Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 264/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.191.2022.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.191.2022.IK utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. nr GN.683.11.3.2019.IP w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 16 lipca 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącego, złożony w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w B., gmina W., stanowiącą działki ewidencyjne nr: [...]-[...], które zarządzeniem Naczelnika Gminy Wejherowo (dalej: "Naczelnik") nr [...] z dnia 11 grudnia 1980 r. zostały przejęte przez Skarb Państwa.

Starosta decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie.

W wyniku wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta decyzją z 30 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz W. D. za działki nr [...]-[...] położone w B., gmina W., które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy w Wejherowie nr [...] z dnia 11 grudnia 1980 r., dla których prowadzona była księga wieczysta KW nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przejęcia powyższej nieruchomości dokonano w trybie art. 8 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216) oraz §1 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 r. w sprawie przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. Nr 3 poz. 16). Działka nr [...] weszła w skład nowopowstałej działki nr [...], działka nr [...] weszła w skład nowopowstałej działki nr [...], działka nr [...] weszła w skład nowopowstałej działki nr [...], działka nr [...] weszła w skład nowopowstałej działki nr [...], natomiast działki nr [...]-[...] w dalszym ciągu posiadają swoje oznaczenia ewidencyjne. Starosta wystąpił o akta związane z wywłaszczeniem przedmiotowych działek, a także akta związane z ich późniejszą sprzedażą m.in. do Wójta Gminy Wejherowo, Archiwum Państwowego w Gdańsku Oddział w Gdyni, Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Wejherowie, Archiwum Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, Urzędu Miejskiego w Wejherowie, Archiwum Akt Nowych w Warszawie, Archiwum Zakładowego Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Archiwum Państwowego w Gdańsku. W żadnej z wymienionych instytucji nie zachowały się akta związane z procedurą wywłaszczenia, jak również z późniejszą sprzedażą wywłaszczonych działek. Jedynie kwerenda w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym w Wejherowie zakończyła się pozyskaniem dokumentacji ewidencyjnej oraz aktów notarialnych sprzedaży wywłaszczonych gruntów. Ponadto Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Wejherowie z pytaniem, czy w repetytoriach dotyczących postępowań nieprocesowych za rok 1980 i następne, nie ma informacji dotyczących złożenia odszkodowania na rzecz S. i P. małżonków D. do depozytu sądowego. Prezes Sądu Rejonowego w Wejherowie poinformował, że takie postępowanie się nie toczyło.

Zdaniem Starosty, mimo że nie udało się odnaleźć decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi. Nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa w powyższym trybie na cele budownictwa mieszkaniowego, były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie z § 1 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Rolnictwa "Wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) zwanej dalej "ustawą" , oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, zwany dalej "właściwym organem", stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia "Na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy". Zgodnie z przytoczonymi przepisami, osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Był to warunek konieczny zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. Zdaniem Starosty kluczowe znaczenie ma wykładnia logiczna i językowa przytoczonego przepisu, także ocena stanu faktycznego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skoro jest w nim mowa o odszkodowaniu wypłaconym, to czynności tej dokonano. Przy tym sam fakt ustalenia odszkodowania, nawet bez faktycznej wypłaty, byłby przesłanką do umorzenia postępowania, gdyż nie można ponownie wydać decyzji w sprawie już rozstrzygniętej.

Starosta podkreślił, że nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów, obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobistego odbioru gotówki jako kategorię B5. Dla dokumentów objętych tą kategorią obowiązek przechowywania istniał wyłącznie przez 5 lat, co potwierdziła Poczta Polska S.A. oraz PKO BP S.A. w analogicznej sprawie prowadzonej przez Starostę.

Podsumowując, zdaniem Starosty Wejherowskiego zbycie wywłaszczonych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania dawnemu właścicielowi, a cena musiała zawierać dwa składniki: odszkodowanie wypłacone właścicielowi i koszty przygotowania działek do zabudowy.

Starosta podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu, że od daty wywłaszczenia byli właściciele występowali kiedykolwiek do właściwych organów bądź sądu w sprawie odszkodowania i że spotkali się z odmową. Jedynym uzasadnieniem składanego przez spadkobiercę byłych właścicieli wniosku jest fakt, że nie posiada on wiedzy, czy kiedykolwiek takie odszkodowanie zostało ustalone. Zwrócono też uwagę na to, że osoba wywłaszczona w latach osiemdziesiątych, którą pozbawiono prawa własności działek, nigdy wcześniej nie zwróciła się z wnioskiem o należne odszkodowanie. W ocenie Starosty Wejherowskiego nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary nie można przyjąć, że organy administracji państwowej działały niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat się o swoje prawa nie upomnieli.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie W. D., decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 30 czerwca 2022 r. Organ podkreślił, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt dotyczących wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o wypłaceniu odszkodowania, będzie świadczyła o zaniechaniu przez właściwy organ ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarżący jako spadkobierca byłych właścicieli złożył wniosek o odszkodowanie po ponad 40 latach od wywłaszczenia, oświadczył przy tym, że nie ma wiedzy na temat tego, czy kiedykolwiek zostało wszczęte postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz jego poprzedników prawnych z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Nie przedłożył też żadnych dokumentów świadczących o tym, że byli właściciele: P. D. przez prawie 15 lat, do daty jego śmierci, tj. od 1980 r. do 1995 r. i S. D. przez prawie 31 lat, do daty jej zgonu, tj. od 1980 r. do 2011 r., domagali się wypłaty należnego im odszkodowania.

W opinii Wojewody Pomorskiego, organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania oraz dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne - pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu bądź o braku jego wypłacenia. Dodatkowo analizie poddane zostały przepisy dotyczące archiwizacji obowiązujące w okresie wywłaszczenia, które uniemożliwiają wykazanie przez organy administracji wydanie decyzji odszkodowawczej za ww. działki poprzez odnalezienie akt archiwalnych.

Organ podkreślił, że subiektywne przekonanie spadkobiercy poprzednich właścicieli, że nie otrzymali oni stosownego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie świadczy o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, tym bardziej, że nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

W. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. zarzucił organowi naruszenie:

art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a.,znajdujące wyraz w utrzymaniu w mocy decyzji Starosty mimo, iż organ I instancji nie przeprowadził wszelkich czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a zwłaszcza nie przeprowadził dowodu z przesłuchania skarżącego i pracowników Urzędu Gminy Wejherowo mogących mieć wiedzę w zakresie postępowań wywłaszczeniowych toczących się ok. 1980 roku ani innych osób wywłaszczonych w tym okresie na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 11 grudnia 1980 roku, nr [..], co doprowadziło do oparcia poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie, a dalej wydanego rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym,

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 80 oraz art. 81 a § 1 k.p.a. znajdujące wyraz w utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, mimo że organ I instancji przyjął, iż w sprawie doszło do ustalenia i wypłaty poprzednikowi prawnemu skarżącego należnego mu odszkodowania wyłącznie na podstawie braku dowodów przeciwnych, podczas gdy prawidłowo oceniając zgromadzony materiał dowody Starosta powinien był przyjąć, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania nigdy nie doszło, w związku z czym wydana powinna zostać decyzja ustalająca odszkodowanie,

art. 1, art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. Nr 38, poz. 173) w brzmieniu obowiązującym między dniem 1 stycznia 1984 roku a 1 stycznia 1999 roku oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 41, poz. 216) w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 sierpnia 1984 roku do dnia 23 października 2002 roku poprzez ich pominięcie znajdujące wyraz w nieuwzględnieniu faktu, iż dokumentacja dotycząca przedmiotowego odszkodowania jako materiał archiwalny podlegała archiwizacji w archiwach zakładowych, a następnie materiały te należało przekazać do właściwego archiwum państwowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącego, a w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia z dnia 30 czerwca 2022 roku.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów, kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej odmowy ustalenia skarżącemu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną było ustalenie czy byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości, tj. P. D. i S. D. otrzymali odszkodowanie za działki nr [...]-[...] położone w B., gmina W., dla których prowadzona była księga wieczysta KW nr [...], wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Gminy w Wejherowie nr [...] z dnia 11 grudnia 1980 r. (dalej jako "zarządzenie Naczelnika").

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. nr 27 poz. 216), dalej "u.t.b.w.". Przepis ten stanowił w ust. 1, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego", a w ust. 3, że "przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów".

Co istotne, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy, "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Poza sporem pozostaje, że objęte wnioskiem działki zostały przejęte na własność Państwa, za co - zgodnie z art. 9 ust. 1 u.t.b.w., byłemu właścicielowi należne było odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej u.z.t.w.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobiercę wywłaszczonych właścicieli w roku 2019, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r. (u.z.t.w.), lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.". Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanych regulacji podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. Chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Tymczasem ani w u.t.b.w., ani w obecnie obowiązującej u.g.n., takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono.

Zdaniem skarżącego, odszkodowanie nie zostało wypłacone, bowiem w zebranym materiale dowodowym nie ma żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby doprowadzić do ustalenia jego wypłaty. Natomiast według organów obu instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza okoliczność, że odszkodowanie to zostało ustalone i wpłacone.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać organom orzekającym. Przeprowadzone przez organy obu instancji wnikliwe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie istnienia dokumentów potwierdzających wydanie przez właściwy organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczą nieruchomość i jego wypłaty lub złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego, nie przyniosło żadnych rezultatów. Sąd podziela jednak stanowisko organów orzekających, że w sprawie należało oprzeć się na dowodach pośrednich (poszlakowych) i całokształcie okoliczności wynikających z akt sprawy, gdyż brak samego dowodu (dokumentu) wypłaty odszkodowania nie może stanowić wystarczającej podstawy do ustalenia, że odszkodowanie to faktycznie nie zostało wypłacone.

W niniejszej sprawie należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony około 40 lat od daty orzeczenia o wywłaszczeniu. Organy podjęły próbę ustalenia, czy istnieją w zasobach archiwalnych dokumenty potwierdzające wydanie decyzji, ustalenie wysokości odszkodowania i potwierdzające wypłatę odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, zwracając się do różnych instytucji celem uzyskania informacji w przedmiocie wypłaty odszkodowania. W wyniku podjętych działań nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie zostało ustalone. Pomimo dołożenia daleko idących starań organy obu instancji nie były w stanie uzyskać bezpośrednio takich dowodów.

Z powyższych uwag wynika, że organy - rozpatrując złożony przez strony wniosek, poszukiwały niezbędnych dowodów. Działania te nie przyniosły jednak zamierzonego rezultatu, tj. uzyskania dowodu (dokumentu) potwierdzającego wypłatę odszkodowania lub złożenia go do depozytu sądowego. Nie natrafiono również na jakikolwiek ślad wskazujący, że odszkodowanie nie zostało wypłacone lub że uprawnieni – P. D. przez prawie 15 lat, do daty jego śmierci, tj. od 1980 r. do 1995 r. i S. D. przez prawie 31 lat, do daty jej zgonu, tj. od 1980 r. do 2011 r. - dochodzili jego wypłaty.

Niebagatelne znaczenie dla możliwości odnalezienia dokumentów w zasobach instytucji zobowiązanych do archiwizacji dokumentów mają przepisy regulujące okres ich przechowywania. Nie powtarzając szerokiej argumentacji Wojewody Pomorskiego dotyczącej okresów przechowywania określonych akt prywatnych i urzędowych, wskazać należy, że ustalenie faktu braku dokumentów w archiwach nie może kreować domniemania o ich nieistnieniu, ponieważ organy wykazały, że z przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów wynika, iż dokumenty te, nawet gdyby zostały złożone w archiwach, to i tak zostałyby następnie zniszczone zgodnie z prawem. Organy obu instancji słusznie uznały zatem, że te braki w materiale dowodowym nie mogą automatycznie przesądzać o braku ustalenia odszkodowania i jego niewypłaceniu. Innymi słowy, brak dokumentów potwierdzających istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie i jego wypłaty nie oznacza, że taki fakt nie miał miejsca. Skoro bowiem odnalezienie dowodów (dokumentów) świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w określonych przypadkach niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo - księgowych, to błędne jest rozumowanie, że akt tych nie było. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1045/19).

W związku z tym, że dokumentacja stanowiąca dowody bezpośrednie (decyzja, dowód księgowy, dowód finansowy, dowód bankowy), z których jednoznacznie wynikałby fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania osobie uprawnionej, jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, organy orzekające posłużyły się dowodami pośrednimi potwierdzającymi ustalenie i wypłatę odszkodowania. Takim dowodem pośrednim są akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek. Nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa w powyższym trybie na cele budownictwa mieszkaniowego, były bowiem następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie zaś z § 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. Nr 20 poz. 117), wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 u.t.b.w. oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy.

Z powyższego wynika, że przejmowane nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą składało się m.in. odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów. Zatem cena zbycia takiej nieruchomości musiała być już skonkretyzowana i obejmowała wysokość odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi gruntów.

Podane okoliczności - zbycie wywłaszczonych nieruchomości w stanie prawnym, w którym w cenie zbycia należało obligatoryjnie uwzględnić wysokość odszkodowania wypłaconego byłemu właścicielowi gruntów; brak ubiegania się przez wywłaszczonych właścicieli o ustalenie odszkodowania; regulacje prawne nakazujące niszczenie dokumentacji archiwalnej - wobec niemożności uzyskania dowodu bezpośredniego potwierdzającego wypłatę ustalonego odszkodowania, stanowiły uzasadnioną podstawę do przyjęcia przez organy, że sporne odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. W przekonaniu Sądu, kierując się zasadami logiki, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, nie można uznać za wiarygodne twierdzeń, że przez kilkadziesiąt lat wywłaszczony właściciel, a następnie jego spadkobierca zaniechali dochodzenia odszkodowania.

Trudno też uznać, że samo zaprzeczenie przez uprawnionego w dowolnym momencie, a w szczególności po upływie kilkudziesięciu lat od dokonania wywłaszczenia, faktowi ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia takiego roszczenia - przerzuci ciężar dowodu na organ (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2249/18). Ponadto, zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 795/17). W konsekwencji, samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone. Ciążący na organach obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie oznacza, że strona wnioskująca może pozostać bierna. Skarżący nie może przerzucać całego ciężaru dowodu wyłącznie na organy i oczekiwać, że brak dowodów bezpośrednich będzie skutkował korzystnym dla niego rozstrzygnięciem. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

W tej sytuacji za prawidłową uznać trzeba ocenę organów, że przy braku jakichkolwiek dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek dowodu przeciwnego, choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W niniejszej sprawie, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do nadużycia prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5, s.96,99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L.Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są one uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu – brakowanie akt), to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony godziłoby w zasadę równości stron. Natomiast ewentualne ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiłyby na podstawie budzącego zasadnicze wątpliwości stanu faktycznego, a wątpliwości te nie tylko nie powstały z winy organu, ale były konsekwencją jego zgodnego z prawem działania w przeszłości.

Wbrew zarzutom skargi, mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organy w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie sprawy, oraz pozyskanie przez nie pozostałych dowodów, które pośrednio świadczą o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania, nie można zarzucić organom dokonania błędnych ustaleń, naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (bez naruszenia art. 80 k.p.a.). Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona.

Niezadowolenie strony z podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, ani subiektywne przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Podsumowując, orzekające w sprawie organy zasadnie orzekły o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego jako spadkobiercy P. i S. D. W sytuacji braku jakichkolwiek bezpośrednich dowodów na wypłatę odszkodowania, należało odwołać się do istniejących dowodów pośrednich, które w ocenie Sądu pozwoliły na uznanie, że odszkodowanie zostało wypłacone.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie poczynione uwagi, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.