Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1042/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 466/19 w sprawie ze skargi J.B. i J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolnych i leśnych na obszarze miasta i gminy T. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 466/19, oddalił skargę J.B.1 i J.B.2 na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolnych i leśnych na obszarze miasta i gminy T.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w T. wyżej wymienioną uchwałą przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolnych i leśnych na obszarze miasta i gminy T.

W obszarze objętym planem znajduje się nieruchomość stanowiąca współwłasność J.B.1 i J.B.2, należąca do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 107 RL, dla którego ustalenia planistyczne określono w § 14 uchwały ("Dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami: 1.RL – 108.RL obowiązuje przeznaczenie terenu – dolesienia). Kwestionując zgodność z prawem tych ustaleń J.B.1 i J.B.2 wnieśli skargę na tę uchwałę w zakresie § 14 dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 107 RL.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. a nadto odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w przepisie art. 3 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez ustanowienie w § 14 wskazanej wyżej uchwały dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku pod symbolem 107 RL – w zakresie przeznaczenia terenu na dolesienie – i ustanowienie ograniczeń, które ukierunkowane są na przymusowe zalesienie i de facto wywłaszczenie z możliwości przeznaczenia działek należących do skarżących na inny cel, w sytuacji gdy stanowi to o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy, a pozbawia wymienionych możliwości wykonywania swoich nienaruszalnych uprawnień właścicielskich które ukierunkowane są na umożliwienie zrównoważonego rozwoju miejscowości C. obręb [...], a nie jej całkowite zalesienie i pozbawienie terenów pod ewentualną zabudowę.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolnych i leśnych na obszarze miasta i gminy T., w zakresie obejmującym § 14 zaskarżanej uchwały dotyczący terenu oznaczonego na rysunku pod symbolem 107 RL – w zakresie przeznaczenia terenu na dolesienie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa.

Uzasadniając żądanie skargi pełnomocnik skarżących stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania stanowiska Rady Miejskiej w T. za słuszne, a w dalszej argumentacji wskazał m.in., że za niedopuszczalne uznać należy określenie w § 14 wskazanej wyżej uchwały, że dla terenów 1.RL do 108.RL obowiązuje przeznaczenie terenu – dolesienie, gdy w realiach rozpoznawanej sprawy istotny jest fakt, że z zachowania przez gminę procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 ustawy nie wynika, czy przy wyborze rozwiązań planistycznych gmina działała zgodnie z zasadami wyznaczonymi przez ustawę w jej art. 1 ust. 2 i art. 3 oraz w zgodności z innymi ustawami, jak też czy nie nadużyła swych uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazał jednocześnie, że wartości, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego zostały wskazane w art. 1 w ust. 2 u.p.z.p. Jedną z nich jest prawo własności, naruszone ograniczeniem zawartym w § 14 zaskarżanej uchwały.

Zdaniem skarżących w stosunku do działek ujętych w planie jako obszar 107.RL zostały naruszone zasady wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina T., wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi i obciążenie skarżących kosztami postępowania sądowego według norm przepisowych.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi podała m.in., że w treści przedmiotowej skargi profesjonalny pełnomocnik nie wskazał z czego skarżący wywodzą swój interes prawny oraz w jaki sposób przyjęte w uchwale rozstrzygnięcia w zakresie przeznaczenia terenu naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżących. Ponadto pełnomocnik skarżących nie wskazał na przepis prawa ani nie powołał żadnego innego aktu, z którego wynikałoby istniejące po stronie skarżących uprawnienie do zagospodarowania należącego do nich terenu objętego planem poprzez jego zabudowę, w tym zabudowę jednorodzinną.

Pełnomocnik gminy wskazał też, że ustalenia planu miejscowego są zgodne z kierunkami przyjętymi w Studium i nie naruszają jego ustaleń. Teren nieruchomości stanowiących przedmiot skargi ujęty jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy T. jako teren dolesień. Cytując za Studium: "Podstawowym przeznaczeniem tych terenów, zaliczonych do rolniczej przestrzeni produkcyjnej jest utrzymanie dotychczasowego sposobu ich użytkowania, ewentualna rekultywacja w przypadku terenów zdegradowanych, oraz prowadzenie na nich działalności rolniczej lub gospodarki leśnej."

Wobec braku wniosku skarżących, braku wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w trakcie prac nad planem przeanalizowano decyzje wydane od 2003 r.), co za tym idzie również decyzji o pozwoleniu na budowę, a także innych uwarunkowań, jak na przykład zidentyfikowania gleb chronionych w obrębie nieruchomości, podjęto decyzję o wprowadzeniu ustaleń zgodnych ze Studium.

Ponadto w trakcie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu skarżący nie wnosili uwag.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2019 r., oznaczonym jako ,,Pismo przygotowawcze skarżących wraz z wnioskami dowodowymi w sprawie", pełnomocnik skarżących odniósł się do twierdzeń – Gminy T. zawartych w odpowiedzi na skargę, kwestionując ich zasadność. Stwierdził też, że skarżący wykazali interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący posiadali interes prawny, który wyprowadzić należy ze statusu właściciela nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi oraz z gwarancji konstytucyjnych prawa własności zawartych w art. 64 ustawy zasadniczej.

Rezultatem przyjętych przez organ uchwałodawczy ustaleń planistycznych było przyporządkowanie nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 107 RL, dla którego w § 14 zaskarżonej uchwały określono jednofunkcyjne przeznaczenie – dolesienie. Zapisy kwestionowanej uchwały wpływają i regulują możliwość zagospodarowania tej nieruchomości i w ten sposób oddziałują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez wprowadzenie konkretnego przeznaczenia – w odbiorze skarżących stanowiącego faktyczny zakaz zabudowy nieruchomości godzą w sferę praw podmiotu, a tym samym naruszają interes prawny strony skarżącej.

Przyjmując taką ocenę Sąd uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie nie zasługiwał na aprobatę.

Natomiast oceniając zasadność skargi Sąd wyjaśnił, że kontrola uchwały planistycznej dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w niej ustaleń i ogranicza się do badania zgodności z prawem aktów podejmowanych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Sąd administracyjny nie dysponuje kompetencją do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań i koncepcji planistycznych, bowiem jedynym kryterium przyznanym sądowi przez ustawodawcę jest kryterium legalności.

Natomiast dokonując merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zwrócił uwagę, że jej konstrukcja i argumentacja wyprowadzone są z dwóch zarzutów: naruszenie prawa w sposób, który może być postrzegany w kategoriach wywłaszczenia oraz przekroczenia przez organ stanowiący gminy T. władztwa planistycznego poprzez ustalenie zawarte w § 14 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 107 RL i przeznaczenie go na dolesienie, które wyklucza możliwość przeznaczenia działek skarżących na inny cel.

W uznaniu Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a naruszenie uprawnień właścicielskich skarżących opisanym powyżej ustaleniem zaskarżonej uchwały, stanowiącym o przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Gmina dysponuje kompetencją do samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym Studium oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących na dolesienie.

Zdaniem Sądu kwestię ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącym należy też rozważyć w kontekście interesu publicznego. Z tego punktu widzenia właściwe jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego.

Sąd wskazał, że nieruchomość skarżących w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. w brzmieniu obowiązującym od 2007 r. określona jest jako teren dolesień, zaliczony do rolniczej przestrzeni produkcyjnej, którego podstawowym przeznaczeniem jest utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, ewentualna rekultywacja w przypadku zdegradowania oraz prowadzenie na nim działalności rolniczej lub gospodarki leśnej. Obecnie nieruchomość jest zadrzewiona, położona w bezpośrednim sąsiedztwie największego w gminie T. kompleksu leśnego na skraju przysiółka [...] wsi D., poza zabudową stanowiącą integralną część wsi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.B.1 i J.B.2, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. a nadto odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w przepisie art. 3 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 1 pkt u.p.z.p. 8 przez ustanowienie w § 14 wskazanej wyżej uchwały dotyczącego terenu oznaczonego na rysunku pod symbolem 107 RL – w zakresie przeznaczenia terenu na dolesienie – i ustanowienie ograniczeń, które ukierunkowane są na przymusowe zalesienie i de facto wywłaszczenie z możliwości przeznaczenia działek należących do skarżących na inny cel, w sytuacji gdy stanowi to naruszenie realizacji zasad planowania przestrzennego, które podlegają badaniu przez sąd administracyjny – a w konsekwencji akceptację ich naruszenia przez Sąd I instancji i przekroczenia władztwa planistycznego gminy, co de facto pozbawia wymienionych możliwości wykonywania swoich nienaruszalnych uprawnień właścicielskich które ukierunkowane są na umożliwienie zrównoważonego rozwoju miejscowości C. obręb [...], a nie jej całkowite zalesienie i pozbawienie terenów pod ewentualną zabudowę.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów rolnych i leśnych na obszarze miasta i gminy T., w zakresie obejmującym § 14 zaskarżanej uchwały dotyczący terenu oznaczonego na rysunku pod symbolem 107 RL – w zakresie przeznaczenia terenu na dolesienie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że treść zarzutu przytoczonego w petitum skargi kasacyjnej jest niemal tożsama z treścią zarzutu zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej, wbrew przywołanemu powyżej art. 174 p.p.s.a., nie wskazuje na czym – jego zdaniem – miałoby polegać naruszenie prawa materialnego (czy na dokonaniu błędnej wykładni tego prawa, czy też na jego niewłaściwym zastosowaniu). Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprawia, że zakres oceny sądu jest ograniczony do badania tego, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym naruszenie to polegało. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. (postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 41/08, LEX nr 465936).

Również uzasadnienie skargi kasacyjnej budzi wątpliwości. W szczególności niezrozumiałe jest odwoływanie się przez jej autora do przepisów nieobowiązującej od dwudziestu lat ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (s. 6 uzasadnienia).

Niezależnie od tego nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polegały błędy zarzucane Sądowi I instancji w świetle wymienionych przepisów oraz jak powinna wyglądać w ocenie skarżących kasacyjnie ich prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.

Z treści uzasadnienia można wywieść, że osią sporu w niniejszej sprawie jest uznanie, że ustalenia wynikające z § 14 planu miejscowego ("Dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami: 1.RL – 108.RL obowiązuje przeznaczenie terenu – dolesienia) zostały dokonane z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Mając powyższe na względzie należy wyjaśnić, że ustalenia planu miejscowego ze swej istoty są wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy, nie mają charakteru absolutnego. Władztwo planistyczne gminy powinno znajdować swoje uzasadnienie w przepisach obowiązującego porządku prawnego. Przepisem takim jest między innymi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obejmującego teren przedmiotowej nieruchomości, wynika że nieruchomość ta znajduje w obszarze oznaczonym w części graficznej symbolem RL – "Tereny preferowane do zalesienia". Podstawowym przeznaczeniem tych terenów, jest – według Studium – utrzymanie dotychczasowego sposobu ich użytkowania, ewentualna rekultywacja w przypadku terenów zdegradowanych, oraz prowadzenie na nich działalności rolniczej lub gospodarki leśnej. Zatem ustalenia planu w zakresie wskazanym w § 14 nie są przejawem przekroczenia władztwa planistycznego, ale realizacji dyspozycji określonej w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.