Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 2 pkt 2, art. 64 par. 1 pkt 4, art. 64 par. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 roku sprawy ze skargi [...] Agencji Rozwoju [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. na rzecz [...] Agencji Rozwoju [...] w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. – B. z [...] r. o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 9.993,99 zł, powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na podstawie tytułów wykonawczych z 8 czerwca 2017 r. o numerach [...] i [...].

Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. – B. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec A. Sp. z o.o. na podstawie tytułów wykonawczych z 8 czerwca 2017 r. o numerach [...] i [...] wystawionych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, obejmujących należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870). Podstawą wystawienia powyższych tytułów wykonawczych była ostateczna decyzja z 18 stycznia 2017 r. nakładająca obowiązek dokonania zwrotu środków wypłaconego wsparcia.

Odpisy tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] wraz z zawiadomieniem z 7 sierpnia 2017 r. skierowanym do Banku Pocztowego S.A. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, zostały doręczone A. Sp. z o.o. 27 sierpnia 2017 r. w trybie art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1201 ze zm.) – dalej " k.p.a.".

Postanowieniem z 17 stycznia 2018 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. - B. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec A. Sp. z o.o. z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Postanowienie zostało doręczone wierzycielowi 23 stycznia 2018 r.

Pismem z tej samej daty organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec spółki. Zawiadomienie zostało doręczone wierzycielowi 23 stycznia 2018 r.

Wnioskiem z 26 stycznia 2018 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wystąpiła do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

22 lutego 2018 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. – B. wydał postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 9.993,99 zł, powstałymi w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. Sp. z o.o. na podstawie tytułów wykonawczych z 8 czerwca 2017 r. W motywach rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że do dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego nie udało się wyegzekwować kosztów egzekucyjnych - opłaty manipulacyjnej, należnych z tytułu skutecznego doręczenia odpisów tytułów wykonawczych. Obecnie koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, gdyż postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. Brak zaś możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego uzasadnia obciążenie nimi wierzyciela.

Na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik wierzyciela złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie art. 64 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.", poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie określa on maksymalnej wysokości opłat, a organ egzekucyjny nie doprowadził do spełnienia przez zobowiązanego obowiązku, ale także prowadził postępowanie w sposób przewlekły, tj. od czerwca 2017 r., co skutkowało zwiększeniem odsetek od dochodzonych należności, którymi w konsekwencji organ egzekucyjny obciążył wierzyciela poprzez nałożenie na niego kosztów egzekucyjnych w wysokości 9 993,00 zł stanowiących opłatę manipulacyjną;

2) naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez pobranie przez organ egzekucyjny opłaty za czynności, co do których przed ich podjęciem można by stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne, czemu sprzeciwia się zasada celowości i niezbędności postępowania egzekucyjnego unormowana w powyższym przepisie prawa;

3) naruszenie art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest zobligowany nie przystępować do egzekucji, kiedy uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, czego organ nie zrobił i co w konsekwencji skutkowało pogwałceniem interesu publicznego w zakresie dysponowania finansami publicznymi poprzez naruszenie odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji;

4) naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez fakt, iż organ egzekucyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na podstawie jej całokształtu, w rezultacie nienależycie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy oraz stan faktyczny i prawny, pozostawiając liczne wątpliwości, co jest szczególnie istotne w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14;

5) naruszenie art. 107 § 3 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak odniesienia się organu I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do motywów, jakimi kierował się organ, nakładając na wierzyciela koszty bezskutecznej egzekucji, poprzez ograniczenie się wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących sposobu obliczania kosztów bezskutecznego postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji rozstrzygnięcie na niekorzyść zobowiązanego.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że co do zasady koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od powyższej regulacji, przewidując w art. 64 c § 4 u.p.e.a. odpowiedzialność wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym za koszty, jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Jedną zaś z sytuacji wypełniających dyspozycję art. 64c § 4 u.p.e.a. jest okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem zobowiązanego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego czyni niemożliwym ściągnięcie przez organ egzekucyjny od zobowiązanego kosztów postępowania egzekucyjnego. W powyższej sytuacji, zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., do pokrycia kosztów egzekucyjnych zobligowany jest wierzyciel.

Odnosząc się do okoliczności sprawy organ stwierdził, że po umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec A. Sp. z o.o. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] wystawionych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, miał podstawy do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w toku tego postępowania. Zaistniała bowiem sytuacja określona w art. 64c § 4 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaznaczył jednocześnie, że w odniesieniu do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jako wierzyciela ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z niego obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji.

Odnosząc się do wysokości naliczonych kosztów egzekucyjnych organ rozpatrujący zażalenie wskazał, że ustawodawca w art. 64 u.p.e.a. uregulował kwestię wysokości opłat pobieranych przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego przez niego postępowania egzekucyjnego oraz zasady ich naliczania. Przytoczył następnie treść art. 64 § 6 u.p.e.a. i art. 64 § 10 u.p.e.a. Wyjaśnił, że w analizowanej sprawie odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone A. Sp. z o.o. 27 sierpnia 2017 r. w trybie art. 44 k.p.a. W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec A. Sp. z o.o. na podstawie ww. tytułów wykonawczych nie zastosowano żadnych skutecznych środków egzekucyjnych i z tego względu nie pobrano żadnych opłat za dokonane czynności egzekucyjne, tj. opłat, o których mowa w art. 64 § 1 u.p.e.a. W związku z powyższym - w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. - w niniejszej sprawie zasadnym było naliczenie przez organ egzekucyjny opłaty manipulacyjnej, a następnie, w związku z umorzeniem jako bezskutecznego postępowania egzekucyjnego, obciążenie opłatą wierzyciela w oparciu o art. 64c § 7 w związku z art. 64c § 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., przy czym opłata manipulacyjna naliczona została jako 1% kwoty egzekwowanej należności, tj. należności głównej i odsetek za zwłokę – dochodzonych na podstawie obu przedmiotowych tytułów wykonawczych, tj. w łącznej wysokości 9.993,99 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. stwierdził w konsekwencji, że koszty egzekucyjne zostały naliczone w sposób właściwy.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika strony, iż skoro do podstawy obliczania wysokości opłaty egzekucyjnej wlicza się też odsetki z tytułu niezapłaconej przez zobowiązanego należności, które z każdym dniem powiększają jej wartość, to w konsekwencji przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, które trwało ponad siedem miesięcy, wpłynęło również negatywnie na wysokość kosztów, jakimi został obciążony wierzyciel. W tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z 8 czerwca 2017 r. została naliczona wyłącznie opłata manipulacyjna, w której podstawie uwzględnia się odsetki przypadające na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie zaś na dzień jego zakończenia. Wyjaśnił, że w analizowanej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu wpływu tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego, tj. 19 czerwca 2017 r, a zatem wbrew twierdzeniom strony długość trwania postępowania egzekucyjnego pozostaje bez wpływu na wysokość kosztów do których poniesienia zobowiązany jest wierzyciel.

Z kolei w odniesieniu do podniesionej w zażaleniu argumentacji dotyczącej wadliwego zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. podkreślił, że przedmiotowe orzeczenie dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego, a zatem wejście w życie tego wyroku nie spowodowało utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Jednocześnie stwierdził, że obowiązek działania przez administracyjne organy egzekucyjne na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych, czy działaniu wbrew tym przepisom. W związku z powyższym do czasu wejścia w życie nowych przepisów dotyczących kosztów egzekucyjnych - zarówno organ egzekucyjny, jak i organ odwoławczy może rozstrzygać wyłącznie na podstawie obecnie obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych.

Odnosząc się wreszcie do argumentacji, zgodnie z którą Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. – B., wszczynając egzekucję na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych, a następnie egzekucję tę prowadząc, podejmując nieskuteczne środki egzekucyjne, naruszył zasadę odpowiedzialnej egzekucji oraz zasadę niezbędności i celowości egzekucji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 7 § 2 oraz art. 29 § 1 i § 2 pkt 2 u.p.e.a. – organ podkreślił, że przedmiotem analizowanej sprawy jest ocena zasadności obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnym po uprzednim umorzeniu prowadzonego wobec zobowiązanej Spółki postępowania egzekucyjnego jako bezskutecznego. Tym samym argumentacja pełnomocnika strony jako wykraczająca poza zakres przedmiotowy analizowanej sprawy nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] r. wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w W. zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 64 § 6 w zw. z art. 64c § 4 u.p.e.a poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że dokonane przez organ egzekucyjny obciążenie skarżącej opłatą manipulacyjną w maksymalnej wysokości jest prawidłowe, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14 stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 6 u.p.e.a. z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości tych opłat;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 7a, art. 8, art 77 § 1, art. 124 § 2 w zw. z art. 80 k.p.a., oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważnie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nieuwzględnienie skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanego za niekonstytucyjny art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14;

b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64c § 7 u.p.e.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji wyrażonej w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie jest w żaden sposób związane z rozstrzygnięciem dotyczącym ustalenia wysokości kosztów bezskutecznej egzekucji i zasad ich ponoszenia, w sytuacji, gdy postanowienie "w sprawie kosztów egzekucyjnych" powinno wyjaśnić, czy w świetle zasad ogólnych wszczęcie postępowania nie było nacechowane jedynie chęcią uzyskania opłat egzekucyjnych;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 64c § 7 u.p.e.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów i jest wewnętrznie niespójne w kontekście jego weryfikacji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zasadności ustalenia procentowej wysokości opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zależności wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności, czy nakład pracy organu egzekucyjnego, a w konsekwencji obciążenie skarżącego maksymalną wysokością kosztów bezskutecznej egzekucji;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego Ł. z [...] r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz uznając niezasadność zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r. poz.2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz.1302) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o obciążeniu wierzyciela – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w W. kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 9.993,99 zł, na którą to kwotę składały się koszty opłaty manipulacyjnej, naliczonej w oparciu o art. 64 § 6 u.p.e.a.

W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany. Poza sporem jest bowiem fakt, iż zawiadomieniem z 7 sierpnia 2017 r. organ egzekucyjny wystąpił do Banku Pocztowego S.A. w Bydgoszczy o dokonanie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, prowadzonego w tej placówce dla A. Sp. z o.o., jak również, że postanowieniem z 17 stycznia 2018 r., Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego Ł.- B. na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze z 8 czerwca 2017 r. w związku z bezskutecznością egzekucji, a następnie postanowieniem z ...] r. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 9.993,99 zł powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec A. Sp. z o.o. w oparciu o powyższe tytuły.

Kwestia sporną w sprawie jest prawidłowość obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, w kontekście stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 niekonstytucyjności zastosowanych przez organy przepisów. Dlatego oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazać należy, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), którego przedmiotem była kontrola zgodności z normami konstytucyjnymi przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyroku tym Trybunał orzekł, że:

1. art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

2. art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu powyższego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Dalej Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego, stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

W swoim orzeczeniu Trybunału wskazał ponadto, że dla właściwej jego realizacji konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z tego wyroku, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w sprawie. Na ten właśnie fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i brak nowych przepisów określających wysokość opłat egzekucyjnych powołują się organy w rozstrzyganej sprawie dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, w której użyto sformułowania, że badane przepisy są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określą maksymalnej wysokości opłaty. W odniesieniu do tego rodzaju wyroków zarówno w judykaturze, jaki i w orzecznictwie występują kontrowersje dotyczące skutków jakie one wywołują w procesie stosowania prawa. W ocenie sądu organy stosujące prawo nie mogą powoływać się na pominięcie prawodawcze jako okoliczność usprawiedliwiającą stosowanie niekonstytucyjnych przepisów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a stosownie do ust. 3 wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W kontrolowanej sprawie organy nie uwzględniły tego, że przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia od chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego muszą być traktowane jako niezgodne z Konstytucją. Przepisy te nadal obowiązują w systemie prawa, nie tracą mocy, jednakże od chwili orzeczenia muszą być traktowane jako niezgodne z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie muszą być nadal stosowane przez adresatów tych norm. Jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepisy te muszą być stosowane i interpretowane (w szczególności przez organy i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Stanowisko takie zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2206/17, a także wyroku z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2621/17 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą pogląd ten podziela, nie zgadzając się jednocześnie ze stanowiskiem organu, iż do czasu wejścia w życie nowych przepisów dotyczących kosztów egzekucyjnych należy rozstrzygać zgodnie z obowiązującymi regulacjami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Bezczynność ustawodawcy nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia opartego na niekonstytucyjnej podstawie prawnej. Zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywody nakazują kierować się przy stosowaniu przepisów uznanych za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, tymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które Trybunał powołał jako wzorzec konstytucyjności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 9.993,99 zł, z tytułu opłaty manipulacyjnej, organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Organ ustalił te koszty przyjmując że od kwoty egzekwowanej na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] wystawionych przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości opłata manipulacyjna wynosi 9.993,99 zł przy przyjęciu stawki 1% egzekwowanych należności na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. W ocenie sądu w okolicznościach sprawy wątpliwości nie budzi sama zasadność naliczenia opłaty manipulacyjnej z tytułu zwrotu wydatków za czynności manipulacyjne związane ze stosowanie środków egzekucyjnych. Niemniej jednak należy zauważyć, że organ błędnie powołując się w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia na pominięcie prawodawcze uznał, że jest obowiązany stosować się wyłącznie do aktualnego brzmienia art. 64 § 6 u.p.e.a., w myśl którego opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Organ pominął tym samym argumenty, które zdecydowały o niekonstytucyjności przedmiotowych przepisów. Nie wziął również pod uwagę wskazywanej przez Trybunał Konstytucyjny konieczności zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak by rola tych opłat nie sprowadzała się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co byłoby niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, którym jest wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 roku wskazuje się na konieczność uwzględniania przez organy skutków jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału w sprawie SK 31/14 (por. wyroki NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14 z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1021/16, z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1484/15 oraz wyroki WSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 958/17, z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 801/17 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji wyrażonej w art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zgodzić należy się z organem rozpatrującym odwołanie, że argumentacja strony w tym zakresie wykracza poza zakres analizowanej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie ocena zasadności obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w określonej wysokości. Niemniej należy zauważyć, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości we wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wskazała, że nie posiada żadnych informacji o składnikach majątku i źródłach dochodu zobowiązanego, a jak wynika z akt sprawy w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny dokonał szeregu czynności w celu poszukiwania składników majątkowych zobowiązanego, do których można byłoby skierować egzekucję. Powyższe świadczy o tym, że organ nie znał sytuacji majątkowej A. Sp. z o.o., a zatem niemożliwym było przed przystąpieniem do egzekucji uprawdopodobnienie, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, o czym stanowi art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a.

W konkluzji stwierdzić trzeba, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę standardów dotyczących określenia wysokości kosztów egzekucyjnych wskazanych w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie sądu organy obu instancji w sposób nieuprawniony pominęły okoliczność, że sposób ustalenia kwoty należnych kosztów egzekucyjnych w sprawie nie przystaje do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Analiza akt sprawy przeprowadzona z uwzględnieniem wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego potwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wyjaśnienia, czy określone koszty egzekucyjne pozostają w rozsądnej proporcji do działań podjętych przez organ egzekucyjny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w razie braku interwencji ustawodawcy, organ winien mieć na uwadze, że wysokość kosztów egzekucyjnych musi pozostawać w związku ze poziomem skomplikowania czynności egzekucyjnych oraz nakładem pracy organu przy egzekwowaniu należności. W uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. winien więc wykazać racjonalną zależność między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organu, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnej rozsądnej wielkości. Organ winien wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne, którymi obciążono wierzyciela, są adekwatne na przykład ze względu na długotrwałość postępowania egzekucyjnego, czy różnorodność i wielość czynności podjętych w celu poszukiwania majątku dłużnika, czego nie sposób doszukać się w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Miarkowanie wysokości opłaty powinno pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty są niewspółmierne do poniesionych przez organ egzekucyjny rzeczywistych kosztów postępowania egzekucyjnego. Naliczone koszty postępowania nie mogą bowiem stać się dochodem organu nieuzasadnionym wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Innymi słowy ponowne rozstrzygnięcie kwestii obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego będzie wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. wywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 31/14.

Biorąc pod uwagę powyższe sąd, uznając za uzasadnione zarzuty skargi w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając je w kwocie równej się wpisowi od skargi oraz kosztom zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

bg