Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 425/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 888/19 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr SKO 415.30.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz P. spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 482 (czterysta osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 888/19, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" "Kolegium") z 23 kwietnia 2019 r. nr SKO 415.30.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Decyzją z 14 czerwca 2018 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") ustalił na wniosek spółki lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej [...] o oznaczeniu [...], na działce nr [...] w miejscowości [...] (dalej: "decyzja lokalizacyjna").

2.2. Pismem z 19 lutego 2018 r. [...] i [...] zwrócili się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta. Wnioskodawcy podnieśli, że Wójt nie wskazał podstawy prawnej do przyjęcia, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania nie uwzględnił natomiast konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych, a w konsekwencji błędnie ustalił obszar oddziaływania inwestycji.

2.3. Decyzją z 6 marca 2019 r. nr SKO.415.6.2019, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem SKO, skoro w treści weryfikowanej decyzji w ogóle nie odniesiono się do mocy EIRP (Effective Isotropical Radiated Power) anten sektorowych oraz ewentualnej mocy promieniowania anten, to okoliczność ta czyni ją wadliwą w stopniu rażącym.

2.4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 2 kwietnia 2019 r. nr SKO.415.30.2019 Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję, podzielając dotychczasowe stanowisko.

2.5. W skardze do WSA w Rzeszowie spółka wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji. Wskazano m.in. na błędne przyjęcie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten"; naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz uznanie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

2.6. Wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. spółka zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z 6 marca 2019 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

2.7. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1417/19 oddalił skargę spółki na decyzję Kolegium z 23 września 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję SKO z 17 lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 6 marca 2019 r. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu o odmowie stwierdzenia nieważności jest prawidłowe. W uzasadnieniu wskazano, m.in. że to w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej zostanie rozstrzygnięte czy braki decyzji lokalizacyjnej w postaci mocy anten stacji bazowej [...] uzasadniały stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pominięcie w treści decyzji mocy EIRP anten sektorowych oraz pominięcie kwalifikacji przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej [...] pod kątem przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowiło naruszenie art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "Rozporządzenie"). Zaznaczono, że stanowisko Sądu wynikało również z prawomocnego wyroku z 10 marca 2020 r. II SA/Rz 1417/19 w którym stwierdzono, że w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej [...] nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne, a za niezbędne uznano precyzyjne wskazanie ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten. Sąd będąc związany wyrażoną oceną prawną podzielił wyrażone ww. wyroku stanowisko.

4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z. o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie dotyczącej skargi na decyzję SKO stwierdzającej nieważność decyzji Wójta z 14 czerwca 2018 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wiążące są wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 roku, sygn. akt II SA/Rz 1417/19 wydanego w sprawie skargi na decyzję SKO w [...] odmawiającej stwierdzenia nieważność ww. własnej decyzji;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i tym samym oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała wskazane w jej treści przepisy prawa procesowego i materialnego;

3) art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 158 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z nich wynikające z podzielenia niezasadnego stanowiska organu, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy podstawy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji nie wystąpiły w niniejszej sprawie;

4) art. 145 § 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit.b u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: "u.u.i.ś." lub "ustawa ocenowa") w zw. z § 2.1. pkt 7 oraz § 3.1. pkt. 8 Rozporządzenia poprzez niezastosowanie pierwszego z nich wynikające z podzielenia niezasadnego stanowiska SKO, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten", w sytuacji gdy ww. przepis prawa przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko każe wprost, literalnie brać pod uwagę zupełnie inne parametry tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny oraz poprzez nie wskazanie przepisu z którego treści wynikałoby, aby rozstrzygnięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagałoby zawarcia ww. decyzji informacji takich jak "moc EIRP" anten sektorowych;

5) art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z nich w sytuacji gdy SKO wydając zaskarżone decyzje naruszyła zasadę trwałości decyzji administracyjnych;

6) art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z nich w sytuacji gdy SKO nietrafnie oceniło materiał dowodowego sprawy co wynikało z przyjmowania przesłanek kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o kryteria pozaprawne wyrażającą się w uznaniu za niewystarczający znajdujący się w aktach sprawy dokument w postaci "Kwalifikacja przedsięwzięcia", gdzie określono wszystkie parametry planowanej inwestycji istotne z punktu zaliczenia przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz poprzez niewskazanie przepisu z którego treści wynikałoby, aby rozstrzygnięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagałoby zawarcia ww. decyzji informacji takich jak "moc EIRP" anten sektorowych;

7) art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. w zw. art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego z nich w sytuacji gdy SKO wydało obie zaskarżone decyzje w oparciu o kryteria nie wynikające z treści przepisów prawa;

8) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne, niewszechstronne uzasadnienie stanowiska dotyczącego związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu wydanego w innej sprawie oraz niewyjaśnienie dlaczego sąd uznaje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten";

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

9) art. 54 pkt 2 lit.b u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten", w sytuacji gdy ww. przepis prawa przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko każe wprost, literalnie brać pod uwagę zupełnie inne parametry tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny oraz poprzez niewskazanie przepisu z którego treści wynikałoby, aby rozstrzygnięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagałoby zawarcia ww. decyzji informacji takich jak "moc EIRP anten sektorowych".

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w ramach rozpoznania skargi uchylenie obu wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji SKO, a ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

5.3. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Rzeszowie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA).

5.4. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W realiach niniejszej sprawy przywołany przepis został naruszony przez WSA w Rzeszowie w dwojaki sposób. Po pierwsze, uszło uwadze WSA w Rzeszowie, że w wyroku tego Sądu z 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1417/19) nie rozstrzygano o tym, czy decyzja Wójta z 14 czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1417/19 była decyzja SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności wspominanej decyzji Wójta. Postępowanie to miało zatem inny przedmiot, niż postępowanie w niniejszej sprawie. Z faktu, że decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwyczajnym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie wynika jeszcze per se, że wspomniana decyzja wydana w trybie zwyczajnym rażąco naruszała prawo. WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1417/19) przesądził zatem tylko to, że decyzja nadzorcza odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji nadzorczej nie była obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Po drugie, WSA w Rzeszowie odwołując się do ocen prawnych wyrażonych w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1417/19 wprost wskazał, że: "W konsekwencji wyrażone w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO stanowisko, jeżeli nawet wadliwe, to nie może nosić znamion rażącego naruszenia prawa, wymagających stwierdzenia nieważności decyzji jak oczekuje tego Spółka. W powstałym sporze mamy do czynienia nie z poważnymi nieprawidłowościami po stronie Organu, lecz z odmienną interpretacją określonego stanu faktycznego oraz przepisów regulujących skomplikowaną (a więc nieoczywistą) problematykę lokalizacji stacji bazowych [...]. Zinterpretowane przez Organ przepisy są na tyle złożone w swej treści, że w praktyce ich zastosowanie może budzić wątpliwości, jednakże odmienna ocena tych regulacji sama w sobie nie przesądza o konieczności zastosowania środków nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Spór pomiędzy Organem, a Spółką na temat najistotniejszy w tej sprawie czyli czy decyzja Wójta Gminy [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, powinna zostać rozstrzygnięta w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej. To w tym postępowaniu zostanie rozstrzygnięte czy braki decyzji lokalizacyjnej w postaci w mocy anten stacji bazowej [...] uzasadniały stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Można przyjąć, że WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 marca 2020 r. prawidłowo określił relacje zachodzące pomiędzy "nakładającymi się na siebie" postępowaniami nadzorczymi. Reasumując, WSA w Rzeszowie nie mógł oddalić skargi na decyzję Kolegium z 23 kwietnia 2019 r. powołując się na oceny prawne zawarte w prawomocnym wyroku tego Sądu z 10 marca 2020 r.

5.5. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w tym znaczeniu, że w zaskarżonym wyroku co najmniej przedwcześnie przyjęto, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Otóż własne rozważania Sądu I instancji dotyczącego istoty problemu, czyli tego, czy decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, sprowadzają się do stwierdzenia, że pominięcie w decyzji Wójta równoważnej mocy promieniowania izotropowo anten sektorowych stanowiło "oczywiste i jawne" naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Przypomnieć w tym miejscu należy, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Po drugie, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1894/16 oraz wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22 - CBOSA). Po trzecie, wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1838/16, CBOSA). Po czwarte, o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). Przenosząc te ogólne zasady badania przesłanki rażącego naruszenia prawa na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku nie przeprowadzono analizy, czy wystąpił pierwszy z warunków koniecznych do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy naruszenie prawa było oczywiste. W szczególności, WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku nie ustalił, czy przyjęte przez niego rozumienie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia jest oczywiste, czy też jest efektem zastosowania bardziej zaawansowanej wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej. W tym kontekście trzeba zauważyć, że nawet podzielając pogląd, że prawidłowa wykładnia tych przepisów winna polegać na przyjęciu, że w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej [...] winny być wskazane parametry istotne z punktu widzenia zakwalifikowania danego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny), to nie jest to jeszcze jednoznaczne z tezą, że jest to jedyna dopuszczalna wykładnia tych przepisów. Twierdzenia o oczywistym naruszeniu prawa (tj. art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia) WSA w Rzeszowie nie skonfrontował z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym podobnych spraw (zob. np. wyroki NSA z 30 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2041/13 oraz z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 430/14 – CBOSA). W zaskarżonym wyroku pominięto również zupełnie przesłankę skutków, które wywołała przedmiotowa decyzja Wójta. W szczególności w ogóle nie zbadano, czy w realiach danej sprawy są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że decyzja Wójta nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowalnych, a stanowiła tylko podstawę do rozpoczęcia dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Z faktu, że w decyzji Wójta nie wskazano równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny nie wynika jeszcze, że na dalszym etapie procesu inwestycyjnego kwestia mocy anten nie była badana.

5.6. Z powyższych ustaleń wynika, że WSA w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok nie rozpoznał istoty sprawy, nie zbadał bowiem wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ponadto, w zaskarżonym wyroku dokonano wadliwej wykładni i zastosowania art. 153 p.p.s.a. Tym samym, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w znacznej części skoncentrowanych na przesłance skutków, jakie wywarła decyzja Wójta. Rozpoznając sprawę ponowienie WSA w Rzeszowie przede wszystkim zobowiązany będzie dokonać oceny, czy w sprawie można w ogóle mówić o oczywistym naruszeniu prawa (w podanym wyżej rozumieniu). W zależności od wyników tej oceny, może zajść potrzeba zweryfikowania przesłanki skutków, jakie wywarła decyzja Wójta (w kontekście dalszych etapów procesu inwestycyjnego) .

5.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

5.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.