Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 666/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 45, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2023 r., nr 858/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 20 września 2023 r. (Nr 858/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) stwierdził uchybienie przez W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka) terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ I instancji, PINB) z 19 lipca 2023 r. (nr 1403/2023), którym wstrzymano budowę obiektu kontenerowego na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb T. przy ul. [...] we W. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.

W uzasadnieniu DWINB wskazał, że postanowienie organu I instancji z 19 lipca 2023 r. zostało doręczone skarżącej spółce 26 lipca 2023 r. Jak podkreślił PINB termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie upłynął z dniem 2 sierpnia 2023 r. Tymczasem zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej 4 sierpnia 2023 r., co potwierdzała data stempla pocztowego. W tych okolicznościach DWINB stwierdził, że nie został zachowany 7-dniowy termin na wniesienie zażalenia.

Skargę na postanowienie DWINB wniosła strona skarżąca wnosząc o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie prawidłowe doręczenie postanowienia PINB z 19 lipca 2023 r. wiceprezesowi zarządu skarżącej spółki lub przywrócenie terminu stronie skarżącej do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 19 lipca 2023 r.

W skardze na postanowienie DWINB zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżanego orzeczenia, a to: art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieuwzględnienie interesu prywatnego strony skarżącej; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasady udzielenia stosownej informacji, a to nie udzielenia stronie skarżącej stosownego pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu; niepoinformowania strony skarżącej o złożeniu przez nią zażalenia po terminie, aby strona miała szansę złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia; art. 10 k.p.a. polegającym na pogwałceniu zasady wysłuchania strony, która jest konsekwencją naruszenia zasady udzielenia informacji stronie; art. 15 k.p.a. wyrażającej zasadę dwuinstancyjności, która została złamana przez uniemożliwienie stronie skarżącej złożenia zażalenia; art. 136 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. przez zignorowanie przez organ administracji publicznej (II instancji) okoliczności, iż postanowienie PINB z 19 lipca 2023 r. nie zostało prawidłowo doręczone osobie uprawnionej do odbioru tej przesyłki, to jest wiceprezesowi zarządu – M. D.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że postanowienie PINB z 19 lipca 2023 r. zostało niewłaściwie doręczone. Postanowienie to zostało wysłane pocztą na adres skarżącej Spółki i odebrane przez osobę nieuprawnioną do odbioru takiej przesyłki. Dodatkowo wskazano, że w tym okresie osoba uprawniona do odbioru przesyłki, czyli wiceprezes zarządu skarżącej spółki przebywał na urlopie. W ocenie strony skarżącej, osoba która pokwitowała odbiór postanowienia 26 lipca 2023 r. nie była ani członkiem organu spółki uprawnionym do jej reprezentowania, ani pełnomocnikiem procesowym spółki, ani też pracownikiem uprawnionym do odbioru pism. W związku z tym doręczenie postanowienia z 19 lipca 2023 r. nie było prawnie skuteczne, a co za tym idzie zaskarżane postanowienie powinno być uchylone. Nadto strona skarżąca nie miała świadomości uchybienia terminu, ponieważ wiceprezes zarządu skarżącej spółki został błędnie poinformowany po powrocie z urlopu o dacie odbioru postanowienia PINB z 19 lipca 2023 r. W związku z tym strona skarżąca nie miała wiedzy ani świadomości uchybienia terminu, a tym samym nie miała możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Strona skarżąca podkreśliła, że nie została pouczona o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia – postanowienie nie zawierało żadnego pouczenia, co strona może zrobić w przypadku niedochowania terminu.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie DWINB z 20 września 2023 r., którym stwierdzono uchybienie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 19 lipca 2023 r.

Zgodnie z art. 141 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia środka odwoławczego, stanowi jego uchybienie, a okoliczność uchybienia terminowi jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, publ. CBOSA).

Wymaga jeszcze wskazania, że wniesienie zażalenia po terminie może skutkować stwierdzeniem przez organ na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia – jeżeli żalący się nie złoży wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast, jeśli wraz z zażaleniem bądź w odrębnym piśmie strona złoży wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ ma obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek, a dopiero potem, w zależności od sposobu załatwienia wniosku, albo wydaje postanowienie stwierdzające uchybienie terminu, albo w razie przywrócenia terminu - rozpoznaje sprawę merytorycznie.

Dostrzec należy jednocześnie, że zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości doręczenia postanowienia PINB z 19 lipca 2023 r.

Zgodnie z treścią art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.

Przepis art. 45 k.p.a. posługuje się pojęciem osoby uprawnionej do odbioru pism, przez które należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez spółkę do odbierania korespondencji przychodzącej do jej siedziby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 594/09 i II GSK 1684/14; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 910/10, publ. CBOSA). Uprawnienie do odbioru korespondencji nie musi być oparte na zasadzie udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1704/06, publ. CBOSA). Przepisy k.p.a. nie przewidują natomiast wymogu doręczania pism osobom uprawnionym do reprezentowania podmiotów nie będących osobami fizycznymi. Należy też zauważyć, że treść art. 45 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że doręczenie w trybie tego przepisu jest doręczeniem właściwym, podstawowym, nie zaś zastępczym. Jest to odpowiednik doręczenia "do rąk własnych" osobie fizycznej.

Powinnością każdej jednostki organizacyjnej jest zapewnienie takiej organizacji odbioru pism, aby przebieg korespondencji odbywał się w sposób niezakłócony i wyłącznie przez osoby uprawnione. Jeśli osoba taka przebywa w miejscu wskazanym jako siedziba podmiotu i nie oświadcza doręczającemu, iż przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, nie można twierdzić, że doręczyciel doręczył przesyłkę do rąk osoby nieuprawnionej. Doręczający nie musi znać zakresu obowiązków i uprawnień osób znajdujących się w firmie, do której przesyłka jest adresowana, skoro zobowiązują się one do jej odbioru, składając własnoręczny podpis. Organ oceniający skuteczność doręczenia pisma może oprzeć się na domniemaniu, że osoba odbierająca pismo skierowane do strony skarżącej jest uprawniona do wykonania tej czynności, a nieuwzględnienie takiego domniemania pozostawałoby w sprzeczności z realiami obrotu gospodarczego i funkcjonowania jednostek organizacyjnych. Nie można zasadnie oczekiwać od organu, aby prowadził czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy osoba odbierająca pismo jest do tego uprawniona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 1995 r. sygn. akt V SA 1692/94, publ. CBOSA).

W okolicznościach sprawy Sąd podzielił ustalenia DWINB, że skuteczne doręczenie postanowienia wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru. Przede wszystkim, przesyłkę doręczono pod adresem siedziby spółki. Skoro osoba, obecna pod wskazanym na przesyłce adresem, nie oświadczyła doręczającemu, że przyjmowanie przesyłek nie mieści się w zakresie jej obowiązków, to nie można czynić zarzutu, że przesyłkę doręczono do rąk osoby nieuprawnionej.

Co więcej jak wynika z treści uzasadnienia skargi, strona skarżąca otrzymała korespondencję zawierającą postanowienie PINB z 19 lipca 2023 r. Zasadniczy błąd tkwi natomiast w przekazaniu informacji o dacie odbioru korespondencji przez osobę odbierającą korespondencję stronie postępowania. Skarżąca spółka nie kwestionuje bowiem, że przesyłkę otrzymała lecz wskazuje na błędne poinformowanie wiceprezesa zarządu o dacie odbioru postanowienia PINB. Okoliczność ta nie może natomiast skutecznie podważyć prawidłowości doręczenia.

Należy jednak jeszcze raz podkreślić, że zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostek, o których mowa w przepisie art. 45 k.p.a., nakłada na kierujących nimi obowiązek podjęcia takich działań organizacyjnych, ażeby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione. Nie może zatem obalić domniemania wynikającego z potwierdzenia odbioru przesyłki twierdzeniem strony skarżącej, że uwidoczniona na potwierdzeniu osoba nie jest uprawniona do odbioru korespondencji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że prawidłowo uznał organ, że doszło do skutecznego, w sensie prawnym, doręczenia postanowienia PINB z 19 lipca 2023 r., a w konsekwencji, że data tego doręczenia stanowiła początek biegu terminu do wniesienia zażalenia; że zażalenie zostało wniesione po terminie i termin do jego wniesienia nie został przywrócony. Organ nie naruszył tym samym art. 136 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jako wydane zgodnie z prawem należało zachować w obrocie prawnym. Powyższe dowodzi, że zaskarżone postanowienie również nie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a.

Na marginesie zauważyć należy, że argumentacja skargi jest wewnętrznie sprzeczna. Jeżeli bowiem skarżąca spółka podważa skuteczność doręczenia postanowienia PINB z 19 lipca 2023 r. to jednocześnie zmierza do podważenia rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia zażalenia. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia żądania skargi przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W rezultacie bowiem strona skarżąca domaga się przywrócenia terminu, który jak wskazuje w pozostałej części skargi, nie rozpoczął biegu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezpodstawny.

Wymogi postanowienia zostały określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Z powołanego przepisu wynika zatem wyłącznie obowiązek pouczenia o tym, czy na wydane w sprawie postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, a jeżeli tak w jakim trybie. Brak przy tym po stronie organu wyraźnego obowiązku pouczenia, o ewentualnej możliwości wnioskowania o przywrócenie uchybionego terminu do jego zaskarżenia.

Treść niezbędnego pouczenia tak odnośnie terminu, jak również organu właściwego do wniesienia zażalenia została zawarta w postanowieniu PINB z 19 lipca 2023 r.

Z treści art. 9 k.p.a. nie można wywodzić także istnienia po stronie organu obowiązku pouczenie o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy chociażby wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2289/11, w którym wprost wskazano, iż nie ma żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych (publ. CBOSA).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. przyjdzie zauważyć, że sprawując kontrolę nad wykonywaniem administracji publicznej sąd orzeka o zgodności z prawem postanowienia kończącego postępowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 k.p.a. postanowienie wydane w oparciu o ten przepis jest ostateczne.

Dlatego też w trybie sądowej kontroli zasadności zastosowania przepisu art. 134 k.p.a., nie podlegają rozpatrzeniu zarzuty związane z merytorycznym rozstrzygnięciem PINB i nie mógł wywołać zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez DWINB art. 15 k.p.a.

W sprawie nie można również mówić o niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę, że w szczególności DWINB nie gromadził nowych dowodów. Również strona skarżąca na etapie wniesienia zażalenia nie podważała faktu doręczenia postanowienia PINB, ani nie wykazała, że nie zapoznała się z jego treścią.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.