Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 769/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 587/21 w sprawie ze skargi C. N. i A. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2021 r. nr 200/2021 w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 587/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi C. N. i A. N. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, strona) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) z 4 marca 2021 r. nr 200/2021 w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z 18 stycznia 2021 r. nr 10/2021 uznał za nieuzasadnione zarzuty złożone przez A. N. w piśmie z 30 października 2019 r., doprecyzowanym pismem z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego wobec jednego ze zobowiązanych tj. A. N.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że egzekwowany w sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB z 9 września 2013 r., w której nakazano inwestorom: C. N. i A. N. rozbiórkę odbudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach w rzucie 5,90 m x 10,50 m na działce nr [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MWINB z 28 stycznia 2014 r. nr 77/2014. Jednakże WSA w Krakowie wyrokiem z 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 548/14, uchylił w/w decyzje organów obu instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2922/14, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie i oddalił skargę. Tym samym skarga na decyzję nakazującą rozbiórkę została prawomocnie oddalona.

MWINB postanowieniem z 4 marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 18 stycznia 2021 r. nr 10/2021.

WSA w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 listopada 2021 r. nie uwzględnił skargi. Wyjaśniono, że A. N. zgłosił zarzut błędu co do osoby zobowiązanego z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 poz. 2070); zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.); zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zarzut wykonania obowiązku, umorzenia obowiązku i przedawnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Sąd wojewódzki m.in. w kwestii zarzutu związanego z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym – podkreślił, że niewykonalność faktyczna obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Wyjaśniono, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Zatem, bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. W ocenie sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby istniały przeszkody powodujące nieusuwalny brak możliwości wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki.

Na zakończenie WSA w Krakowie stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, respektując zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. N. zaskarżając go w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. "33 ust. 5" u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi sytuacja niewykonalności obowiązku niepieniężnego, podczas gdy wobec faktu, że nieruchomość, na której posadowiony jest budynek stanowi współwłasność kilku osób, jeden ze współwłaścicieli nie jest uprawniony do dokonania czynności powodujących poważny uszczerbek w imieniu pozostałych (niewykonalność prawna);

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez brak dogłębnej analizy stanu prawnego nieruchomości, a przez to nie przydanie należytego znaczenia, iż działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności kilku osób, w związku z czym jedna ze współwłaścicielek (C. N.) nie będąca nawet współwłaścicielem udziałów przekraczających 50% nie może wobec tej nieruchomości podejmować czynności godzących w mienie pozostałych - poprzez rozbiórkę i de facto zniszczenie całego obiektu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień organu administracyjnego I i II instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; przyznanie kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym na rzecz pełnomocnika z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Obydwa zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, zarówno naruszenia przepisów procesowych, jak i materialnych, podnoszą fakt, że wykonanie tytułu i rozbiórka budynku przez stronę przyniesie szkodę właścicielom działki, gdyż zostanie odebrane im przysporzenie majątkowe, jakim było wybudowanie budynku jednorodzinnego. Przy czym nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie uniemożliwiło jego rozpoznania bowiem bezspornie spór dotyczy niewykonalności zobowiązania rozbiórki budynku. Skarga kasacyjna zwalcza, poprzez przytoczenie tej okoliczności, wymóg procesowy, że obowiązek o charakterze niepieniężnym musi być możliwy do wykonania przez zobowiązanego. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Rację ma WSA w Krakowie oceniając jako nieuzasadniony zgłoszony przez skarżącego zarzut egzekucyjny, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter niewykonalności prawnej lub niewykonalności faktycznej. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji lub jeśli różnego rodzaju okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej wykluczają jego realizację. Natomiast przyczyny prawne skutkujące niewykonalnością obowiązku odnosić należy do istniejącego stanu prawnego wykluczającego możliwość podjęcia nakazanego działania, które w świetle przepisów pozostaje czynem zabronionym pod groźbą kary lub też czynem niedozwolonym według przepisów prawa cywilnego (vide wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1092/21).

Charakter zarzutów wskazuje, że strona wskazuje jako argument prawny skutkujący niewykonalnością wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nakazującego rozbiórkę odbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (zgodnie z decyzją PINB z 9 września 2013 r.) – stosunki prawne wynikające ze współwłasności.

Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepis ten nakłada obowiązek współdziałania wszystkich właścicieli przy podejmowaniu czynności regulowanych prawem prywatnym oraz w niektórych sytuacjach prawem publicznym. Przez pojęcie "czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć, co do zasady, rozporządzenia (zbycia i obciążenia) rzeczą wspólną, zmianę przeznaczenia rzeczy, a nawet utrwalonego sposobu gospodarowania, inwestycje współwłaścicieli itp. (vide wyrok SN z 10 listopada 2022 r. sygn. akt II CSKP 1370/22). Rozbiórka zatem budynku powinna zostać zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd (vide wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 151/20), ale mowa jest tutaj o inicjatywie współwłaścicieli na gruncie swobodnego dysponowania prawem własności. Takim przejawem inicjatywy w zakresie współwłasności na gruncie przepisów prawa administracyjnego jest dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, które co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, czyli wymagana jest zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1075/18).

Inna natomiast sytuacja występuje, gdy obowiązek wynika z realizacji przymusu publicznego, a takowym jest wystawiony na podstawie prawomocnej decyzji rozbiórkowej tytuł wykonawczy i wszczęcie na jego podstawie egzekucji administracyjnej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., adresatami decyzji rozbiórkowej mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na który z tych podmiotów powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki, jest uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy. Przy czym jednolicie orzecznictwo NSA wskazuje, że w pierwszej kolejności jako zobowiązany powinien zostać wskazany inwestor. Jednocześnie jednak dopuszcza się zobowiązanie tych wszystkich podmiotów (np. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 139/20). Z drugiej strony dopuszcza się nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora, nawet jak nie jest właścicielem terenu (vide wyroki NSA z 26 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2631/20, z 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 3811/19). Dalej zostało zaakceptowane stanowisko, że dopuszczalne jest obciążenie tym obowiązkiem tylko jednego ze współwłaścicieli nielegalnie zabudowanej nieruchomości (np. wyrok NSA z 7 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3032/20).

Kwestie te jednak mają charakter wtórny na etapie zarzutów do postępowania egzekucyjnego, gdyż decyzja nakazująca inwestorom: C. N. i A. N. rozbiórkę przedmiotowego budynku została zweryfikowana pod względem legalności w toku postępowania sądowego zakończonego wyrokiem NSA z 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2922/14. Z art. 29 § 1 u.p.e.a wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (...). Na etapie postępowania egzekucyjnego także nie bada się legalności decyzji administracyjnej, którą nałożono stosowne obowiązki następnie podlegające egzekucji, w przypadku ich niewykonania przez zobowiązanego (vide wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1530/23). Stąd kwestia adresatów zobowiązania o rozbiórce nie może być badana na etapie zarzutów w postepowaniu egzekucyjnym.

W sprawie został wystawiony tytuł wykonawczy, który jako zobowiązanego wskazuje wyłącznie A. N. Podstawą obowiązku była owa decyzja nakazująca rozbiórkę. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony, aby badać zasadność wystawienia tego tytułu, a możliwość zakwestionowania egzekucji odnośnie osoby zobowiązanego jest dopuszczalna w oparciu o zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (błąd co do zobowiązanego), nie zaś art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Jako zobowiązany został podany wyłącznie skarżący, nie zaś współwłaściciele nieruchomości zabudowanej nielegalnie, co z kolei jest pochodną treści decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Kwestia zgody, czy współdziałania współwłaścicieli w ramach toku postępowania egzekucyjnego jest całkowicie irrelewantna. Skoro przepisy p.b. dopuszczają nałożenie na inwestora rozbiórki, który nie w każdym wypadku jest właścicielem nieruchomości, z założenia dopuszczają realizowanie sankcji administracyjnej wobec osób, które mogą utracić jakiś substrat majątkowy (przy stosowaniu zasady super ficies solo cedit). Jednakże nie podlega ochronie takie prawo, które zostało nabyte w sposób naruszający przepisy prawa. Tym samym okoliczność braku dysponowania wyłącznym tytułem własności do obiektu budowlanego, objętego w części nakazem rozbiórki, nie oznacza niewykonalności tego obowiązku, a jedynie konieczność podjęcia przez zobowiązanego odpowiednich działań prawnych i faktycznych w kierunku wykonania nałożonego na niego obowiązku (tak wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1829/15).

Jednocześnie WSA w Krakowie nie uchybił normie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej całokształcie, nie będąc związany zarzutami skargi. Z kolei NSA badając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie był uprawniony, aby kontrolować zaskarżony wyrok poza zarzutem do egzekucji wskazanym w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W tym zakresie zarzuty okazały się być bezzasadne.

Kwestie związane z sytuacją osobistą, rodzinną i majątkową oraz ostatnimi wydarzeniami losowymi niestety przy orzekaniu przez sądy administracyjne nie mogą zostać uwzględnione. Sądy te bowiem kierują się wyłącznie kryterium legalności i w przeciwieństwie do sądów powszechnych cywilnych (art. 5 k.c.) nie mają uprawnienia do kształtowania sytuacji prawnej z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań skarżącego.

Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy do orzekania w takiej sprawie jest Sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2335/21). Pełnomocnik skarżącego powinien zatem wystąpić z odrębnym wnioskiem do WSA w Krakowie, powołując się na niniejszy wyrok, kończący postępowanie kasacyjne.