Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3140/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, 77 § 1, 140, 136 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 480/23 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO.PS-80/4864/2770/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 480/23, po rozpoznaniu skargi A.L. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO.PS-80/4864/2770/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr Śrw.5211.000051.2023.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 marca 2023 r. skarżąca wystąpiła do MOPS w O. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A.L.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r., odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO.PS-80/4864/2770/2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z C.L. który legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Ponadto posiada on ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W ocenie organu II instancji, z uwagi na negatywną przesłankę przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowałyby z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmowałyby takiej aktywności. W ocenie Kolegium, dopóki skarżąca nie wykaże, że jej ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też wykonywana przez niego opieka nad własną matką nie ustanie, w sprawie istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który to Sąd powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 480/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje związanie uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której przyjęto, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r.).

Sąd podkreślił, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykładnia podana w sentencji uchwały wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne wyrażane w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z wykładnią sformułowaną w jej sentencji, są pozbawione ogólnej mocy wiążącej. Ogólnej mocy wiążącej pozbawiona będzie (w całości lub w części) uchwała konkretna obejmująca wprawdzie problematykę wskazaną w wystąpieniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże niewykazująca niezbędnego związku (w całości lub w części) z okolicznościami danej sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że treść omawianej uchwały, nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem oceny powiększonego składu NSA były tylko sytuacje, w których ocena, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka, dotyczyła stanu zdrowia tego małżonka, który – mimo braku stosownego orzeczenia o stopniu jego niepełnosprawności - miał być przeszkodą w realnym i efektywnym sprawowaniu opieki nad osobą wymagającą wsparcia. O zasadności takiego wniosku przekonuje to, że powiększony skład NSA jako warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, wskazał legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Wniosek taki znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu omawianej uchwały. Oznacza to, że omawianą uchwałą nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia jest przeszkodą w sprawowaniu opieki, ale np. okoliczność, że opiekę taką osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu małżonek osoby niepełnosprawnej) sprawuje już nad innym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wobec którego jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Wniosek taki jest uzasadniony tym bardziej w sytuacji, gdy w związku z taką opieką małżonek osoby niepełnosprawnej uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad owym innym członkiem rodziny.

Sąd, opierając się na ustaleniach organów uznał, że taka sytuacja występuje w kontrolowanej sprawie. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, iż mąż osoby niepełnosprawnej – C.L. - pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad swoją matką L.L. która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Wprawdzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało w sposób należyty zweryfikowane i udokumentowane w aktach sprawy, jednakże organ I instancji nie kwestionuje tej okoliczności, o czym świadczy pismo z dnia 11 maja 2023 r. W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja przekonuje, że omawiana uchwała w istotnej części nie wykazuje niezbędnego związku z okolicznościami niniejszej sprawy, przez co nie ma ona przy jej rozstrzyganiu wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Sąd podniósł również, że na temat art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11. Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r., który uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca uchylił z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. (zob. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Dz.U.2016.972). Na tle opisanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zmiany w stanie prawnym wynikłej z jego zaakceptowania przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, że analogicznie należy traktować sytuacje, gdy krewny osoby wymagającej opieki sprawuje już taką opiekę nad innym członkiem swojej rodziny. Wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki przechodzi na innego członka rodziny, zwłaszcza, gdy z racji tej opieki ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 5.08.2021 r., II SA/Ol 492/21).

W oparciu o powyższe, zdaniem Sądu I instancji, skoro więc osoba, która już ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia, to oznacza to – w przypadku, gdy taka osoba jest współmałżonkiem osoby wymagającej opieki – że jest w ten sposób wyłączona zarówno z kręgu osób, które mogłyby otrzymać takie świadczenie na niepełnosprawnego współmałżonka (na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), jak i z kręgu osób, które będąc współmałżonkiem osoby wymagającej opieki i nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączałyby na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny, który w dalszej kolejności może być uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tu: przez córkę osoby wymagającej opieki). Do takiego współmałżonka osoby wymagającej opieki (tj. współmałżonka mającego ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad innym członkiem rodziny) wymóg wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 2 in fine u.ś.r., dotyczący legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma w ogóle zastosowania. Skoro tak, to również uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/22 takich sytuacji nie dotyczy, przez co nie ma w niniejszej sprawie charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "skarżący kasacyjnie", "organ"), zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że fakt sprawowania opieki przez małżonka A.L. nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką L.L. i pobieranie z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego, przy braku legitymowania się przez małżonka A.L. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jej córce - skarżącej, w sytuacji gdy okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez wątpienia małżonek A.L. jest w pierwszej kolejności zobowiązany do alimentacji na rzecz żony, a co za tym idzie do sprawowania opieki nad nią, a ponadto nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a nadto uznanie, że uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki jest przeszkodą w sprawowaniu przez niego opieki nad małżonką wymagającą opieki, ale okoliczność, że opiekę taką małżonek już sprawuje nad innym członkiem rodziny, wobec którego jest osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności, a tym samym uchwała ta nie ma wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a., gdyż w istotnej części nie wykazuje niezbędnego związku z okolicznościami sprawy;

2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 136 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 136 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przedstawionej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., przez co nie doszło do ustalenia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zweryfikowania okoliczności przyznania C.L. świadczenia pielęgnacyjnego na jego matkę oraz jej należytego udokumentowania w aktach sprawy oraz poczynienia ustaleń co do ewentualnego ziszczenia się przesłanek pozytywnych i negatywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy nie miało to w niniejszej sprawie znaczenia z uwagi na nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a co za tym idzie nie doszło do przejścia obowiązku opieki nad A.L. na skarżącą jako osobę zobowiązaną do alimentacji wobec matki w dalszej kolejności i możliwości uzyskania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zaś stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku nie jest trafne. Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1468/23.

Zasadniczą kwestią podlegającą ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, co też uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zagadnień materialnoprawnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wedle natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślić trzeba, że w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22 o treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. W tym wymiarze regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest w pełni koherentna z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji.

Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców.

Jednak kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Uchwała wskazuje również, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może także zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest – w ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko zawarte w niej stanowisko.

Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2044/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Nie można bowiem przyjąć, że okoliczność, iż osoba wymagająca opieki posiada męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności – skarżącej (córce osoby wymagającej opieki). W świetle bowiem powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, tj. córce osoby wymagającej opieki, konieczne byłoby spełnienie przez nią wszystkich przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz legitymowanie się przez męża osoby wymagającej opieki –orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji C.L. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji brak jest prawnych możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

W oparciu o powyższe, stanowisko Sądu I instancji, jako odbiegające od przedstawionej w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, należało uznać za nietrafne.

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 k.p.a., albowiem na żadnym etapie postępowania nie była kwestionowana okoliczność przyznania C.L. świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę. Zarówno organy orzekające w sprawie jak i sama skarżąca nie podnosiły tej okoliczności, a wręcz okoliczność ta została potwierdzona zarówno w oświadczeniu samej skarżącej z dnia 1 marca 2023 r., jak i odwołaniu od decyzji z dnia 17 kwietnia 2023 r. czy nawet w samej skardze do Sądu I instancji. Niemniej jednak okoliczność ta nie była podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie. Za okoliczność taką uznać należy kwestię wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.