Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 599/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w K. z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 lipca 2022r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w K. utrzymał w mocy decyzję Wiceprezesa Sądu Rejonowego K. w K. z 14 czerwca 2022r. nr [...], odmawiającą skarżącej L. P. udostępnienia informacji publicznej.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.

W tych ramach stwierdził, że pismem z 30 maja 2022r. skarżąca wystąpiła do Prezesa Sądu Okręgowego o udostępnienie wszystkich planów podziału (w tym częściowych) masy upadłości sporządzonych przez imiennie wskazanego we wniosku syndyka w latach 2019-2022 we wszystkich prowadzonych przez niego sprawach. Wniosła o przekazanie jej kopii stosownych dokumentów albo ich cyfrowego zapisu na pycie CD. Wniosek ten został 1 czerwca 2022r. przekazany zgodnie z właściwością do Prezesa Sądu Rejonowego K..

Organ I instancji stwierdziwszy, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, 7 czerwca 2022r. wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że są one szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z 9 czerwca 2022r. skarżąca wskazała, że nie może ani nie chce przytoczyć okoliczności, że tak jest. Stwierdziła jednak, że zmienia wniosek o tyle, że teraz żąda dokumentów źródłowych, a nie informacji przetworzonej, zatem istotność informacji dla interesu publicznego nie ma znaczenia.

Decyzją z 14 czerwca 2022r. organ I instancji odmówił przekazania skarżącej przetworzonej informacji publicznej. Stwierdził, że Sąd Rejonowy nie dysponuje narzędziami, które umożliwiłyby szybkie uzyskanie informacji będących przedmiotem zainteresowania wnioskodawczyni. Udzielnie informacji wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania wszystkich spraw, w których syndykiem masy upadłości w latach 2019 -2022 była osoba, której dotyczyło zapytanie, a to w celu ustalenia, czy w poszczególnych sprawach składał plan podziału. Zdezorganizowałoby to pracę Wydziału przez długi czas i wymagało zaangażowania dużej liczby pracowników sekretariatu. Natomiast wnioskodawczyni wzywana do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego interesu tego nie wykazała twierdząc, że domaga się informacji prostych. Stwierdził też, że działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością wpływania na funkcjonowanie struktur państwa. Również pozycja podmiotu pytającego musi być tego rodzaju, że ma on realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla celów istotnych dla interesu publicznego, czego wnioskodawczyni nie wykazała.

W odwołaniu wnioskodawczyni wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji. Wskazała, że relacje między sędziami a syndykami od dawna są monitorowane przez organizacje pozarządowe i należy dążyć do wyjaśnienia źródeł tych nieporozumień jeśli nie poprzez informację przetworzoną, to przynajmniej poprzez zapoznanie zainteresowanych z dokumentacją źródłową.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

Wskazał, że informacja prosta to taka, której treść nie ulega zmianie przed jej ujawnieniem. Natomiast gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej przekazanie zainteresowanemu wymaga podjęcia dodatkowych czynności, w tym nawet zebrania informacji już posiadanych przez podmiot zobowiązany, to wytworzenie takiego dokumentu wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Taka informacje jest jakościowo nową informacją, choć jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Uwzględniając wyjaśnienie organu I instancji, że nie posiada narzędzi do szybkiego wyodrębnienia żądanych danych stwierdził, że przygotowanie informacji wiązałoby się nie tylko z nakładem pracy intelektualnej, gdyż nie jest wystarczająca prosta selekcja dokumentów, ale konieczne jest także sięgnięcie do dokumentów źródłowych. Jej przygotowanie wymaga przede wszystkim odpowiedniej ilości czasu i nakładu pracy. Powołał się na wyrok NSA z 9 sierpnia 2011r. o sygn. akt I OSK 977/11, z którego wynika, że w sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Podkreślił, że skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realnymi możliwościami wpływania na funkcjonowanie struktur państwa czy usprawnienie pracy jego organów. Podniósł, że interesem publicznym nie jest interes konkretnej osoby ani grupy takich osób.

W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła jej:

1) Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że organy odnosiły się do jej wniosku jako dotyczącego informacji przetworzonej, podczas gdy tak zmodyfikowała wniosek, który nie wymagał przetworzenia danych, a jedynie przekazania kopii dokumentów takich, jakie są.

2) Naruszenia art. 16 udip poprzez wszczęcie postępowania w sprawie, a następnie uniemożliwienie stronie udziału w sprawie zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, co narusza zasadę praworządności.

3) Naruszenie przepisów o właściwości skoro sprawę w I instancji rozpatrywał Wiceprezes Sądu, który nie jest samoistnym organem lecz winien działać w imieniu Prezesa.

4) Nadto skarżąca zarzuciła, że działania obu Prezesów zmierzają do ukrycia niewygodnych faktów dotyczących relacji między syndykami a organami.

W odpowiedzi na skargę, Prezes Sądu Okręgowego wniósł o oddalenie skargi. Co do upoważnienia wiceprezesa Sądu do działania w spawie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 18 czerwca 2019r. "Regulamin urzędowania sadów powszechnych" (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2046 ze zm.) i jego § 30 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 30 ust. 3, z których wynika, że prezes Sądu może scedować swe uprawnienia na wiceprezesa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 902) – dalej powoływana jako udip, ma na celu realizację prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W sprawie nie jest sporne, że wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ani też, że dotyczył takiej informacji. Spornym jest natomiast, czy zasadnie została ona uznana przez organ za informację przetworzoną, czego konsekwencją było wezwanie skarżącej do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, a wobec tego, że go nie wykazała – wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że ustawa rozróżnia informację prostą od przetworzonej. Rozróżnienie to jest istotne, albowiem tylko w przypadku tej drugiej informacji wnioskodawca winien wykazać, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy pierwsza winna być udostępniona bez żadnych dodatkowych warunków.

I to właśnie charakter informacji jakiej żądała skarżąca tj. czy jest to informacja prosta (jak twierdzi strona) czy też przetworzona (jak podnosi organ) jest zasadniczym zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca argumentuje, że nie żądała informacji przetworzonej, lecz prostej, tzn. planów podziału sporządzonych przez wskazanego syndyka w takiej postaci, w jakiej znajdują się w organie, bez ich jakiegokolwiek przetworzenia.

Odnośnie tej kwestii Sąd aprobuje stanowisko organów co do tego, że takie stwierdzenie skarżącej wskazuje na niewłaściwe rozumienie przez nią pojęcia informacji przetworzonej. Wskazać bowiem należy, że jeśli nawet przedmiotem wniosku są informacje proste, ale w takiej ilości lub takiego rodzaju, że ich przygotowanie jest dla organu bardzo absorbujące, skomplikowane lub czasochłonne, to może ona być uznana za informację przetworzoną. Zatem fakt, że strona żądała ona dokumentów jako takich, bez ich opracowania lub zredagowania wg wskazanych kryteriów sam przez się nie świadczy, że żądana informacja jest prosta.

Rozwijać powyższe stwierdzenie wskazać należy, że wykładni pojęcia informacji prostej i przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowe.

Pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z koniecznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnych do pogodzenia z bieżący funkcjonowaniem jednostki, przy czym anonimizacja informacji nie czyni jej przetworzoną, a jedynie przekształconą.

Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. "Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste" (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 833/15).

Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o jej udostępnienie.

Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, to suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną. (Por. wyroki NSA z 23 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 315/14, z 28 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 547/14, z 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 864/14, dostępne w CBOSA).

W ostatnim z powołanych wyroków NSA stwierdził, że "W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego." Poglądy te Sąd orzekający podziela.

Pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Można jednak założyć, że taką cechę mogą mieć takie dane publiczne proste, które wymagają dokonania analiz, obliczeń, zestawień, porównania danych statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności i przez konieczność dokonania tych czynności w celu ich pozyskania, uzyskują walor informacji przetworzonej. Innymi słowy uzyskanie wnioskowanych informacji wiązać się musi z potrzebą odpowiedniego przetworzenia danego zbioru danych według określonych kryteriów, czego nie należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wyodrębnieniu pojedynczych informacji ze zbiorów będących w posiadaniu organów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie zawartych w nich informacji) i ich przygotowaniu według założeń wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Na jeszcze inny aspekt zwrócił uwagę NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011r. sygn. akt I OSK 977/11 stwierdzając, że "udostępnienie zbioru wnioskowanych przez zainteresowaną wybranych orzeczeń administracyjnych za okres pięciu lat wiąże się z koniecznością ich wyboru i zanonimizowania, co może negatywnie wpłynąć na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez skarżącego kasacyjnie, dlatego zbiór tych orzeczeń należy uznać za informację przetworzoną. Samo bowiem zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia orzeczeń administracyjnych nie stanowi przetworzenia informacji wynikającej z tych orzeczeń, a jedynie jej przekształcenie, dlatego stanowi ona informację prostą. Jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów."

Tak więc nawet suma informacji prostych w sytuacji, gdy ich wyodrębnienie wiąże się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu, czego nie będzie można dokonać automatycznie i szybko (np. poprzez wygenerowanie ich z zasobów informatycznych) spowoduje, że przekształci się ona w informację przetworzoną.

Jednak aby Sąd administracyjny był w stanie skontrolować pogląd organu, że przedmiotem wniosku w danej konkretnej sprawie istotnie jest informacja przetworzona, organ będący jej adresatem winien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić w decyzji. Natomiast organy w decyzjach nie wykazały czy gromadzą dane o sprawach przydzielanych syndykom w systemach tradycyjnych, na piśmie, czy też w systemach elektronicznych; czy w związku z tym przygotowanie danych wymaga przejrzenia wszystkich akt postępowań upadłościowych z poszczególnych lat czy możliwe jest łatwe wyszukanie w prowadzonych zbiorach, w jakich postępowaniach upadłościowych wskazany w zapytaniu syndyk występował (jeśli np., są one prowadzone wg nazwisk syndyków) czy też nie ma tej możliwości; czy możliwe jest łatwe ustalenie choćby tego w ilu sprawach upadłościowych w latach objętych wnioskiem syndyk sporządził plan podziału (bo może prowadzone przez niego postępowania upadłościowe były długotrwałe i w okresie objętym wnioskiem dlatego było ich tylko kilka).

Wskazane powyżej okoliczności są oczywiście tylko przykładowymi, które należy wziąć pod uwagę ustalając charakter żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej, lecz właśnie brak takich rozważań i uzasadnienia przyjętego poglądu w zaskarżonej decyzji sprawia, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy żądana informacja jest prosta, (bo choć wymaga wyszukania informacji w postaci dokumentów planów podziału, to jest ona łatwo dostępna i możliwa do stosunkowo szybkiego przygotowania) czy też przetworzona (bo wymaga tak znacznego nakładu pracy ze strony pracowników sekretariatu i na czym on polega, że w istocie może prowadzić do zakłócenia normalnego toku pracy wydziału upadłościowego). Organ co prawda podnosi takie twierdzenie, ale w żaden sposób go nie uprawdopodobnił ani nie uzasadnił. Nieco obszerniejszy wywód w tej kwestii znajduje się w odpowiedzi na skargę, ale nie może to wpłynąć na ocenę decyzji, bo to w niej ta argumentacja winna się znaleźć.

W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak czynności dokonywane w trybie udip nie są podejmowane w toku postępowania administracyjnego, gdyż wiele z nich stanowi czynności materialno – techniczne (udzielenie informacji, powiadomienie, że organ informacją nie dysponuje itd.). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że Kpa w udip znajduje zastosowanie dopiero do wydania decyzji o odmowie ujawnienia informacji publicznej, zatem na etapach wcześniejszych nie znajduje zastosowania. Organ nie miał zatem obowiązku podejmować przed wydaniem decyzji czynności, o których mowa w cytowanym przepisie Kpa.

Kwestię właściwości wiceprezesa Sądu Rejonowego do załatwienia sprawy częściowo wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę wskazując, że wynika ona z § 30 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 18 czerwca 2019 r. (Dz. U. z 2022r., poz. 2514 t.j.) - Regulamin urzędowania sądów powszechnych.

Zgodnie z powołanymi przepisami:

§ 30 ust. 1. Wykonując czynności w zakresie działalności administracyjnej sądu prezes w szczególności udziela informacji w odpowiedzi na wnioski kierowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902);

3. Prezes sądu może powierzyć wykonywanie czynności i obowiązków określonych w ust. 1 wiceprezesom sądu albo wyznaczonemu sędziemu w sądzie, w którym nie powołano wiceprezesa.

Sąd nie poddaje w wątpliwość, że takowe powierzenie miało miejsce, tym niemniej, jeśli organ I instancji na nie się powołuje, winien wykazać, że osoba występująca w sprawie istotnie posiada ku temu upoważnienie. Innymi słowy, że takie powierzenie miało miejsce i to imiennie podpisująca decyzję osoba jest jego adresatem.

Natomiast motywy, jakimi rzekomo kierowały się organy obu instancji wydając decyzje o odmowie udostępnienia informacji, o których pisze strona w pkt 4. skargi pozostają poza zakresem badania sprawy przez sąd administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wyrażone w wyroku stanowisko. Oceni, czy żądana informacja jest czy nie jest informacją przetworzoną przy uwzględnieniu kryteriów opisanych w niniejszym uzasadnieniu i podejmie dalsze kroki w zależności od wyniku tych ustaleń.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Na zasądzone koszty składa się jedynie wpis od skargi, gdyż strona działa osobiście.