Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 25/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 139 art. 145 par. 1 pkt 1 pkt 4 pkt 5 art. 147 art. 149 par. 1 par.  2  art. 151 par. 1 pkt 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2a art. 64b par. 1 art. 64e  art. 134 par. 1 art. 151a par. 1 art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwów A. S. i S. S. od decyzji Wojewody z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewody na rzecz S. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta P., decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 roku (nr [...]) zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił A. i B. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w miejscowości B. gm. K. na działkach o nr ewid. [...] i [...].

A. S. (właścicielka działki sąsiedniej nr ewid. [...]), pismem z dnia 17 maja 2022 roku, wystąpiła do Starosty P. o wznowienie postępowania zakończonego powołaną powyżej decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż w trakcie realizacji inwestycji doszło do wywyższenia terenu nieruchomości do poziomu przekraczającego dopuszczalne normy, wynikające z uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w B. . Z tego względu obszar faktycznego oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje również jej nieruchomość, a tym samym konieczne jest wznowienie postępowania, w którym nie brała ona udziału.

Pismem z dnia 20 maja 2022 roku o wznowienie postępowania, wstrzymanie wykonania oraz uchylenie decyzji z dnia 10 sierpnia 2021 roku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., wystąpiła również S. S. (właścicielka działki nr ewid. [...]).

Zdaniem wnioskującej, decyzja została wydana w oparciu o nierzetelną dokumentację projektową, w której przyjęto niezgodną z rzeczywistością wartość projektowanej rzędnej terenu dla działek o nr [...] i [...]. Z uwagi na fakt oddziaływania przedmiotowej inwestycji na należącą do niej nieruchomość wnioskująca powinna ona zostać uznana za stronę postępowania, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnia wniosek o wznowienie postępowania.

Starosta P., w wyniku rozpoznania powyższych wniosków, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 147, art. 149 § 1 oraz art. 123 K.p.a. wydał postanowienie z dnia 9 czerwca 2022 roku o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 roku nr [...] oraz postanowienie z tej samej daty o wznowieniu wskazanego postępowania na wniosek S. S. i A. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147,

art. 149 § 1 oraz art. 123 K.p.a.

Starosta P., decyzją z dnia 17 października 2022 roku, uchylił w całości własną decyzję z dnia 10 sierpnia 2021 roku (nr [...]) z uwagi na zaistnienie podstaw do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane i art. 104 K.p.a. odmówił A. i B. M. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1 decyzji). Ponadto organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z uwagi na brak zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji określonych w art. 145

§ 1 pkt 1 K.p.a. (pkt 2 decyzji).

A. i B. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa do wniesienia odwołania i zażądali uchylenie decyzji w całości oraz umorzenia postępowania przed organem I instancji.

Odwołujący się uznali, że decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 104 § 1 i § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej w ten sposób, że w pkt 1 decyzji organ uchylił decyzje o pozwoleniu na budowę i jednocześnie odmówił udzielenia pozwolenia, a w pkt 2 decyzji Starosta odmówił uchylenia decyzji uchylonej w pkt 1 tej decyzji, podczas gdy stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., organ po przeprowadzeniu postępowania, co do istoty organ może wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i orzekająca co do istoty albo odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej,

2) art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 16 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy w sprawie nie ziściły się przesłanki wznowienia, gdyż po pierwsze A. S. oraz S. S. zasadnie nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem nie były jego stronami w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a po drugie w sprawie nie miało miejsce ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, jednak nieznanych organowi, który wydał decyzję,

3) 28 ust. 2 K.p.a. w związku z art. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że obszar oddziaływania obiektu objętego uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę obejmował nieruchomości stanowiące własność A. S. oraz S. S.,

4) § 38 ust. 9 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 28 grudnia 2018 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w B. , obejmującego obszar obrębów: B. , S., G. , K. i R. w gminie K. polegające na uznaniu, że Inwestor nie mógł skorzystać z przewidzianej tym przepisem możliwości podniesienia rzędnej terenu,

5) art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności i zaufania do władzy publicznej polegające na wydaniu decyzji naruszającej reguły obiektywizmu, informowania i równego traktowania stron.

Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 13 grudnia 2022 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż Starosta P. wydał dwa postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, datowane na 9 czerwca 2022 roku. Pierwsze z nich wydane zostało z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., zaś drugie z nich wydano w wyniku rozpoznania wniosków A. S. i S. S., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ wyjaśnił, że przy tak wydanych postanowieniach Starosta był zobowiązany do prowadzenia dwóch postępowań zakończonych odrębnymi rozstrzygnięciami. Ostatecznie zaś organ wydał jedną decyzję uzasadnioną występowaniem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a., które były podstawą prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, prowadzonych na wiosek i z urzędu.

Organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania, że niedopuszczalnym było jednoczesne wydanie rozstrzygnięcia uchylającego decyzję ostateczną oraz odmawiającego jej uchylenia. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., co czyni ją niezgodną z dyspozycją przywołanych uregulowań.

W ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu I instancji, że A. S. i S. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 10 sierpnia 2021 roku.

Ocena zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § pkt 4 K.p.a. powinna być dokonana w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Organ I instancji wskazał jedynie, że w ramach projektowanej inwestycji zastosowano rozwiązania służące zatrzymaniu wód opadowych na terenie nieruchomości inwestora, co organ określił przeciw skarpy na sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie, które wskazuje, że inwestor zagospodarowuje wody opadowe na terenie własnej działki nie wynika interes prawny wnioskodawczyń rozumiany, jako ograniczenie w zabudowie własnej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 25/23) oraz S. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po 26/23) skorzystały z prawa do złożenia do sądu administracyjnego sprzeciwu od decyzji Wojewody z dnia 13 grudnia 2022 roku (nr [...]).

Strony zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie A. S. kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego realizowanego na działkach nr [...] i [...] położonej w B. gmina K., przez co organ błędnie ustalił, iż A. S., właściciel działki nr [...] nie może występować w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę,

2) § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 w zw. z § 13 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie tej części projektu budowlanego, który zakłada podniesienie warstwy gruntu w stosunku do działki sąsiedniej, a zatem znaczne podwyższenie budynku w stosunku do budynku posadowionego na jej działce [...],

3) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez brak sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymogami ochrony środowiska oraz zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także brak przeprowadzenia w tym zakresie konkretnych opinii pozwalających na stwierdzenie, że wnioskodawcy mogą posadowić budynek powyżej rzędnej terenu,

4) art. 77 § 1 i 2, art. 80 w zw. z art. 7 i 15 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia obszaru analizowanego w świetle art. 3 pkt 20 prawa budowlanego oraz ustalenia czy budynek który ma powstać na działkach wnioskodawców oddziałuje w sposób intensywny na nieruchomość skarżącej,

5) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez odmowę czynnego udziału skarżącej

w postępowaniu, pomimo posiadania statusu strony, gdyż nieruchomość wnioskodawców oddziałuje na nieruchomość do niej należącą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa własności skarżącej.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona wyjaśniła, że dla przyznania właścicielowi sąsiedniej działki statusu strony postępowania nie jest konieczne wykazanie naruszenia interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 ust. 20 prawa budowlanego. Wystarczy, gdy pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie zagospodarowania terenu a przepisami odrębnymi zachodzi potencjalny związek. Mogą z nich bowiem wynikać potencjalne ograniczenia

w zagospodarowaniu działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja. Ta okoliczność wystarcza do uznania, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Organ nie dokonał ustaleń w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ poprzestał zaś na przyjęciu w sposób bierny sugestii autora projektu budowlanego.

Organ nie przeprowadził również postępowania dowodowego w sposób właściwy. W ocenie Skarżącej organ powinien przeprowadzić ekspertyzę lub pozyskać opinię z której wynikałoby, czy podniesienie poziomu gruntu nie przyczyni się do spływania wód opadowych na nieruchomość skarżącej.

S. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w uzasadnieniu złożonego sprzeciwu podniosła, iż brak jest przeszkód do zawarcia w jednej decyzji formalnej kilku rozstrzygnięć odnoszących się do kwestii materialnoprawnych, w tym odnoszących się do poszczególnych podstaw uchylenia decyzji. Nie ma to jednak wpływu na efekt rozstrzygnięcia sprawy przez Starostę w wyniku wznowienia postępowania, jakim powinno być uchylenie poprzedniej decyzji własnej i rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę w związku z ustaleniem przez organ występowania przynajmniej jednej z przesłanek wznowienia postępowania. Przy takich założenia błędne sformułowanie sentencji decyzji Starosty dotyczy jedynie jej punktu drugiego. Błąd ten mógł być naprawiony poprzez zastosowanie kompetencji do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w części, bez konieczności jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zachodziła więc w tym zakresie przesłanka zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody o braku wyjaśnienia przez Starostę

okoliczności uzasadniających przyznanie A. S. i S. S. przymiotu strony postępowania, autor sprzeciwu przywołał treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, z której wynika iż "pokazana na rysunku skarpa wraz z kanałem odwadniającym i przeciwskarpą od strony zachodniej, tj. przy granicy z działką

nr ewid. [...] częściowo wykracza poza teren inwestycji, na której projektowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny, gdyż wyrysowana jest poza granicami działki o nr ewid. [...]. (...) zaprojektowana przeciwskarpa, wykazana dopiero w wyjaśnieniach projektanta w postępowaniu wznowieniowym i niewykazana w postępowaniu zwykłym, zlokalizowana jest częściowo poza terenem inwestycji,

w dodatku wkracza na teren nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]

w m. B. ". Okoliczność, że zaprojektowany nasyp jest zlokalizowany poza terenem inwestycji i nachodzi na obszar działki należącej do A. S. ogranicza możliwości jej zabudowy. Ograniczenie możliwości zabudowy działki przylegającej do terenu inwestycji może wynikać z faktu sąsiedztwa sztucznie podwyższonego gruntu, z czym wiąże się konieczność uwzględnienia przy zabudowie przyległych działek ryzyka osuwania się mas ziemnych oraz spływu wód opadowych.

Autor sprzeciwu zwrócił również uwagę, że Wojewoda nie zakwestionował ustaleń organu I instancji w zakresie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Obowiązkiem organu jest zaś wznowienie postępowania z urzędu w wyniku zaistnienia chociażby jednej z przesłanek określonych w K.p.a. Z tego względu Wojewoda powinien utrzymać w mocy rozstrzygnięcie Starosty w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Nadto w sprzeciwie podniesiono, że zakres sprawy jaki w ocenie Wojewody powinien zostać wyjaśniony przez organ I instancji nie jest konieczny do jej rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji Starosty P. doprowadziło natomiast do pozostawania w obrocie prawnym wadliwego pozwolenia na budowę, naruszając tym samym zasadę praworządności i zasadę uwzględniania interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli, wynikającą z art. 7 K.p.a. Prowadzi to również do naruszenia zasad ekonomiki procesowej i szybkości postępowania, w szczególności mając na względzie kompetencję Wojewody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda, w odpowiedzi na wniesione sprzeciwy, wniósł o ich oddalenie. W ocenie organu w przedmiotowym postępowaniu zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów ustawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 roku, połączył sprawę ze sprzeciwu S. S. (sygn. akt IV SA/Po 26/23) ze sprawą ze sprzeciwu A. S. (sygn. akt IV SA/Po 25/23) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 roku na podstawie art. 64d § 2 P.p.s.a. tak połączone sprawy skierowano do rozpoznania na rozprawie.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 roku A. S. złożyła wniosek

o przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii przedstawiających aktualny stan prac budowlanych prowadzonych przez inwestorów na okoliczność wykazania, że podwyższenie poziomu gruntu działki spowoduje spływ wód deszczowych bezpośrednio na jej działkę, w związku z czym w jej ocenie projekt oddziałuje w sposób rażący na nieruchomości sąsiednie oraz na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nim zarzuty mogą być rozpatrzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić zatem należy, że przedmiot wyrokowania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (zainicjowanej sprzeciwem) stanowią wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie K.p.a.) w kontekście materialnoprawnych podstaw wyznaczających granice sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowana sprzeciwem decyzja.

Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Na tym etapie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych.

Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzone na skutek skargi.

Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyrok NSA z 21.10.2021 r., I OSK 1618/21, LEX nr 3267015). Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego, wyznaczających konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (wyrok NSA z 28.10.2021 r., III OSK 5877/21, LEX nr 3248430).

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, które na mocy art. 64b § 3 P.p.s.a. prowadzone jest bez udziału inwestorów, Sąd nie mógł więc dokonywać wiążącej oceny legalności zarzutów/argumentacji, które domagają się dokonania materialnoprawnej oceny kwestionowanej decyzji, tj. w szczególności w zakresie prawidłowości wykładni oraz zastosowania w sprawie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.) w kontekście § 11 ust. 2 pkt. 5 i 6 w związku z § 13 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm.).

Ocena legalność kwestionowanej decyzji nie może wykraczać poza weryfikację stanowiska organu odwoławczego odnośnie tego czy w zakresie przyjętych materialnoprawnych podstaw decyzji zachodziły warunki do skorzystania z kompetencji uchylenia decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że treść rozstrzygnięcia kwestionowanej odwołaniem decyzji pozostaje w ewidentnej kolizji z treścią przepisów art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z powołanymi przepisami po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b,

albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Wojewoda trafnie uznał za niedopuszczalne takie sformułowanie sentencji/rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, którym jednocześnie uchylona zostaje decyzja ostateczna (punkt 1) oraz odmawia się uchylenia decyzji ostatecznej (punkt 2). Zastosowanie spójnika "albo" oznacza alternatywę rozłączną i wskazuje, że postępowanie wznowione może zakończyć się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdza brak podstaw do jej uchylenia albo uchyleniem decyzji dotychczasowe, gdy organ stwierdza istnienie podstaw do jej uchylenia.

Wskazanie kilku podstaw wznowieniowych w postanowieniu/postanowieniach o wznowieniu postępowania administracyjnego determinuje zakres wznowionego postępowania w ten sposób, że wyznacza konieczny do rozpoznania/wyjaśnienia zakres sprawy, ale nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z treścią art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.

Jeżeli rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu administracyjnym wymaga przeprowadzenia oceny odnośnie wielu przyczyn wznowienia, to na etapie rozstrzygania sprawy, co do przyczyn wznowienia, nadal aktualna pozostaje zasada albo uchylenia decyzji ostatecznej albo odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Natomiast w uzasadnieniu wydanej decyzji organ wypowiada się, co do powodów wydanego rozstrzygnięcia, a więc co do tego, które z rozpoznanych w toku postępowania podstaw wznowienia przemawiały za uchyleniem decyzji, a które okazały się nieuzasadnione.

Sąd podziela stanowisko autora jednego ze sprzeciwów, że opisane powyżej wadliwości decyzji Starosty nie dowodzą zaistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Rozważany błąd w rozstrzygnięciu Starosty mógł zostać naprawiony przez organ odwoławczy w ramach kompetencji do reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy, tj. bez przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Analiza akt administracyjnych ujawnia, że Starosta w tym samym dniu, tj. 9 czerwca 2022 roku, wydał dwa postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 roku (nr [...]), jedno o wznowieniu postępowania z urzędu oraz drugie o wznowieniu postępowania na wniosek.

W powyższy sposób Starosta dokonał "rozbicia" podstaw wznowieniowych wskazanych we wnioskach o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 K.p.a.) na te uzasadniające wznowienie postępowania z urzędu (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a.) oraz te uzasadniające wznowienie postępowania na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Następnie, po "rozpatrzeniu wniosku A. S. i S. S. o wznowienie postępowania co do decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 10 sierpnia 2021 roku" Starosta wydał jedną decyzję, w której zawarł rozstrzygnięcie i uzasadnienie dotyczące wszystkich trzech przyczyn wznowienia wskazanych we wnioskach, tj. określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Wojewoda dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i wskazał, że przy tak wydanych postanowienia Starosta zobowiązany był do prowadzenia dwóch postępowań zakończonych odrębnymi rozstrzygnięciami.

Wojewoda wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, a żądanie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tak skonstruowany przepis determinuje dalsze losy postępowania prowadzonego w trybie wznowienia. W konsekwencji Wojewoda wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta powinien wydać dwa rozstrzygnięcia stosownie do wydanych postanowień o wznowieniu.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ rozpatrujący wniosek o wznowienie ma obowiązek ustalić, czy podmiot składający podanie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jeżeli żądanie wznowienia postępowania odwołuje się do przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 K.p.a., to legitymacja do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego wynikać z faktu wskazania danego podmiotu wśród adresatów decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W przypadku przywołania w podaniu o wznowienie podstawy wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest wystarczające dla uznania legitymacji wnioskodawcy stwierdzenie, że autor podania o wznowienie postępowania nie brał udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 147).

W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy przyjmować należy, że Starosta za niedopuszczalne uznał uwzględnienie wniosków o wznowienie postępowania w zakresie podstaw określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. W konsekwencji w tym zakresie organ I instancji wznowił postępowanie z urzędu.

Zgodnie z prawem przyjmować należy, że rozpoznawanie kwestii zaistnienia podstaw wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 K.p.a. w toku postępowania wznowionego na wniosek A. S. oraz S. S. uwarunkowane było tym, aby wnioskodawczynie wskazane zostały wśród adresatów decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, co w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie miało miejsca (decyzja z dnia 10 sierpnia 2021 roku nr [...]).

Powołane powyżej wadliwości decyzji wydanej przez Starostę nie przekonują jednak do przyjęcia stanowiska o braku możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Wojewoda prawidłowo wskazuje, że organ I instancji zakresem rozpoznania i rozstrzygnięcia objął wszystkie trzy przyczyn wznowienia, zarówno te stanowiące podstawę wznowienia z urzędu (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a.), jak i te przesądzające o wznowieniu postępowania na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Wojewodzie umknęło jednak, że w rubrum decyzji Starosty jednoznacznie zostało stwierdzone, iż wydane rozstrzygnięcie zakończyło postępowanie prowadzone w celu "rozpatrzenia wniosku A. S. i S. S. o wznowienie postępowania co do decyzji Starosty P. nr [...] z dnia 10 sierpnia 2021 roku". Taki zapis koresponduje z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia Starosty, gdzie w ostatnim akapicie stwierdzono, że "w wyniku wznowienia postępowania (...) prowadzonego na wniosek A. S. i S. S. organ stwierdza, iż w sprawie nie zaszły przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 1 K.p.a., natomiast zaistniały przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.".

Konstatacja, że podstawy wznowienia określone w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a., a objęte postanowieniem o wznowieniu postępowania z urzędu, nie mogły stanowić zgodnej z prawem przyczyny uchylenia decyzji ostatecznej na wniosek A. S. oraz S. S. nie stanowi o tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dostrzegać należy, że na skutek wniesionego odwołania zaktualizowała się kompetencja organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie wyznaczonym decyzją Starosty, a więc, co do wszystkich podstaw wznowieniowych objętych wnioskami oraz rozpoznanych/rozstrzygniętych przez Starostę w ramach "postępowania prowadzonego na wniosek A. S. i S. S.".

Stwierdzenie, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo, bo w ramach postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., a prowadzonego na wniosek, organ wypowiedział się także, co do istnienia podstaw uzasadniających wznowienie postępowania z urzędu, stanowi o konieczności uchylenia decyzji zaskarżonej odwołaniem, ale nie dowodzi tego, że sprawa wymaga wyjaśnienia w ramach ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji. Konsekwencją takiego stwierdzenia oraz uchylenia decyzji zaskarżonej odwołanie jest to, że organ I instancji powinien przeprowadzić odrębne postępowanie w trybie art. 149 § 2 K.p.a., co do przyczyn wznowienia stanowiących podstawę wznowienia postępowania z urzędu.

Z powyższych względów uznać należało, że zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego w sprawie z wniosku A. S. i S. S. jest możliwa bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającej się ponownym merytorycznym rozpoznaniem tej samej sprawy.

Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że merytoryczne rozpoznanie kontrolowanej sprawy w postępowaniu odwoławczym jest niemożliwe z uwagi na treść art. 139 K.p.a. Decyzja wydana przez Starostę w sposób rażący narusza prawo, a odwołanie od decyzji Starosty składał jedynie inwestor.

Rozstrzygając o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewoda nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie konieczne jest przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego z uwagi na treści art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Wskazania organu odwoławczego sprowadzają się do nałożenia na Starostę obowiązku powołania dowodów i dokonania takiej ich analizy, z której wynikać będzie jakie ograniczenia w zabudowie nieruchomości należących do wnioskodawczyń wprowadza sporna inwestycja. Wojewoda zaznaczył, że w tym celu należy przeanalizować jak zagospodarowane są działki sąsiednie oraz wskazać jak planowane zamierzenie ograniczy ich zabudowę i dlaczego.

Analizy uzasadnienia decyzji Starosty, a także treść licznych pism składanych przez wnioskodawczynie, jednoznacznie potwierdza, że uzasadnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powiązane zostało z ograniczeniami w zagospodarowaniu działek sąsiednich (działki nr [...] i nr [...]), które mają wynikać z wywyższenia terenu inwestycji oraz spowodowaną tym działaniem zmianą stosunków wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Treści wniosków o wznowienie, uzasadnienie decyzji Starosty, treść odwołania i pism składanych przez strony w toku postępowania, a także treść sprzeciwów wywiedzionych od decyzji organu odwoławczego, prowadzi do jednoznacznych ustaleń, że wskazane powyżej okoliczności faktyczne wyczerpują uzasadnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Do akt sprawy włączona została obszerna dokumentacja fotograficzna, co do której organ odwoławczy w żadnym zakresie się nie zajął stanowiska. Inwestorzy na wezwanie organu przedłożyli dodatkową dokumentację projektową, a także dokumentację fotograficzną. Wojewoda całkowicie pomija aktualne na gruncie postępowania odwoławczego możliwości wynikające z wezwania stron do przedstawienia dodatkowej argumentacji, czy też przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wbrew sugestiom płynącym z decyzji organu odwoławczego, Starosta w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa, które w jego ocenie uzasadniają stanowisko o legitymacji procesowej wnioskodawczyń w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w miejscowości B. gm. K. na działkach o nr ewid. [...] i [...].

Starosta zaakceptował stanowisko, że kolejne wywyższenie terenu inwestycji oraz wynikająca z tego zmiana stosunków wodnych rozstrzygały o interesie prawnym wnioskodawczyń. Organ wskazał przy tym, iż na gruncie treści § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

W ocenie Sądu argumentacja powołana w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie dowodzi zrealizowania podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia własnej, odmiennej, oceny materiału dowodowego, którą wsparł argumentacją, że stanowisko organu I instancji jest niewystarczające do stwierdzenia interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na gruncie przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. W ten sposób organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a §1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 wskazanej ustawy. Na rzecz A. S. zasądzono kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Koszty zasądzone od organu na rzecz S. S. obejmują uiszczony wpis od sprzeciwu (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składają się wynagrodzenie radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).