Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 358/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1124/22 w sprawie ze skargi M. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 maja 2022 r., nr 1361 w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. F. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1124/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 2 maja 2022 r., nr 1361, w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 13 stycznia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej także KWP)

o zwolnienie M. F. - wówczas specjalisty Zespołu do spraw Postępowań Administracyjnych, pełniącego obowiązki służbowe na stanowisku referenta Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Powiatowej Policji w P. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"). Komendant Powiatowy wskazał, że policjant od 2009 r. do 2022 r. przebywał łącznie 648 dni na zwolnieniach lekarskich, z czego w 2018 r. - 41 dni, 2019 r. - 0 dni, 2020 r. - 225 dni, 2021 r. - 154 dni, 2022 r. - 18 dni. Z uwagi na częstą absencję ww. został skierowany do komisji lekarskiej w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Orzeczeniem z 30 sierpnia 2021 r. Komisja uznała skarżącego za "Zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem. Zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.". Następnie, w wyniku badania profilaktycznego (kontrolnego) z 19 stycznia 2022 r., uznano skarżącego (wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych) za zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podał, że częste nieobecności policjanta w służbie wpływają negatywnie na organizację służby. Poza dezorganizacją służby w jednostce i obciążeniem obowiązkami innych funkcjonariuszy, nieobecność skarżącego wpływa także demoralizująco na pozostałych policjantów. W takiej sytuacji dalsze jego pozostawienie w służbie nie leży ani w interesie Policji, ani w interesie społecznym.

Pismem z 27 stycznia 2022 r. Komendant Wojewódzki poinformował funkcjonariusza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz pouczył

o uprawnieniach strony. Wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie, a także do wskazania zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta. W odpowiedzi policjant wskazał Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] jako właściwy do wydania opinii w jego sprawie. Pismem z 16 lutego 2022 r. negatywnie zaopiniowała zamiar zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Rozkazem personalnym Nr 439/2022 z 25 lutego 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 8 marca 2022 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazał, że długotrwała absencja chorobowa skarżącego, który w okresie od 7 maja 2018 r. do 18 stycznia 2022 r. przedstawił kilkadziesiąt zwolnień lekarskich na łączny okres 438 dni spowodowała, że zadania, które miały być mu przydzielone, z konieczności obciążały innych policjantów, co w sposób oczywisty miało swoje odzwierciedlenie w jakości ich realizacji. Taki stan rzeczy powoduje napięcia

i konflikty, a ponadto skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań przez pozostałych funkcjonariuszy. Interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wymaga zwolnienia skarżącego ze służby, bowiem istotne jest, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię rzetelnego wywiązywania się z nałożonych na tę formację zadań. Spełnione więc zostały przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes.

Rozkazem personalnym Nr 1361 z 2 maja 2022 r. Komendant Główny Policji (dalej także KGP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu podkreślił, iż użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym ww. przesłanka winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Organ odwoławczy za bezsporny uznał fakt, że od 30 stycznia 2020 r. do 18 stycznia 2022 r. funkcjonariusz przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 394 dni, co oznacza, że w okresie ostatnich dwóch lat służby, przez ponad rok nie wykonywał obowiązków służbowych. Długotrwała absencja policjanta w służbie we wskazanym okresie wyniosła: w 2020 r. - 226 dni (w tym 11 dni pobytu w szpitalu), 2021 r. - 150 dni, 2022 r. - 18 dni. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich, ani uszczerbku na zdrowiu spowodowanego m.in. wypadkami podczas wykonywania obowiązków służbowych. Nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Organ ocenił jednakże m.in. wpływ absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Zdaniem organu

w przedmiotowej sprawie KWP, działając w granicach uznania administracyjnego, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Przeprowadzone przez organ postępowanie spełnia też wszelkie wymogi określone w k.p.a. Zdaniem KGP organ pierwszej instancji słusznie też nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporny był fakt, że absencja policjanta wyniosła: w 2020 r. - 226 dni (w tym 11 dni pobytu w szpitalu), 2021 r. - 150 dni, 2022 r. - 18 dni. Organy nie kwestionowały zasadności wystawienia zwolnień lekarskich ani faktu, że przebywanie na zwolnieniach lekarskich jest usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Zdaniem sądu organy miały prawo i obowiązek dokonać oceny m.in. wpływu absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Uznały, że opisana sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby i dezorganizuje jej tok.

Nie budzi wątpliwości tego sądu, że długotrwała nieobecność policjanta w służbie zmusza przełożonych do zapewnienia zastępstw za nieobecnego funkcjonariusza, co zwiększa obciążenia pozostałych policjantów. Zdaniem sądu zwiększona ilość zadań służbowych obecnych w pracy policjantów prowadzi do realnego obniżenia poziomu ich efektywności i jakości pracy oraz generuje konieczność ich służby w wymiarze ponadnormatywnym. Rodzi to napięcia i konflikty, skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, przyczynia się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej. Dla sądu pierwszej instancji jest oczywiste, że z punktu widzenia interesu służby istotne jest, aby osoby ją pełniące w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki, absencje chorobowe i innego rodzaju nieobecności policjantów - nawet usprawiedliwione - dezorganizują bowiem pracę jednostki. Jak trafnie podkreślił w ocenie sądu organ odwoławczy, użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na jego podstawie zwalnia się funkcjonariuszy, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" jest w każdej indywidualnej sprawie konkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Sąd nie ma wątpliwości, że podstawę zwolnienia mogą stanowić także zdarzenia niezawinione przez policjanta, niezwiązane z jego nagannym zachowaniem lub powstałe wskutek niefortunnego zbiegu zdarzeń, prowadzące do konieczności usunięcia go ze służby. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowana nienaganna służba skarżącego i jego nieposzlakowana opinia. Niemniej absencja skarżącego była bardzo wysoka i bez wątpienia powodowała dezorganizację pracy jednostki.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że absencje funkcjonariusza w służbie, niezależnie od przyczyn, a w ich konsekwencji zupełny brak dyspozycyjności funkcjonariusza spowodowały stan sprzeczny z ważnym interesem służby i uzasadniały rozwiązanie stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd ten stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art.7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., gdyż stan faktyczny został ustalony prawidłowo, materiał dowodowy jest kompletny i został wyczerpująco omówiony w uzasadnieniu rozkazów. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły również przepisów art. 8 i 10 § 1 k.p.a., gdyż organy nie miały obowiązku uwzględniać treści opinii związku zawodowego. Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w tego typu sprawach organ nadaje rygor z urzędu.

Sąd pierwszej instancji powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 marca 2017 r., I OSK 436/16 oraz z 2 października 2018 r., I OSK 716/17 i poparł zawarte w nich stanowisko odnośnie wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W związku z powyższym sąd ten skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

A. Naruszenie prawa materialnego:

- art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji:

a) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zaistniało zagrożenie ważnego interesu służby (o którym mowa w tym przepisie), w sytuacji gdy ta przesłanka - uzasadniająca zwolnienie skarżącego ze służby - nie zaistniała, nie zaszedł ważny interes uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby, w żaden sposób organy Policji nie wykazały tej przesłanki (zaistnienia zagrożenia), pomimo iż to na nich spoczywał ciężar wykazania tej przesłanki, sprowadziły tę przesłankę jedynie dyskrecjonalnego stwierdzenia, że w sprawie taki interes zaistniał;

b) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego oraz uzasadniły rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, pomimo braku wykazania, iż pozostawienie w służbie skarżącego narusza jej ważny interes oraz oparcia uzasadnienia w tym zakresie jedynie na wskazaniu, że ta okoliczność ma charakter oczywisty;

c) uznaniowy charakter przepisu i nieostrość pojęcia "ważnego interesu służby" uprawniały organ (organy) Policji do podjęcia rozstrzygnięcia, pomimo braku wykazania przez ten organ, iż absencja chorobowa skarżącego dezorganizowała funkcjonowanie jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę, a w konsekwencji że pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes.

B. Naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wobec nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony, że przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie naruszyło ważnego interesu służby, w tym nie powodowało negatywnych skutków w funkcjonowaniu jednostki;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez sąd pierwszej instancji w przedmiocie istnienia słusznego interesu skarżącego przemawiającego za pozostawieniem go w służbie w Policji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez sąd pierwszej instancji, poprzez przyjęcie, iż zachodzą przesłanki przemawiające za przedłożeniem interesu społecznego nad indywidualny interes strony, pomimo iż ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego identyfikowane przez organ obu instancji jako ważny interes społeczny nie były w żaden sposób zagrożone (skarżący pełnił obowiązki specjalisty ds. postępowań administracyjnych); a nadto niezrozumiałym jest uznanie skarżącego za funkcjonariusza, który nie może pełnić służby w policji z przyczyn pozamerytorycznych, skoro jego aktualny stan zdrowia na moment prowadzonego postępowania administracyjnego potwierdzał zdolność do służby w Policji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, albowiem nie zawiera ono stanowiska sądu pierwszej instancji wobec stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie, skutkiem czego brak jest możliwości ustalenia przez skarżącego przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Przed przejściem do merytorycznej oceny poszczególnych zarzutów zwrócić uwagę należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto, uzupełniać podniesione zarzuty, itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Uwaga ta jest konieczna, gdyż zarzut B tiret drugi oraz czwarty nie zostały skonkretyzowane w stopniu dostatecznym. W odniesieniu do pierwszego z nich nie określono jakie okoliczności faktyczne wskazują na jego słuszny interes poza jego partykularnym interesem w postaci chęci zachowania stanowiska służbowego. Z kolei w zarzucie B tiret czwarty nie wskazano, który konkretnie zarzut skargi nie został rozpoznany. Generalnie jednak zarzuty rozpoznawane wespół z uzasadnieniem pozwalają na merytorycznie odniesienie się do nich.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego tiret pierwsze, drugie i trzecie oraz zarzut naruszenia prawa materialnego (pkt A a.-c) rozpoznane zostaną łącznie, gdyż pozostają ze sobą w integralnym związku. Są one nieusprawiedliwione.

Ze stanowiska skarżącego kasacyjnie wynika, iż uważa on, że do naruszenia ważnego interesu służby, o którym mowa w normie wyrażonej w art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, mogłoby dojść, gdyby organ wykazał, że jego absencja spowodowała konieczność zatrudnienia dodatkowych funkcjonariuszy lub przenoszenia innych, trudności w terminowej realizacji zleceń, poszerzenie obowiązków pozostałych konkretnych funkcjonariuszy, co sprzyja występowaniu błędów i pomyłek przy wykonywaniu przez nich pracy, konieczności pracy (służby) w godzinach nadliczbowych przez pozostałych funkcjonariuszy, konieczności wdrażania pozostałych funkcjonariuszy w projekty, w które wcześniej nie byli zaangażowaniu, itd.

W konsekwencji zarzuca on, iż nie doszło do wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, gdyż nie doszło do wykazania negatywnych skutków w funkcjonowaniu jednostki. Uważa on, iż okoliczności te powinny zostać wykazane przez organ przez podanie faktów, czasu i miejsca ich wystąpienia i dopiero wówczas można byłoby mówić o wykazaniu przesłanki ważnego interesu służby.

Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie i opiera się ono na popełnionym błędzie w toku rozumowania, wynikającego z błędnej wykładni prawa materialnego wyznaczającego zakres okoliczności faktycznych prawnie istotnych.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach gdy wymaga tego ważny interes służby. Oznacza to, iż jedyną materialną przesłanką uzasadniającą zwolnienie policjanta ze służby jest naruszenie ważnego interesu służby. Zdaniem organu ważny interes służby naruszony został przez absencje chorobowe policjanta, które w okresie od 30.01.2020 r. do 18.01.2022 r. wyniosły 394 dni, co oznacza, że na przestrzeni prawie dwóch lat skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych przez ponad połowę okresu. Przyczyną zwolnienia była zatem absencja chorobowa, która zdaniem organu powodowała szereg negatywnych następstw dla funkcjonowania jednostki (dezorganizacja służby, obciążanie zadaniami innych policjantów, napięcia konflikty, itp.). Tok rozumowania organu związany z zastosowaniem przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji związany był z faktem nieobecności policjanta na służbie i brakiem możliwości korzystania z funkcjonariusza i jego pracy (służby) dla realizacji zadań policji. Wykonywanie zadań powierzonych policji z mocy ustaw pozostaje niewątpliwie w interesie służby. Permanentna nieobecność skarżącego na służbie w związku z korzystaniem z L-4 nie pozwalała realizować określonych zadań Policji w ogóle lub na pożądanym i możliwy do osiągnięcia poziomie, gdyby nie dochodziło do absencji chorobowych.

Błędność rozumowania skarżącego polegała zaś na tym, iż oczekiwał on wykazania następstw w zakresie funkcjonowania policji w związku z jego absencją, zaś organ wskazał, iż sama absencja naruszała ważny interes służby.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W omawianym przypadku doszło do posłużenia się przez ustawodawcę konstrukcją klauzuli generalnej. W doktrynie wyróżnia się dwa ich typy. Klauzule generalne typu I upoważniają organ do podejmowania decyzji w określonych sprawach według swojego uznania i oceny konkretnego przypadku. Następuje to przez takie zwroty jak interes publiczny, interes społeczny, dobro publiczne, bezpieczeństwo publiczne, a na gruncie prawa prywatnego – np. dobro dziecka. Zwroty tego rodzaju stają się jedną z przesłanek normatywnego stanu faktycznego. Z kolei klauzule generalne typu II są odesłaniami do pozaprawnych zasad postępowania, mających uzasadnienie aksjologiczne w jakichś ocenach ogólnych (moralnych, społecznych, obyczajowych, religijnych). Odwołują się one do określonych norm, np. zasad współżycia społecznego lub wartości, np. wartości chrześcijańskie (M. Zieliński, w: S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 296 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie zachodzi pierwszy rodzaj klauzuli generalnej. Nie może ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy Policja jest umundurowaną

i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tych zadań przez Policję, jako całą formację, oraz przez każdego z funkcjonariuszy Policji jest w interesie służby. A contrario absencja chorobowa policjanta uniemożliwia wykonywanie powierzonych mu zadań służbowych. Sama absencja chorobowa jest zjawiskiem zgodnym z prawem i społecznie akceptowanym. Funkcjonariusz korzystający ze zwolnienia od służby w związku

z chorobą pozostaje pod ochroną prawa. Jednakże ochrona ta jest uzależniona od skali i częstotliwości korzystania ze zwolnień chorobowych. Jeśli przyjmują one rozmiary pozwalające organizować poprawnie działalności jednostki, w której służby dany policjant, wówczas nie zachodzi zagrożenie dla interesu służby. Jeśli zaś policjant korzysta ze zwolnień lekarskich w znacznym lub jak to miało w rozpoznawanej sprawie w ogromnym zakresie, wówczas nie może on pełnić swoje służby i wykonywać przypisanych mu zadań, co pozostaje w sprzeczności z ważnym interesem służby.

Faktem powszechnie znanym jest, iż zabezpieczenie kadrowe służb publicznych jest na jedynie dostatecznym (a czasami minimalnym) poziomie, tj. na takim, który pozwala na wykonywanie powierzonych im zadań przy pełnym zaangażowaniu wszystkich pracowników lub funkcjonariuszy. Każda nieobecność funkcjonariusza wiąże się więc z zakłóceniem służby pozostałych osób ją wykonujących. Absencje chorobowe policjanta, który w okresie od 30.01.2020 r. do 18.01.2022 r. był 394 dni nieobecny na służbie, prowadzić musiały w sposób nieuchronny do naruszenia interesu służby. Jeśli bowiem na przestrzeni prawie dwóch lat skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych przez ponad połowę okresu, to zadania te albo nie zostały w ogóle zrealizowane, co naraziło na określone straty społeczeństwo, albo wykonać je musieli pozostali funkcjonariusze kosztem zwiększonego wysiłku własnego, co również naruszyło ważny interes służby, powodując np. nadmierne przemęczenie osób wykonujących ponadwymiarowe obowiązki, negatywne doznania psychiczne itp. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji oraz organami, iż absencje chorobowe policjanta, które co należy jeszcze raz podkreślić w okresie od 30.01.2020 r. do 18.01.2022 r. wyniosły 394 dni, naruszyły bez wątpienia ważny interes służby, a do jego stwierdzenia nie jest konieczne wykazywanie dalszych skutków nieobecności policjanta na służbie, gdyż już tylko absencja w tak ogromnych rozmiarach jest konkretną okolicznością faktyczną utożsamianą z pojęciem nieostrym "ważnego interesu służby".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę organów

i sądu pierwszej instancji, iż udowodniona absencja chorobowa w takich rozmiarach naruszyła ważny interes służby w rozumieniu przepisu art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy

o Policji, gdyż w okresie tym funkcjonariusz nie wykonywał powierzonych mu zadań służbowych. W tym celu został zaś nawiązany z nim stosunek służbowy. Brak możliwości realizacji celu jego powstania narusza ważny interes służby, a do jego stwierdzenia nie jest konieczne udowodnianie dalszych skutków (tj. następstw) niewykonywania przez funkcjonariusza służby w związku z ciągłym korzystaniem ze zwolnień lekarskich w ogromnych rozmiarach. W takich też przypadkach nie sposób także dopatrzeć się słusznego interesu skarżącego, który uzasadniałby pozostawienie go w służbie w Policji. Stosunek ten nawiązany został, jak już uprzednio wskazano, w celu wykonywania zadań ustawowych Policji. Absencja chorobowa policjanta pozostaje w kolizji z interesem publicznym i w związku z treścią art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy nie podlega ochronie.

Wskazać należy, że użycie w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por.m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji. Luz decyzyjny w tym zakresie pozostaje poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej.

Z tych przyczyn zarzuty A (lit. a-c) oraz B tiret pierwsze, drugie i trzecie uznać należy za pozbawione podstaw.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony (zarzut B tiret czwarte).

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Żaden przypadek z powyższych nie zachodzi. Uzasadnienie w poddanej kontroli sprawie zawiera wszystkie konieczne elementy. Mimo że nie jest ono rozbudowane to pozwala na ustalenie przebiegu procesu myślowego sądu oraz jego kontrolę.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji, iż okoliczności sprawy uzasadniają zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych. Wydaje się, iż uprawnione na podstawie uzasadnienia jest przyjęcie, że rozpoznawany zarzut jest konsekwencją błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, co do którego bezzasadności Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już powyżej.

Z tych względów zarzut ten uznać należało za pozbawiony podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.