Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 535/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi "Przedsiębiorstwa B. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 17 lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "Przedsiębiorstwa B. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka "Przedsiębiorstwo B. sp. z o.o. z (dalej jako skarżąca lub spółka), wystąpiła do Starosty P. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy 2, obręb ewidencyjny R. , gmina K., przeznaczonych pod dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Do wniosku dołączono decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia 6.04.2011 r., znak [...]

Decyzją z dnia 17.02.2023 r. nr [...] Starosta P. odmówił wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy lllb o powierzchni 0,0434 ha, wytworzonych z gleb pochodzenie mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy lllb, stanowiących część działki nr [...], ark. mapy 2, obręb ewidencyjny R. , gmina K., powiat p. , pod realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Starosta P. przystępując do rozpatrzenia wniosku, w oparciu o dane ewidencyjne i geodezyjno-kartograficzne, będące zasobem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P., ustalił, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], dla których decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia 6.04.2011 r., znak [...], określono warunki zabudowy, zostały podzielone na działki nr [...], nr [...], nr [...] (przed podziałem działka nr [...] ), nr [...], nr [...], nr [...] (przed podziałem działka nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...] (przed podziałem działka nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...] (przed podziałem działka nr [...]). Ustalono także, że w skład działki nr [...] (objętej wnioskiem o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej) wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, opisane w ewidencji gruntów i budynków jako "grunty orne klasy lllb (Rlllb)" oraz jako "grunty orne klasy IVa (R IVa)"

Jak następnie wyjaśniono, organ I instancji ustalił na podstawie danych ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych, że zwarty obszar gruntów rolnych klasy lllb obejmujący grunty działek dla których wydano ww. decyzję o warunkach zabudowy, przekracza powierzchnię 0,5 ha (powierzchnia gruntów rolnych klasy lllb w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] wynosiła łącznie 0,5729 ha). Działka nr [...], której powierzchnia gruntów rolnych klasy lllb wynosi 0,0434 ha i która powstała z podziału działki nr [...], znajduje się w kompleksie gruntów rolnych o którym mowa powyżej, a które, by móc je zagospodarować na cele nierolnicze i nieleśne, wymagały uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia.

Dalej organ wskazał, że po ustaleniu powyższego pismem z dnia 19.01.2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w granicach działki nr [...], ark. mapy 2, obręb ewidencyjny R. , gmina K. przeznaczonych pod budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Burmistrz Gminy K. pismem znak: [...] z dnia 24.01.2023 r., w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji poinformował, że grunty wchodzące w skład działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (po podziale działki oznaczone numerami: [...]) obręb ewidencyjny R. , gmina K., nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w piśmie wskazano, że z akt sprawy o sygnaturze: [...] ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wynika, iż dnia 28 kwietnia 2011 r. postanowieniem znak: [...] Starosta P. weryfikował przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, brak jednak w aktach sprawy tut. organu powołanego postanowienia.

Kolejno organ I instancji uzasadnił, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że Starosta P. postanowieniem znak: [...] z dnia 21.04.2011 r. nie uzgodnił projektu decyzji Burmistrza Gminy K. znak: [...] o warunkach zabudowy, ponieważ dla przedmiotowego obszaru, który obejmuje użytki rolne klasy lllb o łącznej powierzchni 0,5729 ha wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze ich wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji organ I instancji stanął na stanowisku, że jeżeli grunty klasy IIIb nie posiadają zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskiwanej przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) nie można na wniosek inwestora wydać w oparciu o przepisy art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako u.o.g.r.l.) decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie ich z produkcji tj. na rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc m.in., że organ I instancji wadliwie uznał, że w sprawie o wyłącznie gruntu z produkcji rolnej należy badać, czy i w jaki sposób została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie skarżącej w sprawie przedstawiono niemający oparcia w przepisach u.o.g.r.l. pogląd, że nie jest możliwe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z uwagi na negatywne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 29.06.2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia 17.02.2023 r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I-III, wymagało uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia. Kolegium wyjaśniło, że możliwe było wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeżeli był on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z u.o.g.r.l., jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to – zdaniem SKO - że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy było bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia. Zgoda taka nie została jednak wydana, co wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy K. znak z dnia 24.01.2023 r.

Zdaniem SKO takiego skutku nie wywołała decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia 6.04.2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie dwunastu budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach o numerach [...] - [...] (obecnie działki nr [...] - [...]). W decyzji tej bowiem Burmistrz nie wskazał na położenie przedmiotowej działki na terenie objętym zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonująca w obrocie prawnym powołana wyżej decyzja o warunkach zabudowy nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego, tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury zmiany przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

W ocenie organu II instancji Starosta P. prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i z przepisów art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem SKO, organ I instancji rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż dokonał czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, położonego w obrębie R., gmina K., stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...], z przeznaczeniem na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej.

W skardze zasadniczo powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności zarzucono naruszenie:

1. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i odmówienie wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, mimo że jest co do niego spełniona wyłączna przesłanka wydania decyzji pozytywnej, a to w postaci ustalenia innego niż rolne przeznaczenie w rozumieniu art. 4 pkt 6 u.o.g.r., skoro dla przedmiotowego gruntu wydana została decyzja Burmistrza Gminy K. z 06.04.2011 r., znak [...], wprawdzie w starym reżimie prawnym wynikającym z ówczesnego brzmienia art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami dla dawnych działek o numerach [...], [...], [...], [...], którym obecnie odpowiadają działki o numerach od [...] do [...], obręb R., gmina K., a która to decyzja jest w obrocie prawnym i jest kreatorem innego niż rolnicze, przeznaczenia terenu;

2. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r. w świetle art. 7 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że:

a. wadliwie uznano, że w sprawie o wydanie gruntu z produkcji rolnej należy badać, czy i w jaki sposób została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

b. bezzasadnie uznano, że w kognicji organów rozpatrujących sprawę o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej leży identyfikowanie tego, czy teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.), skoro zadanie takie spoczywało na organie, którym był i jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta;

c. pominięto, że adresatem norm prawnych zakodowanych w art. 7 u.o.g.r.l. jest organ odpowiedzialny bądź za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ze względu na odesłanie zawarte w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.) bądź wójt, burmistrz lub prezydent, wydający decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (ze względu na odesłanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. lub art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.);

d. błędnie wyprowadzono wniosek, że wydanie rozstrzygnięcia o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych uzna, że w sprawie został nienaruszony art. 7 u.o.g.r.l. lub zmiany przeznaczenia na nierolnicze dokonane w sposób określony w tym przepisie;

e. odstąpiono od uwzględnienia, że ilekroć w u.o.g.r.l. mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - a co stanowi wymóg dla wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. - to rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych, zaś taki sposób użytkowania wynika z decyzji o warunkach zabudowy;

f. przedstawiono niemający oparcia w przepisach u.o.g.r.l. pogląd, że nie jest możliwe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej z uwagi na negatywne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy;

g. pominięto, że w hipotetycznej sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. dla terenu będącego gruntem rolnym o III klasie bonitacyjnej, organy administracji publicznej wydające decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej są związane treścią planu;

a które to naruszenia są konsekwencją niedostrzeżenia tego, jaki charakter ma decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, a mianowicie, iż jest ona decyzją podejmowaną nie na podstawie uznania administracyjnego, lecz decyzją związaną i z uwzględnieniem przepisów rozdziału 3 u.o.g.r.l.;

3. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed 26.05.2013 r. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w autonomicznym postępowaniu o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnych, w którym organ mógł i powinien stosować przepisy prawa materialnego określone w rozdziale 3 tej ustawy i uznanie w rezultacie, że skoro decyzja o warunkach zabudowy była niezgodna z tym przepisem, to nie mamy do czynienia z przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy zadaniem Starosty P. nie było w tej sprawie dociekać, w jaki sposób i na jakich zasadach została wydana decyzja o warunkach zabudowy ustalająca inne niż rolne przeznaczenie dla przedmiotowego gruntu, a to wszystko przy uwzględnieniu tego, że:

a. Starosta P. nie był uprawniony do tego, aby badać, czy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy miał zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed 26.05.2013 r., skoro adresatem stosującym ten przepis jest wójt, burmistrz i prezydent wydający decyzję o warunkach zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.;

b. nie mają znaczenia rygorystyczne ograniczenia - w przeznaczeniu gruntów stanowiących III klasę bonitacyjną gruntów rolnych na cele nierolnicze - obowiązujące z uwagi na brzmienie art. 7 u.o.g.r.l. w okresie od 26.05.2013 r. do 10.10.2015 r.;

c. Starosta P. nie był uprawniony do tego, aby badać, czy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy miał zastosowanie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym od 10.10.2015 r., skoro adresatem stosującym ten przepis jest wójt, burmistrz i prezydent wydający decyzje o warunkach zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

d. Starosta P. był i jest związany wydaną decyzją o warunkach zabudowy, której przysługuje przymiot legalności stosownie do domniemania wynikającego z art. 6 k.p.a., a decyzja ta określa, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

oraz w szczególności tego, że to, czy dla przedmiotowego gruntu spełniona była przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęcie terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. - było elementem postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i badanie tego w sprawie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest – zdaniem skarżącej -nieprawidłowe i świadczy o wykroczeniu poza kognicję, jaką w tej sprawie ma Starosta P. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

4. art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisów nieobowiązujących w chwili orzekania, a który to zarzut jest rezultatem nietransparentności uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy i jakie przepisy u.o.g.r.l. zastosowano dla zidentyfikowania, czy przedmiotowy grunt został przeznaczony na cele nierolnicze,

5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

6. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.

7. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez pominięcie, że decyzji o warunkach zabudowy przysługuje domniemanie legalności, a zarazem powtórna ocena ziszczenia się przesłanki prawidłowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze, w 2011 r., prowadzi do tego, że ta sama sprawa jest załatwiona po raz drugi i to jeszcze przez organ niewłaściwy;

8. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w II instancji z pominięciem zasady wyjaśniania przesłanek i tym samym brak rozpoznania sprawy w granicach, jakich oczekiwać można byłoby tego od organu wyższego stopnia, a czego dowodem jest sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji w sposób taki, że:

a. nie odniesiono się w nim do wszystkich precyzyjnie sformułowanych i jednoznacznych zarzutów, a co strona odbiera jako przejaw cynizmu organu władzy publicznej;

b. nie wyjaśniono, co zatem strona ma zrobić z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim dotyczy ona przedmiotowego gruntu, z czego wynika to, że dla oceny ziszczenia się przesłanki przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze bierze się pod uwagę brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i z czego wynika brak możliwości zbadania ziszczenia się przesłanki skutecznego przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze, wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem aktualnego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wyłączającego dla niektórych gruntów rolnych wymóg przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że w sprawie występuje intertemporalny problem, bowiem istnieje decyzja o warunkach zabudowy wydana w czasach, gdy zastosowane przez organy przepisy u.o.g.r.l. brzmiały inaczej. Nie wynika zaś z zaskarżonej decyzji, dlaczego decyzja o warunkach zabudowy oceniana jest wedle nowego brzmienia aktu prawnego (w brzmieniu obowiązującym aktualnie od 10.10.2015 r.), a nie z uwzględnieniem dawnego reżimu prawnego u.o.g.r.l., tj. obowiązującego do 26.05.2013 r.

Zdaniem skarżącej organ nie może w postępowaniu o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji samodzielnie rozstrzygać i przesądzać czy teren objęty wnioskiem spełnia przesłanki określone w art. 7 u.o.g.r.l. lub przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jeżeli organ uzna, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo w tym zakresie, to - kierując się zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) - ma obowiązek co najwyżej zawiesić postępowanie w sprawie o wyłączenie gruntów z produkcji i albo wszcząć z urzędu postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest organem właściwym do wszczęcia takiego postępowania albo zwrócić się do organu właściwego z prośbą o rozważenie możliwości wszczęcia takiego postępowania. Skarżąca podkreśliła, że należy mieć na względzie fakt, iż decyzja Burmistrza Gminy K. z 06.04.2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie maksymalnie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb R., w miejscowości R., została wydana i doręczona stronom ponad 10 lat temu. W świetle art. 156 § 2 k.p.a. nie można zatem dzisiaj stwierdzić jej nieważności, nawet jeżeli zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że prezentowane obecnie przez Starostę P. oraz organ II instancji stanowisko w zakresie możliwości wydania decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest wadliwe i sprzeczne z obowiązującymi obecnie przepisami prawa. Organ I instancji nie był uprawniony do badania w toku takiego postępowania, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ podlega to innemu postępowaniu administracyjnemu, które w odniesieniu do analizowanej działki [...] zostało już zakończone, a nawet w przypadku stwierdzenia jego wadliwości, w świetle obowiązujących przepisów – zdaniem skarżącej - nie jest możliwe wzruszenie wydanej wówczas decyzji administracyjnej.

W przekonaniu skarżącej organ rozpatrując wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej powinien ocenić wyłącznie spełnienie przesłanki wskazanej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a zatem czy nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu rolnego na cele nierolnicze bądź w planie miejscowym, bądź w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma bowiem podstaw, aby badać czy do zmiany przeznaczenia doszło zgodnie, czy też niezgodnie z art. 7 u.o.g.r.l.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29.06.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia 17.02.2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy lllb o powierzchni 0,0434 ha, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy lllb, stanowiących część działki nr [...], ark. mapy 2, obręb ewidencyjny R. , gmina K., powiat p. , pod realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako u.o.g.r.l.), a zwłaszcza art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 oraz art. 11 ust. 1 i 4 tej ustawy.

W myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie zaś z brzmieniem ust. 4 tego przepisu wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Celem cytowanej ustawy jest ochrona gruntów rolnych, jak i leśnych, przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Grunty te są bowiem jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ustawowa ochrona tych gruntów jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 35.05.2023 r., sygn. akt: II SA/Łd 237/23, CBOSA).

Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 3.01.2023 r. o wyłączenie z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie R. (gmina K.), a do wniosku dołączyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia 6.04.2011 r. wydaną przez Burmistrza Gminy K.. Orzekające w sprawie organy odmówiły wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy IIIb wskazując, że dla ww. gruntów właściwy organ nie wydał zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie.

Wyjaśnienia wymaga, że ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503, dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.) wprowadzono obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III niezależnie od powierzchni gruntów. Do momentu wejścia w życie tej ustawy (tj. 26.05.2013 r.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III o zwartej powierzchni powyżej 0,5 ha wymagała ministerialnej zgody. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji nie było zatem konieczności występowania o zgodę ministra na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 0,5 ha (lub mniejszej) w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy, inwestor mógł wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 6.04.2011 r., którą przedłożyła skarżąca została wydana przed nowelizacją u.o.g.r.l., a więc w innym stanie prawnym.

W powołanej ustawie zmieniającej z 2013 r. nie zawarto przepisów przejściowych. W ocenie Sądu okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. W tej sytuacji przyjąć należy, że co do zasady organy administracji publicznej rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania (zasada praworządności z art. 6 k.p.a.). Zasadę bezpośredniego działania przepisów ustawy zmieniającej z 2013 r. potwierdzono również w uchwale 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 1/13, dostępna w CBOSA (wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2021 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 686/21 – CBOSA, nieprawomocny).

Na kanwie niniejszej sprawy na pierwszy plan wysuwa się okoliczność - którą dostrzegła również skarżąca zarówno w skardze, jak i odwołaniu - że organ I instancji nie był uprawniony do badania podstaw wydania decyzji Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy z dnia 6.04.2011 r., skoro korzysta ona z przymiotu ostateczności. W sprawie organy bowiem ustaliły, że z pisma Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia 24.01.2023 r. wynika, że wniosek o uzgodnienie projektu przedłożonej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Starosty P. w dniu 11.04.2011 r., a więc już po wydaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Z treści postanowienia Starosty P. z dnia 21.04.2011 r. wynika zaś, że odmówił on uzgodnienia projektu ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W tych okolicznościach zważyć należy, że jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej organ powziął informację, że ww. decyzja narusza prawo, to w pierwszej kolejności powinien rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku spółki z dnia 3.01.2023 r. do czasu podjęcia przez właściwy organ odpowiedniego rozstrzygnięcia w zakresie wadliwości ww. decyzji o warunkach zabudowy. Choć słusznie skarżąca zauważyła, że w sprawie może nie być możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, to jednak podkreślenia wymaga, że nie oznacza to bynajmniej braku możliwości (lub wręcz konieczności) podjęcia innych kroków prawnych w odniesieniu do tej decyzji, stosowanie do treści art. 158 § 2 k.p.a.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Podkreślić więc należy, że choć w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z uwagi na upływ określonego w art. 156 k.p.a. terminu, może nie być możliwe stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy, to jednak istnieją rozwiązania prawne, z których należało skorzystać po dostrzeżeniu mankamentów tej decyzji – w tym przedmiocie powinien rozstrzygnąć właściwy organ.

W tym stanie rzeczy, decyzja w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej okazała się co najmniej przedwczesna.

Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 17.02.2023 r. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, a w szczególności - mając na uwadze powzięte wątpliwości co do wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 6.04.2011 r. z naruszeniem prawa - podejmie odpowiednie kroki w stosunku do tej decyzji, mając na uwadze treść przepisów art. 156 i 158 § 2 k.p.a., jak również rozważy potrzebę zawieszenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych. Kolejno w oparciu o uzyskane rozstrzygnięcia ponownie przystąpi do rozpoznania wniosku skarżącej spółki w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł), w łącznej kwocie 697 zł.