Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1058/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par.2 pkt 5-6, art. 52 par. 4, art. 53 par. 2,  art. 58 par. 1 pkt 2, pkt 5a , art. 232 par. 1 pkt 1 i  pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art 11, art. 10 ust.1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 marca 2012 r. Nr XVII/97/2012 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

K. G. Spółka z o.o. w Z. , zwana dalej "Skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 marca 20012 r., nr [...], w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G..

Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie trybu jej sporządzenia, poprzez brak zamieszczenia jej wniosków i uwag z dnia 7 września 2005 r. i 22 listopada 2007 r. w wykazach wniosków sporządzonych na podstawie art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." Zaznaczyła, że wnioski te zostały prawidłowo złożone w 2007 r. w Urzędzie Gminy G., jako załączniki do dokumentacji planistycznej. Wskazała również, że w dokumentacji planistycznej brakuje odniesienia do pisma Z. Urzędu Wojewódzkiego w S., Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia 30 września 2005 r.

Ponadto Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa własności nieruchomości, stanowiącej jedno gospodarstwo rolne, składające się z dwóch działek nr [...] i [...], poprzez niewłaściwe oznaczenie terenu tego gospodarstwa jako RO i ZL, zamiast MZ. W ocenie Skarżącej takie oznaczenie uniemożliwia jej kontynuowanie istniejącej działalności, naruszając w ten sposób interes prawny Spółki, powodując nieodwracalne skutki prawne związane z prawem własności i prawem do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto zmienia wypracowany przez właścicieli układ architektoniczno – przestrzenny, niszcząc jego walory i założenia.

Skarżąca podniosła , że nie dokonano analizy położenia gospodarstwa we wsi i w gminie, jak również położenia gospodarstwa w pobliżu obszaru Natura 2000 PLH 320007.

Nie przeanalizowano zaopatrzenia gospodarstwa w media w perspektywie czasowej w kolejnych zmianach Studium i nie uwzględniono wybudowanego w ramach nowopowstałego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę gospodarstwa ekologicznego z hodowlą owiec, w tym budowy własnej infrastruktury (jezdni ziemnej, ujęcia wody, ekologicznej oczyszczalni ścieków). Skutkiem tego było zastosowanie błędnych oznaczeń terenu gospodarstwa rolnego, co w konsekwencji uniemożliwi Skarżącej prowadzenie gospodarstwa. Tymczasem oznaczenie RO – tereny rolnicze nieprzeznaczone pod zabudowę, uniemożliwi budowę nowych szałasów dla zwierząt, która była starannie zaplanowana. Na terenie tej działki istniały wcześniej szałasy, które po 10 latach zostały rozebrane jako obiekty tymczasowe.

Skarżąca podniosła, że przyjęte w załączniku graficznym oznaczenie gospodarstwa – MZ (na działce nr [...]), nie pokrywa się ze stanem faktycznym, bowiem istniejąca funkcja mieszkaniowa służy działalności rolniczej i jest częścią zabudowy zagrodowej. Spółka nie prowadzi i nie zamierza prowadzić działalności usługowej. Następstwem tego jest, zdaniem Skarżącej, wadliwe oznaczenie drogi wewnętrznej – jezdni ziemnej istniejącej na działce [...], która posiada takie samo oznaczenie jak działka [...] – droga gminna.

Zdaniem Skarżącej prawidłowym oznaczeniem terenu jej gospodarstwa powinno być RM i RU– jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, jednak w Studium definicję RM zastosowano niewłaściwie, co powoduje nieprawidłowe przeznaczenie terenu. Zastosowanie symboli MZ, RO i ZL dla działek [...] i [...], stanowiących w istocie jedną jednostkę terenową, na której prowadzone jest gospodarstwo rolne, dzielą je na tereny o różnych, sprzecznych ze sobą funkcjach i uniemożliwiają prowadzenie dotychczasowej działalności.

Skarżąca zakwestionowała również przyjęte w Studium kierunki rozwoju i przeznaczenie terenów sąsiednich wskazując, że zmiana przeznaczenia i dopuszczenie w sąsiedztwie prowadzonego przez nią gospodarstwa - na działkach nr [...] i [...], zabudowy mieszkaniowej, jako funkcji dominującej naruszy jej interesy, bowiem parametry zabudowy mieszkaniowej istotnie różnią się od parametrów zabudowy zagrodowej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, dalej również jako "organ", reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi wskazując na brak po stronie skarżącej interes prawnego lub uprawnienia, które mogłoby zostać naruszone zaskarżoną uchwałą, co przesądza o braku legitymacji skargowej.

Ponadto organ podstawę odrzucenia skargi upatruje również w tym, że nie została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Organ wskazał bowiem na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

W przypadku uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, organ wniósł o jej oddalenie ustosunkowując się do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze.

Organ wyjaśnił zatem, że przed przystąpieniem do sporządzenia zmiany Studium Wójt [...] przeprowadził procedurę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ogłoszenie opublikowane na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w G. , Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Dzienniku K. informowało o przystąpieniu do zmiany Studium i wzywało zainteresowanych do składania – do dnia 26 maja 2010 r., wniosków dotyczących projektu zmiany Studium. Skarżąca w terminie od publikacji ogłoszenia do dnia wskazanego w ogłoszeniu nie złożyła żadnych wniosków. Organ podkreślił, że wskazywanych w skardze wniosków z 2005 i 2007 r. nie można traktować jako wniosków złożonych na podstawie art. 11 u.p.z.p.

Pismo z 2005 r. nie stanowi wniosku co do Studium, a z jego treści wynika, że Skarżąca domaga się "włączenia do procedur opracowana przestrzennego planu zagospodarowania przestrzennego". Z kolei pismo z 2007 r. dotyczy jedynie wniosków nad dyskusją co do potencjalnych zmian w Studium, które miałyby w przyszłości zostać opracowane.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że oba pisma zostały złożone na długo przed wszczęciem procedury związanej z przystąpieniem do zmiany obowiązującego Studium.

Organ wskazał, że nie miał podstaw do odnoszenia się do pisma Wojewody Z. z 30 września 2005 r., bowiem procedura zmiany Studium rozpoczęła się w 2009 r., a więc długo po tym, jak pismo to zostało sporządzone. Niezależnie jednak od tego sama zmiana uwzględnia specyfikę obszarów chronionych przyrodniczo.

Dalej organ wskazał, że na należącej do skarżącej działce nr [...] studium zakłada funkcję zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczonej jako MZ, na części funkcję trenów rolniczych o dominacji gruntów ornych, miejscami pastwiska i łąki oznaczonej jako Ro, zaś na części tereny lasów i zwartych zadrzewień oznaczone jako ZL. Należąca do skarżącej działka nr [...] w części nosi oznaczenie MZ, a w części zaś Ro.

Na działce nr [...], obręb Z. zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek oznaczony jako (pozostałe budynki niemieszkalne) na mapie symbolem (i) – który nie stanowi budynku gospodarczego oznaczanego na mapie symbolem (g).

Wskazane oznaczenia działek odpowiadają stanowi faktycznemu i prawnemu.

Organ wyjaśnił, że oznaczenie MZ należy rozumieć jako zapis odnoszący się głównie do "istniejącego niezainwestowania", w którym występuje zróżnicowanie funkcji ale dominuje zabudowa zagrodowa. Zabudowę zagrodową znajdującą się w obszarze MZ można zachować lub rozbudować dążąc do takich rozwiązań przestrzennych, ażeby ograniczyć ewentualne negatywne oddziaływanie zabudowy zagrodowej, o ile w sąsiedztwie występuje zabudowa jednorodzinna. Niemniej należy przyjąć, że podstawową funkcją na wsi jest działalność związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W przypadku stanu istniejącego, gdy zainwestowanie jest zróżnicowane w obrębie MZ można zachować istniejące zainwestowanie i funkcje, w tym związane z działalnością gospodarczą. Dopuszcza się prowadzenie działalności gospodarczej nie związanej tylko z rolnictwem w obrębie zabudowy zagrodowej.

Oznaczenie RM należy rozumieć jako zabudowę zagrodową i należy traktować jako składową działki gospodarstwa rolnego na której zlokalizowane są obiekty budowlane związane z prowadzoną działalnością rolną przez rolnika (budynek mieszkalny, budynki gospodarcze), zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw aby działka nr [...] oraz [...] posiadała jednolite oznaczenie jako RM, ponieważ studium powinno odwzorowywać rzeczywiste przeznaczenie terenu. Teren zabudowy zagrodowej na działkach nr [...] i [...] stanowi jedynie ich fragment, pozostały obszar działki [...] to tereny zadrzewione ZL (zgodnie z aktualnym stanem faktycznym znajdują się na tym fragmencie zadrzewienia) oraz teren rolny Ro , ponieważ znajdują się tam pastwiska. Zarówno na działce nr [...] jak i [...] nie istnieją żadne inne budowle

(w szczególności szałasy dla zwierząt inwentarskich).

Podsumowując organ stwierdził, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zatem nie ma podstaw do jej wzruszenia w żadnym zakresie.

Skarżąca została wezwana do wykazania, że przed wniesieniem skargi wyczerpała środek zaskarżenia poprzez skierowanie do Rady Miasta G. wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazania nadania tego wezwania w urzędzie pocztowym bądź bezpośrednio w siedzibie organu.

Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Skarżąca wskazała, że w dniu 9 września 2020 r. złożyła u Burmistrza [...] uwagi do projektu Studium, które w jej ocenie stanowią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Do pisma Skarżąca dołączyła kopię uwag i dowód nadania w urzędzie pocztowym z datą stempla potwierdzającą nadanie pisma w dniu 10 września 2020 r. Z treści pisma wynika, że Skarżąca domaga się uaktualnienia Studium i wprowadzenia do mapy Studium zmian polegających na uwidocznieniu istniejących na działce nr [...] zabudowań.

Skarżąca podniosła, że pomimo dokonania powykonawczego odbioru budynków w 2004 r., nie uwzględniono zabudowy w dokumentacji poprzedzającej dokonanie kolejnych zmian w Studium, co stanowi zagrożenie dla ochrony istniejącego stanu zagospodarowania jej nieruchomości. Nadto załączyła szereg dokumentów na potwierdzenie istniejącego na działce sposobu zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Analiza skargi doprowadziła Sąd do przekonania, że zasługuje ona na odrzucenie, bowiem interes prawny Skarżącej nie został naruszony.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że w niniejszej sprawie – stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zastosowanie znajdują przepisy ustawy p.p.s.a. obowiązujące przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem – zgodnie z art. 52 § 4 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą skargę należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie termin do wniesienia skargi wynosił 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Na podstawie art. 54 ust. 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Wbrew wywodom organu Sąd uznał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca dochowała tych wymogów, czego dowodem jest przedłożone przy piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. pismo zawierające uwagi do Studium i żądanie wprowadzenia zmian. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że Skarżąca nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i stąd jej pisma również nie mają sformalizowanego charakteru. Niemniej jednak z treści pisma z dnia 9 września 2020 r. jednoznacznie wynika, że Skarżąca domagała się wprowadzenia zmian do Studium, wskazując jednoznacznie czego te zmiany mają dotyczyć, co w ocenie Sądu można i należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Termin 60 dni od daty skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z załączonego dowodu nadania wezwania w urzędzie pocztowym, które miało miejsce w dniu 10 września 2020 r. Termin do wniesienia skargi upływał zatem w dniu 10 listopada 2020 r. Skarga została nadana do Sądu w dniu 9 listopada 2020 r., a z pisma Skarżącej z dnia 9 listopada 2020 r. wynika, że w tym samym dniu została ona nadana listem poleconym do Burmistrza [...]. Jak wynika z poczynionych przez Sąd ustaleń skarga wpłynęła do Urzędu Miasta G. w dniu 10 listopada 2020 r., co oznacza, że termin do jej wniesienia został zachowany.

Pomimo spełnienia przez stronę warunków formalnych, skarga zasługiwała na odrzucenie.

W pierwszej kolejności, jako że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy, podjętej w 2012 r., należy się odwołać do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej jako "u.s.g.", w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga na uchwałę organu gminy nie jest actio popularis - do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych oraz praw lub obowiązków.

W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego.

W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).

Badając warunki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego, sąd jest zobligowany zbadać, po pierwsze, czy wnoszący skargę podmiot posiada interes prawny, a po wtóre czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3§ 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd jest zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności legitymacji procesowej wnoszącego skargę według wskazanych wyżej kryteriów wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Skarżąca posiada, wynikający z prawa własności działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, interes prawny. Analiza skargi i zaskarżonej uchwały doprowadziła jednak Sąd do przekonania, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość przyjętych w zaskarżonej uchwale oznaczeń jej działek, które jej zdaniem jest "niezgodne ze standardami i stanem zagospodarowania" i doprowadziło do naruszenia prawa własności. Ponadto zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie procedury jej podjęcia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż skargą objęta została uchwała w sprawie przyjęcia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., a więc akt, który – stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Celem uchwalenia Studium, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, przy czym zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1.

Zgodnie z przywołanym art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

2a) diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, oraz zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, zgodnie z uniwersalnym projektowaniem;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

Stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.z.p.

2. W studium określa się w szczególności:

1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;

2) (uchylony)

3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;

4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego

o znaczeniu lokalnym;

7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa;

8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej;

9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;

11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;

12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;

13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. z 2015 r. poz. 2120);

14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji;

14a) obszary zdegradowane;

15) granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa;

Rozwinięcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi dotyczących zasad sporządzania studium stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), dalej jako "rozporządzenie".

Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że projekt studium powinien zawierać:

1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej;

2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, w projekcie studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy.

Stosownie do § 7 rozporządzenia ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium:

1) rysunek projektu studium powinien zawierać:

a) granice obszaru objętego studium lub jego zmianą,

b) granice terenów zamkniętych,

c) określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym: terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów,

d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów,

e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli;

2) granice obszarów, o których mowa w pkt 1, określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony;

3) przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium;

4) barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych, sporządzanych z ustaleniami studium;

5) oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą. Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2).

Z przytoczonych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze ogólnym, a jego celem jest nakreślenie kierunków rozwoju przestrzennego w gminie, przy uwzględnieniu istniejącego stanu zagospodarowania.

Jak już wyżej wspomniano, uchwała w tym zakresie nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy do określenia możliwego zainwestowania

i zagospodarowania terenu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

W takim przypadku zastosowanie bowiem znajdują przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy.

Szczegółowe ustalenia co do przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia nie mogą naruszać ustaleń studium, co – stosownie do przepisów u.p.z.p. regulujących procedurę uchwalania planu miejscowego, podlega odrębnemu badaniu.

Z tego punktu widzenia poszczególne ustalenia studium, zwłaszcza dotyczące przewidywanego przeznaczenia poszczególnych terenów mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości, w szczególności w przypadku, gdy przewidziany sposób zagospodarowania określonego terenu doprowadzi do naruszenia uprawnień wynikających z prawa własności, jednak w każdym przypadku podlega to indywidualnej ocenie.

Podkreślić jednak należy, że skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium może skutecznie podważać tylko te jego ustalenia, które w perspektywie uchwalenia planu miejscowego naruszą jego prawo do wykonywania prawa własności (korzystania z nieruchomości) w sposób dotychczasowy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Podnoszone przez Skarżącą spółkę zarzuty dotyczące niewłaściwego, w jej ocenie, oznaczenia należących do niej działek i uniemożliwienie w ten sposób prowadzenia dotychczasowej działalności, polegającej na hodowli owiec, nie znajdują uzasadnienia. Jak wynika z ustaleń zaskarżonej uchwały, uzupełnionych wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, tereny te mają charakter rolniczy i takie ich przeznaczenie przewidziano w dalszym ciągu. Przyjęte oznaczenia odzwierciedlają aktualny stan zainwestowania, przy czym nie muszą one być tożsame z oznaczeniami, których używa się przy konstruowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z przywołanego § 7 rozporządzenia.

Wbrew wywodom skargi, w zaskarżonej uchwale nie ma takich ustaleń, które uniemożliwiałyby prowadzenie dotychczasowej działalności, w szczególności wykonania zabudowy związanej z hodowlą owiec. Ustalenia Studium w żaden sposób nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości Skarżącej, w szczególności nie nakładają na nią żadnych obowiązków w zakresie dokonania zmian jeżeli chodzi o istniejącą zabudowę, czy sposób korzystania.

W tym zakresie – jak już wyżej wspomniano, przy ustalaniu dopuszczalności powstania takiej zabudowy, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące warunków zabudowy, a Skarżąca nie zostanie pozbawiona ochrony prawnej, bowiem w postępowaniu administracyjnym będzie mogła korzystać ze wszystkich przysługujących jej uprawnień, w tym środków zaskarżenia.

W obrębie Z., gdzie położone są działki Skarżącej dominującą funkcją pozostaje rolnictwo, mieszkalnictwo, działalność gospodarcza, usługi i turystyka, a Studium zawiera ustalenia dotyczące zasad utrzymania i rozwoju tych funkcji.

Okoliczność, że w sąsiedztwie przewidziano również funkcję mieszkaniową nie narusza interesu prawnego Skarżącej, bowiem to w jaki sposób nieruchomości te zostaną zainwestowane uzależnione będzie od spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust 1 u.p.z.p. (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa).

Stąd też należało uznać, że interes prawny Skarżącej nie został zaskarżoną uchwałą naruszony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t. ze zm.), orzekł jak w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonej opłaty w wysokości 300 zł, Sąd orzekł jak w pkt II postanowienia, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 przywołanej ustawy.