Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 136/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, art. 200 i  art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zarządu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. w [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zarządu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. w [...] na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. J.K. zwrócił się do [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów sprzedaży lokali na Osiedlu [...] w [...] wraz ze wszystkimi aneksami i załącznikami, w formie zeskanowanych dokumentów, na wskazany adres mailowy

W terminie ustawowym organ przesłał wnioskodawcy zanonimizowane o dane osobowe nabywców umowy sprzedaży zawarte w formie aktów notarialnych: Rep. A nr [...] z [...] r. oraz Rep. A nr [...] z [...] r. Wobec otrzymania zanonimizowanej informacji objętej żądaniem, wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Prezesa [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 182/19 skargę oddalił. W wyniku wniesienia przez wnioskodawcę skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2530/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 42/23 zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony do udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] r. Prezes Zarządu [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o. o. w [...] odmówił J.K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych: zawartych w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] r. w postaci imion i nazwisk, miejsc zamieszkania, danych PESEL, numeru i serii dowodów osobistych, nazwy prowadzonej działalności gospodarczej oraz adresu jej prowadzenia z uwagi na objęcie ich ochroną danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej; z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] r. w postaci imion i nazwisk, miejsc zamieszkania, danych PESEL, numerów i serii dowodów osobistych z uwagi na objęcie ich ochroną danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej.

W ocenie organu informacje, o których mowa we wniosku, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ochronę danych osobowych i prywatność osób fizycznych. W pozostałym zakresie kopii umów sprzedaży zostały stronie ponownie wysłane. Art. 61 Konstytucji RP w ust. 3 ogranicza prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Natomiast w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.) uregulowano zagadnienia dotyczące ograniczenia prawa do tych informacji. Prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz prywatności osób fizycznych (ust. 2). Fakt zakwalifikowania danej informacji do kręgu informacji publicznej nie oznacza automatycznie obowiązku jej udostępnienia. W przypadku rozpatrywanego wniosku informacje obejmujące dane osobowe nabywców przedmiotowych lokali nie podlegają udostępnieniu z uwagi na przywołane ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez konieczność objęcia informacji ochroną danych osobowych oraz ochroną prywatności osób fizycznych, których dotyczą. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę prywatności osób fizycznych oraz danych osobowych należy przede wszystkim ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr2016/679, pozwalających na zgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych. Udostępnienie tych danych stanowiłoby naruszenie w/w rozporządzenia w szczególności, że osoby dokonujące zakupu lokali nie wyrażały zgody na ich udostępnianie.

Na powyższą decyzję J.K. wniósł skargę do WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 581/23 zaskarżoną decyzję uchylił.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., a nie przez pryzmat pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych", użytego w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze należy – gdy chodzi o u.d.i.p. – określać na podstawie jej art. 5 ust. 2. RODO nie stanowi przeszkody w udostępnianiu informacji publicznej, przy czym w takim przypadku udostępnianie informacji publicznej zawierającej dane osobowe odbywa się na zasadach wynikających z u.d.i.p. (odpowiednio ustawy o otwartych danych). Podstawą ewentualnego ujawnienia danych osobowych może być tym samym przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 6 ust. 1 lit. e albo art. 86 RODO. Pierwszy z nich jest podstawą przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczy w ogóle kwestii udostępniania informacji publicznej. Z kolei z art. 86 RODO wynika, że przełamanie ochrony danych osobowych może nastąpić na podstawie m.in. prawa krajowego, np. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wyłączną podstawą odmowy udostępnienia danych osobowych w informacji publicznej może być przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W konsekwencji organ w sposób wadliwy jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej podał niespełnienie jakiekolwiek z przesłanek ujętych w art. 6 RODO. Jeżeli organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas winien wydać na podstawie art. 17 ust. 1 zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Organ nie dokonał oceny wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.). Nie przedstawił szczególnych okoliczności z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej w opisanym na wstępie zakresie, z jakich powodów odmówił udostępnienia danych, również tych, które kwestionuje skarżący – jak imiona i nazwiska kontrahentów, nazwa i adres prowadzonej działalności gospodarczej.

Z powyższych przyczyn nie było możliwe szczegółowe zajęcie stanowiska, czy istnieje podstawa i ewentualnie w jakim zakresie z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jedynie można wskazać, że w orzecznictwie na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ukształtowały się dwa stanowiska odnoszące się do obowiązku udostępniania danych osobowych kontrahentów umów zawieranych z podmiotami publicznymi. Z pierwszego wynika, że dane osobowe osoby fizycznej, która zawarła umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Drugie stanowisko wyrażane w orzecznictwie kładzie bardziej nacisk na funkcję pełnioną przez osoby fizyczne i bliższe jest gramatycznej treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku – obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych.

Organ w istotnym stopniu uchybił regule, w myśl której nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania wyczerpującej, konkretnej argumentacji, uzasadniającej powody uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] r. Prezes [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych:

- zawartych w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] r. w postaci imion i nazwisk oraz nazwy prowadzonej działalności gospodarczej oraz adresu jej prowadzenia z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w postaci prywatności osoby fizycznej;

- z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] r. w postaci imion i nazwisk, z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej w postaci prywatności osoby fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wywiódł m.in., iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.), który stanowi odrębną od u.d.i.p. podstawę udostępnienia zawartych w tego rodzaju dokumentach. Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą obrotu mieniem publicznym. Stwierdzić należy jednak, że przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Częścią systemu prawnego chroniącego akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem jest art. 110 § 1 i 2 powyższej ustawy, który w § 1 stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Wnioskodawca nie był strona żadnego z aktów notarialnych udostępnienia, których żądał. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie Prawo o notariacie, ale również w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) i ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520).

Nie oznacza to jednak braku możliwości społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania mieniem publicznym, jakim są lokale gminne. Informacja o ilości sprzedanych lokali i uzyskiwanych cenach podlega udostępnieniu. Akt notarialny w swej treści może zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Elementy treści tej umowy, z których wynikają dla podmiotu publicznoprawnego określone zobowiązania finansowe, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 5 lit. cu.d.i.p., który za taką uznaje informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego i w tym zakresie informacja została udzielona. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści aktu notarialnego, z przyczyn o których mowa powyżej, nie może być jednak rozumiane jako przekazanie kopii, odpisu czy skanu tego aktu. Ograniczenie dostępu do dokumentu, jakim jest akt notarialny, nie wyłącza dostępu do treści dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej. Zawarte we wniosku żądanie udostępnienia imion, nazwisk oraz nazwy i adresu prowadzonej działalności nie mogło zatem zostać uwzględnione. Niedopuszczalność udostępnienia aktu notarialnego zawierającego taką umowę, a w konsekwencji – także udostępnienia jej skanu czy odpisu, nie zwalnia organu publicznego od obowiązku udostępnienia tych jej istotnych elementów, które kształtują zobowiązanie gminy oraz jednostek organizacyjnych jako podmiotu publicznoprawnego.

W przypadku rozpatrywanego wniosku informacje obejmujące dane osobowe nabywców lokali przy Osiedlu [...] w [...] od [...] Sp. z o.o. nie podlegają udostępnieniu z uwagi na przywołane ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez konieczność objęcia informacji ochroną prywatności osób fizycznych, których dane dotyczą.

Ustawodawca nie zdefiniował w u.d.i.p., czym jest owa prywatność. W doktrynie prawa wskazuje się, że prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. Prawo do prywatności podlega nadto ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela".

Dostęp do informacji publicznej nie jest więc prawem nieograniczonym. Jeżeli informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostępu do informacji publicznej nie można ograniczyć z powołaniem się na ochronę prywatności. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. U.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, iż osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym bądź majątkiem Skarbu Państwa.

Sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym nie powoduje, że osoba która jest stroną takiej umowy staje się automatycznie osobą pełniącą funkcję publiczną w przedstawionym wyżej rozumieniu. W przeciwnym wypadku każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną narażałby go na ograniczenie prawa do prywatności przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy podmiotów mających jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale podmiotów realizujących bezpośrednio zadania przypisane pełniącym funkcje publiczne. Powyższych przesłanek nie spełnia osoba, która zawarła z organem umowę sprzedaży lokali na Osiedlu [...] w [...]. Niepubliczni kontrahenci umów winni więc korzystać z prawa do prywatności poprzez nieujawnianie imienia, nazwiska tj. danych, pozwalających na identyfikację. W rozpoznawanej sprawie brak jest interesu publicznego w ujawnieniu danych osobowych osób, które nabyły lokale do użytku własnego.

Na powyższą decyzję Prezesa [...] Ośrodka Sportu i Rekreacji Spółki z o.o. w [...] z dnia [...] r. J.K. wniósł skargę do WSA w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku, tj. imiona i nazwiska oraz nazwa i adres prowadzonej działalności gospodarczej jest informacja publiczna objęta ograniczeniem z uwagi na prywatność osoby fizyczne.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk oraz nazwy prowadzonej działalności gospodarczej i adresu jej prowadzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż jak wskazuje się w orzecznictwie, dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie zaistniały żadne podstawy do ograniczenia prawa do informacji w zakresie imion i nazwisk oraz nazwy i adresu prowadzonej działalności gospodarczej. O ile rozważania organu można odnieść do pozostałych wskazanych danych, takich jak adres PESEL czy numer dowodu, tak nie informacji, które można znaleźć np. w CEIDG, a więc są powszechnie dostępne.

Bezzasadne jest także powoływanie się na art. 110 ustawy Prawo o notariacie. Niedopuszczalność udostępnienia aktu notarialnego zawierającego umowę, a w konsekwencji – także udostępnienia jej skanu, czy odpisu, nie zwalania organu gminy od obowiązku udostępnienia tych jej istotnych elementów, które kształtują zobowiązanie gminy jako podmiotu publicznoprawnego. Do takich elementów należą imiona i nazwiska stron umów, które gmina zawiera z wykorzystaniem majątku gminnego. Obywatele powinni mieć dostęp do informacji o tym, w jaki sposób jednostki organizacyjne gminy dysponują majątkiem publicznym, z kim zawierają umowy i jaki te umowy mają charakter, niezależnie od tego, w jakiej formie te umowy zostały zawarte.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za zasadną.

Na wstępie, odnosząc się do przedstawionego w zaskarżonej decyzji wywodu co do zastosowania w odniesieniu do aktów notarialnych przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, w szczególności art. 110 § 1 i § 2 tej ustawy, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – należy podkreślić, co do zasady – podziela wykładnię, w myśl której na mocy tych przepisów ustawodawca ograniczył dostęp do aktów notarialnych, przez co są one chronione przed nieuprawnionym i nieograniczonym dostępem osób trzecich, jak również iż dostęp do aktów notarialnych został ograniczony do wybranego kręgu podmiotów nie tylko w ustawie Prawo o notariacie, ale również w ustawie o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie ma potrzeby przytaczania w tym miejscu pełnej argumentacji w tym zakresie, gdyż uczynił to obszernie organ w zaskarżonej decyzji, zaś tutejszy Sąd przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii przykładowo w wyroku z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 120/23 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl, obecnie nieprawomocnym). Wykładnię tę potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z 1 grudnia 2023 r., III OSK 537/23 czy z 5 kwietnia 2023 r., III OSK 1999/21).

Co jednak istotne w niniejszej sprawie, sam organ wydający zaskarżoną decyzję nie zastosował się do tej wykładni, lecz udostępnił skarżącemu objęte wnioskiem akty notarialne w dniu [...] r. Tymczasem jeśli celem organu było ograniczenie skarżącemu dostępu do przedmiotowych aktów notarialnych zgodnie z ustawą Prawo o notariacie, to na przytoczone wyżej przepisy należało się powołać w momencie rozpoznania wniosku skarżącego po raz pierwszy w [...] r., a nie po pięciu latach, w toku rozpoznawania tego wniosku po raz trzeci, gdy było to już bezprzedmiotowe, albowiem żądane dokumenty zostały już w istocie udostępnione wnioskodawcy przez organ.

Objęte wnioskiem akty notarialne zostały wprawdzie przekazane wnioskodawcy w [...] r. w wersji zanonimizowanej, jednakże organ pozostawił w ich treści numery ksiąg wieczystych lokali będących przedmiotem zawartych umów sprzedaży. W rezultacie tego poddane anonimizacji imiona i nazwiska nabywców lokali stały się dostępne dla skarżącego w praktyce "od ręki", wystarczy bowiem sprawdzić treść tych ksiąg wieczystych na portalu ekw.ms.gov.pl, treść ksiąg wieczystych jest bowiem publicznie dostępna i jawna. W konsekwencji spór między skarżącym a organem – w zakresie imion i nazwisk nabywców nieruchomości na podstawie wskazanych w decyzji aktów notarialnych – na obecnym etapie sprawy jest bezprzedmiotowy, a ściślej rzecz ujmując jest taki od blisko pięciu lat, tzn. od chwili udostępnienia skarżącemu aktów notarialnych w takiej formie, jaka znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (tzn. z numerami ksiąg wieczystych lokali będących przedmiotem umów sprzedaży).

Z uwagi na powyższe oraz na zakres wniesionej skargi (udostępnienie imion i nazwisk oraz nazwy prowadzonej działalności gospodarczej i adresu jej prowadzenia) spór pomiędzy skarżącym a organem ogranicza się na obecnym etapie sprawy w istocie do nazwy i adresu prowadzonej przez nabywców nieruchomości działalności gospodarczej. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 541), wpisowi do CEIDG podlegają zarówno takie dane ewidencyjne jak imię i nazwisko przedsiębiorcy, numer PESEL, o ile taki posiada, jak i adres do doręczeń oraz – jeżeli przedsiębiorca takie miejsce posiada – adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej (art. 5 ust. 1 pkt 6). Z kolei w myśl art. 45 ust. 1 przywołanej ustawy dane i informacje udostępniane przez CEIDG są jawne. Każdy ma prawo dostępu do tych danych i informacji. Dane i informacje, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1, z wyjątkiem danych niepodlegających udostępnianiu zgodnie z art. 43 ust. 1, są udostępniane na stronie internetowej CEIDG (art. 45 ust. 2).

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zawartej w zaskarżonej decyzji argumentacji na temat zakresu stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy) do osób zawierających umowy z podmiotami publicznoprawnymi, w tym przypadku z organem komunalnej osoby prawnej, której jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego (co wynika z zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym informacji dotyczącej [...] Spółki z o.o. w [...], KRS nr [...]), Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do sformułowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, w myśl którego dane osobowe osoby fizycznej, która zawarła umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por. m.in. wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 oraz wyroki NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 1375/21, z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, z 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, z 5 czerwca 2019 r., I OSK 2635/17)

W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę, że informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, iż każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne. W powołanym wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 wskazano, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana w zależności od charakteru danych. W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna ulega ujawnieniu, ale podkreślono, iż są rodzaje umów, które ze względu na swój charakter powinny zostać ujawnione. Sąd Najwyższy zwrócił jednak uwagę, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez podmiot publiczny, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe.

Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela.

W konsekwencji przedstawionej tu wykładni – niezależnie od opisanej już bezprzedmiotowości odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób, które nabyły od [...] w [...] lokale w drodze umów zawartych w formie wskazanych w decyzji aktów notarialnych – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającym na odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk oraz nazw prowadzonej działalności gospodarczej i adresów jej prowadzenia wskazanych wyżej osób. W związku z tym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należało uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej w części wyznaczonej zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie, tzn. imion i nazwisk osób, które nabyły od [...] w [...] lokale w drodze umów zawartych w formie wskazanych w decyzji aktów notarialnych, a także nazw prowadzonej przez te osoby działalności gospodarczej i adresów jej prowadzenia (art. 153 p.p.s.a.), przy czym w ocenie Sądu wystarczające będzie udostępnienie tej informacji w postaci obejmującego powyższe dane zestawienia sporządzonego na podstawie objętych wnioskiem aktów notarialnych, zwłaszcza iż wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji same akty notarialne – w postaci zanominizowanej – i tak zostały stronie już wcześniej udostępnione. Taki sposób zadośćuczynienia żądaniu skarżącego – w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku – pozwoli zakończyć trwające od blisko pięciu lat procedowanie nad wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., które miało miejsce ze znacznym zaangażowaniem wymiaru sprawiedliwości (niniejszy wyrok jest piątym orzeczeniem sądowym w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem).

Zawarte w pkt II wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., a także § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535).