Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1192/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1 pkt 2, ust 5 i ust 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 134 par 2, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Centrum [...]" Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 r. - skargę oddala -


UZASADNIENIE

I.1. Starosta O.dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją nr [...]z dnia 7 kwietnia 2016 r. znak: [...] zobowiązał Centrum [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) prowadzącą Liceum Ogólnokształcące [...] w O., ul. [...] (dalej: Liceum, Szkoła), do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 r. w kwocie 33.458,64 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od dnia 14 maja 2015 r. do dnia zapłaty.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 ust. 1 i ust. 2, art. 107 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz § 4 ust. 5, ust. 7 w zw. z ust. 8 załącznika do uchwały nr XXXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013 r., poz. 2180; dalej: uchwała nr XXXVI/299/2013) oraz § 4 ust. 5 i ust. 7 w zw. z ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XLIV/474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 24 września 2014 r. w sprawie zmiany do uchwały nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2014 r., poz. 5828).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Szkoła została wpisana w dniu 20 sierpnia 2009 r. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Starostę, znak sprawy [...]. Uprawnienia szkoły publicznej zostały nadane decyzją nr [...] Starosty z dnia 20 sierpnia 2009 r. Zmiany we wpisie dokonano w dniu 5 marca 2013 r. znak: [...]

Szkoła korzystała z dotacji za 2014 r., udzielonych na mocy art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) – z budżetu powiatu, po złożeniu w dniu 25 września 2013 r. wniosku o udzielenie dotacji na 2014 r. zawierającego planowaną liczbę słuchaczy. Wysokość dotacji na jednego ucznia dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski, określał załącznik do uchwały nr XXVI/299/2013 - zastąpiony od 31 października 2014 r. załącznikiem nr 1 do uchwały nr XLIV/474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 24 września 2014 r. W Powiecie Oświęcimskim kwoty dotacji na 2014 r. na jednego ucznia zostały ustalone na początku roku budżetowego w oparciu o planowane wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju mającej siedzibę w C. w [...] , dla której organem prowadzącym jest Powiat C. W trakcie roku kwoty dotacji zostały zweryfikowane do wydatków bieżących poniesionych za I półrocze 2014 r. Wobec powyższego na początku roku 2014 miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia w Liceum wynosiła 188,81 zł - załącznik nr 2 do notatki służbowej nr 1/2014 z dnia 8 kwietnia 2014 r. Następnie po weryfikacji wydatków bieżących za 1 półrocze 2014 r. kwota dotacji uległa zmianie na 176,35 zł - załącznik do notatki służbowej nr 2/2014 z dnia 27 sierpnia 2014 r. Po zamknięciu roku budżetowego 2014, działając w oparciu o § 4 ust. 5 oraz ust. 7 w zw. z § 4 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały oraz notatkę służbową nr 2/2014 z dnia 27 sierpnia 2014 r. - dotyczącą weryfikacji wysokości kwoty dotacji za 2014 r. – zweryfikowano i dostosowano kwoty dotacji do wydatków bieżących faktycznie poniesionych w 2014 r. Miesięczna kwota dotacji na ucznia Szkoły za rok 2014 ustalona w oparciu o wydatki ponoszone przez szkołę publiczną tego samego typu i rodzaju wyniosła 167,63 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] października 2015 r. znak: [...] uchylając rozstrzygnięcie Starosty z dnia 8 lipca 2015 r., [...] stwierdziło, że organ I instancji powinien był wykazać, jaką kwotę dotacji faktycznie wypłacono Stronie za 2014 r. Kolegium wskazało też, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, że przy ustalaniu kwoty dotacji organ winien bazować na uchwale budżetowej sąsiedniej gminy bądź powiatu. Starosta uzupełnił materiał dowodowy w ww. zakresie, a miesięczne informacje o aktualnej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca znajdują się w rozliczeniu dotacji w roku 2014, gdzie organ prowadzący szkołę wykazał w pkt 3 faktyczną liczbę uczniów - 3837 osób.

I.2. Strona wniosła od opisanej na wstępie decyzji odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Wskazano również na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a także naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zmniejszenie stawki dotacji w trakcie roku, co narusza zasadę lex retro non agit. Wskazano też na naruszenie art. 211 oraz art. 214 pkt 1 u.f.p.

I.3. SKO decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. oraz uchwały nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 7 kwietnia 2016 r.

Kolegium uznało, że zarzuty odwołania w zakresie prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak co do prawidłowości uzasadnienia i podstawy prawnej decyzji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ I instancji, stosując się do zaleceń Kolegium, uzupełnił akta sprawy o istotne dla weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji dokumenty (m.in. dotyczące informacji o liczbie uczniów, przelewach kwot tytułem udzielenia oraz zwrotu dotacji, czy też pism przesyłanych do Strony celem poinformowania o kwotach dotacji rocznej na jednego ucznia ponadgimnazjalnej szkoły niepublicznej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2014 r.) oraz w sposób wystarczający uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Kolegium stwierdziło, że kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości została ustalona prawidłowo w wysokości 33.458,64 zł.

Organ odwoławczy powtórzył wyliczenia przeprowadzone przez organ I instancji. Stwierdził, że bezsporna jest kwota faktycznie przekazanej dotacji. Bezspornym jest również, iż w przedmiotowym przypadku brak jest na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, a zatem podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Natomiast rozstrzygnięcia wymagało, czy podstawą do ustalenia należnej kwoty dotacji winny być planowane czy też ponoszone przez najbliższy powiat wydatki.

Kolegium zauważyło, że wskazane w uchwale "wydatki bieżące przewidziane" odnoszą się do placówek publicznych (art. 80 ust. 3 u.s.o.), natomiast "wydatki bieżące ponoszone" (art. 90 ust. 3 u.s.o) do placówek niepublicznych. Powyższe wynika w szczególności z § 2 ust. 1 regulaminu, który wskazując komu i w jakiej wysokości przysługują dotacje tylko w pkt 4 (dotyczącym niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych) odwołuje się do wydatków "ponoszonych", podczas gdy pozostałe punkty przepisu (odnoszące się do innego rodzaju szkół i placówek) nie odwołują się do wydatków poniesionych, a jedynie do wydatków przewidzianych. Treść przywołanych wcześniej przepisów § 4 ust. 5-8 regulaminu w sposób klarowny reguluje powyższą kwestię w sposób całkowicie odmienny. Treść tych przepisów pierwotnie wprost odwoływała się do jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, a następnie - po nowelizacji — do wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikających z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji. Przepisy te są tak klarowne, precyzyjne i jednoznaczne, że Kolegium nie ma możliwości dokonania ich wykładni systemowej, zgodnej z zaprezentowaną wcześniej wykładnią przepisów ustawy, byłaby to bowiem wykładnia rażąco sprzeczna z literalnym brzmieniem uchwały (wykładnia contra legem). SKO nie może przy orzekaniu, tak jak sąd administracyjny, który związany jest tylko ustawami, pominąć uchwały rady gminy, która jest przepisem prawa miejscowego. Akceptując zasadę lex superior derogat legi inferiori organ odwoławczy stwierdził, że samorządowe kolegium odwoławcze - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - nie ma możliwości odmowy zastosowania przepisów prawa miejscowego ani oceny legalności tych przepisów.

I.4 Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz w konsekwencji umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do uwzględnienia odwołania Skarżącej;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez:

a. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie;

b. niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

3. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez Skarżącą w toku postępowania oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisów postępowania, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, jak również niewskazanie podstawy prawnej wynikającej z uzasadnienia decyzji;

4. art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości;

5. art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zmniejszenie stawki dotacji w trakcie roku, co narusza zasadę lex retro non agit;

6. art. 211 oraz art. 214 pkt 1 u.f.p. poprzez zmianę ustalonych stawek dotacji po uchwaleniu budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego.

I.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

I.6. WSA wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 65/17, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.s.o., jednak na podstawie innej argumentacji niż podana w skardze.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził: "W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach) - w których znajdują się szkoły publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Określenie wydatki bieżące należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236 § 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 określenie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (por. wyroki: NSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 486/14 (...). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. Jeszcze raz należy podkreślić, że co do zasady jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej."

Dalej Sąd dokonując oceny przepisów uchwały będących podstawa prawną wydanych decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. stwierdził, że organ wprowadzając w § 4 ust. 7 i ust. 8 regulaminu, tryb weryfikacji w sposób opisany w tych przepisach, przekroczył upoważnienie ustawowe. Zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w § 4 ust. 7 regulaminu do wysokości wydatków wynikających ze sprawozdań w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek, narusza zatem tą stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Przyjęcie w § 4 ust. 7 regulaminu, że dotacja wynikająca z weryfikacji dokonanej w oparciu o sprawozdania budżetowe jest nadmiernie pobraną dotacją, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Dotacja w takim przypadku nie została pobrana przez organ prowadzący w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W takiej sytuacji weryfikacja podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadmiernie pobranymi. Użyte w § 4 ust. 7 regulaminu sformułowanie "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi" jednoznacznie przesądza o uznaniu z góry kwot dotacji wynikających z weryfikacji jako pobrane w nadmiernej wysokości. Rada Powiatu O. stanowiąc, że kwota dotacji jaka wynikła w wyniku weryfikacji podstawy ustalenia dotacji stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, w tym wypadku przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o.

Sąd uznał, że przepisy § 4 ust. 7 w związku z ust. 8 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z 27 lutego 2013 r. w brzmieniu obowiązującym zarówno do 30 października 2014 r. jak i w brzmieniu obowiązującym od 31 października 2014 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4, a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Sąd jednocześnie uznał się za upoważniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Dalej Sąd wskazał, że podstawą prawną do wydania decyzji o zwrocie dotacji są przywołane przez organy art. 252, art. 60 oraz art. 61 u.f.p. Odczytane systemowo zawierają podstawę prawną do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Jest to decyzja deklaratoryjna, ponieważ zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. Według art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zdarzeniem prawnym, z którym ustawodawca połączył obowiązek zwrotu części dotacji, jest pobranie tej dotacji w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Do spraw tych należności (kwot dotacji podlegających zwrotowi) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej O.p.). Wykonując nakaz prawodawcy odpowiedniego odczytania art. 21 O.p., który reguluje powstanie zobowiązań, § 1 pkt 1 w odniesieniu do dotacji podlegających zwrotowi należy odczytać w ten sposób, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zdarzeniem tym jest otrzymanie dotacji w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Przepis art. 21 § 3 w zw. z § 4 O.p., w odniesieniu do zdarzeń regulowanych w art. 252 u.f.p. stanowi, że w sytuacji, gdy strona – która nie ma obowiązku złożenia deklaracji, a jest zobowiązana do zwrotu dotacji – obowiązku zwrotu dotacji nie wykonała w całości lub w części, to organ, który udzielił dotacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania do zwrotu dotacji. Wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów prawnych jednoznacznie wskazuje, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Sąd uznał za nietrafny należy uznać pogląd wyrażony w skardze, że w sytuacji gdy mamy "do czynienia z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości" sprawę należy rozpatrywać w kategoriach dyspozycji art. 405 Kodeksu cywilnego.

W ostatniej części uzasadnienia Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu C. dokonanych w ciągu 2014 r., w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju, albowiem ustaleń tych nie zawierają akta sprawy poddane kontroli sądowej. W przypadku gdy organ nie stwierdzi podstaw do kontynuowania postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

II.1. Po rozpatrzeniu sprawy po raz drugi Starosta w decyzji z dnia 26 września 2017 r., [...]zobowiązał Spółkę do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 r. w kwocie 33.353,38 zł, pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, od dnia 14 maja 2015 r. do dnia zapłaty.

Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu m.in. na to, że realizując polecenia Sądu, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. z prośbą o przekazanie informacji o planowanych wydatkach bieżących na dzień 31 grudnia 2014 r. na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej. Starostwo Powiatowe w C. przekazało informację, z której wynika, że kwota planowanych wydatków bieżących przewidzianych w budżecie Powiatu C. w przeliczeniu na jednego ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych na dzień 31 grudnia 2014 r. miesięcznie wynosiła 335,22 zł. Przekazana przez Starostwo Powiatowe w C. kwota wydatków planowanych uzasadniała dalsze prowadzenia postępowania i wydanie decyzji, gdyż dowiodła zmniejszenie planowanych wydatków w szkole publicznej tego samego typu i rodzaju na jednego ucznia. Dalej Starosta odniósł się do art. 252 ust. 5 u.f.p., który został wskazany przez WSA jako podstawa rozstrzygnięcia. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość wystąpienia sytuacji żądania zwrotu dotacji wcześniej wypłaconej podmiotowi uprawnionemu do jej pobrania w razie zaistnienia sytuacji, wskazującej na wypłatę dotacji wyższej niż należna. Oznacza to możliwość zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6 u.f.p. w analizowanej sprawie.

II.2. Od decyzji Starosty Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Wskazano również na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 u.f.p., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości. Wskazano też na naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Strona podniosła, że należało uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu wyroku WSA wykładnię przepisów i ocenić czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu C. dokonanych w ciągu 2014 r. w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju.

II.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. znak: [....]utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzemieniu obowiązującym w 2014 r.) dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zarzuty odwołania w zakresie prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak co do prawidłowości uzasadnienia i podstawy prawnej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ I instancji, stosując się do zaleceń WSA, uzupełnił akta sprawy o istotne dla weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji dokumenty oraz w sposób wystarczający uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie bezsporną jest kwota faktycznie przekazanej dotacji. Bezspornym jest również, iż w przedmiotowym przypadku brak jest na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, a zatem podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju, co organ I instancji uczynił w wyrzeczeniu swojej decyzji.

II.4. Na powyższa decyzję SKO Skarżąca wniosła skargę do WSA w Krakowie, w której zarzuciła:

1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.), poprzez niezastosowanie się do wskazań wyroku WSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 65/17 w zakresie dalszego postępowania, a w szczególności poprzez zbadanie, czy w budżecie Powiatu C. w roku 2014 r. dokonano zmian uzasadniających zmianę podstawy dotacji oświatowej przyznawanej szkole niepublicznej;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do jej uchylenia;

3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niniejszej sprawy;

4. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez jest niezastosowanie i nie zamieszczenie w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, bowiem organ odwoławczy w zasadzie ograniczył się do wskazania, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, bez wyjaśnienia swojego toku rozumowania i podstaw do subsumcji norm prawnych do stanu faktycznego, w tym brak odniesień się do wszystkich wskazań zawartych w orzeczeniu WSA;

5. naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 6 u.f.p., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;

6. naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zmniejszenie stawki dotacji po upływie roku budżetowego, a w konsekwencji naruszenie zasady lex retro non agit.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 23 lutego 2018 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty z dnia 26 września 2017 r. i w konsekwencji o umorzenie postępowania w sprawie.

II.5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

II.6. WSA po rozpoznaniu po raz drugi sprawy, wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 512/18, ponownie uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wiążąca jest ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnym wyroku WSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 65/17. Związanie to oznacza, że organy administracji publicznej były obowiązane do przyjęcia wykładni przepisów prawa, wynikającej z rozważań zawartych w tym orzeczeniu oraz do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazówkami wyroku.

Sad przytoczył obszerne fragmenty wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. i wskazał, że prawidłowa realizacja powyższych wskazań wymagała, aby organy zwróciły się do Powiatu C. o udzielenie informacji, czy w budżecie tego powiatu doszło w roku 2014 do zmian planowanych wydatków na szkoły. Tylko bowiem w wypadku zmiany uchwały budżetowej – zmiany planowanych wydatków możliwe jest obniżenie zastosowanych stawek. Jak wynika z akt sprawy organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C. o przesłanie informacji co do planowanych wydatków bieżących na dzień 31 grudnia 2014 r. na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego się w formie zaocznej i w takim też zakresie otrzymał informację w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. Następnie zwrócił się o przesłanie informacji dotyczących planowanych wydatków bieżących na I półrocze 2014 r. na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego się w formie zaocznej, a odpowiedź w żądanym zakresie została udzielona w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się wyłącznie na ustalenia (informacje), dotyczące wydatków planowanych na dzień 31 grudnia 2014 r. i wskazano, że "podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły..." – bez sprecyzowania, jak organ odwoławczy rozumie pojęcie "wydatków ponoszonych".

Zarówno zapytanie organu administracji, jak i odpowiedź udzielona przez Starostwo Powiatowe w C, nie zawierały informacji odnośnie tego, czy zmiana planowanych wydatków w trakcie roku 2014 znajdowała oparcie w uchwale budżetowej (jej zmianie). Pojawiają się zatem wątpliwości, czy kwoty podane w odpowiedziach Starostwa Powiatowego w C. dotyczą wydatków zaplanowanych w uchwale budżetowej, czy też wydatków faktycznie ponoszonych – których, zgodnie z prawomocnym wyrokiem sygn. akt I SA/Kr 65/17 organy administracji publicznej nie mogły przyjąć za punkt odniesienia w sprawie dotyczącej pobrania dotacji w nienależnej wysokości. Nadto do akt sprawy nie przedłożono samej uchwały budżetowej (uchwały o jej zmianie), wskutek czego niemożliwa jest weryfikacja, czy zrealizowane zostały przesłanki pozwalające – zgodnie z wykładnią przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o finansach publicznych, dokonaną w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. – na przyjęcie, że doszło do zmiany wydatków bieżących ponoszonych, tj. zaplanowanych w przewidziany sposób w danym roku budżetowym. Uchwała tego rodzaju jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, niemniej organy administracji publicznej nie dokonały w żadnym zakresie analizy przepisów budżetowych Powiatu C., nie wskazały w uzasadnieniach swych decyzji, w jaki sposób doszło w tym zakresie do ewentualnych zmian. W tym zakresie zatem wskazania, wynikające z wyroku z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 65/17 nie zostały prawidłowo zrealizowane. Uzasadnione są więc zarzuty naruszenia tak art. 153 P.p.s.a., jak i przepisów K.p.a.

Natomiast z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym bowiem zakresie wiążąco wypowiedział się już sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Rozpoznając skargę opartą na identycznych zarzutach w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. WSA wyraźnie wskazał, że doszło do naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 ust. 1 i ust. 2 u.f.p., ale argumentacja przyczyn naruszenia tych przepisów przyjęta przez Sąd jest odmienna. Sąd wskazał, że wykładnia systemowa tych przepisów prawnych jednoznacznie wskazuje, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu wyroku odwołano się do poglądów orzecznictwa oraz za nietrafny uznano pogląd, że w sytuacji gdy mamy "do czynienia z pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości" sprawę należy rozpatrywać w kategoriach dyspozycji art. 405 K.c. Tym samym ponownie podniesione zarzuty naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o finansach publicznych nie mogły podlegać po raz drugi kontroli sądu administracyjnego.

Sąd formułując zalecenia co do ponownego rozpoznania wskazał, że organy administracji rozpatrując ponownie sprawę "zrealizują zalecenia, wynikające z wyroku z dnia 27 lutego 2017 r., I SA/Kr 65/17, przede wszystkim dokonując oceny zebranych dowodów, ewentualnego uzupełnienia zgromadzonego materiału i czyniąc wnikliwe ustalenia faktyczne oraz prawne odnośnie zmian w budżecie Powiatu C. dokonanych w ciągu 2014 r. w zakresie ustalenia wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju. Przyjmą przy tym, że wydatkami takimi są wyłącznie wydatki zaplanowane w sposób, odpowiadający przepisom ustawy o finansach publicznych, tj. w drodze zmiany "ustawy budżetowej". Dołączą do akt sprawy stosowne uchwały dla Powiatu C. bądź przywołają treść tych uchwał (uchwały budżetowej oraz uchwały zmieniającej) w sposób, umożliwiający pełną weryfikację, czy doszło do zmiany planowanych wydatków na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju. Ustalenia faktyczne i prawne powinny zostać dokładnie i jasno omówione w uzasadnieniu decyzji. Organy odniosą się również do stanowiska strony, oceniając wszystkie podnoszone przez nią argumenty".

III.1. Po przeprowadzeniu postępowania po raz trzeci, Starosta w decyzji z dnia 12 marca 2019 r., nr [...] , zobowiązał Spółkę do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014 r. w kwocie 39.712,75 zł, pobranej w nadmiernej wysokości w terminie 15 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że realizując zalecenia WSA zwrócił się w dniu 3 grudnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w C. o przesłanie uchwały budżetowej za 2014 r. wraz z uchwałami zmieniającymi dla budżetu Liceum Ogólnokształcącego kształcącego w systemie zaocznym funkcjonującego na terenie Powiatu C. oraz metody obliczenia planowanych wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia takiej szkoły na dzień 31 grudnia 2014 r. W dniu 13 grudnia 2018 r. Powiat C. odpowiedział na pismo, wskazując na uchwałę budżetową dotyczącą 2014 r. wraz z uchwałami zmieniającymi oraz podając wyliczoną kwotę wydatków bieżących na jednego ucznia w 2014 r. Po przeanalizowaniu przedstawionych wyliczeń organ I instancji wystosował w dniu 20 grudnia 2018 r. ponowne pismo o przesłanie planowanych wydatków bieżących, a nie jak to zostało ujęte w odpowiedzi poniesionych wydatków bieżących. W dniu 14 stycznia 2019 r. organ I instancji otrzymał odpowiedź z Powiatu C. dotyczącą metody wyliczenia planowanych wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych funkcjonującego na terenie Powiatu C..

Dalej Starosta wskazał, że budżet Powiatu C. dla Powiatowego Centrum Edukacyjnego w C. prowadzącego Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych został podjęty uchwałą Zarządu Powiatu z dnia 14 stycznia 2014 r. nr UZP/178/2/2014 na kwotę 521.463,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 11 września 2014 r. nr UZP/209/106/2014 nie zmieniła ostatecznie kwoty budżetu. Planowana kwota wydatków bieżących wynosiła 521.463,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 29 października 2014 r. nr UZP/215/126/2014 zwiększyła budżet o 45.000,00 zł. Planowana kwota wydatków bieżących wynosiła 566.463,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 12 listopada 2014 r. nr UZP 217/132/2014 zwiększyła budżet o 10.758,00 zł, natomiast uchwała z dnia 27 listopada 2014 r. nr UZP/219/142/2014 zmniejszyła budżet o 17.892,00 zł, w wyniku czego planowana kwota wydatków bieżących na koniec listopada 2014 r. wyniosła 559.329,00 zł. Uchwała zmieniająca z 11 grudnia 2014 r. nr UZP 2/4 2014 zmniejszyła budżet o 121,00 zł. Ostatecznie kwota planowanych wydatków bieżących na Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w C. na 2014 r. wynosiła 559.208,00 zł.

Organ I instancji wskazał, że zmiana kwot wydatków bieżących przeprowadzona została zgodnie z art. 257 ust. 3 u.f.p. Starosta stwierdził, że na podstawie załączonych uchwał budżetowych Powiatu C. na 2014 r. dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych widać, iż ostateczny budżet planowanych wydatków bieżących na 2014 r. wynosił 559.208,00 zł, a kwota wydatków bieżących na ucznia w 2014 r. wynikająca z planu 2014 r. to kwota 332,00 zł. Skoro na dzień 31 grudnia 2014 r. planowane wydatki bieżące w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych kształcącym w systemie zaocznym, dla której organem prowadzącym był najbliższy powiat, tj. Powiat C. na jednego ucznia wynosiły 332,00 zł, to wysokość dotacji w Powiacie Oświęcimskim dla Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych kształcącym w systemie zaocznym miesięcznie na jednego ucznia wyniosła 166,00 zł (332,00 zł x 50%).

Organ I instancji stwierdził, że w 2014 r. w Liceum prowadzonym przez Stronę było 3837 uczniów uprawnionych do otrzymania dotacji za cały 2014 r. Zatem należna dotacja za 2014 r. dla Liceum wynosi 636.942,00 zł tj. (3837 uczniów x 166,00 zł stawka dotacji na 1-go ucznia) i dokonał obliczenia dotacji do zwrotu wskazując, że dotacja wypłacona dla Liceum za 2014 r. to kwota 676.654,95 zł, a dotacja należna za 2014 r. to kwota 636 942,00 zł, zatem dotacja do zwrotu to kwota 39.712,95 zł, obliczona jako różnica pomiędzy kwotą 676.654,95 zł a kwotą 636 942,00 zł.

III.2. Od decyzji Starosty Spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o chylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzji kolejny raz zarzucono naruszenie:

1) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w szczególności poprzez:

a) brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez Spółkę w toku postępowania,

b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisów postępowania, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, jak również niewskazania podstawy prawnej wynikającej z uzasadnienia decyzji, w tym przepisów regulujących możliwość zmiany uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego, a także uchwał Zarządu Powiatu C.; a w konsekwencji uniemożliwienie Stronie rzeczywistej weryfikacji zapadłego orzeczenia;

2) art. 211 oraz art. 214 pkt 1 u.f.p., poprzez zmianę ustalonych stawek dotacji w Powiecie Oświęcimskim po uchwaleniu budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego i bez zmiany uchwały budżetowej;

3) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 u.f.p., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być mowy o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, a co najwyżej z jej wypłatą przez organ w nadmiernej wysokości, wskutek zmniejszenia stawki dotacji po zakończeniu roku budżetowego;

4) art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez podjęcie działań nie wynikających z przepisów prawa i zmniejszenie stawki dotacji po upływie roku budżetowego, a w konsekwencji naruszenie zasady lex retro non agit i pozbawienia Strony jej praw podmiotowych do dotacji.

III.3. SKO decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 12 marca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium szczegółowo przedstawiło zapadłe w sprawie wyroki i stwierdziło, że zasadnym jest dokonanie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem wskazań WSA. Dalej SKO kolejno przytoczyło przepisy art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 5, ust. 3, ust. 6 pkt 2 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3 u.s.o. i wskazało, że w Powiecie Oświęcimskim tryb udzielania i rozliczania dotacji został uregulowany uchwałą Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXVI/299/2013 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski, następnie zmienioną uchwałą z dnia 24 września 2014 r. nr XLIV/474/2014. Zgodnie z § 2 ust. ust. 1 pkt 3 uchwały niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkoły publicznej dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący. Z kolei z art. 90 ust. 3 u.s.o. wynika, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a zatem w niniejszej sprawie z powiatu C.. Ustalenie wysokości wydatków ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego rodzaju nastąpiło w uchwale Rady Powiatu C. z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XLII/275/2013 w sprawie przyjęcia budżetu Powiatu C. na 2014 r. wraz z kolejnymi zmianami wprowadzonymi następującymi uchwałami Zarządu Powiatu. Budżet dla Powiatowego Centrum Edukacyjnego w C. prowadzącego Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych został ustalony uchwałą Zarządu Powiatu w dniu 14 stycznia 2014 r. nr UZP/178/2/2014 na kwotę 521.463,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 11 września 2014 r. nr UZP/209/106/2014 nie zmieniła ostatecznie kwoty budżetu.

Planowana kwota wydatków bieżących nadal wynosiła 521.463,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 29 października 2014 r. nr UZP/215/126/2014 zwiększyła natomiast budżet o 45.000,00 zł. Planowana kwota wydatków bieżących wynosiła zatem 566.463,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 12 listopada 2014 r. nr UZP 217/132/2014 zwiększyła budżet o 10.758,00 zł, natomiast uchwała z dnia 27 listopada 2014 r. nr UZP/219/142/2014 zmniejszyła budżet o 17.892,00 zł, w wyniku czego planowana kwota wydatków bieżących na koniec listopada 2014 r. wyniosła 559.329,00 zł. Uchwała zmieniająca z dnia 11 grudnia 2014 r. nr UZP 2/4 2014 zmniejszyła budżet o 121,00 zł. Ostatecznie kwota planowanych wydatków bieżących na Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w C. na 2014 r. wynosiła zatem 559.208,00 zł. Zmiany dokonywane w uchwałach Powiatu C. znajdują podstawę prawną w art. 257 ust. 3 u.f.p. Przepis ten pozwala w toku wykonywania budżetu wprowadzać zmiany w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zmiany w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być dokonywane samodzielnie przez zarząd bez konieczności zmiany uchwały budżetowej. Zarząd powiatu posiada samodzielną kompetencję wprowadzania określonych zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

SKO wskazało, że jak wynika z akt sprawy w dniu 14 stycznia 2019 r. organ I instancji otrzymał odpowiedź z Powiatu C. dotyczącą metody wyliczenia planowanych wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych funkcjonującego na terenie Powiatu C.. Na podstawie załączonych uchwał budżetowych Powiatu C. na 2014 r. dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych przyjąć należy, że ostateczny budżet planowanych wydatków bieżących na 2014 r. wynosił 559.208,00 zł, a kwota wydatków bieżących na ucznia w 2014 r. wynikająca z planu 2014 r. to kwota 332,00 zł. Na dzień 31 grudnia 2014 r. planowane wydatki bieżące w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych kształcącym w systemie zaocznym dla której organem prowadzącym był najbliższy powiat, tj. Powiat C. na jednego ucznia wynosiły 332,00 zł, a zatem wysokość dotacji w Powiacie O. dla Liceum prowadzonym przez Spółkę, kształcącym w systemie zaocznym miesięcznie na jednego ucznia wyniosła 166,00 zł (332,00 zł x 50%). W 2014 r. w Liceum było 3837 uczniów uprawnionych do otrzymania dotacji za cały 2014 r. Zatem należna dotacja za 2014 r. dla Liceum Ogólnokształcącego [...] wynosi 636.942,00 tj. (3837 uczniów x 166,00 zł stawka dotacyjna na 1-go ucznia). Liceum wypłacono dotację za 2014 r. w kwocie 676.654,95 zł , zaś dotacja należna za 2014 r. to kwota 636.942,00 zł. W związku z powyższym organ II instancji przyjął, że dotacja w kwocie 39.712,95 zł podlega zwrotowi.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, iż należy kontynuować postępowanie w sprawie dochodzenia zwrotu nadmiernie pobranej dotacji dla Liceum, a w konsekwencji organ I instancji prawidłowo wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu części dotacji w kwocie 39.712,75 zł.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdziło, że stawki dotacji ustalane zostały zgodnie z zaleceniami WSA według uchwały budżetowej zgodnie z art. 211 oraz art. 214 ust. 1 u.f.p. oraz zmian dokonywanych w uchwałach Powiatu C. zgodnie z art. 257 ust. 3 u.f.p. Z uwagi na brak na terenie powiatu oświęcimskiego szkoły publicznej danego typu i rodzaju (liceum ogólnokształcące dla dorosłych w systemie zaocznym) kwoty dotacji zostały ustalone w oparciu o wydatki ponoszone przez Powiat C. ustalone w uchwale budżetowej. Ze zgromadzonych przez organ I instancji dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, iż w Powiecie O. kwoty dotacji na 2014 r. na jednego ucznia zostały ustalone na początku roku budżetowego w oparciu o planowane wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju mającej siedzibę w C. w Powiatowym Centrum Edukacyjnym, dla której organem prowadzącym jest Powiat C.. Oparcie się w niniejszej sprawie na zmianach w uchwale budżetowej Powiatu C. bezpośrednio wynika ze związania oceną zawartą w wyroku WSA. Zgodnie z wytycznymi Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie miały obowiązek dokonać oceny zebranych dowodów (ewentualnie dokonać ich uzupełnienia) i dokonać ustaleń faktycznych i prawnych odnośnie do zmian w budżecie Powiatu C. dokonanych w ciągu roku 2014 - jako aktu prawnego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, w zakresie ustalenia wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju. W ocenie Kolegium organ I instancji uczynił zadość wymaganiom określonym w uzasadnieniu wyroków Sądu i na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wykazał, iż doszło do zmian w kwocie planowanych wydatków bieżących w sposób zgodny z art. 257 u.f.p. Jak wynika z wyliczenia kwoty przyznanej dotacji i ostatecznie ustalonej w budżecie Powiatu C. powstała różnica wynosząca kwotę 39.712,95 zł. Wyliczenie tej wielkości nastąpiło przy uwzględnieniu brzmienia przepisu art. 90 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. - w szczególności przytoczonego wyżej art. 90 ust. 3 u.s.o.

Kolegium podkreśliło, że kwestia możliwości weryfikacji przyznawanych kwot dotacji została przesądzona w prawomocnych wyrokach WSA. Sąd podkreślił bowiem, że dokonanie zmniejszenia stawek może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną. Sąd wskazał, że "prawidłowa realizacja powyższych wskazań wymagała, aby organy zwróciły się do Powiatu C. o udzielenie informacji, czy w budżecie tego powiatu doszło w roku 2014 do zmian planowanych wydatków na szkoły. Tylko bowiem w wypadku zmiany uchwały budżetowej - zmiany planowanych wydatków możliwe jest obniżenie zastosowanych stawek". Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3 i ust. 6 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, w tym w art. 90 ust. 3 u.s.o. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość wystąpienia sytuacji żądania zwrotu dotacji wcześniej wypłaconej podmiotowi uprawnionemu do jej pobrania, w razie zaistnienia sytuacji wskazującej na wypłatę dotacji wyższej niż należna. Zgodnie z art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

SKO odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdziło, że w niniejszej sprawie orzekające organy były związane przepisami prawa oraz wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA, a tym samym zobligowane do zweryfikowania wysokości dotacji na podstawie uchwały budżetowej. Jeżeli więc dotacja została wypłacona szkole w wysokości większej niż faktycznie planowane wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju w tym samym okresie, to wówczas należy przyjąć, że mamy dotację przyznaną w nadmiernej wysokości, którą należy zwrócić. Nie można przyjąć, że dotacje oświatowe, które wypłacane są z góry w oparciu o deklarowaną liczbę uczniów oraz deklarowaną kwotę planowanych wydatków zapisaną w uchwale budżetowej mogą być jedynie weryfikowane (a dokładniej ich wysokość) jedynie na korzyść szkoły dotowanej. Tym samy Kolegium uznało ten zarzut za niezasadny.

Odnosząc się do naruszenia art. 107 ust. 1 i ust. 3 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz ustalił zmiany zachodzące w budżecie Powiatu C. dokonywane w ciągu 2014 r., przeanalizował powyższe zmiany oraz zasadnie uznał za konieczne dochodzenie zwrotu wypłaconej dotacji podmiotowej.

Podsumowując SKO wskazało, że w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa, zarzuty odwołania nie dają podstaw do jej uchylenia, a organ I instancji zrealizował zalecenia sądu administracyjnego i wystarczająco uzasadnił rozstrzygnięcie, podając podstawy prawne i faktyczne swojego rozstrzygnięcia.

III.4. Od powyższej decyzji Skarżącą złożyła skargę do WSA w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 21 czerwca 2019 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty z dnia 12 marca 2019 r. i w konsekwencji o umorzenie postępowania w sprawie. W skardze, co do zasady Skarżąca sformułowała co do zasady tożsame zarzuty, jak w skargach dotyczących poprzednich decyzji SKO. Decyzji SKO Skarżącą zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że została ona wydana z naruszeniem przepisów, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie;

2. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w szczególności poprzez:

a) brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez Stronę w toku postępowania;

b) brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisów postępowania, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, jak również niewskazania podstawy prawnej wynikającej z uzasadnienia decyzji, w tym przepisów regulujących możliwość zmiany uchwały budżetowej w ciągu roku budżetowego, a także uchwał Zarządu Powiatu C.; a w konsekwencji uniemożliwienie Stronie rzeczywistej weryfikacji zapadłego orzeczenia;

3. art. 211 oraz art. 214 pkt. 1 w zw. z art. 257 ust. 3 u.f.p., poprzez zmianę ustalonych stawek dotacji w Powiecie O. po uchwaleniu budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego bez zmiany uchwały budżetowej lub zmiany w planach dochodów i wydatków budżetu jednostki dokonanej przez Zarząd Powiatu, a w konsekwencji zmianę kwoty wydatków z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych;

4. art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 6 u.f.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być mowy o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, a co najwyżej o jej wypłacie przez organ w nadmiernej wysokości, w skutek zmniejszenia stawki dotacji z naruszeniem przepisów;

5. art. 90 ust. 3 u.s.o. w z art. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez podjęcie działań nie wynikających z przepisów prawa i zmniejszenie stawki dotacji po upływie roku budżetowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady lex retro non agit i stabilności porządku prawnego.

III.5. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

III.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając po raz trzeci sprawę, zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Ponadto należy wskazać, że orzekanie w tej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony dwoma wyrokami WSA w Krakowie (sygn. akt I SA/Kr 65/17 i sygn. akt 512/18), które funkcjonują w obrocie prawnym i które Sąd celowo przytoczył w obszernych fragmentach w pkt I.6. i II.6 niniejszego uzasadnienia, gdyż zawierają rozstrzygnięcie kwestii, które ponownie podnoszone są przez Skarżącą.

Zgodnie z tym przepisem prawnym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 P.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zauważyć również należy, w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (podkreślenie Sądu).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnych wyrokach: tut. Sądu z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 65/17 oraz z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 512/18, ponieważ nie doszło do wzruszenia tych wyroków w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego.

Zalecenia Sądu zawarte w przywołanych wyrokach zostały przez organy wykonane, gdyż, po pierwsze organ I instancji zwrócił się do Powiatu C. pismami z dnia 26 listopada 2018 r. i 17 grudnia 2018 r. o udzielenie informacji, czy w budżecie tego powiatu doszło w 2014 r. do zmian planowanych wydatków na szkoły (karty nr 272 i 279 akt administracyjnych), po drugie dołączył do akt sprawy stosowne uchwały dla Powiatu C. (karty 285-379 akt administracyjnych), po trzecie organy rozważyły możliwość kontynuowania postępowania w sprawie zwrotu części dotacji, po czwarte w uzasadnieniach swoich decyzji dokonały oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście zmian wydatków na szkoły w Powiecie C., w stosunku do wypłaconych dotacji na jednego ucznia dla Liceum Skarżącej. Zatem zalecenia zawarte w wyrokach zdaniem Sądu zostały wykonane.

Odrębną kwestią jest natomiast prawidłowość wyliczenia kwoty do zwrotu dotacji. Sąd w tym zakresie stwierdził, że organy bez szczegółowej analizy przyjęły kwotę 332,00 zł wynikająca z załącznika nr 3 do pisma Starostwa Powiatowego w C. z dnia 9 stycznia 2019 r. (karta nr 281 akt administracyjnych), jako kwotę wydatków miesięcznych na ucznia wynikającą z uchwał budżetowych. To z kolei spowodowało nieprawidłowe obliczenie kwoty do zwrotu, gdyż miesięczna kwota wydatków na ucznia jest podstawowym składnikiem do wyliczenia dotacji co wynika z art. 90 ust. 3 u.f.p.

Przechodząc do przedstawienia stanowiska Sądu w tym zakresie na wstępie należy wskazać, że nie ma najmniejszej wątpliwości, że ustalenie wysokości wydatków ponoszonych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego rodzaju nastąpiło w uchwale Rady Powiatu z dnia 20 grudnia 2013 r. nr XLII/275/2013 w sprawie przyjęcia budżetu Powiatu C. na 2014 r. Zarząd Powiatu działając na podstawie przepisu art. 249 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (zgodnie z którym w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu), uchwałą z dnia 16 stycznia 2014 r. nr UZP/178/2/2014 w sprawie: informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków jednostek organizacyjnych Powiatu C. w roku 2014 r. ustalił dla Powiatowego Centrum Edukacyjnego w C. prowadzącego Liceum Ogólnokształcące [...] kwoty wydatków na kwotę 521.463,00 zł. Kolejnymi uchwałami Zarząd Powiatu dokonywał zmian ustalonych pierwotnie wydatków. I tak:

- uchwałą z dnia 29 października 2014 r. nr UZP/215/126/2014 zwiększono kwotę wydatków o 45.000,00 zł,

- uchwałą z dnia 12 listopada 2014 r. nr UZP 217/132/2014, zwiększono kwotę wydatków o 10.758,00 zł,

- uchwałą z dnia 27 listopada 2014 r. nr UZP/219/142/2014 zmniejszono kwotę wydatków o 17.892,00 zł,

- uchwałą z 11 grudnia 2014 r. nr UZP 2/4 2014 zmniejszono kwotę wydatków o 121,00 zł.

Ostateczna kwota wydatków po dokonanych zmianach na Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w C. na 2014 r. wynosiła 559.208,00 zł i tę kwotę organy ustaliły prawidłowo na podstawie powyższych uchwał.

Z załącznika nr 3 do przywołanego powyżej pisma Starostwa Powiatowego w C. z dnia 9 stycznia 2019 r. wynika, że powyższa kwota wydatków dotyczyła: w styczniu 177 uczniów, lutym 123 uczniów, marcu 120 uczniów, kwietniu 109 uczniów, maju 106 uczniów, czerwcu, lipcu, sierpniu po 105 uczniów oraz w okresie od września do grudnia po 189 uczniów. Suma uczniów za poszczególne miesiące wyniosła zatem 1706 uczniów.

Średniomiesięczna liczba uczniów w 2014 r. obliczona przez Sąd, wynosi zatem 142,17 ucznia (1706 uczniów / 12 miesięcy), a to oznacza, że suma rocznych wydatków planowanych w uchwałach budżetowych na ucznia wyniosła w Powiecie C. 3.933,47 zł (roczna kwota planowanych wydatków 559.208,00 zł / 142,17 ucznia). Tymczasem z załącznika nr 3 do pisma z dnia 9 stycznia 2019 r. wynika kwota 3.984,00 zł. Z kolei miesięczna kwota wydatków na ucznia wynikająca z uchwał budżetowych dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych kształcącego w systemie zaocznym, dla której organem prowadzącym był najbliższy powiat, tj. Powiat C. obliczona przez Sąd, wynosi 327,79 zł (roczna kwota wydatków na ucznia - 3.933,47 zł / 12 miesięcy). Tymczasem z załącznika nr 3 do pisma z dnia 9 stycznia 2019 r. wynika kwota 332,00 zł. Z załącznika do powyższego pisma nie wynika metodologia wyliczenia powyższej kwoty. Jednak Sąd analizując dane zawarte w niniejszym załączniku i uchwałach doszedł do przekonania, że jest nieprawidłowa, gdyż przyjęcie kwoty 332,00 zł (obliczonej jako średnia ze średnich) na jednego ucznia przekracza zaplanowane w uchwałach kwoty wydatków, co wynika z prostego wyliczenia: 1706 uczniów pomnożona przez kwotę 332,00 zł, daje kwotę 566.392,00 zł, podczas gdy z uchwał budżetowych jak Sąd wskazał powyżej wynika kwota 559.208,00 zł. Przyjęcie nieprawidłowej miesięcznej kwoty wydatków na jednego ucznia spowodowało w konsekwencji błędne ustaleniu kwoty do zwrotu dotacji.

Sąd stwierdza, że prawidłowa wysokość dotacji w Powiacie O. dla Liceum prowadzonego przez Spółkę, kształcącego w systemie zaocznym, miesięcznie na jednego ucznia wyniosła 163,90 zł (327,79 zł x 50%). W 2014 r. w Liceum prowadzonym przez Skarżącą było 3837 uczniów uprawnionych do otrzymania dotacji za cały 2014 r., dlatego należna dotacja za 2014 r. dla Liceum prowadzonego przez Skarżącą wynosi 628.865,10 zł (3837 uczniów x 163,90 zł stawka dotacji na ucznia). Liceum wypłacono dotację za 2014 r. w kwocie 676.654,95 zł, zaś dotacja należna za 2014 r. to kwota 628.865,10 zł. Różnica w kwocie 47.789,85 zł powinna podlegać zwrotowi jako nadmiernie pobrana dotacja.

Sąd wskazuje, że organy orzekające w sprawie dokonały błędnej oceny kluczowego dla powyższych ustaleń dowodu, tj. załącznika nr 3 do pisma Starostwa Powiatowego w C., czym naruszyły przepis art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustanowiona w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie, zatem bezrefleksyjne przyjęcie kwoty wyliczonej przez Starostwo Powiatowe w C. stanowi o naruszeniu tego przepisu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p. Naruszenie tych ostatnich przepisów wynika z faktu, że organ I instancji określił nieprawidłową kwotę do zwrotu części dotacji dla Skarżącej w związku z prowadzeniem Liceum w Oświęcimiu, a organ II instancji kwotę tą zaakceptował. Organy ustaliły kwotę do zwrotu nadmiernie pobranej dotacji w wysokości 39.712,75 zł podczas gdy prawidłowa kwota zwrotu wynosi 47.789,85 zł, zatem zaniżono kwotę dotacji do zwrotu o 8.077,10 zł.

Stwierdzone naruszenie tych przepisów daje podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji Starosty i SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., jednak ze względu na przepis art. 134 § 2 P.p.s.a., Sąd nie mógł wydać takiego wyroku, gdyż wydałby orzeczenie na niekorzyść Skarżącej. Wola ustawodawcy wyrażona w tym ostatnim przepisie przesądziła o treści niniejszego wyroku, zgodnie którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przywołany art. 134 § 2 P.p.s.a. reguluje tzw. zakaz reformationis in peius. Precyzyjne ustalenie treści tego zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożone. Napotykane trudności łączą się przede wszystkim z nie do końca jasnym i ostrym sposobem rozumienia pojęcia "niekorzyści". Stąd ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia tego zagadnienia w każdej sprawie, z uwzględnieniem całokształtu jej okoliczności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 367/07, zgodnie z którym orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia (tu: skargi na decyzję SKO) nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone (z wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem ich nieważności.

Sąd stwierdzając, że organy zaniżyły określoną dla Skarżącej kwotę dotacji do zwrotu, na podstawie przytoczonego już powyżej przepisu art. 153 P.p.s.a., powinien sformułować zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zalecenia te miałyby wpływ na treść wydanej decyzji po kolejnym rozpatrzeniu sprawy. Oceny i zalecenia nie mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację strony skarżącej w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu. Wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius (por. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366).

Uchylając decyzje Sąd musiałby sformułować zalecenia, na podstawie których Starosta byłby zobowiązany do określenia kwoty do zwrotu o 8.077,10 zł wyższej niż w decyzji z dnia 12 marca 2019 r., co byłoby oczywistym orzeczeniem na niekorzyść Skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Skarżąca w skardze dotyczącej decyzji SKO z dnia 21 czerwca 2019 r., po raz trzeci sformułowała zarzuty co do zasady tożsame z zarzutami w skargach dotyczących decyzji SKO z dnia 14 listopada 2016 r. i decyzji SKO z dnia 23 lutego 2018 r. (pominięto jedynie zarzuty naruszenia art. 405 K.c. i art. 153 P.p.s.a.). W tej sytuacji ponownie należy powtórzyć za Sądem orzekającym w sprawie Skarżącej o sygn. akt I SA/Kr 512/18: "Natomiast z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym bowiem zakresie wiążąco wypowiedział się już sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Rozpoznając skargę opartą na identycznych zarzutach w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. WSA wyraźnie wskazał, że doszło do naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 ust. 1 i 2 u.f.p., ale argumentacja przyczyn naruszenia tych przepisów przyjęta przez Sąd jest odmienna. Sąd wskazał, że wykładnia systemowa tych przepisów prawnych jednoznacznie wskazuje, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (...). Tym samym ponownie podniesione zarzuty naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o finansach publicznych nie mogły podlegać po raz drugi kontroli sądu administracyjnego."

Jeszcze raz należy podkreślić, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Sąd rozpatrujący po raz trzeci sprawę dokonał oceny nowych okoliczności, które organy ustaliły po wydaniu wyroków z dnia 27 lutego 2017 r. i 12 lipca 2018 r. i doszedł do wniosków, które przedstawił powyżej. Sąd nie mógł ponownie rozpatrywać podstaw do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Podsumowując, Sąd jeszcze raz stwierdza, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę przedstawionych w załączniku nr 3 do pisma Starostwa Powiatu C. z dnia 9 stycznia 2019 r., wyliczeń planowanych wydatków na ucznia w Powiecie C., która to błędna ocena doprowadziła do naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p., poprzez określenie kwoty zwrotu nadmiernie pobranej dotacji w wysokości niższej niż wynika to z tych przepisów.

Sąd pomimo stwierdzonych naruszeń przepisów, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, stosując przepis art. 134 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.