Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 570/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy Opatówek z dnia 22 kwietnia 2004 r. nr 104/04, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Szałe, gm. Opatówek, która na rysunku planu oznaczona jest symbolem [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Burmistrza Opatówka na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga S. J. (zwanego dalej "skarżącym") na uchwałę nr 104/04 Rady Gminy w Opatówku z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Opatówek – wieś Szałe (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2004 r. Nr 110, poz. 2188, zwaną dalej "uchwałą nr 104/04") w części dotyczącej jego działki, tj. działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Szałe, gm. Opatówek. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Rada Gminy Opatówek (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 25 września 2000 r. uchwałę nr 163/00 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej rezydencyjnej w miejscowości Szałe – gmina Opatówek. W oparciu o tę uchwałę, Zarząd Gminy Opatówek, a następnie Burmistrz Opatówka (zwany dalej "Burmistrzem") przystąpił do prowadzenia postępowania planistycznego i sporządził projekt planu miejscowego. Na sesji Rady w dniu 22 kwietnia 2004 r., została podjęta uchwała nr 104/04. Zgodnie z jej § 20, uchwała nr 104/04 weszła w życiu po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, tj. w dniu 29 lipca 2004 r. Uchwała ta nigdy nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, ani kontroli sądowoadministracyjnej.

Pismem z dnia 3 lipca 2023 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. L. – wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony Rady, pismem z dnia 4 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając stwierdzenia nieważności uchwały nr 104/04 w zakresie, w jakim obejmuje ona działkę skarżącego. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej "u.z.p.") w związku z art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczeń w możliwości wykonywania prawa własności działki nr ew. [...] w sposób nieproporcjonalny do celów uchwały oraz u.z.p. (naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności) polegające na:

a) przeznaczeniu znacznej części nieruchomości pod terenu racjonalnych dolesień (ZLd), na których obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, zgodnie z § 14 ust. 2 uchwały nr 104/04,

b) przeznaczeniu części wskazanej nieruchomości pod tereny ulic dojazdowych (12KD) i ustalenie linii rozgraniczających tego terenu w niczym nieuzasadnionej, 10-metrowej szerokości,

c) przeznaczeniu części wskazanej nieruchomości pod tereny ulic dojazdowych (12KD), na których, zgodnie z § 16 ust. 3 uchwały nr 104/04, zakazuje się realizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem urządzeń technicznych (sieci uzbrojenia terenu);

2) art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczeń w możliwości wykonywania prawa własności działki nr ew. [...] z naruszeniem konstytucyjnej zasady równej dla wszystkich ochrony własności polegające na przeznaczeniu znacznego obszaru działki nr ew. [...] pod tereny zieleni leśnej – dolesień wyłącznie w celu "oddzielenia: zielenią zabudowy zrealizowanej na działce nr ew. [...] i kosztem możliwości racjonalnego zagospodarowania działki nr ew. [...]".

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy ona jego działki, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] od 2020 r., kiedy to nabył tę nieruchomość. Od 2021 r. skarżący podjął starania o zmianę obowiązującego planu miejscowego, jednakże bezskutecznie. Uchwała nr 104/04 narusza interes prawny skarżącego, gdyż poprzez przeznaczenie jego działki głównie na cele dolesienia oraz poprowadzenia drogi dojazdowej, nie może on zagospodarować jej na inne cele. Na znacznej części nieruchomości obowiązuje bowiem zakaz zabudowy.

Zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła granice swojego władztwa planistycznego i tym samym wprowadzono ponadnormatywne ograniczenia jego prawa własności. Uchybiono przy tym zasadzie proporcjonalności. Po pierwsze nie uzasadniono przesłanek wprowadzenia tak poważnych ograniczeń, a po drugie, niezrozumiałe jest wprowadzenie takiego uregulowania, które zakłada budowę drogi o szerokości 10 m. Znaczna część działki skarżącego jest wyłączona spod zabudowy.

Plan miejscowy zakłada bowiem dolesienie działki skarżącego, a tylko na niewielkim obszarze ujawniono istnienie zalesień. Zalesienie istnieje na południu działki i w nieznacznym stopniu, w części centralnej. Nie ma mimo to żadnego uzasadnienia dla pogłębiania lesistości działki skarżącego. Nawet Lasy Państwowe nie skorzystały z możliwości pierwokupu działki skarżącego, ponieważ jej przydatność pod zalesienie jest niewielka. Również wprowadzenie przeznaczenia działki skarżącego pod budowę drogi o 10-metrowej szerokości nie znalazło żadnego uzasadnienia w zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że posiada ona kompetencję do tego, aby samodzielnie, jako gestor przestrzeni na terenie swojej gminy, kształtować politykę przestrzenną. Regulacje planu mają na celu podtrzymanie rolniczego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego. Nie tylko prawo własności jest wartością w ramach u.z.p. Są to także ład przestrzenny, ochrona środowiska, potrzeby interesu publicznego etc. Rada podniosła, że wprowadzenie zalesienia jest zgodne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Opatówek (uchwała nr 117/99 Rady Gminy Opatówek z dnia 29 grudnia 1999 r., zwana dalej "Studium"). Gmina Opatówek posiadała dużo mniejszy wskaźnik zalesienia niż średnia krajowa. Część ziem o niskich klasach bonitacyjnych, została przeznaczona w Studium pod zalesienie.

Rada całkowicie odrzuca zarzut wprowadzenia drogi o 10 m szerokości. W momencie przyjmowania uchwały nr 104/04 obowiązywał § 7 ust. 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Te regulacje pozwalały na określenie tak szerokiej drogi. Również obowiązujące w dacie uchwalenia planu miejscowego przepisy o drogach publicznych stanowiły, że w pasie drogowym nie można lokować niczego, co nie służy do ruchu drogowego. Zrozumiały jest zatem "zakaz" zabudowy na drodze.

Pismem z dnia 19 października 2023 r. Rada wniosła o przeprowadzenie rozprawy sądowej.

Pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. skarżący uzupełnił swoją skargę. Skarżący podniósł dodatkowy zarzut, tj. naruszenie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. poprzez nie zawiadomienie podmiotów, o których mowa w drugim z tych przepisów o wyłożeniu projektu, a wobec tego należało działać według u.p.z.p. Skarżący podniósł, że można kontynuować procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według przepisów u.z.p., jeżeli do dnia 11 lipca 2003 r. zostaną zrealizowane dyspozycje z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p. Wielu osobom doręczono wezwania po 11 lipca 2003 r. Rada powinna procedować projekt planu miejscowego już według przepisów u.p.z.p., a nie u.z.p. To zaś wskazuje na naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego i przesądza o jego nieważności.

Na rozprawę w dniu 18 kwietnia 2024 r. stawili się: pełnomocnik skarżącego – r. pr. E. W. – oraz pełnomocnik Burmistrza – adw. M. M.. Obydwie strony podtrzymały swoje stanowiska, jakie przedstawiono w pismach procesowych. Po zamknięciu rozprawy ogłoszono wyrok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga tylko częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do tego, aby sprawując kontrolę nad zaskarżoną uchwałą, wziąć pod uwagę również i te kwestie, które nie zostały wyartykułowane w skardze, ale mają wpływ na ocenę zgodności uchwały z prawem.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr 104/04, w której ustanowiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Szałe, gm. Opatówek. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu w zakresie, w jakim wskazano to w pkt I sentencji wyroku. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do omawiania istoty problematyki zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr 104/04, która w swojej istocie ustanawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyduje o przyszłym przeznaczeniu terenów objętych tym planem. Lokalny prawodawca władczo decyduje zatem czy, co i gdzie będzie mogło zostać zrealizowane w przyszłości na terenie objętym tym planem (zob. M. Mączyński, Zasady ogólne planowania i zagospodarowania przestrzennego jako wyznacznik racjonalnej polityki przestrzennej [w:] Planowanie przestrzenne w miastach na prawach powiatu. Diagnoza problemu, pod. red. T. Mądrego i E. Topolnickiej, Poznań 2017, s. 139). Plan ten zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego inwestora, który będzie chciał w jakikolwiek sposób zagospodarować w przyszłości jakikolwiek teren objęty tym planem. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje sytuację prawną na przyszłość nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie inwestorem podejmującym zamierzenie inwestycyjno-budowlane, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości. Potwierdzeniem dotychczasowego wywodu jest brzmienie art. 7 u.z.p., zgodnie z którym: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym." – aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 436/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym należy zaznaczyć, że plan miejscowy odnosi się przede wszystkim do sytuacji prawnej gruntów objętych jego granicami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje to, jak grunty objęte jego granicami będą mogły zostać w przyszłości zagospodarowane. Chociaż prawa i obowiązki wynikające z planu miejscowego wykonują podmioty posiadające tytuł prawnych do działek objętych tym planem, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje rzeczową stronę stosunków administracyjnoprawnych, gdyż nie odnosi się do sytuacji osobistej podmiotów prawa. Zatem, mając na względzie to, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonywanie praw lub obowiązków skierowanych do rzeczy nieruchomej, do której skarżący posiadają tytuł prawny, należy stwierdzić, że istotą materialnego stosunku administracyjnoprawnego zawiązanego na mocy zaskarżonej uchwały nie jest uprawnienie, ani obowiązek o charakterze osobistym, tylko rzeczowym. Rzeczowość praw i obowiązków podlega zarówno zbyciu jak i dziedziczeniu tak uniwersalnie, jak i singularnie (zob. K. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2009, s. 9-10). Wartym przypomnienia jedynie jest fakt, że akt prawa miejscowego stanowi element źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Drugą kwestią, jaka również musi zostać wyartykułowana jest to, że mając na względzie powołany już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do dokonania kontroli całokształtu sprawy. Obowiązek ten jest dodatkowo wzmocniony brzmieniem art. 27 ust. 1 u.z.p., który musi zostać uwzględniony przez Sąd z urzędu. Powołany przepis stanowi: "Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Zacytowany przepis wymaga zatem, aby dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu miejscowego dokonano weryfikacji trybu jego sporządzania, a także właściwości rady gminy. Już teraz należy zasygnalizować sposób zredagowania zacytowanego przepisu, który wskazuje, że każde naruszenie trybu postępowania w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję nieważności uchwały (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 339/23, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 4194/01, dostępne w CBOSA).

Przechodząc do głównych rozważań nad sprawą sądowoadministracyjną, należy wskazać, że wiele zarzutów skargi jest jak najbardziej trafnych. Z niektórymi Sąd nie zgadza się, co ostatecznie nie prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały nr 104/04 dla całej działki skarżącego.

Mając na uwadze to, że Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu ewentualne naruszenia procedury planistycznej, której naruszenie, choćby nieznaczne, prowadzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, Sąd rozpocznie swoje rozważania od tego właśnie zagadnienia szczególnie, że w replice do odpowiedzi na skargę został podniesiony zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący podniósł zarzut, którego ewentualna trafność wymagałaby stwierdzenia nieważności całej uchwały nr 104/04. Ten zarzut nie jest jednak uzasadniony. Już teraz należy zaznaczyć, że Sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia procedury planistycznej.

Jednym z zarzutów skargi, którego Sąd nie podziela, to zarzut naruszenia procedury planistycznej, polegający na braku przeprowadzenia procedury planistycznej według przepisów u.p.z.p., która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 u.p.z.p., który to przepis stanowi: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zarzut skarżącego zasadza się na tej kwestii, że Burmistrz wystosował zawiadomienia, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 lit. a u.z.p., jednakże nie wszystkie zawiadomienia zostały doręczone właścicielom działek objętych planem miejscowym przed dniem 11 lipca 2003 r., kiedy to weszła w życie u.p.z.p. Skarżący wywodzi z tej okoliczności powinność przeprowadzenia procedury planistycznej według przepisów nowej ustawy, a nie dotychczasowej. Sąd nie zgadza się z tym zarzutem. O ile oczywiście z językowego punktu widzenia, argument skarżącego wydaje się być uzasadniony, to należy podkreślić, że niezbędne jest poddanie przepisu art. 85 ust. 2 u.p.z.p. wykładni celowościowej i systemowej. Ustawodawca uzależnił w powołanym przepisie intertemporalnym zastosowanie materii ustawowej (starej albo nowej) od faktu podjęcia uchwały intencyjnej, a także zawiadomienia właścicieli o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz niezakończenia procedury planistycznej przed datą 11 lipca 2003 r. (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2038/12, dostępny w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sąd Administracyjnego, który stwierdził, że obowiązek zawiadomienia, wynikający z treści art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. należy oceniać bez względu na to, czy czynność ta okazała się skuteczna w tym sensie, że informacja o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dotarła do tego, kto rzeczywiście jest właścicielem lub władającym nieruchomością, którego interes prawny może być naruszony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc jako "czynność zawiadomienia" (wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 512/10, dostępny w CBOSA). Wystarczy więc wyekspediowanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 lit. a u.z.p. dla uznania, że fakt zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu został dokonany. Nie można tego uzależniać od skuteczności zawiadomienia, jak to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ Burmistrz nie ma wpływu chociażby na działalność operatora pocztowego i na to, kiedy to zawiadomienie zostanie faktycznie doręczone. Tak samo należałoby spojrzeć na tę problematykę, gdyby zawiadomienie było awizowane w myśl prawa pocztowego.

Sąd dostrzega tutaj pewną analogię jak w przypadku postępowania administracyjnego. Wystarczy, że w ostatnim dniu załatwienia sprawy administracyjnej organ administracji publicznej wystosuje do stron postępowania zawiadomienie, że sprawa nie zostanie jednak terminowo załatwiona, aby skonstatować, że organ spełnił wymóg z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Nie jest bowiem istotne to, że taka korespondencja dotrze do strony już po dacie załatwienia sprawy.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza zatem, mając powyższe na uwadze, że Burmistrz, a wcześniej Zarząd Gminy Opatówek, dochował procedury planistycznej, a ta zasadnie toczyła się według przepisów u.z.p., mimo iż w dniu podejmowania uchwały 104/04 obowiązywała już u.p.z.p. Sąd przeanalizował całokształt procedury planistycznej i stwierdził, że została ona przeprowadzona w prawidłowy sposób. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 27 ust. 1 u.z.p. w zakresie, w jakim naruszono by tryb postępowania o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy teraz przejść do rozważań nad istotą skargi, która koncentruje się na zarzutach już nie procesowych, a materialnych. Naczelnymi wartościami u.z.p. są (Sąd w składzie orzekającym celowo traktuje u.z.p. jako ustawę aktualnie obowiązującą dla wykazania uzasadnienia dla uchwalenia zaskarżonego planu obowiązującego do dzisiaj) m.in. walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego oraz prawo własności. Nie trudno zauważyć, że te wartości, chociaż każda z nich jest niezwykle cenna, mogą pozostawać ze sobą w kolizji, co z kolei implikuje konieczność wyważenia każdej z nich, w celu zdecydowania co do sposobu rozstrzygnięcia sporu wartości. Aby to uczynić, niezbędne jest zastosowanie reguł kolizyjnych, jednakże skorzystanie z nich także nie będzie możliwe, jeżeli Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie ujawniła motywów swojej decyzji. Podobny pogląd przedstawił przed laty Naczelny Sąd Administracyjny – "Gmina ze szczególnych względów wiążących się ze specyfiką uwarunkowań występujących na jej terenie, w tym również »terenów leśnych« mających właśnie dla tej gminy istotną wartość, ma prawo w ramach władztwa planistycznego ustanawiać pewne ograniczenia. Nie może jednak wprowadzając ograniczenia odmienne od tych, które ustanowił ustawodawca na terenie kraju, powołać się wyłącznie na to, że służy jej uprawnienie określane mianem »władztwo planistyczne« jak też wskazać, iż jest zainteresowana ochroną środowiska na własnym terenie. Bez szczegółowego wykazania uzasadnionych przyczyn wprowadzenia odrębności na danym terenie, można skutecznie zarzucić, iż dopuszczono się przekroczenia tego, nadużywanego jak się wydaje określenia »władztwa planistycznego« doprowadzając w konsekwencji również do niezgodności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (zasadą równości - wobec bezzasadnego różnicowania praw obywateli, zasadą ochrony własności, skoro bez ważnej (usprawiedliwionej) przyczyny właściciel nieruchomości w danej gminie ma mniej praw od tego, którego nieruchomość leży w innej gminie, w której obowiązują w zakresie odległości obiektów budowlanych ogólne przepisy)." [wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 499/11, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym, analizując uzasadnienie do uchwały nr 104/04, nie dopatrzył się żadnego umotywowania, w którym wyjaśniono by, dlaczego zdecydowano się w ogóle na dolesienie terenów gminy Opatówek. Takie uzasadnienie powinno znajdować się jednak, ponieważ w dalszych rozważaniach, kiedy Sąd przejdzie do analizy Studium, zostanie ukazane, że dolesienie gminy jest jednym z jej zadań, ale właśnie nie na tym terenie, dla którego zaskarżony plan miejscowy ustanowiono.

Warto przypomnieć, że w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. wskazano dla lokalnego prawodawcy prawo do ustalenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikającego z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Rada miała prawo zastosować rozmaite ograniczenia prawa własności (zob. art. 33 u.z.p.), jednakże każdorazowo musi w tym znajdować się jakieś ratio legis. Naczelny Sąd Administracyjny szeroko skomentował implikację zachodzącą pomiędzy ograniczeniem prawa własności a przyczyną uzasadniającej wprowadzenie tego ograniczenia. Istotne dla oceny zarzutów skargi jest zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p. gmina dysponowała zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musiała mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności musiały być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (zob. wyrok ETPC z dnia: 26 października 2004 r., nr 27265/95 - Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, § 85, 22 lipca 2004 r. nr 37710/97 - Elia S.r.l. przeciwko Włochom, § 77, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 545/22, dostępny w CBOSA).

Niezasadne jest stanowisko Burmistrza, przedstawione w odpowiedzi na skargę. Sąd oczywiście w pełni zgadza się z Burmistrzem, że Rada posiada kompetencję do tego, aby uchwalając plan miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, władczo kreować politykę przestrzenną. Oczywistym jest przy tym i to, że realizując tę politykę, Rada ogranicza prawo własności. To także jest zrozumiałe, szczególnie z uwagi na treść art. 33 u.z.p. Nie można jednak bezwarunkowo zaakceptować tego, że prawo własności zawsze będzie wartością podległą interesowi publicznemu, który wyraża się w ochronie środowiska, czy ładzie przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że celem Rady było zapewnienie dolesienia gminy Opatówek. Wskaźnik zalesienia miał być w 2004 r. niższy niż średnia krajowa. Sąd aprobuje ten pogląd, jednakże pozostaje on w sprzeczności z tym, co zostało wskazane w Studium dla gminy Opatówek, obowiązującym w dniu podjęcia uchwały 104/04. Sąd wskazuje, że: "Generalnym celem rozwoju gminy jest zapewnienie mieszkańcom warunków umożliwiających wzrost poziomu życia przy jednoczesnej ochronie walorów środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz zachowaniu ładu przestrzennego" (s. 142 Studium). Drogą do osiągniecia tego jakże ogólnego celu miało być zapewnienie ochrony walorów środowiska przyrodniczego, zwiększenie atrakcyjności i walorów wypoczynkowych i rekreacyjnych gminy, a także rozwój budownictwa mieszkalnego. Formą ochrony walorów środowiska przyrodniczego miało być m. in. dolesianie (k. 142 Studium).

Rada jasno zdefiniowała miejsca, które w jej ocenie byłyby wskazane do zalesienia. "Można wyróżnić tu zadrzewienia śródpolne, aleje drzew wzdłuż istniejących ciągów komunikacyjnych oraz zadrzewienia i zakrzewienia towarzyszące dolinom rzecznym oraz rowom melioracyjnym. Występują one na obszarze całej gminy. Uznaje się za celowe pielęgnowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz wymianę zniszczonych fragmentów na skutek działań człowieka jak również uzupełnianie tych enklaw, które mają charakter fragmentaryczny. Brak podszytu z krzewów szczególnie istniejących alei drzew towarzyszących układom komunikacyjnym powoduje osłabienie ich funkcji przeciwerozyjnej, stąd należy dążyć do uzupełniania ich o warstwę krzewów. W Studium wskazuje się na potrzebę uzupełnienia sieci zadrzewień śródpolnych szczególnie w środkowej i wschodniej części gminy, na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, pozbawionych tego typu elementów przyrody w ogóle" (k. 146 Studium). Działka skarżącego to tereny produkcji rolnej, a w znikomej części tereny leśne. Należy zaznaczyć, że obydwie kategorie gruntów posiadają bardzo niską klasę bonitacyjną – RVI, LsVI, RV. Żadne z tych gruntów nie nadaje się pod uprawę, ani zalesienie z perspektywy intensyfikacji produkcji rolnej oraz leśnej. Rada sama przyjęła w Studium, że ochronę najbardziej przydatnych dla potrzeb rolniczej przestrzeni produkcyjnych gleb klas II-III realizuje się poprzez ustanowienie całkowitego zakazu ich zabudowy. To samo dotyczy gruntów pochodzenia organicznego (k. 157 Studium). Trudno wskazać, aby grunty na działce skarżącego nadawały się pod realizację tego przedsięwzięcia.

Koronny argument na rzecz częściowej zasadności skargi został zapisany w pkt 4.2.7. Studium, gdzie dokonano podziału gminy na strefy funkcjonalno-przestrzenne. Wieś Szałe została oznaczona literą C – zabudowa mieszkaniowa. "Obejmuje ona [strefa C – uw. Sądu] wieś Szałe, której tereny projektowane są niemal w całości pod rozwój funkcji mieszkaniowej, jednorodzinnej, jako zaplecza mieszkaniowego, głównie dla aglomeracji Kalisza" (k. 163 Studium). We wnioskach końcowych Studium wskazuje się, że wieś Szałe jest podzielona na cztery funkcje, przy czym każda dotyczy zabudowy mieszkaniowej. W ślad za częścią tekstową Studium, Sąd zapoznał się z załącznikiem graficznym do Studium, który rozwiewa wszelkie wątpliwości co do legalności uregulowań uchwały nr 104/04. Jasno bowiem z niego wynika, że ta część wsi Szałe, która została objęta uchwałą nr 104/04 została niemalże w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Tylko północno-wschodnia część tego terenu została przeznaczona istotnie pod zalesienie. Zestawiając załącznik graficzny Studium i planu miejscowego, zachodzi ewidentna sprzeczność w kontekście działki skarżącego. Według załącznika graficznego Studium, działka skarżącego w całości jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a według załącznika graficznego planu miejscowego – zabudowę mieszkaniową tylko w północnej i południowej części, która jest znikomą częścią powierzchni całej działki, natomiast centralna (dominująca) – zieleń leśna, dolesienie. Jest to tak daleko idąca sprzeczność pomiędzy planem miejscowym a Studium, że nie da się zaakceptować takiego rozwiązania normatywnego. Sąd przypomina, że Rada nie uzasadniła swojego rozwiązania w żaden sposób. Nie da się zrekonstruować motywów decyzji Rady, dlatego nie da się obronić tezy, że racjonalne dolesienia, które wskazano w § 14 uchwały nr 104/04, posiadają jakieś uzasadnienie. Sąd analizował zaskarżoną uchwałę pod względem ewentualnego położenia działki skarżącego na terenie Parku Krajobrazowego "Dolina Prosny", jednakże i w tym zakresie nie udało się stwierdzić, że działka leży na terenie prawnie chronionym.

Tym samym należy stwierdzić, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Brakuje jakiegokolwiek ratio legis, które uzasadniałoby ograniczenie prawa własności w postaci wprowadzenia zakazu zabudowy, kiedy wolą Rady (wysłowioną w Studium) jest zabudowa działki skarżącego budową mieszkaniową. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie da się dokonać ważenia naczelnych wartości u.z.p. Nie ma przesłanki wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach dolesienia, bowiem Studium jasno wskazuje na przeznaczenie działki skarżącego. Prawo własności musi zatem pozostać nienaruszone poprzez oddziaływanie planu miejscowego.

Sąd zwraca uwagę, że w art. 18 ust. 1 pkt 2a u.z.p. mowa jest o obowiązku zachowania spójności planu miejscowego ze Studium. Spójność to nie to samo co zgodność (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08, dostępny w CBOSA). "Spójność nie oznacza identyczności, bezwzględnej zgodności. Ustalenia planu mogą nie tylko uszczegóławiać ale również uściślać, zawężać przyjęty w studium sposób zagospodarowania dla danego terenu." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/08, dostępny w CBOSA). Jednakże, jeżeli zachodzi całkowita sprzeczność pomiędzy planem miejscowym a Studium, tak jak w niniejszej sprawie (zabudowa mieszkaniowa vs. zakaz zabudowy), nie można traktować o spójności. "Spójność" to harmonijne połączenie czegoś w całość; koherentność, koherencja, spoistość, jednolitość (Internetowy słownik języka polskiego, dostępny na stronie: https://sjp.pl). Jeżeli zachodzi rozbieżność w zasadniczym zakresie pomiędzy planem miejscowym a Studium, to nie można w żaden sposób wskazać, że zachodzi spójność. Ta rozbieżność zachodzi tylko co do terenu oznaczonego na załączniku graficznym uchwały nr 104/04 symbolem "ZLd". W tym i tylko w tym zakresie należy stwierdzić, że uchwała nr 104/04 nie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi, które koncentrowały się na przeznaczeniu zasadniczej części działki skarżącego pod dolesienie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały nr 104/04 w zakresie, w jakim dotyczy ona części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Szałe, gm. Opatówek, która na rysunku planu została oznaczona symbolem "ZLd" (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził dla niego zwrot kosztów w wysokości 797 zł, na co złożyło się: 300 zł – wpis stały od skargi, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego przez sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt III sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro w Studium przeznaczono całość działki skarżącego pod zabudowę mieszkalną, a zaskarżony plan miejscowy także przewiduje północną i południową stronę działki pod zabudowę odpowiednio mieszkaniowo-usługową (MU4) oraz mieszkaniową rezydencyjną na terenach leśnych (Mr2), to nie da się stwierdzić, że w tym zakresie nie ma spójności między Studium a planem miejscowym. Wprowadzenie zróżnicowania poprzez dopuszczenie zabudowy usługowej, a także zawężenie budownictwa mieszkaniowego w formie rezydencyjnej wpisuje się w poglądy Sądu w składzie orzekającym nad zagadnieniem spójności między Studium a uchwałą nr 104/04. Nie ma tutaj żadnej sprzeczności.

Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącego, która dotyczyła wprowadzenia na terenie jego działki przeznaczenia pod budowę drogi (teren oznaczony symbolem 12KD). Rada projektując przeznaczenie terenów pod przyszłą zabudowę, ma obowiązek zapewnić komunikację pomiędzy tymi terenami. Jest to dopuszczalna ingerencja w prawo własności. Podkreślenia wymaga to, że Rada dokonała najmniejszej możliwej ingerencji, ponieważ równie dobrze Rada mogła przeznaczyć fragment działki skarżącego wzdłuż jej granic. Poprzeczne wyznaczenie drogi będzie służyć dla racjonalnej zabudowy mieszkaniowej szczególnie, gdyby skarżący zdecydował się kiedyś na podział swojej działki.

Realizacja przyszłej zabudowy będzie wymagała wywłaszczenia, skoro na terenie 12KD ma zostać usadowiona droga publiczna. Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego, że szerokość 10 m jest niezgodna z prawem. Rację ma Burmistrz, który w odpowiedzi na skargę powołał przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dwujezdniowa droga publiczna, gminna, klasy D, musi mieć szerokość 10 m. Rada musiała przyjąć szerokość drogi, która była wymagana przez przepisy wyższego rzędu – tu: rozporządzenie.

Naturalną konsekwencją ustanowienia drogi publicznej jest zakaz zabudowy jej. Współczesna technika umożliwia budowę tzw. kanałów technologicznych w drodze, a zatem trafnie przyjęto przepis § 16 ust. 3 uchwały nr 104/04.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności pozostałych zarzutów skargi. W zakresie, w jakim skarga nie została uwzględniona, podlegała ona oddaleniu. O tym zaś orzeczono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).