Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 849/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1  § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak: IF-VII.7840.2.12.2020.AA-3 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r. znak: IF-VII.7840.2.12.2020.AA-3 po rozpatrzeniu odwołań M. K. oraz D. i M. G. Wojewoda Lubelski (dalej jako: organ, Wojewoda) uchylił decyzję Starosty Kraśnickiego z dnia 22 października 2020 r. znak: Ab.6740.88.2017.MK/2020 odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia własnej decyzji z dnia 2 października 2017 r., Nr 459/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i K. K. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, deszczową oraz przyłączami: wodociągowym i kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanych na działkach nr [...], położonych w K. oraz orzekł o wydaniu decyzji Starosty Kraśnickiego z dnia 2 października 2017 r., Nr 459/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia na podstawie art. 146 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę wart. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Wady powodujące wznowienie mają charakter wad proceduralnych. Postanowienie o wznowieniu postępowania, zgodnie żart. 149 § 2 k.p.a., otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienionych w art. 151 § 1 i § 2 K.p.a..

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 k.p.a.:

- odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b;

- uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

- stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146.

Wniesienie podania o wznowienie postępowania powoduje wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy bądź wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.. W świetle aktualnego orzecznictwa postępowanie wstępne, tj. wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia, ma na celu zbadanie wyłącznie następujących okoliczności:

- czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a.,

- czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a..

Wojewoda podkreślił, że orzeczenie co do rozpatrzenia zarzutu ujętego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno poprzedzić postanowienie stanowiące podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dlatego też po dokonaniu ustaleń potwierdzających zachowanie terminu miesięcznego dla złożenia wniosku organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r., znak: AB.6740.88.2017.MK/2020. Kolejnym krokiem było przeprowadzenie analizy co do występowania przyczyny wznowienia, to jest wykazania, że w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę wnioskodawca winien być uznany za stronę i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zgodnie z tekstem jednolitym: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) będący przepisem szczegółowym w stosunku do art. 28 k.p.a., stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zdaniem organu D. i M. G. byli stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 48/22 jednoznacznie stwierdził, że M. K. również powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "...ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Mając na uwadze przytoczony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 48/22 zapadły w niniejszej sprawie uznano, że M. K. jest stroną niniejszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17, LEX nr 2654096). Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17, LEX nr 2641295) oraz z potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich.

Organ podkreślił, że M. K. pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Kraśnickiego z dnia 2 października 2017 r. Nr 459/2017, podając jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 i pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "...w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Natomiast art. 145 § 1 pkt 5 i 6 stanowi, że kolejne przesłanki wznowienia to

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Jakkolwiek Starosta Kraśnicki stwierdził, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na przedmiotową budowę prawidłowo określił obszar oddziaływania i tym samym właściwie określił strony pierwotnego postępowania, nie uznając M. K. za stronę, to z przytoczonego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że takie stanowisko było nieprawidłowe.

Zdaniem Wojewody z danych przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że został zachowany termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia. M. K. podał, że na budowie nie było stosownej tablicy informacyjnej wymaganej przepisami, a o fakcie wydania decyzji dowiedział się z portalu informacyjnego w dniu 20 marca 2020 r.

Z analizy akt sprawy wynika, że M. i K. K. wnioskiem z dnia 11 września 2017 r. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, deszczową oraz przyłączami: wodociągowym i kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanych na działkach nr [...], położonych w K. Do wniosku inwestorzy dołączyli dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie oprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowany będący załącznikiem do wniosku obejmuje budynek jednorodzinny wolnostojący, zlokalizowany w granicy działki, częściowo podpiwniczony, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z których druga stanowi poddasze użytkowe, posiadający ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Z projektu zagospodarowania wynika, że na działce sąsiadującej z inwestowaną nieruchomością od strony wschodniej (działka nr [...]) w odległości 7,50 m znajduje się budynek mieszkalny, a od strony zachodniej (działka nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny w odległości 11,5 m oraz budynek gospodarczy w granicy działki. Przedmiotowy budynek został zlokalizowany 24,50 m od zewnętrznej jezdni drogi ul. G. za zgodą zarządcy drogi tj. miasta K. (pismo z dnia 27 września 2017 r., znak: GKŚ.7211.29.2017).

O możliwości realizacji danej inwestycji w terenie przesądzają przepisy planu miejscowego (lub w przypadku braku planu - ustalenia decyzji o warunkach zabudowy) oraz przepisy warunków technicznych, dlatego istotne dla niniejszej sprawy jest spełnienie wymienionych przepisów.

Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania miasta K. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr LVI/345/2014 (sprostowanym uchwałą z dnia 29 stycznia 2015 r., nr V/33/2015 i uchwałą z dnia 30 grudnia 2015 r. nr XX/129/2015) inwestowana działka leży w obszarze o symbolu planistycznym MN(F75) z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową) o wysokości budynku do dwóch kondygnacji z możliwością realizacji dodatkowo poddasza w stromym dachu. Przedmiotowy budynek spełnia warunki określone przepisami § 27 ww. planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić też należy, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez organ I instancji po dokonaniu sprawdzeń wymaganych art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym sprawdzono zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego, na dzień orzekania, planu miejscowego. Jest poza sporem, że na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 2 października 2017 r. (z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1052/14 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 4 sierpnia 2014 r., Nr LVI/345/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta K.) w dalszym ciągu w obiegu prawnym funkcjonowała powyższa uchwała z 2014 r. Nie ulega również wątpliwości, w związku z uchwałą Nr V/34/2015 Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., że Rada Miasta zatwierdziła uchwałę z dnia 30 grudnia 2015 r., Nr XX/129/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. (Dz. Urz. Woj. L. z 2016 r. poz. 800). Bez znaczenia dla sprawy jest więc data wydania spornej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego (jednak przed ogłoszeniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 396/16), kiedy w obiegu prawym funkcjonował zarówno plan zagospodarowania przestrzennego K. z 2014 r. jak i zmiana do tegoż planu z 2015 r.

Stwierdzić należy, mając na uwadze przepisy § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.

Inwestowana działka posiada szerokość 11 m, więc spełnia wymogi powyższego przepisu w kwestii możliwości sytuowania budynku w granicy działki.

Istotne dla sprawy jest również zachowanie przepisów warunków technicznych dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach na działkach sąsiednich.

W myśl § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych

1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60o, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.

W analizowanej sprawie budynek przesłaniający posiada wysokość 7,43 m (poziom kalenicy), a więc jego wysokość jest mniejsza niż odległość między budynkami (7,5 m), co umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń z oknami skierowanymi w stronę granicy z inwestowaną działką nr [...].

Podać również należy, że w myśl przepisów dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia, zgodnie z § 60 rozporządzenia:

1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00.

2. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Wymóg zapewnienia naturalnego oświetlenia dotyczy zatem wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a wymóg nasłonecznienia tylko pokoi mieszkalnych, a dodatkowo w mieszkaniu wielopokojowym może być ograniczony do jednego pokoju.

Przedłożony z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany nie narusza ww. przepisów.

Projektowany budynek, mając na uwadze jego wysokość (7,43 m) i odległość od budynków istniejących zlokalizowanych na sąsiednich działkach, został usytuowany w odległościach od granic działek i sąsiednich budynków w sposób określony przepisami warunków technicznych dotyczącymi przesłaniania i nie zachodziła potrzeba analizy przesłaniania. Sporny budynek nie powoduje przesłaniania ani nie ogranicza nasłonecznienia pokoi w budynku mieszkalnym skarżących. Ściana budynku posadowiona w granicy działki spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, Z analizy projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek został posadowiony (poziom "0") na rzędnej 200,60 m n.p.m.. Teren sąsiednich działek wokół budynków znajduje się na podobnej wysokości, nie można więc stwierdzić, że projektowane ukształtowanie terenu wokół przedmiotowego budynku wpłynęło na zmianę stosunków wodnych na sąsiednich działkach.

D. i M. G. nie wskazali naruszenia konkretnego przepisu, stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie wznowienia. Jako powód odwołania podali wprowadzenie ich w błąd co do charakteru inwestycji, jak również nieuwzględnienie negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ich nieruchomość, nie uzasadniając jednak tych twierdzeń.

Niezrozumiałe są natomiast wskazane we wniosku o wznowienie postępowania zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby "wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane organowi", czy też aby w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. ustawy, sprawdzeniu podlega również kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W ocenie organu odwoławczego dokumenty przedłożone przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jak omówiono szczegółowo powyżej, spełniają te wymagania, a autorzy opracowań projektowych legitymują się stosownymi uprawnieniami. Do kompetencji służ architektoniczno-budowlanych nie należy natomiast ocena czy przedmiotowy budynek komponuje się architektonicznie z istniejącą zabudowę w sytuacji, kiedy spełnia wymogi planu miejscowego.

W omawianej sprawie mamy zatem sytuację przewidzianą w przepisie art. 151 § 2 k.p.a. stanowiącego, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Według art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy powołał orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1846/13, cytując: "Ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki negatywne są ograniczone wyłącznie do wyprowadzenia konsekwencji prawnych podważenia mocy obowiązującej decyzji. Nie ograniczają przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, który wyznaczony jest w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie ustalenia w trybie wznowienia postępowania wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ obowiązany jest ponownie rozpoznać istotę sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. To, że wystąpienie przesłanki negatywnej wyłącza dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji nie zwalnia od rozpoznania czy kwalifikowana wadliwość doprowadziła do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy." Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona wart. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Ustalenie, że błędnie wyznaczono obszar oddziaływania inwestycji w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie dyskwalifikuje jeszcze wydanej decyzji. Zgodnie z przepisami k.p.a. wystąpienie w postępowaniu przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wyklucza możliwości stosowania przepisu art. 146 § 2 k.p.a.

Stwierdzono powyżej, że sąsiednie działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wystąpiła przesłanka ujęta w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jedna ze stron bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie sprawdzono, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego też uchylono niewłaściwe rozstrzygnięcie organu I instancji i orzeczono jak na wstępie.

Zdaniem Wojewody zaskarżone rozstrzygnięcie i prowadzone postępowanie nie naruszyły także pozostałych wymienionych w odwołaniu przepisów k.p.a. dotyczących zasad ogólnych, zbierania i oceny dowodów czy składników decyzji.

W uzasadnieniu podkreślono, że większość zarzutów odwołujących dotyczy sposobu realizacji budynku mieszkalnego, w ich ocenie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, przy czym odstępstwa polegają m.in. na niwelacji terenu niezgodnej z zatwierdzonym projektem, co spowodowało zmianę w naturalnym odpływie wód powierzchniowych, zmianie rzędnej posadowienia budynku, umieszczenie dodatkowych okien w budynku czy przeniesieniu zbiornika na deszczówkę. Podkreślić należy, że ocena zaistniałych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji służb nadzoru.

Powyższe argumenty stały się podstawą do wydania przez Wojewodę wskazanego powyżej rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

W skardze do sądu administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2023 r. na decyzję Wojewody Lubelskiego M. K. (dalej jako: skarżący) zarzucił:

- naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy to nie organ II instancji jest władny do orzekania o tym, czy decyzja wydana w wyniku wznowienia postepowania będzie mogła zapaść wyłącznie w zakresie odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, co w konsekwencji pozbawiło go prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach administracyjnych, a decyzja Wojewody nie zawiera odniesienia się do stanu faktycznego wymaganego do wydania decyzji;

- błędne uznanie, że bez znaczenia dla orzekania w przedmiocie prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2017 r. była kwestia toczącego się już w czasie tamtego postępowania, postępowania kasacyjnego od wyroku WSA w Lublinie, stwierdzającego nieważność planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. w części dotyczącej terenu objętego projektem zagospodarowania działki na wniosek p. K.) przyjętego uchwałą Rady Miasta z dnia 02.08.2014 r. oraz dwóch uchwał Rady Miasta dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. naprawczych), z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz 30 grudnia 2015 r. – podczas gdy postępowanie w sprawie pozwolenia powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czym stał się wyrok WSA stwierdzający nieważność uchwały obejmującej plan zagospodarowania przestrzennego;

- nierozpoznanie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. wszystkich zarzutów odwołania a w szczególności dotyczących naruszenia art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36a ustawy prawo budowlane.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty potwierdzające zasadność podniesionych zarzutów. Dodatkowo skarżący podkreślił, że inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi między innymi na zmianie zakresu zagospodarowania działki lub terenu poprzez realizację inwestycji tylko na działce nr [...], zmianie rzędnej posadowienia budynku, umieszczenie w piwnicach okna, co spowodowało zwiększenie kubatury budynku oraz zmianę wysokości budynku. Skarżący podniósł również, że wykonany budynek zupełnie nie komponuje się architektoniczne z istniejącą zabudową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega oddalaniu pomimo tego, że zaskarżona decyzja jest częściowo błędna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wniósł o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2023 r. wydana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. W wyniku zastosowania kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy zmodyfikował niewłaściwe orzeczenie Starosty Kraśnickiego z dnia 22 października 2020 r. Należy podkreślić, że Starosta błędnie odmówił przyznania statusu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 2 października 2017 r. nr 459/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i K. K. pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z instalacjami skarżącemu – M. K. Wojewoda uznał, że pomimo stwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podniesionej we wniosku o wznowienie złożonym w terminie przez M. K., fakt niewłaściwego ustalenia przez Starostę stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 2 października 2017 r. nie wpływa na merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego też organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia 22 października 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a jednocześnie, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia 2 października 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa przy czym w związku z faktem, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie uchylił tego orzeczenia.

Zdaniem tut. Sądu w realiach przedmiotowej nie można uznać, aby zaskarżona decyzja naruszyła art. 151 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. w zakresie nakazującym jej uchylenie, co wskazywał skarżący. Ponadto wszystkie zarzuty skarżącego odnoszące się do wykonania przez inwestorów zamierzenia budowlanego niezgodnie z projektem budowlanym mogą być przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, które są właściwe do oceny tego typu nieprawidłowości.

Należy zauważyć, że istotną postępowania odwoławczego jest powtórne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, w przypadku zaś prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ odwoławczy, co wiąże się z wszechstronnym zebraniem, całego materiału dowodowego, organ II instancji ma prawo, a nawet obowiązek dokonywania modyfikacji rozstrzygnięć podjętych przez organ stopnia podstawowego. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubelski dysponował materiałem dowodowym, który dawał podstawy do wydania merytorycznej decyzji reformacyjnej. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, uwaga III do art. 138.)

Jak wskazano na wstępie niewątpliwe jest, że decyzja Wojewody jest częściowo błędna. Organ ten nie dostrzegł, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy w wyniku wznowienia postępowania, w związku z upływem terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przedmiotowej sprawie skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4, a także 5 i 6 k.p.a. Wojewoda prawidłowo uznał, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Kraśnickiego z dnia 2 października 2017. M. K. został pominięty - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Samo jednak wystąpienie przesłanki wznowieniowej nie przesądza o konieczności uchylenia decyzji pierwotnej. Niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej między innymi w związku z upływem terminów przedawnienia określonych w art. 146 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że sam upływ czasu nie jest przesłanką wyłączającą możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego. Jednakże z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takim przypadku, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. jest zatem uzależnione od ustalenia przez organy, że zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Dopiero w razie ustalenia przez organy, że decyzja badana w postępowaniu wznowieniowym dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 145 § 1 lub że zaistniały okoliczności o których mowa w art. 145a-145b k.p.a. konieczne jest zbadanie, czy zaistniały okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji, to jest okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 17.05.2023 r., I OSK 2447/20, LEX nr 3577718).

Konieczne jest również podkreślenie, że upływ okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. To zaś nakazuje uznać, że po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję zarówno do uchylenia jak i do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W tym przypadku, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 11.07.2023 r., II SA/Rz 137/23, LEX nr 3607803).

W realiach przedmiotowej sprawy ustalono, że decyzja Starosty Kraśnickiego z dnia 2 października 2017 r. została doręczona inwestorowi – K. K. – w dniu 2 października 2017 r. W aktach organu I instancji znajduje się egzemplarz decyzji z adnotacją o doręczeniu przedmiotowej decyzji w tym dniu inwestorowi i jego własnoręcznym podpisem (k. 17 – akt organu I inst. Plik 2-23 karty). Ostatnie doręczenie powyższej decyzji nastąpiło w dniu 5 października 2017 r. (D. G.). W dacie orzekania przez Wojewodę, a więc w dniu 1 sierpnia 2023 r. upłynął niewątpliwe pięcioletni termin przedawnienia określony w powołanym powyżej art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda powinien więc poprzestać na uchyleniu decyzji Starosty Kraśnickiego z dnia 22 października 2020 r. oraz stwierdzeniu, że decyzja ostateczna z 2 października 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Upływ okresu przedawnienia uniemożliwiał merytoryczne rozpatrywanie sprawy w wyniku wznowienia i rozważanie, czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Błąd odnoszący się przede wszystkim do uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wpłynął jednak na prawidłowość, a więc zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia Wojewody. Dlatego też tut. Sąd zdecydował o oddaleniu skargi w przedmiotowej sprawie. Wobec bezspornego uznania, że M. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu budowlanym wszczętym na wniosek Ma. i K. K. z dnia 11 września 2017 r. oraz oczywistego wniosku, że od doręczenia decyzji z dnia 2 października 2017 r. upłynęło pięć lat w sprawie powinno zapaść orzeczenie odpowiadające zaskarżonej decyzji Wojewody. Naruszenie przez Wojewodę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozostało jednak bez wpływu na wynik postępowania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.