Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7165/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 października 2020 r., nr [...], w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – w punkcie sentencji I stwierdził nieważność: - § 10 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "do 120 l"; ust. 3 w zakresie sformułowania "do 60 l"; - § 11 ust 2 zaskarżonej uchwały w pkt 1 w zakresie sformułowania: "- 1100 l"; w pkt 2 w zakresie sformułowania: "- 1100 l"; w pkt 3 w zakresie sformułowania: "- 1100 l"; w pkt 5 w zakresie sformułowania: "do 1100 l"; w punkcie II sentencji - w pozostałej części skargę oddalił.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miejska w B. w dniu 29 października 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B." - dalej: "Regulamin".

Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w B., zarzucając jej:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.) - dalej: "u.c.p.g." w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 134 w zw. z § 135 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U z 2016, poz. 283) - dalej: "z.t.p.", poprzez nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazującą, że właściciele nieruchomości mają obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w sposób systematyczny, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z § 6 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez niejasne zredagowanie przepisu § 2 ust. 1 w zakresie użycia najpierw wyrazów: "odpowiednio z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego w alternatywie łącznej, a następnie użycie wyrazów "lub terenie przeznaczonym do użytku publicznego" w alternatywie rozłącznej w odniesieniu do ustanowienia obowiązku selektywnej zbiórki odpadów;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 135 w zw. z § 143 z.t.p.. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej polegające na utworzeniu regulacji wewnętrznie sprzecznej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 2 Regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych według podziału co do charakteru tych odpadów jako mogących być przekazanymi do odzysku lub mających być unieszkodliwionymi podczas, gdy w § 3 ust. 1 Regulaminu wskazano podział na określone frakcje odpadów , a w § 3 ust. 2 wskazano , że odpady pozostałe po wydzieleniu frakcji wymienionych w ust. 1 § 3 stanowią odpady zmieszane;

4. istotne naruszenie prawa. tj. art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.p.t., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 6 i 7 Regulaminu miejsca odbioru odpadów komunalnych co prowadzi do nałożenia obowiązku zarówno na właścicieli nieruchomości jak i na podmioty odbierające odpady obowiązków dot. sposobu ich odbierania, podczas, gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;

5. istotne naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 2 u.c.p.g.. w zw. z art. 40 u.s.g., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. § 134 w zw. z § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez uregulowanie w § 5 ust. 8 pkt 1 uchwały kwestii wykraczających poza upoważnienie ustawowe tj. - ustalenia, że właściciele nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza zobowiązani są do wyposażenia nieruchomości w odpowiednią liczbę koszy, pojemników lub kontenerów na odpady i sukcesywnego ich opróżniania;

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 6r ust. 3a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z § 6 z.t.p. poprzez nieprawidłowe wypełnienie dyspozycji ustawowej i w rezultacie nie wskazanie w § 7 ust. 2 Regulaminu konkretnych ograniczeń w postaci limitu odpadów , o których mowa w § 7 ust. 1 pkt. 13 i 14 , a jedynie wskazanie kategorii odpadów, do których może być zastosowane ograniczenie;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. § 118 w związku z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 8 pkt. 1-3 Regulaminu sposobu uprzątnięcia błota, śniegu, lodu poprzez zamiatanie lub zbieranie, odgarnięcie śniegu i błota pośniegowego, usuwanie śliskości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miasta do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięte bioto, śnieg, lód z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umożliwienie w § 9 ust. 1 Regulaminu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem dokonywania tych czynności w miejscach o utwardzonym podłożu, w sytuacji gdy u.c.p.g. nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umożliwienie w § 9 ust. 1 Regulaminu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, co wkracza w materię już uregulowaną przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 10 ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu w sposób zakresowy minimalnej i maksymalnej pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, materiału z którego mają być wykonane worki, grubości tego materiału oraz tego, iż mają one być przezroczyste lub półprzezroczyste podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania tych worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

11. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 Konstytucji w zw. z § 6 z.t.p. - poprzez posłużenie się w § 10 ust. 3 Regulaminu pojęciem nieostrym tj. "w miarę potrzeb" przy wskazywaniu częstotliwości rozstawiania koszów ulicznych podczas, gdy § 6 z.t.p. ustanawia nakaz zrozumiałego redagowania norm prawnych;

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z § 134 i § 135 z.t.p., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 11 ust. 2 pkt. 1-3 oraz § 11 ust. 2 pkt. 4 (wyłącznie co do koloru ) oraz § 11 ust. 2 pkt. 5 (wyłącznie co do zakresowej pojemności) Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w pojemnikach i workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych pojemników i worków, a także zakresowo określonej pojemności podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

13. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez wskazanie w § 13 ust 2 i 3 Regulaminu sposobu mycia i dezynfekcji pojemników przez właścicieli nieruchomości oraz sposobu utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsca gromadzenia odpadów, podczas gdy w art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. przewiduje się jedynie wymóg utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów bez ograniczania jednostki w sposobie realizacji tego obowiązku;

14. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 15 pkt 1 na właścicieli nieruchomości obowiązku polegającego na tym, że opróżnianie zbiorników bezodpływowych odbywa się na podstawie zlecenia właściciela nieruchomości złożonego uprawnionemu przedsiębiorcy;

15. istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 oraz art. 94 Konstytucji w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 15 ust. 3 na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się osadów lub innych odpadów z oczyszczalni przydomowych z częstotliwością wynikającą z instrukcji ich eksploatacji;

16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 18 ust. 1 Regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają polegać na zachowaniu bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do użytku publicznego bez doprecyzowania tego pojęcia, a nadto w zakresie, w jakim nakłada na właścicieli zwierząt domowych obowiązek dołożenia starań, by zwierzę nie było uciążliwe dla otoczenia, wkracza w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim tj. art. 144 K.c.;

17. istotne naruszenie prawa, tj. art 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 18 ust. 4 Regulaminu przepisu stanowiącego, że zwierzęta egzotyczne mogą być wyprowadzane poza lokal jedynie na uwięzi lub w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

18. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 18 ust. 5 Regulaminu nakazu lokalizowania kojców dla psów w odległości minimum 2 m od granicy działki podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia Rady Miejskiej do nakładania takich obowiązków;

19. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu obowiązku natychmiastowego usuwania przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych podczas, gdy powyższa kwestia uregulowana jest przepisami rangi ustawowej, tj. art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (na dzień wydania uchwały Dz.U.2015.1707 z dnia 2015.10.26) - dalej: k.w.,

20. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 20 ust. 2 Regulaminu szczegółowych warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, m. in. posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi wynikające z przepisów odrębnych, ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, obowiązku składowania obornika w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne, na terenie płaskim, tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na tereny sąsiednich nieruchomości, co wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 K.c. oraz w regulację ustawową zawartą w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska;

21. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. § 143 z.t.p. poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 21 Regulaminu obowiązku deratyzacji na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielorodzinnymi lub magazynami, co stanowi określenie zbyt ogólne, podczas gdy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji wymaga wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) tego wymagają.

W związku z powyższym skarżący, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Miejskiej w B. w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione zarzuty. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Miejska w B. wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. w odniesieniu do w/w przepisów zaskarżonej uchwały. Ma rację skarżący, że te unormowania stanowią istotne naruszenie prawa przez wskazanie maksymalnej pojemności pojemników na odpady czy worków. W art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.c.g. przewidziano jedynie możliwość ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, nie zaś przedziału możliwych pojemności zatem należało uznać, że wskazane przepisy Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. Nie podzielił zarzutu dotyczącego redakcji § 2 ust. 1 Regulaminu. W ocenie Sądu meriti skarżący błędnie przyjął, że spójnik "oraz" stanowi alternatywę łączną, a spójnik "lub" rozłączną. W rzeczywistości pierwszy z tych spójników jest koniunkcją, a drugi alternatywą łączną co sprawia, że kwestionowany przepis Regulaminu jest poprawny. Odnosząc się do zarzutu postawionego w pkt 1 skargi dotyczącego wskazania w § 2 ust. 1 Regulaminu na konieczność systematycznego dokonywania selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy z treści art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. nie wynika uprawnienie Rady Miasta do określenia sposobu i częstotliwości przeprowadzania segregacji przez właścicieli nieruchomości, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł wskazywanego naruszenia, bowiem organ działał w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zgodnie z którym, określił wymagania w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Z tych samych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów wskazanych w pkt 3 – 9 skargi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia organ do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Zgodnie z tym i wymogami za uprawnione należało uznać zakwestionowane w pkt 8 – 9 postanowienia Regulaminu bowiem w ocenie Sądu zasady postępowania z powstałymi w procesie mycia ściekami są wystarczające w świetle obowiązku jaki nakłada na organ art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Odnosząc się do zarzutów ujętych w pkt 10 – 12 skargi, Sąd meriti również nie dopatrzył się wskazywanych w nich przekroczeń delegacji ustawowych – poza omawianymi wyżej kwestiami dotyczącymi nieuprawnionego wprowadzenia wymogów dotyczących litrażu. Omawiana ustawa nakazuje w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g określenie w regulaminie wymagań w zakresie m.in. rodzaju pojemników lub worków. W tym zakresie mieszczą się zawarte w Regulaminie wymagania co do materiału, z którego mają być wykonane worki, grubości tego materiału oraz tego, że mają one być przezroczyste lub półprzezroczyste. Podobnie Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia przy wskazywaniu częstotliwości rozstawienia koszy ulicznych, przyjmując w tym zakresie argumentację organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Analogicznie uzasadniono ocenę zarzutów wskazanych przez skarżącego w pkt 13 – 15 skargi. Sąd nie podzielił również zarzutów ujętych w pkt 16 - 19 Regulaminu. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji celem Regulaminu jest stworzenie kompendium wiedzy w danej dziedzinie. Nawet jeżeli uznać, że zaskarżona Uchwała narusza w tym punkcie zasady techniki prawodawczej – przez powielanie regulacji innych aktów prawnych - to jednak skala tych naruszeń z całą pewnością nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu.

Z tych samych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego w zakresie zarzutu postawionego w pkt 20 skargi, że przekroczeniem delegacji ustawowej jest ustanowienie w § 20 ust. 2 Regulaminu szczegółowych warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, m. in. posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi wynikające z przepisów odrębnych, ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, obowiązku składowania obornika w odległości co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej drogi publiczne, na terenie płaskim, tak aby odcieki nie mogły przedostawać się na tereny sąsiednich nieruchomości, co wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 K.c. oraz w regulację ustawową zawartą w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Treść art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zobowiązuje organ do określenia szczegółowych zasad dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ocenie Sądu organ wypełnił to zobowiązanie prawidłowo.

Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt. 8 omawianej ustawy zobowiązał organ do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie Sądu meriti, rozdział 8 Regulaminu należycie tę kwestię rozwiązuje, a wskazanie w § 21 "nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi lub magazynami" wypełnia wolę ustawodawcy. Nawet jeżeli uznać, że zaskarżona Uchwała niedokładnie realizuje ustawowy obowiązek w zakresie wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji - to jednak skala tego naruszenia w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zaskarżył w części dotyczącej punktu II, oddalającego skargę w pozostałej części tj. zarzutów opisanych w punktach 1-9 i 11; pkt 13-21 oraz w części pkt. 10 w zakresie ustalenia w § 10 ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu materiału z którego mają być wykonane worki , grubości tego materiału oraz tego, że mają one być przezroczyste lub półprzezroczyste, w części pkt. 12 w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 11 ust. 2 pkt. 1-3 oraz § 11 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w pojemnikach i workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych pojemników i worków.

Zaskarżonemu w ww. części wyrokowi Prokurator zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do oddalonych zarzutów zawartych w pkt. 1-9 i 11; pkt 13-21 oraz w części pkt. 10 w zakresie ustalenia w § 10 ust. 2 pkt 1-3 Regulaminu materiału z którego mają być wykonane worki, grubości tego materiału oraz tego, iż mają one być przezroczyste lub półprzezroczyste, w części pkt. 12 w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 11 ust. 2 pkt. 1-3 oraz § 11 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w pojemnikach i workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych pojemników i worków, co uniemożliwia ocenę zasadności przesłanek na których sąd oparł orzeczenie w części oddalającej skargę tj. w pkt. II wyroku, a także uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. pkt. II w zakresie w jakim sąd oddalił skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: “mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do oddalonych zarzutów zawartych w skardze. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu Wojewódzkiego wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za jego pomocą autor skargi kasacyjnej w istocie zarzuca brak odniesienia się Sądu Wojewódzkiego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Nawet sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał wskazane w punkcie I sentencji zaskarżonego wyroku przepisy uchwały z dnia 29 października 2020 r. za nieważne oraz dlaczego oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie II sentencji.

Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zarzutu postawionego w pkt 1 skargi Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że nie można w tym aspekcie dopatrzyć się wskazywanego przez Prokuratora naruszenia, bowiem organ działał w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. zgodnie z którym, określił wymagania w zakresie selektywnej zbiórki odpadów. Trafnie również Sąd meriti nie podzielił zarzutu ujętego w pkt 2 skargi uznając, że kwestionowany przepis Regulaminu jest poprawny. Sąd Wojewódzki słusznie nie podzielił także zarzutów wskazanych w pkt 3 – 9 skargi, bowiem nawet jeżeli uznać, że zaskarżona uchwała narusza w tym punkcie zasady techniki prawodawczej – przez powielanie regulacji innych aktów prawnych - to jednak skala tych naruszeń nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu. Dalej podnieść należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakazuje określenie w regulaminie wymagań w zakresie m.in. rodzaju pojemników lub worków. Trafnie Sąd meriti wskazał, że w tym zakresie mieszczą się zawarte w Regulaminie wymagania co do materiału, z którego mają być wykonane worki, grubości tego materiału oraz tego, że mają one być przezroczyste lub półprzezroczyste. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przepisów ww. ustawy przy wskazywaniu częstotliwości rozstawienia koszy ulicznych. Należy w tym miejscu zauważyć, że okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.