Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 793/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 204/23 w sprawie ze skargi I. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 204/23, po rozpoznaniu skargi I. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle;

II. stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 150 zł;

V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Obywatelka Ukrainy I. G. w dniu 26 lipca 2022 r. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda") wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wniosek został złożony osobiście wraz z dokumentami, tego samego dnia odebrano od strony odciski palców, dokonano wglądu do jej dokumentu podróży. Jednocześnie organ sporządził i wręczył stronie standardowe pouczenie oraz informację o wszczęciu postępowania i biegu terminów załatwienia sprawy, a także wykaz dokumentów potrzebnych do rozpoznania wniosku, wskazując, że termin na ich przedłożenie – pod rygorem rozpoznania wniosku na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy – wynosi 30 dni.

Pismem z 2 sierpnia 2022 r. Wojewoda zwrócił się do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącej, na podstawie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach).

W dniu 13 października 2022 r. do organu wpłynęła informacja Komendanta Placówki Straży Granicznej Wrocław-Strachowice o przyjazdach strony na teren Rzeczpospolitej Polskiej oraz o opuszczeniu tego terytorium.

Pismem z 29 sierpnia 2022 r. strona przedłożyła dodatkowe dokumenty.

W dniu 20 kwietnia 2023 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie cudzoziemki, a w dniu 21 kwietnia 2023 r. złożyła ona pismo z wnioskiem o wgląd do akt i informację, czy materiał zgromadzony w aktach jest kompletny do uwzględnienia wniosku. W tej samej dacie strona złożyła pismo z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy i złożyła dodatkowe dokumenty.

Pismem z 18 maja 2023 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.

Pismem z 16 maja 2023 r. cudzoziemka wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie. W skardze wniesiono o: stwierdzenie przewlekłości postępowania organu; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ powołał się na wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830; dalej: "nowelizacja z 8 kwietnia 2022 r."). Ustawa ta dodała do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103; dalej: "specustawa ukraińska") art. 100c. Zgodnie z powołanym artykułem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw dotyczących cudzoziemców, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Z kolei na mocy art. 100d dodanego do specustawy ukraińskiej ustawą nowelizującą z dnia 13 stycznia 2023 r. (ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185; dalej: "nowelizacja z 13 stycznia 2023 r.") termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do 24 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Wojewody przedmiotowa skarga została złożona 16 maja 2023 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r., tj. przed wejściem w życie ww. przepisów, a zatem nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Organ powołał się również na treść art. 100d ust. 3 i 4 specustawy ukraińskiej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę.

Sąd zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91, dalej: "ustawa zmieniająca") i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., w szczególności na dodany tą ustawą art. 210 ust. 1 i 2 w związku z normą odsyłającą z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. Termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wynoszący 6 miesięcy, rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku).

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku strony, złożonego w dniu 17 marca 2022 r. (data fizycznego wpływu do Wojewody). Czynności organu miały miejsce w ciągu pierwszego miesiąca po otrzymaniu wniosku strony, tj. odebrano od niej odcisków palców, wskazano, jakie dokumenty należy złożyć, aby uwzględniono jej żądanie, zakreślając ku temu 30-dniowy termin, a następnie skierowano standardowe zapytanie do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne. Wojewoda potwierdził tym samym, że wniosek strony nie posiadał braków formalnych, a zatem od daty złożenia wniosku, połączonego jednocześnie z osobistym stawiennictwem strony i pobraniem od niej odcisków linii papilarnych, biegł 6-miesięczny termin na merytoryczne załatwienie wniosku. Po ww. czynnościach aktywność Wojewody jednak ustała i stan taki trwał – mimo wniesienia ponaglenia – aż do wniesienia skargi. Brak jest informacji, aby doszło do wydania jakiejkolwiek decyzji. W sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. Zdaniem Sądu nie miało wpływu na stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania znane Sądowi z urzędu stanowisko organu w innych tego typu sprawach, mianowicie że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców.

Sąd wziął również pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r., w tym dodania wskazaną ustawą do specustawy ukraińskiej art. 100c ust. 1 – 4. Sąd stwierdził, że przepisy specustawy ukraińskiej nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie. Wprawdzie wniosek został złożony już po wybuchu konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy wywołanego agresją Federacji Rosyjskiej a wnioskodawczyni jest obywatelką Ukrainy, lecz na terenie Polski przebywała ona już wcześniej od kilku lat (w efekcie czego złożyła przedmiotowy wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE). Jednocześnie [w innym miejscu uzasadnienia wyroku – przyp. NSA] Sąd wskazał, że przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, "bowiem strona skarżąca nie jest obywatelem Ukrainy, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny".

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w sprawie z wniosku strony, złożonego w dniu 17 marca 2022 r. – data fizycznego wpływu do Wojewody (pkt I sentencji wyroku).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego oraz normami konstytucyjnymi, Sąd uznał, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).

Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę decyzji kończącej postępowanie w sprawie, Sąd wyznaczył ku temu termin 14 dni, uwzględniając żądanie strony w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

Sąd na wniosek skarżącej przyznał od organu sumę pieniężną w wysokości 150 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu do zmiany dotychczasowego sposobu postępowania. Wyższą niż zasądzona sumę pieniężną uznano za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich strona doznała w związku z zaniechaniami organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 specustawy ukraińskiej poprzez stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 specustawy ukraińskiej poprzez stwierdzenie że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii określenia zakresu podmiotowego stosowania przepisu art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Specustawa ukraińska, a dokładniej jej przepis art. 100c ust. 1 doprowadził czasowo do tego, że w okresie od wejścia w życie tego przepisu, tj. 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Artykuł 100c został dodany do specustawy ukraińskiej nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. (art. 1 pkt 44), z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają przepisów przejściowych. Przepis końcowy – art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wskazanym wyżej wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Ponieważ w omawianym przepisie nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia art. 100c w życie, tj. 15 kwietnia 2022 r.

Pominąć nie można, że na mocy nowelizacji z 13 stycznia 2023 r. został wprowadzony do specustawy ukraińskiej – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów – do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., a później do 30 czerwca 2024 r. i aktualnie do 30 września 2024 r. Przepis art. 100d specustawy ukraińskiej przedłużył więc w istocie do 24 sierpnia 2023 r., a aktualnie do 30 września 2024 r. obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r.

Umiejscowienie w specustawie ukraińskiej regulacji dotyczącej nierozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów w sprawach wymienionych art. 100c i art. 100d w praktyce budzi spory i wątpliwości – także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, czy przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej mają zastosowanie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy, którzy opuścili terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 13.02.2024 r. II OSK 2362/23; z 7.05.2024 r., II OSK 1286/23; z 8.05.2024 r., II OSK 1551/23; z 16.05.2024 r., II OSK 2424/23).

Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską.

Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów specustawy ukraińskiej. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (którego to zezwolenia dotyczy sprawa niniejsza) jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP.

Z tych wszystkich przyczyn status skarżącej ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie dotyczącej zarzucanej organowi przewlekłości. W konsekwencji doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, oceny przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE skarżąca złożyła do organu w dniu 26 lipca 2022 r. W tej dacie obowiązywało już nowe brzmienie art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (ustalone ustawą zmieniającą z 17 grudnia 2021 r.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – mającym zastosowanie w sprawach dotyczących zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowe UE na mocy normy odsyłającej z art. 223 tej ustawy – decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Również przed datą złożenia wniosku przez skarżącą wszedł w życie art. 100c specustawy ukraińskiej, zaś w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy.

W tym miejscu przyznać rację należy skarżącemu kasacyjnie, który dostrzegł, że na stronie 9 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że "organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 17 marca 2022 r.". Wskazanie w tym miejscu błędnej daty złożenia przez skarżącą wniosku wszczynającego kontrolowane postępowanie poczytać należy za omyłkę pisarską (wynikłą zapewne z przekopiowania metodą "kopiuj-wklej" stanowiska z treści innego uzasadnienia), która finalnie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał bowiem wątpliwości, że jako istotny element stanowiącego podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy Sąd Wojewódzki przyjął datę 26 lipca 2022 r. jako dzień złożenia wniosku przez cudzoziemkę. Takie ustalenie wprost wynika z opisu postępowania przed organem administracji zawartego na stronie 1 uzasadnienia wyroku i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Stanowisko Sądu I instancji co do niestosowania w badanej sprawie regulacji art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej niewątpliwie nie było wynikiem ustalenia przez ten Sąd błędnej daty złożenia wniosku, a przyjęcia określonego stanowiska prawnego co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego tych przepisów.

Zestawienie przedstawionych wyżej dat prowadzi do wniosku, że w niniejszym postępowaniu sądowym nie jest możliwe uwzględnienie skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że po przyjęciu złożonego osobiście wniosku, sporządzeniu standardowego pouczenia i wykazu dokumentów potrzebnych do rozpoznania wniosku oraz skierowaniu zapytań do właściwych służb odnośnie do cudzoziemki Wojewoda od sierpnia 2022 r. aż do złożenia rozpoznawanej skargi na przewlekłość, tj. do maja 2023 r. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W aktach sprawy brak ponadto informacji, by postępowanie zostało zakończone wydaniem stosownej decyzji. Jednocześnie zgodnie z regulacją zawartą w art. 100c specustawy ukraińskiej termin na załatwienie tej sprawy nie rozpoczął w ogóle biegu. Na mocy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 stan ten trwał zarówno na datę wniesienia skargi, jak i na dzień orzekania przez sądy administracyjne obu instancji w tej sprawie. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym skarga cudzoziemki zawierająca wnioski o stwierdzenie przewlekłości postępowania organu i stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie i przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., była nieuzasadniona i podlegać musiała oddaleniu.

Z tych też powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.