Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 33/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 611/22 w sprawie ze sprzeciwu Z. K. i W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r., nr SKO.GP.4000.554.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 611/22, oddalił sprzeciw Z.K. i W.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r., nr SKO.GP.4000.554.2022 w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powyższą decyzją uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia 9 maja 2022 r., nr 004.2022, znak RPP.6730.004.2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina D. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Wójta nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w zakresie linii zabudowy, a planowana inwestycja będzie stanowić dysonans krajobrazowy, zaburzy harmonijną całość i naruszy istniejące relacje kompozycyjno-estetyczne, a tym samym naruszy ład przestrzenny.

Odwołanie od decyzji Wójta złożył M.O. podnosząc, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego nie tylko w jego wymiarach minimalnych. Odwołujący nie zgodził się również z twierdzeniem organu I instancji w zakresie tzw. drugiej linii zabudowy.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sporządzona przez Organ I instancji analiza urbanistyczna pomija szereg działek z obszaru analizowanego np. [...], [...], [...], [...] jak również działki graniczne z obszaru analizowanego np. [...], [...], [...]. Wyjaśniło też, że obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach, przy czym uzasadnienie takiego, a nie innego wyboru powinno znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium powyższe uchybienie powoduje, że sporządzona analiza, a co z tym się wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w sprawie.

Przechodząc do braku spełnienia warunku w zakresie linii zabudowy Kolegium wskazało, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.

Kolegium zauważyło, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie w tym zakresie zawarte w decyzji i analizie nie jest wystarczające.

Zdaniem Organu odwoławczego obszar przyjęty do analizy – o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa – może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki.

W.K. oraz Z.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli sprzeciw od decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W sprzeciwie podnieśli zarzuty naruszenia:

I. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie całościowej decyzji kasatoryjnej względem decyzji Wójta Gminy D. z dnia 9 maja 2022 r., w sytuacji gdy nawet w przypadku podzielenia poglądów przedstawionych przez organ II instancji, decyzja Wójta Gminy D. z dnia 9 maja 2022 r. w podstawowym zakresie odpowiadała prawu;

II. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji Wójta Gminy D. odmawiającej wydania warunków zabudowy, w sytuacji której rozstrzygnięcie organu II instancji oparte jest na błędnym założeniu, że obszar analizowany powinien obejmować całe działki ewidencyjne, podczas gdy:

a. z obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że odległość ta jest wyznaczona długością frontu działki,

b. żaden przepis nie stanowi podstawy do przyjęcia, że w każdym przypadku obszar analizowany powinien obejmować całe znajdujące się w jego obszarze działki ewidencyjne.

Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

W oddalającym sprzeciw zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego, na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Zatem wypowiedzenie się przez Sąd, co do prawidłowości zasad wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wykładni § 4 rozporządzenia MI, dokonanej przez organ odwoławczy, wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Oceniając jednakże powyższe argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej Sąd uznał, że stanowiły one podstawę do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzona przez Kolegium wadliwość sporządzenia analizy urbanistycznej oraz brak wypowiedzenia się przez organ I instancji, co do możliwości zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z.K. i W.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. poprzez oddalenie sprzeciwu i uznanie, że zaistniały przesłanki do wydania przez Organ II instancji decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji Organu I instancji odmawiającej wydania warunków zabudowy, w sytuacji w której rozstrzygnięcie Organu II instancji oparte zostało na błędnym założeniu, że obszar analizowany powinien obejmować wszystkie i całe działki ewidencyjne, podczas gdy:

a. z obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że odległość ta jest wyznaczona długością frontu działki,

b. żaden przepis nie stanowi podstawy do przyjęcia, że w każdym przypadku obszar analizowany powinien obejmować wszystkie i całe znajdujące się w jego obszarze działki ewidencyjne.

A nadto, niezależnie od zarzutu wskazanego w pkt I powyżej,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r. oraz przyjęcie, że nie miało miejsca naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie Organ ten mógł wydać decyzję kasatoryjną, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w sytuacji w której Organ I instancji wydając decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy w sposób prawidłowy wyjaśnił zakres sprawy, a postępowanie prowadzone przez Organ I instancji nie było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, w związku z czym nie zachodziły podstawy do wydania przez Organ II instancji decyzji kasatoryjnej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów w niej podniesionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle przywołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji przy ocenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5a u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy rozpoznawaniu sprzeciwu została wyłączona możliwość dokonywania oceny prawidłowego zastosowania i rozumienia przepisów prawa materialnego. Stąd zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego formułowane w sprzeciwie oraz w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego sprzeciw nie mogły odnieść zamierzonego przez Skarżących skutku.

Nie sposób również przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz przyjęcie, że nie miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przychylił się do zarzucanego Organowi I instancji przez Organ odwoławczy wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej oraz niewypowiedzenia się przez Organ I instancji, co do możliwości zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI. Należy zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że dostrzeżone przez Organ odwoławczy wskazane wyżej wadliwości postępowania wyjaśniającego zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Znaczenie, jakie dla treści decyzji w sprawie warunków zabudowy mają wyniki analizy urbanistycznej, każe traktować decyzję Wójta, wydaną w oparciu o ten kluczowy dla sprawy środek dowodowy, który w tym przypadku cechuje się wykazanymi przez Organ odwoławczy wadami, jako decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, zaś materię będącą przedmiotem analizy urbanistycznej, za konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy postępowanie odwoławcze musiało doprowadzić do wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej, prawidłowo ocenionej przez Sąd I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.