Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 274/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 55 ust. 1, art. 55 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 114a, art. 118
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 17 pkt 6 lit.c, art. 1 ust.1, art. 1 ust. 2 pkt 3,8,9, art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 13/20 w sprawie ze skargi R. N. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] – teren [...] w rejonie wsi [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. N. na rzecz Miasta i Gminy w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. II SA/Wr 13/20, w wyniku rozpoznania skargi R. N. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Bogatyni (dalej: "Rada", "organ") z 28 maja 2019 r. nr XIII/83/19 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 28 maja 2019 r. Rada Miejska w Bogatyni podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia - terenu odkrywkowej kopalni węgla brunatnego Turów w rejonie wsi Opolno-Zdrój (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2019 r., poz. 3649), dalej: "Uchwała", "Plan". Zgodnie z Planem północną oraz północno-zachodnią część terenu przeznaczono na cele eksploatacji kopalin (symbol 1PG i 2PG), w pozostałej części na cele rolnicze (R), lasów (1ZL i 2ZL) oraz zieleni nieurządzonej (Z).

W skardze zarzucono, że Uchwała narusza: art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej "u.p.z.p."; art. 14 ust. 3 u.p.z.p.; art. 1 ust. 1 in fine w zw. z ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.; art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: "o.o.ś."; art. 55 ust. 3 o.o.ś.; art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a o.o.ś.; art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret 9 o.o.ś.; art. 72 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej: "p.o.ś." w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587); art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 326 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), dalej: "p.w. z 2017 r." w zw. z art. 315 pkt 1 p.w. z 2017 r. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz. U. z 2016 r., poz. 1967), dalej: "PGW". Skarżący szczegółowo uzasadnił poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Rada zaznaczyła, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się na terenie objętym postanowieniami Planu. Nadto prawo własności skarżącego podlega w tym wypadku ograniczeniom. Właściciel nie może bowiem sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą; może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody na zasadach określonych ustawą.

W toku rozprawy skarżący ograniczył zakres żądania skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności Planu w zakresie dotyczącym terenów o funkcji eksploatacji kopalin (symbol 1PG i 2PG).

WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności ocenił, że skarga jest dopuszczalna i należało ją merytorycznie rozpatrzeć. Wskazano, że działka skarżącego nr ew. [...] położona jest w obrębie terenu górniczego i obszaru górniczego kopalni Turów, w odległości ok. 290 m od terenu objętego Planem. Znajduje się zatem w obszarze negatywnego oddziaływania eksploatacji górniczej przewidzianej w Planie w zakresie emisji hałasu, co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wskazano, że Uchwała poszerza zakres eksploatacji na terenie 2PG. Oznacza to, że sytuacja prawna skarżącego uległa zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Dalej Sąd wojewódzki odniósł się do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w kwestii nieprawidłowości zgłaszanych uwag do Planu. Sąd I instancji podkreślił, że wszystkie uwagi dotyczące prognozy oddziaływania na środowisko zostały rozpatrzone w ramach prowadzonej równolegle z procedurą planistyczną strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, stosownie do art. 55 ust. 1 o.o.ś.. Brak zatem podstaw, aby były one ponownie rozpatrywane w procesie planistycznym na podstawie art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. razem z uwagami do projektu planu miejscowego. Tabelaryczne zestawienie uwag rozpatrzonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wskazuje jednoznacznie, że Burmistrz B. przeanalizował i odniósł się do wszystkich uwag dotyczących oddziaływania na środowisko. Następnie, Sąd I instancji wskazał, że uwagi do projektu planu wniesione przez mieszkańców O. zostały rozpatrzone zarówno przez burmistrza, jak i przez radę miejską. Możliwość ich uwzględnienia została wykluczona, bowiem teren o symbolu 2PG, jest niezbędny dla kontynuacji wydobycia węgla ze złoża "Turów", wymaga wykorzystania infrastruktury kopalnianej, zaś zaprojektowanie strefy buforowej oddzielającej teren 2PG od O. jest niemożliwe, bowiem taka strefa musiałaby obejmować teren leżący poza obszarem objętym granicami Planu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności Planu z art. 14 ust. 3 u.p.z.p., WSA we Wrocławiu wskazał, że cały obszar użytków rolnych graniczący z Planem od strony północno-zachodniej objęty był wcześniejszą uchwałą z 9 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Bogatynia (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2011 r. Nr 8, poz. 93). Uchwała ta przeznaczyła przedmiotowe tereny na cele eksploatacji kopalin. Zatem na chwilę podejmowania Planu nie istniały już zwarte kompleksy gruntów rolnych i leśnych, które przylegałyby do terenu objętego Planem. Ponadto w świetle przyjętego dla obszaru gminy Bogatynia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że znaczny pod względem powierzchni kompleks gruntów rolnych i leśnych, wymagających przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, będzie dotyczył sporządzenia planu miejscowego "pod potrzeby" Kopalni Węgla Brunatnego Turów. Oznacza to, że obszar wyznaczonych zmian w tym zakresie określony jest potrzebami kopalni.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki podniósł, że w postanowieniach Planu uwzględniono zarówno interes publiczny w postaci istniejących granic złoża określonych w koncesji, potrzeby jego eksploatacji oraz konieczności zachowania rygorów ochrony środowiska, jak i interes prywatny, poprzez zachowanie istniejących funkcji osadniczych oraz struktur funkcjonalno-przestrzennych. Podkreślono m.in., że zarówno Kopalnia Węgla Brunatnego Turów, jak i Elektrownia Turów są jednymi z największych pracodawców na terenie Gminy Bogatynia i w regionie Dolnego Śląska. Zatem uchwalając Plan, Rada nie naruszyła art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W kwestii naruszenia art. 55 ust. 3 pkt 2 i 3 o.o.ś., polegającego na niezałączeniu do Uchwały "pisemnego podsumowania" zawierającego m. in. informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinie właściwych organów oraz uwagi i wnioski do prognozy oddziaływania na środowisko, Sąd wojewódzki podkreślił, że obligatoryjnym załącznikiem do uchwały w sprawie planu miejscowego jest część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia w zakresie uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Nie jest natomiast takim załącznikiem pisemne podsumowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 3 o.o.ś. Jednocześnie przyznano, że najprawdopodobniej takie pisemne podsumowanie nie zostało sporządzone.

Rozpatrując zarzut naruszenia określonego w PGW celu środowiskowego dla wód podziemnych, poprzez pogorszenie stanu ilościowego wód podziemnych, Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na zmianę przepisów w toku realizacji procedury planistycznej (tj. pomiędzy 2008 r., a 2019 r.). Wskazano, że aktualny PGW dla Jednolitej Części Wód Podziemnych nr PLGW 6000105 (JCWPd 105), w granicach której znajduje się teren objęty Planem, sformułował cel środowiskowy jako "ochrona stanu ilościowego przed dalszym pogorszeniem". Przyjęte w PGW ustalenia nie wykluczają możliwości kontynuowania działalności w zakresie eksploatacji złoża w obszarze JCWPd 105. Uzasadniając udzielenie odstępstwa od wyznaczonego celu środowiskowego wskazano tam jednoznacznie na brak możliwości likwidacji kopalni przed wyeksploatowaniem złoża węgla brunatnego. PGW, stosownie do art. 60 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 1 pkt 7 i art. 324 p.w. z 2017 r., wprowadza też rozbudowany katalog działań podstawowych i uzupełniających mających służyć realizacji celów środowiskowych. W przypadku wód podziemnych z obszaru JCWPd 105, są to przede wszystkim działania z dziedziny administracyjnej, optymalizacji zużycia wody i sprawozdawczości z zakresu korzystania z wód.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że istotna część ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko została poświęcona problematyce oddziaływania dopuszczanej w Planie eksploatacji złoża na wody podziemne. Przyznano, że wyrobisko kopalniane może naruszyć stosunki wodne, a konsekwencji wpłynąć na stan wód podziemnych, tworząc tzw. lej depresji. Zdaniem Sądu wojewódzkiego taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że realizacja inwestycji przewidzianej w Planie jest niedopuszczalna jako pozostająca w kolizji z PGW. Zaznaczono, że realizacja wyznaczonego w PGW celu środowiskowego ma służyć wdrożeniu odpowiednich instrumentów prawnych i organizacyjnych służących uzgodnieniu konkretnego przedsięwzięcia gospodarczego z wymaganiami zrównoważonego rozwoju.

R. N. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 55 ust. 3 o.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest prawnego wymogu sporządzania podsumowania zawierającego informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski oraz poprzez przyjęcie, że brak jest prawnego wymogu przyjęcia tegoż podsumowania przez Radę i załączenia go do Uchwały;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w związku z błędnym przyjęciem, że na chwilę podejmowania Uchwały nie istniały zwarte kompleksy gruntów rolnych i leśnych, które przylegałyby do terenu objętego Uchwałą;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 in fine w zw. z ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dla realizacji obowiązku ważenia interesu publicznego wystarczające jest odniesienie się przez organ w uzasadnieniu Uchwały w jakikolwiek sposób do interesu publicznego i nie jest konieczna identyfikacja tegoż interesu i jego dogłębne, merytoryczne przeanalizowanie;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z tabelą 59, wiersz 48, s. 410 załącznika do PGW poprzez błędną wykładnię wskazanego tam celu dla jednolitej części wód podziemnych nr PLGW 6000105 i błędne przyjęcie, że cel środowiskowy polegający na ochronie stanu ilościowego przed dalszym pogorszeniem dopuszcza realizację inwestycji pogarszającej ten stan (tj. wprost sprzecznej z tym celem);

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 60 ust. 1 p.w. z 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że cel środowiskowy, o którym mowa w tym przepisie jest chroniony wyłącznie poprzez podejmowanie działań podstawowych i uzupełniających wskazanych w PGW, podczas gdy konieczne jest również niepodejmowanie działań wprost sprzecznych z tym celem;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 326 ust. 1 p.w. z 2017 r. w zw. z art. 315 pkt 1 p.w. z 2017 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie został naruszony Uchwałą, pomimo prawidłowego ustalenia, że ani w uzasadnieniu Uchwały ani w toku procedury planistycznej Rada nie uwzględniła, ani nie rozważyła ustaleń PGW;

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu naruszenia przez Uchwałę art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 326 ust. 1 w zw. z art. 315 pkt 1 p.w. z 2017 r., co uniemożliwia zdekodowanie procesu rozumowania, który doprowadził WSA we Wrocławiu do konstatacji, że przepis ten nie został naruszony.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej R. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z 19 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada wniosła o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi z racji braku naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z 22 października 2021 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 548 ust. 1 p.w. z 2017 r. do projektów m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także ich zmian, w stosunku do których przed wejściem w życie ustawy podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego oraz ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu – stosuje się przepisy dotychczasowe. Takimi przepisami dotychczasowymi jest ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), dalej "p.w. z 2001 r.". Ustawa prawo wodne z 2017 r. w zasadniczej części weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 574). Z akt planistycznych natomiast wynika, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego została podjęta przez Radę w dniu 26 lutego 2016 r., obwieszczenia wywieszono w czerwcu 2016 r., natomiast ogłoszenie w prasie miejscowej (Gazeta [...]) ukazało się w dniu 15 czerwca 2016 r. Powyższe dowodzi jednoznacznie, że ocena Planu pod względem przepisów dotyczących zagadnień wodnych winna podlegać przepisom p.w. z 2001 r., gdyż czynności określone w art. 548 ust. 1 p.w. z 2017 r. miały miejsce przed 1 stycznia 2018 r. Przy czym zgodnie z art. 118 p.w. z 2001 r. ustalenia planów, o których mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1a-2a (m. in. plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Bezspornie zatem zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w poprzednim, ustalenia ocenianego Planu nie mogą abstrahować od ograniczeń lub wymogów wskazanych w PGW. Przy czym możliwość kontroli tego zagadnienia wynika z zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 4, z uwzględnieniem, że ocenie podlegała tabela 57, nie zaś tabela 59 załącznika do PGW (oczywista omyłka skarżącego kasacyjnie). Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii szeroko pojętych wymogów prawa wodnego przywołują takie przepisy, które nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie z racji jednoznacznego brzmienia przepisu intertemporalnego.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli NSA. Rolą zatem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie konkretnych przepisów. Natomiast NSA nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów (tak m.in. postanowienie NSA z 25 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1779/23 i wyrok NSA z 27 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 388/20). Wadliwe zatem w tej części sporządzenie skargi kasacyjnej poprzez przywołanie nieprawidłowych przepisów prawa prowadzi do niemożności rozpatrzenia tych zarzutów skargi kasacyjnej, które opierają się na przepisach p.w. z 2017 r. Natomiast pozostałe zarzuty zostały rozpatrzone i ocenione jako bezzasadne.

Zgodnie z art. 55 ust. 3 o.o.ś. do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m. in. złożone uwagi i wnioski. Przepis ten zawiera się w rozdziale dotyczącym opiniowania projektów dokumentów, wymagających przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. I tak przeprowadzenia takiej oceny wymagają projekty m.in. planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 pkt 1) o.o.ś.). Ocena taka stanowi zatem obligatoryjny element procedury planistycznej. Organ opracowujący projekt dokumentu (wójt, burmistrz, prezydent), jakim jest projekt planu miejscowego poddaje ten projekt wraz z oceną oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub właściwego regionalnego dyrektora (art. 57 pkt 1 i 2 o.o.ś.) oraz przez właściwe organy inspekcji sanitarnej (art. 58 ust. 1 o.o.ś.). Zgodnie z art. 55 ust. 1 o.o.ś. organ opracowujący projekt planu miejscowego bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie, opinie właściwych organów środowiskowych i sanitarnych (art. 57 i 58 o.o.ś.) oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Następnie do przyjętego dokumentu, który cały czas jest projektem planu, załącza pisemne podsumowanie (art. 55 ust. 3 o.o.ś.), w tym odnoszące się do zgłoszonych do strategicznej oceny oddziaływania, uwag i wniosków. Zagadnieniem w tym zakresie jest: po pierwsze - takie podsumowanie pisemne nie zostało sporządzone, po drugie - skarżący kasacyjnie oczekuje, że owe wnioski i uwagi do strategicznej oceny zostaną rozpatrzone przez Radę, co wynika jego zdaniem z prawidłowej interpretacji dyrektywy nr 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. U. UE. L z 2001 r. 197 .30), dalej: "dyrektywa 2001/42/WE".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/42/WE oceny wpływu na środowisko dokonuje się podczas przygotowania planu lub programu i przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze. Z kolei art. 8 tej dyrektywy powtarza, że wszystkie elementy procedury środowiskowej uwzględnia się w czasie przygotowania planu lub programu oraz przed jego przyjęciem lub poddaniem procedurze. Z przywołanych przepisów skarżący kasacyjnie wywodzi, że uwagi i wnioski do strategicznej oceny oddziaływania winny zostać rozpatrzone nie tylko przez organ sporządzający projekt planu, ale także przez organ uchwalający ten plan.

Zdaniem NSA zarzucana w ten sposób wadliwa implementacja dyrektywy 2001/42/WE - nie ma miejsca. Otóż dyrektywa 2001/42/WE nie przesądza jaki organ ma dokonywać oceny wpływu planu miejscowego na środowisko, przekazując tę kompetencję prawu krajowemu. Wymaga jedynie, aby ocena ta miała miejsce podczas przygotowania dokumentu (tutaj projektu planu) oraz przed jego przyjęciem, czyli uchwaleniem. Przepisy prawa krajowego prawidłowo wdrożyły przepisy tej dyrektywy. I tak Burmistrz na etapie przygotowywania projektu Planu dysponował oceną oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 55 ust. 1 o.o.ś. wziął pod uwagę uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym wzięcie pod uwagę nie jest równoznaczne z ich zaakceptowaniem i wdrożeniem w postanowienia projektu planu. Zgodnie zaś z art. 55 ust. 3 o.o.ś. organ wykonawczy gminy konstruując projekt planu winien do niego załączyć owo pisemne podsumowanie, zawierające określone elementy. Z akt planistycznych, co potwierdził Sąd wojewódzki nie wynika, aby takie podsumowanie zostało sporządzone. Zdaniem NSA dokument ten ma charakter sprawozdawczy i porządkujący, podsumowywujący część procedury planistycznej, jaką jest strategiczna ocena. Przygotowane w taki sposób podsumowanie tej części procedury planistycznej ma usprawnić procedowanie nad planem. Nie sposób jednak z powodu niesporządzenia owego pisemnego podsumowania negować skuteczności i prawidłowości samej oceny. Przede wszystkim Burmistrz rozpatrzył wszystkie uwagi i wnioski związane ze strategiczną oceną oddziaływania, a zestawienie tej czynności znajduje się w tabeli: rozpatrzenie uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (część 17 akt planistycznych). Taki tok postępowania wynika z art. 55 ust. 3 pkt 3) o.o.ś. Tym samym ocena oddziaływania na środowisko miała miejsce i była uwzględniona przed uchwaleniem Planu, co realizuje dyspozycję art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/42/WE. Podnoszony natomiast w skardze kasacyjnej zarzut nieprzegłosowania uwag i wniosków przez Radę Miasta i Gminy w Bogatyni, jak również włączenia tych uwag jako załącznika do Planu - nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa krajowego (co wywiódł Sąd wojewódzki), jak również unijnego.

Przepis art. 54 ust. 3 o.o.ś. wyraźnie odróżnia uwagi i wnioski zgłaszane na podstawie u.p.z.p. do projektu planu od wniosków i uwag, które są zgłaszane w toku procedury środowiskowej. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna i wymagane rozstrzygnięcia (w tym rozstrzygnięcie w sprawie uwag do projektu planu) stanowią załączniki do uchwały. Natomiast uwagi i wnioski do oceny oddziaływania na środowisko nie stanowią takiego załącznika i są uwzględniane na etapie przegłosowywania planu w ramach zestawienia tych uwag i wniosków uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Żaden przepis nie wymaga, aby indywidualnie zostały przegłosowane przez radę uchwalającą plan miejscowy. Czasami uwagi w ramach oceny oddziaływania na środowisko stanowią jednocześnie uwagi do projektu planu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Uwagi te są przegłosowane w ramach uwag do projektu Planu, a ich zestawienie stanowi załącznik nr 2 do Planu (część 19 akt planistycznych).

W reasumpcji tej części rozważań należy przyznać rację, że niesporządzenie pisemnego podsumowania, o którym mowa w art. 55 ust. 3 o.o.ś. stanowi naruszenie trybu postępowania. Nie jest to jednak istotne naruszenie w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności Planu, co słusznie skonkludował Sąd wojewódzki.

Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Niewątpliwe tereny oznaczone w Planie symbolem 1PG i 2PG zostały przeznaczone na cele eksploatacji kopalin, czyli cele nierolnicze i nieleśne. Punktem odniesienia dla stosowania tego przepisu jest treść studium. Jeśli przeznacza ono dany teren na cele nierolnicze i nieleśne, uchwalany plan ma objąć w całości wyznaczone obszary, aby ocena zmiany przeznaczenia oraz ewentualna zgoda na taką zmianę, przeprowadzana na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.", uwzględniała uwarunkowania przyrodnicze i terenowe w ujęciu całego kompleksu leśnego i rolniczego. Mianowicie przepis ten ma za cel wyeliminowanie etapowego przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, co następuje w planach miejscowych (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.). Założenie jest w pełni funkcjonalne, aby chronić kompleksy tych gruntów przed etapową ingerencją, która w konsekwencji może doprowadzić do zniszczenia całego zwartego kompleksu leśnego, czy rolniczego.

W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod określone funkcje, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane do takiego rodzaju zagospodarowania. W omawianym studium pod cele nierolnicze i nieleśne przewidziano jedynie tę część, która została zaakceptowana do zmiany przeznaczenia w przedmiotowym Planie. Z załącznika graficznego do studium wyraźnie wynika, że od strony południowej oraz wschodniej nie występują żadne tereny, które studium przeznaczałoby na cele nieleśne lub nierolnicze. Wręcz przeciwnie, studium utrzymuje od południa terenu Planu - tereny leśne (1ZL i 2ZL), natomiast od wschodu - teren rolny (1R). Pozostałe tereny od północy i zachodu, to tereny eksploatacji kopalin. Tym samym przeznaczając poprzednio na cele nierolnicze i nieleśne owe tereny, pominięto w procedurze zmiany przeznaczenia obszary 1PG i 2PG. Przy czym stwierdzenie to aktualizuje się jedynie w sytuacji, gdy według ówczesnego przeznaczenia w studium, tereny te już były objęte zmianą przeznaczenia. Na etapie obecnej procedury planistycznej nie występują jednak w studium w bezpośrednim sąsiedztwie (kompleks gruntów) jakiekolwiek tereny, których przeznaczenie miałoby zostać zmienione na cele nierolnicze lub nieleśne i tym samym obligatoryjnie winny one zostać objęte niniejszym Planem. Z tego względu zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 u.p.z.p. należy uznać za bezprzedmiotowy.

Jako bezzasadny NSA znał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 in fine w zw. z ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. Przepisy te generalnie odnoszą się do ważenia interesu publicznego i prywatnego przy uchwalaniu planu miejscowego oraz uwzględnienia interesu publicznego. Skarżący kasacyjnie jako podmiot, któremu przysługuje prawo własności w zasięgu oddziaływania jednostki planistycznej 2PG powołuje się na naruszenie swego interesu prawnego, w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego poprzez przyznanie priorytetu interesowi publicznemu. W niniejszej sprawie interes publiczny nie jest jednorodny. Z jednej strony bowiem występuje komponent ochrony środowiska, z drugiej rozwoju gminy i jej mieszkańców oraz zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Na wartości te zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 18 lipca 2023 r. sygn. akt III OZ 331/23, dotyczącym kwestii wstrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego Turów", realizowanego w gminie Bogatynia.

Mianowicie zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zgodnie zaś z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że również bezpieczeństwo energetyczne jest wartością konstytucyjną, ponieważ stanowi jedną z gwarancji niepodległości państwa oraz bezpieczeństwa obywateli z art. 5 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I NSK 105/18, LEX nr 2771346). W niniejszej sprawie interes publiczny ma nadrzędne znaczenie i został one bezspornie wykazany i uzasadniony przez Radę. Kluczowe i determinujące znaczenie miały uwarunkowania lokalne polegające na objęciu terenu planu decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr BKk/PK/555/96 z 21 marca 1996 r. terenem górniczym Turoszów-Bogatynia I. Wywiedziona zarówno z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), jak i wymogu zachowania gwarancji niepodległości państwa i bezpieczeństwa publicznego (art. 5 Konstytucji RP) kompetencja planistyczna uzasadniała przeznaczenie tego terenu pod eksploatację kopalin.

Ważenie interesu publicznego i indywidualnego skarżącego kasacyjnie niewątpliwie wpisuje się w prawidłowe zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawierającego zasadę proporcjonalności. Zgodnie ze wskazanym przepisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Warto przy tym przywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 1996 r. K 9/95, w którym zauważono, że: "Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia". W rozpatrywanej sprawie środek zastosowany oraz treść tego środka jest adekwatna do celów, które mają zostać osiągnięte zaskarżonym Planem.

Jako nieusprawiedliwiony uznano także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Odnośnie tych ostatnich został zachowany wymóg wynikający z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r. i uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uwzględniono także wymagania wynikające z gospodarowania wodami. Ta ostatnia kwestia wiąże się z załącznikiem do PGW i ustaleniem celów środowiskowych. Mianowicie zgodnie z art. 38b p.w. z 2001 r. cele środowiskowe rozumiane jako osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu wód podziemnych, dobrego stanu chemicznego, dobrego stanu ekologicznego, dobrego potencjału ekologicznego oraz zapobieganie ich pogorszeniu określa się m. in. dla jednolitych części wód podziemnych. Cele środowiskowe zawiera się w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i weryfikuje się co 6 lat. Przepis ten implementuje art. 4 ust. 1 b) – dla wód podziemnych – dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowe działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. UE.L. 2000.327.1), dalej: "dyrektywa 2000/60/WE". Zgodnie z art. 2 pkt 20 tej dyrektywy dobry stan wód podziemnych oznacza stan osiągnięty przez część wód podziemnych, jeżeli zarówno jej stan ilościowy, jak i chemiczny jest określany jako co najmniej "dobry". Dobry stan ilościowy został określony w tabeli 2.1.2 załącznika V do dyrektywy (art. 2 pkt 28). Niemniej celem każdego państwa jest dążenie do osiągnięcia tego podstawowego celu, jakim jest zapewnienie równowagi między poborami, a zasilaniem wód podziemnych. Jednocześnie Dyrektywa 2000/60/WE zezwala na osiągnięcie przez państwo członkowskie mniej restrykcyjnych celów środowiskowych niż wymagane jako te prawidłowe i pożądane. Zawarto przy tym szereg wymagań, które to wszystkie muszą zostać spełnione (art. 4.5 dyrektywy 2000/60/WE). Jednocześnie zastrzeżono, że ustalenia mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są szczegółowo wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu, wymaganym na podstawie art. 13 (art. 4.5 pkt d omawianej dyrektywy). Z kolei art. 13 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają opracowanie planów gospodarowania wodami w dorzeczu dla każdego obszaru dorzecza leżącego całkowicie na ich terytorium. Taki plan został opracowany i stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów (RM) z 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz. U. z 2016r., poz. 1967).

Przepis dyrektywy zezwalający na osiągnięcie mniej rygorystycznych celów środowiskowych został implementowany do krajowego porządku prawnego w art. 114a p.w. z 2001 r. Mianowicie dopuszczono ustalenie mniej rygorystycznych celów, niż określony w art. 38e (jednolite wody podziemne), jednocześnie zastrzegając takie same uwarunkowania, jakie przewidziała dyrektywa 2000/60/WE. Jednym z warunków jest to, że zachodzą jak najmniejsze zmiany dobrego stanu ilościowego i dobrego stanu chemicznego przy danych oddziaływaniach, których nie można byłoby w racjonalny sposób uniknąć z powodu charakteru działalności człowieka lub rodzaju zanieczyszczenia. Zdaniem NSA mniej rygorystyczne cele środowiskowe zawarto i uzasadniono w PGW. Analiza regulacji w tym zakresie PGW przeprowadzona w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowa. Przy czym wskazana w skardze kasacyjnej tabela nr 59, wiersz 48, s. 410 załącznika do PGW, to w istocie tabela nr 57. Niemniej prawidłowe określenie numeru strony załącznika do PGW pozwoliło na zidentyfikowanie właściwego przepisu, zawartego w rzeczonej tabeli załącznika do rozporządzenia RM i potwierdzenie przyjętej w wyroku oceny aktu prawnego jako zawierającego ustalenie mniej rygorystycznego celu środowiskowego dla jednolitej części wód podziemnych oznaczonych JCWPd 105. Wynikający z podziału geograficznego terytorium RP rejon Bogatyni i kopalni Turów oznaczony w PGW jednostką 105 wskazuje na możliwość kontynuacji działalności w zakresie eksploatacji złoża w obszarze JCWPd 105.

Zgodnie z art. 118 p.w. z 2001 r. ustalenia m.in. planów gospodarowania wodami na obszarze dorzecza uwzględnia się w planach miejscowych. Skoro taki plan został przyjęty i bezsprzecznie przewiduje on na terenie objętym planem możliwość eksploatacji złoża węgla brunatnego do jego wyczerpania, nie było przeszkód, aby przeznaczenie, które realizuje ustalone mniej rygorystyczne cele środowiskowe, zostało wprowadzone do ustaleń tego Planu. Realizacja tych celów została jako możliwa przewidziana w dyrektywie 2000/60/WE i w implementowanych ją przepisach p.w. z 2001 r.

Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w planie miejscowym. Podstawową wartością chronioną przez u.p.z.p. jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Uchwalenie planu nie jest równoznaczne z realizacją przeznaczenia przyjętego w takim planie. Oznacza to, że plan jedynie dopuszcza przyjętą możliwość zagospodarowania. Stąd kryteria oceny takiego aktu nie są tożsame z kryteriami i wymogami konkretnego przedsięwzięcia, które ma zostać zrealizowane na podstawie norm planu. Stąd kwestie szeroko pojętej ochrony środowiskowej będą oceniane na etapie innych postępowań, zmierzających do realizacji przeznaczenia wynikającego z Planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego. Interesem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowanym przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Tymi kryteriami m.in. kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu naruszenia przez Uchwałę art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami prawa wodnego. Przy czym powołano przepisy prawa wodnego z 2017 r., które nie miały zastosowania w sprawie. W granicach tego zarzutu NSA stwierdza, że Sąd wojewódzki uwzględnił wymagania ochrony środowiska, gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Fakt niezaakceptowania stanowiska skarżącego nie świadczy o naruszeniu tego przepisu procesowego.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.