Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 706/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pyzdrach z dnia 30 czerwca 2023 r. nr XLI/332/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ruda Komorska (etap I) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującej części: - § 11 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b oraz § 12 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b tej uchwały, - § 20 pkt 3 lit. f uchwały w zakresie słów "koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję"; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Pyzdrach na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pyzdrach podjęła w dniu 30 czerwca 2023 r. uchwałę nr XLI/332/2023 "w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ruda Komorska (etap I)". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 lipca 2023 r. pod poz. 7033.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 17 września 2024 r. (data wpływu do Sądu), zaskarżył uchwałę nr XLI/332/2023 Rady Miejskiej w Pyzdrach z dnia 30 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ruda Komorska (etap I) w części, tj. w zakresie § 11 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b, § 12 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b tej uchwały oraz § 20 pkt 3 lit. f uchwały w zakresie słów "koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję".

Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w wyżej wskazanej, zaskarżonej części - ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Pyzdrach (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) została doręczona organowi nadzoru w dniu 11 lipca 2023 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: u.p.z.p.

Skarżący podniósł, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2023 r.), w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wojewoda wskazał na to, że w § 11 pkt 9-11 i § 12 pkt 9-11 uchwały, w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej 1RM-19RM, ustalono minimalną szerokość frontu nowo wydzielanych działek budowlanych, kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego oraz wskazano na przypadki, w których dopuszczono wydzielanie działek o szerokości innej niż minimalna, w tym w sytuacji wydzielenia działki pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Skarżący wyjaśnił, że podziału działki rolnej można dokonać w trybie administracyjnym lub geodezyjnym. W pierwszym przypadku dotyczy to nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne w sytuacji gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W myśl art. 93 ust. 2a i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej: u.g.n., podział nieruchomości rolnych powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Natomiast w przypadku podziału gruntów rolnych na działki o powierzchni powyżej 0,3000 ha nie wydaje się decyzji administracyjnej, a podziału dokonuję się w trybie geodezyjnym na podstawie dokumentacji przedłożonej przez geodetę organom służby geodezyjnej i kartograficznej. Wojewoda stwierdził, że podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązujące przepisy prawa nie nakazują geodecie uwzględnienia ustaleń planu miejscowego przy geodezyjnym podziale nieruchomości, co czyni ustalenia § 11 pkt 9- 11 i § 12 pkt 9-11 tej uchwały bezprzedmiotowymi. Ponadto w kontekście powyższych ustaleń zauważył, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na wydzielenie z gruntów rolnych działek poniżej 0,3000 ha dla lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, a funkcjonowanie tych obiektów na gruntach rolnych, przy uwzględnieniu wydzielenia dla nich odrębnych geodezyjnie działek, budzi wątpliwości w kontekście ostatecznego przeznaczenia tych terenów.

Skarżący stwierdził, że Rada Miejska w Pyzdrach, wprowadzając do treści planu miejscowego postanowienia § 11 pkt 9, 10, 11 lit. a-b i § 12 pkt 9, 10, 11 lit. a-b uchwały, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

W odniesieniu do § 20 pkt 3 lit. f zaskarżonej uchwały Wojewoda stwierdził, że "w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w przypadku wystąpienia kolizji dopuszczono przebudowę sieci elektroenergetycznych z zastrzeżeniem, że sposób i warunki przebudowy sieci elektroenergetycznej określi Operator sieci, a koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję". Zdaniem skarżącego, wprowadzenie do planu takiej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Skarżący dodał, że szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do decydowania, który podmiot zobowiązany jest do ponoszenia kosztów przebudowy sieci. W konsekwencji skarżący stwierdził, że Rada Miejska, wprowadzając do treści planu miejscowego takie regulacje, również w tym przypadku wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

Na koniec Wojewoda podniósł, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pyzdrach, reprezentowana przez Burmistrza Pyzdr (dalej: Burmistrz), wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi, Burmistrz stwierdził, że postanowienia zawarte w § 11 pkt 9-11 i § 12 pkt 9-11 uchwały, w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej 1RM-19RM, wynikają z tego, że w Gminie Pyzdry występuje na terenie wsi objętej planem miejscowym zabudowa mieszana, tj. "zabudowa zagrodowa sąsiaduje z zabudową jednorodzinną, w związku z tym w przypadku regulacji granic lub podziałów geodezyjnych między »różnymi« funkcjami zabudowy zapis ten ułatwiłby procedurę podziałową poprzez konkretne określenie parametrów dla nowo wydzielonych działek". Jako przykład Burmistrz wskazał budowę wspólnej drogi wewnętrznej, zlokalizowanej między zabudową zagrodową a zabudową jednorodzinną. Ponadto argumentował, że

w ten sposób Gmina Pyzdry dała możliwość podziałów geodezyjnych na terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, nie tylko na podstawie przepisów odrębnych (ustawy o gospodarce nieruchomościami), ale także na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego)". Dlatego też zdaniem organu nie doszło do wykroczenia poza przyznany zakres delegacji ustawowej, zatem nie doszło do naruszenia zasady działania w granicach i na podstawie prawa.

W odniesieniu do § 20 pkt 3 lit. f uchwały Burmistrz stwierdził, że "w zakresie zapisu dotyczącego poniesienia kosztów przebudowy sieci, zapis »koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję« został wprowadzony na podstawie złożonego wniosku przez operatora Energa Operator znak sprawy EOP-4MMR-000045-2021 z dnia 2 marca 2021 (ust. 4), w związku z zawiadomieniem Burmistrza Pyzdr znak sprawy PP.6722.2.2018 z dnia 29.01.2021 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi Ruda Komorska".

W toku postępowania pełnomocnik organu na wezwanie Sądu uzupełnił dokumentację sprawy przy piśmie przewodnim z dnia 16 października 2024 r.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i argumentację skargi oraz dodał, że wprowadzenie kwestionowanych postanowień nastąpiło po konsultacji z planistą. Podniósł, że wskazanie minimalnej powierzchni działki nie spowoduje, że nie zostaną dotrzymane wymogi ustawowe. Ponadto sygnalizował, że kwestionowane postanowienia wynikają z realizacji zadań własnych gminy w granicach upoważnienia ustawowego. Co do ponoszenia kosztów przez podmiot wchodzący w kolizję z istniejącą infrastrukturą, dodatkowo wskazał na art. 9 k.p.a. i zasadę informowania mieszkańców o ciążących na nich obowiązkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Pyzdrach z dnia 30 czerwca 2023 r. nr XLI/332/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ruda Komorska (etap I) w części, tj. co do § 11 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b, § 12 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b tej uchwały oraz § 20 pkt 3 lit. f uchwały w zakresie słów "koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję". W tym też zakresie akt ten został poddany kontroli sądowej.

W wyniku przeprowadzenia takiej kontroli Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody co do tego, że w treści wyżej wskazanych przepisów zakwestionowanej uchwały zawarte są rozwiązania planistyczne, które stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Na wstępie dalszych rozważań zauważyć należy, że zgodnie z § 135 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej: ZTP, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).

Sąd zgodził się z Wojewodą co do wadliwości § 11 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b oraz § 12 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b tej uchwały, gdzie dla terenów zabudowy zagrodowej RM (§ 3 pkt 3) - odpowiednio dla terenu oznaczonego symbolami od 1RM do 17RM (§ 11) oraz symbolami 18RM i 19RM (§ 12) przewidziano w tożsamych jednostkach redakcyjnych: 9) szerokość frontu nowo wydzielanej działki budowlanej, z wyłączeniem działek pod lokalizację infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów, nie mniejszą niż 20 m; 10) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego: prostopadły lub identyczny z kątem położenia w stosunku do pasa drogowego istniejących granic działek z tolerancją ± 15ş; 11) dopuszcza się wydzielanie działek o szerokości innej niż minimalna: a) w celu koniecznego powiększenia działek sąsiednich; b) pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej.

Trafnie skarżący podniósł, że zgodnie z art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n., podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (ust. 2a zd. pierwsze), przy czym warunku, o którym mowa w ust. 2a, dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne (ust. 3a).

Należy podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo też scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne co do zasady nie wymaga unormowania. Tam gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odpowiednie regulacje ustanowił sam (por. m.in. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz.1197], do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. W szczególności nie jest on upoważniony do regulowania w planach miejscowych kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nieprzewidujący potrzeby dalszej regulacji w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 242/19, dostępny jw.).

W związku z tym, stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem tak przyjętych uregulowań kwestii dotyczących parametrów działek o przeznaczeniu rolnym, jak szerokość frontu nowo wydzielanej działki, kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego czy podziałów działek, w tym dopuszczenie wydzielenia działek o szerokości innej niż minimalna (w celu w celu koniecznego powiększenia działek sąsiednich i pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej) - nie można uznać za uprawnione. Sąd nie uznał słuszności argumentów Burmistrza przedstawionych w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. W szczególności należy podkreślić, że tak przyjętych zasad podziału nieruchomości nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (zob. m.in. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23). Rada Gminy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Poza tym trafne są uwagi Wojewody dotyczące kwestii podziału gruntów rolnych na działki o powierzchni powyżej 0,3000 ha z uwagi na brzmienie art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. Podział nieruchomości rolnych i leśnych, który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego (patrz: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 92). Ponadto, w kontekście powyższych przepisów, jak i treści zakwestionowanych przepisów planu miejscowego, zasadna jest uwaga skarżącego, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na wydzielenie z gruntów rolnych działek poniżej 0,3000 ha dla lokalizacji obiektów infrastruktury technicznej, bowiem w tym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga zachowania warunków dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z nieruchomości rolnej lub leśnej, tj. jedynie na cele określone w art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n.

Na koniec tej części rozważań Sąd przypomina jeszcze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1), jak i pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3). Uznając tereny zabudowy zagrodowej za obszary przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne, należało uznać, że zamieszczenie w planie zasad podziału nieruchomości dla terenów oznaczonych jako RM, w powiązaniu z dopuszczeniem wydzielania działek pod lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, budzi zastrzeżenia pod kątem zgodności z ustawowo określonymi zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych (patrz: art. 3, art. 6 i art. 7 przywołanej ustawy). Stąd też należało zgodzić się z Wojewodą, że funkcjonowanie takich obiektów na gruntach rolnych, przy uwzględnieniu wydzielenia dla nich odrębnych geodezyjnie działek, może budzić wątpliwości w kontekście ostatecznego przeznaczenia tych terenów.

W odniesieniu do § 20 pkt 3 lit. f uchwały trzeba zauważyć, że w przepisie tym, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej Rada ustaliła, że "w przypadku wystąpienia kolizji dopuszcza się przebudowę sieci elektroenergetycznych, sposób i warunki przebudowy sieci elektroenergetycznej określi Operator sieci, koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję". Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., z którego wynika, że w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10) – nie dają podstaw do wprowadzenia takiego obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego należało uznać, że Rada nie miała podstaw prawnych do regulowania w niniejszej uchwale obowiązków ponoszenia kosztów określonych inwestycji (tu: związanych z przebudową sieci elektroenergetycznych), bowiem nie należy to do materii podlegających unormowaniu w planie miejscowym. Powyższe również nastąpiło poza zakresem upoważnienia ustawowego, co też stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 57/13 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 716/21 - orzeczenia dostępne jw.). W takiej sytuacji stanowisko organu, że przedmiotowe postanowienie zostało wprowadzone do planu miejscowego na podstawie złożonego wniosku przez operatora Energa Operator nie mogło stanowić dostatecznej podstawy dla uregulowania kwestii, która przekracza granice upoważnienia ustawowego. Opinie czy uzgodnienia organów i innych podmiotów współdziałający przy uchwalaniu planu miejscowego, uzyskiwane w trybie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., nie mogą uzasadniać nakładania na adresatów norm prawa miejscowego określonych obowiązków z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Nadto warto zauważyć, że np. kwestie ponoszenia kosztów kolizji drogi publicznej z urządzeniami infrastruktury regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) - patrz: art. 32 i art. 39 ust. 5.

Poza tym powołanie się w tym względzie przez organ (stanowisko pełnomocnika wyrażone na rozprawie) na art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) i zasadę informowania mieszkańców o ciążących na nich obowiązkach nie było uprawnione, bowiem przepisy Kodeksu nie znajdują zastosowania w procedurze planistycznej. Nadto, zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze wyłącznie informacyjnym również stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co do zasady skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2096/10, dostępny jw.).

Cele ustalania planów miejscowych wynikają z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., na które to przepisy trafnie powołał się Wojewoda. Kwestionowane postanowienia planu miejscowego stoją w sprzeczności z tymi celami, którymi są ustalenie przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Podsumowując, Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi, tj. § 11 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b oraz § 12 pkt 9, 10 i 11 lit. a-b tej uchwały oraz § 20 pkt 3 lit. f uchwały w zakresie słów "koszty związane z przebudową poniesie Podmiot wchodzący w kolizję". Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. Stwierdzając nieważność § 20 pkt 3 lit. f uchwały jedynie we wskazanej przez Wojewodę części dotyczącej sformułowania obowiązku poniesienia kosztów związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej, Sąd miał na uwadze pozostawienie pozostałej części tego przepisu w obrocie prawnym, skoro dotyczył on zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, a zatem kwestii ustalanych w planie miejscowym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).