Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 752/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 ust. 1 i art. 80, art. 81a § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 758/19 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 lipca 2019 r. nr K-GN-4.7581.13.2019.JM w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 758/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 12 lipca 2019 r. nr K-GN-4.7581.13.2019.JM w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 13 lipca 2017 r. W.M. wniosła o przyznanie na jej rzecz odszkodowania w związku z pozbawieniem M.M. (spadkodawcy wnioskodawczyni) praw do nieruchomości na mocy zarządzenia nr 46/74 Prezydenta Miasta Koszalina z 13 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego w Koszalinie i jego podziału na działki budowlane Nieruchomość obejmowała działki nr A,B,C,D,E,F,G,H,I,J,K,L,M,N,O,P,R,S,T,U,W,X,Y,Z o łącznej powierzchni [...] m2, położone w obrębie [...] miasta [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą nr [...]. We wniosku zaznaczyła, że do dnia dzisiejszego osobom uprawnionym nie zostało przyznane i wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W podstawie prawnej żądania wskazano na art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n.,

Decyzją z 31 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Koszalina odmówił ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda Zachodniopomorski w dniu 9 marca 2018 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 380/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję organu II instancji z 9 marca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Według sądu, przejęcie prawa własności w badanej sprawie stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu przepisów Konstytucji, a skoro tak, to nie ulega wątpliwości, że nie mogło się odbyć bez słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Sąd uznał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma w niniejszej sprawie zastosowanie, gdyż obejmuje także stany zaistniałe przed dniem wejścia w życie u.g.n. (tj. przed 1 stycznia 1998 r.). Sąd ten, mając na uwadze, że odszkodowania w dacie wywłaszczenia następowało na podstawie algorytmu przewidzianego w art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a same odszkodowania były wypłacane na podstawie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, wskazał, że rzeczą organu było w pierwszej kolejności ustalenie, czy taki wykaz został sporządzony, a w przypadku braku możliwości pozyskania tego dokumentu, skorzystanie z innych środków dowodowych - w tym ustalenie, czy pozostałym osobom objętym zarządzeniem ustalono odszkodowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta Koszalina decyzją z 3 czerwca 2019 r., odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] przejętą przez Skarb Państwa od M.M. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta Koszalina nr 46/74 z dnia 13 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w Koszalinie i jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 10, poz. 74).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w Urzędzie Miasta, Archiwum Państwowym w Koszalinie oraz aktach ksiąg wieczystych nie odnaleziono dokumentacji finansowej dotyczącej odszkodowań za nieruchomości objęte ww. zarządzeniem. Również w Sądzie Rejonowym w [...] w okresie od listopada 1974 r. do końca 1976 r. nie toczyły się żadne sprawy z udziałem osób wymienionych w zarządzeniu, zaś Poczta Polska SA Centrum Obsługi Finansowej Sekcja Reklamacji Transakcji Krajowych i Zagranicznych oraz Bank Polski SA w Warszawie I Oddział w Koszalinie oświadczyły, że nie posiadają dokumentów z ww. lat. Następnie organ przytoczył zeznania świadka A.W., której nieruchomość została objęta ww. zarządzeniem, ówczesnych pracowników Zarządu Gospodarki Terenami w Koszalinie (T.S. i G.B.), a także zeznania H.M. (synowej M. i J.M.). Ponadto na podstawie kwerendy dokumentów przekazanych do archiwum przez Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w Szczecinie Delegatura w Koszalinie z lat 1974-1981 ustalił znikomą ilość skarg z obszaru odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, co zdaniem organu świadczy o tym, że pracownicy administracji wykonywali swoje obowiązki prawidłowo. Organ podkreślił, że ww. pracownicy planowali wydatki związane z wykupem/wywłaszczeniem gruntów, zlecali biegłym oszacowanie wywłaszczanych nieruchomość, ustalali odszkodowania i je wypłacali. Podejmowali więc wszelkie działania zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Ponadto ówczesny system ścisłego nadzoru i kontroli sposobu oraz terminowości załatwienia spraw przez organy i instytucje partyjne powodował, że ewentualne ujawnione nieprawidłowości były eliminowane. Wobec powyższego organ za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącej, że M.M. żadnego odszkodowania nie otrzymała. Zaznaczył, że nastawienie świadka H.M., jako osoby zaangażowanej w sprawę wywłaszczenia działek M.M., która w roku 1984 r. nie miała niekorzystnej opinii o tego typu działaniach Państwa, wskazuje, iż za wywłaszczenie przedmiotowych działek właścicielka musiała otrzymać odszkodowanie.

Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania, uznając odwołanie za nieuzasadnione wyjaśnił, że na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 13 listopada 1974 r. w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na rzecz Skarbu Państwa przejęto z mocy prawa nieruchomość stanowiącą dotychczasową własność M.M. M.M. pozostała właścicielką działki nr Ż, natomiast członkom jej rodziny, tj. A. i H.M. nadano działkę nr A.A. M.M. zmarła [...] kwietnia 1981 r., a spadek po niej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], nabyła w całości wnuczka W.M. Stosownie do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r. w sytuacji, w której nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania za grunty przejęte w trybie ww. ustawy, nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jednakże w ocenie organu odwoławczego całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie przemawia za odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Organ II instancji podkreślił, że oczywistym jest, iż w sprawie, w której strona po upływie 40 lat od przejęcia nieruchomości, występuje z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania, pojawiają się ograniczenia dowodowe wynikające chociażby z przepisów dotyczących archiwizacji i przechowywania oraz brakowania dokumentów. W sytuacji, kiedy dowodów na wypłatę odszkodowania nie odnaleziono, tj. w Urzędzie Miejskim w [...] z uwagi na obowiązujące urząd przepisy dotyczące przechowywania dokumentów finansowych albo w Poczcie Polskiej z uwagi na zniszczenie dokumentów przekazowych starszych niż te z 2011 r. - nie można wywieść wniosku, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Pisma pozyskane z tych instytucji potwierdzają co prawda okoliczność, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte w następstwie zarządzenia z dnia 13 listopada 1974 r. nieruchomości, to jednak nie stanowią dowodu na to, że takie dokumenty nie istniały. Szczególne znaczenie w zebranym materiale dowodowym mają zeznania świadka A.W., które zdaniem organu odwoławczego w istotny sposób uprawdopodobniają, że odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie przedmiotowego zarządzenia były ustalane i wypłacane. Organ podkreślił, że rozpoznając przedmiotową sprawę, nie ocenia poprawności i prawidłowości ustalonego odszkodowania na rzecz osób, których grunty obejmowało zarządzenie z dnia 13 listopada 1974 r. Istotą w pozyskaniu dowodów w tym zakresie był jedynie sam fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania, a takie - zdaniem świadka, było ustalone i wypłacone. Okoliczność, że świadek oświadczyła, iż nie ma wiedzy czy inne osoby wywłaszczone otrzymały odszkodowanie, nie może świadczyć o tym, że odszkodowania nie ustalono. Przedstawiona argumentacja odwołania wybiórczo odnosi się do zeznań świadka E.R., która mimo że nie pamięta wszystkich właścicieli nieruchomości wywłaszczonych i nie zajmowała się sprawami wywłaszczeniowymi, to jednak pamięta, że takie sprawy były prowadzone. Świadek zeznała, że sprawami odszkodowań zajmowała się jedna osoba (jej miejsca pobytu nie udało się ustalić), która zlecała operaty i przedstawiała dokumenty głównej księgowej do wypłaty, a wypłaty odszkodowania dokonywała główna księgowa. Całokształt tych zeznań wskazuje, że odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane były ustalone i wypłacane, nie można więc na ich podstawie uznać, że odszkodowanie dla M.M. nie zostało ustalone i wypłacone.

Nie bez znaczenia też pozostają dokumenty znajdujące się aktach księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność J.O., gdyż świadczą o tym, że organy administracji usuwały niezgodności zaistniałe pomiędzy stanem faktycznym a stanem prawnym nieruchomości powstałe w wyniku pozyskiwania terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Z dokumentów tych wynika również, że wywłaszczenie nie mogło się odbyć bez ustalenia należnego odszkodowania, na co dowodem jest sporządzenie operatu szacunkowego jeszcze przed zmianą stanu prawnego nieruchomości. Również niepodnoszenie w pismach przez wywłaszczoną kwestii ustalenia i wypłaty należnego jej odszkodowania, może świadczyć o zrealizowaniu przez organ tego zobowiązania.

Organ II instancji odmówił wiarygodności zeznaniom świadka H.M., z których to wynika, że odszkodowanie nie było wypłacone. Zaznaczył, że świadek jest osobą spokrewnioną z W.M. (jest matką strony) inicjatorem złożenia wniosku, co mogło wpłynąć na treść złożonych przez nią zeznań. Poza tym zeznania nie zostały poparte dowodami i w związku z tym nie można ich zweryfikować. Natomiast zestawienie treści zeznań świadka z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy, tj. zeznaniami A.W. i E.R. czy aktami księgi wieczystej nr [...], pozwalają na przyjęcie, że stoją one w sprzeczności z zebranym w przedmiotowej sprawie materiałem dowodowym.

W ocenie organu II instancji, pośredni dowód na ustalenie i wypłatę odszkodowania może stanowić fakt ustalony przez Sąd Rejonowy w [...], że w okresie od listopada 1974 r. do końca 1976 r. nie toczyły się sprawy o złożenie do depozytu z udziałem nie tylko M.M., ale również pozostałych dotychczasowych właścicieli objętych ww. zarządzeniem Prezydenta. Skoro takie sprawy się nie toczyły, można uznać, że odszkodowania były ustalane i wypłacane wywłaszczonym i nie było potrzeby prowadzenia spraw, bowiem wywłaszczeni nie odmawiali przyjęcia odszkodowań. Z dostępnych organowi odwoławczemu informacji wynika, że liczba wniosków o wypłatę i ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejmowane na rzecz Skarbu Państwa w latach 70-tych ubiegłego wieku jest znikoma. Może to dowodzić, że organy administracji ówcześnie w sposób prawidłowy realizowały procedury odszkodowawcze - odszkodowania były ustalane i wypłacane wywłaszczonym. Jest bowiem mało prawdopodobne, aby organy administracji traktowały obywateli wybiórczo i ustalały odszkodowanie tylko w stosunku do części wywłaszczonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi W.M., uznał ją za nieuzasadnioną. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), zwanej dalej "ustawą o terenach budownictwa jednorodzinnego", prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (tereny budowlane). Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Natomiast w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarach miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) podejmowały uchwałę ustalającą: - tereny budowlane i ich podział na działki budowlane, - szczegółowy zakres oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych, a co najmniej sieci wodociągowej lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego, dróg (ulic, placów) i sieci elektrycznej, z takim wyliczeniem, aby zakończyć ich budowę najpóźniej w okresie zakończenia budowy domów. Uchwała podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) - § 13 ust. 2 rozporządzenia.

Na podstawie art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego oraz § 13 ww. rozporządzenia, Prezydent Miasta Koszalina wydał w dniu 13 listopada 1974 r. zarządzenie nr 46/74 w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego w Koszalinie i jego podziału na działki budowlane pod budownictwo jednorodzinne (Dz.Urz. Woj. Kosz. Nr 10, poz. 74). Na cel przewidziany w zarządzeniu przeznaczono teren położony w Koszalinie w dzielnicy [...] w obrębie ulicy [...] i [...].

Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynikało, że na własność Skarbu Państwa przeszły na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego następujące działki budowlane stanowiące własność babci skarżącej – M.M.: AB, AC, AD i AE (powstałe w wyniku podziału działki nr Ź o pow. [...] ha) oraz B, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, X, Y, Z. M.M. stała się właścicielką działki nr Ż o pow. [...] ha natomiast członkom jej rodziny A. i H. M. nadana została działka nr AA o pow. [...] ha (powstała w wyniku podziału działki nr Ź). Działka nr A została objęta zarządzeniem omyłkowo zamiast działki GG podzielonej następnie na działki Ż i Ź.

Wniosek skarżącej o wypłatę odszkodowania obejmował działki o numerach: A, B, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, X, Y, Z o łącznej powierzchni [...] m2, dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...].

Sąd I instancji przypomniał, że sprawa o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomości była przedmiotem rozpoznania sądu w związku ze skargą na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 9 marca 2018 r., który uchylił decyzję Prezydenta Miasta Koszalina o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 380/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W wytycznych dla organu sąd wskazał, iż rzeczą organu rozpatrującego wniosek skarżącej winno być ustalenie, czy doszło do przejęcia własności, na podstawie jakich przepisów oraz, czy przewidywały one ustalenie odszkodowania, a także czy został wydany odpowiedni akt prawny odszkodowanie to ustalający. Sąd zwrócił również uwagę na trafny pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, że w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, odszkodowanie za przejęte nieruchomości było ustalane na podstawie algorytmu przewidzianego w art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie było zatem podstaw do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych ustalających odszkodowanie, bowiem określenie jego wysokości następowało w sposób wskazany w ustawie, a same odszkodowania były wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". W sytuacji zatem, gdy skarżąca kwestionuje fakt ustalenia i wypłaty odszkodowania, to rzeczą organu było ustalenie w pierwszej kolejności czy taki wykaz został w odniesieniu do gruntów przejętych zarządzeniem Prezydenta Miasta Koszalina sporządzony, a w przypadku braku możliwości pozyskania tego dokumentu, skorzystanie z innych środków dowodowych. Jak wynika z akt sprawy zarządzenie obejmowało również grunty innych właścicieli, co z kolei daje możliwość ustalenia, czy osobom tym ustalono odszkodowanie.

Sąd I Instancji wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyjaśnił, że wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi – organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w orzeczeniu SA/Sz 380/18 Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne ze względu na kategorię niearchiwalną dokumentów, poszukiwanie osób, które były zatrudnione w latach siedemdziesiątych ub. stulecia w komórce organizacyjnej zajmującej się gospodarką terenami, w tym ustalaniem i wypłatą odszkodowań za przejęte grunty oraz przesłuchanie byłych pracowników tej komórki, których przesłuchanie było możliwe ze względu na wiek i stan zdrowia na okoliczność postępowania w sprawie ustalania i wypłaty odszkodowań za przejęte grunty, ustalanie w Sądzie Rejonowym w [...], czy Skarb Państwa składał wnioski o złożenie do depozytu sądowego środków pieniężnych tytułem odszkodowań za przejęte grunty. Organ wystąpił również o udzielenie informacji do Poczty Polskiej SA odnośnie do przekazów pieniężnych wysyłanych przez Zarząd Gospodarki Terenami w [...] od 13 listopada 1974 r. do końca 1976 r. właścicielom nieruchomości tytułem odszkodowań za przejęte grunty. Zarówno Sąd Rejonowy, jak i Poczta Polska nie przekazały informacji dotyczących tej sprawy, albowiem przed Sądem nie toczyły się sprawy z udziałem osób wymienionych w zarządzeniu Prezydenta Koszalina nr 46/74, natomiast zasoby archiwalne Poczty Polskiej ograniczają się do stycznia 2011 r. Organ występował również o informację do Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski SA o udzielenie informacji dotyczącej środków zgromadzonych w ówczesnej Powszechnej Kasie Oszczędności Bank Państwowy w [...] przez M.M., jednakże bank w archiwach takich informacji nie posiada.

Organ odszukał w Archiwum Państwowym w [...] dokumenty dotyczące budżetu [...] z 1975 roku, z których wynika, że zostały w nim zabezpieczone środki na wykup nieruchomości od osób fizycznych oraz wywłaszczenia. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Koszalina nr 53/75 z dnia 6 grudnia 1975 r. zwiększono wydatki z przeznaczeniem na wykup nieruchomości od osób fizycznych o kwotę [...] mln złotych. W ramach postępowania dowodowego organ, realizując wytyczne sądu zawarte w orzeczeniu z dnia 21 czerwca 2018 r. odnośnie przesłuchania w charakterze świadków osób objętych zarządzeniem nr 46/74 ustalił, że spośród dwudziestu dwóch osób siedemnaście zmarło, trzy żyją, natomiast statusu dwóch osób organowi nie udało się ustalić. Na okoliczność odszkodowania za przejęte grunty organ przesłuchał A.W., która wraz z mężem była właścicielką gruntów objętych zarządzeniem nr 46/74, miała wiedzę o wywłaszczeniu 3 działek znajdujących się obecnie u zbiegu ulic [...] -[...] w stronę ulicy [...], jednakże odszkodowanie za wywłaszczenie otrzymali jej teściowie, którzy według jej wiedzy nie kwestionowali otrzymanego odszkodowania. A.W. nie miała żadnej wiedzy na temat odszkodowań otrzymanych przez inne osoby wywłaszczone.

W sprawie została również przesłuchana matka skarżącej- H.M., która zapewniała, że jej teściowa żadnego odszkodowania nie otrzymała, narzekała z tego powodu i często płakała.

Organ przeprowadził również kwerendę dokumentów przekazanych do Archiwum Państwowego w [...] przez Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki w [...] delegatura w [...] z lat 1974-1981 dotyczących skarg i wniosków składanych bezpośrednio lub za pośrednictwem innych podmiotów. Czynności te nie wniosły do sprawy żadnych nowych ustaleń.

Analizując działania podjęte przez organ w celu wyjaśnienia sprawy, należy mieć na uwadze, że przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny). W związku z powyższym należało uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów z dokumentów, natomiast przesłuchanie świadków w tej sprawie niewiele wnosiło do rozpatrzenia kwestii odszkodowania bądź to ze względu na brak wiedzy w tym zakresie, bądź też wyłącznie subiektywne przekonanie, że odszkodowanie za przejęte grunty się należy, gdyż nie zostało wypłacone właścicielowi, przy braku jakichkolwiek innych dowodów naprowadzających na prawdziwość tych twierdzeń.

Nie można z góry przyjmować, że po przejęciu gruntów na podstawie zarządzenia nr 46/74 organy zupełnie zlekceważyły dotychczasowego właściciela i nie przyznały mu odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez M.M. i jej spadkobierców do organu w tej kwestii. Analiza dostępnych akt archiwalnych sprawy wskazuje na aktywność M.M. w korzystaniu z przysługujących jej praw po objęciu należących do niej nieruchomości wywłaszczeniem. Zagwarantowała sobie zatrzymanie działki nr Ż oraz otrzymanie przez członków rodziny działki nr AA. Świadczy to, że była zainteresowana zarówno skutkami, jakie dla jej rodziny niosło wywłaszczenie nieruchomości, której była właścicielem, jak i skorzystaniem z wynikających z wywłaszczenia uprawnień. Trudno w tej sytuacji uznać za wiarygodne, że zaniechała starań o otrzymanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że skarżąca nie przedłożyła, jakiejkolwiek dokumentacji związanej z wywłaszczeniem oraz jego skutkami dla jej rodziny. Doświadczenie życiowe i reguły zdrowego rozsądku nakazują przyjąć, że materiały urzędowe, zwłaszcza ustalające prawo jakiegokolwiek rodzaju, w jakiś sposób się archiwizuje, a ich ewentualne zniszczenie uzgadnia się z pozostałymi zainteresowanymi. Niezależnie od powyższego należało przyjąć, że brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą po stronie wnioskodawcy nie uzasadnia przerzucenia na organ administracji konsekwencji związanych z tą utratą (tu: konieczność uznania, że brak dokumentacji aktualizuje roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania). Ewentualna utrata materiałów mogących służyć za dowód popierający twierdzenia strony w sposób opisany wyżej rodzi negatywne skutki po stronie wnioskodawcy – takie braki dowodowe działają na ich niekorzyść, nie na niekorzyść organu.

W sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu – zniszczenie dokumentacji nietrwałej), to – zdaniem sądu – wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby interes prywatny strony ponad interes publiczny reprezentowany przez organ, podczas gdy są one co do zasady wobec siebie równe.

Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła W.M., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 12 lipca 2019r., odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz W.M. za nieruchomość, pomimo że zostało ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. Sąd nie dostrzegł istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do bezpodstawnego oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu, co stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 ust. 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81a § 1 i 2 kpa, przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 12 lipca 2019r., , odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz W.M. za nieruchomość, pomimo że zostało ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. Sąd nie dostrzegł istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 kpa, art. 77 ust. 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81a § 1 i 2 kpa, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do błędnego wniosku, jakoby Skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, choćby pośredniego, potwierdzającego jej żądania - w sytuacji, gdy w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z ustaleniem czy też wypłatą przedmiotowego odszkodowania (brak jest jakiegokolwiek dowodu rozstrzygającego w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że ustalenie i wypłata odszkodowania za przedmiotową nieruchomość miały miejsce), co zdaniem Skarżącej stanowi dowód na okoliczność nieustalenia odszkodowania,

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie ze wskazaną normą prawną: - bez odniesienia się do wszystkich postawionych w skardze z 24 lipca 2019r. zarzutów - w szczególności - co do naruszenia przepisów prawa materialnego - pkt 1 i 2 skargi, co do naruszenia przepisów prawa procesowego - pkt 3 i 4 skargi, brak oceny dowodów w związku z podniesionym zarzutem skargi -4, 5 i 6, - bez wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku - tj. wskazanie na nieistniejącą zasadę domniemania legalności działania organów administracji w latach 70, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak pełnego rozpatrzenia sprawy i oceny wszystkich postawionych w skardze zarzutów, w tym brak oceny materiału dowodowego - w kontekście podniesionych w skardze z 24 lipca 2019 r. zarzutów,

5. prawa konstytucyjnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 lipca 2019r., i utrzymanie w mocy decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu, podczas gdy wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem,

6. naruszenie prawa konstytucyjnego, tj. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 lipca 2019r., i utrzymanie w mocy decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu, podczas gdy odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności,

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 lipca 2019r. i utrzymanie w mocy decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu, podczas gdy wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności — przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., sygn. akt. II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób logiczny i wyczerpujący przedstawił argumenty świadczące o bezzasadności wniesionej skargi. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Szczecinie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 816/15).

Nie mógł przy tym odnieść zamierzonego skutku, akcentowany przez Skarżącą kasacyjnie, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kierowanej do Sądu I instancji. Do uznania uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego za spełniające wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wystarczającym jest jedynie wykazanie, jakie motywy skłoniły ten sąd do wydania zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2042/16). Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2165/17 oraz z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 625/16). Zarzut taki byłby uzasadniony jedynie w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2382/17). Jak jednak powyżej wykazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób precyzyjny odzwierciedla, dlaczego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd wojewódzki odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazał również podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również dokonał oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów wskazanych przez organ i skarżącą. Nie jest jednakże naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dowodów dokonaną przez Sąd.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że również w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 735/19 i przywołane tam orzecznictwo). Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r., I GSK 264/09). Ponadto nie jest prawdziwy zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego w granicach sprawy. Przeczy temu obszerne w tym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji przedstawione wyżej.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących prowadzenie postępowania dowodowego, odnoszące się do prawidłowości ustaleń faktycznych.

Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a § 1 i 2 k.p.a. dążyła do wykazania, że odszkodowanie należne za nieruchomość objętą zarządzeniem Prezydenta Miasta Szczecina z 13 listopada 1974r. nr 46/74 nie zostało ustalone ani wypłacone. Zarzut jest niezasadny.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób zgodny z zaleceniami wynikającymi z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy administracji rozpatrujące sprawę, poszukując dokumentów zwracały się do organów administracji, archiwów państwowych, Sądu Rejonowego oraz Poczty Polskiej. Organ I instancji, wobec treści wyjaśnień złożonych przez skarżącą kasacyjnie poszukiwał również właścicieli (następców prawnych) innych wywłaszczonych tym samym zarządzeniem nieruchomości, celem ich przesłuchania. Z wyjaśnień świadka A.W. wynikało, że odszkodowanie przysługujące jej z tytułu wywłaszczenia zostało wypłacone. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie nieścisłości w kwocie odszkodowania, wypłacenie odszkodowania teściom świadka, pozostają bez znaczenia dla oceny tego dowodu. Z wyjaśnień A.W. wynika, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Nielogiczne byłoby, i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego, sporządzenie wykazu należnych odszkodowań jedynie niektórym właścicielom z pominięciem pozostałych. Jak ustalił organ na podstawie zgromadzonych dokumentów, M.M. czynnie działała na rzecz zapewnienia pozostałym członkom rodziny przydziału działek budowlanych. Aktywność ówczesnej właścicielki nieruchomości pozostaje zatem w sprzeczności z zeznaniami świadka H.M. co do jej nieporadności i braku wiedzy o przysługujących jej uprawnieniach. W tym kontekście prawidłowe jest zatem stanowisko zarówno organów, jak i Sądu I instancji, poparte zgromadzoną dokumentacją, że nieustalenie i niewypłacenie odszkodowania spotkałoby się z interwencją właścicielki nieruchomości.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w toku postępowania Skarżąca nie złożyła żadnych dokumentów potwierdzających jakiekolwiek wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi przez M.M. w okresie od 1974 r. do 1981 r., to jest do daty jej śmierci. Spadkobierczyni M.M. taki wniosek złożyła dopiero w 2017 r. Oznacza to, że przez okres 42 lat od daty wywłaszczenia nie podjęto żadnych czynności mających na celu dochodzenie odszkodowania, pomimo że zarówno M.M., jak i jej spadkobierczyni W.M. musiały mieć wiedzę o jego wypłacie na rzecz sąsiadów. Skarżąca kasacyjnie wyraża jedynie swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, a jego argumenty stanowią tylko i wyłącznie polemikę z poczynionymi ustaleniami, a to nie mogło przynieść oczekiwanych dla niej rezultatów.

Podsumowując tę część rozważań Sąd kasacyjny wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 61/19, w którym wskazano, że art. 7 k.p.a. wyraża zasadę określaną jako zasadę prawdy obiektywnej, prawdy materialnej. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak podnosi się w piśmiennictwie z zasady prawdy materialnej wyrażonej w tym przepisie wynika, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i zobowiązany jest do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak z art. 7 k.p.a. wynika również obowiązek składającego wniosek aktywnego współdziałania z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (zob. H. Knysiak-Sydyka, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s.127). Zasada określona w art. 7 in fine k.p.a. nakazuje organom uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości.

Odwołując się do zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. nie można nie uwzględniać okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w tym przypadku okoliczności związanych z upływem czasu, tj. 42 lat jakie minęły od daty wydania zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecina z 13 listopada 1974 r. do 13 lipca 2017 r., w której to dacie spadkobierczyni M.M. złożyła wniosek o odszkodowanie. W takich okolicznościach faktycznych, mając dodatkowo na uwadze, że okres przechowywania akt w sprawie wywłaszczenia wynosił 15 lat (o czym było wcześniej), to wobec podjęcia przez organ poszukiwań w zasobach archiwalnych dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania, zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie można uznać za zasadny. Również skarżąca kasacyjnie zarzutów co do archiwizacji akt, ewentualnego naruszenia przepisów ją regulujących, nie podnosiła.

Strona składając wniosek o ustalenie odszkodowania po okresie 42 lat i twierdząc, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone poprzednikowi prawnemu, a równocześnie nie przekładając jakichkolwiek dowodów, tj. wniosków, zażaleń, pism, korespondencji, skarg, kierowanych do organu na przestrzeni tych 42 lat w sprawie wypłaty odszkodowania nie może oczekiwać, że jest zwolniona z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, tym bardziej, że organ ze swej strony podjął wszelkie czynności jakie były możliwe. Należy bowiem zwrócić uwagę na powoływany art. 7 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji stojąc na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tym samym ustawodawca jasno wskazuje, że nie tylko organ z urzędu zobowiązany jest do podejmowania określonych czynności, ale również na wniosek strony, a w takich okolicznościach jak w niniejszej sprawie obowiązek aktywnego udziału strony ma szczególnie istotne znaczenie.

W tym zakresie Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić z powodów, na które organ nie miał wpływu, to wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby prywatny interes strony ponad interes publiczny, podczas gdy z zasady są one wobec siebie równe.

Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego; tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 26; poz. 175). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowały możliwości wydania decyzji przyznającej odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przyczyną dla której w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania była prawidłowa, było przyjęcie, że w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od organu nie da się pozyskać dokumentu potwierdzającego prawo do odszkodowania, ustalającego jego wysokość oraz wypłatę, założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.