Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1052/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36a ust. 1 i 3, art. 27 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 37b ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/21 w sprawie ze skargi W. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2271/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] września 2021r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...], obr. K., gmina Ś. Ś.. Na wniosek inwestora Starosta Ś. decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], zmienił ww. decyzję w zakresie usytuowania silosów wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz parametrów silosów.

Pismem z 13 września 2016 r., uzupełnionym pismem z 10 stycznia 2017 r., M. Ł. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2016 r. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej p.bud,, stwierdził nieważność decyzji z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2018 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r. Przesądza to o wydaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. z rażącym naruszeniem art. 36a ust. 1 p.bud., co odpowiada przesłance stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2021 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody o z [...] czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że wnioskodawcy, w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud., przysługiwał status strony postępowania. Obszar oddziaływania spornej inwestycji nie zamyka się bowiem w granicach działki nr ew. [...], a uwzględniając, że zmiana parametrów silosów zbożowych płaskodennych i ich usytuowania wynikająca z decyzji z [...] lipca 2016 r. skutkowała zatwierdzeniem projektu zagospodarowania działki, na której silos SF4 o wysokości 29 m zaprojektowany został w odległości ok. 12,0 m od granicy z działką nr ew. [...] i [...] m od budynku znajdującego się na niej (Projekt budowlany zamienny. Rys. Zagospodarowanie, nr rys. 1), GINB nie mógł nie uznać wnioskodawcy pozostającego współwłaścicielem tejże działki za stronę w sprawie. Ocena interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie nie mogła pomijać również tego, że wnioskodawcy przyznany został status strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r. Jeżeli zmiana pozwolenia na budowę skutkowała zatwierdzeniem zlokalizowania na działce nr ew. [...] silosów o wyższej wysokości od pierwotnie zaprojektowanej i ich większego zbliżenia do granicy z sąsiadującą z terenem inwestycyjnym działki nr ew. [...], to stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w jego pierwotnej postaci na wniosek złożony przez wnioskodawcę decyzją GINB z [...] maja 2018 r. czyniło posiadanie przez wnioskodawcę legitymacji procesowej w sprawie zasadniczo niesporną, ponieważ tylko taka ocena musiała być traktowana przez Wojewodę i GINB jako odpowiadająca tak funkcjonalnemu powiązaniu obu decyzji, jak i wynikowi kontroli sądowej ww. decyzji przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1859/18 oddalającym skargę wniesioną przez skarżących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pogląd, że decyzja z [...] lipca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów p.bud. odpowiada prawu, a przy jego sformułowaniu organ posłużył się właściwym sposobem rozumienia ustawowej przesłanki wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, to sporna decyzja z [...] lipca 2016 r. w sensie materialnym nie mogła być przez GINB postrzegana jako posiadająca samodzielny byt, skoro jej rozstrzygnięcie zawierało się w zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego obejmującego zmianę usytuowania silosów wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz zmianę parametrów silosów przy pozostawieniu pozostałej części decyzji udzielającej pozwolenia na budowę bez zmian. Wyeliminowanie tej części pozwolenia na budowę skutkowało tym, że rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji przestało mieć przedmiot wykonania, a podstawie faktycznej decyzji należało postawić zarzut sprzeczności z treścią art. 36a ust. 1 p.bud., gdyż w przepisie tym ustawodawca za warunek uwzględnienia wniosku inwestora uznał wolę odstąpienia przez niego od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu (działki) oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja powinna mieć charakter obowiązujący w momencie wystąpienia z żądaniem jej zmiany i orzeczenia o niej przez organ. Charakter obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania miała prawomocna decyzja GINB z [...] maja 2018 r., którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się również ze stanowiskiem GINB, że norma art. 37b ust. 1 p.bud., wykluczająca stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat, nie miała zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisu przejściowego – art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471).

W skardze kasacyjnej W. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, w szczególności:

• zaniechano ustaleń w zakresie okoliczności, czy M. Ł. był podmiotem legitymowanym do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. z [...] lipca 2016 r. (decyzji zmieniającej) poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu, że skoro decyzją zmieniającą zwiększono parametry projektowanych silosów i dokonano ich zbliżenia względem granicy z działką wnioskodawcy, to miał on interes prawny z kwestionowaniu tej decyzji;

• zaniechano ustaleń, czy działka M. Ł. leży w obszarze oddziaływania inwestycji;

• organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły, że wydanie decyzji zmieniającej wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej i poprzestanie na tym twierdzeniu bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń;

• organy administracji błędnie przyjęły, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. - organ II instancji arbitralnie i nieprawidłowo uznał, że z powodu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r. należy również stwierdzić nieważność decyzji zmieniającej;

• organy dokonały błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, a mianowicie błędnie stwierdziły, że w sprawie zgromadzono wystarczające dokumenty do jednoznacznego stwierdzenia, że: inwestycja, o której mowa w decyzji zmieniającej wymagała uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, M. Ł. posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, a jego działka znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w rzeczywistości nie wynika w sposób jednoznaczny z materiału dowodowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym organy:

• stwierdziły nieważność decyzji z [...] lipca 2016 r. na wniosek M. Ł., pomimo, że nie posiadał on legitymacji do złożenia tego wniosku i organy w zupełności zaniechały poczynienia ustaleń w tym zakresie, w sytuacji gdy prawidłowo już organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, czego nie dostrzegł GINB, a co zaaprobował Sąd;

• pominęły, że M. Ł. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przytoczył konkretne okoliczności, które jego zdaniem stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, organ II instancji wyszedł jednak ponad żądanie i podstawy przytoczone przez wnioskodawcę - organ II instancji zupełnie pominął fakt, że organ I instancji był związany wnioskiem M. Ł., a powyższe uchybienia organów zaaprobował Sąd;

• przyjęły stan rzeczy, który miał miejsce kilka lat po wydaniu decyzji zmieniającej, podczas gdy podstawą ustaleń powinien być stan faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji zmieniającej;

• błędnie uznały, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2016 r. istniała podstawa prawna do jej wydania, a nadto decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotową zmianą, a zatem jest w pewnym sensie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.bud. i posiada samodzielny byt, przez co organ II instancji naruszył również zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 9 i art. 6 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd oddalił skargę, mimo że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, z uwzględnieniem proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także z naruszeniem zasady wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez wykorzystanie zaufania skarżących do organów administracji publicznej, w sytuacji gdy GINB nie dążył do zbadania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania, w tym zaniechał właściwego ustalenia czy M. Ł. jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 37b ust. 1 p.bud. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy prawidłowo przyjęły, że art. 37b ust. 1 p.bud. nie znajduje zastosowania do sytuacji skarżących, podczas gdy sprzeczne jest to zarówno z celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy, jak również z zasadą trwałości decyzji i pewności prawa, od doręczenia decyzji zmieniającej minęło już 5 lat, a zatem organ nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji;

b) art. 36a ust. 1 i 3 p.bud. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy powyższy przepis i ustaliły, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r. przesądza o wydaniu decyzji z [...] lipca 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy ta druga decyzja jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotową zmianą, a zatem jest w pewnym sensie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.bud. i posiada samodzielny byt;

c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy powyższe przepisy i ustaliły że działka nr [...] objęta jest obszarem oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji M. Ł. jako jej współwłaściciel posiada przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tej inwestycji oraz ewentualnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej oraz legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, co nie powinno mieć miejsca, w sytuacji gdy inwestycja w zakresie objętym decyzją zmieniającą nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie działki M. Ł.;

d) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.bud. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy powyższe przepisy i ustaliły, że wydanie decyzji zmieniającej wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej (w zakresie zmian orzeczonych w decyzji zmieniającej), a w konsekwencji doszło w procedurze wydania zamiennego pozwolenia na budowę do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a organy swoje stanowisko oparły wyłącznie na stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...]; powyższe skutkowało również naruszeniem zasady trwałości decyzji, o której mowa wart. 16 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organów obu i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania z obie instancji. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu, stanowiącym rozwinięcie ww. zarzutów, autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., że z pełnego brzmienia przytoczonej przez organ II instancji uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Uchwała nie przesądza więc kwestii będącej przedmiotem postępowania, a wskazuje jedynie na prawidłowość wyboru jednego z dwóch potencjalnych postępowań administracyjnoprawnych, który może mieć zastosowanie jeśli oczywiście zostaną spełnione ku temu odpowiednie przesłanki, wynikające z przepisów prawa. W konsekwencji, z przywołanej uchwały wynika, że nie istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej, która była podstawą jej wydania, co potwierdza również sam organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W rozpoznawanej sprawie lektura zarzutów zakwalifikowanych przez autora skargi kasacyjnej jako procesowe wskazuje jednak, że są to zasadniczo zarzuty materialnoprawne. W pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej kwestionuje się bowiem legitymację M. Ł. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. z [...] lipca 2016 r., podnosząc, że jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, kwestionuje się przyjęcie, że wydanie tej decyzji wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, uznaje się za arbitralne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu ww. decyzji z [...] lipca 2016 r. na tej podstawie, że stwierdzona została nieważność decyzji zmienianej z [...] lutego 2016 r., podnosi się, że organ był związany wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ale wyszedł poza jego granice, kwestionuje się przyjęcie stanu faktycznego, który zaistniał kilka lat po wydaniu decyzji z [...] lipca 2016 r., wreszcie podnosi się, że decyzja zmieniająca posiada samodzielny i uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych.

W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że przepis art. 28 ust. 2 p.bud., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jest przepisem prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że art. 28 k.p.a., wskazujący, kto jest stroną postępowania administracyjnego, mimo że znajduje się w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222, przypis 20). Materialnoprawny charakter należy więc również przypisać art. 28 ust. 2 p.bud., jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Niewątpliwie materialnoprawny charakter mają również wady decyzji wyliczone w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. Ich wystąpienie powoduje bowiem, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. I OSK 1847/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois. nsa.gov.pl). W konsekwencji, na gruncie rozpoznawanej sprawy, charakter materialnoprawny ma również ocena, czy wydanie decyzji wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, a także, czy decyzja zmieniająca posiada byt samodzielny i jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niezależne od wyeliminowania z tego obrotu decyzji zmienianej.

Jako procesowy można jedynie potraktować zarzut wyjścia poza granice wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut ten jest chybiony. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku, nie są bowiem wiążące dla organu, gdyż ten zobowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta choćby jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 562/2008; z 25 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2026/17).

W orzecznictwie przyjmuje się, że samo błędne zakwalifikowanie zarzutu jako procesowego, czy materialnoprawnego nie uniemożliwia jego merytorycznego rozpatrzenia, jeśli poza tym zarzut ten spełnia wymogi przewidziane w p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 1003/16). Poza tym, zarzuty dotyczące samodzielnego bytu decyzji zmieniającej, legitymacji M. Ł. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności oraz przyjęcia, że wydanie tej decyzji wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, powtórzone zostały w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej (pkt b-d).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud., jak również przywołanych w tym kontekście przepisów k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wniosek M. Ł. o stwierdzenie nieważności pochodził od osoby legitymowanej. Bezsporne jest, że w sprawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, prowadzonym w trybie art. 36a p.bud., krąg stron ustala się zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 p.bud. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem - wejścia w życie mniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają więc przepisy p.bud. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, tj. do 18 września 2020 r. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.bud. w tym brzmieniu, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Jak wynika z akt sprawy, kwestionowaną w niniejszej sprawie w trybie postępowania nieważnościowego decyzją z [...] lipca 2016 r. Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję z [...] lutego 2016 r. pozwolenie na budowę hali magazynowej i zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w zakresie zmiany usytuowania silosów wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz zmianę parametrów silosów. Zgodnie z Opisem technicznym planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją pierwotną przedmiotem inwestycji była budowa 4 silosów zbożowych x 2400 ton SF 15,3/14 o średnicy 15,28 m i wysokości całkowitej 20,42 m. Zgodnie natomiast z Opisem technicznym do projektu zmian w zakresie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją zmieniającą przedmiotem inwestycji była budowa 4 silosów zbożowych x 3500 ton SF 15,3/21 o średnicy 15,28 m i wysokości całkowitej 29,00 m. Ponadto, silos najbliżej położony działki wnioskodawcy nr [...], zaprojektowany został w odległości ok. 30 m od granicy, natomiast w projekcie zamiennym silos najbliżej położony działki wnioskodawcy, wyższy niż w pierwotnym projekcie, zaprojektowano w odległości ok. 12 m od granicy. Parametry silosów i odległość od granicy są więc w decyzji zmieniającej niewątpliwie mniej korzystne dla właściciela działki nr [...].

W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie dla oceny, czy wnioskodawca znajduje się w kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. ma okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1859/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i W. K. na decyzję GINB z [...] maja 2018 r., znak: [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2017 r., Nr [...], stwierdzającą, na wniosek M. Ł., nieważność decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r., tj. decyzji zmienionej kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją [...] lipca 2016 r. W ww. sprawie Sąd nie sporządzał uzasadnienia, jednak nie ma wątpliwości, że uznał M. Ł. za podmiot legitymowany do uruchomienia postępowania nieważnościowego.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organy administracji oraz sądy administracyjne nie mogą więc nie uwzględnić związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję, w której dokonano oceny, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro w ww. sprawie przed WSA w Warszawie skargę oddalono, co oznacza, że nie było podstaw do odmowy uznania M. Ł. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2016 r., to tym bardziej Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie miał takich podstaw, w sytuacji gdy parametry projektowanych silosów zostały zwiększone a odległość najbliżej położonego silosu od granicy z działką wnioskodawcy zmniejszona.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 3 p.bud., jak również przywołanych w tym kontekście przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (ust. 3). Jak już wyżej wspomniano, prawomocnym wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1859/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z [...] maja 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora Starosta Ś. decyzją z [...] lipca 2016 r. zmienił ww. decyzję w trybie art. 36a p.bud.

Zgodnie z uchwałą 7 Sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone przed organami architektoniczno-budowlanymi zakończone wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym przed tymi samymi organami w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a p.bud. Decyzje te są jednak ze sobą ściśle związane i wzajemnie zależne od siebie. Wynika to już z samej sentencji wydanej w niniejszej sprawie decyzji zmieniającej z [...] lipca 2016 r., gdzie wyraźnie wskazano, że decyzja z [...] lutego 2016 r. ulega zmianie w zakresie usytuowania silosów wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz parametrów silosów, natomiast pozostała część decyzji pozostaje bez zmian. Nie można więc zaakceptować poglądu, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnej, może ostać się w obrocie prawnym decyzja zmieniająca, wyraźnie odsyłająca do ustaleń decyzji pierwotnej. W przypadku stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wadą kwalifikowaną obarczona będzie również decyzja ją zmieniająca, jako przedmiotowo zależna od tej decyzji. Z samej bowiem istoty decyzja zmieniająca ma charakter akcesoryjny wobec decyzji pierwotnej. Decyzja zmieniająca nie może istnieć bez istnienia decyzji pierwotnej (głównej), której istnienie jest warunkiem istnienia decyzji ją zmieniającej. Ponadto jak wynika z art. 36a ust. 3 p.bud., do zmiany stosuje się odpowiednio art. 32-35 p.bud., jak przy wydawaniu pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwotnej ze skutkiem ex tunc (wstecznym), czyli od daty wydania decyzji pierwotnej, musi prowadzić do wniosku, że w chwili obecnej, ani też w chwili wydania decyzji zmieniającej, nie było w obrocie prawnym decyzji, która mogłaby podlegać zmianom. Nie można tym samym pozostawić w obrocie prawnym decyzji zmieniającej decyzję pierwotną już "nieistniejącą" od samego początku. Z tego też powodu chybiony jest zarzut, że w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2016 r. istniała podstawa do jej wydania.

Podsumowując, stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę implikuje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie tej decyzji, co może nastąpić nawet z urzędu, skoro organ nadzoru budowlanego działa nie tylko na wniosek, ale też z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Skoro decyzja pierwotna jako decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to decyzja zmieniająca tę decyzję staje się decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Przepis art. 36a p.bud. stanowi bowiem podstawę do zmiany istniejącej decyzji i wydane na jego podstawie decyzje nie mają, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, samodzielnego bytu prawnego (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 97/06; z 18 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1930/18).

W świetle powyższego, rozstrzyganie, czy wydanie decyzji zmieniającej wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej jest zbędne. Decyzja pierwotne została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, konieczność stwierdzenia nieważności również decyzji zmieniającej.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 p.bud. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 37b, dodany przez art. 1 pkt 21 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W ocenie NSA przepis ten nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie z uwagi na przepis przejściowy – cytowany już art. 25 ustawy zmieniającej. Treść tej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że do wszczętego w 2016 r. postępowania nie znajdowała zastosowania zasada wyrażona w art. 37b ust. 1 p.bud. Wprawdzie w znaczeniu procesowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, to nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29).

Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę (w niniejszej sprawie decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę) w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów p.bud. obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Brak jest podstaw, by wyłączyć postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z zakresu pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1" w znaczeniu, jakie mu nadaje art. 25 cyt. ustawy zmieniającej. Funkcjonalnie bowiem sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami p.bud. W konsekwencji, wszczętą przed 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtują przepisy p.bud. w brzmieniu dotychczasowym (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 569/22).

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.