Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 415/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. we W. na decyzję Wojewody D. z dnia 31 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia trwałego zarządu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm. – dalej u.g.n.) – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia 22 lipca 2014 r. o odmowie wygaszenia A. prawa trwałego zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w rozstrzygnięciu - uchylił tę decyzję w części dotyczącej nieruchomości położonych w obrębie [...], AM-4 oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] i w obrębie [...], AM-1 oznaczonych jako działka nr [...] i w tym zakresie orzekł: o odmowie wygaszenia prawa trwałego zarządu co do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], AM-4, oraz jako działka nr [...], obręb [...], AM- 1. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. – zwanej dalej specustawą) Wojewoda Dolnośląski zezwolił A. na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] km do km [...]" oraz zatwierdził projekt budowalny i podział nieruchomości objętych tą decyzją. Z dniem w którym powyższa decyzja (zwana dalej "ZRID") stała się ostateczna, A. uzyskała ex lege prawo trwałego zarządu nieruchomości leżących w liniach rozgraniczających inwestycji, przy czym w stosunku do gruntu, który wcześniej stanowił własność Skarbu Państwa, decyzjami z dnia 6 lutego, z dnia 22 lutego oraz z dnia 25 lutego 2013 r. stwierdzono nabycie przez A. prawa trwałego zarządu (art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 specustawy).

W dniu 20 maja 2013 r. A. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, z dniem 1 stycznia 2013 r., trwałego zarządu nieruchomościami położonymi na terenie miasta W. przeznaczonymi zgodnie z ww. decyzją ZRID pod budowę obwodnicy W. (łącznie 365 działek), w związku z wejściem w życie rozporządzenia z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (dalej rozporządzenie). Zdaniem wnioskodawcy, z dniem 1 stycznia 2013 r. (tj z dniem przywrócenia W. statusu miasta na prawach powiatu), przedmiotowe nieruchomości przeszły z mocy prawa w trwały zarząd Prezydenta Miasta W., który w myśl art.19 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.) stał się zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

W toku postępowania – po wydaniu decyzji kasacyjnej Wojewody – organ pierwszej instancji uzyskał oświadczenie wnioskodawcy precyzujące, że podstawę zgłoszonego żądania stanowi przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). A. podtrzymała też stanowisko, że Prezydent W., z mocy prawa, stał się z dniem 1 stycznia 2013 r. zarządcą dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych leżących w granicach miasta na prawach powiatu i z tej racji przejął również zadania wynikające z art. 20 u.d.p. oraz z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (dalej ufitl).

Decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. Prezydent W. odmówił wygaszenia prawa trwałego zarządu A. do nieruchomości położonych na terenie miasta objętych wskazaną na wstępie decyzją ZRID. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał, że: 1/ A. nie jest jednostka organizacyjną o której mowa w u.g.n. lecz centralnym urzędem administracji publicznej, a nawet jeżeli taką jednostką jest, to nie była właściwie reprezentowana w niniejszym postępowaniu, gdyż osoba która podpisała wniosek o wygaszenie prawa trwałego zarządu, nie dysponuje stosownym pełnomocnictwem; 2/ działki wskazane we wniosku nie mogą być uznane za zbędne dla A., gdyż:

- na mocy ostatecznej decyzji ZRID tylko A. jest uprawniona do wykonania określonej w tej decyzji inwestycji;

- w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 (dalej zwanym "Programem") przyjętym uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr [...], jako pomiot realizujący tę inwestycję któremu zapewnia się środki finansowe z Krajowego Funduszu Drogi, wskazano A.;

- z treści rozporządzenia nie wynika, że wraz ze zmianą statusu miasta W., nastąpił z mocy prawa skutek w zakresie zmiany prawa trwałego zarządu nieruchomościami nabytymi pod budowę przedmiotowej drogi;

- A. nie uzyskała zgody organu nadzorującego na wystąpienie z wnioskiem o wygaszenie prawa trwałego zarządu w trybie art. 47 u.g.n.;

- skoro A. nie utraciła statusu zarządcy wywłaszczonych pod drogę nieruchomości oraz nie doszło do przeniesienia decyzji ZRID na Prezydenta W., to organ pierwszej instancji nie ma możliwości ich zagospodarowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. podważyła argumentację organu co do nie spełnienia wymogów formalnych i podmiotowych wniosku o wygaszenie prawa trwałego zarządu oraz podtrzymała stanowisko co do zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości związanej z uzyskaniem przez W. statusu miasta na prawach powiatu. Zakwestionowała także stanowisko organu co do konieczności przedłożenia zgody organu nadzorującego (powołując się na przedłożoną wcześniej interpretację, zaprezentowaną w piśmie Ministra Infrastruktury).

Wojewoda D. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania stwierdził, że co prawda postępowania przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a. i nie można w całości podzielić argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, to jednak rozstrzygnięcie odmawiające wygaszenia prawa trwałego zarządu jest słuszne, zaś stwierdzone uchybienia dotyczące błędnego podania nr działek w osnowie decyzji, czy też powołania błędnej podstawy prawnej, mogą być naprawione przez organ II instancji przez wydanie orzeczenie reformacyjnego co do części rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do meritum sprawy, organ drugiej instancji zauważył, że dotyczy ona wygaszenia prawa trwałego zarządu w trybie art. 47 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jednostka organizacyjna sprawujący trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaszenie tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna, przy czym złożenie wniosku, powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę. W niniejszej sprawie wnioskodawca zbędność nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie wiąże ze zmianą statusu miasta W., skutkiem czego uznaje, że funkcję zarządcy dróg krajowych przejął Prezydent Miasta W., który z tej racji przejął też obowiązek realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy nie podzielił jednak tego stanowiska. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje bowiem, że objęte wnioskiem nieruchomości nie stały się zbędne dla A., która pomimo wskazanych zmian, nadal jest zobowiązana do realizacji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy W.. Wojewoda uznał bowiem, że kluczowym elementem rozwiązania jest przepis art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz uchwała nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych lata 2011-2015", w której na wykonawców Programu wskazano A. oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia. W tekście uchwały stwierdzono, że: "A. jest głównym beneficjentem Krajowego Funduszu Drogowego; finansowanie zadań drogowych realizowanych przez A. zostanie zapewnione przez Krajowy Fundusz Drogowy i budżet państwa; coroczny plan finansowy służący realizacji programu, przygotowywany jest między innymi na podstawie informacji Dyrektora". Organ zaznaczył także, że w uchwale tej, wymieniona jest budowa spornej obwodnicy jako zadanie priorytetowe przypisane do realizacji A. Oddział . i co istotne, akt ten, po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego status miasta W., nie został – pomimo innych nowelizacji – w tym zakresie zmieniony. Przywrócenie statusu miasta W. nie wiązało się więc z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków dla określenia podmiotu zobowiązanego do realizacji przedmiotowej inwestycji.

W dalszych rozważaniach organ podniósł, że proces inwestycyjny budowy spornej drogi zainicjowała A., która uzyskała decyzję zezwalającą na realizację tej inwestycji. Decyzja ta, w zakresie beneficjenta również nie ulegała zmianie. Wynikające z niej uprawnienia nie przeszły na inne podmioty publiczne, ani w drodze aktu stosowania prawa, ani w drodze czynności cywilno–prawnej, ani też w następstwie zmian przepisów o charakterze ustrojowym. W szczególności nie doszło do tego ex lege w efekcie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 10 lipca 2012 r. Zdaniem Wojewody, brak podstaw aby ze zmianą statusu miasta wiązać skutek – z mocy prawa – w zakresie praw i obowiązków dotyczący powstania, wygaśnięcia bądź zmiany podmiotu odpowiedzialnego za realizację inwestycji. Dyspozycja o tym musiałaby bowiem znajdować się w rozporządzeniu lub innym akcie prawnym - takich zapisów jednak brak.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na skalę inwestycji, która obejmuje nie tylko nieruchomości na terenie miasta W. ale i gminy S.. To zdaniem organu wyklucza, choćby teoretycznie, wejście Prezydenta W. w ogół praw i obowiązków wynikających z decyzji ZRID zarówno w sferze wykonywania własności nieruchomości jak i realizacji projektu budowalnego.

Dla wzmocnienia argumentacji odwołano się także do stanowiska judykatury, przywołując liczne orzeczenia sądów jakie zapadły w procesach dotyczących określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przewidzianych na mocy ww. decyzji pod budowę obwodnicy W.. Podniesiono, że w orzeczeniach tych sądy opowiedziały się za ciągłością praw i obowiązków A., która jako przyszły zarządca nieistniejącej drogi, zapoczątkowała proces inwestycyjny w trybie specustawy uzyskując decyzję ZRID - a w efekcie także ex lege - prawo trwałego zarządu nieruchomości przeznczonych pod budowę tej drogi. Wojewoda zaznaczył, że w przywołanych orzeczeniach stwierdzono, że uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogłyby przejść na Prezydenta W., jedynie w stosunku do drogi będącej budowlą realnie istniejącą w dniu wejścia w życie rozporządzenia i zaliczonej w tej dacie do kategorii dróg krajowych w trybie art. 5 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Takie zdarzenie w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Obwodnica W. objęta decyzją ZRID nie powstała jako obiekt budowalny, nie została oddana do użytku a więc nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako obiekt budowalny – droga publiczna.

Reasumując rozważania w powyższym zakresie, organ stwierdził, że skoro za proces realizacji przedmiotowej obwodnicy W. odpowiada A. - a w praktyce wykonuje go A. która dysponuje środkami publicznymi na jej realizację - to nieruchomości objęte decyzją ZRID, w zakresie w jakim leżą w granicach miasta W., nie stały się zbędne dla tej jednostki organizacyjnej.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu pierwszej instancji wywodząc, że A. jest oczywiście jednostka organizacją której przysługuje trwały zarząd, prawidłowe było umocowanie osoby która podpisała wniosek, nie było konieczne przedłożenie zgody organu nadzorującego z przyczyn podanych przez A., podstawy do odmowy wygaszenia trwałego zarządu nie stanowi brak możliwości zagospodarowania nieruchomości przez organ.

Powyższą decyzję w całości zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Oddział we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że nieruchomości których dotyczył wniosek o wygaszenie trwałego zarządu nie stały się zbędne dla A. Oddział we W. w rozumieniu ww. przepisu.

Wskazując i zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, w wysokości prawem przepisanej.

Argumentując postawiony w skardze zarzut prawa materialnego, jej autor podniósł, że Wojewoda Dolnośląski dokonał wadliwej wykładni i subsumpcji przepisu art 47 ust. 1 u.g.n. a przy okazji również wadliwiej wykładni ustawy o drogach publicznych w zakresie podmiotowości i kompetencji zarządcy drogi.

Rozwijając powyższe stanowisko wskazano, że Wojewoda dokonał zawężania pojęciowego zbędności o której stanowi art. 47 ust. 1 u.g.n. Wadliwie bowiem konstytuuje zakresy pojęciowe zbędności, na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 47 ust. 1 u.g.n. jako zakresy całkowicie rozłączne, podpierając się przy tym dwoma komentarzami z doktryny. Jednakże pomimo właściwego doboru doktrynalnych źródeł prawniczych, organ wydaje się przedstawione w nich konstatacje rozumieć w sposób wadliwy. Oba przytoczone w decyzji poglądy skłaniają się ku stanowisku, że pojęcie zbędności z art. 47 ust. 1 u.g.n. jest szersze niż pojęcie zbędności z art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a co więcej, drugie w całości zawiera się w tym pierwszym. W związku z powyższą wadliwą wykładnią art. 47 ust. 1 u.g.n., - zdaniem strony – organ sugeruje, iż A. skorzystała z niewłaściwej podstawy wniosku, tj. art. 47 ust. 1 u.g.n., zamiast art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zdaniem skarżącej, organ nie zauważa jednak, że art. 46 u.g.n. nie przewiduje trybu wnioskowanego, a jedynie wydanie decyzji z urzędu; to właśnie art. 47 ust. 1 u.g.n. jest wyłączną podstawą do wygaszenia trwałego zarządu na wniosek zainteresowanego podmiotu, w przypadku zaistnienia m.in. zbędności, ale rozumianej jako pojęcie szersze i nierozdzielne zakresowo od tego z art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n..

Skarżąca uważa też, że w zaistniałym stanie faktycznym trwały zarząd nad nieruchomościami, których dotyczył jej wniosek stał się dla niej całkowicie zbędny. Przyznaje, że od chwili kiedy otrzymała przedmiotowe nieruchomości w trwały zarząd, była także na mocy przepisów prawa zarządcą i inwestorem w odniesieniu do wskazanego w decyzji ZRID odcinka drogi krajowej nr [...]. Te okoliczności jednakże uległy zmianie. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 853), z dniem 1 stycznia 2013 r. przywrócono Miastu W. status miasta na prawach powiatu oraz ustalono - także z dniem 1 stycznia 2013 r. - granice powiatu wałbrzyskiego z siedzibą władz w W., który obejmuje gminy o statusie miasta: B., J. i S. oraz gminy: G., M., S. i W.. Przepis art. 1. ust. 2 specustawy drogowej stanowi, że w odniesieniu do dróg innych, niż zarządzane przez A. uprawnienia, obowiązki i zadania A. wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Na podstawie art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Do zadań zaś zarządców dróg należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora (art. 20 pkt 3 u.d.p.) i nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi (art. 20 pkt 17 u.d.p).

Zgodnie z założeniami ustawy o drogach publicznych, status zarządcy drogi publicznej nie wiąże się koniecznie i bezwzględnie z prawem własności do nieruchomości (choć niewątpliwie jest to stan pożądany, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 2a ustawy o drogach publicznych). Szczególnie widoczne staje się to w przypadku wykonywania funkcji zarządcy drogi w miastach na prawach powiatu. Przepisy prawa (art. 20 pkt 3 u.d.p.) w sposób ewidentny utożsamiają także zarządcę drogi z inwestorem.

W związku z podmiotowością Prezydenta Miasta W. jako zarządcy drogi publicznej i wobec faktu, że obecnie inwestorem inwestycji "Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]", może być tylko Gmina W. działająca poprzez Prezydenta Miasta W., A. nie może w stosunku do przedmiotowych nieruchomości wykonywać swoich ustawowych zadań, co powoduje, że przedmiotowe nieruchomości stały się dla A. zbędne.

Niezasadnym – zdaniem skarżącej jednostki - jest powołanie się przez Wojewodę na wyroki sądów administracyjnych. Wspomniane wyroki faktycznie zapadły, ale dotyczyły jedynie kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na podstawie wydanej na A. decyzji ZRID. W wyrokach tych, słusznie czy nie, NSA uznała, że skoro nieruchomości wywłaszczono na wniosek A., a także przeszły one na własność Skarbu Państwa, to właśnie A. winna ponieść koszty związane z odszkodowaniem za wywłaszczenie tychże nieruchomości. Przedmiotem orzekania sądów administracyjnych nie był więc obowiązek i prawo do budowy dróg krajowych na rzeczonych nieruchomościach. Za absurd skarżąca uznaje twierdzenie, że zarządcą drogi jest się jedynie w odniesieniu do dróg realnie istniejących. Autor skargi zauważy, że w tym zakresie ustawodawca jest nieprecyzyjny i niekonsekwentny, stwierdził jedna, że skoro w myśl art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą m.in. sprawy z zakresu budowy drogi, to logicznym jest, że zarządcą jest się także w odniesieniu do dróg planowanych i nieistniejących jako, że nie można zbudować drogi, która już istnieje. Natomiast podmiotowość zarządcy w rozpatrywanym przypadku rozstrzyga art. 19 ust. 5 u.d.p. - Prezydent Miasta W..

Reasumując skarżąca stwierdziła, że w sytuacji istniejącej od dnia 1 stycznia 2013 r., kiedy to przywrócono Miastu W. status miasta na prawach powiatu, w myśl ustawy o drogach publicznych A. przestał być zarządcą dróg krajowych na terenie Miasta Powiatu W., tak w odniesieniu do dróg istniejących, jak też przyszłych. A., nawet gdyby chciał, to nie ma ustawowych kompetencji do budowy dróg krajowych na terenie Miasta W. jako, że kompetencja wp. budowy dróg jest domeną zarządcy drogi, którym jest od dnia 1 stycznia 2013r. Prezydent Miasta W..

Dalej argumentując autor skargi stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia nn. sprawy jest fakt, że w obrocie prawnym istnieje wydana na A. decyzja ZRID dotycząca inwestycji pn.: Obwodnica W. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Fakt, iż A. posiada zezwolenie na realizację takiej inwestycji nie jest w żadnym przypadku jednoznaczne z pojawieniem się po jej stronie obowiązku realizacji tejże inwestycji. Przedmiotowa decyzja ZRID nie zmienia w tym stanie faktycznym - bo przecież nie może- ustawowych kompetencji w zakresie zarządu nad drogami publicznymi (obecnymi i przyszłymi) zlokalizowanymi na terenie miasta na prawach powiatu. Kompetencja ustawowa wp. budowy dróg krajowych na terenie Miasta W., jest zaś wyłączną kompetencją zarządcy drogi, którym jest od dnia 1 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta W.. Powyższe sprawia, że chociaż A. jest adresatem wskazanej przez Wojewodę D. decyzji ZRID, to na jej podstawie nie będzie mógł budować obwodnicy W. w ciągu DK [...], gdyż ustawa o drogach publicznych mu na to nie pozwala. Zasada legalizmu nie pozwala zaś organowi administracji publicznej czynić więcej niż jest to przewidziane przepisami prawa.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jest też - zdaniem skarżącej – fakt istnienia uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia 25 stycznia 2011 r. pn. Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011 - 2015. Uchwała ta jest aktem prawa wewnętrznie obowiązującego i nie może być sprzeczna z kompetencjami przewidzianymi dla zarządców dróg, które reguluje akt prawa powszechnie obowiązującego, którym jest ustawa o drogach publicznych. Oznacza to, że po przywróceniu W. statusu miasta na prawach powiatu, w zakresie planowanej budowy Obwodnicy W. w ciągu DK [...], ww. program - jako sprzeczny z ustawą - stał się nieważny.

Ponadto, należy wskazać, o czym wszystkie organy orzekające nie wspominają, że Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 uległ modyfikacjom i aktualnie opracowywany jest Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023, który zmienia Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015. W Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 w ogóle nie przewiduje się do realizacji Obwodnicy W. w ciągu DK [...].

W związku z przedstawioną argumentacją, w reasumpcji skargi stwierdzono, że nieruchomości objęte wnioskiem o wygaszenie prawa trwałego zarządu na których planowano budowę obwodnicy Miasta W. stały się dla A. zbędne. Jednostka ta nie ma bowiem kompetencji ustawowych do budowy na tych nieruchomościach drogi krajowej, a budowy takiej nie przewiduje też nowo powstający program rządowy. Z tych względów jednostka uważa, że nie będzie mogła realizować decyzji ZRID.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem tak prowadzonej kontroli sądowej jest decyzja Wojewody D. podjęta w przedmiocie odmowy wygaszenia prawa trwałego zarządu nieruchomościami przeznaczonymi zgodnie z decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r. na realizację inwestycji drogowej pod nazwą Budowa obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] do km [...]. W przekonaniu orzekającego w niniejszej sprawie składu, zaskarżona decyzja reformująca orzeczenie organu pierwszej instancji w części (co do oznaczenia geodezyjnego działek) oraz utrzymująca w mocy decyzję w pozostałym zakresie, nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 782 – dalej u.g.n.) a konkretnie jej art. 47. Przepis ten stanowi, że jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Ust. 2 art. 47 przywołanej wyżej ustawy stanowi zaś, że właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o którym mowa w ust. 1.

W świetle przedstawionych regulacji, wydanie przez organ decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu uwarunkowane jest więc spełnieniem przesłanki zbędności całej nieruchomości lub jej części. Niewątpliwie dla oceny, czy zbędność ta zaistniała, konieczne jest ustalenie celu ustanowienia trwałego zarządu i następnie dokonanie oceny na ile cel ten, już po ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w trwały zarząd, nie jest aktualny.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że nieruchomości objęte wnioskiem A. o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, zostały przez nią przejęte w trwały zarząd w związku z budową obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] km do km [...], realizowanej na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia 11 kwietnia 2012r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej ZRID). Z chwilą gdy wymieniona decyzja stałą się ostateczna, ukształtowana nią linia podziału nieruchomości stała się granicą prawną terenu zajętego docelowo pod drogę publiczną o kategorii drogi krajowej, przejętego w trwały zarząd przez A.. Nie jest też sporne, że realizacja projektu spornej obwodnicy umieszczona została w "Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" przyjętym uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011, w której na wykonawców Programu wskazano A. oraz spółki specjalnego przeznaczenia. Według wskazanej uchwały budowa spornej obwodnicy, wymieniona jest jako zadanie priorytetowe przypisane do realizacji A. Oddział W., której zapewnione zostały na ten cel środki finansowe. Przedmiotowy program na dzień orzekania przez organy nie uległ zmianie, co przyznał pełnomocnik A. wskazując też, że prowadzane są prace nad nowym programem. Strony nie kwestionują i tego, że przedmiotowa droga krajowa jeszcze nie powstała.

W niniejszej sprawie sporne jest natomiast, czy istotnie objęte sentencją zaskarżonej decyzji nieruchomości, które A. nabyła w trwały zarząd z mocy prawa, w związku z uzyskaniem decyzji ZRID, stały się zbędne dla tej jednostki. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wiąże się z rozumieniem pojęcia zbędności na gruncie przepisu art. 47 u.g.n. Zdaniem Sądu, zbędność o którym mowa w tym przepisie zachodzi wówczas, gdy w trakcie sprawowania zarządu zajdą takie zmiany w działalności jednostki lub zmiany w przeznaczeniu nieruchomości, że dana nieruchomość będzie jednostce zbędna. Chodzi tu o proces dynamiczny spowodowany zmianami a nie o sytuację, gdy wadliwie, tzn. bez zbadania przydatności nieruchomości dla konkretnej jednostki ustanowione zostanie dla niej prawo trwałego zarządu (por. NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. I OSK 2062/11 dostępny CBOSA, nsa.gov.pl). Nie ulega też wątpliwości, że występując z wnioskiem o wygaśnięcie prawa trwałego zarządu, to wnioskująca o wygaszenie trwałego zarządu jednostka musi wykazać (uprawdopodobnić) istnienie tak rozumianej przesłanki zbędności.

W niniejszej sprawie A. wskazuje, że przedmiotowe nieruchomości stały się jej zbędne, gdyż utraciła ona status zarządcy drogi a więc status inwestora i podmiotu uprawnionego do wykorzystania przedmiotowych nieruchomości dla celu budowy obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej. Utratę statusu zarządcy drogi strona skarżąca wiąże ze zmianą statusu W. na miasto na prawach powiatu i w związku z tym przyjmuje, że z mocy prawa przeszły kompetencje zarządcy drogi znajdującej się granicach miasta na prawach powiatu na prezydenta miasta (art. 19 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Inaczej mówiąc, A. uznaje, że w związku z zaistniałą zmianą, od 1 stycznia 2013 r. nie jest już- z mocy prawa - właściwym zarządcą drogi publicznej, która ma powstać na terenie miasta W., co w konsekwencji prowadzi do zbędności przejętych w trwały zarząd nieruchomości.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Po pierwsze A. uzyskała trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami, z mocy prawa, w związku wydaniem decyzji ZRID. Ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomościach objętych decyzją ZRID na rzecz A. wiąże się oczywiście z faktem, że podmiot ten wystąpił jako inwestor obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...]. W ten bowiem sposób (jako prawo trwałego zarządu) ustawodawca określił prawną formę władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej jej w trwały zarząd w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania jak też w celu zabudowy takiej nieruchomości. W tym przypadku A. otrzymała nieruchomości w trwały zarząd w celu budowy drogi i celu tego, jak dotychczas, nie zrealizowała. Co do zasady, A. występuje nadal jako inwestor budowy przedmiotowej drogi. Nie zaszły też zmiany organizacyjne uniemożliwiające jej realizację tego typu zadań.

Nie zostało także wykazane aby uległo zmianie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości. Nadal są one przewidzianej na pasy drogi publicznej, zgodnie z decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. Jak już zauważono - co do zasady - A. nadal ma kompetencje w zakresie budowy dróg krajowych. Skarżąca twierdzi jednak, że utraciła uprawnienia do realizacji tej konkretnej inwestycji, gdyż przeszły one, z mocy prawa, na innego zarządcę drogi. W tym względzie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2014r. (sygn.akt I OSK 1132/14), który odnosił się już do analogicznej argumentacji podnoszonej w skargach kasacyjnych na gruncie spraw o wypłatę odszkodowań. Już wówczas (podobnie jak obecnie), A. twierdziła bowiem, że na mocy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przestała pełnić funkcję zarządcy drogi w stosunku do nieruchomości znajdujących się w granicach miasta na prawach powiatu, ze względu na prezentowane wcześniej zmiany statusu miasta W.. Analizując powyższą kwestię NSA stwierdził jednak, że uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta W. jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego status miasta W. drogi krajowej, jako drogi nr [...], zaliczonej na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest istnienie drogi w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Aby jednak do takiego zaliczenia doszło droga musi najpierw spełniać kryterium uznania jej za budowlę. Jak wyjaśnił NSA nadanie kategorii drogi może bowiem dotyczyć tylko obiektu wybudowanego – po uzyskaniu przez inwestora określonych warunków techniczno-użytkowych. Analizując szczegółowo decyzję ZRID i jej załączniki (plan orientacyjny) NSA stwierdził, że projektowana droga krajowa KD-[...] oznaczona jest kolorem czerwonym a projektowana obwodnica na wskazanym odcinku w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr [...]. O ile zatem rację ma A., że Prezydent W. mógł stać się zarządcą rzeczywiście istniejącej drogi krajowej nr [...], o tyle nie stał się zarządcą drogi projektowanej. Reasumując NSA stwierdził, że skoro projektowana obwodnica nie została na dzień wejścia w życie rozporządzenia pobudowana i nie została oddana do użytku i nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako droga publiczna, to Prezydent, mimo przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu nie może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 1 ust. 2 w związku art. 22 ust. 1 specustawy oraz w związku z art. 19 ust. 2 i 5 u.d.p. Powyższa sytuacja nie uległa również zmianie na dzień orzekania przez organy w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu.

Tym samym nie jest zasadna argumentacja A. prezentowana w niniejszym postępowaniu wskazująca na zbędność nieruchomości przejętych przez nią w trwały zarząd w związku budową drogi objętej decyzją ZRID z dnia 11 kwietnia 2012 r., ze względu na przejście uprawnień i obowiązków zarządcy drogi na Prezydenta W.. W zaistniałych okolicznościach, o takim przejściu nie może być mowy. Tym samym nie można przyjąć, że jednostka wnioskująca w niniejszej sprawie o wygaszenie prawa trwałego zarządu w trybie art. 47 ust. 1 u.g.n., wykazała zaistnienie przesłanki materialnoprawnej w postaci zbędności przedmiotowych nieruchomości. Skoro tak, nie można zasadnie postawić organom administracji orzekającym w sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 47 ust. 1 u.g.n. przez jego błędna wykładnię i wadliwie zastosowanie.

W ocenie Sądu powyższe nie wyklucza - co do zasady - wykazania zbędności trwałego zarządu przedmiotowymi nieruchomościami z innych przyczyn (których jednak wnioskująca jednostka w tym postępowaniu nie wykazała), lub też w przypadku zmiany sytuacji faktycznej sprawy.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i z tych względów, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a ,skargę oddalił.