Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 406/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138e § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska, Protokolant Katarzyna Malinowska, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej V. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 2402/23 w sprawie ze skargi V. S. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 czerwca 2019 r., nr BON.III.5220.94.3.2019.ML w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości spółki z tytułu wpłat na PFRON za okres od marca do kwietnia 2014 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 9 stycznia 2024 r., III SA/Wa 2402/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. S. (dalej: ,,Skarżący"), uchylił postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 czerwca 2019 r., nr BON.III.5220.94.3.2019.ML, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżonym postanowieniem Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 4 lutego 2019 r., orzekającej o solidarnej odpowiedzialności Skarżącego, jako byłego prezesa zarządu R. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) za marzec i kwiecień 2014 r. oraz umarzającej postępowanie za styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało prawidłowo wszczęte, gdyż postanowienie o jego wszczęciu nie zostało doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, a w konsekwencji również decyzja Prezesa Zarządu PFRON z 4 lutego 2019 r. nie weszła do obrotu prawnego. Brak przedmiotu zaskarżenia (decyzji) jest przedmiotową przyczyną niedopuszczalności odwołania.

Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., III SA/Wa 1958/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 czerwca 2019 r. Wyrokiem z 27 września 2023 r., III FSK 2375/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wymieniony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138e § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm., dalej: "o.p."), poprzez zaaprobowanie przyjęcia niedostatecznie precyzyjnego stanu faktycznego (w zakresie stanu rozpoznawanej sprawy), co stanowiło istotną przeszkodę w jego prawidłowej subsumcji pod wymienioną normę prawa postępowania podatkowego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, uchylił postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 czerwca 2019 r. o niedopuszczalności odwołania. Sąd podkreślił, że orzeka w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 27 września 2023 r., III FSK 2375/21. Dalej sąd stwierdził, że z uwagi na treść art. 138e § 3 o.p. w analizowanej sprawie niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy pełnomocnictwo złożone wraz z odwołaniem od decyzji z 17 maja 2017 r. przez pełnomocnika Skarżącego może być uznane za pełnomocnictwo złożone do akt obecnie prowadzonej sprawy, tj. sprawy, w której organ pierwszej instancji wydał decyzję z 4 lutego 2019 r. Nie jest jasne: kiedy, w jakiej formie, w jakim postępowaniu lub na jakim etapie postępowania pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt sprawy. Zdaniem sądu, organ kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA musi zweryfikować, czy mamy tu do czynienia z dwoma różnymi sprawami (postępowaniami), dla których prowadzono odrębne akta, a także w którym (w jakim) postępowaniu i w jakim zakresie (kierując się treścią pełnomocnictwa) pełnomocnik był/jest umocowany do reprezentowania Skarżącego w tej sprawie.

Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Skarżącego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 138e § 3 o.p., poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku NSA z 27 września 2023 r., III FSK 2375/21, co do wzięcia pod uwagę uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2022 r., II FPS 1/22 oraz z 29 maja 2023 r., I FPS 2/23.

W oparciu o ten zarzut pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W piśmie z 6 września 2024 r. pełnomocnik Skarżącego przedstawił dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 §1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ten nie bada z urzędu sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Nie może również modyfikować uzasadnienia zarzutów kasacyjnych pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu, sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138e § 3 o.p. jest niezasadny. Zarzut ten oparty jest na twierdzeniu, że sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wyroku NSA z 27 września 2023 r., III FSK 2375/21. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że użyte w art. 190 p.p.s.a., pojęcie wykładni prawa należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią prawa musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne (por. wyrok NSA: z 4 lipca 2024 r., III FSK 1039/23; z 25 października 2023 r., III FSK 1488/22). W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądowym NSA wykładni prawa dopuszczalne jest w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego po wyroku WSA albo wydania przez NSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r.). Podkreślić też należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy wskazać, że w tej sprawie nie zaistniała którakolwiek z przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 27 września 2023 r., III FSK 2375/2, w szczególności w zakresie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na uzasadnione wątpliwości stanu faktycznego dotyczące występowania pełnomocnika, tj. że niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy pełnomocnictwo złożone wraz z odwołaniem od decyzji z 17 maja 2017 r. przez pełnomocnika Skarżącego, może być uznane za pełnomocnictwo złożone do sprawy, w której organ pierwszej instancji wydał decyzję z 4 lutego 2019 r., czyli do akt niniejszej sprawy. Z powyższego wynika – co też słusznie zauważył pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną - że w tej konkretnej sprawie nie występuje spór co do wykładni prawa, a kwestia poprawności ustalenia stanu faktycznego.

W przywołanym wyroku NSA wypowiedział się kategorycznie, że w sprawie występują wątpliwości stanu faktycznego w zakresie "występowania/ustanowienia pełnomocnika oraz, w tym kontekście, podmiotu, któremu, zgodnie z prawem, należało doręczać wydane rozstrzygnięcia. Brak dostatecznych, niewątpliwych ustaleń stanowi istotną przeszkodę dla prawidłowej subsumcji prawa, dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, i czyni pozostałe zarzuty kasacyjne przedwczesnymi. W doprowadzeniu w sprawie do stanu niewątpliwej zgodności z prawem mogą i powinny być pomocne uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwała z dnia 25 kwietnia 2022 r., II FPS 1/22, uchwała z dnia 29 maja 2023 r., I FPS 2/23."

Jeżeli zatem NSA zobowiązał sąd pierwszej instancji do zweryfikowania powyższego zagadnienia, które jest możliwe jedynie po przeanalizowaniu przez organ kwestii pełnomocnictwa w kontekście art. 138e § 3 o.p., a następnie do ustalenia podmiotu, któremu zgodnie z prawem należało doręczać wydane rozstrzygnięcia, to zasadnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że to organ powinien udzielić odpowiedzi na powyższe wątpliwości. Nie jest zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy, ta czynność należy do organu, a nie sądu. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd ten może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Innymi słowy – nie może w tym zakresie wyręczać organu.

Trafne jest stanowisko WSA w Warszawie, że z akt sprawy nie wynika, kiedy, w jakiej formie, w jakim postępowaniu lub na jakim etapie postępowania pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt sprawy. Natomiast, kierując się wiążącą w realiach niniejszej sprawy oceną prawną NSA, słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, aby organ poczynił we własnym zakresie ustalenia w celu zweryfikowania okoliczności, czy mamy tu do czynienia z dwoma różnymi sprawami (postępowaniami), dla których prowadzono odrębne akta, a także w którym (w jakim) postępowaniu i w jakim zakresie (kierując się treścią pełnomocnictwa) pełnomocnik był/jest umocowany do reprezentowania Skarżącego w tej sprawie. Zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją, tego uchybienia organu nie można było ,,naprawić" na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie sposób też twierdzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wyroku NSA z 27 września 2023 r., III FSK 2357/21, tj. że nie wziął pod uwagę uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2022 r., II FPS 1/22 oraz z 29 maja 2023 r., I FPS 2/23. W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji kategorycznie wskazał na stronie 4 uzasadnienia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zgodnie z wytycznymi NSA zobowiązany jest do uwzględnienia treści wymienionych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 25 kwietnia 2022 r., II FPS 1/22 oraz z 29 maja 2023 r., I FPS 2/23). Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd nie odniósł się do treści tych uchwał i nie poczynił w tym zakresie żadnego komentarza, niemniej powyższe nie narusza art. 190 p.p.s.a., bowiem nie podważa wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji ocenił i skonstatował, że kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA, należy uchylić zaskarżone postanowienie, by organ ponownie rozpatrujący sprawę uwzględnił wykładnię prawa dokonaną w wyroku NSA z 27 września 2023 r., III FSK 2357/21. Jeżeli zaś Skarżący uważa, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji jest niekompletne (np. w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), winien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się wniosków o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę. W takim przypadku znajduje zastosowanie ogólna reguła z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.

SWSA (del.) Anna Sokołowska SNSA Jacek Pruszyński SNSA Wojciech Stachurski