Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 9/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.963.2020 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 3 i § 4 uchwały nr XXIII/578//2020 Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 20 października 2020 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego nas rzecz strony skarżącej 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6137/21 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 125/21, w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 25 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.963.2020 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, uchylił w całości wyrok pierwszoinstancyjny.

Z akt administracyjnych wynika, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 listopada 2020 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 20 października 2020 r. nr XXIIl/578/2020, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej (dalej: uchwała) w części § 2 - § 5 i § 12 ust. 6 jako sprzecznej z art. 5a u.s.g. Organ nadzoru, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, stwierdził, że art. 5a ust. 1 u.s.g. precyzuje przypadki, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie na terytorium gminy konsultacji społecznych. Zgodnie z jego treścią może to nastąpić w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Wobec tego ponowne uregulowanie tej materii w akcie prawa miejscowego uznał za niedopuszczalne, zwłaszcza że przepis § 2 uchwały modyfikuje treść ustawową, rozszerzając katalog przypadków przeprowadzenia konsultacji o sprawy ważne dla "życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej". Z kolei, określenie w § 3 uchwały celu prowadzonych konsultacji społecznych oraz ich skutków w sferze zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, jak i w § 12 ust. 6 uchwały - zasad pokrywania kosztów przeprowadzenia konsultacji społecznych, wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 5a ust. 2 u.s.g. Regulacje te nie mieszczą się bowiem w zakresie pojęć "zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy". W dalszej kolejności stwierdził, że z art. 5a u.s.g. wynika wprost, że zakresem podmiotowym konsultacji są objęci tylko i wyłącznie mieszkańcy gminy. W konsekwencji zakresem podmiotowym uchwały nie mogą zostać objęte w szczególności podmioty, które wśród mieszkańców danej gminy z uwagi na określoną cechę podmiotową tworzą określoną grupę społeczną. Za takie uznał "grupy środowiskowe". Tym samym stwierdził, że § 4 i § 5 uchwały są niezgodne z prawem z racji przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

Skarżąca zaskarżyła w całości ww. rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

1. art. 5 a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającego na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że Rada Miejska w Bielsku - Białej w sposób istotny naruszyła wskazany przepis wykraczając poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5 a u.s.g. oraz poprzez uregulowanie ponownie materii, która wcześniej uregulowana została przepisami aktów ustawowych;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Uzasadniając skargę, strona podniosła że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny oraz jeżeli uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego.

Strona wskazała na treść art. 5 a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy." Z kolei w § 2 ust. 1 uchwały, wskazano, że : " w przypadkach przewidzianych ustawą lub innych sprawach ważnych dla Miasta oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej przeprowadza się konsultacje z mieszkańcami na zasadach i w trybie uchwalonym w niniejszej uchwale". Kwestionowany zapis § 2 ust. 1 uchwały, w istocie stanowi powtórzenie zapisu ustawowego, ale zostało to podyktowane względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Nie stanowi kwestionowany zapis rozszerzenia katalogu przypadków przeprowadzenia konsultacji albowiem zapis "innych sprawach ważnych dla życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej" zawiera się w " innych sprawach ważnych dla gminy". Wskazany paragraf nie narusza istotnie prawa, a ponadto szereg opublikowanych w Województwie Śląskim uchwał gmin i miast zawiera analogiczne lub podobne zapisy, wobec których organ nadzoru nie dopatrzył się nieważności.

Strona skarżąca dalej podniosła, że organ nadzoru w zawiadomieniu nie wskazał żadnych argumentów za stwierdzeniem nieważności zapisu § 2 ust. 2 kwestionowanej uchwały, który stanowi: "w przypadku, gdy obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika z ustawy, niniejsza uchwałę stosuje się w takim zakresie, w jakim jej przepisy nie są sprzeczne z ustawą".

W ocenie strony skarżącej, zapisy § 3 oraz § 12 ust. 6 nie wykraczają poza delegację ustawową co stanowić mogłoby błąd istotny kwestionowanych zapisów. Wszystkie przepisy przytoczonej wyżej uchwały zawierają zapisy dotyczące celu prowadzonych konsultacji, którym jest zebranie opinii i uwag mieszkańców w temacie prowadzonych konsultacji. Za niezasadny strona uznała zarzut, iż kwestionowany zapis § 4 w brzmieniu: " w konsultacjach mogą brać udział wszyscy mieszkańcy, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej" stanowi istotne naruszenie prawa uprawniające organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności. Brak istotności zarzutu wynika wprost z art. 5 a ust. 2 u.s.g., gdzie mowa o mieszkańcach gminy.

Przepis art. 5 a u.s.g. może odnosić się zarówno do ogółu mieszkańców gminy, mieszkańców określonego obszaru gminy, jak i określonej liczby mieszkańców, w zakresie zainteresowania, której pozostaje konsultowana sprawa (por. ustawa o samorządzie gminnym - Komentarz pod red. prof. zw. dr. hab. R. Hausnera, prof. zw. dr. hab. Z. Niewiadomskiego- Wyd. C.H.Beck - Warszawa 2011). Stąd Rada uprawniona była do wskazania w § 5 zasięgów konsultacji: ogólnomiejskiego, lokalnego i środowiskowego. Zapis taki ani nie stanowi ograniczenia podmiotowego, ani nie przekracza granic upoważnienia ustawowego.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że organ nadzoru nie kwestionuje przy tym zapisu § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że wniosek o przeprowadzenie konsultacji zgłoszony przez grupę mieszkańców powinien zawierać zasięg konsultacji. Analogiczne niekwestionowane zapisy zawiera uchwała w § 7 ust. 1 (w uchwale Rada określa zasięg konsultacji) oraz § 7 ust. 2 uchwały, gdzie wskazuje się, że jednostki pomocnicze Miasta określają we wniosku zasięg konsultacji.

Dalej wskazała, że zapis dotyczący zasięgu środowiskowego został wprowadzony do kwestionowanego § 5 uchwały, w związku z uwagami mieszkańców zgłoszonymi w procesie konsultacji projektu uchwały, a żaden przepis prawa nie zabraniał uwzględnienia takiego postulatu. Przeprowadzenie konsultacji społecznych wśród określonych grup środowiskowych jest przydatne dla uzyskania pogłębionej wiedzy o poglądach specyficznych grup społecznych i ich potrzebach, trudnych do ustalenia w trakcie konsultacji przeprowadzanych przy udziale wszystkich mieszkańców społeczności lokalnej. Ustalenie podmiotów, na które będzie oddziaływało konsultowane rozwiązanie zagwarantuje uzyskanie bardziej adekwatnych rezultatów. Ponadto strona zauważyła, że podobny zapis funkcjonował w dotychczas obowiązującej uchwale Rady Miejskiej z 20 lutego 2007 r. w sprawie określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta Bielska-Białej ( Dz. U. Woj. Śl nr 54 poz. 1176).

Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 125/21 tut. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zarzuty naruszenia przez Wojewodę art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. są uzasadnione, gdyż organ nadzoru w sposób bardzo ogólnikowy podważył treść postanowień uchwały, a jego stanowisko co do tego, że naruszają one prawo w sposób istotny oraz argumentacja w tym zakresie są nieprzekonujące.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień uchwały, Sąd stwierdził natomiast, że samo powtórzenie treści przepisu ustawy w § 2 ust. 1 uchwały nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego zapisu, zwłaszcza, że czasem powtórzenie tego rodzaju może mieć charakter porządkujący akt prawa miejscowego. Zauważył też, że organ nadzoru nie wyjaśnił dlaczego nieważny jest w jego ocenie § 2 ust. 2 uchwały. Co do § 4 i § 5 wskazał, że uchwała skierowana jest do wszystkich mieszkańców, czego - w ocenie Sądu - nie ograniczają w żaden sposób zapisy określające zasięg konsultacji. Zasięg konsultacji nie wyklucza bowiem możliwości udziału w nich wszystkich chętnych mieszkańców, także spoza określonego terenu. W kwestii § 12 ust. 6 uchwały Sąd zauważył, że organ nadzoru nie wskazał również dlaczego postanowienie stanowiące o kosztach przeprowadzenia konsultacji narusza prawo w sposób istotny.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że organ nadzoru naruszył wyrażoną w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: K.p.a.) zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, której jednym z najistotniejszych elementów jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Sąd zauważył przy tym, że akta nadesłane przez organ nadzoru nie zawierają wskazanych wyjaśnień, nie zawierają dokonywanych w sprawie doręczeń korespondencji, są niekompletne i już z tej przyczyny stanowiska stron wymykają się spod jego kontroli.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i żądając jego uchylenia, zarzucił Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu wyroku, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy;

– art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego z urzędu zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego - co utrudnia kontrolę instancyjną;

– art. 148 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego uchwałę w części określonej w § 2 - § 5 oraz § 12 ust. 6, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze tylko w części, w jakiej stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 5 i § 12 ust. 6 uchwały jest niezgodne z prawem;

2/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem i nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego; że powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było m.in. powtarzanie w uchwale przepisów ustawy, podczas, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność poszczególnych przepisów uchwały z powodu modyfikacji przepisów ustawowych;

– art. 5a ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz § 4 i § 143 w związku z § 115 i § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez uznanie, że "powtarzanie", a właściwie jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego zmodyfikowanie w uchwale regulacji aktów wyższego rzędu, nie ma żadnego znaczenia i nie stanowi istotnego naruszeniu prawa czy zasad techniki prawodawczej, i dlatego nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego zapisu;

– art. 5a ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że zapisy określające zasięg konsultacji nie ograniczają tego, że uchwała jest skierowana do wszystkich mieszkańców gminy, albowiem zasięg konsultacji nie wyklucza przecież możliwości udziału w nich wszystkich chętnych mieszkańców, także spoza określonego terenu, podczas, gdy w ocenie Wojewody przepis § 5 uchwały, zawierający możliwość ograniczenia zasięgu konsultacji do określonej kategorii podmiotu lub części obszaru gminy, jest jednoznaczny z ograniczeniem podmiotowym mieszkańców gminy w korzystaniu z ich uprawnień wynikających z art. 5a ust. 1 u.s.g.

Wyrokiem z 17 listopada 2022 r. NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił w całości rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że wydając wyrok w oparciu o niekompletne akta sprawy Sąd I instancji naruszył tym samym art. 133 § 1 p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec niepełnych akt nie sposób z pewnością stwierdzić, czy i w jakim zakresie oraz stopniu doszło do naruszenia przez Wojewodę przepisów odnoszących się do wstępnej fazy postępowania. W przekazanych aktach znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności w części uchwały wraz z pouczeniem o prawie złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Brak dowodów dokumentujących doręczenia i wpływ korespondencji oraz wyjaśnień skarżącej nie pozwala natomiast ocenić, czy rzeczywiście skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w sprawie oraz, czy i w jakim stopniu fakt ten lub złożone wyjaśnienia mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie Wojewody.

NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można ustalić w pełni przesłanek, jakimi kierował się Sąd uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 2 ust. 1 uchwały NSA wskazał, że Sąd pierwszoinstancyjny pominął całkowicie, że podstawą wyeliminowania § 2 ust. 1 uchwały z obrotu prawnego nie było samo powtórzenie treści art. 5a ust. 1 u.s.g., lecz jego modyfikacja poprzez dodanie zwrotu "oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej", nie znajdującego bezpośredniego odbicia w treści tego przepisu.

Poznanie motywów Sądu nie jest możliwe rozwieź w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 3 uchwały. W tym bowiem przypadku Sąd w ogóle nie odniósł się do rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadnione jest zatem twierdzenie Wojewody, że uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości na podstawie art. 148 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia w pełni w rozważaniach Sądu podjętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zgodne jest natomiast z wnioskiem skarżącej, która zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości - wniosła o jego uchylenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody, co do nieważność § 5 uchwały, że ograniczenie zasięgu konsultacji do określonej kategorii podmiotów lub części obszaru gminy jest jednoznaczne z ograniczeniem podmiotowym mieszkańców gminy w korzystaniu z ich uprawnień wynikających z art. 5a ust. 1 u.s.g. Jak wynika z art. 5a u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Mając na uwadze użyte w przytoczonym przepisie określenie "mieszkańcy gminy", które nie jest w żaden sposób limitowane przez ustawodawcę, przyjąć należy, że określenie to należy odnosić do ogółu mieszkańców danej gminy. Skoro zaś ustawodawca nie dopuszcza możliwości ograniczenia adresatów konsultacji do określonej kategorii mieszkańców, to organ stanowiący gminy nie ma podstaw do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia poprzez zawężenie - obszarowe lub środowiskowe zasięgu konsultacji. Organ związany jest bowiem normą kompetencyjną zawartą w przytoczonym przepisie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, który ograniczałby prawa mieszkańców gminy do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich stanowi art. 5a u.s.g. Stricte społeczny charakter takich konsultacji stoi na przeszkodzie temu, by brały w nich udział podmioty nienależące do kategorii mieszkańców danej gminy, takie jak grupy społeczno-zawodowe, organizacje pozarządowe lub inne podmioty. Fakt, że dana grupa złożona jest z mieszkańców gminy, nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia odmiennej interpretacji. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie określonych grup jej mieszkańców.

Zdaniem NSA naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał kwalifikowane jest co do zasady, jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wykazywał, że zakwestionowane regulacje uchwały wykraczają poza ramy kompetencyjne wyznaczone przez art. 5a u.s.g., co w konsekwencji czyniło w jego ocenie stwierdzone naruszenia prawa istotnymi. Przedmiotowe rozstrzygnięcie spełniło wymóg art. 91 ust. 3 u.s.g. w zakresie wymaganych elementów uzasadnienia. Prawidłowość stanowiska organu nadzoru wyrażona w tym uzasadnieniu mogła być zatem w tym zakresie poddana kontroli Sądu.

W świetle powyższego zarzuty w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 148 p.p.s.a. oraz art. 5a ust. 1-2 i art. 40 ust. 1 u.s.g., a także art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. NSA uznał za usprawiedliwione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W tej sytuacji tut. Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA z 17 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6137/21.

W pierwszym rzędzie NSA nakazał skompletowanie akt sprawy.

W odpowiedzi na żądanie Sądu Wojewoda przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 23 listopada 2020 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej w części § 2 - § 5 i § 12 ust. 6 jako sprzecznej z art. 5a u.s.g., doręczonej elektronicznie Radzie Miasta tego samego dnia oraz stanowisko Rady z 24 listopada 2020 r. doręczone elektronicznie Wojewodzie.

Przesłane dokumenty wskazują, że procedura podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została wyczerpana. Skarżąca nie została zaś pozbawiona czynnego udziału w sprawie.

NSA wskazał, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 2 ust. 1 uchwały, albowiem przepis ten stanowi modyfikację treści art. 5a ust. 1 u.s.g., poprzez dodanie zwrotu "oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej".

Tut. Sąd związany wykładnią prawa dokonana przez NSA, stwierdza, że każda modyfikacja przepisu ustawy stanowi istotne naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego przepisu uchwały.

NSA podzielił też stanowisko Wojewody, że ograniczenie zasięgu konsultacji do określonej kategorii podmiotów lub części obszaru gminy jest jednoznaczne z ograniczeniem podmiotowym mieszkańców gminy w korzystaniu z ich uprawnień wynikających z art. 5a ust. 1 u.s.g. W tym zakresie przedstawił następującą wykładnię: "Jak wynika z art. 5a u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Mając na uwadze użyte w przytoczonym przepisie określenie "mieszkańcy gminy", które nie jest w żaden sposób limitowane przez ustawodawcę, przyjąć należy, że określenie to należy odnosić do ogółu mieszkańców danej gminy. Skoro zaś ustawodawca nie dopuszcza możliwości ograniczenia adresatów konsultacji do określonej kategorii mieszkańców, to organ stanowiący gminy nie ma podstaw do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia poprzez zawężenie - obszarowe lub środowiskowe zasięgu konsultacji. Organ związany jest bowiem normą kompetencyjną zawartą w przytoczonym przepisie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, który ograniczałby prawa mieszkańców gminy do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich stanowi art. 5a u.s.g. Stricte społeczny charakter takich konsultacji stoi na przeszkodzie temu, by brały w nich udział podmioty nienależące do kategorii mieszkańców danej gminy, takie jak grupy społeczno-zawodowe, organizacje pozarządowe lub inne podmioty. Fakt, że dana grupa złożona jest z mieszkańców gminy, nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia odmiennej interpretacji. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie określonych grup jej mieszkańców."

W tym stanie rzeczy argumentacja Wojewody w zakresie stwierdzenia nieważności § 5 uchwały okazała się zasadna.

NSA podniósł, że poznanie motywów Sądu nie jest możliwe rozwież w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 3 uchwały. W tym bowiem przypadku Sąd w ogóle nie odniósł się do rozstrzygnięcia nadzorczego.

W § 3 uchwały Rada przewidziała, że:

1. Prowadzenie konsultacji ma na celu uzyskanie opinii w sprawach ważnych dla mieszkańców, zwiększając ich zaangażowanie i uczestnictwo w procesie podejmowania rozstrzygnięć bezpośrednio wpływających na sposób i jakość życia mieszkańców.

2. Zebrane w ramach konsultacji opinie mają służyć skuteczniejszemu zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej Miasta.

§ 4. W konsultacjach mogą brać udział wszyscy mieszkańcy, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepisy te w sposób istotny naruszają prawo i wykraczają poza delegacje ustawowa z art. 5a u.s.g.

Przypomnieć należy, że art. 5a u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że prawidłowy jest zapis § 4 uchwały, gdyż w § 1 pkt 1 uchwały wyjaśniono, że użyte w uchwale sformułowanie "mieszkańcy" oznacza mieszkańców miasta Bielska-Białej. Zatem organ nie wyjaśnił na czy polega przekroczenie zakresu podmiotowego konsultacji wynikającego z art. 5a u.s.g. Albowiem krąg osób mogących brać udział w konsultacjach nie został zmieniony.

Z kolei odnosząc się do treści § 3 uchwały, wskazać przyjdzie, że odnosi się on do celu w jakim są prowadzone konsultacje, zatem nie modyfikuje art. 5a u.s.g. i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.