Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 209/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. P. i A. F. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojwody na rzecz skarżącej E. P. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. F. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. P. i A. F. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2021 r., nr [..], którą umorzono postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 11 stycznia 2021 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [..] - wieży typu BOT-E3 54m o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. i budowie instalacji elektrycznej zasilającej instalację radiokomunikacyjną stacji A. (WLZ), na terenie działki nr [..] obręb Ł., gmina K. Stronami tego postępowania były m.in. D. K., współwłaścicielka działek nr [..]-[..], A. F., współwłaścicielka działek nr [..]-[..] i E. P., współwłaścicielka działki nr [..].

Na skutek wniesienia odwołań przez A. F., E. P. i D. K., Wojewoda decyzją z dnia 4 marca 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującym się nie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku jednak postępowania, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania obiektu organ wskazał, że od 19 września 2020 r. obowiązuje zmieniona definicja tego pojęcia i obecnie przez taki obszar, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przy czym Wojewoda uznał, że ograniczenia, o których mowa w nowej definicji, odnoszą się do możliwości zabudowy działki budynkami oraz obiektami budowlanymi. Nie mają tutaj znaczenia np. immisje, które mogą powodować uciążliwości i w konsekwencji wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu działki. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż ograniczenie zabudowy wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Obszarem oddziaływania obiektu będzie więc obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia w możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów. Po nowelizacji ustawy Prawo budowlane przy określaniu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do przepisów odrębnych w rozumieniu definicji obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, nie powinny już się zaliczać przepisy nie wprowadzające ograniczeń zabudowy, wobec czego ilość przesłanek mających zastosowanie przy określaniu stron w tym postępowaniu uległa zmniejszeniu.

Zdaniem organu, o przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony decydują takie okoliczności jak rodzaj inwestycji, jej rozmiar, wielkość działki, na której ma być realizowana, odległości od działek sąsiednich oraz odległości od zabudowań na tych działkach, wysokość planowanej zabudowy oraz zabudowy na działkach sąsiednich i ukształtowanie terenu. Dlatego należy przyjąć, że do przepisów odrębnych, które będą miały zastosowanie w przypadku inwestycji takich, jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania, należą przede wszystkim przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego.

Podstawowym przepisem określającym standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. W tym akcie prawa określono standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Rola organu sprowadza się natomiast do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza.

Jak wynika z dokumentacji projektowej, inwestor planuje montaż 12 anten sektorowych pracujących na trzech azymutach 0º, 110º i 260º, pracujących w zakresie częstotliwości od 400 MHz do 2000 MHz i od 2 GHZ do 300 GHz, w związku z czym organ przeanalizował regulacje rozporządzenia odnoszące się do dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych dla tych częstotliwości i stwierdził, że spełnienie wymagania dotyczącego nieprzekraczania poziomu - w zależności od częstotliwości pracy anten - f/200 W/m2 oraz 10 W/m2, w miejscach dostępnych dla ludności jest wystarczającym warunkiem spełnienia przepisów, gdyż tym wartościom gęstości mocy odpowiadają w polu dalekim wartości natężenia pola elektrycznego zawsze mniejsze od 1,375 x f0,5 V/m oraz 61 V/m. Z tego względu w załączonym do wniosku opracowaniu wyznaczono obszary pól o wartościach gęstości mocy > f/200 W/m2 i 10 W/ m2. Natomiast w załączonej do projektu "Analizie występowania obszaru pól E-M o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku" przedstawiono tabelarycznie parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotopowo dla anten stacji. Przedstawiono przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla ww. anten w płaszczyźnie poziomej oraz widoki w płaszczyźnie pionowej. Rysunki te uwzględniają maksymalne pochylenia wiązki (tilty) anten sektorowych, ukształtowanie terenu oraz odpowiednie zwymiarowanie. Analiza uwzględnia również skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten. Ten zaś skumulowany zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny obliczony przez inwestora zgodnie z rozporządzeniem, tj. o wartościach większych lub równych wartości f/200 i 10 W/m2 dla anten sektorowych w poziomie wynosi do 10,7 m, a przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 52,5 m na azymucie 0°, 52,1 m przy azymucie 110° oraz 52,0 m na azymucie 260°. Obszary występowania ww. pól znajdują się wyłącznie w przestrzeni nad działką objętą inwestycją, przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jako dostępne dla ludności.

Odnosząc się zaś do nieruchomości należących do odwołujących się Wojewoda wskazał, że działka D. K. znajduje się w odległości około 1470 m od inwestycji. Działki A. F. są położone minimum 340 m, zaś działka E. P. nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji – oddziela ją działka drogowa – i znajduje się w odległości 15 m. Przeprowadzona analiza wykazała, że oddziaływanie stacji nie dotyczy ww. działek. Inwestycja nie będzie miała bezpośredniego wpływu na obowiązki odwołujących się jako właścicieli tych gruntów, a więc leżą one poza obszarem oddziaływania inwestycji. Tym samym organ odwoławczy uznał, że odwołującym nie przysługiwał status strony w przedmiotowej sprawie, zaś subiektywne odczucia odwołujących się nie są wystarczające do tego, aby nadać im taki status.

Wojewoda odnosząc się do kwestii oceny miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anten wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wyznaczać obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na podstawie analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Zbadanie istnienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny niezbędne jest w toku ustalania czy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast, dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej stacji niezbędne może się okazać gruntowne przeanalizowanie rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Starosta błędnie ustalił krąg stron postępowania, zaś nie jest dopuszczalne rozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną. W tej sytuacji Wojewoda był uprawniony do umorzenia postępowania odwoławczego.

W skardze E. P. i A. F. domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucają Wojewodzie naruszenie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z:

1) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji technicznej w postępowaniu o charakterze merytorycznym, ponieważ o istocie sprawy można przesądzić w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Ponadto wadliwe przyjęcie, iż osoby uczestniczące w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mają prawa sprawdzenia czy warunki w niej określone zostały wykonane. Dodatkowo wadliwe przyjęcie, iż przepisy, o których mowa w punkcie drugim skargi stanowią wyłączenie o istnieniu lub nie interesu prawnego, ponieważ zdaniem organu tylko one są jedynym jego wyznacznikiem, jako odrębne. Ponadto, wadliwe uznanie, iż obszar odziaływania obiektu określa się tylko i wyłącznie do odziaływania na ludzi i to bez uwzględnienia środowiska pracy,

2. art. 38, art. 39, art. 68 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, że ww. przepisy rozporządzenia gwarantują bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, pomimo że nie wiadomo, kto z ramienia MZ może to zagwarantować oraz są jedynymi odrębnymi w zakresie ustalenia obszaru odziaływania obiektu,

3. art 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, że tylko i wyłącznie te przepisy odnoszące się do ludzi z pominięciem środowiska pracy stanowią wyznacznik obszaru oddziaływania obiektu i to, pomimo że nie wiadomo, jakie osoby analizowały i procedowały ww. rozprowadzenie (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20.01.2021 r. II SAB/Wa 276/20),

4. art. 121 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w związku art. 38, art. 39 Konstytucji RP poprzez uznanie w decyzji, iż pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności,

5. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, iż interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego,

6. art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten.

W uzasadnieniu wskazano, że interes prawny należy interpretować jako istniejący wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego i nie ma znaczenia czy zostały one naruszone czy też nie. Weryfikacji ich dokonuje się dopiero na etapie postępowania o charakterze merytorycznym. W niniejszej sprawie takie przepisy istnieją, więc osoby wywodzące z nich interes prawny winny być uznane za strony postępowania. Przyjęcie poglądu organu odwoławczego oznaczałoby przesądzenie merytorycznie o istocie sprawy już na etapie ustalania stron postępowania, z czym nie sposób się zgodzić tym bardziej, że nie jest to akceptowane w doktrynie. Zdaniem organu, nikt z właścicieli sąsiednich nieruchomości nie ma jakichkolwiek praw, ponieważ jedynym wyznacznikiem odziaływania na ludzi, a nie na środowisko, w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska jest obszar ponadnormatywnego zasięgu pola elektromagnetycznego odpowiadający strefie pośredniej oraz zagrożenia w środowisku pracy. Organ nawet nie wyjaśnia na podstawie, czego uznał, iż wartości pola elektromagnetycznego odpowiadające strefie pośredniej oraz zagrożenia w środowisku pracy gdzie zabronione jest przebywanie ludzi bez specjalistycznych szkoleń oraz badań jest bezpieczne dla ogółu ludności.

Na poparcie swojego stanowiska skarżące przytoczyły szereg orzeczeń NSA, w których stwierdzano m.in. że stanowisko, iż dopiero przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych nad powierzchnią nieruchomości pozwala na uznanie za strony postępowania ich właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, nie jest prawidłowe. Już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe. Konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość.

Zdaniem skarżących, stanowisko organu oparte o przepisy jednego rozporządzenia, które rzekomo tylko i wyłącznie przesądza o braku interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ właściciel sąsiedniej nieruchomości nie miałby wtedy jakiegokolwiek prawa, aby kwestionować brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych dla przedsięwzięcia (dokumentacja została sporządzona dla pojedynczych jego elementów) oraz negować poprawność sporządzonej dokumentacji technicznej oraz jej wykonanie w zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2021 r. skarżące podtrzymały swoje żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 774/20. Ponadto, strony ponownie przytoczyły orzecznictwo sądowoadministracyjne na poparcie swojego stanowiska w zakresie szerokiego ujmowania pojęcia stron postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2022 r. skarżąca A. F. ponownie podkreśliła, że w niniejszej sprawie istnieje interes prawny, ponieważ koniecznym jest zbadanie zgodności obiektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz innymi przepisami odrębnymi. Na poparcie swojego stanowiska strona ponownie przywołała bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia 4 marca 2021 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] - wieży typu BOT-E3 54m o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. i budowę instalacji elektrycznej zasilającej instalację radiokomunikacyjną stacji A. (WLZ), na terenie działki nr [..] obręb Ł., gmina K. Postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane odwołaniami A. F., D. K. i E. P., jednakże organ odwoławczy uznał, że osobom tym nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji, albowiem zakres występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny występuje poza obszarem tych działek.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przy tym wyjaśnić należy, że kontrola decyzji umarzającej postępowanie zawężona jest wyłącznie do kwestii procesowych i materialnoprawnych związanych z legitymacją procesową stron. Na etapie kontrolowanego postępowania odwoławczego nie doszło bowiem do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a wyłącznie przesądzenia o zagadnieniach materialnoprawnych mających wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten nie tylko ustanawia prawo do odwołania, lecz jednocześnie wyznacza zakres podmiotowy tego prawa, ograniczając je do stron postępowania. To oznacza, że odwołanie może zostać rozpoznane tylko, jeżeli zostało wniesione przez podmiot uprawniony – stronę. Zatem owo wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, że odwołanie służy stronie, wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Bez znaczenia dla ustaleń tego organu pozostaje natomiast krąg stron postępowania określony przez organ I instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przy czym, w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania wyznacza się na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Co przy tym istotne, krąg stron takiego postępowania jest wyznaczany poprzez ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, zdefiniowanego normatywnie w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia kwestii statusu odwołujących się jako stron postępowania w niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie miało brzmienie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471), zwanej dalej ustawą zmieniającą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 27 pkt 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4 (w tym Prawo budowlane – przypis Sądu), art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Powyższe oznacza, że jeśli w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor do wniosku dołączy projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji, to w prowadzonym postępowaniu należy stosować przepisy prawa materialnego w tym brzmieniu.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, projekt budowlany przedłożony wraz z wnioskiem został sporządzony w oparciu o przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji, co potwierdza zarówno oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego (s. 10 projektu), jak i opis sposobu ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji oparty na brzmieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji (s. 82-86 projektu).

Wobec powyższego, ustalenia kręgu stron postępowania i weryfikacji statusu procesowego odwołujących się należało dokonać w oparciu o przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Tymczasem, organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, co należy uznać za naruszenie art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz wskazanych przepisów materialnych.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie krąg stron postępowania wyznaczał obszar oddziaływania inwestycji rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, jak stanowiło dotychczasowe brzmienie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta odsyła do przepisów odrębnych, którymi są w niniejszej sprawie zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). W związku z tym, ustalenie interesu prawnego skarżących jako stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej winno było nastąpić w oparciu o szczegółową analizę ww. przepisów, gdyż tylko tak szeroko przeprowadzona weryfikacja może dostarczyć wiarygodnych ustaleń odnośnie obszaru oddziaływania stacji bazowej.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie, Wojewoda poprzestał na weryfikacji interesu prawnego odwołujących wyłącznie w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, opierając się na weryfikacji zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, co zdaniem Sądu, było niewystarczające do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, według którego, posiadanie interesu prawnego wynika nie tylko z przekroczenia dopuszczalnych norm, czy odległości, ale z tego, że nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Oznacza to, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, choć jest przepisem szczególnym, to jednak – podobnie jak art. 28 k.p.a. - nie uzależnia przymiotu strony od naruszenia interesu prawnego. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09, z 17 grudnia 2020 r. II OSK 1977/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym podkreślić należy, że ustronnienie właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji nie przekreśla możliwości jej legalnej realizacji, a pozwala im jedynie na ochronę własnego interesu w procesie inwestycyjno – budowlanym.

Niedopuszczalne jest zatem uzależnienie przymiotu strony od oddziaływania negatywnego na interesy osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (tak NSA w wyroku z 18 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego wynika, że ustalając interes prawny odwołujących do występowania jako strony w niniejszej sprawie w świetle przepisów stawiających wymagania służące ochronie środowiska organ zobligowany był ustalić zarówno zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych, w oparciu o rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, jak i zasięg głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w oparciu o rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy powyższych rozporządzeń określają bowiem warunki inwestowania, które mogą wpływać na sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich, które predestynują wówczas ich właścicieli do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jako strony i to niezależnie od zgodności projektu budowlanego z wymogami prawa.

W obszar analizowany wchodzą zatem nieruchomości, nad którymi przechodzą główne wiązki promieniowania anten wyznaczone zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nieruchomości, na których wystąpią pola elektromagnetyczne pochodzące od anten sektorowych.

W każdej tego rodzaju sprawie należy indywidualnie rozważyć interes prawny każdego z podmiotów chcących występować w postępowaniu i w odniesieniu do każdej z nieruchomości należy odrębnie ustalić rzeczywiste oddziaływanie projektowanej stacji, tj. promieniowanie elektromagnetyczne na obszar działki, bez względu na to, czy jest to oddziaływanie przekraczające dopuszczalne normy. W razie zaś ustalenia, że wiązka promieniowania przebiega nad obszarem działki, należy właścicielowi umożliwić udział w postępowaniu, w którym rozstrzyga się, czy oddziaływanie to przekracza dopuszczalne normy, z uwzględnieniem wysokości nad poziomem gruntu, na której do tego przekroczenia dochodzi (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., II OSK 1977/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym podkreślić należy, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja będzie oddziaływać na działki sąsiednie niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne. W niniejszej sprawie organy nie dokonały badania "sumowania", czyli tzw. kumulacji mocy anten. Materiał dowodowy sprawy winien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego w rozważanej sprawie nie dokonano sumowania, o jakim mowa w przepisie § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia. Wynika to jednoznacznie z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wykonanej we wrześniu 2020 r. (s. 135 projektu). Potwierdził to tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 774/20, uchylającym wydaną w niniejszej sprawie decyzję ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, u podstaw którego legł brak analizy skumulowanego oddziaływania projektowanych 12 anten sektorowych. Nie dokonano zatem sumowania parametrów charakteryzujących całe przedsięwzięcie i nie rozważono jaki wpływ ma to przedsięwzięcie jako całość na tereny, w pobliżu których planowana jest stacja bazowa, w tym na nieruchomości odwołujących.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, w oparciu o przedłożony przez inwestora rozkład ponadnormatywnego oddziaływania anten, sięgającego prostopadle do 10,6 m od wieży i na wysokość max. 54,5 m n.p.m., które nie będzie wykraczać poza granice działki zainwestowanej, stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach tej działki i nie będzie obejmować działek odwołujących, co uzasadnia ich wykluczenie z kręgu stron postępowania.

Taka analiza, ograniczona wyłącznie do kwestii usytuowania działek odwołujących się w stosunku do zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych, jest sprzeczna z przedstawionymi wyżej zasadami oceny interesu prawnego, uniezależnionego od oddziaływania ponadnormatywnego i była niewystarczająca do wyeliminowania ich z kręgu stron postępowania ustalanego w trybie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, w kontekście argumentacji organu odwoławczego, że wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Prawa ochrony środowiska oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową (przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych (tak wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. II OSK 848/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Rozważając bowiem kwestię legitymacji procesowej odwołujących się organ ten kierował się brzmieniem przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który ze względu na treść przepisów przejściowych nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Uchybienie to doprowadziło do zawężenia przeprowadzonej przez organ analizy i zafałszowało wynik, który nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia rzutującego na uprawnienia procesowe odwołujących. W sposób bezpodstawny organ ograniczył analizę oddziaływania inwestycji wyłącznie do emisji pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających normy określone w rozporządzeniu, wykluczając ustronnienie właścicieli nieruchomości, na których obszarze w ogóle będzie miała miejsce emisja fal elektromagnetycznych z inwestycji czy też leżących w osi głównych wiązek promieniowania anten, ocenianych kumulatywnie.

Oznacza to, że w kontrolowanym postępowaniu nie poczyniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które dawałyby podstawy do stwierdzenia, że odwołującym nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych Sądu, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i w zgodzie z nimi dokona weryfikacji interesu prawnego każdej z odwołujących uwzględniając, że weryfikacja ich statusu powinna być dokonana w oparciu o pełny i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy, obejmujący również ustalenia w zakresie wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, ukształtowania terenu oraz możliwości przyszłego ich zagospodarowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 i 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Wojewody na rzecz każdej ze skarżących E. P. i A. F. koszty postępowania w kwocie po 997 zł, na które składa się uiszczony przez każdą ze skarżących wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa od każdego pełnomocnictwa 17 zł.