Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 377/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 250 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2, art. 15, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 -5, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 2 pkt 7-8
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 59 ust.1, art. 53 ust. 1, art. 64 ust.1, art. 60 ust. 4, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61, art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi E. J. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] ,- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26.01.2015r., Państwo B. i Z. P. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie miejsc parkingowych w ilości 14 na działce nr [...], ark. [...] dla obsługi istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr [...], ark. [...], położonego w W.

Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia [...]05.2015r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia.

Odwołania od tej decyzji złożyli: Pani A. K., Państwo E. i S. J., oraz Państwo A. i R. Z. W swym odwołaniu Pani A. K. podniosła swój sprzeciw wobec tego przedsięwzięcia. Państwo E. i S. J. podnieśli, że obsługa komunikacyjna poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą działkę nr [...], stanowiącą współwłasność drogi dojazdowej, zagraża bezpieczeństwu w ruchu pojazdów osobowych oraz pojazdów uprzywilejowanych. W swym odwołaniu Państwo A. i R. Z. wyrazili swój sprzeciw wobec tego zamierzenia, wskazując także na to, że są właścicielami starego budynku przyległego do drogi dojazdowej, który nie ma fundamentów i wzmożony ruch pojazdów może doprowadzić do jego uszkodzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]marca 2016r. na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało decyzje organu I instancji w mocy.

Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 zwaną dalej: "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Następnie Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 ustawy i wskazało, że w myśl postanowień rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną.

Odnosząc powyższe uregulowania do przedmiotowej sprawy, Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami.

Część pisemna analizy załączonej do akt sprawy w dalszym ciągu zawiera wymagane informacje. Skoro w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa to mogła ona zostać oceniona pod kątem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla budowy miejsc parkingowych dla obsługi zrealizowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zarzuty zawarte w odwołaniach dotyczą potencjalnego naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego.

Żadne z tych odwołań nie zawiera zarzutów, które wskazywałyby na to, że zamierzenie w jakikolwiek sposób mogłoby wpływać na możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących gdyż tylko to mogłoby stanowić uzasadnioną przesłankę do zakwestionowania decyzji organu I instancji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało na prymat prawa własności do zagospodarowania działek przez ich właścicieli i tylko planowana zabudowa sprzeczna swym charakterem z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich może stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W przypadku zastrzeżeń dotyczących potencjalnego oddziaływania w zakresie hałasu, wibracji itp. może być badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, związanego z ubieganiem się o pozwolenie na budowę.

Skargę na podwyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli E.J. i S. J. zaskarżając decyzję organu odwoławczego oraz organu I instancji w całości i wnosząc o ich uchylenie.

Skarżący zarzucili:

1. naruszenie normy prawa procesowego tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "kpa"), poprzez fakt, że załącznik do Decyzji organu I instancji (Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] ark. 15 położonej w W.) nie został podpisany przez osobę upoważnioną do wydania Decyzji,

2. naruszenie normy prawa procesowego tj. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia Decyzji - a co za tym idzie brak uzasadnienia Decyzji - jakimi są kryteria, którymi kierował się Organ wyznaczając granice obszaru analizowanego oraz brak w uzasadnieniu Decyzji sposobu określenia lokalizacji obszaru podlegającego Decyzji;

3. naruszenie norm prawa materialnego tj. art. 53 ust 3 w związku z art. 64 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199, dalej jako: "upzp") oraz § 3 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej jako: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez nieprzeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

4. naruszenie normy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) upzp poprzez brak stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, chociaż w skarżonej postaci burzy ona zastany na miejscu ład przestrzenny;

5. naruszenie normy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2) upzp poprzez stwierdzenie, że działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej;

6. naruszenie normy prawa procesowego tj. art. 138 ust 1. kpa oraz art. 7 - 11 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej Decyzji organu I instancji, chociaż Decyzja organu I instancji została podjęta z ww. naruszeniami prawa które to naruszenia miały wpływ na orzeczenie Organu i w szczególności leżały u podstaw utrzymania przez Organ Decyzji organu I instancji w mocy, co stanowi naruszenie przepisów prawa i sprawia, że skarżona Decyzja nie może się ostać w obowiązującym porządku prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podtrzymało swoje stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wskazało, że żaden z tych zarzutów nie mógł być uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych w ilości 14 na działce nr [...], ark. [...] dla obsługi istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...], ark. [...], położonych w W.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej "rozporządzenie").

W myśl art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Według z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawierać winna część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej składające się z części tekstowej i graficznej, stanową załącznik do tej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz z części graficznej. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji.

Słusznie wskazuje skarżący, że w niniejszej sprawie brak prawidłowej analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy. W istocie brak części graficznej analizy stanowiącej niezbędny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy, na co powołuje się organ odwoławczy, znajduje się wprawdzie mapa (k. 25), ale nie wyznaczono na niej w sposób prawidłowy obszaru analizowanego. Zgodnie z treścią §3 ust. 1 rozporządzenia na jednej całościowej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 54 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zakreślić należy wokół działki inwestycyjnej w postaci "koła" obszar służący do dalszej analizy funkcji i cech zabudowy. Promień tego "koła", z centralnie w środku zaznaczoną działką inwestorów, ma wynosić trzykrotność szerokości frontu działki inwestorów, nie mniejszą niż 50 metrów, i poprowadzić go należy od każdego narożnika działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Przedłożona do akt sprawy mapa nie zawiera tak wytyczonego obszaru analizowanego, a jedynie prostokątny obrys działki inwestycyjnej i drogi dojazdowej. Kserokopia takiej mapy potwierdzona tylko pieczęcią "z upoważnienia Burmistrza" została dołączona do decyzji, co miało stanowić wymagany załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci części graficznej analizy. W ocenie Sądu, analiza graficzna dołączona do decyzji organu I instancji (k. 68 akt adm. I inst.), nie spełnia wymogów rozporządzenia i nie można jej uznać za prawidłowy załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowość załącznika graficznego decyduje o prawidłowości samej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro część graficzna analizy jest nieprawidłowa to skutkuje to wadliwością samej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto zauważyć należy, że oryginalna część graficzna potwierdzona własnoręcznym podpisem uprawnionego urbanisty nie została dołączona do decyzji o warunkach zabudowy, a znajduje się w aktach sprawy na etapie wcześniejszym w toku analizy funkcji i cech zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, że słusznie podnoszą skarżący, iż dołączona do decyzji analiza graficzna nie została prawidłowo podpisana skoro stanowi kserokopię, wprawdzie podpisaną przez Burmistrza, ale bez potwierdzona za zgodność z oryginałem. Z przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony winien być przez uprawnionego urbanistę, co potwierdza jego odręczny podpis, a nie kserokopia podpisu. Przyjąć należy, że wymogi te odnoszą się także do analizy w części graficznej i tekstowej oraz do wyników analizy stanowiących wymagany załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy ani z treści decyzji organów nie wynika przy tym, jaka jest szerokość frontu działki, według której wyznaczyć należy obszar analizowany.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz 1287 z późn. zm.).

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (§3 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5).

Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, brakiem aktualności, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 u.p.z.p.w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą bowiem organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613).

Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego skutkuje nieprawidłowym przyjęciem działek do analizy w zakresie cech i funkcji istniejącej zabudowy i zagospodarowania, co następnie oznacza nieprawidłowe wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy wnioskowanej przez inwestorów.

Wobec powyższego organ ponownie przeprowadzając postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wyznaczy prawidłowy obszar analizowany i dokona ponownej oceny cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego wszystkich działek znajdujących się na tym terenie, co zaznaczy i opisze na mapie stanowiącej część graficzną analizy, a następnie w postaci tabeli opisze istniejące cechy i funkcje zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i umieści w części tekstowej analizy. Opisana część graficzna analizy oraz część tekstowa analizy stanowi bowiem potwierdzenie parametrów rzeczywiście istniejącej zabudowy, pozwoli na uśrednienie tych danych i wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. W oparciu o tak sporządzoną część graficzną i tekstową analizy funkcji i cech zabudowy uprawniony urbanista powinien przygotować wyniki analizy dotyczące wskazań cech, funkcji i parametrów dla nowej zabudowy. W konsekwencji brak powyższego opracowania stanowi brak niezbędnego elementu dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo sporządzone wyniki analizy stanowią bowiem wymagany załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§9 ust. 1 rozporządzenia).

W tym miejscu należy podkreślić, na co też słusznie wskazują skarżący, że inwestorzy wnosili o wydanie warunków zabudowy dla budowy miejsc postojowych w liczbie 14, zatem z uwzględnieniem zwłaszcza tej funkcji należy dokonać analizy cech i funkcji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Niewystarczające jest, jak to uczyniły organy w niniejszej sprawie, w istocie dokonanie analizy cech i parametrów tylko dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, co w istocie prowadzi do ograniczenia analizy cech i parametrów jedynie dla funkcji mieszkaniowej. Tymczasem wniosek inwestorów dotyczył warunków dla budowy miejsc postojowych (parkingu). Niewystarczające jest stwierdzenie zawarte w analizie, że miejsca postojowe sytuowane są na każdej z działek, jako uzupełnienie funkcji podstawowej, są niezbędnym elementem zagospodarowania terenu (k. 24 akt ad. I inst.). W ocenie Sądu organy nie dokonały analizy cech istniejącej zabudowy pod kątem zabudowy parkingów i miejsc postojowych, czy placów, co pozwoliłoby ustalić parametry dla nowej zabudowy jakiej domagają się inwestorzy w postaci miejsc postojowych w liczbie 14 dla obsługi sąsiednich budynków wielomieszkaniowych. Błędne, a co najmniej niepełne i nieprecyzyjne jest stwierdzenie w rozstrzygnięciu decyzji I instancji, że niniejszej sprawy nie dotyczą warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Okoliczność ta jest istotna także dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010r. sygn. akt II SA/Po 58/10; i z dnia 27 października 2011r., sygn. akt IV SA/Po 648/11 dostępne: www.cebois.nsa.gov.pl). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych, ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższej definicji do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących i ciągów komunikacyjnych. Z akt sprawy, zwłaszcza z analizy cech zabudowy nie wynika, w jaki sposób organ wyliczył przyjęty wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 10 % do 18 %. Zwłaszcza, że w analizie jest mowa tylko działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, a nie o powierzchniach utwardzonych.

Organ również nie doniósł się do kwestii, czy planowana zabudowa mieści się w średnim wskaźniku, czy wymagane jest zastosowanie dopuszczalnego odstępstwa od średniej wielkości zabudowy wraz z uzasadnieniem (§5 ust. 2 rozporządzenia).

Kluczowe dla sprawy jest ustalenie, czy zachodzi kontynuacja funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co następuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy oznaczonego terenu wokół działki budowlanej (por. wyr. NSA z 10.11.2015r., sygn. akt II OSK 543/14, wyr. WSA w Poznaniu z 09.03.2016r., sygn. akt IV SA/Po 951/15, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). W tym zakresie brak jest ustaleń i oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla 14 planowanych miejsc parkingowych.

Wątpliwości budzi także dostęp działki inwestorów do drogi publicznej. Z akt sprawy nie wynika, by był to dostęp do drogi publicznej usankcjonowany prawnie. Organy nie zebrały żadnego materiału dowodowego w teju kwestii, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że dostęp ten jest zapewniony poprzez działkę [...]. Organy winny w tym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i poczynić ustalenia, czy działka inwestorów taki dostęp do drogi publicznej posiada, co jest podstawowym wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Mając powyższe na względzie brak jest pełnego materiału dowodowego oraz prawidłowych wyliczeń, w oparciu o które można by jednoznacznie stwierdzić dlaczego Burmistrz zgodził się na przyjęcie, że dopuszczalne są planowane miejsca postojowe w liczbie 14. Naruszono zatem przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Nadto zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez brak w istocie uzasadnienia dla rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla planowej inwestycji. Organ I instancji poprzestał na stwierdzeniach zawartych w analizie cech i funkcji zabudowy znajdującej się w aktach sprawy, nie dokonując własnych ustaleń faktycznych i ich oceny, a następnie przytoczenia okoliczności sprawy, na podstawie których stwierdził, że przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza przesłanki określonej w pkt 1 tego przepisu dotyczące spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Kolegium natomiast ograniczyło się do powtórzenia rozstrzygnięcia organu I instancji, bez szerszego uzasadnienia tego stanowiska, a zwłaszcza poparcia go prawidłowo zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Kolegium bez głębszej argumentacji stwierdziło, że skoro spełnione są warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, to organ zobowiązany był uwzględnić wniosek i wydać decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem, jak wskazano powyżej postępowanie dowodowe obarczone było brakami tego rodzaju, że uniemożliwiły ustalenie, że spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozwalające na określenie wymaganych warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są niewyczerpujące. Do ustalenia zatem, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym można dojść jedynie w wyniku prawidłowo wytyczonego obszaru analizowanego i rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, zawierającej prawidłową część graficzną i tekstową. W ten sposób organ odwoławczy naruszył art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Nadto uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie w powyższym zakresie mógł dokonać tylko organ I instancji, zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenia przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także §3 ust. 1 i 2, §5 ust. 1 i 2 § 9 ust. 1 -4 rozporządzenia wykonawczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w nieprawidłowej formie (braki co do obligatoryjnego elementów decyzji, w tym złączników) na podstawie ustalonego w sposób niepełny stanu faktycznego. W konsekwencji konieczne było wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi w sposób rzetelny analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniwszy powyższe wskazania Sądu, a następnie dokona oceny, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestorów.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 poz. 1804). Jak wskazuje treść § 15 ust. 1 tego rozporządzenia, opłaty stanowiące podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem (§16 rozporządzenia).

Mając na względzie wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. W tej sytuacji zasadne w opinii Sądu było zasądzenie jego wynagrodzenia zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z §15 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r., w kwocie 480 zł. Sąd zwrócił ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, oraz kwotę 34 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictw.