Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 583/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr WG-VI.7534.94.2024.SI w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 5 czerwca 2024 r. Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny wystąpił do Starosty Powiatu Białostockiego o stwierdzenie nabycia przez Gminę Juchnowiec Kościelny prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,0446 ha, nr [...] o pow. 0,3969 ha, nr [...] o pow. 0,4276 ha, nr [...] o pow. 0,2173 ha, nr [...] o pow. 0,5588 ha, nr [...] o pow. 0,2425 ha, nr [...] o pow. 0,1638 ha, nr [...] o pow. 0,1499 ha, nr [...] o pow. 0,0329 ha, nr [...] o pow. 0,0861 ha, nr [...]o pow. 0,5568 ha, nr [...] o pow. 0,0297 ha, nr [...] o pow. 0,1157 ha, nr [...] o pow. 0,2875 ha, położonych w obrębie J., gm. Juchnowiec Kościelny. Do wniosku załączył m.in. uproszczone wypisy z rejestru gruntów, w których charakter własności/władania Gminy jest określony jako władanie samoistne, kopię mapy ewidencyjnej obrazującej przebieg ww. działek jako działek drogowych, analizę ich powiązania z drogą publiczną, analizę powiązania z istniejącymi urządzeniami infrastruktury technicznej oraz pisemne zeznania świadków na okoliczność utrzymywania ww. dróg przez Gminę Juchnowiec Kościelny w ostatnich dwudziestu latach.

Decyzją z 24 czerwca 2024 r. znak GKNII.6824.29.2024, wydaną na podstawie art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz.U. poz. 1722), dalej: ustawa, Starosta Powiatu Białostockiego stwierdził nabycie przez Gminę Juchnowiec Kościelny prawa własności wymienionych we wniosku nieruchomości, użytkowanych dotychczas jako drogi ogólnodostępne, niezaliczone do kategorii dróg publicznych - z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wskazał w punkcie 2 decyzji, że przebieg dróg uwidoczniono na dzień 13 września 2023 r., tj. na dzień wejścia w życie ww. ustawy, na załączniku graficznym do decyzji; granice pasa drogowego stanowiące granice działek oznaczono na załączniku graficznym linią żółtą. Zdaniem Starosty działki te są drogami ogólnodostępnymi, które zgodnie z załączonymi wypisami z ewidencji gruntów oznaczone są jako użytek "dr". Od co najmniej dwudziestu lat znajdują się we władaniu Gminy Juchnowiec Kościelny. Są to drogi funkcjonalnie zbliżone do dróg publicznych i połączone z drogami powiatowymi.

W piśmie z 17 lipca 2024 r. M. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części w jakiej decyzja stwierdza nabycie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0329 ha. Wyjaśniła, że część tej działki od 2006 r., tj. od momentu, w którym odwołująca się nabyła działkę nr [...], wykorzystywana jest jako całość gospodarcza z działkami nr [...] i nr [...] stanowiącymi jej własność (na zasadzie wspólności małżeńskiej). Ponadto wskazała, że część działki nr [...], która jest zagrodzona, nie jest utwardzona i nie odbywa się na niej ruch pojazdów i pieszych, zatem nie zostały spełnione przesłanki do jej nabycia przez Gminę na podstawie ustawy. W ocenie odwołującej się Gmina doskonale wiedziała, że grunt nie jest użytkowany jako ogólnodostępna droga, gdyż zwróciła się do niej w piśmie z 6 maja 2024 r. znak POR.6871.12.2024 o wydanie tego zagrodzonego gruntu. Dodała, powołując się na art. 5 ust. 6 ustawy, że aby udowodnić władanie ogólnodostępną drogą gmina musi przedstawić konkretne dokumenty, w tym dowody z zeznań świadków, protokoły przeglądu drogi itp. W sprawie wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób Gmina Juchnowiec Kościelny udokumentowała wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych lub utrzymywanie części działki nr [...] będącej we władaniu odwołującej się. Do odwołania dołączyła pismo z 6 maja 2024 r. wraz z mapą przebiegu drogi.

W piśmie z 31 lipca 2024 r. M. J. dodatkowo zarzuciła m.in., że Starosta nie dał jej możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, tj. nie umożliwił zapoznania się z wnioskiem Gminy inicjującym postępowanie oraz z zeznaniami świadków. Niezrozumiałe jest, jak wskazała, stanowisko organu odmawiające jej statusu strony postępowania z powodu braku prawa rzeczowego (tj. tytułu prawnego) do przedmiotowej działki. Wpis Gminy w ewidencji jako władającego też nie przesądza o tytule rzeczowym Gminy, bowiem to dopiero postępowanie prowadzone na podstawie ustawy powinno wyjaśnić kto faktycznie nieruchomością władał i włada. Podała w wątpliwość zeznania świadków wykorzystane w sprawie zakończonej decyzją Starosty. Dołączyła archiwalną ortofotomapę z widocznym ogrodzeniem i sposobem zagospodarowania działki i sformułowała stanowisko, że powinno się było dokonać oględzin na miejscu.

Zaskarżonym postanowieniem z 8 sierpnia 2024 r. nr WG-VI.7534.94.2024.SI Wojewoda Podlaski stwierdził niedopuszczalność odwołania M. J. od decyzji Starosty. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych w rozumieniu art. 134 k.p.a. to brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ustalany na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego. Zdaniem Wojewody takiego interesu odwołująca w sprawie nie posiada. Działka nr [...] o pow. 0,0339 ma nieuregulowany stan prawny, brak jest urządzonej dla niej księgi wieczystej. Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z 27 lutego 2024 r. wynika, że działka jest rodzajem użytku "dr" - drogą, pozostaje w samoistnym władaniu Gminy Juchnowiec Kościelny. M. J. nie przedstawiła dokumentów lub innych dowodów, które potwierdzałyby jej interes prawny. W przedmiotowej sprawie może mieć ona jedynie interes faktyczny, co jednak prowadzi do oceny o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

Skargę do sądu administracyjnego wywiodła M. J. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. przez wydanie "zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej", tj. pominięcie obowiązujących przepisów prawa i oparcie postanowienia o przepisy, które nie mają zastosowania w sprawie, a które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, podczas gdy skarżąca miała legitymację prawną do wniesienia odwołania, wobec czego winna zostać uznana za stronę postępowania;

3) art. 7 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak też w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, tj. przez nieprzyznanie skarżącej statusu strony wyłącznie z uwagi na brak wpisu w ewidencji gruntów, mimo faktycznego sprawowania przez nią władztwa nad nieruchomością i możliwością dokonania wpisu do ewidencji gruntów;

4) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107

§ 3 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że odwołująca, która jest posiadaczem samoistnym nieruchomości, nie jest stroną postępowania, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego, w tym pisma Urzędu Gminy Juchnowiec Kościelny z 6 maja 2024 r. znak POR.6871.12.2024 powinno wynikać, że skarżąca miała uzasadniony interes prawny w sprawie, a zatem winna zostać uznana za stronę postępowania;

5) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. art. 78 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów m.in. z oględzin nieruchomości czy przesłuchania świadków zamieszkujących w sąsiedztwie nieruchomości, które to dowody zmierzały do ustalenia czy skarżąca jest stroną postępowania w sprawie oraz posiada interes prawny, jak też czy Gmina Juchnowiec Kościelny spełniła przesłanki ustawowe do nabycia nieruchomości zajmowanej przez skarżącą, a zatem miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

6) art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. przez prowadzenie postępowania oraz wydanie zaskarżonego postanowienia w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu, które miało wpływ na ustalenie praw do części nieruchomości pozostającej od 2006 r. w wyłącznym władaniu skarżącej i jej męża;

7) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak też okoliczności, które uzasadniały nieprzyznanie skarżącej statutu strony w postępowaniu administracyjnym, a tym samym uniemożliwienie skarżącej zbadania na jakich dowodach organ oparł rozstrzygnięcie;

8) art. 107 § 1 i 3 zw. z art. 126 k.p.a. przez niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego umożliwiającego ocenę przesłanek, którymi kierował się organ przy jego wydaniu oraz brak wyjaśnienia jakie okoliczności wskazane przez skarżącą nie uzasadniały uznania, że posiadała interes prawny;

9) art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie objęte zaskarżonym postanowieniem nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązków skarżącej, co doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;

10) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. wskutek braku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność jej przeprowadzenia i wyjaśnienia spornych okoliczności przy uwzględnieniu zeznań świadków i w drodze oględzin.

Skarżąca swój interes prawny w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości wywiodła z samoistnego posiadania od 2006 r., korzystania z działki i jej ogrodzenia, co w jej ocenie odpowiada regulacji art. 28 k.p.a. Zwróciła uwagę, że działka nr [...] nie pozostawała 20 lat we władaniu Gminy, nie odbywał się na niej ruch pieszych czy pojazdów i nie była użytkowana przez nieokreśloną liczbę użytkowników. Skarżąca opisała w jaki sposób weszła we władanie spornej działki i działek sąsiednich, tj. działka nr [...] od 1992 r. była dzierżawiona przez skarżącą i jej męża na podstawie ustnej umowy z właścicielem; od tego okresu skarżąca - użytkując działkę nr [...] - władała i uprawiała rolniczo również część działki nr [...], jako całość gospodarczą. W 1997 r. skarżąca wraz z mężem nabyli na własność działkę sąsiednią nr [...], która graniczy z działką nr [...]. Tym samym od roku 1997 użytkowali działkę nr [...] jako właściciele, a ponadto użytkowali działkę nr [...] jako dzierżawcy, jednocześnie władając i uprawiając rolniczo sporną część działki nr [...]. W 2006 r. skarżąca wraz mężem nabyła na własność działkę nr [...]. Od 2006 r. część działki nr [...] została zagrodzona płotem i bramą. Jak wskazana skarżąca taki stan zagospodarowania i użytkowania trwa nieprzerwanie do chwili obecnej. Sporna część działki nr [...] nie była w żaden sposób utwardzona, czy też od roku 1992 użytkowana przez osoby trzecie, bowiem znajdowała się w wyłącznym posiadaniu skarżącej i jej męża. Gmina nie dbała o działkę, nie utwardziła jej, nigdy nie kosiła na jej terenie trawy i nie odśnieżała. To skarżąca wraz z mężem była wyłącznym posiadaczem samoistnym nieruchomości, którą też ogrodziła. Wobec powyższego Gmina nie mogła spełnić wymogów ustawy do nabycia praw własności tej nieruchomości. Dodatkowo skarżąca akcentowała, że treść ewidencji gruntów nie wyklucza, że to ona a nie Gmina jest rzeczywistym użytkownikiem nieruchomości, biegnie jej okres zasiedzenia oraz może złożyć do ewidencji gruntów wniosek o jej ujawnienie jako samoistnego posiadacza. Zakwestionowała sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję Starosty z 24 czerwca 2024 r. Przyznała, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, co zobowiązywało Starostę prowadzącego postępowanie na podstawie ustawy do realizowania funkcji informacyjnej w postępowaniu przez obwieszczenia. Podkreśliła w związku z tym, że jeśli odmawia się jej w okolicznościach sprawy statusu strony przyznając ten status tylko Gminie, to w sytuacji gdy dotyczy to nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie miało sensu powiadamianie stron przez obwieszczenie. Takie postępowanie jest jednak sprzeczne z zasadami praworządności i grozi niebezpieczeństwem bezprawnego uwłaszczenia Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających jej interes prawny w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Nie narusza prawa ustalenie organu odwoławczego o braku interesu prawnego skarżącej w sprawie administracyjnej o stwierdzenie nabycia przez Gminę Juchnowiec Kościelny działki nr [...] o powierzchni 0,0329 ha na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz. U. poz. 1722 z późn. zm.), dalej: ustawa.

Posiadanie interesu prawnego, a w konsekwencji posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym ustala się co do zasady na podstawie art. 28 k.p.a. i przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "o istnieniu interesu prawnego przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej" (vide np. wyrok z 8 października 2024 r., II SA/Wr 383/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym więc, czy konkretna osoba w określonym postępowaniu posiada interes prawny decydują okoliczności obiektywne a nie subiektywne, tj. decydują przepisy prawa a nie subiektywne przekonanie podmiotu wnioskującego o przyznanie statusu strony. Kluczowe w ustaleniu interesu prawnego jest więc to, aby powiązać określony przepis prawa z sytuacją prawną określonego podmiotu a nie wyłącznie z jego sytuacją faktyczną. Istnieją co prawda sytuacje, w których interes prawny może być oparty o pewien stan faktyczny, niemniej jednak wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych i tylko wówczas, gdy stanowi o tym konkretny przepis prawa. Przykładowo w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne prawo do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków przyznano, obok właściciela, także posiadaczowi samoistnemu (a więc podmiotowi, którego sytuację określa pewien stan faktyczny – władanie jak właściciel, a nie tytuł prawny).

Kontrolowane w sprawie postanowienie zostało wydane w procedurze prowadzonej na podstawie wyżej wskazanej ustawy. Nie zdefiniowano w niej wprost pojęcia strony oraz pojęcia interesu prawnego w postępowaniu o nieodpłatne nabycie przez gminę własności niektórych nieruchomości gruntowych użytkowanych jako drogi ogólnodostępne. Należy zatem te pojęcia zrekonstruować z całokształtu regulacji ustawy, a w zakresie w niej nieuregulowanym stosować przepisy k.p.a. (do postępowania) oraz odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wprost z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy.

Bezspornie stroną postępowania o nieodpłatne nabycie przez gminę własności niektórych nieruchomości gruntowych użytkowanych jako drogi ogólnodostępne będzie wnioskodawca czyli gmina (miasto), we władaniu której pozostają drogi użytkowane jako ogólnodostępne (decyzja jest bowiem wydawana na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta, którzy deklarują ww. użytkowanie przez gminę/miasto i których jako wnioskodawców powiadamia się o wszczęciu postępowania – art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1).

Przymiot pozostałych stron zależy, w ocenie sądu, od tego z jaką nieruchomością drogową ogólnodostępną mamy do czynienia: o uregulowanym stanie prawnym (tzn., której właściciel lub użytkownik wieczysty jest znany) czy o nieuregulowanym stanie prawnym (zdefiniowanym na potrzeby ustawy w art. 2 pkt 2). W pierwszym przypadku nie ma wątpliwości, że stronami są również właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem, co wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym ustawodawca nakazuje ich powiadomić o wszczęciu postępowania. Co istotne, nie nakazuje powiadamiać o wszczęciu podmiotów, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (choć prawo to na skutek uzyskania przez decyzję stwierdzającą nabycie własności nieruchomości wygasa i należy się za nie odszkodowanie - art. 6 ust. 5 i art. 9 ust. 1). Wydaje się to zrozumiałe, bowiem decyzja stwierdzająca nabycie ma skutek wywłaszczeniowy dla właściciela nieruchomości (z mocy prawa nieruchomości objęte decyzją stają się własnością gminy z dniem, w którym decyzja o nabyciu nieruchomości stała się ostateczna - art. 6 ust. 3). W koncepcji strony postępowania w sprawach wywłaszczeniowych podkreśla się, że stroną powinien być ten, kto posiada najsilniejsze prawo do nieruchomości, gdyż prawo słabsze jest tylko jego emanacją ("skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, to interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe" - tak np. w wyroku z 19 stycznia 2022 r., I SA/Wa 159/21 oraz z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2366/22). W konsekwencji obligatoryjny udział właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w postępowaniu o stwierdzenie nabycia takiej nieruchomości na podstawie ustawy zdaje się być oczywisty. Nie sposób odmówić przymiotu strony postępowania podmiotowi, któremu odebrane zostaje na skutek ww. decyzji najsilniejsze prawo rzeczowe do nieruchomości, tj. własność oraz prawo, które jest najbardziej zbliżone do prawa własności, tj. użytkowanie wieczyste.

Z nieco inną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, którą jest – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy – nieruchomość, dla której, ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe, lub nieruchomość, której dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje, a spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym starosta wysyła zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, jedynie wnioskodawcy, zaś pozostałe strony postępowania zawiadamia, w drodze obwieszczenia, w siedzibie swojego urzędu, a także w urzędzie gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych tych urzędów.

Ustawa nie definiuje pojęcia "pozostałe strony postępowania" (tj. strony poza wnioskodawcą). Zatem kto jest "pozostałą stroną" i na czym opiera się jej prawo do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy należy ustalić w każdej konkretnej sprawie indywidualnie według zasad wynikających z całokształtu regulacji tej ustawy oraz z istoty decyzji na jej podstawie wydawanej.

Zdaniem sądu "pozostałymi stronami postępowania" w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy będą tylko takie podmioty, które swojego prawa rzeczowego (prawa własności bądź użytkowania wieczystego) nie mogą wykazać dokumentem bezpośrednim, tj. np. treścią księgi wieczystej, dokumentem ze zbioru dokumentów, aktem własności ziemi, aktem darowizny, postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, aktem poświadczenia dziedziczenia, bądź innymi podobnymi i o tych samych skutkach prawnych. Chodzi natomiast o osoby, które – choć powyższych dokumentów nie posiadają – to jednak w sposób niebudzący poważnych wątpliwości i z wysokim prawdopodobieństwem wykażą związek prawnorzeczowy (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego) z nieruchomością.

Konkluzja ta znajduje potwierdzenie w treści ustawy oraz w konstrukcji interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Ustawodawca łączy bowiem interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie tej ustawy z prawem rzeczowym takim jak własność i użytkowanie wieczyste oraz czyni to tak w przypadku nieruchomości o uregulowanym (art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 1), jak i nieuregulowanym stanie prawnym (art. 2 pkt 2). Mając zaś na uwadze wywłaszczeniowy charakter decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie ogólnodostępnej drogi przez gminę oraz to, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny, konkretny ale i bezpośredni (a więc oparty na najsilniejszym możliwym związku strony z nieruchomością), należy stwierdzić, iż takie warunki spełnia wyłącznie wykazanie, że sytuacja prawna podmiotu wnioskującego o uznanie za stronę (w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym) jest oparta na prawie rzeczowym, tyle że niemogącym być wykazanym wprost w sposób wymagany przepisami prawa.

Tak scharakteryzowanego interesu prawnego skarżąca w sprawie niniejszej, w której mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, nie posiada.

Przede wszystkim skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...] ani na żaden taki tytuł (choćby istniejący w przeszłości) się nie powołuje. Opiera żądanie przyznania legitymacji strony na faktycznym sprawowaniu władztwa nad nieruchomością, jednak władztwo faktyczne (posiadanie, posiadanie samoistne) nie jest tytułem prawnym a stanem faktycznym. Samoistne posiadanie może w określonych sytuacjach prowadzić do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego (wyżej wskazany przypadek z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz może prowadzić do uzyskania tytułu prawnorzeczowego (własności) na zasadach zasiedzenia (art. 172 Kodeksu cywilnego), jednak żaden z tych przypadków nie jest przypadkiem skarżącej. Skarżąca powołuje się na wyrok NSA w sprawie I OSK 3069/15, jednak dotyczy on postępowania o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, a więc o zupełnie innym przedmiocie niż sprawa niniejsza, w którym samoistny posiadacz (jak wynika z wyroku także nieujawniony w ewidencji gruntów) z mocy prawa może być wnioskodawcą odnośnie określonych nieruchomości. Pogląd sformułowany na gruncie przepisów prawa niemających zastosowania w sprawie niniejszej nie może być automatycznie do niej przenoszony. Zwłaszcza że nie jest to pogląd o charakterze uniwersalnym ale wyrażony w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego i w oparciu o konkretne przepisy, inne niż mające w sprawie niniejszej zastosowanie.

Argumentując za swoim interesem prawnym skarżąca nawiązuje też do wyroków sądów administracyjnych w sprawach o podział nieruchomości, w których stronami postępowania są co do zasady wyłącznie właściciele dzielonych nieruchomości, a wyjątkowo właściciele działek sąsiednich, jeśli podział wpływa na ich prawa i obowiązki (np. wyrok w sprawie II SA/Ol 12/18). Nie zauważa jednak, że w takich sprawach status strony właścicieli sąsiednich nieruchomości jest oparty na prawie własności a nie na samoistnym posiadaniu. Nie zauważa też, że w ww. sprawie istnieje bezpośredni związek między sytuacją prawną (nie tylko faktyczną) właściciela nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości dzielonej, polegający na niebezpieczeństwie utraty dostępu do drogi publicznej jeśli podział dojdzie do skutku. Sytuacja skarżąca jest zupełnie inna a powołane orzeczenie sądu jest do niej nieadekwatne.

Dalej skarżąca wywodzi, że sam zapis w ewidencji gruntów o władaniu działką nr [...] przez Gminę ma charakter rejestrowy i deklaratoryjny; stan faktyczny na gruncie jest inny, bowiem to ona w 2006 r. zagrodziła nieruchomość, która od tego czasu nie jest użytkowania jako ogólnodostępna droga. Kwestionuje skarżąca wiarygodność świadków i prawdziwość ich zeznań, podważa zaniechanie organu w dążeniu do zebrania pełnego materiału dowodowego na okoliczność rzeczywistego stanu działki (brak oględzin) oraz wprost wskazuje, że Gmina wiedziała, iż to skarżąca włada działką. Powyższe zarzuty niewątpliwie ukierunkowane są na podważenie prawidłowości, rzetelności i kompleksowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 24 czerwca 2024 r., a także wiarygodności i prawdziwości ustaleń, w oparciu o które tę decyzję wydano. Podkreślenia jednak wymaga, że podstawą ustalenia interesu prawnego nie mogą być wyłącznie zarzuty wskazujące na niegodność z prawem postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji ostatecznej, nawet jeśli okazałyby się trafne. Innymi słowy najpierw należy mieć interes prawny w sprawie (w kontrolowanym przypadku oparty na prawie rzeczowym lub wskazujący, że z wysokim prawdopodobieństwem to prawo przysługuje), a dopiero później można skutecznie podnosić zarzuty niezgodności z prawem ustaleń faktycznych prowadzących do wydania decyzji administracyjnej. Inaczej rzecz ujmując błędnie przeprowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność materialnoprawnych przesłanek decyzji o nabyciu przez gminę własności nieruchomości będącej ogólnodostępną drogą nie dowodzi samo w sobie istnienia interesu prawnego skarżącej. Także więc zaniechanie przesłuchania skarżącej na zasadzie art. 4 ust. 6 pkt 5 ustawy jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej świadczy wyłącznie o sposobie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a nie o jej interesie prawnym w sprawie. Z ustawy nie wynika, aby właściciele nieruchomości sąsiednich mieli z urzędu status strony bądź mieli ten status z uwagi na możliwość ich przesłuchania w charakterze świadków.

Podkreślić trzeba, że decyzje ostateczne korzystają z domniemania zgodności z prawem, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 ust. 2 k.p.a.). Postępowania nadzwyczajne mogą być przy tym wszczęte z urzędu (przez właściwe organy lub na skutek interwencji organów stojących na straży praworządności, np. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich).

Nie ma również przesłanek do ustalenia interesu prawnego skarżącej na podstawie długości okresu władania nieruchomością jak posiadacz samoistny (wskazuje ona, że od 1997 r. użytkuje rolniczo część działki nr [...] łącznie z dzierżawioną działką nr [...]; w 2006 r. działkę nr [...] ogrodziła po nabyciu działki nr [...]). Bazując wyłącznie na ww. datach stwierdzić należy, iż skarżąca z wysokim prawdopodobieństwem jest świadoma nieposiadania tytułu rzeczowego do działki nr [...], co świadczy o posiadaniu samoistnym ale w złej wierze. W takim przypadku okres zasiedzenia trwa 30 lat, czyli upłynąłby najwcześniej w 2027 r. Nie wynika z akt, że skarżąca złożyła wniosek o zasiedzenie. Wskazać dodatkowo można, w kontekście ewentualnego zasiedzenia, że "cechami interesu prawnego jest jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność oraz to, że jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ekspektatywy w sferze praw majątkowych, leżące poza sferą działania administracji publicznej stanowią wątpliwy przykład interesu prawnego" (tak, powoływany wyrok w sprawie II SA/Wr 383/24 oraz wskazana tam literatura: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231-232).

Zdaniem sądu nie ma również podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa procesowego, tj. formy rozstrzygnięcia jako stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) a nie umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Z tym drugim przypadkiem mamy do czynienia, gdy istnieją wątpliwości co do interesu prawnego odwołującego się podlegające zbadaniu i ocenie. Jednak w sprawie niniejszej wystąpił przypadek niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych uregulowany w art. 134 k.p.a. Brak interesu prawnego po stronie skarżącej nie budzi wątpliwości i wynika z samego odwołania, w którym wskazuje ona wyłącznie na stan faktyczny (władanie nieruchomością jak posiadacz samoistny), natomiast nie wskazuje na tytuł prawny do nieruchomości.

Z uwagi na powyższe skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.).