Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2048/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1, 6 i 7
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. J. oraz T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1298/22 w sprawie ze skargi A. S.-O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.5.26.2021.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od A. S.-O. na rzecz W. J. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od A. S.-O. na rzecz T. K. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2023 r., II SA/Kr 1298/22 w wyniku rozpoznania skargi A. S.-O. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2022 r., nr WI-I.7840.5.26.2021.SA oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 stycznia 2021 r. nr 111/6740.1/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa w wyniku rozpatrzenia wniosku T. K. i W. J. z 21 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020 r. po. 471 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorom pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...], obręb [...] w [...] wraz z instalacjami wewnętrznymi w budynku: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, c.o., wentylacji grawitacyjnej, elektryczną, instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: liniami gazowymi, liniami zasilania elektrycznego, dwoma odcinkami instalacji kanalizacji sanitarnej do pierwszej studzienki, instalacjami kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi, utwardzeniem terenu wraz z budową fragmentu chodnika stanowiącego połączenie z istniejącym ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...] oraz budową dwóch zjazdów na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...], wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym przy ul. [...] w [...].

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniami złożonymi przez B. F., M. S., M. M., A. M., B. S. i A. S.-O., właścicieli nieruchomości, w granicy których zaprojektowano usytuowanie budynków, Wojewoda Małopolski decyzją z 23 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wszystkie ustalenia przyjęte przez Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie do spełnienia wymagań, od których uzależnione jest uwzględnienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w szczególności złożenia przez inwestorów prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także sporządzenia projektu budowlanego, którego rozwiązania są zgodne z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 18 grudnia 2018 r., nr AU-2/6730.2/1722/2018 o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, przyjąć należało, że oba budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zostały zlokalizowane w granicy działek inwestycyjnych w związku ze spełnieniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2022 r. wniosła A. S.-O., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego; 2) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 3) art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo braku uzyskania wymaganego u.o.z.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków; 4) art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia inwestorów o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane; 5) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, pomimo toczącego się postępowania w sprawie o zasiedzenie prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę; 6) art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy; 7) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 p.b. zw. z § 328 ust. 1 w zw. z § 329 ust. 1 w zw. z ust. 2 r.w.t. poprzez sporządzenie charakterystyki energetycznej budynku stanowiącej część zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu o nieaktualne parametry.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zasługiwała ona na uwzględnienie, niemniej nie wszystkie zarzuty zgłoszone przez skarżącą są uzasadnione. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji wykazano w części spełnienie wymagań materialnoprawnych w odniesieniu do wniosku inwestorów oraz przedłożonego przez nich projektu budowlanego. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować złożone przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie podważa ich zainicjowane przez M. S. postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Podgórza o stwierdzenie nabycia z dniem 31 grudnia 2012 r. prawa własności działki nr ew. [...], obręb [...] przez zasiedzenie. Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczo prawidłowo organy zweryfikowały zgodność projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 18 grudnia 2018 r. o warunkach zabudowy. Projektowane zamierzenie jest bez wątpienia zabudową mieszkalną jednorodzinną o charakterze zabudowy bliźniaczej, obejmującą działki nr ew. [...] i [...]. Wojewoda Małopolski prawidłowo wyjaśnił kwestię zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy odnośnie do garażu podziemnego, nie budzi też wątpliwości lokalizacja zamierzenia względem linii zabudowy ustalonej w ww. decyzji, a także zgodność parametrów planowanej inwestycji z wyznaczonymi w decyzji o warunkach zabudowy parametrami powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości oraz geometrii dachu. Sąd I instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń odnoszących się do zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym z przepisami r.w.t., w szczególności, jeśli chodzi o spełnienie warunków odnoszących się do miejsc postojowych określonych w decyzji o warunkach zabudowy, jak też odnoszących się do wymiarów i usytuowania w zgodzie z przepisami § 19 r.w.t., a także § 103 ust. 1 i § 70 r.w.t. – w odniesieniu do pochylni prowadzących do miejsca postojowego w garażu. Przenalizowano w sprawie prawidłowo także m.in. kwestię sposobu odprowadzania wód opadowych w kontekście § 28 i 29 r.w.t., a także przedłożoną przez inwestorów analizę przesłaniania i nasłonecznienia (k. 92-93, 96 projektu budowlanego), która pozwoliła wykazać zgodność projektu z przepisami § 13 i 60 r.w.t. Wojewoda poprawnie wyjaśnił również kwestię zgodności projektu z wymaganiami § 328 ust. 1 r.w.t. oraz § 329 ust. 1 i 2 r.w.t. w odniesieniu do charakterystyki energetycznej budynku. Zdaniem Sądu, nie było podstaw w przedmiotowej sprawie do żądania od inwestorów przedłożenia pozwolenia na prowadzenie robót przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, stosownie do art. 39 ust. 1 p.b.. ze względu na sąsiedztwo Fortu nr 52 Borek, organy prawidłowo wykazały bowiem, że inwestycja, zlokalizowana pośród istniejącej zabudowy, nie wymaga takiego pozwolenia.

Sąd I instancji zwrócił natomiast uwagę na naruszenie przez organy rozpatrujące sprawę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniły spełnienie wymogu zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Z zawartego w projekcie zagospodarowania terenu zestawienia powierzchni biologicznie czynnej, która, jak zauważył Sąd, wyniosła łącznie 52% wynika, że wliczono do powierzchni biologicznie czynnej powierzchnie trawników w całości oraz powierzchnie zielonego dachu liczone w 50% (zgodnie z § 3 pkt 22 r.w.t.), przyjmując przy tym, że całość dachu stanowi dach zielony (k. 94 i 95 projektu budowlanego). Tymczasem z rzutu dachu (k. 110 projektu budowlanego) wynika, że znajdują się na nim elementy budynku oraz inne obiekty, które – jak się wydaje – pomniejszają powierzchnię dachu zielonego, a to np. donice na bluszcz zimozielony, wloty wentylacji, czy wyjścia na dach. Nie wyjaśniono zatem precyzyjnie powierzchni dachu zielonego, uwzględnionego dla liczenia powierzchni biologicznie czynnej, co w okolicznościach sprawy może mieć znaczenie dla oceny projektu budowlanego, skoro wskazany w nim wskaźnik jest bliski minimalnemu wskaźnikowi (50%) wyznaczonemu w decyzji o warunkach zabudowy.

Istotne wątpliwości Sądu wzbudził również sposób wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności lokalizacji planowanej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi nr ew. [...] i [...]. W przedmiotowej sprawie Wojewoda przyjął, jak przypomniał Sąd I instancji, że budynek oznaczony jako A1 przylega swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiednich działkach nr ew. [...] i [...], a jego wysokość jest zgodna z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, w związku z czym zostały spełnione wymogi zawarte w § 12 ust. 3 r.w.t. Z ustaleniem tym nie sposób się jednakże zgodzić zważywszy na to, że szerokość budynku o charakterze gospodarczym, do którego miałby przylegać projektowany budynek A1, wynosi 2,89 m. Tymczasem szerokość elewacji przylegającej do działek sąsiednich przekracza 20 m. Planowana inwestycja przylega zatem ścianą do budynku istniejącego tylko na stosunkowo niewielkim jej fragmencie, co nie może być uznane za wystarczające dla możliwości zastosowania § 12 ust. 3 r.w.t.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie mógł zgodzić się również z uznaniem, iż działka budowlana w rozumieniu § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. ma szerokość 16 i mniejszą. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1331/21, Sąd wyjaśnił, że "szerokością działki" nie jest jakikolwiek bok działki, który ma długość 16 m lub mniej, lecz stanowi ją ta granica działki, która znajduje się od strony frontowej, rozumianej jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi. W związku z planowaną zabudową w granicy, w ocenie Sądu, wyjaśnienia wymaga jeszcze wątek umieszczenia bluszczu na tylnej elewacji planowanych budynków, w nawiązaniu do zawartego w decyzji o warunkach zabudowy następującego warunku: "Na elewacji tylnej zastosować maskujące zimozielone pnącza." Zgodnie z tym, na rysunku elewacji tylnej (k. 106) zaznaczono "ścianę z pnączami zimozielonymi bluszcz pospolity (Hedera helix)". Błędnie, w ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski zbagatelizował tę kwestię, twierdząc, że skoro pnącza są elementem elewacji budynku (wymuszonym przez ww. decyzję), muszą w całości mieścić się na terenie inwestycji (podobnie jak inne elementy wykończeniowe, np. ocieplenie). Rzecz w tym, że lokalizacja budynków w granicy z działkami sąsiednimi powoduje, że ów bluszcz musiałby znaleźć się na działkach sąsiednich, do których inwestorzy nie wykazali tytułu prawnego.

Uczestnicy postępowania T. K. i W. J. złożyli skargi kasacyjne, którymi zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

T. K. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 oraz § 12 ust. 3 r.w.t. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski błędne uznał, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi określającymi zasady sytuowania budynków w granicy działki budowlanej;

2) § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. poprzez przyjęcie, że przywołany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy szerokość frontu działki budowlanej jest mniejsza niż 16 m, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie w każdej sytuacji, gdy którykolwiek krótszy wymiar działki budowalnej jest mniejszy niż 16 m, nawet jeżeli nie jest to wymiar odnoszący się do frontu działki;

3) § 12 ust. 3 r.w.t. poprzez przyjęcie, że przywołany przepis nie ma zastosowania w sytuacji, gdy projektowany w granicy budynek ma przylegać do ściany istniejącego budynku usytuowanego w granicy jedynie na części powierzchni ściany, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że może on znaleźć zastosowanie w przypadku, gdy projektowany w granicy działki budynek posiada większy gabaryt niż istniejący budynek, do którego ma przylegać;

4) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez przyjęcie, że inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami sąsiadującymi z terenem inwestycji (tj. działkami nr ew. [...], obręb [...] w [...]), pomimo tego, że projekt nie przewiduje na tych działkach realizacji robót budowlanych;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 3 i art. 3 pkt 11 p.b., a także § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 r.w.t. poprzez uchylenie decyzji, która nie narusza przywołanych przepisów prawa materialnego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnej wydanej bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uczestnik postępowania W. J. w ramach zarzutu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnej treści znajdujących się w aktach sprawy rysunków projektowych, w tym zwłaszcza rzutu dachu budynku, a przez to błędne ustalenie, że wloty wentylacji i przewodów kominowych nie zostały odjęte od bilansu powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy z prawidłowej oceny dokonanej przez organy wynika, że zarówno wyrysowane wloty wentylacji, jak i wyloty przewodów kominowych nie zostały uwzględnione w bilansie terenu biologicznie czynnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnej treści znajdujących się w aktach sprawy rysunków projektowych, w tym zwłaszcza rzutu dachu budynku i wskutek tego niestwierdzenie, że wyłazy na dachy znajdują się na balkonach a nie na powierzchni zielonego dachu, co za tym idzie, nie zostały uwzględnione w bilansie terenu biologicznie czynnego i tak prawidłowo oceniły to organy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnej treści znajdujących się w aktach sprawy rysunków projektowych, w tym zwłaszcza rzutu dachu budynku, rzutu poziomu +3.04 oraz przekroju podłużnego i brak stwierdzenia na tej podstawie, że wyrysowane na tych rysunkach klamry wejściowe na dach są obiektem przestrzennie znajdującym się nad połacią zielonego dachu, a zatem nie znajdują się na tym dachu i nie zostały odliczone od terenu biologicznie czynnego i tak prawidłowo oceniły to organy; a w konsekwencji naruszeń 1-3 powyżej, błędne uznanie, że organy nie wykazały spełnienia wymogu bilansu terenu biologicznie czynnego na poziomie co najmniej 50%, podczas gdy z prawidłowej oceny wynika, że organy dostatecznie rozważyły tę kwestię w postępowaniu administracyjnym i wymóg ten został zachowany, zatem zaskarżona decyzja w tym zakresie jest zgodna z prawem, a nawet gdyby uznać, że doszło do niepełnego wyjaśnienia i uzasadnienia zachowania tego wymogu, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ramach zarzutu określonego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji natomiast naruszenie:

1) art. 34 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. zw. z § 3 pkt 22 r.w.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że usytuowanie na dachu donic pozbawia połać dachu, na której usytuowano donice, waloru terenu biologicznie czynnego oraz, że w bilansie terenu biologicznie czynnego nie należy uwzględniać powierzchni zajętej przez donice zlokalizowane na terenie biologicznie czynnym;

2) art. 34 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 4 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że donice oraz bluszcz zwisający z elewacji budynku stanowią obiekt budowlany bądź część obiektu budowlanego, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią nie stanowią one, zarówno razem, jak i z osobna, ani samodzielnego obiektu budowlanego ani części obiektu budowlanego;

3) art. 34 ust. 1 p.b. w zw. z art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że umiejscowienie bluszczu na elewacji budynku stanowi wymóg decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu podlegający ocenie jego spełnienia w projekcie budowlanym na podstawie art. 34 ust. 1 p.b.;

4) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 3 r.w.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie tego przepisu budynek może być dobudowywany do "ślepej" ściany jedynie wówczas, gdy przylega do niej wyłącznie w zakresie tej ściany;

5) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że szerokością działki nie jest jakikolwiek krótszy bok tej działki a jedynie bok od strony frontowej, gdzie odbywa się główny wjazd z drogi na nieruchomość, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że szerokością działki budowlanej w rozumieniu tego przepisu jest bok prostokąta o krótszej długości.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W pismach procesowych z 11 stycznia 2024 r., 29 stycznia 2024 r., 29 lutego 2024 r., 6 maja 2024 r., 30 października 2024 r. i 13 listopada 2024 r. W. J. uzupełnił uzasadnienie przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, zwracając się dodatkowo o odroczenie rozpoznania skargi kasacyjnej i przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego związanego z określeniem, czy pojęcie szerokości działki budowlanej używane w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. należy interpretować jako krótszy bok działki bez względu na jej orientację względem drogi, czy też jako bok przylegający do drogi od strony głównego wjazdu na działkę, niezależnie od jego długości.

W piśmie procesowym z 15 listopada 2024 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej W. J. w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, jak też oddalenie wniosku skarżącego kasacyjnie wobec nieujawnienia się w sprawie zagadnienia prawnego opisanego przez uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zostały ona oparte przez uczestników postępowania na uzasadnionych podstawach.

Trafny pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim weryfikacji w zaskarżonym wyroku podlegała przyjęta przez organy administracji architektoniczno-budowlanej ocena spełnienia przez zaprojektowaną inwestycję wymogu zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 grudnia 2018 r. ustalającej warunki zabudowy wynika, że udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem powinien być nie mniejszy niż 50% (pkt II.1.b załącznika nr 1) i ten warunek, jak należy przyjąć, podzielając stanowisko skarżących kasacyjnie, zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany spełnia (257,33 m2 > 245,5 m2). Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie w sposób precyzyjny powierzchni zielonego dachu, uwzględnionego przy liczeniu powierzchni biologicznie czynnej, powoduje, że zgromadzony materiał dowodowy nie mógł być traktowany w omawianym zakresie jako wystarczający, by Wojewoda Małopolski zatwierdził projekt budowlany, niemniej podzielić należy stanowisko skarżących kasacyjnie, iż kwestia ta została przez Sąd nieprawidłowo rozważona, albowiem nie wymagała pogłębionej weryfikacji, którą zapewniać mogło w kontrolowanym przypadku uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od tego, że wskazane w wyroku "elementy budynku oraz inne obiekty", uwzględniając ich wymiary określone na znajdującym się w projekcie rzucie dachów budynków, mają zbyt małą wielkość, by wpływały istotnie na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, którą powinni na działce budowlanej zapewnić inwestorzy, Sąd I instancji, formułując kwestionowane stanowisko, pominął, że zamieszczony w projekcie (PZT-1, k. 94) bilans powierzchni biologicznie czynnej nie został oparty na przypisywanym projektantowi założeniu, zgodnie z którym wloty wentylacji i przewodów kominowych nie podlegają odjęciu od wartości określających całkowitą powierzchnię zielonych dachów.

Wskazane w projekcie zagospodarowania terenu na potrzeby dokonanego bilansu poszczególne powierzchnie zielonych dachów (2.1.1 – 24,13 m2, 2.1.2 – 33,80 m2, 2.2.1 – 24,14 m2, 2.2.2 – 33,80 m2; PZT-1, k. 94 i 95) są w świetle rysunku rzutu dachów (nr rys. A-5, k. 110) mniejsze, niż wymiary zielonych dachów znajdujących się w obu budynkach (dla dachów 2.1.1/2.2.1 oraz 2.1.2/2.2.2 odpowiednio 24,30 m2 i 33,89 m2), podzielić również należy zarzut skarżących kasacyjnie odnośnie do tego, że schody wyłazowe na dach znajdują się na balkonach, natomiast klamry znajdują się ponad powierzchnią zielonego dachu a nie bezpośrednio na niej, przez co Sąd nie miał powodów, by "wyjścia na dach" traktować jako elementy budynku mające faktycznie pomniejszać powierzchnię dachu zielonego. Podobną ocenę odnieść należało do wyrysowanych na dachu donic.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., który łączony jest z błędnym ocenieniem w wyroku faktu umiejscowienia pnączy bluszczu na elewacji projektowanych budynków znajdujących się w granicy działki na płaszczyźnie wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania w tym zakresie nieruchomością na cele budowlane.

Zgodzić się trzeba z poglądem, że złożone przez inwestorów oświadczenia dotyczą prawa do wykonywania robót budowlanych, których zakres zasadniczo jest determinowany miejscem ich realizowania, co na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. pozbawia doniosłości kwestię oddziaływania na nieruchomości sąsiednie znajdującej się na działce budowlanej roślinności niepozostającej samodzielnym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.) ani jego częścią. Ewentualne przekroczenie przestrzennych granic nieruchomości przez roślinność pnącą należącą do inwestora powinno podlegać ocenie, której wynik kształtuje treść przepisów prawa cywilnego (prawa sąsiedzkiego). W świetle art. 150 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360) właściciele sąsiednich nieruchomości niewątpliwie będą upoważnieni do obcięcia pnączy zwieszających się z dachów budynków znajdujących się w granicy, jeżeli przekraczać one będą granicę nieruchomości, a ich eksponowanie na elewacji tychże budynków zakłócać będzie w odbiorze wskazanych właścicieli korzystanie z nieruchomości.

Skarga kasacyjna złożona przez W. J., odwołując się do treści art. 34 ust. 1 p.b. w zw. z art. 61 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p., trafnie uznaje, że znajdujące się w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 18 grudnia 2018 r. wskazanie dotyczące zastosowania na tylnej (północnej) elewacji maskujących zimozielonych pnączy (pkt II.1.f załącznika nr 1) nie stanowi prawnego wymogu decyzji o warunkach zabudowy, którego ocena spełnienia powinna kształtować rozstrzygnięcie decyzji Wojewody Małopolskiego odnoszące się do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej a nie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym (por. M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Sąd w swoich rozważaniach pominął, że organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., nie ma swobody przy ustalaniu poszczególnych wskaźników, które powinna spełniać inwestycja, a tym bardziej nie ma swobody umożliwiającej mu wyznaczać dodatkowe, nieprzewidziane prawem cechy przedsięwzięcia, które, jak przyjął w kontrolowanym przypadku organ w związku z zamiarem realizacji obiektów budowlanych w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej znajdującej się w otoczeniu ogrodów, powinny polegać na zobowiązaniu inwestorów do zminimalizowania ponadnormatywnego ich oddziaływania na zabudowę sąsiednią, co zapewniać ma zasadzenie określonego typu roślinności dekoracyjnej współgrającej z otoczeniem.

W świetle przepisu art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie się do wartości wskazanych w powyższym przepisie, w tym wymagań ładu przestrzennego, prawa własności czy też walorów architektonicznych lub krajobrazowych nie może nie tylko stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ale też ich ustalenia w sposób nieodpowiadający ramom prawnym wyznaczającym treść rozstrzygnięcia. Wymagania dotyczące nowej zabudowy, które powinna ustalać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały przez ustawodawcę ściśle określone, przez co nie wszystkie warunki dotyczące projektowanego zamierzenia bazujące na przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji architektoniczno-budowlanej - po ich przeniesieniu do rozstrzygnięcia decyzji - powinien traktować jako wiążące kryterium prawne, do którego odnosi się art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Przepis art. 34 ust. 1 p.b. wskazuje, że projekt budowlany powinien spełniać "wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", które to pojęcie należy łączyć z dyspozycją § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1-5 u.p.z.p. Uwaga dotycząca zastosowania przez inwestora na tylnej elewacji maskujących zimozielonych pnączy, jak słusznie zauważa skarga kasacyjna, niewątpliwie nie stanowi wymagania dotyczącego ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ani też geometrii dachu, których spełnienie powinno podlegać sprawdzeniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Z treści zaskarżonej decyzji (s. 10-11) wynika, że sposób zlokalizowania obu budynków mieszkalnych jednorodzinnym na działkach nr ew. [...], obręb [...] został przez Wojewodę Małopolskiego uznany za prawidłowy, co umożliwiało organowi potwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. W zakresie odpowiadającym treści § 12 ust. 3 r.w.t. organ zauważył, że budynek oznaczony jako A1 przylega swoją ścianą do budynku istniejącego na działkach nr ew. [...] i [...], a jego wysokość jest zgodna z obowiązującą wysokością wynikającą z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy (6-7 m, nie wyżej niż 266,5 m n.p.m.). Równocześnie, zdaniem organu, uznać trzeba, że zaprojektowana inwestycja spełnia warunek przewidziany w § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t., wobec zamiaru zlokalizowania tejże inwestycji na działce budowlanej o szerokości ok. 11 m. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, powyższe wnioski, na których zdecydował się w sprawie oprzeć Wojewoda Małopolski, są prawidłowe, nie można bowiem przyjąć, że ich sformułowanie nastąpiło z uchybieniem wymienionych przepisów r.w.t. w zakresie dokonanej ich wykładni.

W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że wykładni prawa nie powinno ograniczać się do poddania interpretacji przepisu w brzmieniu, jakie ma on w chwili jego zastosowania, jako istotne źródło interpretacyjne posłużyć bowiem może treść przepisów go poprzedzających (por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 121 i n.). W tym kontekście prześledzenie zmian r.w.t. dotyczących regulacji wskazanego zagadnienia, obejmujących treść § 12 ust. 6 pkt 2 r.w.t. obowiązującą w okresie do 26 maja 2004 r., treść § 12 ust. 4 pkt 2 wynikającą ze zmiany r.w.t. nadanej przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156), treść § 12 ust. 3 pkt 2 określoną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461) oraz treść § 12 ust. 3 r.w.t. w brzmieniu zastosowanym w niniejszej sprawie nadanym mu przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie pozwala decyzji prawodawcy o niezamieszczeniu w przepisie zastrzeżenia, że cecha przylegania budynku musi dotyczyć "całej długości" ściany bądź jej "całej powierzchni" nie nadać doniosłości prawnej, co sprawia, że w stanie prawnym uwzględnionym przez Wojewodę Małopolskiego odnoszące się do niego stanowisko interpretacyjne Sądu słusznie zostało objęte zarzutem związanym z zastosowaniem względem przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego wymagania nieznajdującego wystarczającej podstawy w obowiązującej na dzień wydanego rozstrzygnięcia treści § 12 ust. 3 r.w.t.

Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2018 r. zmiana r.w.t. nie miała charakteru wyłącznie doprecyzowującego normę zapisaną w § 12 ust. 3 r.w.t., uwzględniając, że prawodawca uchylił zastrzeżenie umożliwiające stosowanie przepisu zezwalającego na lokalizowanie budynku w granicy, w sytuacji jego przylegania do sąsiedniego budynku, wyłącznie na terenie zabudowy jednorodzinnej, zliberalizował również postanowienie stwierdzające, że wysokość przylegającego swoją ścianą budynku nie może być większa niż wysokość budynku istniejącego (projektowanego) na sąsiedniej działce budowlanej, wprowadzając zasadę, iż dopuszczalna wysokość budynku powinna podlegać określeniu w planie miejscowym albo, w razie jego braku, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest powodów, by przyjąć, że zniesienie ograniczenia łączonego z wymogiem przylegania budynku całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce powinno być kwalifikowane odmiennie niż dwie omówione wyżej zmiany, skoro ich wprowadzenie skutkowało istotnym rozszerzeniem sytuacji, w których regulacja § 12 ust. 3 r.w.t. może znajdować zastosowanie, uławiając zagospodarowanie działek budowlanych, które dotąd nie mogły zostać zabudowane bądź było to utrudnione bez stosowania odstępstwa od warunków technicznych.

Przypomnienia wymaga, że w teorii prawa nie budzi wątpliwości istnienie nieprawotwórczych zmian tekstu prawnego w związku z potrzebą wprowadzenia do niego jedynie zmian porządkujących (doprecyzowujących) związanych ze stwierdzoną niejasnością tekstu prawnego, z czym związana jest potrzeba wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych, jakie ona rodzi, szczególnie, gdy wykładnia niezgodna z treścią zmienionych przepisów wadliwie ustalała rzeczywiste intencje prawodawcy. Tym niemniej sytuacje te należy traktować jako wyjątki od zasady normatywności nowelizacji, która wynika z wymogu przyjęcia domniemania prawotwórczego charakteru zmiany tekstu prawnego (por. T. Grzybowski, op. cit., s. 178 i n.). Nie powinien mieć charakteru spornego przy tym wniosek, że zmiana treści przepisu nieprowadząca do zmiany jego znaczenia normatywnego, jeżeli ma być nakierowana wyłącznie na jego doprecyzowanie, powinna zasadniczo wiązać się z dodaniem do przepisu nowych elementów treściowych go uściślających, ewentualnie z nadaniem mu całkowicie nowego brzmienia mającego jednakże w całości synonimiczny charakter, nie może natomiast polegać na usunięciu z treści tekstu prawnego jego istotnych elementów, w oparciu o które konstruowana dotąd była wysłowiona w przepisie norma prawna.

Ocena prawna Sądu zamieszczona w wyroku temu aspektowi sprawy nie nadała znaczenia, tymczasem było to konieczne zważywszy na konstrukcję wprowadzonej w 2018 r. nowelizacji. Za wadliwą należy uznać bowiem wykładnię, gdy przepis prawny jest interpretowany tak, że znajdujące się w nim wyrazy okazują się zbędne (zakaz wykładni per non est) i podobnie ocenić trzeba posłużenie się zasadą interpretowania tekstu prawnego opartą na założeniu, że są w nim dalej obecne wyrazy stanowiące strukturę dotychczasowego (zmienionego) przepisu. W pełni trafna w tych warunkach pozostaje uwaga wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2022 r., II OSK 1378/20, która dotycząc bezpośrednio zaznaczonego problemu przylegania znajdujących się w granicy (ścian) budynków, akcentuje, że zakładając racjonalność dokonywanych zmian w obowiązujących przepisach r.w.t., za niedopuszczalną należy uznać taką ich wykładnię, skutkiem której zmiana przepisów nie powodowałaby zmiany w sposobie ich stosowania.

Pomimo, że kwestia związana z zasadami lokalizacji zabudowy w granicy działki jest powiązana z zakresem ochrony udzielanej interesom prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich, reguła, którą posłużył się prawodawca w treści § 12 ust. 3 r.w.t. odwołuje się w sposób bezpośredni do uwarunkowań przestrzennych związanych z graniczeniem ze sobą budynków, które pozwala mówić o bezpośrednim zetknięciu się ich ze sobą (przyleganiu), a więc do zagadnienia o charakterze zasadniczo technicznym. Przekłada się to na sposób jego interpretowania, ponieważ nadawany wyrażeniu sens powinien w takim przypadku być rezultatem posłużenia się wykładnią ścisłą, sprzeciwiającą się niedostrzeganiu różnicy normatywnej w sposobie opisu w przepisie określonego zjawiska technicznego, którego natura powoduje, że nie posiada ono jednej ściśle zdefiniowanej postaci, ale da się ją wyznaczyć stopniowalnie (zakresowo) poprzez określenie "obszaru przylegania" (częściowego/całkowitego).

Powyższe prowadzi do wniosku, że skonkretyzowanie w § 12 ust. 3 pkt 2 r.w.t., w jakim zakresie obiekty budowlane powinny stykać się ze sobą ścianami (przylegać do siebie), jak również zrezygnowanie z dookreślenia w przepisie § 12 ust. 3 r.w.t. tejże kwestii, znajdujące swój wyraz w zmodyfikowaniu obowiązującego do 31 grudnia 2017 r. w tym przedmiocie wymagania przylegania "całą powierzchnią swojej ściany" na rzecz przylegania budynku "swoją ścianą", są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzjami prawodawcy kształtującymi różny stan prawny, który odmiennie determinuje uprawnienia inwestora w odniesieniu do możliwości lokalizacji zabudowy w granicy działki (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., II OSK 2269/21).

W tym kontekście za zmianę normatywną uznać również trzeba nadane z dniem 1 sierpnia 2024 r. przez § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r. poz. 2442) nowe brzmienie § 12 ust. 3 r.w.t., czyniące przyleganie budynku "całą długością swojej ściany" warunkiem zastosowania ww. regulacji, co w większym stopniu, jak się wydaje, zapewnia równowagę praw właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Zauważyć wypada, że w uzasadnieniu projektu ww. rozporządzenia projektodawca nie wypowiedział się wyraźnie, jak ocenia dokonaną zmianę, której źródłem miały być występujące wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu przylegania budynków, poprzestając wyłącznie na wyjaśnieniu, iż stan ten wymagał "uszczegółowienia" (s. 3 uzasadnienia projektu rozporządzenia nr 100 według wykazu prac legislacyjnych MRiT).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wykładni nadanej przez Sąd I instancji § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t., albowiem nie uznaje za prawidłowy poglądu Sądu, zgodnie z którym szerokością działki budowlanej w rozumieniu ww. przepisu nie jest jakikolwiek bok działki, który ma długość 16 m lub mniej, lecz stanowi ją ta granica działki, która znajduje się od strony frontowej, rozumianej jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi.

Brak jest przekonujących powodów, by przyjąć, że pojęcie szerokości działki budowlanej podlegało na płaszczyźnie wyznaczonej oceną zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t.) interpretacji determinowanej przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kryterium orientacji działki budowlanej względem drogi publicznej mogłoby zostać przyjęte na potrzeby określenia dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy działki, gdyby w r.w.t. w sposób bezpośredni wskazane uprawnienie inwestora do zabudowy działki zostało powiązane z jej miarą odniesioną do szerokości frontu działki. Tak jednak się nie stało. Definicja frontu działki przyjęta w relewantnym stanie prawnym w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), wskazująca, że należy przez niego rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, jak też sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego, oparty na wyznaczeniu odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nakazują uznać, że akt ten nie posługuje się pojęciem "szerokości działki budowlanej", ale wyłącznie pojęciem jej frontu, który na potrzeby ustalenia warunków zabudowy podlega zwymiarowaniu, stając się "szerokością" działki budowlanej w miejscu przylegania do drogi.

Trafne są wyjaśnienia skarg kasacyjnych, że pojęcie "szerokości" działki budowlanej, do którego odwołuje się dyspozycja § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t., nie pozostaje w związku z szerokością frontową działki i funkcją przez nią pełnioną, dotyczy bowiem ogólnych wymiarów przestrzennych, jakie posiada działka budowlana i uwzględnia możliwość zrealizowania na niej budynku spełniającego wymogi funkcjonalne i użytkowe przewidzianych w nim pomieszczeń z uwzględnieniem funkcji, które obiekt ma pełnić. Nawiązanie w treści § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. przez prawodawcę do szerokości działki budowlanej miało na uwadze występujące sytuacje związane z niemożnością zrealizowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku z zachowaniem przewidzianych w § 12 ust. 1 r.w.t. odległości od granicy działki, czego konsekwencją jest dopuszczenie do jego zlokalizowania w granicy. Wskazanemu parametrowi powinno się stąd przypisywać wyłącznie techniczny charakter, zorientowany na ułatwienie zagospodarowania wąskich działek, których krótszy bok ma 16 m lub mniej, co pozbawia wskazane wymiary, inaczej niż przyjął Sąd, łączności z miejscem, z którego odbywa się wjazd na działkę i innymi tego rodzaju uwarunkowaniami przestrzennymi.

Szerokość jako miara odległości wyznacza odległość od jednej krawędzi do drugiej i jest mierzona w poprzek danego obiektu pod kątem prostym do długości, za którą należy uważać największy wymiar tego obiektu. Powyższe znaczenie odpowiada rozumieniu obu tych pojęć w ogólnym języku polskim, w którym długość i szerokość definiuje się odpowiednio jako "odległość między skrajnymi punktami linii lub płaszczyzny" oraz "poprzeczny wymiar liniowy powierzchni lub bryły" (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, red. W. Dubisz, Warszawa 2023, Tom 1 i 4, s. 684 i 647). Kierując się powyższym, przyjąć stąd należy, że § 12 ust. 4 pkt 1 r.w.t. nie odwołuje się - wbrew stanowisku Sądu - do szerokości działki od strony jej frontu (w rozpatrywanym przypadku – szerokości działki budowlanej od strony ul. [...] bocznej, czyli tzw. sięgacza), ale wymiaru geometrycznego tejże działki odpowiadającego - uwzględniając jej prostokątny kształt - krótszemu (mniejszemu) jej wymiarowi, który wynosząc ok. 11 m, uzasadniał, jak trafnie wskazał Wojewoda Małopolski, zastosowanie w kontrolowanej sprawie powyższego przepisu. Podane względy, odnosząc je do treści art. 187 § 1 p.p.s.a., stały na przeszkodzie zainicjowaniu postępowania uchwałodawczego w zakresie określonym przez skarżącego kasacyjnie (W. J.) w piśmie z 13 listopada 2024 r.

W tych warunkach, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącą skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 sierpnia 2022 r., uznając, że odpowiada ona prawu.

W kosztach postępowania kasacyjnego, których zwrot należy się skarżącym kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.