Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1721/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 18 lutego

1994 r.), odmówił wyłączenia stosowania wobec S. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. S. P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Wnioskodawca podał, że w okresie od dnia [...] września 1979 r. do dnia [...] sierpnia 1983 r. był podchorążym Wyższej Szkoły [...] w [...]. Po ukończeniu szkoły, jako żołnierz zawodowy Wojsk Ochrony Pogranicza, rozpoczął służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej w [...], gdzie pracował do dnia [...] maja 1991 r. Wnioskodawca podniósł, że w tym okresie zajmował się jedynie kontrolą osób przekraczających granicę, nie pracował operacyjnie, nikogo nie prześladował. Zaznaczył również, że był dyscyplinowany przez swoich przełożonych za to, że wziął ślub kościelny.

W 1991 r. wnioskodawca został przyjęty do Straży Granicznej i rozpoczął służbę jako starszy specjalista w placówce w K. Przez kolejne lata zajmował szereg stanowisk, aż do objęcia w 2006 r. funkcji Komendanta Placówki SG w K. Wnioskodawca jest zdania, że pełniąc służbę wykonywał powierzone zadania z zaangażowaniem, starając się zachować wysoki poziom ich realizacji, a jego rzetelność w wywiązywaniu się z obowiązków służbowych potwierdzają otrzymane nagrody, wyróżnienia i awanse.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia

2019 r. sygn. akt SA/Wa 2331/19 oddalił skargę na powyższą decyzję, zaś wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3748/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. organ dokonał analizy przesłanek stosowania art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister wyjaśnił, że jest zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 3748/21.

Następnie organ stwierdził, że całkowity okres pełnionej przez wnioskodawcę służby wynosi 30 lat i 16 dni, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni, co stanowi około 23% ogółu służby. Zdaniem organu, okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały. Blisko siedmioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza służb mundurowych. Skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Ponadto zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce. Strona nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Przechodząc do kwestii rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r., organ podkreślił, że nie kwestionuje spełnienia tej przesłanki. Z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 31 sierpnia 2018 r. wynika, iż wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej. Był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, jednokrotnie krótkoterminowym urlopem nagrodowym i pochwałą w rozkazie. Za długoletnią służbę, profesjonalizm, fachowość i postawę stawianą jako pozytywny przykład dla współpracowników i podwładnych został wyróżniony nagrodą rzeczową. Ponadto miał niejednokrotnie podwyższany dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków. Pełnił obowiązki Komendanta Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w [...]. Następnie był powołany na stanowisko Komendanta Placówki Straży Granicznej w[...]. Był wyróżniony Brązowym Medalem Za Zasługi dla Obronności Kraju oraz Odznaką Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że wnioskodawca pełniąc służbę na stanowiskach kierowniczych podejmował odpowiedzialne decyzje, związane z ochroną interesów państwa i ochroną granicy państwowej oraz służbą podległych funkcjonariuszy.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że strona spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

Minister stwierdził dalej, że wnioskodawca z dniem [...] września 1983 r. został przeniesiony do [...] Brygady Wojsk Ochrony Pogranicza (WOP) na stanowisko starszego kontrolera Granicznej Placówki Kontrolnej. Z dniem [...] grudnia 1989 r. został mianowany na stanowisko starszego kontrolera grupy operacyjnej [...] Brygady WOP. Analiza zebranej dodatkowo dokumentacji pozwoliła jednoznacznie skonkretyzować, że wnioskodawca wykonywał czynności służbowe na rzecz Zwiadu WOP, czego odzwierciedleniem jest przypisana zainteresowanemu grupa zwiadowcza, a także nr specjalności wojskowej ([...]) wyodrębniony dla funkcjonariuszy zaszeregowanych w Zwiadzie WOP. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że pełnienie przez stronę służby w tej formacji równoznaczne było z pełnieniem służby w jednostce wskazanej w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., a także - zdaniem organu - przede wszystkim wykonywaniem zadań charakterystycznych dla reżimu komunistycznego.

Organ podkreślił, że zwiad WOP nie był formacją o charakterze czysto policyjnym lub wojskowym, zajmującą się jedynie zwalczaniem przemytu lub kontrolą ruchu granicznego albo ochroną nienaruszalności granic. Był natomiast ważnym elementem w systemie organów bezpieczeństwa, stworzonym głównie w celu ochrony totalitarnego reżimu narzuconego Polsce w 1944 r., a jego działalność do 1990 r. - podobnie jak Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego, Służba Bezpieczeństwa, Wojskowa Służba Wewnętrzna - wiązała się z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Jak wynika z opracowania J. Wygody, Zwiad WOP podporządkowano w zakresie pracy operacyjnej Departamentowi II MSW, a system kontroli ruchu granicznego skonstruowano tak, by przede wszystkim zaspokoić potrzeby operacyjne MSW związane ze zwalczaniem opozycji politycznej, Kościoła i innych związków wyznaniowych oraz działalności wywiadowczej na rzecz NATO czy wykrywaniem przemytu "wrogiej" literatury.

W konsekwencji Minister uznał, że nie sposób zakwestionować, iż zadania realizowane przez wnioskodawcę w Zwiadzie WOP były zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego.

Z tych przyczyn organ stwierdził, że uwzględniając długotrwałą służbę wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, a także w szczególności, biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

S. P. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi; zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji w sprawie z ustaleniem okoliczności dotyczących indywidualnych czynów skarżącego w oparciu o treść art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.); a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku NSA z dnia 14.10.2021 r., III OSK 3748/21 wraz z uzasadnieniem na potwierdzenie faktu uchylenia przez NSA wyroku WSA w Warszawie sygn. II SA/WA 2331/19 oraz decyzji organu nr [...], wykładni przepisów prawa dokonanej przez NSA oraz związania organu tą wykładnią.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustalenia, że nie zostały wobec skarżącego spełnione przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r., mimo że okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowił nieznaczny fragment całości służby skarżącego, oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w sytuacji, w której skarżący w sposób profesjonalny wykonywał nałożone nań obowiązki wynikające z funkcjonowania państwa niezależnie od przyjętego ustroju politycznego, a nadto nieustalenia indywidualnych okoliczności dotyczących skarżącego, które przemawiałby za przyjęciem że pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego i wykonywał czynności służbowe z pogwałceniem wolności i swobód obywatelskich, zwalczał opozycję i kościoły, a przez to zasadnością odmowy wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a, i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zwłaszcza wobec wzorowej służby skarżącego po weryfikacji w 1990 r.;

2. przepisów prawa procesowego w postaci art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez organ wykładni poczynionej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2021 r., pomimo prawomocnego wyroku NSA nakazującego organowi dokonanie określonej interpretacji przepisów prawa, jak również obowiązku wykazania skarżącemu jego indywidualnych czynów uznawanych za niegodziwe w okresie służby w WOP;

3. przepisów prawa materialnego w postaci art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na uznaniu, iż do stwierdzenia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego organowi wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy z dnia 18 lutego

1994 r. niezbędne jest spełnienie łącznie obu przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2 przytaczanego przepisu, w sytuacji w której sam brak spełnienia jednego z tych pomocniczych kryteriów nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ nie wykonał obowiązku nałożonego nań przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2021 r. Ocena dokonana przez organ ponownie ogranicza się bowiem do badania zaszeregowania skarżącego oraz okoliczności związanych z zakresem działania Zwiadu WOP i przyjęcia że skarżący pełnił służbę w jego strukturach. Organ w żaden sposób, poza ustaleniami dotyczącymi formalnego przebiegu służby w Straży Granicznej, nie poczynił ustaleń dotyczących indywidualnych czynów i postawy skarżącego podczas służby w GPK K.

Skarżący zwrócił uwagę, że służył państwu (niezależnie od jego formy ustrojowej) przez okres 30 lat i 16 dni. Okres służby przed 31 lipca 1990 r. wynosił wyłącznie 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni. Nie ulega zatem wątpliwości, iż czas służby po 31 lipca 1990 r. był znacznie dłuższy, bo niemal 24 lata. Z tej perspektywy właśnie dokonać należy oceny osoby skarżącego, co z kolei prowadzi do wniosku, iż zasadne byłoby uznanie służby przed rokiem 1990 za krótkotrwałą.

Ponadto, choć faktem jest, że Zwiad WOP miał w zakresie swoich obowiązków działania, które zostały uznane za działania na rzecz państwa totalitarnego, jednakże do uznania, że skarżący działania takie podejmował niezbędne jest wykazanie, na czym miały one w jego wykonaniu polegać, a przede wszystkim, czy w ogóle je podejmował. Ustalenia takiego brak, co prowadzi do wniosku, iż organ nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy.

Jak wynika natomiast z dokumentacji przedstawionej przez IPN - wbrew ocenie dokonanej przez organ - skarżący w swojej służbie wykonywał wyłącznie działania w zakresie kontroli i nie prowadził działalności operacyjnej. Brak jest w aktach osobowych skarżącego jakiegokolwiek potwierdzenia, by taką działalność miał prowadzić. W szczególności stanowisko skarżącego potwierdzają brak informacji o przeszkoleniu specjalistycznym jego osoby do służby operacyjnej, a przede wszystkim brak rozkazu uprawniającego go do wykonywania tego rodzaju czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ oraz pełnomocnik skarżącego w pismach procesowych odpowiednio z dnia 15 stycznia 2024 r. oraz z dnia 25 stycznia 2024 r. wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Wymaga przy tym podkreślenia, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ administracji publicznej jest uprawniony do dowolnego działania czy rozstrzygania na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest bowiem zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09 i z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10).

Należy podkreślić, że wydane uprzednio rozstrzygnięcie organu w sprawie z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. było już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3748/21 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, którymi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. "Definicja ta nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa ‘służby na rzecz totalitarnego państwa’ przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym, między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzestanie wyłącznie na ustaleniu ‘okresów służby na rzecz totalitarnego państwa’. Koniecznym jest bowiem ustalenie pełnej treści pojęcia ‘służby na rzecz totalitarnego państwa’, znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Wskazać należy, że już samo pojęcie ‘państwa totalitarnego’ ma z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego negatywne znaczenie, tym samym można uznać, że ‘służba na rzecz’ takiego państwa ma również charakter pejoratywny.

Służba ‘na rzecz’ państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba ‘na rzecz’ państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby ‘na rzecz’ państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Skoro restrykcyjne unormowania zawarte w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym znajdują aksjologiczne uzasadnienie wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to jednak brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały zastosowanie wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym określenie ‘służba na rzecz totalitarnego państwa’, odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów.

Dlatego też, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy interpretować jako instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy konkretnego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem ‘służby na rzecz totalitarnego państwa’, jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących zastosowanie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, następnie, że "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki ‘szczególnie uzasadnionych przypadków’, lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była ‘krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.’ bądź nie charakteryzowała się ‘rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia’, była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie ‘szczególnie uzasadnione przypadki’ obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. [...]

Dokonując wykładni kryterium ‘krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.’ ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia ‘krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.’ powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach."

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił przedstawioną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ został zobowiązany do zbadania, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone.

Ponadto NSA nakazał organowi ustalenie, jaki jest całkowity okres służby skarżącego. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wysługa służby skarżącego na dzień 1 października 2017 r. wynosi 32 lata, 7 miesięcy i 20 dni, natomiast w zaskarżonej decyzji podano, że wysługa ta wynosi 30 lat i 16 dni. Powyższe pozwoli na ustalenie, czy okres służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium krótkotrwałości.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nieprawidłowo zastosował się do wyżej przytoczonych wskazań i oceny prawnej zawartych w wyroku z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3748/21, czym naruszył art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat i 16 dni, nie wyjaśniając w żaden sposób różnicy pomiędzy przyjętym okresem służby a okresem wynikającym z akt administracyjnych, do czego został zobowiązany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że jednoznaczne ustalenie tej okoliczności będzie niezbędne dla prawidłowego ustalenia spełnienia kryterium krótkotrwałości służby w tej sprawie. To wskazanie NSa organ całkowicie zignorował. Organ nie odniósł się również w żaden sposób do przedstawionego w wyroku NSA, wiążącego organ, sposobu wykładni przesłanki krótkotrwałości służby, w szczególności zaś do tego, że przesłanka ta powinna być oceniana indywidualnie. Nieprawidłowe było zatem dokonanie przez organ jedynie obliczeń matematycznych co do procentowego udziału służby przed dniem 31 lipca 1990 r. co do całości pełnionej służby i stwierdzenie na tej podstawie, że służba skarżącego nie miała charakteru krótkotrwałego.

Po drugie, zdaniem Sądu, organ w żadnym stopniu nie wykazał, aby postawa skarżącego w okresie pracy w Wojskach Ochrony Pogranicza charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji tej formacji właściwych państwu totalitarnemu. Nie wyjaśnił, jakie konkretnie zadania i obowiązki skarżący wykonywał w badanym okresie, nie podał też, jakie czerpał korzyści i przywileje z zajmowanych wówczas stanowisk. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do "zadań realizowanych" przez skarżącego oraz "charakteru wykonywanych [przez niego] czynności". Treść uzasadnienia nie dostarcza jednak jakichkolwiek informacji co do rzeczywistego charakteru wykonywanych przez skarżącego zadań. Tymczasem ustalenie tych okoliczności było – w świetle przytoczonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego – kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ nie doniósł się również do podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania twierdzeń, że pełnione przez niego zadania nie miały charakteru operacyjnego. Samo powołanie się na opracowania historyczne dotyczące działalności Zwiadu WOP, które nie dotyczą konkretnej działalności skarżącego w ramach pełnionej służby, nie może zostać uznane jako przydatne dla ustalenia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ma bowiem wyłącznie charakter ogólny. Organ nie wykonał zatem również w tym zakresie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, organ nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. i nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania, czym naruszył art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę, że organ administracji nie wykonał wiążących go wskazań sądu administracyjnego co do sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego i ustalenia istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stwierdza, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby odnoszenie się do postawionych w skardze zarzutów prawa materialnego, a także wydawanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Instytucja przewidziana w tym przepisie ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. lub stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy. Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpatrując sprawę, zastosuje się do wyżej przedstawionych wytycznych Sądu, a w szczególności do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 października 2021 r. w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie wobec skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", a także prawidłowego ustalenia całkowitego okresu służby skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).