Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 22/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72a, art. 71a ust. 4, art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 919/22 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt SA/Gl 919/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi E. B. uchylił postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 2 maja 2022 r., nr WINB-WOA.7722.77.2022.SS/AG oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji uchylił uprzednio postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 10 marca 2022 roku, nr 34/2022, którym odmówiono E. B. wszczęcia postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektów znajdujących się na działce [...] w [...], gmina [...].

Skargę kasacyjna od wyroku z dnia 14 października 2022 r. wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie:

1. art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pomimo, że przepis ten stanowi, że postępowania w sprawach wydania decyzji, o których w nim mowa, wszczyna się z urzędu, nie wyłącza to prowadzenia postępowania na wniosek, jeżeli wnioskodawca posiada interes prawny.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "K.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia 2 maja 2022 r. (w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów), pomimo iż w sytuacji, gdy zgodnie z właściwymi przepisami prawa materialnego postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu, to wobec tej kategorii spraw kodeksowe regulacje dotyczące wszczynania postępowania na wniosek oraz odmowy uwzględnienia takiego żądania nie znajdują zastosowania. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora w konsekwencji, gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, to Sąd pierwszej instancji przyjąłby, iż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, nie powoduje po stronie organu, który wniosek otrzymał, obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a co za tym idzie wydanie przez organ drugiej instancji zaskarżonego postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji było zasadne;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 237 § 3 i art. 238 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, nie stanowi skargi z art. 227 K.p.a., a tym samym postanowienie Powiatowego Inspektora o odmowie wszczęcia postępowania może być uznane za prawidłowe. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora w konsekwencji, gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło Sąd pierwszej instancji przyjąłby, iż na gruncie art. 238 § 1 K.p.a. załatwienie skargi powszechnej poprzez wydanie postanowienia jest niedopuszczalne (wydałby wyrok odmiennej treści – to jest wyrok oddalający skargę);

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego prawidłowego postanowienia organu odwoławczego w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy wymagał uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora, w szczególności mając na względzie brzmienie art. 72a P.b. i art. 227 K.p.a. W konsekwencji, gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło Sąd pierwszej instancji przyjąłby, iż na gruncie art. 61a § 1 K.p.a. załatwienie skargi powszechnej poprzez wydanie postanowienia jest niedopuszczalne i wydałby wyrok odmiennej treści – to jest wyrok oddalający skargę;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, nie pozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia odpowiadającego prawu i adekwatnego do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego postanowienia.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie organ wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w sprawie ujawniło się zagadnienie prawne dotyczące tego, jak powinien zachować się organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy wpływa doń wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 72a P.b. "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.". Przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy w takim przypadku organ powinien zareagować stosownie do przepisów regulujących wszczęcie, względnie odmowę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, czyli wydać przynajmniej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., czy zareagować wedle form określonych przepisami spoza procedury jurysdykcyjnej, czyli stosownie do przepisów o skardze administracyjnej z art. 227 K.p.a. i nast.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a., odmówił E. B. wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów na działce nr [...] (organ uznał, że skarżąca nie ma w sprawie interesu prawnego).

Rozpoznawszy zażalenie Wojewódzki Inspektor opowiedział się za drugą z opisanych w wyżej koncepcji, to jest doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor – reagując na wniosek osoby podpadający pod art. 72a P.b. – nie powinien był w ogóle wydawać postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., tylko potraktować taką tzw. inicjatywę zewnętrzną w kategoriach poza-jurysdykcyjnych – to jest jako skargę z art. 227 i nast. K.p.a.

Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opowiedział się za jeszcze innym rozwiązaniem. Przedstawił szczegółową analizę brzmienia art. 72a P.b. zaznaczając, że przepis ten – stanowiący o wszczynaniu postępowań z urzędu – odnosi się do art. 71a ust. 4 P.b., a w sprawie nie wykazano, że tego rodzaju decyzja miałaby zapaść.

Z przedstawionym wyżej podejściem Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny się nie zgadza, uznając po części za trafny (choć nie uzasadniający uwzględnienia skargi kasacyjnej) pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 72a P.b.

Zgodnie z art. 72a P.b. "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w [...] art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu". Regulacja ta, co trzeba podkreślić, odwołuje się do wymienionych "postępowań w sprawie wydania decyzji", a więc wymienia te postępowania poprzez wskazanie ich finalnych rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie wydania decyzji z art. 71a ust. 4 P.b. uregulowano w całym art. 71a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w art. 72a P.b. wskazano na "decyzję, o której mowa w art. 71a ust. 4 P.b." nie uzasadnia prezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach tezy, że ten pierwszy przepis miałby mieć zastosowanie tylko do końcowej części postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przeciwnie: "Postępowani[e] w sprawie wydania decyzji, o której mowa w [...] art. 71a ust. 4" P.b., to całe postępowanie z art. 71a P.b., gdyż to ono, jako takie, jest postępowaniem jurysdykcyjnym mogącym zakończyć się (choć nie zawsze – por. art. 71a ust. 2 P.b.) nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że obecnie problematyka stosowania przepisu art. 72a P.b., ale też podobnie brzmiącego art. 53a ust. 1 P.b., wywołuje komplikacje w praktyce organów nadzoru budowlanego oraz kontrowersje i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Niniejsza sprawa wpisuje się w opisane, aktualne rozbieżności orzecznicze. Dotyczą one tego jak – wobec brzmienia analogicznych art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., stanowiących, że postępowania przed nadzorem budowlanym "wszczyna się z urzędu" – powinny reagować organy nadzoru budowlanego na składane wnioski?.

W tej mierze w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różnorodne poglądy.

Pierwszy wskazuje na obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Według tego poglądu, co do zasady, w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania powinno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22, to orzeczenie i następne publikowane w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tej grupy orzeczeń odnotować warto wypowiedź, zgodnie z którą, reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22 oraz z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22).

Natomiast stanowisko drugie zakłada, że nie ma podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a., przy czym, w niektórych orzeczeniach wskazuje się na możliwość potraktowania pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania jako wniosku składanego w trybie Działu VIII K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22 oraz z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23).

Warto wreszcie odnotować głos w jeszcze innym kierunku – to jest, że możliwe jest w pewnych przypadkach skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 1804/22 i stoi na stanowisku, że w przypadku skierowania przez stronę wyraźnego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu i to w warunkach wskazujących na możliwość istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, organ nadzoru budowlanego powinien zareagować na takie żądanie w formie właściwej dla postepowania jurysdykcyjnego, to jest przynajmniej odmówić wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie E. B. w toku sprawy administracyjnej, choćby w pismach z dnia 17 sierpnia 2021 r. (w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji), a jednoznacznie już w zażaleniu znajdującym się na k. 4 akt administracyjnych organu drugiej instancji, stanowczo zażądała od organów wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce na działce [...] w [...]. W świetle jej wypowiedzi wykluczone byłoby twierdzenie, że chciała ona wnieść skargę w rozumieniu art. 227 i nast. K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając świadomość, iż w judykaturze wyrażane są różne poglądy na ten temat, stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – mamy do czynienia jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w niektórych najnowszych orzeczeniach ze skarg na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21, z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie zakwestionował bowiem postanowienie Wojewódzkiego Inspektora. Organ przyjął zbyt daleko idące stanowisko uznając, że żądanie wszczęcia postępowania, choć było ono wyraźne i jednoznaczne, Powiatowy Inspektor nie mógł zareagować nawet wydając postanowienie z art. 61a § 1 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor mógł zareagować na żądanie E. B. potraktować je jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie zareagować w trybie przepisów właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego. Organ pierwszej instancji zdecydował się orzec na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jeżeli zatem E. B. złożyła od takiego postanowienia zażalenie, to Wojewódzki Inspektor powinien je rozpoznać, to jest ocenić, czy ziściły się przesłanki z przywołanego tu przepisu ("Gdy żądanie [...] zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte"). Jak wyjaśniono już wyżej, Wojewódzki Inspektor postąpił natomiast błędnie uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora i kwestionując w ogóle możliwość jego wydania – jako takiego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, poza częściowym uznaniem argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 72a P.b. (co skutkowało uznaniem, że zaskarżony wyroku zawiera częściowo błędne uzasadnienie), Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora.

W tym miejscu wystarczy wyjaśnić, że zarzuty określone numerami 2.-4. (według listy na stronie 1-2 niniejszego uzasadnienia) oparto na założeniu, że wniosek złożony przez osobę do organu nadzoru budowlanego, chociażby zawierał jednoznaczne żądanie wszczęcia postępowania, jest nieuprawniony w świetle art. 72a P.b. i zawsze należy go traktować w kategoriach skargi z art. 277 K.p.a. i nast. Jak zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje taki pogląd za zbyt daleko idący. Jeżeli dana osoba wyraźnie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego z powołaniem na swój interes prawny, to należy oczekiwać od organu reakcji w sferze postępowania jurysdykcyjnego. Jedną z takich reakcji może być właśnie wydanie postanowienia z art. 61a § 1 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ma świadomość, że skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jednakże nie jest tak – jak twierdzi Wojewódzki Inspektor – że motywy wyroku "nie pozwalającą odtworzyć sposobu rozumowania Sądu i ustalenie przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Stąd też w płaszczyźnie procesowej nie uchybia ono art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżone orzeczenie za odpowiadające prawu pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.