Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6811/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.94 ust.2
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2018/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 10/2020 w przedmiocie zwrotu pobranej pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/20, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr 10/2020 w przedmiocie zwrotu pobranej pomocy finansowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia 3 lipca 2020 r. (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII (dalej: organ I instancji) działając na podstawie art. 97 ust. 5, art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w związku z § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3, § 3a ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 864, z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001 r.") orzekł o zwrocie pobranej przez skarżącą pomocy finansowej w kwocie brutto: 1 020,00 zł. (słownie: jeden tysiąc dwadzieścia złotych 00/100 gr.).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona pełniła służbę w Policji od 2 sierpnia 2010 r. Funkcjonariuszem w służbie stałej została zaś mianowana 2 sierpnia 2013 r. Na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia 21 listopada 2013 r. przyznano jej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 9 004,00 zł. Rozkazem personalnym z dnia 10 grudnia 2019 r. Komendant Rejonowy Policji zwolnił stronę ze służby w Policji z dniem 1 stycznia 2020 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, tj. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. W dniu zwolnienia ze służby policjantka nie posiadała uprawnień emerytalnych, bowiem jej wysługa wynosiła 9 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Następnie zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przyznanej decyzją Komendanta Rejonowego Policji z 21 listopada 2013 r., z uwagi na wystąpienie przesłanek wskazanych w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., tj. zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. W myśl bowiem § 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie, zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227, z późn. zm.). Z kolei § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wysokość kwoty pomocy finansowej, która została ustalona zgodnie z ust. 2, obniża się o 1/10 za każdy pełny rok służby (§ 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia).

Komendant Rejonowy Policji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie jest rzeczą bezsporną, iż strona nie posiada prawa do policyjnej emerytury lub renty. Policjantka służyła w Policji pełnych 9 lat. W świetle dyspozycji § 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia zaistnienie takiej sytuacji obliguje organ I instancji do wydania decyzji o zwrocie pobranej przez stronę pomocy finansowej. Zgodnie z decyzją Komendanta Rejonowego Policji z 21 listopada 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej policjantka posiadała prawo do 2 norm zaludnienia. Stawka pomocy finansowej obowiązująca w dniu powstania obowiązku jej zwrotu wynosi 5 100 zł na jedną normę zaludnienia. Podstawą do wyliczenia jest więc kwota 10 200,00 zł. Ponieważ strona służyła w Policji pełnych 9 lat, obniża się kwotę podlegającą zwrotowi o 9/10 za każdy pełny rok służby, natomiast do zwrotu pozostaje 1/10 z kwoty 10 200,00 zł. Stąd kwota pomocy finansowej podlegającej zwrotowi wynosi 1 020,00 zł. brutto.

Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że przesłanki zwrotu pomocy finansowej zostały enumeratywnie określone w ustawie o Policji (art. 94 ust. 1a i art. 96) oraz § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. Zgodnie z przepisem ww. rozporządzenia pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: 1) jej nienależnego pobrania; 2) zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat (....); 3) gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust.1a ustawy o Policji. Z powyższego wynika, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak też ww. rozporządzenia nie przewidują możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu pobranej już pomocy finansowej. Przesłanki zwrotu pomocy finansowej mają zatem charakter restrykcyjny i organ nie ma tu również możliwości swobody działania. Zwrot pomocy finansowej w pełnej wysokości, w świetle przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., występuje w dwóch przypadkach, gdy pomoc finansowa jest nienależnie pobrana i gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana wyrokiem sądu za przestępstwo wymienione w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Z powyższego wynika wprost, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków, który stanowiłby podstawę żądania przez organ zwrotu pomocy finansowej w pełnej wysokości przez stronę. Skoro strona otrzymała na podstawie decyzji z dnia 21 listopada 2013 r. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, to Komendant Rejonowy Policji w przypadku zwolnienia policjantki ze służby w Policji w 2020 r., nie mógł sprawy rozpatrzyć inaczej, jak wydając decyzję o zwrocie pobranej pomocy finansowej przez stronę, z uwzględnieniem umorzenia za jej przepracowane 9 pełnych lat służby w Policji, która jest decyzją związaną, z przyczyn określonych w § 5 ust. 1 pkt 2 powoływanego wyżej rozporządzenia. Przy wydawaniu decyzji związanych, organ jest bowiem ściśle związany przepisami prawa i które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej organ II instancji wskazał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., należy traktować jako przepis szczególny, w którym ustawodawca wprost wskazuje przesłanki warunkujące możliwość oraz wysokość zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie § 5 ww. rozporządzenia, czy w sprawie występuje interes strony dotyczący dobrowolnego zwrotu w całości pobranej pomocy finansowej, gdyż brak jest przepisów prawa materialnego żądania zwrotu pomocy finansowej w takim przypadku przez organ Policji. Wydanie przez organ Policji decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy, tym samym decyzja taka naruszałaby prawo i sankcjonowała stan niezgodny z prawem. W takim wypadku, doszłoby do podważenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza on niezgodność z normą ustawową, wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, norma prawna zawarta w rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 października 2001 r. i jest niezgodna z delegacją ustawową i stanowi wadliwą podstawę prawną aktu wydanego przez organ administracji. Podstawę prawną wezwania skarżącej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowił, wskazany przez organy, przepis § 5 ust.1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r., który stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (...). Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, dotyczącym oceny konstytucyjności art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, "zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, a nie samodzielnego określania materialnoprawnych przesłanek zwrotu". Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Dotyczy ona sytuacji skazania policjanta za określone przestępstwa i nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. dodatkowej, materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej, czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia. Skoro tak, to brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącej uzyskanej przez nią pomocy finansowej, gdyż nie mógł podstawy takiej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Oparcie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawidłowości ustalonej do zwrotu wysokości pomocy finansowej. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji ( pkt 1 wyroku), a także uwzględniając skargę, stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., wobec czego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku.

Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów:

1) art. 178 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie ze względu na bezpodstawne stwierdzenie, iż § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. jest niezgodny z aktami powszechnie obowiązującego prawa wyższego rzędu, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany do zaniechania stosowania wskazanego przepisu rozporządzenia;

2) art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż ww. przepis stanowi wyłączną (jedną) materialnoprawną podstawę orzekania o zwrocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów;

3) art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na stwierdzenie, iż delegacja ustawowa zawarta w powołanym przepisie nie dawała uprawnienia Ministrowi do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia przypadków, w których pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu Jednorodzinnego przez policjantów podlega zwrotowi (wyszczególnionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia), w sytuacji w której właściwa wykładnia ww. przepisu potwierdza, iż Minister do spraw wewnętrznych miał obowiązek określenia trybu postępowania oraz szczegółowych zasad (...) zwracania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, uwzględniając przypadki, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej (...) orzekanej do zwrotu;

4) § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z uwagi na stwierdzenie, że ww. przepis rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, o w konsekwencji jest również niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i dlatego nie mógł stanowić podstawy orzekania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyli organu I Instancji a także umorzenie postępowania;

6) art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezzasadne umorzenie postępowania;

7) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na zaniechanie oddalenia skargi w całości.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania została skorelowana z oceną zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. dodatkowej, materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej, wykracza poza zakres udzielonego ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia, a zatem czy była podstawa prawna do żądania zwrotu od skarżącej uzyskanej przez nią pomocy finansowej w oparciu o w/w przepis rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy, iż tożsamy problem prawny, jak w sprawie rozpoznanej, był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. w sprawie sygn. akt III OSK 179/22 oraz w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4806/21.

W obu w/w orzeczeniach, NSA powołując się, podobnie jak Sąd I instancji w niniejszej sprawie, na wyrok TK z dnia 29 listopada 2004 r. (K 7/04), w którym Trybunał stwierdził, że "zasady cofania i zwracania przedmiotowego świadczenia mają zatem precyzować tryb postępowania w tej kwestii. Mogą więc regulować techniczno-proceduralne zagadnienia związane z cofnięciem lub zwrot przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawne, np. wskazując późniejszy punkt czasowy w tym zakresie, ale nie samodzielnie określać materialnoprawne przesłanki zwrotu. Jedyna materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji", uznał, że określenie w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dodatkowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu przyznanej pomocy finansowej czyni zasadnym stwierdzenie, że regulacja ta wykracza poza zakres udzielonego Ministrowi w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przytoczony pogląd w całości podziela i uznaje, że w pełni znajduje on zastosowanie do rozpoznawanej sprawy.

Następnie wskazać należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136).".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych miał określić, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.

Z treści rozważanego przepisu nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania dodatkowych przesłanek materialnoprawnych dotyczących zwrotu pomocy finansowej. Rozporządzenie nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Natomiast materialnoprawna przesłanka zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rangi ustawowej została określona w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Zagadnienie to nie zostało przekazane do unormowania w drodze rozporządzenia. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważniał Ministra do określenia trybu i zasad postępowania w przedmiocie cofania i zwracania świadczenia, a nie do określania dodatkowych przesłanek materialnoprawnych. Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie.

W niniejszej sprawie stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia (§ 5 ust. 1 pkt 2), stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, wykracza poza zakres udzielonego w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnienia, było prawidłowe i słusznie skutkowało odmową jego stosowania.

Z wyłożonych wyżej powodów niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.: art. 94 ust. 1a, art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, § 5 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia oraz art. 178 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny zarzutów procesowych sformułowanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne z uwagi na ich błędną konstrukcję. Wszystkie powołane w skardze kasacyjnej przepisy, które naruszyć miał Sąd I instancji, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 145 § 3 oraz art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 497/23, wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 254/19, wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4166/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego, sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.