Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2706/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 103 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 lit b, art. 29 usr. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 i 3, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 20 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 378/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia E. w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 378/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Stowarzyszenie E. wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z żądaniem wstrzymania rozbudowy mocy emisji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...]. Zdaniem Stowarzyszenia, inwestor uzyskał decyzję pozwalającą na budowę stacji i przystąpił do prac przygotowawczych wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 615/08).

W dniu 20 grudnia 2012 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania, wezwał strony do złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] zlokalizowanej w S. przy ul. P. i ul. D., na terenie działki nr [...], [...], obręb 1.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że pomiary monitoringowe wykonane w latach 2007, 2010 i 2011 w konkretnych punktach (w tym przy ul. P. i ul. D.) na terenie S. nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu - Delegatury w W. z dnia 11 stycznia 2013 r.). Stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...] w S. została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty S. nr [...] z dnia 9 lutego 2000 r. Inwestycja polegała na wykonaniu wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40 m, kontenera stacji nadawczej (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej), w trakcie realizacji tej inwestycji zostały zamontowane anteny przewidziane zatwierdzonym projektem budowlanym, z wyjątkiem 4 sztuk anten radiolinii, z których montażu zrezygnowano. W stosunku do zrealizowanej inwestycji Starosta S. w dniu [...] lipca 2003 r. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Rozbudowa stacji miała miejsce w kwietniu 2011r. i polegała na wymianie 6 sztuk anten systemu GSM na 3 sztuki anten pracujących jednocześnie w pasmach GSM/DCS/UMCS oraz na wymianie 2 anten radioliniowych. Inwestor poprzedził ww. roboty budowlane stosownym zgłoszeniem, zaś o braku sprzeciwu świadczy dokument z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Zgłoszenie rozbudowy poprzedzone też zostało wykonaniem w kwietniu 2008 r. analizy środowiskowej. Zakres robót wymienionych w zgłoszeniu to wymiana anten systemowych i radioliniowych, dróg kablowych i kabli, a także instalacja urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie. Po wykonaniu robót w dniu 18 sierpnia 2011 r. wykonano pomiary pól elektromagnetycznych, zaś wyniki zamieszczono w sprawozdaniu nr [...], z którego wynika, że w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują obszary o przekroczonej wartości granicznej natężenia pola elektrycznego - tj. 7 V/m. W każdym z punktów pomiarowych wartość natężenia pola elektrycznego wynosiła poniżej 2,0 V/m. Kolejna przebudowa miała miejsce w dniach 7-8 lutego 2013 r., a w jej trakcie wykonano demontaż 3 sztuk anten systemowych wraz z urządzeniem typu TMA/RCU, zainstalowano anteny systemowe [...] - 3 sztuki i anteny [...] - 3 sztuki na istniejących wspornikach. Moce i charakterystyki poszczególnych anten zamieszczono w opracowanej we wrześniu 2012r. "Kwalifikacji-przedsięwzięcia modernizowanej stacji bazowej (...)". Wymiary zamontowanych podczas robót anten wynoszą odpowiednio: 2256x282x182 mm dla anteny [...] oraz 1686x337x112 mm dla anteny [...]. W trakcie oględzin w dniu 12 lutego 2013 r. organ ustalił, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana jest na maszcie o konstrukcji stalowej i wysokości około 40 m i zamontowano na niej 6 sztuk anten sektorowych oraz 2 anteny radioliniowe o średnicach 0,3 m i 0,6 m. Na terenie stacji znajdują się również szafy nadawcze w ilości 4 sztuk, zamontowane na ramie stalowej o wymiarach 3,10x0,70 m.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ przyjął, że budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej i jej rozbudowa zostały zrealizowane zgodnie z prawem, ponieważ inwestor dokonał wymaganych prawem zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Rozbudowa stacji w latach 2011-2013 nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych wymaga, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi i inwestor dopełnił tego wymogu. Stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ uznał, że istnieje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwołał się również do § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił także, iż nieprawidłowe jest dokonywanie sumowania wszystkich istniejących na danej stacji bazowej anten, gdyż nie znajduje to poparcia w przepisach prawa.

Stowarzyszenie E. wniosło odwołanie, żądając uchylenia powyższej decyzji i wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek terminowej rozbiórki stacji bazowej. Stowarzyszenie zarzuciło m.in., że tak drastyczna rozbudowa stacji jaka miała miejsce w 2013 r. powinna być traktowana jako nowe przedsięwzięcie i powinna być poprzedzona uzyskaniem od Prezydenta S. - decyzji, uzgodnień, decyzji lokalizacyjnej i uwarunkowań środowiskowych, od Starosty - pozwolenia na budowę. Zarzucono, że organ nie dokonał żadnej samodzielnej merytorycznej oceny pisma Stowarzyszenia zawierającego "kluczową ocenę faktyczną i prawną odnośnie oddziaływania przebudowanej w l-ll kwartale 2013 r. stacji bazowej nr [...] na środowisko i zdrowie oraz deprecjację wartości użytkowej i rynkowej pobliskich nieruchomości przy ul. D./P.". W ocenie Stowarzyszenia przedłożona przez nie "ekspercka analiza" wskazuje na konieczność kumulacji oddziaływań anten, co jest zgodne z prawami natury/fizyki.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, decyzją z dnia [...] 2013 r., utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji oraz ocenę prawną ustalonego stanu faktycznego. Organ podniósł, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w warunkach wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest samo w sobie przesłanką do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1. Warunkiem wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają przepisy, a odmienne ustalenia nie dają podstaw do wydania decyzji merytorycznej, lecz umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, przywołując treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, że przedmiotowa stacja bazowa została wykonana legalnie. W odniesieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazał natomiast, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie), przy czym w rozpoznawanej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane. Organ powołał się też przy tym na § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), określający przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Moc promieniowania poszczególnych anten nie przekracza w niniejszym przypadku podanych w tym przepisie wskaźników, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Ponadto, w ocenie organu, Stowarzyszenie nie przedstawiło wiarygodnych dowodów wskazujących, że przedmiotowa stacja bazowa nie może funkcjonować ze względu na stwarzane zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, mienia lub środowiska. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem Stowarzyszenia, że instalacja anten na maszcie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, uznając to stanowisko za sprzeczne z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 29 ust. 3 p.b. w związku z art. 59 i 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Nie podzielono również poglądu o konieczności zsumowania wartości mocy poszczególnych anten.

W skardze Stowarzyszenie E. wniosło o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego rozbudowa stacji bazowej spowodowała wzrost promieniowania elektromagnetycznego, które przekroczyło wartości normatywne. Przedsięwzięcie wymagało zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Stowarzyszenie zakwestionowało zastosowanie przez organy możliwości badania mocy emisyjnej wyłącznie jednej anteny, wskazując, iż powinna zostać skumulowana moc emisyjna wszystkich anten. Zdaniem Stowarzyszenia stacja bazowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i z tej przyczyny w sprawie istniała konieczność poprzedzenia inwestycji stosownymi decyzjami i pozwoleniami.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 859/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę uznając, że organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo, a rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1909/14), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok z dnia 16 kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. NSA uznał, iż zasadna jest podstawa kasacyjna, w której Stowarzyszenie kwestionuje zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które były lub powinny być zastosowane przy ocenie czy roboty budowlane, których dotyczy sprawa, wymagały pozwolenia na budowę. W szczególności chodzi o powołane w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy. Zdaniem NSA należy mieć na uwadze, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tzn. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lutego 2000r. oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2003 r. prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organów orzekających, że inwestycja w postaci wykonania wieży konstrukcji stalowej o wysokości 40m, kontenera stacji nadawczej (szafa posadowiona na fundamencie za pośrednictwem ramy stalowej) została zrealizowana legalnie. Natomiast problem dotyczy kolejnych etapów: tzw. "rozbudowy" stacji bazowej w kwietniu 2011 r., objętej zgłoszeniem z dnia 22 października 2009 r. (na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego), która miała polegać na wymianie anten systemowych i radiolinii, dróg kablowych i kabli, zainstalowaniu urządzeń nadawczo-odbiorczych w szafie telekomunikacyjnej na istniejącej ramie, co do którego nie zgłoszono sprzeciwu oraz kolejnego etapu, tzw. "przebudowy" stacji bazowej, dokonanej w lutym 2013 r., kiedy dokonano demontażu 3 szt. anten systemowych wraz z urządzeniem typu TMA/RCU i zainstalowano 6 szt. innych anten na wspornikach. NSA stwierdził, że uszło uwadze Sądu I instancji, że zgłoszenie z dnia 22 października 2009 r. nie obejmowało tzw. przebudowy stacji bazowej dokonanej w 2013 r. Zgłoszenie określało termin rozpoczęcia realizacji zamierzenia na 8 listopada 2009 r., a zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonania robot można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia. Nie można zatem uznać, że wykonana w lutym 2013 r. przebudowa była dokonana na podstawie zgłoszenia. W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za nieusprawiedliwione. Wskazał, że w sprawie niniejszej zasadniczą kwestią jest, czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Od tego zależy również to, czy wymagana była decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślono także, że urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie należy utożsamiać z urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w przywołanym na wstępie wyroku, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane co najmniej przedwcześnie i z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za jego sprawą mogło dojść do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przyjmując, że sama lokalizacja (budowa) stacji bazowej była legalna, organy obu instancji błędnie oceniły kwestię legalności "rozbudowy" i "przebudowy" tej stacji. Organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego ocenić, że te ostatnie roboty budowlane nie naruszają prawa. Przeprowadzając oględziny w dniu 12 lutego 2013 r. PINB nie skoncentrował się na ocenie istotnych parametrów stacji bazowej w stanie po rozbudowie i przebudowie i w efekcie pozbawił się możliwości oceny legalności wykonania tychże robót budowlanych. Szczególnie zaś organy zaniechały rzetelnej oceny legalności kwestii przebudowy omawianej stacji bazowej. Powyższe uchybienia proceduralne są o tyle istotne, że strona skarżąca konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, że po przebudowie w 2013 r. powstała zupełnie inna stacja pod względem technicznym, użytkowym i o zwiększonym jej oddziaływaniu na otoczenie, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy obu instancji nie sposób jednak ustalić, czy przebudowa stacji bazowej dokonana w lutym 2013 r. zmieniła całkowicie to, co zostało wykonane na podstawie zgłoszenia z 2009 r. Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie więc zastosowały przepis art. 105 § 1 k.p.a. umarzając wszczęte postępowanie.

Sąd podniósł ponadto, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie tego, czy sporna stacja po rozbudowie i przebudowie oddziałuje na środowisko w sposób, który faktycznie powoduje, że wykonanie ww. robót nie wymagało pozwolenia na budowę. Argumentacja organów obu instancji ograniczająca się do stwierdzenia, że inwestycja ta nie wymagała pozwolenia na budowę, w kontekście art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, nie była należycie uzasadniona. W aktach administracyjnych brak jest dowodów wystarczająco uzasadniających wnioski organu w tym zakresie. W konsekwencji można stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego wadliwie zastosowały w sprawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w toku oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organy nie dokonały samodzielnych i przekonujących ustaleń w zakresie tego, czy rzeczywiście sporna stacja bazowa została rozbudowana i przebudowana w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone przez organy nie postępowanie dowiodło, że dla rozbudowy i przebudowy inwestycji nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie zostało wykazane, iż sporny obiekt rozbudowano i przebudowano w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Organy w tym zakresie oparły się w zasadzie wyłącznie na dokumentach sporządzonych na zlecenie inwestora, mimo że skarżące Stowarzyszenie wieloma argumentami podważało wiarygodność dokonanych w tej sprawie ocen. Organy nie ustosunkowały się należycie do materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, w tym do twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia – w konsekwencji nie rozpatrując sprawy w jej całokształcie faktycznym i prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ niedostatki postępowania dowodowego sprawiają, że nie można powiedzieć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące.

Skargą kasacyjną T. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 15 oraz art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sytuacji, gdy decyzje te odpowiadają przywołanym przepisom, a ustalenia organów oparte o zgromadzony materiał dowodowy są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, polegające na jego błędnej wykładni a przez to nieprawidłowym przyjęciu, iż wymiana anten na istniejącej stacji bazowej wymaga zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bądź uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

b) art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na zastosowanie tej normy wskazuje charakter inwestycji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wykonane przez Spółkę roboty stanowiące przedmiot sporu powinny zostać zakwalifikowane jako instalacja urządzeń na obiekcie budowlanym niewymagająca zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Urządzenia stacji bazowych są budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z instalacją urządzeń, w tym anten na istniejącej już budowli (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi natomiast wystarczającą podstawę do uznania za zasadne umorzenia postępowania przez organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie E. w S. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że rozbudowa stacji bazowej spowodowała m.in. wzrost sumarycznej mocy emisji NEIRP, wzrost zasięgu ponadnormatywnych PEM, niedopuszczalny wzrost gęstości mocy w miejscach dostępnych dla ludności Smax, wprowadzenie nowego systemu telekomunikacyjnego LTE 1800 o szczególnie szkodliwym oddziaływaniu na środowisko i zdrowie ludności, przeniesienie całej infrastruktury zasilającej i kontrolnej z kontenera posadowionego na gruncie na pomost obsługowy zlokalizowany na szczycie masztu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem podzielić zarzutów skargi kasacyjnej tak dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w oparciu o art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Przepis art. 15 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z treści tego przepisu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. Wydane zaś decyzje winny spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie sposób zredagowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej podnieść należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami wymaga prawidłowego określenia ich w tej skardze. Koniecznym staje się wobec tego powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i precyzyjne ich określenie ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych, takich jak artykuły, paragrafy czy ustępy i punkty. Sąd kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy badać czy w danej sprawie doszło do naruszenia jeszcze innych niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisów. Formułując podstawy skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę powinien więc wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego ewentualnie procesowego i uzasadnić zarzut ich naruszenia. Podniesiony w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przedstawionych wymogów nie spełnia, bowiem powołane tam przepisy nie zostały precyzyjnie określone. Wskazany jako naruszony art. 138 k.p.a. składa się z 4 paragrafów, a paragraf 1 z 3 punktów regulujących odmienne sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym, który z nich został jego zdaniem naruszony. Nie wynika to również z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, iż przez postawienie zarzutu naruszenia powyższych przepisów natury procesowej nie można zwalczać zajętego przez Sąd pierwszej instancji merytorycznego stanowiska w sprawie. Okoliczność bowiem, że w określonej sprawie decyzje wydały organy obu instancji, a wydane decyzje odpowiadają wymogom formalnym nie oznacza automatycznie, iż są zgodne z prawem materialnym znajdującym zastosowanie w danej sprawie. Nadto zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji zakwestionował umorzenie postępowania administracyjnego i stwierdził naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postawiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 15, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. nie może służyć do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu w tym przedmiocie.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, polegający na jego błędnej wykładni. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Odnosząc się do powyższego zarzutu kasacyjnego należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w tej formie. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Skoro Sąd nie interpretował powyższego przepisu, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść tych norm prawnych.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy – zdaniem strony skarżącej - na zastosowanie tej normy wskazuje charakter inwestycji.

Zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. (nadanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - Dz.U. z 2010r., Nr 106, poz. 675) - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Podkreślić należy, iż gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości.

W niniejszej sprawie z uwagi na brak należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia nie można uznać, że stan faktyczny tej sprawy wypełnia dyspozycję określonych przepisów prawa materialnego, w tym art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie tego, czy sporna stacja po rozbudowie i przebudowie oddziałuje na środowisko w sposób, który faktycznie powoduje, że wykonanie tych robót nie wymagało pozwolenia na budowę. W tym zaś zakresie nie jest wystarczające oparcie się na twierdzeniach inwestora, lecz konieczne jest poczynienie stosownych ustaleń dotyczących m.in. istotnych parametrów stacji bazowej przed i po rozbudowie i przebudowie.

Obowiązkiem organów jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane, a także, czy powstały po rozbudowie i przebudowie obiekt można zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można stwierdzić, jakie faktycznie parametry będzie posiadała planowana inwestycja i czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – stosownie do powołanego wyżej rozporządzenia. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może więc mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten zainstalowanych w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Prawodawca w § 2 ust. 3 oraz w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nakazuje sprawdzać zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 rozporządzenia (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko).

Przed wydaniem decyzji organ winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji. Wyniki dokonania przez organ takiej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Materiał dowodowy sprawy winien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie mogą znaleźć zastosowanie powyższe przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia, a uzasadnienie decyzji winno zawierać w tym zakresie stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organu winny zatem wskazywać, czy w tej sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, Lex nr 1987019; dnia 8 sierpnia 2014 r., II OSK 419/13 - LEX nr 1582119; z dnia 19 stycznia 2016r., II OSK 1162/14 - Lex nr 2033968; z dnia 7 października 2015r., II OSK 323/14; z dnia 5 maja 2015r., II OSK 2333/13; z dnia 9 czerwca 2017r., II OSK 1839/16 – CBOSA).

Zważywszy na niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić skutecznie naruszenia art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej charakter inwestycji nie został zbadany i ustalony w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy sprawy, a tym samym błędne było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego w tej sprawie wydając decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oceniały przesłankę bezprzedmiotowości postępowania wyłącznie w oparciu o twierdzenia inwestora co do charakteru planowanego przedsięwzięcia, nie czyniąc własnych ustaleń faktycznych. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że organ administracji publicznej powinien rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu konieczne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi obrazę art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i nie rozważyły należycie sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego.

Zaznaczyć należy, iż organ może oprzeć się na złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia. A zatem, organ musi poddać tę kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji. Organ musi to uczynić, gdyż – jak już wyżej wskazano - kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi materiał dowodowy, który na gruncie art. 80 k.p.a. podlega swobodnej ocenie organu. Aby ta ocena, w świetle k.p.a., nie nosiła znamion oceny dowolnej winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie ocena ta nosi znamiona dowolnej, gdyż organ oparł się na oświadczeniu inwestora i kwalifikacji przedsięwzięcia nie dokonując żadnej ich weryfikacji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.