Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 32/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: 1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 134 par. 1, art. 149 par. 1 i 1a, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku B. K. z dnia 30 listopada 2023 r. w zakresie pytań zawartych w punktach: 10,11 (część druga), 12, 13, 15 (część pierwsza) i 18, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Inspektor Sanitarny do rozpoznania wniosku B. K. z dnia 30 listopada 2023 r. w zakresie pytań zawartych w punktach: 10, 11 (część druga), 12, 13, 15 (część pierwsza) i 18 w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz B. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. K. (dalej: "strona", "skarżąca"), powołując się na art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U.2022.902) – dalej: "u.d.i.p.", pismem z dnia 30 listopada 2023 r. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej: "PPIS", "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie (cyt.):

1. "Ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym tutejszy Organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszania rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci?

2. Ile wszczętych na wniosek tut. Organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych?

3. Ile z zakończonych w okresie wskazanym w punkcie 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązku szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego?

4. Skąd tutejszy Organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku?

5. Ile upomnień tutejszy Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych?

6. Jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ile rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych?

7. Czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzały się sytuacje, że wszczynano postępowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym.

8. Ile tutejszy organ w okresie wskazanym w punkcie 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie, lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków.

9. Czy tutejszy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?

10. Jakie okoliczności wpływają na decyzję tut. Organu o wystosowaniu lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?

11. Ile osób pracuje w komórce tut. Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania?

12. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika?

13. Co możemy zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć?

14. Czy tutejszy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów?

15. W jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?

16. Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej?

17. Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat?

18. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument?

19. Ile tutejszy Organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki?

20. IIe ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych w zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny?".

Organ, odpowiadając na wniosek strony, przesłał do niej pismo z dnia 12 grudnia 2023 r., nr EP.9074.23.1.2023, w którym stwierdził, że informacje i dane, o których mowa w pkt nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 (część pierwsza), 14, 15 (część druga), 16, 17, 19, 20 przedmiotowego wniosku niewątpliwie mają walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. W odniesieniu do tych zagadnień organ wskazał:

- Ad 1. W trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym PPIS wystosował do organu egzekucyjnego następującą ilość wniosków: 2018 - 24 wnioski; 2019 - 24 wnioski; 2020 - 11 wniosków; 2021 - 37 wniosków; 2022 - 46 wniosków; 2023 - 18 wniosków.

- Ad 2. Z postępowań egzekucyjnych wszczętych w trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym przez PPIS nadal toczy się 88 postępowań egzekucyjnych, odroczone jest 1 postępowanie egzekucyjne, umorzonych jest 10 postępowań egzekucyjnych.

- Ad 3. Z postępowań egzekucyjnych wszczętych w trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym przez PPIS 10 zostało umorzonych na skutek poddania dziecka zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

- Ad 4. Zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U.2023.1284 ze zm.),

osoby przeprowadzające szczepienia ochronne sporządzają sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz sprawozdania ze stanu zaszczepienia osób objętych profilaktyczną opieką zdrowotną, które przekazują państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Dodatkowo zgodnie z art. 17 ust. 9b ww. ustawy lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, imienny wykaz osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia, osób sprawujących prawną pieczę nad osobą małoletnią, o której mowa w pkt 1, o ile jest to możliwe do ustalenia zwany dalej "raportem o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych".

- Ad 5. W trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym PPIS wystosował do rodziców następującą ilość upomnień: 2018 - 40 upomnień; 2019 - 11 upomnień; 2020 - 14 upomnień; 2021 - 34 upomnienia; 2022 - 47 upomnień; 2023 - 38 upomnień.

- Ad 6. Z postępowań egzekucyjnych wszczętych w trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym przez PPIS, w trakcie których wystosowane były upomnienia, 7 zostało umorzonych na skutek poddania dziecka zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

- Ad 7. We wskazanym okresie nie zdarzały się sytuacje wszczynania postępowania egzekucyjnego w przypadku odroczenia szczepień ochronnych.

- Ad 8. W trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym PPIS wystosował do organu egzekucyjnego 21 wniosków o umorzenie lub odroczenie postępowania egzekucyjnego w związku z zaszczepieniem małoletniego/niej; ukończenie przez małoletniego/nią 19 roku życia; śmierć małoletniego/niej; błąd w tytule wykonawczym.

- Ad 9. PPIS informuje, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego weryfikuje Rejestr Zgłoszeń Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych, który jest w posiadaniu Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G..

- Ad 11. W Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. w Oddziale Nadzoru Sanitarnego na Stanowisku Pracy ds. Epidemiologii zatrudnionych jest 4 pracowników.

- Ad 14. PPIS sprawuje nadzór nad zgłaszalnością Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (t.j. Dz.U.2010.254.1711 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie".

- Ad 15. Zgodnie z § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia PPIS rejestruje w Rejestrze Zgłoszeń Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych, każdy przypadek NOP zgłoszony przez właściwego lekarza lub felczera.

- Ad 16. PPIS nie zgłasza działań lekarzy stanowiących uchybienia przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej.

- Ad 17. PPIS nie zgłasza działań lekarzy stanowiących uchybienia przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej.

- Ad 19. W trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym PPIS zarejestrował kolejno w latach: 2018 - 8 przypadków NOP; 2019 - 6 przypadków NOP; 2020 - 5 przypadków NOP; 2021 - 24 przypadki NOP; 2022 - 5 przypadków NOP; 2023 - 4 przypadki NOP.

2018: 1) lnfanrix Hexa; 2) Synflorix; 3) Synflorix, DTP, Euvax B, Act-Hib; 4) Hexacima, Synflorix, Rotarix; 5) Tetraxim; 6) DTP, Act-Hib, lmovax Polio; 7) lnfanrix IPV, Hib; 8) Act-Hib, lmovax Polio, Synflorix;

2019: 1) MMRVaxPro; 2) lnfanrix DTPa, lmovax Polio; 3) Tetana; 4) Bexero; 5) Hexacima, Synflorix; 6) DTP, Act-Hib, Synflorix, Euvax B;

2020:1) lnfanrix Hexa; 2) Rotarix; 3) DTP, Act-Hib, lmovax Polio, Euvax B; 4) MMR Vax PRO; 5) BCG;

2021:1) Hexacima; 2) Comirnaty (Pfizer); 3) Comirnaty (Pfizer); 4) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 5) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 6) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 7) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 8) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 9) BCG; 10) Comirnaty (Pfizer); 11) Comirnaty (Pfizer); 12) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 13) MMR Vax Pro, Synflorix; 14) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 15) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 16) Comirnaty (Pfizer); 17) COVID-19 Vaccine (Moderna); 18) COVID-19 Vaccine (Moderna); 19) COVID-19 Vaccine (Janssen, Johnson&Johnson); 20) Comirnaty (Pfizer); 21) Comirnaty (Pfizer); 22) COVID-19 Vaccine (AstraZeneca); 23) Comirnaty (Pfizer); 24) COVID-19 Vaccine (Janssen, Johnson&Johnson);

2022: 1) Comirnaty (Pfizer); 2) MMR Vax PRO, Synflorix; 3) Tetraxim; 4) lnfanrix Hexa; 5) Comirnaty (Pfizer);

2023: 1) Rotateq; 2) Priorix, Synflorix; 3) Bexero; 4) Bexero.

- Ad 20. W trakcie ostatnich 5 pełnych lat i w roku obecnym PPIS dokonał 2 krotnie zmiany kwalifikacji NOP-u (z ciężkiego na poważny, oraz z poważnego na łagodny).

Jednocześnie organ stwierdził, że pytania zawarte w punktach 10, 11 (część druga), 12, 13, 15 (część pierwsza), 18 nie dotyczą informacji publicznej i zostają one pozostawione bez rozpoznania, albowiem żądane przez stronę informacje w ww. punktach mają charakter tzw. informacji przetworzonej i nie stanową informacji publicznej. Organ wyjaśnił przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej", ale w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady charakter informacji przetworzonej posiada taka informacja, która wymaga ponadnormatywnego zebrania i opracowania danych w celu udzielenia odpowiedzi na konkretny wiosek. Wyjaśnił również, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wykazanie szczególnego interesu publicznego winno zaś nastąpić ex ante, a nie ex post, gdyż podmiot udostępniający informację przetworzoną musi mieć wiedzę, że udostępnienie tej informacji rzeczywiście będzie służyć interesowi publicznemu w przyszłości. Brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje odmową udzielenia tej informacji.

Strona, pismem z dnia 5 marca 2024 r., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o:

1) zobowiązanie PPIS do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j.Dz.U.2011.34.173 ze zm.) w związku z art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2023.1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.",

– orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie do wykonania obowiązku szczepień ochronnych złożyła pismo z 30 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji dotyczących zarejestrowanych powikłań poszczepiennych, ciężkiego NOP, przypadków śmiertelnych. Jednakże do dnia dzisiejszego nie dostała odpowiedzi na ww. pismo, organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Organ, pismem z dnia 22 marca 2024 r., udzielił odpowiedzi na skargę strony.

Organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, wskazując, że skarga jest całkowicie nieuzasadniona, a przywołane w niej okoliczności faktyczne nie polegają na prawdzie. Organ podniósł, że PPIS udzielił odpowiedzi na wniosek z 30 listopada 2023 r. Pisemna odpowiedź została przesłana na adres wskazany we wniosku w dniu 12 grudnia 2023 r., jednakże korespondencja kierowana do strony została zwrócona z adnotacją poczty, wskazującą na niepodjęcie awizowanej przesyłki w terminie.

Organ zwrócił także uwagę na rozbieżności pomiędzy egzemplarzem wniosku przedłożonym przez stronę wraz ze skargą i egzemplarzem zalegającym w aktach sprawy oraz przedstawił argumentację przemawiająca za oddaleniem wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się częściowo skuteczna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023., poz. 259 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a", sprawa została rozpoznana

w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia"

w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13).

Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która

w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób

reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw.

Natomiast zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe

i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną".

W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku

(jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.

Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny czy skarżąca otrzymała w prawidłowej formie odpowiedź organu na zapytania skierowane do organu w piśmie

z datowanym na dzień 30 listopada 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 grudnia 2023r. Pismo to zwierało 20 ponumerowanych pytań. Organ w piśmie z dnia 12 grudnia 2023 r. odpowiedział na zadane przez skarżącą pytania ujęte w punktach od 1 do 9, w części pierwszej pytania 11, w pytaniu 14, w części drugiej pytania 15 oraz w pytaniach 16,17, 19 i 20. Natomiast w odniesieniu do pozostałych pytań tj.:

- pytania 10, o okoliczności wpływające na wystosowanie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego,

- części drugiej pytania 11 tj., czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień,

- pytania 12, o konsultacje problematyczne z prawnikiem w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dotyczącymi szczepień oraz o ilość tychże konsultacji i ich powody,

- pytania 13, jakie kroki można podjąć w sytuacji, gdy lekarz na badaniu kwalifikacyjnym nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka,

- pytania 15 w części pierwszej tj., o to w jaki sposób organ może dowiedzieć o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP,

- pytania 18 o to, czy w związku z postępowaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument, organ wskazał, że: "nie dotyczą informacji publicznej i zostają one pozostawione bez rozpoznania, bowiem żądane przez Państwa informacje w ww. punktach mają charakter informacji przetworzonej i nie stanowią informacji publicznej".

Teza organu sprowadzająca się do tego, że informacja przetworzona nie jest informacją publiczną, nie może zostać zaakceptowana. Bowiem kwalifikacja informacji jako przetworzonej dotyczy informacji publicznej.

Na gruncie przepisów u.d.i.p. ustawodawca nie doprecyzowuje pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo.

W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba, tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1347/05).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński , Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133).

Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja

w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno- organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji), będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej . Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienie z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca.

A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 47/05). Należy podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.

Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy, stwierdzić należy, że nawet przy przyjęciu wąskiej koncepcji identyfikacji czynności, które musi podjąć adresat przedmiotowego wniosku, a tym samym przy przyjęciu najkorzystniejszym dla skarżącej, kryterium identyfikacyjne informacji przetworzonej, nie można uznać żądanych przez nią w punktach 10, 11(część druga), 12,13,15 (część pierwsza i 18 za tzw. prostą informację publiczną, gdyż odpowiedź na pytania wymaga dokonania analizy oraz zebrania stosownych danych. Informacja uwzględniająca dane, o których mowa w przedmiotowych pytaniach wniosku nie istnieje i dopiero musiałby być sporządzona przez podmiot zobowiązany. Nie istnieją bowiem informacje dotyczące poruszonych w wymienionych pytaniach oraz częściach pytań 11 i 15 dotyczące podania okoliczności wskazanych w pytaniu 10, wskazania działań i jakich mowa w części pierwszej pytania 11, informacji o możliwych działaniach rodziców dziecka (pytanie 13), sposobu zdobycia wiedzy przez organ o niezgłoszeniu przez lekarza NOP (pytanie 15), czy też dokumentów ewentualnie wydawanych w postępowaniu kwalifikacyjnym (pytanie 18).

Sąd zatem podzielił stanowisko organu co do tego, że w zakwestionowanym zakresie żądana informacja stanowi informację przetworzoną, wymaga bowiem od organu podjęcia szeregu czynności i dokonania analizy uzyskanych danych, a każdą

z wymienionych czynności (wyszukanie, analiza) należy uznać za niezbędną dla wytworzenia informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu strony. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy

i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez skarżącą. Stąd też informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należy uznać za informację przetworzoną.

W takiej sytuacji należało zastosować art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego organ nie uczynił.

W tym miejscu należy odwołać się do tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2024 r. w sprawie III OSK 4057/21, gdzie wskazano, że w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, żądane dane zwierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dopiero gdy wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać."

W każdym zatem przypadku, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uzna, że informacja stanowi informację przetworzoną, obowiązany jest, o ile we wniosku o jej udzielenie nie wykazano szczególnego interesu publicznego, do wezwania wnioskodawcy do wykazania tegoż interesu. W przedmiotowej sprawie organ nie wezwał wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego, a w piśmie wskazał, że ze względu na przetworzony jej charakter, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jest postępowanie sprzeczne z przedstawionymi powyżej zasadami i naruszające przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.i.p.

Wobec powyższego sąd uznał, że nie postępując w sposób prawidłowy

z wnioskiem w zakresie pytań zawartych w punktach 10, 11(część druga), 12,13,15 (część pierwsza i 18 organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie wynikała ze złej woli organu, a z nieprawidłowego rozumienia trybu postępowania

w sytuacji żądania informacji publicznej przetworzonej. Orzeczenie w tym przedmiocie zwarte zostało w punkcie I wyroku.

Konsekwencją uznania pozostawania przez organ w bezczynności było zawarte

w punkcie II wyroku rozstrzygniecie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącej we wskazanym w tym punkcie zakresie. Rozpoznanie to powinno polegać na wezwaniu skarżącej do wykazania, że jej działanie jest szczególnie istotne interesu publicznego, następnie w zależności od reakcji na to wezwanie, organ uzna, że szczególny interes publiczny został wykazany i wówczas udzieli żądanej informacji, natomiast jeżeli wnioskodawca na wezwanie organu nie odpowie, bądź w ocenie organu nie wykaże w ewentualnej odpowiedzi szczególnego interesu publicznego, wówczas organ wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Podstawę prawnoprocesową rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II wyroku stanowi art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a.

W punkcie III na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałej części tj. w części dotyczącej uznania, że organ pozostawał w bezczynności w odniesieniu do odpowiedzi na całość wniosku, wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej odpowiedź na jej zapytanie w pozostałej części została udzielona pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. Pismo to zostało do niej wysłane przez organ pocztą, a wobec braku jego podjęcia w terminie powróciło do organu. Pismo organ wysłał na adres widniejący na wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma pierwsza awizacja nastąpiła w dniu 13 grudnia 2023 r., druga w dniu 21 grudnia 2023 r., a w dniu 28 grudnia 2023 r. pismo zostało zwrócone do nadawcy z adnotacją

o nieodebraniu awizowanej przesyłki.

W punkcie IV wyroku zawarto rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, którego podstawę stanowi art. 200 p.p.s.a., stauujący zasadę odpowiedzialności organu za wynik postępowania przed sądem administracyjnym. Na koszty złożył się wpis od skargi w kwocie [...] zł.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).