Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1369/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8 par. 1, 11, 107 par. 3, 77 par. 1, 80, 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12, art. 39
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 20 i 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2160/23 w sprawie ze skargi M. T. i G. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 113/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działek o nr ewid. [...] i [...] utworzonych z podziału działki [...] położonej w M.; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz M. T. i G. T. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2160/23, oddalił skargę M.T. i G.T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2023 r., nr 113/SPEC/2023, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Grodziskiego z 4 sierpnia 2021 r., nr 1491/21, którą na podstawie art. 11a, art. 11f i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162), zwanej dalej specustawą drogową, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi - ulicy [...] w miejscowości M. (gmina M.) oraz miejscowości O. (gmina G.) polegająca na budowie chodnika".

Rozpoznając wniosek Zarządu Powiatu G. (zarządcy drogi), Starosta Grodziski stwierdziły, że wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na realizację powyższej inwestycji drogowej. Istniejąca droga nie posiada bowiem chodnika, co stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu samochodów i pieszych. Realizacja inwestycji ma na celu poprawę warunków ruchu drogowego i pieszego (zwiększenie bezpieczeństwa ruchu samochodów i pieszych, zapewnienie możliwości dojazdu poprzez zjazdy publiczne i indywidualne do działek usytuowanych przy drodze). W ocenie organów, poszerzenie pasa drogowego zostało zaprojektowane z poszanowaniem istniejącej zabudowy okolicy drogi, a powierzchnie działek pozyskane w celu poszerzenia pasa drogowego są minimalne.

W odwołaniu G.T. i M.T. kwestionując prawidłowość powyższej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. m.in. poprzez brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności odnoszących się do przydatności ich działki nr [...] pod rozbudowę drogi, którą w części przeznaczono pod kanał technologiczny. Ich zdaniem, kanał ten można było zlokalizować pod nowobudowanym chodnikiem, a lokalizowanie go na części ich działki jest nieekonomiczne i technicznie niemożliwe, czego nie zweryfikował organ.

Rozpoznając odwołania G.T., M.T., B.M., J.M., A.K., A.Ł., K.Ł., M.S., B.S., L.S. i M.Z. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej, w tym art. 11d i art. 11f, oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji. Projektowana inwestycja stanowi bowiem cel publiczny, którego realizacji służą przepisy specustawy. Wskazano, że nie ma możliwości zmiany granic zaprojektowanej drogi. Celem ustawodawcy było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Potwierdzono, że w decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano, że poszerzenie pasa drogowego zostało zaprojektowane z poszanowaniem istniejącej zabudowy okolicy drogi, a powierzchnie działek pozyskane w celu poszerzenia pasa drogowego są minimalne. Realizacja inwestycji ma na celu poprawę warunków jazdy na ww. drodze (zwiększenie bezpieczeństwa ruchu samochodów i pieszych poprzez budowę chodnika, zapewnienie możliwości dojazdu poprzez zjazdy publiczne i indywidualne dla działek usytuowanych przy drodze). Podkreślono, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno starosta, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. To inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu, kształtu inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Mając na uwadze charakter specustawy drogowej oraz rodzaj przedmiotowej inwestycji, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone poprawnie i w wystarczającym zakresie. Organ pierwszej instancji zgromadził niezbędne dowody w celu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie wskazanym we wniosku i dokonał ich prawidłowej oceny, a przedstawione działanie organu administracji publicznej pierwszej instancji oceniono jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Spostrzeżenie to przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z ww. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję G.T. i M.T. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność zastosowania się do treści decyzji podjętej w sposób arbitralny, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, błędy w ustaleniach faktycznych oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego skutkującą niesłusznym, dowolnym oraz bezpodstawnym przyjęciem, iż zasadnym jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenie projektu budowlanego i podział nieruchomości dla inwestycji: rozbudowa drogi - ulicy [...] w miejscowości M. (gmina M.) oraz miejscowości O. (gmina G.) polegającej na budowie chodnika, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie jest błędne, gdyż działka nr [...] stanowi zwartą, klimatyczną całość, posiadającą kompleksowe zagospodarowanie, zieleń oraz wewnętrzne miejsca parkingowe; w przypadku nastąpienia podziału przedmiotowej działki, wyżej wskazana nieruchomość straci cenne walory, które obecnie posiada; nie rozważono, iż planowany kanał technologiczny może zostać wykonany na terenie przewidzianym pod chodnik, znajdującym się po drugiej stronie ulicy [...] w M.; lokalizowanie kanału technologicznego w planowanym miejscu byłoby ekonomicznie nieracjonalne i niegospodarne oraz technicznie niemożliwe; w przedmiotowej sprawie nie dopełniono obowiązków wynikających z przepisu art. 39 ust. 6c ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w projekcie budowlanym uwarunkowań rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, d, e poprzez nieuwzględnienie w projekcie budowlanym podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 poprzez sporządzenie projektu budowlanego niezgodnego z powyższymi przepisami oraz niedokonanie jego sprawdzenia, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez brak uwzględnienia potrzeby ochrony drogi i jej użytkowników oraz terenów przyległych do pasa drogowego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, art. 39 ust. 6ba ustawy o drogach publicznych, gdyż w granicach istniejącego pasa drogowego brak jest miejsca na zlokalizowanie kanału technologicznego oraz zaniechanie dołączenia przywołanego we wspomnianym przepisie oświadczenia, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez organy obu instancji niezasadnego naruszenia prawa własności skarżących do działki [...] oraz [...], art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej przez wadliwe zastosowanie tych przepisów i zaakceptowanie przez organy obu instancji niezasadnego i nieprawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki [...] oraz [...].

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę G.T. i M.T. (właścicieli działek nr [...] i [...], które zostały objęte inwestycją) stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do uznania, że organ odwoławczy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, Wojewoda realizując obowiązek wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia, przedstawił w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalony stan faktyczny i zastosowane przepisy prawa wykazując, że rozstrzygnięcie Starosty Grodziskiego, jest z nimi zgodne. Sąd stwierdził, że uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy odniósł się do wszystkich kwestii spornych, podniesionych w toku postępowania przez skarżących oraz zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy. Ocena ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jest jasna i przekonująca, a przy jej dokonywaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych oraz wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że skarżący nie zaakceptowali przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Z powołaniem się na postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, za nieuzasadnione Sąd pierwszej instancji uznał podniesione zarzuty dotyczące braku należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, braku poszanowania i zabezpieczenia słusznych interesów i praw skarżących, które w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, braku rozważenia interesu publicznego, którego projektowana inwestycja ma dotyczyć oraz braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu, dla którego ta inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie. Skarżący akcentowali przede wszystkim, że stanowiąca ich współwłasność działka zabudowana nr [...], na całej długości styku z obecną drogą powiatową (poza wjazdem i wydzieloną wiatą śmietnikową) posiada pas zieleni izolacyjnej składający się z około trzydziestu ponad 2,5 metrowych 15-letnich cisów, stanowiących pas ochronny przed hałasem, spalinami i zakłóceniami wywoływanymi przez istniejącą drogę powiatową, który znajduje się wewnątrz działki tuż za linią ogrodzenia i który w wyniku dokonanego podziału, znajdzie się na działce nr [...] przejmowanej przez powiat, zaś w związku z przeznaczeniem tego pasa zieleni pod budowę kanału technologicznego, wspomniana zieleń izolacyjna będzie podlegać wycięciu. Pozostała część działki pozbawiona zatem zostanie ochrony przed hałasem, spalinami i zakłóceniami wywoływanymi przez poszerzony pas drogowy drogi powiatowej.

Sąd Wojewódzki wskazał, że argumenty skarżący nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do zarzutu niezasadnego naruszenia prawa własności skarżących do działek nr [...] i [...] i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżących, Sąd ten zauważył, że wywłaszczenie związane z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz w oparciu o art. 12 ust. 4 specustawy.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie tej decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno- wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora przez organ orzekający o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor i to on wybiera najkorzystniejsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Dlatego nie mogły zostać uznane za zasadne, podniesione w skardze zarzuty dotyczące przebiegu planowanego kanału technologicznego i związanej z tym ingerencji w roślinność znajdującą się na działce skarżących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie doszło także do naruszenia przez organ art. 39 ust. 6c o drogach publicznych, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie, gdyż planowany kanał technologiczny dopiero ma być wykonany, natomiast skarżący kwestionują jego lokalizację wzdłuż ogrodzenia swojej działki, a nie pod chodnikiem planowanym po drugiej stronie ulicy [...]. Ponadto, okoliczności związane z innym, mniej uciążliwym dla skarżących przebiegiem inwestycji w ogóle nie podlegają badaniu przez organy wydające decyzję w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez brak zbadania okoliczności, które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające brane pod uwagę przy wydaniu decyzji. Decyzja ta ma charakter związany i nie zawiera elementów uznaniowości. Jej związany charakter powoduje, że w przypadku złożenia przez inwestora kompletnego wniosku i spełnienia przesłanek określonych w ustawie, organy orzekające mają obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na inwestycję. Nie mogą one - jak stanowi art. 11e specustawy - uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków, które nie są przewidziane przepisami. Organy nie są umocowane do oceny wniosku z punktu widzenia jego słuszności czy też racjonalności. Mogą dokonywać oceny wyłącznie w odniesieniu do legalności i kompletności wniosku.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej, gdyż uwzględnienie uwag i zastrzeżeń skarżących, np. co do możliwości wzrostu uciążliwości drogi w wyniku zwiększonego hałasu spowodowanego usunięciem roślinności stanowiłoby w istocie działanie pozaprawne, naruszające art. 11e specustawy. Dlatego też, wobec kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestycję przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Sąd Wojewódzki za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji o nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie był zasadny również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 specustawy poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów i zaakceptowanie przez organy obu instancji niezasadnego i nieprawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki nr [...] oraz nr [...]. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania przez stronę dokonanego podziału jeśli odpowiada on odrębnym przepisom. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowe, zaś racjonalność wydzielenia działek nie podlega ocenie.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także argumentacji skarżących dotyczącej spowodowania przez realizowaną inwestycję zagrożenia dla przedstawicieli fauny, podkreślając, że przedmiotowa inwestycja, związana jest wyłącznie z realizacją chodnika przy już zrealizowanej drodze o nawierzchni bitumicznej. Dołączone do skargi zdjęcia uwidaczniające negatywne dla fauny skutki, dotyczą już zrealizowanej drogi, a nie chodnika, który jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących i uznał, że część zarzutów skargi nie odnosi się do ich zindywidualizowanego interesu prawnego wynikającego z przysługującego im prawa własności do działek nr [...] oraz [...].

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, bowiem w rozpoznawanej sprawie, nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w tym przepisie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie doszło także do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i e Prawa budowlanego, gdyż przepis ten ma zastosowanie do budynków, nie zaś do inwestycji drogowych. Nie doszło także do naruszenia art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w niniejszej sprawie projekt został sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również niezgodności projektu przedmiotowej inwestycji z przepisami rozporządzenia nr 3 Wojewody Warszawskiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a niezgodność ta nie została w żaden sposób uargumentowana w skardze.

W skardze kasacyjnej M.T. i G.T., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie sporządzono niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, niewyjaśniające przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powodowało niemożność zastosowania się do treści decyzji podjętej w sposób arbitralny, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest prawidłowa i nie została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a., w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie organy administracyjne obu instancji nie zachowały zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, dokonały błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, skutkującej niesłusznym, dowolnym oraz bezpodstawnym przyjęciem, iż zasadnym jest udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenie projektu budowlanego i podział nieruchomości dla inwestycji: rozbudowa drogi - ulicy [...] w miejscowości M. (gmina M.) oraz miejscowości O. (gmina G.) polegającej na budowie chodnika, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie jest błędne, gdyż:

a. działka nr [...] stanowi zwartą całość, posiadającą kompleksowe zagospodarowanie, zieleń izolacyjną oraz wewnętrzne miejsca parkingowe;

b. w przypadku nastąpienia podziału przedmiotowej działki znacznie pogorszą się warunki życia;

c. nie rozważono, iż planowany kanał technologiczny może nie zostać wykonany lub zostać wykonany w inny sposób;

d. lokalizowanie kanału technologicznego w planowanym miejscu byłoby ekonomicznie nieracjonalne i niegospodarne oraz technicznie niemożliwe;

e. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w swojej treści niezgodny z założeniami opis stanu faktycznego;

co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucili:

- błędną wykładnię art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż zasadnym było niewłaściwe oznaczenie obszaru oddziaływania obiektu (bez uwzględnienia działki [...]), podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż zasadnym było nieuwzględnienie w projekcie budowlanym uwarunkowań Rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w szczególności § 6 ust. 1 pkt 3, z którego to wynika bezwzględny zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych z innych przyczyn niż bezpieczeństwo w ruchu drogowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1) c), d), e) Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż zasadnym było nieuwzględnienie w projekcie budowlanym podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1) c), d), e) Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż zaskarżona decyzja o realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej ma charakter postulatywny i ogranicza się jedynie do etapu realizacji inwestycji (pkt 4 decyzji), podczas gdy zaskarżona decyzja pomija etapy projektowania i użytkowania obiektu;

- błędną wykładnię art. 20 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż zasadnym było sporządzenie projektu budowlanego niezgodnego z rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; oraz z załącznikiem do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż nie doszło do uchybienia polegającego na niedokonaniu prawidłowego sprawdzenia projektu budowlanego pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych polegającą na uznaniu, iż nie doszło do uchybienia polegającego na braku uwzględnienia potrzeby ochrony drogi i jej użytkowników oraz terenów przyległych do pasa drogowego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 39 ust. 6c w zw. z art. 39 ust. 6ba ustawy o drogach publicznych, polegającą na uznaniu, iż nie doszło do uchybienia temu przepisowi, w sytuacji, gdy w granicach istniejącego pasa drogowego brak jest miejsca na zlokalizowanie kanału technologicznego oraz zaniechano dołączenia przywołanego we wspomnianym przepisie oświadczenia, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na uznaniu, iż nie doszło do uchybienia polegającego na zaakceptowaniu przez organy obu instancji niezasadnego naruszenia prawa własności skarżących do działki [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię art. 12 ust. 1 i 2 specustawy polegającą na uznaniu, iż nie doszło do uchybienia polegającego na wadliwym zastosowaniu tych przepisów i zaakceptowaniu przez organy obu instancji niezasadnego i nieprawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

- błędną wykładnię pkt 3.9.1.2 Gminnego Programu Ochrony Środowiska dla miasta M. na lata 2020-2023 z perspektywą do 2027 roku, pkt 4.8. Gminnego Programu Ochrony Środowiska dla miasta M. na lata 2020-2023 z perspektywą do 2027 roku dot. zagrożeń dla szaty roślinnej i świata zwierząt, pkt 5.3.2 "Programu Ochrony Środowiska dla Powiatu G. na lata 2017-2020 z perspektywą na lata 20212024" polegającą na uznaniu, iż organy obu instancji nie dopuściły się uchybienia wyżej wskazanych przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej wykonania kanału technologicznego na działce [...] oraz w zakresie podziału nieruchomości w części dotyczącej działki [...] oraz uchylenie decyzji organu drugiej instancji w części, tj. w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej wykonania kanału technologicznego na działce [...] oraz w zakresie podziału nieruchomości w części dotyczącej działki [...]. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:

- oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w G. z dnia 28 lutego 2024 r. na fakt złożenia przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w G. oświadczenia, iż w ramach inwestycji "Rozbudowa drogi - ulicy [...] w miejscowości M. (gmina M.) oraz miejscowości O. (gmina G.) polegającej na budowie chodnika" nie będzie konieczne przeniesienie ogrodzenia posadowionego na działce ew. nr [...] z obr. [...] położonej w M.; iż wszelkie czynności zaplanowane przy realizacji inwestycji zostaną wykonane w sposób nie ingerujący w ogrodzoną część nieruchomości, nie spowodują konieczności usunięcia nasadzeń roślinnych;

- fragmentu operatu szacunkowego dotyczącego wartości prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną [...] położonej w M. na fakt wyceny wartości prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną [...] położonej w M. na kwotę 133.364,00 zł.

W piśmie procesowym z 18 kwietnia 2024 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie procesowym z 23 września 2024 r. skarżący kasacyjnie przedstawili nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazując, że wbrew wymogowi z art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko inwestor nie uzyskał decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie w całokształcie jej zarzutów. Należy zaznaczyć, że uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło w zakresie odpowiadającym granicom naruszonego interesu prawnego skarżących kasacyjnie wyznaczonym przez żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji w części dotyczącej ich działki nr [...] stanowiącej wynik podziału działki nr [...].

Zarzuty skarżących kasacyjnie – właścicieli działki nr [...] podzielonej wskutek decyzji na dwie działki – [...] (przejmowana na własność Powiatu G. pod kanał technologiczny) i [...] (pozostawiona skarżącym do swobodnego zagospodarowania) koncentrują się wokół bezpodstawnego podziału tej działki i przejęcia działki nr [...] pod kanał technologiczny. W tym zakresie wskazują na szereg nieprawidłowości natury procesowej i materialnoprawnej, które doprowadziły do objęcia ich działki inwestycją drogową, w sytuacji, gdy nie było takiej potrzeby. Z tym zarzutem wiąże się zarzut, że błędnie przyjęto, zarówno w decyzjach organów administracji, jak i w wyroku Sądu pierwszej instancji, iż stanowisko inwestora co do potrzeby rozbudowy drogi oraz poszczególnych jej elementów i parametrów jest dla organów administracji wiążące.

Z przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika, że kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest kwestia niezbędności działki nr [...] na cel publiczny – rozbudowę drogi publicznej w celu lokalizacji na jej obszarze kanału technologicznego i w konsekwencji konieczności pozbawienia skarżących kasacyjnie własności tej nieruchomości na wskazany cel.

Treść decyzji organu drugiej instancji, którą zaakceptował Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, ujawniła niedostatki w prawidłowym, kompleksowym rozpoznaniu sprawy w zakresie najistotniejszych okoliczności faktycznych i prawnych, które miały zasadnicze znaczenie dla jej wyniku, a mianowicie weryfikacji zgodności z prawem przejęcia działki nr [...] pod budowę kanału technologicznego. W tym zakresie potwierdziły się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy załatwiając sprawę rozbudowy drogi w administracyjnym toku instancji zainicjowanym m.in. odwołaniem skarżących kasacyjnie nie rozpoznał jej w zakresie wyznaczonym ich interesem prawnym wynikającym z prawa własności przysługującego im do działki nr [...]. W okolicznościach tej sprawy poprzestał bowiem wyłącznie na stwierdzeniu, że organ, związany wnioskiem inwestora, nie ma kompetencji do tego, aby modyfikować jego koncepcję projektową.

O ile organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony wydać decyzji, która określałaby przebieg oraz inne parametry inwestycji inaczej niż domagał się tego we wniosku wnioskodawca, o tyle nie oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do oceny, czy inwestycja oraz jej poszczególne elementy są zgodne z obowiązującym prawem, w tym są niezbędne na cel wywłaszczenia zwłaszcza wtedy, gdy ich realizacja wiąże się z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości.

Postępowanie w sprawie inwestycji realizowanej w trybie specustawy drogowej, poza weryfikacją formalnoprawną wniosku na podstawie art. 11d tej ustawy, wymaga również szczegółowej analizy wszystkich rozwiązań projektowych w aspekcie ich zgodności z obowiązującym prawem, czego w niniejszej sprawie, w zakresie odnoszącym się do działki skarżących kasacyjnie nr [...] wyznaczonym m.in. treścią formułowanych przez nich w toku postępowania zastrzeżeń, zaniedbano. Charakter specustawy drogowej nie zwalnia bowiem organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach k.p.a., w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80.

Istotne jest przy tym, że zakres weryfikacji inwestycji drogowej uzależniony jest od jej kształtu i elementów składowych. Innymi słowy oceny zgodności z prawem przyjętych rozwiązań należy dokonywać ad casum, uwzględniając specyficzne uwarunkowania każdej sprawy.

W tym kontekście należy podkreślić, że kontrolowana inwestycja drogowa obejmowała rozbudowę istniejącej drogi publicznej (powiatowej, zbiorczej) – ul. [...] w M. polegającą na budowie chodnika wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym z kanałem technologicznym. W założeniu inwestora planowana inwestycja służyć miała poprawie bezpieczeństwa ruchu pieszych i samochodów poprzez budowę chodnika usytuowanego wzdłuż dotychczasowego szlaku drogowego oraz zjazdów. W tym znaczeniu zasadniczy kształt inwestycji był zdeterminowany istniejącym torem drogi powiatowej, w który nie mógł ingerować organ rozpoznający wniosek. W niniejszej sprawie rzecz jednak idzie nie o sens rozbudowy drogi, bo tego skarżący kasacyjnie nie kwestionują, ale o jeden element zaplanowanej infrastruktury drogowej w postaci kanału technologicznego i prawidłowość jego usytuowania po przeciwnej stronie niż projektowany chodnik. Skarżący kasacyjnie nie podważali celowości i niezbędności rozbudowy drogi publicznej o chodnik dla celów poprawy bezpieczeństwa komunikacji pieszej i kołowej, ale domagali się zweryfikowania prawidłowości umiejscowienia kanału technologicznego na terenie ich działki, również w aspekcie niezbędności tego rozwiązania dla celu publicznego. Dążyli do zweryfikowania możliwości budowy kanału technologicznego pod planowanym chodnikiem, twierdząc, że na dalszych odcinkach ul. [...] taki kanał przebiega pod chodnikiem, zbadania czy budowa tego kanału po stronie działki skarżących będzie ekonomicznie racjonalna i technicznie możliwa. Powyższe wymagało od organów administracji wyjaśnienia i ustosunkowania się do twierdzeń skarżących, w razie potrzeby w oparciu o pozyskane dodatkowo stanowisko inwestora.

Tymczasem treść zaskarżonej decyzji potwierdza, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii, a stan taki zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Organ odwoławczy pomimo skonkretyzowanych zarzutów odwołania we wskazanym zakresie nie pozyskał wyjaśnień inwestora i nie uzasadnił konieczności lokalizacji kanału technologicznego na działce skarżących w świetle obowiązujących przepisów materialnoprawnych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693), zwanej dalej u.d.p., w brzmieniu aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji, regulujących zasady lokalizowania kanałów technologicznych w pasie drogowym, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać kanały technologiczne (Dz.U. z 2015 r, poz. 680), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie kanałów technologicznych.

Z przepisów art. 39 ust. 6 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie, wynika, że zarządca drogi zobligowany był do zlokalizowania kanału technologicznego w pasie drogi publicznej w takcie budowy lub przebudowy tych dróg, chyba że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny. Z kolei art. 39 ust. 6c u.d.p. stanowił, że minister właściwy do spraw informatyzacji, na wniosek zarządcy drogi w drodze decyzji, zwalnia zarządcę z obowiązku budowy kanału technologicznego, jeżeli w pobliżu pasa drogowego istnieje już kanał technologiczny lub linia światłowodowa, posiadające wolne zasoby wystarczające do zaspokojenia potrzeb społecznych w zakresie dostępu do usług szerokopasmowych lub w sytuacji, gdy lokalizowanie kanału technologicznego byłoby ekonomicznie nieracjonalne lub technicznie niemożliwe.

Co istotne w toku procedowania wniosku inwestora w przedmiotowej sprawie doszło do nowelizacji przepisów art. 39 u.d.p. ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1783), wskutek której dodano przepis art. 39 ust. 6ba, zawierający katalog wyłączeń z obowiązku lokalizowania kanału technologicznego w pasie drogowym w trakcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, w tym w sytuacji przebudowy drogi, jeżeli w istniejących granicach pasa drogowego brak jest miejsca na zlokalizowanie kanału technologicznego zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, o ile zostało to potwierdzone oświadczeniem inwestora dołączonym do dokumentacji organowi administracji architektoniczno-budowlanej (pkt 1), budowy lub przebudowy drogi, jeżeli w pasie drogowym została już zlokalizowana kanalizacja kablowa lub został już zlokalizowany kanał technologiczny (pkt 2), budowy lub przebudowy drogi, jeżeli roboty budowlane obejmują wyłącznie obiekty lub urządzenia wyposażenia technicznego drogi, w szczególności: przejścia dla pieszych, przejazdy dla rowerzystów, zatoki przystankowe, perony przystankowe, stanowiska postojowe lub urządzenia do oświetlenia drogi (pkt 3) oraz budowy lub przebudowy drogi o długości do 1000 metrów pod określonymi warunkami (pkt 4)

Podkreślić należy, że przepis intertemporalny art. 14 ustawy nowelizującej stanowi, że do inwestycji drogowej polegającej na budowie lub przebudowie drogi publicznej, dla której wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji o: środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie ustawy zmienianej w art. 5 lub zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 4, lub pozwoleniu na budowę - które nie zakończyło się decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 9 września 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, chyba że inwestor złoży organowi prowadzącemu postępowanie wniosek o stosowanie przepisów art. 39 ust. 6ba ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Umożliwiono zatem inwestorowi, w trakcie postępowania wszczętego przed wejściem w życie nowelizacji, skorzystanie ze zwolnień z obowiązku lokalizowania kanałów technologicznych w pasie dróg publicznych.

Aktualne dla planowanej inwestycji warunki techniczne dróg publicznych w odniesieniu do kanałów technologicznych stanowiły w art. 139a rozporządzenia szczegółowe zasady ich sytuowania, w tym względem jezdni, pobocza, chodnika lub ścieżki rowerowej. W ust. 4 powyższego paragrafu przewidziano, że kanał technologiczny nie może naruszać skrajni drogi ani ograniczać możliwości przebudowy lub remontu drogi, a jego usytuowanie powinno uwzględniać jej planowaną docelową realizację. Ust. 5 stanowił, że posadowienie kanału technologicznego oraz jego studni nie może pogarszać warunków umieszczania instalacji służących zarządzaniu ruchem drogowym, posadowienia urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, odwodnienia pasa drogowego, a także ograniczać światła przepustów i rowów, jak również powodować utrudnienia w wykonywaniu czynności związanych z utrzymaniem drogi i obiektów inżynierskich.

Z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania w sprawie wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, w tym przed organem odwoławczym rozpoznającym odnoszące się do lokalizacji kanału technologicznego zarzuty skarżących, doszło do sprawdzenia zgodności lokalizacji kanału technologicznego z wyżej wskazanymi przepisami. Wbrew stanowisku Sądu a quo taka weryfikacja jest obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a jej brak powoduje nierozpoznanie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik w odniesieniu do skarżących.

W konsekwencji braku ustaleń w zakresie wymogów warunków technicznych kanałów technologicznych, zaniedbano również dokonania weryfikacji niezbędności wywłaszczenia działki nr [...] w celu zlokalizowania na jej wydzielonej wskutek podziału części, tj. na działce nr [...], fragmentu kanału technologicznego. Nie zgromadzono bowiem materiału dowodowego i nie poczyniono ustaleń odnośnie potrzeby zaprojektowania kanału technologicznego w ramach inwestycji, a zwłaszcza jego lokalizacji z wykorzystaniem części działki skarżących kasacyjnie nr [...].

Zgodność z obowiązującym prawem projektowanej inwestycji drogowej oznacza również weryfikację niezbędności na cel wywłaszczenia zwłaszcza wtedy, gdy ich realizacja wiąże się z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą do takiej oceny jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc także prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie do zaakceptowania byłby więc wniosek inwestora o realizację inwestycji drogowej, z którą wiązałoby się ograniczenie prawa własności nieruchomości lub pozbawienie własności nieruchomości, nieprzydatnej (która nie jest niezbędna, gdyż jej wykorzystanie może być zastąpione innymi rozwiązaniami) dla budowy lub rozbudowy drogi publicznej lub innych związanych z budową takiej drogi obiektów budowlanych.

W pełni akceptując cały dorobek orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (w tym wyrok z 16 października 2012 r., K 4/10) oraz sądów administracyjnych akcentującego potrzebę szczególnego traktowania inwestycji w zakresie dróg publicznych doniosłych społecznie, istotnych z punktu widzenia dobra publicznego i każdego obywatela, oraz ścisłego interpretowania oraz stosowania przepisów specustawy drogowej jako instrumentu przewidzianego dla ułatwienia i przyspieszenia realizacji tego rodzaju inwestycji, nie można jednak z pola widzenia stracić interesu indywidualnego podmiotów posiadających tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości wykorzystywanych pod drogi i infrastrukturę jej towarzyszącą. Uwzględnienie tego interesu winno nastąpić w granicach wyznaczonych przepisami specustawy drogowej, Konstytucji RP kształtującymi sposób ochrony własności oraz innymi przepisami obowiązującego prawa, w tym Prawa budowlanego, u.d.p. oraz rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw.

Niedostatki przedmiotowego postępowania w wyżej przedstawionych obszarach potwierdziły okoliczności, które ujawniono po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale które uprawdopodobniają ich istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na ocenę niezbędności części działki skarżących nr [...] na cel drogowy - lokalizację kanału technologicznego. Z dołączonego do skargi kasacyjnej oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w G. z dnia 28 lutego 2024 r. wynika, że "nie będzie konieczne przeniesienie ogrodzenia posadowionego na działce nr [...]", a "wszelkie czynności zaplanowane przy realizacji inwestycji zostaną wykonane w sposób nie ingerujący w ogrodzoną część nieruchomości, nie spowodują konieczności rozbiórki elementów ogrodzenia oraz pozostałych elementów posadowionych na działce nr [...] zlokalizowanych w ogrodzonej części posesji, a także nie spowodują konieczności usunięcia nasadzeń roślinnych". W konsekwencji, na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. do akt sprawy dołączono stanowisko inwestora – Zarządu Powiatu G. z dnia 1 października 2024 r., nawiązujące do oświadczenia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w G. z dnia 28 lutego 2024 r., w którym stwierdzono, że "działka nr [...] jest zbędna do realizacji inwestycji drogowej objętej decyzją Starosty Grodzickiego z dnia 4 sierpnia 2021 r. oraz utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 czerwca 2023 r." Z kolei przedłożony fragment operatu szacunkowego przedstawił wartość prawa własności działki nr [...] przeznaczonej do wywłaszczenia przydatny do oceny ekonomicznej racjonalności takiego rozwiązania projektowanego.

Powyższe dokumenty potwierdzają, że organ odwoławczy w sposób niewystarczający wyjaśnił istotne okoliczności sprawy i ich wpływ na jej wynik końcowy. Potwierdzona przez bezpośrednich interesariuszy (inwestora) zbędność działki nr [...] na cel wywłaszczenia przesądza, że kwestia ta nie została w sposób wystraczający wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego, co wykluczało możliwość zaakceptowania zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do działki skarżących nr [...].

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, co nakłada nań obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. W celu właściwej realizacji powyższych obowiązków przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy obu instancji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny ustalonych okoliczności faktycznych. Podkreślić również należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ drugiej instancji nie sprostał podstawowym wymogom wskazanych przepisów. Przede wszystkim materiał aktowy ujawnia braki w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie zagadnień objętych zarzutami odwołania skarżących kasacyjnie. Istniała bowiem potrzeba wyjaśnienia lokalizacji kanału technologicznego na obszarze działki skarżących, w tym w oparciu o pozyskane stanowisko inwestora w tej kwestii, zwłaszcza w zmienionej sytuacji prawnej w związku z wejściem w życie znowelizowanego art. 39 ust. 6ba u.d.p. Akta sprawy potwierdzają, że w toku postępowania odwoławczego nie pozyskano żadnych dowodów ani nie dokonano ustaleń we wskazanym zakresie. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji ujawnia brak analizy i oceny materiału dowodowego oraz jednoznacznego ustalenia, czy lokalizacja kanału technologicznego odpowiada wymogom obowiązujących przepisów. Rozważania organu odwoławczego skoncentrowały się na teoretycznym zagadnieniu związania organu wnioskiem inwestora o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie przebiegu drogi i rozwiązań projektowych oraz braku możliwości ich modyfikowania. Podkreślono przy tym, że zaprojektowana rozbudowa drogi publicznej nastąpiła z poszanowaniem interesów osób trzecich i z minimalną ingerencją we własność prywatną. Stanowisko organu odwoławczego ma charakter ogólnikowy i nieskonkretyzowany do sytuacji skarżących. Zabrakło indywidualnego odniesienia się do okoliczności związanych ze zlokalizowaniem na działce skarżących kanału technologicznego, co świadczy o braku rozpoznania istoty sprawy w zakresie odnoszącym się do ich interesu prawnego. Oznacza to, że organ tym samym nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, wbrew temu co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku z 20 lutego 2014 r., II GSK 1882/12, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego".

W tych okolicznościach, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, wyników nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz wycinkowych ustaleń poczynionych w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, bo nieuzupełniony m.in. o stanowisko inwestora w zakresie lokalizacji kanału technologicznego na działce skarżących kasacyjnie, a także ogólnikowego, niezindywidualizowanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, świadczy o wadliwości przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Brak poczynienia ustaleń faktycznych w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie dawał również podstaw do formułowania wniosków odnośnie prawidłowości zastosowania przepisów art. 39 ust. 6c w zw. z ust. 6ba u.d.p., art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, art. 12 ust. 1 i 2 u.d.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W konsekwencji wypowiedź Sądu a quo w tym zakresie jest nieprawidłowa, gdyż w aspekcie powyższych przepisów przedwcześnie zaakceptowano ustalenia i ocenę organu odwoławczego niekompletną, pomijającą istotne okoliczności sprawy mające wpływ na jej wynik. Kwestia oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego zaktualizuje się dopiero wówczas, gdy poczynione zostaną kompletne ustalenia faktyczne w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji. Dopiero bowiem stwierdzenie, że lokalizacja kanału technologicznego jest zgodna z przepisami u.d.p. oraz warunkami technicznymi dróg publicznych, a przez to stanowi rozwiązanie niezbędne w ramach rozbudowy drogi publicznej, co potwierdzi inwestor i co przesadzi o zasadności wywłaszczenia na cel publiczny, zaktualizuje potrzebę weryfikacji tej części inwestycji w zakresie zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz wymogami ochrony środowiska.

W zakresie przywołanego w zarzutach kasacyjnych naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), do którego odniósł się Sąd a quo wskazać należy, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem do przedmiotowej inwestycji zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 1999 r. w związku z przepisem intertemporalnym § 115 rozporządzenia z 2022 r., nakazującym do inwestycji drogowych, co do których przed jego wejściem w życie złożono wniosek o wydanie zezwolenia, stosować przepisy dotychczasowe. Przy tym wskazać należy, że przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r. stanowiący, że szerokość pasa drogowego powinna zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, winien posłużyć do ponownej oceny zaprojektowanego kanału technologicznego w zakresie wymogów warunków technicznych.

Niezasadne okazały się zarzuty nieuwzględnienia przy ocenie przedmiotowej inwestycji uwarunkowań wynikających z Gminnego Programu Ochrony Środowiska dla miasta M. w zakresie dotyczącym zagrożeń szaty roślinnej i świata zwierząt. Zarzuty te całkowicie ignorują charakter gminnych programów, mających swą podstawę w art. 17 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54), zwanej dalej p.o.ś. Skarżący pominęli bowiem niewiążący charakter tych programów jako zaleceń, których nie można naruszyć projektując inwestycję drogową w trybie specustawy drogowej. Program podejmowany w trybie art. 17 u.o.ś. jest podstawowym dokumentem koordynującym działania na rzecz ochrony środowiska na terenie gminy. Zawiera cele i zadania, które powinna realizować gmina w celu ochrony środowiska w swoich granicach administracyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy programy ochrony środowiska mają na celu realizację polityki ochrony środowiska, która prowadzona jest też na podstawie strategii rozwoju, programów i dokumentów programowych. Jest to więc dokument strategiczny, który nie zawiera zapisów kreujących uprawnienia lub obowiązki adresatów zewnętrznych. W konsekwencji postanowienia programów nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla przeznaczenia części nieruchomości, na której występują drzewa, pod realizację inwestycji drogowej służącej poprawnie bezpieczeństwa komunikacji drogowej całej społeczności lokalnej.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 20 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie niezgodnego z prawem projektu budowlanego należy uznać za nietrafne, albowiem adresatem norm ustanowionych w tym przepisie oraz podmiotem, który może dopuścić się ich naruszenia jest projektant a nie organ weryfikujący zgodność projektu budowlanego z prawem. Przepisy art. 20 Prawa budowlanego in genere ustanawiają obowiązki projektanta jako szczególnie ważnego uczestnika procesu budowlanego, w tym m.in. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, określenie obszaru oddziaływania obiektu, uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów czy zapewnienie sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Projektant za niewykonanie swoich obowiązków bądź za nieprawidłowe ich wykonanie, które może doprowadzić do sporządzenia projektu budowlanego niezgodnie z prawem, ponosi odpowiedzialność zawodową, dyscyplinarną, kontraktową i karną. Są to kwestie odrębne od zakresu obowiązków organów rozpoznających wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie odpowiednio stosowanych przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 35.

Rozpoznaniu nie podlegały ze względu na prekluzję zarzutów kasacyjnych, wywodzoną z dyspozycji art. 177 § 1 p.p.s.a., podniesione w piśmie procesowym z 23 września 2024 r. zatytułowanym "nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" w istocie nowe zarzuty kasacyjne naruszenia art. art. 72 ust. 2 pkt 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 63 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) zmierzające do wykazania, że zaskarżoną decyzję wydano z pominięciem uzyskania obligatoryjnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ze względów wskazanych wyżej uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy w granicach zakreślonych prawem skarżących do działki nr [...], czym naruszył zasady postępowania administracyjnego powołane w podstawach proceduralnych skargi kasacyjnej, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził potwierdzając przedwcześnie legalność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...] w M. W dalszym postępowaniu organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę, że dopiero kompletne i wszechstronne zweryfikowanie normatywnych uwarunkowań lokalizowania kanału technologicznego w pasie drogowym rozbudowywanej drogi publicznej, obejmujące również rozpoznanie konkretnych zarzutów odwołania skarżących kasacyjnie sformułowanych w tym zakresie, przy uwzględnieniu pozyskanego stanowiska inwestora względem tej części inwestycji, umożliwi ocenę zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji drogowej w części odnoszącej się do zlokalizowania kanału technologicznego na działce skarżących kasacyjnie nr [...], w tym zwłaszcza jej niezbędność na cel publiczny w postaci rozbudowy drogi publicznej – ul. [...] w świetle już ujawnionego stanowiska inwestora.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1, art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi, od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu kwoty nadpłaconego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej należy do Sąd pierwszej instancji.