Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 576/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 106 ust. 1a pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100 c, art. 100 d
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Q.X. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 kwietnia 2023 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza ,że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku , nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Q. X.(dalej: strona, skarżący) z dnia 6 kwietnia 2023 r. ( data wpływu do organu ), adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) , o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z dnia 4 maja 2023 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 519 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z dnia 16 maja 2023 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i jednocześnie wezwał ją - w nieprzekraczalnym terminie 30 dni - do :

- przedstawienia ważnego dokumentu podróży,

- uzupełnienia przedmiotowego wniosku w części E o oryginał podpisu imieniem i nazwiskiem ,

- dołączenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do przedmiotowego wniosku.

Powyższe wezwanie organu było opatrzone było rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu 5 czerwca 2023r. strona potwierdziła odbiór rzeczonego wezwania i stawiła się w organie w wyznaczonym dniu tj. 12 czerwca 2023 r. i w tym dniu przedłożyła kserokopie paszportu. W dniach 28 czerwca 2023r. i 7 lipca 2023r. wpłynął do organu wypełniony załącznik nr 1 .

Zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2023r. nr SOC-PCII.6151.1.8462.2023.P, wydanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) w związku z art.106 ust.1a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach( tj. Dz.U. z 2023r. poz.519) , organ pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania z tym uzasadnieniem, że w wyznaczonym terminie nie usunięto braków formalnych tegoż wniosku , a mianowicie załącznik nr 1 nie został podpisany przez podmiot powierzający cudzoziemcowi pracę . Organ ustalił ,że w dniu 27 czerwca 202r. dołączono do akt wydruk dokumentu elektronicznego załącznika nr 1 do wniosku , który – w jego ocenie – nie spełnia wymogów dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ( DZ.U. z 2023 r. poz.57) . A tym samym dokument taki nie ma mocy dowodowej ,zaś strona do dnia wydania zawiadomienia nie uzupełnia wniosku zgodnie z wezwaniem.

W dniu 20 września 2023r. strona ponownie dołączyła załącznik nr 1 i pismem z dnia 10 października 2023 r. ( wpływ: 23 października 2023 r. ) strona wniosła ponaglenie , przekazane pismem z dnia 10 listopada 2023 r. Szefowi Urzędu Do Spraw Cudzoziemców.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców ( dalej: Szef Urzędu, organ II instancji) uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Jak stwierdził organ II instancji , Wojewoda wezwał cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku i wspomniane wezwanie zostało skutecznie doręczone. Cudzoziemiec dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa, okazał ważny dokument podróży, uzupełnił wniosek w części E, złożył odciski linii papilarnych oraz załączył załącznik nr 1 do wniosku.

Według Szefa Urzędu , kwestią sporną w niniejszej sprawie jest fakt, że załącznik nr 1 złożony przez stronę stanowi wydruk dokumentu elektronicznego. Natomiast dokument załączony w takiej formie nie spełnia wymogów dokumentu elektronicznego zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 57), wedle którego dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych . Wydrukowany dokument elektroniczny nie posiada zdolności dowodowej.

Jak wskazał dalej organ II instancji , strona jest uprawniona do złożenia załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w formie elektronicznej, jednak musi to nastąpić zgodnie z przepisami prawa. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej.

Organ II instancji przytoczył treść art. 106 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy i pracodawcy użytkownika, czyli nazwę lub imię i nazwisko, adres siedziby lub miejsce zamieszkania, podstawę prawną działalności, nazwę rejestru i numer wpisu w rejestrze, a w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - nazwę dokumentu tożsamości, serię i numer, numer PESEL, numer REGON. Ponadto w myśl art. 106 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach załącznik ten winien zawierać oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1. Stosownie zaś do art. 106 ust. 1 b powołanej wyżej ustawy w przypadku podmiotu powierzającego wykonywanie pracy będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, oświadczenie, o którym mowa w ust. la pkt 3, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu.

Zdaniem Szefa Urzędu , przywołane wyżej przepisy należy odczytywać w ten sposób, że załącznik musi być wypełniony, a więc i podpisany przez podmiot będący przedsiębiorcą powierzającym wykonanie pracy, co wynika z jednoznacznego brzmienia art. 106 ust. la ustawy o cudzoziemcach., jak i z faktu, iż elementem tegoż załącznika jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o niekaralności pracodawcy za określone przestępstwa i wykroczenia.

W ocenie organu II instancji , strona nie uzupełniła braku formalnego tj. nie załączyła poprawnie podpisanego przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi załącznika nr 1 w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności. W konsekwencji , wobec nieusunięcia braków formalnych w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności, Wojewoda zasadnie pozostawił wniosek cudzoziemca bez rozpoznania , a tym samym nie dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Pismem z dnia 22 listopada 2023 r. (data wpływu: 30 listopada 2023 r.) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :

- art.35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania strony;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji pomimo uzupełnienia braków formalnych w terminie wskazanym w wezwaniu;

- art.12 §1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady wnikliwego i szybkiego działania w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasady niezwłocznego wydania decyzji.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie ,że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

2. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku,

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) ,

4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono , że skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, w tym kompletny i podpisany załącznik nr 1. Urzędnik przyjmujący dokumenty nie wskazał, że są one niewłaściwe lub też niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Organ wywodził, że skarga złożona została w dniu 29 listopada 2023r. , choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022r. tj . przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz.830 ze zm.) . Wskazana ustawa w przepisach art. 100 c i 100 d zawierała regulację o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminu do zakończenia postępowania , początkowo w okresie do dnia 31 grudnia 2022r., a następnie do dnia 4 marca 2024r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Jednocześnie w § 4 art.35 k.p.a. wskazano, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw.

Taką szczególną normę zawierają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej jako ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, zmieniające czasowo przepisy kształtujące terminy załatwiania spraw, które - zdaniem Sądu - znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dodanym przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r., w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a). Zgodnie z art. 100c ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazanym wyżej terminie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom dodanym przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2023 r. - w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a). Art. 100d ust. 3 i 4 ma identyczne brzmienie jak cyt. wyżej art. 100c ust. 3 i 4. Termin określony w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy został przedłużony do 4 marca 2024 r. na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy.

Przytoczone przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadziły istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w ustawie spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia w zakresie wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, w stosunku do reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc lex specialis wobec art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a.

Wobec tego jeżeli organ prowadzący postępowanie w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. dopuścił się bezczynności, to nie wymierza się mu grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżącego za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy), a zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem w tymże okresie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku stanów zaniechania organu zaistniałych po dniu 15 kwietnia 2022 r. skarga jest niedopuszczalna, przy czym wyłączenie przewidziane w art. 100c ust. 3 pkt 2 pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide: postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23).

Wymaga też zaakcentowania ,że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska w odniesieniu do kwestii czy przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, czy też do wszystkich cudzoziemców. Według pierwszego ze stanowisk , sam tytuł ustawy, treść jej art. 1, a także uzasadnienie projektu ustawy przemawiają za przyjęciem, że ustawa dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa ( vide wyroki WSA w Gorzowie : z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 30/23 i z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 113/23).

Przeciwny pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny , wskazując, że art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z działaniami zbrojnymi. W ocenie NSA taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tego przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, NSA wskazał na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis w tym zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć, zdaniem NSA, racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców ( vide wyroki NSA : z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 i z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22),.

Zaprezentowany wyżej pogląd, wedle którego przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmuje także sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców, jest również wyrażany w doktrynie (Komentarz do Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Małgorzata Jaźwińska, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Patrycja Mickiewicz, Katarzyna Słubik, Warszawa 2022, LEX/el 2023).

Mając na uwadze powyższe ugruntowane już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie oraz wzgląd na wartości wynikające z jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawę, aprobuje pogląd , że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, znajdują zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną.

Natomiast powołane wyżej przepisy – wbrew stanowisku organu - nie stanowią przeszkody do oceny sprawności i prawidłowości postępowania w przypadku gdy organ proceduje przy załatwianiu wniosku cudzoziemca i kończy to postępowanie wydaniem odpowiedniego aktu stosowania prawa . Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Przedmiotem osądu jest bowiem zawiadomienie organu o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania z tą argumentacją organu , że w zakreślonym terminie nie usunięto braków formalnych tegoż wniosku poprzez niepodpisanie załącznika nr 1 przez podmiot powierzający cudzoziemcowi pracę. W efekcie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu miał obowiązek ocenić przebieg postępowania od daty złożenia wniosku (6 kwietnia 2023 r.) do momentu pozostawienia wniosku bez rozpoznania (11 sierpnia 2023 r.). Wobec tego w stanie faktycznym sprawy rozważenia wymagało jedno zagadnienie, a mianowicie czy zasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazać też trzeba, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego pozostawiono bez rozpoznania w wyniku uznania przez Wojewodę, że załącznik nr 1 do tego wniosku nie został prawidłowo podpisany przez uprawnioną do tego osobę. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 106 ust. 1a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający informacje dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy i pracodawcy użytkownika:

a) nazwę lub imię i nazwisko,

b) adres siedziby lub miejsce zamieszkania,

c) podstawę prawną działalności, nazwę rejestru i numer wpisu w rejestrze, a w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - nazwę dokumentu tożsamości, serię i numer,

d) numer PESEL,

e) numer REGON;

Przytoczony przepis art. 106 ust. 1a pkt 1 ustawy o cudzoziemcach określa wymogi formalne jakie musi spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Załącznik wypełniany przez pracodawcę jest niezbędnym elementem tego wniosku.

Zdaniem Sądu, w ujawnionych okolicznościach sprawy Wojewoda przedwcześnie Wojewoda wywiódł, że zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wprawdzie prawidłowo organ stwierdził, że niepodpisanie załącznika w sposób właściwy przez osobę uprawnioną do reprezentowania pracodawcy stanowi brak formalny wniosku, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to jednak uszło uwadze organu , że skierowane do strony wezwanie z dnia 16 maja 2023 r. ( doręczone w dniu 5 czerwca 2023 r. ) w przedmiocie uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie było dostatecznie precyzyjnie sformułowane w zakresie wskazania sposobu dostarczenia brakujących dokumentów, w tym przypadku załącznika nr 1. A mianowicie wskazano w nim na możliwość osobistego złożenia dokumentów w organie lub za pośrednictwem operatora – P. Pominięto w nim jednoczesnego wskazania na możliwość przekazania brakującego załącznika w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu ( art.63 § 1 i 2 k.p.a.) .

Z materiału aktowego niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dniu 28 czerwca 2023 r. złożył w kancelarii organu administracji publicznej ( w formie wydruku komputerowego ) załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy. W części dotyczącej podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wskazano informacje dotyczące pracodawcy tj. D. sp. z o.o. z siedzibą w W. Załącznik ten został podpisany w formie elektronicznej przez dwie osoby wskazane z imienia i nazwiska. W dniu 7 lipca 2023r. skarżący ponownie drogą pocztową dołączył do akt załącznik nr 1 do wniosku , analogiczny w formie i treści do załącznika nr 1 , dołączonego wcześniej w dniu 28 czerwca 2023 r. Wobec tego co do sposobu przekazania brakującej dokumentacji do organu skarżący dostosował się do wymogów wezwania organu z dnia 16 maja 2023 r. Jeśli zatem – w ocenie organu - dołączony załącznik nr 1 z powodu formy ( wydruk z dokumentu elektronicznego) nie spełniał wymogów formalnych , to organ powinien wskazać konkretne braki tego załącznika, czego nie uczynił. Wezwanie z ogólnym sformułowaniem o obowiązku złożenia załącznika nr 1 odpowiednio wypełnionego i podpisanego, przesłanego droga pocztową mogło zrodzić u strony przekonanie, że zadość uczynił on wezwaniu . Wobec braku informacji o wadliwości załącznika skarżący mógł uznać, że wszystkie braki formalne wniosku zostały przez niego usunięte. W ujawnionych okolicznościach niniejszej sprawy, organ po stwierdzeniu, że skarżący nie usunął braku formalnego samego załącznika, powinien ponowić wezwanie, informując stronę rzetelnie z jakich przyczyn złożony dokument jest niewystarczający. Temu obowiązkowi organ nie zadość uczynił .

Wymaga bowiem zaakcentowania ,że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany i stosowany przy uwzględnieniu zasad ogólnych ustanowionych w art. 7 i art. 9 k.p.a., dlatego obowiązkiem organu jest podejmowanie takich działań, które w sposób efektywny doprowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym w myśl art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Niezachowanie przez organ powyższych wymogów, zwłaszcza nieudzielenie skarżącemu niezbędnych informacji i wskazówek pozbawiło go możliwości uzupełnienia załącznika do wniosku.Jednocześnie można zauważyć, że nic nie stało na przeszkodzie, aby to właśnie organ skierował do strony dodatkowe wezwanie w przedmiocie braków formalnych załącznika, skoro dwukrotnie w dniach 28 czerwca 2023r. i 7 lipca 2023r. dołączył on do akt załącznik nr 1 w analogicznej formie i treści , nie mając świadomości i wiedzy co do wadliwości wspomnianego załącznika.

W związku z tym w tej sytuacji bez uprzedniego , ponownego wezwania strony o dołączenie w prawidłowej formie załącznika , co najmniej przedwczesne było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. W rezultacie należało uznać, że niezasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, co stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia bezczynności w sprawie.

W takim stanie sprawy nieuprawnione było wnioskowanie organu , że w sprawie nie doszło do bezczynności. W tym miejscu przypomnieć należy , że wszczęciem postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a) k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe , to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. II GSK 3/11).

W konsekwencji , zakwestionowanie przez Sąd podjętej przez organ czynności w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, uzasadnia wyartykułowanie pod adresem organu skutecznego zarzutu bezczynności. Zważywszy ,że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), co oznacza, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania . Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wniesienie podania uruchamia postępowanie administracyjne, które musi być prowadzone w reżimie wyznaczonym przepisami k.p.a., lub ustaw szczególnych, niezależnie od tego, czy doprowadzi do wydania decyzji, czy też zakończy się w inny sposób np. pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Tak więc konstatacja o przedwczesnym podjęciu czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania ( art. 64 § 2 k.p.a.), oznacza, że na dzień wniesienia skargi. Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę podjęte przez organ czynności , czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Innymi słowy , rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość działania (zaniechania) organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, bądź naruszenia przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 2382/19; 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1802/19; 4 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 3374/18; 17 maja 2019 r. sygn. I OSK 2171/17)

W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Z tych powodów Sąd oddalił dalej idąca skargę ( pkt III sentencji wyroku).

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).