Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1132/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 126, art. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi I. M. i M. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 maja 2023 r. nr WINB-WOA.7722.33.2023.AT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] znak: [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej: "organ", "PINB"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."), skierowanym do I.M. i M.M. (dalej: "Strona", "Skarżący"):

- w pkt 1 - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego w P. ul. [...],

- w pkt 2 - poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia,

- w pkt 3 - poinformował, iż w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji, a wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a wynosi 5.000,00 zł.

W uzasadnieniu wskazał, iż na skutek pisma, które wpłynęło do organu w dniu 7 września 2022 r., przeprowadzono czynności kontrolne ustalając, że na opisanej wyżej działce przed budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w granicy z działką budowlaną, na której znajduje się odbicie lustrzane budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz w niewielkiej odległości od granicy z działką drogową, wybudowano budynek gospodarczy o lekkiej konstrukcji drewnianej obitej otynkowanymi płytami OSB. Dach jednospadowy ze spadem w kierunku ul. [...], obity dachówką bitumiczną. Od strony południowej dwa otwory drzwiowe o szer. ponad 100 cm każdy wyposażone w opuszczane rolety. W budynku przechowywane są m.in. rowery.

W trakcie kontroli Strona przedłożyła niepotwierdzoną kopię Zgłoszenia do Wydziału Budownictwa i Architektury budowy dwóch wiat i dwóch altan wraz z rysunkami poglądowymi oraz kopię odpowiedzi na ww. zgłoszenie znak: [...] z dnia 29 lipca 2022 r. o treści, iż przedmiotowa inwestycja tj. budowa dwóch wiat o pow. 9,88 m2 i 34,35 m2 oraz dwóch wolnostojących altan o pow. 27 m2 i 12 m2 nie wymaga decyzji pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.

Następnie organ przywołał brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pr.bud. i w związku z brakiem zgłoszenia budynku gospodarczego stwierdził zasadność wydania przedmiotowego postanowienia.

Postanowienie zostało doręczone Stronom w dniu 23 stycznia 2023 r.

W zażaleniu nadanym w dniu 28 stycznia 2023 r. Skarżący oświadczyli, że nie prowadzą aktualnie żadnych robót budowlanych na ww. działce. Podkreślili, iż przed rozpoczęciem budowy wiaty oraz innych obiektów zgłosili zamiar robót do właściwego organu, uzyskując informację, że budowa wiaty nie wymaga zgłoszenia. Dopiero po zakończeniu budowy, organ zmienił ocenę inwestycji z wiaty na budynek gospodarczy.

Zwrócili również uwagę, iż w trakcie kontroli organ nie dopatrzył się żadnych różnic pomiędzy projektem a stanem faktycznym ani żadnych uchybień w kwestii jakości wykonania i bezpieczeństwa.

Dalej Strony przywołały treść dokonanego zgłoszenia oraz przedstawiły szczegóły odnośnie rozmieszczenia oraz gabarytów planowanej inwestycji, co do której organ nie zgłosił zastrzeżeń, a jednocześnie jako podstawę prawną podał art. 29 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. dotyczący wiat, potwierdzając zdaniem Stron prawidłowość użytego nazewnictwa. Wskazali, że zapewnienie organu oznacza dla Stron bezpieczeństwo prawne. Podali, że konstrukcja obiektu idealnie wpisuje się nie tylko w bryłę domu, ale i całokształt architektoniczny osiedla. Jako bezprawne uznali dokonanie przez organ redefinicji wiaty określając ją budynkiem gospodarczym. Podkreślili, że wstrzymanie robót dotyczy wyłącznie przypadków robót wymagających zgłoszenia.

Odwołujący się zakwestionowali także stwierdzenie przez organ braku zgłoszenia, wskazując, że zgłosili budowę wiaty, którą organ bezprawnie uznał za budynek gospodarczy. Zwrócili uwagę, że organ nie odniósł się również do treści pisma Stron z dnia 12 grudnia 2022 r.

Wyrazili niezrozumienie dla pozostawania państwa H. stroną w sprawie, zauważając, że udzielili uprzednio pisemnej zgody na budowę obiektu w granicy działki, a także niezrozumienie co do przedstawionej kwestii legalizacji wiaty jako budynku gospodarczego w sytuacji, gdy pozostaje to w kolizji z lokalnymi przepisami. Podali, że byliby skłonni zmodyfikować wiatę przykładowo przez usunięcie jednaj ze ścianek, czego nie zaproponował organ.

Po rozpoznaniu zażalenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr.bud., postanowieniem z dnia 26 maja 2023 r. nr WINB-WOA.7722.33.2023.AT, utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał brzmienie art. 48 Pr.bud. oraz wyjaśnił, iż samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia skutkuje wstrzymaniem prowadzenia budowy przez organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia. Następnie powołanie się na art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pr.bud., zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, stwierdził, iż na gruncie niniejszego postępowania przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, zatem PINB zasadnie wstrzymał ich prowadzenie oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Końcowo zauważył, że organ odwoławczy na tym etapie postępowania bada jedynie prawidłowości wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, natomiast w świetle wskazanych okoliczności pozostałe zarzuty i twierdzenia Stron pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postanowienie zostało doręczone w dniu 31 maja 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący wnosząc w dniu 27 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonego postanowienia sformułowali zarzuty naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania sprawy poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich kwestii, zaniechanie rozpoznania wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą,

- oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy postanowienia PINB z dnia 11 stycznia 2023 r., podczas gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podtrzymali argumentację przedstawioną na etapie złożonego zażalenia. Podkreślili, że wiata została wykonana według zgłoszenia z dnia 25 lipca 2022 r., do którego organ nie zgłosił zastrzeżeń. Wskazali na bezprzedmiotowość postępowania wobec braku przesłanek z art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Ponadto wykazali, że nie może być mowy o samowoli budowlanej w sytuacji, gdy zamiar budowy został prawidłowo zgłoszony, a organ administracji nie zgłosił zastrzeżeń.

Zdaniem Skarżących organ odwoławczy całkowicie pominął kwestię istnienia przesłanek do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Podstawą postępowania od samego początku jest to, czy sporny obiekt budowlany jest wiatą, czy budynkiem gospodarczym. PINB nie podjął natomiast nawet próby wykazania różnic stanu faktycznego do zgłoszenia. Skarżący podnieśli również zarzut rażącego naruszenia prawa, z uwagi na zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w sytuacji, gdy w sprawie prawidłowo dokonano zgłoszenia.

W związku z podniesionym naruszeniem przepisów postępowania wskazali na rozstrzygnięcie przez PINB istotnych dla sprawy kwestii na niekorzyść strony skarżącej, pomimo przedstawienia dowodów, do których organ w ogóle się nie odniósł, a organ odwoławczy ich nie rozpoznał, nadto nie odniósł się do żadnego z punków zażalenia. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Organy zdaniem Skarżących temu obowiązkowi nie sprostały.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 maja 2023 r. nr WINB-WOA.7722.33.2023.AT, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] Nr [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenie robót budowlanych.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola sądowoadministracyjna pod względem zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem doprowadziła bowiem do wniosku o nierozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

W tym zakresie wymaga odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się do argumentów, zarzutów podniesionych w zażaleniu, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii przesłanek zawartych w art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nie wskazał jakie dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu pierwszej instancji.

W treści zażalenia, strona skarżąca podkreślała szereg istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności, jak m.in. dokonanie zgłoszenia prac przed ich rozpoczęciem, zakończenie ich realizowania, braku różnic pomiędzy stanem faktycznym a zgłoszonym projektem, cech obiektu jako wiaty bądź budynku gospodarczego, braku możliwości legalizacji, o której pouczono w postanowieniu organu pierwszej instancji, z uwagi na zapisy planu miejscowego, kręgu stron postępowania.

Organ odwoławczy całkowicie pominął rozważenie ww. kwestii.

Odnotowania wymaga, iż podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja w środku zaskarżenia obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia jej zasadności, ale i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. Należy mieć na uwadze, że brak odniesienia się do kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia może stanowić o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Powyższe stało się podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Nie budziło bowiem wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Uchybienia te nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd podziela zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 2 sentencji), na które składa się uiszczony wpis sądowy.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.

W skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, nie wskazując argumentów, które uzasadniałyby to żądanie. Z treści art. 122 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16). Dlatego też wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gd 1705/16). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzegł powodów, dla których sprawa miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.