Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1293/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 16, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1613/21 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lutego 2021 r. nr 266 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt: II SA/Wa 1613/21 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: organ) z dnia 8 lutego 2021 r. nr 266 w części w jakiej utrzymała w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 2 grudnia 2020 r. nr F-l-1616/18 w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. (dalej jako organ I instancji) z dnia 2 grudnia 2020 r. nr F-l-1616/18 w części dotyczącej odmowy P. F. (dalej także jako: skarżący) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 13 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15, zwrócił się do organu I instancji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją z 2 grudnia 2020 r. nr F-l-1616/18 odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz odsetek ustawowych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Komendant Główny Policji decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek i umorzył postępowanie I instancji w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podając, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdzający, że przepis art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z przepisami art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powołany wyrok Trybunału spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę jego część, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw Dz. U. poz. 1610) – zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach lub ustawą nowelizującą, i zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, w myśl którego ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi ma ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 rok określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji od 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że z uwagi na to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] 2013 r., a organ wypłacił skarżącemu ekwiwalent, natomiast sprawa o wypłatę tego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po 5 listopada 2018 r. Zatem, zdaniem organu, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty ww. ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

Odnosząc się do części decyzji, którą organ I instancji odmówił wypłaty ustawowych odsetek Komendant Główny Policji wyjaśnił, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również Kodeksu postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii powoduje, że żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy : administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń z art. 114 ustawy o Policji (również w przypadku ich przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne w zakresie wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego ekwiwalentu pieniężnego było niedopuszczalne (bezprzedmiotowe) już w chwili wszczęcia, a zatem brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji w tym przedmiocie. Natomiast organ odwoławczy, w sytuacji ujawnienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, zobowiązany jest do uchylenia nieprawidłowo wydanej decyzji (w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek) i umorzenia w tej części postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Komendant Główny Policji odniósł się również do zawartego w treści odwołania ponaglenia na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w zakresie rozpatrzenia wniosku o wypłatę wyrównania omawianego ekwiwalentu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. F. zakwestionował decyzję Komendanta Głównego Policji z 8 lutego 2021 r. nr 266 i wniósł o jej uchylenie, zobowiązanie organu do dokonania wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego wraz z uwzględnieniem należnych odsetek za opóźnienie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewypełnieniu obowiązku spoczywającego na organie odwoławczym odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu na decyzję organu I instancji oraz przedstawieniu w sposób ogólnikowy zarówno samego toku rozumowania organu wydającego decyzję, jak i motywów rozstrzygnięcia; strona postępowania stawiając konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji (w przedmiotowej sprawie powołując liczne przykłady stanowisk doktryny, judykatur), ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji, gdyż takie wymogi wynikają z k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej;

b) art. 7 w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie materiałów sprawy o dodatkowe informacje zawnioskowane w odwołaniu, tj. o te związane ze sprawdzeniem podstaw na jakich kilkukrotnie opierano się przy przedłużaniu przez organ postępowania w I instancji, a tym samym niezapewnienie pełnej obiektywności w działaniu organu administracji, który pomimo nałożonego na niego obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie podjął wskazanej we wniosku czynności sprawdzającej, nie wyjaśniając przy tym powodów jego nieuwzględnienia;

c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ odwoławczy wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie niewłaściwego działania organu I instancji, bezpodstawnie przedłużającego postępowanie administracyjne i uzasadniającego taki stan oczekiwaniem na uchwalenie nowych regulacji prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do usankcjonowania przez organ odwoławczy sytuacji, w której zakończenie postępowania administracyjnego następuje dopiero po ponad 2 latach od momentu jego wszczęcia, w sytuacji gdy zarówno stan faktyczny, jak i całokształt obowiązujących przez cały ten okres unormowań prawnych umożliwiał podjęcie, w sposób opisywany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stosownego i jednoznacznego rozstrzygnięcia kończącego załatwianie złożonej sprawy, a ponadto doprowadziło to także do usankcjonowania przez organ II instancji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły stojący w kontrze z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a nieuzasadniona zwłoka w wydaniu decyzji przez organ I instancji po upływie 2 lat od daty złożenia wniosku, bezsprzecznie wpłynęła na wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., polegające na:

- braku wyjaśnienia uzasadniającego utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wyższej wysokości, w odniesieniu do wskazań znajdujących się w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co do podstaw przyznania wyrównania ekwiwalentu i sposobu jego naliczania, w szczególności gdy z uzasadnienia wydanej decyzji odwoławczej w żaden sposób nie wynika, aby organ zanegował wskazywane rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, czy którykolwiek z elementów jego treści w tym zakresie; organ odwoławczy nie wykazał przy tym uzyskania w wyniku wydanej przez siebie decyzji stanu pozostającego w jakiejkolwiek zgodzie z celem zmian w prawie dokonanych i wynikających z zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego,

- pominięciu w uzasadnieniu prawnym wydanej decyzji wyjaśnienia odnoszącego się do wykazania braku możliwości prawnych do załatwienia sprawy w okresie 2 lat poprzedzających datę wydania decyzji przez organ I instancji, bowiem przedstawiona przez organ argumentacja w tym zakresie, powielająca wcześniejsze wyjaśnienia, w żaden sposób nie wykazuje przeciwwskazań do zapewnienia zrealizowania norm wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to nie wykazuje także przeciwwskazań uniemożliwiających terminowe, pozostające w zgodzie z przepisami K.p.a., zrealizowanie uprawnień do uzyskania wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- na nierozpatrzeniu zebranego materiału w oparciu o całokształt regulacji prawnych służących załatwieniu sprawy;

d) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zakresu dyspozycji podstawy prawnej przywołanej w osnowie decyzji (przepis ten nie dopuszcza możliwości wydania decyzji, której część zostaje uchylona i umorzona, a część utrzymana w mocy), a także nieuprawnionego rozdzielenia sprawy na dwie części, w sytuacji istnienia jednego przedmiotu, co do którego powinien wypowiedzieć się organ, gdyż żądanie wyrównania ekwiwalentu i odsetek jest ściśle ze sobą powiązane, a to powoduje konieczność całościowego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zakresem nakreślonym we wnioskach zarówno złożonego wcześniej odwołania, jak i niniejszej skargi;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 115a ustawy o Policji, polegające na zastosowaniu w sposób ograniczający uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z uzależnieniem wypłaty pełnego ekwiwalentu od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po 19 października 2001 r.;

b) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykładnię w zakresie związania organu orzekającego, zarówno I, jak i II instancji, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, co spowodowało pozbawienie go należnych mu z mocy prawa i Konstytucji świadczeń publicznoprawnych w postaci wyrównania ekwiwalentu za 70 dni niewykorzystanego urlopu;

c) art. 114 ustawy o Policji, poprzez uznanie bezprzedmiotowości żądania odsetek od należnej, a niewypłaconej kwoty stanowiącej części ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co stoi w sprzeczności z prawem do domagania się tego rodzaju należności, której wypłata nie musi znajdować obligatoryjnego umocowania jedynie w przepisach szeroko rozumianego prawa cywilnego, gdyż prowadziłoby to do wniosku, że domaganie się takiej należności, a co więcej dochodzenie wynikających z niej roszczeń może odbywać się jedynie na drodze cywilnoprawnej, a więc z koniecznością wszczynania odrębnego postępowania sądowego, co w przeciwieństwie do kierunku jaki chce wyznaczać w tym zakresie swoim orzeczeniem organ odwoławczy nie jest ani takie jednoznaczne, ani co więcej bezwzględnie konieczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1613/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 8 lutego 2021 r. nr 266 w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 2 grudnia 2020 r. nr F-l-1616/18 w zakresie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 2 grudnia 2020 r. nr F-l-1616/18 w części dotyczącej odmowy skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie, biorąc pod uwagę stanowisko Prokuratora Generalnego z 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021 oraz stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 przedstawione w zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym sprawie o sygn. akt P 7/21, wszczętej w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20): "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Sąd i instancji wyjaśnił również, że Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zasygnalizował, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P7/21, stanowisko ETPCz przedstawione w powołanym wyroku oraz brak terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż dalsze zawieszenie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie, nie podzielając tym samym w tej części stanowiska organów Policji orzekających w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Powyższe oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Sąd I instancji zauważył, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dalej wskazał, że po wydaniu ww. wyroku Trybunału w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, a zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie, jak wskazał Sąd I instancji, ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. I tak, zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się zatem ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów Policji, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w I instancji wskazał, że w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do wyroku z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie zdaniem Sądu I instancji stwierdził, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza bowiem, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku., Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, słusznie podkreślono w omawianym wyroku: "Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organ Policji, Sąd uznał za błędną".

Sąd I instancji wskazał także, że w doktrynie przyjmuje się, iż stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę, a do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacji ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sąd I instancji zauważył, że powyższe oznacza, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, a skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi bowiem zdaniem Sądu I instancji do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co z kolei niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co z kolei obligowało Sąd I instancji do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie te zarzuty skargi, które przypisywały organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy kompleksowo, lecz jej rozdzielenie na dwie części (w przedmiocie świadczenia głównego i świadczenia ubocznego, jakim są ustawowe odsetki za zwłokę w terminowej realizacji świadczenia) i umorzenie postępowania w przedmiocie żądania ustawowych odsetek.

Przyjmując za prawidłowe rozważania organu w kwestii żądania odsetek ustawowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro sprawa wypłaty odsetek za zwłokę w realizacji wyrównania świadczenia pieniężnego ze stosunku służbowego nie stanowi sprawy administracyjnej, a organ I instancji załatwił ją wydając decyzję w tym przedmiocie, to organ odwoławczy w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest władny uchylić decyzję w tym zakresie i umorzyć postępowanie I instancji, co też w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił.

Sąd I instancji wskazał także, że organ rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym podkreślił, że należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Sąd I instancji wskazał, że organ rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r. dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zawieszenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i art. 190 ust. 4 oraz art. Konstytucji RP poprzez wyjście poza granice dopuszczalnej kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia i bezzasadne uznanie, iż organ naruszył art. 115a ustawy o Policji i art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji uchylenie w części prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji nr 266 z dnia 8 lutego 2021 r. oraz częściowe uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 2 grudnia 2020 r. znak F-I-1616/18;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu mu treści de facto odpowiadającej art. 115a w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 16 ww. ustawy, tj. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, pomimo iż z treści art. 9 ust. 1 zdanie trzecie tej ustawy wynika, iż do ustalenia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w , brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. tj. bez uzupełnienia tej treści o wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego;

3) na podstawie art. 191 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie postanowienia z dnia 2 grudnia 2022 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego bowiem narusza ono art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gdyż nie zachodziły przesłanki do jego podjęcia, tj. Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznał pytania prawnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, zaś Sąd I instancji wprowadził pozaustawowe kryterium podęcia postępowania, co miało wpływ na treść wyroku.

Uzasadniając żądanie rozpoznania postanowienia z dnia 2 grudnia 2022 r. o podjęciu zawieszonego postępowania organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie dokonał ważenia dobra jakim jest z jednej strony pewność przepisów prawa pozostających w obrocie prawnym połączona z ich konstytucyjnością oraz ich jednolite stosowanie wobec osób pozostających w takich samych sytuacjach faktycznych a z drugiej strony prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Nie do końca jest bowiem jasne dlaczego Sąd I instancji uznał, że prawo indywidulanej strony, wyrażone art. 45 ust. 1 Konstytucji RP znajduje pierwszeństwo stosowania przed normą art. 32 ust. 1 Konstytucji RP mającymi ogólne znaczenie ustrojowe dla grupy podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej jak skarżony. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego pozwoli na takie same, powszechne i jednoznaczne, tj. niezależne od czynnika ludzkiego, ukształtowanie sytuacji prawnej i faktycznej konkretnej grupy policjantów, do której należy także skarżący.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie podjęcia postępowania nie uzasadnia stanowisko ETPCz wyrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. skarga nr 48762/19, z uwagi na to, że w polskim systemie prawa istnieją normy umożliwiające dochodzenie roszczeń z tytułu przewlekłości postępowania, a także z tytułu wydania decyzji niezgodnych z prawem.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie podniósł, że pomimo gwarancji i uprawnień wynikających z art. 178 ust. 1 i 8 ust. 2 Konstytucji RP sądy administracyjne nie są uprawnione do ani do oceny pracy Trybunału Konstytucyjnego ani do wyręczania tego podmiotu z jego ustawowych zadań. Tymczasem Sąd I instancji rzekomo nie kontestując ani samego zapytania, ani tym bardziej zasad procedowania przed Trybunałem Konstytucyjnym uznał, iż jest władny do nadania, odmiennego niż wynikające z wykładni literalnej, brzmienia art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Biorąc pod uwagę, iż nie zachodziły przesłanki do dokonania rozproszonej kontroli konstytucyjności, którą mógłby zastosować Sąd w ramach art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu w kontekście możliwości zastosowania wprost przez organ administracyjny Konstytucji, a to art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi naruszenie przepisów ustrojowych, określających zakres kognicji sądu administracyjnego.

Organ skarżący kasacyjnie dodał, że organ administracji publicznej jest związany na mocy art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji przede wszystkim aktualnym na dzień wydawania swego rozstrzygnięcia stanem prawnym. Ten aktualny stan prawny składał się przede wszystkim z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, której brzmienie zostało poddane pod ocenę Trybunału Konstytucyjnego. Oceniając więc powyższe organ skarżący kasacyjnie doszedł do przekonania, iż ustrojodawca w art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom stosującym prawo działać na podstawie i w granicach określonych w przepisach szczególnych. Skoro żaden innych przepis prawa nie przewiduje możliwości wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, to jedyna podstawą prawną w oparciu, o którą organ może to uczynić jest art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co należy ocenić jako działanie zgodne z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Organ nie może bowiem sam wymyślić sobie instrumentu, którym dokona restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy w sytuacji, gdy uprzednio uczynił to już ustawodawca. Natomiast sąd administracyjny nie jest władny do nadawania normie prawnej takiego znaczenia, które powoduje jej zbędność w systemie prawa i sprzeczność wewnętrzną pomiędzy poszczególnymi normami zawartymi w tym przepisie, jeśli tak kwestia została już poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego i wystarczającym jest na oczekiwania na rozstrzygnięcie Trybunału.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie podniósł, że ustawą o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca (którego należy postrzegać jako racjonalnego) wprowadził 3 kategorie sytuacji, do których stosuje się 3 różne reżimy przepisów przejściowych, to znaczy, że ustalił, że treść art. 115a ustawy o Policji była inna dla następujących okresów: a) do dnia 6 listopada 2018 r., b) po dniu 6 listopada 2018r. i w zasadzie różniła się jedynie ułamkiem stanowiącym podstawę wyliczenia ekwiwalentu za urlop.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że powoływanie się przez Sąd na treść art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w tym zakresie jest błędne i nie znajduje podstawy prawnej w wyniku stosowania zasad wykładni prawa. W szczególności organ zauważył, że art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie stanowi samodzielnej, dającej się zastosować podstawy prawnej działania organów wykonujących przepisy prawa, ponieważ stanowi wzorzec kontroli konstytucyjnej, ale nie może stanowić, bez uzupełniających go norm ustaw szczególnych, podstawy prawnej określania indywidulanych praw i obowiązków. Takim uzupełnieniem jest natomiast art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Organ skarżący kasacyjnie wyjaśnił nadto, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wprowadza zasadę możliwości ponownego ukształtowania sytuacji prawnej konkretnej osoby według nowego stanu prawnego ustalonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W nauce prawa i orzecznictwie panuje pogląd, że wobec tego wyroki Trybunału Konstytucyjnego kształtują prawo z mocą wsteczną, bowiem uznają iż niekonstytucyjność istniała od daty uchwalenia przepisu. Nie negując tego poglądu organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że uchylenie mocy obowiązującej aktu normatywnego "stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Analiza zaś przepisów prawa określających zasady i tryb określony w przepisach właściwych dla danego postępowania prowadzi do przekonania, iż ma on charakter wnioskowy. Wniosek taki strona złożyła 21 listopada 2018 r., ale obejmował on okres przed dniem 6 listopada 2018 r., która to okoliczność została uregulowana w normie ustawowej art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zatem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie może stanowić podstawy do nadawania art. 9 ust. 1 ww. ustawy brzmienia odmiennego, niż wynika to z jej literalnego brzmienia. O tym, że ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził o treści tego przepisu świadczy fakt, iż nie zostały przewidziane środki finansowe na pokrycie zobowiązań obejmujących dyspozycję zdania drugiego art. 9 ust. 1 tej ustawy.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w obecnym stanie prawnym, mając na względzie kwestie przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, jak też treść art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., oczekiwanie na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest uzasadnione. Bez wątpienia kwestia stosowania lub nie art. 9 ustawy nowelizującej wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i budzi poważne wątpliwości w tej konkretnej sprawie, a gwarancję jednolitej interpretacji ww. przepisu daje wyłącznie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona pełnomocnikowi skarżącego z uwagi na treść art. 66 § 1 i § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu mu treści de facto odpowiadającej art. 115a w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, tj. zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, pomimo iż z treści art. 9 ust. 1 zdanie trzecie tej ustawy wynika, iż do ustalenia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w , brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. tj. bez uzupełnienia tej treści o wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Omawiany zarzut okazał się niezasadny. Sąd I instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wyłączał możliwość stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni przepisu wskazywanego przez organ skarżący kasacyjnie, w tym przywoływanego przez organ skarżący kasacyjnie zwrotu "w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.".

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłączał możliwość stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zwanej dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i art. 190 ust. 4 oraz art. Konstytucji RP poprzez wyjście poza granice dopuszczalnej kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia i bezzasadne uznanie, że organ naruszył art. 115a ustawy o Policji i art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji uchylenie prawidłowych decyzji organów Policji.

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., który stanowi przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Warunku tego z pewnością nie spełnia połączenie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ale także z następnym z powoływanych w ramach omawianego zarzutu przepisów, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to podkreślić należy, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że jakikolwiek przepis ustawy o szczególnych rozwiązaniach – w tym jej art. 9 ust. 1, jest niezgodny z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonał procesu wykładniczego, który obejmował również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, a zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przekroczył swych kompetencji, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się żadnych nieprawidłowości w podjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia, gdyż Sąd I instancji podejmując niniejsze postępowanie prawidłowo doszedł do przekonania, iż dalsze jego zawieszenie, w sytuacji gdy od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dodać również należy, że art. 128 § 1 pkt 4 in fine p.p.s.a. stanowi, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji miał podstawy aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez WSA w Białymstoku.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek organu skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Informacyjnie wskazać należy, że słusznie Sąd I instancji ocenił, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w zakresie odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu postępowanie toczące się przed Komendantem Wojewódzkim Policji w G. w omawianej kwestii było bezprzedmiotowe. Oznacza to, że prawidłowo Komendant Główny Policji w tej części uchylił decyzję z dnia 2 grudnia 2020 r. i umorzył w tym zakresie postępowanie po myśli art. 105 § 1 k.p.a. Zasadne było zatem oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w tej części, stosownie do art. 151 p.p.s.a.