Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1069/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.8.202.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ") z 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.8.202.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 17 pkt 1, art. 28, art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").

Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budową drogi wewnętrznej i zjazdu publicznego na działkę [...] planowanego do realizacji na działkach [...] i [...], obręb [...].

Pismem z 27 maja 2020 r. T. S. (dalej: "Skarżący") złożył interwencję w celu stwierdzenia przez Kolegium z urzędu nieważności ww. decyzji. W odpowiedzi Kolegium poinformowało Skarżącego, że na podstawie przesłanych przez Organ I instancji akt sprawy nie dostrzega okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...].

Następnie wnioskiem z 17 lipca 2020 r. Skarżący zwrócił się do SKO w Krośnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta, wskazując po raz kolejny na naruszenia prawa, które w jego ocenie uzasadniają stwierdzenie nieważności wydanej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Od powyższego postanowienia Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1194/20 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że stanowisko Kolegium dotyczące tego, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] listopada 2019 r. jest zdecydowanie przedwczesne i wymaga poczynienia ustaleń i ocen w ramach postępowania wyjaśniającego. Sąd zaznaczył przy tym, że Kolegium nie dokonało oceny stanu faktycznego sprawy oraz nie ustaliło właścicielem, której nieruchomości jest Skarżący, w jakiej odległości znajduje się ona od działki, na której planowana jest inwestycja objęta decyzją z [...] listopada 2019 r. oraz czy charakter planowanej inwestycji - oddziaływania z jej gabarytów, prowadzonej w jej ramach działalności, etc., mogą przenikać/ingerować na działkę Skarżącego, uaktywniając tym samym jego interes prawny w sprawie.

Sąd wskazał również, że SKO nie wzięło pod uwagę, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], ten sam inwestor uzyskał warunki zabudowy dla analogicznej inwestycji, jak ta, którą obejmuje decyzja z [...] listopada 2019 r. Wnioskiem z 29 marca 2019 r. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2019 r., a postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wójt stwierdził, że po wstępnej analizie akt ustalono, że kwestia uznania T. S. za stronę postępowania wymaga postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu wniosek jest więc taki, że organ, który wydał uprzednią decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego inwestora na analogiczną inwestycję, kwestii interesu prawnego Skarżącego w sprawie nie uznał za oczywistą i przyjął, że wymaga ona zbadania. Ostatecznie postępowanie wznowieniowe zostało umorzone decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], ale wyłącznie z tej przyczyny, że SKO decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2019 r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Kolegium od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1388/21 oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, opisaną na wstępie decyzją z 25 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.8.202.2023 umorzyło postępowanie odwoławcze.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, bowiem ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że realizując zalecenia Sądu w ramach prowadzonego postępowania podjęło czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia ewentualnego interesu prawnego T. S. w rozpatrywanej sprawie. W szczególności przeanalizowało okoliczności związane z położeniem działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym z działką należącą do T. S. Kwestionowana decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...] droga dojazdowa) i [...] (hala produkcyjna z placami: magazynowym i manewrowym). Jak wynika z informacji pozyskanych z "Geoportalu" działka nr [...] uległa aktualnie podziałowi na działki nr [...] oraz [...]. T. S. jest natomiast właścicielem działki nr [...] objętej księga wieczystą nr [...]. Działki objęte decyzją Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy nie sąsiadują bezpośrednio z działką Skarżącego, gdyż przedziela je działka nr [...]. Szerokość tej działki (nr [...]) to około 41 m i taka odległość to dystans pomiędzy nieruchomościami objętymi decyzją a nieruchomością nr [...]. Na działce Skarżącego posadowiony jest budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Na podstawie map zalegających w aktach sprawy (w szczególności map w skali 1:1000) ustalono, że budynek mieszkalny oddalony jest od granicy działki [...] (aktualnie [...]), na której planowana była budowa hali produkcyjnej o około 72 m, natomiast budynek gospodarczy o około 60 m. W ocenie Kolegium jeśli uwzględnić odległość budynku mieszkalnego od miejsca położenia planowanej hali to odległość ta wzrasta do około 88 m (odległość mierzona pomiędzy skrajnymi rogami budynku mieszkalnego oraz planowanej hali), co znajduje potwierdzenie w pomiarach dokonanych przy użyciu funkcjonalności portalu "Geoportal".

SKO wyjaśniło również, że zwróciło się do Skarżącego o wskazanie na czym, w jego ocenie, polega oddziaływanie planowanej inwestycji na jego działkę oraz z jakiego konkretnie przepisu prawa wywodzi on swój interes prawny, pozwalający na przyznanie statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...] zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, która położona jest w odległości około 30 m w kierunku zachodnim od działek, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Podał, że jego nieruchomość znajduje się bez wątpienia w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Wójta, a oddziaływanie to upatruje w kierowaniu na jego nieruchomość tzw. immisji, które z racji swojego charakteru będą zakłócać korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zaznaczył, że planowana inwestycja ze względu na jej charakter i rozmiar (zakład produkcyjny) w bliskim sąsiedztwie około 30 m od jego budynku mieszkalnego będzie przenikać na obszar należącej do niego nieruchomości np. poprzez wytwarzanie hałasu (wskutek procesu produkcyjnego oraz natężenie ruchu pracowników i osób trzecich), a dodatkowo w związku z zamierzoną działalnością powstanie uciążliwa dla jego nieruchomość trasa komunikacyjna do przedsiębiorstwa. Dalej wskazał, że nie można wykluczyć powstawania w związku tym procesem drgań, zapachów przenikających na jego nieruchomość, zacieniania i ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje od lat jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zlokalizowanie w takich warunkach planistycznych sporych rozmiarów zakładu produkcyjnego stanowi wypaczenie dotychczasowego sposobu wykorzystania pobliskich nieruchomości, a immisje będą oddziaływały na psychikę przez cyklicznie powtarzający się hałas, nieprzyjemny zapach z uwagi na natężony ruch pojazdów, co dodatkowo naruszy dobra osobiste.

Skarżący wywiódł swój interes prawny z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. podkreślając, że konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego określonego w art. 144 k.c. zakazującym immisji wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dodatkowo Skarżący powołał się na przepisy odnoszące się do ogólnych zasad prawa cywilnego (art. 5 k.c. - ochrona jednostki przed nadużyciem prawa podmiotowego), jak i procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a. (zasadę praworządności), art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę zaufania do organów władzy publicznej).

Odnosząc się do podanej przez Skarżącego odległości planowanej inwestycji od jego domu określonej jako 30 m, jest ona zdaniem SKO nieprecyzyjna, gdyż w oparciu o dostępne w aktach sprawy mapy ustalono, że same granice działek są oddalone od siebie nie o około 30 m lecz o około 40 m, natomiast odległość od planowanej hali do jego domu mieszkalnego to około 88 m.

Z kolei odnosząc się do wskazanego przez Skarżącego art. 144 k.c., jako przepisu z którego wywodzi on swój interes prawny w sprawie, Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podaje się, że okoliczności związane z immisjami w postaci pyłu i hałasu, bądź ze zwiększeniem natężenia ruchu drogowego w wyniku realizacji inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja ostateczna z [...] listopada 2019 r., mogą co najwyżej wskazywać na interes faktyczny, polegający na próbie zapewnienia sobie dotychczasowego komfortu korzystania z danej przestrzeni. Ochrona przewidziana w art. 144 k.c., dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości, dotyczy natomiast wyłącznie zjawisk już występujących - a nie przyszłych i hipotetycznych - co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Tym samym w rozpatrywanym przypadku interes prawny nie może być wywodzony z art. 144 k.c.

W ocenie Kolegium interes prawny Skarżącego nie wynika również z art. 140 k.c., gdyż Skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby planowana inwestycja ograniczyła sposób korzystania przez niego z jego nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości, a realizacja inwestycji objętej kwestionowaną decyzją nie wpływa na sposób zabudowy i gospodarowania nieruchomością Skarżącego. Zdaniem SKO, przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z przyszłym i niepewnym wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spodziewany spadek atrakcyjności lub wartości działki.

Uwzględniając linię orzeczniczą sądów, Kolegium przeanalizowało również, czy charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie hali produkcyjnej wraz z palcami magazynowymi i manewrowymi łącznie z drogą dojazdową, a także związane z nią oddziaływania przenikające na działkę Skarżącego mogą uaktywnić jego interes prawny w sprawie, w szczególności oddziaływania polegające na uciążliwym hałasie spowodowanym prowadzoną produkcją oraz poruszaniem się pojazdów, a także nieprzyjemnych zapachach.

Kolegium podało, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza z zakresu oddziaływania na środowisko inwestycji pod nazwą: "Budowa hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania". Wnioski z przeprowadzonej analizy oddziaływań są jednoznaczne i wynika z nich, że uciążliwości powstałe podczas eksploatacji zakładu będą mieściły się w granicy działki nr [...] obręb [...], do której inwestor posiada tytułu prawny, natomiast korzystanie ze środowiska podczas eksploatacji zakładu nie będzie powodować (naruszenia) dopuszczalnych standardów jakości środowiska w zakresie jakości powietrza oraz dopuszczalnych norm hałasu (strona 76 ekspertyzy). Natomiast dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy zagrodowej (jak w ekspertyzie określono zabudowę na działce nr [...]) to 55 dB, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to 50 dB. Z tabelki zamieszczonej na 63 stronie ekspertyzy wynika, że dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] poziom hałasu na wysokości 1,5 i 4 m n.p.t. wynosił będzie 45,3 dB w porze dziennej, a więc znacznie mniej niż dopuszczalny poziom 50 dB. Pora nocna nie została uwzględniona, ponieważ nie przewidywano pracy zakładu w nocy. Zatem również z tych powodów Skarżący nie posiada interesu prawnego.

Kolegium wyjaśniło również, że przeprowadzona analiza odnosiła się także szczegółowo do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze. W szczególności odnośnie dwutlenku azotu, ksylenu oraz izocjanin wskazano, że roczna częstość przekroczeń wartości odniesienia w każdym wskazanym punkcie wynosi 0,00% i jest mniejsza od dopuszczalnej częstości przekroczeń wynoszącej 0,20% (strona 61 ekspertyzy). W rezultacie wskazano, że nie będą występowały przekroczenia poziomów dopuszczalnych oraz wartości odniesień dla emitowanych zanieczyszczeń na poziomie terenu oraz na istniejącej zabudowy, a oddziaływanie inwestycji na standardy jakości powietrza atmosferycznego powinno mieścić się w granicach dopuszczalnych wartości (strona 62 ekspertyzy). Wobec powyższego nie zostały przekroczone dopuszczalne wartości dotyczące hałasu czy zanieczyszczeń powietrza, które pozwalałyby uznać, że oddziaływanie planowanej inwestycji przekroczy przeciętną miarę, a tym samym umożliwi uznanie wnioskodawcy na podstawie art. 144 k.c.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że nieruchomość będąca własnością Skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działkami objętymi decyzją Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. o warunkach zabudowy i brak jest przepisów, z których można wyprowadzić interes prawny T. S. do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu. W rozpatrywanym przypadku przepisami takimi nie mogą być przepisy ogólne procedury administracyjnej ani przepisy art. 140 i 144 k.c., gdyż planowana inwestycja nie spowoduje immisji przekraczających przeciętną miarę, w szczególności nie zostaną przekroczone stosowne normy w zakresie hałasu czy też zanieczyszczenia powietrza. Dodatkowo planowana inwestycja nie uniemożliwi zabudowy oddalonej o ok. 40 m działki nr [...] ani nie spowoduje jej zacienienia.

W ocenie SKO, okoliczności podnoszone przez T. S. przemawiają więc wyłącznie za jego interesem faktycznym a nie interesem prawnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył T. S., zaskarżając ww. decyzję Kolegium w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji w której Skarżący posiada interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

2. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ z istotnym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, obowiązku zebrania całego materiału dowodowego oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w postaci umorzenia postępowania, które organ oparł na niepełnym i niewyczerpującym materiale dowodowym, co doprowadziło do przyjęcia nieuzasadnionych wniosków, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rzeczonym postępowaniu;

3. art. 15, art. 16, art. 127, art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., jak również art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez przypisanie wydanej przez Organ decyzji cechy ostateczności i pozbawienie strony możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz brak pouczenia w tym zakresie, co podważa zasadę zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadę informowania stron o przysługujących im uprawnieniach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w skardze oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§2).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzją Organ umorzył postępowanie odwoławcze podczas gdy sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd zauważa, że w sentencji decyzji wskazano wprawdzie że dotyczy ona wniosku o stwierdzenie nieważności jednak w rozstrzygnięciu wskazano, że umarza się postępowanie odwoławcze. Również w uzasadnieniu decyzji na str. 7 stwierdzono, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wynika z faktu nieposiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Nie wiadomo zatem czy przedmiotem postępowania był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji czy też odwołanie.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący wnioskiem z 27 maja 2020 r. zwrócił się o stwierdzenie przez Organ z urzędu nieważności postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/20 WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie, a NSA wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1388/21 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Organ wezwał Skarżącego o wykazanie interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem, a następnie zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że doszło w sprawie do pomieszania trybów postępowania co w oczywisty sposób rzutować musi na prawidłowość wydanej decyzji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności i postępowanie odwoławcze to całkowicie różne tryby postępowania i mieszanie ich w treści rozstrzygnięcia prowadzi do naruszenia bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Powyższych rozbieżności nie da się naprawić w drodze postanowienia o sprostowaniu decyzji, co Organ próbował zrobić wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2023 r., Nr [...], w którym sprostował oczywistą omyłkę zawartą w decyzji poprzez skreślenie w rozstrzygnięciu wyrazu "odwoławcze".

Postanowienie to wyrokiem z 28 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1552/23 Sąd uchylił.

Sąd nie zgadza się również z dokonaną oceną interesu prawnego Skarżącego.

Niezależnie od tego, że z treści decyzji nie wynika czy dotyczyła ona odwołania czy też wniosku o stwierdzenie nieważności, Sąd stwierdza, że zawarta w niej ocena interesu prawnego jest niezgodna z prawem.

Jednolite stanowisko sądów wskazuje na to, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Podkreśla się przy tym, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa w tym również prawa cywilnego. Mieć interes prawny to nic innego jak wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. ( patrz np. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 563/20).

Stanowisko to zostało również zaprezentowane w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Rzeszowie i NSA.

W uzasadnieniu do wyroku NSA dodatkowo wskazał, że dla oceny przymiotu strony postępowania konieczne było ustalenie między innymi położenie nieruchomości należącej do wnioskodawcy oraz ocena podnoszonej przez niego argumentacji.

Jak ustalono Skarżący jest właścicielem działki nr [...]. Działka ta według ustaleń Organu oddalona jest od działek inwestycyjnych nr [...] i [...] o 40 m, zdaniem Skarżącego o 30 m. Nieruchomość Skarżącego została objęta obszarem analizy. Podstawę prawną, z której Skarżący wywodzi interes prawny jest powołany przez niego art. 144 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Oddziaływanie inwestycji upatruje w kierowaniu na jego działkę immisji. Twierdzi, że ze względu na rodzaj i rozmiar inwestycji będzie ona w naturalny sposób oddziaływać na jego działkę poprzez wytwarzanie hałasu powstającego wskutek procesu produkcyjnego, natężenia ruchu, samochodów dowożących materiały oraz pracowników zakładu i wreszcie poprzez uciążliwości związane z komunikacją. Zakłóci to jego zdaniem korzystanie z nieruchomości położonej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dokonując oceny interesu prawnego Organ stwierdził, że działka Skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki inwestycyjnej, oddziela ją od niej działka nr [...] o szerokości 41 m. Budynek mieszkalny na działce Skarżącego oddalony jest od granicy działki nr [...] aktualnie nr [...] o około 72 m, natomiast budynek gospodarczy o 60 m, a przyjęte rozwiązania projektowe w konfrontacji ze znajdującą się w aktach ekspertyzą pozwalają stwierdzić, że oddziaływanie inwestycji ogranicza się wyłącznie do terenu działki, na której ma zostać powstać, ponieważ nie przekracza dopuszczalnych norm hałasu, oddziaływania na powietrze, ani też nie spowoduje zacienienia działki.

Przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest w szczególności powołany w skardze kasacyjnej art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten określa przede wszystkim charakter decyzji o warunkach zabudowy w ramach dalszego procesu inwestycyjnego (tj. decyzja ta nie rodzi praw do terenu w kontekście postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę) oraz potwierdza, że z faktu wydania tej decyzji nie wynikają per se ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Tym samym, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajduje zastosowanie zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. np. wyrok NSA z 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, wyrok NSA 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1196/20, wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Można powiedzieć, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy przyznanie statusu strony właścicielom działek sąsiednich, niegraniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną, wymaga uwzględnienia uciążliwości planowanej inwestycji oraz dokonania oceny, czy realizacja tej inwestycji może skutkować, w realiach danej sprawy, zakłóceniami w korzystaniu z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę, o której mowa w art. 144 k.c. Konieczność odwołania się w tej kwestii do zasad tzw. prawa sąsiedzkiego wynika m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 78/19, wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. II OSK 739/20.

Przykładając powyższe uwagi do ustaleń Kolegium stwierdzić należy, że Organ oceny interesu prawnego dokonał w kontekście spełniania przez inwestycję norm technicznych. Po ustaleniu, że nie przekracza ona dopuszczalnych norm stwierdził, że w związku z tym, iż Skarżący jako właściciel działki oddalonej od działki inwestycyjnej o 40 m, nie może być stroną postępowania.

Sąd stwierdza, że ustalenia te nawiązują do interesu prawnego w pozwoleniu na budowę, który regulowany jest w art. 28 ust. 2 P.b. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przepis ten zatem, w przeciwieństwie do przepisu ogólnego art. 28 k.p.a., bezpośrednio odnosi się do obszaru oddziaływania. Bogate orzecznictwo w tym zakresie pozwala stwierdzić, że oceny interesu prawnego na jego tle dokonuje się właśnie poprzez badanie zasięgu oddziaływania inwestycji sprowadzającego się do spełnienia bądź przekroczenia dopuszczalnych norm prawnych planowanej inwestycji. Jeśli dana inwestycja mieści się w dopuszczalnych parametrach przyjmuje się, że zakres oddziaływania ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej. Przekroczenie tych norm staje się podstawą do rozważenia rozszerzenia kręgu stron tego postępowania.

To rozróżnienie stron na różnych etapach procesu inwestycyjnego pozwala na szerszą interpretację pojęcia strony na etapie warunków zabudowy aniżeli w przypadku pozwolenia na budowę.

W sprawie działka Skarżącego została objęta obszarem analizy. Z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że działka Skarżącego to jedna z nielicznych zabudowanych działek w tym obszarze. Znajduje się na niej budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Działka ta według wyliczeń Organy znajduje się w odległości 40m od działki inwestycyjnej.

Planowana inwestycja to hala produkcyjna, plac manewrowy i plac magazynowy wraz z ogrodzeniem, oświetlenie, systemem odwadniania, budową drogi wewnętrznej i zjazdu publicznego na działkę nr [...] planowanego do realizacji na działkach nr [...] i [...].

W ocenie Sądu bliskość inwestycji z działką Skarżącego jak również to, że komunikacja do obu działek odbywać się będzie z tej samej drogi publicznej świadczy o tym, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na dotychczasowy sposób korzystania przez Skarżącego z własnej działki.

Sąd zgadza się z twierdzeniami Skarżącego, że planowana inwestycja całkowicie odbiega od przeznaczenia znacznej części działek znajdujących się w obszarze analizy, jak również poza tym obszarem. Teren ten to głównie niezabudowany teren rolny. Wprowadzenie planowanej inwestycji o charakterze produkcyjno – przemysłowym całkowicie odmieni dotychczasowe przeznaczenie tych działek.

Skarżący jest w zasadzie jedynym właścicielem zabudowanej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania. W związku z czym w ocenie Sądu ma prawo do tego by uczestniczyć w procesie planowania tej inwestycji. Inaczej ocenić należy ocenę interesu prawnego w oparciu o badania zasady dobrego sąsiedztwa w przypadku zwartej zabudowy a inaczej w przypadku zabudowy rozproszonej nie mówiąc o zabudowie jednostkowej, jak w niniejszym przypadku. Pominięcie jako strony postępowania właściciela jedynej działki, na której występuje zabudowa jednorodzinna, w sytuacji gdy poza tą zabudową teren dotyczy działek rolnych niezabudowanych oraz w skrajnie położonym punkcie działki przeznaczanej do produkcji drewna powoduje, że wyłączona w zasadzie pozostaje kontrola decyzji akceptującej planowaną inwestycję. Wyłączenie prawa tego właściciela od udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy pozbawia go oczywiście kontroli dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest pozwolenie na budowę, w którym jak wyżej wskazano pojęcie strony doznaje większych ograniczeń.

W ocenie Sądu nie można również opierać stanowiska o braku interesu prawnego w zaskarżaniu decyzji o warunkach zabudowy czy to w postępowaniu zwykłym czy nieważnościowym na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do działki ani nie przesądza, że inwestycja powstanie.

Przyjęcie bowiem, że z tych powodów podmiot nie ma interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oznaczałoby, że na wszystkich etapach stroną pozostałby jedynie inwestor. Sąd nie zgadza się z takim stanowiskiem.

Wszystko to prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.