Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3378/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 2 i 3, art. 137 ust. 1 i art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151, art. 156 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F., A. P. E. S. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/18 w sprawie ze skargi L. F., A. P. E. S. i S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2018 r., nr WS-VI.7534.3.27.2018.MZ w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/18, w ten sposób, że w komparycji sentencji wyroku w miejsce słów: "S. K." postanawia wpisać słowa: "S. K."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/18, oddalił skargę L. F., A. P. E. S., i S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2018 r., nr WS-VI.7534.3.27.2018.MZ, w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa orzeczeniem z 30 kwietnia 1969 r.. nr (...), wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa i przekazało w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie, między innymi części parcel: I. kat. (...) cała parcela I. kat. (...) o pow. 0,0355 ha b. gm. kat. G. oraz część parceli I. kat. (...) b. gm. kat. D. o pow. 327 m2.

Z parceli I. kat. (...) o pow. 0,2974 ha wywłaszczono 0.1242 ha b. gm. kat. G., a z parceli I. kat. (...) o pow. 0,0563 ha b. gm. kat. D. wywłaszczono 0.0327 ha. Parcele I. kat. (...), I. kat. (...) i I. kat (...) w dniu wywłaszczenia stanowiły współwłasność w częściach: F. P. - 4/16, W. P. - 3/16, J. P. - 4/16, C. P. - 4/16 i W. Ś. - 1/16. Parcela I. kat (...) b. gm. kat. D. stanowiła współwłasność J. P. w ½ cz. oraz K. z W.P. w ½ cz.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2009 r. spadkobiercy byłych właścicieli W. S., Z. P., A. P., E. S. S. K. i S. P. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. parcel katastralnych I. kat. (...), l. kat. (...), l. kat. (...), b. gm. kat. G. oraz I. kat. (...) b. gm. kat. D., które weszły w skład działek ewidencyjnych nr (...) i nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) – z uwagi na brak ich aktualnego wykorzystywania dla celów na jakie nastąpiło wywłaszczenie.

Mając na uwadze treść złożonego wniosku o zwrot oraz opierając się na znajdującej się w aktach dokumentacji geodezyjnej organ ustalił, że przedmiotem postępowania jest sprawa zwrotu części działki nr (...) w granicach parcel: I. kat. (...), I. kat. (...), b. gm. kat. G. oraz I. kat. (...) b. gm. kat. D. oraz działka nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...)

Decyzją z 12 października 2016 r, nr GS-ll.ED.72211-1-27/09, Prezydent Miasta Krakowa orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr (...) i całej działki nr (...) na rzecz A.P., E. S., S. K. i L. F. oraz w pkt 2 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot pozostałych działek.

Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z 24 lutego 2017 r. nr WS-VI.7534.3.166.2016.MZ uchylił pkt 1 ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 12 października 2016 r. i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. W ocenie Wojewody Prezydent winien dokładnie ustalić zakres faktycznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia (szczegółowo określonej w decyzji lokalizacji szczegółowej nr ... z 26 lutego 1968 r. i nr ... z 11 kwietnia 1968 r.) celem wydzielenia tej części nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w związku z czym powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców - stosownie do przysługujących im udziałów.

Prezydent miasta Krakowa decyzją z dnia 31 stycznia 2018 r., nr GS-11.ED.72211-1-27/09, ponownie odmówił zwrotu działki ewid. nr (...) (odpowiadająca wywłaszczonej parceli katastralnej I.kat. ...) oraz części działki ewid. nr (...) (odpowiadająca wywłaszczonej parceli katastralnej nr I. kat. ...).

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej, kartograficznej oraz prawnej dotyczącej nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Na ich podstawie ustalił, że:

- parcela I. kat. (...) o pow. 0.0563 ha b. gm. kat. D. zmieniła oznaczenie i podzieliła się na parcele: I. kat. (...) o pow. 0.0559 ha i I. kat. (...) o pow. 0.0004 ha. b. gm. kat. D. (plan podziału z 1946 r.),

- parcela I. kat. (...) o pow. 0.0559 ha podzieliła się na parcele: I. kat. (...) o pow. 0.0327 ha i I. kat. (...) o pow. 0.0232 ha, b. gm. kat. D. (plan podziału nr ...),

- parcela I. kat. (...) o pow. 0.2974 b. gm. kat. G. podzieliła się na parcele: I. kat. (...) o pow. 0.1242 ha, I. kat. (...) o pow. 0.0172 ha, (...) o pow. 0.1560 ha (podział nr ... z 5 lipca 1968 r.)

Na podstawie równoważnika sporządzonego przez uprawnionego geodetę w 2007 r., że b. parcele I. kat. (...) o pow. 0,1242 ha, b. gm. kat. G. I. kat (...) o pow. 0.0327 ha b. gm. kat. D. wraz z innymi parcelami utworzyły działkę ewidencyjną nr ... o pow. 0,6825 ha obr. (...) jedn. ewid. (...).

Działka nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) ze względu na nieuregulowany stan prawny podzieliła się na działki nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) (wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonany przez geodetę uprawnionego B. W. Nr Ks rob. (...) z dnia 15 lutego 2017 r.).

Parcela I. kat (...)o pow. 0,1242 ha b. gm. kat. G. utworzyła działkę nr (...) o pow. 1218 ha. Parcela I. kat (...) o pow. 0,0327 ha wraz z parcelami: I. kat. (...) o pow. 0,0065 ha, kat. (...) o pow. 0,0090 ha, I. kat (...) o pow. 0,0121 ha, I. kat (...) o pow. 0,0104 ha oraz I. kat. (...) o pow. 0,0015 ha b. gm. kat. D. utworzyły działkę nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...).

Zgodnie z wpisem w księgach wieczystych odpowiednio (...) oraz (...) parcele I. kat. (...) o pow. 0,1242 ha b. gm. kat. G. oraz I. kat. (...) o pow. 0,0327 ha b. gm. kat. D., stanowią własność Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie.

Działka nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) zgodnie z pismem Polskich Kolei Państwowych S.A. z 17 maja 2016 r. nr (...) jest obciążona umową dzierżawy dotyczącą części o pow. 15 m2 pod garaż, zawartą z J. P.

Prezydent wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala na uznanie, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych właścicieli spornych nieruchomości.

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. J. P. cofnął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało wydaniem w dniu z 12 października 2016 r. decyzji o umorzeniu wobec niego prowadzonego postępowania.

Prezydent miasta Krakowa wskazał, że podstawę prawną do dokonaniu zwrotu nieruchomości stanowią art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n"). Stosownie do postanowień ww. artykułów kumulatywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są po pierwsze wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n., po trzecie zaś zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n., który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W ocenie Prezydenta pierwsza przesłanka została spełniona. Odnośnie drugiej z wymienionych przesłanek organ ustalił, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 30 kwietnia 1969 r nr. (...) stało się ostateczne 2 czerwca 1968 r.

Odnośnie zaś trzeciej przesłanki Prezydent wskazał, że przeprowadzono postępowanie dowodowe, w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem o zwrot część działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) (obecnie działka nr ... i część działki nr ...) w granicach wywłaszczonych parcel: I. kat. (...) b. gm. kat. G. oraz parceli I. kat (...) b. gm. kat. D. stała się zbędna na cel wywłaszczenia, określony w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 30 kwietnia 1969 r. Zgodnie z zapisami ww orzeczenia, celem wywłaszczenia spornych nieruchomości była budowa układu torów wraz z przebudową ulicy Ż. i P. z wiaduktem kolejowym zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (...) wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nr (...) na rzecz Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie.

We wniosku wywłaszczeniowym z 10 października 1968 r. stwierdzono, że załączonymi do wniosku zatwierdzonymi decyzjami lokalizacji szczegółowej nr (...) z 26 lutego 1968 r. oraz (...) z 11 kwietnia 1968 r. wydanymi przez Prezydium R.N. m. Krakowa Wydz. Budów. Urb. I Archiekt. w Krakowie (wraz z załącznikami graficznymi) - wyżej wymienione nieruchomości w całości lub w określonych częściach przeznaczone zostały pod realizację inwestycji przebudowy układu torów kolejowych i bocznic w rejonie st. Kol. (...).

Na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z 26 lutego 1968r. organ ustalił lokalizację szczegółową budowy układu torów wraz z przebudową ulic Ż. i P. (obecnie ulica S) z wiaduktem kolejowym na terenie położonym w (...). Z analizy mapy będącej załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) wynika, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji.

Prezydent podkreślił, że zarówno z ww. załącznika graficznego jak również decyzji lokalizacyjnej wynika, iż ulica Ż. miała mieć szerokość 8 m, a chodniki po obu jej stronach po 2 m. Natomiast pod wiaduktem i w dalszej części ulicy P. (obecnie ulica S.) chodnik o szerokości 2 m miał być założony tylko po stronie południowej (pod wiaduktem po stronie wschodniej) a po przeciwnej stronie jezdni tj. od strony skarpy mógł zostać bezpiecznik o szerokości od 0,75-1,0 m. Nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część (20 m od osi torów) stanowiła pas ochronny, który miał pozostać niezabudowany.

W ocenie organu I instancji porównania mapy zasadniczej z 1994 r., na której zaznaczone są krawędzie wału z mapą projektowaną przebudowy ul. Ż., ul. P. (S.) i budowy torów z wiaduktem kolejowym, wynika, że zostały zachowane wszystkie założenia zaplanowanej inwestycji. Wywłaszczone działki weszły bowiem w skład układu torów włączenia stacji D., do linii kolejowej "(...)" wraz z przebudową ul. Ż i P z wiaduktem kolejowym. Na zawnioskowanych do zwrotu parcelach miał powstać wał kolejowy z torami oraz niezabudowany pas ochronny.

Organ wskazał, że w miejscu położenia zawnioskowanej do zwrotu działek w dniu 1 października 2010 r. przesłuchano świadków: J. P., L. F. i A. P. Z zeznań tych osób wynika, że w latach 1969 - 1979 na spornej nieruchomości znajdował się nasyp kolejowy i wiadukt, a pozostały teren porośnięty był trawą i znajdowały się na nim dwa garaże blaszane.

Prezydent podkreślił, że w celu ustalenia obecnego sposobu zagospodarowania i korzystania z zawnioskowanej do zwrotu parcel: I. kat. (...), b. gm. kat. G. oraz I. kat. (...) b. gm. kat. D. organ prowadzący postępowanie przeprowadził 23 kwietnia 2010 r. rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W trakcie rozprawy ustalono, iż objęte wnioskiem o zwrot parcele zagospodarowane są w następujący sposób: w części zachodniej znajduje się chodnik z płyt chodnikowych, pozostałą część stanowi część wiaduktu wraz z nasypem kolejowym. Teren porośnięty jest trawą, a w nasypie kolejowym rosną drzewa i krzewy samosiejki. Od strony ul. Ż. znajduje się garaż blaszany, którego właścicielem jest J. P. (dzierżawca).

Prezydent wskazał również, że do sprawy pozyskał (potwierdzone za zgodność z oryginałem):

- kserokopię wydruku z kartoteki środków trwałych SARS, w którym figuruje wiadukt masywny (nr inw. 9/015/01702/223 - rok budowy 1969) posadowiony na działce (...) obr. (...) jedn. ewid. (...),

- zdjęcie lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 22 sierpnia 1975 r., na którym widoczna jest wybudowana linia kolejowa i wiadukt oraz ulica Ż.,

- kopię wyrysu z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa Uchwała PRNMK Nr 117 z 31 marca 1967 r. według stanu na dzień 30 kwietnia 1969 r. oraz pismo Urzędu Miasta Krakowa Biura Planowania Przestrzennego z 2 sierpnia 2017 r. znak BP-05/MZI, zgodnie z którym części działek nr (...) i (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) objęte wnioskiem podlegały ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego (zatwierdzonego uchwałą Nr 34 Rady Narodowej Miasta Krakowa z 23 czerwca 1977 r.). Ww. działki znajdowały się w terenach o symbolu 0130KK (w części tereny kolejowe mieszczące urządzenia kolejowe do adaptacji, w części tereny o różnym przeznaczeniu m. in. ogródków działkowych, przeznaczone na rozbudowę urządzeń kolejowych), a ponadto część działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) w terenach o symbolu D 234SN (tereny zabudowy jednorodzinnej w złym stanie technicznym oraz upraw ogrodniczych, przeznaczone pod nieuciążliwe składy - realizacja po 1970 r.

- opinię terenowo - prawną dotyczącą nieruchomości przeznaczonych pod przebudowę układu bocznic kolejowych PKP w rejonie stacji (...) oraz włączenie tego układu do linii "(...)", z której wynika, że teren przeznaczony pod inwestycję kolejową obejmuje 83 parcele katastralne o łącznej powierzchni 37.386 m2,

- kserokopię pisma Nr (...) z 6 sierpnia 1968 r., w którym Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych "zawiadamia, że na podstawie zgody wyrażonej przez właścicieli i użytkowników do protokołów z dnia 22 czerwca 1968 r. i z dnia 30 lipca 1968 r. na niezwłoczne zajęcie określonych części ich nieruchomości - nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy Ż. w Krakowie t.j. graniczące z tą ulicą od strony wschodniej i zachodniej a to w szczególności działki I. kat. (...), (...), (...) i (...) oraz (...) działki I. kat. (...) i (...) o łącznej powierzchni 3537 m2 - mogą być przekazane Wykonawcy, celem prowadzenia niezbędnych robót inwestycyjnych.",

- wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w Krakowie na terenie gm. kat. G. i gm. kat. D. Nr (...) z 12 października 1968 r.

Ponadto Prezydent powołał się na otrzymane z Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna pismo z dnia z 17 maja 2016 r., w którym PKP poinformowało, że: "budowa bocznicy kolejowej, jako inwestycji liniowej, nie jest możliwa na każdej działce oddzielnie. Wymagała wybudowania nasypu kolejowego o wysokości ok 5 m. Po nasypie oraz po wybudowanym nad ulicą Ż. wiadukcie masywnym poprowadzono tory kolejowe. Rok budowy wiaduktu potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. przebudowy układu bocznic kolejowych w rejonie stacji kolejowej (...) i stacji kolejowej (...).

Organ I instancji zaznaczył, że w związku z zaleceniem Wojewody Małopolskiego w ponownie prowadzonym postępowaniu w celu dokładnego ustalenia zakresu faktycznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia (szczegółowo określonej w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) oraz nr (...) z dnia 11 kwietnia 1968 r.) zwrócono się do Polskich Kolei Państwowych również o ustalenie jaki obszar znalazł się poza inwestycją dotyczącą budowy bocznicy kolejowej.

W odpowiedzi Odział Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. pismem z 3 sierpnia 2017 r. nr (...) poinformował organ, że "po analizie materiałów archiwalnych w tym decyzji nr (...) z 11 kwietnia 1968 r. oraz porównaniu stanowiącego integralną całość z decyzją planu sytuacyjnego ze stanem faktycznym stwierdzamy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z planem".

Wywłaszczony obszar miał zostać zagospodarowany w postaci wału z torami kolejowymi, wiaduktu kolejowego, chodnika przy ulicy Ż. oraz niezabudowanego pasa ochronnego. Obecnie znajduje się na nim nasyp kolejowy, wiadukt kolejowy, chodnik a w pasie ochronnym znajduje się garaż blaszany, który jest nietrwale związany z gruntem (brak fundamentów) i jako obiekt tymczasowy służy do postoju pojazdu. Ponadto bocznica kolejowa wraz z wiaduktem kolejowym nad ulicą Ż. na zawnioskowanym do zwrotu terenie istniała już w 1975r.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że cel na jaki została przejęta przedmiotowa nieruchomość został zrealizowany, a zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawcom nie przysługuje. Końcowo Prezydent wskazał, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel.

Od powyższej decyzji A. P., E. S., S. K. i L. F. złożyli odwołanie, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 137 u.g.n., poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości faktycznego zasięgu inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia (tym samym niewykonanie zaleceń Wojewody Małopolskiego zawartych w ostatecznej decyzji z 24 lutego 2017r.). Odwołujący wskazali, że przedstawione w sprawie stanowisko PKP S.A. nie jest poparte analizą ani dokumentacją. Nie przedstawiono żadnych archiwalnych planów inwestycji, protokołu powykonawczego, protokołu odbioru inwestycji, ani nawet mapy, czy planu sytuacyjnego. Podnieśli, ze z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że na przełomie lat 60-tych i początku 70-tych na terenie wnioskowanej nieruchomości znajdowały się garaże blaszane, a pozostały teren zarośnięty trawą nie był zagospodarowany na infrastrukturę kolejową. Wskazali, że ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. wynika, że teren nasypu kolejowego, bocznicy oraz wiaduktu zajmuje tylko nieznaczną część wywłaszczonej nieruchomości. Podnieśli, że istnienie prywatnych garaży przeczy istnieniu pasa ochronnego, który musiałby spełniać funkcję izolacyjną. Tymczasem teren nazwany przez organ pasem ochronnym nie był utrzymany, wytyczony ani odgrodzony. W tym kontekście, zdaniem skarżących, nie ma znaczenia kwestia trwałego związania garaży z gruntem. Podnieśli, że od strony północnej skarpy nasypu zgodnie z decyzją nr (...) pozostawiono jedynie "bezpiecznik" o szerokości 0,75-1,0 m. Podkreślili, że mimo wytycznych Wojewody zawartych w decyzji z 24 lutego 2017 r., organ I instancji nie zgromadził żadnych nowych dowodów prócz oświadczenia PKP S.A. z 3 sierpnia 2017 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 września 2018 r., nr WS-VI.7534.3.27.2018.MZ, utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że z załączonego do decyzji lokalizacyjnej planu sytuacyjnego w skali 1:500 wynika, że na terenie przedmiotowych parcel projektowane były między innymi: nasyp kolejowy z torami kolejowymi, wiadukt kolejowy oraz chodnik przy ul. Ż. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji cel wywłaszczenia trafnie określił jako budowa układu torów wraz z przebudową ulicy Ż. i P. z wiaduktem kolejowym wraz z pasem ochronnym. Z kolei nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część nieruchomości (około 20 m od osi torów) stanowiła pas ochrony, który miał pozostać niezabudowany. Wbrew twierdzeniom odwołania, założenia lokalizacyjne dotyczące szerokości i lokalizacji ulic i chodników, w tym "bezpiecznika" o szerokości od 0,75-1 m, odnosiły się tylko i wyłącznie do kwestii szerokości chodnika, który z uwagi na konieczność zachowania szerokości jedni ul. Ż. (8 m) oraz projektowany wiadukt, musiał ulec zwężeniu z jednej strony. Ustalenia te nie odnoszą się zatem w żaden sposób do strefy ochronnej linii kolejowej, której zasięg liczony jest od osi torów, a więc równolegle do nasypu. Organ wskazał też, że po drugiej stronie nasypu inwestycja była oddalona od chodnika, a "bezpiecznik" związany był z koniecznością dostosowania istniejącej infrastruktury (jezdni oraz chodników) do planowanej inwestycji, która "przecinała" nasypem kolejowym biegnącą w tym miejscu drogę. Ponadto w pasie ochronnym takiej inwestycji jak bocznica kolejowa wymagane jest istnienie ciągów komunikacyjnych (np. w postaci chodników) umożliwiających korzystanie z tej inwestycji (pasażerom pociągów).

Dalej Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja, czyli zrealizowana infrastruktura kolejowa w postaci torów kolejowych, z natury rzeczy charakteryzuje się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew. W dacie wywłaszczenia, czyli w roku 1968 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 1961 r. w sprawie odległości i warunków lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych w stosunku do dróg publicznych, linii kolejowych i lotnisk (Dz.U. z 1961 r., nr 49, poz. 259), dalej "rozporządzenie z 1961 r.", które regulowało odległości, w jakich od linii kolejowych mogły znajdować się wszelkiego rodzaju zabudowania, a nawet zadrzewienia. Powołane rozporządzenie stanowiło, iż obiekty budowlane mogą być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od granicy obszaru kolejowego, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego (art. 11). Budynki o pokryciu palnym oraz składy materiałów łatwopalnych mogą być wznoszone w odległości co najmniej 30 m od granicy obszaru kolejowego i nie mniej niż 40 m od osi najbliższego toru kolejowego, o ile przepisy szczególne o budowie określonych rodzajów składów nie przewidują większych odległości (§ 12 ust. 1). Jeżeli tory kolejowe położone są na nasypach, minimalna odległość obiektów wymienionych w § 12 ust. 1 ulega zwiększeniu o 1,5 krotną różnicę poziomów krawędzi torowiska i terenu budowy.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, należało podzielić pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same tory kolejowe nie były położone na całej powierzchni przedmiotowego terenu. Jak bowiem wykazano powyżej - zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami - części nieruchomości wokół infrastruktury kolejowej były z mocy prawa dotknięte istotnymi ograniczeniami w korzystaniu i stanowił pas ochronny, na którym obowiązywał zakaz zabudowy. Jak wynika z ww. przepisów wynosiły one minimum 20 m od osi torów.

Ponadto organ podkreślił, że PKP S.A. jest instytucją wyspecjalizowaną w zakresie realizacji inwestycji kolejowych, a także z zakresu szeroko rozumianego kolejnictwa i w związku z tym posiada zarówno doświadczenie, jak również kompetencje do wyjaśnienia kwestii czy i jaki obszar był potrzebny do przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie zarzutów odwołujących dotyczących faktu istnienia na terenie inwestycji prywatnych garaży już w czasie powstania inwestycji, organ wskazał, że garaże znajdujące się na przedmiotowym terenie jako obiekty nietrwale związane z gruntem, mogły znajdować się w pasie ochronnym, gdyż przepisy rozporządzenia dotyczyły tylko i wyłącznie obiektów trwale związanych z gruntem.

Na powyższą decyzję L. F., A. P. E. S., i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania od decyzji I instancji.

Dodatkowo skarżący wskazali, że oceniając ten sam materiał dowodowy pierwotnie organ II instancji uznał go za niewystarczający i wymagający uzupełnienia, a już oceniając sprawę ponownie, mimo niewykonania przez organ I instancji zaleceń z decyzji uchylającej, Wojewoda zaaprobował stanowisko Prezydenta jako prawidłowe.

Pomimo braku pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w takim samym stanie faktycznym, organ II instancji wydal całkowicie odmienne rozstrzygnięcie, uznając materiał dowodowy za kompletny, a ustalenia poczynione przez organ I instancji za wyczerpujące i dostateczne dla wydania decyzji ostatecznej.

Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu II instancji uznające, że PKP S.A. jako jednostka wyspecjalizowana w zakresie realizacji inwestycji kolejowych, a także szeroko rozumianego kolejnictwa, posiada doświadczenie oraz kompetencję do wyjaśnienia kwestii, czy i jak sporny obszar był potrzebny do przeprowadzenia inwestycji. Zupełnie niezrozumiałe jest takie podejście organu zarówno I jak i II instancji w sytuacji, gdy PKP S.A. jest w oczywisty sposób zainteresowana dalszym posiadaniem nieruchomości, której sprawa dotyczy. Oparcie się przez organy rozstrzygające wyłącznie na oświadczeniu PKP S.A., bez jakiejkolwiek weryfikacji w dokumentach źródłowych stanowiska tegoż podmiotu, wydaje się bezsprzecznym złamaniem przez organ zasady bezstronności i powinności dążenia do ustalenia całości materiału niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/18, oddalił skargę L. F., A. P. E. S., i S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2018 r.

Sąd I instancji podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy na przedmiotowej działce, a konkretnie na jej części, został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy może – jak twierdzą skarżący, linia kolejowa z nasypem i przebudową ulic zostały zlokalizowane jedynie na części działki, a pozostała jej część stała się zbędna na cele inwestycji. Uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzależnione jest bowiem od ustalenia, że objęta takim wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona.

W ocenie WSA w niniejszej sprawie bezspornym faktem jest, że na części działki ewidencyjnej nr (...) o pow. 0,1218 ha obr. (...) jedn. ewid. (...) odpowiadającej wywłaszczonej parceli katastralnej I. kat. (...), b. gm. kat. G. objętej (...) oraz na części działki nr (...) o pow. 0,0675 ha obr. (...) jedn. ewid. (...) w granicach parceli I. kat. (...) b. gm. kat. D. objętej (....) wykonano przed 1975 r. nasyp pod linię kolejową (bocznicę), wiadukt kolejowy (wiadukt masywny - nr inw. 9/015/01702/223 - rok budowy 1969) posadowiony na działce ... obr. ... jedn. ewid. ...), ułożono tory, a także przebudowano ulicę Ż. wraz z chodnikiem.

Sąd wskazał, że z analizy mapy będącej załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z 26 lutego 1968 r. wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji. Na podstawie ww. decyzji nr (...) organ prawidłowo ustalił lokalizację szczegółową budowy układu torów wraz z przebudową ulic Ż. i P.(obecnie ulica S.) z wiaduktem kolejowym. Trafnie również organy wskazały, że z porównania mapy zasadniczej z 1994 r., na której zaznaczone są krawędzie wału, z mapą projektowaną przebudowy ulicy Ż. ul. P. (S.) i budowy torów z wiaduktem kolejowym, wynika, że zostały zachowane wszystkie założenia zaplanowanej inwestycji. Wywłaszczone działki weszły w skład układu torów włączenia stacji D. do linii kolejowej "(...)" wraz z przebudową ul. Ż. i P.(obecnie S.) z wiaduktem kolejowym. Na zawnioskowanych do zwrotu parcelach miał powstać i powstał wał kolejowy z torami oraz niezabudowany pas ochronny.

Sąd podzielił również argumentację organu, zgodnie z którą obiekty tego rodzaju, jak stanowiąca cel wywłaszczenia bocznica kolejowa, z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych sąsiedztwie, a nadto, że bocznicowe tory kolejowe, z natury rzeczy charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, wobec czego wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew. Nieruchomość zajęta pod tego rodzaju obiekty nie musiała być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci torów czy innych urządzeń. Wyznaczony obszar zajętej na cel wywłaszczenia nieruchomości (uwzględniający ograniczenia wynikające z obowiązujących wówczas przepisów dotyczących konieczności zachowania pasów ochronnych) musi bezspornie wynikać z dokumentacji zgromadzonej w toku sprawy.

WSA wskazał, że organy posłużyły się powszechnie stosowaną dla tego celu nakładką, która umożliwiała porównanie obszaru działki, o której zwrot wnosi strona. Stąd też dokonane w tym zakresie relewantne ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zalegające w aktach sprawy mapy, wyrysy i zdjęcia, rzetelne opisy map, wykazały, że rzeczywiście teren całej (lub prawie całej) nieruchomości, której zwrotu domagali się skarżący, został zajęty na cel wywłaszczenia. Nie stwierdzono zatem, by istniał niewykorzystany na cel wywłaszczenia obszar o znaczeniu gospodarczym na tyle istotnym, by mógł on stanowić samodzielny przedmiot żądania zwrotu. Tym samym nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 2 u.g.n. Dlatego z uwagi na jednoznacznie wykazane i niekwestionowane zrealizowanie celu wywłaszczenia (chociażby wiaduktu w 1969 r.), nie było celowe przedłużanie postępowania celem poszukiwania chociażby protokołu powykonawczego czy protokołu odbioru inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że zrozumiałe jest, iż budzi zdziwienie skarżących okoliczność, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest rzeczywiście w części sprzeczne z wcześniejszą kasatoryjną decyzją Wojewody z 24 lutego 2017 r. W decyzji tej Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, a sprawę przekazał organowi I instancji jedynie do wyznaczenia granic tego obszaru. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z 24 lutego 2017 r. Wojewoda błędnie stwierdził, że pas ochronny miał szerokość 1 m od torów. Jak bowiem wskazano wyżej, zarówno z załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...), jak i z samej decyzji wynika, że nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część (20 m od osi torów – a nie 1 m od torów) powinien stanowić pas ochronny, który nie może być zabudowany. Koresponduj to z brzmieniem § 11 rozporządzenia z 1969 r., zgodnie z którym o ile dalsze przepisy rozporządzenia nie stanowią inaczej, obiekty budowlane mogą być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od granicy obszaru kolejowego, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, podniósł również, że wobec wykazanego pierwotnego spełnienia celów wywłaszczenia w postaci zachowania 20 m pasa ochronnego, nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty związane z późniejszym brakiem oznakowania, czy gospodarowania tym terenem, a także wydzierżawiania go pod prywatne garaże. Nie miał też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy trafny zarzut skarżących dotyczący chybionej argumentacji organu odnośnie związanego z linią kolejową ruchu pieszych. Z akt sprawy wynika bowiem, że chodniki były przewidziane jedynie przy ulicach, których przebudowa była również elementem inwestycji, na której cel dokonano wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika też, że chodniki były przewidziane dla lokalnego ruchu pieszych, niezwiązanego z samą bocznicą, co nie zmienia faktu, że ich wykonanie było zgodne z celem wywłaszczenia (przebudowy samej ulicy Ż.). Powyższym ustaleniom nie przeczą powoływane przez skarżących dowody w postaci zeznań świadków.

WSA wskazało również, że istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało uchybienie w postaci wskazania przez organy, że opierają swoje ustalenia na oświadczeniu PKP S.A., która przecież, jak trafnie zarzucali skarżący, jest stroną w sprawie zainteresowaną negatywnym rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Wbrew bowiem stanowisku skarżących, organy nie ograniczyły się do owego oświadczenia, a oparły swoje ustalenia przed wszystkim na weryfikacji wcześniej opisanych dokumentów źródłowych. Zatem organy sprostały nałożonemu na nie ciężarowi zgromadzenia dowodów, które rozstrzygnęły wątpliwości podnoszone przez skarżących.

Wobec powyższych ustaleń Sąd I instancji stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, zaś organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co skutkowało oddaleniem skargi.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wnieśli L. F., A. P. E. S., i S. K., zarzucają naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 4 pkt. 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961, nr 7, poz. 46) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji powoływania się na Rozporządzenie 1961 r. które zostało wydane pod rządami ustawy z 1961r., a nie obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. § 11 Rozporządzenia z 1961 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż blaszane garaże znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości, umiejscowione w granicach tzw. "pasa ochronnego*’ infrastruktury kolejowej nie stanowią obiektu budowlanego i wobec tego nie ma do nich zastosowania § 11 przedmiotowego rozporządzenia, a co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż wnioskowaną do zwrotu część nieruchomości jako stanowiącą "pas ochronny" nie uznano za zbędną na cel wywłaszczenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 137 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż część wywłaszczonej nieruchomość nie może zostać uznana za zbędną dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie nie można orzec o jej zwrocie, w sytuacji gdy cel inwestycji został zrealizowany tylko na części wywłaszczonych nieruchomości, natomiast w pozostałej części nigdy nie została ona wykorzystana na cel realizacji inwestycji w związku z faktem braku wykorzystania jej dla celów inwestycji w jakikolwiek sposób i usytuowaniem już w czasie realizacji inwestycji na tejże zbędnej części garaży blaszanych stanowiących obiekt budowlany, jak również nie wzięcie pod uwagę iż w ramach decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 26 lutego 1968 r. oraz (...) z dnia 11 kwietnia 1968 r. wydanych przez Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Krakowie wystarczający był pas bezpieczeństwa przy zrealizowanym nasypie kolejowym o rozmiarach nie więcej niż 0,75m - im odległości od nasypu, a co wprost świadczy iż wywłaszczenie większej części obszaru było zbędne;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 78 § 1 Kpa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego koniecznego do oceny zasadności twierdzeń podnoszonych przez skarżących, w szczególności protokołów powykonawczych czy protokołu odbioru inwestycji w związku z uznaniem, iż przeprowadzenie ww. dowodów jedynie przedłuży postępowanie, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. zeznań świadków wprost wynika, iż część nieruchomości była zbędna na cele inwestycji już w czasie jej realizowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w myśl obowiązujących ówcześnie przepisów nie było podstaw do wysnuwania wniosku, że pas ochronny inwestycji kolejowej musiał obejmować 20 m od osi najbliższego toru kolejowego. Cytowany przepis Rozporządzenia z 1961 r. odnosi się wyłącznie do braku możliwości zabudowania takiego terenu obiektami budowlanymi, ale nie wyklucza możliwości korzystania z tego terenu w inny sposób. Owo rozporządzenie regulowało jedynie kwestię odległości obiektów budowalnych od granicy obszaru kolejowego, a po wtóre samo rozporządzenie dopuszczało możliwość odstępstw w zakresie wskazanych odległości (por. § 13 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia).

Uzasadniając naruszenie art. 137 u.g.n. autor skargi kasacyjnej wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika wprost, iż blaszane garaże zajmowały część nieruchomości jeszcze w trakcie wykonywania inwestycji i nigdy teren, na którym były one posadowione nie został objęty faktycznym obszarem inwestycji. Nigdy też na tym terenie nie były prowadzone żadne prace związane z inwestycją. Poza tym skoro aktualnie właściciel gruntu pobiera opłaty z tytułu dzierżawy tego terenu, nie sposób uznać, iż nie ma on żadnego znaczenia gospodarczego. Tymczasem z samej definicji wywłaszczenie nieruchomości może być podyktowane jedynie celami publicznymi, którym niewątpliwie była budowa publicznej infrastruktury kolejowej. Mając jednak na względzie faktyczne wykorzystanie części nieruchomości na działalność zarobkową spółki PKP, będącej właścicielem nieruchomości tj. dzierżawa terenu pod posadowienie garaży, nie sposób zgodzić się z tezą, iż cała nieruchomość została wykorzystana na cele publiczne, zgodnie z decyzją wywłaszczeniową. W związku z powyższym, skoro wnioskowana do zwrotu część nieruchomości posiada samodzielne znaczenie gospodarcze, a także nigdy nie została wykorzystana na cele realizacji inwestycji, wniosek skarżących o zwrot tej części nieruchomości jest całkowicie uzasadniony.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarządzeniem z 14 lutego 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny, co do zasady dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi zaś, iż argumentacja towarzysząca zarówno zarzutom materialnoprawnym jak i procesowym była niejednokrotnie identyczna a w pozostałej części ściśle ze sobą powiązana, uzasadniało to ich łączne rozpoznanie.

Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2018 r., w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonych obecnie jako działka nr (...) i część działki nr (...). Zdaniem bowiem Wojewody, zagospodarowanie objętych wnioskiem zwrotowym nieruchomości, wskazywało w tym przypadku na realizację celu wywłaszczenia. Pogląd ten podzielił zaś następnie Sąd Wojewódzki i podziela go także skład orzekający.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1 wskazującego te terminy (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2022 r., I OSK 1191/21). Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 49/15). Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 30 kwietnia 1969 r. wydanego w oparciu o zapisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. , nr 18, poz. 94 ze zm.), a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów.

Wskazać również należy, że obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2455/17).

Przypomnieć należy, że w świetle art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jednakże nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsza zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości nie oznacza, że istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia.

Skoro stan faktyczny ustalony w sprawie nie przystawał do unormowania z art. 137 ust. 1 u.g.n., to uzasadniona była konstatacja, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodzić się zatem należy z wykładnią powyższych regulacji prawnych, dokonaną przez Sąd Wojewódzki, a który stwierdził, że z w/w przepisów wynika, iż uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że objęta takim wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko bowiem nieruchomość, która spełnia, wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznania za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.

W przedmiotowej sprawie teren na, którym znajdowały się sporne nieruchomość, został orzeczeniem z 30 kwietnia 1969 r. wywłaszczony pod budowę układu torów wraz z przebudową ulicy Ż. i P. z wiaduktem kolejowym zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr (...) wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nr (...) na rzecz Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie.

Skarżący kasacyjnie domagali się zwrotu działki nr (...) oraz części działki nr (...) wskazując, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zbędności tychże działek na cele inwestycji kolejowej, stanowiącej cel wywłaszczenia.

Zdaniem NSA Sąd I instancji zasadnie uznał, że ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy na zawnioskowanych do zwrotu parcelach miał powstać i powstał wał kolejowy z torami oraz niezabudowany pas ochronny. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany, o czym świadczył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na, który powołał się Sądowi I instancji.

Przede wszystkim tzw. nakładka umożliwiła porównanie obszaru działki objętej wnioskiem zwrotowym, ze znajdującymi się w aktach załącznikami graficznymi, co pozwoliło na ustalenie, że teren objęty wnioskiem został zajęty na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Poza tym w toku postępowania administracyjnego ustalono również, że z załącznika graficznego do decyzji lokalizacji szczegółowej z dnia 26 lutego 1968 r., nr (...) jak również samej decyzji wynika iż ulica Ż. miała mieć szerokość 8 m a chodniki po obu jej stronach po 2 m. Natomiast pod wiaduktem i w dalszej części ulicy P. (obecnie ulica S.) chodnik o szerokości 2 m miał być założony tylko po stronie południowej (pod wiaduktem po stronie wschodniej), a po przeciwnej stronie jezdni tj. od strony skarpy mógł zostać bezpiecznik o szerokości od 0,75-1,0 m. Nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część (20 m od osi torów) stanowiła pas ochronny, który miał pozostać niezabudowany.

Ponadto z porównania mapy zasadniczej z 1994 r., na której zaznaczone są krawędzie wału z mapą projektowaną przebudowy ul. Ż. ul. P. (S.) i budowy torów z wiaduktem kolejowym, wynika, że zostały zachowane wszystkie założenia zaplanowanej inwestycji.

Zdaniem NSA istotnym jest również fakt, że w celu ustalenia obecnego sposobu zagospodarowania i korzystania z zawnioskowanej do zwrotu parcel: I. kat. (...), b. gm. kat. G. oraz I. kat. (...) b. gm. kat. D. organ prowadzący postępowanie przeprowadził 23 kwietnia 2010 r. rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W trakcie rozprawy ustalono, iż objęte wnioskiem o zwrot parcele zagospodarowane są w następujący sposób: w części zachodniej znajduje się chodnik z płyt chodnikowych, pozostałą część stanowi część wiaduktu wraz z nasypem kolejowym. Teren porośnięty jest trawą, a w nasypie kolejowym rosną drzewa i krzewy samosiejki. Od strony ul. Ż. znajduje się garaż blaszany, którego właścicielem dzierżawca gruntu J. P.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same tory kolejowe nie były położone na powierzchni tej działki, bowiem zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, części nieruchomości wokół infrastruktury kolejowej z uwagi na jej oddziaływanie były z mocy prawa dotknięte istotnymi ograniczeniami w korzystaniu i stanowiły pas ochronny, a zatem uprawnione jest stwierdzenie, iż nieruchomość zajęta pod tego rodzaju obiekty nie musiała być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci torów, czy innych urządzeń.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że celem wywłaszczenia określonym w decyzji z 30 kwietnia 1969 r. była budowa infrastruktury kolejowej, czyli tzw. inwestycji złożonej. W przypadku takich inwestycji, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej, zgodnie z jej przeznaczeniem, jak chociażby pas ochronny oddzielający infrastrukturę kolejową od innych obiektów, pełniący funkcję swego rodzaju strefy buforowej.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1370/22 (cbois.nsa.gov.pl) cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną.

W tym miejscu NSA pragnie zwrócić uwagę, że mając na uwadze treść decyzji wywłaszczeniowych z dawnego okresu Państwa Polskiego (PRL) w ten sposób określony cel wywłaszczenia nie stanowi ani nowości, ani rzadkości. Jak zwraca zaś na to uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Z tego zatem powodu np. w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1417/13), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że chociaż w rozpatrywanym stanie faktycznym, objęta wnioskiem o zwrot działka nie została w żaden sposób zagospodarowana (porastała ją tylko trawa) to przy bardzo ogólnie określonym celu wywłaszczenia, jakim była budowa lotniska wojskowego, należało uznać, że cel ten został zrealizowany, gdyż infrastruktura lotniska obejmuje także tereny niezabudowane, a stanowiące przestrzeń niezbędną do funkcjonowania lotniska. A zatem analogicznie do rozpoznawanej sprawy gdzie, grunt wnioskowany do zwrotu, jest w większości pokryty nieurządzoną zielenią i funkcjonujący w ramach infrastruktury kolejowej jako obszar ochronny.

Wobec powyższych ustaleń za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 137 u.g.n., bowiem w sprawie bezspornym jest, że na całości wnioskowanych do zwrotu nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia jaki zakładała decyzja z 30 kwietnia 1969 r., czyli szeroko rozumianej infrastruktury kolejowej. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżących kasacyjnie argumentacji, o zbędności wywłaszczania tak dużego terenu (pkt 3 zarzutów) wskazać należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli nieruchomości - w założeniu - prawidłowo wywłaszczonej, a jedynie zbędnej dla celu tego wywłaszczenia. Nie dotyczyła zaś stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa, czy decyzja lokalizacyjna obejmowały w tym przypadku grunt, który – jak należy wnosić z treści skargi kasacyjnej - nie powinien być wywłaszczany w tak dużym zakresie. Inne są bowiem przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a inne określają warunki, w jakich mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości.

Wskazując na naruszenie prawa materialnego skarżący kasacyjnie, próbowali wykazać, że jeżeli blaszane garaże zlokalizowanie na spornej nieruchomości były obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego z 1961 r., co w ich ocenie stanowiło przeszkodę dla uznania, że teren na których się znajdowały, mógł stanowić "pas ochronny". Zarzut ten jest nieuprawniony.

W ocenie NSA zgodzić się należy z Sądem I instancji, że lokalizacja garaży na spornym gruncie, nie miała znaczenia dla uznania zasadności skargi. Wbrew stanowisku Wojewody rację ma autor skargi kasacyjnej, że na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego z 1961 r. blaszany garaż mógł być uznany za obiekt budowlany (tymczasowy). Niezależnie jednak od tego, czy blaszany garaż w świetle ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego miał stanowić obiekt budowlany, czy też nie, dla oceny sprawy istotne było, że garaże te istniały na gruncie już w chwili jego wywłaszczenia. Rozporządzenie z 1961 r. nie nakazywało zaś likwidacji istniejących obiektów, a wskazywało na odległości i warunki lokalizacyjne jakie powinny być spełnione przy planowaniu inwestycji budowlanych w stosunku m. in. do linii kolejowych. Rozporządzenie z 1961 r. było bowiem aktem wykonawczym do ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47). Blaszane garaże, czy też potencjalne inne obiekty nie wykluczały zatem możliwości urządzenia na spornym terenie pasa ochronnego dla potrzeb infrastruktury kolejowej, co najwyżej w sytuacji utrudnień w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, obiekty takie mogły być przez nowego właściciela rozebrane. Co jak wiadomo w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie obecnie komercyjne wykorzystywanie części nieruchomości polegające na dzierżawie terenu pod blaszane garaże (umowa dzierżawy z 1 lipca 2009 r.) nie stanowi o zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1778/22, z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2762/19, z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06 – cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego NSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 4 pkt. 1 oraz pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie jak również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 11 Rozporządzenia z 1961 r. poprzez jego błędną wykładnię.

Za nieuprawnione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 Kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie. Zarzut ten stanowi jedynie gołosłowną polemikę z ustaleniami organów administracji i stanem faktycznym przyjętym przez sąd I instancji za podstawę orzekania. Skarżący kasacyjnie nie wskazali w uzasadnieniu skargi istotnych braków dowodowych w sprawie, jak również nieustalonych faktów, przemawiających za uwzględnieniem skargi. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie organy ponownie rozpoznając sprawę oparły swoje rozstrzygnięcie nie tylko o pisemne informacje uzyskane od beneficjenta nieruchomości jakim było PKP, ale również o dokumenty uzyskane m. in. z Archiwum Narodowego w Krakowie, czy też Archiwum Akt Nowych w Warszawie pozwalających na ustalenie zakresu faktycznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia.

Ustaleń faktycznych nie mogło podważyć również wskazanie na naruszenie przepisu art. 134 p.p.s.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależała od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub przekroczył granice rozpoznawanej sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie błędnego oznaczenia jednej ze skarżących S. K., dokonano na podstawie art. 156 § 1 w związku z § 3 p.p.s.a.