Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 693/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 y 2 pkt 1 art 151 art 153 art 184 w zw z art 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 7 75 ,77, 80, 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 2 u.g.n. w zw z art 136 art 137 ust 1 i 2 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. F., E. Z, M. F., I. J., A. F. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/20 w sprawie ze skargi S. F., E. Z, M. F., I. J., A. F. i B. G na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/20, oddalił skargę S. F., E. Z., M. F., I. J., A. F. i B. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości o pow. 1300 m2 (z ogólnej powierzchni 3026 m2) wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z [...] listopada 1974 r., nr [...]. Nieruchomość ta położona jest w W., w [...], przy ul. [...] (róg [...]) i oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. F., E. Z., M. F., I. J., A. F. i B. G Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w wyniku braku należytej kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego pod względem jej zgodności z prawem, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. z powodu nieprawidłowego wykonania wskazań odnośnie dalszego postępowania, poprzez akceptację wadliwych, dokonanych z naruszaniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) powoływanej jako k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ustaleń Prezydenta [...] (a nie Wojewody Mazowieckiego), zgodnie z którymi w dniu 14 sierpnia 1991 r. nieruchomość znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...] (d. [...]), stanowiąc teren "pomiędzy poza" jezdnią oraz chodnikiem, oraz nasypem wiaduktu, na którego obszarze przebiega istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia, podczas gdy nieruchomość w dniu 14 sierpnia 1991 r. nie mogła stanowić pasa drogowego drogi krajowej ul. [...], albowiem:

(a) istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia na terenie nieruchomości nie stanowi obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, a zatem nie może stanowić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w granicach pasa drogowego drogi krajowej;

(b) wszelkie dokumenty, na jakich opierał się Prezydent [...], mogły dotyczyć co najwyższej stanu nieruchomości po uchwaleniu Planu z 1992 r., tj. (i) pismo ZDM z dnia 16 grudnia 2016 r., (ii) opinia W. M. z dnia 15 grudnia 1998 r., (iii) mapa sytuacyjna z dnia 5 lutego 1997 r., zgodnie z którą nieruchomość znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] d. [...], (iv) wypis z rejestru gruntów z marca 1997 r., na podstawie której wskazano, że działka Nr [...] określona jest jako użytek "droga";

(c) przy ustalaniu stanu nieruchomości dokonano wadliwej oceny bądź nie uwzględniono (i) treści wniosku F. F. z dnia 14 sierpnia 1991 r. o zwrot nieruchomości, (ii) pisma F. F. z dnia 18 stycznia 1995 r., (iii) pisma ZDM z dnia 16 listopada 1998 r., zgodnie z którym nieruchomość nie jest w żaden sposób zagospodarowana; (iv) pismo ZDM z dnia 12 stycznia 1999 r., zgodnie z którym nieruchomość posadowiona jest poza linią rozgraniczającą ul. [...], (v) faktu, że nie znaleziono dokumentów źródłowych, nawet wypisów z rejestru gruntów, aktualnych na 14 sierpnia 1991 r.

2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w wyniku braku należytej kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego pod względem jej zgodności z prawem, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez mające wpływ na wynik sprawy nieprzeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodu z opinii biegłego:

(a) do spraw budownictwa ogólnego ze specjalizacją w zakresie drogownictwa w celu ustalenia, w jakiej dacie doszło do urządzenia na nieruchomości drogi publicznej (tj. uznania tej nieruchomości pozostającej zatwierdzonym liniami rozgraniczającymi pasie drogowym za część drogi publicznej na podstawie uchwały podjętej przez stosowny organ lub decyzji właściwego ministra oraz określenia, kiedy doszło do zatwierdzenia linii rozgraniczających pas drogowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź innym rozstrzygnięciu);

(b) geodety uprawnionego posiadającego uprawnienia z zakresu fotogrametrii i teledetekcji celem ustalenia - na podstawie stosownych historycznych zdjęć lotniczych - zagospodarowania nieruchomości stanowiącej nieruchomość począwszy od daty złożenia wniosku z dnia 14 sierpnia 1991 r. o zwrot nieruchomości,

- albowiem wyłącznie na podstawie wyżej wskazanych opinii biegłych, o których przeprowadzenie skarżący wnosili w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda mógłby dopełnić obowiązku ustalenia, czy istniejący na nieruchomości pas drogowy wchodzący w skład drogi został zrealizowany w ramach celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a przez to mógłby dokonać oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jak również czy w dacie złożenia wniosku z dnia 14 sierpnia 1991 r. żądanie zwrotu nieruchomości było jeszcze zasadne.

3. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego w wyniku braku należytej kontroli decyzji Wojewody pod względem jej zgodności z prawem, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżących w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- albowiem gdyby organ dokonał przedmiotowego zawiadomienia skarżących i poinformował ich o nieuwzględnieniu wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, zawartych w piśmie skarżących z dnia 31 grudnia 2018 r., to skarżący we własnym zakresie zleciliby sporządzenie takich opinii właściwym biegłym i przedłożyliby opinie do akt postępowania administracyjnego, co spowodowałoby wyjaśnienie stanu prawnego oraz faktycznego sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną oraz prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku bezzasadnego stwierdzenia, iż "wobec wyczerpujących ustaleń organów niewątpliwe na datę złożenia wniosku, tj. 14 sierpnia 1991 r." przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 1300 m2 nie zostały spełnione" z uwagi na wybudowanie drogi z rezerwą na urządzenia infrastruktury technicznej i strefę ochronną,

- podczas gdy w uzasadnieniu brak jest wskazania dowodów, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w dniu 14 sierpnia 1991 r., tj. w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, z uwagi na istnienie pasa drogowego ul. [...] w zatwierdzonych liniach rozgraniczających przeznaczonego na rezerwę na urządzenia infrastruktury, w sytuacji gdy w dniu 14 sierpnia 1991 r.

(a) nie zostało wykazane, aby teren nie był objęty jakimkolwiek obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzającym linie rozgraniczające ul. S., ani też nie wykazano, aby zostało wydane innego rodzaju rozstrzygniecie orzekające o zatwierdzeniu linii rozgraniczających drogi wraz z pasem drogowym;

(b) nie wykazano również, aby teren drogi wraz z pasem drogowym został na podstawie decyzji właściwego ministra (art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2007 r. Dz. . Nr 19, poz. 115, z późn. zm., dalej "u.d.p.") uchwały sejmiku województwa (art. 6 u.d.p.), zaliczony do kategorii dróg publicznych krajowych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 2 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.; dalej: "u.g.n.") oraz. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 17, poz. 99) i art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717), przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz brakiem prawidłowego ustalenia, czy doszło do spełniania celu wywłaszczenia począwszy od daty złożenia wniosku o zwrot, tj. w dniu 14 sierpnia 1991 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że sieć uzbrojenia usytuowana poza drogą w ujęciu art. 4 ust. 1 u.d.p. pomiędzy chodnikiem oraz nasypem wiaduktu, została urządzona jako element pasa drogowego, co spowodowało bezzasadne stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. 14 sierpnia 1991 r., przesłanki do zwrotu nie zostały spełnione, albowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy

a) istniejące oraz projektowane sieci uzbrojenia nie stanowi elementu pasa drogowego, albowiem nie stanowią obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem oraz obsługą ruchu i zarządzaniem drogą, jak również nie stanowią urządzenia infrastruktury technicznej wzniesionej bądź posadowionej celem ochrony użytkowników dróg terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem, pomimo że nie zostało wykazane, aby sieci uzbrojenia zostały urządzone w okresie, w jakim obszar nieruchomości usytuowany poza drogą pomiędzy chodnikiem oraz nasypem wiaduktu, stanowił pas drogowy objęty zatwierdzonymi liniami rozgraniczającymi drogi publicznej;

b) nieruchomość pomiędzy chodnikiem oraz nasypem wiaduktu może stanowić część pasa drogowego wyłącznie w wypadku, gdy zostanie zatwierdzona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linia rozgraniczająca drogę od obszarów o innym przeznaczeniu bądź też zatwierdzenie linii rozgraniczających będzie wynikało ze stosownych ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, w tym ostatecznej decyzji celu publicznego;

2. art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 8 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości stanowiącej pas drogowy, w sytuacji gdy został on zajęty przez sieci uzbrojenia, pomimo że:

a) grunt stanowiący pas drogowy może być przedmiotem obrotu, gdyż może być przedmiotem zasiedzenia na rzecz podmiotu innego niż jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa, w sytuacji gdy brak jest kategoryzacji nieruchomości jako drogi publicznej oraz brak jest zatwierdzonych linii rozgraniczających dla danego obszaru pasa drogowego;

b) za drogę publiczną obejmującą wyznaczony zatwierdzonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy może być uznana wyłącznie droga zaliczona do kategorii dróg krajowych, na podstawie odpowiednio decyzji właściwego ministra (art. 5 u.d.p.).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo, wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji.

Zagadnieniem kluczowym w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarga kasacyjna upatruje naruszenia przywołanych przepisów w błędnym przyjęciu, że na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy stan zagospodarowania działki na dzień złożenia wniosku z 1991 r. nie odpowiadał warunkom ustalonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Przede wszystkim podkreślić należy, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia uznawany jest w orzecznictwie i literaturze za zasadę rangi konstytucyjnej. W wyroku z 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy".

W warunkach analizowanej sprawy należało uwzględnić, że decyzją o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...], Naczelnik [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 21, art. 23 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 3026 m2 położonej w W. przy ul. [...] (róg [...] pod budowę ul. [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1966 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut sformułowany jako naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. 153 p.p.s.a. i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. mimo naruszenia art. 7 w zw. art. 77 w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

Artykuł 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 t.j.). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Powołując zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zmierzają do podważenia przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń oraz prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie za prawidłowe należy uznać przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi. W szczególności, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie stwierdził naruszenia zasad procedury administracyjnej wskazanych w art. 7, art. 77 oraz art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd Wojewódzki dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że nie narusza ona prawa. Stąd, rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. jest usprawiedliwione. Albowiem, samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami strony nie może być utożsamiane z uchybieniem przez Sąd I instancji powołanym normom. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie czyniąc sądowi zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego nie wykazywali własnej inicjatywy dowodowej w tym względzie. W sposób dość enigmatyczny powołali się jedynie na ograniczenia dowodowe i niemożność przedstawienia opinii specjalisty ze względu na to, że nie byłaby traktowana jako opinia biegłego. Jest to twierdzenie gołosłowne, albowiem takie dowody nie zostały złożone. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje jedynie na polemikę z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji trafnie zaaprobował. Organy rozpatrujące sprawę zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w tak ustalonym stanie faktycznym, który nie został skutecznie zakwestionowany, prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie może również odnieść oczekiwanego skutku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób istotny naruszył przepisy art. 133 § 1, art. 134 § 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Art. 134 § 1 p.p.s.a. określa, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w tym przypadku nie miał zastosowania). Sąd I instancji nie przekroczył zaś w zaskarżonym wyroku granic rozpoznawanej sprawy. A w uzasadnieniu wydanego orzeczenia odniósł się do wszystkich istotnych zagadnień, mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy. O jego naruszeniu można więc mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, że może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy bądź samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich kwestii podniesionych w złożonej skardze, a jedynie do tych zagadnień, które mają istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując to rozstrzygniecie. Tym samym, zarzut ten nie mógł być uwzględniony. W szczególności, nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie innej oceny legalności decyzji i przyjęcie innej podstawy orzeczenia niż domaga się skarżący. Błąd w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, a ponadto mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Sąd I instancji rozstrzygając sprawę zasadnie odwołał się do treści art. 153 p.p.s.a., podkreślając, że ponownie rozpatrując sprawę organy orzekały w ramach związania oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2482/15. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości i choć nie podważono dotychczasowych ustaleń organów co do braku możliwości zwrotu przedmiotowej działki, to wskazano na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia, czy na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy [...], kiedy zrealizowano budowę ulicy [...] i czy budowa tej ulicy stanowiła o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, prawidłowo sąd I instancji uznał, że ponownie rozpatrując sprawę, organy orzekające wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków. Prezydent [...] uzupełnił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który szczegółowo omówił i ocenił w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ustalił, w oparciu o opinię z 15 grudnia 1998 r sporządzoną na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego w [...] przez W. M., uprawnionego do projektowania w planowaniu przestrzennym, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się w części rezerwowanego pasa drogowego położonego poza jezdnią i chodnikiem oraz nasypem wiaduktu, na którego obszarze przebiega istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia miasta. Zgodnie z opinią urbanistyczną sporządzoną na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego W. uchwalonego w 1982 r. przez Urząd Gminy W. przedmiotowy teren przeznaczony został pod realizację węzła projektowanej trasy [...] z ulicą [...] (k. 114–136 t. I akt adm.). Powyższe wynika też z pisma Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 6 marca 1995 r. (k. 22 t. I akt adm.). Z załączonego do opinii wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wynika, że omawiany teren znajduje się w liniach rozgraniczających projektowaną trasę ekspresową [...] i istniejącą ul. [...] ([...]). Następnie teren ten został objęty decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]". Działka oznaczona nr [...] obr. [...] znalazła się w granicach usytuowania inwestycji, zgodnie z decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy poddając analizie zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem została zajęta pod drogę publiczną, krajową ul. [...], która jest kilkupasmowa, jezdnie są poprzecinane pasami zieleni wraz z infrastrukturą uliczną. Zaistniała więc negatywna przesłanka do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Powyższe wnioski znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale i uzasadniają stanowisko Sądu I instancji, iż ponownie rozpoznając sprawę, organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. IV SA/Wa 2482/15. Ponownie oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wszechstronnie wyjaśniły wątpliwości w stanie faktycznym sprawy trafnie przyjmując, iż brak jest prawnej możliwości zwrotu nieruchomości objętej żądaniem. Nie doszło więc do naruszenia normy wynikającej z art. 153 p.p.s.a.

Nie uchybiono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w kontekście zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez mające wpływ na wynik sprawy nieprzeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa oraz geodety uprawnionego posiadającego uprawnienia z zakresu fotogrametrii i teledetekcji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać. Natomiast organ rozpoznający sprawę jako wyspecjalizowany w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia jest obowiązany samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Właściwe do rozpoznania sprawy organy stanowią wyspecjalizowane jednostki, które zatrudniają pracowników posiadających wymaganą wiedzę z zakresu gospodarki nieruchomościami, co umożliwia im samodzielne dokonywanie ustaleń faktycznych i ocen prawnych na podstawie przeprowadzanych badań geodezyjnych i urbanistycznych, bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego. Zasadnie Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli strona miała wątpliwości co do ustaleń organu, które jej zdaniem wymagały weryfikacji dokonanej przez specjalistę to nie ma w tym względzie ograniczeń dowodowych uniemożliwiajacych przedstawienie stosownych opinii wykonanych na zlecenie strony, które podlegałyby ocenie jak każdy dowód w sprawie. Wobec braku takiej inicjatywy dowodowej strony, za zasadne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzone przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające opierało się na zebranym materiale dowodowym, który został prawidłowo oceniony i nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy nie miał podstaw do skorzystania z treści art. 138 § 2 k.p.a.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który skład rozpoznający sprawę w całości podziela, że aby z powodu naruszenia powołanej normy prawnej doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizację jej uprawnień procesowych, że z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności dowodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 881/10, oraz z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09). Zatem to na stronie podnoszącej ten zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie, powołując się na naruszenie powołanych wyżej przepisów, strona skarżąca nie wykazała, jakich konkretnie czynności dowodowych przed wydaniem decyzji organu odwoławczego nie mogła dokonać, a których pominięcie w postępowaniu odwoławczym mogłoby wpłynąć na treść zaskarżonego orzeczenia. Stąd, nie ma podstaw do uwzględnienia podniesionego zarzutu, gdyż ocena Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowa.

Prawidłowe jest też stanowisko WSA podzielające argumentację organów, że wykluczony jest zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, niezależnie od tego w jakim terminie inwestycja została zrealizowana i czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Tak jest w przypadku działki oznaczonej nr [...] o powierzchni 1300 m.kw. objętej żądaniem zwrotu, a stanowiącej część nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] listopada 1974 r. pod budowę ul. M. w W., w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1966 r., która to inwestycja została zrealizowana. Przeznaczenie wywłaszczonego terenu pod inwestycję drogową wynikało też z późniejszych aktów planistycznych, tj. planu zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 1969 r., zatwierdzonego uchwałą PRN [...] nr [...], który przewidywał na tym terenie trasę komunikacyjną (autostradę). Kolejny, perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] RN W. z [...] grudnia 1982 r., stanowił o przeznaczeniu tego terenu pod węzeł komunikacyjny trasy [...]. Podobnie jak jego zmiana dokonana miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Natomiast decyzją z [...] grudnia 2005 r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.) ustalono lokalizację drogi ekspresowej [...], m.in. na dz. 1/2, zaś decyzją z [...] października 2008 r. wydano pozwolenie na budowę drogi na tym terenie. Wydana na podstawie specustawy drogowej decyzja wykluczała zwrot nieruchomości nią objętej. Bowiem już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie mogły być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, pod rygorem nieważności takiej czynności. Wynikało to z przepisu art. 5 ust. 5, 6 i 7 cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, która to regulacja znalazła się następnie w art. 11d ust. 5, 9 i 10 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474).

Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 444/18).

Niedopuszczalny jest więc zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej drogę publiczną jako że istnieje zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści art. 2a ustawy o drogach publicznych. Skoro zatem sporna działka objęta została decyzją wydaną w trybie specustawy drogowej brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia prawa materialnego określony w punkcie II. 1 i 2 skargi kasacyjnej

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.