Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 10/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 1 ust. 2, art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 694
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022r. sprawy ze skargi M. K. na informację Zarządu Województwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga M. K. (dalej: "Wnioskodawca", "skarżąca") dotyczy informacji Zarządu Województwa o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu pn. "[...].

Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie ww. projektu w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa (dalej: "IZ" lub "organ") naboru nr [...] przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym w ramach Działania [...]. Nabór wniosków przeprowadzono na podstawie Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Nr [...] (dalej: "Regulamin naboru"). Wniosek skarżącej został zarejestrowany pod numerem [...] (dalej: "Wniosek").

Dwoma odrębnymi pismami z 1 października 2020 r. oraz z 26 października 2020 r. organ wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia Wniosku w zakresie warunków formalnych nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" oraz nr 2 "Forma złożenia wniosku i załączników". Wymienił przy tym konkretne elementy Wniosku i jego załączników wymagające poprawienia lub uzupełnienia. Podkreślił przy tym konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną.

Wnioskodawca udzieliła odpowiedzi na oba ww. wezwania organu (odpowiednio przy piśmie z 8 października 2020 r. oraz z 2 listopada 2020 r.).

Pismem z [...] IZ pozostawiła jednak Wniosek skarżącej bez rozpatrzenia z powodu braku jego uzupełnienia. W ocenie organu, skarżąca ostatecznie nie spełniła warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" w zakresie kompletności załączników. Organ wskazał przy tym na następujące uchybienia:

1/ załącznik nr 1 Biznesplan:

- Punkt C.2 Opis projektu - nie zachowano spójności opisu spełnienia warunku dotyczącego istotnej zmiany sytuacji ekonomicznej (str. 16) z punktem B.3 Biznesplanu;

- Punkt C.7 Zgodność projektu z kryteriami oceny - nie zachowano spójności opisu kryterium "Odprowadzanie podatku dochodowego na terenie województwa [...]" w zakresie wskazania właściwego urzędu skarbowego z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi oraz Zał. dodatkowym nr 1 "Oświadczenie Wnioskodawcy o odprowadzaniu podatku dochodowego";

2/ załącznik nr 12 "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z negatywnymi konsekwencjami ekonomicznymi z powodu COVID-19" - nie wykazano w punkcie A7 załącznika danych podmiotu powiązanego wykazanego w załączniku nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP"

3/ załącznik nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP" - Wnioskodawca wykazał powiązanie ze Spółką A, jednocześnie zaznaczając w punkcie 3 oświadczenia, że jest podmiotem samodzielnym, powodując tym samym niespójność deklarowanych danych. Jednocześnie, błędnie wypełniono Załącznik A przeznaczony dla Wnioskodawcy, danymi dotyczącymi podmiotu powiązanego. Ponadto, w polach dotyczących danych stosowanych do określenia kategorii MŚP (punkty 7-9) nie wykazano skumulowanych danych Wnioskodawcy wraz z danymi przedsiębiorstwa powiązanego;

4/ załącznik dodatkowy nr 4 "Oświadczenie o otrzymanej pomocy" - dokument dotyczący podmiotu powiązanego został wypełniony niezgodnie z Instrukcją wypełniania załączników. W załączniku nie wykazano pomocy publicznej udzielonej w związku z COVID-19, która została zaraportowana w ewidencji SUDOP, prowadzonej przez UOKiK. Pomoc wykazana w załączniku dotyczy otrzymanej przez podmiot powiązany pomocy de minimis.

Końcowo IZ poinformowała Spółkę, że warunki formalne w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie nie są kryteriami wyboru projektów, a wobec tego Wnioskodawcy w przypadku pozostawienia jego wniosku bez rozpatrzenia nie przysługuje protest w rozumieniu art. 53 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.); dalej: "ustawa wdrożeniowa".

Pomimo takiego pouczenia, skarżąca złożyła do organu pismo z 22 grudnia 2020 r. zatytułowane "PROTEST", w którym zarzuciła organowi dokonanie negatywnej oceny Wniosku w oparciu o kryteria formalno-merytoryczne obligatoryjne (wskazane w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru), a nie formalne (pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru).

Pismem z [...] IZ podtrzymała rozstrzygnięcie o pozostawieniu Wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Wyjaśniła przy tym, że dokonała weryfikacji dokumentów w zakresie spełnienia przez Wniosek warunków formalnych zgodnie z zapisami Regulaminu naboru. Podała, że zgodnie z § 10 ust. 3 Regulaminu naboru, weryfikacja warunków formalnych przeprowadzana jest w oparciu o Listę sprawdzającą, stanowiącą załącznik nr 5 do Regulaminu naboru, która zawiera pytania, w oparciu o które dokonano weryfikacji poprawności złożonego Wniosku. IZ podkreśliła, że przedmiotem weryfikacji na tym etapie była kompletność, termin i forma złożenia wniosku o dofinansowanie i załączników. Wskazała, że odnośnie do warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników", zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu naboru, weryfikacji podlega, czy wniosek o dofinansowanie i załączniki są kompletne, spójne i sporządzone zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu. Oceniła, że w przypadku Wniosku skarżącej warunek ten nie został spełniony, wobec czego Wniosek ten został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Za chybiony IZ uznała zarzut skarżącej dotyczący poddania jej Wniosku ocenie merytorycznej, w szczególności spójności dokumentacji, już na etapie oceny warunków formalnych. Oceniła bowiem, że spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie z zapisami biznesplanu oraz pozostałych załączników, jest jednym z elementów podlegających weryfikacji podczas oceny spełnienia warunków formalnych. Podkreśliła, że Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić dokumenty w sposób czytelny i kompletny, bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień czy informacji. Przyjęła, że z tego względu nie jest możliwe domniemywanie intencji Wnioskodawcy, w przypadku gdy określone informacje nie są zamieszczone w treści wniosku o dofinansowanie i załącznikach. Stwierdziła, że wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności, czy też brak załączników przemawiają na niekorzyść Wnioskodawcy.

IZ wywiodła bowiem, że to na Wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego naboru, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Uznała, że wnioskodawcy, przystępując do naboru winni znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Dodała, że każdy wnioskodawca, zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu naboru, przystępując do naboru wyraża akceptację dla zasad naboru i w dalszych swych działaniach, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Skonstatowała, że obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami naboru, ciąży zawsze na wnioskodawcy.

W skardze na powyższą informację, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżąca zarzuciła IZ naruszenie § 10 ust. 2 Regulaminu naboru, poprzez pozostawienie Wniosku bez rozpatrzenia po dokonaniu oceny formalno-merytorycznej a nie oceny formalnej projektu. Oceniła przy tym, że złożyła Wniosek kompletny pod względem formalnym. Z tych też powodów wniosła o stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było niezasadne i przekazanie sprawy organowi do rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi za nieuprawnione uznano badanie spójności dokumentacji na etapie oceny spełnienia warunków formalnych przyjmując, że na tym etapie możliwa jest jedynie weryfikacja przez organ kompletności załączników i wniosku, forma i terminowość jego złożenia (pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru). Stwierdzono, że poprzez takie działanie organ odebrał skarżącej możliwość merytorycznego uzupełnienia dokumentacji i jej oceny przez ekspertów, a nie pracowników organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że nabór wniosków w niniejszej sprawie odbył się w tzw. trybie nadzwyczajnym określonym przepisem art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 694 ze zm.); dalej: "specustawa funduszowa". Organ ocenił, że wobec braku stosownej podstawy prawnej, podjęte w trybie specustawy funduszowej rozstrzygnięcie IZ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na etapie weryfikacji formalnej, nie może być zaskarżone protestem, a w konsekwencji nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem organu, w razie nieuwzględnienia przez sąd wniosku o odrzucenie skargi, powinna ona podlegać oddaleniu jako oczywiście niezasadna. Organ stwierdził bowiem, że weryfikacja warunków formalnych Wniosku skarżącej przeprowadzona została zgodnie z Regulaminem naboru oraz przepisami prawa. Wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu naboru, skarżąca przystępując do naboru w trybie nadzwyczajnym zaakceptowała jego postanowienia, a to oznacza, że miała możliwość, a nawet obowiązek zapoznania się z warunkami uczestnictwa w naborze. Podał, że w świetle § 10 Regulaminu naboru, wniosek może zostać uzupełniony w zakresie warunków formalnych dwukrotnie, zaś w przypadku braku poprawy/uzupełnienia wniosku w zakresie warunków formalnych zastrzega się rygor pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wyjaśnił, że zgodnie z § 10 ust. 3 i 4 Regulaminu naboru, weryfikacja warunków formalnych przeprowadzana jest przez dwóch pracowników organu w oparciu o Listę sprawdzającą do weryfikacji warunków formalnych wyboru projektów, stanowiącą załącznik nr 5 do Regulaminu naboru (dalej: "Lista"), która zawiera m.in. pytanie nr 81 "Czy wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki są spójne". Dodał, że warunek formalny spójności tych elementów wniosku wynika także z definicji warunku formalnego nr 1 zawartej w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru.

Organ zauważył, że skarżąca została dwukrotnie wezwana do skorygowania błędów formalnych Wniosku wraz z pouczeniem o wymogu zachowania spójności informacji w składanych dokumentach. Podkreślił, że choć skarżąca udzielała odpowiedzi na te wezwania, to jej Wniosek po ostatecznej weryfikacji warunków formalnych został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na niezachowanie spójności Wniosku i załączników. Ocenił, że działanie IZ w tej sprawie było zgodne z Regulaminem naboru, gdyż spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie i załącznikach, była jednym z elementów podlegających weryfikacji podczas oceny spełnienia warunków formalnych, wskazanych w pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru. Organ podniósł przy tym, że wbrew twierdzeniom skarżącej, kryteria formalne wyboru projektów, określone w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru, nie przewidują oceny dokumentacji projektowej pod względem spójności. W tych okolicznościach za chybiony uznał zarzut skargi jakoby IZ dokonała oceny warunków formalnych nie na podstawie warunków pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru, a według kryteriów oceny formalnej wyboru projektów.

Skonstatował, że brak spójności wniosku o dofinasowanie z zapisami biznesplanu oraz pozostałych załączników jest wadą dokumentacji projektowej uniemożliwiającą nadanie jej prawidłowego biegu, zgodnie z procedurą określoną w Regulaminie naboru. Zaznaczył, że jest to uchybienie naruszające szczegółowe wskazówki dotyczące wypełnienia poszczególnych części i rubryk wniosku oraz obligatoryjnych załączników. Natomiast dokumentacja złożona przez wnioskodawcę aby mogła zostać poddana ocenie pod względem spełniania kryteriów, nie może zawierać wewnętrznych sprzeczności. Dlatego też, w ocenie organu, dla zapewnienia spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie z zapisami biznesplanu oraz innych załączników niezbędne jest, w razie potrzeby, dokonanie również stanowiących następstwo uzupełnień zmian w częściach wniosku. Stwierdził jednak, że nie oznacza to wykroczenia poza granicę weryfikacji formalnej wniosku o dofinansowanie i dokonanie oceny merytorycznej.

Postanowieniem z 26 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 160/21, tutejszy Sąd odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Postanowienie to zostało jednak uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 512/21. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisemna informacja właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu, o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjął bowiem, że informacja ta jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidulanego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dofinansowania projektu w trybie pozakonkursowym), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Uznał, że na podstawie art. 1 ust. 2 specustawy funduszowej (w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej), ta regulacja prawna ma zastosowanie do informacji właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nie uzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w trybie nadzwyczajnym (art. 10 ust. 1 i 2 specustawy funduszowej). Dodał, że sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z 14 lutego 2022 r. skarżąca zawarła dodatkową argumentację dotyczącą stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Podtrzymała zarzut dotyczący dokonania przez organ nieuprawnionej oceny jej wniosku pod względem merytorycznym na etapie weryfikacji warunków formalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana wskutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 512/21, mocą którego uchylono postanowienie tutejszego Sądu o odrzuceniu tej skargi z powodu braku w sprawie właściwości sądów administracyjnych. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisemna informacja IZ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., może być przedmiotem skargi, a sąd administracyjny sprawujący kontrolę zainicjowaną taką skargą stosuje środki określone w art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a.

Wobec niezmienności stanu prawnego kontrolowanej sprawy, rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie tutejszy Sąd związany był zarówno oceną prawną, jak i wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika wprost z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Tym samym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku wniosek organu o odrzucenie skargi. Kwestia dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie została bowiem prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej postanowieniu.

Zasadny okazał się natomiast wniosek organu o oddalenie skargi, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola kontestowanego działania IZ nie wykazała naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie tej skargi. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19 w ramach organizowanego przez IZ naboru przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym przepisem art. 10 specustawy funduszowej. W trybie tym, stosownie do art. 1 ust. 2 specustawy funduszowej, przewidziano uzupełniające zastosowania przepisów ustawy wdrożeniowej, która w art. 41 w odniesieniu do wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, przewiduje przeprowadzenie konkursu przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który określa w szczególności:

1) nazwę i adres właściwej instytucji;

2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;

3) formę konkursu, w tym wskazuje, czy konkurs jest podzielony na rundy;

4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek;

5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;

6) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu;

6a) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji;

7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;

7a) zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny;

7b) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, a także informację o skutkach niezachowania wskazanej formy komunikacji;

7c) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia dotyczącego świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji;

8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie wraz z informacją w zakresie możliwości jej zwiększenia;

9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;

10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia;

11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;

12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu;

13) informację w zakresie możliwości skrócenia terminu składania wniosków o dofinansowanie projektu.

Takie elementy składowe zawarte zostały także w Regulaminie naboru, którego postanowienia skarżąca zaakceptowała przystępując do naboru (§ 1 ust. 3 Regulaminu naboru). W orzecznictwie sądowym za ugruntowany należy uznać natomiast pogląd, który podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że regulamin konkursu, o którym mowa w art. 41 ustawy wdrożeniowej, jak i załączniki do niego, które stanowią jego integralną część, mają charakter normatywny i stanowią na gruncie oceny projektów swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa. Postanowienia tego regulaminu wraz z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego należy zatem uwzględnić przy ocenie legalności rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu konkursowym. Regulamin stanowi przy tym swoiste uszczegółowienie regulacji ustawowych, w tym norm proceduralnych, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego (zob. m.in. wyroki NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 433/20; z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 675/20 oraz z 4 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 51/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dla wyniku kontrolowanej sprawy kluczowe znaczenie miały zatem regulacje zawarte w Regulaminie naboru. Z tych zaś wynika, że ocena projektów składa się z oceny formalno-merytorycznej przed rozpoczęciem której wnioski o dofinansowanie projektów są poddawane weryfikacji warunków formalnych (§ 2 ust. 3 i 4). Weryfikacja warunków formalnych przeprowadzana jest przez dwóch pracowników organu na zasadach określonych w § 10 Regulaminu naboru. Natomiast ocena formalno-merytoryczna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów na zasadach określonych w § 11 Regulaminu naboru, przy czym jak wynika z ust. 1 tego przepisu, ocenie formalno-merytorycznej poddawane są jedynie wnioski, które pozytywnie przeszły weryfikację warunków formalnych. W świetle podanych regulacji prawnych wyodrębnić należy zatem dwa oddzielne etapy rozpoznawania wniosku o dofinansowanie: etap pierwszy, obejmujący weryfikację warunków formalnych wniosku i etap drugi, w którym dokonywana jest kilkustopniowa ocena formalno-merytoryczna wniosku, z tym jednak zastrzeżeniem, że do etapu drugiego dopuszczane są jedynie te wnioski, które pozytywnie przeszły etap pierwszy. Choć w obu tych etapach elementem oceny jest aspekt formalny wniosku, to jednak wobec odrębności tych etapów, w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru "Karta z definicjami..." dokonano rozróżnienia warunków formalnych wyboru projektów od kryteriów formalnych wyboru projektów, które w dostateczny sposób pozwala na odkodowanie zakresu oceny formalnej wniosku dokonywanej w każdym z ww. etapów.

Jak wynika z załącznika nr 10 do Regulaminu naboru, w ramach etapu pierwszego (Warunki formalne wyboru projektów) weryfikacji podlegają trzy warunki, to jest: 1/ kompletność wniosku i załączników (a w tym jego spójność i sporządzenie zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu); 2/ forma złożenia wniosku i załączników; 3/ termin złożenia wniosku i załączników. Natomiast w ramach etapu drugiego (oceny formalno-merytorycznej wniosku), w odniesieniu do oceny formalnej przewidziano pięć kryteriów formalnych (obligatoryjnych) wyboru projektów to jest: 1/ kwalifikowanie się projektu w ramach danego poddziałania zgodnie z zapisami SZOOP i regulaminu; 2/ niepodleganie wykluczeniu z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków UE na podstawie odrębnych przepisów; 3/ wartość projektu oraz poziom dofinansowania projektu; 4/ spełnienie wymogów w odniesieniu do projektu partnerskiego; 5/ uprawnienie podmiotu do ubiegania się o dofinansowanie.

W załączniku nr 10 do Regulaminu naboru wymieniono także kryteria merytoryczne wyboru projektów (również oceniane w ramach etapu drugiego jednak pod warunkiem spełnienia kryteriów formalnych oceny) z podziałem na: obligatoryjne ogólne (1/ możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt; 2/ zgodność projektu z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn; 3/ zgodność projektu z zasadą równości szans i niedyskryminacji w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami; 4/ zamówienia publiczne i konkurencyjność; 5/ pomoc publiczna i pomoc de minimis; 6/ wykonalność techniczna; 7/ trwałość projektu; 8/ wskaźniki), obligatoryjne specyficzne (1/ wpływ na działalność gospodarczą Wnioskodawcy; 2/ odprowadzanie podatku dochodowego na terenie województwa warmińsko-mazurskiego; 3/ istotna zmiana ekonomiczna Wnioskodawcy w wyniku bezpośredniego wpływu epidemii COVID-19; 4/ Wnioskodawca nie znajdował się w trudnej sytuacji przed 31.12.2019 r.) oraz punktowe (1/ zatrudnienie, 2/ poziom wkładu własnego; 3/ Zmiany w działalności wnioskodawcy, 4/ Wnioskodawca prowadzi działalność w branży dotkniętej skutkami epidemii COVID-19 lub objętej zakazem funkcjonowania; 5/ odprowadzanie na terenie województwa warmińsko-mazurskiego podatków innych niż podatek dochodowy). W załączniku nr 10 do Regulaminu naboru zaznaczono jednak, że "projekty niespełniające kryteriów merytorycznych ogólnych i kryteriów merytorycznych specyficznych obligatoryjnych są odrzucane i nie podlegają dalszej ocenie".

Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami w tej sprawie jest spełnienie przez Wniosek skarżącej warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników". W ocenie skarżącej, jej Wniosek jest kompletny pod względem formalnym, a organ dokonał nieuprawionego badania spójności dokumentacji na etapie oceny spełnienia warunków formalnych, czym odebrał skarżącej możliwość merytorycznego uzupełnienia dokumentacji i jej oceny przez ekspertów a nie pracowników organu. Zdaniem zaś organu, spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie i załącznikach, była jednym z elementów podlegających weryfikacji podczas oceny spełnienia warunków formalnych, wskazanych w pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru. W tak zarysowanym sporze, w świetle przywołanych przepisów prawa i zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, rację należało przyznać organowi.

Jak wynika bowiem z regulacji zawartych w § 2 ust. 3 i 4, § 10 i § 11 Regulaminu naboru oraz w załączniku nr 10 do tego Regulaminu, wybór projektów konkursowych w kontrolowanej sprawie odbywał się w dwóch etapach, w których przewidziano kolejno weryfikację złożonych wniosków pod względem: warunków formalnych - etap pierwszy, zaś w etapie drugim - kryteriów formalnych obligatoryjnych, kryteriów merytorycznych obligatoryjnych ogólnych, kryteriów merytorycznych obligatoryjnych specyficznych oraz kryteriów merytorycznych punktowych. Zastrzeżono jednak, że przejście z pierwszego do drugiego etapu weryfikacji wniosku uzależnione jest od pozytywnego wyniku oceny warunków formalnych wniosku. Także w obrębie etapu drugiego zastrzeżono, że ocena kryteriów merytorycznych uzależniona jest od uprzedniej pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek kryteriów formalnych obligatoryjnych, zaś projekty niespełniające kryteriów merytorycznych ogólnych i kryteriów merytorycznych specyficznych obligatoryjnych są odrzucane i nie podlegają dalszej ocenie. W świetle tych regulacji prawnych należy stwierdzić, że warunkiem dopuszczenia wniosku skarżącej do oceny merytorycznej projektu było uzyskanie pozytywnej oceny tego wniosku zarówno co do spełnienia warunków formalnych wniosku (etap pierwszy), jak i kryteriów formalnych (obligatoryjnych) wniosku, które na etapie drugim poprzedzają weryfikację projektów z uwzględnieniem kryteriów merytorycznych. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak trafnie stwierdził organ, wniosek skarżącej, pomimo dwukrotnego wezwania do jego uzupełnienia i poprawienia, nie spełnia warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" w zakresie kompletności załączników.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu naboru, w ramach warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" weryfikacji podlega, czy "Wniosek o dofinansowanie i załączniki są kompletne, spójne i sporządzone zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu". Choć wg opisu do tego warunku formalnego, ocena jego spełnienia dokonywana jest zerojedynkowo i polega na przypisaniu wartości logicznych "tak" lub "nie", to nie może jednak budzić wątpliwości, że aby zweryfikować kompletność i spójność wniosku i jego załączników, konieczne jest odniesienie się przez organ do treści zawartej w poszczególnych częściach wniosku, jak i w jego załącznikach. Takie działanie jest niezbędne aby możliwe było stwierdzenie wystąpienia ewentualnych braków lub omyłek, lecz wbrew twierdzeniom skarżącej, nie oznacza poddania wniosku ocenie merytorycznej. Za konstatacją o obowiązku weryfikacji spójności wniosku i jego załączników już na pierwszym etapie rozpoznania wniosku (w ramach weryfikacji warunków formalnych), obok definicji warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" zawartego w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru, przemawia także okoliczność braku spójności wniosku i jego załączników jako kryterium oceny na drugim etapie rozpoznania wniosku, obejmującym ocenę formalno-merytoryczną.

Jak wynika z akt sprawy, weryfikacja warunków formalnych wniosku skarżącej, zgodnie z § 10 ust. 3 Regulaminu naboru, przeprowadzona została przez dwóch pracowników organu (zgodnie z zasadą "dwóch par oczu") w oparciu o Kartę weryfikacji warunków formalnych wyboru projektu oraz Listę sprawdzającą do weryfikacji warunków formalnych wyboru projektu, stanowiących odpowiednio załącznik nr 4 i nr 5 do Regulaminu naboru (k. 140-148 akt sądowych). W wyniku tej weryfikacji, dwoma odrębnymi pismami z 1 października 2020 r. oraz z 26 października 2020 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia Wniosku w zakresie warunków formalnych nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" oraz nr 2 "Forma złożenia wniosku i załączników". Wymienił przy tym konkretne elementy Wniosku i jego załączników wymagające poprawienia lub uzupełnienia. Podkreślił przy tym konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną.

Skarżąca udzieliła odpowiedzi na oba ww. wezwania organu (odpowiednio przy piśmie z 8 października 2020 r. oraz z 2 listopada 2020 r.), jednak jak trafnie ocenił organ, ostatecznie nie spełniła warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" w zakresie kompletności załączników, o czym świadczą następujące uchybienia:

1/ załącznik nr 1 Biznesplan:

- Punkt C.2 Opis projektu - nie zachowano spójności opisu spełnienia warunku dotyczącego istotnej zmiany sytuacji ekonomicznej (str. 16) z punktem B.3 Biznesplanu;

- Punkt C.7 Zgodność projektu z kryteriami oceny - nie zachowano spójności opisu kryterium "Odprowadzanie podatku dochodowego na terenie województwa [...]" w zakresie wskazania właściwego urzędu skarbowego z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi oraz Zał. dodatkowym nr 1 "Oświadczenie Wnioskodawcy o odprowadzaniu podatku dochodowego";

2/ załącznik nr 12 "Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z negatywnymi konsekwencjami ekonomicznymi z powodu COVID-19" - nie wykazano w punkcie A7 załącznika danych podmiotu powiązanego wykazanego w załączniku nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP"

3/ załącznik nr 18 "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP" - Wnioskodawca wykazał powiązanie ze Spółką A, jednocześnie zaznaczając w punkcie 3 oświadczenia, że jest podmiotem samodzielnym, powodując tym samym niespójność deklarowanych danych. Jednocześnie, błędnie wypełniono Załącznik A przeznaczony dla Wnioskodawcy, danymi dotyczącymi podmiotu powiązanego. Ponadto, w polach dotyczących danych stosowanych do określenia kategorii MŚP (punkty 7-9) nie wykazano skumulowanych danych Wnioskodawcy wraz z danymi przedsiębiorstwa powiązanego;

4/ załącznik dodatkowy nr 4 "Oświadczenie o otrzymanej pomocy" - dokument dotyczący podmiotu powiązanego został wypełniony niezgodnie z Instrukcją wypełniania załączników. W załączniku nie wykazano pomocy publicznej udzielonej w związku z COVID-19, która została zaraportowana w ewidencji SUDOP, prowadzonej przez UOKiK. Pomoc wykazana w załączniku dotyczy otrzymanej przez podmiot powiązany pomocy de minimis.

Wymaga w tym miejscu zauważenia, że skarżąca nie kwestionuje, że złożone przez nią dokumenty zawierają ww. uchybienia. Analiza treści wymienionych przez organ załączników potwierdza natomiast opisaną przez organ niespójność w załącznikach nr 1, 12, 18, a w odniesieniu do załącznika dodatkowego nr 4 "Oświadczenie o otrzymanej pomocy" - sporządzenie go niezgodnie z Instrukcją wypełniania załączników. Brak spójności wymienionych załączników, a także sporządzenie ich niezgodnie z instrukcją wypełniania, prawidłowo zostało zakwalifikowane przez organ jako niespełnienie warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników", skutkujące pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpatrzenia na podstawie § 10 ust. 8 Regulaminu naboru. Należy bowiem podkreślić, że w obu skierowanych do skarżącej wezwaniach IZ zwracała uwagę na konieczność zachowania spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu z pozostałą dokumentacją aplikacyjną. Obowiązek sporządzenia wniosku i załączników zgodnie z instrukcjami ich wypełniania wynika natomiast z § 9 ust. 1 i 4 Regulaminu naboru. Instrukcje te stanowią odpowiednio załącznik nr 2 i nr 3 do Regulaminu naboru, a skarżąca przystępując do naboru zaakceptowała postanowienia tego Regulaminu (§ 1 ust. 3 Regulaminu naboru). Skoro zaś wniosek skarżącej nie przeszedł pozytywnie weryfikacji warunków formalnych, to nie mógł być dopuszczony do drugiego etapu, na którym dokonywana jest kilkustopniowa ocena formalno-merytoryczna wniosków.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.