Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 478/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...] nr [...] Starosta [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił R.T. pozwolenia na budowę, obejmującego:

- budynek gospodarczo-inwentarski o obsadzie 39,9 DJP - obiekt kategorii II,

- zewnętrzny, zamknięty zbiornik na gnojowicę o poj. 400 m3 - obiekt kategorii VIII,

- baterię dwóch silosów zbożowych o ładowności po 100 ton każdy - obiekty kategorii

VIII, na działkach o nr ewid. 386 i 387/2 położonych w S. przy ul. A 16A, w obrębie [...] S. w gminie M.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły strony postępowania – M. F.-H. oraz W. H.

Ponadto do organu I instancji wpłynęły odwołania osób wnoszących jednocześnie o uznanie ich za stronę toczącego się postępowania, tj. J.K., H.M., S.U., S.U., E.H., K.A. i P.A.

Organ odwoławczy pismem z dnia 7 lutego 2018 r. i z dnia 14 lutego 2018 r., działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", wezwał wnioskodawców, w ciągu 7 dni od daty otrzymania przedmiotowych pism, do wykazania konkretnych norm prawa materialnego, z których wywodzą oni swój interes prawny w sprawie jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, potwierdzających ich prawa. Ponadto organ wezwał J.K. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. o uzupełnienie nadesłanego pisma o własnoręczny podpis. W odpowiedzi na wezwania odwołujący przekazali wyjaśnienia oraz przesłali przy pismach przewodnich dokumenty, potwierdzające prawo do poszczególnych nieruchomości. Jedynie K. A. i P.A. nie odpowiedzieli na ww. wezwanie.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. i w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej jako: "Pr. budowalne", po rozpatrzeniu odwołania J.K., H.M., S.U., S.U., E.H., K. A. i P.A. od decyzji organu I instancji, umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że odwołanie M. F.-H. oraz W.H. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] będzie rozpatrzone odrębnym rozstrzygnięciem. Wskazał, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem rozpatrzenia są odwołania wniesione przez J.K., H.M., S.U., S.U., E.H., K.A. i P.A., przy czym osoby te nie brały udziału w postępowaniu. Jednocześnie S.U., S.U. oraz K. i P. A. złożyli odwołania po terminie przysługującym stronom.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że J.K., H.M., S.U., S.U., K.A. i P.A. wnieśli również o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W ocenie Wojewody [...] poszczególne odwołania zawierają podobne uwagi i zastrzeżenia do projektowanych na działkach o nr ewid. 386 i 387/2 obiektów budowlanych. Odwołujący wyrazili bowiem niezadowolenie z wydanej decyzji, argumentując je nieodwracalnymi stratami materialnymi, spowodowanymi znacznym spadkiem wartości nieruchomości w S., wskazując również na uciążliwości zapachowe oraz pogorszenie warunków zdrowotnych ze względu na planowany budynek inwentarski, naruszenie podstawowych interesów społeczno-ekonomicznych okolicznych mieszkańców, jak również na brak uwzględnienia praw mieszkańców przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo J.K. nadmieniła, iż decyzją nr [...] i nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została uznana za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a stanowisko to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 738/16. Wojewoda [...] zauważył, że J.K. w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. poinformowała, iż fakt oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości ustalony został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w toku postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący skarżą możliwość ograniczenia w inwestowaniu i zagospodarowaniu swoich nieruchomości na skutek realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Jednakże nie posiadają przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, bowiem ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Wojewoda [...] przypomniał jednocześnie, że w odpowiedziach na wezwania skarżący wskazywali na art. 28 ust. 2 ustawy Pr. budowlane i wynikający z niego interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że możliwość posiadania przymiotu strony - nawet w przypadku nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji - może być związana z przysługującym jej prawem własności, jednakże jedynie w przypadku wystąpienia w obrębie tej nieruchomości ograniczeń lub utrudnień w jej użytkowaniu, powstałych na skutek inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Jednocześnie podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 Pr. budowlanego i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zdaniem Wojewody [...] z powyższych względów fakt uznania za stronę postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, w którym to postępowaniu krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., nie jest równoznaczny z uczestnictwem na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego spadku wartości nieruchomości w związku z realizacją planowanej inwestycji, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, fakt ewentualnego spadku wartości nieruchomości na skutek realizacji projektowanej inwestycji nie stanowi interesu prawnego tylko faktyczny. Spadek wartości działki w żadnym razie nie oznacza bowiem "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Interesu prawnego nie stanowi również wystąpienie ewentualnych uciążliwości zapachowych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji. Zdaniem organu wnioskodawcy nie wykazali jakichkolwiek konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu swoich nieruchomości, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa i tym samym nie uzyskali przymiotu strony w postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do wnioskowanego przez część skarżących wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Starosty [...], organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 135 k.p.a. organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Takie działanie ze strony organu administracji publicznej jest możliwe, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Jednocześnie z racji tego, iż decyzja organu I instancji została zaskarżona przez strony przedmiotowego postępowania, nie stała się ona ostateczna. W takim przypadku nie podlega ona wykonaniu.

Podsumowując Wojewoda [...] uznał, że ze względu na fakt, iż odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zostało wniesione przez J.K., H.M., S. U., S.U., E.H., K.A. i P.A. - osoby niemające przymiotu strony, należało umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wniosła J.K. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej braki w uzasadnieniu polegające na odniesieniu się do argumentacji odwołującej się i niewyjaśnieniu, czy nastąpiła zmiana parametrów planowanej inwestycji, która spowodowałaby, iż pomimo uznania na etapie wydawania warunków zabudowy, iż inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, aktualnie oddziaływać już nie będzie;

2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie w sposób pozwalający na formułowanie wniosków co do merytorycznej prawidłowości decyzji, w tym nieuwzględnienie wymagań co do ochrony interesów osób trzecich poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżącej;

3) art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 1, art. 16 i art. 134 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania wobec S.U., S.U. oraz Państwa A. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i jednoczesne zaniechanie potraktowania pisma ww. osób jako wniosku o wznowienie postępowania bądź też pouczenia tych osób o możliwości złożenia takiego wniosku, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a ponadto doprowadziło do uchybienia terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania;

4) art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w stosunku do S.U., S.U. oraz Państwa A., w sytuacji gdy złożone odwołanie należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania;

5) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego;

6) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 28 ust. 2 Pr. budowlanego polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu na skutek nieuznania jej za stronę postępowania przez organ I instancji;

7) art. 6, art. 8, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. budowlanego poprzez bezpodstawne rozdzielenie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] i tym samym wydzielenie do odrębnego rozpoznania odwołań złożonych przez M. F.-H. i W.H.;

8) art. 62 k.p.a. poprzez bezpodstawne rozdzielenie postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...] i tym samym wydzielenie do odrębnego rozpoznania odwołań złożonych przez M. F.-H. i W.H.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Pr. budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku zbadania i określenia wymagań co do ochrony interesów osób trzecich w zakresie należącej do niej nieruchomości, w tym poprzez brak analizy oddziaływania planowanej inwestycji na te nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W oparciu o powyższe J.K. wniosła o zwrócenie się do Starosty [...] o przesłanie do akt sprawy akt postępowania administracyjnego zgromadzonych na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] celem dopuszczenia dowodu z dokumentów w nich się znajdujących na okoliczność oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Ponadto wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi J.K. wskazała, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończonego wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] nr [...] nie została uznana za stronę, chociaż planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Przytaczając definicję strony postępowania zawartą w art. 28 k.p.a. skarżąca podkreśliła, że o tym czy spełniony został warunek istnienia posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem. W związku z powyższym organ właściwy w sprawie wydania decyzji ma obowiązek każdorazowo zbadać, jaki jest rodzaj inwestycji, jej rozmiar oraz stopień i zakres oddziaływania inwestycji, co pozwala z kolei na ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, tj. jego stron. Z taką też sytuacją mamy do czynienia m.in. w stosunku do skarżącej, która jest właścicielką zabudowanej działki o nr ewid. 389/4, oraz działki o nr ewid. 389/10, będącej działką budowlaną, dla której decyzją nr [...] Wójta Gminy M. ustalono warunki zabudowy, a które to działki znajdują się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jednoznacznie stwierdziło, że planowana inwestycja odgrywa znaczenie z punktu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomości skarżącej. Kolegium podkreśliło, że jako strony postępowania kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem inwestycji na środowisko, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywane prawo do nieruchomości. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 738/16.

Skarżąca podkreśliła następnie, że wniosek o pozwolenie na budowę odpowiada w swej treści wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie zmienił się również obszar oddziaływania planowanej inwestycji, co winno skutkować uznaniem, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącej. Wojewoda [...] nie przedstawił natomiast żadnych argumentów na poparcie tezy przeciwnej. Poprzestał natomiast na szerokim przytoczeniu orzecznictwa sądów administracyjnych, nie wskazując jednak, w jaki sposób odnoszą się one do skarżącej, a ponadto całkowicie zaniechał odniesienia się do argumentów prezentowanych w odwołaniu. Skarżąca wskazywała bowiem na treść ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jednak organ II instancji zignorował ten fakt. Wojewoda [...] pominął całkowicie przedstawienie, jakie okoliczności, w świetle decyzji Kolegium i wyroku WSA w Łodzi, spowodowały, iż na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestycja przestała oddziaływać na nieruchomości skarżącej.

W ocenie skarżącej nie ulega również wątpliwości, że także ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki lub będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia mogą bowiem przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż w bezpodstawnie wydzielonym do odrębnego rozpoznania postępowaniu w przedmiocie odwołań złożonych przez M. F.-H. i W.H. organ II instancji wskazał na szereg okoliczności powodujących znaczące oddziaływanie planowanej inwestycji na okoliczne nieruchomości, w tym m.in. na znacząco przekroczone przez planowaną inwestycję normy hałasu. Zaniechał natomiast zbadania, czy hałas ten nie będzie np. oddziaływał na nieruchomość skarżącej.

Powyższe, zdaniem skarżącej, dowodzi, iż Wojewoda [...] nie dołożył należytej staranności podczas wytyczania kręgu stron w ww. postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała na wadliwość postępowania Wojewody w zakresie ustalania, czy skarżąca jest stroną. Zauważyła przy tym, że organ I instancji dokonał własnych ustaleń, zaś organ odwoławczy tego nie zrobił, ograniczając się do przytoczenia ustaleń Starosty. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnych ustaleń, także odnośnie wyznaczenia kręgu stron postępowania. Może wykorzystać czynności organu I instancji, lecz powinien w odpowiedni sposób i zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu.

W ocenie skarżącej zatem ustalenie, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu, nie jest oczywiste i wymaga dodatkowego rozważenia. Tymczasem organ nie przeprowadził analizy pozwalającej na ustalenie, czy okoliczności powołane w odwołaniu mogły uzasadniać odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, a w każdym razie nie wynika to z uzasadnienia tej decyzji.

Niezależnie od powyższego J.K. podniosła, że organ II instancji, umarzając postępowanie w stosunku do S.U., S.U. oraz Państwa A., wskazał, iż ww. osoby złożyły odwołanie z uchybieniem ustawowego terminu. Z takim stanowiskiem skarżąca się nie zgadza, bowiem ww. osoby tak samo jak skarżąca nie były uznane za stronę przez organ I instancji, co skutkuje tym, że przedmiotowa decyzja nie została im doręczona. W ocenie skarżącej, jeżeli odwołanie zostało wniesione po terminie, organ winien wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu i powinno to poprzedzać bardziej skomplikowaną ocenę przymiotu strony, która to ocena wymaga zastosowania przepisów prawa materialnego i wiąże się z koniecznością dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie. Jednocześnie J.K. zaznaczyła, że skoro ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołanie strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną, nie stanowi podania o wznowienie postępowania, a jeżeli jego treść nie dawała podstaw do takiej oceny, pouczyć ją o tym trybie postępowania, umożliwiającym ochronę jej praw. Udzielenie takiej informacji miało dla ochrony interesu strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a. zakreślającego miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał w niniejszej sprawie dokonania takiego pouczenia. Stanowi to naruszenie art. 9 k.p.a. przewidującego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej.

W dalszej części skargi J.K. przypomniała, że zgodnie z treścią art. 62 k.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydzielenia do odrębnego rozpoznania odwołań złożonych przez M. F.-H. i W.H. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] na skutek rozpoznania odwołań złożonych przez ww. osoby uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...]. Tym samym organ odwoławczy doprowadził do sytuacji, w której Starosta, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził postępowanie bez udziału skarżącej, a następnie sąd administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję, nakaże ponowne przeprowadzenie postępowania z udziałem "nowych" stron. Jednocześnie skarżąca, nie będąc stroną wyodrębnionego postępowania odwoławczego, w którym uchylono decyzję Starosty [...], jak również nie będąc stroną ponownie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd nie ma możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda odniósł się do przedstawionych w skardze zarzutów i wskazał na ich niezasadność.

Na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Jednocześnie w związku z uchyleniem przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji w drodze decyzji z dnia [...] nr [...] sformułował alternatywny wniosek w sprawie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wywołanego złożeniem odwołania. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania R.T. wniósł o oddalenie skargi. Natomiast uczestnik postępowania H.M. poparł skargę i podniósł, iż jest bezpośrednim sąsiadem inwestora, powinien być zatem stroną toczącego się postępowania pozwoleniowego. Pełnomocnik uczestnika R.T., kwestionując to stwierdzenie, wskazał, że pomiędzy działką H.M. a terenem inwestycji jest jeszcze jedna działka. Nadto uczestnik postępowania R.T. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

Spór prawny zainicjowany wniesieniem tej skargi sprawdza się zaś do kwestii prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego: budynek gospodarczo-inwentarski o obsadzie 39,9 DJP - obiekt kategorii II, zewnętrzny, zamknięty zbiornik na gnojowicę o poj. 400 m3 - obiekt kategorii VIII, baterię dwóch silosów zbożowych o ładowności po 100 ton każdy - obiekty kategorii VIII, na działkach o nr ewid. 386 i 387/2 położonych w S. przy ul. A 16A, w obrębie [...] S. w gminie M.

Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, iż została uznana za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co znalazło wyraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2016 r., Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wskazaną powyżej budowę, czym dopuścił się naruszenia przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, co miało niewątpliwy wpływ na wynik tej sprawy.

Z kolei w ocenie organu sam fakt uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, w którym to krąg stron ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., nie jest równoznaczny z uczestnictwem w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę na prawach strony. Motywując to stanowisko organ podkreślił, że wnioskodawcy, w tym skarżąca i pozostali obecnie uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, do których należy także H.M., nie wykazali jakichkolwiek konkretnych naruszeń w zagospodarowaniu swoich nieruchomości, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa i tym samym nie uzyskali przymiotu strony postępowania, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego złożonymi odwołaniami na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem bez ich merytorycznej oceny.

Zmierzając do rozstrzygnięcia tak kształtującego się sporu między stronami przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle tego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, a sytuacja ta wystąpi m. in. wówczas, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot niebędący stroną (vide: np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 179, R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas [w:] K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyje i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 103, a także wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50, dostępny pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia prawidłowości uznania przez organ odwoławczy, iż skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na wyżej opisaną budowę, co tym samym miało uzasadniać umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego wniesionym odwołaniem.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca została uznana za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i nr [...]. W decyzji tej Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 3 decyzji z dnia [...] maja 2016 r., działki skarżącej nr ewid. 389/10 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) leżą około 700-750 m od granicy terenu inwestycji. Biorąc zatem pod uwagę charakter inwestycji objętej kwestionowaną decyzją polegającej na budowie budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP, zamkniętego zbiornika na gnojowicę, baterii dwóch szt silosów zbożowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą odgrywa ona znaczenie z punktu widzenia oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość skarżącej. Okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji mogącym mieć wpływ na wykonywanie praw do nieruchomości sąsiednich – w ocenie Kolegium - uzasadniają udzielenie skarżącej J.K. ochrony w ramach prowadzonego postępowania, poprzez udzielenie jej interesu prawnego w sprawie, a w rezultacie wystąpienie w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko to potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 738/16.

Powyższe kwestie są niesporne między stronami, co jednak istotne w niniejszej sprawie, i na co trafnie zwrócił uwagę odwoławczy w zaskarżonej decyzji - taki status prawny skarżącej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji został ustalony w oparciu o regulację art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, iż w świetle tej regulacji dla uzyskania statusu strony w tym postępowaniu wystarczającym było ustalenie, że postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, u podstaw którego legł fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Była to zatem sytuacja niewątpliwie odmienna względem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym przepis art. 28 ust. 2 Pr. budowalnego zawęża bowiem ów krąg stron postępowania do podmiotów expressis verbis w nim wskazanych, stanowiąc, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pr. budowlanego. Oznacza to, że powołany przepis art. 28 ust. 2 Pr. budowalnego jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a., a jego celem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do tych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Tym samym za niewystarczające uznaje się subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiedniej, że ma on interes uzasadniający jego udział jako strony w tym postępowaniu. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają bowiem określonemu podmiotowi legitymację procesową strony (vide: np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2002 r., VII SA/Wa 1216/09, czy wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2009 r., II SA/Ol 837/08, dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwagę zwraca przy tym fakt, iż organ prowadzący postępowanie występował do skarżącej, a także i pozostałych osób wnoszących wraz z nią odwołanie, w tym do obecnego na rozprawie sądowej w dniu 14 września 2018 r. H.M., o wykazanie, iż tego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości występują w sprawie. Jednakże, jak dowodzi analiza akt sprawy, skarżąca, a także pozostałe osoby, w tym również H.M., nie wykazały tego rodzaju ograniczeń. Podkreślić przy tym należy, w takich kategoriach nie mogą być rozpatrywane kwestie związane ze spadkiem wartości nieruchomości w związku z realizacją planowanej inwestycji bądź też uciążliwości zapachowe (immisje), na co zasadnie uwagę zwrócił Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się w tym względzie do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (vide: np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., IV SA/Po 366/11, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 wrzesnia 2011 r., II SA/Ol 588/11, dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela poglądy sformułowane w ramach tej linii orzeczniczej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia, iż nieruchomości skarżącej nie znajdują się w tak rozumianym obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zasadnie przyjął, że odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną i umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując analogiczne stanowisko wobec pozostałych osób wnoszących wraz ze skarżącą odwołania, w tym wobec H.M.. Rozstrzygnięcie to w pełni znajduje oparcie w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pewien jedynie niedostyt budzi redakcja uzasadnienia decyzji, w którym w ocenie Sądu większy akcent organ powinien położyć na zindywidualizowanie sytuacji procesowej każdego z podmiotów wnoszących odwołanie, bowiem ta indywidualizacja niekiedy wydaje się umykać przy zbiorczych określeniach tych podmiotów jako "wnioskodawcy nie wykazali", czy "odwołujący skarżą się na możliwość ograniczenia w inwestosowaniu...(...). Jednakże nie posiadają Oni przymiotu strony...". Przy czym w końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odrębnie (imiennie) wyróżnił każdą z tych osób jako niemającą przymiotu strony w rozważanym postępowaniu, co powoduje, iż tego rodzaju uchybienie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jak wskazano powyżej, Sąd uznał za prawidłowe w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę co do bezzasadności pozostałych zarzutów skargi. W szczególności, w ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, że z uwagi na fakt, iż w przedstawionych okolicznościach sprawy odwołania zostały złożone zarówno przez strony przedmiotowego postępowania odwoławczego, jak i przez osoby nieposiadające takiego przymiotu, zobowiązany był wydać dwa niezależne rozstrzygnięcia w wyżej wymienionej sprawie (dwie odrębne decyzje nr [...] i nr [...]). W tym kontekście trafnie bowiem organ odwoławczy wywiódł, że z uwagi na fakt, iż w świetle z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom, decyzja stanowiącą zakończenie postępowania odwoławczego prowadzonego wskutek odwołań wniesionych przez M. F.-H. i W.H., uznanych za strony postępowania, nie mogła być skierowana do osób nieuczestniczących w postępowaniu na prawach strony, a zatem i do skarżącej, a także H.M.. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia ponadto fakt, iż konieczność wydania jednej decyzji administracyjnej w sprawie odnosi się do sytuacji, w której występuje wielość stron takiego postępowania w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 62 k.p.a., a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia tej regulacji przez organ odwoławczy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie organ odwoławczy dysponował aktami sprawy, w tym projektem budowlanym, jak również stanowiskiem odwołujących się oraz informacją dotyczącą posiadanych przez nich praw do wskazanych przez nich nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również powołał przepisy i wskazał okoliczności, z których wynika podjęte rozstrzygnięcie.

Trafnie także w ocenie Sądu organ odwoławczy odniósł się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w stosunku do S.U., S.U., Państwa A. w sytuacji, gdy złożone odwołanie – w ocenie skarżącej - należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Niewątpliwie zasadnie w tym względzie wskazał organ, że z uwagi na fakt wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez osoby uznane za strony postępowania (tj. M. F.-H. i W.H.) decyzja ta nie stała się ostateczna, co tym samym wykluczało możliwość potraktowania wniesionych przez wyżej wskazane osoby pism jako wniosków o wznowienie postępowania, a ponadto osoby te nie wnioskowały o wznowienie postępowania, lecz o uznanie ich za strony w toczącym się postępowaniu. Podkreślić należy jednak, że te zarzuty dotyczą pozostałych podmiotów (obecnie uczestników postępowania sądowoadministracyjnego), a skarżąca nie występuje w sprawie w charakterze ich pełnomocnika procesowego.

Reasumując, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, podjęta w sprawie decyzja odpowiada prawu, a organ ją wydający prawidłowo przedstawił okoliczności uzasadniające podjęcie tego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem kwestii możliwości wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, co tym samym nie daje podstaw do uznania zasadności przedstawionych zarzutów skargi, w tym zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, i podzielenia stanowiska skarżącej prezentowanego w powyższym sporze prawnym.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia sformułowanego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej alernatywnie zgłoszonego wniosku o umorzenie postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem. Wobec treści zaskarżonej decyzji umarzającej wszakże postępowanie odwoławcze wniosek ten wydaje się być niezrozumiałym.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.