Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 458/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 i ust. 4 pkt 1-4, art. 2 pkt 13, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 54 pkt 2 lit. c), art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 2, ust. 2a, ust. 3 i ust. 4, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 okt 52
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...], nr [...], odmawiającą ustalenia z wniosku W. S. warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej, na terenie działki, położonej przy ul. A w K., oznaczonej nr ewidencyjnym 405/5, obręb [...], gm. K.

Kolegium przedstawiło ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że 21 lipca 2017 r. W. S. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną inwestycją, polegającą na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej, na terenie działki położonej przy ul. A w K., oznaczonej nr ewidencyjnym 405/5, obręb [...], gm. K. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest ww. inwestycja, organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki, objętej wnioskiem w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – zwanego: "rozporządzeniem".

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest obiekt przeznaczony do produkcji energii elektrycznej o powierzchni zabudowy od 4000 m2 do 4999 m2, wysokości konstrukcji - panelu wraz ze stołem od 3,5 m do 5,5 m, mocy instalacji od 200 kW do 250 kW. Po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji organ uznał, iż przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wszystkich wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa (szkoła). Pozostałą część obszaru objętego wnioskiem stanowią tereny rolnicze. Planowana inwestycja jest zabudową przemysłową nie posiadającą charakteru obiektu towarzyszącego w stosunku do istniejącej zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej i nie stanowiącą uzupełnienia lub wzbogacenia funkcji podstawowej. Tym samym też, zdaniem organu I instancji, wnioskowany rodzaj zabudowy nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy przemysłowej, a z istniejącą mieszkaniową i terenami rolniczymi nie da się pogodzić wnioskowanej przez inwestora zabudowy. Brak jest zatem w obszarze analizowanym zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ I instancji odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową. Za taką argumentacją przemawia aktualne brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Przepis ten zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Ze względu na specyfikę i rodzaj inwestycji, przedmiotowego przedsięwzięcia nie można traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zatem, skoro wnioskowana inwestycja jest obiektem produkującym energię i nie zalicza się do linii kolejowych, obiektów liniowych, czy też urządzeń infrastruktury technicznej, to jej lokalizacja nie może następować w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W związku z powyższym dla wnioskowanej zabudowy należy wykluczyć zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W zakresie przepisów dotyczących ochrony środowiska stwierdzono, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z [...] Wójt Gminy K. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W przypadku takich zamierzeń inwestycyjnych, jak zresztą wszystkich instalacji służących przetwarzaniu jednej energii w drugą, powinno być zasadą, że ich lokalizacja powinna odbywać się wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem określenie zasad lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwoli uniknąć powszechnie spotykanej w takich przypadkach sytuacji, iż ze względu na swoją specyfikę dane zamierzenie nie jest w stanie nawiązać do zabudowy sąsiedniej.

Inwestycja została również przeanalizowana pod względem przeznaczenia terenu inwestycji w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. - teren planowanej inwestycji znajdował się w jednostce urbanistycznej R – tereny upraw polowych. Dlatego też organ nie mógł w przedmiotowej sprawie zastosować art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji W. S. zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do ustalenia, że naziemny system fotowoltaiczny nie mieści się w pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej. Nadto naruszenie powyższych przepisów nastąpiło poprzez zinterpretowanie wątpliwości, dotyczących sklasyfikowania naziemnego systemu fotowoltaicznego do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej na niekorzyść strony skarżącej wbrew zasadzie pierwszeństwa słusznego interesu strony.

Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń infrastruktury technicznej, jakim jest naziemny system fotowoltaiczny, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji terenów i zabudowań istniejących na analizowanym przez organ obszarze, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej nie ma innego systemu fotowoltaicznego przy zupełnym pominięciu kwestii bezkolizyjności systemu fotowoltaicznego z istniejącymi funkcjami.

Strona zarzuciła również naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie zbyt małego obszaru do analizy, co doprowadziło do luzu decyzyjnego oraz niewyjaśnienie dlaczego organ przyjął akurat taki, a nie inny obszar do analizy. W związku z tym strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu podniosła, iż nietrafny jest pogląd, że planowana na działce inwestycja, nie spełnia wymagań zasady dobrego sąsiedztwa. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że w granicach obszaru analizowanego występują jedynie nieruchomości rolnicze, zabudowa mieszkaniowa oraz szkoła. Brak jest funkcji przemysłowej. Organ jednak przyjął zbyt mały teren do analizy, przepisy wszak mówią o minimum, jakie ma wziąć pod uwagę organ, ale nie nakazują ograniczać się do tegoż minimum. Zawsze wszak należy wziąć pod uwagę wszystkie aspekty w danej sprawie i kierować się również zasadą słusznego interesu strony, a w tej sprawie W. S.. Organ administracyjny jednak dokonał tej analizy pobieżnie i w sposób dowolny. Organ nie wyjaśnił na czym polegać miałaby niezgodność funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy terenów w analizowanym obszarze, a także nie dokonał szczegółowego i racjonalnego uzasadnienia swojego stanowiska odnoszącego się do sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Nie wyjaśnił również, dlaczego nie można istniejącej rolniczej i mieszkaniowej zabudowy pogodzić z planowaną inwestycją, a takie rozstrzygnięcie powinno być racjonalnie wywiedzione w uzasadnieniu do decyzji. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przede wszystkim utrzymanie ładu przestrzennego, w związku z czym należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Panele fotowoltaiczne są zdecydowanie niższe od otaczających działkę ogrodzeń, a także rosnących na sąsiednich polach zbóż. Zatem rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W ocenie strony skarżącej nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Przez pojęcie działki sąsiedniej, nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną całość urbanistyczną. Jak przyjęto już w ugruntowanym orzecznictwie sadów administracyjnych działanie organów polegające na ustaleniu obszaru analizowanego w granicach minimalnych przewidzianych w § 3 rozporządzenia i wysnucie na tej podstawie wniosku o niemożności ustalenia cech charakteryzujących warunki zabudowy, co zaś skutkowało przyjęciem przez organy stanowiska o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie strony, organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa, co miało wpływ na jej treść. Gdyby organ poprawnie zastosował normy prawa i w sposób rzetelny dokonał analizy całego terenu, doszedłby do przekonania, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla naziemnej instalacji fotowoltaicznej jest w pełni uzasadnione. W decyzji organ powołuje się na kwestie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak, zdaniem strony, nie może przesądzać to o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy.

W ocenie strony, organ pominął okoliczności, że pobudowanie naziemnej instalacji fotowoltaicznej jest zupełnie bezkolizyjne. Inwestycja ta wszak w żaden sposób nie koliduje z istniejącymi już funkcjami. Przede wszystkim jest ona niehałaśliwa i w żaden sposób nie utrudniałaby dotychczasowego komfortu mieszkańców. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby stwierdzić, że inwestycję tę da się pogodzić z zastanymi w terenie funkcjami.

Strona podniosła również, że ze względu na nowatorski charakter inwestycji, nie jest możliwe znalezienie terenu zagospodarowanego w sposób pozwalający ustalić parametry zabudowy dla farmy fotowoltaicznej - przy zbyt wąskiej i dosłownej interpretacji zasady "dobrego sąsiedztwa" elektrownie słoneczne lokalizowane mogłyby być tylko w sąsiedztwie inwestycji o tym samym charakterze, co jest sprzeczne z postulatem rozproszenia źródeł energii celem stworzenia zrównoważonego systemu gospodarowania energią.

Według strony organ I instancji uchybił również przepisom prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do ustalenia, że naziemny system fotowoltaiczny nie mieści się pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej, choć orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że instalacje wykorzystujące energię środowiska do produkcji energii elektrycznej, poprzez zastosowanie wykładni systemowej mieszczą się w zakresie definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" i wobec tego zastosowanie winna tutaj znaleźć norma art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji organ naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania naziemnego systemu fotowoltaicznego do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium pismami z 8 stycznia 2018 r. oraz z 29 stycznia 2018 r., znak KO.420-308/17, wystąpiło do Wójta Gminy K. m.in., o: - wskazanie oznaczenia planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; - nadesłanie wypisu i wyrysu z ww. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wraz ze wskazaniem położenia działki nr ewid. 405/5 objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; - nadesłanie wydruku informacji z rejestru gruntów dla działki nr 405/5; - wskazanie, jakie było przeznaczenie działki nr ewid. 405/5 w ww. planie.

Wójt Gminy K. w piśmie z 15 stycznia 2018 r. poinformował, iż w okresie od 1987 r. do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w K. z [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i przekazał m.in. wypis z rejestru gruntów działki objętej wnioskiem. Z kolei w piśmie z 2 lutego 2018 r. poinformował, iż zgodnie z ww. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., działka nr 405/5 położona była w całości w terenach oznaczonych symbolem 21UO - gminna szkoła zbiorcza. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był przeznaczony w ww. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjne. Na załączonej do ww. pisma z 2 lutego 2018 r. kserokopii wypisu z wyrysem z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. oznaczono działkę objętą wnioskiem oraz granice jednostki strukturalnej, w której znajdował się teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Następnie organ II instancji odwołał się do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego i wyjaśnił, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, co składa się na prawo własności, z wyjątkiem tego, co jest zakazane albo ograniczone przez ustawodawcę ze względu na ważne potrzeby społeczne. Wynika to ze sposobu odesłania do obwiązujących ustaw jako instrumentów określających ramy korzystania z prawa własności, czy jego ograniczenia. Pewne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadza u.p.z.p.

Dalej organ odwoławczy, w oparciu o treść art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p., wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy dla inwestycji i stwierdził, że wbrew poglądom odwołania elektrowni fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, w stosunku do których wyłączona jest, jak już wcześniej podniesiono zasada "dobrego sąsiedztwa". Faktem jest, że przepisy tej ustawy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". W tej sytuacji uprawnione jest wszak sięgnięcie po potoczne i językowe rozumienie tego pojęcia, a także oparcie się o inne przepisy w systemie prawa i ich wykładnię oraz uwzględnienie stanowiska judykatury na tle podobnych stanów faktycznych prezentowanych w orzeczeniach. Wszystko to pozwala dojść do przekonania, że inwestycja objęta wnioskiem strony skarżącej nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, lecz należy do zabudowy produkcyjnej, przemysłowej.

Kolegium wyjaśniło, że według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006, infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Zatem infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Podstawową cechą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych, jednostek przestrzenno-gospodarczych". Urządzenie infrastruktury technicznej może też wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m. in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że pojęcie urządzenia infrastruktury zostało zdefiniowane w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), według którego, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m.in. urządzeń elektrycznych. Do tej definicji nawiązuje art. 2 pkt 13 u.p.z.p., który utożsamia obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uzbrojeniem terenu. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.) w art. 3 definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów owej ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa ta nie posługuje się pojęciem urządzenie infrastruktury technicznej. Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej na gruncie u.p.z.p., jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji. W ocenie Kolegium, taki pogląd dominuje, a w istocie jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Organ II instancji zaznaczył również, że prezentowanego poglądu nie zmienia ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2017 r., poz. 1148 ze zm.), która w art. 2 pkt 13 lit. a) do instalacji odnawialnego źródła energii zalicza urządzenia służące do wytwarzania energii. Nie bez znaczenia jest także, iż w § 3 pkt 52 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Przywołane rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że budowa instalacji fotowoltaicznej na powierzchni od 4000 m2 do 4999 m2, ze względu na swój rozmiar i charakterystykę, prowadziłaby w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej zawierającej się w obszarze analizowanym, z gruntów ornych (taka klasyfikacja gruntów na działce objętej wnioskiem wynika z wypisu z ewidencji gruntów z dnia 15 stycznia 2018 r.) na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Niewątpliwie bowiem realizacja instalacji fotowoltaicznej na dużej powierzchni, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Planowaną inwestycję w zakresie wytwarzania energii elektrycznej zaliczyć zatem można do zakładu przedsiębiorstwa energetycznego, zakładu przemysłowego - produkcyjnego, w świetle art. 3 pkt 12 lit. a) ustawy Prawo energetyczne. Równocześnie zamierzenie to należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589).

W ocenie organu odwoławczego, skoro instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie, w związku z projektowanym przedsięwzięciem, przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie zasady "dobrego sąsiedztwa". Nie ma natomiast przy tym zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający wspomnianą zasadę, jako że w planie miejscowym, który utracił moc z końcem 2003 r. teren zamierzenia nie był przeznaczony na cele inwestycji produkcyjnych, a położony był w terenach gminnej szkoły zbiorczej, co wynika z ww. pisma Wójta Gminy K. z dnia 2 lutego 2018 r. W tych okolicznościach charakter planowanego przedsięwzięcia wymaga spełnienia "dobrego sąsiedztwa" i prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie istnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., których zadaniem jest zachowanie - ochrona istniejącego zastanego na określonym obszarze ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Celom tym służy analiza urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzana przez organ według wskazań rozporządzenia, na obszarze spełniającym wymogi określone w § 3 ust. 2.

Dodatkowo organ II instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowego podkreślił, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 powyższego rozporządzenia, punktem odniesienia dla zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zabudowa terenów znajdujących się w otoczeniu działki zamierzenia, w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Skoro są to wielkości minimalne, to nie jest wykluczone ich przekroczenie, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi cechami zagospodarowania terenów sąsiednich i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym. Motywem jedynym poszerzenia obszaru analizowanego nie może być poszukiwanie na tym obszarze wzorca terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Nie może też za tym przemawiać zasada wolności zagospodarowania terenu, która przecież podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego w związku również z naczelną zasadą ochrony ładu przestrzennego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wielkość obszaru analizy służy więc wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym terenie, nie zaś tylko w celu poszukiwania takich funkcji i cech zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność nowej zabudowy o funkcji i cechach wnioskowanych przez inwestora. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania obszaru) i architektonicznym (ukształtowania) obiektów. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych terenów nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji i cech) i architektonicznej (gabarytów i formy) zabudowy już istniejącej.

Kolegium wskazało, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 10 sierpnia 2017 r. i załącznika graficznego do analizy, obszar analizy został wyznaczony w odległości 50 m wokół terenu inwestycji. Wielkość obszaru analizy spełnia kryterium określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia (szerokość frontu działki wynosi 10 m). Jak wynika z ww. analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa (szkoła), pozostałą część obszaru objętego wnioskiem stanowią tereny rolnicze. Nie ma zabudowy przemysłowej. Z analizy jednoznacznie wynika, że w granicach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa o charakterze produkcyjnym, a taką niewątpliwie rolę w świetle poczynionych na wstępie rozważań pełni instalacja fotowoltaiczna.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie można mówić, że zachowany zostanie ład przestrzenny, którego głównym celem jest zasada dobrego sąsiedztwa. Żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie jest zabudowana zabudową, która pełni funkcje produkcyjne. O kontynuacji funkcji można by było mówić wówczas, gdyby w obszarze analizowanym znajdowały się obiekty, które pełnią funkcję produkcyjną. Realizacja paneli fotowoltaicznych na terenie o powierzchni od 4000 m2 do 4999 m2 doprowadziłaby do zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu, objętego inwestycją z rolniczego niezabudowanego na teren zabudowany, wykorzystywany do celów produkcyjnych, zakłócając tym samym występujący na terenie analizowanym ład przestrzenny. Zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jest zasadne jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. Dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy innej niż funkcja dominująca, organ lokalizacyjny winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej prowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika bowiem, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową. Obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów, choć ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z prawa własności, ma służyć jednak zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w ramach którego mieści się także ład funkcjonalny. Ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej.

Według organu odwoławczego, skoro w analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa, szkoła, tereny rolnicze, to nie do pogodzenia z tymi funkcjami, jest zamierzona przez wnioskodawcę instalacja fotowoltaiczna, której nie można przyjąć za funkcję uzupełniającą. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej. Za taką nie można natomiast uznać planowanej inwestycji. Planowana przez inwestora budowa instalacji fotowoltaicznej jest sprzecza z dotychczasową funkcją terenu.

Kolegium stwierdziło, że w realiach rozpoznawanej sprawy, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ze względu na ramy projektowanej inwestycji, nie wpisuje się ona w zastany układ urbanistyczny i w żaden sposób nie da się z nim pogodzić. W rzeczywistości inwestycja ta stanowiłaby enklawę zabudowy produkcyjnej. Żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym niewątpliwie nie może stanowić zatem punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, które w efekcie tworzy wyraźną kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy. W ww. analizie organ I instancji uzasadnił wyznaczone granice obszaru analizowanego i analizował kwestię poszerzenia obszaru analizy ponad minimalny zasięg i stwierdził, iż "w rozpatrywanym przypadku poszerzenie obszaru analizy jest nieuzasadnione, gdyż dookoła występują wyłącznie tereny rolne i zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. (...) mamy do czynienia z terenem wiejskim o rozproszonej zabudowie oraz z terenami wyznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji, nawet minimalny zakres obszaru analizy dostarcza wystarczający materiał do analizy. (...) poszerzenie obszaru analizy jest nieuzasadnione, byłoby niekorzystne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego".

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie takie podejście i pogląd jest zasadny. Natomiast strona poza ogólnymi zarzutami dotyczącymi wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnych granicach, nie podnosi, iż w bliskiej odległości od wyznaczonych granic analizy znajduje się zabudowa produkcyjna, przemysłowa, która mogłaby stanowić wzorzec dla wnioskowanej inwestycji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła W. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, której skutkiem było niezastosowanie tego przepisu, kiedy zastosowany być powinien (skutkiem błędnej wykładni była jego błędna subsumcja);

b) przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

c) przepisu § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przez jego błędną wykładnię, której skutkiem było niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (skutkiem błędnej wykładni była jego błędna subsumcja).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia charakteru instalacji fotowoltaicznych nie była przedmiotem jednolitej linii orzecznictwa, zgodnie z którą takie instalacje nie uznawano za urządzenia infrastruktury. Wprost przeciwnie przez długi okres czasu, istniały dwie przeciwstawne linie orzecznictwa w tej materii, w tym również w 2014 r., w którym zostały wydane orzeczenia zacytowane przez SKO w P. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w chwili obecnej kwestia ta została przesądzona i w orzecznictwie przyjęto jednolitą linię, w której przyjęto stanowisko, że instalacje fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". W przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, podstawowym rodzajem wykładni jest wykładnia językowa (gramatyczna), polegająca na nadawaniu znaczenia możliwie najbliższego potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. Niezależnie, do której z definicji słownikowej sięgnięto by, w tym również do definicji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pojęcie infrastruktury technicznej nie jest ograniczone wyłącznie do urządzeń służących do przesyłu m.in. energii elektrycznej, ale obejmuje również urządzenia służące do wytwarzania tej energii. Także wykładnia systemowa pojęcia infrastruktura techniczna prowadzi do wniosku, że wytwarzanie energii jest procesem, który nie wyklucza urządzeń do jej produkcji z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Oczywiście słusznie wskazał organ odwoławczy na ten aspekt urządzeń infrastruktury technicznej, który wiąże się z ich funkcją służebną wobec innych urządzeń czy obiektów. Jednakże wytwarzanie energii jako podstawowy cel działalności nie wyklucza także świadczenia usługi w zakresie dostarczania energii dla danego obszaru. Faktem notoryjnym jest, że produkowana energia odnawialna czy to z paneli fotowoltaicznych czy elektrowni wiatrowych jest przekazywana przez transformator do sieci. To samo wynika zresztą z zebranego materiału dowodowego dla planowanej inwestycji. Taka sieć niewątpliwie stanowi element istniejącej już infrastruktury technicznej obsługującej daną jednostkę przestrzenną i istniejącą na niej zabudowę w zakresie energii elektrycznej. Planowana inwestycja polegająca na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych z całą pewnością tworzy więc funkcjonalną całość z urządzeniami i siecią przesyłową tworzącymi infrastrukturę techniczną. Produkowanie energii w danym miejscu i jej magazynowanie bez zapewniania potrzeb w zakresie energii elektrycznej, a więc jej przesyłu byłoby bezcelowe. Wreszcie dostarczana energia elektryczna za pośrednictwem transformatora oraz innych urządzeń służących do jej przesyłu i łączących ją z istniejącą siecią, służy zaspokojeniu potrzeb zarówno życia gospodarczego na danym obszarze jak i potrzeb życia społecznego. Bez dostarczonej energii elektrycznej te obszary życia społecznego nie mogłyby funkcjonować.

Następnie pełnomocnik skarżącej odwołał się do definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i definicji pojęcia "urządzenia" zawartej w art. 3 ust. 9 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo energetyczne i stwierdził, że w wykładni systemowej znajduje potwierdzenie stanowisko, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za stanowiskiem, iż elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Pogląd ten jest już zatem ugruntowany w orzecznictwie. Skoro elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to nie ma jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej. Należy zauważyć, że budowa instalacji paneli fotowoltaicznych nie różni się funkcjonalnie od farmy wiatrowej. W obu przypadkach, urządzenia techniczne służą do wytwarzania energii elektrycznej poza zakładem energetycznym, choć sposób produkcji energii jest różny.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił także, że zgodnie z linią orzecznictwa z treści aktu wykonawczego, wydanego dla potrzeb postępowania w przedmiocie dokonania oceny środowiskowej, z której jedynie wynika, iż teren na którym położona jest elektrownia fotowoltaiczna ma charakter przemysłowy (dla potrzeb tego postępowania), nie można wysuwać wniosku, iż elektrownia taka nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, ale należy odnieść się do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie służy celom planistycznym, a określeniu, stopnia oddziaływania na środowisko danych inwestycji. Błędną jest próba definiowania pojęcia ustawowego, poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów.

Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącej przepis § 3 ust. 1 punkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie ma zastosowania przy określeniu czy instalacje fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie, jeśli zabudowa systemami fotowoltaicznymi, ma odpowiednią powierzchnię. Byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy, gdyby to czy instalacje fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej miało przesądzać to jaka jest ich powierzchnia zabudowy.

Na marginesie pełnomocnik skarżącej dodał, że jak sam wskazał organ administracji powierzchnia zabudowy systemami fotowoltaicznymi wyniesie od 4.000 do 4.999 m2. Zatem jest to powierzchnia zabudowy mniejsza, niż wskazana w ww. przepisie (odpowiednio 0,5 h - 5.000 m2 oraz 1 ha - 10.000 m2) pozwalające na jego stosowanie, przez co nawet ustawodawca uznał, iż wnioskowana inwestycja nie może, nawet potencjalnie, oddziaływać na środowisko. Z tego względu trudno się zgodzić z pozaprawnym argumentem podniesionym w zaskarżonej decyzji, iż budowa instalacji fotowoltaicznej o powierzchni od 4000 m2 do 4999 m2 prowadziłaby w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej na analizowanym obszarze z gruntów ornych (klasyfikacja z wypisu z ewidencji gruntów) na przemysłową.

Pełnomocnik skarżącej odwołał się do orzecznictwa sądowego, w którym stwierdzono, że w ramach takich inwestycji grunt pod panelami może być użytkowany rolniczo, np. na cele pastwisk owiec, czy hodowli drobiu, co jest praktyką spotykaną m.in. w Wielkiej Brytanii. Ponadto argument, że instalacja paneli zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłowa, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji czy przeznaczenia danego terenu. Pełnomocnik skarżącej stwierdził zatem, że skoro planowana inwestycja stanowi element infrastruktury technicznej, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to nie musi spełniać wymagań, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tym samym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie mają zatem znaczenia ustalenia, dotyczące charakterystyki terenu sąsiadującego z inwestycją.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Organ II instancji zakwestionował również twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że w chwili obecnej w orzecznictwie jest jednolita linia, w której przyjęto stanowisko, że instalacje fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do dwóch zarzutów:

1. pierwszego związanego z naruszeniem przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnego instalacji fotowoltaicznej zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej;

2. drugiego, związanego z nieprawidłowym, dokonanym z naruszeniem art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. ustaleniem, iż planowana inwestycja warunku dobrego sąsiedztwa nie spełnia z uwagi na wadliwe wykreślony obszar analizowany i nieprawidłowe wnioski zeń płynące.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom zarówno organu, jak i strony skarżącej w orzecznictwie nie zostało jak dotąd wypracowane jednolite stanowisko, co do zakwalifikowania bądź nie elektrowni (tzw. farm) fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Faktem jest też, iż elektrownie wiatrowe, pomimo istniejącego niegdyś sporu, powszechnie już traktowane są przez organy jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu powyższego przepisu, co mogłoby skłaniać do konkluzji, iż interpretacja ta powinna znaleźć zastosowanie również w odniesieniu do farm fotowoltaicznych. Jednakże, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko takie z uwagi na odmienny charakter obu inwestycji (odmienność powierzchni zabudowy, znaczne ograniczenie a w większości przypadków wykluczenie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki), byłoby błędne.

W związku z powyższym, orzekający w niniejszej sprawie Sąd przychyla się do tej linii orzeczniczej, według której elektrownie fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury, do których stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie wymogi stawiane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostaną przez inwestora spełnione. Dotyczy to również warunku w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Wymóg, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie określany jest jako zasada "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jedynie w enumeratywnie wskazanych w ustawie wypadkach, określonych w art. 61 ust. 2, ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. Wynika z tego, że zwolnienie inwestora ze spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" należy traktować jako wyjątek od ogólnej reguły, a co za tym idzie, jak każdy wyjątek, odstępstwo to musi być interpretowane bardzo wąsko. To z kolei oznacza, że w pierwszej kolejności należy poszukiwać znaczenia danego pojęcia na gruncie aktu normatywnego, który stanowi podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia, a dopiero wtedy, gdy to nie przyniosłoby zamierzonego efektu, można sięgnąć do znaczeń użytych w innych aktach prawnych.

W wyroku z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący dokonał analizy wykładni pojęcia "urządzenie techniczne" zarówno na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych aktów prawnych. Sąd ten doszedł do wniosku, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego, bowiem występujące różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami, są zasadnicze i nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 u.g.n. nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto NSA zaznaczył, że art. 143 ust. 2 u.g.n. jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia.

We wspomnianym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednolitości w określaniu inwestycji infrastrukturalnych. W art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazującym co należy uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest mowa o dotychczasowym uzbrojeniu terenu, które jest wymienione obok dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. W art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. jest natomiast mowa o kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W uzupełnieniu powyższych rozważań Sąd wskazał, że w świetle art. 54 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 u.p.z.p., w odniesieniu do rozstrzygnięć indywidualnych, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

W świetle natomiast przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. Dodać można, że do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwolnienie przeto od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, jednakże pod warunkiem jej służebności wobec istniejącej funkcji mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają przy tym na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą.

Możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zatem zasadniczym kryterium pozwalającym także na zróżnicowanie możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych. Cechą niewątpliwie łączącą te inwestycje jest to, że stanowią obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Natomiast instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu.

W uzupełnieniu prezentowanego powyżej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego warto również podkreślić, że co do zasady ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej dotyczy budowy jednego lub kilku urządzeń produkujących energię elektryczną (wieży z zainstalowaną gondolą wraz z wirnikiem) i zazwyczaj powierzchnia zabudowy przy tego rodzaju inwestycjach jest stosunkowo niewielka do powierzchni działki, na której taka elektrownia ma powstać (choćby z uwagi ba specyfikę pracy tych urządzeń). Natomiast elektrownia fotowoltaiczna składa się z kilku tysięcy paneli (modułów) osadzonych na metalowych przęsłach, zaś powierzchnia, która będzie zajęta pod inwestycję praktycznie pokrywa się z powierzchnią całej działki, będącej terenem przeznaczonym pod elektrownię tego rodzaju. Zatem odnośnie elektrowni fotowoltaicznej nie można mówić o pojedynczym urządzeniu generującym energię elektryczną, ale o całym zespole takich urządzeń, składających się na jeden system, którego celem jest produkcja energii elektrycznej i jej sprzedaż. Budowa takiej elektrowni prowadzi zatem do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z dotychczasowej funkcji użytków rolnych na funkcję przemysłową, która nie jest związana z produkcją rolniczą.

W konsekwencji należy przyjąć, że elektrownia fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15 oraz z dnia 24 kwietnia 2018r., sygn.akt II OSK 2727/17 - orzeczenia dostępne jw.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało koniecznością przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., w tym określonych w ust. 1 pkt 1 ww. przepisu. Wbrew zarzutom skargi obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, argumentacja strony skarżącej w tym zakresie jest dalece lakoniczna, zaś analiza znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej, nie daje podstaw do twierdzenia, że nawet rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wartości minimalne, pozwoliłoby na ewentualne zakwalifikowanie do analizy jakiegokolwiek obiektu o funkcji produkcyjnej, który mógłby stać się podstawą do określenia warunków zabudowy. Nie jest też trafne stanowisko co do uzupełniającego charakteru wnioskowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Przyjęcie (prawidłowe), iż projektowana zabudowa ma charakter produkcyjny wyklucza traktowanie jej jako uzupełniającej w odniesieniu do zabudowy grodowej, mieszkaniowej czy rolniczej. Zgoda na jej sytuowanie w obszarze, w którym realizowane są takie funkcje oznaczałaby w istocie wprowadzenie na tym terenie funkcji zgoła odmiennej, sprzecznej z dotychczas realizowanymi.

Organy prawidłowo zatem ustaliły, że wnioskowana inwestycja, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy. Ponadto sporna inwestycja jest również nie do pogodzenia z występującą w obszarze analizowanym funkcją zagrodową, mieszkaniową i usługową (szkoła wiejska).

Odnosząc się do zarzut naruszenia przez organy administracji prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą jego wadliwym zastosowaniem przyznać należy stronie skarżącej rację, że w świetle wyżej powołanego wyroku NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, ww. przepis nie może mieć przesądzającego znaczenia dla kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., chociaż trzeba podkreślić, że w orzecznictwie również i ta kwestia nie jest jednolicie rozumiana, czego przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2022/15. Niemniej jednak rozważania zawarte w tym wyroku doprowadziły Sąd do tego samego wniosku, a mianowicie, że systemy fotowoltaiczne należy kwalifikować jako instalacje produkcyjne, które nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

a.tp.