Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2215/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aart. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 a § 1, art. 107 § 1 i 3, rt. 156 § 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151, art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 64 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 366/22 w sprawie ze skargi J.Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DN.rn.625.19.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 366/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DN.rn.625.19.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie z wniosku [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r. znak: RUP-4/Mł/50. Organ wskazał, że Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 8 listopada 1950 r. orzekło, iż nieruchomość ziemska pn. [...] lit. C b lub [...], o pow. 63,8476 ha, położona w gminie [...], pow. mławskim, stanowiąca własność małżonków [...] i [...], podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Mimo, iż dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie decyzji PWWRN nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że została ona wykonana. Z tych przyczyn organ uznał, że doręczenie orzeczenia PWWRN z dnia 8 listopada 1950 r. nastąpiło najpóźniej w grudniu 1950 r. Skoro zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, że zostało ono wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu administracyjnego, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie zgadzając się ze skarżącym, że nie do końca z akt sprawy można wyciągnąć wniosek o doręczeniu decyzji najpóźniej w grudniu 1950 r., to jednak w ocenie Sądu, z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczenie z dnia 8 listopada 1950 r. weszło do obrotu prawnego najpóźniej w dniu 5 listopada 1965 r. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1965 r. nr R.VII-241/15/65 o przyznaniu [...] i [...] prawa do zaopatrzenia pieniężnego z tytułu przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, powołano się bowiem na decyzję z dnia 8 listopada 1950 r. nr RUP-4/Mł/50.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art 156 §1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 15 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy ten Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności:

-dokonał ustalenia, iż "doręczenie orzeczenia PWWRN z 8 listopada 1950 r. nastąpiło najpóźniej w grudniu 1950 r., w sytuacji gdy z zebranego przez Organ materiału dowodowego nie wynikało, że kiedykolwiek doszło do doręczenia tego orzeczenia ówczesnym właścicielom nieruchomości ziemskiej p.n. [...] lit. C b lub [...], a w szczególności Organ nie dysponował potwierdzeniem odbioru takiego orzeczenia,

- dokonał ustalenia, iż [...] doręczono orzeczenie PWWRN z 8 listopada 1950 r., gdyż zwracał się do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Mławie o wydanie zaświadczenia o przejęciu gospodarstwa, w sytuacji gdy zwrócenie się o wydania dokumentu potwierdzającego przejęcie nieruchomości powinno świadczyć o tym, że orzeczenie o jej przejęciu nie zostało mu doręczone,

- dokonał ustalenia, iż [...] kiedykolwiek doręczono orzeczenie PWWRN z 8 listopada 1950 r., gdyż decyzja została wykonana, w sytuacji gdy wykonanie decyzji nie przesądza o tym, że kiedykolwiek doszło do jej doręczenia,

-nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie doręczenia orzeczenia PWWRN z 8 listopada 1950 r. [...], w sytuacji gdy z treści tej decyzji PWWRN wynika, że ona także była właścicielką bezprawnie przejmowanego gospodarstwa, a zatem jej także należało doręczyć orzeczenie,

-zaniechał wyjaśnienia wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa oraz jakichkolwiek innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r.,

2.art. 151 ppsa w zw. z art. 81a §1 kpa poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 15 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy ten Organ rozstrzygnął na niekorzyść strony nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a mianowicie co do tego czy [...] i [...] kiedykolwiek doręczono orzeczenie Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r.,

3.art. 151 ppsa w zw. z art. 107 §1 i §3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 15 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy ten Organ sporządził uzasadnienie, które nie wyjaśnia z jakiego względu uznał, iż "doręczenie orzeczenia PWWRN z 8 listopada 1950 r. nastąpiło najpóźniej w grudniu 1950 r., gdyż Organ nie dysponował żadnym dowodem, że do takiego doręczenia kiedykolwiek doszło, a nadto nawet nie podjął próby wyjaśnienia kiedy miało dojść do doręczenia tego orzeczenia [...],

4. art. 141 §4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zasadności zarzutu naruszenia przez Organ art. 81a §1 kpa, ani co do zarzutu, iż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP,

5.art. 133 §1 ppsa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych odmiennych od ustaleń dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu (por. wyr. NSA z 30.1.2020 r., I GSK 1613/18, Legalis; wyr. NSA z 23.1.2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31),

6.art 151 ppsa w zw. z art 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 15 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia, że orzeczenie Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r. zostało kiedykolwiek doręczone [...] i [...], co uniemożliwiało zastosowanie ww. przepisu,

7.art. 151 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez oddalenie w całości skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy ww. przepis nie mógł być zastosowany w przedmiotowej sprawie, gdyż jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

II. naruszenie prawa materialnego:

1.art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów doprowadziłoby do wniosku, że art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji stwierdzającej, że doszło do umorzenia postępowania z mocy prawa,

2.art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie dokonania ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy nieruchomość ziemska pn. [...] lit. C b lub [...], położona w gminie [...], powiecie mławskim stanowiąca własność małżonków [...] i [...] podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej można przywołać następujące istotne niestaranności.

Środek odwoławczy w ramach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w zarzucie nr 1 wskazuje w szczególności na naruszenie art. 77 k.p.a., pomijając okoliczność, że odnośna jednostka redakcyjna (art. 77 k.p.a.) obejmuje cztery różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Z kolei w zarzucie nr 3 wskazuje na m. in. na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., pomijając okoliczność, że odnośna jednostka redakcyjna (art. 107 § 1 k.p.a.) obejmuje dziewięć różnej treści normatywnej punktów.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego ewidentnie obniżającymi jego skuteczność.

W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonał rozpoznania zarzutu naruszeniu przepisów prawa procesowego, które w ocenie środka odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd odwoławczy zarzutu tego nie podzielił. Wskazać należy, że zarzut ten może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi i jurydycznymi kierował się oddalając skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DN.rn.625.19.2021, którą organ stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie z wniosku [...] z dnia 17 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r. znak: RUP-4/Mł/50. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają powody, dla których skarga została oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Powyższe czyni niezasadnym przedmiotowy zarzut.

Należy wskazać, że głównym zagadnieniem spornym i zarazem wymagającym rozstrzygnięcia – w ramach realizowanej niniejszym sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej – jest kwestia czy: zasadnie Sąd I Instancji zaakceptował decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DN.rn.625.19.2021, którą stwierdził, że zostało umorzone w całości z mocy prawa postępowanie w sprawie z wniosku [...] z dnia 17 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1950 r. znak: RUP-4/Mł/50 (dalej też orzeczenie Prezydium, orzeczenie z 1950 r.). Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 8 listopada 1950r. orzekło, iż nieruchomość ziemska pn. [...] lit. C b lub [...], o pow. 63,8476 ha, położona w gminie [...], pow. mławskim, stanowiąca własność małżonków [...] i [...] , podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Osią zaistniałego sporu jest głównie eksponowana w zarzutach kasacyjnych kwestia doręczenia tego orzeczenia z 1950 r. stronom postępowania: małżonkom [...] i [...].

Podkreślić należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie wokół powyższego skupia przytaczane wyżej zarzuty w celu podważenia wyroku Sądu wojewódzkiego. Kasacyjne zarzuty w części powtarzają treści ulokowane uprzednio w zarzutach wobec ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na etapie sądowoadministracyjnej kontroli wykonywanej przez Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do generalnej konkluzji, że zawiera ona zasadniczo polemiczne względem oceny Sądu wojewódzkiego stanowisko skarżącej co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy prawa materialnego czy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. W żadnym z przypadków oceny przez Sąd wojewódzki poszczególnych elementów stanu prawnego i faktycznego skarżąca nie wykazała, aby ocena Sądu I instancji była nieprawidłowa, naruszająca porządek prawny, zasady logiki czy doświadczenia życiowego (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1177/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Na kanwie rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy godzi się przypomnieć, że doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (por. W. Chróścielewski, Akty kończące postępowanie, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 195–210). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, uznał, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2353/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). W konsekwencji łącznie wydanie decyzji oraz jej doręczenie skutkuje związaniem, o którym mowa w art. 110 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II GSK 4055/16), co z kolei prowadzi do wniosku, że decyzja wywołuje skutki z chwilą jej wydania, jeżeli została doręczona (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., I OSK 81/09; wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r., II GSK 2976/14; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 734–740).

Pamiętać przy tym należy, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego, decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, oraz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12).

Tym samym brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (zob. wyroki NSA z dnia: 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2817/15, 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2353/20, 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że orzeczenie z dnia 8 listopada 1950 r. weszło do obrotu prawnego najpóźniej w dniu 5 listopada 1965 r. W decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1965 r. nr R.VII-241/15/65, o przyznaniu [...] i [...] prawa do zaopatrzenia pieniężnego z tytułu przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, powołano się bowiem na orzeczenie z dnia 8 listopada 1950r. nr RUP-4/Mł/50. Powyższe potwierdza, że orzeczenie z dnia 8 listopada 1950 r. Prezydium Warszawskiej Wojewódzkiej Rady Narodowej w dniu 5 listopada 1965 r. musiało znajdować się już w obrocie prawnym, skoro stanowiło podstawę wydania decyzji o przyznaniu zaopatrzenia pieniężnego, a zatem została doręczone przynajmniej jednej ze stron. Należy przy tym także uznać za prawidłowy pogląd ulokowany w zakażonym orzeczeniu, że doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), musi zostać dokonane przynajmniej jednej ze stron postępowania. Nie jest zatem konieczne ustalanie przez organ daty doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Dla wejścia decyzji do obrotu prawnego wymagane jest bowiem jej doręczenie przynajmniej jednej ze stron, natomiast brak skutecznego doręczenia aktu kolejnym stronom postępowania może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania (por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 614–620).

Mając na względzie powyższe prawidłowo w ocenie Sądu odwoławczego ustalił Sąd wojewódzki, że skoro w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia orzeczenia z dnia 8 listopada 1950 r. najpóźniej w dniu 5 listopada 1965 r., to organ zasadnie umorzył postepowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Nie zostały tym samym również naruszone przywoływane w skardze kasacyjnej normy Konstytucji RP, tj. art. 2 i nast. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Trafnie zauważył Sąd wojewódzki, że jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Realizując wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Jednocześnie przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zupełnie chybionym jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami prawa, który może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny – co nie miało miejsca w niniejszej sprawie – przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za chybiony.

Wskazując w zarzutach kasacyjnych na wielokrotne naruszenie przez Sąd wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi innymi normami (przepisami) prawa, w szczególności art. 7 k.p.a. i nast. k.p.a., art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdza się we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepoprawnie ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwej oceny całokształtu materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając dowodów zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego przed organem.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w związku z przywoływanymi przepisami prawa. Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, tym samym Sąd wojewódzki prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.