Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 907/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. S. (skarżący) pismem z dnia 4 maja 2023 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy w P. z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości położonej w D. w trybie bezprzetargowym. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713- dalej "u.g.n.") oraz art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.- dalej "u.g.n.").

W § 1 tej uchwały Rada wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy P., położonej w D., składającej się z działek ewidencyjnych nr 1 o pow. 0,1270 ha, nr 8 o pow. 0,0180 ha, nr 9 o pow. 0,0200 ha, obręb ewidencyjny [...] D., ujawnionej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Z. , z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerami działek 2, 3, 4, 5, 6. W § 2 Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy P.. .Z kolei w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano między innymi, że w niniejszym przypadku ma zastosowanie tryb bezprzetargowy zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nieruchomość poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerami działek 2, 3, 4, 5, 6 i jednocześnie nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość.

Skarżący zarzucił, iż w związku z decyzją Gminy obejmującą sprzedaż działek nr 1, 8 oraz 9 obręb D., został mu odcięty całkowicie dostęp do działki nr 7, której jest właścicielem. Wobec czego skarżący oczekuje przywrócenia stanu pierwotnego sprzed momentu zbycia działek.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. działający w imieniu Rady Miejskiej, zastępowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń akcentując między innymi, że T. T. w dniu 26 kwietnia 2019 r. złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy P. (organ) o sprzedaż działek numer 1, 8, 9, położonych w D., uzasadniając to faktem, że na części działki 1, został wybudowany w roku 1991 budynek gospodarczy, a działka częściowo jest ogrodzona i urządzony jest na niej wjazd na posesję. Organ odwołał się do ustaleń dokonanych w trakcie wizji lokalnej nieruchomości. Ostatecznie stwierdził, że działki nr 1, 8, 9 zostały zagospodarowane przez wnioskodawcę, są użytkowane wyłącznie przez niego oraz mogą poprawić warunki zagospodarowania tylko jego nieruchomości. Nie stwierdzono w terenie, śladów użytkowania przez inne osoby.

Wyjaśnił nadto, że wobec niezgodności stanu faktycznego nieruchomości z zapisami ewidencji gruntów organ zlecił osobie uprawnionej, przeprowadzenie klasyfikacji. W wyniku wykonania prac Starosta [...] decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. zatwierdził zmianę rodzaju użytków dla gruntów położonych w obrębie D. dla działek nr 1, 8, 9..

Organ wyjaśnił, że wobec takiego stanu prawnego i faktycznego, jak również braku innych wniosków o nabycie przedmiotowych działek podjęto obecnie skarżoną uchwałę. Podkreślił, że Wojewoda Śląski nie wniósł zastrzeżeń do uchwały. Wyraził zdziwienie dlaczego skarżący dopiero w roku 2023, a więc dwa lata po podjęciu uchwały i zbyciu nieruchomości stwierdził, że czynność ta uniemożliwia mu dojazd do jego nieruchomości. Dalej opisał szczegółowo zasady zbywania nieruchomości w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. odnosząc się także do działek będących własnością skarżącego i nie zgadzając się z tym, że zbyte działki stanowiły drogę dojazdową do działki nr 7. Dalej podniósł, że interes prawny skarżącego nie został naruszony przedmiotową uchwałą.

Na rozprawie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł i wywodził jak w skardze. Wyjaśnił, że dopiero z końcem kwietnia 2023 r. dowiedział się o zbyciu działek. Stwierdził, że jego interes prawny wynika z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Oświadczył, że w jego ocenie w sporne działki mogły służyć poprawie zagospodarowania innych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego. Tym samym zastosowanie trybu bezprzetargowego było niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2429z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40- dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem działki 7 przylegającej do tych, na których bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą - w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 334 z późn. zm. - dalej "u.g.n.").

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej.

Kwestie sprzedaży nieruchomości w tym trybie uregulowano w art. 37 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej m.in. gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeżeli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.).

Uprawnienie dla rady gminy do podejmowania uchwały w przedmiotowej sprawie wynikało zaś z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. tj. z 2023, poz.40 z późn. zm. - dalej "u.s.g."), z którego wynika wyłączne uprawnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie skarżący skorzystał z możliwości zaskarżenia kontrolowanej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd uznał więc, że skarżący, jako właściciel działki nr 7 położonej przy działkach, która zgodnie z uchwałą rady gminy zostały sprzedane w trybie bezprzetargowym, co zdaniem skarżącego doprowadziło do odcięcia dojazdu do jego działki, może tę uchwałę zaskarżyć. W ocenie skarżącego zastosowanie trybu bezprzetargowego było w stanie faktycznym sprawy niedopuszczalne.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. generalną zasadą jest sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu (w formie przetargu ustnego nieograniczonego; przetargu ustnego ograniczonego; przetargu pisemnego nieograniczonego i przetargu pisemnego ograniczonego - art. 40 ust. 1 u.g.n.). Wyjątki od zasady sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze przetargu regulują przepisy szczególne, w tym powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały - art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W ocenie Sądu, skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały. Z powyższej argumentacji wynika, że - w przypadku gdy nabyciem może być zainteresowanych kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich - należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r. sygn. I OSK 407/21). Organ gminy nie może więc dowolnie wybrać jednego właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości poprawiłoby wyłącznie warunki zagospodarowania jego nieruchomości mimo niezgodności stanu faktycznego nieruchomości z zapisami ewidencji gruntów.

W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego po to, by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia, strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. II GSK 2101/13).

Zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednak jest ono nader lakoniczne w zakresie oceny wspomnianych wyżej okoliczności, istotnych dla jej podjęcia w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wniosek złożył właściciel nieruchomości graniczącej, oznaczonej numerami działek 2, 3, 4, 5, 6, uzasadniając to faktem, iż na części nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, posadowiony jest budynek gospodarczy, który został wybudowany w 1991 r. oraz nieruchomość częściowo jest ogrodzona i urządzony jest na niej wjazd. W niniejszym przypadku ma zastosowanie tryb bezprzetargowy bowiem nieruchomość poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerami działek 2, 3, 4, 5, 6 i jednocześnie nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość.

Skarżący kwestionuje te ustalenia stwierdzając, że w jego ocenie w sporne działki mogły służyć poprawie zagospodarowania innych nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego. Podkreślając, że on sam dowiedział się o bezprzetargowym zbyciu działek dopiero w kwietniu 2023 r.

Zdaniem Sądu to organ powinien zadbać o to, by w uzasadnieniu uchwały w sposób prawidłowy przytoczono informację istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, przed wydaniem kwestionowanej uchwały organ winien był ustalić właścicieli wszystkich nieruchomości, które przylegają do działek mających być przedmiotem sprzedaży, a także ustalić, czy podmioty te byłyby zainteresowanie nabyciem tychże działek, czego w niniejszej sprawie nie zrobiono. Sąd odnosząc się do treści uzasadnienia uchwały stwierdza, że skarżący nie może ponosić konsekwencji ewentualnych błędów popełnianych przez pracowników organu.

W ocenie Sądu brak prawidłowego uzasadnienia uchwały w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia jej prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie istnienia przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości określonemu podmiotowi, jest niezbędne zwłaszcza sytuacji, gdy działki stanowią drogę dojazdową lub też występują strony o sprzecznych interesach, zgłaszające roszczenia do tej samej działki - tak aby uchwała nie była postrzegana jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym.

Należy jednak zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 marca 2021 r., a więc dwa lata temu. Nie jest to akt prawa miejscowego. Uchwała była też przedmiotem weryfikacji organu nadzoru, który jej nie zakwestionował. Wobec powyższego zastosowanie znajduje art. 94 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust.2).

Z wyżej podanych względów Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.