Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 50/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 , art. 60 , art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg M. C., A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 9 listopada 2022 r. nr SKO.4103.184.2022 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 1 września 2022 r., nr 487, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 sierpnia 2021 r. W. K., właściciela firmy W. K. Zakład Handlowy "B" z siedzibą w C., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego część działek nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], o łącznej powierzchni ok. 2697 m2, położonych w C. przy ul. [...]. Podano również szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja polega na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania budynku produkcyjno - usługowego, będącego w trakcie budowy, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, z przystosowaniem dla funkcji usługowo - biurowej (biura na wynajem). Projektowana zmiana zamierzonego sposobu użytkowania nie zmieni podstawowych parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz nie wpłynie na zmianę gabarytów obiektu będącego w trakcie realizacji. Inwestor planuje zrealizować lokale biurowe na wszystkich kondygnacjach w obiekcie, rezygnując tym samym z funkcji produkcyjnej. W sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji: mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, produkcyjna, a także usługowa (pawilon handlowo – usługowy; sklep i serwis rowerowy, myjnia samochodowa, kancelaria adwokacka, szkoła i in.). Planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji usługowej, w tym biurowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły M. C. i A. D. (dalej: strony, skarżące), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:

– art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wskazanych przez organ II instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to jest nieuwzględnienie wszystkich kwestii podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w tym w zakresie sporządzenia analizy zgodnie z obowiązującymi przepisami;

– art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;

– art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez brak opinii zarządu drogi gminnej;

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie oraz błędną interpretację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 9 listopada 2022 r., Nr SKO.4103.184.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podano m. in., że wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji usługowej (lokale biurowe na wynajem) nie jest sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób z nim nie koliduje. Funkcja biurowa w obszarze analizowanym istnieje (np. szkoła, kancelaria adwokacka). W miastach na prawach powiatu, w których zarządcą dróg jest prezydent miasta, odrębnych uzgodnień nie dokonuje się.

Skargi na powyższą decyzję SKO złożył strony, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 7, 8, 77, 75 § 1, 80 w związku z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia;

– art. 15 k.p.a. na skutek tego, że sprawa nie była przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ II instancji lecz ograniczona została do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji przez SKO;

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1085/21.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie specyfiki obiektu będącego w trakcie realizacji, w związku ze zmianą jego funkcji i tym samym przedwczesne rozstrzygnięcie, że planowana zmiana stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy;

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie oraz błędną interpretację;

– art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy;

– art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez brak opinii zarządu drogi gminnej.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy. Nieruchomości znajdujące się po południowej stronie drogi – ul. [...], mają charakter usługowy, natomiast nieruchomości znajdujące się po stronie północnej stanowią dominującą na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Obszar analizowany łączy jedna wspólna funkcja i jest to niewątpliwie obszar zamieszkania jednorodzinnego oraz wielorodzinnego, w którym zlokalizowane usługi, takie jak szkoła, klub fitness, sklep z płytkami, mały sklep rowerowy, mała hurtownia elektryczna, pojedyncza kancelaria adwokacka, a usługi te służą obsłudze funkcji wiodącej i nie generują negatywnego oddziaływania na warunki zamieszkania. Na tym obszarze nie istnieje żadna zabudowa wolnostojąca, pełniąca funkcję usługową o charakterze wyłącznie biurowym. Tylko niektóre z budynków posiadają funkcje usługowe, jednak nie powodują one uciążliwości dla najbliższego sąsiedztwa. Wywiedzenie, że funkcja usługowa biurowca będzie stanowiła kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej oraz ściśle związanej i zharmonizowanej z nią funkcji usługowej, jest błędne i niezgodne z wynikami analizy urbanistycznej. Funkcja usługowa w postaci biurowca stanowić będzie element obcy, niezwiązany z dominującą funkcją mieszkaniową i tym samym naruszający ład przestrzenny, wywierając uciążliwy wpływ na działki sąsiednie. Organ I instancji miał obowiązek zaczerpnąć opinii zarządu drogi, gdyż działka, na której zlokalizowany jest budynek, bezpośrednio przylega do pasa drogi publicznej.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skargi nie są uzasadnione. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skarg.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Inwestycja polega na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania budynku produkcyjno - usługowego, będącego w trakcie budowy, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, z przystosowaniem dla funkcji usługowo - biurowej (biura na wynajem). Projektowana zmiana zamierzonego sposobu użytkowania nie zmieni zatem podstawowych parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz nie wpłynie na zmianę gabarytów obiektu będącego w trakcie realizacji.

Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza jednocześnie ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

Zatem, wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji usługowej (lokali biurowych na wynajem) nie jest sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób z nim nie koliduje. Funkcja usługowa w obszarze analizowanym istnieje (np. szkoła, kancelaria adwokacka). Oznacza to także istnienie biur, służących obsłudze tej funkcji. Nie musi to być budynek w całości przeznaczony na funkcję biurową.

Gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia, jest właściwy ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., II OSK 2515/20). W miastach na prawach powiatu, w których zarządcą dróg jest prezydent miasta, odrębnych uzgodnień zatem nie dokonuje się. Art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p. mówi przy tym o "uzgadnianiu", a nie o innych formach, np. "uzyskaniu stanowiska", zastępującego rzekomo "uzgodnienie", o czym mowa w skargach.

Uzasadnienie decyzji jest bardzo szczegółowe i pozwala zorientować się, jakie były motywy rozstrzygnięcia. Również analiza cech i funkcji sporządzona przez osobę uprawnioną jest wystarczająco szczegółowa i wskazano tam szereg obiektów występujących w obszarze analizowanym, co daje możliwość oceny funkcji występujących na obszarze analizowanym.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Każda ze skarg stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo.

Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 1085/21, jedynie stwierdzał brak prawidłowych analiz. W niniejszym postępowaniu takie uchybienie nie wystąpiło.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 15, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 i 2, 156 §1 pkt 3 k.p.a., art. 141 §4 i 153 p.p.s.a., art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6, ust. 5a, 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z 64 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skargi nie mogły odnieść skutku i jako nieuzasadnione w stopniu oczywistym podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.