Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 360/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 183
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 4-5
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia WSA (del.) Hanna Knysiak – Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 455/22 w sprawie ze skargi W.O. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. na rzecz W.O. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 455/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.O. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej określana jako "p.p.s.a."):

1. zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. skarżący wystąpił do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. (dalej także jako "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budowy [...] Parku Naukowo Technologicznego finansowanego w ramach Programu Operacyjnego [...] 2007-2013 oraz udostępnienie elektronicznych wersji:

1. umowy zawartej pomiędzy miastem [...] a spółką [...] S.A. wraz ze wszystkimi aneksami oraz harmonogramami robót;

2. protokołów konieczności wykonania robót dodatkowych i uzupełniających wraz z protokołami negocjacji;

3. dokumentów uzasadniających zawarcie każdego z poszczególnych aneksów zawartych pomiędzy zamawiającym a [...] S.A. – wniosków o zawarcie aneksów/analiz wewnętrznych zamawiającego itp.;

4. wszystkich faktur VAT oraz protokołów odbiorów robót;

5. sprawozdań inwestora zastępczego za cały okres realizacji inwestycji;

6. raportów wykonawcy za cały okres realizacji inwestycji;

7. raportów/sprawozdań miasta [...] kierowanych do PARP lub innej instytucji rozliczającej z przebiegu inwestycji za cały okres realizacji inwestycji oraz rozliczeń finansowych składanych przez miasto [...];

8. decyzji o nałożeniu korekt finansowych – jeśli były wydawane.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; dalej jako "u.d.i.p."). Zaznaczono, że informacja, aby uzyskać walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych.

W skardze na bezczynność skierowanej do Sądu pierwszej instancji wskazano, że wniosek o dostęp do informacji publicznej został złożony w dniu [...] kwietnia 2022 r. i do dnia wniesienia skargi nie został rozpatrzony w sposób pozytywny lub negatywny. Organ nie poinformował skarżącego o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej oraz nie wskazał, w jakim terminie ta informacja zostanie udostępniona.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podtrzymano w niej stanowisko organu zawarte w kierowanej do skarżącego korespondencji. Wskazano, że zasady dostępności danych dotyczących podmiotów, którym PARP udziela dofinansowania, zostały unormowane w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2020 r. poz. 299 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o PARP"), która w art. 6f zawiera normę regulującą kwestię udostępniania informacji o beneficjentach PARP. Art. 6f ustawy o PARP wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie danych, o których mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Znajduje ona zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku, zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozpatrywana sprawa mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, która podlega ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego. Sąd pierwszej instancji szeroko odniósł się do zadań organu wynikających z ww. ustawy, konstatując ostatecznie, że PARP jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Uznano, że w sprawie spełniony jest także zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona nie tylko do władz publicznych, ale także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, zaś taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Żądanie zawarte we wniosku z [...] kwietnia 2022 r. dotyczy faktów ściśle związanych z wykonywanymi zadaniami publicznymi, a także wydatkowaniem środków publicznych. Nie można podzielić twierdzenia organu, że żądane informacje stanowią informacje, o których mowa w art. 6f ustawy o PARP i wyłączają w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane dotyczące podmiotów, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej lub pochodzące z tych wniosków, mogą być przez organ udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów, instytucji zarządzających lub pośredniczących w programie operacyjnym, w ramach którego został złożony wniosek o udzielenie pomocy finansowej, lub podmiotów, którym organ powierzył lub zlecił realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za trafne uznał twierdzenie PARP przedstawione w odpowiedzi na skargę, że art. 6f ustawy o PARP nie zezwala na udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosków o dofinansowanie pochodzących od podmiotów ubiegających się o to dofinansowanie, w tym wniosków jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono przy tym, że żądanie skarżącego w ramach dostępu do informacji publicznej nie dotyczyło samego wniosku o dofinansowanie, czy poszczególnych informacji w nim zawartych, lecz konkretnych informacji dotyczących projektu wskazanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Informacje te dotyczą kwestii wydatkowania publicznych środków finansowych (gospodarowania mieniem publicznym). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6f ustawy o PARP.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdy żądanie wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia niniejszej skargi oraz pozostaje w bezczynności na dzień wyrokowania. Nie udostępniono bowiem żądanej informacji publicznej w terminie, jak też nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji z powołaniem się na podstawę ograniczającą dostęp do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie zakresu normowania określonego w dyspozycji przepisu, co doprowadziło do uznania, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6f ust. 1 tej ustawy, podczas gdy wykładnia literalna wskazuje, że przepis odnosi się także do danych związanych z realizacją projektu przez beneficjentów PARP i powinien być zastosowany;

b. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP jest przepisem szczególnym i stanowi odrębną podstawę do wyłączenia stosowania u.d.i.p.;

c. art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że wykładnia art. 6f ust. 1 ustawy o PARP dokonana przez organ wyłączałaby w istocie spod kontroli społecznej proces wydatkowania środków publicznych, a także proces samej realizacji zadania publicznego, podczas gdy:

i. wnioskodawca może uzyskać dane i informacje w inny sposób, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej "u.f.p.") i ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: "ustawy wdrożeniowej") i nie wyłącza to kontroli wydatkowania środków publicznych,

ii. z brzmienia art. 6f ustawy o PARP wprost wynika, że obejmuje on wszelkie dane dotyczące podmiotów (zarówno wnioskodawców jak i beneficjentów PARP) – co stanowi naruszenie zasady pierwszeństwa wykładni literalnej przed wykładnią celowościową;

d. art. 1 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez ich wadliwe zastosowanie, podczas gdy odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, w tym dotyczących majątku publicznego, zostały ustanowione, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w art. 6f ust. 1 ustawy o PARP, który jest przepisem szczególnym w stosunku do u.d.i.p.;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 149 § 1 pkt 1 i §1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy PARP nie pozostaje w stanie bezczynności, albowiem żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany w terminie;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego i wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska, wewnętrzną sprzeczność, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd stanowiska.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego na rzecz PARP kosztów postępowania w obu przypadkach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej odniesiono się szerzej do zarzutów skargi. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił uzasadnienia twierdzenia, że w sprawie nie ma zastosowania art. 6f ustawy o PARP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawęził zakres unormowania art. 6f ust. 1 ustawy o PARP. Przepis ten obejmuje swoją dyspozycją wszelkie dane dotyczące podmiotów, tj. również dane dotyczące realizacji projektów przez beneficjentów PARP, a nie tylko dane dotyczące wnioskodawców, zawarte w składanych wnioskach o udzielenie pomocy finansowej. Dane dotyczące podmiotów, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej lub pochodzące z tych wniosków, mogą być przez organ udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów, instytucji zarządzających lub pośredniczących w programie operacyjnym, w ramach którego został złożony wniosek o udzielenie pomocy finansowej, lub podmiotów, którym PARP powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej interpretacji przedmiotowego przepisu, gdyż nie uwzględnił, że wyrazy zawarte w tym przepisie dowodzą, że zakres informacji podlegających zakazowi udostępniania nie jest wyczerpujący. Konsekwencją błędnej wykładni art. 6f ustawy o PARP jest to, iż Sąd nie zastosował przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wskazano ponadto, że PARP udostępnia informacje dotyczące wydatkowanych środków publicznych w zakresie wymaganym przez prawo, na podstawie art. 34 ust 1 pkt 8 u.f.p. oraz art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, że w sytuacji gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie są informacja publiczną, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować na piśmie, co organ uczynił pismami z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2022 r. Obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji dotyczy sytuacji, w której żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że organ w chwili udzielania odpowiedzi wnioskodawcy posiadał wiarygodne dokumenty informujące o prowadzonym przez Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...] śledztwie o sygnaturze [...], nadzorowanym przez Prokuraturę Okręgową w [...], a także o prowadzonym postępowaniu cywilnym z powództwa I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (który był podwykonawcą [...] S.A.) przeciwko miastu [...]. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że wnioskodawca, W.O., jest pełnomocnikiem procesowym I. sp. z o.o. w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w [...], sygn. akt [...], w którym ww. Spółka dochodzi roszczenia o zapłatę wynagrodzenia [...] zł, mającego wynikać z zamówienia realizowanego w ramach projektu. Istota żądanych dokumentów, jak i całokształt okoliczności przemawiają za pozbawieniem żądanych informacji waloru sprawy publicznej i mogą świadczyć o nadużyciu prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd dokonał właściwego rozróżnienia pomiędzy szeroko rozumianym dostępem do informacji publicznej, a jego ograniczeniem wynikającym z przepisu szczególnego, tj. art. 6f ustawy o PARP. Ograniczanie konstytucyjnych praw i wolności – jako prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej – może nastąpić wyłącznie ze względów szczegółowo określonych w ustawach szczególnych. Działania organu drastycznie zawężają pojęcie informacji publicznej, które ma bardzo szeroki charakter. Informacje dotyczą wydatkowania przez miasto [...] środków publicznych w części uzyskanych od organu w związku z otrzymanym dofinansowaniem. Organ jest państwową osobą prawną, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej określone w programach rozwoju gospodarki, uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca. Przychodami organu są dotacje celowe z budżetu państwa, środki pochodzące z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej oraz dotacje podmiotowe z budżetu państwa. Skarżący wskazał przy tym, że zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 6f ustawy o PARP jest zdecydowanie zbyt szeroka i może doprowadzać do nadużycia tego prawa. Zdaniem skarżącego skarga kasacyjna organu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako pierwsze poddać należało kontroli powiązane ze sobą zarzuty naruszenia art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego błędną wykładnię oraz pominięcie, że wnioskodawca może uzyskać dane w inny sposób na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego niezastosowanie. Ocena tych zarzutów wymagała ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", jakim posłużono się w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowanych jako konsekwencje tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych - "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r. Nr 5, poz. 59), dokonując wykładni zwrotu "zasady dostępu do dokumentów" użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe "określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane", zwłaszcza art. 1-5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie "trybu dostępu do informacji publicznej" kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa.

W treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca posługuje się zarówno pojęciem "zasad", jak i "trybu" dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a ustawa o dostępie do informacji publicznej w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym. Pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89). Normy materialnoprawne są to zatem normy, które – przy uwzględnieniu wyżej wskazanej specyfiki materii, jakiej dotyczą – wyrażają zakaz albo nakaz określonego działania skierowany zarówno do podmiotów stojących na zewnątrz administracji, jak i do organów administracji publicznej powołanych do konkretyzowania tych norm.

Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze procesowym. Są to normy, które uzupełniają normy materialnoprawne poprzez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia, wprowadzając sformalizowane reguły w tym zakresie i dając adresatowi aktu możliwość obrony, a także gwarantując mu pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Normy określające tryb postępowania regulują proces polegający na skonkretyzowaniu treści normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu (por. J. Borkowski: Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUW, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 38) poprzez wyrażenie zakazu albo nakazu określonego działania w sprawie, a tym samym ustanawiając zwłaszcza po stronie organu administracji publicznej (chociaż nie tylko) szereg obowiązków procesowych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślał, że "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe (...) Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby poprzez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce". Do dyrektyw proceduralnych Trybunał zaliczył m.in. dyrektywy dotyczące kwestii udostępniana informacji przez ich ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienia możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia ich na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenia, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem.

Dokonana na tle powyższych ustaleń analiza treści art. 6f ust. 1 ustawy o PARP wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie. Przepis ten dotyczy bowiem udostępniania przez PARP na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów, instytucji zarządzających lub pośredniczących w programie operacyjnym, w ramach którego został złożony wniosek o udzielenie pomocy finansowej, lub podmiotów, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań, danych dotyczących podmiotów, o których mowa w art. 6b.

Analiza przepisu art. 6f ust. 1 ustawy o PARP nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej. Z jego treści nie wynika, aby dane, o których mowa w tym przepisie, nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że PARP udostępnia te dane na wniosek wskazanych podmiotów. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawy normatywne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Wymogu "określenia w ustawach" przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych wyżej wartości nie spełnia ani art. 6f ust. 1 ustawy o PARP, ani inne przepisy tej ustawy. Wykładnia art. 6f ust. 1 ustawy o PARP dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o PARP – zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej – prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie – do trybu udostępnienia informacji publicznej.

Należy zwrócić uwagę, iż już w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2717/16 (dostępnym w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nie stanowi odmiennej regulacji określającej zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku odniósł się też krytycznie do zaprezentowanej w skardze kasacyjnej organu wykładni art. 6f ustawy o PARP, w myśl której przepis ten stanowi normę szczególną w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie tej ustawy w przypadku danych objętych ww. art. 6f, stwierdzając, że wykładnia ta "wyłączałaby (...) spod kontroli społecznej zarówno proces podziału środków publicznych, jak i ich wydatkowania, a zagadnienia te stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom poprzez dysponowanie tym mieniem". Pogląd ten, trafny w ocenie NSA orzekającego w niniejszej sprawie, został powtórzony w zaskarżonym wyroku.

Procesowy charakter normy zakodowanej w art. 6f ust. 1 ustawy o PARP ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, bowiem taki właśnie charakter normy zakodowanej w powyższej regulacji wyklucza dopuszczalność wyprowadzania z tej regulacji podstaw do ustalania zakresu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej bądź jego ograniczania. Prawo to ma charakter materialny, co oznacza, że zarówno jego podstaw, jak i źródeł jego ograniczania należy poszukiwać w normach materialnoprawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Zarówno bowiem zakres publicznego prawa podmiotowego, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 6f ust. 1 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości poprzez jego błędną wykładnię, zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, a także powiązany z nim art. 1 ust. 1 i art. 6 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez ich wadliwe zastosowanie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż – jak to powyżej wyjaśniono – przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP nie określa odmiennych zasad dostępu do informacji publicznej, a w związku z tym WSA w Warszawie zasadnie nie zastosował w sprawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5181/16, CBOSA). Te zasady w rozpoznawanej sprawie zostały zachowane. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W konsekwencji powyższych rozważań za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego zastosowanie. Skoro bowiem wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a PARP informacji tej dotychczas nie udostępnił w żadnej formie, jak również nie poinformował wnioskodawcy, że nie jest w jej posiadaniu, prawidłowo Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6f ust. 1 ustawy o PARP, orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Mając zatem na względzie, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 poz. 1935).