Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1618/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 a w zw. z art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 1- ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. i I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1198/19 w sprawie ze skargi W. N. i I. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 sierpnia 2019 r., nr WS-VI.7534.3.77.2019.KA w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1198/19, w ten sposób, że w rubrum wyroku w miejsce nazwiska skarżącej "H." (wiersz 12 od góry) wpisuje "H."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

ZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1198/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę W. N. i I. H. (dalej również: "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej również: "Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 29 sierpnia 2019 r., nr WS-VI.7534.3.77.2019.KA w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 8 marca 2019 r., nr BGN-GN.6821.3.3.2018 Starosta W. (dalej również: "Starosta", "organ I instancji") orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej numerem parceli l. kat. [...], w byłej gminie kat. [...], której poprzednim właścicielem była E. P. Ww. nieruchomość przeszła "(...) na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie k. Zakładów [...] w K...." na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. (dalej: "Prezydium") z 9 grudnia 1970 r., na znak: USW.IV-60/11/65/70 i obecnie stanowi ona część działki nr ewid. [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] – ze względu na realizację celu wywłaszczenia.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożyli I. H. i W. N.

Decyzją z 29 sierpnia 2019 r., znak WS-VI.7534.3.77.2019.KA, Wojewoda utrzymał w mocy akt Starosty. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "ugn") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa").

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w K., w gm. kat. [...], stanowiącej p. gr. [...], powstałej z podziału p.gr. [...], objętej [...] c.d. Kw [...], stanowiącej część obecnej działki nr ewid. [...], obr. ewid. [...], [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zostało wszczęte na wniosek I. H. i W. N. Wskazał, że z treści ww. orzeczenia Prezydium (z 9 grudnia 1970 r.), wydanego na wniosek K. Zakładów [...] (dalej również: "Zakłady [...]") wynika, że parcela l. kat. [...], gm. kat. [...], obj. Kw [...], własności E. P., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa i oddana w zarząd i użytkowanie Zakładom [...] z przeznaczeniem na cele przebudowy i rozbudowy stawów retencyjnych. Poprzedzającą powyższy akt, decyzją Prezydium - Wydział Budownictwa, Urbanizacji i Architektury o zatwierdzeniu planów realizacyjnych z 29 listopada 1970 r., nr BUA-60/P/69, zatwierdzono projekt wstępny przebudowy i rozbudowy stawów retencyjnych Zakładów [...]. Wojewoda podniósł, że w oparciu o treść wniosku wywłaszczeniowego z 24 września 1970 r., nr Nr/13878 oraz pisma Zakładów [...] z 9 września 1970 r. skierowanego do właścicielki spornej nieruchomości, organ odwoławczy ustalił, że parcela l. kat. [...] obj. [...] Kw Nr. [...] gm. kat. [...], objęta została decyzją lokalizacyjną z 22 maja 1970 r., nr BAA.600/P/69/70 z przeznaczeniem pod budowę stawu osadnikowego nr [...]. W decyzji organu odwoławczego omówiono przekształcenia i podziały objętej wnioskiem nieruchomości i wywiedziono, że parceli tej odpowiada obecnie część działki nr ewid. [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna [...]. Organ II instncji stwierdził, że przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, zdefiniowana w art. 137 ust. 1 ugn. Wojewoda dokonał szczegółowego wyliczenia dokumentów pozyskanych w trakcie postępowania, a związanych z wywłaszczeniem, realizacją celu wywłaszczenia, jak również z funkcjonowaniem i likwidacją Zakładów [...]. Zgromadzono też inne dowody m.in. w postaci zdjęć lotniczych i map sytuacyjnych, które zostały uwzględnione w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Na podstawie protokołu Komisji Weryfikacyjnej nr 3 z zaopiniowania działalności przedsiębiorstwa za rok 1971, organ odwoławczy przyjął, że budowa stawu osadnikowego nr [...] została zakończona na miesiąc przed upływem terminu dyrektywnego ustalonego na 31 grudnia 1971 r. Podał też, że z archiwalnych zdjęć lotniczych obejmujących teren objętej wnioskiem parceli i przyległych do niej działek wynika, że na terenie przeznaczonym pod budowę i rozbudowę "stawów retencyjnych", w szczególności pod budowę stawu nr [...], powstał staw osadnikowy i teren przyległy (ochronna strefa sanitarna). Wojewoda przywołał opracowanie Wiesława Sroczyńskiego "Geologiczne uwarunkowania rewitalizacji i zagospodarowania tzw. "białych mórz" na terenach po byłych k. zakładach [...] "[...]": "[...] "[...]", na podstawie którego przyjął, że na obszarze tym składowano szlamy [...] odznaczające się białą barwą i skłonnością do pylenia. W opracowaniu tym opisano specyfikę stawów osadnikowych oraz procesu ich rekultywacji. Procedując organ odwoławczy oparł się również na Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. 1967 i ustalił, że na terenie określonym jako "Dzielnica [...] "K", koniecznym było wprowadzenie urządzeń zmniejszających procent szkodliwości, uciążliwości i zapylenia tamtejszych zakładów przemysłowych. W dokumencie tym wskazano na niezbędność realizacji "(...) stref izolacyjnych przez wywłaszczenie i zalesienie obszarów położonych pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej, a zakładami przemysłowymi". Ustalono, że teren wokół stawu osadnikowego nr [...] (odpowiadający częściowo parceli l. kat. [...]) został opisany jako [...] - teren upraw rolnych w części zabudowany domami jednorodzinnymi, przeznaczony po 1970 r. do zalesienia, z zakazem remontów kapitalnych i podziałów. Na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami z 13 listopada 1995 r., nr RGG.III.7224/852 C/JB/95/77, która objęła m. in. działki nr [...] oraz [...] obr. [...] (powstałe m.in. z parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), Wojewoda wywiódł, że ww. teren zajęty był przez stawy osadowe i tereny przyległe, obecnie zrekultywowane po zakończeniu działalności przemysłowej. W planie zagospodarowania przestrzennego miasta obszar ten przeznaczony został pod działalność rekreacyjną. Wojewoda powołał się również na "Końcowe sprawozdanie z przebiegu likwidacji K. Zakładów [...]" z 1996 r. oraz na załączone do [...] zdjęcia lotnicze i rysunki, obrazujące rozmieszenie stawów osadowych [...] "[...]" (w tym stawu nr [...]) - stan końcowy, zamieszczone w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "[...]" - Prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzonym przez Biuro Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K..

W oparciu o ww. dokumentację akt sprawy, organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że spornej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Ocenił przy tym, że realizacja celu wywłaszczenia rozpoczęła się przed 1970 r., a zakończyła się do 1975 r. Wyjaśnił, że gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne jej wykorzystanie.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. N. i I. H.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę, uznając, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, zaś zarzuty środka zaskarżenia nie mogą odnieść skutku. Stwierdził, że organy obu instancji zgromadziły kompletny materiał dowodowy, ustaliły stan faktyczny i należycie go oceniły oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że zarzut związany z naruszeniem art. 216 ust. 1 ugn, poprzez jego zastosowanie, pozbawiony był podstaw. Zauważył, że norma ta nie była stosowana w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 216 ust. 1 ugn nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ugn (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) w określonych tam sytuacjach, które nie kwalifikują się stricte jako wywłaszczenie. Stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy ww. rozdziału ugn mają zastosowanie wprost, nie zaś na mocy odesłania zawartego w art. 216 ugn. Za bezzasadne przy tym Sąd Wojewódzki uznał postawione w skardze żądanie, by o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości rozstrzygać na podstawie uchylonych 35 lat wcześniej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej: "ustawa z 12 marca 1958 r."). Wyjaśnił, że derogacja ww. ustawy nastąpiła na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, dalej: "uggiwn") i mimo, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. stanowiły podstawę prawną wywłaszczenia, postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wszczęte na wniosek z 27 stycznia 2018 r. toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy zwrotu nieruchomości, a nie jej wywłaszczenia. WSA stwierdził, że bez wpływu pozostaje tu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, która nie wyłącza zastosowania w sprawie przepisów ugn na rzecz ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż w okolicznościach sprawy terminy z art. 137 ust. 1 ugn zostały zachowane. W świetle powyższego za nieuzasadniony WSA uznał zarzut naruszenia art. 137 ugn, poprzez jego zastosowanie, stwierdzając, że brak jest jakichkolwiek przesłanek wyłączających zastosowanie przepisów ugn w sprawie.

Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu błędnego, zdaniem skarżących ustalenia, że cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej, jako wykonanie stawu retencyjnego, został zrealizowany, podczas gdy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano faktycznie staw osadnikowy. Zdaniem WSA, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że od samego początku celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Zakłady [...] była budowa na tym terenie stawu osadnikowego nr [...] i taki też cel na nieruchomości zrealizowano w ciągu 5 lat od wywłaszczenia. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że z niejasnych przyczyn Prezydium Rady Narodowej miasta K. w swoich decyzjach posługiwało się innym pojęciem ("stawu retencyjnego").

W ocenie Sąd Wojewódzkiego, dalsze zarzuty skargi stanowiły konsekwencję argumentacji skarżących, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W sytuacji uznania takiego stanowiska za błędne, również owe zarzuty nie mogły odnieść skutku. Dotyczyło to zarzutu braku powiadomienia byłych właścicieli, bądź ich spadkobierców o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 2 ugn). WSA wyjaśnił, że obowiązek taki w żaden sposób nie ma zastosowania do nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany, a których zagospodarowanie w okresie późniejszym może ulec zmianie bez konieczności informowania byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Podzielając pogląd Wojewody skonstatował, że w okolicznościach sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia art. 136 ust. 2 ugn, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a obecnie wykorzystanie nieruchomości nie ma w tej sytuacji wpływu dla wynik sprawy. Na poparcie powyższego Sąd I instancji przytoczył odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jako bezzasadny oceniono również zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. WSA uznał, że w sprawie zgromadzono bardzo bogaty materiał dowodowy, obejmujący nie tylko okoliczności poprzedzające wydanie decyzji wywłaszczeniowej i realizację celu wywłaszczenia, ale również okoliczności związane z likwidacją Zakładów [...] oraz późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości. Dowody te zostały poddane ocenie i stały się podstawę do ustalenia stanu faktycznego, który następnie oceniono pod kątem obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący. Kwestionując wyrok w całości, zarzucili Sądowi I instancji: I. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 136 ust. 1 ugn, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskutek uznania że nieruchomość była użyta na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość była cały czas wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem jak bezspornie wynika z akt sprawy nieruchomość była wykorzystywana pod staw osadnikowy, podczas gdy celem wywłaszczenia na podstawie decyzji wywłaszczeniowej oraz postępowania wywłaszczeniowego była budowa stawu retencyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 2 ugn, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe niepoinformowanie poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców o zmianie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy konieczność taka zachodziła w przypadku zmiany celu wywłaszczenia, tj. użycia nieruchomości pod budowę stawu osadnikowego, zamiast jak wprost wynika z postępowania wywłaszczeniowego pod budowę stawu retencyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo, że stała się zbędna dla celów wywłaszczeniowych, albowiem nigdy nie była wykorzystywana pod budowę stawu retencyjnego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 137 ugn, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i jego zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, ze niniejszy przepis nie ma zastosowania do wywłaszczonych nieruchomości przed 1998 rokiem i prawidłowa w niniejszej sprawie jest ocena przesłanek zbędności na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., a Sąd winien był dokonać analizy materiałów związanych z procedurą prowadzoną na podstawie tej ustawy, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb w jakim do tego wywłaszczenia doszło oraz czy cel wywłaszczenia zrealizowany.

II. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie za własną oceny dowodów zebranych w sprawie poczynioną przez organ II instancji, pomimo dokonania oceny przez organ tych dowodów w sposób nieprawidłowy, w wyniku czego przyjęto bezzasadnie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 kpa, a następnie powyższe uchybienia legły u podstaw oddalenia przez sąd skargi.

W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Podnosząc powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie wystąpiły. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w złożonym środku zaskarżenia zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut o charakterze procesowym, a więc wskazane naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie za własną oceny dowodów zebranych w sprawie poczynioną przez organ II instancji. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, nie mógł więc normy tej naruszyć. Wyrok Sądu I instancji wydano na podstawie art. 151 ppsa (przepis o charakterze wynikowym), a oddalenie skargi ma oparcie w prawidłowo dokonanej kontroli sądowadministracyjnej. Przywołana przez autora skargi kasacyjnej norma art. 3 § 1 ppsa ma zaś charakter ustrojowy, wyznacza ona zakres kognicji sądów administracyjnych. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga nie została przez Sąd Wojewódzki rozpoznana, bądź wbrew ustalonym w tej normie wymogom Sąd administracyjny uchylił by się od kontroli działalności administracji publicznej, czy też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do żadnej z ww. sytuacji w sprawie nie doszło. W kwestii naruszenia wskazanych norm kpa, stwierdzić należy, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a następnie wydały decyzje w oparciu o analizę całokształtu zgromadzonej w aktach dokumentacji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakich dowodów organy i za nimi Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, ani też w jaki sposób miałby uzupełnić materiał konieczny – jego zdaniem – do dokonania prawidłowej oceny. Wskazana w środku zaskarżenia nieprawidłowość nie dotyczy de facto kompletności dokumentacji akt sprawy, a jedynie stanowi polemikę z oceną przyjętą przez organ na podstawie art. 80 kpa. Niezrozumiałym dla Sądu kasacyjnego jest podnoszenie zarzutu naruszenia art. 107 kpa (dotyczącego elementów składowych decyzji administracyjnej), który nie został przez stronę w żaden sposób doprecyzowany i uzasadniony. Bezspornie organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy, następnie – do czego są uprawnione i zobowiązane – dokonały jego oceny i w konsekwencji wydały decyzje.

Przechodząc do oceny naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również brak jest podstaw do ich uwzględnienia.

Podstawowym i kluczowym zarzutem w sprawie jest podnoszone przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (powinno być art. 151 ppsa) w zw. z art. 136 ust. 1 ugn, wskazujące na wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel niezgodny z określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Podniesiono mianowicie, że w orzeczeniach Prezydium z 1970 r. konsekwentnie cel wywłaszczenia określany był jako budowa stawu retencyjnego, gdy cyt.: "(...) bezspornie wynika z akt sprawy nieruchomość była wykorzystywana pod staw osadnikowy...". Konstatując powyższe i w oparciu o przytoczone w środku zaskarżenia definicje stawu retencyjnego i stawu osadnikowego, skarżący kasacyjnie wywodzą, że wobec braku realizacji celu wywłaszczenia przez jego beneficjenta, sporny obszar stał się zbędny dla celów wywłaszczenia, wobec czego może on zostać zwrócony następcom prawnym poprzedniej właścicielki.

Stosownie do art. 136 ust. 1 ugn (na datę orzekania przez Wojewodę), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Powyższa norma wprowadza ustawowy zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. W tej sytuacji przyjąć należy, że wykorzystanie nieruchomości (czy jej części) na inny cel, czy też brak jej wykorzystania na cel stanowiący powód wywłaszczenia w określonym czasie, powoduje po stronie beneficjenta wywłaszczenia powstanie obowiązku jej zwrotu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 1 ugn) co do zasady określa stosowny akt organu administracji, na gruncie analizowanej sprawy wywodzić należałoby go więc z decyzji Prezydium z 9 grudnia 1970 r. Z analizy rozstrzygnięcia określonego w części imperatywnej ww. aktu organu wynika, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie został wskazany w sposób precyzyjny. W rozstrzygnięciu orzeczenia wywłaszczeniowego wskazano bowiem, że na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. sporna nieruchomość została oddana "(...) na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie k. Zakładów [...] w K. na ich wniosek z dnia 24 września 1970 r.". Natomiast część perswazyjna ww. aktu wskazuje, że sporna nieruchomość jest "(...) niezbędna na cele przebudowy i rozbudowy stawów retencyjnych (...) zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planów realizacyjnych z dnia 29 listopada 1970 r." Konsekwencją powyższego stać się musi ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie całokształtu dokumentacji akt sprawy w aspekcie odjęcia prawa własności na określony wnioskiem Zakładów [...] cel inwestycyjny.

Jak wskazywano już wyżej, cel wywłaszczenia wywodzony z art. 136 ust. 1 ugn, określa decyzja o wywłaszczeniu. Zdarzają się jednak sytuacje (jak to ma miejsce w analizowanej sprawie), że cel ten zostaje określony w sposób ogólny ("zarząd i użytkowanie (...) na ich wniosek"), co determinuje konieczność przeprowadzenia analizy i oceny całokształtu sprawy w kontekście zgromadzonej dokumentacji wywłaszczeniowej. Dopiero na tej podstawie można bowiem odczytać intencję organu i wyrażony w części dyspozytywnej orzeczenia cel wywłaszczenia. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że odjęcie prawa własności w analizowanej sprawie odbywało się pod rządami wcześniej obowiązujących norm prawa (ustawa z 12 marca 1958 r.). Niejednokrotnie cel wywłaszczenia w aktach organów z okresu PRL określany był ogólnie, a nawet mógł nie zostać wcale określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W świetle powyższego, istotne jest dążenie do ustalenia rzeczywistych intencji dokonanego wywłaszczenia w oparciu o całą dokumentację akt sprawy, nie zaś kierowanie się jedynie często nieaktualną nomenklaturą, którą akt już często historyczny, się posługuje.

Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie postępowania wywłaszczeniowego spornej nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że: ze skierowanego do poprzedniczki prawnej skarżących kasacyjnie w ramach poprzedzających wywłaszczenie negocjacji, właścicielki parceli "[...]kat. [...], obj. [...] Kw Nr. [...] ks. [...] Gm. Kat. [...]", pisma Zakładów [...] z 9 września 1970 r., jasno wynika, że przedsiębiorstwo, jako "wykonawca Narodowego Planu Gospodarki" wyraża gotowość zawarcia umowy kupna ww. gruntu "(...) z przeznaczeniem pod: budowę stawu osadnikowego nr. [...]". Po zakończeniu rokowań z właścicielami objętego inwestycją terenu, Zakłady [...] pismem z 24 września 1970 r. wystąpiły do Prezydium "o wywłaszczenie przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie K. Zakładów [...] wymienionych we wniosku nieruchomości (...)", w uzasadnieniu wskazując, że "(...) niezbędne są pod budowę stawu osadnikowego Nr [...] i objęte są decyzją lokalizacji z dnia 22 maja 1970 r. znak: BAA.600/P/69/70 Prezydium Rady Narodowej m. K....". 9 grudnia 1970 r. organ wywłaszczeniowy wydał decyzję, o cytowanej wyżej treści. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że część dyrektywna aktu Prezydium, oprócz wskazania ogólnego celu wywłaszczenia (zarząd i użytkowanie Zakładów [...]) zawiera również odniesienie do opisanego powyżej wniosku inwestora z 24 września 1970 r., którego celem było wywłaszczenie pod budowę stawu osadnikowego. Skoro zaś wiążący element aktu organu (sentencja) orzeka o wywłaszczeniu na ogólnie określony cel publiczny, jednocześnie wyraźnie odnosząc się do realizacji wniosku wywłaszczeniowego inwestora, opiewającego posadowienie na spornej nieruchomości konkretnego urządzenia – stawu osadnikowego nr [...], uznać należy, że intencją Prezydium było odjęcie prawa własności pod taki właśnie cel. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa oczywiście, że decyzje ww. organu z 22 maja 1970 r. o zatwierdzeniu projektu wstępnego przebudowy i rozbudowy Zakładów [...] i z 29 listopada 1970 r. zatwierdzająca plan realizacyjny tej inwestycji, posługują się pojęciem "stawy retencyjne". Nie można jednak pomijać, że część perswazyjna tych aktów wskazuje, że dotyczą one rozbudowy i przebudowy "projektu strefy ochrony sanitarnej", co w konsekwencji potwierdza, że określony w sentencji orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium, wiążący w sprawie cel inwestycji, obejmował powstanie zbiornika o charakterze sanitarnym (stawu osadnikowego), nie zaś urządzenia magazynującego wodę (stawu retencyjnego). Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika również, że na terenie K. Zakładów [...] nie powstawały i nie funkcjonowały urządzenia o charakterze stawów retencyjnych. Dodatkowo, co słusznie wskazał już Sąd Wojewódzki, dokonując szczegółowego wyliczenia dokumentów zawierających ww. dwa rodzaje urządzeń (staw retencyjny i staw osadnikowy), dokumenty te świadczą jednoznacznie przeciwko tezie, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości określiły cel wywłaszczenia na podstawie późniejszych zachowań beneficjenta wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, określonym na gruncie art. 136 ust. 1 ugn celem wywłaszczenia w analizowanej sprawie, od samego początku była budowa stawu osadnikowego nr [...]. Taki też cel zrealizowano w ciągu 5 lat od wydania aktu Prezydium z 9 grudnia 1970 r.

Naczelny Sąd Administracyjny już wskazywał, że celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować według aktualnych standardów, w szczególności dotyczy to precyzji użytych w decyzji, czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań (vide wyroki NSA z: 8 grudnia 2020 r., I OSK 2960/18, 18 października 2022 r., I OSK 2053/21). Jak słusznie uznał Sąd I instancji, w przypadku gdy decyzja odejmująca prawo własności nie określała celu wywłaszczenia, należało ustalić go na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd. (vide wyroki NSA: z 18 listopada 2014 r., I OSK 622/13, czy z 23 stycznia 2018 r., I OSK 120/17).

Konkludując stwierdzić należało, że zasadnie Sąd Wojewódzki za planowany i zrealizowany cel wywłaszczenia spornej nieruchomości uznał pobudowanie stawu osadnikowego nr [...], co w ocenie Sądu kasacyjnego przesądza o realizacji określonego decyzją Prezydium z 9 grudnia 1970 r. celu wywłaszczenia.

Wobec powyższego także pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (powinno być art. 151 ppsa) w zw. z art. 136 ust. 2 ugn opierają skarżący kasacyjnie na argumentacji wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w orzeczeniu Prezydium (poprzez pobudowanie stawu osadnikowego, zamiast stawu retencyjnego).

Stosownie do art. 136 ust. 1 ugn, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ugn, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 2 tej ustawy, w razie powzięcia właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. W tej sytuacji organ powinien więc zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o zamiarze zmiany "użycia" nieruchomości, informując równocześnie o możliwości jej zwrotu. Sytuacja taka nie miała miejsca w analizowanej sprawie, gdyż jak słusznie przyjął Sąd I instancji, na spornej nieruchomości powstała inwestycja zgodna z celem wywłaszczenia. Słusznie też ocenił WSA, wskazując, że opisany wyżej obowiązek nie ma zastosowania do nieruchomości, na których cel wywłaszczenia został zrealizowany, a które następnie zagospodarowano w inny sposób.

Aktualny stan prawny nieruchomości wywłaszczonych ma znaczenie tylko w sytuacji, gdy nie został wcześniej zrealizowany cel wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga, co już zostało wielokrotnie wskazane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu, nieruchomość taką nie uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn. Dodatkowo zauważyć tu trzeba, że zgodność z Konstytucją tak rozumianej normy art. 137 ust. 1 ugn potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie sygn. akt P 12/11 (OTK-A 2012, nr 11, poz. 135).

Odnosząc się do objętego pkt 3 środka zaskarżenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn, poprzez "nieuchylenie zaskarżonej decyzji i jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo że stała się zbędna dla celów wywłaszczeniowych, albowiem nigdy nie była wykorzystywana pod budowę stawu retencyjnego", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a następnie sporna nieruchomość została wykorzystana do realizacji kolejnego celu, brak jest podstaw do dokonywania następczej oceny jej zbędności do realizacji celu pierwotnego (w trybie art. 137 ugn). Wszelkie tego typu oceny miałyby charakter jedynie następczy i byłyby bezprzedmiotowe.

W kwestii zarzutu określonego w pkt 4 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego. W sprawie niewątpliwie zastosowanie mają przepisy ugn, nie zaś, jak argumentują skarżący, normy ustawy z 12 marca 1958 r. Przesłanki zwrotu nieruchomości, nabytych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r., opisane zostały w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn. W świetle ww. norm prawa, warunkiem uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości (w całości, czy też w części) jest stwierdzenie jej zbędności w procesie realizacji celu jej przejęcia w drodze wywłaszczenia lub nabycia. Konsekwencją powyższego jest rozpoznanie sprawy przez organ i Sąd administracyjny sprowadzające się do ustalenia celu wywłaszczenia tej nieruchomości i dokonania oceny, czy cel ten został zrealizowany. Zasadnie Sąd I instancji przywołał tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności stosowania terminów z art. 137 ust. 1 ugn do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. uznając, że oceny dotychczasowego wykorzystania tych nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. (jak w ocenianej sprawie), należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W analizowanym stanie faktycznym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 30 stycznia 2018 r., a więc bezspornie pod rządami ugn i zarazem po realizacji inwestycji dotyczącej stawu osadnikowego nr [...] (1970 r.) – co w następstwie wyłącza uwzględnienie wniosku na podstawie art. 137 ugn. Realizacja celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot stoi w takim przypadku na przeszkodzie do orzeczenia zwrotu spornej nieruchomości, argumenty przemawiające za takim stanowiskiem przy stosowaniu art. 137 ust. 1 ugn zostały przedstawione w ww. wyroku TK i zasadnie przytoczone przez Sąd I instancji. Polemiczny względem tego stanowiska pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej nie może zostać uwzględniony, albowiem pomija kwestię retroaktywnego skutku wywołanego takim stosowaniem art. 137 ust. 1 ugn.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i orzekł na podstawie art. 184 ppsa.

Na mocy art. 156 § 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował rubrum zaskarżonego wyroku, wobec oczywistej omyłki w określeniu nazwiska skarżącej.