Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1386/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 206/16 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z zakresu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 206/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku na zakup obiadu I. oddalił skargę w całości; II. przyznał adwokatowi P. P. kwotę 590,40 zł w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej ups), po rozpatrzeniu wniosku H. B. (dalej skarżący bądź strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] (opisanej błędnie jako nr [...]) wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku w kwocie 360 zł miesięcznie na zakup obiadu do grudnia 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano następujący stan prawny i faktyczny sprawy.

Dnia 4 lutego 2015 r. do Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "wezwanie przedsądowe", w którym zarzuca Kolegium wydanie orzeczeń w trybie konspiracyjnym w dniu [...] grudnia 2015 r. w gmachu publicznym. Skarżący zarzucił SKO znieważenie art. 17 ups, podniesionego do rangi zasady konstytucyjnej, przez nie rozpoznanie na rozprawie jego wniosku z 16 października 2015 r. w terminie zawitym 30 dni; obrażanie i znieważanie art. 16, art. 124, art. 107 kpa, naruszenie dóbr osobistych ubogiego/niepełnosprawnego prawnie chronionych nie tylko w art. 23 kodeksu cywilnego ale również prawem międzynarodowym dotyczącym praw osoby obciążonej trwale chorobami psychicznymi. Zarzucił zorganizowanej grupie napastniczej poplecznictwo i ochronę Kierownika OPS [...] przed odpowiedzialnością karną za to, że w okresie od kwietnia 2015 r. do nadal, pozbawiono go prawa do publicznych środków pieniężnych na zakup jednego ciepłego posiłku. Podaje, że nie osiąga dochodu 813 zł i uprawnia go to do korzystania z pomocy państwa w zakresie dożywiania. Żąda na podstawie art. 17 ustawy SKO w związku z art. 16 kpa otwarcia rozprawy administracyjnej w celu niezwłocznego dobrowolnego usunięcia z obrotu prawnego patologicznych orzeczeń z [...] grudnia 2015 r. W oparciu o art. 3a ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych żąda pilnego zawiadomienia o sprawie nadzór zwierzchni Prezesa Rady Ministrów i informowania o wszystkich podejmowanych czynnościach oraz udzielenia informacji faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Burmistrz) dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku w kwocie 360 zł miesięcznie na zakup obiadu do grudnia 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z 22.3.1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997/1/35) NSA podkreślił: "Istota administracyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)". Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Dnia 16 października 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo skarżącego o "stwierdzenie nieważności/uchylenie/zmianę wszystkich decyzji/postanowień wydanych przez podejrzanego Kierownika OPS mgr M. W. w okresie od luty 2015 do września 2015 r. - wobec pokrzywdzonego H. B. ". W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że oba organy dokonały zamachu na jego niezbywalne, konstytucyjne prawa dotyczące wypowiedzi wobec materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji oraz inne dotyczące praw człowieka. Decyzje pozbawiły niepełnosprawną ofiarę prawa do godnego mieszkania, utrzymania, czystości i obowiązku leczenia zdrowia psychicznego, prawa do jednego ciepłego posiłku dziennie, higieny osobistej. Dnia 28 maja 2015 r. na żądanie strony przeprowadzono wywiad środowiskowy, wykorzystano w tym celu druki niedozwolone w rozumieniu § 13 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zdaniem skarżącego, w czasie przeprowadzania wywiadu autorzy sami tworzyli jego treść przez zadawanie pytań i sugerując jednocześnie odpowiedź na pytanie. W trakcie wywiadu podał, że jest osobą pozbawioną statusu bezrobotnego na stałe, z uwagi na złożony proces chorobowy i nie posiada należnych dochodów. Stronie nie podoba się, że podczas wypełniania kwestionariusza wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wpisał, że jest bierny zawodowo, co w ocenie strony oznacza, że jest pasożytem społecznym podejmującym próbę wyłudzenia nienależnego świadczenia. Skarżący kwestionuje sposób obliczenia jego dochodu. Prezes Sądu wystawił czek na pokrycie odsetek karnych za okres od 1 czerwca 2011 r. do stycznia 2015 r. oraz dalszych odsetek do czasu zwrotu świadczenia rentowego za okres od lipca do września 2002 r. zdeponowanego w Sądzie przez Skarb Państwa-MZS, jako zaliczka tytułem szkód i krzywd wyrządzonych przez Rzeczpospolitą Polską. Zaświadczył, że Rzeczpospolita Polska jest mu winna kwotę około 1000.000 zł i inne świadczenia wymagane prawem. Postępowanie cywilne w tej sprawie toczyło się dwukrotnie przed Sądem Najwyższym, a obecnie sądami powszechnymi w [...] i [...]. Skarżący podał, że kwota wypłacona przez bank stanowiła dochód za okres od czerwca 2011 r. do stycznia 2015 r., nie jest to dochód na kolejne miesiące lecz jest to dochód zaległy/wsteczny, tytułem bezprawnego rozporządzania się przez Prezesa Sądu pieniędzmi strony. W ocenie strony bezsporne jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło zasady prawdy obiektywnej przez lekceważenie zarzutów odwołującego, a opieranie się na stronniczych zarzutach podejrzanego Kierownika OPS, to jest przedstawianie i popieranie faktów nieprawdziwych tak jak sugerował to podejrzany mgr socjologii M. W. Zdaniem strony prawo polskie określa, że pracownik przeciwko któremu toczy się postępowanie karne lub dyscyplinarne nie może prowadzić żadnych czynności wobec osoby, z którą dodatkowo pozostaje w stałym konflikcie. W chwili obecnej Komisja Dyscyplinarna nie podjęła czynności wobec jego wniosku z 13 maja 2015 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec mgr M. W. w oparciu o statut Urzędu Miejskiego w [...]. Burmistrz Miasta [...] pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Strona złożyła kolejny wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec zorganizowanej grupy napastniczej obrażającej polskie prawo i rażąco naruszającej dobra osobiste prawnie chronione. Wniosek ten został przekazany do Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. Strona oczekuje od SKO poddania się samokontroli i bez przymusu naprawienia swojego ciężko wadliwego postępowania, oczywiście obciążając winą Kierownika OPS mgr socjologii M. W. o ukrywaniu faktów, jakie dotyczą jego osoby (...).

Na podstawie akt sprawy ustalono, że dnia 15 maja 2015 r. skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku w kwocie 360 zł na zakup obiadu do grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku podał, że jest osobą niepełnosprawną bez prawa do pracy, a nawet jej poszukiwania, jego dochód nie przekracza kryterium wskazanego w ustawie na świadczenie tego rodzaju pomocy.

Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 28 maja 2015 r. wynika, że dochód skarżącego wynosi [...] zł, a skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Dnia 6 marca 2015 r. skarżący złożył pisemne zaświadczenie, że w miesiącu marcu 2015 r. uzyskał dochód tytułem odsetek karnych. Dnia 31 marca 2015 r. złożył oświadczenie o stanie majątkowym, z którego wynika, że w marcu 2015 r. uzyskał dochód tytułem odsetek karnych 9075,42 zł plus 13,80 zł za każdy dzień zwłoki pomniejszony o podatek 19%, na potwierdzenie załączył czek bankowy z 2 marca 2015 r. wystawiony przez pracownika Sądu Rejonowego w [...], opiewający na kwotę 9450,55 zł.

Kolegium uwzględniło tę kwotę w dochodzie strony stosując rozwiązanie zawarte w art. 8 ust. 11 pkt 1 ups. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej; 2. kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Skarżący twierdzi, że ten dochód należy potraktować jako dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 12 ups, ponieważ jest to kwota, wypłacona przez Bank za okres od czerwca 2011 r. do stycznia 2015 r. Kolegium pismem z 25 listopada 2015 r. zwróciło się do skarżącego o nadesłanie dokumentu, z którego wynika z jakiego tytułu została wypłacona kwota 9450,55 zł i za jaki okres. Kolegium uprzedziło skarżącego, że w przypadku nie nadesłania dokumentu Kolegium przyjmie, że ta kwota stanowi dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 ups. Pismo to strona otrzymała dnia 2 grudnia 2015 r. jednak nie udzieliła na nie odpowiedzi.

W ocenie Kolegium, nawet gdyby przyjąć, co nie wynika z dokumentu urzędowego, że ta kwota została wypłacona tytułem odsetek, to dochód z tytułu odsetek należy traktować jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 11 ups tak samo jak dochód z tytułu odszkodowania za szkodę ponieważ odsetki są swego rodzaju zadośćuczynieniem za niemożność korzystania z pewnej kwoty i nie jest to dochód za pewien okres, tylko swego rodzaju odszkodowanie za np. nie wypłacenie pieniędzy przez pewien czas.

Warunkiem skorzystania ze świadczeń z pomocy społecznej jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty 542 zł kryterium dochodowego (kryterium dochodowe obowiązujące w chwili wydawania decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2015 r.).

Uwzględniając treść art. 8 ust. 11 pkt 1 ups, kwotę 9450,55 zł uzyskaną 2 marca 2015 r. należy podzielić przez 12 miesięcy co daje kwotę 787,54 zł dochodu miesięcznie poczynając od marca 2015 r. do lutego 2016 r. Jeżeli by przyjąć, że od kwoty 9450,55 zł strona zapłaci jak podaje w oświadczeniu z 6 marca 2015 r. podatek w wysokości 19 %, to dochód strony wyniósłby 7654,95 zł (9450,55 zł - 1795,60 zł 19% z kwoty 9450,55 zł) : 12 miesięcy = 637,91 zł.

Tak ustalona wysokość dochodu strony, którą należy uwzględnić w jego dochodzie na przestrzeni okresu od marca 2015 r. do lutego 2016 r. przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł (w dniu wydania decyzji przez organ I instancji) i stanowi negatywną przesłankę, uniemożliwiającą przyznanie stronie świadczenia z pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium, po dokonaniu analizy dokumentacji sprawy i wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji (...). Odnosząc się do zarzutu skarżącego wydania decyzji przez osobę, która podlega wyłączeniu, Kolegium stwierdziło, że nie zostało wydane postanowienie o wyłączeniu M. W. od załatwienia wniosku strony z dnia 15 maja 2015 r.

Nieuzasadniony jest zarzut strony dotyczący nieprawidłowego druku przy sporządzaniu wywiadu środowiskowego. Obowiązujący wzór wywiadu środowiskowego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Kolegium stwierdza, że kwestionariusz wywiadu z 28 maja 2015 r. znajdujący się w aktach sprawy jest zgodny z tym wzorem.

Na zarzut skarżącego, że został on pozbawiony prawa do wypowiedzi przez organ I i II instancji, Kolegium stwierdziło, że jest to zarzut bezpodstawny, ponieważ brał on udział w wywiadzie środowiskowym, w którym mógł się wypowiedzieć; również Kolegium zwracało się o nadesłanie dokumentacji, z której wywodzi swoje stanowisko, co do sposobu liczenia dochodu, na co nie odpowiedział.

Skarżący zarzucił, że uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (m.in. wyrok NSA z: 2.2. 2011 r. I OSK 575/10, Lex 1070853; 12.10.2010 r. II OSK 1279/09, Lex 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie wymienił w skardze żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do składania wniosków.

Skoro na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, to uznać należy w okolicznościach tej sprawy, że skarżący nie wykazał takiego związku przyczynowego. Dlatego nie można uznać naruszenia art. 10 § 1 kpa jako naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do żądania skarżącego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm., dalej usko) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Żaden przepis szczególny ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie określa sytuacji, w której kolegium byłoby obowiązane do wyznaczenia rozprawy, w której miałaby oczywiście prawo wziąć udział strona odwołująca się od decyzji. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 89 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek przeprowadzenia rozprawy, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy wymaga tego przepis prawa. Art. 89 § 2 kpa stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W ocenie Kolegium przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem rozpatrzenia wniosku skarżącego z 16 października 2015 r. nie zapewni przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, przeprowadzenia rozprawy nie wymaga przepis prawa, nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, przeprowadzenie rozprawy nie jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z tego względu Kolegium na posiedzeniu niejawnym rozpatrzyło wniosek strony z 4 lutego 2015 r. w oparciu o obowiązujące przepisy prawne.

Kolegium poinformowało skarżącego, który domaga się zawiadomienia Prezesa Rady Ministrów o sprawie, że organ nadzoru nad działalnością administracyjną kolegiów, o którym mowa w art. 3a ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), nie sprawuje nadzoru merytorycznego nad wydawanymi przez Kolegium orzeczeniami. W każdym orzeczeniu Kolegium wydanym w wyniku rozpatrzenia wniosku strony zawarte jest pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia środka odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku gdy strona nie zgadza się z merytorycznym rozstrzygnięciem Kolegium.

W skardze z 16 marca 2016 r. skarżący wniósł o "(...) stwierdzenie nieważności wszystkich orzeczeń oskarżonego SKO w [...] ogłoszonych konspiracyjnie w grudniu 2015 r. i lutym 2016 r. na szkodę pokrzywdzonego H. B. ". W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jest pozbawiony prawa do pracy i jakichkolwiek środków finansowych do życia oraz dostępu do bezpłatnej opieki lekarskiej, a SKO lekkomyślnie pomija dowody (...) oraz znieważa Polski i Międzynarodowy porządek prawny poprzez nie szanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności niepełnosprawnego i ciężko chorego skarżącego. Skarżący powołał się na uchwałę Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie "pomocy państwa w zakresie dożywiania na lata 2010-2020", uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] - o podwyższeniu dochodu uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup jednego ciepłego posiłku dziennie dla osób objętych programem osłonowym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", ustawę o ochronie zdrowia psychicznego, Konstytucję RP, Europejską Kartę Społeczną oraz Konwencję o prawach osób niepełnosprawnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2015 r., wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, odmawiającej przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to instytucja procesowa, stwarzająca prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością, od chwili jej wydania, ze skutkiem ex tunc.

Rozważając, czy w sprawie wystąpiły przesłanki, określone w art. 156 § 1 kpa, Sąd uznał, że decyzje SKO prawidłowo wykazały, że określonych w pkt 1 i 3-7 § 1 art. 156 kpa przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie brak.

W sprawie zachowana została właściwość organów, gdyż właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku był Burmistrz Miasta [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 ups gmina ma kompetencje do przyznania i wypłaty zasiłków celowych. Z uwagi na to, że sprawy dotyczące zasiłku celowego należą do zadań własnych gminy, rozpoznanie odwołania od kontrolowanej decyzji należy do właściwości rzeczowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku nie była rozstrzygnięta uprzednio inną decyzją administracyjną, a wydane orzeczenie zostało skierowane do wnioskodawcy - czyli strony tego postępowania.

Skarżącemu odmówiono przyznania żądanego zasiłku, zatem decyzja odmowna nie wymaga wykonania. Nie istnieje obiektywna możliwość, że wykonanie orzeczenia może nastąpić a tym samym wywołać czyn zagrożony karą.

Kwestionowane przez skarżącego orzeczenie nie zawiera żadnej wady, powodującej nieważność z mocy prawa - gdyż nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby taką sankcję.

Odrębnego wyjaśnienia wymaga przesłanka, określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie i judykaturze uznaje się - jak prawidłowo wyjaśniło Kolegium - że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17.4.1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/s. 26). W niniejszej, sprawie taka okoliczność nie wystąpiła. Organ prawidłowo wyjaśnił, że dochód skarżącego, w okresie od marca 2015 r. do lutego 2016 r. przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 542 zł (w dniu wydania decyzji przez organ I instancji) i stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie stronie świadczenia z pomocy społecznej.

Skarżący w skardze co prawda powołał się na treść uchwały Nr [...] [winno być nr [...]] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (dalej Uchwała), z której wynika, że Rada Miejska podwyższyła do 150% kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ups dla osób i rodzin wymienionych w uchwale nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (MP z 2013 r. poz. 1024, dalej uchwała nr 221) korzystających z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności oraz w formie posiłku albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych przyznawanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, jednak w pkt V ppkt 1 uchwały nr 221 określono zakres podmiotowy i przedmiotowy programu. Z zapisu tego wynika, że ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ups. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ups, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym

- w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Powyższa regulacja stanowi powtórzenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że organy pomocy społecznej, realizując postanowienia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej zasadne jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji lub nieuzasadniona z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną danej osoby (wyrok WSA w Lublinie z 29.11.2012 r. II SA/Lu 532/12). W ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259) i rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w naturze, czyli w formie posiłku wyprzedza pomoc w formie finansowej (wyrok WSA w Gliwicach z 11.3.2008 r. IV SA/GI 893/07). Pierwszorzędnym celem ustawy z 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest zapewnienie pomocy w formie posiłku lub żywności, gdyż świadczenia w takiej formie gwarantują ich prawidłowe spożytkowanie i spełnienie celu ustawy. Odmienne postępowanie organu stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i godzi w słuszny interes strony - art. 7 kpa (wyrok WSA w Gliwicach z 7.2.2013 r. IV SA/GI 211/12). Pomoc w formie posiłku nie może być utożsamiana z pomocą w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku, ponieważ art. 3 ustawy z 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w sposób wyraźny rozróżnia trzy formy pomocy, z których każda stanowi odrębny rodzaj świadczenia (wyrok WSA w Lublinie z 9.2. 2012 r. II SA/Lu 7/12).

Z pisma Kierownika OPS [...] z 25 kwietnia 2016 r. wynika, że Gmina [...] zadania w zakresie zapewnienia realizacji uchwały nr 221 Rady Ministrów realizuje w formie "jednego gorącego posiłku dziennie" (pełny obiad tj. zupa i drugie danie) w stołówce Baru Mlecznego "[...]" w [...]. Z pisma organu wynika, że skarżącemu proponowano pomoc w tej formie, jednak odmówił przyjęcia tej propozycji.

Zgodnie z Uchwałą Ośrodek zapewnia pomoc w formie gorącego posiłku. Pomoc w formie pieniężnej jest uzasadniona dopiero wówczas gdy zapewnienie posiłku nie jest możliwe lub nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. W ocenie organu w przypadku skarżącego brak jest podstaw przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego, zamiast gorącego posiłku. Skarżący nie wykazał by jego stan zdrowia wymagał przestrzegania jakiejkolwiek diety ani innych okoliczności rodzinnych, wystąpienie których powodowałoby konieczność rezygnacji z przyznania pomocy w formie posiłku.

Z art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wynika, że pomoc w zakresie dożywiania pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu, o czym świadczy użycie w tym przepisie zwrotu "może". Oznacza to, że przyznanie świadczenia w ramach tego programu jest nieobowiązkowe, a zatem mimo spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek może on nie otrzymać żądanego świadczenia w ogóle, bądź może być mu ono przyznane w kwocie, jaką organ (a nie wnioskodawca) uzna za stosowną. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie takiego świadczenia musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (wyrok WSA w Olsztynie z 6.6.2013 r. II SA/Ol 323/13).

W ocenie Sądu I instancji, organ rozważając wniosek strony o przyznanie konkretnej sumy pieniężnej tj. 360 zł na zakup obiadu do grudnia 2015r. mógł potraktować wniosek skarżącego jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i przyjąć kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Istotne jest to, że świadczenia z pomocy społecznej w myśl art. 102 ups przyznawane są na wniosek, skoro więc skarżący domagał się pieniędzy i nie chciał skorzystać z obiadów, a brak jest przeciwwskazań do korzystania z tej formy pomocy zasadne było rozpatrzenie wniosku skarżącego jako wniosku o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ups.

Organ zatem w sposób zgodny z prawem wykazał, że skarżący nie jest osobą, której należy udzielić wsparcia, gdyż nie spełnia przesłanek, warunkujących jej udzielenie.

W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, że Kolegium orzekając w I i II instancji, prawidłowo uznało, że weryfikowane orzeczenie nie jest obarczone kwalifikowanymi wadami.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł H. B. - reprezentowany z urzędu przez adw. P. P. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 ppsa wobec przekroczenia granic skargi i rozpatrzenie sprawy poza granicami wydanej w dniu [...] II "2015" [winno być "2016"] r. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...], które utrzymało w mocy decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] XII 2015r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącej odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku w kwocie 360 zł miesięcznie na zakup obiadu do grudnia 2015 r., przez uwzględnienie twierdzeń organu, że skarżący odmówił pomocy w zakresie wyżywienia w postaci zapewnienia posiłku w stołówce Baru Mlecznego [...], gdy odmowa miała miejsce [...] IV 2016 r. i nie dotyczyła okresu zawnioskowanej przez skarżącego otrzymania pomocy w zakresie wyżywienia do grudnia 2015 r.;

2. art. 106 § 3 wobec nie przeprowadzenia dowodu z postanowienia Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., a zawnioskowanego przez skarżącego w piśmie z dnia 21 IX 2016 r., (k.28) co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż wszystkie decyzje administracyjne, które zostały wydane w niniejszej sprawie swoje rozstrzygnięcie opierały na braku podstaw do wydania skarżącemu zasiłku w postaci świadczenia pieniężnego na zakup obiadu w oparciu o uzyskany przez skarżącego dochód, który rzekomo przewyższał kryterium określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej, gdy tymczasem Ośrodek Pomocy Społecznej związany był kryterium dochodowym określonym w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] II 2014 r. o czym świadczy treść postanowienia Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. oraz sama treść Uchwały, w której wyraźnie stwierdzono, że podwyższa się kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ups, o 150%;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa wobec pominięcia okoliczności, że organ nie przeprowadził dowodów wyjaśniających z jakiego tytułu skarżący uzyskał w marcu 2015 r. od Sądu Rejonowego w [...] czeku na kwotę 9075,42 zł., co nie rozwiało wątpliwości czy wskazana kwota winna być brana pod uwagę jako uzyskany przez skarżącego dochód w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku w kwocie 360 zł na zakup obiadu do grudnia 2015 r., o którym mowa w art. 8 ust. 11 ups;

4. art. 8 kpa wobec przerzucania przez organ na skarżącego obowiązku wykazania z jakiego tytułu pozyskał on czek od Sądu Rejonowego w [...] w marciu 2015 r. na kwotę 9075,42 [zł] i składowych czeku, gdy wiedząc o chorobie skarżącego organ mógł przypuszczać, że będzie miał trudność w uzyskaniu od Sądu właściwego dokumentu oraz, że konflikt jaki zaistniał pomiędzy organami wydającymi poszczególne decyzje a skarżącym także utrudni komunikację pomiędzy stronami, co spowodowało prowadzenie przez organ postępowania w sposób, który pozbawił skarżącego zaufania do organu.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ppsa - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] II 2016 r. nr [...]; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenie kosztów udzielonej pomocy z urzędu według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie zasługiwał na uznanie. Stosownie do powołanego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a [skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, która w niniejszej sprawie nie została wydana]. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji przekroczył granice skargi i rozpatrzył sprawę poza granicami zaskarżonej decyzji przez to, że uwzględnił twierdzenia organu zgodnie z którymi skarżący odmówił pomocy w zakresie wyżywienia w postaci zapewnienia posiłku w stołówce Baru Mlecznego [...], gdy odmowa miała miejsce [...] kwietnia 2016 r. i nie dotyczyła okresu zawnioskowanej przez skarżącego pomocy w zakresie wyżywienia do grudnia 2015 r.

Już samo sformułowanie powyższego zarzutu jest nietrafne. W istocie bowiem skarżący zarzuca Sądowi I instancji, że ten oparł swoje rozstrzygnięcie na niesłusznie uznanych za prawdziwe twierdzeniach organu administracji, a nie na tym, że Sąd rozstrzygnął sprawę wykraczając poza granice skargi. Skoro skarga została oddalona, to z mocy samego prawa Sąd mógł oddalić jedynie te żądania, które zostały w niej zawarte. Konstrukcyjnie niemożliwe jest w takim przypadku wykroczenie poza granice skargi. Powyższemu nie przeczy to, że WSA mógł powołać się na fakty, twierdzenia, opinie, itd., które są mu znane i mogą mieć wpływ na rozpatrywaną sprawę albo przynajmniej naświetlić jej kontekst. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) - a te mogą być rozległe, wielowątkowe i wykraczające poza przedmiot sprawy - lecz rozstrzygnięcie następuje w granicach danej sprawy.

Odnosząc się bezpośrednio do istoty zarzutu trzeba w pierwszej kolejności przywołać relewantny fragment uzasadnienia Sądu I Instancji: "z pisma Kierownika OPS [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. wynika, że Gmina [...] zadania w zakresie zapewnienia realizacji uchwały nr 221 Rady Ministrów realizuje w formie "jednego gorącego posiłku dziennie" (pełny obiad tj. zupa i drugie danie) w stołówce Baru Mlecznego "[...] " w [...]. Z pisma organu wynika, że skarżącemu proponowano pomoc w tej formie, jednak propozycji tej odmówił".

Podnieść należy, że rzeczone pismo pochodzi z [...] kwietnia 2016 r. (nie zaś - jak wynika z treści skargi kasacyjnej - skarżący kasacyjnie miałby wyrazić w tym dniu odmowę) i dotyczy odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup ciepłego posiłku (obiadu) do grudnia 2015 r. z powołaniem na decyzję z [...] września 2015 r. [...]. Nadawca określił, że pismo jest w sprawie, która dotyczy przesłania Uchwały RM w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności.

Rację ma skarżący, że pismo to nie odnosi się wprost do decyzji nr [...], która leży u podstaw niniejszego postępowania. Wspomniane fakty zawarte w omawianym piśmie mają jednak znaczenie, ponieważ sprawy wynikające z tych decyzji są podobne (przedmiotowo, podmiotowo i dotyczą następujących po sobie okresów), a zatem dopiero razem zestawione mogą przedstawić pełen ich kontekst. Z związku z tym, odmowa na gruncie sprawy z decyzji [...] nie pozostaje bez znaczenia dla oceny materiału zawartego w aktach niniejszej sprawy. Warto też przytoczyć ostatni akapit pisma z [...] kwietnia 2016 r.: "nadmieniam, że kolejne wnioski Pana B. w powyższej sprawie rozpatrzone zostały także w sposób odmowny, jednak główną przyczyną odmów był brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego". Jak wynika z akt sprawy skarżący także wcześniej odmawiał pomocy w formie posiłku, oczekując w zamian wsparcia finansowego na trzy posiłki dziennie a nie jeden (notatka pracownika socjalnego z 12 listopada 2014 r., akta administracyjne). Powtarzające się zachowania skarżącego na gruncie analogicznych spraw rzutują na ich wzajemną ocenę. Sąd I instancji nie orzekał w innym przedmiocie niż ten, który wynikał z zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 [ppsa], wskazując, że mimo wniosku skarżącego z 21 września 2016 r. (winno być wniosek z dnia 17 września 2016 r.; k. 28-29 akt sądowych) o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., Wojewódzki Sąd nie przeprowadził tego dowodu. Odnosząc się do analizowanego zarzutu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie zobowiązał sądów administracyjnych do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie przyznał im kompetencję do przeprowadzenia dowodu z dokumentów, jeśli zajdzie taka potrzeba. Do oceny sądu należy to, czy dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i czy nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 106 § 3 okazał się nietrafny.

Zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 8 kpa zostały błędnie skonstruowane. Skarżący zarzuca bowiem naruszenie przepisów przez organy administracji, tymczasem skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny a nie od decyzji organów administracji (art. 173 § 1 ppsa). Zarzuty te nie były podnoszone przez skarżącego przed Sądem I instancji. Autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, nie zaś w postępowaniu zwykłym, w którym zakres postępowania dowodowego jest znacznie szerszy. Zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1, i art. 8 kpa okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.