Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 338/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 , art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 62
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2023 r. Nr SKO 4122/199/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku zamieszkania zbiorowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 03.04.2023 r. (nr SKO 4122/199/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. sp. z o.o. (dalej jako "spółka" lub "strona skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 06.11.2022 r. (nr 699/2022), którą odmówiono ustalenia na rzecz spółki warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku zamieszkania zbiorowego z dopuszczeniem usług w parterze i garażem podziemnym, wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicach [...]/[...], na działce nr [...], części działek nr [...] i nr [...], działce nr [...], części działki nr [...], działce nr [...], części działki nr [...], działce nr [...] i części działki nr [...], AR_[...], obręb G.

Uzasadniając decyzję odwoławczą SKO powołało art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", zgadzając się z organem I instancji, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki obligujące do wydania decyzji pozytywnej. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem kontynuacji funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego.

Przede wszystkim nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa i tym samym inwestycja przeczy nie tylko wymogom art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ale również art. 1 ust. 2 tej ustawy. Teren inwestycji położony jest w kwartale zabudowy wzdłuż ulicy [...] (od południa), ulicy [...] (od zachodu), linii kolejowej z nasypem (od wschodu) i linii kolejowej (od północy). Z analizy funkcji i cech zabudowy wynika, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny. Kolegium wskazało na widoczne jego zdaniem ewidentnie wyodrębnione w tym miejscu kwartały zabudowy o jednolitej funkcji i jednolitym przeznaczeniu. Kwartały te oddzielone są od siebie urbanistycznymi i przeszkodami typu arterie komunikacyjne i linie kolejowe. Kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...] i [...] oraz liniami kolejowymi, w którym położony jest teren inwestycji, to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa przeznaczona pod aktywność przemysłową, gospodarczą, usługi uciążliwe i usługi publiczne. Również po drugiej stronie ulicy [...] w obszarze analizowanym zlokalizowane zostały budynki z przeznaczeniem handlowo-usługowym. W kwartale zabudowy ulic [...] i [...] występuje zabudowa usługowa z przeznaczeniem pod usługi publiczne (administracji). Zabudowa mieszkaniowa została zlokalizowana w obrębie kwartału ulic [...] i [...] (ogrody [...]). W ocenie Kolegium, taka lokalizacja zabudowy mieszkaniowej nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie. Po pierwsze z powodu tego, że inwestycja ma być lokalizowana w centrum funkcji produkcyjno-usługowo-magazynowej, a więc szeroko rozumianej aktywności gospodarczej, o dość znacznym stopniu nasilenia i uciążliwości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli nie godzi w zastany stan rzeczy, co oznacza tyle, że funkcja nowej zabudowy nie musi być tożsama z funkcją dominującą, ale nie może być z nią sprzeczna, niedająca się w praktyce z nią pogodzić (wyrok NSA z 27.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1636/08), w ocenie Kolegium, projektowana funkcja zamieszkania zbiorowego pozostaje w sprzeczności z funkcją produkcyjno-usługowo-magazynową o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej. W praktyce nie da się bowiem pogodzić funkcji zamieszkania zbiorowego z intensywną aktywnością gospodarczą, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo-społecznej, jak i kulturowej. Kolegium zauważyło również, że jakkolwiek obiekty zamieszkania zbiorowego kwalifikuje się jako zabudowę o funkcji usługowej, to jednak stanowią one szczególną odmianę tej zabudowy. Charakter takich obiektów, przeznaczonych wszak do całodobowego pobytu ludzi, upodabnia je do obiektów o funkcji mieszkaniowej. Spółka planuje powstanie hotelu jednogwiazdkowego i aparthotelu, co całkowicie swoim charakterem zbliża inwestycję do funkcji mieszkaniowej, a nie usługowej. W istocie rzeczy aparthotele to zespół lokali mieszkalnych, jak sama nazwa wskazuje, połączenie apartamentu mieszkaniowego z hotelem. Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w centrum zabudowy aktywności gospodarczej byłaby ewidentnym zaprzeczeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Co istotne, działki bezpośrednio sąsiadujące to zabudowa produkcyjna (F. - hale produkcyjne i budynki administracyjne.). Również dalsza zabudowa to działki przeznaczone pod aktywność gospodarczą oraz usługi publiczne (Państwowa Straż Pożarna i Policja). W sytuacji planistycznej, zdaniem Kolegium, połączenie obu funkcji oznaczałoby nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, Kolegium stwierdziło, że na obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa występująca wprawdzie w kwartale ulic [...] i [...], ale nie stanowi sąsiedztwa terenu zamierzonej inwestycji w sensie urbanistycznym. Okoliczność, że zabudowa mieszkaniowa z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza jeszcze, że może być ona podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia, to nie tylko działka pozostająca w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny. Według Kolegium z ważnych elementów jurydycznych, a kształtujących sąsiedztwo urbanistyczne, trzeba zwrócić uwagę na tzw. granice urbanistyczne lub naturalne, mające wpływ na ocenę zachowania sąsiedztwa urbanistycznego. Do takich barier, mogących zrywać sąsiedztwo urbanistyczne, mimo relatywnej bliskości, należy, np. szeroka arteria komunikacyjna, rzeka, nasyp kolejowy, pas zieleni urządzonej, park itp. Tak jest właśnie w rozpatrywanej sprawie. Zabudowa mieszkaniowa przy ulicach [...] i [...] położona jest w odległości od 130 m do 150 m od terenu planowanej inwestycji. Naturalnie, sama odległość nie jest tu najistotniejsza. Nie można pominąć faktu, że teren inwestycji oddzielony jest od zabudowy mieszkaniowej drogą krajową - ulicą [...], ulicą [...] i ulicą [...] o szerokości pasa drogowego od 50 m do 100 m. Koncentracja kluczowych arterii komunikacyjnych miasta, o szerokości pasa drogowego nawet do 100 m skutkuje, zdaniem Kolegium, zerwaniem sąsiedztwa urbanistycznego. Ewidentnie ulice: [...], [...] i [...] rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu. W szczególności dotyczy to terenu przemysłowego, w którym położone są działki planowanego zainwestowania. W konsekwencji, zabudowa mieszkaniowa nie może stanowić punktu odniesienia dla realizacji inwestycji w obszarach przemysłowych. Właśnie z tych powodów, zdaniem Kolegium, pomiędzy terenem zamierzonej inwestycji, a działkami z zabudową mieszkaniową, sąsiedztwo zostaje zerwane, choć formalnie zabudowa mieszkaniowa położona jest w obszarze analizowanym. Zabudowa mieszkaniowa, oddzielona wyraźnymi i czytelnymi barierami urbanistycznymi od kwartałów z przeznaczeniem na aktywność gospodarczą nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia warunków zabudowy w centrum aktywności .gospodarczej.

Ponadto Kolegium wyraziło przekonanie, że lokalizacja budynku zamieszkania zbiorowego (w gruncie rzeczy mieszkalnego), w centrum zabudowy przemysłowo-usługowo-magazynowej, o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej, jednoznacznie naruszyłaby ład przestrzenny, albowiem trudno mówić o jej harmonizacji z funkcją dominującą. Co istotne, inaczej należy oceniać wzajemne relacje pomiędzy ekstensywną zabudową mieszkaniową (zabudową mieszkaniową jednorodzinną) i terenami przemysłowo-gospodarczymi, a intensywną zabudową mieszkaniową (zabudową zamieszkania zbiorowego) i terenami przemysłowo-gospodarczymi. Intensywna zabudowa mieszkaniowa w większym stopniu koliduje bowiem z terenami przemysłowymi. Negatywne oddziaływanie terenów aktywności gospodarczej wpływa w konsekwencji na większą liczbę ludzi. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w połączeniu z aktywnością gospodarczą i brak jest wzorca współistnienia zabudowy przemysłowo- gospodarczej z intensywną zabudową mieszkaniową.

W dalszej części uzasadnienia SKO odniosło się do argumentacji podniesionej w odwołaniu i uznało, że nie można uwzględnić tendencji związanych "z bieżącym przeobrażeniem - tj. z jednej strony wygaszania funkcji przemysłowo - produkcyjnej, a z drugiej - okoliczności związanych z rozwojem najbliższej okolicy jako Śródmiejskiego ośrodka mieszkalno-usługowego o zróżnicowanej strukturze funkcjonalnej". Przede wszystkim stan faktyczny sprawy ustala się na dzień wydania decyzji. Organ nie może więc antycypować zmian przestrzennych. Kierunek przeobrażeń terenów poprzemysłowych F. i H. został natomiast wyraźnie zaakcentowany w ustaleniach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. W kwartale zabudowy wzdłuż ulicy [...] (od południa), ulicy [...] (od zachodu), linii kolejowej z nasypem (od wschodu) i linii kolejowej (od północy) Studium kierunkuje ten teren jako teren aktywności gospodarczej. A zatem nie mamy, w przypadku terenu planowanej inwestycji, żadnych trendów związanych z przekształceniem terenów przemysłowych w mieszkaniowo-usługowe. Nadto oceniając kontynuację funkcji i cech zabudowy, według Kolegium, nie wolno pominąć aspektu położenia nieruchomości objętych inwestycją. Z podkładów mapowych jednoznacznie wynika, że planowana zabudowa ma być usytuowana w centrum terenów produkcyjno-usługowo-magazynowych. Bezpośrednie sąsiedztwo od strony północnej, zachodniej i wschodniej to zabudowa gospodarcza, przemysłowa i magazyny (F.). Od strony południowej to droga krajowa, ulica [...] o wyjątkowo dużym natężeniu ruchu pasażerskiego i towarowego. Powołując się na przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że lokalizacja budynków o funkcji mieszkalnej przy tak intensywnej zabudowie aktywności gospodarczej nie służy zachowaniu tego ładu. Dlatego pożądane jest utrzymanie i kontynuowanie zabudowy produkcyjno-usługowo-magazynowej, jako najmniej podatnej na negatywne wzajemne oddziaływanie. Potwierdza to stanowisko planistów, którzy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta W. nie dopuścili zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W Studium z 2018r. teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem AG - aktywność gospodarcza. Również w Studium z 2010 r. teren inwestycji znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem AG - aktywność gospodarcza. Przyznając przy tym, że ustalenia Studium nie mogą być podstawą decyzji odmownej, tym niemniej Kolegium uznało, że nie ma przeszkód, aby Studium ujmowane było w płaszczyźnie materiału dowodowego - art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym kontekście ustalenia Studium mają wpływ na ocenę stanu zagospodarowania terenu inwestycji i sąsiedztwa. W tej sprawie ustalenia Studium potwierdzają uwarunkowania prawne (zbadane ustalenia planów miejscowych) i faktyczne (zbadany sposób zagospodarowania sąsiedztwa). Cały teren inwestycji, jak również wszystkie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące położone są na terenach oznaczonych w Studium - symbolem AG: tereny aktywności gospodarczej.

Zdaniem SKO, w sprawie brak jest także podstaw do uznania, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej. W tym zakresie Kolegium po przytoczeniu treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz.164) - dalej: rozporządzenie planistyczne, wskazało, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjmuje w obszarze analizowanym wartość na poziomie około 11 m. Tymczasem spółka zaplanowała wysokość budynku - górnej krawędzi elewacji frontowej, na poziomie 44 m, z dachem płaskim. W obszarze analizowanym budynki z wysokością gzymsu na poziomie powyżej 40 m nie występują. Jedynie na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] zlokalizowane zostały budynki o wysokości 35 m i 38 m. Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia wysokość gzymsu na poziomie 44m. Wobec tego, w przekonaniu Kolegium, analizując kompleksowo całość inwestycji nie trudno dostrzec, że ewentualna jej realizacja spowodowałaby powstanie dominanty w sąsiedztwie. Dlatego ewentualne zastosowanie art. 79a k.p.a. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Inwestor mógłby dostosować parametry zabudowy do wyników analizy, jednak zasadniczym powodem odmowy jest brak kontynuacji funkcji.

Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołania dotyczących dalszego poszerzenia obszaru analizowanego. Wskazało, że w rozpatrywanej sprawie front terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...] wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000 – około 55 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 160 m- 170 m, od każdej z granic terenu objętego wnioskiem. Tak też uczynił organ I instancji, wyznaczając obszar analizowany w odległości około 180 m - 320 m od terenu objętego planowaną inwestycją. Co prawda, obszar analizowany przekracza minimalne odległości, jednak ustalenie jego granic jest podyktowane potrzebą uwzględnienia pełnego obrysu działek skrajnych. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Takie podejście pozwoliło na wyznaczenie obszaru analizowanego uwzględniającego tzw. urbanistyczną całość, którego granice oparte są w miarę możliwości wzdłuż ciągów komunikacyjnych. Teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizowanego co pozwala na rzetelne zbadanie sąsiedztwa. Według Kolegium, tak wyznaczony obszar analizowany już przy zachowaniu dotychczasowych odległości, może budzić uzasadnione wątpliwości co do sąsiedztwa urbanistycznego. Granice obszaru analizowanego stanowią w niektórych kierunkach sześciokrotność frontu działki. Znaczne odległości od terenu inwestycji zrywają nie tylko więzi urbanistyczne, ale również społeczno-gospodarcze.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. sp. z o.o., żądając uchylenia decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono Kolegium naruszenie:

1). art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo zaistnienia przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem;

2). art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia planistycznego poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej, a jej realizacja spowodowałaby powstanie dominanty w sąsiedztwie;

3). art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania sprawy w sposób wszechstronny przy wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy skutkujące dowolną i pobieżną oceną stanu faktycznego, a w konsekwencji - wadliwymi ustaleniami w zakresie niezbędnym dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty zwracając w szczególności uwagę, że zgodnie z kartą jednostki urbanistycznej A[...] G. Studium, na obszarze jednostki obowiązują następujące obszary przeznaczeń, o których mowa w części IV, rozdziale 2, podrozdziale 2.2 Studium: 1) MU - obszary mieszkaniowo - usługowe (56,2%); 2) AG - obszary przemysłowe (43,8%). W tych ostatnich ustala się następujące klasy przeznaczeń: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, zieleń. Klasa usługi powszechne 1 obejmuje m.in. następujące rodzaje przeznaczeń: biura i pracownie, produkcja drobna i usługi drobne, opieka nad dzieckiem, mieszkania towarzyszące, zabudowa zamieszkania zbiorowego i wspólnot religijnych, natomiast klasa usługi powszechne 2 obejmuje: gastronomię, obiekty hotelowe, kryte urządzenia sportowe, pomoc społeczna. Wbrew zatem stanowisku organów obu instancji - w świetle Studium, lokalizacja budynku zamieszkania zbiorowego (aparthotelu/hotelu jednogwiazdkowego) jest co do zasady dopuszczalna w kontekście przeznaczenia obszaru objętego wnioskiem.

Ponadto zdaniem strony skarżącej brak jest uzasadnienia dla stawiania wprost w przypadku spornej inwestycji znaku równości między zabudową mieszkaniową, którą ujęto w klasie przeznaczenia terenu – mieszkalnictwo, a zabudową zamieszkania zbiorowego objętą wnioskiem. Zawarta w zaskarżonej decyzji teza o tym, że budynek zamieszkania zbiorowego jest w gruncie rzeczy budynkiem mieszkalnym jest całkowicie dowolna i stawia pod znakiem zapytania racjonalność założeń urbanistycznych, które legły u podstaw uchwalenia Studium, skoro wprowadzono w Studium rozróżnienie między powyższymi rodzajami zabudowy, dopuszczając lokalizowanie budynków zamieszkania zbiorowego w obszarach oznaczonych symbolem AG. Również za całkowicie dowolne autor skargi uznał twierdzenia organu o tym, że lokalizacja planowanej inwestycji nastąpić ma w centrum funkcji produkcyjno-usługowo-magazynowej, która charakteryzuje się znacznym nasileniem i uciążliwością. W tym zakresie powtórzono argument z odwołania o tym, że jest powszechnie znaną okolicznością fakt stopniowego wygaszania produkcji na terenach poprzemysłowych F. i H. i występujący aktualnie brak kontynuacji na tych terenach działalności przemysłowej i magazynowej. W granicach obszaru analizowanego znaczna część obiektów pozostaje wyłączona z produkcji od wielu lat, będąc faktycznie opuszczoną, a w niektórych przypadkach - poddawaną rozbiórce. W ocenie spółki, Kolegium twierdząc w zaskarżonej decyzji o intensywnej zabudowie aktywności gospodarczej o znacznym nasileniu i uciążliwości, nie wskazało jednocześnie, na czym opiera powyższe wnioski, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w powyższym zakresie lakoniczne i dowolne. W toku postępowania nie przeprowadzono w powyższym zakresie żadnych ustaleń, chociażby w drodze oględzin/wizji lokalnej.

Za wadliwe i pozbawione podstaw autor skargi uznał także stanowisko Kolegium odnośnie sprzeczności funkcji projektowanej inwestycji z funkcją dominującą, ponieważ - z jednej strony - zasada kontynuacji funkcji nie oznacza możliwości powstawania wyłącznie tego samego rodzaju zabudowy, co zastana na danym terenie, lecz umożliwia uzupełnienie istniejącej funkcji o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające, a jednocześnie - podstawą decyzji odmownej nie może pozostawać sam brak zgodności między planowaną inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, jako że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, nie zaś zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Skarżąca spółka nie zaakceptowała również tezy Kolegium o ewidentnym wyodrębnieniu w obszarze analizowanym kwartałów zabudowy o jednolitej funkcji i jednolitym przeznaczeniu, które są od siebie oddzielone urbanistycznymi przeszkodami typu arterie komunikacyjne i linie kolejowe, co skutkować ma brakiem sąsiedztwa urbanistycznego terenu zamierzonej inwestycji z zabudową mieszkaniową w kwartale ulic [...] i [...]. Kwestionując pogląd Kolegium o tym, że pomimo znajdowania się tej zabudowy w obszarze analizowanym, nie może ona zostać uwzględniona przy wyznaczaniu kontynuacji funkcji oraz cech nowej zabudowy, autor skargi zauważył, że obszar analizowany nie jest obszarem jednorodnym - u zbiegu ulic [...] i [...] znajduje się 11 kondygnacyjny budynek wielorodzinny, u zbiegu ulic [...] i al. [...] zlokalizowana jest realizowana inwestycja "Ogrody [...]" (8 kondygnacyjne budynki wielorodzinne), zaś u zbiegu ul. [...] i al. [...] usytuowany jest budynek usługowo - biurowy " [...]". Ponadto aktualnie na działce objętej planowaną inwestycją zlokalizowany jest 8 kondygnacyjny budynek F.(1). Z powyższego wprost wynika, że w rejonie skrzyżowania ulic [...], [...], [...] i al. [...] funkcja gospodarcza, a w szczególności - przemysłowo-magazynowa nie jest funkcją dominującą i ustępuje ona funkcji mieszkalnej oraz mieszkalno-usługowej.

W przekonaniu strony skarżącej, obszar analizowany nie może zostać ograniczony do minimalnego wymaganego rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., dodatkowo - z pominięciem w sposób arbitralny działek sąsiadujących zabudowanych zabudową mieszkaniową - co ma na celu wyłącznie wykazanie prawidłowości stanowiska organów o braku spełnienia w sprawie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie działanie organu nie pozwala na dokonanie rzetelnej analizy wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skrzyżowanie ulic [...], [...], [...] i al. [...] stanowi oczywisty punkt odniesienia przy analizie objętej wnioskiem inwestycji i urbanistyczną perspektywę dla planowanej inwestycji. Ograniczenie obszaru analizowanego wyłącznie do terenów zlokalizowanych w kwartale pomiędzy ulicami [...] (od zachodu), [...] (od południa), linii kolejowej (od wschodu i od północy), skutkuje pominięciem rzeczywistego sąsiedztwa urbanistycznego planowanej inwestycji, a w konsekwencji - stanowi o całkowitej dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia, bez oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale.

Za błędny strona skarżąca uznała także przyjęty w obu instancjach pogląd, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej. Powołując się na treść § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego strona wskazał, że w przypadku braku relewantnych podstaw do nieskorzystania z przewidzianego w tym przepisie rozwiązania i tym samym nieodstąpienia od standardów wynikających z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, organ zobligowany jest dodatkowo uzasadnić to stanowisko. W decyzji organu I instancji wskazano, że wysokość gzymsów istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok (13 m i 28 m), wobec czego średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,3 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało natomiast, że w obszarze analizowanym nie występują budynki z wysokością gzymsu powyżej 40 m, a jedynie na działkach nr [...], [...] i [...] zlokalizowane zostały budynki o wysokości 35 i 38 m. Organ nie odniósł się jednak do zarzutów sformułowanych w tym zakresie w odwołaniu, że - wobec braku jednorodności kompozycyjnej, funkcjonalnej i typologicznej w analizowanym obszarze - nie jest możliwe automatyczne i jednoznaczne wskazanie linii zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej dla nowych budynków, co powinno implikować rozważenie możliwości zastosowania odstępstw zgodnie z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia przy uwzględnieniu indywidualnego podejścia. Tymczasem budynek mieszkalny u zbiegu ulic [...] i [...] o wysokości 38 m oraz istniejący budynek biurowy F.(1) o wysokości 29 m, w miejscu którego planowany jest budynek nowoprojektowany, ustanawiają właściwą skalę urbanistyczną dla rozległej przestrzeni skrzyżowania ulic [...] i [...] i celowe jest utrzymanie wielkomiejskiej oprawy na przecięciu dwóch głównych reprezentacyjnych arterii. Projektowany budynek o wysokości 44 m, nawiązuje do skali budynku wielorodzinnego przy ul. [...], dodatkowo bryła nowego obiektu jest kształtowana uskokowo, co stanowiło celowy zabieg zmierzający do uchwycenia zróżnicowanej skali występującej w okolicy. Utrzymywanie wobec powyższego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na średnim poziomie 11 m wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajduje podstaw, zważywszy na rzeczywistą skalę otoczenia skrzyżowania ulic [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi i wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: "p.p.s.a." aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, czy planowana przez skarżącą spółkę inwestycja może być uznana za kontynuowanie dotychczasowej funkcji zabudowy. Po drugie, czy kontynuuje ona cechy zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej.

W sprawie nie jest sporne, że teren objęty wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest położony w obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajduje się w obszarze, dla którego nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu.

Planowana przez skarżącą spółkę inwestycja polega na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z dopuszczeniem usług w parterze i garażem podziemnym, wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicach [...]/[...], na działce nr [...], części działek nr [...] i nr [...], działce nr [...], części działki nr [...], działce nr [...], części działki nr [...], działce nr [...] i części działki nr [...].

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie obejmuje tak dużego spektrum zagadnień planistycznych. Potwierdza to treść regulacji zawartej w art. 62 u.p.z.p., gdzie przewidziano instytucję zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy w tych wszystkich przypadkach, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy.

Tylko kumulatywne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. implikuje wydanie pozytywnej decyzji. Innymi słowy, brak spełnienia choćby jednej przesłanki oznacza wydanie decyzji odmownej. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Co istotne w realiach badanej sprawy, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 u.p.z.p. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w u.p.z.p. podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Kolegium, oceniając zamierzenie inwestycyjne na terenie działek objętych wnioskiem stwierdziło, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, nie można bowiem pogodzić funkcji nowej zabudowy z funkcją znajdującą się w sąsiedztwie. Kolegium uznało, że projektowana funkcja zamieszkania zbiorowego pozostaje w sprzeczności z funkcją produkcyjno-usługowo-magazynową o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej. Takie stanowisko zostało wyrażone, pomimo przyznania przez Kolegium, że obiekty zamieszkania zbiorowego kwalifikuje się jako zabudowę o funkcji usługowej. Zdaniem Kolegium, stanowią one jednak szczególną odmianę takiej zabudowy. Co więcej, charakter takich obiektów, przeznaczonych wszak do całodobowego pobytu ludzi, upodabnia je do obiektów o funkcji mieszkaniowej. Kolegium stwierdziło również, że ze względu na znaczne zróżnicowanie urbanistyczne obszaru analizowanego, należało w sprawie procedowanego wniosku uznać, że znajdująca się na tym obszarze zabudowa mieszkaniowa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zdaniem Kolegium, sam bowiem fakt, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o podobnej funkcji wcale nie oznacza automatycznej dopuszczalności lokalizacji zaplanowanej inwestycji. W tym zakresie Kolegium podparło się wybranym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Analizując przedstawioną argumentację Sąd uznał, że biorąc pod uwagę uwarunkowania faktyczne, zobrazowane w aktach, brak kontynuacji funkcji nie został należycie wykazany. W konsekwencji przedstawiona przez organ II instancji interpretacja przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest prawidłowa, w dużej bowiem mierze została oparta na konstrukcjach nieumocowanych prawnie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że konstrukcją prawną, którą ustawodawca tworzy dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest obszar analizowany (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się analizy kontynuacji, analizy warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli na tym obszarze prowadzona jest analiza urbanistyczna. Specyfika analizy urbanistycznej wymaga oparcia się na wiedzy urbanistycznej, co umożliwia posługiwanie się w analizie pojęciami tej dziedziny wiedzy. Niemniej odwoływanie się do tych pojęć i wnioski wyciągane na tej podstawie muszą opierać się na prawidłowych ustaleniach faktycznych i logicznym rozumowaniu. Kolegium posłużyło się w tym zakresie pojęciami: "wyodrębnionych kwartałów zabudowy o jednolitej funkcji i jednolitym przeznaczeniu" oraz "urbanistycznych przeszkód". Z tym ostatnim pojęciem wiąże arterie komunikacyjne i linie kolejowe.

W ocenie Sądu, wbrew temu co twierdzi Kolegium, nie znajduje w aktach administracyjnych podstaw twierdzenie, że kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...] i [...] oraz liniami kolejowymi, w którym położony jest teren inwestycji, to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa, przeznaczona pod aktywność przemysłową, gospodarczą, usługi uciążliwe i usługi publiczne. Nie wdając się w tym miejscu spór o to czy na tym terenie mamy do czynienia z obiektami poprzemysłowymi - po F. i H., dla większości mieszkańców miasta jest bowiem oczywiste, że właściwa dla tych przedsiębiorstw działalność gospodarcza już od wielu lat nie jest w tym miejscu prowadzona, czego najlepszym przykładem jest obecna funkcja przewidzianego do rozbiórki w związku z planowaną zabudową biurowca F., stojącego u zbiegu ulic [...] i [...], który od dłuższego czasu stanowi jeden z największych "słupów reklamowych" w mieście. Z akt sprawy nie wynika w szczególności na jakiej podstawie Kolegium uznało, że na opisanym obszarze wstępują usługi uciążliwe. Kolegium zignorowało w swoim wywodzie fakt, że w opisanym kwartale, już od dłuższego czasu poza zabudową poprodukcyjną, która wynajmowana jest różnym podmiotom na cele nieprzemysłowe, m.in. szkoły tańca, językowe, sztuk walki, pracownie artystyczne, grota solna, liczne hurtownie i sklepy, czy też warsztaty samochodowe, znajduje się, co należy podkreślić sytuowana nabrzeżnie, zabudowa o zdecydowanie usługowym charakterze. Jadąc bowiem od centrum, mijamy stację paliw [...], hotel [...], który dysponuje blisko 80 pokojami, sklep [...], wskazywany w decyzji komisariat policji oraz jednostkę straży pożarnej, a ponadto były budynek KRS, pełniący obecnie funkcje klubu fitness. Z tym budynkiem sąsiaduje przewidziany do rozbiórki budynek biurowy F. Powyższe poddaje pod wątpliwość twierdzenia Kolegium na temat braku wzorca współistnienia zabudowy przemysłowo-gospodarczej z inną zabudową. Sąd nie znajduje przy tym jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z lokalizacją planowanego budynku zamieszkania zbiorowego, w centrum zabudowy przemysłowo-usługowo-magazynowej. Jeżeli taka zabudowa istnieje, czego zwłaszcza w komponencie przemysłowym i usług uciążliwych Kolegium nie wykazało, to funkcja magazynowa i produkcyjna występuje co najwyżej w głębi tego obszaru. W toku postępowania nie przeprowadzono w powyższym zakresie żadnych ustaleń, chociażby w drodze oględzin/wizji lokalnej. Co więcej, Sąd nie znajduje żadnych podstaw w aktach administracyjnych do twierdzenia, że planowana funkcja zamieszania zbiorowego nie będzie harmoniować z dominującą na tym obszarze funkcją przemysłowo-usługowo-magazynowa o charakterze intensywnej aktywności gospodarczej, skoro do wielu już lat nie koliduje ona z funkcją hotelową - hotelu [...], gdzie na stronie operatora tego obiektu, można przeczytać, tu cyt.: "Wypoczywający w Hotelu [...] doceniają profesjonalizm naszego personelu, domową atmosferę, piękne i zaciszne położenie".

Tym samym argument, podany przez SKO, że planowany sposób zagospodarowania w żaden sposób nie łączy się funkcjonalnie, społecznie, gospodarczo, środowiskowo i kulturowo z zagospodarowaniem produkcyjno-usługowo-magazynowym i to w dodatkowo o podwyższonym nasileniu i uciążliwości na tym obszarze jest nie tylko ogólnikowy i powierzchowny, ale przede wszystkim nie znajduje oparcia w jakimkolwiek dowodzie zgromadzonym w aktach sprawy. Kolegium, uzasadniając swoje stanowisko, używa przy tym określenia "podwyższonego nasilenia i uciążliwości", jednak ów parametr nie jest w żaden sposób wykazany. Innymi słowy, w świetle takiego sformułowania, proponowana zabudowa zamieszkania zbiorowego mogłaby okazać się dopuszczalna w przypadku zabudowy produkcyjno-usługowo-magazynowym o niższym nasieniu i uciążliwości.

W ocenie Sądu, nie jest przekonujące również stanowisko Kolegium, że dla planowanej zabudowy, nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy, znajdująca się w obszarze analizowanym, zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w obrębie kwartału ul. [...] i [...] (Ogrody [...]). Kolegium pominęło przy tym w tym zakresie okoliczność, że w kwartale zabudowy ulic [...] i [...] występuje nie tylko zabudowa usługowa z przeznaczeniem pod usługi publiczne (administracji), ale vis-a-vis planowanej zabudowy, przy ul. [...], znajduje się 11-kondygnacyjny budynek mieszkalny. Odnosząc się do sedna rozważanego w tym aspekcie problemu urbanistycznych przeszkód, które dzielą obszar analizowany, zrywając tym samym sąsiedztwo urbanistyczne, to w ocenie Sądu, dokumentacja sprawy, jak i powszechnie dostępna wiedza ujawnia, że arterie komunikacyjne w postaci ul. [...], al. [...] oraz ul. [...], nie stanowią przeszkód, które uniemożliwią poruszanie się osób, czy też pojazdów. Przeszkoda czy bariera to zgodnie z językiem polskim coś, co utrudnia, czy nawet uniemożliwia przemieszczanie się, i z tego rodzaju przeszkodą (barierą) nie mamy do czynienia w realiach sprawy. Z tej perspektywy nie można mówić jakoby teren planowanej inwestycji oddzielony był przeszkodą urbanistyczną od fragmentu położonej w obszarze analizowanym wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Sąd zaważa także, że w warunkach miejskich cechujących się wysokim natężeniem dróg, ulic, mostów, traktowanie dróg, czy też linii tramwajowych, jako przeszkód urbanistycznych nie może być automatyczne, drogi czy ulice zasadniczo bowiem łączą, a nie separują elementy tkanki miejskiej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 24.10.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 362/23). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, koncentracja wspominanych głównych arterii komunikacyjnych miasta, nie tylko nie zrywa sąsiedztwa urbanistycznego, ale wręcz odwrotnie, przybliża je do siebie, tworząc w tym miejscu punkt styczność, który podkreśla jego wielkomiejski charakter. Co więcej, u zbiegu skrzyżowania ulic [...], [...], [...] i al. [...] dominującą jest już funkcja mieszkalna oraz mieszkalno-usługowa. Powołanie się zatem na argument o koncentracji kluczowych arterii komunikacyjnych miasta, co skutkuje zerwaniem sąsiedztwa urbanistycznego jest nie tylko bezpodstawne ale prowadzi do pominięcia w sposób arbitralny działek sąsiadujących, zabudowanych zabudową mieszkaniową i tym samym narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pominięciem rzeczywistego sąsiedztwa urbanistycznego planowanej inwestycji stanowi o całkowitej dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia, bez oparcia się w zgromadzonym w sprawie materiale.

Oczekiwanych przez Kolegium efektów dotyczących wykazania braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy, nie przyniosło powoływanie się na ustalania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. Abstrahując już nawet od tego, że ustalenia Studium nie mogą być podstawą wydania decyzji odmownej, co wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne, to w realiach tej sprawy, na co słyszenie zwrócono uwagę w skardze, ustalenia Studium potwierdzają zaproponowane przez inwestora rozwiązania funkcjonalne. Jak wynika ze Studium - karta jednostki urbanistycznej nr A[...] G., na obszarze tej jednostki obowiązują następujące obszary przeznaczeń, o których mowa w części IV, rozdziale 2, podrozdziale 2.2: 1) MU - obszary mieszkaniowo - usługowe; 2) AG - obszary przemysłowe. Zgodnie ze Studium (str. 137) dla terenu AG ustala się następujące klasy przeznaczeń: usługi powszechne 1, usługi powszechne 2, usługi wielkomiejskie, usługi publiczne, przemysł, nauka, infrastruktura, zieleń. Z kolei klasa usługi powszechne 1 obejmuje m.in.: biura i pracownie, produkcję drobną i usługi drobne, opiekę nad dzieckiem, mieszkania towarzyszące, zabudowę zamieszkania zbiorowego i wspólnot religijnych. Klasa usługi powszechne 2 obejmuje natomiast: gastronomię, obiekty hotelowe, kryte urządzenia sportowe, pomoc społeczna. Zgodzi się zatem należy z autorem skargi, że nawet w świetle powołanych ustaleń Studium, lokalizacja budynku zamieszkania zbiorowego jest co do zasady dopuszczalna w kontekście przeznaczenia obszaru objętego wnioskiem. Odnosi się ona do klasy przeznaczenia terenu jaką są usługi powszechne 1, gdzie wprost dopuszcza się zabudowę zamieszkania zbiorowego. Na poziomie ustaleń Studium nie jest zatem tak jak twierdzi Kolegium, że kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...] i [...] oraz liniami kolejowymi, w którym położony jest teren inwestycji, to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość zabudowa, przeznaczona pod aktywność przemysłową, gospodarczą, usługi uciążliwe i usługi publiczne.

Sąd podziela również zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia dla postawionego przez Kolegium znaku równości pomiędzy zabudową mieszkaniową, którą ujęto w klasie przeznaczenia terenu - mieszkalnictwo, a zabudową zamieszkania zbiorowego objętą wnioskiem. Jak wynika z przywołanych ustaleń Studium, teza Kolegium o tym, że budynek zamieszkania zbiorowego jest w gruncie rzeczy budynkiem mieszkalnym jest dowolna i stawia pod znakiem zapytania racjonalność założeń urbanistycznych zawartych w Studium. Studium wprowadza bowiem wyraźne rozróżnienie między powyższymi rodzajami zabudowy, dopuszczając lokalizowanie budynków zamieszkania zbiorowego w obszarach oznaczonych symbolem AG.

Ponadto Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie Kolegium wykorzystało urbanistyczną konstrukcję kwartału zabudowy dla przełamania ustawowej instytucji obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, nie można tego zaakceptować, zwłaszcza mając na względzie związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie konieczność precyzyjnego używania pojęć. Skoro pozycja prawna jednostki w zakresie warunków zabudowy, w świetle u.p.z.p., skorelowana jest z obszarem analizowanym, to znamion dowolności nabiera dzielenie obszaru analizowanego na inne jednostki (kwartały urbanistyczne) w celu ograniczenia uprawnień osoby do wydania na jej rzecz warunków zabudowy. Trzeba odróżnić sytuację, w której pojęcie kwartału zabudowy uzyskuje rangę obywatelstwa w języku prawnym (poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), od sytuacji - takiej jak w realiach kontrolowanej sprawy - gdzie brak takiego planu, i w konsekwencji określenie kwartału zabudowy oraz jego użycie w procesie stosowania prawa nie ma podparcia normatywnego. Argument, że w tym konkretnym przypadku zabudowy zamieszkania zbiorowego nie da się wkomponować w istniejące tereny przemysłowo-magazynowo-usługowe, nie okazał się trafny, skoro nawet w wyodrębnionym przez Kolegium kwartale zabudowy, realizowane są funkcje hotelowe, handlowe, edukacyjne, czy też sportowe. Trudno wobec tego zgodzić się z Kolegium, że mamy do czynienia z jednolitą funkcją i jednolitym przeznaczeniem. Zajmując takie stanowisko Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie i ugruntowany pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy, rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26.06.2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12.03.2020 r., sygn. akt II OSK 243/19; 08.12.2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18).

Podsumowując dotychczasową część rozważań przyjdzie stwierdzić, że w realiach rozpatrywanej sprawy Kolegium zrównało decyzję o warunkach zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stawiając na jednej płaszczyźnie możliwości ochrony ładu przestrzennego przez narzędzia takie jak plan miejscowy i decyzje lokalizacyjne. W konsekwencji błędnie przy odmowie ustalenia warunków zabudowy powołało się na ochronę ładu przestrzennego, skoro można było zrekonstruować parametry nowej zabudowy. Ponadto ład przestrzenny to pojęcie ograniczające się przy decyzji o warunkach zabudowy do obszaru analizowanego. Ład przestrzenny przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest chroniony w każdym jego normatywnym i pozanormatywnym aspekcie, wynikającym przede wszystkim z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale tylko przez pryzmat wymogów określonych w art. 61 tej ustawy. Jeżeli natomiast wymogi dotyczące kontynuacji funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego zostały spełnione, to nie ma żadnych wątpliwości, że organ lokalizacyjny powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. W ocenie Sądu, wobec przedstawionych argumentów, współistnienie w obszarze analizowanym funkcji przemysłowo-magazynowo-usługowej i funkcji zamieszkania zbiorowego nie musi samo z siebie zaburzać harmonijnej całości. Co więcej, nie jest wykluczone, że będzie uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Tak samo bowiem należy potraktować już istniejącą w sąsiedztwie zabudowę administracyjną, hotelową, czy też sportową. W tym świetle Kolegium nie wykazało należycie i przekonująco, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym i tym samym nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie wykazało w sposób należyty, że względem planowanej inwestycji nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na określenie nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji sposobu zagospodarowania, przez co zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii kontynuacji cech zabudowy w zakresie wysokości elewacji frotowej, to w tym zakresie Sąd zasadniczo podzielił stanowisko organów, z jednym jednak zastrzeżeniem. Mianowicie skarżąca spółka ma rację twierdząc, że organy niezasadnie zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność możliwości dostosowania przez inwestora parametrów nowej zabudowy do wyników analizy. Odnosząc się zatem do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej, przyjdzie zauważyć, że organ lokalizacyjny jest związany wnioskiem inwestora, ale w związku z zasadą dobrej administracji, będącej składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego, organ może podpowiedzieć inwestorowi, że obecnie jego wniosek posiada mankamenty, które mogą utrudniać realizację przedsięwzięcia (zob. np. wyrok NSA z 08.09.2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21, wyrok WSA w Poznaniu z 12.02.2020 r., sygn. akt II SA/Po 1025/19). Dzięki temu organ "daje szansę" stronie postępowania, aby lepiej zadbała o swoje prawa. Organ lokalizacyjny powinien zatem - w oparciu o art. 79a § 1 k.p.a. - wezwać inwestora do skorygowania w tym zakresie wniosku o ustalenie warunków zabudowy lub ewentualnie do jego dodatkowego uzasadnienia w kontekście możliwości zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Przyjdzie przy tym zauważyć, odnosząc się jednocześnie do zarzutu naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego poprzez jego niezastosowanie, że tylko wyjątkowo jest dopuszczalne wyznaczenie innej wysokości budynku – górnej krawędzi elewacji frontowej. Takie odstępstwo od reguły powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W powtórzonym zatem postępowaniu, w oparciu o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględniając przy tym, że na obszarze analizowanym występują budynki o wysokości 35 i 38 m, a także o czym nie można zapominać planowany do rozbiórki 8-kondygnacyjny budynek F., o wysokości 29 m, będący już obecnie dominantą dla sąsiedztwa, organ lokalizacyjny w sposób szczegółowy odniesie się do kwestii ewentualnego zastosowania odstępstwa od parametrów średnich. Zgodnie z zasadą przekonywania nie tylko inwestor ale i pozostałe strony postępowania powinny poznać przesłanki ze względu na które taki zabieg w realiach sprawy jest lub też nie jest usprawiedliwiony. W konsekwencji doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego związanych ze zgromadzeniem i analizą materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie wnikliwej i wyczerpującej oceny wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów) oraz prawa procesowego (przez niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik spraw). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535), a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 997 zł, na które złożyło się: 500 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponadto organ lokalizacyjny wyjaśni powody dla których inwestor zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działek ewidencyjnych (chodzi o działki nr [...], nr [...], [...], [...] i [...]), pamiętając o tym, że jest to dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy.