Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 442/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 6, § 11, § 21 ust. 1 pkt 1, § 118, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 4b i 9
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: art. 51 § 1, art. 63a § 1, art. 145
journal: Dz.U. 2010 nr 46 poz 275
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 r. nr LIII/355/13 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka oraz uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 31 marca 2022 r. nr XLVII/497/22 zmieniającą uchwałę Nr LIII/355/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 06 czerwca 2023 r. (3032-6.Pa.67.2022) Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 r. nr LIII/355/13 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka (zwaną też dalej "Uchwałą") - stanowiącego załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Regulaminem") - wraz z uchwałą Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 31 marca 2022 r. nr XLVII/497/22 zmieniającą uchwałę Nr LIII/355/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka (zwaną dalej "ZmUchwały"). Zarzuciwszy "istotne naruszenie prawa, w szczególności" art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, "skutkujące nieważnością uchwały", przez zamieszczenie następujących regulacji regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka:

a) § 1 - w zakresie wskazania, że "cmentarze komunalne są zarządzane przez administratora wyłonionego w przetargu nieograniczonym" - co jest niezgodne z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2023 r. poz. 887; dalej w skrócie "u.c.c.z.");

b) § 3 - zgodnie z którym "cmentarz, jest miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na narodowość, wyznanie, światopogląd i pochodzenie społeczne" - co jest niezgodne z art. 8, art. 11 ust. 4b i art. 11 ust. 9 u.c.c.z.;

c) § 2, § 4, § 5, § 8, § 9, § 12, § 37, § 38, § 39 ust. 1 i 2, § 46 ust. 4, § 54 - w zakresie, w jakim regulamin wskazuje na zachowania poddane regulacjom w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, wyższych rangą, lub z nimi sprzeczne;

d) § 58 - w zakresie, w jakim ustala opłatę za "dochowanie trumny lub urny z prochami w grobie murowanym wielomiejscowym" - co stoi w sprzeczności z art. 7 ust. 3 u.c.c.z.;

e) § 56 - w zakresie upoważnienia Burmistrza Trzcianki do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy - co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej w skrócie "u.g.k.");

f) § 3a, § 40, § 41 - w zakresie pojęcia zwłok, postępowania ze zwłokami i szczątkami - w jakim przekraczają delegację ustawową (naruszenie art. 20 ust. 3 u.c.c.z.);

g) § 42-§ 52 - w zakresie określenia obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, co należy do kompetencji zarządcy oraz § 62 regulującym odpowiedzialność cywilną administratora cmentarza - co stanowi przekroczenie granic ustawowego upoważnienia,

autor skargi wniósł o "stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości", a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że:

- regulacja § 1 w zakresie wskazania, że cmentarze komunalne są zarządzane przez administratora wyłonionego w przetargu nieograniczonym, jest błędna, gdyż stanowi istotne naruszenie art. 2 ust. 1 u.c.c.z., w świetle którego to wójt jest organem, który z mocy ustawy zarządza cmentarzem i do jego kompetencji należy ewentualne powołanie administratora oraz określenie jego praw i obowiązków. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, należy zakwestionować także wszelkie regulacje odnoszące się do administratora;

- regulacja § 3, zgodnie z którą "cmentarz jest miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na narodowość, wyznanie, światopogląd i pochodzenie społeczne", istotnie narusza art. 8 oraz art. 11 ust. 4b i 9 u.c.c.z., wkraczając w materię uregulowaną w ustawie i stanowiąc niedosłowne powielenie jej regulacji, z której wynika, że pochówek jest uzależniony wyłącznie od okazania karty zgonu i że niedopuszczalna jest odmowa przyjęcia zwłok do pochowania ze względu na wskazane w tych przepisach cechy;

- regulacje § 5, § 8, § 9, § 12, § 37, § 38, § 39 ust. 1 i 2 stanowią w istocie powtórzenie "zapisów", odpowiednio: § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (dot. § 5 Regulaminu); art. 10 u.c.c.z. (dot. § 8 Regulaminu), art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 4b i 9 u.c.c.z. (dot. § 9 Regulaminu), art. 7 u.c.c.z. (dot. § 37 i § 38 Regulaminu), art. 15 ust. 1 u.c.c.z. (dot. § 39 ust. 1 i 2 Regulaminu) – przy czym, jak zaznaczył Skarżący, uregulowane w § 39 kwestie ekshumacji w ogóle nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 u.s.g. (nie stanowią zasad ani trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń administracji publicznej), a § 39 ust. 4 Regulaminu pozostaje ponadto w rażącej sprzeczności z art. 15 ust. 3 u.c.c.z. - zaś § 12 Regulaminu winien określać, kto prowadzi, a nie gdzie prowadzona jest ewidencja zmarłych pochowanych na cmentarzach, z odpowiednim odesłaniem do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 sierpnia 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji grobów;

- regulacja § 54 wykracza poza przyznane radzie miejskiej upoważnienie i dotyka materii uregulowanej w innych ustawach, jak: Kodeks cywilny oraz Kodeks rodzinny i opiekuńczy (zakaz przebywania dzieci w wieku do lat 10 bez opieki osób starszych), Kodeks wykroczeń (zakaz palenia ognisk, gromadzenia i spalania śmieci, a także zakaz kwesty bez zgody Burmistrza czy zakaz reklamowania i akwizycji towarów i usług), ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zakaz wprowadzania na teren cmentarza zwierząt bez wyłączenia zeń psów przewodników), Kodeks wykroczeń i Kodeks karny (zakaz niszczenia urządzeń wodociągowych, sanitarnych i innych urządzeń infrastruktury komunalnej);

- w kontekście regulacji § 4 należy przywołać art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń;

- § 58 w zakresie, w jakim ustala opłatę za "dochowanie trumny lub urny z prochami w grobie murowanym wielomiejscowym", jest sprzeczny z art. 7 ust. 3 u.c.c.z.;

- § 56 upoważniający Burmistrza do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.c.c.z. Zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy, względnie upoważnienie do ustalenia tych opłat przez organ wykonawczy, powinny zostać uregulowane uchwałą rady miejskiej, jednakże nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarza;

- unormowania § 3a, § 40 i § 41, zawierające definicję "zwłok" oraz zasady postępowania ze zwłokami i szczątkami, przekraczają delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 u.c.c.z. to minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia, pojęcie zwłok w rozumieniu ustawy, postępowanie ze zwłokami i szczątkami oraz warunki ich ekshumacji i przewozu;

- regulacje § 2 i § 4 zawierają jedynie informację, a nie normę prawną, zaś funkcją prawa nie jest informowanie, lecz regulowanie;

- § 42-§ 52 określające obowiązki wykonawców budowlanych, kamieniarskich i ziemnych oraz § 62 regulujący kwestię odpowiedzialności administratora cmentarza stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Motywując wnioski skargi, Prokurator wyjaśnił, że: "Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Trzciance w całości jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem, a wyeliminowanie jedynie wskazanych na wstępie przepisów załącznika do uchwały, naruszających prawo istotnie wpłynęłoby na integralność uchwały i zakłóciłoby jej funkcjonowanie w obrocie prawnym".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Trzcianki (dalej jako "Burmistrz"), działając w imieniu Rady Miejskiej w Trzciance (zwanej też dalej "Radą Miejską" lub "Organem"), wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Jednocześnie wskazał, że Uchwała wraz ze ZmUchwały zostaną uchylone na sierpniowym posiedzeniu Rady Miejskiej, bowiem Urząd Miejski Trzcianki prowadzi obecnie prace nad nowym regulaminem korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka (zwanej też dalej "Gminą"). Planowany termin posiedzenia został wyznaczony na ostatni tydzień sierpnia 2023 r. Burmistrz zaznaczył, że o uchyleniu ww. uchwał i uchwaleniu nowego regulaminu Organ niezwłocznie powiadomi Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem Skarżącego, zgłoszonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 r. nr LIII/355/13 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 06 grudnia 2013 r. pod poz. 6994, weszła w życie 21 grudnia 2013 r. zgodnie z § 3 Uchwały) oraz uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 31 marca 2022 r. nr XLVII/497/22 zmieniająca uchwałę Nr LIII/355/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 22 kwietnia 2022 r. pod poz. 3222, weszła w życie 07 maja 2022 r. zgodnie z § 3 ZmUchwały).

Sądowi wiadomym jest z urzędu (a najwyraźniej uszło to uwagi Skarżącego), że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 05 grudnia 2013 r. nr KN-I.4131.1.488.2013.8 (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 06 grudnia 2013 r. pod poz. 7007) orzekł nieważność "§ 8, § 9, § 37, § 38 ust. 1, § 39 ust. 1, § 60 i § 64 Uchwały Nr LIII/355/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 października 2013 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka – ze względu na istotne naruszenie prawa". W związku z tym wypada zauważyć, że sama Uchwała zawiera tylko trzy paragrafy, więc jest jasne, iż wolą Wojewody było stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów nie samej Uchwały, lecz załączonego do niej Regulaminu, co potwierdza treść uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego (zawierającego odwołania do "Regulaminu" właśnie). Stąd zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia prawa przez § 8, § 9, § 37, § 38 i § 39 ust. 1 Regulaminu (zob. lit. c petitum skargi), jakkolwiek merytorycznie znajdowały dodatkowe oparcie w treści ww. rozstrzygnięcia nadzorczego - od razu zaznaczmy: nie podlegającego kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu - to jednak formalnie należało uznać je za chybione, jako skierowane przeciwko przepisom wyeliminowanym już z obrotu prawnego przez organ nadzoru. Z uwagi jednak na objęcie przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora całej Uchwały (wraz z całym Regulaminem), powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Jest poza sporem, że zaskarżona Uchwała oraz ZmUchwały zostały wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (odpowiednio: Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. oraz Dz. U. z 2022 r. poz. 559; w skrócie "u.s.g."), w myśl którego na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Od razu wypada zaznaczyć, że jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por:. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118). Wypada podkreślić, że należy się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, s. 33–34). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Z art. 94 Konstytucji RP wynika expressis verbis, że akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Zaskarżone uchwały w przedmiocie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych zostały podjęte, jak to już wyżej wskazano, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poruczającego organom gminy normowanie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W konsekwencji postanowienia ww. uchwał nie mogą wykraczać poza tak zakreślone granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Przy tym, z uwagi na przedmiot kontrolowanych uchwał, szczególne znaczenie przy ocenie ich legalności mają przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - w brzmieniach, jakie obowiązywały w dniu podjęcia Uchwały, a następnie ZmUchwały (odpowiednio: Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, z późn. zm. oraz Dz. U. z 2020 r. poz. 1947; w skrócie "u.c.c.z.").

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy w pierwszej kolejności podzielić zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do wadliwości unormowania § 1 Regulaminu w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że "cmentarze komunalne są zarządzane przez administratora wyłonionego w przetargu nieograniczonym".

Przepis art. 2 ust. 1 u.c.c.z. stanowi bowiem jasno, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji - jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych - wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy to, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał on samodzielnie, czy przez administratora, jak również to, kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień zostanie jemu powierzony (por. wyroki WSA z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17; z 14.04.2023 r., IV SA/Po 165/23; z 10.08.2023 r., IV SA/Po 420/23, dostępne w CBOSA).

Oznacza to, że przepis § 1 Regulaminu w analizowanym zakresie w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przy tym wadliwe jest już samo przesądzenie przez Radę Miejską, że cmentarze komunalne będą zarządzane przez administratora, a także określenie sposobu jego wyłonienia ("w przetargu nieograniczonym").

W konsekwencji za wadliwe w stopniu istotnym należało uznać również wszystkie inne postanowienia Regulaminu, w których określone kompetencje, uprawnienia lub obowiązki z zakresu utrzymania lub zarządzania cmentarzem komunalnym przypisano wprost jego administratorowi ("Administratorowi").

Wypada zaznaczyć, że wskazanej wadliwości nie sposób usunąć poprzez stwierdzenie nieważność odnośnych postanowień Regulaminu jedynie w zakresie użytego w nich określenia "Administrator", albowiem takie rozstrzygnięcie skutkowałoby istotnymi trudnościami lub nieprawidłowościami, albo wręcz niemożliwością prawidłowego odczytania i zastosowania tych postanowień Regulaminu oraz zastosowania pozostałych. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności Uchwały (załącznika do niej) wyłącznie w zakresie określenia "Administrator" (użytego w różnych przypadkach) pozbawiałoby znaczenia te postanowienia Regulaminu, do których bezpośrednio odnosi się kwestionowane określenie, a odnośne kompetencje i zadania nie byłyby przypisane do żadnego podmiotu. Z kolei stwierdzenie nieważności wszystkich tych postanowień Regulaminu, w których określenie "Administrator" występuje, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym Regulaminu w postaci kadłubowej - tak niekompletnej, że uniemożliwiającej jego praktyczne stosowanie. Dość powiedzieć, że w zaskarżonej Uchwale (w jej pierwotnym brzmieniu) określenie "Administrator" (w odpowiednim przypadku) zostało użyte w 31 spośród wszystkich 65 paragrafów Regulaminu, a mianowicie w: § 1, § 7 ust. 3 i 4, § 10, § 12, § 13, § 14 ust. 1, § 15 lit. a i lit. b, § 16, § 17, § 19, § 20, § 31, § 38 ust. 3 i 6, § 39 ust. 4, § 41 ust. 2, § 42 ust. 2 (zaś w ust. 1 tego paragrafu jest mowa o bliżej nieokreślonej "administracji"), § 43 lit. a i lit. j, § 46 ust. 1, § 47, § 48, § 50, § 51, § 52, § 53 ust. 3, § 54 lit. a i lit. b, § 57, § 59, § 60, § 61, § 62 oraz § 64.

Już z tego względu zaskarżona Uchwała nie mogła się ostać w obrocie prawnym (podobnie m.in. wyroki WSA z 10.08.2023 r.: IV SA/Po 420/23 i IV SA/Po 412/23, dostępne w CBOSA).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie wszystkie one okazały się zasadne, co wszakże, wobec wskazanej wyżej wadliwości Uchwały (jej załącznika), pozostało już bez wpływu na wynik sprawy. I tak w szczególności:

- chybiony okazał się zarzut "niedopuszczalności regulacji" § 2 Regulaminu - w brzmieniu: "Cmentarzami komunalnymi są: a) cmentarz komunalny w Trzciance przy ul. Wspólnej, b) cmentarz komunalny na terenie wsi Biała, c) cmentarz komunalny na terenie wsi Stobno" - która to regulacja, zdaniem autora skargi, zawiera "jedynie informację a nie normę prawną".

Oczywiście ma zasadniczo rację Skarżący, gdy stwierdza, że w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Jest to niewątpliwie jeden z podstawowych kanonów prawodawczych, znajdujący wyraźne potwierdzenie w treści § 11 ZTP (por. np. wyrok WSA z 12.01.2023 r., IV SA/Po 641/22, CBOSA).

Można też się zgodzić, że prima facie § 2 Regulaminu jawi się jako zawierający li tylko "informację" - wykaz cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka. Uszło jednak uwagi autora skargi, że analizowane unormowanie § 2 załącznika do Uchwały, wespół z § 1 Uchwały (w brzmieniu: "Ustala się Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Trzcianka, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały"), składa się w istocie na określenie zakresu przedmiotowego Uchwały - poprzez wyszczególnienie, których konkretnie cmentarzy uchwalony Regulamin dotyczy. Z unormowań § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 143 ZTP wynika zaś jasno obowiązek zamieszczania w postanowieniach ogólnych aktu prawa miejscowego określenia jego zakresu przedmiotowego i podmiotowego (verba legis: "zakresu spraw regulowanych ustawą [tu odpowiednio: aktem prawa miejscowego - uw. Sądu] i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji");

Wobec tego należy stwierdzić, że wbrew sugestiom płynącym z argumentacji skargi, zakwestionowane postanowienie § 2 Regulaminu nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Określa bowiem konieczny, przedmiotowy element normy prawnej dotyczącej ustalenia zakresu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, jakimi są cmentarze komunalne, poprzez wyraźne wyszczególnienie cmentarzy, w odniesieniu do których Rada Miejska ustanowiła zasady i tryb korzystania (por. też wyrok WSA z 11.05.2023 r., IV SA/Po 122/23, CBOSA);

- w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, istotnej wadliwości unormowania § 3 lit. a Regulaminu - w myśl którego cmentarze komunalne są "miejscem pochówku osób zmarłych bez względu na ich narodowość, wyznanie, światopogląd i pochodzenie społeczne" - nie tyle należy upatrywać w "niedosłownym powieleniu" ustawowej regulacji art. 8 i art. 11 ust. 4b i 9 u.c.c.z. - z których to przepisów, zdaniem Skarżącego, "wynika, że pochówek jest uzależniony wyłącznie od okazania karty zgonu i że niedopuszczalna jest odmowa przyjęcia zwłok do pochowania ze względu na wskazane w tych przepisach cechy" - ile raczej w zamieszczeniu w analizowanym § 3 Regulaminu zawężającego, zamkniętego katalogu kryteriów (cech), które nie mogą stanowić podstawy odmowy pochówku osób zmarłych, na cmentarzu komunalnym. Albowiem treść art. 8 ust. 1 u.c.c.z. (w obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały i nadal aktualnym brzmieniu: "W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących") prowadzi do wniosku, że cmentarze komunalne są miejscem pochówku osób zmarłych - "bez jakiejkolwiek dyskryminacji". Tymczasem wynikający z § 3 Regulaminu zakaz dyskryminacji został ograniczony wyłącznie do czterech kryteriów (cech): narodowości, wyznania, światopoglądu i pochodzenia społecznego.

Ubocznie wypada zauważyć, że przywołany w analizowanym zarzucie skargi przepis art. 11 ust. 4b u.c.c.z. nie obowiązywał jeszcze w dacie podjęcia Uchwały, gdyż wszedł w życie dopiero z dniem 01 marca 2015 r. Tym samym nie mógł stanowić właściwego wzorca kontroli legalności § 3 Regulaminu (które to postanowienie, podkreślmy, nie było później nowelizowane przez ZmUchwały);

- Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że postanowienie § 4 zd. drugie Uchwały - w brzmieniu: "Osoby przebywające na terenie cmentarza zobowiązane są do zachowania ciszy, powagi i szacunku należnego zmarłym" - wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, "dotykając materii" uregulowanej w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (ówcześnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 482; w skrócie "k.w."), który to przepis stanowi, że: "Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny".

Przede wszystkim wypada podkreślić odmienny charakter obu ww. regulacji, a co za tym idzie - odmienność istoty norm zakodowanych w każdej z nich. Kodeks wykroczeń ustanawia bowiem zasady odpowiedzialności za wykroczenia - w ten sposób, że określa czyny zabronione stanowiące wykroczenia, zasady odpowiedzialności oraz grożące kary. Analizowany Regulamin, będący aktem prawa miejscowego, określa zaś pożądany przez prawodawcę lokalnego sposób korzystania z obiektu cmentarza (tu: pożądany sposób zachowania się na terenie cmentarza), i to jedynie pod rygorem ("sankcją") nieprzestrzegania ("złamania") regulaminu. Zatem okoliczność, że w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zamieszczone zostają przepisy o prima facie tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia (opisie niepożądanych zachowań), co opis czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń, nie stanowi jeszcze o niedozwolonym wkroczeniu w materię ustawową. "Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jako akt prawa miejscowego, niesie ze sobą nową wartość normatywną, nawet wówczas, gdy dotyczy zachowań, które częściowo pokrywają się z opisem czynów zabronionych z Kodeksu wykroczeń. W takim przypadku na mocy przepisów ustawowych do takich zachowań zostaje przypisana także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały opisane jako czyny zabronione w ustawie Kodeks wykroczeń mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (zob. wyrok WSA z 11.05.2023 r., IV SA/Po 122/23, CBOSA).

- Prokurator nader ogólnikowo zarzucił, że przepisy § 3a, § 40 i § 41 Regulaminu "przekraczają delegację ustawową, [...] co narusza zasadę legalizmu z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 ustawy o cmentarzach minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia, pojęcie zwłok w rozumieniu ustawy, postępowanie ze zwłokami i szczątkami oraz warunki ich ekshumacji i przewozu". W związku z tym Sąd wskazuje, że rozporządzeniem tym jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (ówcześnie: Dz. U. Nr 153, poz. 1783, z późn. zm.; aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1910; dalej jako "rozporządzenie MZ"). Dodany przez ZmUchwały przepis §3a Regulaminu w sposób nieuprawniony modyfikuje określoną w § 2 ww. rozporządzenia definicję "zwłok", rozszerzając ją o "skremowane prochy". Z kolei § 40 Regulaminu określa, gdzie powinny być złożone szczątki pochodzące od zwłok już pochowanych (mianowicie: "do grobu, w którym zostały pochowane zwłoki"). Tymczasem zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia MZ szczątki, o których mowa w ust. 1 pkt 2 [tj. pozostałości zwłok, wydobytych przy kopaniu grobu lub w innych okolicznościach] i pkt 3 [tj. części ciała ludzkiego, odłączone od całości] chowa się w miejscach wskazanych przez zarząd cmentarza. Tym samym także § 40 Regulaminu w sposób nieuprawniony wkracza w materię regulowaną ww. rozporządzeniem MZ, zarazem ją w sposób nieuprawniony modyfikując.

W ocenie Sądu nie stanowi natomiast istotnego naruszenia prawa określenie w § 41 Regulaminu, że "[c]howanie szczątków ludzkich powinno odbywać się z zachowaniem powagi i szacunku należytego zmarłym" [acz powinno być raczej: "należnego"];

- pomijając w tym miejscu - wytkniętą już wyżej - wadliwość tych unormowań Regulaminu, które przypisują określone kompetencje, uprawnienia lub obowiązki z zakresu utrzymania i zarządzania cmentarzem komunalnym wprost Administratorowi, Sąd nie podziela generalnego stanowiska autora skargi, że określenie w regulaminie korzystania z cmentarza (tu: w § 42-§ 52 Regulaminu) zasad wykonywania robót kamieniarskich, budowlanych, ziemnych i innych na terenie cmentarza oznacza w każdym przypadku wkroczenie w kompetencje jego zarządcy, a tym samym - przekroczenie przez radę gminy granic upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu zakreślenie ogólnych ram (zasad / warunków) dopuszczalności wykonywania tego rodzaju robót (prac) na terenie cmentarza, w tym określenie przypadków lub trybu dokonywania niezbędnych uzgodnień przed podjęciem takich prac, mieści się w pojęciu "określenia zasad i trybu korzystania" z cmentarza komunalnego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Oczywiście, owe "ramy" nie mogą być nadmiernie szczegółowe - aby właśnie w ten sposób nie doszło do wkroczenia w już ściśle zarządcze kompetencje, ustawowo przypisane organowi wykonawczemu gminy - i z pewnością nie mogą obejmować w szczególności takich zagadnień, jak uregulowanie kwestii odpowiedzialności cywilnej poszczególnych podmiotów (np. wykonawcy robót lub administratora), na co też trafnie zwrócono uwagę w skardze;

- wbrew twierdzom skargi, zawarte w § 54 lit. i Regulaminu unormowanie zabraniające przebywania na terenie cmentarzy komunalnych dzieci w wieku do lat 10 bez opieki osób starszych nie dotyka materii uregulowanej w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (w skrócie "k.c.") i ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie "k.r.o."), gdyż nie określa "zagadnień związanych z odpowiedzialnością małoletnich", a tylko ogranicza możliwość samodzielnego wstępu przez osoby małoletnie na teren cmentarza. Analizowane postanowienie Regulaminu jawi się jednak jako wadliwe z innego powodu, a mianowicie z uwagi na zbytnią jego niedookreśloność (wywołaną użyciem terminu "osoby starsze"), rodzącą ponadto wątpliwość co do tego, czy postanowienie to rzeczywiście dokładnie i w sposób rozumiały wyraża intencje prawodawcy lokalnego, jak tego wymaga § 6 w zw. z § 143 ZTP. Odczytując bowiem § 54 lit. i Regulaminu literalnie, należałoby przyjąć, że "osobą starszą", o której mowa w tym postanowieniu, będzie np. już... jedenastolatek;

- z powodów wcześniej objaśnionych Sąd nie dopatrzył się istotnej wadliwości również zakazów ustanowionych w § 54 lit. a (dot. "palenia ognisk, gromadzenia śmieci poza miejscami wyznaczonymi oraz ich spalania"), lit. j (dot. "niszczenia urządzeń wodociągowych, sanitarnych i innych urządzeń infrastruktury komunalnej") oraz lit. l (dot. "reklamowania i akwizycji towarów oraz usług") Regulaminu, gdyż, zdaniem Sądu, nie wkraczają one w materię wymienionych w skardze przepisów Kodeksu wykroczeń lub Kodeksu karnego (odpowiednio: art. 145 k.w., art. 124 § 1 lub 288 § 1 k.k. oraz art. 63a § 1 k.w.).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

To z kolei pociągnęło za sobą konieczność stwierdzenia nieważności w całości również zaskarżonej ZmUchwały - jako aktu względem Uchwały akcesoryjnego - i to pomimo że zarzuty skargi Prokuratora dotyczyły tylko jednej spośród wprowadzonych przez ZmUchwały zmian w Regulaminie, a mianowicie dodanego doń § 3a (a już nie zmodyfikowanych przez ZmUchwały postanowień: § 11, § 12, § 17, § 18, § 22, § 32 ust. 2 i § 58 Regulaminu), zaś w pozostałym zakresie odnosiły się do wymienionych w skardze przepisów Uchwały, które obowiązywały od dnia jej uchwalenia, i to w ich pierwotnym brzmieniu. Nie jest bowiem możliwe pozostawienie w obrocie prawnym uchwały zmieniającej w części inną uchwałę, w sytuacji, gdy ta ostatnia (tj. uchwała zmieniana) zostaje w całości wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, na skutek stwierdzenia jej nieważności.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.