Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2763/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. P., T. K., E. J., P. J., A. K., "[...]" Sp. z o.o z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. P., T. K., E. J., P. J., A. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz "[...]" Sp. z o.o z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej K.p.a.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.L. i L.H. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającej warunki zabudowy, dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz budową zjazdów i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] i [...] w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej ustawą oraz § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

W decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m. W. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, a w szczególności, następujące parametry:

• wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - maksymalnie do 37%,

• szerokość elewacji frontowej budynku - "szerokość zgodna z warunkami § 12 i 13 oraz § 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie",

• wysokość budynku w attyce - maksymalnie 17 m (nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych).

Organ I instancji podał, że - jak wynika ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy urbanistycznej terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji - średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 24%, dla zabudowy wielorodzinnej - 30%, dla pierzei ul. [...] w granicach obszaru objętego analizą - 29%; po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się budynek wielorodzinny, z omawianym parametrem na poziomie 37%, średnia szerokość elewacji frontowych budynków wielorodzinnych wynosi ok. 29 m, wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynoszą od ok. 4-5 m do ok. 11 m; budynki wielorodzinne przy ul. [...] mają od IV do V kondygnacji i wysokość od ok. 15 m do ok. 17 m; budynki wielorodzinne przy ul. [...] i [...] mają wysokość od ok. 9 m do ok. 14 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.L. i L.H. wskazując, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna, a jej parametry nie pozwalają na realizację inwestycji.

Kolegium przytoczyło § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" i - odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - wyraziło stanowisko, że wskazane rozwiązania prawne nie przemawiają za przyjmowaniem odstępstw jako innej dodatkowej reguły, bowiem może to zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a zatem zasadniczego celu ustawy.

W związku z powyższym Kolegium dostrzegło - co do zasady – możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, jednakże wyłącznie z uwzględnieniem następujących zmian:

a) wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 30% jako maksymalnym, obliczonym jako średnia tego wskaźnika dla istniejącej w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

b) wysokości w attyce planowanych budynków na poziomie 9 m jako maksymalnym, odwołującym się do istniejącej zabudowy w obszarze ograniczonym ulicami: [...] , [...] i [...], z pominięciem istniejącego, 15 metrowego ekstremum w rogu ulic [...] i [...] .

Kolegium podkreśliło nadto, że w przypadku zaakceptowania powyższych zmian, konieczne będzie ustalenie konkretnej szerokości elewacji frontowych planowanych budynków.

Jak wynika ze sporządzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji budowlanej, znajduje się tam niemal wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o parametrach charakterystycznych dla tej zabudowy, oraz zabudowa usługowo-handlowa, o parametrach zbliżonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oprócz tego w obszarze poddanym analizie znajduje się jeszcze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (działki przy ul. [...] ul. [...] ) oraz ul. [...] mieszkaniowa wielorodzinna z usługami (działki przy ul. [...] oraz ul. [...] ) oraz usługowa (biura - działka przy ul. [...] ). Pobieżna nawet analiza owego dokumentu daje podstawy do uznania, że jedynie budynki położone przy ul. [...] oraz przy ul. [...] tak charakterem, jak i parametrami odpowiadają planowanej zabudowie. Fakt, iż zaledwie sześć działek spośród około osiemdziesięciu znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowanych w sposób podobny do planowanego świadczy dobitnie o tym, że taka zabudowa na tym obszarze stanowi wyjątek, wyłamujący się ze stanu względnego ładu architektonicznego panującego obecnie na tym obszarze. Dopuszczenie do realizacji kolejnej tego rodzaju inwestycji, o parametrach postulowanych przez inwestora, negatywnie wpłynie na ów ład, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami, które legły u podstaw ustawy, przede wszystkim - z zasadą uwzględnienia przy planowaniu wymagań ładu przestrzennego (vide art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Organ zauważył ponadto, iż działki przy ul. [...] oraz ul. [...] oddalone są znacznie od terenu planowanej inwestycji, oddziela je od niego m.in. pas zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w związku z czym parametry zabudowy istniejącej na tych działkach nie mogą stanowić podstawy do ustalenia parametrów dla rzeczonej inwestycji. Z kolei budynek biurowy przy ul. [...] ma wysokość 13 m, przy wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 25%, również zatem nie może stać się punktem odniesienia dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji na poziomie - odpowiednio - 17 m oraz 37%.

Jedynie dwa budynki spośród przeszło osiemdziesięciu znajdujących się w obszarze analizowanym posiadają wysokość 17 m; a fakt, że budynki te znajdują się przy tej samej ulicy co teren planowanej inwestycji, pozostaje w ocenie Kolegium - wobec stwierdzonej wyjątkowości takiego rozwiązania - bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Analogiczne uwagi dotyczą ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy - z budynków położonych przy ul. [...] tylko jeden został zrealizowany przy wskaźniku tym na poziomie 37%; i w tym przypadku Kolegium nie znalazało podstaw do odwołania się do rzadko występującego w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji wyjątku. Dalej Kolegium argumentowało, że wszystkie trzy wymienione budynki znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...] . Po tej samej stronie ul. [...] w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości 6-9 m oraz wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 17-29%, i to ta zabudowa w pierwszym rzędzie powinna stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę urbanistyczną nie jest możliwe ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej budynków istniejących w obszarze analizowanym. W sytuacji, gdy z innych względów ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, Kolegium uznało za zbędne zarówno samodzielne, jak i za pośrednictwem organu pierwszej instancji ustalenia w tym zakresie.

Kolegium umożliwiło inwestorowi wypowiedzenie się co do ewentualnej modyfikacji złożonego przezeń wniosku, co - w przypadku wyrażenia zgody na taką modyfikację - umożliwiłoby utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi, pismem z dnia 25 lipca 2016 r. B. Sp. z o.o. poinformowała, że nie wyraża zgody na dokonanie proponowanych przez Kolegium zmian zaskarżonej decyzji. Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił parametry planowanej inwestycji, powołując się przy tym m.in. na to, iż "po przeciwnej stronie terenu planowanej inwestycji na działce przy ul. [...] istnieje budynek wielorodzinny, a działka ta jest zabudowana w 37%; wskaźniki zabudowy dla budynków wielorodzinnych mieszczą się w granicach: od min. 19% - do max. 58%; ze względu na taką samą funkcję, dla planowanej inwestycji dopuszcza się wskaźnik charakterystyczny dla działki przy ul. [...] 23 - tj. 37% (na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia)".

W skardze złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., S.P., T.K., E.J., P.J. i A.K. zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez:

1. zignorowanie cech i funkcji zabudowy istniejące i w obszarze ulic [...] i [...] i nierespektowanie zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. przyjęcie, że przeważający stosunek liczby budynków o niższych parametrach niż planowana inwestycja w obszarze analizowanym, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy o parametrach wnioskowanych przez B. Sp. z o.o.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nazbyt dowolne i arbitralne zastosowanie tych przepisów, przez co odmówiono wydania warunków zabudowy dla naszej Nieruchomości, a jej właściciele zostali gorzej potraktowani niż właściciele innych nieruchomości położonych w sąsiedztwie;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 K.p.a., polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału, tj. zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia oraz poprzez nieuwzględnienie, iż nieruchomość, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku o bardzo podobnych parametrach i w sąsiedztwie budynków o tożsamej funkcji i gabarytach jak wskazane we wniosku o wydanie warunków zabudowy, a tym samym nierozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób wszechstronny i wyczerpujący.

Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości.

W uzasadnieniu podali, że w najbliższym otoczeniu, dostępnym z tej samej drogi publicznej jest wiele budynków pozwalających na kontynuację zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jest to między innymi budynek przy ulicy [...] (działka ewid. [...]) o powierzchni zabudowy na poziomie 37% oraz V kondygnacjach (17 m wysokości). Na zabudowę ulicy [...] i [...] składają się budynki mieszkaniowe wielorodzinne ([...]), biurowe, jednorodzinne, oraz usługowe ([...]) o wysokości do 17 metrów i nawet większych wskaźnikach intensywności zabudowy niż planowana inwestycja to jest: 0,566; 0,415; 0,328; 0,524. W ocenie skarżących, istniejąca zabudowa dostępna z tych samych dróg publicznych pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W skardze wniesionej przez Spółkę B. Sp. z o.o., Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono w niej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez:

1. zignorowanie V-cio kondygnacyjnych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, znajdujących się po drugiej stronie tej samej drogi publicznej (ul. [...] ), o parametrach tożsamych jak planowana inwestycja Skarżącej oraz pozostałej zabudowy na ul. [...] podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. przyjęcie, że przeważający stosunek liczby budynków o niższych parametrach niż planowana inwestycja w obszarze analizowanym, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy o parametrach wnioskowanych przez skarżącą Spółkę;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1, przy jednoczesnym niezastosowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia i niezastosowaniu § 5 ust. 2, rozporządzenia, poprzez:

1. przyjęcie, że bezwzględnie obowiązującym wskaźnikiem dla powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki albo terenu jest "średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego" (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), pomijając § 5 ust. 2 dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

2. brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), znajdującej się po drugiej stronie ul. [...] ;

III. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału, zaniechanie zbadania wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, poprzez nieuwzględnienie, iż nieruchomość, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o niemal identycznych parametrach, oraz poprzez arbitralne i mechaniczne przyjęcie średnich wskaźników zabudowy i wysokości kondygnacji w obszarze analizowanym, bez uwzględnienia specyfiki nieruchomości i jej otoczenia, a tym samym nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyraziła pogląd, że decyzja SKO narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem organ błędnie przyjął, iż zbieżność parametrów budynków określonych we wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy z parametrami budynków już istniejących, znajdujących się na tej samej ulicy ([...] ), w tym budynku usytuowanego najbliżej planowanej inwestycji, pozostaje bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, co skarżąca zakwalifikowała jako nadużycie. Podała, że z jednej strony daje się zaobserwować starsza zabudowa o wątpliwych walorach architektonicznych, właściwa dla dawnej strefy podmiejskiej na obszarze Dzielnicy [...] , z domieszką zabudowy jednorodzinnej, a z drugiej strony silnie widoczne są przykłady nowoczesnej zabudowy w tym wielorodzinnej. Nowa zabudowa wielorodzinna zajmuje sukcesywnie obszary nieużytków.

W ocenie skarżącej nie można w tego typu obszarze urbanistycznym w sposób arbitralny i mechaniczny posługiwać się średnimi wskaźnikami, jakie wynikają z obszaru analizowanego, jak to uczyniło SKO, całkowicie ignorując najbliższą zabudowę, znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i cechy charakterystyczne nieruchomości. Nieruchomość położona jest bowiem przy obszarze kolejowym, u zbiegu dwóch, znaczących lokalnych dróg publicznych - zagospodarowanej już ul. [...] i nieurządzonej na tym odcinku ul. [...], która zostanie przebudowana przez skarżącą, po podpisaniu umowy z Zarządem Dzielnicy [...] w celu poprawy obsługi komunikacyjnej w tym obszarze. Ponadto, między tymi dwoma ulicami jest projektowana ulica - łącznik biegnąca wzdłuż torów kolejowych, na budowę której urząd dzielnicy [...] uzyskał ostateczną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...]. Po wybudowaniu tej nowej siatki drogowej teren będzie się jeszcze szybciej urbanizował.

Dalej Spółka wywodziła, że planowana przez skarżącą zabudowa u zbiegu ul. [...] i [...] miała harmonizować z istniejącą zabudową przy ul. [...] i stanowić symetryczne odbicie zabudowy po drugiej stronie ulicy, przyjmując analogiczne wskaźniki planistyczne. Należy podkreślić w tym miejscu, że ul. [...] od przeciwległej strony południowej jest już teraz co najmniej w 70 % zabudowana, tworząc pierzeję ulicy o parametrach zbliżonych, lub nawet bardziej intensywnych niż planowana zabudowa. Od strony ul. [...] oraz jej przyszłego łącznika z ulicą [...], która biegnie wzdłuż torów kolejowych, taka zabudowa V-cio kondygnacyjna wielorodzinna jest również uzasadniona jako zabudowa, która tworzyłaby przyszłą pierzeję od strony torów kolejowych, a całość zabudowy u zbiegu tych dwóch ulic ma tworzyć nowoczesny akcent w tym obszarze Dzielnicy [...] . Zdaniem inwestora interpretacja, której dokonało SKO całkowicie pozbawia ulicę [...] i [...] szans na zachowanie jakiegokolwiek ładu urbanistycznego i dalszy rozwój. Ponadto Spółka wyraziła stanowisko, że zaburzenie ładu architektonicznego nastąpiłoby właśnie poprzez wybudowanie na nieruchomości budynków proponowanych przez SKO, nie zachowujących symetrii ul. [...] , poprzez wprowadzenie zabudowy znacząco niższej, niż budynki znajdujące się po przeciwnej stronie tej ulicy.

Skarżąca wywodziła, że jeśli chodzi o zarzucaną przewagę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym i brak zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w Decyzji Zarządu Dzielnicy, to na zabudowę ulicy [...] składają się m.in.:

a) budynki mieszkaniowe wielorodzinne o następujących parametrach:

budynek przy ul. [...] - wysokość 13 metrów, wskaźnik powierzchni zabudowy 56%; budynek przy ul. [...] - wysokość 17 metrów, wskaźnik powierzchni zabudowy 32%; budynek przy ul. [...] - wysokość 17 metrów, wskaźnik powierzchni zabudowy 52 %;

b) biurowe i usługowe, np.: budynek przy ul. [...] - wysokość 15 metrów, wskaźnik powierzchni zabudowy 41 %;

c) oraz w mniejszości domy jednorodzinne.

Zatem projektowana zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w ogóle nie zaburzy istniejących funkcji obszaru analizowanego, a wręcz swobodnie wpisze się w te funkcje. Dalej skarżąca podała, że już sam budynek przy ul. [...] po przeciwległej stronie ulicy o wysokości 17 metrów i wskaźniku powierzchni zabudowy 52%, jako dostępny z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Budynki projektowane przez skarżącą, zgodnie z Decyzją Zarządu Dzielnicy miały reprezentować wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - maksymalnie do 37% i wysokość budynku w attyce - maksymalnie 17 m (nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych). Celowym i zasadnym więc było, jak to uczynił organ pierwszej instancji, zezwolenie na realizację inwestycji polegającej na wybudowaniu budynku o wysokości identycznej jak wysokość budynku usytuowanego po drugiej stronie ulicy ([...]) i tożsamej intensywności jak i nawiązującej do niego długości elewacji.

Skarżąca wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego określonego z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13, zgodnie z którym: "Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale też poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych."

Ponadto skarżąca wywodziła, że w decyzji SKO arbitralnie stwierdzono, iż "fakt, że zaledwie sześć działek spośród około osiemdziesięciu znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowanych w sposób podobny do planowanego świadczy dobitnie o tym, że taka zabudowa na tym obszarze stanowi wyjątek, wyłamujący się ze stanu względnego ładu architektonicznego, panującego obecnie na tym obszarze" oraz, że: "w sąsiedztwie znajduje się niemal wyłącznie zabudowa jednorodzinna". W ocenie skarżącej SKO pominęło niezbity fakt, że wśród 80 działek przyjmowanych do analizy 13 działek objętych jest zabudową wielorodzinną, o wskaźnikach zbliżonych do wnioskowanej inwestycji, a bezpośrednie sąsiedztwo na tej samej ulicy posiada wyższe wskaźniki niż wnioskowane przez skarżącą. Wypada zauważyć, że wiele z tych osiemdziesięciu działek w obszarze analizowanym wzmiankowanych przez SKO jest jeszcze niezabudowanych. Nie można stwierdzić zatem, jaką funkcję, wysokość i intensywność będą miały w przyszłości, więc, w konsekwencji nie można przesądzać jednoznacznie o dominującym charakterze zabudowy jednorodzinnej na analizowanym obszarze. W ocenie skarżącej jest oczywiste, że pod zabudowę wielorodzinną będą przeznaczane niezabudowane działki o większej powierzchni. Przewaga niskiej zabudowy w danym obszarze nie oznacza, że zabudowa bardziej intensywna nie może rozwijać się w innych obszarach - zwłaszcza u zbiegu głównych arterii komunikacyjnych czy w obszarach już wcześniej w ten sposób zagospodarowanych, tak jak w analizowanej sprawie.

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ust. 2 owego paragrafu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Skarżąca podała, że według jej wyliczeń, średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi ok. 32 % (w załączeniu zestawienie), a nie jak wskazano w decyzji SKO 24 %. Argumentowała, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, wzdłuż ulicy [...] znajdują się opisane powyżej budynki, to jest: budynek przy ul. [...] - wskaźnik powierzchni zabudowy 56%, budynek przy ul. [...] , wskaźnik powierzchni zabudowy 32%, budynek przy ul. [...] , wskaźnik powierzchni zabudowy 52%; budynek przy ul. [...] wskaźnik powierzchni zabudowy 41%, budynek przy ul. [...] wskaźnik powierzchni zabudowy 38%, o gabarytach i funkcji zbliżonych do planowanej inwestycji. Są to budynki mieszkalne wielorodzinne oraz usługowe. Wymienione działki charakteryzują się wskaźnikami powierzchni zabudowy znacznie powyżej średniej obszaru analizowanego. Według wyliczeń skarżącej, średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla powyższych działek wynosi 45,8%, czyli wiele powyżej wskaźnika przyjętego przez skarżącą, który wyniósł 37%. Średni wskaźnik dla całej zabudowy przy ul. [...] wynosi 37%.

W związku z tym skarżąca stwierdziła, że przyjęty wskaźnik nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego najbliższej okolicy, a jego wartość nie jest wyjątkowa i nie odbiega od wartości istniejących dla sąsiednich działek o takiej samej lub podobnej funkcji zabudowy.

W ocenie skarżącej SKO, bazując mechanicznie na wyliczeniach matematycznych arbitralnie proponowało skarżącej przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 30%. Wreszcie w kwestionowanej decyzji SKO naruszyło § 5 ust. 2 rozporządzenia, który pozwala na przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (niż to wynika ze średniej dla obszaru analizowanego), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem biorąc pod uwagę opisane w pkt 1 uzasadnienia wskaźniki charakterystyczne dla najbliższego sąsiedztwa planowanej inwestycji oraz cechy charakterystyczne nieruchomości, decyzja Zarządu Dzielnicy odpowiadała prawu.

Skarżąca podała, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie skarżącej w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana i waha się w granicach od 2,5 do 15 m. Podobnie jest z wysokością budynków, które "wartość należy do przedziału od 2,5 do 17,0 m. Także liczba kondygnacji budynków położonych w obszarze analizowanym jest różna i wynosi od 1 do 5. Zabudowa w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i nie da się jednoznacznie wyznaczyć kwartałów zabudowy o konkretnej jednolitej funkcji i gabarytach. Obszar analizowany jest zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi, usługowymi, produkcyjnymi oraz garażowo-gospodarczymi.

Skarżąca wywodziła, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna, która charakteryzuje się mniejszymi wymiarami jest zlokalizowana w znacznej odległości od terenu inwestycji, tj. wzdłuż ul. [...] oraz [...]. Zabudowa najbliższego otoczenia planowanej inwestycji cechuje się przeplataniem różnych funkcji oraz wymiarów istniejących budynków, np. budynek zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] , który jest położony najbliżej terenu inwestycji ma taką samą funkcję jak planowana zabudowa (mieszkaniowa wielorodzinna) cechuje się następującymi wymiarami: wysokością elewacji frontowej wynoszącą 15 m, wysokością całkowitą wynoszącą 17 m oraz liczbą kondygnacji równą 5. W związku z powyższym, zasadne jest ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźników o wartościach jak dla omówionego budynku, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 15 m, wysokość budynku do kalenicy – 17 m, liczba kondygnacji - 5. Wprowadzona nowa zabudowa tej wysokości będzie nawiązywać do najbliższego istniejącego otoczenia i nie będzie stanowiła czynnika dysharmonizującego ład przestrzenny w okolicy.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., a organy nie uzasadniły dostatecznie okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia i w sposób prawidłowy wydał decyzję o warunkach zabudowy.

W piśmie z dnia 24 marca 2017 r. skarżąca podała, że lokalizacja inwestycji u zbiegu dwóch, ważnych arterii komunikacyjnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych powinna się charakteryzować zwarta zabudowa i jednolita wysokością, jako ważny akcent planistyczny. W jej ocenie nie można dopuścić do tego np.: aby od strony ul. [...] miała ona wysokość 17 metrów, a od strony ul. [...] jedynie 6 metrów, tylko dlatego, że musiałaby ona nawiązać się do budynków jednorodzinnych, takich jak budynek jednorodzinny należący do Pana H. Wypaczyłoby to sens i funkcję planowanej zabudowy wielorodzinnej, byłoby nielogiczne i sprzeczne z zasadami ładu przestrzennego. Tymczasem zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. z dna [...] października 2006 r. główne kierunki zmian i przekształceń dla obszaru to modernizacja zabudowy istniejącej z możliwością jej uzupełnienia zabudową o funkcjach usługowych i mieszkaniowych oraz zagospodarowanie nieurządzonych terenów pomiędzy zespołami istniejącej zabudowy w sposób pozwalający na wytworzenie struktur urbanistycznych o miejskim charakterze, harmonijnie zintegrowanych z istniejącą zabudową, przede wszystkim poprzez zabudowę wzdłuż ulic i placów.

Inwestor, kierując się wytycznymi ze Studium zdecydował się na inwestycję w analizowanym obszarze. Realizacja partykularnego interesu sąsiada stanowiłoby naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylająca decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., ustalającą warunki zabudowy i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Zaakcentować wypada, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest podstawowa przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyli zasada kontynuacji funkcji. Należy jednak zauważyć, że nie jest to wystarczające do oddalenia skargi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika szereg innych uwarunkowań, które muszą być dochowane. Powołana zasada ma bowiem na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Organ II instancji w niedostateczny sposób uzasadniał dlaczego przyjął, że stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa nie pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu SKO wydało decyzję, rezygnując w istocie z ponownej oceny sprawy, czym naruszono art. 15 K.p.a., a organ I instancji oparł się na analizie urbanistycznej, która w niewystarczający sposób wyjaśnia podstawy do zaistnienia przyjętych w obu decyzjach odstępstw.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi słowy analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W kontrolowanej sprawie stan faktyczny przedstawia się w ten sposób, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa jednorodzinna i usytuowane są tam budynki o więcej niż II kondygnacjach. We wnioskach załączonej do decyzji organu I instancji analizy zawarto stwierdzenie, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Diametralnie odmiennie kwestię te ocenił organ II instancji, przy czym w aktach sprawy brak jest ponowionej analizy czy innych dokumentów, stanowiących opracowanie urbanistyczne, a analiza stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji jest lakoniczna i zawiera zastrzeżenie o braku inwentaryzacji powykonawczej budynków istniejących w analizowanych obszarze (karta 54, 55 akt administracyjnych sprawy).

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że możliwe jest, więc, w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, jednak wymaga to szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę (tak NSA w wyroku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09, CBOSA). Organ powinien dokonać kontroli analizy urbanistycznej pod tym względem i zlecić w przypadku braków jej uzupełnienie. Natomiast w zaskarżonej decyzji mowa jest jedynie, że wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o wysokości elewacji frontowej nie przekraczającej 9 m oraz ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy na poziomie 30%.

Takie stwierdzenie, stanowiące podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji, wymagałoby przedstawienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia i wskazania na argumenty, które za nim przemawiają.

Temu wymogowi organ nie sprostał, wobec czego nie jest pozbawiony doniosłości prawnej pogląd o naruszeniu przez organ art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie uzasadniły dostatecznie okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, co narusza te same przepisy.

Wobec lakonicznego opisu, zawartego zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji organu II instancji, nie jest pewne, w jakim przypadku zostałby spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym, mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja wydana została przedwcześnie. Jest to ewidentna wada sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że parametry i zasady zabudowy nie mogą być wyprowadzane z niewielkiego jedynie fragmentu obszaru analizy. Analizie poddany musi zostać cały obszar wyznaczony zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia, a następnie rzeczą analizującego jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie możliwe jest zastosowanie wyżej wskazanych regulacji umożliwiających odstąpienie od szeregu parametrów charakteryzujących działki sąsiednie bądź cały obszar analizowany, jeżeli odstąpienie takie uzasadnione jest wynikami analizy. Wymaga to jednak odpowiedniego umotywowania, a to nie jest możliwe bez uprzedniego przeanalizowania parametrów i funkcji występujących na całym obszarze analizy.

Organ ponownie analizując sprawę powinien mieć na względzie, że w najbliższym otoczeniu znajduje się budynek przy ulicy [...] (działka ewid. [...]) o V kondygnacjach, budynki mieszkaniowe wielorodzinne ([...]), biurowe, jednorodzinne, oraz usługowe ([...]) oraz liczna zabudowa jednorodzinna.

Odnośnie do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – przytoczyć należy uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 784/11 zachowujące swą aktualność na gruncie niniejszej sprawy: analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Taki wniosek wypływa wprost z § 9 rozporządzenia, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro, jak z powyższego wynika, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty (...). Prawidłowo wykonana analiza powinna (...) nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą.

W tym kontekście należy również – poza brakiem wystarczającego przytoczenia parametrów podnieść, że zasadnie w skardze wywodzi się o niepełnej czytelności załączonej mapy (stanowiącej załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy), z uwagi na zakrycie jej części pieczątką, w zakresie przeciwległej strony ul. [...], do której odnoszą się organy, odwołując się do kryterium ustalenia wskaźników zabudowy.

Wskazane naruszenia odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia kwestii intensywności i wysokości zabudowy niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie wyjaśnił precyzyjnie czy doszło w tym zakresie do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając wątpliwości co do dowolności ich kształtowania. Nie można więc uznać, że w istocie analizowano czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej. Jeżeli zaś niektóre istniejące parametry w obszarze analizowanym - zdaniem organu - nie miały istotnego znaczenia dla dopuszczalności wkomponowania obiektu w zastaną zabudowę, to brak jest rzetelnej argumentacji w analizie urbanistycznej uzasadniającej takie twierdzenie.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie, uwzględniając konieczność wyjaśnienia wskazanych wyżej braków. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a przeprowadzona ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wymienione względy stanowią - w ocenie Sądu - podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy wymaga bowiem wnikliwszej analizy, uwzględniającej brzmienie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i zawierającej rzetelne wyjaśnienia uzasadniające zastosowanie zawartych w tym akcie prawnym odstępstw w przypadku ich zastosowania.

Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte powyżej, w razie konieczności uchylając decyzję organu I instancji, celem ponownego przeprowadzenia analizy.