Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 479/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487  art. 22 ust. 2, 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga R. A. (dalej: "skarżący") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") z dnia "[...]" w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej: "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na 2018 r., przyznał skarżącemu:

1. Jednolitą Płatność Obszarową (dalej: "JPO") w wysokości 13.068,17 zł, po pomniejszeniu o 2.268,77 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego;

2. płatność za zazielenienie w wysokości 10.189,09 zł, po pomniejszeniu o 104,12 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4.757,65 zł, po pomniejszeniu 48,62 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4. płatność do krów w wysokości 1.849,60 zł, po pomniejszeniu 18,90 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożył sankcję w wysokości 456,26 zł. Przyznał zaś kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 291,45 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że we wniosku o przyznanie płatności skarżący zadeklarował 36,50 ha gruntów użytkowanych rolniczo, natomiast powierzchnia stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 33,40 ha. Wyjaśnił też, że ustalenia nieprawidłowości dokonano na podstawie pomiarów powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku.

W odwołaniu zakwestionowano decyzję organu I instancji w części dotyczącej płatności JPO. Zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"):

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

- art. 80 poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdzenie nieprawidłowości oraz niezgodności powierzchni deklarowanej działek rolnych ze stwierdzoną w toku postępowania, bez odniesienia się do zastrzeżeń złożonych przez skarżącego do protokołów kontroli przeprowadzonej na gruncie;

- art. 11 poprzez niewyjaśnienie zastrzeżeń złożonych przez skarżącego do protokołów kontroli przeprowadzonej w toku postępowania, w szczególności nieodniesienie się do nich w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zwrócił uwagę m. in. na to, że złożył zastrzeżenia po przeprowadzonej w kwietniu 2019 r. kontroli na miejscu z tytułu innej płatności, lecz organ nie odniósł się do nich w decyzji, a tym samym nie rozstrzygnął powstałych wątpliwości i nie wyjaśnił przyczyn wydania decyzji. Podniósł także, że organ I instancji powoływał się na kontrolę z 2011 r., której sposób przeprowadzenia skarżący kwestionował, a WSA w Olsztynie w wyroku z 19.10.2017 r. sygn. akt: I SA/Ol 561/17 wskazał ją jako niewystarczającą do załatwienia sprawy płatności obszarowych m.in. za 2011 r. Ponadto podniesiono w odwołaniu, że weryfikacja powierzchni zadeklarowanej została dokonana w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art.70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347, dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013"). Ten system identyfikacji działek rolnych jest tylko jednym z elementów systemu zintegrowanego, o którym mowa w art.68 ust.1 ww. rozporządzenia. W ramach tego systemu przeprowadzane są kontrole administracyjne dotyczące wniosków o płatności, uzupełniane przez kontrole na miejscu (art.74 ust.1 ww. rozporządzenia). Skarżący dodał, że także art.36 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o systemach płatności") przewiduje, że Agencja przeprowadza kontrole na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na zlecenie organu I instancji w dniu 16 kwietnia 2019 r. Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Terenowego ARMiR (dalej jako: "BKM") dokonało oględzin działki referencyjnej nr "[...]" obręb K. w zakresie weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Z protokołu z tych oględzin wynika, że w trakcie weryfikacji MKO grunty zostały pomierzone w dwóch częściach: część 1 (pastwisko) o powierzchni 11,25 ha, część 2 (malina) o powierzchni 0,61 ha. Podał, że podczas oględzin na pozostałym obszarze działki stwierdzono kompleksy zalesione w ramach upraw zalesieniowych z PROW 2004-2006 i PROW 2007-2013, przy czym ze względu na zatarte granice poszczególnych zalesień, niektóre kompleksy mierzono łącznie, a całkowita powierzchnia tych obszarów wynosi 18,45 ha. Dodał, że na działce stwierdzono również obszar o powierzchni 1,97 ha nasadzony świerkiem, nieobjęty żadnym dostępnym planem zalesieniowym, a także wyłączenia (nieużytki, stare zadrzewienia), które na obrzeżach działki zajmują powierzchnię 1,20 ha, a wewnątrz kompleksów zalesieniowych łącznie 1,10 ha. Wyjaśnił, że ze względu na konieczność wyliczenia powierzchni wszystkich upraw na działce, raport został sporządzony w biurze po wykonaniu pomiarów terenowych. Do protokołu została załączona dokumentacja fotograficzna oraz wydruk mapy działki z naniesionymi stwierdzonymi uprawami, częścią zalesioną oraz nieużytkami, a do akt sprawy włączono także raporty z czynności kontrolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych" o konkretnych numerach z 2019 r., zaznaczając, że z jednego z tych raportów wynika, że zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona.

Dyrektor ARiMR stwierdził przy tym, że zgodnie ze wszystkimi raportami oraz protokołem z wizytacji terenowej, pomiarów dokonano metodą RTK. Zaznaczył, że zastosowana technologia pomiarów GPS RTK jest najnowocześniejszą na świecie technologią pomiarów dokładnych przy użyciu nawigacji satelitarnej, uzyskiwanych w czasie rzeczywistym, gwarantującą odzwierciedlenie stanu rzeczywistego w terenie.

Co do wniesionych przez skarżącego zastrzeżeń do przekazanych raportów, podważających stwierdzenie, jakoby obszar o powierzchni 1,97 ha, nasadzony świerkiem, nie został objęty żadnym dostępnym planem zalesienia, Dyrektor ARiMR podniósł, że Kierownik BKM odniósł się do zastrzeżeń skarżącego, wyjaśniając, że kontrola zalesienia gruntów, zrealizowana w dniach 16 - 17 kwietnia 2019 r., została przeprowadzona w oparciu o informacje zawarte w planach zalesienia, wcześniejsze ustalenia z kontroli z 2011 r. oraz bezpośredni pomiar zalesionych działek w terenie. Kierownik BKM wyjaśnił też, że nasadzenie świerkiem na powierzchni 1,97 ha (numer działki referencyjnej "[...]" – przed scaleniem działek) nie zostało objęte planem zalesienia, o czym świadczy załączona do pisma mapa z planu zalesienia z dnia 12.09.2008 r. i w związku z tym nie zostało ono wliczone do powierzchni zmierzonej kompleksu. Wyjaśnił, że brak nasadzenia świerkiem potwierdziła kontrola przeprowadzona w 2011 r., podczas której inspektorzy ARiMR stwierdzili w tym miejscu mieszankę traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, wykonując szereg fotografii, które stanowią załączniki do ówczesnego raportu. Kierownik BKM potwierdził, że podczas kontroli w dniach 16 - 17 kwietnia 2019 r. inspektorzy ARiMR stwierdzili nasadzenie świerkiem na powierzchni 1,97 ha, bez oceny wieku świerku ze względu na fakt, że to nasadzenie nie było objęte planem i nie podlegało ocenie drzewostanu pod względem więźby nasadzenia, nie weryfikowano również faktur za sadzonki, wieku drzew i innych parametrów związanych z taką kontrolą. Kierownik BKM wyjaśnił, że ARiMR weryfikuje zakres pomocy w oparciu o plan zalesienia sporządzony przez Nadleśnictwo, w którym zawarte są informacje o powierzchni, rodzaju wysadzanych drzew, sposobie pielęgnacji oraz więźbie nasadzenia, a nasadzenia powinny być wykonane zgodnie z planem zalesienia. Podał, że jeżeli w trakcie trwania zobowiązania istniały przesłanki, aby dokonać zmian, obowiązkiem rolnika było zgłoszenie tego faktu do Nadleśnictwa w celu sporządzenia aneksu do planu zalesienia. Stwierdził, że raport z kontroli ma charakter sprawozdawczy, a rolą inspektora nie jest ustalenie przyczyn rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stanem faktycznym stwierdzonym podczas kontroli. Skonstatował, że choć fakt wysadzenia świerku na powierzchni 1,97 ha potwierdza kontrola ARiMR, to jednak przyznanie płatności do gruntów zalesionych następuje zgodnie z wnioskiem o wypłatę pomocy na zalesienie, złożonym w ARiMR wraz z planem zalesienia i mapą nasadzeń. W tych okolicznościach Kierownik BKM nie znalazł podstaw do zmiany wyników kontroli.

Zdaniem Dyrektora ARiMR wyniki powyższej kontroli uprawniają do przyjęcia, że różnica pomiędzy powierzchnią działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności (36,50 ha) a powierzchnią stwierdzoną (33,40 ha) wynosi 3,10 ha, co oznacza, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 9,28% (3,10 ha x 100%)/33,40 ha = 9,28 %). Stwierdził, że w tej sytuacji, z uwzględnieniem art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, dalej: "rozporządzenie nr 640/2014") powierzchnia, dla której zastosowano karę administracyjną wyniosła 4,65 ha (3,10 ha x 1,5). Obliczył więc, że powierzchnia zatwierdzona do JPO to 28,75 ha (33,40 ha - 4,65 ha), co przy zastosowaniu stawki określonej w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2018 r. (Dz. U. poz. 1966) stanowi wartość początkowej kwoty JPO 13.201,71 zł (28,75 ha x 459,19 zł). Następnie Dyrektor ARiMR omówił regulacje prawne dotyczące zastosowania współczynnika korygującego do ustalonej powyżej płatności, a także przedstawił obliczenia, z których wynika, że z tego tytułu początkowa kwota płatności JPO została pomniejszona o kwotę 133,54 zł, co w sumie spowodowało przyznanie skarżącemu tej płatności w wysokości 13.068,17 zł.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że powierzchnia spornej działki ustalona została w oparciu o odwzorowane w systemie informatycznym ARiMR wyniki kontroli na miejscu oraz z uwzględnieniem powierzchni gruntu zalesionego widocznej na aktualniej ortofotomapie z 2019 r. Zauważył, że organ I instancji wniósł o ponowną wizytację w terenie, celem kolejnej weryfikacji powierzchni kwalifikujących się do płatności na spornej działce referencyjnej, a wizytacja ta potwierdziła dane z poprzednich kontroli. Stwierdził, że brak odniesienia się w decyzji organu I instancji do zarzutów i uwag skierowanych przez skarżącego do protokołów z kontroli podyktowany był tym, że stanowisko Kierownika BKM, który podtrzymał wyniki kontroli i nie widział podstaw do ich zmiany, zostało przekazane skarżącemu odrębnym pismem z dnia 3 lipca 2019 r.

Dyrektor ARiMR podkreślił także, że sporna działka ewidencyjna została zadeklarowana do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego między innymi jako JPO-L (jednolita płatność obszarowa - lasy), w związku z czym do przyznania wnioskowanych płatności pod uwagę brana jest powierzchnia w granicach wykonanego zalesienia gruntu rolnego lub innego niż rolny. Podał, że według informacji zawartych w systemie informatycznym IACSplus, wartość MKO dla ww. działki ewidencyjnej wynosi 20,76 ha, z czego MKO_Orny to 11,25 ha, MKO_ZAL_2008 to 8,91 ha, a pozostała część powierzchni kwalifikująca się do płatności to grunt, na który zadeklarowano 0,42 ha malin. Wskazał, że wartości te zostały potwierdzone przez wizytację terenową, która odbyła się na działce w dniu 16 kwietnia 2019 r. Skonstatował, że opisana powyżej metoda przeprowadzenia kontroli, sposób wykonania pomiaru oraz użyty do tego sprzęt nie pozostawiają wątpliwości co do właściwego odzwierciedlenia stanu rzeczywistego w raportach z kontroli na miejscu. Końcowo dodał, że raporty z kontroli na miejscu są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 76 § 1 i 2 Kpa i stanowią odzwierciedlenie weryfikacji terenowej działek rolnych.

W skardze skierowanej do tutejszego Sądu skarżący powtórzył zarzuty i argumenty sformułowane uprzednio w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu płatności JPO w wysokości pomniejszonej jedynie o zastosowanie współczynnika korygującego, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Rozpatrywana sprawa dotyczy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Warunki przyznawania tych płatności regulują przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. DzU 2018 r., poz.1312 ze zm.). Na podstawie art.7 ust.1 i 2 tej ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013 wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Przedmiotem sporu jest płatność JPO, o którą ubiegał się skarżący deklarując działkę nr "[...]" jako JPO L (jednolita płatność obszarowa – lasy), dlatego w postępowaniu ustalano powierzchnię zalesienia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o systemach płatności, płatności obszarowe, w tym JPO, są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższego wynika, że działka rolna zadeklarowana do płatności powinna być położona na gruntach będących "kwalifikującymi się hektarami". Pojęcie to, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347 z późn. zm.) oznacza:

a) wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub

b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który:

(i) nie jest już zgodny z definicją "kwalifikującego się hektara" na mocy lit.a w wyniku wdrożenia dyrektywy 92/43/EWG, dyrektywy 2000/60/WE oraz dyrektywy 2009/147/WE;

(ii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013; lub

(iii) w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest obszarem odłogowanym zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Dla rozpatrywanej sprawy istotny jest tiret (ii) pkt 2 lit. b ust.2 art. 32, bowiem wskazuje on, że grunt zgłoszony do płatności powinien być zalesiony zgodnie ze wskazanymi przepisami.

Z art. 22 ust.2 i 3 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, z późn. zm.), dotyczącego zalesiania i tworzenia terenów zalesionych wynika, że:

1. Wsparcia na mocy art. 21 ust. 1 lit.a udziela się publicznym i prywatnym posiadaczom gruntów i ich stowarzyszeniom; (...) 2. Kwalifikują się tu zarówno grunty rolne, jak i nierolne. Sadzone gatunki muszą być dostosowane do warunków środowiskowych i klimatycznych danego obszaru i spełniać minimalne wymogi w zakresie środowiska. Nie udziela się wsparcia na sadzenie drzew w zagajnikach o krótkiej rotacji, choinek świątecznych ani drzew szybko rosnących z przeznaczeniem na produkcję energii. Na obszarach, gdzie zalesianie jest utrudnione ze względu na surowe warunki glebowe i klimatyczne, wsparcia można udzielać na sadzenie innych wieloletnich gatunków drzewiastych, takich jak krzewy i krzaki odpowiednie do warunków lokalnych. 3. W celu zapewnienia zgodności zalesiania gruntów rolnych z celami polityki środowiskowej Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 83 dotyczących definicji minimalnych wymagań w zakresie środowiska, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu.

Na podstawie ust.3 art.22 ww. rozporządzenia wydane zostało rozporządzenie Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzające przepisy przejściowe (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 807/2014"). Zalesiania i tworzenia terenów zalesionych dotyczy art. 6 tego aktu, który mówi, że w odniesieniu do środka dotyczącego zalesiania i tworzenia terenów zalesionych, o którym mowa w art. 22 rozporządzenia nr 1305/2013, stosuje się wymienione w pkt d) minimalne wymagania w zakresie zalesiania.

Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463) nie pozwala właścicielowi lasu na całkowitą swobodę w zakresie powiększania zasobów leśnych poprzez zalesienie gruntów (art.14), wprowadzając szereg ograniczeń i uwarunkowań, w tym obowiązek powiększania zasobów leśnych zgodnie z planem urządzenia lasu oraz uzyskania przez właściciela lasu od nadleśniczego planu zalesienia gruntu przeznaczonego do zalesienia oraz potwierdzenia przez nadleśniczego wykonania zalesienia zgodnie z tym planem, jeżeli zalesienie będzie wykonywane zgodnie z przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (art.35 ust.5 ustawy o lasach).

W ocenie Sądu okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy wskazują, że zgłoszone do płatności grunty, w zakwestionowanej przez organ I instancji części o powierzchni 1,97 ha stanowiącej obszar nasadzeń świerkiem, nie objęty planem zalesienia (co nie jest kwestionowane w skardze) nie mogły zostać uznane za grunty będące "kwalifikującymi się hektarami" w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, a tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania płatności, określona w art.8 ust.1 pkt 1 ustawy o systemach płatności.

Ustalenia kontroli administracyjnej zostały dokonane w oparciu o dane z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Ponadto organ przeprowadził oględziny, z których został sporządzony protokół oraz włączone zostały do akt sprawy raporty z czynności kontrolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych", a także wzięto pod uwagę dane uzyskane w trakcie kontroli z 2011 r.

W ocenie Sądu w pełni dopuszczalne było oparcie się przez organ na danych z ww. systemu informacji geograficznej, tj. systemu informatycznego Agencji, zawierającego zdjęcia lotnicze (ortofotomapy) i połączenie ich z innymi ustaleniami opisanymi w zaskarżonej decyzji. Pomiar gruntów zgłoszonych do płatności odbywa się na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. z późn. zm.) państwa członkowskie Unii Europejskiej tworzą zintegrowany system zarządzania i kontroli (ZSZiK), służący identyfikacji działek rolnych LPIS na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Korzystając z systemu można ustalić, czy zadeklarowana do płatności działka ewidencyjna jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. I GSK 1215/19 Baza CBOSA).

Zatem na podstawie ortofotomap oraz oględzin działek, a także na podstawie włączonych do akt protokołów kontroli w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych" i danych z kontroli we wcześniejszym okresie organ ustalił powierzchnię spełniającą wymogi przewidziane dla przyznania płatności JPO i wyliczył płatność w zmniejszonej wysokości. W skardze nie sformułowano zarzutów co do samego sposobu wyliczenia płatności w oparciu o powyższe ustalenia, lecz jedynie wskazano na zbyt wąski zakres ustaleń faktycznych organu, dokonanych w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art.70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Jednak wbrew zarzutom skargi z akt sprawy wynika, zostały przeprowadzone także oględziny gruntów udokumentowane protokołem oraz przeprowadzono kontrolę w ramach innej płatności, zaś raporty z czynności kontrolnych włączono do akt sprawy, a ponadto korzystano z danych zebranych w trakcie kontroli przeprowadzonej we wcześniejszym okresie (2011 r.).

Na podstawie art.36 ust.1 ustawy o systemach płatności Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z treścią art.3 ust.1 ustawy o systemach płatności, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, przy czym właśnie ust. 2 tego artykułu określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto zgodnie z ust.3 art.3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepisy ust.2 i 3 art.3 ustawy o systemach płatności określają obowiązki organu, zastępując zasady ogólne zawarte w art. 7 oraz art. 9 i art.10 Kpa, których zastosowanie zostało wyraźnie wykluczone. Regulacja przyjęta w art. 3 ust. 2 pkt 2 (organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy) wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 Kpa, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej samej przyczyny (wykluczenie zasady prawdy obiektywnej) w sprawach dotyczących płatności nie obowiązuje zasada zawarta w art. 77 Kpa (obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. albo działanie w tym zakresie z urzędu, gdy jest to istotne dla rozstrzygnięcia, albo gromadzenie dowodów zaoferowanych przez stronę, gdy są do dowody istotne dla sprawy). Z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemach płatności wynika, że organ ma jedynie obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego we wniosku lub innych przedłożonych przez stronę dokumentach, nie jest natomiast zobowiązany do aktywnego gromadzenia dowodów w zakresie uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności, gdyż jest to wyłączny obowiązek strony postępowania.

Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie w nim przez beneficjenta działek i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego ma być przyznana płatność. Na tej podstawie organ dokonuje weryfikacji organu deklarowanej powierzchni, w drodze kontroli administracyjnej albo kontroli na miejscu. Zatem to na skarżącym spoczywał obowiązek zweryfikowania powierzchni deklarowanej, przed złożeniem wniosku o płatność.

Wniosek skarżącego warunku tego nie spełnił, bowiem, jak wykazało przeprowadzone postępowanie, zadeklarowano zbyt dużą powierzchnię. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną pomniejszenia skarżącemu płatności na 2018 r. było stwierdzenie, że powierzchnia uprawniona do płatności jest o 3,10 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku, bowiem nie wynosi 36,50 ha, lecz 33,40 ha. Zdaniem Sądu stanowisko organu ma oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Co do innych ustaleń dotyczących stwierdzonych w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości wniosku o płatność, skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie przedstawił konkretnych argumentów przemawiających przeciwko stanowisku organu. Sąd także nie dopatrzył się nieprawidłowości w treści zaskarżonej decyzji.

W skardze zarzucono, że organ nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego złożonych do protokołów kontroli w ramach działania PROW (w kwietniu 2019 r.) i niezasadnie powoływał się w decyzji na kontrolę z 2011 r.

W kontekście zarzutów braku odniesienia się w decyzji organu I instancji do zastrzeżeń skarżącego w zakresie kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2019 r. istotny jest przepis art.107 § 3 Kpa, określający wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zarzuty skargi w przytoczonym wyżej zakresie nie są zasadne. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wszystkie elementy, które określa przytoczony przepis, zaś treść tego uzasadnienia pozwala poznać motywy, jakimi kierował się organ. W ocenie Sądu nie było konieczne, aby omawiać w decyzji zastrzeżenia wniesione do raportów z kontroli, skoro pismem z dnia 3 lipca 2019 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniesione zarzuty.

Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie uznaje słuszności jego zarzutów i uwag do raportów kontroli, to byłby to jedynie błąd proceduralny pozostający bez wpływu na wynik sprawy. Bowiem zebrany materiał dowodowy, oceniany we wzajemnej łączności, zgodnie z art.80 Kpa, pozwalał na wydanie decyzji w takim kształcie, jaki ostatecznie przyjęła. Dodać należy, że organ odwoławczy przytoczył zarówno zastrzeżenia skarżącego, jak i stanowisko Kierownika BKM. Tym samym nie doszło również do zarzucanego naruszenia art.80 Kpa, bowiem ocena dokonana w zaskarżonej decyzji, nie jest oceną wybiórczą. Jak wyżej wyjaśniono, w rozpatrywanej sprawie organ nie był zobowiązany do stosowania zawartej w art.77 §1 Kpa zasady aktywnego gromadzenia dowodów, a jedynie do ich wyczerpującego rozpatrzenia.

W skardze podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Co do samego sposobu ustalenia powierzchni oraz opisanych w decyzji metod, według których organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikowanej, nie podniesiono żadnych zarzutów.

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że ustalenia dokonane zostały prawidłowo, zaś ich ocena nie jest dowolna. W decyzjach organy obu instancji przywołały prawidłowe przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie do w przypadku zmniejszenia płatności bezpośrednich wynikającego z weryfikacji zgłoszonej powierzchni. Na ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji wpływu nie mogły mieć podnoszone w skardze okoliczności o charakterze wyłącznie proceduralnym. Rozpatrując wniosek o przyznanie płatności Kierownik KBP zobowiązany był do działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Przepisy te, prawidłowo powołane i przytoczone w decyzji Kierownika KBP, nakazywały mu dokonanie stosownych pomniejszeń płatności, co stanowiło konsekwencję przyjęcia innej powierzchni działek, niż wnikająca z wniosku o płatność.

Za istotne elementy materiału dowodowego uznaje Sąd, poza materiałami kontroli administracyjnej obejmującymi pomiary powierzchni dokonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach, także protokół oględzin z kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że pomierzono wszystkie uprawy i opisano, w jaki sposób pomiaru dokonano. W trakcie oględzin stwierdzono m. in., że pewne części obszaru zgłoszonego do płatności podlegają wyłączeniu z uwagi na wystąpienie nieużytków oraz nasadzenia nie objęte planem zalesieniowym, co zobrazowano fotografiami oraz wydrukiem mapy z naniesionymi oznaczeniami części zalesionej i nieużytków. W tym zakresie skarga nie zawiera konkretnych zarzutów, zaś zebrany materiał dowodowy nie budzi zastrzeżeń Sądu, podobnie jak jego ocena.

Zdaniem Sądu okoliczność przeprowadzenia kontroli w 2011 r. ma dla rozpatrywanej sprawy drugorzędne znaczenie. Niemniej jednak nie było przeciwwskazań do powołania się na nią pomocniczo, nawet, jeżeli w innych sprawach kontrola ta została uznana przez WSA za niewystarczającą do wydania decyzji dotyczącej innej płatności.

Zatem wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja wydana została nie tylko w oparciu o materiał dowodowy w postaci zdjęć dostępnych w systemie informatycznym ARiMR, lecz ma podstawy w szeroko przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, co zostało wyżej omówione. Sąd za prawidłowy uznaje zakres postępowania dowodowego oraz jego efekty w postaci takiego materiału dowodowego, który upoważniał Dyrektora ARMR do stwierdzenia, że należało dokonać pomniejszenia płatności ze względu na zadeklarowanie do płatności powierzchni, która w części nie spełniała wymogów przewidzianych dla JPO.

Dlatego za niezasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia Kpa: art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, a także art. 80 oraz art. 11. Dodać należy, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sformułowane zostały dość ogólnie i nie zawierają wyjaśnienia, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałyby wywierać zarzucane uchybienia.

Z art. 21 ust.1 ustawy o systemach płatności wynika, że płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika. We wniosku należy wskazać powierzchnię działek rolnych w stosunku, do której ma zostać przyznana płatność. W ocenie Sądu na rolniku jako na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania tej pomocy, a więc należy zgłosić taką powierzchnię, która może zostać zaliczona do kwalifikujących się hektarów w rozumieniu art.32 ust.2 pkt 2 rozporządzenia nr 1307/2013. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wykazało, że wniosek skarżącego nie w pełni odpowiadał powyższym wymogom, co uzasadniało przyznanie płatności w zmniejszonej wysokości.

Nie stwierdziwszy zatem, aby zaskarżona decyzja zawierała wady nakazujące jej uchylenie, Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. DzU 2019 poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.