Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 54/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 213/22 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr 1/WPR/OR10/2022 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu fundacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. A. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 października 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 213/22 oddalił skargę K. W. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łomży z 19 kwietnia 2022 r. nr 1/WPR/OR10/2022 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu fundacji za zaległości z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

K.W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 7 ustawy z 9 maja 2009 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) w zw. z art. 116 i art. 116a op poprzez przyjęcie, że spełnione zostały łącznie przesłanki pozytywne przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji Z.- dalej jako Fundacja - poprzez uznanie, iż w dacie powstania zobowiązania podatkowego oraz upływu terminu płatności tego zobowiązania Skarżący pełnił funkcję Prezesa Zarządu Fundacji oraz, że nie wykazał, że nie złożył wniosku o ogłoszenie upadłości Fundacji w odpowiednim czasie podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Skarżący skutecznie zrezygnował z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu Fundacji przed datą powstania zobowiązania podatkowego, w związku z czym nie może ponosić odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji powstałe po tej dacie oraz, że nie złożył wniosku o ogłoszenie upadłości Fundacji we właściwym czasie z uwagi na stan zdrowia, który uniemożliwiał mu podjęcie działań w tym kierunku;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 29 ust. 7 ustawy o ARIMR w zw. z art. 116 i art. 116a o.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 12 października 2022 r., I SA/Bk 213/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży. Organ ten, decyzją z 9 stycznia 2018 r. skierowaną wobec Fundacji reprezentowanej przez K.W. ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z 20 stycznia 2016 r. Następnie, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży 22 marca 2018 r. skierował do Fundacji upomnienie, informując, że bezskuteczny upływ terminu wskazanego w upomnieniu spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. 24 kwietnia 2018 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wystąpił do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 23 kwietnia 2018 r., nr 311/EFRG/2018. 15 maja 2019 r. do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wpłynęło postanowienie Naczelnika Drugiego US w Białymstoku z 26 marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Fundacji w oparciu o tytuł wykonawczy z 23 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazano na brak możliwości przeprowadzenia egzekucji administracyjnej ze względu na brak jakiegokolwiek majątku oraz dochodów, które mogłyby być przedmiotem dalszych czynności egzekucyjnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z 23 lutego 2022 r. orzekł o solidarnej odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu Fundacji wraz z Fundacją, za zaległości tego podmiotu z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku (...). Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 19 kwietnia 2022 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy powołując art. 116a § 1 O.p. Na podstawie wypisu z KRS ustalono, że skarżący był członkiem zarządu Fundacji od 17 października 2005 r. 3 kwietnia 2019 r., z mocy postanowienia sądu rejestrowego, zarząd Fundacji, w tym skarżący, został zawieszony w wykonywaniu tej funkcji. Z tym dniem został ustanowiony zarządca przymusowy. Skarżący pozostawał w zarządzie Fundacji zarówno w dacie powstania zobowiązania do zwrotu środków, jak też w dacie upływu terminu płatności wynikającego z decyzji, tj. 14 marca 2018 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR w związku z art. 116 O.p. i art. 116a O.p.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązał ten przepis postępowania z art. 116 O.p. i art. 116a O.p., które są przepisami materialnymi. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyjątkiem przepisów (...).

Według art. 29 ust. 1 tej ustawy, środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej; krajowe, przeznaczone na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Artykuł 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest przepisem odsyłającym do odpowiedniego stosowania do należności, o których mowa w ust. 1 przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Te przepisy miały odpowiednie zastosowania w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest odpowiedzialność podatkowa członka zarządu fundacji, która uzyskała osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku podczas którego zasadniczych ustaleń faktycznych dokonano na podstawie wpisów zawartych w KRS.

Kasator nie podważył skutecznie zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ustaleń faktycznych Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży: "(...) organy prawidłowo w sprawie ustaliły, że w dacie powstania zobowiązania skarżący pełnił funkcję członka zarządu Fundacji. Ponadto funkcję tę pełnił w dniu terminu płatności wynikającego z decyzji, tj. 14 marca 2018 r. (...) w sprawie zasadnie uznano, że nie zaszły negatywne przesłanki orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego za nienależnie pobraną przez Fundację płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarżący nie wskazał bowiem mienia, z którego możliwe byłoby zaspokojenie roszczenia ARiMR wynikającego z decyzji z 9 stycznia 2018 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności. Ponadto skarżący nie wykazał, by we właściwym momencie złożono wniosek o ogłoszenie upadłości Fundacji. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że takowy nie został złożony w ogóle."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji: "(...) naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 7 (...) w zw. z art. 116 i art. 116a Ordynacji podatkowej - poprzez przyjęcie, że spełnione zostały łącznie przesłanki pozytywne przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji Z. (...) poprzez uznanie (...)."

Zarzut został wadliwie sformułowany z dwóch powodów, po pierwsze nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego "poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, czy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie; czy też zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Po drugie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator w istocie kwestionuje zasadnicze ustalenia stanu faktycznego sprawy: w dacie powstania zobowiązania skarżący pełnił funkcję członka zarządu Fundacji; funkcję tę pełnił w dniu terminu płatności wynikającego z decyzji, tj. 14 marca 2018 r.; nie zaszły negatywne przesłanki orzeczenia o odpowiedzialności skarżącego za nienależnie pobraną przez Fundację płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: skarżący nie wskazał mienia, z którego możliwe byłoby zaspokojenie roszczenia ARiMR wynikającego z decyzji z 9 stycznia 2018 r.; skarżący nie wykazał, by we właściwym momencie złożono wniosek o ogłoszenie upadłości Fundacji, taki wniosek nie został złożony - czego skutecznie nie zakwestionował w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Przepis postępowania art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest przepisem odsyłającym do odpowiedniego stosowania do należności, o których mowa w ust. 1 przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Z tego też powodu nie mógł zostać naruszony "poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie."

Przepisy art. 116 O.p. zawarte są w siedmiu paragrafach, przy czym § 1 składa się z punktu 1) litery a) i b) oraz punktu 2). Natomiast art. 116a O.p. składa się z pięciu paragrafów. Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego bez wskazania postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu tj. bez wskazania paragrafu, punktu i litery każdego ze wskazanych artykułów Ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).