Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 674/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 127 par. 3, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 15, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji Ż. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa N. w D. spółka z o.o. z dnia 13 września 2023 r. nr 014.02.(3)2023.JM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa N. w D. spółka z o.o. z dnia 16 sierpnia 2023r. nr 014.02.(2)2023.J.M; II.zasądza od Prezesa N. w D. spółka z o.o. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 ( słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lipca 2023 r. ( data wpływu: 2 sierpnia 2023 r.) , adresowanym do N. w D. ( dalej: organ , podmiot zobowiązany) Fundacja Ż. z siedziba w W. (dalej: wnioskodawca ,Fundacja ) zwróciła się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udzielenie informacji w następującym zakresie :

- czy w przedmiotowej placówce dokonuje się terminacji ciąży w przypadkach określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 19953 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. 2022 r. poz. 1575 z późn. zm.) - w przypadku odpowiedzi twierdzącej, informacji odnośnie:

1/ liczby świadczeń wykonywanych na podstawie art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, z wyszczególnieniem poszczególnych lat, począwszy od roku 2016, a skończywszy na roku 2022 z podziałem według określonych ustawowo przypadków, z powodu których podjęto się realizacji świadczenia według ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży art. 4a ust.1 pkt 1 bądź 3 (oraz 2 i 4 - obecnie uchylone),

2/ liczby przeprowadzanych aborcji w przypadku zdiagnozowanych problemów psychicznych matki z wyszczególnieniem poszczególnych Iat,

3/ w przypadkach aborcji ze względu na zdiagnozowane problemy psychiczne matki - ile razy stwierdzono wady u poczętego dziecka i jakie to były wady? Z wyszczególnieniem poszczególnych lat,

4/ dostępnych do wykonania i rozliczenia z Narodowym Funduszem Zdrowia procedur, z wyszczególnieniem ilościowym stosowania poszczególnych metod w poszczególnych latach, jednocześnie zaznaczając, że zapytanie dotyczy jedynie stosowanych przez lekarzy procedur, nie szczegółowych opisów przypadków zawartych w dokumentacji medycznej. Przykładowa odpowiedź: "rozszerzenie kanału szyjki i wyłyżeczkowanie ścian jamy macicy w celu zakończenia ciąży -366 razy, zakończenie ciąży przez wstrzyknięcie domaciczne -19 razy, podanie preparatu w celu zakończenia ciąży -657 razy",

5/ liczby nielegalnych terminacji ciąży wykonanych na terenie szpitala,

6/ tytułów naukowych, specjalizacji, imion i nazwisk lekarzy, zatrudnionych przez placówkę obecnie bądź w przeszłości, mających ze względu na posiadane kwalifikacje możliwość wykonywania świadczenia określonego w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, z podziałem na wykonujących świadczenia określone w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży z wyszczególnieniem ilości, podziałem na lata oraz przypadki ustawowe -w sposób identyczny jak określony w punkcie 1),

7/ procedur stosowanych w placówce w przypadkach żywych urodzeń będących skutkiem wykonanego w placówce przerwania ciąży,

8/ procedur stosowanych w przypadku samoistnego poronienia lub śmierci noworodka w placówce, w szczególności podanie informacji" czy matce zmarłego dziecka udzielana jest pomoc psychologiczna.

W uzasadnieniu wniosku wskazano , że wnioskowane informacji należy zaliczyć do informacji prostych, jednak gdyby informacje te należały do grupy informacji przetworzonych, to ich uzyskanie jest, w ocenie wnioskodawcy, szczególnie istotne dla interesu społecznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tematyka, której dotyczy zapytanie, jest ważna społecznie, stanowi przedmiot zainteresowania wielu grup społecznych, organizacji pozarządowych i wspólnot wyznaniowych, zaś Fundacja Ż. wykorzysta informacje w celu prowadzenia działalności statutowej.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 014.02.(2)2023.JM , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 16 ust.1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. 2022 , poz.902 ) dalej: u.d.i.p. oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania admnisatrcyjnego ( Dz.U. 2023, poz.775) dalej: k.p.a. , Prezes Zarządu N. w D. Sp. z o.o., odmówił udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w zakresie treści pytania 1,2,3,4,6 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustosunkował się do pytań o nr 5,7,8 i udostępnił w tym zakresie informację publiczną. Z kolei w zakresie pytań od 1-4 organ uznał, że jest to informacja o charakterze przetworzonym, zaś w stosunku do pytania nr 6 organ odmówił udostępnienia takiej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt b i art. 6 ust. 1 pkt c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych iw sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej jako: RODO) oraz art. 23 i24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U.2022.160) w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych, jednak ograniczenie to nie dotyczy lekarzy w zakresie takich danych jak ich imiona i nazwiska , to wnioskowana informacja sięga swym zakresem znacznie szerzej "tytuły naukowe, specjalizacje", a organ nie jest umocowany do jej udostępnienia. W tym zakresie organ stwierdził , że nie jest uprawniony do pozyskania od lekarzy świadczących na rzecz Szpitala usługi zdrowotne informacji, czy mają oni możliwość wykonywania świadczenia określonego w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży obok bowiem posiadania niezbędnych kwalifikacji, wykonywanie takich świadczeń zdrowotnych zgodne musi być z sumieniem lekarza.

Według organu, prawo lekarza do powstrzymania się od wykonania świadczeń zdrowotnych niezgodnych z jego sumieniem, jest prawem gwarantowanym ustawowo. Z kolei zaś żądanie od lekarzy złożenia deklaracji, czy wykonywanie przedmiotowego świadczenia zgodne jest z jego sumieniem i czy wobec tego "możliwe" do wykonania, stanowiłoby w istocie przekroczenie uprawnień przez świadczeniodawcę.

W odniesieniu zaś do wnioskowanej informacji , objętej punktami od 1 do 4 przedmiotowego wniosku , organ stwierdził ,że ma ona walor informacji przetworzonej , albowiem dla jej przygotowania konieczne jest wykorzystanie ponadnormatywnych nakładów pracy i czasu, gdyż nie jest możliwe wygenerowanie takich informacji z systemów informatycznych podmiotu. W tym zakresie organ wskazał, że celu przygotowania odpowiedzi na powyższe zagadnienia niezbędne jest przejrzenie dokumentacji medycznej z oddziału ginekologiczno-położniczego z okresu od 2016 r. do 2022 r. w ilości 12 253. Wnioskowana informacja nie jest wprost dostępna w zasobach podmiotu, wymaga dokonania przeglądu dokumentacji medycznej od 2016 r., a wiec konieczności podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji pracownika działu statystyki medycznej oraz lekarza, którzy uprawnieni są do dostępu do dokumentacji medycznej, a w przypadku lekarza również do jej interpretacji. Pracownikowi administracji zgromadzenie dokumentacji medycznej z wnioskowanego okresu zajmie 816 h x średnia stawka godzinowa 40,00 zł brutto to koszt 32 640,00 zł składający się na 102 dni robocze, podczas których pracownik nie wykonuje innych czynności służbowych. Natomiast należy przyjąć, że lekarzowi przeczytanie i sporządzenie odpowiednego zestawienia zajmie ok. 1021 h x średnia stawka godzinowa 150,00 zł brutto to koszt 153 150,00 zł, co oznacza, że lekarz nie będzie wykonywał swojej podstawowej działalności przez 127 dni roboczych.

W ocenie organu , obarczanie lekarza zadaniami innymi niż wynikające z jego podstawowej działalności jest nieracjonalne, w szczególności w trudnej sytuacji jaka obecnie panuje na rynku pracy w ochronie zdrowia (brak lekarzy na rynku pracy). Jednocześnie organ stwierdził , że w treści wniosku nie znaleziono wystarczającego uzasadnienia, dlaczego uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego . Zdaniem organu za niewystarczające uznano wskazanie przez wnioskodawcę, że "tematyka, której dotyczy zapytanie, jest ważna społecznie, stanowi przedmiot zainteresowania wielu grup społecznych, organizacji pozarządowych i wspólnot wyznaniowych".

Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o udzielnie informacji publicznej w zakresie punktów 1-4 oraz 6 , podnosząc zarzut nieprawidłowego zastosowania powszechnie obowiązujących przepisów. W tym zakresie wnioskodawca podniósł, że w przypadku uznania przez organ, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi, organ ma obowiązek wezwać wnioskodawcę do wykazania tego interesu. Fundacja wskazała ,że prowadzi rozległe badania i prezentuje statystyki dotyczące zabiegów przerywania ciąży w Polsce, skutków aborcji oraz działa w szeroko pojętej ochronie dzieci nienarodzonych. Przy czym Fundacja istnieje w polskiej przestrzeni medialnej od wielu lat, składa w sejmie obywatelskie projekty ustaw, pod którymi podpisują się setki tysięcy osób. Fundacja działa w interesie społecznym, w zgodzie z Polską Konstytucją oraz respektując prawo. Zdaniem Fundacji , przy ocenie przesłanki istotności dla interesu publicznego kluczowe znaczenie powinien mieć status wnioskodawcy oceniany obiektywnie. Wnioskujący musi wykazać, w jaki sposób jego doświadczenia, planowane działania, dotychczasowe działania, grono odbiorców, słuchaczy, mogą uzasadniać, że jest to sprawa istotna nie tylko dla bardzo wąskiej grupy. Mając to na względzie wnioskodawca podkreślił jego szeroką rozpoznawalność w społeczeństwie , wywodząc , że to właśnie Fundacja ma możliwości by pokazać statystyki dotyczące aborcji w Polsce.

Z kolei w zakresie odmowy udzielenia informacji , objętej punktem nr 6 wniosku, fundacja podniosła, że lekarze wykonują zawód zaufania publicznego i szczególnej odpowiedzialności, stąd też powinni być podmiotami możliwymi do pełnej identyfikacji na płaszczyźnie zawodowej.

Decyzją z dnia 13 września 2023 r., o nr 014.02.(3)2023.JM, Prezes Zarządu N. w D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji ostatecznej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie , przecząc twierdzeniu wnioskodawcy , jakoby doszło do uchybienia w postaci braku wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Według organu , wnioskodawca na etapie składania wniosku uzasadniał, że uzyskanie takiej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu społecznego. Organ wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej uznał, że wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, nie uczynił tego również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi Fundacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie przez Sąd organu do udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie zgodnie z wnioskiem Fundacji.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie żądanych informacji (z punktów 1-4) za informacje przetworzone, w sytuacji gdy w ocenie Fundacji są to informacje proste.,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej Fundacji w sytuacji gdy uprawnienie to wynika wprost z Konstytucji, niewystarczające uzasadnienie odmowy udzielenia informacji publicznej.

- art.5 ust 1 pkt b i art. 6 ust 1 pkt c Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r.w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) oraz art. 23 i24 ustawy Kodeks Cywilny w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezzasadne zastosowanie ww. przepisów (w trudnej do oceny konstrukcji prawnej) i uznanie, że dane osobowe lekarzy nie podlegają udostępnieniu w sytuacji, gdy oczywistym jest, iż osoby (i ich dane) pracujące w jednostkach finansowanych przez Skarb Państwa podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak uzasadnienia stanowiska organu, szczególnie w zakresie możliwości naruszenia art. 23 i24 kodeksu cywilnego, gdyż są tu uprawnienia (dobra osobiste) przypisane poszczególnym osobom i organ nie posiada gravamenu w powoływaniu się na ww. przepisy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ w sposób niewystarczający uargumentował swoje stanowisko, jakoby żądane informacje stanowiły informacje przetworzone. W ocenie Fundacji , organ nie wskazał przyczyny dla której uznaje informacje za przetworzone. W tym zakresie Fundacja powołała się na dotychczasowe doświadczenie w zakresie podobnych wniosków , wskazując, że szpitale są w stanie w krótkim czasie udzielić podobnej informacji. Według Fundacji , żądane informacje nie są informacjami przetworzonymi , lecz prostymi. Jednakowoż pomimo tego, z ostrożności procesowej strona skarżąca powołała się na argumentację przedstawiona w korespondecji z organem , z której - jej zdaniem - wynika szczególny interes w uzyskaniu żądanych informacji.

Dodatkowo Fundacja podniosła, że nie sposób uznać, że informacja o personaliach lekarzy stanowi informację publiczną przetworzoną. Na poparcie swojego stanowiska powołała szereg orzeczeń.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie - rozpoznanie sprawy pod nieobecność organu.

Organ w większości powielił argumentacją prezentowaną w dotychczasowych decyzjach, wskazując jednocześnie, że należy pominąć twierdzenia strony skarżącej o tym, że inne szpitale odpowiadały na tożsamy wniosek w ciągu kilku dni, bez prób zasłaniania się informacją przetworzoną, wskazujące na bezprawną odmowę przez organ udzielenia informacji publicznej czy złą organizację wewnętrzną szpitala. Wynika to bowiem z faktu, że na uznanie danej informacji publicznej za informację przetworzoną składać się będzie, obok samej informacji, treści i zakresu żądania, także występujące po stronie organu warunki organizacyjne, techniczne czy finansowe, oceniane indywidualnie. W związku z tym struktura organizacyjna, infrastruktura informatyczna i techniczna innych szpitali, forma prowadzonej przez nie dokumentacji medycznej, czy też szybkość i zakres przygotowywania i udostępniania przez te szpitale "tożsamych" informacji publicznych nie może mieć wpływu na zakwalifikowanie przez podmiot zobowiązany żądanych informacji jako informacji przetworzonych.

Nadto organ podniósł, że wyjaśnienia Fundacji dotyczące działania w szczególnym interesie publicznym, mają one charakter ogólny, nie dowodzą one realnych i konkretnych możliwości wykorzystania poszczególnych informacji dla dobra ogółu, czy ochrony interesu publicznego, a interes, którego realizację deklaruje skarżąca nie posiada wyższej wartości od interesu organu, który w celu przetworzenia i udostępnienia tej informacji miałby zmniejszyć wydajność realizacji przypisanych mu zadań. Przykładowo Organ wskazał, że w przypadku żądania informacji publicznej odnośnie aborcji ze względu na zdiagnozowane problemy psychiczne matki (ile razy stwierdzono wady u poczętego dziecka i jakie to były wady, z wyszczególnieniem poszczególnych lat), Fundacja nie wykazała swoich realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu takiej informacji. Co więcej, tak sformułowany wniosek mógłby wręcz szkodzić dobru ogółu przez wprowadzanie w błąd. Zgodnie bowiem z obowiązującym prawem przerwanie ciąży jest w Polsce dopuszczalne wyłącznie gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że ciąża powstała w wyniku czynu zabronionego lub gdy ciąża stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia kobiety ciężarnej. Natomiast nie dopuszcza przerywania ciąży z powodu "problemów psychicznych matki", co sugeruje skarżąca.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.5 ust 1 pkt b i art. 6 ust 1 pkt c Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) oraz art. 23 i24 ustawy Kodeks Cywilny w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podkreślił, że informacje o tytułach naukowych, specjalizacjach, imionach i nazwiskach lekarzy, zatrudnionych przez szpital obecnie bądź w przeszłości, mających ze względu na posiadane kwalifikacje możliwość wykonywania świadczenia, nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie organu, konstrukcja gramatyczna wniosku określonego w punkcie 6 nie pozwala na jednoznaczne ustalenie o udostępnienie jakiej informacji chodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności decyzji administracyjnj , rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , co wynika z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem , że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.(art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Osią sporu między stronami jest dokonana przez organ kwalifikacja żądanej przez Fundację informacji publicznej jako informacji przetworzonej , a w konsekwencji ocena , czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu w odniesieniu do niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

Analiza materiału aktowego w badanej sprawie wskazuje na to , że organ niewłaściwie zinterpretował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim wskazać należy ,że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p. . Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niewątpliwie ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji wnioskodawcy. Natomiast rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13). Wnioskodawca musi więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu . A więc zobowiązany będzie do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja , o której chce się dowiedzieć ma szczególne znaczenie.

Stąd też adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej , w przypadku zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej zobowiązany był wezwać podmiot informacyjnie zainteresowany do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Z akt analizowanej sprawy wynika, że organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej , uznanej za informację przetworzoną , bez uprzedniego wezwania skarżącej Fundacji – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej przez nią informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Powyższe zaniechanie organu świadczy o nieprawidłowym trybie postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Oceny tej nie zmienia fakt ,że Fundacja w przedmiotowym wniosku ,kwalifikując objęte nim informacje jako informacje proste , niejako antycypując , z ostrożności wskazała na okoliczności , które miałyby – jej zdaniem - przemawiać za zaistnieniem przesłanki , o której mowa w art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Powyższa okoliczność nie zwalniała jednak organu jako podmiotu zobowiązanego z obowiązku poinformowania wnioskodawcy o kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej i jednoczesnego - uprzedniego w stosunku do wydania decyzji- wezwania Fundacji o wykazanie interesu publicznego , dla którego szczególnie istotne jest uzyskanie wnioskowanej informacji

Spajając tę część rozważań stwierdzić należy ,że organ niewłaściwie zinterpretował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co w konsekwencji stanowiło o zachowaniu nieprawidłowego trybu postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że zaskarżona decyzja jest obarczoną inną wadą , wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego .

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej .Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując w art. 16 ust. 1, że odmowa udostepnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji . Przy czym jak stanowi dalej ust. 2 pkt 1 art.16 u.d.i.p. do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego , z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Przytoczony przepis art.16 u.d.i.p. dotyczy decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej. Natomiast z uwagi na szeroko zakreślony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej krąg podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej , nie będących organami władzy publicznej , konieczne było określenie procedury odmowy udzielenia informacji , gdy podmiotami zobowiązanymi są podmioty wskazane w art.4 ust.1 pkt 2-5 i ust.2 u.d.i.p. Stanowi o tym przepis art. 17 ust.1 u.d.i.p. , wedle którego do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji , nie będących organami władzy publicznej , o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienia informacji przepisy art.16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 2 tegoż przepisu przewiduje ,że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu , o którym mowa w ust.1 , o ponowne rozpatrzenie sprawy . Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. , co oznacza , że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Z przytoczonych przepisów wynika , że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom , zawartych w Dziale I Kodeksu postepowania administracyjnego , zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący ,że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że takie brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na podstawie art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy wskazano, że " celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Wymaga też podkreślenia ,że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie ( zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego pracownika.

W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy ,że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). Według powołanej wyżej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/0 przyjęto ,że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z uchwały tej wynika, że osoba której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11 rozstrzygnął wątpliwości co do wykładni przepisów w tym zakresie i orzekł, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w zw. z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Kwestia możliwości wyłączenia pracownika organu monokratycznego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., była również przedmiotem rozważań składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego , który w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 458) stwierdził , że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wprawdzie wskazana wyżej uchwała wprost odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., to stanowisko w niej zawarte znajduje również zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Zmiana w treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na usunięciu zwrotu " w niższej instancji" sprawia , że waga argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przemawia za potrzebą ich uwzględnienia. We wspomnianej wyżej uchwale wiele uwagi poświęcono wykazaniu, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma także zastosowanie w przypadku dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez ten sam organ. W związku z wprowadzeniem omawianej zmiany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tym bardziej należało opowiedzieć się za potrzebą stosowania powołanego przepisu w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu ,pomimo, że powyższe orzeczenia powołują się bezpośrednio na art. 127 § 3 k.p.a. , oczywistym jest, iż mają one zastosowanie również wobec instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 17 ust.2 u.d.i.p., bowiem ratio legis obu instytucji jest tożsame. Tym bardziej, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy ,że w związku z odesłaniem w art.17 ust.2 u.d.i.p. do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. zasada , o której mowa wyżej , znajduje zastosowanie również przy ponownym rozpatrywaniu spraw przez podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również pracowników działających z jego upoważnienia .Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana przez Prezesa spółki z o.o., to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący , a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków.

. Nie ulega zatem wątpliwości ,że załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę , która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie. Niedopuszczalne było zatem wydanie zaskarżonej decyzji przez Prezesa podmiotu zobowiązanego , który wydał decyzję rozpatrując sprawę w pierwszej instancji. Tym samym jako uprawniony przedstawia się zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wymaga ponownego zaakcentowania ,że uregulowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Osoba, która raz już uczestniczyła w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zgodnie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy , że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, teza 6 do art. 145; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, dostępna w CBOSA).

Z kolei odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi , wobec stwierdzonego naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz błędnej interpretacji art.3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., byłoby przedwczesne na tym etapie postępowania.

W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaistniała podstawa do uwzględnienia skargi, wobec czego Sąd zobligowany był , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.p.s.a , do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. . Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.