Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 470/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem

z dnia 29 marca 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 5 stycznia 2024 r. wydanego na podstawie art. 59i ust. 4, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2023 r. 682 ze zmianami, dalej P.b.), o wymierzeniu Inwestorowi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w G., karę z tytułu przystąpienia do użytkowania 4 wiat oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...] z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, w kwocie [...]zł.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 września 2023 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadzili kontrolę wykonania robót budowlanych nałożonych w decyzji z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak: [...] (rej. [...]) udzielającej pozwolenia na użytkowanie części obór nr [...], wjazdu na działkę oraz wagi samochodowej na dz. nr [...] (przed podziałem [...]).

W wyniku kontroli organ ustalił, między innymi, że inwestor wykonał część nakazanych robót elektrycznych. Ponadto organ stwierdził, że część obiektów oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu nr [...] jest użytkowana bez uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. W trakcie kontroli poinformowano stronę, że na przedłożenie dokumentów wymaganych przy uzyskiwaniu pozwolenia na użytkowanie czy zawiadomieniu o zakończeniu budowy właściciel lub inwestor ma 60 dni od dnia doręczenia pouczenia. Natomiast w przypadku niezaprzestania użytkowania ww. obiektów, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wymierzy karę z tytułu nielegalnego użytkowania (k. 1-5 akt adm. I inst.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. pismem z dnia 26 września 2023 r. pouczył zgodnie z art. 59i P.b. Z. Sp. z o. o. o naruszeniu przez spółkę art. 54 P.b. i art. 55 P.b. (k. 7 akt adm. I inst.).

Po przeprowadzonej kontroli 6 grudnia 2023 r., PINB pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności użytkowania na działce nr [...] położonej w miejscowości T. wiat do chowu bydła oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...] a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...] (k. 20-32, 36 akt adm.).

Kolejnym pismem z dnia 13 grudnia 2023 r., PINB pouczył Z. Sp. z o. o., o tym, że cztery wiaty użytkowane są z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i art.55 P.b., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 59i P.b. (k. 38 akt adm. I inst.).

Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. Z. Sp. z o. o. w związku z wszczęciem postępowania poinformował PINB, że obiekty na działce nr [...] w. miejscowości T. do chowu bydła, zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami oraz zgodnie ze stanem faktycznym stanowią budynki, a nie wiaty jak wskazano w zawiadomieniu. Dodatkowo spółka poinformowała, że posiada pozwolenie na użytkowanie części dwóch budynków (k. 39 akt adm. I inst.).

PINB w J. postanowieniem z dnia 05 stycznia 2024 r. znak: [...] na podstawie art. 59i ust. 4, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2023 r. 682 ze zmianami, dalej P.b.), wymierzył inwestorowi Z. sp. z o. o. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania 4 wiat oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...] z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i art. 55 P.b. w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zatwierdzony zamienny projekt budowlany obejmuje między innymi budowę 5 budynków inwentarskich do chowu cieląt. W części rysunkowej projektu widoczna jest wiata. Zdaniem organu inwestor nie pobudował budynków inwentarskich, a wiaty do hodowli bydła. Przepis art. 3 pkt. 2 P.b. definiuje pojęcie budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia wiaty, ale są one niewątpliwie budowlami. Należy podzielić zdaniem organu stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie lekkiej konstrukcji, fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Zdaniem PINB wybudowane budowle na działce nr [...] (przed podziałem [...]) położonej w m. T. , spełniają powyższe wymagania - posiadają lekką konstrukcję stalową osadzoną w płytach żelbetowych, posiadają dach nie mają przegród budowlanych, nie są wydzielone z przestrzeni, a więc są wiatami. Wobec powyższego do obliczenia wysokości kary użytkowania wiat z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b. przyjęto VIII kategorię obiektu budowlanego i współczynnik kategorii 5,0, a nie jak w pozwoleniu na budowę kategorię II.

Dalej organ przywołał treść art. 54, 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że skoro do użytkowania wiat oznaczonych na szkicu nr [...] przystąpiono bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to w takich okolicznościach uregulowania art. 59i ust. 4 P.b. nakładają na organy nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Z. sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), poprzez doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika;

2. błąd w ustalenia faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż obiekty budowlane, których użytkowanie stało się podstawą do nałożenia kary administracyjnej stanowią wiaty, dla których należałoby przyjąć VIII kategorię obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości te obiekty budowlane stanowią budynki inwentarskie objęte pozwoleniem na budowę - przypisane do II kat. obiektu budowlanego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Prawo Budowlane) poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości.

W związku z tym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, a także na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. o wyznaczenie stronie terminu i sposobu usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu zażalenia Spółka wskazała, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od tej reguły nie ma żadnych wyjątków, zatem organy mają bezwzględny obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, a nie stronie. Uchybienie w doręczeniu skutkuje zdaniem Żalącej się brakiem wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego.

Dodatkowo Spółka wskazała, że organ omyłkowo błędnie ustalił stan faktyczny sprawy uznając wskazane w sentencji zaskarżonego postanowienia obiekty budowlane za wiaty, a w konsekwencji powyższego błędnie przyjął i zastosował II kategorię obiektu budowlanego. Tymczasem wymienione w sentencji zaskarżonego postanowienia obiekty stanowią budynki, a nie wiaty. Z treści decyzji tut. organu, na którą się on powołuje, a więc decyzji PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: [...] wynika, że organ udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części omawianych obiektów oznaczonych na szkicu załączonym do zaskarżonego postanowienia o nr [...], określając, iż udziela pozwolenia na użytkowanie: "części obór nr [...], wjazdu na działkę oraz wagi samochodowej na dz. nr [...] (przed podziałem nr [...]), położonej w m. T. , gm. K., kat. obiektu II zrealizowanych na postawie pozwolenia na budowę. Należy zatem uznać zdaniem Spółki, iż w organ sam uznawał, iż przedmiotowe obiekty budowlane są budynkami, oborami dla których należy przyjąć kat. obiektu II. Żaląca się podała, że nie kwestionuje faktu rozpoczęcia użytkowana bez zgłoszenia. Wskazuje jednak, że obiekty są ciągle w fazie budowy i z uwagi na duży zakres inwestycji ze względów gospodarczych i finansowych zmuszony został do częściowego ich użytkowania - przed całkowitym zakończeniem budowy.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 29 marca 2024 r. nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 5 stycznia 2024 r. o wymierzeniu Inwestorowi Z. Sp. z o.o. kary z tytułu przystąpienia do użytkowania 4 wiat oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18.09.2023r. nr [...] z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, w kwocie [...]zł.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w kontekście przedłożonych pełnomocnictw oraz argumentacji zawartej, w tym zakresie w zażaleniu pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Pełnomocnictwo musi być udzielone do konkretnej sprawy. Z tego, że dana osoba występuje w roli pełnomocnika strony w innych postępowaniach nie można wyprowadzać wniosku, że ma ona status pełnomocnika także w innych postępowaniach z udziałem tej samej strony. WINB podał, że wobec braku ustanowienia pełnomocnika do przedmiotowej sprawy, PINB nie zastosował w sprawie art. 40 § 2 k.p.a.

Choć w ocenie WWINB nie doszło do pominięcia ustawowego pełnomocnika to odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia przez PINB art. 40 § 2 k.p.a. tj. czy zaskarżone postanowienie weszło w ogóle do obrotu prawnego organ wskazał, że mylne jest myślenie, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji (w tym przypadku postanowienia) bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika powoduje, że decyzja ta nie wchodzi do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji (postanowienia) stanowi czynność materialno-techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego.

Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy oraz zarzuty zawarte w zażaleniu w ocenie WWINB doszło do skutecznego wejścia do obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia dlatego, że postanowienie PINB z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: [...] zostało skutecznie i zgodnie z procedurą (art. 40 § 1 k.p.a.) doręczone, stronie, która jak wykazano nie posiadała w sprawie pełnomocnika.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nawet w sytuacji odmiennej oceny dotyczącej doręczeń przedstawionej przez Żalącą się Spółkę - nowo ustanowiony pełnomocnik spółki tj. radca prawny D. C. w oznaczonym prawem terminie dopełnił czynności procesowej związanej z tym rozstrzygnięciem tj. zaskarżył ww. postanowienie w całości.

Dalej organ II instancji odnosząc się do części merytorycznej postanowienia wskazał na przepisy art. 59i Prawa budowlanego, a także art. 54 i 55 tej ustawy. Dalej organ przywołał czynności dokonywane w sprawie. Jego zdaniem bezspornie inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie wiat oznaczonych na szkicu nr [...] jednakże do użytkowania wiat oznaczonych na szkicu nr [...] przystąpiono z naruszeniem ww. przepisów art. 54 i 55 P.b. tj. bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tych okolicznościach uregulowania art. 59 i ust. 4 P.b. nakładają na organ nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego do obliczania wysokości kary użytkowania obiektów zgodnie z art. 54 P.b. i 55 P.b. PINB przyjął VIII kategorię obiektu budowlanego i współczynnik kategorii 5,0, bowiem uznał, że wykonane obiekty, wbrew twierdzeniom Żalącej się nie są budynkami tylko wiatami. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem WWINB wiata definiowana jest w każdym przypadku jako lekka konstrukcja, która nawet jeśli będzie posiadała ściany (np. w celu ochrony przed czynnikami atmosferycznymi takimi jak wiatr), to nie będzie mieścić się w kategorii budynku, czyli nie będzie trwale związana z gruntem, wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamentów i dachu. Zatem, zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich stron. W ocenie organu, przesądzającą cechą, która definiuje przedmiotowe obiekt jako wiaty, a nie jako budynki inwentarskie jest brak przegród budowlanych i zamkniętej całości.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że istotna w niniejszej sprawie jest również okoliczność, że wszelkie obecnie podejmowane przez inwestora działania mające na celu przekształcenie wiat w budynki poprzez ich łączenie blachami, nie ma znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia i nie wpływa na kwalifikację prawną obiektu dokonaną przez organy nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie WWINB z 29 marca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Z. sp. z o.o. z siedzibą w G.. Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 59i ust. 6 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika;

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a to w szczególności z naruszeniem:

i. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.- poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym w szczególności:

1. błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kat. VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości,

2. nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustalenia kategorii obiektu budowlanego przedmiotowych obiektów dokumentów w postaci decyzji Starosty J. nr [...] z dnia 14 marca 2022 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, Decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 02 listopada 2022 r. przenoszącej na rzecz Skarżącego decyzję ww. decyzję nr [...] z dnia 14 marca 2022 r., Planu zagospodarowania terenu, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, Planu zagospodarowania terenu - zmiany nieistotne, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, Decyzji PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynikało, iż przedmiotowe obiekty budowlane stanowią budynki kwalifikowane do II kategorii obiektu budowlanego,

3. pominięcie, iż przedmiotowe budynki są ciągle w trakcie budowy,

4. nieuwzględnienie faktu, iż już na obecnym etapie budowy możliwe jest określenie obrysu wymienionych obiektów poprzez dokładne wskazanie granic przestrzeni zajmowanej przez obiekt budowlany, zaś przegrody budowlane obiektu budowlanego są z nim konstrukcyjnie połączone, co przesądza o konieczności uznania przedmiotowych obiektów za budynki,

5. błędne uznanie, iż pełnomocnictwo z dnia 10 marca 2023 r. udzielone przez Spółkę Panu G. B. nie upoważnia go do występowania w sprawach objętych użytkowaniem obiektu, podczas gdy przedmiotowe pełnomocnictwo udzielone zostało do występowania we wszelkich sprawach związanych z daną inwestycją;

c. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, w tym w szczególności wadliwe:

1. błędne przyjęcie i zastosowanie do obliczenia wysokości kary VIII kategorii obiektu budowlanego, podczas gdy należało przyjąć II kategorię obiektu budowlanego, co skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary w znacząco zawyżonej wysokości,

2. nieuwzględnienie przy dokonywaniu ustalenia kategorii obiektu budowlanego przedmiotowych obiektów dokumentów w postaci Decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 14.03.2022 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, Decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 02.11.2022 r. przenoszącej na rzecz Skarżącego decyzję w/w Decyzję nr [...] z dnia 14.03.2022 r., Planu zagospodarowania terenu, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, Planu zagospodarowania terenu - zmiany nieistotne, dotyczący przedmiotowej Inwestycji, Decyzji PINB w J. z dnia 11.08.2023 r., znak: [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynikało, iż przedmiotowe obiekty budowlane stanowią budynki kwalifikowane do II kategorii obiektu budowlanego,

3. pominięcie, iż przedmiotowe budynki są ciągle w trakcie budowy,

4. nieuwzględnienie faktu, iż już na obecnym etapie budowy możliwe jest określenie obrysu wymienionych obiektów poprzez dokładne wskazanie granic przestrzeni zajmowanej przez obiekt budowlany, zaś przegrody budowlane obiektu budowlanego są z nim konstrukcyjnie połączone, co przesądza o konieczności uznania przedmiotowych obiektów za budynki,

5. błędne uznanie, iż pełnomocnictwo z dnia 10 marca 2023 r. udzielone przez Skarżącego G. B. nie upoważnia go do występowania w sprawach objętych użytkowaniem obiektu, podczas gdy przedmiotowe pełnomocnictwo udzielone zostało do występowania we wszelkich sprawach związanych z daną inwestycją;

d. art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy administracyjnej w sposób nieuwzględniający słusznego interesu inwestora.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że co do zasady przyznawała zarówno w trakcie postępowania, jak i złożonym zażaleniu na postanowienie organu I instancji, iż obiekty są ciągle w fazie budowy i z uwagi na duży zakres inwestycji ze względów gospodarczych i finansowych zmuszona została do częściowego ich użytkowania - przed całkowitym zakończeniem budowy i składała najdalej idący wniosek o umorzenie postępowania ze względu na nieprawidłowe zdaniem Skarżącej doręczenie postanowienia organu I instancji. Skarżąca podtrzymuje te okoliczności i wskazuje, iż postanowienie organu I instancji zostało jej doręczone, lecz nie zostało w ogóle doręczonej jej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie Skarżąca reprezentował pełnomocnik - G. B. - co znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno w aktach niniejszej sprawy, jak i w treści protokołów z kontroli. Pełnomocnictwo z dnia 10 marca 2023 r. udzielone Panu G. B., na które wskazuje organ II instancji upoważniało G. B. do występowania w imieniu Skarżącej we wszelkich postępowaniach związanych z przedmiotową inwestycją. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dla twierdzeń organów obydwu instancji, iż rzekomo przedmiotowe pełnomocnictwo ma nie uprawniać akurat do tych postępowań, które są związane z przedmiotową inwestycją, ale dotyczą kwestii użytkowania obiektów w ramach przedmiotowej inwestycji. Spółka podkreślała fakt, iż w momencie zarówno kontroli, jak i wydawania postanowienia przez organ I instancji, organ ten dysponował przedmiotowym pełnomocnictwem, a jedynie - w sposób błędny i nieuzasadniony - kwestionował zakres tego pełnomocnictwa. Postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej G. B.. Uchybienie w doręczeniu skutkuje brakiem wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego

Spółka wskazała, że od początku postępowania dopuszczała, a wręcz wnosiła o wymierzenie kary w sytuacji jeżeliby przedmiotowa decyzja została doręczona prawidłowo i prawidłowo weszła do obrotu prawnego, ale - przy przyjęciu i zastosowaniu II kategorii obiektu budowlanego i współczynnika kategorii 1,0, - w kwocie [...]zł. Organy obydwu instancji omyłkowo błędnie ustaliły stan faktyczny uznając przedmiotowe obiekty budowlane za wiaty, a w konsekwencji powyższego błędnie przyjęły i zastosowały VIII kategorię obiektu budowlanego i współczynnika kategorii 5,0, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia kary w łącznej kwocie [...]zł. Tymczasem przy uznaniu przedmiotowych obiektów budowlanych za budynki, konieczne byłoby przyjęcie i zastosowanie II kategorii obiektu budowlanego i współczynnika kategorii 1,0 – co daje karę w kwocie [...]zł.

Niezależnie od opisanych poniżej kwestii dotyczących zasadności uznania przedmiotowych obiektów budowlanych za budynki Skarżąca wskazała, iż sam fakt naliczenia kary przy zastosowaniu współczynnika 5,0 za przystąpienie do użytkowania obiektów, które organy uznały za wiaty - które co do zasady najczęściej są mniej inwazyjne, słabiej związane z gruntem, posiadają mniejszą lub lżejszą konstrukcję, niż ukończone budynki - podczas gdy kary za przystąpienie do użytkowania budynków są naliczane przy zastosowaniu współczynnika 1,0 - a więc są pięciokrotnie niższe - wskazuje na rażące wygórowanie nałożonej kary i na oczywistą bezzasadność tak obliczonej kwoty kary.

Zdaniem Spółki o tym, że obiekty będące przedmiotem postępowania to budynki świadczy to, iż Starosta J. decyzją nr [...] z dnia 14 marca 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę obejmującego "budowę pięciu budynków inwentarskich do odchowu cieląt, budowie budynku magazynów płodów rolnych, budowie budynku składowego, budowie budynku gospodarczo-garażowego, budowie budynku socjalno-biurowego oraz budowie szczelnych zbiorników bezodpływowych, realizowanej jako zabudowa zagrodowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o maksymalnej obsadzie inwentarza, wynoszącej 642,75 DJP na dz. nr [...] położonej w T. , gm. K. (arkusz mapy 1, obręb T.) - kat. obiektu II.

W aktach postępowania zalega odpis w/w decyzji, jak również odpis decyzji Starosty J. NR [...] z dnia 02 listopada 2022 r. przenoszącej na rzecz Skarżącego ww. decyzję nr [...] z dnia 14 marca 2022 r. wydaną pierwotnie dla W. B.. Należy zatem uznać zdaniem Spółki, iż wszystkie obiekty budowlane - zarówno te wybudowane, jak i te ciągle w fazie budowy - jakie znajdują się na działce [...] (przed podziałem [...]) położonej w T. zostały objęte pozwoleniem na budowę.

Starosta J. w pozwoleniu na budowę określił przedmiotowe obiekty budowlane, z tytułu użytkowania których została wymierzona kara w niniejszej sprawie (a więc obiektów oznaczonych w projekcie zagospodarowania działki nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...]), jako budynki - kat obiektu II.

Spółka podnosiła, że o zasadności podniesionych powyżej twierdzeń świadczy również treść pozwolenia na użytkowanie części obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce, jaką uzyskała Skarżąca, na co zresztą wskazują same organy. PINB w J. w treści decyzji I-instancyjnej określił, iż Inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie części omawianych obiektów oznaczonych na szkicu załączonym do zaskarżonego postanowienia nr [...] i 3, co jest zgodne z prawdą. Tymczasem należy wskazać, iż PINB w J. decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: [...], udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części omawianych obiektów oznaczonych na szkicu załączonym do zaskarżonego postanowienia nr [...], określając, iż udziela pozwolenia na użytkowanie: "części obór nr [...], wjazdu na działkę oraz wagi samochodowej na dz. nr [...] (przed podziałem nr [...]), położonej w W. , gm. K., kat. obiektu II zrealizowanych na postawie pozwolenia na budowę (...)". Należy zatem uznać, iż w ww. decyzji PINB w J. sam uznawał, iż przedmiotowe obiekty budowlane są budynkami, oborami dla których należy przyjąć kat. obiektu II.

Trudno zatem Skarżącemu zrozumieć, dlaczego organy obydwu instancji uznają zarówno obiekty, co do których organ I instancji wydał wcześniej pozwolenie na użytkowanie, jak i obiekty, których użytkowanie stało się podstawą do nałożenia kary, za wiaty, które należy rzekomo przypisać do VIII kat. obiektu budowlanego.

Dalej wskazano, że przedmiotowe obiekty są ciągle w fazie budowy i Skarżąca z uwagi na duży zakres inwestycji ze względów gospodarczych i finansowych zmuszona została do próbnego i częściowego rozpoczęcia ich użytkowania. Inwestycja objęta jest pozwoleniem na budowę i dotyczy między innymi budowy 5 budynków inwentarskich - oznaczonych we wszystkich dotychczas wydanych decyzja w sprawie jako budynki przypisane do II kat. obiektu budowlanego. Będące w budowie budynki są trwale związane z gruntem, posiadają trwałą, stabilną konstrukcję, w tym dach, fundamenty i ściany. Realizacja części elementów budynków, w tym ścian nie jest jeszcze w całości wykonana. Skarżący przewiduje między innymi wykonanie dalszych elementów ścian. Wykonane częściowo budynki posiadają określone w pozwoleniu na budowę elementy. Zgodnie z obecną technologią chowu bydła, zamiast okien i drzwi w ścianach zlokalizowano naświetla pomieszczeń i wyjścia z budynków.

Dalej argumentowała, że jak wynika z ustaleń organu, a także dokumentów zgromadzonych w ramach kontroli prowadzonych przez organ I instancji przegrody budowlane przedmiotowych obiektów budowlanych już na etapie kontroli prowadzonych przez organ I instancji (bowiem raz jeszcze należy wskazać, iż przedmiotowe budynki są ciągle w trakcie budowy) stanowiły - do pewnej wysokości (w niektórych budynkach jest to około 1,5 m, w niektórych ok. 0,5 m) betonowe konstrukcje, zaś powyżej tych konstrukcji metalowe siatki. Tak skonstruowane przegrody należy uznać za "lite" (kompletne, zupełne). Nawet pomimo faktu, iż przedmiotowe budynki są ciągle w trakcie budowy, już teraz możliwe jest określenie obrysu wymienionych obiektów poprzez dokładne wskazanie granic przestrzeni zajmowanej przez obiekt budowlany, zaś przegrody budowlane obiektu budowlanego są z nim konstrukcyjnie połączone. Podniesiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja, skupiająca się na braku ścian obiektów w tradycyjnym znaczeniu, nie podważa skutecznie powyższych ustaleń.

Spółka zaznaczyła, że ustawa Prawo Budowlane, jak i przepisy rozporządzeń do tej ustawy nie definiują pojęcia wiaty, a orzecznictwo sądowo-administracyjne nie jest jednolite.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści wydanego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że organ miał możliwość zweryfikowania kategorii obiektu budowlanego. W kwestii zarzutu Skarżącej wskazującego, że obiekty są w fazie budowy (zarzut nr 2b pkt 3 skargi), WWINB podkreślił, że było to zauważone przez organ i znalazło swoje odzwierciedlenie w wydanym postanowieniu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu związanego z naruszeniem art. 40 k.p.a. (zarzut nr 2a skargi) organ odwoławczy podnosił, że w toku przedmiotowego postępowania nie zostało przedłożone pełnomocnictwo od Pana D. B. dla G. B. do reprezentowania Spółki w przedmiotowym postępowaniu PINB znak: [...] Organ faktycznie dysponował pełnomocnictwem, ale dołączonym do innej sprawy - zatem niezależnie od zakresu jaki został w nim wskazany do reprezentowania strony - nie mógł i nie uznał go za przedłożonego w sprawie. Dlatego w toku postępowania PINB wskazał o tym Spółce, która miała możliwość wyjaśnienia i zgłoszenia pełnomocnika do udziału w postępowaniu. Końcowo WWINB wskazał, że organ w niniejszej sprawie zebrał i rozpatrzył w całości materiał dowodowy. Odniósł się w postanowieniu do zarzutów przedstawionych przez Skarżącą oraz ustalił stan faktyczny i prawny uznając, że doszło do użytkowania obiektów - wiat - bez uzyskanego pozwolenia na użytkowanie. Powyższe doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia uwzględniającego słuszny interes społeczny i obywateli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy akta administracyjne oraz akta sądowe sprawy.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organu nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje za podstawę do swoich rozważań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej jako "P.b" lub "Prawo budowlane"), a w szczególności jej art. 59i.

W pierwszej kolejności odnieść się jednak należy do zarzutów związanych z naruszeniem art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Skarżąca Spółka już w odwołaniu powoływała się na umocowanie udzielone G. B., który posiadał od Z. Sp. z o. o. pełnomocnictwo z dnia 9 czerwca 2023 r. uprawniające do: "reprezentowania Spółki przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. w sprawie zgłoszenia częściowego odbioru do użytku inwestycji w postaci budowy gospodarska rolnego pod adresem - T. , działka ewidencyjna nr [...]" (k. 62 v akt II inst.). W aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo z dnia 10 marca 2023 r. dla G. B. do działania we wszystkich sprawach związanych z budową pięciu budynków inwentarskich do odchowu cieląt, budową budynku magazynu płodów rolnych, budową budynku składowego, budową budynku gospodarczo-garażowego, budową budynku socjalno-biurowego, budową dwóch szczelnych bezodpływowych zbiorników realizowanej jako zabudowa zagrodowa związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym zgodnym z decyzją środowiskową (k. 62v akt adm. II inst.).

W związku z tym Sąd podziela stanowiska organu, że G. B. nie dysponował pełnomocnictwem do działania w imieniu inwestora w przedmiotowym postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Rzeczywiście z treści protokołów kontroli organów nadzoru budowlanego wynika, że trakcie kontroli był także obecny przedstawiciel Spółki - Pan G. B.. Z akt sprawy wynika także, że do protokołów kontroli, ani na dalszym etapie postępowania przed organem I instancji pełnomocnictwo dla Pana G. B. do działania w imieniu Spółki w postępowaniu o nałożenie kary nie zostało przedłożone.

Podkreślić bowiem należy, że z treści pełnomocnictw z 10 marca 2023 r. oraz 9 czerwca 2023 r. wynika jednoznacznie do jakich czynności i w jakich postępowaniach administracyjnych pełnomocnik ten został umocowany. Słusznie przyjął organ odwoławczy, że oba te pełnomocnictwa zostały przedłożone do PINB w toku odrębnych postępowań: w sprawie budowy pięciu budynków inwentarskich... oraz z wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie części obiektów. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu administracyjnym nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym przez organ z udziałem strony, nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Pełnomocnictwo musi być udzielone do konkretnej sprawy. Z tego, że dana osoba występuje w roli pełnomocnika strony w innych postępowaniach nie można wyprowadzać wniosku, że ma ona status pełnomocnika także w innych postępowaniach z udziałem tej samej strony (por. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22.06.2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 404/21, LEX nr 3205903; wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3.12.2020 r. o sygn. akt II SA/Go 504/20. LEX nr 3109496).

Jak wynika z akt sprawy, także po wszczęciu przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania na działce nr [...] położonej w T. wiat do chowu bydła tj. od dnia 12 grudnia 2023 r. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia tj. do dnia 5 stycznia 2023 r., Spółka nie przedstawiła jakiegokolwiek pełnomocnictwa do działania w imieniu Inwestora w przedmiotowej sprawie związanej z nielegalnym użytkowaniem wiat, tylko do ich budowy i pozwolenia na częściowe użytkowanie innych obiektów. Przy czym, słusznie podkreśla organ, że odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania udzieliła sama Spółka reprezentowana przez prezesa zarządu Z. Sp. z o. o., a nie pełnomocnik strony (k. 39 akt adm. I inst.). Wbrew twierdzeniom Skarżącej nie zostało przedłożone dla Pana G. B. pełnomocnictwo do działania w imieniu Inwestora w niniejszym postępowaniu. Jak już wskazano powyżej z akt sprawy wynika jedynie, że Pan G. B. był obecny w trakcie kontroli wykonania robót budowlanych na podstawie pełnomocnictw z dnia 9 czerwca 2023 r. oraz z dnia 10 marca 2023 r.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu PINB prawidłowo skierował bezpośrednio do Inwestora - Z. Sp. z o. o. pouczenie z dnia 26 września 2023 r., w którym poinformował Spółkę, że: "uczestniczący w kontroli pełnomocnik inwestora p. G. B. nie miał w swym zakresie pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawach objętych użytkowanie obiektu" (k. 7 akt adm. I inst.). Następnie organ I instancji skutecznie doręczył Spółce zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania z 12 grudnia 2023 r. i stosowane pouczenie z 13 grudnia 2023 r. (k. 37 i 38 akt adm. I inst.) i ostatecznie zaskarżone postanowienie PINB z 05 stycznia 2024 r. o wymierzeniu kary, skoro do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało przedłożone pełnomocnictwo do działania w imieniu Spółki.

Zasadnie uznał organ I instancji, że wobec braku ustanowienia pełnomocnika do działania w imieniu Inwestora w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 40 § 2 k.p.a. stanowiącego, że: "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi."

Ubocznie Sąd wskazuje przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., akcentuje się co prawda gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń, ale wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji (postanowienia) pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy jednak od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., LEX nr 3585308).

Po pierwsze, wskazać należy, że na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja (postanowienie) organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja (postanowienie) nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Ten przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień zgodnie z art. 126 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja (postanowienie) doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Postanowienie, więc wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również gdy doręczone zostaje jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Rację miał zatem w tym zakresie organ II instancji.

Po drugie, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Skoro zatem pełnomocnik skarżącego (zawodowy, ustanowiony odrębnym pełnomocnictwem) złożył w terminie zażalenie, w którym przedstawił merytoryczne zarzuty i je szeroko uzasadnił, to brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez organy art. 40 § 2 k.p.a. Zarzuty Skarżącej i w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że zażalenie zostało złożone skutecznie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 59i ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i art. 55 P.b. organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 P.b.). Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 P.b. o art. 55 P.b. (art. 59i ust. 3 P.b.). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f P.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4 P.b.).

PINB w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 września 2023 r. (k. 5 akt adm. I inst.) ustalił, że inwestor wykonał część nakazanych robót elektrycznych. Nie dokończono do dnia kontroli instalacji odgromowej. Brak instalacji gniazd 1 i 3 fazowych. Instalacja oświetlenia określonego i awaryjnego wykonana jest z odstępstwem od projektu technicznego. W trakcie kontroli prowadzono roboty budowlane. Ponadto stwierdzono, że część obiektów oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu nr [...] jest użytkowana z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane - znajdują się w nim cielęta. Zgodnie z art. 59i, ust. 1 P.b. pouczono pełnomocnika właściciela, że obiekty nie mogą być użytkowane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na przedłożenie dokumentów wymaganych przy uzyskiwaniu pozwolenia na użytkowanie czy zawiadomieniu o zakończeniu budowy właściciel lub inwestor ma 60 dni od dnia doręczenia pouczenia.

W trakcie czynności kontrolnych, pouczono przedstawiciela Inwestora, że w przypadku niezaprzestania niezgodnego z prawem użytkowania obiektów organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wymierzy stosowną karę pieniężną (k.1-5 akt adm. I inst.). Dodatkowo pouczenie (pismo z dnia 26 września 2023 r. – k. 7 akt adm. I inst.) o skutkach prawnych użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 P.b i 55 P.b. zostało skierowane bezpośrednio do Inwestora i właściciela tj. do Z. Sp. z o. o. Z powyższego wynika, że PINB dopełnił obowiązków wynikających z art. 59i ust. 2 P.b.

Kontrolę sprawdzającą dostrzeżone w dniu 18 września 2023 r. naruszenia zgodnie z przepisami prawa budowlanego PINB przeprowadził w dniu 6 grudnia 2023 r. (k. 32 akt adm. I inst.), a więc po upływie 60 dni od daty otrzymania przez Spółkę pouczenia, czym organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. art. 59i ust. 3 P.b.

W trakcie tej kolejnej kontroli stwierdzono, że właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w T. nadał użytkuje bez pozwolenia na użytkowanie obiekty inwentarskie oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu nr [...], a na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 18 września 2023 r. nr [...], a ich wygląd i stan zagospodarowania obrazuje załączona dokumentacja fotograficzna (k. 21-30 akt adm. I inst.).

Konsekwencją niezaprzestania przez Z. Sp. z o. o. nielegalnego użytkowania obiektów, było wszczęcie przedmiotowego postępowania, a następnie wydanie przez PINB na podstawie art. 59 i ust. 4 P.b. w zw. z art. 83 ust. 1 P.b. zaskarżonego postanowienia.

W tym miejscu wskazać należy, że Inwestor wielokrotnie wskazywał, również w treści skargi, że co do zasady nie kwestionuje konieczności wymierzenia mu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektów. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest jednak sposób wyliczenia kwoty kary. Zdaniem organów wymierzenie kary w niniejszej sprawie następuje przy przyjęciu, że obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania zaliczyć należy do VIII kategorii obiektów budowlanych o jakich mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Inwestor natomiast stoi na stanowisku, że obiekty winny być zaliczone do kategorii II obiektów budowlanych, co wynika z kategorii obiektu wskazanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym obejmującym budowę pięciu budynków inwentarskich do odchowu cieląt. Zaliczenie obiektów do poszczególnych kategorii determinuje bowiem wysokość wymierzonej kary.

W pierwszej kolejności dla porządku wskazać należy, że podstawowym zadaniem wykonywanym przez organy nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Wynika to wprost art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Kontrola ta, zgodnie z art. 84a Prawa budowlanego obejmuje badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Przyznane organom nadzoru budowlanego kompetencje nie ograniczają się jedynie do nadzoru nad prawidłowością wykonania obowiązków wynikających z własnych decyzji, czy decyzji i postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale obejmują szeroko rozumiane przestrzeganie przepisów prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego są uprawnione do weryfikacji ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących kategorii obiektu. Przy czym, organ nadzoru budowanego dysponuje także profesjonalną i specjalistyczną wiedzą z zakresu szeroko rozumianego prawa budowanego. Wobec powyższego, przyjąć należy, że organ nadzoru budowlanego w załatwianej sprawie jest uprawniony do ustalenia do jakiej kategorii w rzeczywistości należy wybudowany przez inwestora obiekt budowlany, co może także oznaczać, że organ nadzoru budowlanego w swojej ocenie może dojść do wniosków, że mimo posiadanego przez inwestora pozwolenia na budowę obiektu o określonej w tym pozwoleniu kategorii, ostatecznie wybudowany został obiekt należący do innej kategorii obiektów budowlanych. Zaliczenie obiektu przez organ nadzoru budowlanego do konkretnej kategorii obiektów budowlanych w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i określonych parametrów oraz stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie przez ten organ. W ocenie Sąd, kara za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów P.b. powinna być zatem wymierzona biorąc pod uwagę kategorię obiektu ustaloną w odniesieniu do faktycznie użytkowanych obiektów, a nie w odniesieniu do kategorii obiektu wynikającej z pozwolenia na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 998/15, z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 480/16 czy z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 602/10, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA").

Tym samym drugorzędne znaczenie w sprawie ma wskazywana przez Skarżącą decyzja Starosty J. z dnia 14 marca 2022 r. znak: [...], zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę dla pięciu budynków inwentarskich do odchowu cieląt, magazynu płodów rolnych, budynku składowego, budynku gospodarczo-garażowego, budynku socjalno-biurowego oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych, realizowanej jako zabudowa zagrodowa związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o maksymalnej obsadzie inwentarza wynoszącej 624,75 DJP, na dz. nr [...] położonej w m. T. , gm. K. (arkusz mapy 1, obręb T. - kat. obiektu II, wydana dla W. B. i przeniesiona decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2022 (znak: [...]) na Z. Sp. z o. o. (k. 25 – 34 akt adm. II inst.). Powyższą decyzję, Starosta J. zmienił decyzją o nr [...] r. z dnia 03 marca 2023 r. znak: [...] oraz zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu i zamienny projekt architektoniczno-budowlany. Skoro w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji dostrzegał, że użytkowany obiekt należy do innej kategorii obiektów budowlanych niż określona w decyzji o pozwoleniu na budowę, to był władny określić karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu takiej kategorii jaką ustalił. Tym bardziej, nie ma w tym kontekście znaczenia decyzja PINB w J. z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak [...], którą organ udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części obiektów. Z decyzji tej nie można skutecznie wywodzić, jak tego dokonuje Skarżąca, że organ przyznał że obiekty należą do II kategorii obiektów budowlanych. Postępowanie powyższe dotyczy innego zakresu oceny obiektów i odnosi się do pozwolenia na użytkowanie obiektów przed ich ostatecznym wybudowaniem i uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Przechodząc dalej wskazać należy, że warunkiem prawidłowego ustalenia wysokości przedmiotowej kary pieniężnej jest prawidłowe zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego do jednej z kategorii objętej załącznikiem do Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe obiekty budowlane do VIII kategorii obiektów budowanych.

Kategoria II obiektów budowlanych to budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Natomiast kategoria VIII określana jest w załączniku do Prawa budowlanego jako inne budowle.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie mowa jest o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Określenie "wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych" zawiera dwa elementy: wydzielenie z przestrzeni i przegrodę budowlaną. Funkcją przegrody budowlanej jest oddzielenie obiektu budowlanego od przestrzeni zewnętrznej w taki sposób, że można wskazać, która część przestrzeni należy do przestrzeni obiektu, a która jest przestrzenią zewnętrzną.

Przepisy prawa budowlanego nie definiują wprawdzie pojęcia "wiaty", ale w "Słowniku języka polskiego" (PWN) wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316). Rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione".

W orzecznictwie podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Odnieść należy się do funkcji jaką ma ona pełnić, na jaki cel ma być ona wykorzystywana (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2009r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, CBOSA). Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem).

Obiekty budowlane w niniejszej sprawie posiadają lekką konstrukcję stalową osadzoną w płytach żelbetowych, posiadają dach, nie mają stałych i pełnych przegród, które pozwalałyby na jednoznaczne przyjęcie, że obiekty są wydzielone z przestrzeni, co uniemożliwia zastosowanie do nich kategorii II (budynków), uwidaczniają to dokładnie zdjęcia obiektów załączone z protokołu kontroli (k. 21-30 akt adm. I inst.), a także k. 93 – 113 akt adm. II inst. Na zdjęciach stanowiących załącznik do protokołu kontroli z dnia 6 grudnia 2023 r. są widoczne zmiany jakie zaszły w ich wyglądzie w porównaniu do wyników kontroli tych obiektów w dniu 18 września 2023 r. np. podnoszone mechanicznie siatki, które zostały zamieszczone nie na całej wysokości oraz długości obiektów. Przedmiotowe siatki są lekkiej konstrukcji. Nie można ich uznać za przegrody, pełniące funkcje ścian wydzielających budynek z przestrzeni zewnętrznej. Brak jest przegród budowlanych i zamkniętej całości.

Inwestycja jest więc trwale związana z gruntem, jest wsparta na słupkach oraz posiada dach. Nie jest jednak wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian i nie jest obiektem zamkniętym. Z uwagi na to nie sposób stwierdzić, że obiekty będące przedmiotem niniejszego postępowania to budynki, a w ocenie Sądu wpisują się w przytoczoną wyżej definicję wiaty. Nadto, pełnią funkcję zadaszenia chroniącego znajdujące się tam zwierzęta przez opadami atmosferycznymi.

Z uwagi na to, że wiaty nie zostały wymienione w żadnej innej kategorii obiektów budowlanych z załącznika do Prawa budowlanego, zaliczyć je należy do kategorii VIII - obejmującej inne budowle (tzn. budowle nieujęte w innych kategoriach, w tym budowle rolnicze).

Odnosząc się do argumentów skargi, że obiekty budowlane są ciągle w budowie wskazać należy, że taka jest właśnie istota kary pieniężnej wymierzanej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektów, że obiekty użytkowane są nadal w sensie prawnym "w trakcie budowy". Nie może to być argumentem za niewymierzaniem kary z tego tytułu. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK-A 2007/1/2, zauważono, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na rozróżnienie zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 P.b.), należy stwierdzić, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa budowanego. Tym samym, inwestor musi zostać ukarany za to, że niezgodnie z przepisami prawa przystąpił do użytkowania obiektów budowlanych. Irrelewantna jest w tym zakresie argumentacja o planach na dalszą budowę. Nie ma to również znaczenia dla oceny obiektów budowlanych jako wiat, albowiem na moment kontroli dokonanych w sprawie Inwestor użytkował te obiekty w takiej, a nie innej formie ustalonej przez organ nadzoru budowanego.

W związku z tym, że wiaty były użytkowane bez pozwolenia na użytkowanie, czy zgłoszenia zakończenia budowy - co nie było w toku sprawy na żadnym etapie kwestionowane przez Z. – organy nadzoru budowlanego prawidłowo wymierzyły karę za nielegalne użytkowanie 4 wiat, która została wyliczona zgodnie z art. 59f ust. 1 art. 59i ust. 4 P.b. W myśl przepisów art. 59f ust. 1-3 P.b. wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zgodnie z art. 59i ust. 4 P.b. w przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie karę wymierzono w kwocie [...]zł. Kwota ta stanowi sumę kar obliczonych dla poszczególnych kategorii obiektu: sumę iloczynu stawki opłaty (s) - dziesięciokrotnie powiększonej, współczynnika kategorii obiektu (k) współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. dla każdej z 4 wiat: [...] zł x 5 x 1,0 = [...] zł (dla jednej wiaty) gdzie: stawka opłaty (s) - [...] zł x 10 = [...] zł, wartość 10 - dziesięciokrotne podwyższenie stawki zgodnie z art. 59 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane; współczynnik kategorii obiektu (k) - 5,0 dla VIII kategorii obiektów budowlanych; współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0 dla VIII kategorii obiektów budowlanych. Łącznie za użytkowanie 4 wiat kara, jak słusznie wskazał organ wynosi: [...] zł (sto tysięcy złotych).

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie organu II instancji o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, jak i postanowienie PINB z 5 stycznia 2024 r. odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec braku stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga Z. sp. z o.o. okazała się niezasadna.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.