Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2532/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 2 i art. 31
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Związku [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak POD.503.20.2022.AKW. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Związku [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi związku pracodawców – Związku [...] (zwanego dalej "Wnioskodawcą", "Skarżącym", "Stroną" lub "Związkiem") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (zwanego dalej "organem II instancji", "organem odwoławczym" lub "GIF") z dnia 17 sierpnia 2022 r. znak POD.503.20.2022.AKW. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. Związek zawiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (zwanego dalej także "organem I instancji" lub "WIF") o możliwości naruszenia art. 99 ust. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne oraz wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń wydanych na rzecz M. na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i dopuszczenie Strony do udziału w postępowaniu. Wnioskiem zostały objęte zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych położonych w [...] przy ul. [...], przy ul. [...], przy ul. [...] oraz [...] przy ul. [...] i w [...], [...].

W treści pisma Strona wskazała m.in. na argumenty, które jej zdaniem uzasadniają jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

W związku ze ww. zawiadomieniem, WIF zwrócił się do M. (zwanej dalej "Spółką" lub "Przedsiębiorcą") o złożenie wyjaśnień w przedmiocie przekroczenia limitu prowadzenia aptek o jakim mowa w art. 99 ust. 3a ustawy -Prawo farmaceutyczne.

Pismem z dnia 21 września 2021 r. Spółka złożyła wyjaśnienia.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. znak FŁ-I.021.133.2021 WIF odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych położonych na terenie województwa [...] udzielonych M. [...], KRS [...]. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 735, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że jest organem właściwym w stosunku do aptek prowadzonych na terenie województwa [...]. W stosunku do apteki ogólnodostępnej położonej w [...] nie jest organem właściwym. Dalej WIF wyjaśnił, że we wniosku Związek podniósł, iż na podstawie publicznie dostępnych danych zamieszczonych w Rejestrze Aptek oraz Krajowym Rejestrze Sądowym ustalono, że:

- M. KRS [...] prowadzi 5 (pięć) aptek ogólnodostępnych na terenie Polski, a jej jedynym wspólnikiem jest D. wpisana do KRS [...],

- D. prowadzi również 5 (pięć) aptek ogólnodostępnych na terenie Polski (województwa [...]),

- D. jest w 100% własnością M. Z.,

- jedynym członkiem zarządu M. jak i D. jest M. Z. Wymienione spółki stanowią grupę kapitałową, która na terenie Polski prowadzi apteki ogólnodostępne przekraczając limit aptek, o jakim mowa w art. 99 ust. 3a ustawy - Prawo farmaceutyczne i zgodnie z wnioskiem winno być wobec M. wszczęte postępowanie w celu cofnięcia jej zezwolenia. [...] nie wskazuje zezwolenia które miałoby być cofnięte.

Dalej WIF podał, że Związek jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Jak wynika z art. 31 § 1 k.p.a. zarówno żądanie wszczęcia postępowania jaki i dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzasadnione musi być celami statutowymi tej organizacji oraz przemawiać ma za tym interes społeczny. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Organizacja społeczna, aby postępowanie z jej wniosku mogło zostać wszczęte, powinna wykazać zarówno cel statutowy, jak i wartości interesu społecznego, które uzasadniają jej udział w postępowaniu w danej sprawie. Ocena czy mieszczą się one w przesłankach przyznania organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony należy do organu.

Zdaniem WIF, w sprawie przedmiot postępowania – cofnięcie zezwoleń, nie wkracza w zakres działania organizacji społecznej jaką jest Związek. Przytoczony przez Związek cel zawarty w § 6 pkt 1 statutu stanowi w pewnym sensie powtórzenie uregulowania ustawowego z ustawy o organizacji pracodawców i jest na tyle ogólny, że nie daje organowi podstaw do przesądzenia, że ma on związek z przedmiotem postępowania. Związek nie skonkretyzował także na czym miałby polegać interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania – cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek oraz dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zdaniem WIF Strona w żaden sposób nie wykazała, że za wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przemawia interes społeczny.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Związek [...].

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. – zaskarżonym w sprawie – GIF utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu I instancji. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1977, ze zm.), zwanej dalej "u.p.f.", oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu GIF wyjaśnił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach:

1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania, 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Dalej wskazał, że w zakwestionowanym postanowieniu WIF uznał, iż Związek spełnił pierwszą przesłankę, natomiast żądanie wszczęcia postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi Wnioskodawcy, którymi są m.in. reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec organów władzy i administracji rządowej oraz Związek nie wykazał w dostateczny sposób istnienia interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania. GIF nie podzielił tego stanowiska w całości, albowiem reprezentowanie interesów pracodawców, zrzeszonych w związku, posiada adekwatny związek prawny z przedmiotem wniosku Skarżącego. Omawiana przesłanka ziściła się w sprawie.

Jednakże GIF uznał, że Wnioskodawca nie spełnił trzeciej przesłanki, a mianowicie Związek nie wykazał zaistnienia przesłanki "interesu społecznego". Zdaniem GIF, wbrew zarzutom zażalenia, w treści wniosku z dnia 10 kwietnia 2021 r. pełnomocnik Wnioskodawcy nie wskazał w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział Związku w konkretnym postępowaniu administracyjnym objętym przedmiotowym wnioskiem. Za taką okoliczność nie można uznać treści opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r. dotyczącej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, która weszła w życie 25 czerwca 2017 r. Według Związku, przywołana treść ww. dokumentu dowodzi, że cofnięcie zezwoleń wykonywanych z naruszeniem prawa (przepisów antykoncentracyjnych) przyczyni się do rozwoju usług farmaceutycznych wymienionych m.in. w art. 4 ust. 3 pkt 1-4 ustawy o zawodzie farmaceuty, poprzez wyeliminowanie lub zmniejszenie częstotliwości zjawisk opisanych we ww. dokumencie. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast żadnych dowodów choćby uprawdopodabniających, że w aptekach objętych wnioskiem może dochodzić do nieetycznych lub sprzecznych z prawem działań, takich jak te wymienione w przytoczonym fragmencie opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych. Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien zostać, w ocenie GIF, starannie uzasadniony przez żądającego wszczęcia postępowania w sprawie osoby trzeciej, zwłaszcza, iż interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej. Tak jest w niniejszej sprawie, gdzie Związek domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia M. zezwoleń na prowadzenie aptek na terytorium województwa [...], który też jest pracodawcą aptekarskim. Podejmując więc działania w imieniu swoich członków podważa zarazem podstawy funkcjonowania innych podmiotów, działających na tym samym rynku. Przy czym, co niezwykle istotne, analogiczne wnioski, dotyczące kilkudziesięciu innych aptek zostały złożone przez Związek, o czym GIF ma wiedzę z urzędu.

Zdaniem GIF, nie istnieje interes społeczny który przemawiałby za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Wręcz przeciwnie, w interesie społecznym znajduje się pewność uzyskanych przez przedsiębiorców uprawnień.

Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności podane w uzasadnieniu wniosku i zażalenia dotyczą głównie kwestii koncentracji przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i powiązań kapitałowych. We wniosku nie wskazano jednak na istnienie obiektywnych okoliczności, świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu aptek, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptekach. Dalej organ ten wskazał, że wniosek Związku jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym. Przy czym działalność farmaceutyczna, z uwagi na konieczność realizowania dobra pacjenta, powinna być ustabilizowana i pewna prawnie. Wniosek organizacji społecznej w istocie nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Związek [...], domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez:

1. przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, pomimo że:

a) w dotychczasowej praktyce (szczegółowe przytoczenie w uzasadnieniu zarzutu) rozstrzygania takich samych i podobnych spraw GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne, a zbieżne ze Skarżącym stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była już obecny Główny Inspektor Farmaceutyczny - Ewa Krajewska, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, wskutek czego organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów;

b) także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2022 r.

II GSK 2738/21 dopuścił Związek do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed NSA w sprawie analogicznej do niniejszej;

c) także Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 października 2021 r. V SA/Wa 2950/21 dopuścił Związek do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dot. m.in. kwestii zakresu stosowania art. 2 ust 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki;

2. uzasadnienie ww. tezy (o nieistnieniu interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania) oceną, iż:

1) istnienia interesu społecznego nie dowodzi treść opinii Biura Analiz Sejmowych

z 9 stycznia 2017 r., pomimo że dokument ten (urzędowy) wskazuje i dowodzi, jakie konkretne interesy społeczne postanowił chronić ustawodawca uchwalając art. 99 ust 3a u.f.p. będący podstawą wnioskowanego postępowania administracyjnego;

2) samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub ich utożsamianie z interesem społecznym nie jest wystarczające, a wymagane jest skonkretyzowanie interesu społecznego w odniesieniu do indywidualnej sprawy, pomimo że Skarżący w uzasadnieniu wniosku (1) nie poprzestał na przytoczeniu celów statutowych, ale skonkretyzował również interes społeczny w odniesieniu do indywidualnej sprawy na str. 15 wniosku, (2) przywołał orzecznictwo NSA wskazujące na istnienie interesu społecznego w przestrzeganiu przepisów antykoncentracyjnych, (3) wskazał na orzecznictwo organu II instancji w analogicznych sprawach uznające istnienie interesu społecznego Skarżącego;

3) "nie wystarczą ogólnikowe sformułowania działania w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę zdrowia, czy życia ludzi", a Wnioskodawca uzasadniał interes społeczny w sposób bardzo ogólnikowy, sprowadzający się de facto do zacytowania ww. opinii z 9 stycznia 2017 r, pomimo że: (1) wniosek Skarżącego nie używa ogólnikowych sformułowań, a wskazuje precyzyjnie, rzeczowo i konkretnie, iż "realizacja ustawowych zakazów i nakazów ustanowionych przez ustawodawcę celem ukształtowania rynku usług farmaceutycznych w sposób określony przez ustawodawcę, leży w najściślej pojmowanym interesie społecznym: polegającym na zwiększeniu dostępności aptek, zwiększeniu konkurencyjności, zwiększeniu dostępności leków w aptekach, zmniejszeniu ich cen"; (2) opinia Biura Analiz Sejmowych została przytoczona nie tylko jako obszerny i szczegółowy wywód wskazujący konkretne interesy społeczne chronione przez przepis, który jest podstawą wnioskowanego postępowania, ale także jako dowód tych okoliczności;

4) Wnioskodawca nie przedstawił dowodów uprawdopodabniających, iż w aptece objętej wnioskiem może dochodzić do działań nieetycznych lub sprzecznych z prawem, takich jak te wymienione w Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych

z 9 stycznia 2017 r.;

5) w interesie społecznym leży pewność uzyskanych uprawnień przedsiębiorców, a niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego organ ma obowiązek rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, pomimo że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co od stanu faktycznego, a przedmiotem sporu jest wyłącznie wykładnia i zastosowanie art. 99 ust. 3a u.p.f.;

6) przeciwko istnieniu interesu społecznego przemawia nakaz działania w zaufaniu do przedsiębiorcy z założeniem, że działa on zgodnie z prawem – wynikający z art. 10 Prawa przedsiębiorców, pomimo że przedmiotem sprawy jest podejrzenie, że przedsiębiorca nie działa zgodnie z prawem, które jest uzasadnione, ponieważ jest zgodne z dotychczasowym stanowiskiem organu II instancji oraz częścią orzeczeń sądów administracyjnych;

7) art. 10 Prawa przedsiębiorców uzasadnia brak interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że art. 9 tej ustawy nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nabywanie udziałów w spółkach prowadzących apteki przez grupy kapitałowe skutkujące naruszeniem art. 99 ust. 3 u.f.p. stanowi działanie w celu obejścia prawa;

8) okoliczności faktyczne wskazane we wniosku stanowią okoliczności uzasadniające cofnięcie spółce M. zezwoleń na prowadzenie aptek jedynie w subiektywnej opinii Skarżącego, pomimo że jest to stanowisko sprzeczne z utrwaloną wieloletnią praktyką stosowania art. 99 ust. 3 i ust. 3a przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego;

9) we wniosku nie wskazano okoliczności nieprawidłowego prowadzenia aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, pomimo że: (1) interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. nie ogranicza interesu społecznego wyłącznie do bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi; (2) zarówno z opinii Biura Analiz Sejmowych powołanej we wniosku, jak i z pracy naukowej przywołanej we wniosku dowodowym niniejszej skargi w pkt III petitum wynika, że organizacja i metodyka funkcjonowania sieci aptecznych m.in., że farmaceuci zatrudnieni w aptekach grup kapitałowych często formułują zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność (tj. środków przeciwwirusowych) i są potencjalnie niepotrzebne, a przyczyny tej sytuacji to brak przeszkolenia, brak czasu na ocenę pacjenta, brak znajomości dowodów oraz zachęty marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej;

10) wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków Skarżącego jako organizacji społecznej, pomimo że: (1) w świetle orzecznictwa NSA, nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.; (2) organ II instancji błędnie utożsamia interes przedsiębiorcy, co do którego zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych z interesem społecznym – sprzeczność interesów organizacji społecznej z interesami strony nie musi oznaczać per se sprzeczności interesów organizacji z celami postępowania; możliwa jest zbieżność celów administracji publicznej, interesu społecznego i organizacji społecznej (egzekwowanie przepisów antykoncentracyjnych mających na celu prawidłowy rozwój rynku usług farmaceutycznych);

11) ilość złożonych przez Skarżącego wniosków o wszczęcie postępowania znana organowi odwoławczemu z urzędu świadczy o tym, że wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków Skarżącego jako organizacji społecznej i wyklucza istnienie interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że ilość wniosków jest wyłącznie wynikiem ilości spółek wykorzystywanych przez sieci apteczne do obchodzenia przepisów antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego i faktu, że każda ze spółek należących do grupy kapitałowej sprowadzi apteki w kilku województwach;

12) uwzględnienie wniosku spowodowałoby zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych i przełoży się na stopień ochrony zdrowia publicznego i konsumentów, pomimo że zakłócenie obchodzenia obowiązujących przepisów antykoncentracyjnych przez sieci apteczne w dłuższej perspektywie czasu doprowadzi do trwałego i znacznie dalej idącego zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych opisanego w ww. opinii oraz pogorszenia się stopnia ochrony zdrowia publicznego, czego dowodzi wniosek dowodowy z pkt III pkt 2 petitum niniejszej skargi;

13) wniosek Skarżącego nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw, pomimo że stoi to w oczywistej sprzeczności z treścią wniosku, który wskazuje konkretnego przedsiębiorcę.

Jednocześnie Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) postanowienia WSA w Warszawie z 12 października 2021 r. V SA/Wa 2950/21, na okoliczność potwierdzenia przez sąd, że Związek posiada interes prawny w udziale w postępowaniach dot. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych na rzecz innych podmiotów;

2) postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2022 r. II GSK 2738/21;

3) wydruku artykułu ze strony internetowej https://mgr.farm/aktualnosci/ strzelba-wprzeziebienie-naukowcy-o-rekomendacjach-farmaceutow-w-aptekach-sieciowych/ - na okoliczność tego, że z badań naukowych wynika, że w aptekach prowadzonych przez grupy kapitałowe dawano pacjentom zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność i są potencjalnie niepotrzebne, z powodu braku przeszkolenia, braku czasu na ocenę pacjenta, braku znajomości dowodów oraz zachęt marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej (tj. realizacji planów sprzedażowych i docelowych premii sprzedażowe), tj. na okoliczność zagrożenia dla zdrowia obywateli wynikającego z niezgodnej z prawem koncentracji aptek na rynku polskim i istnienia interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący zawarł argumentację na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na postanowienie: 1) uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 17 sierpnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie WIF z dnia 7 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych położonych na terenie województwa [...], udzielonych M.

Zdaniem organu odwoławczego strona z trzech przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej (wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału) w postępowaniu spełnia dwie przesłanki, tj. postępowanie dotyczy osoby trzeciej i udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Natomiast, w ocenie GIF, Związek nie wykazał spełnienia trzeciej przesłanki warunkującej udział, tj. interesu społecznego. Przeciwnego zdania jest Związek, wskazując, że spełnia wszystkie trzy przesłanki, które to wykazał składając wniosek. Ponadto Strona powołała się na fakt, że była ona do tej pory dopuszczana do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania;

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z definicją zamieszczonymi w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W sprawie strona jest organizacją pracodawców, a więc organizacją mieszczącą się w pojęciu organizacji społecznej. Prawidłowo organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łączne: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3 udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Innymi słowy niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

W sprawie nie budzi wątpliwości żadnej ze stron, że Skarżący spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do spełnienia przez Stronę przesłanki trzeciej, tj. przesłanki istnienia interesu społecznego w udziale strony w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki. Zgodnie natomiast z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w § 2 art. 8 k.p.a. ustawodawca wprost wskazał, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Strona skarżąca w skardze wykazała, że organy odstąpiły bez uzasadnianej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organizacja społeczna przytoczyła szereg spraw, w których organ na podstawie takich samych argumentów dopuszczał stronę do udziału w postępowaniu. Co więcej Sądowi z urzędu jest wiadomym, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał Związek do udziału w postępowaniu. Tylko z systemu komputerowego znajdującego się w sądzie wynika, że Związek [...] jest uczestnikiem postępowania w kilkudziesięciu sprawach, z czego w znacznej części w sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki).

Skarżący w skardze przytoczył fragmenty uzasadnień rozstrzygnięć GIF wskazujące na zasadność wniosku Strony o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Argumentami o świadczeniu interesu społecznego były m.in.: prowadzenie postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez grupę kapitałową prowadzącą ponad 1% aptek ogólnodostępnych w określonym województwie (interes społeczny przejawiał się w realnym doprowadzeniu rynku do stanu zgodnego z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.); argumenty z opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazujące, że ustawodawca wyjaśnił, iż struktura rynku aptek ogólnodostępnych ulegnie poprawie na bardziej gospodarczo i społecznie efektywną (wydajną) oraz bardziej sprzyjającą dbałości o dobro indywidualnych użytkowników aptek ze strony podmiotów prowadzących te apteki.

Obecnie natomiast wskazane powyżej argumenty nie stanowiły dla GIF wystarczającej podstawy dopuszczenia Strony do udziału w postępowaniu. Jednakże GIF w zaskarżonym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie wyjaśnił powodów dla których odstąpił od utartej praktyki (od ww. argumentów wcześniej stanowiących podstawę dopuszczenia). Dlatego też, w ocenie Sądu, naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu Skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu do udziału w postępowaniu. Skoro celami Strony są, zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także Skarżący powoływał się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to trzeba wskazać, że powyższe wpisuje się w zakres tego postępowania. W sprawie trudno jest stwierdzić, co uczynił organ odwoławczy, że Strona działa w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. Przeciwnie, w ocenie Sądu, Skarżący nie reprezentuje wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny, zapewnia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Sądu dopuszczenie Skarżącego do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Zauważenia także wymaga, co nie jest kwestionowane, że postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności może mieć charakter wychowawczy dotyczący innych podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku (w wypadku stwierdzenia podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) albo też przyczyni się do utrwalenia określonej praktyki stosowania przepisów. Obie te sytuacje powinny spowodować jak najszerszą dostępność podmiotów do udziału w tego rodzaju postępowaniach, w celu rozważenia zarówno przez organy, jaki i następnie sądy, wszystkich stanowisk, często ze sobą sprzecznych. Ograniczenie udziału w postępowaniu natomiast będzie powodowało, że tylko część argumentów będzie zaprezentowana, co nie będzie służyło kontroli konkretnego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy zauważyć, że brak jest podstaw do podzielenia zapatrywania organu jakoby za interesem społecznym winny przemawiać jedynie argumenty świadczące o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptekach. Jest to zbyt zawężająca wykładania pojęcia "interesu społecznego". Zdaniem Sądu w interesie społecznym leży również przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zarówno naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie natomiast nie było potrzeby rozważać pozostałych zarzutów skargi, gdyż tylko uwzględnienie tych dwóch zarzutów prowadziło do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się nieprawidłowe.

Sąd nie uwzględnił wniosku Strony o dopuszczenie dowodów w postaci wydruku artykułu i orzeczeń sądów administracyjnych. W sprawie Skarżący domagał się przeprowadzenia dowodów z orzeczeń sądowych, a więc dowodu na interpretację prawa. Tym samym skoro z założenia sąd ma znać prawo, to nie ma potrzeby przeprowadzania dowodu w tym zakresie. Natomiast załączony wydruk artykułu prasowego nie dotyczy istoty sprawy niniejszej, a zatem nie wpisuje się w przesłanki wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a., warunkujące możliwość przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

W sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu. Dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Natomiast wniosek Strony o przeprowadzenie rozprawy (k. 30) nie jest dla Sądu wiążący. Sąd nie znalazł podstaw do skierowania sprawy niniejszej na rozprawę.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

[pic][pic]