Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1668/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawny w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 85/22 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 06 grudnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3697/2021/16965/HG w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 30 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 85/22 oddalił skargę K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3697/2021/16965/HG w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

K.M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. ):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka w postaci szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny powinna być oceniana tylko w oparciu o aktualnie istniejącą sytuację, bez jej odnoszenia do przyszłej sytuacji wnioskodawcy, podczas gdy poczynienie przez organy administracji publicznej ustaleń co do możliwości zmiany bądź ustabilizowania sytuacji ma istotne znaczenie dla zweryfikowania rzeczywistej sytuacji rodziny;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i oddalenie skargi na skutek uznania przez Sąd, że Organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R.

Ponadto wniesiono o zaniechanie przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych bądź według spisu kosztów, o ile zostanie złożony.

Pełnomocnik skarżącego wniósł nadto o przyznanie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, według norm prawem przepisanych bądź według spisu kosztów, o ile zostanie złożony. Oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, iż sytuacja życiowa i rodzinna skarżącego jest nie tylko trudna i stabilna, ale przede wszystkim trudna i brak jest jakichkolwiek perspektyw do jej zmiany na lepsze dla skarżącego, nawet w krótkiej perspektywie czasowej. Niewątpliwie słusznie zbadano sytuację skarżącego, która była aktualna na czas toczącego się postępowania administracyjnego, a nadto zasadniczo jest prawidłowa na dzień dzisiejszy. Niemniej jednak oceny spełnienia wyżej przywołanej przesłanki wynikającej z art. 30 ust. 9 "u.ś.r. należy dokonywać nie tylko w krótkiej perspektywie czasowej (na czas orzekania w sprawie), ale także w dłuższej i zweryfikować, czy istnieją prognostyki co do jej polepszenia. Ustalenie przez organy obu instancji, a także zaakceptowanie tego przez Sąd, że sytuacja skarżącego jest stabilna jest niewystarczające, ponieważ brakuje w tym poczynienia chociażby pewnych założeń co do przyszłej sytuacji skarżącego i jego rodziny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Zdaniem skarżącego organy i Sąd nie rozważyły, czy domaganie się od skarżącego zwrotu kwoty 1.316,00 zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń jest zbieżne z interesem społecznym i czy nie godzi w słuszny interes obywatela. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia ustalonych możliwości zarobkowych skarżącego i członków jego rodziny oraz miesięcznych kosztów utrzymania. Organy obu instancji ustaliły, że niezbędne wydatki na utrzymanie rodziny skarżącego są wyższe niż osiągane przez nich dochody, co ma charakter trwały. W takim przypadku ustalenie, że sytuacja jest stabilna nie powinno być utożsamiane z tym, iż skarżący będzie w stanie dokonać zwrotu wyżej wspomnianych świadczeń, nawet mając na uwadze skorzystanie przez niego z dobrodziejstwa w postaci rozłożenia należności na raty, o czym wspomniano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskutek zaspokojenia roszczenia o zwrot nienależnie pobranego świadczenia dojdzie do znacznego pogorszenia sytuacji skarżącego, o ile w ogóle będzie w stanie dokonywać jakichkolwiek wpłat. Celem instytucji świadczeń rodzinnych jest wsparcie rodziny i jej członków w trudnej sytuacji życiowej. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono tego, iż uprzednio wypłacone świadczenia zostały już dawno spożytkowane przez rodzinę skarżącego i skarżący nie dysponuje tymi środkami. Domaganie się więc zwrotu kwot, które przeznaczone zostały na utrzymanie członków rodziny skarżącego jest nie tylko niezgodne z interesem skarżącego, ale także z interesem społecznym oraz powszechnie obowiązującymi normami etycznymi. W sprawie nie ustalono, aby otrzymane kwoty zostały spożytkowane na jakiś cel, który byłby niezgodny z zasadami tej instytucji pomocy społecznej. Zaniechanie domagania się jej zwrotu, czyli uwzględnienie wniosku skarżącego o umorzenie tejże należności, na pewno nie doprowadziłoby do naruszenia interesu społecznego, a wręcz byłoby z nim zbieżne, gdy weźmie się pod uwagę chociażby fakt, że skarżący jest osobą niezdolną do pracy, dysponującą orzeczeniem o niepełnosprawności ze względu na poważny stan zdrowia, podobnie jak jego małoletnia córka.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się z zapatrywaniem Sądu, jakoby organy obu instancji przeprowadziły wszechstronne postępowanie wyjaśniające, uwzględniające przepisy prawnomaterialne. Gdyby było inaczej, to przecież w uzasadnieniach obu decyzji, a także w zaskarżonym wyroku, bez trudu można byłoby odnaleźć ustosunkowanie się do kwestii słusznego interesu obywatela i interesu społecznego oraz norm etycznych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż podniesione zarzuty są niezasadne.

Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd wyrażony w tezach uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż organy administracji obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób właściwy. W tym zakresie w oparciu o przekazane przez skarżącego informacje organy ustaliły sytuację faktyczną skarżącego i jego rodziny. Przed podjęciem decyzji o odmowie umorzenia ciążących na skarżącym obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń organy administracji miały wiedzę o wysokości dochodów skarżącego jak również o jego sytuacji zdrowotnej. W skardze skarżący nie przywołuje żadnej nowej okoliczności, która nie byłaby znana organom. Tym samym odwoływanie się przez skarżącego do wadliwości prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie jest zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem, wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 , wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W zarzutach skargi kasacyjnej nie sprecyzowano na czym polegało naruszenie wskazanych tam przepisów - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej ogólnie stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestowanych decyzji zabrakło wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyczytać, iż wnoszący skargę tego naruszenia dopatruje się w zaniechaniu przez organy rozważenia słusznego interesu obywatela i interesu społecznego oraz norm etycznych. Wobec tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż odwołanie do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zawiera art. 7 k.p.a, zgodne z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepis ten nie daje też prymatu żadnemu z powyższych interesów.

Zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wydana została na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ musi w pierwszej kolejności ustalić, czy zachodzą okoliczności warunkujące udzielenie przewidzianej nim ulgi. Jeżeli organ ustali, że zachodzą podstawy do udzielenia ulgi, decyduje w ramach uznania administracyjnego, czy i jaki charakter ulgi winien zostać zastosowany (patrz wyrok NSA 7 czerwca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1478/22). Bierze wówczas pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, wydając decyzję o odmowie umorzenia należności rozważyły istnienie obu tych interesów i ich relację na gruncie rozpoznawanej sprawy. Organy wskazały, m.in. iż w interesie społecznym jest, aby dokonując redystrybucji środków publicznych organy właściwe w sprawach przedmiotowych świadczeń, nie dochodziły ich zwrotu jedynie w wyjątkowych przypadkach. Środki te są ograniczone i co do zasady powinny przysługiwać jedynie uprawnionym. Dlatego też umorzenie nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić jednie w przypadku osób znajdujących się w zupełnie wyjątkowej sytuacji.

Nie można zatem zarzucać organom dowolności w wydanym rozstrzygnięciu i zaniechania uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interes obywatela. Organy wskazały na wyjątkowość zastosowania ulg w realizacji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Zaznaczenia wymaga, iż kontrola sądu w odniesieniu do elementu uznania administracyjnego koncentruje się na badaniu, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego, czy zostało należycie uzasadnione rzeczowymi argumentami. Zatem, wobec decyzji wydanych w tym trybie sąd administracyjny obligowany jest zbadać, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał i zastosował powyższy zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane zarzuty naruszenia przepisów postępowania jako niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. zauważyć należy, iż skarżący kasacyjne upatruje go w nieprawidłowej interpretacji przesłanki umorzenia lub zastosowania ulg w obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia tj. wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Zdaniem skarżącego, organy oceniając sytuację rodzinną wnioskodawcy, winny uwzględnić perspektywy jej zmiany w przyszłości. Z taką interpretacją nie można się zgodzić.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł się na aktualnej w momencie jej wydania, sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej w jakiej znalazł się skarżący. Nie mógł przy tym spekulować, co do ewentualnych rokowań na przyszłość w zakresie sytuacji skarżącego (tak też w wyroku NSA z 20 grudnia 2016 r. I OSK 1382/15 oraz w wyroku z 7 czerwca 2023r. I OSK 1478/22). Jego sytuacja życiowa może się bowiem zarówno pogorszyć jak i poprawić. W tym pierwszym wypadku, nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący wystąpił z nowym wnioskiem o umorzenie lub udzielenie ulgi w nienależnie pobranych świadczeniach (na marginesie: jak wynika z akt sprawy taka ulga w postaci rozłożenia należności na raty została mu udzielona odrębną decyzją administracyjną).

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako niezasadna na podstawie art. 184 p.p.s.a podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.