Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 33/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr IN.II.7581.14.2023.JŚ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarga P. F. było postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr IN.II.7581.14.2023.JŚ, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Strzeleckiego z dnia 7 lipca 2023 r., nr GKN.6821.3.23.TC, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B., działki nr a, b, c, d o powierzchni łącznej 0,1860 ha.

Wydanie tych postanowień poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2023 r. (złożonym 2 czerwca 2023 r.) P. F. wystąpił do Gminnego Zarządu Mienia Komunalnego w S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a, nr b, nr c i nr d o łącznej powierzchni 0,1860 ha.

Dyrektor Gminnego Zarządu Mienia Komunalnego w S., działając z upoważnienia Burmistrza S. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) - dalej "K.p.a.", przekazał pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. wniosek P. F. Staroście Strzeleckiemu, jako organowi właściwemu.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r., nr GKN.6821.3.23.TC Starosta Strzelecki odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku P. F. dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a, nr b, nr c i nr d o łącznej powierzchni 0,1860 ha. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że "w związku z upływem terminu wyznaczonego do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości".

Od postanowienia Starosty Strzeleckiego zażalenie wniósł P. F., wskazując m.in., że "działki są mu potrzebne do prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, gdyż nie może podjąć pracy z powodu uszczerbku na zdrowiu".

Wojewoda Opolski zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu powołał się na art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.) - dalej "u.g.n." stanowiący, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według Wojewody przepis ten wskazuje wprost możliwość zwrotu nieruchomości, dając podstawę poprzedniemu właścicielowi nieruchomości lub jego spadkobiercom żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, i ma zastosowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż daje on podstawę właścicielowi lub jego spadkobiercom wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Na podstawie złożonego wniosku o zwrot organ bada, czy wniosek pochodzi od właściwego podmiotu, czy dotyczy właściwej nieruchomości, oraz czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazany w art. 229 u.g.n. Po ustaleniu wskazanych wyżej okoliczności, następuje dalszy etap postępowania, w którym następuje badanie celu wywłaszczenia oraz ewentualnych przesłanek zbędności określonych w art. 137 u.g.n., w przypadku których organ orzeka o zwrocie nieruchomości.

Wojewoda powołał się na art. 216 ust. 1 u.g.n. o treści "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego".

Ponadto w okolicznościach faktycznych sprawy Wojewoda przyjął, że nieruchomość oznaczona jako działki: nr a, nr b, nr c i nr d o łącznej powierzchni 0,1860 ha przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia 1 lutego 1972 r. Uchwała ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, więc stosownie do art. 216 u.g.n. w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.

Uwzględniając art. 136 ust 7 u.g.n. wprowadzony ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) w pierwszej kolejności Wojewoda zbadał czy wniosek o zwrot został złożony w terminie. W myśl art. 136 ust. 7 u.g.n. bowiem uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że "W przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r. Tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r. Jednak w okresie obowiązywania powołanej regulacji zaistniały wydarzenia związane z wystąpieniem zjawiska pandemii, które ostatecznie, stosownie do postanowień ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568, ze zm.) wprowadziły zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić należy, że od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 433), a z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327, ze zm.) - dalej "ustawa o covid-19", dodano art. 15 zzr. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów wymienionych w tym przepisie nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wprawdzie art. 15zzr ustawy o covid-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. niemniej jednak, zdaniem Wojewody, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, to skutki przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W konsekwencji od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt III FZ 181/21, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II FZ 540/20, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 368/20, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OZ 762/20).

Przepis art. 15zzr COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r. poz. 875, ze zm.).

Wskazując na te regulacje ustawowe Wojewoda przyjął, że mając na uwadze powyższe bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego bieg rozpoczął się 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu 2 sierpnia 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Tym samym termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ostatecznie upływał w dniu 2 sierpnia 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należało uznać, że wniosek o zwrot nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a, nr b, nr c i nr d - został złożony po upływie terminu. Końcowo Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 61a § 1 zd. pierwsze K.p.a., który Starosta Strzelecki przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Według Wojewody w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym "wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3057/19). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1622/20 wyjaśniono, że: "(...) Pojęcie <> nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. <> może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy <> można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania".

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie "inną uzasadnioną przyczyną" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest to, że wniosek został złożony po upływie terminu. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 89/21 "(...) Ustawodawca w art. 61a K.p.a. wyraził w sposób konkretny tylko jedną przesłankę podmiotową, odwołującą się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie wyrażenia <>, wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (...). Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18".

W skardze na postanowienie organu odwoławczego P. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił, że nie był informowany o terminie zwrotu nieruchomości a w jego życiu nastąpiło kilka tragicznych wydarzeń, które spowodowały, że nie może podjąć pracy zarobkowej poza rolnictwem. Dlatego musi rozwijać gospodarstwo rolne i w tym celu między innymi odzyskać sporne grunty.

W toku postępowania ustanowiono skarżącemu pełnomocnika z urzędu w osobie adwokat P. H., która przy piśmie procesowym z 2 lutego 2024 r. wykazała następstwo prawne skarżącego po wywłaszczonym J. F.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumenty zawarte w treści zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury zasad współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

II. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) dalej też nadal K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W sprawie spór dotyczy tego, czy z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą to okoliczność skarżący również kwestionował, postępowanie nie powinno być wszczęte, czy też organ winien najpierw je wszcząć zbadać merytoryczne przesłanki zasadności zwrotu, a następnie w zależności od ustaleń, w ich braku umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

III. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że objęta wnioskiem nieruchomość była przedmiotem wywłaszczenia. Skarb Państwa nabył ją bowiem w dniu 12 kwietnia 1972 r., w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. 1961 r., nr 27, poz. 216), tj. z chwilą opublikowania w Dzienniku Urzędowym Woj. Opolskiego uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 1 lutego 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych na terenie wsi B., przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego. Następnie decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 21 października 1972 r. ustalono odszkodowanie za wywłaszczone działki na rzecz spadkobierców po K. F., w tym na rzecz J. F. Wniosek P. F. z dnia 1 czerwca 2023 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został natomiast złożony 2 czerwca 2023 r. w Gminie S. a następnie przekazany Staroście Strzeleckiemu 29 czerwca 2023 r.

IV. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona obecnie jako działki nr a, e, f, obręb B., przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi a zatem stosownie do art. 216 u.g.n. w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy Rozdziału 6 Działu III u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy Rozdziału 6, Działu III u.g.n., regulującego zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. 1961 r., nr 27, poz. 216).

Możliwość złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednak nieograniczona czasowo. Zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3 (...). Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 roku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 1 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z brzmieniem zacytowanego powyżej przepisu, termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w 1972 r. upływał z dniem14 maja 2020 r.

Zważyć jednak należy, że dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, m.in. przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Poza sporem pozostaje, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z 31 marca 2020 r. obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2.

V. Regulacja ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi niewątpliwie przepis prawa administracyjnego, ale wywierający skutki cywilnoprawne. Termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem zawitym, z niezachowaniem którego ustawa wiąże negatywne skutki dla strony. Dlatego przyjąć należy, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, odnosi się także do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia rozstrzygające jest z jaką datą nastąpiło zawieszenie terminu. Starosta w tym przedmiocie nie wypowiedział się. Braki te w pełni uzupełniło postanowienie Wojewody a w ramach zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Sąd ten stan rzeczy zaakceptował. Organ odwoławczy przyjął, że termin upłynął z dniem 2 sierpnia 2020 r. tj. z dniem upływu terminu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n. (14 maja 2020 r.), do której należało dodać termin zawieszenia biegu terminu według cyt. art. 15zzr ustawy o COVID-19. Podkreślenia wymaga, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał już od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), po czym tego samego dnia ogłoszono stan epidemii rozporządzeniem Ministra Zdrowia (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21: "skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19 pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Zatem wykładnia językowa przepisu art. 15zzr prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną.

Zatem, mimo że powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.

Podsumowując bieg terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami zakończył się w dniu 2 sierpnia 2020 r. W tych okolicznościach wniosek skarżącego z dnia 1 czerwca 2023 r. złożony 2 czerwca 2023 r. wniesiono zatem po terminie.

Oceniając w konsekwencji prawidłowość zastosowania przez organy art. 61a § 1 K.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania należy zważyć, że w sprawie zachodzi przesłanka innych uzasadnionych przyczyn wobec istnienia których postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte. Przyczyn tych Kodeks nie wskazuje, ale należy przez nie rozumieć sytuacje, które w oczywisty sposób, już przy porównaniu treści żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego w rozpatrywanej sytuacji organ nie miał żadnych podstaw, aby oceniać meritum sprawy, w szczególności wywłaszczenie, jego realizację i cel wywłaszczenia, a następnie zbędność przedmiotu wywłaszczenia. Rozstrzygnięcie ma w tym przypadku charakter wyłącznie formalny a oczekiwanie skarżącego na merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku nie mogło być zrealizowane.

W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.