Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1093/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 1 i ust. 5, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. – "[...]" – Etap 1 oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. L. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, datowaną na 26 października 2023 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r,. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Nr XXXIII/288/2021 z dnia 22 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. – "P. " – Etap 1 w części dotyczącej wyznaczonych - jej postanowieniami i częścią graficzną – na działce nr [...] linii zabudowy dla przedmiotowej działki. Skarżący podkreśliła, że nie zaskarża i nie kwestionuje samego przeznaczenia nieruchomości w planie, określonego symbolem MN, a jedynie sposób ustalenie na jej nieruchomości linii zabudowy, który uważa za dyskryminacyjny.

Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 i. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2023 poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), a także § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587 - obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu), poprzez wyznaczenie linii zabudowy na działce nr [...] w sposób niekorzystnie odbiegający od linii zabudowy sąsiednich nieruchomości, a przez to niezgodny z zasadami planowania przestrzennego, pomimo iż w okolicznościach sprawy nie istniały podstawy ani przesłanki do takiego ukształtowania linii zabudowy na działce [...].

Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o :

1) stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIII/288/21 z dnia 22 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. P.- O. — Etap I w zakresie odnoszącym się do ustalenia linii zabudowy dla działki [...];

2) zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą, zdaniem skarżącej, o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W zakresie uzasadnienia interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały powołano się na prawo własności działki nr [...] i wynikające z zaskarżonej uchwały ograniczenia w jej zagospodarowaniu – sposobie wykonywania prawa własności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. L. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] objęta jest w części północnej (na głębokości ok. 13,5 m od północnej granicy działki) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. "P. " - Etap 1, uchwalonym uchwałą nr XXXIII/288/21 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2021 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 2 sierpnia 2021 r., poz. 3396 (zwanym dalej planem miejscowym). Zgodnie z planem miejscowym część działki nr [...] objęta planem została ujęta w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem [...] Powierzchnia tych terenów na działce wynosi ok. 820 m2. Organ podkreślił, że na działce nr [...], wbrew zarzutom skargi, nie ustalono nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem organu skarżąca, używając pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, ma na myśli granicę obszaru objętego planem i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W odpowiedzi wyjaśniono również, że granice obszaru objętego planem i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie są tożsame z nieprzekraczalną linią zabudowy. Ich wyznaczanie z przyczyn oczywistych jest odmienne niż nieprzekraczalnej linii zabudowy. W związku z powyższym nie można twierdzić, że uchwała narusza przepisy powszechnie obowiązującego prawa, dotyczące zasad ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy, skoro tej linii na działce nr [...] nie wyznaczono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...] (obręb J. L. C.), która objęta jest postanowieniami zaskarżonej uchwały świadczy o posiadaniu interesu prawnego, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga A. L. nie jest zasadna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Dotyczy to wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przepisy te do uznania organów gminy pozostawiają wskazanie obszaru objętego ustaleniami planu. Żaden przepis nie precyzuje jaki powinien być to obszar. Ustawodawca nie wykluczył możliwości uchwalenia planu obejmującego konkretne nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2994/17, CBOSA). Określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19, CBOSA). W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego.

Zdaniem składu orzekającego wskazana powyżej uchwała Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. – "P.-O." – Etap 1 w zakresie, w jakim dotyczy wyłącznie części działki nr [...] nie narusza obowiązującego prawa. Należy podkreślić, co również podnosił Burmistrz, że na działce tej nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy. Działka ta jedynie w części została objęta uchwałą planistyczną, co jest dopuszczalne w świetle powołanych powyżej regulacji.

W realiach przedmiotowej sprawy należy wyjaśnić, że Rada Miasta podjęła uchwałę nr XVII/100/12 w dniu 27 stycznia 2012 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. – "P. ". Zgodnie z treścią uchwały oraz stanowiącym jej integralną część załącznikiem graficznym, cała działka skarżącej nr [...] miała być objęta przyszłymi ustaleniami planistycznymi. W trakcie prac nad planem miejscowym Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXXI/272/21 w dniu 29 kwietnia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVII/100/12 z dnia 27 stycznia 2012 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. L. – "P. ". Uchwała z dnia 29 kwietnia 2021 r. dokonała zmiany granic obszaru objętego projektem planu. Rada postanowiła uchwalać plan miejscowy w dwóch etapach, a dokładny przebieg granic poszczególnych uchwał planistycznych (etapów) został przedstawiony w załączniku nr [...] do tejże uchwały. Z załącznika tego wynika, że północna część działki nr [...] została ujęta w uchwale obejmującej pierwszy etap planistyczny, natomiast druga część działki będzie podlegała regulacjom miejscowego planu w ramach kolejnego etapu (innej uchwały planistycznej). Zmiana uchwały intencyjnej – w sprawie przystąpienia do sporządzania planu - z dnia 27 stycznia 2012 r. uchwałą z dnia 29 kwietnia 2021 r. znajdowała się w ramach uprawnień planistycznych Rady Miasta J. L.. Należy podkreślić, że tylko w przypadku nie podjęcia uchwały o zmianie uchwały intencyjnej można byłoby skutecznie zarzucać nie objęcia całej działki nr [...] zaskarżoną uchwałą planistyczną. W sytuacji natomiast zmiany granic obszaru objętego planem dokonanej zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. na podstawie uchwały z dnia 29 kwietnia 2021 r. działanie gminy należy ocenić pozytywnie. Zaskarżona uchwały nie mogła w swym zakresie objąć całej działki nr [...].

Sąd wyjaśnia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje określony obszar gminy wyznaczony granicami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia. Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy, co do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu. Tym samym, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21.03.2023 r., II SA/Wr 865/22, CBOSA) Dlatego też zarzuty podnoszone w skardze dotyczące ograniczenia prawa własności skarżącej w wyniku uchwały dotyczącej miejscowego planu, która nie objęła całej działki nr [...] nie mogą zostać uwzględnione. Część tej działki została przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol [...]), przeznaczenie drugiej części działki zostanie określone dopiero w ramach kolejnej uchwały planistycznej Rady Miasta J. L.. Nie można przy tym zasadne twierdzić, że na działce skarżącej dokonano wyznaczenia linii zabudowy, gdyż z treści uchwały planistycznej oraz jej części graficznej nie wynika, aby w zaskarżonej uchwale linia taka przebiegała przez działkę nr [...].

Należy również zauważyć, że w ramach prac nad planem miejscowym A. L. składała – 15.10.2020 r. – uwagi do projektu planu dotyczące: zmiany linii zabudowy oraz zasięgu obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] oraz przekształcenia działki [...] w drogę KDD4 (ciąg pieszo-jezdny). Propozycja skarżącej w zakresie zmiany linii zabudowy została uwzględniona, a w zakresie pozostałych uwag stwierdzono, że dotyczą one etapu 2 prac planistycznych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zarzuty przedstawione w skardze nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego.

Sąd nie dostrzegł ponadto naruszeń prawa w ramach prowadzonej procedury planistycznej. Z przedstawionej dokumentacji prezentującej poszczególne etapy i czynności podejmowane w ramach procedury przygotowywania zaskarżonego planu wynika, że organy zachowały standardy odnoszące się do jawności i przejrzystości procedury planistycznej, a także dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ nie naruszył również przepisów prawa materialnego.

Podsumowując należy jednoznacznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi – organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim uwzględnił w ramach zaskarżonej uchwały jedynie część działki nr [...]. Przez przedmiotową działkę nie przebiega linia zabudowy, a granica terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Wyznaczenie granic obszaru objętego planem nastąpiło zgodnie z uchwałą podjętą na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., która wiąże organy gminy co do terytorialnego zakresu ustaleń przyjmowanych w planie miejscowym. K. jest również wskazanie, że Sąd bada procedurę planistyczną i ustalenia planu z punktu widzenia kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Poza oceną dokonywaną przez sądy administracyjne znajdują się względy celowości, czy gospodarności przyjętych rozwiązań.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.