Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1320/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 art. 45 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S. i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 791/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1. uchyla punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną M. S., 3. zasądza od M. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 791/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lipca 2019 r. (pkt 1), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nakazał M. S. przywrócenie zabytku - budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] - do poprzedniego stanu w terminie do 31 grudnia 2019 r., tj. poprzez:

1) usunięcie warstw ocieplenia z elewacji skrzydła usytuowanego prostopadle do korpusu głównego od strony podwórka oraz z fragmentu elewacji korpusu głównego od strony podwórka w kondygnacji drugiej i trzeciej;

2) przywrócenie przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie do poprzedniej formy z zastosowaniem materiałów budowlanych identycznych z poprzednimi;

3) demontaż okien jednoskrzydłowych w obrębie lokalu nr 3 od strony podwórka i montaż w ich miejscu okien dwuskrzydłowych o podziale krzyżowym z odtworzeniem pierwotnych proporcji (dopuszczalne PCV).

Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; zwanej dalej: u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac, wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części w mocy.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 5 lipca 1990 r. (nr rejestru [...]). W ocenie Ministra okolicznością bezsporną jest realizacja przez skarżącego bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych obejmujących:

- remont tarasu nad trójkondygnacyjnym skrzydłem wraz z uzupełnieniem tynków na elewacji i remontem posadzki;

- remont dachu parterowej przybudówki od strony szczytowej w zakresie: czyszczenia starej powierzchni dachu, malowania, naprawy obróbek blacharskich, montażu rynien;

- remont fasady skrzydła oraz części elewacji budynku głównego w poziomie II i II kondygnacji (dwie osie) w zakresie skucia odpadających tynków, oblachowania wiatrołapów, wykonania ocieplenia elewacji styropianem gr. 15 cm z tynkiem akrylowym, wykonania detalu elewacji zgodnie z pierwotnym wzorem, wymiany parapetów i obróbek blacharskich, założenie nowych rynien;

- budowę drewnianej nadbudowy obejmującej demontaż starej konstrukcji drewnianej, wykonanie nowej konstrukcji drewnianej, obudowanie ścian i dachu płytami OSB, położenie membrany dachowej, pokrycie dachu blachą trapezową, montaż łupka na elewacji, montaż nowych okien PCV, montaż parapetów zewnętrznych, obróbek blacharskich i rynien.

Celem wydanej decyzji było przywrócenie zabytkowi pierwotnej formy oraz utraconych w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych walorów architektonicznych oraz integralności. Drewniana nadbudowa tarasu ma zostać zrekonstruowana, a okna wymienione na odpowiadające poprzedniemu, historycznemu schematowi podziału. Odtworzenie detali występujących na elewacjach objętych zrealizowanymi robotami budowlanymi na nowej warstwie ocieplenia nie zostało wykonane w taki sposób, aby charakter elewacji pozostał taki sam. Wprawdzie detale architektoniczne zostały odtworzone, tak jak przewidziano w projekcie z kształtek klinkierowych mocowanych systemowo do warstwy izolacji termicznej, niemniej nie zostały odtworzone na wzór wcześniej istniejących. Zmienione zostały proporcje elementów dekoracyjnych pasów w poziomie tarasu i balkonu, nawiązujących formą do krenelaży, nie zachowano zróżnicowania ich szerokości oraz uproszczono ich kształt.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego M. S. zarzucił decyzji Ministra naruszenie:

1) art. 9, 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, bez jakiegokolwiek rozważenia konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w kontekście pogorszenia stanu technicznego budynku;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika z jakich względów niewłaściwe byłoby usunięcie niewielkich rozbieżności pomiędzy pracami inwestora a projektem budowlanym, a konieczne stało się przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, niezależnie od konsekwencji polegających na przeprowadzeniu czynności skutkujących zniszczeniem budynku, a także nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz do przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej dot. oceny skutków wykonania prac budowlanych związanych z przywróceniem stanu poprzedniego budynku;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą stypizowany w art. 108 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem wykonanie decyzji przez przywrócenie stanu poprzedniego budynku wiąże się ze zniszczeniem oraz uszkodzeniem zabytku, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji,która jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, z tego względu, iż niemożliwe jest przywrócenie przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie do poprzedniej formy z zastosowaniem materiałów budowlanych identycznych z poprzednimi, co stanowi postawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

5) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie poprzez uznanie, że inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w momencie rozpoczęcia prac inwestor pełnił funkcję prezesa zarządu wspólnoty mieszkaniowej, a po rozpoczęciu robót budowlanych zarządca zajął się dopełnieniem formalności związanych z realizowaną inwestycją, co skutkowało uzyskaniem w dniu 4 grudnia 2015 r. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku w zakresie ocieplenia elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramowym, ze zmianą kolorystki oraz remontu tarasu na III piętrze wg załączonej dokumentacji, a skarżący wykonał prace wpisujące się w rzeczone pozwolenie;

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego:

- art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się nierozerwalnie z przywróceniem zabytku, do poprzedniego stanu, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie konieczność kierowania się dobrem zabytku polega na wydaniu decyzji w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu rozumianego przez pryzmat trwałego zachowania budynku, zapobiegnięcia zagrożeniom mogącym spowodować zagrożenie dla wartości zabytku, udaremnieniu niszczeniu zabytku, co sprowadza się w istocie jedynie do usunięcia niewielkich rozbieżności pomiędzy pracami inwestora a projektem budowlanym, w oparciu o który Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych;

- art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dowolne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na mocy której nakazano skarżącemu przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, nie zważając na jakiekolwiek konsekwencje, podczas gdy organ II instancji w sposób szczegółowy zobligowany był wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 791/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2020 r. w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji organu I instancji, w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie budzi wątpliwości, iż sporne roboty zostały wykonane przez inwestora bez pozwolenia konserwatora zabytków, o którym stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w związku z czym skarżący niezasadnie twierdzi, że legalizowała je następczo wydana Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku w zakresie remontu, ocieplenia i zmiany kolorystyki elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramnym oraz remontu tarasu na trzecim piętrze, zgodnie z załączonym projektem budowlanym pn. "Projekt budowlany architektoniczny remontu, ocieplenia elewacji od podwórka z przejazdem bramowym oraz remont tarasu na trzecim piętrze". Art. 45 ust. 1 u.o.z. odnosi się m.in. do robót budowlanych, czy innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 u.o.z. przy zabytku, które zostały wykonane, a zatem ma zastosowanie wobec zastanego stanu zabytku, który organy ochrony konserwatorskiej mogą ocenić następczo, po jego zaistnieniu. Tymczasem kompetencja tych organów wynikająca z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. realizowana może być w warunkach poprzedzających wykonanie robót budowlanych przy zabytku. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, nie można uznać, że decyzja o której stanowi at. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. może być skierowana do podmiotu, który w dacie jej wydania nie mógł realizować wynikającego z niej uprawnienia, bowiem robót budowlanych będących jej przedmiotem już nie prowadził z uwagi na to, że zostały one wykonane przed dniem jej wydania. Nie może też budzić wątpliwości, że możliwość realizacji nabytego na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r. nr 846/N/2015 [...] uprawnienia aktualizowała się najwcześniej w dacie wydania tego pozwolenia i ustała w przyjętym w tej decyzji terminie końcowym, ustalonym na dzień 31 grudnia 2017 r. Tak więc zarówno data wydania decyzji z [...] grudnia 2015 r., jak i zawarty w niej termin końcowy - jako postanowienie dodatkowe decyzji administracyjnej - czasowo limitowało trwałość uprawnień powstałych na jej mocy. Po drugie, przedmiotowa decyzja akceptowała ocieplenie całości elewacji od strony podwórka wraz z "przejazdem bramnym", co ze względu na szczególny przymiot przedmiotu dozwolonych nią robót budowlanych (zabytek nieruchomy - budynek mieszkalny - kamienica) nie pozwala w sposób oczywisty przyjąć, że skoro dopuszczała ona ocieplenie całości elewacji od podwórka, to uprawniała zarazem do wykonania robót budowlanych w mniejszym zakresie poprzez ocieplenie jedynie części elewacji. Przyjęcie takiego wniosku stałoby w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony konserwatorskiej realizowanymi przy pomocy uprawnienia organów ochrony konserwatorskiej wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skoro stosując ostatnio powołany przepis organy te muszą mieć na względzie ochronę zabytku jako całości, a w konsekwencji przy realizowaniu swoich uprawnień ustawowych zobowiązane są zabytek postrzegać w sposób integralny. W ocenie Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że fragmentaryczne wykonanie robót budowlanych przy zabytku lub jego części może spowodować uszczerbek dla wartości zabytku jako takiego, czemu organy ochrony konserwatorskiej zobowiązane są zapobiegać. Po trzecie, jeśli chodzi choćby o roboty budowlane dotyczące tarasu to pozwolenie obejmowało przywrócenie formy architektonicznej drewnianej nadbudowy sprzed samowolnie dokonanej przebudowy, zatem nie można przyjąć, że legitymowało roboty budowlane wykonane w tym zakresie przez skarżącego.

Przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do treści art. 45 ust. 1 u.o.z. jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny przez fachowy organ pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Jeżeli restytucja zabytku jest niewykonalna (np. z uwagi na trwałą utratę bądź zniszczenie substancji zabytkowej) wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję o przywróceniu zabytku do jak najlepszego stanu Skarżący zasadnie podniósł, że wybór jednego z dwóch alternatywnych uprawnień decyzyjnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, które przewiduje art. 45 ust. 1 u.o.z., wymaga szczegółowego rozważenia okoliczności danej sprawy, którego na gruncie tej sprawy - w pewnym jej aspekcie - zdaniem Sądu zabrakło.

Wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 45 ust. 1 u.o.z., jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest jednak uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych. W niektórych sytuacjach nie można jednakże wykluczyć posłużenia się innym kryterium wyboru, tzn. uzależnienia wyboru od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.

Sąd I instancji w pełni zaaprobował wnioski organów dotyczące zasadności i wykonalności restytucji zabytku poprzez przywrócenie stanu wcześniejszego przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu (pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji) oraz demontaż okien jednoskrzydłowych w obrębie lokalu nr 3 od strony podwórza i montaż w ich miejsce okien dwuskrzydłowych o podziale krzyżowym z odtworzeniem pierwotnych proporcji (pkt 3 decyzji organu I instancji), stąd też odmienne wnioski skarżącego w tym zakresie doprowadziły do oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy relewantne rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu, samowolna zmiana przez skarżącego formy i charakteru drewnianej nadbudowy tarasu oraz wstawienie okien o całkowicie zmienionych podziałach nie może podlegać swoistej legalizacji w kontrolowanym postępowaniu, gdyż niewątpliwie sprzeciwiają się temu względy ochrony konserwatorskiej, które w objętych skargą decyzjach słusznie odniesiono do konieczności przywrócenia utraconych walorów architektonicznych i integralności formy zabytkowej kamienicy.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organu, zgodnie z którym prace przeprowadzone przy nadbudowie tarasu istotnie niekorzystnie zmieniły wygląd budynku, gdyż rażąco kontrastują z zabytkową elewacją, powodując tym samym naruszenie jego wartości architektonicznych i zabytkowych. W konsekwencji celu przywrócenia wartości architektonicznych i zabytkowych kamienicy należy zamontować okna o prawidłowym podziale i konstrukcji oraz przywrócić poprzednią formę nadbudowy tarasu poprzez likwidację okładziny ze sztucznego łupka. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie niewykonalności obowiązku, w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Argument o dewastacji tarasu i jego niezdatności do użytkowania na skutek wykonania nałożonego nakazu nie jest relewantny w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jaką stanowi trwała niewykonalność decyzji, istniejąca już w dniu jej wydania.

Sąd za nieuprawniony uznał także wniosek skarżącego, że wykonanie decyzji nakazującej niezwłoczne przywrócenie budynku do stanu poprzedniego naraża go na odpowiedzialność karną. Okoliczności tej sprawy nie dają żadnych uprawnionych podstaw do twierdzenia, że restytucja nadbudowy tarasu oraz okien może być kwalifikowana jako czyny zagrażające inwestorowi karą.

Skarga uznana została przez Sąd za zasadą w części, w jakiej kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego obowiązek usunięcia warstw ocieplenia. W ocenie Sądu, słuszne jest bowiem stanowisko skarżącego, iż organ II instancji nie przedstawił argumentacji przekonującej o zasadności usunięcia ocieplenia w kontekście dobra zabytku, czym naruszył art. 45 ust. 1 u.o.z. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Argumentacja organu odwołująca się do sfery wizualnej elewacji od strony podwórza jest niewystarczająca do zaaprobowania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu usunięcia ocieplenia. Nie sposób odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, że z uwagi na to, że ingerencja organów ochrony zabytków na podstawie art. 45 ust. 1 ma charakter restrykcyjny, gdyż prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru, to wymaga szczegółowego uzasadniania w celu wykazania, że wybór zastosowanych rozwiązań nie jest arbitralny. Istotnie, przy ustaleniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a.), a także zaufania do władzy publicznej. Zaufanie to, na gruncie tej sprawy, podważa radykalny w swych skutkach nakaz usunięcia warstw ocieplenia, niewątpliwie nieprowadzący do doprowadzenia zabytkowej kamienicy do jak najlepszego stanu, a przy tym wydany wobec zabytku, wobec którego organ konserwatorski wydał uprzednio w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. decyzję o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramnym, stwierdzając, że prace te nie wpłyną na utratę wartości zabytkowych budynku. Na gruncie tej sprawy decyzja z [...] grudnia 2015 r. powinna mieć walor argumentacji imperio rationis, wspierającej argumenty skarżącego o pozytywnym wpływie ocieplenia na stan zachowania zabytkowej kamienicy, użytkowanej stale, co także niezwykle istotne, jako budynek mieszkalny. Sąd dostrzegł stanowisko organów, wynikające z uwzględnienia przez nie akcentowanej powyżej zasady nakazującej im oceniać integralność zabytku, w świetle którego nakaz usunięcia ocieplenia podyktowany był potrzebą ujednolicenia elewacji z uwagi na to, że częściowe ocieplenie negatywnie wpływa na wartości zabytkowe i architektoniczne kamienicy. Niemniej jednak wzgląd na tego rodzaju racje nie jest wystarczająco mocno umocowany aksjologicznie, by przeważył nad potrzebą rozważania przez organ, czy dobro zarówno samego zabytku, jako dobra publicznego, jak i dobro jego właścicieli, spornej kwestii dotyczącej ujednolicenia elewacji od podwórza nie nakazywałyby rozstrzygnąć inaczej, niż uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zasadny jest bowiem zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że zasady logicznego, a przy tym - dodać trzeba - racjonalnego - rozumowania nakazywałby przyjąć, że działaniem prawidłowym jest ocieplenie pozostałej tylnej części budynku, a nie usunięcie warstw ocieplenia, po to, aby następnie ponownie ocieplić cały budynek, tym bardziej, że skarżący podniósł, że ocieplone zostało 57,6 % powierzchni elewacji, a pozostała do wyremontowania część wynosi zaledwie 42,4 %. Zachowanie ocieplonej części elewacji od podwórza zapobiegłoby zniszczeniu budynku, zaś ocieplenie pozostałej części doprowadziłoby do pożądanego przez organy stanu ujednolicenia elewacji przy zachowaniu jego polepszonego stanu technicznego. Organ II instancji nie wyjaśnił, z jakich względów najlepszym rozwiązaniem dla zabytku miałoby być usunięcie warstwy ocieplenia, które nieuchronnie wiąże się z pogorszeniem stanu technicznego budynku, a nie jedynie zmiana odtworzenia detali architektonicznych. W skardze kasacyjnej Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zaskarżył ww. wyrok w części co do punktu 1 i 3 zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz w zw. z art. 7, art. 8 § 1, 11 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy i uznanie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono ww. normy procedury administracyjnej, kiedy to postępowanie przeprowadzone przed organami administracji było rzetelne i pełne, odpowiadało dyspozycjom ww. norm procedury administracyjnej i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 151 p.p.s.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegające na tym, że w ocenie Sądu decyzja ta narusza prawo poprzez brak przedstawienia przekonującej argumentacji o zasadności usunięcia ocieplenia budynku w kontekście dobra zabytku, kiedy to w ocenie organu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. wskazują na motywy rozstrzygnięcia organu, oraz wskazują dlaczego w ocenie organu ochrony zabytków konieczne w niniejszej sprawie jest doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu. Naruszenie to miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji wobec okoliczności, że w ocenie Sądu naruszała ona prawo, kiedy to prawidłowa ocena uzasadnienia decyzji, winna doprowadzić do oddalenia skargi również w zakresie opisanym w pkt 1 zaskarżonego wyroku.

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie tej normy i pominięcie okoliczności, że zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, kiedy to w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał samodzielnej oceny wartości zabytkowych obiektu oraz dokonał samodzielnej oceny tego jakie działania wskazane w art. 45 ust. 1 u.o.z. będą na kanwie niniejszej sprawy dla zachowania wartości zabytkowych obiektu korzystniejsze, a do oceny takiej, w ocenie organu, Sąd na gruncie obowiązujących przepisów, nie jest uprawniony.

4) art. 45 ust. 1 pkt 1-5 u.o.z. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania rozwiązania polegającego na "przywróceniu zabytku do poprzedniego stanu", i w ocenie Sądu winien był zastosować rozwiązanie polegające na "zobowiązującego do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu", kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu winna polegać na tym, że organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie tej normy w ramach uznania administracyjnego, a materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, dawał organowi podstawy do zastosowania wariantu zobowiązującego stronę do "przywróceniu zabytku do poprzedniego stanu".

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

M. S. w skardze kasacyjnej zaskarżył ww. wyrok w części oddalającej skargę, tj. co do pkt. 2 wyroku, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim wyznacza termin wykonania nakazanych prac do dnia 31 grudnia 2020 r., a to w kontekście wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 373/20, na mocy którego wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji, gdyż w przypadku prawomocnego oddalenia części skargi i utraty mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, organ II instancji winien wyznaczyć nowy, realny do dobrowolnego wykonania termin wykonania nakazanych prac;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji nie udowodnił zarówno zasadności, jak i stopnia ingerencji nakazanychch prac w postaci przywrócenia przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie do poprzedniej formy z zastosowaniem materiałów budowlanych identycznych z poprzednimi w kontekście chociażby wymogu proporcjonalności, bowiem zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie wykazały dlaczego doprowadzenie zabytku w zakresie drewnianej nadbudowy do poprzedniego stanu jest niezbędne, dlaczego wykluczyły możliwość doprowadzenia budynku do jak najlepszego stanu, dlaczego nie jest możliwe przedsięwzięcie w stosunku do drewnianej nadbudowy, której stan techniczny sprzed robót budowlanych groził katastrofą budowlaną, działań przewidujących mniejszy zakres ingerencji w substancję nadbudowy w aspekcie technicznym, które nie będzie prowadził do jej dewastacji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego w zakresie drewnianej nadbudowy w tak daleko radykalnie idącym zakresie, który ingeruje w substancję nadbudowy, iż sprowadza się do demontażu konstrukcji drewnianej, która jest technicznie prawidłowo wykonana, bez jakiegokolwiek rozważenia konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w kontekście pogorszenia stanu technicznego budynku;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, bez następczej ich legalizacji na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] grudnia 2015 r. nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] w zakresie ocieplenia elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramowym, ze zmianą kolorystki oraz remontu tarasu na III piętrze wg załączonej dokumentacji oraz błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nie może być skierowana do podmiotu, który uprzednio wykonał roboty wpisane w rzeczone pozwolenie, a także błędne przyjęcie, iż restytucja drewnianej nadbudowy sprowadza się wyłącznie do wymiany okładziny ze sztucznego łupka na elewację pokrytą wyprawą tynkarską, w sytuacji gdy zakres nałożonego obowiązku w pkt. 2 decyzji organu I instancji utrzymany w mocy przez organ II instancji jest znacznie szerszy i wiąże się jednocześnie nierozerwalnie z pogorszeniem stanu technicznego drewnianej nadbudowy do tego stopnia, iż obszar nadbudowy tarasu będzie wyłączony z użytkowania, a sama nadbudowa będzie groziła zawaleniem;

5) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w części skargi, mimo iż organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą stypizowany w art. 108 u.o.z., bowiem wykonanie decyzji przez przywrócenie stanu poprzedniego budynku (drewnianej nadbudowy) wiąże się ze zniszczeniem oraz uszkodzeniem zabytku, a organy ochrony konserwatorskiej nie uwzględniły wpływu nakazanych robót na stan substancji budynku, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.;

6) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w części skargi, mimo iż organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji która jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, z tego względu, iż niemożliwe jest przywrócenie przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie do poprzedniej formy z zastosowaniem materiałów budowlanych identycznych z poprzednimi, co z kolei stanowi postawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

7) art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków nie może być skierowana do podmiotu, który w dacie jej wydania zrealizował już wynikające z niej uprawnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wykonanie robót budowlanych wpisujących się w zakres decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków prowadzi do uzdrowienia przedsięwziętych czynności w postaci robót budowlanych przy zabytku, w czasie, gdy w obiegu nie było jeszcze pozwolenia, a wnioskodawca wystąpił równolegle z rozpoczętymi robotami ze stosownym wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie takich robót;

8) art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż doprowadzenie budynku (zabytku) do jak najlepszego stanu wiąże się nierozerwalnie z przywróceniem zabytku - budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] w zakresie przebudowanej drewnianej nadbudowy oraz okien jednoskrzydłowych do poprzedniego stanu, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie konieczność kierowania się dobrem zabytku polega na wydaniu decyzji w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu rozumianego przez pryzmat trwałego zachowania budynku, zapobiegnięcia zagrożeniom mogącym spowodować zagrożenie dla wartości zabytku, udaremnieniu niszczeniu zabytku, co sprowadza się w istocie jedynie do poprawy walorów zabytkowych drewnianej nadbudowy, a nie powrót do jej stanu wcześniejszego, który wiąże się z nierozerwalnie z pogorszeniem jej stanu technicznego, który grozić będzie katastrofą budowlaną i wyłączy obszar drewnianej nadbudowy z użytkowania, spowoduje powrót do jej nieszczelności, zniszczonej posadzki, zalewania pomieszczeń poniżej usytuowanych, co z pewnością nie służy trwałemu zachowaniu budynku;

9) art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zmiana formy i charakteru drewnianej nadbudowy tarasu oraz wstawienie okien o zmienionych podziałach nie może podlegać legalizacji w kontrolowanym postępowaniu, w sytuacji gdy na gruncie rzeczonego przepisu należy kierować się dobrem zabytku, rozumianym także przez pryzmat jego walorów technicznych (zapobieżenia przywrócenia stanu drewnianej nadbudowy, która grozić będzie katastrofą budowlaną), a w tej sytuacji nie można przyznać prymatu kwestii niedostosowania rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych do charakteru elewacji, jako okoliczności przemawiającej za przywróceniem jej do poprzedniej formy, gdyż w dyspozycji organów administracji publicznej znajdował się cały wachlarz możliwości, które pozwolą na zachowanie drewnianej nadbudowy w dobrym stanie technicznym, z jednoczesnym dostosowaniem jej do charakteru zabytkowej elewacji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S., Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Nie zasługiwała na uwzględnienie skarga kasacyjna złożona przez M. S.

Niezasadnie skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu i instancji w zakresie oceny przesłanek nałożenia obowiązku przywrócenie stanu wcześniejszego przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu. Stanowisko organów konserwatorskich w tym zakresie zostało należycie uzasadnione, co zostało szczegółowo i prawidłowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organy konserwatorskie wskazały, że samowolna zmiana formy i charakteru drewnianej nadbudowy tarasu nie może podlegać legalizacji w kontrolowanym postępowaniu, gdyż sprzeciwiają się temu względy ochrony konserwatorskiej. Drewniana nadbudowa tarasu w zakresie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych nie została dostosowana do charakteru zabytkowej elewacji, gdyż inwestor wykończył elewację nadbudowy ze sztucznego łupka, co nie koresponduje ze stylistyką obiektu, jej charakterem i zabytkową formą. Jak wyjaśnił organ, elewacje kamienicy mają wyprawy tynkarskie z detalem ciągnionym w elewacji frontowej i ceglanym w elewacji od strony podwórza. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że zastosowanie do wykończenia elewacji nadbudowy tarasu okładziny ze sztucznego łupka nie występującego nigdy w tym obiekcie, jest nieuzasadnione i niezgodne z zasadami postępowania konserwatorskiego w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Organy ustaliły, że przed samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi przy tarasie nadbudowa tarasu miała konstrukcję drewnianą i posiadała drewniane okna w profilowanych ramach o krzyżowych podziałach ze szprosami. W 2015 r. drewnianą konstrukcję zastąpiono nową o zbliżonych gabarytach, przeszklenia wielopodziałowymi oknami nadbudowy tarasu zastąpiono zaś pełną zabudową z płyt OSB pokrytą sztucznym łupkiem. Zastosowanie okładziny ze sztucznego łupka w miejsce wyprawy tynkarskiej z detalem ceglanym było zbiegiem negatywnie wpływającym na zabytkowe wartości budynku. Zasadnie Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organów, iż prace przeprowadzone przy nadbudowie tarasu niekorzystnie zmieniły wygląd budynku, gdyż rażąco kontrastują z zabytkową elewacją, powodując tym samym naruszenie jego wartości architektonicznych i zabytkowych. Ocena ta została dokonana na podstawie znajdujących się w aktach sprawy materiałach źródłowych. W tej sytuacji jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, podnosząc iż decyzje organów konserwatorskich dotknięte są kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Po pierwsze decyzja ta nie jest dotknięta wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r., II OSK 688/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, które niewątpliwie mogą powodować znaczny stopień skomplikowania robót, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Po drugie decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Nie sposób bowiem podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie, aby wykonanie nakazu wojewódzkiego konserwatora zabytków, mającego na celu przywrócenie poprzedniego stanu zabytku, ocenione zostałoby jako dewastacja zabytku i w konsekwencji objęte byłoby sankcją karną. Z tych powodów jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Wynika z niego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności związane ze skutkami decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] grudnia 2015 r. nie dowodzą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale stanowią polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku. Wyrok został formalnie prawidłowo uzasadniony. Sąd I instancji odniósł się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, który po prostu nie zgadza się z prezentowanym tam stanowiskiem Sądu I instancji. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować trafności merytorycznej wyroku (por. wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., I OSK 2728/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wykazuje. Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 61 § 3 p.p.s.a bowiem nie orzekał w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

Nie są również zasadne podniesione przez M. S. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż jako to wskazano w skardze kasacyjnej "wykonanie robót budowlanych wpisujących się w zakres decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków prowadzi do uzdrowienia przedsięwziętych czynności w postaci robót budowlanych przy zabytku, w czasie, gdy w obiegu nie było jeszcze pozwolenia".

Wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. decyzja zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie, a więc nie może dotyczyć robót już wykonanych. Skoro wykonanie określonych robót wymaga pozwolenia określonego organu, to uzyskanie pozwolenia musi poprzedzać ich realizację. Wykonanie takich robót przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia ma charakter samowoli. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r. nr [...] zezwalająca na wykonanie robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku, legalizowała roboty wykonane przed wydaniem tej decyzji. Legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru służy procedura określona w art. 45 u.o.z. Ponadto zakres przewidzianych w decyzji z [...] grudnia 2015 r. robót nie był tożsamy z wykonanymi przez skarżącego kasacyjnie robotami budowlanymi, przed wydaniem tej decyzji. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w sposób wskazanych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny okazał się w końcu podniesiony w skardze kasacyjnej M. S. zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wybór rozstrzygnięcia pozostawiony jest organowi administracji i uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być zaakceptowany pod względem konserwatorskim, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej poprzez podjęcie określonych działań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów konserwatorskich w zakresie nakazującym przywrócenie stanu wcześniejszego przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu oraz demontaż okien jednoskrzydłowych w obrębie lokalu nr 3 od strony podwórza i montaż w ich miejsce okien dwuskrzydłowych o podziale krzyżowym z odtworzeniem pierwotnych proporcji. Tak sformułowany nakaz wynika z konieczności przywrócenia utraconych walorów architektonicznych i integralności formy zabytkowej kamienicy. Co zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji organu konserwatorskiego wykonana bez pozwolenia konserwatorskiego drewniana nadbudowa tarasu w zakresie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych nie została dostosowana do charakteru zabytkowej elewacji, gdyż inwestor zamontował okna bez podziałów o konstrukcji jednoskrzydłowej oraz wykończył elewację nadbudowy ze sztucznego łupka, co nie koresponduje ze stylistyką obiektu, jej charakterem i zabytkową formą. W przedmiotowym budynku występują okna drewniane, dwuskrzydłowe o podziałach krzyżowych, zatem wprowadzenie okien bez historycznych podziałów zasadnie uznane zostało za zaburzające kompozycję budynku i negatywnie wpływające na jego walory zabytkowe. Ponadto jak wskazano elewacje kamienicy mają wyprawy tynkarskie z detalem ciągnionym w elewacji frontowej i ceglanym w elewacji od strony podwórza. Zatem zastosowanie do wykończenia elewacji nadbudowy tarasu okładziny ze sztucznego łupka nie występującego nigdy w tym obiekcie, jest nieuzasadnione i niezgodne z zasadami postępowania konserwatorskiego w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Zasadnie zatem w tym zakresie usprawiedliwione było zatem stanowisko organów, iż w celu przywrócenia wartości architektonicznych i zabytkowych kamienicy należy zamontować okna o prawidłowym podziale i konstrukcji oraz przywrócić poprzednią formę nadbudowy tarasu.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Minister zakwestionował zaskarżony wyrok w części w jakiej Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił rozstrzygnięcie organu w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia warstw ocieplenia. Sąd I instancji uznał, że Minister nie przedstawił argumentacji przekonującej o zasadności usunięcia ocieplenia w kontekście dobra zabytku, czym naruszyć miał art. 45 ust. u.o.z. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Oceny tej nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

O czym wspomniano we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku, art. 45 ust. 1 u.o.z. przewiduje dwa alternatywne uprawnienia decyzyjne wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ może nakazać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu albo zobowiązać do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia i wybór jednej z form nakazu ma charakter uznaniowy i zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2023 r., II OSK 2240/22 oraz z 29 listopada 2022 r., II OSK 3576/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zakres kontroli sądu administracyjnego tego typu decyzji ma charakter ograniczony. Przede wszystkim sąd administracyjny nie ma prawa ingerować w treść nałożonego przez organ konserwatorski obowiązku, lecz kontroluje czy nałożenie obowiązku o określonej treści zostało należycie uzasadnione przez orzekające w sprawie organy. Jak zasadnie podniósł Minister, to organy konserwatorskie są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości historycznych oraz działań ingerujących w zachowanie tych wartości w wyniku nielegalnie przeprowadzonych robót. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wykonane bez jego zgody roboty budowlane mogą się ostać czy też wymagają wydania ww. nakazu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra, że organ konserwatorski, zgromadził i wszechstronnie zbadał materiał dowodowy, a także wyczerpującego uzasadnił swoje rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Organ ustalił, że odtworzenie detali występujących na elewacjach objętych zrealizowanymi robotami budowlanymi na nowej warstwie ocieplenia, nie zostało wykonane w taki sposób, aby charakter elewacji pozostał taki sam. Wprawdzie detale architektoniczne zostały odtworzone, tak jak przewidziano w pewnej formie, z kształtek klinkierowych, mocowanych systemowo do warstwy izolacji termicznej, niemniej nie zostały odtworzone na wzór wcześniej istniejących. Organ ocenił, że zmienione zostały proporcje elementów dekoracyjnych, pasów w poziomie tarasu i balkonu, nawiązujących formą do krenelaży, nie zachowano zróżnicowania ich szerokości oraz uproszczono ich kształt. Na tej podstawie organ uznał, że konieczne jest w ocenie organu, przywrócenie zabytku do poprzedniej formy.

Jako wykraczające poza sądowy zakres kontroli decyzji administracyjnej uznać trzeba stanowisko Sądu I instancji, iż zachowanie ocieplonej części elewacji od podwórza zapobiegłoby zniszczeniu budynku, zaś ocieplenie pozostałej części doprowadziłoby do pożądanego przez organy stanu ujednolicenia elewacji przy zachowaniu jego polepszonego stanu technicznego zabytku. W przeciwieństwie do organów konserwatorskich, Sąd I instancji nie posiada fachowej wiedzy, by stwierdzić, jakie działania niezbędne są do zachowania zabytku. Nie jest rolą sądu administracyjnego wkraczanie w merytoryczny zakres rozstrzygnięcia organów konserwatorskich, zastępując te organy w wyborze działania, które doprowadzi do zachowania wartości zabytku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.z. organ był uprawniony do dokonania takiego rozstrzygnięcia, które na kanwie niniejszej sprawy zostało prawidłowo uzasadnione.

Mając to na uwadze, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez M. S.. O kosztach postępowania Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

5