę.". Ze stanowiskiem tym koresponduje unormowanie art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, wskazujące na okoliczności ekskulpacyjne. Zaliczono do nich sytuację, w której naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

W tej sprawie elementy ekskulpacyjne nie zostały dostatecznie rozważone. Tymczasem z jednoznacznych ustaleń tej sprawy wynika, że skarżąca była osobą odpowiedzialną za zatwierdzenie opisu przedmiotu zamówienia, ale że odpowiedzialność za zgodne z prawem sporządzenie dokumentacji przetargowej ponosić miał zatrudniony w urzędzie dyrektor, nie zaś skarżąca. Ponadto skarżąca przygotowała opis zamówienia zgodnie z przekazanymi jej wytycznymi – gotowym projektem umowy, pod którym widnieją podpisy nie tylko wspomnianego dyrektora, ale także radcy prawnego.

Tekst projektu umowy, a konkretnie jej § 1 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem zamówienia miały być wyłącznie przesyłki rejestrowane, których dowód nadania miał przybrać cechy dokumentu urzędowego.

Miała zatem skarżąca pełne prawo sądzić, że przekazany jej wzór umowy nie tylko odpowiada potrzebom zamawiającego, ale pozostaje w zgodności z obowiązującym prawem. W przeciwnym razie należałoby uznać, że akceptacja wzoru umowy przez radcę prawnego i dyrektora wydziału były bezwartościowe i nie miały żadnego znaczenia dla podejmowanych w przygotowywaniu zamówienia czynności. Skarżąca nie przygotowywała opisu przedmiotu zamówienia, ale dokonywała jedynie jego zatwierdzenia. Uczyniła to działając w uzasadnionym przekonaniu do stanowiska przełożonego i prawnika – profesjonalisty. W tej sytuacji pociągnięcie skarżącej i wyłącznie jej do odpowiedzialności w związku z analizowanym zamówieniem trudno racjonalnie wytłumaczyć.

Brak rozważenia przesłanek ekskulpacyjnych w tej sprawie prowadzi do wniosku, że organy nie wykazały tego, że skarżącej można przypisać winę za przypisany jej czyn naruszenia przepisów ustawy. Nie tylko zatem nie wykazano tego, by do popełnienia czynu takiego doszło, skoro nie rozważono rzeczywistych potrzeb zamawiającego, ograniczając się do niepopartych dowodami stwierdzeń, to obciążono za jego popełnienie jednostkę z pominięciem okoliczności wyłączających winę.

Co więcej, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji – w ślad za organami – ocenił, że dla przypisania skarżącej odpowiedzialności wystarczające jest to, że skarżąca zatwierdziła specyfikację istotnych warunków zamówienia, w której wskazano że zamawiający oczekuje od wykonawcy tego, by dowód nadania przesyłki posiadał walor dokumentu urzędowego. To zaś miało implikować fakt, że zamówienie mogło być wykonane przez tylko jednego wykonawcę i tym samym wykluczać udział konkurentów. Nie zakwestionowano jednak tego, że przesyłki rejestrowane wymagające urzędowego dowodu nadania są w Urzędzie Miasta K. nadawane i że siłą rzeczy taka usługa może być wykonana tylko przez jednego wykonawcę – operatora wyznaczonego. Oceniono natomiast, że w przedmiocie zamówienia ujęto nazbyt dużą liczbę przesyłek, która miałaby być nadana w ten sposób, nie wskazując przy tym żadnych danych liczbowych. Z akt sprawy wynika, że w Urzędzie Miasta K. w podobnym czasie zawierano także inne umowy na doręczanie korespondencji, niewymagającej urzędowego dowodu nadania. Nie wiadomo zatem, czy twierdzenie organów o nadmiernej ilości przesyłek objętych zatwierdzonym przez skarżącą przedmiotem zamówienia jest rzeczywiście uzasadnione. Nie wiadomo, dlaczego uznano, że wymaganie zamówienia nie odpowiadało uzasadnionym potrzebom zamawiającego, Niepewność w tym zakresie sama w sobie wyklucza możliwość przypisania skarżącej odpowiedzialności. Nie wystarcza odwołanie się w tym zakresie do ocen własnych organu, bo obciążenie odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi wynikać z jednoznacznie określonych danych. Innymi słowy czyn, z którego popełnieniem wiązać ma się odpowiedzialność musi być dostatecznie sprecyzowany.

Rozpoznając tę sprawę ponownie organy przeanalizują raz jeszcze zachowanie skarżącej z uwzględnieniem podstaw wyłączających winę. Wezmą w szczególności pod uwagę sytuację skarżącej, zakres przekazanych jej materiałów oraz obowiązki służbowe i poziom wymaganego profesjonalizmu osób, które podpisały projekt umowy i innych dokumentów. Rozważą, czy rzeczywiście w tej sprawie doszło do naruszenia prawa w kontekście uzasadnionych potrzeb zamawiającego w zakresie ilości wysyłanych przesyłek rejestrowanych także na tle innych zawieranych w podobnym czasie umów.

Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a.