Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1884/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36b,  art. 36j ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Y. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2694/22 w sprawie ze skargi Y. S.A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2022 r. nr DWB.712.2.2022.JLL w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 17 maja 2022 r. znak DWB.70.10.2022.MDO, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 36b i art. 36j ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1213 ze zm. - dalej jako ustawa) nałożył na Y. S.A. w O. (dalej jako spółka, skarżąca, producent) karę pieniężną w wysokości 54.000 zł za umieszczenie oznakowania CE na wyrobie budowlanym o nazwie płyty styropianowe [...], o grubości 120 mm, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

II.

Decyzją z 22 września 2022 r. znak DWB.712.2.2022.JLL, GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z 17 maja 2022 r.

Jak wyjaśnił, w dniach 16 czerwca - 10 lipca 2020 r. przeprowadzono kontrolę budowy drogi [...] O. ([...]) – P. ([...]) ode. S. - P. Na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy pobrano próbki produktu [...], o grubości 120 mm.

W toku postępowania ustalono, że spółka wyprodukowała ww. płyty styropianowe na indywidualne zamówienie klienta, tj. S. sp. z o.o. w ilości 17,5 m³.

Zdaniem spółki przyczyną niezgodności wyrobów nie było celowe działanie producenta, ani jego zła wola, lecz najprawdopodobniej błąd ludzki, polegający na omyłkowym zapakowaniu innego wyrobu budowlanego o niższych parametrach (płyty styropianowe [...]) w niewłaściwe opakowanie.

GINB podniósł, że producent zadeklarował m.in. opór cieplny RD 3,50 mK/W (dla gr. 120 mm), współczynnik przewodzenia ciepła λD 0,034 W/mK, wytrzymałość na zginanie na poziomie BS250, tj. ≥ 250 kPa, naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu CS200, tj. ≥ 200 kPa.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium – P. S A. w W., Oddział [...] w G., Laboratorium [...], potwierdziły deklarowane przez producenta właściwości użytkowe w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego (według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym) oraz wytrzymałości na zginanie (według metody B normy PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu).

Natomiast badanie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu (według normy PN-EN 826:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy ściskaniu) nie potwierdziły deklarowanych przez producenta poziomów.

Zgodnie bowiem z rozdz. 4.3.4 normy EN 13163:2012+A1:2011 żaden wynik badania naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu nie powinien być mniejszy niż wartość określona dla deklarowanego poziomu podana w Tabl. 3. Producent zadeklarował poziom CS200, a zatem żaden wynik badań nie powinien być mniejszy niż 200 kPa. Badanie zlecone przez GINB wykazało zaś wyniki: 114,4 kPa, 121,6 kPa, 129,0 kPa. Tym samym uzyskane wyniki były niższe od zadeklarowanego poziomu.

Wyrób budowlany nie spełnia zatem wymagań określonych ustawą, albowiem nie posiada właściwości zadeklarowanej przez producenta, w zakresie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu.

Wyrób nie spełnia jednej z czterech przebadanych, deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Ponadto, zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych przez producenta dla naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu wynosi 39,2%.

Uzasadniając wysokość kary oraz analizując przesłanki jej wymierzenia GINB wskazał, że odnośnie do stopnia naruszenia przepisów ustawy zakres odstępstwa faktycznego od wartości deklarowanej przez producenta dla naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu wynosi 39,2%.

Tym samym stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie wysoki.

Z kolei przesłanka liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy wskazuje, że producent wprowadził do obrotu 17,5 m³ wyrobu budowlanego niezgodnego z wymaganiami ustawy. Biorąc pod uwagę niewielką ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona.

Analizując uprzednie naruszenie przepisów ustawy wskazano, że stosując tę dyrektywę należy określić czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Począwszy od 1 stycznia 2017 r. organy nie stwierdziły dotychczas nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy w zakresie takiego samego wyrobu.

Stwierdziły jednak nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy w zakresie innych wyrobów (7 naruszeń).

Wyroby producenta były zatem wielokrotnie kontrolowane i badane. W toku kontroli wielokrotnie stwierdzono nieprawidłowości, a wyniki wielu badań, zleconych od 1 stycznia 2017 r. wykazały, że podobne wyroby budowlane nie spełniają deklarowanych właściwości. Wobec powyższego jest to okoliczność obciążająca, mająca wpływ na podwyższenie kary pieniężnej.

Oceniając przesłankę współpracy z organem wyjaśniono, że producent współpracował przy wyjaśnieniu sprawy zatem to zachowanie stanowi okoliczność łagodzącą i skutkuje obniżeniem kary pieniężnej.

Uwzględniając zatem stopień naruszenia przepisów ustawy (wysoki), okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), a także okoliczności łagodzące (liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i przyczynienie się do szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego), stwierdzono, że kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń.

III.

Wyrokiem z 10 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2694/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Jak wskazał, w sprawie nie jest sporne, że strona jest producentem oraz że umieściła oznakowanie CE na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Bezsporne jest też, że sporny wyrób został w całości wbudowany i nie znajdował się już w obrocie. Wobec spółki została wydana przez GINB decyzja z 2 listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 32 pkt 3 ustawy.

Wyrób budowlany obarczony był także wadami trwałymi i nieusuwalnymi, zatem poza sporem jest, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy, umieszczając na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych, oznaczenie CE.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, GINB miarkując wysokość kary, prawidłowo zastosował dyrektywy wymiaru kary określone w art. 36j ust. 3 ustawy i szczegółowo odniósł się do poszczególnych przesłanek wpływających na zwiększenie lub zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Każda z nich została opisana w uzasadnieniu decyzji, a następnie dokonano podsumowania zastosowanych kryteriów.

Zarzuty spółki odnoszą się w istocie do dwóch przesłanek wymiaru kary, tj. stopnia naruszenia przepisów ustawy oraz uprzedniego naruszenie przepisów ustawy.

Badanie próbki wyrobu wykazało, nie spełnia on jednej z czterech przebadanych na zlecenie GINB, deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Zakres odstępstwa faktycznego od wartości deklarowanej przez producenta dla naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu wynosi 39,2%. W ocenie WSA organ prawidłowo zatem przyjął, że odstępstwo od deklarowanego poziomu wartości przebadanej cechy wynoszące niemal 40% powinno być zakalikowane jako naruszenie przepisów w stopniu wysokim. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że w treści skargi strona w żaden sposób nie podważyła stanowiska GINB. Fakt wyprodukowania danego wyrobu wyłącznie na zlecenie konkretnego klienta w określonej ilości, na co powołuje się strona, oczywiście miało znaczenie w kwestii podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, jednakże nie dla określenia stopnia naruszenia przepisów ustawy. Okoliczność ta brana była bowiem pod uwagę i wpłynęła na obniżenie wysokości orzeczonej kary zgodnie z art. 36j ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do przesłanki uprzedniego naruszenia przepisów ustawy organ powołał się na sprawy prowadzone przez poszczególne WINB i GINB, w których stwierdzono naruszenie przez stronę skarżąca przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia GINB słusznie uznał, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane i badane. W toku kontroli wielokrotnie stwierdzono nieprawidłowości, a wyniki wielu badań, zleconych od 1 stycznia 2017 r. przez organy nadzoru budowlanego wykazały, że wyroby budowlane nie spełniają deklarowanych przez producenta właściwości. Wobec powyższego, organ prawidłowo stwierdził, że jest to okoliczność obciążająca, mająca wpływ na podwyższenie kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutu, że część wskazanych przez GINB przykładów uprzednich naruszeń przepisów ustawy o wyrobach budowlanych przez producenta nie dotyczyła niespełnienia przez jego wyrób deklarowanych właściwości użytkowych w zakresie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu, ale odnosiła się do innych deklarowanych właściwości użytkowych wyrobu budowlanego wskazano, że dla ustalenia, czy wystąpiła przesłanka uprzedniego naruszenia prawa, o której mowa w ustawie o wyrobach budowlanych, bez znaczenia jest, jakiego typu wyrobu dotyczyły stwierdzone uprzednio nieprawidłowości, jak i to, które z badanych właściwości użytkowych nie zostały spełnione. Jak słusznie zauważył GINB, producent prowadzi zakładową kontrolę produkcji w sposób jednakowy dla wszystkich produkowanych przez siebie typów wyrobów i w jednakowy sposób zapewnia stałość właściwości użytkowych. Przesłanka uprzedniego naruszenia prawa dotyczy ogólnie działalności producenta w kontekście wypełniania obowiązków wynikających z ustawy o wyrobach budowlanych, nie zaś konkretnie identycznego stanu faktycznego jak w rozpatrywanej sprawie

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty sprowadzające się do twierdzenia, że organ orzekł o wysokości kary w sposób dowolny. GINB w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił, jakie przesłanki przemawiały za podwyższeniem kary pieniężnej, jakie zaś za jej obniżeniem i dlaczego kara w wysokości 54.000 zł jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń. Organ uwzględnił bowiem stopień naruszenia przepisów ustawy (wysoki), okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), a także okoliczności łagodzące (liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu i przyczynienie się do szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego). W tym miejscu podkreślić warto, że w rozpoznawanej sprawie nie została nałożona - pomimo wysokiego naruszenia przepisów ustawy - maksymalna kara określona w art. 36b ustawy (czyli 100.000 zł), lecz - w związku z dostrzeżonymi przez organ okolicznościami łagodzącymi - kara ta została odpowiednio obniżona.

Odwołując się do innego judykatu WSA wskazał, że potencjalne szkody związane z wykorzystaniem wadliwego wyrobu budowlanego przez nieświadomego klienta mogą wielokrotnie przekraczać koszt samego wyrobu. Wymiana wadliwych płyt styropianowych użytych np. do termomodernizacji budynku jest znacząco droższa niż same płyty, obejmuje także demontaż elementów położonych na płytach (np. elewacji czy podłogi), robociznę, ułożenie nowych płyt, rekonstrukcję ułożenia np. elewacji. Płyty styropianowe niespełniające wymagań dotyczących oporu cieplnego mogą z kolei generować ogromne koszty w użytkowaniu obiektu zbudowanego z ich użyciem, szczególnie w sezonie cieplnym.

Odnosząc się ponadto do zarzutu, że organ w okresie kilku dni wymierzył stronie dwie kary, których wysokość przekraczała maksymalny limit określony w ustawie WSA wyjaśnił, że kara pieniężna w wysokości 54.000 zł nałożona decyzją GINB z 26 maja 2022 r., a następnie - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymana decyzją GINB z 12 sierpnia 2022 r. została wymierzona w zupełnie innym postępowaniu administracyjnym i dotyczyła innego wyrobu budowlanego. Wskazana w art. 36b ustawy maksymalna kwota kary pieniężnej (100.000 zł) odnosi się wyłącznie do orzekania przez organ w jednej sprawie i nie może być sumowana z wysokością kar orzeczoną za umieszczenie oznakowania CE na innym wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Inne stosowanie tego przepisu zaprzeczałoby dyrektywom prewencji i nieuchronności kar.

Za inny wyrób, należy rozumieć inny typ wyrobu budowlanego tego producenta. "Typ wyrobu", zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 305/2011, oznacza zestaw reprezentatywnych poziomów lub klas właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobu budowlanego wyprodukowanego przy zastosowaniu danej kombinacji surowców lub innych składników w określonym procesie produkcyjnym. Skarżąca jest producentem wprowadzającym do obrotu szeroką gamę typów płyt styropianowych do ociepleń w budownictwie. Typy wyrobów różnią się pomiędzy sobą między innymi różnymi deklarowanymi wartościami właściwości użytkowymi. Każdy z nich natomiast powinien te deklarowane właściwości faktycznie posiadać i w odniesieniu do każdego z nich, odrębnie, na producencie ciążą określone obowiązki związane w wprowadzaniem do obrotu i udostępnianiem na rynku. Również konsekwencje niespełnienia tych obowiązków, dla każdego z typu wyrobów są zatem odrębne i nie podlegają sumowaniu.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka zaskarżając go w całości i zarzucając:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że Organ w przeprowadzonym postępowaniu dokonał błędnych ustaleń faktycznym przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również uwzględnił przy ustalaniu stopnia naruszenia przez Skarżącą przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, naruszenia, wynikające z nieprawomocnych decyzji administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i jej oddalenia przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż Organ w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, co przyczyniło się do błędnego ustalenia, iż Skarżąca dopuściła się wysokiego stopnia naruszenia przepisów ustawy, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniał przyjęcie umiarkowanego stopnia naruszenia przepisów ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi i jej oddaleniem przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez nie wyjaśnienie w pełni stanu faktycznego sprawy, tj. nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej okoliczności, że organ wymierzył producentowi w przeciągu kilku dni w sumie dwie kary finansowe po 54.000 zł każda, co dla producenta oznacza wymierzenie łącznej kary finansowej ponad ustawowy limit 100.000 zł.

na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, poprzez przyjęcie, że dyrektywa zawarta w tym przepisie, dotycząca podwyższenia kary pieniężnej z uwagi na poprzednie naruszenia przepisów ustawy o wyrobach budowlanych, obejmuje wszystkie poprzednie naruszenia tej ustawy, jakich dopuściła się Skarżąca, również te wynikające z nieprawomocnych decyzji oraz niezależnie od okoliczności, jakie im towarzyszyły, jak również niezależnie od tego, czy były to naruszenia podobne do zarzucanego Skarżącej naruszenia;

V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do utrzymania kary nałożonej przez Organ w wysokości nieproporcjonalnej i niewspółmiernej do stopnia naruszenia, podczas gdy w przypadku prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy oraz uwzględnienia intencji ustawodawcy, nakazującego kierowanie się proporcjonalnością przy nakładaniu kar pieniężnych, wysokość kary nałożonej na Skarżącą powinna być znacznie mniejsza.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o orzeczenie o kosztach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania sądowego nie zachodzi.

VI.

Niezasadny jest zarzut nr IV wskazujący na naruszenie art. 36j ust. 3 ustawy, "poprzez przyjęcie" (co należy rozumieć jako zarzut wadliwej wykładni - przyp. NSA), że dyrektywa zawarta w tym przepisie, dotycząca podwyższenia kary pieniężnej z uwagi na poprzednie naruszenia przepisów ustawy, obejmuje wszystkie poprzednie naruszenia tej ustawy, jakich dopuściła się spółka, również te wynikające z nieprawomocnych decyzji oraz niezależnie od okoliczności, jakie im towarzyszyły, jak również niezależnie od tego, czy były to naruszenia podobne do zarzucanego skarżącej obecnie.

Z art. 36j ust. 3 ustawy wynika, że ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Strona uważa, że z przepisu tego można wywieść, że "poprzednie naruszenia przepisów ustawy" nie mogą dotyczyć wszystkich jej wcześniejszych naruszeń ustawy, a decyzje je stwierdzające nie mogą być nieprawomocne. Same naruszenia muszą być przy tym podobne do zarzucanego w obecnie prowadzonym postępowaniu.

Powyższe twierdzenie nie znajduje umocowania w prawidłowej wykładni art. 36j ust. 3 ustawy. Przepis ten formułuje otwarty katalog przesłanek, jakie organ wymierzający karę musi uwzględnić określając jej wysokość. Pod pojęciem "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" należy więc rozumieć naruszenia, które nie muszą być ani do siebie podobne (chodzi wszak o wcześniejsze naruszenie przepisów ustawy, a nie tych samych przepisów ustawy i w ten sam sposób), ani też naruszenia te nie muszą zostać stwierdzone prawomocnie, gdyż wystarczy ich stwierdzenie decyzją ostateczną. Nadto, naruszenia te mogą wynikać zarówno z decyzji wydanych "w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie", jak również w sprawie o wymierzenie kary za te naruszenia, bowiem ta jest nakładana i podlega wykonaniu, dodatkowo podkreślając wagę naruszenia, zaś w określonych sytuacjach faktycznych stanowiąc jedyny akt potwierdzający zaistnienie naruszenia, co ma miejsce zwłaszcza w sytuacji, gdy pomimo powstania naruszenia, organ umarza postępowanie. Wymóg ostateczności, a nie prawomocności decyzji powoduje, że organ musi jednak uwzględniać ryzyko, że wcześniejsze decyzje, w tym te o karach, stwierdzające naruszenia prawa, jakkolwiek ostateczne, poddane mogły zostać ocenie sądowej co ewentualnie może prowadzić do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Może to natomiast wpłynąć na ocenę decyzji, w której ilość stwierdzonych i ocenionych uprzednich naruszeń prawa oraz ewentualnie wymierzonych kar uznano za przesłankę zaostrzającą odpowiedzialność. Ocena w tym zakresie jest jednak oceną zindywidualizowaną, zależną od danych okoliczności sprawy, gdyż nawet wyeliminowanie z obrotu wcześniejszej decyzji stwierdzającej naruszenie czy nawet kliku z nich, nie musi stanowić automatycznie o wadliwości uznania przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy" jako zaostrzającej odpowiedzialność w tej konkretnej sprawie. Będzie tak zwłaszcza wtedy, gdy ilość potwierdzonych naruszeń, nawet przy uwzględnieniu wyeliminowania kilku z nich, nadal będzie taka, że uzasadniony w dalszym ciągu będzie wniosek o zaostrzającym wpływie na karę przesłanki "uprzedniego naruszenia przepisów ustawy".

VII.

Za niezasadny uznano także zarzut nr V skargi kasacyjnej. Strona podnosi w nim uchybienie art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b ustawy mające polegać na błędnej wykładni prowadzącej do utrzymania kary w wysokości nieproporcjonalnej i niewspółmiernej do stopnia naruszenia, podczas gdy "w przypadku prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy oraz uwzględnienia intencji ustawodawcy, nakazującego kierowanie się proporcjonalnością przy nakładaniu kar pieniężnych", wysokość kary powinna być znacznie mniejsza.

Po pierwsze, nie ma mowy o wadliwej wykładni wskazanych przepisów, bowiem organ prawidłowo rozumie zarówno przesłanki wymiaru kary z art. 36j ust. 3 ustawy (o czym była mowa wyżej) jak i potrzebę jej proporcjonalnego do stwierdzonego uchybienia wymierzania (miarkowania), co wynika z kolei z podkreślanego w decyzji GINB określenia sankcji z art. 36b ustawy "w kwocie do 100.000 zł". Organ prawidłowo więc przepisy te rozumie.

Po drugie, to co w istocie strona próbuje zwalczać, to ocenę dokonanych ustaleń faktycznych w kontekście wymierzonej kary, przy czym twierdzenia te nie korespondują z dokładnie rozważonymi przez organ przesłankami wymiaru kary, w tym podkreślanego, znacznego przekroczenia współczynnika naprężenia ściskającego, które wyniosło

71 kPa (najkorzystniejszy dla strony wynik badania wskazał na poziom 129 kPa względem 200 kPa zadeklarowanych przez producenta). Różnica pomiędzy, mówiąc w pewnym uproszczeniu, zadeklarowanym a rzeczywistym współczynnikiem odpowiedzialnym za odporność na nacisk, wyniosła zatem w przybliżeniu

7.242 kg/m² (71 kPa x 102 kg/m² za każdy kPa).

Strona w istocie więc deprecjonuje wnioski organu wskazując tylko przesłanki wymiaru kary korzystne dla niej. Nie wyjaśnia przy tym jaka kara "znacznie mniejsza", byłaby adekwatna i doprowadziłaby do osiągnięcia celów ustawy, przy uwzględnieniu profesjonalnego charakteru skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwagę zasługuje również to, że skarżąca wskazuje, że przyczyną nieścisłości był najprawdopodobniej błąd ludzki, polegający na omyłkowym zapakowaniu innego wyrobu budowlanego o niższych parametrach (płyty styropianowe [...]) w niewłaściwe opakowanie.

Jakkolwiek nie można przyjąć, że po stronie skarżącej występuje zła wola nakierowana na celowe wprowadzanie do obrotu wyrobu niespełniającego wymagań, to jednak, w kontekście produkowanych wyrobów, wyglądających podobnie (płyty styropianowe różnego rodzaju), nie może być miejsca na "pomyłki" co do doboru niewłaściwego opakowania (foli, którą owijane są pocięte bloki styropianowe). W sytuacji, gdy to tego rodzaju opakowanie jest wyznacznikiem rodzaju towaru, strona ma więc zapewnić takie warunki produkcji i pakowania, aby ryzyko "błędu ludzkiego" w ogóle nie wystąpiło. Odbiorca towaru, poza jego opakowaniem i zamieszczoną na nim deklaracją, nie ma bowiem jakiejkolwiek możliwości weryfikacji "jakości" i rodzaju dostarczanego mu produktu.

VIII.

Za niezasadne uznano także zarzuty procesowe nr I i II skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Strona uważa, że GINB dokonał błędnych ustaleń faktycznym i niezasadnie uwzględnił przy ustalaniu stopnia naruszenia przez spółkę przepisów ustawy, naruszenia wynikające z nieprawomocnych decyzji administracyjnych. Ponadto, GINB dokonał zdaniem strony dowolnej oceny materiału dowodowego, przez co błędnie ustalił, że spółka dopuściła się wysokiego stopnia naruszenia przepisów ustawy, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniał przyjęcie umiarkowanego stopnia naruszenia przepisów ustawy.

Po pierwsze, zarzut dotyczący uwzględnienia naruszeń ustawy wynikających z nieprawomocnych decyzji administracyjnych jest niezasadny, bowiem jak wskazano wyżej, organ mógł przyjąć za podstawę orzekania stwierdzone naruszenia, co wyjaśniono w ramach rozważań dotyczących art. 36j ust. 3 ustawy.

Po drugie, twierdzenie o dowolnej ocenie materiału dowodowego dokonanej przez GINB nie koresponduje z zaakceptowanym przez WSA i podzielanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, o skrupulatnym rozważeniu - w ramach przysługującego organowi luzu decyzyjnego, wynikającego z uznania administracyjnego - przesłanek wymiaru kary. Analizując decyzję GINB oraz akceptujący ją wyrok Sądu pierwszej instancji trudno jest bowiem w sposób uzasadniony twierdzić, że organ pominął jakiekolwiek okoliczności świadczące korzystnie na rzecz strony oraz "wyolbrzymił" elementy zaostrzające odpowiedzialność, w konsekwencji wadliwie uznając, że zachodzi wysoki stopień naruszenia przepisów ustawy przez spółkę, podczas gdy jej zdaniem jest on jedynie umiarkowany. Przede wszystkim na uwagę zasługuje to, że organ wymienił wprost siedem postępowań zakończonych decyzjami stwierdzającymi naruszenia wymagań. Nadto, dotyczą one płyt styropianowych różnego rodzaju produkowanych przez stronę (podstawowy asortyment). Uzasadniało to jak najbardziej ocenę, że z racji wielości kontroli spełniania wymagań przez wyroby skarżącej oraz stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości (również do siebie podobnych), zachodzi wysoki stopień naruszenia przepisów ustawy. Istotny jest też czasookres stwierdzonych naruszeń, świadczący o braku należytej kontroli produkcji.

Strona musi zaakceptować fakt, że jako producent odpowiada w pełnym zakresie za to, jakiej jakości wyroby wprowadza na rynek. To spółka ma więc zapewnić prawidłową kontrolę jakości własnych produktów, jeżeli oznacza je certyfikatami świadczącymi o posiadaniu określonych cech jakościowych.

IX.

Nie jest także zasadny zarzut nr III skargi kasacyjnej. Strona uważa, że organ nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, a WSA to zaakceptował. Chodzi przy tym o nieuwzględnienie przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej okoliczności, że organ wymierzył producentowi w przeciągu kilku dni w sumie dwie kary finansowe po 54.000 zł każda, co dla producenta oznacza wymierzenie łącznej kary finansowej ponad ustawowy limit 100.000 zł.

Wyjaśnić należy, że zgodnie art. 36b ustawy, stanowiącym podstawę wymierzenia kar w sprawie niniejszej jak i w sprawie o sygn. akt II GSK 1664/23, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100.000 zł.

Istotne w tym przypadku jest zatem to, jakiego produktu dotyczy stypizowane naruszenie (umieszczenie oznakowania), gdyż strona odpowiada za jego umieszczenie na każdym produkcie niespełniającym wymagań. W obu powołanych sprawach mamy więc do czynienia z różnymi produktami skarżącej, choć niewątpliwie do siebie podobnymi. To więc, że za każde z naruszeń nałożono odrębne kary, nie uzasadnia twierdzenia, że wysokość podlegała ograniczeniu kwotowemu łącznie do 100.000 zł. Doniosłość i surowość kar w tym przypadku ma działać przede wszystkim zapobiegawczo, a więc również na przyszłość, tak aby producent dokładał należytej staranności w kwestii jakości wprowadzanych do obrotu produktów.

Nie zachodzi więc sytuacja przekroczenia maksymalnego poziomu kary przewidzianej w art. 36b ustawy, gdyż organ mógł wymierzyć w każdej z tych spraw karę do 100.000 zł.

Z wyżej wymienionych względów skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.