Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 25/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. M. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 31 października 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych Z. w O. (zwanego dalej "DPS"), na podstawie postanowienia sądu na czas trwania postępowania. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r. o sygn. akt [...] R Ns [...] Sąd Rejonowy P. w P., po rozpoznaniu wniosku o zabezpieczenie, zezwolił na umieszczenie strony bez jej zgody w domu pomocy społecznej właściwym ze względu na stan jej zdrowia na czas trwania postępowania o przyjęcie do domu pomocy społecznej. Postanowienie to stało się wykonalne.

W dniu 25 lipca 2022 r. odbył się wywiad środowiskowy, przeprowadzony przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (zwanego dalej "MOPR"). Podczas wywiadu ustalono, że strona jest osobą chorą psychicznie – schizofrenia paranoidalna. Leczy się przez większość swojego życia, zamieszkuje sama w mieszkaniu, utrzymuje się z renty socjalnej. Jedyną osobą z rodziny, z jaką ma kontakt jest jej matka – J. M., zamieszkała w T.. Ustalono także, że strona przebywała w szpitalu w ostatnim czasie przez cztery miesiące – styczeń-kwiecień 2022. Jej stan zdrowia sprawił, że strona próbowała połknąć środek do przeczyszczania rur w celu "dezynfekcji przewodu pokarmowego". Strona korzysta z usług opiekuńczych.

Pracownik socjalny ustalił, że strona ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Przez ponad 16 lat leczenia, była wielokrotnie hospitalizowana. Po ostatniej wizycie w szpitalu, strona nie kontynuuje leczenia, a jej stan, zdaniem pracownika MOPR, pogarsza się. Strona nie współpracuje z nikim, nawet z matką. Ma negować fakt chorowania.

Z karty leczenia wynika, że po zakończeniu pobytu strony w szpitalu, stan pacjentki jest lepszy. Nie ma obecnie myśli samobójczych, rezygnacyjnych, bez ostrych objawów psychotycznych. Podobno toczy się postępowanie o ubezwłasnowolnienie strony.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr [...] Prezydent skierował stronę do DPS. Prezydent uznał, że nie ma możliwości zapewnienia stronie opieki, ani przez MOPR, ani przez żadną inną instytucję pomocową. Zgodę na umieszczenie strony w DPS wyraził sąd powszechny, a więc, zdaniem Prezydenta, istnieje możliwość, a nawet potrzeba wydania tejże decyzji. Jak stanowi art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.s."), jeżeli osobie chorej nie da się pomóc, można ją skierować do domu pomocy społecznej właściwego ze względu na stan zdrowia pacjenta. Osoba taka powinna jednak być skierowana możliwie najbliżej jej dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Strona uznała zapadłe rozstrzygnięcie za niekorzystne. Postanowienie Sądu Rejonowego P. w P. jest orzeczeniem nieprawomocnym, a jej pełnomocnik, o nazwisku A. K. , "ma składać środek odwoławczy". Ponadto wskazany w decyzji organu I instancji DPS jest położony blisko 500 km od miejsca jej zamieszkania. Sam dojazd jest problematyczny, a jej bliscy będą mieli jeszcze większy dystans do pokonania, aby ją odwiedzić w DPS.

Decyzją z dnia 31 października 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium uznało, że stan zdrowia strony sprawia, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ponadto nie ma możliwości udzielenia skutecznej pomocy stronie. SKO powołało przepis art. 54 ust. 1 u.p.s., ale także przepis ust. 2a. Jeżeli czas oczekiwania na przyjęcie do domu pomocy społecznej jest dłuży niż 3 miesiące, można podjąć poszukiwania nowej placówki bardziej oddalonej od miejsca zamieszkania pacjenta. Jak wynika z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2123 z późn. zm.), jeżeli pacjent albo jego opiekun nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża zdrowiu lub życiu pacjenta, organ może wystąpić z wnioskiem do sądu powszechnego o skierowanie jego do właściwej placówki opieki – DPS.

Kolegium podkreśliło, że umieszczenie w DPS jest dwuetapowe. Najpierw kieruje się stronę do DPS, a następnie zostaje wydana decyzja o umieszczeniu jej w DPS. Niniejsza decyzja nie wywołuje jeszcze skutku zamieszkania przez skarżącą w DPS.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO, wstrzymanie wykonania tej decyzji oraz o zwolnienie z kosztów sądowych.

Skarżąca zrelacjonowała stan faktyczny. Skarżąca nadal twierdzi, że orzeczenie sądu powszechnego zostanie zakwestionowane, a DPS jest zdecydowanie za daleko. Na uwagę zasługuje fakt, że w T., gdzie mieszka jej matka – J. M., także znajduje się dom pomocy społecznej dla osób chorych psychicznie. Umieszczenie jej w tamtym miejscu byłoby dla niej korzystniejsze, ponieważ miałaby kontakt z bliskimi, co według jej lekarza, stanowi nieodzowny element leczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. J. M. – matka skarżącej – złożyła wyjaśnienie, w którym wskazała między innymi, że zamieszkuje w T., gdzie znajduje się dom pomocy społecznej właściwy dla stanu zdrowia jej córki. Umieszczenie jej w t. domu pomocy społecznej byłby bardziej wskazane, gdyż J. M., aby odwiedzić córkę w DPS, musiałaby przebyć 600 km.

Postanowieniem z dnia 14 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że postanowienie Sądu Rejonowego P. w P. o sygn. akt [...] R Ns [...] zostało zaskarżone do Sądu Okręgowego [...] i do dnia 5 maja 2023 r. sprawa nie została rozstrzygnięcia prawomocnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, że sprawa dotyczy obowiązku związanego ze stanem zdrowia, zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta o skierowaniu skarżącej do DPS. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.s. Przepis art. 54 ust. 1 u.p.s. daje możliwość skierowania osoby chorej do domu pomocy społecznej. Ustawodawca wprowadza jednak zastrzeżenie, że osoba musi wymagać całodobowej opieki, a tejże opieki nie można zapewnić w formie usług opiekuńczych. Ponadto z art. 54 ust. 2 i 2a u.p.s. wynika, że pacjenta należy umieścić w domu pomocy społecznej jak najbliżej jego miejsca zamieszkania. Dopiero, kiedy czas oczekiwania na przyjęcie w tymże domu wynosi więcej niż 3 miesiące, można odstąpić od zasady wyboru najbliższego domu pomocy społecznej. SKO stwierdziło, że w oparciu o orzeczenie sądu powszechnego zachodzą podstawy do skierowania skarżącej do DPS, który jest położony o około 420 km od P., gdzie mieszka skarżąca. Sąd dostrzega poważne uchybienia ze strony tak Prezydenta jak i SKO.

Po pierwsze, według przepisu art. 54 ust. 1 u.p.s. skarżąca może być skierowana do DPS, jeżeli wymaga całodobowej opieki, a tej opieki nie da się zapewnić w formie usług opiekuńczych. Sąd w składzie orzekającym przeanalizował akta administracyjne i stwierdził, że twierdzenia SKO są co najmniej wątpliwe. Z dołączonego do akt sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] wynika, że skarżąca została uznana za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2023 r. Co więcej, w myśl pkt 7, skarżąca nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wymaga jedynie wparcia systemu w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Z orzeczenia tego wynika, że nie ma takiej potrzeby, aby wspierać skarżącą w samodzielnej egzystencji, ponieważ skarżąca daje sobie radę sama. Zdaniem Sądu, w ogóle nie spełnił się warunek z art. 54 ust. 1 u.p.s. Na dodatek, skoro stan zdrowia skarżącej jest tak poważny, Prezydent powinien nadać swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, aby umożliwić z kolei organowi właściwemu według miejsca położenia DPS, wydanie decyzji o umieszczeniu skarżącej w tej placówce.

Ponadto warte odnotowania jest to, że orzeczenie sądu powszechnego, na podstawie którego wydano decyzję przez organ I instancji, jest orzeczeniem nieprawomocnym. Co prawda, orzeczenie to jest wykonalne, jednakże mając na względzie to, że skarżąca miała zostać umieszczona w DPS położonym 420 km od P., a inicjatywa wydania decyzji o umieszczeniu w DPS leżałaby po stronie innego organu administracji publicznej, organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) powinny sprawdzić, czy orzeczenie Sądu Rejonowego P. w P. uprawomocniło się. Sąd w składzie orzekającym ustalił, że pełnomocnik skarżącej złożył środek odwoławczy do Sądu Okręgowego [...] i jest możliwe, że orzeczenie sądu I instancji nie ostanie się. W tej sytuacji nie byłoby podstaw do wydania decyzji w tej sprawie. Wszystko to ma swoje poważne konsekwencje, jeżeli uwzględni się zaświadczenie lekarskie dołączone do skargi, w którym lekarz wyraża dezaprobatę wobec umieszczenia skarżącej w DPS, do którego dojazd stanowi poważne wyzwanie nie tylko dla skarżącej, ale też dla członków jej rodziny. Kontakt z bliskimi, według lekarza, jest nieodzownym elementem leczenia skarżącej.

Druga kwestia, jaka musi zostać wyartykułowana w niniejszej sprawie to fakt umieszczenia skarżącej w DPS, który jest położony 420 km od P.. Co prawda, z przepisu art. 54 ust. 2a u.p.s. wynika, że jeżeli czas oczekiwania na przyjęcie do domu pomocy społecznej jest dłuższy niż 3 miesiące, organ administracji publicznej kierujący pacjenta do tej placówki może zwrócić się do innego domu, położonego w większej odległości. Sądowi z urzędu jest wiadome, że w województwie w. jest co najmniej kilkanaście domów pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie – np. w T. (powiat c. ), K. (powiat o. ), W. (powiat c. ), Z. (powiat g. ), P. (powiat p. ). Rolą organu administracji publicznej, który ma przyczyniać się do sprawowania ochrony zdrowia (w tym zdrowia psychicznego), jest to, aby wykonywanie obowiązków publicznoprawnych nie wpływało negatywnie jeszcze bardziej niż to konieczne na sytuację osoby, wobec której ten obowiązek będzie realizowany. W tym miejscu warto wskazać na zasadę proporcjonalności, w myśl której zastosowany środek powinien być konieczny, adekwatny oraz proporcjonalny w ścisłym tego słowa znaczeniu. Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje choroby skarżącej, ani orzeczenia Sądu Rejonowego P. w P., który zresztą wyraził zgodę na umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej bez wskazania w konkretnego adresu. O ile konieczność umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej jest wątpliwa, skoro skarżąca nie wymaga całodobowej opieki, co zresztą wynika bezpośrednio z orzeczenia o niepełnosprawności, a co także będzie przedmiotem kontroli w postępowaniu apelacyjnym przed Sądem Okręgowym w P., to proporcjonalność sensu stricte związana z umieszczeniem skarżącej w DPS jednoznacznie budzi sprzeciw. Żaden z organów administracji publicznej (Prezydent oraz SKO) w żaden sposób nie wyjaśnili, dlaczego akurat DPS zlokalizowany ok. 420 km od P. jest właściwym domem pomocy społecznej, w której skarżąca powinna zostać umieszczona. Organy nie przedstawiły efektów swoich "poszukiwań" domów pomocy społecznej dla osób chorych psychicznie, tylko od razu wskazano Z. [...], O.. Co więcej, zdaniem lekarza, istnieją przeciwskazania związane z de facto odseparowaniem skarżącej od jej środowiska, w którym żyje. W orzecznictwie podnosi się, że organ, który orzeka w przedmiocie umieszczenia w konkretnej placówce powinien we własnym zakresie przeanalizować, czy przeniesienie takiej osoby na odległość, znacząco utrudniającą kontakt z rodziną i niezwalającą liczyć na pilne, szybkie wsparcie ze strony rodziny jest działaniem właściwym, odpowiadającym zadaniom i celom pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 257/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej musi mieć na względzie zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Organ dokonując wyboru domu pomocy społecznej powinien więc mieć na względzie indywidualne potrzeby osoby, które ma być umieszczona w takiej placówce (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 872/19, dostępny w CBOSA). Skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, że jedyną osobą, na którą może liczyć skarżąca jest jej matka, to przeniesienie jej ok. 600 km od miejsca zamieszkania matki jest w zasadzie pozbawieniem skarżącej jedynej opoki, jaka jej pozostała. Sąd nie może dać na to przyzwolenia, stąd należało zgodzić się z twierdzeniami skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, w jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono dlaczego skarżąca została skierowana akurat do domu pomocy społecznej oddalonego kilkaset kilometrów od miejsca jej zamieszkania. Co więcej, działania organów były przedwczesne, skoro zasadność wydania postanowienia sądu powszechnego będzie przedmiotem oceny przez Sąd Okręgowy [...]. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Prezydent wyjaśni w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, dlaczego zdecydował się na wybór takiego, a nie innego domu pomocy społecznej.