Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1005/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 115 ust. 2 pkt 1, art. 115 ust. 2a, art. 144 ust. 2 pkt 4, art. 146
journal: Dz.U. 2018 poz 1954
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "N." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2275/19 w sprawie ze skargi "N." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 28 sierpnia 2019 r. nr DZC.WAP.514.49.2018.28 w przedmiocie odmowy zmiany rezerwacji częstotliwości radiowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2275/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 28 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany rezerwacji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 3 lipca 2018 r. N. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE" lub "organ") o zmianę decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z 27 października 2005 (zmienionej kolejnymi przywołanymi we wniosku decyzjami; dalej "Rezerwacja") w sprawie rezerwacji częstotliwości udzielonej na jej rzecz poprzez zwolnienie z obowiązku uzyskiwania przez nią pozwoleń radiowych.

Pismem z 25 marca 2019 r. skarżąca zmodyfikowała wniosek o zmianę rezerwacji częstotliwości, wnioskując, aby Prezes UKE, dopuszczając dokonywanie wpisu urządzeń radiowych pracujących na podstawie tej rezerwacji częstotliwości do rejestru urządzeń radiowych, wyłączył z możliwości zwolnienia z obowiązku pozwolenia radiowego urządzenia radiowe:

- zlokalizowane w obszarze terytorialnym Rzeczpospolitej Polskiej znajdującym się w obszarze mniejszym lub równym 15 km od granicy, z wyjątkiem granicy ze Słowacją oraz Litwą, których poziom sygnału na granicy RP przekracza daną wartość oraz

- zlokalizowane w obszarze terytorialnym Rzeczpospolitej Polskiej znajdującym się w odległości mniejszej lub równej 15 km od granicy ze Słowacją i Litwą, jeśli poziom sygnału od tych urządzeń na granicy RP przekracza daną wartość.

Decyzją z 28 sierpnia 2019 r. Prezes UKE odmówił zmiany Rezerwacji poprzez zwolnienie spółki z obowiązku uzyskiwania pozwoleń radiowych na używanie urządzeń radiowych.

W ocenie organu, uwzględnieniu wniosku skarżącej o dokonanie zmiany Rezerwacji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") sprzeciwiały się przepisy szczególne. Z uwagi na treść art. 115 ust. 2a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1954 ze zm., dalej "p.t.") Prezes UKE uznał, że nie jest zobligowany do zwolnienia skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego. Wskazał, że to organ dokonuje oceny celowości określenia w rezerwacji warunków wykorzystywania częstotliwości pozwalających na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego oraz możliwości samego zwolnienia.

Organ zwrócił uwagę, że już w zawiadomieniu z 4 września 2018 r. informował skarżącą, że z uwagi na brak podpisanych porozumień międzynarodowych nie będzie obecnie możliwe dokonanie zmiany rezerwacji zgodnie z jej wnioskiem. Organ wyjaśnił, że do dnia sporządzenia decyzji, zawarł trzy porozumienia w sprawie wykorzystania częstotliwości z zakresu 3,4-3,8 GHz – z Litwą, Słowacją oraz Niemcami. Pozostałe państwa sąsiednie, w szczególności Ukraina, Białoruś i Rosja do dnia wydania decyzji nie potwierdziły woli zawarcia porozumień.

Prezes UKE uznał, że nie miał podstaw do zmiany Rezerwacji i określenia w Rezerwacji warunków wykorzystywania częstotliwości pozwalających na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego ze względu na niezawarcie porozumień.

W związku z powyższym, w ocenie organu, nie zaszła przesłanka warunkująca możliwość zwolnienia skarżącej z obowiązku uzyskiwania pozwoleń radiowych na używanie urządzeń radiowych wykorzystujących częstotliwości objęte Rezerwacją w zakresie objętym wnioskiem. Wnioskowanej zmianie Rezerwacji sprzeciwiał się bowiem art. 115 ust. 2a p.t.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro organ nie zdecydował się na wprowadzenie dla strony zwolnienia z art. 115 ust. 2a p.t., to nie mogła ona takiego zwolnienia się domagać, tylko z uwagi na zastosowanie przez organ art. 115 ust. 2 pkt 1 p.t. Sad uznał, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego było uprawnieniem, a nie obowiązkiem Prezesa UKE.

Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił, że w związku z brakiem odpowiednich porozumień międzynarodowych ze wszystkimi państwami sąsiadującymi z RP dotyczących warunków wykorzystywania częstotliwości nie mógł przychylić się do wniosku skarżącej. Za niezasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 2a i art. 144 ust. 2 pkt 4 w zw. z 146 p.t.

W ocenie Sądu, działania organu ewidentnie zmierzały do umożliwienia, po podpisaniu odpowiednich porozumień bilateralnych, określenia warunków wykorzystania częstotliwości w sposób pozwalający na zwolnienie skarżącej z obowiązku uzyskania każdorazowo pozwolenia radiowego. Wobec niemożności jednakże określenia warunków wykorzystania częstotliwości, pozwalających na zwolnienie skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego przesłanka zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego nie została spełniona i organ odmówił zmiany decyzji rezerwacyjnej w żadnym zakresie. W konsekwencji za nietrafny został uznany zarzut naruszenia przez Prezesa UKE przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Działania podjęte przez organ były, zdaniem Sądu, niezbędne dla załatwienia sprawy w kontekście wniosku skarżącej wymagającego dla swego rozstrzygnięcia pozytywnego zakończenia szeregu negocjacji bilateralnych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a państwami sąsiednimi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć Istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dokonania zmiany rezerwacji na rzecz N. S.A. dokonanej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nr DZC-WAP-5104-5/05(8) z 27 października 2005 r., zmienionej decyzją nr DZC-WAP-5104-5/05(13) z 31 października 2011 r. oraz decyzją nr DZC.WAP.514.10.2017.10 z 24 lipca 2017 r., podczas gdy wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a. zostały spełnione, w szczególności wobec faktu, iż brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się dokonaniu takiej zmiany (ani Prezes UKE, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazały na przepis, który uniemożliwiałby zmianę Rezerwacji z uwagi na brak zawarcia porozumień międzynarodowych ze wszystkim państwami sąsiadującymi z Polską, tym bardziej biorąc pod uwagę charakterystykę fal radiowych z zakresu objętego Rezerwacją);

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. i dokonał błędnej subsumpcji oraz błędnie ustalił, a także nienależycie uzasadnił w wyroku wystąpienie w przedmiotowej sprawie przyczyn uniemożliwiających skorzystanie przez skarżącą z trybu określonego w art. 144 ust. 2 pkt 4 p.t., a więc wskazania, iż brak zawarcia porozumień międzynarodowych był kluczowy dla odmowy zmiany Rezerwacji zgodnie z wnioskiem;

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy działania Prezesa UKE naruszały zasadę zaufania obywateli do organu oraz zasady uprawnionych oczekiwań skarżącej w związku z dokonywaniem przez Prezesa UKE zmian rezerwacji na rzecz innych podmiotów na rynku, będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej co skarżąca;

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do przyjęcia, iż w sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki dokonania zmiany Rezerwacji na podstawie art. 155 k.p.a., podczas gdy przesłanki te występowały, a ponadto przyjęcie, że niespełnione zostały przesłanki umożliwiające wydanie decyzji zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwoleń radiowych na używanie urządzeń radiowych dla Rezerwacji, podczas gdy przesłanki te w niniejszej sprawie występowały.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.,:

art. 115 ust. 2a i art. 144 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 146 p.t. poprzez uznanie, iż warunki pozwalające na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwoleń radiowych nie zostały spełnione, zwłaszcza w zakresie istotności – wg Prezesa UKE oraz Sądu pierwszej instancji – zawarcia porozumień międzynarodowych dotyczących wykorzystania częstotliwości z pasma 3600-3800 MHz ze wszystkimi państwami sąsiadującymi z Polską, podczas gdy nie miały one takiego znaczenia dla Rezerwacji, z uwagi chociażby na charakterystykę fal radiowych z zakresu objętego Rezerwacją;

art. 114 ust. 1 p.t. poprzez faktyczne uniemożliwienie dysponentowi częstotliwości korzystania z przyznanej rezerwacji, w sytuacji gdy jednocześnie Prezes UKE odmawia wydania właściwych pozwoleń radiowych, wykorzystujących zarezerwowany zasób, stąd też jedyną drogą dla skarżącej pozostaje zmiana decyzji polegająca na zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwoleń radiowych na używanie urządzeń radiowych, o co skarżąca wnioskowała;

c) art 189 ust. 2 pkt 1 lit. d) w zw. z art. 144 ust. 2 pkt 4 p.t., poprzez uznanie, iż zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Prezesa UKE, podczas gdy przepis ten ma również ułatwiać samodzielne planowanie sieci przez operatorów w granicach warunków wskazanych w rezerwacji, a powinnością Prezesa UKE jest m.in. wspieranie efektywnego wykorzystania oraz zarządzania częstotliwościami; co miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Ze skargi kasacyjnej wynikało, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Kontroli Elektronicznej odmawiającej zmiany rezerwacji częstotliwości na dwa dupleksowe kanały radiowe z zakresu 3600-3800 Mhz, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, organ słusznie uznał, że przeciwko zmianie rezerwacji częstotliwości polegającej na zwolnieniu skarżącej spółki z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego na używanie urządzeń radiowych przemawiają przepisy p.t., w szczególności art. 115 ust. 2a i art. 144 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 146 p.t.

Natomiast przeciwnego zdania jest skarżąca spółka, która konsekwentnie podnosi, że brak jest przepisów, które wykluczałyby możliwość zmiany decyzji o rezerwacji częstotliwości w sposób wskazany we wniosku.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja Prezesa UKE nie jest niezgodna z prawem.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przytoczyć kilka uwag natury ogólnej dotyczących zakresu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jest konieczne z uwagi na sposób sformułowania przez skarżącą zarzutów kasacyjnych.

Ocena tych zarzutów kasacyjnych, z uwagi na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; orzeczenia powołane w niniejszej sprawie dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępnej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegałyby zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie należało jednak odstąpić od tej zasady z uwagi na to, że o wyniku sprawy decyduje ocena przepisów prawa materialnego, która determinowała kierunek prowadzonego postępowania. Oś sporu dotyczy przede wszystkim możliwości zmiany decyzji rezerwacyjnej częstotliwości na podstawie art. 155 k.p.a. i istnienia przepisów szczegółowych wykluczających taką sytuację. Sposób skonstruowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie, w tym ich przemieszanie polegające na tym, że autor skargi kasacyjnej odnosi się raz do naruszeń przepisów postępowania, a raz do naruszeń prawa materialnego, wskazuje również na potrzebę pewnej systematyzacji i stanowi argument za tym, aby w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać nadto należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych.

Powyższych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej spółki – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Dodać należy, że wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie.

W skardze kasacyjnej nie wskazano również, na czym polegało naruszenie prawa materialnego – czy na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu.

Ponadto, skarga kasacyjna powinna nie tylko zawierać wyraźnie wskazanie przepisów, które zostały naruszone. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest także przyporządkowanie naruszonych przepisów do odpowiedniej podstawy kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie obowiązku tego nie spełniła, gdyż w sposób wadliwy przyporządkowano zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy należało zaliczyć do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego. Podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06).

W orzecznictwie i doktrynie przepis art. 155 k.p.a. jest zgodnie kwalifikowany jako przepis o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok NSA z 21 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1795/12, W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1983, str. 239, J. Zimmermann, Jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, str. 164). Przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. (podobnie jak przepisy art. 154, art. 161 i art. 162 k.p.a.) przewiduje materialne reguły uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Jakkolwiek ww. przepisy regulują także zagadnienia procesowe, jakimi jest tryb uchylenia i zmiany decyzji, która zakończyła poprzednio toczące się postępowanie, to jednak same przesłanki tych czynności mają charakter materialnoprawny. Ustalenie, czy zachodzą przesłanki materialnoprawne do zmiany decyzji określone w art. 155 k.p.a., wśród których wymagany jest m.in. brak przeciwskazań w przepisach ustaw szczególnych, następuje w samodzielnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną (por. wyrok SN z dnia 9 grudnia 1986 r., sygn. II AZP 13/86, OSNC 1987/9/128).

Wskazane wyżej błędy konstrukcyjne – w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05). W orzecznictwie przyjmuje się, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10). Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzającego się do stanowiska, że w opisanych wyżej sytuacjach Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1).

Wprawdzie powyższe wadliwości rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dają podstaw do jej odrzucenia, ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sąd kasacyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Sąd nie może też samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Każdy zarzut powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżąca strona zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował sformułowany w pkt 1) a) petitum zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jako zarzut naruszenia prawa materialnego, którego istotą jest rozstrzygnięcie kluczowego dla wyniku sprawy zagadnienia, a mianowicie czy istnieje przepis szczególny, który sprzeciwia się możliwości dokonania zmiany rezerwacji częstotliwości w sposób wskazany we wniosku skarżącej spółki, tj. polegający na zwolnieniu spółki z obowiązku każdorazowego uzyskiwania odrębnego pozwolenia radiowego w ramach posiadanej rezerwacji.

Powyższy zarzut kasacyjny należy rozpoznać łącznie z pozostałymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. W pkt 2) a) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 115 ust. 2a i art. 144 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 146 p.t., które w opinii skarżącej spółki polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji poglądu organu, że nie zostały spełnione warunki pozwalające na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwoleń radiowych w zakresie zawarcia porozumień międzynarodowych dotyczących wykorzystania częstotliwości z pasma 360-3800 Mhz ze wszystkimi państwami sąsiadującymi z Polską. W ramach trzeciego zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kwestionuje natomiast uznanie, że "zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Prezesa UKE".

Autor skargi kasacyjnej, formułując wszystkie przedstawione wyżej zarzuty kasacyjne, wprost nie wskazał sposobu naruszenia prawa materialnego. Analizując treść zarzutów i ich uzasadnienie, NSA uznał, że skarżąca kwestionuje wadliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. oraz art. 115 ust. 2a i art. 144 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 146 p.t. Podobne stanowisko należy przyjąć co do zarzutu wymienionego w pkt 2) c) petitum skargi kasacyjnej. Generalnie zdaniem skarżącej spółki, organ nie wskazał przepisów, z których wynikałoby, że dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości jest uzależnione od zawarcia porozumienia międzynarodowego ze wszystkimi państwami sąsiadującymi z Polską. Przepisy powołane w zaskarżonej decyzji Prezesa UKE nie wskazują na to, że zezwolenie na uzyskanie pozwolenia radiowego wymaga zawarcia porozumień międzynarodowych, a wynika wyłącznie z przyjętej przez Prezesa UKE praktyki działania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Na wstępie odnieść należy się do ogólnych kwestii dotyczących stosowania art. 155 k.p.a., bowiem mają one istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. nie upoważnia do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, a więc w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną, z uwzględnieniem normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2254/14). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyroki NSA z: 27 września 2002 r., III SA 330/01; 24 maja 2005 r., OSK 1792/04; 5 stycznia 2011 r., II OSK 1996/09; 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11; 2 czerwca 2016 r. I OSK 2254/14). Dodać też należy, że przepis art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły (por. wyrok SN z 26 listopada 2012 r., III SK 7/12, LEX nr 1267167), a także nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2468/14).

Nadto zauważyć należy, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do "decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne" (wyroki NSA z: 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, 1 marca 1996 r., III SA 362/95; 18 stycznia 2022 r., II OSK 377/19 i wiele innych). W orzecznictwie podkreśla się, że "(p)rzepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji" (wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12 ).

Podkreślenia wymaga, że art. 155 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., która jest fundamentem, na którym oparto postępowanie administracyjne. Zasada ta służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie pewności prawa, ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i prawa oraz bezpieczeństwa prawego, co jest niezbędne dla zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych. Trwałość decyzji nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, ale wyjątki od niej w postaci tzw. trybów nadzwyczajnych są ściśle reglamentowane ustawą. W k.p.a. wprost wskazano, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Nie można tych wyjątków rozstrzygać drogą interpretacji niemającej podstaw w ustawie i prowadzącej do zamienienia wyjątku w zasadę, czyli trybów nadzwyczajnych w zwykły tok instancji.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienie możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. jedynie do decyzji uznaniowych nie jest sporne. Skarżąca spółka właśnie w tym trybie domaga się zmiany decyzji o rezerwacji częstotliwości i w całości podziela również stanowisko organu co do zmiany decyzji ostatecznych jedynie o charakterze uznaniowym. Tym niemniej w zarzucie 2) c) petitum skargi kasacyjnej jej autor podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zwolnienie z obowiązku pozwolenia radiowego podmiotowi, który dysponuje rezerwacją częstotliwości, stanowi uprawnienie organu i twierdzi, że jest to obowiązek Prezesa UKE.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparte na orzecznictwie NSA odnośnie do tego, że zwolnienie z obowiązku pozwolenia radiowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Prezesa UKE (por. wyroki NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 2396/17).

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że skarżąca spółka, prezentując ww. pogląd, zmierza w istocie do uznania, że zamieszczenie przez Prezesa UKE w decyzji rezerwacyjnej na podstawie art. 115 ust. 2 pkt 1 p.t. warunków wykorzystywania częstotliwości skutkuje automatycznym zwolnieniem adresata decyzji z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego. Gdyby zaakceptować ten pogląd, wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. o zmianie rezerwacji częstotliwości w ogóle nie byłoby możliwe. Przepisu tego nie można bowiem stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. NSA w wyroku z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 wprost stwierdził, że zastosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela, co w konsekwencji oznacza zarzut naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 1 lit d w związku z art. 144ust. 2 pkt 4 p.t. za chybiony.

Odnosząc się do kolejnego spornego zagadnienia istnienia przepisów szczególnych stojących na przeszkodzie odmowy uchylenia decyzji o rezerwacji częstotliwości na podstawie art. 155 k.p.a., NSA stwierdził, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych negatywną przesłankę stosowania art. 155 k.p.a. należy rozumieć szeroko, biorąc pod uwagę nie tylko wprost wymienione zakazy zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych zawarte w odrębnych ustawach, czy też zakazy wynikające z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach własny tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, należy rozumieć także takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, które przesądzają o naturze podjętego rozstrzygnięcia (wyznaczające jego materialnoprawną podstawę; por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17 ).

W świetle regulacji p.t., na którą powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, wywieść należy, że przepisy art. 144 ust. 2 pkt 4, art. 115 ust. 2a oraz 146 p.t. wyznaczają materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego w stosunku do podmiotów, które posiadają rezerwację częstotliwości na mocy decyzji Prezesa UKE.

Zgodnie z art. 144 ust. 2 pkt 4) p.t. nie wymaga pozwolenia używanie urządzenia radiowego nadawczego lub nadawczo-odbiorczego wykorzystującego zakresy częstotliwości zarezerwowane na rzecz podmiotu uprawnionego do dysponowania częstotliwością, o ile rezerwacja częstotliwości przewiduje zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia i określa warunki wykorzystywania częstotliwości. W myśl art. 115 ust. 2a p.t. w rezerwacji częstotliwości można bowiem zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego, jeżeli określono warunki wykorzystywania częstotliwości, o których mowa w art. 146. Warunki wykorzystywania częstotliwości, w myśl art. 146 ust. 1 powinny określać w szczególności dla urządzenia radiowego naziemnego lub rezerwacji częstotliwości w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych za pomocą takich urządzeń: a) częstotliwość lub częstotliwości graniczne kanałów lub zakresów częstotliwości albo numery kanałów, b) lokalizację urządzenia albo obszar jego przemieszczania, c) moc promieniowaną lub moc wyjściową, d) polaryzację, wysokość zawieszenia i charakterystykę promieniowania anteny nadawczej, e) rodzaj sygnału i parametry techniczne jego nadawania.

W świetle twierdzeń skarżącej spółki za bezsporną okoliczność należy uznać, że organ nie wprowadził dla skarżącej na podstawie art. 115 ust. 2a p.t. zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego. Oznacza to, że w ramach samoistnego postępowania o zmianę decyzji rezerwacyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. strona skarżąca może domagać się od Prezes UKE wydania stosownego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego, z tym że muszą zaistnieć odpowiednie przesłanki pozytywne wynikające z powołanego wyżej przepisu, oczywiście przy braku przeciwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka zwolnienia skarżącej spółki z obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego. Wynika to z faktu, że organ nie zawarł z wszystkimi sąsiadującymi krajami z Polską odpowiednich porozumień międzynarodowych dotyczących warunków wykorzystywania częstotliwości w celu określenia ich w sposób całościowy dla całego kraju, aby uniknąć wystąpienia szkodliwych zakłóceń, co z kolei wymaga dokonania międzynarodowej koordynacji częstotliwości. W sytuacji braku porozumień ze wszystkim sąsiadującymi z Polską krajami w zakresie warunków wykorzystywania częstotliwości w pasach przygranicznych – co jest okolicznością niekwestionowaną przez stronę skarżącą – nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę decyzji o rezerwacji częstotliwości w trybie art. 155 k.p.a.

Chybiony są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Całkowicie niezrozumiały jest wskazany w pkt 1) b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., których miał dopuścić się organ na skutek "błędnej subsumpcji" oraz błędnego ustalenia, a także nienależytego uzasadnienia w wyroku wystąpienia "przyczyn uniemożliwiających skorzystanie przez skarżącą z trybu określonego w art. 114 ust. 2 pkt 4 p.t."

Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegały naruszenia Sądu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia w przedmiotowej sprawie przyczyn uniemożliwiających skorzystanie przez skarżącą z trybu określonego w art. 144 ust. 2 pkt 4 p.t. Dodać też trzeba, że Sąd pierwszej instancji ani nie powoływał się na ten przepis, ani też nie dokonywał jego wykładni.

Wobec konstrukcji zarzutów kasacyjnych przyjąć trzeba, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie przez skarżącą spółkę skutecznie zakwestionowany. Głównie chodzi o kwestie braku porozumień międzynarodowych pomiędzy Polską a krajami sąsiadującymi, a te okoliczności mające kluczowe dla wyniku sprawy znaczenie w świetle stanowiska strony skarżącej są bezsporne. Zatem w przyjętym w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym nie było podstaw do uznania, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w zarzucie 1) b).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. Nieodniesienie się przez WSA do przywołanych w skardze wniosków innych podmiotów (P.1 i P.2) o zmianę rezerwacji, które według twierdzeń skarżącej spółki zostały uwzględnione, pomimo braku zawarcia porozumień ze wszystkimi krajami sąsiadującymi z Polską, zdaniem NSA, nie ma wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na to, że każda sprawa o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ma indywidualny charakter, co sprawia, że w każdej z tego rodzaju spraw rozstrzygane są kwestie, które polegają na uregulowaniu treści praw lub obowiązków podmiotów wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie treści decyzji rezerwacyjnej w każdej sprawie rzutuje na ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie administracyjnej. Badanie w niniejszej sprawie przez WSA tych wszystkich okoliczności dotyczących podmiotów nie będących stronami postępowania mogłoby prowadzić de facto do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.