Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 398/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37ap ust. 1 pkt 3, art. 101 pkt 4, art. 120 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 1977
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3295/21 w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr PORZI.503.281.2019.MT.3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "G." Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3295/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zwanej dalej także "skarżącą", na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zwanego dalej "GIF" lub "organem drugiej instancji", z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr PORZI.503.281.2019.MT.3, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Olsztynie, zwany dalej "organem pierwszej instancji", decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. cofnął skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał ją w mocy GIF opisaną wyżej decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. Organy obu instancji uznały, że ziściła się dyspozycja art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 ze zm.), zwanej dalej "P.f.", gdyż skarżąca przestała spełniać warunek dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, wynikający z art. 101 pkt 4 P.f. Stanowisko to zostało oparte na wynikach kontroli wskazujących, że skarżąca w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 25 czerwca 2018 r. dokonała sprzedaży produktu leczniczego Thiocodin (zawierającego w składzie kodeinę) w zbyt dużych ilościach (7.848 sztuk opakowań po 10, 16 i 20 tabletek) w stosunku do okresów sprzedaży, czym w sposób rażący naruszyła art. 71a ust. 1-3 P.f. Nadto dopuściła się szeregu nieprawidłowości w realizacji recept na ten produkt leczniczy, tj.: realizacja kserokopii recept, recept po terminie ich ważności, recept, na których dopisano produkt leczniczy Thiocodin, recept pochodzenia zagranicznego (Rosja) pomimo braku danych osoby wystawiającej receptę w formie nadruku lub pieczęci i podpisu osoby wystawiającej receptę, realizacja recept mimo braku imienia i nazwiska pacjenta – co stanowiło naruszenie § 2 ust. 2, § 17 ust. 1, § 25 ust. 2 pkt 1, § 25 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 62). Skarżąca dopuściła się również realizacji recept bez zapisu słownej, sumarycznej ilości substancji psychotropowej - co stanowiło naruszenie przepisów § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 września 2006 r. r. w sprawie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów kategorii 1 i preparatów zawierających te środki i substancje (Dz.U. z 2015 r. poz.1889).

Oddalając skargę na opisaną wyżej decyzję GIF Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca w istocie nie kwestionuje wyników kontroli (nie podważa zgromadzonych w aktach dowodów) oraz nie wchodzi w spór co do identyfikacji poszczególnych naruszeń i ich kwalifikacji prawnej, natomiast zmierza do wykazania, że organy winny w pierwszej kolejności zastosować art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f., tj. nakazać (w drodze decyzji) usunięcie stwierdzonych uchybień na przyszłość, jak również próbuje przenieść odpowiedzialność za te naruszenia na kierownika apteki, uznając za wystarczający dla zachowania własnej rękojmi fakt zatrudnienia uprawnionego farmaceuty. Przedmiotem sporu jest również wykładnia art. 37ap ust. 1 pkt P.f.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji stwierdzenia w obrocie produktami leczniczymi uchybień - świadczących o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki - nie znajdują zastosowania przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2, a następnie art. 103 ust. 2 pkt 1, ewentualnie art. 37ap ust. 1 pkt 3 P.f. Wobec regulacji zawartych w przepisach art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 i art. 103 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. zasadne jest przyjęcie, że ustawodawca - wskazując na przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego cofnięcia zezwolenia - odróżnia uchybienia podlegające usunięciu, nieusunięcie których może skutkować cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki (fakultatywnie), od uchybień świadczących o utracie przez podmiot prowadzący aptekę rękojmi należytego jej prowadzenia i skutkujących obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia. W odniesieniu do drugiej kwestii akcentowanej w skardze Sąd I instancji uznał, że z P.f. nie wynika, iż w rozumieniu przepisów tej ustawy podmiotem prowadzącym aptekę jest kierownik apteki. Jest nim, co oczywiste, podmiot, który uzyskał pozwolenie na prowadzenie apteki i ten podmiot powinien w myśl art. 101 pkt 4 P.f. dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki. Ustawa stanowi, że podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki - kierownika apteki (art. 98 ust. 4a w związku z art. 88 ust. 2). Skoro zezwolenie udzielane jest przedsiębiorcy, a nie kierownikowi apteki, to prawidłowo organy odniosły skutki stwierdzonych nieprawidłowości w stosunku do Spółki, bez względu na to, kto ponosi bezpośrednią odpowiedzialność za wydawanie produktów leczniczych oraz wadliwą realizację recept. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa jest konstatacja, że działania podejmowane przez podmiot prowadzący aptekę, przez które należy również rozumieć brak właściwego nadzoru nad działaniami zatrudnionych w aptece farmaceutów (w tym kierownika apteki) naruszały przepisy prawa i warunki zezwolenia. Tym samym organy prawidłowo uznały, że w związku z ustaleniami kontroli podmiot prowadzący aptekę utracił rękojmię prawidłowego jej prowadzenia. Brak rękojmi jest natomiast wystarczającym powodem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 [obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.]), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) naruszenie art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Olsztynie z dnia 2 sierpnia 2019 r.,

b) naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 P.f. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji GIF z dnia 13 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 sierpnia 2019 r.,

c) naruszenie art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r, poz. 162 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja GIF z dnia 13 kwietnia 2021 r. naruszała wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skutkujące brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a w rezultacie naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności wskazała, że przesłankę zawartą w art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. należy rozumieć jako nieusuwalną utratę zdolności do wykonywania określonej działalności gospodarczej, jak np. utratę lokalu, do którego zezwolenie się odnosi. Na tej właściwości wskazanej przesłanki oparta jest jej obligatoryjność. W okolicznościach faktycznych sprawy przepis ten został zastosowany błędnie. Nie do pogodzenia z zasadami wykładni prawa jest przyjęcie, że wskazany wprost w ustawie stan faktyczny miałby stanowić przesłankę zarówno do fakultatywnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak również do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia. Prezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów prawa mających uzasadniać obligatoryjne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zdaniem skarżącej, błędna, a jej zastosowanie narusza zasadę pewności obrotu prawnego. Wskazany w zaskarżonym wyroku związek art. 37ap ust. 1 pkt 2 z art. 101 pkt 4 P.f. dotyczy okoliczności uprzednich w stosunku do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia; przesłanki cofnięcia zezwolenia są wymienione w art. 103 P.f. Z treści tego artykułu wyraźnie wynika, jakie sytuacje, o których mowa w art. 101 P.f. mogą stać się przesłanką cofnięcia zezwolenia - tak jest w przypadku art. 103 ust. 1a P.f. Różnica przedmiotu regulacji jest uzasadniona merytorycznie; dawanie rękojmi jest przesłanką dotyczącą przymiotów wnioskodawcy, które mogą być stwierdzone niezależnie od tego czy prowadzi on już, czy też nie aptekę ogólnodostępną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 P.p.s.a.), ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy ustalenie w toku kontroli funkcjonowania apteki i realizacji zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej naruszenie prawa wskazujące, że przedsiębiorca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, stanowi podstawę do cofnięcia tego zezwolenia w oparciu o art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. gdyż przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. w związku z art. 101 pkt 4 P.f.

Nie ulega wątpliwości, że wymóg rękojmi należytego prowadzenia apteki jest warunkiem, jaki przedsiębiorca musi spełniać nie tylko na etapie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia, ale także w czasie prowadzenia apteki. Wymóg dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki jest to jeden z warunków prowadzenia apteki, niespełnienie którego dawało podstawy do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap P.f. Rekonstrukcja normatywnej treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. nie może abstrahować od przepisu art. 101 tej ustawy, który określa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Przesłanką - odmowy udzielenia zezwolenia, a tym samym i jego cofnięcia, jak trzeba przyjąć w świetle przedstawionych argumentów - o której mowa w tym przepisie prawa, jest brak dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej (art. 101 pkt 4 P.f.).

Pojęcie "rękojmi należytego wykonywania zawodu" oznacza całość zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu, składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego oraz cechy takie, jak m.in. prawość, uczciwość także w życiu zawodowym. "Rękojmię należytego prowadzenia apteki" daje pomiot, którego zachowanie świadczy o przestrzeganiu ustawowych zasad prowadzenia określonego rodzaju działalności. Obowiązki nałożone na ten podmiot przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich prowadzący aptekę może poruszać się prowadząc tę reglamentowaną działalność. Pojęcie "rękojmi należytego wykonywania zawodu" to zagwarantowanie, że z racji posiadanych cech zawód ten będzie wykonywany prawidłowo. Także będący osobą prawną podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi posiadać tego typu cechy. Skoro "rękojmia" to jest nic innego, jak tylko poręcznie, zagwarantowanie (czegoś), gwarancja, zapewnienie (o czymś), przyrzeczenie (czegoś), co odnieść należy do poręczenia (zagwarantowania, gwarancji, zapewnienia, przyrzeczenia) należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, a należyte prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, to przede wszystkim przestrzeganie przepisów prawa w zakresie jej prowadzenia, w tym rzecz jasna warunków wynikających z udzielonego zezwolenia, które ma przecież ściśle określony przedmiot i zakres (z czym siłą rzeczy wiąże się również potrzeba oceny wagi naruszeń dokonanych przez podmiot prowadzący aptekę), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej należy wnioskować na podstawie takich działań podejmowanych przez podmiot ją prowadzący, które stoją w jaskrawej opozycji do podstawowych zasad prowadzenia oraz działania apteki ogólnodostępnej i naruszają przez to przepisy prawa określające prowadzenie apteki oraz zezwolenie na jej prowadzenie poprzez wykraczanie tymi działaniami poza wyznaczone nimi granice. Ponadto w ramach przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, podmiot prowadzący aptekę odpowiada za działania i zaniechania osób, którymi się posługuje w tej działalności, a w szczególności – jak w rozpatrywanej sprawie – za zatrudnionego przez siebie kierownika apteki. Stałe dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki jest warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu i jest spełnieniem warunku określonego przepisami prawa wymaganego do wykonywania działalności gospodarczej określonej w tym zezwoleniu.

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie naruszeń przez podmiot prowadzący aptekę przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne przy jej prowadzeniu, winno być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia wymogu rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wymóg rękojmi należytego prowadzenia apteki jest warunkiem, jaki przedsiębiorca musi spełniać nie tylko na etapie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia, ale także w czasie prowadzenia apteki (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 748/20, CBOSA). Prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest działalnością gospodarczą podlegającą reglamentacji administracyjnej, ta zaś wykonywana jest zarówno na etapie wydania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, jak i kontroli wykonywania (realizacji) tego zezwolenia przez przedsiębiorcę. Powodem ograniczenia swobody działalności gospodarczej w ramach jej reglamentacji są kwestie istotne dla funkcjonowania państwa, w szczególności bezpieczeństwo oraz interes publiczny (w tym mieści się ochrona zdrowia i obrót produktami leczniczymi).

Ustalono, że skarżąca dokonała sprzedaży znacznej ilości produktów leczniczych. W okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 25 czerwca 2018 r. dokonała sprzedaży produktu leczniczego Thiocodin (zawierającego w składzie kodeinę) w zbyt dużych ilościach (7.848 sztuk opakowań po 10, 16 i 20 tabletek) w stosunku do poprzednich okresów sprzedaży a ponadto dopuściła się szeregu nieprawidłowości w realizacji recept na ten produkt leczniczy. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, rażąco naruszyła art. 71a ust. 1-3 P.f. Stosownie do tych przepisów obrót detaliczny produktami leczniczymi zawierającymi w składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, posiadającymi kategorię dostępności "wydawane bez przepisu lekarza – OTC", mogą prowadzić wyłącznie apteki ogólnodostępne i punkty apteczne. Wydawanie z aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych produktów leczniczych, o których mowa w ust. 1, w ramach jednorazowej sprzedaży, podlega ograniczeniu ze względu na maksymalny poziom zawartości w nich określonej substancji o działaniu psychoaktywnym niezbędny do przeprowadzenia skutecznej terapii w dopuszczalnym okresie bezpiecznego leczenia dla jednej osoby, z wyłączeniem produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza. Ponadto w myśl art. 71a ust. 3 P.f., farmaceuta i technik farmaceutyczny odmawia wydania produktu leczniczego, o którym mowa w ust. 1 lub 2, osobie, która nie ukończyła 18. roku życia, lub jeżeli uzna, że może on zostać wykorzystany w celach pozamedycznych lub spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. Stosownie do treści tego przepisu, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W myśl zaś art. 103 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy. Słusznie wywodzi Sąd I instancji, że wobec regulacji zawartych w przytoczonych wyżej przepisach, a to art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 i art. 103 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. zasadne jest przyjęcie, że ustawodawca - wskazując na przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego cofnięcia zezwolenia - odróżnia uchybienia podlegające usunięciu, nieusunięcie których może skutkować cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki (fakultatywnie), od uchybień świadczących o utracie przez podmiot prowadzący aptekę rękojmi należytego jej prowadzenia i skutkujących obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia. W ustalonym w sposób bezsprzeczny stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy doszło do takiego rodzaju uchybienia określonym normatywnie warunkom prowadzenia apteki ogólnodostępnej, że nie było ani zasadne, ani już możliwe nakazanie w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych i wskazanych uchybień.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania ani art. 11 i 12 Prawa przedsiębiorców. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały zastosowania art. 7a § 1 K.p.a., ani art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Natomiast art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tej sprawie nie zachodzą obiektywne wątpliwości co do treści normy prawnej. Treść norm mających zastosowanie w tej sprawie jest bowiem możliwa do jednoznacznego ustalenia w drodze wykładni. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 8 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1) i że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe i zebrały materiał dowodowy, który był wystarczający do oceny, czy skarżący (jako podmiot prowadzący aptekę, odpowiadający za działania i zaniechania osób, którymi się posługuje w tej działalności) daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. W tym zakresie nie doszło również do naruszenia wynikających z art. 12 Prawa przedsiębiorców zasad: pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także - zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane dalej orzeczenia tamże). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może - jak podnosi judykatura - służyć do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organy administracyjne. W związku z tym, że do obowiązków sądów administracyjnych realizowanych w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej należy weryfikacja ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej pod kątem ich zgodności z przepisami postępowania, to sądy administracyjne akceptują lub odmawiają akceptacji stanu faktycznego w oparciu o kryterium zgodności z prawem postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie i stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej (tak np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 781/14). W ocenie NSA, uzasadnienie wyroku poddanego kontroli instancyjnej spełnia określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymagania.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).