Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 770/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi "O. " Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 23 listopada 2023 r. nr 778/LXXII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Czerwonak dnia 23 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p., art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), podjęła uchwałę nr 778/LXXII/2023, w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak.

Skargę na powyższą uchwałę wywiodła do Sądu O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RR oraz art. 10 ust. 5-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy Czerwonak, w miejscowości Owińska, na którą składają się działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...],, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Uchwalone nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wprowadza dla ww. nieruchomości znacząco inne przeznaczenie, niż w studium poprzednim (uchwała Rady Gminy Czerwonak nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r.), a mianowicie studium z 2000 r. przewidywało dla przedmiotowego terenu przeznaczenie określone jako M2, czyli teren rozwoju budownictwa rezydencjonalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej (pkt 15 części opisowej).

W aktualnie obowiązującym studium, rzeczowy teren oznaczony jest jako teren rolniczy (R), którego kierunki rozwoju określono jako grunty orne, użytki zielone i sady oraz wszelkiego rodzaju inne uprawy i hodowla zwierząt zaliczana do działów produkcji rolnej w przepisach odrębnych oraz uzupełniająco dolesienia, sadownictwo. Na terenie tym dopuszczono przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków, a lokalizowanie zabudowy związanej z działalnością rolniczą dopuszczono wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, przy czym powierzchnia zabudowy nie może być większa niż 10% powierzchni działki.

Skarżąca podkreśliła, że podobny zakres zmian, jeśli nie jednobrzmiący dla posiadanego przez skarżącą terenu, niosła uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. nr 406/LVII/2010 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 585/14 stwierdził, że uchwała ta jest niezgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 22/12, który to wyrok zawierał wskazania dla WSA w Poznaniu do rozpatrzenia powołanej wyżej sprawy II SA/Po 585/14, czyli w sprawie dotyczącej bezpośrednio przedmiotowego terenu i zmiany jego przeznaczenia, stwierdził, że w procesie planistycznym należy uwzględniać także ochronę prawa własności. Sąd kasacyjny wskazał, że oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze. NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową, wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów o ochronie przyrody, które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy. Zaznaczyć trzeba, że w treści samej uchwały wskazane są obszary zabudowy leżące na obszarze otuliny Parku Kraj obrazowego Puszcza Z., są to, jeśli chodzi o obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszary oznaczone, jako MU*, M3 i M4, przy czym ten ostatni, przewiduje zabudowę rezydencjonalną lub zagrodową w obrębię samego parku, bądź jego otulinie.

Skarżąca podniosła, że na tle wymienionego orzecznictwa sądowego, uwypuklono, że badając zgodność z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy, należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu.

Zdaniem NSA (II OSK 22/12) oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości skarżącego w studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze i powiązane z nimi nakazy i zakazy oraz charakter tych nakazów i zakazów oraz rodzaje zakazów wynikające z aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze objętym zaskarżonym, zmienionym, studium. W sytuacji gdy poprzednie uregulowania studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową, to wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody, które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że ograniczenia wprowadzone w studium z 2010 r. (którego nieważność stwierdził sąd) tłumaczone były głównie obowiązywaniem uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo (Dz. Urz. Woj. Wielkop., Nr 234, poz. 4009). Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednak prawomocnie nieważność tej uchwały (sygn. akt II SA/Po 405/13) wskazując, że brak jest jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do uznania, że krajobraz objęty uchwałą wymaga szczególnej ochrony prawnej.

Zdaniem skarżącej pomimo sformułowanych i wiążących w procedurze uchwalania studium poglądów WSA w Poznaniu, w Prognozie Oddziaływania na Środowisko Projektu studium nadal wskazuje się, że umniejszenie terenów zabudowy m.in. w Annowie jest zasadne z uwagi na postanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Z., w tym z uwagi na rzekomą konieczność pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych.

Końcowo zaznaczono, że jak wynika z informacji otrzymanych z Gminy Czerwonak, trwają prace nad wyznaczeniem przebiegu drogi powiatowej, dwupasmowej w granicy Parku Krajobrazowego (droga 2432P). Co istotne - tu Gmina nie protestowała, akceptując budowę tak dużej drogi przy granicy Parku, jednocześnie wskazując przy tym, że ekstensywna zabudowa mieszkaniowa stanowi obciążenie dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę Gmina Czerwonak wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowany w Studium teren, obejmuje obszar dwóch pierwotnych nieruchomości rolnych, które określane były numerami ewidencyjnymi 1/6 oraz 1/10 obręb Owińska. Obie były i w dalszym ciągu są użytkami rolnymi. W studium przyjętym uchwałą Nr 173/XXVIN/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak (zwane dalej Studium 2000), faktycznie na tych terenach wskazywano kierunek rozwoju pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast, w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, zatwierdzonym uchwałą nr 246/XLII/94 Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 maja 1994 r., który ogłoszony był w Dzienniku Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 12 z dnia 12 lipca 1994 r, poz. 123, działki te przeznaczone były pod uprawy polowe bez prawa zabudowy. Po uchwaleniu zatem Studium 2000 rozpoczął się proces geodezyjnego podziału, w trybie rolnym, obu nieruchomości to jest pierwotnych działek nr 1/6 i nr 1/10, na niewielkie działki rolne o pow. około 3000 m˛.

Podstawą owych podziałów były dwa zaświadczenia Urzędu Gminy Czerwonak, Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej: z dnia 16.12.2002 r. wydane dla pana N. i z dnia 30 lipca 2007 r. wydane dla państwa H. , informujące że działki nr [...] i nr [...], przeznaczona są i były w planie ogólnym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy (plan ogólny z mocy ustawy utracił ważność na koniec 2003 r.).

Organ podkreślił, że teren ten nigdy nie był przedmiotem jakiejkolwiek decyzji podziałowej wydawanej przez Wójta Gminy Czerwonak na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami ani innego aktu prawnego. Uwidoczniony na mapach ewidencyjnych aktualny układ, został wprowadzony bezpośrednio w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tak zwanym "trybie rolnym", poprzez geodetę uwidaczniającego wykaz zmian ewidencyjnych dotyczących wyłącznie gruntów rolnych. Tym samym wszystkie tak powstałe działki stanowiły i w dalszym ciągu stanowią, w okresach sprzedaży grunty rolne.

Nabywając zatem działki kupujący, przynajmniej do czasu utraty ważności planu ogólnego w 2003 r., nie mogli być pewni, że kupują działki z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, skoro powstały one w wyniku podziału dużej nieruchomości rolnej- podziału rolnego, geodezyjnego na działki o powierzchni około 3000 m˛. (tylko taki podział był możliwy) a stanowiły one faktycznie użytki rolne.

Podstawą bowiem zabudowy mieszkaniowej jest zawsze przeznaczenie w planie miejscowym, a nie kierunek rozwoju wskazywany w Studium uwarunkowań, które nie było i nie może być podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy ani też pozwolenia na budowę, ponieważ nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie określa przeznaczenia poszczególnych nieruchomości, jedyną możliwością prawną zabudowy wówczas mogło być tzw. siedlisko- ale nabywający działki nie byli rolnikami i nie prowadzili działalności rolniczej.

Zdaniem Gminy nie bez znaczenia dla oceny sytuacji Skarżącej pozostaje fakt, iż po uchwaleniu Studium 2000 Gmina Czerwonak zmieniła koncepcję zagospodarowania terenów północnych Gminy kierując się nowymi przesłankami i zamierzała przeznaczyć te obszary wyłącznie pod zagospodarowanie rolnicze.

Już w kwietniu 2006 r. na sesji Rada Gminy Czerwonak odmówiła podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] obręb mapy Owińska uzasadniając swoje stanowisko wolą ochrony zasobów krajobrazowych Puszczy Z. i pozostawieniem tych działek jako rolnych. Kolejnym krokiem Gminy w zmianie podejścia do zagospodarowania przestrzennego północnych obszarów Gminy, była uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 19 października 2006 r. w sprawie wyrażenia stanowiska w kwestii zmian do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w zakresie działek [...] i [...] arkusz mapy 3, obręb Owińska. W uchwale tej, postanowiono o ograniczeniu zabudowy mieszkaniowej na terenach dzisiejszej wsi Annowo, wcześniej obręb Owińska, w zakresie pierwotnych działek, z których w wyniku uwidocznienia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących gruntów rolnych powstały między innymi działki Skarżącej. Istotnym elementem determinującym zmianę polityki przestrzennej Gminy było utworzenie w międzyczasie Parku Krajobrazowego Puszcza Z.. Park powstał w oparciu o Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia 4 kwietnia 2005 r.

Powyższe uchwały, projekt Studium i wiedza o zmianie polityki przestrzennej Gminy była zatem powszechnie znane, a informacje o tym dostępne były między innymi w urzędzie gminy. Nabywający działki mogli zatem tę wiedze posiąść jeszcze przed zakupem działek.

W ocenie organu nie można zgodzić się z istnieniem interesu prawnego skarżącej z uwagi na brak normy prawnej, która byłaby podstawą ich roszczeń. Studium nie będąc aktem prawnym tylko aktem kierownictwa wewnętrznego nie określa przeznaczenia terenu tylko wskazuje kierunki możliwe do rozwoju na danym terenie i w przeciwieństwie do planu miejscowego nie może być źródłem roszczeń prawnych. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej spółki nie wystarczy stwierdzenie istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, ale należy dokonać dalszej oceny indywidualnej powiązanej z sytuacją faktyczną i prawną skarżącej oraz powiązać prawo własności z normą prawa materialnego.

Gmina Czerwonak nie zgodziła się także z podniesionymi w skardze zarzutami. Zapisy nowego studium, wbrew twierdzeniom skarżących, nie są tożsame z zapisami studium z 2010 r. W nowym studium nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, tak jak wynikało to ze studium z 2010 r. Gmina procedując nowe studium utrzymała w nim dla północnych terenów wsi Annowo, będących przedmiotem skargi, kierunek gospodarki rolnej, kontynuując to samo przeznaczenie, które wynikało z planu ogólnego, który wygasł z końcem 2003 r. Ponadto, Gmina procedując skarżone studium była zobowiązana do uzgodnienia jego treści z RDOŚ w Poznaniu, co też uczyniła. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska kilkukrotnie wyrażało swoje stanowisko

Organ zwrócił uwagę, że jak wynikało z obowiązujących w okresie przygotowywania i uchwalenia skarżonego Studium przepisów, obowiązek przygotowania i uwzględnienia w pracach nad Studium tzw. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, został wprowadzony do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisem art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 18 listopada 2015 r" a więc już po podjęciu przez Radę Gminy Czerwonak Uchwały Nr400/XLVIII/2014z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak.

Wójt sporządzając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę oparł się o analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i prognozy demograficzne oraz możliwości finansowe gminy. Z dokonanej analizy uzyskano ujemny wynik porównawczy zapotrzebowania na nową zabudowę. Chłonność terenów gminy Czerwonak określono w bilansie w perspektywie kolejnych 10 lat i stwierdzono, że nie istnieje możliwość wyznaczenia w studium nowych obszarów pod zabudowę, poza terenami branymi pod uwagę w bilansie to jest obszarami w ramach istniejącej, wytworzonej już zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej i obszarami wynikającymi z obowiązujących dokumentów planistycznych. Ze względu na długi okres procedowania Studium, bilans został gruntownie zaktualizowany w 2020 roku. Danymi najbardziej aktualnymi dla w/w weryfikacji owego bilansu były informacje pochodzące z 2019 r. W bilansie uwzględnione zostały bowiem wszystkie plany miejscowe obowiązujące w tamtym czasie, na terenie Gminy. Kolejna aktualizacja bilansu nastąpiła w 2022r. i wynikała z dostosowania do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 23 listopada 2023 r. nr 778/LXXII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy dotyczące uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy utraciły moc z dniem 24 września 2023 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Stosownie do art. 65 ust. 1 tej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Zatem zaskarżona uchwała obowiązuje, a przyjęte w niej rozwiązania mogą być przedmiotem kontroli sądowej.

W myśl art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej w skrócie u.p.z.p.), studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jego ustalenia, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta oznacza, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465., dalej u.sg. – por. wyrok NSA z 6.12.2022 r., II OSK 3868/19, LEX nr 3480629).

Jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą.

Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy Czerwonak, w miejscowości Owińska, na którą składają się działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...],, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Jak wynika ze skargi, uchwalone nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wprowadza dla ww. nieruchomości znacząco inne przeznaczenie, niż poprzednie studium (z dnia 14 czerwca 2000 r.), a mianowicie rzeczowy teren oznaczony został jako teren rolniczy (R), gdy tymczasem studium z 2000 r. przewidywało dla przedmiotowego terenu przeznaczenie określone jako M2, czyli teren rozwoju budownictwa rezydencjonalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej.

Wobec powyższego uznać należało, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. W konsekwencji Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając skargę wniesioną w trybie art. 101 u.s.g., sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Dostrzegać bowiem należy różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (porównaj: wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13).

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Gminy Czerwonak w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd działając z urzędu w pierwszej kolejności przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium. Kontrola ta pozwoliła na stwierdzenie, iż w toku procedury uchwalania zmiany studium nie doszło do naruszenia trybu sporządzania tego aktu planistycznego.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium.

W tym zakresie skarżąca podniosła, że w zaskarżonym Studium wprowadzono ograniczenie możliwości zabudowy jej nieruchomości. W nowym studium rzeczowy teren oznaczony jest jako teren rolniczy (R), którego kierunki rozwoju określono jako grunty orne, użytki zielone i sady oraz wszelkiego rodzaju inne uprawy i hodowla zwierząt zaliczana do działów produkcji rolnej w przepisach odrębnych oraz uzupełniająco dolesienia, sadownictwo. Na terenie tym dopuszczono przebudowę, odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków, a lokalizowanie zabudowy związanej z działalnością rolniczą dopuszczono wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, przy czym powierzchnia zabudowy nie może być większa niż 10% powierzchni działki. W ocenie skarżącej ograniczając prawa właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy doszło do zmiany z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem zasady równości – czyli z naruszeniem przepisów 31 ust. 3 w zw. z art. 64 i art. 22 Konstytucji RP.

Ponadto w ocenie skarżącej podobny zakres dla posiadanego przez nią terenu, niosła uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. nr 406/LVII/2010 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 585/14 została uznana za niezgodną z prawem (wyrok jest prawomocny).

Wskazać przyjdzie, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, Baza NSA, interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.

Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy - co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Skarżąca nabyła działki jako użytki rolne, przeznaczone w planie ogólnym pod rolnictwo, o powierzchni około 3000 m˛, wydzielone w trybie zastrzeżonym wyłącznie dla gruntów rolnych, z dużego areału rolnego. Podstawą owych podziałów były dwa zaświadczenia Urzędu Gminy Czerwonak, Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej: z dnia 16.12.2002 r. i z dnia 30 lipca 2007 r., informujące że działki nr [...] i nr [...], przeznaczone są i były w planie ogólnym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Powyższe wynikało z ówcześnie obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, zatwierdzonego uchwałą nr 246/XLII/94 Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 maja 1994 r., (Nr 12 z dnia 12 lipca 1994 r, poz. 123). Teren ten nigdy nie był przedmiotem jakiejkolwiek decyzji podziałowej wydawanej przez Wójta Gminy Czerwonak na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami ani innego aktu prawnego. Uwidoczniony na mapach ewidencyjnych aktualny układ, został wprowadzony bezpośrednio w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tak zwanym "trybie rolnym", poprzez geodetę uwidaczniającego wykaz zmian ewidencyjnych dotyczących wyłącznie gruntów rolnych.

Podsumowując Skarżąca nie kupiła działek budowlanych przeznaczonych w planach miejscowych pod budownictwo mieszkaniowe lecz działki rolne, które nadal rolnymi pozostają. Skarżąca nie posiada również decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Brak jest więc podstaw prawnych do uznania, że nabyte przez skarżącą nieruchomości podlegają ochronie analogicznej do działek budowlanych lub działek o innym inwestycyjnym przeznaczeniu.

W studium przyjętym uchwałą Nr 173/XXVIN/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak (zwane dalej Studium 2000), rzeczywiście część terenów północnych gminy Czerwonak przeznaczona była m.in. pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z treścią art. 6 tej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w której ustawodawca obligował gminy do określenia, w szczególności, zgodnie z pkt. 5a) obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Podkreślenia jednak wymaga, że po uchwaleniu Studium 2000, Gmina Czerwonak zmieniła koncepcję zagospodarowania terenów północnych Gminy kierując się nowymi przesłankami i zamierzała przeznaczyć te obszary wyłącznie pod zagospodarowanie rolnicze. W kwietniu 2006 r. na sesji Rada Gminy Czerwonak odmówiła podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...] i [...] obręb mapy Owińska uzasadniając swoje stanowisko wolą ochrony zasobów krajobrazowych Puszczy Z. i pozostawieniem tych działek jako rolnych. Kolejnym krokiem Gminy w zmianie podejścia do zagospodarowania przestrzennego północnych obszarów Gminy, była uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 19 października 2006 r. w sprawie wyrażenia stanowiska w kwestii zmian do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w zakresie działek [...] i [...] arkusz mapy 3, obręb Owińska. W uchwale tej, postanowiono o ograniczeniu zabudowy mieszkaniowej na terenach dzisiejszej wsi Annowo, wcześniej obręb Owińska, w zakresie pierwotnych działek, z których w wyniku uwidocznienia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących gruntów rolnych powstały między innymi działki Skarżącej. Istotnym elementem determinującym zmianę polityki przestrzennej Gminy było utworzenie Parku Krajobrazowego Puszcza Z.. Park powstał w oparciu o Rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia 4 kwietnia 2005 r.

Wbrew twierdzeniom skargi zapisy Nowego Studium (będącego przedmiotem zaskarżenia), nie są tożsame z zapisami Studium z 2010 r., co do którego stwierdzono nieważność i na który powołuje się Skarżąca. W Studium z 2010 r. W wprowadzono kategoryczne zakazy zabudowy, dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie", nie dotyczyły one jednak terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i ogrodnictwo. Ponadto wprowadzono całkowity zakaz zabudowy kubaturowej, z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Tymczasem w studium z 2023 roku wprowadzono funkcję wiodącą, czyli tereny rolnicze- grunty orne, użytki zielone i sady oraz wszelkiego rodzaju inne uprawy i hodowlę zwierząt, dopuszczono przebudowę odbudowę rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków.

Pozbawione racji jest też powoływanie się przez skarżącą na wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt: II SA/Po 585/14, z tego względu, że po jego wydaniu stan faktyczny i prawny sprawy uległ znaczącej zmianie.

Przepisem art. 41 ustawy o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777) wprowadzono do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek przygotowania i uwzględnienia w pracach nad Studium tzw. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 1548/21, LEX nr 3708172, wyrok NSA z 12 października 2022 r., II OSK 627/20, LEX nr 3503403).

Wójt sporządzając bilans trenów przeznaczonych pod zabudowę oparł się o analizy ekonomiczne, środowiskowe społeczne i prognozy demograficzne oraz możliwości finansowe gminy. Maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało opracowane z podziałem na funkcje zabudowy, a jej wartości zostały wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, to jest zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dokonanej analizy uzyskano ujemny wynik porównawczy zapotrzebowania na nową zabudowę. Chłonność terenów gminy Czerwonak określono w bilansie w perspektywie następnych 10 lat i stwierdzono, że nie istnieje możliwość wyznaczenia w studium nowych obszarów pod zabudowę, poza terenami branymi pod uwagę w bilansie to jest obszarami w ramach istniejącej zwartej struktury funkcjonalno- przestrzennej i wynikającej z obowiązujących już dokumentów planistycznych, tym samym istniejące obszary inwestycyjne w gminie Czerwonak są wystarczające, aby pokryć zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, usługową, rekreacyjno- sportową oraz przemysłową na kolejne 10 lat.

Opierając się zatem na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy Czerwonak, gdyż obszary już zagospodarowane, o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 10, 20 i nawet 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową.

Dodatkową przyczyną zmiany kierunków zagospodarowania obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, były względy ochrony środowiska. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego.

W toku prac planistycznych Gmina wielokrotnie zwracała się do RDOŚ o zaopiniowanie projektu studium, który opiniował je negatywnie akcentując konieczność zweryfikowania ustaleń projektu studium tak, aby były zgodne z zapisami rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Z. poprzez dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo - leśnego charakteru terenów strefy i pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych (przykładowo z opinia RDOŚ z 11 lipca 2022 r.). W drodze milczącego załatwienia sprawy RDOŚ zaopiniował ostateczny projekt studium pozytywnie.

Do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. doszłoby tylko wtedy, gdyby autor studium nie uwzględnił uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska. W ocenie Sądu klasyfikacja przez studium określonego terenu jako rolnego, z zakazem nowej zabudowy nie może być traktowana jako pominięcie uwarunkowań środowiskowych. Materiały sprawy nie przemawiają za nieprzydatnością przedmiotowych nieruchomości do celów rolnych. Sąd nie podzielił również zarzutów godzących w naruszenie prawa własności, ponieważ istota tego prawa nie została naruszona, a właściciele mogą nadal korzystać ze swego prawa zgodnie z jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem.

Konstytucyjne ramy ingerencji w prawo własności wyznaczają: zasada ochrony własności, zasada równości, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasada proporcjonalności oraz wartości wskazane art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela, tj. bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W sytuacji, gdy ograniczenie prawa własności nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie spełnia jednego z postulatów zasady proporcjonalności, czy też narusza istotę prawa własności, nie może być uznane za legalne.

W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wprowadzone w zaskarżonym Studium ograniczenia w możliwości zabudowy na gruntach rolnych (R), a sprowadzające się do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia pod grunty orne i tak dotąd wykorzystywanych, wynikają ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i zostało przekonująco uzasadnione jako konieczne z uwagi na potrzebę ochrony zwartych obszarów gruntów ornych.

Wskazanym w Studium kierunkom nie należy również przypisywać naruszenia zasady proporcjonalności, skoro organ wyraźnie uwidocznił ważenie różnych interesów, wartości, wraz z przesłankami uzasadniającymi przyjęte zapisy. Organ uwydatnił lokalne uwarunkowania związane z dotychczasowym zagospodarowaniem przestrzeni, przekonująco wyjaśnił ograniczenia i uwarunkowania sprzeciwiające się poszerzaniu obszarów zabudowy, akcentując możliwości finansowe i organizacyjne gminy, i opierając się na stosownym dokumencie (bilans). Część działek nie traci dotychczasowego kierunku, zaś wobec tych, gdzie zmiana następuje, jest ona usprawiedliwiona i uzasadniona, o czym była mowa wyżej. W konsekwencji ingerencja w sferę statusu jednostki pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98). Sąd wziął przy tym pod uwagę kompetencje ustawowe gminy w zakresie realizacji zadania własnego w postaci ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym), kompetencje związane z władztwem planistycznym i realizacją polityki przestrzennej, i ocenił, że realizacja tych kompetencji wymaga pewnego zakresu samodzielności, w imię realizacji interesu ogólnego (publicznego). Dokonanie przez gminę określonych wyborów przeznaczeń w tym zakresie jest konieczne, o ile nie jest dowolne, nieusprawiedliwione, czego jednak w tej sprawie nie można było stwierdzić.

Uwzględniając to wszystko Sąd uznał, że Rada Gminy Czerwonak była uprawniona do wyłączenia terenów obejmujących nieruchomości skarżących spod zabudowy, co uczyniła wyważając interes prywatny z interesem publicznym i przyznała prymat temu drugiemu. W tym miejscu trudno doszukać się więc nadużycia władztwa planistycznego, bowiem Gmina nie wprowadziła żadnych nowych nieproporcjonalnych ograniczeń mogących być uznanych za nadmierne, będących pogwałceniem zasady ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu Skarżąca nie udowodniła w swej skardze realnego nadużycia kompetencji planistycznych Gminy.

Mając to na uwadze Sąd uznał, iż stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji oraz u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano wyżej, analiza postanowień Studium nie wykazała, aby organ przekroczył granice władztwa planistycznego, ani dopuścił się naruszenia zasady proporcjonalności. Przyjęte przez Radę rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżącej są na przestrzeni lat realizowane konsekwentnie, dając prymat interesowi publicznemu, jakim jest w tym wypadku ochrona zwartych obszarów gruntów ornych, nad interesem prywatnym. Powyższe działanie nie miało jednak charakteru nieuprawnionego, który pozwalałby na uwzględnienie skargi.

Podsumowując zaznaczyć również należy, co istotne, na skutek ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającej u.p.z.p. ( Dz. U z 2023 r. poz. 1688 ) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy, nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r. Plan ogólny, który ma być aktem prawa miejscowego ma obowiązywać zarówno przy uchwalaniu planów jak i przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.