Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 836/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 783/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2020 r. nr GIS-BŻ-SD-0254-00002/JC/19/5 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłową prezentację i reklamę suplementów diety oraz sprzedaż bez złożenia wniosku o wpis do rejestru 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] w W. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego 1350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 783/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Fundacji [...] w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłową prezentację i reklamę suplementów diety oraz sprzedaż bez złożenia wniosku o wpis do rejestru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] w Warszawie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia pierwotnego żądania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2020 r., w sytuacji gdy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i nie zostały podjęte wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie zasad działalności Fundacji, istoty użyczenia osobowości prawnej Fundacji jej Beneficjentom, zasad prowadzenia działalności przez Beneficjentów z pomocą Fundacji, co skutkowało niewłaściwym uznaniem, iż sprzedaż suplementów diety była prowadzona za pośrednictwem konta Fundacji na portalu Allegro i przy akceptacji tego rodzaju działalności przez Fundację, podczas gdy wyczerpująco zebrany materiał dowodowy pozwoliłby Sądowi na ustalenie, iż sprzedaż na portalu Allegro suplementów diety odbywała się bez wiedzy i zgody Fundacji, a tym samym Fundacja nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1448; powoływanej dalej jako: u.b.ż.ż.), a tym samym nie było podstaw do nałożenia na Fundację kary pieniężnej z tytułu naruszenia przedmiotowych przepisów;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2020 r. i uznanie, iż kwestie dotyczące funkcjonowania Fundacji i charakteru jej współpracy z Beneficjentami były organowi znane, a co więcej nie miały znaczenia w niniejszej sprawie, podczas gdy ustalenia przyjęte przez organ i Sąd odbiegają od rzeczywistych zasad funkcjonowania Fundacji i jej Beneficjentów, a nadto z uwagi na specyfikę działania inkubatora przedsiębiorczości w porównaniu do pozostałych przedsiębiorców działających na rynku, niezbędne było ustalenie sposobu funkcjonowania Fundacji oraz ich Beneficjentów, a także zasad i warunków prowadzenia działalności przez Beneficjentów, które to pozwoliłyby na ustalenie, iż Fundacja nie ponosi odpowiedzialność za naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 i 4 u.b.ż.ż., a tym samym nie było podstaw do nałożenia na Fundację kary pieniężnej z tytułu naruszenia przedmiotowych przepisów;

3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z. art. 10 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2020 r. i ustalenie, iż pomimo że nie zostały dopełnione wymagania z art. 10 § 1 k.p.a., to przedmiotowe naruszenie nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy, podczas gdy Fundacja nie miała możliwości złożenia wniosków dowodowych w celu wykazania zasad funkcjonowania Fundacji, istoty użyczenia osobowości prawnej Fundacji jej Beneficjentom oraz zasad prowadzenia działalności przez Beneficjentów, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, iż to Fundacja jest odpowiedzialna za naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 i 4 u.b.ż.ż., podczas gdy, gdyby Fundacja miała możliwość składania wniosków dowodowych po zaznajomieniu się z całym materiałem zebranym w sprawie, wykazałaby okoliczności na fakt, iż za ww. naruszenia Fundacja nie jest odpowiedzialna, a tym samym nie było podstaw do nałożenia na Fundację kary pieniężnej z tytułu naruszenia przedmiotowych przepisów;

4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 i 4 u.b.ż.ż., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż Fundacja ponosi odpowiedzialność za naruszenie wskazanych przepisów, podczas gdy określając zakres podmiotowy naruszeń z art. 103 ust. 1 ustawy, ustawodawca użył sformułowania "kto", a zatem karze podlega osoba, która faktycznie narusza przedmiotowe przepisy, natomiast z żadnego dowodu zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby to Fundacja umieszczała opisy suplementów na aukcjach użytkownika "[...]" na portalu Allegro oraz, aby w ogóle to Fundacja prowadziła działalność jako użytkownik "[...]", a tym samym nie można jej przypisać odpowiedzialności za przedmiotowe naruszenia i nałożenia na Fundację kary pieniężnej z tytułu naruszenia przedmiotowych przepisów;

5. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art .104 ust. 2 u.b.ż.ż., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 lutego 2020 r. w sytuacji, gdy przy wymierzeniu kary nie zostały uwzględnione wszelkie okoliczności w ramach dyrektyw wymiaru kary wskazanych w art. 104 ust. 2 ww. ustawy, w szczególności stopień zawinienia skarżącej oraz stopień społecznej szkodliwości czynu, a uwzględnienie powyższych okoliczności pozwoliłoby na uznanie, iż kara wymierzona na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy winna być minimalna.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Za całkowicie chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że w toku całego postępowania prowadzonego przez organ (w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej), jak również w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla m.st. Warszawy wykazano, iż profil sprzedającego ([...]) na portalu Allegro należy do Fundacji. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że potwierdza to materiał dowodowy w postaci wydruków stron internetowych portalu, jak i sama Fundacja, podająca na żądanie organu m.in. ilość i wartość sprzedaży poszczególnych suplementów diety.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że na podstawie dowodów zgromadzonych podczas kontroli, dotyczących poszczególnych zakwestionowanych produktów ustalono, iż w zakładce o sprzedającym widniała wyraźna informacja o użytkowniku [...] oraz dane firmy: Fundacja [...], ul. [...], NIP: [...].

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż to właśnie Fundacja jest odpowiedzialna za sprzedaż suplementów diety za pośrednictwem portalu Allegro. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA i organ, że skoro skarżąca kasacyjnie umożliwiała działanie innej osoby pod własnym szyldem i firmą, a także osiągała z tego tytułu wymierną korzyść, bowiem następowało to za wynagrodzeniem (por. strona https://[...] i zamieszczony na niej szeroki opis działalności Fundacji jak i cennik jej usług), to nie może to świadczyć o tym, że jest z tej przyczyny wolna od skutków działania jej "partnera biznesowego".

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż wybrany model funkcjonowania podmiotów, co najwyżej może uzasadniać kierowanie roszczeń przez Fundację do swoich kontrahentów (beneficjentów) za wadliwe działanie, nie może zaś uzasadniać tezy, że zwalnia to Skarżącą od odpowiedzialności.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że Fundacja, będąc inkubatorem przedsiębiorczości, który użycza swojej osobowości prawnej osobom chcącym wypróbować swój pomysł na biznes, nie może oczekiwać, że takie działanie zwalnia ją ze skutków podejmowanych pod jej szyldem działań, nawet pomimo tego, że wspiera tę działalność udzielając wskazanej już pomocy księgowej i prawnej oraz wyjaśniania mechanizmy związane z prowadzeniem biznesu. Zatem za słuszne uznać należy stanowisko, że stworzenie możliwości dowolnego umieszczania przez tzw. Beneficjentów produktów na portalu Allegro pod szyldem Fundacji, nie zwalnia jej z odpowiedzialności.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie także przyjął, że jakkolwiek organ odwoławczy nie dopełnił wymagań z art. 10 § 1 k.p.a., co stanowi wyraźne uchybienie w jego działaniu, to jednak nie miało ono wpływu na końcowy wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. jedynie okoliczność, że strony nie pouczono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w szczególności uniemożliwiono zajęcie stanowiska przed organem drugiej instancji. Uchybienie to, zdaniem strony, uniemożliwiło jej złożenie wniosków o przeprowadzenie konkretnych dowodów (w tym zeznań E. P. oraz Prezesa Zarządu Fundacji), dotyczących tego "w jaki sposób funkcjonuje Fundacja, jakie obowiązywały zasady współpracy Fundacji oraz, że do działalności na portalu Allegro przez E. P. doszło bez wiedzy i zgody Fundacji".

W tym kontekście trafnie jednak zauważył Sąd I instancji, iż podnoszone przez fundację okoliczności w postaci zasad działania Fundacji były znane zarówno organom jak i WSA, ale nie mają one wpływu na wynik sprawy i możliwość przypisania Skarżącej odpowiedzialności. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co prawidłowo podkreślił WSA w uzasadnieniu, że Skarżąca była w postępowaniu odwoławczym reprezentowana profesjonalnie, zaś sprawa była jej znana od początku, już chociażby z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie zaskarżone odwołaniem, czy prowadzoną kontrolę i jej wynik. W takiej sytuacji zarzut, że organ drugiej instancji nie powiadomił strony o możliwości złożenia końcowego oświadczenia nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 10 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organ przed wydaniem decyzji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeciwnie, lektura akt, w tym pism procesowych strony skarżącej kasacyjnie, a także odwołania, wskazują na to, że organy respektowały prawo strony do wypowiedzi. Rzecz też w tym, że cały materiał dowodowy zgromadzony został przez organ pierwszej instancji i wobec tego materiału strona zajęła stanowisko w odwołaniu. Organ drugiej instancji wydał zaś decyzję opierając się na zgromadzonym wcześniej materiale, wobec którego strona zajęła stanowisko procesowe. Jak powiedziano wyżej, na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, a zatem uznać należy w okolicznościach tej sprawy, iż skarżąca kasacyjnie nie wykazała takiego związku przyczynowego. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przy obliczaniu należnych organowi kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił odpowiedzi na skargę kasacyjną, bowiem nie została ona sporządzona przez pełnomocnika profesjonalnego oraz została złożona po terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.