Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 363/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1291/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2021 r. nr 413/21 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2021 r., VII SA/Wa 1291/21, oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 25 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem MWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia B. Sp. z o.o. Sp. k. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 20 stycznia 2021 r., nakładające na B. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, wskazanych w postanowieniu dokumentów, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

W opinii Sądu, przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy nośnik reklamowy, jak wynika z przeprowadzonych oględzin, posiada solidną konstrukcję stalową i skutecznie opiera się sile wiatru. Organ, zdaniem Sądu, zasadnie wskazał, że stopień zagłębienia w gruncie pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia trwałego związania nośnika z gruntem, bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pogląd, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Należy też wskazać, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – tj. urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Przedmiotowy nośnik reklamowy posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru. Słusznie także, w ocenie Sądu, wskazano, że realizacja tego nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, że skarżąca dokonała zgłoszenia dotyczącego instalacji rusztowań modułowych wraz z oświetleniem LED do prezentacji obrazów reklamowych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...]. Sąd podkreślił, że dla skuteczności zgłoszenia wymagane jest aby dotyczyło ono robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Taka właśnie sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Inwestor bowiem, od dawna funkcjonujący na rynku inwestycji reklamowych i realizujący znaczną ilość nośników, dokonując zgłoszenia, w pełni zdawał sobie sprawę jakie rodzaje inwestycji podlegają formie zgłoszenia oraz że planowana przez niego inwestycja nie odpowiada tym kryteriom. Dokonane w tych warunkach zgłoszenie nie mogło zatem stanowić ochrony dla inwestora i bytu obiektu. Nie można uznać, że zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte, ponieważ budowa tego typu konstrukcji mogła zostać rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

a) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie postanowienie powinno być wydane w oparciu o ten przepis, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 50 oraz art. 51 p.b., gdyż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczy realizacji inwestycji w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie,

- art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organy administracji art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., to jest nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, mimo że postępowanie zostało wszczęte w sytuacji, w której roboty budowlane nie mogły zostać uznane za samowolę budowlaną, gdyż zostały wykonane w oparciu o wymaganą przepisami zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej,

- art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art, 10 oraz art. 77 k.p.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 50-51 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż nie ma on zastosowania w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o skuteczne zgłoszenie, w sytuacji gdy dla inwestycji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, iż zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie postanowienie powinno być wydane w oparciu o ten przepis, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 50 oraz art. 51 p.b., nie jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, jak podano w skardze kasacyjnej, lecz prawa materialnego, gdyż są to przepisy prawa materialnego, a nie postępowania. Pomimo jednak wadliwego określenia tego zarzutu jest możliwe jego rozpoznanie jako zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten nie jest zasadny i to nie dlatego, że został błędnie określony, lecz z uwagi na to, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne nie naruszyły ww. przepisów. Zarzut ten podlega łącznemu rozpoznaniu z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50-51 p.b. poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że pomimo zgłoszenia przedmiotową inwestycję należało uznać za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 p.b. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, dla skuteczności zgłoszenia wymagane jest aby dotyczyło ono robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Inwestor bowiem, od dawna funkcjonujący na rynku inwestycji reklamowych i realizujący znaczną ilość nośników reklamowych, dokonując zgłoszenia, w pełni zdawał sobie sprawę jakie rodzaje inwestycji podlegają formie zgłoszenia oraz że planowana przez niego inwestycja nie odpowiada tym kryteriom. Dokonane w tych warunkach zgłoszenie (abstrahując od jego skuteczności w realiach niniejszej sprawy) nie mogło zatem stanowić ochrony dla inwestora i bytu obiektu. W sytuacji bowiem, gdy dokonujący zgłoszenia podmiot – na przykład, jak w tej sprawie, z uwagi na prowadzoną działalność i wielokrotne realizowanie podobnych inwestycji – musi mieć świadomość, że aby móc zrealizować inwestycję taką, jak w niniejszej sprawie, konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jedynie dokonanie zgłoszenia, a mimo to dokonuje zgłoszenia, to w istocie dokonuje próby obejścia prawa. Nie może więc oczekiwać, że będzie traktowany tak samo jak podmiot, który wadliwie dokonał zgłoszenia, jednak nie uczynił tego, by odejść obowiązujące prawo. Zarówno zatem zastosowanie powyższych przepisów prawa materialnego, jak i ich wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku, były prawidłowe.

Zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. oraz art. 50-51 p.b. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, że skoro zrealizowane roboty budowlane trafnie uznane zostały za samowolę budowlaną, to postępowanie pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe. Podjęte zaś w przez organy administracyjne postanowienia zostały wydane po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i należytym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8, art, 10 oraz art. 77 k.p.a.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.