Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 184/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza G. z dnia 8 listopada 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem G., Wójtem Gminy R. a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza G. jako organ właściwy w sprawie


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 8 listopada 2021 r. Burmistrza G., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, wniósł o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] pomiędzy Burmistrzem G., Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy M. przez wskazanie Gminy R. - Prezydenta Miasta R. jako organu właściwego do załatwienia sprawy skierowania [K.S., dalej zainteresowany] do domu pomocy społecznej, na wniosek zainteresowanego

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 8 października 2021 r. zainteresowany osobiście przesłał wniosek o umieszczenie go w domu pomocy społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej GOPS w M.), z uwagi na stan zdrowia. Do wniosku dołączono stosowne dokumenty: zaświadczenia medyczne w tym od lekarza rodzinnego, lekarza psychiatry, psychologa, lekarza Poradni Zdrowia Psychicznego, decyzję ZUS o pobieranej rencie socjalnej, decyzja MGOPS o pobieranym zasiłku pielęgnacyjnym, zgoda na potrącanie ze świadczenia 70% na opłaty za pobyt w DPS, oświadczenia o pobieranych świadczeniach, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, oświadczenie o stanie majątkowym, klauzula informacyjna RODO, które to dokumenty są podstawą do rozpatrzenia sprawy o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Pismem z 15 października 2021 r. GOPS w M. przekazał plik dokumentów do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej GOPS w R.), uznając że nie jest właściwy do rozpatrzenia tej sprawy, zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej ups). Pismem z 28 października 2021 r. GOPS w R. przekazał plik dokumentacji do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej MGOPS w G.) wg właściwości, zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2a ups.

Zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], gmina M., woj. [...] od 6 marca 2003 r. Pochodzi z rodziny wieloproblemowej, dlatego w styczniu 2016 r. GOPS w R. wnioskował do Sądu Rejonowego w R. o umieszczenie zainteresowanego w placówce wychowawczej. Z pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wynika, że zainteresowany został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej nr [...] w [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] czerwca 2016 r. [III] Nsm [...]. Następnie został skreślony z listy wychowanków z dniem [...] lutego 2017 r. i postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z [...] lutego 2017 r. [III Nw [...]] został umieszczony w Szpitalu Psychiatrycznym w [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z [...] kwietnia 2018 r. III Nsm [...] postanowiono o zmianie zarządzeń opiekuńczych w przedmiocie zabezpieczenia i umieszcz[eniu] małoletniego, do czasu rozpoznania sprawy, w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dnia 5 kwietnia 2018 r. postanowieniem Sądu Rejonowego w R. zainteresowanego umieszczono w placówce opiekuńczo-wychowawczej w [...] i jest aktualnie na liście wychowanków. Z pisma GOPS w R. z 14 października 2021 r. wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanego, przed umieszczeniem w placówce, był [...] R. Do pieczy zastępczej został zabrany z miejscowości [...]. Zainteresowany jest nadal wychowankiem Domu Dziecka w [...]. Koszty pobytu w tej placówce pokrywa PCPR R..

Postanowieniem z [...] października 2020 r. III Nkd [...] Sąd Rejonowy w [...] postanowił: 1. na podstawie art. 80 [§ 3] upn zwolnić nieletniego zainteresowanego z dalszego pobytu na Oddziale Sądowym o Wzmocnionym Zabezpieczeniu dla Nieletnich Szpitala Psychiatrycznego w [...]; 2. na podstawie art. 12 upn umieścić nieletniego w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży oraz Osób Dorosłych w [...], ze zobowiązaniem do kontynuowania nauki w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...].

Skierowanie w sprawie kontynuowania obowiązku szkolnego w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] wydało Starostwo Powiatowe w [...], na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] i na wniosek Dyrektora Domu Dziecka w [...].

Wg oświadczenia zainteresowany kontynuuje naukę szkolną w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...].

Zgodnie z pismem z 5 listopada 2021 r. placówka jest placówką feryjną, tzn. nie zapewnia całkowitej opieki, a wychowankowie realizują obowiązek szkolny od poniedziałku do piątku. Koszty wyżywienia, odzieży i środki czystości pokrywa Dom Dziecka w [...].

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O ile w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że obecnie zainteresowany przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], w związku z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności znacznym z 28 maja 2021 r. i, jak wynika ze skierowania o kontynuowaniu nauki szkolnej: "na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...].08.2018 r. Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] oraz na wniosek Dyrektora Domu Dziecka w [...]", to spełnienie drugiej z powołanych przesłanek (zamiar stałego pobytu) jest wątpliwe, ze względu na charakter pobytu zainteresowanego w [...]. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (postanowienia NSA z: 27.9.2013 r. I OW 129/13; 30.7.2013 r. I OW 91/13; 16.4.2013 r. I OW 4/13, cbosa),

Zainteresowany nie zamieszkuje w [...], bo taka jest jego wola, lecz jedynie realizuje obowiązek szkolny [nałożony] postanowieniem Sądu. Koszty jego utrzymania ponosi Dom Dziecka w [...]. Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] nie jest placówką zapewniającą całodobową opiekę, wychowankowie realizują obowiązek szkolny od poniedziałku do piątku, a na weekend wyjeżdżają do swoich macierzystych placówek lub miejsc zamieszkania rodziców. Zainteresowany był zabierany do pieczy zastępczej z miejscowości [...] i jest to ostatnie miejsce jego zamieszkania, a gmina R. pokrywa koszty pobytu w instytucjonalnej pieczy zastępczej .

Zgodnie z art. 101 ust. 2a ups, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Zastosowanie tego przepisu ma miejsce w przypadku, gdy osoba przebywa w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie i przebywa na podstawie umowy cywilnej. Zainteresowany nie przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę i nie ma zawartej z nią umowy cywilnej. Formy instytucjonalnej pieczy zastępczej zostały określone w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej [Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm., dalej uwr] jako: 1) placówki opiekuńczo-wychowawcze, 2) regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, 3) interwencyjne i ośrodki preadaptacyjne. Powyższe formy nie stanowią placówki zapewniającej całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups. Placówki zapewniające całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a [ups] stanowią placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, tzn. takie, których działalność wynika bezpośrednio z art. 67-69 ups.

Żadna forma instytucjonalnej pieczy zastępczej nie stanowi placówki zapewniającej całodobową opiekę, co wyklucza zastosowanie art. 101 ust. 2a ups dla ustalenia właściwości miejscowej.

Dla ustalenia miejsca zamieszkania jako gminy, która winna być właściwa do załatwienia sprawy, a w konsekwencji partycypować w kosztach umieszczenia i pokrywania odpłatności za pobyt w DPS jest Gmina R. W związku z faktem, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. uznał, że nie jest gminą właściwą do rozpatrzenia tej sprawy, rozstrzygnięcie może podjąć jedynie Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie istniejącego "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] o charakterze negatywnym. Przez "spór kompetencyjny" [in casu winno być "spór o właściwość"], o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy, co wykazano w treści wniosku.

Pismem z 9 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta R. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że 8 grudnia 2021 r. do organu wpłynęło wezwanie do przedstawienia odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"].

W toku czynności wyjaśniających ustalono, że Prezydent Miasta R. nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy, gdyż wniosek kierowany jest do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., ul. [...], dla którego organem prowadzącym jest Wójt Gminy R. (gmina wiejska). Prezydent Miasta R. jest organem prowadzącym dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., ul. [...], działającego w obszarze administracyjnym miasta R. (gmina miejska). W związku z powyższym, przedmiotowy wniosek należało przekazać do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 kpa.

Pismem z 13 grudnia 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Wójt Gminy M., który wniósł o wskazanie Gminy R. - Wójta Gminy R. jako organ właściwy w sprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że 8 października 2021 r. z GOPS w M. skontaktował się telefonicznie Dyrektor Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] - woj. [...], Miasto i Gmina G. i poinformował, że ich wychowanek posiada postanowienie sądowe z [...] października 2020 r. III Nkd [...] o umieszczeniu w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży oraz Osób Dorosłych w [...]. GOPS w M. wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. (dalej PCPR w R.) o wskazanie, która Gmina ponosi wydatki za pobyt zainteresowanego w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Dnia 14 października 2021 r. do GOPS w M. wpłynął wniosek zainteresowanego o umieszczenie w domu pomocy społecznej wraz z kompletem dokumentacji. Dnia 15 października 2021 r. do GOPS w M. wpłynęła odpowiedź PCPR w R. ze wskazaniem, że to Gmina R. ponosi wydatki za pobyt zainteresowanego w instytucjonalnej pieczy zastępczej ze względu na to, że ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanego przed umieszczeniem w placówce był [...] R.

Na podstawie art. 65 § 1 kpa GOPS w M. 15 października 2021 r. przesłał do GOPS w R. wniosek zainteresowanego o umieszczenie w domu pomocy społecznej wraz z załącznikami według właściwości, uznając że "nasz organ nie jest właściwy do rozpatrzenia tej sprawy" zgodnie z art. 101 ust. 2a ups.

W ocenie Wójta, organem pozostającym w sporze jest Wójt Gminy R., a nie - jak wskazano we wniosku o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] - Prezydent R.

Zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...], gmina M., woj. [...] od 6 marca 2003 r. Samo zameldowanie nie dowodzi jednak zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej.

Stan faktyczny sprawy wskazuje, że zainteresowany przed umieszczeniem w pieczy zastępczej (tj. domu dziecka) miał miejsce zamieszkania na terenie gminy R., co potwierdza okoliczność ponoszenia przez tą gminę kosztów określonych w art. 191 ust. 10 uwr, zgodnie z zasadami przywołanymi w tym przepisie. Przepis ten określa obowiązek współfinansowania pobytu dziecka w domu dziecka przez daną gminę, wynikający z faktu przebywania w placówce konkretnego dziecka, którego miejsce zamieszkania przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ustala się zgodnie z art. 26 kc. Umieszczenie w domu dziecka stanowi skutek realizacji orzeczenia sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej, które nie wpływa na zmianę właściwości miejscowej gminy odpowiedzialnej za ponoszenie kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej.

Dom dziecka, a także Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, nie stanowi miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. Skoro Gmina R. ponosiła koszty pobytu zainteresowanego w pieczy zastępczej, to również winna wydać decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, uwzględniając postanowienie Sądu w tym przedmiocie.

Pismem z 30 grudnia 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Wójt Gminy R..

W uzasadnieniu wskazano, że 15 października 2021 r. do GOPS w R. wpłynęło pismo z GOPS w M. o przekazaniu na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 kpa wniosku zainteresowanego, przebywającego i zameldowanego na pobyt stały, i zamieszkującego od 6 marca 2003 r. na terenie Gminy M., w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie skierowania do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Zgodnie z art. 101 ust. 2a ups, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.

Zainteresowany przebywa stale (od 6 marca 2003 r.) na terenie gminy M.. Przebywając na terenie gminy M. skierował 28 września 2021 r. do GOPS w M. wniosek o udzielenie pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej w M.. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że jego miejscem zamieszkania od wielu lat jest Gmina M., gdzie ma skoncentrowane życie. GOPS w M. wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie wniosku zainteresowanego. Po wykonaniu dodatkowych czynności GOPS w M. 15 października 2021 r. przesłał do GOPS w R. dokumentację zawierającą wniosek zainteresowanego do rozpatrzenia według właściwości.

Zainteresowany pochodzi z rodziny wieloproblemowej, dlatego w styczniu 2016 r. GOPS w R. wnioskował do Sądu Rejonowego w R. o umieszczenie zainteresowanego w placówce wychowawczej.

Zainteresowanego umieszczono w placówce opiekuńczo-wychowawczej nr [...] w [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] czerwca 2016 r. III Nsm [...]. Następnie został skreślony z listy wychowanków z dniem 10 lutego 2017 r. i postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z [...] lutego 2017 r. został umieszczony w Szpitalu Psychiatrycznym w [...].

Postanowieniem Sądu Rejonowego w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] kwietnia 2018 r. III Nsm [...] zmieniono zarządzenia opiekuńcze i umieszczono małoletniego do czasu rozpoznania sprawy w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dnia 5 kwietnia 2018 r. umieszczono zainteresowanego w placówce opiekuńczo-wychowawczej w [...].

Ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanego przed umieszczeniem w placówce była miejscowość [...] R. Do pieczy zastępczej został zabrany z miejscowości [...]. Zainteresowany jest nadal wychowankiem Domu Dziecka w [...].

Koszty pobytu w tej placówce pokrywa PCPR w R.. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2020 r. III Nkd [...], wynika, że na podstawie art. 80 [§ 3] upn należy zwolnić nieletniego z dalszego pobytu na Oddziale Sądowym o Wzmocnionym Zabezpieczeniu dla Nieletnich Szpitala Psychiatrycznego w [...], a na podstawie art. 12 upn umieścić nieletniego w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży oraz Osób Dorosłych w [...], z zobowiązaniem do kontynuowania nauki w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...].

Skierowanie w sprawie kontynuowania obowiązku szkolnego w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] wydało Starostwo Powiatowe w [...], na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z 31 sierpnia 2018 r. Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] i na wniosek Dyrektora Domu Dziecka w [...].

Zainteresowany kontynuuje naukę szkolną w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...]. Placówka ta stanowi placówkę feryjną, tj. nie zapewnia ona całodobowej opieki, a wychowankowie realizują obowiązek szkolny od poniedziałku do piątku.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O ile w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że obecnie zainteresowany przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w związku z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności znacznym z [...] maja 2021 r., to spełnienie drugiej z powołanych przesłanek (zamiar stałego pobytu) jest wątpliwe, ze względu na charakter pobytu zainteresowanego w [...]. O zamiarze stałego bytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (postanowienia NSA z: 27.9.2013 r. I OW 129/13; 30.7.2013 r. I OW 91/13; 16.4.2013 r. I OW 4/13).

Zainteresowany nie zamieszkuje w [...], bo taka jest jego wola, lecz jedynie realizuje obowiązek szkolny nadany mu postanowieniem Sądu.

W ocenie GOPS w R., właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego jest Wójt Gminy M. - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M..

Burmistrz G. w skierowanym 8 listopada 2021 r. wniosku o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" [winno być "sporu o właściwość"] w sposób nieuprawniony wskazał jako właściwy podmiot Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. na podstawie art. 101 ust. 2a ups. Przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. przekazując do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek zainteresowanego do rozpatrzenia według właściwości wskazał, że zainteresowany "był zabierany do pieczy zastępczej z miejscowości [...] R. i Gmina R. realizowała płatność za pobyt w instytucjonalnej pieczy zastępczej, to właściwy miejscowo w przedmiotowej sprawie jest więc Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R.".

Taka treść zacytowanego powyżej uzasadnienia wskazuje, że GOPS w M. niewłaściwie interpretuje art. 101 ust. 2a ups. Dla zastosowania art. 101 ust. 2a ups konieczne jest łączne spełnienie dwu przesłanek: 1. osoba wnioskująca o umieszczenie w domu pomocy społecznej musi przebywać w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub w domu pomocy społecznej, 2. osoba wnioskująca musi przebywać w ww. ośrodkach na podstawie umowy cywilnej. GOPS w M. w sposób nieuprawniony uznał, że przebywanie zainteresowanego w instytucjonalnej pieczy zastępczej spełnia powyższe przesłanki. Formy instytucjonalnej pieczy zastępczej określone zostały w art. 93 ust. 1 uwr jako: 1) placówki opiekuńczo-wychowawcze, 2) regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, 3) interwencyjne ośrodki preadopcyjne. Formy powyższe nie stanowią placówki zapewniającej całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups. Placówki zapewniające całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups stanowią placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku tzn. takie, których działalność wynika, bezpośrednio z art. 67-69 ups. Wynika to zarówno z rozdziału ww. placówek w samej ustawie o pomocy społecznej, np. w art. 113c ups. Powyższa wykładnia wynika również wprost z uzasadnienia projektu zmiany ustawy, którym wprowadzono art. 101 ust. 2a ups.

Za placówki zapewniające całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups należałoby uznać placówki oferujące osobom starszym, niepełnosprawnym lub przewlekle chorym całodobową opiekę. GOPS w R. podziela stanowisko wyrażone we wniosku z 8 listopada 2021 r. Burmistrza G. w zakresie, w którym wskazuje, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] nie stanowi placówki zapewniającej całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups, jak również nie stanowi "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" w rozumieniu art. 3 ust. 7 [ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej uśr]. Przepis ten expressis verbis w sposób zupełny wymienia ośrodki, które spełniają przesłankę instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Ośrodki wymienione w powyższym przepisie muszą spełnić dodatkową przesłankę zapewniania nieodpłatnego pełnego utrzymania. Katalog ośrodków w regulacji ma charakter zamknięty, tj. nie można go poszerzać o niewymienione tam podmioty (za wyjątkiem "innych szkół", które definiuje art. 3 ust. 18 uśr). Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] nie zalicza się do zbioru żadnego z wymienionych w art. 3 ust. 7 i 18 uśr ośrodków.

Wykładnia art. 3 ust. 7 uśr jako przykładu zbioru zamkniętego była przedmiotem orzecznictwa, m.in. w orzeczeniu WSA w Poznaniu z 19.11.2014 r. II SA/Po 622/14, gdzie wskazano: "Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 7 u.ś.r. poprzez uznanie, że rodzinny dom dziecka z racji tej, że zapewnia całodobowe utrzymanie dziecka i jego wychowanie uznać należy za instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie. Wolą ustawodawcy było zdefiniowanie instytucji, a nie wszystkich podmiotów, zapewniających całodobowe utrzymanie. Definicja zawarta w art. 3 pkt 7 u.ś.r. ma charakter zamknięty i ogranicza się do wskazania instytucji, w tym placówek opiekuńczo-wychowawczych, zapewniających całodobowe utrzymanie. (...) Rodzinny dom dziecka ma prawo do świadczenia na niepełnosprawnego podopiecznego, ponieważ przepisy nie zaliczają tej formy pieczy zastępczej do instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie".

W przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 101 ust. 2a ups nie została spełniona. Żadna forma instytucjonalnej pieczy zastępczej nie stanowi "placówki zapewniającej całodobową opiekę", co wyklucza zastosowanie art. 101 ust. 2a ups dla ustalenia właściwości miejscowej w niniejszej sprawie.

Nawet gdyby uznać, że forma instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi placówkę zapewniającą całodobową opiekę, to pozostaje przesłanka z art. 101 ust. 2[a] ups, tj. przebywanie w ośrodku na podstawie umowy cywilnej. Przesłanka ta nie może być spełniona, gdyż wprost wykluczył to ustawodawca. Zgodnie z art. 35 uwr umieszczenie w instytucjonalnej pieczy zastępczej nie może nastąpić na podstawie umowy cywilnej, lecz wyłącznie na mocy orzeczenia Sądu. Zatem gdyby uznać, że instytucjonalna piecza zastępcza spełnia przesłankę placówki zapewniającej całodobową opiekę, wykluczonym pozostaje uznanie, że osoba przebywa tam na podstawie umowy cywilnej. Również tego powodu w niniejszej sprawie art. 101 ust. 2a ups nie znajdzie zastosowania (postanowienie NSA z 24.8.2021 r. I OW 36/21).

W ocenie GOPS w R., art. 101 ust. 2a ups nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania, a zatem właściwym dla ustalenia właściwości pozostaje art. 101 ust. 1 ups. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups), zaś miejscem zamieszkania zainteresowanego jest Gmina M., co wynika już z samego uzasadnienia wniosku sformułowanego przez zainteresowanego, w szczególności zaś twierdzenia o tym, że Gmina M. stanowi od wielu lat jego miejsce zamieszkania oraz, że tam skoncentrowane pozostaje jego życie. Właściwym do załatwienia sprawy jest Wójt Gminy M..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie wszystkie organy pozostające w sporze uważają się za niewłaściwe.

Na początku należy wyjaśnić, że choć wnioskodawca wskazał Prezydenta Miasta R. jako organ pozostający w sporze, to faktycznie jest nim - co wynika z akt sprawy - Wójt Gminy R. Okoliczność tę potwierdził zarówno Prezydent Miasta R., jak i Wójt Gminy R. oraz Wójt Gminy M.. Burmistrz G. nie wniósł w tym zakresie żadnych uwag.

Zainteresowany złożył wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej, dlatego ustalenie organu właściwego do rozpoznania wniosku należy ustalić w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups).

Bezsporne jest, że zainteresowany, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2020 r. III Nkd [...], przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci i Młodzieży oraz Osób Dorosłych w [...], ze zobowiązaniem do kontynuowania nauki w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...]. Powyższe przesądza, że nie znajduje zastosowania w sprawie art. 101 ust. 2a ups już z tego powodu, że zainteresowany nie przebywa w placówce na podstawie umowy cywilnej. Nierelewantny jest też art. 101 ust. 6 ups, gdyż zainteresowany nie został skierowany do jednostki przez żadną gminę. Organ właściwy należy zatem ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 ups, jako że zainteresowany nie jest osobą bezdomną (art. 101 ust. 2 ups).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, powoływany również przez uczestników postępowania, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2. 2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13; S. Dmowski aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 166 uw. 3). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09).

Należy zauważyć, że zainteresowany urodził się [...] lutego 2003 r., a zatem jest obecnie osobą pełnoletnią i nie znajduje już do niego zastosowanie art. 26 kc, natomiast w dacie orzekania w sprawie III Nkd [...] zainteresowany był jeszcze osobą małoletnią.

Z informacji udzielonej 5 listopada 2021 r. przez Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] wynika, że jest to placówka feryjna, tzn. nie zapewnia całkowitej opieki wychowankom. Wychowankowie realizują w niej tylko obowiązek szkolny. W przypadku zainteresowanego koszty wyżywienia, odzieży i środków czystości zapewnia Dom Dziecka, ul. [...].

Sytuacja faktyczna zainteresowanego jest niezwykle złożona, gdyż na przestrzeni kilku lat przebywał on w wielu ośrodkach, mieszczących się na terenie właściwości różnych organów, na skutek orzeczeń sądowych. Aktualnie przebywa on jednak głównie w [...] i w tej miejscowości koncentrują się jego sprawy życiowe. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczego w [...] ma charakter "feryjny". Realizacja obowiązku szkolnego, z oczywistych powodów, wymaga od zainteresowanego przebywania głównie w [...]. We wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jako adres zamieszkania zostały wskazane [...] (podobnie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2021 r.), z kolei oświadczenie o wyrażeniu zgody na ponoszenie opłaty za pobyt w DPS zostało złożone w G. Na uwadze należy mieć również fakt, że to Burmistrz G. przyznał zainteresowanemu zasiłek pielęgnacyjny decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (organ powołał w podstawie prawnej decyzji m.in. art. 20 ust. 1 i 2 uśr, a zatem uznał się za organ właściwy, czyli organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne - art. 3 pkt 11 uśr).

Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanego w rozumieniu art. 25 kc są [...], w której to miejscowości znajduje się centrum spraw życiowych zainteresowanego. Dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie zainteresowanego do domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 1 ups, jest Burmistrz G.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.