Wyrok NSA, sygn. akt I ONP 2/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Oddalono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 285 a § 3, art. 285 k § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi F. z siedzibą w W. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14 oddalającego skargę kasacyjną F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. I SA/Wa 1329/13 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14 oddalił skargę kasacyjną F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2014 r., I SA/Wa 1329/13 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Niezależnie od zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, na który powoływała się skarżąca kasacyjnie w piśmie z 19 sierpnia 2015 r., mając na uwadze uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09. Zgodnie z tą uchwalą w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonsytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, NSA powinien zastosować bezpośrednio art. 190 ust.1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że decyzja z [...] marca 1950 r. o przywróceniu terminu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, zwracając uwagę na charakter powołanych przepisów. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, który ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd w przypadku, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymaga (dotyczy to wszystkich sytuacji określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a w których sąd uwzględnia skargę) powiązania z innymi przepisami, albowiem przepis ten, podobnie jak cały § 1 art. 145 p.p.s.a sam w sobie nie może stanowić pełnej podstawy kasacyjnej, jest to bowiem przepis który zawiera ogólną normę określającą, w jakich sytuacjach jakie rozstrzygnięcia wydaje sąd. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy tym samym zwrócić uwagę, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zawiera jedną z przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanka ta ujęta jest w sposób ogólny, aby tym samym stwierdzić, czy przesłanka ta została spełniona konieczne jest odniesienie się do podstawy prawnej decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności. Jednym słowem, podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy go połączyć z przepisami stanowiącymi podstawę prawną wydania decyzji, bo dopiero wówczas można dokonać kontroli i stwierdzić, czy zarzut ten jest zasadny. Stąd też oparcie zarzutu o naruszenie dwóch norm o charakterze generalnym bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami, które miały zastosowanie w sprawie powoduje, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił prezentowane od szeregu lat w orzecznictwie stanowisko, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlegał przywróceniu – por. m.in. w uchwała składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997), wyroki NSA z: 4 lutego 2005 r., OSK 1087/04; 23 listopada 2005 r., I OSK 133/05; 30 października 2009 r., I OSK 85/09; 29 lutego 2012 r., I OSK 1977/10

Niezasadny jest zarzut, że organ orzekający zastosował rozszerzającą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. w oparciu o standardy stosowania prawa wypracowane w judykaturze 50 lat po wydaniu decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. Kwestia charakteru prawnego terminu określonego w art. 7 dekretu, a w konsekwencji niemożliwość jego przywrócenia i skutki jakie z tego wynikają nie jest zagadnieniem, które pojawiło się dopiero w czasach współczesnych, a wręcz odwrotnie, już w latach 50-tych, 60-tych reprezentowane było takie stanowisko. Wyrazem tego było stanowisko samego prawodawcy, który starał się łagodzić skutki niezachowania tego terminu w późniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę gruntów warszawskich. W tym miejscu wskazano uchwałę nr 11 Rady Ministrów z 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz.18), w której przewidziano możliwość uzyskania przez osoby, które nie złożyły wniosków w terminie, użytkowania wieczystego jednej działki przeznaczonej pod budowę lub zabudowanej z zakreśleniem 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku, oraz ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przewidującą nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od 1 sierpnia 1985 r. do 31 grudnia 1988 r. Kwestia charakteru prawnego terminu z art. 7 dekretu i nie możności jego przywrócenia prezentowana była również w ówczesnej praktyce organów, co jednoznacznie wynika np. z wyroku NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 1977/10. W sprawie tej orzeczeniem prezydium Rady Narodowej w W. z czerwca 1958 r. został przywrócony termin do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej, a następnie Minister Gospodarki Komunalnej działając na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, decyzją ze stycznia 1959 r. uchylił decyzję przywracającą termin. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z stycznia 1959 r., Minister Infrastruktury decyzją z maja 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a NSA w powołanym wyroku z 29 lutego 2012 r., I OSK 1977/10 oddalił skargę kasacyjną. NSA wskazał, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu ani też obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zakresie przywrócenia terminu. Wskazane wyżej okoliczności pokazują, że pogląd prawny zgodnie z którym termin z art. 7 dekretu jest terminem zawitym prawa materialnego i nie podlega przywróceniu nie jest poglądem, który ukształtował się w aktualnym orzecznictwie, ale jest to pogląd funkcjonujący już kilkadziesiąt lat.

Odnosząc się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przyjęcie, że podstawowym problemem w tej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego w art. 7 dekretu, przy pominięciu oceny zasadności podstaw stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a., NSA stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w takich też granicach rozstrzygał sąd, w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. Uzasadnienie Sądu I instancji spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie ogranicza się do rozważań dotyczących charakteru prawnego terminu z art. 7 dekretu, ale Sąd jednoznacznie stwierdza, że uznaje za prawidłowe stanowisko organów stwierdzające nieważność decyzji z [...] marca 1950 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd co prawda nie powołuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale odnosi się do przesłanki zawartej w tym przepisie tj. rażącego naruszenia prawa. Natomiast powołany w zarzutach art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W sprawie nie doszło do naruszenia art.16 § 1, albowiem zgodnie z tym nim postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1950 r. prowadzone było na podstawie art. 156 i n. k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 dekretu, przez przyjęcie, że 6 miesięczny termin rozpoczął swój bieg, a zdaniem skarżącej kasacyjnie termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy, albowiem to postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1950 przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, a nie samego postępowania dekretowego. A ponadto, wydanie decyzji przywracającej termin w sytuacji, gdy termin ten nie rozpoczął biegu powoduje, że taka decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 i skutków jakie wywołuje w niniejszej sprawie (wyrok Trybunału został wydany po wniesieniu skargi kasacyjnej, a przed jej rozpoznaniem), mając m.in. na uwadze przywoływaną już wcześniej uchwałę NSA składu 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r. I OPS 9/09, z której wynika, iż NSA powinien uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc w takich okolicznościach związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA stwierdził, że uchwała ta dotyczy takiej sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie. Zatem uchwała dotyczy takich wyroków Trybunału, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (w wyniku derogacji następuje zmiana stanu prawnego). Natomiast w powoływanym wyroku P 46/13, Trybunał orzekł: "Art. 156 § 2 ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zarówno z sentencji wyroku TK, jak i uzasadnienia jednoznacznie wynika jaki jest charakter tego wyroku. Jest to wyrok o charakterze zakresowym, który nie powoduje zmiany stanu prawnego, wyrok ten nie deroguje art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa, a tylko nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. Stąd też wyrok TK z 12 maja 2015 r. P 46/13, z uwagi na jego charakter, nie jest tym wyrokiem Trybunału, o których mowa w uchwale NSA składu 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r. I OPS 9/09. Nadto kwestia charakteru prawnego tego wyroku Trybunału była również rozważana przez NSA w związku z skargami o wznowienie postępowania sądowego, a jako przesłanką wznowieniową wskazywano właśnie ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego, NSA między innymi w wyrokach z: 1 marca 2016 r. I OSK 2632/15, z 16 marca 2016 r. I OSK 2631/15 oddalał skargę wskazując, że skutkiem wyroku Trybunału nie jest zmiana stanu normatywnego.

Przy rozważaniu, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pewną wskazówką, może być fragment uzasadnienia, w którym Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. To wskazanie na potrzebę dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, było już podnoszone w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wskazywała, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1950 r. prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten ustanawia tzw. zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której TK wyprowadził wiele zasad pochodnych. Jedną z najważniejszych jest tzw. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Po raz pierwszy Trybunał zasadę tę powołał w orzeczeniu zapadłym jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP, w wyroku z 30 listopada 1988 r., K 1/88141. Obecnie traktowana jest ona jako centralna zasada i stanowi ona samodzielny wzorzec kontroli konstytucyjnej. Trybunał w wielu swoich orzeczeniach objaśnia treść zasady zaufania przez odwołanie do stwarzanej obywatelom możliwości predykcji działań organów państwa oraz konsekwencji prawnych działań własnych – precyzując, że "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny. W tym kontekście Trybunał często napomina, by adresaci przepisów prawnych nie byli nimi "zaskakiwani". Powyższe rozważania znalazły rozwinięcie w wyroku TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, w którym Trybunał, w ramach wyczerpującego wywodu na temat zasady zaufania, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, zwrócił uwagę, że pewność prawa pozwala urzeczywistnić wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje. Ważny jest również sposób postrzegania przez TK treści zasady zaufania, czy też pewności prawa w aspekcie stosowania prawa. Według Trybunału przedmiotem ochrony konstytucyjnej jest mianowicie zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale także do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa, zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, zaś przepisy na gruncie których praktyka ta została ukształtowana, nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności. W wyroku z 6 września 2001 r., P 3/01, TK uznał, że to utrwalona praktyka sądowa co do interpretacji przepisów prawnych wskazuje na treść prawa, a tym samym na wolę ustawodawcy, choćby nawet teoretycznie możliwa była inna wykładnia.

Rozważając, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wynikających z niego zasad nie można tego uczynić w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, albowiem charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, bo przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja z [...] marca 1950, którą przywrócono Związkowi [...] poprzednikowi prawnemu skarżącej kasacyjnie termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu. A więc przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była decyzja, z której wynikałoby nabycie określonego prawa przez adresata decyzji. Złożenie wniosku dekretowego z zachowaniem terminu z art. 7 dekretu nie oznaczało, że wnioskodawca uzyska określone prawa do gruntu, albowiem nabycie takiego prawa uzależnione było od spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w dekrecie. Stąd też bezsporne jest, że adresatowi decyzji z [...] marca 1950 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Należy odróżnić ekspektatywę prawną od czysto faktycznej nadziei, czy też szansy, perspektywy nabycia prawa podmiotowego. Złożenie odpowiedniego wniosku dekretowego przez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie stanowiło niewątpliwie przejaw jego woli nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak tylko pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie, etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu.

Ponadto, od wydania decyzji z [...] marca 1950 r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, skarżąca kasacyjnie (ani jej poprzednicy prawni) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego, takie kroki zostały dopiero podjęte w 2011 r., a więc 60 lat po wydaniu decyzji. W okresie tych 60 lat skarżąca kasacyjnie (ani jej poprzednicy prawni) nie korzystali również z takiego instrumentu prawnego jak skarga na bezczynność. Nadto skarżącej kasacyjnie znany był stan prawny przedmiotowej nieruchomości, której pierwotnie właścicielem był Skarb Państwa, a następnie została objęta komunalizacją, decyzja komunalizacyjna została wydana w 1993 r. Przedmiotowa nieruchomość, której dotyczyła decyzja z [...] marca 1950 r. cały czas pozostawała w posiadaniu skarżącej kasacyjnie i jej poprzedników prawnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zasada bezpieczeństwa prawnego wymaga, aby stosując ją w określonej sprawie uwzględniać całokształt okoliczności i mieć na uwadze bezpieczeństwo prawne wszystkich stron postępowania, a to oznacza, że nie można z zasady bezpieczeństwa prawnego wyłączyć obecnego właściciela nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna została wydana w 1993 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej tj. stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1950 r. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez F. z siedzibą w W. w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Zaskarżonemu wyrokowi NSA z 16 marca 2016 r. na podstawie art. 285e p.p.s.a. zarzucono rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej skutkujące wyrządzeniem stronie skarżącej szkody, tj.:

1) art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. (Dz.U.2004.90.864/30 ze zm., zwanego dalej: "TUE") w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z 14 grudnia 2007 r., zwanej dalej: "KPPUE") konstytuujące zasadę państwa prawa przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada zgodności z prawem aktu administracyjnego (zasada legalizmu) i w rezultacie konieczność wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego ma bezwzględny priorytet nad zasadą pewności prawa, w tym zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa, przewidywalności prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, w szczególności w sytuacji gdy owa niezgodność wynika ze zmiany wykładni przepisów prawa, a ponadto w sytuacji, w której w dacie wydania aktu administracyjnego nie istniała podstawa prawna do stwierdzenia jego nieważności w postaci "rażącego naruszenia prawa", a w konsekwencji naruszenie art. 184 p.p.s.a. przez oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta W. z [...] marca 1950 r., na mocy której strona nabyła prawo oraz ekspektatywę prawa, po upływie ponad 60 lat;

2) art. 17 KPPUE konstytuującego zasadę ochrony prawa własności przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. o przywróceniu poprzednikowi prawnemu skarżącego terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości nie kreowała po stronie skarżącej prawa i ekspektatywy prawa, a w konsekwencji polegające na naruszeniu art. 184 p.p.s.a. przez oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta W. z [...] marca 1950 r., na mocy której strona nabyła prawo oraz ekspektatywę prawa, po upływie ponad 60 lat;

3) art. 20 KPPUE w zw. z art. 2 TUE konstytuujące zasadę równości wobec prawa przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że zasada zaufania obywatela do państwa wobec stanowionego przez niego prawa adresowana jest przede wszystkich do osób fizycznych, a nie prawnych, a w konsekwencji polegające na naruszeniu art. 184 p.p.s.a. przez oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta W. z [...] marca 1950 r., na mocy której strona nabyła prawo oraz ekspektatywę prawa, po upływie ponad 60 lat.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniesiono o:

1) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie;

2) dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: a) wniosku poprzednika prawnego Federacji o przyznanie prawa własności czasowej z 7 października 1949 roku wraz z wnioskiem z 7 października 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wraz z załącznikami oraz wraz z pismem z 26 kwietnia 2010 r.; b) decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 1950 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości; c) decyzji SKO w W. z [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. decyzją nr [...] z [...] marca 1950 r.; d) decyzji SKO w W. z [...] marca 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. decyzją nr [...] z [...] marca 1950 r.; e) decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego; f) decyzji SKO w W. z [...] maja 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2013 r.; g) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., I SA/Wa 1131/16; h) postanowienia NSA z 6 kwietnia 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie I OSK 600/17; i) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2014 r. w sprawie I SA/Wa 1329/13; j) postanowienia SKO w W. z [...] stycznia 2016 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego; k) postanowienia NSA z 23 czerwca 2014 r. w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji SKO w W. z [...] marca 2013 r.; l) statutu F.; m) postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydział I Cywilny z 24 lipca 2008 r., I Ns 770/07; n) postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydziału Cywilnego Odwoławczego z 8 stycznia 2009 r. (V Ca 2524/08); o) postanowienia Sądu Najwyższego z 11 lutego 2010 r. (I CSK 322/09); p) wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, Wydziału IV Cywilnego z 29 maja 2012 r. (IV C 2217/05); q) wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie, VI Wydziału Cywilnego z 31 stycznia 2013 r. (VI C A Ca 1131/12); r) wydruku komputerowego księgi wieczystej nr KW WA1M/00516498/1; s) operatu szacunkowego nieruchomości z [...]marca 2016 r. na okoliczności wskazane w treści skargi, w tym w szczególności na okoliczność niezgodności zaskarżonego orzeczenia NSA z 16 marca 2016 r. z przepisami prawa unijnego oraz na okoliczność uprawdopodobnienia wyrządzenia Skarżącej szkody przez zaskarżony wyrok NSA;

3) stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku NSA z 16 marca 2016 r. (I OSK 1307/14) w całości;

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów związanych z zastępstwem procesowym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że zgodnie z treścią art. 2 TUE: Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Zgodnie zaś z art. 47 KPPUE: Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.

Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych zasad prawnych Unii Europejskiej (dwukrotnie wymienioną w Preambule i bezpośrednio w art. 2 TUE) jest zasada praworządności. Praworządność jest definiowana przez Komisję Europejską jako: a) przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa; b) pewność prawa (która wiąże się z tym, że organy powinny trzymać się utrwalonej praktyki, będącej w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie

poinformowanego podmiotu racjonalne (uprawnione) oczekiwania, że organ rozstrzygnie

sprawę w określony sposób); c) zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; d) niezależne i bezstronne sądy; e) skuteczną kontrolę sądową, w tym kontrolę poszanowania praw podstawowych; f) równość wobec prawa (z którą wiąże się zakaz różnego traktowania podmiotów w podobnej sytuacji, a także takiego samego traktowania różnych podmiotów, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione).

Powyższa zasada stanowi "zasadę ogólną", a więc zaliczaną do prawa pierwotnego Unii Europejskiej (UE). W odniesieniu do niej został wyrażony między innymi następujący pogląd orzeczniczy sformułowany (odnoszący się formalnie do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, czyli poprzednika prawnego Unii Europejskiej]: "Europejska Wspólnota Gospodarcza jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat".

"Pewność prawa" jest wyrażeniem często obecnym w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wcześniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości). Filozofowie prawa uznają pewność prawa za jedną z głównych wartości, którym prawo winno hołdować. Prawo opatrzone kwalifikacją "pewne" ma sprzyjać potrzebie bezpieczeństwa. Zasada pewności prawa jest pochodną szeroko zakreślonych zasad: ochrony zaufania obywateli do państwa i przewidywalności prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, znajdujących swój wyraz w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W systemie praworządnym obywatel musi mieć zapewnioną ochronę swoich przewidywań opartych na istniejących normach prawnych, gdyż do tego sprowadza się jego "zaufanie do systemu". Zasada pewności prawa realizowana jest w taki sposób, że raz nabyte prawo powinno być stabilne, zaś możliwości jego odjęcia (a jak twierdzą niektórzy – również możliwości jego modyfikacji), jeżeli mogą w ogóle istnieć, powinny być ściśle określone przez ustawę. Zasada pewności prawa oznacza również, że państwo i jego organy nie powinny zaskakiwać obywateli nagłymi i niespodziewanymi zmianami stanowionego przez siebie prawa, powodując tym niepewność sytuacji prawnej obywateli bądź innych podmiotów prawnych. Drugą ważną regułą wynikającą z zasady pewności prawa jest adekwatność ingerencji prawnej w życie społeczne. Ingerencja taka powinna być uwarunkowana względami ochrony interesów państwa lub ważnych wartości akceptowanych społecznie. Trzecią istotną kwestią jest ochrona praw słusznie nabytych. Wynika ona pośrednio z zasady pewności prawa i stanowi konsekwencję tej pewności o szczególnym znaczeniu prawnym oraz praktycznym.

Zgodnie z zasadą pewności prawa normy prawne powinny być jasne i przewidywalne dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Podmioty prawa znajdować się w niepewności co do ich praw i obowiązków. W konsekwencji przyjmuje się, że brak jasności, dwuznaczność przepisu nakładającego ciężary na jednostkę musi być rozstrzygana na korzyść jednostki. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zasada pewności (stałości) prawa znajduje prymat nad zasadą legalizmu. W wyroku w sprawie Rosemarie Kapferer przeciwko Schlank & Schick GmbH Trybunał stwierdził m.in., że istotne jest, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu drogi prawnej, tj. po skorzystaniu z przysługujących środków odwoławczych lub też na skutek upływu terminów przewidzianych do złożenia tych środków, były niepodważalne. Wartością przemawiającą za takim rozwiązaniem jest zapewnienie stałości prawa oraz stosunków prawnych, a także prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości.

Pewność prawa to zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta uznawana jest jako pewien zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Bezpieczeństwo prawne zapewnić ma jednostce możliwość podejmowania decyzji o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka powinna móc przewidzieć nie tylko konsekwencje poszczególnych swoich zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Nie jest to wyłącznie przejaw bezdusznego legalizmu, lecz warunek konieczny wolności obywatela w państwie. Przewidywanie i dokonywanie wyborów w oparciu o pewną wiedzę na temat obowiązującego prawa umożliwia jednostce organizację jej życiowych spraw i przyjmowanie odpowiedzialności za własne decyzje. Poniekąd bezpieczeństwo prawne skorelowane jest także z godnością osoby, gdyż stanowi manifestację szacunku porządku prawnego dla jednostki, jako istoty autonomicznej i racjonalnej. Nie tylko więc postulat pewności prawa narusza prawodawca, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć – zwłaszcza gdy przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, inaczej zadecydowałaby o swoich sprawach.

Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zwane dalej: Rozporządzeniem, nie przewidywało możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa". Przepis art. 101 ust. 1 lit. b Rozporządzenia wskazywał wyłącznie, że władza nadzorcza może w trybie nadzoru uchylić z urzędu bądź z własnej inicjatywy bądź na skutek zażalenia jako nieważną każdą decyzje, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Takiej podstawy prawnej nie przewidywała również ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 137 § 1 pkt 2 podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Dopiero w wyniku nowelizacji ww. ustawy dokonanej 28 marca 1980 r. jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji dodano obok braku podstawy prawnej rażące naruszenie prawa. Dla ww. przesłanki ustawodawca nie wprowadził jednak ograniczenia czasowego na stwierdzenia nieważności decyzji z tejże przyczyny. Konkludując, przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa nie obowiązywała w dacie wydania decyzji przez Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. o przywróceniu skarżącej terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości.

Niezależnie od powyższego, od początku obowiązywania rzeczonej przesłanki z uwagi na jej "nieostry" charakter rodziła ona wiele kontrowersji, jako że powodowała niejednolite rozumienie jej w praktyce. Orzecznictwo sądów administracyjnych w przeważającej części opowiedziało się za wąską wykładnią ww. przesłanki, a polegającą na tym, że w sposób rażący naruszony może być tylko przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W związku z powyższym podzielić należy pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku P 46/13, zgodnie z którym dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, co miało miejsce odnośnie do charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 Dekretu warszawskiego i braku możliwości jego przywrócenia. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), a która to znalazła odzwierciedlenie nie tylko w art. 2 i 7 Konstytucji ale i w art. 2 TUE. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego (zob. postanowienie WSA w Warszawie z 18 września 2013 r., I SA/Wa 204/12). Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 TUE zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zatem, zaskarżony wyrok NSA narusza art. 2 TUE i 47 KPPUE przez nieprawidłowe zbadanie legalności decyzji SKO z [...] marca 2013 r. ws. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. Wyrok NSA w sposób rażący narusza zasadę państwa prawa wynikającą z ww. przepisów przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada zgodności z prawem aktu administracyjnego (zasada legalizmu) i w rezultacie konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego po ponad 62 latach ma bezwzględny priorytet nad zasadą pewności prawa, w tym zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa, przewidywalności prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, również w sytuacji gdy owa niezgodność z prawem wynika de facto ze zmiany wykładni przepisów prawa, a ponadto w sytuacji, w której w dacie wydania aktu (którego stwierdzono nieważność) nie istniała podstawa prawa do stwierdzenia jego nieważności w postaci "rażącego naruszenia prawa". Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę od wyroku WSA w Warszawie uznał za prawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. po ponad 60 latach, mimo że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie powinien być interpretowany w sposób zezwalający na bezterminowo unieważnianie decyzji, w oparciu o której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Takie działanie przede wszystkim narusza Konstytucję RP.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 16 marca 2016 r. NSA wskazał, że od wydania decyzji z [...] marca 1950 r. przywracającej termin do złożenia wniosku dekretowego, skarżąca kasacyjnie (ani jej poprzednicy prawni) nie podjęli żadnych kroków prawnych mających na celu rozpoznanie wniosku dekretowego, takie kroki zostały dopiero podjęte w 2011 r., a więc 60 lat po wydaniu decyzji. W okresie tych 60 lat skarżąca kasacyjnie (ani jej poprzednicy prawni) nie korzystali również z takiego instrumentu prawnego jak skarga na bezczynność. Powyższe dodatkowo świadczy o błędnej wykładni art. 2 TUE i art. 47 KPPUE w zakresie wynikającej z nich zasady państwa prawa. To nie na skarżącej spoczywał obowiązek rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. To organy oraz sądy stoją na straży praworządności i podmioty te winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z całą pewnością skarżąca nie może podnosić odpowiedzialności za prowadzenie postępowania dekretowego przez ponad 60 lat. Należy mieć na uwadze, że przez ten cały czas obowiązywała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. przywracająca termin do złożenia wniosku dekretowego poprzednikowi prawnemu skarżącej. Skarżąca posiadała zatem prawo własności do budynku oraz ukształtowaną ekspektatywę ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. Z okoliczności sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. został złożony z uwagi na przegraną W. w sprawie o wydanie, gdyż w wyroku z 31 stycznia 2013 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyraźnie wskazał na przysługiwanie skarżącej prawa własności do budynku oraz prawa do korzystania z Nieruchomości.

W kontekście zasady państwa prawa i wynikającej z niej zasady trwałości decyzji, bezpieczeństwa prawnego czy zasady zaufania obywatela do państwa należy wskazać, że poprzednicy prawni Federacji oraz sama skarżąca nigdy nie utracili posiadania nieruchomości oraz budynku, czyniąc na niej znaczne nakłady oraz uiszczała daniny o charakterze publicznoprawnym z nią związane. Trzeba mieć na względzie, że Nieruchomość w latach 30 została zabudowana budynkiem, w związku z tym faktem, cel Dekretu warszawskiego, tj. w celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy W., nie został w stosunku do Nieruchomości ani przez Państwo ani przez Miasto W. zrealizowany. Nieruchomość została bowiem zabudowana jeszcze przed wejściem w życie Dekretu warszawskiego, a wszystkie późniejsze nakłady były dokonywane przez poprzedników prawnych skarżącej i przez samą Federację. Miasto W. nie interesuje się i nie interesowało się Nieruchomością, poza złożeniem pozwu o wydanie w 2005 r. (złożonego wyłącznie w celu przerwania biegu zasiedzenia, o czym świadczy m.in. prawomocnie oddalenie powództwa Miasta W. w sprawie o wydanie) oraz poza pozwem o zapłatę przez Federację wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości (postępowanie prowadzone jest przez Sąd Okręgowy w Warszawie pod sygn. akt: IV C 233/12). W świetle powyższego, działaniem zgodnym z powyższymi zasadami, w szczególności mając na względzie wyrok TK z 12 maja 2015 r., byłoby utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1950 r., a nie doprowadzenia do prawomocnego stwierdzenia nieważności tej decyzji, co niweczy ukształtowany przez kilkadziesiąt lat stan prawny i faktyczny dotyczący Nieruchomości.

Na mocy art. 1 dekretu warszawskiego wszelkie grunty na obszarze W. przeszły z dniem wejścia w jego życie na własność gminy W. Przepis art. 5 Dekretu warszawskiego przewidywał, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Art. 7 Dekretu warszawskiego stanowił zaś, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie -użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne, ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zasadami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej. W razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy czy na prawie zabudowy oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu w miarę posiadania zapasów gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej bądź prawo zabudowy na takim gruncie. W razie niezłożenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie. W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy (art. 8 Dekretu warszawskiego).

Zatem, złożenie wniosku w przewidzianym przez Dekret warszawski 6-miesięcznym terminie o przyznanie gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną dawało ww. właścicielowi prawo własności zlokalizowanych na nich budynków do czasu ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia ww. wniosku. W przypadku braku złożenia w ww. terminie rzeczonego wniosku, właściciel tracił prawo własności ww. budynków już z chwilą wejścia w życie Dekretu warszawskiego. Natomiast odnośnie do gruntów objętych Dekretem, złożenie ww. wniosku w terminie dawało stronie prawo nabycia (odzyskania) prawa do nieruchomości (ekspektatywę nabycia prawa do nieruchomości). Organ mógł odmówić stronie ustanowienia prawa, tylko w sytuacji, której korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W związku z powyższym samo złożenie w terminie wniosku w zasadzie gwarantowało przyznanie prawa do gruntu. W wyniku złożenia przez skarżącą wniosku, o którym mowa w powyższych przepisach, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a następnie jego przywrócenia decyzją z [...] marca 1950 r., skarżąca miała prawo własności do budynku zlokalizowanego na Nieruchomości na czas postępowania (minimalnie) oraz ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego do Nieruchomości.

Na skutek skarżonej w toku niniejszego postępowania decyzji SKO z [...] marca 2013 r. stwierdzono po upływie 62 lat nieważność decyzji przywracającej skarżącej termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 Dekretu warszawskiego, odbierając skarżącemu wszelkie prawa z niej wynikające. Decyzją tą, została ona ostatecznie pozbawiona prawa rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do Nieruchomości. Tym samym, skarżąca wobec stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1950 r., została pozbawiona nabytego już prawa własności do budynku zlokalizowanego na Nieruchomości oraz słusznej i ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście okoliczność, że skarżąca Nieruchomość oraz budynek faktycznie posiadała i posiada od ponad 62 lat.

NSA w zaskarżonym wyroku z 16 marca 2016 r. podkreślił, że skarżącej kasacyjnie znany był stan prawny przedmiotowej nieruchomości, której pierwotnie właścicielem był Skarb Państwa, a następnie została objęta komunalizacją, decyzja komunalizacyjna została wydana w 1993 r. Podkreślić należy, że przedmiotowa nieruchomość, której dotyczyła decyzja z [...] marca 1950 przywracająca termin do złożenia wniosku dekretowego, cały czas pozostawała w posiadaniu skarżącej kasacyjnie i jej poprzedników prawnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art.2 Konstytucji RP. i wywodzonych z niego zasad w szczególności stanowi ona samodzielny (samoistny) wzorzec kontroli konstytucyjnej. Zdaniem NSA fakt posiadania Nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżącej oraz przez samą skarżącą w zasadzie obciąża skarżącą. Powyższa okoliczność winna jednak przemawiać za ochroną trwałości decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. Skoro bowiem obowiązywała przez ponad 60 lata w obrocie rzeczona powyżej decyzja, której skutkiem był stan prawny polegający na przysługiwaniu poprzednikowi prawnemu skarżącej oraz skarżącej prawa własności budynku oraz ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do Nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość zgodnie z prawem znajdowała się we władaniu skarżącej.

Powyższe stanowi niewątpliwie o naruszeniu prawa własności, które gwarantuje art. 17 KPPUE oraz – przewidujący analogiczny do KPPUE standard w zakresie ochrony własności – art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Co bowiem istotne, "mieniem" w rozumieniu art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mogą być m.in. roszczenia, w odniesieniu do których skarżący może twierdzić, że posiada przynajmniej "słuszne oczekiwanie" uzyskania możliwości skutecznego wykonywania prawa własności. Postępowanie przed sądami administracyjnymi, w tym przed NSA, w tej sprawie nie zapewniło skarżącej ochrony przed wskazanym naruszeniem.

Dopóki decyzja z [...] marca 1950 r. pozostawała w mocy w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku na mocy art. 7 ust. 1 Dekretu warszawskiego, skarżąca korzystała z prawa majątkowego względem Nieruchomości, co potwierdza m. in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2013 r. w sprawie VI ACa 1131/12. Rzeczony sąd wskazał, że na podstawie art. 7 Dekretu warszawskiego na państwie spoczywa cywilnoprawny obowiązek ustanowienia na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następców prawnych prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną na przejętej na własność nieruchomości pod warunkiem, że nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 7 ust. 2 Dekretu warszawskiego. Obowiązkowi temu odpowiada po stronie podmiotu uprawnionego zbywalne i dziedziczne prawo majątkowe realizowane w toku postępowania administracyjnego. NSA niedostatecznie rozważył istnienie ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego do Nieruchomości oraz istnienie prawa własności do budynku, przez co, zaskarżony wyrok narusza w sposób rażący art. 17 KPPUE tj. zasadę ochrony prawa własności poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Prezydenta W. z [...] marca 1950 r. o przywróceniu skarżącemu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do Nieruchomości w trybie art. 7 Dekretu warszawskiego nie kreowała po stronie skarżącej prawa lub ekspektatywy prawa, podczas gdy z treści Dekretu wynika wprost, że samo złożenie ww. wniosku przyznawało prawo własności do budynków zlokalizowanych na nieruchomościach przejętych przez gminę na mocy Dekretu co najmniej na czas trwającego postępowania oraz ekspektatywę prawa własności czasowej do nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 20 KPPUE wszyscy są równi wobec prawa. Zasada równości, w tym równości wobec prawa stanowi jedną z podstawowych wartości, na jakich opiera się Unia Europejska, co literalnie wynika z cytowanego wcześniej art. 2 TUE. Zatem, nie sposób zgodzić się z poglądem NSA, jakoby zasada zaufania obywatela do państwa adresowana była przede wszystkim do obywateli, osób fizycznych. Powyższe rozróżnienie nie znajduje uzasadnienia. Wszelkie aspekty wynikające z ww. zasady, opisane szczegółowe w uzasadnieniu zarzutu, o którym mowa w lit. a petitum skargi, winny mieć również zastosowanie do osób prawnych. Potwierdza to doktryna, która wskazuje m.in., że zdecydowana większość norm wynikających z prawa Unii Europejskiej (w tym przepisy odnoszące się do funkcjonowania rynku i równości płci) odnosi się do osób fizycznych i prawnych. Co więcej, analogiczne postrzeganie zasady równości – jako odnoszącej się równocześnie do osób fizycznych i prawnych – zakłada także prawo krajowe państw członkowskich. TK w wyroku z 2 kwietnia 2003 r. (K.13/02) stwierdził, że zasada równości odnosi się zarówno do osób fizycznych, jak i do osób prawnych, a także do innych podmiotów występujących w obrocie prawnym.

Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W okolicznościach tej sprawy, stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1950 r. nie zostało dokonane na podstawie jasnych i przewidywalnych przepisów prawa, ale na podstawie oceny dokonanej przez pryzmat orzecznictwa sądów administracyjnych wykształconego i ujednoliconego wiele lat po wydaniu decyzji z [...] marca 1950 r. Podstawą zaś do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji winien być stan prawa oraz orzecznictwo obowiązujące w dniu jej wydania. Decyzja z [...] marca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji w ocenie organów, a w ślad za nimi sądów administracyjnych, w tym NSA, służyła uzasadnionemu celowi, tj. realizacji zasady praworządności przez usunięcie z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem. Jednakże, rzekoma niezgodność z prawem decyzji z [...] marca 1950 r. nie zachodziła w chwili jej wydania. Stwierdzając nieważność decyzji organy władzy publicznej działały w imię zasady praworządności, jednakże wbrew zasadzie pewności prawa i zasadzie zaufania jednostki do państwa. Organy i sądy administracyjne powinny zatem dokonać analizy celów i skutków stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1950 r., aby ocenić, czy skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji będą proporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu. W ocenie Skarżącej cel, jaki przyświecał organom i sądom – usunięcie z obrotu prawnego wadliwej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – nie uzasadnia dostatecznie naruszenia prawa do poszanowania mienia skarżącej, które de facto nieprzerwanie znajdowało się we władaniu skarżącej. W tych okolicznościach, podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania decyzji z [...] marca 1950 r. z obrotu prawnego ze względu na jej wadliwość dopiero po 60 latach oraz ostateczne stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie wynikającej z interpretacji prawa wstecz, nie może być oceniane jako konieczne i uzasadnione jakimkolwiek interesem ogólnym w państwie prawa. Zasada pewności prawa, którą można wyprowadzić z art. 2 TUE jest w tym przypadku nierozerwalnie związana z ochroną własności na gruncie art. 17 KPPUE. Podstawą takiego stwierdzenia może być m.in. cyt. wyrok TK, w którym stwierdził on, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy on wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, która to statuuje zasadę państwa prawnego, analogicznie jak art. 2 TUE. Jak wynika z powyższego, niezgodność z prawem zaskarżonego wyroku NSA z 16 marca 2016 r. ma charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 285a § 3 zd. 1 od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Zatem skarga taka będzie dopuszczalna jedynie w wypadku, gdy niezgodność orzeczenia z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu naruszenia przez władzę sądowniczą norm prawa Unii Europejskiej do przypadków rażącego naruszenia tego prawa nie tylko koresponduje z ogólną koncepcją niezgodności z prawem przyjętą odnośnie do skargi, ale również znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – por. w szczególności wyrok ETS z 30 września 2003 r. w sprawie Köbler v. Republika Austrii (www.curia.europa.eu).

Jednocześnie należy podkreślić, że to skarżący zobowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa unijnego, który jego zdaniem rażąco został naruszony przez NSA. Niezgodność z prawem wynikająca z naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy jest oczywista, rażąca i przybiera postać kwalifikowaną. Przemawia za tym nie tylko literalne brzmienie art. 285a § 3 p.p.s.a., ale także cel wprowadzenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie należy dodać, że z istoty sądowego stosowania prawa, opartego na zasadzie niezawisłości sędziowskiej, wynika, że o niezgodności z prawem w rozumieniu art. 285a p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy niezgodne z prawem działanie sądu ma charakter oczywisty, przekraczający granice sędziowskiej swobody wykładni i stosowania prawa – postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., II ONP 4/11. Badanie oczywistości naruszenia powinno uwzględniać m.in. stopień precyzji i jasności naruszonej normy, umyślność naruszenia, wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia prawa, a także uchybienie przez sąd krajowy obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 267 TFUE.

Zatem w przypadku kwestionowania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego można podnosić jedynie zarzut niezgodności z prawem wynikający z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Wzorcem kontroli orzeczenia NSA są normy prawa Unii Europejskiej oraz ocena, czy niezgodność orzeczenia z prawem wynika z rażącego naruszenia tych norm (art. 285a § 3 p.p.s.a.). W kontekście podniesionych uwag należy stwierdzić, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanego w niniejszej sprawie wyroku NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14 nie jest zasadna.

Przede wszystkim stanowczo podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni żadnego z przepisów prawa wspólnotowego wskazanych jako podstawy niniejszej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, tj. art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 17 i 20 KPPUE, ze względu na sformułowanie zarzutów kasacyjnych zakreślających granice rozpoznawania sprawy stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Na marginesie zaś można dodać, że skarżący nie wykazał nawet w najmniejszym stopniu, że niezgodne z prawem – jego zdaniem – działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało charakter oczywisty. Wszystkie zawarte w rozpoznawanej skardze argumentacje i wywody można jedynie uznać co najwyżej za polemikę z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA. W konsekwencji zatem zarzucanych w skardze Sądowi naruszeń norm prawa Unii Europejskiej i tak nie można byłoby uznać nawet za zaistniałe w rozpoznawanej sprawie, a już z całą pewnością nie można byłoby im przypisać rażącego charakteru w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 285k § 1 w związku z art. 285a § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.