Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 508/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 616/18 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., o sygn. akt I SA/Bk 616/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę P.Z. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm. - dalej w skrócie: "u.s.u.s.") w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyżej wymienione przepisy zezwalają na egzekucję nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych z przedmiotu hipoteki, stanowiącej ich zabezpieczenie, pomimo ich przedawnienia, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1313), w zakresie analogicznych uregulowań zawartych w Ordynacji podatkowej stwierdził, iż przepisy zezwalające na egzekucję świadczeń z przedmiotu hipoteki, pomimo przedawnienia są niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r., w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez uznanie, że nieopłacone składki przez Skarżącego na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych, wymagane w latach 2000-2001 przedawniły się dopiero po upływie 10 lat, ponieważ mają do nich zastosowanie przepisy regulujące kwestie przedawnienia, które weszły w życie w styczniu 2003 r., w sytuacji gdy w momencie powstania wymagalności nieopłaconych składek termin przedawnienia wynosił 5 lat, a konstytucyjna zasada zakazu działania praw wstecz wskazuje na to, że w takiej sytuacji powinien być brany pod uwagę termin przedawnienia obowiązujący w chwili powstania wymagalności składek, co powinno skutkować uznaniem, iż zobowiązanie dłużnika wygasło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest analogiczna do regulacji z art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, obowiązującej w latach 1998-2002 i skoro ten ostatni przepis został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to oczywistym jest, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest również niezgodny z powyższym przepisem konstytucyjnym. Z tego też powodu organy winny umorzyć postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji powinien odmówić stosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jako oczywiście niezgodnego z Konstytucją RP. Argumentując zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. podniesiono, że ustawodawca nie może zaskakiwać obywatela wydłużeniem okresu przedawnienia składek o kolejne 5 lat, co jest zmianą niekorzystną dla obywatela.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach pisma wyjaśniono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12, dotyczy badania zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei przepisy u.s.u.s., które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej.

3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony podstaw okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znacznie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., o sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 r., poz. 976), w którym zbadano zgodność art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z normami konstytucyjnymi i w orzeczeniu tym stwierdzono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Trybunał odniósł się także do poprzedniego wyroku z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12, na który powołuje się Skarżący kasacyjnie, a w którym stwierdzono niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Ten właśnie wyrok Trybunału z dnia 8 października 2013 r. wywołał wątpliwości Strony, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Jednak w orzeczeniu z dnia 20 maja 2020 r. zwrócono uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Podkreślono, że składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności. Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wyjaśniono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji RP, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek na ubezpieczenie społeczne przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości i może z niej korzystać, pobierać pożytki oraz może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że analizowany przepis u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s., wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12. W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. uznać należy za niezasadny, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tej regulacji zasługuje na aprobatę.

3.2. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów rangi konstytucyjnej. Stanowisko autora skargi kasacyjnej o oczywistej niezgodności przepisu u.s.u.s. z Konstytucją RP wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12, choć mogłoby stanowić wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez sąd przepisów tej ustawy, nie oznacza, że w niniejszej sprawie był do tego zobligowany w oparciu o ten wyrok i przed wydaniem orzeczenia z dnia 20 maja 2020 r., o sygn. akt P 2/18.

3.3. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r., albowiem Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że nieopłacone składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych, wymagane w latach 2000-2001 przedawniają się dopiero po upływie 10 lat, a nie po upływie 5 lat, jak oczekiwał autor skargi kasacyjnej. Jak słusznie zauważył WSA w Białymstoku, ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 - dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca u.s.u.s. z 2002 r.") nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r., a na mocy art. 1 pkt 9 dokonano zmiany art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Okoliczność, że ustawa nowelizująca u.s.u.s. z 2002 r. nie uregulowała kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w , nie oznacza, jak oczekuje Skarżący kasacyjnie, że należy stosować do nich przepisy dotychczasowe także po tej dacie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, gdyż nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. Nieuprawnione jest zatem oczekiwanie przez autora skargi kasacyjnej "prawa do krótszego 5-letniego okresu przedawniania", bo nie jest to prawo nabyte, które podlegałoby ochronie. Skoro zatem w trakcie biegu terminu przedawnienia, ustawodawca wydłużył ten termin, to należy stosować nowe przepisy i nowy 10-letni termin przedawnienia. Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie dochodzi w takim przypadku do działania prawa wstecz, gdyż zobowiązanie do zapłaty należności jest nadal to samo. Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., o sygn. akt P 26/10 (Dz. U. z 2011 r., nr 140, poz. 825), na gruncie prawa publicznego i wynikających zeń ciężarów i świadczeń publicznych, do których stosuje się art. 84 Konstytucji RP, nie ma konstytucyjnych przeszkód, by ustawodawca modyfikował zasady przedawniania zobowiązań, a nawet wydłużał pierwotnie ustalone terminy, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie może to odnosić się do zobowiązań już wygasłych na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Innymi słowy, dopóki zobowiązanie skutecznie nie wygasło, dopóty prawodawca władny jest określić nową, nawet dłuższą, barierę czasową wymagalności świadczenia. Taka modyfikacja nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji w prawa nabyte, chronione przez art. 2 Konstytucji RP. Stanowisko to, co do zasady zostało podtrzymane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 848), w którym podkreślono z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II FSK 3031/12).

3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska H. Wach P. Pietrasz