Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1092/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 7 i art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] Parafii pod wezwaniem [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2024 r. znak SKO.Rol/4172/11/2024 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Rzymskokatolickiej Parafii pod wezwaniem [...] w [...] (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 20 czerwca 2024 r. znak SKO.Rol/4172/11/2024 w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

W stanie faktycznym sprawy Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] w [...]

Decyzją z 27 marca 2024 r. znak WSR.6124.652.2023.AW organ I instancji stwierdził, że użytki rolne klasy bonitacyjnej Rllla o łącznej powierzchni 1239,00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...], nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na cele nierolnicze zostały w roku 2006 trwale wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod wykonanie parkingu przez Parafię Rzymskokatolicką z siedzibą: [...], oraz ustalił Rzymskokatolickiej Parafii pw. [...] w [...] opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych, o których mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kwocie 79.443,44 zł.

Organ ustalił, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. znajdowała się w całości w terenach ciągów zieleni ekologicznej. W okresie kiedy nie obowiązywał miejscowy plan dla przedmiotowego terenu nie zostały wydane żadna decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. W miejscowym planie obowiązującym od 15 grudnia 2007 r. działka znajduje się w terenach zieleni nieurządzonej w obszarach zagrożonych powodzią lub zalaniem oraz częściowo w terenach dróg i ulic publicznych, a także terenach placów i parkingów.

Grunty rolne w obrębie tej działki nie były objęte zgodą ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Ze zdjęcia lotniczego z 2003 r. wynika, że teren działki jest niezainwestowany, nieutwardzony i biologicznie czynny, a ze zdjęcia z 2008 r., że część działki jest utwardzona. Według oświadczenia skarżącej parking powstał w 2006 r. Przepisy za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów objętych ochroną przewidują sankcję w wysokości dwukrotności należności za wyłączenie gruntów z produkcji.

W ocenie organu brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Ponadto bieg przedawnienia rozpocząłby się dopiero w momencie, kiedy zaprzestano by naruszenia prawa. Naruszenie jednak ma charakter trwały i nie zakończyło się.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ powinien zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., które są korzystne dla skarżącej. Wskazała, że upłynęło już 5 lat od dnia naruszenia prawa i wystąpienia skutków naruszenia prawa, więc możliwość nałożenia kary się przedawniła. Dodała, że parking służy społeczności lokalnej, a skarżąca nie czerpie z tego tytułu żadnych korzyści. Wskazała również, że należność powinna zostać pomniejszona o wartość gruntów wyłączanych z produkcji, a do wyceny ceny rynkowej organ powinien powołać biegłego.

Decyzją z 20 czerwca 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że skarżąca przyznaje, iż doszło do wykonania parkingu w 2006 r. Skarżąca nie kwestionuje również przyjętej powierzchni. W ocenie organu stan naruszenia ustawy trwa nadal, ponieważ nie przywrócono części działki do stanu poprzedniego. Momentem naruszenia prawa jest ostatni moment działania sprawcy. W ustalonej sytuacji mamy do czynienia z samowolnym wyłączeniem gruntów rolnych bez decyzji zezwalającej. Wskazane naruszenie nie ma charakteru wyjątkowego ani incydentalnego. Dalsze inne niż rolnicze użytkowanie powoduje kolejne naruszenia ustawy. W ocenie Kolegium wszczęcie postępowania miało miejsce 3 października 2023 r. więc zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej naliczenia opłaty przepisy obowiązujące w 2006 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 7 ust. 1 u.g.r.l. i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.1 (w dacie trwałego wyłączenia gruntów rolnych objętych decyzją) poprzez jego niezastosowanie, a zamiast tego zastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, co doprowadziło do błędnego uznania, że użytki rolne klasy bonitacyjnej Rllla o łącznej powierzchni 1239,00 m2 (0,1239 ha) wchodzące w skład działki nr [...] w [...], na ich przeznaczenie na cele nierolnicze wymagały uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy, w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. (w dacie trwałego wyłączenia gruntów rolnych objętych decyzją), a zatem uzyskania zgody Ministra wymagało przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha,

2) art. 28 ust. 1 u.g.r.l. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie, że użytki rolne objęte zaskarżoną decyzją zostały wyłączone niezgodnie z przepisami u.g.r.l. i wobec tego Skarżącej należy ustalić opłatę w wysokości dwukrotności należności stanowiącej administracyjną karę pieniężną podczas gdy, grunty rolne nie wymagały uzyskania zgody ministra na przeznaczenie ich na cele nierolnicze z uwagi na treść art. art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., a zatem grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. i wobec tego brak jest podstaw do nakładania na Skarżącą dwukrotności należności;

3) art. 189g § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a") w zw. z art. 28 ust. 1 u.g.r.l. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy nałożonej na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w postaci dwukrotności należności pomimo przedawnienia możliwości nałożenia tej kary pieniężnej, bowiem upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa i wystąpienia skutków naruszenia prawa (zakładając, że do naruszenia prawa doszło, co Skarżąca kwestionuje), ponieważ tak hipotetyczne naruszenie, jak i wystąpienie skutków naruszenia prawa należy liczyć od 2006 r., tj. daty trwałego wyłączenia gruntów rolnych, a nie od ostatniego dnia wystąpienia skutków naruszenia prawa,

4) art. 28 ust. 1 u.g.r.l. w zw. z art. 12 ust. 6 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. poprzez niezastosowanie art. 12 ust. 6 u.g.r.l., podczas gdy na potrzeby obliczenia dwukrotności należności z art. 28 ust. 1 u.g.r.l. każdorazowo stosuje się art. 12 ust. 6 u.g.r.l. i w konsekwencji należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej, co miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do ustalenia dwukrotności należności na zawyżonym poziomie w stosunku do stanu, w którym art. 12 ust. 6 u.g.r.l. byłby prawidłowo zastosowany;

5) art. 28 ust. 1 u.g.r.l. w zw. z art. 12 ust. 7 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. poprzez niezastosowanie art. 12 ust. 7 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., a zamiast tego zastosowanie art. 12 ust. 7 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia w decyzji sposobu ustalania należności za 1 ha gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i zaliczonych do klasy bonitacyjnej RIIla i w konsekwencji do błędnych obliczeń dwukrotności należności z art. 28 ust. 1 u.g.r.l., jak również naruszenie art. 189c k.p.a. poprzez brak zastosowania art. 12 ust. 7 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., mimo że był to przepis względniejszy dla strony niż art. 12 ust. 7 u.g.r.l. obowiązujący aktualnie; podczas gdy obliczając należność organ winien zastosować art. 12 ust. 7 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. i w konsekwencji przyjąć, że należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i zaliczonych do klasy bonitacyjnej Rllla powinna wynosić równowartość 550 ton ziarna żyta, a nie równowartość kwoty 320 595 zł (obecnie obowiązująca stawka na potrzeby wyliczania należności), co miało istotny wpływ na wynik wyliczenia dwukrotności należności z art. 28 ust. 1 u.g.r.l., która jest błędna; ponadto organ I instancji powinien był zastosować art. 189c k.p.a. (którego to zarzutu SKO w ogóle nie zweryfikował w ramach kontroli instancyjnej) i wymierzając administracyjną karę pieniężną w postaci dwukrotności należności z art. 28 ust. 1 u.g.r.l. powinien był zastosować art. 12 ust. 7 u.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. jako względniejszy dla Skarżącej niż art 12 ust. 7 u.g.r.1. obowiązujący na dzień wydawania decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy prowadząc do ustalenia dwukrotności należności na błędnym, zawyżonym poziomie w stosunku do stanu, w którym art. 12 ust. 7 u.g.r.l. byłby prawidłowo zastosowany;

6) art. 189d k.p.a. przez brak jakiegokolwiek rozważenia zastosowania tego przepisu przez SKO, w sytuacji w której Starosta nie wziął pod uwagę przy wymierzaniu tej kary okoliczności hipotetycznego naruszenia prawa (Skarżący kwestionuje, że naruszył prawo), w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego (budowa asfaltowego parkingu przy kościele parafialnym bezpłatnie służącego społeczności lokalnej, turystom oraz wszystkim kierowcom chcącym skorzystać z parkingu), a także faktu, że wylania asfaltu na gruntach rolnych objętych decyzją i wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dokonał Skarb Państwa (względnie firmy podwykonawcze działające na zlecenie Skarbu Państwa), który w zamian za nieodpłatną możliwość składowania w 2006 r. na gruntach stanowiących własność Skarżącej materiałów budowlanych i pojazdów budowlanych w zamian za wykonanie na gruntach stanowiących własność Skarżącej mostu zastępczego w 2006 r. na czas trwania remontu mostu głównego zobowiązał się w 2006 r. i wykonał to zobowiązanie w 2006 r. do wyasfaltowania pod parking gruntów rolnych objętych decyzją o łącznej powierzchni 0,1239 ha - art. 189d pkt 1 k.p.a.; ponadto organy nie rozważyły, że Skarżąca nie uzyskała żadnej korzyści wskutek trwałego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych, ponieważ parking parafialny jest nieodpłatnie udostępniany wszystkim osobom chcącym z niego skorzystać, tj. społeczności lokalnej, gościom, turystom, a także wszystkim kierowcom chcącym skorzystać z parkingu, w tym autobusom) - art. 189d pkt 6 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tych okoliczności winno mieć wyraz w wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w niższej wysokości;

7) art. 35 ust. 1 u.g.r.l. poprzez zastosowanie tego przepisu na potrzeby próby uzasadnienia zastosowania przepisów u.g.r.l. obowiązujących w chwili wydawania decyzji, a nie przepisów prawa obowiązujących w 2006 r., podczas gdy przepis ten stanowił przepis intertemporalny mający na celu uregulować wzajemną relację między sprawami wszczętymi na podstawy przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 79, z późn. zm.) i niezakończonymi decyzją ostateczną, a przepisami u.g.r.l., która w chwili uchwalania art. 35 ust. 1 u.g.r.l. w 1995 r. była ustawą nową w stosunku do przepisów ww. ustawy z 26 marca 1982 r., a sam art. 35 ust. 1 u.g.r.l. nie znajduje zastosowania w tej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło SKO do oczywiście błędnego wniosku, że art. 35 ust. 1 u.g.r.l. miał rzekomo przesądzać, iż "Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej naliczenia omawianej opłaty przepisy obowiązujące w roku 2006 r.";

8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące brakiem uchylenia decyzji I instancji oraz brakiem umorzenia postępowania, mimo tego, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości ze względu na brak naruszenia przez Skarżącą przepisów u.g.r.l. o wyłączaniu gruntów rolnych z produkcji rolnej, względnie z uwagi na przedawnienie możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

9) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy konieczne było ustalenie wartości gruntu, ustalonej według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej, a więc na potrzeby zastosowania art. 12 ust. 6 u.g.r.l. przy ustalaniu wysokości należności, konieczne było pozyskanie operatu szacunkowego od rzeczoznawcy majątkowego wyceniającego cenę rynkową gruntów rolnych, ponieważ należność pomniejsza się o wartość gruntów wyłączanych z produkcji rolnej, czego Starosta zaniechał, a SKO w ogóle nie rozpoznał tego zarzutu odwołania (mimo, że 12 ust. 6 u.g.r.l. obowiązywał w takim samym brzmieniu w 2006 r. i w chwili wydawania Decyzji Odwoławczej), zaś kwestia wyceny wartości gruntu jest okolicznością mającą istotne znaczenie dla sprawy i przy tym wymagającą wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca majątkowy;

10) art 107 ust 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej i zupełny brak rozpatrzenia oraz odniesienia się do zarzutów odwołania oznaczonych jako Zarzuty nr 1, 2, 4, 5 (w zakresie naruszenia art. 189c k.p.a.), 6 i 7, podczas gdy organ administracji publicznej działający jako organ odwoławczy winien w ramach uzasadnienia prawnego decyzji odwoławczej wyjaśnić, z jakich względów zasadne lub niezasadne są zarzuty strony postępowania administracyjnego wnoszącej odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ SKO odniósł się w uzasadnieniu w zasadzie jedynie do jednego zarzutu (Zarzut nr 3 w odwołaniu), tj. kwestii przedawnienia możliwości nałożenia pieniężnej kary administracyjnej oraz oczywiście błędnie co do zarzutu skupiającego się na niezasadnym zastosowaniu aktualnych przepisów prawa materialnego, a nie tych obowiązujących w 2006 r., zaś pozostałe zarzuty odwołania nie zostały w żaden sposób omówione.

Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że skoro do faktycznego trwałego wyłączenia gruntów rolnych doszło w 2006 r., to do oceny skutków prawnych tego zdarzenia faktycznego (por. definicję wyłączenia gruntów z produkcji z art. 4 pkt 11 u.g.r.l.) należy stosować przepisy prawa materialnego administracyjnego obowiązujące w dacie trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Gdyby organy prawidłowo zastosowały przepis z 2006 r., to powinny dojść do konstatacji, że wyłączenie gruntów rolnych z 2006 r. nie wymagało zgody ministra. Co więcej przepisy sankcyjne wymagają wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej.

Odnośnie do zarzutu przedawnienia, to skarżąca podkreśliła, że organy nie mają wątpliwości, iż przedmiotowa należność stanowi karę administracyjną. Zatem, jeżeli od dnia faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej upłynęło 5 lat organ nie może nakładać żadnych administracyjnych kar pieniężnych. W ocenie skarżącej pięcioletni okres nałożenia kary upłynął w roku 2011. Wykładnia proponowana przez organy powodowałaby możliwość w zasadzie nieograniczonego w czasie nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto zdaniem skarżącej w sprawie będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji Podatkowej. Możliwość ustalenia opłat i należności przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (obowiązek wniesienia należności i opłat). Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 zd. 2 u.g.r.l. obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Czyli to w tym momencie aktualizuje się przesłanka pozwalająca na uruchomienie biegu terminu przedawnienia. A dokładniej mówiąc, zdarzenie to wyznacza rok kalendarzowy, od końca którego, rozpocznie swój bieg pięcioletni termin.

Dalej skarżąca zaakcentowała, że niezastosowanie art. 12 ust. 6 u.g.r.l. powoduje niemożność wyliczenia należności. To zaś z góry implikuje błąd w wyliczeniach dwukrotności należności. Aby ustalić ceny rynkowe niezbędna była opinia biegłego.

Kolejno skarżąca podniosła, że miarodajną podstawą do wyliczenia należności za wyłączenie z produkcji rolnej 1 ha gruntów rolnych w stosunku do klasy lIla i gleb pochodzenia mineralnego jest równowartość 550 ton ziarna żyta, a nie 320 595 zł. Zgodnie zaś z art. 189c k.p.a., jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Ponadto w ocenie skarżącej organy nie wzięły pod uwagę ochrony ważnego interesu publicznego, którym była budowa asfaltowego parkingu przy kościele parafialnym bezpłatnie służącego społeczności lokalnej, turystom oraz wszystkim kierowcom chcącym skorzystać z parkingu. Skarżąca nie uzyskała z tego tytułu korzyści.

Końcowo skarżąca zaznaczyła, że braki uzasadnienia decyzji odwoławczej, w której pominięto omówienie zasadności lub bezzasadności większości zarzutów zawartych w odwołaniu, skutkują koniecznością uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Rozpocząć trzeba od przypomnienia niekwestionowanej okoliczności, że w stanie faktycznym sprawy użytki rolne klasy bonitacyjnej R llla o łącznej powierzchni 1239,00 m2, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...], nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na cele nierolnicze - zostały w roku 2006 trwale wyłączone z produkcji rolniczej, pod wykonanie parkingu przez Parafię Rzymskokatolicką z siedzibą: [...].

W efekcie, co jest już okolicznością sporną – została przez organ I instancji nałożona opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych, o których mowa w punkcie 1 decyzji, w wysokości dwukrotnej należności. zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kwocie 79.443,44 zł.

Zgodnie z mpzp Miasta i Gminy W. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 30.12.1992r. obowiązującym do 31.12.2003r., działka nr [...] w [...] w całości znajdowała się w terenach ciągów zieleni ekologicznej oznaczonych symbolem G24ZE. Grunty rolne w obrębie tej działki nie były objęte zgodą ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z tym planem zakazano inwestowania na tych terenach, za wyjątkiem inwestycji związanych z regulacją cieków i potoków oraz zazieleniania partii osuwiskowych.

W czasie, gdy dokonano faktycznego wyłączenia, na tym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a organ gminy nie wydawał dla tej działki żadnych decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jak również decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kolejne rozstrzygnięcie planistyczne to mpzp obszaru położonego w [...] ( część północna) zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 28 września 2007r. Działka nr [...] znajduje się w terenach: 6/ZL – tereny zieleni nieurządzonej na obszarach zagrożonych powodzią lub zalaniem ( ok. 9923 m2, 96 %), częściowo w 6/KDL2 – drogi im ulice publiczne klasy L(ok.52 m2, pokrycie 0,5 %) oraz 6/Kpl tereny placów i parkingów ( ok. 357 m2, pokrycie 3,5%).

Na etapie sporządzenia tego planu, który zaczął obowiązywać od 15 grudnia 2007r., grunty rolne w obrębie przedmiotowej działki nie wymagały zgody ministra rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2004.121.1266 t.j) w brzmieniu obowiązującym na 2006 i 2007r. - przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej; z czego wynika, że obszar mniejszy takiej zgody nie wymagał.

Jednocześnie nie ma sporu, że skarżący nie występował i nie uzyskał decyzji z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej; natomiast stan faktycznego wyłączenia ( parking) trwa do chwili obecnej.

Przepis art. 11 u.o.g.r.l. zarówno w 2006r., jak i obecnie brzmi następująco:

Art. 11 ust. 1: Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Z kolei ustawą z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U.2013.503) art. 7 ust. 2 pkt 1 otrzymał brzmienie: "1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;", co dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa zmieniająca nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, ale w art. 2 stwierdzała: " ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia". Aktualnie zatem użytki rolne objęte działką nr [...] nie mogą być wyłączone z produkcji rolnej bez zgody ministra.

Art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi: "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Ust. 2 stanowi: W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Od razu wskazać trzeba, że grunty rolne w obrębie działki nr [...] nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele nierolne i nieleśne, więc nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Wobec faktu, że w czasie faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w 2006r. wprawdzie ten areał mógł być wyłączony z produkcji rolnej, ale nie uzyskano decyzji o wyłączeniu z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a teraz uzyskanie jej jest niemożliwe – w ocenie Sądu spełniona jest przesłanka z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., gdyż wyłączenie nastąpiło sprzecznie z przepisami ustawy. ". Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy powyższej ustawy (...)" - tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r. II SA/Łd 598/12, LEX nr 1241637 . Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. II OSK 224/15, LEX nr 2170773, legalne faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji może nastąpić dopiero, gdy decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów stanie się ostateczna.

O przesłankach nałożenia opłaty za wyłączenie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. IV SA/Wa 1000/19 LEX nr 3038721: "Jeżeli organ bez dokładnego ustalenia daty wyłączenia gruntu będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Dla wydania bowiem w tym przedmiocie decyzji data wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pozostaje bez znaczenia. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia która podlegała wyłączeniu".

Co się tyczy zarzutu niezastosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., to nie znajdzie on w niniejszej sprawie zastosowania. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. II OSK 985/15 LEX nr 2254565: "Pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie znajduje więc zastosowania art. 12 ust. 6 i ust. 11 ustawy". Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 15 września 2023 r.II SA/Bk 630/23 publ. Lex/el:

"Zmniejszanie należności o wartość rynkową gruntu jest dopuszczalne tylko w sytuacji działań zgodnych z prawem. Jeżeli wyłączenie nastąpiło bezprawnie, a przez to należy rozumieć wyłączenie bez wymaganej przepisami ustawy odpowiedniej decyzji, zmniejszanie należności o wartość gruntu nie znajduje uzasadnienia. Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy będzie miało zatem miejsce nie tylko na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. ale również na podstawie art. 28 ust. 2 tejże ustawy (...)". Identyczne stanowisko znajdujemy w wyroku NSA z dnia 15 września 2015 r. II OSK 121/14, LEX nr 2091931.

Kolejny zarzut dotyczy niezastosowania art. 28 u.o.g.r.l. w związku z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w roku 2006 jako względniejszym dla sprawcy naruszenia, lecz zastosowania art. 12 ust. 7 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji. Ten zarzut nie jest trafny. Zmiana ust. 7 art. 12 u.o.g.r.l. w brzmieniu stosowanym aktualnie nastąpiła ustawą z dnia 25 czerwca 2009r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U.2009.115.967), której art. 2 stanowił w ust. 1, iż: " Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczącą naliczenia wysokości należności i opłat rocznych, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Tym bardziej stosuje się przepisy zmienione w postępowaniach, które zostały wszczęte po dokonaniu tej zmiany.

Prawidłowo zatem organy zastosowały sposób obliczania należności według aktualnych przepisów.

W skardze wskazano ponadto, że istnienie parkingu jest zgodne z interesem publicznym, bowiem parking służy mieszkańcom oraz wszystkim chcącym skorzystać z parkingu.

Na gruncie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. wypracowano pogląd, że "W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej zgody, nie bada się stopnia zawinienia sprawców faktycznego wyłączenia" ( tak wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. II OSK 1391/17, LEX nr 2705610) . Nie są zatem istotne subiektywne przyczyny wyłączenia.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 189b k.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Stanowisko o uznaniu opłat z art. 28 u.o.g.r.l. za kary administracyjne jest już ugruntowane w doktrynie. W komentarzu W. Radeckiego do art. 28 u.o.g.r.l (publ. Lex/el.) wskazano, że "Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy". Podobny pogląd został wyrażony w komentarzu do art. 28 u.o.g.r.l autorstwa J. Bieluka i D. Łobos-Kotowskiej (publ.Legalis/el.), w którym wskazano, że opłaty przewidziane w art. 28 mają charakter sankcyjny; nałożenie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 i 2 jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, co wpływa na ich charakter i pozwala kwalifikować je jako kary administracyjne. Są to bowiem kary nakładane w drodze aktów administracyjnych na podmioty zachowujące się sprzecznie ze stosownymi normami prawnymi, co określane jest jako delikt administracyjny (por. uchwała NSA (7) z 2 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46).

Takie też stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie opłat przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2463/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2187/15).

Skoro wynikające z art. 28 ustawy opłaty sankcyjne stanowią kary administracyjne, oznacza to konieczność stosowania przepisów działu IVa k.p.a. do opłat wynikających z art. 28 u.o.g.r.l., w przypadku, gdy w tej ustawie, ani w ustawie o finansach publicznych nie uregulowano odrębnie kwestii dotyczących wymierzania kar wynikających z przepisów k.p.a. Jednak w realiach tej sprawy przepisy k.p.a. o karach nie spowodują odejścia od ich wymierzenia w wysokości, w jakiej to uczyniono w skarżonych decyzjach. Co do dyrektyw wymiaru kary, to przepis art. 189d k.p.a nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy sposób wymiaru kary został w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokładnie określony w art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno.

Co się tyczy kwestii odstąpienia od wymierzenia kary (art.189f k.p.a.) to z uwagi na brak zaprzestania naruszenia prawa nie sposób rozważać tej sytuacji, zwłaszcza gdy z twierdzeń strony wynika chęć dalszego korzystania z parkingu.

Przechodząc do kolejnego zarzutu; w ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów, że nie upłynął jeszcze pięcioletni termin przedawnienia określonego w art. 189g § 1 k.p.a., zgodnie z którym (§1) kara nie może zostać nałożona, jeśli upłynęło 5 lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W tej materii Sąd podziela pogląd autorów Komentarza do k.p.a.: "W przypadku naruszeń o charakterze trwałym, ciągłym lub powtarzającym się, czyli naruszeń rozciągniętych w czasie, termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej biegnie od czasu ostatniego zachowania wchodzącego w skład tego rodzaju naruszenia prawa (por. np. art. 24 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 646/2012 z 16.07.2012 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze dotyczące grzywien i okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, Dz.Urz. UE L 187, s. 29, zgodnie z którym: "Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaprzestania naruszenia") – Tak Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2024.

Ponieważ stan naruszenia trwa nadal, w ocenie Sądu termin przedawnienia nie upłynął.

W świetle powyższego, skoro brak podstaw do zakwestionowania nałożonej opłaty, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.