Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2812/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 134 UST. 2, ART. 151, ART. 153, ART. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: PAR. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: ART. 7, ART.77 PAR. 1, ART. 107 PAR. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. F. kwotę 14.627 (czternaście tysięcy sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. F., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. F. ("skarżącego"), w wysokości 740.933,55 za nieruchomość położoną w gminie G., w obrębie [...] – P., stanowiącą działki nr [...] o pow. 0,1827 ha, nr [...] o pow. 3,7680 ha, nr [...] o pow. 0,1708 ha, nr [...] o pow. 0,0136 ha, nr [...] o pow. 0,1171 ha i nr [...] o pow. 0,0847 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod inwestycję drogową polegającą na budowie drogi ekspresowej nr [...], odcinek węzeł "[...]" ([...]) na terenie województwa [...] i [...] oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r., znak [...], zmienioną decyzją Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014r., znak:[...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr [...], odcinek węzeł "[...]" (droga [...]) na terenie województwa [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. F., w wysokości 740.933,55 za nieruchomość położoną w gminie G., w obrębie [...]- P., stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,1827 ha, nr [...] o pow. 3,7680 ha, nr [...] o pow. 0,1708 ha, nr [...] o pow. 0,0136 ha, nr [...] o pow. 0,1171 ha i nr [...] o pow. 0,0847 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod inwestycję drogową polegającą na budowie drogi ekspresowej nr [...], odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa - klasa S) na terenie województwa [...] i [...] oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele inwestycji drogowej organ zlecił dokonanie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu D.B.. W związku z powyższym biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2014 r. według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. z dnia [...] grudnia 2013 r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej na łączną kwotę 613.738,00 zł, z czego kwotę 612.370,00 zł za grunt i kwotę 1.368,00 zł za zniszczone plony upraw jednorocznych.

Skarżący zakwestionował powyższą opinię i złożył do organu kontroperat z dnia [...] lipca 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S.. W dniu [...] lipca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy D.B. złożył do akt sprawy skorygowany operat szacunkowy z dnia [...]lipca 2014 r.

W tej sytuacji Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2014 r. wniósł do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.B. oraz operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2014 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.S..

Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w B. stwierdziło, że wskazane operaty nie powinny stanowić podstawy ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę [...]. Komisja wskazała, że zawierają one błędy stanowiące odstępstwa od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające istotny wpływ na określoną wartość rynkową nieruchomości.

Wobec powyższego Wojewoda [...] ponownie zlecił sporządzenie opinii przez dotychczasowego rzeczoznawcę D.B. z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń Komisji Opiniującej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B.

Ostatecznie biegły określił wartość przedmiotowej części nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2015 r., stanowiącym podstawę wydanej decyzji, według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. z dnia [...] grudnia 2013 r.) i według jej aktualnej wartości odtworzeniowęj na łączną kwotę 705.651,00 zł, z czego 704.283,00 zł to wartość rynkowa gruntu, a 1.368,00 zł to wartość odtworzeniowa upraw rzepaku.

Biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki gruntu projektowane do wydzielenia na dzień [...] grudnia 2013 r. (dzień wydania decyzji o zezwoleniu inwestycji drogowej), stanowiły niepodzielny teren wykorzystywany rolniczo, bez kilkuletnich zasadzeń i upraw jednorocznych (jedynie na projektowanych do wydzielenia działkach nr [...] uprawa rzepaku). Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią niezbudowane tereny użytkowane rolniczo oraz pojedyncza zabudowa zagrodowa. Teren działek jest płaski. Dojazd do działek drogą relacji [...] oraz drogami gruntowymi. Dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej w zasięgu działek (poza działką nr [...]). Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca majątkowy wskazał, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2000r., działka nr [...] (przed podziałem) znajduje się częściowo na terenie osadniczym (symbol MM), częściowo na terenie osadniczym na glebach pod ochroną (symbol OM), częściowo na terenie bez zabudowy (symbol O), częściowo na terenie pod przewidywaną trasę obejścia [...] w ciągu drogi ekspresowej nr [...], działka nr [...] przed podziałem, znajduje się częściowo na terenie osadniczym (symbol MM), częściowo na terenie osadniczym na glebach pod ochroną (symbol OM), częściowo na terenie dolesień korytarze ekologiczne (symbol D) oraz częściowo na terenie pod przewidywaną trasę obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr [...]. Biegły stwierdził, że przedmiotowa inwestycja drogowa zwiększa wartość badanej nieruchomości, która według aktualnego sposobu użytkowania jest zabudową przeznaczoną pod zabudowę osadniczą, siedliskową, zagrodową na terenach osadniczych na glebach pod ochroną. W związku z tym wartość nieruchomości została określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny. Biorąc powyższe pod uwagę biegły wycenił działki nr [...] łącznie z działkami nr [...], ponieważ alternatywny sposób ich użytkowania jest tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania działek nr [...] (teren przeznaczony pod przewidywaną trasę obejścia G. w ciągu drogi ekspresowej nr[...]). Biegły dokonał analizy transakcji gruntami nabytymi pod drogi i do porównania przyjął 8 transakcji z gmin: M., G., W., S., M., M. G., N.. Z uwagi na stosunkowo małą ilość transakcji gruntami drogowymi, analizę przeprowadzono w okresie trzech lat wstecz. Przy wycenie gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość nasadzeń ustalono natomiast metodą odtworzeniową.

Do ostatecznej analizy porównawczej biegły przyjął transakcje nieruchomościami zabudowanymi przeznaczonymi pod drogi. Najniższą cenę, tj. 14,43 zł m2 uzyskała nieruchomość o pow. 700 m2, położona w gminie G., w obrębie W.. Natomiast najwyższą cenę, tj. 21 zł/m2 uzyskała nieruchomość o pow. 143 m3, położona w gminie N., w obrębie S..

Wartość przedmiotowej nieruchomości obliczono na kwotę 705.651,00 zł (w tym wartość nasadzeń – na kwotę 1.368,00 zł.

Organ pierwszej instancji – w związku z terminowym wydaniem nieruchomości, podwyższył należne odszkodowanie o 5 %, w związku z czym ustalono odszkodowanie na łączną kwotę 740.933,55 zł.

W czasie postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego występował o powołanie nowego rzeczoznawcy i zlecenie mu wykonania operatu szacunkowego, na co organ I instancji nie wyraził zgody uznając, iż ostatni operat, stanowiący podstawę decyzji odszkodowawczej, zawiera czytelne uzasadnienie w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej, w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych. Zdaniem organu, umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat ten zawiera w swojej treści spójne zestawienie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych jej wag z opisami i charakterystykami nieruchomości porównawczych. Pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy. Organ stwierdził również, iż powyższy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. W ocenie organu opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna, a wyjaśnienia biegłego złożone w toku postępowania zasługują na uwzględnienie. Organ dał też wiarę wyjaśnieniom biegłego złożonym w toku postępowania, uznając je za spójne i logiczne.

Rozpoznając wniesione odwołanie, Minister Infrastruktury i Rozwoju, po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym w szczególności z ostatnim operatem szacunkowym z dnia [...] stycznia 2015r. stwierdził, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2109 ze zm.). Organ odwoławczy uznał, że operat został sporządzony prawidłowo, tym samym zarzuty podniesione w odwołaniu ocenił jako bezzasadne. Wskazał, że subiektywne przekonanie strony o braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do szacowanej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu niepowołania nowego biegłego, organ odwoławczy stwierdził, rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kpa. W rozpoznawanej sprawie natomiast brak jest podstaw do zastosowania tej instytucji. Dostrzeżone w toku postępowania uchybienia w sporządzonym operacie szacunkowym zostały skorygowane i biegły sporządził nowy operat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art 84 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego w sytuacji, gdy:

a) odmówiono przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z operatu szacunkowego sporządzonego przez A. S. oraz powołania nowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia nowego operatu,

b) wystąpił brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności niewyjaśnienie podniesionych przez skarżącego nieścisłości operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód,

2) art. 176 u.g.n. oraz art. 24 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni i zastosowanie polegające na uznaniu, że stanowią one podstawę prawną odmowy przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego,

3) art. 77 § 1, w zw. z art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art 84 § 1 art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie zgłoszonego w odwołaniu wniosku dowodowego w postaci decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., znak: [...] oraz brak uzasadnienia w tym zakresie w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że nie kwestionował bezstronności rzeczoznawcy lecz to, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo. Zdaniem skarżącego organy błędnie przyjęły, iż nie są uprawnione do oceny operatu szacunkowego. Podkreślił, że wielokrotnie kwestionował zasadność operatu szacunkowego oraz zgłaszał wioski dowodowe, które zostały oddalone.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2016 r. skarżący podniósł, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w innej sprawie, ale dotyczącej gruntów wywłaszczonych pod tę samą drogę i w bliskiej odległości od działek skarżącego, wykorzystał operat szacunkowy sporządzony przez tego samego biegłego – D.B., jednak wydał odmienne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Minister uznał bowiem operat szacunkowy sporządzony przez D.B. za niewłaściwy, a w konsekwencji powołano nowego biegłego. Powyższe świadczy – zdaniem skarżącego – o nieprawidłowym działaniu organu w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 134 ust. 2, 151, 153, 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 782), oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 powyższej ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów należy więc w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero pod względem tak ustalonego przeznaczenia szacowanej nieruchomości możliwy będzie dobór nieruchomości porównawczych.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na wstępie należy podzielić ogólną uwagę organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do zasady organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Należy jednak zgodzić się ze skarżącym, że powyższe nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej oceny w zakresie rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i wartości przyjętych przez rzeczoznawcę w zakresie, które ma fundamentalne znaczenie dla przyjętej wartości stanowiącej kwotę odszkodowania. Wręcz przeciwnie, aby organ administracji mógł w sposób właściwy ocenić, czy operat został sporządzony w sposób powinien odnieść się do zarzutów formułowanych w sposób precyzyjny przez stronę i w tym zakresie ustalić, czy dotyczą one przede wszystkim poprawności formalnej ale też zawartości merytorycznej. Należy pamiętać, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym, również w zakresie odszkodowania przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Ponadto należy mieć na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa nie sprowadza się wyłącznie do instancyjnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, ale także, a nawet przede wszystkim, do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, w tym również z wykorzystaniem przez organ II instancji instytucji określonej w art. 136 kpa umożliwiającej uzupełnienie postępowania dowodowego, o ile jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07 rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, jednakże nie stanowi to o związaniu organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. To na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Gdyby zatem przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości powodowała uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności np. zwracając się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (co miało już miejsce w przedmiotowym postępowaniu) o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07). Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 852/07). W orzecznictwie tym niekwestionowany jest również pogląd, że operat szacunkowy nie ma mocy decyzji wydanej przez właściwy organ administracji publicznej. Jest to bowiem opinia biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10).

Należy podnieść, że w rozpoznawanej sprawie skarżący w toku postępowania wskazywał na wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji podnosząc, że rzeczoznawca po zakwestionowaniu poprzednio sporządzonego operatu (z [...] lipca 2014 r.) przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w B., sporządzając nowy operat (z [...] stycznia 2015 r.), dokonał jedynie niewielkich zmian. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wskazał na wadliwość stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z którym na terenie powiatu [...] i powiatów [...] nie zanotowano transakcji gruntami nabywanymi pod drogi krajowe spełniających kryterium podobieństwa. Tymczasem, jak podniósł skarżący – w opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. stwierdzono, że zgodnie z informacją przekazaną Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na terenie województwa [...] w latach 2011-2014 zostało zawartych 55 umów nabycia gruntów pod drogi krajowe. Skarżący zarzucił także, że biegły poddał analizie transakcje dotyczące nieruchomości znacznie mniejszych aniżeli nieruchomości podlegające wycenie. Okoliczność ta nie została jednak uwzględniona w treści operatów szacunkowych – w szczególności nie została skorygowana żadnymi współczynnikami.

Należy podnieść, że standardy postępowania administracyjnego wymagają, by organ wyjaśnił zgłaszane przez stronę odwołującą się wątpliwości.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, wątpliwości podnoszone przez skarżącego nie zostały wyjaśnione w sposób jasny i niepozostawiający zastrzeżeń co do faktycznej wartości nieruchomości, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł wywodu, który umożliwiłby ocenę wiarygodności operatu szacunkowego. Stwierdził jedynie, że operat został sporządzony prawidłowo, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu, podważające jego prawidłowość, należy uznać za bezzasadne. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeprowadził wystarczającej kontroli operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji.

Natomiast nie zasługuje na uwzględnieni zarzut skargi dotyczący nierozpoznania wniosku o przeprowadzenie dowodu ze złożonego operatu szacunkowego biegłej A.S. z dnia [...] lipca 2014 r. albowiem powyższy operat był już przedmiotem badania przez Stowarzyszenie, które uznało go, na równi z uprzednim operatem biegłego D.B. również za wadliwy. Wobec powyższego nie było zasadne uwzględnienie dowodu, który mocą przepisu z art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami został wyeliminowany opinią Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B..

Podobnie nie zasadnym jest zarzut nie przeprowadzenia dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. [...] w aktach sprawy sygn. [...], dotyczącej przyznania odszkodowania za inną nieruchomość, przejętą z mocy prawa, albowiem przy ustalaniu odszkodowania organ opiera się o stosowny operat szacunkowy sporządzany na użytek konkretnego postępowania i do konkretnej nieruchomości, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Inne zaś opinie nie mają znaczenia, dotyczą bowiem innych nieruchomości i jeśli nawet położonych w bliskim sąsiedztwie, to istotnym jest indywidualizacja operatu szacunkowego, uwzględniającego cechy charakterystyczne wyłącznie szacowanej nieruchomości.

Odnośnie zarzutu strony dotyczącego nie powołania innego biegłego wskazać należy, że zgodnie z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organ wojewódzki nie był zobligowany przepisami prawa do powołania kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, albowiem nie zaistniała w stosunku do biegłego żadna z powołanych wyżej okoliczności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. ocenić operat według wskazanych wyżej kryteriów i odnieść się do zarzutów strony oraz do wniosków dowodowych, z uwzględnieniem art. 78 K.p.a.), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.