Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 788/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2611/22 o odrzuceniu skargi P.J. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia 13 czerwca 2022 r. nr XI/3/2022 w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 17 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2611/22, odrzucił skargę P.J. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z 13 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 20 kwietnia 2022 r. - negatywnie opiniującej działalność notariusza oraz orzekł o zwrocie wpisu uiszczonego od skargi.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 44 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.; dalej: Prawo o notariacie) nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m.in. rada izby notarialnej. W ramach nadzoru w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację, co najmniej raz na 4 lata. Przepis art. 44 § 3 Prawa o notariacie stanowi, że z wizytacji sporządza się protokół. Rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia w terminie miesiąca od wizytacji odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei art. 16 § 3 Prawa o notariacie przewiduje, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku.

Zdaniem WSA, czym innym jest wydanie powizytacyjnej oceny przez radę izby notarialnej, o której mowa w art. 44 § 3 Prawa o notariacie, a czym innym wydanie przez nią opinii, o której mowa w art. 16 § 3 tej ustawy. Ocena wydawana jest bowiem po wizytacji i w chwili jej wydania nie toczy się postępowanie w przedmiocie odwołania notariusza. Uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji może stanowić ewentualną podstawę odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości. Natomiast opinia wydawana jest już na wniosek Ministra, zgłoszony do rady izby notarialnej w toku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza. W konsekwencji, to w przypadku opinii mamy sytuację, o jakiej jest mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Wobec powyższego sąd pierwszej instancji uznał, że ocena wydana przez radę izby notarialnej w trybie art. 44 § 3 Prawa o notariacie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego skarżący. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której rada izby notarialnej wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie – wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 Prawa o notariacie organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał – które Minister Sprawiedliwości swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez radę izby notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualnym odwołaniu notariusza. W tych okolicznościach WSA odrzucił skargę zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł P.J., zaskarżając je w całości i domagając się uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 § 3 w zw. z art. 16 § 3 Prawa o notariacie rozumianego w ten sposób, że ocena powizytacyjna notariusza wydawana w formie uchwały właściwej rady izby notarialnej nie stanowi o prawach i obowiązkach notariusza, co czyni wyłącznie opinia wydawana przez tę radę w toku postępowania wszczętego przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania notariusza z uwagi na dwukrotną, ujemną ocenę jego działalności;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 184 p.p.s.a., rozumianego w ten sposób, że wyklucza możliwość dokonywania przez sądy administracyjne incydentalnej kontroli zgodności z prawem uchwały rady izby notarialnej, stanowiącej ocenę wyników notariusza, wydawanej na podstawie art. 44 § 3 Prawa o notariacie z uwagi na niestanowienie przez tę uchwałę innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co prowadzi do odrzucenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

W piśmie procesowym z 5 czerwca 2023 r. Krajowa Rada Notarialna podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednocześnie przedstawiając opinię prawną z 13 marca 2023 r., sporządzoną przez prof. zw. dr hab. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej: NSA, sąd drugiej instancji), prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom uznając, że zaskarżone do tego sądu pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z 13 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia niemożności rozpatrzenia w trybie k.p.a. odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza, jak również sama uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 20 kwietnia 2022 r., w której negatywnie oceniona została działalność skarżącego jako notariusza skutkiem czego wydano ujemną ocenę w rozumieniu art. 16 § 3 Prawa o notariacie nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Należy podkreślić, że uchwała Rady Izby Notarialnej w Katowicach z 20 kwietnia 2022 r. zawiera negatywną ocenę stwierdzonego podczas wizytacji stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie to nie nosi znamion aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego. Dopiero po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku, Minister może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji (art. 16 § 3 Prawa o notariacie) i dopiero to postępowanie prowadzić będzie do wydania aktu indywidualnego, noszącego wszelkie znamiona rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie, podejmowanego w oparciu i z zachowaniem przepisów k.p.a. (art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 3 Prawa o notariacie). Zatem dopiero na takie rozstrzygnięcie, jako kształtujące w sposób władczy sytuację skarżącego, mogłoby zostać wniesione zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 28 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1763/18; 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13; orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA).

NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że ocena wydana po wizytacji może być jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra, jednak sama w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie wyrażonymi w formie uchwały, gdyż – jak słusznie zauważył WSA – stosownie do art. 36 § 1 Prawa o notariacie organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał, które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Prawidłowo wywodzi sąd pierwszej instancji, że związanie następuje dopiero opinią wydaną przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że przy rozważaniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy uwzględnić system ochrony praw jednostki. Ta teza znajduje uzasadnienie w treści konstytucyjnego prawa do sądu. Za sprawę – w rozumieniu przepisów regulujących prawo do sądu – przyjmuje się na ogół sytuację, w której chodzi o rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnego podmiotu (por. Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP z 1997 r., nr 12, s. 93). Natomiast ocena wydana po wizytacji nie kreuje praw czy obowiązków notariusza, a może być wyłącznie przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra po wszczęciu w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. W tym też postępowaniu notariusz będzie mógł dochodzić swoich praw (także przed sądem), a co za tym idzie również kwestionować samą negatywną ocenę wydaną po wizytacji – w ramach kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji nie można się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że taka ocena pozostaje poza kontrolą sądu.

Ponadto wskazać należy, że użyte w treści wspomnianego przepisu Prawa o notariacie sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają o sytuacji skarżącego i nie kształtują w sposób władczy jego praw czy obowiązków (por. postanowienie NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 602/19, dostępne w CBOSA).

Podkreślić również należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualne odwołanie notariusza (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2400/21, dostępne w CBOSA).

Wobec tego za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej, bowiem sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a w konsekwencji zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że NSA w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/2, poz. 23) stwierdził, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez NSA w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).