Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 118/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 32 i art. 70
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Po 676/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego [...] z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego [...] na rzecz A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 listopada 2021 r. III SA/Po 676/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prokuratora Okręgowego [...] z 15 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego: I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego [...] z 12 lutego 2021 r. nr PR 117.2.2021; II. zasądził od Prokuratora Okręgowego [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17, art. 19, art. 20, art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. i w zw. z art. 31, art. 32 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz.178 ze zm.) – dalej "Przepisy wprowadzające" ,

2. art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 23, art. 80 ust. 2, ust. 4 i ust. 7 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz.1131 ze zm.) - dalej "u.s.w.z.,

3. § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. 2017, poz. 1126),

4. art. 3 § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3, art. 24 § 3 i § 4, art. 28, art. 31 § 1 pkt 7) oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) dalej prawo o prokuraturze",

- poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był wyłącznie Prokurator Generalny, który przejął uprawnienia i obowiązki m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych po zniesieniu wojskowych jednostek prokuratury na podstawie art. 32 Przepisów wprowadzających, podczas, gdy kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora garnizonowego ustała - na mocy art. 31 § 3 Przepisów wprowadzających - z chwilą przeniesienia ppłk A.M. - decyzją Prokuratora Generalnego - na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...], wobec ustania statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 Przepisów wprowadzających i powierzenia nowych obowiązków i uprawnień, a także wobec nieistnienia poprzedniego organu . Powyższe przeniesienie spowodowało, że organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 24 § 3 i § 4 oraz art. 31 § 1 pkt 7) Prawa o prokuraturze był Prokurator Rejonowy [...] , jako przełożony skarżącego, kierujący tamtejszą Prokuratura Rejonową, co wynika również z art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust.4, art. 80 ust.2, ust.4 i ust.7 oraz art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 2 czerwca 2017 r. - organ mający kompetencje m.in. do przyznania dodatku wyrównawczego,

- poprzez niewłaściwą wykładnię art. 32 Przepisów wprowadzających i przyjęcie, że jest on przepisem szczególnym, który nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w tym zakresie, podczas, gdy przepis miał charakter przepisu przejściowego i dostosowującego, mającego na celu przejęcie przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień organów wojskowych prokuratury w okresie przejściowym, do dnia przeniesienia skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]. Na skutek przeniesienia skarżącego na stanowisko służbowe w prokuraturze powszechnej odpadła podstawa prawna do uznania, iż organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny, który przejął uprawnienia przysługujące wcześniej m.in. Wojskowemu Prokuratorowi Okręgowemu w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym dot. przyznania dodatku wyrównawczego,

- wadliwe ustalenie normy prawnej w zakresie przejęcia obowiązków i uprawnień dotyczących wydania decyzji o dodatku wyrównawczym poprzez wskazanie art. 32 Przepisów wprowadzających jako normy wyłącznej i niezastosowanie art. 7, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy, z których wynika, iż obowiązki dowódców jednostek wojskowych w stosunku do żołnierzy zawodowych pełnią odpowiednio kierownicy instytucji cywilnych - art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1, a żołnierz zawodowy może pełnić służbę wojskową na stanowiskach służbowych w innych instytucjach - m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - art. 22 ust. 1 pkt 2). Na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ - ust. 4 art. 22, w takim przypadku stosuje się również przepisy ustawy Prawo o prokuraturze - art. 22 ust. 7 i ust. 7a u.s.w.ż.z. Dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104 ustawy tj. dowódca jednostki wojskowej - art. 80 ust. 4, którym w rozumieniu art. 24 § 3 i § 4 oraz art. 31 § 1 pkt 7) Prawa o prokuraturze jest Prokurator Rejonowy kierujący jednostką i przełożonym prokuratorów wykonujących czynności w tej jednostce,

- poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prokuratora Okręgowego [...] i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie przyznanego dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, ponieważ przedmiotowe decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja podlegała właściwości rzeczowej Prokuratora Rejonowego, jako przełożonego skarżącego.

II. przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 17 pkt 3), art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i poczynionych przez Sąd ustaleń, co spowodowało nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów o właściwości, choć nie było podstaw prawnych do dokonania takiej oceny. Nastąpiło wadliwe zbadanie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod kątem wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, podczas gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1) k.p.a. Sąd nie powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. i uwzględnić skargi na decyzję ,wobec stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. ponieważ zarówno organ I, jak i II instancji działał w granicach kompetencji - art. 17 pkt 3), art. 19 i art. 20 k.p.a., nie uchybiając przepisom w tym zakresie.

Decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ponieważ zostały wydane przez właściwy organ.

Powyższe uchybienia Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Poznaniu dokonał niewłaściwej kontroli działalności organu w zakresie oceny zgodności działania organu z przepisami prawa materialnego. Gdyby Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie uchybił w/w przepisom i nie uwzględnił skargi z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości przy wydaniu decyzji przez organ, skutkujących nieważnością zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz nie dokonał błędnych ustaleń przyjętych przez organy za podstawę faktyczną orzekania, to sprawa byłaby rozpoznana merytorycznie. Istniały i nadal istnieją podstawy do wydania decyzji tożsamej z decyzją uchyloną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator Okręgowy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.M. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że w skardze kasacyjnej należy sformułować poprawnie zarzuty, wskazując naruszone przepisy i jednocześnie na czym owe naruszenia polegały. Za nieprawidłowe należy uznać takie skonstruowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego, w których zarzuca on naruszenie kilkudziesięciu przepisów prawa (z różnych aktów prawnych) z uzasadnieniem ich naruszenia odnoszącym się jednocześnie do wszystkich tych przepisów i wskazaniem, że naruszono je przez "niewłaściwą wykładnię", "wadliwe zastosowanie" i ich "niezastosowanie". Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Wadliwości tej nie naprawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym nie usystematyzowano argumentacji i nie odniesiono jej do poszczególnych naruszonych przepisów, lecz łącznie do nich wszystkich. W tej sytuacji odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzucanego naruszenia poszczególnych przepisów było niemożliwe. Dlatego do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się łącznie, co i tak było utrudnione.

Jak to wskazuje Prokurator Okręgowy, istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do ustalenia właściwości organu, który winien wydać decyzję ustalającą wysokość dodatku wyrównawczego prokuratorowi będącemu żołnierzem zawodowym, przeniesionemu i obejmującemu stanowisko w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, po zniesieniu Wojskowej Prokuratury Okręgowej na mocy art. 31 Przepisów wprowadzających. Jak to zaważyli Prokurator i Sąd I instancji, w zakresie ustalenia organu właściwego do rozpoznania tego typu spraw już kilkakrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznicze. Pierwsza, na której swoje stanowisko oparł Prokurator Okręgowy (patrz wyroki NSA z 10 maja 2018 r. I OSK 2165/17 i z 26 kwietnia 2018 r. I OSK 2167/17) i druga linia, na której swoje stanowisko oparł Sąd I instancji (patrz np. wyroki NSA z 2 sierpnia 2019 r. I OSK 4379/18 i I OSK 4193/18, z 17 kwietnia 2019 r. I OSK 1570/17 i z 23 maja 2019 r. I OSK 1866/17, z 13 listopada 2020 r. I OSK 1981/18, z 19 kwietnia 2021 r. III OSK 310/21). Przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, jako dominująca wykształciła się ta druga linia orzecznicza. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji.

Kwestia ustalenia organu rzeczowo właściwego w niniejszej sprawie jest skomplikowana i wymagała pogłębionej analizy. W celu określenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji ustalającej dla byłego prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej, powołanego na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej w dziale do spraw wojskowych, wysokości dodatku wyrównawczego, niezbędne jest ponowne przedstawienie stanu prawnego związanego z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi w prokuraturze.

Dla ich zobrazowania niezbędne stało się także wskazanie, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) zawierała rozdział 8 - Przepisy szczególne dotyczące prokuratorów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 108-116), który odmiennie, niż zapisy rozdziałów poprzedzających, regulował kwestie związane z wyznaczaniem, przenoszeniem i zwalnianiem ze stanowisk służbowych, delegowaniem prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, kar dyscyplinarnych za przewinienia dyscyplinarne i wykroczenia oraz kwestie związane z uposażeniem. Wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury (określone w art. 17-20 tej ustawy) wchodziły w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ich działalność była finansowana z wyodrębnionych środków budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej. W zakresie służby wojskowej Naczelny Prokurator Wojskowy podlegał Ministrowi Obrony Narodowej, a pozostali prokuratorzy wojskowi - właściwym prokuratorom przełożonym (art. 108 ust. 1, 1a, 2 tej ustawy).

Zgodnie z art. 116 ust. 4 i 5 cyt. ustawy o prokuraturze - uposażenie prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami, określały przepisy o uposażeniu żołnierzy. Uposażenie, o którym mowa w ust. 4, oraz wynagrodzenie prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, niebędących oficerami, jest równe wynagrodzeniu prokuratorów oraz asesorów w równorzędnych powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przepisy o uposażeniu żołnierzy były zawarte w szczególności w rozdziale 5 - Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych - ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a organy uprawnione do realizacji uprawnień w tym przedmiocie określał art. 104 tej ustawy. Oznaczało to, że stosowne decyzje administracyjne dotyczące ustalenia wysokości należnego prokuratorom wojskowym będącym żołnierzami zawodowymi dodatku wyrównawczego (art. 80 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy) wydawali Naczelny Prokurator Wojskowy, wojskowi prokuratorzy okręgowi oraz wojskowi prokuratorzy garnizonowi jako dowódcy tych jednostek wojskowych.

Z dniem 4 kwietnia 2016 r. ustawą z 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178 ze zm.) zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych - działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych (art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 cyt. ustawy). Stosownie do treści art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny. W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej. Przy czym w tym przypadku przy wykonywaniu czynności służbowych prokurator dotychczasowej wojskowej prokuratury okręgowej posługuje się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym. Zgodnie z art. 53 powołanej ustawy, Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Z art. 70 ww. ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze. Z kolei art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze. Stosownie do treści art. 23 powołanej wyżej ustawy, tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy podać należy, iż z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do ppłk. A.M. Prokurator Generalny decyzją nr PK IX K 103.582.2016, na podstawie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, przeniósł z dniem 4 kwietnia 2016 r. ppłk. A.M. – prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku (decyzja z 4 kwietnia 2016 r.). Następnie także Prokurator Generalny decyzją z 27 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył ppłk. A.M. – prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w dziale do spraw wojskowych tej powszechnej jednostki prokuratury. Regulacja zawarta w art. 22 ust. 4 tej ustawy odnosi się do wyznaczania przez kierownika instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, na wskazane stanowisko służbowe. W przypadku powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których zostały utworzone komórki do spraw wojskowych, kierownikami instytucji cywilnych są: Prokurator Krajowy, prokuratorzy niektórych prokuratur okręgowych i prokuratorzy niektórych prokuratur rejonowych, którzy tymi jednostkami kierują. W niniejszej sprawie zostało to dokonane przez Prokuratora Generalnego. W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy wyjaśniono, że dodanie słów "inny uprawniony organ" jest konieczne z uwagi na tryb powołania zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych (powołanie przez Prezesa Rady Ministrów).

W następstwie powyższych decyzji Prokuratora Generalnego, A.M. został powołany na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym – w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Z uwagi na fakt, że miesięczne uposażenie wyżej wymienionego żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika, że przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Przepis art. 104 omawianej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. W stosunku do dowódców jednostek wojskowych i ich zastępców oraz żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach wojskowych, których dowódcy zajmują stanowisko niższe niż określone w ust. 1, właściwymi organami są bezpośredni przełożeni dowódców tych jednostek. Stanowiska służbowe równorzędne stanowisku dowódcy batalionu określa ust. 3 art. 104 ww. ustawy.

Zauważyć należy, że ustawa - Prawo o prokuraturze w rozdziale 4 zawiera regulację dotyczącą finansowania działalności prokuratury. Przepis art. 55 tej ustawy stanowi, że działalność powszechnych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw podlegających orzecznictwu sądów wojskowych, w tym uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych oraz wynagrodzenia urzędników i innych pracowników w tych jednostkach, jest finansowana ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, o której mowa w art. 53, z wyjątkiem należności i świadczeń określonych w art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860), które są finansowane ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Kwotę wydatków na działalność, o której mowa w § 1, Minister Obrony Narodowej ustala w porozumieniu z Prokuratorem Generalnym i, na etapie opracowania projektu budżetu państwa, przekazuje do części budżetowej, o której mowa w art. 53. Świadczenia i należności związane z delegowaniem prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi są pokrywane ze środków, o których mowa w § 1. Przedmiotowa ustawa - Prawo o prokuraturze nie zawiera jednak jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi. Niewątpliwie z tego względu ustawodawca w art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej - prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy, dostosowujący i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z chwila przeniesienia A.M. na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] i po tym czasie organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla wyżej wymienionego prokuratora stał się kierownik powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w tym przypadku Prokurator Rejonowy [...] jako odpowiednik dowódcy jednostki wojskowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 września 2019 r. I OSK 2234/17 trafnie wskazał, że w art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze określono datę wejścia w życie ustawy - Prawo o Prokuraturze. W kolejnych przepisach, aż do art. 25, dokonano zmian (albo przez zmianę dotychczasowego brzmienia albo przez uchylenie) poszczególnych unormowań szeregu aktów prawnych, niekoniecznie związanych z ustawą - Prawo o prokuraturze. Począwszy od art. 25 ww. ustawy przepisy dotyczą ściśle sytuacji prokuratorów i prokuratur. Przepisy te w znaczącej większości nie mają charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie przepis ma pełnić taką rolę, ustawodawca wyraźnie wskazuje na to przez użycie zwrotu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałych przypadkach przepisy mają charakter ustrojowy, tworząc określone podmioty, określając ich strukturę organizacyjną, zakres działania.

Przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w swojej treści nie zawiera jakiegokolwiek rozwiązania czasowego. Nie wskazuje na to, by miał być stosowany przez określony czas do następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa. Nie zawiera żadnego ze zwrotów, który pozwalałyby przyjąć, że odnosi się wyłącznie do spraw w toku lub spraw wywodzących się z dotychczasowych stosunków prawnych. Oznacza to, że w powołanym wyżej przepisie Prokurator Generalny został określony jako organ o kompetencjach dowódczych nie tylko na okres przejściowy, a więc do czasu powołania bądź przeniesienia prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Kompetencja tego organu w sprawie wynikającej z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a więc m.in. wydania decyzji dotyczącej dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, zatem nie ustała.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie. Właściwość rzeczowa organu administracji publicznej do załatwienia określonej sprawy, o której mowa w art. 19 k.p.a., to po prostu kompetencja (uprawnienie), wynikająca z przepisu ustawy prawnomaterialnej, do zajęcia się danego rodzaju sprawą i jej rozstrzygnięcia. W przepisach prawa kompetencja organu do wydania decyzji administracyjnej powinna być jasno określona i rozumiana ściśle.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podjęta przez skarżący kasacyjnie organ próba wywiedzenia w drodze wykładni systemowej art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 23, art. 80 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi w sprawach dotyczących dodatku wyrównawczego - kompetencji kierowników instytucji cywilnych - powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których zostały utworzone komórki do spraw wojskowych, a więc Prokuratora Krajowego, niektórych prokuratorów prokuratur okręgowych i prokuratorów niektórych prokuratur rejonowych - do wydawania decyzji w tym przedmiocie, jako kompetencji dowódców wojskowych, nie zasługiwała na uwzględnienie. Z art. 7 ust. 2 omawianej ustawy wynika, że przepis ust. 1, określający podmioty mające uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych, stosuje się odpowiednio do kierowników instytucji cywilnych, o których mowa w art. 22 ust. 1. Wobec jednak jednoznacznego w swej treści art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, określającego "podmiot mający uprawnienia dowódcze" jako Prokuratora Generalnego, pogląd ten nie jest prawidłowy. Wyjaśnić należy, że jedną z zasad prawa administracyjnego, wywodzoną z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i powtórzoną w art. 6 k.p.a., jest zakaz domniemania kompetencji organów administracji do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy regulujące kompetencje organów powinny być wykładane ściśle przy zastosowaniu przede wszystkim metody językowej. Sięganie do innych rodzajów wykładni (systemowej czy celowościowej) - aczkolwiek co do zasady dopuszczalne także w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych - nie powinno jednak odbywać się w drodze skomplikowanych zabiegów prawnych prowadzących w efekcie do zaprzeczenia literalnej treści przepisu i wyłączenia jego stosowania. Wynik wszystkich metod wykładni powinien bowiem prowadzić do jednoznacznego rezultatu, a w przypadku, gdy tak nie jest, pierwszeństwo powinno przyznać się wykładni językowej.

Przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze jednoznacznie określa wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy sprawa przyznania dodatku wyrównawczego A.M. - żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...]. W świetle art. 80 ust. 4 tej ustawy, dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto wskazać należy, że norma prawna art. 32 stanowi regulację szczególną ustanowioną w przepisach ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, a więc późniejszą od normy prawnej art. 7 ust. 2, będącej regulacją ogólną zawartą w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zastosowanie w tym przypadku wcześniejszej normy ogólnej w miejsce późniejszej normy szczególnej jest zatem nieuprawnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia do wydawania przez Prokuratora Rejonowego decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla skarżącego nie dają też przepisy § 2 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 pkt 4 obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych. Co prawda rozporządzenie to reguluje właściwość organów do wydawania decyzji ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego, m.in. stosownie do treści § 2 ust. 4 pkt 4 tego rozporządzenia wysokość dodatku wyrównawczego dla prokuratorów do spraw wojskowych prokuratury rejonowej ustala - prokurator rejonowy, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie to w zakresie regulującym właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie dodatków wyrównawczych zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2 z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku". Nie może budzić wątpliwości, że w zacytowanym upoważnieniu nie mieści się ustalanie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Należy zatem uznać, że literalna wykładnia tej delegacji ustawowej prowadzi do wniosku, że nie zawiera upoważnienia do samodzielnego ustalenia jakie organy są właściwe do wydawania decyzji przyznających dodatek wyrównawczy. Rozporządzenie stanowi jedynie akt wykonawczy, podustawowy i niesamoistne źródło prawa. Jego przepisy nie są przepisami samodzielnymi czy samoistnymi, a co za tym idzie rozporządzenie to wymaga odpowiedniej podstawy prawnej, aby mogło stanowić regulację właściwości i kompetencji danego organu. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i powinny znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Stąd należy uznać, że przepisy § 2 ust. 4 tego rozporządzenia, jako niemogące stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem nie mogły być podstawą wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego i poprzedzającej ją decyzji przez Prokuratora Rejonowego.

Natomiast za niezrozumiałe należy uznać zarzuty naruszenia art. 17 art. 19 i art. 20 p.p.s.a. (zarzut nr I. 1.) ponieważ przepisy te regulują wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym i nie dotyczą konkluzji płynącej ze sformułowanych zarzutów.

Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyrokach z 26 kwietnia 2018 r. I OSK 2167/17 i z 10 maja 2018 r. I OSK 2165/17, przywołanych na poparcie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, w których uznano, że przejęta na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia prokuratora byłej prokuratury wojskowej do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Mając na uwadze przedstawione regulacje prawne i zaprezentowaną argumentację uzupełniającą stanowisko Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania A.M. dodatku wyrównawczego w określonej wysokości, w oparciu o przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Prokuraturze i ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zatem zaskarżona decyzja Prokuratora Okręgowego i utrzymana nią w mocy decyzja Prokuratora Rejonowego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez Sąd I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nietrafności wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz przepisów ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, przepisów ustawy przepisy wprowadzające -ustawę Prawo o prokuraturze, przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 2 czerwca 2017 r. - zmierzających do wykazania, iż organami właściwymi do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego byli Prokurator Rejonowy i Prokurator Okręgowy.

W rezultacie chybione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z przedstawionej wyżej argumentacji wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonych decyzji, która skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie przez organy przepisów o właściwości, co stanowi kwalifikowaną ich wadę w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Prokuratora Okręgowego [...] na rzecz A.M., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.