Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 45/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.229.2023.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących E. M. i P. M. kwotę 934 (dziewięćset trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. M. i P. M. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 27 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.229.2023.DL, którą uchylono decyzję Starosty Wejherowskiego (dalej jako: Starosta), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 19 lipca 2023 r., nr GN.6821.11.2022.MN, i umorzono postępowanie przed organem I instancji.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po przeprowadzeniu w dniu 1 kwietnia 2015 r. uzgodnień między małżeństwem M. a Gminą S. w zakresie nabycia przez Gminę części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr VII/68/2015, w której wyraziła zgodę na odpłatne nabycie na rzecz Gminy S. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Następnie, decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r., nr GN.6831.53.2015.KK, Wójt Gminy zatwierdził podział działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina S., na działki od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem "działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 200 m2, stanowiąca poszerzenie drogi dojazdowej, działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 678 m2, stanowiąca drogę z mocy prawa przechodzą na własność Gminy S. (...) ".

W kolejnych uzgodnieniach z dnia 15 września 2015 r. między skarżącymi a Gminą wskazano, że działka oznaczona nr [...] "stanowi teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji, teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, poszerzenie drogi dojazdowej. Ponadto, w § 4 ww. protokołu, małżonkowie M. oświadczyli, "że uzyskana kwota wyczerpuje ich roszczenia, które mogłyby wystąpić w przyszłości z tytułu sprzedaży działki". Z kolei w § 5 ww. dokumentu Wójt Gminy zobowiązał się zaprojektować sieć wodociągową i kanalizacyjną do nowo wydzielonych działek oznaczonych nr [...]-[...] oraz wybudować sieć kanalizacyjną do ww. działek.

Na mocy aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., Repertorium A nr [...], Gmina nabyła od małżonków M. prawo własności do działki nr [...] o pow. 0,9782 ha za kwotę 253 353,90 zł. Strony oświadczyły, iż Gmina dokonała nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2025 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". W § 6 tej umowy Wójt zobowiązał się w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. zaprojektować sieć wodociągową i kanalizacyjną do nowo wydzielonych działek nr: [...]-[...] oraz w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. wybudować sieć kanalizacyjną do ww. działek.

Następnie, decyzją z dnia 19 października 2017 r., nr AB.6740.23.2017.9.D.IV, sprostowaną postanowieniem z dnia 26 października 2017 r., Starosta zatwierdził podział m.in. działki nr [...] na działki nr: [...] i [...] oraz zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] relacji [...] w miejscowości K. gm. S. - obr. K.", m.in. na działce nr [...]. Zgodnie z pkt VII ww. rozstrzygnięcia działka nr [...] stała się własnością Powiatu W. Decyzja ta, zgodnie z umieszczoną na niej pieczęcią, stała się ostateczna dnia 24 listopada 2017 r. Z kolei decyzją z dnia 27 maja 2021 r., nr GN.6831.83.202l.JK, Wójt Gminy zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr: [...] i [...] (podkreślenie własne Sądu).

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2022 r. małżonkowie M. wystąpili do Starosty o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie K., gmina S., KW nr [...], wskazując, iż żaden cel publiczny nie został na tej działce zrealizowany - leży ona odłogiem. Wyjaśniono, że dnia 17 września 2021 r. Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne [...] Sp. z o.o. złożyło do Starostwa wniosek o wydanie pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej bezdotykowej na działce nr [...]. Zdaniem wnioskodawców, udzielając GPK [...] Spółce z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Gmina potwierdziła swoją decyzję o odstąpieniu od realizacji celu publicznego i zgodnie z przepisem art. 136 ust. 2 u.g.n., zobowiązana była zawiadomić o tym byłych właścicieli nieruchomości by umożliwić im złożenie wniosku o jej zwrot.

W dniu 6 grudnia 2022 r., aktem notarialnym Rep A nr [...], Gmina sprzedała Spółce O. Spółce. z o.o., działkę nr [...], położoną w K., gmina S. Tym samym aktem Gmina ustanowiła służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu oraz poprowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej, na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ograniczając jej wykonanie do pasa gruntu zaznaczonego kolorem niebieskim na mapie stanowiącej załącznik do tego aktu - na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

W toku postępowania zwrotowego, na wniosek skarżących, organ uwzględnił dowody z protokołu rozprawy oraz protokołów przesłuchań stron i świadków, znajdujące się w kartach sprawy nr GN.6821.79.2021.MN.W, dotyczącej działki nr [...] (również powstałej z działki nr [...]). Ponadto, w dniu 22 marca 2023 r. w niniejszej sprawie również przesłuchano świadków. Celem działań dowodowych było ustalenie, czy przedmiotowa działka nr [...] została wywłaszczona na cel publiczny. W dniu 26 czerwca 2023 r. przeprowadzono dowód z oględzin nieruchomości, podczas których ustalono, że działka nr [...] jest niezagospodarowana. Brak widocznych śladów aby były wykonywane prace budowlane.

Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. Starosta orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości położonej w K., gmina S., oznaczonej jako działka nr [...], KW nr [...] oraz o zwrocie zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania w wysokości 71.702,95 zł.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zarówno z dokumentów dotyczących nabycia na rzecz Gminy działki nr [...] oraz z samego miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego wówczas obowiązującego jasno wynika, że działka została nabyta na cele publiczne, a wykazana intencja Gminy nabycia przedmiotowej nieruchomości właśnie na te cele świadczy o zawarciu umowy w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. Jak wskazano, składając oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz wniosek o pozwolenie na budowę myjni samoobsługowej wraz z infrastrukturą przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne [...] Spółkę z o.o., Gmina oświadczyła o powziętym zamiarze użycia nabytej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w umowie sprzedaży cel publiczny (w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 2 u.g.n.), o czym byli właściciele nie zostali poinformowani, zatem zaktualizowało się ich uprawnienie do zwrotu. W niniejszej sprawie Gmina - jako beneficjent wywłaszczenia, potraktowała wywłaszczoną nieruchomość nie jako dobro przeznaczone na cele publiczne, ale jako dobro inwestycyjne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika więc, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany żaden cel publiczny. Działka ta została przeznaczona na inny cel - budowę myjni samochodowej. Wójt nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 u.g.n.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina S., zarzucając organowi:

błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym uznaniu, że nabycie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane na cel publiczny, w wyniku rokowań prowadzonych w trybie art. 114 u.g.n., co skutkowało bezpodstawnym zastosowaniem przepisów u.g.n. w sytuacji, w której określona w niej procedura wywłaszczenia i nabywania nieruchomości nie znajdowała zastosowania, błędne ustalenie, że nabycie gruntu na cel publiczny jest równoznaczne z nabyciem gruntu w trybie rokowań, o których mowa w art. 114 u.g.n.,

naruszenie art 136 ust. 3 w zw. z art. 137 i art. 112 ust. 3 u.g.n., poprzez ich błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, wynikające z bezpodstawnego uznania, że nabycie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane na cel publiczny, skutkujące dokonaniem zwrotu nieruchomości na rzecz stron w trybie przepisów u.g.n.,

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w sposób, który nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w sposób, który w ogóle nie wyjaśnia podstawy faktycznej decyzji.

W związku z tymi zarzutami Gmina wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez oddalenie wniosku o zwrot nieruchomości w całości lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W piśmie z dnia 8 listopada 2023 r. małżonkowie M. odnieśli się do zarzutów odwołania Gminy, uznając je za niezasadne.

Po rozpoznaniu odwołania - decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. Wojewoda uchylił decyzję Wójta i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem.

W uzasadnieniu zauważono, że działka nr [...], która również powstała w wyniku podziału działki nr [...], jest przedmiotem odrębnego postępowania - akta Starosty pod nr GN.6821.79.2021.MN, zaś akta Wojewody Pomorskiego pod

nr NSP-VIII.7581.1.143.2022.DL. Na gruncie tej sprawy, w dniu 5 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok o sygn. akt II SA/Gd 13/23, którym uchylił decyzję Wojewody. Od wyroku tego skargi kasacyjne wnieśli Wojewoda P., jak i Gmina S. Z uwagi na to, że wyrok ten nie jest prawomocny, Wojewoda nie jest nim związany w niniejszej sprawie, a jej istotą jest ustalenie, czy w odniesieniu do działki nr [...] doszło do zbycia pod przymusem. tj. czy akt notarialny z dnia 24 września 2015 r. został zawarty na tzw. przedpolu wywłaszczenia.

Zdaniem Wojewody stanowisko Starosty, że w tym wypadku mamy do czynienia z wywłaszczeniem nie jest prawidłowe, gdyż organ pominął istotne okoliczności związane z zawarciem aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., jak również błędnie zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia 25 października 2006 r., nr LVI/465/2006 dotyczące przeznaczenia części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...]. Jak bowiem zauważono, na mocy umowy Gmina nabyła działkę nr [...] o pow. 0,9782 ha, której jedynie część (około 20% powierzchni) stanowi obecna działka nr [...] o pow. 0,2001 ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponadto, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006, który obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., działka nr [...] znajdowała się w części w strefie funkcyjnej - tereny zabudowy mieszkaniowej ("11.28 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w części tereny zabudowy usługowej ("11.154 US" - usługi sportu i rekreacji) i jednocześnie tereny zieleni i wód ("11.154 ZP" - tereny zieleni urządzonej) oraz w części - tereny komunikacji ("KDW" -drogi wewnętrzne), z czego obszar obecnej działki nr [...] znajdował się na obszarze przeznaczonym jednocześnie pod tereny zabudowy usługowej ("11.154 US" - usługi sportu i rekreacji) i tereny zieleni i wód ("11.154 ZP" - tereny zieleni urządzonej), co potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 27 czerwca 2022 r. nr GN.6727.Z.594.2022. Natomiast dopuszczalność zastosowania wywłaszczenia determinowana jest istnieniem jednego z dwóch dokumentów planistycznych, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie obejmującym jedną lub więcej nieruchomości. W ten sposób wywłaszczenie pełni służebną rolę wobec dokumentów planistycznych, chociaż jego dopuszczalność uwarunkowana została koniecznością spełnienia jeszcze jednego ustawowego warunku, tj. warunku niezbędności nieruchomości dla osiągnięcia celu publicznego. Wywłaszczenie nie jest więc dopuszczalne, poza sytuacjami określonymi w art. 122a, 124 ust. 1b, art. 124b, 125 i 126 u.g.n., jeżeli określony obszar nieruchomości nie został objęty lokalizacją celu publicznego określoną w jednym z dwóch wymienionych wyżej dokumentów planistycznych.

Mając więc na uwadze treść art. 6 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r. Wojewoda stwierdził, że przepis ten nie przewidywał jako celu publicznego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc w tym zakresie dawna działka nr [...] nie mogła zostać wywłaszczona.

Odnosząc się do oznaczenia części działki symbolem ZP - terenu zieleni urządzonej - tereny przestrzeni publicznej, parki, zieleńce, ogrody, w których co najmniej 80% powierzchni stanowi powierzchnie biologicznie czynną, Wojewoda wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania z 2006 r. dopuszczono na tym terenie: obiekty budowlane obsługujące użytkowników, np. gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego, obiekty obsługujące użytkowników, nie wymagające pozwolenia na budowę. Wprawdzie obecnie zieleń publiczna znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 6 pkt 9c u.g.n., jako publicznie dostępne samorządowe parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, jednakże przepis ten został dodany ustawą (art. 39) z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777), która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r., a więc dwa miesiące po zawarciu aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r. Powyższe oznacza, że zarówno w dacie podejmowania uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. w dniu 25 października 2006 r., jak również w dniu zawarcia aktu notarialnego - umowy kupna-sprzedaży działki nr [...], przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną nie oznaczało przeznaczenia terenu pod inwestycję celu publicznego.

Odnośnie przeznaczenia części dawnej działki nr [...] pod usługi sportu i rekreacji - sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, wśród których dopuszcza się usługi gastronomii i inne związane z obsługą korzystających z usług sportu i rekreacji, mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie sportu i rekreacji, Wojewoda również stwierdził, że przeznaczenia tego nie można uznać za przeznaczenie na cel publiczny określony w art. 6 u.g.n. Zwłaszcza, iż plan miejscowy przewidywał tereny oznaczone symbolem "UP" - usługi publiczne, obiekty użyteczności publicznej, przeznaczone do realizacji celów publicznych: usługi oświaty, sportu i rekreacji, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, administracji publicznej, kultury i nauki i inne. Takiego przeznaczenia nie miała część dawnej działki nr [...], obecnie stanowiąca działkę nr [...].

Dalej organ odwoławczy zauważył, że obecnie ustawodawca określił budowę i utrzymanie obiektów sportowych mianem celu publicznego w art. 6 pkt 6 u.g.n., jeżeli mają charakter publiczny. Taka konstrukcja pojęcia celu publicznego nie nawiązuje już w przypadku obiektów sportowych do konieczności oznaczenia ich mianem celu publicznego w odrębnej ustawie, lecz związana jest z samym publicznym charakterem i funkcją tych obiektów, jako służących osiągnięciu celów z art. 2 ust. 1 i 1a ustawy o sporcie, skonkretyzowanych w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem uznać za cel publiczny w swojej uchwale każdego rodzaju działalności lub oczekiwanych efektów, ale tylko takie okoliczności, które mieszczą się w ustawowej definicji sportu określonej w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 i 1a.

Wojewoda zaznaczył, że przeznaczenie działki w części stanowiącej teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji dopuszczało realizację celów komercyjnych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W definicjach terenu zawartych w uchwale - oznaczeń terenu, należy zauważyć, że na terenie oznaczonym symbolem US - usługi sportu i rekreacji - sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, dopuszcza się: - usługi gastronomii i inne związane z obsługą korzystających z usług sportu i rekreacji; - mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie sportu i rekreacji (mieszkanie - lokal lub dom mieszkalny, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania terenu lub obiektu, zgodnego z przeznaczeniem w planie, zlokalizowane na działce wspólnej z obiektem gospodarczym). Oznacza to, że teren oznaczony takim symbolem nie stanowi terenu, na którym możliwa jest tylko i wyłącznie realizacja obiektów sportowych (publicznych obiektów sportowych zgodnie z art. 6 pkt. 6 u.g.n.), ale też możliwa jest działalność gospodarcza prowadzona przez podmioty prywatne w celach komercyjnych.

Zdaniem organu odwoławczego, z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby Gmina planowała na przedmiotowej części nabytej nieruchomości budowę jakiegokolwiek obiektu sportowego, który miałby charakter publiczny, a ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod usługi publiczne, w tym sportu i rekreacji oznaczone symbolem "UP", a takiego oznaczenia planistycznego nabyta działka nie posiadała. Takie oznaczenie występuje na planie miejscowym (działki nr [...], [...] i część działki [...]) w pobliżu przedmiotowej nieruchomości i jak wynika z ogólnodostępnej w Internecie mapy google znajduje się na tym terenie Centrum Sportowe w K., o którym mówił Wójt Gminy, R. K., w trakcie przesłuchania w dniu 11 marca 2022 r. (vide: protokół przesłuchania ze sprawy nr GN.6821.79.2021.MN w aktach organu I instancji).

Organ zauważył też, odnosząc się do argumentacji wnioskodawców, że istnieje wiele obiektów sportowych o charakterze niepublicznym - korty tenisowe, siłownie, boiska, wybudowane przez prywatnych inwestorów, którzy w ten sposób prowadzą swoją działalność.

W kwestii przeznaczenia części nabytej przez Gminę nieruchomości pod drogi wewnętrzne "KDW" Wojewoda stwierdził, że skoro według art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne oraz budowa i utrzymywanie tych dróg, to realizacja drogi wewnętrznej nie jest celem publicznym w rozumieniu omawianego przepisu. O ile do dróg publicznych mogą być zaliczone drogi sklasyfikowane jako "drogi dojazdowe" to drogi wewnętrzne, nawet jeżeli stanowią (zapewniają) dostęp do dróg publicznych, nie mogą być zaliczone do tej ostatniej kategorii. Realizacja drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. nie jest celem publicznym, stąd w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości, przez które przedmiotowa droga wewnętrzna miałaby przebiegać, na zbycie tych terenów, urządzenie drogi nie byłoby praktycznie możliwe, bowiem terenu tego nie można by pozyskać przez wywłaszczenie, wobec ograniczeń wynikających z art. 112 i 113 u.g.n.

W konsekwencji, brak rozmieszczenia, w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży, na terenie nieruchomości nabytej przez Gminę inwestycji celu publicznego oznacza, iż powyższej umowy z dnia 24 września 2015 r. nie można traktować jako zawartej w warunkach art. 114 ust. 1 u.g.n. Implikuje to wniosek, iż zbycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w warunkach prawnych umożliwiających zastosowanie przepisów rozdziału 4 u.g.n. (art. 112 ust. 1 u.g.n.).

Co więcej, Wojewoda podkreślił, że poza tym, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Gminę, nie zostały spełnione ogólne warunki, od których ustawa uzależnia możliwość wywłaszczenia, tj. nieruchomość nie była przeznaczona w planie miejscowym na cele publiczne, termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony przez właściwy organ, tj. Wójta (art. 115 u.g.n.), a w momencie zawarcia umowy Wójt nie dysponował zarówno wynikami rokowań o odstąpienie nieruchomości (art. 114 u.g.n.), jak również decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 112 u.g.n.), obejmującą przedmiotową nieruchomość. Ponadto w sytuacji, gdyby uznać, iż celem publicznym było przeznaczenie pod obiekty sportowe, to brak jest również wniosku byłych właścicieli o dowłaszczenie pozostałej części tej nieruchomości (która zdecydowanie przeznaczenia na cele publiczne nie miała).

Odnosząc się do nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 13/23, w którym stwierdzono, że gdyby na tym terenie została zrealizowana dopuszczona planem zabudowa mieszkaniowa ze środków gminnych i wówczas także zostałoby to ocenione jako inwestycja celu publicznego, organ nie podzielił tego wniosku, że jednostka samorządu terytorialnego, jako podmiot, który realizuje zadania publiczne, nie może nabywać nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, ponieważ zawsze zostanie ona uznana za wywłaszczenie, skoro podmiot ten realizuje jedynie zadania publiczne. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że istotnie u.g.n. w ogóle nie odnosi się do procedury nabywania nieruchomości przez gminy. Brak odpowiednich regulacji prawnych nie oznacza jednak, że gminy nie mogą pozyskiwać nowych nieruchomości, np. na nowe inwestycje. Jest to możliwe, a uprawnienia takie przyznaje gminom ustawa o samorządzie gminnym.

Gminny zasób nieruchomości jest szczególnego rodzaju majątkiem gminy, obejmującym nieruchomości, które stanowią własność gminy lub przedmiot prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz gminy. Samorząd jest zobowiązany wykorzystywać zasób do przedsięwzięć, które mają charakter publiczny. Nieruchomości gminne wykorzystywane są na cele rozwojowe gmin oraz zorganizowaną działalność inwestycyjną, w szczególności budownictwa mieszkaniowego oraz związanej z nim infrastruktury technicznej, a także inne cele publiczne wymienione w art. 6 ustawy. Definicja inwestycji celu publicznego wskazuje, że jest to działalnie o znaczeniu lokalnym bądź ponadlokalnym, które bez względu na status podmiotu i źródła finansowania stanowi realizację celów publicznych enumeratywnie wymienionych w art. 6 u.g.n. Wykaz ten dodatkowo uzupełniają zadania własne gmin, zaspokajające zbiorowe potrzeby wspólnoty, wskazane w ustawie o samorządzie gminnym. W związku z tym, gospodarka zasobem nieruchomości gminnych polega na świadomym i celowym działaniu upoważnionych do tego podmiotów, w formach przewidzianych w prawodawstwie, obejmującym podejmowanie decyzji oraz czynności zarówno faktyczne jak i prawne prowadzące do osiągnięcia celów podporządkowanych polityce rozwoju społeczno-gospodarczego władz lokalnych. Jest ona skorelowana z polityką przestrzenną gminy i polega na optymalnym wykorzystaniu nieruchomości na obszarze gminy w celu realizacji lokalnych potrzeb wspólnotowych. Można wywnioskować, że mienie gminy pełni zatem trzy podstawowe role: społeczną, gospodarczą oraz ekonomiczną.

Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 11 grudnia 2020 r. nr XXI/296/2020 został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obrębu geodezyjnego Jeleńska Huta, Kamień, Kielno i Kieleńska Huta, gmina Szemud. Jednakże fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona w dokumentach planistycznych na cele publiczne, a w konsekwencji nie mogła zostać wywłaszczona. Wskazana zmiana planu nastąpiła po wybudowaniu i oddaniu do użytku Centrum Sportowego w K. na sąsiedniej nieruchomości, a według wnioskodawców motywacją do zmiany planu (a zatem odstąpienia od dotychczasowego przeznaczenia na potrzeby sportu) była m.in. realizacja publicznych obiektów sportowych w innym miejscu w miejscowości K. Jednakże Wojewoda zauważył, że centrum to powstało na nieruchomości przeznaczonej w planie z 2006 r. pod "UP - usługi publiczne", które obejmowało obiekty użyteczności publicznej, przeznaczone do realizacji celów publicznych: usługi oświaty, sportu i rekreacji itp. Realizacja tej inwestycji nastąpiła na terenie pod to przeznaczonym. W związku z tym, dlaczego dopiero po jej zrealizowaniu konieczna byłaby jego zmiana. Jeżeli miałaby być ona przeniesiona z działki, będącej przedmiotem niniejszego postępowania na inny obszar, to zmiana planu byłaby konieczna przed rozpoczęciem inwestycji, a nie po jej zakończeniu.

Zdaniem Wojewody, trafne są argumenty odwołania wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta do zasobu gminnego, co nie wykluczało wykorzystania jej na cel publiczny. Wolą Gminy było bowiem nabycie przedmiotowej nieruchomości i wykorzystania jej dla dobra społeczności lokalnej, co niekoniecznie musiało wiązać się z realizacją celu publicznego, choć jako takie rozpatrywane mogło by być każde działanie jednostki samorządu terytorialnego, której istnienie de facto do tego się sprowadza. W związku z tym nabycie nieruchomości przez gminę niekoniecznie musi wiązać się z realizacją na niej celu publicznego. Gmina, jak każdy inny podmiot działający na rynku, ma prawo i zdolność nabywania składników majątkowych, w tym nieruchomości. Jedyną kwestią odróżniającą ją od np. spółki prawa handlowego, jest zawieranie tych transakcji z ukierunkowaniem na dbałość o interes członków społeczności gminnej. Nawet nabycie nieruchomości i odsprzedanie jej z zyskiem skutkuje bowiem przysporzeniem po stronie gminy, zaś pozyskane środki pieniężne zawsze będą wydatkowane na realizację zadań jednostki, a zatem dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, w tym również "celów publicznych".

Dlatego też – w opinii Wojewody, należało uznać, że nabycie przez Gminę działki nr [...] (przed podziałem) w dniu 24 września 2015 r., w drodze umowy zawartej przed notariuszem, nie nastąpiło na cele publiczne. Było to niemożliwe z uwagi na obowiązujące w tym czasie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ich treścią tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie były bowiem - w momencie zakupu przez uczestnika, przeznaczone pod inwestycje celu publicznego. Natomiast w świetle art. 6 u.g.n. nie jest możliwe wywłaszczenie gruntu na obszarze gdzie dopuszczalna jest nie tylko realizacja celu publicznego, ale również działalność komercyjna, a w odwołaniu wskazano, że Gmina rozważała początkowo na tym terenie lokalizację parku czy innej przestrzeni rekreacyjnej (co bardziej wpisuje się w drugie przeznaczenie przedmiotowej działki - teren zieleni urządzonej, która w dacie zawarcia ww. aktu notarialnego w ogóle nie była celem publicznym). Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców, że obiekty sportowe o charakterze niepublicznym (zatem o przeznaczeniu indywidualnym) co do zasady nie występują, z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia ich istnienia, Wojewoda zauważył, że istnieje wiele obiektów sportowych o charakterze niepublicznym - np. korty tenisowe, siłownie, boiska, wybudowane przez prywatnych inwestorów, którzy w ten sposób prowadzą swoją działalność.

Dalej zauważono, że przed zawarciem aktu notarialnego kupna-sprzedaży nieruchomości, w czasie, kiedy trwały już rozmowy pomiędzy wnioskodawcami a Gminą S. w sprawie nabycia części działki nr [...], wystąpiono o jej podział. Został on dokonany decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. i w ten sposób powstała m.in. działka nr [...], którą - około miesiąc później, nabyła Gmina S. W decyzji podziałowej zaznaczono, iż jest ona przeznaczona pod "teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji (11.154.ZP, US), teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej (11.82.MU1), poszerzenie drogi dojazdowej (KDD)". Nie jest zaś wiadomo, z jakiego powodu byli właściciele nie podzielili dawnej działki nr [...] w taki sposób, żeby powstała działka obejmująca jedynie powierzchnię obecnych działek nr [...] (która była przedmiotem odrębnego postępowania pod nr GN.6821.79.2021.MN) i nr [...] (będącej przedmiotem niniejszego postępowania), skoro uważali, że Gmina chce ich wywłaszczyć na plac zabaw, rekreację sportową, zieleń i częściowo drogę. Co więcej, skoro celem wywłaszczenia miała być droga, to dlaczego nie zostało to uwzględnione przy podziale działki nr [...], który został zatwierdzony decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r. (około 1,5 miesiąca wcześniej niż umowa sprzedaży działki nr [...]), i w związku z którym, inne działki nr: [...] i [...], stanowiące drogi, przeszły na własność Gminy z mocy prawa. Dodatkowo to Gmina została wywłaszczona z części dawnej działki nr [...] na mocy decyzji Starosty z dnia 19 października 2017 r., w której został zatwierdzony podział m.in. działki nr [...] na działki nr: [...] i [...] oraz zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] relacji [...] w miejscowości K. gm. S. - obr. K.", m.in. na działce nr [...]. Zgodnie z pkt VII ww. rozstrzygnięcia działka nr [...] stała się własnością Powiatu W. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 24 listopada 2017 r.

Natomiast, w ocenie organu, P. M. miał świadomość przed sprzedażą Gminie działki nr [...], iż część tej nieruchomości jest przeznaczona pod rondo w drodze powiatowej, bowiem pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. wystąpił do Urzędu Gminy S. o zmianę treści zapisu "p5" w aneksie nr 1 do protokołu uzgodnień z dnia 1 kwietnia 2015 r., tj. "przed rozpoczęciem prac przy projektowanym Rondzie na dz. [...] Urząd Gminy w S. zobowiązuje się wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowych wydzielonych działek (...). Koszty wybudowania sieci i projektu ponosi Urząd Gminy w S.". W tym zakresie zauważono, że w kontrolowalnej decyzji Starosta zwaloryzował jedynie część odszkodowania, które zostało wypłacone proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, pomijając całkowicie dodatkowe świadczenia niepieniężne (tj. zaprojektowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i ich wybudowanie), które otrzymali wnioskodawcy od Gminy S. w związku z zawarciem umowy sprzedaży działki nr [...]. To świadczenie, zdaniem organu odwoławczego, również wskazuje na zawarcie umowy przez równorzędne podmioty, gdyż takie zobowiązanie nie wchodzi w ramy odszkodowania za wywłaszczenie, o którym mowa w u.g.n.

Powyższego nie podważa fakt podjęcia przez Radę Gminy S. uchwały wyrażającej zgodę na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S. na cel publiczny, ani też prowadzenie rokowań poprzedzających zawarcie tej umowy. Uchwała Rady Gminy S. z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr VII/68/2015 w sprawie wyrażenia zgody na nabycie części działki nr [...] na cel publiczny nie stanowi bowiem aktu planistycznego, o którym mowa w art. 112 ust. 1 u.g.n., zaś prowadzenie rokowań przed zawarciem umowy jest praktyką powszechną, mającą cywilnoprawny charakter, a przepis art. 114 ust. 1 u.g.n. nie jest w tym zakresie wyłączną podstawą prawną.

Reasumując, okoliczności zawarcia umowy nabycia działki nr [...] w formie aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., tj. okoliczność, iż nieruchomość nie była przeznaczona pod cele publiczne wymienione w art. 6 u.g.n. (co zostało omówione powyżej); brak dokumentów wskazujących precyzyjnie inwestycję celu publicznego, w tym uchwały Rady Gminy Szemud określającej, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć; wiedza obu stron, iż na części działki planowane jest rondo w drodze powiatowej (w konsekwencji czego to Gmina S. została wywłaszczona przez Powiat W.); pismo P. M. z dnia 14 kwietnia 2015 r., w którym prosił o zmianę treści zapisu aneksu do protokołu uzgodnień z dnia 1 kwietnia 2015 r., w zakresie zobowiązania Gminy do wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowych wydzielonych działek na jej koszt; zobowiązanie się przez Gminę S. w związku z nabyciem działki nr [...] do zaprojektowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowo wydzielonych działek oznaczonych nr: [...]-[...] oraz wybudowania sieci kanalizacyjnej do ww. działek (co nie stanowi odszkodowania za wywłaszczenie w rozumieniu przepisów u.g.n.), oznaczają, że umowa z dnia 24 września 2015 r. była umową dobrowolną, bowiem zgodnie z art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) strony miały możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania i tak też uczyniły. Dochodząc do tych wniosków organ nie dał wiary zeznaniom wnioskodawcy P. M. z dnia 22 kwietnia 2022 r., gdyż nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a wręcz są z nim sprzeczne. Decyzję swoją organ oparł o dokumenty urzędowe, tj. zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. oraz akt notarialny z dnia 24 września 2015 r.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji Wojewoda wyjaśnił, że takie działanie zasadne jest, gdy nie doszło do aktu prawnego w sposób władczy lub pod przymusem pozbawiającego prawa własności do nieruchomości. Innymi słowy, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie miało charakteru przymusowego (nie nastąpiło na tzw. przedpolu wywłaszczenia), ale miało charakter cywilnoprawny z udziałem stron nie działających pod przymusem. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sposób przeniesienia własności objętej wnioskiem działki nie jest objęty dyspozycją art. 142a u.g.n., a w związku z tym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie jej zwrotu. Natomiast ustalony przez organ I instancji stan faktyczny jest sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a same dowody zostały przez organ ocenione w sposób dowolny, a ponadto błędnie zastosowano przepisy prawa materialnego, na skutek wadliwej ich wykładni. W konsekwencji organ II instancji uznał, że postępowanie Starosty zostało przeprowadzone w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów, przekonywania i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasadzenia na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty w sytuacji gdy decyzja ta odpowiadała prawu;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu i utrzymania decyzji I-instancyjnej w mocy;

c) art. 7 i art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedokonanie wyczerpujących ustaleń zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co prowadziło do błędnego stwierdzenia, że nieruchomość będą przedmiotem wniosku o zwrot nie została zakupiona przez Gminę na cel publiczny oraz nie została zakupiona w trybie przedwywłaszczeniowym;

d) art. 7 i art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczną z materiałem dowodowym i ustaleniami postępowania ocenę zeznań R. K. z dnia 11 marca 2022 r., wskazujących na istnienie planów co do przeznaczenia terenu pod budowę obiektów sportowych przed nabyciem nieruchomości od skarżących, a tym samym dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego;

e) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niepodlegającego ocenie instancyjnej, w zakresie w jakim organ odmówił wiarygodności zeznaniom wnioskodawcy P. M. co do znajomości przepisów planu miejscowego, bez wskazania przyczyn dla których odmówił tym zeznaniom wiarygodności oraz wskazania dowodów, które stanowią podstawę takiej oceny, jednocześnie wskazując, że wnioskodawca wiedział o budowie ronda, czyniąc decyzję wewnętrznie sprzeczną;

f) art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez błędną wykładnię oświadczeń woli stron zawartych w notarialnej umowie sprzedaży nieruchomości, w tym w szczególności oświadczeń co do świadczeń wzajemnych, co w konsekwencji miało wpływ na przyjęcie przez organ odwoławczy, że strony zawarły umowę cywilnoprawną, jako podmioty równorzędne, a nie umowę w trybie przedwywłaszczeniowym.

Zarzucili także istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 112 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 6 u.g.n., w związku z przepisem § 3 ust. 1 pkt. 1 lit. f uchwały Rady Gminy S. z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006,, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż teren przeznaczony w planie pod usługi sportu i rekreacji: sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, nie stanowi terenu przeznaczonego m. in. pod publiczne obiekty sportowe, o jakich mowa w tym przepisie, a w konsekwencji jego niezastosowanie pomimo, że w niniejszej sprawie teren działki nr [...] przeznaczony był na cele publiczne, a w konsekwencji uznanie, że przepis art. 142a w zw. z art. 114 u.g.n. nie znajduje w sprawie zastosowania;

art. 114 u.g.n., poprzez jego błędne niezastosowanie, pomimo że między skarżącymi a Gminą S. doszło do zawarcia umowy w trybie przedwywłaszczeniowym, a w konsekwencji uznanie, iż wnioskodawcom nie przysługuje prawo do zwrotu nieruchomości;

art. 142a u.g.n. w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisów art. 136-142 u.g.n. do umowy sprzedaży nieruchomości zawartej między skarżącymi a Gminą S., pomimo iż jest to umowa z art. 114 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że nigdy nie zamierzali sprzedać stanowiących ich własność nieruchomości, lecz po uzyskaniu od Gminy informacji, że ziemie te miały być przeznaczone na cel publiczny, co powodowało, że gdyby właściciele nie sprzedali Gminie działek, to działki te mogłyby zostać nabyte w drodze wywłaszczenia, skarżący zdecydowali się na sprzedaż działek z przekonaniem, że będą na nich zlokalizowane tereny sportowe i rekreacyjne dla ogółu społeczności wiejskiej. Dopiero po nabyciu działek Gmina wszczęła procedurę dotyczącą zmiany Studium, także w zakresie przeznaczenia działek należących do skarżących, oraz do zmiany planu miejscowego na funkcję m.in. stacji benzynowej i handlu wielkopowierzchniowego. Tym samym Gmina odstąpiła od realizacji celu publicznego na nabytej od skarżących działce. Także udzielając Gminnemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu [...] Spółce z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowy na działce nr [..] myjni samoobsługowej bezdotykowej, Gmina potwierdziła swoją decyzję o odstąpieniu od realizacji celu publicznego.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody, że zawarta umowa między wnioskodawcami, a Gminą S. nie jest umową zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym, co ma wynikać m.in. z oświadczenia złożonego do protokołu uzgodnień między Wójtem a skarżącymi, że kwota wyczerpuje ich roszczenia, i wywodząc z tego niejako wniosek, że skarżący zrzekli się przyszłego roszczenia o zwrot nieruchomości. Tymczasem roszczenie o zwrot nieruchomości powstało kilka lat po zbyciu nieruchomości (wobec odstąpienia przez Gminę od realizacji celu publicznego), zatem w chwili zawierania umowy sprzedaży zrzeczenie się nieistniejących roszczeń byłoby niemożliwe. Ponadto, według organu II instancji - zobowiązanie Wójta do zaprojektowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do nowo wydzielonych działek nr [...]-[...] oraz wybudowania sieci kanalizacyjnej do ww. działek, świadczy o dobrowolności zawartej umowy, lecz jednocześnie w treści decyzji wskazuje, że ta "okoliczność jednak nie ma znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy". Uzasadnienie argumentacji organu jest zatem wewnętrznie sprzeczne, a twierdzenie, że wypracowana w drodze negocjacji zgoda na takie zobowiązanie po stronie Gminy ma świadczyć o swobodzie i równości stron niniejszej umowy sprzedaży nieruchomości, nie jest poparte żadnymi dowodami.

Co więcej, stanowisko Wojewody podważa sens konstrukcji prawnej umowy w trybie przedwywłaszczeniowym, która pozwala na przyspieszenie nabycia nieruchomości oraz zmniejsza dolegliwości dla wywłaszczanych w związku z długotrwałym postępowaniem. Zauważono bowiem, że rokowania to sposób porozumienia się w celu rozwiązania konfliktu oraz dojścia do porozumienia obydwu stron, proces wzajemnego poszukiwania takiego rozwiązania, które satysfakcjonowałoby zaangażowane w konflikt strony. W przedmiotowej sprawie właściciele pragnęli przekazać nieruchomość jedynie, gdy będzie ona przeznaczona na cele publiczne, natomiast zobowiązanie Wójta do wykonania wskazanych inwestycji miało na celu przekonanie ich do zawarcia umowy. Żaden przepis nie zabrania zastrzegania dodatkowych warunków umów w trybie przedwywłaszczeniowym, więc powyższe nie musi świadczyć, iż zgoda organu na pewne ustępstwa, bądź zobowiązania świadczy o tym, iż strony umowy są podmiotami równorzędnymi. Ustępstwa te mogły świadczyć o ewentualnej determinacji organów Gminy, nie mających czasu na długoletnie postępowanie wywłaszczeniowe.

Zdaniem skarżących stwierdzenie organu, że nabycie spornej nieruchomości nie nastąpiło na cele publiczne, jest w sposób oczywisty sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z konsekwentnym stanowiskiem samej Gminy, ujawnianym przed właścicielami w trakcie procedury nabycia przez Gminę nieruchomości, zeznaniem wnioskodawcy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W szczególności, w notarialnej umowie sprzedaży nieruchomości stwierdzono m.in.: "Strony oświadczają, że Gmina S. dokonuje nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami". Ponadto w poprzedzającym ten akt notarialny protokole z dnia 15 września 2015 r. wskazano trzykrotnie, że nieruchomość nabywana jest przez Gminę na cele publiczne. Natomiast w chwili podpisywania umowy przepis art. 6 pkt 6 u.g.n. obowiązywał w brzmieniu: "budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych''. Bez wątpienia więc w dniu podpisania notarialnej umowy sprzedaży obowiązywał zapis planu miejscowego wskazujący przeznaczenie obecnej działki nr [...] m.in. na cele sportowych obiektów budowalnych i urządzeń terenowych, zaś nie ma racji Wojewoda twierdząc, że na ten dzień przepis art. 6 pkt 6 u.g.n nie przewidywał obiektów sportowych.

Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, to instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Niewątpliwie Gmina jako organ samorządu terytorialnego posiadała wszelkie instrumenty pozwalające na dostosowanie i ewentualną zmianę planu, gdyby w zakresie wskazanych nieruchomości konieczna okazała się zmiana planu poprzez usunięcie frazy: obiektów sportowych. Brak zmiany przedmiotowego planu należy uznać za zgodę na wykładnię planu zgodnie z nowelizowaną ustawą.

Jak zauważono, wnioskodawcy sprzedając nieruchomość w trybie przedwywłaszczeniowym, jak wynika z akt postępowania, działali w głębokim zaufaniu do organów samorządowych. Jednocześnie wnioskodawcy znali też zapis planu, zostali zapewnieni przez Wójta co do okoliczności i przeznaczenia nieruchomości, którymi zainteresowana była Gmina. Z okoliczności sprawy, w tym zgromadzonego materiału dowodowego, jasno wynika, iż przeznaczenie na cele publiczne przedmiotowej nieruchomości było celem Gminy. Inna analiza doprowadziłaby do rażącego pokrzywdzenia skarżących, odbierając im ochronę prawną. Jednocześnie - pomimo uznania zeznań skarżącego za niewiarygodne, organ odwoławczy sam opiera się na tych zeznaniach wskazując, że skarżący wiedzieli o planowanej budowie ronda, nie uznając przy tym, że znali zapisy planu miejscowego co do możliwej budowy obiektów sportowych.

W sytuacji, gdy do skarżących zgłosiła się Gmina z propozycją nabycia nieruchomości na cele publiczne, zgodne z zapisami planu, wnioskodawcy nie mieli jakichkolwiek podstaw do podważania twierdzeń Gminy o publicznym przeznaczeniu nieruchomości, które odzwierciedlone było w planie. Jak natomiast wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, tego, że nieruchomość może być wywłaszczona na cele publiczne, właściciel może spodziewać się już na długo przed otrzymaniem zawiadomienia o wyznaczeniu 2-miesięcznego terminu zawarcia umowy w toku rokowań. Jak wynika bowiem z art. 112 ust. 1 in fine u.g.n., przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W tych okolicznościach pogląd o zbyciu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., w warunkach swobody kontraktowania byłby - w ocenie Trybunału - nieuprawniony. Wręcz przeciwnie, w istocie właściciel nieruchomości działa wówczas w warunkach "przymusu". Wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego.

W niniejszej sprawie skarżący, przedstawiciele Gminy, świadek M. C. oraz Wójt Gminy R. K., podczas przesłuchań w dniach: 27 października 2021 r., 26 listopada 2021 r., 11 marca 2022 r. i 22 kwietnia 2022 r. potwierdzali nabycie działki na cele publiczne. W szczególności, skoro Wójt, który osobiście prowadził negocjacje i zawierał umowę sprzedaży działki zrównuje cele społeczne, na jakie działka była przeznaczona, z pojęciem celów publicznych, a nadto powołuje się przy nabyciu na uchwałę Rady Gminy podjętą na jego własny wniosek, to obecnie twierdzenie Gminy, iż nabycia de facto nie dokonano na cel publiczny (z uwagi na jego niedoprecyzowanie) jest niedorzeczne. Natomiast Wojewoda całkowicie pominął protokoły ww. zeznań, ani nie wskazał dowodów, z powodu których nie przyznał wiarygodności zeznaniom skarżącego o jego wiedzy w zakresie zapisów planu miejscowego dla przedmiotowej działki.

Organ też dokonał błędnej wykładni oświadczeń woli wyrażonych w umowie sprzedaży nieruchomości przyjmując, że strony tej umowy były sobie równorzędne. Tymczasem oświadczenia woli zawarte w umowach należy badać z uwzględnianiem tego, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, nie zaś opierać się na dosłownym brzmieniu umowy. Dlatego też przy umowie z art. 114 u.g.n. kwestia deklaratywnego przez podmiot publiczny przeznaczenia nieruchomości winna być tu traktowana znacznie bardziej liberalnie - obywatel sam nie posiada bowiem instrumentarium umożliwiającego mu weryfikację tego celu. Nadto, obywatel działający w zaufaniu do organu państwa (rozumianego również jako organ jednostki samorządu terytorialnego) nie ma powodu, by kwestionować oświadczenie tego organu o przeznaczeniu nieruchomości na cele publiczne, jak też nie ma powodów by weryfikować te twierdzenia. Przeciwne stanowisko stanowiłoby zaprzeczenie zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa. Stąd samo złożenie przez podmiot publiczny oświadczenia co do przeznaczenia nabywanej nieruchomości na cele publiczne powoduje, że do nieruchomości takiej zastosowanie znajdzie przepis art. 142a u.g.n.

Zauważono też, że prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji gdyby okazało się, że cel publiczny był pozorny albo uległ dezaktualizacji, stanowi podstawowe zabezpieczenie przed nadużywaniem przez władzę publiczną instrumentu wywłaszczenia, a pośrednio gwarantować ma realną, a nie tylko teoretyczną, ochronę własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych przed niekonstytucyjnym wyzuciem ich z tych praw. Jest to o tyle istotne, że prawidłowość prowadzenia negocjacji i sposób ich prowadzenia (w tym podawany przez podmiot publiczny cel nabycia), w sytuacji zawarcia umowy sprzedaży, nie podlega żadnej kontroli. Wobec tego, w przypadku niezrealizowania celu publicznego oraz następczego zakwestionowania przez podmiot publiczny w postępowaniu zwrotowym przeznaczenia nieruchomości w planie, obywatel może zostać pozbawiony prawa do zwrotu, jeżeli organ zwrotowy uzna interpretację przepisów planistycznych, dokonaną przez organ publiczny podczas negocjacji, za nieprawidłową. Sytuacja taka narusza standardy konstytucyjnej ochrony własności, stanowi też nieuzasadnioną merytorycznie nierówność wobec prawa oraz przeczy tak zaufaniu obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i stoi w sprzeczności z zasadą ochrony i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w przepisie art. 8 k.p.a.

Wobec tego, prawidłowa wykładnia przepisu art. 112 ust. 1. art. 136 ust. 3 oraz 142a u.g.n., sprowadza się do przyjęcia, iż w przypadku istnienia planu miejscowego, z którego choćby pośrednio wynikać może przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne lub decyzji lokalizacyjnej, a następnie zbycia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego na podstawie umowy, z deklarowanym przeznaczeniem na cele publiczne, brak jest podstaw do weryfikacji tego przeznaczenia na etapie postępowania zwrotowego.

W kwestii przeznaczenia spornej nieruchomości w planie pod obiekty sportowe skarżący stanęli na stanowisku, że niewątpliwie była ona przeznaczona m.in. pod publiczne obiekty sportowe, ponieważ zakres pojęcia publicznego obiektu sportowego w sensie logicznym zawiera się w pełni w zakresie pojęcia sportowego obiektu budowlanego. Wszystkie publiczne obiekty sportowe są sportowymi obiektami budowlanymi. W praktyce zakres pojęcia publicznego obiektu budowlanego i obiektu budowlanego są w istocie równoznaczne, lub (jak się wydaje teoretycznie) zakres pojęcia publicznego obiektu sportowego jest jedynie minimalnie węższy, niż zakres pojęcia obiektu sportowego. Publiczny charakter obiektu sportowego należy oceniać przez pryzmat kryterium dostępności dla publiczności obiektu i usług w nim świadczonych. Z uwagi na społeczny charakter sportu, każdy obiekt sportowy o charakterze samoistnym (a takie jedynie dopuszczał plan) uznać należałoby za publiczny, albowiem istotą działalności sportowej jest otwarty, publiczny charakter tej działalności, w tym z uwagi na jej ukierunkowanie na zespołowy charakter, czy immanentnie związane ze sportem współzawodnictwo. Zauważono, że obiekty sportowe o charakterze niepublicznym (zatem o przeznaczeniu indywidualnym) co do zasady nie występują w stosunkowo małych aglomeracjach, z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia ich istnienia, jest to pojęcie teoretyczne. Trudno bowiem wyobrazić sobie sport bez współzawodnictwa, wsparcia trenerskiego, czy publiczności wspierającej zmagających się sportowców.

Wobec tego, przeznaczenie terenu jako usługi sportu, było wystarczające dla zastosowania przepisów u.g.n. o wywłaszczeniu nieruchomości i nie przeczy objęciu zakresem przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n. również dopuszczenie na spornym terenie funkcji towarzyszących, jak mieszkanie właściciela, czy funkcja gastronomiczna.

W ocenie skarżących Wojewoda dokonał mylnej wykładni zapisów planu miejscowego dla terenów UP oraz US uznając, że pojęcia te są rozłączne. Tymczasem mają one wspólny zakres, gdyż obiekty użyteczności publicznej, przeznaczone do realizacji celów publicznych sportu, krzyżują się ze sportowymi obiektami budowlanymi. Dokonana przez organ wykładnia, sprowadzająca się do uznania, że jedynie tereny oznaczone jako UP można traktować jako przeznaczone na cele publiczne, a zatem możliwe do wywłaszczenia, powodowałaby absurdalne skutki. Niezależnie od tego, zeznania Wójta Gminy S. z dnia 11 marca 2022 r. w sposób bezpośredni wskazują, że na działce będącej przedmiotem postępowania planowano realizację celu publicznego, jednak na skutek późniejszej budowy obiektu sportowego w pobliżu i planowanej budowy centrum sportu i ruchliwej drogi w sąsiedztwie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, zrezygnowano z przedmiotowego założenia. Organ zaś błędnie przeanalizował wypowiedź Wójta, dowolnie oceniając ten dowód jak i jego treść.

Co więcej organ błędnie analizuje okoliczność zmiany uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 11 grudnia 2020 r. nr XXI/296/2020 planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Jeleńska Huta, Kamień, Kielno i Kileńska Huta, gmina S. po wybudowaniu Centrum [...] w K. Zauważono bowiem, że do momentu wybudowania Centrum [...] w K. funkcjonowały dwa rozwiązana kwestii celu publicznego jakim jest publiczny obiekt sportowy i wraz z realizacją inwestycji w sąsiedztwie, działka [...] stała się zbędna na ten cel i tym samym zmieniony został plan. Natomiast dotychczasowe przepisy planistyczne nie wykluczały alternatywnego lub kumulatywnego planowania odrębnych inwestycji dotyczących sportu, zaś materiał dowodowy wprost na to wskazuje.

Skarżący dodali także, że nawet jeżeli doszłoby do wadliwego zachowania się przez Wójta Gminy w trakcie procedury wywłaszczeniowej, to okoliczność ta powinna wpływać jedynie na korzyść skarżących. Zasada zaufania do organów władzy publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a. generuje po stronie orzekających w sprawie organów obowiązek uwzględnienia, że skarżący zbyli przedmiotową nieruchomości działając w przeświadczeniu, że w sytuacji gdy Gmina planuje na tym terenie realizację celów publicznych, to nie mają oni swobody w zawarciu umowy sprzedaży i w sytuacji "dobrowolnej" odsprzedaży zawnioskowali o budowę sieci kanalizacyjnej do nowo wydzielonych działek, do czego Gmina się zobowiązała. Ta okoliczność również dowodzi, że umowa nie była zawierana przez równorzędne podmioty, bowiem wówczas taki zapis nie pojawiłby się w niej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że skarżący zarzucili organowi, iż odmówił wiarygodności zeznaniom skarżącego co do znajomości zapisów planu miejscowego bez wskazania przyczyn, tymczasem w decyzji wyjaśniono, że zeznania wnioskodawcy nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a wręcz są z nim sprzeczne i dlatego odmówił im wiarygodności. Zapisy tego dokumentu, które zostały omówione w zaskarżonej decyzji, były podstawą do takiej oceny.

Dalej organ stwierdził, że nawet istnienie planów Gminy co do przeznaczenia terenu pod budowę obiektów sportowych przed nabyciem nieruchomości od skarżących, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem w planie miejscowym nieruchomość ta nie była przeznaczona na cele publiczne.

W piśmie z dnia 6 lutego 2024 r. uczestnik postępowania - Gmina S., wniosła o oddalenie skargi.

Uczestnik wskazał, że w żadnym z przedłożonych do akt sprawy dokumentów nie wskazano konkretnego celu publicznego, którego realizacji miała służyć nabywana nieruchomość. Została ona nabyta do zasobu gminnego, co oczywiście nie wykluczało wykorzystania jej na cel publiczny, w rozumieniu czysto hipotetycznym, potencjalnym. Nabycie na cele publiczne było niemożliwe, z uwagi na obowiązujące w tym czasie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ich treścią tereny, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie były bowiem w momencie zakupu przez uczestnika przeznaczone pod inwestycje celu publicznego. Teren oznaczony był w planie symbolem US - usługi sportu i rekreacji - sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe, co oznacza, że teren tak oznaczony nie stanowi terenu, na którym możliwe jest tylko i wyłącznie realizacja obiektów sportowych (publicznych obiektów sportowych zgodnie z art. 6 pkt. 6 u.g.n.), ale też możliwa jest działalność gospodarcza prowadzona przez podmioty prywatne w celach komercyjnych.

Strona stanęła na stanowisku, że o ile uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości dotyczy również przypadków nabycia jej przez gminę w drodze umowy cywilnoprawnej, jednak nie dotyczy to bezwzględnie każdej umowy cywilnoprawnej nabycia nieruchomości, zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Inne rozumienie stanu prawnego powodowałoby w praktyce wyłączenie tych jednostek z powszechnego obrotu prawnego nieruchomości, ograniczając je do sytuacji, w której fundamentem oraz jedyną podstawą faktyczną i prawną powstania uprawnienia jednostki do nabycia nieruchomości na własny rachunek, jest realizacja na niej celu publicznego, określonego w przepisach u.g.n.

Uczestnik zauważył też, że z racji faktu, że nabycie nieruchomości w drodze umowy z dnia 24 września 2015 r. nie było nabyciem nieruchomości w rozumieniu art. 114 u.g.n., to brak było przeszkód w zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich. W takiej sytuacji istotnie nie powstało po stronie skarżących roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie doszło do wywłaszczenia czy też nabycia jej przez uczestnika w procedurze wywłaszczeniowej. Słusznym zatem było również umorzenie postępowania przez organ. Jak podkreślono, Gmina nie planowała żadnej inwestycji celu publicznego na przedmiotowej nieruchomości, nie podejmowała żadnych działań i kroków w celu realizacji takowej, nie dysponowała żadnymi decyzjami czy aktami, które w jakikolwiek sposób odnosiły by się do takiej inwestycji. Nie sposób zaś rozpatrywać przedmiotowej sprawy i oceny zawartej umowy sprzedaży nieruchomości w całkowitym oderwaniu od rzeczywistej woli stron. Nie była takową po stronie Gminy chęć przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny, gdyż poza nabyciem nieruchomości żadna aktywność nie została przez Gminę w takowym kierunku podjęta. Skarżący dopuszczają się nadinterpretacji zawartych w aktach dokumentów, kreując niejako stan faktyczny oraz sposób jego rozumienia korzystny z perspektywy ich stanowiska w sprawie. Nie zasługuje ono jednak na uwzględnienie, co w sposób wyczerpujący wyargumentował organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej dokonywanej w oparciu o wskazane powyżej kryteria była decyzja Wojewody Pomorskiego z 27 listopada 2023 r., którą organ II instancji: 1) uchylił w całości decyzję Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 19 lipca 2023 r., o zwrocie na rzecz E. M.i P. M. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2 001 m2, położonej w K., gmina S.; 2) orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Rozpoznając wniosek skarżących o zwrot nieruchomości organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do art. 142a u.g.n. - przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Bez wątpienia przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego.

W niniejszej sprawie osią sporu było właśnie to, czy do działki nr [...] zastosowanie znajdą przepisy art. 136-142 u.g.n., gdyż orzekający w sprawie Wojewoda oraz uczestnik postępowania – Gmina S. stali na stanowisku, że nabycie przez Gminę działki nr [...], z której wydzielono przedmiotową działkę nr [...], nie nastąpiło w związku z planowaną realizacją celu publicznego, albowiem obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na tym terenie realizacji celu publicznego w postaci usług sportu i rekreacji. W ich ocenie nieruchomość nie została więc nabyta w warunkach wywłaszczenia i nie ma do niej zastosowania tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Sądu stanowisko, że sporna umowa, jaka została zawarta między skarżącymi a Gminą, miała charakter w pełni dobrowolny, nie zostało dostatecznie umotywowane i udowodnione, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na odmienną ocenę charakteru zawartej umowy, a zwłaszcza okoliczności jej zawarcia.

Należy zauważyć, że przepis art. 6 pkt 6 u.g.n. obowiązujący w dniu 24 września 2015 r. tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżących na rzecz Gminy S., wśród celów wywłaszczenia wymieniał budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Oznacza to, że nabycie przez Gminę nieruchomości na taki cel należy traktować jako wywłaszczenie, nawet jeśli następowało to w trybie umowy, a nie w trybie decyzji administracyjnej. Pogląd co do możliwości żądania na podstawie art. 136 i 137 u.g.n. zwrotu nieruchomości zbytych na rzecz Skarbu Państwa (gminy) w formie umowy cywilnej na takie cele, jest w orzecznictwie zgodny i utrwalony. Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, gdyż nabywanie w taki sposób przez gminę (państwo) nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Nie można uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, jeśli ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Taka alternatywa istniała natomiast zasadniczo wówczas, gdy dana nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych pod cele wymienione w przepisie art. 6 pkt 6 u.g.n., w tym pod budownictwo obiektów sportowych, które – jak wyżej wskazano - było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie.

W sytuacji, gdy takie plany istniały, właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł swobodnie dysponować nieruchomością. Przeznaczenie w dokumentach planistycznych na określonym obszarze zabudowy na cele publiczne oznaczało więc z jednej strony obowiązek podejmowania przez właściwe podmioty publiczne odpowiednich czynności faktycznych i prawnych zmierzających do nabycia nieruchomości na ten (a nie na inny) cel, a z drugiej to, że właściciele nieruchomości położonych w tym obszarze nie mieli możliwości zagospodarowywania takich nieruchomości w inny sposób, niż cel wskazany w planie miejscowym. W związku z tym uzasadnione jest co do zasady przekonanie skarżących, że zbywanie w formie umów cywilnych gminie (Skarbowi Państwa) nieruchomości przeznaczonych w dokumentach planistycznych pod cele m.in. sportu i rekreacji definiowane jako sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe nie było w pełni swobodne i niewymuszone sytuacją. Nie można przy tym wykluczyć, że zdarzały się umowy zawierane na zasadzie równorzędności stron, a więc w sytuacji, gdy obie strony miały jednakowy wpływ na wszystkie istotne jej elementy, przede wszystkim takie jak cena, jednak powinno to wynikać jednoznacznie i niewątpliwie z okoliczności ich zawarcia potwierdzonych wiarygodnymi dowodami.

Takich dowodów w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski - umarzając postępowanie - nie wskazał, natomiast zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza stanowisko skarżących, że sporna działka nr [...] została sprzedana Gminie S. z konieczności, w związku z planowaną na tym obszarze realizacją celu publicznego w postaci budowy dróg publicznych oraz obiektu sportowego. Nie jest bowiem kwestionowane, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006, który obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r., sporna działka znajdowała się w części w strefie funkcyjnej - tereny zabudowy mieszkaniowej ("11.28 MN" - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), w części tereny zabudowy usługowej ("11.154 US" - usługi sportu i rekreacji) i jednocześnie tereny zieleni i wód ("11.154 ZP" - tereny zieleni urządzonej) oraz w części - tereny komunikacji ("KDW" -drogi wewnętrzne), z czego obszar obecnej działki nr [...] znajdował się na obszarze przeznaczonym pod tereny zabudowy usługowej ("11.154 US" – usługi sportu i rekreacji) i tereny zieleni i wód ("11.154 ZP" – tereny zieleni urządzonej).

Co istotne, obecna działka nr [...] o pow. 0,2001 ha, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowi około 20% powierzchni wówczas nabytej przez Gminę. Ponadto, już po podjęciu przez Gminę rozmów ze skarżącymi w przedmiocie nabycia przez Gminę tego terenu, skarżący dokonali podziału działki nr [...]

o pow. 18352 m2 na 11 działek, w tym działkę nr [...] o pow. 9782 m2, która została następnie nabyta przez Gminę z każdorazowym wskazaniem, że dokonuje ona tego nabycia dla realizacji celu publicznego. Po zrealizowaniu na części nabytego terenu budowy dróg, Gmina nie przystąpiła jednak do budowy obiektu sportowego i urządzeń terenowych, lecz dokonała zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i postanowiła zbyć działkę jako zbędną, bez poinformowania skarżących, że mogą domagać się zwrotu.

W ocenie Sądu o wywłaszczeniowym charakterze spornej umowy świadczą również (na co słusznie wskazują skarżący) okoliczności jej zawarcia, tj. fakt, że w dniu 1 kwietnia 2015 r. został spisany protokół uzgodnień zasad nabycia przez Gminę S. części działki nr [...] o pow. 1.8376 ha, położonej w obrębie geodezyjnym K. z przeznaczeniem na cel publiczny (podkreślenie Sądu; ustalono cenę nabycia części nieruchomości nr [...] w kwocie 255.762,50 zł przy wydzieleniu powierzchni około 0,9875 ha, nabycie nastąpi po dokonaniu podziału przez właścicieli). Następnie w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę w sprawie odpłatnego nabycia na cel publiczny na rzecz Gminy części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina S. Ponadto, decyzją z 3 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy S. zatwierdził na wniosek skarżących podział nieruchomości oznaczonej jako działki [...] - na działki od nr [...] do nr [...]. Zgodnie z tym rozstrzygnięciem "działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 200 m2, stanowiąca poszerzenie drogi dojazdowej, działka oznaczona numerem [...] o powierzchni 678 m2, stanowiąca drogę z mocy prawa przechodzą na własność Gminy S. (...) ". Z kolei dniu 15 września 2015 r., na podstawie art. 6 ust. 6 u.g.n., spisany został protokół pomiędzy skarżącymi a Wójtem Gminy w sprawie odpłatnego nabycia na cel publiczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. Wreszcie zaś w dniu 24 września 2015 r. został zawarty akt notarialny sprzedaży przez skarżących Gminie S. działki nr [...] położonej w K. i w akcie tym znajduje się zapis, że "strony oświadczają, że Gmina S. dokonuje nabycia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Wątpliwe jest przy tym, czy skarżący mogli w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia zapisów w planie miejscowym i przeznaczenia ich działki pod teren zieleni urządzonej, usług sportu i rekreacji, a w części teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz poszerzenie drogi dojazdowej, bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Gminę. Ustalenie takie, a więc że nie musieli oni wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogli z niej dalej korzystać w dowolny sposób, bez zagrożenia wywłaszczeniem, mogłoby przemawiać za tym, że sprzedali sporną działkę Gminie dobrowolnie. Okoliczności te nie zostały jednak potwierdzone przez organy wiarygodnymi dowodami, natomiast zgromadzone dokumenty wskazują, że właściciele działki musieli sprzedać działkę, ponieważ planowana tam była realizacja celów publicznych, co prowadzący ze skarżącymi rokowania Wójt na każdym etapie procedury przygotowującej do zakupy nieruchomości podkreślał i taką informację zawierał każdy dokument podpisywany przez strony umowy. Tym samym nie zasługuje na wiarę oświadczenie uczestnika postępowania - Gminy, że działka mogła i została zakupiona po prostu do zasobu nieruchomości gminnych, bowiem nawet w uchwale upoważniającej do zakupu wskazane zostało, że Wójt czyni to w celu realizacji celu publicznego.

W ocenie Sądu zestawienie zapisów planu miejscowego z notorycznym wskazywaniem przez Wójta Gminy w trakcie procedury prowadzącej do zawarcia aktu notarialnego z dnia 24 września 2015 r. o nabyciu nieruchomości, że dokonuje tego nabycia w celu publicznym, mogło spowodować przekonanie u skarżących, że zbywany teren przewidziany jest pod realizację celów gminnych i w sytuacji odmowy sprzedaży mogą zostać wywłaszczeni.

W ocenie Sądu dokonana przez Wojewodę interpretacja zapisów planu jest bezpodstawnie jednostronnie korzystna dla Gminy, gdyż przeznaczenie terenu pod usługi sportu i rekreacji w planie nie wykluczało możliwości zrealizowania tego celu przez organy samorządowe i w ten sposób mogło stanowić realizację celu publicznego. Wojewoda argumentuje, że plan zawierał oddzielne oznaczenie terenów pod usługi publiczne UP - usługi publiczne - obiekty użyteczności publicznej, przeznaczone do realizacji celów publicznych: usługi oświaty, sportu i rekreacji, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, administracji publicznej, kultury i nauki i inne. Dopuszcza się mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Natomiast usługi sportu i rekreacji oznaczone jako US to usługi sportu i rekreacji - sportowe obiekty budowlane i urządzenia terenowe. Jednak w ocenie Sądu takie rozróżnienie nie dowodzi braku możliwości zrealizowania sportowych obiektów budowlanych jako inwestycji celu publicznego, tj. inwestycji dopuszczonej planem i sfinansowanej ze środków gminnych. Podkreślić w tym miejscu jeszcze raz należy, że nabycie na cele publiczne było konsekwentnie podkreślane przez organ Gminy w toku każdej czynności poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży.

Co więcej, organ odwoławczy zdaje się pomijać fakt, iż w decyzji Starosty oparto się na wyjaśnieniach złożonych m.in. przez Wójta Gminy, który urzędował w okresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, zeznania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, który sporządził projekt później uchwalonego planu miejscowego, winny mieć szczególną wagę przy wykładni zapisów tego planu. To bowiem organy gminy są najbardziej uprawnione do tego, aby wyjaśniać cel przyjętych regulacji planistycznych. Ponadto, to Wójt w imieniu i na rzecz Gminy zawierał sporną umowę kupna - sprzedaży działki nr [...] i stawając do jej zawarcia oświadczył, że nabycie następuje na cele publiczne. Skoro zaś Wójt w toku przeprowadzanych z jego udziałem dowodów jednoznacznie podtrzymywał to oświadczenie, to działaniem sprzecznym z art. 80 k.p.a. jest kwestionowanie tych dowodów i inna ocena okoliczności zeń wynikających. Takiej właśnie zbyt swobodnej oceny materiału dowodowego dokonał Wojewoda.

Reasumując, zdaniem Sądu, Wojewoda Pomorski - umarzając postępowanie w sprawie, nie wykazał przekonująco i dostatecznie, że sporna umowa nie miała charakteru wywłaszczenia, a w konsekwencji, że do działki nr [...] nie ma zastosowania tryb zwrotu z u.g.n.

Uwzględniając skargę Sąd miał także na uwadze, że zasada zaufania do organów władzy publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a. generuje po stronie orzekających w sprawie organów obowiązek uwzględnienia, że skarżący zbyli przedmiotową nieruchomości działając w przeświadczeniu, że Gmina planuje na tym terenie realizację celów publicznych i w tym celu chce od nich przedmiotową nieruchomość nabyć. Mogli zatem uważać, że nie mają swobody w zawarciu umowy sprzedaży. Należy przy tym zauważyć, że dodatkowy zapis, zawarty w umowie, dotyczący budowy przez Gminę sieci kanalizacyjnej do nowo wydzielonych działek, w ocenie Sądu również dowodzi, że umowa nie była zawierana przez równorzędne podmioty, bowiem wówczas taki zapis nie pojawiłby się w niej.

Wobec tego, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd podzielił zarzuty skargi co do naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania (art.7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego stanowiska, że sporna umowa z 24 września 2015 r. nie miała charakteru wywłaszczeniowego, a w konsekwencji do naruszenia 136 i art. 137 u.g.n. w związku z art. 142a u.g.n.

Przytoczone okoliczności, w szczególności okoliczności poprzedzające zawarcie umowy, działania organu po zawarciu tej umowy oraz oświadczenia samego Wójta, w ocenie Sądu dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy. Wątpliwe jest bowiem, czy w sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, skarżący mogli w ogóle nie zbywać spornej nieruchomości, lecz korzystać z niej w dotychczasowy lub w inny sposób, pomimo istnienia wskazanych dokumentów planistycznych i przeznaczenia działki pod budowę obiektów sportowych, bez obawy, że wkrótce działka zostanie przejęta na podstawie decyzji administracyjnej przez Gminę. Ustalenie takie, a więc to, że skarżący nie musieli wyzbywać się tej nieruchomości, lecz mogli z niej dalej korzystać w dowolny sposób bez zagrożenia wywłaszczeniem mogłoby przemawiać za tym, że sprzedali sporną działkę Gminie dobrowolnie. Organ odwoławczy żadnych tego rodzaju okoliczności jednak nie wykazał, zaś interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie dowodzi, że w sprawie skarżący zostali pozbawieni prawa własności nieruchomości w sytuacji przymusowej, tj. wywłaszczeni, a zatem w sytuacji zbędności działki winna ona zostać zwrócona.

W tym stanie rzeczy, wobec wskazanych naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uznał, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda Pomorski zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi dotyczące charakteru spornej umowy, a wobec dalszych wątpliwości w tym zakresie winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 934 zł, na którą składają się: wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 734 zł, z czego 700 zł to wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżących, który stawił się na rozprawie (radcy prawnego), a kwota 34 zł to opłata skarbowa od pełnomocnictw skarżących. Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia Sąd ustalił na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 1 i 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), biorąc pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego w tej sprawie, w tym jego stawiennictwo w sądzie na rozprawie.