Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 240/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 112 a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, 3) w pozostałym zakresie oddala skargę, 4) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 12 lipca 2023 r. O. H. (dalej: Strona, skarżący, wnioskodawca, cudzoziemiec), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, Organ), w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, w ramach art. 53 § 2b, przy zastosowaniu art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

I. art. 112a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 -2) ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650; dalej "UoC"), poprzez: brak wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych, liczonych od daty zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, na podstawie pisma Organu z dnia 28 czerwca 2022r., zwłaszcza w sytuacji, w której Strona uzupełniła braki formalne złożonego wniosku, a Organ nie podjął wobec Strony żadnej innej czynności w sprawie, w szczególności nie sformułował wobec Strony żadnych wezwań do przedłożenia dodatkowej, wymaganej dokumentacji do zgromadzonych już akt sprawy, w trybie określonym dyspozycją art. 112a ust. 2 pkt 3) w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2a UoC;

II. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a., poprzez:

-nie poinformowanie Strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 112a ust. 1 UoC oraz nie wskazania Stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej,

-brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej,

-brak pouczenia Strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność Organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej:

III. art. 106 ust. 2 UoC w zw. z art. 7 oraz art. 77, k.p.a., poprzez:

-brak koncentracji działań Organu polegających na weryfikacji akt sprawy oraz dokonania oceny, czy dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy znajdują się już w materiale dowodowym, jeżeli nie, to poprzez brak niezwłocznego wezwania Strony do ich przedłożenia:

-brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu Strony:

IV. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy Organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza w sytuacji, w której Strona stawiła się na bezpośrednie uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku, a Organ, w ramach powinności dążenia do jak najszybszej koncentracji materiału dowodowego akt sprawy w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, nie dokonał (choćby wstępnej) oceny zgromadzonych akt sprawy i nie pouczył Strony (w trakcie wizyty w urzędzie) o potencjalnych, a koniecznych z perspektywy Organu, czynnościach do skutecznego zakończenia prowadzonego postępowania:

V. art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż Strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa i jakie czynności zostały przedsięwzięte przez Organ;

VI. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście Organu wobec Strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa, skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania Strony do Organu administracji publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Jednocześnie oświadczył, że stosownie do dyspozycji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., Strona wnosi przedmiotową skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących jej w sprawie administracyjnej prowadzonej przed Organem administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy wniósł o:

1. orzeczenie w ramach kontroli z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie administracyjnej prowadzonej pod sygnaturą; [...] (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zobowiązanie Organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a.,

2. stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.,

3. przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika Strony oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

5. orzeczenie wobec Organu grzywny w wymiarze 500,00 zł (pięćset złotych) - w sytuacji niezastosowania się przez Organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., - na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6. doręczanie - w oparciu o art. 46 § 2c p.p.s.a., - pism Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, na adres elektroniczny na platformie

7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub także pod nieobecność Strony albo jej pełnomocnika.

W uzasadnieniu skarżący m.in. wskazał, że wniosek Strony skarżącej w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP został złożony przed Wojewodą Śląskim w dniu 5 sierpnia 2021 r. Natomiast w czerwcu 2022 r. Strona uzupełniła braki formalne złożonego wniosku w zakresie m.in. okazania dokumentu podróży cudzoziemca oraz złożenia odcisków palców cudzoziemca.

Następnie pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewoda zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od dnia 29 czerwca 2022 r. Organ nie podjął wobec Strony żadnej czynności w sprawie, ani ukierunkowanej na dalszą koncentrację materiału dowodowego, ani zmierzającą wprost do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ nie wydał decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym przez art. 112a ust. 1 UoC.

W dniu 10 lipca 2023 r. Strona wniosła do Organu ponaglenie. Do ponaglenia została załączona dodatkowa, zaktualizowana dokumentacja, potwierdzająca okoliczności warunkujące udzielenie zezwolenia pobytowego, w pełnym zakresie żądanym przez Stronę. Do dnia złożenia przedmiotowej skargi Organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze Stroną.

Skarżący wskazał, że jest obywatelem Ukrainy, lecz nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wydarzeniami mającymi miejsce na terytorium tego państwa, począwszy od 24 lutego 2022 r., a tym samym Strona nie zalicza się do kategorii tzw. wysiedleńców, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od ww. daty, w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Wniosek Strony został złożony w 2021 r., a ostatni wjazd cudzoziemca na terytorium RP, wskazany w rubryce C. dziale III. pkt b) ppkt 2) formularza wniosku, nastąpił dużo wcześniej przed ww. datą. Co więcej cudzoziemiec już wcześniej, a także po złożeniu ww. wniosku, przemieszczał się pomiędzy krajem pochodzenia a terytorium RP, wobec czego należy uznać, iż jego obecność na terytorium RP była związana z innym okolicznościami oraz celem pobytu (praca).

Ww. stan faktyczny sprawy nie jest sporny.

Skarżący wskazał, że bez znaczenia są wszelkie okoliczności poboczne w postaci ograniczeń kadrowych Urzędu Wojewódzkiego, ilości postępowań administracyjnych (pobytowych) prowadzonych przez Organ w dacie wpływu wniosku Strony skarżącej czy też procesu stałego i znacznego przyrostu spraw (wniosków pobytowych) składanych do Organu, który rozpoczął się i trwa już przecież od wielu lat (dużo wcześniej niż data złożenia wniosku przez Stronę skarżącą). W tym zakresie Strona skarżąca podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ww. okoliczności w żadnej mierze nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią również tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1233/19). Tym samym organy administracji publicznej winny skończyć już z jałową argumentacją powielającą ww. problemy, ponieważ zadań publicznych należących do Organu nie można realizować ze szkodą dla jednostki.

Strona wskazała też, że w chwili obecnej bez znaczenia są również wszelkie okoliczności związane z sytuacją pandemii COVID-19 i jej wpływu na funkcjonowanie administracji publicznej w ostatnim czasie. Owszem, pierwsze dwa lata, tj. 2020 r. i 2021 r., to był okres burzliwych zwrotów akcji i istnienia licznych utrudnień, które rzeczywiście ograniczały efektywność oraz sprawność załatwiania spraw w urzędach, ale od ponad roku systematycznie znoszone są wszelkie restrykcje związane z COVID-19, ponieważ nie miały one już żadnego praktycznego uzasadnienia i znaczenia. Tym samym, jakiekolwiek szczątkowe ograniczenia istniejące do końca czerwca br., w chwili obecnej nie mogą już stanowić podstawy do braku należytego wykonywania zadań publicznych przez Organ w ostatnich miesiącach, zważywszy, że przez ten dość długi czas, tj. od marca 2020 r. Organ miał możliwość wypracowania i dostosowania takich rozwiązań organizacyjno- zarządczych, które umożliwią mu w przyszłości pełną efektywność operacyjną na poziomie realizowanych zadań publicznych. Nadto strona wskazała na dwie istotne regulacje potwierdzające ww. stanowisko Strony skarżącej, mianowicie: (a) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 r. (Dz.U.2022 r., poz. 473) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu epidemii, na podstawie którego zniesiono większość istniejących ograniczeń związanych z COVID-19 oraz (b) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. (Dz.U.2023 r., poz. 1118) z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego z dniem 1 lipca 2023 r., co powoduje w istocie rzeczy przywrócenie w dacie złożenia niniejszej skargi porządku prawno-organizacyjnego sprzed marca 2020 r.

Skarżący wskazał też, że bez znaczenia są wszelkie sytuacje wewnątrzorganizacyjne Organu, jak włączenie pracowników Urzędu Wojewódzkiego w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania punktów informacyjno-doradczych dla obywateli Ukrainy zlokalizowanych na dworcach kolejowych, czy w innych punktach recepcyjnych na terenie województwa. W pierwszych miesiącach wiosny 2022 r. sytuacja związana z prowadzeniem intensyfikacji działań wojennych w Ukrainie oraz masowym napływem osób była dynamiczna i absorbująca, jednak nie oznacza to, że tylko Urzędy Wojewódzkie uczestniczyły we wsparciu realizowanym na rzecz uchodźców wojennych, wysiedleńców, ponieważ zaangażowane było całe społeczeństwo i aparat państwa, a przede wszystkim stan ten był przejściowy i jesienią 2022 roku sytuacja na terytorium RP uległa już jednoznacznej normalizacji i ustabilizowaniu. W chwili obecnej zagadnienie rzeczonego wsparcia realizowanego przez Urzędy Wojewódzkie w zasadzie już nie występuje. Niewątpliwie poprawę sytuacji Urzędów Wojewódzki winny zapewnić tu również liczne nowelizacje przepisów cudzoziemskich, których regulacje albo przeniosły ciężar zadań publicznych na inne organy (powiadomienia o powierzeniu wykonywania pracy ob. Ukrainy są rejestrowane przez starostów, dodatkowo marginalizacja zezwoleń na pracę wydawanych wobec ob. Ukrainy, z powodu wprowadzenia ww. powiadomień; wydawanie wiz ob. Ukrainy przebywającym na terytorium RP) albo tak naprawdę w ogóle ograniczyły napływ wniosków pobytowych ob. Ukrainy, których legalny pobyt został przecież z mocy prawa przedłużony w oparciu o przepisy z tzw. przedłużek specustawy wojennej, ochrony czasowej (przedłużenie aktualnie obowiązuje do dnia 4 marca 2024 r.).

W ocenie Strony, nie można zaakceptować sytuacji, w której Organ administracji publicznej nie dokonuje wstępnej weryfikacji i oceny merytorycznej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie wielu miesięcy od daty jego wniesienia od daty uzupełnienia przez Stronę braków formalnych wniosku. Czynności, które winny zostać podjęte przez Organ albo niezwłocznie po złożeniu wniosku albo w bezpośrednim następstwie stawiennictwa Strony przed Organem w ramach uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy.

Strona podniosła, że w ramach postępowania wyjaśniającego w kierunku koncentracji materiału dowodowego Organ nie dokonał żadnej czynności. Organ nie wydał również decyzji administracyjnej w oparciu o dokumenty dotychczas zgromadzone w aktach sprawy. Strona podkreśliła, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych, nie wymaga powołania biegłego, wieloetapowego współdziałania organów (poza jednym przypadkiem z art. 109 UoC) czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji). Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że sprawę zainicjowaną z jego żądania można było prowadzić zupełnie na innym poziomie wnikliwości, sprawności i sprawczości.

W ocenie Strony skarżącej, poza naruszeniem ogólnych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz przepisów określających terminy ustawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (terminy ogólne z k.p.a. oraz terminy szczególne z UoC), Organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podanie przyczyn tego stanu rzeczy, brak wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia Strony o możliwości złożenia ponaglenia.

Odnosząc się do kwestii przyznania sumy pieniężnej skarżący akcentował, że tak długie oczekiwanie na załatwienie sprawy jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa przez organ. Suma pieniężna jest zaś rekompensatą za wadliwe działanie organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżący

3 sierpnia 2021 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z załączonymi dokumentami.

Jednakże przesłany wniosek zawierał braki formalne, tj. cudzoziemiec nie złożył odcisków linii papilarnych oraz nie przedstawił oryginału dokumentu podróży.

Braki formalne przez ww. cudzoziemca zostały uzupełnione w dniu 28 czerwca 2022 r.

W dniu 10 lipca 2023 roku do Urzędu wpłynęło ponaglenie pełnomocnika cudzoziemca skierowane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wraz z dokumentami potrzebnymi do wydania decyzji, a mianowicie: zaktualizowany załącznik nr 1., KRS firmy G. Sp. z o.o. s.k.a, poprawnie wypełnione oświadczenie pracodawcy o wysokości wynagrodzenia, powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, umowę zlecenia na rzecz G. Sp. z o.o. s.k.a, ZUS P ZUA, aktualną umowę najmu lokalu mieszkalnego oraz powiadomienie o nadaniu numeru PESEL.

Organ podkreślił, że od 15 lutego 2021 r. w Urzędzie Wojewódzkim funkcjonują rekomendacje w zakresie usprawnienia procesu składania wniosków i wydawania zezwoleń pobytowych, których celem, w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i kompletnego wniosku, wymaganych zdjęć, kserokopii paszportu, potwierdzenia opłaty skarbowej oraz kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej, jest skrócenie okresu oczekiwania do uzupełnienia braków formalnych i na wydanie decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek cudzoziemca przesłany w dniu 3 sierpnia 2021 r. nie spełniał ww. ustalonych wymagań umożliwiających szybkie procedowanie, w szczególności nie został wypełniony rzetelnie, starannie i kompletnie, a także nie dołączono do niego wszystkich określonych i wymaganych dokumentów.

W dniu 14 lipca 2023 r. (tj. 4 dni po wpłynięciu do Urzędu ponaglenia wraz z niezbędnymi do wydania decyzji dokumentami) wpłynęła skarga pełnomocnika strony na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia 5 sierpnia 2021 r.

Organ wskazał, że decyzja o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zgodnie z żądaniem strony, została wydana przez w dniu 20 lipca 2023 r.

Końcowo, powołując się na art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, organ wskazał na zawieszenie biegu terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 24 sierpnia 2023 r. oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Podkreślił jednocześnie, że zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Natomiast nagminne wysyłanie ponagleń oraz skarg przez występującego w sprawie pełnomocnika wpływa na dezorganizację procesu wydawania zezwoleń i spowalnia obsługę pozostałych cudzoziemców oczekujących zgodnie z przyjętymi zasadami na osobistą wizytę w urzędzie.

Nadto wyjaśnił, że w okresie od 16 marca 2020 r. do 20 maja 2020 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii w Urzędzie Wojewódzkim zawieszona została obsługa cudzoziemców, wszystkie ustalone wizyty zostały anulowane, a po wznowieniu obsługi do lutego 2022 r. nadal liczba wzywanych klientów musiała być ograniczana. Z uwagi na ustawowy wymóg osobistego stawiennictwa cudzoziemca postępowania nie mogły zostać wszczęte co spowodowało narastanie zaległości. Aktualnie terminy do osobistego stawiennictwa wyznaczane są dla wniosków złożonych w marcu 2022 r.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wyjaśnił, że do organu wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Również z tego powodu pomimo zwiększenia ilości pracowników nie nastąpiło zmniejszenie ilości spraw prowadzonych przez jednego pracownika.

Organ zwrócił również uwagę, że w związku z sytuacja spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 r. na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te, dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

Organ dodał, że zarówno pandemia koronawirusa, czasowe wstrzymanie funkcjonowania urzędu, liczba wniosków wpływających do organu vs ilość pracowników rozpatrujących wnioski przesądzają o tym, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Okoliczności te są niezależne od organu i nie są wynikiem złej wola organu. Organ podejmował czynności tak szybko, jak tylko mógł, a decyzja, o którą wnioskował skarżący została wydana niezwłocznie po dosłaniu brakujących dokumentów, co spowodowało usuniecie bezczynności w jej wydaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2567/15, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16, dostępne w CBOSA). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 5 sierpnia 2021 r. W czerwcu 2022 r. Strona uzupełniła braki formalne złożonego wniosku w zakresie m.in. okazania dokumentu podróży cudzoziemca oraz złożenia odcisków palców cudzoziemca.

Następnie pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewoda zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od dnia 29 czerwca 2022 r. Organ nie podjął wobec Strony żadnej czynności w sprawie.

Pismem z 10 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, Na powyższe pismo organ nie udzielił odpowiedzi.

W rezultacie pomimo upływu wielu miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie załatwił sprawy.

Do dnia złożenia przedmiotowej skargi Organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze Stroną.

Ponadto organ nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje aprobaty bierna postawa organu trwająca wiele miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a.

Należy wskazać na treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Cytowany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

WSA w Gliwicach m.in. w wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. II SAB/Gl 137/22 słusznie zauważył, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 5 sierpnia 2021 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2022 r., poz. 91, z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r.) oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 5 sierpnia 2021 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie sprostał. Od dnia wpływu wniosku do organu w dniu 5 sierpnia 2021 r. do dnia pierwszej czynności Organu w dniu 28 czerwca 2022 r., termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. II SAB/Po 248/21, dostępne w CBOSA).

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

W ocenie Sądu złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym.

Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd, podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1233/19, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.

W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony, bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego, w tym zważył, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.), że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Podobnie, art. 100d zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 24 sierpnia 2023 r. Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postępowania.

Skoro organ rozpoznał przedmiotowy wniosek i wydał decyzję administracyjną, nieuzasadnionym stało się, zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpatrzenia jego wniosku. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd zauważył, że jednak organ wydał żądaną decyzję w dniu 20 lipca 2023r., tj. po wniesieniu przedmiotowej skargi do WSA i w pozostałym zakresie oddalił skargę. (pkt 3 sentencji wyroku).

W odniesieniu natomiast do wniosku skargi dotyczącego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 250,00 zł, podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny, a jego stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej ma na celu zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21, dostępne w CBOSA). Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, tj. nie wykazał poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580 zł (pkt 4 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).