Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 284/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. spółka jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2020 r. znak SKO.ZP/415/774/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r., znak SKO.ZP/415/774/2019, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/593/2018 z dnia 10 maja 2018 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. 17 [...] przy ul. [...] w [...] z przebudową istniejącego zjazdu z działki [...] – w obrębie działki nr [...] obr. 17 [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. 17 [...]" oraz o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce drogowej nr [...] obr. 17 [...] w [...], w zakresie pasa drogowego – uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. 17 [...] przy ul. [...] w [...] z przebudową istniejącego zjazdu z działki [...] – w obrębie działki nr [...] obr. 17 Śródmieście oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. 17 Śródmieście" (pkt I); utrzymało zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, to jest w zakresie umorzenia postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce drogowej nr [...] obr. 17 Śródmieście w Krakowie, w zakresie pasa drogowego (pkt II).

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano w szczególności, że teren przedmiotowej inwestycji wskazany we wniosku inwestora objęty został uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego (plan ten obowiązuje od dnia 22 listopada 2018 r.) – co skutkować musiało umorzeniem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Dalej Kolegium wskazało, iż o ile w toku rozpoznawania sprawy przez organ I instancji trafnym było ustalenie, że teren inwestycji nie był objęty ustaleniami żadnego obowiązującego planu miejscowego, o tyle wdacie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy w obrocie prawnym funkcjonował już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego", przyjęty uchwałą nr CXTV/3010/18 z dnia 24.10.2018 r. Rady Miasta Krakowa. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 07.11.2018 r., póz. 7548 i obowiązuje od dnia 22.11.2018 r. Zgodnie z zapisem § 1 ust. 2 tekstu planu granice planu określone zostały w załączniku graficznym do uchwały Nr CXVI/1823/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" i obejmują obszar położony w środkowej części Krakowa, w Dzielnicy II Grzegórzki, ograniczony: 1) od pomocy - ul. Grzegórzecką; 2) od zachodu - terenami kolejowymi; 3) od południa - ul. Podgórską; 4) od wschodu - ul. Kotlarską. Wobec powyższego w uwzględnieniu granic planu oznaczonych graficznie, niewątpliwie obecnie również działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. 17 Śródmieście, wchodzące w granice terenu inwestycji znalazły się w obszarze objętym ustaleniami ww. planu miejscowego.

W związku z tym brak jest aktualnie merytorycznych podstaw prawnych do procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja w tym przedmiocie może być bowiem wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Jakkolwiek wskazany plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i decyzji organu I instancji, to jego wejście w życie w toku prowadzonego postępowania odwoławczego powoduje konieczność uchylenia badanej decyzji w zakresie określonym w sentencji decyzji (tj. w zakresie terenu, dla którego organ I instancji ustalił warunki zabudowy) i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym organ, jako rozpoznający po raz drugi w całości sprawę administracyjną, zobowiązany jest bowiem uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu jego orzekania. Ze względu też na zmianę stanu prawnego i faktycznego, przestały wiązać wytyczne ujęte w ww. wyroku Sądu co do potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wątpliwości uprzednio sygnalizowane przez organ odwoławczy w toku sprawy. Wobec tego zachodzi przeszkoda prawna uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, które jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p.

W zakresie natomiast utrzymania w mocy decyzji I instancji w zakresie umorzenia postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce drogowej nr [...] obr. 17 [...] w [...] w zakresie pasa drogowego Kolegium wyjaśniło, że trafnie organ I instancji uwzględnił zmianę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 1440 ze zm.), która posiada wpływ na zakres tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej przebudowę zjazdu z ul. [...] stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlegało umorzeniu, o czym Prezydent Miasta Krakowa orzekł w sentencji swego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G[...] Sp. z.o.o. w K. zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 59 ust. 1 ustawy poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na obowiązywanie na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei Ignacego Daszyńskiego" podczas gdy organ całkowicie pominął, że przedmiotowy plan może ulec zmianie, albowiem na przedmiotowy plan właściciel nieruchomości złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie;

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, tj. w szczególności pominięcie, że WSA w Krakowie na skutek złożonej skargi bada ważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei Ignacego Daszyńskiego" w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] ([...].)

3) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania ze skargi Spółki na uchwałę Rady Miasta Krakowa dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ukończenie tego postępowania stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którego występowanie obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania;

4) art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a to poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że z uwagi na obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy podczas gdy przedmiotowy plan może ulec zmianie (WSA bada jego nieważność), a w konsekwencji organ zobowiązany będzie do wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze okoliczności sprawy strona skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania toczącego się przed Sądem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na skutek rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez G[...] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego - wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 354/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, to jest w § 5 ust. 1 pkt 6 lit.d, § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, § 19 ust. 1 oraz ust. 3 – w zakresie działki nr [...], obr. 17 [...], – w części graficznej uchwały w zakresie terenu U3 – co do działki nr [...], obr. 17 [...]; jednocześnie Sąd oddalił skargę dalej idącą. Na skutek rozpoznania kasacji wniesionej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 289/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i skargę oddalił. Tym samym prawomocnie zostało rozstrzygnięte o ważności obowiązywania całej uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego, która obowiązuje od dnia 22 listopada 2018 r.

W toku postępowania strona skarżąca G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. przekształciła się w G[...] Spółkę jawną z siedzibą w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Materialnoprawną podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi art. 4 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Formalnoprawną podstawą tej decyzji jest natomiast art.105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po myśli przepisu art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy następuje w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86.

W świetle powyższych unormowań, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe jedynie, gdy dla danego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś, gdy taki plan obowiązuje postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy nie może być prowadzone.

W skardze podniesione zostały okoliczności związane z możliwością utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu Alei Ignacego Daszyńskiego" , obejmującego teren inwestycji - w związku z wniesioną przez przez G[...] Sp. z o.o. w [...] skargi na przedmiotową uchwałę. Jak już wyżej wskazano na skutek rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez stronę skarżącą na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego - wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 354/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, to jest w § 5 ust. 1 pkt 6 lit.d, § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, § 19 ust. 1 oraz ust. 3 – w zakresie działki nr [...], obr. 17 [...], – w części graficznej uchwały w zakresie terenu U3 – co do działki nr [...], obr. 17 [...]; jednocześnie Sąd oddalił skargę dalej idącą. Na skutek rozpoznania kasacji wniesionej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023r. sygn. akt II OSK 289/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i skargę oddalił. Tym samym prawomocnie zostało rozstrzygnięte o ważności obowiązywania całej uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego, która obowiązuje od dnia 22 listopada 2018 r.

Wobec powyższego wobec uchwalenia ważnego planu zagospodarowania przestrzennego dalsze procedowanie w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie było prawnie możliwe ani dopuszczalne (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Stosownie do art.105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przedmiotowej sprawie o bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania zdecydowała treść art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w związku z faktem, iż dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wszedł w życie ważny i obowiązujący plan miejscowy - uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/18 z dnia 24 października 2018 r., którego istnienie wyklucza możliwość prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w obszarze objętym tym planem.

W kwestii natomiast umorzenia postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] na działce drogowej nr [...] obr. 17 [...] w [...] w zakresie pasa drogowego organ prawidłowo uwzględnił zmianę przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., póz. 1440 ze zm.), która posiada wpływ na zakres tego postępowania. Jak słusznie podnoszą organy obu instancji zgodnie z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy . W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej przebudowę zjazdu z ul. [...] stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlegało umorzeniu – czego nie kwestionowała strona skarżąca tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.

Tak więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione (poza kwestią zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia o mocy obowiązującej planu miejscowego, który to wniosek został uwzględniony, a postępowanie przez pewien okres czasu z powyższej przyczyny było zawieszone).

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. skarga została oddalona.