Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 106/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P.P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. P.P. (powoływana dalej również jako: "skarżąca", "wnioskodawczyni"), prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "K P.P.", wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe - zbieranie odpadów (katalizatorów) do dalszej odsprzedaży położonego na działce nr [...].

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca uzupełniła ww. wniosek precyzując charakterystykę inwestycji oraz przedłożyła wskazane przez organ dokumenty. Nadto podniosła, że planowana przez nią inwestycja jest przedmiotowo, rodzajowo i zakresowo tożsama z planowaną inwestycją objętą wnioskiem jej małżonka – K.P., z wniosku którego prowadzone jest postępowanie administracyjne pod znakiem sprawy: [...] i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach ww. postępowania z map zasadniczych, projektu decyzji, w którym ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz analizy i wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci graficznej, tj. mapy w skali 1:1000 oraz w postaci opisowej, opracowanych przez arch. K.G..

2. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Wójt Gminy (powoływany dalej również jako "organ I instancji") odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej również jako u.p.z.p.).

Powyższa decyzja, na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, została uchylona w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (powoływane dalej również jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia [...] maja 2022r. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że dla terenu na którym położona jest działka nr [...] objęta wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - w dalszej części rozważań określanym jako rozporządzenie z 2003 r.).

Organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie organ ustalił granice obszaru analizowanego na podstawie 3 krotnej szerokości działki nr [...] od strony drogi gminnej - działka nr [...] - (3 x 30 m = 90 m). Granice obszaru zostały wykreślone na mapie w odległości 90 m od boków działki [...] i przesunięte o większy promień tam gdzie granica obszaru analizowanego przecinała działki zabudowane w ten sposób, aby granica obszaru analizowanego obejmowała całą działkę. Zatem zarzut, że wielkość obszaru przyjętego do analizy została zaniżona czyli ustalona nieprawidłowo jest niezasadny.

Wątpliwości Kolegium wzbudził jednak sposób sporządzenia graficznych załączników zarówno do decyzji, jak i do części tekstowej analizy urbanistycznej. W ocenie organu odwoławczego dołączone do decyzji i do analizy urbanistycznej załączniki są słabo czytelne co w znacznym stopniu utrudnia odczytanie istotnych da sprawy oznaczeń - wszystko jest wykonane w kolorze czarno-białym i granice działek oraz oznaczenia organu są bardzo słabo czytelne (zlewają się z oznaczeniami na mapie), nieczytelne są również nr ewidencyjne działek.

Kolegium stwierdziło jednocześnie, że załączniki, stanowiące integralną część decyzji o warunkach zabudowy, muszą zostać podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji. Dotyczy to nie tylko części tekstowej i graficznej samej decyzji, ale też części tekstowej i graficznej załączników. W analizowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została podpisana przez Wójta Gminy - bez wątpienia przez osobę uprawnioną do wydania decyzji, natomiast załącznik nr 1 graficzny do decyzji, załącznik nr 2 do analizy urbanistycznej zostały podpisane przez arch. K.G., a załącznik nr 3 - część opisowa analizy i wyników analizy architektoniczno- urbanistycznej nie został podpisany. W ocenie Kolegium jest to istotne uchybienie podważające wiarygodność istotnych dla sprawy dowodów - tj. wykonanej analizy urbanistycznej. Również dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, zdaniem organu odwoławczego, nie może być uznana za wiarygodny dowód w sprawie, ponieważ nie posiada cech dokumentu: brak pieczęci organu, opisu zdjęć co przedstawiają i jakiej sprawy dotyczą, brak podpisu - co oznacza brak możliwości powiązania ich z przedmiotową sprawą.

Nadto Kolegium nie zgodziło się z argumentacją organu I instancji, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe - zbieranie odpadów (katalizatorów) do dalszej odsprzedaży położonego na działce nr [...] z powodu niespełnienia przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W ocenie organu odwoławczego, organ badając relacje pomiędzy działką stanowiącą przedmiot wniosku a działkami sąsiednimi, nie może analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji zbyt rygorystycznie - tj. odnosząc się tylko do funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu urbanistycznego, a funkcja magazynowa o powierzchni 30 m2, którą ma pełnić istniejący budynek gospodarczy nie zaburzy funkcji istniejącej i dominującej w analizowanym obszarze. W każdym obszarze urbanistycznym występują obiekty o różnych funkcjach stanowiących uzupełnienie funkcji dominującej (sklepy , zakłady usługowe, myjnie samochodowe, przedszkole, żłobek, przychodnia lekarska). O zaburzeniu ładu przestrzennego możemy mówić, gdy na danym obszarze pojawi się duży obiekt o zupełnie innej funkcji, nie stanowiącej uzupełnienia funkcji istniejącej podstawowej - np. zakład przemysłowy na obszarze zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja pełnić będzie funkcję uzupełniającą kontrolowana zbiórka odpadów - katalizatorów w ilości 0,6 Mg w skali roku), co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko.

Kolegium zauważyło również , że organ I instancji pominął w swym postępowaniu istotny dowód - tj. pozytywną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla planowanej inwestycji.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że oceniana decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego - w szczególności zasady zaufania do władzy publicznej, utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw ujętej w art. 8 oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Kolegium wskazało, że przy ponownym orzekaniu w sprawie organ I instancji winien zastosować się do rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji, gdyż wykazane uchybienia o charakterze materialnym , które stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie mogą być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ wymagane jest w tej sprawie przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Kolegium zasugerowało też aby dla zachowania zasad bezstronności i obiektywizmu, ponowną analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie wykonała inna osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia z uwagi na fakt, że w tożsamej sprawie zostały wykonane dwie sprzeczne ze sobą analizy urbanistyczne.

3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy ponownie odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ze względu niespełnienie przez tę inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenia dowodów z dokumentów dotyczących postępowania znak: [...] w szczególności map, projektów decyzji oraz analizy organ I instancji stwierdził, że błędne jest przeświadczenie wnioskodawczyni, iż w toku odrębnego postępowania prowadzonego na wniosek osoby fizycznej Wójt Gminy wydał decyzję z dopiskiem "projekt" ustalającą warunki zabudowy wobec zamierzonego przedsięwzięcia. Projekt decyzji nie stanowi w istocie decyzji o warunkach zabudowy. Wójt Gminy wyjaśnił, że aktualnie prowadzone postępowanie jest na wniosek P.P.. Przedmiotowe postępowanie stanowi odrębną sprawę, w toku którego został opracowany nowy projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną na podstawie aktualnej mapy zasadniczej.

Dopuszczenie dokumentów z innego postępowania nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, która aktualnie jest rozpatrywana.

Natomiast odnosząc się do zarzutu pominięcia budynku przy ul. [...] organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości ponad 90 m od działki [...], tj. poza obszarem analizowanym. Wskazał, że dla ww. terenu Wójt Gminy nie wydawał decyzji o ustaleniu warunków zabudowy innej niż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyjaśnił też, że zgodnie z obowiązującym przepisami prawa firmę można zarejestrować także w budynku mieszkalnym jak i też, wskazać taki budynek jako miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku, gdy charakter prowadzonej działalność gospodarcza zmienia sposób użytkowania terenu lub obiektu należy uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 59 u.p.z.p.

Organ I instancji zaznaczył, że przeanalizował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. i ponownie wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek obszar analizowany. Na aktualnej mapie wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany, zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. Stwierdził, że teren inwestycji przylega do drogi gminnej - działki nr [...], oraz, że długość granicy terenu inwestycji i drogi gminnej wynosi 30 m. Tym samym trzykrotność frontu wynosi 3 x 30 m, to jest około 90 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 90 metry w każdą stronę od wszystkich granic działki objętej wnioskiem. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w taki sposób, że analizą objęto całe działki zabudowane w granicach własności. Nie objęto analizą całych działek niezabudowanych, w tym działek użytkowanych rolniczo oraz działek dróg. Stwierdzono, że nie ma możliwości, aby takie ograniczenie obszaru w jakikolwiek sposób wpłynęło na prawidłowość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ I instancji stwierdził, iż ze względu na przedmiot inwestycji - zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję gospodarki odpadami, który nie ma spowodować zmiany gabarytów istniejącej zabudowy bezcelowe jest przeprowadzanie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego ograniczył analizę wyłącznie do funkcji zabudowy. Stwierdził, że:

- działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji;

- teren inwestycji ma dostęp do drogi gminnej - działki nr 935/1;

- uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne;

- niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

- zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy ani w granicach strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu ani strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ I instancji odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. w zakresie rozumienia pojęcia zasady dobrego sąsiedztwa wskazał, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są wyłącznie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W granicach obszaru analizowanego nie występuje ani jedna działka zabudowana zabudową służącą gospodarce odpadami, ani żadna działka zabudowana zabudową produkcyjną lub usługową zbliżoną funkcją do funkcji planowanej inwestycji. Tym samym brak jest możliwości ustalenia funkcji zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Organ I instancji zaznaczył, że uwzględniając treść decyzji Kolegium sporządził część graficzną projektu decyzji w czytelny sposób, wnosząc istotne oznaczenia graficzne- linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice obszaru analizowanego w kolorach, umożliwiających weryfikację ich przebiegu. Integralne części decyzji zostały podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji. Nadto przeanalizowano decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji i stwierdzono, że ta decyzja odnosi się do uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia i została wydana na postawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja ta, stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast nie przesądza o rozstrzygnięciu w tym postępowaniu.

Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania, prowadzonego na wniosek P.P. sporządzana analiza w kolejnych etapach postępowania była jednobrzmiąca. Wnioskodawczyni poprzez odnosi się do projektu decyzji wstępnie opracowanego w ramach postępowania prowadzonego dla innego wnioskodawcy, które to postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji a następnie po ponownym rozpatrzeniu w skutek uchylenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawione bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie złożonego wniosku.

Wójt Gminy wyjaśnił jednocześnie, że granice obszaru analizowanego uległy zmianie w stosunku do obszaru, wyznaczonego w analizę przed uchyleniem decyzji. Przy ponownej analizie, wykonanej na bardziej czytelnym podkładzie mapowym, z oznaczeniami barwnymi, objęto analizą całą działkę nr [...].

Nadto organ I instancji stwierdził, iż stoi na stanowisku, że usługi, polegające na zbieraniu zużytych katalizatorów nie stanowią tak zwanych usług podstawowych, czyli potrzebnych dla codziennego funkcjonowania osób zamieszkujących dany teren.

4. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności o istotnym znaczeniu w sprawie, w szczególności przez:

a) nieuwzględnienie wytycznych Kolegium w zakresie:

- zlecenia opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej innej osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe,

- wykładni przepisów prawa i ponowne zbyt rygorystyczne rozpatrzenie kontynuacji funkcji;

b) nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez wnioskodawczynię w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r., a w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, co skutkowało opracowaniem ponownej analizy urbanistycznej przed tę samą uprawnioną osobę, a nadto nieuwzględnieniem wyników analizy i wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci graficznej, tj. mapy w skali 1:1000 oraz w postaci opisowej (opracowanych przez arch. K.G.), przeprowadzonych w postępowaniu przed organem w tożsamej przedmiotowo sprawie dot. tej samej działki z wniosku K.P. ([...]), w których w projekcie decyzji stwierdzono zabudowanie działek sąsiednich w analizowanym obszarze zabudową m.in. usługową i na podstawie których wydano projekt decyzji ws. [...] ustalający warunki zabudowy wobec zamierzonego przedsięwzięcia,

c) pobieżną analizę najbliższej zabudowy i jej charakteru oraz wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i dowolne pominięcie okoliczności zlokalizowania budynków usługowych dla działalności gospodarczych prowadzonych na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, wykluczenie funkcji usługowej związanej z tymi zabudowaniami,

d) nieuwzględnienie przy ocenie spełnienia przesłanki "kontynuacji funkcji" uzgodnień i opinii właściwych organów o braku zastrzeżeń co do zamierzonej inwestycji polegającej na zbieraniu odpadów (katalizatorów) do dalszej odsprzedaży, z czym związana jest planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego,

e) dowolne pominięcie okoliczności, że obszar analizowany wyznaczony w sprawie [...] w projekcie decyzji dawał podstawę do stwierdzenia, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji,

f) pominięcie przy ocenie funkcji zabudowy okoliczności, że wnioskodawczym nie zamierza wznosić nowego budynku na działce a wykorzystać budynek gospodarczy znajdujący się już na tej działce, zmieniając jedynie jego przeznaczenie na cele magazynowe;

co skutkowało niezgodną z prawem odmową ustalenia warunków zabudowy;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r. przez:

a) nieprawidłowe ustalenie właściwego obszaru analizy z naruszeniem minimalnych odległości przepisanych prawem i nieprawidłowe rzeczywiste określenie i wyrysowanie obszaru analizowanego na mapie z odmierzeniem i wyznaczeniem na niej mniejszych odległości od norm przepisanych prawem,

b) niezastosowanie tych przepisów w zakresie, w jakim przewidują możliwość ustalenia obszaru analizowanego w wielkości większej niż minimum wynikające z przepisów prawa, w sytuacji gdy wyznaczony w sprawie [...] w projekcie decyzji dawał podstawę do stwierdzenia, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co ostatecznie skutkowało błędnym stwierdzeniem, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy;

c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia kontynuacji funkcji, z pominięciem wykładni systemowej, polegającą na uznaniu, że oznacza ona wyłącznie wykazanie istnienia w obszarze analizowanym obiektów tożsamych z obiektem, będącym przedmiotem wniosku, podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, mające służyć realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zmiana użytkowania sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe, której dotyczy wniosek, nie godzi w zastany stan rzeczy;

d) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego a zarazem przez nadmiernie formalne rozumienie kontynuacji funkcji, czego konsekwencją jest ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu, jak i przysługującego wnioskodawczym prawa własności.

Skarżąca wniosła o

1) uwzględnienie odwołania w całości przez organ I instancji w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 132 § 1 lub § 2 k.p.a., ewentualnie - w przypadku stwierdzenia podstaw:

2) przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez zlecenie opracowania analizy zlecenie opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej innej osobie niż arch. K.G. opracowująca analizę do zaskarżonej decyzji,

3) wyznaczenie posiedzenia z udziałem wnioskodawczyni;

a w przypadku stwierdzenia podstaw do przekazania sprawy do rozpoznania organowi II instancji:

4) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

5. Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego na podstawie 3 krotnej szerokości działki nr [...] od strony drogi gminnej - działka nr [...] - (3 x 30 m = 90 m). Granice obszaru zostały wykreślone na mapie w odległości 90 m od boków działki [...] i przesunięte o większy promień tam gdzie granica obszaru analizowanego przecinała działki zabudowane w ten sposób, aby granica obszaru analizowanego obejmowała całą działkę. Zatem zarzut, że wielkość obszaru przyjętego do analizy została zaniżona czyli ustalona nieprawidłowo jest niezasadny.

Nadto załączniki graficzne zostały sporządzone zostały na kopiach mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zostały sporządzone w czytelnej grafice. Załączniki graficzne i tekstowy, stanowiące integralną część decyzji o warunkach zabudowy, zostały podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji, a przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy na obszarze przyjętym do analizy wykazała, że 11 działek to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, 7 działek to tereny rolne niezabudowane, 3 działki to drogi, 10 działek to tereny zurbanizowane zabudowane. Żadna z działek położonych w obszarze przyjętym do analizy nie jest zabudowana obiektem o funkcji usługowej , magazynowej lub przemysłowej, która mogła by stanowić kontynuację funkcji dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowy. Powyższe oznacza brak możliwości ustalenia funkcji zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Kolegium zaznaczyło, że organ odstąpił w analizowanej sprawie od ustalania parametrów technicznych obiektu, wskazując w uzasadnieniu decyzji i w załączniku tekstowym do analizy urbanistycznej, że przedmiotem inwestycji, jest zmiana sposobu użytkowana istniejącego budynku gospodarczego - zatem zarzut zawarty w pkt. 1f odwołania jest niezasadny.

W ocenie Kolegium organ I instancji w obszernym uzasadnieniu do decyzji, wyjaśnił w sposób logiczny i przekonujący, jakimi przesłankami kierował się i na jakich dowodach oparł podjętą decyzję .

W analizowanej sprawie zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt. 1 jest niespełniona i w związku z tym brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

6. Na powyższą decyzję P.P., reprezentowana przez adwokata wniosła skargę zarzucając jej:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, dalej: rozporządzenie, przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku przyjęcia, że organ I instancji:

a) prawidłowo ustalił obszar analizowany, podczas gdy nastąpiło to z naruszeniem minimalnych odległości przepisanych prawem, nieprawidłowym rzeczywistym określeniem i wyrysowaniem obszaru analizowanego na mapie z odmierzeniem i wyznaczeniem na niej mniejszych odległości od norm przepisanych prawem, w sposób odmienny od obszaru analizowanego wyznaczonego w tożsamej przedmiotowo sprawie znak: [...] w projekcie decyzji, w sposób nieuwzględniający całej powierzchni wszystkich działek, przez które przebiega wyrysowana na mapie granica obszaru analizowanego,

b) prawidłowo nie zastosował przepisów w zakresie, w jakim przewidują możliwość ustalenia obszaru analizowanego w wielkości większej niż minimum wynikające z przepisów prawa, podczas gdy obszar analizowany wyznaczony w sprawie znak: [...] w projekcie decyzji dawał podstawę do stwierdzenia, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ II instancji za organem I instancji, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku błędnej wykładni pojęcia kontynuacji funkcji, z pominięciem wykładni systemowej, polegającej na uznaniu, że oznacza ono wyłącznie wykazanie istnienia w obszarze analizowanym obiektów tożsamych z obiektem będącym przedmiotem wniosku, podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, mające służyć realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zmiana użytkowania sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe, której dotyczy wniosek, nie godzi w zastany stan rzeczy;

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającym zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w wyniku ograniczenia sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a zarazem przez nadmiernie formalne rozumienie kontynuacji funkcji, czego konsekwencją jest ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu, jak i przysługującego skarżącej prawa własności;

4) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § art. 78 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1

k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo:

a) niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności

o istotnym znaczeniu w sprawie przez organ I instancji oraz naruszenia przez organ I instancji wymienionych przepisów w toku ponownego rozpoznania sprawy, w tym nieuwzględnienia wytycznych organu II instancji jak i wniosków dowodowych skarżącej, jak również pomimo nieprzeprowadzenia przez organ II instancji postępowania uzupełniającego oraz niewyznaczenia posiedzenia jawnego z udziałem skarżącej, podczas gdy organ II instancji, rozpoznając poprzednio wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Wójta Gminy o tożsamej treści i niemalże tożsamym uzasadnieniu, naprowadził tak skarżącą, jak i organ I instancji na konieczność zlecenia opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej innej osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe oraz zweryfikowania wykładni przepisów prawa i odejścia od zbyt rygorystycznego rozpatrzenia kontynuacji funkcji, co skutkowało opracowaniem ponownej analizy urbanistycznej przez tę samą uprawnioną osobę, a nadto nieuwzględnieniem wyników analizy i wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej w postaci graficznej, tj. mapy w skali 1:1000 oraz w postaci opisowej (opracowanych przez arch. K.G.), przeprowadzonych w postępowaniu przed organem w tożsamej przedmiotowo sprawie dot. tej samej działki z wniosku K.P. znak: [...]. w których w projekcie decyzji stwierdzono zabudowanie działek sąsiednich w analizowanym obszarze zabudową m.in. usługową i na podstawie których wydano projekt decyzji ws. znak: [...] ustalający warunki zabudowy wobec zamierzonego przedsięwzięcia,

b) pobieżnej analizy najbliższej zabudowy i jej charakteru oraz wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i dowolnego pominięcia okoliczności zlokalizowania budynków usługowych dla działalności gospodarczych prowadzonych na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, jak również wykluczenia funkcji usługowej związanej z tymi zabudowaniami,

c) nieuwzględnienia przez organ I instancji przy ocenie spełnienia przesłanki "kontynuacji funkcji" uzgodnień i opinii właściwych organów o braku zastrzeżeń co do zamierzonej inwestycji polegającej na zbieraniu odpadów (katalizatorów) do dalszej odsprzedamy, z czym związana jest planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego,

d) występowania okoliczności, że obszar analizowany wyznaczony w sprawie znak: [...] w projekcie decyzji dawał podstawę do stwierdzenia, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji,

e) występowania okoliczności, że wnioskodawczyni nie zamierza wznosić nowego budynku na działce a wykorzystać budynek gospodarczy znajdujący się już na tej działce, zmieniając jedynie jego przeznaczenie na cele magazynowe; co łącznie skutkowało ostatecznie niezgodną z prawem odmową ustalenia warunków zabudowy.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

7. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

9. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2022 r. odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe - zbieranie odpadów (katalizatorów) do dalszej odsprzedaży" na działce nr [...], ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p.

Decyzja ta została wydana w wyniku kolejnego już odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji. Przypomnieć bowiem trzeba, że decyzją z dnia [...] maja

2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło już decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2022 r. odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji ze względu na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził wówczas – co szczegółowo opisano w części wstępnej niniejszego uzasadnienia – że:

- załączniki stanowiące integralną część decyzji o warunkach zabudowy, muszą zostać podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji;

- dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie może być uznana za wiarygodny dowód w sprawie, ponieważ nie posiada pieczęci organu, opisu zdjęć co przedstawiają i jakiej sprawy dotyczą, podpisu – co oznacza brak możliwości powiązania ich z przedmiotową sprawą;

- nie zgadza się z argumentacją organu I instancji, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele magazynowe - zbieranie odpadów (katalizatorów) do dalszej odsprzedaży położonego na działce nr [...] z powodu niespełnienia przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał tu nie tylko na to, że nie może analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji zbyt rygorystycznie, ale jednoznacznie stwierdził, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącego układu urbanistycznego, a funkcja magazynowa o powierzchni 30 m2, którą ma pełnić istniejący budynek gospodarczy nie zaburzy funkcji istniejącej i dominującej w analizowanym obszarze. Wskazał też, że w jego ocenie planowana inwestycja pełnić będzie funkcję uzupełniającą (kontrolowana zbiórka odpadów - katalizatorów w ilości 0,6 Mg w skali roku), co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko.

Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że przy ponownym orzekaniu w sprawie organ I instancji winien zastosować się do rozważań Kolegium zawartych w uzasadnieniu decyzji, gdyż wykazane uchybienia o charakterze materialnym, które stanowią podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie mogą być usunięte na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ wymagane jest w tej sprawie przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium zasugerowało, aby dla zachowania zasad bezstronności

i obiektywizmu, ponowną analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie wykonała inna osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia z uwagi na fakt, że w tożsamej sprawie zostały wykonane dwie sprzeczne ze sobą analizy urbanistyczne.

10. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto w art. 138 § 2a k.p.a. wskazano, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sformułowane przez organ odwoławczy na podstawie ww. przepisów wskazania (zalecenia) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy oraz jego wytyczne w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, wiążą organ I instancji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., IV SA/Po 57/21 oraz powołane tam orzecznictwo). Określenie wytycznych w zakresie wykładni musi być jasne, niebudzące wątpliwości oraz wsparte poprzez tezy orzecznictwa i doktryny. Omawiana instytucja ma zastosowanie, kiedy organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie

w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I GSK 595/18).

Powyższą interpretację ww. przepisów potwierdza też uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183), którym uprowadzono do k.p.a. art. 138 § 2a. Wskazano tam, że wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które – zdaniem organu drugiej instancji – mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji.

11. Tymczasem w decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. Wójt Gminy zignorował stanowisko Kolegium dotyczące zasady dobrego sąsiedztwa w sprawie oraz ignorując również ocenę prawną i wskazania Kolegium co do konieczności sporządzenia analizy urbanistycznej przez inną osobę, nie odniósł się zupełnie do przyczyn uzasadniających konieczność sporządzenia takiej analizy, czyli do sprzeczności pomiędzy analizami sporządzonymi przez tę samą osobę w dwóch sprawach, a dotyczącymi tego samego przedmiotu, tj. wcześniejszej męża wnioskodawczyni i niniejszej. Organ powołał się natomiast na kwestię uniknięcia dodatkowych kosztów z budżetu gminy w celu zaangażowania kolejnego urbanisty.

Przy rozpatrywaniu odwołania Kolegium, mimo wyraźnego zarzutu w ogóle

się do tej kwestii nie odniosło, choć większość podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczyła właśnie nieuwzględnienia wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2022 r., tj. w zakresie zlecenia opracowania analizy urbanistyczno-architektonicznej innej osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia zawodowe oraz wykładni przepisów prawa i ponownego zbyt rygorystycznego rozpatrzenia kontynuacji funkcji.

12. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, nb 37 do art. 138; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138). Ten brak rygorystycznego związania nie wynika z tego, że ocena wyrażona w postępowaniu odwoławczym nie ma znaczenia, lecz tego, że skoro podstawą decyzji kasatoryjnej jest konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie, ocena ta może być przedwczesna. Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się jednak przypadki zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna nie została zaskarżona w trybie sprzeciwu, ale w gruncie rzeczy organ I instancji nie prowadził postępowania dowodowego w istotnym zakresie, tylko po uzupełnieniu pewnych elementów formalnych powtórzył swoją poprzednią ocenę, ignorując wskazania Kolegium w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

W takiej sytuacji obowiązkiem tego organu było jednak odniesienie się do tego z jakich przyczyn tej oceny nie podziela i co się w sprawie zmieniło w taki sposób, że ocena organu odwoławczego jest nieaktualna. Tym bardziej taki obowiązek spoczywa na organie odwoławczym rozpoznającym po raz drugi sprawę. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera w uzasadnieniu żadnego odniesienia się do poprzedniej oceny prawnej i – co wyżej wskazano – do zarzutów strony kierowanych przeciwko drugiej decyzji organu I instancji właśnie z tego powodu.

13. Zdaniem sądu odstępstwo od poprzedniej oceny prawnej jest dopuszczalne, ale musi zostać w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ administracji, by jego działanie nie spotkało się z zasadnym zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (art. 8 § 2 k.p.a.). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. Organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę albo sprawę istotnie podobną, ma prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., IV SA/Po 57/21 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 września 2021 r., II SA/Go 471/21).

Brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy dlaczego odstąpił od uprzednio wyrażonego poglądu, w szczególności gdy strona na tym właśnie opiera podniesione w sprawie zarzuty, stanowi też naruszenie art.107 § 3 k.p.a., które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Brak należytego uzasadnienia decyzji godzi w podstawowe zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo zdawkowe nie tylko jeśli chodzi o brak ustosunkowania się do zarzutów dotyczących pominięcia wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2022 r., ale też wobec większości pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy odniósł się jedynie do kwestii wielkości obszaru przyjętego do analizy oraz wymogów formalnych załączników, bez odniesienia się do najbardziej kontrowersyjnej kwestii - ustalenia dlaczego ta sama osoba (urbanista) w bezpośrednim następstwie czasowym w tym samym stanie faktycznym (poza wnioskującymi) i dla tego samego przedsięwzięcia sporządza różne analizy, co wiąże się z oceną analizy sporządzonej w niniejszej sprawie pod kątem różnić w stosunku do poprzedniej (nie jest wykluczone, że pierwsza analiza jest błędna, ale należy to wykazać i uzasadnić).

14. Generalnie wady zaskarżonej decyzji (jej uzasadnienia) uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów, którymi kierował się organ odwoławczy uznając pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu za niezasadne. Nie poddają się one z tego powodu kontroli. Uchybienia te powodują, że na obecnym etapie postępowania odniesienie

się do materialnoprawnych zarzutów skargi jest przedwczesne. Sąd administracyjny nie zastępuje bowiem organu administracji w podjęciu danego rozstrzygnięcia i nie ma kompetencji merytorycznej do przeprowadzania analizy urbanistycznej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., będzie związany przedstawioną wyżej oceną prawną sprawy co do konieczności wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności spornych, w tym podnoszonych przez skarżącą oraz stanowiących odstępstwo od poprzednio wyrażonego przez Kolegium poglądu.