Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2029/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136 , art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 829/24 w sprawie ze sprzeciwu S.B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 13 marca 2024 r., znak DLI-VII.7615.201.2023.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz S.B. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 829/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu S.B. (dalej skarżący) od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 13 marca 2024 r., znak DLI-VII.7615.201.2023.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddalił sprzeciw.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 13 marca 2024 r., znak: DLI-VII.7615.201.2023.KW, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz S.B. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2023 r., znak: WS- VIII.7570.2.1.2023.TG, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z 6 lipca 2023 r. Wojewoda Małopolski, orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.B. w łącznej wysokości 3.328.043,00 zł za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...]1 o pow. 0,0359 ha oraz część działki nr [...]2 o pow. 0,0654 ha, odpowiadające działce nr [...]3 o pow. 0,1013 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1677 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] K. – W. na wskazanym odcinku, ustalonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z 26 lutego 2002 r., znak: AU-7350/15M/WZiZT/2000/01/02 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, w pkt 2 o ustaleniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wypłaconej S.B. w dniu 21 lutego 2008 r. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 lipca 2006 r., znak: RR.II.AC.7724-2-588-03, na łączną kwotę 932.599,20 zł oraz w pkt 3 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 z uwzględnieniem kwoty wypłaconego odszkodowania w pkt 2, stosownie do posiadanego udziału, na rzecz S.B. w wysokości 2.395.443,00 zł, jak również w pkt 4 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 3 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący był właścicielem opisanej powyżej nieruchomości wywłaszczonej pod budowę drogi publicznej. W związku z dokonanym wywłaszczeniem Wojewoda w decyzji z 10 lipca 2006 r. ustalił odszkodowanie przysługujące skarżącemu za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na kwotę 553.800,00 zł. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z 19 listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Wojewody z 10 lipca 2006 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, gdyż stwierdzenie jej nieważności nie było możliwe z przyczyn określonych w art. 158 § 2 K.p.a. oraz stwierdził nieważności decyzji Wojewody w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wojewody z 10 lipca 2006 r. w części ustalającej należne skarżącemu odszkodowanie, konieczne było zainicjowanie przed wyżej wymienionym organem ponownego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Decyzją z 29 września 2017 r. Wojewoda ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości 793.719,00 zł za prawo własności wywłaszczonej nieruchomości oraz o jego wypłacie w wysokości 140.235,00 zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania, a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego już na podstawie decyzji Wojewody z 10 lipca 2006 r. wynoszącą 653.484,00 zł. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego decyzja ta została uchylona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z 26 listopada 2018 r., w konsekwencji czego sprawę przekazano Wojewodzie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że konieczne jest ustalenie właściwego stanu przedmiotowej nieruchomości, tj. jej powierzchni, jak również że opracowanie autorstwa biegłej M.L. było przedmiotem oceny Komisji Oceniającej, która wskazywała na wady sporządzonego operatu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do stanu nieruchomości wywłaszczonej oraz uzyskaniu nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego D.W., decyzją z 8 września 2020 r. Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.B. w łącznej wysokości 2.577.481,00 zł za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] K. – W. oraz o wypłacie na rzecz S.B. odszkodowania w wysokości 1.874.709,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji, a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 lipca 2006 r., wynoszącą 702.772,00 zł, jak również zobowiązał GDDKiA do wypłaty odszkodowania w kwocie 1.874.709,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji złożył GDDKiA oraz Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Krakowie.

Decyzją z 6 kwietnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ poddał krytyce przeprowadzony w pierwszej instancji dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie którego ustalono wysokość należnego skarżącemu odszkodowania. Organ odwoławczy podniósł, że wątpliwości budzi analiza rynku przeprowadzona przez biegłego w zakresie ustalenia wysokości stawek czynszów, jak również przyjęte do ostatecznych wyliczeń stawki czynszów dla lokali usługowo-biurowych i dzierżawy gruntów o charakterze komercyjnym. Zdaniem organu II instancji szczegółowo opisane w uzasadnieniu uchybienia i niespójności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dyskwalifikują opracowanie autorstwa D.W. To zaś w przekonaniu Ministra wiązało się z koniecznością uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to ma polegać na zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalenie wysokości odszkodowania.

Sprzeciw od ww. decyzji wniósł S.B. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80 i 136 k.p.a. podnosząc, że wątpliwości organu odwoławczego dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego autorstwa biegłego D.W. nie mogły stanowić uzasadnionych przesłanek do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 września 2020 r. Skarżący zarzucił organowi II instancji niedokonanie rzetelnej analizy ww. operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przekonania o konieczności ponownego jego sporządzenia. Wątpliwości te zdaniem skarżącego można było rozwiać poprzez zwrócenie się do biegłego o uzupełnienie treści operatu szacunkowego. Ponadto skarżący podniósł, że na etapie postępowania przed organem I instancji operat nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania, zaś organ zasadniczo władny jest do dokonania oceny dowodu z opinii biegłego pod względem formalnym, a nie merytorycznym. W sprzeciwie wskazano ponadto, że jeśli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzetelności znajdującego się w sprawie operatu szacunkowego, to powinien był przeprowadzić w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 903/21, uchylił zaskarżoną ww. decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii naruszył art 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co tym samym doprowadziło do przedwczesnego zastosowania art 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu krytyka organu II instancji miała charakter polemiczny, a tym samym nie została poddana weryfikacji przez podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną. W konsekwencji Sąd nie miał możliwości dokonania oceny, czy uchybienia merytoryczne podnoszone przez organ odwoławczy prowadziły do konieczności całkowitego odrzucenia tego dowodu. Sąd wskazał, iż taka ocena byłaby możliwa, gdyby w aktach sprawy znajdowała się odmienna opinia innego biegłego bądź opinia zespołu oceniającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd tym samym przyznał rację skarżącemu, wskazując, iż organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności umożliwiających fachowe zweryfikowanie wskazanych wątpliwości dotyczących poprawności sporządzonego w dniu 15 lipca 2020 r. operatu szacunkowego autorstwa D.W. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie przedstawił środka dowodowego, w oparciu o który wykazałby zasadność sformowanych przez siebie uwag dotyczących operatu szacunkowego będącego głównym dowodem w przedmiotowej sprawie. Wobec braku takiego dowodu nie wykazano tym samym przesłanek dla wydania decyzji kasatoryjnej. Jednocześnie stwierdzono, że jeżeli organ II instancji powziął wątpliwości dotyczące poprawności merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, winien w pierwszej kolejności zwrócić się do biegłego o ich szczegółowe wyjaśnienie, względnie gdyby udzielone wyjaśnienia nie były wystarczające, winien rozważyć konieczność skorzystania z dyspozycji art. 157 § 1 u.g.n.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym - mając na uwadze stanowisko Sądu - Minister pismem z 23 czerwca 2021 r., zwrócił się do biegłego o udzielenie wyjaśnień dotyczących zastrzeżeń merytorycznych dostrzeżonych przez organ odwoławczy i wskazanych w uzasadnieniu uchylonej decyzji z 6 kwietnia 2021 r. Pismem z 1 lipca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy D.W. przedłożył wyjaśnienia dotyczące sporządzonego w 15 lipca 2020 r. operatu szacunkowego. Następnie pismem z 9 lipca 2021 r. Minister zwrócił się o udzielenie dodatkowych wyjaśnień oraz przesłanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 15 lipca 2020 r. W piśmie datowanym na dzień 14 lipca 2021 r. biegły potwierdził aktualność sporządzonej wyceny, jak również ustosunkował się do dodatkowych zastrzeżeń.

Uznając powyższe wyjaśnienia za niewystarczające, w dniu 27 lipca 2021 r. Minister zwrócił się do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z prośbą o rozważenie możliwości przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 15 lipca 2020 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D.W. W dniu 10 grudnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęła Opinia Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotycząca oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 15 lipca 2020 r. biegłego D.W.. W opinii z 6 grudnia 2021 r., nr KA/25/2021, stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 lipca 2020 r. przez biegłego D.W., nie powinien stanowić podstawy do wydana decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż w dacie jego sporządzenia, zawierał błędy i uchybienia wpływające bezpośrednio na określoną wartość przedmiotowej nieruchomości. W przedłożonej opinii Zespół Oceniający wskazał, że przedmiot wyceny, oraz cel wyceny określono prawidłowo. Zakres wyceny został określony poprawnie, natomiast stwierdzone uchybienia nie miały bezpośredniego wpływu na ustalenie wartości szacowanej nieruchomości. Również podstawy prawne i formalne, jak i źródła danych ustalono prawidłowo. W zakresie przyjęcia dat znaczących dla określenia wartości nieruchomości Zespół Oceniający wskazał, że w operacie szacunkowym wymieniono w sposób właściwy wszystkie daty istotne dla wyceny nieruchomości. Następnie analizując opis stanu nieruchomości i sposobu jej użytkowania Zespół Oceniający stwierdził naruszenie art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości oraz sposobu jej użytkowania, co w konsekwencji miało wpływ na proces wyceny poprzez wybór nieprawidłowych nieruchomości podobnych (w tym porównawczych), które mogą być nieporównywalne z nieruchomością wycenianą. Natomiast przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie Zespołu Oceniającego zostało jednoznacznie określone i udokumentowane. Ponadto w ocenianym operacie szacunkowym przedstawiono uwarunkowania prawne dotyczące wyceny, natomiast zauważone przez Zespół Oceniający uchybienia i niedoskonałości nie miały wpływu na określenie wartości szacowanej nieruchomości. Przechodząc do oceny rodzaju określonej wartości, wyboru podejścia i metody i szacowania zastosowanej w przedmiotowej sprawie Zespół Oceniający wskazał, że są one zgodne z przepisami prawa. Zespół Oceniający wskazał, że dla wyceny nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania przyjęto właściwy rodzaj określonej wartości, a także wybrano odpowiednie podejście i metodę oraz technikę wyceny. Zaznaczono ponadto, iż zbędne było dokonanie wyceny nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania. Natomiast odnosząc się do analizy i charakterystyki rynku oraz wyboru nieruchomości porównawczych Zespół Oceniający na stronach 18 - 20 przedmiotowej opinii stwierdził liczne nieprawidłowości. Przede wszystkim wskazano, że dla potrzeb wyceny budynku mieszkalnego wykorzystywanego po części na prowadzenie działalności gospodarczej poszukiwano informacji o stawkach czynszu na rynku budynków o charakterze biurowo-usługowym, a tym samym obiektów, które nie stanowią w żadnym zakresie obiektów podobnych do budynku wycenianego. Równocześnie Zespół Oceniający zwrócił uwagę na fakt, że w analizowanych segmentach rynku nieruchomości stawki najmu i dzierżawy zestawiono w oparciu o dane ofertowe zaczerpnięte ze stron internetowych. Powyższe, jak wskazano na stronie 19 ww. opinii, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Zespół Oceniający wskazując na brzmienie § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia wyjaśnił, że treść ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, że przy zastosowaniu podejścia dochodowego i metody inwestycyjnej podstawę wyceny stanowią rynkowe stawki czynszów z umów najmu lub dzierżawy jako transakcji zawartych na rynku nieruchomości. Ponadto konieczna jest znajomość nie tylko wysokości rynkowych stawek czynszowych, ale także znajomość warunków zawarcia umów najmu (dzierżawy). Zatem zdaniem członków Zespołu Oceniającego przyjęte przez biegłego stawki nie spełniały wymogów rozporządzenia. Ponadto wskazano, że w toku wyceny dane o czynszach ofertowych zostały skorygowane "współczynnikiem negocjacyjnym", którego nie przewidują zarówno przepisy prawa, jak i literatura przedmiotu. W świetle nieprawidłowości związanych z naruszeniem § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Zespół Oceniający odstąpił od analizy dalszego procesu wyceny, gdyż jego dalsze etapy stanowiły już pochodną niewłaściwie przyjętych założeń w zakresie źródeł dochodu z nieruchomości. Oznacza to zatem, że przyjęte obliczenia są niewłaściwe i w konsekwencji niewłaściwie wyliczono wartość szacowanej nieruchomości. Jednocześnie Zespół Oceniający nie oceniał procedury szacowania nieruchomości dla alternatywnego sposobu użytkowania, gdyż jak zostało wskazane w ww. opinii, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zachodziła konieczność określenia wartości dla tego sposobu użytkowania nieruchomości. Reasumując Zespół Oceniający po przeanalizowaniu przedłożonego operatu szacunkowego, po zapoznaniu się z wyjaśnieniami autora opracowania, jak również po dokonaniu analizy innej dokumentacji stwierdził, że operat autorstwa D.W. z 15 lipca 2020 r. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na stwierdzone w nim uchybienia wpływające na końcowy wynik wyceny ww. nieruchomości.

Wobec powyższego decyzją z 12 stycznia 2022 r. Minister po ponownym rozpatrzeniu odwołania GDDKiA oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 września 2020 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do stanu nieruchomości wywłaszczonej oraz uzyskaniu nowego operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą M.P., Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z 6 lipca 2023 r., uchyloną następnie decyzją Ministra z 13 marca 2024 r., od której to skarżący wniósł sprzeciw rozpoznawany w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 K.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Organ wskazując obowiązujące przepisy stwierdził, że w operacie szacunkowym z 20 marca 2023 r. biegła zastosowała dopuszczalne prawem podejście, jak i metodę wyceny. Biegła uznała, iż na gruncie niniejszej sprawy zasadne jest przeprowadzenie wyceny w oparciu o podejście dochodowe, które polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Niemniej jednak, zdaniem Ministra, oceniany operat szacunkowy zawiera uchybienia, które mają wpływ na końcową wartość szacowanej nieruchomości. Zastrzeżenia organu drugiej instancji budzą ustalenia biegłej w zakresie stanu i sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stan wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość i stopień zurbanizowania miejscowości. Stosownie do przytoczonej definicji na stan nieruchomości składają się zatem cechy samej nieruchomości wycenianej, jak i jej otoczenia z uwzględnieniem danego momentu, na który dokonuje się jej charakterystyki, a który wynika z uwarunkowań prawnych wyceny. Należy tym samym przyznać rację GDDKiA, który w swoim odwołaniu wskazał, iż biegła w operacie szacunkowym z 20 marca 2023 r. nieprawidłowo określiła powierzchnię budynku mieszkalno-biurowego, co z kolei jest punktem wyjścia dla dalszych obliczeń. Jak wskazano wyżej, biegła na str. 12 operatu szacunkowego wskazała, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, iż budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości był użytkowany jako budynek wykorzystywany pod działalność biurową (parter) i magazynową (piwnica i poddasze) - bez zmiany sposobu użytkowania. Biegła ustaliła, że powierzchnia wpisana w deklaracji podatkowej dotyczy powierzchni bez uwzględnienia powierzchni komunikacji i obejmowała tylko powierzchnię parteru i poddasza, powierzchnia piwnic nie została natomiast ujawniona w deklaracji. Fakt powierzchni parteru wynoszącej 62 m2 potwierdza zawiadomienie z 23 grudnia 1996 r., w którym wpisana powierzchnia użytkowa wynosi 62 m2. Na oświadczeniu stron przyjętym przez urząd wojewódzki ustalono, że powierzchnia piwnic wynosi 68 m2, w związku z czym do wyceny przyjęto powierzchnię piwnicy 68 m2, parter 62 m2 oraz poddasze 52 m2. Wskazać jednak trzeba, iż na str. 11 swojego operatu biegła wskazała, iż z decyzji w sprawie podatku od nieruchomości z 2004 r. wynika, iż powierzchnia prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym wynosiła 52 m2, natomiast pomieszczeń gospodarczych w części mieszkalnej wynosiły 54 m2, z operatu szacunkowego firmy A. wynikało, iż powierzchnia budynku mieszkalnego w części wykorzystywanego pod działalność biurową i magazynową wynosi łącznie 106 m2 (parter 52 m2, piwnica 54 m2), podobnie z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego D.W. wynikało, iż powierzchnia budynku mieszkalno-biurowego wynosiła 106 m2 (bez wyodrębnienia powierzchni piwnic i parteru). Wskazać również należy, iż w opinii Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 6 grudnia 2021 r. w sprawie nr KA/25/2021, w której ocenie poddano operat szacunkowy sporządzony dla przedmiotowej nieruchomości w dniu 15 lipca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D.W., jako błąd potraktowano brak wydzielenia powierzchni przeznaczonych na działalność gospodarczą i powierzchni mieszkalnych - pomieszczeń gospodarczych, jednakże za prawidłowe uznano ustalenie łącznej powierzchni (budynku mieszkalno-biurowego wraz z piwnicą na 106 m2. Jako źródła informacji na temat powierzchni budynku mieszkalno-biurowego, rzeczoznawca majątkowy wskazała dokument określony jako "Zawiadomienie z 23.12.1996 r." oraz oświadczenia B.B. z 2017 r. oraz 20 lutego 2023 r. Wskazać należy, że ww. "Zawiadomienie z 23.12.1996 r." nie zostało dołączone do operatu szacunkowego, nie zostało również wymienione w punkcie IV.3 operatu szacunkowego: "Źródła danych merytorycznych".

GDDKiA w odwołaniu zwrócił uwagę, że powierzchnia 62 m2 nie pojawiała się w żadnym wcześniejszym opracowaniu. Jako źródła danych na temat powierzchni budynku biegła wskazała również oświadczenia B.B. z 2017 r. oraz 20 lutego 2023 r. W ocenie organu odwoławczego biegła potraktowała jednak wybiórczo ich treść. Z oświadczenia B.B. z 8 czerwca 2017 r. wynika, iż: "Budynek biurowy (przeznaczony na prowadzenie działalności w całości) posiadał powierzchnię użytkową łącznie 106 m2)". W dalszej części tego oświadczenia wskazano, iż powierzchnia piwnic wynosiła 68 m2. Zdaniem organu powyższe stoi w sprzeczności z ustaleniami, które znalazły się w operacie szacunkowym M.P. z 20 marca 2023 r., w którym biegła jako łączną powierzchnię budynku mieszkalno-biurowego wskazała 130 m2 dodając 52 m2 powierzchni poddasza, która to powierzchnia nie pojawiała się we wcześniejszych etapach postępowania. Biegła uwzględniła jedynie informację na temat powierzchni piwnicy, pomijając zupełnie informację na temat powierzchni budynku, która jest zgodna z danymi wynikającymi z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto biegła nie wskazała źródła informacji na temat powierzchni poddasza. Na stronie 11 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła: "Dodatkowo p. B. przedłożył Protokół rozprawy terenowej z 16.09.2003 r., w którym znajduje się informacja na temat poddasza w budynku "mieszkalno-biurowym". Zgodnie z przedłożonym dokumentem w budynku znajdowało się poddasze, które mogło być wykorzystywane, jako powierzchnia pomocnicza/magazynowa". Biegła pomija zupełnie informację wynikającą z ww. protokołu, iż poddasze przeznaczone było na hodowlę gołębi rasowych (zarejestrowaną), nie wyjaśniając przy tym przyczyn wybiórczego podejścia do treści przywołanych dokumentów.

Minister stwierdził, że powyższe niejasności nie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego, mimo iż organy obu instancji zwracały się do biegłej o wyjaśnienia (pismo z 2 maja 2023 r. oraz z 23 listopada 2023 r.). W odpowiedziach na oba pisma biegła wskazuje, iż "Wielkość przyjętych powierzchni w wycenie zostały dokładnie wyjaśnione i mają one swoje uzasadnienie w dokumentach zbadanych w procesie wyceny", nie przywołując przy tym konkretnych dokumentów. Ponadto należy zauważyć, iż na stronie 12 operatu szacunkowego biegła wskazała, że budynek mieszkalno-biurowy był częściowo podpiwniczony. Tymczasem do wyceny została przyjęta powierzchnia piwnicy - 68 m2, większa niż powierzchnia parteru - 62 m2. Ww. rozbieżność została podniesiona w odwołaniu złożonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Biegła nie odniosła się jednak do tego zarzutu w piśmie z 28 grudnia 2023 r.

Organ wskazał, że w odwołaniu zwrócono uwagę na jeszcze jeden istotny dowód, który biegła powinna uwzględnić ustalając powierzchnię wycenianego budynku, tj. mapę z projektem podziału wykonaną w dniu 15 marca 2002 r., na której uwidoczniony jest przedmiotowy budynek o wymiarach zewnętrznych ok. 7 m x 9 m (ok. 63 m2). Odwołujący wskazał, że na tej podstawie najbardziej wiarygodnym dokumentem świadczącym o powierzchni budynku jest operat szacunkowy wykonany przez J. C. w październiku 2001 r., w którym wymiary na rzucie budynku są zbliżone do wyżej podanych. Odwołujący wskazał, że opracowanie to zostało przez biegłą zupełnie pominięte. W piśmie z 28 grudnia 2023 r. biegła nie odniosła się w ogóle do tego zarzutu, a zwłaszcza do wymiarów budynku wynikających z mapy podziałowej. Wskazała jedynie, iż nie jest prawdą, że opracowanie p. C. zostało całkowicie pominięte. Co w tej sprawie istotne, również w samym operacie szacunkowym z 20 marca 2023 r. (str. 45), przy wyliczaniu wartości odtworzeniowej części składowych gruntu dla potrzeb analizy czy w sprawie zachodzi tzw. zasada korzyści, biegła obliczyła wartość budynku mieszkalno-biurowego o powierzchni 52 m2, co nie tylko stoi w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami biegłej w zakresie powierzchni całego budynku, ale również prowadzi do nieprawidłowego ustalenia wartości odtworzeniowej całej nieruchomości. Według organu, w tym miejscu należy wskazać, że powierzchnia przedmiotowego budynku mieszkalno-biurowego była przedmiotem analizy przeprowadzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W opinii z 6 grudnia 2021 r. w sprawie KA/25/2021, Komisja przeprowadziła analizę operatu szacunkowego autorstwa D.W. z 15 lipca 2020 r. sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Z treści opinii wynika, iż przyjęta powierzchnia użytkowa budynku - 106 m2, nie budziła zastrzeżeń Komisji badającej operat szacunkowy z 15 lipca 2020 r. Zastrzeżenia budził jedynie brak wyodrębnienia powierzchni o określonych funkcjach.

Zastrzeżenia organu odwoławczego budzi również wycena części ww. budynku o funkcji biurowej. Na stronie 23 operatu szacunkowego biegła M.P. wskazała, że na podstawie badania dokumentacji ustalono, że budynek mieszkalno-biurowy, tak naprawdę pełnił funkcję budynku biurowego na parterze oraz pomieszczeń magazynowych/pomocniczych w podpiwniczeniu. Dalej biegła wskazał, że w związku z tym, że budynek był przystosowany do pełnienia funkcji biurowej, określono rynkowe stawki czynszów najmu dla tego typu powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśniła przy tym, na czym polegało "przystosowanie do pełnienia funkcji biurowej". Na stronach 24-25 operatu szacunkowego biegła zamieściła tabelę zawierającą zestawienie czynszów netto za m2 najmu powierzchni biurowych (11 nieruchomości). Z analizy danych zawartych w ww. tabeli, że w większości czynsze dotyczą powierzchni biurowych znajdujących się w budynkach z drugiej połowy XX w. (8 nieruchomości). Odnośnie dwóch nieruchomości biegła nie podała takiej informacji, natomiast odnośnie jednej nieruchomości biegła podała, że powierzchnia znajduje się w budynku z XX w. Na stronie 25 operatu szacunkowego biegła wyjaśniła, że potencjalni nabywcy lub najemcy zwracają również uwagę na stan techniczny i standard budynków. Powierzchnie usytuowane w starszych, nieodremontowanych budynkach, mimo dobrej koniunktury na rynku i atrakcyjnych cen mogą mieć problem ze znalezieniem najemcy. Preferowane są powierzchnie dostosowane do pełnienia swojej funkcji. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, przyjęcie do wyceny czynszów najmu uzyskiwanych za powierzchnie biurowe znajdujące się w budynkach znacznie nowszych, budzi poważne zastrzeżenia. Wyceniany budynek został zbudowany w 1915 r. Wprawdzie był on remontowany, jednak trudno uznać go za budynek typowo biurowy. Świadczy o tym chociażby dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach sprawy, przedstawiająca wnętrze budynku, jak również jego stan zewnętrzny i otoczenie (40 zdjęć nieruchomości wykonanych w trakcie przeprowadzania czynności egzekucyjnych w dniu 16 kwietnia 2004 r. - tom 3 akt sprawy). Zdjęcia te zostały częściowo wykorzystane w operacie szacunkowym z 15 lipca 2020 r. autorstwa D.W. Tymczasem w operacie z 20 marca 2023 r. biegła M.P. zamieściła jedynie zdjęcia nieruchomości wykonane po zrealizowaniu inwestycji drogowej. Stan budynku został również szczegółowo opisany w operacie szacunkowym B.B. (kopia fragmentu tego opracowania została dołączona do analizowanego operatu szacunkowego). Wynika z niego, iż budynek ma niski standard, duże zużycie elementów wykończeniowych, widoczne zawilgocenia ścian i posadzki piwnic, brak elewacji i ocieplenia budynku. Tym samym za niewiarygodne należy również uznać twierdzenie biegłej zawarte na stronie 26 operatu szacunkowego, zgodnie z którym powierzchnie przyjęte do wyceny znajdują się w budynkach o podobnym standardzie, co przedmiot opracowania.

Zdaniem Ministra z tych samych powodów wątpliwości budzi przyjęcie do wyceny poddasza i piwnicy stawek czynszowych powierzchni pomocniczej/magazynowej w budynkach o charakterze biurowym. Na stronie 26 operatu szacunkowego biegła wskazała: "Na podstawie analizy rynku ustalono, że najczęściej taka powierzchnia wynajmowana jest na potrzeby przechowywania dokumentów lub innych przedmiotów, jako powierzchnia pomocnicza do prowadzonej działalności. Najem tego typu powierzchni zwiększa możliwości zysku otrzymanego z nieruchomości. Stawki czynszu za tego typu powierzchnie najczęściej kształtują się na poziomie około 50% stawek jak za powierzchnię wiodącą, w zależności od standardu wykończenia powierzchni i jej funkcjonalności". Biorąc pod uwagę stan piwnicy, trudno przyjąć, że mogłaby ona stanowić pomieszczenie pomocnicze dla działalności biurowej.

Organ stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż wykorzystywanie ww. budynku jako powierzchni biurowej i magazynowej było pochodną prowadzonej na nieruchomości głównej działalności, tj. działalności gastronomicznej. Z akt sprawy nie wynika, by w budynku kiedykolwiek mieściło się typowe biuro, inne niż związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Należy również podzielić pogląd przedstawiony w odwołaniu GDDKiA, iż baza czynszów za powierzchnię biurową częściowo pokrywa się z bazą czynszów za powierzchnię usługową. W operacie szacunkowym w zestawieniu czynszów netto za m2 najmu powierzchni biurowej na str. 24, jak również w zestawieniu czynszów netto za m2 najmu powierzchni usługowej na str. 28, znajduje się ta sama nieruchomość położona w Krakowie, przy ul. Na Kozłowce, o tej samej powierzchni użytkowej i takiej samej wysokości czynszu. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż powyższe stanowi błąd mający wpływ na ostateczny wynik wyceny, co zostało wskazane na str. 16 w ww. Opinii Zespołu Oceniającego z 6 grudnia 2021 r., w którym stwierdzono, iż przyjęcie jako podstawy wyceny odmiennego stanu i sposobu użytkowania nieruchomości, w stosunku do stanu faktycznego, ma wpływ na proces wyceny poprzez wybór niewłaściwych nieruchomości podobnych (w tym porównawczych), które mogą być porównywane z nieruchomością wycenianą. W operacie szacunkowym M.P. prawidłowo biegła wykonała oddzielne zestawienie czynszów dla budynku biurowego i oddzielne dla budynku usługowego, w obydwu zestawieniach nie powinny jednak występować czynsze uzyskiwane z takich samych nieruchomości. Ponadto analizując stawki dzierżawy pod komercję na stronie 30 operatu szacunkowego biegła wskazała, że odnotowana ilość czynszów jest niewystarczająca do przeprowadzenia wyceny. W związku z tym, w dalszej części analizy przeprowadzono badanie ofert czynszów dzierżawy pod komercję. Ponieważ zgodnie z przepisami prawa, do dalszej analizy przyjęto czynsze ofertowe, których stawki są na poziomie rynkowym. Takie działanie biegłej nie może zostać uznane za prawidłowe. Wykorzystanie do wyceny stawek czynszów ofertowych zamiast wymaganych przez przepisy stawek rynkowych wynikających z umów najmu (dzierżawy) stanowi naruszenie § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Reasumując, zdaniem Ministra, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.P. operat szacunkowy zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Przeprowadzone przez organ drugiej instancji uzupełniające postępowanie dowodowe również przyczyniło się do utwierdzenia w przekonaniu, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie uwzględnia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej. Tym samym, orzekając w sprawie, należało uznać, że wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Oznacza to tym samym naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie powołanego przepisu jest uzasadnione koniecznością prawidłowego oszacowania wartości nieruchomości, stanowiącej kluczową przesłankę ustalenia wysokości odszkodowania. Charakter i ranga tej przesłanki bezspornie wykluczają możliwość dokonywania wyceny nieruchomości - lub korygowania już sporządzonej - wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, skoro organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Istota postępowania uzupełniającego - a więc dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość konieczne okazuje się dokonanie jej wyceny sporządzonej zgodnie z przepisami prawa, uzasadnionym jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.B. analizy operatu, co doprowadziło do błędnego przekonania o konieczności jego ponownego sporządzenia. W tym zakresie skarżący wszedł w obszerną polemikę z zarzutami sformułowanymi przez organ względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego bezprawnie na drodze przestępstwa wyburzono jego budynki, przez co dzisiaj są problemy z ustalaniem stanu faktycznego i "parametrów" budynku. Skarżący wskazuje, że organ nic nie wspomina o decyzji Wojewody Małopolskiego stwierdzającej nieważność decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynków. Dopiero po interwencji organów kontrolnych ujawniono decyzję wydaną dla GDDKiA zezwalającą na rozbiórkę budynków - której skarżący nie otrzymał wcześniej. Skarżący zarzuca, że Minister rozstrzyga o ustaleniach biegłej pomimo, że nie ma kompetencji, ani wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Organ dokonuje analizy merytorycznej operatu szacunkowego biegłej nie mając do tego uprawnień. Zdaniem skarżącego GDDKiA, czy Prokurator (na prawach stron), mogły zlecić wykonanie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na etapie przed wydaniem decyzji przez organ I inst., czego GDDKiA ani Prokurator nie zrobił. Co więcej - nikt z nich nie wnosił uwag, ani zastrzeżeń do operatu na etapie postępowania przed organem I instancji, a ww. strony swe wątpliwości co do operatu szacunkowego wyraziły dopiero po wydaniu decyzji przez organ I inst. w swoich odwołaniach. Ocena operatu w zakresie wiadomości specjalnych - metody szacowania, która jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego nie, może być przedmiotem oceny ze strony sądu ani organu. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Także rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Biegła odpowiedziała na zadane jej pytania. Minister nie wziął pod uwagę wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 903/21 z 15 czerwca 2021 r., który zapadł wcześniej w związku z jedną z poprzednich decyzji ministra. Sąd administracyjny wskazał, iż niezbędną w takich sytuacjach jest opinia komisji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z uwagi na to, że organ nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Wnoszący sprzeciw wskazał także na to, że miała miejsce przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Pismem z 23 kwietnia 2024 r. S.B. wniósł uzupełnienie sprzeciwu. Wnoszący sprzeciw podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i stwierdził, że obecnie Minister wydał decyzję analogiczną jak 6 kwietnia 2021 r., która to została uchylona przez przywołanym wyrokiem. Organ prezentując w uzasadnieniu skarżonej decyzji chociażby własne wyliczenia powierzchni, czy kwestionując dobór nieruchomości do porównania, jak i analizując stan nieruchomości, do czego organ nie ma kompetencji, postąpił sprzecznie z przepisami prawa materialnego, procedury, jak i ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Tak więc w zaistniałym stanie faktycznym rozstrzygnięcie kasatoryjne Ministra było przedwczesnym.

Oddalając sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji, kontrolując taką decyzję, nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/20).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego czyniąc sprawę niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Sąd I instancji wskazał, iż w konsekwencji powyższego kontrola decyzji podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od ww. decyzji, wymaga ustalenia, czy organ II instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd sprzeciw oddala. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wniesiony sprzeciw dotyczy decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 13 marca 2024 r. uchylającej decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2023 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zabudowaną nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa, w związku z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, tj. rozbudowę drogi krajowej.

Decyzje organów obu instancji były oparte na operacie szacunkowym z 20 marca 2023 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.P.

Istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tym samym, spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do odmiennej oceny prawidłowości sporządzonego przez ww. biegłą operatu szacunkowego, który został przyjęty jako podstawowy dowód w sprawie, w oparciu o który ustalona została wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania.

Niniejszy operat szacunkowy został zakwestionowany w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji złożonym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. GDDKiA zarzucił niedostateczną weryfikację przygotowanego przez biegłą M.P. operatu szacunkowego i przyjęcie go za podstawę rozstrzygnięcia, mimo iż zawiera on jaskrawe błędy, w tym przede wszystkim nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej, jak również art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne oparcie się na ww. operacie szacunkowymi, mimo iż założenia oraz dane przyjęte w tej decyzji pozostają w wielu elementach niezgodne z poczynionymi już wcześniej w postępowaniu wiarygodnymi i jednoznacznymi danymi i okolicznościami, zwłaszcza w zakresie stanu nieruchomości, mającymi istotny wpływ na wartość szacowanej nieruchomości oraz poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, dokonaną z pominięciem materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w sprawie i brak adekwatnego odniesienia się do występujących różnic, zgłaszanych już przez strony w składanych wcześniej środkach zaskarżenia.

W rozpatrywanej sprawie Minister Rozwoju i Technologii stwierdził, że operat szacunkowy z 20 marca 2023 r. autorstwa M.P. zawiera uchybienia, które mają wpływ na końcową wartość szacowanej nieruchomości. Zastrzeżenia organu drugiej instancji budzą ustalenia biegłej w zakresie stanu i sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z uwagi na liczne i ewidentne uchybienia stwierdzone w operacie szacunkowym oraz powielenie błędów wykazanych na wcześniejszych etapach przez organ odwoławczy, a także przez komisję opiniującą sporządzony wcześniej operat szacunkowy, brak jest możliwości konwalidacji ustaleń w drodze postępowania uzupełniającego. Mimo zwrócenia się do biegłej, organowi odwoławczemu nie udzielono wyjaśnień, które mogłyby dowieść prawidłowości sporządzonej wyceny. Z kolei powielenie uchybień wskazanych w opinii sporządzonej w poprzednio prowadzonym postępowaniu, czyni bezcelowym występowanie organu o zaopiniowanie aktualnego operatu. Optymalnym rozwiązaniem staje się zatem sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, która z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, szczególnie wymaga wnikliwej oceny organu obydwu instancji. Mając na uwadze realne trudności w ustaleniu powierzchni użytkowej budynku, organ I instancji winien rozważyć przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron i biegłych sporządzających dotychczas operaty w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu I instancji, zasadnym i wiarygodnym wydaje się być przyjęcie powierzchni jak najbardziej zbliżonej do powierzchni wskazanej na mapie podziałowej związanej ze zrealizowaną inwestycją. Warto również rozważyć możliwość zawarcia ugody pomiędzy płatnikiem, a beneficjentem odszkodowania.

Skarżący – S.B. - we wniesionym sprzeciwie zarzucił nadużycie prawa przez Ministra polegające na dyskwalifikacji dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew argumentom sprzeciwu, organ odwoławczy prawidłowo, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję kasacyjną, gdyż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zaznaczyć należy, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 563/19). Tak też, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo postąpił w niniejszej sprawie organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 k.p.a. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej: "u.g.n." oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem".

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów specustawy i u.g.n. wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za przejęcie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych.

Jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej ustawowo nazwanej operatem szacunkowym. Forma takiego operatu jak też elementy, które winny być w nim zawarte określone zostały w § 54-55 rozporządzenia.

W art. 134 ust. 1 u.g.n. została przyjęta generalna zasada, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z tym celem powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Zgodnie z art. 153 ust. 2 u.g.n. podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

W myśl natomiast § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie z § 55 ust 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny.

W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Z kolei § 6 rozporządzenia stanowi, iż przy stosowaniu podejścia dochodowego konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego lub możliwego do uzyskania z czynszów i z innych dochodów z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny oraz z nieruchomości podobnych. Metodę inwestycyjną, zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów.

Sąd I instancji podkreślił, że operat szacunkowy może być poddany ocenie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Dokonuje jej organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i przyjętego jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania i uważa, że istnieją nieprawidłowości w zakresie przyjętego warsztatu technicznego rzeczoznawcy, sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też niezastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to ma możliwość zwrócenia się do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania i regulacje, w odniesieniu do zarzutów sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być podnoszona kwestia legalności dokonanej rozbiórki budynków skarżącego i wydawanych w tym zakresie rozstrzygnięć.

Podobnie w zakresie obszernej polemiki z zarzutami organu względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego sformułowanej przez wnoszącego sprzeciw Sąd ponownie zaznaczył, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 211/23). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 249/23).

W odniesieniu do zarzutów sprzeciwu wystosowanych wobec działań GDIKA i występującego w sprawie Prokuratora Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wykraczają one poza zakres postępowania sądowego wszczętego wniesionym sprzeciwem. Przepis art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1642/23).

Sąd I instancji wskazał, iż rację ma wnoszący sprzeciw, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Jednakże organ administracji może, jest wręcz do tego obowiązany i jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu oraz dążenia do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2855/20).

Z faktu, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, wynika konsekwencja tego rodzaju, że jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa, albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 231/23).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom sprzeciwu zastrzeżenia Ministra do sporządzonej w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego nie dotyczą sfery zastrzeżonej dla biegłego, tj. podejścia i metody szacowania oraz doboru nieruchomości do porównania. Organ szczegółowo wskazał na istniejące jego zdaniem w sporządzonej wycenie nieprawidłowości w zakresie stanu i sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, które mają wpływ na końcową wartość szacowanej nieruchomości.

W odniesieniu do realizacji wytycznych zawartych w przywołanym wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. I SA/Wa 903/21, Sąd I instancji zaznaczył, że dotyczy on innego operatu szacunkowego, innego odwołania i innej zaskarżonej decyzji niż w niniejszej sprawie. Minister w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym - mając na uwadze stanowisko Sądu - zwrócił się dwukrotnie do biegłego o udzielenie wyjaśnień dotyczących zastrzeżeń merytorycznych dostrzeżonych przez organ odwoławczy. Następnie, uznając powyższe wyjaśnienia za niewystarczające, Minister uzyskał opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwołuje się do ww. dokumentów. Ponadto Minister powołał się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na błędy, które dyskwalifikują walory dowodowe sporządzonego operatu szacunkowego. Ocenie organu administracji podlegała przydatność ww. dokumentu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Zdaniem Sądu I instancji analiza zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że organ uzasadnił swoją decyzję tym, iż we wcześniejszych operatach sporządzonych w sprawie, wartość nieruchomości została określona w sposób odmienny. Organ powziął wątpliwości co do prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu, więc zwrócił się do autora operatu o ich szczegółowe wyjaśnienie. W następstwie tego działania uznał, że ten sposób postępowania nie był wystarczający. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie, że zaskarżone rozstrzygnięcie sprowadza się do automatycznego uchylania decyzji organu I instancji i zlecenia wykonania kolejnego już w sprawie operatu szacunkowego. Zwłaszcza, że organ we wskazówkach, co do dalszego postępowania, zaproponował organowi I instancji, mając na uwadze realne trudności w ustaleniu powierzchni użytkowej budynku, rozważenie nie tylko sporządzenia nowej wyceny nieruchomości, ale i przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i biegłych sporządzających dotychczas operaty w przedmiotowej sprawie oraz rozważenie możliwości zawarcia ugody pomiędzy płatnikiem, a beneficjentem odszkodowania.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organ uzasadnił przekonująco istnienie przesłanek procesowych do uchylenia decyzji organu I instancji. Zakres podnoszonych przez organ zarzutów nie wkraczał w dziedzinę informacji specjalnych, a dotyczył rozbieżności, nieścisłości, a niekiedy i sprzeczności w treści operatu oraz w odpowiedziach udzielonych przez biegłą. Na uwagę zasługują wskazane przez organ powielenie błędów wykazanych na wcześniejszych etapach przez organ odwoławczy, a także przez komisję opiniującą sporządzony wcześniej operat szacunkowy, czy też to, że mimo zwrócenia się do biegłej, organowi odwoławczemu nie udzielono wyjaśnień, które zdaniem organu mogłyby dowieść prawidłowości sporządzonej wyceny.

W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż powyższe musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. wymaga, aby dowód z operatu szacunkowego, jako dowód zasadniczy w przedmiotowej sprawie, został poddany ocenie organów oraz stron postępowania w dwóch instancjach. W niniejszej sprawie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w istotnej części poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego, przeprowadzenie ww. rozprawy, czy też zawarcie ugody, uniemożliwiała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., jednocześnie uzasadniała zastosowanie w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a.

Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wydając decyzję, organ odwoławczy zrozumiale i jasno uzasadnił istnienie przesłanek wymienionych w powołanym przepisie oraz wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a.

W świetle powyższego za uprawnione Sąd uznał stwierdzenie, że zarzuty zawarte w sprzeciwie nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący przewlekłości postępowania, Sąd I instancji zaznaczył, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego pod kątem zasad szybkości i prostoty postępowania administracyjnego jest rozpoznawany w innych niż przedmiotowa sprawach, tj. ze skarg stron postępowania administracyjnego na bezczynność i przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania.

Sąd podkreślił, że z opisanych na wstępie przyczyn, nie badał kwestii merytorycznych, w tym w szczególności prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację, jako uznanie że przyczyny dla których organ odwoławczy (Minister) właściwie zastosował przywołany przepis znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji Ministra skarżonej do WSA w Warszawie, a także w zgromadzonym materiale dowodowym - co skutkowało oddaleniem sprzeciwu strony skarżącej (S.B.);

2. art. 136 k.p.a., poprzez błędną interpretację, jako i brak zastosowania w sprawie toczącego się postępowania administracyjnego przed organem II instancji (Ministrem), i uznanie że nie mógł on mieć zastosowania;

3. § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu iż brak załączników spowodował naruszenie § 56 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia - podczas gdy wspomniany przepis nie wymienia enumeratywnie załączników, jakie winny być obligatoryjnie załączone do operatu szacunkowego. Orzecznictwo jak i praktyka wskazuje iż załączniki mogą być w posiadaniu rzeczoznawcy (M.P.) który był powołany na biegłego w postępowaniu administracyjnym;

4. art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu że nieruchomości w zakresie ich porównania nie spełniają kryteriów podobieństwa, co zostało wywiedzione z uwagi na semantykę określeń zawartych w dokumentacji, a nie mających oparcia w stanie faktycznym, jak i stanie faktycznym ustalonym przez organ administracji na etapie postępowania administracyjnego przez Wojewodą Małopolskim;

5. art. 153 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w połączeniu z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną jego interpretację niedookreśloną w uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA w Warszawie, przy skorelowaniu tegoż przepisu z § 6 rozporządzenia w/w rozporządzenia jako brak znajomości dochodu możliwego do uzyskania z czynszów i innych dochodów z nieruchomości z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny oraz z nieruchomości podobnych - podczas gdy dochody możliwe do uzyskania zostały określone jasno i precyzyjnie w operacie M.P.;

6. art.157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami — poprzez błędną interpretację i zastosowanie, poprzez przyznanie opinii Komisji Arbitrażowej PFSRM waloru dowodu nieweryfikowalnego i niewzruszalnego poprzez brak weryfikacji tejże opinii w sposób ukształtowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych;

7. art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że nieruchomości w zakresie ich porównania nie spełniają kryteriów podobieństwa - podczas gdy stan faktyczny, jak i sposób użytkowania został ustalony na etapie postępowania przed Wojewodą Małopolskim, a ustalenia mają walor dokumentu urzędowego - jest to więc próba odmowy waloru dokumentu urzędowego, który to znajduje się w aktach sprawy;

8. § 3 w połączeniu z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym założeniu, iż analiza stawek czynszów ofertowych pomniejszona z uwagi na zwyczajowe możliwości negocjacyjne nie może być podstawą do ustalenia dochodu możliwego do uzyskania z nieruchomości, nie wskazał podstawy prawnej (jasnego zakazu) jak i nawet ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tejże kwestii

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1) a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 kpa, art. 81 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd sprzeciwu na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art 133 p.p.s.a., poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych jak i pominięcie ustaleń dokonanych w sprawie - poprzez pominięcie faktów urzędowo potwierdzonych i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w kwestii oceny wiarygodności, spójności, logiki opinii komisji wykonanej przez zespół opiniujący wykonanej na zlecenie Ministra Rozwoju i Technologii, w powiązaniu z błędną interpretacją przepisów prawa materialnego przywołanych poniżej - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez nie wzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych - czyli dokumentów i informacji zawartych w aktach sprawy postępowania administracyjnego przed organem I instancji (Wojewoda Małopolski) a przywołanych w sprzeciwie strony skarżącej;

5. art. 80 kpa. poprzez błędną interpretację, poprzez przydanie waloru swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w tym że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny - przyznania przez sąd waloru uznaniowości co nie jest dopuszczalne - nie może przekształcić się w samowolę i musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego - organ powinien m.in.: ocenić poszczególne dowody z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej łączności (może odmówić wiary poszczególnym dowodom, ale dopiero po ich wszechstronnym rozpatrzeniu, z wyjaśnieniem przyczyny takiej oceny) oraz ustalić istnienie okoliczności faktycznych zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędna interpretację z uwagi na pominięcie dokumentów jako dowodów znajdujących się w aktach sprawy — poprzez ich nieuwzględnienie i nie odniesienie się do nich, w tym oświadczeń strony (pełnomocnika) jak i innych osób, oraz dokumentów związanych ze sposobem użytkowania potwierdzonym przez urzędników (Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego) oraz przedstawicieli GDDKiA w Krakowie - co w konsekwencji doprowadziło jak gdyby do odmówienia im waloru dokumentu bądź uznania że takowe dokumenty nie istnieją wbrew faktowi powszechnie znanemu, iż znajdują się one w aktach sprawy - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art 76 § 1 k.p.a. — poprzez błędną interpretację i brak wskazania zastosowania, z uwagi na pominięcie dokumentów sporządzonych i podpisanych zarówno przez urzędników (MUW) jak i pracowników GDDKiA w Krakowie - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 151 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, według norm przepisanych.

Odpowiedz na skargę kasacyjną złożył organ administracyjny i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych i wniosków. Art. 174 pkt 2 stanowi, że skargę taką można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie chodzi tutaj o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych (w rozpoznawanej sprawie - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji), ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia kpa w sposób pośredni. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a., czyni tak skonstruowany zarzut nieuzasadnionym.

Pomimo jednak wskazanych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, uznał, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek źle sformułowane, okazały się być zasadne.

Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił 151a p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856 nb 14).

Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 k.p.a., dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).

Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Minister prawidłowo ocenił przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 k.p.a.), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonej na rozbudowę drogi.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej: "u.g.n." wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem".

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów specustawy i u.g.n. wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za przejęcie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych.

Jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo nazwanej operatem szacunkowym. Forma takiego operatu, jak też elementy, które winny być w nim zawarte określone zostały w § 54-55 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z 20 marca 2023 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.P.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 u.g.n.; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1106, nb 7).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18). W kontrolowanej sprawie wskazane wzorce kontroli w zakresie materialnoprawnym nie wymagały bezpośrednio wykładni, bo nie mogły wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wobec wadliwości operatu nie był on przydatny w sprawie o ustalenie odszkodowania w postępowaniu regulowanym ustawą i wydanym na jej podstawie (art. 159 u.g.n.) rozporządzeniem (art. 80 k.p.a.).

Minister trafnie uznał, że skoro decyzja Wojewody narusza prawo materialne i procesowe, to należy ją uchylić. Błędnie jednak organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Minister winien uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy (138 § 1 pkt 2 kpa), przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. W tym zakresie Minister naruszył przepisy postępowania. Sporządzenie nowego operatu mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem odwoławczym, gdy w postępowaniu przed organem I instancji sporządzono pierwszy operat, który utracił aktualność bądź nie został uznany przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej bądź sąd administracyjny). Sporządzenie operatu szacunkowego w postępowaniu odwoławczym nie narusza zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy sprawa była już badana w administracyjnym postępowaniu dwuinstancyjnym i w postępowaniu sądowym, a zgromadzony materiał dowodowy jest obszerny, co uprawnia organ odwoławczy, jeśli uznał potrzebę uzupełnienia tego materiału, do skorzystania z art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2994/15). Błędne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że Minister nie mógł przeprowadzić dowodu z innego operatu, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Rozpoznając sprawę ponownie, Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: wpis od sprzeciwu (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę od wniosku o uzasadnienie zaskarżonego wyroku (100 zł), i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego reprezentującego skarżącego kasacyjnie (360 zł), których wysokość (75% z 480 zł) ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.