Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 863/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Z.K, L.H na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 lipca 2023 r., nr WI-I.7840.1.89.2023.ZK-b w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

Z. K. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 31 lipca 2023 r., nr WI-I.7840.1.89.2023.ZK-b, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kartuskiego (dalej jako: Starosta) z dnia 31 marca 2023 r., nr B.6740.67.2023.MG, o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wieża typu MONOBOT h-30 o wysokości całkowitej 30,6 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, na działce nr [...], obręb B., gm. Ż.

Skargę na tę decyzję wniosła także L. H. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 864/23, a postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 864/23, Sąd połączył tę sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Gd 863/23 ze skargi Z.K. i postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 863/23.

Skargi zostały wniesione w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 stycznia 2023 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: inwestor, Spółka) zwróciła się o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wieża typu MONOBOT h-30, o wysokości całkowitej 30,6 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, na działce nr [...] obręb B., gmina Ż.

Decyzją z dnia 31 marca 2023 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo odniósł się do uwag składanych w toku postępowania przez stronę – Z. K., oraz uznał, że planowana inwestycja nie narusza zakazów i ograniczeń wynikających z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przedłożony projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia projektowe, które oświadczyły, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Z. K., zarzucając organowi naruszenie:

art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 733 ze zm.), dalej jako "ustawa o rozwoju usług telekomunikacyjnych", poprzez brak ustalenia, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej jest sprzeczna z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu;

art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., oraz uchwały Rady Miejskiej w Żukowie nr XLVI 1/566/2017 z 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo, z uwagi na to, że w ocenie skarżącej planowana nowa inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i ustalenie w sposób zawężający stron postępowania, a także niewyjaśnienie przez organ I instancji jakie kryteria zostały przyjęte przy określaniu stron postępowania;

art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez niedostateczne, zdaniem skarżącej, wykazanie przez inwestora, że inwestycja będzie posiadać dostęp do drogi publicznej, co jest niezbędną przesłanką do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odwołanie wniosła też L. H., która zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że nie jest ona stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji, a więc powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie budowy na działce sąsiedniej stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto odwołująca się złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z uwagi na to, że bez swojej winy nie mogła brać udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r., nr WI-I.7840.1.89.2023.ZK, Wojewoda stwierdził uchybienie przez L. H. terminu do wniesienia odwołania.

Po rozpoznaniu odwołania Z. K. Wojewoda - decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego - bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości całkowitej 30,6 m n.p.t wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, na działce nr [...], obręb B., gm. Ż. Na wieży przewidziano montaż 6 anten sektorowych oraz 6 anten radioliniowych. Projektowana wieża wraz z urządzeniami sterującymi zostanie ogrodzona do wysokości 2,12 m n.p.t., a dostęp do jej wnętrza umożliwić ma furtka wbudowana w jedną ze ścian ogrodzenia. Obiekt zlokalizowany będzie na niezabudowanym fragmencie działki nr [...], w jej południowym narożniku, w odległości 5,5 m od działki nr [...] i 6,9 m od działki nr [...]. Działka inwestycyjna ma podłużny kształt i powierzchnię 1,3217 ha, jest zabudowana - z opisu do projektu zagospodarowania wynika, że znajduje się na niej budynek produkcyjno – handlowo - usługowy. Zasilanie będzie się odbywało z szafki pomiarowej zlokalizowanej przy granicy działki nr [...].

Jak wyjaśnił organ, objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja mieści się na działce, na której obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Żukowie nr XLVII/566/2017 z 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 22 stycznia 2018 r. poz. 256). Teren oznaczony symbolem B.23-MN,U przeznaczony został dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Przy czym, na podstawie § 52 ust. 1 lit. a uchwały, dopuszczono występowanie na terenie działki samodzielnie jednej z tych funkcji. Ponadto - zgodnie z § 52 ust. 1 lit. b tego planu - na omawianym terenie dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach określonych w § 18 uchwały, który w ust. 1 pkt 1 lit. c przewiduje, że na każdym terenie dopuszcza się lokalizację sieci lub urządzeń infrastruktury w zakresie niezbędnym do wykorzystania terenu zgodnie z przeznaczeniem w ustaleniach szczegółowych. W § 18 ust. 2 pkt 8 ustalono zaś, że w zakresie obsługi telekomunikacyjnej uzbrojenie w usługi telekomunikacyjne ma nastąpić w oparciu o istniejącą i projektowaną sieć telekomunikacyjną.

Natomiast przez infrastrukturę techniczną uchwałodawca lokalny rozumie sieci przesyłowe i urządzenia służące: zaopatrzeniu w wodę, prąd, ciepło, gaz, odprowadzeniu ścieków sanitarnych, wód opadowych (w tym zbiorniki retencyjne), melioracji, a także urządzenia wykorzystujące energię wiatru mocy znamionowej jedynie do 5 kW z pionową osią obrotu na poziomie hałasu do 45 dB na jednej działce budowlanej oraz urządzenia wykorzystujące energię słoneczną i ziemi na zaspokojenie potrzeb własnych inwestora, infrastrukturę telekomunikacyjną (§ 18 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego).

Mając powyższe zapisy uchwały na uwadze Wojewoda stwierdził, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co oznacza konieczność uwzględnienia, przy ustalaniu jej zgodności z przepisami planu miejscowego, przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych. Przepisy planu miejscowego - stanowiące przeszkodę dla realizacji inwestycji tego rodzaju winny podlegać wykładni przez pryzmat wskazanych przepisów. Przy czym zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest bowiem stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

W treści odwołania skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych. Jak wskazała, z przepisu tego wynika, że wówczas, gdy teren został przeznaczony w miejscowym planie na cele zabudowy jednorodzinnej, to nie będzie sprzeczna z tą zabudową jedynie lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, rozumiana jako kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna i nadziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporcza do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (art. 2 ust. pkt 4 ustawy). W konsekwencji, zdaniem strony, należało uznać, że przedmiotowa inwestycja - jako przekraczająca wysokość 5 m - nie posiada cech "nieznacznego oddziaływania". Natomiast, zdaniem organu, inwestycja ta nie narusza ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej funkcji zabudowy. Na terenie oznaczonym w planie symbolem B.23-MN,U, tj. w obszarze oddziaływania inwestycji, przewidziano bowiem nie tylko możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale również usługowej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, przeznaczenie terenu nie wyłącznie na cele zabudowy jednorodzinnej umożliwia lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej cechującej się znacznym oddziaływaniem.

Zdaniem organu odwoławczego, projektowana inwestycja nie narusza również zapisów planu miejscowego określających wysokość zabudowy na analizowanym obszarze. Zgodnie bowiem z § 52 pkt 2 lit. i uchwały wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i mieszkalno-usługowej wyznaczono na nie więcej niż 10 m (do 2 kondygnacji nadziemnych); dla budynków garażowych i gospodarczych: nie więcej niż 6 m. Przy czym, zgodnie z § 4 pkt 11 planu, wysokość zabudowy stanowi wyrażony w metrach, pionowy wymiar budynku, mierzony od naturalnej warstwicy terenu znajdującego się przed głównym wejściem do budynku do: - dla dachów dwu lub wielospadowych -do kalenic, punktu zbiegu połaci dachowych; - dla dachów płaskich - do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki; do wysokości zabudowy nie wlicza się masztów odgromnikowych, anten, kominów oraz instalacji należących do infrastruktury technicznej budynku, takich jak np.: instalacje wentylacyjne i klimatyzacyjne. Niewątpliwie tak zdefiniowana wysokość zabudowy odnosi się do budynku, a nie budowli, tymczasem stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, na podstawie § 13 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, w odniesieniu do parametrów i wskaźników zabudowy określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, ustalenie wysokości zabudowy nie dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej. Projektowana wieża telefonii komórkowej korzysta zatem z wyłączenia od parametru wysokości zabudowy określonego w karcie terenu.

Dalej Wojewoda wskazał, że w karcie terenu B.23-MN,U ustalono następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów: nieprzekraczalne linie zabudowy (m.in. od gazociągów wysokiego ciśnienia zgodnie z przepisami); wskaźnik powierzchni zabudowy: nie więcej niż 40% powierzchni działki budowlanej; powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 30% powierzchni działki budowlanej). Obsługa komunikacyjna terenów przewidziana została z istniejących i projektowanych dróg publicznych, dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych. Zgodnie z § 52 pkt 4 lit. b uchwały, przez teren oznaczony jako B.23-MN,U przebiegają sieci gazowe wysokiego ciśnienia DN 300 i DN 500, od których wyznaczono strefę kontrolowaną, gdzie obowiązują ustalenia zawarte w § 16 ust. 5 uchwały. Podany przepis określa, że przez teren objęty planem przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 300, [...] i DN 500 ciśnienie 8,4 MPa, relacji [..] oraz stacja gazowa wysokiego ciśnienia "B.". Dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300 wyznacza się strefę z zakazem zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zwaną strefą kontrolowaną o szerokości 40 m (po 20 m na stronę od osi gazociągu), a dla wolnostojących budynków niemieszkalnych 30 m (po 15 m na stronę od osi gazociągu) zgodnie z przepisami odrębnymi. Dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wyznacza się strefę z zakazem zabudowy, zwaną strefą kontrolowaną, o szerokości 8 m (po 4 m na stronę od osi gazociągu), zgodnie z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została poza nieprzekraczalną linią zabudowy od gazociągów wysokiego ciśnienia mających swój przebieg na analizowanym obszarze, a zatem jednocześnie poza strefą kontrolowaną, o której mowa powyżej. Dodatkowo, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 planu, ustalenia dotyczące linii zabudowy obowiązują dla budynków i nośników reklamowych, a nie dotyczą budowli oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto projektowana stacja bazowa nieznacznie wpłynie na zmianę powierzchni zabudowanej i biologicznie czynnej na działce nr [...]. Powierzchnia zabudowy zwiększona zostanie o 1,96 m2 i wyniesie łącznie 9,3%, a powierzchnia biologicznie czynna osiągnie 72,3%. Dojazd do drogi gminnej - ul. L. zapewniony został poprzez działkę o nr [...] oraz działkę nr [...], pełniące funkcję drogi wewnętrznej. Omawiana inwestycja jest więc zgodna z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.

W zakresie dostępu do drogi publicznej Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje legalna definicja pojęcia "dostępu do drogi publicznej", zatem dla jego ustalenia trzeba korzystać z wykładni systemowej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - zawierający taką definicję - stanowi zaś, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wobec tego, w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

W niniejszej sprawie działka nr [...] obręb B., na której planowana jest inwestycja, niewątpliwie nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – w tym przypadku ul. L., działki nr [...], lecz ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] i działkę nr [...], pełniące funkcję drogi wewnętrznej, dojazdowej do okolicznych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] wraz z działką inwestycyjną są objęte jedną księgą wieczystą

nr [...], których właścicielem jest R. S. Z kolei działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności kilkudziesięciu osób fizycznych oraz jednej prawnej, w tym właściciela działki nr [...], a udział we współwłasności działki nr [...] jest właśnie związany z własnością ww. nieruchomości. Oznacza to, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, co koresponduje w pełni ze wskazaną powyżej legalną definicją terminu dostępu do drogi publicznej, sformułowaną w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do kwestii sposobu ustalenia kręgu stron postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że strony postępowania wyznacza się na podstawie projektu budowlanego, w którym projektant ma obowiązek zamieszczenia informacji o obszarze oddziaływania obiektu, natomiast organ przeprowadza również własną weryfikację i w zależności od potrzeb, może rozszerzyć krąg stron o właścicieli nieruchomości, na które, w jego ocenie, może oddziaływać planowana inwestycja. W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, promieniowanie elektromagnetyczne dociera do odległych obszarów, co wynika z samej istoty projektowanego przedsięwzięcia, które ma służyć wielu ludziom i zaspokajać interes publiczny. Należy zatem ustalić granicę odziaływania takiego przedsięwzięcia, która powinna wyznaczać obszar realnego ograniczenia w możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. W tej kwestii istotne znaczenie mają zaś regulacje zawarte w § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1040), oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448).

Projektowane anteny sektorowe umieszone będą na wieży na 3 azymutach: 0°, 130°, 250°, po dwie na każdym azymucie. Wysokość środka elektrycznego każdej z tych anten będzie wynosić 29,2 m n.p.t. W tabeli nr 2 "Analizy występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu [...]" (s. 12) przedstawiono techniczne parametry i wyniki obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej dopuszczalnych, przy uwzględnieniu minimalnego (tilt 0°) i maksymalnego (tilt 10°) pochylenia wiązki. Natomiast obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla ww. anten zostały przedstawione na rysunkach sporządzonych w skali 1:500, znajdujących się na str. 13 ww. Analizy (widok w płaszczyźnie poziomej) i s. 14-19 (widoki w płaszczyźnie pionowej).

Z przedłożonego materiału dowodowego wynika przy tym, że projektując przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej, w tym jej lokalizację, uwzględniono skumulowane (to jest z uwzględnieniem zasady superpozycji, zasięg sumaryczny, czyli obrazujący usytuowanie obszarów granicznych) oddziaływania wszystkich projektowanych anten, mając na uwadze dyspozycję przywołanego rozporządzenia w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Obliczony przez inwestora skumulowany zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, dla wszystkich anten sektorowych, sięga - zarówno przy minimalnym, jak i maksymalnym pochyleniu wiązki - na maksymalną odległość 18,4 m od środka każdej anteny nadawczej. Minimalna wysokość (tj. przy maksymalnym pochyleniu anten), na której będzie występowało pole elektromagnetyczne o gęstości przekraczającej dopuszczalny poziom, przy uwzględnieniu superpozycji anten wynosi 25,7 m n.p.t. dla anten skierowanych na azymut 0°. 25,9 m n.p.t. dla azymutu 130° i 25 m n.p.t. dla azymutu 250° (str. 14 opisu do projektu zagospodarowania terenu). Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane jedynie w przestrzeni nad działką inwestycyjną nr [...] i sąsiednimi działkami nr [...]-[...]. Nie jest zatem wykluczony interes prawny podmiotów mających tytuł prawny do działek, nad którymi przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludności.

Jak zauważył Wojewoda, zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej i przy planowaniu realizacji zamierzenia inwestycyjnego takiego, jak w omawianej sprawie, nie poddaje się ocenie, jak jego realizacja wpłynie na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, lecz czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, z uwagi na możliwość wystąpienia nadmiernego promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi, ale tylko w odniesieniu do istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Analiza wyników emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała natomiast, że w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wystąpią na wysokości ponad 25 m nad najniżej dostępnym dla ludności miejscem. W związku z tym, w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Dlatego też ustalono, że w omawianej sprawie obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek nr: [...]-[...].

Z kolei odpowiadając na obawy skarżącej związane z wpływem projektowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców organ II instancji wyjaśnił, że podstawowym dokumentem Unii Europejskiej, odnoszącym się do ochrony ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych jest Rekomendacja (zalecenie) Rady Europy z 12 lipca 1999 r. w sprawie ograniczania ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (1999/519/EC), w której zawarto wykaz wielkości fizycznych zalecanych do stosowania przy określaniu oddziaływania pól elektromagnetycznych na ludzi oraz określono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności. Zgodnie z powyższą Rekomendacją dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych o częstotliwościach używanych w telefonii komórkowej wyznacza się w watach na metr kwadratowy, jako wynik ilorazu f/200, gdzie f jest równe częstotliwości pola. Dla częstotliwości używanej w systemie GSM900 wartość ta wynosi 4 W/m2, dla systemu GSM 1800 - 9 W/m2, natomiast dla systemu UMTS - 10,5 W/m2. Powyższe oznacza, że ograniczenia nałożone w Polsce na maksymalne poziomy pól elektromagnetycznych o częstotliwości radiowej, wytwarzanych przez instalacje radiokomunikacyjne, np. przez urządzenia stacji bazowych sieci komórkowych, co do wartości i sposobu wyznaczania, są aktualnie zbliżone do określonych w zaleceniu 1999/519/EC i przyjęte do bezpośredniego stosowania w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Z kolei podnoszona w odwołaniu kwestia ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie może stanowić przesłanki dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Roszczenia związane z utratą wartości nieruchomości w pobliżu inwestycji nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kwestia wartości nieruchomości sąsiednich nie podlega tym bardziej rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i o wydaniu pozwolenia na budowę.

Mając to wszystko na uwadze Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożył też, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 przytoczonej powyżej ustawy, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci elektronicznej wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Projekt sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. K. zarzuciła naruszenie:

1) art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych poprzez brak ustalenia, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej jest sprzeczna z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu,

2) art. 6 ust 2 u.p.z.p. oraz uchwały nr XLVII/566/2017 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo, polegające na tym, że nie przyjęto, iż planowa nowa inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym,

3) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i ustalenie w sposób zawężający stron postępowania, a także niewyjaśnienie przez organ I instancji jakie kryteria zostały przyjęte przez niego do określenia stron postępowania,

4) art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, poprzez niedostateczne wykazanie przez inwestora, iż inwestycja będzie posiadać dostęp do drogi publicznej, co jest niezbędną przesłanką do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Stawiając te zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dokonując analizy przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych organ nie zbadał w żaden sposób, czy dana inwestycja na przedmiotowym terenie będzie faktycznie inwestycją o nieznacznym oddziaływaniu. Sam fakt, iż aktualnie dla budowy stacji bazowych telefonii komórkowych nie jest wymagana uprzednia decyzja środowiskowa nie przesądza o tym, iż będzie to inwestycja o nieznacznym oddziaływaniu. Okoliczność ta nie została jednak w żaden sposób przez organ zbadana.

Pominięto także, że zgodnie z obowiązującym planem, dla działek oznaczonych jako B.23, a więc także dla działki nr [...], wprowadzono ograniczenie wysokości budynków do 10 m. Tymczasem planowana inwestycja ma mieć wysokość 30,6 m, a więc trzykrotnie wyższą. Nie może przy tym być przesądzające, że – jak twierdzi organ – ograniczenie wysokości 10 m dotyczy tylko budynków, a nie budowli. Taka wykładnia zapisów planu prowadzi do nierównego traktowania obywateli, którzy mogą wybudować budynek o maksymalnej wysokości 10 m, w stosunku do innych podmiotów, którzy takich ograniczeń nie mają, i przyznaje im się prawo do zaszpecania krajobrazu. Nadto, przez tereny oznaczone jako B.23 przebiegają urządzenia gazowe wysokiego ciśnienia gazo-portu DN 300 oraz DN 500, które również wprowadzają ograniczenia przy dysponowaniu nieruchomością. Okoliczność ta również nie została zbadana przez organ II stopnia, który nie doszukał się błędów w działaniach Starosty.

Zdaniem skarżącej organy naruszyły też przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowanego, albowiem nie wyjaśniły jakie zostały przyjęte kryteria przy określaniu kręgu podmiotów będących stroną w niniejszej sprawie, tj. w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania obiektu. Natomiast, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, pojęcie obszaru oddziaływania przy inwestycjach telekomunikacyjnych należy rozumieć możliwie szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie. Granice obszaru oddziaływania wyznacza zatem faktyczne oddziaływanie. Natomiast orzekające organy nie wykazały, że dokonały sprawdzenia obszaru oddziaływania inwestycji i w ten sposób ustaliły właścicieli nieruchomości będących w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, iż zbyt wąsko został ustalony krąg nieruchomości sąsiednich świadczy chociażby fakt, iż odwołanie od decyzji organu pierwszego stopnia złożyły osoby, które nie były uznane jako strona postępowania. Organ drugiej instancji odwołań tych z różnych przyczyn nie uwzględnił. Jednak powyższe jednoznacznie wskazuje na braki postępowania przez organami administracji zarówno pierwszego, jak i drugiego stopnia, w zakresie określenia kręgu nieruchomości sąsiednich, którym winne być doręczone decyzje organu administracji.

W ocenie skarżącej w przypadku przedmiotowej inwestycji nie jest też zachowany dostęp do drogi publicznej, co przyznał sam Wojewoda stwierdzając, że inwestycja nie ma dostępu bezpośredniego, lecz tylko pośredni. Jednakże, zdaniem strony, także ten pośredni dostęp nie jest zapewniony, gdyż droga dojazdowa stanowi własność kilku współwłaścicieli i wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, by podmiot trzeci mógł z takiej drogi korzystać, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Natomiast konieczność korzystania z drogi pojawi się zarówno na etapie budowy, jak również na etapie użytkowania obiektu. Nie sposób bowiem uznać, iż choćby konserwacja czy naprawa obiektu będą się odbywać w sposób bezobsługowy. Niewykonalne jest, by utrzymanie właściwego stanu technicznego obiektu odbywało się tylko i wyłącznie na zasadzie przechodu, jak to wskazuje inwestor. W ocenie strony będzie to niewystarczające, ponieważ obiekt wymaga też serwisowania i konserwacji, czyli też przejazdu.

Końcowo skarżąca podkreśliła, że jej nieruchomość, w której zamieszkuje, jak również inne należące do niej działki, znajdują się w odległości kilkuset metrów od planowanej inwestycji. W niedalekiej odległości od inwestycji znajduje się liczna zabudowa mieszkaniowa. Zatem powstanie takiej inwestycji nie pozostanie bez wpływu na zdrowie mieszkańców będących pod ciągłym napromieniowaniem przez pulsujące pola elektromagnetyczne wysokiej częstotliwości, tzw. mikrofale, generowane 24 godziny na dobę przez stację. Właściciele działek będą pod stałą ekspozycją pulsujących pól elektromagnetycznych wysokich częstotliwości wypromieniowanych z nadajników stacji bazowej telefonii komórkowej, co ma wpływ na powstawanie różnych chorób. Jak również lokalizacja planowanej inwestycji spowoduje spadek ceny działek budowlanych o kilkadziesiąt procent. Konsekwencją przewidywanych skutków ekonomicznych mogą być pozwy sądowe wobec Urzędu Gminy, z żądaniem stosownych odszkodowań z tytułu poniesionych strat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. H. zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia 31 marca 2023 r., a także niewyjaśnienie przez organy obu instancji, jakie kryteria zostały przyjęte przy określaniu stron postępowania;

- art. 8, art. 9, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa i brak umożliwienia stronie obrony swoich praw w postępowaniu w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności informacji i wyjaśnień przekazywanych w toku postępowania przez skarżącą, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji przez organ I Instancji;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez m.in. niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, niewyjaśnieniem przyczyn nieuwzględnienia dowodów w postaci danych i informacji wskazywanych przez skarżącą oraz inne strony postępowania.

Skarżąca powtórzyła także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w skardze Z. K., i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzono, że organy błędnie uznały, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, a także nie wyjaśniły, jakie kryteria przyjęto przy określeniu stron postępowania. Tymczasem skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obręb B., gmina Ż., która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], na której ma zostać zrealizowana inwestycja i wobec tego winna ona zostać uznana za stronę tego postępowania. Zwrócono uwagę, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania konieczne jest każdorazowe ustalenie przepisów odrębnych, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Co przy tym istotne, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wobec tego właściciel nieruchomości, powyżej której oddziaływać będzie wiązka promieni z projektowanej stacji bazowej powinien być również stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Przy czym strona zauważyła, że zakres emisji pól elektromagnetycznych nie jest jedyną przesłanką ustalania obszaru oddziaływania obiektu, a co a tym idzie kręgu stron w tym postępowaniu. Organy obowiązane są też ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt 20, ale i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czego nie uczyniły. Dlatego też, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 9, art. 10 k.p.a., jaki i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na lakoniczność uzasadnienia i brak wykazania dowodów ,na jakich organ się oparł.

W zakresie uzasadnienia naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca powtórzyła argumentację skarżącej Z. K., podkreślając przy tym, że prawidłowa wykładnia art. 46 ust. 2 ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej. Nie ulega zaś wątpliwości, że ustawodawca przewidział w treści tego przepisu inny stopień ochrony dla terenów zabudowy jednorodzinnej niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów. Na terenie zabudowy usługowej dopuszcza bowiem lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej bez ograniczeń, natomiast na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną przewiduje istotne ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, zezwalając wyłącznie na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W konsekwencji, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 ww. ustawy, każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia (a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W przeciwnym bowiem razie, przy dopuszczeniu obok tej zabudowy również innych funkcji, ochrona funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stałaby się iluzoryczna.

Natomiast organy obu instancji nie ustaliły, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej jest sprzeczna z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Odnosząc się do tego stwierdzenia skarżąca zauważyła, że realizacja przedsięwzięcia ujętego w art. 6 ust. 2 u.g.n. nie stanowi automatycznie o dążeniu inwestora do realizacji celu publicznego, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie zmierza do zaspokojenia zbiorowej potrzeby danej społeczności. Jeżeli zatem inwestor nie jest w stanie wykazać dążenia do zaspokojenia istniejącej i niezaspokojonej jeszcze potrzeby, to - pomimo że będzie zmierzał do realizacji jednej z inwestycji wymienionej w art. 6 u.g.n., nie będzie ona inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

W odpowiedziach na obie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi L. H. organ dodatkowo zauważył, że skupiają się one na kwestii przyznania skarżącej statusu strony w kwestionowanym postępowaniu i w tym zakresie powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie przeprowadzonej przez inwestora analizy występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, która wykazała, że obszary te są zlokalizowane jedynie w przestrzeni nad działką inwestycyjną nr [...] i sąsiednimi działkami o numerach: [...]-[..]. Nie jest zatem wykluczony interes prawny podmiotów mających tytuł prawny do działek, nad którymi przekroczony będzie dopuszczalny poziom promieniowania elektromagnetycznego, mimo że będzie to występować na znacznych wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludności. Jednocześnie, w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Na tej podstawie stwierdzono, że w omawianej sprawie obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działek nr: [...]-[...], do których skarżąca nie legitymuje się żadnym prawem. Jakkolwiek w skardze podniesiono, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], obręb B., gmina Ż., sąsiadującej z terenem inwestycji, to odległość od projektowanej stacji bazowej do granicy tej działki wynosi ok. 56 m (pomiar odległości za pomocą narzędzi dostępnych na https://mapy.geoportal.gov.pl), a więc bezsprzecznie poza strefą, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Mając na uwadze, że strefa, gdzie występują przekroczenia (na wysokości ponad 25 m nad poziomem terenu) ma zasięg maksymalnie 18,4 m, podkreślić trzeba, że działka należąca do skarżącej leży w odległości wynoszącej ponad 37 m od tej strefy. Skarżącej nie przysługuje zatem przymiot strony niniejszego postępowania, ponieważ nieruchomość stanowiąca jej własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane,

Organ dodał, że aktualnie brak jest innych uregulowań prawnych, poza wskazanymi w decyzji, które umożliwiałyby przyznanie skarżącej statutu strony niniejszego postępowania, bowiem położenie należących do niej nieruchomości względem projektowanej stacji bazowej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy i korzystania z tej nieruchomości, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Natomiast formułowane w tym zakresie zarzuty skargi są gołosłowne, oderwane od brzmienia obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego oraz konkretnych parametrów planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wynikających z zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej L. H. wyjaśnił, że skarżąca wielokrotnie pojawiała się w siedzibie organu, żądając uznania jej za stronę postępowania. Dzwoniła do organu, prawdopodobnie wysyłała maile. Ale żadnego oficjalnego pisma nie złożyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku.

W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 lipca 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 31 marca 2023 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wieża typu MONOBOT h-30 o wysokości całkowitej 30,6 m n.p.t wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, na działce nr [...], obręb B., gm. Ż.

Zarzuty stawiane tym decyzjom dotyczą przede wszystkim następujących kwestii: błędnego uznania, że lokalizacja takiej inwestycji na terenie przeznaczonym na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczna z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu i tym samym nieuznanie sprzeczności inwestycji z planem miejscowym; niedostatecznego wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej; kwestii wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, tj. brak uznania za taką stronę skarżącej L. H.

Dokonując kontroli legalności wskazanych decyzji w kontekście ww. zarzutów oraz z uwzględnieniem regulacji art. 134 p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, a więc błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, wskazać trzeba, że co do zasady stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi, że obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego teren. Przy czym nie chodzi tu o oddziaływania jakiekolwiek, lecz sprowadzające się do wyprowadzenia z mocy przepisów odrębnych związanych z obiektem będącym przedmiotem inwestycji ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu wyznaczonego w otoczeniu tego obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Ustawodawca wyraźnie zatem wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Zawarta w powołanych przepisach koncepcja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stanowi zatem odstępstwo od szerokiego ujęcia strony postępowania administracyjnego wynikającego z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", a stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym, jako unormowanie szczególne, powołane przepisy nie powinny być stosowane rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. akt II OSK 112/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, prawidłowe stosowanie przez organ tego przepisu na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania zakłada każdorazowo ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Wyznaczenie takiego obszaru następuje z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej (bądź kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym) inwestycji budowlanej (por. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 756/20, dostępny jw.).

Takimi przepisami odrębnymi w niniejszej sprawie są niewątpliwie – wskazane przez organ odwoławczy - przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Wynika z nich, że istotnymi parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu przy realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowania izotropowego oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. W związku z tym, ustalenie interesu prawnego skarżącej L. H., jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej winno było nastąpić w oparciu o szczegółową analizę ww. przepisów, gdyż tylko tak szeroko przeprowadzona weryfikacja mogła dostarczyć wiarygodnych ustaleń odnośnie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organy zobligowane więc były ustalić zarówno zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych, w oparciu o rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, jak i zasięg głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w oparciu o rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbadać, czy przekroczenia norm promieniowania dotyczą miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z treścią art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Przy czym, dokonując tej analizy należało mieć na uwadze, że z dniem 4 czerwca 2022 r., na mocy § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071), uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wyznaczały zasięg głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej. Tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Ponadto, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 (ONSAiwsa z 2023 r., nr 1, poz. 1) wskazano, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznaczoną dla pojedynczej anteny, także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Uchwała rozstrzygnęła zatem rozbieżności, jakie występowały w orzecznictwie na tle tzw. kumulacji (superpozycji), odwołując się do literalnego brzmienia § 3 ust. 1 pkt 8 uchylonego już rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Przepis ten, podobnie jak uchylony § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., określał wielkości równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla pojedynczej anteny, które - w zależności od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania anteny - rozstrzygały o kwalifikacji instalacji emitujących promieniowanie elektromagnetyczne jako przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, czyli wymagających oceny oddziaływania na środowisko, z zastrzeżeniem, że moc tę wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Sąd Naczelny uznał bowiem, że zapewnienie tej ochrony jest gwarantowane innymi przepisami. Za tym, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny, świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji (zob. uzasadnienie uchwały).

Uchwała ta ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).

W konsekwencji tej uchwały oraz z uwagi na uchylenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. za przesądzone uznać należy, że przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, brak jest podstaw do uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten. Należy też dodać, że podane w projekcie przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Nawet więc techniczna możliwość pracy anteny w maksymalnym zakresie i przy maksymalnej mocy np. w innym położeniu nie oznacza, że organ powinien brać takie parametry pod uwagę. Zatem zarówno dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę takiej stacji, jak i dla kwestii ustalenia obszaru oddziaływania takiej inwestycji dla celów ustalenia kręgu stron postępowania, nie ma przesądzającego znaczenia analiza planowanych do zainstalowania anten pod kątem ich maksymalnych pochyleń i możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania. Możliwość ustalenia maksymalnego kąta pochylenia anteny czy maksymalnej mocy zainstalowanego urządzenia nie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej inwestycji takie maksymalne wartości będą miały zastosowanie.

Jednocześnie jednak nie oznacza to zupełniej dowolności inwestora, gdyż nadal jest on zobligowany do zachowania dopuszczalnego natężenia pola elektromagnetycznego emitowanego przez instalację w miejscach dostępnych dla ludności, choć badając zachowanie tych norm nie jest już konieczne, jak dotychczas przyjmowano, uwzględnianie kumulacji promieniowania anten. Podobnie jak przy kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, organ uwzględnia wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny", jak stanowi rozporządzenie, która dodatkowo została powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Przechodząc do oceny prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji i wyznaczenia kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego wskazać należy, że Wojewoda uwzględnił, iż w tej sprawie inwestor przeprowadził "Analizę występowania obszaru pól e-m o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku". W analizie tej znalazł się rysunek przedstawiający w płaszczyźnie poziomej przewidywane obszary występowania pól elekromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych, obejmujący azymuty 0°, 130° i 250° oraz poszczególne pasma. Inwestor przeprowadził też analizę przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie pionowej, gdzie uwzględniono maksymalne i minimalne pochylenie anten, a także zjawisko kumulacji. Wprawdzie więc w świetle powołanej uchwały NSA, jak i zmienionej treści rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., inwestor był zwolniony z wymogu przeprowadzenia tak daleko idącej analizy, to w realiach niniejszej sprawy uwzględnił przy tej analizie zarówno kumulację, jak i różne, maksymalne i minimalne pochylenie anten, co świadczy o wyczerpującym zbadaniu wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, która nawet w takim układzie nie oddziaływuje na nie w sposób, który uzasadniałby uznanie L. H. za stronę postępowania.

Z analizy tej wynika bowiem, że nawet w najdalej idącym wariancie inwestycji, w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska wyznaczone rozporządzeniem z dnia 17 grudnia 2019 r., gdyż obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne wystąpią dopiero na wysokości 25 m nad najniżej dostępnym dla ludności miejscem (anteny C1 i C2, azymut 250°, pochylenie maksymalne). Dotyczyć to będzie wiązki, która nie jest skierowana w stronę działki L. H. W stronę działki nr [...] skierowana jest wiązka z azymutu 0°, anteny A1 i A2, dla których przy maksymalnym pochyleniu anten obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych niż dopuszczalne, wystąpią na wysokości 25,7 m. Trudno zaś przyjąć, aby taka wysokość stanowiła miejsce dostępne dla ludności, tj. dostępne bez konieczności użycia specjalistycznego sprzętu technicznego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 839/19, dostępny w CBOSA). Szczególnie, iż zgodnie z planem miejscowym, na tym terenie można wybudować budynki wysokie jedynie na 10 metrów. Ponadto, jak trafnie zauważył organ, zasięg wiązki promieniowania dla azymutu 0° wynosi tylko 18,4 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania, zaś granica działki skarżącej L. H. znajduje się w odległości ponad 37 m od tej strefy, a 56 m od środka wiązki promieniowania.

Mając to wszystko na uwadze należało uznać, że Wojewoda dokonał wnikliwej i całościowej oceny sytuacji skarżącej L. H. oraz prawidłowo uznał, że skoro przekroczenie poziomu pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny telekomunikacyjne nie będzie miało w ogóle miejsca w przestrzeni ponad nieruchomością stanowiącą własność tej skarżącej, brak było podstaw do uznania jej za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Zamierzona inwestycja nie wprowadza bowiem jakichkolwiek ograniczeń dla skarżącej w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Wprawdzie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, co stanowi ograniczenie prawa do zabudowy, lecz w rozważanym wypadku, w odniesieniu do skarżącej L. H., taka sytuacja nie ma miejsca, ze względu na to, iż strefa promieniowania stacji bazowej, która wprowadzałaby takie ograniczenia w zabudowie, nie sięga na teren jej nieruchomości, zaś samo przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania w tej strefie wystąpi na wysokości, gdzie nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, także przy uwzględnieniu potencjalnej zabudowy, zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy przy tym podkreślić, że wnioski te zostały poczynione przy uwzględnieniu najmniej korzystnego dla środowiska wariantu ustawień anten, łącznie z kumulacją ich promieniowania, co oznacza, że skoro nawet w takim wypadku w miejscach dostępnych dla ludności nie dojdzie do przekroczenia norm promieniowania, a strefa tego promieniowania nie dociera do nieruchomości L. H., to tym bardziej takie przekroczenie nie nastąpi przy założonym w projekcie wariancie ustawień anten, ani też pojedyncze promieniowania nie przekraczają takich norm.

Tym samym, wbrew zarzutom skarg, nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż krąg stron postępowania został wyznaczony prawidłowo, a L. H. taki status nie przysługiwał. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1957/16). Podobnie nie jest wystarczające subiektywne odczucie określonego podmiotu do przyjęcia, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3365/17). Jedynie wykazanie konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu danej działki (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) winno skutkować przyznaniem właścicielowi tej nieruchomości przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stacji bazowej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się w dalszej kolejności do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów materialnych na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. kompletność wniosku oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W rozważanym wypadku mamy do czynienia z inwestycją szczególnego rodzaju – telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, który stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wobec tego badanie zgodności tej inwestycji z planem miejscowym, jak wymaga art. 35 Prawa budowlanego, należy uzupełnić o regulację art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 733 ze zm.), dalej jako "ustawa o rozwoju usług telekomunikacyjnych". Przepis ten stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, w myśl ust. 1a, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli natomiast lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Z kolei w przypadku braku planu miejscowego ust. 3 przewiduje, że lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.

Z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika więc ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten też cel musi być więc uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1020/14; z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14, dostępne w CBOSA).

Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.

W kontekście tego należy wskazać, że zgodnie z § 52 ust. 1 lit. b uchwały Rady Miejskiej w Żukowie nr XLVII/566/2017 z 12 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 22 stycznia 2018 r. poz. 256), na terenie B.23-MN.U, na którym zlokalizowana jest działka inwestora, dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach określonych w § 18 uchwały. Z kolei § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c planu stanowi, że na każdym terenie dopuszcza się lokalizację sieci lub urządzeń infrastruktury w zakresie niezbędnym do wykorzystania terenu zgodnie z przeznaczeniem w ustaleniach szczegółowych.

W § 18 ust. 2 pkt 8 ustalono zaś, że w zakresie obsługi telekomunikacyjnej uzbrojenie w usługi telekomunikacyjne ma nastąpić w oparciu o istniejącą i projektowaną sieć telekomunikacyjną. Przy czym, przez infrastrukturę techniczną w rozumieniu § 18 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego należy rozumieć sieci przesyłowe i urządzenia służące: zaopatrzeniu w wodę, prąd, ciepło, gaz, odprowadzeniu ścieków sanitarnych, wód opadowych (w tym zbiorniki retencyjne), melioracji, a także urządzenia wykorzystujące energię wiatru mocy znamionowej jedynie do 5 kW z pionową osią obrotu na poziomie hałasu do 45 dB na jednej działce budowlanej oraz urządzenia wykorzystujące energię słoneczną i ziemi na zaspokojenie potrzeb własnych inwestora, infrastrukturę telekomunikacyjną.

Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia planu nie zabraniają lokalizowania na terenie działki nr [...] stacji bazowej telefonii komórkowej. Na wskazanym terenie dopuszcza się bowiem co do zasady lokalizację infrastruktury technicznej, tj. także infrastrukturę telekomunikacyjną. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest natomiast, według art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, co oznacza, że wpisuje się ona w zakres pojęciowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. "Infrastruktura techniczna" to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem wskazanym w treści tego przepisu. W orzecznictwie utrwalony jest zaś pogląd, zgodnie z którym, wieża telekomunikacyjna, jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stanowi szczególny rodzaj infrastruktury technicznej (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1748/13; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1604/14, dostępne w CBOSA).

Skarżące zarzuciły, że wskazana inwestycja nie stanowi infrastruktury technicznej o nieznacznym oddziaływaniu, o jakiej mowa w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych, oraz że jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu B.23-MN,U. Jest to bowiem teren zabudowy jednorodzinnej i usługowej, przy czym plan dopuszcza występowanie na terenie działki samodzielnie tylko funkcji usługowej (lub mieszkaniowej).

W tym zakresie należy stwierdzić, że istotnie, zgodnie z art. 2 pkt 4 ww. ustawy, infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu stanowi kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemną i nadziemną, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Wśród elementów tej infrastruktury nie wymieniono jednak stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości ponad 5 m. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z projektowaną stacją bazową telefonii komórkowej, której całkowita wysokość wynosić będzie 30,6 m n.p.t. A zatem już same jej rozmiary uprawniają do stwierdzenia, że nie jest ona zaliczana do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Okoliczność ta jednak nie oznacza, że przedmiotowy plan miejscowy wprowadza zakaz lokalizacji takiej stacji na terenie inwestora. Z taką sytuacją mielibyśmy bowiem do czynienia jedynie wtedy, gdyby przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne stanowiło jedyną funkcję analizowanego terenu. Tymczasem w rozważanym wypadku plan miejscowy przewiduje na tym terenie zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i usługową, i zakłada, że każda z tych funkcji może być realizowana samodzielnie, na całej działce. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej co do wykładni art. 46 ust. 2 o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych, że niezależnie od występowania pozostałych funkcji, jeśli przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to dopuszczalna jest na nim jedynie budowa infrastruktury technicznej o nieznacznym oddziaływaniu (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1689/18, dostępny w CBOSA). Jeżeli bowiem teren został w miejscowym planie przeznaczony nie tylko pod zabudowę jednorodzinną, ale dopuszczalny jest też inny sposób jego zagospodarowania, w tej sprawie – usługowy, to dla takiego terenu nie obowiązuje ograniczanie w postaci lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej tylko o nieznacznym oddziaływaniu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3607/19, dostępny jw.).

Skoro więc na przedmiotowym terenie B.23-MN,U uchwałodawca lokalny dopuścił również zabudowę usługową (przy czym mają to być usługi nieuciążliwe ale – zgodnie z § 4 pkt 17 uchwały, mogące towarzyszyć każdej zabudowie mieszkaniowej, a więc nie tylko jednorodzinnej), to przewidziane na tym terenie także przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznej z zakresu łączności publicznej i to bez względu na zakres oddziaływania tej infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2776/16, dostępny jw.). Z tych względów należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych.

W skargach zarzucono także niezgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie zapisu dotyczącego dopuszczalnej na terenie B.23-MN,U wysokości budynków do 10 m. Istotnie, przepis § 52 pkt 2 lit. i uchwały ustala, że wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i mieszkalno-usługowej na tym terenie ma wynosić nie więcej niż 10 m (do 2 kondygnacji nadziemnych); dla budynków garażowych i gospodarczych: nie więcej niż 6 m. Przy czym - zgodnie z § 4 pkt 11 planu - wysokość zabudowy stanowi wyrażony w metrach, pionowy wymiar budynku (...); do wysokości zabudowy nie wlicza się masztów odgromnikowych, anten, kominów oraz instalacji należących do infrastruktury technicznej budynku, takich jak np.: instalacje wentylacyjne i klimatyzacyjne. Rozważając jednak tę kwestię należy mieć na względzie, że ów przepis – jak słusznie zauważył Wojewoda - odnosi się do "budynków", nie określając maksymalnej wysokości pozostałych rodzajów obiektów budowlanych, w tym stacji telefonii, które są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, na podstawie § 13 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, w odniesieniu do parametrów i wskaźników zabudowy określonych w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, ustalenie wysokości zabudowy nie dotyczy inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej. Projektowana wieża telefonii komórkowej korzysta zatem z wyłączenia od parametru wysokości zabudowy określonego w karcie terenu. Stawiając ten zarzut strona wskazuje też, że wykładnia uznająca wyłączenie stacji bazowych spod limitu wysokości 10 m prowadzi do nierównego traktowania obywateli, którzy mogą wybudować budynek o maksymalnej wysokości 10 m, w stosunku do innych podmiotów, których to ograniczenie nie obejmuje. Zarzut ten jednak winien być postawiony nie Wojewodzie, lecz uchwałodawcy lokalnemu, który tak skonstruował przepisy planu, natomiast Wojewoda jest zobowiązany do ich przestrzegania tak długo, jak długo pozostają w obrocie prawnym.

Nie jest również zasadny zarzut dotyczący zlokalizowania inwestycji w pobliżu linii zabudowy gazociągów wysokiego ciśnienia DN 300 i DN 500. Dla gazociągu DN 300 uchwałodawca lokalny przewidział strefę z zakazem zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o szerokości 40 m (po 20 m na stronę osi gazociągu), a dla wolnostojących budynków niemieszkalnych 30 m (po 15 m na stronę osi gazociągu). Czyli ten zakaz zabudowy dotyczy tylko budynków. Z kolei dla gazociągu DN 500 strefa z zakazem zabudowy, nazwana strefą kontrolowaną, wynosi 8 m (po 4 m na stronę osi gazociągu). Jak wynika przy tym z analizy części rysunkowej planu miejscowego i mapy do celów projektowych inwestycji, projektowana stacja bazowa została zlokalizowana poza strefami kontrolowanymi ww. gazociągów.

Wreszcie Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący braku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Taki obowiązek wynika m.in. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie jednak ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym pojęcia "dostęp do drogi publicznej", jednakże w tym wypadku należy posiłkować się definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., która stanowi, że dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ulega więc wątpliwości, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest pośredni dostęp do drogi publicznej, który może być zrealizowany poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

W kontrolowanym wypadku niewątpliwie działka objęta inwestycją nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą stanowi ul. L. na działce nr [...]. Niemniej jednak inwestor zapewnił dostęp do tej drogi poprzez działkę nr [...] i działkę nr [...], pełniące funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej do okolicznych nieruchomości. Z akt sprawy wynika że działka nr [...] wraz z działką inwestycyjną są objęte jedną księgą wieczystą nr [...], których właścicielem jest R.S. Z kolei działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności kilkudziesięciu osób fizycznych oraz jednej prawnej, w tym właściciela działki objętej przedmiotową inwestycją, a udział we współwłasności działki nr [...] jest właśnie związany z własnością ww. nieruchomości. W ocenie Sądu te warunki wypełniają przesłankę dostępu inwestycji do drogi publicznej. Nie mają przy tym racji skarżące twierdząc, że inwestor musi mieć zgodę wszystkich współwłaścicieli działki drogowej aby z niej korzystać. Ma on takie samo prawo do samodzielnego korzystania z tej działki, jak jej współwłaściciel, który to prawo na niego scedował.

Dokonując dalszej kontroli na mocy art. 134 p.p.s.a., Sąd orzekający nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu organy dokonały w tej sprawie kompleksowej analizy materiału dowodowego przedłożonego przez inwestora, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i w konsekwencji uznając, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, przez uprawnione do tego osoby i oceniając, że zawarte w tej dokumentacji dane i parametry są wiarygodne. Dokumentacja ta mogła więc posłużyć do oceny zgodności zamierzenia z prawem, w tym z przepisami dotyczącymi jakości środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Przeprowadzona w tej kwestii ocena wykazała zaś, że ww. standardy nie zostaną naruszone w miejscach dostępnych dla ludności, w szczególności nie dojdzie do takiego naruszenia na działce nr [...] należącej do skarżącej L. H. Przedłożona przez inwestora dokumentacja zawierała także zgodę Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 8 sierpnia 2022 roku, akceptującą przedmiotową lokalizację stacji bazowej z uwzględnieniem ograniczeń wysokości zabudowy dla obiektów lotniskowych lotnictwa państwowego oraz elementów przestrzeni powietrznej wykorzystywanej przez państwowe statki powietrzne (opinia związana z sąsiedztwem lotniska). W tej sytuacji zasadne stwierdzono, że jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego. Powyższe zostało też należycie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi art. 107 § 3 p.p.s.a. Nie został również naruszony obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania (art. 9 k.p.a.). L. H. prawidłowo nie została uznana za stronę tego postępowania.

Wobec wskazanych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi - uznając je za bezzasadne.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).