Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 378/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
article: art. 915
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Policji z dnia 21 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego J. P. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2024 r. nr [...] Komendant Policji (dalej jako "Komendant Wojewódzki" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z 08 lutego 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu).

Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Młodszy aspirant J. P. (dalej jako "P." lub "Skarżący") pełni służbę stałą w Komendzie Powiatowej Policji w G., z miejscem pełnienia służby w Komisariacie Policji w T..

Wnioskiem z 08 listopada 2023 r. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w G. (zwanego dalej "Komendantem Powiatowym" lub "organem I instancji") o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu położonego w miejscowości G. przy ul. [...]. Z wniosku wynikało, że rodzina Policjanta składa się z 2 osób (Policjant wraz z małżonką) i przysługują mu 2 normy zaludnienia.

W wyniku wezwania do uzupełnienia dokumentów, Policjant załączył akt notarialny nr Rep. [...] z [...] r. obejmujący umowę darowizny oraz oświadczenie o ustanowieniu prawa użytkowania ww. nieruchomości. Na podstawie tej umowy rodzice Policjanta darowali mu nieruchomość zabudowaną m.in. budynkiem mieszkalnym wybudowanym w 2019 r. o powierzchni ok. 270 m2, z poleceniem ustanowienia na rzecz darczyńców dożywotniego, bezpłatnego prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego m.in. uzyskanie opinii radcy prawnego, organ I instancji poinformował Policjanta – pismem z 05 lutego 2024 r. – o możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz o tym, że zachodzi przesłanka do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy.

W odpowiedzi Policjant oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem radcy prawnego oraz że w jego opinii darowizna domu z ustanowieniem prawa użytkowania jest tożsama z umową dożywocia.

Przywołaną na wstępie decyzją z 08 lutego 2024 r. Komendant Powiatowy odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu). W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że pomoc finansowa w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145; dalej w skrócie "u.P.") na uzyskanie domu w drodze darowizny nie przysługuje, z uwagi na fakt, że jest to uzyskanie nieodpłatne i w takim przypadku nie można mówić o poniesieniu przez policjanta kosztów nabycia lokalu mieszkalnego. Ponadto ustanowienie na rzecz rodziców dożywotniego, bezpłatnego prawa użytkowania nie oznacza zmniejszenia korzyści majątkowych uzyskanych przez Policjanta w wyniku zawarcia umowy darowizny. Natomiast oświadczenie co do zapewnienia rodzicom opieki w chorobie należało uznać za czynność nie wynikającą tylko z umowy darowizny domu.

W odwołaniu od opisanej decyzji Komendanta Powiatowego, Policjant, reprezentowany przez ad C., wniósł o jej uchylenie w całości oraz wydanie decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący nie zgodził się z poglądem, że pomoc finansowa może dotyczyć tylko nabycia odpłatnego, jakim nie jest darowizna. Poza tym, zdaniem Skarżącego, przedmiotowa umowa darowizny jest zbliżona do umowy dożywocia, na podstawie której, w ocenie organu I instancji, wnioskowana pomoc finansowa mogłaby być udzielona. Przemawia za tym fakt, że darowizna (wynikająca z aktu notarialnego z 18.12.2023 r.) jest obciążona materialnym prawem dożywotniego korzystania z całej nieruchomości przez darczyńców.

Utrzymując w mocy odmowną decyzję Komendanta Powiatowego – przywołaną na wstępie decyzją z 21 marca 2024 r. – Komendant Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu, że ustawa o Policji nie formułuje praw podmiotowych wszystkich funkcjonariuszy do uzyskania pomocy finansowej, lecz stwarza takie uprawnienie tylko tym, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jest ściśle powiązane z prawami i obowiązkami policjanta wynikającymi ze stosunku służbowego. Celem jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. A zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ma mieć charakter pomocniczy, związany z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie zaś z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych każdego funkcjonariusza. W rozpoznawanej sprawie, w momencie złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej Policjant pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Stąd domniemywać można, zdaniem organu II instancji, że spełniał ustawowe przesłanki do otrzymania świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, tzn. nie posiadał lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 u.P., a więc miał prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej lub do pomocy finansowej na jego uzyskanie, o której mowa w art. 94 u.P.

Jednakże – jak dalej wyjaśnił Komendant Wojewódzki – pozyskanie przez Policjanta nieruchomości mieszkalnej na podstawie umowy darowizny domu eliminuje go z kręgu osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej na ten cel, gdyż pojęcie "uzyskania" w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.P. wiąże się z uzyskaniem odpłatnym, takim jak zakup lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, bądź budowa domu. Z nabyciem tych nieruchomości wiąże się bowiem poniesienie określonych kosztów finansowych. Natomiast darowizna jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego. Nie bez powodu ustawodawca wymienił jako dokument potwierdzający uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu m.in. umowę sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego. Użytego przez ustawodawcę pojęcia "uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego" nie można interpretować w oderwaniu od pojęcia "pomoc finansowa". Pomoc finansowa jest świadczeniem celowym i oznacza przyznanie określonych środków pieniężnych. Tak więc uzyskanie lokalu wiąże się z koniecznością poniesienia określonych kosztów. Pomoc finansowa w rozumieniu powyższych przepisów oznacza przyznanie środków, których celem ma być częściowa rekompensata poniesionych wydatków przez policjanta. Oznacza to, że pomoc finansowa może miejsce w sytuacji, gdy w wyniku własnych starań ponosi się wydatki związane z faktem uzyskania lokalu lub domu. Uzyskanie takie wiąże się z udokumentowaniem przez policjanta poniesionych kosztów, wskazaniem związku pomiędzy faktem uzyskania lokalu i pomocą finansową na jego uzyskanie. Zatem uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu oznacza uzyskanie odpłatne, poprzez poniesienie kosztów finansowych, a nie pod tytułem darmym.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje twierdzenie Skarżącego, iż przez umowę darowizny zobowiązany jest do dożywotniego świadczenia na rzecz swoich rodziców służebności, polegającej na korzystaniu przez nich z darowanego domu, możliwości mieszkania w nim, swobodnego korzystania z mediów, a także zapewnienia im opieki w chorobie. Trudno zatem zgodzić się z zarzutem, by świadczenie służebności wobec rodziców stanowiło przesłankę do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Dlatego inne zobowiązania rodzinne, nawet jeśli są powiązane z umową dotyczącą przeniesienia własności nieruchomości, nie mogą wpływać na ocenę formy nabycia tej nieruchomości. A ta bezsprzecznie nastąpiła w drodze darowizny, czyli nieodpłatnie.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia Skarżącego, że umowa darowizny jest zbliżona, czy nawet tożsama z umową dożywocia, na podstawie której, w ocenie organu I instancji, przedmiotowa pomoc finansowa mogłaby być udzielona, Komendant Wojewódzki stwierdził, że umowy te są zupełnie innymi umowami nazwanymi i różnią się ekwiwalentnością oraz uregulowane są innymi przepisami prawa cywilnego. Poza tym umowa dożywocia nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu, gdyż bezsprzecznie Skarżący otrzymał od rodziców dom jednorodzinny na podstawie umowy darowizny.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. – które miało polegać na tym, że organ I instancji jeszcze przed wydaniem decyzji wystosował do Policjanta pismo z 05 lutego 2024 r. niejako przesądzające sprawę – organ II instancji ocenił, że nie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w ww. przepisie, gdyż Komendant Powiatowy w żaden sposób nie naruszył przepisów prawa i na skutek otrzymania informacji o domniemanym rozstrzygnięciu Policjant nie doznał żadnego uszczerbku. Faktem jest, że w ww. piśmie stwierdzenie o wystąpieniu przesłanek negatywnych do przyznania wnioskowanego świadczenia być może było przedwczesne, jednak na podstawie zebranego materiału dowodowego organ mógł sądzić, że takie rozstrzygnięcie właśnie nastąpi, co w efekcie się potwierdziło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego, J. P., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z obciążeniem zaskarżonego organu kosztami postępowania sądowoadministracyjnego, według norm przepisanych. Powyższym decyzjom Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 i art. 97 ust. 5 u.P. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131 poz. 1468; dalej w skrócie: "rozporządzenie z 17.10.2021 r.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105 poz. 884; dalej w skrócie: "rozporządzenie z 18.05.2005 r.") – przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (domu mieszkalnego);

2) błędne ustalenie, że Skarżący nie spełnia wymogów dla uzyskania wnioskowanej pomocy finansowej – wobec błędnego uznania, że nabycie przez Skarżącego lokalu (domu mieszkalnego), które nastąpiło na podstawie umowy darowizny od rodziców, i to z obciążeniem dożywotnim świadczeniem na rzecz darczyńców w postaci służebności mieszkania, eliminuje go z kręgu osób uprawnionych do pomocy finansowej na ten cel;

3) naruszenie podstawowych zasad postępowania organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji, a to w szczególności: zasady pogłębiania zaufania obywatel do działań organów państwowych (art. 8 k.p.a.) i zasady konieczności uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podkreślił, że pomimo braku w przepisach prawa materialnego (ustawy o Policji i rozporządzeń wykonawczych) wskazania, że uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego przez funkcjonariusza Policji dla zrealizowania pomocy finansowej musi być odpłatne, taki właśnie warunek formułują jako podstawę faktyczną odmowy obie zaskarżone decyzje. Organy upatrują uzasadnienia swojego stanowiska w domniemaniu, że uzyskanie mieszkania dla przyznania pomocy finansowej musi być związane właśnie z odpłatnością nabycia, gdyż mowa jest o "pomocy finansowej", co sugeruje, że wnioskujący o pomoc finansową już poniósł jakieś koszty nabycia lokalu, a przyznane ewentualnie środki finansowe mają niejako wspomóc to nabycie. W ocenie Skarżącego pogląd taki nie wytrzymuje krytyki i stanowi nadinterpretację prawa. Ponadto, zdaniem autora skargi, odmowne stanowisko zaskarżonego organu jest niekonsekwentne i sprzeczne wewnętrznie. Albowiem organ, podnosząc nieodpłatność umowy darowizny, wskazuje zarazem, że bez znaczenia jest istnienie po stronie obdarowanego tzw. dożywotniej służebności mieszkania na rzecz darczyńców, choć zarazem stwierdza, że umowa dożywocia nosi w sobie cechy wzajemności świadczeń nabywcy nieruchomości i zbywcy. Jest oczywiste, że obowiązki stron z obu form uzyskania własności nieruchomości pozostają bardzo zbliżone. W obu formach tych umów istnieją zobowiązania wzajemne stron, polegające na świadczeniach majątkowych i osobistych, jako pewna forma tzw. ekwiwalentności. W przywoływanym przez zaskarżony organ piśmie do Skarżącego z "02" lutego 2024 r. wskazano wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 771/19, z uzasadnienia którego wynika, że możliwe jest skuteczne ubieganie się o pomoc finansową w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze właśnie umowy dożywocia, przy jednoczesnym wskazaniu braku takiej możliwości w przypadku samej umowy darowizny. Jednakże – jak podkreślił autor skargi – w niniejszej sprawie jest niesporne, że Skarżący uzyskał dom mieszkalny w drodze darowizny, z jednoczesnym obciążeniem jej prawem dożywotniego użytkowania przez darczyńców, co czyni ją bardzo zbliżoną do umowy dożywocia. Zaskarżony organ jednakże stwierdził, że okoliczność ta jest bez znaczenia, co jest sprzeczne z jednoczesnym uznawaniem przez ten organ umowy dożywocia za formę niewykluczającą uzyskania pomocy finansowej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 u.P. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 17.10.2001 r., organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzuty naruszenia § 2 rozporządzenia z 18.05.2005 r. oraz art. 97 ust. 5 u.P. uznał za niezrozumiałe i w żaden sposób nie uzasadnione. Poza tym Komendant Wojewódzki podkreślił, że w swojej decyzji nie zajął jednoznacznego stanowiska, by w przypadku zawartej umowy dożywocia przysługiwało świadczenie w postaci dofinansowania uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie takiej właśnie umowy.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.; w skrócie "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Policji z 21 marca 2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z 08 lutego 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu).

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły zasadniczo przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145; w skrócie "u.P."), na czele z jej art. 94 ust. 1, który stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący spełniał wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące otrzymanie ww. pomocy finansowej, poza jedną – której ziszczenie się stanowiło przedmiot sporu w tej sprawie, ogniskujący się wokół kwestii, czy nabycie przez Skarżącego przedmiotowego domu jednorodzinnego na podstawie aktu notarialnego z [...] r. (Nr Repertorium [...]) obejmującego: "Umowę darowizny oraz oświadczenie o ustanowieniu prawa użytkowania", stanowiło "uzyskanie" domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.P.

Przystępując do sądowej kontroli i oceny sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii przez skarżony organ, należy jeszcze zwrócić uwagę na obowiązującą w polskiej procedurze sądowoadministracyjnej zasadę, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonywaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych (ich "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz – jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Jak zaś się powszechnie przyjmuje, "sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli" (zob. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; por. też M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny – inaczej niż sąd powszechny w zakresie poruczonych orzecznictwu tego sądu spraw wynikających z działalności administracji publicznej – nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić ("skontrolować" właśnie) działanie organu administracji. Innymi słowy, "sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności" (zob. wyrok NSA z 01.01.2005 r., OSK 403/04, ten oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia powołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz lub rozważań, tudzież wyrażanie lub uzasadnianie brakujących ocen. W takim stopniu wadliwy akt organu administracji podlega uchyleniu przez sąd administracyjny (zob. wyrok WSA z 22.10.2021 r., IV SA/Po 717/21).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Po pierwsze, organ II instancji niezasadnie uchylił się od wyrażenia stanowczej oceny prawnej w kwestii, czy nabycie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w drodze umowy dożywocia stanowi jego "uzyskanie" w rozumieniu art. 94 ust. 1 u.P., uprawniające do otrzymania przewidzianej w tym przepisie pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę organ wyraźnie wręcz zdystansował się od tego problemu, podkreślając, że w zaskarżonej decyzji "nie zajął jednoznacznego stanowiska, by w przypadku zawartej umowy dożywocia przysługiwało świadczenie w postaci dofinansowania uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie takiej właśnie umowy".

Takie postępowanie Komendanta Wojewódzkiego nie zasługuje na akceptację, już z tego względu, że organ I instancji określone stanowisko w tej kwestii zajął – wprawdzie nie wprost, ale przywołując (jak należy rozumieć: aprobatywnie) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 138/12, w świetle którego czynnością prawną prowadzącą do "uzyskania" mieszkania w powyższym znaczeniu "może [...] być także umowa dożywocia zbliżona rodzajowo do darowizny, ale różnicująca ją pewną ekwiwalentnością świadczeń stron tej umowy" (s. 2 uzasadnienia decyzji Komendanta Powiatowego). W konsekwencji organ II instancji, rozpoznając odwołanie od tej decyzji, powinien się także do tej kwestii odnieść, zwłaszcza że została ona wyraźnie w odwołaniu zaakcentowana jako okoliczność istotna w sprawie.

Ponadto rozważenie powyższej kwestii było niezbędne w kontekście – zamieszczonego w poświęconym instytucji dożywocia dziale (art. 908-art. 916) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 . - Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1061; w skrócie "k.c.") – przepisu art. 915 k.c., który najwyraźniej uszedł uwagi stron postępowania, a zgodnie z którym: "Przepisy dwóch artykułów poprzedzających stosuje się odpowiednio do umów, przez które nabywca nieruchomości zobowiązał się, w celu zapewnienia zbywcy dożywotniego utrzymania, do obciążenia nieruchomości użytkowaniem z ograniczeniem jego wykonywania do części nieruchomości".

Komentatorzy cytowanego przepisu zauważają, że dotyczy on "innych niż dożywocie umów prowadzących do przeniesienia własności, jeżeli na rzecz zbywcy zostało ustanowione w celu alimentacyjnym ograniczone przestrzennie prawo użytkowania. W odróżnieniu od sytuacji, która ma miejsce w razie zawarcia umowy dożywocia, dochodzi wówczas do dokonania nie jednej, ale dwóch czynności prawnych (np. umowa darowizny i umowa o ustanowienie użytkowania), choć w praktyce łączy się niekiedy obie te czynności w jednym akcie notarialnym" (zob. A. Sylwestrzak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, pod red. M. Balwickiej-Szczyrby i A. Sylwestrzak, LEX/el. 2024, uw. do art. 915, i tam przywołane dalsze piśmiennictwo). "W praktyce zobowiązanie do obciążenia nieruchomości użytkowaniem z ograniczeniem jego wykonywania do części nieruchomości jest zazwyczaj elementem darowizny, dożywocia lub umowy z następcą zawieranej na podstawie UbezpSpołRolU. Wydaje się, że odesłanie zawarte w art. 915 KC może mieć zastosowanie w przypadku jakiejkolwiek umowy niebędącej umową o dożywocie, a zawierającej zobowiązanie do obciążenia nieruchomości użytkowaniem z ograniczeniem jego wykonywania do części nieruchomości, o ile celem takiego zobowiązania jest zaspokojenie potrzeb alimentacyjnych zbywcy nieruchomości" (zob. B. Lackoroński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. K. Osajdy, LEGALIS 2024, uw. II do art. 915).

W świetle przywołanego przepisu oraz wypowiedzi doktryny organ II instancji powinien był rozważyć, czy czynności prawne objęte przedmiotowym aktem notarialnym z [...] r. wyczerpywały znamiona umowy, o jakiej mowa w art. 915 k.c., a w przypadku ewentualnej odpowiedzi pozytywnej na to pytanie – ocenić, czy zawarte w tym przepisie odesłanie do stosowania wskazanych przepisów poświęconych instytucji dożywocia (art. 913 i art. 914 k.c.) upodabnia tę umowę do umowy dożywocia w stopniu prawnie relewantnym na gruncie art. 94 ust. 1 u.P. Nie sposób zaś sformułować takiej oceny bez uprzedniego zajęcia jasnego stanowiska w kwestii, czy czynnością prawną prowadzącą do "uzyskania" mieszkania w rozumieniu ww. przepisu ustawy o Policji może być także umowa dożywocia lub umowa do niej podobna (zwłaszcza taka, o jakiej mowa w art. 915 k.c.) – od czego organ II instancji niezasadnie się uchylił, uniemożliwiając w konsekwencji Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie.

Po drugie, organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że do nabycia przedmiotowego domu jednorodzinnego doszło na podstawie "czystej" umowy darowizny – uchylając się tym samym od pogłębionej analizy rzeczywistego przedmiotu i treści spornego aktu notarialnego. Tymczasem na konieczność przeprowadzenia takiej analizy wskazywał już przywołany wyżej przepis art. 915 k.c., niezasadnie pominięty w rozważaniach organów obu instancji.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że przeciwko tezie o nabyciu przez Skarżącego domu jednorodzinnego na podstawie "czystej" umowy darowizny może przemawiać okoliczność, że przedmiotowy akt notarialny nie obejmuje dwóch odrębnych, niezależnych od siebie czynności prawnych: darowizny oraz ustanowienia prawa użytkowania (wraz z "zapewnieniem" sprawowania opieki nad darczyńcami) – jak zdają się to postrzegać organy obu instancji – lecz określoną sekwencję logicznie i prawnie powiązanych czynności prawnych, na którą składają się: darowizna (§ 4 aktu) + polecenie darczyńców ustanowienia prawa użytkowania darowanej nieruchomości (§ 4 zd. pierwsze in fine aktu) + oświadczenie obdarowanego o ustanowieniu na rzecz darczyńców ww. prawa użytkowania, z ograniczeniem jego wykonywania do określonych części i pożytków darowanej nieruchomości, oraz o "zapewnieniu" sprawowania opieki nad darczyńcami (§ 8 aktu).

Instytucja "polecenia" zastrzeganego przy darowiźnie została uregulowana w art. 893-art. 895 k.c. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów: "Darczyńca może włożyć na obdarowanego obowiązek oznaczonego działania lub zaniechania, nie czyniąc nikogo wierzycielem (polecenie)".

W praktyce powstaje jednak problem odróżnienia darowizny z poleceniem od tzw. darowizny obciążliwej – unormowanej dawniej w art. 354 § 2 Kodeksu zobowiązań, nierecypowanym w aktualnie obowiązującym Kodeksie cywilnym, a rozumianej jako darowizna z obowiązkiem spełnienia przez obdarowanego określonego świadczenia na rzecz darczyńcy lub osoby trzeciej (por. M. Tenenbaum-Kulig, Darowizna w polskim prawie zobowiązań, W. 2021, s. 293) – a w konsekwencji trudność w ustaleniu, z jakim rodzajem darowizny mamy do czynienia w konkretnym przypadku. Jest tak dlatego, że zachowanie stanowiące przedmiot polecenia w "czystej" darowiźnie może w konkretnej umowie przybrać postać tożsamą ze świadczeniem znamionującym darowiznę "obciążliwą". To z kolei oznacza, że dana umowa, która prima facie jawi się jako "czysta" darowizna z poleceniem, w rzeczywistości – z uwagi na konkretny przedmiot i treść polecenia – może stanowić tzw. negotium mixtum cum donatione, pod którym to pojęciem rozumie się w szczególności sytuację, w której podmiot zobowiązujący się do spełnienia świadczenia kosztem swojego majątku ("darczyńca"), na rzecz innego podmiotu ("obdarowanego") uzyskuje od niego świadczenie, które może być postrzegane jako częściowa odpłata za przysporzenie (por. M. Tenenbaum-Kulig, Darowizna w polskim prawie zobowiązań, W. 2021, s. 189-190).

Mając powyższe na uwadze, należało oczekiwać od organów rozpoznających wniosek Skarżącego – a przynajmniej od organu II instancji rozpoznającego zarzuty odwołania – wnikliwej oceny spornego aktu notarialnego pod tym kątem, czy z uwagi na przedmiot zawartego w nim (§ 4) polecenia (ustanowienie na rzecz darczyńców "dożywotniego, bezpłatnego prawa użytkowania nieruchomości") oraz sposób jego wykonania w tym akcie przez obdarowanego (cyt. § 8: "Zgodnie z poleceniem darczyńców stawający J. P. P. oświadcza, że ustanawia na rzecz swoich rodziców [...] dożywotnie bezpłatne prawo użytkowania nieruchomości [...] z ograniczeniem wykonywania tego prawa do korzystania z budynku mieszkalnego oraz do korzystania dla własnych potrzeb z owoców, warzyw oraz plonów drzew owocowych i krzewów. Nadto stawający oświadcza, że zapewni swoim rodzicom prawo do swobodnego poruszania się po całej nieruchomości [...], a nadto zapewni im sprawowanie opieki zdrowotnej w chorobie, swobodny dostęp do prądu, wody i ogrzewania, a także oświadcza, że pokryje koszt związane z pogrzebami swoich rodziców według miejscowego zwyczaju") nie zachodzi w tym przypadku przynajmniej częściowa "odpłatność" (ekwiwalentność) umówionych przysporzeń ("świadczeń"), w stopniu, zdaniem organu, prawnie relewantnym na gruncie art. 94 ust. 1 u.P.

Niewyjaśnienie powyższych okoliczności oraz uchylenie się od sformułowania niezbędnych ocen przez organ II Instancji świadczy o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 i art. 136 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na wytknięte naruszenia w zakresie postępowania wyjaśniającego, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego (z pkt 1 i 2 petitum skargi).

Odnosząc się z kolei do zarzutu o charakterze proceduralnym, z pkt 3 petitum skargi – które, jak wynika z końcowego fragmentu jej uzasadnienia, miało polegać na tym, że Komendant Powiatowy przed wydaniem decyzji, w skierowanym do Skarżącego piśmie z 05 lutego 2024 r. stwierdził, że "zachodzi przesłanka do odmowy przyznania pomocy finansowej", a Komendant Wojewódzki uznał takie wskazanie w piśmie do skarżącego "jedynie" za "przedwczesne" – należy zauważyć, że cytowany fragment ww. pisma nawiązuje do dyspozycji art. 79a § 1 zd. pierwsze k.p.a., który stanowi, że: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony". To zaś oznacza, że o naruszeniu prawa – przynajmniej naruszeniu istotnym – nie może być w tym przypadku mowy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącego ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji uwzględni powyższe wskazania i uzupełni postępowanie wyjaśniające o brakujące ustalenia i rozważania, a także niezbędne oceny prawne. Następnie, w zależności od ich wyniku, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.