Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 838/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2023 r., nr SKO.NA/4130/185/2023, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.NA/4130/185/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 156, 158, 126 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/186/2022 o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 1 lipca 2021 r., znak: [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

` Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/186/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie z dnia 1 lipca 2020 r., znak: [...], pozytywnie opiniującego wniosek B. P., działającej pod firma K. B. P. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że w momencie wydawania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie postanowienia z dnia 1 lipca 2020 r., obowiązywały uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., nr LA/I/407/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/2018 w sprawie zasad ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (...) na terenie Gminy Gdów i że zostały one dopiero uznane za nieważne przez sąd administracyjny z zastosowaniem skutku wobec rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych określonego w art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie – P.p.s.a.).

Kolegium uznało również, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i ewentualnie odpowiednio stosowanego w zw. z art. 147 § 2 P.p.s.a. art. 145a k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie.

Prokurator nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium wyartykułowanym w zaskarżonym postanowieniu, podnosząc, że zastosowana analogia z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 375/18, jest pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych.

Jako odosobniony Prokurator nazwał pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, na który powołało się Kolegium.

Nadto, wbrew twierdzeniom organu, zdaniem Prokuratora nie zachodzi przesłanka z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy bowiem rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa (por. M. Pułło, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004/8 s. 52).

Wymienionym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 27 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zaprezentowany w ww. postanowieniu pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 375/18 nie jest wbrew twierdzeniom prokuratora poglądem odosobnionym. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 47/18, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 429/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1930/21, z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1573/21. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję w indywidualnej sprawie, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 P.p.s.a.

Ponadto, skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (wyroki NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3539/18, z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16, z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15).

Organ odwoławczy zauważył, że sądy administracyjne w cyt. wyrokach nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc (od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednakże wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, iż organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie wymieniona wyżej uchwała rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie przedstawione poglądy są zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustaw, rozporządzeń), że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem przerzucać na organ stosujący prawo odpowiedzialności za wadliwe działanie organów stanowiących prawo, w wyniku którego dochodzi do wydawania (uchwalania) nieważnych aktów prawa miejscowego. De facto byłoby to przerzucaniem odpowiedzialności, także finansowej, na pracowników organu upoważnionych do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych za błędy organów stanowiących prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności tych aktów.

Z powyższych względów, ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uznało, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowego postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. Można bowiem stwierdzić, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednakże znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust.3 a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm., poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Siepraw w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych będących podstawą prawną ww. postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, to w momencie wydania przez tą komisję zaskarżonego postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcja prawnej - uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego;

- 147 § 2 P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego - również stwierdzenia nieważności;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego w pierwszej instancji, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności ww. postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że przedstawione w zaskarżonym postanowieniu rozumowanie jest obarczone wewnętrzną sprzecznością. Z jednej strony nie neguje się w nim, że wobec stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy należy je traktować tak jakby akty nigdy nie zostały wydane, a z drugiej strony, w kolejnych zdaniach, stwierdza się, że w dacie wydanie decyzji (tu - postanowienia) funkcjonowały w obrocie prawnym akty prawa miejscowego. Skoro więc stwierdzenie nieważności uchwały rodzi ww. skutek ex tunc nie można jednocześnie, w sposób logiczny i zasadny twierdzić, że w dacie wydania ww. postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych unieważniona uchwała rady gminy pozostawała w obiegu prawnym.

Odnosząc się do koncepcji ewentualnego wznowienia postępowania, prokurator podniósł, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, co do zasady, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego podlegającego konstytucyjnej kontroli następuje z chwilą wejścia w życie negatoryjnego (stwierdzającego jego niezgodność) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego tj. wraz z jego ogłoszeniem, a więc ze skutkiem - ex nunc. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) powoduje natomiast skutek - ex tunc. Wskazane różnice dotyczące powodowanych skutków, uniemożliwią więc stosowanie w niniejszej sprawie analogii z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Na poparcie swojego stanowiska prokurator powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec postanowień art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.

Wskazać należy, że Prokurator we wniesionym sprzeciwie powołał się na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych i wskazał na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego sprzeciwu Prokurator wskazał, że postanowienie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wydane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; Dz. U. z 2023 r., poz. 2159, zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), w związku ze stwierdzeniem nieważności aktów prawa miejscowego, tj. uchwał rady gminy stanowiących podstawę do opiniowania punktów sprzedaży alkoholu (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 841/21 i z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 863/21). Była to jedyna wskazana okoliczność prawna i faktyczna, która miałaby przemawiać za wzruszeniem aktu administracyjnego. Organ podkreślił z kolei, że sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały rady gminy, w oparciu o którą rozstrzygała gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, dopiero po wydaniu postanowienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. W dacie rozstrzygania przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych uchwała rady gminy pozostawała w obrocie prawnym, a więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego, który stanowił podstawę prawną wskazaną w rozstrzygnięciu administracyjnym, nie stanowi automatycznie o konieczności następczego stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkretnej sprawie dotyczącej wzruszenia aktu prawnego niezbędne jest badanie, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie istniejącej ówcześnie i nieusuniętej do dnia orzekania podstawie prawnej (tu: art. 18 ust. 3a ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz pozostałych okoliczności uzasadniających lub nie, wzruszenie aktu prawnego, w szczególności zasady stabilności obrotu prawnego, zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Sąd podkreśla, że zasadniczo nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę do wydania postanowienia opiniującego pozytywnie punkt sprzedaży alkoholu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenia na sprzedaż konkretnych rodzajów alkoholi (o których mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny uchwał, o których mowa w ww. art. 12 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie oznacza, że odpadła norma kompetencyjna do działania organu. Podstawą wydania pozytywnej opinii o lokalizacji punktu sprzedaży był przede wszystkim ww. art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Notabene przepis ten został również powołany w wskazanych podstawach prawnych w postanowieniu gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.

W tym kontekście powoływany przez Prokuratora na poparcie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 302/19, nie jest miarodajny w sprawie. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów oraz zasad usytuowania punktów sprzedaży utraciły moc w związku z przepisami intertemporalnymi, tj. ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310). Dotychczasowe uchwały obowiązywały wyłącznie do 9 września 2018 r., a więc w dniu orzekania przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych nie istniała do tego podstawa prawna z powodu wyraźnej regulacji ustawowej. Z tych to powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora wskazując, że: "Nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zgodności powinno odnosić się do obowiązujących uchwał rady gminy, nie zaś do aktów, które zostały uchylone lub przestały obowiązywać na skutek decyzji ustawodawcy". W rozstrzyganej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się inaczej, albowiem akty prawa miejscowego (uchwały rady gminy) utraciły moc nie z powodu przepisu ustawy (przepisu przejściowego nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), lecz na skutek stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny.

Ustawodawca w art. 147 § 2 P.p.s.a. wyraźnie postanowił o skutkach stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w takich sytuacjach. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Już literalna wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu prawa administracyjnego nie powoduje automatycznego stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia indywidualnego.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że mając na względzie nadzwyczajność trybów weryfikacji decyzji, które stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepis art. 147 § 2 P.p.s.a. należy interpretować ściśle poprzez dyrektywy wykładni językowej w zakresie zwrotu "podlegają wzruszeniu". Z tych to powodów nieważność aktu prawa miejscowego nie oznacza automatycznej nieważności aktu prawnego podjętego na jego podstawie. Należy zawsze poddać ocenie wpływ nieważności tego aktu normatywnego na akty wydane w duchu norm z niego wynikających (M. Mączyński, Prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny, ZNSA 2022, nr 3, s. 39-56).

Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 788/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego nie stwarza podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów takiego aktu. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z dnia 27 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt 1490/15; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2085/16) oraz poglądy doktryny (B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002/09, s. 15-24).

Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 989/17, wskazując, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w przepisach szczególnych. Skoro art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 147 § 2 P.p.s.a. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zajmując takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się również do dotychczasowej linii orzeczniczej wyrażonej m.in. w wyrokach: z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z dnia 4 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08.

Podkreślić też należy, że art. 147 § 2 P.p.s.a. jest przepisem szczególnym, który reguluje zasady wpływu na indywidualne rozstrzygnięcia wyeliminowania aktów prawnych z obrotu przez sąd administracyjny. W procedurach administracyjnych (Kodeks postępowania administracyjnego lub Ordynacja podatkowa) zostały bowiem przewidziane jedynie zasady wznowienia postępowania na skutek stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny lub wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 145a i 145aa k.p.a. oraz art. 240 §1 pkt 8 i 11 Ordynacji podatkowej).

W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwość wzruszenia indywidualnych rozstrzygnięć w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. (J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 306 i n.). Przepisy te określają warunki uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie których strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.) i decyzji tworzącej prawa nabyte (art. 155 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 41/21), a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2021, sygn. akt I SA/Sz 60/21).

Sąd zauważa, że gdyby iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w sprawie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał, jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia decyzji (tu: postanowienia o pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych) w świetle zasady stałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Dodać też należy, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze Prokurator wykluczył możliwość wznowienia postępowania, powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. W ocenie orzekającego Sądu uchwała ta w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ nie dotyczy sytuacji regulowanej przepisem szczególnym (art. 147 § 2 P.p.s.a.), na co Sąd już zwracał wyżej uwagę. W powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednakże w powołanej przez Prokuratora uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie rozważał wykładni art. 147 § 2 P.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

Argumentacja zaprezentowana powyżej jest zasadniczo zbieżna argumentacją zaprezentowaną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tego rodzaju sprawach, które miały w dużej mierze analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne.

Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.