Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 998/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 104, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt1 lit. c), art. 153, art. 200, art. 205 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi S. I. i Z. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz S. I. i Z. I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu E. J., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [....] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ II instancji ustalił, iż wnioskiem z dnia 6 stycznia 2003r. S.I. i Z.I. wystąpili do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z pobudowaniem linii ciepłowniczej, komory ciepłowniczej, linii gazowej i wodnej na działce budowlanej nr 53, położonej w B. przy ul. A. 24.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem. W wyniku rozpatrzenia odwołania S.I. i Z.I., Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wobec powyższego rozstrzygnięcia Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [....] ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w wysokości 21.653,00 zł za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K15A z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązano P. Sp. z o. o. w B.. Jednocześnie odmówiono ustalenia odszkodowania za ograniczenie praw własności w związku z pobudowaniem na ww. gruncie infrastruktury podziemnej w postaci linii gazowej i wodnej. Następnie Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w B. decyzją z dnia [...] nr [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie w wysokości 27.566,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości za szkody powstałe na działce nr 53, położonej w B. przy ul. A. 24, do wypłaty którego zobowiązał Gminę Miasto B.. Jednocześnie odmówiono ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności ww. nieruchomości w związku z pobudowaniem infrastruktury podziemnej – linii gazowej i wodnej. Decyzja organu I instancji, została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...].

Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta B., uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia[...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma kwestia ustalenia podmiotu ewentualnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu, uznanie Gminy Miasta B. za następcę prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. nie ma poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych.

Wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 124, art. 128 ust. 4, art. 130, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.), ustalił na rzecz S.I. i Z.I. odszkodowanie w wysokości 71.456,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku z pobudowaniem na niej infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K 15 A oraz odmówił ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z pobudowaniem na działce infrastruktury podziemnej – linii gazowej i wodnej. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę Miasta B..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji ustalił, że zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia 28 maja 1976r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64) wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej w postaci magistrali ciepłowniczej wraz z komorą ciepłowniczą na działce nr 53 stanowiącej własność S.I. i Z.I.. W latach 1977 – 1978 na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w B. a Z.I. inwestor dokonywał wypłat odszkodowania za zniszczenia (roślinne i budowlane) powstałe na skutek budowy ciepłociągu. Organ ustalił również, że urządzenia powyższe trwale ograniczają korzystanie z nieruchomości oraz zmieniły dotychczasową funkcję nieruchomości z budowlanej na funkcję o mniejszej wartości rolnej lub przeznaczonej pod zieleń. Przyczyną jest istnienie obcego elementu w nieruchomości oraz możliwość wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii, a także zmiany funkcji gruntu z budowlanego na rolny lub z przeznaczeniem pod zieleń. W piśmie z dnia 22 kwietnia 1998r., WG.8220-5/97/98 Urząd Miasta B. wyjaśnił, iż korzysta z prawa dostępu do urządzeń magistrali ciepłowniczej znajdującej się na ww. nieruchomości.

Organ I instancji wskazał następnie na podstawie jakich dokumentów ustalił, iż następcą prawnym byłego inwestora Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jest Prezydent Miasta B. oraz powołał się na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Zauważył nadto, iż analiza dokumentów w sprawie wskazuje, iż nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii gazowej i wodnej, co uniemożliwia ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Roszczenie w tym zakresie wnioskodawcy mogą ewentualnie realizować na drodze postępowania sądowego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasta B. wnosząc o uchylenie wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie lub o zmianę decyzji poprzez zobowiązanie Skarbu Państwa – Starosty [...] do zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania na rzecz S.I. i Z.I..

W uzasadnieniu odwołania Gmina wywodziła, iż w zaskarżonej decyzji Starosta powinien wskazać, czy roszczenia odszkodowawcze wnioskodawców nie zostały już w pełni zaspokojone, a sprawa zakończyła się w trybie przepisów wówczas obowiązującej ustawy. Zdaniem Gminy organ I instancji ustalając dodatkowe odszkodowanie powinien rozważyć, czy mimo ostatecznego załatwienia sprawy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów roszczenie obecnie zgłoszone jest zasadne, a dopiero ewentualnie wykazać, czy istnieją przesłanki do ustalenia dodatkowego odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina zakwestionowała także prawidłowość zastosowania ww. ustawy, bowiem Starosta [...] nie odniósł się do przesłanek zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do zdarzenia zaistniałego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Gmina zarzuciła również, iż organ administracji winien odnieść się do kwestii przedawnienia roszczenia. Podniosła przy tym, że organ administracji nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Strona zarzuciła ponadto, iż nie wyjaśniono w dalszym ciągu kwestii charakteru działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. w szczególności, czy podmiot ten występował jako inwestor bezpośredni, czy zastępczy, jak również kto jest następcą prawnym tego podmiotu.

Nadto Gmina zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wskazując, iż organ I instancji nie doniósł się do zgłoszonych przez nią uwag i ograniczył się do stwierdzenia, że wysokość szkody wyliczył biegły rzeczoznawca posiadający wiadomości specjalne.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na skutek skargi S.I. i Z.I., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz zaznaczył, iż w sprawie, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, stosownie do art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd uznał, iż skoro organ odwoławczy zarzucił organowi stopnia podstawowego niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Ł. z dnia [...] roku przez nieustalenie następstwa prawnego inwestora ani też jego charakteru – czy był to inwestor zastępczy czy bezpośredni, to mógł postępowanie w tym zakresie uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a., zalecenia sądu wiążą bowiem organ tak I jak i II instancji.

Zdaniem Sądu Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko przytoczył poglądy przemawiające jego zdaniem za stanowiskiem, iż w prawie publicznym nie można mówić o przedawnieniu, natomiast w ślad za wyrokiem Sądu z dnia [...] w sprawie [...] nie podzielił stanowiska Wojewody [...], iż roszczenia skarżących zostały już zaspokojone, bowiem z wcześniejszych ustaleń organów wynika, iż odszkodowanie, jakie skarżący otrzymali w latach siedemdziesiątych związane było jedynie ze szkodami w naniesieniach.

Sąd zakwestionował także argumentację organu odwoławczego, iż uwzględnienie w operacie konieczności ewentualnego udostępniania nieruchomości na potrzeby napraw jest przedwczesne. Taka perspektywa jest bowiem dodatkową uciążliwością, jednym z elementów ograniczających swobodne korzystanie z nieruchomości, co niewątpliwie zmniejsza jej wartość, niezależnie od ewentualnych szkód z takim wejściem związanych.

Ponownie rozpatrując odwołanie Gminy Miasta B. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom Gminy, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do orzekania o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo, iż ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zdaniem organu II instancji z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynikało, iż w latach 1977 – 78 na mocy umów cywilno – prawnych zawartych pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., a właścicielem nieruchomości wypłacone zostało przez inwestora odszkodowanie za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowanych budową ciepłociągu. Odszkodowanie to nie obejmowało jednak rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ustawa z 1997r. przyznaje wnioskodawcom roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż w omawianej sprawie nie ma zastosowania instytucja przedawnienia roszczenia. Odszkodowanie stanowi bowiem konsekwencję wywłaszczenia, które stwarza bezsprzecznie stosunek prawny o cechach typowo administracyjnych. Odszkodowanie, stanowiące nieodłączny i konieczny element wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Z woli ustawodawcy ustalenie odszkodowania, pomimo jego majątkowego charakteru, wyłączone zostało z kognicji sądów powszechnych i przekazane do właściwości organów administracji, które orzekają o nim w sposób arbitralny. Z uwagi na to, iż sprawa ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (w tym za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości), dotyczy stosunku administracyjnego, nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, normujące kwestię przedawnienia roszczenia. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał zaś, iż przedawnieniu ulega odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jedynie za straty w zasiewach, uprawach i plonach.

Zdaniem Wojewody [...] poza sporem pozostaje okoliczność, że po wybudowaniu magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K15 A, wartość przedmiotowej działki uległa zmniejszeniu z uwagi na ograniczone możliwości jej wykorzystania na funkcję budowlaną, jaką ta nieruchomość posiadała. Szkoda w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości wynika również z faktu możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii.

Następnie wyjaśniono, iż dla potrzeb niniejszego postępowania sporządzony został w dniu 20 lutego 2009r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym kwota zmniejszenia wartości działki nr 53, położonej w B. przy ul. A. 24 wynosi 71.456,00 zł. W dniu 22 kwietnia 2010r. rzeczoznawca majątkowy, stosownie do treści art. 156 ust, 4 u.g.n., potwierdził aktualność ww. operatu. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa opinia została sporządzona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Zdaniem organu II instancji biegły prawidłowo przyjął do wyceny stan nieruchomości na dzień 28 maja 1976r., a także słusznie, w celu wyliczenia kwoty zmniejszenia wartości przedmiotowej działki, określił jednostkową wartość rynkową prawa własności nieruchomości, jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz jako gruntu przeznaczonego pod zieleń i uprawy rolne, co stanowiło punkt wyjścia do obliczenia spadku wartości pasa działki o powierzchni 395 m2, stanowiącego pas eksploatacyjny magistrali DN 250 i DN 350.

W ocenie Wojewody [...] z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie wynikało, iż zadania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jako inwestora zastępczego w służbie inwestycyjnej przechodziły kolejno na: Oddział w B. Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. (jednostka budżetowa), Oddział w B. Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. (zakład budżetowy), Dyrekcję Inwestycji Miejskich w B. oraz Dyrekcję Usług Inwestycyjnych. Zdaniem organu odwoławczego przejęcie zadań wiązać się musiało również z przejęciem finansów przeznaczonych na ich realizację. Uznać zatem należy, iż Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej słusznie do wypłaty ustalonego odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości zobowiązał Prezydenta Miasta B., który jest następcą prawnym ostatniego z ww. podmiotów tym bardziej, iż to właśnie Prezydent Miasta B. już w latach 1997 – 2002 prowadził z właścicielem spornego gruntu negocjacje w celu ugodowego ustalenia niniejszego odszkodowania.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wywiodła Gmina Miasto B., żądając uchylenia przedmiotowej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...]. ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej.

Zdaniem Gminy przede wszystkim Starosta w swojej decyzji powinien wskazać, czy roszczenia odszkodowawcze zostały już w pełni zaspokojone, a sprawa zakończyła się w trybie wówczas obowiązującej ustawy. W dacie wydania decyzji oraz budowy przedmiotowej sieci obowiązywała bowiem ustawa z 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącej zawarcie umów cywilnoprawnych między stronami stosunku administracyjnego wyłączało możliwość wydania decyzji w sprawie odszkodowania przez organ administracji publicznej w trybie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy. Strony uregulowały kwestie odszkodowawcze w trybie cywilnoprawnym, a tym samym zamknięto drogę do ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Organy administracji nie wskazały żadnych przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby zastosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy, co jest pogwałceniem podstawowej zasady prawnej – lex retro non agit. Nie można zastosować przepisów obecnie obowiązującej ustawy do zdarzenia, które zaistniało pod rządami poprzednio obowiązujących aktów prawnych chyba, że przepis szczególny na to pozwala. Starosta w swojej decyzji nie wskazał owego szczególnego przepisu prawnego.

Po drugie, w ocenie skarżącej, organ I instancji powinien odnieść się do kwestii przedawnienia roszczenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. sygn. akt [...]. Należało więc rozważyć, czy istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania po upływie 34 lat od dnia zdarzenia, przy uwzględnieniu podniesionych wyżej uwag. Dopuszczenie takiej możliwości godziłoby w porządek prawny i pewność obrotu gospodarczego, gdyż powodowałoby to konieczność wraz ze zmieniającym się stanem prawnym ponownej oceny zdarzeń prawnych, które nastąpiły i zostały skonsumowane pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów.

Po trzecie zdaniem Gminy nadal otwarta i nie wyjaśniona pozostaje kwestia charakteru działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, w szczególności, jaka jednostka jest następcą prawnym tego podmiotu. Zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala na ostateczne ustalenie powyższych zagadnień.

Wreszcie skarżąca zakwestionowała opinię rzeczoznawcy majątkowego w zakresie stwierdzenia, iż zmniejszenie wartości nieruchomości powoduje sama możliwość wejścia na grunt w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii, bowiem sama możliwość wejścia, a nawet samo wejście nie powoduje automatycznie powstania szkody. Organ administracyjny w swej decyzji nie odniósł się do powyższego pozostawiając zgłoszone uwagi bez rozpatrzenia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wysokość szkody wyliczył biegły rzeczoznawca posiadający wiadomości specjalne.

Wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]

W pierwszej kolejności należy Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powinno nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Następnie Sąd wskazał, iż zawarte na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości umowy cywilnoprawne rozstrzygające kwestię odszkodowania nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem dotyczyły one wyłącznie odszkodowania za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowanych budową ciepłociągu, natomiast kwestia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości pozostaje w dalszym ciągu nierozstrzygnięta. Sąd stwierdził, iż w odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę, natomiast przepisy art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają zarówno żadnego terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia określonej w Kodeksie cywilnym, natomiast art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywał, iż przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, bez wyraźnego odesłania ustawowego to oznacza, iż ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego. Z tych wszystkich względów zarzuty, co do braku podstawy prawnej do orzekania o ustaleniu odszkodowania w przedmiotowej sprawie, jak również zarzuty odnoszące się do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego Sąd uznał za bezzasadne.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, kwestionującej okoliczność, iż sama możliwość wejścia na grunt w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii, powoduje szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, bowiem zdaniem Sądu zajęcie nieruchomości pod magistrale ciepłownicze wraz z komorą ciepłowniczą oraz pasem umożliwiającym jej konserwację i naprawy uniemożliwia jej właścicielom swobodne korzystanie z tej nieruchomości. Taka perspektywa jest bowiem dodatkową uciążliwością, jednym z elementów ograniczających swobodne korzystanie z nieruchomości, co niewątpliwie zmniejsza jej wartość, niezależnie od ewentualnych szkód z takim wejściem związanych.

W ocenie Sądu sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę był rzeczowy, logiczny i spójny, a także sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca prawidłowo określił kwotę zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju nieruchomości, jej powierzchni, lokalizacji, możliwości zagospodarowania i stanu uzbrojenia. Aktualność sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego została potwierdzona przez jego autora w dniu 22 kwietnia 2010r. stosownie do treści art. 156 ust. 4 u.g.n..

Sąd natomiast podzielił argumenty skargi odnoszące się do kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zapłatę odszkodowania. W ocenie Sądu zgromadzone przez organy administracji dokumenty, w szczególności w postaci zarządzeń i uchwał terenowych organów administracji państwowej, miejscowych rad narodowych, nadal nie pozwalają ustalić charakteru prawnego działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., a także następcy prawnego, który przejął zobowiązania tego podmiotu. Ze zgromadzonych aktów administracyjnych wynikało jedynie, jak przebiegał proces przejmowania przez poszczególne jednostki zadań jednostek likwidowanych. Nie wynikało natomiast, w jaki sposób dochodziło do przejęcia zobowiązań i majątku likwidowanych jednostek.

Reasumując Sąd stwierdził, iż organ administracji naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Materiał dowodowy w dalszym ciągu nie pozwala na wyjaśnienie kluczowej kwestii następcy prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B.. Organ administracji naruszył tym samym art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia [...].

Rozpatrując ponownie wniesione odwołanie Gminy Miasto B. Wojewoda [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...], w uzasadnieniu organ wskazał, iż we wniosku, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, S.I. i Z.I. wskazali, iż domagają się ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności działki oznaczonej numerem 53. W aktach sprawy nie znajdują się zaś żadne dokumenty, które potwierdzałyby tożsamość wskazanej przez wnioskodawców działki nr 53 z działką nr 3090, której dotyczyła decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...], zezwalająca Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. na przeprowadzenie robót związanych z budową magistrali ciepłowniczej. Brak również dowodu wskazującego, komu w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. przysługiwało prawo własności do nieruchomości oznaczonej numerem 3090, co nie pozwala na zweryfikowanie, czy organ prawidłowo ustalił osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania.

Po drugie organ II instancji stwierdził, iż analiza zgromadzonej dokumentacji nasuwa wątpliwości, czy roszczenie odszkodowawcze powinno zostać przyznane łącznie na rzecz S. i Z. I., czy też wyłącznie na rzecz Z.I., bowiem we wniosku z dnia 10 maja 1976r. Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich wskazała, iż właścicielami działki nr 3090 są S. i Z. I., jednakże adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z gruntu był wyłącznie Z.I.. Ponadto wszelkie odszkodowania za szkody powstałe przy budowie magistrali ciepłowniczej, jakie wypłacone były w latach 1977 – 78 przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., przyznane były wyłącznie na rzecz Z.I., jako właściciela nieruchomości położonej w B. przy ul. A. 24.

Nadto zdaniem Wojewody [...] akta sprawy nie pozwalają na ustalenie podmiotu, który winien wypłacić przedmiotowe odszkodowanie. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 6 u.g.n. zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania jest jednostka, która uzyskała stosowne zezwolenie, natomiast w niniejszej sprawie zezwolenie na przeprowadzenie robót związanych z budową magistrali ciepłowniczej zadanie IV w B. wydane zostało na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na ustalenie charakteru prawnego działalności ww. podmiotu oraz jego następcy prawnego.

Następnie organ odwoławczy powołując się na art. 156 ust. 3 u.g.n. wskazał, iż od momentu potwierdzenia aktualności sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania w dniu 20 lutego 2009r. operatu szacunkowego minął już ponad rok, a więc opinia ta, nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego nie można ponownie potwierdzić aktualności przedmiotowej wyceny z uwagi na to, iż od jej sporządzenia nastąpił znaczny upływ czasu (ponad dwa lata), a przyjęte przez biegłego do porównania transakcje pochodzą z 2007 i 2008r. Taki upływ czasu mógł mieć istotne znaczenie dla wyceny nieruchomości, koniecznym jest zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Organ II instancji zaznaczył także, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji jedna ze stron – P. w B. – ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego A. C.. Od chwili doręczenia organowi administracji umocowania, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną, czego jednak Starosta nie uczynił. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku ze znacznym upływem czasu od udzielenia przez ww. podmiot pełnomocnictwa, Starosta [...] powinien wyjaśnić, czy nie zostało ono wypowiedziane.

Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli S.I. i Z.I.. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] wydając wyżej wymienioną decyzję nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] Sygn. akt [...]

Skarżący wyjaśnili, że na początku lat 70- tych, kiedy Urząd Miasta i Gminy opracowywał plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta B. oznaczył ich działkę dwoma numerami tj. od strony ulicy A., gdzie planowano zajęcie części działki na poszerzenie jezdni i utworzenie ulicy dwupasmowej nr 3091/2, natomiast pozostałą część działki oznaczono nr 3091/1. Numery działek zostały zmienione w roku 1995. Od tej pory do chwili obecnej przedmiotowa działka oznaczona jest nr 53.

Po drugie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] roku nr [...] zezwalająca na budowę magistrali i komory ciepłowniczej została wydana na nazwisko Z.I. i S.I., zamieszkałych przy ul. A. 24. Zgodnie z decyzją urządzenia ciepłownicze zostały wybudowane, co stwierdził kilkakrotnie rzeczoznawca dokonujący wyceny. Natomiast jeżeli chodzi o sprawę własności działki i wskazania czy należy ona do Z.I., czy też do S. I., to skarżący wyjaśnili, że przedmiotowa działkę została zakupiona na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] roku. Akt notarialny figuruje na nazwisko Z.I. i S.I.. Działka ta wpisana jest do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w B., w której jako właściciele ujawnieni są Z.I. i S.I.. Ponadto skarżący podkreślili, iż pismem z dnia 22 maja 2007r. S.I. poinformowała Urząd Wojewódzki, że jest zapoznana z całą sprawą, a wszystkie pisma kierowane w tej sprawie przez organy administracji szczegółowo analizowała wspólnie z mężem Z. I.

W ocenie skarżących kwestie dotyczące numeru działki, własności działki oraz pełnomocnika jednej ze stron, powinny być wyjaśnione już kilka lat temu. Natomiast jak wynika ze zgromadzonych dokumentów szukanie następcy prawnego Dyrekcji Budowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. oraz inwestora bezpośredniego trwa kilka lat. Zdaniem skarżących zgromadzona dokumentacja wyraźnie wskazuje, że inwestorem bezpośrednim, jak również następcą prawnym Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jest Prezydent Miasta B.. Jak wynika z § 4 pkt 2 Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 10 stycznia 1976r. w sprawie zadań i zasad organizacji służby inwestycyjnej w jednostkach gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 7, poz. 38 zm.) Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich wykonywała zadania i obowiązki służby inwestycyjnej na zasadach zastępstwa inwestycyjnego w stosunku do inwestycji infrastruktury społecznej gospodarki komunalnej w zakresie rzeczowym terytorialnym ustalonym przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Z powyższego wynika, że Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich była inwestorem zastępczym, natomiast inwestorem bezpośrednim był Naczelnik Miasta i Gminy B. (obecnie Prezydent Miasta B.), który był również odpowiedzialny za realizacje planu zagospodarowania przestrzennego, czyli planu miejskiego. Żadna inwestycja miejsko – komunalna nie mogła być realizowana wówczas bez zgody Naczelnika Miasta i Gminy (obecnie Prezydenta). Świadczy o tym również art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym organy administracji państwowej instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem Naczelnika, a w miastach Prezydenta lub Naczelnika Miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach — zgodnie z zatwierdzona lokalizacją szczegółowa ciągi drenażowe oraz inne urządzenia infrastrukturalne. Tak więc bez zgody Prezydenta nie mogły być prowadzone żadne prace komunalne przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich. Wszystkie organy powstające na bazie Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich również nie były inwestorami bezpośrednimi lecz tylko zastępczymi. Głównym ich zadaniem była obsługa inwestycji planu terytorialnego o charakterze nierolniczym wykonywana w trybie zastępstwa inwestycyjnego na podstawie udzielanych zleceń i pełnomocnictw przez Naczelnika Miasta i Gminy z uwzględnieniem planu miejscowego.

Dalej skarżący wskazali, iż Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich została zlikwidowana w dniu 27 października 1984r. Natomiast 16 maja 1988r. przekazano Oddział Dyrekcji Inwestycji w B. pod nadzór Miejskiej Rady Narodowej i Prezydenta Miasta B.. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 4 października 2005r. następcą prawnym Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych, czyli ostatniego z podmiotów powstałych na bazie Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jest Prezydent Miasta B..

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1065/09).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a.

W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 20 września 2010r., sygn. akt III SA/Łd 655/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 kpa.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa. Żadna z powołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, a także który naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W szczególności dotyczy to wyjaśnienia wątpliwości organu odwoławczego, komu w dacie wydania decyzji przysługiwało prawo własności do nieruchomości oznaczonej numerem 3090, a także czy aktualny nr tej działki odpowiada nr działki wskazanej przez wnioskodawców jako działka nr 53, jak również wątpliwości organu II instancji, czy roszczenie odszkodowawcze powinno zostać przyznane łącznie na rzecz S. i Z. I., czy też wyłącznie na rzecz Z.I.. Należy przypomnieć, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2003 roku, a sprawa była wielokrotnie analizowana zarówno przez organy administracji obu instancji, a także przez sąd administracyjny. Trudno zatem uzasadnić konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Takie działanie organu sprzeciwia się nie tylko zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale również podważa zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), w szczególności wzbudza wątpliwości co do przestrzegania przez organ odwoławczy zasady praworządności (art. 7 K.p.a.). Stwierdzić zatem należy, iż konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji w ramach art. 138 § 2 K.p.a.

Podobnie należy ocenić kwestię pominięcia w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jednej ze stron. Jak sam organ odwoławczy podkreślił w celu usunięcia tej wady procesowej należy wyjaśnić, czy w związku z upływem czasu umocowanie dla radcy prawnego A. C. udzielone przez P. w B. nadal trwa, czy może zostało wypowiedziane. Ustalenie tej okoliczności niewątpliwie mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, wyznaczonych przepisem art. 136 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, iż słusznie organ odwoławczy wskazał, iż pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże wznowienie postępowania na podstawie wskazanej przez organ II instancji, zgodnie z art. 147 K.p.a. może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, zatem motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie zdecydowanie wykraczają poza treść art. 138 § 2 K.p.a.

W odniesieniu natomiast do kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego do zapłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie należy podkreślić, iż organ odwoławczy związany jest w tym zakresie poprzednimi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, zatem między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (por. wyroki: NSA z dnia 19 marca 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 591/08, LEX nr 580357; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lutego 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 851/08, LEX nr 519320; WSA w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 594/07, LEX nr 440499).

Stosownie do powyższego zauważyć należy, iż skoro wyrokami z dnia [...] oraz z dnia [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylał tylko zaskarżone decyzje organu II instancji, to należy konsekwentnie przyjąć, iż Sąd stanął na stanowisku, że ustalenie podmiotu, który finansował inwestycję w postaci budowy magistrali ciepłowniczej w B., a następnie określenie jego następcę prawnego jest możliwe w ramach uzupełniającego postępowania na etapie postępowania odwoławczego. Zatem to na organie odwoławczym ciążył obowiązek ustalenia brakujących okoliczności dla precyzyjnego wskazania podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania.

Natomiast w zakresie dezaktualizacji sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy co do zasady może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przepisy prawa przewidują jednak możliwość wykorzystywania operaty szacunkowego po upływie ww. okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy sporządzony został w dniu 20 lutego 2009r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym kwota zmniejszenia wartości działki nr 53, położonej w B. przy ul. A. 24 wynosi 71.456,00 zł. W dniu 22 kwietnia 2010r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność ww. operatu. Zgodzić się zatem należy, iż od momentu potwierdzenia aktualności opinii przez biegłego minął już ponad rok. Jednakże organ odwoławczy nie był uprawniony do arbitralnego stwierdzenia, że nie można ponownie potwierdzić aktualności przedmiotowej wyceny. W szczególności przepisy prawa nie zawierają ograniczeń co do ilości potwierdzeń przez rzeczoznawcę aktualności dokonanej już wyceny. Ponadto skoro operat szacunkowy sporządzany jest przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, to tylko osoba ze specjalnymi uprawnieniami może stwierdzić, czy upływ czasu miał deprecjonujące znaczenie dla wyceny nieruchomości i brak jest możliwości potwierdzenia aktualności dokonanej wyceny, a tym samym koniecznym jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Z powyższego wynika, iż w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien na podstawie art. 136 K.p.a. zwrócić się do biegłego o zajęcie stanowiska w sprawie aktualności sporządzonego operatu szacunkowego. Dopiero w momencie odmowy potwierdzenia aktualizacji operatu przez rzeczoznawcę organ odwoławczy będzie uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych ponowne przeprowadzenie dowodu w postaci wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i tym samym uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Skoro bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, to należy zagwarantować stronom prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. (vide: wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 226/10 oraz z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 564/09).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda [...] powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji co do istoty sprawy mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie w sprawie toczy się już wiele lat.

m.ch.