Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 418/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skarg "Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 marca 2024 r. nr [...], z dnia 26 marca 2024 r. nr [...], z dnia 26 marca 2024 r. nr [...], z dnia 26 marca 2024 r. nr [...], z dnia 26 marca 2024 r. nr [...], w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2023 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2023 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 3. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2023 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 4. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2023 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 5. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 26 marca 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 października 2023 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; 6. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 9 196 zł (dziewięć tysięcy sto dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 30 października 2023 r. nr [...] określił Z. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: Zakład) za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. tj. II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych - ul. [...].

Rozpoznając odwołanie wniesione przez Zakład, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 26 marca 2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzją z 30 października 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. określił Zakładowi za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. tj. II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych - ul. [...], M. .

W wyniku wniesienia przez Zakład odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z 26 marca 2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. decyzją z 30 października 2023 r. nr [...] określił Zakładowi za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. tj. II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych - K., gm. R..

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z 26 marca 2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzją z 30 października 2023 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. określił Zakładowi za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. tj. II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł pobór wód podziemnych - ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], [...].

Wobec odwołania złożonego przez Zakład, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z 26 marca 2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzją z 30 października 2023 r. nr [...] organ I instancji określił Zakładowi za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. tj. II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych - ul. [...], ul. [...], ul. [...].

Rozpoznając odwołanie wniesione przez Zakład, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzją z 26 marca 2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zakład wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na opisane powyżej decyzje organu II instancji z 26 marca 2024 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2020 r. Stan faktyczny oraz ocena prawna organów we wskazanych sprawach była zbieżna, z uwzględnieniem różnic w zakresie lokalizacji ujęć poboru wód, wysokości opłaty określonej w poszczególnych decyzjach oraz pozwoleń wodnoprawnych, na mocy których Zakład korzystał z wód.

Postanowieniem z 14 czerwca 2024 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 418/24.

Przywołaną na wstępie decyzją z 30 października 2023 r. nr [...] organ I instancji określił Zakładowi za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. tj. II kwartał 2020 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych - ul. [...].

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 2 oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej: p.w.), § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) oraz pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438, dalej: rozporządzenie), a także art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

Rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z 23 października 2012 r. nr [...] udzielił Zakładowi pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni głębinowej zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...] na potrzeby wodociągu komunalnego.

Zakład pismem z 31 lipca 2020 r. na podstawie art. 552 ust. 2a i 2b p.w. przekazał organowi I instancji oświadczenia dotyczące korzystania z usług wodnych w II kwartale 2020 r. m.in. w lokalizacji ul. [...].

Wobec wpływu oświadczenia, organ I instancji wydał w stosunku do Zakładu informację z 6 kwietnia 2021 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej w wys. [...] zł za usługi wodne polegające na poborze wód podziemnych z ww. ujęcia. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 272 ust. 17 p.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.

W dniach 22-30 czerwca 2022 r. PGW Wody Polskie przeprowadziło kontrolę doraźną Zakładu w zakresie weryfikacji celu korzystania z wód pobieranych przez Zakład oraz sprawdzenia przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniach wodnoprawnych. W ramach kontroli ustalono, iż Zakład pobiera wody podziemne również na inne cele aniżeli na potrzeby administracji publicznej, obrony narodowej, obowiązkowego zabezpieczenia społecznego oraz do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustalono, że Zakład prowadzi również sprzedaż hurtową pobranych wód podziemnych gminom ościennym prawdopodobnie na podstawie porozumień międzygminnych. Z kolei niesprzedaną wodę, wodę pobraną na cele technologiczne oraz straty na sieci wodociągowej Zakład wykazuje jako wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

W konsekwencji, organ I instancji zwrócił się do Zakładu o złożenie korekt oświadczeń w przedmiocie poboru wód podziemnych m.in. za okres II kwartału 2020 r., które ujmować będą rzeczywistą ilość pobranych wód podziemnych do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz do celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W odpowiedzi, Zakład przekazał korekty oświadczeń za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 marca 2022 r. wskazując, iż wody podziemne z ww. ujęcia pobierane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wykorzystywano zarówno na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody, jak również do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W dalszej kolejności, wobec otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Zakład pismem z 11 sierpnia 2023 r. wyraził sprzeciw odnośnie zamiaru ponownego wyliczenia opłaty zmiennej.

Organ I instancji pismem z 11 sierpnia 2023 r. ponownie wezwał Zakład do złożenia korekt oświadczeń za II kwartał 2020 r. w terminie 8 dni, pod rygorem określenia wysokości opłaty zmiennej za rozpatrywany okres w oparciu o ustalenia z przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi, pismem z 17 sierpnia 2023 r. Zakład podtrzymał swoje uprzednie stanowisko.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zakresem zastosowania art. 274 pkt 4 p.w. jest wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Natomiast zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód wskazanemu w art. 274 pkt 4 p.w., jako że nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy. Takie działanie przedsiębiorstwa wpisuje się w zakres regulacji art. 274 pkt 2 lit. za) p.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. W ocenie organu okoliczność, iż podmiot kontrolowany jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że pobiera on wodę wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Tym samym, bez znaczenia pozostaje fakt, iż podmiot wywiązywał się z obowiązku składania oświadczeń, które stały się podstawą ustalenia opłaty zmiennej.

Organ I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Jednocześnie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ nie powziął w tej mierze żadnych wątpliwości co do mającej zastosowanie normy prawnej.

W konsekwencji, organ I instancji określił wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2020 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia przy ul. [...] w wysokości [...] zł jako sumę:

- iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł/1m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (494 m3), co stanowi [...] zł,

- iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 za 1m3 pobranych wód podziemnych) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1860 m3), co stanowi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył Zakład, domagając się uchylenia opłaty w części, tj. w zakresie kwoty [...]zł.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ II instancji) decyzją z 26 marca 2024 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że sam fakt, iż Zakład jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że pobiera on wodę wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Zaopatrzenie podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą - choćby było dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za) p.w.

W ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu przed organem I instancji podjęto wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zakład pominął okoliczność, że decyzja organu I instancji jest wynikiem błędnych działań strony, polegających na niewskazaniu wszystkich celów poboru wody podziemnej w pierwotnym oświadczeniu. Nie jest ona, jak twierdzi odwołujący, rezultatem zmiany stanowiska organu w zakresie wykładni prawa i metodologii kwalifikowania celu poboru wody czy też wątpliwości co do treści obowiązujących przepisów. Deklarowany cel poboru wód przez Zakład nie został oceniony w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tylko powiązany ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług.

Z uwagi na powyższe zaistniała przesłanka do wydania przez organ I instancji decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2020 r.

Skargi od wymienionych na wstępie decyzje organu II instancji wywiódł Zakład, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

- art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawa przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, dalej: p.p.) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) p.w., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za) p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.)

- art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), przez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżący - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 p.w.,

- art. 7a § 1 k.p.a., przez ich błędną wykładnię i tym samym nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie,

- art. 21 § 3 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w., przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 21 § 3 o.p. znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 oraz 9 p.w.

Strona skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji, a także o umorzenie postępowań oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na złożone skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I oraz II instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usług wodne. Wejście w życie przedmiotowej ustawy było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, zwanej również Ramową Dyrektywą Wodną (Dz.U.UE.L.2000.327.1 ze zm.). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Konsekwentnie zatem, w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Realizację przedmiotowych postulatów zapewnia w szczególności art. 9 ust. 1 i 3 p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości, przy czym opiera się ono na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W rozwinięciu, w myśl art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługi wodne obejmują między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Problematyka opłat za usługi wodne uregulowana jest w przepisach art. 267 i nast. p.w. Opłaty za usługi wodne stanowią instrument ekonomiczny, służący gospodarowaniu wodami, uiszczany w szczególności za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 270 ust. 1 p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 p.w.). Po stronie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne leży obowiązek złożenia Wodom Polskim oświadczenia o ilości pobranej wody za okres kwartału, wynikający z treści art. 552 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 1 p.w. Wysokość przedmiotowej opłaty ustalana jest następnie przez Wody Polskie w formie informacji stawkowej, wystawianej na rzecz podmiotów obowiązanych do jej ponoszenia, wraz ze wskazaniem sposobu obliczenia opłaty. W sytuacji, gdy podmiot nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty, może złożyć reklamację zgodnie z art. 273 ust. 1 p.w. W przeciwnym wypadku, obowiązkiem podmiotu jest wniesienie obliczonej przez właściwy organ opłaty na rachunek bankowy Wód Polskich, w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację (art. 272 ust. 18 p.w.). W razie zaniechania tego obowiązku, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji.

Co istotne, zgodnie z art. 300 p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Natomiast zgodnie z art. 21 § 3 o.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Przechodząc do zasadniczych rozważań należy wskazać, że w każdym z postępowań zakończonych wydaniem skarżonych decyzji organ I instancji ustalił w formie informacji kwartalnej opłatę zmienną za pobór wód podziemnych, w oparciu o oświadczenie Zakładu, że pobiera on wodę jedynie do celów realizacji zadań własnych gminy. Strona nie wnosiła reklamacji od informacji i uiszczała opłaty we wskazanej przez organ wysokości. W dalszej kolejności, po przeprowadzeniu kontroli doraźnej podmiotu organ stwierdził, że Zakład pobiera wody nie tylko do celów realizacji zadań własnych gminy (cel 40), ale również do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (cel 27). W związku z powyższym organ I instancji wezwał stronę do złożenia korekty oświadczenia. Strona nie przedłożyła takiej korekty, a organ wszczynał postępowania administracyjne w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej, w toku których wydano zaskarżone decyzje ustalające wysokość opłaty zmiennej.

W kontrolowanym postępowaniu przedmiotu sporu nie stanowi ilość pobranej przez Zakład wody na podstawie udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Rozbieżności między Zakładem a organami dotyczą interpretacji przepisów regulujących naliczanie opłat w związku z istniejącym podziałem pobranych wód dla celów realizacji zadań własnych gminy oraz dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli informacja stawkowa nie była kwestionowana i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie ustawy - Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 o.p.). Informacja określona w art. 272 ust. 17 p.w. nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 p.w. w Ordynacji podatkowej poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku, gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności tam wskazane, a nieuwzględnione w ustawie - Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 923/21, wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd miał na uwadze, iż praktyka deklarowania celu poboru wody na potrzeby naliczenia opłat zmiennych poprzez wskazanie jedynie celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w odniesieniu do całości wody pobieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z danego ujęcia została oceniona krytycznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 19 października 2021 r. sygn. III OSK 4089/21. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu dostrzegł, iż tylko część działalności przedsiębiorstwa wodociągowego mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Spójne z normami ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Pomimo iż spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze regulacje wskazanych ustaw oraz rozporządzenia należy stwierdzić, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Ocena prawna sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny zyskała aprobatę w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym także tutejszego sądu (zob. wyrok z 17 listopada 2022 r. III SA/Po 586/22).

Argumentacja organu I i II instancji, jakkolwiek zbieżna ze wskazaną linią orzeczniczą co do okoliczności materialnoprawnych, w przedmiotowej sprawie podejmowana jest w odniesieniu do stanu faktycznego za rok 2020, co do którego organ dokonał jednostronnego określenia wysokości stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie informacji rocznej z 6 kwietnia 2021 r., której to stawki przedsiębiorstwo nie kwestionowało. Okolicznością bezsporną jest, iż w zakreślonym terminie skarżąca spółka uiściła przedmiotową opłatę, nie wnosząc reklamacji w trybie art. 273 p.w. W relewantnym dla sprawy okresie Zakład prowadził cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym i jak wskazywał na te same cele, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Przedmiot działalności spółki się nie zmienił.

Sąd zważył, że skarżący Zakład jest spółką prawa handlowego, wykonującą w imieniu jednostki samorządu terytorialnego zadanie własne gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skarżący prowadzi tym samym działalność gospodarczą z zakresu gospodarki komunalnej. Powyższe przesądza, iż jest on przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 p.p. Z tego względu, rolą organu w postępowaniu z udziałem przedsiębiorcy jakim jest skarżący, jest dochowanie zasad ogólnych wynikających z art. 8-15 p.p. I tak, zgodnie z art. 12 p.p., organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zasada zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej wywodzona jest z art. 31 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Jej istota sprowadza się do zakazu nieuzasadnionego wycofywania się przez organy z wcześniej ustalonych reguł postępowania. Adresatami zasady wynikającej z art. 12 są organy wszystkich rodzajów władzy publicznej, zarówno władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej, jak i władzy sądowniczej. Przedmiotowa zasada stanowi dopełnienie reguły wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu projektu ustawy - Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie TK zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji.

Postępowanie organu I instancji, zmierzające do podwyższenia należności za zamknięty okres rozliczeniowy, w wyniku powzięcia w toku kontroli działalności przedsiębiorstwa informacji o przeznaczeniu końcowym pobieranej wody, stanowi w swej istocie działanie na niekorzyść przedsiębiorstwa. Organ w wyniku kontroli dostrzegł możliwość zakwalifikowania części wody pobranej przez Zakład w II kwartale 2020 r. jako pobraną na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody (w myśl art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) w sytuacji, gdy dotychczasowym deklarowanym przeznaczeniem pobranej wody był cel wynikający z art. 274 pkt 4, jakim jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Powyższe poskutkowało podwyższeniem należności z tytułu opłaty zmiennej za pobór wody we wskazanym przedziale czasowym względem tej, która wynika z informacji rocznej wystawionej przez Wody Polskie 6 kwietnia 2021 r. za II kwartał 2020 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ obciążył Zakład skutkami własnej uprzedniej błędnej oceny stanu prawnego oraz braku zastosowania zróżnicowanych stawek za pobór wody.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Może bowiem spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 641/09 oraz wskazane tam orzecznictwo). Podnoszono także, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania niedopuszczalne jest przerzucanie na podmioty/adresatów rozstrzygnięć negatywnych skutków działania organów, w szczególności działań sprzecznych z prawem. Jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony (np. wyr. WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 72/09).

Przedmiotowa praktyka organów Wód Polskich, polegająca na przerzucaniu odpowiedzialności za uprzednie nieprawidłowe naliczanie opłat z tytułu poboru wody na przedsiębiorcę świadczącego usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, została oceniona negatywnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. II SA/Gl 660/22, II SA/Gl 661/22, II SA/Gl 662/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. III SA/Po 269/23, III SA/Po 288/23).

Z powyższych względów dalsza argumentacja co do przesłanek merytorycznych zmiany stanowiska organów ma znaczenie wtórne, gdyż brak było podstaw do obarczenia odpowiedzialnością Zakładu za ich uprzednie wadliwe działanie. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być bowiem przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, iż skarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowań administracyjnych i postępowania te umorzył. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 listopada 2022 r. II SA/Łd 1030/18). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem organy orzekające z naruszeniem art. 12 p.p. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, zgodnie z własną praktyką, opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej, poza aktualnie przyjętą wykładnią stosowanych przepisów prawa, podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych za II kwartał 2020 r. wynikających z informacji z 6 kwietnia 2021 r. Powyższe, zdaniem Sądu, czyni wydanie decyzji administracyjnych obciążających stronę wstecz wyższymi opłatami prawnie niemożliwym.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma opłat uiszczonych tytułem wpisów od skarg w wysokości łącznej 1 726 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 7 470 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).