Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Edukacji i Nauki (dalej jako "Minister" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 oraz z 2020 r. poz. 695, dalej jako "Kpa") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm., dalej także jako "u.P.o."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej także jako "organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji, z dniem [...] sierpnia 2021 r., Szkoły Podstawowej w [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Do wydania rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu [...] października 2020 r. Rada Gminy w [...] (dalej jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. W uchwale wskazano, że w przypadku likwidacji ww. szkoły uczniom zamieszkałym w jej obwodzie zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Rada Gminy upoważniła Wójta Gminy [...] do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do kuratora

z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie likwidacji ww. szkoły.

Pismem z [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Do pisma załączono ww. uchwałę Rady Gminy wraz z uzasadnieniem, informację o powiadomieniu rodziców uczniów szkoły likwidowanej, informacje o wynikach nauki, pisemne stanowisko rady rodziców w sprawie likwidacji szkoły oraz potwierdzenie organu prowadzącego, że uczniom zlikwidowanej szkoły zapewniono możliwość kontynuowania nauki w innej szkole. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że przyczyną jej podjęcia jest chęć poprawy warunków edukacji dla uczniów likwidowanej szkoły oraz niekorzystna sytuacja demograficzna, która ma ulec poprawie w związku z racjonalizacją sieci szkół podstawowych w stosunku do kosztów oświaty w gminie.

[...] Kurator Oświaty w dniu [...] grudnia 2020 r. postanowieniem nr [...], działając na podstawie art. 89 ust. 1 i 3 u.P.o. oraz art. 123 Kpa, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej [...]. Zdaniem organu I instancji, po analizie zebranego materiału dowodowego - uwzględniającej między innymi kwestię jakości edukacji, warunków ekonomicznych oraz negatywne wyniki konsultacji społecznych - faktycznym powodem likwidacji szkoły w [...] jest przede wszystkim uzyskanie oszczędności finansowej gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych funkcjonujących na jej terenie. Zdaniem kuratora, w wyniku omawianej likwidacji szkoły i przeniesienia jej uczniów do Szkoły Podstawowej w [...] warunki nauki oraz bezpieczeństwo dzieci ulegną pogorszeniu. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że negatywna opinia w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest uzasadniona.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] wniósł zażalenie do Ministra na wskazane wyżej postanowienie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia

i pozytywne zaopiniowanie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] lub ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia Wójt przedstawił argumenty za przeprowadzeniem zamierzonej likwidacji zarzucając organowi I instancji ograniczanie roli samorządu

w stanowieniu prawa lokalnego oraz ograniczanie gminie warunków rozwoju także

w innych obszarach istotnych dla zaspokajania potrzeb ogółu mieszkańców.

Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z [...] lutego 2021 r. organ odwoławczy, postanowił utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z protokołem

z oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2020 r. przez wizytatorów Kuratorium Oświatowego w [...] Delegatura w [...], Szkoła Podstawowa w [...] mieści się w parterowym budynku z tarasem zewnętrznym i własną kotłownią oraz dobudowaną w 2012 r. salą gimnastyczną i siłownią. W budynku została przeprowadzona modernizacja systemu grzewczego oraz termomodernizacja. Teren szkoły jest ogrodzony. Znajduje się na nim plac zabaw, tereny zielone oraz wielofunkcyjne boisko do piłki koszykowej i siatkowej ze sztuczną nawierzchnią oraz trawiaste boisko do piłki nożnej. Szkoła dysponuje 8 salami dydaktycznymi, w tym salą dla oddziału przedszkolnego, pracownią komputerową (11 stanowisk uczniowskich), pracownią polonistyczną, pracownią matematyczną, pracownią przyrodniczą, pracownią językową pełniącą jednocześnie funkcję świetlicy. Ponadto, w szkole znajduje się gabinet logopedy, gabinet profilaktyki zdrowotnej, biblioteka z czytelnią, szatnia, pokój nauczycielski, gabinet dyrektora, stołówka i kuchnia. Każda sala wyposażona jest w magnetofon z wejściem USB, laptop i dostęp do Internetu. Szkoła posiada tablicę interaktywną, 2 monitory interaktywne, 4 urządzenia wielofunkcyjne, 2 drukarki laserowe, projektor, komputery i laptopy. Ponadto na wyposażeniu szkoły znajdują się zestawy pomocy dydaktycznych do realizacji podstawy programowej z przedmiotów przyrodniczych, plansze dydaktyczne, modele, tablice i materiały demonstracyjne, mapy, globusy i inne. Szkoła posiada własną kuchnię, w której przygotowywane są obiady jednodaniowe (2 razy w tygodniu zupa i 3 razy w tygodniu drugie danie). Z obiadów korzystają wszyscy uczniowie i część nauczycieli (jednocześnie maksymalnie 45 osób). W roku szkolnym 2020/2021 do Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza 37 uczniów oraz 10 dzieci do oddziału przedszkolnego, przy czym 4 dzieci realizuje obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego. Świetlica w szkole pracuje w wymiarze 7 godzin tygodniowo. Wymiar czasu pracy świetlicy wynika z dostosowania go do potrzeb dzieci, organizacji zajęć pozalekcyjnych i dowozu uczniów. Gmina [...] organizuje bezpłatny dowóz uczniów szkoły w [...] oraz zatrudnia kierowcę i opiekuna. Uczniowie dowożeni są z miejscowości [...] (odległość 5,5 km, czas dowozu 20 minut, 4 uczniów), [...] (odległość 7,2 km, czas dowozu 25 minut, 6 uczniów), [...] (odległość 7,9 km, czas dowozu 30 minut, 6 uczniów). Jednego ucznia z miejscowości [...] (odległość 2,1 km) oraz jednego ucznia z [...] (spoza obwodu szkoły) dowożą rodzice.

W dniu [...] grudnia 2020 r. wizytatorzy Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...], przeprowadzili także oględziny w Zespole Placówek Oświatowych w [...], w skład którego wchodzi Szkoła Podstawowa im. [...] przy ul. [...] w [...] oraz Samorządowe Przedszkole przy ul. [...] w [...]. Budynki szkoły i przedszkola położone są w odległości 1,2 km od siebie. Szkoła podstawowa mieści się w dwukondygnacyjnym budynku z własną kotłownią. Budynek jest po przeprowadzonej w roku 2000 termomodernizacji. Teren szkoły jest ogrodzony. Znajduje się na nim plac zabaw, boisko do piłki ręcznej ze sztuczną trawą, trawiaste boisko do piłki siatkowej, bieżnia do skoku w dal, górka do zjeżdżania na sankach. Szkoła w [...] dysponuje 8 salami dydaktycznymi, w tym pracownią plastyczną, pracownią muzyki, języka polskiego i języków obcych, pracownią fizyki i matematyki, pracownią informatyczną oraz pracownią biologii, chemii i geografii. Ponadto w szkole znajduje się niepełnowymiarowa sala gimnastyczna, gabinet logopedy i pedagoga, biblioteka z czytelnią, 2 szatnie, pokój nauczycielski, gabinet dyrektora, sekretariat, stołówka i kuchnia. W każdej sali dydaktycznej szkoły znajduje się laptop, dostęp do Internetu i wieża. Ponadto, szkoła jest wyposażona w 7 tablic

i monitorów interaktywnych, drukarkę 3D, 5 urządzeń wielofunkcyjnych, 2 drukarki laserowe, 4 projektory oraz 30 komputerów stacjonarnych. W roku szkolnym 2020/2021 do Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza 127 uczniów, w tym do klasy 1-16 uczniów, do klasy II - 16 uczniów, do klasy III - 17, do klasy IV - 15, do klasy V - 14, do klasy VI - 19, do klasy VII - 13, zaś do klasy VIII - 17 uczniów. Świetlica funkcjonuje

w wymiarze 20 godzin w tygodniu (godziny dostosowane do potrzeb dzieci, zajęć pozalekcyjnych i organizacji dowozu uczniów). Gmina [...] organizuje bezpłatny transport wraz z opieką dla uczniów szkoły. Uczniowie dowożeni są jednym kursem

z miejscowości [...] (1 uczeń), [...] (2 uczniów), [...] (5 uczniów), [...] (21 uczniów), [...] (4 uczniów), [...] (18 uczniów), a drugim kursem dowożeni są uczniowie z [...] (5 uczniów). Uczniowie przyjeżdżają do szkoły o godzinie 7.40 oraz 7.50. Odwożeni są pierwszym kursem o 12.40 i drugim kursem o 14.25 lub 15.15.

Dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej

w [...], po przeprowadzonej likwidacji szkoły, będą mogły kontynuować wychowanie przedszkolne w Samorządowym Przedszkolu w [...], wchodzącym, wraz ze szkołą podstawową, w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Zgodnie

z protokołem z oględzin przeprowadzonych w tym zespole, przedszkole mieści się

w jednokondygnacyjnym budynku, który został poddany termomodernizacji. Teren wokół przedszkola jest ogrodzony. Znajduje się na nim plac zabaw, piaskownica, ścieżka sensoryczna i tereny zielone. Przedszkole zapewnia opiekę 64 wychowankom (3 grupy), w tym 19 dzieciom realizującym obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego. W przedszkolu znajdują się 3 sale dla oddziałów przedszkolnych (grupa 6-latków, grupa 4-5 latków oraz grupa 3-latków). Ponadto, przedszkole dysponuje gabinetem pielęgniarki oraz gabinetem logopedy i pedagoga. Placówka zapewnia opiekę dzieciom w godzinach 7.00 – 16.00.

Organ odwoławczy podniósł, że główną przyczyną podjęcia zamiaru likwidacji szkoły w [...] jest - jak wskazuje Rada Gminy w uzasadnieniu do uchwały nr [...] z [...] października 2020 r. - sytuacja demograficzna gminy [...] i konieczność dostosowania sieci szkół podstawowych do obniżających się trendów demograficznych. Minister w związku z powyższym przeanalizował demografię gminy zarówno w kontekście całej gminy, a zatem zapewnienia miejsca do realizacji obowiązku szkolnego, rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego i prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego, jak i w kontekście obwodu szkoły likwidowanej. Zgodnie z danymi prezentowanymi przez Główny Urząd Statystyczny liczba dzieci w wieku 7-14 lat, a więc wieku charakterystycznym dla uczniów szkoły podstawowej, w gminie [...] wynosi (według stanu w dniu 30 grudnia 2019 r.) - 432 dzieci, natomiast w wieku 3-6 (wiek charakterystyczny dla dzieci uczęszczających do placówek wychowania przedszkolnego) wynosi 216 dzieci. Analizując dane z poprzednich lat można zauważyć, że średnia liczba dzieci w wyżej wymienionym wieku w latach 2010 - 2019 wynosi dla gminy [...] odpowiednio 412 i 219. Dla dzieci w wieku szkolnym, po odnotowanym trendzie spadkowym, liczba ta sukcesywnie wzrasta od roku 2013, kiedy było ich 293. W przypadku dzieci w wieku przedszkolnym po początkowym spadku nastąpił wzrost liczby tych dzieci w latach 2010 - 2014 i od 2016 r. utrzymuje się stale na podobnym poziomie. Zdaniem Ministra, odnosząc się do danych demograficznych dla gminy [...] nie można mówić o utrzymującym się trendzie spadkowym liczby dzieci. W kontekście natomiast liczby urodzeń na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w [...] należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy z [...] maja 2019 r. do obwodu tej szkoły wchodzą miejscowości [...] od nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Zgodnie z informacjami zawartymi w uzasadnieniu do uchwały [...] z [...] października 2020 r., liczba dzieci zameldowanych na terenie gminy i urodzonych odpowiednio w 2006 r. wynosi 18, w 2007 r. - 17, w 2008 r. - 9, w 2009 r. - 16, w 2010 r. - 8, w 2011 r. - 13, w 2012 r. - 8, w 2013 r. - 7, w 2014 r. - 14, w 2015 r. - 7, w 2016 r.

i 2017 r. - po 11 dzieci. Wśród tych dzieci (łącznie 139 dzieci) do szkoły w [...] (i jej oddziału przedszkolnego) uczęszcza 41 uczniów, a do innych jednostek oświatowych funkcjonujących na terenie gminy 40 dzieci (nie wszystkie dzieci zameldowane

w obwodzie szkoły mieszkają w miejscu zameldowania). W Szkole Podstawowej

w [...] w roku szkolnym 2020/2021 do oddziału przedszkolnego uczęszcza 10 dzieci, w tym czworo 6 - latków, dwoje dzieci 5 - letnich, troje dzieci 4 - letnich oraz jedno dziecko 3 - letnie. Do oddziałów klas szkolnych uczęszcza troje dzieci do klasy I, pięcioro dzieci do klasy II, troje dzieci do klasy IV, czworo dzieci do klasy V, po dziewięcioro uczniów do klasy VI i VII oraz czworo uczniów do klasy VIII. W szkole nie zorganizowano oddziału klasy III. Organ prowadzący szkołę ocenia, że w roku szkolnym 2021/2022 w szkole w [...] będzie 37 uczniów klas l-VIII (przy założeniu, że żadne dziecko nie dołączy do już istniejących oddziałów, a w klasie I będzie czworo uczniów). W roku szkolnym 2022/2023 - zgodnie z przewidywaniami gminy - byłoby ich 30, w tym dwoje uczniów klasy I. W roku szkolnym 2021/2022, po ewentualnej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], do klas l-VIII szkoły w [...] uczęszczałoby łącznie 163 uczniów, w tym do klasy I - 22 uczniów, do klasy II - 19 uczniów, do klasy III - 21, do klasy IV - 16, do klasy V - 18, do klasy VI - 18, do klasy VII - 27, natomiast do klasy VIII - 22 uczniów. Oznacza to, że dołączenie uczniów z [...] nie spowoduje konieczności utworzenia nowego oddziału w żadnej klasie. Niemniej jednak można zauważyć, że powyższe dane przedstawione w uzasadnieniu do uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, zawierają błąd i w klasie VII w roku szkolnym 2021/2022 uczyłoby się 28 uczniów, a łączna liczba uczniów wyniosłaby 164. Powyższe dane bez szerszego kontekstu demograficznego mogłyby stanowić argument za dokonaniem zamierzonej likwidacji. Niemniej jednak w kontekście przedstawionych wyżej danych demograficznych, zdaniem Ministra, prawdopodobna jest sytuacja, że do I klasy dołączy w kolejnych latach taka grupa dzieci, że będzie konieczność rozdzielenia tej klasy na dwa oddziały (w latach 2017 i 2016 na terenie obwodu szkoły w [...] urodziło się po 11 dzieci, a zatem więcej niż w 2015 r., co będzie miało wpływ na liczebność klasy I w roku szkolnym 2023/2024 (gmina nie przedstawiła liczby dzieci urodzonych w obwodzie szkoły w latach 2018 i 2019 a ogólne dane demograficzne wskazują na wzrost urodzeń). Należy w tym miejscu przypomnieć, że szkoła w [...] dysponuje 8 salami dydaktycznymi, w tym trzema salami do edukacji wczesnoszkolnej. Oznacza to, że utworzenie kolejnego oddziału spowoduje zmianowość na I etapie edukacyjnym w następnym roku szkolnym. A ponieważ ogólne dane demograficzne dla gminy wskazują na wzrost liczby uczniów szkół podstawowych również w kolejnych latach, to po likwidacji szkoły w [...] konieczność organizacji nauki w trybie zmianowym będzie stałym elementem w organizacji pracy szkoły w [...].

W ocenie Ministra powyższe oznacza, że nie tylko dane demograficzne nie wskazują na zasadność likwidacji Szkoły w [...], a również to, że lepszym rozwiązaniem dla mieszkańców (w kontekście demograficznym) jest utrzymanie sieci szkół podstawowych w obecnym kształcie i nie doprowadzanie do dwuzmianowości

w szkole w [...]. Liczebność klasy I ma ścisły związek z liczbą 6 - latków uczęszczających do oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole w roku poprzednim. Liczba dzieci w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w [...] utrzymuje się w ostatnich latach na tym samym poziomie. W roku szkolnym 2017/2018 do oddziału uczęszczało 8 dzieci, a w latach kolejnych - po 10. Dane zawarte

w systemie informacji oświatowej pokazują, że dzieci 6-letnie z oddziału przedszkolnego w [...] kontynuują naukę w klasie I w szkole przeznaczonej do likwidacji. Przy tym należy wyjaśnić, że brak uczniów w klasie III jest efektem wprowadzonego w latach szkolnych 2014/2015 i 2015/2016 obowiązku szkolnego dla dzieci 6-letnich. W roku szkolnym 2015/2016 w oddziale przedszkolnym w [...] ówczesny obowiązek przygotowania przedszkolnego realizowało pięcioro 5 - latków.

W roku 2016/2017, gdy zniesiony został obowiązek szkolny 6 - latków, do I klasy szkoły w [...] zostało zapisanych 4 uczniów, a w oddziale przedszkolnym nie został żaden 6 - latek. W roku 2017/2018 czworo z poprzedniorocznych 5-latków rozpoczęło naukę

w klasie I w roku szkolnym 2017/2018, natomiast jeden 6-latek pozostał w oddziale przedszkolnym. Z uwagi na fakt, że był wówczas jedynym sześciolatkiem mogącym rozpocząć naukę w klasie I w roku szkolnym 2018/2019, oddziału tego nie utworzono. Dlatego też obecnie niefunkcjonująca klasa III jest efektem zmian ustawowych dotyczących obowiązku szkolnego, a nie niechęci rodziców do zapisywania swoich dzieci do szkoły nieobwodowej. Dlatego też stwierdzić należy, że szkoła w [...] zapewniając opiekę także młodszym dzieciom w oddziale przedszkolnym w grupie liczącej od kilku lat 8 - 10 dzieci jest potrzebna na terenie gminy [...] zapewniając dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego.

Odnosząc się do stwierdzenia strony, że warunki kształcenia, wychowania

i opieki po likwidacji szkoły w [...] ulegną poprawie z uwagi na fakt, że zajęcia nie będą prowadzone w systemie klas łączonych oraz że uczniowie w większej grupie będą pozyskiwać umiejętności komunikacyjne i współzawodniczyć z innymi uczniami co spowoduje bardziej prawidłowy rozwój społeczny, Minister zauważył, że nauka

w systemie klas łączonych jest rozwiązaniem przyjętym w obowiązującym prawie. Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649 oraz z 2018 r. poz. 691), jeżeli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to:

- w klasach I-III można prowadzić łączone zajęcia z innymi klasami w zakresie całej edukacji muzycznej, plastycznej i wychowania fizycznego;

- w klasach II i III połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych można prowadzić z zastosowaniem łączenia tych klas z innymi klasami; - w klasach IV-VII co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem muzyki, plastyki i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;

- obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie VIII, z wyjątkiem wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami.

W ocenie Ministra, rozwiązanie polegające na prowadzeniu zajęć systemem klas łączonych, zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, co potwierdzają pisma rodziców i uczniów szkoły likwidowanej pisane

w obronie istnienia szkoły, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. Podzielić należy zdanie organu I instancji, że mała liczba oddziałów, niewielka liczba dzieci w danej klasie, dobrze wyposażone sale lekcyjne, indywidualizacja nauczania i wsparcie każdego ucznia pozwalają na osiąganie dobrych wyników w nauce, czy też osiąganie sukcesów w konkursach. Na dowód można przedstawić dane z załącznika nr 2 do pisma strony z [...] listopada 2020 r.

z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Uczniowie szkoły w [...] osiągnęli wyższe wyniki z egzaminów końcowych niż uczniowie szkoły w [...] zarówno ze sprawdzianu po klasie Vl - tej w roku 2016, jak i z egzaminu ósmoklasisty w 2020 r. Wyjątkiem jest egzamin z języka polskiego i języka angielskiego na egzaminie ósmoklasisty w 2019 r., przy czym wynik z matematyki jest wyższy niż osiągnęli uczniowie z [...]. Porównywanie średnich wyników z małolicznych grup podchodzących do egzaminu nie powinno jednak stanowić zasadniczej przesłanki przy opiniowaniu zamiaru likwidacji szkoły. Na wynik średni ma silny wpływ każdy pojedynczy wynik uzyskany przez uczniów. Dlatego też Minister powyższe zauważa, ale nie wyciąga wniosków o jakości nauczania zarówno w szkole w [...], jak i w szkole w [...]. Odnosząc się natomiast do rozwoju społecznego uczniów szkoły małolicznej należy zauważyć dwie rzeczy. Po pierwsze, zdaniem Ministra, proces socjalizacji przebiega w każdej grupie, również małej, a nauka w mniej licznych oddziałach pozwala na dostosowanie procesu edukacyjnego do możliwości i potrzeb psychofizycznych uczniów oraz osiągnięcie zindywidualizowanego procesu edukacyjnego. Zalecane warunki i sposób realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej nie wskazują optymalnej liczby uczniów w oddziale. Realizacja podstawy programowej kształcenia ogólnego wymaga natomiast podejmowania działań mających na celu zindywidualizowane wspomaganie rozwoju każdego ucznia, stosownie do jego potrzeb i możliwości. Po drugie zaś, w ocenie Ministra, dla uczniów ww. szkoły przeniesienie do szkoły w [...] będzie wiązało się z koniecznością adaptacji, co nie byłoby korzystne dla efektywności ich nauki. Należy zauważyć, że dla uczniów likwidowanej szkoły w [...] zmiana miejsca edukacji, współistniejąca z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym dziecku otoczeniu, prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa. Temat trudności i wyzwań jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze został zauważony przez pedagogów i psychologów (np.: [...]). Warto przy tym podkreślić, że aby - między innymi - ograniczyć konieczność częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej), a co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia, ustawodawca zdecydował się na zmiany ustroju szkolnego. Istotą rozwiązań ujętych w u.P.o., było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej (patrz uzasadnienie ustawy: https://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1030).

Minister zauważył także, że obie szkoły zarówno w [...], jak i [...] są finansowane przez gminę. Szkoła zamierzona do likwidacji posiada nowo wybudowaną salę gimnastyczną z zapleczem sanitarnym i siłownią. Szkoła w [...] posiada jedynie niewielką salę gimnastyczną o powierzchni trzykrotnie mniejszej niż sala

w [...]. Obie szkoły posiadają biblioteki, własne kuchnie i stołówki. Obie szkoły posiadają także odpowiednie do realizacji podstawy programowej wyposażenie dydaktyczne, lokalowe i sportowe. Dlatego też warunki lokalowo-dydaktyczne po likwidacji szkoły w [...] dla uczniów tej szkoły nie ulegną zmianie, a w przypadku zajęć sportowych mogą ulec pogorszeniu. Zdaniem Ministra, wskazanie strony na poprawę warunków lokalowo-dydaktycznych dla uczniów szkoły likwidowanej, w kontekście przywołanego wyżej opisu tych warunków, nie powinno stanowić argumentu za przedmiotową likwidacją.

W ocenie Ministra kluczowym dla przedmiotowej sprawy jest planowana organizacja dowozu uczniów do Szkoły Podstawowej w [...] po likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Zgodnie z informacjami zawartymi w protokole z oględzin szkoły w [...], uczniowie likwidowanej szkoły będą mieli zapewniony dowóz do [...], przy czym długość drogi do pokonania będzie wynosić dla uczniów z [...] - 10 km, z [...] - 8,3 km, z [...] - 6,6 km, z [...] - 5,9 km, natomiast z [...] - 3,2 km. Obecnie z dowozu korzysta 16 uczniów szkoły w [...] (dodatkowo dwóch jest dowożonych przez rodziców), natomiast po likwidacji szkoły dowozem będą musieli zostać objęci także pozostali uczniowie. Analizując liczbę dzieci dowożonych w roku szkolnym 2020/2021 uwzględniając liczbę dzieci niedowożonych obecnie do szkoły w [...], gmina musiałaby zorganizować w roku 2021/2022 dowóz dla 93 uczniów, czyli dla 56 uczniów dowożonych obecnie do szkoły w [...] oraz wszystkich uczniów ze zlikwidowanej szkoły w [...]. Jeden autobus, jak wynika z protokołów z oględzin dysponuje 41 miejscami, zatem gmina musiałaby zorganizować 3 kursy tak, aby dowieźć wszystkich uczniów do szkoły w [...]. Przyjmując informacje z protokołu z oględzin szkoły w [...], czas potrzebny na pokonanie drogi

z najdalej położonej miejscowości [...], zajmie co najmniej 35-40 minut. Organizacja dowozu w gminie [...] po likwidacji szkoły w [...] będzie stanowiła pogorszenie warunków dowozu dla wszystkich uczniów szkoły likwidowanej, zwłaszcza dla 19 uczniów, którzy obecnie nie są dowożeni. Świetlica w Szkole Podstawowej

w [...] nie ma do dyspozycji osobnego pomieszczenia. Także organizacja żywienia w szkolnej stołówce, zapewniającej jednorazowo miejsce dla 60 uczniów, musiałaby ulec reorganizacji z uwagi na zwiększoną liczbę osób z niej korzystających (obecnie z dożywiania korzysta 100 osób w szkole w [...] i 37 uczniów szkoły

w [...]). Dlatego też, organizacja zarówno dowozu, opieki świetlicowej jak

i organizacja żywienia w Szkole Podstawowej w [...] po likwidacji szkoły

w [...], będzie stanowiła pogorszenie warunków wychowania i opieki w stosunku do uczniów szkoły w [...], ale także w stosunku do obecnych uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Lepszym rozwiązaniem i bardziej korzystnym dla mieszkańców gminy będzie więc pozostawienie szkoły w [...] funkcjonującej jak dotychczas.

Minister zauważył, że ostatnim argumentem ważnym z punktu widzenia strony, jest aspekt ekonomiczny, dostrzec bowiem należy podnoszone przez stronę argumenty dotyczące kosztów utrzymania szkoły w [...]. Zgodnie jednak z art. 8 ust. 15 u.P.o. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a zatem zdaniem Ministra, argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat prowadzonej przez gminę małej, wiejskiej szkoły podstawowej. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w różnych szkołach się różnią jest oczywiste. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły

i stałymi kosztami utrzymania danego budynku. Zdaniem Ministra, wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej nie stanowią podstawowej przesłanki do jej likwidacji.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na fakt, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniami (zarówno z dnia 12 grudnia 2019 r. jak i 18 grudnia 2020 r.) ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 oraz w roku 2021 (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2446, Dz.U. z 2020 r. poz. 2384), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia zatem wagę dla uczniów m.in. publicznych szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium dochodowe (waga P2). Ponadto na uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...] naliczana jest także dodatkowa kwota w części oświatowej subwencji ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkole (waga P3). Wagi te nie są naliczane na uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że

z budżetu państwa do takich gmin jak gmina [...] z przeznaczeniem na wsparcie funkcjonowania małych szkół wiejskich przekazywane są zwiększone środki. Reasumując, w ocenie Ministra, w kontekście ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, należy uznać, że zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest nieuzasadniony.

Minister podzielił zdanie organu I instancji, że podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę [...] środków finansowych na funkcjonowanie szkoły w [...], nie mogą stanowić przesłanki do jej likwidacji. Nie oznacza to, że kurator czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego jakie są koszty utrzymania szkół oraz, że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół. Jednak pokrywanie wydatków oświatowych jako zadania własnego gminy z innych źródeł niż ww. wymienione transfery środków z budżetu państwa jest jak najbardziej prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, z późn. zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.

Minister za niezasadny uznał także zarzut skarżącego, że organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył samodzielność gminy w realizacji swojego zadania własnego jakim jest organizacja oświaty na swoim terenie. Zdaniem organu odwoławczego negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w żaden sposób nie godzi w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. W związku z tym, jeżeli nawet Gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 u.P.o., to nie nakłada to na [...] Kuratora Oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator nie wydaje opinii w przedmiocie wykonania obowiązków określonych w powołanym przepisie, ale opiniuje sam zamiar likwidacji szkoły. Kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 u.P.o.) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.o.). Nadzór pedagogiczny polega zarówno na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, jak i na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek (art. 55 ust. 1 i 2 ustawy – u.P.o.). Przepis art. 55 ust. 2 ww. ustawy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", wskazuje jedynie przykładowe sfery sprawowanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego. Kurator oświaty w trybie art. 89 ust. 3 i 4 u.P.o., wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.P.o., jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej oraz lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. W ocenie organu odwoławczego opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty strony są niezasadne.

Reasumując, Minister stwierdził, że nie jest zasadne stanowisko wnoszącego zażalenie, że względy ekonomiczne i demograficzne przemawiają za koniecznością likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz, że likwidacja szkoły poprawi warunki nauczania uczęszczających do tej szkoły uczniów. W ocenie Ministra, korzystniejsze dla uczniów jest, aby w sieci szkolnej funkcjonowała również szkoła w [...]. Faktycznym zaś powodem likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest przede wszystkim spodziewana oszczędność finansowa, poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na terenie gminy. Podkreślić zaś należy, że główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie obniżenie kosztów utrzymania szkół poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat szkoły. W związku z powyższym, należy uznać, że negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły w [...] jest uzasadniona, a zażalenie Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Pismem z [...] marca 2021 r. Gmina [...] (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra z [...] lutego 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2020 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia

w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa - przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i wydaniem postanowienia naruszającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przez nieuwzględnienie tego, że:

a) likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] doprowadzi do poprawy warunków nauczania dzieci, które nie będą musiały kontynuować nauki w klasach łączonych, lecz wśród rówieśników;

b) Zespół Placówek Oświatowych w [...] zapewni szeroką dostępność do zróżnicowanych zajęć pozalekcyjnych, a Gmina [...] zagwarantuje wszystkim uczniom bezpłatny dowóz wraz z opieką (tym bardziej biorąc pod uwagę, że znaczna część dzieci mających miejsce zamieszkania w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] i tak uczęszcza już do Zespołu Placówek Oświatowych w [...]);

c) nie uwzględniono większej dostępności opieki medycznej dla dzieci uczęszczających do Zespołu Placówek Oświatowych w [...] (oprócz gabinetu pielęgniarki urządzonego w budynku przedszkolnym, w bezpośrednim sąsiedztwie Samorządowego Przedszkola w [...] znajduje się ośrodek zdrowia, który zapewnia świadczenia zdrowotne w zakresie opieki pielęgniarki szkolnej), w Szkole Podstawowej w [...] jest zaś pomieszczenie przeznaczone na gabinet pielęgniarki, różnic w dostępności do szkolnej świetlicy (w [...] świetlica czynna jest jedynie przez 7 godzin tygodniowo, w Zespole Placówek Oświatowych w [...] świetlica jest zaś czynna w wymiarze 20 godzin w tygodniu - w tym przypadku liczba godzin dostosowana jest do potrzeb dzieci, zajęć pozalekcyjnych i organizacji dowozu uczniów) oraz różnic w zakresie funkcjonowania stołówki szkolnej w [...], w której posiłki są podawane 5 razy w tygodniu (tylko jednodaniowy obiad z tym, że 3 razy w tygodniu drugie danie i 2 razy w tygodniu zupy), a organizacją żywienia w Zespole Placówek Oświatowych w [...], gdzie funkcjonują dwie oddzielne kuchnie - jedna w budynku szkoły przygotowuje jednodaniowe obiady (drugie dania) dla uczniów szkoły czynna 5 dni w tygodniu, druga kuchnia zlokalizowana w budynku przedszkola przygotowuje 5 razy w tygodniu całodzienne wyżywienie dla dzieci przedszkolnych: śniadanie, dwudaniowy obiad oraz podwieczorek).

2. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa - poprzez dokonanie błędnej oraz sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia analizy materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że: a) nauka w klasach łączonych, jak również w bardzo małej liczbie dzieci w klasie nie wpływa negatywnie na poziom nauczania uczniów w porównaniu do uczniów uczących się w klasach złożonych jedynie z rówieśników (w liczbie ok. 20 uczniów w klasie);

b) zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które m.in. nie powodują wydłużenia dojazdu do szkoły, zaś w niniejszej sprawie w przypadku likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], z uwagi na konieczność dojazdu uczniów do Szkoły Podstawowej w [...], warunki nauki ulegną pogorszeniu (z jednoczesnym pominięciem, że odległość pomiędzy Szkołą Podstawową w [...], a Zespołem Placówek Oświatowych w [...] wynosi 5,5 km, w przypadku zaś transportu bezpośrednio z miejsca zamieszkania ucznia do Zespołu Oświatowego w [...] (z pominięciem Szkoły Podstawowej w [...]) odległość ta będzie mniejsza, Gmina zaś zapewni uczniom bezpłatny transport wraz z opieką);

3. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy wszechstronna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego daje podstawy do uchylenia przedmiotowego postanowienia [...] Kuratora Oświaty i orzeknięcia co do istoty sprawy lub też przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, z uwagi na to, że organ I instancji nie wskazał jakie konkretne przepisy prawa zostaną naruszone

w wyniku likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] wraz z oddziałem przedszkolnym;

4. art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa i art. 126 Kpa poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, tj.:

a) nie odniesienie się do okoliczności, że Gmina [...] zadeklarowała zapewnienie wszystkim uczniom Szkoły Podstawowej w [...] i oddziału przedszkolnego bezpłatnego transportu do Zespołu Placówek Oświatowych w [...] wraz z opieką

b) nieuwzględnienie szerokiej oferty zajęć pozalekcyjnych świadczonej w Szkole Podstawowej im. [...] w [...];

c) pominięcie faktu, że część dzieci zamieszkałych w obwodzie Szkoły Podstawowej

i oddziału przedszkolnego w [...] uczęszcza już do Zespołu Placówek Oświatowych w [...];

d) braku dokonania analizy porównawczej dostępności szkolnej świetlicy w [...] (czynnej jedynie przez 7 godzin tygodniowo) i świetlicy mieszczącej się w Zespole Placówek Oświatowych w [...], czynnej w wymiarze 20 godzin w tygodniu (godziny dostosowane są do potrzeb dzieci, zajęć pozalekcyjnych i organizacji dowozu uczniów), jak również różnic w zakresie funkcjonowania stołówki szkolnej w [...], w której posiłki są podawane 5 razy w tygodniu (tylko jednodaniowy obiad z tym, że 3 razy w tygodniu drugie danie i 2 razy w tygodniu zupy) a organizacją żywienia w Zespole Placówek Oświatowych w [...], gdzie funkcjonują dwie oddzielne kuchnie - jedna w budynku szkoły przygotowuje jednodaniowe obiady (drugie dania) dla uczniów szkoły czynna 5 dni w tygodniu, druga kuchnia zlokalizowana w budynku przedszkola przygotowuje 5 razy w tygodniu całodzienne wyżywienie dla dzieci przedszkolnych: śniadanie, dwudaniowy obiad oraz podwieczorek).

e) braku porównania sytuacji i warunków funkcjonowania oddziału przedszkolnego

(w jednej łączonej grupie przebywają dzieci w wieku 3-6 lat) znajdującego się w Szkole Podstawowej w [...] oraz Samorządowego Przedszkola w [...] (wchodzącego w skład Zespołu Oświatowego w [...]) i mieszczącego się w oddzielnym budynku;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1- 5, w zw. z art. 51 i art. 55 u.P.o. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że:

- negatywna opinia kuratora może być wydana pomimo spełnienia przez organ prowadzący szkołę wszelkich wymagań określonych w tych przepisach, tj. w sytuacji dochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły;

- negatywna opinia kuratora może być wydana bez wskazania jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez organ prowadzący w ramach procedury (zamiaru) likwidacji szkoły, co w rezultacie doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;

2. art. 89 ust. 1 i 3 u.P.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie szeregu okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, tj. poprawy warunków lokalowych dla uczniów (większy zakres usług stołówki, świetlicy, dostępność pielęgniarki, lepsze wyposażenie sal lekcyjnych), poprawy warunków nauczania (lekcje wśród rówieśników, bez lekcji łączonych, możliwość współrywalizacji, współzawodnictwa, rozwijanie postaw społecznych, bogata oferta zajęć pozalekcyjnych realizowana również w świetlicy), zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu

z miejsca zamieszkania do Szkoły Podstawowej w [...] oraz przedszkola (wraz

z opieką), co w konsekwencji doprowadziło do wydania negatywnej opinii

w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły z przekroczeniem możliwości stosowania swobodnego uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi, jej autor w obszerny sposób rozwinął ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Dokonując zaś merytorycznej oceny zaskarżonych postanowień w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – Kuratora Oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U.

z 2021 r. poz. 1372); zwanej dalej u.s.g. Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, tj. zgodności z prawem (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), zgodnie

z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin.

Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty,

w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone

w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ww. ustawy.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 ww. ustawy).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej

w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Kompetencje kuratora określone w ww. przepisie kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub tego projektu.

Jakkolwiek zatem kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak powołany wyżej przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19).

Unormowany w art. 89 ust. 3 u.s.g. środek prawny nie jest postrzegany jednolicie. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektórych rozstrzygnięć gminy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19).

W ocenie Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia kuratora oświaty

w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu prowadzącego. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 u.s.g.). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową – usytuowaniem w ramach rozdziału 10 u.s.g. dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty określone w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 89 u.s.g. – podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17

i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego (zgodnie z kryterium legalności) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, określonego w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin – w ustawie o samorządzie gminnym.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że opinia kuratora oświaty, przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe, mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma tym samym żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, działa wyłącznie według kryterium legalności. Zatem może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar likwidacji był sprzeczny z konkretnymi przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii

w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy,

a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi (...). Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty (obecnie w ustawie Prawo oświatowe) lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i innych przepisów prawa.

Likwidując szkołę, organ prowadzący ma obowiązek spełnić wymogi

z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, który stanowi, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km – w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (ust. 3 pkt 1).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina [...] wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki dzieciom w klasach I–VIII w Szkole Podstawowej w [...], a dzieci w wieku przedszkolnym będą miały zapewnione miejsca w Samorządowym Przedszkolu w [...] oraz zadeklarowała możliwość korzystania przez dzieci z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę, jak również zawiadomiła o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Nawiązując do poczynionych powyżej wywodów stanowczego zaznaczenia wymaga, że ani w treści zaskarżonego postanowienia, ani też w treści poprzedzającego je postanowienia [...] Kuratora Oświaty nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawa w ocenie organów zostały naruszone przez Gminę [...] przy podejmowaniu decyzji o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

Dokonana przez Ministra oraz organ I instancji błędna wykładnia przepisów opierająca się na założeniu, że negatywna opinia kuratora może być wydana bez wskazania jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez organ prowadzący

w ramach procedury (zamiaru) likwidacji szkoły, skutkowała naruszeniem art. 89 ust. 1

i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym negatywna opinia kuratora może być wydana pomimo spełnienia przez organ prowadzący szkołę wszystkich wymagań określonych w przepisach regulujących przesłanki likwidacji szkoły, również wynika z dokonania niewłaściwej i sprzecznej z ugruntowanym orzecznictwem sądowym wykładni art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1- 5, w zw. z art. 51 i art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Za przekonujące należy uznać wyjaśnienia skarżącej Gminy, że planowana likwidacja szkoły w [...] może podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego

w szkole docelowej. Podkreślenia przy tym również wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki

w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych, czy lepszych warunków kontynuowania nauki.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że organy obu instancji niewyczerpująco rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały błędnej i dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów. Powyższe skutkowało niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy oraz błędnym uznaniem, że likwidacja Szkoły Podstawowej

w [...] niekorzystnie wpłynie na sytuację uczniów. W zaskarżonym postanowieniu Minister wskazał, że w przypadku kontynuacji nauki w Szkole Podstawowej

w [...] warunki nauczania uczniów nie ulegną poprawie. Na uzasadnienie przyjętego stanowiska podał, że ustawodawca dopuścił możliwość nauki dzieci

w systemie klas łączonych, a rodzice uczniów nie zgłaszają w tym względzie zastrzeżeń. Ponadto wskazał, że zamiarem ustawodawcy przy zwiększaniu ilości klas

w szkole podstawowej było zwiększenie integracji i stabilności wśród uczniów,

a przeniesienie uczniów do innej szkoły takiej integracji nie wzmocni. Organ nadzoru powinien zaś dokonać dokładnej analizy stanu faktycznego, aby ustalić, czy

w danych okolicznościach nauka w klasach łączonych nie spowoduje obniżenia poziomu nauczania. W niniejszej sprawie takiego ustalenia jednak nie dokonano. Zapewnienie zaś uczniom możliwości nauki z rówieśnikami wpłynie pozytywnie na integrację i rozwój dzieci, które będą mogły się rozwijać wśród rówieśników. Minister pominął również okoliczność, że obecnie do Szkoły Podstawowej w [...] uczęszcza około 40 dzieci zamieszkałych na terenie obwodu Szkoły Podstawowej

w [...]. Przeniesienie zatem pozostałych uczniów nie wpłynie negatywnie na ich stabilizację, bowiem uczęszczają do niej już ich koledzy z tych samych miejscowości. Ponadto dołączenie do rówieśników wzmocni zdrową rywalizację i współzawodnictwo, co na pewno pozytywnie wpłynie na rozwój intelektualny uczniów. Organy obu instancji pominęły również fakt, że Zespół Placówek Oświatowych w [...] ma dużo szerszą ofertę w zakresie zajęć pozalekcyjnych, z której będą mogli również korzystać przeniesieni uczniowie. Potwierdza to, że stanowisko organu oparte jest na wybiórczej ocenie okoliczności ujawnionych w trakcie postępowania.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulegną polepszeniu warunki lokalowe, gdyż w obu jednostkach oświaty są podobne. Pominął jednak fakt, że w przypadku placówki, której dotyczy niniejsze postępowanie zarówno szkoła podstawowa, jak również oddział przedszkolny mieszczą się w jednym budynku. W [...] zaś istnieją dwa odrębne budynki, a nadto place zabaw i boiska, z których oddzielnie korzystają uczniowie szkoły podstawowej oraz przedszkola.

Minister nie uwzględnił również kwestii dostępności opieki medycznej dla dzieci uczęszczających do Zespołu Placówek Oświatowych w [...] (oprócz gabinetu urządzonego dla pielęgniarki, w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przedszkola znajduje się także ośrodek zdrowia, który zapewnia świadczenia zdrowotne w zakresie opieki pielęgniarki szkolnej), natomiast w szkoła w [...] dysponuje gabinetem dostępnym dla pielęgniarki Podstawowej w [...]), różnic w dostępności do szkolnej świetlicy (w [...] świetlica czynna jest jedynie przez 7 godzin tygodniowo, w Zespole Placówek Oświatowych w [...] świetlica jest zaś czynna w wymiarze 20 godzin

w tygodniu - w tym przypadku liczba godzin dostosowana jest do potrzeb dzieci, zajęć pozalekcyjnych i organizacji dowozu uczniów) oraz różnic w zakresie funkcjonowania stołówki szkolnej w [...], w której posiłki są podawane 5 razy w tygodniu (tylko jednodaniowy obiad z tym, że 3 razy w tygodniu drugie danie i 2 razy w tygodniu zupy) a organizacją żywienia w Zespole Placówek Oświatowych w [...], gdzie funkcjonują dwie oddzielne kuchnie - jedna w budynku szkoły przygotowuje jednodaniowe obiady (drugie dania) dla uczniów szkoły czynna 5 dni w tygodniu, druga kuchnia zlokalizowana w budynku przedszkola przygotowuje w tygodniu całodzienne wyżywienie dla dzieci przedszkolnych: śniadanie, dwudaniowy obiad oraz podwieczorek).

Organy obu instancji nie dokonały również porównania sytuacji i warunków oddziału przedszkolnego działającego w Szkole Podstawowej w [...] oraz przedszkola w [...], wchodzącego w skład Zespołu Placówek Oświatowych w [...] i mieszczącego się w oddzielnym budynku. Wskazane przedszkole mieści się w jednokondygnacyjnym budynku, który został poddany termomodernizacji, a teren wokół niego jest ogrodzony. Znajduje się na nim plac zabaw, piaskownica, ścieżka sensoryczna i tereny zielone. Przedszkole dysponuje gabinetem pielęgniarki oraz gabinetem logopedy i pedagoga. Placówka zapewnia opiekę dzieciom w godzinach 7.00 – 16.00. W przedszkolu zatrudnione są zaś dodatkowo opiekunki dziecięce oraz nauczyciel wspomagający. Warunki lokalowe, w przypadku placówki z siedzibą w [...] są więc bardziej komfortowe dla dzieci niż te panujące w oddziale przedszkolnym działającym w Szkole Podstawowej w [...].

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z Ministrem, że zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które m.in. nie powodują wydłużenia dojazdu do szkoły, zaś w niniejszej sprawie w przypadku likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], z uwagi na konieczność dojazdu uczniów do Szkoły Podstawowej w [...], warunki nauki uczniów ulegną pogorszeniu. Wskazać bowiem należy, że odległość pomiędzy szkołami wynosi jedynie około 5 km, co z pewnością nie uprawnia do tak kategorycznego stwierdzenia, ponadto Gmina [...] zapewni wszystkim uczniom bezpłatny dowóz wraz z opiekunem. W zakresie odległości, zwrócenia uwagi wymaga również, że wskazana odległość ok. 5 km to odległość pomiędzy Szkołą Podstawową w [...], a Zespołem Placówek Oświatowych w [...], w przypadku zaś transportu bezpośrednio z miejsca zamieszkania ucznia do Zespołu Placówek Oświatowych w [...] (z pominięciem Szkoły Podstawowej w [...]) odległość ta będzie mniejsza. Organ w żaden sposób nie odniósł się również do okoliczności, że około 40 dzieci zamieszkałych w obwodzie Szkoły Podstawowej

i oddziału przedszkolnego w [...] uczęszcza już do Zespołu Placówek Oświatowych

w [...], przy czym zauważalna jest tendencja wzrostowa. Dowóz nie wpłynie zatem negatywnie na uczniów, skoro będą mieli oni możliwość wspólnej podróży

z rówieśnikami.

W zaskarżonym orzeczeniu Minister, powołując się na dokonaną własną analizę sytuacji demograficznej i przewidywania co do liczby urodzeń dzieci w [...] podał, że w jego ocenie za likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] nie przemawiają względy demograficzne. Zgodzić się zaś należy ze skarżącą, że powyższe opiera się jedynie na teoretycznych przewidywaniach, które w żaden sposób nie zmienią jednak faktu, iż

w ostatnich latach liczba dzieci na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w [...] cyklicznie spada. Od kilku lat pomimo starań Gminy (wydłużono czas pracy oddziału przedszkolnego, urządzono plac zabaw dla młodszych dzieci, pozyskiwane są środki na unowocześnienie bazy dydaktycznej szkoły) obserwuje się bowiem stałą tendencję do posyłania dzieci do szkoły i przedszkola w [...].

Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja

o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, subiektywna ocena wpływu likwidacji szkoły na komfort uczniów czy ogólnie mieszkańców gminy, ani przeświadczenie, że nauka

w większej placówce może mieć negatywny wpływ na edukację uczęszczających do niej uczniów. W niniejszej sprawie brak jest zaś obiektywnych, wynikających

z przepisów prawa przeszkód do pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły Podstawowej w [...].

Kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należy bowiem określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej przepisów art. 89 ust. 1

i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia placówek edukacyjnych – szkół, czy przedszkoli. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np.

w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana

w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego,

w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka, a placówką (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki

w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych, czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji

o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci z tej placówki do innej.

W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazano w skardze, negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje

z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych oraz przynależących do nich oddziałów przedszkolnych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20, publ. CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. uwzględni argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).