Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 569/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.  98  par. 1  i 2, art. 105
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) Protokolant Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 13 marca 2024 r., nr 54/OR06/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2019 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 maja 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Wieliczce wpłynął wniosek K. L. (dalej: skarżąca) o przyznanie na 2019 r. m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pakiecie 4 kośne (RŚK), wariant 4.8 do powierzchni 26,46 ha.

Pismem z 23 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania dotyczącego płatności RŚK za 2019 r. Wniosek uzasadniła dążeniem strony do wcześniejszego uzyskania rozstrzygnięć dotyczących płatności za lata 2015 – 2018.

Postanowieniem z 8 stycznia 2021 r. nr 0114-00000002631/21 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie zawiesił na wniosek strony postępowanie dotyczące płatności RŚK za 2019 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 98 § 1 k.p.a. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej 12 stycznia 2021 r. i stało się ostateczne.

Następnie decyzją organu I instancji z 19 stycznia 2024 r., nr 0114-2024-001805 postępowanie zainicjowane wnioskiem strony dotyczącym płatności RŚK za 2019 r. zostało umorzone z uwagi na brak wniosku strony o podjęcie postępowania w ciągu 3 lat od jego zawieszenia na wniosek strony.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. W odwołaniu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ art. 97 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że zawieszenie zostało dokonane tylko na wniosek strony, a nie z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego (tj. spraw za lata 2015-2018),

2/ art. 98 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek strony przesądzał o podstawie dokonania zawieszenia (zamiast przyjęcia, że pismo strony było tylko informacją od strony dla organu powodach uzasadniających zawieszenie sprawy z urzędu),

3/ art. 98 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oznacza wycofanie wniosku o płatności, którego dotyczyło zawieszone postępowanie.

W dniu 13 marca 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie wydał decyzję nr 54/OR06/2024 o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił zapatrywania Kierownika BP ARiMR w Tarnowie. Wskazał min., że wniosek strony nie zawierał jednoznacznego wskazania, że żądanie zawieszenia postępowania odnośnie płatności RŚK jest związane z istnieniem konkretnego zagadnienia wstępnego. Nie było więc podstaw do uznania, że wniosek o zawieszenie postępowania stanowi jedynie informację o istniejących, ewentualnych powodach zawieszenia tego postępowania z urzędu.

Ponadto stwierdzono, że nawet uwzględniając stanowisko skarżącej, nie można było uznać, że zagadnienie wstępne istniało. Postępowania dotyczące płatności za dany rok nie stanowią bowiem zagadnienia wstępnego dla postępowań dotyczących tych samych płatności za inny rok kalendarzowy. Brak takiego związku zdaniem organu potwierdza pozytywne dla strony rozstrzygnięcie spraw płatności bezpośrednich i ONW dla strony za 2019 r. bez oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcia spraw dotyczących tych płatności za lata 2015-2018. Sprawy innych płatności wnioskowanych przez stronę za 2019 r. na tym samym formularzu co płatność RŚK zostały bowiem zakończone w grudniu 2020 r. przyznaniem stronie tych płatności.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało jej zdaniem wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tarnowie, w którym to akcie organ ten nie wziął pod uwagę, iż faktyczną podstawą zawieszenia był art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., bowiem strona 23 grudnia 2020 r. powiadomiła organ o tym, że nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 bez uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego postępowań dotyczących strony z lat 2015 - 2018, co oznacza, że organ zawieszając postępowanie był objęty dyspozycją art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., który wprowadza podstawę zawieszenia postępowania przez organ z urzędu. W miejsce tego oba organy administracji uznały, że w sytuacji skarżącej zaistniała inna podstawa zawieszenia postępowania, co oznacza błąd w zastosowaniu przepisów z Rozdziału 6 k.p.a.;

2) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I instancji uznał, iż skoro strona "wniosła" o zawieszenie postępowania, to zawieszenie takie powinno nastąpić w trybie art. 98 § 1 k.p.a., co stanowi o błędnym zastosowaniu takiego trybu przez organ, bowiem niezależnie od pisma strony, jego nazwy, w pierwszej kolejności organ bada czy nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, czyli z art. 97 § 1 k.p.a., a dopiero gdyby takie przesłanki by nie zachodziły, organ ocenia, czy ma prawo i obowiązek zawiesić postępowanie z wniosku strony, czyli w trybie art. 98 § 1 k.p.a.;

3) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 98 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tarnowie bezpodstawnie uznał, iż w sprawie przyznania na rzecz skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 doszło do wycofania wniosku o przyznanie w/w płatności, podczas gdy rzeczywista podstawa zawieszenia nie wprowadza takiego rygoru, zaś organ winien przestrzegać przepisów statuujących podstawy zawieszenia postępowania oraz czynności, które następują w dalszej kolejności. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani innych aktów prawnych regulujących płatność, nie wprowadzają ww. rygoru w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu (czyli z art. 97 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił min. art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a., który pozostaje w ścisłym związku z art. 98 § 1 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Natomiast według art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

W orzecznictwie przyjmuje się, że upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Takie bierne zachowanie strony traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. oparta jest na zasadzie dyspozycyjności stron i rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2743/17, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem bezprzedmiotowość postępowania wszczynanego na wniosek ma miejsce w przypadku cofnięcia wniosku, za takie cofnięcie art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uważać sytuację, w której w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1143/19).

Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne o przyznania płatności RŚK za 2019 r. zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. ostatecznym postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Tarnowie z 8 stycznia 2021 r., na skutek wniosku skarżącej z 23 grudnia 2020 r. Z uwagi na fakt, że w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, skarżąca nie wystąpiła o jego podjęcie zaskarżonymi decyzjami, na podstawie art. 104, art. 105 oraz art. 98 § 2 k.p.a. umorzono postępowanie administracyjne.

W ocenie Sądu działaniom organów nie można zarzucić jakichkolwiek naruszeń mogących stanowić podstawę do wyeliminowania zaskarżonych aktów z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, brew stanowisku skarżącej, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Unormowanie to wprawdzie umożliwia podjęcie zawieszonego postępowania przez organ z urzędu, ale tylko wówczas, gdy zawieszenie miało miejsce z jednej z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a. Tymczasem na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że zawieszenie postępowania w sprawie przyznania płatności RŚK na 2019 r. nastąpiło na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., na wniosek skarżącej, który został uwzględniony przez organ.

Przede wszystkim skarżąca formułując wniosek z 23 grudnia 2020 r. nie wskazała w nim, że zachodzi konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia kwestii wstępnej. Zwróciła się o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia spraw za lata 2015-2018 zatem w treści wniosku określiła jedynie moment czasowy, a nie powód zawieszenia.

Ponadto jak trafnie argumentuje organ odwoławczy, rozstrzygnięcie spraw w przedmiocie płatności za lata 2015 – 2018 nie stanowiło kwestii wstępnej dla rozstrzygnięcia w sprawie płatności RŚK za 2019 r. Aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z 3 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 447/24). Okoliczności sprawy nie wskazują aby rozstrzygnięcie spraw dotyczących płatności za 2015-2018 r. były w takiej właśnie relacji do sprawy o przyznanie płatności RŚK za 2019 r. Sprawy płatności bezpośrednich oraz ONW dla skarżącej za 2019 r. zostały korzystnie dla niej rozstrzygnięte bez oczekiwania na ostateczne rozstrzygnięcia spraw dotyczących tych płatności za lata 2015 – 2018. Brak jest podstaw do przyjęcia aby rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności za dany rok miały wpływ na rozstrzygnięcia za następne lata w stopniu uniemożliwiającym wydanie decyzji.

Dodatkowo zarówno podstawa prawna postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z 8 stycznia 2021 r., jak i jego uzasadnienie jednoznacznie wskazuje, że zawieszenie to nastąpiło na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Co więcej, w treści uzasadnienia postanowienia o zwieszeniu postępowania pouczono skarżącą o skutkach braku złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania.

Wreszcie wskazać trzeba, że skarżąca mimo prawidłowego pouczenia o przysługujących jej środkach zaskarżania, nie wniosła zażalenia na ww. postanowienie i nie kwestionowała rozstrzygnięcia zapadłego w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a., w rezultacie czego stało się ono ostateczne, także co do prawnej podstawy zawieszenia. Organy wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje musiały uwzględnić ostateczne postanowienie o zwieszeniu postępowania w takim właśnie kształcie.

W konsekwencji w ocenie Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obligatoryjnym trybem zawieszenia postępowania określonym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie ten określony w art. 98 § 1 k.p.a.

Skoro oba te tryby zostały odmiennie uregulowane, to możliwość podjęcia postępowania musi odpowiadać podstawie zawieszenia. Do podjęcia zawieszonego postępowania konieczny był więc wniosek skarżącej złożony w terminie 3 lat od daty zwieszenia postępowania, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, co wyłącza wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez organ z urzędu. Innymi słowy rzecz ujmując, zawieszenie postępowania na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.) powoduje, że organ nie był uprawiony do działania w oparciu o art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz do badania, czy przyczyna, dla której złożono wniosek o zawieszenie, ustała. Z tych też względów stanowisko skarżącej jakoby organ zobowiązany był na mocy art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. podjąć z urzędu zawieszone postępowanie nie zasługuje na akceptację.

Stosownie zatem do treści art. 98 § 2 k.p.a., brak wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania w ww. okresie obligowało organ do uznania, że strona wycofała wniosek inicjujący postępowanie w sprawie płatności RŚK za 2019 r. Z kolei rezygnacja z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści powoduje, że wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania (z art. 105 § 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.