Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2452/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA (del.) Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/19 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 maja 2019 r., nr DP-420/184/2019/sj w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1806/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 marca 2018 r. skarżąca Spółka wniosła do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji) o zastrzeżenie informacji zawartych w protokole kontroli nr [...] z [...] marca 2018 r. przeprowadzonej w Spółce Oddział Produkcyjny w K. w okresie od 13 lutego do 27 lutego 2018 r. (dalej: protokół kontroli). Organ I instancji, decyzją z [...] marca 2018 r., odmówił uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia w części dotyczącej: - ilości wytworzonych odpadów w 2017 r. i 2018 r. (złącznik nr 6, nr 7 i nr 8 do protokołu kontroli), - dokumentacji fotograficznej magazynowanych odpadów (załącznik nr 9 do protokołu kontroli), - informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej (część protokołu pt. "Ochrona powietrza" - Sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego, Sekcja rafinacji ołowiu). Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. GIOŚ decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2018 r. Decyzję organu odwoławczego z [...] czerwca 2018 r. skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2540/18) uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2018 r.

Spółka w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wstrzymanie przez organ wykonania decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

GIOŚ – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontrolując sprawę w zakreślonych granicach, doszedł do przekonania, że wydanie zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącej, nastąpiło zgodnie z prawem, w tym z art. 153 p.p.s.a., przez zastosowanie się organu odwoławczego, podczas ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, do wskazań wyrażonych przez Sąd w wyroku z 22 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji: 1) zasadne było utrzymanie przez organ odwoławczy odmowy wyłączenia z udostępniania informacji w zakresie ilości wytworzonych odpadów w 2017 r. i 2018 r. (załączniki nr 6-8 do protokołu kontroli); 2) zasadne było utrzymanie przez organ odwoławczy odmowy wyłączenia z udostępniania informacji w zakresie dokumentacji fotograficznej magazynowanych odpadów (załącznik nr 9 protokołu kontroli) i informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej zawartych w części protokołu kontroli pt. Ochrona powietrza - Sekcji kruszarki, Sekcji pieca obrotowego i Sekcji rafinacji ołowiu. Zdaniem Sądu I instancji, do wyłączenia z udostępniania nie kwalifikowała się też informacja o czasie pracy elementów linii produkcyjnej zwarta w protokole kontroli w części zatytułowanej "Ochrona powietrza" (str. 5 i str. 6) w akapitach: Sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego, Sekcja rafinacji ołowiu.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że przedmiotowej dokumentacji fotograficznej i treści wynikających z przywołanych części protokołu kontroli nie można zaliczyć do tzw. innych informacji posiadających wartość gospodarczą.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr. K.K., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 18 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa, u.u.i.ś.) przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji której przepis ten nie ma zastosowania;

-naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynika sprawy tj. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią również inne informacje posiadające wartość gospodarczą, których nośnikiem mogą być dokumentacje fotograficzne oraz ogólne stwierdzenia opisujące poszczególne elementy infrastruktury technologicznej, wykorzystywanej w procesie produkcyjnym;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na błędnej kontroli ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nie został dostatecznie wyjaśniony, a zwłaszcza organy jak i Sąd pierwszej instancji niedostatecznie rozważyli możliwość stosowania przez inne podmioty możliwości rozwiązań technologicznych wskazanych w dokumentacji fotograficznej i protokole kontroli, bowiem wymagałoby to analizy porównawczej tego rodzaju podmiotów, w tym w kontekście stosowanych przez nich rozwiązań technologicznych, metod magazynowania, rozwiązań optymalizacyjnych (architektonicznych), systemu pracy i organizacji pracy.

Mając na uwadze powyższe wniesiono na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie "właściwemu Sądowi" do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja oraz wyrok jest błędny. Organy podobnie jak Sąd I instancji w pierwszej kolejności twierdzą, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku w zakresie ilości wytwarzanych odpadów jest fakt, że w zakresie wytworzonych odpadów na podstawie art. 18 ust 3 ustawy nie stosuje się przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższy przepis odnosi się wyłącznie do faktycznej odmowy udzielenia informacji o środowisku, nie zaś wyłączenia informacji z zastrzeżenia w trybie art. 16 ust. 7 ustawy. Organ na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy, nie ma prawa odmówić udostępnienia i na tym etapie winien badać czy pomimo zastrzeżenia informacji stanowi ona informację określoną w art. 18 ust. 3 ustawy. Podstawą rozważań winien być przyjęty sposób udzielenia informacji, na podstawie przepisów ustawy, bowiem władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Z uwagi na sposób udostępniania informacji z kontroli skarżącego do momentu udostępnienia informacji na podstawie stosownego wniosku nie dochodzi do zastosowania art. 18 ust. 3 ustawy.

Skarżąca wnosiła jedynie o zastrzeżenie informacji o odpadach o kodach 07 02 13 oraz 16 06 06*, jako wprost wskazujących na ilość przetworzonych przez skarżącego zużytych akumulatorów oraz wykorzystywaną technologię stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy jak i Sąd I instancji dokonali błędnej interpretacji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Organy podobnie jak i Sąd I instancji konsekwentnie wskazywały, że zdjęcia nie mogą zawierać wartości gospodarczej, bowiem uwiecznione są na nich odpady i miejsce ich składowania. Należy zauważyć, że w świetle art. 11, szczególnie jego ust. 4, trudno jest przesądzić, czy wszystkie informacje poufne muszą mieć "wartość gospodarczą". Wobec czego dokonano błędnej interpretacji prawa materialnego w zakresie jakim, zastosowano kryterium nieobiektywne. Spółka wskazała, że obiektywnym kryterium dla tego, czy zdjęcia o jakich wyłączenie wnioskował skarżący lub informacje o czasie pracy kruszarki są źródłem informacji posiadającymi wartość gospodarczą, jest jedynie kryterium porównawcze. Nie sposób bowiem jednoznacznie odmówić, że przyjęte przez skarżącą metody magazynowania, ich formy, materiały składowe opakowań do magazynowania oraz ewentualni producenci tych opakowań, nie mogą mieć charakteru informacji o charakterze obiektywnie wpływającym na sytuację gospodarczą skarżącego. W celu takiego stwierdzenia organ winien zbadać i porównać czy w innych tego rodzaju zakładach stosowane są takie same rozwiązania. Spółka nie dysponuje takimi materiałami porównawczymi, z uwagi na ich utajnienie przez podmioty konkurencyjne.

W ocenie spółki niedostateczne dokonanie kontroli Sądowej decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego a przede wszystkim błędnym zastosowaniem art. 18 ust. 3 ustawy i błędną interpretację art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pominięto, że działalność skarżącego polega na recyklingu odpadów i dalszej sprzedaży odzyskanych materiałów (ołowiu). Wiedza o ilość wytworzonych odpadów stanowiących chociażby stały element danego odpadu podlegającego recyklingowi (np. stały współczynnik ilości elektrolitu lub tworzyw sztucznych) może spowodować określenie ilości odzyskanych materiałów (ołowiu) i pogorszyć pozycję konkurencyjną skarżącego. Błędnie oceniono, że zestawienie ilości wytworzonych odpadów powstałych w wyniku przetwarzania odpadów o kodzie 07 02 13 oraz 16 06 06* nie daje podstaw do określenia mocy produkcyjnych (ilości przetworzonych akumulatorów) Spółki, podczas gdy do powyższej oceny wystarczy proste działania matematyczne polegające na podzieleniu ilości odpadów o powyższym kodzie poprzez przyjęty współczynnik występowania powstałego odpadu w masie zużytego akumulatora. Natomiast w przypadku określenia ilości przetworzonych akumulatorów wystarczy przyjąć współczynnik odzysku ołowiu w procesach przetwarzania i można ocenić potencjalną moc produkcyjną Spółki w zakresie nowych akumulatorów powstałych z wykorzystaniem surowca (ołowiu) otrzymanego z zakładu w K. Dane te stanowią istotną informacje o wartości handlowej.

Autor skargi kasacyjnej uważa, że zestawienie ilości wytworzonych odpadów o powyższych kodach przedstawia strukturę wykorzystania odpadów ołowionośnych jako surowców do produkcji ołowiu, w poszczególnych latach oraz w chwili sporządzenia protokołu. Wskazanie w powyższym zestawieniu odpadów o kodach wskazanych powyżej obrazuje zatem realizowane moce produkcyjne zakładu recyklingu akumulatorów w K. oraz daje ilościowo-jakościową podstawę do analizy jego kondycji. Tym samym przekłada się to na możliwości ustalenia rentowności, strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku skupu zużytych akumulatorów przez Spółkę. Dostęp do tak szczegółowej informacji pozwoliłoby ustalić konkurencji aktualne oraz zrealizowane moce produkcyjne zakładu recyklingu akumulatorów w K. oraz wartość pozyskiwanego przez Spółkę ołowiu do produkcji nowych akumulatorów. Przełożyłoby się to na możliwość ustalenia rentowności produkcji, a tym samym konkurencyjności Spółki na rynku producentów akumulatorów. Wartość użytych do produkcji akumulatorów surowców (w tym pozyskanych z recyklingu) jest jedną z najistotniejszych tajemnic każdego producenta akumulatorów, gdyż umożliwia poznanie kosztów jednostkowych końcowego produktu, a przez to konkurencyjności przedsiębiorstwa.

Według skarżącej kasacyjnie, rynek skupu akumulatorów jest rynkiem hermetycznym i podatnym na wszelkie działania spekulacyjne, które mogą prowadzić do dużych wahań cen ołowiu. Znajomość realizowanych mocy produkcyjnych zakładu recyklingu akumulatorów w K. przez konkurentów może wpływać na prowadzoną przez nich politykę cenową. Celowe podwyższenie cen skupu akumulatorów przez głównych graczy na rynku - przy znajomości ilości przerabianych akumulatorów, zużycia poszczególnych innych surowców ołowionośnych w Spółce - może sprawić, że produkcja ołowiu w zakładzie w K. stanie się nieopłacalna. Ujawnienie danych może służyć konkurencji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd dokonał również biednej kontroli w zakresie dokumentacji fotograficznej wnioskowanej do wyłączenie z udostępnienia. Błędna ocena, polegała na tym, że z dokumentacji fotograficznej nie dało się wywnioskować informacji o czynnikach decydujących o wzroście lub spadku cen towarów. Składowane zużyte akumulatory znajdujące się na dokumentacji fotograficznej stanowią "zapas" do produkcji ołowiu.

Widoczna na zdjęciu ilość zgromadzonych zużytych akumulatorów, pozwala konkurencji ocenić skale możliwych działań spółki., pomimo składowania zużytych akumulatorów w workach typu "big- bag". Należy podkreślić, że profesjonalny podmiot jest w stanie na podstawie określenia rozmiaru worka oraz widocznego jego wypełnienia ocenić ilość akumulatorów znajdujących się w worku. Poprzez oszacowanie takiej ilości i przemnożenie jej przez współczynnik masy ołowiu znajdujący się w pojedynczym akumulatorze oraz przyjęcie minimalnego ustawowego współczynnika efektywności recyklingu, jest w stanie oszacować ilość posiadanych zasobów czystego ołowiu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiotowa informacja przedstawia zrealizowane i planowane obciążenie poszczególnych sekcji produkcyjnych. Obrazuje zatem realizowane moce produkcyjne zakładu recyklingu akumulatorów w K. oraz daje ilościowo-jakościową podstawę do analizy jego kondycji. Tym samym przekłada się to na możliwości ustalenia rentowności, strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku skupu zużytych akumulatorów przez Spółkę. Błędnie ustalono, iż wskazanie dni pracy w poszczególnych okresach nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej kasacyjnie, pomimo zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nadal nie dokonano prawidłowej oceny informacji jako informacji o wartości handlowej, ani też nie oceniono wartości gospodarczej informacji, natomiast dokonano jedynie oceny informacji, pod względem informacji o charakterze ściśle technologicznym takich jak "metoda produkcji, zastosowana receptura, kontrola jakości itp.". W toku postępowania organy wskazywały, że tajemnicę handlową stanowić mogą jedynie takie informację jak: "kalkulacja cen, technologia produkcji wyrobów, szczególnie nowych produktów, wzory przemysłowe czy umowy handlowe w całości lub w części". Zgodnie z przepisem prawa (art. 14 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) ochronie podlegają również wszelkie informacje nie podane do publicznej wiadomości "posiadające wartość gospodarczą". Pojęcie to jest szczersze od wskazanych ocen przyjętych w toku postępowania. System pracy kruszarki oraz rafinacji ołowiu wskazuje wprost na sposób organizacji pracy Zakładu w tym, wzmożonych działaniach, w okresie początku roku. Taki sposób organizacji stanowi istotną informację o wartości gospodarczej i handlowej oraz może spowodować pogorszenie sytuacji skarżącego na właściwym rynku.

Rozpatrując interes prawny skarżącej pominięto jej uwagi, gdzie wskazano, że przekazywanie danych organom kontroli państwowej jest standardem i znajdującym oparcie w przepisach prawa to niedopuszczalnym jest otrzymywanie tych danych przez osoby trzecie, pod pozorem dostępu do informacji publicznej (związanej z ochroną środowiska).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tym składzie wiadomym z urzędu pozostaje okoliczność, że na zarządzenie pokontrolne z 27 kwietnia 2017 r. wydane skarżącej przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w którym zarządzono m.in. prowadzić ewidencję odpadów z naprawy otuliny pieca obrotowego, jak też prowadzić ewidencję wytwarzanych odpadów w postaci osadów lub szlamów ze zbiorników wody technologicznej zamontowanych w sekcji neutralizacji wody technologicznej i elektrolitu, na skutek skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 601/17 oddalił skargę, potwierdzając prawidłowość nałożonych obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zaś wyrokiem z 6 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 149/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą Spółkę od wyroku WSA w Olsztynie. Powyższa okoliczność potwierdza istnienie obowiązku prowadzenia przez skarżącą zarówno ewidencji odpadów powstałych z naprawy otuliny pieca obrotowego, jak też ewidencji odpadów w postaci osadów lub szlamów ze zbiorników wody technologicznej zamontowanych w sekcji neutralizacji wody technologicznej i elektrolitu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zarządzenie to potwierdza także prawidłowość stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom Spółki stan faktyczny został przez organy administracji ustalony prawidłowo. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnych ustaleń faktycznych związane są z prezentowaną przez Spółkę odmienną oceną prawną tych ustaleń, nie zaś z nieprawidłowością tychże ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 listopada 2019 r., II OSK 149/18 stwierdził, że "Fakt umieszczenia w pozwoleniu zintegrowanym substancji uzyskiwanych z czyszczenia i płukania zbiorników świadczy o tym, że Spółka substancje te traktowała jako odpad. Z kolei z faktu, iż w pozwoleniu brak jest zgody na odzysk i zagospodarowanie tych substancji można wywieść uprawniony wniosek, że Spółka zamierzała pozbyć się tych substancji. Okoliczność, że Spółka uznała, że może samodzielnie zagospodarować substancje uzyskane w wyniku czyszczenia zbiorników nie zmienia faktu, że substancje te mają status odpadu. Twierdzenie Spółki, że wnosząc o zmianę pozwolenia zintegrowanego i ujęcie w nim substancji pochodzących z czyszczenia i płukania zbiorników nie zamierzała się ich pozbywać jest, zdaniem NSA, niewiarygodne i należy oceniać je jako próbę racjonalizacji niezgodnego z prawem postępowania Spółki. Twierdzenia Spółki można byłoby uznać za wiarygodne wówczas, gdyby Spółka co najmniej wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego poprzez eliminację z tego pozwolenia substancji w postaci pochodzących z czyszczenia i płukania zbiorników. Jednak skoro Spółka posiada decyzję o pozwoleniu zintegrowanym, w której osady i szlamy ze zbiorników określone są jako odpad, to w konsekwencji stwierdzić należy, że Spółka zamierzała się ich pozbywać. Tym samym substancje te mają status odpadu. Późniejsza zmiana stanowiska Spółki w kwestii możliwości wykorzystywania osadów i szlamów nie ma znaczenia dla kwalifikacji tych substancji. Nie są one półproduktem, jak sugeruje skarżąca kasacyjnie Spółka, tylko odpadem, który jest przez Spółkę przetwarzany".

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (zob. wyrok NSA z 28 października 2022 r., III FSK 778/22, LEX nr 3441959).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nadto w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z 15 października 2015 r., I GSK 241/14) - co zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r. I GSK 264/09). To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, w której rozpoznał skargę na decyzję GIOŚ z [...] maja 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2018 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że analizował on i oceniał prawidłowość stanowiska skarżącej czy zasadne było utrzymanie przez organ odwoławczy odmowy wyłączenia z udostępniania informacji w zakresie ilości wytworzonych odpadów w 2017 r. i 2018 r. (załączniki nr 6-8 do protokołu kontroli). Ocena zasadności utrzymania przez organ odwoławczy odmowy wyłączenia z udostępniania informacji w zakresie dokumentacji fotograficznej magazynowanych odpadów (załącznik nr 9 protokołu kontroli) i informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej zawartych w części protokołu kontroli pt. Ochrona powietrza - Sekcji kruszarki, Sekcji pieca obrotowego i Sekcji rafinacji ołowiu, dokonywana była z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 6 listopada 2019 r. i w wytycznych wyroku z 22 listopada 2018 r.

Ponadto art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie dostrzegł Sąd I instancji.

Takim przepisem nie jest także wskazany w skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby uwzględnienie wniesionej skargi.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14).

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie wskazano, że "Znowelizowany art. 153 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w komentowanym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).

Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań wskazał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uwzględnienia w części wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego efektem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2540/18). Wyrokiem tym uchylono poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego z [...] czerwca 2018 r. Okoliczność ta oznacza, że organ rozpoznający sprawę po wyroku uchylającym ww. decyzję - stosownie do art. 153 p.p.s.a. – był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania

Sąd I instancji, rozpoznając skargę na decyzję GIOŚ z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia, był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2018 r., IV SA/Wa 2540/18.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, kontrolując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd I instancji prawidłowo doszedł do przekonania, że wydanie zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżącej, nastąpiło zgodnie z prawem, w tym i z art. 153 p.p.s.a., przez zastosowanie się organu odwoławczego, podczas ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, do wskazań wyrażonych przez WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2018 r.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. art. 18 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa, u.u.i.ś.). Art. 18 ustawy nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci ust. 3.

Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające do domyślania się, który przepis strona skarżąca miała na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., I OSK 308/21).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zasadne było utrzymanie przez organ odwoławczy odmowy wyłączenia z udostępniania informacji w zakresie ilości wytworzonych odpadów w 2017 r. i 2018 r. (załączniki nr 6-8 do protokołu kontroli). Już bowiem w ocenie prawnej i w wytycznych wyroku z 22 listopada 2018 r. WSA w Warszawie opowiedział się za trafnością stanowiska organu w tym zakresie sprawy. Wyjątek określony w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. nie ma nigdy zastosowania m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 18 pkt 3 u.u.i.ś. Stosownie do tej normy, przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 (zatem i wymienionego w pkt. 7) nie stosuje się, jeżeli informacja dotyczy rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania. Innymi słowy, norma ta statuuje informacje, które bezwzględnie podlegają ujawnieniu i wśród tych informacji wymienia dane o rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania (art. 18 pkt 3 ustawy o informacji). Zatem, jeśli załączniki do protokołu kontroli nr 6-8 stanowią informacje w sprawie gospodarki odpadami, to zgodnie ze wskazaniem WSA w Warszawie wynikającym z wyroku z 22 listopada 2018 r. wyczerpują normę art. 18 pkt 3 u.u.i.ś. i jako tego rodzaju informacje nie mogą podlegać wyłączeniu z udostępniania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 419 ze zm., dalej: u.z.n.k.) przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią również inne informacje posiadające wartość gospodarczą, których nośnikiem mogą być dokumentacje fotograficzne oraz ogólne stwierdzenia opisujące poszczególne elementy infrastruktury technologicznej, wykorzystywanej w procesie produkcyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Wykorzystanie lub ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji". Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ma rację Sąd I instancji, że postępowanie toczyło się na prawidłowej podstawie materialnej, tj. art. 16 ust. 3 i 4 u.z.n.k. ze stosownym odniesieniem się do art. 18 pkt 3 u.u.i.ś. oraz zastosowaniem art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w brzmieniu ówczesnym (zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw). To z kolei prawidłowo doprowadziło Sąd I instancji do stwierdzenia zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Z przepisu tego wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać 2 przesłanki: formalną i materialną. Pierwsza jest spełniona, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji (brak ujawnienia). Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To on powinien podjąć w stosunku do danych informacji niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, ponieważ to na nim spoczywa w razie sporu ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13)" (zob. wyrok NSA z 24 października 2019 r., I OSK 910/18).

Dla prawidłowej wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz zastosowania tego przepisu niezbędne jest wskazanie, że prawo dostępu do informacji o środowisku stanowi uprawnienie publicznoprawne, które zagwarantowane zostało m. in. wprost w Konstytucji RP oraz w prawie unijnym. Zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Na znaczenie tego przepisu w rozstrzyganiu spraw dotyczących udostępnienia informacji o środowisku zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku w 9 stycznia 2020 r. (I OSK 3483/18). Prawo dostępu do informacji środowisku ma charakter szczególny wobec ogólnego prawa dostępu do informacji publicznej, przewidzianego m. in. art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15; P. Korzeniowski, w: Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 3 wyd., Warszawa 2018, s. 84).

Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób odrębny, wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, reguluje skutki stwierdzenia, że dana informacja o środowisku stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Na gruncie u.u.i.ś. samo stwierdzenie, że żądana informacja stanowi tajemnice przedsiębiorstwa, nie wyłącza jeszcze możliwości ujawnienia informacji o środowisku. Organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku zobowiązany jest wyważyć interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku z interesem przedsiębiorcy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 170/21). Według Ewy Katarzyny Czech: "[...] uwzględniając samo brzmienie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., należy przyjąć, że adresatem publicznego prawa podmiotowego do informacji o stanie środowiska i jego ochronie będą władze publiczne. Normy art. 74 ustawy zasadniczej określają w pozostałych trzech ustępach tego artykułu obowiązki władz publicznych. Takie brzmienie tych przepisów umożliwia przyjęcie, że także w zakresie omawianego publicznego prawa podmiotowego będzie ono skorelowane z obowiązkiem władz publicznych. Taki wniosek jest tym bardziej uzasadniony, że jak zostało to określone wyżej, z obowiązkami wskazanymi w art. 74 ust. 1, 2 i 4 skorelowane są publiczne prawa podmiotowe"( E.K. Czech, Publiczne prawa podmiotowe do środowiska podmiotów korzystających ze środowiska, Białystok 2021, s. 161). Art. 74 ust. 3 Konstytucji formułuje prawo podmiotowe. Podmiotem uprawnionym jest każdy. Podmiotem zobowiązanym na podstawie całej treści art. 74 są władze publiczne. Przepis ten ma na celu zapewnienie publicznego dostępu do informacji o stanie środowiska. Tego typu dane posiadają w szczególności organy ochrony środowiska odpowiedzialne bezpośrednio za stan środowiska.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przy rozstrzygnięciu sprawy miał na uwadze art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dalej organ podał, że organ I instancji w okresie od 13 lutego 2018 r. do 27 lutego 2018 r. przeprowadził kontrolę skarżącej, Oddział Produkcyjny w K. Była to kontrola problemowa, planowa w przedmiocie przestrzegania: przepisów ustawy o odpadach; wymagań wynikających z ustawy o bateriach i akumulatorach przez prowadzących działalność w zakresie wytwarzania, zbierania i przetwarzania zużytych baterii i zużytych akumulatorów; przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz kontroli wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Ustalenia kontroli zostały zawarte w ww. protokole kontroli z 14 marca 2018 r.

Podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność jest przedmiotem kontroli organów Inspekcji Ochrony Środowiska, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska nie może powoływać się na ochronę swojej przewagi konkurencyjnej budowanej na działaniu niezgodnym z prawem ochrony środowiska. Tego rodzaju działanie przedsiębiorcy godzi w reguły uczciwej konkurencji i nie może korzystać z ochrony o jakiej mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ograniczenie zasady dostępu do informacji może nastąpić wyłącznie przy zaistnieniu ściśle interpretowanych kryteriów wskazanych w ustawie.

Nie jest zgodna z zasadą dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3 Konstytucji), sytuacja, w której większość informacji wynikających z protokołów kontroli przeprowadzanych przez organy ochrony środowiska byłaby obejmowana wnioskami podmiotów korzystających ze środowiska o wyłączenie z udostępniania, rozumianych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a szerzej informację o wartości handlowej. Ochrona słusznego interesu strony (ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa w interesie konkurencyjności) w kontekście interesu publicznego (realizacja dostępu do istotnych informacji o środowisku i jego ochronie, jako instrument wspierający ochronę środowiska), została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 poz. 1471 ze zm.), Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Podstawowe zadanie tego organu ma także na celu zapewnienie wykonania obowiązku określonego w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Artykuł 74 ust. 1 Konstytucji RP mówi o zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo to obejmuje działania nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na środowisko. Jest to stan, w którym podczas normalnej eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać przekroczone ustalone w przepisach prawnych poziomy zanieczyszczeń. Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie optymalnych warunków zdrowia ludzi przez: 1) ocenę narażenia ludzi na szkodliwe działanie zanieczyszczeń; 2) opracowanie zasad zapobiegania skutkom zanieczyszczeń biologicznych, chemicznych oraz fizycznych w środowisku. Zasada bezpieczeństwa ekologicznego według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje działanie lub zaniechanie pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Bezpieczeństwo ekologiczne ma zapewnić polityka realizowana przez administrację publiczną.

Prawo dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie jest instrumentem zasady jawności administracji publicznej (Zob. szerzej T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej. Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, Zakamycze 1999, s. 19–100). Przepisy u.u.i.ś. mają charakter zawężający w stosunku do cytowanego wyżej art. 74 ust. 3 Konstytucji. Realizacja prawa do informacji o środowisku i jego ochronie wiąże się również nierozerwalnie ze stosowaniem zasady dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Nie można mieć wątpliwości, że zasadę dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie należy traktować jako jedną z podstawowych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska i konieczny element funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego. Znajduje to potwierdzenie formalne w treści Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska jako instrumentu realizacji prawa do środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Zapewnienie prawidłowego dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie ma wpływ na skuteczność ochrony prawnej środowiska.

Ważne znaczenie dla wykładni zasady dostępu do informacji o środowisku w niniejszej sprawie mają także przepisy rozporządzenia (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz.U. UE L z 2006 r. Nr 33, s. 1). Rozporządzenie to ustanawia zintegrowany rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń na poziomie Wspólnoty (europejski PRTR) w postaci publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych i określa zasady jego funkcjonowania w celu wdrożenia Protokołu EKG ONZ w sprawie rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń (zwanego dalej "Protokołem") i ułatwienia udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska, jak również przyczyniania się do zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska i zmniejszania tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "Rejestry PRTR należą do tych instrumentów realizacji polityki ekologicznej, których oddziaływanie oparte jest na wykorzystaniu świadomości ekologicznej społeczeństwa. Wspierają one tradycyjne instrumenty regulacyjne (władczo-nakazowe) oraz instrumenty finansowe. Głównym celem tworzenia rejestrów PRTR jest zapewnienie stałego dopływu informacji o zanieczyszczeniach, dzięki któremu zarówno podmioty gospodarcze, jak i władze publiczne oraz społeczeństwo podejmować mogą działania służące ograniczaniu powstawania zanieczyszczeń oraz zmniejszaniu ich szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi" (J. Jendrośka, w: Rejestry uwalniania i transferu zanieczyszczeń (PRTR) jako instrument realizacji polityki ekologicznej. Uwarunkowania organizacyjne i prawne, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 5). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, zgodnie z którym "Mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). W decyzji winno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartych umów polega (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14)" ( wyrok NSA z 24 października 2019 r., I OSK 910/18, Lex nr 2754968).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących dokumentacji fotograficznej wnioskowanej do wyłączenia z udostępnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wykazał, zgadzając się z organem że dokumentacja fotograficzna magazynowanych odpadów (załącznik nr 9 protokołu kontroli) nie przedstawia informacji o wartości handlowej, danych technologicznych i rozwiązań technicznych, w tym stanowiących "know-how", treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Na jej podstawie niemożliwe jest określenie rodzaju składowanego materiału, jego pochodzenia, a także dokonanie jego ilościowej i jakościowej oceny; wyczytanie rozwiązań architektonicznych Zakładu, w tym rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń, zastosowanych systemów działalności. Dokumentacja ta nie pozwala na ustalenie strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku skupu zużytych akumulatorów przez skarżącą kasacyjnie. Na jej podstawie nie da się również wywieść informacji o perspektywie dokonania korzystnej inwestycji, o czynnikach decydujących o wzroście lub spadku cen towarów, akcji, struktury kosztów działalności, metod jakości usług i produktów, czy informacji dotyczących preferencji poszczególnych klientów. Zdjęcia nie posiadają żadnej wartości rynkowej, ich ujawnienie nie może obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację rynkową przedsiębiorcy. Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że odmowa wyłączenia z udostępniania tej dokumentacji nie umożliwi też konkurentom skarżącej zastosowania podobnych rozwiązań architektonicznych, techniczno-technologicznych czy organizacyjnych, w wyniku czego doszłoby do wzrostu ich pozycji rynkowej lub mogłoby obniżyć rentowność skarżącej. Żadna z informacji handlowej nie została inkorporowana w przedmiotowej dokumentacji zdjęciowej. Zatem i sama dokumentacja zdjęciowa nie stanowi informacji o wartości handlowej. Przedmiotowa dokumentacja fotograficzna nie przedstawia tajemnicy handlowej w rozumieniu tajemnicy przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadnienia dotyczącego informacji o czasie pracy poszczególnych elementów linii produkcyjnej oraz przewidywanego harmonogramu pracy – część protokołu od fragmentu dotyczącego ochrony powietrza wskazać należy, że zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wyłączeniu z udostępniania nie kwalifikowała się też informacja o czasie pracy elementów linii produkcyjnej zwarta w protokole kontroli w części zatytułowanej "Ochrona powietrza" (str. 5 i str. 6) w akapitach: Sekcja kruszarki, Sekcja pieca obrotowego, Sekcja rafinacji ołowiu. Dane te i sformułowania, stanowią ogólny opis i nie zawierają informacji na temat wydajności znamionowej urządzenia i systemu organizacji pracy (2 czy 3 zmianowa), ilości godzin pracy poszczególnych sekcji w zestawieniu do konkretnych dni, ilości przetworzonych odpadów, nie odzwierciedlają rzeczywistych obciążeń poszczególnych urządzeń do odzysku. Na ich podstawie niemożliwe jest wnioskowanie o posiadanych przez skarżącą kasacyjnie mocach przerobowych i nie mogą stać się podstawą do analizy ilościowej i jakościowej produkcji zakładu skarżącej kasacyjnie. Są to ogólne stwierdzenia, które nie uzasadniają zastrzeżenia informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, chociażby z tej racji, że przeciwstawia się temu dobro publiczne, którym jest zasada dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie w związku z korzystaniem ze środowiska przez skarżącą kasacyjnie w ramach korzystania szczególnego. Informacje te nie mają charakteru komercyjnego, dzięki ich ochronie skarżąca kasacyjnie nie może zwiększyć swojej konkurencyjności. Ich treść nie ma wpływu na pozyskanie przez skarżącą kasacyjnie większej liczby klientów, a więc nie wpływa na powiększenie jej zysku. Na podstawie tych danych nie można także powziąć żadnej informacji mającej na celu poprawę wizerunku przedsiębiorcy. Informacje zawarte w przytoczonych przez organ w zaskarżonej decyzji fragmentach protokołu nie zawierają informacji technologicznych, takich jak: metoda produkcji, zastosowana receptura, kontrola jakości, czy danych na temat organizacji firmy skarżącej, do których zaliczyć można strategię działania, bazę klientów oraz dostawców lub logistykę dystrybucji. Wnioskowane przez skarżącą do wyłączenia z udostępniania treści protokołu kontroli nie stanowią tajemnicy handlowej, do której należą na przykład takie informacje, jak: kalkulacja cen, technologia produkcji wyrobów, szczególnie nowych produktów, wzory przemysłowe czy umowy handlowe w całości lub w części. Ocena Sądu I instancji decyzji organu również w tym zakresie był prawidłowa.

Należy zgodzić z Sądem I instancji, że przedmiotowej dokumentacji fotograficznej i treści wynikających z przywołanych części protokołu kontroli nie można zaliczyć do tzw. innych informacji posiadających wartość gospodarczą, jak np.: podejmowane działania marketingowe lub struktura kampanii, w tym optymalizacja strony internetowej w określony sposób; okoliczności istotne z uwagi na kształtowanie się popytu i cen; organizacja pracy; informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów; struktura kosztów działalności, korespondencja handlowa; metody kontroli jakości usług i produktów czy listy klientów. W opisanych przypadkach nie mamy do czynienia z informacjami o wartości handlowej w wyżej zaprezentowanym rozumieniu. Dokumentacja fotograficzna, jak i określona treść protokołu kontroli, nie stanowią informacji o wartości handlowej, a tym samym nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Udostępnienie tych informacji nie naruszy tajemnicy przedsiębiorstwa skarżącej i nie pogorszy poziomu jej konkurencyjności.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.