Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 90/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art.  147 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 par 1 , par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 13b ust. 3,4,5, art. 13 f ust.2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kołobrzegu na uchwałę Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 24 lutego 2022 r. nr uchwała XLVI/344/2022 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych zlokalizowanych na terenie Gminy Ustronie Morskie, wysokość stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz określenie sposobu pobierania opłat oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 29 grudnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Kołobrzegu, powołując się na art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 845) - zwanej dalej: P.p.s.a., zaskarżył uchwałę nr XLVI/344/2022 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych zlokalizowanych na terenie Gminy Ustronie Morskie, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz określenia sposobu pobierania opłat (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2022 r. poz. 1823) - w części, tj. w zakresie: § 5 ust. 1 pkt 1 i § 17 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1-7 Załącznika nr 2 do uchwały.

Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności powyższych przepisów uchwały zarzucając im istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania uchwały i dokonanie nieuprawnionej modyfikacji, polegającej na przyjęciu w § 5 ust. 1 Załącznika nr 2 do uchwały, stanowiącego regulamin strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, (dalej powoływanego jako: Regulamin), przepisu stanowiącego, iż od opłat za czas postoju, o których mowa w § 4 zwolnione są pojazdy zaopatrzone w kartę parkingową osoby niepełnosprawnej na wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych, w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprowadził katalog pojazdów zwolnionych za postój w strefie płatnego parkowania;

2. art. 13b ust. 4 i 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania uchwały, polegającej na przyjęciu w § 18 Regulaminu na czym w szczególności polega kontrola postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego i wskazaniu w § 17, iż kontroli opłacania czasu postoju pojazdów w SPPN mogą dokonywać wyłącznie kontrolerzy upoważnieni przez Wójta Gminy Ustronie Morskie, i tym samym, określenie kompetencji kontrolerów stref płatnego parkowania, w sytuacji gdy rada gminy może ustalić jedynie strefę płatnego parkowania, wysokość opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określić sposób pobierania opłat oraz wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów Prokurator wyjaśnił, iż w § 5 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy Ustronie Morskie, przyjęła przepis stanowiący, iż od opłat za czas postoju, o których mowa w § 4 zwolnione są pojazdy zaopatrzone w kartę parkingową osoby niepełnosprawnej na wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych, w sytuacji, gdy ustawodawca w treści art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprowadził katalog pojazdów zwolnionych za postój w strefie płatnego parkowania. Tym samym Rada Gminy Ustronie Morskie przekroczyła delegację ustawową do wydania uchwały i dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych

W § 17 Regulaminu wskazano natomiast, iż kontrolę opłacania czasu postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego mogą dokonywać wyłącznie kontrolerzy upoważnieni przez Wójta Gminy Ustronie Morskie. W § 18 wskazano na czym w szczególności - polega kontrola postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Rada Gminy Ustronie Morskie w § 18 pośrednio zatem określiła kompetencje kontrolerów stref płatnego parkowania, przez co przekroczyła delegację ustawową do wydania uchwały. Zgodnie z treścią przepisów art. 13b ust. 4 i 5 oraz art. 131 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, rada gminy może ustalić jedynie strefę płatnego parkowania, wysokość opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, wprowadzić opłaty abonamentowe łub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, określić sposób pobierania opłat oraz wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniła, iż z art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika możliwość zastosowania zerowej stawki dla niektórych użytkowników drogi, którzy określeni są na podstawie charakteryzującej ich cechy, która nie powoduje dyskryminacji oraz nieuzasadnionego nierównego traktowania żadnej grupy użytkowników dróg. Posiadanie karty parkingowej osoby niepełnosprawnej może zostać uznane za taką cechę.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów wskazano, że przepisy, których naruszenie zarzucił Prokurator zawierają jedynie elementy obligatoryjne uchwały ustanawiającej strefę płatnego parkowania. Z przepisów wynika, iż Rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Rady Gminy pojęcie "sposób pobierania opłat" winno być rozumiane szerzej niż tylko jako określenie czynności, które winna dokonać osoba opłacająca postój w strefie płatnego parkowania. Pojęcie to winno obejmować swym zakresem wszystkie czynności podejmowane zarówno przez parkującego, jak i zarządcę drogi oraz upoważnione przez niego osoby zmierzające do prawidłowego naliczenia, pobrania i dokonania opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Dokonanie kontroli wniesienia opłaty mieści się w tym zakresie i w konsekwencji wskazanie w Regulaminie osób, które dokonują tej czynności (kontroli) nie może być uznane za przekroczenie delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływana jako: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu w oparciu o kryterium legalności w niniejszym postępowaniu są: § 5 ust. 1 pkt 1 i § 17 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1-7 Regulamin Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego zawarte w Załączniku nr 2 uchwały nr XLVI/344/2022 Rady Gminy Ustronie Morskie z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na drogach publicznych zlokalizowanych na terenie Gminy Ustronie Morskie, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz określenia sposobu pobierania opłat.

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 1 marca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2022 r., poz. 845) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego. Weszła ona w życie z dniem 16 marca 2022 r.

Jako materialnoprawną skarżonej zaskarżonej uchwały Rada Gminy przywołała: art. 13b ust. 3, 4, 5 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 poz. 1376 ze zm.).

Zgodnie z powyższymi przepisami, Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania.

Rada Gminy ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym, że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:

a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207),

b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W objętym skargą Prokuratora §5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu określono, iż od opłat za czas postoju zwolnione są pojazdy zaopatrzone w kartę parkingową osoby niepełnosprawnej na wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych.

W ocenie Prokuratora w powyższym przepisie dokonano nieuprawnionej modyfikacji art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych tj. przepisu stanowiącego, iż od opłat za przystanie z dróg publicznych między innymi w strefie płatnego parkowania są zwolnione:

1) pojazdy:

a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej wykorzystywane przez Służbę Celno-Skarbową, służb ratowniczych,

b) zarządów dróg,

c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi,

d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej,

e) pojazdy elektryczne, o których mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych;

2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły.

W powyższym przepisie (oraz w art. 13 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowiącym, iż korzystający z drogi publicznej jest zwolniony z opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w przypadku wykonywania przez niego przejazdu w ramach pomocy humanitarnej lub medycznej) ustawodawca enumeratywnie wymienił podmioty, które są zwolnione z ponoszenia opłaty za parkowanie dla pojazdów określonej w Strefie. Powyższy katalog podmiotów "zwolnionych z opłat" nietąpliwe nie ma charakteru otwartego.

Dokonując oceny zgłoszonego zarzutu nie można jednak tracić z pola widzenia, iż zgodnie z zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, Rada Gminy jest uprawniona do wprowadzenia zerowych stawek opłat dla innych niż wskazani w ustawie o drogach publicznych użytkowników dróg publicznych. Przy czym, w ocenie Sądu, nie sposób zakwestionować dopuszczalności przyznania takiego uprawnienia grupie osób zaopatrzonych w kartę parkingową osoby niepełnosprawnej, parkujących na wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych. Pojęcie karty parkingowej zdefiniowano w § 1 pkt 4 Regulaminu stanowiąc, że jest to dokument wydany przez właściwy organ administracji osobom o obniżonej sprawności ruchowej na podstawie art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż poprzez wprowadzenie §5 ust. 1 pkt 1 do Regulaminu, Rada Gminy nie pozbawiła prawa do nieodpłatnego parkowania w wyznaczonej Uchwałą Strefie jakichkolwiek podmiotów posiadających takie uprawnienie na podstawie ustawy o drogach publicznych. Natomiast - potwierdzonym w odpowiedzi na skargę - celem zakwestionowanej regulacji było określenie, iż do ponoszenia opłat za parkowanie w Strefie nie będą zobowiązane osoby posiadające kartę parkingową osoby niepełnosprawnej, o ile ów postój będzie następował na wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych.

Jakkolwiek zatem odczytywana literalnie treść §5 ust. 1 Regulaminu mogłaby być rozumiana w sposób przedstawiony w skardze tj. jako nieprzewidziana w ustawie o drogach publicznych modyfikacja katalogu podmiotów uprawnionych do nieodpłatnego korzystania z postoju w Strefie, to jednak w jej prawidłowa wykładnia, przy uwzględnieniu art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nakazuje uznać, iż Rada Gminy w kwestionowanej regulacji wprowadziła "stawkę zerową" za postój dla parkujących pojazdy zaopatrzone w kartę parkingową na wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych. Samo określenie w Regulaminie, iż dana grupa podmiotów jest "zwolniona" z opłat za postój w Strefie w wyznaczonych i oznakowanych miejscach postojowych, podczas gdy w istocie brak odpłatności za tenże postój jest wynikiem zastosowania "zerowej stawki opłaty" - wobec jednakowego skutku w postaci niepobierania opłaty za postój w Strefie - nie daje się zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu Regulaminu.

Należy przy tym dostrzec na marginesie, iż jedynym skutkiem wnioskowanego przez Prokuratora orzeczenia byłoby pozbawienie osób o obniżonej sprawności ruchowej i ich opiekunów możliwości bezpłatnego korzystania z przewidzianych dla nich miejsc postojowych. Tego rodzaju działanie nie dałoby się w ocenie Sądu pogodzić z określonymi w Konstytucji RP zasadami wspierania przez władze publiczne osób niepełnosprawnych. Stąd też zarzut sformułowany w punkcie pierwszym skargi podlegał oddaleniu.

W punkcie drugim skargi Prokuratora zakwestionowano § 17 w zw. z § 18 ust. 1 Regulaminu z uwagi na wywodzone przekroczenie delegacji ustawowej do wydania uchwały, polegające na przyjęciu w § 18 Regulaminu na czym w szczególności polega kontrola postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego i wskazaniu w § 17, iż kontroli opłacania czasu postoju pojazdów w SPPN mogą dokonywać wyłącznie kontrolerzy upoważnieniu przez Wójta Gminy Ustronie Morskie,

Sąd stwierdził w powyższym zakresie, iż skoro Rada Gminy ustalając strefę płatnego parkowania była zobowiązana na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 3) ustawy o drogach publicznych do określenia "sposobu pobierania opłat", brak jest podstaw do uznania, iżby naruszającym prawo - i to na dodatek w stopniu zakwalifikowanym jako "istotny" - było wskazanie przez organ gminy podmiotów mogących dokonywać kontroli opłacania i czasu postoju w Strefie (tutaj: "kontrolerów upoważnionych przez Wójta Gminy Ustronie Morskie, którzy działają na podstawie Regulaminu SPPN"). Nadto, skoro Wójt Gminy został przez Radę uprawniony do upoważnienia kontrolerów do dokonywania czynności kontrolnych - a w istocie do weryfikacji uiszczania opłat przez osoby zobowiązane - brak jest podstaw do uznania za nie mieszczące się w zakresie dopuszczalnej regulacji Regulaminu określenie przez Radę, jakich czynności pozwalających na stwierdzenie czy kierowca umieścił: bilet parkingowy, karnet lub abonament mieszkańca ulicy w pojeździe w miejscu widocznym (§7 ust. 2 Regulaminu) mają dokonywać kontrolerzy. Podobnie, skoro określono, iż w toku pobierania opłat dodatkowych wystawia się wezwania o nałożeniu opłaty dodatkowej za stwierdzony postój (§1 pkt 9, §2 ust. 3, §13, §16, §18 ust. 2 i ust. 6 Regulaminu), dopuszczalnym było wskazanie podmiotu sporządzającego taki dokument.

Sąd uznał za trafne stanowisko Rady Gminy, iż użyte przez ustawodawcę pojęcie "sposób pobierania opłat" powinno być rozumiane szerzej niż tylko jako określenie czynności, które winna dokonać osoba opłacająca postój w strefie płatnego parkowania. Opisane wyżej czynności związane z egzekucją opłat są zresztą typowymi, powszechnie przyjętymi czynnościami kontrolerów stref płatnego parkowania, umożliwiającymi efektywne egzekwowanie należnych gminie opłat i opłat dodatkowych.

Natomiast pozostałe określone w §18 Regulaminu czynności kontrolerów takie jak: zgłaszanie Policji wszelkich nieprawidłowości związanych z parkowaniem pojazdów oraz zajmowaniem pasa drogowego a także kontrola stanu oznakowania oraz zgłaszanie nieprawidłowości w tym zakresie do zarządcy drogi są skierowane wyłącznie do kontrolerów, tj. osób, które podjęły się wykonywania takiej funkcji (pracy). Mają one przy tym istotne znaczenie porządkowe i prewencyjne oraz mieszczą się w zakresie uprawnień przysługujących wszystkim obywatelom. Każdy bowiem obywatel jest uprawniony do zgłaszania Policji wszelkich nieprawidłowości związanych z parkowaniem pojazdów czy zgłaszania zarządcy stanu oznakowania dróg. Stąd nie sposób uznać, iż wyraźne zobowiązanie kontrolerów do wykonywania takich czynności służących zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku w miejscach publicznych w ramach pracy wykonywanej na zlecenie gminy, mogło zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności objętych skargą zapisów Regulaminu.

Na marginesie warto też dostrzegać, iż objęte wnioskiem stwierdzenie nieważności badanej regulacji Regulaminu prowadziłoby w istocie do niemożności lub co najmniej znaczącego utrudnienia egzekwowania opłat za postój w Strefie oraz ograniczyłoby uprawnienia osób korzystających z parkowania w Strefie. W szczególności, w toku pobierania opłaty dodatkowej w sposób ukształtowany w Regulaminie. Jak wynika z Uchwały istotne znaczenie ma zarówno samo stwierdzenie faktu nieopłacenia lub nieprawidłowego opłacania parkowania, jak i data takiego zdarzenia. Jak wynika z §4 ust. 2 Uchwały, w przypadku wniesienia opłaty dodatkowej do końca dnia następującego po dniu, w którym wystawione zostało wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej, wysokość opłaty dodatkowej ulega pomniejszeniu z kwoty 220 zł do 110 zł. Tym samym dla umożliwienia kierującym pojazdami skorzystania z możliwości uiszczania obniżonej opłaty dodatkowej uzasadnionym było opisanie zarówno czynności jak i podmiotów je wykonujących od których liczona jest data do skorzystania z opisanego wyżej uprawnienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił w całości, nie dopatrując się w kwestionowanych przepisach Regulaminu istotnego naruszenia prawa.