Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 532/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części i w pozostałej części zażalenie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4, art. 184, art. 185 par. 1, art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101 ust. 1, 2 i 2a
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 30 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń D. S., J. S., M. D., E. I.-D., T. D., B. W. i K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2870/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi D. S., J. S., M. D., E. I.-D., T. D., B. W. i K. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w zakresie odrzucenia skargi M. D., 2. oddalić zażalenia w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2870/23, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465) skargę D. S., J. S., M. D., E. I.-D., T. D., B. W. i K. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...].

Skarżący pismem z 31 października 2023 r., podpisanym przez M. B., wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], dotyczącą "działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i .[...] z obrębu [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], (...) [położonych] w [...]". Skarżący powołali się na niezgodność ww. planu miejscowego z obowiązującym na tym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., wskazując, że z części graficznej studium wynika, iż "nieruchomości Skarżących położone są na obszarze oznaczonym jako [...], tj. z przeznaczeniem mieszkaniowym, zatem nie mogą w MPZP zostać przeznaczone pod Las". To w ocenie skarżących stanowi o naruszeniu art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.). Dodatkowo w skardze zarzucono także naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. W oparciu o powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszar nieruchomości skarżących.

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd uznał, iż M. B. był uprawniony do złożenia skargi w imieniu skarżących w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym postanowieniu stwierdził jednakże, że obecnie wywiedziona pismem z 31 października 2023 r. skarga skarżących stanowi kolejną skargę "tych samych podmiotów" na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. Poprzednie skargi zostały rozpoznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnymi wyrokami z 25 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2541/21, VII SA/Wa 2542/21 oraz VII SA/Wa 2543/21. Sąd ww. wyrokami oddalił skargi skarżących, w odniesieniu do działki nr [...], której współwłaścicielami są skarżący D. S. i J. S. (wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2543/21), w odniesieniu do działki nr [...], której współwłaścicielami są skarżący E. I.-D. i T. D. (wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2541/21) oraz w odniesieniu do działki nr [...], której współwłaścicielami są skarżący B. W. i K. W. (wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2542/21). Mając to na uwadze Sąd uznał, że "istnienie prawomocnych wyroków wydanych w sprawach o sygnaturach akt: VII SA/Wa 2541/21, VII SA/Wa 2542/21 oraz VII SA/Wa 2543/21, którymi oddalono skargi kwestionujące zaskarżoną obecnie uchwałę - tworzą stan powagi rzeczy osądzonej i czynią złożoną w tej sprawie skargę niedopuszczalną, co uzasadnia jej odrzucenie. Prawidłowość kwestionowanej obecnie przez strony przedmiotowej uchwały została przesądzona orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 25 października 2022 r., w których Sąd już wypowiedział się merytorycznie, co do zarzutów podniesionych w skardze, a wyroki oddalające skargi tylko to potwierdziły". Ponadto Sąd uznał, że "tak jak w przypadkach powyższych, w skardze M. D. istnieją przesłanki do jej odrzucenia, albowiem (...) Sąd orzekając w ww. sprawach dokonał już analizy zaskarżonych zapisów planu, które w przypadku tego skarżącego są zbieżne".

Skarżący na powyższe postanowienie wnieśli tożsame zażalenia, w których zarzucili naruszenie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, po pierwsze, poprzez jego nieuwzględnienie lub niewłaściwe uwzględnienie, bowiem przepis ten jako lex specialis nadaje odrębną legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego grupie mieszkańców, co oznacza, że skargi złożonej przez pełnomocnika grupy mieszkańców gminy nie można utożsamiać podmiotowo ze skargami złożonymi przez pojedynczych mieszkańców gminy w toku odrębnych postępowań na tę samą uchwałę, po drugie, w związku z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, w sytuacji, gdy zarzuty merytoryczne podniesione w skardze nigdy nie były przedmiotem merytorycznej kontroli, a sama skarga została złożona przez pełnomocnika grupy mieszkańców gminy, o którym mowa w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, "spośród których nie wszyscy skarżący dotąd uzyskali prawomocne oddalenie skargi na zaskarżony akt prawa miejscowego, co wyklucza możliwość stwierdzenia zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej powagi rzeczy osądzonej".

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi.

Rozpoznając zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

O istnieniu stanu sprawy w toku (lis pendens, zawisłość sprawy) lub o prawomocnym osądzeniu sprawy (res iudicata, powaga rzeczy osądzonej) przesądza tożsamość elementów podmiotowych oraz tożsamość elementów przedmiotowych sprawy. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Tożsamość przedmiotowa ma zaś miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna. Istotą przedmiotowego uregulowania jest wprowadzenie reguły, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami skarga przysługuje tylko raz, nie można zatem w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Wyłączona jest bowiem dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji.

Skargi wywodzone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd rozpoznaje w granicach naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Stosownie natomiast do art. 101 ust. 2 tej ustawy, nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Mamy wówczas do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej. Jak się podnosi w orzecznictwie sądów administracyjnych, powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę innego podmiotu może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej.

Istotne w sprawie jest również to, że stosownie do art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę, o której mowa w art. 101 ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Z uwagi na zasadniczy zarzut zażaleń dotyczący naruszenia. art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnić należy, że w judykaturze oraz doktrynie przyjęto, że z przepisu tego nie można wywodzić, że podmiotem skarżącym uchwałę jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców gminy, a podstawą jej wniesienia jest naruszenie jakiegoś grupowego interesu tych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a tej ustawy odsyła do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi zatem o skargę, którą można wnieść w imieniu każdego, czyj interes prawny lub obowiązek zostały przez przedmiotową uchwałę naruszone i można działać w ten sposób tylko w swoim imieniu lub w imieniu konkretnych mieszkańców. Przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym ma na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia mogą być uchwały organów gminy o charakterze generalnym, a więc mające za adresatów grupę mieszkańców lub wszystkich mieszkańców gminy. Takie uchwały mogą naruszać indywidualne interesy prawne wielu osób. Z tego właśnie powodu przewidziano możliwość ich wspólnego działania przed sądem administracyjnym, za pośrednictwem "swego rodzaju pełnomocnika". Wspólne działanie nie jest wyrazem realizowania interesu grupowego czy powszechnego, będącego czymś innym niż suma interesów indywidualnych. Nie jest to odrębna kategoria pojęciowa, odrębny interes (uprawnienie) funkcjonujące obok interesu indywidualnego. Ponadto przyjmuje się, że art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymację do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy jej mieszkańców powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została. W takim przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dający legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinien indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców (wyroki NSA z 21 lipca 2010 r., II OSK 959/10; z 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11; z 31 maja 2016 r., II OSK 2562/14; A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 137-138). Przyjmuje się również, że art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do reprezentowania mieszkańców gminy przez inny podmiot, ale warunkiem skuteczności tej reprezentacji jest wyrażenie pisemnej zgody. Jest to zatem warunek formalny, od którego spełnienia ustawa uzależnia nadanie sprawie biegu, a w konsekwencji, w przypadku nieuzupełnienia, zastosowanie znajdzie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 815-816).

Uwzględniając przytoczone wyżej poglądy, NSA doszedł do wniosku, że w świetle art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalna jest sytuacja, że podmiot wnoszący skargę na uchwałę nie będzie tego czynił w imieniu własnym, lecz reprezentować będzie wyłącznie grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W imieniu skarżących – mieszkańców W. – Dzielnicy [...], skargę wniósł M. B., który uzyskał od każdego skarżącego pisemną zgodę. Nie oznacza to jednak, że skarżącym jest bliżej nieokreślona grupa mieszkańców, której przysługuje odrębna legitymacja skargowa od tej przyznanej uprzednio pojedynczym mieszkańcom gminy (wchodzących w skład tej grupy) w toku odrębnych postępowań ze skargi na tę samą uchwałę. W myśl art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę może wnieść bowiem jedynie konkretnie oznaczony podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Jedynie w przypadku większej liczby skarżących, będących mieszkańcami danej gminy, ich reprezentantem na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego może być inny podmiot, o którym mowa art. 101 ust. 2a ww. ustawy. To oznacza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oznaczył skarżących w tej sprawie, czyli podmioty którzy posiadają legitymację skargową i nie naruszył art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym uznając, że obecnie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w stosunku do skarżących D. S., J. S., E. I.-D., T. D., B. W i K. W. Sprawa objęta obecną skargą tych skarżących jest bowiem tożsama ze sprawami ze skarg tych skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], w części dotyczącej działek, których skarżący są współwłaścicielami i prawomocnie zakończonymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2022 r., sygn. sygn. akt VII SA/Wa 2541/21, VII SA/Wa 2542/21 oraz VII SA/Wa 2543/21. Nie budzi wątpliwości NSA, iż pomiędzy przywołanymi skargami zachodzi zarówno tożsamość podmiotowa, jak i tożsamość przedmiotowa. W obu bowiem skargach wyżej wymienieni skarżący domagali się stwierdzenia nieważności tego samego aktu prawa miejscowego, w zakresie tych samych działek, których są współwłaścicielami i w związku z przeznaczeniem i zagospodarowaniem których wywodzili swój interes prawny. Oznacza to, że kwestia legalności przeznaczenia i zagospodarowania działek D. S., J. S., E. I.-D., T. D., B. W. i K. W. w zaskarżonym planie miejscowym została już prawomocnie przesądzona. To zaś oznacza, że istnienie prawomocnych wyroków wydanych w sprawach o sygnaturach akt VII SA/Wa 2541/21, VII SA/Wa 2542/21 oraz VII SA/Wa 2543/21, którymi oddalono skargi wyżej wymienionych skarżących kwestionujące zaskarżoną obecnie uchwałę, tworzy stan powagi rzeczy osądzonej i czyni złożoną w tej sprawie przez ww. podmioty skargę niedopuszczalną, co uzasadnia jej odrzucenie w zakresie tych skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W tej części zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, o czym NSA postanowił na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. jak w punkcie drugim postanowienia.

Odnosząc się natomiast do sprawy ze skargi skarżącego M. D., to nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej stanowiąca podstawę odrzucenia z tej przyczyny skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie prowadził bowiem wcześniej postępowania ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 października 2021 r., nr [...], a tym samym nie orzekał w granicach indywidulanego interesu prawnego lub uprawnienia tego skarżącego w związku z przeznaczeniem jego działki nr 129 w skarżonym planie miejscowym. To oznacza, że w tym zakresie Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., co uzasadnia uwzględnienie zażaleń skarżących w tej części i uchylenie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w zakresie odrzucenia skargi M. D.