Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1119/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1 i § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3094/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję partii politycznej [...] z siedzibą w W. z dnia 21 lipca 2021 r., bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek partii politycznej [...] z siedzibą w W. o zasądzenie od Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na rzecz partii politycznej [...] z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3094/21 w punkcie 1 uchylił decyzję partii politycznej [...] z siedzibą w W. (dalej także: partia polityczna) z dnia 21 lipca 2021 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od partii politycznej [...] z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także: Stowarzyszenie) 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie wystąpiło do partii politycznej, na podstawie art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie:

- informacji o wszystkich umowach zawartych przez partię z kontrahentami od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia;

- historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku;

- skanów uchwał podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku dotyczących wysokości składek wraz ze zmieniającymi uchwałami;

- skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi, zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku.

Decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. partia polityczna [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 21 ust. 4 statutu [...] oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiła Stowarzyszeniu udzielenia informacji w zakresie, w jakim domagało się ono udostępnienia historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku. W uzasadnieniu decyzji partia polityczna wyjaśniła, że na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej partie polityczne co do zasady są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jednak w przedmiotowej sytuacji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, ponieważ historia rachunku bankowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Partia polityczna wskazała, że przepisy wprost nie wyłączają historii rachunku bankowego spod zastosowania przepisów o udostępnianiu informacji publicznej, dlatego do oceny, czy dana informacja posiada walor informacji publicznej, niezbędna jest analiza orzecznictwa i doktryny. W tym kontekście partia polityczna, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 415/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 531/19, z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/18, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 183/16, uznała że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że historia rachunku bankowego stanowi odzwierciedlenie jej finansów, a zatem z jawności finansowania partii politycznych wynika obowiązek przedstawienia historii rachunków. Partie polityczne, jak wynika z art. 34 i art. 38 ustawy o partiach politycznych, są zobowiązane do przedstawiania właściwych rozliczeń swoich finansów i to te rozliczenia są właściwym źródłem wiedzy o finansach partii politycznej, nie zaś historia rachunku bankowego, świadczącego o rozliczeniach partii politycznej i prowadzącego jej rachunek banku. Ponadto, partia polityczna podkreśliła, że jej finanse są badane przez powołany do tego organ, a same sprawozdania można uzyskać na jego stronie internetowej. Dlatego w ocenie partii politycznej z aksjologii jawności finansowania partii wynika, że nie opiera się ona na ujawnianiu szczegółów konkretnych wpłat, lecz na badanych przez odpowiedni organ oświadczeniach finansowych, na podstawie których można uzyskać informację o wpływach i wydatkach konkretnej partii oraz ich pochodzeniu i przeznaczeniu.

Stowarzyszenie pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję partii politycznej [...] z dnia 21 lipca 2021 r. wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w części dotyczącej wydatków na rzecz osób fizycznych. Stowarzyszenie zarzuciło partii politycznej naruszenie art. 1 ust. 1. w zw. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wydanie decyzji odmownej, mimo braku zajścia jakiekolwiek ustawowej przesłanki tej odmowy.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem nie przywołano w jej uzasadnieniu żadnej podstawy ograniczenia prawa do informacji publicznej, jednocześnie – jak wynika z uzasadnienia decyzji – uznając przedmiot wniosku Stowarzyszenia za informację publiczną. W związku z tym Stowarzyszenie podniosło, że jeśli w danej sprawie nie zaistniało ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej, wnioskowaną informację należy udostępnić. W niniejszej sprawie partia polityczna nie przywołała żadnej podstawy uzasadniającej odmowę udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji, nie powołała się na ograniczenia wynikające z prywatności osoby fizycznej, tajemnicy przedsiębiorcy, ani jakiejkolwiek innej tajemnicy ustawowo chronionej, ograniczając swoje rozważania, nieoparte na żadnym ustawowym przepisie, do aksjomatyki systemu finansowania partii politycznych.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych podkreślając jednocześnie, że o ile informacja na temat źródeł finansowania partii politycznej ma charakter informacji publicznej, to wyciągi i historie rachunków bankowych informacji publicznej nie stanowią. Obrazują one jedynie operacje jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę bankową, potwierdzają stan konta - przychody i wydatki. Są to kwestie związane z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową bankową. Informacją publiczną w ocenie partii politycznej jest niewątpliwie wysokość subwencji przyznanej partii i sposób jej wydatkowania, lecz wyciągi i historia rachunków bankowych nie odzwierciedlają rozliczenia środków publicznych przyznanych partii w postaci subwencji, tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3094/21 w punkcie 1 uchylił decyzję partii politycznej [...] z siedzibą w W. z dnia 21 lipca 2021 r., a w punkcie 2 zasądził od partii politycznej na rzecz Stowarzyszenia 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych powodów niż te w niej wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Stowarzyszenie nie ma racji, że w sprawie bezsporny między stronami jest charakter żądanej informacji w postaci historii rachunków bankowych partii ze wszystkich kont od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji partia polityczna wyraźnie zakwestionowała walor publiczny żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd partii politycznej, zgodnie z którym historia rachunków bankowych nie stanowi informacji publicznej i wyjaśnił, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a zatem pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych, a także osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy tym Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja odnosząca się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo została wytworzona (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Natomiast sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym bądź podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 25).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań władzy publicznej, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Sąd I instancji wskazał, że już z tych unormowań wynika dopuszczalna rola partii politycznych w państwie (vide wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 29/19), a ich konsekwencją jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań. Partie polityczne nie wykonują więc samodzielnie władzy publicznej, wpływają natomiast na jej sprawowanie (vide W. Brzozowski, glosa do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 września 2011 r., sygn. akt Ts 256/09, Przegląd Sejmowy 2012/2/182-192).

W konsekwencji WSA w Warszawie wskazał, że partie polityczne nie mieszczą się w zakresie podmiotowym definicji informacji publicznej, zawierającej katalog podmiotów, z których działalnością wiąże się wytwarzanie informacji publicznych, ale podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej w ograniczonym zakresie, tj. co do prowadzonej przez nie gospodarki finansowej. Sąd I instancji wyjaśnił, że partie polityczne nie należą do wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a wskazanie partii politycznych jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wśród organizacji związkowych i pracodawców świadczy o tym, że obowiązek ten powinien być rozumiany ściśle, w oparciu o wyraźne regulacje powszechnie obowiązujące.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wprowadza ustrojową zasadę jawności finasowania partii politycznych i wyjaśnił, że na poziomie ustawowym finanse i finasowanie partii politycznych regulują z kolei przepisy rozdziału 4 ustawy o partiach politycznych. Jak wskazał Sąd I instancji, stosownie do treści art. 23a ustawy o partiach politycznych źródła finasowania partii politycznych są jawne, przy czym zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji. Z uwagi na powyższe, zdaniem WSA w Warszawie bez wątpienia informacja dotycząca źródeł finasowania partii politycznych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdza to także analiza art. 4 i art. 6 ustawy, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko na podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy, a więc nie na partie polityczne, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 ustawy, nałożono obowiązek udostępnienia informacji we wskazanym szerokim zakresie: organizacji, przedmiotu działalności, kompetencji, organów i osób sprawujących w nich funkcje oraz kompetencji tych organów i osób, a także zasad funkcjonowania. Sąd I instancji wskazał, że gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie partii politycznych w katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tak ukształtowałby treść tego przepisu, aby swym zakresem obejmował również partie polityczne, jednak ustawodawca tego nie uczynił, a więc kierując się założeniem racjonalnego ustawodawcy, zrobił to celowo. Powyższe oznacza w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że źródeł finansowania, o których mowa wyżej, nie można utożsamiać z wydatkowaniem środków finansowych, co powinno mieć znaczenie przy zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w ramach rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji dotyczących źródeł finansowania i sposobów wydatkowania środków partii.

Sąd I instancji podkreślił, że o ile informacja na temat źródeł finansowania partii politycznej ma charakter informacji publicznej, o tyle wydatkowaniu środków finansowych przez partie polityczne należy przyznać walor publiczny jedynie w zakresie wydatkowania środków pochodzących z subwencji, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, bowiem przeznaczenie przez partię polityczną środków finansowych uzyskanych z budżetu państwa jest istotne nie tylko z punktu widzenia interesu partii politycznej, ale także z punktu widzenia interesu publicznego polegającego na legalności wykorzystania majątku publicznego, tj. oceny czy był on przeznaczony w sposób zgodny z prawem, czyli na cele określone przez ustawodawcę. Jak wskazał WSA w Warszawie, publicznoprawny aspekt wydatkowania środków uzyskanych z subwencji potwierdza zresztą ustanowiony i uregulowany w art. 34 i nast. ustawy o partiach politycznych obowiązek sporządzania i składania corocznej informacji finansowej o otrzymywanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach. Informacja o wydatkach z tej części majątku partii politycznej, która pochodzi z subwencji budżetu państwa, podlega zatem udostępnieniu publicznemu jako informacja o majątku publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji dodał, że także majątek partii politycznej uzyskany z darowizn, spadków i zapisów nie jest wyłącznie sprawą wewnętrzną partii politycznej w zakresie w jakim środki finansowe pochodzące z tych źródeł gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego, o którym mowa w art. 35 ustawy o partiach politycznych.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydatkowanie przez partię polityczną środków finansowych stanowi informację publiczną, jeżeli dotyczy wydatkowania środków finansowych pochodzących z subwencji lub w zakresie w jakim środki te gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego. Natomiast historia rachunków bankowych partii politycznej nie stanowi w ocenie Sądu I instancji informacji o sprawie publicznej, tak jak informacji publicznej nie stanowią np. wydruki czy kserokopie formularzy PIT-11 (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/17), tak też informacji o sprawie publicznej nie stanowi historia rachunku bankowego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 415/17; z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/18; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 531/19). WSA w Warszawie uznał, że historie rachunków bankowych obrazują operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego, potwierdzają stan konta, przychody oraz wydatki i dotyczą kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro wniosek Stowarzyszenia w omawianej części nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, nie było podstaw do stosowania przez partię polityczną przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji. WSA w Warszawie wskazał, że partia polityczna powinna więc pisemnie powiadomić Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej było nieprawidłowe, bowiem forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do takich układów, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając go w części, tj. w zakresie jego punktu 1, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w całości oraz zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła wydanemu w sprawie rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast stwierdzenia jej nieważności, pomimo że zachodziły ku temu przesłanki;

2) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, ze historia rachunków bankowych partii politycznej nie stanowi informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wydany w niniejszej sprawie wyrok, na mocy którego uchylono zaskarżoną decyzję, jest tylko pozornie dla niej korzystny, bowiem Sąd I instancji przyjął, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja dotycząca historii rachunków bankowych partii politycznej nie stanowi informacji publicznej, z czym strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza.

Stowarzyszenie wskazało, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1687/18 oraz z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 916/21, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny już kilkukrotnie wyjaśniał, że ze względu na ustrojowy charakter jawności finansowania partii politycznych, historie ich rachunków bankowych stanowią informację publiczną. Dlatego w ocenie Stowarzyszenia Sąd I instancji dokonał w niniejszej sprawie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego, Stowarzyszenie podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył także przepisy postępowania, gdyż nawet gdyby przyjąć – tak jak Sąd I instancji – że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja nie ma waloru informacji publicznej, z czym oczywiście strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza, to nie było podstawy prawnej do wydania przez partię polityczną decyzji, a więc należało w takiej sytuacji poprzestać na czynności materialno-technicznej. Tym samym, Stowarzyszenie wskazało, że WSA w Warszawie winien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nie ją uchylać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną partia polityczna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych uznając za słuszne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wydatkowanie środków finansowych stanowi informację publiczną wyłącznie jeżeli dotyczy wydatkowania środków pochodzących z subwencji lub w zakresie, w jakim środki te gromadzone są w ramach Funduszu Wyborczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako: u.d.i.p., w związku z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż historia rachunków bankowych partii politycznej nie stanowi informacji publicznej.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisów wskazanych w omawianym zarzucie powinna prowadzić do wniosku, że historia rachunku bankowego partii politycznej stanowi informację publiczną. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje, że w jego ramach strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym historia rachunku bankowego partii politycznej nie stanowi informacji o sprawie publicznej, jednocześnie podnosząc, że historia rachunku bankowego rozumiana jako całościowy dokument i nośnik informacji winna być uznawana za informację posiadającą walor informacji publicznej.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej, zgodnie z którą informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Z kolei w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę działalność partii politycznych, zgodnie z którą "Finansowanie partii politycznych jest jawne". Zasada ta znajduje ustawowy wyraz w treści art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1215), zgodnie z którym "Źródła finansowania partii politycznych są jawne". Jak podkreśla się w doktrynie prawa konstytucyjnego zasada jawności finansowania partii politycznych odnosi się bezpośrednio do działalności partii politycznych "ograniczając w pewnej mierze swobodę ich działalności". Tym samym informacja dotycząca finansowania partii politycznej jest informacją dotyczącą jej działalności, a zatem ma charakter informacji publicznej. Z konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii wynika co najmniej zakaz utajniania źródeł dochodów oraz nakaz ujawniania (upubliczniania) danych o tych źródłach, co ma tym większe znaczenie, że sama zasada nie może być podważona przez ustawodawcę zwykłego, zaś przepis art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP (prawo do informacji publicznej) "wpasowuje się" w konstytucyjny system ochrony wolności i praw politycznych (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, Komentarz do art. 11, Lex 2022). Zasada jawności finansowania zakazuje utajniania zarówno źródeł, jak i zasad oraz trybu finansowania partii, nie tylko przez państwo, lecz także przez wszelkie inne podmioty. Jako zasada konstytucyjna odnosi się do szeroko rozumianego finansowania, a zatem zarówno do pozyskiwania środków finansowych, jak i sposobu wydatkowania tego rodzaju środków. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba zresztą, że partia polityczna [...] także nie kwestionuje jawności swoich finansów. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy można przyjąć, jak to podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że z zasady jawności finansowania partii politycznych wynika, że historia rachunku bankowego partii politycznej – jako dokument – stanowi w całości informację publiczną i w związku z tym podlega udostepnieniu w tym trybie.

Bez wątpienia z zasady jawności finansowania partii politycznych nie można wywodzić prawa do nieskrępowanego dostępu do każdej informacji związanej z działalnością partii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że partie są zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania, informacją publiczną jest bowiem zarówno informacja dotycząca źródeł finansowania partii politycznej, jak i wydatkowanie środków finansowych przez partie polityczne (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., III OSK 916/21; wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., III OSK 1036/21). Jednak nie można zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjną, że historia rachunku bankowego, obrazująca wszelkie operacje finansowe dokonywane przez podmiot, który zawarł umowę z bankiem o prowadzenie rachunku bankowego, jako całościowy dokument stanowi informację publiczną. Prawdą jest, że historia rachunku bankowego partii politycznej może zawierać pewne informacje publiczne, przede wszystkim związane z wydatkowaniem przez partię pozyskanych publicznych środków finansowych, jednak nie można uznać, że wszystkie zawarte w takiej historii przychody i wydatki dotyczą spraw publicznych i w konsekwencji, że cała treść dokumentu stanowiącego historię rachunków bankowych podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, a także że historia rachunku bankowego rozumiana jako postać dokumentu, czyli wyciąg z rachunku bankowego ma charakter informacji publicznej. Tak rozumiana historia rachunku bankowego nie stanowi sama w sobie informacji o sprawie publicznej, obrazuje bowiem operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego, potwierdzające stan konta, przychody i wydatki, a zatem dotyczy kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego. Niezależnie od tego, że wyciąg z rachunku bankowego nie spełnia wymogów uznania go za informację publiczną nie stanowiąc informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym informacji o sprawach publicznych, to jest on traktowany jako dokument objęty tajemnicą bankową, zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 2488; zob. K. Królikowska [w:] B. Bajor, L. Kociucki, J. M. Kondek, K. Królikowska, Prawo bankowe. Komentarz do przepisów cywilnoprawnych, Warszawa 2020, Komentarz do art. 104, teza 2; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2018 r., II AKz 437/18).

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP nie sposób zatem zarzucić Sądowi I instancji dokonania wadliwej wykładni powyższych przepisów poprzez przyjęcie, że pojęcie informacji publicznej nie obejmuje historii rachunku bankowego, co czyni zarzut naruszenia prawa materialnego nieskutecznym ze względu na jego niezasadność. Podkreślić jednak należy, że sama treść takiego dokumentu, jakim jest historia rachunku bankowego przybierająca postać wyciągu z tego rachunku, może obejmować informacje publiczne, co oznacza, że w tym zakresie informacje te podlegają udostępnieniu, co z kolei jest możliwe bez konieczności okazywania wyciągu z rachunku bankowego.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, to jako nieskuteczny należało ocenić także powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej jako: k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast stwierdzenia jej nieważności, pomimo iż nie zachodziły ku temu przesłanki. Zarzut ten okazał się zresztą nieskuteczny również z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Świadczy to o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak i powiązanych z nimi art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, tj. na rzecz partii politycznej [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo jej pełnomocnika zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej, a także wniosek o zasądzenie od Stowarzyszenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 28 marca 2022 r., zaś pismo zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz partii politycznej zostało wniesione w dniu 29 kwietnia 2022 r.