Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 49/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XL/245/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Wojnowice, Kozłowo, Urbanowo, Terespotockie i Niegolewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL, b) § 10 pkt 2 lit. c w zakresie terenów RU, c) § 10 pkt 2 lit. d w zakresie terenów RM; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Opalenicy na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Opalenicy (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 25 stycznia 2024 r., zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XL/245/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi: Wojnowice, Kozłowo, Urbanowo, Terespotockie i Niegolewo (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 12 lipca 2021 r., poz. 5597) - w części obejmującej § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL oraz § 10 pkt 2 lit. c i lit. d w zakresie terenów RM i RU, a także wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana organowi nadzoru w dniu 2 lipca 2021 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 10 uchwały ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, określając: w pkt 1 lit. b minimalną powierzchnię działki - dowolną lub zgodną z przepisami odrębnymi m.in. dla terenów RM (zabudowy zagrodowej) i terenów RU (obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych) oraz dla terenów lasów - ZL, a następnie w pkt 2 lit. c i lit. d uchwały ustalono dla terenów RU i RM szerokości frontów nie mniejszą niż odpowiednio 20 m i 25 m.

Tymczasem - jak wyjaśnił Wojewoda - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: u.g.n. przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei problematykę scalania i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) tereny zabudowy zagrodowej oraz tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz tereny lasów należy uznać za przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska, ustalając w treści planu miejscowego zasady scalania i podziału gruntów dla terenów rolnych i leśnych, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opalenicy, reprezentowana przez Burmistrza Opalenicy, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL oraz § 10 pkt 2 lit. c i lit. d w zakresie terenów RM i RU, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu oraz odstąpienie od zasadzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Rada Miejska stwierdziła, że po przeanalizowaniu stawianych zarzutów i przepisów prawa oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem urbanisty uznała zarzuty za zasadne. Wyjaśniła, że o zamieszczeniu w tekście planu przedmiotowych postanowień dotyczących zasad scalania i podziału gruntów również w odniesieniu do terenów o przeznaczeniu rolnym i leśnym zadecydowała potrzeba przedstawienia kontekstu dla wszystkich terenów, na których możliwa jest realizacja zabudowy, co było konieczne dla wskazania proporcji pomiędzy różnymi przeznaczeniami terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w części obejmującej: § 10 pkt 1 lit. b w odniesieniu do terenów RM, RU i ZL, § 10 pkt 2 lit. c w odniesieniu do terenów RU, § 10 pkt 2 lit. d w odniesieniu do terenów RM. Przepisy te "w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości" zawierają ustalenia co do:

- minimalnej powierzchni działki, określając ją jako "dowolną lub zgodną z przepisami odrębnymi dla terenów" m.in. RM, RU i ZL (§ 10 pkt 1 lit. b),

- szerokości frontów działek nie mniejszą niż: 20 m na terenach m.in. RU (§ 10 pkt 2 lit. c) i 25 m na terenach m.in. RM (§ 10 pkt 2 lit. d).

Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części obejmującej jej § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL, § 10 pkt 2 lit. c w zakresie terenów RU i § 10 pkt 2 lit. d w zakresie terenów RM - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).

Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).

Idąc dalej, trzeba jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd opowiada się za poglądem, że umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23). Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, a tym samym odnosząc je do zaskarżonych przepisów § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL, § 10 pkt 2 lit. c w zakresie terenów RU i § 10 pkt 2 lit. d w zakresie terenów RM, należy przypomnieć, że w tych przepisach zawarto regulację w zakresie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości na terenach RM, RU i ZL - wg § 3 uchwały ustalono przeznaczenie terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem RM (z dodatkiem numerowym i literowym), terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczony symbolem RU (z dodatkiem numerowym i literowym) oraz ZL (z dodatkiem numerowym i literowym). Sąd uznał zatem konieczność stwierdzenia nieważności postanowień: a) § 10 pkt 1 lit. b w zakresie terenów RM, RU i ZL, b) § 10 pkt 2 lit. c w zakresie terenów RU i c) § 10 pkt 2 lit. d w zakresie terenów RM zaskarżonej uchwały, jako naruszających prawo w stopniu istotnym. Przy tym należy zauważyć, że sformułowanie zawarte w § 10 pkt 1 lit. b tego przepisu, w odniesieniu do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek, stwierdzenie "zgodną z przepisami odrębnymi" stanowi zwrot odsyłający pozbawiony treści (nowości) normatywnej, którego umieszczenie w planie miejscowym jest zbędne.

Sąd zapoznał się z argumentacją organu wyjaśniającą powody, dla których Rada zdecydowała się umieścić w kwestionowanych przepisach takie postanowienia również w odniesieniu do terenów rolnych i leśnych. Niemniej jednak to nie sama natura (przyczyna) uchybienia (błędu), lecz jego skutki stanowią podstawę do oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter istotny czy też nie. W tym wypadku, z przyczyn wyłożonych powyżej należało omawiane uchybienia uznać za istotne, jakkolwiek niezamierzone przez organ.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).

W odpowiedzi na żądanie organu w zakresie odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady ogólnej wyrażonej w art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którą w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, który pozwalałby na fakultatywne (pozostawione uznaniu sądu administracyjnego) odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części na podstawie art. 206 p.p.s.a.