Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 8/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 6, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1441
law: Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t. j.)
article: art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L. w R. na decyzję Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków przez przewoźnika lotniczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 października 2023 r. nr 2022-05-LSA-4 (Śl.-OŚ-STO-440.17.2023) Komendant Śląskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej także Komendant, Komendant ŚOSG, organ administracji) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z 20 lipca 2023 r. w przedmiocie nałożenia na Skarżącego L. S.r.i. (dalej także jako strona skarżąca, spółka, przewoźnik) administracyjnej kary pieniężnej w kwocie łącznie 40000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera t.j. (Dz.U. z 2022, poz. 1441, dalej: PNR) w związku z wykonaniem lotu nr [...] ([...]) z portu lotniczego R. ([...]) do portu lotniczego Rzym ([...]) w dniu 22 czerwca 2022 r. z planowaną godziną przylotu [...] czasu polskiego.

W podstawie prawnej Komendant powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz regulacje ustawy o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant wskazał, że 21 marca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z niedopełnieniem przez przewoźnika lotniczego L. S.r.i. obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR, w związku ze zrealizowanym lotem nr [...] ([...]) z portu lotniczego R. ([...]) do portu lotniczego Rzym ([...]) w dniu 22 czerwca 2022 r. z planowaną godziną przylotu [...] czasu polskiego.

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń decyzją z 20 lipca 2023 r., nr [...] ([...]) Komendant, działając na mocy art. 67 ust. 2 i 5 ustawy PNR, nałożył na przewoźnika karę pieniężną w kwocie 40 000 zł. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR.

Kwestionując powyższe strona złożyła na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 67 § 3 ustawy PNR wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy PNR poprzez ich zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za naruszenie każdego z obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR, podczas gdy nie zachodziły w niniejszej sprawie okoliczności, które umożliwiłyby wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej;

2) art. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy PNR w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1235 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do ustalenia zakresu pojęcia "przewóz lotniczy", które zostało zdefiniowane w Prawie lotniczym jako lot lub seria lotów wykonywanych "za wynagrodzeniem", co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji do wydania decyzji z naruszeniem prawa;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

-niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

-zaniechanie merytorycznej oceny istotnych elementów materiału dowodowego i jego błędną ocenę w pozostałej części;

-błędnego ustalenia zakresu przesłanek, które mają zostać udowodnione, aby możliwe było nałożenie przez organ administracyjnej kary pieniężnej;

-brak zbadania materiału dowodowego przez organ pod katem wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki wykonywania przedmiotowego lotu za wynagrodzeniem; co w konsekwencji doprowadziło do dowolności w wydaniu decyzji, braku ustalenia, czy wykonywany lot miał charakter lotu PNR w rozumieniu ustawy PNR i błędnego uznania przez organ za udowodnione przesłanki do nałożenia na spółkę przedmiotowej kary pieniężnej;

2) art. 189d k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak uwzględnienia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej dyrektywy wymiaru tego rodzaju kar, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w pełnej wysokości określonej w przepisach;

3) art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły;

4) art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak realizacji zasady informowania stron w niniejszym postępowaniu, z uwagi na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy publicznie dostępne źródła dotyczące realizacji międzynarodowych przewozów lotniczych nie zawierały informacji o obowiązkach nałożonych na przewoźników lotniczych na podstawie ustawy PNR, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości, jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji w całości i rozstrzygniecie co do istoty sprawy poprzez obniżenie przedmiotowej kary, zgodnie z dyrektywami wymiaru administracyjnych kar pieniężnych określonych w art. 189 d k.p.a.

Ponadto na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. pełnomocnik spółki wniósł o przeprowadzenie dowodów z nw. dokumentów:

1) AIP- Aeronautical Information Publication - dokument dotyczący zasad przylotu, tranzytu, odlotu statkiem powietrznym wydany przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej [...] r., na okoliczność braku informacji w publicznie dostępnych źródłach o obowiązkach nałożonych na przewoźników lotniczych na podstawie ustawy PNR;

2) Informacji Notice To AirMen " NOTAM" obowiązującej na dzień [...] r. dla lotniska K.- [...], na okoliczność braku informacji w publicznie dostępnych źródłach o obowiązkach nałożonych na przewoźników lotniczych na podstawie ustawy PNR;

3) korespondencji e-mailowej między przewoźnikiem lotniczym L. S.r.i, a spółką pod firmą Port Lotniczy "[...]" sp. z o.o. z okresu od 18 czerwca 2022 r. do 21 czerwca 2022 r. dotyczącej lotu nr [...] z portu lotniczego Rzym ([...]) do portu lotniczego R. ([...]) w dniu 19 czerwca 2022 r. o godzinie [...] czasu polskiego na okoliczność przekazania danych PNR w rozumieniu ustawy PNR operatorowi lotniska R.- [...].

Komendant wyjaśnił, że do celów wstępnej oceny danych PNR, która ma na celu identyfikację osób, w odniesieniu do których wymagane jest dalsze pogłębione badanie przed ich przylotem lub odlotem, przeprowadzanej w drodze automatycznego przetwarzania danych, JIP może sprawdzić te dane wyłącznie w bazach danych dotyczących osób lub przedmiotów poszukiwanych lub objętych wpisem. Na podstawie opracowań przygotowanych przez służby odpowiedzialne za analizę i ocenę zagrożeń na świecie, w tym również we Włoszech nadal obowiązuje zagrożenie terrorystyczne w związku z postępującą gettyzacją miejscowych muzułmanów, która sprzyja szerzeniu się skrajnych postaw. Kraj ten jest ważnym punktem tranzytowym. Zarówno "samotne wilki", komórki powiązane m.in. z IS, AQ, HSM, skrajnie prawicowi ekstremiści czy Nieformalna Federacja Anarchistyczna, jak i weterani dżihadu mają na celu ataku między innymi miejsca związane z turystyką, infrastrukturą transportową czy też obiekty wojskowe wykorzystywane przez siły NATO. Występuje tutaj zarówno drugie pokolenie migrantów, a także napływ nowej migracji. Kryzys migracyjny miał wpływ na aktywizację struktur skrajnie prawicowych, a co za tym idzie powstało ryzyko zamachów o podłożu antyimigracyjnym. Nie należy zapominać o występowaniu również grupy anarchistycznych i lewicowych. Włochy ponadto mogą zostać wykorzystane jako punkt przerzutowy do pozostałych krajów Europy Zachodniej, ale także do Polski. Potwierdza to fakt, ze we Włoszech obowiązuje czwarty stopień zagrożenia terrorystycznego w pięciostopniowej skali. Oznacza to, że - zdaniem władz miejscowych - zamachy terrorystyczne są bardzo prawdopodobne. W kwietniu 2023 r. włoski rząd wprowadził półroczny (do października 2023 r.) stan wyjątkowy w związku z dużym napływem migrantów przez Morze Śródziemne.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję dalej Komendant wskazał, że zgodnie z wnioskiem Sekretarz Generalnej Komisji Europejskiej z 14 grudnia 2022 r. (międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2022/0425 (COD), nr dok. Kom: COM(2022) 731 fmal) "W ostatnim dziesięcioleciu w UE i innych częściach świata odnotowano wzrost poważnej i zorganizowanej przestępczości. Zgodnie z przeprowadzoną przez Europol oceną zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością w UE większość przestępczości zorganizowanej wiąże się z podróżami międzynarodowymi, które zazwyczaj mają na celu przemyt ludzi, narkotyków lub innych nielegalnych towarów do UE. W szczególności przestępcy często korzystają z głównych portów lotniczych w UE oraz z mniejszych regionalnych portów lotniczych obsługujących tanie linie lotnicze. Również w sprawozdaniu Europolu dotyczącym sytuacji i tendencji w dziedzinie terroryzmu, stwierdzono, że zagrożenie terrorystyczne w UE jest nadal poważne i realne. Wskazano, że większość operacji terrorystycznych ma charakter międzynarodowy i obejmuje kontakty transgraniczne lub podróże poza UE. W tym kontekście informacje o osobach podróżujących drogą lotniczą są dla organów ścigania ważnym narzędziem zwalczania poważnej przestępczości i terroryzmu w UE. Organy ścigania muszą dysponować skutecznymi narzędziami do walki z poważną przestępczością. Ponieważ najpoważniejsze przestępstwa i akty terroryzmu wiążą się z podróżami międzynarodowymi, często droga lotniczą, dane PNR okazały się bardzo skuteczne pod względem ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Ponadto dochodzenia prowadzone przez właściwe organy państw członkowskich w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania są w dużej mierze uzależnione od współpracy międzynarodowej i transgranicznej".

W następnej kolejności Komendant zaakcentował, że stałe istnienie takich zagrożeń w Europie potwierdza również raport Europolu z 13 lipca 2022 r. Również Polska jest częścią świata zagrożonego terroryzmem, o czym świadczą regularnie podejmowane działania ABW. 24 lutego 2022 r. Rosja zintensyfikowała działania wojenne na Ukrainie, wobec powyższego Prezes Rady Ministrów wprowadził podwyższone stopnie alarmowania, których wprowadzenie następuje po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw wewnętrznych i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego: Drugi stopień alarmowy (BRAVO) i Trzeci stopień alarmowy CRP (CHARLIE-CRP). Stopień BRAVO jest drugim w czterostopniowej skali stopni alarmowych i można go wprowadzić w przypadku zaistnienia zwiększonego i przewidywalnego zagrożenia wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym, kiedy jednak konkretny cel ataku nie został zidentyfikowany. Bezpieczeństwo w czasie obowiązywania stopnia uzależnione jest między innymi od działania właściwych służb, które obowiązane są do prowadzenia wzmożonej kontroli, a także czujności. Wprowadzony stan gotowości obronnej państwa czasu kryzysu w związku z zaistnieniem zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa zarówno ze strony granicy z Białorusią jak i Ukrainą w związku z agresją ze strony Rosji wymaga uruchomienia wybranych elementów systemu obronnego państwa lub realizacji zadań ustalonych dla tego stanu. W stanie gotowości obronnej państwa czasu kryzysu realizowane są zadania zapewniające przygotowane do przeciwdziałania zewnętrznym zagrożeniom bezpieczeństwa państwa oraz usuwania skutków ich wystąpienia.

W ocenie organu ponownie rozpatrującego sprawę, powoływanie się pełnomocnika strony na brak świadomości przed wykonaniem przewozu, że w Polsce wprowadzono obowiązek dokonania zgłoszenia danych PNR jest niezasadne, bowiem przewoźnik lotniczy to wyspecjalizowany przedsiębiorca w branży, który podlega daleko idącemu prawnemu regulowaniu zasad prowadzenia tej działalności. Od podmiotów takich należy oczekiwać stałego śledzenia aktualnych rozwiązań prawnych, w tym zmian wynikających z przepisów regulujących taką działalność na rynkach, na których świadczą usługi. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja skarżącego, wskazująca na nieznajomość prawa.

Przewóz lotniczy osób to działalność szczególnego rodzaju (zwłaszcza po tragicznych wydarzeniach 11 września 2001 r., który na zawsze zdefiniował przepisy bezpieczeństwa) ze względu na zasięg komunikacji lotniczej i skalę możliwych zagrożeń.

Z uwagi na prawidłową notyfikację ustawy implementującej tzw. dyrektywę PNR Komisji Europejskiej wejście jej w życie 29 maja 2018 r. oraz fakt, że kontrolowany w sprawie przelot miał miejsce 22 czerwca 2022 r., niezrozumiały jest w ocenie Komendanta argument, że przewoźnik lotniczy nie prowadzi stałej działalności gospodarczej na terenie RP i nie posiada zaplecza organizacyjnego, które pozwalałby mu na kontakt z polskimi organami administracji publicznej w języku polskim. Wejście w życie ustawy PNR nie było zaskoczeniem dla przewoźników lotniczych, bowiem omawiana ustawa jest realizacją prawa europejskiego Dyrektywy PNR, która została przyjęta przez Rade Europejską 27 kwietnia 2016 r. Z powyższej Dyrektywy wynika, że państwa członkowskie będą wprowadzać w życie przepisy ustawowe niezbędne dla stosowania tej Dyrektywy. Tak wiec informacja o nowych przepisach powinna być znana każdemu przewoźnikowi dwa lata wcześniej. Ponadto, zgodnie z artykułem 29 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanym w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 212 ze zm.), która została ratyfikowana również przez Włochy, każdy statek powietrzny Umawiającego się Państwa używany do żeglugi międzynarodowej powinien mieć na pokładzie stosowne dokumenty, odpowiadające warunkom przypisanym w niniejszej konwencji, w tym między innymi listę imienną pasażerów z podaniem miejsca wejścia na pokład i miejsca przeznaczenia, jeżeli przewozi pasażerów. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zwrot "powinien" należy interpretować jako zobowiązanie, obowiązek.

W ocenie organu zebrany w postępowaniu materiał dowodowy był kompletny, wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji oraz niezasadne były zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 189 d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie Komendant podkreślił, iż proporcjonalność sankcji, w tym kar finansowych, nie oznacza konieczności ich miarkowania, a to, że sankcja zastosowana do realizacji danego celu musi być proporcjonalna do jego istoty, musi być odpowiednia i niezbędna dla realizacji konkretnego celu, a jej wysokość powinna być uzależniona od rodzaju naruszenia. W omawianej ustawie przewidziane kary pieniężne są, zgodnie z założeniami dyrektywy PNR, dolegliwe, ale też pozostają proporcjonalne do wagi wskazanych w niej dóbr chronionych, opisanych wyżej. Kara administracyjna skuteczna i odstraszająca to taka, która będzie działać dodatkowo prewencyjne i zapewniać realizacje celów ustawy PNR a tym samym dyrektywy PNR. Organ podkreślił, że waga naruszenia prawa, w przypadku deliktu administracyjnego popełnionego przez przewoźnika lotniczego, nie może zostać uznana za znikomą. Celem przetwarzania danych PNR jest bowiem ochrona bezpieczeństwa publicznego przez zapobieganie, wykrywanie i ściganie określonej przestępczości, przy czym nieuzyskanie danych PNR w wymaganym terminie bezpośrednio wpływa na możliwość identyfikacji zagrożeń związanych z ww. przestępczością. Możliwość reagowania na zagrożenia terrorystyczne oraz inne zagrożenia przestępcze związana jest między innymi z przekazywanymi terminowo danymi PNR, które muszą być kompletne i dostarczone służbom w odpowiednim czasie. Zaś w wypadku ustalenia przez ustawodawcę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie sztywnej, jak ma to miejsce w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR, organ nie ma możliwości miarkowania tej kary w oparciu o rozwiązania przyjęte w art. 189d k.p.a.

Ponadto ustawodawca zróżnicował wysokości administracyjnych kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów ustawy PNR, a zatem pośrednio dokonał stopniowania oceny ciężaru naruszeń - wskazując na możliwość obniżenia administracyjnej kary pieniężnej o 50%. Art. 65 ust. 2 ustawy PNR zakłada, iż w przypadku, gdy naruszenie, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, dotyczące niedopełnienia obowiązku przekazania danych PNR w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, zostało usunięte przez przewoźnika lotniczego w terminie 6 godzin przed planowanym startem statku powietrznego, administracyjną karę pieniężną nakłada się w wysokości obniżonej o 50%. Natomiast treść art. 65 ust. 3 ustawy PNR określa, że w przypadku, gdy naruszenie, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, dotyczące niedopełnienia obowiązku przekazania danych PNR w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, zostało usunięte przez przewoźnika do czasu lądowania statku powietrznego, administracyjna karę pieniężną za takie naruszenie nakłada się w wysokość obniżonej o 50%. Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane jedynie w ustawie (...) oraz nie mogą naruszać istoty praw i wolności. Tymczasem celem Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera jest między innymi zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego, ochrony życia i bezpieczeństwa osób poprzez zapobieganie przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania.

Odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu prowadzenia sprawy w sposób przewlekły (naruszenia przez organ art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a.) Komendant wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. z urzędu oraz z art. 67 ust. 4 ustawy PNR w związku z art. 6 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR z dniem 21 marca 2023 r. (doręczone 30 marca 2023 r.) w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego L. S.r.i. z siedzibą we W. (R.) obowiązków przekazywania danych do Krajowej Jednostki ds. Informacji o Pasażerach.

Na podstawie art. 35 § 3 k.p.a., z uwagi na rozproszone źródła dowodowe i konieczność prowadzenia korespondencji z podmiotem zagranicznym, organ wyznaczył termin jej załatwienia do 20 maja 2023 r. W tym okresie wystosowano pisma do Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej, Portu Lotniczego R. [...] Biuro Łączności Komendy Głównej Straży Granicznej, Krajowa Jednostka ds. Informacji o Pasażerach z zapytaniem o sporny rejs. 12 maja 2023 r. na podstawie art. 50 k.p.a. wystosowano pismo do przewoźnika lotniczego L. S.r.i. (doręczone stronie 29 maja 2023 r.) celem uzupełnienia materiału dowodowego. W myśl zasady z § 2 art. 50 k.p.a. - "organ obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe", wyznaczono termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi oraz 18 maja 2023 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. organ wydał postanowienie, którym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 21 lipca 2023 r.

Spółka L. S.r.i. z siedzibą we W. nie udzieliła odpowiedzi.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ wystosował do strony pismo z informacją o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i pouczeniem o prawie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (skutecznie doręczone 27 czerwca 2023 r.).

Do dnia 20 lipca 2023 r, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia prowadzonego przez Komendanta ŚOSG postępowania, przewoźnik lotniczy nie udzielił odpowiedzi na żadne z pism. Dopiero z chwilą otrzymania decyzji administracyjnej, w której organ nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną, 25 sierpnia 2023 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z pełnomocnictwem udzielonym przez spółkę L. S.r.i. do jej reprezentowania.

6 października 2023 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o zawieszenie postępowania.

Następnie 9 października 2023 r. na podstawie art. 97 § 2 pkt. 4 i art. 101 § 1 i 3 k.p.a., organ odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie dotyczącej nałożenia na przewoźnika lotniczego L. S.r.i. kary pieniężnej z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR. Wnioskodawca wskazał, iż obecne brzmienie ustawy PNR nakłada na przewoźników lotniczych stanowczo zbyt daleko idące ograniczenia i jest niezgodne z przepisami UE. Według wnioskodawcy uregulowania wynikające z ustawy PNR naruszają art. 3 ust. 2 TUE, art.67 ust. TFUE oraz art. 45 Karty Praw Podstawowych.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, iż przyczyną uzasadniającą zawieszenie, a następnie wznowienie postępowania nie może być oczekiwanie na zmianę zapisów ustawy PNR. Takie zachowanie stanowiłoby zaprzeczenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).

Nie zasługiwał również w ocenie organu na uwzględnienie zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania i zasady informowania stron. Zdaniem pełnomocnika organy administracji publicznej nie zapewniły dostępnych publicznie i w języku zrozumiałym dla włoskiego przewoźnika lotniczego informacji o obowiązkach przewoźników lotniczych wynikających z ustawy PNR, a dotyczących zgłaszania danych PNR w rozumieniu tej ustawy.

W odpowiedzi na powyższy zarzut Komendant zwrócił uwagę, iż przepisy k.p.a. jak i ustawy PNR, nie przewidują obowiązku tłumaczenia pism kierowanych do przewoźników lotniczych na języki ojczyste. Z zapisów Konstytucji RP i ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 672) wynika, że język polski jest językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej, a czynności procesowe prowadzi się w języku polskim. W szczególności z przepisów ustawy o języku polskim nie wynika obowiązek ustanowienia tłumacza, czy zlecenia tłumaczenia pism, w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na wnioski dowodowe pełnomocnika strony złożone pismem z 18 sierpnia 2023 r., organ na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 wydał postanowienie, w którym odmówił przeprowadzenia dowodu z nw. dokumentów:

1) AIP- Aeronautical Information Publication dokument dotyczący zasad przylotu, tranzytu, odlotu statkiem powietrznym wydany przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej z [...] r.;

2) Informacji Notice To AirMen " NOTAM" obowiązującej na dzień [...] r. dla lotniska K.- [...].

W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, iż celem regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. jest uniemożliwienie stronie przeciągania postępowania przez zgłaszanie zbędnych wniosków dowodowych, tj. dotyczących takich okoliczności, które już zostały bezspornie ustalone. Chodzi zatem zarówno o okoliczności stwierdzone za pomocą dowodów, jak i o fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu.

W odniesieniu do dokumentu stanowiącego załącznik nr 2 wniosku pełnomocnika Komendant zauważył, że stanowi on fragment dokumentu publikowanego na oficjalnej stronie PANSA, znajdującego w części I "Krajowe przepisy i wymagania", GEN 1.2 "Przylot, tranzyt, i odlot statków powietrznych".

Wskazany przez pełnomocnika spółki dokument "AIP" Polska jest opracowywany zgodnie ze standardami i zalecanymi praktykami zawartymi w Załączniku Nr 15 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym - Służby informacji lotniczej. Publikacja ta zawiera informacje o przepisach wykonywania lotów, strukturze przestrzeni powietrznej.

W odniesieniu natomiast do dokumentu stanowiącego załącznik nr 3 wniosku pełnomocnika, tj. Informacji Notice To AirMen " NOTAM" obowiązującego na dzień [...] r. dla lotniska K.- [...] (kod ICAO: EPKK, NOTAM) Komendant zaznaczył, iż dokument ten zgodnie z załącznikiem nr 15 do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago 7 grudnia 1944 r. NOTAM Notice To AirMen - to wydawana na żądanie zwięzła depesza rozpowszechniana za pomocą środków telekomunikacyjnych, zawierająca informacje o stanie, zmianach urządzeń, utrudnieniach i niebezpieczeństwie, których znajomość we właściwym czasie jest istotna dla personelu związanego z operacjami lotniczymi. W Polsce wymianą depesz NOTAM zajmuje się Służba Informacji lotniczej, która jest specjalnym organem Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. NOTAM wydawany jest w sześciu przypadkach: remonty, prace budowalne związane z utrzymaniem lotniska, uszkodzenia dróg i płyt w polu ruchu naziemnego, tymczasowe zagrożenia, np. ptaki, dźwigi, rozlane paliwo, wypadek, awaria urządzeń, np. oświetlenia pojazdów, maszyn, zmiany w procedurach, np. zamknięcie dróg lub całej części lotniska.

Natomiast na podstawie art. 78 § 1 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. organ wydał postanowienie, w którym w części dotyczącej przeprowadzenia dowodu z dokumentów, dopuścił dowód z korespondencji e-mailowej między przewoźnikiem lotniczym L. S.r.i, a spółką pod firmą Port Lotniczy "R.- [...]" sp. z o.o. z okresu od 18 czerwca 2022 r. do 21 czerwca 2022 r. dotyczącej lotu nr [...] ([...]) z portu lotniczego R. ([...]) do portu lotniczego Rzym ([...]) w dniu 22 czerwca 2022 r. z planowaną godziną przylotu [...] czasu polskiego.

Następnie Komendant wskazał, że 6 października 2023 r. (pismo z 3 października 2023 r.), pełnomocnik strony zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z 25 września 2023 r., znak sprawy: [...] oraz wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 czerwca 2022 r., sygn. akt C-817/19. Postanowieniem z 9 października 2023 r. organ odmówił przeprowadzenia dowodu z przedmiotowych dokumentów.

Ponadto Komendant ŚOSG wskazał, że pełnomocnik strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił dodatkowych informacji lub dokumentów, które zwalniałyby go z odpowiedzialności podlegania w tym przypadku administracyjnej karze pieniężnej. tj. wystąpienia zgodnie z art. 69 ustawy PNR, działania siły wyższej, awarii systemu KSI PNR. Przewoźnik lotniczy, w ustawowym terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy PNR, nie zwrócił się do Komendanta w trybie określonym w art. 76 ustawy PNR, w związku z czym nie skorzystał z przewidzianego przez ustawodawcę czasu na dostosowanie się w celu zapewnienia warunków technicznych umożliwiających przekazywanie danych PNR do JIP.

W związku z powyższym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z 20 lipca 2023 r. dotyczącą nałożenia na przewoźnika lotniczego L. S.r.i. administracyjnej kary pieniężnej w łącznej wysokości 40 000 zł tj. z obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy PNR za niedopełnienie przez przewoźnika lotniczego L. S.r.i. obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy PNR.

Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 1 i w zw. z art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80i 81a k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza poprzez:

- oddalenie wniosku dowodowego skarżącej z 3 października 2023 r., co skutkowało pominięciem faktu, że w ogólnodostępnych komunikatach dotyczących lotów międzynarodowych z lądowaniem w Polsce, w szczególności AIP - Aeronautical Information Publication oraz NOTAM - Notice To AirMen obowiązujących w dniu lotu brak było informacji dotyczących przekazywania danych PNR;

- błędne ustalenie zakresu przesłanek, które mają zostać udowodnione, aby możliwe było nałożenie przez organ administracyjnej kary pieniężnej a mianowicie przyjęcie, że sam fakt nieprzekazania danych PNR w terminach wskazanych w ustawie PNR jest wystarczający do nałożenia kary pieniężnej, pomimo że w przypadku lotów wewnątrzunijnych wykonanie tego obowiązku uzależnione jest rzeczywistego i aktualnego występowania zagrożenia terrorystycznego lub poważnymi przestępstwami, co prowadziło do bezpodstawnego nałożenia na skarżącego kary pieniężnej;

- brak zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, że przedmiotowy lot miał charakter lotu komercyjnego tj. za wynagrodzeniem i przyjęcie tego faktu za udowodniony, chociaż nie znajduje on oparcia w materiale dowodowym;

- brak zbadania materiału dowodowego przez organ pod kątem ustalenia rozmiaru działalności skarżącej i wpływu ewentualnego naruszenia na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa;

- brak zebrania i brak zbadania materiału dowodowego dotyczącego faktycznego zagrożenia terrorystycznego lub poważnymi przestępstwami w związku z lotem, będącym przedmiotem postępowania administracyjnego, zarówno na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jak i Republiki Włoskiej, w tym na lotniskach pomiędzy którymi był wykonywany lot, oraz dokonanie ustaleń w tym zakresie w oparciu o dane i informacje, które były aktualne dla 2021 oraz 2023 r., nie zaś dla 2022 r., tj. roku wykonywania lotu;

co w konsekwencji doprowadziło do dowolności w wydaniu Decyzji, opartej na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, niewłaściwego ustalenia poziomu zagrożenia terrorystycznego lub zagrożenia poważnymi przestępstwami, zastosowania nieproporcjonalnej sankcji w związku z zarzucanym naruszeniem, błędnego uznania przez Organ za udowodnione przesłanki do nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak miarkowania kary pieniężnej nałożonej na skarżącego, z uwzględnieniem okoliczności łagodzących, takich jak powody naruszenia prawa przez skarżącego, rozmiar i charakter prowadzonej działalności, liczba pasażerów na pokładzie, stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa, podczas gdy z uwagi na niedopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości, organ powinien był wymierzyć karę administracyjną na podstawie naruszonego przepisu zastosowaniem jej miarkowania;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy PNR poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za naruszenie każdego z obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR, oraz pominięcie przy wykładni ww. przepisów treści art. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania ("dyrektywa PNR"), w związku z art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej ("TUE"), art. 67 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE") oraz art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ("KPP");

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 i 4 ustawy PNR poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości 20.000 zł za naruszenie każdego z dwóch obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR (łącznie 40.000 zł), pomimo że art. 64 ust. 1 ustawy PNR, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości, za każdy pojedynczy lot, w którym przewoźnik nie przekazał danych dotyczących przelotu pasażera do JIP, bez względu na okoliczności czynu, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako że nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności w zakresie ograniczenia prawa własności, co powinno skutkować odmową jego zastosowania przez organ w zakresie sztywno określonej wysokości kary pieniężnej;

W konsekwencji zawnioskowano o: uchylenie w całości decyzji obu instancji i umorzenie postępowania; zasądzenie kosztów postępowania oraz uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponadto wniesiono, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością prawa włoskiego, której przedmiotem działalności gospodarczej jest m.in. świadczenie usług jako przewoźnik lotniczy. Skarżący wykonując swoją działalność gospodarczą nie świadczy jednakże usług jedynie w celu uzyskania zysku, ale również prowadzi działalność pro publico bono. Często organizuje on loty mające na celu wspomaganie misji dyplomatycznych państw należących do Unii Europejskiej, a także misji humanitarnych. Skarżący organizuje przykładowo loty, które mają na celu przewóz towarów przekazywanych na terytorium Ukrainy w celu pomocy obywatelom tego państwa w związku z wojną, która toczy się na jej terytorium, a także transport dzieci z terenów Ukrainy, na których toczy się ww. konflikt zbrojny w celu zapewnienia im leczenia onkologicznego.

Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego m.in. poprzez niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności sprawy. Przede wszystkim Komendant ŚOSG nie zebrał i nie zbadał materiału dowodowego, który dotyczyłby zagrożenia terrorystycznego lub zagrożenia poważnymi przestępstwami w związku z lotem, będącym przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ oparł decyzję na niewłaściwych informacjach - zrównując potencjalny stan zagrożenia aktualny na 2021 oraz 2023 r., podczas gdy przedmiotowy przelot wykonany przez samolot skarżącego odbył się w 2022 r. Administracyjna kara pieniężna nałożona została na skarżącego na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy PNR wobec nieprzekazania przez niego, jako przewoźnika lotniczego, do JIP, danych PNR dotyczących pasażerów tego lotu, który to obowiązek wynika z art. 5 ustawy PNR, w terminach wskazanych w art. 6 ustawy PNR. Wskazał, że nałożony na przeciwników lotniczych obowiązek w tak szerokim zakresie, jak ten stosowany przez organ, stoi w sprzeczności z przepisami prawa międzynarodowego. Bowiem celem dyrektywy PNR (a następnie ustawy PNR implementującej dyrektywę PRN do polskiego porządku prawnego), jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego poprzez zapobieganie przestępstwom terrorystycznym i poważniej przestępczości. Powołano wyrok TSUE z 21 czerwca 2022 r. w sprawie o sygnaturze C-817/19 pkt 291. Wskazano na niezgodny z nim system stosowany w Rzeczypospolitej Polskiej, przewidujący obowiązek przekazywania przez przewoźników lotniczych danych PNR do JIP. Podkreślono, że Komendant ŚOSG w treści decyzji arbitralnie wskazał, szukając uzasadnienia dla bezprawnego nałożenia kary, że we Włoszech obowiązuje zagrożenie terrorystyczne czwartego stopnia, w pięciostopniowej skali (str. 7 Decyzji), a ponadto, że w kwietniu 2023 r. włoski rząd wprowadził półroczny stan wyjątkowy. Ponadto Komendant w swojej decyzji powołał się na raport Europolu z 13 lipca 2022 r., który obejmuje swoim zakresem dane dotyczące 2021, a nie 2022 r. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę także faktu, że do przelotu będącego przedmiotem postępowania doszło w czerwcu 2022 r., podając informacje o zagrożeniu terrorystycznym w oparciu o dane z 2021 r. oraz inne dane, aktualne na październik 2023 r., a więc ponad rok po dokonanym przelocie. Tym samym organ nie wykazał, aby w Polsce w czerwcu 2022 r. istniał taki stopień zagrożenia terrorystycznego, który uzasadniałby stosowanie do lotów wewnątrzunijnych obowiązku przekazywania danych PNR na takich samych zasadach jak przy lotach poza unijnych. Co więcej, Komendant nie przedstawił także żadnych dowodów na istnienie 4 stopnia w skali do 5 zagrożenia we Włoszech w 2022 r., a odniósł się wyłącznie do stanu obecnego (na 2023 rok).

Zdaniem strony skarżącej jedynie aktualne i rzeczywiste zagrożenie terrorystyczne, z którym zmagałaby się Polska w czerwcu 2022 r. usprawiedliwiałoby stosowanie obowiązku wynikającego z art. 5 i 6 ustawy PNR. Ponadto organ powołał się na zagrożenie od strony granicy z Białorusią oraz Ukrainą i wprowadzony w związku z agresją Rosji na Ukrainę drugi stopień alarmowy (BRAVO) - nie można jednak zrównywać sytuacji związanej z bezpieczeństwem odnoszącym się do terroryzmu i przestępczości w krajach ogarniętych wojną, z sytuacją panującą w Polsce i Włoszech. Stopień alarmowy BRAVO, wbrew temu co twierdzi Komendant nie został wprowadzony w związku ze wzrostem zagrożenia terrorystycznego z kierunku Włoch, lecz wyłącznie prewencyjnie w związku z konfliktem zbrojnym w Ukrainie.

Skoro więc Komendant nie wykazał aby w Polsce w czerwcu 2022 r. istniało rzeczywiste i aktualne zagrożenie aktami terrorystycznymi, to stosując pro wspólnotową wykładnię prawa, a więc wykładnię uwzględniającą rozumienie przepisów dyrektywy PNR zaprezentowane w powołanym wyroku TSUE, powinien wykazać, że konkretne połączenie lotnicze lub połączenie między konkretnymi lotniskami narażone było, w okresie odbywania przedmiotowego lotu, na wysokie ryzyko zagrożenia terrorystycznego. Tymczasem Komendant ŚOSG nie wykazał w żaden sposób istnienia na dzień wykonywania przelotu zagrożenia terrorystycznego czy zagrożenia innymi poważnymi przestępstwami w odniesieniu do tych konkretnych portów lotniczych tj. z R.([...]) do portu lotniczego w Rzymie ([...]). Powołanie się przez Komendanta na wprowadzenie stanu wyjątkowego w całych Włoszech począwszy od kwietnia 2023 r. nie może być uznane zdaniem skarżącego za wykazanie istnienia zagrożenia terrorystycznego w czerwcu 2022 r., trudno jest bowiem stwierdzić, że stan ten obowiązywał wstecznie. Ponadto samo wprowadzenie stanu wyjątkowego z powodu dużego napływu migrantów przez Morze Śródziemne nie jest równoznaczne ze zwiększeniem zagrożenia terrorystycznego. Czym innym jest nadzwyczajna sytuacja spowodowana kryzysem humanitarnym i konieczność przygotowania się do niej przez państwo włoskie a czym innym jest realność wystąpienia aktów terroryzmu.

W dalszej kolejności spółka wskazała, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 65 ust. 1 i 4 ustawy PNR było niezgodne także z krajowym porządkiem prawnym, a mianowicie z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z przywołanymi przepisami Konstytucji: "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz praw dziedziczenia" a ograniczenie własności może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy i tylko w zakresie "w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ponadto "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Ustawa PNR w obecnym brzmieniu, której stosowanie wobec wszystkich wewnątrzunijnych połączeń lotniczych jest sprzeczne z prawem unijnym (o czym mowa w akapitach powyżej), w zakresie możliwości nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, narusza prawa i wolności przewoźników lotniczych, w tym Skarżącej. Kryteria nałożenia kary nie spełniają bowiem konstytucyjnego wymogu proporcjonalności.

Dodatkowo spółka wyjaśniła, że zgodnie z postanowieniami dyrektywy PNR, kary administracyjne powinny być dolegliwe, ale proporcjonalne do wagi dóbr chronionych. Irracjonalne jest jednak stwierdzenie, że kara w wysokości 40.000 zł będzie równie dotkliwa dla przewoźnika lotniczego, który wykonuje okazjonalne loty i najczęściej pełni rolę taksówki powietrznej dla kilku osób, jak dla komercyjnego przewoźnika trudniącego się wykonywaniem zarobkowych przelotów i odbywającego setki lotów zarobkowych dziennie z dziesiątkami lub setkami osób na pokładzie każdego samolotu. Takie stwierdzenie prowadziłoby do wniosku, że kara w wysokości 40.000 zł będzie równie dotkliwa bez względu na skalę działalności i wysokość osiąganych dochodów z danego lotu objętego obowiązkiem przekazania danych PNR. Niezależnie od przyczyn niespełnienia obowiązków nałożonych przez ustawę PNR, czy od zawinienia podmiotu obowiązanego, skali jego działalności i innych kryteriów, wysokość kary ustalona jest w ustawie PNR w sposób sztywny - oderwany całkowicie od okoliczności konkretnego przypadku, co zgodnie z powołanym wyrokiem TSUE daje asumpt sądowi krajowemu do stwierdzenia niezgodności z dyrektywą PNR polskiej ustawy PNR nie tylko w zakresie bezwarunkowego przekazywania danych PNR, ale również w zakresie wysokości kar administracyjnych, które tak jak w niniejszym przypadku są kompletnie nieadekwatne do celu, który miałyby osiągnąć.

Przywołano także wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, w którym TK orzekł, że przepisy przewidujące obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej "w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie strony skarżącej organ nie miał podstaw aby nałożyć administracyjną karę pieniężną w pełnej wysokości, określonej w art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o PNR. Zachodziły natomiast okoliczności uprawniające go do miarkowania kary, biorąc pod uwagę konstytucyjny wymóg proporcjonalności. Nałożona kara była nieproporcjonalna i nieadekwatna do naruszenia prawa, które ewentualnie w niniejszej sprawie wystąpiło.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zajmowane wcześniej stanowisko, wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać treść niektórych przepisów ustrojowych i proceduralnych, ściśle regulujących zakres właściwości i kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej z 25 października 2023 r. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w łącznej kwocie 40.000 zł, za niedopełnienie przez przewoźnika lotniczego - skarżącego - obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy PNR – tj. nieprzekazaniem danych PNR do JIP, w określonym w ustawie PNR terminie, w związku ze zrealizowanym lotem.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że 22 czerwca 2022 r. skarżący realizował lot nr [...] ([...]) z portu lotniczego R. ([...]) do portu lotniczego Rzym ([...]) z planowaną godziną przylotu [...] czasu polskiego.

Sąd wyjaśnia, że ustawa o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera została uchwalona w dniu 9 maja 2018 r. (przedstawiona KE 25 maja 2018 r.), zaś weszła w życie w dniu 29 maja 2018 r. (Dz.U z 2018 r. poz. 894). Nie ulega więc wątpliwości, że jej zapisy obowiązywały przewoźnika lotniczego wykonującego lot w dniu 22 czerwca 2022 r.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy PNR lotem PNR jest lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt realizowania lotu nr [...] generuje po stronie przewoźnika lotniczego obowiązek przekazania danych.

Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, realizujący lot, zobowiązany jest do przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera zwanych danymi (...) do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach (JIP).

W oparciu natomiast o art. 6 ust. 1 ustawy PNR przewoźnik lotniczy zobowiązany jest do przekazywania danych w dwóch terminach tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu (...) oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Tak więc przekazanie danych w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na co najmniej jednokrotnym przekazaniu danych do JIP. Przekazanie danych w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR polega na przekazaniu danych (potwierdzenie) albo aktualizacji danych, które zostały przekazane w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR. Bowiem dopiero uzyskanie pełnych i zupełnych danych (po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej oraz wejściu pasażerów na pokład samolotu, kiedy pasażer nie może już opuścić pokładu przed startem, a inni pasażerowie nie mogą już wejść na pokład), pozwala organom na podjęcie działań zmierzających do zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania.

Badając zakres sporu Sąd zwrócił uwagę, iż pełnomocnik skarżącej spółki wielokrotnie powtarza ten sam w istocie zarzut, formułując każdorazowo odmienne tezy o naruszeniu rozmaitych przepisów materialnoprawnych i procesowych. Metoda ta w niniejszej sprawie zawiodła.

Istotą sporu, jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, jest bowiem wyłącznie rozbieżność oceny materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie podziela wniosków organu co do oceny tego materiału twierdząc, jakoby wykonywany przez niego transport lotniczy osób nie wypełniał przesłanek zastosowania przepisów art. 2 pkt 6, art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy PNR. Przeciwnego zdania jest Komendant ŚOSG. W jego ocenie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymierzenia przewoźnikowi administracyjnej kary pieniężnej, albowiem, co zresztą między stronami jest bezsporne, skarżący przed rozpoczęciem lotu nie wykonał obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 wspomnianej ustawy. Skarżący twierdzi, że nie wiedział o obowiązku zgłoszenia,

Rozstrzygając sprawę Sąd w składzie orzekającym wziął pod uwagę zakres ustawowej definicji wspomnianego pojęcia "lotu PNR". Zakres ten, jak wynika z art. 2 pkt 6 ustawy PNR, jest bardzo szeroki. Lotem PNR jest lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, start lub lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym ustalenia Komendanta ŚOSG opierają się na zebranym i poprawnie rozpatrzonym materiale dowodowym w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Spór stron, dotyczący jednego w istocie zagadnienia, rozgrywa się zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i proceduralnej. Z wyżej wskazanych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się ostać. Sąd administracyjny co do zasady nie bada stanu faktycznego sprawy, poprzestając jedynie na kontroli formalnej prawidłowości dokonywania przez organ ustaleń faktycznych.

Na tej płaszczyźnie zarzuty strony skarżącej okazały się niezasadne. Organ, zdaniem Sądu, nie przekroczył w żaden sposób zakresu przyznanej mu przez prawodawcę swobody oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.); nie naruszył procedury zbierania dowodów (art. 75 - art. 78 k.p.a.); nie odsuwał również spółki od udziału w jakimkolwiek etapie postępowania. Bezspornym faktem pozostaje, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wykazała nadmiernej aktywności procesowej. Właściwym czasem na prowadzenie przeprowadzanie dowodów jest postępowanie merytoryczne, sąd administracyjny zaś, rozpoznając skargę, udziela jedynie odpowiedzi na pytanie, czy było ono prowadzone zgodnie z prawem. Potwierdzając, iż tak właśnie było, Sąd w niniejszym składzie podziela zdanie organu w kwestii prawidłowości zastosowania względem skarżącej administracyjnej kary pieniężnej oraz oparcia tego orzeczenia na rzetelnych podstawach prawnych oraz faktycznych, bowiem stan faktyczny sprawy zgodny był z rzeczywistością.

Sąd w składzie orzekającym uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organ administracji. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, czy też jej uchylenie.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie strona skarżąca jako przewoźnik lotniczy, 22 czerwca 2022 r., wykonywała przelot nr [...] ([...]) z portu lotniczego R. ([...]) do portu lotniczego Rzym ([...]) z planowaną godziną przylotu [...] czasu polskiego. Lot ten był lotem PNR w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy PNR, a skarżąca nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, dotyczącego przekazania danych PNR do JIP. Są to niebudzące wątpliwości okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy.

Analizując przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNR, dane PNR są to dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do JIP (pkt 1). JIP jest to Krajowa Jednostka do spraw Informacji o Pasażerach (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 6 ustawy PNR, lot PNR jest to lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ sporny lot spełniał definicję lotu PNR, skarżąca objęta była obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, z którego miała się wywiązać w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy PNR przewoźnik lotniczy, który organizuje lot PNR, przekazuje do JIP dane PNR dotyczące pasażerów tego lotu, spośród kategorii danych PNR, które gromadzi w trakcie prowadzonej przez siebie działalności w celu dokonania rezerwacji lub realizacji przewozu lotniczego. Jak natomiast wynika z art. 6 ust. 1 ustawy PNR, dane PNR są przekazywane przez przewoźników lotniczych do JIP w następujących terminach; 1) od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz 2) niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Z art. 1 ust. 3a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2365 ze zm.) wynika, że zadania Krajowej Jednostki do spraw Informacji o Pasażerach - JIP, realizuje Straż Graniczna.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy lot był lotem statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast przewoźnik dopuścił się naruszenia w związku z nim, tj. lotem z portu lotniczego R. do portu lotniczego Rzym z planowaną datą 22 czerwca 2022 r. - skarżący nie zrealizował w stanie faktycznym stanowiącym podstawę decyzji obowiązków, o których mowa w art. 6 ustawy PNR w zw. z art. 5 ustawy PNR.

Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, który nie przekazuje danych PNR do JIP w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 20 000 zł za każdy lot PNR, w którym takie naruszenie nastąpiło. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 ustawy PNR administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64, nakłada się za niedopełnienie obowiązku przekazania danych PNR dla każdego z terminów określonych w art. 6 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 67 ustawy PNR: Administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64 oraz art. 66, nakłada, w drodze decyzji, Komendant Główny Straży Granicznej (ust. 1); Administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64 oraz art. 66, nakłada, w drodze decyzji, także komendant oddziału Straży Granicznej w przypadku przekazania mu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 4 (ust. 2); Od decyzji, o której mowa w ust. 2, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (ust. 3); W przypadku gdy przewoźnik lotniczy dopuścił się więcej niż jednego naruszenia określonego w art. 64 albo art. 66, Komendant Główny Straży Granicznej albo komendant oddziału Straży Granicznej może objąć jednym postępowaniem administracyjnym więcej niż jedno naruszenie (ust.4); W przypadku objęcia jednym postępowaniem administracyjnym więcej niż jednego naruszenia określonego w art. 64 albo art. 66 Komendant Główny Straży Granicznej albo komendant oddziału Straży Granicznej może wydać jedną decyzję administracyjną. W decyzji tej, w przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wysokość kary pieniężnej stanowi sumę wysokości administracyjnych kar pieniężnych z tytułu wszystkich stwierdzonych naruszeń (ust. 5).

Zgromadzony materiał dowodowy wskazał, iż przewoźnik lotniczy był w posiadaniu danych PNR lotu o nr [...] co najmniej 48 godzin przed wykonaniem tego lotu i nie przekazał tych danych do JIP, zarówno w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem ww. lotu PNR, jak również w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, tj. niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Z materiału dowodowego wynika, iż agent obsługi naziemnej, którym jest Port lotniczy R. [...] otrzymał od przewoźnika lotniczego informacje na temat przedmiotowego lotu 18 czerwca 2023 r. o godzinie [...], tj.: kategorię lotu, planowany czas przylotu 22 czerwca 2022 r. godz. [...]/aktualny czas przylotu rejsu w dniu 19 czerwca 2022 r. godz. [...] polskiego czasu, planowana liczba pasażerów przylatujących wynosiła 10, aktualna liczba w przylocie wynosiła 9.

Fakt posiadania danych PNR przez przewoźnika lotniczego potwierdził sam pełnomocnik w piśmie z 18 sierpnia 2023 r., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z korespondencji e-mail pomiędzy przewoźnikiem lotniczym, a Portem Lotniczym R. [...].

Reasumując powyższe należało zgodzić się ze zdaniem Komendanta ŚOSG, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pełnomocnika strony dotyczący błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR w zw. z art. 65 ust 1 ustawy PNR. Decyzja z 20 lipca 2023 r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec przewoźnika lotniczego L. S.r.i została wydana przez Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej zgodnie z art. 65 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy PNR.

Z uwagi na to, iż skarżący nie przekazał wymaganych danych PNR w terminie, dało to podstawę do nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 40 000 zł. za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy PNR.

W ocenie Sądu rozstrzygającego zasadność skargi zarzut dotyczący powoływania się przez pełnomocnika strony na brak świadomości przed wykonaniem przewozu, że w Polsce wprowadzono obowiązek dokonania zgłoszenia danych PNR, jest nieusprawiedliwiony. Bowiem przewoźnik lotniczy to wyspecjalizowany przedsiębiorca w branży, który podlega daleko idącemu prawnemu regulowaniu zasad prowadzenia tej działalności, dlatego od podmiotów prowadzących taką działalność należy oczekiwać stałego śledzenia aktualnych rozwiązań prawnych, w tym zmian wynikających z przepisów regulujących taką działalność na rynkach, na których świadczą usługi. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja skarżącego, który wskazuje na nieznajomość prawa. Przewóz lotniczy osób to działalność szczególnego rodzaju ze względu na zasięg komunikacji lotniczej i skalę możliwych zagrożeń.

Z uwagi na prawidłową notyfikację ustawy implementującej tzw. Dyrektywę PNR Komisji Europejskiej, wejście jej w życie 29 maja 2018 r. oraz fakt, że kontrolowany w sprawie przelot miał miejsce 22 czerwca 2022 r., niezrozumiały jest w ocenie tut. Sądu argument o braku prowadzenia stałej działalności gospodarczej na terenie RP i braku zaplecza organizacyjnego, które pozwalałoby na kontakt z polskimi organami administracji publicznej w języku polskim. Wejście w życie ustawy PNR nie było zaskoczeniem dla przewoźników lotniczych, bowiem omawiana ustawa jest realizacją prawa europejskiego Dyrektywy PNR, która została przyjęta przez Rade Europejską 27 kwietnia 2016 r.. Z powyższej Dyrektywy wynika, że państwa członkowskie będą wprowadzać w życie przepisy ustawowe niezbędne dla stosowania tej Dyrektywy. Tak wiec informacja o nowych przepisach powinna być znana każdemu przewoźnikowi dwa lata wcześniej. Ponadto, zgodnie z artykułem 29 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago z dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 212 ze zm.), która została ratyfikowana również przez Włochy, każdy statek powietrzny Umawiającego się Państwa używany do żeglugi międzynarodowej powinien mieć na pokładzie stosowne dokumenty, odpowiadające warunkom przypisanym w niniejszej konwencji, w tym między innymi listę imienną pasażerów z podaniem miejsca wejścia na pokład i miejsca przeznaczenia, jeżeli przewozi pasażerów. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zwrot "powinien" należy interpretować jako zobowiązanie, obowiązek. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. IOSK 1016/2011, gdzie Sąd orzekł, iż użycie słowa "powinien" jest równoznaczne z obowiązkiem podjęcia określonego działania.

Sąd w składzie orzekającym stwierdził ponadto, iż niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji, w której organ ustalił, iż doszło do naruszenia przez skarżącego procedury zgłaszania danych. Sąd stwierdza, że organy, działając na podstawie przepisów prawa, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości tut. Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Komendant ŚOSG na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego słusznie ustalił, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy PNR w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustaw PNR, nie przekazując do JIP danych PNR związanych z lotem z 22 czerwca 2022 r. Komendant wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niezbite okoliczności faktyczne sprawy, stan prawny, swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 k.p.a., wskazać należy, że, w ocenie Sądu, wydaniu zapadłych rozstrzygnięć, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, którym zostało nadane prawidłowe znaczenie prawne. Zostały one także w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, które spełniają wymagania art. 107 §3 k.p.a. Jest to przepis skierowany do organu i wymienia konieczne elementy decyzji administracyjnej. § 3 tego art. wymienia konieczne treści uzasadnienia decyzji. Zarzut tego rodzaju, to znaczy naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., może być uwzględniony wówczas, gdy uzasadnienie decyzji jest tak napisane, że decyzja nie poddaje się kontroli Sądu, a to z uwagi na jej braki tak co do ustaleń faktycznych, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta tego rodzaju błędami. Bowiem wymierzając administracyjną karę pieniężną organ wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach, ochrony ważnego interesu publicznego, interesu strony oraz inne okoliczności, które zgodnie z normą art. 189d k.p.a. powinny zostać uwzględnione.

Natomiast w kwestii przywołania przez spółkę wyroku Trybunału sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 czerwca 2021 r. w sprawie o sygn. akt C-817/19 Sąd zauważył, iż istotne z punktu widzenia wyroku TSUE, wydanego w powyższej sprawie, jest ustalenie o podwyższonym stopniu alarmowym w Polsce z uwagi na zagrożenie wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym. Wszak TSUE stwierdził, że stosowanie systemu ustanowionego przez dyrektywę 2016/681 musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR lotów lub innych operacji przewozu odnoszących się w szczególności do określonych połączeń lub planów podróży czy też określonych lotnisk, stacji kolejowych lub portów morskich, w stosunku do których istnieją wskazania mogące uzasadnić takie zastosowanie. Ponadto TSUE odniósł się do kwestii oceny przez Państwo członkowskie stopnia zagrożenia terrorystycznego w danym Państwie oraz stałej weryfikacji przesłanek zagrożenia terrorystycznego, ze względu na z definicji ograniczony czasowo i przedmiotowo zakres stosowania dyrektywy PNR do lotów wewnątrzunijnych. Co więcej TSUE podkreślił, że mając na uwadze konieczność ograniczenia ingerencji w prywatność obywateli UE do tego co ściśle konieczne niezbędne jest zróżnicowanie systemu raportowania danych PNR dla lotów wewnątrzunijnych i poza unijnych, w przypadku gdy brak jest rzeczywistego i aktualnego lub możliwego do przewidzenia zagrożenia terrorystycznego. W polskim porządku prawnym wynika to z zarządzenia Prezesa Rady Ministrów wydawanego na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 92). W czasie, kiedy wykonywany był lot obowiązywało zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 153 z 1 czerwca 2022 r. przedłużające drugi stopień alarmowy (stopień BRAVO) na czas do 30 czerwca 2022 r., zresztą później przedłużane, co oznacza zagrożenie wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym drugiego stopnia. W tym samym czasie obowiązywał trzeci stopień alarmowy CRP (stopień CHARLIE-BRAVO) oznaczający zagrożenie wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym dotyczącego systemów teleinformatycznych organów administracji publicznej lub systemów wchodzących w skład infrastruktury krytycznej (zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 154 z 1 czerwca 2022 r.).

Wniosek Sekretarz Generalnej Komisji Europejskiej (ze wskazaniem źródła dostępu) oraz raport Europolu mają bardziej wydźwięk publicystyczny, nakreślający ogólną sytuację w Europie, co, zdaniem tut. Sądu, ma charakter wiedzy powszechnie znanej o zwiększonym zagrożeniu terrorystycznym w Europie, już choćby z powodu wybuchu wojny w Ukrainie. Odwołanie się przez organ do tych faktów i publikacji nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Konkludując Sąd podzielił stanowisko Komendanta ŚOSG, iż niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a, art. 10 § 1, art. 77§ 1, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Komendant wyjaśnił istotne okoliczności faktyczne sprawy, stan prawny i swoje stanowisko, w związku z czym uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dowody zaś, które zostały zgromadzone w sprawie, nie budzą wątpliwości, a argumentacja organu oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez niego mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 36 § 1 k.p.a., prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. - przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, Sąd w składzie orzekającym nie uznał go za usprawiedliwiony. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Komendanta Śląskiego Oddziału Straży Granicznej w R. na podstawie art. 61 § 4 kpa z urzędu oraz z art. 67 ust. 4 ustawy PNR w związku z art. 6 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR z dniem 21 marca 2023 r. (doręczone stronie 30 marca 2023 r.) w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego L. S.r.i z siedzibą we W. ([...]) obowiązków przekazywania danych do Krajowej Jednostki ds. Informacji o Pasażerach. W tym okresie wystosowano pisma do Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej, Portu Lotniczego R. [...] Biuro Łączności Komendy Głównej Straży Granicznej, Krajowa Jednostka ds. Informacji o Pasażerach z zapytaniem o sporny rejs. 12 maja 2023 r. na podstawie art. 50 k.p.a. wystosowano pismo do przewoźnika lotniczego L. S.r.i. z siedzibą we W. (doręczone stronie 29 maja 2023 r.) celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na rozproszone źródła dowodowe i konieczność prowadzenia korespondencji z podmiotem zagranicznym organ wyznaczył termin jej załatwienia do 20 maja 2023 r. Jak już wskazano powyżej podsumowując stan faktyczny sprawy, spółka nie udzieliła odpowiedzi. Organ zatem wystosował do strony pismo z informacją o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i pouczeniem o prawie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (skutecznie doręczone 27 czerwca 2023 r.). Do dnia merytorycznego rozstrzygnięcia prowadzonego przez Komendanta ŚOSG postępowania przewoźnik lotniczy nie udzielił odpowiedzi na żadne z pism. Dopiero z chwilą otrzymania decyzji administracyjnej, w której organ nałożył na przewoźnika karę pieniężną, 25 sierpnia 2023 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a 6 października 2023 r. wniosek o zawieszenie postępowania. Spółka wskazała, iż obecne brzmienie ustawy PNR nakłada na przewoźników lotniczych stanowczo zbyt daleko idące ograniczenia i jest niezgodne z przepisami UE: art. 3 ust. 2 TUE, art.67 ust. TFUE oraz art. 45 Karty Praw Podstawowych. W dniu 9 października 2023 r. organ odmówił zawieszenia postępowania.

Konkludując, tut. Sąd nie podziela zarzutu strony skarżącej, jakoby postępowanie prowadzone było przewlekle oraz że ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania i zasada informowania stron zostały naruszone.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku zrozumiałych językowo informacji dla przewoźnika lotniczego podczas trwania postępowania administracyjnego, Sąd w składzie orzekającym podkreśla, iż należy zwrócić uwagę, iż przepisy k.p.a. jak i przepisy ustawy PNR, nie przewidują obowiązku tłumaczenia pism kierowanych do przewoźników lotniczych na języki ojczyste. Natomiast z zapisów Konstytucji RP i ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 672) wynika, że język polski jest językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej, a czynności procesowe prowadzi się w języku polskim. W szczególności z przepisów ustawy o języku polskim nie wynika obowiązek ustanowienia tłumacza, czy zlecenia tłumaczenia pism, w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu ten zarzut również okazał się chybiony.

Końcowo Sąd wskazuje, iż nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia innych przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, że tut. Sąd rozpatrywał także inną sprawę spółki w podobnym stanie faktycznym i prawnym, a wyrokiem z 9 lipca 2024 r., o sygn. akt III SA/Gl 7/24 skarga została oddalona.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.