Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 490/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176 § 1 pkt 2, 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i M. B. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą F. s.c. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 656/20 w sprawie ze skargi A. D. i M. B. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą F. s.c. w B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2020 r. nr GK-II.7221.101.2020 w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 października 2020 r. oddalił skargę A. D. i M. B. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...]. w B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 23 marca 2020 r. nr GK-II.7221.101.2020 w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

4 grudnia 2019 r. pod nr [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.j operat geodezyjny. Dokumentacja geodezyjna została sporządzona w celu aktualizacji bazy danych GESUT - inwentaryzacja instalacji fotowoltaicznej, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w C.

Starosta K. decyzją z 3 lutego 2020 r. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu C., gmina C. w następujący sposób: W części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków w działce nr [...] w miejsce użytków gruntowych: pastwiska trwałe oznaczonych symbolem - PsIV oraz pastwiska trwałe oznaczonych symbolem PsV wprowadzić użytki: tereny przemysłowe oznaczone symbolem Ba, pastwiska trwałe oznaczone symbolem - PsIV oraz pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsV, zgodnie z dokumentacją geodezyjną wpisaną 04.12.2019 r. przez Starostę K. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. W części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków w działce nr [...] o powierzchni 2,6017 ha w miejsce użytków gruntowych: pastwiska trwałe - PsIV o powierzchni 0,3080 ha oraz pastwiska trwałe - PsV o powierzchni 2,2937 ha wprowadzić użytki: tereny przemysłowe - Ba o powierzchni 1,9474 ha, pastwiska trwałe - PsIV o powierzchni 0,0125 ha oraz pastwiska trwałe - PsV o powierzchni 0,6418 ha, zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych będącym składową dokumentacji wymienionej w punkcie 1 sentencji niniejszej decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. D. i M. B. prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] ( dalej: "skarżący") zarzucając, że powierzchnia terenów przemysłowych oznaczonych symbolem Ba, która wynosi 1,9474 ha "jest zawyżona i nie odpowiada stanowi faktycznemu gruntu, którą zajmują panele fotowoltaiczne".

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z 23 marca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 2a, 2b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276; dalej: "p.g.i.k.") oraz § 44 pkt 2, § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393; dalej: "rozporządzenie egib"). Na podstawie powyższych przepisów WINGiK stwierdził, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków decyduje przede wszystkim stan faktyczny na gruncie związany z wykorzystywaniem gruntu. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego musi zatem uwzględniać cechy, właściwości i inne elementy charakterystyczne dla danego rodzaju użytku gruntowego określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia egib, ponieważ to one wyznaczają kryteria zaliczenia gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. Dane w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek. W dniu 4 grudnia 2019 r. przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została przyjęta dokumentacja geodezyjna, sporządzona dla działki nr [...], zawierająca rezultaty wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz wyniki opracowania tych pomiarów, skompletowana w postaci operatu technicznego nr [...]. Z dokumentacji wynika, że na działce nr [...] wybudowana została instalacja fotowoltaiczna w skład której wchodzą: panele fotowoltaiczne, przewody elektroenergetyczne oraz stacja transformatorowa. W związku z tym, iż zmianie uległo faktyczne wykorzystanie gruntu, geodeta wykonujący zlecenie obejmujące wykonanie dokumentacji dla celów ewidencyjnych, stwierdzając rozbieżność w zakresie użytku gruntowego miał obowiązek dostosować rodzaj i zasięg użytku do obowiązującego stanu faktycznego. Organ II instancji wskazał, że przed wybudowaniem instalacji fotowoltaicznej grunty przedmiotowej działki sklasyfikowane były jako pastwiska trwałe o powierzchni: PsIV - 0,03080 ha oraz PsV - 2,2937 ha. Wybudowanie w części działki nr [...] instalacji fotowoltaicznej uniemożliwia użytkowanie tej części gruntu jako pastwiska trwałego, stosownie do definicji zawartej w załączniku nr 6 rozporządzenia egib. (lp.4 tabeli).

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że aktualizacja dotyczyła działki nr [...] położnej w C. Na działce tej została wybudowana instalacja fotowoltaiczna, w której skład wchodzą panele fotowoltaiczne, przewody elektroenergetyczne oraz stacja transformatorowa. Przed wybudowaniem instalacji fotowoltaicznej grunty działki skalsyfikowane były jako pastwiska trwałe o powierzchni : PsIV-0,03080 ha oraz PsV-2,2937 ha. Obecnie, na skutek aktualizacji- obszar stanowiący użytek pastwiska trwałe klasy IV i V wynosi 0,6543 ha, pozostała cześć działki to użytek gruntowy: tereny przemysłowe Ba o powierzchni 1,9474 ha. W sprawie nie kwestionowano zasadności aktualizacji ani też przebiegu postępowania, a również sądowa kontrola w tym zakresie nie wykazała nieprawidłowości. Skarżący w zasadzie nie kwestionowali również zmiany oznaczenia gruntów z użytków gruntowych: pastwiska trwałe, na użytek: tereny przemysłowe. Jednak ich zdaniem organ zawyżył powierzchnię przyjętą, jako tereny przemysłowe. Skarżący twierdzą bowiem, że wokół zainstalowanych paneli fotowoltaicznych znajduje się 90 % powierzchni użytkowanej przez nich do hodowli zwierząt oraz wysokiej jakości traw do produkcji pasz, która nie powinna być kwalifikowana jako teren przemysłowy. Argumentacji skarżących organy przeciwstawiają treść przepisów w tym treść § 68 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia egib w zw. z załącznikiem nr 6 lp. 13 tabeli, uznając, że wybudowanie w części działki instalacji fotowoltaicznej uniemożliwia użytkowanie tej części gruntu jako pastwiska trwałego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Wskazał, że z przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej dla działki nr [...], skompletowanej w postaci operatu technicznego nr [...] wynika, że uprawniony geodeta dokonał pomiaru inwentaryzacyjnego instalacji metodą GPS RTK w dowiązaniu do sieci stacji referencyjnych w systemie [...]. Pomiaru kontrolnego dokonano na punktach osnowy geodezyjnej [...]. Następnie po obrysie instalacji fotowoltaicznej z naniesionymi punktami osnowy geodezyjnej dokonano obliczenia powierzchni dla poszczególnych użytków działki. W ten sposób uzyskano wartość między innymi użytku – powierzchni przemysłowej, obejmującej powierzchnię gruntu przeznaczoną pod instalację fotowoltaiczne - 1,9474 ha. W ocenie Sądu I instancji dokonane ustalenia, w tym obliczenia powierzchni gruntów działki, ich zakwalifikowanie do określonego użytku gruntowego, odpowiadają obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa, a ich wyniki, wbrew zarzutom skargi potwierdzają rzeczywisty sposób wykorzystania gruntu - § 44 pkt 2 rozporządzenia egib. Zostały przeprowadzone przez uprawniony do tego podmiot, w granicach przysługujących mu kompetencji a także w zgodzie z zasadami i fachową wiedzą, a następnie utrwalone w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Sąd I Instancji nie zaakceptował twierdzeń skarżących, że zakwalifikowany teren działki, jako przemysłowy nie odpowiada rzeczywistemu wykorzystaniu terenu, gdyż głównym kierunkiem prowadzonej działalności jest hodowla zwierząt oraz produkcja wysokiej jakości traw do produkcji pasz dla zwierząt. Skarżący nie precyzując sposobu wydzielenia z działki, terenu przeznaczonego pod fotowoltaikę i zakwalifikowania go jako przemysłowego, wskazują, że panele fotowoltaiczne nie zajmują ciągłej powierzchni tej działki. Przywołane przez organy przepisy dotyczące ewidencji gruntów w zakresie kwalifikacji gruntu jako pastwiska czy też gruntu przemysłowego wskazują na takie cechy tych terenów, które wzajemnie się wykluczają. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu II instancji, że zakwalifikowanie terenu jako przemysłowego wyklucza jego rolny charakter. Charakter przemysłowy mają tereny zajęte pod, między innymi: stacje transformatowrowe, naziemne, rurociągi, kolektory i wodociągi (...) do pastwisk trwałych zaś zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zakwalifikowały teren pod i wokół paneli fotowoltaicznych, po obrysie instalacji, jako przemysłowy. Nie da się zakwalifikować jedynie powierzchni pod panelami i urządzeniami jako przemysłowej, a w pozostałej części jako pastwisko trwale, gdyż doszłoby w ten sposób do fragmentaryzacji działki uniemożliwiając korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Teren ten jest bowiem zajęty pod instalacje fotowoltaiczne jako związany z ich funkcjonowaniem oraz ich obsługą i stanowi optymalną powierzchnię dla realizacji tej działalności, dla celów ewidencyjnych stanowić będzie teren przemysłowy. Nie zmienia tego charakteru jednoczesne wykorzystanie terenu do hodowli zwierząt czy uprawy roślin. Zainstalowanie na terenie działki zaawansowanej technologii paneli fotowoltaicznych wskazuje na główny profil prowadzonej na tej części działki działalności, nie przekreślając tym samym możliwości prowadzenia działalności rolnej w jej pozostałym fragmencie, niezajętym pod panele, co odpowiada zapisom ewidencji kwalifikującym pozostałą część działki właśnie jako pastwiska trwałe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania w celu prawidłowego ustalenia powierzchni nieruchomości zajętej pod faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i zajętej pod hodowlę zwierząt. Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 67 w zw. z § 68 rozporządzenia egib, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że wykonanie przez skarżących instalacji fotowoltaicznej na części posiadanej przez nich nieruchomości stanowi w całości tereny przemysłowe z oznaczeniem Ba, w przypadku, gdy sposób faktycznego wykorzystywania przez skarżących gruntu jednoznacznie wskazuje, iż są to pastwiska trwałe (Ps), zatem zastosowana przez organ klasyfikacja całości gruntu jako przemysłowy została dokonana w sposób nieuprawniony.

Naczelny sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Złożona przez A. D. i M. B. skarga kasacyjna nie spełnia wymogów skutecznie złożonej kasacji. Jej autor wskazał w niej na naruszenie przepisów zawartych w § 67 w zw. z § 68 rozporządzenia egib, nie określając jednocześnie konkretnej jednostki obu regulacji prawnych. Tymczasem obydwa wskazane w kasacji przepisy dzieliły się na mniejsze jednostki redakcyjne, § 67 na 7 punktów, § 68 na 6 ustępów, te zaś na punkty, a niektóre jeszcze na litery.

Taka konstrukcja skargi kasacyjnej uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie, Sąd II instancji musiałby domyślać się i uzupełniać jej treść, a do tego w świetle regulacji art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie jest uprawniony.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a..