Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1117/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu G. W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 27 września 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.88.2024.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz wnoszącej sprzeciw G.W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 29 lutego 2024 r. Starosta Wejherowski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3,

art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", po rozpoznaniu wniosku J. D. (dalej: "Wnioskodawcy"), orzekł o ustaleniu odszkodowania

w wysokości 6.790 zł na rzecz Wnioskodawcy za prawo własności działki nr [...]

o powierzchni 161 m2, położonej w G., gmina W. (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), która na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo (dalej: "Wójt") z 7 czerwca 1991 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] przeszła na własność Gminy W. z przeznaczeniem pod drogę (pkt 1) oraz o zobowiązaniu Wójta do wypłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2).

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 27 września

2024 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją

w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że działka nr [...] położona w G. została wydzielona pod poszerzenie ulicy [...], która jest drogą publiczną gminną. Oznacza to, że zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. W sprawie nie doszło również do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż strony nie doszły do porozumienia, co wynika m.in. z protokołu

z 26 października 2020 r.

Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy E. D. sporządziła operat szacunkowy z 27 listopada 2023 r., w którym oszacowała wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 6.790 zł. Na stronie 12 operatu szacunkowego biegła wskazała, że działka nr [...], na dzień wydania decyzji podziałowej, objęta była miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo

nr X1/51/86 z dnia 11 lutego 1986 r. W związku z faktem nieposiadania przez Gminę Wejherowo załącznika graficznego do tego planu biegła wyjaśniła, że przyjęła przeznaczenie zgodnie z decyzją podziałową z 7 czerwca 1991 r., w której Wójt wskazał,

iż nowo wydzielona działka nr [...], zgodnie z miejscowym planem z 11 lutego 1986 r., jest przeznaczona pod poszerzenie drogi - ulicy [...] w G., co organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy zastosowała w przedmiotowej wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła zbadała lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod komunikację z terenu powiatu wejherowskiego w okresie od listopada 2021 r. do dnia wyceny. Po dokonaniu obliczeń autorka operatu szacunkowego ustaliła, że cena jednostkowa za 1 m2 nieruchomości przeznaczonych pod drogę wyniosła 42,19 zł/m2, zatem wartość rynkowa działki nr [...] wyniosła 6.790 zł.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy z 27 listopada 2023 r. jest nieprawidłowy, gdyż z tabeli na s. 17 wyceny wynika, że biegła wybrała do oszacowania przedmiotowej działki nieruchomości, które stanowią tereny dróg wewnętrznych, co Wojewoda uznał za niedopuszczalne. Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod teren dróg publicznych, który nie jest tożsamy z terenem dróg wewnętrznych.

Wojewoda podał, że zgodnie z decyzją Ministra Rozwoju i Technologii nr DL1-IV.7615.172.2023.AD z 2 października 2023 r.: "(...) przepisy ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.) wprowadzają podział dróg na: publiczne i wewnętrzne. W myśl art. 1 ww. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie przepisów ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 8 ust. 1 ww. ustawy, drogą wewnętrzną jest każda droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana

w pasie drogowym tych dróg. Jeśli zatem określona droga nie została w formalny sposób zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, będzie ona drogą wewnętrzną. Oznacza to, że stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg". W ocenie organu odwoławczego,

z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne należy uznać za niepodobne.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy z 27 listopada 2023 r., w związku z wyżej opisanym błędem, który ma wpływ na oszacowaną przez biegłą wartość nieruchomości, nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że wraz z pismem z 8 listopada 2024 r. Wnioskodawca przekazał Staroście operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. K. wykonany 24 października 2023 r., w którym biegła oszacowała wartość prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 23.400 zł

(w operacie zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej). Również i ten operat szacunkowy Wojewoda uznał za nieprawidłowy. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie jest dokumentem z zakresu planowania przestrzennego, wobec czego operat oparty jest na nieprawidłowych założeniach i nie może stanowić dowodu na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania.

Oceniając, że operat szacunkowy z 24 października 2023 r. również nie może stanowić dowodu o wartości przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wartości z obu operatów różnią się od siebie - wartość nieruchomości określona przez E. D. wyniosła 6.790 zł, natomiast wartość nieruchomości określona przez A. K. wyniosła 23.400 zł. Różnica w oszacowanych wartościach wynika z odmiennego doboru nieruchomości przyjętych do porównań, a przede wszystkim przyjęciem odmiennego przeznaczenia wycenianej nieruchomości.

Podsumowując Wojewoda podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy zaistniała sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji zobowiązując Starostę do pozyskania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Od decyzji organu odwoławczego Gmina Wejherowo, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie

art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zakwestionowaniu w całości operatu szacunkowego,

z uwagi na przyjęcie przez biegłą do porównania, pod względem podobieństwa, cen transakcyjnych w zakresie dróg wewnętrznych, choć z żadnych przepisów nie wynika,

że mają one mieć inną wartość niż ceny transakcyjne dotyczące własności dróg, tym bardziej, że jest to zarzut co do okoliczności, które organ odwoławczy mógł ustalić poprzez uzyskanie wyjaśnień od biegłej lub uzupełnienie przez nią opinii - to ona bowiem ma wiedzę, jakie nieruchomości wzięła pod uwagę do wyceny i jakie są ich cechy. W ocenie strony wnoszącej sprzeciw organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony, wszedł

w kompetencje i wiedzę specjalistyczną biegłej, co spowodowało, że Wojewoda,

z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że powinno zostać ustalone odszkodowanie.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz strony wnoszącej sprzeciw zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono, że oceniając operat biegłej E. D., jako nie mogący w całości stanowić podstawy do określenia wartości działki nr [...], Wojewoda wszedł w sposób nieuprawniony w kompetencje i wiedzę specjalistyczną biegłej. To biegła bowiem ma wiedzę, z jakiego powodu wzięła do porównania ceny transakcyjne dróg wewnętrznych, w tym wewnętrznych gminnych i jakie są ich cechy. Ponadto tylko biegła ma uprawnienia do oceny, czy ceny transakcyjne dróg prywatnych są różne od cen transakcyjnych dróg publicznych. W tym zakresie organ odwoławczy powinien był zwrócić się do biegłej o wyjaśnienia lub o uzupełnienie operatu w tym zakresie, zwłaszcza że biegła wyjaśniła w pkt. 8.1.1, że w związku z małym rynkiem obrotu tego typu nieruchomościami wzięła pod uwagę transakcje drogami w gminach wiejskich nabywanymi przez gminy, o charakterze lokalnym, dojazdowym oraz drogi wewnętrzne nabywane przez osoby fizyczne, gdyż uznała, że rynki te są podobne do przedmiotu wyceny pod względem lokalizacyjnym, stopnia zurbanizowania, rozwoju zabudowy.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona wnosząca sprzeciw podniosła, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób,

że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji.

Zwrócono uwagę, że w wyroku z 4 września 2024 r. w sprawie II SA/Gd 409/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił oceny, iż wykorzystanie przy wycenie wartości nieruchomości transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne dyskredytuje sporządzony operat i uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku tym podniesiono, że zakwestionowanie przez organ odwoławczy (w rozpoznawanej sprawie bezzasadne) kilku transakcji przyjętych w wycenie wartości nieruchomości nie może automatycznie prowadzić do zdyskwalifikowania całego operatu szacunkowego, w szczególności, gdy na podstawie "pozostałej" jego części możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, organ odwoławczy dysponuje kompetencją w zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy mógł zatem wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wpływu kwestionowanych transakcji na wartość nieruchomości, zaś zaniechanie skorzystania z tej kompetencji oceniono jako naruszające art. 136 § 1 k.p.a.

W ocenie strony wnoszącej sprzeciw zarzut, że biegła w swojej opinii przyjęła

w sposób nieprawidłowy do porównania transakcje dotyczące dróg wewnętrznych nie został należycie uzasadniony przez organ odwoławczy. Trudno uznać za uzasadnienie przywołanie jedynie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, która nie jest wiążąca dla innych postępowań niż to, w ramach którego zapadła, a ponadto nawet nie jest wiadome, w oparciu o jaki stan faktyczny i w jakiej sprawie zapadła decyzja tego organu. Powtórzono, że to biegła jest uprawniona do oceny, czy występują różnice w cenach transakcyjnych dróg prywatnych i publicznych, a ten fakt organ odwoławczy mógł ustalić samodzielnie poprzez wystąpienie do biegłej o wyjaśnienie wątpliwości.

Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw Wojewoda miał pełną wiedzę na temat wartości nieruchomości przyjętych do porównania. Zwrócono uwagę, że biegła przyjęła cztery drogi wewnętrzne i cztery drogi publiczne - już z cen transakcyjnych można wywnioskować,

że to nie charakter drogi decyduje o jej wartości transakcyjnej. Wskazano, że w pkt. 8.1.2 biegła skorygowała wartość działek w oparciu o następujące cechy: położenie ogólne, stopień zainwestowania i przeznaczenie gruntów przyległych, znaczenie dla komunikacji

i powierzchnia terenu. Po skorygowaniu ceny wszystkich ośmiu nieruchomości wyszły na bardzo podobnym poziomie, bez względu na to, czy są to drogi wewnętrzne czy publiczne.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi,

że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 27 września 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,

że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji

w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości

(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).

W tym miejscu należy wskazać, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 września 2024 r. sygn. akt

II SA/Gd 409/24 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tym orzeczeniu aprobuje i przyjmuje za własną.

Uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie Wojewoda ocenił,

że operat szacunkowy z 27 listopada 2023 r. autorstwa E. D. jest obarczony błędem, który ma wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że z tabeli na s. 17 wyceny wynika, iż biegła wybrała do oszacowania przedmiotowej działki nieruchomości, które stanowią tereny dróg wewnętrznych, co Wojewoda uznał za niedopuszczalne. Organ odwoławczy podkreślił,

że działka nr [...] na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod teren dróg publicznych, który nie jest tożsamy z terenem dróg wewnętrznych.

Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda odwołał się do decyzji Ministra Rozwoju i Technologii nr DL1-IV.7615.172.2023.AD z 2 października 2023 r., w której wskazano m.in., że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadzają podział dróg na publiczne i wewnętrzne, przy czym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie przepisów tej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1), zaś drogą wewnętrzną każda droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1). Jeśli zatem określona droga nie została w formalny sposób zaliczona do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, będzie ona drogą wewnętrzną. Oznacza to,

że stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że z uwagi na fakt,

iż wyceniana nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne należy uznać za niepodobne. Z tego powodu operat szacunkowy autorstwa E. D. Wojewoda uznał za nie mogący stanowić dowodu w postępowaniu odszkodowawczym ani podstawy określenia wartości prawa własności nieruchomości. Brak wyceny, która mogłaby stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości, skutkował koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w celu pozyskania przez ten organ prawidłowego operatu szacunkowego.

Rozpatrując sprzeciw Sąd nie podzielił tego stanowiska.

Przede wszystkim należy wskazać, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii (nie wiadomo w jakiej sprawie wydana) nie jest źródłem prawa ani źródłem wiążącej wykładni dla organów administracji orzekających w innych sprawach. Oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie o pogląd dotyczący interpretacji przepisów prawa bądź tego co powinno znajdować się w treści dowodu (operatu szacunkowego) wyrażony w decyzji organu administracji hierarchicznie wyższego oznacza, że jest ono wadliwie. W realiach rozpatrywanej sprawy sprowadza się to do wniosku, że to nie Minister Rozwoju

i Technologii jest podmiotem właściwym do wypowiada się w kwestii zasadności wykorzystania w operacie szacunkowym transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.

Z przepisów u.g.n. wyraźnie wynika, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Opinia ta stanowi dowód w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.), który podlega w toku postępowania ocenie, zgodnie z zasadami oceny dowodów przewidzianymi w k.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80). Ocena ta nie może jednak mieć charakteru dowolnego. Musi być przede wszystkim oparta o wskazania wiedzy, doświadczenia życiowego i zgodna z zasadami logiki. Sam fakt,

że dokonuje jej organ administracji publicznej nie może przesądzać automatycznie o tym, że "ma on rację".

W sprawie zakończonej decyzją poddaną sądowej kontroli Wojewoda, opierając się na stanowisku Ministra Rozwoju i Technologii, uznał, że operat szacunkowy z 27 listopada 2023 r. autorstwa E. D. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Stanowisko to zostało oparte wyłącznie o fragment uzasadnienia przywołanej wyżej decyzji, kwestionujący dopuszczalność wykorzystania w analizie nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.

Z dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego z 27 listopada 2023 r. wynika, że określając wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowa w tabeli na s. 17 ("Transakcje zanotowane na badanym rynku") na łączną liczbę ośmiu transakcji uwzględniła dwie transakcje nieruchomości określonych jako "droga wewnętrzna", jedną jako "droga wewnętrzna i dojazdowa" i jedną jako "droga wewnętrzna klasy dojazdowej". Pozostałe cztery transakcje dotyczyły "dróg dojazdowych".

Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operat taki ma istotne znaczenie, bowiem może wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Brak operatu szacunkowego spełniającego wymogi przewidziane

w przepisach prawa stanowi przeszkodę uniemożliwiającą załatwienie sprawy.

Sąd nie podziela jednak oceny, że wykorzystanie przy wycenie wartości nieruchomości transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne dyskredytuje sporządzony operat i uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Pomijając omówioną już kwestię przyjęcia jako podstawy oceny dowodu stanowiska wyrażonego w decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, należy zwrócić uwagę, że organowi orzekającemu w sprawie umknęło, że tylko część transakcji dotyczyła takich nieruchomości, a ceny w nich uzyskane nie odbiegają rażąco od pozostałych cen nieruchomości. Należy zauważyć, że w pkt. 8.1.2 operatu szacunkowego ("Szacunek wartości gruntów pod komunikację") biegła skorygowała wartość działek w oparciu

o następujące cechy: położenie ogólne, stopień zainwestowania i przeznaczenie gruntów przyległych, znaczenie dla komunikacji i powierzchnia terenu. Po skorygowaniu ceny wszystkich ośmiu nieruchomości wyszły na bardzo podobnym poziomie, bez względu na to, czy są to drogi wewnętrzne czy publiczne.

W ocenie Sądu zakwestionowanie przez organ odwoławczy (w rozpoznawanej sprawie bezzasadne) części transakcji przyjętych w wycenie wartości nieruchomości nie może automatycznie prowadzić do zdyskwalifikowania całego operatu szacunkowego,

w szczególności, gdy na podstawie "pozostałej" jego części możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, organ odwoławczy dysponuje kompetencją w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające skorzystanie z tego przepisu. Wojewoda mógł wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wpływu kwestionowanych transakcji na wartość nieruchomości. Zaniechanie skorzystania z tej kompetencji należy ocenić jako naruszenie art. 136 § 1 k.p.a.

W sytuacji, w której podstawowym dowodem w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest operat szacunkowy sporządzony

w taki sposób, że możliwe jest oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie części zbioru nieruchomości przyjętych do porównania, kwestionowanie w tym zbiorze nieruchomości, które nie powinny się - w ocenie organu - w nim znaleźć i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy ocenić jako uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Ewentualne wątpliwości co do treści operatu szacunkowego powinny być usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowej bądź uzupełnienie operatu) przeprowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Podstawowym bowiem zadaniem organu odwoławczego jest merytoryczne rozstrzyganie sprawy (zob. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały Sądy Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, Państwo i Prawo 1989, z. 8, s. 147;

W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu administracyjnym (Raport badawczy), Samorząd Terytorialny 2005 r., nr 11, s. 13-17; wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 396/08). Zaniechanie zastosowania przywołanego przepisu i wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie

art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uwzględnienie sprzeciwu.

Odnosząc się końcowo do zakwestionowania przez organ odwoławczy również operatu szacunkowego z 24 października 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. K. należy zauważyć, że w tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie jest dokumentem z zakresu planowania przestrzennego, wobec czego operat ten jest oparty na nieprawidłowych założeniach i nie może stanowić dowodu na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania. A zatem, w odniesieniu do tego operatu szacunkowego Wojewoda wypowiedział się stanowczo, nie nakazując Staroście prowadzenia dodatkowego postępowania w tym zakresie. Na s. 14 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał: "wycena, na podstawie której organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania nie może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, ze względu na zawarty w niej błąd". Tym samym, to jedynie błąd w operacie szacunkowym autorstwa E. D. przesądził o wydaniu przez Wojewodę decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., do czego - jak już wyżej wskazano - nie było podstaw.

Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Wojewody na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]