Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1278/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1096/19 w sprawie ze skargi H. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na rzecz H. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1096/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) w sprawie ze skargi H. N. (dalej: Skarżąca) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 18 maja 2018 r. nr DO.8.6613.976.2016.SO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 10 sierpnia 2017 r. nr DO.8.6613.976.2016.JK. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister, decyzją z 18 maja 2018 r. nr DO.8.6613.976. 2016.SO, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 10 sierpnia 2017 r. nr DO.8.6613.976.2016.JK odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z 22 maja 1965 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister decyzją z 10 sierpnia 2017 r. nr DO.8.6613.976.2016.JK odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych miasta P. z 22 maja 1965 r. nr USW.III-62/40/63 przyznającego odszkodowania w kwocie 1.768,47 zł za wywłaszczenie z nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] z działki [...] o powierzchni 247 m² - połowę oraz z działki [...] o powierzchni 412 m² - połowę.

Stronami postępowania są następcy prawni osób, na rzecz których przyznano odszkodowanie, tj. H. N., H. S., M. S., A. K., J. K., R. S., B. K., M. K., K. K., K. K., L. K., D. W., J. K., R. G., A. F., E. P., M. G., W. G., J. G., W. G., P. S., J. C., H. B., D. J., M. J.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła m.in., że orzeczenie przyznające odszkodowanie z 22 maja 1965 r. zostało skierowane do L. T., która zmarła przed wszczęciem postępowania.

Rozpatrując wniosek, Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że tryb i zasady postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wynika z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.). Kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych miasta P. z 22 maja 1965 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r."). Organ nadzoru przywołał treść art. 6 ust. 4, art. 8 ust. 6 pkt 3 i ust. 11, art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Organ dokonał szczegółowej analizy powołanych przepisów i ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stanął na stanowisku, że:

- zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie prawa, niemniej nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie biegły, pomimo że nie brał udziału w rozprawie, uczestniczył w postępowaniu odszkodowawczym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, który został przedstawiony na rozprawie odszkodowawczej. Przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpiło w oparciu o stawki ujęte w opinii szacunkowej biegłego z 20 maja 1963 r. Fakt, że elaborat szacunkowy został sporządzony przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a organ wywłaszczeniowy nie powołał w toku postępowania biegłego, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

- zgodnie z ówcześnie obowiązującym zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335) stawka za grunt orny klasy I w strefie miejskiej wynosiła 3,60 zł/m². Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni (659 m2) poprzez wysokość stawki 3,60 zł. Wartość parkanu o powierzchni 24,64 m² oszacowano na kwotę 1.224,54 zł, przyjmując koszt jego odtworzenia wynoszący 2.509,09 zł oraz zmniejszając go o stopień zużycia, który określono na 50%. Z uwagi na fakt, że wywłaszczona nieruchomość należała w połowie do Skarbu Państwa, kwotę odszkodowania w wysokości 1.768,47 zł ustalono w wyniku podzielenia wartości odszkodowania za grunt - 2.312,40 zł, jak i wartości odszkodowania za parkan z desek - 1.224,54 zł na pół. Taka też kwota została przyznana kwestionowanym orzeczeniem odszkodowawczym;

- zgodzić należy się ze Skarżącą, iż decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości, jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała, oraz ustalić, czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego;

- skoro przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość

wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawny, a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, oznacza to, że

przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Aktualni w dacie wywłaszczenia nieruchomości spadkobiercy zmarłej L. T. nie dopełnili obowiązku ujawnienia się w księdze wieczystej, co skutkowało koniecznością ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców wymienionych w orzeczeniu spadkowym. Ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. nie precyzowała, kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Wpisanie jako uprawnionych do odszkodowania spadkobierców właściciela hipotecznego nieruchomości, w sytuacji gdy osoba ta zmarła, należy uznać za korzystne dla następców prawnych tej osoby. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ odszkodowawczy procedował w sytuacji, gdy wystąpił nieaktualny stan prawny nieruchomości, bowiem postępowanie spadkowe po zmarłej L. T. zostało przeprowadzone dopiero w 2006 r., natomiast organ odszkodowawczy poprzez obwieszczenie skierował informację do osób uprawnionych o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy odszkodowawczej, a także skierował zawiadomienie bezpośrednio do potomków spadkodawcy, co nie stanowi w ogóle naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.;

- zaskarżona decyzja odszkodowawcza została wydana kilkadziesiąt lat temu. Nie można zatem przy ocenie legalności decyzji z 1965 r. stosować standardów i wymagań

analogicznych do wymaganych obecnie.

Podsumowując, Minister stwierdził, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej. Nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych m. P. naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Wobec powyższego utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10sierpnia 2017 r.

Na decyzję Ministra z 18 maja 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Skarżąca. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa - art. 7, art. 7 b § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 30 § 1 k.p.a. i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w związku z art. 8-9, art. 20-21 i art. 64 Konstytucji.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreśliła, że orzeczenie odszkodowawcze zostało skierowane do osób zmarłych, czyli L. T. oraz L. B. zmarłego w 1932 r. W ocenie skarżącej Minister w obu decyzjach administracyjnych dokonał uproszczonej analizy kwestii zarzucanej przez skarżącą orzeczeniu odszkodowawczemu nieważności prowadzonego postępowania administracyjnego, wobec braku uczestnictwa w nim L. T. oraz L. B. Wszelkie twierdzenia Ministra abstrahują od faktu, że ta wada formalna postępowania, niezależnie od tego, czy była wynikiem zaniedbań proceduralnych ze strony organu wydającego kwestionowane orzeczenie, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako taka wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżąca podkreśliła, że do zmarłych kierowane były nie tylko stosowne pisma i zawiadomienia, w tym o rozprawie administracyjnej, ale również kwestionowane orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Do osoby zmarłej kierowane było również źródłowe orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, co do którego decyzją Ministra Infrastruktury z 2 lutego 2011 r. oraz decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 22 grudnia 2011 r. stwierdzono, że orzeczenie to zostało wydana z naruszeniem prawa, gdzie jednym z głównych zarzutów wobec orzeczenia o wywłaszczeniu tej właśnie nieruchomości był fakt prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego wobec zmarłej w dniu 22 lutego 1962 r. L. T. Decyzje te były nieskutecznie kwestionowane przez stronę postępowania - Miasto P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt 404/15 oddalił bowiem złożone w tej sprawie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra z 10 sierpnia 2017 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1096/19 Sąd I instancji w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra z 10 sierpnia 2017 r. W punkcie drugim natomiast Sąd I instancji zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taka zaś sytuacja, w ocenie Sądu I instancji wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Przykładem wydania decyzji z rażącym naruszenia prawa jest bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i uczynienie z niej adresata wydanej decyzji. Obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, jeśli zaś decyzja taka posiada już przymiot ostateczności, organowi dokonującemu kontroli prawidłowości wydania takiej decyzji pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności i powinny być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływały skutków prawnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83; 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99; 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Nie ma przy tym znaczenia, czy prowadząc postępowanie, organy wiedziały, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Powinny bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych miasta P. z 22 maja 1965 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. skierowane zostało m.in. do L. T. zmarłej 22 lutego 1962 r. oraz L. B. zmarłego 2 października 1932 r., a zatem przed wydaniem w dniu 22 maja 1965 r. kwestionowanego orzeczenia. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie, którego adresatami są m.in. L. T. oraz L. B., zostało skierowane do osób zmarłych, a więc takich, które nie mogły już mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej sytuacji uczestnikami postępowania i adresatami kwestionowanego orzeczenia winni być następcy prawni zmarłych. Fakt, że okoliczność śmierci tych osób nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania orzeczenia, nie zmienia jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane zostało do osób już nieżyjących. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, uczestnikami postępowania administracyjnego i adresatami zaskarżonego orzeczenia winni być zatem następcy prawni zmarłych osób. Oznacza to, że kontrolowane postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone wadliwie, a wadliwość ta daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana ona została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy tym Sąd I instancji podkreślił, że kwestionowane postępowanie odszkodowawcze nie było prowadzone na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co zdaje się sugerować organ nadzoru w uzasadnieniu wydanej decyzji. Orzekając w niniejszej sprawie, Sąd I instancji wziął również pod uwagę, że w stosunku do orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiącego podstawę do wydania zakwestionowanego orzeczenia odszkodowawczego, które także zostało skierowane do osób zmarłych, organ nadzoru decyzją z 2 lutego 2011 r. oraz decyzją z 22 grudnia 2011 r. stwierdził, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia organu nadzoru została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt 404/15. W tej sytuacji organ nadzoru rozpozna ponownie sprawę, mając na względzie dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie oraz w wyroku z 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt 404/15 ocenę prawną dotyczącą rażącej wadliwości wydania i skierowania przez organ rozstrzygnięcia do osoby zmarłej. Następnie biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a"), organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do prawidłowo ustalonej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta P., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru wyjaśniając sprawę i rozpatrując materiał dowodowy poczynił niewłaściwe ustalenia zaprzeczające obarczeniu orzeczenia z 22 maja 1965 r. o przyznaniu odszkodowania przesłanką wskazaną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy uchylone decyzje organu są prawidłowe i zawierają właściwą ocenę zgodności tego orzeczenia z ówcześnie obowiązującym prawem;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania dla organu nadzoru, nakazujących wzięcie pod uwagę oceny prawnej dotyczącej rażącej wadliwości wydania i skierowania przez organ rozstrzygnięcia do osoby zmarłej, zawartej w wyroku zapadłym w innej sprawie, która nie jest tożsama z niniejszą sprawą, podczas gdy ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy oraz sądy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia w tej samej sprawie;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, z pominięciem analizy co do rodzaju sprawy administracyjnej, w jakiej wydano orzeczenie o przyznaniu odszkodowania oraz rozwiązań przyjętych w akcie prawnym, na podstawie którego wydano to orzeczenie oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca, pismem z 25 marca 2020 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego. Natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący kasacyjnie nie wskazał właściwego przepisu, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Spór sprowadza się zatem w istocie do oceny skutków prawnych (w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) faktu, że zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych miasta P. z 22 maja 1965 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. skierowane zostało m.in. do L. T. zmarłej 22 lutego 1962 r. oraz L. B. zmarłego 2 października 1932 r., a zatem przed wydaniem w dniu 22 maja 1965 r. kwestionowanego orzeczenia. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie, którego adresatami są m.in. L. T. oraz L. B., zostało skierowane do osób zmarłych, a więc takich, które nie mogły już mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej sytuacji uczestnikami postępowania i adresatami kwestionowanego orzeczenia winni być następcy prawni zmarłych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci.

Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, na co zasadnie wskazano w uzasadnieniu Sądu I instancji, trafnie przytaczając liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny. Ponadto wywłaszczenie nieruchomości polega i zawsze polegało na odjęciu tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, pozbawieniu prawa własności konkretnej osoby, której to prawo przysługiwało. Decyzja wydana w stosunku do osoby zmarłej, która z chwilą śmierci utraciła podmiotowość prawną, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tego rodzaju istotne uchybienie powoduje bowiem, że w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Jeszcze raz należy podkreślić, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym także postępowania wywłaszczeniowego, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która - co do zasady - winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego. Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba także podkreślić - wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji - iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, stąd nieuprawnione jest odwoływanie się do stanu wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji, a tym bardziej szukanie poza organem osób odpowiedzialnych za brak wiedzy organu w powyższym zakresie, czy doszukiwanie się winy po stronie spadkobierców zmarłej. Należy bowiem wyraźnie zauważyć, że to organ jest wyłącznie zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a odpowiedzialność za ewentualne wady w tym zakresie nie może być przerzucana na inne podmioty, a w szczególności te, które nie były uczestnikami tegoż postępowania. Wskazać też należy, że w dacie wydania decyzji istniała instytucja kuratora, tak dla osoby zmarłej, jak też nieznanej z miejsca pobytu.

Zaprezentowane powyżej stanowisko w całości podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, opowiadając się za ugruntowaną już, a dotyczącą omawianego zagadnienia, linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 901/09; 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10; 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08; 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 829/11; 9 października 2015 r., sygn. akt 1905/15; 11 października 2016, sygn. akt I OSK 3047/14; 25 kwietnia 2018, sygn. akt I OSK 1302/16; 27 października 2020 r., sygn. akt 251/19, źródło CBOSA).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zatem nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania dla organu nadzoru, nakazujących wzięcie pod uwagę oceny prawnej dotyczącej rażącej wadliwości wydania i skierowania przez organ rozstrzygnięcia do osoby zmarłej, zawartej w wyroku zapadłym w innej sprawie, która nie jest tożsama z niniejszą sprawą, podczas gdy ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy oraz sądy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia w tej samej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (petitum skargi kasacyjnej). Powyższe zarzuty są w istocie ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego a ich konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.