Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 201/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 809/21 w sprawie ze skargi J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2021 r. znak: WI-I-7840.8.19.2020.MO w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 809/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. Spółki z o.o. z siedzibą w K. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2021 r., znak: WI-I-7840.8.19.2020.MO w przedmiocie umorzenia postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 5 czerwca 2020 r. znak AB.6743.178.2020.AB.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 20 maja 2021 r. znak sprawy: WI-I.7840.8.19.2020.MO Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 71 ust. 7 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333, ze zmianami), zwanej dalej Pb, po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z.o.o. od decyzji Starosty Myślenickiego z 5 czerwca 2020 r. , znak: AB.6743.178.2020.AB, umarzającej w całości postępowanie, "dotyczące ogłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M. obr. [...], dla wnioskodawcy J. SP.Z.O.O., [...], ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471, ze zmianami), który brzmi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Dalej organ podał, iż zgłoszenie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione przez Inwestora 25 lutego 2020 r. w Starostwie Powiatowym w Myślenicach.

Organ l instancji stwierdził, że zgłoszenie ma braki i postanowieniem z 11 marca 2020 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia złożonego zgłoszenia o brakujące dokumenty w terminie do 30.04.2020 r.

W piśmie z 8 maja 2020 r., znak: AB.6743.1.2020.AB, Starosta Myślenicki poinformował pełnomocnika Inwestora, że w związku z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i pkt 6 oraz ust. 8 ustawy z dnia 2 marca .2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanymi nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) z dniem 1 kwietnia 2020 r. termin na uzupełnienie braków i usunięcie nieprawidłowości uległ zawieszeniu, do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii (akta organu l instancji, karta nr 23). W związku z powyższym, należy uznać, że termin wyznaczony w postanowieniu z 11 marca 2020 r., upływa 30 dni dopiero po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego. Jednocześnie organ I instancji wskazał Inwestorowi, iż do czasu odwołania stanu zagrożenia, zaplanowana zmiana sposobu użytkowania może być wykonana wyłącznie po uzyskaniu zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu.

W piśmie z 25 maja 2020 r., inwestor został poinformowany przez organ l instancji, iż ustawa z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. póz. 374, 567, 568, 695) została zmieniona 14.05.2020 r. (Dz.U. z 15.05.2020 r. póz. 875), w szczególności uchylono art. 15 zzr i art. 15 zzs, w skutek czego terminy postępowań, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzs ww. ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. od 24 maja 2020 r. (niedziela), zarówno dla stron, jak i dla organu. Zatem, termin uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty i informacje, wyznaczony w postanowieniu z 11 marca 2020 r. upływa 22 czerwca 2020 r.

Do Starostwa Powiatowego w Myślenicach 1 czerwca 2020 r. wpłynęło pismo od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach, znak: WSP.071.58.2020, KUO.5140.76.2020.MR, informujące, że 28 maja 2020 r. inspektorzy PINB w Myślenicach dokonali kontroli "zmiany sposobu użytkowania w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach ew. nr [...], [...] obr. [...] w M.". Kontrola wykazała, że część pomieszczeń parteru przedmiotowego budynku użytkowana jest jako lokale użytkowe (sklep "[...]", sklep odzieżowy [...]), niezgodnie z decyzją pozwolenia na użytkowanie PINB, znak: PNU.5121.5.2020 z dnia 14 lutego 2020 r. Do ww. pisma dołączono protokół kontroli PINB, znak: KUO.5140.76.2020, zdjęcia oraz poglądowy szkic sytuacyjny parteru.

Wobec powyższego, Starosta Myślenicki, decyzją z 5 czerwca 2020 r., umorzył w całości postępowanie, dotyczące zgłoszenia zamiaru wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dwa lokale usługowe, jako podstawę prawną wskazując art. 71 ust. 7 Pb oraz art. 105 § 1 K.p.a..

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że skoro zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia.

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 20 maja 2021 r., znak: WI-I-7840.8.19.2020.MO utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji, zmianą sposobu użytkowania są objęte dwa lokale mieszkalne na parterze parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które zostaną przystosowane do pełnienia funkcji gabinetu kosmetycznego (mieszkanie nr 4) oraz sklepu (mieszkanie nr 1). Planowana ww. zmiana użytkowania pomieszczeń nie ingeruje w konstrukcję przedmiotowego budynku wielorodzinnego, zapewnia naturalne oświetlenie oraz wentylacje grawitacyjną. Zarówno gabinet kosmetyczny, jak i sklep posiada odrębne wejście dla klientów, prowadzące bezpośrednio z zewnątrz budynku.

Ponadto inwestor przedłożył zaświadczenie z 24 lutego 2020 r. Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, znak: GP.6724.31.2020, dotyczące zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości złożonej z działki [...], [...] w M. obr. [...] na lokale usługowe (akta organu l instancji, karta nr 2), w którym zaświadczono, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania pod względem funkcji zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście Myślenice nr 208/XXVI/2012 z dnia 24 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 5566 z 2012 r. z dnia 6.11.2012 r.) oraz zmianą uchwała nr 254/XXXI/2013 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 26 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 2228 z 19.03.2013 r. oraz zmianą uchwała nr 105/XVII/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 7814 z 13.11.2019 r.). Zmiana sposobu użytkowania winna spełniać również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone w§4 ww. uchwały.

Przepisy Prawa budowlanego wprowadzają uwarunkowania i ustalenia, jakie należy spełnić, by zgłoszenie zamiaru wykonania zmian sposobu użytkowania, nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, mogło być przyjęte bez sprzeciwu.

Zgodnie z art. 71 ust 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć dokumenty wskazane w ww. przepisie.

Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Natomiast, zgodnie z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Zatem wobec powyższych ustaleń obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie, czy przedmiotowe zamierzenie zmiany sposobu użytkowania spełnia ww. przepisy.

Jak wynika z przedłożonych dokumentów, organ nadzoru budowlanego, w wyniku działań kontrolnych 28 maja 2020 r. stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na parterze budynku wielorodzinnego, jako sklepu "[...]", niezgodnie z wydaną wcześniej tj. 14 lutego 2020 r. decyzją pozwolenia na użytkowanie PINB znak: PNU.5121.5.2020. Zgodnie z załączonym "protokołem kontroli", stwierdzono, iż lokal oznaczony na poglądowym szkicu sytuacyjnym - nr 1, użytkowany jest jako sklep [...] z zapleczem socjalno-biurowym i magazynem (akta organu l instancji, karta 33-35). Stwierdzono, że w przedmiotowym lokalu nr 1 w poziomie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dokonano zmiany sposobu użytkowania, wnioskowanej w przedmiotowym zgłoszeniu. Ww. zmiana została przeprowadzona przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ l instancji, który został wyznaczony na dzień 22 czerwca 2020 r. Kluczowym faktem w postępowaniu administracyjnym organu l instancji, zgodnie z ww. przepisami Prawa budowlanego jest to, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych - a nie już wykonanych. Wykonanie zmiany sposobu użytkowania mieszkania nr 1 na lokal usługowy przez Inwestora oznacza, że organ l instancji utracił kompetencje w sprawie i zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która wskazuje na brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Zatem, w rozpatrywanej sprawie, brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższych okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, zasadna jest decyzja Starosty Myślenickiego z 5 czerwca 2020 r., umarzająca w całości postępowanie, dotyczące przedmiotowego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], [...] w M.. Wojewoda Małopolski rozpatrzył zarzuty odwołania i zażalenia, stwierdzając co następuje.

Odnosząc się do zarzutu Inwestora w zakresie braku wniesienia sprzeciwu w ustawowym terminie tj. 30 dni po dokonaniu zgłoszenia, organ II instancji wyjaśnił, iż postanowieniem organ l instancji nałożył na Inwestora, zgodnie z ww. art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wyznaczając termin jego wykonania do 30 kwietnia 2020 r. Termin ten, z powodu panującej epidemii i stosownie do niej ww. wydanych ustaw uległ przesunięciu na 22 czerwca 2020 r. Zatem, wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji przez organ l instancji jest możliwe dopiero po upływie ww. daty. W przedmiotowej sprawie, z powodu zmiany stanu faktycznego, wcześniejsze wydanie decyzji (5 czerwca 2020 r.) przez Starostę Myślenickiego, wykonane zostało w ustawowym terminie do wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie, przy zachowaniu ustawowego terminu, organ zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego - wykonania zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 - umorzył postępowanie wnioskowanego zgłoszenia.

W odpowiedzi na zarzuty Inwestora dotyczące: niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcia w uzasadnieniu decyzji faktu uzupełnienia braków i braku zapewnienia Spółce czynnego i pełnego udziału w postępowaniu, organ II instancji stwierdził, że przedwczesna zmiana sposobu użytkowania lokalu nr 1 w okresie otwartym do wniesienia sprzeciwu przez Starostę Myślenickiego - przystąpienie do użytkowania lokalu, przed upływem terminu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, spowodowało, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem rozstrzygnięcie wydane przez organ l instancji było w ocenie organu II instancji prawidłowe.

W odpowiedzi na zarzut braku wydania z urzędu zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wobec kompletności złożonej dokumentacji, organ wskazał, że sprawa zażalenia Inwestora na odmowę wydania ww. zaświadczenia prowadzona była odrębnie pod znakiem: Wl-l.7840.8.21.2020.MO i została już zakończona.

W odpowiedzi na zarzut braku uwzględnienia czynności Spółki zmierzającej do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r. na postawie art. 15 zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ II instancji wskazał, że w piśmie z 08.05.2020 r., znak: AB.6743.178.2020.AB poinformowano Inwestora, że czynności dokonane w postępowaniach, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii są skuteczne. W związku z powyższym strona ma prawo do uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości przed odwołaniem stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii (akta organu l instancji, karta nr 23). Zatem, wobec powyższego Inwestor posiadał możliwość uzupełnienia braków w zgłoszeniu w okresie stanu epidemicznego. Uzupełnienie braków nie zostało wykonane do dnia wydania decyzji.

Odnośnie do zarzutu braku uzasadnienia prawnego czy faktycznego dla skierowanego wezwania żądania uzupełnienia zgłoszenia (...), w tym szczególności wskazania prawidłowej powierzchni użytkowej lokalu (...) i ile osób i miejsc postojowych zostanie zapewnionych dla użytkowników lokali użytkowych (...), organ stwierdził iż powyższe informacje są niezbędne celem sprawdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na zarzut braku przywołania prawidłowej postawy żądania uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania i błędne wskazanie w podstawie prawnej postanowienia, organ II instancji wskazał, że postanowienie Starosty Myślenickiego zostało wydane prawidłowo na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 71 ust.1 pkt 1, art. 71 ust. 2, 3, 5, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła J. Spółki z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 7, 76 § l, art. 77 § l i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, iż Inwestor nie uzupełnił dokumentacji w sposób niezgodny z wymogami art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym brak uznania za nieskutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wielorodzinnego (w poziomie parteru) na działce nr [...], [...] w M.;

2. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § l i art. 80 K.p.a., polegające na pominięciu wadliwości skierowanego postanowienia o uzupełnienie braków dokonanego zgłoszenia, w zakresie w jakim oparto się na nieaktualnej podstawie prawnej, art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, braku wskazania jednostek redakcyjnych art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, czy skierowania żądania uzupełnienia zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r. w zakresie nie objętym wyliczeniem wskazanym przez ustawodawcę w ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego co skutkowało nieskutecznością postanowienia z dnia 11 marca 2020 r., znak: AB.6740.178.2020.KK i upływem terminu do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji, przed dniem wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne;

3. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, a to poprzez całkowite zignorowanie faktu, iż treścią zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania objęto lokale oznaczone nr 1 i 4, a stwierdzone przystąpienie do użytkowania dotyczy jedynie lokalu nr 1;

4. art. 10 K.p.a. wobec braku umożliwienia wypowiedzenia się Spółce przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie braku zapewnienia Spółce czynnego i pełnego udziału w postępowaniu;

5. art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, w tym w szczególności do braku tożsamości pomiędzy zmianą sposobu użytkowania ustaloną przez organy nadzoru budowlanego w lokalach nr 1 i 2, a treścią zgłoszenia obejmującym lokale nr 1 i 4, wad prawnych postanowienia wzywającego do uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia, w szczególności dotyczących wezwania w zakresie nieobjętym treścią art. 71 ust. 2 prawa budowlanego czy rozpatrzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych;

6. art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do nielegalnej imany sposobu użytkowania, gdy organ nie wniósł sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, pomimo upływu 30 dni od daty uzupełnienia żądanej, uzupełnionej dokumentacji;

7. art. 71 ust. 7 pr.bud., polegające na błędnej wykładni, iż przystąpienie do użytkowania części lokali objętych zgłoszeniem sprawia, iż całość zgłoszenia jest bezprzedmiotowa;

8. art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez brak uwzględnienia czynności Spółki zmierzającej do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r.;

9. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji upływu terminu do wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;

10. art. 105 §1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez umorzenie całości postępowania, w sytuacji gdy stwierdzone użytkowanie obejmowało jedynie lokal mieszkalny nr 1, a więc w sytuacji braku bezprzedmiotowości całego postępowania;

11. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez sanowanie decyzją Wojewody Małopolskiego nieprawidłowości postanowienia skierowanego do Spółki z dnia 11 marca 2020 r., znak: AB.6740.178.2020.KK, a które to postanowienie wobec formy i braku uzasadnienia należy traktować jako nieskuteczne, a co najmniej jako wykraczające poza ustawową kompetencję organów architektoniczne - budowlanych w zakresie kierowanych żądań i nie mogące być podstawą do wniesienia sprzeciwu dla dokonanego zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł w piśmie z 19 lipca 2021 r. o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 809/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 maja 2021 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 5 czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w zdecydowanej większości są niezasadne. Niemniej jednak jeden z nich okazał się trafnym i na tyle istotnym, że skutkować to musiało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Mianowicie skarżący wskazuje, iż zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania dokonane przez inwestora dotyczyło dwóch lokali mieszkalnych zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego – lokalu nr 1 oraz lokalu nr 4. Tymczasem przeprowadzona kontrola wykazała, że tylko w jednym z tych lokali doszło już do faktycznej zmiany przeznaczenia i użytkowania lokalu.

Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2 – tj. zmiany sposobu użytkowania, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

Natomiast, zgodnie z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego - dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że zgłoszenia o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych art. 71 ust 7 Prawa budowlanego, zatem dokonanie zgłoszenia po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, albo dokonanie faktycznej zmiany sposobu użytkowania w trakcie trwania postępowania wniesionego w oparciu o art. 71 ust 4 Pb powoduje, że zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Z pola widzenia organu umknęło jednak, że zgłoszeniem objęte były dwa lokale, zaś zmianę sposobu użytkowania stwierdzono tylko w jednym z nich. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia całego postępowania, a jednie tej części postępowania, która dotyczyła tego z lokali, w którym faktycznie dokonano już zmiany sposobu użytkowania. W takim stanie rzeczy brak było podstaw do umorzenia całego postępowania, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organu – tak I jak i II instancji.

Pozostałe zarzuty strony skarżącej, zdaniem Sądu, są w istocie powtórzeniem zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 20 maja 2021 r. Wojewoda Małopolski działający jako organ II instancji, a które to argumenty organu zostały we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia wskazane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił te argumenty organu i ich powtarzanie oraz powielanie, zdaniem Sądu, jest zbędne i niecelowe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła J. Spółki z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie rozstrzygnięcia, a w szczególności z uwagi na odniesienie się do nieuwzględnionych zarzutów skargi poprzez wskazanie uzasadnienia decyzji z dnia 20 maja 2021 r. Wojewody Małopolskiego, która to decyzja w ocenie skarżącej Spółki zawierała wady w zakresie nienależytego uzasadnienia z uwagi na brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, a którą to wadę powtórzył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie kwestii zasadności zażalenia niesamoistnego, na wezwanie organu I instancji do uzupełnienia braków dokonanego zgłoszenia, które to wezwanie zawierało szereg wad prawnych w zakresie podstawy prawnej jak i sformułowania żądania, a które w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego nie zostały rozstrzygnięte;

3. art. 145 §1 pkt 1 lit a w zw. z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, gdy w rzeczywistości organ nie wniósł sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, pomimo upływu 30 dni od daty uzupełnienia żądanej, uzupełnionej dokumentacji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 15zzs ust. 7 i ust. 9 stawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez brak uwzględnienia czynności Spółki zmierzającej do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia 25 lutego 2020 r., pismem z 2 kwietnia 2020 r., i przyjęcia zgłoszenia zgodnie z wnioskiem;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż decyzją Wojewody Małopolskiego sanowano niespójności i błędy postanowienia skierowanego do Spółki z dnia 11 marca 2020 r., znak: AB.6740.178.2020.KK, a które to postanowienie wobec formy i braku uzasadnienia należy traktować jako nieskuteczne, a co najmniej jako wykraczające poza ustawową kompetencję organów architektoniczno-budowlanych w zakresie kierowanych żądań i nie mogące być podstawą do wniesienia sprzeciwu dla dokonanego zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. Spółkę z o.o. z siedzibą w K. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyroku, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie ma wątpliwości, że nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych, gdyż inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania tylko jednego z lokali zaś wniosek dotyczył dwóch lokali. Nie można w tej sytuacji uznać, że całe postępowanie stało się bezprzedmiotowe a tym samym nie było podstaw do jego umorzenia. Już sam ten fakt dawał Sądowi I instancji podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę rzeczywiście nie odniósł się należycie do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów podczas gdy odniesienie się do tych zarzutów było w pełni uzasadnione.

Skarżąca kasacyjnie Spółka w ramach odwołania podnosiła także zarzuty w odniesieniu do postanowienia z dnia 11 marca 2020 r. wzywającego Spółkę do uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie to nie było bowiem samodzielnie zaskarżalne. Wstępna analiza tego postanowienia wskazuje, że niektóre obowiązki nałożone na Spółkę mogą budzić wątpliwości co do ich zasadności. Przykładowo niejasne jest w jakim celu nałożono na Spółkę obowiązek podania ile osób będzie wykonywało pracę w każdym z lokali usługowych. Spółka uważa, że uzupełniła te wymogi zgłoszenia, które organ administracji zasadnie nałożył zaś te, które były niezasadne nie miała obowiązku wypełniać. W konsekwencji, zdaniem Spółki, wobec niezgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji zgłoszenie stało się skuteczne.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą zobowiązane odnieść się do podnoszonych przez Spółkę argumentów dotyczących powyższej kwestii. Organy administracji powinny zająć stanowisko, czy uzupełnienie zgłoszenia przez Spółkę było wystarczające do przyjęcia tego zgłoszenia, a jeżeli nie to dlaczego pominięte przez Spółkę wymogi były dla organu administracji istotne. Ma to istotne znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku, gdyby uzupełnienie zgłoszenia przez Spółkę było wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, to oznaczałoby to, że organ administracji nie dokonał sprzeciwu w przewidzianym prawem terminie. Wymagałoby to z kolei wyjaśnienia, czy zmiana sposobu użytkowania jednego z lokali nastąpiła przed upływem terminu do dokonania sprzeciwu czy dopiero po tym terminie. Skarżąca kasacyjnie Spółka powinna uzyskać od organów administracji wyjaśnienia podnoszonych przez nią zarzutów. Ocena zasadności zarzutów Spółki może nastąpić w mającym ponownie toczyć się postępowaniu administracyjnym. Tym samym uchylanie wyroku Sądu I instancji i przekazywanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania nie jest konieczne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.