Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 9/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.64
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. S.A. w O. na bezczynność Wojewody skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 28.07.1995 r. i 12.10.1995 r. poprzednik prawny strony skarżącej Spółka z o.o. ZPUH "[....] " utrzymała pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy i rozbudowy istniejących obiektów w O. z przeznaczeniem ich na pawilon gastronomiczny i handlowy wraz z zapleczem socjalno-bytowym.

Obie te decyzje zostały uznane za nieważne decyzją Wojewody [....] z 25.07.1996 r.

Decyzjami z dnia 3.09.1997 r. i z dnia 21.12.1998 r. Wojewoda [....] przyznał, działając na podstawie art. 160 K.p.a., Spółce ZPUH "[....]" sp. z o.o. odszkodowanie za straty poniesione w związku ze stwierdzeniem nieważności obu decyzji.

W dniu 11 grudnia 2003 r. Spółka [....] S.A. w O. , następca prawny Spółki ZPUH "[....]", złożyła wniosek o wydanie na podstawie art. 160 § 1 i 4 K.p.a. decyzji przyznającej wynagrodzenie za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej na kwotę [....] złotych, wskazując na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.09.2003 r., sygn. akt K. 20/02.

We wniosku strona skarżąca przytoczyła okoliczności uzasadniające wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie, a przede wszystkim wskazała, że wskutek wydania przez Prezydenta Miasta O. ostatecznych decyzji, których nieważność stwierdzono, Spółka Partner S.A. w O. poniosła szkodę. Podniesiono, że po wejściu w życie Konstytucji RP (17.10.1997 r.) organy administracji powinny być zobowiązane do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości za swoje działanie, a nie tylko do wysokości rzeczywiście poniesionej szkody przez stronę, a tym samym ograniczenia wynikające z art. 160 K.p.a i art. 418 K.c. stały się sprzeczne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23.09.2003 r. stwierdził niezgodność z art. 77 Konstytucji art. 160 K.p.a. w części ograniczającej ustalania odszkodowania tylko do wartości rzeczywiście poniesionej szkody. Brak tego ograniczenia znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., czyli od dnia wejścia w życie Konstytucji RP. Tym samym, jak twierdzi strona skarżąca, możliwość dochodzenia wynagrodzenia pełnej szkody nie jest uzależniona od daty zdarzenia, ale od chwili powstania szkody jaka z tego zdarzenia wynika. W przypadku szkody narastającej świadczenie odszkodowawcze jest świadczeniem ciągłym i tym samym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.09.2003 r. możliwym jest pełne dochodzenie odszkodowania.

Trzyletni termin przedawnienia wynikający z art. 422 § 1 K.c. rozpoczął swój bieg z dniem 1.10.2003 r. (w związku z datą publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.09.2003 r.) i termin ten został zachowany.

Wskazano również na wyliczenie wysokości szkody w zakresie utraconych korzyści przyjmując, że strona skarżąca utraciła korzyści za okres ostatnich 7 lat.

Wojewoda [....] pismem z dnia 26 lutego 2004 r. (......), powołując się na art. 64 § 2 K.p.a., wezwał adwokata A.K. pełnomocnika Spółki Partner S.A. o przedłożenie uwierzytelnionego odpisu udzielonego pełnomocnictwa do reprezentowania strony w tej sprawie oraz wyjaśnienie, czy wniosek z [....] .12.2003 r. dotyczy wznowienia postępowania o odszkodowanie zakończonego decyzjami ostatecznymi Wojewody [....] o przyznaniu odszkodowania z dnia 3 września 1997 r. oraz z. dnia 21 grudnia 1998 r., czy też wszczęcia nowego, odrębnego postępowania, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi w dniu 1.03.2004 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 134).

Pismem z dnia [....] kwietnia 2007 roku (akta administracyjne sprawy, karta nr 232) adwokat A.K. pełnomocnik Spółki Partner S.A. w O. wyjaśnił, że wniosek tej Spółki z [....] .12.2003 r. nadal jest nie załatwiony i ten wniosek (z ....12.2003 r.) jest nowym wnioskiem o wypłatę odszkodowania, obejmującym szkody innego rodzaju niż objęte wcześniejszym wnioskiem poprzedzającym wydanie decyzji "odszkodowawczej" z 1998 r. Ta okoliczność, to znaczy złożenie nowego wniosku w sposób oczywisty wynikała z jego treści i niezrozumiałym jest bezczynność organu. Ponadto przedmiotowy wniosek z ......12.2003 r. nie był objęty żadnymi brakami formalnymi i tym samym pełnomocnik Spółki wniósł o niezwłoczne załatwienie merytoryczne sprawy na podstawie art. 160 K.p.a.

Wojewoda [....] w odpowiedzi na to pismo z [....] kwietnia 2007 r. wezwał pełnomocnika Spółki do sprecyzowania żądania Spółki poprzez określenie, czego przedmiotowe żądanie dotyczy, tj. czy przedmiotowy wniosek jest wnioskiem w trybie art. 160 § 4 i 5 k.p.a., czy też wnioskiem o wznowieniem postępowania względnie zażaleniem na bezczynność organu, a także wezwał do doręczenia uwierzytelnionego odpisu udzielonego pełnomocnictwa

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że wniosek z .....12.2003 r. pozostał bez rozpoznania a to dlatego, że jego braki nie zostały uzupełnione w terminie i w takiej sytuacji nie jest wydawany żaden akt administracyjny.

Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi Spółki [....] S.A. w dniu 31.05.2007 r.

Zachowując 7-dniowy termin, pismem z dnia 8.06.2007 r. (data nadania przesyłki) pełnomocnik Spółki [....] S.A. adwokat K.Z. wyjaśnił, że wniosek z ....12.2003 r. jest nowym wnioskiem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, dołączając odpis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz pełnomocnictwo dla adwokatów A.K. , R.K. , H.G. i K.Z. z dnia [....] .06.2007 r.

W tym stanie sprawy skarżąca Spółka złożyła w dniu 29 maja 2008 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Wojewody [....] polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania oraz wniosła o wyznaczenie 2-tygodniowego terminu do załatwienia tej sprawy, ustalenia przyczyn nie załatwienia podania z [....] .12.2003 r. w terminie i ustalenia osób odpowiedzialnych za zaistniałą sytuację.

W uzasadnieniu tego zażalenia podniesiono, że pismem z dnia [....] .02.2004 r. wezwano pełnomocnika skarżącej Spółki do udzielenia wyjaśnień i przedłożenia pełnomocnictwa i na to wezwanie udzielono odpowiedź dopiero pismem Spółki z [....] .04.2007 r. Przekazano również pełnomocnictwo. Pomimo upływu okresu prawie jednego roku od daty złożenia wymaganych wyjaśnień i dokumentów, Wojewoda [....] nie podjął żadnej czynności.

Po rozpoznaniu tego zażalenia, postanowieniem z dnia 30 września 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie [....] terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu tego postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniono, że wniosek Spółki [....] S.A. z dnia 8.12.2003 r. nie wywołał żadnych skutków prawnych wobec nie usunięcia jego wad formalnych w terminie. Tym samym Wojewoda [....] nie pozostaje w bezczynności, ponieważ wniosek Spółki o ustalenie odszkodowania z dnia [....]12.2003 r. nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

W tym stanie sprawy pismem zawierającym datę [....] stycznia 2009 r. [....] S.A. z siedzibą O. działając przez pełnomocnika adwokata A.K. złożyła skargę na bezczynność Wojewody [....] wynikającą z nie załatwienia w ustawowym terminie wniosku złożonego Wojewodzie [....] w dniu [....] grudnia 2003 r. o wydanie na podstawie art. 160 § 1 oraz § 2 K.p.a. decyzji przyznającej od Skarbu Państwa na rzecz [....] S.A. w O. wynagrodzenie za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, przez co naruszony został art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wyznaczenie dwutygodniowego terminu załatwienia sprawy Wojewodzie [....] oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody [....]na rzecz [....] S.A. w O. według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy. Skarżąca spółka wskazała, iż Wojewoda [....] w dalszym ciągu nie rozpoznał jej wniosku o wypłatę odszkodowania i nie zakończył wszczętego nim postępowania w terminie do tego przewidzianym. Skarżąca Spółka podniosła, iż czynności podejmowane przez Wojewodę [....] miały na celu wyłącznie przeciągnięcie postępowania oraz, co zasługuje na szczególne podkreślenie, uchylenie się od wydania decyzji rozstrzygającej wniosek [....] S.A. w O. oparty o art. 160 § 1 i 4 K.p.a. To zaś zmierzało do bezpodstawnego pozbawienia Spółki [....] S.A. prawa uzyskania przysługującego tej Spółce naprawienia szkody (odszkodowania) oraz prawa dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym z uwagi na czasową niedopuszczalność drogi sądowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2005 roku, V CK 139/05, LEX nr 186929). Konieczność wyraźnego zakończenia postępowania administracyjnego, nawet jeśli nie jest to dokonywane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko w drodze zawiadomienia wnioskodawcy i dokonania adnotacji w aktach, wynika z zasad praworządności i pisemności postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła, że obowiązek poinformowania wnioskodawcy o zakończeniu postępowania administracyjnego jest również konsekwencją zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 K.p.a.). Działając w zaufaniu do czynności podejmowanych przez Wojewodę [....] skarżąca Spółka miała prawo sądzić, iż postępowanie administracyjne nie jest zakończone.

Podkreślono w skardze, że bezczynność Wojewody [....] będąca przedmiotem skargi wynika z faktu, iż poprawny pod względem formalnym wniosek wszczął z dniem 11 grudnia 2003 r. postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania dla skarżącej (art. 61 § 3 K.p.a.). Fakt nie załatwienia przedmiotowego postępowania administracyjnego potwierdził swoim zachowaniem Wojewoda [....] , gdyż mimo wcześniejszego wezwania do uzupełnienia braków, ostatecznie nie zdecydował się na pozostawienie wniosku bez rozpoznania (brak wydania decyzji administracyjnej lub stosownego zawiadomienia stronie skarżącej). Skutkuje to tym, że Wojewoda [....] pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy administracyjnej.

Na marginesie skarżącą strona wskazała, że wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania decyzji administracyjnej, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku i to niezależnie od tego, czy organ prawidłowo sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (tak J. P. Tarno, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; a także T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że wniosek Spółki z dnia [....] grudnia 2004 r. był bezskuteczny z mocy prawa, czyli nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania, albowiem pomimo upływu wyznaczonego terminu nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. organ podniósł, iż uznanie takiego skutku nie uzupełnienia braków podania następuje przez podjęcie takiej decyzji i ewentualne sporządzenie stosownej adnotacji. Jest to czynność materialno-techniczna a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. W żadnym zaś wypadku podjęcie takiej "decyzji" przez organ nie wymaga wydania decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. Co do oceny takiego postępowania przez organ istotna jest okoliczność, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej w trybie art. 160 K.p.a. w związku z decyzjami administracyjnymi wymienionymi we wniosku Strony toczyło się już przed organami administracji i zostało zakończone wyrokiem sądu cywilnego. Dlatego też doprecyzowanie żądania strony w tym przedmiocie było niezbędne. Ponadto podanie zostało wniesione przez pełnomocnika , a stosownie do art. 33 K.p.a. pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt sprawy dowód udzielenia pełnomocnictwa. Wezwanie Wojewody z dnia 26 lutego 2004 r. zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony i pozostało bez odpowiedzi.

Organ wskazał, iż w związku z powyższym pismo strony skarżącej z [....] kwietnia 2007 r. wyjaśniające charakter prawny wniosku z dnia [....] grudnia 2003 r. nie mogło być potraktowane jako odpowiedź na wezwanie organu z dnia [....] lutego 2004 r., ponieważ podanie strony z [....] grudnia 2003 r. nie wywołało skutku w postaci wszczęcia postępowania. Wojewoda potraktował pismo strony z 27 kwietnia 2007 r. jako nowe podanie i w związku z jego brakami wezwał stronę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Brakami tymi było nie wskazanie trybu postępowania żądanego przez stronę oraz brak pełnomocnictwa do działania w sprawie, skoro podanie zostało wniesione przez pełnomocnika. Zatem wezwanie dokonane przez Urząd pismem z dnia [....] maja 2007 r. było jak najbardziej uzasadnione w świetle art. 7 i 8 K.p.a., tym bardziej że to strona jest zobowiązana sprecyzować swoje żądanie i tryb postępowania a organ nie może wpływać na jego treść lub go dowolnie zmieniać. Przesłane pismo wnioskodawcy z dnia 6 czerwca 2007 r. nie udziela odpowiedzi na pytania skonkretyzowane w wezwaniu Urzędu z dnia [....] maja 2007 r. W piśmie tym pełnomocnik wyklucza wniosek o wznowienie postępowania i zażalenie na bezczynność i wnosi o merytoryczne rozpatrzenie wniosku złożonego w dniu [....] grudnia 2003 r. Ponieważ jednak wniosek ten nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania, nie jest możliwe jego rozpatrzenie, a jeśliby potraktować je jako nowy wniosek o "starej treści", to i tak nie są uzupełnione braki formalne. Zatem pozostawienie tego wniosku bez rozpatrzenia wobec treści art. 64 ust. 2 K.p.a. było uzasadnione. Ponadto przedstawione przez pełnomocnika pełnomocnictwo nosi datę [....] czerwca 2007 r., podczas gdy wniosek, którego dotyczyło uzupełnienie braków formalnych jest datowany [....] kwietnia 2007 r. Ponieważ jak wynika z pełnomocnictwa nie działa ono wstecz, stwierdzić należy, że składając to pismo pełnomocnik działał bez umocowania prawnego.

Zarzut przeciągania postępowania przez Wojewodę jest zdaniem organu nieprawdziwy, ponieważ Wojewoda działał zgodnie z prawem. Jeśli w ogóle można taki zarzut formułować to z pewnością dotyczy on postępowania strony, która nie uzupełniała wniosku w zakreślonym terminie, a uzupełniła go po 3 latach, nadto nie dołączyła pełnomocnictwa do działania. Strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika od którego należy wymagać minimum staranności w prowadzeniu spraw.

Organ podniósł, iż pogląd zawarty w skardze dotyczący konieczności wyraźnego zakończenia postępowania administracyjnego, nawet w drodze jedynie zawiadomienia wnioskodawcy, nie jest powszechnie akceptowany, w odróżnieniu od poglądu przyjętego w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych i komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których dominuje teza o braku konieczności wydania decyzji lub zawiadamiania strony o nie podejmowaniu żadnych działań w przypadku nie uzupełnienia braków w zakreślonym terminie. W tym zakresie Wojewoda odwołuje się do stanowiska i orzeczeń opisanych w Komentarzu do art. 64 - Duże Komentarze Becka B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego 8 Wydanie Wydawnictwo C.H. Beck oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.09..2007 r. VII SA/Wa 859/07, z dnia 8.08.2007 r. I SA/Wa 993/06, z dnia 9.01.2007 II SA/Wa 1279/06, z dnia 15.02.2007 IV SA/Wa 2255/06.

Jednocześnie Wojewoda [....] wniósł, na podstawie art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o odroczenie rozprawy celem zawiadomienia o niej Fundacji "[....] ", która również złożyła wniosek o przyznanie jej odszkodowania.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej działający przez zastępcę podtrzymał w całości wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargę na bezczynność Wojewody [....] w zakresie nie załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania wniosła strona skarżąca w dniu 5 stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy zarzucona w skardze bezczynność Wojewody [....] narusza przepisy prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracyjnej obejmuje bezczynność organu w przypadku nie wydania decyzji administracyjnej albo innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Strona skarżąca domagała się w swojej skardze zobowiązania organu administracji do wydania decyzji załatwiającej sprawę w terminie dwóch tygodni. W dacie wniesienia skargi Wojewoda [....] nie wydał decyzji w tej sprawie. Strona skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała zażalenie na bezczynność Wojewody [....] . Tym samym skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tej sprawie była dopuszczalna.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast z przepisów art. 35 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Należy podkreślić, że bezczynność administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Nie ma więc znaczenia z punktu widzenia badania zasadności niniejszej skargi, że organ dokonywał poszczególnych czynności jak prowadzenie ożywionej korespondencji ze stronami, innymi organami administracyjnymi. Decyduje fakt nie zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony.

W niniejszej sprawie strona zainicjowała postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania za wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 160 K.p.a. wnioskiem z dnia [....] grudnia 2003 r., który wpłynął do organu w dniu 11 grudnia 2003 r. Wprawdzie w toku postępowania zamiennie posługiwano się datami 8.12.2003 r. i 11.12.2003 r., ale dotyczą one jednego i tego samego wniosku, a pierwsza z tych dat oznacza datę zamieszczoną na wniosku a droga - datę wpływu wniosku do Wojewody [....]. To ustalenie, całkowicie zgodne z twierdzeniem tak strony skarżącej jak i strony przeciwnej ma istotne znaczenie w tej sprawie pozwala bowiem na określenie zakresu sprawy do nie rozpoznania, jak twierdzi strona skarżąca, jej wniosku z dnia [....] 12.2003 r.

Organ ten na podstawie art. 35 § 3 K.p.a. zobowiązany był do zakończenia postępowanie w sprawie w terminie miesiąca, ewentualnie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu Wojewoda [....] słusznie wezwał wnioskodawcę przede wszystkim o przedłożenie pełnomocnictwa. Brak doręczenia pełnomocnictwa w przypadku, gdy za stronę czynności podejmuje pełnomocnik stanowi brak formalny wniosku. Zgodnie z art. 33 § 2 i 3 K.p.a. w przypadku, gdy strona działa przez pełnomocnika, pełnomocnictwo powinno być dołączone do akt sprawy. Brak takiego pełnomocnictwa jest brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 K.p.a.

Takie stanowisko wyraźnie dominuje również w orzecznictwie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6.07.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/06, opub. w LEX nr 258274 wyraźnie stwierdził, że "1. wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych.". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.07.2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, opub. w LEX nr 275483; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.12.2001 r., sygn. akt I SA 703/00, opub. w LEX nr 81995 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17.11.2000 r., sygn. akt V CKN 143/00, opub. w LEX nr 52747.

Ponadto Wojewoda [....] wezwał pełnomocnika skarżącej Spółki o sprecyzowanie żądania, gdyż wcześniej toczyły się już postępowania o odszkodowanie z wniosku [....] S.A. w O.

Tym samym słusznie Wojewoda [....] wezwał do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. i mimo otrzymania w dniu 1.03.2004 r. takiego wezwania, żadne braki nie zostały w terminie 7 dni uzupełnione, czego konsekwencją było pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nie usunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków.

Podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, gdy zawiera braki inne niż niewskazanie adresu wnoszącego. Pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, użyto tu wyłącznie na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi jedynie o przepisy K.p.a. i wynikające z nich wymagania (zwłaszcza art. 63 § 2 i 3 K.p.a), ale także o przepisy szczególne. "Stąd na podstawie omawianego przepisu można wzywać stronę do sprecyzowania żądania, ale też np. do usunięcia braku pełnomocnictwa" (R. Hauser, Podania... , s. 93). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, opub. w OSP 1997, z. 7-8, poz. 136; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99, niepubl.).

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy pozostawienia podania bez rozpoznania. Zagadnienie to należy w nauce i orzecznictwie do dyskusyjnych. Ogólnie ujmując, prezentowane jest tu stanowisko, że jest to forma decyzji (J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 146; J. Borkowski (w:) Kodeks..., pod red. J. Borkowskiego, s. 152 (w późniejszych publikacjach autor zmienił pogląd); J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny..., s. 77 (autor skłania się tu jednak do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania); M. Wierzbowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 3 września 1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 6, poz. 104; Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne..., s. 159; Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23. Za formą decyzji wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w następujących orzeczeniach: wyrok z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23; wyrok z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92, Prawo i Życie 1994, nr 14, s. 15; wyrok z dnia 8 czerwca 1995 r., SA/Po 490/95, niepubl.; wyrok z dnia 26 czerwca 1996 r., SA/Ka 1128/95, Mon. Pod. 1997, nr 4, s. 109), jak i pogląd, według którego nie jest to decyzja administracyjna, lecz czynność nie mająca określonej formy procesowej (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 89; Z. Janowicz, Kodeks..., s. 174- 175; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks... , s. 359; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne..., s. 70; E. Bojanowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136; E. Dawidowicz, Pozostawienie podania... , s. 65-66. Takie stanowisko prezentuje również aktualna judykatura: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 1999 r., I SA 1459/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1999 r., I SA 1658/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1999 r., I SA 1494/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1999 r., I SA 1381/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999 r., I SA 1253/98, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1999 r., I SA 1056/98, niepubl.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 6, poz. 104). Sporadycznie zaś w praktyce organów administracji publicznej jest stosowana forma postanowienia.

Drugi z zaprezentowanych poglądów zakłada, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną która, jak podkreśla J. Zimmermann, nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. "Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego" (E. Bojanowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136). Przepis nie stwarza zatem podstawy do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a tym bardziej decyzji merytorycznej niekorzystnej dla wnoszącego podanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1253/98, niepubl.).

Sąd w tej sprawie podziela zasadniczo stanowisko zajęte w drugim z przytoczonych poglądów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tej sprawie pełnomocnik strony skarżącej uchybił 7-dniowemu terminowi do uzupełnienia swojego wniosku z dnia [....] .12.2003 r. Wezwanie Wojewody [....] z dnia 26.02.2004 r. zostało doręczone pełnomocnikowi 1.03.2004 r., a przy tym wezwanie to wyraźnie wskazywało, że brak uzupełnienia wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Wniosek nie został uzupełniony i tym samym pozostał bez rozpoznania. Żaden z obowiązujących przepisów nie pozwala na wydanie w takiej sytuacji decyzji lub postanowienia. Wprawdzie organ administracji mógł poinformować stronę skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, ale brak tego powiadomienia nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Takie bowiem powiadomienie nie jest ani aktem administracyjnym, ani też inną czynnością która może być zaskarżona do sądu administracyjnego.

Niezależnie od tego, czy organ administracyjny pozostawia wniosek bez rozpoznania nie informując o tym strony, czy też informując o tym stronę - stronie niezadowolonej z takiego zakończenia "rozpoznania" jej wniosku służy zażalenie a potem skarga na bezczynność organu i z takiej możliwości strona skarżąca w tej sprawie skorzystała. Skarga na bezczynność została wniesiona przez stronę skarżącą, aczkolwiek jej wniesienie nie było uzależnione od zawiadomienia strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania.

Wprawdzie strona skarżąca wskazała na naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, ale i ten zarzut w tej sprawie jest niezasadny. Art. 9 K.p.a. zawiera zasadę informowania stron o okolicznościach prawnych oraz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W wezwaniu z dnia 26.02.2004 r. pełnomocnik strony skarżącej został poinformowany o okolicznościach prawnych braku uzupełnienia wniosku strony z [....].12.2003 r. - tą okolicznością było pozostawienie wniosku bez rozpoznania w przypadku jego nie uzupełnienia. Ponadto nie należy zapominać, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), a tym samym nie istniała przesłanka "nieznajomości prawa" uzasadniająca udzielania jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, o którym stanowi art. 9 K.p.a. Profesjonalny pełnomocnik winien przy tym znać zasady zakończenia postępowania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. i ewentualnie nawet w przypadku wątpliwości co do wykładni tego przepisu, winien dochować należytej staranności celem ochrony praw reprezentowanej Spółki.

Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie nie można zarzucić Wojewodzie [....] bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia [....] .12.2003 r. bowiem wniosek ten, zgodnie z art. 64 § 2 w związku z art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego został prawidłowo pozostawiony bez rozpoznania.

Sąd uznał również, że w tej sprawie nie jest uzasadnionym zawiadamianie Fundacji "[....] " o terminie rozprawy. Zgodnie z art. 110 P.p.s.a. odroczenie rozprawy winno nastąpić tylko wówczas, gdy sąd postanowi zawiadomić osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron, a taki przymiot im przysługuje. Tym samym Sąd winien stwierdzić, że Fundacja "[....]" powinna być uznana za stronę w postępowaniu przed Wojewodą. Pomijając już kwestię wątpliwości, czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego to należy podnieść, że ta sprawa dotyczy bezczynności Wojewody [....] w sprawie rozpoznania wniosku Spółki [....] S.A. z dnia [....] .12.2003 r. Nie jest to więc sytuacja, w której sąd kontroluje klasyczny przebieg jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ale tylko i wyłącznie bada, czy w tej sprawie miała miejsce bezczynność organu spowodowana nie rozpoznaniem wniosku strony skarżącej. Okoliczność, że w razie hipotetycznego rozpoznawania takiego wniosku ewentualnie inny organ mógłby otrzymać jakąś część przyznanego odszkodowania wykracza poza zakres tej sprawy. Sąd zbadał tylko to, czy zasadnie pozostawiono wniosek Spółki [....] S.A. bez rozpoznania i w tym zakresie, tzn. czynności jakie podjęła Spółka [....] S.A. wobec Wojewody [....] na etapie stosowania przez ten organ art. 64 K.p.a. Fundacja "[....]" nie mogła być stroną. Ponadto Fundacja "[....]" złożyła wniosek o przyznanie jej odszkodowania wobec Wojewody [....]. Rekapitulując należy wskazać, iż Sąd w tej sprawie badał jedynie bezczynność Wojewody [....] i tym samym nie mógł w żadnym zakresie zbadać zasadności wniosku skarżącej Spółki co do przyznania jej odszkodowania i ewentualnego zawiadomienia innego podmiotu w zakresie obejmującym merytoryczne rozpoznanie wniosku o przyznanie odszkodowania. W tej sprawie w zakresie objętym skargą Sąd badał, czy zasadnie wniosek Spółki [....].S.A. z [....] .12.2003 r. pozostawiono bez rozpoznania i nic więcej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga strony skarżącej jest niezasadna i podlega - stosownie do art. 151 P.p.s.a.- oddaleniu.