Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1960/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 4 pkt 1 i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 321/21 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 listopada 2020 r., nr 4165/2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stoen Operator sp. z o.o. w Warszawie na rzecz M.F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 321/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 25 listopada 2020 r. nr 4165/2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 lipca 2020 r. nr 260/BM/WWO/DO/2020; w punkcie drugim zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej uczestnik postępowania, S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.), art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że inwestycja uczestnika obejmująca budowę elektroenergetycznej sieci niskiego oraz średniego napięcia na nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], obejmującej działkę nr [..] w obrębie [..], objętej księgą wieczystą nr [..] (dalej: nieruchomość), nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów prowadzi do wniosku, że inwestycja obejmująca budowę elektroenergetycznej sieci niskiego oraz średniego napięcia stanowi inwestycję celu publicznego nawet w sytuacji, gdy na etapie planowania inwestycji przewiduje się jej wykorzystanie do obsługi odbiorcy lub obiektu, albowiem:

a) rozbudowa istniejącej sieci elektroenergetycznej, nawet w celu wykonania przyłączenia pojedynczej nieruchomości lub pojedynczego odbiorcy pośrednio zawsze ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja jej potrzeby,

b) należy brać pod uwagę nie tylko istniejące w danym momencie obiekty, które mogą być z tej sieci zaopatrywane (odbiorców, którzy mogą nabywać dzięki tej sieci energię), ale również obiekty, które mogą powstać zgodnie z prawem i będą mogły być zaopatrywane w energię elektryczną za pomocą linii elektroenergetycznych w przyszłości, zaś nieruchomość, jak i sąsiednie tereny, są przeznaczone pod zabudowę mieszkalną, która niewątpliwe wymaga zaopatrzenia w energię elektryczną,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 2 u.g.n. - polegającym na wadliwej ocenie czy inwestycja uczestnika spełnia przesłanki uzasadniające uznanie jej za inwestycję celu publicznego) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - polegającym na nieustaleniu w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego),

co spowodowało nietrafne uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), podczas, gdy powinna ona zostać oddalona w całości (art. 151 p.p.s.a.), jako że decyzja Wojewody nie była dotknięta wskazanymi powyżej uchybieniami, zatem zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skoro treść wyroku WSA w Warszawie powinna być odmienna niż miało to miejsce.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz § 17 ust. 68 pkt 4 lit a) uchwały nr Xl/195/2015 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [..] - część I (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2015 r., poz. 5226; dalej: MPZP), § 14 ust. 1 pkt 1-3 MPZP oraz § 14 ust. 6 pkt 1, 6 i 8 MPZP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustalenie spełnienia wymogu zgodności ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób precyzyjny określa lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów prowadzi do wniosku, że dla spełnienia wymogu zgodności ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wystarczające jest, aby miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego na danym terenie, zaś kwestia tego czy lokalizacja ta jest przybliżona czy określona w sposób ścisły nie jest kluczowe dla możliwości ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem w dacie przygotowania projektu planu miejscowego i podejmowania uchwały w jego przedmiocie organy gminy (miasta) nie dysponują danymi o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji, której potrzeba realizacji może powstać dopiero po uchwaleniu planu, zaś konieczność precyzyjnego określenia lokalizacji inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, nie wynika z powołanych przepisów prawa, w szczególności z art. 124 ust. 1 u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. st. Warszawy zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz § 17 ust. 68 pkt 4 lit. a) MPZP w związku z § 14 ust. 1 pkt 1-3 MPZP oraz § 14 ust. 6 pkt 1,6 i 8 MPZP - polegającym na błędnym przyjęciu kryteriów oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - polegającym na nieustaleniu w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja, uzasadniająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy WSA w Warszawie wskazał, że "ustalenia szczegółowe, relewantne z punku widzenia rozpoznania sprawy muszą być wywiedzione wprost z zapisów i załącznika graficznego danego planu nie zaś jakichkolwiek innych dokumentów", co wskazuje, że nie dostrzegł on, że w aktach sprawy znajduje się wypis z MPZP, wydany 25 listopada 2015 r., a z treści: s. 2-6 protokołu rozprawy administracyjnej z 13 grudnia 2016 r., przeprowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy, s. 2-3 protokołu rozprawy administracyjnej z 2 sierpnia 2018 r., przeprowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy, s. 2-3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz s. 6-8 decyzji Wojewody wynika, że organy obu instancji analizowały zapisy MPZP i nie ograniczyły się tylko do ustalenia, że wydano zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym, co spowodowało nietrafne uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), podczas, gdy powinna ona zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jako że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ja decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nie były dotknięte wskazanymi powyżej uchybieniami, zatem zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, skoro treść wyroku WSA w Warszawie powinna być odmienna niż miało to miejsce.

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznej oceny w kwestii tego, czy inwestycja uczestnika spełnia przesłanki uzasadniające uznanie jej za inwestycję celu publicznego, albowiem:

a) na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że "W niniejszej sprawie sam wnioskodawca ograniczenia twierdzi, że inwestycja ma służyć doprowadzeniu przyłączy tylko do jednej działki zabudowanej domem jednorodzinnym i służyć zasilaniu jedynie tej działki. Na tym etapie postępowania brak jest zatem podstaw do uznania, by wykazane zostało, że inwestycja spełnia przesłanki uzasadniające uznanie jej za inwestycję celu publicznego." - co wskazuje, że WSA w Warszawie dokonał oceny, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego,

b) na s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że "Mając to na uwadze stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia na gruncie norm prawa materialnego prawidłowego rozstrzygnięcia nie został ustalony przez organy w sposób wystarczający, w szczególności w zakresie ustalenia czy chodzi o inwestycję celu publicznego (...)" - co wskazuje, że ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji było niewystarczające, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie niespójne i prowadzi do wykluczających się ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania dla organu administracji, albowiem WSA w Warszawie równocześnie przyjął, że ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji było niewystarczające - zatem organ administracji, ponownie prowadząc postępowanie, powinien kwestię tę prawidłowo zbadać, a równocześnie Sąd I instancji przesądził, że inwestycja uczestnika nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, zaś taka ocena może być dokonana tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający, w konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie może prowadzić do prawidłowego zastosowania art. 153 p.p.s.a., skoro organ administracji otrzymał wzajemnie sprzeczne wskazania co do dalszego postępowania - tj. nie wiadomo czy powinien on dalej wyjaśniać czy inwestycja może być uznana za inwestycję celu publicznego czy też powinien on przyjąć, że kwesta ta jest wyjaśniona i że inwestycja ta nie stanowi inwestycji celu publicznego, zatem zarzucane uchybienie spełnia wymóg określony w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., II FSK 133/05).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie wskazanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zgadzając się na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności zwrócić należy jednak uwagę na wadliwy, pozbawiony jednoznaczności sposób redakcji zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące prawa materialnego są zbudowane "kaskadowo", przez co zatarciu uległa zarzucana forma naruszenia, jak też przedmiot zarzutu. Stawiając w pkt 1. skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., nie wskazano naruszonych dyrektyw, a argumentacja w istocie dotyczy kwestii kwalifikacji prawnej stany faktycznego, co w połączeniu z podniesionymi w ramach tego zarzutu jednoczesnymi zarzutami naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. prowadzi do wniosku, że w tym zakresie zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Jednocześnie brak jest w skardze kasacyjnej samodzielnego zarzutu odnoszącego się do przepisów postępowania, regulujących postępowanie dowodowe i kwestionujących przyjęte ustalenia faktyczne. Analogiczne połączenie podstaw zaskarżenia ma miejsce także w zarzucie drugim, dotyczącym prawa materialnego. Nie jest to praktyka prawidłowa i rzutuje ona na możliwość konkretnego odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny kolejno i w sposób uporządkowany do poszczególnych zarzutów. Ta wadliwość nie uniemożliwia jednak ich rozpoznania, a to ze względu na uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zgodne z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Możliwość taka w sprawie istnieje, albowiem zarzuty z pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej odnoszą się do zidentyfikowanych przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, ze wskazaniem zarówno na naruszenie przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

Za zasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, musi nie tylko dopuszczać realizację danego celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, co oznacza, że w planie powinien zostać ustalony jej przebieg.

Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w tej kwestii w orzecznictwie formułowane są dwa stanowiska co do tego, jak precyzyjne powinny być w planie ustalenia co do lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym co do części rysunkowej planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to jednak stanowiska konkurencyjne czy wykluczające się, poziom precyzji i konkretności planu miejscowego w tym zakresie powinien odpowiadać charakterowi inwestycji i związanego z nią zakresu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, co ma związek z przepisami regulującymi treść planu miejscowego. Inaczej może wyglądać sytuacja w przypadku inwestycji wprowadzającej ograniczenia dla innego sposobu wykorzystania nieruchomości, strefy ochronne, jak w przypadku linii wysokiego napięcia, gazociągów wysokiego napięcia itp., a inaczej w przypadku przewodów i ciągów o niższych parametrach i poziomach ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, sieci o lokalnym charakterze, których przeznaczenie powoduje, że ich przeprowadzenie może zależeć od postępującego sposobu zagospodarowania terenu. Wadliwe jest zatem w każdym przypadku czynienie zastrzeżenia, że jedynie wyrysowanie przebiegu ciągu czy przewodów w planie miejscowym umożliwia stwierdzenie, czy ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym. Kwestie te powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem charakteru inwestycji. Potwierdzają to przepisy regulujące zagospodarowanie i planowanie przestrzenne.

Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n., przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Cele publiczne definiuje art. 6 u.g.n., należy do nich również budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w planie miejscowym uwzględnia się treści obligatoryjne, do których należy w szczególności przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Plan zawiera część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 4 pkt 1 i pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie), ustalenia tekstu planu dotyczące przeznaczenia terenu powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów; ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określenie warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie sieci infrastruktury technicznej.

Natomiast wymagania dla części rysunkowej planu określa § 7 rozporządzenia, przewiduje on obowiązek wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, ale nie stanowi o obowiązku wrysowania przebiegu sieci infrastruktury w ramach danej jednostki planistycznej. Z tej regulacji można wyprowadzić wniosek, że w przypadku przeznaczenia terenu pod realizację wyłącznie inwestycji infrastrukturalnej, konieczne jest wyznaczenie terenu o takim przeznaczeniu na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, co pośrednio wyznaczy przebieg inwestycji liniowej. Natomiast w przypadku przeznaczenia terenu pod innego rodzaju zagospodarowanie, np. zabudowę mieszkaniową czy usługową, rysunek planu nie będzie ujawniał przebiegu sieci uzbrojenia terenu, choć powinien w części tekstowej określać zasady budowy, rozbudowy i modernizacji sieci infrastruktury technicznej, w tym jej parametry.

Rygorystyczne stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji nie jest zatem uzasadnione przy wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., nie ma to jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Uzasadnione jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że kwestia zgodności ograniczenia z planem miejscowym nie została w ogóle rzeczowo przez organy rozważona i wykazana.

W każdym przypadku, zastosowanie ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zależy od stwierdzenia zgodności z planem. Ponieważ ograniczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to w tej decyzji muszą zostać zawarte zarówno ustalenia organu co do treści planu miejscowego, jak i jego ocena, czy plan ten dopuszcza realizację inwestycji w określonej lokalizacji. Takich treści nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Natomiast organ I instancji przytoczył brzmienie § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 , § 14 ust. 1, ust. 6 pkt 1-4, 6 i 9 planu miejscowego, nie dokonując żadnych własnych kwalifikacji, zaś w kwestii zgodności ograniczenia z planem miejscowym powołał się na zaświadczenie Prezydenta m. st. Warszawy nr 80/2016 z 16 września 2016 r. Trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że zasadnicza dla sprawy kwestia zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym nie została rzeczowo rozważona i uzasadniona. Nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, ale sąd administracyjny nie zastępuje organów w ocenie materiału dowodowego. Akta sprawy mają służyć do kontroli wydanych decyzji, jak też do kontroli przeprowadzonego postępowania. Sąd administracyjny nie może natomiast, w oparciu o akta sprawy, samodzielnie rozstrzygnąć kwestii przez organy pominiętych.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że jakkolwiek plan miejscowy zawiera postanowienia dotyczące budowy i rozbudowy sieci infrastruktury, to postanowienia planu miejscowego bynajmniej nie prowadzą do prostego wniosku o zgodności orzeczonego ograniczenia z planem. Wedle ustaleń, działka skarżącej leży w jednostce oznaczonej symbolem b.16.3 MN o przeznaczeniu: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z załączonym do akt wypisem z planu miejscowego, dla terenów oznaczonych symbolem MN, w § 4 ust. 4 planu przyjęto jako przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne w postaci budynków jednorodzinnych wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu określa § 17 planu, zgodnie z ust. 68 pkt 4 tego przepisu, do warunków zaopatrzenia w energię eklektyczną stosuje się § 14 ust. 1-9 planu.

Rozdział 12 planu dotyczy uzbrojenia terenu. W § 14 ust. 1 plan określa zasady przebudowy, rozbudowy lub budowy systemów infrastruktury na obszarze planu. Ustala się zachowanie i rozbudowę istniejących sieci; dopuszcza zmianę lokalizacji sieci magistralnych, rozbiorczych i przyłączy kolidujących z projektowaną zabudową, obiektami i zagospodarowaniem terenu. W § 14 ust. 1 pkt 2 planu ustala się utrzymanie rezerwy terenu w liniach rozgraniczających: dróg publicznych (KD), ulic (dróg publicznych) – alei pieszo-jezdnych (KD-Pj), ulic (dróg publicznych) – placów miejskich (KD-P) i terenów dróg wewnętrznych (KDw) dla istniejących, remontowanych, przebudowywanych (modernizowanych) i nowo realizowanych sieci uzbrojenia terenu; dopuszcza się sytuowanie urządzeń inżynieryjnych na działkach budowlanych. Kolejne ustępy regulują kwestie zaopatrzenia w poszczególne media, § 14 ust. 6 planu dotyczy zapatrzenia w energię elektryczną i sieci energetycznych. W § 14 ust. 6 pkt 4-10 planu zawarto postanowienia dotyczące rezerwy terenów dla sieci elektroenergetycznych w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych, dla planowanej linii o napięciu 220 kV lub 400 kV, budowy linii wysokiego napięcia i przebudowy napowietrznej linii wysokiego napięcia oraz skablowania istniejących napowietrznych linii o napięciu 110 kV w liniach rozgraniczających wskazanych w tym przepisie ulic, z uwzględnieniem realizacji drogi oraz planowanej linii kablowej o napięciu 220 kV lub 400 kV, lub w przypadku braku możliwości technicznych – w liniach rozgraniczających terenów przyległych, po południowej stronie ulic.

Do przedstawionych postanowień planu organy się nie odniosły, organ I instancji poprzestał na ich fragmentarycznym przytoczeniu. Tymczasem na ich podstawie nasuwa się wniosek, że plan dopuszcza rozbudowę sieci elektroenergetycznej na obszarze rezerwy terenu przewidzianej w liniach rozgraniczających dróg, ewentualnie zgodnie z § 14 ust. 6 pkt 10 planu. Plan miejscowy zawiera zatem postanowienia dotyczące możliwości realizacji zamierzonej inwestycji, natomiast wydane decyzje nie rozstrzygnęły, czy wprowadzone ograniczenia jest zgodne z tymi postanowieniami. Lokalizacja kabla w granicach działki budowalnej nie jest w oczywisty sposób zgodna z przytoczonymi postanowieniami planu, działka skarżącej nie jest objęta w planie rezerwą terenu. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił postanowienie planu dotyczące możliwości realizowania na działkach budowlanych urządzeń inżynieryjnych, nie wskazał jednak czy uznaje planowany kabel za takie urządzenie oraz dlaczego i na jakiej podstawie planowany kabel miałby stanowić "urządzenie inżynieryjne".

Skoro plan miejscowy reguluje kwestie związane z warunkami przebudowy i rozbudowy sieci elektroenergetycznej, a wydane decyzje nie zawierają rzeczowego odniesienia się do warunków przewidzianych w tym planie, to zarzut z pkt 2. skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku. Stanowisko Sądu I instancji, że zgodność ograniczenia z planem miejscowym nie została wykazana, jest prawidłowe. Już ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty z pkt 1. skargi kasacyjnej. Zastrzeżenia podniesione przez Sąd I instancji względem dopuszczalności ograniczenia nieruchomości skarżącej w określony sposób są uzasadnione, niezależnie od przyjętej przez Sąd I instancji argumentacji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zakres i charakter inwestycji poddają w wątpliwość możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Ograniczenie prawa własności, zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., stanowi przypadek wywłaszczenia. Wywłaszczenie, stosownie do art. 112 ust. 3 u.g.n., może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. W sprawie niniejszej organy nie rozważyły dopuszczalności wprowadzonego ograniczenia, pomijając dwa aspekty.

Po pierwsze, z przedłożonej mapy i wyjaśnień inwestora nie wynika, że planowane przeprowadzenie kabla przez działkę skarżącej stanowi element rozbudowy czy przebudowy sieci. Załącznik mapowy potwierdza, że działka skarżącej zlokalizowana jest na terenie zabudowanym, na sąsiednich działkach istnieją budynki, mapa ilustruje też przebieg sieci uzbrojenia w terenie. Z mapy tej można wywnioskować, że teren jest uzbrojony w dość znacznym stopniu, a linie oznaczone jako eNP w kolorze czerwonym naniesione są równolegle do szeregów zabudowy. Inwestor nie wyjaśnił, z jakich powodów planowane przeprowadzenie kabla wiąże się z funkcjonalnością całej sieci na tym obszarze, stanowiąc o jej rozbudowie. Załącznik mapowy takiej tezy nie potwierdza, a innych materiałów w tym zakresie brak.

Po drugie, organ I instancji ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżącej przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci elektroenergetycznej niskiego i średniego napięcia, wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa o szerokości 1,5 m wzdłuż projektowanych przewodów (po 0,75 m od osi sieci), w której wystąpią ograniczenia w możliwości wybudowania innych przyłączy i budynków w odległości ok. 0,5 m od projektowanych kabli, niemożliwe będzie też wykonywanie nasadzeń w odległości 0,75 m od tych przewodów. Przeprowadzenie kabla ma nastąpić metodą przewiertu, bez rozkopywania działki, z czego wynika, że kabel będzie przeprowadzony w gruncie. Załącznik mapowy do decyzji potwierdza, że kabel ma przebiegać wzdłuż całej jednej granicy działki, w zbliżeniu do niej. Jak natomiast ustalono w postępowaniu, działka skarżącej jest od wielu lat zagospodarowana, przy ogrodzeniu, wzdłuż którego ma przebiegać pod ziemią kabel, rosną krzewy i drzewa w znacznej ilości i znacznych rozmiarów. Opis zagospodarowania gruntu został zawarty w uzasadnieniu decyzji (str. 5/9 decyzji organu I instancji). W zestawieniu z zakresem wprowadzonych decyzją ograniczeń w korzystaniu z działki nie zostało wyjaśnione, czy nasadzenia te będą podlegały usunięciu, w związku z zakazem nasadzeń wzdłuż przebiegu kabla. Zakaz nasadzeń orzeczony w decyzji wzdłuż całego przebiegu kabla nie koreluje z tezami uzasadnienia, że założenie kabla nie doprowadzi do uszkodzeń drzew. Okoliczności te nie zostały w uzasadnieniach decyzji dostatecznie sprecyzowane.

W tym kontekście nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności relewantnych dla zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4, jak też art. 153 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ocen, a w konsekwencji nieprecyzyjnych zaleceń co dalszego postępowania. Lektura uzasadnienia nie prowadzi do takich wniosków, jakie przedstawiono w skardze kasacyjnej. Na str. 11 uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że na tym etapie postępowania brak jest podstaw do uznania, by wykazane zostało, że inwestycja spełnia przesłanki uzasadniające uznanie jej za realizującą cel publiczny. Stanowisko to wyraźnie zrelatywizowane jest do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i przyjętej wykładni prawa materialnego. Sąd I instancji stwierdza, że nie zostało wykazane, aby inwestycja spełniała przesłanki, nie stwierdza natomiast, że w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy istnieją podstawy do kwalifikacji, że inwestycja nie dotyczy celu publicznego. Nie są zatem sprzeczne z tym stanowiskiem zalecenia, dotyczące uzupełnienia ustaleń faktycznych, w tym w zakresie przesłanek do uznania, że inwestycja dotyczy celu publicznego. Konieczność poczynienia tych ustaleń wynika także z argumentów podanych powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 2. sentencji na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.