Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 695/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca" lub "Wnioskodawca"), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia 13 marca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie złożonym z części działek ewidencyjnych nr [...], [...] położonych w obrębie Z. w gminie L. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 5 grudnia 2022 r. Skarżąca wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, na terenie części działek nr [...] i [...] położonych w obrębie Z. w gminie L..

W dniu 13.03.2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. wydał decyzję nr [...] mocą której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie złożonym z części działek ewidencyjnych nr [...], [...] położonych w obrębie Z. w gminie L.. Do decyzji załączono mapę z oznaczeniem terenu inwestycji, granicą obszaru objętego decyzją oraz linią zabudowy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż teren inwestycji leży na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a zatem zgodnie z u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy warunki ustala się dla inwestycji spełniającej łącznie warunki z pkt 1-6, przy czym w myśl art. 61 ust. 3 warunki z pkt 1 i 2 nie mają tu zastosowania, gdyż sprawa dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Wobec powyższego odstąpiono od wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art, 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

Warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. uznano za spełnione tj. uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Starosta powiatowy nie zareagował na przesłany projekt decyzji, a zatem w myśl art. 54 ust. 4 u.p.z.p. uznano projekt za uzgodniony z tym organem. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną w myśl art. 5 pkt 4 u.p.z.p.

W dniu 22 marca 2023 r. M. L. i W. L. złożyli odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L..

W uzasadnieniu podali, iż nie godzą się na przedmiotową inwestycję z uwagi na nieuregulowany stan prawny granicy ich działki [...] z działką pod inwestycję [...].

Przywołaną na wstępie decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. nr [...] z dnia 13 marca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie złożonym z części działek ewidencyjnych nr [...], [...] położonych w obrębie Z. w gminie L. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.

Organ wskazał, że urządzenia objęte wnioskiem mają służyć do wytwarzania energii elektrycznej z energii którą zawiera w sobie światło słoneczne, a zatem bez wątpienia można je zakwalifikować do instalacji odnawialnego źródła energii.

Organ wskazał, że w celu załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem należało zbadać, czy objęta nim inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust, 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ uznał, że planowana inwestycja spełnia te warunki.

Spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wiąże się ze stwierdzeniem, iż teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 t.j.), zwanej dalej "u.o.g.r.l.", przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2. dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1).

Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 3 lub upoważnionej przez niego osoby, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.).

Kolegium wskazało, iż zgodnie z wnioskiem teren inwestycji został określony jako złożonym z części działek ewidencyjnych nr [...], [...]. Zgodnie z danymi z rejestru gruntów (karta 60 akt sprawy) dz. [...] o pow. 13,3915 ha składa się także z gruntów leśnych (oznaczenie Ls VI) o pow. 1,6100 ha.

Działka [...] nie stanowi własności Skarbu Państwa (por. treść księgi wieczystej nr [...]), a zatem wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wobec tego i wbrew stanowisku organu pierwszej instancji warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest niespełniony, a to przekreśla możliwości ustalania warunków zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku, bez względu na ocenę reszty działań organu I in. w niniejszej sprawie oraz na treść odwołania.

Wyjaśnić przy tym trzeba, iż wnioskodawca oznaczył teren inwestycji pozostawiając poza jego granicą część gruntów leśnych dz. [...]. Zaskarżona decyzja ustaliła warunki zabudowy dla terenu złożonego z części działek ewidencyjnych, a na mapie załączonej do decyzji teren inwestycji jest tożsamy ze wskazaniem wniosku, czyli nie obejmuje gruntów leśnych.

Kolegium stoi jednak na stanowisku, iż błędem jest uznanie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w konsekwencji przyjęcia, iż terenem inwestycji w rozumieniu u.p.z.p. jest także fragment działki ewidencyjnej. Terenem jest bowiem cała działka ewidencyjna a zatem nie jest dopuszczalne badanie spełnienia tego warunku w stosunku do części działki w obrębie której jest planowana inwestycja wnioskodawcy. Kolegium podziela też pogląd, iż ustalenie warunków zabudowy dotyczy całego terenu działki ewidencyjnej jako najmniejszej jednostki podziału gruntów w Polsce dla celów ewidencyjnych (por. § 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), i jedynie wyjątkowo decyzja może dotyczyć części działki (np. w sytuacji gdy reszta terenu działki jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i błędne uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć, oraz przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy ma dotyczyć całej działki geodezyjnej, na której znajdują się również użytki leśne, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu nie objętego użytkami leśnymi;

c) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

II. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez jego nie zastosowanie i uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem;

b) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia użytków leśnych na cele nieleśne, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdujące] się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego;

d) art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "teren" jest równoznaczne z pojęciem działki geodezyjnej, w konsekwencji błędni przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy musi odnosić się do całej działki, a nie jedynie określonej powierzchniowo części działki, która faktycznie ma zostać zabudowana;

e) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia 13 marca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie złożonym z części działek ewidencyjnych nr [...], [...] położonych w obrębie Z. w gminie L. i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. .U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że potwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę wymogów określonych w cytowanym przepisie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W ocenie organu II instancji taka zgoda jest niezbędna, ponieważ część działki [...] stanowi grunty leśne.

Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja dotyczy zabudowy części działek [...] i [...]. Co szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia obszar, który ma zostać zabudowany nie jest gruntem leśnym. Grunty leśne stanowi natomiast obszar działki nr [...], który nie będzie zabudowany.

Sąd stoi na stanowisku, że w tych okolicznościach organy nie mogą wymagać od inwestora uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, ponieważ część leśna działki nr [...], na której planowana jest inwestycja nie zostanie zabudowana.

Istotne w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W niniejszej sprawie inwestor wyznaczył teren inwestycji pozostawiając poza jego granicą część gruntów leśnych działki [...], czyli nie obejmuje on gruntów leśnych. W ocenie Kolegium terenem inwestycji jest cała działka ewidencyjna, a nie jej część, która ma zostać zabudowana.

W ocenie Sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na uwadze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21- CBOSA), który skład orzekający w tej sprawie podziela wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust 2 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Zatem, skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie wykazało.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku.