Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1940/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 118 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2020 poz 2320
law: Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych - t.j.
article: art.129 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 i 2, art. 36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del.WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 115/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.191.2021.AP w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 115/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie Jeziornie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.191.2021.AP w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 12 lipca 2021 r. (pkt 1) i ustalił odszkodowanie na rzecz [...] w wysokości 42.134 zł z tytułu szkód powstałych wskutek decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi [...] w Gdańsku na budowę linii energetycznej 400 kV na nieruchomości oznaczonej na dzień wydania decyzji jako działka nr [...], położonej w obrębie Leźno, gmina Żukowo, księga wieczysta kw nr [...], w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję (2) – czyli: do wypłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 zobowiązał [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w Konstancinie - Jeziornej jako następcę prawnego po Zakładzie [...] w Gdańsku. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zdaniem Wojewody, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, popartą poglądem judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. W realiach sprawy przedawnienia roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, podobnie jak w innych sprawach wywłaszczeniowych, nie ma. Organ odwoławczy przychylił się również do stanowiska, że odszkodowanie nie zostało wcześniej wypłacone.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła spółka [...] S. A. z siedzibą w Konstancinie – Jeziornie.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym zgłoszone przez właściciela, którego prawo do nieruchomości ograniczono, roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych. Rolą organów było zweryfikowanie, czy przedmiotowe odszkodowanie kiedykolwiek zostało ustalone i wypłacone uprawnionej, zaś sama skarżąca przyznała w toku postępowania, że nie ma informacji, czy wnioskodawczyni bądź inne osoby uzyskały odszkodowanie. Sąd podzielił tez opinię organów odnośnie prawidłowości i rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego z 28 grudnia 2020 r., skorygowany dokumentem z dnia 6 kwietnia 2021 r. stanowiącego podstawę określenia wysokości szkody.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie – Jeziornie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 118 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 2320 - dalej: k.c.), poprzez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, iż z jednej strony roszczenie o odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zarzutu przedawnienia roszczeń cywilnych z upływem lat 6 na podstawie art. 118 -125 k.c.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt u.g.n. w związku z art. 36 u.z.t.w.n. i art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. polegające na ustaleniu prawa do uzyskania odszkodowania na rzecz Przeciwnika skargi mimo braku legitymacji wskutek dokonania zbycia nieruchomości,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Postanowieniu z dnia 17 marca 2022, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie opinii biegłego zawierającej nieprawdziwe ustalenia i niezwrócenie się Organu I i II instancji z wnioskiem o zbadanie opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie wskazanej w decyzji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku,

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwość sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji polegający na nie skontrolowaniu zaskarżonego aktu poza granice zakreślone w skardze, a więc w aspekcie nieuwzględnienia przez Organ I i II instancji okoliczności, że w toku jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, które w razie uwzględnienia wniosku Przeciwnika skargi doprowadzi do sytuacji w której w obiegu prawnym zaistnieją dwie decyzje administracyjne w tym samym przedmiocie orzekające o ustaleniu odszkodowania z dwóch różnych tytułów, co w konsekwencji powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w celu uniknięcia sytuacji, gdy dana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co prowadziłoby do stwierdzenia nieważność drugiej decyzji wydanej w tej samej sprawie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Kartuskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności.

W zarzucie nr 3 dotyczącym naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy wskazuje się jednoznacznie na naruszenie "(...) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Postanowieniu z dnia 17 marca 2022 r., że zarówno organ I Instancji, jak i organ II instancji naruszały art. 7, 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego (...)". Przywoływany wyżej zarzut nie jest właściwe skonstruowany, bowiem: 1) przedmiotem kontroli sądowoadministrayjnej nie jest – bliżej określone – postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. tylko wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 115/22; 2) art. 145 p.p.s.a. nie zawiera "§ 1 c" gdyż w/w jednostka redakcyjna p.p.s.a. obejmuje § 1 pkt 1 lit. a, § 1 pkt 1 lit. b, § 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 i pkt 3; 3) ogólne wskazanie na naruszenie art. 8 k.p.a., w sytuacji gdy ta jednostka redakcyjna zawiera dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§), nie czyni zadość wymogom przewidzianym dla skargi kasacyjnej na guncie p.p.s.a.; 4) ogólne wskazanie na naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n., w sytuacji gdy ta jednostka redakcyjna zawiera dwa różnej treści normatywnej punkty, nie czyni zadość wymogom przewidzianym dla skargi kasacyjnej na guncie p.p.s.a.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania), ewentualnie uzasadniania zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego ewidentnie obniżającymi jego skuteczność.

Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję – Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.191.2021.AP, którą uchylono decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 12 lipca 2021 r. (pkt 1) i ustalono odszkodowanie na rzecz [...] w wysokości 42.134 zł z tytułu szkód powstałych wskutek decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi [...] w Gdańsku na budowę linii energetycznej 400 kV na nieruchomości oznaczonej na dzień wydania decyzji jako działka nr [...], położonej w obrębie Leźno, gmina Żukowo, księga wieczysta kw nr [...], w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną (2), dalej: decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., decyzja ostateczna. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Zarzuty środka odwoławczego w istocie stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu I Instancji.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r., na mocy której wydano pozwolenie na budowę linii energetycznej napowietrznej, był art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawą z dnia 12 marca 1958 r., u.z.t.w.n., zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Warszawa 1975, s. 213 i nast.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęto, co już stwierdzono wyżej, wadliwie skonstruowane w istotnej części zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i wskazywanymi normami (przepisami) k.p.a., art. 157 ust. 1 u.g.n. jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami (przepisami) k.p.a.

Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie wydania decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. zastosowano prawidłowo.

Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących załatwianej sprawy administracyjnej, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r., co słusznie zaakceptował Sąd I Instancji.

Skarżący stwierdza we wniesionym środku odwoławczym, że zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które w szczególności zostało wydane na podstawie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie – co wymaga uwypuklenia – jakichkolwiek miarodajnych dowodów popierających własne stanowisko; nie zgłaszając dowodów zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego przed organem w związku m. in. z niezasadnie sformułowanym w zarzucie kasacyjnym naruszeniem art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1195–1218).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. , który stanowi o sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej i stosowaniu środków określonych w ustawie. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis z art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłyby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu odwoławczego nieuprawniony też jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi normami (przepisami) k.p.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd wojewódzki rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może – wbrew zarzutowi środka odwoławczego – uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, załatwianej w ramach odrębnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3376/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1456/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022r., sygn. akt II OSK 2225/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję – Wojewody Pomorskiego z dnia 30 listopada 2021 r. – orzekł w granicach sprawy rozpoznając sprawę w pełnym zakresie (por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 778–797; J. P. Tarno, Zaskarżanie orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 629–652).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, iż do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Bowiem realizacja niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach tej ustawy, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ, jak słusznie ustalił Sąd I instancji, art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych – reprezentowanie przywołanym w zaskarżonym wyroku – przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu (por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 734–774, 830–849).

Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w sprawie kontrolowanej przez Sąd odwoławczy, co zasadnie podkreśla zaskarżony judykat, gdyż doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości [...] i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym zgłoszone przez właściciela, którego prawo do nieruchomości ograniczono, roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.

Należy podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego, w opozycji do zarzutu środka odwoławczego, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117–125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by nie mogło być ono dochodzone w każdym czasie, jak zasadnie w realiach niniejszej sprawy przyjął Sąd wojewódzki (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt. I OSK 1326/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można podważyć też stwierdzenia Sądu I instancji, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał poczynić wiarygodne ustalenie, że w przeszłości odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [...] nie zostało ustalone właścicielowi nieruchomości. Potwierdziło to zarówno oświadczenie [...], złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, jak i kwerenda państwowych zbiorów archiwalnych oraz depozytu sądowego, w których nie zgromadzono dokumentów stanowiących dowód na przyznanie bądź wypłatę odszkodowania ograniczonemu w prawie właścicielowi. Również skarżąca kasacyjnie, jak ustalił zaskarżony wyrok, nie przedstawiła żadnego właściwego dowodu na to, że doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz [...] (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r. sygn. akt. I OSK 1077/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym należy stwierdzić, że również zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.