Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 800/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 6 kwietnia 2010r., działając na wniosek inwestorów: W. M. i W. P., ustalił warunki dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku biurowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...], budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach [...], [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy T. na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] - przy ul. P. w K.."

Na skutek wniesienia odwołania Akademii [...] od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozstrzygnięciem z dnia 12 stycznia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Akademia [...] w K.. Zarzuty podniesione w skardze dotyczyły m.in. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., mającego polegać na błędnym uznaniu, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, o jakich w art. 14 tej ustawy oraz błędnej wykładni pojęcia "dostępu do drogi publicznej".

Wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 496/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Akademii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził m.in., że stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy - analiza urbanistyczno -architektoniczna nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem.

Odnosząc się do spornej w tej sprawie kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej, Sąd I instancji wskazał, iż z wniosku inwestorów wynika, że dla terenu inwestycji przewidziano dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ulicy P., a pośredni przez drogę wewnętrzną – ul. T. do ul. B., a teren ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Nie jest to zatem droga wewnętrzna w zarządzie podmiotu publicznoprawnego (gminy), lecz w dyspozycji (zarządzie) użytkownika wieczystego. Wobec powyższego Sąd I instancji przychylił się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 17.02.2009r., sygn. akt II OSK 184/08, że "jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą.(...) Sąd I instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o tym, że inwestor ma tytuł prawny do dysponowania terenem wskazanych nieruchomości drogowych, brak jest również ustalenia zasad korzystania z tych dróg (wewnętrznych). Kwestie te powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. P. reprezentowany przez adwokata.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2013r, sygn. akt II OSK 2156/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Sąd odwoławczy nie podzielił wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dokonanej przez Sąd I instancji wskazującej na konieczność wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu II instancji, tytuł prawny do drogi wewnętrznej będzie podlegał badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

NSA za prawidłowe uznał działanie organu I instancji w zakresie, w którym określono w decyzji o warunkach zabudowy (w pkt 5 c i d), jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. B. (przebiegającej po terenie działek nr [...], [...] obr. [...]) oraz ul. T. (przebiegającej po terenie nr [...], [...] oraz [...]) na cele obsługi komunikacyjnej. Zaznaczono przy tym, iż w kwestii podmiotu będącego zarządcą ww. terenu występuje rozbieżność między Sądem I instancji a organami. Sąd I instancji przyjął, iż ul. T. jest drogą wewnętrzną w zarządzie nie podmiotu publicznoprawnego (gminy), lecz w dyspozycji (zarządzie) użytkownika wieczystego. Natomiast organ odwoławczy wskazał, iż działki obejmujące ul. T. i ul. B. stanowią własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] i pozostające w zarządzie ZIKiT w K.. Zdaniem NSA, kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta decyzją z 28 października 2014r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku W. M. i W. P. pn.: "Budowa budynku biurowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] (część) obr. [...], wraz z infrastrukturą techniczną (w tym budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową) na działkach [...], [...] obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...] i wjazdami na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. T. w K.".

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Akademia [...] w K. reprezentowana przez Kanclerza H. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. nieumieszczenie w decyzji, jej załącznikach oraz jej uzasadnieniu spełniającej wymogi odpowiednich przepisów wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania

terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w

zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego tj.

naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy w zw. z art. 64

ust. 1 ustawy. W aktach sprawy, jak i przesłanym [...] odpisie decyzji wraz z

załącznikami brak takiego dokumentu, tj. załącznika nr 3, o jakim mowa w decyzji,

2. brak uzasadnienia prawnego obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję tj. naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 KPA w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy,

3. wydanie decyzji uniemożliwiającej realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem

inwestora,

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej,

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy poprzez błędną wykładnie

pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i pojęcia "teren inwestycji posiada dostęp do tej drogi publicznej", o jakim w podnoszonym przepisie oraz poprzez błędne uznanie, iż bez dołączenia do wniosku inwestora (wobec braku obecnie wybudowanego zjazdu) decyzji zarządcy drogi (wydanej na podstawie art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) o ustanowieniu zjazdu można założyć, iż samo przyleganie działki nr [...] do pasa drogowego zapewnia dostęp do drogi publicznej,

6. naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne wskazanie, jakie działki

sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. W szczególności nie podano, dlaczego uznano, iż działki nr [...], [...], [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. P.), co obszar inwestycji (w rzeczywistości działki te są dostępne z ul. A., N., R. i B.),

7. naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego

ochronie w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 tej ustawy, a to również wobec zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w § 2 pkt 56 a Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika wprost z faktu objęciem zabudową pod parkingi samochodowe, garaże wraz z infrastrukturą towarzyszącą powierzchni dwukrotnie większej niż podana, w tym przepisie,

8. naruszenie m.in. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 107 § 1- 3 w zw. z art. 7, 8 i 9 kpa.

W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 maja 2015 r. ([...]) na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2012, 647 t.j.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił przedbieg postępowania oraz przytoczył brzmienie przepisów stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w związku z uprzednim uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy na mocy decyzji z dnia 12 stycznia 2011 r. nr [...], która zresztą podlegała kontroli w toku postępowania sądowo administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 496/11 oddalający skargę oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2156/11 oddalający skargę kasacyjną). Dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji uwzględnił stanowisko przedstawione w wyrokach Sądów. W szczególności prawidłowo ustalono krąg stron postępowania. Ponadto Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zakwestionowania poglądu organu I instancji, że zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., uznając, że jest to dostęp pośredni. Wskazano, że obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni ulica P., następnie droga wewnętrzna, tj. ulica B. oraz ulica T.. Jako prawidłowe oceniono działanie organu I instancji, polegające na określeniu w decyzji o warunkach zabudowy jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. B. (przebiegającej po terenie działek części działek nr [...], [...] obr. [...]) oraz ul. T. (przebiegającej po terenie części działek nr [...], [...], [...] oraz [...]) na cele obsługi komunikacyjnej. Niezależnie zatem od braku wymogu legitymowania się już na tym etapie tytułem do nieruchomości objętych drogami wewnętrznymi, w ocenie SKO zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej, który jednak nie ma charakteru bezpośredniego, lecz pośredni. Uchybienie to nie wpływa na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie posiada bowiem bezspornie dostęp do drogi publicznej na potrzeby ustalania warunków zabudowy, a zarzuty strony odwołującej nie są w tym zakresie zasadne. W sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.zp., natomiast na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania stosownego tytułu do działek objętych drogami wewnętrznymi na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Przechodząc do weryfikacji kolejnych zagadnień, SKO uznało, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wskazano, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz działka [...] obr. [...]. Zatem niniejsze zamierzenie spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. l u.p.zp.

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 38m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] jako kontynuację zabudowy na działce nr [...] obr. [...] (dom studencki "[...]"). Tak ustalony parametr nawiązuje zatem do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej i wg SKO wyznaczony został prawidłowo.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 16 do 26 %, a zatem poniżej średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 32%. Zdaniem organu odwoławczego, tak ustalony wskaźnik pozwoli zachować ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Kolegium uznało, że również wskaźnik szerokości elewacji frontowej określono prawidłowo ustalając go w przedziale od 36m do 60m, gdzie wartość niższa nawiązuje do wolnostojącego punktowego 16 kondygnacyjnego budynku na działce nr [...], natomiast wskaźnik wyższy nawiązuje do średniej w obszarze. Warto podkreślić, że teren inwestycji od strony zachodniej graniczy z domami studenckimi nr [...] i [...], których szerokość wynosi 148m.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 16m z tolerancją do 1m przy zastosowaniu dachu płaskiego. Zdaniem organu II instancji, planowana zabudowa stanowi zatem pod tym względem kontynuację 5 kondygnacyjnych domów studenckich na działkach nr [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...] usytuowanych wzdłuż zachodniej krawędzi ul. P. (przy zachowaniu znacznie niższego parametru szerokości elewacji frontowej).

W ocenie SKO, ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że w orzecznictwie owszem podkreśla się, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej - powinny mieć konkretną wielkość. Jednak należy uwzględnić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (...). Kolegium Odwoławcze podziela pogląd uznający za prawidłowe określanie parametrów według wartości minimalnych oraz maksymalnych.

Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie narusza w ocenie Kolegium Odwoławczego interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy.

Na powyższą decyzję Akademia [...] w K. reprezentowana przez pełnomocnika – r.pr. M. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Strona skarżąca podniosła zarzuty, polegające na naruszeniu:

- art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "ustawą") poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja posiada dostęp drogi publicznej, a nadto poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi publicznej", iż dla oceny spełnienia rzeczonej przesłanki wystarczy, ażeby na potrzeby ustalenia warunków zabudowy zamierzenie posiadało ów dostęp chociażby pośredni;

- art. 54 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 1, jak również art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta pomimo nieumieszczenia w decyzji, jej załącznikach, jak również w treści uzasadnienia spełniającej wymogi odpowiednich przepisów wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terminu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne wskazanie, jakie działki sąsiednie,

dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający

na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy, a nadto

niewskazanie przyczyn, dla których uznano, iż działki oznaczone nr [...], [...], [...], jak również [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. P.), co obszar inwestycji.

Strona skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego (...).

W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Wreszcie, podkreślić należy, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ I instancji ponownie w związku z rozstrzygnięciem SKO z dnia 12 stycznia 2011r., uchylającym decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 496/11 oddalił skargę [...] na ww. decyzję SKO, a NSA utrzymał ww. wyrok w mocy oddalając złożoną na niego skargę kasacyjną (wyrok z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt OSK 2156/11).

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło zatem w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku WSA w Krakowie oraz w ww. wyroku NSA.

W związku z powyższym, konieczne jest ustalenie co zostało "przesądzone" przez orzekające w sprawie sądy.

Podkreślenia wymaga, że NSA uznał, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie ma obowiązku wykazania się tytułem prawnym do drogi wewnętrznej, bowiem tytuł prawny do drogi wewnętrznej będzie podlegał badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Za prawidłowe oceniono określenie w poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy w pkt 5 c) i d), jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. B. (przebiegającej po terenie działek nr [...], [...] obr. [...]) oraz ul. T. (przebiegającej po terenie nr [...], [...] oraz [...]) na cele obsługi komunikacyjnej.

Z uwagi na to, że w decyzji organu I instancji z dnia 28 października 2014r. zawarto w pkt 4 d i e identycznie brzmiący zapis, wskazujący, iż obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni ulica P., następnie droga wewnętrzna, tj. ulica B. oraz ulica T.. Zatem kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, oceniana przez pryzmat art. 153 ppsa, wbrew podniesionym zarzutu w skardze, nie mogą zostać zakwestionowana ani przez organ odwoławczy ani przez Sąd administracyjny, związany oceną prawną i zaleceniami NSA przeprowadzonymi w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, nie ma żadnych wątpliwości, pozwalających uznać że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., z tym wskazaniem, że na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany będzie legitymować się stosownym tytułem prawnym do dysponowania ww. terenem tj. ul. B. (przebiegającej po terenie działek części działek nr [...], [...], [...] obr. [...]) oraz ul. T. (przebiegającej po terenie części działek nr [...], [...] oraz [...]) na cele obsługi komunikacyjnej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należycie uzasadniona. Organ I instancji wydał decyzję z dnia 8 października 2014 r. po pełnym uwzględnieniu wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO z dnia 9 maja 2015 r. W szczególności ponowiono analizę urbanistyczno - architektoniczną, uzupełniono wniosek, dokonano niezbędnych uzgodnień. Utrzymanie w mocy tej decyzji z dnia 28.10.2014.r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zatem prawidłowe.

Trzeba zauważyć, że zarzuty skargi stanowią w znacznej części powtórzenie zarzutów odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do nich i szczegółowo wyjaśniło, z jakich powodów nie zostały one uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie podziela tę ocenę.

Pełnomocnik strony skarżącej starał się wykazać naruszenie art. 61 ust. 1 ww. ustawy, poprzez błędne wykazanie jakie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy, a nadto niewskazanie przyczyn, dla których uznano, iż działki oznaczone nr [...], [...], [...], jak również [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. P.), co obszar inwestycji.

Wskazać zatem należy, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04). Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. (vide wyr. WSA w Krakowie z dnia 20.11.2014, sygn. akt II SA/Kr 1296/14, baza CBOIS).

W ocenie WSA w Krakowie, wbrew zarzutom skargi występujące w obszarze analizowanym dz. nr [...], [...], [...] oraz [...], mogły zostać uznane za sąsiednie, a w oparciu o znajdującą się na ich terenie zabudowę prawidłowo określono wskaźniki dotyczące nowej inwestycji, szczegółowo omówione we wcześniejszej części uzasadnienia.

Za organem odwoławczym należy powtórzyć, że kontrolowana decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje wskazanie błędnego (następnie sprostowanego przez Organ I instancji) numeru załącznika zawierającego wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej (nr 1 zamiast nr 3).

Odpowiadając na pozostałe zarzuty zawarte w skardze, Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten obiektywnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.