Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 815/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1095/14 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1095/14 oddalił skargę D. F. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Koninie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) D. F. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję Komendant Miejski wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] w K. na ul. [...] wymieniony kierował w stanie nietrzeźwym samochodem marki [...] i uderzył w tył pojazdu [...], stojącego przed sygnalizacją świetlną, który to pojazd następnie uderzył w samochód marki [...]. Kierowca ostatniego z pojazdów ujął skarżącego, próbującego oddalić się od samochodu, którym kierował.

W następstwie wniesionego przez D. F. odwołania rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Komendant Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uwzględnił skargę D. F. i wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Po 992/11 uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w Koninie.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł D. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 837/12, skargę oddalił. W następstwie wniesienia przez D. F. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżony rozkaz personalny Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznzniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Koninie z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie przesłanki fakultatywnej w sytuacji, gdy istniała przesłanka obligująca organ Policji do zwolnienia go ze służby z powodu niezdolności do służby spowodowanej stanem zdrowia.

W następstwie uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 6 f i art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, Komendant Miejski Policji w Koninie przyznał D. F. świadczenie pieniężne za jeden miesiąc pozostawania poza służbą, licząc od dnia [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2011r. równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, to jest na stanowisku detektywa Referatu Kryminalnego Komisariatu Policji w Koninie Komendy Miejskiej Policji w Koninie w 5 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, co stanowi kwotę [...] zł oraz dodatkiem służbowym przyznanym na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku prawomocnego wyroku NSA z dnia 12 marca 2014 reaktywowany został stosunek służbowy z D. F. Przywrócenie do służby wymienionego nastąpiło więc z mocy prawa, z datą prawomocności ww. orzeczenia sądowego. W takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje policjantowi, który mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. D. F. zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby wyrażoną pismem z dnia [...] marca 2014 r., zachowując termin do złożenia takiego oświadczenia wyrażony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Pomimo tego nie został dopuszczony do służby, albowiem zgodnie z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. został uznany całkowicie niezdolnym do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów. Komisja orzekła, że inwalidztwo istnieje od dnia [...] sierpnia 2011 r. i nie pozostaje w związku ze służbą. Ponadto prawomocnym od dnia [...] styczna 2013 r. wyrokiem Sądu Rejonowego w Konienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. D. F. został skazany za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (art. 178a § 1 k.k.). Okoliczności te wykluczały możliwość pełnienia służby.

W tych okolicznościach organ przyznał wymienionemu świadczenie pieniężne w związku z przywróceniem do służby za jeden miesiąc, w wysokości uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby. Wymiar tego świadczenia został ustalony z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących zwolnieniu ze służby oraz sytuacji finansowej policjanta od dnia jego zwolnienia do dnia przywrócenia do służby. Organ wskazał, iż D. F. otrzymał [...] odprawy, to jest kwotę [...] zł brutto. Ponadto w związku z orzeczoną niezdolnością do służby istniejącą od dnia [...] sierpnia 2011 r. wymieniony nabył prawo do renty inwalidzkiej w wysokości [...] podstawy wymiaru. Z informacji Zespołu [...] w P. - Wydziału Ustalania Świadczeń III Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, przez okres pozostawania poza służbą D. F. otrzymywał świadczenie pieniężne w następujących wysokościach: 1) od [...] listopada 2011 r. do [...] lutego 2012 r. - [...] zł brutto; 2) od [...] marca 2012 r. do [...] lutego 2013 r. - [...] zł brutto; 3) od [...] marca 2013 r. do [...] lutego 2014 r. [...] zł brutto; 4) od [...] marca 2014 r. i nadal [...] zł. brutto.

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ podkreślił, iż D. F. nie był pozbawiony środków do życia, były mu wypłacane należne świadczenia, nadto abstrahując od wadliwości rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby i tak nie mógł jej pełnić w związku z opisanymi powyżej okolicznościami. Zatem nawet gdyby nie został zwolniony ze służby z dniem [...] sierpnia 2011r., to i tak nie mógłby jej pełnić od tego dnia. Organ wskazał, iż uchylenie rozkazu personalnego nastąpiło z powodu wskazania błędnej podstawy zwolnienia ze służby związanej z popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa, w sytuacji gdy istniała "wyprzedzająca" przesłanka zwolnienia ze służby dotycząca stanu zdrowia funkcjonariusza.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wojewódzki Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 42 ust. 5 ustawy o Policji gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, przy czym chodzi o miesięczne uposażenie pomnożone przez liczbę miesięcy: nie więcej niż sześć i nie mniej niż jeden. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter kompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek) jakimi winien się kierować organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Brak tych przesłanek nie oznacza jednak, że organ ma całkowitą swobodę co do tego w jakiej wysokości przyzna świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach organ winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, gdyż zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. W szczególności więc wziąć pod uwagę należy świadczenia, jakie w związku ze zwolnieniem ze służby funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby. Zaś wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie te okoliczności.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. F. zarzucając jej naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez wypłatę odszkodowania z powodu wadliwego zwolnienia skarżącego ze służby w Policji jedynie w wysokości jednomiesięcznego świadczenia pieniężnego, gdy tymczasem mając na względzie stan faktyczny w sprawie, a przedstawiony w skardze, kwota wypłaty tego świadczenia powinna zostać ustalona w wysokości sześciomiesięcznego świadczenia pieniężnego, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, ponieważ w wyniku wadliwego zwolnienia ze służby doszło do utraty stabilności finansowej, pozostawania bez środków do życia, wymogu zaciągania pożyczek w banku i rodziny, a których to okoliczności organ nie wziął pod uwagę. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), skargę D. F. oddalił.

W pisemnych motywach Sąd I instancji wskazał, iż wykładnia językowa art. 42 ust. 5 ustawy o Policji wskazuje, że prawodawca zapewnił funkcjonariuszowi prawo do świadczenia pieniężnego, natomiast jego wysokość pozostawił uznaniu organowi, wskazując jedynie jego minimalny i maksymalny próg. Ustawa o Policji nie wprowadza żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się organ ustalając wysokość przedmiotowego świadczenia.

Sąd Wojewódzki mając na względzie ustalony stan faktyczny stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, iż skarżący wprawdzie od dnia [...] sierpnia 2011 r. był niezdolny do pełnienia służby w Policji, to jednak za okres pozostawania poza służbą przysługiwało mu świadczenie, o którym mowa w art. 42 ust. 5, z ograniczeniami czasowymi z tego przepisu wynikającymi.

Sąd ten wskazał, iż sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona, gdyż sprowadza się do oceny, czy decyzja nie nosi znamion dowolności, a zatem czy organ decyzyjny zebrał niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

Podzielając stanowisko wyrażone w orzecznictwie (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Wa 396/10 i z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Wa 392/11 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd I instancji podniósł, iż organ, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, powinien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodował zwolnieniem funkcjonariusza ze służby. Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymywanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych. Nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach kryterium decydującym, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja w omawianym wyżej zakresie nie nosi cech dowolności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie zasadności przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego, równego jednomiesięcznemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Stanowisko to uzasadnił m.in. sytuacją finansową policjanta po zwolnieniu ze służby, faktem otrzymania przez niego odprawy, a także wysokością pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego. Okoliczności te zostały precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odniósł się do nich również organ odwoławczy. W tym zakresie za bezzasadny należało uznać zarzut jakoby postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia stanu faktycznego prowadzono w sposób pobieżny i wadliwy. Ustawodawca nie przewidział w zakresie przedmiotowego świadczenia pełnej rekompensaty za szkody spowodowane wadliwym zwolnieniem ze służby. Sytuacja materialna funkcjonariusza winna być oceniana proporcjonalnie do otrzymywanych po zwolnieniu ze służby świadczeń, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących zwolnieniu. Przedstawione w uzasadnieniu skargi dane to li tylko polemika ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd podkreślił, iż świadczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi rekompensatę za wadliwe zwolnienie ze służby. Rekompensata to zlikwidowanie poniesionych przez kogoś strat lub doznanych krzywd. Odmienna jest sytuacja funkcjonariusza, który niezasadnie został zwolniony ze służby, gdy nie istniała żadna przesłanka zwolnienia, od sytuacji skarżącego, co do którego już po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby okazało się, że istnieje inna przesłanka (wyprzedzająca) zwolnienia ze służby, w związku ze stanem zdrowia D. F. W pierwszym przypadku ekonomiczne skutki wadliwego zwolnienia ze służby są z reguły znacznie dalej idące. W przypadku skarżącego te ujemne skutki wadliwego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby były zdecydowanie mniej doniosłe i dotyczyły nie tyle samej zasadności zwolnienia ze służby, ile podstawy prawnej i uzasadnienia tej decyzji. Organy zasadnie wzięły więc pod uwagę tę okoliczność, choć zasadniczym kryterium ustalenia wysokości należnego skarżącemu świadczenia była ocena skutków finansowych wadliwego zwolnienia ze służby.

Sąd Wojewódzki nie doszukał się także w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji posiłkowania się przez organ odwoławczy zasadami "słuszności i sprawiedliwości społecznej". Organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż w niniejszym postępowaniu kierował się zasadami ogólnymi procedury administracyjnej w tym zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Reasumując Sąd ten stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a nadto zawiera przekonywujące uzasadnienie, skutkiem czego zarzut naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji należało uznać za chybiony.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez D. F. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z § 75 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie oraz przedstawionych w toku postępowania odwoławczego dowodów wynikało wprost, że organ dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia negatywnych skutków finansowych dla D. F. w związku z jego zwolnieniem ze służby; organy obu instancji nie wyjaśniły z jakiego powodu nie dały wiary dowodom zgłoszonym przez odwołującego w toku postępowania administracyjnego, czym naruszyły nie tylko zasadę wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a., ale również zasadę wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a., która to statuuje jednocześnie zasadę równości dowodowej, a także zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd kontroli legalności działania organów obu instancji;.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art 134 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowości czynności procesowych dokonywanych przez organ w zakresie udzielania odpowiedzi na skargę D. F., a która to w sposób niedopuszczalny zastępowała w dużej części uzasadnienie wydanej decyzji, a tym samym przyjęcie tejże argumentacji do oceny w niniejszej sprawie, gdy tymczasem winien był uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji w zw. z oczywistym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez lakoniczne odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przez organ art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, a właściwie niewyjaśnienie w uzasadnieniu wydanego wyroku dlaczego Sąd uznał stanowisko organów obu instancji za prawidłowe, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż nie doszukał się w nich cech dowolności.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 42 ust 5 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, iż wbrew brzmieniu powołanego przepisu policjantowi po przywróceniu do służby przysługuje świadczenie finansowe ograniczone czasowo w związku z ustaleniem w międzyczasie jego niezdolności do służby w Policji z powodu wydania wobec niego orzeczenia właściwej komisji lekarskiej, co z oczywistych względów stoi w sprzeczności z jednolitym w tej materii orzecznictwem sądów administracyjnych, a co zauważył również skład orzekający w niniejszej sprawie, lecz nie wziął tego pod uwagę — vide strona 7 wers. 2 uzasadnienia wyroku;

2) art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez błędne uznanie w sprawie, że organ I instancji w zakresie ustalenia wysokości jednorazowego odszkodowania mógł posiłkować się faktem zwolnienia D. F. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji.

Wskazując na powyższe okoliczności strona skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu organów w całości, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji według norm przepisanych, ewentualnie: 1) uchylenie w całości, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżanego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor kasacji podniósł, iż organ rozstrzygając w oparciu o art. 42 ust. 5 ustawy o Policji powinien brać jedynie pod uwagę sytuację ekonomiczno - finansową w jakiej znalazł się policjant po zwolnieniu ze służby. Sąd I instancji w ogóle nie poczynił swoich ustaleń, czy rachunek finansowy w tym zakresie został dokonany zgodnie z ogólnie przyjętymi wytycznymi zawartymi w utrwalonym już w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ I instancji ponadto w sposób niedopuszczalny dokonywał prób naprawy naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uzupełnienie uzasadnienia wydanej decyzji dopiero na etapie postępowania sądowego w odpowiedzi na skargę. Taka praktyka jest niedopuszczalna i jako taka powinna zostać wychwycona z urzędu przez Sąd I instancji. Po prawidłowym zaś ustaleniu tego błędu, Sąd winien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję, jako nie poddającą się kontroli sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd NSA ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący skargę kasacyjną oparł na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W tej zaś sytuacji, w pierwszej kolejności, trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze względu na wskazaną powyżej zasadę w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zarzuty naruszenia art. 75 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na błędnej i niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz zaniechaniu uchylenia decyzji, pomimo iż organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia negatywnych skutków finansowych dla D. F. oraz nie uzasadniły w sposób wymagany prawem zajętego w sprawie stanowiska, a zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego stanu rzeczy doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Analizując akta administracyjne sprawy, nie sposób podzielić poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że postępowanie administracyjne nie zostało dotknięte zarzucanymi wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawa. Organy orzekające w sprawie ustaliły, co nalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego, sytuację finansową funkcjonariusza w okresie pozostawania poza służbą. Szczegółowo przedstawiono wysokość otrzymywanych w tym okresie dochodów uzyskiwanych przez skarżącemu kasacyjnie z tyłu świadczenia otrzymywanego z resortowego Zakładu Emerytalno Rentowego oraz jednorazowej odprawy. Zasadnie przy tym podkreślono, iż funkcjonariusz zwolniony ze służby od dnia zwolnienia, z uwagi na stan zdrowia, a następczo także w skutek wydania prawomocnego wyroku skazującego wymienionego za popełnienie przestępstwa umyślnego, utracił zdolność pełnienia służby w Policji, nie był jednakże z tego powodu pozbawionych środków do życia. Powyższe ustalenia mają pełne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, iż ocena zasadności przyznania skarżącemu kasacyjnie świadczenia pieniężnego z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, nie może być dokonywana li tylko przez pryzmat zobowiązań finansowych zaciągniętych przez rodzinę funkcjonariusza, jak to sygnalizowała strona skarżąca kasacyjnie, gdyż rekompensacyjny wymiar tego świadczenia nie sprowadza się do pokrywania wszelkich wydatków w okresie pozostawania poza służbą, czy przysporzeniu korzyści majątkowych, lecz ma czynić finansowe zadośćuczynienie, jednakże przy zachowaniu proporcji wynikających z okoliczności indywidulnego przypadku. Te zaś proporcie, co wynika z materiału aktowego zostały przez organ ocenione, a następnie poddane prawidłowej kontroli sądowej, która podprowadziła do wniosku, że organ orzekający w sprawie granic uznania administracyjnego nie przekroczył.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynność organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.). Sąd ten ma zatem prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tak: NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, publik. LEX nr 1138 160). W analizowanym przypadku nie sposób się doszukać takich uchybień.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w wyroku do zarzutów naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie, obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 1012/12, publik. LEX nr 1225 699; z dnia 19 marca 2012 r. sygn. II GSK 85/11, publik. LEX nr 1135531).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymaganie stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera ono bowiem zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W żadnym wypadku nie można podzielić poglądu, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia do w istocie jedynego sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił interpretację mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej i dokonał subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Brak natomiast ustosunkowania się przez Sąd I instancji do przytoczonego w skardze orzecznictwa, nie może być poczytywane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, iż art. 42 ust. 5 ustawy o Policji stanowi podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Zgodnie z tym przepisem, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem nie więcej niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter kompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych przesłanek, jakimi winien się kierować organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia.

Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych. Brak przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach organ winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), gdyż zakres swobody organu działającego w ramach uznania administracyjnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Dlatego też należało brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby.

Organy prawidłowo zatem ustaliły, jakie skutki w sferze finansowej spowodowały zwolnienie funkcjonariusza ze służby, biorąc pod uwagę kompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Zwrócić należy uwagę, iż świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą zwłaszcza w sferze ekonomicznej, zatem jego wymiar winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych.

Każdorazowe przywrócenie policjanta do służby powoduje po stronie organu obowiązek przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Kryterium decydującym w tego rodzaju przypadkach są okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby, nie zaś długość pozostawania poza służbą, czy jedynie konieczność regulowania licznych zobowiązań przez funkcjonariusza. Nie mogą być też pomięte, niejako w oderwaniu od sprawy, z uwagi na dyspozycję art. 7 k.p.a., takie okoliczności jak niezdolność funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji już od dnia wydania decyzji zwolnieniowej. Okoliczność ta bowiem wpływa na ocenę doniosłości ekonomicznych skutków zwolnienia ze służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze zwolnieniem ze służby, a w szczególności wziął pod uwagę fakt przysługiwania skarżącemu prawa do policyjnego świadczenia rentowego, odprawy i brak w okresie zwolnienia ze służby zdolności do jej dalszego pełnienia.

W świetle powyższych wywodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Skoro bowiem nie został naruszony wskazany przepis prawa materialnego, to brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (z powodu ich naruszenia).

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

12