Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 181/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
article: art. 35 § 5, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 87/22 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 87/22, po rozpoznaniu skargi A. S.A. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w sprawie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa UKE do wydania decyzji zmieniającej umowę o ustaleniu warunków dostępu do nieruchomości usytuowanej w K. przy ul. [...] w celu zapewnienia telekomunikacji; stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 21 września 2021 r., na podstawie art. 30 ust. 1, 3a i ust. 5 w zw. z art. 20 i art. 22 ust. 9 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), spółka – w związku z realizowaną inwestycją – zwróciła się do Prezesa UKE o wydanie decyzji zmieniającej warunki dostępu do nieruchomości usytuowanej w K. przy ul. [...] w celu zapewnienia telekomunikacji. Skarżąca wskazała, że w dniu 2 stycznia 2012 r. jej poprzednik prawny (G. sp. z o.o. w W.) zawarł z C. sp. z o.o. w W. (dalej: udostępniający, uczestnik) umowę o dostępie do infrastruktury, we wniosku wskazała zaś na konieczność wykreślenia § 3 umowy oraz zastąpienia pozostałych jej postanowień zgodnie z projektem umowy załączonym do wniosku z 12 lipca 2021 r."

Prezes UKE zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i na podstawie m.in. art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 576, ze zm., dalej: p.t.) wezwał udostępniającego do przedstawienia stanowiska w sprawie oraz przesłania dokumentów niezbędnych do rozpoznania żądania skarżącej.

Postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. Prezes UKE, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur stwierdził, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) wniosek zostanie rozpatrzony w terminie 150 dni od daty wydania tego pisma.

Kolejnymi pismami spółka przekazała żądane przez organ informacje oraz dokumentację, a także wniosła o udostępnienie jej akt sprawy.

Pismem z 6 lipca 2022 r. spółka wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a.

Pismem z 12 lipca 2022 r. spółka złożyła skargę, w której wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie.

Postanowieniem z 12 lipca 2022 r. Prezes UKE przedłużył termin rozpoznania sprawy o kolejne 90 dni. Wskazał, że okres ten pozwoli na przygotowanie projektu decyzji oraz poddanie jej publicznym konsultacjom.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż dotychczas podjęte czynności nie doprowadziły do całościowych ustaleń i wyczerpania stosownego trybu postępowania, niezbędnych do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa.

W dniu 18 października 2022 r. Prezes UKE wydał decyzje, którą dokonał zmiany umowy o określeniu warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji we wskazanym wyżej budynku.

WSA w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, a wobec wydania żądanej decyzji, umorzył postępowanie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że sprawa z wniosku spółki powinna – co do zasady – zostać załatwiona w przewidzianym w art. 22 w zw. z art. 24a u.w.r.u.s.t. terminie 60 dni, a więc do 20 listopada 2021 r., a co najwyżej do 3 stycznia 2022 r., licząc od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Niemniej z uwagi na fakt, że wniosek spółki był niepełny i wymagał uzupełnienia oraz w związku z tym, że między spółką a udostępniającym zaistniała próba podjęcia mediacji w sprawie, to prawidłowo zdaniem WSA, Prezes UKE, w trybie art. 36 k.p.a., w dniu 28 grudnia 2021 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, oznaczając go na 150 dni od wydania postanowienia. W ocenie sdu pierwszej instancji okres od 17 grudnia 2021 r. kiedy to udostępniający poinformował o wystąpieniu do spółki z wnioskiem o mediacje do 15 lutego 2022 r., kiedy to operator jednoznacznie wypowiedział się o niepodjęciu negocjacji, był usprawiedliwionym okresem oczekiwania przez organ na wynik negocjacji podjętych między stronami. Nie można zatem uznać, iż organ w tym okresie dopuścił się bezczynności. Jednak po 15 lutego 2022 r. w aktach sprawy brak jest dowodów na podejmowanie przez organ czynności, które miałyby zmierzać do wnikliwego i szybkiego rozpoznania sprawy, a kolejne postanowienie o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy o 90 dni Prezes UKE wydał dopiero 12 lipca 2022 r., a więc już po wniesieniu ponaglenia przez spółkę. WSA stwierdził, że nie można pominąć okoliczności, że w czasie tego postępowania organ wydał postanowienie z 28 grudnia 2021 r. (w trybie art. 36 k.p.a.) i terminu tego nie dotrzymał. Termin 150 dni upłynął bowiem 27 maja 2022 r. Organ wiedząc, że nie zdoła zakończyć postępowania do tego czasu, nie wydał 28 maja 2022 r. kolejnego postanowienia w trybie art. 36 k.p.a. Uczynił to dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia (6 lipca 2022 r.), w dniu wniesienia skargi na bezczynność (12 lipca 2022 r.).

WSA stwierdził, że w przypadku postanowienia z 12 lipca 2022 r. Prezes UKE uzasadniał przedłużenie terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, konieczność dochowania procedur, przygotowania projektu decyzji i poddania go konsultacjom. W ocenie sądu pierwszej instancji powołanie się przez Prezesa UKE na tak ogólnie sformułowane przesłanki przedłużenia postępowania nie wypełnia skierowanej do organu administracji publicznej dyspozycji art. 36 k.p.a., bowiem nie określa rzeczywistych i konkretnych przyczyn zwłoki, co stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 9 i art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania).s

W skardze kasacyjnej Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok "w zakresie pkt 2 i 4" oraz wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki w całości", a także o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 u.w.r.u.s.t. oraz w związku z art. 12 i w związku z art. 35 § 5, a także art. 36 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zmieniającej umowę dzierżawy ciągów kablowych nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowych terminach zakreślonych przez siebie w postanowieniach, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie – w konsekwencji dopuszczając się bezczynności.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa UKE oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zarzucie kasacyjnym organ podniósł naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12, art. 35 § 5 i w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 22 ust. 1 u.w.r.u.s.t., polegające na tym, że sąd niezasadnie uznał bezczynność Prezesa UKE przy wydawaniu decyzji zmieniającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w budynku (decyzji zmieniającej umowę dzierżawy ciągów kablowych) w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. S.A.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zarzut kasacyjny jest nietrafny. Sąd drugiej instancji nie może zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że w przypadku przedłużania terminu załatwienia sprawy administracyjnej, organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wydaje postanowienie o przedłużeniu załatwienia sprawy po upływie terminu jej załatwienia wyznaczonym wcześniejszym postanowieniem. Faktem jest, jak twierdzi Prezes UKE, że przepisy k.p.a. stanowiąc o terminach załatwiania spraw nie regulują problematyki momentu wydania postanowienia przedłużającego termin załatwienia sprawy. Jednak z tego faktu nie można wywodzić poglądu, który stał się główną osią argumentacyjną skargi kasacyjnej, w myśl którego postanowienie przedłużające termin załatwienia sprawy może być wydane kiedykolwiek, a więc przed upływem wyznaczonego (dodatkowego) terminu lub po jego upływie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tej materii NSA akceptuje stanowisko prezentowane przez sąd pierwszej instancji, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw. Bez wątpliwości można przyjąć, że organ nie jest bezczynny wówczas, gdy załatwia sprawę w terminie określonym w przepisach prawa. Przyjąć także należy, że organ nie jest bezczynny w terminie, który sam wyznaczył na podstawie przepisów prawa. Jednak w sytuacji, gdy organ w wyznaczonym przez siebie terminie nie załatwia sprawy, a kolejne ustalenie terminu następuje po upływie wcześniej wyznaczonego, to należy uznać organ jest bezczynny. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody niezałatwienia.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że niedochowanie przez Prezesa UKE terminu ustawowego 60 dni do wydania decyzji miało usprawiedliwienie w charakterze sprawy i specyfice samego postępowania. Te okoliczności trafnie ocenił sąd pierwszej instancji jako przesłanki do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji do uznania, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Jednak z tych okoliczności nie może wynikać wniosek prezentowany przez organ, że wydawanie w sprawie kolejnych postanowień o przedłużeniu terminu po upływie terminów wcześniej wyznaczonych nie jest bezczynnością.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).