Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1190/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej N. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Zarząd Dzielnicy S., działający z upoważnienia Prezydenta W. (dalej "organ I instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwana dalej "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "inwestor"), orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze na cele usługowe, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy S. w W.

Organ I instancji określił, iż nieruchomość przy ul. [...] położona jest w obszarze śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej. Funkcja istniejącego budynku i planowanej zabudowy to funkcja mieszkaniowa z usługami w parterze budynku. Na przedmiotowej nieruchomości planowana jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącej kamienicy i jej oficyn, polegająca na:

-nadbudowie części frontowej i oficyn o jedną kondygnację (szóstą) w dachu mansardowym z zachowaniem istniejącej, historycznej fasady od poziomu chodnika do gzymsu wieńczącego ostatnią (piątą) kondygnację, z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną;

-przegłębieniu dziedzińca o dwie kondygnacje podziemne z przeznaczeniem na funkcję usługową, w tym pomieszczenia techniczne i pomocnicze;

-przekryciu wewnętrznego dziedzińca w poziomie parteru czterospadowym szklanym dachem;

-zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych przylegających do klatek schodowych w części frontowej i oficynach w celu wykonania wind-dźwigów osobowych z napędem hydraulicznym;

-zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych w poziomie parteru budynku na lokale usługowe;

-wybudowaniu w części oficyny lokalnej ekologicznej kotłowni gazowej o mocy do 720 kW z odprowadzeniem spalin kominem spalinowym, zlokalizowanym wewnątrz w oficynie (alternatywnie do zasilania z miejskiej sieci ciepłowniczej).

Organ I instancji określił następnie, że obowiązująca linia zabudowy od ul. [...] (według stanu istniejącego) pozostaje bez zmian, maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy oraz przekrytego szklanym dachem dziedzińca (podwórka) w stosunku do powierzchni działki wynosi 1, szerokość elewacji frontowej budynku pozostaje bez zmian, wysokość całkowita zabudowy do kalenicy budynku frontowego i oficyn (dach mansardowy) wynosi 27,5 m, wysokość do górnej krawędzi gzymsu wieńczącego ostatnią kondygnację istniejącą wynosi 19,6 m. Należy zachować istniejący gzyms wieńczący ostatnią (piątą) kondygnację elewacji frontowej, dach mansardowy dla kamienicy frontowej i oficyn, przekrycie dziedzińca nad kondygnacją parteru szklanym dachem czterospadowym o kątach nachylenia połaci ok. 5%.

Określając warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, organ I instancji wskazał, iż na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. kamienica B. Z., położona przy ul. [...] w W., wpisana została do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...]. Ponadto na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. do rejestru zabytków pod nr [...] wpisany jest zespół budowlany kwartału ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Podał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Konserwator Zabytków ([...]KZ) uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji wskazując, iż przedmiotowa inwestycja była przedmiotem zaleceń konserwatorskich wydanych w dniu [...] lipca 2012 r. W zaleceniach tych zamierzenie nadbudowy przedmiotowej kamienicy o dwie pełne kondygnacje określone zostało jako niewłaściwe pod względem konserwatorskim. Obecna inwestycja zakłada zdjęcie istniejącego dwuspadowego dachu i w jego miejsce utworzenie jednej kondygnacji w dachu mansardowym nad korpusem budynku głównego oraz nad oficynami. Zmiana ta jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Także prace polegające na: przekryciu dziedzińca w poziomie parteru dachem szklanym, pogłębieniu dziedzińca o dwie kondygnacje podziemne, zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych w poziomie parteru budynku na lokale usługowe oraz doposażenie budynku w windy zostały w zaleceniach konserwatorskich dopuszczone.

Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury organ I instancji wskazał, iż teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w zasięgu istniejącej sieci miejskiej infrastruktury technicznej, która jest wystarczająca dla realizacji planowanego zamierzenia. W zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji podał, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Dla przedmiotowego terenu obowiązuje wskaźnik miejsc postojowych dla mieszkańców: 1 miejsce /1 mieszkanie lub mniej oraz dla handlu i usług nie więcej niż 10 miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestora inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony w dniu [...] maja 2012 r. Wniosek ten był kilkakrotnie uzupełniany i spełniał ustawowe wymogi określone w art. 52 ust. 2 i art. 64 u.p.z.p. Podał, iż teren objęty wnioskiem stanowią działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 975 m2. Właścicielem ww. działek jest Miasto W., współużytkownikami wieczystymi działki nr 31 są osoby fizyczne, a użytkownikiem wieczystym działki nr 30 jest osoba prawna. Nieruchomość przy ul. [...] położona jest w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...] w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej o dominujących funkcjach: mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach, usługowej oraz administracji publicznej. Zabudowa na tej nieruchomości z każdej strony graniczy bezpośrednio z terenem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa objętej wnioskiem kamienicy tworzy zamknięty układ jednopodwórzowy (typu "studnia"), składający się z dwutraktowego członu frontowego oraz oficyn północnej i południowej - prostopadłych oraz zachodniej - równoległej do ul. [...]. Budynek o funkcji mieszkalnej z usługami w części pomieszczeń w parterze posiada pięć kondygnacji nadziemnych oraz jedną kondygnację podziemną pod budynkiem.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Wskutek powyższego ustalono, iż działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co przemawia za dopuszczalnością przedsięwzięcia.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez: Wspólnoty Mieszkaniowe [...] odnośnie potencjalnych zagrożeń, spowodowanych realizacją planowanej inwestycji dla budynków sąsiednich i stanu technicznego konstrukcji budynków, organ I instancji stwierdził, iż argumenty te podlegają ocenie na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Odwołania na powołane rozstrzygnięcie złożyli S. K. i J. R. (zwani dalej : "odwołujący") oraz działające przez profesjonalnego pełnomocnika: Wspólnoty Mieszkaniowe [...] (zwane dalej: "skarżący"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Odwołujący w jednobrzmiących odwołaniach podnieśli zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszalnego na cele usługowe (pomieszczenia w parterze), w tym jego części wspólnych, z pominięciem okoliczności, iż inwestor nie posiada tytułu prawnego do tego obiektu budowlanego, a zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego stoi w sprzeczności z dotychczasowym sposobem jego użytkowania oraz użytkowania terenów sąsiednich oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa z jednoczesnym pominięciem, że: projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją budynku i nie da się z nią w praktyce pogodzić; nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, w przyszłości nowo wprowadzana funkcja istotnie ograniczy obecną funkcję mieszkalną. Nadto warunki zabudowy ustalono z pominięciem rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie i dotychczasową funkcję obiektu budowlanego.

Skarżący wskazali na naruszenie:

1. art. 54 pkt 2 lit. a, b, c, d w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez: niezapewnienie właściwego kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na fakt, iż budynki sąsiadujące nie posiadają kondygnacji podziemnych liczących dwa piętra, brak ustalenia wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie budynki, z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora oceny wpływu nadbudowy i podbudowy na sąsiednie nieruchomości budynkowe, brak zapewnienia odpowiedniej liczby miejsce parkingowych, brak zapewnienia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, nieodniesienie się do możliwych utrudnień w ruchu oraz parkowania pojazdów w ciągu ul. [...]j;

2. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki oraz walorów architektonicznych;

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj: ustalenia wpływu planowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w sytuacji gdy w otoczeniu nieruchomości, której dotyczy decyzja znajdują się ponad stuletnie kamienice, zaś nieruchomość przy [...] nie posiada fundamentów i planowane przegłębienie dziedzińca o dwie kondygnacje może wypłynąć niekorzystnie na konstrukcję tego budynku, brak uwzględnienia w decyzji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, ustalenie niewystarczającej liczby miejsc parkingowych w związku z planowaną inwestycją; brak zapewnienia wymaganych uzgodnień w zakresie sieci cieplnej;

4. niezapełnienie wszystkim stronom posiadającym interes prawny możliwości udziału w postępowaniu, tj. Wspólnocie Mieszkaniowej [...];

5. naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie podczas wydawania uzgodnień przez [...] KZ wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego, położonego w ciągu ul. [...] - Al. [...].

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Wskazując treść obowiązujących w spornej kwestii przepisów prawa (art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia) Kolegium wskazało, iż po przeprowadzeniu analizy obszaru i prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazało w tym zakresie, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących, dotyczących m.in. sprzeczności planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją, braku możliwości obiektywnego i bezkolizyjnego współistnienia z obecną funkcją, istotnego ograniczenia obecnej funkcji mieszkalnej, pominięcie rodzaju, rozmiaru, stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie i dotychczasową funkcję obiektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotem postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy wnioskowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych. Wydana w tym zakresie decyzja organu I instancji w sposób wystarczający precyzuje warunki, jakie należy spełnić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ponadto, wedle orzecznictwa sądów administracyjnych, wszelkie techniczne zagadnienia dotyczące planowanej inwestycji, jak również hipotetyczne ograniczenia w użytkowaniu obiektu, którego dotyczy wniosek inwestora nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium za niezasadny uznało zarzut odwołujących dotyczący pominięcia okoliczności braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do budynku (w tym jego części wspólnych), będącego przedmiotem decyzji. Podało w tym zakresie, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że inwestor jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz wyjaśniło, iż do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości. Taki tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane jest niezbędny dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Kolegium nie uznało zarzutu skarżących w zakresie niezapewnienia właściwego kształtowania ładu przestrzennego (z uwagi na fakt, że budynki sąsiadujące nie posiadają kondygnacji podziemnych liczących dwa piętra), wywodząc brak jego skuteczności co do części planowanej inwestycji, polegającej na budowie kondygnacji podziemnych, niewpływających na ład przestrzenny najbliższej okolicy. Nie uznało także zarzutu braku ustalenia wpływu planowanej inwestycji na budynki sąsiednie, bowiem kwestia technicznych rozwiązań oraz oceny wpływu planowanych prac na budynki sąsiednie (ocena wpływu nadbudowy i przebudowy) może nastąpić dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Podało, iż w treści pkt 2.4, 2.5 i 2.6 decyzji określono warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej, komunikacji i wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Ustalono również warunki dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji istniejącej zabudowy, bezpieczeństwa użytkowników obiektów sąsiednich, miejsc parkingowych, w tym dla osób niepełnosprawnych.

Organ odwoławczy na podzielił także stanowiska skarżących o nieuwzględnieniu w decyzji wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i walorów architektonicznych stwierdzając, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest elementem planowania przestrzennego; jej zadaniem jest określenie, czy na danym terenie możliwa jest realizacja planowanej inwestycji oraz jakie warunki inwestor musi spełnić, aby dostosować parametry zabudowy do istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. Spełnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy należy do inwestora. Nie uznał także poglądu o braku zapewnienia wymaganych uzgodnień w zakresie sieci cieplnej, wskazując na znajdujące się w aktach pismo S. P. E. C. SA z dnia [...] czerwca 2012 r. informujące o technicznej możliwości zasilenia w ciepło projektowanego budynku hotelu z apartamentami.

Za nietrafiony uznał także pogląd dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom posiadającym interes prawny, tj. Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wskazując, iż z wypisu z ewidencji gruntów znajdującego się w aktach sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] działka [...] jest Miasto W., zaś jedynym współużytkownikiem wieczystym w ułamkowej części gruntu jest M. P., zawiadomiony o toczącym się postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez [...]. Z faktu wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego, położonego w ciągu ul. [...] – [...], Kolegium powołało się na stanowisko tego organu opiniującego zawarte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzające, że zamiar zdjęcia dachu dwuspadowego i w jego miejsce utworzenie jednej kondygnacji w dachu mansardowym nad korpusem budynku głównego oraz nad oficynami oraz przekrycie dziedzińca w poziomie parteru dachem szklanym, pogłębienie dziedzińca o dwie kondygnacji podziemne, zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych w poziomie parteru budynku na lokale usługowe oraz doposażenie budynku w windy są dopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego.

W skargach złożonych na powyższą decyzję do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Poza zarzutami prezentowanymi w toku postępowania odwoławczego skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez: naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, a także cech architektonicznych i urbanistycznych, pomimo niewystarczającego uzbrojenia terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego i niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, w szczególności o ochronie zabytków.

Skarżący podnieśli, iż podjęte przez organy decyzje obu instancji naruszają art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie zostały bowiem spełnione łącznie wszystkie określone tym przepisem warunki do ustalenia warunków zabudowy. Podali, iż w związku z zamiarem zmiany sposobu użytkowania budynku decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy spełniony zostanie warunek kontynuacji funkcji. Zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmian jego cech i parametrów architektonicznych, może bowiem spowodować zaburzenie ładu przestrzennego poprzez niezharmonizowanie zamierzonej nowej funkcji z charakterem istniejącej już zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego sprowadza się do faktycznego przekształcenia konkretnej nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że planowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektów. Zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na poziomie parteru spornego budynku na lokale usługowe, a także inne planowane przekształcenia, jak: pogłębienie dziedzińca o dwie kondygnacje podziemne z przeznaczeniem na funkcję usługową oraz zmiana przeznaczenia użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych przylegających do klatek schodowych w celu wykonania wind (dźwigów) osobowych z pewnością wpłynie na wartość zabytkową zespołu budowlanego. W tym kontekście skarżący za wadliwe uznali stanowisko [...]KZ dopuszczające do przekształceń w przedmiotowym budynku. Podnieśli przy tym, iż wobec obowiązującej regulacji prawnej nie mieli możliwości zaskarżenia wydanego w toku postępowania uzgodnieniowego rozstrzygnięcia.

Podnieśli naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji zamierzenia. Organ I instancji powołał jedynie wskaźnik miejsc postojowych zgodnie z Załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Rady W. w sprawie stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Natomiast zaskarżona decyzja nie uwzględnia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, na które zwiększy się zapotrzebowanie w związku z planowaną inwestycją, w szczególności z uwagi na zamiar zmiany sposobu użytkowania niektórych lokali w istniejącym budynku na cele usługowe, alternatywnie hotel apartamentowy, biuro. Oprócz powyższego nie określono w ogóle ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych.

Skarżący podnieśli, że wydając sporną decyzję organ nie zapewnił właściwego kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na fakt, iż budynki sąsiadujące z planowaną inwestycją nie posiadają kondygnacji podziemnych liczących dwa pietra. Jednocześnie organ nie ustalił wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie budynki, z uwagi na nieprzedstawienie przez inwestora oceny wpływu nadbudowy i podbudowy na sąsiednie nieruchomości budynkowe. Organ nie odniósł się także do obowiązku wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki oraz walorów architektonicznych. Ponadto decyzja nie odnosi się w żaden sposób do możliwych utrudnień w ruchu oraz parkowania pojazdów w ciągu ul. [...].

Zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżący uzasadnili brakiem należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie ustaliły wpływu planowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie z uwagi na fakt, iż w otoczeniu nieruchomości, której dotyczy decyzja znajdują się ponad stuletnie kamienice, zaś nieruchomość [...] nie posiada własnych fundamentów przyległych od strony budynku [...]. Stropy własne budynku [...] oparte są na ścianach budynku, położonego przy ul. [...], a ostatnie półtora piętra również oparte jest na kamienicy przy ul. [...] i planowane przegłębienie dziedzińca o dwie kondygnacje może wpłynąć niekorzystnie na konstrukcję ww. budynku. Nie uwzględniono w decyzji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych; zaś ustalona w związku z planowaną inwestycją liczba miejsc parkingowych jest niewystarczająca. Nie zapewniono również wymaganych uzgodnień w zakresie sieci cieplnej (brak uzyskania zgody właściciela budynku, położonego przy [...] na włączenie i tranzyt przyłącza sieci cieplnej do planowanej inwestycji).

Zaznaczyli także, iż planowane przekształcenia objętego decyzją budynku zmierzają do ograniczenia wartości zabytkowych wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w szczególności do zmiany historycznych gabarytów budynków, ich wysokości i układu dachów.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając skargi w świetle ww. kryteriów należy uznać, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku, gdy łącznie są spełnione następujące przesłanki: .

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednego ze wskazanych warunków wyklucza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 u.p.z.p., organ I instancji w postępowaniu związanym z wydaniem przedmiotowej decyzji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły, zgodnie z § 3 rozporządzenia, wymaganą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a więc organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy występuje tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez organy administracji w przedmiotowej sprawie wykazała dopuszczalność planowanego zamierzenia, zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji. Analiza zagospodarowania obszaru wykazała, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd w pełni podziela w tym zakresie ustalenia i wnioski organów obu instancji i przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do zarzutu skargi z punktu 1 Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na poziomie parteru na lokale usługowe, pogłębienie dziedzińca o dwie kondygnacje podziemne z przeznaczeniem na funkcje usługową, jak również zmiana przeznaczenia użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych przylegających do klatek schodowych w celu wykonania wind-dźwigów osobowych, zdaniem Sądu, nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego na tym terenie. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący uwypuklają jedynie, że kamienica przy ul. [...] jest położona w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa z usługami w parterach budynków oraz usługowa w zwartej zabudowie, a z analizy zagospodarowania obszaru jasno wynika, że przewiduje ona pozostawienie bez zmian obowiązującej linii zabudowy oraz ustala, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację funkcji obszaru na zasadach "dobrego sąsiedztwa".

Sąd nie podziela zarzutu skargi z punktu 2, iż brak w decyzji ustalenia ilości miejsc parkingowych, miejsc postojowych dla niepełnosprawnych oraz odniesienia się do możliwych utrudnień w ruchu i parkowaniu pojazdów w ciągu ul. [...], co stanowi w ocenie skarżących naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w punkcie 2.5. podano zasady obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, obejmujące również kwestie zapewnienia miejsc parkingowych (1 miejsce /1 mieszkanie lub mniej oraz dla handlu i usług – nie więcej niż 10 miejsc/1000 m² powierzchni użytkowej handlu i usług). Poza tym projekt przedmiotowej decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Zarząd T. P., zarządcę drogi gminnej – ulicy [...].

W tym miejscu należy za organami orzekającymi w tej sprawie powtórzyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2075/10, LEX nr 1138058, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/GL 545/10, Lex nr 752862). Celem więc decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 251/07, Lex nr 504825, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 lipca 2010 r., II SA/Ol 140/10, Lex nr 674297).

Mając na uwadze okoliczność, że nieruchomość przy ul [...] jest objęta ochroną konserwatorską, ponieważ kamienica B. Z. wpisana jest do rejestru zabytków województwa mazowieckiego, jak również do tego rejestru został wpisany zespół budowlany, położony w kwartale ulic: [...],[...],[...] i [...], organ był zobligowany uzyskać stosowne uzgodnienie [...] Konserwatora Zabytków (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – zgodność decyzji z przepisami odrębnymi), który działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 r. Nr 162, poz.1568 ze zm., zwana dalej "ustawą o ochronie zabytków"), wydał zalecenia konserwatorskie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r., uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z opinią [...]KZ, wnioskowana rozbudowa, nadbudowa, zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych w parterze na lokale usługowe oraz doposażenie budynku w windy jest dopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że szczegóły rozwiązań architektonicznych i ich wpływ na wartość zabytkową obiektu nie stanowią przedmiotu tego postępowania i będą poddane ocenie [...]KZ na etapie wydawania decyzji pozwalającej na wykonanie prac.

Niezasadne są więc zarzuty skarg, iż stanowisko [...]KZ, dopuszczające do przekształceń w przedmiotowym budynku, jest wadliwe merytorycznie z punktu widzenia przepisów prawa, a także praktyki i doktryny konserwatorskiej, a planowane przekształcenia zmierzają do ograniczenia wartości zabytkowych zespołu budowlanego, w szczególności do zmiany historycznych gabarytów budynków, ich wysokości, układu dachów. Dołączona do akt sprawy opinia konserwatorska, przygotowana na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie przez J. K. – rzeczoznawcy z zakresu ochrony zabytków techniki w specjalizacji: konserwacja dróg transportu, członka Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., która kwestionuje stanowisko [...]KZ odnośnie zasadności dopuszczenia nadbudowy budynku [...], nie ma zdaniem Sądu takiej mocy dowodowej, aby skutecznie podważyć opinię organu uprawnionego na podstawie ustawy o ochronie zabytków (zarzuty z punktów 3 i 7 skarg).

W odniesieniu do zarzutu podniesionego w punkcie 4 skargi (naruszenie art.54 pkt 2 lit. a, b, c, d w związku z art. 64 u.p.z.p.), iż organ I instancji nie zapewnił właściwego kształtowania ładu przestrzennego z uwagi na fakt, że budynki sąsiadujące z planowaną inwestycją nie posiadają kondygnacji podziemnych liczących 2 piętra oraz nie ustalił wpływu planowanej inwestycji (nadbudowy i podbudowy) na sąsiednie nieruchomości budynkowe, Sąd stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestie technicznych rozwiązań oraz oceny wpływu planowanych prac na budynki sąsiednie będą przedmiotem oceny organów prowadzących postępowanie o pozwolenie na budowę. Odnośnie przesłanki "ładu przestrzennego", to organ I instancji w zaskarżonej decyzji (str. 2) zakreślił warunki, jakie musi spełniać przedmiotowa inwestycja, aby zapewnić stworzenie takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organ, analizując przesłankę "ładu przestrzennego" miał na uwadze całość planowanej inwestycji, a nie tylko jej część polegającą na budowie kondygnacji podziemnych, niewpływających na zachowanie tego ładu. W punkcie 2.1 decyzji organ ustalił również zasady kształtowania planowanej inwestycji dotyczące m.in.: bezpieczeństwa konstrukcji istniejącej zabudowy, bezpieczeństwa użytkowników obiektów sąsiednich, miejsc parkingowych, itp.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c -d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że warunki, jakie musi spełnić inwestor w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zostały określone w punktach: 2.4, 2.5 i 2.6 decyzji. Teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w zasięgu istniejącej sieci miejskiej infrastruktury technicznej w zakresie ogrzewania, zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, zaś wymagania dotyczące wpływu inwestycji na ochronę interesów osób trzecich zasadnie w punkcie 2.6 mają charakter jedynie zasad ogólnych i nie zwalniają inwestora od zachowania wymagań zawartych w prawie budowlanym, czy też w kodeksie cywilnym w zakresie ochrony prawa własności.

Sąd nie podziela również zarzutu zawartego w punkcie 5 skarg, że zaskarżona decyzja narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., bowiem brak w niej wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia pod kątem uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowej inwestycji wymagań odnośnie ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych. Wskazany przepis wymienia wartości i pojęcia niedookreślone, klauzule generalne, które mogą uzyskać konkretną treść jedynie w powiązaniu z konkretnym stanem faktycznym. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja w sposób wystarczający uzasadniła, jakie warunki w zakresie ładu przestrzennego, rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych musi spełnić przedmiotowa planowana inwestycja. Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały przez organy należycie wyjaśnione (art. 77 § 1 k.p.a.), natomiast ustalenie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie nie należy do zakresu przedmiotowego decyzji o warunkach zabudowy, tylko będą rozważane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.