Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2626/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 2, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2763/22 w sprawie ze skargi S.J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. nr KOA/2587/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. nr KOA/2587/Pd/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S.J. i J. J. (solidarnie) kwotę 794 (siedemset dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r. I SA/Wa 2763/22, oddalił skargę S.J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z 26 września 2022 r. nr KOA/2587/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna postanowieniem z 24 marca 2022 r. nr GN.6831.W.6.2022 pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Piasecznie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] i stwierdził, że przedstawiony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] - część północna i wschodnia zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna nr 47/V/4/2007 z dnia 1 marca 2007 r.

Następnie Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna decyzją z 12 maja 2022 r. nr 25/2022 zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości, w ten sposób, że w wyniku podziału wydzielone zostają następujące działki gruntu: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. 0,0456 ha.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Województwo Mazowieckie.

Zaskarżoną decyzją z 26 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z 12 maja 2022 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.). Przytaczając treść art. 98 ust. 1 u.g.n. SKO, nie kwestionując zgodności podziału z planem miejscowym stwierdziło, że art. 98 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że działki przeznaczone pod drogi można wydzielić na wniosek właściciela w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego co do zasady w innym celu. Wydzielenie działek drogowych następuje niejako przy okazji tego podziału. Wobec tego, w opinii SKO, nie jest możliwy podział nieruchomości na wniosek właściciela w celu wydzielenia wyłącznie działki przeznaczonej pod drogę. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia fakt, że nie można zarządcy drogi pozbawić zupełnie kontroli nad przejmowaniem nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Dopuszczenie możliwości wydzielania w toku podziału wyłącznie działek przeznaczonych w planie miejscowy pod drogi publiczne mogłoby doprowadzić zarządców dróg do niedających się przewidzieć w żaden sposób wydatków na odszkodowania, niezaplanowanych w budżecie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, zdaniem organu, że podstawowym celem wnioskodawców jest uzyskanie odszkodowania w wyniku dokonanego podziału.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r. I SA/Wa 2763/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji rację ma SKO wskazując, że w sytuacji gdy plan miejscowy przewiduje na nieruchomości prywatnej przebieg drogi publicznej, to w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela, jednocześnie z wnioskowanym podziałem wydziela się (niejako "przy okazji" – jak wyraził się organ) działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. tak wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe oznacza, że nieskuteczne musi być wnioskowanie o podział tylko w celu wydzielania drogi z dotychczasowej działki. Innymi słowy - wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n.) może nastąpić jedynie w przypadku, gdy plan miejscowy przewiduje przebieg drogi przez dzieloną nieruchomość, a właściciel nie wnioskuje o podział nieruchomości wyłącznie w tym celu.

Sąd I instancji wyjaśnił skarżącym, że zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2023 r. I SA/Wa 2763/22 złożyli S. J. i J. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia w/w przepisów procedury administracyjnej, podczas gdy organ błędnie ustalił, że wyłącznym celem wniosku o podział nieruchomości było wydzielenie działki drogowej, pominąwszy fakt, że podział umożliwiał zagospodarowanie drugiej działki powstałej z podziału, czym nie dopełnił obowiązku wyczerpującego i kompleksowego zebrania materiału dowodowego pomimo istnienia obiektywnych możliwości weryfikacji tego faktu. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji się go nie dopuścił wówczas treść wyroku była zupełnie inna i Sąd stwierdziłby, że organ błędnie i z naruszeniem procedury przeprowadził postępowanie wyjaśniające;

2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku z uwagi na to, że wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśnił wszystkich motywów swojego rozstrzygnięcia oraz nie ustosunkował się do wszystkich zgłoszonych w skardze zarzutów, w szczególności zaś nie umotywował, na jakiej podstawie wyraził pogląd, że podział nieruchomości jest niedopuszczalny w sytuacji, gdy jedynym celem podziału było wydzielenie działki drogowej. Powyższe uchybienia w ocenie skarżących miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji się go nie dopuścił, wówczas treść wyroku była zupełnie inna i Sąd stwierdziłby, że organ błędnie i z naruszeniem procedury administracyjnej przeprowadził postępowanie;

3) prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. – polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że żądanie podziału działki wyłącznie w celu wydzielenia działki drogowej jest sprzeczne z prawem, podczas gdy w istocie stanowi to niedopuszczalne wykreowanie pozaustawowej przesłanki podziału nieruchomości;

4) prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.- poprzez przyjęcie, że pomimo, iż warunki dla zatwierdzenia podziału przewidziane w tym przepisie zostały spełnione, a które to warunki są wyłącznymi, które należy spełnić, aby podział nieruchomości był dopuszczalny, możliwe jest uznanie, że podział nieruchomości w takim przypadku nie jest dopuszczalny;

5) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. polegające na nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji, w której jedyną przyczyną podziału jest odzwierciedlenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od sytuacji, gdy przyczyna podziału jest inna albo podział jest bardziej złożony i obejmuje np. wydzielenie większej ilości działek ewidencyjnych, podczas gdy okoliczności te, sygnalizowane przez Sąd I instancji, są irrelewantne dla przesłanek dokonania podziału nieruchomości.

W oparciu o powyższe wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że sprawa została wyjaśniona co do istoty,

2) w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje.

Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast stan faktyczny nie jest sporny; motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy również są jasne, a sporna pozostaje jedynie wykładnia prawa materialnego i jego zastosowanie w ustalonych w sprawie okolicznościach. Z góry zastrzec jedynie należy, że intencje, jakimi kierowali się wnioskodawcy podziału nieruchomości, są irrelewantne dla przesłanek stosowania normy prawa materialnego, będącej podstawą rozstrzygnięcia, co jest istotą tej sprawy.

Ze zdania pierwszego art. 93 ust. 1 u.g.n. wynika, że "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego." W niniejszej sprawie nikt nie zakwestionował zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym, czego potwierdzeniem jest postanowienie Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z 24 marca 2022 r. Zgodnie natomiast ze zdaniem pierwszym art. 98 ust. 1 u.g.n. "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne." W ocenie SKO i Sądu I instancji, ponieważ przejście własności na podmiot publiczny w powyższym trybie wiąże się z obowiązkiem wypłaty odszkodowania dla dotychczasowego właściciela nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.), to norma wynikająca z tych dwóch przepisów (art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.) powinna być wykładana w ten sposób, że nieskuteczne musi być wnioskowanie o podział tylko w celu wydzielania drogi z dotychczasowej działki lub, innymi słowy, właściciel nie wnioskuje o podział nieruchomości wyłącznie w tym celu. Wydzielenie działek drogowych może nastąpić tylko "przy okazji" podziału dokonywanego w innym celu, gdyż w przeciwnym razie prowadzić to może do wydatków niezaplanowanych w budżecie odpowiedniego podmiotu publicznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą tezę SKO i Sądu I instancji należy traktować wyłącznie w kategoriach postulatów de lege ferenda, bowiem w żaden sposób nie wynika ona z aktualnego brzmienia przepisów. Wyłączną podstawą podziału nieruchomości jest zgodność z planem miejscowym (jeśli obowiązuje, jak w tym przypadku), a wyłączenia ograniczeń w podziale nieruchomości (art. 95 u.g.n.) dotyczą przypadków, gdy podział nieruchomości jest dopuszczalny niezależnie od ustaleń planu miejscowego (lub decyzji o warunkach zabudowy). Z art. 98 ust. 1 u.g.n. również nie wynika, aby podział nieruchomości na wniosek właściciela, jeśli ma prowadzić do wydzielenia gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne, był uzależniony od innych przesłanek podziału niż zgodność z planem.

Za wykładnią prawa przyjętą przez SKO i Sąd I instancji nie stoją też racje ekonomiczne związane ze skutkami podziału nieruchomości na wniosek, wynikającymi z art. 98 ust. 3 u.g.n. Nad skutkami takimi podmioty publiczne są bowiem w stanie panować, racjonalnie i odpowiedzialnie planując inwestycje drogowe. Plan miejscowy, w oparciu o który zatwierdzony został przez organ I instancji projekt podziału nieruchomości, został uchwalony w 2007 r. Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ówczesnym brzmieniu (zob. art. 44, art. 39 ust. 3 pkt 3, art. 17 pkt 7 lit. a) wynika, że samorząd województwa miał pełną kontrolę nad tym, gdzie ma powstać droga o znaczeniu wojewódzkim i kiedy powinna zaistnieć w planie miejscowym. Z art. 44 ust. 1 u.p.z.p. wynikało w szczególności (i podobnie jest obecnie), że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Nie jest więc tak, jak twierdzi SKO i Sąd I instancji, że właściwy organ publiczny nie może mieć kontroli nad ekonomicznymi skutkami podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela.

Nie można wobec tego czynić zarzutu właścicielowi nieruchomości wnioskującemu o jej podział zgodny z planem miejscowym, że czyni użytek z prawa, które przysługuje mu zgodnie z ustawą, w oparciu o przesłanki, które z ustawy nie wynikają. Nie uzasadnia tego również żadna wykładnia systemowa.

W konsekwencji za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), dotyczące naruszenia art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wykładnię prawa przedstawioną wyżej i orzeknie w oparciu o plan miejscowy aktualny w chwili orzekania.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.