Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1626/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2802/21 w sprawie ze skargi M.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 2360 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.J. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2022 r., II SA/Wa 2802/21 oddalił skargę M.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 21 czerwca 2021 r., nr 2360 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem personalnym z 18 lutego 2021 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji [...] wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "organ pierwszej instancji") o zwolnienie M.J. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882). Jako przyczynę wystąpienia Dowódca podał długotrwałą nieobecność skarżącego w służbie: w 2013 r. absencja w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła 21 dni, w 2014 r. - 136 dni, w 2015 r. - 146 dni, w 2016 r. - 160 dni, w 2017 r. - 327 dni, w 2018 r. - 342 dni, w 2019 r. - 316 dni, w 2020 r. - 285 dni, natomiast w 2021 r. (uwzględniając zwolnienie lekarskie za okres od 28 stycznia 2021 r. do 17 marca 2021 r.) - 78 dni. Łącznie w latach 2013 - 2021 absencja skarżącego w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła 1809 dni. Dowódca podkreślił, że w okresach, w których skarżący pełnił służbę nie działał samodzielnie, a także nie brał odpowiedzialności za podejmowane działania, często obciążał innych funkcjonariuszy własnymi zadaniami oraz podejmowanymi czynnościami, jak również trwale unikał podejmowania i realizacji zadań dodatkowych. Do akt postępowania dołączono m.in. zwolnienia lekarskie wystawione dla skarżącego, a także orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] ustalające stan zdrowia i zdolność fizyczną oraz psychiczną funkcjonariusza do służby.

Skarżący w piśmie z 24 marca 2021 r. wskazał Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Stołecznej Policji jako organizację związkową, która ma go reprezentować. Komendant Stołeczny Policji w piśmie z 2 kwietnia 2021 r. wystąpił do wskazanej organizacji związkowej o opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Zarząd nie zajął stanowiska.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z 15 kwietnia 2021 r., nr 1442, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 30 kwietnia 2021 r. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ pierwszej instancji") , po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 21 czerwca 2021 r., nr 2360, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz ustalił datę zwolnienia ze służby w Policji na 4 maja 2021 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Zdaniem KGP, sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w jednostce Policji, w której zobowiązany był do pełnienia służby, tj. w Oddziale Prewencji Policji [...]. Jego absencja w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy, jak skonstatował KGP, jest bezspornie sprzeczny z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby", bowiem częste absencje danego funkcjonariusza w służbie, tj. jego przebywanie na zwolnieniach lekarskich, mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków.

Organ odwoławczy podkreślił, że poza zakresem sprawy pozostają przyczyny zwolnień lekarskich skarżącego. Istotne jest wyłącznie to, czy absencja policjanta w służbie bezpośrednio oddziałuje na służbę w kontekście efektywności i skuteczności realizacji zadań funkcjonariusza, którego ta absencja dotyczy, a także innych funkcjonariuszy realizujących jego i własne zadania służbowe. Jak dalej skonstatował organ, bezprzedmiotowe jest ustalenie przyczyn, z których skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich.

KGP zwrócił także uwagę na możliwe napięcia i konflikty oraz obniżenie poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, nie tylko tej, ale i innych komórek organizacyjnych Policji, jak również ewentualne trudności z utrzymaniem przez kierownika jednostki Policji dyscypliny służbowej w całej jednostce.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że absencja skarżącego w służbie miała niewątpliwie wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji. Niezwykle bowiem istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności, bo tak należy odczytywać absencję funkcjonariusza w służbie, niezależnie od jej przyczyny, jest zdaniem KGP w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że absencja skarżącego w służbie z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskich wyniosła: w 2013 r. - 21 dni, w 2014 r. - 136 dni, w 2015 r. - 146 dni, w 2016 r. - 160 dni, w 2017 r. - 327 dni, w 2018 r. - 342 dni, w 2019 r. - 316 dni, w 2020 r. - 312 dni, a w 2021 r. - 106 dni. W okresie od 2 grudnia 2013 r. do 16 kwietnia 2021 r. absencja wyniosła łącznie 1866 dni. Skarżący nie pełnił zatem obowiązków służbowych przez ponad 5 lat w okresie 7 lat. W czasie nieobecności skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę.

Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Skutki licznych i stale powtarzających się absencji chorobowych są negatywne dla funkcjonowania formacji jaką jest Policja. Skutki te w tym znaczeniu dotykają także społeczeństwa. Oczywiste jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego policjanta, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Przydzielanie zadań nieobecnego funkcjonariusza innym funkcjonariuszom zwiększa ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. W tym znaczeniu liczne, stale powtarzające się i długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie naruszają ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych, bez wątpienia utrudnia funkcjonowanie jednostki organizacyjnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno Komendant Stołeczny Policji, jak i Komendant Główny Policji należycie wykazali, że skarżący z uwagi na przedkładane liczne i długotrwałe zwolnienia lekarskie wykazał zupełny brak dyspozycyjności, co w sposób oczywisty musiało dezorganizować pracę komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Ważny interes służby jednoznacznie wyraża się w okolicznościach rozpoznanej sprawy w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji przez Policję jej ustawowych zadań.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.:

a) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w stanie faktyczny przepis powyższy nie powinien znaleźć zastosowania, albowiem usprawiedliwiona absencja funkcjonariusza na służbie, spowodowana powikłaniami zdrowotnymi zaistniałymi w wyniku wypadku w czasie jej wykonywania, z samej zasady przeczy powielanej bezkrytycznie przez Sąd administracyjny tezie, jakoby "ważny interes służby", niezależnie od zebranych dowodów i całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania uzasadniających zwolnienie policjanta jedynie dlatego że absencja była nadmierna, zaś sam funkcjonariusz rzekomo do pełnienia służby, nie przykładał się nadto dostatecznie, co jest bardzo krzywdzące i niesprawiedliwe;

b) art. 43 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby okoliczność niesporządzenia opinii przez Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów w sprawie możliwości zwolnienia skarżącego ze służby, pomimo formalnego zlecenia sporządzenia tego dokumentu przez Komendanta Głównego Policji, legitymowała organ w sposób dostateczny do wydania skarżonego rozkazu personalnego, w sytuacji gdy treść powyższego przepisu zakłada (po stronie organu) obligatoryjność w uzyskaniu przedmiotowego dokumentu, którego znaczenie, konkluzje oraz wnioski winny być dla organu wiążące, poprzedzając tym samym wydanie rozkazu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lic. c p.p.s.a. w zw. z art. 75, 77 i 80 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w szczególności w zaniechaniu zebrania oraz prawidłowego rozważenia ujawnionych w toku postępowania okoliczności, faktów oraz dowodów i w konsekwencji tego:

- błędnym przyjęciu oraz pobieżnym ustaleniu, jakoby uznaniowość przy wydaniu rozkazu personalnego oraz jego indywidualny charakter, zwalniał organ z obowiązku zweryfikowania sytuacji kadrowej wybranej jednostki Policji, w tym zwłaszcza ilości funkcjonariuszy przebywających na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, czyniąc powyższe okoliczności nieistotnymi z punktu widzenia decyzji wydanej w stosunku do skarżącego;

- pozbawionym podstaw ustaleniu, jakoby usprawiedliwiona każdorazowo nieobecność skarżącego na służbie, spowodowana w dodatku okolicznościami od niego niezależnymi (powikłania po urazie spowodowanym w trakcie wykonywania obowiązków służbowych), mogła stanowić samoczynną podstawę zwolnienia ze służby w Policji, bez konieczności zweryfikowania stopnia i zakresu negatywnego oddziaływania absencji funkcjonariusza na stan służby w rozumieniu ogólnym, wyłącznie wskutek przyjęcia założeń dowolnych, arbitralnych i nie uznających żadnych wyjątków (pomimo, że każdy przypadek ma charakter indywidualny);

- zaniechaniu poczynienia ustaleń co do wpływu absencji skarżącego na sposób

Funkcjonowania wybranej jednostki Policji, przy jednoczesnym teoretyzowaniu Sądu, że tak długotrwała nieobecność funkcjonariusza, z bliżej niewykazanej w toku postępowania zasady, wpływa destrukcyjnie na organizację służby w danej jednostce, godząc jednocześnie (w ujęciu zbiorczym) w ważny interes tej służby;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i niezasadne oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lic. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a a polegające na dokonaniu przez Sąd Administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji usankcjonowaniu w obrocie prawnym wadliwego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji wydanego z naruszeniem podstawowych reguł dowodowych oraz istotnych uchybień w wykładni, w tym również subsumpcji norm prawnomaterialnych;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na ograniczeniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi od rozkazu personalnego z 21 czerwca 2021 r. jedynie w granicach podniesionych zarzutów, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania kontroli orzeczenia w zakresie wszechstronnej wykładni oraz subsumpcji norm prawa materialnego oraz ewentualnych innych uchybień procesowych, niewskazanych bezpośrednio w treści skargi;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej zaskarżonego orzeczenia a w konsekwencji tego zaniechanie logicznego oraz wyczerpującego uzasadnienia skarżącemu, dlaczego interes funkcjonariusza jako jednostki, nie mającego żadnego wpływu na zdarzenia losowe (wypadek w trakcie służby) i jego następstwa (długotrwała choroba, konieczność leczenia poparta zaświadczeniami lekarskimi), będące przyczyną usprawiedliwionej nieobecności od wykonywania obowiązków służbowych, ma tak marginalne znaczenie w stosunku do pojmowanego zbiorczo "ważnego interesu służby", by w konsekwencji nie mieć żadnego wpływu na podjęcie "uznaniowej" jakoby decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby;

Ze względu na treść powyższych zarzutów, skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2) zasądzenie od organu postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z ustawą, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.;

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej,

2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną oraz psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.

Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Wobec tego stwierdzić należy, że wykonywanie zadań nałożonych na Policję wymaga znacznego zaangażowania i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy oraz określonych kwalifikacji, a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych funkcjonariuszy. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też innych okoliczności, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w latach 2013-2021 przebywał na zwolnieniach lekarskich 1809 dni: w 2013 r. – 21 dni, w 2014 r. – 126 dni, w 2015 r. – 316 dni, w 2016 r. – 160 dni, w 2017 r. – 327 dni, w 2018 r. – 342 dni, w 2019 r. – 316 dni, w 2020 – 285 dni, a w 2021 r. - 78 dni. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant miał pełnić służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Teza ta była wielokrotnie wypowiadana w orzecznictwie NSA, na co zasadnie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań przydzielonych formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że istotą rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia ewentualnego przyczynienia się organu do stanu zdrowia skarżącego ani kwestia oceny zarzutów dyscyplinarnych, jak i zarzucane przez skarżącego nieprawidłowości w funkcjonowaniu Policji. Kwestie te, jako pozostające poza zakresem przedmiotowej sprawy, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji zwalniającej skarżącego ze służby w Policji.

Nie bez znaczenia jest również i to – na co trafnie zwróciły uwagę organy Policji – że skarżący w okresach, w których pełnił służbę nie działał samodzielnie oraz nie brał odpowiedzialności za podejmowane działania, obciążając innych funkcjonariuszy własnymi zadaniami oraz podejmowanymi czynnościami. Postawa skarżącego w służbie świadczy o braku gotowości do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej w Policji.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 43 ust 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okoliczność braku sporządzenia opinii przez NSZZ Policjantów w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, pomimo formalnego zlecenia sporządzenia dokumentu przez KGP, w sytuacji gdy treść przepisu zakłada obligatoryjność w uzyskaniu dokumentu.

Wskazać należy, że ustawa o Policji precyzyjnie określa procedurę obligującą organ zwalniający do zasięgnięcia opinii organizacji związkowej. Zgodnie z art. 43 ust. 3 zwolnienie policjanta ze służby między innymi na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego. Stosownie natomiast do art. 43 ust. 5 ustawy o Policji zakładowa organizacja związkowa, o której mowa w ust. 3, sporządza opinię w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku o sporządzenie opinii. Przewidziany we wskazanych przepisach obowiązek konsultacji, sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego policjanta ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego zależy od zasięgnięcia a nie uzyskania przedmiotowej opinii. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organizacji związkowej do merytorycznej wypowiedzi w kwestii zapowiedzianego zwolnienia policjanta ze służby. Organizacja związkowa ma tym samym prawo - bez podania przyczyn - uchylić się od wyrażenia omawianej opinii. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pismem z 2 kwietnia 2021 r. zwrócił się do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów o wydanie opinii w sprawie planowanego rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym. Fakt, że organizacja wstrzymała się od wyrażenia takiej opinii, nie oznacza, że tryb przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nie został zachowany. W takiej sytuacji braku opinii związku zawodowego nie mógł wpłynąć na dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji i rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie ani Sądowi pierwszej instancji ani organom orzekającym nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi - nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Przepisy art. 75 oraz art. 77 k.p.a., których to naruszenia dopatruje się skarżący, składają się z kilku jednostek redakcyjnych i skarżący, podnosząc zarzuty, powinien wskazać na konkretny paragraf, który jego zdaniem został przez organ naruszony. Tego w niniejszej sprawie skarżący nie uczynił.

Jak zwrócono uwagę wcześniej, określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zebrane dowody, i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także wnikliwie do wniosków dowodowych skarżącego. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez bardzo długi czas. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich i liczba dni nieobecności skarżącego w służbie jest okolicznością obiektywną, która stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nie czynił, nie będąc do tego uprawnionym, ustaleń co do zasadności wystawionych zwolnień lekarskich. Nie badał przyczyn absencji chorobowych skarżącego, jak i ich związku ze służbą. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że nawet w sytuacji gdy nieobecność funkcjonariusza pozostaje w związku z pełnioną służbą, możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Organy orzekające w sprawie rozważały także kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.

Skarżący pomijał powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zatem organy Policji nie orzekały o umorzeniu postępowania administracyjnego. Z tych względów ani Sąd pierwszej instancji, ani także organy obu instancji nie stosowały tego przepisu, a więc nie mogły go naruszyć.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie jest natomiast możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na jego nienależyte sformułowanie. Prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych wymaga, aby wskazać konkretny przepis z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika natomiast, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.