Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4700/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 1, art. 2, art. 134, art. 133, art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust.1, art.3 ust.1 pkt1, art. 4 ust.1 pkt 1, art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust.1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust.1 pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 2, art 6 ust. 1, art. 6 ust.1 pkt 4 lit.a, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 8 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1914
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t. j.)
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 473/20 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 473/20 oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. P. G. (dalej: "skarżący") wystąpił do Urzędu Gminy R. o przesłanie mu wszystkich faktur wystawionych przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. w latach 2018 i 2019.

Pismem z 2 stycznia 2020 r. Wójt Gminy R. poinformował wnoszącego, że jego wniosek zostanie rozpoznany do 18 lutego 2020 r., albowiem zachodzi konieczność analizy, czy dane te mogą być ujawnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Decyzją z 18 lutego 2020 r. Wójt Gminy R. odmówił udzielenia informacji.

Wskazał, że żądane dane są informacją przetworzoną, gdyż w dniu złożenia wniosku nimi nie dysponował i nie posiada gotowej bazy danych, która by je zawierała, natomiast wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Wskazał ponadto, że skarżący 26 września 2019 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej co do wysokości kosztów poniesionych przez gminę w związku z obsługą prawną w latach 2018-2019. W odpowiedzi otrzymał rozliczenie, z którego wynikało, jakie koszty poniosła Gmina w związku z obsługą prawną we wskazanych latach i na rzecz jakich podmiotów. Skoro wnioskodawca posiada wiedzę w przedmiocie wydatków na obsługę prawną, to kolejny wniosek dotyczący przesłania faktur generuje dodatkową pracę i może zakłócać tok pracy Urzędu.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") decyzją z [...] marca 2020 r. uchyliło ją i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia SKO podniosło, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dane, których ujawnienia żąda wnioskodawca są taką informacją. Kluczową kwestią jest zatem to, czy ma ona charakter informacji prostej, czy przetworzonej, gdyż w takim wypadku jej ujawnienie wymagałoby wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem SKO, organ I instancji nie wykazał, że dane objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną. Brak gotowego dokumentu na dzień złożenia wniosku nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy udzielenia informacji, a organ nie wyjaśnił, na czym konkretnie miałoby polegać przetworzenie, ani jakie dodatkowe koszty poniósłby w związku z tym Urząd.

Pismem z 31 marca 2020 r. Wójt przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2020 r., a następnie pismem z 29 kwietnia - do 17 maja 2020 r. Jednocześnie pismem z 15 maja 2020 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi skarżący podniósł, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ponieważ jego żądanie obejmowało tylko przekazanie dokumentów, które znajdują się w posiadaniu Urzędu, jest to informacja prosta. Powołał się na rozporządzenie ws. instrukcji kancelaryjnej, nakazującej ewidencjonowanie pism w urzędzie gminy w sposób umożliwiający ich łatwe odszukanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdziło, że organ przedstawił przekonujące argumenty przemawiające za tym, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, jest przetworzona. Wójt nie dysponuje bowiem taką gotową informacją i musi ją dopiero przygotować specjalnie dla wnioskodawcy. Konieczny nakład pracy jest na tyle znaczny, że wpłynąłby negatywnie na pracę Urzędu. Za nietrafne uznał stanowisko strony, że żądane informacje mają charakter prosty. Natomiast wnioskodawca nie przedstawił argumentów wystarczających do przyjęcia, że zachodzi szczególny interes publiczny uzasadniający udostępnienie wnioskowanej przez niego informacji. Fakt, że uzyskane wiadomości zostaną upublicznione w lokalnym portalu nie jest wystarczający do uznania, że zaistniał szczególnie uzasadniony interes publiczny. Brak jest podstaw do udostępnienia informacji podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego. Interesu tego nie można utożsamiać tylko z faktem ujawnienia tych informacji na portalu, gdyż wówczas należałoby uznać, że w każdym przypadku zachodzi szczególny interes przemawiający za przekazaniem każdej informacji, czego nie można pogodzić z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z póżn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") i podziałem informacji na proste i przetworzone.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 25 listopada 2020 r. skarżący podniósł, że Sąd uniemożliwił mu udział w rozprawie, zatem wnosi o wyznaczenie nowego terminu rozprawy, w której mógłby wziąć udział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P. G. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (...). Biorąc pod uwagę, że wniosek obejmował udostępnienie faktur za obsługę prawną gminy, dokumentujących wydatkowanie środków publicznych uznać należy, że dotyczył informacji publicznej. Tym niemniej nie jest to wystarczające do uznania, że wniosek winien być zrealizowany.

Sąd I instancji uznał, że zauważyć bowiem należy, że dotyczył on nie podania informacji, czyli interesujących wnioskodawcę danych, lecz przekazania konkretnych dokumentów. Natomiast u.d.i.p. odróżnia treść informacji, od postaci, materialnego nośnika, w którym jest ona zawarta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że definicję dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. zawiera art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast dokumenty, o których przekazanie wnosił skarżący, nie odpowiadają tej definicji. Są to dokumenty prywatne, pochodzące od ich wystawców i przez nich podpisane. Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Sąd nie kwestionował tego, że skarżący ma prawo żądać ujawnienia zawartych w nich danych, skoro dokument taki zawiera informację publiczną, bo potwierdza obowiązek wydatkowania środków publicznych i wynika z niego, kto, za co i w jakiej wysokości otrzymał wynagrodzenie z majątku gminy. Tym niemniej nie jest to tożsame z uzyskaniem dostępu do dokumentu jako takiego. W tym zakresie uznać trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca chciał wnioskodawcom przyznać prawo do dostępu do dokumentów źródłowych, to uczynił to w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł analogicznych regulacji w odniesieniu do innych rodzajów dokumentów, to uznać trzeba, że uczynił to celowo, zatem takiego uprawnienia brak.

Dlatego Sąd nie podzielił zarzutu strony, jakoby SKO nie uwzględniło w swym rozstrzygnięciu treści art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o finansach publicznych"), wprowadzającego jawność gospodarki finansami publicznymi. Określenie "gospodarka środkami publicznymi" wskazuje, że w przepisie tym chodzi o jawność wydatkowania takich środków, zarządzania nimi; zupełnie czymś innym jest zaś prawo żądania ujawnienia związanych z nimi dokumentów źródłowych.

W ocenie Sądu I instancji odnośnie informacji o wydatkach Gminy na obsługę prawną zauważyć należy, że organ I instancji stwierdził, że 7 października 2019 r. w odpowiedzi na inny wniosek skarżącego przekazał mu rozliczenie, z którego wynikało, jakie koszty poniosła Gmina w związku z obsługą prawną w latach 2018 i 2019 i na rzecz jakich podmiotów, zaś skarżący tego oświadczenia nie zanegował, zatem Sąd uznał ten fakt za bezsporny. W takim przypadku zasadne jest stwierdzenie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca dysponuje już daną informacją, kolejny wniosek w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowy.

Dlatego Sąd I instancji stwierdził, że odnoszenie się do treści decyzji, tj. badania, czy faktury za okres 2 lat zawierają informację prostą czy przetworzoną, a w konsekwencji wymagającą wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, co było zasadniczym przedmiotem sporu, jest zbędne, skoro w przepisach u.d.i.p. w ogóle brak było podstawy prawnej do wystąpienia przez skarżącego z żądaniem udostępnienia faktur. Natomiast odniesienie się przez Sąd I instancji w ramach przedmiotowej sprawy do innych rozstrzygnięć SKO lub organów innych jednostek samorządu terytorialnego, jako wykraczające poza granice sprawy określone tożsamością stron postępowania oraz oznaczeniem zaskarżonego aktu było niedopuszczalne.

Jednocześnie Sąd I instancji nie stwierdził zasadności uchylania decyzji SKO z tego powodu, bowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy dopuściły się co prawda naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż odmowa udostępnienia wskazanych we wniosku faktur - jakkolwiek z innych przyczyn - była zasadna. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483, zwana dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w wz. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przez oddalenie skargi P. G. od decyzji SKO w Częstochowie, w wyniku arbitralnego uznania, iż faktury wystawione przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. dla Gminy R. w latach 2018 i 2019 stanowią dokumenty prywatne, a co za tym idzie nie mogą być udostępnione w trybie informacji publicznej, z uwagi na brak podstawy prawnej do ich udostępnienia w u.d.i.p., podczas gdy:

(i) informacja mająca walor informacji publicznej obejmuje znacznie szerszy zakres pojęciowy, a co za tym idzie bezpodstawne jest jej zawężanie oraz utożsamianie jej z dokumentem urzędowym, tj. dokumentem sporządzonym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444);

(ii) informacja mająca walor informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również takich jak dokumenty, które nie zostały wytworzone przez podmioty publiczne, niemniej odnoszą się do nich i ich działalności;

(iii) wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj. kserokopii faktur wystawionych przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. w latach 2018 i 2019 rozpoznawany był dwukrotnie przez SKO w Częstochowie pod kątem zastosowania regulacji u.d.i.p. i w tym zakresie SKO w Częstochowie jednoznacznie podnosiło, iż dotyczy on informacji mającej walor informacji publicznej;

(iv) w analogicznym stanie faktycznym skarżącemu kasacyjnie Wójt Gminy R. udostępnił w myśl przepisów u.d.i.p. faktury VAT wystawione przez podmioty zawierające umowy z Wójtem Gminy R. i tym samym uznał, iż nie stanowią one dokumentu prywatnego, lecz dotyczą informacji mającej walor informacji publicznej, która winna zostać udostępniona;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn, zm., zwana dalej: "k.p.a."), przez dokonanie wybiórczej i instrumentalnie poprowadzonej analizy akt sprawy administracyjnej, której konsekwencją pozostało arbitralne i całkowicie niezgodne z treścią dokumentacji przyjęcie, iż:

(i) żądanie zawarte we wniosku skarżącego kasacyjnie przesłania wszystkich faktur wystawionych przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. w 2018 i w 2019 r. zostało już zrealizowane przez Wójta Gminy R. przez udostępnienie mu w dniu 7 października 2019 r. rozliczenia, z którego wynikało jakie koszty poniosła Gmina R. w związku z w/w obsługą prawną, co konsekwencji zdaniem WSA w Gliwicach prowadzi do uznania, iż kolejny wniosek skarżącego kasacyjnie w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowy;

(ii) żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja stanowi dokument prywatny, pochodzący od jego wystawcy, a zatem nie zawiera się w definicji art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu;

(iii) braku uwzględnienia przez WSA w Gliwicach, że w niniejszej sprawie doszło do bezpodstawnego odstąpienia przez organ I instancji od udostępnienia skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej, mimo dotychczasowego praktykowania przez Wójta Gminy R. udostępniania takiej informacji,

z jednoczesnym wkroczeniem oceną prawną poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed SKO w Częstochowie, jak również przed Wójtem Gminy R., co w konsekwencji doprowadziło do (i) nierozpoznania jej co do istoty i (ii) niewyjaśnienia kwestii, czy wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie informacja stanowi informację przetworzoną, jak również (iii) bezpodstawnym odstąpieniem od jakiekolwiek analizy wydanych wtoku instancyjnym decyzji Wójta Gminy R. oraz SKO w Częstochowie, mającej na celu ustalenie, czy objęte wnioskiem Skarżącego Kasacyjnie faktury za okres 2 lat stanowią w rozumieniu u.d.i.p. informację przetworzoną, co było zasadniczym przedmiotem skargi do WSA w Gliwicach. Powyższe uchybienia są skutkiem arbitralnego, niezgodnego z ustawą u.d.i.p., jak i orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyjęcia, iż zakres w/w wniosku Skarżącego Kasacyjnie nie jest objęty regulacją wynikająca z u.d.i.p. i wskutek tego brak merytorycznego odniesienia się przez WSA w Gliwicach do zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w skardze do WSA w Gliwicach;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, przez Sąd I instancji do twierdzeń podniesionych w skardze do WSA w Gliwicach, przez co utrudniona jest kontrola instancyjna wyroku, a to:

(i) korzystania przez Urząd Gminy R. z w latach 2018 i 2019 z programu o nazwie "Elektroniczny Obieg Dokumentów", producent MAXTO oraz "moduł faktury", producent Tensoft, wersja 1.12.202 build 1, a co uzasadniało twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż z łatwością Wójt Gminy R. mógłby odnaleźć, zidentyfikować oraz udostępnić żądane przedmiotowym wnioskiem faktury;

(ii) odstąpienia przez SKO w Częstochowie od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym i uwzględniania wniosków o udostępnienie dokumentacji księgowej związanej z umowami zawieranymi przez gminy;

(iii) okoliczności, iż skarżący kasacyjnie jako dziennikarz działa w imieniu mieszkańców Gminy R., którzy troszcząc się w wspólne dobro żądają informacji, które bezsprzecznie z uwagi na ich jawność winny zostać udostępnione opinii publicznej;

z jednoczesnym brakiem wykazania w uzasadnieniu oceny merytorycznej wyroku WSA w Gliwicach i w istocie naruszeniem prawa skarżącego kasacyjnie do rzetelnego postępowania sądowego, a to przez:

(i) uznanie i przesądzenie, iż informacja żądana przez skarżącego kasacyjnie stanowi dokument prywatny, pochodzący od jego wystawcy, a tym samym niepodlegający upublicznieniu;

(ii) zawężenie żądanej wnioskiem skarżącego kasacyjnie informacji mającej walor informacji publicznej jedynie do dokumentu urzędowego określonego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.;

oraz bezpodstawnym odstąpieniem od ujęcia w uzasadnieniu analizy wydanych w toku instancyjnym decyzji Wójta Gminy R. oraz SKO w Częstochowie, mającej na celu ustalenie, czy objęte wnioskiem skarżącego kasacyjnie faktury stanowią w rozumieniu u.d.i.p. informację przetworzoną, co było zasadniczym przedmiotem skargi do WSA w Gliwicach i przyjęcie, że zakres w/w wniosku skarżącego kasacyjnie nie jest objęty regulacją wynikająca z u.d.i.p.

II. Na podstawie art 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym też szczególnie ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i (i) zawężenie pojęcia informacji publicznej i utożsamienie jej jedynie z faktycznym brzmieniem dyspozycji art. 6 ust. 2 u.d.i.p. normującej definicję dokumentu urzędowego,

(ii) przyjęcie, iż objęte wnioskiem skarżącego kasacyjnie faktury stanowią dokumenty prywatne i ich treść nie podlega udostępnieniu w ramach u.d.i.p., gdy dotyczą one spraw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, zwane dalej: "Prawo prasowe") w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w zakresie w jakim gwarantują one prawo do uzyskiwania informacji (zwłaszcza przez prasę) o działalności organów władzy publicznej i wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, będące też skutkiem błędnej interpretacji przepisów określonych w ppkt 1 powyżej, prowadzące do utrzymania w mocy wadliwej decyzji SKO w Częstochowie, wskutek uznania, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie dotyczy informacji publicznej i przez to nie leży w granicach u.d.i.p., mimo iż żądane wnioskiem skarżącego kasacyjnie faktury odnoszą się bezpośrednio do organu zobowiązanego i jego działalności tj. Wójta Gminy R. i stanowią podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a przez to naruszenie zasady jawności finansów publicznych, która zakłada informowanie opinii publicznej o działaniach dotyczących majątku podmiotów publicznych, a także naruszenie prawa dziennikarza do uzyskiwania informacji na temat działalności organów publicznych, która zgodnie z art. 3a Prawa prasowego odbywa się wyłącznie w oparciu o przepisu u.d.i.p.;

3) stanowiące konsekwencję powyżej podniesionych naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego naruszenie:

(i) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten normuje pojęcie informacji przetworzonej, przez brak jego zastosowania i przez to brak wypowiedzenia się co do przyjętej w decyzji SKO w Częstochowie argumentacji, a co za tym idzie przyjęcie, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się skarżący stanowi ewentualnie informację przetworzoną, a w konsekwencji skarżący ma obowiązek wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego;

(ii) art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez brak jego zanalizowania i zastosowania, a przez to wypowiedzenia się co do przyjętej w decyzji SKO w Częstochowie argumentacji, a co za tym idzie uznanie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie z uwagi na niewskazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego, w sytuacji, gdy wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, jak też wykazał on istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu;

(iii) z ostrożności procesowej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do informacji przetworzonej w zakresie w jakim jest to istotne dla interesu publicznego, przez jego niezastosowanie i brak wypowiedzenia się przez WSA w Gliwicach do argumentacji w decyzji SKO w Częstochowie a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż skarżący należycie nie uzasadnił, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego;

(iv) z ostrożności procesowej - art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie, a przez to brak wypowiedzenia co do argumentacji w decyzji SKO w Częstochowie, a co za tym idzie błędne uznanie zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, mimo iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną a wnioskodawca wskazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udostępnienie żądanej informacji w całości.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach i uchylenie decyzji SKO w Częstochowie. Jednocześnie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o uchylenie wyroku WSA w Gliwicach w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO w Częstochowie oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy R., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie w każdym zaś wypadku wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.

Nadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej pisma Wójta Gminy R. z dnia 31 stycznia 2020 r., nr SG.1431.9.2020,

na okoliczność: (i) uznania, iż objęte wnioskiem faktury wystawione przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. w latach 2018 i 2019 stanowią informację mającą walor informacji publicznej i jako takie winny zostać udostępnione (ii) faktu, iż Wójt Gminy R. w analogicznych stanach faktycznych udostępniał dokumentację w postaci faktu wystawionych przez podmioty zawierające z nim umowy cywilnoprawne.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego. Co do zasady przy takiej konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być podnoszone na tle niewątpliwego, ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jednakże z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania w niniejszej sprawie część zarzutów musi być rozpoznana łącznie. W istocie bowiem spór dotyczy kwestii, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 grudnia 2019 r. obejmował informacje publiczne podlegające udostępnieniu, czy też z uwagi na sformułowanie żądania – obejmującego udostępnienie faktur wystawionych przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. w latach 2019 i 1029 - nie stanowił żądania udostępnienia informacji publicznej.

Mimo "rozczłonkowania" podstaw skargi kasacyjnej i powołania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP w różnych konfiguracjach (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 8 § 2 k.p.a.; art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym też szczególnie ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, zwane dalej: "Prawo prasowe") w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w zasadniczym zakresie do powyższej kwestii.

Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści i postaci dokumentu prywatnego w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018). W konsekwencji należy przyjąć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji. Takie stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13, z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13, z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16 i powołane tam orzecznictwo.

Wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia konkretnej informacji o charakterze publicznym, lecz zawierał żądanie udostępnienia dokumentów prywatnych w postaci faktur wystawionych przez Kancelarię Prawną W. Sp. k. w latach 2019 i 1029. Z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej dotyczy, co do zasady, informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej, w ograniczonym zaś zakresie - prawo dostępu do nośników informacji publicznej, mających charakter dokumentów urzędowych. Żądanie wniosku dostępowego dotyczyło nośników informacji, nie mających cech dokumentów urzędowych. W związku z tym skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie domagać się udostępnienia żądanych we wniosku dokumentów. Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne. Nie podlega rozważeniu kwestia rodzaju informacji – prosta czy przetworzona, z uwagi na taką, a nie inną konstrukcję wniosku dostępowego, która wyklucza możliwość jego uwzględnienia.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną