Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 421/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Kramsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr NP-III.4131.1.225.2023.4 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 480,- zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze NP-III.4131.1.225.2023.4 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kramsk z dnia 28 marca 2023 r. nr LII/400/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kramsk na rok 2023.

W dniu 28 marca 2023 r. Rada Gminy Kramsk podjęła uchwałę nr LII/400/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kramsk na rok 2023. W §12 ust 1 powyższej uchwały wskazano, iż koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie ponosi Gmina, wydatki na poszczególne zadania przedstawiają się następująco: 1) Utrzymywanie zwierząt w schronisku, odławianie zwierząt i transport do schroniska: 75 000 zł; 2) Kastracja lub sterylizacja adoptowanych zwierząt bezdomnych przez mieszkańców gminy Kramsk: 4 000 zł; 3) Zbieranie i utylizacja zwłok bezpańskich zwierząt: 8 000 zł; 4) Całodobowa opieka weterynaryjna: 6 500 zł; 5) Zakup karmy dla kotów: 2 000 zł; 6) Zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich: 3 500 zł; 7) Edukacja mieszkańców: 1 000 zł.

Wojewoda Wielkopolski w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze NP-III.4131.1.225.2023.4 w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "ustawa", rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (tj. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W art. 11a ust. 2 ustawy zawarty został katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna szczegółowo określić w tym programie. Zgodnie z powołanym przepisem: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Przedmiotowy program może także obejmować "plan znakowania zwierząt w gminie" (art. 11a ust. 3 ustawy) oraz "plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają" (art. 11a ust. 3a ustawy). Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 5 ustawy: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Podkreślić w tym miejscu należy, że obligatoryjnymi elementami programu są elementy wprost wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 w punktach od 1 do 8, a także w ust. 5 ustawy. Organ wskazał, iż w orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Odnosząc powyższe do badanej uchwały, organ stwierdził, że Rada Gminy Kramsk nie uregulowała w sposób prawidłowy wszystkich zagadnień wymaganych przez ustawodawcę. Zdaniem organu nadzoru, regulacje zawarte w treści §12 zaskarżonej uchwały nie są wystarczające dla wypełnienia obowiązku uchwałodawczego rady gminy wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572). Zdaniem organu Rada Gminy Kramsk nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Rada nie wskazała bowiem jaka konkretna kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych ustawowych zadań i czy w konsekwencji każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Za niewystarczające w świetle art. 11 a ust. 5 ustawy uznał organ wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak uczyniono to w § 12 ust. 1 pkt 1 Programu. Ponadto organ zauważył, iż rada nie wskazała informacji o środkach przeznaczonych na: opiekę nad wolno żyjącymi kotami, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Organ uznał zatem, iż badany Program został wydany z istotnym naruszeniem art. 11 a ust. 5 ustawy poprzez pominięcie w jego treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację wszystkich wyszczególnionych celów (zadań) Programu, a także sposobu ich wydatkowania. Tym samym, zdaniem organu, sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy wart. 11 a ust. 5 ustawy, pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności, mającej wpływ na ważność całej uchwały.

W dniu 4 maja 2023 r. Gmina Kramsk, reprezentowana przez Wójta Gminy Kramsk, złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr nadzorcze NP-III.4131.1.225.2023.4 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kramsk z dnia 28 marca 2023 r. nr LII/400/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kramsk na rok 2023.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 11 a ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572), zwaną dalej Ustawą, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że zaskarżona uchwała nie zawiera odpowiedniego wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków;

2) art. 91 ust.l i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zakwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały stanowią istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności;

3) art. 257 i art. 258 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), poprzez brak ich zastosowania przy ocenie prowadzącej Organ do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

4) art. 163 i 165 ust. 2 w związku z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz

w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie zasady

samodzielności gminy w zakresie ich ustrojowych kompetencji oraz poprzez naruszenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż §12 zaskarżonej uchwały, dokładnie określający jakiej wysokości kwoty pieniężne są przeznaczone na realizację poszczególnych celów i założeń, stanowią realizację tego ustawowego obowiązku. Zdaniem organu, w Programie wskazano konkretne wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów uchwalonego Programu, a tym samym nastąpiło powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych z określonym sposobem ich wydatkowania, co sprawia, że Program umożliwia ich faktyczne wykonanie. W poprzednich latach Rada Gminy Kramsk podejmowała uchwały w sprawie Programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kramsk z analogicznymi zapisami w kwestii jego finansowania i zapisy te nie były kwestionowane przez Organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie organu nadzoru, uchwały podjętej przez Radę Gminy Kramsk nie można uznać za prawidłową realizację normy wynikającej z art. 11a ust. 5. Organ nadzoru podniósł, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien wyznaczać w sposób jasny i wyczerpujący konkretne kierunki działania organów gminy. Program ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z. Z tego względu program ten musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie i wypełniać je w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny. Tymczasem sposób wydatkowania środków finansowych zawarty w przedmiotowej uchwale jest zdaniem organu chaotyczny i niejasny, a w konsekwencji budzi wątpliwości co do faktycznego sposobu wydatkowania tych środków. Poprzez zaplanowanie łącznych kwot na realizację poszczególnych zadań rada pozostawiła organowi wykonawczemu i podmiotom współdziałającym wykonywaniu Programu swobodę w zakresie wydatkowania tych środków, co pozostaje w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 grudnia 2023 r.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr NP-III.4131.1.225.2023.4 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Kramsk z dnia 28 marca 2023 r. nr LII/400/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kramsk na rok 2023. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17 (zob. CBOSA). Co więcej, w literaturze wskazuje się, że systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Akty prawa miejscowego, co wynika z regulacji art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 17 września 2021 r. II SA/Gl 849/21 (CBOSA) wskazał, iż sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. WSA w Gliwicach podniósł w tym kontekście, iż zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego tej swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył. Chodzi przede wszystkim o wykroczenie poza granice wynikające z upoważnienia ustawowego bądź naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (pominięcie w regulacji prawnej niektórych prawnie istotnych jej elementów). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd.

Nie ulega również wątpliwości, że sprzeczność z prawem może być odnoszona do istotnego naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, bowiem organy samorządu terytorialnego wyposażone w uprawnienia prawotwórcze, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji), są bowiem aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Należy jednak zauważyć, stosując kryterium legalności celu, sprzeczność aktu prawa miejscowego z prawem może polegać na wydaniu go dla realizacji innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, celów.

Sąd zauważa, że do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok NSA sygn. II SA/Wr 1459/97 z 8 lutego 1996 r., wyroki NSA sygn. I OSK 679/12 z dnia 26 lipca 2012 r. i sygn. I OSK 997/12 z dnia 26 lipca 2012 r. – CBOSA; por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia uchylonej uchwały oraz jej materialnoprawną podstawę stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 z późn. zm., w tekście jako u.o.z.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Dla oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego kluczowe jest odtworzenie normy zakodowanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Tym samym lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20 – CBOSA). Sąd przyjął, że użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Podkreślić należy, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20; wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 997/20; wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20; wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2350/18; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18 – CBOSA).

W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 453/23, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 305/23, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 334/23 – CBOSA). Jak wskazał bowiem NSA, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. o sygn. II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17 – CBOSA). Wskazuje się również, iż Program powinien w sposób całościowy wypełniać delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. (por. Wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 453/23 – CBOSA). Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20 – CBOSA).

Na tej podstawie część sądów przyjęła, że art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 334/23 – CBOSA).

Z drugiej strony wskazuje się jednak, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań (wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 427/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 849/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Sz 145/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 134/23 – CBOSA).

Biorąc pod uwagę ogólny cel omawianej ustawy, tj. ochronę zwierząt, Sąd przychyla się do drugiego z zaprezentowanych stanowisk. Zdaniem Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.

Zdaniem organu nadzoru, podjęta przez Radę Gminy uchwała – a konkretnie unormowanie zawarte w §12 ust 1 Programu – dokonuje podziału środków na poszczególne zadania określone w Programie w sposób niewystarczający, a w konsekwencji zostawia organowi wykonawczemu i innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu Programu swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, przez co pozostaje w istotnej sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z. Za niewystarczające w świetle powyższego przepisu uznać również należy – zdaniem organu – wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak uczyniono to w omawianym paragrafie programu. Co więcej, organ podniósł,, iż rada nie wskazała informacji o środkach przeznaczonych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami, poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Na tej podstawie organ uznał, iż badany Program został wydany z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. Niewypełnienie bowiem w całości delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie przepisu upoważniającego i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jednakże zdaniem sądu, zarzuty przedstawione przez Wojewodę nie uzasadniają treści wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W orzeczeniu tym organ nadzorczy wskazał na brak wystarczającego określenia sposobu wydatkowania środków poprzez wskazanie w §12 ust 1 Programu łącznej kwoty na więcej niż jedno zadanie. Zdaniem organu, brak konkretyzacji, jaka dokładnie kwota jest przeznaczona na dane zadanie, tj. brak rozbicia powyższej kwoty na każde z zadań, a w konsekwencji – pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem – stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.

Analiza postanowień § 12 ust. 1 przyjętego uchwałą Rady Gminy Kramsk prowadzi jednak do wniosku, iż zadania ustanowione przez art. 11a ust. 5 u.o.z. są realizowane w przez przedmiotowy program. Odnosząc się do powyższej kwestii, sąd uznał, iż realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1 służy §12 ust 1 pkt 1 omawianego programu, który stanowi, iż na utrzymywanie zwierząt w schronisku, odławianie zwierząt i transport do schroniska przeznaczona jest kwota w wysokości 75 000 zł. Za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 sąd uznał §12 ust 1 pkt 2, który stanowi, iż na zakup karmy dla kotów przeznaczona jest kwota w wysokości 2 000 zł. Realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 zapewnia z kolei §12 ust 1 pkt 1 programu, który stanowi, iż na utrzymywanie zwierząt w schronisku, odławianie zwierząt i transport do schroniska przeznaczona jest kwota w wysokości 75 000 zł. Zdaniem sądu, zadanie określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 jest realizowane przez §12 ust 1 pkt 2 programu, który stanowi, iż na kastrację lub sterylizację adoptowanych zwierząt bezdomnych przez mieszkańców gminy Kramsk przeznaczona jest kwota w wysokości 4 000 zł. Z kolei za realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 5 odpowiada, zdaniem sądu, §12 ust 1 pkt 7 Programu, który stanowi, iż na edukację mieszkańców przeznaczona jest kwota w wysokości 1 000 zł. Realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 zapewnia zdaniem sądu §12 ust 1 pkt 6 Programu, który stanowi, iż na zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich przeznaczona jest kwota w wysokości 3 500 zł. Tymczasem zadanie określone w art. 11a ust. 2 pkt 8 realizowane jest przez §12 ust 1 pkt 4 Programu, który stanowi, iż na całodobową opiekę weterynaryjną przeznaczona jest kwota w wysokości 6 500 zł.

Na podstawie powyższej analizy można stwierdzić, iż Program pozwala ustalić, jakie zadanie jest realizowane przez wskazane §12 ust 1 sposoby wydatkowania środków, przy czym każdemu ze sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę. Zdaniem sądu, powyższe twierdzenie uzasadnia wniosek, iż omawiany program realizuje cel ustawowy wyrażony w art. 11a u.o.z. Jak bowiem już zauważono, nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, co oznacza, iż bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania. Wojewoda zdaje się wymagać od Gminy podawania co najmniej dalece hipotetycznych wartości, co wydaje się przejawem nadmiernego formalizmu w stosunku do wcześniej ustalonego przez Sąd celu art. 11a ust. 5 u.o.z.

Rację należy przyznać organowi, że na realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 6, tj. usypianie ślepych miotów, nie przeznaczono żadnej kwoty, ani nie wskazano sposobu realizacji tego zadania.

Jednakże nawet jeśli by uznać, iż z tego powodu §12 ust 1 Programu stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z., to wciąż nie uzasadnia to dyskwalifikacji całego Programu – co najwyżej mogłoby potencjalnie prowadzić do stwierdzenia nieważności §12 ust 1. W ocenie Sądu powyższego naruszenia wskazanego przepisu– w świetle przyjętej przez Sąd wykładni – nie można uznać za istotne, dotyczy bowiem jedynie znikomego ułamka zagadnień regulowanych ustawą, a na jej podstawie – programem. Z tego względu nie mogło stanowić ono podstawy do stwierdzenia nieważności Programu w całości bądź w części.

Trzeba też mieć na względzie, że głównym celem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym uchwalanego na jej podstawie gminnego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jest ochrona i opieka nad zwierzętami, w tym obowiązek ich humanitarnego traktowania (art. 1 i 5 u.o.z.). Pewien margines swobody w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter (zabiegi weterynaryjne) lub są realizowane przez tego samego wykonawcę (schronisko dla zwierząt) .

Mając na względzie wcześniejsze rozważania dotyczące rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., Sąd stwierdził, że Program stanowiący załącznik do zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Gminy Kramsk z dnia 23 kwietnia 2023 r. nie reguluje kwestii finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Niemniej jednak unieważniona przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie jej w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie Sąd uwzględniając skargę Gminy i Miasta Kramsk i na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego