Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 1052/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64d, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. C. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 6 listopada 2024 r., nr IN.7721.3.5.2019.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej B. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie był sprzeciw wniesiony przez B. C. (zwaną dalej także "skarżącą") od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 6 listopada 2024 r., nr IN.I.7721.3.5.2019.MS, uchylającej decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 27 listopada 2019 r., nr BA.6740.6.75.2019 i przekazującej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji sprawę z wniosku P. Sp. z o.o. w W. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości D. na działce nr a.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym: wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji złożony został przez P. Sp. z o. o. (dalej również jako: "inwestor") w dniu 9 września 2019 r.

W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1331, ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", oraz art. 123 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie: sprawdzenia go przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności telekomunikacyjnej bez ograniczeń; wyjaśnienia obszaru oddziaływania obiektu, bowiem w treści projektu wskazano, że obejmuje on wyłącznie działkę nr a i ewentualne skorygowanie w tym zakresie projektu; oraz doprowadzenia projektu do zgodności z uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz. Urz. Woj. Opol. z [...], poz. [...]), dalej jako "uchwała". Termin wykonania nałożonych obowiązków określony został do dnia 25 października 2019 r.

Decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., nr BA.6740.6.75.2019, Starosta Kędzierzyńsko - Kozielski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą w miejscowości D. na działce nr a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wyjaśnił, że inwestycję zlokalizowano na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem 4MN, podczas gdy w powyższym planie wyznaczono pod lokalizację inwestycji celu publicznego tereny oznaczone symbolami: 1ZP - 4ZP, 1KD-G - 4KD-G, 1KD-Z - 4KD-Z, 1KD-L - 3KD-L, 1KD-D - 21KD-D, 1KD-PJ - 48KD-PJ, 1KP, 1KP-R, 2KP-R, 1KD-P, 2KD-P. Inwestor doprowadził projekt do zgodności w żądanym zakresie, poza kwestią zgodności z planem. Starosta wyjaśnił, że § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c uchwały określa, że na terenie objętym granicami planu dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych. Oznacza to, że art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. poz. 2062) nie będzie miał tu zastosowania.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], Wojewoda Opolski uchylił powyższą decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał wymogi nakładane przez ustawodawcę na inwestora, po spełnieniu których organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wydania pozwolenia na budowę i uznał, że wniosek jest kompletny, a przedłożony projekt budowlany należy zatwierdzić. Następnie odniósł się do opisu technicznego projektu zagospodarowania terenu i powołując art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), dalej w skrócie: "u.p.z.p.", art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), dalej w skrócie: "u.g.n.", definicję telekomunikacyjnego obiektu budowlanego z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", jak również treść art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.), dalej jako "ustawa", oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stwierdził, że sprawa dotyczy niewątpliwie realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, stanowiącego budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego oraz infrastrukturę techniczną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych. Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazał, że działka nr a oznaczona jest symbolem 4 MN. Przytoczył treść § 11 uchwały oraz § 15 ust. 1, 2 i 5 uchwały oraz odniósł się do art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. Dalej, analizując oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiednie ocenił, że z załączonych do wniosku dokumentów, w tym opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej jako "rozporządzenie". Wskazał, że do wniosku zostało ponadto dołączone oświadczenie projektanta, że wnioskowana instalacja radiokomunikacyjna nie spełnia warunków, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.), dalej jako "ustawa środowiskowa". Stosownie do tego organ uznał, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdził też, że nie narusza przepisów odrębnych, a tym samym jest zgodna z zapisami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Wojewody przeprowadzona analiza dokumentów pozwala stwierdzić, że inwestor spełnił wszystkie wymagania nałożone przepisami prawa tj.: złożył kompletny wniosek spełniający wymogi formalno-prawne i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany spełniający wymagania przepisów szczególnych. Projekt budowlany jest kompletny i posiada informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym terminem ważności stanowiącego podstawę do wykonywania przez projektanta samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Następnie, na skutek skargi wniesionej przez B. C., powyższa decyzja Wojewody Opolskiego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 115/20. Sąd wskazał, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego to w przypadku sprawy o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (dalej też w skrócie "SBTK") przede wszystkim określenie zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym rozważenie czy na gruncie art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.) inwestycja zapewnia utrzymanie poziomu pól elektromagnetycznych (dalej też w skrócie PEM) na dopuszczalnym poziomie. Organy muszą w związku z tym prawidłowo ustalić strony postępowania zgodnie z zasadą zainteresowania uwzględniając zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Oddziaływanie inwestycji może rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. Dlatego w rozpoznawanej sprawie dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego skarżącej i innych zainteresowanych niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie na jakie nieruchomości inwestycja oddziałuje. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Przy tym nie chodzi tylko o ustalenie właściciela (posiadacza) nieruchomości sąsiedniej, ale także sposób jej zagospodarowania obecny i możliwy w przyszłości według ustaleń prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego). Tego zaś w zaskarżonej decyzji odwoławczej zupełnie zabrakło. Z treści decyzji Wojewody Opolskiego nie da się jednoznacznie wywnioskować dlaczego te, a nie inne nieruchomości objęto obszarem oddziaływania, a w konsekwencji ich właścicieli (posiadaczy) potraktowano jako strony postępowania administracyjnego. Dalej Sąd wyjaśnił, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą m.in. 1) rodzaj anten - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13). Dla poczynienia prawidłowych ustaleń i oceny, co do tego, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Ponadto przy określeniu oddziaływania pola elektromagnetycznego należy uwzględnić maksymalne moce emisyjne i maksymalne możliwości pochylenia osi wiązek promieniowania. Przez zwrot "miejsce dostępne dla ludności" należy natomiast rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzana i do której inwestor posiada tytuł prawny. Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest z kolei nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Należy ocenić, czy realizacja danego zamierzenie inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwości zabudowy na terenach sąsiednich. W każdym razie przez miejsca dostępne dla ludności nie należy rozumieć jedynie miejsc przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne. Brak dokonania oceny w tym zakresie przez Wojewodę i przyjęcie tylko oceny autora projektu za podstawę decyzji, bez własnej analizy, a w razie potrzeby, także bez opinii biegłego, który oceniłby te aspekty projektu budowlanego oznacza, że nie rozważono w postępowaniu administracyjnym należycie okoliczności sprawy. Z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wynika, że rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko w dacie wpływu wniosku i orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie. Kategorie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), które zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Powołując przepisy § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Sąd uznał, że organ kontrolując w zakresie zgodności z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska przedłożony mu do zatwierdzenia projekt budowlany, winien ocenić czy równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny względem osi głównej wiązki promieniowania tej anteny wynosi nie mniej niż wartości poddane w tych przepisach, w relacji do podanych tam odległości miejsc dostępnych dla ludności, przy czym jeżeli sprawa dotyczy instalacji wytwarzających promieniowanie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązkiem organu jest zsumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny zamontowane na tej samej stacji bazowej telefonii. Powyższe dane winny wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (por. art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ nie może jednak oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony podlegające ocenie, dokonać tej oceny i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się z zaproponowaną kwalifikacją planowanej inwestycji, albo ją kwestionuje. Dalej Sąd wskazał, że organ odwoławczy oceniając zgodność projektu z planem miejscowym pominął, że poza "Ustaleniami ogólnymi" (Dział II uchwały) plan miejscowy zawiera "Ustalenia szczegółowe" (Dział III uchwały), a te m.in. w § 26 odnośnie do terenu 4MN ustalają jako przeznaczenie podstawowe tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, a wśród przeznaczenia uzupełniającego tylko usługi nieuciążliwe, garaże, budynki gospodarcze i inne z zachowaniem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jak natomiast do tych zapisów ma się wieża telekomunikacyjna (SBTK), a zwłaszcza jaki obszar terenu 4MN wokół niej będzie wyłączony z zabudowy zgodnie z przeznaczeniem planu, tego zaskarżona decyzja odwoławcza w ogóle nie określa. Powołanie zaś w decyzji treści § 11 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 uchwały oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.) nie jest wystarczające. Sąd zauważył, że stosując prymat ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nad zapisami planu miejscowego, zgodnie z zasadą hierarchiczności źródeł prawa, organ administracji publicznej nie jest zwolniony z rozważenia w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3, wzajemnej relacji praw, a to: wolności działalności gospodarczej (w tym inwestycyjnej inwestora) i ochrony prawa własności (strony skarżącej oraz dalszych zainteresowanych władających sąsiednimi nieruchomościami w zakresie prawa zabudowy). Tego wyważenia praw nie można dokonać bez szczegółowej analizy terenu 4MN, w tym położenia i planowanej zabudowy nieruchomości inwestora oraz nieruchomości sąsiednich, rodzaju zabudowy istniejącej i dopuszczalnej potencjalnie w przyszłości. Formułując wytyczne co do postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ wszechstronnie oceni projekt budowlany z uwzględnieniem jego zgodności lub braku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując takiej analizy oceni przedłożoną dokumentację uwzględniając wpływ stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko z uwzględnieniem wszelkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym przyjętych w projekcie zasad zagospodarowania terenu inwestycji, a szczególnie rozwiązań technicznych przekładających się na oddziaływanie na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Nie może zostać przy tym pominięta ocena co do kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania zgodnie z art. 59 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. i rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Sąd zwrócił uwagę, że pomimo zapewnień inwestora, że promieniowanie nie przekroczy dopuszczalnych norm organ nie jest zwolniony z własnej oceny oddziaływania stacji tak co do deklarowanych, jak i możliwych emisji wynikających z możliwości technicznych wszystkich anten, nie wykluczając nakładanie się promieniowania z istniejących już sąsiednich stacji. Dlatego nie da się wykluczyć, że organ zasięgnie w tej mierze opinii biegłego. Sąd uznał, że brak ustaleń i analizy we wskazanym zakresie uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej. Tym samym Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2421/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora od powyższego wyroku. Sąd odwoławczy przede wszystkim za niewadliwą uznał stwierdzoną przez Sąd I instancji konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Uznając, że ocena w tym zakresie ma decydujący wpływ na wynik niniejszej sprawy wyjaśnił, że oczywiście tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są terenami, z którymi nie w każdym przypadku kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co wynika wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach zabudowy jednorodzinnej (w tym wymóg co do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu). Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy należy także uwzględnić treść planu miejscowego (jako całości) i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ww. ustawy. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. W tej zaś sprawie nie wykazano w skardze kasacyjnej aby w kontekście postanowień planu i określonej wykładni art. 46 ust. 2 ww. ustawy można było stwierdzić, że ocena Sądu I instancji miałby prowadzić do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc, że plan miejscowy stanowi barierę dla rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zatem skuteczne samo wywodzenie zgodności planowanej inwestycji z normami planistycznymi z powołaniem się na § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c planu miejscowego i art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Przepisy te nie oznaczają, że w każdym miejscu objętym planem miejscowym przewidziana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie plan miejscowy, który dokładnie precyzuje w § 11 ust. 1, że w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych tereny oznaczone symbolami: 1ZP-4ZP, 1KD-G - 4KD-G, 1KD-Z - 4KD-Z, 1KD-L - 3KD-L, 1KD-D - 21KD-D, 1KD-PJ - 48KD-PJ, 1KP, 1KP-R, 2KP-R, 1KD-P, 2KD-P wyznacza się jako tereny pod lokalizację inwestycji celu publicznego. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej ma znaczenie dokonanie ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany, czy plan miejscowy przewiduje lokalizację inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej zalicza się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a więc - przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. Zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej w pierwszej kolejności wymaga bowiem sprawdzenia, czy plan miejscowy nie stanowi bariery dla rozwoju tego rodzaju inwestycji celem zapewnia społeczności lokalnej odpowiedniego dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. Dlatego w tych warunkach prawnych dla skuteczności zarzutów skargi kasacyjnej wymagane było wykazanie, że na terenach, o których mowa w § 11 ust. 1 planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. To wtedy można by twierdzić, że ewentualnie zostały spełnione przesłanki ustawowe art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Tego jednak zabrakło w skardze kasacyjnej, co czyni w tej części jej zarzuty jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dalej NSA zgodził się z oceną Sądu I instancji w kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz oddziaływana przedmiotowej inwestycji na środowisko. Wskazał, że dla oceny w tym zakresie mają znaczenie przepisy ww. rozporządzenia z 2010 r., w tym § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, oraz art. 124 ust 2 p.o.ś. W przepisach tych mowa jest o "miejscach dostępnych dla ludzi", a więc normy te niewątpliwie mogą stanowić podstawę do ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie, ponieważ w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., które wymagają uwzględnienia kwestii oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, z czym łączy się zagadnienie "miejsc dostępnych dla ludzi". Ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę wymaga wykazania, że projektowana inwestycja będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, w tym zabudowy tego terenu. Dla tej oceny ma znaczenie treść art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. - nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), a to z uwagi na treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) i zainicjowanie postępowania wnioskiem z 9 września 2019 r. Dlatego w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności powinny zostać ustalone parametry techniczne anten bo one mogą mieć wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma rację Sąd I instancji, co do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko. Dopiero też określenie tych poszczególnych parametrów i ustalenie okoliczności lokalizacji inwestycji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Są to bowiem kwestie istotne, które prowadzą do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym na ile wymagane będzie właśnie ograniczenie w projekcie budowlanym parametrów użytkowych anten tak aby wykluczyć wpływ promieniowania elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludzi. Tej oceny nie podważa argument, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora. Odnośnie zaś zastosowania odpowiedniej definicji legalnej "miejsc dostępnych dla ludzi" uzupełniająco Sąd odwoławczy wskazał, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) normodawca na nowo zdefiniował to pojęcie. Aktualnie definicja ta abstrahuje od kwestii potencjalnej zabudowy nieruchomości, w odróżnieniu od poprzedniej definicji z której wywodzono także konieczności uwzględnienia możliwości przyszłej zabudowy nieruchomości. W tych warunkach organ administracyjny powinien ustalić, czy istnieje norma intertemporalna, która wyklucza w niniejszej sprawie zastosowanie nowego przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś. do spraw wszczętych i niezakończonych, czy też obowiązuje podstawowa zasada legalizmu, zgodnie z którą organ administracyjny wydaje decyzję na podstawie obowiązujących przepisów. Dalej, Sąd odwoławczy nie podzielił oceny w kwestii konieczności uwzględnienia kumulacji promieniowania anten dla prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że ocena Sądu I instancji uwzględniała jeden z poglądów prawnych, niemniej jednak pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Uwzględniając związanie wskazaną uchwałą w niniejszej sprawie Sąd odwoławczy uznał, że dla dokonania prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia na środowisko nie jest wymagane dokonanie kumulacji promieniowania ze wszystkich anten.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 6 listopada 2024 r., nr IN.I.7721.3.5.2019.MS, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że sprawa dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w przypadku sprawy o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej istotne jest przede wszystkim określenie obszaru oddziaływania inwestycji, który powinien być przedstawiony w sposób obrazujący ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, w tym zabudowy tego terenu (o ile takie występują). Szczególne znaczenie w tym kontekście będzie miał art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Jak wynika z projektu budowlanego, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji został wyznaczony przy uwzględnieniu zasięgu sumarycznego pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 występującego na poziomie zawieszenia planowanych anten na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Projekt sporządzony został przy uwzględnieniu właściwego, wówczas obowiązującego aktu wykonawczego do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, natomiast nie zmienia to faktu, że dnia 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Uchylono tym samym uprzednio obowiązujące rozporządzenie, w oparciu o które ustalono obszar oddziaływania inwestycji. Ta okoliczność w badanej sprawie wpływa w sposób bezpośredni na krąg stron postępowania. Zmieniona bowiem została m.in. gęstość mocy S (W/m2) dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2GHz do 300GHz do poziomu 10 W/m2 i wobec tego konieczna będzie korekta projektu w tym zakresie, co z kolei implikuje obowiązek aktualizacji stron postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaktualizowanie kręgu stron postępowania będzie konieczne także w związku z prawem właścicielskim do nieruchomości sąsiednich. Należy ustalić aktualnych właścicieli nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja oraz nieruchomości sąsiednich, objętych obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co pozwoli na weryfikację aktualnego kręgu stron postępowania. Okoliczność ta uniemożliwiła natomiast organowi odwoławczemu zajęcie stanowiska w tym przedmiocie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż konieczne do wprowadzenia zmiany wykraczają poza zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Dalej zwracając uwagę na problem aktualności mapy do celów projektowych, o której mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że na działce nr b objętej wówczas obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji w międzyczasie wybudowano budynek mieszkalny. Jak wynika z ogólnodostępnej informacji przestrzennej (geoportal.gov.pi), działka ewidencyjna nr c, zlokalizowana w obszarze inwestycji została podzielona na działki nr d, e, f, g. W związku z powyższym nie sposób mówić o aktualności mapy do celów projektowych, na podstawie której sporządzono projekt zagospodarowania terenu. Ponadto, wynik przeprowadzonej analizy informacji przestrzennej w oparciu o ww. portal wskazuje, że obiekt będący przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę znajduje się na działce budowlanej. W związku z powyższym należy również ustalić, stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie, jeżeli takie pozwolenie zostało wydane oznaczać to będzie, iż roboty budowlane zostały zakończone, w przeciwnym razie pozwolenie na budowę będzie wymagane w związku z wznowieniem budowy. Te ustalenia są konieczne z uwagi na obowiązek wynikającego z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a ponadto będą istotne w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej organ odwoławczy wskazał również, że w związku z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując regulacje § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia, określające odpowiednio przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wyjaśnił, że termin "miejsca dostępnego dla ludności" definiuje art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który na mocy art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw otrzymał nowe brzmienie. Aktualnie też definicja ta abstrahuje od kwestii potencjalnej zabudowy nieruchomości, w odróżnieniu od poprzedniej definicji z której wywodzono także konieczności uwzględnienia możliwości przyszłej zabudowy nieruchomości. Wobec zaś braku przepisów przejściowych w powyższym zakresie, po myśli art. 38 ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, które to miało miejsce 24 września 2019 r. Dalej podnosząc, że NSA zaaprobował stanowisko WSA w Opolu o konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy, zmierzającej do ustalenia potrzeby przeprowadzenia postępowania ws. oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko organ uznał, że okoliczność ta w tym postępowaniu administracyjnym nie została dostatecznie wyjaśniona. Wskazał, że organ I instancji w tym zakresie nie odniósł się w jakikolwiek sposób do oceny przyjętej przez projektanta. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek dokonania takiej oceny. Co przy tym istotne NSA wskazał, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, na podstawie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten, na co w sposób szczególny należy zwrócić uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar inwestycji, tj. działka nr a, w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [..] Rady Gminy R. z dnia [...] (Dz. U. Województwa Opolskiego z [...] poz. [...]) oznaczony jest symbolem 4MN. Powołując zapisy § 11 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 planu miejscowego oraz regulacje zawarte w art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych uznał za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji, że nie jest tak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania inwestycji takich jak w badanej sprawnie, czy też wprowadzać pewnych ograniczeń. Niemniej jednak, jak zaznaczył, celem wprowadzenia normy z art. 46 ww. ustawy było umożliwienie zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń. Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, że wniosek organu pierwszej instancji co do wykładni planu miejscowego nie był prawidłowy. Istotnie bowiem § 11 ust. 1 wyznacza tereny przeznaczone pod lokalizację inwestycji celu publicznego. Definicja inwestycji celu publicznego wskazuje natomiast na dwie cechy tego pojęcia, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym oraz cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać o tym, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Już z powyższego wynika zatem, że inwestycji celu publicznego jest wiele, co w odniesieniu do § 11 ust. 1 miejscowego planu, prowadzi do wniosku, iż przepis ten odnosi się do szeroko rozumianych inwestycji. Z kolei § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c, niejako odrębnie odnosi się do kwestii inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, i choć oba te przepisy (zważając na budowę komentowanego aktu prawa miejscowego) znajdują się w dziale II tj. postanowienia ogólne, to § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c należy postrzegać jako lex specialis, gdy mowa o wzajemnym stosunku tych dwóch przepisów. To z kolei prowadzi do wniosku, że § 11 ust. 1 nie wprowadził ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bowiem uchwałodawca kwestię tę uregulował w sposób odrębny stwierdzając, że inwestycje takie dopuszcza się na terenie objętym granicami planu (tj. na całym tym terenie). Wobec powyższego zbędne jest przeprowadzanie dalszych ustaleń pozwalających na ocenę czy § 11 ust. 1 w przypadku braku § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c miejscowego planu godziłby w postanowienia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Trzeba natomiast odnieść się do problematyki ustaleń ogólnych planu (dział II) w stosunku do ustaleń szczegółowych konkretnego obszaru (dział III) i dopiero w tym przedmiocie ocena planu miejscowego wymaga zestawienia z art. 46 ww. ustawy. Co do zasady bowiem przepisy z części szczegółowej będą miały pierwszeństwo w stosunku do przepisów z części ogólnej. Z części szczegółowych ustaleń wynika z kolei, że przedmiotowa inwestycja nie może być zaliczona do żadnej z zabudowy przeznaczenia podstawowego, czy też uzupełniającego i w tym kontekście był to w zasadzie jedyny wniosek na etapie postępowania l-instancyjnego. W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać aby, mając na uwadze obowiązywanie ustawy dot. wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych taki niewyjaśniający w pełni tej problematyki wniosek mógł stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są terenami, które nie będą w każdym przypadku stanowiły przeszkody do realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, organ w tym przedmiocie musi ocenić (na co wskazywał WSA w Opolu) oddziaływanie inwestycji na środowisko, nieruchomości sąsiednie i szczegółowo przeanalizować ustalenia terenu (4MN), w tym położenie zabudowy nieruchomości na której planowana jest inwestycja, nieruchomości sąsiednich, rodzaju zabudowy istniejącej i dopuszczalnej potencjalnie w przyszłości. Podsumowując, wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy Wojewoda stwierdził naruszenie przepisów postępowania, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co powoduje, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Rozpatrzenie sprawy w tak znacznym, opisanym zakresie, wyłącznie przez organ intsnacji instancji, stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciw od powyższej decyzji B. C. wskazała na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zignorowanie powagi rzeczy osadzonej zawartej w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2421/21 oraz poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji tylko dlatego, że ten interpretuje zapisy planu miejscowego w sposób niekorzystny dla inwestora. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania wywodziła, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ kwestia zgodności z miejscowym planem została przesadzona, a sądy administracyjne obu instancji nie znalazły powodu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, w osnowie decyzji organ odwoławczy nie wskazał, że doszło do naruszenia prawa procesowego, a zmuszanie organu do zmiany stanowiska odnośnie zgodności inwestycji z planem miejscowym jest nadużyciem, tym bardziej, że zagadnienie to było analizowane przez WSA i NSA.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawiono przyczyny, dla których uznał za zasadne wydanie decyzji kasacyjnej. Wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zakres czynności, które należy przeprowadzić znacząco wykracza poza postępowanie uzupełniające. Należy bowiem zaktualizować krąg stron postępowania, a ocena co do zgodności inwestycji z planem miejscowym nie została przesądzona i wymaga szerszej analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Na zasadzie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej p.p.s.a. od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w myśl art. art. 64d § 1 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia lub nie, przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie czy, zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że przepis art. 64e p.p.s.a nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo; wszystki powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. w niniejszej sprawie Sąd nie rozważał zatem kwestii merytorycznych dotyczących przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności podkreślić trzeba, że ocenie nie podlegała zgodność inwestycji z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprzeciw przyjął natomiast za punkt wyjścia stanowisko organu odwoławczego uzasadniające wydanie kasacyjnego rozstrzygnięcia, tj. że wobec zmiany stanu prawnego rozpoznanie sprawy wymaga ponownego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i w związku z tym zaktualizowania kręgu stron postępowania - w tym ustalenia aktualnych właścicieli nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja oraz nieruchomości sąsiednich objętych obszarem oddziaływania inwestycji oraz że na skutek zmiany stanu faktycznego aktualność utraciła mapa do celów projektowych, na podstawie której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, że konieczne jest wyjaśnienie i dokonanie oceny kwestii potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Ponadto uwzględnił ocenę organu dotyczącą analizy zapisów obowiązującego planu miejscowego w zakresie oceny zgodności inwestycji z zapisami tego aktu.

Dokonując kontroli w tak ustalonych graniach Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a.

Na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.

Zaakcentować trzeba, że postępowanie odwoławcze nie może sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wyjaśnić – przy pomocy argumentacji stosownej do okoliczności faktycznych sprawy, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W konsekwencji, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych, zgodnie z art. 6 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego obowiązujących na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno natomiast znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 115/20, którym uchylono wcześniejszą decyzję organu odwoławczego orzekającą - reformatoryjnie względem decyzji organu pierwszej instancji, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto w sprawie swoją ocenę wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt 2421/21, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sadu pierwszej instancji.

Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, wobec czego zarówno organ orzekając w sprawie, jak i Sąd - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zobowiązane były uwzględnić ocenę prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyrokach

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym trzeba, że związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3266/23).

Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2333/11 i z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1019/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek wynikający z zasady związania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 344/23). W braku takich okoliczności wyrok pozostaje wiążący i stanowi podstawę oceny legalności działań organów. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia w ponownym postępowaniu art. 153 p.p.s.a., powoduje natomiast konieczność uchylenia kontrolowanego aktu.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zostały wykazane okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążących wskazań wyrażonych w ww. wyrokach. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała natomiast, że ponowie rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie wykonały zaleceń Sądu, co skutkowało naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Nie rozpoznał bowiem ponownie sprawy stosowanie do wymogów wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności też, mając na uwadze charakter decyzji kasacyjnej Sąd uznał, że Wojewoda Opolski nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu rozważań z wcześniejszych wyroków, które omówione zostały w stanie faktycznym sprawy i których uzasadnienia - sporządzone z urzędu, znane są stroną postępowania. Dostrzec jednak trzeba, że z wiążącej oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oraz sąd odwoławczy wynika, że zasadniczym powodem uchylenia poprzedniej decyzji odwoławczej był brak ustaleń i analizy umożliwiających dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji powinien podlegać ocenie merytorycznej organu odwoławczego, a wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Przy tym nie chodzi tu tylko o ustalenie właściciela (posiadacza) nieruchomości sąsiedniej, ale także sposób jej zagospodarowania. NSA uznał, że ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę wymaga wykazania, że projektowana inwestycja będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości, w tym zabudowy tego terenu. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności powinny zostać ustalone parametry techniczne anten bo one mogą mieć wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazując na parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej decydujące o wpływie na środowisko wywiedziono konieczność ustalenia przez organ wpływu inwestycji na środowisko w tym na miejsca dostępne dla ludności. NSA zaznaczył przy tym, że odnośnie zastosowania odpowiedniej definicji legalnej "miejsc dostępnych dla ludzi" w związku z ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) organ powinien ustalić, czy istnieje norma intertemporalna, która wyklucza w niniejszej sprawie zastosowanie nowego przepisu art. 124 ust. 2 p.o.ś. do spraw wszczętych i niezakończonych, czy też decyzję wydaje się na podstawie obowiązujących przepisów. W wyrokach zwrócono uwagę na konieczność ustalenia, czy realizacja inwestycji nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Wskazano, stosowanie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego na konieczność ustalenia, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenia pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zaznaczono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest w tym celu dokonać kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, co w przedmiotowej sprawie wymaga zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 - zwanego dalej rozporządzeniem). Ponadto, rozważając kwestię oceny zgodności projektu z planem miejscowym uznano za konieczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy dokonanie wszechstronnej oceny projektu budowlanego co do jego zgodności lub braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd odwoławczy zaznaczył przy tym, że konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym ma decydujący wpływ na wynik niniejszej sprawy. NSA uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej ma znaczenie dokonanie ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany, czy plan miejscowy przewiduje lokalizację inwestycji celu publicznego, do których zalicza się przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. Zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej w pierwszej kolejności wymaga sprawdzenia, czy plan miejscowy nie stanowi bariery dla rozwoju tego rodzaju inwestycji celem zapewnia społeczności lokalnej odpowiedniego dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej. W konsekwencji, jako obowiązek organu zobowiązanego do ponownego rozpoznania sprawy, w zakresie koniecznej analizy wskazano, na przeprowadzenie oceny przedłożonej dokumentacji przy uwzględnieniu wpływu stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko i wszelkich istotnych okoliczności faktycznych, w tym przyjętych w projekcie zasad zagospodarowania terenu inwestycji, a szczególnie rozwiązań technicznych przekładających się na oddziaływanie na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. Zaznaczono, że nie może zostać przy tym pominięta ocena co do kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania zgodnie z art. 59 i nast. ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.) i rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z ww. wyroków. Zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganej merytorycznej oceny organu lecz w istocie sprowadza się do sformułowania, w odniesieniu do oceny sądowoadministracyjnej, wskazań dla organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy dokonał tym samym wyłącznie czynności kontrolnych, a nie ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie ustalił w sposób rozstrzygający stanu prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji, znajdującego zastosowanie w sprawie i nie przeanalizował na jego podstawie dokumentacji projektowej przy uwzględnieniu wpływu inwestycji na środowisko w zakresie promieniowania elektromagnetycznego. W szczególności też nie przeprowadził postępowania w zakresie ewentualnego uzupełnienia wymaganych dokumentów, jak i nie wykazał, że jego przeprowadzenie przekracza granice postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Ocena w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia konieczności wyjaśnienia tej kwestii przez organ pierwszej instancji, co nie znajdywało umocowania w wydanych wyrokach, w których wskazano na konieczność dokonania takiej oceny w przez organ odwoławczy. Ponadto, w zakresie oceny zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego ponownie Wojewoda nie dokonał wszechstronnej oceny projektu budowlanego, tak jak to wynikało ze wskazań sądu. Pominął to, że zgodnie z oceną WSA powołanie w decyzji treści § 11 ust. 1 i § 15 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 uchwały oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.) nie jest wystarczające. Nie wziął też pod uwagę oceny NSA, który stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest skuteczne samo wywodzenie zgodności planowanej inwestycji z normami planistycznymi z powołaniem się na § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c planu miejscowego i art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Z kolei dla zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej ma znaczenie dokonanie ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany, czy plan miejscowy przewiduje lokalizację przedmiotowej stacji bazową telefonii komórkowej. Nie przeanalizował organ, czy plan miejscowy nie stanowi bariery dla rozwoju tego rodzaju inwestycji celem zapewnia społeczności lokalnej odpowiedniego dostępu do infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej i nie wykazał, że na terenach, o których mowa w § 11 ust. 1 planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Tylko wtedy, jak wskazał NSA, można by natomiast twierdzić, że ewentualnie zostały spełnione przesłanki ustawowe art. 46 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej.

Zaznaczyć trzeba, że wynikający z przepisu art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli zaskarżonej decyzji pozostawia poza uprawnieniami Sądu możliwość wypowiedzi co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Dokonując kontroli zapadłej decyzji zauważyć jednak należy, że Wojewoda nie rozważył wskazanych kwestii i nie dokonał wyczerpującej oceny w tym zakresie. Brak rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w wiążących wyrokach, w ocenie Sądu, skutkował naruszeniem art. 156 p.p.s.a. Jednocześnie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zaistniały przesłanki do zastosowania tej regulacji i nie uzasadnił braku możliwość podjęcia czynności wyjaśniających stosowanie do art. 136 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, odstąpienia od oceny merytorycznej w postępowaniu odwoławczym i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogła uzasadniać stwierdzona przez Wojewodę konieczność ustalenia właściwych przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie, w związku ze zmianą stanu prawnego dotyczącego przedmiotu postępowania i ewentualna konieczność rozpoznania sprawy w oparciu o nowe przepisy oraz zaistniała w postępowaniu odwoławczym zmiana okoliczności faktycznych dotyczących stosunków własnościowych i zainwestowania na terenie znajdującym się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Wszystkie te okoliczności powinny stanowić przedmiot ustaleń, analizy i oceny organu odwoławczego. Dopiero też ustalenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ powinien jednak wykazać też, że niemożliwe było przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 136 k.p.a.

W żadnym natomiast razie wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może uzasadniać samo ustalenie, że w postępowaniu odwoławczym zmianie uległ stan faktyczny i prawny, jeśli rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjnej zostało podjęte na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień jego wydania. W szczególności zaś wskazany przez Wojewodę fakt zmiany, po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, stosunków właścicielskich na nieruchomościach, do których tytuł prawny gwarantuje status strony postępowania, nie jest podstawą do ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W takim przypadku, jeśli poprzedniemu właścicielowi zapewniono udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jego następcy prawni wstępują w jego prawa procesowe i ich udział w postępowaniu odwoławczym czyni zadość zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu. Konieczność uzupełnienia dokumentacji projektowej o nowe dokumenty, których wymóg przedłożenia wynika ze zmiany stanu faktycznego i prawnego, sama w sobie również nie jest podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli nie zostanie wykazane, że jej uzupełnienie nie jest możliwe w trybie, art. 136 k.p.a. W szczególności też, jeśli nie zostanie wykazane- tak jak w niniejszej sprawie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Wyjaśnić przyjdzie, że istota zasady dwuinstancyjnego toku postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Decyzja organu odwoławczego jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy. Zasada ta jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r., sygn.. akt III OSK 1303/23). Organ odwoławczy zobowiązany jest więc rozpoznać sprawę na nowo biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewoda nie uwzględnił, że zasadniczo postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy, a zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Do jego zastosowania, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie jest wystarczające samo stwierdzenie zmiany stanu faktycznego i prawnego w postępowaniu odwoławczym i związane z tym ewentualne braki w materiale dowodowym. Okoliczności te, bez wykazania, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i brak jest możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. nie mogą uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że w postępowaniu odwoławczy zasadą winno być uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przepis art. 7 K.p.a. nakłada bowiem nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu, Wojewoda Opolski nie dopełnił powyższych obowiązków. Przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły bowiem stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne – istniejące na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej - nie zostały wyjaśnione przez ten organ. Nie wyjaśnił też, w odniesieniu do okoliczności sprawy, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., a zakres sprawy konieczny do ustalenia, jako mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. W istocie też, rozpoznając sprawę dokonał wyłącznie kontroli decyzji organu pierwszej i sformułował wskazania, co do zakresu rozpoznania sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego i faktycznego, który nie stanowił podstawy oceny organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja, nie odpowiadała zatem przesłankom, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

Reasumując, wobec wskazanych uchybień Sąd uznał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ odwoławczy nie zastosowały się do wiążącej oceny i zaleceń Sądu, przez co naruszyły art. 153 p.p.s.a. Ponadto nie zrealizował prawidłowo obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych, czym naruszył art. 15, art. 138 § 2 k.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań sformułowanych, w wydanych w sprawie, ww. wiążących wyrokach. Rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze, że zasadą w postępowaniu odwoławczy jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Sama w sobie zmiana stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniała w postępowaniu odwoławczym, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stwierdzenie konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wymaga wyczerpującego uzasadnienia podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 136 k.p.a. i potrzeby wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

-----------------------

28