Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2661/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1, art. 184, art. 197 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o. o. sp. k. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 417/24 o odrzuceniu skargi K. sp. z o. o. sp. k. w B. na pismo Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 28 maja 2020 r. nr DAR-VI.670.72.2020 w przedmiocie robót budowlanych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

K. sp. z o. o. sp. k. w B. (dalej zwana skarżącą) pismem z dnia 26 maja 2020 r. złożyła do Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej Prezydent, organ) na zasadzie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa), informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "[...]" ul. [...] i [...] w B. W piśmie wskazała, że z dniem 1 czerwca 2020 r. rozpocznie się budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Inwestycja będzie realizowana na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19, tj. będzie związania z zapobieganiem rozprzestrzeniania się oraz zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby.

W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent pismem z dnia 28 maja 2020 r. nr DAR-VI.670.72.2020 poinformował, że w jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania do przedmiotowej inwestycji art. 12 ustawy, a tym samym do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, stąd też jeśli dojdzie do rozpoczęcia robót będą one wykonywane w ramach samowoli budowlanej.

Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na pismo Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 28 maja 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ dokonał oceny inwestycji w zaledwie 2 dni, nie mając co do tego uprawnień przyznanych ustawą. Pismo Prezydenta stanowiło podstawę do wszczęcia kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku najpierw w postępowaniu o wstrzymaniu budowy, a następnie w postępowaniu o nakazie rozbiórki. Zdaniem skarżącej skoro w ustawie nie przewidziano procedury wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, to powinien znaleźć zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej P.p.s.a.). Skarżąca podniosła, że zaskarżony akt wywołał olbrzymie skutki prawne dla skarżącej, bowiem stanowił podstawę rozstrzygnięć wydanych przez PINB. Wydanie przedmiotowego pisma nie leżało w kompetencji Prezydenta, dlatego akt ten powinien zostać usunięty z obrotu prawnego jako wydany z rażącym naruszeniem prawa. Pismo to nie może zostać potraktowane jako pismo informacyjne, bowiem wszystkie czynności podejmowane przez organ administracji publicznej podlegają kontroli przez organ drugiej instancji i wojewódzkie sądy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie wydał żadnej decyzji, postanowienia ani aktu administracyjnego, w którym zostałyby sformułowane określone nakazy czy też zakazy skierowane do skarżącej. Pismo informujące, że działania skarżącej mogą naruszać przepisy prawa jest działaniem koniecznym w świetle obowiązujących przepisów (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2020 r. poz. 256; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.). Pismo informujące nie ukształtowało sytuacji prawnej skarżącej, nie nadało jej uprawnień ani nie nałożyło obowiązków, lecz poinformowano o stanowisku organu, jak kształtuje się jej sytuacja z mocy samych przepisów prawa. Zdaniem Prezydenta planowane przez skarżącą inwestycje nie przejawiały żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zatem poinformował ją o tym. Wyjaśnił, że jego celem działania organu było uchronienie skarżącej od ewentualnych negatywnych skutków rozpoczęcia robót budowalnych w ramach samowoli budowalnej. Prezydent stwierdził, że organ nadzoru budowalnego może wszcząć postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, jednak nie jest związany takim zawiadomieniem, informacją. Zaskarżone pismo nie może zostać uznane za akt administracyjny wywołujący skutki prawo-administracyjne, a jedynie za czynność sygnalizującą wątpliwości organu dotyczące planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 417/24, wydanym na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę skarżącej na pismo Prezydenta z dnia 28 maja 2020 r. i zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismo skarżącej z dnia 28 maja 2020 r. nie kwalifikuje się do aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu pismo Prezydenta nie jest decyzją bądź postanowieniem. Jeśli zaś chodzi o akt bądź czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, posiada określone cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/19 i powołane tam orzecznictwo; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem Sądu pismo z dnia 28 maja 2020 r. nie posiada żadnej z powyższych cech. Pismo to ma walor wyłącznie informacyjny, organ wskazał w nim, że działania skarżącej opisane w piśmie z dnia 26 maja 2020 r. mogą naruszać przepisy prawa. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z zajętym przez organ stanowiskiem nie nadaje pismu cechy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie indywidualnej. Nie rozstrzyga bowiem ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Informowało jedynie o stanowisku organu jak sytuacja skarżącej kształtuje się z mocy przepisów prawa. Sąd wskazał, że celem zaskarżonego pisma było uchronienie skarżącej od ewentualnych negatywnych skutków rozpoczęcia robót budowalnych w ramach samowoli budowalnej. Pismo z dnia 28 maja 2020 r. nie mieści się więc w przedstawionym powyżej katalogu rozstrzygnięć, w szczególności aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że w ustawach szczególnych również brak jest uregulowań, które przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju informacji.

Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu z dnia 12 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 417/24 wniosła skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 1 w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu i odrzuceniu skargi, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy pismo z dnia 28 maja 2020 r. mieści się w katalogu spraw zastrzeżonych dla właściwości sądów administracyjnych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe uznanie, że pismo z dnia 28 maja 2020 r. nie posiada żadnej z cech określonych w powyższym przepisie;

3) 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd pierwszej instancji w sposób lakoniczny niepozwalający na odniesienie się do argumentacji, jaką kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona na postanowienia odrzucające skargę. Podkreślenia wymaga, że o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w sprawie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest zaskarżenie na drodze sądowoadministracyjnej pisma Prezydenta informującego skarżącą, że w ocenie organu brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji art. 12 ustawy, a tym samym do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych; w szczególności, czy czynność ta należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. objętych właściwością sądów administracyjnych i podlega odrębnemu zaskarżeniu na zasadach określonych w przepisach normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Kwestia ta jest kluczowa, bowiem determinuje zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i odrzucenie skargi, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie.

Ostatnio powołany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z tego powodu ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktów lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, § 2a, § 3 i art. 4 P.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 P.p.s.a.). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych powołanych do kontroli działalności administracji publicznej jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że skarga wniesiona w innych przypadkach niż w nich wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.

Przypomnieć również należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta z dnia 28 maja 2020 r. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, albowiem nie mieści się w przedstawionym powyżej katalogu rozstrzygnięć, w szczególności nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pismo to nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 768/24; LEX nr 3719499).

W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. nr 2, poz. 21) stwierdzono, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Podkreślenia wymaga zatem, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi więc istnieć związek między ustaleniem bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Zaskarżone pismo - na co wskazuje jego forma i treść - ma adresata, którym jest skarżąca. Pismo to nie zawiera jednak władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz zawiera stanowisko organu, odpowiedź na złożoną przez skarżącą informację (pismo z dnia 26 maja 2020 r.) o rozpoczęciu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w trybie art. 12 ust. 2 ustawy. Organ wskazał, że w jego ocenie "brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji przepisu art. 12 ustawy COVID-19, a tym samym brak jest podstaw do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych". W piśmie tym wskazano, że planowana inwestycja, w ocenie organu, nie ma żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, stąd też jeśli dojdzie do rozpoczęcia robót będą one wykonywane w ramach samowoli budowlanej. Organ poinformował również skarżącą, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a nie złożenia informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone pismo w żaden sposób nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej. Z treści pisma jednoznacznie wynika, że stanowi ono w istocie niewładczy akt o charakterze informacyjnym. W piśmie tym organ nie rozstrzygał o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz ustosunkował się do złożonej przez skarżącą informacji o rozpoczęciu budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w trybie art. 12 ust. 2 ustawy. W świetle powyższego brak jest podstaw, by domniemywać władczego charakteru pisma Prezydenta z dnia 28 maja 2020 r. oraz przypisywać mu cechy aktu administracyjnego.

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższe pismo stanowi wyłącznie wyraz komunikacji organu ze skarżącą i nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej, w tym również na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Nie można się również zgodzić z pełnomocnikiem skarżącej, że zaskarżone postanowienie zostało sporządzone w sposób lakoniczny i niepozwalający odnieść się do argumentacji Sądu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie postanowienia z dnia 12 sierpnia 2024 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone pismo za informację, która nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, wbrew twierdzeniu skarżącej, czytelnie odnosi się do zasadniczej kwestii w niniejszej sprawie dotyczącej kwalifikacji pisma Prezydenta z dnia 28 maja 2020 r. To, że skarżąca odrzuca sformułowaną w tym zakresie ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, uznając ją za błędną, nie oznacza, że Sąd, naruszając wymaganie z art. 141 § 4 P.p.s.a., zaniechał wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia.

W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pełnomocnik skarżącej nie zdołał podważyć ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Skutkiem tego było odrzucenie skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i orzeczenie o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, co prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesioną skargą kasacyjną stwierdzić należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie takich kosztów między stronami, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, w szczególności podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07; ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).