Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 439/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg R. M. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.450.17.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 15 lutego 2022 r. "E." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Wnioskodawca") wystąpiła do Wójta Gminy U. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr [...], obręb W., gmina U.

Po wezwaniu Inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku i ich uzupełnieniu, Wójt decyzją z 6 września 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60

i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ pierwszej instancji podał, że planowana inwestycja polega na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą (elektrownia słoneczna), gdzie prąd z baterii słonecznych będzie przetwarzany na prąd zmienny, a następnie przesyłany do stacji transformatorowej. Zdaniem Wójta inwestycja spełnia więc warunek wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii (dalej: "o.z.e."). Z uwagi na to, że w planowanej inwestycji nie występują takie elementy jak szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometria dachu budynku, odstąpiono od ich określenia. Lokalizację inwestycji ustalono zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji przedstawionym na załączniku graficznym, na działce

nr [...], obręb W., gmina U.

Organ pierwszej instancji podał, że na inwestycję będą się składać następujące elementy: 1) panele fotowoltaiczne do 8.000 sztuk umieszczone na konstrukcji wsporczej (stołach fotowoltaicznych) w rzędach, między którymi zostanie pozostawiony odpowiedni odstęp (2-10 m); panele będą skierowane w stronę południową i nachylone do ziemi pod kątem od 15 do 35 stopni, 2) konstrukcje wsporcze (stołów fotowoltaicznych) składające się ze stalowej ramy, aluminiowych, poziomych i pionowych profili nośnych oraz elementów mocujących; stoły fotowoltaiczne będą mieścić od 4 do 28 sztuk paneli każdy (w zależności od wyboru systemu montażowego); wysokość stołu fotowoltaicznego (konstrukcji) w rzucie bocznym będzie się mieścić w zakresie 1-4 m, 3) inwertery solarne (do 20 sztuk), których zadaniem jest przekształcenie prądu stałego na prąd zmienny; inwertery zostaną zamocowane na konstrukcji pod panelami fotowoltaicznymi, 4) stacje transformatorowe (do 4 sztuk) umieszczone w kontenerze, wyposażone w niezbędne układy pomiarowo-zabezpieczające; powierzchnia zajmowana przez kontener ze stacją trafo nie przekroczy standardowych gabarytów i będzie wynosić maksymalnie 35 m2/szt., szerokość - 7 m, długość - 5 m, wysokość - 3 m, liczba kondygnacji - 1, 5) zespół urządzeń tworzących infrastrukturę produkcyjną obejmie powierzchnię wynoszącą do 0,9998 ha terenu (łączna powierzchnia działki to 3,80 ha).

Wójt wskazał także, że pod inwestycję przeznaczone jest około 0,9998 ha na gruntach "RV" (według załącznika graficznego teren nr 1), na których jest ona planowana. Pozostała część działki zostaje w dotychczasowym użytkowaniu (według załącznika graficznego teren nr 2). W związku z tym, stosownie do art. 7 ust. 2a ustawy z dnia

3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), grunt nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ pierwszej instancji podał, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono od granicy drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...], wynoszącą 6 m, zgodnie

z załącznikiem graficznym nr 3, zaś pozostałe linie zabudowy muszą uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 1225). Powierzchnia zabudowy - około 3% powierzchni działki (dotyczy zabudowy kubaturowej, w tym stacji transformatorowych), w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Powierzchnia biologicznie czynna - minimum 70 % powierzchni działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Wskazano, że planowana inwestycja wymaga wydzielenia terenu i zmienia sposób jego użytkowania.

Odnośnie ochrony środowiska Wójt ustalił, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana na terenach objętych ochroną przyrody. Zastrzeżono, że inwestycja nie może powodować nieodwracalnych zmian w środowisku przyrodniczym w obrębie zajmowanej działki.

W zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalono, że planowana inwestycja leży w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej "C" - obowiązują ustalenia zawarte w statucie Uzdrowiska Ustka, uchwalonym uchwałą Rady Miasta Ustka nr XXXV/282/2009 z 28 maja 2009 r. w sprawie statutu Uzdrowiska Ustka, zmienioną uchwałą nr XVI/151/2011 z 29 grudnia 2011 r.

i uchwałą nr XLII/369/2014 z 30 stycznia 2014 r. w sprawie zmiany ww. uchwały. Zobowiązano do przestrzegania art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1301 ze zm.), a także statutu Uzdrowiska Ustka.

Organ pierwszej instancji ustalił też, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) - dalej: "u.o.o.ś." i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie

z 10 września 2019 r.".

W zakresie ustaleń dotyczących komunikacji infrastruktury technicznej wskazano,

że istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] z drogi publicznej, gminnej, gruntowej, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...]. Wójt zaznaczył, że dla urządzeń infrastruktury technicznej obowiązuje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisu

art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie stosuje się do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym przy ustalaniu warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji nie stosuje się wymogu dotyczącego dostępu do drogi publicznej. Miejsca postojowe niezbędne do obsługi projektowanej inwestycji należy zlokalizować na terenie wnioskowanej działki, a ponadto na Inwestorze spoczywa obowiązek poprawienia stanu nawierzchni drogi w sposób umożliwiający obsługę inwestycji.

Odnośnie do zaopatrzenia inwestycji w media organ pierwszej instancji podał,

że zaopatrzenie w energię elektryczną ma nastąpić zgodnie z warunkami technicznymi gestora sieci, zaś inwestycji nie dotyczy zaopatrzenie w wodę i ciepło oraz odprowadzenie ścieków. W zakresie odprowadzania wód opadowych zastrzeżono, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę Inwestor musi okazać się wykonanym przez uprawnioną osobę badaniem gruntu, na podstawie którego zostaną wskazane rozwiązania dotyczące odprowadzenia wód opadowych, uniemożliwiające zalewanie terenów użytkowania publicznego oraz działek sąsiednich. W razie stwierdzenia skomplikowanych warunków wodno-gruntowych dla nieruchomości dopuszczono tymczasowo odprowadzenia wód opadowych do studni chłonnych bądź urządzeń retencyjnych zlokalizowanych w granicach nieruchomości objętej wnioskiem. Ustalono również bezwzględny zakaz odprowadzania wód opadowych ze wszystkich połaci dachowych oraz z pozostałych powierzchni utwardzonych na tereny użytkowania publicznego i działek sąsiednich. Jeżeli w trakcie robót budowlanych stwierdzone zostanie występowanie sieci drenarskiej zobowiązano Inwestora do jej przebudowy w sposób niezakłócający dotychczas występujących stosunków wodnych, przy czym na przebudowę sieci Inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie wodnoprawne.

W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez R.M.

i B. W. (dalej: "Skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 5 stycznia 2023 r. uchyliło ją w całości

i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Na decyzję organu odwoławczego Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd"), który wyrokiem

z 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 295/23 uchylił ją.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że po dokonanej nowelizacją z 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacje o.z.e. w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia

20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436) - dalej: "ustawa o o.z.e.", do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji o.z.e. WSA w Gdańsku zauważył, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji o.z.e., obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć, przez co zdezaktualizowała się zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany

art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji, w ocenie Sądu nieuprawnione jest, aby w odniesieniu do inwestycji, którą planuje Inwestor, konieczne było dokonanie jej analizy z perspektywy spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.,

w szczególności - warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Sąd nie podzielił również stanowiska Kolegium odnośnie do ustalenia, w zakresie czy działka nr [...] została uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U. (dalej: "Studium") jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z o.z.e. o mocy powyżej

500 kW. WSA w Gdańsku wskazał, że z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, iż kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z o.z.e. o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika jednak, aby tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania, zgodnie z którym lokalizacja ww. obiektu, w tym przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy 4 MW, może nastąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Zdaniem Sądu z powołanych przepisów nie wynika także, aby ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji o.z.e. dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10

ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z o.z.e. może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy.

WSA w Gdańsku podzielił stanowisko organów, dominujące również w judykaturze, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zgodził się jednak z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie takie szczególne okoliczności - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują. WSA w Gdańsku wskazał, że w sprawie jest planowana inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym, zaś ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej

w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z 4 marca 2024 r. utrzymało

w mocy decyzję Wójta z 6 września 2022 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na związanie wyrokiem z 15 listopada 2023 r. w sprawie II SA/Gd 295/23 i stwierdził, że planowana elektrownia fotowoltaiczna

o mocy do 4 MW jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o o.z.e. i z tego powodu przy ustalaniu warunków zabudowy dla takiej instalacji nie sprawdza się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W związku z tym Kolegium uznało, że Wójt prawidłowo nie dokonał oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz dokonał analizy planowanego przedsięwzięcia pod kątem pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 tej ustawy, uznając je za spełnione.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że teren pod planowaną inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium przyjęło również, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności faktyczne, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki, gdyż planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Zauważono bowiem, że zmieniając treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca potwierdził, iż instalacje o.z.e. w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy

o o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Zwrócono uwagę, że możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na części działki nie sprzeciwił się również organ uzgadniający - Starosta Słupski, który uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy

w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nie wnosząc do niego żadnych zastrzeżeń.

W kwestii konieczności legitymowania się przez Wnioskodawcę decyzją

o środowiskowych uwarunkowaniach organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o powierzchni do 0,9998 ha na terenie części działki nr [...]. We wniosku podano, że planowana inwestycja nie będzie zlokalizowana na obszarze objętym ochroną przyrodniczą, zaś powierzchnia terenu inwestycji wyniesie 9.998 m2. W konsekwencji, w ocenie Wnioskodawcy, inwestycja ta nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 10 września 2019 r., co Kolegium uznało za prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że wprawdzie w dotychczas obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) powierzchnię zabudowy definiowano dokładnie jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia

w wyniku realizacji przedsięwzięcia, zaś obecnie brak jest tej definicji, jednakże nie zmienia to faktu, że infrastruktura towarzysząca powinna podlegać uwzględnieniu przy obliczaniu powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. We wniosku Inwestor wskazał natomiast konkretnie, że planowana przez niego inwestycja obejmuje budowę do 8.000 sztuk paneli fotowoltaicznych, stołów fotowoltaicznych, do 20 sztuk inwerterów solarnych (falowników) oraz do 4 sztuk stacji transformatorowych o powierzchni maksymalnej 35 m2/szt. Wynika

z tego, że wskazując powierzchnię zabudowy w wartości 9.998 m2 uwzględnił on nie tylko panele, ale również infrastrukturę towarzyszącą, w tym falowniki, które mają zostać zamontowane na konstrukcji pod panelami fotowoltaicznymi oraz transformatory.

W odniesieniu do dróg Kolegium wyjaśniło, że jest związane wnioskiem Inwestora na zasadzie art. 52 u.p.z.p. i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania zakresu powierzchni zabudowy planowanego przez Wnioskodawcę przedsięwzięcia.

Jako nieuprawniony z merytorycznego punktu widzenia organ odwoławczy ocenił zarzut braku załączenia do egzemplarza decyzji przesłanej do stron załącznika graficznego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że choć samo doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli w toku postępowania zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałami sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że pismem z 27 czerwca 2022 r. Wójt zawiadomił odwołujących, w trybie art. 10

§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", o możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym, w skład którego wchodziły dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji, w tym mapy i analiza. Również Kolegium zawiadomieniem z 17 listopada 2022 r. umożliwiło stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym w sprawie. Mimo to odwołujący się nie przedstawili żadnych argumentów, które podważałyby prawidłowość tych dokumentów w swoich odwołaniach, jak również wskazania, że uchybienie to miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, bądź uniemożliwiło odwołującym poznanie okoliczności, w których została podjęta zaskarżona decyzja. Brak jest więc podstaw do przyjęcia,

że gdyby wnoszący odwołanie otrzymali decyzję wraz z załącznikami graficznymi, to przedstawiliby tego rodzaju argumenty, które miałyby wpływ na wynik postępowania.

W skardze na decyzję organu odwoławczego R. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie

w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że była ona obarczona naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; 2) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1558 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie

z 26 sierpnia 2003 r.", w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak prawidłowego wyznaczenie granic obszaru analizowanego, w szczególności przez brak umiejscowienia projektowanej zabudowy w centrum wyznaczanego obszaru w sposób uzasadniony względami ładu przestrzennego w realiach terenu z zabudową rozproszoną; 3) art. 7,

art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie; 4) art. 104 § 1 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez doręczanie stronom postępowania decyzji bez wymaganych prawem załączników; 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które sprowadziło się do przywołania przepisów prawa, które w ocenie organu nie miały zastosowania, względnie nie są naruszone przez projektowaną zabudowę, bez podania jakiejkolwiek treści pozwalającej na odtworzenie motywów, jakimi kierował się organ pierwszej instancji dochodząc do powyższych wniosków o zgodności, względnie braku naruszenia danego przepisu prawa; 6) art. 15 k.p.a., poprzez brak pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji.

Stawiając powyższe zarzuty R. M. wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Kolegium na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja Wójta nie zawiera żadnych ustaleń wymaganych przez rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r., w szczególności w zakresie funkcji oraz cech zabudowy o zagospodarowania terenu, co jest związane z poglądem tego organu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na normę art. 61 ust. 3 tej ustawy. Tymczasem w decyzji z 5 stycznia 2023 r. Kolegium zakwestionowało ten pogląd i wskazało, że w sprawie nie zachodzi wyjątek z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. i konieczna jest analiza zgodności inwestycji z obowiązującym Studium.

W tym zaś nie zaplanowano na terenie wskazanym przez Inwestora umieszczenia urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczających 500 kW. Także planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianym w Studium zagospodarowaniem terenu, jako obszaru pozostałych gruntów rolnych. Kolegium stwierdziło też, że nie zachodzi żaden ze szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki wskazanej we wniosku Inwestora.

Dalej Skarżący wskazał, że teren obrębu W. w gminie U. to teren zabudowy mieszkalnej rolniczej o walorach turystycznych i uzdrowiskowych. Zwrócono uwagę, że ustalając warunki zabudowy w sytuacji, gdy na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuję plan miejscowy organ powinien uwzględnić wymagania ładu przestrzennego,

w tym urbanistyki i architektury oraz w zgodzie z zasadą kontynuacji (podobieństwa) również w zakresie gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu. Aby sprostać temu zadaniu organ planistyczny musi w pierwszej kolejności w sposób prawidłowy wyznaczyć tzw. obszar analizowany, a następnie dokonać w sposób szczegółowy analizy występujących na jego terenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast brak prawidłowego wytyczenia analizowanego terenu w decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu i powoduje konieczność uchylenia decyzji celem przeprowadzenia analizy, która wreszcie spełni wymagania zakreślone przepisami u.p.z.p.

Końcowo Skarżący zarzucił, że decyzja organu pierwszej instancji była stronom postępowania (za wyjątkiem Wnioskodawcy) doręczana bez wymaganych prawem załączników, a ponadto w zasadzie nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego "uzasadnienie" zaskarżonej decyzji sprowadziło się do przywołania przepisów prawa, które w ocenie organu nie miały zastosowania, względnie nie są naruszone przez projektowaną zabudowę, bez podania jakiejkolwiek treści pozwalającej na odtworzenie motywów, jakimi kierował się Wójt dochodząc do powyższych wniosków o zgodności, względnie braku naruszenia danego przepisu prawa. Wobec tego oraz wobec zaniechania przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym zaskarżona decyzja w zasadzie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Skargę na decyzję Kolegium z 4 marca 2024 r. wniósł także B. W. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 107 k.p.a., poprzez brak dołączenia kopii załączników do decyzji i analizy; 2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny

z obowiązkiem budowania zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez nieprawidłowe zweryfikowanie rzeczywistej powierzchni przeznaczonej pod planowaną inwestycję; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez pominięcie interesu społecznego, słusznego interesu obywateli, a także poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dokładny, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji; 4) art. 46 i nast. oraz art. 59 u.u.o.ś., poprzez zaniechanie zobowiązania Inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej pomimo takiego obowiązku; 5) art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i ocenę prowadzącą do nieprawidłowych wniosków, że elektrownia fotowoltaiczna jest inwestycją, co do której nie sprawdza się spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca determinuje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej od wielkości powierzchni zabudowy inwestycji. Tymczasem planowana inwestycja dotycząca budowy elektrowni fotowoltaicznej określona została przez Inwestora jako obszar 0,9998 ha, który ma być zajęty przez infrastrukturę produkcyjną. W ocenie Skarżącego nie ulega wątpliwości że w przedmiotowej sprawie należy zbadać rzeczywistą powierzchnię zabudowy, a więc trzeba uwzględnić także infrastrukturę towarzyszącą, na którą może się składać wiele elementów, takich jak falowniki, transformatory, drogi, zjazdy, ogrodzenia, linie kablowe i telekomunikacyjne itd. Wówczas bez wątpienia powierzchnia zabudowy przekroczy 1 ha, a inwestycja będzie wymagać uzyskania decyzji środowiskowej.

Zarzucono również, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji naruszył art. 107 k.p.a., ponieważ błędnie nie załączył kopii wielkoformatowych, obligatoryjnych załączników do decyzji. Tym samym Skarżący został pozbawiony możliwości rzetelnej i pełnej oceny wydanej decyzji. Uniemożliwiło mu to zapoznanie się

z materiałem dowodowym, a w konsekwencji wpłynęło na wynik sprawy. Takie działanie stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., ponieważ poprzez zaniechanie dołączenia do decyzji załączników praktyczna część decyzji pozostaje dla strony nieznana.

W ocenie Skarżącego ww. uchybienia bezpośrednio wpłynęły na wynik sprawy,

w szczególności: nie wyjaśniono w sposób zupełny stanu faktycznego inwestycji, w tym jej rzeczywistej powierzchni, nie uwzględniono słusznego interesu obywateli, postępowanie poprowadzono w sposób sprzeczny z obowiązkiem budowania zaufania uczestników do władzy publicznej, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium w odpowiedzi na skargi, wnosząc o ich oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 20 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 440/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", połączył sprawę ze skargi B. W. ze sprawą ze skargi R. M. na decyzję Kolegium z 4 marca 2024 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt

II SA/Gd 439/24, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając o dalszym prowadzeniu połączonych spraw pod sygn. akt II SA/Gd 439/24.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 4 marca 2024 r. utrzymująca

w mocy decyzję Wójta Gminy U. z 6 września 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej przez "E." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością

inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do

4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działki nr [...], obręb W., gmina U.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r.,

poz. 1130), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, która w art. 4

ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,

a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 9222022 r. poz. 273 i 1846 oraz

z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:

z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.

(zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).

Z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, tj. budowę elektrowni fotowoltaicznej, kluczowy w niniejszej sprawie jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W decyzji z 6 września 2022 r. Wójt przyjął, że wnioskowana inwestycja stanowi instalację wytwarzającą energię z o.z.e. w rozumieniu art. 2 pkt 13a ustawy z dnia

20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r., poz. 1361), a zatem nie ma do niej zastosowania przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Z kwalifikacją taką pierwotnie nie zgodziło się Kolegium w decyzji z 5 stycznia 2023 r., jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Gdańsku z 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 295/23.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu

w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie

w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,

że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (zob. wyroki NSA: z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13).

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 15 listopada 2023 r. sygn. akt

II SA/Gd 295/23.

W wyroku tym Sąd przesądził, że w sprawie mamy do czynienia z realizacją inwestycji polegającej na budowie instalacji o.z.e. w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co

z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl

art. 61 ust. 3 tej ustawy - nie stosuje się do planowanej inwestycji.

Ponadto WSA w Gdańsku stwierdził, że w warunkach braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z o.z.e. może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie zgodził się tym samym z poglądem Kolegium, że lokalizacja o.z.e. o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi

z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się

w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium.

Wreszcie WSA w Gdańsku nie zgodził się z Kolegium, że w niniejszej sprawie nie występują szczególne okoliczności pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Z takimi wyjątkowymi sytuacjami mamy bowiem do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Natomiast ustawodawca wprowadzając w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dla instalacji o.z.e. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, potwierdził, że instalacje te stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe

i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady są sytuowane na częściach działek ewidencyjnych.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium powinno przyjąć, iż lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, jak również odniesienia do studium. WSA w Gdańsku zobowiązał również Kolegium do przyjęcia, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, a także do uwzględnienia, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją o.z.e. Funkcja ta stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których Inwestor zaplanował swoją inwestycję (grunty rolne klasy IV, V i VI).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia orzekający obecnie Sąd doszedł do przekonania, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w omówionym wyżej wyroku i zastosowało się do wskazań w nim zawartych.

W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja stanowi instalację o.z.e., wobec czego nie mają do niej zastosowania wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z tych względów zarzuty skargi wskazujące, że w sprawie nieprawidłowo uznano, iż elektrownia fotowoltaiczna nie musi spełniać przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

i niezasadnie Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta dokonującej takiej kwalifikacji, bez należytego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie zasługują na uwzględnienie, albowiem kwestia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w niniejszej sprawie została przesądzona prawomocnym wyrokiem.

W skargach zarzucano także, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie umieścił projektowanej zabudowy w centrum wyznaczonego obszaru analizowanego, jak również nienależycie uzasadnił decyzję o warunkach zabudowy w tych kwestiach.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wokół terenu inwestycji jest wyznaczany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Właśnie ten cel determinuje sposób wykładni i zastosowania ww. przepisu, albowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy urbanistycznej będzie miał zupełnie inny zakres w przypadku inwestycji, dla których obligatoryjne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych

w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa, a zupełnie inny dla inwestycji, dla których warunek ten został zniesiony przez ustawodawcę (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu służy przede wszystkim ustaleniu tego, czy planowana inwestycja znajdzie w obszarze analizowanym odniesienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Należy zgodzić się z poglądem, że w przypadku inwestycji w zakresie instalacji o.z.e. (w tym farm fotowoltaicznych) przeprowadzana przez organ wydający decyzję

o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Prowadzi to do jeszcze jednej konkluzji, istotnej dla rozpoznawanej sprawy, a mianowicie, że brak wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik dla analizy zgodnie

z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1558 ze zm.) sam w sobie nie przesądza

o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli - pomimo braku zakreślenia obszaru analizowanego na mapie - organ przeprowadził analizę spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Jeżeli bowiem ze względu na specyfikę inwestycji - tak jak w przypadku instalacji o.z.e. - z mocy ustawy wyłączono ocenę zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa), przedstawienie graficzne obszaru analizy na mapie nie jest warunkiem bezwzględnie determinującym prawidłowość samej analizy. Wyznaczenie obszaru analizy na załączniku graficznym odgrywa fundamentalną rolę w przypadku, kiedy konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań urbanistycznych determinujących zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W przypadku, gdy zasada ta nie ma zastosowania, możliwe jest prawidłowe wykonanie analizy bez dopełnienia warunku formalnego wyznaczenia obszaru analizowanego na załączniku graficznym (zob. wyrok WSA w Lublinie z 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 242/24).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,

że skoro sporna inwestycja niewątpliwie stanowi instalację o.z.e. i w związku z tym, na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie mają do niej zastosowania wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, to przeprowadzana analiza nie mogła obejmować badania kontynuacji przez inwestycję wskaźników i parametrów zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy w tej kwestii nie wymagało szerokiej argumentacji, poza wyjaśnieniem kwalifikacji inwestycji jako instalacji o.z.e. i wskazaniem, że do tej inwestycji zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co też Wójt prawidłowo uczynił.

Nie było także niezbędne wyznaczenie na załączniku graficznym do decyzji obszaru analizowanego, jak również nie było konieczne, aby obszar ten został wyznaczony w taki sposób, że planowana inwestycja będzie w jego centrum, jak zarzucała skarga R. M. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 5a tej ustawy, jak również art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii braku doręczenia stronom postępowania załączników do decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać na dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (zob. wyrok NSA z 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 838/08 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 746/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 846/11, czy WSA w Poznaniu

z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1017/16). W judykaturze zauważa się również,

że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji

o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania. Jednocześnie, dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie (zob. wyrok WSA

w Białymstoku z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 638/10).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ od doręczenia wszystkim stronom decyzji wraz załącznikami - analizy funkcji oraz załącznika graficznego. Jak już wyjaśniono, ze względu na charakter inwestycji nie było konieczne badanie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, który to warunek wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, oprócz Inwestora stronami tego postępowania było dwanaście innych podmiotów, zatem doręczenie im dużych arkuszy mapowych i kilkustronicowej analizy nie było niezbędne z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Natomiast brak dołączenia do decyzji doręczonej Skarżącym załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował strony, że część graficzna

z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09).

Jak wynika z akt sprawy, w decyzji Wójta zawarto informację, że z uwagi na ekonomikę postępowania kopie wielkoformatowych załączników do decyzji i analizy załącza się wyłącznie do egzemplarza wysyłanego do Wnioskodawcy, natomiast dla pozostałych stron postepowania załączniki graficzne pozostawia się do wglądu w aktach sprawy. Przy czym, przed wydaniem tej decyzji, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 10 k.p.a., wyznaczył stronom postępowania termin zapoznania się z aktami sprawy,

w tym z treścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pismo

z 27 czerwca 2022 r.). Również na etapie postępowania odwoławczego stronom zagwarantowano dostęp do akt sprawy (pismo z 17 listopada 2022 r.). W związku z tym nie mogą zostać uznane za zasadne zarzuty naruszenia art. 10, art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a., jak również § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ze względu na niedoręczenie stronom postępowania, innym niż Wnioskodawca, załączników do decyzji, jak podnoszono w obu skargach. Brak doręczenia tych załączników, w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi naruszenia prawa, jak również nie miało negatywnego wpływu na wynik sprawy, czy tez uprawnienia procesowe tych stron.

Sąd nie dopatrzył się także naruszeń w pozostałym, nieobjętym zarzutami skarg, zakresie analizy urbanistycznej.

Organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał warunek odpowiedniego uzbrojenia terenu oraz ewentualnej zgody na tzw. odrolnienie gruntu (art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4). Jak wynika z akt sprawy, panele mają zostać zrealizowana na terenie stanowiącym grunty orne i pastwiska V klasy bonitacyjnej. Takie zaś grunty, zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia

3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), nie wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Dalej ustalono, czy teren inwestycji nie znajduje się na obszarach podlegających szczególnej ochronie i czy nie istnieją akty normatywne ograniczające możliwość realizacji zamierzeń budowlanych (np. formy ochrony przyrody, ochrona konserwatorska, tereny górnicze). Wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oznacza, że analiza, o której mowa w ust. 5a tego przepisu ma zmierzać jedynie do ustalenia, czy teren inwestycji nie leży w obszarze objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, strefy kontrolowanej gazociągu czy strefy bezpieczeństwa rurociągu. Prawidłowo przeprowadzona analiza w tym zakresie wymaga jedynie ustalenia, czy teren inwestycji nie znajduje się w tego rodzaju obszarach. Analiza uwarunkowań faktycznych, tworzących tzw. ład przestrzenny na danym obszarze jest dla tego celu całkowicie zbędna. Również takich ustaleń dokonał Wójt i nie budzą one wątpliwości Sądu.

Zbadano także, czy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112) uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Rodzaje tych przedsięwzięć zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów

z dnia 10 września 2019 r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy rozporządzenie to w § 3 ust. 1 pkt 54 przewidywało, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub

w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy;

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Przy czym w powyższej regulacji, inaczej niż w § 3 ust. 1 pkt 52 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), nie wskazano, jak należy rozumieć pojęcie "powierzchni zabudowy". Pojęcie to na gruncie ww. przepisu było rozumiane jako powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Mimo jednak, że aktualnie rozporządzenia z 10 września 2019 r. nie zawiera takiej definicji, to z konstrukcji tego przepisu stwierdzającego: "przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest [...] zabudowa systemami fotowoltaicznymi [...] wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą [...]" należy wywieść, że również infrastruktura towarzysząca, jako element przedsięwzięcia zaliczający go do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powinna być uwzględniona przy obliczaniu powierzchni zabudowy. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że do powierzchni, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 10 września 2019 r. wlicza się także infrastrukturę towarzyszącą przedsięwzięcia (zob. wyroki: WSA

w Lublinie z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 868/23, czy WSA w Warszawie

z 7 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1477/22).

Z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy obejmuje 8.000 sztuk paneli fotowoltaicznych, stołów fotowoltaicznych, do 20 sztuk inwerterów solarnych (falowników) oraz do 4 sztuk stacji transformatorowych o powierzchni maksymalnej 35 m2/szt. i wynosić będzie 9.998 m2. Wartość ta obejmuje zarówno systemy fotowoltaiczne, jak i infrastrukturę towarzyszącą, jak wymaga tego przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia z 10 września 2019 r. i jest mniejsza niż 1 ha. W konsekwencji prawidłowo uznano w sprawie, że planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnośnie do braku weryfikacji danych o powierzchni zabudowy podanych we wniosku należy wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy określa te parametry zamierzonej inwestycji, które wskazano we wniosku inwestora. Jak już wyżej wskazano, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Dlatego też organy właściwe w sprawie warunków zabudowy nie mają żadnych podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni przeznaczonej pod planowaną inwestycję, jak domagano się

w skardze, natomiast ryzyko gospodarcze związane z błędnym zaprojektowaniem przedsięwzięcia na niewystarczającej powierzchni obciąża inwestora. Jeśli projekt budowlany, który zostałby sporządzony dla przedmiotowej inwestycji, nie odpowiadałby parametrom planowanej farmy fotowoltaicznej ujętym w decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2738/21).

Z powyższych względów niezasadnie Skarżący B. W. zarzuca naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zweryfikowanie rzeczywistej powierzchni przeznaczonej pod planowaną inwestycję i w konsekwencji naruszenie art. 46 i art. 59 u.o.o.ś. poprzez brak zobowiązania Inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowego przedsięwzięcia. Orzekające w sprawie organy prawidłowo bowiem przyjęły, że powierzchnia planowanej inwestycji (w skład której wchodzi infrastruktura towarzysząca), nie będzie przekraczać 1 ha, wobec czego inwestycja ta, jako przedsięwzięcie nie oddziałujące znacząco na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń prawa z uwagi na ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady

w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej, chyba że wynika to ze szczególnych uwarunkowań,

np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną

w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (zob. wyroki NSA: z 3 grudnia 2019 r.

sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21, czy z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19), jednakże dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [....] została przesądzona w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 15 listopada 2023 r. w sprawie II SA/Gd 295/23.

Także kwestia tego, czy realizacja urządzeń wytwarzających energię z o.z.e. o mocy przekraczającej 500kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy, powinna odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, została przesądzona w wiążącym wyroku w sprawie II SA/Gd 295/23. W związku z tym zarzut podnoszony w skardze R. M., że organy powinny zbadać zgodność inwestycji

z przeznaczeniem terenu w obowiązującym Studium, nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia kontrolowanej decyzji.

Podsumowując Sąd stwierdza, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77

§ 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego

w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Także uzasadnienia decyzji odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Co też istotne, wydając kontrolowane rozstrzygnięcie Kolegium uwzględniło ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wiążącym, prawomocnym wyroku z 15 listopada 2023 r.

sygn. akt II SA/Gd 295/23. W związku z tym, że wiele z podniesionych zarzutów odnosi się do kwestii przesądzonych już w tym wyroku, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Również pozostałe zarzuty nie zdołały podważyć dokonanej przez Sąd oceny co do prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargi uznając je za nieuzasadnione.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył Skarżący R. M. w piśmie procesowym z 20 maja 2024 r. (k. 22 akt sądowych),

a Skarżący B. W., organ administracji publicznej oraz uczestnicy postępowania w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.[pic]