Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1640/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 86g ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 203/24 w sprawie ze skarg Gminy Stężyca i A. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2023 r. znak: DLI-II.7620.24.2002.AZ.17 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 203/24 oddalił skargi Gminy Stężyca i A. S. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2023 r., znak: DLI-II.7620.24.2022.AZ.17 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor") o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla zadania pn.: "Prace na alternatywnym ciągu transportowym Bydgoszcz-Trójmiasto"- Odcinek A: linia kolejowa nr 201 od km 145,848 do km 156,368, w którym inwestor wystąpił także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda, organ I instancji") decyzją z 22 kwietnia 2022 r., znak: WI-III.747.1.34.2021.AM ustalił lokalizację linii kolejowej dla powyższego przedsięwzięcia i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku złożonych odwołań sprawa trafiła do Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister, organ odwoławczy"), który po ich rozpatrzeniu zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2023 r. znak: DLI-II.7620.24.2022.AZ.17, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: K.p.a.) oraz art. 9q ust. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1786, dalej: u.t.k.), uchylił ww. decyzję Wojewody w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej zaś części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej w kontekście wymogów z art. 9o ust. 1, ust. 3, ust. 3b, ust 3 pkt 4 u.t.k., organ odwoławczy uznał, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy. Mając na uwadze prowadzone przez Wojewodę postępowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się jednego uchybienia, które spowodowało konieczność uchylenia decyzji i jej merytorycznego rozpatrzenia we wskazanym zakresie zaś w pozostałym zakresie stwierdził, że wydana decyzja spełnia wymogi z art. 9q ust. 1 u.t.k.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zasadniczo podnieśli te same zarzuty co na etapie odwołania, uszczegółowiając je poprzez podanie sytuacji naruszenia wskazanych przepisów (skarga Gminy).

Ponadto Gmina w piśmie procesowym z 12 lutego 2024 r. podniosła, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 u.t.k. przez zlokalizowanie linii kolejowej na nieruchomościach stanowiących jej własność, które nie stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zarzut ten dotyczył działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...].

W odpowiedziach na ww. skargi, Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skarg skarżących wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi uznając, że nie doszło do naruszania prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na uwadze przedmiot zaskarżenia wskazał, że szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach uregulowane są w ustawie o transporcie kolejowym, która w zakresie, w jakim reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych - stanowi lex specialis w stosunku do innych ustaw; w tym K.p.a., p.b., u.d.p. i u.g.n. Na potwierdzenie tego Sąd przywołał stosowne przepisy ww. ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9o ust. 1 u.t.k., decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, w pierwszej instancji, wydawał Wojewoda, a w drugiej instancji Minister Rozwoju i Technologii. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji linii kolejowej było prowadzone na wniosek inwestora, do którego należy ustalenie przebiegu projektowanej linii. W toku postępowania administracyjnego do zadań organu należy natomiast sprawdzenie, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, stosownie do art. 9o ust. 3 u.t.k. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w rozdziale 2b u.t.k. nakazuje organowi wydanie decyzji o lokalizacji linii kolejowej, w której zamieszcza się elementy wskazane w art. 9q ust. 1 u.t.k. (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2892/15). Organ może działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Z tego też względu organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej, o ile planowana lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Inwestor samodzielnie dokonuje bowiem najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Szybka i sprawna budowa linii kolejowych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury kolejowej, leży w interesie społecznym i gospodarczym, stąd ustawodawca zawarł w tej ustawie rozwiązania, które zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażają interes publiczny i które - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy uznać za optymalne.

Odnosząc się do poglądów orzecznictwa Sąd podkreślił, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o lokalizację inwestycji infrastrukturalnych nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku inwestora, nie może też wniosku tego korygować w zakresie wskazanego przebiegu inwestycji. Organ nie ma też kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności realizacji inwestycji w inny sposób, nie ma także podstaw do nakładania na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia rozwiązań alternatywnych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian tak w zakresie lokalizacji, przebiegu, jak i planowanych parametrów technicznych inwestycji. Zatem zarzuty skargi odnoszące się do celowości lokalizacji inwestycji, w tym lokalizacji ronda w miejscu proponowanym przez inwestora, do nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny, że wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania. Ponadto naruszenie interesu indywidualnego strony wywłaszczanej nie uzasadnia wydania decyzji negatywnej dla inwestora, realizującego celu publiczny określony w ustawie o transporcie kolejowym, jeśli nie dochodzi do wyraźnego naruszenia przepisów prawa.

Sąd wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji linii kolejowej jest wstępnym etapem na drodze realizacji tej inwestycji. Ogólne warunki realizacji inwestycji zostaną uszczegółowione w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Sąd wyjaśnił, że uprawnionym do wniesienia skargi jest strona, która posiada interes prawny, który przy inwestycji liniowej jaką jest budowa linii kolejowej wynika z jej indywidualnego i określonego prawa i tylko w takim zakresie, w jakim decyzja na to prawo wpływa.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika szczególna rola procesowa gminy w procedurze ustalania lokalizacji inwestycji kolejowych. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika domniemanie realizacji przez organy gminy spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, jak również, że zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. To, że gmina w ogóle może być stroną postępowania administracyjnego wynika wyłącznie z przysługujących jej praw majątkowych do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze spornej inwestycji. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje gminie ani jej organom kompetencji do procesowej reprezentacji osób fizycznych - członków tej wspólnoty samorządowej ani osób prawnych - posiadających siedzibę na terenie tej gminy, w postępowaniach administracyjnych. Wobec tego zasadniczą część zarzutów skargi Gminy Sąd uznał za oczywiście bezzasadną.

Odnośnie do zarzutów zaakceptowania przez organy lokalizacji spornej inwestycji, Sąd wyjaśnił, że w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji kolejowej nie posiadają one kompetencji do wprowadzania zmian w wybranej przez inwestora lokalizacji przedsięwzięcia. Kwestie dotyczące ryzyka nadmiernego hałasu, który może realizować inwestycja, jak również związane z potrzebą instalacji ekranów akustycznych, w ogóle wykraczają poza zakres orzekania w kontrolowanym postępowaniu. Zagadnienia te były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji GDOŚ z 26 sierpnia 2022 r. znak: DOOŚ- WDŚZIL.420.18.2020.MKW.65 o środowiskowych uwarunkowaniach spornego przedsięwzięcia. Wojewoda ani Minister Rozwoju i Technologii nie mogli w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją modyfikować ustaleń organów środowiskowych. Skargi na decyzję środowiskową wydaną dla spornego przedsięwzięcia zostały oddalone (nieprawomocnym aktualnie) wyrokiem WSA w Warszawie z 15 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2587/22.

W związku z zarzutem naruszenia art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. "i" u.t.k., Sąd wskazał, że przepis ten nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, opinii właściwego zarządcy drogi publicznej - w odniesieniu do drogi publicznej, która krzyżuje się z linią kolejową. Opinia taka nie jest wiążąca ani dla inwestora, ani dla organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (por. wyrok NSA z 15.06.2016 r., II OSK 721/16). Wspomniany przepis byłby naruszony, gdyby inwestor nie przedstawił organom takiej opinii. W kontrolowanym postępowaniu tak się jednak nie stało, albowiem inwestor dołączył do wniosku wszczynającego to postępowanie opinię z 16 października 2020 r., wydaną przez zarządcę drogi, tj. Wójta Gminy Stężyca. Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 9ag u.t.k., albowiem żaden przepis specustawy kolejowej nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia porozumienia, o którym mowa w tym przepisie, na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej. Również i organy rozpoznające taki wniosek nie mają podstawy prawnej aby żądać od inwestora lub innych podmiotów, przedstawienia tego rodzaju porozumienia. Sąd wyjaśnił, że art. 9ag u.t.k. został dodany do specustawy w związku z tym, że "występuje poważny problem braku współpracy ze strony jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przejmowania od zarządcy infrastruktury kolejowej zarządu nad powstałymi lub wyremontowanymi wiaduktami, obiektami sieci przesyłowych oraz urządzeniami wodnymi. (...) Praktyka stosowania obowiązujących przepisów wskazuje, że przebudowa lub budowa nowego układu drogowego (głównie wiaduktów) lub ciągów pieszych w ramach realizacji inwestycji kolejowej następuje niejednokrotnie na wniosek właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego, która będąc zarządcą infrastruktury drogowej, odmawia jego późniejszego utrzymania, pozostawiając te obiekty na utrzymaniu zarządcy infrastruktury kolejowej" (E. Skorczyńska [w:] Ustawa o transporcie kolejowym. Komentarz, red. M. Trela, P. Wajda, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 9(ag) Wspomniany przepis ma zatem charakter zadaniowy - wskazuje zasady prowadzenia inwestycji polegających na budowie, przebudowie drogi publicznej, sieci lub urządzenia wodnego. Nie wskazuje natomiast, aby przedstawienie takiego porozumienia warunkowało wydanie takiej decyzji, jak zaskarżona.

Analizując zarzut Gminy naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 9s ust. 3 pkt 1 u.t.k. (w piśmie procesowym z 12.02.2024 r.), Sąd zauważył, że pierwszy z tych przepisów określa, że decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości lub map z projektami podziału nieruchomości: a) które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, b) w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 9s ust. 3b i 3e u.t.k. Drugi z nich przewiduje natomiast, że nieruchomości, o których mowa w art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej złożonego przez PLK

Według Sądu spośród wymienionych przy tym zarzucie nieruchomości (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...]), wszystkie zostały objęte zaskarżoną decyzją lokalizacyjną. W punkcie VII decyzji organu I instancji w tabeli oznaczono nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa, w tym działka nr ew. [...] - w poz. 89 tabeli, a działka nr ew. [...] (przed podziałem: [...]) - w poz. 88 tabeli (s. 21 decyzji Wojewody). Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały natomiast uwzględnione w punkcie VII decyzji organu I instancji, zawierającego wykaz nieruchomości lub ich części, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 9a ust. 3b i 3e u.t.k. Z przepisów tych wynika, że P. S.A. nabywają z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych nabytych z mocy prawa przez Skarb Państwa lub stanowiących jego własność, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w ust. 3e, oraz prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tych nieruchomościach. Przy czym, nieruchomości, na których planowana jest budowa lub przebudowa dróg krajowych, określone decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna, wojewoda oddaje w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wymienione przez skarżącą Gminę nieruchomości zostały zatem uwzględnione w rozstrzygnięciach zawartych w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, również zarzuty podniesione przez A. S. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ. Jak wynika z art. 9a ust. 5 u.t.k., organem odwoławczym od decyzji wojewody o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej jest minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. W dniu 1 grudnia 2023 r., kiedy została wydana zaskarżona decyzja, obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. poz. 2589), z którego § 1 ust. 1 pkt 1 wynikało, że Minister Rozwoju i Technologii kieruje działem administracji rządowej: budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, w dniu 1 grudnia 2023 r. organ ten byłby zdolny do wydawania decyzji administracyjnych, nawet gdyby zaskarżona decyzja została podpisana osobiście przez piastuna tego organu, albowiem M. M. została powołana na ww. urząd postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 listopada 2023 r. nr 1131.39.2023 o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. poz. 1288) i miała pełną możliwość działania w charakterze tego organu od momentu złożenia ślubowania 27 listopada 2023 r. do momentu powołania nowo wybranej Rady Ministrów, co nastąpiło postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 1131.44.2023 o powołaniu Prezesa Rady Ministrów (M.P. poz. 1382). Skarżący został ponadto poinformowany przez organ odwoławczy, że upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych wydane przez poprzedniego piastuna tego organu zostały utrzymane w mocy przez Ministra Rozwoju i Technologii powołanego 27 listopada 2023 r. Niewątpliwie zatem wspomniany zarzut nie mógł doprowadzić do uchylenia skarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali, aby na należącej do nich nieruchomości znajdowały się obiekty podlegające ochronie w trybie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym nie mają oni interesu prawnego do zgłaszania zarzutów naruszenia przepisów tej ustawy w odniesieniu do zabytków, które znajdują się na nieruchomościach, których nie są właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Sąd zauważył, że wniosek inwestora o wydanie decyzji, zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. "f" u.t.k. zawierał opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również i w tym przypadku, opinia taka nie jest wiążąca ani dla inwestora, ani dla organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (por. wyrok NSA z 15.06.2016 r,, II OSK 721/16).

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 86g ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia postanowień zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz niezgodnie z wymogami w niej określonymi. Analiza decyzji środowiskowej nie doprowadziła Sądu do uznania, aby jakiekolwiek ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji były sprzeczne z decyzją środowiskową GDOŚ wydaną dla spornego przedsięwzięcia - w zakresie interesu prawnego skarżącego. Ponadto, wbrew zarzutom zgłoszonym przez uczestnika postępowania M. S., z załącznika do decyzji środowiskowej RDOŚ (utrzymanego w mocy przez GDOŚ) wynika, że wszystkie nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją lokalizacyjną zostały również objęte decyzją środowiskową. Fakt, że poszczególne analizy lub rozstrzygnięcia organów środowiskowych odnoszą się tylko do pewnych części spornej inwestycji nie oznacza, że zakres decyzji środowiskowej był "węższy" niż zakres decyzji lokalizacyjnej. Takie działanie byłoby istotnym naruszeniem prawa i skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jednak w realiach niniejszej sprawy do niego nie doszło. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że w decyzji lokalizacyjnej nie należy "przepisywać" rozstrzygnięć zawartych w decyzji środowiskowej, albowiem inny jest ich przedmiot. Obie te decyzje wiążą inwestora oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej w kolejnych etapach przygotowania spornej inwestycji.

Również pozostałe zarzuty zgłoszone przez A. S. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1 ani art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 8 K.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym obszernie odniesiono się do zarzutów stron wnoszących odwołania, w tym skarżących.

A. S. i M. S. wnieśli odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

A. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, co doprowadziło organy do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych i wydania zaskarżonych decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię skarżący upatruje w naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 86g ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostęonianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia postanowień zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz niezgodnie z wymogami w niej określonymi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 4 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie faktu, iż w obszarze inwestycji znajdują się zabytki wymagające prawnej ochrony.

M. S. zarzuca wydanie zaskarżonego wyroku z wadą nieważności poprzez pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) i wydanie go przez skład Sądu niezgodny z przepisami (art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wyrażające się nieuwzględnieniem skarg i wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargi (art. 151 P.p.s.a.):

1) pomimo nierozpoznania sprawy jako całości, ani nawet zaprezentowanych w stanowiskach strony zarzutów wobec ocenianego rozstrzygnięcia, choć - na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - Sąd był do tego zobowiązany z urzędu w granicach określonych art. 1 § 2 P.u.s.a.; rezultatem wyroku WSA i zaniechania wszechstronnego badania zgodności z prawem jest stwierdzenie wprost, iż decyzja nie zawiera żadnych wad, a przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia żadnego przepisu, choć:

a) ani organy administracji, ani Sąd nie dokonały weryfikacji czy całość zamierzenia, dla którego wydano decyzję o lokalizacji linii kolejowej (dalej DLLK) stanowi linią kolejową i czy wszystkie elementy inwestycji objętej wnioskiem mogą być realizowane w tym konkretnym szczególnym i wyjątkowym trybie;

b) Sąd pominął i nie rozpoznał zarzutów skarżącego wskazujących na:

o niewyciągnięcie przez Ministra konsekwencji proceduralnych ze zmiany wniosku o wydanie decyzji, które nastąpiło dopiero w postępowaniu odwoławczym, które powinny skutkować uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania i ponowieniem uzyskania (ew. potwierdzeniem aktualności) wszystkich opinii wydawanych przez organy określone w art. 9o ust. 3 pkt 4 UTK, czego skutkiem było naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz wspomnianego art. 9o ust. 3 pkt 4 UTK, który wymaga, aby stanowiska sformułowane dla potrzeb tego wyjątkowego trybu lokalizacji inwestycji odnosiły się do ostatecznego kształtu inwestycji, a nie jego form stadialnych; zarzut postawiono na s. 16 in fine pisma z 10 kwietnia 2024 r.;

o organy, ani Sąd nie dokonały weryfikacji czy przedstawiony do opiniowania w nawiązaniu do art. 9o ust. 3 pkt 4 UTK zakres inwestycji był wystarczająco dokładny i w 100% zgodny z ostatecznym kształtem inwestycji. Biorąc pod uwagę zmianę wniosku należy wyrazić przekonanie, że nie mógł, niemniej wedle przekazanych pełnomocnikowi informacji wynika, że w aktach nie znajdują się dokumenty, które pokazywałyby jakie informacje o inwestycji przekazano organom opiniującym i aby owa zgodność między nimi a treścią decyzji była pełna; powoduje to, że organy nie wykonały swoich podstawowych obowiązków; Sąd zaniechał zaś sprawdzenia tej okoliczności, choć był do tego zobowiązany. Powyższe nie miałoby służyć tylko formalistycznemu rozliczaniu poszczególnych dokumentów; takie podejście jest jednak niezbędne dla zachowania wykonalności inwestycji oraz efektywności art. 9o ust 5 UTK, który stanowi, iż opinie, o których mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 UTK, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami; gdyby opinię wydano dla zakresu X, a decyzję wydano dla zakresu Y, to niemożliwym byłoby, aby opinia zastąpiła wymagane prawem dokumenty dla inwestycji ujętej w decyzji, gdyż zakres Y nigdy nie był opiniowany; tak samo należałoby ocenić sytuację niepełnych danych (tj. o szczegółowości mniejszej wniosek o DLLK); skoro bowiem opinie mają zastąpić wymagane prawem dokumenty, a w opiniach organy wyrażają stanowiska, które mają określać wskazania i uwarunkowania, jakie muszą być wzięte pod uwagę przy realizacji inwestycji (te, które w normalnym trybie realizacji inwestycji wyraziłyby w osobnych wymaganych prawem dokumentach), to wiedza organów o inwestycji musi być pełna; skoro bowiem opinie mają zastępować pozwolenia, to wniosek o wydanie opinii jest równoznaczny z wnioskiem o wydanie tego pozwolenia; bez ich zestawienia nie da się ustalić do czego organ opiniujący wnosi albo nie wnosi uwag; oznacza to, że dla skutecznego przeprowadzenia procesu opiniowania konieczne jest przedstawienie owym organom wszystkich dokumentów i identycznych jak te, które będą podstawą wydania decyzji ostatecznej; w przeciwnym wypadku wniosek o DLLK nie jest kompletny (nie spełnia wymagań określonych art. 9o ust. 3 UTK), a decyzja nie może być wydana; w ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie taka zgodność nie występuje, a organy opiniujące nie posiadały takiej wiedzy; braki wiedzy były jedną z przyczyn negatywnej opinii Wojewódzkiego Pomorskiego Konserwatora Zabytków; za restrykcyjną interpretacją przepisów przemawia wyjątkowy charakter przepisów spceustawowych UTK;

o wydanie DLLK dla zamierzenia, którego tylko część stanowi linię kolejową; zarzut przedstawił na rozprawie w wyniku nieobecności skarżącego i jego pełnomocnika A. S.; treść zarzutu powtórzona została w załączniku do protokołu z rozprawy.

c) w aktach sprawy nie ma dokumentów, które w realiach tej konkretnej sprawy były niezbędne do oceny zgodności:

o wniosku o DLLK z decyzją środowiskową (dalej DŚU), tj. raportu o oddziaływaniu na środowisko (dalej raport ooś), który w zestawieniu z wnioskiem o DLLK jednoznacznie wskazuje, że ujęta w nim lokalizacja inwestycji wykracza poza obszar w granicach, którego miał zostać umieszczony najkorzystniejszy środowiskowo wariant realizacji inwestycji. Wariant ten został przez Inwestora opisany w raporcie ooś; skarżący nie twierdzi, że raport ooś musi być przedmiotem oceny w ramach każdego postępowania, jednakże w tej sprawie pokazał dowody na to, że miałoby to znaczenie dla sprawy (przyznał to także Sąd uznając, wykazanie niezgodności powodowałoby uchylenie DLLK);

o dokumentów przedstawionych do opiniowania organów, o których mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 UTK z ostatecznym kształtem wniosku o DLLK.

d) Sąd odmówił badania części zarzutów skarżących z uwagi na to, że zaskarżona decyzja ma charakter liniowy co implikować ma, iż nie posiadają interesu prawnego do formułowania zarzutów, a zatem Sąd nie jest zobligowany do ich oceny; w ocenie Sądu charakter inwestycji determinuje, iż Skarżący mogą podnosić zarzuty tylko dotyczące odcinków niejako sąsiadujących z ich interesem prawnym, tj. w praktyce wzdłuż ich nieruchomości, a wszelkie wady, w tym ogólne, formalne, dotyczące innych odcinków itd. (np.: opinii konserwatora zabytków), nie mogą być identyfikowane, a zagadnienia te pozostają poza kognicją sądu administracyjnego.

Ograniczenie to nie ma żadnych podstaw faktycznych, ani prawnych. Strony mają prawo podważać całość lub dowolny element decyzji, a ochrona ich interesu prawnego może polegać na wykazaniu, że decyzja jest wadliwa w ogólności albo na dowolnym odcinku, gdyż rezultatem potwierdzenia tych wad powinno być uchylenie decyzji w całości, a zatem także względem odcinka skarżącego. Decyzja i wyrok są niepodzielne. Sąd nie ma prawa przymykać oczu na naruszenia prawa. Sprawiedliwość i praworządność nie mogą być selektywne i arbitralne (gdyby zarzut podniósł X, to konieczne byłoby uchylenie decyzji, ale skoro podniósł go Y, to błędu nie ma i decyzja jest legalna). Decyzje i działania organów muszą być zgodne z prawem zawsze, a nie tylko gdy w postępowaniu są inne strony albo podniosą one konkretne zarzuty. To strona a nie Sąd ma prawo do samodzielnego decydowania co uważa za naruszenie jej interesu prawnego i jak należy go chronić. W granicach tak subiektywnie identyfikowanego interesu prawnego Sąd z urzędu zobowiązany jest do wyczerpującej oceny legalności decyzji. Sytuacja ta odróżnia się od spraw, w których istnieje szczególny przepis, który uzależnia możliwość uwzględnienia skargi od naruszenia interesu prawnego skarżącego (por. art. 101 § 1 u.s.g.) . Zaniechanie Sądu naruszyło tym samym art. 50 ust. 1 P.p.s.a. Zawarte w art. 9r ust. 2 UTK ograniczenie odnośnie do treści wyroku nie oznacza, że Sąd jest zwolniony z badania całości sprawy i identyfikacji wad decyzji.

2) w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a więc orzekania z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a., który wymaga, aby Sąd orzekał na podstawie akt sprawy oraz aby przed wyrokowaniem sprawy zadbał, żeby akta sprawy były kompletne bądź wyciągnął konsekwencje z tego, że kompletne nie są, tj. bez żadnych wątpliwości pozwalały z urzędu rozstrzygnąć o całości sprawy (w. zw. z art. 134 § 1 PPSA i art. 1 § 2 PUSA). Prawidłowe działanie Sądu powinno polegać na zidentyfikowaniu braków akt administracyjnych sprawy w postaci dokumentów, pozwalających na merytoryczną ocenę zgodności wniosku o DLLK z DŚU; opinii organów wymienionych w art. 9o ust. 3 pkt 4 UTK dotyczących ostatecznego kształtu zamierzenia oraz wniosków o wyrażenie wspominanych opinii (celem ustalenia czy organy opiniujące posiadały pełną wiedzę odnośnie do zamierzenia). Równolegle powinno prowadzić do wniosku, iż skoro części inwestycji objętej wnioskiem nie stanowią linii kolejowej, to nie mogą być lokalizowane DLLK.

3) pomimo nierozważenia oraz nieprzedstawienia uzasadnienia wskazującego jak i dlaczego rozpatrzono wszystkie zarzuty Gminy Stężyca, A. S. i Skarżącego. Legalny wyrok musi zawierać uzasadnienie zgodne ze standardem określonym art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym na tyle precyzyjne wyjaśnienie jak i dlaczego w określony sposób rozpoznano wszystkie zarzuty, aby strony mogły się dowiedzieć dlaczego przegrały i na jakiej podstawie, a NSA miał możliwość dokonania kontroli legalności zaskarżonego wyroku; uzasadnienie podważanego wyroku nie identyfikuje nawet wszystkich zarzutów (por. zarzut dot. wydania DLLK dla inwestycji, która tylko częściowo jest linią kolejową; zarzut niewyciągnięcia konsekwencji proceduralnych ze zmiany wniosku o DLLK w czasie -postępowania odwoławczego); wyrok nie zawiera uzasadnienia niezasadności części zarzutów (por. m.in. s. 19 koniec akapitu pierwszego, s. 19 podsumowanie punktu 7.1, s. 23 początek punktu 8.2); wyjaśnienie (zresztą wadliwe), że stronie nie przysługuje prawo podnoszenia zarzutu nie oznacza, że został on merytorycznie rozpatrzony. Stwierdzenie "pozostałe zarzuty zgłoszone przez A. S. nie zasługiwały na uwzględnienie" (s. 23 in fine) nie stanowi uzasadnienia (odpowiada jak Sąd je ocenił, ale nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie), ani nie umożliwia identyfikacji, do których zarzutów Sąd się odnosi. Wadliwości uzasadnienia należy upatrywać także w stwierdzeniu ze s. 24, iż decyzja nie zawiera wad, gdyż zawiera uzasadnienie i odnosi się do zarzutów; rolą Sądu jest ocena skargi i sprawy. Sąd ma powiedzieć dlaczego decyzja jest legalna, a nie stwierdzić, iż jest legalna dlatego, że posiada uzasadnienie. Prawie każda decyzja posiada uzasadnienie, co nie oznacza, że każda z nich jest legalna. Ocena legalności nie może polegać na poprzestaniu na twierdzeniu, że organ badał sprawę; strony już przed wniesieniem skarg i zarzutów wiedziały, że decyzja posiada uzasadnienie i nie kwestionowały jego istnienia (jako redakcyjnego elementu decyzji); oczekiwały na jego prawną ocenę, której Sąd nie dokonał (albo przynajmniej nie ujawnił); powyższe powoduje, że nie jest możliwym jednoznaczne stwierdzeniem dlaczego (a nie jak) Sąd rozstrzygnął poszczególne zarzuty oddalając skargi, ani czy w ogóle je rozstrzygał; w ocenie skarżącego uniemożliwia to NSA ocenę prawidłowości rozumowania WSA i w konsekwencji zmusza do uchylenia spornego wyroku; narusza także prawo do Sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

4) bez dokonania własnej, niezależnej i merytorycznej oceny postępowań administracyjnych, w tym czy organy działały zgodzie z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. s. 24); sąd poprzestał na tym, że przepisów nie naruszono, gdyż zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie i odnosi się do treści odwołań.

5) pomimo zmiany wniosku o wydanie DLLK; wydania w postępowaniu odwoławczym DŚU przez GDOŚ, który swą decyzją zmienił albo uchylił około 90% DŚU autorstwa RDOŚ; niebadania przez Wojewodę zgodności wniosku o DLLK z DŚU; wad postępowania dotyczących przepisów ustawy o ochronie zabytków (zarzuty A. S.) nie uchylił decyzji Wojewody i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania naruszając art. 138 § 2 K.p.a. i zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 12 K.p.a.);

6) z uwagi na wadliwą interpretację art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. f UTK, który powinien być odczytywany w powiązaniu z art. 9o ust. 5 UTK wskazującym, iż opinia zastępuje wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia albo stanowiska; z wyroku wynika, jakoby dowolna treść opinii (w tym przypadku konserwatora zabytków) była bez znaczenia dla inwestora, organów i treści DLLK; tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy istnieje interes publiczny przemawiający za ochroną dóbr kultury, w tym zabytków; z tego powodu ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązuje, aby przed ingerencją w zabytek uzyskać odpowiednie dokumenty (w tym pozwolenia ujęte w art. 36 ust. 1); mając świadomość kolizji interesów publicznych można mieć wrażenie, że prawodawca rozstrzygnął ją przepisem szczególnym z art. 9o ust. 5 UTK; niemniej nie następuje to w sposób określony przez Sąd, albowiem ów przepis nie stanowi, iż wydanie opinii powoduje, że nie znajdują zastosowania przepisy nakładające obowiązek uzyskania dokumentów wymaganych przez prawo albo Inwestor/organy mogą ignorować przepisy, które stanowią o konieczności ochrony określonych dóbr; stanowi jedynie, że opinia zastępuje pozwolenia, uzgodnienia, opinie stanowiska; przepis ten nie ogranicza zatem zakresu ochrony dóbr i interesów publicznych przemawiających za koniecznością uzyskania dodatkowych dokumentów; ułatwia jedynie Inwestorowi ich uzyskanie; wydanie opinii nie oznacza, że z przedmiotem ochrony można zrobić wszystko i bez żadnych konsekwencji. Jest to przecież dobro publicznie chronione; oznacza, że Inwestor uzyskał w ten sposób wymagane prawem dokumenty, w tym pozwolenia; jeśli z takiego "pozwolenia" konserwatora (przybierającego dla potrzeb realizacji linii kolejowej) wynikają określone uwarunkowania albo ograniczenia w realizacji inwestycji, które służyć mają ochronie określonych dóbr albo interesów publicznych, to Inwestor musi to respektować, a organy wydające DLLK uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy; jeśli Inwestor jako profesjonalista nie jest zadowolony z treści opinii, to ma prawo (i obowiązek) podjęcia dialogu z organem (tu konserwatorem) celem wypracowania takiego modelu inwestycji, który pozwoli na ochronę i urzeczywistnienie obu interesów publicznych; nie istnieje przepis, który stanowiłby, że dowolna inwestycja w linię kolejową jest zawsze najważniejszym interesem publicznym, któremu mają zostać podporządkowane wszystkie inne interesy publiczne i prywatne, a Inwestor zachowuje pełną swobodę i dowolność w decydowaniu na jakich warunkach będzie realizował inwestycję i czy uwzględni jakiekolwiek inne uwarunkowania niż własny interes ekonomiczny; wbrew temu tak właśnie sprawę oceniły organy i Sąd; stanowiska konserwatora powinny były być wzięte pod uwagę.

Zamiast oddalać skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd powinien był je uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem wpływ podniesionych naruszeń mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przez wynik należy rozumieć także uzasadnienie wyroku oddalającego skargi, w tym z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 9r ust. 2 UTK, albowiem treść takiego wyroku może przekładać się na potencjalne roszczenia odszkodowawcze.

Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego M. S. upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poniższych przepisów (które doprowadziły do błędnego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.:

1) art. 9o ust. 1 UTK poprzez niestwierdzenie, że DLLK może być wydana tylko i wyłącznie dla inwestycji dotyczącej linii kolejowej, a więc infrastruktury zdefiniowanej art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1a i załącznikiem nr 1 UTK oraz stwierdzenie legalności DLLK, a więc przyjęcie, iż objęty nią zakres obejmuje tylko linię kolejową i nie obejmuje elementów, które nie stanowią linii kolejowej, choć część elementów inwestycji objętych wnioskiem nie została wymieniona w ww. załączniku i nie stanowi linii kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1a i załącznika nr 1 UTK. Wskazano je w załączniku do protokołu z rozprawy; prawidłowa interpretacja i zastosowanie powyższych powinna polegać na tym, że przystępując do rozpatrzenia wniosku organy administracji z urzędu i w pierwszej kolejności sprawdzają czy wszystkie elementy wniosku stanowią linię kolejową w rozumieniu powyższych. Z uwagi na okoliczność, iż przepisy rozdziału 2b UTK stanowią przepisy specustawowe (początkowo wprowadzone tylko na krótki i zamknięty okres czasu) i sprowadzają się do jednoznacznego ograniczenia albo pozbawienia praw stron postępowania muszą być traktowane jako wyjątki i interpretowane w sposób ścisły i zawężający; wyjątkowy tryb i ułatwienia dla Inwestora, które są z nim związane (art. 9n i nast. UTK) mogą dotyczyć tylko sensu stricto linii kolejowej; nie oznacza to, że inwestor nie może realizować inwestycji, która nie stanowi linii kolejowej; oczywiście jest do tego uprawniony; zasada legalności wymaga jednak, aby dostosował tryb realizacji inwestycji do planowanego zakresu robót; powyższe może oznaczać lokalizację inwestycji w innym trybie albo uzyskanie kilku decyzji lokalizacyjnych; w przypadku spornej inwestycji P. uzyskuje kilka decyzji lokalizacyjnych (sporna decyzja dotyczy tylko 9 km odcinka, podczas gdy DŚU obejmuje około 100 km); niemniej przeprowadzona przez Inwestora delimitacja poszczególnych odcinków i zakresów robót została zrobiona wadliwie, gdyż obejmuje infrastrukturę, która nie stanowi linii kolejowej.

2) art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ooś) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 11, art. 73 ust. 1 i art. 74 ust. 1 pkt 1 ooś, polegające na niedokonaniu prawidłowej weryfikacji zgodności między DŚU a wnioskiem o DLLK, tj. takiej która pozwalałaby na stwierdzenie, że nie tylko zakres robót, ale i lokalizacja inwestycji jest zgodna z decyzją środowiskową, w tym stanowi najkorzystniejszy środowiskowo wariant realizacji inwestycji w zakresie opisanym raportem ooś i przeprowadzoną oceną oddziaływania; organy środowiskowe były związane treścią wniosku o DŚU, którego częścią jest raport; nie mogły wypowiadać się na temat robót i lokalizacji nieobjętych raportem ooś; w jego ramach określono i na jego podstawie oceniono dopuszczalność wariantu realizacji inwestycji zatwierdzonego DŚU; tak samo wyeliminowano pozostałe warianty realizacji inwestycji; od początku postępowania odwoławczego strony podnosiły zarzuty, że istnieje niezgodność między DŚU, a wnioskiem o DLLK; skarżący zwrócił na to uwagę pismem z 10 kwietnia 2024 r. oraz w zakresie dworca w Gołubiu Kaszubskim w załączniku do protokołu z rozprawy; z treści raportu ooś wynika, że najkorzystniejszy wariant realizacji inwestycji zakładał realizację inwestycji wyłącznie w pasie 15 m od skrajnego toru; wniosek o DLLK przewiduje realizację robót w pasie 150 m od torów; jest to obszar dziesięciokrotnie szerszy i znacznie wykraczający poza zakres DŚU, która nadała PKP uprawnienia jedynie do realizacji wariantu zidentyfikowanego i ocenionego jako najkorzystniejszy; wymienienie w decyzji środowiskowej działek nie oznacza, że inwestor może w ich ramach zrobić co chce; oczywistym jest, że inwestor zachowuje swobodę w zakresie dookreślenia specyfiki, zakresu i lokalizacji inwestycji na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego niż DŚU, w tym DLLK; zakres tej swobody jest jednak zależny od tego jak określono wariant najkorzystniejszy w ramach postępowania prowadzącego do DŚU (podobnie jak zakres związania studium przy ocenie zgodności z nim planu miejscowego); jeśli Inwestor sam zakreślił go wąsko, to musi się tego trzymać; jest przecież świadomym profesjonalistą, który zrealizował już setki takich inwestycji; na oczywistość prezentowanej argumentacji wskazuje okoliczność, że w decyzji środowiskowej wymienione są działki drogowe, które są mniej więcej prostopadłe do linii kolejowej i ciągną się przez setki metrów w obu kierunkach od torów; stwierdzenie, że inwestor uzyskał DŚU dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót w pasie 15 m od osi torów nie uprawnia go do przebudowy albo budowy dróg publicznych w odległości kilkuset metrów od torów; tego zaś domaga się PKP wnioskiem o DLLK; organy powinny dokonać opisanej weryfikacji; nie zrobiły tego pomimo zarzutów odwołania A. S.; Sąd miał zbadać legalność decyzji i postępowań; nie zrobił tego pomimo zarzutów w postępowaniu sądowoadministracyjnym; Sąd stwierdzając fakt, że poszczególne analizy lub rozstrzygnięcia organów środowiskowych odnoszą się tylko do pewnych części spornej inwestycji nie oznacza, że zakres decyzji środowiskowej był "węższy" niż zakres decyzji lokalizacyjnej dokonał prawidłowego ustalenia faktycznego, że analizy (tj. raport ooś) i rozstrzygnięcia (tj. DŚU) dotyczą tylko części zakresu inwestycji objętej wnioskiem o DLLK; skarżący w zakresie tu opisanym go nie podważą; Sąd wyprowadził jednak z niego wniosek wadliwy, nielogiczny i contra legem; ta niespójność oznacza właśnie, że zakres wniosku o DLLK był szerszy niż DŚU, co powoduje, że DLLK w tym zakresie nie mogła zostać wydana; inwestor miał prawo uzyskania DLLK, ale tylko w zakresie nie szerszym niż DŚU; na poparcie swojego stanowiska Sąd (s. 23) przytacza bliżej nieokreślone stanowisko Ministra; nie zostało ono jednak nigdy przekazane skarżącemu czym naruszono jego prawa; Sąd dochodzi także do wadliwego wniosku, iż zarzut jest niezasadny także dlatego, że DŚU wiąże organy na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego; nie dostrzega zaś, że organ architektoniczno-budowlany związany jest DLLK w zakresie lokalizacji inwestycji; jeśli zatem DLLK wadliwie rozszerza lokalizację względem DŚU, to pozwolenie na budowę będzie musiało zostać wydane (szczególnie po ocenie legalności DLLK przez Sąd); wynikiem powyższych było niewykonanie obowiązku zawarcia w DLLK warunków wynikających z prawnie chronionych potrzeb ochrony środowiska (por. art. 9q ust. 1 pkt 3 UTK);

3) art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. f UTK, który powinien być odczytywany w powiązaniu z art. 9o ust. 5 UTK wskazującym, iż opinia zastępuje wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia albo stanowiska, a zatem są im równoważne, a Inwestor oraz organ muszą respektować ich treść przy realizacji inwestycji oraz wydawaniu DLLK; w tym przypadku konieczne było uwzględnienie stanowisk konserwatora zabytków, albowiem zabytki nieruchome wpisane do ewidencji zabytków i podlegające procesowi wpisu do rejestru zabytków podlegają prawnej ochronie; w tym zakresie nie istnieje przepis analogiczny do art. 9yc ust. 1 UTK (wyłącza stosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz istnieje obowiązek, aby w DLLK zawrzeć warunki wynikające z prawnie chronionych potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej (por. art. 9q ust. 1 pkt 3 UTK); wynikiem powyższych było wadliwe wykonanie obowiązku zawarcia w DLLK przywołanych danych. Organy musiały określić ww. warunki w oparciu i w zgodzie z opinią konserwatora zabytków.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie domagają się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. M. S. domaga się stwierdzenia nieważności postępowania. Ponadto wnoszą o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wystąpili o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez A. S. i M. S. nie posiadały usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając zarzut skargi kasacyjnej A. S. naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia w tej decyzji przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za bezpodstawny. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów właściwych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1786, dalej u.t.k.) była ocena formalna wniosku inwestora o wydanie tej decyzji oraz treści samej decyzji o lokalizacji inwestycji kolejowej zgodnie z wymogami określonymi w powołanej ustawie, w szczególności określonymi w art. 9o u.t.k. (wymogi wniosku) i art. 9q u.t.k. (wymogi zawartości decyzji). Organy właściwe w niniejszej sprawie nie mają kompetencji do ingerowania w ustalony we wniosku przebieg linii kolejowej ani w przyjęte tam rozwiązania projektowe albowiem wyłączne kompetencje w tym zakresie ma inwestor. Nie można zatem oczekiwać od organu zmiany przebiegu trasy linii kolejowej ani przyjętych rozwiązań projektowych, jeśli odpowiadają one przepisom prawa. Skoro zatem w decyzji środowiskowej RDOŚ czy następnie GDOŚ przebieg inwestycji kolejowej w zaproponowanym przez inwestora wariancie najkorzystniejszym dla środowiska został zaakceptowany przez organy środowiskowe a następnie ten przebieg odpowiadał temu, który stanowił ocenę organów w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej, to nie można mówić, że organy te orzekały w nieustalonym stanie faktycznym. Należy mieć na uwadze to, że pierwotny przebieg linii kolejowej wskazany w decyzji Wojewody został skorygowany przez Ministra właśnie z uwagi na to, że GDOŚ wydał decyzję która skutkowała koniecznością zmiany decyzji lokalizacyjnej. Zatem zmiana służyła temu aby doprowadzić do zgodności pomiędzy decyzją lokalizacyjną Wojewody a wydaną w międzyczasie decyzją GDOŚ. Zaskarżona decyzja uwzględnia wymogi ostatecznej decyzji środowiskowej. Skoro wydana w sprawie decyzja środowiskowa wskazuje wymogi jakie muszą być spełnione dla ochrony środowiska na terenie planowanej inwestycji kolejowej to uwzględnienie tych wymogów w decyzji lokalizacyjnej prowadzić musi do wniosku, że lokalizacja inwestycji odbędzie się w sposób gwarantujący ochronę środowiska, zagrożenia środowiskowe zostały zidentyfikowane w decyzji środowiskowej i organy środowiskowe wskazały jakie rozwiązania muszą być spełnione dla ochrony środowiska przy realizacji inwestycji kolejowej.

Realizacja inwestycji w pobliżu Kaszubskiego Parku Krajobrazowego jest możliwa przy spełnieniu warunków ochrony środowiska wskazanych w decyzji środowiskowej. Decyzja lokalizacyjna przewiduje zatem obowiązek lokalizowania inwestycji kolejowej z poszanowaniem warunków ochrony środowiska. Sąd I instancji zauważył tę zależność i wskazał, że dopiero gdyby zachodziła sprzeczność między powołanymi wyżej decyzjami naruszyłoby to prawo. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodziła bo zaskarżona decyzja została uchylona i zmieniona właśnie w celu uwzględnienia zmian dokonanych w ostatecznej decyzji GDOŚ.

Organy nie musiały wypowiadać się odnośnie do argumentacji negatywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bowiem opinia ta nie jest wiążąca ani dla inwestora ani dla organów dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej. Ponadto A. S. ani Gmina Stężyca nie są właścicielami nieruchomości na której występuje zabytek a zatem nie posiadali interesu prawnego do zaskarżenia decyzji lokalizacyjnej z uwagi na to, że organ nie uwzględnił negatywnej opinii konserwatorskiej. Interesu prawnego strony te nie mogły bowiem wywodzić z tego, że zabytki podlegają ochronie prawnej a Gmina posiada kompetencje związane z ochroną zabytków na jej terenie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zasada przekonywania z art. 8 K.p.a. nie została naruszona przez organy co potwierdził Sąd I instancji. Organy w kontrolowanych decyzjach przedstawiły argumenty, z których wyprowadziły wniosek o legalności decyzji lokalizacyjnej. Nie oznacza to jednak, że skarżący kasacyjnie nie mogą mieć innego poglądu. W zasadzie przekonywania chodzi o uargumentowanie stanowiska przez organ tak by strona znała motywy jego rozstrzygnięcia a nie by została przekonana do zmiany swojego stanowiska. Organ nie musi osiągnąć skutku przekonania do własnych poglądów na sprawę ale przedstawić obiektywne podstawy dla zajętego stanowiska. Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał i jego ocena przez organ pozwala na ocenę decyzji jako prawidłowej i dlatego przyjął, że zasada przekonywania została zachowana.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 86g ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia postanowień zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz niezgodnie z wymogami w niej określonymi. Postanowienia zaskarżonej decyzji odpowiadają wymogom z decyzji środowiskowej w zakresie, który miałby znaczenie dla interesu prawnego skarżącego. Nie doszło też do pominięcia jakichkolwiek nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej bowiem załącznik do decyzji środowiskowej RDOŚ wskazuje na te same nieruchomości co decyzja lokalizacyjna. Oczywiście decyzja środowiskowa odnosi się do pewnych części spornej inwestycji, które miały znaczenie dla zapewnienia ochrony środowiska i wymagały stanowiska tego organu. Nie oznacza to jednak, że decyzja środowiskowa miała węższy zakres niż wskazany w decyzji lokalizacyjnej. Organy w niniejszym postępowaniu były związane postanowieniami decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 4 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oceniając kontrolowaną decyzję albowiem rozpatrywanie interesu prawnego stron w postaci potrzeby ochrony zabytku znajdującego się na nieruchomości jest ograniczone wyłącznie do tej strony, która jest właścicielem zabytku. Skoro ani A. S. ani Gmina nie są właścicielami nieruchomości na których znajdują się zabytki, a które zlokalizowane są na terenie inwestycji kolejowej, to nieuprawnione było ocenianie wpływu decyzji lokalizacyjnej pod kątem ochrony zabytków. Abstrakcyjnie wyrażana przez strony potrzeba ochrony zabytków nie mogła bowiem stanowić podstawy dla uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z powyższych powodów skarga kasacyjna A. S. podlegała oddaleniu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej M. S., zdaniem NSA, uznać należy je za niezasadne.

W ocenie NSA, nie doszło do pozbawienia strony możliwości obrony swych praw poprzez nieodroczenie rozprawy, nieumożliwienie zdalnego udziału w rozprawie czy nie przesłanie stronie stanowiska inwestora i organu będącego odpowiedzią na postawione przez M. S. zarzuty. Stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe. Uczestnik postępowania mógł przedstawić swoje stanowisko na piśmie przesłanym do Sądu. Tak jak mógł to uczynić w jego imieniu ustanowiony w sprawie pełnomocnik. Nieobecność pełnomocnika na rozprawie czy brak udziału w rozprawie za pomocą środków komunikowania się na odległość nie uniemożliwiała zajęcia stanowiska w sprawie. Jeśli potrzeba wystąpienia przed sądem była niezbędna a pełnomocnik w tym terminie nie mógł pojawić się w Warszawie mógł ustanowić substytuta. Skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw bowiem w piśmie z 10 kwietnia 2024 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji nie pominął stanowiska skarżącego kasacyjnie bowiem w wyroku stwierdził, że powodem uchylenia decyzji Wojewody było właśnie uwzględnienie zmian jakimi skutkowało wydanie ostatecznej decyzji GODŚ. Minister w postępowaniu odwoławczym zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska, czy zmiany wprowadzone decyzją GDOŚ mają znaczenie dla przebiegu inwestycji kolejowej. W odpowiedzi otrzymał, że nie ma takiej korelacji. Przebieg inwestycji został jednak zmieniony ale nie na skutek decyzji GDOŚ a w związku z ograniczeniem inwestycji na działce [...] z obrębu [...] bowiem inwestor po konsultacjach z właścicielem tej nieruchomości ograniczył zasięg inwestycji dochodząc do wniosku, że wystarczy ustanowić strefę ograniczonego użytkowania na działce w miejsce jej wywłaszczenia. Zmiana przebiegu inwestycji nie była zatem wynikiem zmiany decyzji GDOŚ a zmianą wprowadzoną przez inwestora, do czego miał on prawo. Jeśli decyzja GDOŚ nie przewidywała naruszeń prawa w przebiegu inwestycji na działce [...] w szerszym zakresie (wywłaszczenie) to ograniczenie inwestycji tym bardziej oddziaływania na środowisko nie zmieniło. Poza tym nie wiadomo czy na działce [...] występowały siedliska podlegające ochronie.

Wobec tego bezzasadne było też powtarzanie procedury uzyskania opinii od innych organów bowiem ograniczenie ingerencji w działkę nie mogło powodować szerszego zakresu opinii niż poprzednio wydany.

Zastosowanie przepisów specustawy o transporcie kolejowym w niniejszej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości albowiem inwestycja jak wskazano we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji dotyczy "Prac na alternatywnym ciągu transportowym Bydgoszcz-Trójmiasto"- Odcinek A: linia kolejowa nr 201 od km 145,848 do km 156,368". Nie sposób przyjąć inaczej tylko z uwagi na to, że poza ułożeniem torów kolejowych, słupów linii zasilającej i wielu innych urządzeń związanych z trakcją pojawiają się również inne rozwiązania (przesunięcie zabytkowego budynku dworca w [...], robót na stacji kolejowej, wykonanie Lokalnego Centrum Sterowania, wykonanie dostępu do peronu), które towarzyszą budowie linii kolejowej. Zdaniem NSA wykonanie innych robót budowlanych, urządzeń niż linia kolejowa (art. 4 pkt 2 u.t.k.) czy droga kolejowa (art. 4 pkt 1a u.t.k.) nie zmieniają charakteru tej inwestycji bowiem jest ona związana nierozerwalnie z funkcjonowaniem linii kolejowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozróżnia się pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" od pojęcia "linii kolejowej". W wyroku NSA z 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1181/11 wskazano, że pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" nie można utożsamiać z linią kolejową. Przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej w rozumieniu art. 9n u.t.k. może obejmować przedsięwzięcia, które są związane ściśle z linią kolejową i są konieczne. W pojęciu tym mieści się budowa wiaduktu drogowego wraz z dojazdami do niego, jeżeli wiadukt taki jest budowany na skrzyżowaniu z torami kolejowymi, albowiem budowa skrzyżowań dróg publicznych z torami kolejowymi w rożnych poziomach należy do kolei (art. 28 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Dla przyjęcia stanowiska, iż tego rodzaju wiadukt wraz z dojazdami do tego wiaduktu jest inwestycją dotyczącą linii kolejowej, nie jest niezbędny wywód, iż tego rodzaju inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.t.k. będącą drogą przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego.

Wystarczy zatem by budowle i urządzenia były ściśle związane z linią kolejową i były konieczne dla jej prawidłowego funkcjonowania aby przyjąć, że stanowią one inwestycję dotyczącą linii kolejowej. Trudno sobie wyobrazić, żeby dworzec kolejowy, stacja kolejowa, centrum sterowania czy dojazd do peronu nie był funkcjonalnie ściśle związany z linią kolejową jako taką i nie stanowił inwestycji dotyczącej linii kolejowej.

Nie zachodzi sprzeczność pomiędzy przebiegiem inwestycji kolejowej wskazanym na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a przebiegiem wskazanym we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji linii kolejowej bowiem elementy podlegające ochronie z uwagi na ich wartość dla środowiska w decyzji lokalizacyjnej nie uległy zmianie. Decyzja lokalizacyjna nakazuje zgodność z ustaleniami decyzji GDOŚ a wobec tego nie można mówić o występowaniu sprzeczności. O niej nie świadczy okoliczność, że ocena oddziaływania na środowisko dotycząca przedmiotowej inwestycji wypowiada się odnośnie wybranych odcinków inwestycji gdzie znajdują się tereny, na których występują okazy fauny i flory wartościowe dla środowiska. Na tym polega specyfika tego rodzaju decyzji i jej przedmiot. Także wskazany w decyzji środowiskowej a konkretnie w raporcie oddziaływania na środowisko zasięg oddziaływania linii kolejowej na środowisko wynoszący 15 m od osi toru nie stanowi o niezgodności decyzji środowiskowej z decyzją lokalizacyjną, która przewiduje zmiany w zagospodarowaniu terenu do 150 m od linii toru kolejowego. Organ ochrony środowiska nie badał oddziaływania w odległości 150 m od toru bowiem przyjął, że istotne oddziaływanie na środowisko występuje właśnie w zakresie 15 m od osi toru.

Zarzuty skargi wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie M. S. mogły być oceniane tylko w takim zakresie w jakim dotyczyły oddziaływania linii kolejowej na nieruchomości skarżących. Jeśli nieruchomość, na którą wpływa inwestycja kolejowa nie była własnością skarżącego, to nie ma on interesu prawnego w zaskarżaniu decyzji lokalizacyjnej dotyczącej tej inwestycji kolejowej. Skarga na decyzję lokalizacyjną nie jest skargą powszechną a zatem właśnie interes prawny osadzony zazwyczaj w prawie własności nieruchomości umożliwia zaskarżenie tej decyzji. Skoro nieruchomości zabytkowe nie należą do wnoszących skargę, to nie mogli oni zarzucać wadliwości decyzji w zakresie ochrony zabytków.

Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. bowiem orzekał na podstawie akt sprawy, które były kompletne. Pozwalały niewątpliwie ocenić, czy do wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej dołączone zostały stosowne opinie organów o jakich mowa w art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k. Zmiana przebiegu linii kolejowej względem działki nr [...] w obrębie [...] nie wywołała konieczności wydania nowej decyzji środowiskowej ani ponowienia pozostałych opinii bowiem doprowadziła tylko do ograniczenia ingerencji we własność działki, która już była przeznaczona pod linię kolejową. Zamiast wywłaszczenia ograniczono się do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

Z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla Sądu I instancji obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżących stron. Sąd może ocenić postawione zarzuty i odnieść się wyłącznie do tych, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czyli dokonania oceny czy kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Ocena wszelkich zarzutów nie jest obowiązkiem Sądu bowiem ma on tylko przedstawić zarzuty a odnieść się do nich tylko w takim zakresie w jakim mogły mieć znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej. Sąd nie musi odnosić się do zarzutów, które są oczywiście bezzasadne bowiem nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne elementy prawidłowego uzasadnienia z art. 141 § 4 P.p.s.a. i wskazuje na motywy jakie stały za oddaleniem skargi a zatem Sąd nie musiał odnosić się do każdego z postawionych w skardze zarzutów.

Sąd nie zaniechał też dokonania w wyroku własnej, niezależnej, merytorycznej oceny postępowania organów. Po lekturze akt sprawy i wydanych w sprawie decyzji doszedł do słusznego przekonania, że postępowanie administracyjne pod względem zebrania i oceny materiału dowodowego odpowiadało wymogom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a decyzje miały właściwe uzasadnienie.

Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji podstaw do jej uchylenia wskazywanych w skardze. Zmiana decyzji przez GDOŚ wymogła zmianę zaskarżonej decyzji na etapie postępowania odwoławczego. Zmieniony przez inwestora wniosek nie wymagał ponowienia opiniowania bowiem zmiana nie wpływała na kształt i zakres uzyskanych opinii. Skarżący A. S. nie był właścicielem zabytku – budynku Dworca, zatem nie mógł zaskarżyć decyzji lokalizacyjnej pod względem naruszenia przepisów o ochronie zabytków bowiem wykraczało to poza przysługujący mu interes prawny. Wobec tego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie miało podstaw. Sąd I instancji słusznie oddalił skargę stosując art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii związania inwestora i organów wydanymi w trybie art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k. opiniami, które w myśl art. 9o ust. 5 u.t.k. zastępują wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia albo stanowiska podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ani inwestor ani organy nie są związane wydanymi opiniami. Wskazanie, że opinia zastępuje wymagane prawem uzgodnienia, pozwolenia albo stanowiska nie przesądza o wiążącym jej charakterze. Ustawodawca zastrzegł formę opinii właśnie dlatego by inwestor nie był zobligowany jej ustaleniami w przypadku opinii negatywnej i mógł mimo to prowadzić bez przeszkód inwestycję. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że inwestor ma obowiązek formalnego przedstawienia opinii ale właśnie z tego powodu, że jest to wyłącznie opinia nie jest zobligowany do dostosowania inwestycji do jej ustaleń. Można przyjąć, że inwestor dokonuje skonsultowania przebiegu inwestycji jednak wynik konsultacji nie powoduje, że zobligowany jest do wskazanej w opiniach zmiany. Opinia stanowi natomiast materiał dowodowy, który organ powinien brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Nie jest zatem tak jak przedstawia to skarżący kasacyjnie, że inwestor może ignorować przepisy np. o ochronie dóbr kultury. Jeśli zagrożenia dla wartości zabytkowej są tego rodzaju, ze zabytek utraci swoją wartość lub przestanie istnieć to organ powinien zastanowić się czy dopuścić lokalizację linii kolejowej w takim przypadku ważąc z jednej strony interes publiczny związany z komunikacją publiczną a z drugiej interes ochrony dóbr kultury. Skoro organ wydał decyzję pomimo negatywnej opinii konserwatora zabytków ocenił, że interes publiczny związany z realizacją linii kolejowej przeważył.

Z powodów opisanych wyżej również podniesione w skardze kasacyjnej M. S. naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9o ust. 1 u.t.k. poprzez niestwierdzenie, że decyzja lokalizacyjna linii kolejowej może być wydana tylko i wyłącznie dla inwestycji dotyczącej linii kolejowej, a więc infrastruktury zdefiniowanej w art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1a i załącznikiem nr 1 u.t.k. Na wskazane we wniosku elementy przedsięwzięcia jakim jest budowa przedmiotowej linii kolejowej ,wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie, inwestor nie musiał uzyskiwać pozwoleń w odrębnym trybie niż przyjęty w ustawie o transporcie kolejowym. Jak już wcześniej wskazano przesunięcie istniejącego budynku Dworca, wykonanie dojścia do peronu, roboty budowlane na stacji kolejowej, wykonanie Lokalnego Centrum Sterowania nie są sensu stricte linią kolejową lecz stanowią niezbędne elementy składowe inwestycji dotyczącej linii kolejowej w ujęciu ogólnym. Głównym zamierzeniem jest budowa linii kolejowej a z nią funkcjonalnie, bezpośrednio i ściśle powiązane są ww. elementy. Dlatego zastosowanie szczególnego trybu ustawy o transporcie kolejowym do wszystkich wskazanych we wniosku prac budowalnych było uzasadnione.

Za pozbawiony podstaw należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 11, art. 73 ust. 1 i art. 74 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, polegający na niedokonaniu przez Sąd prawidłowej weryfikacji zgodności między decyzją środowiskową a wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Nie budzi wątpliwości, że decyzja środowiskowa wiąże organy wydające decyzję lokalizacyjną (art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Okoliczność, że w decyzji środowiskowej organ uznał za konieczne odniesienie się jedynie do istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska zasobów środowiska występujących w odległości 15 m od osi torów kolejowych nie wynika z węższego zakresu decyzji środowiskowej niż decyzja lokalizacyjna przewidująca zmiany w zagospodarowaniu terenu do 150 m od torów. Zaskarżona decyzja lokalizacyjna odnosi się jedynie do odcinka ponad 10.5 km linii kolejowej nr 201 od km 145,848 do 156,368. Natomiast ostateczna decyzja GDOŚ z 26 sierpnia 2022 r. dotyczy m.in. linii kolejowej 201 od km 136+096 do km 205+200. Organy środowiskowe przyjęły za konieczne zidentyfikować zagrożenia dla środowiska związane z prowadzeniem linii kolejowej i uznały, że siedliska przyrodnicze występujące w pasie do 15 m od osi torów są szczególnie zagrożone i z uwagi na to określiły w decyzji wymogi dotyczące ich ochrony przez inwestora. Zagrożenia te zostały zidentyfikowane i opisane w raporcie oddziaływania na środowisko. Inwestor mocą decyzji środowiskowej został zobligowany do spełnienia określonych wymogów by występujące zagrożenia dla środowiska zminimalizować. Jednak nie można na podstawie analizy zagrożeń dla środowiska, która wskazuje jedynie 15 m pas od osi torów twierdzić, że taki jest zakres inwestycji. Czym innym jest wyznaczenie pasa występowania siedlisk przyrodniczych wzdłuż torów, a czym zasięg oddziaływania linii kolejowej na środowisko czy też rzeczywisty zasięg tej inwestycji w terenie. Organy środowiskowe rozpatrywały kwestie związane z ochroną środowiska i mogły ograniczyć się wyłącznie do terenu gdzie kwestia takie występują. Niemniej lektura decyzji środowiskowej wskazuje, że określone w niej wymogi ochrony środowiska dotyczyły znacznie szerszego terenu niż wskazany odcinek ponad 10.5 km linii kolejowej 201. Chybione jest zatem twierdzenie, że inwestor uzyskał decyzję środowiskową uprawniająca go do prowadzenia robót wyłącznie w pasie 15 m od osi torów. Decyzja środowiskowa odnosiła się zatem do nieporównywalnie większego terenu niż decyzja lokalizacyjna. Również twierdzenie o niewzięciu pod uwagę wszystkich ustaleń decyzji środowiskowej przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej jest nieprawdą bowiem Minister w wydanej decyzji zmienił zobowiązał inwestora do przestrzegania warunków i wymagań zawartych zarówno w decyzji RDOŚ jak i GDOŚ (str. 2 decyzji lokalizacyjnej). Wobec tego wszelkie wymogi ochrony środowiska zawarte w decyzjach środowiskowych zostały ujęte także w decyzji lokalizacyjnej co odpowiadało wymogowi formalnemu tej decyzji z art. 9q ust. 1 pkt 3 u.t.k.

Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca też naruszenie przez Sąd I instancji art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. f u.t.k, w powiązaniu z art. 9o ust. 5 u.t.k., które miałoby prowadzić do wynikającego z tych przepisów zobligowania inwestora i organów wydających decyzję lokalizacyjną do respektowania opinii organów wydawanych stosownie do art. 9o ust. 3 pkt 4 u.t.k. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji powołując się na stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustawa o transporcie kolejowym nie wymaga aby współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej przybrało wiążącą organy formę uzgodnienia. Opinia jest najmniej władczą formą współdziałania, której istota sprowadza się do konsultacji czyli poznania stanowiska opiniodawcy odnośnie do określonego stanu. Jednak uzyskujący opinię organ prowadzący postępowanie nie jest w jakikolwiek sposób związany wyrażonym tam stanowiskiem. W uzyskaniu opinii zamiast uzgodnienia, pozwolenia czy stanowiska ujawnia się wola ustawodawcy aby postępowanie lokalizacyjne dotyczące linii kolejowej z uwagi na ważny interes publiczny przebiegło szybko i sprawnie, bez zbędnych utrudnień. Skoro sam ustawodawca w tak ważnej sprawie jak przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej odstąpił od władczych form współdziałania (uzgodnienie), to znaczy, że nade wszystko chciał usprawnić przebieg procedowania w tych sprawach. Wskazanie w art. 9o ust. 5 u.t.k., że opinie, o których mowa w ust. 3 pkt 4, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami, stanowi wyłącznie o usprawnieniu przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Nie oznacza to, że realizacja budowy inwestycji kolejowej nie będzie musiała odpowiadać uzgodnieniom wojewódzkiego konserwatora zabytków, których wymaga się przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.