Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 845/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 37 ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 659 par. 1, art. 680, art. 690
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Specjalista Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego D. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 3 sierpnia 2023 roku, pod pozycją [...].


UZASADNIENIE

W dniu 1 lutego 2023 r. Rada Miejska w Ł., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 - dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 oraz z 2022 r., poz. 1846 i 2185 - dalej w skrócie "u.g.n.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej na okres 20 lat, nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...].

W § 1 wspomnianej uchwały Rada wyraziła zgodę na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej na okres 20 lat, na rzecz W. w Ł., nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka numer [...] o powierzchni 9 275 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z przeznaczeniem na działalność oświatową. Zgodnie zaś z jej § 2 wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Łodzi.

D.B., działając na podstawie art. 101 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 u.g.n. Ponadto, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym lokalu użytkowego nr [...] położonego w Ł. przy ul. [...] oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Motywując skargę jej autor stwierdził, że sporna nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta Ł. i jest zabudowana obiektem szkoły wzniesionym w 1965 r. Budynek składa się z frontowej jednokondygnacyjnej części o przeznaczeniu administracyjnym, głównej bocznej trzykondygnacyjnej części obejmującej sale lekcyjne oraz parterowej hali sportowej. Skarżący D. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D. zawarł [...] sierpnia 2018 r. na czas nieoznaczony umowę najmu lokalu użytkowego nr [...] (sala gimnastyczna z zapleczem) wchodzącego w skład wskazanej wyżej nieruchomości. Lokal użytkowy służy skarżącemu do prowadzenia działalności w postaci zajęć sportowych z zakresu gimnastyki sportowej i akrobatyki, gimnastyki ogólnorozwojowej oraz rehabilitacji ruchowej. Zajęcia adresowane są zarówno do dorosłych jak i dzieci. Licznie korzystają z nich podopieczni łódzkich przedszkoli oraz szkół, a przede wszystkim mieszkańcy Ł., głównie z rejonu dzielnicy [...], ale nie tylko. Miesięcznie z oferty "[...] korzysta około 500 osób. Skarżący przed rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej poczynił nakłady na remont spornego lokalu użytkowego w wysokości około 80.000 zł. Wyposażył lokal w profesjonalny sprzęt sportowy o szacunkowej wartości 800.000 zł. Aktualnie w sali znajdują się m.in. ścieżka akrobatyczna ("airtrack"), drążki, poręcze, równoważnie, batuty, materace, drabinki gimnastyczne - wszystkie sprzęty w standardzie profesjonalnym. Decydując się na szeroko zakrojony remont sali gimnastycznej oraz jej kompleksowe wyposażenie skarżący wychodził z założenia, że zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony z jednostką samorządu terytorialnego (a więc kontrahentem, którego obowiązują podwyższone standardy) daje mu dużą pewność stabilności stosunku najmu. Skarżący podkreślił, że sala gimnastyczna, z której korzysta w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest jedną z dwóch tak kompleksowo wyposażonych sal w województwie łódzkim (następna najbliższa jest w W.), a sama działalność prowadzona przez skarżącego stwarza mieszkańcom Ł. możliwość uczestnictwa w wartościowych zajęciach sportowych. W związku z przeznaczeniem całej nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Ł. do oddania w dzierżawę na rzecz W. skarżący otrzymał [...] lipca 2023 r. wypowiedzenie umowy najmu lokalu użytkowego ze skutkiem na dzień 31 października 2023 r.

Skarżący podkreślił, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ jako najemca lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w Ł. uprawniony jest do używania lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem opisanym w umowie najmu. Stosunek prawny łączący Gminę Miasto Ł. ze skarżącym ma swoje źródło w umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony, a zatem w umowie, która z założenia powinna gwarantować stronom stabilność ich sytuacji prawnej w odniesieniu do przedmiotu najmu. Zwłaszcza jeżeli umowa zawarta jest z jednostką samorządu terytorialnego, która powołana jest do realizacji potrzeb wspólnoty samorządowej, nie zaś maksymalizacji zysku. Przedsiębiorca będący stroną umowy uprawniony jest do prowadzenia działalności w lokalu będącym przedmiotem umowy w zaufaniu, że druga strona stosunku zobowiązaniowego (tj. jednostka samorządu terytorialnego) postępować będzie względem niego lojalnie i transparentnie, a w szczególności nie wypowie umowy najmu lokalu bez należytego rozważenia wynikających z tego zysków i strat. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Ł. narusza uprawnienia skarżącego, albowiem przeznacza cały budynek, w którym położony jest lokal użytkowy nr [...], do oddania w dzierżawę innemu najemcy. Otrzymane przez skarżącego wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu jest bezpośrednim skutkiem zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie projektu uchwały wprost wskazuje, że umowy najmu lokali użytkowych położonych w budynku przy ul. [...] w Ł. podlegać będą wypowiedzeniu.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 1 u.g.n. Prawidłowej gospodarki nie należy - w ocenie skarżącego - utożsamiać z działalnością gospodarczą, ukierunkowaną na osiągnięcie jak największego zysku. Skarżący wskazał, że zawierając w 2018 r. umowę najmu z Gminą Miasto Ł. liczył, iż będzie mógł prowadzić w tym lokalu działalność przez wiele lat. Poczynił więc istotne nakłady na remont lokalu i przystosowanie go do specyficznych potrzeb prowadzonej działalności, ponadto zgromadził sprzęt sportowy o wartości około 800 000 zł, kalkulując, że działalność będzie prowadzona na tyle długo, że poczynione wydatki się zwrócą. Tymczasem przed upływem 5 lat od zawarcia umowy Rada Miejska podjęła uchwałę w przedmiocie oddania całego budynku (a więc i lokalu zajmowanego przez skarżącego) w dzierżawę innemu podmiotowi. Zdaniem skarżącego, wynajmujący w dacie zawarcia umowy najmu znał specyfikę prowadzonej przez skarżącego działalności. Mając powyższe na uwadze, w tym fakt, że lokal został oddany w najem na czas nieoznaczony, skarżący stwierdził, że 5-letni okres obowiązywania umowy nie realizuje społeczno-gospodarczego celu takiej umowy.

Skarżący podkreślił nadto, że W. funkcjonowała pod adresem [...] już w sierpniu 2018 r. Pomimo tego w 2018 r. Gmina Miasto Ł. zdecydowała o zawarciu umowy najmu lokalu użytkowego nr [...] ze skarżącym. Zaskarżona uchwały świadczy o braku planowania wykorzystania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu lokali, a więc o nieprawidłowej gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 37 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 1 u.g.n. również z tego względu, że brak było racjonalnych podstaw do odstąpienia od procedury przetargowej. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nasuwa wątpliwość, czy aby na pewno radni Rady Miejskiej w Ł. mieli wiedzę o aktualnym wykorzystaniu lokalu użytkowego nr [...] (oraz innych lokali użytkowych w budynku przy ul. [...]), a co za tym idzie, czy w ogóle mieli możliwość rozważenia wszystkich racji, które powinny być wzięte pod uwagę, aby - w sytuacji konkurencji o zasoby jakimi są lokale komunalne - podjąć w interesie lokalnej wspólnoty decyzję zgodną z wyrażonym w art. 12 u.s.g. postulatem wykorzystywania nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Według skarżącego, radni powinni być zaznajomieni z rodzajem działalności obydwu podmiotów i ich stanowiskami. Projekt uchwały zawierał jedynie argumenty na rzecz W. jako nowego najemcy. Działalności dotychczasowego najemcy (tj. skarżącego) nie poświęcono ani jednego słowa. Dotychczasowy najemca nawet nie został poinformowany o złożeniu przez WSKiNZ wniosku o oddanie nieruchomości w dzierżawę, co nie dało mu szansy na przedstawienie kontrargumentów. Co więcej, argumenty przedstawione w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały na rzecz nowego najemcy stosują się w wielkim stopniu także do najemcy dotychczasowego. Jeśli pożyteczną społecznie jest działalność szkoły kosmetycznej, to przynajmniej tak samo, a raczej bardziej, pożyteczna jest działalność klubu gimnastyczno-akrobatycznego zwłaszcza, że jest to jedno z dwóch takich miejsc w Ł.. Istnienie tej działalności jednak zatajono. Radni zostali pozbawieni możliwości podjęcia rzetelnej decyzji w interesie publicznym. Jest oczywiste, że decyzja udzielająca lokalu dla realizacji działalności jednego podmiotu, która jednocześnie odbiera ten lokal podmiotowi prowadzącemu inną (społecznie wartościową) działalność wymagałaby porównania wartości wnoszonych przez obydwa podmioty. Dla jednego z podmiotów jest to kwestia przetrwania, a dla drugiego jedynie pozyskania dodatkowych pomieszczeń (sali niekoniecznej dla jego działalności i mającej znaczenie marginalne z punktu widzenia głównego przedmiotu tej działalności). Skoro W. prowadzi zajęcia kultury fizycznej jedynie jako uzupełnienie swojej głównej działalności edukacyjnej, z powodzeniem mogłaby korzystać z sal udostępnianych przez inne podmioty np. [...] - na zasadach uczciwej partycypacji.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga powinna zostać odrzucona. Skarżący nie legitymuje się żadnymi uprawnieniami wynikającymi z przepisów prawa materialnego. Uprawnienia i obowiązki skarżącego wynikają z zawartej na czas nieokreślony umowy dzierżawy lokalu położonego przy ul. [...]. Interesu płynącego z tej umowy nie można utożsamiać z interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 ust. 1 p.p.s.a.

Zdaniem organu, chybione są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 37 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 12 u.g.n. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., gospodarowanie mieniem gminnym to kompetencja organu wykonawczego gminy. Niezależnie od powyższego, rada gminy jako organ stanowiący została wyposażona w określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy, jednakże są one wyjątkiem od zasady przyznającej organowi wykonawczemu pierwszeństwo w gospodarowaniu i zarządzaniu mieniem gminnym. Takim wyjątkiem jest przepis art. 37 ust. 4 zdanie 2 u.g.n., który wyposaża organ stanowiący w kompetencje do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Prezydent Miasta Łodzi gospodarując mieniem gminnym podjęła decyzję o bezprzetargowym wydzierżawieniu nieruchomości przy ul. [...] na okres 20 lat. Z uzasadnienia do projektu uchwały wynika, że przeznaczenie całej nieruchomości do wydzierżawienia na cele oświatowe jest zgodne z jej przeznaczeniem albowiem jest to budynek szkoły. Takie przeznaczenie wynika także z ewidencji gruntów i budynków. Zatem, zarzut naruszenia art. 12 u.g.n., poprzez wyrażenie zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy dzierżawy niezgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tej nieruchomości jest niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut braku racjonalnych podstaw do odstąpienia od procedury przetargowej. Organ wykonawczy w ramach przyznanych mu ustawowo kompetencji zarządza i gospodaruje nieruchomościami gminnymi. W procesie planowania wykorzystania nieruchomości organ wykonawczy przeanalizował sytuacje wszystkich podmiotów użytkujących nieruchomość i uznał pierwszeństwo potrzeb wnioskodawcy – W. w Ł. z przyczyn, o których mowa w uzasadnieniu. Przed podjęciem uchwały jej projekt był przedmiotem analizy właściwych Komisji Rady. Radni obradujący na komisjach oraz plenarnie nie znaleźli podstaw do odmowy wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb wydzierżawienia nieruchomości.

Postanowieniem z 24 października 2023 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. skarżący poparł skargę. Na pytanie Sędziego sprawozdawcy oświadczył, że złożył wniosek o nabycie w trybie przetargowym przedmiotowego lokalu, jednakże uczynił to po podjęciu uchwały przez Radę Miejską w Ł.. W jego ocenie, Miasto traci z tytułu dzierżawy przez W. w Ł.

Pełnomocnik organu wniósł, jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego skarżący D.B. wywiódł skargę do tutejszego Sądu na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 1 lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej na okres 20 lat, nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...].

Przepis ten stanowi mianowicie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zobligowany jest w pierwszym rzędzie zweryfikować czy mieści się ona w zakresie kognicji sądów administracyjnych, a ściślej rzecz ujmując, czy skarga została wniesiona w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem, które zostały naruszone sporną uchwałą.

Dokonując oceny, czy przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia dopuszczalności skargi na uchwałę dotyczącą rozporządzania majątkiem przez gminę nie jest postrzegana jednolicie. Na tym tle zarysowały się dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym poglądem, czynności organów gminy podejmowane w odniesieniu do mienia komunalnego stanowią akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym. Zwolennicy tego stanowiska podkreślają, że Gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną, w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, że podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1695/20, postanowienie WSA w Olsztynie z 2 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 744/23 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie natomiast z drugim poglądem, przeciwnym, tego typu czynności organów gminy dotyczą wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym, ale odnosząc się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. postanowienia NSA z: 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2778/16, 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1000/17, 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2789/17 - dostępne jak wyżej wskazano).

Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela pierwszy z przytoczonych wyżej poglądów i stwierdza, że przedmiotem zaskarżenia jest bez wątpienia akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Odnosząc się następnie do oceny, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazać trzeba, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. Jednakże w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Środek ten służy ochronie praw podmiotowych. Innymi słowy, skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga wnoszona, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (vide: wyrok NSA z 10 lutego 2015 r. syn. akt I OSK 2349/14, postanowienie NSA z: 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 730/22 i 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1214/19, postanowienie WSA w Kielcach z 16 października 2019 r. sygn. II SA/Ke 116/19). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, podlegającą ochronie i mającą swoje źródło w konkretnej normie prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy uniemożliwiając ich realizację.

W rozpatrywanej sprawie skarżący D.B. swój interes prawny wywodzi z zawartej [...] sierpnia 2018 r. z Gminą Miasto Ł. na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu użytkowego nr [...] (sala gimnastyczna wraz z zapleczem), znajdującego się w budynku szkoły przy ul. [...] w Ł. W spornym lokalu skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą D.B. [...] w postaci zajęć sportowych z zakresu gimnastyki sportowej, akrobatyki, gimnastyki ogólnorozwojowej oraz rehabilitacji ruchowej. Zajęcia adresowane są zarówno do dorosłych jak i dzieci. Korzystają z nich głównie mieszkańcy Ł. z rejonu dzielnicy [...]. Skarżący przed rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu użytkowym poczynił nakłady na jego remont w wysokości około 80 000 zł. Wyposażył lokal w profesjonalny sprzęt sportowy o szacunkowej wartości około 800 000 zł. Decydując się na zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony z jednostką samorządu terytorialnego, szeroko zakrojony remont i liczne nakłady finansowe, liczył na stabilność stosunku najmu, a z czasem zwrot poniesionych z tego tytułu nakładów.

W przekonaniu Sądu z przedstawionych przez skarżącego okoliczności nie wynika, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny bądź uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosunek zobowiązaniowy, jakim jest najem lokalu (analogicznie zresztą jak dzierżawa), nie stwarza po stronie najemcy praw do nieruchomości (w tym wypadku lokalu użytkowego), ani też jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Umowa najmu tworzy wyłącznie stosunek obligacyjny pomiędzy wynajmującym a najemcą. W ramach stosunku prawnego najmu, najemcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne (prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes (wobec wszystkich). Zgodnie z art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 - dalej w skrócie "k.c.") przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Do najmu lokalu stosuje się przepisy rozdziału poprzedzającego, z zachowaniem przepisów poniższych (art. 680 k.c.). Co prawda, zgodnie z art. 690 k.c. do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Powyższa norma stanowi o ochronie praw najemcy, niemniej jednak nie jest źródłem tych praw. Prawa, a także interesy prawne najemcy wynikają z czynności prawnej z zakresu prawa obligacyjnego i są kształtowane przez strony stosunku cywilnoprawnego. Prawo najmu lokalu, w tym w szczególności prawo do używania lokalu, jest prawem skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego, wynajmującego. Z obowiązku oddania najemcy rzeczy do użytkowania przez czas oznaczony lub nieoznaczony nie wynikają dla skarżącego żadne konsekwencje publicznoprawne. Powstanie stosunku najmu nie wynikało z nakazu prawa administracyjnego, lecz zależało tylko i wyłącznie od woli stron. Skarżący nie może wobec tego wskazać i w realiach kontrolowanej sprawy nie wskazał żadnej normy prawa materialnego administracyjnego, która nakazywałaby zawarcie umowy najmu czy też zapewniałaby mu nierozerwalność stosunku najmu. Zatem, ponad wszelką wątpliwość stwierdzić trzeba, że umowa najmu lokalu nie stanowi samoistnej podstawy do wywodzenia przez skarżącego posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, nawet wówczas, jeśli umowa została zawarta na czas nieoznaczony. Źródłem interesu prawnego skarżącego z całą pewnością nie może być również fakt uprzedniego poczynienia nakładów finansowych na wynajmowany przezeń lokal przed rozpoczęciem prowadzenia działalności gospodarczej czy też na zakup profesjonalnego sprzętu na wyposażenie sali gimnastycznej. Kwestia poczynienia ewentualnych nakładów finansowych na remont lokalu i rozliczeń z tego tytułu między stronami winna co do zasady regulować umowa najmu lokalu użytkowego, natomiast w przypadku braku stosownych unormowań, w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Skarżący jako najemca lokalu ma więc interes faktyczny, który nie podlega ochronie i nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Wola skarżącego, by w dotychczasowy sposób użytkować lokal jest wyrazem interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego. Także okoliczność ubiegania się przez skarżącego o nabycie lokalu w drodze przetargowej już po podjęciu zaskarżonej uchwały również nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać uchwała.

Źródłem interesu prawnego skarżącego nie są także przepisy art. 37 ust. 4 u.g.n. czy art. 12 u.g.n., których naruszenie zarzuca autor skargi. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Drugi z przepisów stanowi natomiast, że organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. nie nakłada na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w sposób zgodny z oczekiwaniami skarżącego, nie rodzi też po stronie skarżącego roszczenia o zawarcie umowy użytkowania, najmu, dzierżawy czy sprzedaży nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyłączne kompetencje co do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność gmin przyznaje organom danej gminy, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od uzgodnień, opinii czy też konsultacji społecznych. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. podobnie zresztą jak art. 12 u.g.n. nie nakłada również na radę gminy obowiązku powiadomienia dotychczasowych najemców bądź dzierżawców lokali o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie wydzierżawienia w drodze bezprzetargowej konkretnej nieruchomości czy też umożliwienia im przedstawienia własnego stanowiska w tej kwestii.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarżący w rozpatrywanej sprawie legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, lecz nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Wszystko to czyni niedopuszczalnym merytoryczną kontrolę spornej uchwały i obliguje Sąd do odrzucenia skargi.

Z podanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.