Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 905/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie sprawozdania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1033 zł (słownie: jeden tysiąc trzydzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. decyzją z dnia 12 października 2017 r. znak: [...] orzekł o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. w S. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieprzekazanie do dnia 31 lipca 2016 r. Wójtowi Gminy M. sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) obejmującego okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r.; działając zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), naliczono karę za 29 dni x [...] zł = [...] zł; orzeczono, że karę pieniężną należy wnieść w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna; kara pieniężna nieuiszczona w wyznaczonym terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 9n ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. powinna złożyć sprawozdanie zerowe do dnia 31 lipca 2016 r. za okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. W związku z tym, że takie sprawozdanie nie wpłynęło, Wójt Gminy M. wezwał firmę [...] Sp. z o.o. do niezwłocznego złożenia sprawozdania o ilości odebranych odpadów komunalnych z terenu Gminy M. za I półrocze 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie dnia 30 sierpnia 2016 roku do organu wpłynęło sprawozdanie zerowe za I półrocze 2016 r. od firmy [...] Sp. z o.o.

W związku z nieterminowo złożonym sprawozdaniem za I półrocze 2016 r., dnia 28 sierpnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. . Dalej organ przytoczył treść pisma [...] Sp. z o.o z dnia 8 września 2017 r. i zaznaczył, że tego samego dnia firma [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wykreślenie z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu Gminy M.. W ocenie organu, w czasie kiedy firma miała wpis do ww. rejestru, zobowiązana była do terminowego złożenia sprawozdania za I półrocze 2016 r., niezależnie od tego, czy odbierała odpady czy też nie.

Wójt Gminy M. wyjaśnił, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) w art. 9n ust. 6, wprowadzony został przepis, który wskazuje, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. W związku z powyższym przepis ten jednoznacznie mówi o obowiązku składania sprawozdań nawet gdy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie świadczył takiej usługi w danym półroczu odpadów komunalnych. Realizując zatem zapis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wójt Gminy M. nałożył karę na firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. .

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy M. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz naruszeniem prawa, gdyż: 1) [...] Sp. z o.o. nigdy nie prowadziła zbiórki odpadów na terenie Gminy M., 2) zaskarżona decyzja narusza dyspozycję zawartą w art. 9n ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2018 r., znak [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że niniejsze postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach. Zastosowanie ma w szczególności art. 9n ustawy, który stanowi, iż:

1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań.

2. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. (...)

6. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.

Z kolei art. 9x ust. 1 pkt 5 stanowi, iż w "Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

W niniejszej sprawie spółka [...] sp. z o.o. figurowała w rejestrze podmiotów prowadzących działalność w zakresie usług związanych z odbiorem odpadów komunalnych. Jak ustalono i co nie jest sporne Spółka nie odbierała odpadów i fizycznie nie wykonywała działalności w tym zakresie. Jednakże zgodnie z przywołanym wyżej przepisem 9n ust. 6 ustawy winna ona złożyć tak zwane sprawozdanie zerowe.

Z tym z kolei wiąże się konieczność składania tegoż sprawozdania w przewidzianych prawem terminach. Brak złożenia w terminie sprawozdania zerowego wiąże się z koniecznością nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Kolegium zauważyło, iż brak złożenia w terminie sprawozdania nie był motywowany złą wolą odwołującego i w istocie natychmiast po wezwaniu przez organ strona dopełniała obowiązku. Jednakże w odpowiedzi na argumentacje odwołania należy wskazać, iż nie jest możliwe uwzględnienie powyższych okoliczności. Są one w niniejszej sprawie irrelewantne.

Przytoczone w odwołaniu tezy wyroków sądów administracyjnych nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Wyroki te zapadły bowiem w innym stanie prawnym. SKO przytoczyło rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r. z uwagi na fakt, iż są one poświęcone właśnie kwestii konieczności składania sprawozdania zerowego i związanej z niewypełnieniem tego obowiązku kary. Sąd mianowicie wskazuje, iż "uprzednio w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane były dwa odmienne stanowiska dotyczące konieczności składania sprawozdań zerowych. Pierwsze, którego wyrazem jest m. in. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014r. o sygn. akt II SA/Bd 1541/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego) z pozytywną glosą Jerzego Jamiołkowskiego, w którym przyjęto, że sam fakt wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy skutkuje obowiązkiem sprawozdawczym bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania. Drugie, wyrażone w zdecydowanie większej ilości orzeczeń sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że z treści art. 9n ust. 1 i zawartego w nim zwrotu "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru do przedstawiania tzw. sprawozdań zerowych (por. przykładowo prawomocne wyroki w sprawach II SA/Gl 396/14, II SA/Sz 577/14, IV SA/Wa 371/14, II SA/Gl 685/14, II SA/Bd 1295/14, II SA/Gl 1080/14, IV SA/Wa 2773/13, dostępne j.w.). Podkreślić jednak trzeba, że ww. orzeczenia zapadły w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji art. 9n ustawy i odnosiły się do interpretacji powyższego przepisu w jego brzmieniu sprzed 1 lutego 2015r. W dniu tym bowiem weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 87), mocą której dokonano zmiany art. 9n ustawy w ten sposób, że między innymi dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania do dotychczasowej treści art. 9n ust. 6. W tym zakresie, po analizie dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny — odnoszących się do art. 9n ust. 1 w brzmieniu przed ww. zmianą - zasadnym jest stwierdzenie, że ustawodawca uwzględnił wyrażane w judykaturze wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016r. o sygn. akt II OSK 1333/14, dostępny j.w.)."

W niniejszej sprawie zatem brak jest podstaw do podzielenia argumentacji odwołującego. Sam fakt wpisu do rejestru działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych implikuje konieczność złożenia w określonych prawem terminach sprawozdania. Ponieważ przedsiębiorca nie odbiera odpadów sprawozdanie to jest sprawozdaniem zerowym. Z kolei brak wywiązania się z powyższego obowiązku powoduje konieczność wszczęcia przez organ administracji publicznej stosowanego postępowania kończącego się nałożeniem kary przewidzianej w przepisie prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, iż badana decyzja organu I instancji jest prawidłowa i jako taka nie może zostać uchylona. Jeśli chodzi o wymiar kary została ona obliczona w sposób prawidłowy przy przyjęciu prawidłowej stawki - 100 zł i liczby dni za które została ona wymierzona.

[...] sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca była zobowiązana do składania sprawozdań Wójtowi Gminy M., a przez to podlega karze administracyjnej za nie złożenie sprawozdania w ustawowym terminie. Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz z naruszeniem prawa, gdyż: 1) [...] Sp. z o.o. nigdy nie prowadziła zbiórki odpadów na terenie Gminy M.; 2) zaskarżona decyzja narusza dyspozycję zawartą w art. 9n ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy M. pominął bardzo istotną okoliczność, która była zgłaszana przez [...] Sp. z o.o. podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, a mianowicie, że co prawda [...] Sp. z o.o. dokonała zgłoszenia i uzyskała wpis do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, jednakże skarżąca nigdy nie prowadziła odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy M..

Z kolei SKO w K., mimo stwierdzenia, że brak złożenia w terminie sprawozdania nie był motywowany złą wolą odwołującego i w istocie natychmiast po wezwaniu przez organ strona dopełniła obowiązku, jednakże okoliczność ta jest irrelewantna, gdyż zgodnie z Wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r., po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obecnie podmiot który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych przekazuje wójtowi sprawozdanie zerowe.

Skarżąca już w odwołaniu do SKO w K. podnosiła, iż słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 371/14:

"1. Sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399). W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ww, ustawy.

2. Gmina - prowadzać szczegółową ewidencję dotyczącą gospodarowania odpadami - ma pełną wiedzę na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie, gdyż przeprowadza w tym zakresie obowiązkowe przetargi wyłaniające wykonawców odbierających odpady komunalne, zawiera z nimi umowy i prowadzi dodatkowo rejestr tych umów. Powyższe wskazuje, że obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie musi dotyczyć podmiotów potencjalnie mogących zawierać umowy z gminą, lecz podmiotów faktycznie świadczących usługi w oparciu o stosowną umowę.

3. Brzmienie przepisu art. 9x ust. 1 pkt 1 ww. ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca, posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy, a nie podmiot jedynie wpisany – jako uprawniony - do rejestru działalności regulowanej."

Powyższe stanowisko zostało ponownie potwierdzone przez ten sam Sąd, tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innym wyroku z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2773/13, stwierdzeniem: "Sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399)."

W tym samym tonie wypowiedział również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r., (sygn. akt II SA/GI 55/14) wskazując, iż "Obowiązek składania sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), nie dotyczy podmiotów, które były wprawdzie wpisane do właściwego rejestru, ale które w okresie sprawozdawczym nie prowadziły działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Podmiotom takim nie można nałożyć kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy."

Skarżąca wskazała, że jest jej znane, że od czasu wydania wskazanych powyżej orzeczeń Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach była dwukrotnie nowelizowana. Jednakże zacytowane tezy wyroków nie straciły nic ze swojej aktualności, a w szczególności stwierdzenie, iż Ustawodawca, posługując się w art. 9n ust. 1 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy a nie podmiot jedynie wpisany - jako uprawniony - do rejestru działalności regulowanej. Zważywszy na fakt, iż art. 9n ust. 1 od czasu wydania wskazanych wyroków nie uległ żadnej modyfikacji w swym zapisie.

Skarżąca zauważyła, iż dodanie przepisu w pkt 6 ust. 1 art. 9x, z literalnego brzmienia dotyczy podmiotu, który odbierał odpady z terenu danej gminy, ale z jakichś przyczyn zaprzestał tego w danym kresie. Tymczasem skarżąca nigdy odpadów z terenu Gminy M. nigdy nie odbierała. Co więcej, przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający, jak czyni to SKO w K., gdyż jest to przepis obciążający w sposób istotny stronę (skarżącą).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że zachodzą podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji i stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne wobec jego bezprzedmiotowości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454). Zgodnie z art. 9n ust. 1, 2 i 6 tej ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań (ust.1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (ust. 2 ). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust.6). Zgodnie zaś z art. 9x ust. 1 pkt. 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy te – z uwagi na ich charakter (obowiązek publicznoprawny, sankcja) – w założeniu podlegają wykładni ścisłej.

Wskazać też należy na przepis art. 6c ust. 1 i 2 tej ustawy, zgodnie z którym gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1 ). Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2 ).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wykładnia pojęcia "podmiot odbierający odpady", a ściśle biorąc rozstrzygnięcie, czy jego desygnatem jest każdy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy, czy też tylko taki podmiot, który rzeczywiście odnośną działalność prowadzi, tzn. de facto odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy kara za nieterminowe przekazanie sprawozdania "zerowego" może zostać nałożona na każdego bez wyjątku przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej na terenie danej gminy, niezależnie od tego czy odbiera lub kiedykolwiek odbierał odpady od właścicieli nieruchomości, czy też nie.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odpowiedź na to pytanie jest negatywna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że pomimo iż z dniem 1 lutego 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 87), mocą której dodano do art. 9n ustawy ustęp 6 – nie stracił na aktualności pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014r. sygn. II SA/Gl 55/14, zgodnie z którym: "Przyjęcie wykładni, iż podmiot wpisany do rejestru prowadzonego przez organ gminy na podstawie art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach automatycznie jest zobowiązany do skłania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy powoduje, iż wpis do rejestru skutkuje automatycznym uznaniem takiego przedsiębiorcy za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu taka wykładnia jest błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym."

Podkreślić należy, że art. 9n ust. 6 stanowi , że podmiot o którym mowa w ust. 1 (a zatem "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości"), który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów jest obowiązany przekazywać sprawozdanie zerowe. Oznacza to, że obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy podmiotu, który generalnie na terenie danej gminy odpady komunalne odbierał, lecz z jakiegoś względu nie czynił tego w kolejnym półroczu, nie zaś każdego podmiotu wpisanego do rejestru. Tym samym sankcja za niezłożenie sprawozdania zerowego w terminie nałożona może być tylko na taki właśnie podmiot, a nie na podmiot, który co prawda został wpisany do rejestru jednak działalności tej nigdy nie podjął (np. tak jak skarżąca spółka, która w piśmie z dnia 6 września 2017 r., k. 4 akt adm. wyjaśniła, że wpisu dokonała celem wzięcia udziału w przetargu, którego ostatecznie nie wygrała).

Należy tu zauważyć, że słowo "odbierający" - imiesłów przymiotnikowy czynny - wyraźnie naprowadza na znamię wchodzącego w rachubę podmiotu w postaci wykonywania przezeń określonej czynności, a nie na posiadanie takiej czy innej kwalifikacji prawnej (wpis do rejestru).

Dalej warto zauważyć, że na tle przepisów ustawy rysuje się dość wyraźna dystynkcja między podmiotem odbierającym odpady, a podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej. W konsekwencji jest możliwa zarówno sytuacja, w której podmiot wpisany do wspomnianego rejestru faktycznie nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów, jaki i sytuacja odwrotna, w której podmiot faktycznie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów, a do rejestru wpisany nie jest. Tę drugą sytuację przewiduje choćby art. 9ca ust. 2 ustawy, który w określonej sytuacji pozwala rozpocząć działalność przedsiębiorcy niewpisanemu do rejestru. Gdyby zatem postawić znak równości między podmiotem odbierającym odpady a podmiotem wpisanym do rejestru, okazałoby się, iż na przykład przedsiębiorca, o którym mowa w art. 9ca ust. 2 ustawy, mimo że odpady odbiera, byłby zwolniony z zagrożonych sankcją obowiązków sprawozdawczych – a, jak się wydaje, nie o to chodzi.

Przedstawiona wykładnia literalna, której wyniki same w sobie wydają się jednoznaczne i wystarczające, znajdują dodatkowe potwierdzenie w rezultatach wykładni funkcjonalnej. Patrząc z teleologicznego punktu widzenia na instytucje uregulowane w rozdziale 4b ustawy ("sprawozdawczość i analizy"), trudno nie zauważyć, że są one zorientowane na odzwierciedlenie tego, co dzieje się w rzeczywistości, a nie na formalnoprawne aspekty działalności tudzież statusu przedsiębiorców.

Zdaniem Sądu, powyższych konkluzji nie podważa ani dezaktualizuje przywołana nowelizacja ustawy polegająca na wprowadzeniu konstrukcji sprawozdania zerowego. Wszak w art. 9n ust. 1 ab initio oraz w art. 9x ust. 1 ab initio ustawy niezmiennie mowa o podmiocie (przedsiębiorcy) obierającym odpady. Z kolei w art. 9n ust. 6 ustawy akcent zadaje się padać na zwrot "w danym półroczu" – zapewne zatem adresatem tego przepisu jest podmiot, który rozpoczął i generalnie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów, ale z takich czy innych przyczyn czasowo ("w danym półroczu" właśnie) tego nie czynił. Taki wniosek jest uzasadniony tym bardziej, że skoro w ustawie występuje pojęcie trwałego zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2), to trzeba też liczyć się z możliwością owego "zaprzestania" o charakterze czasowym, przejściowym (i tych przypadków dotyczy art. 9n ust. 6 ustawy). Na marginesie warto zauważyć, że gdyby dokując przedmiotowej nowelizacji ustawy prawodawca działał z zamiarem rozstrzygnięcia pojawiających się ongiś wątpliwości na korzyść poglądu, że zawsze liczy się li tylko sam wpis do rejestru – z pewnością nadałby odnośnym przepisom zupełnie inne brzmienie.

Co więcej, poszukując racjonalnych powodów wprowadzenia obowiązku składania sprawozdania zerowego i ewentualnej możliwości nakładania sankcji za jego nieterminowe złożenie należy wskazać na przywołany wyżej art. 6 c ustawy.

System odbioru odpadów komunalnych (w największym uproszczeniu) jest uregulowany w ustawie w ten sposób, że to gmina jest obowiązana zorganizować i zapewnić odbiór odpadów komunalnych z terenów nieruchomości zamieszkałych. Jest to obowiązek ustawowy. Natomiast obowiązku takiego gmina nie ma wobec nieruchomości niezamieszkałych (budynki użyteczności publicznej, sklepy itp.), jednakże może w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego postanowić o dobieraniu odpadów również z wszystkich nieruchomości niezamieszkałych lub tylko z niektórych kategorii tych nieruchomości. Wówczas nieruchomości te objęte zostają ustalonymi przez gminę zasadami odbioru odpadów. Jeśli jednak takiego aktu prawa miejscowego Rada Gminy nie przyjęła, to wówczas właściciele zawierają umowy indywidualne na odbiór odpadów, z wybranymi przez siebie, uprawnionymi przedsiębiorcami, czyli przedsiębiorcami wpisanymi do rejestru gminnego. Z kolei podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok podać liczbę i wykaz właścicieli nieruchomości, od których odebrał odpady komunalne, a także wykaz tych właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły.

Zatem w sytuacji, w której przedsiębiorca odbiera odpady z terenu gminy na podstawie indywidualnej umowy z właścicielem, wójt szczegółowe wiadomości na ten temat uzyskuje raz do roku (z ostatniego sprawozdania składanego za dany rok) i dopiero wówczas może zweryfikować, czy wszyscy obowiązani mają ważnie zawarte umowy na odbiór odpadów. Składane "zerowe" sprawozdania półroczne mogą mieć wówczas walor informacyjny, właśnie jeśli są to sprawozdania zerowe składane przez podmioty, które dotychczas odbierały odpady ona podstawie umów indywidulanych. Mogą bowiem umożliwić wójtowi bezzwłoczne reagowanie na nieprzestrzeganie przepisów ustawy, w tym na pozbywanie się odpadów w sposób niedozwolony. Zgodnie bowiem z art. 9u ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy.

Posługując się wykładnią celowościową należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie celem tym jest bez wątpienia wymuszenie na przedsiębiorcach prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postępowania zgodnego z prawem. Niczym nieuzasadnione jest więc stosowanie powyższych przepisów wobec podmiotów, które takiej działalności nie prowadzą. Wymaganie od tych ostatnich składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a w konsekwencji wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ustawy stanowi zdaniem Sądu niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym.

Interpretując przywołane wyżej przepisy wskazać przy tym należy zarówno na art. 11 § 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ oraz na art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przywołane przepisy konstytuują zasadę rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony oraz zasadę przyjaznej interpretacji przepisów i na równi z innymi regulacjami prawnymi winny być brane pod uwagę w toku stosowania prawa.

Nawiązując do argumentacji organu odwoławczego, w tym do powołanego niejako pośrednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., należy dodać, że wyrok ten również zapadł w innym niż obecny stanie prawnym. Wprawdzie następczo nie zmieniły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale weszły w życie nowe ogólne regulacje nakazujące rozstrzygać ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej na korzyść strony (przywołany wyżej art. 7a k.p.a.).

Uwzględniając bezsporne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności niepodjęcie przez skarżącą działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy M. oraz zaprezentowaną tu wykładnię prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżąca nie była bowiem podmiotem (przedsiębiorcą) odbierającym odpady w rozumieniu tego przepisu tudzież art. 9n ust. 1 ustawy.

W tym miejscu Sąd wskazuje na rozstrzygnięcia WSA w Krakowie w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 906/18 oraz II SA/Kr 909/18, których motywy Sąd podzielił rozstrzygając niniejszą sprawę.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 (który brzmi: W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.) oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd stwierdził bowiem, że wobec powyższych rozważań postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz 205 § 2 p.p.s.a.. Na zasądzone koszty w wysokości 1033 zł składa się: 116 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi; 900 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).