Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 683/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 6,  art. 29 par. 1,  art. 119,  art. 122
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji) decyzją nr 3327/2016 z dnia 9 grudnia 2016 r., sprostowaną postanowieniem nr 246/18 z dnia 6 lutego 2018 r., nakazał współwłaścicielom budynku położonego przy ul. [...] we W. usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W. poprzez wykonanie czynności polegających na: 1/ usunięciu odspojonych tynków, poluzowanych cegieł na elewacjach, odspojonych elementów gzymsów oraz detali architektonicznych, 2/ wymianie uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z papy asfaltowej na nowe po wcześniejszym oczyszczeniu i impregnacji więźby dachowej i poszycia. Ww. decyzji w części dotyczącej robót budowlanych związanych z usunięciem zagrożenia określonych w pkt 1 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Roboty budowlane określone w pkt 1 należało wykonać do dnia 28 lutego 2017 r., a w pkt 2 do dnia 30 czerwca 2017 r.

W dniach 12 czerwca 2017 r. i 11 września 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrole, które wykazały, że roboty budowlane określone w decyzji nie zostały wykonane w zakresie pkt 1 w odniesieniu do części budynku oznaczonej nr [...] oraz w zakresie całego pkt 2.

Upomnieniem nr [...] z dnia 20 września 2017 r. oraz upomnieniem nr [...] z dnia 6 lutego 2018 r. PINB wezwał zobowiązanych do wykonania egzekwowanego obowiązku. Poinformowano także o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych po wszczęciu takiego postępowania.

Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. PINB został poinformowany przez zarządcę części budynku oznaczonej nr [...], której właścicielami są M. P., A. M., J. B., Z. B., U. K., spółka A. S.A. (dawniej P. S.A., dalej: skarżąca, strona skarżąca) m. in. o wykonaniu impregnacji więźby dachowej i poszycia środkami grzybobójczymi i owadobójczymi oraz podjętej próbie zabezpieczenia dachu przed przeciekami, tj. zleceniu wymiany okienka wyłazu na dachu. Wskazano wówczas, że remont elewacji części budynku oznaczonej nr [...] jest planowany na III kwartał 2019 r.

Po ww. zdarzeniach PINB podejmował szereg działań, które miały doprowadzić do poprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Postępowanie administracyjne nie zostało jeszcze zakończone. Zebrany materiał dowodowy pozwolił jednak na wydanie kolejnych decyzji, którymi nakazano współwłaścicielom usunięcie zagrożenia powodowanego pogorszonym stanem technicznym budynku, tj. decyzję nr 2487/2021 z dnia 18 października 2021 r., która dotyczy części oznaczonej numerem [...] oraz decyzję nr 2486/2021 z dnia 18 października 2021 r., która dotyczy części oznaczonej numerem [...].

Dnia 11 kwietnia 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała, że nakaz wynikający z decyzji nr 3327/2016 z dnia 9 grudnia 2016 r. nadal nie został wykonany w zakresie pkt 1 w odniesieniu do części elewacji tylnej budynku oznaczonej nr [...] oraz w zakresie pkt 2 poza oczyszczeniem i impregnacją więźby dachowej i poszycia w części budynku oznaczonej nr [...]. Obowiązki wynikające z pozostałych ww. decyzji, których termin wykonania upłynął na dzień wydania tego postanowienia także nie zostały wykonane.

Organ I instancji, postanowieniem nr 1013/2022 z dnia 18 maja 2022 r., na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2, 122 § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył grzywny w celu przymuszenia na: 1/ M. P. w kwocie 8000 zł, 2/ A. M. w kwocie 8000 zł, J. B. w kwocie 8000 zł, 4/ Z. B. w kwocie 8000 zł, 5/ U. K. w kwocie 8000 zł, 6/ spółkę A. S.A. w kwocie 40000 zł, 7/ spółkę K. Sp. j. w kwocie 50000 zł oraz: wezwał do wpłacenia nałożonych grzywien w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia na rachunek bankowy PINB, wezwał do wykonania obowiązku określonego w załączonych tytułach wykonawczych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z dnia 18 maja 2022 r., przyporządkowanych odpowiednio do każdego z zobowiązanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. PINB wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ I instancji jako wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Termin na wykonanie nakazu upłynął. Pomimo tego nakaz nie został wykonany w pełnym zakresie. Z okoliczności sprawy nie wynika także, że zobowiązani zamierzają niezwłocznie wykonać nakaz w całości. Zobowiązani otrzymali upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku. Upomnienie okazało się nieskuteczne. Dotąd egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości. Spółka K. Sp. j. nie wykonała nakazu w jakimkolwiek zakresie oraz nie podjęła żadnych działań, które zmieniłyby tę sytuację. Bezczynność spółki w realizacji egzekwowanego obowiązku oraz obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, tj. obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa - art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego doprowadziła też do konieczności skorzystania z dyspozycji wynikającej z art. 69 Prawa budowlanego przez Straż Pożarną oraz przez PINB. Spółka K. Sp. j. nadal lekceważy wszystkie obowiązki ciążące na niej na mocy przepisów Prawa budowlanego czy też wydanych na ich podstawie decyzji. Organ I instancji podniósł, że M. P., A. M., J. B., Z. B., U. K. oraz spółka A. S.A., w przeciwieństwie do spółki K. sp. j., doprowadzili do wykonania egzekwowanego obowiązku w pewnym zakresie. Jednak biorąc pod uwagę dokumenty będące w posiadaniu PINB zauważyć należało, że od listopada 2018 r. ww, osoby nie podjęły żadnych skutecznych działań, które doprowadziłyby do wykonania nakazu w części, w jakiej nie został on dotąd wykonany, czyli przez ostatnie 3,5 roku. W takich okolicznościach organ I instancji stwierdził, że Zobowiązani uchylają się od wykonania egzekwowanego obowiązku, pomimo skierowania upomnienia i konsekwencji, jakie w tym upomnieniu wskazano. PINB zobowiązany jest zatem wszcząć postępowanie egzekucyjne i zastosować środek egzekucyjny. Organ I instancji wyczerpał już możliwość nakłonienia zobowiązanych do dobrowolnego wykonania nakazu. PINB wybrał grzywnę w celu przymuszenia, ponieważ jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Nałożenie grzywny oraz wyznaczenie terminu, w którym można wykonać nakaz nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych negatywnych konsekwencji i jakichkolwiek dodatkowych kosztów ponad te związane z wykonaniem nakazu. Bowiem celem nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, a nie obciążenie zobowiązanych dodatkowym ciężarem finansowym. Jeśli jednak zobowiązani nie wykonają nakazu pomimo nałożenia grzywny lub też będą z tym zwlekać, trzeba się liczyć z utratą środków w wysokości nałożonej grzywny. PINB wskazał, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku osób fizycznych może wynosić 10000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej może wynosić 50000 zł. Organ I instancji postanowił nałożyć grzywny w celu przymuszenia na M. P., A. M., J. B., Z. B., U. K. w wysokości po 8000 zł na osobę, spółkę A. S.A. w wysokości 40000 zł, spółkę K. Sp. j. w wysokości 50000 zł. Dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywien w takich wysokościach powinna skłonić zobowiązanych do wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie. Wybór ww. kwot na zapłatę grzywny zamiast na poniesienie kosztów wykonania nakazu powinien być oczywisty. Biorąc pod uwagę czas, jaki zobowiązani mieli na wykonanie egzekwowanego obowiązku oraz brak właściwych działań, które by do tego doprowadziły grzywny, aby spełniły swą rolę muszą być znaczne. Zdaniem PINB orzeczone kwoty spełniają ten warunek. PINB wskazał, że przy finansowym przymuszaniu do wykonania nakazu nie chodzi o to, by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny, ale o pokonanie dolegliwością finansową oporu Zobowiązanego przed realizacją nakazu. Okoliczności sprawy wskazują, że opór przed wykonaniem nakazu jest znaczny. Świadczy o tym okres, jaki upłynął od dnia wydania decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek do dnia przygotowania przedmiotowego postanowienia, w którym nie został on wykonany w całości. Wysokość grzywien jest adekwatna do oporu zobowiązanych przed wykonaniem nakazu. Spółka K. Sp. j. nie zrobiła nic w celu wykonania nakazu. PINB nałożył zatem na ww. grzywnę w maksymalnej możliwej wysokości. Na pozostałe osoby nałożono grzywny w celu przymuszenia w wysokości odpowiadającej 80% maksymalnej możliwej wysokości grzywny w celu przymuszenia, jaka może zostać nałożona w ich przypadku. Osoby te bowiem wykonały częściowo nakaz. W ich przypadku opór przed wykonaniem nakazu jest mniejszy niż w przypadku spółki K. Sp. j., stąd też niższa kwota nałożonych grzywien. PINB wziął także pod uwagę, że grzywny można nałożyć tylko raz. W przypadku wykonania obowiązku grzywny podlegają umorzeniu bądź zwrotowi. Dlatego określając ich wysokość - PINB kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony czy też jej sytuacją majątkową. Grzywna musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanych, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Dlatego nałożono grzywny w podanej wyżej wysokości. W ocenie PINB kwota grzywny nie może być niższa, ponieważ nie przyniesie zamierzonego rezultatu - wykonania nakazu. PINB podniósł także, że 30-dniowy termin na wykonanie obowiązku ma wymusić na Zobowiązanych natychmiastowe podjęcie działań, w wyniku których zostanie on wykonany. Po wykonaniu nakazu Zobowiązani mają prawo zwrócić się do PINB z wnioskiem o: umorzenie nałożonej grzywny (w przypadku, gdy nie zostanie uiszczona lub ściągnięta) - art 125 u.p.e.a., zwrot nałożonej grzywny wraz z uzasadnieniem (w przypadku, gdy grzywna zostanie uiszczona lub ściągnięta) - art. 126 u.p.e.a. Organ I instancji poinformował, że jeśli zobowiązani nie wpłacą grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta przez naczelnika urzędu skarbowego, jeśli ww. nie wykonają egzekwowanego obowiązku w terminie PINB zastosuje wykonanie zastępcze (obowiązek zostanie wykonany przez inną osobę na koszt Zobowiązanych i niebezpieczeństwo). Zagrożenie karą za wykroczenie - art. 92 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego = kto - pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej nie stosuje się do wydanych na podstawie ustawy, decyzji organu nadzoru budowlanego, podlega karze aresztu albo karze ograniczenia wolności albo karze grzywny.

Od powyższego postanowienia PINB zażalenie wniosła strona skarżąca. W uzasadnieniu wskazano, że to nie współwłaściciele tylko wspólnota mieszkaniowa powinna być adresatem skarżonego postanowienia. Postępowanie dotyczy części wspólnych nieruchomości - jej elewacji oraz pokrycia dachowego, co dodatkowo przemawia za przyjęciem, iż jedynym podmiotem uprawnionym do reprezentacji współwłaścicieli jest zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Skutkiem przyjęcia powyższego stanowiska winno być uchylenie skarżonego postanowienia ze względu na brak posiadania przez adresata statusu strony postępowania administracyjnego oraz brak indywidualnego interesu prawnego. Podniesiono, że niniejsza kwestia ma szczególne znaczenie dla maksymalnej wysokości nałożonej grzywny, ponieważ poprzez przyjęcie przez organ, że adresatami niniejszego postanowienia winni być współwłaściciele nieruchomości nałożone zostało łącznie 7 grzywien o łącznej wysokości 130.000 zł, podczas gdy w przypadku nałożenia grzywny jedynie na wspólnotę, byłoby to maksymalnie 50.000 zł. W przypadku przyjęcia przez organ odmiennego stanowiska w powyższym zakresie wskazano, że wysokość grzywny nałożonej na stronę skarżącą jest wygórowana. Kwota nałożonej grzywny nie ma odzwierciedlenia w wysokości posiadanych udziałów w nieruchomości, co prowadzi do niewspółmierności w odniesieniu do stopnia naruszenia obowiązku wynikającego z decyzji. W związku z powyższym mogłoby dojść do sytuacji, w której osoba fizyczna posiadająca przeważającą część udziałów w nieruchomości, ponosi znacząco niższą dolegliwość niż osoba prawna posiadająca niewielką część nieruchomości. Ustawodawca przewiduje maksymalną wysokość grzywny, która co prawda jest inna w stosunku do osób fizycznych i prawnych, jednak nie zakazuje organowi rozpoznającemu sprawę różnicowania wysokości grzywny z uwzględnieniem innych czynników niż sam status prawny jednostki. Dodatkowo organ podczas rozważania faktu, że przeważająca większość współwłaścicieli częściowo wykonała obowiązki wynikające z decyzji organu, a jeden z nich nie podjął żadnej inicjatywy w tym celu, nie wziął pod uwagę faktycznego obciążenia nakładanego na zobowiązanych. Skutkiem takiego działania jest nałożenie czterdziestotysięcznej grzywny na podmiot, który wykazuje inicjatywę i podejmuje działania w celu wykonania zobowiązania oraz niewiele wyższej, pięćdziesięciotysięcznej grzywny na podmiot, który w ogóle nie jest zainteresowany podjęciem jakichkolwiek działań. W ocenie zobowiązanego tak małe zróżnicowanie wysokości grzywny wobec dwóch podmiotów reprezentujących skrajnie odmienne podejście do obowiązku nie spełnia wytycznych wynikających z zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego - zasady racjonalnego działania oraz niezbędności.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) postanowieniem z dnia 21 lipca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. DWINB wskazał, że termin na wykonanie obowiązków nałożonych ostateczną decyzją PINB nr 3327/2016 z dnia 9 grudnia 2016 r. minął w zakresie pkt 1 przedmiotowej decyzji dnia 28 lutego 2017 r., a w zakresie pkt 2 w dniu 30 czerwca 2017 r. Minęło zatem 5 lat od wydania przez PINB nakazu usunięcia nieprawidłowości. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny obowiązki wynikające z ww. ostatecznej decyzji PINB odnośnie przedmiotowego budynku nie zostały wykonane w całości. Organ II instancji podniósł, że jak wynika z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 11 kwietnia 2022 r., na części przy ul. [...] we W. nie wymieniono uszkodzonego, nieszczelnego pokrycia dachu z papy na nowe, nie skuto odparzonych tynków na elewacji podwórzowej i szczytowej oraz tynków w kondygnacji parteru na elewacji frontowej. Nadto jak wynika z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. z dnia 23 czerwca 2022 r. wymiana pokrycia dachu jest na etapie otrzymywania przez Wspólnotę kosztorysów i projektów na kompleksowe naprawienie dachu. Na dzień sporządzenia przedmiotowego pisma Wspólnoty została zabezpieczona elewacja od strony podwórza, a w najbliższym czasie dopiero zostaną uzupełnione ubytki tynku. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji zażalenia wskazującej na to, że podmiotem, na który trzeba było nałożyć grzywnę w związku z tym, że nakaz dotyczy części wspólnych nieruchomości - dachu - winna być Wspólnota mieszkaniowa, podniósł, że egzekwowany obowiązek został nałożony na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Podmioty te zostały wymienione z imienia i nazwiska oraz nazwy firmy w ostatecznej decyzji PINB z dnia 9 grudnia 2016 r. Żaląca się, nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, miała prawo kwestionować jego prawidłowość wcześniej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania egzekucyjnego argumenty tego rodzaju nie podlegają ocenie i nie mogą być badane. Należy jednocześnie podnieść, że treść obowiązku podlegającego egzekucji została ukształtowana w toku odrębnego postępowania zakończonego prawomocną i ostateczną decyzją. Oznacza to, że zakres podmiotowy, jak i zakres potrzebnych do wykonania robót budowlanych został już ustalony i nie podlega ponownej ocenie. Treść ta nie jest badana i nie może być kwestionowana w toku postępowania egzekucyjnego. Będąca źródłem obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej decyzja PINB jest bowiem ostateczna, nie wstrzymano jej wykonania, nie została również wyeliminowana z obrotu prawnego, a termin na wykonanie wskazanych w niej obowiązków minął. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny DWINB wskazał, że skarżąca nie realizuje nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji PINB od 2017 r. Natomiast grzywna w celu przymuszenia, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia Zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała do realizacji obowiązku. Nie może to być zatem grzywna, której wysokość nie stanowi żadnej dolegliwości w uiszczeniu. Grzywna nałożona na Spółkę w 80% ustawowej wysokości została dostosowana do oporu przed wykonaniem nakazu. Organ odwoławczy uwzględnił, że nakaz został wykonany częściowo w zakresie budynku należącego do Spółki. Po tym jednak nie podjęto działań, by nakaz został wykonany w pełnym zakresie. Spółka może uwolnić się od konieczności zapłaty nałożonej grzywny, wykonując egzekwowany obowiązek. Wówczas kwota nałożonej grzywny pozostanie bez znaczenia, ponieważ zostanie umorzona. Również należy wskazać, że sam ustawodawca zróżnicował kwoty grzywien, które można nałożyć na osoby fizyczne oraz spółki (zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. - "z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł"). Wskazano również, że działania organu nadzoru budowlanego uzależnione są wyłącznie od stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Niezasadnym i niecelowym jest natomiast tolerowanie przez organy nadzoru budowlanego niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego budynku, bowiem stanowi to zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Akta sprawy wskazują natomiast, że organ I instancji - działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z określonego w sentencji ww. decyzji obowiązku.

Od powyższego postanowienia DWINB działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła strona skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez błędne uznanie, iż to skarżąca, a nie wspólnota mieszkaniowa jest stroną postępowania, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2, art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i skierowanie postępowania w sprawie nałożenia grzywny oraz zaskarżonych postanowień do osób niebędących stronami i nałożenie kar grzywny na wszystkich współwłaścicieli o łącznej wartości 130.000 zł, podczas gdy możliwe było jedynie nałożenie kary grzywny w maksymalnej wysokości 50.000 zł na wspólnotę mieszkaniową, 3/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez wprowadzanie w błąd stron postępowania co do ich statusu i posiadania indywidualnego interesu prawnego w sprawie, 4/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez nałożenie kary grzywny w wysokości nieproporcjonalnej do naruszenia obowiązku. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego, 2/ zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nieprawidłowe jest twierdzenie organu dotyczące możliwości kwestionowania przez skarżącą braku posiadania statusu strony w toku postępowania administracyjnego. Na dzień wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania prac remontowych, tj. 9 grudnia 2016 r., strony postępowania administracyjnego zostały określone prawidłowo, wobec czego nie było podstaw do kwestionowania zakresu podmiotowego powyższej decyzji. Utrata statusu strony nastąpiła w wyniku nowelizacji przepisów dotyczących tzw. małych wspólnot mieszkaniowych, która weszła w życie dnia 26 marca 2020 r. Zgodnie ze zmianą treści art. 19 ustawy o własności lokali maksymalna liczba lokali, w przypadku której do zarządu nad nieruchomością wspólną stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności, zmniejszyła się z siedmiu do trzech. W przypadku przedmiotowej nieruchomości liczba lokali wynosi 7. W związku z powyższym, wszystkie sprawy związane z reprezentacją współwłaścicieli, związane z zarządem nad częścią wspólną nieruchomości, przejął zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy, a przede wszystkim utraty statusu strony w postępowaniu i braku dalszego posiadania indywidualnego interesu prawnego, znajduje się w zawiadomieniu z dnia 11 sierpnia 2021 r,, wysłanym przez organ I instancji, a skierowanym m. in. do skarżącej. Zdaniem pełnomocnika błędne jest stanowisko organu II instancji, że skarżąca miała możliwość kwestionowania prawidłowości wyznaczonego zakresu podmiotowego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ na dzień jej wydania, zakres ten był prawidłowy. Zmiana tego stanu nastąpiła dopiero w wyniku nowelizacji przepisów o własności lokali i idącym za tym zawiadomieniu o utracie statusu strony wystosowanym przez organ I instancji. Według pełnomocnika należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany po stronie podmiotowej i w miejsce współwłaścicieli nieruchomości, działających w trybie określonym w Kodeksie cywilnym, wstąpiła wspólnota mieszkaniowa. Obowiązki nałożone na podmioty w decyzji z dnia 9 grudnia 2016 r. mają charakter rzeczowy - nie są obowiązkami o charakterze osobistym. Dotyczą one wykonania pewnych prac remontowych na elewacji i dachu budynku i będą one każdorazowo obciążały współwłaścicieli nieruchomości. Brak osobistego charakteru takiego typu obowiązków potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Kwestia przejścia obowiązków na inny podmiot, wynikających z postępowania administracyjnego i konsekwencji takiego przejścia, jest ugruntowana zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym. W przedmiotowej sprawie doszło do zmiany strony postępowania ze współwłaścicieli nieruchomości na wspólnotę mieszkaniową, w związku z tym doszło także do przejścia obowiązków określonych w postanowieniu. Tym samym, mimo że stronami postępowania administracyjnego byli współwłaściciele nieruchomości, stronami postępowania egzekucyjnego, wszczętego już w reżimie nowych przepisów dotyczących reprezentacji współwłaścicieli, winna być wspólnota mieszkaniowa. Nadmieniono również, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, wobec czego może na nią zostać nałożona kara grzywny w celu przymuszenia z art. 120 § 1 u.p.e.a. W realiach niniejszej sprawy przyjęcie powyższej, prawidłowej koncepcji oznaczałoby jednocześnie, że maksymalna wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku wyniosłaby 50.000 zł (nałożone na wspólnotę). W przedmiotowej sprawie doszło natomiast do nałożenia grzywien o łącznej wartości 130.000 zł, co ponad dwukrotnie przekracza maksymalną ustawową wysokość kary grzywny w celu przymuszenia w sprawach tego typu. Zdaniem pełnomocnika pociąganie do odpowiedzialności współwłaścicieli nieruchomości, pomimo świadomości organu o utracie przez nich statusu stron, prowadzi do obejścia przepisów o maksymalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia w sprawach tego typu. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuca, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie rażąco naruszyły zasadę prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Z jednej strony w oficjalnej korespondencji organ I instancji poinformował skarżącą o utracie statusu strony w postępowaniu i braku możliwości dalszej indywidualnej reprezentacji w sprawie przez współwłaścicieli, ze względu na wstąpienie w to miejsce zarządu wspólnoty mieszkaniowej, z drugiej zaś strony nałożył kary grzywny bezpośrednio na współwłaścicieli nieruchomości, co jednocześnie prowadzi - jak wykazano powyżej - do obejścia przepisów o maksymalnej wysokości kary grzywny w celu przymuszenia. Takie działania, dezinformujące uczestników postępowania o ich statusie w prowadzonym postępowaniu, możliwości podejmowania działań i arbitralnego określania kto reprezentuje ich interes prawny, które nie są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, budzą poważne wątpliwości co do rzetelności prowadzonego postępowania. Organ zmienia swoje zdanie dotyczące statusu m. in. skarżącej w prowadzonym przez niego postępowaniu, jednocześnie nie uzasadniając w żaden sposób, dlaczego najpierw informuje o utracie statusu strony, a następnie dalej traktuje skarżącą jako tę stronę. Pełnomocnik wskazał, że nałożona na nią grzywna w celu przymuszenia jest wygórowana. W swoim postanowieniu organ I instancji nałożył kary grzywny na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wyznaczanie wysokości powyższej kary oparło się o ustalenie stawki maksymalnej dla danego rodzaju podmiotu oraz ewentualne zmniejszenie tej wysokości dla niektórych podmiotów o ustalony procent. Na osoby fizyczne została nałożona kara 8.000 zł dla każdej z 5 osób, dla skarżącej w wysokości 40.000 zł, natomiast dla spółki K. sp.j. w wysokości 50.000 zł. Zaznaczono, że skarżąca częściowo wykonała swoje obowiązki wynikające z pierwotnej decyzji PINB, podejmuje także działania mające na celu pełne jej wykonanie. Niezrozumiałe jest zatem ustalenie niemal identycznej kwoty kary grzywny za niewykonanie obowiązków na podmiot, który częściowo już wykonał swoje obowiązki, a także prowadzi dalsze działania w tym kierunku, z wysokością kary grzywny nałożonej na podmiot, który nie prowadzi żadnych działań mających na celu wykonanie decyzji. Zróżnicowanie w wysokości jedynie 20% maksymalnej wartości kary grzywny wobec podmiotów reprezentujących skrajnie odmienne podejście do realizacji obowiązku, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego - zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.

Odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, a wyczerpującego merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, przy uwzględnieniu kryterium legalności oraz zakreślonych granic sprawy (odnoszących się do przedmiotu nałożenia grzywny w celu przymuszenia) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ egzekucyjny nie naruszył prawa w sposób który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Objęte skargą postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.". Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie ostatecznej decyzji PINB dnia 9 grudnia 2016 r. wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako u.p.b), którą nakazano zobowiązanym, w tym stronie skarżącej usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku poprzez wykonanie czynności wskazanych w treści decyzji.

Zastosowana przez organ instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia jego charakter, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja PINB z dnia 9 grudnia 2016 r. Nr 3327/2016 którą nakazano członkom wspólnoty mieszkaniowej usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego. Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest - na mocy art. 6 u.p.e.a - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie została zrealizowana określona w ww. art. 6 u.p.e.a. przesłanka "uchylania się od wykonania obowiązków". Stosownie do brzmienia ww. przepisu wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa nie wyjaśnia, jak należy interpretować to pojęcie. W orzecznictwie przyjmuje się, że dla uznania, że wystąpiła omawiana przesłanka wystarczy sama bierność w wykonaniu obowiązku pomimo, że decyzja stała się wykonalna.

W niniejszej sprawie przesłanka wynikająca z art. 6 u.p.e.a. została spełniona. Od ustalonej decyzją PINB daty wykonania obowiązków upłynęło do chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego ponad 5 lat zarówno co do obowiązku określonego w pkt 1 jak i w pkt 2, a pomimo tego nie zostały one do tej pory w całości zrealizowane do chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Wierzyciel nie podjął jednak od razu czynności egzekucyjnych, co dawało stronie możliwość wywiązania się ze wszystkich obowiązków. Nadto zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem, co jednak nie zmobilizowało strony skarżącej do działania. Fakt, że obowiązki zostały w części wykonane nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy nie doszło do wykonania obowiązków w całości. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że podejmowanie istotnych kroków zmierzających bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków nie czyni nałożenia grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skala niewykonanych obowiązków nie jest zatem okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien mobilizować stronę do ich realizacji. O terminie wykonania obowiązków przesądzono w ostatecznej decyzji co oznacza, że nie od strony skarżącej zależy kiedy będzie je realizowała. Tym samym okoliczność, że strona skarżąca podejmowała (jak się okazało w istocie mało skuteczne) kroki zmierzające do wykonania robót budowlanych, nawet jeżeli kontynuowała je po upływie wyznaczonych decyzją terminów, nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Kolejnym aspektem rozpatrywanej sprawy jest kwestia wyboru przez organ egzekucyjny środka, który będzie najodpowiedniejszy w danej sytuacji. W myśl u.p.e.a., do środków egzekucji zobowiązań niepieniężnych zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości i opróżnienie lokalu oraz przymus bezpośredni. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej zasady.

Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że organy zasadnie dokonały wyboru jako środka egzekucyjnego grzywny. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, który skład orzekający podziela – gdy tak jak w niniejszej sprawie – organ ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia a dopiero gdyby okazała się nieskuteczna, w drugiej kolejności może wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (por. np. NSA w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 767/08 CBOSA). Organy słusznie akcentowały, że w odniesieniu do obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego zobowiązany może się ubiegać o umorzenie lub zwrot wymierzonej grzywny w celu przymuszenia. Tym samym w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku oraz najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie. To od zobowiązanego zależy czy wykonany zostanie nałożony na niego obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Należy bowiem uwzględnić, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy zastosowany przez organy środek egzekucyjny jest odpowiedni do przymuszenia strony skarżącej do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Również wysokość nałożonej grzywny nie narusza prawa i stanowi współmierną dolegliwość dla zobowiązanej.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego skierowania oprotestowanego postanowienia do indywidualnych członków wspólnoty mieszkaniowej, wskazać należy, że stawiając ten zarzut, w istocie strona skarżąca kwestionuje prawidłowość określenia przez organ egzekucyjny podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia 9 grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu argumentacja podnoszona w środku zaskarżenia na postanowienie wymierzające grzywnę w celu przymuszenia, wskazująca na błąd co do zobowiązanego nie może odnieść skutku. Po pierwsze na etapie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., II OSK 1773/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Wynika to nie tylko z faktu, że organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku (art. 29 § 1 u.p.e.a.), ale i nie jest władny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostatecznej decyzji administracyjnej, która podlega wykonaniu. Po drugie niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy bowiem prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne przywoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13, CBOSA). Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 191). Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna odwoływać się do podstaw zarzutu (art. 33 p.e.a.), jak przykładowo błąd co do zobowiązanego, wykonanie obowiązku, niewykonalność obowiązku, niedopuszczalność egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość (tak NSA w wyrokach o sygn. akt: II OSK 117/14 lub 109/17, CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, podnosił natomiast argumenty, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania skierowania zobowiązania do każdego z członków wspólnoty mieszkaniowej, zamiast do wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu. Tego rodzaju argumentacja powinna być podniesiona w ramach zgłoszenia zarzutów, a nie w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. W konsekwencji pozostawała poza zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie.

Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że grzywna nałożona została w wysokości wygórowanej. Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Co istotne, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4). Treść powyższych przepisów świadczy o tym, że organ o wysokości nakładanej grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, a zatem powinien wyjaśnić i należycie uzasadnić, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Zdaniem Sądu, zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji z obowiązku tego wywiązały się w sposób należyty, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (spośród dostępnych). W efekcie organ nie wymierzył stronie skarżącej grzywny w najwyższej dopuszczalnej przepisem wysokości, co także oznacza, że miał na uwadze fakt częściowego wykonania obowiązku. Tym samym uwzględnił, że inne środki powinny być podjęte w stosunku do podmiotu, który w żaden sposób nie reaguje na obowiązki nałożone na niego decyzją administracyjną, a inne powinno być działanie organu w stosunku do osoby, która część obowiązków wykonała i deklaruje dalsze dobrowolne ich wykonywanie. Znajduje to odzwierciedlenie w nałożeniu przez organ grzywny w wyższej kwocie na spółkę, która również jest zobowiązana, jednak nie dokonała żadnych starań celem wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji PINB. Przy ustaleniu wysokości wymierzanej grzywny należy także uwzględnić, że jako środek egzekucyjny stanowi ona formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, powinna więc ona być na tyle wysoka aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji obowiązku. Dlatego też wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań a nie słusznym interesem strony (por. NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 813/11, CBOSA). Poza uwagą nie może pozostać cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie strona skarżąca przez okres ponad 6 lat nie wykonała nałożonych na nią obowiązków. Co prawda, jak zostało podniesione w treści skargi i zaskarżonym postanowieniu, spółka podejmowała kroki zmierzające do wykonania ww. obowiązków, jednak zauważyć należy, że od listopada 2018 r., a więc od prawie 4 lat, pozostaje bierna. Jest to okoliczność istotna. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązanego. Biorąc pod uwagę długi okres jaki strona skarżąca miała do dyspozycji, zasadne jest stwierdzenie, że nie znajduje usprawiedliwienia dalsza zwłoka w wykonaniu zobowiązań wynikających z decyzji PINB z 2016 r. Tym samym wysokość grzywny PINB słusznie ustalił w kwocie 40.000 zł. Podnieść przy tym należy, że organ uwzględnił że strona skarżąca podjęła pewne kroki zmierzające do wykonania obowiązku, gdyż nie wymierzył spółce grzywny w maksymalnej wysokości.

W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku