Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 471/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 i ust. 5-6, art. 11e, art. 11f ust. 1, art. 11i
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. u ust. 1 pkt 9. art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 124 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: par. 3 pkt 62, par. 97
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi Ł. F. i skargi N. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 marca 2024 r., nr IN.I.7821.5.2024.MS w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Ł. F. i N. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej także jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 28 marca 2024 r., nr IN.I.7821.5.2024.MS utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego (dalej także jako: "organ I instancji") z 13 lutego 2024 r., nr 2/2024 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w Z." prowadzonej na wskazanych w decyzji działkach.

Skargi zostały wniesione w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 13 lutego 2024 r. Starosta Krapkowicki, działając na podstawie: art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm. - dalej jako: "specustawa drogowa"); art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn zm. - dalej jako: "Pr.b."); art. 123 ust. 2, art. 124 ust. 4 - 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej jako: "u.g.n."); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi gminnej - Burmistrza Z., zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w Z.". Decyzją zatwierdził także podział wskazanych w niej nieruchomości, w tym oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr a (na działki nr b i nr c) oraz działka nr d (na działki nr e i nr f) oraz stwierdził nabycie z mocy prawa wskazanych w decyzji działek na własność Gminy Z. albo Powiatu Krapkowickiego, w tym działek nr b i nr e na rzecz Gminy Z. W uzasadnieniu decyzji odniósł się m.in. do pism złożonych przez Ł. F. (właścicielkę nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr d) (k. 17 akt admin. organu I instancji) i N. W. (właściciela nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a) (k. 16 akt admin. organu I instancji). Wyjaśnił, że w sprawie działa na podstawie wniosku. Procedura wydania decyzji nie przewiduje zgody stron na inwestycję. Starosta nie jest uprawniony do ingerowania w rozwiązania projektowe i techniczne dotyczące inwestycji. Bada jedynie sprawę w zakresie projektu budowlanego i warunków techniczno - budowlanych. Nie bada celowości wniosku, zakresu inwestycji, podziału działek i nie może ingerować w podziały.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli m.in.: Ł. F. i N. W.

Ł. F. w odwołaniu podniosła, że nie wyraża zgody na podział jej działki wg. projektu przebudowy. Zakwestionowała m.in. to, że duża, wywłaszczona część jej działki zostanie przeznaczona na organizację pasa zieleni. Wskazała, że wydzielony fragment działki ma sięgać do skrajnego słupka bramy wjazdowej na jej posesję, w której świetle jest furtka, co ograniczy możliwość swobodnego wjazdu na jej posesję i poszerzenie wjazdu na posesję. Ponadto w świetle bramy, wzdłuż budynku mieszkalnego, usytuowane są studzienki piwniczne, co wymusza wjazd na posesję ze skrętem w prawą stronę działki. Odebranie narożnika jej działki spowoduje, że wjazd większym gabarytowo autem będzie niemożliwy.

N. W. w odwołaniu wskazał na bezzasadne utrzymanie i przesunięcie napowietrznych słupów energetycznych, które zostaną przesunięte w głąb należących do niego działek i których przewody będą przez nie przechodzić w sposób całkowicie nieracjonalny i niezgodny ze sztuką budowlaną uniemożliwiając mu prowadzenie inwestycji na tych działkach w sytuacji gdy - jak twierdzi - nie ma żadnych przeciwwskazań do montażu elektroenergetycznej linii kablowej w obrębie skrzyżowania objętego inwestycją.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda Opolski uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie i decyzją z 28 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z 13 lutego 2024 r. Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji własnej opisał chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania (k. 22 - 23 akt admin. organu odwoławczego). Przywołał mające w sprawie zastosowanie regulacje, przytoczył poczynione w sprawie istotne ustalenia faktyczne, zestawił je z powołanymi i obowiązującymi w sprawie przepisami, ponownie rozpatrzył sprawę pod kątem jej prawidłowego procesowego i merytorycznego załatwienia, a także odniósł się do zarzutów odwołań (k. 18 - 22 akt admin. organu odwoławczego). Zdaniem Wojewody Opolskiego utrzymana w mocy decyzja Starosty Krapkowickiego jest zgodna z przepisami specustawy drogowej. Wniosek o jej wydanie złożył uprawniony podmiot -zarządca objętej inwestycją drogi gminnej, tj. Burmistrz Z. (por. art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - dalej jako: "ustawa o drogach publicznych"). Wniosek złożył do organu właściwego w sprawie - Starosty Krapkowickiego. Wniosek był kompletny i spełniał wymogi prawa. W ocenie organu odwoławczego Starosta Krapkowicki prawidłowo też zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy drogowej) i o wydaniu decyzji (zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej). Sama decyzja z 13 lutego 2024 r. zawiera wszystkie elementy wymagane art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Dalej, powołując się na odesłanie z art. 11i specustawy drogowej do przepisów Pr.b., dokonał analizy dokumentacji projektowej w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4a Pr.b. Sprawdzenie to potwierdziło zgodność projektu zagospodarowania przestrzennego i projektu architektoniczno - budowlanego z tymi przepisami. Stwierdził, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji są zgodne z przepisami techniczno - budowlanymi rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie warunków techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 - dalej jako: "rozporządzenie") co do projektowanej: kategorii drogi gminnej klasy D (§ 11 pkt 7 rozporządzenia), prędkości Vp = 30 km/h (§ 13 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia), szerokości jezdni o dwóch pasach ruchu 5m (§ 15 ust. 4 pkt 5 i § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), szerokości chodnika 1,5-2,38m (§ 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia), szerokości pobocza 0,75 - 1,3m (§ 23 ust. 4 rozporządzenia). Stwierdził, że projekt zagospodarowania przestrzennego i projekt architektoniczno - budowlany spełnia wymagania specustawy drogowej i Pr.b., uzyskał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz, że został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownymi uprawnieniami.

Podsumowując tę część uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest decyzją uznaniową. Spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro zatem wniosek inwestora zawierał wszystkie wymagane art. 11d ust. 1 specustawy elementy oraz opinie, a projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany spełniał wymogi art. 35 ust. 1 Pr.b., to Starosta Krapkowickie nie mógł odmówić udzielenia zezwolenia na realizację spornej inwestycji drogowej. W następstwie powyższego utrzymał w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z 13 lutego 2024 r.

Wojewoda Opolski w uzasadnieniu decyzji własnej odniósł się także do zarzutów osób odwołujących się (dotyczących sposobu prowadzenia postępowania oraz podziału nieruchomości pozostającego w niewspółmiernej proporcji interesu społecznego do interesu prywatnego). Wyjaśnił, że nie ma możliwości ingerowania, korygowania czy zmiany przyjętych przez inwestora rozwiązań projektowych, kształtu i przebiegu inwestycji drogowej. Nie może oceniać racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku. Nie może też kwestionować map projektowanych podziałów działek, powstałych w związku z pracą geodezyjną, której wyniki zostały zatwierdzone przez właściwy organ i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zewidencjonowane pod numerem [...]). Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej wyjaśnił m.in., że inwestycja nie spowoduje uzasadnionego naruszenia interesu prawnego właścicieli działki nr a. W jego ocenie konsultacje pomiędzy inwestorem a stronami w przedmiocie uwag zgłaszanych przez strony do przyjętych rozwiązań postrzegać należy pozytywnie, lecz – w jego ocenie - brak takich konsultacji lub woli inwestora do podjęcia takich działań, nie stanowi o wadzie postępowania.

Ł. F. i N. W. wnieśli do tut. Sądu skargi na decyzję Wojewody Opolskiego z 28 marca 2024 r.

Ł. F. wniosła skargę pismem z 22 kwietnia 2024 r. W skardze podniosła, że inwestor dokonując wyboru określonych rozwiązań przyjął rozwiązania korzystne wyłącznie z punktu widzenia interesu społecznego, a pominął zupełnie interes skarżącej. Wywodziła, że wjazd na posesję był w sposób specjalny wykonany z uwagi na trójkątny kształt jej działki, a wskutek wywłaszczenia będzie miała problem z wjazdem na swoją posesję i niemożliwy będzie wjazd większego pojazdu. Z uwagi na specyfikę wjazdu (w świetle bramy wjazdowej, na szerokości ok. 60-70 cm, znajduje się jej budynek mieszkalny) prawe skrzydło bramy otwierała nie pod kątem prostym, lecz większym niż 90o, rozwartym, i wjeżdżający pojazd nie wjeżdżał na wprost, lecz kierując się w prawą stronę omijał będący na wjeździe budynek mieszkalny. Po wywłaszczeniu nie będzie to możliwe. Wywłaszczono tę część działki w kształcie trójkąta, położoną na prawo od słupka prawej bramy wjazdowej, na którą otwierano skrzydło bramy wjazdowej pod kątem rozwartym większym niż 90o. Prawe skrzydło bramy będzie można otworzyć tylko o 90o w stosunku do pozycji zamkniętej bramy. Nie sprzeciwia się samemu wywłaszczeniu, ale domaga się zmiany projektu poprzez wywłaszczenie mniejszej części działki, tj. jej przesunięcia o 1 m od prawego słupka bramy wjazdowej, co nie naruszy interesu społecznego bowiem zaprojektowany na wywłaszczonej działce chodnik uległby jedynie zwężeniu na odcinku 1 m, co nie wpłynie na jego funkcjonalność. Do skargi załączyła zdjęcie wjazdu i kopie map dotyczących terenu jej działki. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nieruchomości skarżącej. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 471/24. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę Ł. F. wniósł o jej oddalenie.

Z kolei N. W. skargę wniósł pismem z 30 kwietnia 2024 r. W petitum skargi jej autor zarzucił wydanej decyzji szereg naruszeń prawa. W pierwszej kolejności wskazał na naruszenia prawa procesowego. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej wyrażające się w błędnej ocenie organu odwoławczego co do spełnienia przez wniosek inwestora wymagań z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz przez projekt architektoniczno - budowlanego wymagań z art. 35 ust. 1 Pr.b., bo w zaskarżonej nie wyjaśniono merytorycznie, czy realizacja inwestycji nie pogorszy warunków zamieszkania na terenach sąsiednich i nie wskazano w niej przesłanek spełnienia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 78 § 1 (winno być art. 77 § 1 k.p.a. - dopisek Sądu) i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia stopnia naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich pomimo zastrzeżeń kierowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W końcu zarzucił decyzji także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.b. wyrażające się w błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że brak jest naruszenia interesu prawnego skarżącego bowiem brak jest przepisu prawa, który zostałby naruszony. W motywach skargi uszczegółowił ww. zarzuty. Wyjaśnił m.in., że zwracał się: pismem z 30 stycznia 2024 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Z. oraz pismem z 11 stycznia 2024 r. do Starostwa Powiatowego z zastrzeżeniami dotyczącymi posadowienia słupów elektrycznych prosząc o dokonanie zmian w projekcie. Projektant przeprowadził nawet wizytę terenową z udziałem skarżącego, ale całkowicie zignorował jego zastrzeżenia. Kwestionuje stanowisko Wojewody jakoby nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, bo brak jest przepisu, który zostałby naruszony realizacją zamierzenia budowlanego. Naruszenie interesu prawnego upatruje w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.b. w zw. z odesłaniem z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Z przepisu tego wywodzi zasadę poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych jego interesów. W jego ocenie zaskarżona decyzja rażąco narusza zasadę poszanowania, bo pozbawia go prawa do nieskrępowanego posiadania własnych gruntów przez bezzasadne utrzymanie i przesunięcie napowietrznych słupów energetycznych, które zostaną przesunięte w głąb należącej do niego działki. Przewody linii nN będą przechodzić w sposób całkowicie nieracjonalny i niezgodny ze sztuką budowlaną uniemożliwiając mu prowadzenie inwestycji. Jak twierdzi nie ma żadnych przeciwwskazań do montażu elektroenergetycznej linii kablowej w obrębie skrzyżowania objętego inwestycją. Na tej podstawie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Krapkowickiego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Op 471/24. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę N. W. wniósł o jej oddalenie.

Sąd, postanowieniem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 478/24, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), postanowił połączyć sprawę o sygn. akt I SA/Op 479/24 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt I SA/Op 471/24 oraz prowadzić te sprawy pod sygnaturą akt I SA/Op 471/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z treści art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).

Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie przywołanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest niezasadna, gdyż nie narusza on prawa procesowego i materialnego w stopniu skutkującym jego uchyleniem.

Kontrolę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej.

Jak wynika z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pełni rolę decyzji zintegrowanej, która obejmuje m.in. zgodę budowlaną na realizację inwestycji drogowej, dodatkowo w decyzji tej zatwierdza się geodezyjny podział nieruchomości, wskazuje nieruchomości przechodzące z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego, jak również określa się towarzyszące realizacji inwestycji drogowej ograniczenia na nieruchomościach znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego (tak NSA w wyroku z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1209/18).

Ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 567/23).

Celem specustawy drogowej jest bowiem zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przyspieszenie postępowań (tak m. in. TK w wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106). W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że w wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi (jako inwestycji liniowej) niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 251/22).

Sąd podziela też pogląd prawny, że oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 556/21).

Stanowisko to dodatkowo wzmacnia treść art. 11e specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Co do zasady decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego. W razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Wyłączną przesłanką wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Odmowa jej wydania musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Nie wystarczy zatem samo naruszenie interesu prawnego osób trzecich.

Wyrazem uproszczenia procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przyspieszenie postępowań jest to, że organ administracji publicznej nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może również dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu Sąd zwraca uwagę, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, co do istotnych w sprawie faktów, są prawidłowe i wystarczające. Zostały przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu faktycznym decyzji Wojewody Opolskiego z 28 marca 2024 r. Zaprezentowane przez Wojewodę Opolskiego dowody i ustalenia z nich wynikające mają swoje odzwierciedlenie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Są znane stronom. Nie budzą one wątpliwości Sądu i w zasadniczej części nie są też sporne (kwestie sporne zostaną przez Sąd omówione). Niecelowe byłoby zatem jego pełne przytaczanie w tym miejscu kolejny raz.

Wojewoda Opolski prawidłowo ustalił, że zamierzenie budowlane pn. "Rozbudowa drogi gminnej nr [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w Z." jest inwestycją w zakresie dróg publicznych wymagającą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatwierdzona decyzją Starosty Krapkowickiego z 28 marca 2024 r., projektowana rozbudowa drogi gminnej nr [...], ul. [...] wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] w Z. polegać bowiem będzie na przebudowie drogi publicznej gminnej. W myśl zaś art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Dlatego w rozpoznawanej sprawie decyzję wydał właściwy starosta (tu: Starosta Krapkowicki) na wniosek zarządcy drogi gminnej (tu: Burmistrza Z.).

W ocenie Sądu jest też usprawiedliwione twierdzenie organu odwoławczego, że wniosek Burmistrza Z. z 15 listopada 2023 r. (dowód: k. 24 akt admin.) zawierał wszystkie wymagane elementy w zakresie Projektu zagospodarowania terenu, Projektu budowlanego oraz Załączników do projektu budowlanego, planów sytuacyjnych, zestawienie nieruchomości objętej inwestycją, jak i map przedstawiającej projektowany przebieg drogi określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Do wniosku inwestor dołączył bowiem m.in.:

- mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem linii rozgraniczających tereny: drogi gminnej i powiatowej oraz niezbędne dla obiektów budowlanych, stanowiącą obecnie załącznik nr 1 do decyzji Starosty Krapkowickiego z 13 lutego 2024 r. (dowód: k. 4 akt admin. organu I instancji);

- analizę powiązania przebudowywanej drogi gminnej z innymi drogami publicznymi, z której wynika, że: "(...) Droga gminna nr [...] ul. [...] i [...] (odcinek od rejonu przejazdu kolejowego do skrzyżowania z ul. [...]) w m. Z. łączy się z ul. [...] (droga gminna) a następnie z ul. [...] (droga powiatowa) poprzez istniejące skrzyżowanie. Ulica [...] i [...] są drogami publicznymi o nawierzchni bitumicznej z chodnikami, odwodnieniem o oświetleniem" (dowód: nieponumerowana karta przy k. 24 akt admin. organu I instancji);

- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, obecnie stanowiące załączniki nr 2 do decyzji Starosty Krapkowickiego z 13 lutego 2024 r. (dowód: nieponumerowane karty przy k. 3 oraz k. 5 akt admin. organu I instancji);

- określenie we wniosku, w formie tabelarycznej, nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz jednostek samorządu terytorialnego – Powiatu Krapkowickiego i Gminy Z. (dowód: k. 24 akt admin. organu I instancji);

- określenie we wniosku, w formie tabelarycznej, nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone czasowo (dowód: k. 24 akt admin. organu I instancji);

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, z których wynika, że: "(...) Projektuje się rozbudowę drogi gminnej, rozbudowę i przebudowę skrzyżowania, budowę i przebudowę chodników, przebudowę zjazdów, przebudowę odwodnienia, budowę oświetlenia przejść dla pieszych i przejazdów rowerowych, przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej" (dowód: nieponumerowana karta przy k. 24 akt admin. organu I instancji);

- trzy egzemplarze Projektu zagospodarowania terenu, Projektu architektoniczno-budowlanego oraz Załączników do projektu budowlanego (dowód: k. 24 akt admin. organu I instancji), stanowiące obecnie załącznik nr 3 do decyzji Starosty Krapkowickiego z 13 lutego 2024 r. (dowód: k. 3 i 26 akt admin. organu I instancji).

W związku z tym, że na podstawie art. 11i specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, na organach orzekających w sprawie spoczywał obowiązek uwzględnienia wymagań art. 5 ust. 1 Pr.b., z którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Ponadto decyzja udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastępuje pozwolenie na budowę. Z tego względu organ związany jest art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia.

Wojewoda Opolski w tym kontekście sprawdził i ocenił, co nie budzi zastrzeżeń, że Projekt zagospodarowania terenu, Projekt architektoniczno - budowlany oraz Załączniki do projektu budowlanego zawierają wszystkie wymagane prawem elementy w tym stosowne opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ odwoławczy ustalił także, że zostały one sporządzone przez określone osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Złożyły też stosowane oświadczenia o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (dowód: k. 26 str. 1, 3, 14, 45 i 46 akt admin. organu I instancji). Są wpisane do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane udostępnionego pod adresem: www.e-crub.gunb.gov.pl. co jest faktem notoryjnym (por. art. 106 § 4 p.p.s.a. i art. 77 § 4 k.p.a.).

Wojewoda Opolski słusznie ustalił, że wniosek Burmistrza Z. został złożony po uzyskaniu opinii wymaganych art. 11b ust. 1 specustawy drogowej wyrażonych przez Zarząd Województwa Opolskiego i Zarząd Powiatu Krapkowickiego (dowód: nieponumerowane karty przy k. 24 akt admin. organu I instancji). Do wniosku inwestora dołączono też wymagane w sprawie stanowiska organów opiniujących, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej: Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., Dyrektora RZGW w G., Dyrektora Regionalnej Dyrekcji LP w K., Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, P. S.A. (dowód: nieponumerowane karty przy k. 24 akt admin. organu I instancji). Ze względu na przebieg inwestycji, w odniesieniu do pozostałych opinii, wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, nie były one w sprawie wymagane. Należy również wspomnieć, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na długość przedsięwzięcia poniżej 1 km (por. § 3 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

Z akt administracyjnych sprawy wynika też, że organ I instancji, stosownie do dyspozycji art. 11d ust. 5 i 6 specustawy drogowej, prawidłowo wysyłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i o zakończeniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adresy wskazane w katastrze nieruchomości (dowód: k. 13 - 14, 22 - 23 akt admin. organu I instancji). Pozostałe strony organ zawiadomił w drodze obwieszczenia ogłoszonego w prasie lokalnej (Tygodnik Krapkowicki) i w BIP oraz umieszczonego na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy w Z. (dowód: k. 11 - 12, 18 - 21 akt admin. organu I instancji). Również prawidłowość doręczenia wydanych w sprawie decyzji oraz zawiadomień o ich wydaniu nie budzi zastrzeżeń. Starosta Krapkowicki decyzję z 13 lutego 2024 r. doręczył wnioskodawcy i właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń umieszczonych na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy w Z., a także przez ogłoszenie prasowe w gazecie lokalnej (Tygodnik Krapkowicki). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy (dowód: k. 6 - 9 akt admin. organu I instancji). Wojewoda Opolski decyzję z 28 marca 2024 r. doręczył wnioskodawcy i właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczeń umieszczonych w miejscu publicznym, a także na tablicy ogłoszeń i na stronie BIP Urzędu Gminy w Z. oraz przez ogłoszenie prasowe w gazecie lokalnej (Gazecie Wyborczej) (dowód: k. 23 - 34 akt admin. organu odwoławczego).

Wydana w sprawie decyzja Starosty Krapkowickiego z 13 lutego 2024 r. zawiera elementy wymagane art. 11f ust. 1 pkt 1 - 8 specustawy drogowej. Nie budzi wątpliwości Sądu brak nadania w pkt. VI osnowy decyzji Starosty z 13 lutego 2024 r. rygoru natychmiastowej wykonalności wobec braku wniosku (por. art. 17 specustawy drogowej). W kontekście zarzutów skarg warto w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Starosty Krapkowickiego, który w pkt. I ppkt 5 osnowy decyzji własnej zawarł ww. wymagania dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano w niej, że realizacja inwestycji nie może pogorszyć warunków zamieszkiwania na terenach sąsiednich, w tym poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej i inne wymienione uwarunkowania.

Rekapitulując tę część rozważań w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski prawidłowo ocenił postępowanie i zasadnie przyjął, że wniosek inwestora spełniał wymagania formalnoprawne i nie naruszał obowiązującego prawa, tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżący nie kwestionowali tych ustaleń i ocen. Nie przedstawili dowodów przeciwnych.

Odnosząc się do kwestii spornych i zarzutów skarżących Sąd stwierdził:

Z wniesionych skarg wynika, że naruszenia przepisów skarżący upatrują w tym, że organ nie uwzględnił ich żądań, zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego w formie alternatywnych rozwiązań projektowych oraz wniosków i w efekcie wadliwie ocenił kwestię ochrony ich uzasadnionych interesów, a tym samym narusza ich "uzasadniony interes".

W przypadku N. W. proponował on montaż elektroenergetycznej linii kablowej nN w obrębie skrzyżowania objętego inwestycją zamiast przesunięcia napowietrznego słupa energetycznego w głąb należącej do niego działki. Podniósł, że linie nN będą przechodzić w sposób całkowicie nieracjonalny i niezgodny ze sztuką budowlaną. Uniemożliwi mu to tym samym prowadzenie inwestycji na tej części jego nieruchomości, nad którą biec będzie linia nN. Jak twierdził nie ma żadnych przeciwwskazań do jej lokalizacji w obrębie samego skrzyżowania.

W przypadku Ł. F. proponowała ona zmianę projektu poprzez wywłaszczenie mniejszej części działki, tj. przesunięcia o 1 m od prawego słupka bramy wjazdowej, co - w jej ocenie - nie naruszy interesu społecznego bowiem zaprojektowany na wywłaszczonej działce chodnik uległby jedynie zwężeniu na odcinku 1 m, co nie wpłynie na jego funkcjonalność. Wskazywała na specyfikę wjazdu i utrudnienia w korzystaniu z tego wjazdu jeśli do wywłaszczenia dojdzie w zaproponowanym przez inwestora kształcie i na problem z wjazdem większego pojazdu. Zasadnicza oś sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem uszczuplenia przez wydaną decyzję prawa własności i pogorszenie warunków korzystania z należących do skarżących nieruchomości.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z tego punkty widzenia Sąd uznał, że podniesione w skargach zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgromadzony w sprawie materiał, jak również przedstawione w decyzjach rozważania Wojewody Opolskiego, potwierdzają istnienie warunków do akceptacji wniosku inwestora zgodnie z przepisami specustawy drogowej.

Sąd dostrzega przy tym pewne mankamenty wydanej decyzji administracyjnej co do braku indywidualizacji treści podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji oraz ogólnikowość przedstawionej przez te organy argumentacji w kwestiach stanowiących zasadniczą istotę sporu: uszczuplenia przez wydane decyzje prawa własności i pogorszenie warunków korzystania z należących do nich nieruchomości. W ocenie Sądu jeśli strony zgłaszają, w toku postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, naruszenie ich interesu prawnego i w konkretny sposób (tu: Ł. F. - wywłaszczeniu w sposób ograniczający swobodny wjazd na teren jej nieruchomości, a N. W. - w przebudowie napowietrznej linii nN na terenie jego nieruchomości w sposób ograniczający możliwość jej zagospodarowania), szczegółowo opisując na czym polega owe ograniczenie prawa własności nieruchomości, to organy mają obowiązek odnieść się do tak przedstawionych propozycji, przytoczyć je w uzasadnieniu decyzji, zestawić z ustaleniami faktycznymi i rozstrzygnięciami zawartymi w wydanej decyzji i końcowo ocenić, czy doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Stanowisko to potwierdza obowiązek organu minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 specustawy drogowej, którego celem jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi, w tym ochrony przed tzw. pośrednim wywłaszczeniem.

Uzasadnienie decyzji jest obligatoryjnym elementem aktu administracyjnego. Obowiązek jego sporządzenia wynika z zasady przekonywania, zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz zawarcia w uzasadnieniu elementów wymaganych przez art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza dotyczących wskazania przyczyn, dla których nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Tego rodzaju braki w uzasadnieniu decyzji Wojewody Opolskiego zasługują na negatywną ocenę.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji własnej z 28 marca 2024 r. Wojewoda Opolski nie pominął jednak całkowicie szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy w kontekście zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Przedstawił prawidłowo powody, dla których uznał, że odpowiada ona przyjętej podstawie prawnej rozstrzygnięcia, a które w jego ocenie przesądziły o niezbędności inwestycji dla realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Jest też niesporne i wynika z akt administracyjnych, że na działce N. W. nr a przebiega napowietrzna linia nN wykonana przewodami gołymi. Projektowana zaś przebudowa linii napowietrznej nN polegać będzie na zmianie lokalizacji słupa nr [...] poza obszar występowania kolizji z projektowana przebudowa drogi (dowód: k. 26 str. 8 - 9, 18 - 19 akt admin.). Istniejącą lokalizację oraz nowe miejsce posadowienia słupa nr [...] zaznaczono na Rysunku nr 1 do Projektu zagospodarowania terenu (dowód: k. 26 str. 13 akt admin.). W miejscu, w którym obecnie stoi słup nr [...] zaplanowano wykonanie wyniesionego skrzyżowania ulic [...], [...] i [...]. Z tego powodu ma być zdemontowany i posadowiony w nowym miejscu, na terenie nieruchomości N. W., oznaczonej na ww. Rysunku nr 1 ewidencyjnie jako działka nr a (po podziale działka nr c). W efekcie zmianie ulegnie też przebieg napowietrznej linii nN pomiędzy słupem nr [...], a pozostałymi słupami nr [...] i nr [...] (dowód: k. 26 str. 1, 3, 14, 45 i 46 akt admin. organu I instancji). W wyniku tego linia nN zostanie "przesunięta" w głąb działki N. W. choć nadal będzie biegła wzdłuż jej granic (dowód: k. 4 akt admin. organu I instancji). Przebudowa linii nN została objęta uzgodnieniem branżowym z T. S.A. z 16 lutego 2023 r. (dowód: k. 26 str. 70 – 74 w aktach admin. organu I instancji).

Jest też niesporne i wynika z akt administracyjnych, że Starosta Krapkowicki decyzją z 13 lutego 2024 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr d (stanowiącej własność Ł. F.) na działkę nr e (o pow. 0,0693 ha) i nr f (o pow. 0,0012 ha). Starosta Krapkowicki stwierdził nabycie z mocy prawa, na rzecz Gminy Z., wydzielonej działki nr f (dowód: k. 3 i 5 akt admin. organu I instancji). Podział i wywłaszczenie nastąpiło w zw. z projektowanym, w południowo - wschodnim rogu działki nr d (po podziale na terenie działki nr f), od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], chodnika o szerokości 2,38 m oraz zieleni, co zaznaczono na Rysunku nr 1 do Projektu zagospodarowania terenu. Wywłaszczenie nie obejmie zatem spornego wjazdu. Działka nr f ma nadal zapewniony dostęp do drogi publicznej przez istniejący wjazd o szerokość 3,70 m (dowód: k. 26 str. 13 akt admin. organu I instancji).

Zgodzić się należy z Wojewodą Opolskim, zgodnym z dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy bowiem interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Podobnie należy wykładać identyczne wyrażenie użyte w art. 5 ust. 1 pkt 5 Pr.b., odpowiednio stosowanego w sprawie na podstawie odesłania z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Tymczasem skarżący nie wykazali, że wydana decyzja narusza ich interes prawny w sposób niezgodny z prawem.

Skarżący upatrują istoty naruszenia prawa w uszczupleniu ich praw własności i pogorszeniu warunków korzystania z należących do nich nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie ich interesu prawnego jednak nie jest ono, w realiach kontrolowanej sprawy, naruszeniem nielegalnym uzasadniającym odstąpienie od realizacji inwestycji drogowej.

Ma rację Wojewoda Opolski, że w kontrolowanym postępowaniu to inwestor dokonał wyboru opisanego powyżej rozwiązania odnoszącego się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. W takim przypadku rolą jego jako organu administracji publicznej było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Sąd dostrzegł przy tym, że zgodnie z § 97 rozporządzenia urządzenie obce sytuuje się w pasie drogowym zgodnie z przepisami o drogach publicznych i w taki sposób, aby uwzględnić potrzebę ochrony drogi i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu (ust. 1). Naziemne lub nadziemne urządzenie obce oraz jego konstrukcję wsporczą sytuuje się w miejscu, w którym nie spowoduje ono ograniczeń w projektowaniu oraz użytkowaniu części i urządzeń drogi, drogowych budowli ziemnych oraz drogowych obiektów inżynierskich (ust. 4). Urządzeniem obcym są obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego (por. art. 4 pkt 2b ustawy o drogach publicznych). Słup napowietrznej linii nN nie mógł zatem pozostać w dotychczasowym miejscu, tj. na projektowanym skrzyżowaniu ulic [...], [...] i [...].

Sąd zauważył, że niespornie przebudowa linii nN będzie miała miejsce na nieruchomości należącej do N. W. Przebudowa sieci uzbrojenia terenu będzie zatem realizowana poza liniami rozgraniczającymi drogę (pas drogowy). Takie rozstrzygnięcie ma swoje umocowanie w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej. Stanowi on, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach inwestycji drogowej, realizowanej w trybie tej ustawy. Na tej podstawie Starosta Krapkowicki w pkt I ppkt 3 osnowy wydanej decyzji wskazał znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi drogi gminne i powiatowe tzw. "tereny niezbędne do realizacji inwestycji obiektów budowlanych". Zaznaczył je linią zieloną na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do wydanej decyzji (dowód: k. 4 akt admin. organu I instancji). Oznaczeniem tym objęto także pas działki nr a (po podziale nr c) przylegający bezpośrednio do skrzyżowania ulic [...], [...] i [...], o szerokości ok. od 1,5 m do 4 m. Przebudowa napowietrznej linii nN z powodu kolizji istniejącego słupa nr [...] z modernizowaną droga w rejonie skrzyżowania ulic [...], [...] i [...], objęta jest zatem trybem specustawy drogowej, a inwestor nie musiał uzyskiwać dla niej odrębnego pozwolenia na budowę.

Jest ona zatem zarówno niezbędna dla realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego jak i zgodna z prawem.

Z kolei w kontekście zarzutów skarżącej Ł. F. należy wskazać, że jak wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Sąd podziela pogląd prawny, że celem tego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17 i z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wbrew zarzutom skargi Ł. F. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z działki nr f poprzez istniejący wjazd o szerokości 3,70 m. Zgodnie z Rysunkiem nr 1 do Projektu zagospodarowania terenu (dowód: k. 26 str. 13 akt admin. organu I instancji) wydzielona i wywłaszczona na potrzeby projektowanej inwestycji drogowej działka nr e ma kształt trójkąta prostokątnego. Przylega do działki nr f swoim kątem ostrym na prawo od wjazdu. Jej wydzielenie nie pozbawia zatem dostępu do drogi publicznej. Nie ogranicza też - jak twierdzi skarżąca - możliwości otwierania prawego skrzydła bramy pod kątem rozwartym większym niż 90o. Wjeżdżający pojazd nadal może kierować się w prawą stronę i omijać położony w świetle wjazdu budynek mieszkalny.

Ponadto Sąd dostrzega, że wprawdzie w toku postępowania odwoławczego Wojewoda Opolski nie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek zastosowania przyjętych rozwiązań, to jednak pozostaje zauważyć, że inwestor będąc stroną prowadzonego postępowania, otrzymał do wiadomości informację o złożonym odwołaniu (dowód: k. 2 akt admin. organu odwoławczego). Ponadto jak twierdzi N. W. przedstawiciel inwestora dokonał wizji terenowej z udziałem skarżącego. Pomimo otrzymanej informacji oraz wizji terenowej inwestor nie odniósł się do stanowiska odwołujących się stron postępowania. W takiej sytuacji dokonanie przez organ odwoławczy samodzielnej oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora miałoby charakter pozaprawny.

W ocenie Sądu ograniczenie praw obu skarżących w takim zakresie jak wynika to z zaskarżonej decyzji stanowi ingerencję w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Zostało ono jednak usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie. Konieczność modernizacji istniejących dróg publicznych, służąca swobodnemu przemieszczaniu się po nich, a także dostosowanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie wykazano, że i interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżących i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności.

Sąd podziela pogląd prawny, że wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (por. art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4a specustawy drogowe oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i, ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 5 u.g.n.). Zatem pomimo odjęcia lub ograniczenia własności dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 100/19).

W realiach rozpoznawanej sprawy trafna jest zatem ocena Wojewody Opolskiego, że nie zachodzi sprzeczność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, bo nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej naruszenie - w tym wskazanych w skardze art. 11d ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, art. 35 ust. 1 Pr.b., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr.b.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Wszystkie orzeczenie powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.