Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 258/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 81c ust.1, art. 81c ust.2, art. 50 ust.1 , art. 51 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. otrzymał w dniu 30.06.2021 r. pismo p. J. S. oraz p. D. S. w sprawie przeprowadzenia czynności kontrolnych w lokalu nr 1 w budynku nr [...] przy ul. [...] w D. (dz. nr [...]), w związku z podejrzeniem popełnienia samowoli budowlanej przez współwłaścicielkę budynku, p. A. M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca").

Według wnoszących, Skarżąca wyburzyła całkowicie ścianę nośną budynku od strony ciągu pieszego; obecnie jest to otwarta przestrzeń, stanowiąca wejście do sklepu, którego przedłużeniem jest wiata, usytuowana od strony ul. [...], tj. przy ciągu pieszym. Ponadto całkowicie wyburzono ściany wewnętrzne ww. lokalu (nośne oraz działowe), wybito otwór drzwiowy w ścianie zewnętrznej oraz zmieniono funkcję z lokalu mieszkalnego na lokal usługowy-sklep.

2. Pismem z dnia 24.08.2021 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie: "sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...] w D.", wskazując jako podmiot zobowiązany Skarżącą.

3. W dniu 01.09.2021 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, PINB w S. wydał postanowienie, nakładające na Skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, tj. robót polegających na wybiciu otworu drzwiowego szt. 1 w ścianie nośnej (bocznej), wybicie otworów drzwiowych na korytarzu oraz na wybiciu ściany nośnej w elewacji frontowej ww. budynku.

4. Na postanowienie PINB w S. z dnia 01.09.2021 r. p. J. S. złożyła zażalenie.

W dniu 01.10.2021 r. do tut. organu wpłynęło pismo p. J. S., w którym skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w zażaleniu oraz dodała, że w aktach sprawy brak zgody jej rodziców na zmianę sposobu użytkowania, na który to dokument powołuje się PINB w S..

5. W toku postępowania zażaleniowego Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie ustalił, na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], że w budynku przy ul. [...] w D. wyodrębnione są 3 lokale - lokal użytkowy, należący o p. H. K., lokal mieszkalny, należący do p. J. S. oraz p. D. S. oraz lokal mieszkalny należący do A. M., K. M., K. M.1 oraz J. M. i postanowieniem z dnia 14.10.2021 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie PINB w S. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Organ wskazał, że zobowiązany jest rozpatrzyć zażalenie wniesione przez p. J. S., posiada ona bowiem interes prawny w kwestionowaniu nakazu opracowania ekspertyzy we wskazanym przez organ powiatowy zakresie.

Podkreślił, że w toku postępowania PINB w S. nie ustalił jednoznacznie rodzaju i zakresu wykonanych robót, jak również podstawy prawnej prowadzonych czynności. Tym samym organ powiatowy nie wykazał ustawowej przesłanki uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót budowlanych.

Wskazano, że skoro żaląca się zgłosiła niepokojące sygnały, mogące świadczyć o nieprawidłowej pracy konstrukcji budynku, w postaci zapadania się podłogi oraz pęknięcia ściany w łazience, miejscach nad lokalem nr 1, Organ powiatowy powinien dokonać szczegółowych oględzin w obu lokalach, przy czym zbadać należy zgłoszenie o wyburzeniu ścian konstrukcyjnych wewnątrz lokalu nr 1.

Organ ponadto zauważył, że z protokołu Organu powiatowego z dnia 27.07.2021 r., w zakresie uszkodzeń zapadniętej podłogi w kuchni oraz pęknięć pionowych w łazience, wynika jedynie przyjęcie oświadczenia p. J. S., natomiast organ powiatowy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń własnych. W protokole z oględzin nie wskazano precyzyjnie zakresu wyburzenia ściany nośnej zewnętrznej, nie wykonano także zdjęć tego wyburzenia wraz z obecnym wypełnieniem, zaś żaląca się wskazuje na znaczne jego rozmiary oraz, że w tym miejscu zainstalowano jedynie roletę zewnętrzną.

Ponadto ZWINB wskazał, że w aktach sprawy brak jest pisemnej zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, wydanym przez PINB w S.. Zaznaczono przy tym, że ustalenie czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania częściami wspólnymi budynku - a takimi zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r.,poz. 1048), stanowiącym, że: "Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokal z", jest konstrukcja nośna budynku - stanowi warunek konieczny dla legalizacji takich robót. W przypadku ustalenia, iż inwestor ww. prawem nie dysponuje, zalegalizowanie robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku nie będzie możliwe. Powyższe oznacza, iż organ powiatowy, przystępując do legalizacji robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku, przede wszystkim powinien zbadać czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania częściami wspólnymi budynku do celów budowlanych.

Podkreślono, że brak ww. tytułu prawnego do nieruchomości czyniłby niecelowymi dalsze działania naprawcze w zakresie robót wykonanych w obrębie lokalu nr 1. Wyjaśniono, iż zawarte w aktach sprawy kopie zgód współwłaścicieli ww. nieruchomości dotyczą jedynie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na cele baru piwnego, nie dotyczą zaś robót budowlanych, wskazanych w zaskarżonym postanowieniu.

Organ nadmienił, że w przypadku niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez zobowiązane podmioty, celowym będzie nałożenie obowiązku opracowania oceny technicznej lub ekspertyzy wykonanych robót jedynie wtedy, gdy organ powiatowy, przy posiadanej wiedzy i środkach, nie będzie w stanie samodzielnie określić, jakie roboty budowlane należy wykonać celem przywrócenia poprzedniego stanu budynku.

Organ wskazał, że Organ powiatowy prawidłowo przyjął, że roboty, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, stanowią przebudowę, o której mowa w art. 3 ust. 7a ustawy - Prawo budowlane, bowiem roboty te doprowadziły do zmiany parametrów technicznych i użytkowych ww. budynku, jednakże nieprawidłowo przyjął, iż roboty te wymagają jedynie zgłoszenia. Zaznaczył, że oceny bezprawności robót budowlanych dokonać należy w dacie wykonania tych robót. W przypadku stwierdzenia, iż inwestor dopuścił się wykonania samowolnych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego przystępuje do legalizacji robót, tj. do doprowadzenia do zgodności z przepisami obowiązującymi obecnie. Zaznaczono przy tym, że w art. 29 ustawy - Prawo budowlane, w jej aktualnym brzmieniu, brak jest zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla przebudowy budynku, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych tego budynku.

Wskazano także, iż w lokalu nr 1 brak jest ogrzewania, zatem Organ powiatowy powinien prowadzić postępowanie także w ww. zakresie.

Końcowo Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych powinno być postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania oraz postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych powinno poprzedzać postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania.

Nadmienił ponadto, że Organ powiatowy powinien uzasadnić, dlaczego adresatem rozstrzygnięcia uczynił p. A. M., skoro następcami prawnymi inwestora, męża p. A. M., są także inni spadkobiercy. Zwrócono uwagę Organowi powiatowemu, że w swoim rozstrzygnięciu stwierdził, że inwestorem robót był mąż p. A. M., jednakże powyższe twierdzenie nie ma pokrycia w zebranym materiale dowodowym.

6. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane PINB w S. w dniu 21.07.2022 r., postanowieniem znak: [...], nałożył na współwłaścicieli lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku, obowiązek dostarczenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbiórce ścian nośnych i działowych w ww. lokalu.

W wydanym rozstrzygnięciu organ powiatowy wskazał, że "W dniu kontroli stwierdzono, że została wykonana rozbiórka ściany frontowej nośnej, konstrukcyjnej o wymiarach około 3,00 x 2,52 m. Z pomieszczenia 09 do 06 częściowo rozebrano ścianę nośną. Rozebrano również ścianę, działową między pomieszczeniami 06 a 01 i pomieszczeniami 01 a 04 i 05 oraz ścianę działową pomiędzy pomieszczeniami 05 i 07. Pozostałe pomieszczenia są zgodne z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia 12.05.2003 r., znak: [...] przez Starostę S.. Inwestorami byli Państwo A. i P. M.. Współwłaścicielka określiła datę wykonania robót budowlanych na około 2004 rok. W lokalu brak ogrzewania (doraźnie ogrzewanie elektryczne). Przedmiotowe roboty wykonano bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Inwestor nie dokonał zgłoszenia wyżej wymienionych robót do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Podczas kontroli w lokalu mieszkalnym nr 2 ustalono, że występują pęknięcia ścian w kuchni (w rogu przy lodówce) i w łazience - pęknięcie płytek (przy prysznicu na wysokości grzejnika)''.

7. Na postanowienie PINB w S. z dnia 21.07.2022 r. p. J. S. złożyła zażalenie.

8. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.), Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wskazał, że zobowiązany jest rozpatrzyć zażalenie wniesione przez p. J. S., posiada ona bowiem interes prawny w kwestionowaniu nakazu opracowania ekspertyzy we wskazanym przez PINB S. zakresie z uwagi na to, iż na początkowym etapie postępowania Organ powiatowy nie ustalił jednoznacznie rodzaju i zakresu wykonanych robót, jak również podstawy prawnej prowadzonych czynności. W niniejszym postępowaniu incydentalnym p. J. S. ma prawo żądać sprawdzenia czy organ powiatowy prawidłowo ustalił rodzaj i zakres robót oraz podstawę prawną podejmowanych czynności, a tym samym czy postępowanie zmierza do wyeliminowania zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia w należącym do niej lokalu.

Dalej Organ wskazał, że PINB w S. nie wypełnił w całości zaleceń wynikających z postanowienia ZWINB w Szczecinie z dnia 14.10.2021 r., a mianowicie:

- podczas oględzin w dniu 09.06.2022 r. PINB w S. nie ustalił jednoznacznie jakie roboty budowlane wykonali pp. A. i P. M., skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego, w tym koniecznością opracowania ekspertyzy technicznej; Organ powiatowy nie zanotował w ww. protokole czy lokal nr 1 posiada ogrzewanie, tym samym nie można przyjąć, że lokal posiada "doraźne ogrzewanie elektryczne", jak wskazano w postanowieniu; do protokołu z ww. oględzin nie dołączono załącznika, wskazującego wspomniane w protokole pomieszczenia oraz wykonane w nich roboty, jak również nie dołączono do akt sprawy opisanych w protokole dokumentów: decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 12.05.2003 r., znak: [...], wydanej dla pp. M. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1; przedłożone przez PINB w S. w toku postępowania zażaleniowego dokumenty, stanowią pojedyncze karty projektu oraz nie zostały dotychczas wyczerpująco przeanalizowane przez ww. organ pod kątem kompletności oraz czy stanowią wiarygodny dokument w sprawie, natomiast Starosta Powiatu S. w piśmie z dnia 21.06.2021 r., skierowanym do p. J. S., poinformował, że w zasobach archiwalnych Starostwa brak spraw związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę lub przyjęciem zgłoszenia zamiaru przebudowy lokalu mieszkalnego nr 1 wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania w budynku położonym w D. przy ul. [...], na dz. nr [...], ponadto opis techniczny nie posiada podpisu projektanta, posiada natomiast zapis, iż dotyczy technologii "unibaru", usytuowanego w D. przy ul. [...]; powyższy materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy i jakie roboty budowlane wykonano na podstawie ww. decyzji Starosty Powiatu S.; ponadto PINB w S. nie wykazał w protokole oględzin robót, dotyczących wykonanej podpory dachu, jako ustaleń własnych; informacja w tym zakresie, zawarta w ww. protokole, pochodzi od strony - p. J. J.,

- PINB w S. nie zbadał prawa współwłaścicieli lokalu nr 1 do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest nie wezwał ich do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót lub "zastępczej zgody", wyrażonej przez sąd powszechny, od powyższego zaś ustalenia zależy czy sporne roboty mogą być w ogóle zalegalizowane, czy też należy nakazać przywrócenie budynku do stanu poprzedniego,

- PINB w S. nie uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu, dlaczego przyjął, iż wykonane roboty wymagały zgłoszenia, nie zaś pozwolenia na budowę, a zatem nie uzasadnił jakie przepisy prawa budowlanego, obowiązujące w dacie wykonania robót, zostały naruszone, jak również nie wykazał, jakie przepisy w przedmiotowym zakresie obowiązują obecnie.

Ponadto PINB w S. nie uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu dlaczego wskazuje na brak ogrzewania w lokalu nr 1 oraz jednocześnie pomija kwestię braku ogrzewania przy formułowaniu zakresu żądanej ekspertyzy technicznej; podobnie pominięto kwestię usunięcia stolarki z otworów okiennych i pozostawienie otwartej przestrzeni, niezamkniętej przegrodą.

Organ powiatowy nie odniósł się także w zaskarżonym postanowieniu do twierdzenia p. J. S., iż spękania w należącym do niej lokalu związane są z wybiciem otworu drzwiowego w ścianie wschodniej budynku, przedmiotem ekspertyzy czyniąc jedynie roboty wykonane (w ocenie ww. organu) samowolnie.

Dalej Organ odwoławczy argumentował, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowo- administracyjnego, w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, pomimo braku wyraźnego uregulowania ustawowego, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś kwestię tę bada się poprzez żądanie przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. W tej sprawie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 09.05.2017r. (sygn. akt II OSK 1358/16) wskazując, że kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, co potwierdza treść uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/2/22) oraz liczne orzecznictwo sądowo-administracyjne. (...). Z uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez zobowiązane podmioty, zalegalizowanie spornych robót nie jest możliwe, zaś nałożenie obowiązku opracowania oceny technicznej lub ekspertyzy wykonanych robot będzie celowe jedynie wyjątkowo - gdy organ powiatowy, przy posiadanej wiedzy i środkach, nie będzie w stanie samodzielnie określić, jakie roboty budowlane należy wykonać celem przywrócenia poprzedniego stanu budynku.

W zaskarżonym postanowieniu PINB w S. brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla żądania w sprawie ekspertyzy technicznej, tym samym brak także rozważań, dlaczego w przypadku konieczności przywrócenia poprzedniego stanu budynku organ uznaje za niezbędne przedłożenie takiej ekspertyzy.

Organ odwoławczy uznał także, że nałożenie obowiązków w niniejszej sprawie na współwłaścicieli lokalu nr 1 w ww. budynku, nie zaś na wszystkich współwłaścicieli budynku, można uznać za prawidłowe.

Dalej Organ wskazał, że J. S. domaga się przywrócenia poprzedniego stanu budynku przez ww. współwłaścicieli lokalu nr 1, a tym samym wyraża zgodę współwłaścicielom tego lokalu na dysponowanie nieruchomością w celu przywrócenia poprzedniego stanu budynku. Natomiast stanowisko p. H. K., zawarte w ww. protokole, należy zdaniem Organu w toku dalszego postępowania doprecyzować, niemniej ww. nie sprzeciwia się legalizacji robót przez p. współwłaścicieli lokalu nr 1. Podobnie za prawidłowe w ocenie Organu można uznać nałożenie obowiązków legalizacyjnych na współwłaścicieli lokalu nr 1 w sytuacji uzyskania przez nich zastępczej zgody sądu powszechnego na zalegalizowanie robót. Ponadto Organ wskazał, że sporne roboty wykonano w całości w obrębie lokalu nr 1 w ww. budynku.

Odnosząc się do zarzutu podejrzenia sfałszowania podpisów zgód współwłaścicieli, będących podstawą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, udzielonego pp. M., oraz wątpliwości żalącej się co do tego czy projekt technologiczny żywienia jest równoznaczny z projektem budowlanym, Organ wyjaśnił, że jeżeli ww. pozwolenie Starosty Powiatu S. z dnia 12.05.2003 r. pozostaje w obiegu prawnym, to organy nadzoru budowlanego zobowiązane są je respektować. Powyższe nie wyklucza możliwości żądania podjęcia działań celem usunięcia z obiegu prawnego przedmiotowego pozwolenia, jednakże ewentualne żądania w zakresie jw. należy wnieść do organów właściwych w sprawach wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Podsumowując, Organ stwierdził, że Organ powiatowy nie wykazał w tej sprawie przesłanki uzasadnionych wątpliwości, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zaś wymienione powyżej braki procedury oraz dowodowe uzasadniają zdaniem Organu odwoławczego uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem uzupełnienie materiału dowodowego w tak szerokim zakresie, przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 Kpa. Prowadząc dalej postępowanie Organ powiatowy zobowiązany został do uzupełnienia materiału dowodowego w ww zakresie, przy czym kontynuowanie postępowania powinien rozpocząć od ustalenia prawa współwłaścicieli lokalu nr 1 do dysponowania nieruchomością (częściami wspólnymi) na cele budowlane. Zakres wykonanych robót powinien zostać udokumentowany na szkicu dołączonym do akt sprawy.

Z uwagi na niewyjaśniony dotychczas stan techniczny wykonanych robót, dalsze działania w sprawie PINB w S., zdaniem [...]WINB powinien podjąć niezwłocznie.

Pilnej interwencji Organu I instancji wymaga wyjaśnienie czy lokal nr 1 ogrzewany jest za pomocą butli gazowych, o których wspomniano w protokole z dnia 09.06.2022 r., bowiem zgodnie z § 157 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022, poz. 1225) zabrania się stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej.

9. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę na powyższą decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż J. S. posiada przymiot strony w postępowaniu i że przysługuje jej interes prawny w kwestionowaniu nakazu,

- art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż Organ I instancji nie wykazał przesłanek uzasadniających wydanie nakazu sporządzenia oceny technicznej.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w sprawie Organ II instancji rozszerzył interes na p. S. pomimo, że nie spełnia ona kryteriów. Podniosła, że ekspertyza nie ma zmierzać do ustalenia zakresu wykonanych prac, lecz określa jaki zakres prac podlega tej ocenie. Zdaniem Skarżącej kwestia "podstawy prawnej" prac nie ma jakiegokolwiek związku z postanowieniem o ekspertyzie. Są to dwa zupełnie różne zagadnienia rozpoznawane w postępowaniu. Zatem przyjęcie, że p. S. ma interes w podważaniu zobowiązania do sporządzania ekspertyzy jawi się, zdaniem Skarżącej jako nieracjonalne, bowiem prawa p. S. nie są naruszone.

Ponadto Skarżąca podniosła, że okoliczności wskazane przez Organ II instancji jako podstawy uznania braku wykazania przesłanek z art. 81 c ust. 2 P.b. nie są związane z cytowanym przepisem. Warunek wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 P.b. został wyraźnie określony. Wskazała, że czym innym są podstawy prawne prac a czym innym zgodność ze sztuką budowlaną. W ocenie Skarżącej Organ zmierza do wydłużenia postępowania uznając, że najpierw należy badać kwestie podstaw prawnych a potem kwestie techniczne.

Ponadto Skarżąca uważa, że w postanowieniu stwierdzono jakie prace wykonane w lokalu nr 1 a nawet jeśli ustalenia te nie są pełne to ekspertyza nie wyklucza powołania innej ekspertyzy w przyszłości.

10. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

11. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na brak zgłoszenia przez strony zainteresowania udziałem w rozprawie w trybie zdalnym, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

12. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z ust. 1 art. 81c P.b. wykonania obowiązku można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Przy czym nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Rozważając jednak podnoszoną przez Skarżącą kwestię strony postępowania prowadzonego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów uwzględnić należy, że art. 81c P.b. ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany zawsze w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się i nie budzi to sporów w orzecznictwie, że przepis ten może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 P.b) albo przy sprawowaniu nadzoru nad prawidłowością utrzymania obiektów budowlanych (art. 62-66 P.b. - por. komentarz do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck).

Osoby wymienione w ust. 1 przywołanego art. 81c P.b., a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie powołanego przepisu to wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego (czyli inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3054/15; z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12; z 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/06). Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć, podkreślenia jednak wymaga, że do kręgu tego zaliczyć należy właściciela (współwłaściciela) części wspólnych, w stosunku do których przeprowadzono (jak w tej sprawie), samowolne prace budowlane. Fakt, że nakaz został skierowany do inwestora nie oznacza w tym przypadku, że stroną postępowania uprawnioną do kwestionowania postanowienia nie jest właściciel lokalu, który ucierpiał w wyniku przeprowadzenia prac, będący jednocześnie współwłaścicielem części wspólnych, szczególnie jeśli samowolna ingerencja w te części mogła spowodować zagrożenie bezpieczeństwa. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie sprawdzenia legalności wykonanych robót, i dalej konsekwentnie w ustaleniu rodzaju i zakresu wykonanych robót, jeśli skutkowały naruszeniem przepisów, w tym m.in. w zakresie bezpieczeństwa zdrowia, życia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia w należącym do niej lokalu, uznać należy interes prawny żalącej się, i w tym zakresie rację ma Organ odwoławczy.

W rozpatrywanym przypadku postępowanie w sprawie "sprawdzenia legalności wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 1 (...) zostało wszczęte z wniosku m.in. p. S., i ma ona interes nie tylko faktyczny ale i prawny w postępowaniu.

13. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 920, 923). Oznacza to, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Skoro art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. W art. 81c cyt. ustawy zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać m.in., gdy prowadzą postępowanie administracyjne.

Sąd zaznacza jednocześnie, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie administracyjnej, np. w postępowaniu naprawczym.

14. Odnosząc się do treści postanowienia Organu powiatowego z dnia 12.01.2022 r., protokołu oględzin z dnia 09.06.2022 r, jak i treści postanowienia Organu I instancji z dnia 21.07.2022 r. słusznie Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania Organu powiatowego jest wykonanie robót budowlanych, i na tej podstawie uznał, że postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 50 P.b. ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (punkt 3. ww. przepisu dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

W przypadku robót zakończonych, przepis art. 51 ust. 1 stosuje się bezpośrednio (nie występuje potrzeba wstrzymania robót), zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 ww. ustawy: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 7".

W okolicznościach kontrolowanej sprawy podkreślić należy, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych" (zob. wyrok NSA z 03.04.2019 r., II OSK 1075/18; por. też m.in. wyroki NSA: z 29.08.2019 r., II OSK 2023/19; z 23.08.2022 r., II OSK 1221/21; wszystkie orzeczenia dostępne CBOSA).

W świetle powyższych uwag słusznie zauważył Organ odwoławczy, iż kwestia tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie części wspólnych jest kluczowa i ma charakter pierwotny w stosunku do ewentualnych następczych ustaleń rodzaju i zakresu samowolnie przeprowadzonych prac. To bowiem determinuje w ogóle możliwość prowadzenia postępowania naprawczego. Dopiero dysponując taką zgodą można będzie przejść do następnego etapu obejmującego kwestie techniczne.

Rację zatem ma Organ odwoławczy, iż Organ powiatowy nie wypełnił w tym względzie zaleceń wynikających z pierwszego postanowienia ZWINB kasacyjnego, stąd zdaniem Sądu reszta, skądinąd słusznych zarzutów Organu odwoławczego w stosunku do postanowienia Organu I instancji ma znaczenie drugorzędne.

15. Wobec powyższego, argumentacja Skarżącej w zakresie przesłanek uzasadniających wydanie nakazu sporządzenia oceny technicznej pozostaje przedwczesna i na tym etapie bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

16. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.