Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 833/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.D na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lipca 2023 r. nr WI-I.7840.1.98.2023.PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla pkt 3 zaskarżonej decyzji, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M.D kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 maja 2018 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i W. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem wraz z infrastrukturą techniczną (instalacja gazowa, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczna, gazu) w G. przy ul. T., na terenie działki nr [...], obręb [...].

W dniu 27 maja 2019 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynął wniosek M.D., właściciela sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...] zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia 14 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Gdyni wznowił na wniosek M. D. postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 14 maja 2018 r. a następnie, decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 14 maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. skierowanym do Wojewody Pomorskiego oraz w piśmie z dnia 25 lutego 2020 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Gdyni M. D. zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 14 maja 2018 r.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 marca 2020 r. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta Gdyni, postanowieniem z dnia 11 maja 2020 r., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 14 maja 2018 r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 10 czerwca uchylił postanowienie organu I instancji w całości i wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r.

W dniu 22 marca 2021 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek M. D., doprecyzowany na wezwanie Wojewody pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r., o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 2018 r.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 2 lipca 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 97/22, oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powtórnie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdyni, pismem z dnia 17 lutego 2023 r. zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. D. Następnie, decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Prezydent uznał za niezasadne bądź nie mające wpływu na wynik sprawy podniesione przez M. D. zarzuty dotyczące niezrozumiałej i nieczytelnej analizy nasłoneczniania, niewłaściwej kategorii geotechnicznej, zabezpieczenia wykopu i ogrodzenia, obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, a także niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku zgody zarządcy drogi na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzie jezdni. Dodatkowo Prezydent stwierdził, że jego stanowisko jest tożsame ze stanowiskiem zajętym przez Wojewodę Pomorskiego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w decyzjach oraz wyroku wydanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 maja 2018 r. Z uwagi zaś na zgodność z przepisami oraz kompletność projektu budowlanego, a także ze względu na spełnienie przez inwestora pozostałych wymagań w zakresie konieczności uzyskania odpowiednich uzgodnień i pozwoleń, organ I instancji uznał, że należało odmówić uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 kwietnia 2023 r., stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu oraz nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej wydania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a.

W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, albowiem w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania decyzja z dnia 14 maja 2018 r. była ostateczna, a wnioskodawca dochował określonego w art. 148 k.p.a. terminu do złożenia podania. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Zdaniem Wojewody Prezydent prawidłowo ustalił, że wnioskodawca posiadał interes prawny, albowiem sąsiadująca z działką inwestycyjną nr [...] należąca do wnioskodawcy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Projektowany budynek rzucać będzie bowiem na jej teren cień, zacieniając również częściowo okna pomieszczeń w usytuowanym na tej nieruchomości budynku mieszkalnym. Powyższe powoduje konieczność zbadania, czy planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W rezultacie wnioskodawca, jako właściciel działki nr 1212, powinien być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzji z dnia 14 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym w sprawie ziściła się przesłanka wznowieniowa wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta Gdyni nieprawidłowo, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił jednak uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika bowiem, że decyzja z dnia 14 maja 2018 r. wydana została z naruszeniem prawa, gdyż M. D., mimo niewątpliwie przysługującego mu przymiotu strony, nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tego aktu. Wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej jest natomiast możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub nie został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Żaden z tych przypadków nie zaistniał jednak w rozpatrywanej sprawie.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. została doręczona ostatniej ze stron postępowania w dniu 29 maja 2018 r., zatem zgodnie z treścią przepisu art. 146 § 1 k.p.a. termin, w którym organ może wydać w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcie uchylające zakwestionowany akt w przypadku zaistnienia przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upłynął z dniem 29 maja 2023 r. Określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletni termin ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż ustawodawca takiej możliwości nie przewidział.

W rezultacie stwierdzenie upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., bez względu na okoliczności, uniemożliwia organowi uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej nawet jeśli ta decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a. organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Organ w swoim rozstrzygnięciu stwierdza wtedy fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazuje przyczynę uniemożliwiającą jej uchylenie.

Z tego powodu, z uwagi na niemożność przeprowadzenia postępowania merytorycznego co do istoty sprawy z powodu upływu 5 lat od dnia doręczenia weryfikowanej decyzji, Wojewoda wskazał, że nie określił naruszeń jakich ewentualnie dopuścił się Prezydent Miasta Gdyni w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 2018 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. D. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Gdyni w celu wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych przez Wojewodę Pomorskiego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie oraz dostosowanie projektu do obecnie obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skarżący skoncentrował swoje zarzuty na wykazaniu, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazującym lokalizację pochylni od granicy sąsiedniej działki w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, podczas gdy zaprojektowana pochylnia znajduje się w odległości zaledwie 0,48 m od granicy działki skarżącego. Skarżący podkreślił również, że decyzja o pozwoleniu na budowę dla spornego zamierzenia narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem została wydana pomimo nieuzyskania przez inwestora wymaganej w art. 43 ust. 2 zgody zarządcy drogi na lokalizację projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzie drogi publicznej - ulicy T. Ponadto skarżący zarzucił decyzji z dnia 14 maja 2018 r. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 tej ustawy oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych poprzez błędne ustalenie w projekcie kategorii geotechnicznej projektowanego budynku oraz brak w zatwierdzonej dokumentacji projektu geotechnicznego. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne określenie wskaźników zabudowy, wymaganych na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przyjęcie w projekcie - jako podstawy do obliczeń błędnej powierzchni działki nr p,,,[ tj. 405,40m2, podczas gdy wartość ta w rzeczywistości wynosi 403m2. Błędnie przyjęta przez projektanta powierzchnia działki objętej inwestycją skutkuje błędnie wskazanym bilansem terenów.

Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji Wojewoda Pomorski nieprawidłowo zastosował art. 146 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej wydania, podczas gdy zgodnie z wskazanym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat.

W ocenie skarżącego Wojewoda także błędnie ocenił, że liczne uchybienia w decyzji z dnia 14 maja 2018 r. nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Końcowo skarżący podniósł zarzut podpisania i przygotowania decyzji z dnia 5 kwietnia 2023 r. przez te same osoby, które brały udział w wydaniu decyzji z dnia 14 maja 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 26 lipca 2023 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 5 kwietnia 2023 r. i orzekającej co do istoty uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów niej wskazanych.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym – trybie wznowienia postępowania. Przedmiotem weryfikacji była ostateczna decyzja Prezydent Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. i W. F. pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta Gdyni orzekając w sprawie "wznowieniowej" jako organ I instancji decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji albowiem decyzja ostateczna była zgodna z przepisami, projekt budowlany był kompletny, a inwestorzy spełnili wymagania w zakresie konieczności uzyskania odpowiednich uzgodnień i pozwoleń. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Pomorski: 1) uchylił decyzję organu I instancji, 2) stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 14 maja 2018 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron postępowania oraz 3) nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej wydania.

Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej w zakresie ustalenia, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z 14 maja 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a skarżący M. D. bez własnej winy został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją. Z akt sprawy wynika, że posiadał on interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego H. i W. F., albowiem sąsiadująca z działką inwestycyjną nr [...] należąca do wnioskodawcy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Oddziaływanie to polega na zacienieniu nieruchomości M. D., w tym również na zacienieniu częściowo okien pomieszczeń w usytuowanym na tej nieruchomości budynku mieszkalnym. Powyższe uzasadniało konieczność zbadania, czy planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W rezultacie skarżący, jako właściciel działki nr [...], powinien być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzji z dnia 14 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Pominięcie go w tym postępowaniu wyczerpywało przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. M.D. dochował terminu w jakim należy złożyć wniosek o wznowienie postępowania, co oznaczało konieczność jego przeprowadzenia.

Rozstrzygając we wznowionym postępowaniu Wojewoda Pomorskie trafnie zwrócił uwagę, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przypadku, gdy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną brało udział więcej niż jedna strona termin doręczenia (ogłoszenia) decyzji należy liczyć od dnia kiedy decyzja została doręczona ostatniej ze stron postępowania. W przedmiotowej sprawie nastąpiło to, jak trafnie ustalił organ odwoławczy, w dniu 29 maja 2018 r., zatem zgodnie z treścią przepisu art. 146 § 1 k.p.a. termin, w którym możliwe było wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 14 maja 2018 r. upłynął z dniem 29 maja 2023 r. Sąd podziela także stanowisko organu administracji, że termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Ustawodawca nie przewidział także by bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. ulegał przerwaniu.

Wojewoda Pomorski przyjął, że podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 151 k.p.a., chociaż nie wskazał tego przepisu w treści zaskarżonej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie jest jednak wadliwe w części dotyczącej punktu 3 osnowy zaskarżonej decyzji.

Przywołany art. 151 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. (chodzi o upływ czasu: 10 lub 5 lat od doręczenia bądź ogłoszenia decyzji albo o sytuację, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 1 k.p.a.). W sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 151 § 3 k.p.a.).

Decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wydaje się w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz stwierdza, czy istnieją podstawy uchylenia decyzji. Może się okazać, że np. błędnie uznano, że strona nie brała udziału w postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., II OSK 2176/21). Warunkiem jej wydanie jest jednak stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145 aa k.p.a. i art. 145b k.p.a.

Odrębnym rodzajem zakończenia postępowania wznowieniowego jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ administracji wyda ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024). Za takie przesłanki wykluczające możliwość uchylenia decyzji ostatecznej ustawodawca uznał upływ czasu (5 lub 10 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji lub sytuację, w której należałoby wydać decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej).

Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w trybie wznowieniowym nie może wydać decyzji, w której stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu, że upłynął 5 letni termin od doręczenia (ogłoszenia) tej decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z art. 151 k.p.a. wynika, że odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej związana jest wyłącznie z brakiem podstaw do jej uchylenia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. Jeżeli takie podstawy zaistniały organ administracji zobowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy upłynął wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin od doręczenia (ogłoszenia) decyzji ostatecznej lub mogłaby zapaść decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej należy wydać decyzję o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Z tego względu decyzja Wojewody Pomorskiego uchylająca decyzję organu I instancji, stwierdzająca wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 14 maja 2018 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron postępowania i jednocześnie odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 maja 2018 r. z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej wydania, została wydana z naruszeniem prawa (pkt 3). Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji o takim rozstrzygnięciu, co w ocenie Sądu, prowadzić musi do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w części dotyczącej punktu 3 osnowy.

Podkreślić należy, o czym była już mowa w niniejszym uzasadnieniu Należy też wyjaśnić, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wyklucza możliwość merytorycznego zbadania i ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z tego względu Sąd nie mógł zająć się merytorycznymi zarzutami podniesionymi w skardze dotyczącymi wydania pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do podnoszonego w skardze oraz na rozprawie przed Sądem zarzutu rażącego naruszenia prawa jakiego dopuścił się Prezydent Miasta Gdyni przy wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę należy stronie skarżącej wyjaśnić, że nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych (tryb wznowienia postępowania oraz tryb stwierdzenia nieważności) skonstruowane są na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza ona, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. O ile zatem wskazane wyżej tryby nadzwyczajne mogą być uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej jednocześnie przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności, to nie są one wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie w odniesieniu do tego samego zdarzenia. Uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach (enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a.) i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad – zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Niemożliwe jest więc z tego samego powodu uruchomienie trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie (M. Jaśkowska, Zbieg przesłanek trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2024). Oznacza to, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie może być jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 533/12; wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2023 r., IV SA/Wr 159/23). Jak przyjął WSA w Szczecinie wada w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu nie jest "stopniowalna", co uzasadniałoby kwalifikowanie uchybienia odpowiednio albo jako przesłanka wznowieniowa, albo przesłanka nieważności. Tego rodzaju sytuacje są kwalifikowane z woli ustawodawcy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych art. 145 k.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jak również brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jednoczesnego wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r., I SA/Sz 328/23).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela przywołane poglądy nauki prawa i orzecznictwa w zakresie relacji art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu, jako jedna z przesłanek wznowienia postępowania, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.