Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1917/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 786/20 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [..] listopada [..] r. znak: [..] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 647/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "X" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 1 września 2020 r., nr [...] (pkt I), uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r. (pkt II) i zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Oczyszczalni Ścieków w [...] (zadanie I gospodarka ściekowo- osadowa) na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...]. Organ stwierdził, iż decyzja stała się ostateczna dnia 25 stycznia 2016 r.

W dniu 28 października 2019 r. Stowarzyszenie "X" z siedzibą w [...] wystąpiło o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego tą decyzją i o dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie i dopuścił Stowarzyszenie do udziału w nim na prawach strony.

Decyzją z dnia 1 września 2019 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z 30 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie i uzasadnione było żądnie organizacji społecznej wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ wskazał, że wniosek Stowarzyszenia został oparty na przesłance wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tej sprawie nastąpiła zmiana decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4 czerwca 2012 r., gdyż wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 342/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2014 r. zmieniającą decyzję z dnia 4 czerwca 2012 r. Organ stwierdził, po ponownej analizie dokumentacji projektowej, że inwestor - zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - podzielił planowaną inwestycję na etapy (błędnie nazywając je kolejnymi zadaniami). W przypadku zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2015 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę Oczyszczalni Ścieków w [...] zadanie I - gospodarka ściekowo - osadowa na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...]. Planowana inwestycja miała na celu rozbudowę i przebudowę obiektów części mechanicznej, biologicznej i osadowej oczyszczalni w celu zapewnienia oczyszczania ścieków dopływających do Oczyszczalni. Projektant sporządził projekt budowlany dla ww. inwestycji, który zawiera projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie Oczyszczalni Ścieków w [...] zawierającego zakres opracowania zadania I oraz zadań II, III, IV. Zadania te, na podstawie kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowano w kolejnych etapach inwestycji. W ocenie organu, poszczególne elementy oczyszczalni stanowiącej jeden ciąg technologiczny nie mogą funkcjonować samodzielnie a prace budowlane nie powinny zostać podzielone na etapy. W związku z powyższym doprowadzenie do etapowania inwestycji rozbudowy budowli jaką jest oczyszczalnia ścieków poprzez wprowadzenie "zadań" należy uznać za wątpliwe pod kątem zgodności z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z 30 grudnia 2015 r. została wydana na podstawie: decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 4 czerwca 2012 r. (zmienionej decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. oraz decyzją z dnia 5 maja 2014 r.) oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 10 sierpnia 2012 r. Wśród warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w decyzji lokalizacyjnej wskazano warunki wynikające z decyzji z dnia 4 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ stwierdził, że zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zawarte w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2014 r., która obejmowała m.in.: zmianę lokalizacji obiektów instalacji biogazu, przebudowę istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny, budowę nowego bloku biologicznego o łącznej kubaturze bloku 18 000 m3, budowę zbiornika osadu przefermentowanego (zamiennie za zbiornik osadu nadmiernego) nie dotyczą zakresu rozbudowy i przebudowy oczyszczalni ścieków objętej decyzją Starosty [...] z 30 grudnia 2015 r. w kontekście zadania I, jednak wpływają istotnie na całość zamierzenia budowlanego. Tym samym uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 5 maja 2014 r. ma istotny wpływ na stwierdzenie o ważności bądź nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. Decyzja zmieniająca zawierała nowe wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczegółowo opisany przez organ w uzasadnieniu decyzji zakres zmian, jakie wprowadziła decyzja środowiskowa z 5 maja 2014 r. zmieniającą decyzję środowiskową z 4 czerwca 2012 r., szczególnie w zakresie zmiany charakterystyki przedsięwzięcia, był znaczący. Starosta zwrócił jednak uwagę na fakt, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja zmieniająca nr [...] była obowiązująca, a konsekwencje wynikające z uchylenia wydanego pozwolenia na budowę na dzień dzisiejszy mogą wywołać nieprzewidziane skutki prawne, w tym możliwość utraty środków zewnętrznych pozyskanych na cel rozbudowy oczyszczalni. Starosta stwierdził więc, że ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r., na podstawie której zrealizowano I etap inwestycji, który został w 2019 r. oddany do użytkowania, skutkowałoby nieodwracalnymi skutkami prawnymi, w tym możliwymi stratami sięgającymi kwot wyrażanych w milionach złotych, które zostały wydatkowane na realizację inwestycji, co także stoi - na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. - na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Tym samym organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia 1 września 2020 r. Jako datę wydania decyzji omyłkowo wskazano "28.01.2020r." zamiast "28.01.2021 r." Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r., była decyzją zależną – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - od decyzji Prezydenta Miasta [...] wydanej w dniu 5 maja 2014 r., która w wyniku postępowań sądowych została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednak w tej sprawie decyzja ta nie może podlegać uchyleniu z uwagi na upływ czasu. Decyzja ta została doręczona inwestorowi (jedynej stronie postępowania) w dniu 31 stycznia 2015 r. i stała się ostateczna w dniu 15 stycznia 2016 r. W związku z powyższym 15 stycznia 2021 r. upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 152 § 2 zawarto zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż terminy przedawnienia art. 146 § 1 k.p.a., mimo zamieszczenia ich w kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter materialny, co oznacza, że upływ wskazanych terminów skutkuje brakiem możliwości uchylenia decyzji, choćby wydana była z naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się na bezwarunkowy charakter terminów z art. 146 k.p.a., które nie mogą być przywrócone i stanowią negatywną przesłankę do decyzji uchylenia w trybie wznowieniowym. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 1 września 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Skargą Stowarzyszenie "X" z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji doprowadziła do uznania, że naruszają one prawo w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. trybie wznowienia postępowania. Sądowa kontrola tej decyzji obejmuje nie tylko sam akt kończący postępowanie administracyjne, lecz także przebieg postępowania jurysdykcyjnego poprzedzającego jego wydanie, a w szczególności prawidłowość jego wszczęcia. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. W tej sprawie inicjatorem postępowania wznowieniowego była organizacja społeczna - Stowarzyszenie "X" z siedzibą w [...], które wnioskiem z dnia 28 października 2019 r. wystąpiło o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę oraz o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego tą decyzją i o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Starosta [...] przywołał treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie i uzasadnione jest żądnie organizacji społecznej wszczęcia postępowania wznowieniowego. W związku z tym, postanowieniem z dnia 26 lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz dopuścił Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej; P.b.) przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 4 P.b. przepisu ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 oraz z 2019 r. poz. 630). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 28 ust. 3 P.b. ma zastosowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także w trybach nadzwyczajnych. W wyroku z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1479/17, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest wyjątkiem, a nie zasadą. Zasadą jest bowiem udział stron w postępowaniu administracyjnym, ponieważ postępowanie to zmierza do konkretyzacji praw i obowiązków konkretnych podmiotów. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, nie reprezentuje swoich praw i obowiązków, a jedynie chroni interes publiczny. Skoro ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 P.b.) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych.

Sąd podniósł, że w tej sprawie organizacja społeczna zainicjowała postępowanie nadzwyczajne w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. W instytucji wznowienia postępowania występuje też wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym trybie organ, w przypadku, gdy uzna, iż postępowanie administracyjne było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., jest uprawniony do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a. Skoro ustawodawca wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. (poza wyjątkiem przewidzianym w art. 28 ust. 4 P.b.) w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to – w ocenie Sądu - zasada ta dotyczy również postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż we wznowionym postępowaniu może dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę i wydania nowej decyzji w tym przedmiocie. Rozważenia więc wymaga, czy w sprawie tej zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem zdaniem Sądu należy, że fakt, iż udział społeczeństwa zapewniony został na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji, nie przesądza automatycznie, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, także będzie postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Są to bowiem dwa odrębne, autonomiczne postępowania o różnym zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. O tym zaś, czy postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c tej ustawy "ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ppkt a), uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień (ppkt b), zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (ppkt c). Zgodnie z art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1) oraz w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Z treści art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przeprowadza się także: na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2). Z powołanych przepisów zdaniem Sądu wynika, że o ile samo postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi postępowanie, w którym dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i postępowanie to wymaga udziału w nim społeczeństwa, o tyle już postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać taki status, musi odbywać się w warunkach wypełniających wskazane wyżej przesłanki. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. żaden z tych przypadków nie zachodził. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach organ stwierdził, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt IV decyzji). Inwestor [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie złożył wniosku o przeprowadzenie takiej oceny oraz z treści wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 26 listopada 2015 r. oraz załączonego projektu budowalnego nie wynika, aby dokonał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w decyzjach zmieniających tę decyzję. Uznać zatem należy, iż postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie miał więc w tej sprawie zastosowania wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 3 P.b. przewidziany w art. 28 ust. 4 P.b. W postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. nie miał więc zastosowania art. 31 k.p.a. Tym samym uznać należy, że przepis ten nie ma zastosowania również w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie przez Starostę [...] art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego zainicjowanego wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowienie Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania zostało więc wydane z naruszeniem wskazanych przepisów art. 28 ust. 3 P.b. w zw. z art. 31 k.p.a.

Zdaniem Sądu w związku z tym, że postępowanie administracyjne w trybie wznowienia postępowania zostało nieprawidłowo wszczęte na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. i brak było podstaw do jego prowadzenia, uchyleniu podlegają wydane w tym postępowaniu decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził dodatkowo, iż nie można również pominąć faktu, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 146 k.p.a. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wznowione. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że istnieje przesłanka do wznowienia postępowania, powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), chyba, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a. Przeszkody te to upływ określonego czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W takim wypadku – jak stanowi art. 151 § 2 k.p.a. - organ powinien stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przy czym w sytuacji wystąpienia przeszkody z art. 146 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do prowadzenia przez organ postępowania co do istoty sprawy. W takim wypadku zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a., a więc podstawą rozstrzygnięcia organu administracji będzie stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie. W tej sprawie organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., choć w sposób niejednoznaczny. Uznał bowiem, że zmiana decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach spowodowana uchyleniem decyzji zmieniającej tę decyzję z dnia 5 maja 2014 r., nie dotyczyła wprawdzie zakresu rozbudowy i przebudowy oczyszczalni ścieków objętej decyzją Starosty [...] z 30 grudnia 2015 r. w kontekście zadania I, lecz wpłynęła istotnie na całość zamierzenia budowlanego. Starosta stwierdził przy tym, że ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, który został w 2019 r. oddany do użytkowania, skutkowałoby nieodwracalnymi skutkami prawnymi, w tym możliwymi stratami finansowymi, które zostały wydatkowane na realizację inwestycji, co także stoi - na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. - na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W związku z powyższym organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż stwierdzając, iż w sprawie spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania, organ nie mógł wydać decyzji o odmowie uchylenia decyzji, zwłaszcza z powołaniem się w postępowaniu wznowieniowym na przesłanki negatywne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, a więc mające zastosowanie w innym trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji administracyjnej. Organ miał więc tylko możliwość uchylenia decyzji i wydania nowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 3 k.p.a. albo uznając, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a., powinien wydać decyzję stwierdzającą, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji, który orzekł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż w trakcie postępowania odwoławczego z dniem 15 stycznia 2016 r. upłynęło 5 lat od kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a więc wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. i przytoczył treść art. 151 § 2 k.p.a. Należy zdaniem Sądu zauważyć, że ustalenie przez Wojewodę tej daty jest nieprawidłowe, gdyż decyzja z dnia 30 grudnia 2015 r. została doręczona przedstawicielowi inwestora w dniu 31 grudnia 2015 r., a Gminie [...] w dniu 7 stycznia 2016 r. Decyzja ta stała się więc ostateczna w dniu 22 stycznia 2016 r. (choć na tej decyzji widnieje adnotacja urzędowa, że stała się ona ostateczna 25 stycznia 2016 r.). To uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję w dniu 28 stycznia 2021 r., a więc już po upływie terminu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz z uwagi na upływ czasu decyzja nie podlega uchyleniu. Jednocześnie stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ uznał, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania, ale zaszła przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.), powinien uchylić decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., a więc decyzję stwierdzającą, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji zostały zatem zdaniem Sądu wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, co dodatkowo uzasadniało ich uchylenie.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd wskazał, że są one częściowo uzasadnione w zakresie dotyczącym prowadzenia przez organy w tej sprawie postępowania z naruszeniem przepisów o terminach załatwienia spraw, co należy w ocenie Sądu ocenić negatywnie, gdyż przyczyniło się to zakończenia postępowania wznowieniowego już po upływie terminu 5 lat przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie zarzuty te są zdaniem Sądu niezasadne w zakresie w jakim postulują stwierdzenie przez Sąd, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, w której pięcioletni okres upłynął z winy organów administracji, które nie rozpoznały sprawy w ustawowych terminach załatwiania spraw. W orzecznictwie wyrażany jest jednolity pogląd, iż terminy, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przerwaniu ani przywróceniu. Upływ tych terminów jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Jeżeli okolicznością mogącą spowodować przekroczenie tego terminu jest prowadzenie postępowania przez organy z naruszeniem terminów załatwienia spawy określonych w art. 35 k.p.a., to stronie przysługuje ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a jeżeli i ono okaże się bezskuteczne, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 1 września 2020 r., a także postanowienie tego organu z dnia 26 lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania. Wskazał przy tym, że organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z wniosku Stowarzyszenia. Jeżeli organ uznaje, że w tej sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. powinien wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a., przy czym z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. zastosowanie w tej sprawie znajdzie jedynie art. 151 § 2 k.p.a.

Skargą kasacyjną Stowarzyszenie "X" z siedzibą w [...] zaskarżyło powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 28 ust. 4 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r.) - polegającą na uznaniu, że skarżący jako organizacja społeczna nie może uczestniczyć w niniejszym postępowaniu na prawach strony oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt II petitum i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi, że przedmiotem zaskarżenia objęto wyłącznie zawarte w pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 647/21, rozstrzygnięcie, którym w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylono postanowienie Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r. znak [...] wznawiające z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. oraz dopuszczono Stowarzyszenie "X" z siedzibą w [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchylenie ww. postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżące Stowarzyszenie jako organizacja społeczna nie może uczestniczyć w niniejszym postępowaniu na prawach strony oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwaną także ustawą środowiskową).

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego), a zatem co do zasady w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę organizacje społeczne zostały pozbawione uprawnień do uczestnictwa na prawach strony. Organizacja społeczna, tak jak inne podmioty, może jednak brać udział w powyższym postępowaniu na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. jeżeli wykaże, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisów art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zasadą jest zatem wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć (art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej).

Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów oraz okoliczność, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast według art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem wszczęcie postępowania wznowieniowego otwiera drogę do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – pod warunkiem ustalenia, że zaistniała okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w niniejszej sprawie oznacza natomiast postępowanie o pozwolenie na budowę. Niezależnie więc od procesowych i materialnych cech postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, we wznowionym postępowaniu, po wszczęciu postępowania wznowieniowego, wprost znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego. W postępowaniu tym organizacje społeczne mogą zatem uczestniczyć tylko pod warunkiem sformułowanym w ww. art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił sformułowany powyżej pogląd co do tego, że we wznowionym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę znajdują zastosowanie przepisy art. 28 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Uznał jednak, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Oczyszczalni Ścieków w [...] (zadanie I gospodarka ściekowo- osadowa) na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...] nie zalicza się do postępowań wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a zatem że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania wyjątek z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazano przy tym, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach organ stwierdził, że przed rozpoczęciem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (pkt IV decyzji), inwestor nie złożył wniosku o przeprowadzenie takiej oceny oraz z treści wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 26 listopada 2015 r. oraz załączonego projektu budowlanego nie wynika, aby dokonał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzjach zmieniających tę decyzję. W związku z powyższym Sąd uznał, że postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją z 30 grudnia 2015 r. nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r., a zatem nie miał w tej sprawie zastosowania wyjątek przewidziany w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Oparcie powyższego stanowiska wyłącznie na tym, że w pkt 4 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zamieszczone zostało stwierdzenie, że przed rozpoczęciem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej a inwestor nie złożył wniosku o przeprowadzenie takiej oceny i że z wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączonego projektu budowlanego nie wynika, aby dokonał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalało na uchylenie postanowienia Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r. w szczególności gdy uwzględni się okoliczności związane właśnie z ww. decyzją środowiskową z dnia 4 czerwca 2012 r.

Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że w przywoływanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 czerwca 2012 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w [...] wprost wskazano, że cyt. "rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji zaliczają ją do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2. 1 pkt. 40 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" – koniec cyt., i w związku z powyższym wszczęto postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia i decyzją tą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Niemniej jednak ta decyzja środowiskowa była wielokrotnie zmieniana. Jest faktem niespornym, iż cytowana decyzja środowiskowa z dnia 4 czerwca 2012 r. została zmieniona najpierw decyzją Prezydenta Miasta [...] z 23 grudnia 2013 r. a następnie po raz kolejny w trybie art. 87 ustawy środowiskowej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2014 r. i w oparciu o taką właśnie wielokrotnie zmienianą decyzję środowiskową Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] wydał pozwolenie na budowę inwestycji objętej postępowaniem wznowieniowym. Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją z 30 grudnia 2015 r. nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. oparte wyłącznie na, oznaczonych wyżej, tezach decyzji środowiskowej z dnia 4 czerwca 2012 r. w realiach tej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Pogląd ten należy dodatkowo wzmocnić tym, iż decyzją środowiskową z dnia 5 maja 2014 r. Prezydent Miasta [...] ponownie zmieniając decyzję środowiskową z dnia 4 czerwca 2012 r. uczynił to w bardzo szerokim zakresie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne jest również i to, że ww. decyzja zmieniająca obejmowała szereg wcześniej nieplanowanych inwestycji w tym w szczególności: nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia osadników wstępnych, wymianę istniejących osadników wtórnych i systemu odprowadzania /doprowadzania ścieków wszystkich osadników wtórnych, hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, przebudowę węzła kotłowni i sieci co. Następnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy powołaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2014 r. poddana została kontroli sądowej. W szczególności zaznaczyć należy, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 1784/15 uchylającym i przekazującym do ponownego rozpoznania, w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a., wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2131/14 oddalający skargi Stowarzyszeń Ekologicznych w tym i skarżącego Stowarzyszenia "X" na ww. decyzję SKO, zawarte zostało wiążące stanowisko, iż cytat: "w tej sprawie zakres wnioskowanych zmian decyzji środowiskowej wymagał bowiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko"- koniec cytatu, jak również cytat: "Skoro mamy do czynienia ze zmianą zakresu inwestycji, która w sposób znaczący ingeruje w zakres instalacji objętej decyzją środowiskową, brak jest podstaw aby w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie w oparciu o art. 87 ustawy środowiskowej"-koniec cytat.

Stanowisko wyrażone wyżej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1784/15, wskazujące na potrzebę przeprowadzenia wymaganej, przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dodatkowej pełnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, iż nadto nie można uznać twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończone decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. nie wymagało, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r., w szczególności gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że na skutek ww. rozstrzygnięcia NSA II OSK 1784/15 prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 342/17 uchylono decyzję SKO w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2014 r., w sprawie zmiany decyzji środowiskowej (skarga kasacyjna [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. została oddalona wyrokiem NSA z 8 czerwca 2018 r. II OSK 2944/17- przypomnienie NSA).

Jak ustalono w realiach tej sprawy wznowieniowej, uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 5 maja 2014 r. ma istotny wpływ na stwierdzenie o ważności bądź nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 2015 r. Decyzja zmieniająca zawierała nowe wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczegółowo opisany przez organ w uzasadnieniu decyzji zakres zmian, jakie wprowadziła decyzja środowiskowa z 5 maja 2014 r. zmieniającą decyzję środowiskową z 4 czerwca 2012 r., bez przeprowadzenia koniecznego postępowania środowiskowego szczególnie w zakresie zmiany charakterystyki przedsięwzięcia, był znaczący.

Zatem z wykazanych okoliczności tej sprawy wynika, iż wykonana została pierwotnie ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, przy czym była to ocena niekompletna, nie odzwierciedlająca całościowego zamierzenia budowlanego bowiem wymagała przecież dodatkowego postępowania środowiskowego wraz z udziałem społeczeństwa, przed wydaniem decyzji w dniu 30 grudnia 2015 r. czego jednak nie dokonano w tym postępowaniu. Postępowanie zakończone decyzją z 30 grudnia 2015 r. wymagało zatem udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, skoro rozszerzano zakres inwestycji w sposób wcześniej nieplanowany zaś zakres wnioskowanych zmian decyzji środowiskowej wymagał przeprowadzenia kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko, co uzasadniało przed wydaniem omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę skorzystanie z instytucji np. ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o jakim stanowi art. 88 ustawy środowiskowej. Faktem jest, iż brak takich działań w sprawie, ale ujawnione te okoliczności stanowiły postawę do uruchomienia z urzędu niniejszego postępowania nadzwyczajnego, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniało przyjęcie, że w tej sprawie przepis art. 31 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym te okoliczności mające znaczenie dla postępowania wznowieniowego, zdaniem NSA pozwalają przyjąć - mając na uwadze wykładnię systemową oraz celowościową przepisu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego - iż norma ta słusznie wskazana w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "X" została skutecznie zastosowana przez organy architektoniczno-budowlane w toku niniejszego postępowania.

Należy podkreślić za Sądem pierwszej instancji, że udział społeczeństwa zapewniony na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji, nie przesądza automatycznie, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, także będzie postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Są to bowiem dwa odrębne, autonomiczne postępowania o różnym zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. O tym zaś, czy postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W przedmiotowej sprawie dokonano zatem oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Przywołany natomiast przez Sąd pierwszej instancji pkt IV ww. decyzji środowiskowej z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] wskazujący na brak konieczności przeprowadzenia - przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia - oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej dotyczył braku konieczności dokonywania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed rozpoczęciem jego realizacji, zdeaktualizował się wobec działań następczych a wyżej ujawnionych, w tym uchylenia kolejnej zmiany ww. decyzji środowiskowej dokonanej decyzją z dnia 5 maja 2014 r. Zapis ten nie oznaczał, że wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało następczo przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko, która – jak już podniesiono powyżej – winna zostać jako całościowe zamierzenie przeprowadzona w szczególności na podstawie art. 88 w zw. z w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy środowiskowej.

Wymaganym przez prawo elementem koniecznym zastosowania przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej jest powzięcie przez organ właściwy do wydania decyzji budowlanej wiedzy co do tego, że w projekcie budowlanym dokonane zostały tego rodzaju zmiany (w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej z wyłączeniem zakresu inwestycji objętej decyzją z 5 maja 2014 r.), które nakazują ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Przedstawione w ramach tego postępowania nadzwyczajnego informacje dotyczące zakresu zmian inwestycji po wyeliminowaniu decyzji z dnia 5 maja 2014 r. są właśnie takimi.

Tym samym w przedmiotowej sprawie, w jej okolicznościach – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji - znajdował zastosowanie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 44 ust. 1 ustawy o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Ze Statutu Stowarzyszenia "X" zarejestrowanego 10 grudnia 2009 r. wynika, że celem jego działania jest m.in. ochrona przyrody oraz ochrona środowiska, działania na rzecz ochrony przyrody i środowiska naturalnego, działanie na rzecz zachowania i zabezpieczenia interesów ochrony przyrody i ochrony środowiska naturalnego oraz ochrony interesów obywateli i innych podmiotów w podejmowanych przez organy władzy publicznej rozstrzygnięciach dotyczących ochrony przyrody i środowiska jak również w rozstrzygnięciach dotyczących realizacji wszelkich inwestycji drogowych, budowlanych i infrastrukturalnych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem należało, że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia uzasadniały dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonym wyrokiem postanowienia Starosty [...] z dnia 26 lutego 2020 r. dopuszczającego Stowarzyszenie "X" z siedzibą w [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Uznając w tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt II zaskarżonego wyroku.

Wskazany w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego nie mógł być uwzględniony albowiem brak jest podstawy prawnej w przepisach art. 203 i 204 p.p.s.a. do uwzględnienia takiego wniosku.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.