Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 621/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia... stycznia 2020 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem Agencji") z dnia [...] stycznia 2020 r. o numerze [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2017 r. R. G. (zwany dalej: "Skarżącym", "Stroną") wystąpił o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. przyznał Skarżącemu wnioskowaną pomoc do zakupu 30 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej wysokości [...] zł.

W dniach [...] sierpnia 2018 r.- [...] października 2018 r. Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej w W. przeprowadził w gospodarstwie R. G. kontrolę planową ex-post o numerze referencyjnym [...] w zakresie prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG). Przeprowadzona kontrola wykazał, że kwota wsparcia przyznana beneficjentowi w wysokości [...] zł stanowi kwotę nieprawidłowo przyznaną i wypłaconą z EFRG w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE, Euratom) 2988 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r.).

W dniu [...] kwietnia 2019 r. w siedzibach stad R. G. służby kontrolne Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadziły kontrole na miejscu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...], ustalono Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach mechanizmu o przyznaniu pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu w/w decyzji organ pierwszej instancji wskazał na wystąpienie w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków, gdyż zaistniały przesłanki zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019, str. 549, ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem 1306/2013".

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Prezes Agencji wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżona decyzje organu pierwszoinstancyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że Agencja Rynku Rolnego, mając na uwadze § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, udzielała pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. UE L 242 z 09.09.2016, str. 10, ze zm.), producentowi mleka w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych lub ras dwukierunkowych, utrzymywanych wyłącznie w celu produkcji mleka, mających powyżej 3 miesięcy i nie więcej niż 24 miesiące.

Na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w § 2a ust. 1 pkt 2, była wypłacana na wniosek, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez dyrektora oddziału terenowego ARR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta mleka albo producenta świń ubiegającego się o pomoc.

Przepis art. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/1613 stanowi, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wznowienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku:

a) ograniczenie produkcji wkraczające poza ograniczenie objęte zakresem rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1612 albo niezwiększenie produkcji; b) rolnictwo na małą skalę; c) stosowanie ekstensywnych metod produkcji; d) stosowanie metod produkcji przyjaznych dla środowiska i klimatu; e) wdrażanie projektów współpracy; f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej; g) szkolenie w zakresie instrumentów finansowych i narzędzi zarządzania ryzykiem.

Wobec powyższego, należy wskazać, że celem mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", zwanego również "podśrodkiem", określonego w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 było: wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych.

Z treści rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L 312 z 23 grudnia 1995, str. 1) wynika, że prawo unijne nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Unii są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Państwa członkowskie UE zobligowano do prowadzenia postępowań sprawdzających, czy nie zostały stworzone sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Podstawę takich działań zawarto w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu nr 1306/2013 oraz w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z póżn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto, zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści’'.

Organ odwoławczy ustalił następujące obiektywne elementy wskazujące, że cele mechanizmu "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada" w zakresie 30 sztuk jałówek nie zostały osiągnięte:

- beneficjent i jego synowie R. G. i R. G. utrzymują swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, korzystają z tych samych budynków gospodarczych, korzystają ze wspólnych środków produkcji (posiadają wspólny sprzęt, używają wspólnych zbiorników na mleko). Infrastruktura należąca do beneficjenta jest wykorzystywana przez R. G. i jego synów na podstawie współpracy rodzinnej. W budynkach gospodarczych w miejscowościach B. i C. są utrzymywane zwierzęta beneficjenta i jego synów z podziałem na kategorie wiekowe (w pierwszej części budynku znajdowały się najmłodsze cielęta pojedynczo w boksach oraz nieco starsze w kojcach po kilka sztuk, w dalszej części budynku przebywały jałówki do 24 miesiąca), co uzasadnia stwierdzenie, że chociaż beneficjent i jego synowie stanowią odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonują jak jedno gospodarstwo rolne utrzymujące wspólnie zwierzęta do produkcji mlecznej;

- nastąpiło przemieszczenie zwierząt ze stad nr [...] oraz nr [...] zlokalizowanych pod adresem ul. D. [...], [...] C. należących do synów beneficjenta, tj. R. G. i R. G. do siedziby stada ich ojca R. G., stada nr [...], zlokalizowanego pod adresem B. [...], [...] G. jednakże zarówno przed i po zakupie zwierzęta byty utrzymywane razem ze stadem beneficjenta, w związku z czym łączna liczba zwierząt będących w posiadaniu beneficjenta i jego synów nie uległa zmianie;

- nie nastąpiła wymiana zwierząt na zwierzęta hodowlane o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, nie wzrosła też jakość bydła w stadzie, ponieważ wszystkie zwierzęta objęte transakcjami podlegały tej samej ocenie wartości użytkowej bydła jako stado należące do beneficjenta, nie zmieniło się również zagrożenie epizootyczne, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane we wspólnych oborach;

- konkurencyjność gospodarstwa nie wzrosła, ponieważ ogólna sytuacja gospodarstw prowadzonych przez ojca i synów - prowadzących w praktyce wspólnie bydło do produkcji mlecznej- nie zmieniła się po otrzymaniu pomocy.

W odniesieniu do wystąpienia przesłanek tworzenia sztucznych warunków w zakresie wystąpienia elementów subiektywnych, organ odwoławczy rozważył, czy strona ubiegając się o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż na element potwierdzający stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania finansowania, tj. wygenerowanie transakcji kupna- sprzedaży w celu spełnienia warunków formalnych do uzyskania pomocy składa się także fakt, że zakup zwierząt w obrębie stad utrzymywanych wspólnie nie zapewnił spełnienia celu poprawy jakości stada u beneficjenta. Zakup jałówek, które od urodzenia byty utrzymywane razem ze zwierzętami beneficjenta nie zapewnił wprowadzenia nowego wartościowego materiału hodowlanego przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego oraz zwiększenia konkurencyjności gospodarstwa Strony. Należy podkreślić, iż stada należące do beneficjenta oraz do jego synów R. G. oraz R. G. od urodzenia przebywają razem, z wykorzystaniem infrastruktury należącej do beneficjenta.

Co więcej zakupione przez beneficjenta jałówki (30 sztuk) urodziły się w stadach nie objętych oceną wartości użytkowej bydła, a świadectwa potwierdzające ich pochodzenie zostały wystawione dopiero gdy beneficjent nabył przedmiotowe jałówki co jest niezgodne z § 21d ust pkt 3 rozporządzenia RM. W świetle ww. przepisu, aby otrzymać dofinansowanie na zakup jałówek hodowlanych ras mlecznych beneficjent powinien dokonać zakupu jałówek hodowlanych rasy mlecznej, które zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich i dla których wystawiono świadectwo potwierdzające ich pochodzenie, o którym mowa w art. 26 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, urodzonej w stadzie objętym oceną wartości użytkowej bydła.

W dalszej części decyzji organ odniósł się do zarzutów Strony uznając je za niezasadne.

Strona powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1) obrazę art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidującego nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych poprzez błędne uznanie że Skarżący na skutek zakupu jałówek, na które otrzymał refundacje, nie zwiększył konkurencyjności prowadzonego przez siebie gospodarstwa mleczarskiego, w sytuacji kiedy Skarżący poprzez wyżej wspomniany zakup zwiększył liczebność swojego stada o jałówki, które pochodziły z wartościowego materiału hodowlanego;

2) obrazę art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny dowodów, skutkującą błędnym ustaleniem, że stado którego właścicielem jest Skarżący nie było fizycznie rozdzielone od stad należących do R. i R. G. oraz że stada w/w osób korzystały z tych samych budynków gospodarczych oraz wspólnej infrastruktury i środków produkcji, w sytuacji kiedy każde ze stad, które są przechowywane w msc. B., gm. G. było od siebie odseparowane, czego dowodem było umieszczenie ich w oddzielnych oborach, a mleko które pochodziło od krów w/w osób było zlewane i magazynowane w dwóch (a nie jednym jak stwierdził organ) zbiornikach na mleko;

3) obrazę § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych poprzez jego błędną interpretację, co doprowadziło do uznania przez organ II instancji, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, że wszystkie 3 stada (należące do Skarżącego oraz jego dwóch synów) były formalnie własnością 3 producentów, ponieważ najistotniejszym było, że wszystkie te stada nie były fizycznie rozdzielone, w sytuacji kiedy z brzmienia § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów wynika wprost, że w celu ustalenia siedziby stada, bierze się pod uwagę wyłącznie osobę producenta mleka, co wyklucza stwierdzenie, że pod pojęciem "stada" można rozumieć kilka stad, które ma innych właścicieli;

4) obrazę art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z § 21d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych poprzez niewłaściwe ustalenie, że kwota pomocy przyznana Skarżącemu na mocy decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2017 r., była nienależnie pobranymi środkami publicznymi, w sytuacji kiedy organ, który wydał w/w decyzję posiadał wiedzę, kiedy jałówki zakupione przez Skarżącego uzyskały świadectwa rodowodowe (tj. po dacie ich zakupu przez R. G. od synów), co sprawia że nie można przypisać Skarżącemu odpowiedzialności za ewentualne błędy organu, który wydał pierwotną decyzję o przyznaniu dofinansowania, mimo iż jak twierdzi organ II instancji Skarżący już w momencie składania wniosku o dofinansowanie nie spełniał wszystkich warunków określonych w § 21 d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z 23 lutego 2017 r.

Mając powyższe na uwadze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W skardze zawarto także m in. wniosek o przeprowadzenie dowodów z:

a) załącznika graficznego Nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

b) rysunku, tj. rzutu przyziemnego - inwentaryzacji, będącej częścią składową projektu pn. "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza użytkowego istniejącego budynku gospodarczego na część mieszkalną".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W dniu 5 listopada 2020 r. w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, mając na względzie zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnych działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374)

Na wstępnie dostrzec trzeba, że decyzja Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., którą przyznano Skarżącemu pomoc finansową, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że nie doszło do zakwestionowania w następstwie jednego z nadzwyczajnych trybów administracyjnych, że Skarżący spełniał przesłanki do uzyskania pomocy w dniu wydania tej decyzji.

Organy przyjęły natomiast, że pomoc finansowa nie powinna być Skarżącemu udzielona, bowiem stworzył on sztuczne warunki do uzyskania takich korzyści, zatem zachodzi podstawa do zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2019 r., str. 549; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013").

Przypomnieć więc trzeba, że art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W preambule powołanego rozporządzenia (motyw 39) wskazano: "W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne". Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje, że zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot.

W orzecznictwie wskazuje się, że przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć celowe stworzenie takiego stanu faktycznego, który formalnie spełnia przesłanki określone w przepisach prawnych statuujących warunki przyznania korzyści, ale w rzeczywistości działanie to nie zmierza do realizacji celów prawodawstwa wspólnotowego, dla których te przepisy zostały ustanowione, a jego jedyną intencją jest uzyskanie korzyści. Na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) przyjmuje się jednolicie, że przesłanki stosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Podkreśla się przy tym, że konieczne jest zbadanie takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Zaistnienie elementu subiektywnego może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 2576/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag płynie zatem wniosek, że pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy, organy Agencji uprawnione są do dochodzenia ich zwrotu w sytuacji, gdyby doszło w istocie do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści – w trybie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Niemniej jednak wykazanie przez organ przesłanek ich zastosowania, a zwłaszcza wykazanie zaistnienia elementu subiektywnego musi odnosić się do działań podejmowanych przez beneficjenta na etapie występowania z wnioskiem o płatność. W konsekwencji odzyskanie płatności w oparciu o powołane regulacje musi być poprzedzone należycie i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, pozwalającym na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że sztuczne warunki beneficjent stworzył występując o pomoc finansową, wyłącznie w celu jej uzyskania.

Należy również zwrócić uwagę, iż aktem prawnym określającym warunki przyznania pomocy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, natomiast § 2a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 lutego 2017 r., statuujący mechanizm pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, został wprowadzony do powołanego rozporządzenia dopiero przez § 1 pkt 2 rozporządzenia dnia 29 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1328) zmieniającego rozporządzenie RM z dnia 23 lutego 2017 r. z dniem 6 lipca 2017 r.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, dokonując oceny ogółu obiektywnych okoliczności, z których ma wynikać, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny) należy wskazać, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z następujących działań mających na celu wznowienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji: (...) f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej. Na podstawie art. 3 powyższego rozporządzenia przekazano Komisji, że celem podśrodka "Pomoc na zakup jałówek w celu zwiększenia wartości hodowlanej stada", określonego w oparciu o art. 1 lit. f rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 było wsparcie producentów mleka poprzez dofinansowanie zakupu jałówek hodowlanych pochodzących ze stad objętych oceną wartości użytkowej umożliwiające rolnikom wprowadzenie do ich stad wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości hodowlanej, przyczyniając się tym samym do wyeliminowania zagrożenia epizootycznego dla stada producenta. Jednocześnie pomoc miała na celu zwiększenie konkurencyjności gospodarstw mleczarskich, przyczyniając się tym samym do wzmocnienia ich sytuacji ekonomicznej wobec prognozowanych wysokich wahań cen na rynku mleka i przetworów mlecznych. Mając na uwadze tak rozumiany cel podśrodka organ prawidłowo dokonał oceny tzw. elementu obiektywnego w ramach stworzenia sztucznych warunków. Nie może bowiem umknąć uwadze, iż Strona i jego synowie tj. R. G. i R. G. utrzymywali swoje stada bez ich fizycznego rozdzielenia, bowiem korzystali z tych samych budynków gospodarczych. Z akt administracyjnych (przeprowadzono oględziny gospodarstw) wynika, że w budynkach gospodarczych w miejscowościach B. i C. były utrzymywane zwierzęta beneficjenta i jego synów z podziałem na kategorie wiekowe, co uzasadnia stwierdzenie organu, że chociaż beneficjent i jego synowie stanowili odrębne podmioty prawne, to w praktyce funkcjonowali jak jedno gospodarstwo rolne utrzymujące wspólnie zwierzęta do produkcji mlecznej. Powyższe ustalenia przeczą zarzutom Skarżącego, że zwierzęta były odseparowane od siebie. Wskutek zakupu zwierząt nie mogło zatem zmienić się zagrożenie epizootyczne, gdyż wszystkie zwierzęta objęte przedmiotowymi transakcjami pochodziły z tej samej lokalizacji i były utrzymywane we wspólnych oborach. Na terenie gospodarstwa w miejscowości B. dokonywany był udój, jak podnosi Strona, do dwóch zbiorników na mleko. W toku kontroli przeprowadzanej przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej w W., ustalono, iż krowy dorosłe należące do stada R. G. oraz krowy dorosłe należące do stada R. G. znajdowały się w miejscowości B. razem ze stadem R. G. Tym samym w tym gospodarstwie przechowywane były krowy należące do stad trzech osób. W konsekwencji istniejące dwa zbiorniki na mleko nie mogły być wystarczające celem magazynowania mleka przez każdego z producentów oddzielnie. Powyższe potwierdza treść raportu z czynności kontrolnych nr [...], z którego wynika, że mleko uzyskiwane w siedzibach stad zarejestrowanych pod jednym adresem nie było zlewane i magazynowane w oddzielnych zbiornikach (k. 132-134 akt. administracyjnych). Z akt administracyjnych (ustaleń kontroli) wynika również, że synowie Skarżącego do prowadzenia przez nich działalności gospodarczej wykorzystywali infrastrukturę, będącą własnością Strony. Współpraca oparta była na zasadach ustnej umowy. R. G. oraz R. G. nie zawarli umowy z Polską Federacją Hodowców Bydła i Producentów Mleka, w związku z czym stada, z których pochodziły zwierzęta zakupione przez Skarżącego, nie były objęte oceną wartości użytkowości mlecznej bydła. Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków przyznania pomocy był zakup tylko takich jałówek, które posiadały świadectwa pochodzenia i urodzonych w stadach objętych oceną wartości użytkowej bydła (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniem RM z dnia 23 lutego 2017 r.). Zatem wprowadzenie tylko tego rodzaju zwierząt do stada niewątpliwie realizowało cel podśrodka.

Strona dokonała zakupu jałówek hodowlanych od synów, tym samym bezspornie w sprawie zachodzą powiązania osobowe pomiędzy tymi osobami. Mając na uwadze charakter tych powiązań, a także powyższe ustalenia faktyczne, w tym m.in. prowadzenie przez synów hodowli w oparciu o infrastrukturę Skarżącego, wspólne przechowywanie krów, bez ich fizycznego rozdzielenia, w dwóch gospodarstwach, w zależności od ich wieku, a nie przynależności do danego stada, w ocenie Sądu, w sprawie zaistniał element subiektywny polegający na zamierzonym skoordynowaniu działań pomiędzy Skarżącym a jego synami na etapie wnioskowania o pomoc finansową.

Końcowo Sąd wskazuje, że jednym z warunków przyznania pomocy był zakup tylko takich jałówek, które posiadały świadectwa pochodzenia. Zakupione przez beneficjenta jałówki nie posiadały zaś w dniu zakupu świadectw potwierdzających ich pochodzenie. Powyższe świadectwa zostały wystawione dopiero, gdy beneficjent nabył przedmiotowe jałówki, co stanowi, w ocenie Sądu, o niespełnieniu warunku, o którym mowa w § 21d ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy złożonego przez pełnomocnika organu w piśmie datowanym na dzień [...] czerwca 2020 r. należy wskazać, że rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym zostało oparte o art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie zatem nie jest konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Stołeczne Warszawa, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona.

Odnosząc się do złożonych wniosków dowodowych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd wyjaśnia, że nie mógł ich uwzględnić. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z załącznika graficznego Nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, bowiem jedynie rozmieszczenie poszczególnych budynków, co nie jest jednoznaczne z tym, że w tych budynkach są przechowywane krowy w sposób odseparowany do siebie, w zależności od przynależności do danego stada (na tym dokumencie jedynie nadpisano odręcznie, że dana obora jest wykorzystywana przez daną osobę). Z rysunku, tj. rzutu przyziemnego - inwentaryzacji, będącej częścią składową projektu pn. "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza użytkowego istniejącego budynku gospodarczego na część mieszkalną" wynika, że został on sporządzony w lipcu 2019 r., a zatem około dwóch lat po wystąpienie przez beneficjenta o przyznanie dofinansowania. Z tego względu jego wartość dowodowa jest znacząco obniżona, nadto Strona złożyła ten dokument na okoliczność istnienia dwóch zbiorników na mleko, czego Sąd nie neguje. Z powyższych względów w/w dowody nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.