Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 324/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9b ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9zb ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 17.
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. S. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A; zwanego dalej: "skarżącym") – reprezentowanego przez adwokata T. P., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "Kolegium") z 29 maja 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu z 31 stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 maja 2018 r. do Związku Międzygminnego "Czysty Region" (zwanego dalej: "Związkiem") wpłynęła pisemna informacja od administratora budynku (B s.c.) działającego w imieniu Wspólnot Mieszkaniowych [...] [...], [...], [...], [...] w [...] (zwanych dalej: "Wspólnotami") związana z wykonaniem przez skarżącego na rzecz Wspólnoty usług w zakresie wywozu odpadów komunalnych. Wykonanie usług zostało potwierdzone czterema rachunkami o tym samym numerze [...] wystawionymi 28 maja 2018 r., dotyczącymi nieruchomości położonych przy ul. [...] [...], [...], [...] i [...], opisanymi jako opłata za wywóz gabarytów w 04/2018 oraz fakturami nr [...], [...], [...] i [...] wystawionymi przez skarżącego.

W toku weryfikacji ww. dokumentów Związek ustalił, że skarżący w dacie realizacji usługi nie był wpisany do rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną. W związku z tym zawiadomieniem z 27 sierpnia 2018 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie odbierania odpadów komunalnych z terenu Związku bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

W dniu 7 września 2018 r. skarżący złożył do protokołu wyjaśnienia. Oświadczył, że otrzymał od zarządcy posesji zlecenie telefoniczne sprzątania altan i uporządkowania terenu poza altanami. Wobec braku możliwości złożenia odpadów w ramach PSZOK (Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych), na podstawie decyzji zarządcy, zebrane gabaryt i odpady budowlane (w tym gruz w papierowych workach i elementy wyposażenia łazienek) wywiózł na wysypisko do [...]. Skarżący wskazał, że sprzątanie terenu wchodzi w zakres działalności jego firmy, a na transport odpadów ma wszystkie wymagane prawem decyzje. Wyraził też przekonanie, że prowadząc swoją działalność nie odbiera odpadów komunalnych od mieszkańców. Odnośnie do rejestru działalności regulowanej wyjaśnił, że 12 marca 2015 r. złożył wniosek o wpis do rejestru, zaświadczenie o wpisie otrzymał 17 marca 2015 r., a 30 stycznia 2017 r. złożył wniosek o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej.

W dniu 13 września 2018 r. skarżący złożył w siedzibie Związku, wypełnione przez niego karty przekazania odpadów, potwierdzające przyjęcie odpadów wielkogabarytowych (kod 20 03 07) i budowlanych (kod 17 01 07) do transportu oraz wykonanie usług transportu w lutym 2018 r.

W toku postępowania 3 października 2018 r. przesłuchano w charakterze świadka M. Z. - wspólnika firmy administrującej budynkami Wspólnoty, która zeznała, że ze skarżącym zawarta została umowa dotycząca utrzymania terenu, która nakładała obowiązek pilnowania porządku na terenie Wspólnoty. Wykonanie spornej usługi w lutym i kwietniu 2018 r. przez stronę nastąpiło w związku z brakiem harmonogramu na odbiór odpadów gabarytowych i ich zaleganiem.

Decyzją z 31 stycznia 2019 r., nr [...], Zarząd Związku nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 256) zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i art. 189d k.p.a. oraz art. 9x ust. 1 pkt 1, w związku z art. 9c ust. 1, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) zwanej dalej ustawą, a także § 6 ust. 2 pkt 8 oraz § 19 ust. 3 pkt 6 i § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Związku Międzygminnego "Czysty Region" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r., nr 8, poz. 129, z późn. zm.). Podpisana została przez Przewodniczącą Zarządu Związku oraz działającą z upoważnienia Zarządu Główną Księgową. W uzasadnieniu przywołując regulacje prawne stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia ustalono, że skarżący w lutym i w kwietniu 2018 r. wykonał usługi polegające na odbiorze odpadów komunalnych, za które wystawił faktury na rzecz poszczególnych Wspólnot. Faktury te stanowią dowód naruszenia z art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy, natomiast skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, które obiektywnie mogłyby tłumaczyć dokonane naruszenie. Dlatego, w stanie faktycznym sprawy niepodobna dopatrywać się jakichkolwiek znamion siły wyższej w rozumieniu art. 189e Kpa. Uprzedni brak karalności za podobne uchybienia nie może z kolei prowadzić do łagodzenia odpowiedzialności, albowiem okoliczności wskazują, że skarżący wiedział o obowiązkach związanych z wpisem do rejestru. Prowadzenie działalności pomimo wykreślenia wpisu świadczy jednoznacznie, że miał zamiar naruszania prawa, a więc stwierdzone uchybienie nie miało charakteru ani przypadkowego ani incydentalnego, lecz nosi znamiona planowanego działania. W tym stanie rzeczy wymierzono karę w pełnej wysokości 15.000 zł za luty i kwiecień 2018 r., jako kolejny miesiąc wykonywania działalności, bez jej miarkowania.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się skarżący wnosząc odwołanie. Domagał się w nim umorzenia postępowania lub uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Formułując zarzuty, wskazał na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy prawne do nałożenia na niego wymierzonej kary. Podniósł, że nie jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a organ nie zbadał sprawy pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania się z zebraną dokumentacją. Zarzucając naruszenie przepisu art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy, skarżący zakwestionował ustalenie, że w lutym i kwietniu 2018 r. wykonywał usługę odbioru odpadów komunalnych od Wspólnot. Podkreślił, że nie prowadził działalności w tym zakresie, albowiem odbierane odpady nie były odpadami komunalnymi. Nigdy też w rzeczywistości nie świadczył w gminie usług polegających na odbieraniu takich odpadów. Umowa zawarta z zarządcą budynków dotyczy odpadów niekomunalnych, a sporne usługi zostały zlecone w przedmiocie sprzątnięcia altan i uporządkowania terenu. Powołując się na definicję pojęcia odpadów komunalnych, sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 9992 z późn. zm.) skarżący wywodził, że zlecone mu usługi dotyczyły altan, a uprzątnięte odpady nie są odpadami powstałymi w gospodarstwach domowych, co wyklucza ich zakwalifikowanie do odpadów komunalnych. Dalej skarżący zarzucił także naruszenie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) przez uznanie, że Zarząd Związku posiadał upoważnienie do wydania indywidualnej decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W zakresie przepisów postępowania wskazał natomiast na naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia;

- art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

- art. 105 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Zaskarżoną decyzją z 29 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. Uwzględniając ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz regulacje prawne wynikające z art. 9b ust. 1 i ust. 2, art. 9x ust. 1, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy oraz art. 189a k.p.a. wskazało, że skarżący w wyjaśnieniach złożonych do protokołu w toku postępowania potwierdził fakt uzyskania zaświadczenia o wpisie do rejestru działalności regulowanej oraz fakt złożenia 30 stycznia 2017 r. wniosku o wykreślenie z rejestru. Argumentowało Kolegium, że skoro skarżący dokonywał odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, to zasadnie organ pierwszej instancji wymierzył mu na podstawie art. 9x ust. 1 ustawy karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, że pod pojęciem odpadów komunalnych, ustalonym w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, należy rozumieć nie tylko odpady powstające w gospodarstwach domowych, ale także odpady niezawierajace odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ustawodawca konstruując to pojęcie skupił się w głównej mierze na wskazaniu źródeł ich pochodzenia, niezależnych jednak od charakteru podmiotu, odpowiedzialnego za ich wytworzenie i posiadanie. W konsekwencji nie można przyjąć, aby na gruncie obowiązującej ww. ustawy, odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady niemieszczące się w zakresie odpadów komunalnych. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Natomiast wytwórcą odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów. Uznając, że zarzut nieprzeprowadzenia działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy nie może być uznany za uzasadniony, Kolegium odnotowało, że orzeczenie o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter związany. Powyższe oznacza, że wydając decyzję o nałożeniu kary organ nie jest uprawniony do jej miarkowania w zależności od sytuacji, w której pozostaje przedsiębiorca. Zgodnie jednak z art. 9zf ustawy do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym art. 67a § 1 stanowiący, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (czyli podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może udzielić ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (tu: kary pieniężnej), w tym (m.in.) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Postępowanie w sprawie umorzenia należności jest postępowaniem odrębnym i może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżącego, domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając żądanie skargi pełnomocnik wskazał na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji odwoławczej jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Powtarzając argumentację i zarzuty sformułowane w odwołaniu zaakcentował naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 11 k.p.a. i wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Wskazał też na całkowity brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w odwołaniu zarzutu braku upoważnienia Zarządu Związku do wydania decyzji, a także lakoniczne uznanie zasadności wymierzenia kary. Odnosząc się do wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podkreślił obowiązki organów w toku postępowania wynikające z tej zasady i wywiódł, że Kolegium usankcjonowało wadliwą aktywność organu pierwszej instancji polegającą na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenie się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z dowodów za udowodnione i wydaniu decyzji przed upływem terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami. Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, jakie okoliczności zostały uznane przez organ za udowodnione, a jakim nie dano wiary. Organ nie wyjaśnił też podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia zapoznanie się z motywami działania organu i ustosunkowanie się do nich.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 324/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie wniesione przez skarżącego na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OZ 1070/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa..

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów przywołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), zwanej nadal ustawą, a jej przedmiotem było ustalenie kary pieniężnej za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Rozważając podstawy prawne podjętej w sprawie decyzji wskazać należy, że w myśl art. 9b ust. 1 ustawy, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu – obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), a do 30 kwietnia 2018 r. w rozumieniu obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie też z art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 ustawy podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej. Przepis art. 9c ust. 1 ustawy wprost stanowi o tym, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której przedsiębiorca zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powyższe oznacza, że uzyskanie wpisu do rejestru, prowadzonego zgodnie z art. 9b ust. 2 ustawy przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jest warunkiem koniecznym i jednocześnie niezbędnym do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na danym terenie.

Konsekwencje prawne prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru uregulowane zostały w art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Na tej podstawie przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 9zb ust. 1 ustawy karę tę nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.

W niniejszej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji niewątpliwie ustalono, że skarżący w lutym i kwietniu 2018 r. dokonywał wywozu odpadów gabarytowych i wielkogabarytowych z terenu Wspólnot Mieszkaniowych ul. [...] [...], [...], [...] i [...] w [...]. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w dołączonych do akt administracyjnych fakturach i rachunkach wystawionych za wykonywanie usług w kwietniu 2018 r. oraz w kartach przekazania odpadów z lutego 2018 r. Także sam skarżący składając wyjaśnienia zeznał do protokołu, że dokonał wywozu odpadów gabarytowych. Jednocześnie ustalono też, że w chwili realizacji przedmiotowych usług skarżący nie był wpisany do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy, gdyż został z niego wykreślony z dniem 6 lutego 2017 r. Okoliczność powyższa nie budzi żadnych wątpliwości i została przyznana przez samego skarżącego podczas składania wyjaśnień.

Wobec zaistnienia takiej sytuacji organ zobligowany był do wydania decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy wyłącznie za miesiące, w których udokumentowane zostało wykonanie usługi wywozu odpadów wielkogabarytowych. Podkreślić należy w tym miejscu, że w zaskarżonej decyzji została prawidłowo ustalona wysokość kary tj. wyłącznie za te miesiące, w których świadczenie usług zostało udokumentowane i wyliczona w łącznej kwocie 15.000 zł,. przy uwzględnieniu za pierwszy miesiąc (luty 2018 r.) kary w wysokości 5.000 zł, a za kolejny (kwiecień 2018 r.) 10.000 zł. Wyjaśnić należy jednocześnie, że przedmiotowa kara nie jest oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny. Jej wymierzenie jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem polegającym na odbieraniu odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Wprawdzie w art. 9zc ust. 1 ustawy przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonał odbioru odpadów komunalnych w rozumieniu ww. przepisów ustawy. Mając na uwadze argumenty skargi w tym zakresie odróżnić należy działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od działalności zbierania odpadów. Są to dwie odrębne procedury, regulowane różnymi aktami prawnymi. Odbiór odpadów nie został zdefiniowany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Na podstawie regulacji tej ustawy należy jednak przyjąć, że zasadniczo dotyczy odpadów komunalnych i polega na umożliwieniu właścicielom nieruchomości pozbycia się ich poprzez zabranie z miejsc gromadzenia. Zbieranie odpadów jest procedurą regulowaną przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 9992 z późn. zm.), zdefiniowaną w art. 3 pkt 34 tej ustawy, zgodnie z którym przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (tj. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów). Zauważyć przyjdzie, że zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gruncie przepisów ustawy o odpadach (art. 41 ust. 1 ustawy), natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 621/15, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając przedstawione rozróżnienie procedur dotyczących postępowania z odpadami zdaniem Sądu, realizowane przez skarżącego czynności odbierania odpadów, skoro dotyczyły również wywozu odpadów komunalnych, stanowiły odbiór odpadów w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy za prawidłowy należy również przyjąć wniosek, że odpady wywożone przez skarżącego z terenu Wspólnot Mieszkaniowych, miały charakter odpadów komunalny. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, który podważa dokonaną kwalifikację i wywodzi, - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach - że zlecone mu usługi dotyczyły altan, zaś uprzątnięte odpady nie były odpadami powstałymi w gospodarstwach domowych, co wyklucza ich zakwalifikowanie do odpadów komunalnych. W tym zakresie podnieść należy, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, do odpadów komunalnych zalicza się nie tylko odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W świetle powyższego, prawidłowo Kolegium uznało, że ustawodawca konstruując pojęcie "odpadów komunalnych" skupił się w głównej mierze na wskazaniu źródeł ich pochodzenia, niezależnych jednak od charakteru podmiotu, odpowiedzialnego za ich wytworzenie i posiadanie. W konsekwencji nie można przyjąć, aby odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady niemieszczące się w zakresie odpadów komunalnych.

Podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do tego, czy odbierane odpady powstały w gospodarstwach domowych, nie mogły mieć zatem znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Zauważyć przyjdzie, że skarżący zarówno w skardze, jak i w odwołaniu, kwestionując komunalny charakter odebranych odpadów, ogólnie jedynie wskazywał, że nie powstały one wyłącznie w związku z bytowaniem człowiek i wynikały z racji ogólnego dostępu do przestrzeni. Nie powołał jednak żadnych konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby podważać komunalny charakter odbieranych przez niego odpadów. Okoliczności takie nie zostały także ujawnione przez organy w toku prowadzonego postępowania. Ustalono natomiast bezsprzecznie, że odpady odebrane zostały z terenu będącego we władaniu Wspólnot Mieszkaniowych. Jak wynika z dokumentów, w kwietniu 2018 r. odpady oznaczone jako gabarytowe zabrane zostały z terenu śmietnika, a więc miejsca przeznaczonego do wyrzucania odpadów z gospodarstw domowych, w tym przez członków wspólnot mieszkaniowych. W lutym 2018 r. skarżący odbierał z kolei odpady wielkogabarytowe, które na kartach przekazania odpadów wprost oznaczone zostały kodem 200307. Wskazać w związku z tym należy, że na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923, z późn. zm.), w którym określony został katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z § 2 pkt 20 tego rozporządzenia, odpady komunalne zaliczone zostały do grupy 20. W załączniku do rozporządzenia jako odpady komunalne oznaczone kodem 20 03 07 wprost zostały wskazane odpady wielkogabarytowe. Pod kodem 20 03 99 ujęto natomiast odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach.

W świetle ujawnionych okoliczności brak jest tym samym podstaw do kwestionowania przez skarżącego komunalnego charakteru odebranych odpadów. Zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie na to, że skarżący dokonał wywozu wymienionych odpadów, a zatem odebrał je od Wspólnot Mieszkaniowych. Jednoczesnie skarżący nie ujawnił żadnych okoliczności mogących podważyć takie ustalenia. Fakt odbierania w tym samym czasie, tj. w lutym 2018 r. odpadów oznaczonych kodem 17 01 07, niebędących odpadami komunalnymi, nie miał natomiast żadnego znaczenia dla prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia i nie stanowił okoliczności mającej wpływ na rozpoznanie sprawy. W lutym 2018 r. bowiem skarżący dokonał również wywozu odpadów gabarytowych, co podnoszono wyżej.

W konsekwencji nie narusza prawa decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem w sprawie miało miejsce odbieranie odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę niewpisanego do rejestru działalności regulowanej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie stwierdził aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wnikliwie też oceniły dowody zgromadzone w sprawie – stosownie do art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazały prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, co czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, który daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej w przedmiocie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. na skutek uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie i wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego w tym przedmiocie. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z 6 listopada 2018 r. skarżący został poinformowany przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania, o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 14 dni. Zawiadomienie to doręczono skarżącemu 9 listopada 2018 r. co oznacza, że termin na wypowiedzenie się w sprawie upłynął 23 listopada 2018 r. Decyzja organu pierwszej instancji z 31 stycznia 2019 r. wydana więc została po upływie tego terminu, co czyni nieuprawnionym zarzut skarżącego. Ponadto zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt. III SA/Po 183/2019). Skarżący nie wykazał w jaki sposób organ uniemożliwił mu dokonanie czynności procesowych, ani nie wskazał takich czynności, co również wyłącza uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.

W ocenie Sądu, nietrafne jest również twierdzenie skarżącego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez należytego upoważnienia.

W tej kwestii wskazać należy, że na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, które posiadają osobowość prawną i wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialną (art. 65 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.), który zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 3 u.s.g. określa m.in. zadania związku. Na zasadzie regulacji przyjętych w art. 68 u.s.g. związek międzygminny podlega wpisaniu do rejestru związków, który prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej, na podstawie zgłoszenia wojewody.

W myśl regulacji art. 69 ust. 1- ust. 3 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy i do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Stosownie natomiast do zapisów art. 73 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. organem wykonawczym związku jest zarząd powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków z zastrzeżeniem ust. 3, który dopuszcza wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku, o ile statut tak stanowi.

Uwzględniając powyższe regulacje dostrzec należy, że w niniejszej sprawie decyzja w pierwszej instancji wydana została w imieniu Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, który został wpisany do rejestru związków pod poz. 286, a więc przez organ legalnie powołanej osoby prawnej.

Na podstawie § 6 pkt 3, pkt 4 i pkt 8 Statutu Związku, ogłoszonego obwieszczeniem Wojewody Opolskiego z dnia 14 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 52, poz. 1707 z późn. zm.), gminy będące członkami Związku, przekazały Związkowi kompetencje do wykonywania zadań publicznych w zakresie:

- prowadzenia rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

- przyjmowanie sprawozdań od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i wzywanie tych podmiotów do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdań nierzetelnych;

- wydawania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za czyny zagrożone tymi karami przez przepisy ustawy.

W § 17 Statutu jako organ wykonawczy Związku wskazano Zarząd, składający się zgodnie z § 18 ust. 1 Statutu z Przewodniczącego Zarządu oraz dwóch członków Zarządu wybieranych przez Zgromadzenie na okres kadencji trwającej 4 lata. Określając zakres właściwości tego organu w § 19 ust. 3 pkt 6 Statutu wyraźnie ustalono, że do zadań Zarządu należy wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z wykonywaniem zadań przekazanych przez gminy Związkowi. W § 21 ust.1 Statutu postanowiono z kolei o tym, że dla skuteczności czynności prawnych dokonywanych w imieniu Związku konieczne jest składanie oświadczeń woli przez dwóch członków Zarządu lub członka Zarządu i osoby upoważnionej przez Zarząd. W tym samym trybie można udzielić pełnomocnictwa do załatwienia poszczególnych spraw.

Wskazać należy, że statut związku jest aktem prawa miejscowego, który reguluje zakres i sposób wykonywania przez związek zadań publicznych oraz kompetencje poszczególnych jego organów. Stanowi on zatem podstawę prawną podejmowanych przez związek działań. W świetle powołanych zapisów Statutu, w ocenie Sądu, nie budzi zatem wątpliwości to, że w niniejszej sprawie decyzja w pierwszej instancji wydana została przez właściwy organ, w ramach przyznanych mu kompetencji, w imieniu którego, stosownie do § 21 ust. 1 Statutu, działała Przewodnicząca Zarządu oraz Główna Księgowa upoważniona przez Zarząd Związku. Skoro natomiast kompetencje do wydawania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zostały przekazane Zarządowi Związku w Statucie przyjętym przez rady gmin będących członkami Związku, nie został naruszony wskazany w skardze przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., stosowany do związków międzygminnych odpowiednio na podstawie art. 64 ust. 5 u.s.g. Przepis ten nie dotyczy upoważnień do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych przyznanych statutowo związkom międzygminnym, gdyż mowa jest w nim wyłącznie o organie wykonawczym jednostki pomocniczej oraz organach jednostek i podmiotach, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g.

Uznać tym samym należy, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania kompetencji organu pierwszej instancji do wydania decyzji (tak też w wyroku WSA w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 392/19 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec wydania decyzji przez uprawniony organ, brak rozważenia powyższej kwestii w decyzji odwoławczej - mimo zgłoszenia w odwołaniu zarzutu w tym zakresie, w ocenie Sądu nie mógł mieć natomiast żadnego wpływu na wynik sprawy i stanowić samodzielnej podstawy do jej uchylenia.

Reasumując, Sąd uznał, że wobec treści obowiązujących regulacji art. 9c ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy, kara w zaskarżonej decyzji została nałożona prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie mogły odnieść skutku. Organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zasadnie przyjęto, że skarżący bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, w ciągu dwóch miesięcy wykonywał działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych. To z kolei stanowiło wystarczającą podstawę do nałożenia na niego kary pieniężnej, która ustalona została w prawidłowej kwocie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych przesłanek prawnych i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.