Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 553/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg S. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 3. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 4. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 5. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 6. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 7. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 8. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 1 897 zł (słownie: tysiąc osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] z naruszeniem prawa, z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] z naruszeniem prawa, z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 3 lutego 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa, z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 28 października 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa, z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 19 lipca 2012 r. nr [...] z naruszeniem prawa, z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 28 kwietnia 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa oraz z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z 28 czerwca 2013 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

Przedmiotowe skargi zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt IV SA/Po 553/23 na decyzję Kolegium nr [...], IV SA/Po 569/23 na decyzję Kolegium nr [...], IV SA/Po 562/23 na decyzję Kolegium nr [...], IV SA/Po 559/23 na decyzję Kolegium nr [...], IV SA/Po 560/23 na decyzję Kolegium nr [...], IV SA/Po 555/23 na decyzję Kolegium nr [...] oraz IV SA/Po 558/23 na decyzję Kolegium nr [...]

Postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 553/23.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 22 lutego 2022 r. (data wpływu do organu 30 marca 2022 r.) S. W. zwrócił się do SKO w P. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Przywołaną na wstępie decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja Kolegium nr [...] została wydana przy uwzględnieniu następujących okoliczności.

Rozpoznając wniosek H. W., Wójt Gminy T. decyzją z 24 maja 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki nr [...] w miejscowości S.. Wobec złożenia odwołania od tej decyzji, SKO w P. decyzją z 26 listopada 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

Pismem złożonym 30 marca 2022 r. S. W. wystąpił do SKO w P. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w dniu 30 kwietnia 2021 r. wydał już decyzję nr [...] którą odmówił stwierdzenia nieważności przywołanej decyzji Wójta Gminy T. . W postępowaniu tym nie stwierdzono zaistnienia żadnej z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzja SKO z 29 maja 2023 r. nr [...] została wydana w następującym stanie faktycznym.

Procedując w sprawie z wniosku S. W., Wójt Gminy T. decyzją z 3 lutego 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] w miejscowości S.. Wobec wniesienia odwołania, SKO w P. decyzją z 22 maja 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Złożonym osobiście w dniu 5 kwietnia 2022 r. pismem S. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, iż decyzja Wójta Gminy T. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 3 lutego 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Kolegium z 26 lutego 2021 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. nr [...] W postępowaniu zakończonym przywołaną decyzją Kolegium nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W rozpoznaniu wniosku S. W., decyzją z 28 października 2014 r. nr [...] Wójt Gminy T. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na działkach o nr [...], [...] i [...] w miejscowości S..

Pismem z 22 lutego 2022 r. złożonym w siedzibie organu 5 kwietnia 2022 r. S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy T. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek zawierający tożsame żądanie wraz z załącznikami strona złożyła ponownie 5 maja 2022 r. (pismo datowane na 25 kwietnia 2022 r.).

Rozpoznając wniosek S. i H. małż. W. z 25 kwietnia 2022 r. Kolegium wydało decyzję z 29 maja 2023 r. nr [...] którą odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 28 października 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wskazał, że procedował uprzednio w sprawie z wniosku S. i H. W., zakończonej decyzją z 30 czerwca 2021 r. nr [...], którą to organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 28 października 2014 r. nr [...] W postępowaniu tym nie stwierdzono zaistnienia żadnej z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżona decyzja Kolegium nr [...] została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy T. Podgórne, po rozpoznaniu wniosku F. W., decyzją z 19 lipca 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki nr [...] w miejscowości S..

W wyniku rozpoznania odwołania od przedmiotowej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 września 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie procedując w sprawie, Wójt wydał decyzję z 28 czerwca 2013 r., ponownie odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Wobec wniesienia odwołania, SKO w P. decyzją z 19 marca 2014 r. nr. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Pismem złożonym 5 kwietnia 2022 r. S. W. wystąpił do SKO w P. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Strona złożyła w sprawie kolejny wniosek, datowany na 25 kwietnia 2022 r., zawierający tożsamą argumentację oraz dodatkowe załączniki.

Decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania wniosku S. i H. małż. W. z 25 kwietnia 2022 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 19 lipca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na fakt, iż decyzją z 30 kwietnia 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. , bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzja Kolegium nr [...] została wydana przy uwzględnieniu następujących okoliczności.

W wyniku rozpoznania wniosku S. W., Wójt Gminy T. wydał decyzję z 28 kwietnia 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...] w miejscowości S..

Pismem wniesionym 24 lutego 2022 r. S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy T. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioski zawierający tożsame żądanie wraz z załącznikami strona złożyła również 30 marca 2022 r., 5 kwietnia 2022 r. oraz 2 maja 2022 r.

Decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania wniosku S. i H. małż. W. z 25 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 19 lipca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w dniu 30 kwietnia 2021 r. wydał już decyzję nr [...] którą odmówił stwierdzenia nieważności przywołanej decyzji Wójta Gminy T. . W postępowaniu tym nie stwierdzono zaistnienia żadnej z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozpoznając wniosek S. W., Wójt Gminy T. wydał decyzję z 28 czerwca 2013 r. nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na terenie działek o nr [...] i [...] w miejscowości S.. Przedmiotowa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 marca 2014 r. nr [...]

W dalszej kolejności, S. W. wystąpił do SKO pismem wniesionym 30 marca 2022 r. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy T. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w dniu 21 lipca 2021 r. wydał już decyzję nr [...] którą odmówił stwierdzenia nieważności przywołanej decyzji Wójta Gminy T. . W postępowaniu tym nie stwierdzono zaistnienia żadnej z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wywiedzionych przez S. W. od opisanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wskazał iż Wójt umarzał postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy przed uprawomocnieniem się planu miejscowego, co stanowi podstawę do unieważnienia wydanych decyzji, gdyż jest to rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na złożone skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przyjęte dotychczas stanowisko.

Pismem z 11 marca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej w osobie radcy prawnego uzupełnił stanowisko strony w sprawie, podnosząc w stosunku do zaskarżonych decyzji Kolegium zarzut naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

- art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uprawniające do wydania takiej decyzji w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, a zaistniały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nieważność wydanej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając przedstawione zarzuty pełnomocnik wskazał, iż w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] organ nieprawidłowo rozpoznał, jaka decyzja Wójta Gminy T. została przez stronę zaskarżona, bowiem w sentencji decyzji SKO odnosi się do decyzji nr [...] a powołuje się na decyzję nr [...], łącząc w istocie dane dotyczące dwóch różnych postępowań administracyjnych odnoszących się do różnych działek, zakończonych wydaniem różnych decyzji administracyjnych w przedmiocie warunków zabudowy.

W odniesieniu do decyzji Kolegium o nr [...] pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż organ nieprawidłowo opisał numery działek, do których odnosiła się decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, zaś w uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do decyzji organu I instancji o nr [...], podczas gdy decyzja objęta zaskarżeniem nosi numer [...], jak wskazano w sentencji skarżonego rozstrzygnięcia.

W stosunku do decyzji Kolegium nr [...] pełnomocnik podniósł, iż organ w sentencji odniósł się do decyzji Wójta nr [...], z kolei w uzasadnieniu traktuje o decyzji nr [...], w konsekwencji czego decyzja objęta skargą jest wewnętrznie sprzeczna, czym narusza zasadę zaufania do władzy publicznej.

W zakresie skargi na decyzję SKO nr [...] pełnomocnik zarzucił, iż organ w sentencji decyzji odnosi się do postępowania nr [...], z kolei w uzasadnieniu powołuje się na postępowanie o nr [...]

Pełnomocnik wskazał również, że decyzja Kolegium nr [...] oparta została o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Decyzja Wójta nr [...] wbrew twierdzeniom organu nie została poddana badaniu w decyzji Kolegium z 30 kwietnia 2021 r. nr [...] na tle przesłanek nieważnościowych sygnalizowanych przez stronę. Tożsamy zarzut pełnomocnik zgłosił w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Kolegium nr [...], która nie została poddana badaniu w postępowaniu nr [...] na tle przesłanek nieważnościowych.

W odniesieniu do decyzji SKO z 29 maja 2023 r. nr [...] pełnomocnik wskazał, że w sentencji Kolegium odniosło się do decyzji Wójta nr [...], z kolei w uzasadnieniu organ traktuje o decyzji nr [...], czyniąc niemożliwym ustalenie odnośnie jakiej decyzji prowadzone było postępowanie administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 110 akt sąd.) na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazane.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu skarżący uczynił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy T. z naruszeniem prawa.

Katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawarty jest w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Wskazany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7).

Z kolei w myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W kontrolowanych sprawach przedmiotem wniosków o stwierdzenie nieważności złożonych przez S. W. były decyzje Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym, organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozstrzygnięcia w przedmiocie wskazanych wniosków było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Rozstrzygając w przedmiocie nieważności decyzji, rolą organu jest zweryfikowanie, czy w postępowaniu zakończonym badaną decyzją doszło do spełnienia którejkolwiek z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z wymienionych we wskazanym przepisie okoliczności, organ obowiązany jest wydać decyzję, której skutkiem jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną. Przy czym, jak wynika z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przypadku zaistnienia wskazanych negatywnych przesłanek, nie jest możliwe wydanie decyzji eliminującej z obrotu wadliwą decyzję poprzez stwierdzenie jej nieważności, jednak w razie ich zaistnienia organ - zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. - obowiązany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcia podjęte w decyzjach objętych skargami S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę odmowy stwierdzenia wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa każdorazowo wskazywało na fakt uprzedniego procedowania w tej materii. W każdym z kontrolowanych przypadków Kolegium powoływało się na okoliczność uprzedniego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak z kolei wynika z lektury uzasadnień decyzji uprzednich, wydawanych w rozpoznaniu wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. , w rzeczonych postępowaniach Kolegium procedowało w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., ostatecznie nie stwierdzając zaistnienia żadnej z przesłanek wyszczególnionych w tym przepisie. Konsekwencją wydania własnych decyzji jest, w ocenie organu, brak możliwości wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w stosunku do każdego z badanych postępowań, natomiast ponowne orzekanie w tych sprawach stanowiłoby rażące naruszenie prawa w postaci złamania zasady powagi rzeczy osądzonej.

Przechodząc do zasadniczych rozważań Sąd stwierdza, iż skarga wywiedziona od decyzji Kolegium nr [...] okazała się zasadna.

W kontrolowanym postępowaniu wniosek S. W. złożony 30 marca 2022 r. odnosił się do decyzji Wójta Gminy T. nr [...] Do akt postępowania w przedmiocie wniosku strony o stwierdzenie wydana przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa Kolegium dołączyło kopię decyzji własnej z 31 maja 2021 r. nr [...], w której to sprawie procedowano z wniosku S. W. w przedmiocie nieważności przywołanej decyzji Wójta nr [...] Kolegium we wskazanym postępowaniu dokonało oceny decyzji organu I instancji w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a., w efekcie czego odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Z kolei w kontrolowanej obecnie decyzji Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...] organ w rozstrzygnięciu powołuje się na decyzję Wójta podjętą w ramach innego postępowania, niż wynika to z treści wniosku strony złożonego 30 marca 2022 r. I tak, w rozstrzygnięciu organ wskazuje, iż wniosek odnosił się do decyzji Wójta Gminy T. z 24 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Z kolei w treści uzasadnienia decyzji Kolegium wskazuje, iż rozpoznaniu podlegał decyzja Wójta nr [...] Do akt sprawy dołączono materiały postępowania organu I instancji właściwe dla decyzji wskazanej w treści rozstrzygnięcia SKO, to jest akta postępowania nr [...] W ramach przedmiotowego postępowania organ nie wydał decyzji z 24 maja 2013 r., bowiem zakończyło się ono wydaniem decyzji z 30 czerwca 2014 r. Co więcej, przedmiotowe postępowanie dotyczyło inwestycji planowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...].

Podniesione przez pełnomocnika strony skarżącej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. zasługują na uznanie. Opisane powyżej uchybienia, w szczególności rozbieżność między zakresem wniosku strony, treścią rozstrzygnięcia oraz uzasadnieniem decyzji objętej skargą, nie pozwalają na przyjęcie, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Podstawowym celem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie powodów danego rozstrzygnięcia, a także umożliwienie Sądowi kontroli zaskarżonego aktu (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2023 r. II SA/Gl 693/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r. II SA/Wa 1245/08, dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na istotną rozbieżność między rozstrzygnięciem skarżonej decyzji a treścią jej uzasadnienia nie można uznać, że stanowi ona logiczną konsekwencję ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie przeprowadziło postępowania w sposób rzetelny, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w punkcie I wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...].

W sprawie z wniosku S. W. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta nr [...] z naruszeniem prawa (dot. decyzji nr [...]) należy zważyć na następujące okoliczności.

Postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy zainicjowane wnioskiem F. W. toczyło się pod numerem [...] Co istotne, w toku sprawy organ I instancji wydał decyzję z 19 lipca 2012 r., odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja z 19 lipca 2012 r. została zatem wyeliminowana z obrotu. Procedując ponownie w sprawie o wskazanym numerze, Wójt ponownie wydał decyzję odmowną, datowaną na 28 czerwca 2013 r. Analiza materiałów postępowania wskazuje, iż przedmiotowa decyzja z 28 czerwca 2013 r. nie została zaskarżona ani wyeliminowana z obrotu prawnego.

W kontrolowanym obecnie postępowaniu strona zwróciła się do Kolegium o wydanie decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, przy czym wskazanie decyzji objętej wnioskiem nastąpiło poprzez podanie jej numeru, nie zaś daty wydania decyzji. Kolegium, dysponując materiałami postępowania I instancji założyło, iż wniosek S. W. odnosi się do decyzji, która została uchylona, nie zaś do ostatecznej i prawomocnej decyzji z 28 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji objętej skargą w niniejszym postępowaniu organ nie wskazał, na jakiej podstawie skonkretyzował treść wniosku strony złożonego 5 kwietnia 2022 r. Jako przyczynę odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta z naruszeniem prawa, SKO powołało się natomiast na okoliczność wydania uprzedniej własnej decyzji z 30 kwietnia 2021 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Sąd dostrzega jednak, iż w rozstrzygnięciu cytowanej decyzji Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z 19 sierpnia 2012 r., przy czym w jej uzasadnieniu SKO naprzemiennie i niekonsekwentnie określa kontrolowaną decyzję jako wydaną 19 lipca 2012 lub 28 czerwca 2013 r.

W aktach organu znajdują się nadto dwa wnioski złożone przez skarżącego S. W. - datowane odpowiednio na 22 lutego 2022 r. oraz 25 kwietnia 2022 r. Z kolei, jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, przedmiotem wydanego rozstrzygnięcia w postępowaniu nr [...] jest sprawa inicjowana wnioskiem późniejszym, to jest z 25 kwietnia 2022 r.

Powyższa rozbieżność ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wpływ wniosku wyznacza moment rozpoczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W okolicznościach badanej sprawy wcześniejszy z dwóch opisanych wniosków S. W. wpłynął do organu 5 kwietnia 2022 r., zaś wniosek datowany na 25 kwietnia 2022 r. wpłynął 5 maja 2022 r., na co wskazują oznaczenia naniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W ocenie Sądu działanie Kolegium, polegające na odmowie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy została ona uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś w sprawie zapadła prawomocna decyzja organu I instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Opisane uchybienia natury procesowej prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach organu I instancji, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. Brak uwzględnienia w skarżonym rozstrzygnięciu okoliczności, iż w sprawie o nr [...] Wójt Gminy T. wydał dwie decyzje, z których pierwsza została uchylona przez SKO w P., uzasadnia twierdzenie, iż organ nie poczynił wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Treść uzasadnienia skarżonej decyzji SKO nie rozstrzyga wskazanych wątpliwości. Nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., skutkujące uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Powszechnie przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 145). Nie przesądzając w tym miejscu o ewentualnej nieważności decyzji Wójta z 28 czerwca 2013 r. Sąd zauważa, że wnikliwa analiza materiałów postępowania mogłaby doprowadzić organ orzekający w sprawie wniosku S. W. do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów Sąd w punkcie II wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...]

Przechodząc do oceny kolejnych decyzji objętych skargami złożonymi przez S. W., Sąd stwierdza, iż decyzje Kolegium nr [...], [...], [...], [...] i [...] obarczone są wadą nieważności.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa we wskazanym przepisie, obejmuje w szczególności sytuację pozostawania w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej daną sprawę w sposób ostateczny. Ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Wyznaczane przez decyzję ostateczną ramy stanu rzeczy osądzonej, oceniane w odniesieniu do kolejnego wniosku składanego w danej sprawie, obejmują tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu. Stwierdzenie zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej w danym postępowaniu rodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Innymi słowy, kolejna decyzja wydana wobec rozpoznania takiego wniosku byłaby obarczona wadą prawną nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przyjmuje się, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga się w formie decyzji, która może przybrać trzy warianty i polegać na: stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączonym ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie nastąpiło stwierdzenie jej nieważności. Art. 156 § 2 k.p.a. zawiera przesłanki negatywne, których wystąpienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki te obejmują upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji oraz wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z wydanej decyzji (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 158). Konsekwencją obowiązującej regulacji jest dopuszczalność prowadzenia jednego postępowania w sprawie nieważności decyzji. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 158 § 2 k.p.a., nie jest rozstrzygnięciem wydawanym przez organ postępowania w oderwaniu od postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu, słusznie podnosi Kolegium, iż procedując w sprawach inicjowanych uprzednimi wnioskami S. W., które każdorazowo zakończyły się wydaniem decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. , a w których nie stwierdzono zaistnienia pozytywnych przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., organ przesądził również o braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, wobec przyjęcia, że uprzednia odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wynikająca z braku zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 k.p.a., zaś ponowne badanie decyzji Wójta Gminy T. pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzi do złamania zasady powagi rzeczy osądzonej, właściwym sposobem załatwienia każdego z wniosków strony w kontrolowanych postępowaniach było jego umorzenie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Z tego względu, konsekwencją ustalenia, że w obrocie prawnym pozostaje już decyzja organu rozstrzygająca kwestię ewentualnej nieważności decyzji Wójta Gminy T. , powinno być umorzenie prowadzonego postępowania w całości jako bezprzedmiotowego.

Sąd podziela zastrzeżenia sformułowane w piśmie pełnomocnika strony skarżącej z 11 marca 2024 r., koncentrujące się w swej istocie na niejednokrotnym błędnym oznaczaniu przez Kolegium numerów działek oraz numerów decyzji organu I instancji objętych kontrolowanymi postępowaniami. Sygnalizowane uchybienia - z wyłączeniem zarzutów wywodzonych co do decyzji nr [...] - nie uniemożliwiły jednak Sądowi dokonania kontroli rozstrzygnięć w oparciu o materiały sprawy zgromadzone w aktach administracyjnych I i II instancji.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż treść art. 145 § 1 P.p.s.a. wyznacza kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia, przy czym kontrola zgodności z prawem decyzji powinna przebiegać w określonym porządku. W pierwszej kolejności sąd bada zaskarżony akt z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności pod kątem wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 145, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. II SA/Gd 5/18). Wykrycie wady powagi rzeczy osądzonej, uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż zarzuty podniesione przez pełnomocnika strony skarżącej pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonych decyzji SKO w świetle uchybień proceduralnych skutkujących koniecznością stwierdzenia ich nieważności oraz umorzenia postępowań z przyczyn opisanych powyżej.

Z tych względów Sąd w punktach III-VII wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]

Ponownie rozpoznając sprawy inicjowane wnioskami skarżącego organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a. uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną Sądu. W szczególności zaś w sprawie zakończonej decyzją nr [...] Kolegium dokona wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w tym określi, który z wniosków złożonych przez S. W. stanowi przedmiot rozpoznania w prowadzonym postępowaniu. Jeżeli przedmiot rozstrzygania stanowił jedynie wniosek strony z 25 kwietnia 2022 r. organ winien dać temu wyraz zarówno w sentencji wydanej decyzji jak i w treści jej uzasadnienia. Jednocześnie, w przypadku przyjęcia, iż wniosek strony z 22 lutego 2022 r. nie podlegał rozpoznaniu w postępowaniu toczącym się pod sygn. [...], należy dokonać jego wyłączenia z akt i załatwienia w osobnym postępowaniu. Organ ustali również i uzasadni, która z decyzji podjętych w ramach kwestionowanego postępowania stanowiła przedmiot wniosku strony, który podlega załatwieniu w kontrolowanym postępowaniu.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono w punkcie VIII wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma opłat uiszczonych tytułem wpisów od skarg w wysokości łącznej 1 400 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).