Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 568/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Gminy O. z dnia 29 marca 2022 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 18 stycznia 2022 r. do Urzędu Miejskiego Gminy O. wpłynął wniosek złożony przeze R. K. (zwanego dalej "inwestorem" lub "Skarżącym") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce ew. nr [...], przy ul. [...] w O.. Obecnie na działce znajduje się budynek gospodarczy, który ma być rozebrany.

Inwestor wskazał we wniosku, że budynek ma mieć następujące parametry: powierzchnia zabudowy 300-390 m2, powierzchnia biologicznie czynna: 600-800 m2, powierzchnia podlegająca przekształceniu: 2.485 m2, szerokość elewacji frontowej: 9-12 m2, trzy kondygnacje naziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki: 10-12,5 m2, wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku: 10-12,5 m2, kąt nachylenia dachu: 5-10 stopni (płaski), dach jednospadowy. Planowana inwestycja będzie posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] w O.. Inwestor planuje od 16 do 20 miejsc parkingowych. We wniosku przedstawiono także zakres zapotrzebowania na media.

Budynek ma posiadać 12 mieszkań.

Inwestor przedłożył warunki przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej.

Pismem z dnia 20 stycznia 2022 r. Burmistrz Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o dowód wniesienia opłaty skarbowej od złożonego wniosku.

Pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. inwestor wniósł o zmianę wniosku w ten sposób, że odtąd jako inwestor będzie występować przedsiębiorstwo działające pod nazwą "P.P.H.U. R. R. K..

Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. Burmistrz powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy budynku wielorodzinnego na działce nr [...] w O. przy ul. [...].

Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. A. B. oraz M. B. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na realizację inwestycji. Brak zgody wyrazili także J. M. i H. M., A. K. oraz A. B..

Urbanistka A. K. sporządziła dla Burmistrza analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji o odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Pismem z dnia 8 marca 2022 r. Burmistrz powiadomił R. K., że planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p.").

Decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2022 r., znak: [...] Burmistrz odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Burmistrz powołując się na ustalenia poczynione w analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stwierdził, że w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Teren stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową oraz gospodarczą. Zdaniem Burmistrza, zachodzi kolizja. Nie da się pogodzić stanu zagospodarowania obecnego z planowanym na działce nr [...].

Zabudowa wielorodzinna powinna być lokowana w tkance zabudowy odpowiadającej temu profilowi, a nie pośród domów mieszkaniowych jednorodzinnych, wśród których występuje zabudowa zagrodowa. Burmistrz uargumentował to także potrzebą ochrony ładu przestrzennego, jako naczelnej wartości w ramach u.p.z.p.

Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie wykazuje żadnej zgodności funkcjonalnej z zastaną zabudową. W związku z tym bezcelowe okazało się prowadzenie dalszej analizy parametrów i cech zabudowy zastanej, skoro nie ma kontynuacji funkcji.

W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, inwestor zakwestionował ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; popełnienie błędów podczas sporządzania analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu;

2) art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie na podstawie i w ramach przepisów prawa;

3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, uwzględniający interesy wyłącznie osób trzecich, zaś całkowicie pomijający interes inwestora;

4) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności inwestora tj. uniemożliwienie jemu zabudowy nieruchomości, mimo iż spełnił warunki.

Inwestor podniósł, że wnioskowania organu I instancji są nieprawidłowe. Burmistrz sam stwierdził, że na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkalna, ale jednorodzinna. Inwestycja, która ma być zrealizowana także wykazuje tożsamość funkcyjną – mieszkalnictwo, ale o charakterze wielorodzinnym.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego Kolegium przystąpiło do analizy pojęcia "działka sąsiednia" przedstawiając jej dwa ujęcia. Ujęcie szersze, a więc takie, według którego sąsiedztwo to cała okolica tworząca jednolitą całość, koresponduje z celami u.p.z.p. Należy zatem spoglądać na sąsiedztwo w pespektywie szerszej niż sąsiedztwo w rozumieniu wspólnej granicy, czy też styczność z tą samą drogą publiczną.

SKO przedstawiając znaczenia "sąsiedztwa" stwierdziło, że w ramach analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu należało przyjąć szeroką perspektywę. Z tego względu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Funkcja, a także gabaryty planowanej inwestycji nie odpowiadają zabudowie zastanej, a w związku z tym nie może być mowy o zachowaniu ładu przestrzennego, jako naczelnej wartości u.p.z.p. Innymi słowy, ład przestrzenny wymaga, aby planowana inwestycja wykazywała zgodność z zabudową zastaną nie tylko poprzez funkcję, ale także przez parametry.

Kończąc uzasadnienie, SKO odniosło się do zarzutów odwołania. Stwierdzono ich niezasadność.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Skarżący podniósł tożsame zarzuty jak w odwołaniu, uzupełniając je jedynie o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność oraz jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi podniesiono tożsamą argumentację jak w odwołaniu. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem, że planowana przez niego inwestycja nie odpowiada swoją funkcją tej zabudowie, która znajduje się w obszarze analizowanym. Powołując orzecznictwo, Skarżący stwierdził, że nie można stwierdzić, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pozostaje w kolizji z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym, należy interpretować przepisy prawa na korzyść podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji zarzuty skargi są niezasadne. Sprawa została rozstrzygnięcia w oparciu o należycie zgromadzony i zinterpretowany materiał dowodowy. Stąd nie ma podstaw do uwzględnienia skargi zarówno przez SKO, jak i przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 17 listopada 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w O.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w sytuacji, w której inwestor zamierza zrealizować inwestycję, a działka inwestycyjna nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Warunki wydania decyzji pozytywnej zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Tylko łączne spełnienie tych przesłanek może skutkować ustaleniem warunków zabudowy. Innymi słowy, niepełnienie choćby jednej przesłanki musi skutkować wydaniem decyzji odmownej. Warto zaznaczyć, że wśród tych przesłanek nie ma protestów społecznych, brak zgody podmiotów zamieszkujących lub posiadających siedzibę w obszarze analizowanym na potrzeby ustalania parametrów nowej zabudowy.

"Zasada kontynuacji zabudowy (nazywana też »zasadą dobrego sąsiedztwa«) nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy." (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3021/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Skarżący zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce, do której posiada tytuł prawny. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie stwierdziły, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – tzw. dobre sąsiedztwo. Organy stwierdziły bowiem, że obszar analizowany jest zabudowany zabudową mieszkalną jednorodzinną, gospodarczą oraz zagrodową. Zdaniem organów, planowana przez Skarżącego inwestycja nie wykazuje tożsamości z zabudową zastaną. Skarżący konsekwentnie nie zgadza się z tym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, Skarżący ma rację.

Jak zgodnie i zasadnie zarazem stwierdziły organy administracji publicznej obu instancji, sąsiedztwo należy interpretować w sposób rozszerzający, gdyż to stanowi wyraz respektowania przez ustawodawcę prawa do zabudowy. Należy zgodzić się z tym poglądem, który jest także aprobowany w doktrynie (zob. np. M. Mączyński, Glosa aprobująca do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 – Niedopuszczalność stosowania wykładni zawężającej wyrażenia "dostęp z tej samej drogi publicznej", "Studia Prawa Publicznego" 2(38)/2022). Szerokie ujęcie sąsiedztwa pozwala na perspektywiczne postrzeganie nie tylko działek znajdujących się przy tej samej drodze publicznej, ale także znajdujących się w dalszej odległości. Burmistrz i Kolegium stwierdzili, że obszar analizowany jest zabudowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową oraz gospodarczą. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa wykazują mianownik wspólny – mieszkalnictwo. Co prawda zabudowa zagrodowa obejmuje także zabudowę gospodarczą tj. ukierunkowaną na gospodarstwo rolne, ale jego immanentną cechą jest także mieszkalnictwo. Planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Nie sposób nie dostrzec, że zamysł inwestora również ukierunkowany jest na mieszkalnictwo. Nie da się więc skutecznie postawić tezy, że nie ma zgodności pomiędzy tymi funkcjami. Dość rzecz, że z logicznego punktu widzenia, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz wielorodzinna należą do tego samego agregatu (zbioru). Posiadając cechę wspólną nie można stwierdzić, że funkcje wykluczają się. Byłoby to twierdzenie wewnętrznie sprzeczne (zob. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2014, s. 56 i następne).

"Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego." (wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20, dostępny w CBOSA; stanowisko to jest konsekwentnie akceptowane w orzecznictwie – np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 759/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 511/19, dostępne w CBOSA). Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 280/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 783/18, dostępne w CBOSA). Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Nie można zatem absolutnie zaakceptować poglądu organów administracji publicznej (rozpoznawczego i odwoławczego). Tożsamość funkcyjna jest zbieżna.

Sąd w składzie orzekającym wyraźnie zaznacza, że tożsamość co do funkcji nie oznacza tożsamości co do gabarytów planowanego obiektu względem zabudowy już zastanej. To są dwie odrębne kategorie, które łącznie muszą zostać zbadane w toku postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na to, że Burmistrz, a następnie SKO zgodnie stwierdzili brak potrzeby badania parametrów i cech nowej zabudowy wobec braku kontynuacji funkcji (ich zdaniem), Sąd w składzie orzekającym nie może poddać kontroli sądowej całokształtu sprawy. Burmistrz i Kolegium intencjonalnie odstąpili od zbadania parametrów i cech. Wobec wyjaśnienia, że tożsamość funkcji zachodzi, należy przejść do badania parametrów i cech. Sąd nie może jednak tego ocenić, ponieważ nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania, co należy uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu istotnie naruszono przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie pozostaje zakres, który musi zostać wyjaśniony. Tylko wtedy, o ile zostanie złożona skarga, tut. Sąd będzie mógł ocenić kompletną decyzję. "Analiza urbanistyczno-architektoniczna uwzględniana jako materiał dowodowy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1116/18, dostępny w CBOSA).

Sąd nie twierdzi, że Skarżący z pewnością otrzyma decyzję pozytywną. Tylko skrupulatna analiza funkcji i cech zagospodarowania pozwoli na ustalenie, czy gabaryty planowanej inwestycji odpowiadają gabarytom zabudowy zastanej. Wyłącznie wtedy będzie można stwierdzić, że inwestycja odpowiada ładowi przestrzennemu, jako naczelnej zasadzie u.p.z.p.

W razie, gdyby jakiś parametr nie spełniał kontynuacji cech, należy pamiętać o przepisie art. 79a k.p.a. – organ ma obowiązek informować inwestora, że nie może zapaść pozytywna decyzja i pouczyć o konieczności modyfikacji wniosku.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Zarówno Burmistrz jak i SKO dopuścili się obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim SKO przeprowadzi postępowanie wyjaśniające obejmujące sporządzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu obejmującą całą działkę o nr ew. [...]. W tym celu powoła urbanistę i poleci jemu sporządzenie projektu decyzji, analizę, wyniki analizy oraz załączniki graficzne. Kolegium będzie także mieć na względzie to, że planowana inwestycja korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.