Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 848/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 12 i 14, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 749/19 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 13 sierpnia 2019 r., nr RP-VIII.1511.02.2019.AS w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "I. Sp. z o.o. w likwidacji w W." na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., o sygn. akt I SA/Rz 749/19, oddalił skargę L. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 13 sierpnia 2019 r., nr RP-VIII.1511.02.2019.AS, w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy zachowania zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawców i realizacji projektu w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich - np. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz uchybienie przepisom postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) § 21 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 16 umowy o dofinansowanie projektu poprzez przyjęcie, iż zaistniały nieprawidłowości, polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności i zapisów podrozdziału 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (Wytyczne Ministerstwa Rozwoju z dnia 19 września 2016 r., znak: MR/H 2014-2020/12(02)/09/2016 - dalej w skrócie: "Wytyczne"), które uzasadniały wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

2) pkt 7 lit. c podrozdziału 6.5.2. Wytycznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż Skarżąca kasacyjnie nie określiła znaczenia poszczególnych kryteriów w sposób umożliwiający wybór najkorzystniejszej oferty;

3) pkt 17 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż Spółka nie określiła znaczenia poszczególnych kryteriów w sposób umożliwiający wybór najkorzystniejszej oferty poprzez przyjęcie, że Skarżąca kasacyjnie w sposób nieuprawniony dokonała istotnych zmian umowy;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawianie twierdzeń pozostających ze sobą w sprzeczności, powielanie twierdzeń organu, znajdujących się w zaskarżonej decyzji, brak dokonania wykładni, na czym polega w niniejszej sprawie zasada konkurencyjności i brak dostatecznego wyjaśnienia, w jaki sposób zasada ta miałaby zostać naruszona, brak odniesienia się konkretnie do każdego z zarzutów podniesionych w skardze, a jedynie przedstawienie ogólnego stanowiska w sprawie;

5) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p."), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że środki zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurami;

6) naruszenie art. 2 pkt 12 i 14, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2019 r., poz. 730 – dalej w skrócie: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 2 pkt 36, art. 85 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE.L. 2013.347.320 ze zm. – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1303/2013") poprzez przyjęcie, że Skarżąca kasacyjnie dopuściła się naruszenia prawa krajowego i prawa unijnego, w związku z czym w realizacji projektu zaistniały nieprawidłowości indywidualne, które spowodowały konieczność nałożenia korekt finansowych;

7) nieprawidłowe zastosowanie § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971), a w konsekwencji błędne określenie stawki procentowej dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych;

8) naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- przyjęcie, że Skarżąca kasacyjnie niewłaściwie wydatkowała środki pochodzące w funduszy unijnych, w wyniku czego doszło do naruszenia § 1 pkt 27, § 21 umowy o dofinansowanie nr RPPK.09.03.00-18-0342;

- przyjęcie, że Spółka przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób sprzeczny z zapisem rozdziału 6.5.2. Wytycznych - tj. nie określiła sposobu swojego działania na okoliczność złożenia ofert, które otrzymają taką samą liczbę punktów, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i równego traktowania;

- przyjęcie, że Skarżąca kasacyjnie przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób sprzeczny z zapisem rozdziału 6.5.2. Wytycznych - tj. brak dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty przez uznanie 2 ofert jako najkorzystniejszych, w wyniku czego doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i równego traktowania;

- przyjęcie, że Spółka zawarła umowy z wykonawcami na części zamówienia, które są niezgodne z częściami zamówienia zawartymi w zapytaniu ofertowym, w wyniku czego dokonała istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści zapytania ofertowego, na podstawie której dokonała wyboru wykonawcy, a tym samym naruszyła zapisy rozdziału 6.5.2. Wytycznych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę wskazując, że Spółka dokonując określenia kryteriów wyboru nie przewidziała sposobu postępowania w sytuacji, gdy więcej niż jedna oferta otrzyma taka samą ilość punktów i zarazem będą to oferty najkorzystniejsze. W wyniku takiego postępowania, w ocenie WSA, doszło do naruszenia zapisów Wytycznych podrozdziału 6.5.2. pkt 7 lit. c. Spółka miała naruszyć zapis Wytycznych podrozdziału 6.5.2. pkt 8 lit. b, ponieważ nie dokonała wyboru oferty najkorzystniejszej spośród złożonych. W ocenie WSA Spółka dopuściła się nieprawidłowości, zawierając umowy z wykonawcami na części zadań, a nie na poszczególne zadania - odmiennie niż to wynika z zapytania ofertowego. Tym samym doszło do naruszenia podrozdziału 6.5.2. pkt 17 Wytycznych, ponieważ zapis ten nie dopuszcza zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania.

2.2. Zarząd Województwa Podkarpackiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki wniósł o jej odrzucenie, bądź o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wziął udziału pełnomocnik Spółki, natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 powyższego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i poparte argumentami przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co istotne, w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.).

3.1. Istota multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska, że przy realizacji projektu doszło do nieprawidłowości, polegających na naruszeniu zasady konkurencyjności, które uzasadniały wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 września 2017 r. Spółka zawarła umowę o dofinansowanie projektu np. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. W toku postępowania stwierdzono, że Spółka dokonując wyboru wykonawcy odpowiedzialnego za "Przeprowadzenie szkoleń ICT/zapewnienie trenerów" dopuściła się naruszenia zasady konkurencyjności opisanej w podrozdziale 6.5. Wytycznych. W konsekwencji nałożono na Spółkę korektę finansową w wysokości 25% na wydatki poniesione w związku z realizacją umów zawartych w wyniku powyższego zamówienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej Spółka nie podważyła słusznego stanowiska organów obu instancji, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do uchybienia zasadzie konkurencyjności.

3.2. Z powołanego w skardze kasacyjnej podrozdziału 6.5.2. pkt 7 lit. c Wytycznych wynika, że kryteria oceny ofert składanych w ramach postępowania o udzielenie zamówienia są sformułowane w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, przy czym wagi (znaczenie) poszczególnych kryteriów powinny być określone w sposób umożliwiający wybór najkorzystniejszej oferty. Użycie powyżej liczby pojedynczej "wybór najkorzystniejszej oferty" wskazuje jednoznacznie, że dopuszczalny był wybór jednej "najkorzystniejszej oferty". Skoro zatem określając kryteria wyboru, Spółka nie przewidziała sposobu postępowania w sytuacji, gdy więcej niż jedna oferta otrzyma taką samą ilość punktów i zarazem będą to oferty najkorzystniejsze, to wybór jednocześnie 2 ofert zasadnie uznano za nieprawidłowość. Rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że zamawiający powinien tak określić kryteria i takie stworzyć mechanizmy postępowania na wypadek złożenia identycznych ofert, aby w efekcie możliwy był wybór tylko jednej najkorzystniejszej oferty. W skardze kasacyjnej nie podważono słuszności stanowiska, że prawidłowy wybór ofert powinien polegać na wyborze jednego wykonawcy do wykonania usługi szkoleniowej w ramach zadania nr 1 oraz drugiego do przeprowadzenia usługi szkoleniowej w ramach zadania nr 2. Tymczasem Beneficjent wybrał dwóch wykonawców do wykonania usług szkoleniowych w zadaniu nr 1 i dwóch wykonawców w zadaniu nr 2, dokonując podziału wewnątrz zadań, czyli nie dokonał wyboru jednej najkorzystniejszej oferty.

3.3. Odnosząc się do kwestii wyboru dwóch ofert jako najkorzystniejszych w 2 częściach zamówienia należy zauważyć, że w myśl podrozdziału 6.5.2. pkt 8 lit. b Wytycznych, w celu spełnienia zasady konkurencyjności należy wybrać najkorzystniejszą spośród ofert złożonych przez wykonawców spełniających warunki udziału w postępowaniu. Przy czym w pkt 3.10. zapytania ofertowego przewidziano, że "Zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych, tj. na przeprowadzenie szkoleń komputerowych w ramach zadania 1 lub zadania 2. (...) Postępowanie ofertowe może zakończyć się wyborem w ramach zadania 1 i 2 w zw. z powyższym więcej niż jednego Wykonawcy". Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie dopuściła możliwość podziału przedmiotowego zamówienia pomiędzy dwóch wykonawców, ale zastrzegła, że chodzi o podział na zadania nr 1 i nr 2. W tej sytuacji podział zamówienia powinien nastąpić tak jak w zapytaniu ofertowym tj. na zadanie nr 1 i oddzielnie na zadanie nr 2. W zapytaniu ofertowym nie przewidziano podziału elementów wchodzących w skład powyższych zadań nr 1 i nr 2. Z zapytania ofertowego wynika, że "przedmiot zamówienia składa się z dwóch zadań, w wyniku których zostanie zaangażowanych do przeprowadzenia szkoleń łącznie minimum 6 trenerów spełniających określone warunki w postępowaniu: minimum 3 trenerów w zadaniu 1 oraz minimum 3 trenerów w zadaniu 2". Zgodnie zaś z pkt 3.10 opisu przedmiotu zamówienia "Zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych tj. na przeprowadzenie szkoleń komputerowych w ramach zadania 1 lub zadania 2." Trafnie zatem w niniejszej sprawie przyjęto, że oferenci mogli deklarować wykonanie zadania nr 1 w całości lub zadania nr 2 w całości, albo obu zadań w całości, a nie części poszczególnych zadań. Każde zadanie polegało na zaangażowaniu minimum 3 trenerów do przeprowadzenia 27 szkoleń w wymiarze po 120 godzin. Obaj oferenci zadeklarowali wykonanie zarówno zadania nr 1, jak i zadania nr 2, ale co istotne żaden nie zaoferował wykonania pewnych elementów któregokolwiek zadania. W tej sytuacji zasadnie stwierdzono, że niedopuszczalne było wybranie przez Skarżącą kasacyjnie dwóch złożonych ofert jako najkorzystniejszych dotyczących obu zadań opisanych w zapytaniu ofertowym, a następnie podział wewnątrz zadań w proporcji ⅓ i ⅔. Wobec powyższego słusznie uznano taki stan rzeczy za nieprawidłowość przy zawarciu umów z obydwoma wykonawcami na części poszczególnych zadań, a nie na każde zadanie w całości, czyli odmiennie niż to wynika z zapytania ofertowego i złożonych ofert. Kluczowym w niniejszej sprawie jest bowiem, że zawarte z wykonawcami umowy nie były tożsame z zakresem wynikającym z zapytania ofertowego. Po zmianie ilości grup szkoleniowych z 27 na 26, co uznał Sąd pierwszej instancji za dopuszczalne, jednemu wykonawcy przydzielono do realizacji w każdym zadaniu po 9 edycji szkoleń, a drugiemu po 17, czym istotnie zmieniono przedmiot zamówienia (czyli początkowe warunki określone w zamówieniu ofertowym). Trafnie organy zwróciły uwagę, że zmiana ta (informacja o możliwości udzielenia częściowego zamówienia przez podział zadań na więcej niż jednego wykonawcę) mogła mieć wpływ na krąg potencjalnych wykonawców. Gdyby bowiem inni zainteresowani posiadali wiedzę na temat planowanego przez Spółkę sposobu podziału grup szkoleniowych w ramach poszczególnych zadań pomiędzy więcej niż jednego wykonawcę, to możliwe, że więcej wykonawców złożyłoby oferty, dysponujących mniejszą liczbą trenerów i mogły to być oferty korzystniejsze. W skardze kasacyjnie nie zdołano podważyć słuszności stanowiska, że powyższe uchybienie świadczy o naruszeniu zasady konkurencyjności, ponieważ doprowadziło do ograniczenia konkurencji i stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

3.4. Z powołanego w skardze kasacyjnej § 21 ust. 1 i ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu wynika, że Spółka zobowiązana była do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia (...), w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a spełnienie tych wymogów następuje w drodze zastosowania (...) zasady konkurencyjności oraz zgodnie z zapisami podrozdziału 6.5 Wytycznych. Z kolei zgodnie z § 16 umowy o dofinansowanie, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji projektu, zastosowanie mają m.in. przepisy art. 24 ustawy wdrożeniowej, tj. podejmowane są czynności zmierzające do odzyskania środków wydatkowanych z naruszeniem procedur.

Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zapytanie ofertowe miało inny zakres niż zawarte później umowy z wykonawcami, a samo postępowanie w sprawie wyboru wykonawców przeprowadzono na dwa miesiące przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu. W kryteriach oceny ofert brakowało opisu działania zamawiającego na okoliczność złożenia ofert, które otrzymałyby taką samą liczbę punktów, a zarazem były to oferty najkorzystniejsze. Na skutek zrealizowanego zamówienia uznano 2 złożone oferty jako najkorzystniejsze w 2 częściach, nie dokonując wyboru oferty najkorzystniejszej. Umowy zawarto z wykonawcami na części, które nie odpowiadały częściom zamówienia, na które wykonawcy złożyli oferty, co uznano za dokonanie istotnych zmian postanowień zawartych umów w stosunku do treści złożonych ofert. Spółka w drodze negocjacji z oferentami dokonała w istocie nieujawnionego wcześniej w zapytaniu ofertowym, podziału zamówienia w ten sposób, że jednemu z nich przydzieliła do wykonania ⅓ część zadania nr 1 oraz ⅓ część zadania nr 2 tj. w wymiarze po 9 edycji szkoleń, a drugiemu pozostałe części zadań nr 1 i nr 2 tj. w wymiarze po 17 edycji szkoleń 9, czyli po ⅔ z każdego zadania. Tymczasem zgodnie z podrozdziałem 6.5.2. pkt 17 Wytycznych, nie jest możliwe dokonywanie istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w zapytaniu ofertowym lub dokumentach zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany, o ile nie prowadzą one do zmiany charakteru umowy. Uprawnione jest stanowisko WSA, że zawierając umowy na określone elementy zadań, a nie na poszczególne zadania w całości oznaczone jako nr 1 i nr 2 w zapytaniu ofertowym i złożonych ofertach, Skarżąca kasacyjnie dokonała istotnych zmian treści zawartych umów w stosunku do złożonych ofert, skoro w tych ostatnich nie przewidziała możliwości podziału zadań na części i nie określiła warunków takiej zmiany. W konsekwencji trafna jest konkluzja WSA, że gdyby inni wykonawcy mieli świadomość, że dopuszczalne jest podzielenie zadań na części i że mogą zaoferować wykonanie usług w wymiarze mniejszym niż określony w pojedynczym zadaniu, to możliwe, że wzięliby udział w takim postępowaniu.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie zasadności nałożenia korekty finansowej, choć podjęto polemikę ze stawką. Celem korekt finansowych jest spowodowanie sytuacji, w której wszystkie wydatki deklarowane do finansowania ze środków unijnych będą wydatkowane zgodnie z prawem, odpowiednimi zasadami i przepisami krajowymi oraz unijnymi. Korekta stanowi różnicę między wysokością rzeczywistych wydatków ze środków funduszy Unii Europejskiej po wystąpieniu naruszenia, a hipotetyczną wysokością takich wydatków w sytuacji, gdyby naruszenie nie miało miejsca. Autor skargi kasacyjnej pomija, że w umowie o dofinansowanie również zawarto zobowiązanie do przestrzegania wytycznych horyzontalnych i programowych, w tym m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, które stanowią integralną część umowy (§ 37 umowy o dofinansowanie).

3.5. Za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., z których wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak słusznie stwierdził WSA, owe "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1, to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem.

3.6. Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty uchybienia przepisom art. 7 i art. 8 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną jego ocenę, nie wykazała naruszenia zasady prawdy obiektywnej czy zasady zaufania do organów, powołując powyższe regulacje K.p.a. W skardze kasacyjnej nie opisano ani jaki dowód pominięto, ani nie wykazano istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w powyższym zarzucie, zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Formułując w skardze kasacyjnej ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu zasady działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, powołano art. 8 K.p.a., ale bez podania pełnej jednostki redakcyjnej (czy chodzi o § 1, czy o § 2). Tymczasem związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i w sposób pełny wskazane przez Stronę. Sąd odwoławczy nie może zatem poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przepisów P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Wadliwe skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, polega na braku wskazania, o który § z art. 8 K.p.a. chodzi, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu pełne rozważenie racji Strony w tym zakresie.

3.7. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera konieczne elementy, to przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało co do zasady wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki podstawowy stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz odniósł się do zarzutów skargi dotyczących istoty sprawy. Nie miał zaś obowiązku podejmować polemiki z każdym argumentem podniesionym w skardze. Z kolei okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Reasumując Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej za bezskuteczne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za pozbawione podstaw.

3.8. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Piszczek