Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1863/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 487/20 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 487/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 kwietnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia 1 marca 2019 r. Prezydent Miasta Bełchatowa przyznał skarżącemu świadczenie w formie zasiłku stałego w wysokości 645 zł miesięcznie na okres od lutego 2019 r. do lutego 2022 r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne przez okres pobierania zasiłku stałego.

Następnie decyzją 2 marca 2020 r. organ I instancji zmienił ww. decyzję ostateczną z dnia 1 marca 2019 r. w ten sposób, że: 1) od grudnia 2019 r. odmówił przyznania zasiłku stałego oraz 2) przyznał składki na ubezpieczenie zdrowotne do 10 listopada 2019 r. W pozostałej części decyzja nie została zmieniona.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia 2 marca 2020 r. i orzekło o uchyleniu od dnia 11 listopada 2019 r. decyzji z dnia 1 marca 2019 r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały na okres od lutego 2019 r. do lutego 2022 r. w wysokości 645 zł miesięcznie oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres przyznania zasiłku stałego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zmianie uległa sytuacja dochodowa strony wskutek nabycia prawa do emerytury od dnia 11 listopada 2019 r. Świadczenie otrzymane z tego tytułu wyniosło w listopadzie 2019 r. - 1.111,46 zł oraz w grudniu 2019 r. - 1.645,79 zł. Tym samym, w ocenie organu, wystąpiła obligatoryjna przesłanka weryfikacji decyzji. Dochód skarżącego po uzyskaniu świadczenia emertytalnego przekracza bowiem ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 701 zł.

Zdaniem Kolegium, w świetle dyspozycji art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały jest zatem zasadne.

Organ stwierdził ponadto, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. Do takich rozstrzygnięć należy decyzja uchylająca decyzję o przyznaniu zasiłku stałego na skutek uzyskania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Decyzja taka będzie miała charakter konstytutywny (twórczy), ale jej skutki będą działać wstecz, od dnia nabycia prawa do emerytury, w opisanym stanie faktycznym od 11 listopada 2019 r. Przyjęcie innego rozwiązania – jak podkreśliło Kolegium - poddawałoby w wątpliwość możliwość żądania zwrotu zasiłku za okres, za który przyznano świadczenie z ubezpieczenia społecznego. Od tego dnia organ ubezpieczenia społecznego powinien dokonać potrącenia zgodnie z art. 99 ust. 1 u.p.s. Świadczeniobiorca jest zatem zobowiązany do zwrotu zasiłku stałego lub zasiłku okresowego, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu rentę lub emeryturę. Warunkiem zwrotu zasiłków jest pokrywanie się okresów ich pobierania z okresem, na jaki przyznano emeryturę lub rentę. Zwrotu dokonuje się przez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest tu wymagana, ale konieczny jest przepływ informacji pomiędzy organem rentowym i ośrodkiem pomocy społecznej. Z regulacji art. 99 ust. 3 u.p.s. wynika, że potrącenie pobranych tytułem zasiłku stałego kwot za okres, za który przyznano emeryturę, następuje z mocy prawa. Oznacza to, że przepis ten, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje ZUS do dokonania potrącenia.

Skargę na ww. decyzję złożył skarżący.

Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skarżącego, a ponadto zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2) art. 99 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 3 i 5 u.p.s.;

3) art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że skarżący już w listopadzie 2019 r. – choć emerytura została mu przyznana od 11 listopada – przekroczył kryterium dochodowe, uprawniające go do przyznania zasiłku stałego. Oznacza to, że w tym już miesiącu przestał spełniać przesłanki przyznania zasiłku stałego. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia okoliczność ustalenia skarżącemu prawa do emerytury począwszy od 11 listopada 2019 r., skoro ustawodawca na gruncie tej ustawy posługuje się dochodem miesięcznym, rozumianym jako suma miesięcznych przychodów pomniejszona o wskazane w przepisie kwoty. W konsekwencji oznacza to, że jeśli w danym miesiącu wnioskodawca osiągnie dochód, choćby miało to miejsce pod koniec miesiąca, to przestaje on spełniać warunki przyznania zasiłku stałego. Decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Dodatkowego argumentu, zdaniem Sądu, dostarcza art. 109 u.p.s., w myśl którego "osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń lub ponoszenia odpłatności".

Natomiast powołany w uzupełnieniu skargi art. 99 ust. 1 u.p.s. adresowany jest nie do organu pomocowego, lecz do właściwego dla wnioskodawcy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz innych organów rentowych, które przyznały wnioskodawcy emeryturę. Z przepisu tego wynika, po pierwsze, zakaz pobierania przez uprawniony podmiot dwu świadczeń za ten sam okres rozliczeniowy, a mianowicie emerytury, jak w niniejszej sprawie, oraz zasiłku stałego, przy czym zasiłek stały jest świadczeniem pomocniczym, a pierwszeństwo ma świadczenie emerytalne. Po drugie, kompetencja do potrącenia należy do ZUS-u. Po trzecie, zaś ZUS – w sytuacji przyznania emerytury – obowiązany jest potrącić z tej emerytury kwotę już wypłaconego zasiłku stałego przez organ pomocy społecznej za okres, za który przyznano emeryturę, i tę kwotę przekazać na konto organu pomocowego. Potrącenie to jest obligatoryjne i jest dokonywane przez ZUS z mocy prawa.

Sąd podkreślił również, że należy odróżnić instytucję potrącenia od normatywnych przesłanek przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Potrącenie jest stosowane tylko wtedy, gdy za dany okres został już zasiłek wypłacony a wnioskodawca uzyskał prawo do emerytury. Natomiast przekroczenie kryterium dochodowego przez wnioskodawcę w danym miesiącu skutkuje uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały. Przepis art. 99 ust. 1 u.p.s. nie stanowi natomiast podstawy do "zachowania" zasiłku stałego za część miesiąca, w sytuacji gdy prawo do emerytury zostało ustalone w trakcie tego miesiąca, a wysokość emerytury skutkuje niespełnieniem kryterium dochodowego. Są to zatem odrębne konstrukcje prawne, które zazębiają się tyle o ile został już wypłacony zasiłek stały za okres ustalenia prawa do emerytury, czyli jak w tej sprawie za część miesiąca. Wypłacony za ten okres zasiłek stały nie stanowi świadczenia nienależnego, lecz jego wysokość pomniejsza świadczenie emerytalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 w zw. z "art. 8 ust. pkt 1" i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwą jego interpretację.

W ocenie skarżącego niewłaściwość interpretacji ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegała na wadliwym stwierdzeniu, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej winno być rozumiane jako dochód miesięczny - rozumiany jako suma miesięcznych przychodów pomniejszona o wskazane w przepisie kwoty, podczas gdy, art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wskazuje, że podstawą oceny wysokości dochodów jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (o przyznanie świadczenia) lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, zaś pojęcie dochodu osoby samotnie gospodarującej wskazuje jedynie na kryterium dochodowe, bez wskazania czasookresu jego dotyczącego. Tym samym ustawa o pomocy społecznej nie zawiera określenia daty, od której należy uznać utratę przez zasiłkobiorcę prawa do zasiłku stałego na skutek przekroczenia kryterium dochodowego. W ocenie skarżącego stwierdzenie Sądu, że chodzi o kryterium - dochodu miesięcznego - jest całkowicie dowolne. Skoro zaskarżone decyzje - choć konstytutywne wywołują skutek wstecz, tj. od dnia nabycia prawa do emerytury - 11 listopada 2019 r to oznacza, że decyzje nie mogą objąć swoim skutkiem okresu poprzedzającego ta datę. Tym samym skarżący winien otrzymać zasiłek stały w kwocie proporcjonalnej - do daty 10 listopada 2019 r. Decyzje zaskarżane rodzą bowiem skutek dopiero od dnia 11 listopada 2019 r.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia skargi o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania;

4) zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

To odwołanie się do podstawowych zasad dotyczących skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka odwoławczego jest konieczne z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, jej podstaw, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Dlatego też sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej skargi kasacyjnej, która została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie został natomiast sformułowany żaden zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy. Nie można bowiem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zwalczać ustaleń w sferze faktycznej. Nie ma również możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Z ustaleń tych wynika, że w wyniku przyznania od dnia 11 listopada 2019 r. świadczenia emerytalnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego kasacyjnie co w konsekwencji spowodowało wystąpienie obligatoryjnej przesłanki weryfikacji decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, bowiem dochód skarżącego po uzyskaniu świadczenia emerytalnego przekroczył ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. kwotę 701 zł. Okoliczność ta stanowiła podstawę zaskarżonej decyzji i nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego kasacyjnie.

Przechodząc do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zarzut dotyczący naruszenia "art. 8 ust. pkt 1" ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie został dostatecznie sprecyzowany, ponieważ jej autor nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 8 u.p.s. zawiera trzynaście ustępów i w związku z tym nie wiadomo, której z jednostek redakcyjnych dotyczy ten zarzut naruszenia prawa materialnego. Co prawda w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie odwołuje się w swoich rozważaniach do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednakże przepis ten ustanawia jedynie instytucję kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej warunkujące dostęp do pewnego katalogu praw z pomocy społecznej. W przepisie tym wskazuje się również na zależność pomiędzy spełnieniem kryterium dochodowego a uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej, a ponadto ustala się generalną zasadę spełnienia - obok kryterium dochodowego (kryterium ubóstwa) co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 8 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego bowiem nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniano, czy właściwa rada gminy podjęła uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłków celowego i okresowego. Tym samym także ten zarzut nie został sformułowany w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, a tym samym ich rozpoznanie, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 ust. 5 u.p.s. Wskazać należy, że decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie powołanego przepisu pozostaje w związku ze zmianą określonego stanu faktycznego i skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty został do orzekania przez organy w sprawie dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku stałego, generowała konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że właściwie zastosowano art. 106 ust. 5 u.p.s. bowiem po powzięciu informacji o osiągnięciu przez skarżącego kasacyjnie wieku emerytalnego i przyznaniu od dnia 11 listopada 2019 r. emerytury, należało ponownie ustalić sytuację dochodową strony. Zmiana stanu faktycznego i nowe okoliczności istotne w sprawie zakończoną decyzją ostateczną z dnia 1 marca 2019 r. o przyznaniu świadczenia w formie zasiłku stałego oraz opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne spowodowały konieczność ponownego jej skonkretyzowania w formie decyzji, a podstawę ku temu stanowił właśnie przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Powołany przepis zawiera zatem regulację szczególną, w stosunku do przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 K.p.a. charakteryzuje się zwykle określonymi cechami, które można odnieść tylko do art. 106 ust. 5 u.p.s., a mianowicie: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgody, decyzja podlegającą weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie wykonywana przez stronę. Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy jest to niekorzystne. W regulacji art. 106 ust. 5 u.p.s. mieszczą się przypadki obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Wśród przesłanek obligatoryjnych wymieniono: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobranie nienależnego świadczenia. Przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 u.p.s., do których można m.in. zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 188/21; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organ administracyjny, orzekając w decyzji z dnia 28 kwietnia 2020 r. o uchyleniu od dnia 11 listopada 2019 r. decyzji z dnia 1 marca 2019 r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały na okres od lutego 2019 r. do lutego 2022 r. w wysokości 645 zł miesięcznie oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres przyznania zasiłku stałego, uczynił to w sposób nieprawidłowy, tj. wstecznie, a Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zaakceptował to stanowisko. W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi dokonania błędnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że od 11 listopada 2019 r. zmianie uległa sytuacja dochodowa skarżącego wskutek nabycia przez stronę od tego dnia prawa do emerytury, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia przez niego ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i obligowało organ do weryfikacji wcześniejszej decyzji z dnia 1 marca 2019 r. przyznającej S. P. zasiłek okresowy.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą uchylono pierwotną decyzję przyznającą stronie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. Kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy też od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 993/13, z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16, z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3158/18, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1406/19 oraz z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 188/21, a także powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny).

Oznacza to, że organ stwierdzając, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., mógł nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokonał uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.