Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 176/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 ust. ai c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 61 ust. 5a, art. 56, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par 3 ust 25, 58
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 26 stycznia 2023 r. nr SKO.433/8/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Zambrów z dnia 21 grudnia 2022 roku numer GP.6730.25.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego B.K. kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r. Zakład Remontowo - Budowlany "R." S. spółka jawna w Zambrowie wystąpiła do Burmistrza Miasta Zambrów o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie, na działkach o numerach [...], [...] oraz częściach działek o numerach [...], [...], [...], położonych w Zambrowie, w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wydzielonymi boksami garażowymi, trzech budynków garażowych, budynku usługowego o usługach z zakresu usług podstawowych z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi. Spółka do wniosku dołączyła: oświadczenie

P. S, A. Oddział Białystok Rejon Energetyczny Łomża o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektów budowlanych do sieci dystrybucyjnej; warunki przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i do sieci cieplnej, określone przez Zambrowskie Ciepłownictwo i Wodociągi Spółkę z o. o.; pismo RG. 7021.4.3.2022 z dnia 7 czerwca 2022r. gwarantujące zapewnienie możliwości przyłączenia do kanalizacji deszczowej na określonych w nim warunkach.

Następnie, po wszczęciu postępowania przez organ I instancji, spółka w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji dotyczące wyjaśnienia rozbieżności miedzy częścią graficzną wniosku a częścią opisową wniosku w kwestii powierzchni zajętej pod parkingi, pismem z 14 października 2022 r. wyjaśniła, że łączna projektowana powierzchnia użytkowa garaży, parkingów i zespołu parkingów na potrzeby planowanej inwestycji mieszkaniowej wynosi 4850,31 m2, co stanowi 0,485ha. W związku z powyższym, planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z tym, nie ma potrzeby uzyskania dla niej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie zwróciła uwagę, że w załączniku graficznym wskazała całkowitą planowaną powierzchnię utwardzoną, wynoszącą 8990,68m2, w skład której wchodzą: dojścia i dojazdy w postaci ciągu pieszo-jezdnego zapewniającego dostęp projektowanych budynków i urządzeń z nimi związanych do drogi publicznej oraz zapewniającego drogę przeciwpożarową dla projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, utwardzone place do ustawiania kontenerów do czasowego gromadzenia odpadów stałych, parkingi w postaci 21 indywidualnych zatok parkingowych ze stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych przeznaczonych dla użytkowników projektowanych budynków mieszkalnych, w tym dla osób niepełnosprawnych. W ocenie Spółki projektowany ciąg pieszo - jezdny nie może być traktowany jako infrastruktura towarzysząca parkingom, ponieważ stanowi on, wraz z projektowanymi parkingami, infrastrukturę towarzyszącą projektowanej zabudowie mieszkaniowej.

W związku z powyższym wnioskiem spółki Burmistrz przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którego granice określono w odległości min. 279 m od granic terenu objętego wnioskiem. Na podstawie tej analizy organ I instancji uznał, że istnieje możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, o czym orzekł w decyzji z dnia 21 grudnia 2022 r. Wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ustalono - zgodnie z wnioskiem - na max. 27,0%; szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku usługowego ustalono - max. jako 58,2m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona - zgodnie z wnioskiem - jako dla budynków mieszkalnych na max. 19,0 m a budynku usługowego na max 6,0m. Wysokość budynków mieszkalnych ma stanowić (zgodnie z wnioskiem) max. VI kondygnacji nadziemnych i I kondygnację podziemną; budynku usługowego (zgodnie z wnioskiem) I kondygnacja nadziemna, a dachy mają być płaskie o kącie nachylenia od 2° do 10°. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od drogi. Natomiast wymagania dotyczące projektowanych trzech budynków garażowych określono następująco: szerokość elewacji frontowej - zgodnie z wnioskiem - od 6,0 m do 50,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość głównej kalenicy) - zgodnie z wnioskiem - max. 3,5m; wysokość budynku - zgodnie z wnioskiem - I kondygnacja nadziemna;

geometria dachu - dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowych od 2st. do 10 st.

Organ I instancji stwierdził, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którego obszar wyznaczono jako trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób pozwalający ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Dotyczy to działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...]. [...]. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obsługiwanych z dróg publicznych ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...] oraz działek o numerach [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] dostępnych z drogi publicznej – ulicy [...], ulicy [...] i ulicy [...] oraz działki o numerze [...] dostępnej z ul. [...] i ul. [...].

Organ I instancji wskazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z funkcją i rodzajem zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Przeprowadzona analiza pozwoliła ustalić funkcję, rodzaj zabudowy i parametry dla nowej zabudowy. Nadto teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ulicy [...] przez działkę o numerze [...]; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego; wnioskowany teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;

zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ustanowiony został zakaz dotyczący strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Odwołanie od powyższej decyzji, jako strona niezadowolona z jej rozstrzygnięcia, złożył 03 stycznia 2023r, B. K., będący właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, który wskazał, że szczegółowe uzasadnienie złożonego odwołania przedstawi w późniejszym terminie. Wpłynęło ono do organu odwoławczego po upływie 3 tygodni, już po wydaniu decyzji ostatecznej, przy czym organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował stron postępowania o prawie zajęcia końcowego stanowiska w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży bazując na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, decyzją z 26 stycznia 2023r. orzekło utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczyło treść stosowanych w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nawiązało do treści rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

W wyniku analizy przytoczonych przepisów prawa materialnego Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występuje tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej itp. Ustaleń tych organ I instancji powinien dokonać na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej podstawowy dowód w toczącym się postępowaniu, sporządzonej przez osobę, która także sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Taka analiza urbanistyczna, - jak wskazało Kolegium – bardzo szczegółowa i zawierająca wyjaśnienia odnośnie poszczególnych parametrów przyjętych dla nowej zabudowy, została sporządzona w niniejszej sprawie. Wynika z niej w szczególności, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i wielorodzinna z usługami, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i mieszkaniowo - usługowa oraz zabudowa zagrodowa. Nie budzi istotnych wątpliwości Kolegium ustalenie przez Burmistrza, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji w zakresie planowanej przez Inwestora zabudowy.

W ocenie SKO, w analizie w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru

analizowanego. Autor analizy przeanalizował wszystkie budynki znajdujące się na obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych, jak również wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczono zgodnie z wynikami analizy, w której kształtuje się on w przedziale od 19.0% do 34.6 %, przy średnim wskaźniku wynoszącym 25.5% i wskazano, że maksymalnie może on wynieść do 27%, co jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem kontynuuje parametr występujący w obszarze analizowanym.

Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku usługowego ustalono, dopuszczając tolerancję do 20%, na max. 58,2m, uwzględniając wymagania § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem z analizy wynika, że w terenie analizowanym średnia szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 48,5m z 20% tolerancji , co daje wynik od 38,8m do 58,2m, przy czym istnieją budynki mieszkalne o szerokości elewacji frontowej od 17m do 84,4m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej w terenie analizowanym wynosi zgodnie z analizą od 14,0 m do 22,0 m, stąd przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będzie wynosiła do 19m, co jest zgodne z § 7 ust. 2 Rozporządzenia wykonawczego.

Również geometrię dachu ustalono jako kontynuację geometrii dachu budynków zlokalizowanych w obszarze analizy - dachy płaskie (stropodachy). Kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki nie został ustalony, gdyż na analizowanych działkach występują budynki bez głównej kalenicy, dlatego usytuowanie głównej kalenicy pozostawiono wg uznania inwestora, co nie wpłynie w istotny sposób na lad przestrzenny na analizowanym terenie.

W ocenie Kolegium, zarówno linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej jak i geometria dachu zostały wyznaczone zgodnie z wymogami rozporządzenia.

Dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji została przeanalizowana również w zakresie pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2- 6 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez działkę o numerze [...]. Teren inwestycji ma również zapewniony dostęp do energii elektrycznej (oświadczenie P. S.A. Oddział Białystok Rejon Energetyczny Łomża, dołączone do wniosku) oraz do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i do sieci cieplnej, na zasadach określonych przez Z. Spółka z o. o. Nadto posiada możliwość przyłączenia do kanalizacji deszczowej na warunkach określonych w piśmie nr RG. 7021.4.3.2022 z dnia 7 czerwca 2022r. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, w świetle wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Terenu nieruchomości nie dotyczy wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji. Nadto zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ustanowiony został zakaz oraz nie znajduje się w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu oraz strefy bezpieczeństwa

wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W związku z czym zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności i dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie powoduje też uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, czy zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Końcowo stwierdziło, że decyzja została uzgodniona z właściwymi organami a materiał dowodowy sprawy został wyczerpująco i należycie zebrany oraz oceniony.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną wniósł B. K. podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji w zakresie niezgodnym ze złożonym wnioskiem;

2) naruszenia art. 7 K.p.a. to jest nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

3) naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo wątpliwości dotyczących wpływu realizacji tej inwestycji na środowisko i warunki życia na nieruchomościach sąsiednich;

4) naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie go przed wydaniem decyzji, o zebraniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mimo, iż w we wniesionym odwołaniu zwracałem uwagę, że zostanie ono uzupełnione o argumentację prawną na późniejszym etapie postępowania;

5) naruszenia art. 7, 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego posiadanego materiału dowodowego tj, korekty wniosku inwestora a w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej z posiadanymi dokumentami i złożonym wnioskiem;

6) naruszenia art. 7, 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organy obu instancji do argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżącego na etapie postępowania przed organem I instancji, co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę sądową wydanych rozstrzygnięć, przerzuca bowiem na sąd obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

7) naruszenia art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z treścią złożonego wniosku;

8) naruszenia art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie innego przeznaczenia terenu, parametrów i współczynników zabudowy, niż to powinno wynikać z rzetelnie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

9) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 12 maja 2023r. skarżący odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę i przedstawił rozbudowaną argumentację uzasadniającą potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na istotne naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego i materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem trafne są jej zarzuty. Istotnie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji ostatecznej doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia konsekwencją jest także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz błędna ocena zebranych dowodów skutkowała ustaleniem warunków zabudowy z naruszeniem przepisów prawa materialnego

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie, przy czym tytułem prawnym do władania nieruchomością na cele budowlane, należy się wykazać dopiero na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy w swej treści stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4), zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) oraz braku kolizji planowanej lokalizacji inwestycji z obszarami stref ochronnych (art. 61 ust.1 pkt 6).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Jak stanowi treść art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a

ustawy (czyli wokół granic terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć – jak stanowi przepis – tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Zaznaczyć należy, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym (vide: art. 52 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (tak pozytywna, jak i negatywna) jest decyzją związaną, co znaczy, że zgodność inwestycji objętej wnioskiem z przepisami zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy, natomiast niezgodność z przepisami zobowiązuje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższe wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji odesłania z art. 64 ust. 1, również nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy (wyrażający normy ogólne dotyczące ładu przestrzennego) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy decyzji pozytywnej tzn. nie można wykluczyć ustalenia warunków zabudowy z ogólnym powołaniem się na ład przestrzenny. Oczywiście organ ma obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy w przypadku dostrzeżenia braku spełnienia chociażby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Związanie organu wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy a jednocześnie związanie przepisami prawa co do wąsko ujętych przyczyn odmowy wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, oznacza, że dostrzeżenie przez organ braku precyzyjności wniosku, czy powzięcie przez organ wątpliwości co do kwalifikacji inwestycji poprzez pryzmat przepisów odrębnych, wymuszających poprzedzenie decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową (zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) obliguje organ do wezwania wnioskodawcy do skorygowania wniosku, czy do jego doprecyzowania.

W kontrolowanym postępowaniu – jak wynika z akt administracyjnych – organ I instancji prawidłowo powziął wątpliwość co do charakteru wnioskowanej inwestycji z punktu widzenia jej wpływu na środowisko i wymogu poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową. Przedmiotem wniosku objęta bowiem została zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna składająca się z ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wydzielonymi boksami garażowymi, trzech budynków garażowych, budynku usługowego o usługach z zakresu usług podstawowych z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi. Do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zaś garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody (vide: § 3 pkt 58 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839). Organ I instancji dostrzegł rozbieżność między załącznikiem graficznym wniosku a opisową częścią wniosku w zakresie określenia powierzchni użytkowej garaży, parkingów lub zespołu parkingów. Według części graficznej wniosku powierzchnia utwardzona wynosząca 8990,68 m2 objęła garaże i miejsca parkingowe wraz z terenem utwardzonym obejmującym dojścia i dojazdy. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca wyjaśnił, że łączna powierzchnia użytkowa garaży, parkingów i zespołów parkingów na potrzeby planowanej inwestycji mieszkaniowej wynosi 4850,31 m2, co stanowi 0,485 ha a w związku z tym planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wnioskodawca przy tym stwierdził, że do powierzchni parkingowej nie podlega wliczeniu powierzchnia utwardzonych dojść i dojazdów stanowiąca ciąg pieszo – jezdny, gdyż ciąg ten nie może być traktowany jako infrastruktura towarzysząca parkingom ponieważ stanowi wraz z projektowanymi parkingami, infrastrukturę towarzyszącą projektowanej zabudowie mieszkaniowej i usługowej. Uznając to wyjaśnienie za wystarczające usprawiedliwienie braku potrzeby poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową, organ I instancji zlecił sporządzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej terenu sąsiadującego z terenem inwestycji.

Zdaniem sądu organ I instancji nie zweryfikował właściwie wyjaśnienia wnioskodawcy a organ II instancji błędnie zaakceptował brak takiej weryfikacji, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy bez koniecznego poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową. W konsekwencji, zdaniem sądu, doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów odrębnych.

Skład orzekający wyraża bowiem stanowisko, że ciągi pieszo - jezdne tj. ciągi piesze z możliwością przejazdu stanowią dojazd pełniący funkcje służebne nie tylko względem budynku mieszkalnego ale także względem stanowisk postojowych (parkingowych), które towarzyszą zabudowie mieszkaniowej. Sąd zwraca uwagę, że w świetle definicji zawartej w § 3 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wielkość powierzchni użytkowej garaży, parkingów lub zespołów parkingów kwalifikująca te obiekty do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obejmuje powierzchnię użytkową garaży, parkingów lub zespołów parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Sięgnięcie z kolei do definicji "parkingu" zamieszczonej w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019r.poz.1065) prowadzi do stwierdzenia, że przez parking należy rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Zaplanowany w formie ciągu pieszo- jezdnego dojazd do budynków mieszkalnych wielorodzinnych prowadzi nie tylko do budynków ale także do miejsc postojowych (parkingowych), których zaprojektowanie jest konieczne. Istnieje zatem oczywisty związek funkcjonalny pomiędzy stanowiskami parkingowymi a dojazdem do nich. Sąd wskazuje na tożsamy pogląd wyrażony wyrokiem WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 350/22 w sprawie dotyczącej kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i uznaje ten pogląd za adekwatny także dla potrzeb postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W każdym z tych postepowań interpretacji podlegała treść § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sięgnięcie do którego to przepisu w ramach wykładni systemowej było konieczne wobec braku definicji "parkingu" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejnym naruszeniem przez organy przepisów prawa materialnego było trafnie podniesione przez skarżącego niedopuszczalne "wyjście" organu I instancji poza wniosek skarżącego w zakresie określenia sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Wprawdzie sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną nie został we wniosku określony jako jeden ale dwa sposoby (od strony północnej i od strony południowo- wschodniej), tym niemniej główny wjazd na działkę został przez wnioskodawcę wskazany jako dostęp do drogi publicznej od strony północnej tj . przez istniejący zjazd z istniejącej działki drogowej o numerze [...] na objętą granicami terenu inwestycji działkę o numerze [...]. Tymczasem w decyzji ustalającej warunki zabudowy obsługę komunikacyjną terenu inwestycji przewidziano z alternatywnego sposobu komunikacji podanego we wniosku tj. od strony południowo – wschodniej poprzez działkę nr [...], która jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem w planie pod drogę. Stan faktyczny na datę orzekania przez organy był taki, że zjazd z tej strony nie istniał a zatem teren inwestycji od tej strony nie był skomunikowany z drogą publiczną. W konsekwencji takiego określenia sposobu skomunikowania terenu inwestycji, za front działki przyjęto południowo- wschodnią część działki stanowiącej teren inwestycji i badanie spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" odnoszono do sąsiedztwa przy drodze położonej od strony południowo – wschodniej, która przy tym nie jest jeszcze urządzona w terenie a jest jedyne drogą zaplanowaną tj projektowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu sąd zauważa, że wobec wskazania przez wnioskodawcę w sposób niejednoznaczny sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogami publicznymi poprzez wskazanie dwóch zjazdów, organ powinien był wezwać wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania sposobu komunikacji albowiem zgodnie z art. 61ust. 1 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę stanowi front terenu inwestycji, wokół którego zakreśla się granice obszaru analizowanego (w odległości nie mniejszej niż szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca teren inwestycji przylega do kilku dróg publicznych, wnioskodawca ma obowiązek konkretnego wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której ulicy odbywać się będzie zjazd na działkę, a w konsekwencji, która część nieruchomości ma się stać frontem działki (vide, między innymi: wyrok WSA w Białymstoku z 15.10.2013r. sygn. II SA/Bk 466/13). Niedopuszczalne jest ustalenie, że teren inwestycji ma dwa lub więcej frontów.

Organy obu instancji zaniechały należytego wyjaśnienia kwestii skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną a przyjmując w decyzji jako właściwy dostęp do drogi publicznej wskazany jedynie jako ewentualny, orzekły merytorycznie sprzecznie z wnioskiem. Wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, opisanego wyżej naruszenia prawa nie może sanować brak sprzeciwu wnioskodawcy wobec treści decyzji. Przy braku wezwania wnioskodawcy do jednoznacznego sprecyzowania sposobu skomunikowania terenu inwestycji, nie można domniemywać aprobaty dla przyjętego przez organ rozwiązania, które we wniosku ujęte zostało jako alternatywne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży na etapie postępowania odwoławczego dopuściło się naruszenia zasady zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Zasadę tę wyraża przepis art. 10 § 1 K.p.a. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom postępowania udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Wąsko ujęte zostały przesłanki odstąpienia od tej zasady, gdyż ograniczone zostały tylko do przypadków, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (vide: art. 10 § 2 K.p.a.). Przyczyny przy tym odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej ma obowiązek utrwalić w aktach sprawy (vide: art.10 § 3 K.p.a.).

Bezspornym jest, że ostateczna decyzja organu odwoławczego wydana 26.01.2023r. nie została poprzedzona zawiadomieniem stron postępowania, w tym skarżącego, o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Organ odwoławczy przy tym zaniechał wypełnienia obowiązku z art. 10 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy nie dysponował argumentacją odwołującego się. W swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zasygnalizował organowi odwoławczemu, że szczegółowe uzasadnienie odwołania przedstawi w okresie późniejszym. Tym bardziej zatem organ II instancji powinien był zawiadomieniem stron o prawie zajęcia końcowego stanowiska, przypomnieć skarżącemu, że zebrany został materiał dowodowy pozwalający organowi na wydanie decyzji odwoławczej. Brak zawiadomienia skutkował tym, że pismo skarżącego z szeroką argumentacją odwołania w formie skonkretyzowanych zarzutów do decyzji pierwszoinstancyjnej i ich uzasadnienia, zostało nadane w urzędzie pocztowym w tym samym dniu, w którym organ odwoławczy wydał swoją decyzję tj. 26.01.2023r. Pismo to dotarło do organu odwoławczego w dniu 27.01.2023r.

Zdaniem sądu skarżący wykazał skuteczność zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, dowodząc trafnością zarzutów odwołania, których powtórzeniem są zarzuty skargi, że ich nie rozpatrzenie przez organ II instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odwoławczy dysponował rozbudowaną argumentacją strony przed podjęciem własnej decyzji, mógłby zostać przekonany o potrzebie wyjaśnienia okoliczności sprawy i wnikliwiej oceniłby materiał dowodowy.

Skład orzekający podziela trafność wszystkich zarzutów skargi. W postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady działania organów na podstawie przepisów prawa poprzez wydanie decyzji w zakresie częściowo niezgodnym z wnioskiem, którego treścią organ był związany, nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie odniesiono się do argumentów strony podnoszonych na etapie postępowania przed organem I instancji. Błędy proceduralne przełożyły się na opisane wcześniej naruszenie przepisów prawa materialnego a w konsekwencji skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.