Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1867/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 1a pkt 7, art. 33
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/17 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/17 oddalił skargę K.W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dna [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Na podstawie art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

W niniejszej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek wynika z wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 powyższej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności § 3 rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami GIS w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 powyższej ustawy.

Z kolei wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 powyższej ustawy jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone

w wyniku niewykonania obowiązku. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Ostatni przepis ustanawia więc domniemanie kompetencji właściwego miejscowo PPIS w tego rodzaju sprawach.

Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.).

W niniejszej sprawie podmiotami zobowiązanymi są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

Na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

W sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Koszalinie w dniu 23 grudnia 2016 r. tytułu wykonawczego. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody, który jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz wydane w dniu [...] stycznia 2017 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Wskazać należy, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie ich treść, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy (i szczególny) w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1-7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Natomiast na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W związku z powyższym wypowiedź wierzyciela, gdy zarzuty oparte są na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela.

W niniejszej sprawie podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącego stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 9 u.p.e.a. (brak wymagalności, niewykonalność obowiązku, niewłaściwość organu egzekucyjnego). Wojewoda w odniesieniu do powyższego wydał postanowienie oddalające wszystkie zarzuty, prawidłowo oceniając, że stanowisko wierzyciela wyrażone w ostatecznym postanowieniu jest wiążące także dla odwoławczego organu egzekucyjnego, sprawującego jednocześnie nadzór nad egzekucją administracyjną.

W ocenie Sądu Minister Zdrowia słusznie uznał za nieuzasadniony zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, a w szczególności podnoszony faktycznie przez skarżącego zarzut niewłaściwości organu egzekucyjnego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Koszalinie uprawniony był do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działał w sprawie jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie

z u.p.e.a., kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawienie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w sprawie czynności egzekucyjnych

w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w sprawie jest Wojewoda Zachodniopomorski.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a ww. ustawy.

Sąd w pełni podzielił także stanowisko Ministra Zdrowia, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony wobec zobowiązanego, który dobrowolnie nie wykonał ustawowego obowiązku szczepień. Nie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta

i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz jej odmowa, o których mowa w ww. przepisie, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r., poz. 464). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz uzyskania od niego zgody, w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej. Wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Jednakże w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a wiec zgoda szczepionego, bądź jego przedstawiciela ustawowego, jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Sąd wyjaśnił także, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r., poz. 1086). Zgodnie z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, szczepienia przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, ksztuścowi, poliomyelitis, Haemophilus influanze typu b, odrze, śwince i różyczce, (do wykonania których u małoletniej W. W. skarżący został zobowiązany) są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 października 2015 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2016 i zgodnie z nim szczepienie przeciwko błonicy, tężcowi i krztuścowi oraz Haemophilus influanze typu b powinno być wykonane do drugiego miesiąca życia. Szczepienie przeciwko poliomyelitis powinno być wykonane w 3-4 miesiącu życia dziecka, a szczepienie przeciwko odrze, śwince i różyczce powinno być wykonane w 13-14 miesiącu życia dziecka. Biorąc więc pod uwagę ww. okoliczności i wiek dziecka, obowiązek szczepień przeciwko ww. chorobie u małoletniej jest wymagalny i słusznie dochodzony przez wierzyciela.

Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach, zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program, w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdził, że nie było podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z ww. art. 119 § 1 u.p.e.a.

Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, nie było zatem powodu, aby ustanowiony na podstawie powszechnie obowiązujących regulacji prawa obowiązek, nie mógł być wykonany. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

Odnosząc się do niemożliwości spełnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, Sąd wskazał, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne to "podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie". Według ww. ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Sąd wyjaśnił także, że zgodnie z powołanym artykułem, świadczenie zdrowotne jest działaniem służącym profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniem medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń oraz chorób zakaźnych u ludzi wskazuje, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym

w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. O kwalifikacji do szczepienia dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub opiekunem prawnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia i rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Sąd I instancji stwierdził, że nie można więc skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia, a więc w istocie jest odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Sąd dodał także, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. nie dotyczy rozstrzygnięcia w sprawie (w tym postępowaniu nie nakładano grzywny).

W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Przyczyna, dla której szczepienie nie zostało wykonane, została wyjaśniona, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji.

Natomiast, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 10 oraz art. 81 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że przez uchybienie organu pozbawiło możliwości dokonania konkretnej czynności, skarżący nie wykazał zaś, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

W świetle przedstawionej argumentacji, w ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgodnie z przepisami u.p.e.a., a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.W., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło szósty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 19 r. życia (pozostałe wszczepienia wymienione w tytule wykonawczym);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych; organ twierdzi, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym z dnia 5 września 2016 r. są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

5. naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. i Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest

w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób

u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie, rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wniósł o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny, skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która

w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione

w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Na wstępie, wypada wyjaśnić, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające

w przedmiocie zgłoszonych zarzutów poczyniły wszelkie konieczne ustalenia

w zakresie istotnym dla stwierdzenia, czy podniesione okoliczności, mogą stanowić podstawę skutecznych zarzutów z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., które to ustalenia, następnie doprowadziły je do uprawnionej konkluzji, że w stanie faktycznym sprawy, nie może być mowy o niewykonalności obowiązku.

Podkreślić należy, że art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. był jednym przepisem dotyczącym postępowania egzekucyjnego, naruszenie którego w skardze kasacyjnej zarzucił skarżący. Przy czym brak wykonalności obowiązku skarżący kasacyjnie wiąże z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

z dnia 5 grudnia 2008 r.

Powyższe zarzuty uznać należy za nieusprawiedliwione. Wyjaśnić należy, że

o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu

z rodzicem. Bez wątpienia warunkiem wykonania szczepienia jest prawidłowe wykonanie badania kwalifikacyjnego wykluczającego przeciwwskazania do szczepienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd obecnie orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Zatem nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym, pomimo wezwań. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności. Podstawa nałożenia obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu ma podstawy ustawowe, a dotyczy wszystkich, którzy znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przy wykładni art. 8 ust. 1 nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc

o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie

z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie

z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 44/18) .

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ewentualnie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka we wskazanym zakresie z uwagi na to, że nie podziela również zastrzeżeń co do konstytucyjności jak i zgodności z normami prawa międzynarodowego rozwiązań ustanawiających system obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prywatność czy wolność osobistą

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).