Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu [...] Linii Autobusowych Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 69/21 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Zarządu [...] Linii Autobusowych Sp. z o.o. [...] z dnia 22 grudnia 2020 r. bez numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od P. B. na rzecz Zarządu [...] Linii Autobusowych Sp. z o.o. [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca

2021 r., sygn. akt II SA/Po 69/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.B. na decyzję Zarządu [...] Linii Autobusowych sp. z o.o. [...] z 22 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku - uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. 2. sentencji wyroku - zasądził od [...] Linii Autobusowych sp. z o.o. z siedzibą [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że decyzją z 22 grudnia 2020 r., Zarząd Spółki [...] Linie Autobusowe Sp. z o.o. (dalej jako "organ" lub "Spółka") po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej utrzymał w mocy decyzję własną z 3 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, iż P. B. 19 listopada 2020 r. zwrócił się do Spółki [...] Linie Autobusowe Sp. z o.o. [...] drogą mailową z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie:

- kosztów poniesionych przez Spółkę w 2020 roku z tytułu usług prawnych świadczonych przez Kancelarię W.,

- kosztów poniesionych przez Spółkę w 2020 roku (za 10 miesięcy) z tytułu usług prawnych świadczonych przez Kancelarię Adwokacką [...],

- wynagrodzenia Prokurenta Spółki za ostatni pełny miesiąc.

Z kolei organ, wydając decyzję w pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") informacja publiczna "podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Organ pierwszej instancji podkreślił, że osoby, o których informację w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się skarżący nie wyraziły zgody na ujawnienie tych informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa, a w przypadku Kancelarii Adwokackiej [...] również na ochronę danych osobowych i prawa do prywatności. W zakresie dysponowania tymi informacjami przez Spółkę podkreślono, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w aspekcie materialnym i formalnym, bowiem Spółka stosuje środki zabezpieczenia tych informacji, a dostęp do tych informacji ma ograniczony krąg osób zajmujący się rozliczeniem tych umów oraz Spółka wyraża wolę ochrony tych informacji. Spółka stosuje adekwatne i analogiczne środki zabezpieczeń tych informacji jak osoby, których dotyczyło zapytanie o ujawnienie tych informacji. Ponadto osoby fizyczne i prawne, o których udostępnienie danych zwrócił się skarżący świadczą usługi na rzecz Spółki niemniej nie biorą udziału w wykonywaniu władztwa publicznego w aspekcie czynności wykonywanych przez Spółkę w obszarze zadań publicznych i nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a tym samym ich prywatność podlega dodatkowej ochronie określonej art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji [...] Linii Autobusowych Sp. z o.o. z 3 grudnia 2020 r

w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie: kosztów poniesionych przez Spółkę w 2020 roku z tytułu usług prawnych świadczonych przez Kancelarię W. oraz kosztów poniesionych przez Spółkę w 2020 roku (10 miesięcy) z tytułu usług prawnych świadczonych przez Kancelarię Adwokacką [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do kwestii powołania się częściowo na ochronę prywatności osoby fizycznej tj. mec. [...], stwierdził, że w tym zakresie organ niezasadnie powołał się na ochronę prywatności. Wniosek dotyczył bowiem wynagrodzenia jakie otrzymał mec. [...] od Spółki w 2020 r., a zatem wniosek dotyczył kwestii gdzie ww. działał jako przedsiębiorca świadcząc na rzecz Spółki usługi prawne. W zakresie wysokości kosztów poniesionych na obsługę prawną, adwokata świadczącego na rzecz Spółki usługi prawne traktować należy jako przedsiębiorcę, a nie osobę prywatną.

Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, w ocenie Sądu I instancji,

o ile Spółka wykazała, iż podjęto stosowne działania celem utajnienia żądanej informacji, to jednak w zakresie uprawdopodobnienia, że informacje te mają ze względu na swój charakter szczególną wartość gospodarczą lakoniczne stwierdzono, że informacje te dotyczą dochodów kancelarii czy też wydatków Spółki i z tego tytułu mają już wartość gospodarczą. Takie uzasadnienie wartości gospodarczej zadanej informacji jest zdaniem sądu niewystarczające. W tej części Sąd I instancji powołał też przepisy art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że decyzje poddane kontroli nie wypełniają przesłanek umożliwiających w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania, Sąd I instancji zobowiązał organ do dokonania ponownej oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej z punktu widzenia zaistnienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu. Wskazał, że po tej ocenie Spółka w zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne czynności, a w razie wydania decyzji odmownej należycie uprawdopodobni, że informacje, o które wnioskuje skarżący mają ze względu na swój charakter szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżały wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych a także kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie:

1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że

w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w zakresie informacji dotyczącej wysokości kosztów poniesionych na obsługę prawną, adwokata świadczącego na rzecz Spółki usługi prawne traktować należy jako przedsiębiorcę,

a nie osobę prywatną i przez to nie przysługuje mu prawo do prywatności w sytuacji gdy posiadanie przez osobę fizyczną statusu przedsiębiorcy nie powoduje, że nadal osoba ta nie jest osobą fizyczną i nie ma prawa do prywatności i ochrony tej prywatności. W następstwie takiej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu przyjął, że prawo podmiotowe do prywatności nie przysługuje osobie fizycznej będącej przedsiębiorcą, a przysługuje jedynie osobie fizycznej niemającej takiego statusu i z uwagi na powyższe odmówił ochrony danym prywatnym osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, iż

w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu aby można było mówić o tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest uprawdopodobnienie, że informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy musi ze względu na swój charakter mieć szczególną wartość gospodarczą, co

w konsekwencji jej ujawnienia mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę w sytuacji gdy przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy nie wymaga aby miała ona szczególną wartość gospodarczą,

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżone orzeczenie uznał, że prawo do informacji publicznej nie ulega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy ta tajemnica przedsiębiorcy nie ma szczególnej wartości gospodarczej, w sytuacji gdy przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. takiej normy prawnej nie zawiera i nie uzależnia faktu możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w sytuacji gdy informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy ale nie została wykazana jej szczególna wartość gospodarcza. Z treści przepisu nie wynika obowiązek wykazania w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy jej szczególnej wartości gospodarczej, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i ustalony stan faktyczny sprawy prowadzi do wniosku, że w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z informacją stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy,

4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913 t.j.) przez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżone orzeczenie uznał, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w toku toczącego się postępowania na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, przez skarżącą kasacyjnie nie został wykazany fakt, że informacja o kosztach poniesionych na obsługę prawną przez skarżącą kasacyjnie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy posiadającą wartość gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do kwestii zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, zawartej w punktach 1 i 2 wniosku skarżącego z 19 listopada 2020 r. z uwagi na objęcie tych informacji prawem do prywatności i tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się z zarzutem nr 1 naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., upatrywanego w błędnej jego wykładni polegającej na tym, że w zakresie informacji dotyczącej kosztów poniesionych przez obsługę prawną adwokata świadczącego na rzecz organu usługi prawne traktować należy go jako przedsiębiorcę, a nie osobę prywatną a przez to nie przysługuje mu prawo do prywatności. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tymczasem Sąd I instancji powołując się na ten przepis, który stanowi, że przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej, zakwalifikował adwokata [...] jako przedsiębiorcę. Zatem w skardze kasacyjnej nie podważono tej okoliczności. W rezultacie, skoro pytanie z punktu 2 wniosku dotyczy działalności tegoż przedsiębiorcy związanej z kosztami udzielania pomocy prawnej organowi a nie jego sfery prywatnej (danych prywatnych osoby fizycznej), to właśnie ze względu na taką treść wniosku z skarżącego z 19 listopada 2020 r., w tym zakresie nie przysługuje mu prawo ograniczenia dostępu do tych informacji ze względu na prawo do prywatności. Zaznaczyć należy, że Sąd I instancji nie stwierdził, by [...] nie przysługiwało prawo do prywatności w sytuacji gdyby żądane informacje nie dotyczyły jego działalności jako przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do powołania się przez Spółkę na ochronę prywatności tego przedsiębiorcy i odmówienie na tej podstawie udostępnienia informacji żądanej w punkcie 2 wniosku. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd nie odmówił ochrony danym prywatnym osób fizycznych, także adwokatów prowadzących działalność gospodarczą, bowiem żądane dane nie dotyczyły danych prywatnych adwokata lecz danych związanych z jego działaniami jako przedsiębiorcy.

Zasadne okazały się natomiast zarzuty nr 2, 3 i 4, tj. naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Istota tych zarzutów sprowadza się do negowania wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co zdaniem Spółki wpłynęło na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie a w konsekwencji niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak drugie stanowisko, zgodnie z którym pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Skoro tajemnicę przedsiębiorcy z art. 5 ust 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji to odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Przy czym organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmową z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest uregulowane w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a przepis ten uległ zmianie z dniem 4 września 2018 r. Z uzasadnienia do zmiany ww. przepisu wynika, że aktualna treść przepisu jest transpozycją do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskaniem, wykorzystaniem i ujawnianiem. W poprzednim stanie prawnym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4 ustawy, który to przepis nie zapewniał zgodności polskiego prawa z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2016/943/UE. W świetle aktualnego brzemienia art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy przyjmować, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust 2 u.d.i.p. stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że tajemnica przedsiębiorcy w istocie zawiera się w tajemnicy przedsiębiorstwa, a jedyna różnica polega na złagodzeniu wymogów formalnych tajemnicy przez brak konieczności wystąpienia przesłanki jej gospodarczego znaczenia dla przedsiębiorcy. Jednak jak to trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji niezasadnie i sprzecznie z wcześniej przedstawionym stanowiskiem dalej stwierdził, że "możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej przez powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: (...) 3) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę". Taka wykładnia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy doprowadziła Sąd I instancji do zanegowania stanowiska Spółki, że nie jest wymagane dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa spełnianie przez tę informację przesłanki gospodarczej wartości informacji i co najmniej przedwczesnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny. (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności). Do wykazania przesłanki formalnej nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Dokonując analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada także wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

Tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", pub. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003r., I CKN 89/01, LEX nr 583717). Zatem w aspekcie materialnym z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (dotycząca szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa - jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. Jak już jednak podano wyżej rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest jednak różny. Tajemnica przedsiębiorstwa jest węższa niż tajemnica przedsiębiorcy, przy której kwalifikacji nie jest wymagane aby miała też wartość gospodarczą. Przy czym, kwalifikując informację publiczną jako objętą tajemnicą przedsiębiorcy, można powołać się także na wartość gospodarczą, jako wartość rozumianą szeroko, określoną w każdej wymiernej postaci.

Wyjaśnić należy, że pod pojęciem informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W tym zakresie należy odwołać się również do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa, co oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tej tajemnicy, to jednak ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady. Istnienie tej tajemnicy musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste, precyzyjnie określone i niewątpliwe. Należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli była objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych np. przez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź przez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu (por. wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16).

Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością samą w sobie, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać ujawnienie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie u.d.i.p. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

Dostęp do informacji publicznej wspiera zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne. Odstępstwo od tej zasady wprawdzie uzasadnia tajemnica przedsiębiorcy, poparta jednak wykazaniem, że rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w sensie materialnym i przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu jej zachowania (w sensie formalnym). Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji.

Wskazać przy tym należy, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zwanej dalej u.f.p. Zasadą zatem jest, że informacja o majątku, którym dysponują również podmioty inne niż jednostki sektora finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Dostęp do informacji publicznej wspiera zatem zasadę jawności gospodarowania i dysponowania środkami publicznymi. Co do zasady zatem treść umów, którymi wiążą się podmioty gospodarujące majątkiem publicznym z innymi podmiotami, powinny być jawne i transparentne, zwłaszcza, gdy chodzi o wydatki podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadniająca odstępstwo od tej zasady tajemnica przedsiębiorcy musi być w tych okolicznościach poparta niebudzącym wątpliwości i ściśle zindywidualizowanym, a nie generalnym wykazaniem, że z taką tajemnicą mamy do czynienia. W tym kontekście zwraca się też uwagę na art. 35 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego "klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa".

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu w szczególności – wykładnię przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji ponownie dokona oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tego czy Spółka w zaskarżonej decyzji wykazała przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji żądanych w punktach 1 i 2 wniosku skarżącego z 19 listopada 2020 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w z w. z art. 205 § 2 p.p.s.a.