Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 14/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] działającego w imieniu Rady Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Gminy [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi R.C. z dnia 29 grudnia 2022 r. na czynności Wójta Gminy [...] w sprawie prowadzenia robót budowlanych na ul. [...]w [...] w miesiącu lipcu-wrześniu 2021 r. postanawia: wskazać Radę Gminy [...] jak organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] reprezentujący Radę Gminy [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Gminy [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] o wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy wszczętej pismem R. C. z dnia 29 grudnia 2022 r. (data wpływu do Urzędu 2 stycznia 2023 r.) zatytułowanego jako "skarga", a dotyczącego prowadzenia na zlecenie Gminy [...] robót budowlanych przy ul. [...] w [...].

Spór kompetencyjny powstał w związku z tym, że Przewodniczący Rady Gminy [...] zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] skargę R. C. z dnia 29 grudnia 2022 r. na czynności Wójta Gminy [...] dotyczące prac budowanych przeprowadzonych na drodze gruntowej – ul. [...] w [...] w miesiącach lipiec – wrzesień 2021 r. W zawiadomieniu tym stwierdzono, że wymienione pismo nie należy do kompetencji Urzędu. W odpowiedzi na ww. pismo przekazujące Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił przyjęcia skargi do rozpatrzenia, podnosząc – przy powołaniu się na art. 229 pkt 3 k.p.a. i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) – że skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych rozpatruje Rada Gminy. Jednocześnie Powiatowy Inspektor poinformował, że prowadzi już postępowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy ul. [...].

Uzasadniając przywołany na wstępie wniosek o rozstrzygnięcie sporu Wójt Gminy [...] wskazał, że zgodnie z art. 222 k.p.a. o charakterze pisma decyduje jego treść a nie forma zewnętrzna. Zdaniem Wójta Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] najwyraźniej nie zadał sobie trudu zapoznania się z treścią pisma R. C. z 2 stycznia 2023 r. poprzestając na jego tytule.

W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował, że nie jest właściwy w kwestii rozpoznania skargi na działa Wójta Gminy [...]. Wskazał, że w chwili przekazania mu ww. skargi prowadził postępowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy ul. [...] i ul. [...] w [...] i w ramach tego postępowania, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...], nakazał inwestorowi (Gminie [...]) obowiązek wykonania i dostarczenia opinii technicznej sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowanymi w specjalności drogowej dot. budowy ulicy [...] i [...] na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]w miejscowości [...], gmina [...] oraz ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) wraz ze szczegółowymi pomiarami przedmiotowego zjazdu publicznego sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Podniósł również, że 20 kwietnia 2023 r. wydał decyzję nr [...]nakazującą Gminie [...] wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i z tych właśnie względów odmówił przyjęcia skargi. Zdaniem Inspektora treść skargi R. C. jednoznacznie określała adresata skargi. Inspektor podniósł, że w ww. procesie inwestycyjnym inwestor nie uwzględnił rzędnych wysokościowych drogi względem nieruchomości sąsiedniej co spowodowało utrudnienie w dostępie do nieruchomości i to jest głównym założeniem przedmiotowej skargi na działania Wójta Gminy [...], a zatem organem właściwym do rozpoznania tej skargi jest Rada Gminy.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2023 r. R. C. za słuszne uznał wyrażone w przedmiotowej sprawie stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Podkreślił, że przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 227 k.p.a., a zatem podlega ona – stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a. – rozpatrzeniu przez Radę Gminy. R. C. jednocześnie wskazał, że on pismem z dnia 8 września 2021 r. zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o podjęcie działań kontrolnych, polegających na sprawdzeniu poprawności i legalności robót budowlanych na ul. [...] w [...] i że w tym zakresie prowadzone jest obecnie postępowanie. Przedmiotowa skarga dotyczyła natomiast samej postawy urzędników, a nie sposobu procedowania, który był przedmiotem skargi skierowanej do PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje spór kompetencyjny między organem stanowiącym Gminy [...] – Radą Gminy [...] reprezentowaną przez Wójta a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], jako organem administracji rządowej zespolonej.

Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

W tej sprawie powstał taki spór kompetencyjny z uwagi na złożoną przez R. C. skargę z 29 grudnia 2022 r. w trybie art. 227 k.p.a. do Rady Gminy [...] na czynności Wójta w związku z pracami budowlanymi przeprowadzanymi w drodze gminnej – ul. [...] w [...].

Niewątpliwie po otrzymaniu tego pisma Przewodniczący Rady Gminy [...] zawiadomieniem z 27 stycznia 2023 r. przekazał je w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wg właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uznając, że tenże jest właściwy w sprawie. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił przyjęcia skargi do rozpatrzenia, wskazując podstawę z art. 229 pkt 3 k.p.a. i informując o tym Radę Gminy [...] pismem z 7 lutego 2023 r., w którym dodatkowo wskazano, iż ten organ prowadzi już postępowanie w przedmiocie samowolnej przebudowy ul. [...] w [...]. Stąd też odesłał ww. skargę R. C. ponownie do Rady Gminy [...].

W tej sytuacji Wójt Gminy [...], z uwagi na fakt, że przewodniczący rady nie może reprezentować jednostki samorządowej na zewnątrz, kompetencja ta bowiem w gminie zastrzeżona jest dla wójta, wystąpił w imieniu Rady Gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze sporem kompetencyjnym w tej sprawie z jednoczesnym wnioskiem o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jako właściwego do rozpoznania skargi R. C..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wynika z akt sprawy dotyczącej przedmiotowego sporu, pismo R. C. z 29 grudnia 2022 r. określone jako skarga na czynności Wójta Gminy [...], wniesione zostało w ramach regulacji Działu VIII k.p.a. (skargi i wnioski) na podstawie art. 227 k.p.a. W treści tego wniosku wyraźnie określono charakter tego pisma jako skargi na czynności Wójta Gminy [...] właśnie w trybie skargowym z uwagi na nienależyte wykonywanie zadań przez tegoż Wójta w związku z realizacją inwestycji na drodze - ul. [...] w [...] i nie reagowanie na liczne uwagi ze strony wnoszącego pismo, co zostało szczegółowo opisane. W skardze, w jej motywach, zawarto również informację, iż brak reakcji Wójta Gminy [...] na kierowane uwagi i zastrzeżenia spowodował, wniesienie stosownego zawiadomienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie realizacji spornej drogi. Powiadomiono też, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego jest w toku, na dowód czego wskazano jakie czynności zostały w tej sprawie dokonane, przedstawiając w załączeniu materiały sprawy (w tym protokół kontroli z 8 listopada 2021 r., postanowienie z 30 czerwca 2022 r. wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy. Pismo R. C. z 29 grudnia 2022 r. oznaczone jako skarga w trybie art. 227 k.p.a. na czynności Wójta Gminy [...] skierowane zostało właśnie do Rady Gminy [...].

Nie jest sporne, iż stosownie do art. 18b. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W świetle treści ww. art. 18b. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to rada gminy pozostaje organem właściwym do rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, a także wniosków oraz petycji składanych przez obywateli.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, iż okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż organem właściwym do rozpatrzenia skargi sporządzonej przez R. C. 29 grudnia 2022 r. w trybie regulacji Działu VIII k.p.a. (skargi i wnioski) na podstawie art. 227 k.p.a. na czynności Wójta Gminy [...] - pozostaje Rada Gminy [...] – prawidłowo oznaczona jako adresat tej skargi.

Skarga ta została, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnie przekazana według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który to organ, co nie jest sporne i co wynikało z samej skargi R. C. z 29 grudnia 2022 r., prowadził już postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy ul. [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...] (wszczęte z dniem 28 stycznia 2022 r.) i nie jego działań dotyczyły zastrzeżenia zgłaszane w ww. piśmie. Niezależnie od tego, iż w złożonej skardze z 29 grudnia 2022r. R. C. skutecznie informował Radę Gminy [...] o fakcie wcześniejszego zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie odpowiednich działań sprawdzających, to przecież postępowanie takie, co dodatkowo zaznaczał, było prowadzone. Przedmiotem skargi z 29 grudnia 2022 r. nie była zatem kwestia wadliwego procedowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy ul. [...] lecz postawa urzędników gminy, w tym Wójta Gminy [...], i nie podejmowanie oczekiwanych działań w związku z prowadzoną przebudową ww. ulicy mimo wnoszenia licznych podań, uwag i zastrzeżeń właśnie do gminy, w tym bezpośrednio do Wójta.

Charakter pisma z 29 grudnia 2022 r. nie budzi więc jakichkolwiek wątpliwości, iż jest to skarga na Wójta Gminy [...]. Przede wszystkim prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i w tym zakresie winien się wypowiedzieć. Również ze stanowiska przedstawionego przez R. C. w tej sprawie (pismo z 22 czerwca 23 r.) jednoznacznie wynika, że jego wyłączną intencją zawartą w piśmie z 29 grudnia 2022 r. było wniesienie skargi adresowanej do Rady Gminy [...] na postawę urzędników Gminy a nie sposób procedowania, który był przedmiotem zawiadomienia skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stąd jednoznacznie podniósł, że nie ma wątpliwości, iż skargę winna rozpoznać Rada Gminy [...]. Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym we wniesionym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, iż każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. W tej sprawie intencje przedstawione w skardze R. C. są aż nadto oczywiste. Zatem wbrew stanowisku wnioskodawcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest właściwy w tej sprawie.

Natomiast, co wynika z akt przedmiotowej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy ul. [...] i [...] w miejscowości [...] zakończył to postępowanie wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakładając na Gminę [...] obowiązek wykonania określonych robót budowalnych dotyczących ul. [...] i [...] w miejscowości [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...]przy ul [...] [...] w celu wyeliminowania występujących nieprawidłowości i doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Skoro pismo z 29 grudnia 2022 r. stanowi skargę na działanie Wójta Gminy [...], to przy jej rozpoznaniu Rada Gminy zobowiązana jest do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów k.p.a. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Jeżeli natomiast organem właściwym do rozpoznania skargi jest organ stanowiący gminy, wówczas zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybiera formę uchwały. Taka forma wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych. Informacyjnie zaznaczyć należy, iż Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego, w tym ich "efektów" - zawiadomień o sposobie załatwienia skargi (art. 238 k.p.a.), ani uchwał w sprawie rozpatrzenia skargi, jeżeli organem, do którego została skierowana taka skarga jest rada gminy. Niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy, dopuszczalne było, co do zasady, wydanie postanowienia o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, który ma prowadzić do załatwienia sprawy, niezależnie od niezaskarżalności takiej uchwały.

Przedstawiony stan sprawy czyni zasadnym wskazanie jako właściwej do rozpoznania skargi R. C. z 29 grudnia 2022 r. na czynności Wójta Gminy [...] – Rady Gminy [...].

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.