Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 201/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 3  pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr SKO.4109.25.2023 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr SKO.4109.25.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej jako: organ, SKO), po rozpatrzeniu odwołania P. B. (dalej jako: Strona, Skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta M. z 27 listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego tj. przyłącza wodociągowego – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.; dalej u.d.p.).

Natomiast w uzasadnieniu SKO przywołao stan faktyczny sprawy i przedstawiło argumentację prawną. Wskazało, że 25 lipca 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Strony, reprezentowanej przez pełnomocnika S. Ł., o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] [...] infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego budowa przyłącza wodociągowego do działki o nr ewid. [...] oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki o nr ewid. [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w M.; 16 listopada 2023 r. pełnomocnik złożył wniosek o wycofanie prośby o uzgodnienie przyłącza kanalizacji sanitarnej ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Następnie organ I instancji wystąpił do Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "D." A. M. o zajęcie stanowiska czy przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego przyłącza wodociągowego w ciągu ul. [...] w M. spowoduje utratę udzielonej gwarancji w związku z zawartą z dnia 28 kwietnia 2022 r. umową nr [...]. Przedsiębiorstwo - jako generalny wykonawca tego zadania – 27 listopada 2023 r. poinformował, że nie poczuwa się do odpowiedzialności w przypadku ingerencji przez osoby trzecie w elementy nowo wybudowanej drogi gminnej ul. [...] w M., na którą została udzielona gwarancja w ilości 90 miesięcy i w takim przypadku odmawia napraw gwarancyjnych w tym obszarze.

W wyniku powyższego 27 listopada 2023 r. Burmistrz Miasta M. wydał decyzję o odmowie inwestorowi – Stronie - wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] [...] infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego budowa przyłącza wodociągowego do działki o nr ewid. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w M.

Strona kwestionując prawidłowość wydanej decyzji wniosła od niej odwołanie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało zasadności zarzutów i utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie podzielając przedstawione w nim stanowisko. Opierając się na art. 39 ust. 3 pkt. 1 u.d.p. podkreśliło, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

SKO podkreśliło, że skoro dokonywanie w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym jest możliwe jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają, a w tej sprawie prowadzenie robót związanych z planowanym przyłączem gazu spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Wyjaśniło, że generalny wykonawca zadania objętego umową nr [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r. odmówił odpowiedzialności w przypadku ingerencji przez osoby trzecie w elementy nowo wybudowanej drogi gminnej ul. [...] w M. na którą została udzielona gwarancja w ilości 90 miesięcy w okresie od 19.10.2023 r. do 19.04.2031 r. i oznajmił, iż w przypadku ingerencji w elementy nowo wybudowanej drogi spowodowanej budową przyłącza do działki o numerze ewid. [...] odmawia napraw gwarancyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Strona zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wszełkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wobec powziętych przez organ wątpliwości, celem zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wszechstronny, a w konsekwencji dokonania jego prawidłowej analizy, co w ocenie skarżącego miało wpływ na treść decyzji, w sytuacji gdy:

- uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, organ nie wykazał niezbicie i przekonywująco aby umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego miało spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych łub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji łub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi;

- organ oprócz powołania się na przepisy i twierdzenie zarządcy drogi, że nie zezwała na łokalizację ww. przyłącza do czasu upływu okresu gwarancji -nie wykazał okołiczności, które faktycznie uniemożliwiały wyrażenie zgody na złokalizowanie inwestycji;

- organ nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie dokonał próby ustałenia czy formułowane obawy znajdują realne uzasadnienie, czy istnieją możliwości techniczne wykonania robót, tak by nie zagrażały one bezpieczeństwu i nie powodowały kołizji z istniejącą infrastrukturą drogową;

- lokalizacja przyłącza wodociągowego nie zagraża prawidłowości inwestycji drogowej;

- decyzja została wydana z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego albowiem w istocie powoduje, iż żadna osoba będąca właścicielem działki położonej przy uł. [...], która nie jest podłączona do wodociągu, nie będzie mogła wykonywać swojego uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości;

- jednym z naczelnych dóbr chronionych prawem jest prawo własności, które na skutek wydanej decyzji zostało znacząco naruszone, albowiem powoduje w istocie brak możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem (działka budowłana), w sytuacji gdy tereny na których jest ona złokałizowana są przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a brak przyłącza wody faktycznie wykłucza takie z niej korzystanie i wpływa w sposób znaczący na jej wartość;

- organ w sposób dowolny przyjął, iż wykonanie przyłącza może powodować wystąpienie odkształceń w konstrukcji nawierzchni, a co za tym idzie stwarzać zagrożenie dła bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy stwierdzenie to ma charakter hipotetyczny i subiektywny i nie jest potwierdzone obiektywnym materiałem dowodowym;

- organ nie poinformował skarżącego, że po wykonaniu planowanej inwestycji związanej z drogą przy ul. [...] skarżący nie będzie miał możłiwości wykonywania uprawnień właścicielskich na swojej nieruchomości.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera adekwatnego odniesienia się do zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji sprowadza się jedynie do wskazania prawidłowości działania organu I instancji, zaś uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało znaczą ilość założeń dotyczących rzekomego naruszenia prawidłowości inwestycji w przypadku łokałizacji przyłącza wodociągowego, w sytuacji gdy twierdzenia te są czysto hipotetyczne i nie zostały poparte obiektywnym materiałem dowodowym i prawidłowymi ustaleniami w tym zakresie, organ w niniejszej sprawie poprzestał wyłącznie na dowolnym stwierdzeniu, iż działania inwestora mogą naruszyć prawidłowość inwestycji, przy czym w sytuacji gdzie dochodzi do kolizji dóbr związanych z prawem własności skarżącego to organ - jako instytucja zobowiązana do podejmowania działań i gromadzenia materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu obywateła - winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie w tym zakresie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

III. art. 39 ust. 1a w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i dowolne uznanie, że spełnione zostały przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wodociągu zgodnie z wnioskiem, podczas gdy organ w istocie nie przeprowadził adekwatnego postępowania dowodowego - mając na uwadze treść art. 7 k.p.a. - a poprzestał jedynie na przyjęciu pewnych założeń, w tym oparł się jedynie na treści oświadczenia firmy D.

W konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu zaakcentowała niedostateczne wykazanie przez organy okoliczności wyłączających wydanie pozytywnej decyzji. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła orzecznictwo.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, SKO wydając zaskarżoną decyzję - dopuścił się przede wszystkim mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nadto w 12 punktach zawiera katalog działań szczególnie zabranianych.

Zasadą więc wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zatem zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu).

W myśl art. 39 ust. 1a u.d.p. - przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Zatem przepis art. 39 ust. 1a u.d.p. uchyla generalny zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zastrzegając jednak, że dokonywanie w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym jest możliwe, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Innymi słowy, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi wody - jak w niniejszej sprawie - istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa.

W relacji obu powołanych przepisów prawną podstawę umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z drogą i jej zadaniami stanowi jedynie art. 39 ust. 3 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotna jest jednak dalsza treść tego przepisu, która wskazuje, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jak już zostało zaznaczone, możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia służącego przesyłowi wody istnieje zawsze, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa. Zatem decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie urządzenia w postaci sieci wodociągowej może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 i art. 40 u.d.p. zasadą jest, iż w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a samo zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z sensu tych przepisów, odczytywanych łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (tj. droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi zatem wyłom od tej zasady, przy czym decyzja w tym zakresie należy do właściwego zarządcy drogi, który przy jej wydawaniu powinien baczyć przede wszystkim na to, czy nie spowoduje ona negatywnych konsekwencji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji niedostatecznie wykazały istnienie okoliczności wyłączających możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony. Sąd uwzględnił bowiem przy tym to, że konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Uznaniowość w tego typu sprawach nie może być więc wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji. Tymczasem organy nie wykazały niezbicie i przekonywująco, aby umieszczenie w pasie drogowym sieci wodociągowej miało spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Oprócz bowiem powołania się na przepisy i twierdzenie wykonawcy generalnego, że nie poczuwa się do odpowiedzialności w przypadku ingerencji przez osoby trzecie w elementy nowo wybudowanej drogi gminnej ul. [...] w M. - nie wykazały okoliczności, które faktycznie uniemożliwiały wyrażenie zgody na zlokalizowanie spornej inwestycji.

Zaakcentować także należy, że nie można a priori zakładać, że wnioskowana lokalizacja linii wodociągowej w pasie drogi spowoduje zagrożenia poprzez uszkodzenie pasa drogowego skutkujące utratą uprawnień gwarancyjnych, na które organy się powołują. Zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.) nie zabrania lokalizacji wnioskowanej inwestycji w pasie drogowym, bowiem inwestycja liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Przepis ten zawiera jedynie ograniczenia, jakie powinny być spełnione przy lokalizacji konkretnej inwestycji.

W takim stanie rzeczy Sąd uznaje za w pełni uzasadnioną argumentację strony skarżącej zawartą w skardze i podziela zasadność zarzutów naruszenia prawa, jakie tam postawiono wobec braku dostatecznego i przekonywującego ustosunkowania się do okoliczności sprawy. Tymczasem staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Takie działanie łączy się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów iżądań (vide wyrok z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471).

Poza tym organy nie uwzględniły możliwości wykonania przewiertu w ww. zakresie z wykorzystaniem nowoczesnych technologii wykonania takich robót, w tym między innymi technologii bezwykopowych, bądź wykopów wąskoprzestrzennych, które ograniczają inwazyjność wykonywanych robót; nie zbadały sprawy w ww. zakresie, nie ustaliły czy istnieją takie możliwości, nie zwróciły się do inwestora o przedstawienie możliwych technologii wykonania robót, a odmawiając zezwolenia kierowały się przypuszczeniami, odnosząc się jedynie do potencjalnych ryzyk i abstrakcyjnych obaw nie popartych dowodami. Organy nie przedstawiły szczegółowej analizy powodów, z jakich nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 oraz art. 43 ust. 2 u.d.p. i nie uzasadniły dostatecznie, w jaki sposób umieszczenie wodociągu w pasie drogowym i w jego sąsiedztwie naruszałoby elementy techniczne drogi, doprowadziło do zmniejszenia wartości użytkowej drogi,

Idąc tokiem rozumowania wynikającym z zaskarżonej decyzji organ powinien za każdym razem odmawiać wydania zezwolenia dla tego typu inwestycji, gdyż zawsze istnieje ryzyko lub potencjalna możliwość wystąpienia niepożądanych skutków inwestycji lokalizowanych w pasach drogowych lub utrata w związku z ich realizacją uprawnień gwarancyjnych.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji nie zbadały dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie dokonały próby ustalenia czy formułowane obawy znajdują realne uzasadnienie, czy istnieją możliwości techniczne wykonania robót, tak by nie zagrażały one bezpieczeństwu i nie powodowały kolizji z istniejącą infrastrukturą drogową.

Jak już zostało zaznaczone, decyzja wydawana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka może być dowolna. Korzystanie z uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący jest mieszkańcem danej Gminy, otrzymał stosowne zezwolenia na inwestycję budowlaną, z którą powiązane jest zaopatrzenie w wodę. Natomiast aktualna sytuacja uniemożliwia zrealizowanie tej inwestycji w stopniu nadającym się do stałego zamieszkiwania. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81 (publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 57) stwierdzono, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Przedstawiony pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni go podziela.

Ponadto zauważyć należy, że wniosek strony wytycza granice postępowania. W tej sprawie obejmował żądanie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] [...] infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego budowa przyłącza wodociągowego do działki o nr ewid. [...] oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki o nr ewid. [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w M. Następnie 16 listopada 2023 r. Strona wycofała żądanie o uzgodnienie przyłącza kanalizacji sanitarnej ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Zatem w tym zakresie postępowanie winno zostać umorzone w trybie art. 105 k.p.a. Natomiast z sentencji decyzji obu instancji nie wynika aby zostało wydane rozstrzygnięcie w zakresie pierwotnie wnioskowanej lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej. Organy w swych orzeczeniach bowiem przedmiot postępowania określiły wyłącznie jako lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem pasa drogowego tj. budowy przyłącza wodociągowego, pozostawiając niezakoń-czoną część postępowania obejmującego kanalizację sanitarną.

Wszystkie te naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem przywołanego już na wstępie art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Reasumując w ponownym postępowaniu organ powinien - uwzględniając w pełnym zakresie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku - dokonać rzetelnej analizy zaistniałego stanu faktycznego, a następnie dać jej wyraz w uzasadnieniu decyzji i - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

-----------------------

12