Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1035/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 8 lit. g, art. 72 ust. 1, art. 72a ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 107
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 69/23 w sprawie ze skargi Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego w Bielsku-Białej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2022 r. nr NPII.4131.1.891.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego w Bielsku-Białej na rzecz Wojewody Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 69/23, w sprawie ze skargi Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego w Bielsku-Białej (dalej: BZPG) – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 25 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Komunikacji Beskidzkiej S.A.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 24 października 2022 r. Zgromadzenie BZPG podjęło uchwałę w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Komunikacji Beskidzkiej S.A., w której: wyrażono zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego Komunikacji o kwotę 232 000 zł poprzez wniesienie w 2022 r. wkładu pieniężnego przez BZPG, (§ 1); zobowiązano BZPG o zabezpieczenie tej kwoty w budżecie Związku (§ 2); wyrażono zgodę na objęcie przez BZPG 23 200 nowych akcji po 10 zł każda, powstałych na skutek podwyższenia kapitału zakładowego (§ 3); wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Związku (§ 4); uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5).

W podstawie prawnej uchwały powołano § 12 pkt 8 lit. g w związku z art. 72 ust. 1 oraz art. 72a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.1526, dalej: u.s.p.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały, jako sprzecznej z § 27 ust. 3 pkt 15 w związku z § 7 ust. 2 pkt 1-18 Statutu Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego (t.j.: Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2022 r. poz. 4731, dalej: Statut), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483). Zdaniem organu, przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, jak również postanowienia Statutu, nie przewidują kompetencji Zgromadzenia BZPG do wyrażania zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, oraz zgody na objęcie nowych akcji tej spółki. Wojewoda podkreślił, że podejmując przedmiotową uchwałę, Zgromadzenie Związku wkroczyło w sferę kompetencji Zarządu Związku, który w świetle § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu oraz art. 12 ust. 4 w zw. z art. 5 u.g.k., posiada uprawnienie do decydowania w sprawach niezastrzeżonych dla Zgromadzenia Związku oraz pełni funkcję walnego zgromadzenia akcjonariuszy w jednoosobowych spółkach Związku.

Uchylając ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała BZPG z 24 października 2022 r. została podjęta w oparciu o art. 12 pkt 8 lit. g, art. 72 ust. 1 i art. 72a ust. 2 u.s.p. oraz art. 12 ust. 1 u.g.k.

Zdaniem Sądu, z treści przepisów u.s.p. wynika, że BZPG nie naruszył w sposób istotny prawa, podejmując sporną uchwałę, gdyż dotyczy ona gospodarki finansowej Związku. Dodatkowo upoważnienia do podjęcia uchwały można upatrywać w § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu BZPG (nie został wskazany jako podstawa prawna), który stanowi, że do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy stanowienie o kierunkach działania Zarządu.

Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że sporna uchwała dotyczy akceptacji dla podwyższenia kapitału zakładowego w Spółce, wyraża poparcie dla rozporządzenia przez Zarząd majątkiem Związku, potwierdza możliwość zadysponowania środkami budżetowymi Związku (§ 2 uchwały). Zatem uchwała jest podjęta działaniem w granicach § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu BZPG.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organ nie wykazał istotnej sprzeczności uchwały z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 12 pkt 8 lit. g, art. 72 ust. 1 i art. 72a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 12 ust. 1 u.g.k. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wskazane wyżej przepisy stanowią podstawę prawną do wyrażenia zgody przez Zgromadzenie Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, poprzez wniesienie wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości oraz do wyrażenia zgody na objęcie akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, podczas gdy kompetencja określona w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. należy do wyłącznej właściwości rady powiatu, a jednocześnie brak jest przepisu pozwalającego na chociażby odpowiednie stosowanie do zgromadzeń związków powiatowo-gminnych przepisów regulujących funkcjonowanie rady powiatu, a jednocześnie zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 72a ust. 2 u.s.p., to statut związku powinien określać zakres i tryb działania jego organów, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego;

2) błędną wykładnię art. 72 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. w związku z art. 72a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 7 Konstytucji, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że związek powiatowo-gminny może podjąć uchwałę w oparciu o art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. ze względu na odpowiednie stosowanie do związków powiatowo-gminnych przepisów o gospodarce finansowej powiatu, podczas gdy odesłanie zawarte w art. 72 ust. 1 u.s.p. ma charakter ogólny i nie może stanowić podstawy do rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej określonej w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p., prowadząc do domniemania kompetencji zgromadzenia związku powiatowo-gminnego w zakresie podjęcia uchwały zgodnej z delegacją zawartą w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p., w sytuacji gdy przepisy statutu związku powiatowo-gminnego nie przewidują wyraźnej kompetencji zgromadzenia związku do podjęcia takiej uchwały;

3) błędną wykładnię art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten może stanowić podstawę do podjęcia przez zgromadzenie związku powiatowo-gminnego uchwały w przedmiocie wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności prawnych w postaci podwyższenia kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której związek jest jedynym akcjonariuszem oraz wniesienia wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości i objęcia akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, podczas gdy z treści tego przepisu wynika wyłączna kompetencja rady powiatu do tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, a tym samym art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. nie stanowi podstawy do podjęcia indywidualnej uchwały wyrażającej zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego, wniesienia wkładu do spółki i objęcia akcji, lecz do określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, co determinuje generalny charakter takiej uchwały, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nawet przy uznaniu, że art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. mógłby znaleźć zastosowanie do zgromadzenia związku powiatowo-gminnego, nadal przepis ten nie zawiera upoważnienia do podjęcia aktu w przedmiocie wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności prawnych określonych w uchwale nr II/4/14/2022 Zgromadzenia Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego z dnia 24 października 2022 r.;

4) błędną wykładnię § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego, który przewiduje wyłączną kompetencję Zgromadzenia Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego do stanowienia o kierunkach działania Zarządu, poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten może upoważniać do podjęcia przez Zgromadzenie uchwały w przedmiocie wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności prawnych w postaci podwyższenia kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której związek jest jedynym akcjonariuszem oraz wniesienia wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości i objęcia akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, a także stanowić podstawę do podjęcia uchwały wyrażającej akceptację i poparcie dla rozporządzenia przez Zarząd majątkiem Związku, podczas gdy stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego ma charakter ogólnych wytycznych i nie może polegać na określeniu konkretnego sposobu dokonania określonych czynności przez Zarząd Związku, co doprowadziło Sąd do ustalenia, że podjęcie uchwały nr II/4/14/2022 Zgromadzenia Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego znajduje podstawę w tym przepisie, co w konsekwencji spowodowało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego;

5) błędną wykładnię art. 12 ust. 4 w związku z art. 5 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że sporna uchwała nie narusza kompetencji Zarządu Związku, podczas gdy na mocy powyższych przepisów to organ wykonawczy związku powiatowo-gminnego pełni funkcję walnego zgromadzenia jednoosobowej spółki kapitałowej tego związku, a jednocześnie żaden przepis ustawowy lub statutowy nie upoważnia Zgromadzenia Związku do wyrażania zgody na dokonanie czynności określonych w kwestionowanej uchwale, tym samym podjęcie kwestionowanej uchwały stanowi przekroczenie zakresu kompetencji Zgromadzenia Związku i objęcie zakresem regulacji materii objętej sferą samodzielnej kompetencji Zarządu Związku;

6) niewłaściwe zastosowanie art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że kwestionowana w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwala nie narusza prawa w sposób istotny, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej przewidującej kompetencję Zgromadzenia Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego do wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, poprzez wniesienie wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości oraz do wyrażenia zgody na objęcie akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, a ponadto w sytuacji, gdy uprawnienie do dokonania czynności objętych treścią uchwały należy do sfery kompetencji Zarządu Związku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beskidzki Związek Powiatowo-Gminny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W konsekwencji uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił też skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody należało uznać za usprawiedliwione.

W ocenie NSA, w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, odpowiednio do postawionych zarzutów, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma treść art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, dalej jako u.s.p. Z przepisu tego wynika, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Ogólnie rzecz ujmując, stwierdzić trzeba, że powołany przepis nie stanowi podstawy do wyrażenia zgody przez Zgromadzenie Związku Powiatowo-Gminnego na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, poprzez wniesienie wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości oraz do wyrażenia zgody na objęcie akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale. Brak w tym przepisie umocowania do podjęcia uchwały indywidualnej. Przepis ten ma charakter normy kompetencyjnej i nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Kompetencja organu nie może być domniemywana, musi wynikać wprost z przepisu prawa.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa (por. wyrok NSA 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3984/21, LEX nr 3340436). Art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 476/11, LEX nr 896347). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona. nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2004 r., sygn. akt FSK 417/04, www.nsa.gov.pl).

W sprawie doszło zatem do niewłaściwego zastosowanie art. 12 pkt 8 lit. g, art. 72 ust. 1 i art. 72a ust. 2 u.s.p., w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wskazane wyżej przepisy stanowią podstawę prawną do wyrażenia zgody przez Zgromadzenie Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, poprzez wniesienie wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości oraz do wyrażenia zgody na objęcie akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, podczas gdy kompetencja określona w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. należy do wyłącznej właściwości rady powiatu.

Dokonano też błędnej wykładni art. 72 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. w związku z art. 72a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, polegającej na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że związek powiatowo-gminny może podjąć uchwałę w oparciu o art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. ze względu na odpowiednie stosowanie do związków powiatowo-gminnych przepisów o gospodarce finansowej powiatu, podczas gdy odesłanie zawarte w art. 72 ust. 1 u.s.p. ma charakter ogólny i nie może stanowić podstawy do rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej określonej w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p., prowadząc do domniemania kompetencji zgromadzenia związku powiatowo-gminnego w zakresie podjęcia uchwały zgodnej z delegacją zawartą w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p., w sytuacji gdy przepisy statutu związku powiatowo-gminnego nie przewidują wyraźnej kompetencji zgromadzenia związku do podjęcia takiej uchwały. Zauważyć w tym miejscu wypada, iż w nauce przyjmuje się, że postanowienia art. 72 u.s.p. mają charakter bardzo ogólny i jest celowe, aby szczegółowe zasady gospodarki finansowej związku powiatów zostały określone w jego statucie (por. J. Glumińska-Pawlic, Komentarz do art. 72 u.s.p., stan prawny 10 marca 2020, LEX).

Błędna wykładnia dotyczy również art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. przez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten może stanowić podstawę do podjęcia przez zgromadzenie związku powiatowo gminnego uchwały w przedmiocie wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności prawnych w postaci podwyższenia kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której związek jest jedynym akcjonariuszem oraz wniesienia wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości i objęcia akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, podczas gdy z treści tego przepisu wynika wyłączna kompetencja rady powiatu do tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, a tym samym art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. nie stanowi podstawy do podjęcia indywidualnej uchwały wyrażającej zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego, wniesienia wkładu do spółki i objęcia akcji, lecz do określenia zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, co determinuje generalny charakter takiej uchwały, a w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nawet przy uznaniu, że art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. mógłby znaleźć zastosowanie do zgromadzenia związku powiatowo-gminnego, nadal przepis ten nie zawiera upoważnienia do podjęcia aktu w przedmiocie wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności prawnych określonych w uchwale Nr II/4/14/2022 Zgromadzenia Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego z dnia 24 października 2022 r.

Należało podzielić też pogląd skarżącego kasacyjnie Wojewody, że w sprawie doszło do błędnej wykładni § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego (dalej: Statut), który przewiduje wyłączną kompetencję Zgromadzenia Związku do stanowienia o kierunkach działania Zarządu, poprzez uznanie przez WSA, że przepis ten może upoważniać do podjęcia przez Zgromadzenie uchwały w przedmiocie wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności prawnych w postaci podwyższenia kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której związek jest jedynym akcjonariuszem oraz wniesienia wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości i objęcia akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, a także stanowić podstawę do podjęcia uchwały wyrażającej akceptację i poparcie dla rozporządzenia przez Zarząd majątkiem Związku, podczas gdy stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego ma charakter ogólnych wytycznych i nie może polegać na określeniu konkretnego sposobu dokonania określonych czynności przez Zarząd Związku.

Zasadny jest też zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 12 ust. 4 w związku z art. 5 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że sporna uchwała nie narusza kompetencji Zarządu Związku, podczas gdy na mocy powyższych przepisów to organ wykonawczy związku pełni funkcję walnego zgromadzenia jednoosobowej spółki kapitałowej tego związku, a jednocześnie żaden przepis ustawowy lub statutowy nie upoważnia Zgromadzenia Związku do wyrażania zgody na dokonanie czynności określonych w kwestionowanej uchwale, tym samym podjęcie kwestionowanej uchwały stanowi przekroczenie zakresu kompetencji Zgromadzenia Związku i objęcie zakresem regulacji materii objętej sferą samodzielnej kompetencji Zarządu Związku.

W sprawie doszło również do niewłaściwego zastosowanie art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że kwestionowana w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwała, nie narusza prawa w sposób istotny, w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej przewidującej kompetencję Zgromadzenia Związku do wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, poprzez wniesienie wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości oraz do wyrażenia zgody na objęcie akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale, a ponadto w sytuacji, gdy uprawnienie do dokonania czynności objętych treścią uchwały należy do sfery kompetencji Zarządu Związku.

W ocenie NSA kwestionowana akt został podjęty bez podstawy prawnej, bowiem zarówno przepisy ustaw jak i regulacje statutowe nie przewidują dla Zgromadzenia Związku kompetencji do podjęcia uchwały o treści wskazanej we wstępie. Jedocześnie zgodnie z § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu, do zadań Zarządu należy w szczególności decydowanie w sprawach niezastrzeżonych dla Zgromadzenia Związku. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 4 w związku z art. 5 ustawy o gospodarce komunalnej, w jednoosobowych spółkach związku powiatowo-gminnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni organ wykonawczy tego związku. Tym samym podjęcie kwestionowanej uchwały przez Zgromadzenie Związku stanowiło naruszenie sfery kompetencji przyznanych Zarządowi Związku.

Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie Wojewodzie, że przepisy wskazane w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały nie tworzą kompetencji dla tego organu do podjęcia aktu w przedmiocie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki akcyjnej, w której Związek jest jedynym akcjonariuszem, poprzez wniesienie wkładu pieniężnego w konkretnej wysokości oraz do wyrażenia zgody na objęcie akcji w liczbie i o wartości wprost określonych w uchwale. Zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 4 u.s.p. w związku z art. 72a ust. 2 u.s.p. statut związku powinien określać organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania. Katalog wyłącznych kompetencji Zgromadzenia Związku został określony w § 7 ust. 2 Statutu. Katalog ten nie zawiera przepisu, który uprawniałby Zgromadzenie Związku do podejmowania uchwały w przedmiocie zgody na podwyższenie kapitału zakładowego oraz dokonywania czynności związanych z wniesieniem wkładu do spółki i objęciem akcji.

Regulacja zawarta w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p., w której Sąd pierwszej instancji dopatruje się podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, przewiduje że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Przepis ten stanowi zatem normę kompetencyjną przypisaną wyłącznie radzie powiatu, jako organowi stanowiącemu powiatu, a jednocześnie wskazać trzeba, że nie istnieje w systemie przepis, który pozwalałby na odpowiednie stosowanie przywołanej regulacji do zgromadzenia związku powiatowo-gminnego. Wypada zauważyć, że w przepisach u.s.p. brak jest regulacji analogicznej jak w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako u.s.g., która stanowi, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Na okoliczność tę wskazywał Wojewoda Śląski już w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 10 listopada 2022 r. W odpowiedzi na to zawiadomienie, Przewodniczący Zgromadzenia Związku w piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. przyznał rację organowi nadzoru, wskazując przy tym, że słusznie podnosi organ nadzoru, iż w ustawie o samorządzie powiatowym nie ma jednak odpowiednika art. 69 ust. 3 u.s.g.. Kompetencje Zgromadzenia związku powinny być określone w statucie związku (co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 4 u.s.p. W statucie BZPG nie ma przyznanej expressis verbis kompetencji Zgromadzenia do wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego w spółce akcyjnej. Przewodniczący w treści przedmiotowego pisma zadeklarował również podjęcie przez Związek działań w celu zmiany Statutu poprzez uzupełnienie jego treści o kompetencję Zgromadzenia odpowiadającą treści art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p.

Odnosząc się zaś do kwestii wnoszenia wkładów i obejmowania akcji, art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. upoważnia radę gminy do określenia zasad dokonywania powyższych czynności. Tym samym uchwała nie może dotyczyć wyrażenia indywidualnej zgody na wniesienie wkładu lub objęcie akcji, jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy, powinna ona mieć charakter generalny i określać zasady dokonywania m.in. tych czynności. Uchwała podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. powinna zatem znaleźć zastosowanie w wielu powtarzalnych sytuacjach związanych z podejmowaniem czynności wnoszenia wkładu, obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do analogicznej regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na objęcie udziałów przez organ wykonawczy w drodze indywidualnych uchwal (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1160/16, LEX nr 2199075). Skoro zatem rada powiatu nie jest uprawniona do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego spółki oraz wyrażającej indywidualną zgodę na podjęcie ww. czynności, tym bardziej upoważnienia tego nie można domniemywać na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu na rzecz zgromadzenia związku powiatowo-gminnego.

Nie sposób również zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, dopuszczającym uznanie § 7 ust. 2 pkt 4 Statutu za podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepis ten stanowi, że do wyłącznych kompetencji Zgromadzenia Związku należy stanowienie o kierunkach działania Zarządu. Należy zwrócić uwagę, że stanowienie o kierunkach działania organu wykonawczego ma charakter ogólnych wytycznych, rozstrzygnięcia o pewnej strategii działania, natomiast nie może polegać na wskazaniu skonkretyzowanych działań czy konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Zarząd Związku nie jest organem wykonawczym Zgromadzenia Związku i nie jest obowiązany do wykonywania jego poleceń czy dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2900/21, LEX nr 3408289). Tymczasem treść przedmiotowej uchwały odnosi się do konkretnej spółki (Komunikacji Beskidzkiej S.A.), konkretnej kwoty, o jaką podwyższony ma zostać kapitał zakładowy (232.000,00 zł), a ponadto wskazuje konkretną liczbę nowych akcji, jakie objąć ma Związek oraz ich wartość (23200 akcji po 10,00 zł każda). Trudno tak skonkretyzowane dyrektywy działania zakwalifikować jako stanowienie o kierunkach działania Zarządu.

Stwierdzić trzeba, że sporna uchwała narusza kompetencje Zarządu Związku. Zgodnie z § 7 ust. 1 Statutu Zgromadzenie Związku jest organem stanowiącym i kontrolnym, a zakres jego kompetencji wyłącznych określa § 7 ust. 2 Statutu. Jednocześnie zgodnie z § 27 ust. 3 pkt 15 Statutu Do zadań Zarządu należy w szczególności decydowanie w sprawach niezastrzeżonych dla Zgromadzenia Związku. Statut zawiera więc postanowienia w postaci konkretnego uregulowania kompetencji Zgromadzenia Związku, do pozostałych zaś działań uprawniony jest Zarząd Związku. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 4 u.g.k. w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 5 u.g.k. powyższa regulacja znajduje odpowiednie zastosowanie do związków powiatowo-gminnych. Z powyższego wynika zatem, że jedynie Zarząd Związku posiada uprawnienie do podejmowania czynności dotyczących podwyższenie kapitału zakładowego spółki, w której jedynym akcjonariuszem jest Związek, wnoszenia wkładów i obejmowania akcji tej spółki.

W ocenie NSA, stwierdzić w sposób jednoznaczny należy, że żaden przepis ustawy ani Statutu nie upoważnia Zgromadzenia Związku do wyrażania zgody na wykonywanie uprawnień akcjonariusza przez Zarząd Związku. Tym samym Zgromadzenie Związku podjęło przedmiotową uchwałę z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Jak na wstępie już zauważono z konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem winny ściśle przestrzegać wytycznych określonych w normie kompetencyjnej. Niedopuszczalne jest, aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są do sfery walnego zgromadzenia spółki, skoro brak jest przepisu, który upoważniałby Zgromadzenia Związku do wyrażenia indywidualnej zgody na podjęcie czynności w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1088/21, LEX nr 3335218).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że na gruncie niniejszej sprawy uchwała podjęta przez Zgromadzenie Związku nie narusza prawa w sposób istotny. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei art. 79 ust. 4 u.s.p. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność z prawem.

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, iż w świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 551/21, LEX nr 3628860).

W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie Zgromadzenie Związku podjęło uchwałę w sytuacji braku istnienia podstawy prawnej do wyrażenia zgody przez ten organ na podwyższenie kapitału zakładowego spółki, wniesienie wkładu oraz objęcie akcji. Nieprawidłowe jest zatem uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru nie wykazał, że w sprawie nie wystąpiła istotna sprzeczność uchwały z prawem. Podjęcie przez Zgromadzenie Związku uchwały w danej sprawie, pomimo braku ustawowej lub statutowej podstawy, jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością tego aktu prawnego, jako pozbawionego podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).