Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 53/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r. nr SKO.4115.253.2022 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku stałego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 53/23

U Z A S A D N I E N I E

Burmistrz A., decyzją z 14 kwietnia 2022 r., przyznał E.P. zasiłek stały w okresie od dnia 13.04.2022 r. do dnia 31.03.2027 r. Kwota zasiłku stałego wynosiła: od 13.04.2022 r. do 30.04.2022 r. - 380,65 zł, zaś od 01.05.2022 r. do 31.03.2027 r. - 634,41 zł miesięcznie. Organ I instancji wskazał, że przyznane świadczenie zostanie zrealizowane w formie przelewu. Organ przyznał również składkę na ubezpieczenie zdrowotne od dnia 13.04.2022 r. do dnia 31.03.2027 r. w wysokości określonej w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. E.P. wniosła odwołanie od ww. decyzji, wskazując na swoje niezadowolenie z jej treści i wnioskując o przyznanie zasiłku stałego w kwocie nie niższej niż 640,15 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpatrując powyższe odwołanie, decyzją z dnia 16 maja 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 29 września 2022 r. E.P. wniosła m.in. o przyznanie "trzech zasiłków na miesiąc październik 2022 r." oraz o wypłatę zasiłków "w kasie urzędowej – Ośrodka Pomocy Społecznej w A. lub w innym urzędzie lub przekazem pocztowym".

Decyzją z dnia 7 października 2022 r., działając na podstawie art. 155 k.p.a., organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia 14 kwietnia 2022 r., orzekając, że: "od dnia 01.10.2022r. przyznane świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego będzie realizowane zgodnie z wolą strony w formie gotówki".

Pismem z dnia 20 października 2022 r. strona wniosła odwołanie m.in. od wskazanej wyżej decyzji, prosząc o wypłatę pomocy finansowej w gotówce i "wyższą kwotę zasiłków stałych".

Decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zasiłek stały jest przyznawany na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. - dalej u.p.s.). Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie. W myśl art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł (kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Stosownie zarazem do treści art. 8 ust. 3 ww. przepisu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o koszty enumeratywnie wymienione w ustawie.

E.P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]. Wiadomym z urzędu jest, że E.P. decyzją z dnia 17 lutego 2022 r. Burmistrz A. przyznał dodatek mieszkaniowy w wysokości 141,59 zł.

Strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego w dniu 29 września

2022 r. w sytuacji, gdy miała świadomość, iż ma już przyznany zasiłek stały do dnia 31.03.2027 r. na mocy decyzji Burmistrza A. z dnia 14 kwietnia 2022 r.

Kolegium wskazało, że skoro strona ma przyznany zasiłek stały do 31 marca 2027 r., to kolejny zasiłek stały nie może zostać przyznany. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uwzględnił wniosek jedynie w zakresie zmiany sposobu wypłaty świadczenia - z przelewu na rachunek bankowy na gotówkę.

Odnosząc się zaś do zasadności samego wniosku o przyznanie zasiłku stałego, to zdaniem Kolegium, brak było podstaw do jego uwzględnienia, skoro strona takowy zasiłek już miała przyznany. Wysokość zasiłku stałego przyznanego stronie decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. była już przedmiotem rozważań Kolegium i uznać należy, że w tym zakresie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. W decyzji z dnia 16 maja 2022 r. Kolegium wyjaśniło, że dodatek mieszkaniowy nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s., zatem jest on wliczany do dochodu. Z tego względu należało przyjąć, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód strony w wysokości 141,59 zł. Natomiast wysokość zasiłku stałego jest określana na podstawie przepisów u.p.s. i nie zależy od woli organu administracji.

Uznać przy tym należy, że organ I instancji w sposób prawidłowy określił wysokość zasiłku stałego. Intencje strony i chęć uzyskiwania świadczenia w wyższej wysokości są dla Kolegium zrozumiałe, jednakże przepisy prawa - w tym przypadku u.p.s. nie pozwalają na przyznanie pomocy w wyższej wysokości.

W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji z dnia 7 października 2022 r., którą organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia 14 kwietnia 2022 r. jest zgodna z żądaniem strony w zakresie zmiany sposobu wypłaty przyznanego świadczenia, zaś brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia w wyższej wysokości, aniżeli uczynił to organ w zaskarżonej decyzji.

Zakwestionowana przez stronę decyzja jest zatem zgodna z przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Kolejne wnioski strony, wobec braku zmiany stanu faktycznego czy prawnego sprawy, nie doprowadzą ani do przyznania stronie wyższego świadczenia ani do znalezienia jej pracy, bowiem nie leży to w gestii ani organu I instancji ani Kolegium.

E.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w której nie podniosła żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Skarżąca przedstawiła swoją sytuację życiową, wskazując jedynie, że nie ma żadnych dochodów, gdyż nie pracuje, błędem jest więc traktowanie przez SKO przyznanego dodatku mieszkaniowego jako dochodu. Skarżąca podniosła, że zwracała się z prośbą o przekazywanie jej zasiłku i innych świadczeń pieniężnych za pośrednictwem poczty, gdyż chce otrzymywać świadczenia "od listonosza lub na poczcie w A.".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak wskazania w treści skargi prawa lub interesu prawnego, które decyzja ta miałaby naruszać, ewentualnie o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, że z uwagi na brak zarzutów nie jest możliwe ustosunkowanie się do skargi.

W pismach, które wpłynęły do tut. Sądu w dniach 6 lutego 2023 r., 17 marca 2023 r. i 28 marca 2023 r. skarżąca ponownie podniosła kwestię wypłaty zasiłków drogą pocztową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 25 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżącej, że ma możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 1 marca 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 25 stycznia 2023 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A. z dnia 7 października 2022 r. o zmianie decyzji własnej z dnia 14 kwietnia 2022 r. przyznającej skarżącej świadczenie w formie zasiłku stałego w części dotyczącej sposobu realizacji świadczenia w formie gotówki.

Powyższe decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W przepisie tym normuje się sytuacje weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, która nie jest wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Przepis ten określa także przesłanki wydania takiej decyzji i zgodnie z nim organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję jeżeli strona wyrazi na to zgodę i dodatkowo przepisy szczególne takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji odpowiadają prawu.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że decyzją Burmistrza A. z dnia 14 kwietnia 2022 r. skarżącej zostało już przyznane świadczenie w formie zasiłku stałego na okres do 31 marca 2027 r., zatem ponowne wniesienie pismem z dnia 29 września 2022 r. o przyznanie m.in. takiego zasiłku i dokonywanie wypłaty w formie gotówkowej w "kasie urzędowej" zasadnie zostało przez organ potraktowane jako podlegające rozpatrzeniu w trybie art. 155 k.p.a.

Według woli skarżącej uległ zmianie sposób wypłaty świadczeń – z bezgotówkowej na gotówkową, a takiej zmianie nie sprzeciwiał się przepis prawa.

Natomiast sama kwestia sposobu przekazania przyznanego świadczenia w gotówce nie podlega ocenie w ramach sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznania świadczenia, która odbywa się pod kątem legalności. Nie można jednak tracić z pola widzenia i tego, że jak wynika z wywiadu środowiskowego (k. 23) skarżąca jest osobą mobilną, jest częstym interesantem w ośrodku pomocy społecznej oraz innych placówkach urzędowych na terenie gminy i w ocenie specjalisty pomocy społecznej bez trudności może odbierać przyznaną pomoc finansową w Banku Spółdzielczym, w którym OPS realizuje wypłaty zasiłków, a który na terenie A. posiada trzy oddziały. O sposobie wypłaty świadczeń skarżąca była informowana wielokrotnie – pisma z dnia 6 października 2022 r., 14 października 2022 r. czy 25 października 2022 r.

Jeśli zaś chodzi o kwestię wysokości przyznanego już wcześniej zasiłku stałego, to podzielić należy stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie świadczenia w wyższej wysokości niż zostało to uczynione.

Podkreślenia wymaga, że decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, bowiem kryteria jego przyznawania są ściśle określone, zatem zasiłek ten przysługuje wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 u.p.s. zostały spełnione, a jego wysokość wynika z art. 37 ust. 2 i 3 u.p.s. Regulacje w powyższym zakresie są jednoznaczne i nie przewidują uznania administracyjnego w kwestii określenia jego wysokości. Są to więc świadczenia o charakterze obligatoryjnym, co oznacza, że tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa uzależnia przyznanie zasiłku stałego stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości.

Warto zauważyć, że decyzja Burmistrza A. z dnia 14 kwietnia 2022 r. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego została poddana kontroli instancyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które w decyzji z dnia 16 maja 2022 r. stwierdziło, że prawidłowo został ustalony zarówno dochód skarżącej, jak i kwota przyznanego świadczenia. Kolegium wypowiedziało się m.in. odnośnie do prawidłowości zaliczenia dodatku mieszkaniowego do dochodu wnioskodawczyni.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.