Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 74/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 , art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156a
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

D. J. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) pismem z dnia 16 lutego 2023 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej - o podanie informacji o wszelkich czynnościach prawnych i administracyjnych związanych z przygotowaniem do sprzedaży działek stanowiących własność Gminy [...] nr [...], [...] i [...], w tym udostępnienie dokumentacji (notatek służbowych), podania dat oględzin w terenie przez urzędników itp. Wniesiono o podanie informacji, jakie podjęto czynności w związku z planowaną sprzedażą ww. działek, w tym informacji o podjętych wykazach, wycenach i innych procedurach sprzedażowych. W przypadku, jeśli zostały wykonane ww. czynności, w szczególności operat szacunkowy, wniesiono o udostępnienie wykonanej dokumentacji wraz z podaniem, jakie koszty z tego tytułu poniosła gmina [...].

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy pismem z 1 marca 2023 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), poinformował wnioskodawcę o wysokości kosztów związanych z przygotowaniem operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...]. Organ podał, że wysokość poniesionych na ten cel kosztów wyniosła [...] zł brutto. Organ odmówił udzielenia informacji w pozostałym zakresie.

Uzasadniając stanowisko Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, że nie każda istniejąca, wytworzona informacja podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie publicznym. Wniosek nie mógł być uwzględniony w całości ponieważ zakres jego żądania nie stanowi informacji publicznej podlegającej ujawnieniu w drodze ustawy. Burmistrz podał, że dokumenty wewnętrzne (notatki urzędowe, zapiski, daty oględzin w terenie przez urzędników) nie stanowią informacji publicznej. Czynności związane z ewentualnym przygotowaniem sprzedaży ww. działek, tj. czynności rozpoznawcze, szacunkowe, nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazuje doktryna, informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Zdaniem organu z wniosku strony jedynie należało udostępnić informację na temat kosztów sporządzenia operatu. Natomiast dostęp do operatu szacunkowego wykonywanego na zlecenie organu administracji publicznej został w sposób odrębny uregulowany w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.), który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Wobec tego nie można dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone. Zdaniem Burmistrza wnioskodawca nie wykazał w żaden sposób swojego interesu prawnego ani innego ważnego interesu.

D. J. pismem z 15 marca 2023 r., oznaczonym jako odwołanie, zakwestionował to stanowisko, zarzucając organowi naruszenie art. 61 Konstytucji w zw. z art. 1, 2, 5 ust. 1, 16 ust. 1 u.d.i.p w zw. z art.156 u.g.n. w zw. z art. 107, 6 i 7 k.p.a. Skarżący zarzucił Burmistrzowi, że nie zachował formy decyzji, a nadto bezpodstawnie powołał się na tryb z u.g.n., tymczasem powinien udostępnić operat szacunkowy. Pismo skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO [...]).

Pismem z 22 marca 2023 r., adresowanym do SKO [...], Burmistrz Miasta i Gminy podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 marca 2023 r. podnosząc, że nie stanowiło ono odmowy w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., dla której wymagana jest forma decyzji administracyjnej. Organ podniósł, że żądana informacja w części, w jakiej nie uwzględniono wniosku - nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Odmowa nie została oparta na art. 16 u.d.i.p. i nie mogła przybrać formy decyzji administracyjnej.

Burmistrz dalej podał, że wobec braku wszczęcia przez Gminę procedury sprzedaży nieruchomości, operat szacunkowy przygotowany na okoliczność ustalenia wartości rynkowej działek nr [...], [...] oraz [...] winien być uznany za dokument wewnętrzny, niepodlegający ujawnieniu w trybie u.d.i.p. jako informacja publiczna. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18, z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1316/21.

Wskazano również, że odwołanie skarżącego przekazano do SKO [...] celem zbadania jego dopuszczalności. Pismo z dnia 22 marca 2023 r. zostało doręczone również skarżącemu.

Pismem wniesionym w dniu 3 kwietnia 2023 r. D. J. wniósł skargę na odmowę dostępu do informacji publicznej przekazaną w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r. Jako podstawę skargi skarżący powołał art. 3 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

Skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosku z dnia 16 lutego 2023 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w szczególności w zakresie udostępnienia operatu szacunkowego i nakazanie udzielenia informacji publicznej w terminie 7 dni, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że z ostrożności złożył odwołanie od pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r., w razie uznania go za decyzję.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 61 Konstytucji RP w zw. z art 1 i art. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie określenia wartości działek należących do Gminy nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, a nadto że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego ani innego ważnego interesu, w sytuacji gdy przepisy ustawy stanowią wprost, iż od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej muszą wynikać wprost z odrębnych ustaw;

2. art. 61 Konstytucji w zw. z art. art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w zw. z art. 156 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ administracji, że ustawała zawiera odrębny tryb od ustawy o udostępnieniu informacji publicznej w zakresie ujawnienia sporządzanych na zlecenie organów administracji operatów szacunkowych, w sytuacji gdy w art. 156 u.g.n. tryb udostępniania operatu szacunkowego nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, stąd nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

3. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez udzielenie pismem z dnia 1 marca 2023 r. odmowy w zakresie udzielenia dostępu do informacji publicznej bez zachowania przepisanej prawem formy, tj. decyzji administracyjnej – w szczególności brak określenia pisma jako "decyzja", brak oznaczenia stron postępowania, brak pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie;

4. art. 6 i 7 k.p.a poprzez działanie Burmistrza Miasta i Gminy z naruszeniem przepisów prawa i nienależyte wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywatela.

W skardze skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Zdaniem skarżącego odmowę udostępnienia informacji należy rozumieć jako przejaw złej woli Burmistrza i działanie przeciwko transparentności podejmowanych czynności administracyjnych, a dotyczących mienia publicznego. Jest to działanie przeciwko prawom obywatelskim, w szczególności wyrażonemu wprost w Konstytucji RP w art. 61 prawu obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Już NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 roku (sygn. akt I OPS 8/13) stwierdził, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust 2 u.d.i.p. wymagałoby wyraźnego, nie budzącego żadnych wątpliwości postanowienia ustawy. Z treści art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jedynie, że ustawodawca "nadgorliwie" chciał jedynie wprost w przepisach zagwarantować stronom postępowania wgląd w operat, który i tak dotąd był określony w art. 73 k.p.a. Nie zostało jednak w u.g.n. określone odrębne postępowanie w przypadku informacji publicznej, stąd stosuje się w tym zakresie przepisy u.d.i.p.

Odpowiadając na skargę ustanowiony w sprawie pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu pisma z dnia 1 marca 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji i wniósł o oddalenie skargi.

Zdaniem organu należy uznać, że skarga została złożona na czynność organu jaką była odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2023 r. Wskazuje na to petitum skargi, jak i dalsza część pisma. Pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (postanowienie NSA z dnia 25 października 2010 roku, sygn. akt II FZ 530/10, Lex nr 742597). Pełnomocnik organu podniósł, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę, jak i nie może domniemywać przedmiotu zaskarżenia, co potwierdza orzecznictwo. Pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się w zakresie określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro w tym przypadku nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a skarga złożona została na czynność organu w postaci odmowy dostępu do informacji publicznej, to sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona.

W wykonaniu zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarga została zarejestrowana przez tut. Sąd pod sygnaturą akt II SA/Po [...], jako skarga na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 2 czerwca 2023 r. skarżący D. J. został wezwany do sprecyzowania, czy pismem dnia 3 kwietnia 2023 r. wniósł także skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie skarżący pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. sprecyzował, że pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. wniósł zarówno skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jak i skargę na pismo Burmistrza z dnia 1 marca 2023 r. znak [...]

W wykonaniu zarządzeń z dnia 15 czerwca 2023 r. zarejestrowano skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - sygn. akt II SAB/Po [...]. Natomiast w sprawie o sygn. akt II [...] zmieniono przedmiot zaskarżenia z "decyzji" na "pismo".

W takich uwarunkowaniach Burmistrz Miasta i Gminy został wezwany przez Sąd do złożenia odpowiedzi na skargę D. J. oznaczoną jako skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej (zarządzenie k. nr [...] i [...]-[...] akt sąd.).

Pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta i Gminy złożył odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

W ocenie organu stanowisko skarżącego jest bezzasadne. Dnia 15 marca 2023 r. D. J. wniósł odwołanie do SKO [...] od pisma z dnia 1 marca 2023 r. Organ odpowiedział na ww. odwołanie, odnosząc się merytorycznie do zarzutów oraz wskazując, iż odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W sprawie nie zachodziła przesłanka opisana w art. 16 u.d.i.p., tj. odmowa udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, bowiem wniosek nie dotyczył informacji publicznej.

Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od daty złożenia wniosku. Przesłanka ta ma w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej charakter materialnoprawny.

Organ wskazał, iż skarga została w istocie złożona na czynność organu jaką była odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2023 r., na co zdaje się wskazywać również treść pisma skarżącego z dnia 12 czerwca 2023 r.

Podkreślono, że stanowisko wyrażone w piśmie Burmistrza z dnia 1 marca 2023 r. nie stanowiło odmowy w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Artykuł ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy organ przyznaje, że posiadane przez niego informacje stanowią informację publiczną, jednak w świetle przepisów szczególnych i lub na podstawie przesłanek zawartych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmawia ich udostępnienia. Tymczasem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Jak wskazano w treści pisma z dnia 1 marca 2023 r., żądana informacja w części, w jakiej nie uwzględniono wniosku, nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Burmistrz nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 2 u.d.i.p. oraz zarzutem naruszenia art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 5 ust.1 w zw. z art. 156 u.g.n. Podkreślił, że dokumenty wewnętrzne organu nie podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p.

Burmistrz Miasta i Gminy podtrzymał stanowisko, iż operat szacunkowy przygotowany na okoliczność ustalenia wartości rynkowej działek nr [...], [...] oraz [...] nie stanowi informacji publicznej. Wobec braku wszczęcia przez Gminę procedury sprzedaży nieruchomości operat taki winien być uznany za dokument wewnętrzny, a co za tym idzie niepodlegający ujawnieniu jako informacja publiczna. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 16 lutego 2023 r. nie obejmował informacji związanych z wartością wskazanych nieruchomości, a wyłącznie informacje związane z procedurą sprzedaży. Stanowisko organu w ww. zakresie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt: III OSK 1316/21, "o ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego, dotyczącego mienia gminnego, ma prawo dostępu do treści operatu, jednak z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p.". Należy zatem uznać, iż na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. procedura, o której mowa w tej ustawie dotyczy operatu szacunkowego, o ile ten stanowi informację publiczną. W przypadku gdy operat nie posłużył do realizacji zadań gminy w postaci gospodarki nieruchomościami, nie stanowi on informacji publicznej.

Organ wskazał ponadto, że sporządzone operaty szacunkowe, będące podstawą do dokonanych lub prowadzonych postępowań w sprawie sprzedaży nieruchomości z zasobu gminy, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają udostępnieniu w formie informacji opartej na operacie szacunkowym, nie natomiast w formie jego treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt: II SAB/Sz 89/20).

W świetle powyższego należy uznać, iż skoro żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p., to kwestia ich udostępnienia lub nieudostępnienia nie podlega w ogóle kontroli sądowej.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. wskazując, że skarżący nie wyjaśnił na czym ww. naruszenia miałyby polegać, z uwagi na co ww. zarzut należy uznać za bezzasadny.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Po [...] Sąd odrzucił skargę D. J. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 marca 2023 r. znak [...] W uzasadnieniu Sąd staną na stanowisku, że jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zbadać zasadność kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji niemającej waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz.2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musiała być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., tym samym Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi jako niedopuszczalnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, co jest niekwestionowane w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 1 - na organy władzy publicznej.

W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej uregulowano w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak i uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do danych publicznych w tym treść i postać dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, informacje o stanie samorządów i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i pkt 5 lit c u.d.i.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, CBOSA). Reasumując, za dokumenty o charakterze publicznym uznaje się te dokumenty, które zostały wytworzone na potrzeby sprawy publicznej.

Przedmiotowa skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy wniesiona została w reakcji na skierowane do skarżącego pismo z dnia 1 marca 2023 r., w treści którego organ poinformował skarżącego, że żądane we wniosku z dnia 16 lutego 2023 r. informacje, poza kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to organ uzasadnił brakiem wszczęcia przez Gminę [...] procedury sprzedaży nieruchomości podnosząc, że w przypadku, gdy operat nie posłużył do realizacji zadań gminy w postaci gospodarki nieruchomościami, nie stanowi on informacji publicznej.

Organ podniósł, że w takiej sytuacji dokumenty wewnętrzne (notatki urzędowe, zapiski, daty oględzin w terenie przez urzędników), jak i sam operat szacunkowy przygotowany na okoliczność ustalenia wartości rynkowej działek nr [...], [...] oraz [...], to dokumenty wewnętrzne, niepodlegające ujawnieniu w trybie u.d.i.p. jako informacja publiczna. Zdaniem organu wymienione pismo informacyjne stanowiło o załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i organ nie pozostaje w bezczynności.

Stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Za prawidłowy bowiem należy uznać sposób rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2023 r. - w drodze pisma informującego, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Prawidłowo natomiast skarżącemu udzielono informacji o kosztach poniesionych w związku ze zleceniem sporządzenia wyceny nieruchomości gminnych w drodze operatu szacunkowego. W tym zakresie wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, z 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). Natomiast, jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja, wbrew twierdzeniom organu, ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować prawidłowość stanowiska podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a więc zbadać zasadność kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji niemającej waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy wszystkie wnioskowane przez skarżącego informacje posiadały walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. w pełnym zakresie, jak również do sposobu postępowania organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji, a w konsekwencji konieczności ustalenia, czy Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności.

Niewątpliwie operat szacunkowy sporządzony w ramach zadań powierzonych gminie został wytworzony na potrzeby sprawy publicznej. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku taki operat powinien zostać udostępniony w trybie u.d.i.p. Okolicznością, która o tym przesądza, jest w tym przypadku tryb, w jakim objęty wnioskiem skarżącego operat szacunkowy został sporządzony, co z kolei określa charakter takiego dokumentu.

Należy bowiem mieć na uwadze, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy i administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Ustawowe pojęcie sprawy publicznej oznacza przejaw takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) - czyli oświadczenia wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013r. (sygn. akt P 25/12, publ. OTK 122/8/A/2013) pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również w oparciu o art. 61 Konstytucji RP. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Od tego typu dokumentów Trybunał Konstytucyjny odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle powyższego stanowiska, stanowić informacji publicznej.

W związku z tym o zakwalifikowaniu do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. rozważenia wymaga cel, w jakim zostają one sporządzone.

Ogólna definicja informacji o sprawach publicznych została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) u.d.i.p. wprost stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności postać dokumentów urzędowych. Ponadto z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z tym w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Oceny tej należy dokonywać indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy.

Należy mieć także na uwadze dyrektywę interpretacyjną wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. (sygn. akt K 38/01; OTK-A 2002/5/59), w którym stwierdzono, że prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe precyzujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s.5).

Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji w dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl).

W związku z tym od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Należy bowiem stwierdzić, że procesowi podejmowania decyzji rozumianemu szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p. nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa" (por. wyr.TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 publ OTK-A 2006/3/30; Dz.U. z 2006/49/353.)

Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym i nieostatecznym (materiałów roboczych), czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska - Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014,s. 62-63). Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu urzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają np. procesy decyzyjne. Zatem nie wszystkie informacje wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji będą miały charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył dokumentacji obejmującej informację o wszelkich czynnościach prawnych i administracyjnych związanych z przygotowaniem do sprzedaży działek stanowiących własność Gminy [...] nr [...], [...] i [...], w tym udostępnienie notatek służbowych, podania dat oględzin w terenie przez urzędników, itp. Wniesiono o podanie informacji, jakie podjęto czynności w związku z planowaną sprzedażą ww. działek, w tym informacji o podjętych wykazach, wycenach i innych procedurach sprzedażowych, oraz o udostępnienie sporządzonego w ramach tych czynności wyceny nieruchomości - operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek z 16 lutego 2023 r. organ pismem z dnia 1 marca 2023 r. organ poinformował skarżącego o kosztach, jakie gmina poniosła w związku ze zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego, odmawiając udzielenia informacji w pozostałym zakresie. Wobec dalszych wyjaśnień organu, zawartych w doręczonym skarżącemu piśmie z dnia 22 marca 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę, stanowisko to było prawidłowe. Istotnym bowiem jest, że ostatecznie procedura sprzedaży wymienionych nieruchomości gminy nie została wszczęta. W przedmiotowym przypadku operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy [...] stanowił zatem jedynie materiał pomocniczy dla ustalenia przez organ propozycji ceny sprzedaży. Stwierdzić bowiem należy, że organ nie prowadził żadnego postępowania regulowanego przepisami prawa i w związku z tym nie podejmował żadnych rozstrzygnięć w rozumieniu przepisów prawa.

Sąd stoi zatem na stanowisku, że – jakkolwiek co do zasady operat szacunkowy należy uznać za informację publiczną (w tym zakresie stanowisko organu, odwołujące się do art. 156a u.g.n. jest wadliwe), ale jedynie wtedy, gdy konkretny operat jest podstawą wykonywania przez organy zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wydania decyzji, czy złożenia konkretnej propozycji cenowej w ramach negocjacji organu z potencjalną stroną umowy np. sprzedaży). Nie każdy zatem operat szacunkowy stanowi informację publiczną.

W niniejszym przypadku operat sporządzony na zlecenie organu ostatecznie należało zakwalifikować jako sporządzony na użytek wewnętrzny organu i mający walor informacji pomocniczej (rozeznanie potencjalnej wartości nieruchomości), a nie jako sporządzony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, przetargowego, czy sformalizowanych negocjacji. Operat nie ma waloru informacji publicznej, póki nie stanowi podstawy zaoferowania ceny sprzedaży nieruchomości. Żądany operat nie stał się więc dokumentem o charakterze informacji publicznej, nie zostały wykorzystany w działalności organu związanej z realizowaniem działań publicznych.

Zatem waloru informacji publicznej nie mają czynności przedsięwzięte w celu przygotowania nieruchomości gminy do sprzedaży, w tym obejmujące sporządzenie wyceny wartości nieruchomości, w tym na potrzeby sporządzenia operatu. W tym zakresie materiały, których udostępnienia żąda skarżący, mają charakter dokumentów wewnętrznych. Dokumentacja ta nie posiada waloru oficjalności w tym sensie, iż nie stanowi ostatecznego stanowiska organu w sprawie sprzedaży nieruchomości. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62). Dokumenty wewnętrzne służą niewątpliwie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1557/09, CBOSA), co organ uczynił w piśmie z 1 marca 2023 r., skierowanym do skarżącego.

Reasumując, skoro żądane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., to sposób załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2023 r. był prawidłowy.

Natomiast odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że skarżący w sposób jednoznaczny oznaczył swoją skargę, a sąd nie jest uprawniony do nadawania jej treści innego znaczenia, należy podkreślić, że skarżący wnosząc skargę nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co mógł nie mieć świadomości rozróżnienia znaczenia pojęć języka prawnego "decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej", "pismo informujące, że informacja nie stanowi informacji publicznej" oraz "bezczynność". Sąd mając na uwadze obowiązki informacyjne wynikające z art. 6 p.p.s.a. był zatem uprawniony do wezwania skarżącego o sprecyzowanie treści skargi. Stanowisko to jest ponadto uzasadnione w świetle treści samej skargi, której wniesienie skarżący oparł na art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. (bezczynność) podnosząc, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu jego wniosku i w której jednocześnie zastrzegł, że nie ma pewności jaki charakter ma pismo organu z dnia 1 marca 2023 r. Ponadto również treść odpowiedzi na skargę pozwala stwierdzić, że organ odnosi się zarówno do zarzutu bezczynności, jak i do zarzutów dotyczących trybu udostępniania operatów szacunkowych.

Natomiast odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania Sąd informacyjnie wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a prawo do żądania zwrotu kosztów postępowania od organu ma wyłącznie strona skarżąca i to tylko w przypadku uwzględnienia wniesionej przez nią skargi. Na etapie postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi przepisy p.p.s.a nie przewidują natomiast możliwości uwzględnienia wniosku o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.