Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 288/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M.P., A.P., G.P., B.S., M.M. i M.G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 1 grudnia 2022 r. nr DO.4.7613.30.2022.RF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako: "organ") decyzją z 1 grudnia 2022 r., nr DO.4.7613.30.2022.RF, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022 r., poz. 200 ze zm. (dalej jako: "k.p.a."), umorzył postępowanie z wniosku M. P., A. P., G. P., B. S. oraz M. M. (dalej jako: "skarżący") o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 1950 nr AA.II.5a./395/5/49 w części dotyczącej wywłaszczenia części parceli nr [...] o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2), zapisanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej własność M. P.

Decyzja organu wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. części parceli nr [...] o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) zapisanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej własność M. P.

Orzeczenie wywłaszczeniowe opublikowane zostało w P. Dzienniku Urzędowym z dnia 25 sierpnia 1950 roku Nr 18, poz. 383, a także wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w dniach 10 - 25 września 1950 r.

Pismem z dnia 7 maja 2015 r., które do organu wpłynęło 11 maja 2015 r., M. P., A. P., G. P., B. S., M. M. i M. G. (następcy prawni M. P.) wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, co miało zostać potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1882/07 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 roku (sygn. akt I OSK 862/10) w sprawie dotyczącej innej działki, ale objętej tym samym orzeczeniem.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., nr DO-4-6613-735-KB/16 Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 14 sierpnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. P. oceniając, że zostało ono wydane zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2326/18) uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 czerwca 2018 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OSK 884/19) oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku sądu pierwszej instancji.

Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Rozwoju i Technologii po ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenił, że dalsze prowadzenie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jest w aktualnym stanie prawnym bezprzedmiotowe i decyzją z 1 grudnia 2022 roku orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Według organu, szczególne znaczenie dla przedmiotowej sprawy miało wejście w życie z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) przywoływanej dalej jako: " ustawa nowelizująca.". Zgodnie z jej art. 1 nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przewidziano, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym ustawodawca w wyżej wymienionym przepisie ustanowił nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych wypadkach umorzenie następuje z mocy prawa.

Organ zaakcentował, iż przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie tylko do postępowań administracyjnych, które były w toku w dniu 16 września 2021 r. Tym samym nie można go zastosować w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wejścia w życie ww. ustawy przedmiotowe postępowanie nie było już prowadzone. Ewentualne zatem jego umorzenie może nastąpić tylko w drodze decyzji, nie zaś z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 158 § 3 k.p.a., dodany nowelizacją, przewidujący zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu, ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych nowelizacji k.p.a. (tj. w art. 2 ust. 1 i 2) zasad dotyczących rozpatrywania wniosków w sprawach wprawdzie zakończonych ostatecznie przed nowelizacją, które jednak wskutek uchylenia przez sąd administracyjny "odżyły" już po nowelizacji.

Organ powołał się na obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą jeżeli w danej ustawie brak jest przepisów przejściowych dotyczących całości lub części jej przepisów, to przepisy tejże ustawy stosuje się do wszelkich postępowań administracyjnych, także tych które w dacie jej wejścia w życie były w toku. Ma tu bowiem zastosowanie tzw. zasada aktualności zwana też zasadą natychmiastowego i bezpośredniego stosowania przepisów procesowych. Według tej zasady przepisy procesowe wchodzą bezzwłocznie i znajdują zastosowanie we wszystkich sprawach, bez względu na chwilę wszczęcia postępowania, przy czym czynności procesowe dokonane wcześniej pozostają w mocy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 120/20). Stąd zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania "prawa nowego" znajduje zastosowanie do przedmiotowego postępowania, m. in. dodany nowelizacją przepis art. 158 § 3 k.p.a. Przepis ten przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wobec czego na gruncie tego przepisu niedopuszczalne jest po 15 września 2021 r. wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie ww. terminu.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności, nie budzi wątpliwości, iż trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął z dniem 10 września 1980 r. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek stron został złożony do Ministra Infrastruktury i Rozwoju – poprzednika prawnego Ministra Rozwoju i Technologii w dniu 11 maja 2015 r., a więc prawie sześćdziesiąt pięć lat od doręczenia orzeczenia z dnia 14 sierpnia 1950 r. W związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności tego orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. P.

Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności w ww. części stało się bezprzedmiotowe, albowiem w oparciu o przedmiotowy wniosek, brak jest obecnie, po wejściu w życie ustawy nowelizującej, możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego, a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest wydanie, po dniu 16 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie ww. terminu 30 lat.

Konkludując uzasadnienie swojej decyzji organ uznał, iż wobec zmiany stanu prawnego, na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej i mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące konieczności stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów "nowych", nie ulega wątpliwości, iż zmiana stanu prawnego, skutkująca koniecznością umorzenia postepowania, zwalnia organ z obowiązku zastosowania się do oceny prawnej dotyczącej oczekiwanej przez sąd merytorycznej treści rozstrzygnięcia w sprawie, zawartej w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada.2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2326/18) oraz prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OSK 884/19).

Na decyzję organu skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli w dniu 5 stycznia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

̶ art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji treści prawomocnego orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 884/19, w którym to wyroku NSA jednoznacznie stwierdził, iż w niniejszej sprawie występuje związanie organu wydającego decyzję treścią wydanych orzeczeń sądowych (prawomocnych orzeczeń WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 orzeczonego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 340/05, wyroku z 15 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1882/07 oraz wyroku NSA z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 862/10;

̶ art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania podczas gdy niniejsza sprawa toczy się już od 2015 r. i w sprawie były już wydane decyzje i wyroki sądów administracyjnych, które organ pominął;

̶ art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa gdyż: 1) jest niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) jest niezgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji; 3) jest niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji; 4) jest niezgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji – przez to, że pozbawiają prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym;

̶ art. 158 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie poprzez gdy taka interpretacja tego artykułu byłaby niezgodna z niżej wymienionymi przepisami Konstytucji uniemożliwiając stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: 1) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji; 3) z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji - przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Stan faktyczny sprawy, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji jest niesporny i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Poza sporem bowiem pozostaje to, że na dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego (16 września 2021 r.), zainicjowane przez skarżących w 2015 r. postępowanie nadzorcze mające za przedmiot orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 14 sierpnia 1950 r. było zakończone ostateczną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 20 czerwca 2018 r., która wyeliminowana została z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dniem 27 listopada 2018 r. IV SA/Wa 2326/18, z dniem uzyskania przez ów wyrok waloru prawomocności. To zaś nastąpiło z dniem oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej, co miało miejsce 30 czerwca 2022 r.

Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, jak winien zachować się organ nadzoru w sytuacji, gdy reaktywacja zainicjowanego już skutecznie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję doręczoną (ogłoszoną) ponad 30 lat przed wejściem w życie ustawy nowelizującej następuje – jak miało to miejsce rozpoznawanej sprawie – po wejściu w życie tej ustawy? Skarżący bowiem stoją na stanowisku, że znowelizowane przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, jak też przepisy przejściowe ustawy nowelizującej, nie mogą w tym przypadku stanowić przeszkody w merytorycznej kontroli legalności orzeczenia wywłaszczeniowego. Organ nadzoru wywodzi zaś, że w aktualnym stanie prawnym jest to niemożliwe, wobec czego postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.pa. podlegać musi umorzeniu.

Dokonując odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że ww. ustawą, która weszła w życie 16 września 2021 r. (vide art. 3 tej ustawy), nadano nowe brzemiennie art. 156 § 2 k.p.a. przewidujące dziesięcioletni okres przedawnienia możliwości stwierdzania nieważności decyzji, a do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." (art. 1 ustawy nowelizującej). Art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi zaś, że "do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W ust. 2 art. 2 tej ustawy przewidziano z kolei, że "postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa".

Rekonstruowanie normy prawnej na bazie li tylko literalnego odczytania każdego z przywołanych przepisów odrębnie może prowadzić do wniosku, że w stanie faktycznym jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód do zakończenia postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną wydaną w oparciu o art. 158 § 1 lub § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy postępowanie to nie zostało przed 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną (wówczas bowiem w obrocie prawnym pozostawała mająca taki walor decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 20 czerwca 2018 r. ). Nie zachodzi również sytuacja wniesienia po wejściu w życie nowelizacji żądania stwierdzenie nieważności wobec decyzji ogłoszonej przeszło 30 lat temu. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z 14 sierpnia 1950 r. doręczony został bowiem organowi 11 maja 2015 r. i z tą datą - stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. - wszczął on postępowanie nieważnościowe, które po uchyleniu przez sąd decyzji z 2018 r. miało być jedynie kontynuowane.

Takie jednak podejście do stosowania prawa – jak oczekiwaliby tego skarżący – byłoby błędne. Godzi się bowiem zauważyć, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo, jak również kontrolujący ich działanie Sąd, nie jest przepis prawny, lecz norma prawna. Tę natomiast – jak wskazuje się w orzecznictwie - rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Koniecznym jest w tym przypadku zatem sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej oraz przekonania moralne. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. I OSK 258/21). Stąd także zasadne jest uwzględnienie ratio legis wprowadzonych omawianą nowelizacją rozwiązań.

Jak wynika z uzasadnienia projektu tejże ustawy, miała ona dostosować system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Analiza tych przepisów (tj. art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej) rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązaniach zakodowana jest nie tylko norma zakazująca wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych/ogłoszonych przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych doręczonych (ogłoszonych) przed 16 września 1991 r., choćby postępowania te przed 16 września 2021 r. zakończone były decyzją ostateczną, a reaktywowane zostały po wejściu w życie ustawy nowelizującej w efekcie uchylenia tej decyzji przez Sąd lub organ administracji publicznej we właściwej ku temu procedurze. Na istnienie takiej normy prawnej wskazywać zdaje się również prezentowane w doktrynie stanowisko, wedle którego wobec wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego "wszystkie toczące się postępowania, których przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji wydanych wcześniej niż przed 30 laty, licząc od 16 września 2021 r., winny zostać umorzone, a ewentualnie złożone wnioski należy uznać za niedopuszczalne (...). W stosunku zatem do decyzji wydanych przed ww. datą (przed 16 września 1991 r.) nie jest możliwe ich wzruszenie ani w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, ani w trybie wznowienia postępowania". (tak: s. M. Miron, w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.).

Skoro zatem nie jest w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji administracyjnej doręczonej bądź ogłoszoną przed 16 września 1991 r. (w tym przypadku ogłoszonej w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniu 10 września 1950 r.), to w sytuacji gdy takie postępowanie zostało wszczęte i jest prowadzone winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie konstytutywnej decyzji wydanej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Podejmując zatem tej treści decyzję Minister Rozwoju i Technologii nie naruszył prawa.

Wbrew też temu co twierdzą skarżący, rozstrzygając obecnie sprawę (w sposób formalny) organ nie był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w wydanych w niej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2018 r. oraz 30 czerwca 2022 r. Jakkolwiek związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153, jak też wynikający z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej: "p.p.s.a." obowiązek podporządkowania się prawomocnemu wyrokowi sądu, oznacza co do zasady, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku jak też samym wyrokiem i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednakże zasada to doznaje ograniczenia w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego będącego podstawą orzekania. Taka zaś sytuacja - na co trafnie zwracał uwagę Minister - zaistniała w niniejszej sprawie, co spowodowane było wejściem w życie omawianej wyżej ustawy nowelizującej. Podnoszony przez skarżących argument, że w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjna ustawa ta weszła w życie, a przez to nie można mówić o zmianie stanu prawnego, jest o tyle chybiony, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w granicach zarzutów skargi kasacyjnej czynił to w aspekcie stanu prawnego miarodajnego przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, a więc stanu obowiązującego na dzień wydania skarżonej wówczas decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju (20 czerwca 2018 r.). W konsekwencji czego nie mógł brać pod uwagę uregulowań, które wprawdzie obowiązywały w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej, ale nie stanowiły i stanowić nie mogły przedmiotu rozważań sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 170 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a., upatrywany w rzekomym przyjęciu przez organ, iż po uchyleniu uprzednio wydanej w postępowaniu nadzorczym decyzji zachodzi konieczność ponownego wszczęcia postępowania. Odwołanie się przez organ do brzmienia art. 158 § 3 k.p.a., nie miało wszak na calu wykazanie, że nie ma obecnie prawnych możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego (takiej treści zresztą rozstrzygnięcia Minister nie podjął), ale wykazanie na kanwie owego unormowania, że także kontynuacja wszczętego już wcześniej postępowania nie jest niedopuszczalna (vide str. 5 uzasadnienia decyzji). W istocie zatem argumentacja organu ukierunkowana była na wykazania istnienia tego rodzaju normy prawnej, tyle tylko, że nie wyrażono wprost z jakich przepisów prawa należy ją rekonstruować.

Sąd nie podziela formułowanych w skardze zarzutów ukierunkowanych na podważenie zgodności z przywołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi wprowadzonego do porządku prawnego ustawą nowelizującą § 3 art. 156 k.p.a. jak też art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jak już podniesiono, uchwalenie ustawy nowelizującej k.p.a. miało na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., którym zakwestionowano zgodność z art. 2 Konstytucji RP braku zakreślenia ram czasowych umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji z powodu obarczenia jej rażącym naruszeniem prawa. Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także wywodzona z tych przepisów norma prawna ustanawiająca zakaz kontynuowania postępowań nadzorczych reaktywowanych po 16 września 2021 r., co prowadzić musi do ich umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Kwestionując konstytucyjność przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązań, skarżący zdają się nie dostrzegać, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności- po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), a po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na maksymalnie 30 lat. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez kilkadziesiąt lat (w tym przypadku przeszło 60) nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona.

W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także skarżące - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji administracyjnych i ukształtowanych w ich efekcie stosunków społecznych i gospodarczych na nieruchomościach nimi objętych organy nie będą mogły ich podważać. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została z kolei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W ocenie Sądu, wprowadzone regulacje ograniczające możliwość skutecznego żądania stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej były konieczne i stanowią wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Nie ma zatem wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania ich zgodności z aksjologią konstytucyjną.

Kwestia z kolei braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z powodu ich zaistnienia z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych. Te jedynie stanowią uboczny efekt podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Warto przy tym zauważyć, że sama możliwość uruchomienia postepowania nadzorczego i kontrola w tym trybie wydanych decyzji nie oznacza, że z całą pewnością doszło by do potwierdzenia (gdyby nie wprowadzony nowelizacją okres przedawnienia) akt taki był obarczony wadą rażącego naruszenia prawa, co ewentualnie mogło by uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą. Stąd chybiony jest argument, że nowelizacja kodeksu postepowania administracyjnego, a w konsekwencji także decyzja organu umarzająca postępowanie nieważnościowe prowadzi do naruszenia prawa strony do wynagrodzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a formułowane wobec niej zarzuty okazały się niezasadne, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.