Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 165/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2 i 2a, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 48 ust. 1-3, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o. o. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 19 lipca 2023 r. znak: WOA.7721.37.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 lipca 2023 r., znak: WOA.7721.37.2023, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej (PINB) z 3 kwietnia 2023 r., znak: NB.5160.1.13.2022, umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. spółki z o.o. (spółki P.) poprzez montaż dodatkowych anten, położonej przy ul. R. [...] (działka nr ewid. [...]) w Skarżysku-Kamiennej

- działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 21 października 2014 r. pracownicy PINB ustalili, że znajdująca się na ww. działce stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana została jako wieża konstrukcji stalowej, kratownicowej, z umieszczonymi na niej urządzeniami antenowymi. Na najwyższym segmencie wieży zamontowano 3 zespoły anten sektorowych (po 3 anteny w każdym zespole), jedną antenę radiową oraz urządzenia sterujące do powyższych anten. Uczestniczący w oględzinach przedstawiciel inwestora – spółki P. oświadczył, że istniejąca legalnie od 2012 r. stacja bazowa została zmodernizowana w 2014 r. poprzez zamontowanie na wieży kratowej dodatkowych 6 anten sektorowych z modułami sterującymi o wysokości poniżej 3 m. Montaż anten został poprzedzony stosownymi analizami oddziaływania na środowisko. Dodatkowo dokonano kwalifikacji wstępnej, czy wymagana jest decyzja o oddziaływaniu na środowisko, a następnie zgodnie z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonano zgłoszenia do Starosty Skarżyskiego.

Organ I instancji ustalił, że ww. stacja bazowa została wybudowana w oparciu o decyzję Starosty Skarżyskiego z 28 grudnia 2011 r. udzielającej P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której m.in. wchodzi typowa wieża konstrukcji stalowej o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t. i trzy anteny sektorowe. Decyzją z 28 stycznia 2015 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiocie samowolnej rozbudowy stacji bazowej. Organ odwoławczy decyzją z 13 marca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Ke 338/15, tut. Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję z 13 marca 2015 r.

Wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2295/15, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, uchylił ww. wyrok oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organy orzekające, jak również Sąd pierwszej instancji, niewłaściwie przyjęły kwalifikację prawną robót budowlanych wykonanych przez inwestora polegających na montażu na stalowej kratowej wieży o wysokości ok. 54 m, posadowionej na żelbetowym fundamencie, dodatkowych (poza istniejącymi) 6 anten sektorowych z modułami sterującymi. Zakwalifikowanie robót budowlanych, jako instalowanie anten konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Natomiast mająca miejsce zmiana parametrów obiektu winna być zakwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Należy więc ustalić czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowania przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie można umorzyć.

Decyzją z 19 grudnia 2017 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W toku postępowania odwoławczego ŚWINB uzyskał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach z 19 kwietnia 2018 r., z którego wynika, że stacja bazowa w przedstawionej konfiguracji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z 23 maja 2018 r. ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z 19 grudnia 2017 r. Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. II SA/Ke 466/18 tut. Sąd, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy nie sprostały wymogom wynikającym z wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a., jak i art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. NSA bowiem polecił zbadać, czy nie doszło w niniejszym przypadku - w związku z zamontowaniem w ramach istniejącej stacji bazowej dodatkowych sześciu anten - do przebudowy bądź rozbudowy obiektu i czy w związku z tym zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. NSA uznał również za zasadny zarzut braku ustalenia, czy zrealizowane przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w szczególności, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko". Wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. II OSK 568/19, NSA oddalił skargi kasacyjne ŚWINB oraz spółki P. od ww. wyroku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB przeprowadził 30 czerwca 2022 r. kontrolę ustalając m.in., że na samej górze wieży zamontowane są anteny sektorowe - 3 zespoły po 3 sztuki (anteny). Trochę poniżej, od strony wschodniej zamontowana jest radiolinia - 1 sztuka. Na tyłach anten sektorowych i na dolnej ich wysokości zamontowane są urządzenia sterujące do tych anten, połączone z nimi poprzez kable. Pełnomocnik spółki oświadczył do protokołu kontroli, że dokonano modernizacji polegającej na zmianie usytuowania urządzeń sterujących RRU wraz z ich wymianą na urządzenia o takich samych parametrach, a jedynie innego producenta. Urządzenia sterujące RRU zostały podniesione na poziom anten sektorowych, zrównane z dolnym poziomem anteny sektorowej uprzednio istniejącej. Pełnomocnik oświadczył dalej, że stan obecny jest analogiczny do stanu z 2014 r. tzn. anten sektorowych jest 3 zestawy po trzy anteny na każdy azymut plus jedna antena radioliniowa znajdująca się w tym samym miejscu co wcześniej. Została wymieniona instalacja światłowodowa oraz instalacja zasilająca typu jumper. Kable zasilające zostały skrócone i dostosowane do urządzeń nowego producenta i występują na odcinku łączącym anteny sektorowe z urządzeniami RRU, wymieniono również bezpieczniki na 50A. Prace modernizacyjne zostały wykonane w grudniu 2021 r.

Postanowieniem z 25 lipca 2022 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.bud.", w zw. z art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), nakazał spółce wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez montaż dodatkowych 6 anten sektorowych zawieszonych na wysokości 53,50 m n.p.t., tj. dwóch anten sektorowych o azymucie 50°, dwóch anten sektorowych o azymucie 190° i dwóch anten sektorowych o azymucie 300°, z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył na spółkę P. obowiązek przedłożenia w PINB, w terminie do 31 grudnia 2022 r., określonych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowej rozbudowy. Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, uchylił ww. postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, spółka P. przedłożyła opracowanie p.n. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych instalacji telefonii komórkowej P. SKA3306A przy ul. R. [...] w Skarżysku-Kamiennej" z 1 marca 2023 r., sporządzone przez specjalistę systemów ochrony atmosfery oraz karty katalogowe (specyfikacje techniczne) zamontowanych anten. Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., opisaną na wstępie decyzją z 3 kwietnia 2023 r. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu stwierdził, że zamontowanie na wieży dodatkowych 9 anten poskutkowało zmianą parametrów technicznych stacji bazowej, a tym samym doszło do samowolnej jej przebudowy. W stosunku do obiektów już wybudowanych nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 p.bud. może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 51 ust. 7 tej ustawy. Charakterystyki rozkładu wartości promieniowania anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej, obliczenia teoretyczne wielkości promieniowania oraz pomiary natężenia pola potwierdzają, że natężenie pola emitowanego przez wszystkie anteny osiąga przy powierzchni ziemi, w miejscach możliwego przebywania ludności, wartości znacznie poniżej maksymalnych poziomów dopuszczalnych. Zainstalowane anteny nie są też już przedmiotem oceny z punktu widzenia oddziaływania na środowisko w ramach postępowania wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zachodzą więc żadne przesłanki wynikające z obowiązujących przepisów do likwidacji dodatkowych 9 anten, ani do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia stacji bazowej do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, że decyzją z 20 grudnia 2012 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji obejmującej: wieżę konstrukcji stalowej BOT-E1/54 o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające, sterujące, trzy anteny sektorowe, antenę radiolinii i instalację elektryczną. W okresie 2014-2023 spółka wykonała roboty budowlane polegające na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym (wieży stalowej) dodatkowych anten. Aktualnie od 2021 r. zamontowanych jest 12 anten sektorowych i 1 antena radiolinii, co oznacza, że spółka P. zamontowała na istniejącej wieży dodatkowo, tj. poza zakresem objętym pozwoleniem na budowę, 9 anten sektorowych. Z opracowania z 1 marca 2023 r. przedłożonego przez Spółkę wynika, że:

1. W 2012 r. (na dzień wydania pozwolenia na użytkowanie) na przedmiotowej stacji bazowej zamontowane były 3 anteny po 1 szt. na każdym sektorze, pracujących na azymutach 50°, 190°, 300°. Anteny typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 9,5°, o mocy EIRP 1762W każda. Środek anten zawieszono na wysokości 53,50 m n.p.t. Zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej w 2012 r. wynosił dla każdej z anten 37,45 m. Zasięg został opracowany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) - obwiązującego w okresie budowy i pozwolenia na użytkowanie. Na wieży znajdowała się jeszcze antena radiowa na wysokości 50,80 m.

2. W 2023 r. na przedmiotowej stacji bazowej zamontowane jest 12 anten na 3 sektorach (po 4 szt. na każdym sektorze), pracujących na azymutach 50°, 190°, 300° oraz jedna antena radioliniowa. I tak:

- 2 anteny sektorowe typu Kathrein 742213, azymut - 50°, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 6° o mocy EIRP 14981W każda, wysokość zawieszenia 53,50 m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosił dla każdej z anten 11,17 m;

- 2 anteny sektorowe typu Kathrein 742213, azymut - 190°, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 6°, o mocy EIRP 14981W każda, wysokość zawieszenia 53,50 m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 11,17 m;

- 2 anteny sektorowe typu Kathrein 742213, azymut - 300°, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 6°, o mocy EIRP 14981W każda, wysokość zawieszenia 53,50m n.p.t,, zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 11,17 m;

- 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, azymut - 50°, 190°, 300° działające na częstotliwości 900MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0,5° - 9,5°, o mocy EIRP 2026W każda, wysokość zawieszenia 53,50m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 5,99 m;

- 3 anteny sektorowe typu Huawei ATR4518R11, azymut - 50°, 190°, 300°, działające na częstotliwości 800MHz/2600MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 10°, o mocy EIRP 11708W każda, wysokość zawieszenia 53,50 m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 9,75 m;

- 1 antena radioliniowa na wysokości zawieszenia 50,80 m.

Zasięg sumaryczny występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla azymutu 50°, 190°, 300° w 2023 r. wynosi 18,91 m, przy czym zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej został wyznaczony na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2009 r., poz. 2448).

Organ odwoławczy, mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w sprawie II OSK 2295/15, stwierdził, że zainstalowanie na istniejącym obiekcie budowlanym (na wieży stalowej typu BOT-E1/54 stacji bazowej telefonii) dodatkowych nowych 9 anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, zmiany sumarycznej mocy pojedynczych anten zamontowanych na obiekcie anten, jak też zmiany emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ stanowi rozbudowę istniejącej stacji bazowej, a nie przebudowę, jak to zakwalifikował PINB w zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji winno skutkować wdrożeniem trybu postępowania na podstawie art. 48 p.bud. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy pojedynczych anten, jak to ma miejsce w omawianym przypadku, traktowane są jako rozbudowa stacji bazowej. Przedłożona do akt analiza p.n. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko (...)" potwierdza, że według stanu na 2023 r. – tj. w wyniku zamontowania dodatkowych anten – nastąpiła zmiana (tj. zwiększenie) sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten w porównaniu do stanu zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie w 2012 r., tj.: w 2012 r. zamontowane były 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, o mocy EIRP 1 762W każda, a w 2023r. zamontowane jest: 6 anten sektorowych typu Kathrein 742213, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, o mocy EIRP 14 981 W każda; 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, o mocy EIRP 2 026 W każda; 3 anteny sektorowe typu Huawei ATR4518R11, działające na częstotliwości 800MHz/2600MHz, o mocy EIRP 11 708 W każda. W 2012 r. sumaryczna równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° wynosiła odpowiednio - po 1762 W, natomiast w 2023 r. sumaryczna moc promieniowania izotropowo EIRP została wielokrotnie zwiększona i wynosi na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° odpowiednio po 43 696 W.

Uwzględniając powyższe, ŚWINB stwierdził, że w wyniku ww. robót budowlanych nastąpiła też niewątpliwie zmiana emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, jakkolwiek zasięg sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla przedmiotowej instalacji, według ww. opracowania, stan na rok 2023 uległ zmniejszeniu (obecnie wynosi on 18,91 m), w porównaniu do stanu na rok 2012 (w którym wynosił 37,45 m). Z art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b p.bud., w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., oraz z treści art. 29 ust. 4 p.bud., w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie wynika aby ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie (a także rozbudowie) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Tym samym wykonanie rozbudowy takiego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną określoną w art. 48 ust. 1 p.bud. i wymagało ponownego prowadzenia przez organ I instancji procedury legalizacyjnej na zasadach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania należy zatem, zdaniem organu odwoławczego, ustalić aktualny stan faktyczny i zobowiązać spółkę P. do przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym projektu budowlanego.

W sprzeciwie do tut. Sądu spółka P. wniosła o uchylenie w całości decyzji ŚWINB, formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, że instalacja urządzeń do 3 m może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia;

3. art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. (aktualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.bud. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m;

4. § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie ww. przepisów są wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi – podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią ww. rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów obiektów telekomunikacyjnych, takich jak wysokość, szerokość, itp., a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy.

W uzasadnieniu wskazano, że organowi umknął istotny fakt - stacja bazowa to nie to samo co telekomunikacyjny obiekt budowlany, w tym przypadku wolnostojąca wieża antenowa. Instalowanie urządzeń na takim obiekcie nie stanowi jego rozbudowy, bo charakterystyczne parametry tego obiektu jak wysokość, szerokość, kubatura, powierzchnia zabudowy, itp. pozostały niezmienione. Stacja bazowa jest pojęciem szerokim, niezdefiniowanym ustawowo, zatem należy rozumieć go przede wszystkim w ten sposób, że stacja bazowa jako taka składa się z zespołu różnych urządzeń i instalacji umożliwiających operatorowi zapewnienie zasięgu sieci telekomunikacyjnej, które to urządzenia i instalacje tworzące daną stację posadowione są na konstrukcji wsporczej. W tym przypadku konstrukcja wsporcza jako wolnostojąca wieża jest obiektem telekomunikacyjnym, natomiast stacja bazowa jako taka nim nie jest. Instalacja urządzeń o wysokości poniżej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, nie wymagała uzyskania jakichkolwiek pozwoleń i znajdowała oparcie w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b p.bud. Przedstawiona ocena stanu faktycznego znajduje także oparcie w kolejnych nowelizacjach ustawy. Wbrew argumentacji przywoływanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ugruntowała się linia orzecznicza, która zgodnie z literalnym brzemieniem art. 29 ust. 3 i 4 p.bud. potwierdza, że wykonanie na istniejącym obiekcie budowlanym stacji bazowej telefonii komórkowej jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej podniesiono, że pojęcie "instalowania" nie zostało wymienione w katalogu robót budowlanych wskazanych w art. 3 pkt 7 p.bud. Z drugiej strony, w art. 29 ustawy mowa jest o wykonywaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Oznacza to, że przez instalowanie należy rozumieć prowadzenie robót budowlanych, których efektem jest zamontowanie w danym miejscu urządzeń technicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy osiągnięcie powyższego rezultatu będzie następować w ramach robót budowlanych będących budową, przebudową, czy też innego rodzaju robót budowlanych. Traktowanie instalacji dodatkowych anten jako rozbudowy i nakładanie każdorazowo na operatorów obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę przeczy poglądowi ustawodawcy, który w każdym przypadku nowelizacji przepisów właściwych, a w szczególności w art. 29 p.bud., podkreślał że ma on na celu usunięcie wątpliwości organów co do możliwości montażu urządzeń, które składają się na stację bazową bez uzyskiwania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.

Odnosząc się do podniesionej przez ŚWINB kwestii zmiany emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, autor skargi wskazał, że pomimo zwiększenia liczby anten zasięg sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w istocie zmniejszył się w stosunku do 2012 r. Tego rodzaju zmiana nie uzasadnia więc potrzeby kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Instalacja radiokomunikacyjna, której dotyczy postępowanie, została zgłoszona właściwemu organowi ochrony środowiska zgodnie z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska wraz ze sprawozdaniem z badań pól elektromagnetycznych wykonywanym przez akredytowane laboratorium pomiarowe, potwierdzającym brak przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia, a tym samym stacja została dopuszczona do funkcjonowania jako niestanowiąca zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Ponadto spółka wywiązuje się na bieżąco z obowiązku wykonywania pomiarów pola elektromagnetycznego wokół tej instalacji. Wykonane pomiary poświadczają, że przedmiotowa instalacja nie emituje pól elektromagnetycznych przekraczających wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności.

Odnosząc się z kolei do wskazywanej przez organ odwoławczy zmiany sumarycznej mocy pojedynczych zamontowanych na obiekcie anten, podkreślono, że z dniem 4 czerwca 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2022 poz. 1071), doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Brak zatem obecnie podstaw prawnych dla badania przez organy administracji publicznej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, a tym bardziej ich sumy dla danej inwestycji. Ponadto, zgodnie z dotychczasowym brzmieniem rozporządzenia, jak podkreślił to NSA w uchwale w sprawie III OPS 1/22, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych.

Skarżąca podniosła ponadto, że organ II instancji nie wyjaśnił również, dlaczego, skoro miał wątpliwości co do ustaleń dokonanych przez PINB, nie próbował wyjaśnić tych wątpliwości w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Jeżeli byłaby potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy to organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zobowiązany był w uzasadnieniu swej decyzji do wykazania, że taka potrzeba zaistniała, w jakim zakresie i dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 15 września 2023 r., sygn. II SA/Ke 477/23, tut. Sąd oddalił sprzeciw od decyzji ŚWINB z 19 lipca 2023 r. w uzasadnieniu m.in. stwierdził, że nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, w ocenie Sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko co do tego dlaczego uznał, że zachodzi podstawa do wdrożenia w tym przypadku trybu legalizacji określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, odwołując się w tym zakresie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał za konieczne ustalenie – w celu przesądzenia czy dokonane dołączenie nowo zamontowanych anten nie wymagało pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia – czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, a także powołując się na przedłożoną analizę p.n. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" przedmiotowej instalacji telefonii komórkowej. Przy przyjęciu tak uzasadnionych założeń organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Natomiast kwestia prawidłowości merytorycznej stanowiska zajętego przez ŚWINB będzie mogła być wiążąco rozstrzygana przy okazji ewentualnych rozstrzygnięć wydawanych w toku tego postępowania.

Na skutek skargi kasacyjnej P. sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.W uzasadnieniu stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie uchylił się od bezpośredniej oceny przyjętych przez organ odwoławczy założeń materialnoprawnych, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej wymagającej uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Oceniając bowiem, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, że sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej, nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego i nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA, lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Oddalenie w niniejszej sprawie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji nie zostało bowiem poprzedzone analizą podstawowych w sprawie zagadnień, jakim były kwestie objęte hipotezą przepisów prawa mogących znaleźć zastosowanie w tej sprawie (art. 48 p.bud.). Bez odniesienia się do powyższej kwestii Sąd pierwszej instancji w istocie nie wykazał słuszności stanowiska ŚWINB, że zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Sąd pierwszej instancji winien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe, tj. z uwzględnieniem powyższych rozważań rozumienie art. 64e p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że rozpatrując ponownie sprzeciw P. sp. z o.o., tut. Sąd związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24. W wyroku tym NSA wskazał, że oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Uznał, że oddalenie w niniejszej sprawie sprzeciwu nie zostało poprzedzone analizą kwestii objętych hipotezą art. 48 p.bud. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 k.p.a., na co wskazał również NSA w ww. wyroku z 14 lutego 2024 r., sygn. II OSK 33/24, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, szczegółowo przedstawiając przebieg robót na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (wieży stalowej) wskazał, że w ich wyniku od 2021r. zamontowano na tej wieży 12 anten sektorowych i 1 antenę radiolinii, co oznacza, że poza zakresem objętym pozwoleniem na budowę inwestor zamontował dodatkowo 9 anten sektorowych. Organ odwoławczy dopatrzył się konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w tym, że zainstalowanie na wieży stalowej stacji bazowej telefonii dodatkowych nowych 9 anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, zmiany sumarycznej mocy pojedynczych anten zamontowanych na obiekcie, jak też zmiany emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, stanowi rozbudowę stacji bazowej, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i co w konsekwencji winno skutkować wdrożeniem trybu postępowania na podstawie art. 48 p.bud. W związku z powyższym organ I instancji powinien ustalić aktualny stan faktyczny i zobowiązać inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym projektu budowlanego.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności zastosowania w sprawie art.138 § 2 k.p.a. jest trafne.

Osią sporu jest w niej kwalifikacja wykonanych przez spółkę P. prac, w wyniku których stacja bazowa telefonii komórkowej została "powiększona" o dodatkowe, ponad wynikające z pozwolenia na budowę, 9 anten sektorowych. Organ I instancji zakwalifikował zamontowanie na wieży dodatkowych 9 anten sektorowych, jako przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej i w konsekwencji uznał, że znajdują wobec niej zastosowanie przepisy o postępowaniu naprawczym (art. 50-51 p.bud.) w świetle których brak jest podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego działań naprawczych, co skutkuje umorzeniem postępowanie w tej sprawie. Organ odwoławczy uznał natomiast, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, co jest samowolą budowlaną określoną w art.48 ust.1 p.bud. i wymagało przeprowadzenia przez organ I instancji procedury legalizacyjnej na podstawie art.48 ust.2 i 3 p.bud.

Z kolei autor sprzeciwu wywodzi, że w sprawie mamy do czynienia z instalowaniem antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud.), niewymagających dla realizacji ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W sprawie zastosowanie miały przepisy p.bud. w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem przepisów określonych w art. 28 ww. ustawy dotyczącego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę określonych w art. 36 a ust. 5 i ust 5b.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.bud. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei rozbudowa to jedna z postaci budowy (art. 3 pkt 6). Przywołanym wyżej wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. II OSK 2295/15, Naczelny Sąd Administracyjny, wiążącym orzekające w sprawie organy na podstawie art. 153 p.p.s.a., wyjaśnił, że zakwalifikowanie robót budowlanych jako instalowanie anten konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Natomiast mająca miejsce zmiana parametrów obiektu winna być zakwalifikowana, jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie można umorzyć. NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie. Sąd I instancji przyjął bowiem, że przepis ten stanowi podstawę do instalowania antenowych konstrukcji wsporczych na zainstalowanych już na obiekcie budowlanym, wcześniejszych konstrukcjach wsporczych, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi ich rozbudowę, nadbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję. W rozpatrywanej sprawie NSA przesądził zatem, że w sprawie nie ma zastosowania art. art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., którego naruszenia dopatruje się skarżąca spółka P..

Uzupełniająco należy dodać, że powyższe stanowisko jest wyrazem przeważającej linii orzeczniczej (por. wyroki NSA: z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3341/14; z 19 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 848/16). Błędne jest zatem takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, którym w kontrolowanej sprawie jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę, to do tak określonego przedmiotu postępowania nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. Przepis ten może mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyroki NSA: z 13 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1894/19; z 25 maja 2021 r., sygn. II OSK 859/21).

Przechodząc do następnej kwestii prawnej. Jak wynika z bezspornych ustaleń organów, w 2012 r. zamontowane były 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, o mocy EIRP 1 762W każda, a w 2023 r. przedmiotowa stacja bazowa składała się z 6 anten sektorowych typu Kathrein 742213, działających na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, o mocy EIRP 14 981 W każda; 3 anten sektorowych typu Kathrein 80010306, działających na częstotliwości 900MHz, o mocy EIRP 2 026 W każda; 3 anten sektorowych typu Huawei ATR4518R11, działających na częstotliwości 800MHz/2600MHz, o mocy EIRP 11 708 W każda. W 2012 r. sumaryczna równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° wynosiła odpowiednio - po 1762 W, natomiast w 2023 r. sumaryczna moc promieniowania izotropowo EIRP została wielokrotnie zwiększona i wynosi na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° odpowiednio po 43 696 W.

W powyższych okolicznościach faktycznych, w ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy ocenił, że doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Zamontowanie dodatkowych 9 anten sektorowych doprowadziło do zmiany parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej. Dołączenie tych anten zmieniło sumaryczną moc promieniowania izotropowo EIRP na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° odpowiednio po 43 696 W., zwiększyło równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny ( EIRP 11 708). Wskazać też należy, że zamontowanie dodatkowych 9 anten sektorowych nie wiązało się z demontażem starych" anten. Dołożono nowe anteny nie demontując poprzednich, co w rezultacie wpłynęło także na zmianę rozmiarów obiektu i niewątpliwie na jego ciężar.

W konsekwencji wykonane przez inwestora roboty budowlane należało, tak jak to ocenił organ odwoławczy, zakwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia na budowę winno skutkować wdrożeniem trybu postępowania z art. 48 p.bud.

Odnosząc się do podniesionej w sprzeciwie okoliczności wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na mocy którego doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne, należy wyjaśnić, że przedmiotowa zmiana dotyczy kwestii ochrony środowiska i nie ma wpływu na samą kwalifikację konkretnych robót budowlanych z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Z tych samych względów nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy treść uchwały NSA z 7 listopada 2022 r., sygn. III OPS 1/22.

Podsumowując, postępowanie PINB obarczone jest istotnym brakiem wynikającym z błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy. W sprawie powinna bowiem zostać wdrożona procedura z art. 48 p.bud., nie zaś art. 50-51 tej ustawy. Tym samym organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak ten nie mógł być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzonej przez organ I instancji. W sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania w trybie art. 48 p.bud., trudno mówić o ponownym rozpoznaniu sprawy.

W związku z powyższym, organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.