Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2227/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 ust 2 ust 3, art. 1a, art. 13 ust. 1 ust 2 i 2b
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 217 § 1 i § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 501/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.721.15.2022 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 501/22 uchylił zaskarżone przez A. A. i B. B. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.721.15.2022 w przedmiocie wydania zaświadczenia oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.u.w.", polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, skutkujące niezasadnym uchyleniem postanowienia SKO, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a polegające na przyjęciu, że art. 13 ust. 1 u.p.p. prowadzi do wniosku, że przesłanka przekształcenia, tj. zabudowa gruntu na cele mieszkaniowe, ma zaistnieć z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, a nie od 1 stycznia 2019 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że już 1 stycznia 2019 r. nieruchomość musi być, co najmniej, objęta postanowieniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, z których wynika przeznaczenie nieruchomości na cele mieszkaniowe.

II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 13 ust. 2 – ust. 2b u.p.p.u.w. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 534 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niezasadne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły podstawy do wydania zaświadczenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że organy I i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji niezasadnym uchyleniu postanowień organów obydwu instancji, pomimo że w sprawie należało oddalić skargę jako niezasadną.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. Jak wskazało SKO, nie jest sporne, że dopiero 20 maja 2020 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego, zlokalizowanego na działce. Decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowego na funkcję mieszkalną została wydana 28 lutego 2020 r. Zatem, na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość nie była przeznaczona na cele mieszkaniowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na konieczność zawężającej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. Literalne brzmienie art. 13 ust. 1 tej ustawy nie prowadzi do jego wewnętrznej sprzeczności. Pomimo niezakończonej (w rozumieniu Prawa budowlanego) inwestycji, grunt można uznać za podlegający przekształceniu wówczas, gdy 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem SKO, w sprawie nie miało miejsca "oddanie do użytkowania" lecz wtórna "zmiana sposobu użytkowania".

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stanowisko organu jest zgodne z intencją ustawodawcy, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy. Regulacja ma na celu ograniczenie powstawania nowych praw współużytkowania wieczystego, a nie przekształcenie innych nieruchomości niż zabudowane/przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną na dzień 1 stycznia 2019 r.

Gdyby rzeczywiście zamiarem ustawodawcy było przekształcenie wszystkich nieruchomości, które zostały przeznaczone na cele mieszkaniowe po 1 stycznia 2019 r., to nie wprowadziłby on wskazanego ograniczenia czasowego, poprzestając na warunku zabudowy na cele mieszkaniowe (bez względu na datę, w której to nastąpiło). Wówczas, przekształceniu podlegałyby wszystkie nieruchomości, które były zabudowane na cele mieszkaniowe – zarówno przed 1 stycznia 2019 r., jak i od tej daty. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że fakt zabudowy danej nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r. nie ma jakiegokolwiek znaczenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli A. A. oraz B. B.

B. B. w piśmie z 14 listopada 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Skarżący podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji.

A. A. w piśmie z 18 listopada 2022 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji. Skarżąca podzieliła poglądy Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. Wskazała, że znajdujące się w art. 13 ust. 1 u.p.p. sformułowanie "po dniu 1 stycznia 2019 r." oznacza każdy dzień następujący po 1 stycznia 2019 r. Skarżąca, odnosząc się do przywołanego przez SKO uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej, zaznaczyła, że celem ustawodawcy było wyeliminowanie istnienia od 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego pod budynkami mieszkalnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wójt Gminy X. postanowieniem z 15 lutego 2022 r. odmówił A. A. i B. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [1], obręb [...], gmina X., pow. 0,0800 ha. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców, postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. nr SKO.721.15.2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość jeszcze w 2020 r., a więc także 1 stycznia 2019 r., była zabudowana budynkiem o funkcji handlowo-usługowej (sklep). Dopiero 20 maja 2020 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego na ww. działce na budynek mieszkalny. W konsekwencji, organ I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę A. A. i B. B. na postanowienie SKO z 29 kwietnia 2022 r.

Sąd, odnosząc się do uzasadnienia do projektu ustawy przekształceniowej, uznał, że celem ustawodawcy było objęcie jej zapisami gruntów, które po 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi, dla których momentem przekształcenia byłoby oddanie budynku do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Jak wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem handlowo-usługowym. Nie jest także sporne, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowego na funkcję mieszkalną została wydana 28 lutego 2020 r., a Starosta wydał 20 maja 2020 r zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Odnosząc się do poglądu organów obydwu instancji, że w świetle art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. decydujące znaczenie ma okoliczność, że 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt nie był zabudowany na cele mieszkaniowe, Sąd I instancji podkreślił, że gdyby przedmiotowy grunt był tak zabudowany w dniu 1 stycznia 2019 r., to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności nastąpiłoby z mocy art. 1 u.p.p.u.w. W takim wypadku art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. w ogóle nie miałby zastosowania.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez organy prowadziłoby do sytuacji, w której nie sposób byłoby ustalić w odniesieniu do różnych stanów faktycznych, w którym momencie, pomimo niezakończonej (w rozumieniu Prawa budowlanego) inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego, grunt można byłoby uznać za zabudowany na cele mieszkaniowe. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt, będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. Jednak w takim wypadku, skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Zatem, jak wyjaśnił Sąd I instancji, przesłanka (przyczyna) przekształcenia, tj. zabudowa gruntu na cele mieszkaniowe, ma zaistnieć z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, a nie 1 stycznia 2019 r. W sprawie nie ma więc znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytku. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne przywołanie w sposób tak obszerny stanowiska Sądu I instancji, ponieważ zasługuje ono w zupełności na aprobatę. Przeciwne stanowisko organu administracyjnego co do wykładni art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 1a u.p.p.u.w. jest natomiast niezasadne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.). Ponadto w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia (art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w.).

Wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności, w trybie przepisów u.p.p.u.w., jest możliwe w przypadku, gdy dana nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Zgodnie zaś art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ustawodawca przewidział także specjalny mechanizm, tzw. "opóźnione przekształcenie", który zakłada przekształcenie z mocy prawa nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 2019 r. nie były jeszcze zabudowane na cele mieszkaniowe, a tego typu zabudowa została ukończona dopiero po tej dacie. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, nr druku 2673, https://www.sejm.gov.pl) wskazano, że aby należycie wypełnić cel ustawy, polegający na wyeliminowaniu użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe, w tym w szczególności współużytkowania wieczystego, które generuje liczne problemy, zaproponowano szczególną regulację tzw. "opóźnionego" przekształcenia.

Ostatecznie mechanizm ten znalazł się w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w., zgodnie z którym jeżeli po 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

W takim wypadku – stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.p.u.w. właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku.

Zasady stosowania przepisu art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. są takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania (Sanakiewicz Łukasz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, wyd. II, publ. LEX/el. 2023, dostęp 14 marca 2024 r.).

Podstawową przesłanką opóźnionego przekształcenia jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie ma przy tym znaczenia dla objęcia nieruchomości tym mechanizmem. Warunkiem opóźnionego przekształcenia jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego wzniesionego zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy (M. Gdesz, Mechanizm opóźnionego przekształcenia użytkowania wieczystego, Samorząd Terytorialny 1-2/2021, s. 114).

Analiza art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. pozwala na stwierdzenie, że stan nieruchomości, prawny i faktyczny, tj. sposób zabudowania nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r., nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności przekształcenia. Istotne jest, aby w dniu oddania budynku do użytkowania grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. Nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy mogła być zarówno zabudowana, jak i niezabudowana budynkiem mieszkalnym. Reasumując, brak jest jakiejkolwiek cezury czasowej dla stosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia (tamże, s. 115).

Dlatego zasadnie wskazał Sąd I instancji, że cezura czasowa "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania" statuowana w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. implicite łączy nierozerwalnie ze sobą skutek w postaci "prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności" z jego przyczyną (hipotezą), czyli "na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Trafnie też zauważa Sąd I instancji, że w konsekwencji powyższego analiza art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prowadzi do wniosku, że przesłanka (przyczyna) przekształcenia, tj. zabudowa gruntu na cele mieszkaniowe ma zaistnieć z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, a nie retrospekcyjnie, tj. 1 stycznia 2019 r. Odmienna interpretacja, prezentowana przez organy administracyjne prowadzi do rozerwania koherencji czasowej pomiędzy hipotezą, a dyspozycją rzeczonego artykułu, ze szkodą dla jego normatywnego celu i funkcji, wywiedzionego wprost z jego artykulacji werbalnej.

Taka interpretacja powołanego przepisu jest zgodna z intencją ustawodawcy, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy, w którym wręcz wskazano, że "Dla gruntów, które po dniu 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lun jednorodzinnymi momentem przekształcenia praw byłoby oddanie budynku do użytkowania (...)" (s. 26). Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że jednym z celów ustawodawcy było zakończenie praktyki periodycznego uchwalania kolejnych ustaw przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie zaś wykładni zaprezentowanej przez organy administracji i Sąd I instancji, w perspektywie kilku lat, doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym, co ponownie generowałoby takie same problemy, jakie spowodowały podjęcie inicjatywy legislacyjnej, zakończonej uchwaleniem u.p.p.u.w

Słusznie też skonstatował Sąd I instancji, że gdyby przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w dniu 1 stycznia 2019 r., to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności nastąpiłoby z mocy art. 1 u.p.p.u.w. W takim wypadku art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. w ogóle nie miałby zastosowania. Ponadto literalne odczytywanie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prowadzi do wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony bowiem przepis wprowadza warunek zabudowania gruntu, czyli istnienia zabudowy mieszkaniowej na gruncie na dzień 1 stycznia 2019 r., z drugiej zaś – stanowi o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, czyli obiektu, który na dzień 1 stycznia 2019 r. może w ogóle nie istnieć. Na niefortunną redakcję art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. zwrócili uwagę w również M. Gdesz i Ł. Sanakiewicz w cytowanych powyżej publikacjach.

W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku jednak skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania.

Jak była o tym mowa, przekształcenie w ramach omawianego mechanizmu nie następuje z dniem 1 stycznia 2019 r., jak wskazano w art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., a "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania". W zakresie znaczenia tego określenia ustawodawca odsyła do przepisów ustawy - Prawo budowlane.

W cyt. komentarzu, Ł. Sanakiewicz zwraca uwagę, że w przepisach ustawy – Prawo budowlane ustawodawca, poza art. 6, nie posługuje się pojęciem "oddania do użytkowania" budynku lub innego obiektu budowlanego. Wydaje się zatem, że ustawodawca w tych przepisach zastosował pewien skrót myślowy, w którym chodziło o dopełnienie odpowiednich procedur umożliwiających przystąpienie do faktycznego użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. W tym zakresie, w odniesieniu do nowo wybudowanych obiektów, ustawodawca przewidział dwa rozwiązania, mianowicie dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 55 ww. ustawy. W odniesieniu natomiast do istniejących obiektów ustawodawca przewidział możliwość zmiany sposobu ich użytkowania na podstawie art. 71 Prawa budowlanego. Ustawodawca odrębnie potraktował także decyzję o legalizacji wydawaną w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, która zgodnie z art. 49i ust. 2 Prawa budowlanego także stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do dwóch pierwszych ze wskazanych powyżej rozwiązań co do zasady nie ma wątpliwości, że mieszczą się w zakresie użytego przez ustawodawcę określenia "oddania do użytkowania" (dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). W odniesieniu natomiast do zmiany sposobu użytkowania można spotkać się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych z przeciwnym stanowiskiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 351/20, czy wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 180/21).

Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy omówienia szerszego wymaga przypadek uregulowany w art. 71 Prawa budowlanego, tj. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Koniecznym załącznikiem do zgłoszenia jest zaświadczenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Podobnie jak w przypadku pozwolenia na użytkowanie, organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu przed upływem tego terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Data upływu terminu na wniesienie sprzeciwu, względnie data wydania zaświadczenia – to data przekształcenia (M. Gdesz, tamże, s. 117).

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna doprowadzić także do ujawnienia tego sposobu w operacie ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez wskazanie odpowiedniej kategorii obiektu budowlanego, zgodnej z określonym na podstawie powyższych rozwiązań, sposobem jego użytkowania. Organy administracji publicznej właściwe w tego typu sprawach są bowiem zobowiązane do przekazania staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zarówno ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), jak i odpisów zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. j ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), a sama aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w takich przypadkach w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d i f ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wszystkie opisane wyżej mechanizmy prowadzą tym samym do tego, że dany budynek spełnia przewidziane prawem wymagania, w szczególności z punktu widzenia ustaleń planistycznych oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i możliwym jest przystąpienie do użytkowania takiego obiektu budowlanego w sposób zgodny z prawem (Ł. Sanakiewicz, tamże).

W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa.

Indyferentne są zatem dla wyniku sprawy wskazywane przez organ administracyjny okoliczności dotyczące pierwotnego celu, w jakim zrealizowano daną zabudowę, czy wtórnego oddania do użytkowania budynku. Innymi słowy, nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości "zabudowana" na cele handlowo-usługowe, czy okoliczność, że przed 1 stycznia 2019 r. była oddana do użytkowania na inny cel.

Niezasadny więc okazał się więc zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 1a u.p.p.u.w. przez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do budynków, co do których przeprowadzono zmianę sposobu użytkowania.

Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu, w tym przypadku dotyczącego błędnej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd I instancji wadliwie zinterpretował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Jako konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego wytyczony został kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ocena co do braku słuszności zarzutów naruszenia prawa materialnego zdecydowała o braku słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania.

Rozpoznana skarga kasacyjna nie podlega więc uwzględnieniu, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Z odrębnym wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy na rzecz skarżącego B. B., będącego uczestnikiem postępowania kasacyjnego, wraz z właściwym oświadczeniem, pełnomocnik z urzędu powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).