Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1077/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Z. G. i U. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 roku nr 328/XXXV/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. U.G. i Z.G., reprezentowani przez adw. J.Ś. , wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r. nr 328/XXXV/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno w części objętej § 1 pkt 1 lit. e i dalszych ustaleń integralnie związanych z zakresem zaskarżenia, obejmującego fragment wsi Ładzin. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) naruszenie art. 140 k.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego i prawa własności skarżących, podczas gdy ingerencja w prawo własności skarżących de facto wyłącza przysługujące im prawo do korzystania z nieruchomości w sposób nie pozwalający na uniknięcie nadmiernej uciążliwości i ingerencji w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, zaś ingerencja w prawo własności skarżących nie nastąpiła w racjonalnych proporcjach do celów, których ochrona uzasadniała ograniczenie prawa własności, w tym także, aby różnicowanie sytuacji podmiotów — adresatów norm planowych było racjonalnie uzasadnione, proporcjonalne, pozostawało w związku z innymi wartościami wyżej cenionymi, a ograniczenia ustaleniami przyjętymi w planie prawa własności korzystały ze środków prawnych, które były najmniej uciążliwe, co kumulatywnie stanowi naruszenie istoty prawa własności;

2) naruszenie art. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. i art. 144 k.c, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], będących własnością skarżących, jako działanie nieuprawnione oraz niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżących polegające w istotności na przyjęciu prymatu interesu inwestora (indywidualnej jednostki) nad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, wynikające, z braku uwzględnienia przez organ zasady proporcjonalności wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego, a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, co w ostateczności zmierzało i zrealizowało się w postaci swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych uprzednio pozwoleń.

Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zapisu obrazu i dźwięku, na załączonych do skargi płytach na okoliczność wykazania faktów w przedmiocie prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej (przemysłowej) na nieruchomościach objętych skarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, podobnie po jego uchwaleniu (bez wymaganych pozwoleń), uciążliwych hałasów przekraczających obowiązujące uwarunkowania prawne i granice immisji sąsiedzkich, zanieczyszczenia nieruchomości sąsiednich. Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że dokonana zmiana miejscowego planu zagospodarowania zmierza wyłącznie do uwzględnienia interesu indywidualnej jednostki (inwestora) z pominięciem szeroko rozumianego prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uwagi w powyższym zakresie podnoszono także już w ramach uwag, wniosków i zastrzeżeń do projektu uchwały, jednak nie zostały one ostatecznie w całości uwzględnione w zaskarżonej uchwale.

Skarżący wyjaśnili, że działalność gospodarcza inwestora - R.M. generuje w miejscu jej prowadzenia uciążliwe hałasy, nie tylko w porze dziennej, lecz również i nocnej, z pominięciem poszanowania praw lokalnego sąsiedztwa w zakresie gwarantowanego im nie tylko Konstytucją prawa do spokojnego zamieszkiwania, nie obarczonego wszakże żadnymi immisjami sąsiedzkimi. Odwiecznym problemem jest okoliczność zanieczyszczania posesji przez działalność inwestora, co głównie przybiera postać bardzo dużego kurzu i śmieci w formie (najczęściej) łusek suszonej kukurydzy, czy także innych odpadów. Zdaniem strony zmiana planu zagospodarowania przestrzennego jest przedsięwzięciem mającym wyłącznie na celu stworzenie możliwości zalegalizowania inwestycji poczynionych samowolnie, bowiem bez wymaganych pozwoleń. Uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego doprowadza w konsekwencji także do istotnego spadku wartości nieruchomości sąsiednich, kosztem działalności gospodarczej R.M. , nie natomiast kosztem interesu publicznego.

Skarżący stwierdzili, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza tzw. strefę przemysłową dla potrzeb danej jednostki kosztem znacznie szerszego interesu całego społeczeństwa. Zmiany uwidocznione na uchwalonym planie świadczą o istotnych naruszeniach trybu sporządzania planu, co w konsekwencji prowadzić winno do jego nieważności. Wspomniane działki zostały już w sposób nieuprawniony przekształcone z działek o symbolu D.MN, czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako funkcji podstawowej na usługi jako funkcja uzupełniająca. Inwestor jeszcze przed uchwaleniem planu, na głębokości 76 m wybudował i użytkuje nielegalnie silosy oraz suszarnię.

Skarżący wyjaśnili, że na głębokości ok. 80 m istnieją już wybudowane obiekty przemysłowo-usługowe, co znaczy, że zachodzi sprzeczność z wybudowanymi wcześniej inwestycjami na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Tym samym organ dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości zlokalizowanych w miejscowości Ł. 61 (obręb [...]), oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] [...], [...], [...] i [...] poprzez zawarcie w zmienionym planie oznaczeń dla tej nieruchomości: częściowo symbolu 1P z przeznaczeniem pod teren produkcyjny, składów i magazynów oraz 2.RM jako teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, które to naruszenia polegały na nieuwzględnieniu przez organ potrzeb lokalnych mieszkańców, uwarunkowań miejscowych, zwyczajów, dotychczasowych warunków życia mieszkańców oraz warunków środowiskowych. W opinii skarżących zmiany miejscowego planu świadczą o naruszeniach trybu sporządzania planu - art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zmierzają one do przekształcenia terenów z zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej na tereny przemysłowe, a co za tym idzie niejako legalizację zamontowanych już w sposób bezprawny urządzeń na nieruchomościach przez inwestora Zmiana przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości niewątpliwie się do aktualnych potrzeb mieszkańców zamieszkujących sporny obszar.

Skarżący podkreślili, że nie sposób przyjąć, iż tereny objęte przedmiotowym planem oraz bezpośrednie ich sąsiedztwo stanowią perspektywę nazywaną przez uchwałodawcę "zabudową produkcyjną składów i magazynów", która w rzeczywistości i w początkowej fazie planistycznej nazywana była "przemysłową". Sporządzając plan zagospodarowania przestrzennego organ winien uwzględnić potrzeby lokalne mieszkańców, uwarunkowania miejscowe, zwyczaje, dotychczasowe warunki życia mieszkańców, czy też warunki środowiskowe. Tymczasem kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego służy w sposób wyraźny dla spełnienia celów indywidualnej jednostki a nie ogółu mieszkańców. Wzmożony ruch samochodowy na lokalnej drodze [...], w tym ciężkich samochodów dostawczych, niewątpliwie negatywnie wpłynie na jakość życia, ale i bezpieczeństwo mieszkańców. Skarżący zauważyli, że droga ta nie jest wyposażona w infrastrukturę chodnikową ani nawet szerokie pobocza, przy czym stanowi codzienną pieszą drogę do sklepu, szkoły czy domu. Na skutek planowanych zmian walory użytkowe, atrakcyjność i wartość działek będących w zasięgu oddziaływania tego przedsiębiorstwa zostaną w znaczny sposób zmniejszone. Przeznaczenie przemysłowe uniemożliwi bowiem jakąkolwiek dalszą zabudowę mieszkaniową albowiem rozmiar już dziś sąsiadującego przedsiębiorstwa (z aspiracjami na zwiększenie jego mocy przerobowej), które funkcjonuje na działkach, stanowi znaczące utrudnienie dla okolicznych mieszkańców.

Skarżący dodali, że wiążące się z prowadzeniem tejże działalności hałasy, nieprzyjemne zapachy oraz stałe oświetlenie nie stanowią warunków sprzyjających takiej zabudowie. Nie bez znaczenia są również nieodwracalne straty dla środowiska naturalnego spowodowane działalnością gospodarczą, która rozwinie się na tym obszarze. Nie ma żadnych przy tym technicznych przeciwwskazań, ani niezgodności z uwarunkowaniami rozwoju gminy, czy też kierunkami zagospodarowania przestrzennego, aby bieg nieruchomości pod zabudowę inwestycyjną (przemysłową) przebiegał przez inne, alternatywne tereny, w których posiadaniu również jest inwestor. Skarżący podkreślili, że od 2019 r. mierzą się z naruszaniem przez inwestora ciszy nocnej, zaśmiecanie okolicznych posesji, hałas przekraczający dopuszczalne normy. Zdaniem strony przekształcenie działek o zabudowie wiejskiej zagrodowej na działki przemysłowe o oznaczeniu 1P spowoduje liczne konflikty społeczne, a skarżącym — jako najbliższym sąsiadom - bezprawnie naruszy prawo do spokojnego wypoczynku i niezakłóconego zamieszkiwania.

W opinii skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] stanowiących własność skarżących, jako nieuprawnionego oraz niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżących, polegającego w szczególności na przyjęciu prymatu interesu inwestora nad indywidualnym interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, co zmierzało do legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu przez inwestora bez wymaganych pozwoleń. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie ma nic wspólnego z przesłankami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza przy tym konstytucyjnie chronione prawo własności, uszczegółowione w zapisach Kodeksu cywilnego. Zmiana planu nie uwzględnia zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, dobrego sąsiedztwa, równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki, interesu społecznego i słusznego interesu strony, prawa innych osób do ochrony własnych interesów prawnych, legalizacji samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, przekracza przy tym tzw. przeciętną miarę przyjmowaną w stosunkach danego rodzaju, a w ostateczności zmierza także do obejścia prawa poprzez wolę uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, dla celów wyłącznie legalizacji inwestycji inwestora.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pajęczna wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa tj. istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów, jednak skarżący nie wskazali żadnego takiego naruszenia. Ponadto, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Tymczasem odczucia skarżących zdaniem organu mają zaś charakter subiektywny. Organ stwierdził, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania objętego skargą nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących czy jednoczesnego naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Organ wskazał, że działki zlokalizowane w miejscowości Ł. 61 oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pajęczno tj. uchwale nr 102/XII/03 z dnia 30 grudnia 2003 r., we frontowej części znajdowały się w terenie o symbolu D.MN.36 – "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmujący budynki przeznaczone dla samodzielnego gospodarstwa domowego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a w tym również zabudowę zagrodową". Natomiast w rozdziale 6, w ustaleniach szczegółowych dla terenu D.MN.36 pkt 7 brzmiał: "utrzymuje się istniejącą zabudowę zagrodową, z prawem do przebudowy, rozbudowy i modernizacji". Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynek mieszkalny, budynki gospodarcze, inwentarskie i wszystkie inne obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego W związku z powyższym na wyżej wymienionych działkach prowadzona była działalność rolnicza. Istniejąca zabudowa powstała w minionych latach, realizowana sukcesywnie na podstawie obowiązującego planu z 2003 r. jako związana z produkcją rolną. W roku 2017 właściciel złożył wniosek o zwiększenie zasięgu terenu dla tej działalności, co zbiegło się z podjęciem uchwały o punktowych zmianach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Pajęczno (uchwała nr 201/XXI/17 z dnia 24 marca 2017 r.). Złożony wniosek został zakwalifikowany do obszaru zmiany studium. Wnioskowane nieruchomości w całości zostały zakwalifikowane do oznaczenia "istniejące tereny przemysłu, baz, składów, magazynów". Prowadzona była niezbędna procedura zmiany studium i na sesji Rady Miejskiej w Pajęcznie w dniu 25 kwietnia 2019 r. podjęta została uchwała nr 52/VI/19, zatwierdzająca zmianę studium. Takie oznaczenie i taka kwalifikacja działek miała umożliwić rozwój prowadzonej już działalności związanej z produkcją rolną, a głównie magazynowaniem i składowaniem zbóż. Prowadzona procedura planistyczna dla wybranych osiemnastu obszarów w gminie i mieście Pajęczno podlegała wielokrotnemu wyłożeniu do publicznego wglądu. Wówczas oprotestowano wyznaczenie terenu "przemysłu, magazynów" (a faktycznie obsługi rolnictwa) na całości przedmiotowych działek, nie wyrażono zgody na rozwój tego obszaru, określając go "strefą przemysłową". Ujawnił się konflikt sąsiedzki polegający na braku akceptacji prowadzonej już działalności rolniczej i jej uciążliwego oddziaływania na zlokalizowany budynek mieszkalny, na działce obok (poza obszarem opracowania). W wyniku złożonych uwag do wyłożonego projektu Burmistrz częściowo uwzględnił wniesione zarzuty. Frontowe części działek pozostawiono jako zabudowę zagrodową - w nawiązaniu do obowiązującego planu z 2003 r. Natomiast pozostałe części działek przeznaczono jako teren przemysłowo-magazynowy, zgodnie ze wskazaniem studium, z zachowaniem obecnego dojazdu. Rozwiązanie takie miało na celu wycofanie możliwości lokalizowania przyszłych obiektów i urządzeń związanych z gospodarką rolną poza strefę przyuliczna, w której znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, co nie narusza ustaleń studium, a jedynie je uszczegóławia ze względu na istniejące uwarunkowania i zainwestowanie. Organ zauważył, że w ramach miejscowości Ł. występują obecnie różne formy zabudowy: jednorodzinna, zagrodowa, obiekty działalności rolniczej, ubojnia zwierząt, pozyskiwanie drewna, mechanika pojazdowa i inne. Procedowany plan miejscowy nie narusza ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Pajęczno oraz określonej polityki przestrzennej. Organ zauważył, iż skarżący aktywnie uczestniczyli w całym procesie uchwalania przedmiotowego planu, a organ przychylił się częściowo do stanowiska skarżących. Wobec tego nie można zarzucać organowi preferowania interesu inwestora, czy interesu publicznego. Organ uchwalając plan zagospodarowania zachował proporcjonalność władczej ingerencji, wyrażającą się we właściwym wyważeniu kolidujących wartości, które zostały uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w racjonalności przyjętych rozwiązań, nie ingerujących nadmiernie w sferę praw jednostki, z należytym uzasadnieniem dla władczej ingerencji organu. Organ, korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego, które jest rodzajem swobody decydowania o kierunkach i rodzaju przestrzennego zagospodarowania oraz które uprawnia nawet do ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw, jak np. prawo własności (i wynikającego z niego prawa do zabudowy), nie nadużył władztwa w sprawie objętej skargą. Natomiast wprowadzone ograniczenia nie zawsze będą odpowiadały zamierzeniom zainteresowanych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr 328/XXXV/22 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 27 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów miasta i gminy Pajęczno (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 6350), określana dalej także w skrócie jako "Uchwała", a uchwalony nią plan określany jest dalej także w skrócie jako "MPZP". Materialnoprawną podstawą przyjęcia zaskarżonej Uchwały były przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p." oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g.". Zaskarżona skargą Uchwała jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. MPZP w zaskarżonej skargą części obejmował dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położne w miejscowości Ł., natomiast skarżący są właścicielami dz. ewid. nr [...] i [...] przylegających bezpośrednio do dz. ewid. nr [...].

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego w trybie art. 101 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że granice zaskarżenia, wyznaczone w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 884/11; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopiero bowiem naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym o li tylko naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich zapisami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne). Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/17). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424-426/16).

Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyroki NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19 i z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19). Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (tak wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19 i cytowane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Mając na uwadze powyższe, skarżący nie mają więc teoretycznie legitymacji do zaskarżenia Uchwały jako, że nie są właścicielami nieruchomości objętych MPZP, jednakże w ocenie Sądu, zważywszy, że skarżący są właścicielami nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego MPZP, a uchwalony plan może mieć wpływ na wywodzone przez nich z art. 140 K.c. uprawnienia w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność, zasadnym jest odniesienie się do poniesionych zarzutów (por. Postanowienie NSA z 31.01.2017 r., sygn. akt II OSK 53/17). Nie można też pominąć okoliczności, że skarżący zostali dopuszczeni przez organ do udziału w procedurze planistycznej, brali w niej czynny udział składając m.in. uwagi do projektu, które były rozpatrywane i zostały nawet częściowo uwzględnione, co w ocenie Sądu dodatkowo wydaje się uzasadniać oczekiwania skarżących przeprowadzenia kontroli zaskarżonej Uchwały w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

W pełni podzielić należy stanowisko NSA (Postanowienie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16), że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Podkreślić należy, że strona skarżąca nie kwestionuje, że sposób uchwalenia zaskarżonego planu jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W przypadku planu jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) – art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W nadesłanych przez organ materiałach planistycznych Sąd nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do powyższej kwestii odnotować należy, że w dniu 23 lutego 2018 r. organ podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co zostało ogłoszone w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń UM w Pajęcznie oraz na stronie BIP, które spełniają wymagania z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w szczególności w zakresie terminów. Następnie, organ w dniu 22 listopada 2018 r. zawiadomił organy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a pisma odnoszące się do tej kwestii spełniają wymagania z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Do akt dołączony jest wykaz dowodzący, że rozpatrzono uwagi do planu miejscowego, co potwierdza realizację czynności określonych w art. 17 pkt 3 u.p.z.p. W sprawie sporządzono prognozę skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.), a w dniu 7 kwietnia 2021 r. odbyło się posiedzenie miejskiej komisji urbanistyczno – architektonicznej, która pozytywnie zaopiniowała przedłożony projekt planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Następnie organ wystąpił o uzgodnienia stosownie do art. 17 pkt 7 u.p.z.p., wykaz uzgodnień dołączono do dokumentacji planistycznej. Organ uzyskał także zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). W sprawie sporządzono także prognozę oddziaływania na środowisko. W dniu 30 września 2021 r. zamieszczono ogłoszenie i obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p.). Oceniając tą czynność Sąd nie powziął zastrzeżeń w tym zakresie. W dniu 11 października 2021 r. odbyła się dyskusja publiczna (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.). W tym też dniu skarżący wnieśli uwagi do projektu, które zostały uwzględnione. Ze względu na powyższe zaistniała konieczność ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem 1.P. (obwieszczenie z dnia 17 grudnia 2021 r.). W dniu 12 stycznia 2022 r. odbyła się kolejna dyskusja publiczna. W dniu 4 lutego 2022 r. wpłynęły kolejne uwagi skarżących, które zostały częściowo uwzględnione. W dniu 22 kwietnia 2022 r. doszło do ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a w dniu 30 maja 2022 r. przeprowadzono kolejną dyskusję publiczną. W dniu 18 maja 2022 r. skarżący złożyli uwagę do projektu planu dotyczącą całkowitego wstrzymania i zaniechania zmiany sposobu użytkowania działek [...], [...], [...], [...] i [...], która to uwaga nie została przez organ uwzględniona. W dniu 27 września 2022 r. organ uchwalił przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzono szczegółowe przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Zgodnie z ww. przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podkreślić należy, co wskazano wyżej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

Jak podnosi się w orzecznictwie istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (tak np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

Mając na uwadze powyższe zadaniem Sądu jest ustalenie, czy wskazana przez skarżących argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wynikający z prawa własności dz. ewid. nr [...] i [...], a więc ustalenie, czy poprzez uchwalenie tejże uchwały interes prawny skarżącego już został naruszony lub w inny sposób ograniczony.

Jak wynika z treści skargi skarżący upatrują wskutek przyjęcia zaskarżonej Uchwały naruszenia ich interesu prawnego przede wszystkim poprzez naruszenie art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

W ocenie Sądu kontestowana regulacja planistyczna nie narusza uprawnień właścicielskich skarżących, ponieważ nie prowadzi do zmiany obecnego przeznaczenia nieruchomości (działek), których pozostają właścicielami, a to przede wszystkim z tego względu, że zaskarżona Uchwała nie obejmuje działek stanowiących własność skarżących. W niniejszej zaś sprawie Sąd oceniając argumentację skarżących, jak i z urzędu badając sprawę, nie stwierdził naruszenia atrybutów prawa własności przysługujących skarżącym wobec działek stanowiących ich własność. Uzasadnionym jest więc w niniejszej sprawie stwierdzenie, że Rada Miejska w Pajęcznie nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącego w zakresie ww. działek. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest już stanowisko, że naruszenie interesu prawnego, o jakim jest mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. polegające na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12).

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest natomiast wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 3 ust. 1, kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesem kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy stosownie do 15 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/17).

Odnosząc się zaś do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Pajęcznie, należy wyjść od tego, że elementem ustawowej definicji prawa własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, z którym to poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowiono dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa unijnego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 nie można stosować jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (Wyrok NSA z 11.09.2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie Sądu koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Z taką sytuacja mamy do czynienia właśnie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i w określonych sytuacjach może doznawać ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenie prawa własności jest więc możliwe, ale jedynie z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10.04.2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19). Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te uchwałodawca wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, zdaniem Sądu, Rada Miejska w Pajęcznie uchwalając MPZP działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i nie naruszyła art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP także w stosunku do skarżących, a zaskarżony plan został przyjęty z zachowaniem zasady proporcjonalności. Zarzuty skargi w powyższym zakresie (dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) są więc niezasadne. Nie doszło również do naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Biorąc pod uwagę powyższe o braku podstaw do czynienia lokalnemu prawodawcy zarzutów świadczy także okoliczność, wedle której przeznaczenie terenu objętego MPZP jest zgodne z postanowieniami obowiązującego w dacie jego uchwalenia studium uwarunkowań (Uchwała nr 52/VI/19 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 25 kwietnia 2019 r.). Studium przewiduje, że teren przeznaczony w planie pod "teren produkcyjny, składów i magazynów", to teren "przemysłu, baz składów i magazynów". Jak wynika z treści Studium tereny przemysłu, baz, składów i magazynów – za wyjątkiem wsi Czerkiesy - występują we wszystkich wsiach (w tym we wsi Ł.) w rozdrobnieniu, pomiędzy istniejącą zabudową zagrodową lub na tyłach istniejącej zabudowy. Tereny te obejmują z reguły pojedyncze, czasem dwie działki i prowadzona jest na nich nieuciążliwa działalność gospodarcza lub o bardzo niewielkiej uciążliwości, w niewielkiej skali. Dla terenów przemysłu, baz składów i magazynów ustala się: maksymalną wysokość budynków – 20 m, minimalną powierzchnię działki – 1200 m2, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 60% powierzchni działki, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 20%, geometrię dachów – nawiązującą do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Tak kazuistycznie sformułowanym postanowieniem Studium odpowiadają postanowienia skarżonego MPZP. W takiej sytuacji próba wzruszenia zapisów planu w tym zakresie musiałaby być poprzedzona zmianą studium. Należy przy tym zauważyć, że skarżący nie kwestionowali studium.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miejska w Pajęcznie nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu w odniesieniu do dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] położnych w miejscowości Ł. w zakresie spełnienia wymogu niesprzeczności miejscowego planu z ustaleniami studium.

Należy też zauważyć, że samo przeznaczenie w planie działek pod teren produkcyjny, składów i magazynów nie może wywoływać immisji, o których mowa w skardze. Takie skutki może ewentualnie powodować realizowana w zgodzie z przepisami uchwały inwestycja. Ponadto nie można pominąć, że immisje, na które powołują się skarżący nie są wywołane uchwalonym MPZP, bowiem jak przyznali sami skarżący, pojawiły się one jeszcze przed uchwaleniem planu tj. w 2019 r.

Końcowo należy zauważyć, mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, iż nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do legalizacji działań wskazanego w skardze inwestora, czy też właściciela nieruchomości objętych MPZP, gdyż nie temu ma służyć miejscowy plan. Jeżeli w ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia przez właściciela nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżących, praw skarżących, to istnieje cały szereg różnego rodzaju instrumentów prawnych pozwalających weryfikować działania podejmowane przez właściciela nieruchomości sąsiednich, przykładowo na gruncie przepisów prawa budowlanego czy też przepisów prawa ochrony środowiska, nie wyłączając prawa cywilnego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym zakresie nie pozwalają na legalizację działań, które są lub były sprzeczne z prawem. Na marginesie należy wskazać, że z treści skargi wynika, że tego rodzaju weryfikacja działań została podjęta przez organy nadzoru budowlanego, jednakże nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Co jednak najistotniejsze, skarżący nie wykazali, że uchwała narusza sferę ich uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Z treści skargi nie wynika, aby na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały jakiekolwiek prawo, wynikające z przepisów prawa materialnego, zostało skarżącym odebrane lub ograniczone, czy też został na nich nałożony jakikolwiek obowiązek. Kwestionują jedynie przeznaczenie terenu sąsiedniego nie wskazując przy tym konsekwencji dla własnego interesu prawnego. W ocenie Sądu nie można w żadnej mierze zgodzić się z argumentacją skarżących – mającą uzasadnić zarzuty skargi - odnoszącą się do kwestii związanych z przekraczaniem przez posiadacza nieruchomości sąsiednich (objętych planem) norm hałasu, czy innych zakłóceń mających, zdaniem skarżących, wpływ na wykonywanie przez nich przysługującego im prawa własności do nieruchomości, czy też postępowanie karne prowadzone w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiednich. Wskazane wyżej okoliczności nie mają z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Kontestowana regulacja planistyczna nie narusza uprawnień właścicielskich skarżących, ponieważ nie prowadzi do zmiany obecnego przeznaczenia nieruchomości, której pozostają właścicielami, a wynikające z MPZP zmiany dotyczące nieruchomości sąsiednich także nie wpływają na ograniczenie ich prawa własności.

Na marginesie należy zauważyć, że na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego cofnął zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zapisu obrazu i dźwięku.

Końcowo należy zauważyć, że sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań MPZP pod kątem ich słuszności, celowości i racjonalności. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, tzn. ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ gminy uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszył przepisów prawa. Ustalenia zawarte w MPZP są zgodne ze studium. Procedura planistyczna została zachowana. Sąd nie dopatrzył się także, aby przy uchwalaniu planu organ gminy uwzględnił jedynie interes właściciela nieruchomości objętych planem. Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę w kwestionowanym zakresie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności. Skarżący nie wykazali takiego naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego zaskarżoną Uchwałą, który skutkowałby koniecznością uwzględnienia zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

IB