Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 531/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 17 kwietnia 2023 r., znak: SKO.II.41/756/GN/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Siedliszcza z dnia 2 marca 2023 r., znak G.6823.3.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz skarżącego J. W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia J. W. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Siedliszcza (dalej jako: Burmistrz) z 2 marca 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego podziału działek o numerach [...], [...] i [...] położonych w obrębie L., gmina S..

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z 23 listopada 2021 r. Burmistrz pozytywnie zaopiniował podział działek o numerach [...], [...] i [...] położonych w obrębie L., gmina S.. W postanowieniu wprost wskazano, że organ działał z urzędu. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że na skutek podziału miałyby powstać nowoprojektowane działki nr [...], [...], [...], znajdujące się na terenach "F3KG" – droga gminna lokalna oraz znajdujące się na terenie publicznej drogi gminnej numer [...], a także działki nr [...], [...], [...] i [...] znajdujące się terenach upraw rolnych (R). Podział nieruchomości ma zostać dokonany celem wydzielenia części działek z przeznaczeniem pod poszerzenie drogi publicznej gminnej numer [...], klasy dojazdowej.

Na skutek zażalenia skarżącego, Kolegium uchyliło postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania (postanowienie z 14 stycznia 2022 r.).

Postanowieniem z 13 maja 2022 r. Burmistrz zawiesił postępowanie w sprawie podziału spornych działek. Ocenił, że w sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ust. 1, 3, 3a, art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 972 ze zm., dalej jako: ustawa - przepisy wprowadzające).

Postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. organ odwoławczy uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 23 września 2022 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z 14 grudnia 2022 r.

Postanowieniem z 2 marca 2023 r. Burmistrz zawiesił postępowanie dotyczące podziału wskazanych na wstępie działek. Wskazał, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "przez inny organ lub sąd". Z uzasadnienia wynika, że zdaniem Burmistrza zaszła konieczność ustalenia, czy przez nieruchomość skarżącego przebiega droga, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego. Gmina [...] złożyła do właściwego wojewody wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej, że działki oznaczone w projekcie podziału jako [...], [...] stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością tej gminy, jako będące we władaniu gminy, a zajęte pod pas drogowy drogi gminnej publicznej o numerze [...]

Kolegium po rozpoznaniu zażalenia J. W., postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r., utrzymało postanowienie Burmistrza w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz wykazał związek postępowania toczącego się przed Wojewodą Lubelskim o uznanie części nieruchomości oznaczonych numerami [...], [...] i [...], jako nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1, 3 i 3a oraz art. 103 ust. 3 ustawy - przepisy wprowadzające, a postępowaniem dotyczącym wydzielenia terenu pod drogę w trybie podziału nieruchomości niezbędnej do realizacji celu publicznego będącego przedmiotem zawieszenia postępowania. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie ujawnił wszystkich faktów, w szczególności informacji i zapadłych decyzji, które mają istotne znaczenie dla podjęcia decyzji o zawieszeniu postępowania. Organ drugiej instancji podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie kierował się aktualnym stanem faktycznym postępowania prowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego. Wojewoda wydał dwie decyzje w sprawie spornej drogi (30 grudnia 2022 r.), w których odmówił uznania działki o nr [...] o powierzchni 0,0044 ha, działki nr [...] o powierzchni 0,0166 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,0167 ha obręb L., za działki, które z mocy prawa stały się własnością Gminy [...]. Wskazane decyzje Wojewody Lubelskiego, wobec ich niezaskarżenia, stały się ostateczne z dniem 20 stycznia 2023 r.

Burmistrz pismem z 28 lutego 2023 r. wystąpił ponownie do Wojewody o wydanie decyzji potwierdzającej, że nieruchomości, których właścicielem jest J. W., oznaczone w nowosporządzonym projekcie podziału numerem [...] o powierzchni 0,0129 ha i [...] o powierzchni 0,0089 ha, położone w obrębie L., będące we władaniu Gminy S., a zajęte pod część pasa drogowego drogi publicznej numer [...], z dniem 1 stycznia 1999 roku stały się z mocy prawa własnością Gminy [...].

Postanowieniem z 28 marca 2023 roku Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego uznając, że sprawa został już rozstrzygnięta inną prawomocną decyzją. Burmistrz zaskarżył powyższe postanowienie, podkreślając, że nowy wniosek obejmuje inny teren i inne granice proponowanych działek o nr [...] i [...], niż w postępowaniu zakończonym decyzją z 30 grudnia 2022 roku.

Mając powyższy stan faktyczny na uwadze organ odwoławczy uznał, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy między zaopiniowaniem projektu podziału działek o nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie L. prowadzonego w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 1, 3 i 3a oraz art. 103 ust. 3 ustawy 1998 r. Pozyskanie części nieruchomości zajętej przez drogę publiczną w tak zwanym trybie komunalizacyjnym, czy też odmowa uznania własności determinuje dalszy sposób postępowania organu pierwszej instancji w celu pozyskania gruntów pod budowę drogi publicznej, w szczególności co do konieczności prowadzenia postępowania w trybie podziału nieruchomości niezbędnej do realizacji celu publicznego. Wobec zakwestionowania przez Burmistrza rozstrzygnięcia Wojewody Lubelskiego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i złożenie na powyższe rozstrzygniecie zażalenia w ocenie organu odwoławczego należało zawiesić postępowanie.

Zaskarżonemu postanowieniu w skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust.1, 3, art. 103 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez niezasadne uznanie, że w sprawie prowadzonej przez Burmistrza dot. podziału nieruchomości nr ewid. [...], [...], [...] poł. w ob. [...]i, gm. S. występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, podczas gdy postępowanie podziałowe wszczęte z urzędu na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy podziału nieruchomości w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego i nie jest zależne w żaden sposób od innych postępowań, w szczególności rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 103 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (brak występowania zagadnienia wstępnego, ani związku pomiędzy tymi postępowaniami);

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia, że sprawa, która została wskazana jako rzekome zagadnienie wstępne została już zakończona ostatecznymi decyzjami Wojewody Lubelskiego z dnia 30 grudnia 2022 roku o odmowie stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] (zn. [...], [...]), zaś kolejne postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację nie może być dalej prowadzone z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata);

3. naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności: błąd polegający na stwierdzeniu, że uczestnik ujawnił okoliczności dotyczące przebiegu innej drogi przez jego nieruchomość, która to droga miała przebiegać równolegle i w niewielkiej odległości od "obecnie realizowanej inwestycji drogowej", w sytuacji gdy J. W. nie ujawnił/nie oświadczał, iż inne działki w dniu 31 grudnia 1998 roku były zajęte (pozostawały we władaniu) Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (a zatem nie zaistniały w ogóle podstawy do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy reformujące administrację publiczną);

4. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ II instancji obiektywnej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności brak zgromadzenia w aktach sprawy dowodów przedstawionych przez Burmistrza Siedliszcza, wykazujących istnienie zagadnienia wstępnego, a tym samym wydanie przez SKO w Chełmie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny, niekompletny materiał dowodowy, który nie wykazał istnienia zagadnienia wstępnego;

5. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodów w sprawie (i nie odmówienie im wiarygodności) dokumentów sporządzonych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w postaci wypisów - z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (z dn. 31 grudnia 2021 r., 24 lutego 2023 r.), wytworzonych na potrzeby niniejszych postępowań, zawierających nieprawdziwe dane, mające stwarzać pozory prawdziwości zawartych w nich informacji, dotyczących podzielonych działek [...], [...], [...], które są niezgodne zdanymi zawartymi w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dn. 25.02.2004 r.) - wypisy te wskazują na nieprawdziwe okoliczności znajdowania się wyżej wymienionych działek "w terenie F3KG - droga gminna lokalna"; danych takich nie zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (część tekstu uchwały i wypisy w załączeniu); przeczy temu również analogiczny wypis z dnia 01 lutego 2021 r. wydany przez UM w [...] na potrzeby sporządzenia aktu notarialnego dotyczącego zakup przez J. W. ww. działek wchodzących w skład posesji [...] (wypis w załączeniu skargi);

6. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, (niepoparte dowodami), że przez teren działek [...], [...], [...] przebiega droga publiczna i jest to powiązane z występowaniem zagadnienia wstępnego, podczas gdy działki nr [...], [...], [...] są działkami rolnymi, posiadają oznaczenie użytków w klasie BR-RIVa - grunty rolne zabudowane i wchodzą w skład posesji [...] ze znajdującym się tam budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, stanowiąc własność J. W., a na ich terenie nigdy nie znajdowała się i nie znajduje droga gminna publiczna. W konsekwencji brak zajętości terenu działek pod drogę gminną - publiczną na dzień 31.12.1998 r. wyklucza występowanie zagadnienia wstępnego z art. 73 ust.1, 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyklucza tym samym zasadność zawieszenia postępowania. Działki te wyłącznie graniczą z drogą należącą do gminy [...] przebiegającej po działce geodezyjnej nr [...] (poprzednio nr [...]). Fakt samowolnego przejazdu przez część działek bez zgody właściciela i bezprawnego utwardzenia części tego przejazdu przez gminę [...] gruzem i tłuczniem, powodujące degradację terenu rolnego nie sprawia, iż teren przed 01.01.1999 r. ani też później stał się drogą jako taką i droga gminną publiczną

7. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ II instancji na niepełnym materiale dowodowym, w szczególności ograniczenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do istniejących, przeszłych rozstrzygnięć Wojewody Lubelskiego i treści wniosku Burmistrza Siedliszcza z dnia 28 lutego 2023 r., gdy tymczasem aktualny stan faktyczny jest znacznie szerszy i obejmuje szereg dokumentów przedłożonych przez stronę Wojewodzie Lubelskiemu, w tym: nowe dowody, dokumentację fotograficzną wnioski, ustalenia w sprawie "nowego" wniosku Burmistrza Siedliszcza, bezprawnego wykonania poszerzenia przejazdu po działce nr [...] przez odspojenie, zepchnięcie gruntu i bezprawne wytworzenie "nowego poszerzonego przebiegu drogi" wpisującego się w dokonany kolejny podział działek. SKO w Chełmie nie uwzględniło również szeregu dowodów z "postępowania podziałowego" prowadzonego przez Burmistrza Siedliszcza, m.in.: ekspertyzy i opinie biegłych w tym opinii geodezyjnej biegłego geodety z dn. 28 maja 2022 r. i ekspertyzy biegłego przy Sądzie Okręgowym [...] z zakresu dendrologii, ochrony przyrody z dnia 13 kwietnia 2022 r., oraz ekspertyzy uzupełniającej biegłego z dnia 31 października 2022 r., mających istotne znaczenie dla sprawy;

8. naruszenie art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego postanowienia organu II instancji, w odniesieniu do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn i powodu odmowy wiarygodności innym dowodom; uzasadnienie faktyczne jest nieprecyzyjne, o znacznym stopniu ogólności, zawierające w przeważającej części wyjaśnienie przepisów i podstaw prawnych; nie wykazuje poszczególnych dowodów jakie stanowiły podstawę do wydanego rozstrzygnięcia i do takich dowodów się nie odwołuje; strona nie uzyskała wiedzy na jakich dowodach organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie, jakie wnioski zostały z tych dowodów wyprowadzone;

9. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez błędną i nie odpowiadającą faktom interpretację przez organ i instancji, jak i organ odwoławczy treści uzasadnienia decyzji Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia 30.12.2022 r. dotyczącej ustalenia podczas oględzin w dniu 27.10.2022 r., że działki [...] i [...] "...tylko w niewielkiej części są faktycznie zajęte pod pas drogowy". Uzasadnienie wyraźnie wskazuje na ustalenie dokonane podczas oględzin. Odnosi się do aktualnie wyjeżdżonego fragmentu działek stanowiącego przejazd, częściowo bezprawnie wysypanego przez Gminę [...] gruzem i tłuczniem, przy okazji wysypywania na drogę gminną. Przejazd ten określony został jako pas drogowy. Wychodzi z drogi gminnej w miejscu jej aktualnej nieprzejezdności na wysokości działki [...], [...], przechodzi przez fragment działek ww. działek, wchodząc dalej ponownie w drogę gminną. Nie wykazano, że jest to pas drogowy z zajętością na dzień 31.12.1998 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewody nr [...] z dnia 30.12.2022 r jednoznacznie określono, że "...gmina S. nie władała nieruchomością w granicach wskazanych we wniosku, oraz przedłożonych dokumentach". Te okoliczności z uzasadnienia decyzji pomija zarówno Burmistrz Siedliszcza jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Treść decyzji nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia zaistnienia rzekomego zagadnienia wstępnego i skierowania kolejnego wniosku o ponowne wydanie decyzji, tym bardziej do zawieszenia innego postępowania;

10. naruszenie art. 7,77 § 1,80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez brak przedstawienia przez Burmistrza Miasta Siedliszcze dowodów na istnienie zagadnienia wstępnego, w tym przesłanek wynikających z treści art. 73 ust.1 cytowanej wyżej ustawy, w szczególności wobec faktu, że:

i. na dzień 31.12.1998 r. Gmina nie sprawowała faktycznego władztwa nad działkami [...] i [...], ani wydzielonymi z nich działkami nr [...], [...]. Gmina nie potrafi również udokumentować wydatków związanych z utrzymaniem tego rodzaju drogi, ponieważ takie czynności nie były wykonywane. Z wniosku z dnia 28.02.2023 r. (str.3) wynika, że "...Gmina [...] nie ma możliwości przedłożenia dokumentów w postaci umów zawartych przed 31 grudnia 1998 r., dotyczących urządzania, utrzymywania lub modernizacji drogi, rachunków faktur, za wykonanie prac zleconych przez wykonawcę ze względu na ich niezachowanie." Analogiczna sytuacja miała miejsce również w przypadku wniosku z dnia 26.05.2022 r.;

ii. na dzień 31.12.1998 r. na działkach [...] i [...], ani wydzielonych z nich działkach [...], [...] nie było drogi kategorii gminnej. Działki te nie były zajęte pod drogę publiczną. Do dnia 31.12.1998 r. Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały nadającej kategorię drogi gminnej drodze po działce gminnej nr [...] lub [...] graniczącej z działkami [...], [...], [...] (akta nie zawierają przywołania numeru i daty takiej uchwały). Kategorii takiej nie nadano również w tym okresie żadnej drodze w przebiegu po aktualnych działkach [...], [...] i [...], ponieważ teren ten nie stanowił i nadal nie stanowi własności Gminy [...]. Dopiero w 2014 roku, Uchwałą nr [...] 12 czerwca 2014 r. Rada Gminy [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu, zaliczyła do kategorii dróg gminnych, drogę po działce gminnej nr [...] - tabela poz. nr [...], załącznik do ww. uchwały (obecnie po zmianie numeracji działka nr [...]). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa L. w dniu 21 lipca 2014 r. - poz.2587. Uchwała nie dotyczy działek [...], [...], [...] wchodzących w skład posesji [...] - dotyczy działki gminnej [...] i drogi gminnej w przebiegu po działce wyznaczonej geodezyjnie, graniczącej z działkami [...],[...],[...].

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza naruszają prawo.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie przesłanki wskazanej w przepisie prowadzi do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

Wskazać należy, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" odnosi się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu i jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.

Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, bez czego nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu "głównym", które z tego powodu musi ulec zawieszeniu (por. wyrok NSA z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19). Prejudycjalność zachodzi, gdy rozstrzygnięcie co do określonej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. To znaczy, że wydanie decyzji w sprawie w ogóle nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt i OSK 861/22). Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji (m. in. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1470/20, wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3082/18 i cytowane tam orzecznictwo).

Zawieszenie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ciągłości postępowania i godzi w zasadę szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2196/20). Należy podkreślić, że zasadą jest prowadzenie postępowania, a jego zawieszenie stanowi wyjątek regulowany przepisami art. 97-103 k.p.a. Przesłanki zawieszenia należy zatem, jako wyjątki, wykładać ściśle. Szczególnie podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania nie mogą być wykładane rozszerzająco. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań, które mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy głównej, mogłoby prowadzić do stanu permanentnego zawieszenia postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organy obu instancji w sposób powierzchowny rozpatrzyły zagadnienie związku przyczynowego między wszczętym (objętym niniejszą sprawą) postępowaniem administracyjnym, a innym postępowaniem – w którym Wojewoda postanowieniem z 28 marca 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

WSA stwierdza, że wbrew twierdzeniom organów, wskazywane w sprawie zagadnienie wstępne nie występuje - między postępowaniem toczącym się przed Wojewodą a postępowaniem dot. podziału działek nie zachodzi związek przyczynowy, który może uzasadniać wystąpienie przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji powyższego należało uznać, że postępowanie administracyjne powinno toczyć się dalej.

W niniejszej sprawie organy upatrywały wystąpienia podstaw zawieszenia postępowania w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 3 tegoż przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Niniejsze postępowanie dotyczy wydzielenia działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Postępowanie o podział nieruchomości zostało wszczęte z urzędu. Omawiany podział nie prowadzi do przejścia z mocy prawa wydzielonych działek gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r., dalej jako: u.g.n.). Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie ma wpływu na prawo własności i może wywołać jedynie taki skutek, że dojdzie do geodezyjnego podziału nieruchomości. Ewentualne dalsze postępowania, szczególnie w przedmiocie wywłaszczenia, toczą się w odrębnym trybie. Okoliczność zakresu wykonywania prawa własności przez skarżącego pozostaje zatem irrelewantna dla rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Również ustalenie tych okoliczności nie ma związku z własnością nieruchomości.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tego typu zależność w sprawie nie występuje. Wojewoda Lubelski decyzjami ostatecznymi odmówił stwierdzenia, że działki nr [...], działki nr [...] i działki nr [...] z mocy prawa stały się własnością Gminy [...]. Ponowiony w tym zakresie wniosek do Wojewody Lubelskiego również nie stanowi podstawy do stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i to nawet nie z tego powodu, że Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania, lecz z tej racji, że kwestia własności tych działek gruntu nie ma znaczenia z punktu widzenia zakresu postępowania o podział nieruchomości w celu poszerzenia drogi, o czym była już mowa wyżej.

Podkreślić należy, że irrelewantne są zagadnienia, czy skarżący ujawnił okoliczności bądź złożył oświadczenie dotyczące przebiegu innej drogi przez jego nieruchomość, która to droga miała przebiegać równolegle i w niewielkiej odległości od obecnie realizowanej inwestycji drogowej, skoro w kontrolowanym postępowaniu kwestią sporną - na tym jego etapie - jest istnienie podstawy do zawieszenia postępowania, nie zaś przesłanek podziału nieruchomości.

Końcowo należy stwierdzić, że uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego spełnia warunki art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie zawiera oczywistych braków i pozwala na ustalenie motywów, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji naruszają art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na stricte procesowy charakter zaskarżonego postanowienia, w ramach wytycznych co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) należy jedynie wskazać, że obowiązkiem Burmistrza po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku będzie dalsze prowadzenie postępowania, gdyż wywodzona przez organy podstawa zawieszenia postępowania nie zachodzi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej 480 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów w postaci opłaty od pełnomocnictwa, ponieważ dowód jej uiszczenia nie został dołączony do akt sprawy. Takiego charakteru nie ma bowiem dowód dokonania wpłaty na rzecz Gminy [...] (k. 19 akt sądowych). W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. 2022 r., poz. 2142 ze zm.) organem podatkowym właściwym w sprawie opłaty skarbowej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy organem podatkowym właściwym miejscowo w przypadku złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz jego odpisu jest organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce złożenia dokumentu. Pełnomocnictwo zostało złożone wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zatem organ właściwy do uiszczenia opłaty należało ustalić z uwzględnieniem tej okoliczności.