Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3026/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 742
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw
Teza: Konstrukcja przepisów upoważniających art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość podziału podustawowej materii prawnej, w zakresie określenia przez podmiot tworzący zasad zbycia aktywów trwałycb szpitala, na powszechnie obowiązującą i konkretną tj. dotyczącą danego szpitala.

TEZY

Konstrukcja przepisów upoważniających art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość podziału podustawowej materii prawnej, w zakresie określenia przez podmiot tworzący zasad zbycia aktywów trwałycb szpitala, na powszechnie obowiązującą i konkretną tj. dotyczącą danego szpitala.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 264/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości szpitala 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzeczy Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 264/17, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...] (Dz. Urz. Województwa [...] poz. [...]) poprzez przyjęcie, że w świetle powołanego przepisu jest w nim mowa obok zasad oddawania w dzierżawę najem oraz użyczenie nieruchomości oddanych Regionalnemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. [...] z siedzibą w [...] w nieodpłatne użytkowanie przez Gminę Miasto [...] również o zasadach zbywania nieruchomości, w sytuacji gdy z brzmienia wymienionego przepisu wynika, że zasady zbywania Rada Miejska [...] w uchwale nr [...] określiła w stosunku do mienia ruchomego, a w pozostałych przepisach uchwały nie ma mowy o zasadach zbywania, które odnosiłyby się do wskazanych nieruchomości, a w szczególności nie ma mowy o wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie nieruchomości, który stosownie do art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 oraz z 2012 r. poz. 742 – dalej powoływana, jako: "u.d.l."), powinien być wprost ujęty uchwale. Brak przepisów odnośnie ustanowienia zasad w przedmiocie zbywania nieruchomości wskazuje, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej;

2) § 2 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...] poprzez przyjęcie, że w świetle powołanego przepisu jej zakresem przedmiotowym objęte są również nieruchomości nie pochodzące od podmiotu tworzącego, w sytuacji gdy z brzmienia wymienionego przepisu wynika, że dotyczy ona nieruchomości oddanych Regionalnemu Szpitalowi Specjalistycznemu im. [...] z siedzibą w [...] w nieodpłatne użytkowanie, natomiast odnośnie ruchomości nie jest zastrzeżone, że dotyczy tych które były oddane w nieodpłatne użytkowanie. Brak przepisów odnośnie nieruchomości stanowiących własność a w konsekwencji odnośnie zasad w przedmiocie zbywania nieruchomości takich wskazuje, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej;

3) art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. poprzez przyjęcie, że przepisy te upoważniają podmiot tworzący w konkretnym przypadku Radę Miejską [...] do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...] zabudowanej (grunt wraz z trzema budynkami) zlokalizowanej na działce Nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 0,7821 ha, wpisanej w księdze wieczystej: [...], na rzecz Spółki [...] sp. z o. o., albowiem podstawą prawną do podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. powinny być przepisy uchwały podjętej na podstawie art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. Okoliczność ta wskazuje, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...], zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 85 u.s.g. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Konstytucja nie ustala ograniczeń zakresu tego nadzoru. Wynika z tego, że każda działalność, bez względu na jej charakter i przedmiot podlega nadzorowi. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że przedmiotem zaskarżania była wyłącznie uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...], a nie uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2012 r., poz. [...]).

W ocenie NSA stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy taka uchwała narusza przepisy, wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy. W innych przypadkach takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy, a to jest wkroczeniem w wartość chronioną konstytucyjnie. Wbrew zarzutom skargi, w realiach sprawy, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni norm art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. przyjmując, że przepisy te upoważniały podmiot tworzący do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...]. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.d.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje posiadanym mieniem. W tym przepisie zostało przyjęte, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje posiadanym mieniem, bez wskazywania sposobu wyposażania go w mienie jak i majątek. Ustawodawca zakłada swobodę podmiotu tworzącego w zakresie wyposażania zakładu opieki zdrowotnej w mienie (szczególnie odnośnie udostępniania nieruchomości). Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że z literalnego brzmienia przepisu art. 54 ust. 1 u.d.l. wynika, że jego regulacja odnosi się do pojęcia mienia, a nie do majątku i dotyczy w pierwszej kolejności prawa jego posiadania. Jednocześnie zgodnie z art. 54 ust. 2 u.d.l. zbycie aktywów trwałych takiego zakładu, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący, przy czym wspomniane zasady - jak wynika z art. 54 ust. 3 u.d.l. "polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych". Z przedstawionych regulacji wynika, że podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej powinien generalnie określić zasady, a jednocześnie w ramach tych zasad, ustanowić wymóg sformułowany w art. 54 ust. 3 u.d.l., odnoszący się konkretnie do konieczności uzyskania zgody podmiotu tworzącego. W piśmiennictwie zwraca się ponadto uwagę, że w treści przepisu art. 53 ust. 2 u.d.l.: "pojawiło się zaczerpnięte wprost z przepisów ustawy o rachunkowości pojęcie aktywów trwałych, które wprowadzone zostało w miejsce pojęcia majątku trwałego" (M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III, Wolres Kluwer 2019 r., dostępny, [w:] LEX). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się słusznym wyjaśnić pojęcie "zasady". Słownik języka polskiego pojęcie zasad interpretuje: 1) "to na czym się coś zasadza, opiera; podwalina, oparcie, fundament, 2) reguła norma postępowania, prawa podstawowe." (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 1242). To słownikowe wyjaśnienie pozwala przyjąć, że na podmiocie tworzącym spoczywa ustawowy obowiązek ustalenia reguł postępowania, które także będą obejmować zagadnienia dotyczące trybu i warunków uzyskania zgody poprzez uzyskanie indywidualnej zgody organu tworzącego, co do konkretnego rozporządzenia mieniem. Zasady odnoszą się do rodzaju czynności prawnej, a nie do źródła uzyskanego mienia.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że ogólne zasady zostały ustalone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...]. To stanowisko kwestionuje skarżący kasacyjnie organ nadzoru przyjmując, że w związku z podjęciem tej uchwały bez podstawy prawnej, nie było też podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...]. Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do systemowego wpływu uchwały nr [...] na ocenę zaskarżonej uchwały nr [...]. Jednakże akt ten nie został zaskarżony przez Wojewodę, zatem nie mógł być przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Uchwała nr [...] pozostaje w lokalnym porządku prawnym, stanowiąc podstawę dla interpretacji zaskarżonej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdują podstaw zarzuty skargi wskazujące na błędną wykładnię norm § 1 pkt 2 i § 2 pkt 3 uchwały z 2012 r. Organ nadzoru kwestionuje, że w § 1 pkt 2 uchwały z 2012 r. nie wskazano bezpośrednio zasad zbywania nieruchomości. Zgodnie z § 1 uchwały określa ona zasady zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr. [...] z siedzibą w [...], w tym: 1) zasady zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie mienia ruchomego; 2) zasady oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie nieruchomości. Definiując użyte pojęcia i zwroty, w § 2 pkt 2 określono, że środki trwałe to nieruchomości i mienie ruchome Szpitala. Uchwała zatem określa zasady zbywania nieruchomości i mienia ruchomego Szpitala. Jednocześnie, jak wynika z definicji zawartej w § 2 pkt 3 uchwały, pod pojęciem "nieruchomości" (składnik środków trwałych) należy rozumieć: "grunty, budowle i budynki oraz lokale będące odrębną własnością, a także ich części, oddane Szpitalowi przez gminę-miasto [...] w nieodpłatne użytkowanie". Pojęcie: "zbycie" odniesiono wprawdzie do mienia ruchomego, ale nie ma podstaw do uznania, że uchwałą wyłączono zasady zbywania nieruchomości. Przede wszystkim, zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni § 1 pkt 2 uchwały z 2012 r. stwierdzając, że użycie w tym przepisie zwrotu: "w tym" oznacza, że wymienione w uchwale zasady, odnoszące się do czynności prawnych w powiązaniu z przedmiotem: "środkami trwałymi", nie zawierają katalogu zamkniętego, lecz stanowią element szerszej kategorii określonej przez uchwałodawcę zasad, jako pewnych generalnych, uniwersalnych reguł o stosunkowo szerokim stopniu ogólności. Na gruncie zasad techniki legislacyjnej, zwrot: "w tym" oznacza, że wyliczenie podane w danej normie ma charakter przykładowy, a nie i wyczerpujący.

Analiza normatywna postanowień uchwały z 2012 r. prowadzi do wniosku, że pominięcie, w jej treści, szczegółowych regulacji odnoszących się do zasad zbywania nieruchomości, w tym uzyskiwania zgody podmiotu tworzącego na dokonanie takiego zbycia, wynikało z potrzeby uregulowania tych kwestii w odrębnych – komplementarnych uchwałach indywidualnych dotyczących konkretnych nieruchomości, konkretnego szpitala.

Natomiast nie można zaakceptować poglądu Sądu Wojewódzkiego, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zbycia nieruchomości Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. dr [...] z siedzibą w [...], dotycząca konkretnych nieruchomości wskazanych w § 1, stanowi akt wykonawczy w stosunku do uchwały nr [...], która określiła między innymi zasady zbywania środków trwałych Szpitala. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z siedzibą w [...], jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że umocowanie konkretnych organów (w tym wypadku Rady Miasta) do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe. Zasada, zgodnie z którą akty prawa miejscowego mogą ustanawiać organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach (przedmiotowych i podmiotowych) zawartych w ustawie została wyznaczona w art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że: "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiając akty prawa miejscowego". Nie zostały zatem konstytucyjnie określone wymogi co do upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może przybierać dwojaki charakter: 1) ustawa reguluje sama treść danej materii, upoważniając organ wydający przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w określonym przedmiocie i w określonych granicach – upoważnia organ do samodzielnego uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Upoważnienie, do stanowienia przepisów prawa materialnego może być generalne (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. I OSK 326/06, LEX nr 236575). Analiza treści normatywnej postanowień art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. prowadzi do wniosku, że nie zawierają one wyraźnego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. Ustawodawca nie wskazuje jednoznacznie organu upoważnionego, ani zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania w akcie podustawowym. Z regulacji ustawowych wynika, że podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ma generalnie określić zasady, a jednocześnie w ramach tych zasad, ustanowić wymóg sformułowany w art. 54 ust. 3 u.d.l., odnoszący się konkretnie do konieczności uzyskania zgody podmiotu tworzącego. W art. 54 ust. 3 wprowadzono elastyczne rozwiązanie, przewidujące, że zasady ustalane przez podmioty tworzące mogą sprowadzać się do wymogu uzyskania ich indywidualnej zgody. Uchwała nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie określenia zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem oraz użyczenie środków trwałych Regionalnego Szpitala Specjalistycznego wydana została na podstawie przepisów art. 54 ust. 2 i ust. 3 u.d.l.. Jednocześnie jako podstawę wydania tej uchwały wskazano również art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Stanowi on, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". W związku z tym, to do Rady Miejskiej [...] należało zarówno ustalanie wspomnianych zasad, o których mowa w art. 54 ust. 2 u.d.l., jak i wydawanie ewentualnej "zgody", do której odnosi się art. 54 ust. 3 u.d.l. Co istotne zaskarżona uchwała z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości również została uchwalona na podstawie przepisów art. 54 ust. 2 i ust. 3 u.d.l. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

Organ stanowiący gminy nie ma prawa podejmować uchwały wykonawczej do innej uchwały. Taka działalność musi zostać oceniona jako sprzeczna z prawem, gdyż w ten sposób doszło by do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Organ upoważniony do wydania uchwały nie może bowiem realizować kompetencji wynikającej z ustawy w sposób "kaskadowy". W państwie prawa, w systemie prawa powszechnie obowiązującego, nie może obowiązywać uchwała wykonawcza do innej uchwały. Uchwała może być tylko aktem wykonawczym do ustawy. Upoważnienie dla organu stanowiącego samorządu terytorialnego do wydania przepisów prawa miejscowego musi wynikać z ustawy. Warunek ten nie jest spełniony, gdy upoważnienie wynika nie z ustawy, lecz z przepisu aktu wykonawczego (uchwały) do ustawy.

Przepisy art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. upoważniają podmiot tworzący, w konkretnym przypadku Radę Miejską [...], do uchwalenia zasad zbywania aktywów trwałych, oddania ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie. Należy dodać, że zasady te z chwilą ich uchwalenia wiążą zarówno podmiot tworzący, jak i samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zasady te stanowią reguły według których podmiot tworzący ma odnieść się do zamiaru zbycia, jak również stanowią podstawę do wyrażenia zgody, przez podmiot tworzący, w odniesieniu do konkretnego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Stanowią one zatem także podstawę materialną do wyrażenia indywidualnej zgody w formie uchwały podmiotu tworzącego na dokonanie przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej czynności spośród wymienionych art. 54 ust. 2. W ramach tak skonstruowanego upoważnienia ustawowego, podmiot tworzący może podjąć dwie równorzędne uchwały – abstrakcyjną i konkretną. Konstrukcja przepisów upoważniających art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość podziału podustawowej materii prawnej, w zakresie określenia przez podmiot tworzący zasad zbycia aktywów trwałych szpitala, na powszechnie obowiązującą i konkretną tj. dotyczącą danego szpitala.

Zaskarżona uchwała sensu largo realizuje podstawowy cel ustawy tj. zapewnienie wpływu organu tworzącego na gospodarowanie mieniem przez SP ZOZ, odnoszące się do określonych przedsięwzięć i do określonych składników majątkowych. Nieruchomości należą do środków trwałych Szpitala, a zasady zbywania środków trwałych są przedmiotem regulacji uchwały nr [...] stanowiącej prawo miejscowe. Uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. dotycząca konkretnych nieruchomości, nie jest aktem powszechnie obowiązującym, lecz stanowi indywidualny akt komplementarny w stosunku do uchwały nr [...], która określiła zasady zbywania środków trwałych Szpitala. Uchwała z 2016 r. odnosi się do zindywidualizowanych nieruchomości, a fakt jej wydania, jak również treść § 1, (w którym wprost wskazano, że organ tworzący wyraża zgodę na zbycie tych nieruchomości) świadczy jedynie o tym, że Rada Miejska [...], jako organ tworzący dla Szpitala, wyraziła zgodę na dokonanie konkretnej transakcji, będącej zgodą na najdalej idące zadysponowanie posiadanym mieniem. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wpisuje się w realizację generalnego celu przyjętej regulacji ustawowej, stanowiącej podstawę prawną do określenia zasad dokonywania wymienionych czynności prawnych. Indywidualne uchwały dotyczące konkretnego mienia i konkretnych transakcji, jak zaskarżona uchwała nr [...], stanowią akty woli organu tworzącego odnoszące się do określonych przedsięwzięć i do określonych składników majątkowych, a także służą realizacji przyjętych, w prawie miejscowym, zasad. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem Wojewódzkim, że Wojewoda [...], kwestionując legalność uchwały z 2012 r. ze względu na wadliwy sposób uregulowania zasad wskazanych w art. 54 ust. 2 i ust. 3 u.d.l., powinien ewentualnie podjąć działania w celu jej wyeliminowania z lokalnego obrotu prawnego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że w myśl art. 54 ust. 6 u.d.l., sankcją za naruszenie zasad gospodarowania mieniem określonych w art. 54 ust. 2-5, jest nieważność ex tunc. Sankcja określona w ust. 6 potwierdza zatem bezwzględny charakter norm zawartych w ustępach 2-5 (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r., sygn. V ACa 1175/17, LEX nr 2497324).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.