Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 395/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 48, art. 48a, art. 48b, art. 49
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi N. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2023 r., nr 402/2023 w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych w zakresie samowolnej budowy budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej DWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej jako PINB) nr 21/2023, z dnia 7 kwietnia 2023r., wstrzymujące roboty budowlane w zakresie samowolnej budowy budynku oznaczonego geodezyjnie nr [...], położonego na działce nr [...] w N., gmina L.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z informacją Starosty Legnickiego dotyczącą wykonania robót budowlanych polegających na: remoncie wraz z termomodernizacją oraz rearanżacją wnętrz istniejącego budynku gospodarczego w ramach kompleksu budynków mieszkalno - usługowych i zagrodowych, przed datą skutecznego zgłoszenia Staroście zamiaru ich wykonania przez N. H., podjął czynności kontrolne obejmujące budowę budynku oznaczonego na mapie ewidencyjnej nr [...] położonego pomiędzy budynkiem oznaczonym numerem [...], a budynkiem oznaczonym numerem [...] w N., gmina L. Po uprzednim zawiadomieniu stron, PINB przeprowadził w dniu 28 marca 2023r kontrolę opisanych wyżej robót. W czynnościach kontrolnych uczestniczyła N. H. jako właścicielka nieruchomości wraz z pełnomocnikiem. Z protokołu z kontroli wynika, że pomiędzy budynkiem oznaczonym nr [...] a budynkiem oznaczonym nr [...] znajduje się budynek, który składa się z następujących pomieszczeń: korytarza, magazynu słodu i leżakowni. Obiekt posiada poddasze i wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną, elektryczną, wentylacyjną. W jednym z pomieszczeń znajduje się instalacja do produkcji piwa – jeszcze nie używana.

W tych okolicznościach PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy opisanego wyżej budynku oznaczonego geodezyjnie nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2023 r. wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, PINB wstrzymał roboty budowlane w zakresie samowolnej budowy przedmiotowego budynku informując jednocześnie, że Inwestor i właściciel nieruchomości ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (lub od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne w przypadku jego zaskarżenia) złożyć wniosek o jego legalizację.

W zażaleniu na powyższe postawienie podniesiono, że wykonane prace nie polegały na samowolnym wybudowaniu obiektu. Właścicielka wyjaśniła, że owszem samowolnie - tj. bez czekania na stosowne dokumenty i zgody - w roku 2022/23 przystąpiła do wykonywania robót budowlanych ale polegających na remoncie istniejącego budynku a nie na jego budowie.

Skarżąca wyjaśniła, że obiekt stanowił część przedwojennej zwartej zabudowy folwarcznej. W 1945 r. budynek był bardzo zniszczony a w latach osiemdziesiątych nie było go na mapach geodezyjnych. Pozostały tylko relacje świadka, nieżyjącego już Sąsiada, że w tym miejscu budynek funkcjonował do roku ok. 1950, po czym, na skutek uszkodzeń wojennych zaczął popadać w ruinę. Do momentu podjęcia prac inwestycyjnych istotne elementy budynku były zachowane, co widać również na przekazanych uprzednio zdjęciach. Zatem obiekt powinien funkcjonować przynajmniej w formie ruiny. Dlatego w roku 2019 r. skarżąca podjęła się remontu z odtworzeniem kubatury budynku i tym bardziej jest zaskoczona, że wówczas, po zgłoszeniu remontu, żaden z pracowników urzędów odpowiedzialnych nie podjął reakcji w stosownym czasie (o ile zgłoszone prace miałaby budzić kontrowersje), a pojawiły się ona obecnie – gdy istniejącemu już budynkowi (bo w praktyce wyremontowanemu bazowo w roku 2019) strona chciała nadać odpowiedni standard, przywracając mu funkcję zabudowy rolno - gospodarczej.

Skarżąca potwierdziła także, że faktycznie od początku nie było ściany przedniej budynku i bezspornie była pusta przestrzeń. W miejscu tym było dużo gruzu, oraz pozostały ściany i komin, które bezsprzecznie świadczyły o historycznych zabudowaniach gospodarczych w tym miejscu.

Strona podniosła także, że wykonane prace budowle – które ona postrzega jako remont – jeżeli faktycznie stanowią odbudowę, to nie czynią nikomu krzywdy. Nadto w czasach inflacji jej przedsiębiorstwo nie stać na uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 375 000 zł, ani na poniesienie kosztów rozbiórki – 60 000 zł Ponadto budowa minibrowaru toczy się w nadzwyczajnych warunkach (które występują w okresie ostatnich 3 lat). Wskazała także, że nie zgadza się z kwalifikacją obiektu jako obiektu usługowego. Z tych względów wnosi o umorzenie postępowania w sprawie samowoli i wydania pozwolenia na użytkowanie.

DWINB nie uwzględnił zażalenia.

Po wyjaśnieniu wynikających z art. 49 Prawa budowlanego materialnoprawnych podstaw orzekania, DWINB w całości podzielił stanowisko organu I instancji, co od tego, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku usługowego oznaczonego geodezyjne nr [...] oraz, że obiekt ten nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu II instancji fakt samowoli budowlanej wynika z dokumentacji załączonej do wyjaśnienia sporządzonego przez N. H. do wniosku o przyjęcie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w zakresie remontu obiektów gospodarczych oznaczonych "[...], [...], [...], [...] obręb [...]" z dnia 12 sierpnia 2019 r. Na poświadczonej przez Starostę Legnickiego kopii mapy ewidencyjnej z dnia 15 grudnia 2015 r. oraz mapie do celów projektowych, rzeczony budynek nie był bowiem ujęty. Fakt samowoli budowlanej wynika również z treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2023 r. wykazującej, że budynek pełni funkcję usługową, co potwierdza charakter pomieszczeń z których się on składa. Przesądza o tym, mi.in dokumentacja złożona przez stronę do Starosty Legnickiego, w zakresie dotyczącym przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania części usługowej parteru budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W projekcie przedłożonym do Starosty Legnickiego celem zgłoszenia przebudowy, wskazano bowiem na zmianę sposobu użytkowania na mini browar wraz ze sprzedażą własnych produktów. W wymienionej dokumentacji, wskazano na kategorię XVII tj. budynków usługowych, handlu oraz warsztaty rzemieślnicze. Powyższe oznacza - tak jak prawidłowo zakwalifikował rzeczony budynek PINB - że ww. budynek mieszkalny przeznaczony jest do działalności usługowej obejmującej rzemieślniczą produkcję piwa, przechowywanie słodu, leżakowanie piwa. Powyższe oznacza że na obiekt ten wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, którego to strona nie przedstawiła. Realizacja robót budowlanych stanowiących budowę bez decyzji o pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, która skutkuje procedurą przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego.

W obliczu takiego stanu faktycznego, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postępował zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego i na podstawie art. 48 ust. 3 ww. ustawy, wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestora określone obowiązki zmierzające do zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych.

Zdaniem DWINB zarzuty zażalenia pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, na żadnym etapie postępowania fakt samowoli budowlanej nie był kwestionowany. Strona wywodzi natomiast, że wykonała prace remontowe "ruin istniejącego budynku gospodarczego".

W ocenie organu II instancji z taką kwalifikacją prac nie można się zgodzić. Nawet jeżeli przyjąć, że obiekt budowlany w stanie ruiny znajdował się na rzeczonej działce, to nie spełniał on wymogów użytkowania oraz nie widniał w ewidencji rejestru budynków. Działania zmierzające do przywrócenia jego użytkowania opierają się zatem na odbudowie, a nie jak wskazuje Skarżąca na remoncie. O powyższym świadczą również czynności dokonane przez Skarżącą po rzeczonej odbudowie tj. zinwentaryzowanie oraz ujawnienie rzeczonego budynku poprzez wpisanie go rejestru budynków i uzyskanie przez niego numeru, co potwierdza uzyskana przez PINB dokumentacja geodezyjna. Przedmiotowy obiekt budowlany (odbudowa budynku usługowego) wymagał uzyskania przed jego realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane. Równocześnie nie podlega on wyjątkom określonym w art. 29 i 30 Pb. Odbudowa wcześniej istniejącego obiektu również jest budową, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 Pb stanowiącego, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

W związku z nielegalnym charakterem wykonanej inwestycji, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do uruchomienia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 1-5 Pb.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła N. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że czynności podjęte przez Skarżącą w zakresie remontu budynku gospodarczego oznaczonego geodezyjnie nr [...] stanowią jego budowę lub odbudowę, podczas gdy skarżąca w istocie nie ingerowała w substancję już istniejącego budynku, a jedynie przywróciła mu cechy funkcjonale;

2/ naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego, tj.: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że działania Skarżącej odnoszące się do budynku oznaczonego geodezyjnie nr [...] stanowią jego budowę lub odbudowę, podczas gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wydanego w II instancji organ nie wskazał jakie dokładnie czynności spełniają powyższą kwalifikację, co w konsekwencji doprowadziło go do niewłaściwych wniosków dotyczących naruszenia przez Skarżącą art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz konieczności wstrzymania robót budowlanych, które de facto nigdy nie uległy rozpoczęciu.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że jakkolwiek same przepisy o samowoli budowlanej oraz jej skutkach mają charakter bezwzględny i nie obejmują wyjątków (oprócz postępowania legalizacyjnego), to jednak w sytuacji, gdy roboty budowlane miałyby polegać na odbudowie już istniejących konstrukcji, organ musi wskazać w jakim dokładnie zakresie zostały one przeprowadzone, a także, z urzędu, określić jakie dokładnie dowody świadczą za tak ustalonym stanem faktycznym. W niniejszej sprawie oba organy, nie określiły jednak jakie dokładnie czynności zostały przez skarżącą podjęte przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji w zakresie pozwolenia na budowę (samowola budowlana), które jednocześnie stanowiłyby ingerencję w konstrukcję budynku (nie były remontem) oraz nie stanowiły jedynie istniejącego stanu budynku. Przepisy budowlane wprowadzają istotną różnicę pomiędzy sytuacją, gdy czynności podjęte przez Inwestora polegają na odtworzeniu całej lub zasadniczej części konstrukcji budynku (wówczas mamy do czynienia z odbudową) od sytuacji, kiedy Inwestor jedynie utrwala stan istniejący poprzez czynności adaptacyjne (remont). Skoro nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem prac przez Skarżącą budynek istniał, to w konsekwencji nie wystarczy, że wstrzymując roboty budowlane organ poprzestanie na stwierdzeniu o ingerencji w jego stan techniczny. Organ zobligowany jest bowiem do precyzyjnego określenia jakie dokładnie zmiany zostały dokonane przez Inwestora (w znaczeniu materialnym) oraz w oparciu jakie dokumenty ustalił powyższy fakt. Na kanwie niniejszej sprawy jedynym, co w ocenie Skarżącej udało się ustalić w sposób jednoznaczny jest fakt, że podjęła ona bliżej nieokreślone czynności służące adaptacji poprzednich zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. Niewiadomym pozostaje przy tym jakie dokładnie prace zostały wykonane oraz w jaki sposób ingerowały one w konstrukcję budynku już istniejącego. Organ drugiej instancji w żaden sposób nie wskazał jakie dokładnie części poprzednich zabudowań zostały przez Skarżącą rozebrane w celu ich rekonstrukcji. Nie wyjaśnił również jakie dokładnie elementy budynku zostały wymienione. Tym bardziej zaniechał zatem obowiązkowi ustalenia, czy elementy te zostały wymienione w zakresie niewielkim, znacznym, czy też bardzo szerokim.

Sam fakt przyznania się przez Skarżącą do częściowej samowoli budowalnej pozostaje bez znaczenia dla oceny skutków jej działania, bowiem w istocie w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji posługiwała się ona pojęciami o charakterze potocznym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację oraz wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie naruszaja prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalnego. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W myśl art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zgodnie z art. 48b ust. 2 Prawa budowalnego w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą:

1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;

2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.

Natomiast stosownie do art. 49 ust. 2a i 2b Prawa budowalnego, w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie.

Z przedstawionych regulacji wynika, że skarżone postanowienie otwiera procedurę legalizacji samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 - jest bowiem pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Co istotne, oprócz wyartykułowanego w nim wprost nakazu wstrzymania robót budowalnych warunkuje ono możliwość późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie dojdzie do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Przy czym sama legalizacja jak i ustalanie opłaty legalizacyjnej następuje na podstawie stosownego wniosku, w odrębnym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły budynek oznaczony geodezyjnie nr [...] znajdujący się na działce nr [...] w N. który usytuowany jest pomiędzy budynkami oznaczonymi nr [...] i nr [...]. Zdaniem organów obiekt ten został wybudowany przez skarżącą bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżąca nie zgadza się przyjętą klasyfikacją wykonanych robót jako budowy wymagającej pozwolenia na budowę. Podkreśla, że przed rozpoczęciem przez nią prac budynek istniał i znajdowały się tam pomieszczenia gospodarcze. Podjęła jedynie czynności w zakresie remontu istniejącego budynku gospodarczego - nie ingerując w substancję tego budynku przywróciła mu cechy funkcjonalne.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii oceny prawidłowości kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą – czy stanowiły one budowę budynku gospodarczego – jak przyjęły to organy, czy też polegały na remoncie istniejącego budynku – na co wskazuje argumentacja skargi.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przy czym ustawodawca nie definiuje pojęcia rozbudowy, nadbudowy jak też odbudowy. Skutkuje to koniecznością dokonania wykładni językowej tych pojęć przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. Remont oznacza natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi także istnieć remontowany obiekt, dlatego w przypadku remontu następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.

Odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy zauważyć najpierw trzeba, w języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Już choć z powyższego wynika, że zakres znaczeniowy odbudowy jest znacznie szerszy niż remontu.

W orzecznictwie wskazuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak zaznaczono, różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości. W tej sytuacji ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiane jako remont. W orzecznictwie akcentuje się również, że pojęcia remontu nie można rozumieć w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11). Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) w istocie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11, wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1546/07, wyrok NSA z 2 lutego 2006r., II OSK 56/05; wyrok NSA z 29 marca 2001 r. SA/Bk 852/00).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy w prawidłowy sposób zakwalifikowały wykonane przez skarżącą roboty jako budowę.

Należy zgodzić się z organami, że datą mającą znaczenie dla oceny wykonanych robót jest rok 2019, a to w związku z dokonanym wówczas przez skarżącą zgłoszeniem Staroście Legnickiemu zamiaru wykonania robót polegających na remoncie przedmiotowego budynku. Organ I instancji w celu zakwalifikowania wykonanych robót odwołał się najpierw do zdjęć działki nr [...] w N. dostępnych na stronie mapy satelitarnej gogle earth pro. Dane te pozwalają ustalić, że w roku 2017 r. na ww. działce w miejscu w którym obecnie znajduje się przedmiotowy budynek - co do którego dokonano ww. zgłoszenia - widoczna była trawa i ewentualnie mały fragment jego tylnej ścian. Na zdjęciu nie są natomiast widoczne ściany budynku – w szczególności ściana przednia (istnieje ewentualne fragment ściany tylnej) - oraz stropy i dach. Także zdjęcia dostępne na stronie www.gogle.street.view z 2017 r. potwierdzają, że w miejscu obecnego budynku znajdowała się pusta przestrzeń. Już tylko przywołane dowody wskazują, że przed datą dokonanego przez stronę zgłoszenia, w miejscu obecnego budynku gospodarczego nie było zabudowy która w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego mogłaby być uznana za budynek.

Dalej zauważyć należy, że PINB uzyskał także i włączył do akt kopie dokumentacji Starosty Legnickiego w związku z dokonanym przez skarżącą w 2019r. zgłoszeniem remontu przedmiotowego budynku. Analiza tej dokumentacji wykazała, że na załączonych do zgłoszenia mapach ewidencyjnych tj. poświadczonej przez Starostę kopii mapy z 15 grudnia 2015r. oraz na mapie dla celów projektowych z 14 września 2016 r. również brak jest przedmiotowego budynku.

Istnienia budynku nie potwierdzają także dowody w postaci zdjęć, przedłożone przez stronę przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. Zdjęcia obrazujące widok zewnętrzny wskazują tylko na istnienie fragmentu ściany tylnej obiektu.

W świetle przedstawionych dowodów zasadnym jest stanowisko organu, że wykonane przez skarżącą w związku ze zgłoszeniem z 2019 r. roboty nie mogą być zakwalifikowane jako remont lecz stanowią co najmniej odbudowę budynku. Przywołany materiał jednoznacznie wskazuje, że przed 2019 r. w miejscu obecnego budynku nie istniał budynek który mógłby być poddany remontowi. W świetle art. 3 pkt 2 P.b zakwalifikowanie danego obiektu budowlanego jako budynku wymaga posiadania przez niego przegród zewnętrznych, zadaszenia, fundamentu. Przywołane przez organ I instancji zdjęcia (także dołączone przez skarżącą ) wskazują natomiast, że nie istniał obiekt który posiadałby wszystkie przegrody zewnętrzne i zadaszenie. Powyższe potwierdza sama skarżąca podając w zażaleniu, że pierwotny budynek który wybudowano przed wojną, był bardzo zniszczony. Skarżąca podaje, że istniała przestrzeń pomiędzy budynkami gospodarczymi - pozostała cała tylna ściana i komin. W miejscu posadzki był gruz, widoczne były również pozostałości na bocznych ścianach budynku starych belek stropowych. Już zatem tylko te wyjaśnienia potwierdzają, że nie istniały elementy które pozwalałby na przyjęcie, że przed 2019 r. mieliśmy do czynienia w miejscu w którym obecnie znajduje się sporny obiekt z budyniem. Brak było choćby dachu oraz większości ścian. Skarżąca potwierdziła zresztą, że "działając jako inwestor część zawaloną budynku gospodarczego uzupełniłam, zrobiłam nowy dach w miejsce zawalonego". Podała także, że w 2019 r. wykonała "remont z odtworzeniem kubatury budynku".

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych stwierdzić należy, że zakres w jakim skarżąca dokonała odtworzenia istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego - w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego - spowodował powstanie nowej substancji budowlanej. Takie odtworzenie obiektu nie może być uznane za remont wymagający zgłoszenia właściwemu organowi, ale co najmniej za jego odbudowę. Jak wcześniej wskazano, wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Remont nie prowadzi bowiem do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. W przypadku remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy niż przy budowie obiektu budowlanego. Zrealizowanie obiektu budowlanego, w oparciu o istniejące elementy budynku uprzednio istniejącego, nawet przy zachowaniu wcześniejszych gabarytów budynku, nie stanowi więc jego remontu ale odbudowę, która jest elementem składowym budowy. W niniejszej sprawie mieliśmy zatem do czynienia z budową praktycznie nowego obiektu, gdyż nawet jeśli wykorzystywał on uprzednio elementy istniejącego obiektu - to w znikomym stopniu.

Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Oparta ona została na ustaleniach faktycznych mających potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przywołane przez organy dowody potwierdzają, że przed wykonaniem przez skarżącą robót w 2019 r. przedmiotowy budynek gospodarczy nie istniał (mogły istnieć jego pozostałości w postaci fragmentów ścian) – nie mógł zatem być poddany remontowi. Okoliczność tę potwierdzają mapy ewidencyjne z 2015 i 2016 oraz zdjęcia dostępne na stronach internetowych wskazanych przez PINB. Taki stan potwierdziła także dokumentacja fotograficzna złożona przez skarżącą oraz treść zażalenia w którym skarżąca potwierdziła, że obiekt był w ruinie, bez wszystkich ścian i bez dachu.

W kontekście zarzutów skargi zauważyć należy, że w tej sytuacji organy nie były zobowiązane do precyzyjnego określania, jakie prace skarżąca wykonała w ramach odbudowy. Nie budzi wątpliwości, że zakres wykonanych prac polegających na odtworzeniu budynku (odtworzono jego istotne elementy - tym ściany, dach, podłogę) nawet o takich samych gabarytach i przy wykorzystaniu elementów konstrukcyjnych poprzedniego budynku - świadczy o tym, że skarżąca wykonała odbudowę, która stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie można zgodzić się z kluczowym twierdzeniem skargi, że przed przystąpieniem do wykonywania przez skarżącą ww. prac istniał przedmiotowy budynek gospodarczy. W wyniku wykonanych przez nią robót powstał w istocie nowy obiekt budowlany – nawet jeżeli skarżąca wykorzystała do jego budowy fragmenty poprzedniego budynku

W toku postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej ich oceny (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

W tym stanie rzeczy, uznać należało, że organy prawidłowo wdrożyły określony w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej. W świetle art. 28 w związku z art. 29-30 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących budowę przedmiotowego obiektu (w ramach której mieści się także odbudowa) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę a nie dokonana zgłoszenia. Niespornym natomiast jest, że skarżąca takiego pozwolenia na budowę nie uzyskała.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.