Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 686/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 70 § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i Ł. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 686/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – zwana dalej "P.b."), po rozpoznaniu zażalenia M. M. i Ł. M. - reprezentowanych przez pełnomocnika T. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia wyżej wymienionym kary pieniężnej w wysokości 112 500 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr 384 obr. 214 przy ul. [...] w P.

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli budynku handlowego stwierdzono, że obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże jest użytkowany przez inwestora nielegalnie. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając w oparciu o art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b., wymierzył M. M. i Ł. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu w wysokości 112 500 zł.

Zażalenie na to postanowienie złożyli M. M. i Ł. M., wspólnicy Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego "[...]" Spółka Cywilna – zastępowani przez pełnomocnika adwokata T. C. i wnieśli o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po jego rozpoznaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 524/09 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Sąd uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są sprzeczne z przepisem art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym Sąd odmówił ich stosowania. Wobec faktu, że nie ma innego przepisu rangi ustawowej, który pozwalałby na wymierzenie inwestorowi, który samowolnie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego kary stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do jej wymierzenia.

Na skutek skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 162/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 193 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji uznając, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sąd (art. 175 ust. 1 Konstytucji) samodzielne uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej w jego ocenie z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) w takiej sprawie jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że wyrażona w art. 8 ust. 2 zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie w każdym przypadku oznacza uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli przepisów ustawy, gdyż do tego powołany jest co do zasady Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Zatem Sąd rozpoznający sprawę nie powinien odmówić zastosowania przepisu ustawy z powodu uznania jego niezgodności z Konstytucją, lecz może skorzystać

z określonego w art. 178 ust 2 Konstytucji uprawnienia do wystąpienia z odpowiednim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, w razie powzięcia wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu ustawy.

Podkreślono, że oparcie wyroku przez Sąd I instancji na ocenie niezgodności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji było niedopuszczalne bowiem, kwestia ta została przesądzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, w którym stwierdzono, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przesądzając kwestię pozostawania wskazanych uregulowań w obowiązującym porządku prawnym.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 120/11 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu wskazał, że organ stwierdzając zaistnienie przesłanek określonych art. 57 ust. 7 P.b., a więc przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, winien przede wszystkim ustalić zobowiązany podmiot tj. inwestora. Sąd wskazał, że inwestorem tego obiektu budowlanego było Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] s.c. o nieustalonym przez organ składzie osobowym. Z zalegającego w aktach sprawy wniosku z dnia [...] maja 2007 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a w szczególności z załączonego do tego wniosku pełnomocnictwa sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2004 r. wynika, że wspólnikami spółki cywilnej będącej inwestorem są M. M., M. M. i Ł. M. W aktach sprawy zalega również notarialnie sporządzone w dniu [...] listopada 2004 r., a więc po dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, oświadczenie M. M. o wystąpieniu ze spółki "[...]" s.c. za zgodą pozostałych wspólników. Z kolei z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r. zmieniającego umowę spółki cywilnej wynika, że M. M. działając imieniem własnym oraz w imieniu i na rzecz M. S. /poprzednio M./ ustępują ze spółki przenosząc na Ł. M. i M. M. wszelkie prawa do majątku i ewentualnych należności spółki cywilnej działającej pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka cywilna z siedzibą w P., a w szczególności do stanowiącego przedsiębiorstwo spółki w rozumieniu art. 55 prim kodeksu cywilnego. Z odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorców wynika, że przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną nastąpiło na podstawie art. 26 ust. 4 KSH uchwałą wspólników spółki cywilnej z dnia 15 stycznia 2008r, zaś jako wspólnicy zostali wykazani M. M. i Ł. M. Sąd zaznaczył, że w świetle przepisów Kodeksu Spółek Handlowych to spółka jawna jest podmiotem nabywanych praw i zaciągniętych zobowiązań, nie zaś jej wspólnicy. Wynika to wprost z treści art. 8 § 1 KSH. Nadto już samo postanowienie sądu o wpisie spółki jawnej do Krajowego Rejestru Sądowego jest wystarczającą podstawą wpisu spółki jawnej w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości w miejsce wspólników przekształconej spółki cywilnej. WSA podniósł, że niezrozumiałym było stanowisko orzekających w sprawie organów ignorujące kwestie przekształcenia podmiotu, a w konsekwencji kwestię prawidłowego ustalenia inwestora, któremu w oparciu o przepis art. 57 ust 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ust.1 i ust. 5 P.b., a także art. 93a § 1 i § 2 pkt.1 Ordynacji podatkowej należy wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe powodowało, że zaskarżone postanowienia zarówno organu I jak i II instancji zapadły przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, czym naruszono dyspozycje art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] wymierzył M. M. i Ł. M. karę pieniężną w wysokości 112 500 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr 384 obr. 214 przy ul. [...] w P.

Organ podał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane adresatami decyzji lub postanowień, wydawanych przez organ nadzoru budowlanego są: na etapie realizacji inwestycji – inwestor, na etapie użytkowania obiektu budowlanego – właściciel lub zarządca, a w szczególnych przypadkach użytkownik obiektu. Organ podał, że "zaistniała okoliczność" nastąpiła na etapie realizacji inwestycji tj. inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przez uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem adresatem postanowienia winien być inwestor. W decyzji o pozwoleniu na budowę jako inwestora wskazano M. M. i Ł. M. Decyzja ta nie została przeniesiona na inny podmiot, a zatem na te osoby należy nałożyć karę pieniężną.

Zażalenie na to postanowienie złożyli M. M. i Ł. M., zastępowani przez pełnomocnika adwokata T. C. i wnieśli o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie jego wykonania. Wskazali, że nałożona kara jest niesłuszna, gdyż wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. (złożonym [...] maja 2007 r.) Ł. M. i M. M. jako wspólnicy [...] s.c. wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dołączając wymagane prawem dokumenty. Organ I instancji wezwał ich do uzupełnienia wniosku, zakwestionował "drobne usterki". Podali, że stosownie do art. 54 P.b. organ winien w terminie 21 dni od daty złożenia wniosku wydać decyzję zezwalającą na użytkowanie, względnie w tym terminie wnieść sprzeciw w formie decyzji. Organ I instancji nie przeprowadził kontroli, o jakiej mowa w art. 54a P.b. Wnoszący zażalenie podnieśli zarzut przedawnienia, co ich zdaniem uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania. Obowiązek od którego należy liczyć początek trzyletniego terminu powstał z końcem roku kalendarzowego w którym przystąpiono do użytkowania tj. z końcem 2007 r. Postanowienie natomiast doręczono po upływie trzyletniego terminu.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ([...]) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu "[...]" Spółka Cywilna dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-magazynowego z zapleczem socjalnym przy ul. [...] w P., budynku magazynowego, przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, parkingu wraz z zjazdami drogowymi z ul. [...], które to rozstrzygnięcie zostało zmienione decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., zaś decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] października 2006 r. W obydwu przypadkach przyczyną usunięcia z obrotu prawnego tych decyzji był fakt, że pozwolenia wydano dla spółki cywilnej, która nie posiada osobowości prawnej.

W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. i Ł. M., współwłaścicielom firmy Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe "[...]" s.c. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. W oparciu o wskazane pozwolenie zrealizowany został budynek handlowy z zapleczem socjalnym.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 55 P.b., wedle którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do wskazanej ustawy, wskazał, że ze względu na fakt, że budynki handlu i usług zaliczone są do kategorii XVII obiektów, M. M. i Ł. M. obowiązani byli, przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. stwierdzono, że parter obiektu zużytkowany został jako sala ekspozycyjna i sala sprzedaży. W dniu kontroli budynek wyposażony był w niezbędny sprzęt i towar, był otwarty i dostępny dla klientów, którzy na bieżąco byli obsługiwani.

Organ podał, że w przypadku stwierdzenia przystawnie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wówczas stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. WINB wskazał, że skoro inwestorzy przystąpili do użytkowania wybudowanego obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ I instancji był obowiązany nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania, której wysokość określona jest przepisami prawa i nie zależy od uznania organu.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z zleceniami wskazanymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 120/11 organ

I instancji prawidłowo ustalił i wskazał inwestorów budynku handlowego oraz nałożył karę na M. M. i Ł. M. Jedynie w uzasadnieniu decyzji organ dokonał nieprawidłowej wykładni tegoż wyroku. WINB wskazał, że sygnalizowane w wyroku "przekształcenie podmiotowe spółki cywilnej" (wystąpienie M. M. i M. S. oraz wstąpienie do spółki cywilnej PHU "[...]" s.c. M. M., a następnie przekształcenie spółki cywilnej

o nazwie PHU "[...]" s.c. składającej się z M. M. i Ł. M., nie ma żadnego wpływu na zmianę podmiotową po stronie inwestora. Podał, że wstąpienie nowego wspólnika do już istniejącej spółki wymaga zawiązania nowej umowy spółki cywilnej, a nie modyfikacji umowy w drodze aneksu. Zatem spółka cywilna o nazwie PHU "[...]" s.c. (składająca się ze wspólników M. M. i Ł. M.) jest inną niż spółka cywilna PHU "[...]" s.c., (składającą się ze wspólników Ł. M. i M. M.). Przekształceniu w spółkę jawną uległa wyłącznie spółka cywilna składająca się ze wspólników M. M. i Ł. M. Beneficjentami pozwolenia na budowę byli Ł. M. i M. M., zatem nie wchodziło ono w skład przedsiębiorstwa spółki cywilnej, która uległa przekształceniu w spółkę jawną. Ta przekształcona spółka jawna nigdy nie była inwestorem, a oświadczenie M. M. (w formie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r.) o ustąpieniu ze spółki i przeniesieniu na Ł. M. i M. M. wszelkich praw do majątku i ewentualnych należności spółki cywilnej, działającej pod firmą PHU "[...]" spółka cywilna, jest bezskuteczne

w odniesieniu do pozwolenia na budowę. Przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest możliwe w formie czynności prawnej, lecz wymaga decyzji właściwego organu. Brak przeniesienia pozwolenia na budowę na M. M. powoduje, że Ł. M. i M. M. w dalszym ciągu są inwestorami zamierzenia budowlanego. Organ podkreślił jednocześnie, że art. 93a § 1 i 2 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczą przejścia z mocy prawa na nową spółkę wyłącznie praw i obowiązków przekształcanej osoby lub spółki, ale tylko w zakresie prawa podatkowego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ za mylny uznał pogląd wnoszących zażalenie, że tryb zakończenia procesu inwestycyjnego określonego w art. 54 P.b. ma zastosowanie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zarzucana zaś przewlekłość postępowania nie usprawiedliwia inwestora w naruszeniu prawa.

Wskazano także, że zarzut przedawnienia uprawnienia do nałożenia kary jest bezzasadny. Na skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar nakładanych na podstawie przepisów P.b. powoduje, że znajdują zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia oraz zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wskazując na kolejność podejmowanych w sprawie czynności organ wskazał, że trzyletni termin przedawnienia do wymierzenia kary zakończy bieg z końcem 2013 r., o ile zobowiązani nie złożą skargi do Sądu.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. M. i Ł. M. – zastępowani przez pełnomocnika adwokata T. C. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak też poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy sprawa została prawomocnie zakończona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 120/11;

art. 70 Ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie;

art. 68 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie mimo, że od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu, a dniem wydania decyzji minęły trzy lata.

W uzasadnieniu podkreślili, że w dniu [...] maja 2007 r. M. M. i Ł. M. jako wspólnicy PHU "[...]" s.c. zwrócili się o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku handlowego, dołączając wszystkie wymagane przez art. 56 i art. 57 P.b. dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał ich do uzupełnienia wniosku m. in. poprzez nadesłanie oświadczeń właściwych osób, że odstępstwo w wykonaniu przyłącza kanalizacyjnego ma charakter nieistotny, mimo że razem z wnioskiem złożono opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia [...] maja 2007 r. opiniującą pozytywnie wykonanie wszystkich przyłączy, z której w sposób jednoznaczny wynikało, że odstępstwo to nie było istotne. Powołując się na 54 P.b. skarżący wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w terminie 21 dni od daty złożenia przez inwestorów wniosku wydać decyzję zezwalającą na użytkowanie obiektu, względnie w tym terminie wnieść sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Taka decyzja nie została wydana. Powyższe działania organu świadczyły o celowym przewlekaniu załatwienia wniosku inwestorów. Ich zdaniem w sytuacji gdy obiekt został wybudowany zgodnie z projektem, gdy zgłoszono wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie, a organ we właściwym czasie nie wydał takiej decyzji, nałożenie kary pieniężnej jest pozbawione podstaw prawnych.

Skarżący podtrzymali argumentację, że w dniu kontroli w przedmiotowym budynku odbywało się szkolenie pracowników w związku z zainstalowaniem nowego sprzętu komputerowego, oprogramowania, sprzętu przeciwpożarowego i systemów alarmowych. Podnieśli, że nie przeprowadzenie kontroli w 21 – dniowym terminie od dnia złożenia wniosku, nie wniesienie sprzeciwu, nie wydanie decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie, świadczy o bezzasadnym nałożeniu kary pieniężnej na skarżących. Podkreślili, że w dniu [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego.

Skarżący zwrócili uwagę, że organ II instancji nie uwzględnił faktu, że sprawa była prawomocnie zakończona (wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt 120/11), zatem zachodzi nieważność postępowania. Nadto w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a organ nie przeprowadził we właściwym czasie, obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Obowiązek od którego należało liczyć początek trzyletniego terminu powstał z końcem 2007 r., kiedy przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1110/09 podali, że obowiązek zapłaty kary z tytułu określonego w art. 57 ust. 7 P.b. powstaje z dniem zaistnienia tego zdarzenia, co wynika z art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Ich zdaniem błędne jest stanowisko organu, że z uwagi na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne bieg terminu uległ zawieszeniu i nie doszło do przedawnienia. Ponadto wcześniejsze postępowanie dotyczyło innych podmiotów tj. M. M. i Ł. M. występujących jako wspólnicy PHU [...] s.c., niniejsze postępowanie dotyczy M. M. i Ł. M. występujących jako osoby fizyczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza przepisów prawa mterialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił sie uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc oceniają legalność zaskarżonego aktu (tu postanowienie) również z urzędu.

Oceniając zatem zaskarżone postanowienie w omówionym zakresie, tj. Co do jego zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienia obu instancji odpowiadają prawu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wskazany wyżej obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także zbadanie, czy organ administracji ponownie rozpoznający sprawę po wyroku sądu administracyjnego wypełnił powinność wynikającą z art. 153 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem powyższego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w tybie określonym przez prawo bądź nie ulegnie zmianie stan prawny będący podstawą orzekania.

Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że zanim zapadło zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dwukrotnie juz orzekał (II SA/Rz 525/09, II SA/Rz 131/11). Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. (III SA/Rz 525/09) uchylił postanowienie WINB z dnia [...] maja 2008 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wymierzeniu M. M. i Ł. M. kary pieniężnej w wysokości 100 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego, zlokalizowanego na działce nr 384 obr. 214 w P. Orzekając ponownie, tj. po uchyleniu wspomnianego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., I OSK 163/10 – WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 131/11) uchylił ponownie zaskarżone przez Ł. M. i M. M. postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., jak również utrzymane nim w mocy postanbowienie organu I instancji z dnia [...] kwietmnia 2008 r. o wymierzeniu w/w kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego. Sąd wówczas uznał, że postanowienia organów obu instancji zapadły przedwcześnie, tj z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a które "nawet nie próbowały ustalić w sposób prawidłowy inwestora – adresata postanowienia, a więc podmiotu zobowiazanego do uiszczenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego".

Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie organy respektowały wskazaną ocenę prawną, zawartą w powołanym wyżej orzeczeniu Sądu (II SA/Rz 131/11), pozostającą pod ochroną art. 153 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku (II SA/Rz 131/11) Sąd m.in. stwierdził, że adresatem postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor.

Według ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. inwestorem budynku magazynowego, znajdującego się na działce nr 384 obr. 214 w Przemyślu jest M. M. i Ł. M., współwłaściciele firmy Przedsiębiorstwo Handlowo – Usługowe "[...]" s.c. w P., co wynika z udzielonego im pozwolenia na budowę (decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2007 r., [...], zmienioną w dniu [...].01.2008 r.). Trafnie też zdaniem Sądu podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z odwołaniem się do normy prawnej art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, iż przeniesienie pozwolenia na budowę wymaga decyzji organu, który wydał decyzję określoną w art. 28 ust. 1 (czyli pozwolenie na budowę) i dodając w związku z tym, że nie jest możliwe przeniesienie pozwolenia na budowę w drodze czynności prawnej.

Wskazanie na powyższe unormowanie i zaakceptowany brak takiej decyzji w zebranym w sprawie materiale dowodowym było zasadne w związku z przedstawianiem i wyjaśnianiem (stosownie do stanowiska Sądu w wyroku II SA/Rz 131/11) w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przekształceń spółki cywilnej wspólników – Ł. M. i M. M. PHU “[...]" (czyli spółki cywilnej innych wspólników) w spółkę jawną. Sąd w składzie orzekającym obecnie in extenso podziela szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie, mające potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach i nadto niekwestionowany brak decyzji o przeniesieniu w/w pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo wskazały inwestora – adresata postanowienia wymierzającego karę pieniężną z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w razie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W art. 54 Prawa budowlanego sformułowana jest zasada, że do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenie zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten w istocie przewiduje milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu.

Zatem co do zasady pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane, a do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozowlenie , można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (...), natomiast zakończenie procesu inwestycyjnego przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane w określonych sytuacjach. Sytuacje te są wymienione w przepisie art. 55 Prawa budowlanego.

Przedmiotowy budynek magazynowy zaliczony do XVIII kategorii obiektów budowlanych wg. załącznika do ustawy – Prawo budowlane, odpowiadając sytuacji określonej w pkt 1 art. 55 tej ustawy, wymagał więc przed przystąpieniem do jego użytkowania uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też wywody skarżących o bezzasadnym nałożeniu na nich kary pieniężnej, zwłaszcza jak podnoszą w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja odmawiająca wydania takiego pozwolenia nie są trafne.

Sąd nie podziela także argumentów skarżących, że w dniu kontroli ([...].07.2007 r.) w przedmiotowym budynku magazynowym odbywało sią szkolenie pracowników w związku z zainstalowaniem nowego programu komputerowego, sprzętu przeciwpożarowego i stystemów alarmowych. Pozostaje ona w sprzeczności z treścią protokołu z kontroli w dniu [...] lipca 2007 r. (podpisanego bez zastrzeżeń przez pełnomocnika M. M.) i dołączonych do tego protokołu sporządzonych podczas kontroli zdjęć, a tym samym nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska organu o przystąpieniu przez skarżących do użytkowania przedmiotowego obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Wzruszenia tego stanowiska nie mogło też uzasadniać wskazanie przez skarżących, iż złożony przez nich wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ([...].05.2007 r.) był kompletny i nie zawierał braków, skoro – jak wynika z akt sprawy – organ wzywał ich kilkakrotnie (pismo z dnia [...].05.2007 r., [...].08.2007 r., [...].05.2008 r.) do uzupełnienia dokumentów, a co wykonali dopiero wraz ze złożonym pismem z dnia [...] maja 2008 r., co również zostało odnotowane w protokole kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego w dniu [...] czerwca 2008 r. (podpisanego bez uwag przez pełnomocnika skarżących).

Sąd z urzędu skontrolował wysokość wymierzonej skarżących kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i nie znajduje żadnych podstaw do zakwestionowania prawidłowości jej wyliczenia, tym samym nie stwierdził niezgodności z prawem.

Błędnie zarzucono w skardze naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a rozwinięcie w niej tego zarzutu jest nieporozumieniem. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny – co nastąpiło wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 131/11 – prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji i “nie zachodzi nieważność postępowania".

Błędnie także zarzucono w skardze naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307 ze zm.), tj. art. 70 (poprzez niewałściwe zastosowanie) i art. 68 (poprzez jego niezastosowanie mimo, że między dniem przystąpienia do uzytkowania a dniem wydania decyzji minęły lata). Zarzut ten sformułowany został już wcześniej w zażaleniu i dlatego był przedmiotem rozważań oraz oceny organu orzekającego w drugiej instancji.

Zdaniem Sądu trafnie zaakcentowano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia normę prawną art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, stanowiącą, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiazania, jak również przepis art. 70 § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi: “Bieg terminu przedawnienia ropoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu: doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu adminsitracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności", jako znajdujące odniesienie w sprawie niniejszej. Po przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli i stwierdzeniu przystąpienia przez skarżących do użytkowania przedmiotowego obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ I instancji wymierzył skarżącym karę postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., uchylonym przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. ([...]). Kolejno wydane postanowienia organów obu instancji – z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] maja 2008 r. – zostały zaskarżone do tut. Sądu (w dniu [...].07.2008 r.), co spowodowło – w myśl cyt. wyżej art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej – zawieszenie biegu terminu przedawnienia do dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Zwrot ten nastąpił w dniu [...] lipca 2011 r. (k. 76 akt II instancji, t. II) i od dnia następnego zaczął biec dalej bieg termin przedawnienia. Zatem okres pomiędzy wniesieniem skargi ([...].07.2008 r.) a doręczeniem prawomocnego orzeczenia Sądu ([...].07.2011 r.) nie podlegał wliczeniu do biegu terminu przedawnienia; zaczął biec dalej (trzyletni termin przedawnienia) od dnia [...] lipca 2011 r. Stąd też nie może być mowy o przedawnieniu uprawnień do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania przedmitowego obiektu budowlanego.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tych postanowień z obrotu prawnego.

Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.