Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 725/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. (dalej określany również jako PINB) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) umorzył postępowania administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. K. przy granicy z działką nr [...] przy ul. K. oraz działką nr [...] przy ul. S. we W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].10.2021 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. W dniu kontroli w budynku w części gospodarczej stwierdzono: kraty stalowe 2 szt., metalowy grzejnik, puste opakowania kartonowe, plastykowe beczki 3 szt., pojemniki plastykowe, metalowy regał, przedłużacz elektryczny oraz inny drobny sprzęt gospodarczy. Z kolei w części garażowej stwierdzono: metalowe szafki, apteczkę, gaśnicę, pojemniki plastykowe, ubranie robocze, i inny sprzęt garażowy (dokumentacja fotograficzna tych pomieszczeń w aktach sprawy). Nadto w dniu kontroli w budynku nie stwierdzono stanowiska do czyszczenia i malowania felg samochodowych ani urządzeń takich jak: urządzenia do zdejmowania opon samochodowych, urządzeń do wyważania kół i urządzeń typu podnośnik hydrauliczny. Dodatkowo w budynku nie stwierdzono wykonywania prac wulkanizacyjnych. Prócz tego na terenie działki nr [...] stwierdzono samochód osobowy właściciela oraz samochód osobowy i samochód dostawczy jego syna. Natomiast nie stwierdzono opon i felg samochodowych oraz sprzętu wykorzystywanego do prac wulkanizacyjnych, które były składowane wcześniej. W dniu kontroli właściciel nieruchomości oświadczył do protokółu cyt: "w budynku gospodarczym i gospodarczo-garażowym nie są składowane narzędzia i materiały firmy D. Działalność firmy syna prowadzona jest na terenie działki, a firma nie korzysta z ww. budynków. Budynek gospodarczy i gospodarczo-garażowy są użytkowane przeze mnie, zgodnie z przeznaczeniem". Z kolei D. K. oświadczył do protokołu cyt: "działalność mojej firmy nie jest prowadzona w budynku gospodarczym ani w budynku gospodarczo-garażowym. Działalność firmy D. prowadzę pod adresem ul. K. [...] W., która obecnie polega na usługach transportowych i sprzedaży pozostałych felg albuminowych. Do prowadzonej działalności wykorzystuję budynek handlowy usytuowany na przedmiotowej działce, do którego doprowadzony jest prąd i woda. Działalność prowadzę jednoosobowo nie zatrudniam pracowników".

Prócz tego, jak ustalono, Prezydent Miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na składowaniu opon i felg, prowadzeniu usług wymiany opon, piaskowania i prostowania felg na niezabudowanej części działki nr [...] obręb W. KM [...] położonej przy ul. K. we W. Z protokółu kontroli z [...].10.2021 r. przeprowadzonej przez pracowników UM W. wynika, że w dniu kontroli nie stwierdzono składowanych opon i felg samochodowych na terenie ww. działki.

W dniu [...].02.2022 r. do organu wpłynął wniosek A. M. (dalej określana jako Skarżąca), w którym zwróciła się m.in. o cyt. "Wnoszę o zamknięcie firmy D. D. K. działającej przy ulicy K. z usunięciem jej z ewidencji działalności gospodarczej spod tego adresu". Ponadto wskazała ona na jej zdaniem liczne nieprawidłowości dotyczące prowadzonej przez D. K. firmy, a dotyczące m.in. niezgodności prowadzonej obecnie działalności z wpisem do ewidencji gospodarczej oraz z treścią zamieszczoną na banerach reklamowych. Dodatkowo wskazała, że właściciel firmy nie posiada wszelkich niezbędnych pozwoleń na prowadzenie firmy, w tym tytułu prawnego do terenu, na którym prowadzi działalności gospodarczą. Ponadto wnosiła o sprawdzenie, czy są przestrzegane przepisy dotyczących utylizacji odpadów, odprowadzenia ścieków, płaconych podatków oraz wykorzystania innych obiektów budowlanych do przechowywania materiałów firmy D.

Rozpatrując sprawę, organ oparł się na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.), jak również na zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) (uchylony) 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Natomiast zgodnie § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Z kolei zgodnie z § 102 ww. rozporządzenia, garaż to obiekt służący do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu.

Ponadto należy wskazać, że właściciel obiektu budowlanego w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania może w każdym momencie (przed podjęciem przez organ nadzoru działań legalizacyjnych lub w trakcie) przywrócić jego poprzedni sposób użytkowania. Dlatego należy nadmienić, że organ podczas kontroli [...].09.2018 r. stwierdził zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na przedmiotowej nieruchomości. Lecz z uwagi na fakt, że właściciel budynku przywrócił poprzedni sposób jego użytkowania, nie było podstaw do podjęcia działań legalizacyjnych.

Z uwagi na to, że budynki oznaczone nr [...] i [...] są powiązane konstrukcyjnie, tj. mają wspólną ścianą środkową i dach (brak przerwy dylatacyjnej), przyjęto na poczet tego postępowania, że stanowią one jeden budynek gospodarczo-garażowy.

Z kolei stwierdzone podczas ostatniej kontroli [...].10.2021 r. w pomieszczeniach budynku gospodarczo-garażowego narzędzia i sprzęt gospodarstwa domowego nie dają podstaw do uznania, że został zmieniony sposób jego użytkowania. W związku z powyższym na dzień wydawania decyzji nie stwierdzono naruszeń przepisach ustawy Prawo budowlane, w szczególności w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego.

Dodatkowo z dostarczonych przez Skarżącą [...].02.2022 r. materiałów dowodowych nie wynika, że działalność firmy D. prowadzona jest w budynku gospodarczo-garażowym. Większość materiałów nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z kolei wniosek o zamknięcie firmy nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania i rozpatrzenie jego nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego.

Z kolei dostarczony materiał dowodowy dotyczący w większości dźwięków (odgłosów) pracy urządzeń pochodzących prawdopodobnie ze strony sąsiedniej działki, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutów zawartych we wniosku z [...].03.2022 r. organ wyjaśnił, że D. K. oświadczył do protokółu m.in. cyt. "do prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży pozostałych felg korzysta z budynku handlowego usytuowanego na nieruchomości przy ulicy K., do którego podłączony jest prąd i woda i nie zatrudnia pracownika".

Ponadto zeznania świadka E. J. nie potwierdzają, że w budynku zmieniony został sposób użytkowania.

Dodatkowo brak opon i felg samochodowych na terenie działki nr [...] wskazuje, że prawdopodobnie firma ograniczyła swoją działalność w zakresie wskazanym we ww. wnioskach.

Ponadto strony nie przedłożyły dowodów potwierdzających na dzień dzisiejszy zmianę sposobu użytkowania budynku. Dowody dostarczone wcześniej dotyczą okresu od końca 2019 r. do końca 2021 r. i na obecną chwilę są nieaktualne.

W związku z powyższym organ ocenił całość materiału dowodowego i stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego jest bezprzedmiotowe. Zatem działając w myśl art. 105 § 1 kpa, orzekł jak w osnowie.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania decyzji;

- art. 80 kpa przez uznanie istotnych dla sprawy okoliczności za udowodnione bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego;

- art. 105 § 1 kpa przez umorzenie postępowania mimo braku przesłanek ku temu.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że PINB nie wykonał wszystkich zaleceń organu II instancji sformułowanych w decyzji z [...].05.2021 r. Po pierwsze, nie odniósł się do stanowiska organu II instancji, że "należy rozważyć także zawiadomienie innych organów administracji publicznej o poczynionych przez PINB Miasta W. ustaleniach, w szczególności zawiadomienie Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Prokuratury oraz Urzędu Skarbowego". Po drugie, nie przeprowadził dowodu z protokołu zeznań D. K. Po trzecie, wbrew zaleceniom organu II instancji, nie w pełni zweryfikował oświadczenie właściciela firmy D. w zakresie miejsca wykonywania świadczonych przez niego usług. Wszystko to sprawia, że nie zostały podjęte wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, materiał dowodowy nie został wyczerpująco rozpatrzony, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wytłumaczenia motywów tej sytuacji.

Wobec nieprzeprowadzenia dowodu ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zeznań D. K. oraz braku weryfikacji jego oświadczenia co do miejsca wykonywania świadczonych usług nie sposób przyjąć, że organ ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Tak jak w przypadku poprzedniej decyzji PINB umorzenie postępowania nie jest właściwą formą zakończenia go w przedmiotowej sprawie, może to nastąpić jedynie, gdy postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe. Tu jest inaczej, sprawę jak najbardziej da się załatwić merytorycznie, PINB mógł więc co najwyżej wydać decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ale nie postępowanie umarzać.

Organ przytacza złożone do protokołu oświadczenie D. K., jakoby prowadzona przezeń działalność obecnie polega na usługach transportowych i sprzedaży pozostałych felg albuminowych. Z uzasadnienia decyzji i samej jej treści wynika, że PINB dał temu wiarę i przyjął za element stanu faktycznego. Wystarczy zajrzeć do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, aby zorientować się, że albo D. K. kłamie, albo zapomniał zadbać o zaktualizowanie wpisu dotyczącego jego osoby. Z danych ewidencji wynika, że przedmiotem działalności Firmy Handlowo-Usługowej D. D. K. jest m.in. "45.20.Z Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego została zainicjowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., który pismem z [...].08.2018 r., poinformował PINB, że po przeprowadzonej w sierpniu 2018 r. kontroli interwencyjnej w Firmie Handlowo-Usługowej "D." D. K. przy ul. K. we W. ustalono, że działalność prowadzona jest w budynku gospodarczym i garażowym, dla których inwestor nie posiada przeprowadzonej procedury związanej ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na funkcję usługową. Ponadto, Prezydent Miasta W. pismem z [...].09.2018 r. w oparciu o informacje przekazane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W., powiadomił organ I instancji, że (...) na nieruchomości przy ul. K. we W. istniejący budynek garażowo-gospodarczy użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem - jako budynek usługowy (usługi z zakresu motoryzacji lub remontu środków transportu). Z posiadanych rejestrów wynika, że Prezydent nie wydał pozwolenia na budowę oraz nie przyjmował zgłoszenia na zmianę sposobu użytkowania. W związku z powyższym Prezydent wniósł o przeprowadzenie kontroli na terenie ww. nieruchomości.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 19.09.2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa sprawa została wszczęta [...].12.2020 r., dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 19.09.2020 r.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowił art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa zgodnie z cyt. przepisem wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ administracji publicznej.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, o czym stanowi art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl art. 71 ust. 1 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2), a także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Przedmiotowy obiekt to budynek gospodarczo-garażowy. Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Natomiast garaż (w myśl § 102 ww. rozporządzenia) to obiekt służący do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w ramach analizowanego postępowania dokonał szeregu czynności sprawdzających (zapowiedzianych i niezapowiedzianych kontroli), które nie potwierdziły (poza kontrolą w dniu [...].09.2018 r., po której właściciel samodzielnie przywrócił poprzedni sposób użytkowania budynku), aby przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej przez firmę "D. W toku postępowania ustalono, że działalność ww. firmy jest prowadzona na terenie działki nr [...] przy ul. K. we W. poza budynkiem gospodarczo-garażowym i budynkiem gospodarczym (objętym odrębnym postępowaniem). Podczas kontroli PINB w dniu [...].10.2021 r. w budynku gospodarczo-garażowym stwierdzono: szafki metalowe, narzędzia i sprzęt typu klucze, spawarka, sprężarka, wiertarka, beczki, inne akcesoria garażowe. Na terenie nieruchomości, na zewnątrz, nie stwierdzono składowanych opon i felg samochodowych ani urządzeń wykorzystywanych podczas wykonywania prac w zakresie wulkanizacji i wymiany opon. Ponadto, ze złożonych przez J. K. i D. K. oświadczeń wynika, że firma D. nie korzysta ani z budynku gospodarczo-garażowego, ani budynku gospodarczego (objętego odrębnym postępowaniem). Do prowadzenia działalności wykorzystywany jest budynek handlowy (usytuowany na tej samej działce), do którego doprowadzony jest prąd i woda. Zatem nie ma podstaw, aby uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wskazać należy także, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika, iż uprzątnięte z terenu podwórza zostały felgi oraz zdjęty został szyld z budynku handlowego, informujący o prowadzeniu serwisu opon.

Ponadto WINB podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego nie regulują takich kwestii jak prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości. Zatem na podstawie ww. przepisów organy nadzoru budowlanego nie mogą zakazać działania firmie D. na danym terenie, ani dokonać jej wykreślenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Kompetencje w sprawach związanych z działalnością gospodarczą przysługują Prezydentowi Miasta W. i to do ww. organu należy kierować ewentualne wnioski w ww. zakresie.

Z akt badanej sprawy (pismo D. K. i J. K. z [...].07.2021 r. oraz protokół z kontroli PINB z [...].10.2021 r.) wynika, że firma D. zmieniła profil swojej działalności i obecnie świadczy usługi z zakresu transportu drogowego towarów i sprzedaży pozostałych felg aluminiowych.

Odnosząc się natomiast do okoliczności i zarzutów podnoszonych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego, mając na uwadze aktualny stan faktyczny, nie wynika, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. W kwestii zeznań D. K. złożonych w Sądzie Rejonowym we W. w dniu [...].10.2020 r. wyjaśnić należy, że dotyczą one działalności firmy D. w 2020 r. Od czasu złożenia ww. zeznań zmienił się stan faktyczny sprawy, w tym przede wszystkim profil działalności firmy, która obecnie zajmuje się głównie transportem drogowym towarów. Z kolei, w kwestii zarzutu dotyczącego nieustalenia miejsca wykonywania działalności przez firmę D. wyjaśnić należy, że działalność ta jest prowadzona na terenie działki nr [...] przy ul. K. we W., a do jej części wykorzystywany jest budynek handlowy. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego orzekają w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny sprawy.

Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania wydawana jest decyzja umarzająca postępowanie. Analizowane postępowanie, w związku z brakiem stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego, stało się bezprzedmiotowe, a zatem koniecznym było wydanie decyzji je umarzającej, co prawidłowo uczynił organ I instancji.

Natomiast w kwestii wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i wskazanych w niej kodów działalności wykonywanych przez firmę D. wyjaśnić należy, że wskazane w rzeczonej ewidencji kody i odpowiadające im rodzaje działalności gospodarczej nie mają znaczenia dla badanej sprawy, a organy nadzoru budowlanego nie posiadają w tym zakresie kompetencji. Przedmiotem niniejszego postępowania było sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...].05.2022 r. PINB. Decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania decyzji;

- art. 80 kpa przez uznanie istotnych dla sprawy okoliczności za udowodnione bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego;

- art. 105 § 1 kpa przez umorzenie postępowania mimo braku przesłanek po temu;

- art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Skarżąca w całości podtrzymała swoją argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto podkreśliła, że PINB nie wykonał wszystkich zaleceń organu II instancji sformułowanych w decyzji z [...].05.2021 r. Organ II instancji jakoś próbował co prawda odnieść się do tych kwestii, uznając, że PINB nie stwierdził naruszenia innych obowiązujących obecnie przepisów powodujących konieczność zawiadamiania innych organów administracji publicznej oraz że do działalności jej sąsiada wykorzystywany jest budynek handlowy. Nie o to jednak chodzi w procedurze administracyjnej, aby organ II instancji wyręczał organy mu podległe w dokonywaniu ustaleń faktycznych. Oczywiście może poczynić swoje, ale ma też kontrolować, czy ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Nie mieści się w tym sytuacja, gdy PINB zaleceń tych nie wykonuje, a potem organ II instancji przechodzi nad tym do porządku dziennego i zamyka temat samodzielnym ustaleniem stanu faktycznego, które organ I instancji - wbrew zaleceniom - nie zrobił. Narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Myli się też kompletnie organ II instancji, twierdząc, że w kwestii wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i wskazanych w niej kodów działalności wykonywanych przez firmę D. wyjaśnić należy, że wskazane w rzeczonej ewidencji kody i odpowiadające im rodzaje działalności gospodarczej nie mają znaczenia dla badanej sprawy, a organy nadzoru budowlanego nie posiadają w tym zakresie kompetencji. Brak kompetencji nie przeszkodził wszak organowi ustalić, że od czasu złożenia przez jej sąsiada w postępowaniu ws. o wykroczenie przed Sądem Rejonowym we W. zeznań zmienił się stan faktyczny sprawy, w tym przede wszystkim profil działalności firmy D. Czyli dokonać ustaleń na podstawie oświadczenia, było nie było strony przedmiotowego postępowania, organ może, ale zajrzeć do wydruku z CEIDG to już nie, bo przeszkadzają mu kompetencje?

Wobec nieprzeprowadzenia dowodu ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu obejmującego złożone przed sądem wyjaśnienia D. K. oraz braku weryfikacji jego oświadczenia co do miejsca wykonywania świadczonych usług nie sposób przyjąć, że organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skarżąca podkreśliła, że pierwsze kontrole (te z 2018 r.) wykazały samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku. W tym kontekście nie wolno a priori przyjmować, że skoro późniejsze kontrole wykazywały już głównie obecność wędek, wiader i kartonów, a sąsiad zapewnił o zmianie profilu działalności, to te późniejsze okoliczności ważą bardziej niż wcześniejsze. Choćby dlatego, że do zapowiedzianej kontroli można się przygotować, a oświadczenia mogą nie mieć nic wspólnego z rzeczywistością albo być obliczone na "przeczekanie" postępowania administracyjnego i rozpoczęcie jej gehenny na nowo, gdy tylko procedura się skończy.

Odnośnie pisma E. J. z [...].12.2020 r. Skarżąca wskazała, że tego dowodu (ani tego co działo się z nim później) organ II instancji też nie przeanalizował. Czy nadał jakieś znaczenie temu, że autorka tego pisma po dwóch miesiącach chce je wycofać, ale nie z uwagi na kwestie merytoryczne, lecz dla utrzymania dobrosąsiedzkich stosunków z D. K.?

Tak jak w przypadku poprzedniej decyzji PINB umorzenie postępowania nie jest właściwą formą zakończenia go w przedmiotowej sprawie. Może to nastąpić jedynie, gdy postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe. Tu jest inaczej, sprawę jak najbardziej da się załatwić merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako ppsa) wykazała, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i decyzja je poprzedzająca, powzięte zostały zgodnie z prawem. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, tj. konkretnej sprawy administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania.

Umorzone przez PINB postępowanie toczyło się w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sposób rozumienia tego przepisu był wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego jednoznacznie wynika, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania (vide chociażby: wyrok NSA w sprawie II OSK 1532/13, wyrok NSA w sprawie II OSK 282/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w obiekcie budowlanym, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Wystąpienie takiej zmiany wymaga ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) nastąpiło.

Z uwagi na argumentację skargi należy najpierw dobitnie wyjaśnić, że rozpoznana niniejszym wyrokiem sprawa dotyczy zagadnienia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz czy zmiana ta trwała w toku całego postępowania, a w szczególności w dacie wydawania decyzji przez organ. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast fakt oraz legalność prowadzonej – jak dowodzi Skarżąca – działalności gospodarczej (zakładu wulkanizacyjnego) na nieruchomości nr [...], ani też legalność posadowienia któregokolwiek z budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma na celu li tylko stwierdzenie, czy zmiana taka nastąpiła, a jeżeli tak – czy niesie ona ze sobą konieczność jej zgłoszenia, przy czym brak zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego, skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania legalizującego tę zmianę, już w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Niestwierdzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub stwierdzenie, że w dacie wydawania decyzji zmiana już nie istnieje, powoduje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, skutkującą umorzeniem całego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zasadniczym dowodem w sprawie jest tutaj kontrola na nieruchomości, której celem jest identyfikacja aktualnego (na dzień kontroli) sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym, należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Natomiast stosownie do § 102 cyt. rozporządzenia, garaż służy do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. Jak wynika z kontroli przedmiotowego budynku przeprowadzonej w dniu [...].10.2021 r., stwierdzono w przedmiotowym budynku przechowywanie następujących przedmiotów: kraty stalowe 2 szt., metalowy grzejnik, puste opakowania kartonowe, plastykowe beczki 3 szt., pojemniki plastykowe, metalowy regał, przedłużacz elektryczny oraz inny drobny sprzęt gospodarczy. Z kolei w części garażowej stwierdzono: metalowe szafki, apteczkę, gaśnicę, pojemniki plastykowe, ubranie robocze, i inny sprzęt garażowy. Dołączona dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że budynek wykorzystywany jest jako skład narzędzi i sprzętów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a nie z prowadzeniem działalności gospodarczej – zakładu wulkanizacyjnego. Powyższe spójne jest z oświadczeniami stron – D. K. i J. K., że w przedmiotowym budynku nie jest prowadzona żadna działalność, sam zakład został ograniczony do sprzedaży felg aluminiowych oraz ich transportu, do czego wykorzystywany jest inny budynek handlowy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że organ administracji publicznej rozstrzyga na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień rozstrzygania. Skoro więc w aktualnym protokole z oględzin ustalono stan faktyczny wskazujący na brak zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako budynku gospodarczo-garażowego, taki też stan faktyczny został wzięty pod uwagę w momencie rozstrzygania sprawy. Sąd dostrzega, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku toczy się od 2018 r., i stan faktyczny aktualny w przeszłości mógł różnić się od stanu faktycznego istniejącego na dzień rozstrzygania sprawy, co wynika z kontroli przeprowadzonej dnia [...].09.2018 r. (podczas której faktycznie stwierdzono użytkowanie budynku na potrzeby działalności gospodarczej). Tym niemniej, skoro aktualnie brak jest zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co stwierdzono podczas oględzin z dnia [...].10.2021 r., to wedle tego ustalenia organ podjął rozstrzygnięcie, nawet jeżeli ten brak zmiany jest skutkiem przywrócenia wcześniej przez właściciela (użytkownika) budynku poprzedniego jego sposobu użytkowania.

Reasumując, skoro z ustaleń organu potwierdzonych materiałem dowodowym wynika, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z jego charakterem, brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Wypełniło to z kolei przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i prawidłowo doprowadziło organ do wniosku, że postępowanie należy umorzyć.

Powyższy wywód zasadniczo wyczerpuje argumentację skargi. Skarżąca nie dostrzega, że – co wskazano – kwestia legalności prowadzenia zakładu wulkanizacyjnego na terenie sąsiedniej działki (czy to pod względem przepisów ochrony środowiska, przepisów z zakresu prawa pracy lub przepisów sanitarno-higienicznych) nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Nie było zatem potrzeby współudziału w postępowaniu organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Prokuratury oraz Urzędu Skarbowego. Stan faktyczny sprawy aktualny na dzień rozstrzygania został prawidłowo ustalony i wynika z niego, że w przedmiotowym budynku nie jest prowadzona działalność zakładu wulkanizacyjnego. Organy prawidłowo wyjaśniły, że materiał dowodowy dostarczany przez Skarżącą był w tym zakresie irrelewantny, albowiem nie miał wpływu na ustalenie, że budynek wykorzystywany jest do innych celów niż wskazanych dla tego typu budynków w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Podobnie dla kwestii tej nieistotne były powody zmiany stanowiska jednej z uczestniczek postępowania, oświadczenia D. K. złożone w innych, wcześniejszym postępowaniach (a więc dotyczące nieaktualnego obecnie stanu faktycznego). Również dane wynikające z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie mają żadnego znaczenia dla ustaleń, czy przedmiotowy budynek wykorzystywany jest zgodnie ze swoim charakterem.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd wniesioną skargę oddalił, działając na podstawie art.151 ppsa.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 12.10.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.