Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 731/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190 i art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 lipca 2020 r., II SA/Po [...] oddalił skargę D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 24 października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w K. (dalej: PINB) z 9 października 2018 r. nr [...], którą wskazany organ, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wykonania robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. sp. j. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K..

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że WINB, rozpoznając ponownie sprawę z odwołania skarżącego od decyzji PINB z 9 października 2018 r., w pełni zastosował się do wskazań zamieszczonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po [...], a przeprowadzona ponownie ocena zaskarżonej decyzji uwzględnia wcześniejsze uwagi i ocenę zawarte w ww. wyroku. Zdaniem Sądu prawidłowo organ uznał, że skoro PINB ustalił, iż nie przystąpiono do dokonania planowanej rozbudowy, to nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego w terenie. Prawidłowo oceniono, że wpisy w dzienniku budowy mają moc dokumentu urzędowego i ewentualne zarzucane poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie mogłoby skutkować odpowiedzialnością karną, co jednakże pozostaje poza kompetencją organu nadzoru budowlanego. W odniesieniu do podnoszonych zarzutów w zakresie przebudowy rozdzielni elektrycznej, Sąd I instancji zgodził się z WINB, że do robót tych przystąpiono, gdy w obrocie prawnym była decyzja o pozwoleniu na budowę. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2. Ponadto organy dysponowały stanowiskiem kierownika robót elektrycznych, że dokonane zmiany w tym zakresie mają charakter nieistotny. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że brak było podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania naprawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. M., wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...] uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Trafnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił jasnych i przekonujących argumentów, które składałyby się na niesprzeczny (logiczny) wywód pozwalający na jednoznaczne ustalenie, jakimi przesłankami kierował się Sąd, uznając zaskarżoną decyzję WINB za odpowiadającą prawu. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji rozpoznawał niniejszą sprawę po raz drugi, wobec czego szczegółowe znaczenie powinien był przypisać kwestii związanej z realizacją w postępowaniu zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż charakter niesporny powinna mieć w niniejszej sprawie okoliczność, zgodnie z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po [...] stwierdził, że w toku prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania dotyczącego kontroli przestrzegania przepisów p.b. w toku wykonywania przez inwestora H. sp.j. robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r. skarżący miał prawo kwestionować prawidłowość wpisów w prowadzonym dzienniku budowy, jak też wykazywać, że określone roboty budowlane, które są wykonywane, nie zostały przewidziane w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekcie budowlanym. Odnosząc się do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko strony odnośnie do tego, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w sprawie do zarzutu odwołania wskazującego, iż w dzienniku budowy zamieszczono 4 listopada 2014 r. adnotację geodety potwierdzającą, że doszło do wytyczenia obiektu zgodnie z dokumentacją projektową, co pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu I instancji, iż nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego. Podobnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieodniesienie się przez WINB do postawionego przez skarżącego zarzutu podważającego prawidłowość robót budowlanych wykonanych przy instalacji elektrycznej z uwagi na to, że nie zostały one objęte projektem budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by zaznaczone powyżej zagadnienia, mieszcząc się w przedmiocie oceny, którą z uwagi na związanie (art. 153 p.p.s.a.) miał obowiązek dokonać WINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zostały poddane analizie przez Sąd I instancji w sposób, który dowodziłby, że stanowisko organu odwoławczego zostało szczegółowo rozważone i skonfrontowane ze stanem faktycznym sprawy. Jeżeli istotą oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 10 czerwca 2019 r. było zwrócenie uwagi na niedające się wyłączyć sprzeczności istniejące w ustaleniach poczynionych w sprawie przez organ, to niewątpliwie ponowne rozpatrzenie sprawy wadliwości tejże nie usunęło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że nie można wpisu w dzienniku budowy z 4 listopada 2014 r. potwierdzającego, iż doszło do wytyczenia obiektu uznawać za zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i to ustalenie czynić elementem podstawy faktycznej decyzji, gdy w tej samej decyzji PINB, odwołując się do wyniku czynności inspekcyjno-kontrolnych obiektu, zdecydował się zaprzeczyć takiemu wnioskowi, czego wyrazem było wyjaśnienie, że "inwestor nie zrealizował jeszcze części inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu, co powoduje, że aktualnie nie było potrzeby wytyczania tej nowej części obiektu w terenie, który graniczyłby z działką nr [...]. Aktualnie w granicy nie powstał żaden nowy obiekt budowlany [...]".

NSA zaznaczył, iż nie eliminuje tejże sprzeczności wypowiedź WINB sformułowana w treści zaskarżonej decyzji, wskazująca, że skoro do czasu przeprowadzonych w 2018 r. czynności kontrolnych nie została jeszcze zrealizowana inwestycja, to nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy, albowiem sprowadza ona wyjaśnienie spornej kwestii do problemu zupełnie innej natury. Ta wadliwość, pomimo zarzutu skargi powołującego naruszenie przez organ odwoławczy wymogu określonego w art. 153 p.p.s.a., nie została przez Sąd I instancji poddana jakiejkolwiek rzeczowej analizie, jeżeli uwzględnić, że w wyroku Sąd sprowadził swoje wyjaśnienie zasadniczo wyłącznie do powtórzenia poglądu organu odwoławczego i opatrzenia go aprobującym komentarzem wskazującym na jego prawidłowość, czemu towarzyszyło dodatkowo podkreślenie, iż wpisy w dzienniku budowy mają moc dokumentu urzędowego.

Podobnie ocenić należy sposób rozważenia problemu robót budowlanych wykonanych przez inwestora przy instalacji elektrycznej. Sąd I instancji wskazał, że do robót tych przystąpiono, gdy w obrocie prawnym była decyzja o pozwoleniu na budowę. Istotność tej okoliczności miałaby wynikać z faktu, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2. Budzi zasadnicze wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, na jakiej podstawie Sąd I instancji tego rodzaju ustalenie poczynił. Jakkolwiek odpowiada ono stanowisku WINB zamieszczonemu w treści zaskarżonej decyzji, to faktycznie nie poddaje się weryfikacji, ponieważ akta sprawy przekazane Sądowi I instancji wraz ze skargą i odpowiedzią na nią obejmują projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r., jednakże wyłącznie tę jego część, która dotyczy architektury i konstrukcji (Projekt budowlany. Projekt architektoniczno-konstrukcyjny. Część: Architektura i konstrukcja, k. [...] akt adm.). W ww. dokumentacji projektowej nie ma opracowania branży elektrycznej, stąd nie jest wiadome, w jaki sposób Sąd poddał analizie dotyczący tejże kwestii zarzut zamieszczony w skardze, skonfrontował go z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy, by w następstwie tego ocenić zarzut ten jako nieuzasadniony.

Na marginesie powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że cechująca się podobnymi mankamentami ocena działań podjętych przez inwestora dokonana na płaszczyźnie rozważenia zaistnienia w sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę skutkowała wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 12 października 2022 r., II OSK [...] uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2019 r., II SA/Po [...], zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 5 października 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 22 sierpnia 2018 r.

Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pismem z dnia 24 listopada 2023 r. (k. [...]), w związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwał organ do nadesłania kompletnego projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K..

W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 14 grudnia 2023 r. (k. [...]), organ przesłał Starosty [...] z 15 października 2008 r. nr [...] oraz projekt architektoniczno-konstrukcyjny.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2024 r. pełnomocnik spółki jawnej "H." K. B., P. P. z siedzibą w K. wniósł o:

1. oddalenie skargi,

2. przeprowadzenie dowodów uzupełniających - niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - poprzez dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci:

a. kopii protokołu tyczenia obiektu "H. B." z dnia 4 listopada 2014 r.,

b. protokołów przesłuchania świadków S. P. i G. K. z dnia 18 grudnia 2023 r. przed Starostą [...]

na okoliczność wytyczenia geodezyjnego rozbudowywanej części obiektu "H. B." w dniu 4 listopada 2014 r. przez geodetę S. P. i późniejszego podjęcia kolejnych czynności zmierzających do wskazania przebiegu nowej zabudowy, projektu budowlanego branży elektrycznej - dokumentacji projektowej rozbudowy siedziby firmy "H." z czerwca 2008 roku,

c. protokołów przesłuchania świadków A. B. z dnia 16 stycznia 2024 r. i G. K. z dnia 18 grudnia 2023 r. przed Starostą [...],

na okoliczność tego, iż:

- w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i budowę tablicy rozdzielczej T2, a czynności te zostały wykonane w dniach - odpowiednio - 15 września 2016 r. i 14 października 2016 r.,

- w zatwierdzonym projekcie budowlanym pierwotnie nie przewidziano wykonania wyłącznika przeciwpożarowego, a został on wykonany na polecenie projektanta branży elektrycznej A. B. w dniu 15 września 2016 r. i zakwalifikowany przez w/w projektanta jako tzw. zmiana nieistotna do projektu budowlanego.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik uczestnika wskazał, iż ze stanowiącej załącznik do niniejszego pisma dokumentów, a znajdującej się na k. [...] akt toczącej się przed Starostą [...] sprawy o znaku [...] - dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia 15 października 2008 r. wynika, że geodeta S. P. ograniczył się przy tym tyczeniu wyłącznie do zaznaczenia sprejem i markerem na murze granicznym z sąsiednią działką punktów, do których mają biec ściany zewnętrzne przyszłej, rozbudowywanej części budynku inwestora. Nie było bowiem żadnej potrzeby zaznaczania przebiegu ścian zewnętrznych np. za pomocą wbicia drewnianych kołków w miejscach, w których będą narożniki przyszłej, nowej części budynku, wytyczania ław drutowych, czy - tym bardziej - kopania rowków i sypania wapnem. Ani bowiem znak zaznaczony na murze, ani narożniki istniejącego budynku nie mogły się przesunąć przed rozpoczęciem rozbudowy, a dla wytyczenia przyszłych ścian wystarczające było przeprowadzenie linii prostej (choćby za pomocą sznurka) pomiędzy znakami na murze granicznym, a narożnikami istniejącego budynku.

Potwierdzili to w swoich zeznaniach przed Starostą [...] (ujętych w protokołach stanowiących załącznik do niniejszego pisma) świadkowie S. P. - geodeta - i G. K. - kierownik budowy.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż pomiędzy tyczeniem geodezyjnym, a zaznaczeniem na gruncie przebiegu ścian zewnętrznych na potrzeby robót budowlanych minęło wszak kilka lat, podczas których teren ten najpierw był wykorzystywany gospodarczo, a potem do prac związanych z rozbudową uzbrojenia podziemnego. W tym czasie znaki sprejem i markerem na murze granicznym ulec musiały zatarciu, a co za tym idzie, geodeta był wzywany ponownie na nieruchomość aby wskazać przebieg wznoszonych ścian zewnętrznych. Nie było to już jednak oficjalne "geodezyjne wytyczenie obiektu", bo to miało miejsce tylko raz - w 2014 roku.

Podsumowując pełnomocnik wyjaśnił, iż użyte w decyzjach organów nadzoru budowlanego sformułowania odnoszą się do dwóch różnych czynności - wytyczenia geodezyjnego punktów kluczowych dla rozbudowy (poprzez umieszczenie znaków na murze granicznym) oraz wytyczenia fizycznego przebiegu ścian zewnętrznych (poprzez ich zaznaczenie na gruncie). Pierwsza z tych czynności miała miejsce w dniu 4 listopada 2014 r. druga - już po wydaniu decyzji PINB z dnia 9 października 2018 r., znak: [...]

Ponadto pełnomocnik mając na uwadze, iż w przesłanej Sądowi dokumentacji projektowej rozbudowy siedziby firmy "H," z czerwca 2008 roku w dalszym ciągu nie ma projektu budowlanego branży elektrycznej, załączył ten dokument i wniósł o przeprowadzenie z niego dowodu uzupełniającego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pełnomocnik wskazał, iż lektura tegoż projektu wskazuje jednoznacznie, że przebudowa tablicy rozdzielczej T1 i budowa tablicy rozdzielczej T2 były przewidziane od początku w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2024 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodów z pisma PINB [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., wniosku Skarżącego z dnia 2 stycznia 2024 r. o wszczęcie postępowania, stanowiska strony w toczącym się przed Starostą postępowaniem.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. Sąd postanowił dopuścić dowody uzupełniające:

- wnioskowane przez uczestnika postępowania a wskazane w piśmie z dnia

18 stycznia 2024 roku,

- wnioskowane przez skarżącego, a wskazane w piśmie z dnia 22 stycznia 2024 roku.

Na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2024 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Rozpoznają niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż jest ona rozpoznawana w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2020 r., II SA/Po [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Dlatego też podnieść należy, iż art. 153 w zw. z art. 193 oraz art. 190 P.p.s.a. wskazuje na zakres związania wcześniejszym wyrokiem sądu kasacyjnego. Dalsze rozważania w przedmiotowej sprawie należy bowiem rozpocząć od podkreślenia, że na kierunek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sądowej decydujący wpływ miała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...], w którym został uchylony w całości wyrok wcześniej wydany przez tutejszy Sąd w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Co więcej, w istocie stanowisko prawne sądu drugiej instancji pośrednio wiąże również co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w sprawie, o ile został on podważony przez sąd kasacyjny.

Wyrok ten wiąże, na podstawie art. 153 oraz art. 170 w zw. z art. 193 P.p.s.a., sąd wojewódzki co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Z tych też względów przypomnieć należy, iż w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd I instancji rozpoznawał niniejszą sprawę po raz drugi, wobec czego szczegółowe znaczenie powinien był przypisać kwestii związanej z realizacją w postępowaniu zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż charakter niesporny powinna mieć w niniejszej sprawie okoliczność, zgodnie z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 czerwca 2019 r., II SA/Po [...] stwierdził, że w toku prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania dotyczącego kontroli przestrzegania przepisów p.b. w toku wykonywania przez inwestora H. sp.j. robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r. skarżący miał prawo kwestionować prawidłowość wpisów w prowadzonym dzienniku budowy, jak też wykazywać, że określone roboty budowlane, które są wykonywane, nie zostały przewidziane w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekcie budowlanym. Odnosząc się do zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko strony odnośnie do tego, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w sprawie do zarzutu odwołania wskazującego, iż w dzienniku budowy zamieszczono 4 listopada 2014 r. adnotację geodety potwierdzającą, że doszło do wytyczenia obiektu zgodnie z dokumentacją projektową, co pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu I instancji, iż nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego. Podobnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieodniesienie się przez WINB do postawionego przez skarżącego zarzutu podważającego prawidłowość robót budowlanych wykonanych przy instalacji elektrycznej z uwagi na to, że nie zostały one objęte projektem budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by zaznaczone powyżej zagadnienia, mieszcząc się w przedmiocie oceny, którą z uwagi na związanie (art. 153 P.p.s.a.) miał obowiązek dokonać WINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, zostały poddane analizie przez Sąd I instancji w sposób, który dowodziłby, że stanowisko organu odwoławczego zostało szczegółowo rozważone i skonfrontowane ze stanem faktycznym sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, i co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, iż jeżeli istotą oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 10 czerwca 2019 r. było zwrócenie uwagi na niedające się wyłączyć sprzeczności istniejące w ustaleniach poczynionych w sprawie przez organ, to niewątpliwie ponowne rozpatrzenie sprawy wadliwości tejże nie usunęło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że nie można wpisu w dzienniku budowy z 4 listopada 2014 r. potwierdzającego, iż doszło do wytyczenia obiektu uznawać za zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy i to ustalenie czynić elementem podstawy faktycznej decyzji, gdy w tej samej decyzji PINB, odwołując się do wyniku czynności inspekcyjno-kontrolnych obiektu, zdecydował się zaprzeczyć takiemu wnioskowi, czego wyrazem było wyjaśnienie, że "inwestor nie zrealizował jeszcze części inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu, co powoduje, że aktualnie nie było potrzeby wytyczania tej nowej części obiektu w terenie, który graniczyłby z działką nr [...]. Aktualnie w granicy nie powstał żaden nowy obiekt budowlany [...]".

Naczelny Sąd zauważył, iż nie eliminuje tejże sprzeczności wypowiedź WINB sformułowana w treści zaskarżonej decyzji, wskazująca, że skoro do czasu przeprowadzonych w 2018 r. czynności kontrolnych nie została jeszcze zrealizowana inwestycja, to nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy, albowiem sprowadza ona wyjaśnienie spornej kwestii do problemu zupełnie innej natury. Ta wadliwość, pomimo zarzutu skargi powołującego naruszenie przez organ odwoławczy wymogu określonego w art. 153 P.p.s.a., nie została przez Sąd I instancji poddana jakiejkolwiek rzeczowej analizie.

Wobec powyższego Sąd dokonują ponownej oceny mając na uwadze zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] uznał, iż organ z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. nie wykonał wytycznych wskazanych w wyroku z dnia z dnia 10 czerwca 2019 r..

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę WINB powinien wyjaśnić, czy oprócz stwierdzonych i przedstawionych w decyzji organu I instancji nieprawidłowości dotyczących braku tablicy informacyjnej budowy, braku ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także braku odpowiedniego zabezpieczenia placu budowy oraz nieprawidłowości w zakresie prowadzenia dziennika budowy - zostały stwierdzone sygnalizowane przez skarżącego nieprawidłowości dotyczące wytyczenia obiektu, jak i wykonywania robót budowlanych, w tym zwłaszcza wykonywanych przy instalacji elektrycznej. W przypadku potwierdzenia, że do takich naruszeń doszło, organ winien wyjaśnić jaki miały one charakter oraz przesądzić, czy nie wymagały one przeprowadzenia innego postępowania, w tym w szczególności postępowania naprawczego. Właściwa ocena zgodności kontrolowanych robót z przepisami prawa powinna być dokonana na płaszczyźnie konkretnych przepisów regulujących postępowanie naprawcze (legalizacyjne), ze wskazaniem przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych.

W zaskarżonej decyzji WINB , co można się wyłącznie domyślać, iż dotyczy prawidłowości wpisu w dzienniku budowy wytyczenia budynku, wskazał wyłącznie, że podnoszone w odwołaniu (jak i skardze do sądu), dotyczące kwestii ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata są niezasadne, gdyż kwestia ta była przedmiotem postępowania administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu, w którym Wojewoda [...] decyzją z dnia 05 października 2018r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2018r. nr [...], którą organ I instancji odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia 15 października 2008r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. s.j. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego w K. ul. [...] (co potwierdził WSA w ww. wyroku). Na marginesie WINB dodał, że od momentu rozpoczęcia robót budowlanych, tj. od dnia 10 marca 2009 r., do ostatniego wpisu w dzienniku - tj. z dnia 14 października 2016 r. nie wystąpiła przerwa w budowie trwająca ponad 3 lata.

WINB w uzasadnieniu również wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych (w dniu 11 lipca 2018r.) organ powiatowy ustalił, że na terenie działki [...] (do czasu wydania decyzji PINB z dnia 09 października 2018r.) nie została jeszcze zrealizowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego (zatem nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy). Tym samym zarzuty dotyczące błędnego wytyczenia obiektu są nieuzasadnione.

Z tych też względów zgodzić należy się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż wskazanych w wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] wątpliwości co do wpisu w dzienniku budowy z dnia 4 listopada 2014 r. w żaden sposób nie wyjaśniono. Samo stwierdzenie, że nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy oraz że podnoszone w odwołaniu (jak i skardze do sądu), dotyczące kwestii ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata (w tym nie przeanalizowania daty faktur zakupu towarów) są niezasadne, gdyż kwestia ta była przedmiotem postępowania administracji architektoniczno-budowlanej jest niewystarczające.

W wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się również do zarzutu odwołania, że w dzienniku budowy zamieszczono 4 listopada 2014 r. następującą adnotację geodety S. P.: "Wytyczono obiekt zgodnie z dok. - projektową", która pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu I instancji, że nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego. Stanowi to istotne naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Organ pomimo tak postawionego zarzutu w żaden sposób nadal się do niego nie odniósł, co obecnie stanowi naruszenie nie tylko art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. ale również art. 153 P.p.s.a.

Warto w tym miejscu wskazać, iż Sądowi z urzędu wiadomym jest, a co wynika również z wniosków dowodowych Skarżącego jak i uczestnika postępowania, iż obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Odnosząc się do argumentacji organu, iż podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące ewentualnej przerwy w budowie trwającej ponad 3 lata są niezasadne, gdyż kwestia ta była przedmiotem postępowania administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu, w którym Wojewoda [...] decyzją z dnia 05 października 2018r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2018 r. wskazać należy, no co zwrócono również uwagę w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...], iż decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zaznaczył, iż cechująca się podobnymi mankamentami ocena działań podjętych przez inwestora dokonana na płaszczyźnie rozważenia zaistnienia w sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę skutkowała wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 12 października 2022 r., II OSK [...] uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lutego 2019 r., II SA/Po [...], zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 5 października 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 22 sierpnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II OSK [...] wskazał na konieczność ustalenia, przez organy administracji publicznej, w sposób jednoznaczny, jakie działania (i w jakim czasie) faktycznie zostały podjęte przez inwestora, nie ograniczając się w tym celu jedynie do jednego środka dowodowego, jakim jest dziennik budowy (jako że prawidłowość wpisów została podważona i budzi wątpliwości). Następnie organy powinny zbadać, czy podjęte czynności mieszczą się w zakresie objętym udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę. Kwestia ta również wymagała wyjaśnienia, zwłaszcza w odniesieniu do robót elektrycznych - organy powinny szczegółowo zbadać, czy rzeczywiście zostały przewidziane projektem, czy były wykonane niezależnie od realizowanej rozbudowy obiektu, z uwagi na konieczność dostosowania istniejącego, użytkowanego obiektu do wymagań obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż decyzje do których odwołuje się organ zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., II OSK [...] organ prowadził stosowne postępowanie i wydał decyzje. Jednak i te na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Warto w tym miejscu wskazać, że w powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż "podziela również zarzuty skargi, że nie została definitywnie rozstrzygnięta kwestia wytyczenia budynku (pozwolenie obejmowało rozbudowę budynku). Choć Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że PINB [...] w decyzji z dnia 09 października 2018 r. jednoznacznie stwierdził, iż, fizycznie nie doszło do wytyczenia obiektu budowlanego, to jednak organ dał wiarę przedłożonej w dniu 3 lutego 2023 r. kopii potwierdzenia szkicu tyczenia obiektu budowlanego z dnia 04 listopada 2014 r. Istnieje więc sprzeczność pomiędzy ustaleniami PINB, a oświadczeniami geodety, co jednak nie zostało w jakikolwiek sposób rozstrzygnięte przez organy prowadzące postępowanie, a co ma szczególne znaczenie w świetle twierdzeń skarżącego, że szkic tyczenia nie jest żadnym obiektywnym dowodem, gdyż mógł być sporządzony w dowolnym czasie i nie został ujawniony przed organem nadzoru budowlanego".

Tym samym kwestia wytyczenia budynku i prawidłowości wpisów w dzienniku budowy nadal nie została rozstrzygnięta.

W tym miejscu odnosząc się do dowodów przedłożonych przez Skarżącego jak i uczestnika postępowania wskazać należy, iż Sąd dopuścił dowód z powyższych dokumentów jedynie celem wykazania, że wątpliwość w zakresie wytyczenia budynku i wpisu w dzienniku budowy nadal jest wyjaśniana.

Warto w tym miejscu odnotować, iż sądy administracyjne, w przeciwieństwie do sądów powszechnych, dokonują wyłącznie kontroli działalności organu administracji publicznej w zakresie o którym mowa w przepisach ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Tym samym sądy administracyjne nie przejmują sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś jego orzeczenia - w przypadkach uwzględnienia skargi - rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy.

Z tych też względów dokumenty przedstawione w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a wytworzone długo po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do oceny zapadłej w sprawie decyzji, a jedynie mogą stanowić podstawę do wykazania, że dopiero obecnie tj. po 4 latach zostały podjęte działania celem szczegółowego wyjaśnienia kwestii wytyczenia budynku.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż to organ w oparciu o te dowody, po ich pozyskaniu, jak i inne zgromadzone w toku postępowania winien, mając na uwadze zapadłe w sprawie wyroki, rozwiać wątpliwości co do wpisu w dzienniku budowy zamieszczonego 4 listopada 2014 r., która pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniem organu I instancji, że nie doszło jeszcze do wytyczenia nowego obiektu budowlanego. Samo wskazanie przez organ odwoławczy, że nie została jeszcze zrealizowana inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego (zatem nie było konieczności wytyczenia geodezyjnego rozbudowy) jest niewystarczająca, i jak wskazano wyżej, stanowi naruszenie nie tylko art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. ale również art. 153 P.p.s.a.

Na marginesie Sąd zauważa, iż powyższej oceny organ winien dokonać nie tylko w oparciu o wyniki kontroli ale również w oparciu o inne dokumenty w tym protokołu tyczenia budynku. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż stanowisko organu, iż de facto nie doszło do wytyczenia granic pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora, który w piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. wskazał, że pomiędzy tyczeniem geodezyjnym, a zaznaczeniem na gruncie przebiegu ścian zewnętrznych na potrzeby robót budowlanych minęło wszak kilka lat, podczas których teren ten najpierw był wykorzystywany gospodarczo, a potem do prac związanych z rozbudową uzbrojenia podziemnego. W tym czasie znaki sprejem i markerem na murze granicznym ulec musiały zatarciu, a co za tym idzie, geodeta był wzywany ponownie na nieruchomość aby wskazać przebieg wznoszonych ścian zewnętrznych. Nie było to już jednak oficjalne "geodezyjne wytyczenie obiektu", bo to miało miejsce tylko raz - w 2014 roku.

W świetle powyższego tym bardziej powstaje wątpliwość w kwestii tyczenia budynku, która to powinna zostać wyjaśniona przez organ, a nie sąd administracyjny, który – jak wskazano wyżej- dokonuje wyłącznie kontroli decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii robót budowlanych wykonanych przez inwestora przy instalacji elektrycznej wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK [...] pod wątpliwość poddał twierdzenie Sądu I instancji, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż jakkolwiek powyższe odpowiada stanowisku WINB zamieszczonemu w treści zaskarżonej decyzji, to faktycznie nie poddaje się weryfikacji, ponieważ akta sprawy przekazane Sądowi I instancji wraz ze skargą i odpowiedzią na nią obejmują projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z 15 października 2008 r., jednakże wyłącznie tę jego część, która dotyczy architektury i konstrukcji (Projekt budowlany. Projekt architektoniczno-konstrukcyjny. Część: Architektura i konstrukcja, k. [...] akt adm.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w ww. dokumentacji projektowej nie ma opracowania branży elektrycznej, stąd nie jest wiadome, w jaki sposób Sąd poddał analizie dotyczący tejże kwestii zarzut zamieszczony w skardze, skonfrontował go z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy, by w następstwie tego ocenić zarzut ten jako nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pismem z dnia 24 listopada 2023 r. (k. [...]) wezwał organ do nadesłania kompletnego projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K..

Organ pomimo, iż znana była mu treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłał do Sądu wyłącznie projekt architektoniczno-konstrukcyjny, którym Sąd już dysponował. Nie ulega tym samym wątpliwości, iż organ, na co również zwrócił uwagę pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2024 r., nie przesłał projektu budowlanego branży elektrycznej pozwalającej na ocenę czy w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano przebudowę tablicy rozdzielczej T1 i wymianę jej na T2.

Co prawda do pisma z dnia z dnia 18 stycznia 2024 r. pełnomocnik uczestnika postępowania załączył ww. projekt branży elektrycznej wnosząc o przeprowadzenie z niego dowodu, to jednakże wobec braku przedstawienia powyższego przez organ, pomimo jednoznacznego wezwania o nadesłanie kompletnego projektu budowlanego oraz powyższych uchybień organu, powstaje istotna wątpliwość czy faktycznie organ dokonał oceny zgodności ww. prac z projektem budowlanym skoro powyższym dokumentem mógł nie dysponować.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)- w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na względzie poczynione w niniejszej sprawie uwagi, a przede wszystkim wiążącą moc wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] dokona analizy sprawy pod kątem przedstawionych w tym wyroku wątpliwości czemu następnie da wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu orzeczenia.