Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 21/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art.149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Rady Miejskiej Trzemeszna w przedmiocie braku podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej 1. zobowiązuje Radę Miejską Trzemeszna do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż skarżącej spółce w drodze bezprzetargowej działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że Rada Miejska Trzemeszna dopuściła się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Rady Miejskiej Trzemeszna na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 21/17

Uzasadnienie

[...] sp. z o.o. w Sękowie (dalej skarżąca) na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej Trzemeszna polegającą na braku podjęcia uchwały w przedmiocie zgody - tj. uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody - na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości Popielewo oznaczonej numerem [...], dla której Sąd Rejonowy w Gnieźnie prowadzi księgę wieczystą numer: [...] (dalej przedmiotowa nieruchomość) oraz na podejmowane przez Radę Miejską Trzemeszna czynności prawne i faktyczne rażąco naruszające prawa skarżącej, związane z procedowaniem w sprawie sprzedaży opisanej wyżej nieruchomości, polegające na dyskryminacji skarżącej i jej nierównym traktowaniu w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...]w Popielewie), pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Radzie Miejskiej Trzemeszna zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt a) u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także: "u.g.n."), w zw. z art. 35 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6) u.g.n. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez:

a) brak podjęcia przez Radę Miejską Trzemeszna uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości pomimo, że została ona przeznaczona do zbycia i objęta stosownym wykazem ogłoszonym przez Burmistrza Trzemeszna oraz zaoferowana skarżącej do nabycia przez Burmistrza Trzemeszna, a zbycie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez właściwą Radę Sołecką oraz Komisję Finansową, Rozwoju Gospodarczego i Obszarów Wiejskich oraz Komisję Społeczną Rady Miejskiej Trzemeszna oraz pomimo, że w sytuacji, gdy brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy (rada miejska) zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości,

b) poprzez dyskryminację skarżącej i jej nierówne traktowanie w stosunku do [...] jako nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...]w Popielewie), polegające w szczególności na:

- nieuzasadnionym wstrzymywaniu przez Radę Miejską Trzemeszna procedury sprzedaży nieruchomości na rzecz skarżącej przy jednoczesnym niezwłocznym podjęciu uchwały obejmującej zgodę na sprzedaż nieruchomości w analogicznym przypadku nabywców sąsiedniej części nieruchomości,

- opieraniu przez Radę Miejską Trzemeszna swojego postępowania o rzekome przyszłe utrudnianie przez skarżącą przejazdu drogą w sytuacji, gdy organ wykonawczy Gminy Trzemeszno wskazuje na zamiar likwidacji drogi),

- stosowaniu przez Radę Miejską Trzemeszna rozbieżnych założeń co do zamierzeń skarżącej i nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...]w Popielewie) w stosunku do sposobu korzystania z nieruchomości (polegające na przyjmowaniu, iż skarżąca będzie na pewno utrudniać korzystanie z drogi, a nabywcy działki nr [...] nie będą takich czynności podejmować - pomimo że okoliczności faktyczne świadczą o zamiarach przeciwnych), pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Rady Miejskiej Trzemeszna do podjęcia uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem zasady równego traktowania podmiotów przez organy administracji samorządowej,

2) nakazanie organowi nadzoru wykonania na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko Gminy Trzemeszno, niezbędnych czynności zmierzających do zgodnego z prawem zakończenia procedowania Gminy Trzemeszno w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności do podjęcia przez Radę Miejską Trzemeszna uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem zasady równego traktowania podmiotów przez organy administracji samorządowej,

3) stwierdzenie, że bezczynność Rady Miejskiej Trzemeszna miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) wymierzenie Radzie Miejskiej Trzemeszna grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi,

6) zasądzenie od Rady Miejskiej Trzemeszna zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca prowadzi na terenie Gminy Trzemeszno wraz ze spółką: [...] sp. z o. o. gospodarstwo rolne "[...]". W miejscowości Popielewo do gruntów prowadzonego przez Spółki przedsiębiorstwa przylega nieruchomość gruntowa, która przed podziałem oznaczona była jako działka nr [...] i stanowiła własność Gminy Trzemeszno.

W piśmie z dnia 24 lutego 2015 r., znak: [...]Zastępca Burmistrza Gminy Trzemeszna poinformował o złożeniu przez [...] (tj. właściciela nieruchomości, która również sąsiadowała z działką nr [...], stanowiącą drogę) podania dotyczącego woli nabycia części działki nr [...] w Popielewie. Jednocześnie zaoferował sprzedaż części tejże działki w zakresie, w jakim działka ta graniczy z gospodarstwem rolnym skarżącej i wskazał na zamiar likwidacji drogi.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła oświadczenie wyrażające zainteresowanie nabyciem wskazanego gruntu.

Pismem z dnia 5 maja 2015 r. Rada Sołecka Popielewa poinformowała o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie. Gmina Trzemeszno dokonała podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej (na działki nr [...]) oraz uzyskała operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej poszczególnych działek, o czym Burmistrz Trzemeszna poinformował w piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. W piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. skarżąca potwierdziła wolę nabycia wydzielonej działki oznaczonej numerem [...]. Zarządzeniem nr 154/2015 z dnia 2 grudnia 2015 r. Burmistrz Trzemeszna ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży działek oznaczonych po podziale jako działka nr [...] (której nabyciem zainteresowany był [...]) i działka nr [...], której nabywcą miała być skarżąca w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wykaz został wywieszony w siedzibie Urzędu Miejskiego Trzemeszna oraz podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na stronie internetowej bip.trzemeszno.pl.

Na posiedzeniu Rady Miejskiej Trzemeszna w dniu 30 grudnia 2015 r. podjęto uchwałę obejmującą zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz [...] działki nr [...] w Popielewie.

Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Trzemesznie z pytaniem, czy została podjęta uchwała w sprawie zbycia na jej rzecz części drogi w Popielewie oraz z prośbą o przesłanie takiej uchwały i o harmonogram dalszych działań w sprawie.

Burmistrz Trzemeszna pismem z dnia 18 marca 2016 r. (RGNK: 6840.01.2016) poinformował skarżącą o stanie sprawy i wskazał, że procedowanie nad projektem uchwały przewidziane jest na sesji Rady Miejskiej w dniu 30 marca 2016 r. Burmistrz wyjaśnił, iż po podjęciu uchwały sprzedaż będzie mogła nastąpić na początku maja 2016 r.

Projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...]w miejscowości Popielewo na rzecz skarżącej został przekazany do Komisji Finansowej, Rozwoju Gospodarczego i Obszarów Wiejskich oraz do Komisji Społecznej Rady Miejskiej Trzemeszna, a następnie (po uzyskaniu pozytywnych opinii tych Komisji) na sesję Rady Miejskiej. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, iż tryb bezprzetargowy uzasadnia fakt sąsiedztwa gruntów wnioskodawcy (skarżącej), niewielka powierzchnia działki, która nie kwalifikuje się do samodzielnej zabudowy oraz wyjaśniono, że: ponadto przedmiotowa działka stała się zbędna i nie pełni funkcji komunikacyjnej w tym terenie".

Pomimo powyższego, Rada Miejska Trzemeszna nie podjęła uchwały w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na dokonanie transakcji. Jak wynika z protokołu obrad, na sesji Rady Miejskiej w dniu 30 marca 2016 r. "Uchwała nie została podjęta". Brak podjęcia uchwały przez Radę Miejską Trzemeszna wynika również z treści pisma Burmistrza Trzemeszna z dnia 2 grudnia 2016 r. (znak: [...]), w którym wskazano: "Do dnia dzisiejszego nie została podjęta uchwała w przedmiocie sprawy".

W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. wezwała Rade Miejską Trzemeszna do usunięcia naruszenia poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wezwania skarżąca wyjaśniła, że Rada Miejska zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie konkretnej nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż nie upatruje naruszenia Rady Miejskiej Trzemeszna w odmówieniu zgody na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, ale w braku podjęcia jakiejkolwiek uchwały w tym przedmiocie (tj. uchwały wyrażającej zgodę lub uchwały odmawiającej wyrażenia zgody). Nadto zwróciła uwagę, iż postępowanie Rady Miejskiej skutkowało nierównym potraktowaniem podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Zarzuciła, iż Rada Miejska wyraziła zgodę tylko na transakcję ze [...], a nie podjęła uchwały w przedmiocie zgody na analogiczną transakcję ze skarżącą i to pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy i pozytywnej opinii Rady Sołeckiej w Popielewie w przedmiocie dokonania sprzedaży.

Pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

Rada Miejska Trzemeszna na mocy uchwały nr XLI/389/2017 z dnia 25 stycznia 2017 r. nie uwzględniła w/w wezwania.

Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji, gdy brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy (rada miejska) zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości.

Wskazała, że zgodnie z art. 45 ust. 1 u.s.g. podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa". Przepis art. 25 ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że "Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży następuje przez sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 u.g.n.). W orzecznictwie wskazuje się, że "Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 u.g.n.) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02). Z momentem sporządzenia i ogłoszenia wykazu sytuacja prawna podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości zmienia się (wówczas aktualizuje się na przykład prawo pierwszeństwa najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02).

Rola rady gminy (rady miejskiej) w gospodarowaniu zasobem nieruchomości wyraża się co do zasady w podejmowaniu uchwał dotyczących zasad m.in. zbywania nieruchomości. Nadto, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt a) u.s.g., do czasu określenia tychże zasad wójt może dokonywać wskazanych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (rady miejskiej).

Z przywołanych regulacji wynika, że w przypadku przeznaczenia nieruchomości do zbycia, w sytuacji, gdy brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie konkretnej nieruchomości. Brak skutecznego wyrażenia decyzji w tym zakresie, tj. brak podjęcia uchwały obejmującej wyrażenie lub brak zgody, oznacza, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może dokonać stosownej czynności prawnej, a podmiot zainteresowany nabyciem nieruchomości pozostaje w stanie zawieszenia. Brak podjęcia uchwały powoduje w takim wypadku niedopuszczalny stan niepewności w obrocie oraz wskazuje na brak należytego współdziałania organów gminy. Dana nieruchomość jest bowiem w takiej sytuacji nieruchomością objętą wykazem, który został podany do publicznej wiadomości, a więc ma przymiot nieruchomości przeznaczonej do zbycia, a jednocześnie brak jest uchwały, która mogłaby doprowadzić do zawarcia umowy sprzedaży [tj. uchwały wyrażającej zgodę rady gminy (Rady Miejskiej) na zbycie], jak również uchwały, która negatywnie kończyłaby tryb procedowania nad sprzedażą przez organy gminy [tj. uchwały odmawiającej zgody na zbycie nieruchomości].

Nawet jeśli przyjąć (chociaż brak ku temu podstaw prawnych), iż brak podjęcia uchwały zgodnie z projektem obejmującym zgodę na zbycie nieruchomości oznacza w sposób dorozumiany odmowę wyrażenia zgody (a więc że nie może być traktowany jako bezczynność), to działanie takie również jest niezgodne z prawem, albowiem formą wyrażania decyzji przez Radę Miejską są uchwały. Podkreślono, iż brak podjęcia jakiejkolwiek uchwały uderza w uprawnienia do ewentualnego zaskarżenia decyzji Rady Miejskiej, uniemożliwia zakończenie procedowania oraz prowadzi do ograniczenia uprawnień nadzorczych odpowiednich organów.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 listopada 2015 r. (I OSK 2351/15) podstawowe znaczenie przypisał kwestii, czy nieruchomość została przeznaczona do zbycia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, iż "wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. konieczność wyrażenia przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości, w sytuacji nie uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (",) może wystąpić wyłącznie w sytuacji gdy taka nieruchomości jest przeznaczona do zbycia, co jednak w niniejszym przypadku nie miało miejsca".

W sprawie niniejszej zaistniały okoliczności odmienne od stanu faktycznego analizowanego przez NSA, gdyż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona do zbycia i objęta stosownym wykazem. W tej sytuacji Rada Miejska miała obowiązek zajęcia stanowiska w sprawie, tj. wydania uchwały obejmującej zgodę lub odmowę zgody na zbycie nieruchomości, a brak podjęcia tego rodzaju uchwały uznany być musi za bezczynność.

Podkreślono, że nie występuje tu sytuacja, w której organ uchwałodawczy "ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały", gdyż w sytuacji, w której brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy (rada miejska) zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały obejmującej zgodę lub brak zgody na zbycie nieruchomości. Obowiązek powyższy aktualizuje się w szczególności, gdy dana nieruchomość została już przeznaczona do zbycia (jak było właśnie w niniejszej sprawie) - por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. o sygn. I OSK 2351/15.

Bezczynność Rady Miejskiej stanowi rażące naruszenie prawa. Rada Miejska nie wyjaśniła, jakie dobro społeczności lokalnej rzekomo chroni swoją bezczynnością. Żaden interes społeczności lokalnej nie wymaga niepodejmowania uchwały w sprawie zgody lub odmowy zgody na sprzedaż nieruchomości.

Podsumowując, w ocenie skarżącej Rada Miejska Trzemeszna dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt a) u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., w zw. z art. 35 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6) u.g.n. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a naruszenie to przejawiło się zarówno w braku wykonywania czynności nakazanych prawem (bezczynność), jak również w podejmowaniu czynności prawnych i faktycznych rażąco naruszających prawa skarżącej.

Bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ dopuścił się rażącej zwłoki, a jego bierność jest przejawem dyskryminacji skarżącej i jej nierównego traktowania w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...] w Popielewie), pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Uprawnienie skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zgodnie natomiast z art. 101 a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Obowiązek podjęcia przez organ uchwały wynika z ustawowo uregulowanych zasad gospodarowania mieniem gminnym, w szczególności z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt a) u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., w zw. z art. 35 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6) u.g.n. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, albowiem postępowanie Rady Miejskiej Trzemeszna narusza jej interes prawny. Przede wszystkim skarżąca jest podmiotem, na rzecz którego miałaby być sprzedana w trybie bezprzetargowym nieruchomość gruntowa. Co więcej, interes skarżącej wynika z treści art. 37 ust. 2 pkt 6) u.g.n. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r.(l OSK 159/07) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił: "Jak wynika to jednoznacznie z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej". Skarżąca jest właścicielką nieruchomości przyległej do działki nr [...], a brak podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym (pomimo przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży) narusza w sposób jednoznaczny jej interes prawny.

Jak wyjaśnił w uchwale z 6 listopada 2000 r. NSA (OPS 11/00) "Uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)". W świetle powyższego zaskarżona może być również bezczynność organu gminy w powyższym zakresie. Skarga nie dotyczy czynności lub bezczynności o charakterze cywilnoprawnym, ale naruszeń organu administracji samorządowej w zakresie realizacji jego obowiązków ustawowych.

Podkreślono, iż Rada Miejska do dnia dzisiejszego nie podjęła uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości.

Rada Miejska Trzemeszna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu zarzucono, że skarga nie ma podstaw prawnych. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość, a nie obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r., III SAB/Kr 62/09). W przepisach prawa powinny być wskazane termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności.

W tezie postanowienia z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 803/11, NSA podkreślił, iż nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101 a w zw. z art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość podjęcia określonej uchwały, gdyż czynności, o jakich mowa w art. 101 a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy.

Regulacja zawarta w art. 101 a u.s.g. ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego miedzy bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

Ponadto - co wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 30 marca 2016 r. - uchwała w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości została wprowadzona do porządku obrad w punkcie 19 k, a następnie została przegłosowana przy sześciu głosach za i siedmiu wstrzymujących się.

W istocie więc nie doszło do bezczynności albowiem uchwała została poddana pod głosowanie, lecz nie uzyskała wymaganej większości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika

z art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2

pkt 1-4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r.

poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była co do zasady dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła braku wykonania przez Radę Miejską Trzemeszna czynności polegającej na braku podjęcia uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody - na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości.

Skoro może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu (tak w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2000 r. o sygn. OPS 11/00 (publ. CBOSA), to a contrario zaskarżona może być również bezczynność organu gminy w powyższym zakresie, a także w zakresie braku podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Podstawę wniesienia skargi stanowił art. 101 ust.1 u.s.g. według którego każdy, czyj interes prawny został naruszony uchwałą może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym w myśl art.101a ust.1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem.

Sąd podziela pogląd skarżącej, że jest ona uprawniona do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie (zaniechanie) Rady Miejskiej Trzemeszna dotyczy czynności ze sfery administracji publicznej i narusza jej interes prawny. Trafnie przyjmuje się, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż bezprzetargową nieruchomości dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej dotyczącej gospodarowania mieniem jednostki samorządu terytorialnego (tak WSA w Krakowie w wyroku z 14.02.2014r., sygn. II SA/Kr 1522/13, publ. Lex nr 1502348)

Niewątpliwie skarżąca jest podmiotem, na rzecz którego miałaby być sprzedana w trybie bezprzetargowym działka nr [...]. Jej interes prawny wynika z treści art. 37 ust. 2 pkt 6) u.g.n. stanowiącego, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość mogąca poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność podmiotu zamierzającego nabyć tę nieruchomość, jeżeli nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Bez wątpienia skarżąca spełnia wyżej określone przesłanki. Jej nieruchomość bezpośrednio przylega do działki nr [...], która jako część byłej drogi nie może być samodzielnie zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność skarżącej.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. o sygn. I OSK 159/07, (publ.CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił: " Jak wynika to jednoznacznie z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej". Skarżąca jest właścicielką nieruchomości przyległej do działki nr [...], więc brak podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym (pomimo przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży) narusza w sposób jednoznaczny jej interes prawny, gdyż stawia ją w sytuacji zawieszenia i niepewności dotyczącej możności, czy też niemożności, nabycia działki nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska do dnia dzisiejszego nie podjęła uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości Popielewo oznaczonej numerem [...].

Skarżąca pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. wezwała Radę Miejską Trzemeszna do usunięcia naruszenia poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości.

Rada Miejska Trzemeszna uchwałą nr XLI/389/2017 z dnia 25 stycznia 2017 r. odmówiła uwzględnienia przez Radę Miejską Trzemeszna wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca swoją skargę wniosła do tut. Sądu w dniu 21 lutego 2017r., a więc w ustawowym terminie 30 dni określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Oznacza to, iż skarżąca wyczerpała tryb określony w art.52 § 3 i art.53 § 2 p.p.s.a.

Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna.

Nakazanie wydania decyzji administracyjnej (tu uchwały) możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a. przewidziane dla załatwiania spraw. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym przypadku, gdyż Rada Miejska w Trzemesznie nie podjęła uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej.

W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest jedynie brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.

Jak stanowi art.149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność : zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (§2).

Skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej gminy w takim zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący obowiązek podjęcia uchwały. Przy czym uwzględnienie skargi na podstawie art. 101 a u.s.g wymaga ujawnienia unormowania z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego, czy uprawnienia skarżącego. W związku z tym niedopuszczalna jest skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (postanowienie NSA z dnia 29.01.2013r., sygn. II OSK 59/13, Lex nr 1274433 i z dnia 06.10.2011r. o sygn. II OSK 1501/11, Lex nr 1151908).

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu, że miał jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały, a także że nie doszło do bezczynności, gdyż uchwała została poddana pod głosowanie, lecz nie uzyskała wymaganej większości w wyniku głosowania przeprowadzonego w dniu 30 marca 2016 r. dotyczącego uchwały w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Istotne jest bowiem to, że w sposób formalny nie została skutecznie (zgodnie z prawem) zakończona procedura zainicjowana Zarządzeniem Burmistrza Trzemeszna nr 154/2015 z dnia 2 grudnia 2015 r. i ogłoszeniem przez Burmistrza przedmiotowej działki nr [...]w wykazie o sprzedaży działek, której nabywcą miała być skarżąca w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Rada Miejska Trzemeszna nie podjęła bowiem skutecznie uchwały w przedmiocie sprzedaży działki nr [...] (ani pozytywnej, ani negatywnej). Próba uchwalenia przez Radę w dniu 30.03.2016r. uchwały w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy Trzemeszno, położonej na terenie wsi Popielewo, w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...], okazała się bezskuteczna, gdyż projekt uchwały został przegłosowany przy sześciu głosach za i siedmiu wstrzymujących się. Tym samym nie doszło do podjęcia uchwały wyrażającej skarżącej zgodę, bądź odmawiającej tej zgody, na nabycie przedmiotowej nieruchomości. A więc procedura w tym zakresie nie została zakończona, gdyż kończy ją jedynie uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości lub odmawiająca takiej zgody.

Jak już wspomniano trafny jest pogląd, że skarga na bezczynność wniesiona na podstawie art. 101 a u.s.g. ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały w zakresie administracji publicznej. Niedopuszczalna jest natomiast taka skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość a nie obowiązek podjęcia stosowanej uchwały, (tak wyrok NSA z dnia29.01.2013r., sygn. II OSK 59/13, publ. CBOSA oraz postanowienie NSA z dnia 05.10.2011r. o sygn. II OSK 1501/11, publ. CBOSA, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11.07.2012r., sygn. II SAB/Łd 75/12, publ. CBOSA)

Do wyłącznej właściwości Rady w myśl art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a) u.s.g. należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W kontrolowanym przypadku - wbrew twierdzeniu organu - Rada Miejska Trzemeszna była zobligowana do podjęcia uchwały wyrażającej skarżącej zgodę, bądź odmawiającej tej zgody, na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Miała ona taki obowiązek, gdyż w sytuacji, w której brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy (rada miejska) zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały obejmującej zgodę lub brak zgody na zbycie nieruchomości. Obowiązek powyższy aktualizuje się w szczególności, gdy dana nieruchomość została już przeznaczona do zbycia.

Co do zasady ani przepis art.37 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na publicznego właściciela gruntu obowiązku zbycia jakiejkolwiek nieruchomości, ani też nie rodzi uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby nieruchomość została mu sprzedana, (zob. wyrok NSA z dnia 23.02.2011r. o sygn. I OSK 1729/10, publ. Lex nr 1070782) Gmina realizując wynikające m. in. z art. 43 i art. 45 ust. 1 u.s.g. uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu.

Jednak w kontrolowanym przypadku - jak słusznie wskazała skarżąca - przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży nastąpiło przez sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 u.g.n.).

Niespornym jest, że Zarządzeniem nr 154/2015 z dnia 2 grudnia 2015 r. Burmistrz Trzemeszna ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży działek oznaczonych po podziale jako działka nr [...] (której nabyciem zainteresowany był [...]) i działka nr [...], której nabywcą miała być skarżąca w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wykaz został wywieszony w siedzibie Urzędu Miejskiego Trzemeszna oraz podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na stronie internetowej bip.trzemeszno.pl. Z tym momentem działka nr [...] została przeznaczona do sprzedaży, a na Radzie Miejskiej spoczął obowiązek wydania uchwały obejmującej zgodę lub brak zgody na zbycie tej nieruchomości.

Słusznie przyjmuje się, że gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas jest obowiązany uzyskać zgodę rady.

Artykuł 35 ust.1 u.g.n. stanowi m.in., że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że "Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 u.g.n.) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02, Lex nr 156824). Z momentem sporządzenia i ogłoszenia wykazu sytuacja prawna podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości zmienia się, gdyż a contrario z powyższej tezy należy wnioskować, że z tym momentem nieruchomość zostaje przeznaczona do obrotu (wówczas aktualizuje się na przykład prawo pierwszeństwa najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02). Skoro zaś dana nieruchomość zostaje przeznaczona do obrotu i jest podmiot zainteresowany jej nabyciem, to jego uprawnieniem jest domaganie się nabycia tej nieruchomości. Uprawnieniem zaś - i jednocześnie obowiązkiem - Rady Miejskiej jest podjęcie uchwały wyrażającej bądź odmawiającej zgody na sprzedaż takiej nieruchomości. Niedopuszczalnym bowiem jest niezakończenie wszczętej ogłoszeniem w wykazie procedury sprzedaży. Potencjalny nabywca ma prawo wiedzieć, czy może nabyć daną nieruchomość, czy tez nie. A to następuje z chwilą zakończenia wszczętej procedury. System prawny i jego wykładnia funkcjonalna co do zasady nie aprobuje stanu zawieszenia i niepewności. A taki stan wystąpił w kontrolowanym przypadku wskutek wszczęcia procedury sprzedaży działki nr [...] i jej nie zakończenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie doszło do bezczynności albowiem uchwała została poddana pod głosowanie, lecz nie uzyskała wymaganej większości. Z punktu widzenia bezczynności istotne jest bowiem nie tyle to, czy są podejmowane jakieś działania w ramach określonej procedury, lecz to czy dana procedura została zakończona w sposób określony prawem.

Podkreślić należy, że z perspektywy kontrolowanego postępowania nie jest istotne, czy Rada Miejska Trzemeszna podejmie uchwałę w przedmiocie sprzedaży działki nr [...] pozytywną, czy też negatywną. Istotne jest to, by uchwała w tym przedmiocie w ogóle została uchwalona. W wyniku analizy akt administracyjnych Sąd orzekający nie dostrzega w kontrolowanej sprawie żadnych okoliczności, które by uniemożliwiały Radzie podjęcie takiej uchwały.

W ocenie Sądu orzekającego w kontrolowanym przypadku znajdują na zasadzie analogii zastosowanie terminy unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Przyjmuje się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art.36 k.p.a. lub nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20.07.1999r., I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87) Organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podejmuje, lecz mimo ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.07.2012r., sygn. I SAB/Wa 204/12, publ. LEX nr 1225641)

W niniejszej sprawie termin określony w art. 35 § 3 k.p.a rozpoczął bieg z chwilą wydania przez Burmistrza Trzemeszna Zarządzenia nr 154/2015 z dnia 2 grudnia 2015 r. ogłaszającego wykaz w sprawie sprzedaży m.in. działki nr [...], a biorąc pod uwagę specyfikę tego postępowania najpóźniej w dniu 30 marca 2016r., kiedy to doszło do nieskutecznej próby podjęcia przez Radę Miasta Gmina Trzemeszna uchwały w przedmiocie sprzedaży działki nr [...]. Dnia 30 marca 2016 r. uchwała w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości została wprowadzona do porządku obrad w punkcie 19 k, a następnie została przegłosowana przy sześciu głosach za i siedmiu wstrzymujących się. Ta uchwała w żaden sposób nie zakończyła jednak procedury sprzedaży zapoczątkowanej umieszczeniem działki nr [...] przez Burmistrza w wykazie. Nie uchwalono bowiem, czy jest zgoda na sprzedaż tej nieruchomości, czy też zgody takiej nie ma.

Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie ponieważ organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art.36 k.p.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym przypadku. Ponadto w niniejszej sprawie nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Jedynie od woli Rady zależy podjęcie stosownej uchwały.

Tym samym organ co najmniej od dnia 30 marca 2016r. pozostawał w bezczynności bowiem nie wydał w ustawowym terminie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego rozpoczęte postępowanie. Od tego czasu nie podjął żadnych czynności w sprawie.

Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ podjął czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Ponieważ nie jest możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego przez Sąd do podjęcia uchwały określonej treści (rada gminy jest to organ kolegialny i podejmuje uchwały większością głosów) Radę Miejską Trzemeszna zobowiązano jedynie do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody - tj. uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody, gdyż w tym zakresie decyzja należy wyłącznie do kompetencji Rady - na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości Popielewo oznaczonej numerem [...].

Radzie Miejskiej wyznaczono dwumiesięczny termin do wykonania powyższego obowiązku liczony od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku mając na względzie, że jest ona organem kolegialnym, co ze swej natury wydłuża procesowanie.

Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy (licząc nawet od dnia 30 marca 2016r.) został wielokrotnie przekroczony wydawałoby się że istnieją przesłanki do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednak w ocenie Sądu dokonując oceny tej kwestii nie można się kierować li tylko przekroczeniem ustawowego terminu, choć było ono znaczne. Należało bowiem uwzględnić także fakt, że oceniany w niniejszym postępowaniu problem wymaga pogłębionej i rozszerzonej wykładni. W związku tym istotne jest też to, że Rada mogła pozostawać w przeświadczeniu (co prawda błędnym, ale realiach niniejszej sprawy w pewnym stopniu zrozumiałym), że zakończyła procedurę poddając pod głosowanie uchwałę w dniu 30 marca 2016r. Na wydłużenie czasokresu stanu niezałatwienia niniejszej sprawy pewien wpływ miała też skarżąca, która dopiero pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. (a więc dopiero po prawie 9 miesiącach) wezwała Radę Miejską Trzemeszna do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości.

Konsekwencją przyjęcia, iż w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsce rażące naruszenie prawa było oddalenie wniosku o nałożenie na skarżącą grzywny.

Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie jej pkt 2, tj. nakazania organowi nadzoru wykonania na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko Gminy Trzemeszno, niezbędnych czynności zmierzających do zgodnego z prawem zakończenia procedowania Gminy Trzemeszno w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności do podjęcia przez Radę Miejską Trzemeszna uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem zasady równego traktowania podmiotów przez organy administracji samorządowej.

Powyższe żądanie znajduje podstawę prawną w art. 101 a ust.2 u.s.g. Jednakże Sąd orzekający co do zasady podziela pogląd, że przepis ten jest niejasny i stwarza znaczne trudności interpretacyjne, gdyż trudno ustalić zakres jego stosowania. Wojewoda może zostać zobowiązany przez sąd do podejmowania tylko takich czynności, które mieszczą się w zakresie jego kompetencji. W istocie rzeczy wchodzi w grę jedynie zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie przepisów szczególnych. Trudno znaleźć w obowiązujących przepisach środki, które mógłby podejmować wojewoda na rzecz skarżącego, którego interes prawny został naruszony czynnością prawna lub faktyczną podejmowana przez organ gminy, (tak A. Matan w tezie 6 komentarza do art. 101 a u.s.g. w Lex/EI).

Dodatkowo na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, że istotna dla sprawy uchwała powinna zostać uchwalona przez organ kolegialny. Sąd orzekający nie dostrzega w niniejszym przypadku możliwości wykonania przez organ nadzoru czynności na rzecz skarżącej.

Wobec powyższego na podstawie art.149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a 2 p.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie 5 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., gdyż skarga skarżącej co do zasady została uwzględniona.