Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 770/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9zf, art. 9x ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 68 par. 1, art. 21 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...] II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki R. . kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 marca 2024 r., nr K.6232.1.2023, Burmistrz Miasta S. wymierzył R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 052 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. W punkcie 2 rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził brak przesłanek do odstąpienia od wymierzenia ww. administracyjnej kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z dnia 23 lipca 2024 r., nr SKO.4177.682.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) oraz art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 oraz art. 9zf u.c.p.g. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na uregulowania art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U z 2017 r., poz. 2490 ze zm.).

Jak wskazało Kolegium przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim koniecznym warunkiem jest to, by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2019), w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2019 r. - 40 %). Kolegium wskazało przy tym, że poziom osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych ustalany jest na podstawie sprawozdań składanych przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości stosownie do art. 9n ust. 4 u.c.p.g.

Ponadto, odwołując się do treści art. 9zf u.c.p.g. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 Kolegium wskazało, iż w sprawie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 189f k.p.a.

Organ odwoławczy ustalił, że niesporna jest w sprawie okoliczność, że Spółka odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości w 2019 r. Zaś objęte sporem są:

- okoliczność nieosiągnięcia w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 40 %, a tylko na poziomie 23,57 %,

- to czy Burmistrz dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g.,

- niezastosowanie przez organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a.

Według Kolegium argumentacja Spółki sprowadza się w istocie do kwestionowania zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. W związku z tym organ ten wyjaśnił odwołującej się, że przyjęta przez Burmistrza wielkość osiągniętego przez Spółkę w 2019 r. poziomu osiągniętego recyklingu w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych wynika wprost ze sporządzonego przez nią sprawozdania rocznego za 2019 r. Kwestionując tę wielkość, Spółka w istocie podważa więc rzetelność sprawozdania złożonego przez siebie, jako przez podmiot odbierający odpady komunalne, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, w którym to sprawozdaniu, zgodnie z art. 9n ust. 4 u.c.p.g., powinna się m.in. znaleźć informacja o osiągniętym przez podmiot odbierający odpady komunalne poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (a nie o poziomie podanym przez podmiot prowadzący instalację komunalną - RIPOK). Kolegium wskazało przy tym, że Spółka nie wskazała jednocześnie innej - jej zdaniem "faktycznej" - wartości osiągniętego poziomu recyklingu, ograniczając się do kwestionowania zasadności sięgania w tej mierze przez organ po dane z ww. sprawozdania oraz oczekując od organu, że ten, w drodze jakichś innych, bliżej przez Spółkę nie sprecyzowanych, czynności wyjaśniających we własnym zakresie ustali, jakie poziomy recyklingu Spółka faktycznie uzyskała w 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że nie dostrzegł w ustaleniu poziomu recyklingu żadnych uchybień. Działania matematyczne w zakresie wyliczenia kary zawarte w uzasadnieniu zostały wykonane przez organ I instancji w sposób jasny i należyty. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie są zobligowane do czynienia ustaleń w kontekście przekazanych odpadów do recyklingu w RIPOK przez stronę oraz weryfikowania danych uzyskanych przez Spółkę od RIPOK. Twierdzenia Spółki, iż każdy podmiot przekazujący odpady będzie wykazywał ten sam poziom recyklingu, co Spółka, są nieuzasadnione. Poziom recyklingu wynika z masy odebranych odpadów komunalnych przez Spółkę (czyli danych indywidulanych i odrębnych dla każdego podmiotu), a nie podmiotów (czyli innych spółek trudniących się tą działalnością), które dostarczają odpady do RIPOK.

W ocenie Kolegium ustawodawca, w przepisach art. 9g u.c.p.g. i art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie wskazał, iż przedsiębiorca może osiągnąć poziom recyklingu np. w sytuacji, gdy pozwala na to skład odbieranych przez niego odpadów, czy też może podlegać karze, albo wprost, że nie podlega karze, gdy z przyczyn od niego niezależnych nie może dotrzymać warunków przewidzianych w aktach normatywnych. Ustawodawca zaprojektował sytuację odmienną - w ustawie użył sformułowań kategorycznych, jednoznacznych, których nie da się interpretować w różnoraki sposób. Decyzje w przedmiocie kary nie są uznaniowe, a organ jest zobligowany do wymierzenia kary, gdy ziszczą się przesłanki do jej nałożenia (tutaj: nieosiągnięcie stosownego poziomu recyklingu). Intencją ustawodawcy bezsprzecznie było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania poziomów recyklingu oraz nakładanie na nich kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy, bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych. Gdyby ustawodawca chciał zastosować odstępstwa od nakładania kar, wówczas przewidziałby taką okoliczność wprost w treści ustawy w kontekście kary nakładanej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Kolegium mając powyższe na uwadze, uznało zarzuty Spółki w kontekście wykładni ww. przepisów za niezasadne, a nadto, że art. 9oa u.c.p.g., nie ma w sprawie zastosowania.

Odwołująca się Spółka jako przedsiębiorca podejmując się konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z ustawowymi wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać jak najwyższy poziom recyklingu. Odbieranie odpadów z nieruchomości niezamieszkałych może wiązać się z mniejszą liczbą odpadów niesegregowanych, co jednak nie oznacza, że przedsiębiorca nie może zmotywować właścicieli nieruchomości, do ich segregowania. Godząc się na odbieranie odpadów w formie nieselektywnej, Spółka musi się liczyć z tym, iż będzie to finalnie rzutować na poziom recyklingu.

Prowadzenie każdej działalności gospodarczej związane jest z pewnym ryzykiem niepowodzenia. Istnieje swoboda prowadzenia działalności gospodarczej co oznacza, że każdy podmiot gospodarczy ma możliwość wyboru czy podejmuje, czy nie takie ryzyko. Dlatego według Kolegium Spółka powinna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Spółka działa na rynku od prawie dwóch dekad. Trudni się zawodowo szeroko pojętą gospodarką odpadami. Zna zatem przepisy prawa kształtujące jej obowiązki. Zapatrywanie odwołującej się co do jej obowiązków ustawowych oznacza, że godzi się wręcz na to, iż popełnia delikt administracyjny, który nieuchronnie wiąże się z wymierzeniem sankcji pieniężnej.

Według Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala przyjąć, iż w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze "znikomą wagą naruszenia prawa". Warunek odwołujący się do "znikomego naruszenia prawa" jest spełniony, gdy dochodzi do naruszenia nieistotnego, które nie wywołuje negatywnych następstw dla dóbr chronionych przez stosowaną regulację prawną (tutaj: ściśle określonego poziomu recyklingu). Analizując spełnienie powyższej przesłanki Kolegium wzięło pod uwagę dwa aspekty: rozmiar naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Organ odwoławczy stwierdził, iż brakującego poziomu recyklingu wynoszącego 16,43 % (tj. wymagany w 2019 r. 40% - 23,57 % osiągnięty w 2019 r. przez Spółkę) nie można uznać za znikome naruszenie prawa z uwagi na to, iż brakujący poziom recyklingu jest znaczny i stanowi około 1/2 wymaganego. Zaś odnosząc się do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż odstąpienie od wymierzenia kary w przedmiotowym przypadku byłoby nie do pogodzenia z zasadami równości wobec prawa, a w szczególności wobec spółek, które uzyskują wymagany prawem poziom recyklingu i odzysku. Kolegium, jak i Spółce wiadomym jest, iż w 2020 r., 2021 r., 2022 r. i 2023 r. Spółka również nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu (wynika to ze sprawozdań złożonych przez Spółkę do BDO za ww. lata). Spółka zatem nie zaprzestała naruszać prawa. Naruszenia tego dopuszcza się cyklicznie, a to nie zasługuje na aprobatę. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary - art. 189f k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał również na aspekt celowościowy ochrony dobra wspólnego, jakim jest środowisko - ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Fakt, że wynik osiągnięty przez odwołującą się przełożył się w sposób negatywny na wynik gminy, która nie zrealizowała ustawowego celu za co wymierzono jej administracyjną karę pieniężną przez Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (decyzja nr 27/D/2022 z dnia 8 grudnia 2022 r.), nie może także świadczyć o znikomej wadze naruszenia, którego dopuściła się Spółka.

Zdaniem Kolegium, odwołująca się była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku, czy też racjonalnych działań Spółki. Odwołująca się nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne w świetle zachowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g. Podejmując się współpracy z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. A wobec tego np. jeżeli właściciele nieruchomości deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych, a Spółka godzi się na to, to w konsekwencji nie powinna łączyć swoich decyzji gospodarczych z faktem nie wywiązania się z prawnego obowiązku tj. - ściśle określonego poziomu recyklingu. Ustawodawca zgodnie z art. 5 pkt 3 u.c.p.g. obarczył każdego właściciela nieruchomości obowiązkiem zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Dopuszczanie braku segregacji odpadów stanowi zatem niezgodne z ustawą oraz z obowiązującym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, działanie będące wbrew prawu.

Spółka, zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie ww decyzji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła następujące naruszenia:

- błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że wymierzenie kary administracyjnej następuje na podstawie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (dalej jako "poziomy recyklingu") innych niż wskazanych w art. 9g u.c.p.g.;

- błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 9n ust. 4 i art. 9oa w zw. z art. 9g u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż poziomy recyklingu przekazywane przez instalacje na podstawie art. 9oa u.c.p.g. i poziomy recyklingu zamieszczane przez skarżącą w sprawozdaniu rocznym na podstawie art. 9n ust. 4 u.c.p.g. są tożsame z poziomami recyklingu, o których mowa w art. 9g u.c.p.g. i można na ich podstawie wymierzyć karę, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, jakie poziomy recyklingu skarżąca faktycznie uzyskała;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegających na ustaleniu, czy skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g u.c.p.g. nie doszło;

- naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez przyjęcie, że waga naruszenia była znacząca i że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa podczas, gdy waga naruszenia została określona błędnie - poprzez przypisanie całkowitej odpowiedzialności skarżącej za nieosiągnięcie poziomów recyklingu przez Gminę S., a nadto nie można badać zaprzestania naruszenia prawa wychodząc poza ramy czasowe deliktu administracyjnego przypisywanego skarżącej w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały uszczegółowione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Sąd uwzględnił skargę z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. wymierzającą R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężna w wysokości 2 052 zł za nieosiągnięcie w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Na wstępie wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 9g u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w roku 2019, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Według art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2019 r., gminy są obowiązane osiągnąć do dnia 31 grudnia 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. Stosownie zaś do treści art. 3b ust. 2 u.c.p.g. minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia: pkt 1 - poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia poziomów określonych w ust. 1; pkt 2 - sposób obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę.

Zgodnie z tabelą nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., określony prawem, wymagany w roku 2019 poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosił 40 %.

Zgodnie z art. 9n u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2). Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w ostatnim sprawozdaniu składanym za dany rok (ust. 4). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (ust. 7).

Natomiast zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Z poczynionych przez organy obu instancji ustaleń wynika, że Spółka nie uzyskała w 2019 r. wymaganego prawem 40 % poziomu recyklingu. Dlatego też Spółce została wymierzona kara pieniężna, obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty oraz brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, stosownie do art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Jednocześnie zarówno organ I jak i II instancji odmówił odstąpienia od wymierzenia kary, stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 189f k.p.a. Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy te wydając swoje rozstrzygnięcia pominęły kwestię przedawnienia możliwości wymierzenia rzeczonej kary.

W tym kontekście wskazać należy, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwestię przedawnienia kar pieniężnych reguluje poprzez odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej (dalej: "O.p"). Jak wynika bowiem z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niewątpliwie wskazane odesłanie dotyczy nie tylko etapu egzekwowania wymagalnych kar pieniężnych, lecz również postępowania administracyjnego o ich wymierzenie. Przepis art. 9zf u.c.p.g. używa bowiem ogólnego sformułowania: "do kar pieniężnych" bez żadnego, dodatkowego kwalifikatora zawężającego zakres przedmiotowy odesłania tylko do kar już wymierzonych, wymagalnych, podlegających egzekucji. Tym samym do kar pieniężnych znajduje zastosowanie instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej.

Tę zaś instytucję przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 68 O.p., zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).

Wskazać przy tym należy, że zobowiązania podatkowe przedawniają się, a terminy przedawnienia zależą od sposobu ich powstania. Z art. 21 § 1 O.p. wynikają dwa sposoby powstania zobowiązań. Pierwszy: z mocy prawa (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), poprzez wystąpienie określonego w przepisach prawa zdarzenia w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym (decyzja określająca jego wysokość ma charakter deklaratoryjny). Drugi: na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej zobowiązanie (decyzja ustalająca jego wysokość ma charakter konstytutywny) - art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Wskazane w Ordynacji podatkowej terminy przedawnienia i sposoby powstania "zobowiązania podatkowego" odnieść należy do materialnoprawnej regulacji stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie tym przepisem jest wskazany już wyżej art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g, zgodnie z którym, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Nakładany decyzją administracyjną obowiązek pieniężny został w nim wprost określony jako kara pieniężna i tak, z woli prawodawcy, należy go kwalifikować. Podmiot, na który nałożono karę pieniężną, jest obowiązany uiścić tę karę w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.).

Z powyższego wynika, że dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Jest to zobowiązanie do zapłaty, na rzecz gminy, kary pieniężnej (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości określonej w decyzji i w terminie wskazanym w przepisach ustawy. Źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna. Nie powstaje ono zatem z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że wybrane jego elementy kształtują także przepisy prawa (sposób ustalenia wysokości kary i termin uiszczenia), jednak bez wydania takiej decyzji administracyjnej, obowiązek zapłaty w ogóle nie istnieje.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że terminy przedawnienia z Ordynacji podatkowej mogą mieć odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ww. ustawy, przez powiązanie ich z regulacją prawną zawartą w ustawie, określającą owe zdarzenie, którym w sprawie niniejszej jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Jest oczywistym, że warunkiem sine qua non powstania "obowiązku podatkowego" jest stwierdzenie wystąpienia takiego zdarzenia. Niewątpliwie jest to jednak warunek niewystarczający. Z przepisów u.c.p.g. wynika, że decyzje nakładające kary pieniężne są co do zasady efektem działań podejmowanych z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest zaś uwarunkowane od posiadania przez organ wiedzy o naruszeniu prawa.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że trzyletni termin przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 68 § 1 O.p. rozpoczyna swój bieg od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W konsekwencji odpowiednie stosowanie art. 68 § 1 O.p., na gruncie 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., ograniczyć należy do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał trzyletni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji I instancji.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji dowiedział się o naruszeniu prawa z chwilą złożenia przez Spółkę sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019 r., tj. w dniu 28 października 2020 r., co tym samym oznacza, że trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p., do doręczenia skarżącej Spółce decyzji organu I instancji, wydanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., rozpoczął swój bieg od końca 2020 r. i upływał z dniem 31 grudnia 2023 r. Decyzja organu I instancji została zaś skarżącej Spółce doręczona w dniu 11 marca 2024 r. Oznacza to, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o wymierzeniu kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez Spółkę odpadów wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, bowiem możliwość wymierzenia tej kary uległa już przedawnieniu.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uznać należało za naruszające art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 9zf u.c.p.g. i w konsekwencji uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).

Sąd, w punkcie II sentencji wyroku umorzył także postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., albowiem wobec przedawnienia wydania decyzji administracyjnej wymierzającej rzeczoną karę, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Orzeczenie przez Sąd w tym zakresie zastępuje rozstrzygnięcie organu i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Wobec tego bezprzedmiotowe było formułowanie wobec organu odwoławczego jakichkolwiek wytycznych i odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 900 zł.