Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1219/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 596/19 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 596/19 oddalił skargę H. B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

[...]

W dniu 12 maja 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Wniosek został skorygowany w dniu 31 maja 2017 r. przez stronę, a następnie w trakcie przeprowadzonego postępowania, podany kontroli administracyjnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. przyznano H. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2017 w wysokości 8.873,14 zł, w tym Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne. Powyższa płatność wynikała z pomniejszenia należności o kwotę w wysokości 2.095,30 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Decyzją tą organ I instancji ustalił nadto obszar gruntów (o powierzchni 13,19 ha) .objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w Wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, podjętym w dniu 15 marca 2017 r.

W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 448/18 uchylił obie skontrolowane decyzje argumentując m.in, że rozstrzygnięcia organów nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do zgłoszonego żądania w przedmiocie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2017 w łącznej wysokości 10 873,14 zł z jednoczesnym pomniejszeniem całej płatności o kwotę w wysokości 2.095,30 zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności, ustalił obszar gruntów (o powierzchni 12,04 ha) objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w Wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 3 września 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji argumentując m.in., że wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 poddano kontroli kryteriów kwalifikowalności na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Przeprowadzona kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (Systemu Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek rolnych skutkująca wykluczeniem powierzchni 1,15 ha. Organ wyjaśnił, że pomiar wykonany został na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Dla wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) dla działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] wykonano ponowny pomiar powierzchni działek w celu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (TUZ). Wyniki ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO TUZ) potwierdziły prawidłowość ustaleń organu I instancji.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 596/19 ją oddalił.

W ocenie Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydał decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego. Ustalenia w przedmiocie maksymalnego kwalifikowalnego obszaru poczynione zostały w oparciu o analizę ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych w dniu 28 września 2017 r. obowiązującej w systemie LPIS od dnia 11 czerwca 2018 r. Powyższe oznacza, że organ uwzględnił zalecenia zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 448/18. Organy prawidłowo przyjęły, że powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 nie pokrywała się z rzeczywistością, co zostało ustalone w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Stwierdzenie nieprawidłowości skutkowało zaś obligatoryjnym pomniejszeniem płatności.

Następnie skarżący, w trybie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 596/19 z dnia 27 lutego 2020 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.) tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, w wyniku czego doszło do naruszenia przepisy postępowania, tj.:

a) art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 z późn., zm.), dalej "ustawa o płatnościach", poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

b) art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

c) art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ponieważ takim działaniem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się, co do przeprowadzonych przez organ kontroli administracyjnych i na miejscu, w wyniku czego, skarżona decyzja została wydana niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza w sytuacji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, skutkujące niemożliwością dokonania przez skarżącego czynności procesowych oraz odniesień do materiału dowodowego zgromadzonego przez ARiMR, na podstawie którego wydano skarżone decyzje, w szczególności niezorientowaną w czasie ortofotomapę, na której uwidoczniono datę 29 marca 2017 r. oraz ortofotomapę z dnia 28 września 2017 r.;

e) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów, w szczególności ekspertyzy biegłego geodety oraz zdjęć wykonanych przez pracowników ARiMR w czasie kontroli z marca 2017 r., co skutkowało rozpatrzeniem sprawy w oparciu o niektóre dowody, a nie o całokształt materiału dowodowego;

f) art. 106 § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 233 § 1 KPC, poprzez niewszechstronne rozważenie zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego zaistniały nieusuwalne sprzeczności w rozumowaniu Sądu I instancji, skutkujące tym, że podstawa faktyczna wyroku stała się niezgodna ze stanem rzeczywistym;

g) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wybiórcze odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

2. przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, zamiast uchyleniem decyzji, co z kolei było wynikiem całkowicie błędnego przyjęcia, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy mamy do czynienia z naruszeniem całego szeregu przepisów prawa, co czyniło zasadnym uwzględnieniem skargi.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 809/2014 z dn. 17 lipca 2014 r., Dz. Urz. UE.L. Nr 227, str. 69, poprzez uznanie, że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie tj., umożliwienie stronie zapoznania się z wynikami kontroli w taki sposób, aby mogła ona merytorycznie do niej się odnieść, w szczególności poprzez zaniechanie przesłania stronie raportu, o którym mowa w tym przepisie z kontroli prowadzonej na miejscu 29.03 - 30.03.2017 r.;

b) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 217), dalej "ustawa o PROW 2014-2020", poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że ARiMR nie ma obowiązku zapoznawania drugiej strony z zebranymi w ramach kontroli dowodami, a obowiązek ich przedstawiania ciąży wyłącznie na wnioskodawcy;

c) art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało m.in. zaniechaniem przeprowadzenia wizytacji terenowej i oparcie skarżonych decyzji wyłącznie na pomiarach dokonanych na ortofotomapach;

d) art. 5 rozporządzenia Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, poprzez dokonanie korekt w systemie LPIS, skutkujących powstaniem działki referencyjnej nieodpowiadającej wymaganym tym przepisem cechom, jak również stanowi rzeczywistemu.

Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wskazując na przytoczone wyżej podstawy wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie od ARiMR na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a..

3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; publikowana na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, tamże).

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, tamże).

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał powyższym wymaganiom. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w łącznej wysokości 10 873,14 zł. Kwota ta jest wynikiem pomniejszenia całej płatności o kwotę w wysokości 2.095,30 zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Za nieusprawiedliwione, należy uznać ujęte w punkcie I.1 od b) do g) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że w systemie płatności rolniczych ustawodawca odmiennie uregulował zasady prowadzenia tych postępowań, zmodyfikował reguły wynikające z k.p.a. W art. 4 ustawy o PROW 2014-2020, ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych regulacji wynika, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW 2014-2020 a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże).

Zatem przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. W tym świetle nie może być mowy również o naruszeniu w zaskarżonym wyroku oceny standardów postępowania dowodowego przeprowadzonego w tej sprawie przez organy ARiMR jak również zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji nieprawidłowego zastosowania tych przepisów, gdyż to nie według tych regulacji prowadzone było postępowanie. Innymi słowy Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż ich nie stosował, podobnie jak rozstrzygające sprawę organy.

Podobnie odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., formułującego zasadę swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu I instancji, którą podziela Naczelny Sąd Administracyjny, organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy w pełni respektując regulację art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie został on jednak w ogóle uzasadniony, skarżący nie wskazał na czym – jego zdaniem uchybienie miałoby polegać.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, OSP 2007, z. 3, poz. 26 z glosą W. Tarasa, uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 66), że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, a także wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, tamże). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Skarżący nie wykazał by zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego w rozpoznawanej sprawie nie wykazano.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do przekonania, że w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa. Zarówno organy, ale także i Sąd I instancji jednoznacznie wskazały, że postępowanie dowodowe na gruncie ustawy PROW 2014-2020 podlega modyfikacjom w stosunku do zasad zawartych w k.p.a. Zakres tych modyfikacji odnosi się przede wszystkim do roli strony w postępowaniu wyjaśniającym, domagając się od niej aktywności dowodowej. Sąd I instancji zasadnie potwierdził słuszność argumentacji organu, że w przedmiotowej sprawie wyznaczając MKO wziął pod uwagę ortofotomapy, odzwierciedlające stan pokrycia i zagospodarowania powierzchni trwałych użytków zielonych jako obszaru zajętego pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych) okresie nie krótszym niż pięcioletni. Występujące zakrzaczenia na części działki rolnej – co organ stwierdził - z powyższych przyczyn musiały być odliczone od deklarowanej powierzchni. Poza tym za działkę rolną – w rozumieniu przepisów o płatnościach - nie można uznawać gruntu o powierzchni mniejszej od 0,10 ha. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły dane działek z wykorzystaniem systemu, a skarżący nie podważył skutecznie tych ustaleń, bo nie czyniła tego prywatna opinia geodety w sprawie powierzchni działek rolnych wraz wykazami obliczonych pól powierzchni (k. 142-149 akt adm.), przedłożona przez skarżącego organowi dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 6 września 2019 r. (k. 151 akt adm.). Z tego więc powodu nie można przyjąć stanowiska skarżącego kasacyjnie, że dane powierzchniowe działek zostały wadliwie ustalone, a przyjęte przez organy ustalenia dotyczące tej powierzchni nie zostały dokonane zgodnie z prawem. Prawidłowość wyników kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej nie została skutecznie przez skarżącego podważona. Stanowisko organów jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. zawarty w pkt I.1 lit. f) petitum skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 19 września 2017r., I FSK 136/16 tamże). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3098/18, tamże). Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej, kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez wojewódzki sąd administracyjny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Na koniec należy zwrócić uwagę, odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. II lit. b) petitum skargi kasacyjnej, że został on wadliwie skonstruowany, gdyż kasator podniósł naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o PROW 2014-2020 w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tymczasem przepis ma jednoznacznie procesowy charakter. Dotyczy on bowiem sposobu prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, której różne formy zostały przewidziane w ustawie o PROW 2014-2020. Tego rodzaju regulacja określa obowiązki stron tego rodzaju postępowania, a także odnosi się do kwestii ciężaru dowodu, co stanowi jednoznacznie procesową materię.

W pkt. I.2 petitum skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy, reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zawartego w pkt. I.1 lit. a) zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm.), stwierdza, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, bowiem nie dotyczy on płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły bowiem przepisy ustawy o PROW 2014-2020 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn. zm.).

W odniesieniu do zarzutów naruszeń sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ujętych w punkcie I. lit a), c), d) petitum skargi kasacyjnej wobec sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej i braku uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuty te nie podlegają kontroli kasacyjnej w tej sprawie. Składowi orzekającemu nie są znane prawne powody, z jakich kasator uważa, iż doszło do naruszenia ujętych w petitum skargi kasacyjnej przepisów. Jak już wcześniej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się zamierzeń autora skargi kasacyjnej w zakresie konstrukcji tego środka prawnego. Enumeratywne wyliczenie przepisów powszechnie obowiązujących, które w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji rozpoznając skargę, nie jest bowiem równoznaczne ze spełnieniem obowiązków stawianych wobec autora skargi kasacyjnej przez przepis art. 174 p.p.s.a., a o których była mowa wyżej. Treść tych zarzutów, brak uzasadnienia oraz konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.