Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1605/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 a  ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant St. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg E. S., S. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 28 marca 2019 r. Rada Miejska w Sosnowcu (dalej: "Organ") podjęła uchwałę nr 130/VI/2019 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (zwanej w skrócie: "uchwała krajobrazowa"), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 10 kwietnia 2019 r. poz. 2998). Podstawę materialnoprawną, w dacie jej podjęcia, stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej w skrócie: "u.s.g.") i art. 37a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") w związku z uchwałą nr 397/XXXIII/2016 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie przygotowania przez Prezydenta Miasta Sosnowca projektu uchwały w sprawie zasad i warunków sytuowania na terenie miasta Sosnowca obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: "uchwała intencyjna"), która w dniu 10 lipca 2017 r. została podana do publicznej wiadomości.

Pismem z dnia 28 października 2019 r., S sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę krajobrazową, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i domagała się stwierdzenia jej nieważności w całości, stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z poźn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 37a ust. 1 i ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP i § 13 ust. 2 i § 17 uchwały krajobrazowej, poprzez brak należytego określenia warunków, ustalających sposób dostosowania istniejących nośników reklamowych do zasad w niej zawartych;

2) art. 37a ust. 1 i ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 64 ust. 1-3, art. 31 ust. 3, art. 20, art. 22 oraz art. 94 Konstytucji RP i § 13 ust. 2 i § 17 uchwały krajobrazowej w zakresie, w jakim przewiduje retrospektywną moc obowiązywania jej przepisów, nakazując usunięcie niezgodnych z nią, lecz legalnych i zrealizowanych w oparciu o ostateczne i prawomocne zgody administracyjne nośniki reklamowe lub co najmniej w zakresie, w jakim ustala dla takich nośników minimalny, 12 - miesięczny okres dostosowawczy (co naraża właścicieli tych nośników na znaczne szkody), oraz jest sprzeczne z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, ochrony własności i wolności działalności gospodarczej, a także nie spełnia wymogu proporcjonalności;

3) art. 37a ust. 1 i ust. 5-6 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 32 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i objęcie zakresem normowania uchwały krajobrazowej:

a) przedmiotów niematerialnych;

b) obiektów niezawierających treści reklamowych;

c) reklam mobilnych;

d) informacji;

e) kolorystyki urządzeń i tablic reklamowych;

f) sposobu oświetlenia lub podświetlenia;

g) elementów konstrukcyjnych;

h) sposobu wykonania tablic reklamowych; a także:

i) różnicowanie sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki, niż ich położenie;

j) różnicowanie postanowień przez uprzywilejowanie reklam pod patronatem Prezydenta Miasta Sosnowca.

4) art. 37a ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny do celów samej uchwały krajobrazowej, jak i zasad określonych w u.p.z.p., w tym proporcjonalności i równości, w szczególności poprzez:

a) wykluczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż w niej określone;

b) nakazanie aby wolnostojące nośniki reklamowe realizowane były w formie trwale związanej z gruntem tj. z fundamentem umieszczonym pod powierzchnią terenu.

5) art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej powołanego w skrócie jako: "Zasady Techniki Prawodawczej"), poprzez posłużenie się pojęciami niejednoznacznymi, które mogą być dowolnie interpretowane przez organ egzekwujący jej postanowienia, co stanowi o naruszeniu zasad techniki prawodawczej oraz uchybia zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, gdyż postanowienia aktów prawa miejscowego powinny być redagowane w sposób zrozumiały i nie budzący wątpliwości.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Sosnowcu, w opinii z dnia 12 czerwca 2018 r., wyraziła poważne wątpliwości odnośnie zasadności podjęcia uchwały intencyjnej w jej ówczesnym brzmieniu wskazując m.in. na brak spójności części tekstowej i graficznej oraz możliwe konflikty zapisów z przepisami o ochronie zabytków oraz przepisami o drogach publicznych. Pomimo to, w dniu 16 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Sosnowca przesłał projekt uchwały do uzgodnienia i opiniowania właściwym instytucjom i organom, a w dniu 10 września 2019 r. poinformował (przez obwieszczenie, ogłoszenie w prasie lokalnej i rozplakatowanie w 30 punktach miasta) o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu, które trwało od 18 września do 22 października 2018 r. oraz określił termin na składanie uwag (od 18 września do 6 listopada 2018 r.).

Po rozpatrzeniu uwag do projektu, w dniu 8 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Sosnowca poinformował o ponownym wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu, który był dostępny do wglądu w dniach od 15 stycznia do 5 lutego 2019 r. Końcowy termin na składanie uwag wyznaczono na dzień 19 lutego 2019 r.

Skarżąca Spółka, jako przedsiębiorca działający na rynku reklamy zewnętrznej, wywiodła swój interes prawny do złożenia skargi z ograniczenia swobody prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, zapewnionej w art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz przysługującego jej prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej legalnie wzniosła i nabyła na terenie miasta Sosnowca szereg nośników reklamowych, a obecnie 154 nośników jest właścicielem, z tego, zaledwie 10% nośników jest zgodne z zapisami uchwały krajobrazowej. W ocenie skarżącej Spółki, ustalenia uchwały krajobrazowej obejmują swoim zakresem również nośniki reklamowe stanowiące jej własność. Wprowadzone nakazy i zakazy muszą być respektowane, co przejawia się w obowiązku dostosowania (w tym rozbiórki) już funkcjonujących i legalnie posadowionych nośników reklamowych. Istnieje zatem bezpośredni związek między zindywidualizowaną sytuacją prawną skarżącej Spółki, bowiem uchwała krajobrazowa uniemożliwia swobodne prowadzenie działalności i korzystanie z własności w sposób dotychczasowy, co ma bezpośredni, obiektywny i realny charakter naruszenia praw.

Zgodnie z art. 37a ust. 1 i ust. 9 u.p.z.p. uchwała w tym przedmiocie oprócz terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych (nie krótszym niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały), powinna określać warunki przedmiotowego dostosowania. Zatem obejmuje swoim zakresem nośniki reklamowe nie tylko mające powstać w przyszłości (tj. po jej wejściu w życie), ale i te, które zostały zrealizowane już wcześniej oraz nie wprowadza żadnych różnic ani co do terminu, ani co do warunków dostosowania istniejących nośników legalnych i nielegalnych. Tymczasem stany faktyczne są zdecydowanie bardziej skomplikowane. Uchwała krajobrazowa nie precyzuje, co w przypadku, gdy na danym terenie znajdują się np. dwa takie urządzenia wybudowane przez dwa różne podmioty. Jedyną możliwością dostosowania istniejących urządzeń jest w takiej sytuacji usunięcie jednego z nich. Nie wskazuje jednak żadnych przesłanek, na podstawie których nastąpić miałby wybór, które z nośników usunąć. Tym samym nie określa w sposób precyzyjny adresata nakazu. Z uwagi na powyższe, jej zapisy są niewystarczające i nie realizują obowiązku wynikającego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej Spółki w przestrzeni publicznej funkcjonują obecnie cztery kategorie legalnych nośników reklamowych:

- nośniki zrealizowane na podstawie planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy oraz ostatecznych i prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę;

- nośniki zrealizowane na podstawie planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy oraz zgłoszeń, od których właściwe organy w przewidzianym prawem terminie nie wniosły sprzeciwu;

- nośniki, które dla swej realizacji nie wymagały żadnych zgód (pozwoleń, zgłoszeń) ze strony organów administracji;

- nośniki, które zostały wprawdzie zrealizowane w sposób samowolny, lecz następczo zostały zalegalizowane w prawem przewidzianym trybie.

Pierwsze dwie kategorie nośników zasługują na szczególną ochronę, gdyż zrealizowane zostały w oparciu o indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne orzekające bezterminowo o zgodności ich lokalizacji z ładem przestrzennym oraz o możliwości ich realizacji w konkretnej lokalizacji. Skarżąca Spółka podniosła że, wybudowała nośniki, ponosząc przy tym znaczne koszty i licząc na osiągnięcie konkretnych zysków w określonej perspektywie czasowej (aż do ich "śmierci technicznej", która w przypadku bilboardów wynosi ok. 25 lat). Uchwała krajobrazowa przekracza upoważnienie ustawowe, co więcej nie posiada upoważnienia do regulowania kwestii np. reklamy nieposiadającej charakteru przedmiotu materialnego. Zgodnie z art. 2 pkt 16 lit. a) u.p.z.p., przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. W świetle tejże definicji reklamą jest więc upowszechnienie nie każdej informacji, ale tylko informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Dokonując porównania definicji urządzenia i tablicy reklamowej skarżąca Spółka doszła do wniosku, że takie obiekty muszą zawierać informację promującą (reklamę). Dlatego poza kompetencją Organu pozostają urządzenia (obiekty budowlane) nie służące promocji (nie zawierające informacji promującej), a służące np. wyłącznie informacji. Podniosła, że przepis § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej stanowi, że ilekroć w uchwale mowa o ekspozytorze należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w postaci nietrwale związanej z gruntem formy przestrzennej, zawierającej treści reklamowe lub informacyjne, przeznaczonej do czasowej ekspozycji/promocji, mającej na celu zaprezentowanie działalności gospodarczej lub oferty reklamowej, w tym: stelaże wystawiennicze, stoiska promocyjno - reklamowe, balony, bramy, namioty dmuchane i stelażowe, flagi, projekcje, transparenty, tarcze, płytki, sterówce itp. W ocenie skarżącej Spółki, skoro urządzeniem reklamowym lub tablicą reklamową może być wyłącznie przedmiot materialny, to Organ nie może stanowić zasad dotyczących projekcji, albowiem projekcja nie jest przedmiotem materialnym. Ponadto, skoro urządzenie reklamowe lub tablica reklamowa to obiekt przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy, to rada gminy nie może stanowić zasad sytuowania obiektów niezawierających treści reklamowych a wyłącznie informacyjne (wyjście poza upoważnienie ustawowe), albowiem nie są to ani urządzenia reklamowe, ani tablice reklamowe. Przepis § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) uchwały krajobrazowej w zakresie reklam emitujących zmienne światło oraz umożliwiających bieżącą zmianę informacji wizualnej dopuszcza jedynie: elektroniczny plakat w gablotach typu CLP, jako reklamy monochromatycznej. Tymczasem jakiekolwiek nakazy bądź zakazy, dotyczące efektów wizualnych, które nie stanowią przedmiotów materialnych, są bezpodstawne. Efekt wizualny, nie jest na gruncie u.p.z.p., ani urządzeniami reklamowymi, ani tablicą reklamową. Stąd, Organ nie posiada kompetencji do normowania kwestii z nimi związanych i przekracza upoważnienie ustawowe.

Odnosząc się do zagadnienia reklamy mobilnej skarżąca Spółka podniosła, że objęcie uchwałą krajobrazową takiej reklamy również stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Skoro, art. 37a u.p.z.p. upoważnia do określania warunków i zasad sytuowania, m.in. urządzeń i tablic reklamowych, to oznacza, że niezbędną cechą takiego obiektu jest, aby mógł zostać usytuowany w jakimś konkretnym miejscu. Stąd, za wykraczające poza upoważnienie uznać należy normowanie kwestii dotyczących urządzeń/tablic reklamowych pozostających w ruchu (np. samochodu, na którym znajduje się reklama prowadzonej przez jego właściciela działalności, przejeżdżającego przez miasto). Z podobnych względów, przekracza upoważnienie ustawowe regulacja § 3 ust. 3 uchwały krajobrazowej. Zgodnie z nią, wymienione w tym przepisie informacje i dzieła artystyczne nie są uznawane za tablice i urządzenia reklamowe. Wprowadzoną regulacją Organ dąży się do tego, że niektóre informacje nie są uznawane za tablicę/urządzenie reklamowe, a inne będą za takie nośniki reklamowe uznawane. Ustalając, że niektóre tablice/urządzenia (niespełniające warunków wskazanych w uchwale krajobrazowej), służące wyłącznie informowaniu - stanowią tablice/urządzenie reklamowe. Organ reguluje tym samym zasady i warunki ich sytuowania, co stanowi już o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, bowiem nie może reguł wprowadzać dla obiektów będących jedynie nośnikami informacji. Taką samą wadliwością obaczone są przepisy regulujące kwestię kolorystyki urządzeń i tablic reklamowych.

W kwestii różnicowania sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki, niż ich położenie, skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 37a ust. 5 i 6 u.p.z.p., uchwała dotyczy obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy, niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Zaznaczyła, że uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów, ale nie może różnicować swoich postanowień z innych względów, niż geograficzne. Natomiast uchwała krajobrazowa różnicuje swoje postanowienia nie tylko w kontekście podziału miasta na poszczególne obszary, ale i ze względu na obiekty, na których reklama jest eksponowana. Szczególne regulacje dotyczą budynków i obiektów zabytkowych, którymi są w myśl § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały krajobrazowej, zespoły budynków, ogrodzenia lub obiekty w tym obiekty małej architektury wraz z ich otoczeniem, wpisane do rejestru zabytków chronione zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wpisane do gminnej ewidencji zabytków (szczegółowy wykaz tychże obiektów i budynków zawarty został w załączniku nr 2). Takie działanie, wbrew art. 37a ust. 5 i 6 u.p.z.p. jest niedozwolone i stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Z takich samych względów za naruszające przepisy prawa materialnego uznała różnicowanie postanowień uchwały krajobrazowej przez uprzywilejowanie reklam pod patronatem Prezydenta Miasta Sosnowca.

Wskazując na zarzut naruszenia art. 37a ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP skarżąca Spółka zarzuciła wykluczenie możliwości sytuowania wolnostojących nośników reklamowych większych, niż w uchwale krajobrazowej określone, czyli w zakresie, w jakim umożliwiają lokalizację billboardów o powierzchni ekspozycji nieprzekraczającej 18 m2 i jednocześnie zajmującej nie więcej niż 1/4 ogólnej powierzchni ściany szczytowej (w przypadku montażu nie więcej niż jednego nośnika w obrębie jednej ściany dopuszczają wyłącznie jeden wybrany format, z zachowanie spójnej kompozycji wszystkich nośników w obrębie ściany, ze szczególnym uwzględnieniem osi pionowych i poziomych, dopuszczając stosowanie jednego urządzenia reklamowego o powierzchni ekspozycji do 54 m2), uniemożliwiając tym samym lokalizację, np. reklam o większych wymiarach. Podobne uregulowania dotyczące billboardów znalazły się w § 7 ust. 2 pkt 3 lit. g) uchwały krajobrazowej. W kwestii nakazu, aby reklamy wolnostojące realizowane były w formie trwale związanej z gruntem, tj. z fundamentem umieszczonym pod powierzchnią terenu skarżąca Spółka uznała, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania naruszają zasadę proporcjonalności i prawa własności. Trwałe połączenie z gruntem to nie tylko fundamenty, a obecnie zdecydowana większość takich obiektów jest związana z gruntem za pomocą prefabrykatów. Brak jest proporcji pomiędzy wprowadzonymi obowiązkami (kosztami), jakie będą musiały ponieść podmioty będące właścicielami urządzeń i tablic reklamowych w związku obowiązkiem ich dostosowania lub rozbiórki. Obowiązek wykonania fundamentów generować będzie bowiem ogromne, nieuzasadnione koszty. Sam art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, jednak nie gwarantuje trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia. Jednocześnie skarżąca Spółka stwierdziła, że regulowanie kwestii związanych z metodą związania urządzenia/tablic reklamowej z gruntem, w żaden sposób nie wpływa na krajobraz. Kwestia posiadania przez obiekt budowlany fundamentu jest regulowana przez prawo budowlane. Ustalenia uchwały krajobrazowej mogą dotyczyć ingerencji w przestrzeń, a nie konstrukcji urządzeń/tablic reklamowych, w szczególności, gdy konstrukcja taka nie wpisuje się w przestrzeń. Omawiany nakaz z punktu widzenia ochrony krajobrazu nie ma sensu (okoliczność, czy podstawa urządzeń/tablic reklamowych wykonana jest w formie fundamentu, czy z prefabrykatów, jest bez znaczenia dla ochrony krajobrazu).

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skarżącej Spółki Organ podniósł, że zapisy uchwały krajobrazowej, dotyczące dostosowania istniejących nośników reklamowych do zasad w niej ustanowionych w Dziale IV świadomie zostały zapisane w sposób ogólny, albowiem ilość rodzajów nośników reklamowych jest tak duża (około 30), że szczegółowe ustalenia dla każdego z nich zapewne nie wyczerpałyby wszystkich przypadków. Inne warunki dotyczą bowiem reklamy zamieszczonej na elewacji budynku, inne reklamy wolnostojącej trwale lub nietrwale związanej z gruntem, jeszcze inne nośników zamieszczanych na ogrodzeniach. Podobne wyjaśnienia dotyczą także określenia w uchwale sposobu dostosowania nośnika reklamowego. Każdy nośnik reklamowy instalowany był indywidualnie i w taki sam sposób powinien być zdemontowany w przypadku niezgodności z zapisami uchwały krajobrazowej, natomiast wystarczający jest nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego, bowiem zapewnia jego należyty stan estetyczny i techniczny. Zdaniem Organu zapisana regulacja - w przyszłości - uniemożliwi skutecznie dogęszczenie ilości nośników reklamowych w przestrzeni miejskiej, lokalizowanych w sposób niekorzystny dla krajobrazu. Podnoszone w skardze zarzuty ograniczenia prawa własności i praw nabytych wynikają z przepisów u.p.z.p. i ochrony krajobrazu, natomiast uchwała krajobrazowa konsumuje te uprawnienia. Reguluje jednie zasady lokalizowania nośników reklamowych, a nie zakłada ich całkowitą likwidację. Zmniejszenie ilości urządzeń reklamowych w części centralnej miasta - gdzie widać znaczne nagromadzenie urządzeń reklamowych nie wyklucza możliwości ich lokalizacji w innych częściach. Zarzut dotyczący w szczególności urządzenia zdefiniowanego w uchwale krajobrazowej jako ekspozytor, to obiekt czy urządzenie instalowane czasowo, związane z konkretnym wydarzeniem, zawierającym treści promocyjno - reklamowe. W kwestii sytuowania balonów reklamowych funkcjonujących "na uwięzi" na przykład zamocowanych do dmuchanego łuku akcentującego start, metę lub miejsce lokalizacji podium, które podlegają regulacjom uchwały Organ zwrócił uwagę na relację jej zapisów i możliwość ich egzekwowania. W sytuacji, gdy zamieszczanie reklam i urządzeń reklamowych nie będzie wymagać uzyskania zgody (a takich urządzeń prawdopodobnie nie stosuje skarżąca Spółka) zapisy uchwały krajobrazowej pozostaną "martwe", co nie powinno eliminować z obrotu prawnego pozostałych jej ustaleń. Odnośnie reklamy mobilnej Organ wyjaśnił, że reklama mobilna zamieszczana na przyczepach samochodowych czy lawetach, jest mobilna często jedynie w momencie przejazdu. Ich właściciele regularnie pozostawiają takie urządzenia w miejscach niedozwolonych, omijając przepisy dotyczące lokalizacji obiektów trwale związanych z gruntem, a takie przypadki należy w przyszłości wykluczyć. Odpowiadając na zarzut dotyczący uchwały krajobrazowej w zakresie informacji organ wskazał, że wymienione w § 3 ust. 3 rodzaje informacji, pozwalają właśnie na jednoznaczną ocenę, czy treści informacyjne o takim zakresie i formie mogą być zamieszczane w przestrzeni publicznej w sposób nie podlegający ustaleniom uchwały. Zarzut dotyczący regulacji w zakresie kolorystyki, oświetlenia, konstrukcji i sposobu wykonania nośników reklamowych w ocenie Organu również jest chybiony. Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczący różnicowania sytuacji prawnej obiektów ze względu na inne czynniki niż ich położenie. Podniósł, że obiekty i budynki zabytkowe, historyczne są dobrem narodowym najwyższej wartości, podlegającym szczególnej ochronie posiadającym odrębne ustawowe regulacje prawne. Oczywistym jest, że historyczna, zabytkowa tkanka miejska i pojedyncze obiekty i tereny chronione na mocy ustawy, planu miejscowego czy wpisane do gminnej ewidencji zabytków, nie mogą podlegać takim samym regulacjom w zakresie sytuowania reklam jak pozostałe budynki. Za taką regulacją przemawia także art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. W kwestii różnicowania postanowień przez uprzywilejowanie reklam pod patronatem Prezydenta Miasta Sosnowca Organ zważył, że wniesiona uwaga dotyczy w zasadzie definicji wprowadzonej w uchwale krajobrazowej, zgodnie z którą: "reklama okolicznościowa - należy przez to rozumieć reklamę umieszczaną na okres nie dłuższy niż 21 dni przed wydarzeniem oraz nie dłużej niż na czas trwania wydarzenia wraz z usunięciem do 5 dni roboczych po wydarzeniu (łącznie nie dłużej niż 40 kolejnych, następujących po sobie dni), dotyczy wyłącznie wydarzeń kulturalnych, sportowych, społecznych itp. lub pod patronatem Prezydenta Miasta Sosnowca". Stwierdził, że są to wydarzenia o charakterze imprez kulturalnych, sportowych, społecznych, wydarzenia o innym charakterze praktycznie nie występują, a organizowane na terenie miasta i tak muszą mieć aprobatę władz miejskich i zgodę dla organizatora. Argumentował, że w części dotyczącej wykonywania fundamentów nośników reklamowych lokalizowanych na terenie miasta zupełnie nielogiczna jest argumentacja, w której skarżąca Spółka podnosi, że ta regulacja nie wpływa na krajobraz miasta. W ocenie Organu trudno bowiem nie zauważyć, że zamocowanie dużego nośnika reklamowego na prefabrykatach o znacznych gabarytach wpływa znacząca na odbiór przestrzeni szczególnie w tkance miejskiej. O ile, takie fundamentowanie nie wpływa na odbiór reklamy dla jadącego samochodem poza obszarem zabudowanym, to widok wielkich prefabrykatów niemalże na wysokości oczu pieszych, w przestrzeni śródmiejskiej jest niedopuszczalny. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem, że wprowadzone zasady ograniczają swobodę gospodarczą oraz prawo własności, gdyż zadaniem uchwały krajobrazowej jest poprawa jakości krajobrazu rozumianego jako dobro wspólne. W wielu obowiązujących przepisach można doszukiwać się ograniczeń swobody gospodarczej, ale oczywistym jest, że mają one jedynie na celu wprowadzenie regulacji, powodujących, że wiele dziedzin życia a właściwie działalności, może być prowadzona w określonych ramach. Na koniec zaakcentował, że uchwała krajobrazowa została sporządzona zgodnie z procedurą opisaną w u.p.z.p., w tym była dwukrotnie wyłożona do publicznego wglądu, co pozwalało na szczegółowe zapoznanie się z jej projektem, wyrażenie swoich wątpliwości i spostrzeżeń - często możliwych do uwzględnienia na tym etapie prac nad projektem, czy wreszcie na składnie uwag do projektu, które w przypadku ich odrzucenia w czasie prac mogłyby zostać ostatecznie rozpatrzone przez Organ.

Skargą z dnia 26 lutego 2020 r. E. i G. S., reprezentowani przez pełnomocnika, domagali się na podstawie art. 101 u.s.g. stwierdzenia nieważności § 9 i § 11 uchwały krajobrazowej, bowiem nieruchomość której są wieczystymi użytkownikami znajduje się w obszarze I oraz posiada pełne betonowe ogrodzenie z prefabrykatów. Zarzucili uchwale naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz art. 6 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 , art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do Zasad Techniki Prawodawczej zwłaszcza ich § 146 ust. 1 pkt 1, poprzez użycie w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a) uchwały krajobrazowej sformułowania wieloznacznego, że "zakazuje się stosowania dla ogrodzeń poniższych materiałów: prefabrykatów betonowych". Stanowi to nadużycie władztwa planistycznego poprzez całkowity zakaz wznoszenia ogrodzeń pełnych w ramach również wewnętrznych granic działki bez dookreślenia, czy materiał w postaci prefabrykatu betonowego, to jakakolwiek forma, czy też wyłącznie poszczególne elementy np. słupki lub podmurówka. Ponadto, wnioskowali o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zdjęć ogrodzenia wykonanego na nieruchomości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Ich interes prawny wynika z treści art. 101 u.s.g., gdyż jako użytkownicy wieczyści w miesiącu listopadzie 2018 r. dokonali zakupu materiałów budowlanych (prefabrykatów betonowych) na ogrodzenie i je wykonali, wówczas taka budowa nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia na budowa, gdyż wysokość nie przekraczała 2,20 m. W wyniku podjęcia uchwały krajobrazowej zakazano wykonania jakiegokolwiek ogrodzenia z prefabrykatów betonowych, a także ogrodzeń pełnych i z tego powodu mają interes prawny w jej zaskarżeniu.

W odpowiedzi na ich skargę, Organ domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz akcentował brak złożenia wniosków i uwag do projektu tej uchwały wyłożonego do publicznego wglądu oraz nie objęcie nieruchomości załącznikiem nr 4 uchwały krajobrazowej, który zakreśla obszar w którym nie może być realizowane pełne ogrodzenie z prefabrykatów (pismo z dnia 6 marca 2020 r. Zastępcy Prezydenta Miasta Sosnowca).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, następnie z urzędu podjął postępowanie w rezultacie wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. o sygn. akt P 20/19.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego prawomocnym postanowieniem z dnia 25 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1605/19 umorzone zostało postępowanie ze skargi G. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (por. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.).

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Takie rozumienie legitymacji każdego podmiotu skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie aktu prawa miejscowego jest nie tylko obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny podmiotu skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09; 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1254/11; 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo, czyli związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91). Zatem skargę w oparciu o ten przepis może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy (por. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 337). Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego, kształtującego sytuację prawną konkretnej osoby lub podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 69/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 (CBOS) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem".

Podzielając przedstawione wyżej poglądy trzeba dojść do wniosku, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby lub podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1387/07).

Konstrukcja przepisu art. 101 u.s.g. w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżącej Spółki w niniejszej sprawie. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka twierdzi, że uchwała krajobrazowa uniemożliwia jej swobodne prowadzenie działalności i korzystanie z nośników reklamowych w sposób dotychczasowy, co ma bezpośredni, obiektywny i realny charakter naruszenia jej praw, zapewnionych art. 20 i art. 21 ust. 1 w związku z art. 22 i art. 64 Konstytucji RP. W jej ocenie, istnieje bezpośredni związek między zapisami uchwały krajobrazowej a konkretną i zindywidualizowaną jej sytuacją prawną, bowiem wprowadzone nakazy i zakazy wymuszają na niej, bez jakiegokolwiek odszkodowania, obowiązek dostosowania (w tym rozbiórki) już funkcjonujących i legalnie posadowionych nośników reklamowych. Deklaruje, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej legalnie wzniosła i nabyła na terenie miasta Sosnowca szereg nośników reklamowych, a obecnie 154 nośników jest właścicielem, z tego, zaledwie 10% nośników jest zgodne z zapisami uchwały krajobrazowej.

Rozważając powyższą kwestię należy dostrzec, że skarżąca Spółka wywodzi własny interes prawny do złożenia skargi ze stosunku obligacyjnego (zobowiązaniowego względnego - inter partes) a nie przepisu prawa materialnego. Dodatkowo nie wykazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymagań określonych w omówionym już wcześniej przepisie szczególnym, jakim jest art. 101 u.s.g.

Na tle niniejszej sprawy nie zostało wywiedzione jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone np. do dysponowania prawem do działek gruntu, na których znajdują się posadowione przez skarżącą Spółkę obiekty - nośniki reklamowe. Treść uchwały krajobrazowej nie wpływa na indywidualną sytuację prawnomaterialną skarżącej Spółki, tylko wtedy byłaby ona legitymowana do wniesienia skargi. Odmienna jest natomiast sytuacja wnoszącego drugą skargę - mieszkańca, który jest wieczystym użytkowaniem gruntu, na którym posadowione jest ogrodzenie z prefabrykatów betonowych.

Zajmując się badaniem legalności zaskarżonej uchwały krajobrazowej podnieść przyjdzie, że w myśl art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

W myśl art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w uchwale tej rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Dodać należy, że akt ten może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.

Celem wspomnianego aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące uchwały krajobrazowej wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, bowiem ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1043/22). Powyższe uregulowania u.p.z.p. należy interpretować w taki sposób, aby instrumenty w niej przewidziane zapewniały ochronę "wartości wysoko cenionych", w tym przypadku - wymagań ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ale również ochrony środowiska (por. A. Fogel [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, art. 37a).

W art. 37a u.p.z.p. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń poprzez pryzmat różnorakich kryteriów. Delegacja ta upoważnia m.in. do wprowadzenia zakazów sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, do ustalenia różnych regulacji dla różnych obszarów gminy, wskazania rodzajów obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

Ustawodawca przewidział zatem możliwość określenia różnych zasad i warunków dla poszczególnych części gmin, lecz rozróżnienia takiego nie wskazał dla terminu dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych w chwili wejścia w życie uchwały krajobrazowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w nieprawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 493/18, zgodnie z którym przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje rozróżnienia pomiędzy obiektami małej architektury, ogrodzeniami oraz tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi w zależności od tego, czy ich posadowienie wiązało się z uzyskaniem pozwolenia na budowę (ewentualnie zgłoszeniem robót budowlanych), czy też nie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 Zasad Techniki Prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), poprzez posłużenie się pojęciami niejednoznacznymi, które mogą być dowolnie interpretowane, a to zdaniem skarżącej Spółki, uchybia zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, gdyż postanowienia aktów prawa miejscowego powinny być redagowane w sposób zrozumiały i nie budzący wątpliwości, należy wyjaśnić, że w doktrynie zwraca się uwagę, że Zasady Techniki Prawodawczej nie mogą stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie - i to wyjątkowo - wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z nich nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej", Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Ustawodawca definiując pojęcie urządzenia reklamowego (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.) poza określeniem jego przeznaczenia (tj. do ekspozycji reklam) nie sprecyzował czasookresu, czy też proporcji jakie winny być zachowane dla zakwalifikowania go do tej kategorii przedmiotów materialnych. Wyrazić należy zatem stanowisko, że wykorzystywanie urządzenia nawet w niewielkim wymiarze do emitowania treści reklamowych przesądza o potrzebie uznania go za urządzenie reklamowe. Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić do sytuacji, gdzie urządzenie, które w minimalnym zakresie eksponowałoby treści inne niż reklamowe, nie podlegałoby regulacjom uchwały krajobrazowej.

Odnosząc się do kwestii naruszania konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości trzeba zauważyć, iż wprowadzenie możliwości uchwalania przez rady gminy tzw. uchwał krajobrazowych, które mogą wprowadzać pewne ograniczenia w zakresie sytuowania nośników reklamowych lub w zakresie ich rozmiarów, czy też formy wykonania, było uzasadnione dbałością o krajobraz, ład przestrzenny, środowisko, jak też bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz komfort życia mieszańców (np. w odniesieniu do wykorzystywania projekcji świetlnych i elementów ruchomych o intensywnym natężeniu), czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Zatem w interesie publicznym jest uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP).

Trzeba zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała krajobrazowa nie wprowadza całkowitego zakazu sytuowanie nośników reklamowych, lecz uprawnienie to zostało jedynie w pewnym stopniu ograniczone. Ograniczenie to nie narusza też zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko samej skarżącej Spółki. Wprowadzenie ograniczeń, w równym stopniu dotyczy wszystkich osób (podmiotów gospodarczych), które prowadząc działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, zobligowani są tych ograniczeń przestrzegać. Nadto, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. sygn. K. 10/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, s. 163) działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym, bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Podsumowując, zarzuty naruszenia zasad proporcjonalności i równości nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że każda ocena legalności postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie ich nieważności następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały krajobrazowej mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby pozostawała ona w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Przy czym sprzeczność taka musiałaby być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu, co w rozpatrywanej skardze skarżącej Spółki nie miało miejsca z uwagi na brak interesu prawnego do złożenia skargi.

W odniesieniu do drugiej skargi należy podkreślić, że nie nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 37a u.p.z.p.

Wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 pogląd nie tworzy normy prawa i ma charakter zakresowy, jednak został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok tut. Sądu z dnia 25 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1802/23; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 547/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1591/23). Przyjęto w nich, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP, gdyż odebranie przedsiębiorcom możliwości prowadzenia działalności reklamowej, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności co do legalności swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione powyżej stanowisko i uznaje, tak jak w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 25 kwietnia 2024. sygn. akt II SA/Gl 2034/23, że powinno być ono odczytywane w ten sposób, iż "w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej (legalnie) - nie są obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały krajobrazowej. Zatem zapisy uchwały krajobrazowej nie mogą mieć zastosowania do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które istniały (legalnie) w dniu wejścia w życie uchwały z uwagi na brak zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania. Natomiast regulacjom uchwały krajobrazowej poddać się muszą te osoby, czy podmioty gospodarcze, które posadowią tablice reklamowe i urządzenia reklamowe już po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej" (cytat).

Nie mniej jednak należy zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 u.s.g., który przewiduje, że w sprawach - w których orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił - nie stosuje trybu określonego w ustępie 1 tego samego artykułu. Obecnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez stronę skarżącą), co wynika m.in. z postanowienia SN z dnia 9 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, wyroku NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02 oraz wyroku TK z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy u.s.g. wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby ani możliwości dokonywania jego ponownej kontroli.

Sąd zbadał zatem dopuszczalność zaskarżenia uchwały krajobrazowej przez skarżącą Spółkę i odmówił jej legitymacji skargowej, oraz dokonał merytorycznej oceny jej zgodności z prawem.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia obu złożonych skarg, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., je oddalił, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.