Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 772/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 5  zw. z art. 46b pkt 4, art. 46 ust. 4 i 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 124 § 1 pkt 5, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 22, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 491/20 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020 r. nr DE HKN/01011/2020 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 491/20 w pkt. 1. uchylił zaskarżoną przez P. Z. (dalej nazywanego: "skarżącym") decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 19 czerwca 2020 r. nr DE HKN/01011/2020 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu z 12 maja 2020 r. znak: EPN.49.K.2.12.2020;, w pkt. 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 24 kwietnia 2020 r. o godzinie 22:32 funkcjonariusz Komisariatu Policji w S. zauważył skarżącego, który wraz z drugim mężczyzną przebywał w altanie sklepowej w W., gdzie nie zastosował się do nakazu zakrywania ust i nosa. Ze zdarzenia została sporządzona notatka.

W związku z powyższym PPIS wszczął postępowanie, które zakończone zostało decyzją z 12 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze. zm., dalej: "ustawa") oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697, dalej: rozporządzenie RM z 19 kwietnia 2020 r.), o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 24 kwietnia 2020 r. obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki, ust i nosa.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, MPWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

MPWIS w uzasadnieniu decyzji, wskazał, że w związku z wystąpieniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-COV-2, w dniu 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze. zm., dalej: rozporządzenie RM z 31 marca 2020 r.), w którym wprowadzono obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego, o którym mowa w art, 40 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy miały na celu zapobieżenie rozprzestrzenianiu się wirusa, a przez to ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Zachowanie strony mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Organ odwoławczy podniósł, że nałożona na skarżącego kara jest najniższą przewidzianą przez przepisy prawa. Nakładając ją organ I instancji kierował się potrzebą ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł skarżący. WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 491/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 135 tej ustawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS (pkt 1 sentencji), a także w pkt. 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, publ. w CBOSA).

Dalej Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i wskazał, że każde rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie i granicach określonych w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Podkreślono, że zagadnienie przekroczenia przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego była wielokrotnie przedstawiana w orzecznictwie - przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego - i doczekała się tam gruntownej analizy (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 46a ustawy, wskazując, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z art. 46b pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w rozporządzeniu można ustanowić m. in. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Przepisy te stanowiły prawną podstawę wydanego w dniu 19 kwietnia 2020 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sąd przytoczył § 18 tego rozporządzenia, a następnie zauważył, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uregulowanego w rozporządzeniu RM z 19 kwietnia 2020 r., a w konsekwencji ukarania go za jego niewypełnienie. Ograniczenia, nakazy i zakazy zostały bowiem nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy, przy czym zgodnie z art. 46a w związku z art. 46b pkt 4 ustawy, obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów można nałożyć jedynie na osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym uregulowanym rozporządzeniem RM z 19 kwietnia 2020 r. obowiązek zakrywania nosa i ust ma charakter powszechny, w związku z tym wykracza poza ustawową delegację.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a.

WSA wskazał, że skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku zakrywania nosa i ust miało miejsce 24 kwietnia 2020 r., tj. w trakcie obowiązywania rozporządzenia RM z 19 kwietnia 2020 r., które zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, to tym samym tenże obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) zawartej w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust (art. 46b pkt 4 ustawy), należy uznać za niezgodne z prawem. W sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy i § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 kwietnia 2020 r. oraz art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., wskazując, że dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a. Nie wiadomo więc jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone.

Jednocześnie WSA uznał, że bezcelowe było odnoszenie się do zarzutu skargi dotyczącego nieodstąpienia przez organ od nałożenia kary pomimo, że za ten sam czyn skarżący został ukarany grzywną w drodze mandatu karnego. Skoro bowiem brak było podstawy prawnej do nałożenia kary administracyjnej, w sprawie niniejszej – ostatecznie – nie zachodzi sytuacja stosowania wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn odpowiedzialności za wykroczenie oraz sankcji administracyjnoprawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej w skardze kasacyjnej PostAdmU) zaskarżając wydany wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 PostAdmU, zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego po przez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i 46b ustawy o I zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) w zw. z § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 566) oraz art. 22 i 92 Konstytucji RP, w ramach której stwierdził, iż ograniczenie zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym ponad ustawowe ograniczenie wolności.

2) prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "PPSA") poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której powziął on uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

3) prawa procesowego tj. art. 10 k.p.a. po przez błędne przyjęcie, iż Organ nie mógł zastosować art. 10 § k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Dlatego skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wskazanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 (wszystkie orzeczenia przywołane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzecznia.nsa.gov.pl).

Poczynienie ww. uwag wstępnych co do zakresu rozpoznania oraz prawidłowej redakcji skargi kasacyjnej było niezbędne ze względu na sposób sformułowania jej zarzutów, a także jej uzasadnienie. Należy zauważyć, że już na 2 stronie skargi kasacyjnej organu znajduje się zdanie: " W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Organ wydawał decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Postępowanie w takiej sprawie charakteryzuje się przepisami szczególnymi uregulowanymi w szczególności w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych.", co podaje w wątpliwość, czy całe uzasadnienie omawianej skargi kasacyjnej dotyczy rozpoznawanej sprawy.

NSA potraktował ww. fragment jako oczywistą omyłkę, jednak nawet mimo tego, rozpoznając skargę kasacyjną w przedstawionym wcześniej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jej zarzutów nie można podzielić.

Z analizy tych zarzutów wynika, że spór prawny w sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania nosa i ust, uznał, że nie mogło stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 5 zw. z art. 46b pkt 4 u.z.z., naruszenie przez skarżącego zakazu ustanowionego w § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 19 kwietnia 2020r.

WSA jednoznacznie przy tym stwierdził, podzielając stanowisko skarżącego, że powołany w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020r., w dacie zdarzenia ( 24 kwietnia 2020r.) nie obowiązywał, rozporządzenie to utraciło moc na podstawie § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz.U. z 2020r., poz. 658), ponadto nie stanowiło ono o obowiązku zakrywania nosa i ust. Sąd zauważył, że taki obowiązek był uregulowany w rozporządzeniu RM z 19 kwietnia 2020r., które obowiązywało w dacie zdarzenia. Sąd pierwszej instancji zbadał zatem zgodność z prawem wymierzenia kary pieniężnej za złamanie obowiązku nałożonego tym rozporządzeniem i doszedł do wniosku, że taka kara nie mogła być wymierzona ze względu na to, że rozporządzenie RM z 19 kwietnia 2020r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, tym samym obowiązek zakrywania nosa i ust, naruszający wolność konstytucyjną statuowaną w art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP został nałożony bez podstawy prawnej.

Skarżący kasacyjnie prawidłowo zidentyfikował istotę rozstrzygnięcia WSA, wskazując, że "Sąd I instancji w skarżonym wyroku stwierdził, iż: Dokonując oceny niniejszej sprawy, mając na uwadze brzmienie przywołanych wyżej przepisów, nie można więc nie zauważyć, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uregulowanego w rozporządzeniu RM z 19 kwietnia 2020r., a w konsekwencji ukarania go za jego niewypełnienie." ( str.12 skargi kasacyjnej). Wadliwie jednak postawił zarzut, zwalczając bowiem to stanowisko Sądu pierwszej instancji – które stanowiło podstawę zaskarżonego wyroku – wskazał z nieznanych przyczyn na błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i 46b ustawy w zw. z § 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r.( Dz. U. poz. 566) oraz art. 22 i 92 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie oceniał rozporządzenia RM z 31 marca 2020r. pod kątem jego zgodności ze stosownym upoważnieniem ustawowym ani z konstytucyjnymi prawami i wolnościami, ponieważ, co wyżej wyeksponowano, stwierdził, że nie obowiązywało ono w czasie zdarzenia. Zatem tak postawiony zarzut ( pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) chybia celu, gdyż zwalcza ocenę Sądu pierwszej instancji, której ten nigdzie nie wyraził. Jednocześnie, ze względu na zasadę dyspozycyjności obowiązującą przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej NSA nie może zmieniać zarzutu skargi kasacyjnej, modyfikować go, czy "podstawiać" pod wadliwie powołane przepisy – przepisy które powinny być wskazane prawidłowo. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Nie jest również zasadny kolejny zarzut – naruszenia art. 124 § 1 pkt 5 ppsa (w zw. z art. 193 Konstytucji), zgodnie z którym to przepisem sąd zawiesza postępowanie z urzędu – w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Po pierwsze WSA nie zadał w tej sprawie pytania prawnego TK ani TSUE, już zatem z tego powodu brak było podstaw, aby konstruować po stronie Sądu obowiązek zawieszenia postępowania. Po drugie także i wypadku tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko, którego Sąd pierwszej instancji nie wyraził. W uzasadnieniu zarzutu ( str. 19/20) kasator powołuje się na "cytat" z uzasadnienia wyroku WSA – bez przywołania strony – z którego wynika ocena upoważnienia ustawowego z art. 46b pkt 2 – 12, jako niezgodnego z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, takiej oceny próżno jednak szukać w uzasadnieniu skarżonego wyroku. WSA w Warszawie oceniał wydane rozporządzenie RM ( z 19 kwietnia 2020r., a nie z 31 marca 2020r., które w uzasadnieniu i tego zarzutu przywołuje kasator) jako wydane niezgodnie z upoważnieniem ustawowym, nie wypowiadając się natomiast w przedmiocie zgodności samego upoważnienia z Konstytucją. Z tych przyczyn zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej także nie mógł zostać uwzględniony.

Bezprzedmiotowy okazał się z kolei zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Nie kwestionując krytycznej oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, trzeba przypomnieć, że przesłanką oceny o wadliwości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były deficyty prawne, w tym konstytucyjne, rozporządzenia z 19 kwietnia 2020 r., a postawą prawną zaskarżonego wyroku – tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) w zw. z art. 135 ppsa).

Z przedstawionych powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.